Gestión Pública

I N T E R N A T I O N A L
I N S T I T U T E F O R
D E M O C R A C Y A N D
E L E C T O R A L
A S S I S T A N C E
IDA

MATERIAL DE TRABAJO

Programa de formacin: Desarrollo de capacidades
para el fortalecimiento de las organizaciones polticas
GESTIN PBLICA
Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral - IDEA Internacional, 2008
Asociacin Civil Transparencia
Este material no es reflejo de un inters especfico nacional o poltico. Las
opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente los
puntos de vista de las instituciones que lo financian (Ministerio de Relaciones
Exteriores de Noruega, ACDI, AECID, PNUD) ni de IDEA Internacional, de sus
juntas directivas o de los miembros de sus consejos.
Coordinacin general: Pilar Tello Rozas
Elaboracin de contenidos: D
Fecha: Mayo, 2009
avid Bastidas Villanes
Jos Pisconte Ramos
GESTIN PBLICA
Contenido
ESTADO Y GESTIN PBLICA
I. EL ESTADO 6
1. Elementos constitutivos del Estado
a. El territorio 7
2. Caractersticas del Estado. 9
3. Personalidaddel Estado. 10
4. Finalidaddel Estado. 10
5. Las funciones del Estado. 11
6. El poder constituyente del Estado 12
II. EL GOBIERNO 12
III. LA GESTIN PBLICA 13
1. Gestinpublica y administracinpublica 14
2. Evolucinconceptual y tendencias de la gestinpblica 15
3. El procesode gestinpblica 21
4. El ciclode la gestinpblica 25
5. Los niveles gobiernos enel pas 26
6. Resumen 28
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
I. Los sistemas administrativos 3 0
II. El Sistema de planeamientoEstratgico 31
1. La planificacinenel Per 31
2. El CentroNacional de PlaneamientoEstratgico 32
3. El Sistema Nacional de PlaneamientoEstratgico 34
4. Las polticas publicas 35
5. Los Planes gubernamentales 36
III. PresupuestoPblico 44
1 Definicin 44
2. Los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos 48
3. El clasificador por fuentes de financiamientoy rubros 53
4. El sistema nacional de presupuesto 54
5. Las fases del procesopresupuestario 54
IV. Inversin Pblica 62
1. Antecedentes 62
2. mbitode aplicacin 63
3. Definiciones 63
4. rganorector del SNIP 64
5. Determinacinde Sectores y niveles de Gobierno 65
6. rganoResolutivodel Sector, GobiernoRegional o
GobiernoLocal 66
7. La Oficina de Programacine Inversiones 67
8. Las Unidades Formuladoras y Unidades Ejecutoras 69
9. Empresas que pertenecena ms de unGobierno
Regional oGobiernoLocal 70
10. Procedimientos y procesos de la inversinpublica 70
11. Disposiciones y Normas Complementarias 72
V. El Sistema de Modernizacin de la Gestin Pblica 74
1. El diseoorganizacional de una entidadpublica 74
2. Algunos criterios para la organizacin 75
3. La modernizacinde los gobiernos regionales y locales 75
4. El Cuerpode Gerentes Publicas 79
VI. Gestin de Recursos Humanos 81
1) Antecedentes 81
2) La AutoridadNacional del ServicioCivil 83
3) El Sistema Administrativode Gestinde Recursos Humanos 86
4) El EmpleadoPublico 88
VII. El Sistema de Abastecimiento 91
A. El sistema de abastecimiento 91
1. Definicin 91
2. Objetivo 92
3. Organizacinde la oficina de abastecimiento 93
B. Gestindel Procesode Contrataciones y Adquisiciones del Estado
1. El procesotcnicode contrataciones y adquisiciones 96
2. Fases de los procesos de adquisicinocontratacin 97
3. Las instancias de las contrataciones y contrataciones 98
4. Principios que rigenlas contrataciones y
adquisiciones del estado 99
5. Tipos de procesos de seleccin 100
6. Montos para la determinacinde los procesos de seleccin 102
VIII.El Sistema de Control Gubernamental 103
1. El Control Gubernamental 103
2. Atribuciones de la Contralora General 104
3. El Sistema Nacional de Control 105
4. Conformacindel Sistema Nacional de Control 106
5. mbitode aplicacin 106
LA GESTIN PUBLICA, EL DESARROLLO Y LUCHA
CONTRA LA POBREZA. 108
I. DESARROLLO Y PROGRAMAS SOCIALES 107
II. LOS PROGRAMAS SOCIALES ENEL PERU 107
BIBLIOGRAFA: 134
Estado y Gestin Pblica
5
Tratar de la gestin publica y la administracin publica, al margen de su origen y
contenido poltico no permite tener una visin clara de su concepcin, funcin,
relevancia y perspectiva.
El Estado, reconocido como la organizacin poltica de una poblacin para
establecer reglas de convivencia y oportunidades para el desarrollo de la persona
humana y la sociedad. En consecuencia la finalidad del Estado es lograr
condiciones adecuadas de vida y bienestar para la poblacin. Si a ello aadimos
que un elemento constitutivo del Estado es el poder que se ejerce a travs de un
gobierno, quien acta y acciona mediante un conjunto de instituciones que ha
originado el mismo Estado, en las cuales se sustenta, entonces surge la pregunta,
de qu se sirven las instituciones estatales, conducidos por un gobierno en la
representacin del Estado, para actuar en funcin de los intereses de la
poblacin, qu hace que su actuacin sea ordenada, eficaz o no, y produzca
resultados para los ciudadanos. La repuesta es la administracinogestinpublica,
que viene a ser el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden
al logro de sus fines, objetivos y metas, los que estn enmarcados por las polticas
gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo.
Por lo tanto el desempeo del Estado depende de la calidad y eficiencia de las
polticas y el desempeo de la gestin pblica. Sin polticas pblicas responsables
y sostenidas, o una gestin pblica moderna, la estabilidad macroeconmica y el
desarrollosocial terminanafectadas, haciendopocotiles los restantes esfuerzos
para el desarrollo de la competitividad, el bienestar colectivo y la reduccin de la
pobreza.
Las administraciones pblicas deben constituir la plataforma institucional para la
elaboracin e implantacin de polticas pblicas que respondan a los intereses
generales de la sociedad, con subordinacin plena a la legalidad. Para ello las
instituciones administrativas deben ser fortalecidas, no slo por la importancia
que tienen en s mismas, sino porque su solidez es una condicin necesaria para
rentabilizar las inversiones encualquier sector.
Sin embargo es necesario diferenciar la actuacin poltica del Estado producto
del ejercicio del poder emanado de la voluntad popular en su beneficio, de la
politizacin de las administraciones pblicas y su "captura" por intereses
particulares, que se traducenenfenmenos de clientelismoy amiguismoque son
causa de ineficiencia, corrupcin y distorsin de las intervenciones y polticas del
Estado.
Este es el marco en el que desarrollara este modulo de gestin publica, con el
propsito de logran una comprensin panormica pero integral de la gestin
publica en quienes tienen la intencin de actuar como gestores pblicos, ya sea
enel nivel poltico(autoridades) oenel nivel tcnico(funcionarios y servidores).
Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas
6
I. EL ESTADO
El Estado es la organizacin poltica de una nacin, es decir, la estructura de
poder que se asienta sobre un determinado territorio y poblacin. Poder,
territorio y pueblo o nacin son, por consiguiente, los elementos que
conforman el concepto de Estado, de tal manera que ste se identifica
indistintamente concada unode ellos.
El poder puede definirse como la capacidadque tiene el aparato institucional
para imponer a la sociedad el cumplimiento y la aceptacin de las decisiones
del gobierno u rgano ejecutivo del Estado. La teora jurdica moderna
identifica poder, con soberana o capacidad jurdica del Estado. El territorio,
espacio fsico donde se ejerce el poder, se encuentra claramente delimitado
con respecto al de otros Estados y coincide con los lmites de la soberana. La
nacin o pueblo sobre el que acta el Estado es una comunidad humana que
posee elementos culturales, vnculos econmicos, tradiciones e historia
comunes, lo que configura un espritu solidario que, generalmente, es
anterior a la formacin de la organizacin poltica. Ahora bien, el Estado y la
nacin no siempre coinciden: hay Estados plurinacionales (con varias
nacionalidades), como Espaa, y naciones repartidas entre varios Estados,
comoes el casodel puebloalemn.
Desde el siglo XVI, el Estado ha conocido diversas configuraciones: Estado
autoritario, Estado absoluto, Estado liberal, Estado socialista o comunista,
Estadofascista y Estadodemocrtico.
Constitucionalmente la Repblica del Per se declara un Estado democrtico,
social, independiente y soberano. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno
es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza segn el principio
de la separacinde poderes.
El Estado se sostiene en un aparato organizacional/institucional, que se
compone de tres elementos organizativos: las fuerzas armadas, la hacienda y
la administracin a su servicio, con base territorial amplia y separacin entre
el Estadoy la sociedad.
La funcin de las fuerzas armadas es la de ejercer la defensa del Estado y su
soberana ante probables agresiones internacionales.
El mantenimiento de todo el aparato estatal requiere la recaudacin de
fondos econmicos mediante la contribucinde los miembros de la sociedad
a travs de los tributos e impuestos, funcinque corresponde a lahacienda.
La administracin es la organizacin encargada de tomar las decisiones
polticas y hacerlas cumplir mediante una serie de entidades u rganos
(gobierno, ministerios, gobiernos regionales, municipalidades, polica,
seguridad social, etc.) y un sistema de gestin, a travs del cual lo pone en
practica.
Loque legitima el poder del Estadoes el derecho, el ordenjurdicoque regula
el funcionamiento de las instituciones y el cumplimiento de las leyes por las
Poltica Econmica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local
7
que debe regirse la colectividad. Al mismo tiempo que lo legitima, el derecho
limita la accin del Estado, pues los valores que forman el cuerpo jurdico
emanan, de forma directa oindirecta, del conjuntode la sociedad. Las normas
habituales, los cdigos de leyes o, modernamente, las constituciones
polticas, definen los derechos y deberes de los ciudadanos y las funciones y
lmites del Estado. En los Estados liberales y democrticos, las leyes son
elaboradas o aprobadas por los cuerpos legislativos, cuyos miembros,
elegidos por la ciudadana, representan la soberana nacional. La ley se sita
por encima de todos los individuos, grupos e instituciones. Tal es el
significadode la expresin"imperiode la ley".
El territorio es el elemento fsico del Estado y es de primer orden, porque
colocado al lado del elemento humano permiten que surja y se conserve el
Estado, sinembargoel Estadoes una agrupacinpoltica, nouna expresin
geogrfica oeconmica.
Los hombres al formar el Estado, reconocen en el territorio un suelo que
registran como patria; que deriva de dos vocablos latinos: terra patrum
(tierra de los padres). El hombre, compuesto tambin de materia (y
espritu), depende ensupersonalidadfsica del espacio, del sueloenel vive.
El territorio comprende adems de la superficie terrestre, el subsuelo, la
atmsfera y el mar territorial, comprendiendo en el mismo la plataforma
continental.
La extensin del territorio del Estado no tiene trascendencia decisiva, en lo
que se refiere a los principios de la doctrina poltica. Lo importante es que
exista ese territorioque soporta la gestindel Estado.
El Estado fija sus lmites por una autonoma sujeta naturalmente a las
contingencias histricas y a la convivencia conlos otros Estados, para ellola
humanidadha establecidoel derechointernacional.
La funcin del territorio consiste en ser el asiento fsico de su poblacin, la
fuente fundamental de los recursos naturales que necesita y el espacio
geogrfico donde tiene vigor el orden jurdico que emana de la soberana
del Estado.
El Estado, para realizar su misin y sus fines, tiene necesidad de un
territorio, es decir, de una porcin determinada del suelo que le
proporcione los medios necesarios para satisfacer las necesidades
materiales de su poblacin. La obligacin que tiene el Estado de
proporcionar los medios necesarios a su poblacin es una de sus
obligaciones especficas y esta muy ligada a los recursos del territorio.
El Estado, dentro de su territorio, est capacitado para vigilar a los
habitantes que se encuentren dentro del mismo. El dominio de un espacio
1. Elementos constitutivos del Estado
a. El territorio
8
determinado le permite controlar a la poblacin, le permite considerar a
esa poblacincomopoblacindel mismoEstado.
Por otra parte, en el aspecto internacional, goza de la exclusividad con que
posee suterritorioy encasode invasinpuede defenderlode acuerdocon
sus posibilidades militares.
El Estado que pierde su territorio desaparece, pues ya no tiene espacio
donde hacer valer su poder, donde desarrollar su misin. Del territorio
depende tambinsuindependencia frente al extranjero.
Por tanto, concluimos que el Estadotiene underechosobre suterritorio.
En el Per, el territorio de la Repblica est organizado en regiones,
departamentos, provincias, distritos y centros poblados, en cuyas
circunscripciones se constituye y organiza el Estado y gobierno a nivel
nacional, regional y local, conforme a sus competencias y autonoma
propias establecidos en las normas correspondientes, preservando la
unidade integridaddel Estadoy la nacin.
En consecuencia, el gobierno nacional tiene jurisdiccin en todo el
territorio de la Repblica; los gobiernos regionales y los gobiernos
municipales la tienen en su respectiva circunscripcin territorial y estos
tres niveles de gobierno deben actuar de manera articulada y con sentido
de cooperacinintergubernamental.
Los hombres y mujeres que pertenecen a un Estado componen la
poblacin de ste. La poblacin desempea, desde el punto de vista
jurdico, un doble papel. Puede, en efecto, ser considerada como objeto o
comosujetode la actividadestatal.
En cuanto pobladores, los hombres que integran la poblacin hllense
sometidos a la autoridad poltica y, por tanto, forman el objeto del
ejercicio del poder; en cuanto ciudadanos, participan en la formacin de la
voluntad general y son, por ende, sujetos de la actividad del Estado. Este
doble comportamiento se sintetiza en que acta como el soberano, por
una parte, y el pueblo, por la otra.
La calidadde miembros de la comunidadjurdicamente organizada supone
necesariamente, en quienes poseen el carcter de personas y, por ende, la
existencia, en favor de los mismos, de una esfera de derechos pblicos
constitucionales.
El conjunto de derechos que el individuo puede hacer valer frente al
Estado constituye lo que en la terminologa jurdica recibe la
denominacinde status personal.
En el Per, la Constitucin Poltica reconoce un conjunto de derechos que
garantizan al ciudadano su libertad, derechos polticos (elegir y ser
elegidos, participacin y control ciudadano, etc.), dignidad, acceso a
servicios como la educacin, salud, empleo, realizar inversiones, decidir
sobre suvida, entre otros de vital trascendencia.
b. La poblacin
9
c. El poder
2. Caractersticas del Estado.
En todas las sociedades humanas, la convivencia pacfica es posible gracias
a la existencia de un poder poltico que se instituye sobre los intereses y
voluntades particulares. En Estado, organizacin que acapara este poder
en las civilizaciones desarrolladas, tiene que conseguir el bien comn
mediante distintas formas de gobiernoa lolargode la historia.
El poder es la capacidad de accin, que tienen unos para dirigir, influir,
coaccionar a otros, a finde tomar e imponer decisiones.
El poder es la capacidad de tomar e imponer decisiones que tiene una
persona o un grupo de personas, dentro de un sistema social, sobre otras
personas o grupo de personas a favor o en contra de su voluntad y en una
relacin dinmica conflictiva y asimtrica. Cuando el poder procede del
Estado, es para establecer un orden de convivencia y buenas relaciones
entre sus miembros y crear las condiciones de desarrollo y bienestar de los
ciudadanos.
El poder es unas veces de tipo coactivo; otras, carece de este carcter. El
poder simple, o no coactivo, tiene capacidad para dictar determinadas
prescripciones a los miembros del grupo, pero no est en condiciones de
asegurar el cumplimiento de aqullas por s mismo, es decir, con medios
propios. Cuandouna organizacincarece de poder coactivo, los individuos
que la formantienenlibertadpara abandonarla encualquier momento.
Por ello el poder coactivo de Estado es importante para hacer cumplir los
mandados provenientes de la ley, cuando grupos sociales o personas
individuales se ponen al margen de ella en prejuicio de otras que ven
afectadas sus intereses.
El Estado es una realidad social y jurdica, con caractersticas especficas, que
son:
a. Es la organizacin poltica de una sociedad humana que corresponde a un
tiempoy espaciodeterminados.
b. Surealidadesta constituida por los siguientes elementos:
Una agrupacinsocial humana, que viene a ser la poblacin;
Unterritorio, que es la realidadfsico-geogrfica;
Unordenjurdico, enel que descansa el poder;
La soberana, que implica independencia y autodeterminacin; y
Ungobiernoy una administracinpara sufuncionamiento.
Adems el Estado tiene fines y, aunque no son elementos que lgicamente
formen parte del concepto, s son constantes y, en ltima instancia, pueden
identificarse con el bien comn, la felicidad de la sociedad, la justicia social,
etc.
10
3. Personalidad del Estado.
4. Finalidad del Estado.
Para tratar el tema de la Administracin o Gestin Pblica es necesario tener
una idea de cmola doctrina jurdica concibe al Estado.
Dado que no es nuestro propsito tratar extensivamente el tema del Estado
sino el de la Administracin Pblica, es suficiente saber que el Derecho
reconoce la personalidad del Estado, pues a ste y a otras entidades, la
Constitucin Poltica les otorga personalidad jurdica con derechos y
obligaciones, de las cuales es responsable ante la ley. (Cumplimiento de
funciones y competencias, gestinfinanciera, etc.).
El Estado (y las instituciones que crea), se auto limita sometindose al orden
jurdico que lo estructura y da forma a su actividad. El Estado es sujeto de
derechos y deberes, es persona jurdica, y en ese sentido es tambin una
corporacinordenada jurdicamente.
El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumentos, hechos
por los hombres y para los hombres. Para asegurar sus fines la sociedadcrea o
reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para hacerlo racional y
lgico.
La actividad general del Estado, es lo que debe hacerse de acuerdo con el
orden jurdico imperante en un pas y las establecidas en los acuerdos y
convenios internacionales.
El Estado, fue creado para ordenar y servir a la sociedad. Su existencia se
justifica por los fines que histricamente se le viene asignando. Por
consiguiente el Estadotiene comofines generales:
a. El equilibriode las relaciones externas conotros Estados;
b. El mantenimientoy preservacindel ordeninterno, y;
c. El desarrollode la sociedadentodos sus mbitos.
La actividad del Estado, esta definido por el conjunto de normas que crean
rganos, fijansufuncionamientoy los fines que debenalcanzar.
Estructura Bsica del Estado Peruano

GOBIERNOS

REGIONALES

ORGANISMOS

CONSTITUCIONALES

GOBIERNO
NACIONAL

PODER

JUDICIAL

PODER
EJECUTIVO

PODER
LEGISLATIVO

GOBIERNOS

LOCALES

S O C I E D A D C I V I L
11
5. Las funciones del Estado.
a. Funciones esenciales
b. Funciones administrativas

Las funciones del Estado estn relacionadas a los medios o formas diversas
que adopta el derecho para realizar los fines del Estado. La funcin es la
autoridaddel Estado para actuar en cumplimiento de sus fines a travs de sus
organismos y servidores pblicos.
El concepto de funcin, constituye la base de esta definicin. La misma
etimologa de la palabra funcin determina su concepto. Proviene de
"Fungere", que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de
"Finire", por lo que dentro del campo de las relaciones jurdicas, la funcin
significar toda actuacin por razn del fin jurdico en su doble esfera de
privada y pblica".
Las funciones del Estado tienen un apoyo lgico y jurdico. A travs de las
funciones se consagran competencias y procedimientos de las instituciones
que se necesitanpara surealizacin.
Eneste marcolas funciones del Estadose puedenclasificar en:
Las funciones del Estado y los poderes pblicos que le corresponden, son
potestades constitucionales que dividen, lgica y polticamente, la accin
del Estado con fines democrticos y tcnicos y evitan la concentracin de
la fuerza estatal enuna persona oentidad.
La doctrina clsica y la legislacinpositiva hanreconocidotres actividades
esenciales del Estadopara realizar sus fines, resultadodel principiolgico-
jurdico de la divisin del trabajo aplicado por la teora constitucional, y
son:
La funcin legislativa, que es la funcin encaminada a establecer las
normas jurdicas generales. El Estado moderno es el creador del orden
jurdico nacional. Al Poder Legislativo le corresponde la funcin
legislativa.
La funcin administrativa, que es la funcin encaminada a regular la
actividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurdico. La ley
debe ser ejecutada particularizando su aplicacin. En sentido moderno
el Estadoes el promotor del desarrolloeconmicoy social de unpas. Al
Poder Ejecutivole corresponde la funcinAdministrativa.
La funcin jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a
resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La
superioridaddel Poder Judicial enla sociedadmoderna, locoloca como
el rgano orientador de la vida jurdica nacional. Al Poder Judicial le
corresponde la funcinjurisdiccional
Siguiendo el derrotero sealado por la doctrina, podemos mencionar las
siguientes formas que asume la intervencin estatal, en cumplimiento de
las polticas econmicas, sociales, ambientales, etc.
12
Accin de orientacin y coordinacin. Diseo y gestin de polticas,
procesos de planificacin y cooperacin entre los deferentes niveles
de gobierno (Nacional, regional y local). El Estado es Rector de la
economa y el desarrollosocial nacional integral y sostenible.
Accin de ordenamiento. Alude al establecimiento del orden jurdico
nacional, regional y local, definiendo las competencias de cada nivel de
gobiernoy susentidode cooperacin.
Accin de regulacin. El Estado influye activamente en el mercado y la
sociedad con diversos instrumentos normativos para regular las
actividades econmicas y sociales.
Accin de gestin y control. El Estado organiza y ejecuta sus decisiones.
Unas veces directamente y otras con la intervencin de la actividad
privada en la produccin de bienes y servicios. Para verificar los
resultados controla supropia accin, y supervisa a la actividadprivada.
La funcinconstituyente es la actividadfundamental del Estado, encaminada
a la creacin, adicin o reforma de las normas constitucionales. Ella tiene por
objeto la formulacin de normas jurdicas generales, relativas a la
organizacin y funcionamiento de los rganos supremos del poder pblico,
sus modos de creacin, sus relaciones y el rgimen de garantas que protejan
al ciudadanoencontra de los abusos de las autoridades.
El Gobierno es esencialmente la accin por la cual la autoridad impone una
lnea de conducta, un precepto, a las personas que forman parte de una
colectividad, sea esta nacional, regional o local. Los gobernados son los
habitantes del Estado, nacionales y extranjeros, que se encuentran en el
territorioestatal.
Un gobierno es el conjunto de personas organizados polticamente que
acceden al poder y los rganos revestidos de poder, para expresar la
voluntad del Estado y hacer que esta se cumpla. Gobernar es ejercer la
autoridadoel mandosobre unterritorioy sobre las personas que lohabitan.
A travs del poder se ejerce la suprema potestad rectora y coactiva del
Estado, en el marco de la ley, la cual le da competencia y facultad a ste para
cumplir consus fines y objetivos.
La actividad de una la autoridad en su expresin de Gobierno es mandar, dar
rdenes. Puede tambin proceder por va de sugestiones (sublimal), pero
solo accesoriamente. Su misin principal es ordenar. Naturalmente que esas
rdenes no deben ser arbitrarias, sino que han de dirigirse hacia la
consecucindel bienpblico.
El campo propio de esas rdenes se extiende a todas las materias que
6. El poder constituyentedel Estado
II. EL GOBIERNO
13
integran el bien pblico, materias que de cerca o de lejos, en el orden de los
fines o de los medios, se refieren al bien pblico. Entre las principales
materias en las que acta un Estado estn: Agricultura, educacin, salud,
trabajo, turismo, pesquera, industria, minera, energa, vivienda,
transporte, saneamiento, ambiente, defensa, interior, justicia, economa,
relaciones internacionales, etc.
Un gobierno trata de establecer relaciones de los individuos entre s, de
instituciones civiles (el mercado, la sociedad), y a stos con los rganos del
Estado, obien, de relaciones entre los distintos sectores del gobierno.
Esas rdenes de la autoridad pueden revestir, diferentes caractersticas. A
veces songenerales, dictadas a priori, para todos opara determinadogrupoo
sector, en forma abstracta. Estamos en presencia entonces de leyes,
reglamentos, jurisprudencia y, en forma supletoria, de las costumbres y la
doctrina. Pero los mandatos tambin pueden ser particulares; el Gobierno
puede tomar una decisin en vista de un caso concreto. Entonces estamos
frente a las sentencias, las concesiones administrativas y en general los actos
administrativos ensentidoestricto.
En resumen un gobierno en base al poder de decidir que tiene, cumple con: i)
regular las relaciones entre personas, entre instituciones, entre personas e
instituciones para una convivencia civilizada, de respeto a sus derechos y
cumplimiento de sus deberes, a travs de los contratos, el matrimonio, los
registros, las certificaciones, las autorizaciones, las transacciones
comerciales, las inversiones, etc. ii) la provisin de servicios pblicos, como la
educacin, la salud, etc. En ambos casos, el gobierno, en representacin del
Estado crea las condiciones y oportunidades para que las personas
encuentrenmejores condiciones de vida.
Un gobierno se instaura por el acceso poltico de organizaciones polticas
(partidos, movimientos, frentes, alianzas de ordennacional, regional olocal) a
las instituciones del Estado, desde donde se originanla capacidadde decidir y
ordenar sobre las cuestiones de Estadode unpas, reginolocalidad.
Los partidos o agrupaciones polticas, son una reunin de hombres y mujeres
que profesan una misma doctrina, opinin para asegurarse una influencia
sobre la gestin de los asuntos pblicos. Llegan a ocupar el gobierno por el
voto de la comunidad en elecciones polticas mediante un sistema electoral,
que garantiza la seleccin democrtica de quienes asumen el rol de
gobierno.
Para acercar los conceptos de gestinpblica y Estado, decimos que este es la
organizacin poltica soberana de una sociedad humana establecida en un
territorio determinado, bajo un rgimen jurdico, con independencia y
autodeterminacin, con rganos de gobierno y sistemas de gestin que
persiguendeterminados fines mediante actividades concretas
III. LA GESTIN PBLICA
14
La relacin entre poder y funcin marca la esencia de la administracin
publica, donde a travs de sta se pone en practica el ejercicio del poder,
mediante ungobiernoenbeneficiode la sociedad.
El funcionamientodel Estado, se origina enel cumplimientode sus funciones,
del cual se desprenden un conjunto de actividades, operaciones, tareas para
actuar: jurdica, poltica y tcnicamente. Estas actividades las asume como
persona jurdica de derechopblicoy lorealiza por mediode los rganos que
integranla AdministracinPblica, tantoNacional, comoregional y local.
El Estado en su doble carcter de gobierno y administrador cumple sus fines,
competencias y funciones en sus rganos jurdicos que forman una
estructura especial y un conjunto de tcnicas y procedimientos que lo ponen
enmarcha (gestinpblica).
En trminos generales las expresiones gestionar y administrar aparecen
como sinnimos, similares, de uso indistinto. Incluso a ambos se los define
como la accin y efecto de hacer algo, de asumir una funcin o tarea para
cumplir un propsito. Sin embargo en la legislacin peruana estos conceptos
aparecendiferenciados.
En ese sentido se entiende por administracin pblica, en su enfoque
procedimental, a todas las instituciones y organismos pblicos y privados que
1
prestan servicios pblicos . Son las entidades de cualquier naturaleza que
sean dependientes del gobierno central, los gobiernos regionales o los
2
gobiernos locales, incluidosus correspondientes organismos pblicos.
En efecto, la administracin pblica comprende a los organismos que
desempean una funcin de inters pblico, especialmente de provisin de
servicios y/o regulacin de los comportamientos e intereses de la sociedad, el
mercado, as comodel propioEstadoy sus instituciones.
Por otro lado, a la gestin pblica lo define, como el conjunto de acciones
mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y
metas, los que estn enmarcados por las polticas gubernamentales
3
establecidas por el Poder Ejecutivo.
Integrando ambos conceptos, porque en si encierran dos elementos de dan
origen a la accin estatal y gubernamental, podemos decir que la gestin
pblica est configurada por los espacios institucionales y los procesos a
travs de los cules el Estadodisea e implementa polticas, suministra bienes
y servicios y aplica regulaciones conel objetode dar cursoa sus funciones.
La Gestin pblica se ocupa de la utilizacin de los medios adecuados para
alcanzar un fin colectivo. Trata de los mecanismos de decisin para la
asignacin y distribucin de los recursos pblicos, y de la coordinacin y
1. Gestin publica yadministracin pblica
1 Ley de normas generales del procedimiento administrativo.
2 Decreto Supremo No. 094-92-PCM.
3 Ley General del Sistema Nacional de Control.
15
estmulo de los agentes pblicos para lograr objetivos colectivos. sta es una
definicin muy general que hay que matizar y concretar desde diferentes
puntos de vista.
La accin pblica se desarrolla en varias dimensiones que actan
simultneamente. Estas dimensiones son:
Entrminos de las relaciones de poder que se establecenentre los grupos
sociales que actan en instituciones determinadas, su estudio le
corresponde a la Ciencia Poltica y la Sociologa.
En trminos jurdicos, cuando se considera a la Administracin pblica
como una persona jurdica que tiene derechos y obligaciones, su estudio
le corresponde al Derecho,
En trminos administrativos, cuando se ocupa de los mtodos de trabajo
y organizacin interna, su estudio le corresponde a las Ciencias de la
Administraciny la ingeniera.
En efecto la accin de gobierno requiere de i) instituciones, ii) de mandatos y
ordenes, cumplidos a travs de polticas y funciones, y iii) mtodos de trabajo
y organizacin (tecnologas, instrumentos y procedimientos), para ejecutar y
cumplir consus fines y responsabilidades.
Las actividades tcnicas son las acciones y aptitudes subordinadas a
conocimientos tcnicos prcticos e instrumentales, con base cientfica,
necesarios para el ejercicio de una determinada responsabilidad, capacitan a
hombres y mujeres para mejorar su bienestar, dando lugar a la gestin que
para el casode la actuacindel Estadose denomina GestinPublica.
Las transformaciones de la economa mundial, caracterizada hoy por la crisis
econmica y financiera que origina escasez de recursos, desempleo, recesin,
etc., y el avance de la globalizacin, producenprocesos complejos y dinmicos,
4
que ponen a la vista paradigmas emergentes en la gestin pblica, para
orientar mejor las polticas sociales y econmicas para atender la difcil y
compleja demanda social.
En los ltimos 25 aos del siglo pasado, las ciencias de la administracin han
5
transitado de la administracin a la gerencia, y de la gerencia a la gobernanza.
Los modelos alternativos de gestin pblica describen un cambio permanente
en el enfoque de la ciencias gerenciales, desde el modelo burocrtico de
gestin basado en la fragmentacin de tareas y la subordinacin jerrquica,
hasta la nueva gestin pblica que introduce nuevos requerimientos como el
desarrollo de una cultura de la cooperacin y de capacidades especficas
orientadas a la gestin por resultados.
2. Evolucin conceptual ytendencias de la gestin publica
4 Es un sistema conceptual, de conocimiento que se aplica en la prctica e incorpora esquemas mentales,
valores, teoras y razones generales paralaaccin.
5 Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e
institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la
economa.
16
El modelo de administracin burocrtica o weberiano, fue el paradigma
inspirador de todo movimiento internacional de reforma administrativa
de los aos 50 y 60. La racionalidad legal gerencial burocrtica, que ya
haba presidido la construccin histrica de los estados liberales del
derecho, fue tambin el modelo que inspiro, tras la segunda guerra
mundial, tanto la construccin institucional de los Estados en desarrollo
como la de los grandes servicios nacionales del bienestar, caractersticos
del EstadoSocial.
Weber conceba la burocracia comola forma de organizacina travs de
la cual opera el sistema de dominacin poltica nacional o legal. El tipo de
sistema que da sentido a la burocracia se contrapone a los sistemas de
dominacin carismtica y tradicional, que no son racionales porque no se
basan en la obediencia a la norma legal. La denominacin legal o racional
del modeloweberiano, articulada a travs de la burocracia se basaba en:
a. La defi ni ci n del i nters pbl i co desde l a perspecti va
fundamentalmente administrativista esto implicaba reclutar,
desarrollar y conservar expertos en el campo de la administracin, la
ingeniera y el trabajosocial.
b. El logro de resultados en funcin de las especialidades de los expertos y
bajouna fuerte orientacinde inversinpblica.
c. La legitimacin de la seleccin de los expertos y funcionarios no electos
enunEstadoadministrativo.
d. La aplicacin de sus conocimientos y normas profesionales a los
problemas existentes ensus campos de especializacin.
El modelo burocrtico buscaba la eficiencia, entenda a ella como su
paradigma. En esa concepcin para lograr eficiencia se despersonaliza la
gestin, las personas tienen como fundamento el cumplimiento de lo que
la institucionalidad formal les define. Los funcionarios cumplen
estrictamente lo establecido por el contenido del cargo y ejecutan lo que
las normas establecen sin discusin alguna. En todo caso, la gestin de los
servidores pblicos deba guiarse por la obligacin y no por la misin. De
esta forma, el modelo Weberiano efectuaba la distincin entre un experto
y un tomador de decisiones. El experto (cientfico) ejecutaba lo que el
tomador de decisiones (poltico) estableca en funcin de su lectura de la
realidad. Separaba, consiguientemente, la administracinde la poltica.
Weber, hace una clara distincin entre el poltico y el administrador. El
primero que vive de y para la poltica con una clara racionalidad hacia la
consecucin y uso del poder y los instrumentos que el Estado le permite en
cuanto al ejerci de la funcin publica. Una de las bases de la burocracia
establece que el meritoy la rigurosidadacadmica permite la eficiencia del
6
a. El modeloburocrtico
6 Organizacin regulada por normas que establecen un orden racional para distribuir y gestionar los asuntos
que le son propios. Administracin ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades superfluas.
Conjuntode los servidores pblicos. Influenciaexcesivade los funcionarios enlos asuntos pblicos.
17
Estado cuando un cuerpo de funcionarios especialistas apoyan las
decisiones, inclusopolticas, bajoseveros estndares de conocimientos.
El paradigma de organizacin burocrtica sobre el que se sustentaron, en
general, las administraciones pblicas ha inducido al desarrollo de un tipo
de gestin cuya realidad ha sido el de servir a la administracin misma,
centrada en los intereses inmediatos y en las expectativas de sus
funcionarios y directivos. La legitimidad y legalidad de sus actos han
dependido del grado de sometimiento a los procedimientos consagrados
en el ordenamiento jurdico, independientemente de su eficacia material,
de su efectividad y, consecuentemente, de la responsabilidad pblica
involucrada.
A diferencia del anterior, el modelo pos burocrtico, que da origen al
7
Estado contractual o gestin por resultados, que se inicia
aproximadamente en los primeros aos de los 90, enfatiza ms bien en el
beneficioque la sociedadpercibe del accionar pblico. Los resultados nose
miden en trminos de insumos y procedimientos, sino en trminos de
cambios de distinta escala que se dan en el entorno - interno y externo - de
la organizacin pblica. No descuida el desarrollo normativo, pero le
preocupa ms la ejecucin que el apego a las normas. Para ello agenda
temas cruciales para la gestin, como las polticas de incentivo al talento y
ejecucin, los estndares de calidady el desempeo, etc.
La posburocracia asume que las estructuras internas as como su
optimizacin permanente, son necesarias, pero totalmente insuficientes
para concretar resultados; que los procedimientos clave deben ser
reformados pero no slo en la perspectiva de optimizar el control sino el
servicio a la ciudadana, que los recursos financieros deben
primordialmente ser aplicados de manera directa y vinculante con los
resultados y que los sistemas de informacin y gestin del conocimiento
sonmuy necesarios peroenfocados de manera estratgica.
La corriente post-burocrtica privilegia el procesode direccinestratgica.
Implica un esfuerzo an considerable en la dimensin operativa bajo
principios de calidad total en procedimientos, talento humano y servicios,
con la hiptesis que slo es posible alcanzar resultados valiosos para la
comunidad con conocimientos y capacidades tcnicas, organizacionales y
polticas dentro de las estructuras. Enfatiza que la capacidad se basa en
conocimientos que respondan al estado de la discusin en cada tema,
procurando tomar y dar, rescatando el conocimiento local y
construyendoconocimientoconjunto.
En consecuencia, esta nueva tendencia marca una divisin y diferencia con
la corriente weberiana que, de manera comparada, se visualiza en el
siguiente cuadro:
b. El modelopost burocrtico
7 De contrato, el Gobierno promete y asume compromiso que hace nacer obligaciones recprocas entre l
y la sociedad..
18
PARADIGMAS COMPARADOS
El Paradigma Burocrtico El Paradigma Pos burocrtico
Inters publico definido por los expertos Resultados valorados por los ciudadanos
Eficiencia Calidad y valor
Administracin

Produccin

Control Apego al espritu de las normas
Especificar funciones Identificar misin, servicios
Autoridad y estructura

Clientes y resultados

Justificar costos

Entregar valor (valor publico)

Implantar responsabilidad

Construir la rendicin de cuentas

Fortalecer las relaciones de trabajo

Seguir reglas y procedimientos

Entender y aplicar normas

Identificar y resolver problemas

Mejora continua de procesos

Operar sistemas administrativos

Separar el servicio del control

Lograr apoyo para las normas

Ampliar las opciones del cliente

Alentar la accin colectiva

Ofrecer incentivos

Evaluar y analizar resultados
Practicar la retroalimentacin.
El paradigma post-burocrtico genera conocimientos basados en la
prctica. De all nace el concepto de la nueva gestin pblica (NGP) que
implica ungirosustancial enel ejerciciodel gobiernoy la gestinpublica.
La NGP busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a travs de una
gestin pblica eficiente y eficaz. Para este enfoque, es imperativo el
desarrollo de servicios de mayor calidad en un marco de sistemas de
control que permitantransparencia enlos procesos de eleccinde planes y
resultados, as como en los de participacin ciudadana, la NGP es el
paradigma donde se inscriben los distintos procesos de cambio en la
organizacin y gestin de las administraciones pblicas. Es un enfoque que
intenta incorporar algunos elementos de la lgica privada a las
organizaciones pblicas.
En la NGP los directivos pblicos elegidos deben resolver la ambigedad, la
incertidumbre y el conflicto alrededor de las polticas pblicas, a fin de
describir de antemano lo que quieren que logren sus funcionarios en un
lapso determinado; las funciones de formulacin de polticas y las de
operaciones deberan asignarse a organizaciones diferentes, con
entidades operativas encabezadas por funcionarios versados en la gestin,
c. El modelode la nueva gestin publica (NGP)
19

mientras que los sistemas administrativos centralizados deberan
reformarse a fin de trasladar obligaciones, autoridad y responsabilidad a
los niveles ms cercanos al ciudadano.
Ensntesis la Nueva GestinPblica est fundamentada sobre:
a. La formulacinestratgica de polticas de desarrolloy gestin.
b. La gradual eliminacin del modelo burocrtico hacia una GESTIN POR
RESULTADOS.
c. La creacindel valor pblico.
d. El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento adecuado del
Estado
e. El mejoramiento de las conquistas macroeconmicas y la equidad
social.
La nueva gestin publica, tiene dos estadios. En su etapa de desarrollo
vigente, la del Desarrollo Contractual, a diferencia del enfoque
tradicional, un gobierno es eficiente no solamente gracias a los
instrumentos administrativos que crea o utiliza sino debido a su
posicionamiento en la escena poltica. Al estar el Estado compuesto por
actores que tienen intereses, la eficiencia slo podr garantizarse si
genera (el Estado) reglas del juego que liberen la accin de los actores
sociales en todo su potencial y permitan controlar a los actores polticos y
gubernamentales para dirigir sus esfuerzos hacia los resultados y no hacia
supropia agenda poltica.
De esta manera, la responsabilidad de la nueva gerencia pblica est
ligada a la eficacia y eficiencia de su gestin y no slo al cumplimiento de
sus mandatos. Se propone separar el diseo de polticas pblicas de su
administracin, reemplazar la burocracia y autoridad tradicional del
gobiernopor competencia e incentivos.
Enesta perspectiva, enfrenta desafos buscandolograr metas y resultados
transparentes dando la suficiente flexibilidad a los administradores del
gobierno para determinar cmo alcanzarlas. La administracin pblica
comoprestadora de servicios para los ciudadanos nopodr liberarse de la
responsabilidad de prestar stos de manera eficiente y efectiva, sin
buscar la generacinde utilidades comofinltimo.
Gestin Pblica por resultados es un proceso estratgico, poltico y
tcnico, que parte del principio del Estado contractual en el marco de la
Nueva Gestin, es decir la relacin y vnculo formal que se da entre un
principal (sociedad) y un agente (gobierno) en el cual ambas partes
acuerdan efectos o resultados concretos a alcanzar con accin del agente
y que influyensobre el principal, creandovalor pblico.
La GpR implica una administracin de las organizaciones pblicas
focalizadas en la evaluacin del cumplimiento de acciones estratgicas
definidas en un plan de gobierno y un plan de desarrollo. Dada la dbil
d. La Gestin Publica por Resultados (GpR)
20
coordinacin que generalmente existe entre la Alta Direccin y los
mandos operativos, es necesarioque el esfuerzomodernizador proponga
una nueva forma de vinculacin entre ambas, en la que sean definidos las
responsabilidades y los compromisos mutuamente asumidos.
En un enfoque de gestin que busca incrementar la eficacia y el impacto
de la polticas del sector pblicoa travs de una mayor responsabilidadde
los funcionarios por los resultados de sugestin.
La implantacinde unprocesode Modernizacinde laGestinPblica se la
entiende como la incorporacin de nuevos enfoques de ndole
empresarial, tales como Reingeniera, Benchmarking, Outsourcing, etc.,
con la finalidad de superar la administracin burocrtica que
caracterizaba a los pases menos desarrollados. El proceso de
Modernizacin de la Gestin Pblica ha tenido por finalidad elevar las
competencias y la capacidadde movilizar los recursos pblicos de manera
ms eficiente, comprometiendo en su gestin y en sus resultados al
conjunto de los actores que intervienen en la generacin de los
respectivos servicios, orientados a satisfacer los requerimientos de la
sociedad De este modo, el modelo gerencial se convirti en un aspecto
fundamental para mejorar la capacidad de gestin del Estado, as como
para incrementar la gobernabilidaddemocrtica del sistema poltico.
Para que lo anterior se cumpla, se pone nfasis en la transformacin de la
cultura organizacional que caracterizaba a la Administracin Pblica. Lo
fundamental era dar ungiroenlos hbitos, costumbres y forma de actuar
de la administracinpblica.
Asimismo, este cambio cultural debe contemplar a los funcionarios
pblicos, de tal modo que se impulsaran polticas de personal, centradas
en premiar el buen desempeo, fomentar la capacitacin y el
perfeccionamiento profesional, hoy ausentes en la gestin publica
peruana.
La Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado Peruano, tiene
como finalidad fundamental la obtencin de mayores niveles de
eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atencin
a la ciudadana, priorizando y optimizando el uso de los recursos pblicos.
Eneste marcoel objetivoes alcanzar unEstado:
Al servicio de la ciudadana. La accin del Estado debe centrarse en
beneficiar a su poblacin generando oportunidades para su desarrollo
y bienestar.
Con canales efectivos de participacin ciudadana. El estado debe
escuchar y recoger las propuestas de la ciudadana y establecer alianzas
publicoprivadas entodas sus instancias de gobierno.
Descentral i zado y desconcentrado. El poder se ej erce
descentralizadamente, de manera armnica y con sentido de
colaboracinentre los diferentes niveles de gobierno. La asignacinde
funciones se realiza teniendo en consideracin a un buen servicio al
ciudadano.
21
Transparente en su gestin. La comunidad debe estar informada
peridicamente sobre las acciones de gobierno a travs de diferentes
medios de rendicinde cuentas.
Conservidores pblicos competentes y debidamente remunerados. Se
promueve su capacitacin y perfeccionamiento, remuneraciones en
funcin al desempeo y calificacin, con incentivos a la eficiencia y
eficacia.
Fiscalmente equilibrado. Los ingresos que financian la inversin y el
gastopblicotienenuna relacinde armona.
El proceso de modernizacin de la gestin del Estado debe sustentarse
fundamentalmente en el diseo de una visin compartida y planes de
largo y mediano plazo, estratgicos y sustentables, que de den sentido a
su actuacin, que convoque y comprometa a la ciudadana a la
participacin responsable, que aporte a los procesos de desarrollo, que
no sea solo beneficiario del bienestar, sino en lo fundamental, participe y
constructor de unfuturopromisorio. Ciudadanos consentidocrtico
Ello implica tambin, profundizar el proceso de descentralizacin,
redefiniendo los roles y fortalecimiento la capacidad de gestin, del
propio Gobierno Central y los gobiernos regionales y locales. Mayor
eficiencia en la utilizacin de los recursos del Estado, por lo tanto, se
eliminar la duplicidad o superposicin de competencias, funciones y
atribuciones entre sectores y entidades oentre funcionarios y servidores.
En este contexto es prioritario revalorizar la Carrera Pblica, ponindole
especial nfasis al principiode la tica pblica y la especializacinas como
el respetoal Estadode Derecho.
El enfoque que debe orientar y marcar el paso de la modernizacin del
Estado es institucionalizar la gestin por resultados, a travs del uso de
modernos recursos tecnolgicos, como la planificacin estratgica y
concertada, la incorporacin de sistemas de monitoreo y evaluacin, la
rendicin pblica y peridica de cuentas, la transparencia a fin de
garantizar canales que permitanel control de las acciones del Estado.
La estructura y organizacin de la Administracin Pblica, deben ser
dinmicas y responder de manera efectiva al cumplimiento de los
objetivos y metas sealados en los planes. La organizacin debe
estructurarse para responder al cumplimiento de la misin, que a su vez
est articulada a la visin, donde las funciones no se cumplan en si misma,
sino a travs de proyectos y actividades en el marco de una cultura de
proyecto, donde toda accingubernamental este orientadoa cumplir un
objetivoy por lotantoa producir unresultado.
La gestin pblica, como sistema, tiene un conjunto de principios,
concepciones, tecnologas e instrumentos que sustentan, orientan y ponen
en prctica las decisiones de gobierno, aplicando un ciclo ordenado y
3. El procesode gestin publica
22
secuencial para la provisin de servicios pblicos que aporten a la generacin
de oportunidades para el desarrollo del pas, y dentro de ella de sus
territorios de manera armnica y articulada.
Son razones y cnones que fundamentan y rigen el pensamiento y la
conducta del Estado y sus funcionarios y servidores pblicos en
cumplimientode sus competencias y atribuciones.
Principio de Legalidad, las autoridades, funcionarios y servidores del
Estado estn sometidas a las normas del ordenamiento jurdico de la
gestinpublica.
Principio de servicio al ciudadano, la accin gubernamental est al
servicio de las personas y de la sociedad; responden a sus necesidades y
el inters general de la nacin; asegurando que su actividad se preste
con eficacia, eficiencia, simplicidad, sostenibilidad, veracidad,
continuidad, rendicin de cuentas, prevencin, celeridad y
oportunidad.
Este principio tiene un carcter estratgico, porque pone la
administracin pblica al servicio del ciudadano y el desarrollo, a
diferencia de la concepcin tradicional que aun envuelve la cultura
organizacional de la burocracia estatal, que pone la administracin al
servicio de la administracin, es decir, se gestiona priorizando el
cumplimiento de los procedimientos sin darle importancia a los
resultados.
Principio de Inclusin y Equidad, el Estado afirma los derechos
fundamentales de las personas y el ejercicio de sus deberes. Con
Inclusin, promoviendo la incorporacin econmica, social, poltica y
cultural de los grupos sociales excluidos y vulnerables y de las personas
con discapacidad de cualquier tipo que limita su desempeo y
participacin activa en la sociedad. Con equidad, promoviendo la
igualdad de todas las personas a las oportunidades y beneficios que se
derivande la prestacinde servicios pblicos y el desarrolloengeneral.
Principio de participacin y transparencia, las personas tienen derecho
a vigilar y participar en la gestin del Poder Ejecutivo, conforme a los
procedimientos establecidos por la ley. Para ello las entidades del
Estado actan de manera que las personas tengan acceso a
informacin.
Principiode Organizacin, integraciny cooperacin,
Se organizan en un rgimen jerarquizado y desconcentrado segn
corresponda, sobre la base de funciones y competencias afines por
instituciones, delimitando sus funciones en el marco de sus respectivas
leyes orgnicas, evitandola duplicidady superposicin.
Coordinan y cooperan de manera continua y permanente en los planos
intersectorial e intergubernamental (Gobierno Nacional y gobiernos
regionales y locales).
a. Los principios
23
Principio de Competencia, los tres niveles de gobierno ejercen sus
competencias exclusivas de manera inherente, sin transgredirla entre
ellas, y las competencias compartidas de manera articulada y
complementaria enel marcodel principiode subsidiaridad.
La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo hace un importante aporte para
comprender y organizar mejor la gestin publica. Para ello pone de
manifiesto el concepto de Sistemas, definindolo como el conjunto de
principios, normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos mediante
los cuales se organizan las actividades de la Gestin Pblica, para que las
entidades gubernamentales ejerzan sus competencias y atribuciones.
Existendos tipos de sistemas: los funcionales y los administrativos.
Para una mejor comprensin de estos sistemas, es conveniente
previamente comprender el concepto de lo que son las funciones
sustantivas y las de administracininterna.
Las funciones sustantivas son inherentes y caracterizan a una institucin
del Estado y le dan sentido a su misin. Se ejercen a travs de los rganos
de lnea. Son funciones sustantivas las relacionadas a salud, educacin,
transporte, turismo, energa, etc.
Las funciones de administracin interna sirven de apoyo para ejercer las
funciones sustantivas. Estn referidas a la utilizacin eficiente de los
medios y recursos materiales, econmicos y humanos que seanasignados.
Son funciones de administracin interna las relacionadas a actividades
tales como: planeamiento, presupuesto, contabilidad, organizacin,
recursos humanos, sistemas de informacin y comunicacin, asesora
jurdica, gestin financiera, gestin de medios materiales y servicios
auxiliares, entre otras.
Sobre la de esta tipologa de funciones, que son de carcter
organizacional, los sistemas funcionales y administrativos se pueden
definir as.
Los Sistemas Funcionales tienenpor finalidadasegurar el cumplimiento

de las polticas pblicas que requieren de la participacin de todas o
varias entidades del Estado.
Los sistemas funcionales estn relacionados con las funciones
sustantivas que caracterizan a cada una de entidades pblicas.
Mediante estos sistemas se gestionan las materias que se le encargan a
una institucin por ley, y se ejecutan a travs de sus rganos de lnea
originndose los servicios que le corresponden a la institucin. Las
materias son agricultura, ambiente, comercio, turismo, economa,
salud, educacin, trabajo, mujer, desarrollo social, transporte,
comunicaciones, saneamiento, produccin, energa, minas, justicia,
defensa, interior, etc., y dan lugar a sistemas como, el sistema integral
Los Sistemas funcionales

b. Los sistemas de gestin publica
24
de salud, el sistema educativo, las cadenas productivas, el sistema de
agua y alcantarillado, sistemas productivos, sistema vial, sistema de
riego, sistema energtico, sistema judicial, etc.

Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilizacin
de los recursos en las entidades de la administracin pblica,
promoviendola eficacia y eficiencia ensuuso.
Los sistemas administrativos tienen relacin con las funciones de
administracin interna que se ejercen en apoyo al cumplimiento de
las funciones sustantivas, estn referidas a la utilizacin eficiente de los
medios y recursos materiales, econmicos y humanos que intervienen
en el ciclo de la gestin publica para la provisin de servicios pblicos.
Se ejecutan a travs de sus rganos de lnea, apoyo y asesora, segn
corresponda.
Los Sistemas Administrativos de aplicacinnacional.
Los Sistemas Administrativos
Sistemas Administrativos
Planeamiento Estratgico

Defensa Judicial del Estado

Presupuesto Pblico

Abastecimiento

Inversin Pblica

Tesorera

Endeudamiento Pblico

Contabilidad

Modernizacin de la gestin pblica

Control.

Gestin de Recursos Humanos

La gestin combinada y complementaria de los sistemas funcionales y
administrativos origina la gestinpblica.
Los Sistemas estn a cargo de un Ente Rector que se constituye en su
autoridad tcnico-normativa a nivel nacional, dicta las normas y
establece los procedimientos relacionados con su mbito, coordina su
operacintcnica y es responsable de sucorrectofuncionamiento.
Paulatinamente se debe adecuar el funcionamiento de los Sistemas
Administrativos al proceso de descentralizacin y modernizacin del
Estado, en correspondencia del carcter Unitario, democrtico y
descentralizado del gobierno peruano. En la actualidad varios sistemas
tienen un carcter centralista y por consiguiente requieren
modernizarse.
El funcionamiento de las entidades pblicas se debe a la presencia de
autoridades polticas y servidores pblicos que asumen un conjunto de
atribuciones de acuerdo al cargo que ocupa en el marco del mandato que
le asigna suley de creacin.
Las autoridades polticas, en su rol decisor y el servidor pblico como
c. Los gestores pblicos
25
ejecutante, tienen que actuar de manera articulada y complementaria,
dentrodel escalnque les asigna la organizacin.
Los decisores polticos tienen la responsabilidad de adoptar polticas que
conlleven a enfrentar y resolver problemas que afectan a la comunidad
en los diferentes mbitos de su responsabilidad. Estas polticas son
adoptadas individualmente o reunidos en el colectivo al que pertenecen
(Consejo de Ministros, Consejos Regionales, Concejos Municipales, un
directorio, etc.). Por su parte los servidores pblicos ponen en prctica las
polticas haciendo uso de un conjunto de tecnologas de gestin e
instrumentos de orden normativo y gerencial. Los elementos que se
deben tener en cuenta para que la actuacin de polticos y tcnicos sea
articulada e integral son:
Visin y liderazgo compartido, que organice sus actuaciones en un
mismo sentido y atrados por un propsito comn, con capacidad
prospectiva, donde el liderazgo no es individual sino de trabajo en
equipo.
Sentido de misin, el cumplimiento de responsabilidades debe
responder a unprocesode gobiernoy gerencia estratgica, para que el
proceso de toma de decisiones sea focalizada en funcin de las metas
establecidas en beneficio del ciudadano, en correspondencia de la
misininstitucional conla visin.
Agentes de cambio efectivo, ante los permanentes cambios de orden
econmico, social, tecnolgico, cultural, etc., producidos en el mundo
global, es fundamental la reinvencin del liderazgo, pasar de los
liderazgos individuales a los liderazgos colectivos, de conocimientos,
actitudes y habilidades, la capacidadde negociar, de construir equipos,
de actuar con honradez y transparencia, de administrar la tensin y el
conflicto y quizs sobre todo, de mantener la credibilidad necesaria
para dirigir procesos de cambio para mejorar la gestin publica, y que
este se ponga al serviciodel desarrollointegral y sostenible.
Las entidades pblicas para cumplir con sus fines y responsabilidades y la
provisin de servicios pblicos tienen que actuar de manera ordenada y
secuencial, pasoa paso, de manera que el logrode sus resultados sea efectivo.
La toma de decisiones y la ejecucin de acciones respondern a un ciclo que
comprende una adecuada combinacin de las funciones administrativas y
sustantivas.
El ciclode la gestinpblica comprende las siguientes fases:
Planeamiento, adoptando polticas, prioridades, estrategias, programas y
proyectos que orienten la accin de la actividad publica en beneficio del
desarrollointegral y sostenible.
Normativa y reguladora, mediante la cual se establecen las normas que
regulan, las relaciones institucionales, ciudadanas, los servicios pblicos,
as comola instrumentalizacinde las polticas publicas.
4. El ciclode la gestin publica
26
Directiva y ejecutora, que permite direccin y ejecucin de las acciones
gubernamentales contenidas en la misin institucional, organizando y
coordinando las capacidades humanas y el uso de los recursos financieros,
bienes y activos necesarios para la gestin publica, con arreglo a los
sistemas administrativos.
Supervisin, evaluacin y control, que implica el monitoreo y evaluacin
de la gestin publica, verificando el cumplimiento de los indicadores
previstos, la calidadde los servicios y observancia de las normas.
Estas funciones se desarrollan en el marco de un ciclo de gestin, se suceden
secuencialmente e interactan y retroalimentan permanentemente, de
manera que se tiene una visin integral del proceso, permitiendo ajustes y
correcciones, enel solucinlos problemas de gestin.
Las entidades del Estado que asumen el rol directo de gobierno son: el
GobiernoNacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales.
Al Gobierno Nacional le corresponde un rol de rectora, conductor y
orientador del proceso de desarrollo y la provisin de los servicios
pblicos, en el marco de un Estado Unitario, democrtico y
descentralizado. Le corresponde establecer y supervisar las polticas
pblicas (nacionales y sectoriales), que son de cumplimiento obligatorio
por todas las entidades del Estado y en todos los niveles de gobierno. Su
accionar es sectorial, es decir especializado por cada materia, y para ello
cuenta conlos ministerios y las entidades publicas del Poder Ejecutivo.
A travs de las polticas nacionales, el Gobierno Nacional, define los
objetivos prioritarios, lineamientos, contenidos principales de las
polticas pblicas, los estndares nacionales de cumplimiento obligatorio
enla provisinde servicios pblicos, para asegurar el normal desarrollode
las actividades pblicas y privadas. Las polticas nacionales conforman la
poltica general de gobierno y las Polticas sectoriales son el subconjunto
de polticas nacionales que afectan una actividad econmica, social y
ambiental especfica pblica oprivada.
Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economa
regional, fomentan las inversiones, las actividades y servicios pblicos de
su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y
locales de desarrollo.
Adoptan sus polticas regionales en el marco de las polticas nacionales y
sectoriales, adaptndolas a su realidad territorial. Tienen un rol
articulador en el proceso de gestin pblica, pues el diseo y aplicacin
de sus polticas tienen que ser integrados, es decir abordar dos o ms
materias articuladamente.
Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la
5. Los niveles gobiernos en el pas
a. Los roles intergubernamentales
28 27
prestacinde los servicios pblicos de suresponsabilidad, enarmona con
las polticas y planes nacionales y locales de desarrollo.
Al igual que los gobiernos regionales, adoptan sus polticas locales en el
marco de las polticas nacionales y sectoriales, integrndose a las polticas
regionales y adaptndolas a su realidad local. Tienen un rol ejecutor en el
proceso de gestin pblica, pues el diseo y aplicacin de sus polticas
tienen que integrar dos o ms materias, y ejecutar todas aquellas
funciones que atiendanlas demandas ms inmediatas de la poblacin.
Enel marcodel ordenamientojurdiconacional, y las corrientes modernas
de la nueva gestin pblica, la participacin ciudadana es un elemento
sustantivopara promover los procesos de desarrolloy la mejor prestacin
de los servicios pblicos, y sobre todo para vigilar el desempeo de los
gestores pblicos. Por ello, a la participacin ciudadana tambin se le
reconoce unrol de aporte de propuestas y vigilancia.
Roles del GobiernoNacional ylos Gobiernos Regionales yLocales
Nivel de
Gobierno/Sociedad
Roles Desafos
GOBIERNO
NACIONAL
RECTOR Y
CONDUCTOR
FACILTAR Y CONSOLIDAR
PROCESO
GOBIERNOS
REGIONALES
PLANIFICADOR
ARTICULADOR
LIDERAR, CONSOLIDAR
PROCESO Y PROMOVER
DESARROLLO
GOBIERNOS
LOCALES
PLANIFICADOR
EJECUTOR
LIDERAR, CONSOLIDAR
PROCESO Y PROMOVER
DESARROLLO
SOCIEDAD CIVIL PROPOSITIVO
VIGILANCIA
INVOLUCRARSE, CONTRIBUIR
EN DESARROLLO

En el marco del proceso de descentralizacin, el ejercicio del poder entre
el Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y locales debe ser
equilibrado, de cooperaciny colaboracinmutua. Para ellola separacin
de competencias y funciones tiene que ser racional, evitando la
duplicidad de funciones entre instituciones, y bajo el criterio de alcanzar
la mayor eficiencia y efectividad para la prestacin de los servicios del
Estadoa la comunidad.
Para poner en prcti ca l a col aboraci n y coordi naci n
intergubernamental, se establecen tres tipos de competencias que
definenel modode actuacinde los tres niveles de gobierno, es decir que
tienen que hacer manera exclusiva cada uno, y que pueden hacer de
manera conjunta. Estas son las competencias exclusivas, compartidas y
delegables.
b. La coordinacin intergubernamental
28
Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de
manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la
Constituciny la ley.
Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o
ms niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos
implicados. La ley indica la funcin especfica y responsabilidad que
corresponde a cada nivel.
Competencias delegables: Sonaquellas que unnivel de gobiernodelega
a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento
establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de
tomar decisiones sobre la materia o funcin delegada. La entidad que
delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la
recibe ejerce la misma durante el periodode la delegacin.
Por consiguiente de manera bilateral o colectiva, los gobiernos pueden
adoptar acuerdos haciendo uso de este tipo de competencias, de manera
que potencienla accinestatal enbeneficiode la comunidad.
Posteriormente en la nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, se crea el
Consejo de Coordinacin Intergubernamental, como una instancia
para fortalecer de descentralizacin, bajo la Presidencia del Consejo de
Ministros, donde participan los Ministros de Estado, los Presidentes
Regionales y una represtacin de los Alcaldes de las municipalidades del
pas. Este Consejo se ha instalado y tiene pendiente la aprobacin de su
Reglamento. Entre su principal funcin est la de coordinar y consensuar
las polticas publicas, especialmente donde existen funciones
compartidas entre los tres niveles de gobierno, de manera que las
diferentes demandas de la comunidadseanatendidas de la mejor manera
posible.
A manera de un breve resumen, sealamos que la gestin pblica en el Per
presenta graves problemas que limitan una accin efectiva del Estado para
cumplir sus fines y funciones. El EstadoPeruano, tiene todava grandes rasgos
centralistas, lo que se replica en el modelo de gestin pblica imperante. Ello
porque el proceso es joven, y porque hay una cultura de desconfianza desde
los estamentos nacionales hacia los gobiernos regionales y locales, donde el
centralismo se cree ms capaz que estos ltimos, poniendo trabas de
diferente ndole a su desarrollo y restringindose de esa manera, el accionar
de los gobiernos descentralizados.
Si bienes ciertose hanincrementadolos ingresos de los gobiernos regionales
y locales, ms que por una de poltica fiscal descentralizada, por el
incremento de la recaudacin del fisco, las inversiones son trabadas por los
mecanismos burocrticos provenientes del nivel central
Desde el ao 2002, est vigente la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin
6. Resumen
29
del Estado, sin embargo es muy poco lo avanzado, los cambios son mnimos,
debido a que los organismos rectores de los sistemas administrativos han
avanzado poco en proponer polticas e instrumentos modernos, que
mejoren o reemplacen a muchos sistemas que estn vigentes por ms de 20
aos ensuconcepcinoriginal.
El enfoque de gestin que prima, es burocrtica, de fuerte cultura normativa
y burocrtica, que impide desarrollar iniciativas creativas que contribuyan a
contar con mtodos e instrumentos de gestin efectivos para el logro de
objetivos con fuerte impacto, por temor a caer en faltas administrativas o
civiles que despus sonsancionadas por los rganos de control.
Existe poca coordinacin entre los entes estatales, o estos son prcticas
aisladas, principalmente por la falta de liderazgo de la gran mayora de
autoridades gubernamentales, caracterizado por un trabajo individual ms
que colectivo, y una ausencia de visin de futuro compartida. Se cae con
mucha facilidadenuna gestincortoplacista, confundindose lourgente con
lo importante y estratgico. A ello se ana en muchos casos la ausencia de un
programa de gobierno.
La ausencia de un enfoque integral de la Gestin Orientada a Resultados que
beneficie a la ciudadana, comoreferencia a unprocesode modernizacinde
la gestin pblica, que reforme, por ejemplo, los procedimientos
burocrticos ineficaces y arcaicos, no va por buen camino. El estilo de
gestin vigente se caracteriza por centrarse exclusivamente en seguir los
procesos y dar cumplimiento a las normas y a la legalidad correspondiente,
creando controles que no cumplen con su efectividad. Por esto un nuevo
estilode gestin, connfasis a los resultados, se pone de manifiesto. Aqu hay
un liguero avance con el presupuesto por resultados, pero que tiene el
peligro, como se avizora, de reducir los resultados a lo presupuestal, y no a la
gestinpublica ensuconjunto.
La provisin de servicios pblicos por lo tanto, no se desarrolla con criterios
de calidad, oportunidad y eficiencia; lo que refleja la poca capacidad de
gestinde los gestores pblicos.
30 30
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
I. Los sistemas administrativos
En el mdulo anterior sealamos que la gestin pblica est configurada por las
entidades gubernamentales y los procesos polticos y tcnicos a travs de los
cules un Gobierno, en representacin del Estado, disea e implementa polticas,
suministra bienes y servicios, y aplica regulaciones con el objeto de cumplir con
8
sus fines y funciones, a travs de cada unode sus niveles de sus gobierno.
Para este efecto, la gestinpblica tiene comosoporte a unconjuntode sistemas
9
administrativos , que comprenden una serie de tecnologas, metodologas,
procedimientos, instrumentos, etc. que le permitenactuar enconsideracina los
mandatos y encargos establecidos por la Constitucin y la Ley a cada entidad
gubernamental.
Mediante los sistemas administrativos se orienta y organiza la actividad de las
entidades pblicas, y a su interior, de los sus gestores, permitiendo el logro de los
objetivos y metas preestablecidos, a partir de coordinar sus actividades y
utilizacin de diversos recursos. Los sistemas administrativos apuntan a que
gestin pblica tenga un desempeo eficiente, eficaz e inclusivo, con resultados
que beneficienal ciudadano.
Los Sistemas Administrativos son de aplicacin nacional, y comprende los
10
siguientes :
En sta oportunidadsolo nos ocuparemos de las ms relevantes, con implicancias
ms directas a la provisin de servicios pblicos, como son el planeamiento
estratgico, el presupuesto Pblico y la inversin pblica. En segundo orden, sin
desmerecer la importancia, de los sistemas de modernizacin de la gestin
pblica, gestinde recursos humanos, abastecimientoy control gubernamental.
Sistemas Administrativos
Planeamiento Estratgico Defensa Judicial del Estado
Presupuesto Pblico Abastecimiento
Inversin Pblica Tesorera
Endeudamiento Pblico Contabilidad
Modernizacin de la gestin pblica Control.
Gestin de Recursos Humanos

8 En el caso del Estado peruano son tres: Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales
(provinciales y distritales.
9 Ley N 29158, ley orgnicadel poder ejecutivo, promulgada: 19/12/2007, publicada: 20/12/2007.
10 Artculos 43 al 46 de laLey N 29158, Ley Orgnicadel Poder Ejecutivo.
31
II. El Sistema de planeamientoEstratgico
1. La planificacin en el Per
La planificacin en general, es un proceso que define objetivos, metas,
estrategias y acciones para lograr resultados deseados en el futuro y
encaminados a cambiar la situacin actual. Para ello se requiere de determinadas
metodologas y tcnicas y la participacin conciente de un conjunto de actores
(institucionales e individuales) con responsabilidado inters en cambiar el estado
negativoocarencias de las cosas.
Tambin es un proceso para decidir de antemano qu tipo de esfuerzos de
planeacin debe hacerse, cundo y cmo debe realizarse, quin lo llevar a cabo,
y qu se busca conlos resultados.
La planificacin desde el Estado tiene como marco y objeto la promocin del
desarrollo integral, sostenible e inclusivo, a partir de generar oportunidades para
el bienestar de la poblacin.
En este acpite se tratan a continuacin los diferentes aspectos relacionados al
planeamientoestatal.
Es conveniente sealar que la situacin de la planificacin del Estado es
precaria y sumamente dbil. Los planes con los que cuentan las entidades
gubernamentales dejan mucho que desear y en la prctica son poco tiles
para conducir la accin gubernamental. Se los elabora ms que nada para
cumplir con la normatividad, evitarse problemas con los entes de control,
pero que como instrumentos de gestin, tienen un papel muy limitado, pues
la gestin sta ms orientada por los presupuestos, que muy poco o casi nada
estnarticulados a los planes.
No se tiene definida una metodologa mnima estndar, ni de contenidos, ni
los alcances que debentenerse en cuenta para la formulacin y gestin de los
planes de responsabilidad estatal. Se dice y exige, que los diferentes planes
sectoriales, institucionales y territoriales deben articularse sectorial y de
manera intergubernamental, pero no se sabe como, no se tiene una
metodologa.
Pero mas all de las metodologas e instrumentos ausentes, el pas no ha
logrado consensuar una visin de futuro para el desarrollo nacional, que sirva
de eje orientador para las visiones de los departamentos, provincias y
distritos.
Tareas como estas deben ser asumidas por el Centro Nacional de Planificacin
Estratgica, creado a mediados del 2008 y que a la fecha tiene menos de un
ao de vida, y que no cuenta con el financiamiento que se corresponda a la
envergadura de sus tareas. Su proyecto de presupuesto estaba para el 1009,
por el ordende 18 millones de soles y solose le aprob3 millones de soles.
32
2. El CentroNacional de PlaneamientoEstratgico
a. Definicin
b. Funciones del CEPLAN
c. Estructura orgnica del CEPLAN
El Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) es el organismo
tcnicoespecializadoque ejerce la funcinde rganorector, orientador y
de coordinacin del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico. Est
adscritoa la Presidencia del Consejode Ministros.
Los rganos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico mantienen
una relacin tcnica y funcional con el CEPLAN en las materias de su
competencia.
El CEPLAN se estructura y funciona segn un modelo de organizacin
flexible y de gestin horizontal, basado fundamentalmente en la
constitucinde comits multidisciplinarios a cargode coordinadores.
Las funciones del CEPLANson:
Conducir el proceso de formulacin y difusin de una visin
compartida y concertada de futuro del pas en sus diversos sectores y
niveles de gobierno.
Apoyar al Presidente del Consejo de Ministros en el cumplimiento de la
funcinde coordinacinde la planificacinestratgica concertada.
Formular y actualizar el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, en
coordinacinmultisectorial, interinstitucional e intergubernamental.
Asesorar a las Entidades del Estado y a los gobiernos regionales y
orientar a los gobiernos locales en la formulacin, el seguimiento y la
evaluacin de polticas y planes estratgicos de desarrollos, para su
alineamientoconel PlanEstratgicode DesarrolloNacional.
Desarrollar metodologas e instrumentos tcnicos y directivas para
asegurar la consistencia y coherencia del Plan Estratgico de Desarrollo
Nacional.
Promover y orientar la formacin y actualizacin profesional y tcnica
de especialistas en planeamiento estratgico, prospectiva y
formulaciny evaluacinde polticas pblicas y planes.
Presentar al Presidente del Consejo de Ministros y Consejo de Ministros,
el PlanEstratgicode DesarrolloNacional.
Orientar y desarrollar las funciones del planeamiento estratgico como
son: La prospectiva, la coordinaciny el monitoreoy evaluacin.
Promover sinergias entre las organizaciones de los sectores pblicos y
privadoy de la sociedadcivil.
Est organizadopor:
El ConsejoDirectivo
El Consejo Directivo es el ms alto rgano de deliberacin y decisin del
33
CEPLAN. Est integradopor ochomiembros:
- Unrepresentante del Presidente de la Repblica, quienlopreside;
- Tres representantes del gobierno nacional, dos propuestos por el
Presidente del Consejo de Ministros y uno por el Ministro de
Economa y Finanzas;
- Dos profesionales de prestigio con experiencia en la docencia
universitaria (De una universidad pblica y otra privada), propuestos
por la Asamblea Nacional de Rectores;
- Unrepresentante propuestopor los Colegios Profesionales;
- Un representante de los gobiernos regionales, propuesto por la
Asamblea de Presidentes Regionales.
Sondesignados por unperodode cincoaos.
La DireccinEjecutiva
La Direccin Ejecutiva es el rgano responsable de la ejecucin de los
acuerdos del Consejo Directivo y depende de la Presidencia del Consejo
Directivo. Tiene a su cargo las coordinaciones institucionales y la
gestin tcnica y administrativa en apoyo del trabajo del Consejo
Directivo, de los comits multidisciplinarios, del ConsejoConsultivo, del
desarrollo de las funciones del CEPLAN y de los fines del Sistema
Nacional de Planeamiento Estratgico, en la forma que establece su
reglamentode organizaciny funciones.
La Direccin Ejecutiva est a cargo de un Director Ejecutivo designado
por el ConsejoDirectivoa propuesta de supresidente.
El ConsejoConsultivo
El Consejo Consultivo es el principal rgano de asesora del Consejo
Directivodel CEPLAN. Est integradopor unmximode veinte personas
de reconocida trayectoria profesional y, de preferencia con
experiencia en planeamiento estratgico. Sus integrantes y entre ellos
su presidente, son designados y removidos por el Consejo Directivo a
propuesta de su presidente, en coordinacin con el Presidente del
Consejode Ministros.
Los miembros del ConsejoConsultivoejercensufuncinadhonrem.
El Consejo Consultivo es asistido durante sus sesiones por el Director
Ejecutivodel CEPLANoel funcionarioque le sigue enjerarqua.
El ConsejoConsultivose pronuncia sobre los asuntos que, enmateria de
planeamiento estratgico y funciones del CEPLAN, son sometidos a su
consideracin por el Consejo Directivo del CEPLAN., pero sus acuerdos
nosonvinculantes.
Los comits multidisciplinarios y los dems rganos de lnea funcionales
y de asesora y apoyo administrativo que se crean segn su reglamento
de organizaciny funciones.
34
3. El Sistema Nacional de PlaneamientoEstratgico
a. Definicin
b. Estructura
c. Objetivos
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico es el conjunto articulado e
integrado de rganos, subsistemas y relaciones funcionales, existentes en las
diferentes instituciones gubernamentales relacionados a la planificacin
estatal, con la de finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de
planeamiento estratgico nacional, para promover y orientar el desarrollo
armnicoy sostenidodel pas.
El Sistema Nacional de PlaneamientoEstratgicoest integradopor:
El Centro Nacional de Planeamiento Estratgico, como rgano rector del
Sistema;
Los rganos del gobierno nacional, con salvaguarda de su autonoma, de
los dems poderes del Estado, de los organismos constitucionales
autnomos y de los gobiernos regionales y locales conresponsabilidades y
competencias enel planeamientoestratgico;
El Foro del Acuerdo Nacional, como instancia de concertacin de la
planificacin estratgica nacional cuando su intervencin es solicitada, en
su orden, por el Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente del
ConsejoDirectivodel CEPLAN.
Los objetivos del Sistema Nacional de PlaneamientoEstratgicoson:
Constituirse en el espacio institucionalizado para la definicin concertada
de una visinde futurocompartida y de los objetivos y planes estratgicos
para el desarrollo nacional armnico, sustentable, sostenido y
descentralizadodel pas.
Articular, integrar y concertar la elaboracin del Plan Estratgico de
Desarrollo Nacional y los planes nacionales, sectoriales, institucionales y
descentralizados.
Definir las orientaciones, los mtodos, los procesos y los instrumentos
para el planeamientoestratgico.
Promover y articular los programas de fortalecimiento de capacidades
para el planeamientoestratgico.
Desarrollar los procesos y las acciones para el monitoreo de la gestin para
resultados de mediano y largo plazo, en coordinacin con el Consejo
Nacional de Competitividad, basada en los diferentes instrumentos de
planeamiento estratgico y con orientacin hacia la promocin de la
modernizacin administrativa y el logro de estndares de eficiencia al
serviciodel ciudadano
Promover la mejora de los ndices de competitividad del pas para
aprovechar las oportunidades que la dinmica internacional ofrece en el
35
marco de los tratados internacionales de promocin, asociacin y
cooperacineconmica y comercial convenidos por el Per.
Promover la cooperacin y acuerdos entre los sectores pblico y privado
en el proceso de formulacin de los planes estratgicos nacionales,
sectoriales, institucionales y subnacionales, as como en la ejecucin de los
programas y proyectos priorizados
Promover la formulacin de planes estratgicos, programas y proyectos
con visin prospectiva de mediano y largo plazo, as como el desarrollo de
los aspectos tericos que los sustentan.
Se entiende por polticas pblicas a la decisin o conjunto de decisiones
que se toma para orientar y/o priorizar un propsito, un curso de accin o
una accin determinada, entre las diferentes formas o alternativas
posibles de aplicar, para modificar una determinada situacin. La
adopcinde polticas pblicas es una funcinclave de ungobierno.
Las polticas pblicas buscan superar las dificultades econmicas, sociales,
culturales, institucionales y polticas que afectan a la sociedad. Para ello la
intervencin estatal tiene que ser sostenible a travs de polticas que
orientenel cursode accinadoptado.
Las polticas pblicas se instrumentalizan a travs de planes, programas,
proyectos, actividades, normas, instituciones, etc.
Aunque en el pas no hay un consenso sobre una probable clasificacin de
las polticas pblicas, presentamos aqu una propuesta de clasificacin
Por suprocedencia, puedenser:
- De Estado, cuando son consensuadas por los actores claves de la
sociedad, son de inters de toda la nacin o comunidad y transcienden
varios periodos de gobierno. Le dan sentido, estabilidad y
sostenibilidada los procesos de desarrolloy cambio.
- De Gobierno, cuando son adoptadas por determinado nivel de
gobierno (Nacional, Regional o Local), para atender las carencias,
dficits o problemas que afectan a la poblacin y/o aprovechas las
oportunidades del entorno, en el marco de las polticas de Estado y el
plande gobiernocorrespondiente (oferta electoral).
Las polticas regionales y locales se adoptan en el marco de las polticas
de Estado y nacionales y sus respectivos planes de gobierno, y deben
articularse entre si y las provenientes del nivel nacional, de manera que
se logrenniveles de cooperacinenbeneficiode sus poblaciones.
Por suincidencia, puedenser:
4. Las polticas publicas
a. Definicin
b. Clasificacin
36
Econmicas, cuando estn relacionados a temas econmicos, como la
poltica econmica, que se expresa en la financiera, tributaria,
presupuestal, aduanera, inversin publica y privada, competitividad,
produccin, etc.
Sociales, cuando estn relacionados a temas sociales, como la poltica
social que se enmarca en la educacin, salud, empleo, alimentacin,
vivienda, transportes, etc.
Ambientales, relacionada a la conservacin y uso racional de los
recursos naturales, el equilibrio ecolgico, la organizacin y
acondicionamientodel territorio, etc.
Institucionales, relacionado a definir los roles y funciones de la
institucionalidad nacional, regional y local, as como su desarrollo y
fortalecimiento.
I nternacional es, rel acionado a determinar l as rel aciones
internacionales con otras republicas para mantener un clima de paz,
cooperacin y entendimiento, y un marco de respeto de la soberana
propia y las otras republicas.
Por sualcance son:
De largo plazo, cuando sus objetivos son duraderos y por lo tanto,
promueven el desarrollo y son de Estado. Se sostiene en las
instituciones gubernamentales y privadas. Son aprobadas en consenso
entre autoridades las autoridades gubernamentales y la sociedadcivil.
De mediano plazo, se corresponden con los perodos de la gestin
gubernamental. Son la expresin organizada de la oferta de gobierno
de turnoenel marcode las polticas de Estado.
De corto plazo, se corresponden con cada ejercicio anual. Responden a
las indicaciones del nivel de gobierno sobre las prioridades de cmo y
cunto aportan a los objetivos de gobierno y desarrollo en cada
ejercicioanual.
i. Definicin
Los planes gubernamentales son propuestas sistmicas, que se disean
antes de concretar el accionar del Estado y sus niveles de gobierno, de
manera que puedan encausar el logro de los objetivos deseados. Un plan
tambin es una gua para la accin organizada y articulada de sus gestores
en procura del desarrollo nacional, regional y local. Los planes de
desarrollo son instrumentos de gestin que promueven el desarrollo
integral de undeterminadoterritorio. Sonde responsabilidadde los entes
gubernamentales. Los resultados de un plan de desarrollo es lograr el
progreso y bienestar de una comunidad, mejorando sus condiciones de
vida y superandolas dificultades que loimpiden.
Clasificacinde los planes gubernamentales
P
P
P
P
P
P
P
P
5. Los Planes gubernamentales
37
ii. Clasificacinde los planes gubernamentales
En el pas, por la reciente implementacin del CEPLAN, aun est pendiente
la reorganizacin del sistema de planificacin, y dentro de l la definicin,
alcance y contenidos de los planes de uso gubernamental. Sin embargo,
de la experiencia avanzada y alguna normatividad existente presentamos
la siguiente clasificacin:
a. En el nivel nacional
El PlanEstratgicode DesarrolloNacional (PLADES)
Un plan de desarrollo es una gua sistmica que contiene los lineamientos
de poltica, las prioridades, los objetivos, los indicadores y las acciones de
orden estratgico para orientar el desarrollo armnico y sostenido del
pas.
La formulacin del Plan Nacional es concertada en el Foro del Acuerdo
Nacional a solicituddel Presidente del Consejo de Ministros oel Presidente
del ConsejoDirectivoel CEPLAN.
El 22 de enero del 2009, despus de ms de 20 aos, se dispone la
11
elaboracin del Plan de Desarrollo Nacional con un horizontes entre el
2010 al 2021. Mediante Directiva se establece la metodologa,
procedimientos, responsabilidades funcionales y el cronograma que
comprender a las entidades que conforman el Sistema Nacional de
Planeamiento Estratgico (SINAPLAN) para la formulacin del Plan
Estratgico de Desarrollo Nacional 2010-2021 (PLADES), dentro del marco
de una visinde largoplazo.
La directiva se plantea como objetivos los siguientes: i) Establecer la
metodologa general y la estructura de contenido del PLADES, ii) Formular
la metodologa de planeamiento concertado entre el sector pblico, el
sector privado y la sociedad civil, iii) Plantear las responsabilidades y
cronograma de actividades que debern asumir y realizar las entidades
pblicas para cumplir con cada una de las etapas de la formulacin del
PLADES, y iv) Proponer pautas para la adecuacin de los Planes Sectoriales
Multianuales (PESEM) y los planes subnacionales a los Lineamientos de
Poltica de DesarrolloNacional 2010-2021.
Participaranenla formulacindel PLADES todos los organismos del Estado,
tales como:
i) CentroNacional de PlaneamientoEstratgico(CEPLAN)
ii) Los rganos del gobierno nacional y, con salvaguarda de su autonoma,
los dems poderes del Estado:
iii) Todos los ministerios y sus sectores correspondientes
iv) El Congresode la Repblica y el Poder Judicial
v) Los organismos constitucionalmente autnomos: Ministerio Pblico -
Fiscala de la Nacin; Banco Central de Reserva del Per; Contralora
11 (Directiva N 001-2009-CEPLAN/PCM, Directiva para la formulacin del Plan Estratgico de Desarrollo
Nacional 2010-2021)
38
General de la Repblica; ConsejoNacional de la Magistratura; Defensora
del Pueblo; Tribunal Constitucional, Superintendencia de Banca,
Seguros y AFP; Oficina Nacional de Procesos Electorales; Jurado
Nacional de Elecciones y Registro Nacional de Identificacin y Estado
Civil.
vi) Los Gobiernos Regionales y Locales con responsabilidades y
competencias en el planeamiento estratgico, las Juntas de
CoordinacinInterregional.
vii)El Foro del Acuerdo Nacional, como instancia de concertacin de la
planificacin estratgica nacional con la representacin de la sociedad
civil.
El PLADES, como parte de un sistema de planes, hoy en construccin, ser
el instrumento rector del planeamiento a largo, mediano y corto plazo.
Tendr un horizonte temporal de planeamiento entre el 2010 y el 2021,
hacindolo coincidir con la celebracin del bicentenario de la
independencia del Per.
Todos los planes sectoriales, multisectoriales, subnacionales e
interregionales debern guardar coherencia y consistencia con el PLADES.
Para suvalidez y vigencia, deberncontar conla noobjecindel CEPLAN.
El PLADES se ejecutara a travs de los planes operativos o planes de corto
plazo y en funcin de los correspondientes presupuestos institucionales.
Los instrumentos financieros pblicos debern alinearse con los planes y
objetivos nacionales.
El proceso de formulacin del PLADES ser obligatorio para el sector
pblico y concertado con la sociedad civil y el sector privado, a travs del
Foro del Acuerdo Nacional. EL PLADES ser vinculante y obligatorio
cumplimientopara el Sector Pblico.
El PLADES ser el marco a partir del cual se priorizarn y formularn los
Programas y Proyectos Prioritarios de Desarrollo Nacional (PRODENA), en
funcin a su impacto estratgico a largo plazo. Los PRODENA sern
concertados a nivel intersectorial e interregional para afrontar, en forma
coordinada, el retodel desarrollo.
El CEPLAN, en su condicin de ente rector del SINAPLAN, crear y
administrar unbancode Programas y Proyectos Prioritarios de Desarrollo
Nacional, en el que se incluirn los programas y proyectos de largo plazo
de inversinpblica, inversinprivada e inversinpblica - privada.
El Ministerio de Economa y Finanzas coordinar la Programacin
Multianual de la Inversin Pblica con el CEPLAN, para incorporar la
visualizacindel largoplazoy la asignacinpresupuestaria total.
Para formular el PLADES y asegurar la consistencia de los planes de
mediano y corto plazo, el CEPLAN crear y administrar el Sistema de
Informacin Integrado. Todos los organismos y entidades del Estado
darn al CEPLANacceso directo gratuito, va electrnica y en tiempo real, a
39
la informacin necesaria para elaborar el PLADES. Para tal fin el CEPLAN
determinar la forma, los procedimientos y los alcances de la
transferencia de los datos e informacinrequerida.
El contenidodel PLADES tendr la siguiente estructura mnima:
i) Diagnstico
ii) Lineamientos de Poltica de DesarrolloNacional 2010-2021.
iii) Polticas Sectoriales e Intersectoriales Nacionales 2010-2021.
iv) Polticas Regionales e Interregionales 2010-2021.
v) Programas y Proyectos Prioritarios de DesarrolloNacional.
Para apoyar la formulacin del PLADES, el CEPLAN, creara Comits
Multidisciplinarios para: i) El anlisis y desarrollo de estrategias, programas
y proyectos vinculados a un tema estratgico, y ii) Cada Comit
Multidisciplinario, tanto a nivel sectorial o intersectorial, regional o
interregional, estar integrado por expertos en la materia, de entidades
pblicas, de la sociedadcivil, del sector privadoy del sector acadmico.
Las entidades pblicas asumirn la responsabilidad, a travs de su titular,
de: i) Designar a dos funcionarios, un titular y un alterno, que lo
representar ante el CEPLAN, y ii) De remitir al CEPLAN, los planes de largo,
medianoy cortoplazoque hayanformulado, dentrode los treinta (30) das
calendariode publicada la presente Directiva.
Para la formulacindel PLADES, se ha establecidoel siguiente cronograma:
Cronograma de formulacin del Plan Nacional de DesarrolloNacional
Como se puede observar, la tarea asumida por CEPLAN, es un trabajo de
granenvergadura, que es sustancial apoyar, entantoesta por mediodotar
al pas, de una visin concertada de futuro, que integre poltica y
socialmente a toda la sociedad con el Estado, despierte emprendimientos
para aprovechar adecuadamente las oportunidades de desarrollo que
vaya generandola gestindel PLADES.
Principales Actividades Feb
.
Ma.
26
Ab.
26
Ma.
26
Ju.
26
Jul.
26
Ago
26
Set.
26
Oc.
26
No.
26
Dic.
26
Funcionamiento de los comits
multidisciplinarlos
x x x x x x x x x
Recepcin de planes de corto,
mediano y largo plazo
x
Formulacin de lineamientos
estratgicos 2010-2021
x
Validacin de lineamientos
estratgicos de desarrollo
nacional
x x x
Formulacin del PLADES x x x x x x x x x
Proceso de consulta y
concertacin con SINAPLAN
x x x x x x x x x
Programas, proyectos,
prioritarios de
desarrollo/presupuesto
x x x

40
El Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM), el Plan Estratgico
Institucional (PEI), el Plan Operativo Institucional (POI) y el Presupuesto
Institucional Anual (PIA)
La concepcin de estos planes se consolida en el 2001, con el mandato
12
de una directiva para la formulacin de los planes estratgicos
sectoriales multianuales y los planes estratgicos institucionales para el
periodo 2002 - 2006 para el nivel nacional. La directiva es emitida por el
Ministerio de Economa y Finanzas y por consiguiente tiene un carcter
fundamentalmente presupuestal. Se desarrolla en el marco de la fase
de la ProgramacinEstratgica Multianual del presupuestopblico.
Como se sabe, esta fase se considera una herramienta para orientar la
ejecucin de los recursos al cumplimiento de las funciones
primordiales del Estado. Se basa en la capacidad de observacin,
anticipacin y adaptacin de una entidad, frente a los desafos y
oportunidades que generan, tanto el entorno externo, como su
realidad interna, asegurando el mejor cumplimiento de sus funciones.
Es un proceso que involucra la capacidad de determinar objetivos,
asociar recursos, definir cursos de accin en un esquema Multianual
que permitan cumplir dichos objetivos, seguir el progreso y examinar
los resultados y las consecuencias de esas decisiones teniendo como
referencia las metas preestablecidas.
La Programacin Estratgica Multianual, se dice, es una manera
intencional y coordinada de enfrentar y resolver los problemas crticos
de las entidades del sector pblico, y se refleja en la formulacin y
ejecucin de los PESEM, los PMIP (Programa Multianual de Inversin
Pblica) y los PEI que se definen en el tiempo y en el espacio, se
formulan en trminos de objetivos, medibles, verificables,
cuantificados en trminos de costos y resultados esperados, y que se
13
integranenunPlanEstratgicoNacional , de manera coherente conla
disponibilidad global de recursos establecida en el escenario
macroeconmicoprevisto.
A travs de la gestin estratgica institucional, cada entidad del Sector
Pblico, dentro de su mbito de competencia, implementa la
ProgramacinEstratgica Multianual a travs de los planes operativos y
sus correspondientes presupuestos institucionales anuales.
El PlanEstratgicoSectorial Multianual (PESEM)
En este marco se indica que un PESEM, es un instrumento de
planificacin de mediano a largo plazo que se refiere a un sector, que
integra a todos los organismos pblicos que lo conforman: Ministerios,
Organismos pblicos, programas y proyectos.
El PlanEstratgicoInstitucional (PEI)
Al plan estratgico institucional, se lo define como un instrumento de
12 Directiva para la formulacin de los PESEM y PEI, aprobado por la Resolucin Ministerial No. 084-2001-EF/10.
13 En ese entonces el Plan Nacional se obtiene sobre la base de juntar los PESEM, labor hecha en gabinete.
41
planificacin de mediano plazo que refiere a una sola institucin, que
expone la misin, la visin, los objetivos estratgicos y las metas
estratgicas de unpliegopresupuestario.
El PlanOperativoInstitucional (POI)
Mientras al plan operativo institucional, se dice que es instrumento de
planificacin de corto plazo (anual). Contiene todos los objetivos
institucionales de corto plazo, las actividades o intervenciones
programadas por las dependencias y entidades del sector, que se
ejecutanconrecursos pblicos.
El PresupuestoInstitucional Anual (PIA)
Presupuesto institucional de una entidad pblica aprobado por su
titular de pliego, con cargo a los crditos presupuestarios establecidos
en la Ley anual de presupuesto del sector pblico para el ao fiscal
respectivo.
Esta forma de concebir los planes responde a un enfoque normantivista y
tradicional, en la prctica esta lejos del enfoque de la planificacin
estratgica. Su formulacin es responsabilidad de un equipo tcnico, no
hay concertacin poltica ni social, no participa la sociedad, la visin no se
corresponde conla realidad. De estratgicosolotiene el nombre.
Esta concepcin no ha evolucionado mucho y parte de sus deficiencias
estnsiendoheredadas enel actual presupuestopor resultados.
Aqu el CEPLANtiene una grantarea, pues tiene que cambiar los enfoques y
metodologas para la formulacin y gestinde estos planes, peroello pasa
por promover un debate, donde se construya una propuesta que aporte a
modernizar la planificacin.
El Plande DesarrolloRegional Concertado(PDRC)
Representa la Propuesta de Desarrollo del territorio departamental y
orienta el accionar de los actores pblico y privado interesados con el
proceso de desarrollo regional. Tiene que estar articulado o recoger las
polticas nacionales y sectoriales.
Surge de un proceso de proposicin, negociacin y concertacin entre las
autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y
acuerdos, as comola dotacinde recursos para el desarrolloregional enel
largoplazo.
Participan en su formulacin las autoridades polticas regionales y locales,
lderes sociales y econmicos, tcnicos especializados entre otros,
organizados en el Consejo de Coordinacin Regional, como el rgano
encargado de coordinar y concertar y proponer los objetivos, medios y
proyectos estratgicos de inversin. El Consejo Regional aprueba el PDRC.
Este planpor lomenos debe contener:
b. En el nivel regional
42
i. La visincompartida de futuro.
ii. Los ejes estratgicos.
iii. Los objetivos estratgicos.
iv. Las estrategias.
v. Las acciones.
vi. La valorizaciny estrategias de financiamiento.
vii. Las instancias de coordinaciny concertacin.
viii. El sistema de monitoreoy evaluacin
El PlanEstratgicoInstitucional (PEI)
Es la propuesta de desarrollo del gobierno regional en ejercicio, en el
marco del PDRC, orienta su gestin en el periodo que compromete su
gobierno.
Surge del rol promotor del desarrollo regional que les corresponde a los
gobiernos regionales y la oferta electoral presentada a la ciudadana. En el
proceso se puede recoger las opiniones y propuestas de los actores
sociales, peronoesta obligadoa ellocomoenel casodel PDRC.
Permite al gobierno regional establecer un curso de accin para aportar
estratgicamente al PDRCy por ende al desarrolloregional.
Participan en su elaboracin las autoridades y tcnicos del gobierno
regional y es aprobado por esta instancia de gobierno. El PEI por lo menos
debe contener:
i. La misin.
ii. Las polticas de gestinde medianoplazo.
iii. Los objetivos estratgicos institucionales.
v. Las acciones.
vi. El programa de inversiones de medianoplazo.
vii. Los indicadores para el monitoreoy evaluacin.
El PlanOperativoInstitucional y el PresupuestoInicial de Apertura
El plan operativo y el presupuesto son instrumentos interactivos a travs
de los cuales se organiza, financia y gestiona las acciones de cortoplazodel
gobiernoregional enel marcodel PEI.
Surge de un proceso de planificacin y presupuesto desplegado por las
autoridades y tcnicos del gobierno regional en el marco de las polticas
de gestinde cortoplazoadoptadas por el ConcejoRegional.
Permite y facilita la unidad de criterios y la secuencia lgica de la gestin
regional en el corto plazo para alcanzar resultados efectivos que aporten
al logrodel presupuestoparticipativo, el PEI y el PDRC.
Puede incorpora acciones concretas de fortalecimiento de capacidades
para la regin.
Participan en su elaboracin el alcalde y equipo tcnico profesional,
liderado por la dependencia que cumpla la funcin de planificacin y
43
presupuesto. El Plan Operativo y Presupuesto Institucional son aprobados
por el ConsejoRegional.
Por lomenos debe contener:
i. La misin.
ii. Las polticas de gestinde cortoplazo.
iii. Los objetivos institucionales.
iv. Los programas, proyectos y actividades, trabajos y tareas, metas
presupuestarias.
v. Las fuentes de financiamientoy previsinde gastos.
vi. El cronograma/programacin.
vii. Los responsables.
viii. Los indicadores.
El Plande DesarrolloMunicipal Concertado(PDMC)
Representa la Propuesta de desarrollode una provincia odistritoy orienta
el accionar de los actores locales interesados en el proceso de desarrollo
local. Tiene que estar articulado o recoger las polticas nacionales,
sectoriales y regionales.
Surge de un proceso de proposicin, negociacin y concertacin entre las
autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y
acuerdos, as como la dotacin de recursos para el desarrollo local en el
largoplazo.
Participan en su formulacin las autoridades polticas provinciales y/o
distritales, lderes sociales y empresariales, tcnicos especializados entre
otros, organizados en el Consejo de Coordinacin Local, como el rgano
encargado de coordinar y concertar y proponer los objetivos, medios y
proyectos estratgicos de inversin. El Concejo Municipal aprueba el
PDMC. Este planpor lomenos debe contener:
i. La visincompartida de futuro.
ii. Los ejes estratgicos.
iii. Los objetivos estratgicos.
v. Las acciones
vi. La valorizaciny estrategias de financiamiento.
vii. Las instancias de coordinaciny concertacin.
viii. El sistema de monitoreoy evaluacin
El Plande DesarrolloInstitucional
Es la propuesta de desarrollo de la municipalidad provincial o distrital, en
el marco de sus correspondientes PDMC, orienta la gestin de los
gobiernos locales enel periodoque compromete sugobierno.
Surge del rol promotor del desarrollo local que les corresponde a las
municipalidades y la oferta electoral presentada a la ciudadana por sus
c. En el nivel local
44
autoridades. Enel procesose puede recoger las opiniones y propuestas de
los actores sociales, peronoesta obligadoa ellocomoenel casodel PDMC.
Permite al gobierno local establecer un curso de accin para aportar
estratgicamente al PDMCy por ende al desarrollolocal.
Participanensuelaboracinlas autoridades y tcnicos del gobiernolocal y
es aprobadopor el ConcejoMunicipal. El PDI por lomenos debe contener:
i. La misin.
ii. Las polticas de gestinde medianoplazo.
iii. Los objetivos estratgicos institucionales.
v. Las acciones.
vi. El programa de inversiones de medianoplazo.
vii. Los indicadores para el monitoreoy evaluacin.
El PlanOperativoInstitucional y el PresupuestoInicial de Apertura
El plan operativo y el presupuesto en el nivel local tienen un tratamiento
similar que en el nivel regional. Solo cambian el alcance de territorio y por
ende la misinque preside el planoperativoy el presupuesto.
Los Estados, perciben un conjunto de ingresos por su capacidad coercitiva de
cobrar tributos. Estos ingresos se transforman en gastos, que deben aplicarse de
la forma ms eficaz y eficiente posible, de modo que se traduzca en servicios
pblicos cada vez mejores a la comunidad.
En ese marco, el presupuesto pblico es una herramienta fundamental de la
gestin de las finanzas pblicas, y sirve como elemento bsico para lograr los
objetivos contenidos en los planes gubernamentales, financiando las actividades
y proyectos contenidos en estos. En base a las polticas y objetivos
gubernamentales, la prioridad al gasto, en pases como el Per, debe atender el
gastosocial concriterios de calidady equidad, el gastode inversin para generar
condiciones favorables a la competitividad, sobre la base de mejorar del capital
fsico y humano del pas, para que en el mediano plazo se refleje en un mayor
crecimiento, inversin, empleo, as como el mejor aprovechamiento de las
oportunidades de desarrollo, de manera que aporte a una economa que compita
enel mundoglobal.
Desde el ao 2008, se dispone la implementacin progresiva del presupuesto por
resultados (PpR) a nivel de programas pilotos conel objetivode alcanzar objetivos
especficos relacionados a la poltica econmica y social.
El Presupuesto constituye el instrumento de gestin del Estado que
permite a las entidades gubernamentales lograr sus objetivos y metas
III. PresupuestoPblico
a. Definicin
45
contenidas en su Plan Operativo Institucional (POI). Asimismo, es la
expresin cuantificada, conjunta y sistemtica de los gastos para atender
durante el ao fiscal, por cada una de las Entidades que forman parte del
Sector Pblicoy refleja los ingresos que financiandichos gastos.
El Presupuesto comprende: i) Los gastos que, como mximo, pueden
contraer las Entidades durante el ao fiscal, en funcin a los crditos
presupuestarios aprobados y los ingresos que financian dichas
obligaciones, y ii) Los objetivos y metas a alcanzar en el ao fiscal por cada
una de las Entidades con los crditos presupuestarios que el respectivo
presupuestoles aprueba.
La gestin presupuestaria del Estado se rige por un conjunto de principios
que de dan coherencia y sostenibilidad. Aqu se presenta los ms
importantes:
Equilibrio presupuestario. El Presupuesto del Sector Pblico est
constituido por los crditos presupuestarios que representan el
equilibrio entre la previsible evolucin de los ingresos y los recursos a
asignar, de conformidad con las polticas pblicas de gasto, estando
prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento
correspondiente.
Equilibrio macrofiscal. La preparacin, aprobacin y ejecucin de los
presupuestos de las Entidades preservan la estabilidad conforme al
marcode equilibriomacrofiscal.
Especialidad cuantitativa. Toda disposicin o acto que implique la
realizacin de gastos pblicos debe cuantificar su efecto (costo versus
resultado) sobre el Presupuesto, de modo que se sujete en forma
estricta al crditopresupuestarioautorizadoa la Entidad.
Especialidad cualitativa. Los crditos presupuestarios aprobados para
las Entidades se destinan, exclusivamente, a la finalidad para la que
hayansidoautorizados enlos Presupuestos del Sector Pblico, as como
ensus modificaciones realizadas.
De no afectacin predeterminado. Los fondos pblicos de cada una de
las Entidades se destinana financiar soloel conjunto de gastos pblicos
previstos enlos Presupuestos del Sector Pblico.
Integridad. Los ingresos y los gastos se registran en los Presupuestos
por su importe ntegro, salvo las devoluciones de ingresos que se
declarenindebidos por la autoridadcompetente.
Anualidad. El Presupuesto del Sector Pblico tiene vigencia anual y
coincide con el ao calendario. Durante dicho periodo se afectan los
ingresos percibidos dentro del ao fiscal, cualquiera sea la fecha en los
que se hayan generado, as como los gastos devengados que se hayan
producido con cargo a los respectivos crditos presupuestarios
durante el aofiscal.
Eficiencia en la ejecucin de los fondos pblicos. Las polticas de gasto
b. Principios
46
pblico vinculadas a los fines del Estado deben establecerse teniendo
en cuenta la situacin econmica-financiera y el cumplimiento de los
objetivos de estabilidad macrofiscal, siendo ejecutadas mediante una
gestin de los fondos pblicos, orientada a resultados con eficiencia,
eficacia, economa y calidad.
Centralizacin normativa y descentralizacin operativa. El Sistema
Nacional del Presupuesto se regula de manera centralizada en lo
tcnico normativo, correspondiendo a las Entidades el desarrollo del
procesopresupuestario.
Transparencia presupuestal. El proceso de asignacin y ejecucin de
los fondos pblicos sigue los criterios de transparencia en la gestin
presupuestal, difundiendola informacinpertinente a la ciudadana.
Principio de Programacin Multianual. El proceso presupuestario debe
apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta
los ejercicios futuros.
Los fondos pblicos estn conformados por los ingresos, que por
diferente concepto, percibe el Estado. Se orientan a la atencin de los
gastos que genere el cumplimiento de sus fines, independientemente de
la fuente de financiamiento de donde provengan. Los fondos se orientan
de manera eficiente y con atencin a las prioridades establecidas en las
polticas pblicas enbeneficiodel desarrollodel pas.
Los fondos pblicos se estructuran tienen una clasificaciones econmica y
otra por fuente de financiamiento.
Clasificacin Econmica, que agrupa los fondos pblicos dividindolos
en:
i) Ingresos Corrientes, que agrupa los recursos provenientes de tributos,
venta de bienes, prestacin de servicios, rentas de la propiedad,
multas, sanciones y otros Ingresos Corrientes.
ii) Ingresos de Capital, que agrupa los recursos provenientes de la venta
de activos (inmuebles, terrenos, maquinarias, etc.), las amortizaciones
por los prstamos concedidos (reembolsos), la venta de acciones del
Estadoenempresas y otros Ingresos de Capital.
iii) Transferencias, que agrupan los recursos sin contraprestacin y no
reembolsables provenientes de entidades, de personas naturales o
jurdicas domiciliadas onoel pas, as comode otros gobiernos.
iv) Financiamiento.- Agrupa los recursos provenientes de operaciones
oficiales de crditointernoy externo, as comolos saldos de balance de
aos fiscales anteriores.
Clasificacin por Fuentes de Financiamiento, que agrupa los fondos
pblicos que financian el Presupuesto del Sector Pblico de acuerdo al
c. Los Fondos Pblicos
d. Estructura de los fondos pblicos
47
origende los recursos que loconforman. Las Fuentes de Financiamientose
establecen en la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector
Pblico.
Los Gastos Pblicos son el conjunto de erogaciones que por concepto de
gastocorriente, gastode capital y serviciode deuda, realizanlas Entidades
con cargo a los crditos presupuestarios aprobados en los presupuestos
respectivos, para ser orientados a la atencin de la prestacin de los
servicios pblicos y las acciones desarrolladas por las Entidades de
conformidadconsus funciones y objetivos institucionales.
Los gastos pblicos se estructuran siguiendo las Clasificaciones
Institucional, Econmica, Funcional Programtica y Geogrfica.
La Clasificacin Institucional: Agrupa las Entidades que cuentan con
crditos presupuestarios aprobados en sus respectivos Presupuestos
Institucionales.
La Clasificacin Funcional Programtico: Agrupa los crditos
presupuestarios desagregados en funciones, programas y
subprogramas. Atravs de ella se muestranlas grandes lneas de accin
que la Entidad desarrolla en el cumplimiento de las funciones
primordiales del Estado y el logro de sus objetivos y metas
contempladas en sus respectivos Planes Operativos Institucionales y
Presupuestos Institucionales durante el aofiscal.
Esta clasificacin no responde a la estructura orgnica de las Entidades,
por lo tanto se configura bajo el criterio de tipicidad, de acuerdo al
cuadrosiguiente:
e. Los gastos pblicos
f. Estructura del Gastos Pblicos
Clasificador Funcional
Legislativa Proteccin y
Previsin Social
Energa y
Recursos
Minerales
Salud y
Saneamiento
Justicia Comunicaciones Industria,
Comercio y Servicios
Trabajo

Administracin y
Planeamiento

Defensa y
Seguridad Nacional
Pesca

Transporte

Agraria Educacin y
Cultura
Relaciones
Exteriores
Vivienda y
Desarrollo Urbano
Clasificador Funcional Programtico
Funcin
Programa funcional

Sub programa funcional

Acciones (Proyectos y Actividades)

48
La Clasificacin Econmica: Agrupa los crditos presupuestarios por gasto
corriente, gasto de capital y servicio de la deuda, separndolos por
categora del gasto, grupo genrico de gastos, modalidad de aplicacin y
especfica del gasto.
La Clasificacin Geogrfica: Agrupa los crditos presupuestarios de
acuerdo al mbito geogrfico donde est prevista la dotacin
presupuestal y la meta, a nivel de Regin, Departamento, Provincia y
Distrito.
Son las Entidades del Sector Pblico que tienen aprobado una Asignacin
Presupuestaria enla Ley Anual de Presupuesto.
Desde el punto de vista operativo, los Pliegos Presupuestarios son los
organismos ejecutores responsables del cumplimiento de las Metas
Presupuestarias y del logro de los Objetivos Institucionales trazados para
cada Ao Fiscal, responsabilizndose, igualmente de la atencin de los
gastos adicionales no contemplados en el presupuesto inicial de apertura,
que se presenten durante la fase de ejecucin presupuestal de acuerdo a
sudisponibilidadpresupuestaria y financiera existente.
Es la ms alta autoridad ejecutiva de una entidad. Es responsable de la
Gestin Presupuestaria de la misma, estando por tanto encargado de
dictar los lineamientos de priorizacin de los gastos, a fin de garantizar el
cumplimiento de las Metas programadas, de acuerdo a los Objetivos
Institucionales que l mismoestablece para el AoFiscal.
Es el incrementode los montos de ingresos y egresos autorizados enla Ley
Anual de Presupuestodel Sector Pblico, debiendoser aprobados por Ley.
Es tambin la modificacin presupuestaria que se efecta en el Nivel
Institucional, por efecto de un incremento en la estimacin y/o en la
ejecucinde ingresos, debiendoser aprobadopor el titular del pliego.
Son las unidades orgnicas que tiene a su cargo la ejecucin de un
programa o proyecto de inversin pblica, dependen de una entidad
pblica, as como de las Empresas del sector pblico no financiero que
ejecutanProyectos de InversinPblica.
Los Clasificadores Presupuestarios de Ingreso y Gastos son instrumentos
normativos que permiten la agrupacin o estructuracin de los ingresos y
gastos de acuerdo a ciertos criterios, que permite presentar todos los
g. Pliegopresupuestario
h. Titular del pliego
i. Crditosuplementario
j. Unidad ejecutora
2. Los clasificadores presupuestarios de ingresos ygastos
49
aspectos posibles de las transacciones gubernamentales, generando
informacinque se ajusta a los requerimientos de anlisis y evaluacin.
La clasificacin econmica del presupuesto tiene por objetivo determinar el
origen de los ingresos y los motivos del destino de stos. La clasificacin
econmica considera como ingresos presupuestarios toda transaccin
gubernamental que implica la utilizacin de un medio de financiamiento y
como gastos presupuestarios toda transaccin que implica una aplicacin
financiera ounusode fondos.
Existe un clasificador nico para identificar las partidas del Ingresos y los
Gastos, denominado Tipo de Transaccin y que est dividido en: i) Ingresos
Presupuestarios, Y ii) Gastos Presupuestarios
a. El clasificador presupuestal de ingresos
Es una herramienta de gestin financiera, utilizadas en las diversas etapas
del proceso presupuestario de las entidades del sector pblico. Consiste
enunconjuntode cuentas de ingresos, ordenadas y agrupadas de acuerdo
con la naturaleza del bien o servicio que se est prestando o entregando o
la operacinfinanciera que se est efectuando. Sonlos siguientes:
- Tipo de Transaccin. Corresponde a los Ingresos Presupuestarios que
corresponden a todo los fondos pblicos que financian el presupuesto,
que incluye la venta de activos e incrementode pasivos.
- Genrica del Ingreso. Es el mayor nivel de agregacin que identifica el
conjunto homogneo, claro y ordenado de los recursos que se recaudan,
captan u obtienen. Est comprendido por nueve (9) genricas del ingreso,
los cuales se detallana continuacin:
Impuestos y Contribuciones Obligatorias
Corresponden a los ingresos por recaudacin de impuestos y
contribuciones obligatorias. Los impuestos son transferencias
obligatorias al gobierno y cuyo cumplimiento no origina una
contraprestacin directa al contribuyente. (Ejemplo: impuesto a la
renta, impuesto a la propiedad, predial, alcabala, al patrimonio
vehicular, impuestogeneral a las ventas, etc.).
Obligaciones Sociales
Corresponden a los recursos provenientes de las aportaciones para
pensiones y prestaciones de salud realizadas por los empleadores y
empleados. (Ejemplo: Sistema de seguridad social, aportes
previsionales, descuentopara pensiones, etc.).
Venta de Bienes y Servicios y Derechos Administrativos
Son los recursos financieros provenientes de la venta de bienes y/o
servicios que la entidad pblica produce, independientemente de su
funcin de administracin, procurando la cobertura individualizada de
sus costos. Incluye los derechos administrativos o tasas que se cobran
por la prestacin de un servicio individualizado de carcter obligatorio
50
y de naturaleza regulatoria. (Ejemplo: venta de bienes, venta de agua,
certificados, matriculas, etc.)
Donaciones y Transferencias
Estn constituidas por las transferencias no reembolsables, sean
voluntarias o correspondientes a participaciones definidas por ley
provenientes de otras unidades gubernamentales o de un organismo
internacional o gobierno extranjero. Se clasifican en donaciones
corrientes o de capital, segn se destinen a financiar gastos corrientes
o para la adquisicin de activos o disminucin de pasivos,
respectivamente. (Ejemplo: donaciones y transferencias corrientes, de
fondos pblicos, por participacinde recursos determinados, etc.)
Otros Ingresos
Corresponden a otros ingresos que se perciben y que no pueden
registrarse en las clasificaciones anteriores. Incluye las rentas de la
propiedad, las multas y sanciones no tributarias, las transferencias
voluntarias recibidas y otros ingresos diversos que no pueden
clasificarse en las otras categoras. (Ejemplo: rentas de la propiedad,
intereses, multas y sanciones, regalas, etc.)
Venta de Activos NoFinancieros
Corresponde a los ingresos provenientes de la venta de activos no
financieros tangibles e intangibles. Considera tanto los activos
producidos como los no producidos. (Ejemplo: venta de edificios y
estructuras, venta de maquinaria, vehculos y equipos, etc.)
Venta de Activos Financieros
Corresponde a ingresos provenientes de la recuperacin de prstamos
concedidos, venta de instrumentos financieros y del mercado de
capitales. (Ejemplo: venta de activos financieros, reembolso de
prestamos concedidos, venta de ttulos y valores, etc.)
Endeudamiento
Son recursos provenientes de operaciones oficiales de crdito de
fuente interna y externa efectuadas por el estado, as como las
garantas y asignaciones de lneas de crdito. Dentrode dichos ingresos
se considera l a col ocacin de ttul os val ores. (Ejempl o:
endeudamientos internos y externos, etc.)
Saldos de balance
Son los recursos financieros que se obtienen del resultado de ejercicios
anteriores, los cuales financiarn gastos en el ejercicio vigente. Estn
constituidos por la diferencia entre el ingreso realmente percibido y el
gasto devengado durante un ao fiscal. Incluye tambin las
devoluciones por pagos realizados concargoa los ejercicios cerrados.
Sub Genrica del Ingreso
Es el nivel intermedio de agregacin que identifica el conjunto
homogneo, claro y ordenado de los recursos que se recaudan, captan u
obtienen.
51
Especfica del Ingreso
Es el nivel de agregacin que identifica el conjunto homogneo, claro y
ordenado de los recursos que se recaudan, captan u obtienen,
producto de la agregacin ms especfico que identifica y clasifica los
recursos.
El gasto presupuestal representa el consumo de fondos de la entidad
habido en el ao fiscal, como resultado de una transaccin, como
producto de la responsabilidad de las entidades de proveer ciertos bienes
y servicios a la poblacin y de redistribuir el ingreso y la riqueza mediante
pagos de transferencia.
Es una herramienta de gestin financiera, utilizadas en las diversas etapas
del proceso presupuestario de las entidades del sector pblico. Consiste
en un conjunto de cuentas de gastos, ordenadas y agrupadas de acuerdo
conla naturaleza del bienoservicioque se est adquiriendoola operacin
financiera que se est efectuando.
Tipo de Transaccin. Esta relacionado a los Gastos Presupuestarios que
representa el consumo de fondos de la entidad habido en el ao fiscal,
como resultado de una transaccin, como producto de la responsabilidad
de las entidades de proveer ciertos bienes y servicios a la poblacin y de
redistribuir el ingresoy la riqueza mediante pagos de transferencia.
Genrica del Gasto. Es el mayor nivel de agregacin que identifica el
conjunto homogneo, claro y ordenado de los recursos humanos,
materiales, tecnolgicos y financieros, as como de bienes, servicios y
obras pblicas que las entidades pblicas contratan, adquieren o realizan
para la consecucin de sus objetivos institucionales. Est comprendido
por nueve (9) genricas del gasto, los cuales se detallana continuacin:
Reserva de Contingencia
Son los gastos que por su naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos
en los presupuestos de las entidades del sector pblico. De uso exclusivo
del ministeriode economa y finanzas.
Personal y Obligaciones Sociales
Son los gastos por el pago del personal activo del sector publico con
vnculo laboral, as como otros beneficios por el ejercicio efectivo del
cargoy funcinde confianza. Asimismocomprende las obligaciones de
responsabilidad del empleador. Incluye las asignaciones en especie
otorgadas a los servidores pblicos.
Pensiones y otras Prestaciones Sociales
Sonlos gastos por el pagode pensiones a cesantes y jubilados del sector
pblico, prestaciones a favor de los pensionistas y personal activo de la
administracin pblica, asistencia social que brindan las entidades
pblicas a la comunidad.
b. El clasificador presupuestal de gastos
52
Bienes y Servicios
Son los gastos por concepto de adquisicin de bienes para el
funcionamiento institucional y cumplimiento de funciones, as como
por los pagos por servicios de diversa naturaleza prestados por
personas naturales, sin vnculo laboral con el estado, o personas
jurdicas.
Donaciones y Transferencias
Son los gastos por donaciones y transferencias a favor de gobiernos,
organismos internacionales y unidades de gobierno no reembolsables
de carcter voluntario u obligatorio. Incluye las transferencias por
convenios de administracinde recursos.
Otros Gastos
Son los gastos por subsidios a empresas pblicas y privadas del pas que
persiguen fines productivos, transferencias distintas a donaciones,
subvenciones a personas naturales, pago de impuestos, derechos
administrativos, multas gubernamentales y sentencia judicial
consentida.
Adquisicinde Activos NoFinancieros
Son los gastos por las inversiones en la adquisicin de bienes de capital
que aumentan el activo de las instituciones del sector pblico. Incluye
las adquisiciones, mejoras y reparaciones de la capacidad productiva
del biende capital, los estudios de proyectos de inversin
Adquisicinde Activos Financieros
Son los desembolsos financieros que realizan las instituciones pblicas
para otorgar prstamos, adquirir ttulos y valores, comprar acciones y
participaciones de capital.
Serviciode la Deuda Pblica
Sonlos gastos por el cumplimientode las obligaciones originadas por la
deuda pblica, sea interna oexterna.
Conla finalidadde organizar el gastoenconsideracinde suuso, se loclasifica
enlas siguientes categoras:
Tipo de gasto

Categora de gasto
GASTOS CORRIENTES

Reserva de Contingencia.

Personal y otras obligaciones sociales.

Pensiones y otras prestaciones sociales.

Bienes y Servicios.

Donaciones y Transferencias.
Otros Gastos

Gasto Corriente:

Todos los gastos destinados al
mantenimiento u operacin de los
Servicios que presta el Estado.

GASTOS DE CAPITAL

Donaciones y Transferencias de capital

Otros gastos.

Adquisicin de activos no financieros.

Adquisicin de activos financieros.

Gasto de Capital:

Todos los gastos destinados al aumento
de la produccin o al incremento
inmediato o futuro del patrimonio del
Estado.

SERVICIO DE LA DEUDA

Servicio de la Deuda Pblica

Servicio de la Deuda:

Todos los gastos destinados al
cumplimiento de las obligaciones
originadas por l a deuda pblica, sea
interna o externa.

53
Sub Genrica del Gasto. Es el nivel intermedio de agregacin que
identifica el conjunto homogneo, claro y ordenado, producto de la
desagregacin de las genricas del gasto en recursos humanos,
materiales, tecnolgicos y financieros, as como los bienes, servicios y
obras pblicas, para el cumplimiento de sus objetivos y metas
programadas.
Especfica del Gasto. Es el nivel de agregacin que identifica el conjunto
homogneo, claro y ordenado, producto de la desagregacin de la sub
genrica de gasto, incluyendola agregacinms especfica de los recursos
humanos, materiales, tecnolgicos y financieros, as como los bienes,
servicios y obras pblicas, para el cumplimiento de sus objetivos y metas
programadas.
Enel siguiente cuadrose presenta este clasificador.
3. El clasificador por fuentes de financiamientoyrubros
Fuentes de
financiamiento
Rubros
1. Recursos
ordinarios
00. Recursos Ordinarios
Corresponden a los ingresos provenientes de la recaudacin tributari a
y otros conceptos; deducidas las sumas correspondientes a las
comisiones de recaudacin y servicios bancarios; los cuales no estn
vinculados a ninguna entidad y constituyen fondos disponibles de libre
programacin. Asimismo, comprende los fondos por la monetizacin
de productos, entre los cuales se considera los alimentos en el marco
del convenio con el Gobierno de los Estados Unidos, a travs de la
Agencia para el Desarrollo Internacional (AID).

Se incluye la recuperacin de los recursos obtenidos il citamente en
perjuicio del Estado.

2.

Recursos
directamente
recaudados

09. Recursos Directamente Recaudados

Comprende los ingresos generados por las Entidades Pblicas y
administrados directamente por stas.

Incluye el rendimiento financiero as como los saldos de balance de

3.

Recursos por
operaciones
oficiales de
crdito

19. Recursos por Operaciones Oficiales De Crdito Comprende los
fondos de fuente interna y externa provenientes de operaciones de
crdito efectuadas por el Estado con Instituciones, Organismos
Internacionales y Gobiernos Extranjeros, as como las asignaciones
de Lneas de Crdito. Asimismo, considera los fondos provenientes de
operaciones realizadas por el Estado en el mercado internacional de
capitales.

Incluye el diferencial cambiario, as como los saldos de balance de
aos fiscales anteriores. Slo en el caso de los Gobiernos Locales se
incluir el rendimiento financiero.

4.

Donaciones y
transferencia

13. Donaciones y Transferencias

Comprende los fondos financier os no reembolsables recibidos por el
gobierno proveniente de Agencias Internacionales de Desarrollo,
Gobiernos, Instituciones y Organismos Internacionales, as como de
otras personas naturales o jurdicas domiciliadas o no en el pas. Se
consideran las tra nsferencias provenientes de las Entidades Pblicas
y Privadas sin exigencia de contraprestacin alguna.
54

Incluye el rendimiento financiero y el diferencial cambiario, as como
los saldos de balance de aos fiscales anteriores.
1. Recursos
determinados
04. Contribuciones a Fondos
Considera los fondos provenientes de los aportes obligatorios
efectuados por los trabajadores de acuerdo a la normatividad vigente,
as como los aportes obligatorios realizados por los empleadores al
rgimen de prestaciones de salud del Seguro Social de Salud. Se
incluyen las transferencias de fondos del Fondo Consolidado de
Reservas Previsionales as como aquellas que por disposicin legal
constituyen fondos para Reservas Previsionales. Incluye el
rendimiento financiero as como los saldos de balance de aos
fiscales anteriores.

07. Fondo de Compensacin Municipal

Comprende los ingresos provenientes del rendimiento del Impuesto
de Promocin Municipal, Impuesto al Rodaje e Impuesto a las
Embarcaciones de Recreo. Incluye el rendimient o financiero as como
los saldos de balance de aos fiscales anteriores.

08. Impuestos Municipales

Son los tributos a favor de los Gobiernos Locales, cuyo cumplimiento
no origina una contraprestacin directa de la Municipalidad al
contribuyente. Dichos tr ibutos son los siguientes: a) Impuesto Predial
b) Impuesto de Alcabala c) Impuesto al Patrimonio Vehicular d)
Impuesto a las Apuestas e) Impuestos a los Juegos f) Impuesto a los
Espectculos Pblicos no Deportivos g) Impuestos a los Juegos de
Casino h) Imp uestos a los Juegos de Mquinas Tragamonedas
Incluye el rendimiento financiero as como los saldos de balance de

18. Canon y Sobrecanon, Regalas, Renta de Aduanas y
Participaciones

Corresponde a los ingresos que deben recibir l os Pliegos
Presupuestarios, conforme a Ley, por la explotacin econmica de
recursos naturales que se extraen de su territorio. Asimismo,
considera los fondos por concepto de regalas, los recursos por
Participacin en Rentas de Aduanas provenientes de las rentas
recaudadas por las aduanas martimas, areas, postales, fluviales,
lacustres y terrestres, en el marco de la regulacin correspondiente,
as como las transferencias por eliminacin de exoneraciones
tributarias. Incluye el rendimiento financiero as como los saldos de
balance de aos fiscales anteriores.

4. El sistema nacional de presupuesto
5. Las fases del procesopresupuestario
Comprende los principios, normas, tcnicas, mtodos y procedimientos que
regulan el proceso presupuestario y sus relaciones con las Entidades del sector
pblico en el marco de la accin Financiera del Estado. Esta constituidos por la
Direccin Nacional de Presupuesto Pblico y dependencias de presupuesto o las
que hagansus veces enlas Entidades publicas.
La Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, del Ministerio de Economa y
Finanzas es el rganorector del sistema de presupuestonacional.
El proceso presupuestario comprende las fases de Programacin, Formulacin,
Aprobacin, Ejecucin y Evaluacin del Presupuesto, de conformidad con la Ley
Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico. Estas fases se
encuentran reguladas genricamente por la Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto y complementariamente por las Leyes de Presupuesto del Sector
Pblicoy las Directivas que emita la DireccinNacional del PresupuestoPblico.
El proceso presupuestario se sujeta al criterio de estabilidad, concordante con las
reglas y metas fiscales establecidas en el Marco Macroeconmico Multianual y la
Ley de Responsabilidady Transparencia Fiscal.
En esta fase se establecen los Objetivos Institucionales a lograr, se estima los
Ingresos por todoconceptoque se esperancaptar, recaudar uobtener a nivel
de Fuentes de Financiamiento y la previsin de los Gastos que se prev
atender durante el Ao Fiscal, teniendo en consideracin las probables Metas
Presupuestales.
Compatibilizar la Asignacin Presupuestal Total de los Recursos Pblicos, que
se estime contar el Pliego para la Previsin de Gastos y la atencin de la
cantidad de Metas, para el logro de los Objetivos Institucionales aprobados
14
para el AoFiscal.
Enesta fase se realizanlas siguientes acciones:
Determinar escala de prioridades del pliego, que permitir priorizar los
objetivos institucionales del ao al que corresponde la gestin del
presupuesto. Ello servir para definir las actividades y proyectos que
permitirnla provisinde servicios pblicos.
Determinar la demanda global del gasto y las metas presupuestarias,
compatibles conlos objetivos institucionales y las funciones del pliego, as
como del presupuesto participativo (Este ultimo para el caso de los
gobiernos regionales y locales). Este ejercicio permite conocer cuanto de
fondos pblicos se necesita para financiar el presupuesto en funcin de
los componentes y las metas presupuestarias que forman parte de los
proyectos y actividades.
Para su determinacin se requiere recabar, evaluar y consolidar la
informacin relativa a la magnitudde los gastos que el pliego debe asumir
para el mantenimiento y operatividad de las funciones que desarrolla y
dentrodel marcode los Objetivos Estratgicos del pliego.
Para la determinacin de la Demanda Global de Gasto, lo pliegos
identifican cada una de las diferentes actividades y proyectos existentes,
teniendo en cuenta los gastos en remuneraciones de personal y cargas
sociales, previsiones sociales, bienes y servicios, equipamientos,
subvenciones a personas jurdicas, inversiones publicas, servicio de la
deuda, etc.
Realizar la estimacin de los fondos pblicos, con el objeto de determinar
a. Fase de programacin
55
14 Articulo 05 de la Directiva N 006-2007-EF/76.01 Programacin y Formulacin del Presupuesto del Sector
Pblico, establece las pautas a seguir con respecto a la programacin del presupuesto institucional.
el monto de la asignacin presupuestaria para financiar los proyectos y
actividades que formanparte del presupuestode undeterminadopliego.
Definir la estructura de financiamiento de la demanda global del gasto en
funcin de la estimacin de los fondos pblicos. La estimacin de los
ingresos tiene por objeto establecer la Asignacin Presupuestaria del
pliegopara que, conjuntamente conla AsignacinPresupuestaria del MEF,
financie el gastoa cargo del pliego, incluyendo los Programas Estratgicos
identificados en el marco de la implementacin de los programas pilotos
del Presupuestopor Resultados.
En sntesis, en esta fase, se establece los objetivos institucionales a lograr
durante un ao fiscal, y se determina la demanda global de los gastos que
implicara la prestacin de los servicios por parte de una determinada
institucin(pliegopresupuestal).
Los proyectos y actividades constituyen las unidades bsicas de asignacin
presupuestaria. Contienenlos componentes y las metas presupuestarias.
El componente es la divisin de una Actividad o Proyecto que permite
identificar un conjunto de acciones presupuestarias concretas. Cada
componente a su vez comprende necesariamente una o ms Metas
Presupuestarias orientadas a cumplir los Objetivos especficos de las
Actividades o Proyectos previstos a ejecutar durante el Ao Fiscal, por un
determinadopliego.
Las Metas Presupuestarias constituyen los subproductos generados para la
consecucin de actividades y proyectos, siendo propuestas por cada Unidad
Ejecutora en la Fase de Programacin, y contribuyen al logro de los Objetivos
Estratgicos.
Las metas presupuestarias comprendenlos siguientes elementos: La finalidad
(precisa el objeto de la meta), la unidad de medida (establece la manera de
medir la meta), la cantidad (es el nmero de unidades de medida que se
espera alcanzar) y la ubicacin geogrfica (corresponde al lugar donde se
ejecutanfsicamente las actividades y proyectos).
Las Metas Presupuestarias tienen que ser razonables y factibles de ser
cumplidas teniendo en cuenta los fondos pblicos asignados; claros y
explcitamente definidos y diferenciados a fin de evitar confusin en los
productos esperados, y finalmente, mensurables y susceptibles de medicin.
La demanda global establece el gasto en bienes y servicios, personal en
general, estudios y obras, servicios de la deuda, etc.
La estimacin de los fondos pblicos, son por todo concepto y toda fuente.
Los saldos de balance se incorporanenla fase de ejecucin.
La asignacin presupuestaria comprende los recursos ordinarios, otros
impuestos, recursos directamente recaudados, endeudamiento, donaciones
y transferencias
56
Relacin proyectos y actividades

PROYECTOS

ACTIVIDADES
Persiguen la ampliacin de servicios,
la ejecucin de obras y el incremento
de bienes patrimoniales, por
separado o simultneamente.
Persiguen el mantenimiento o
funcionamiento regular de los
servicios en sus niveles y
estndares adecuados.
Crean condiciones para el
surgimiento de una Actividad.
Surgen de la puesta en
funcionamiento de proyectos
concluidos.
Perodo de ejecucin limitado en el
tiempo.
Son de carcter permanente
Singulares; no representan procesos
permanentes de la institucin.
Procesos repetitivos para la
institucin.
Predominio de desembolsos de
capital
Predominio de desembolsos
corrientes.
Utilizan tcnicas de elaboracin,
administracin, seguimiento y
evaluacin de proyectos
Utilizan tcnicas de gerencia y
control de produccin y/o servicios.

57
b. Fase de formulacin
Se define la Estructura Funcional Programtica del presupuesto
institucional del pliegocorrespondiente.
Se seleccionan las metas presupuestarias propuestas en la fase de
programacin
Se consignan las cadenas del gasto, los montos para consignar gastos
(crditos presupuestarios) y las respectivas fuentes de financiamiento.
Se asignanlos recursos enbase a la asignacinpresupuestaria.
Se incorporan los resultados del presupuesto participativo para el caso de
los gobiernos regionales y locales.
A continuacin se presenta el modelo ideal de la estructura funcional
programtica para una entidadcualquiera de la administracinpblica.
Estructura funcional programtica
Sub - Programa
Actividad
A
Actividad
Proyecto
Sub - Programa Proyecto
B Proyecto
Sub - Programa
Actividad
C
Actividad
Actividad
Sub - Programa Actividad
D Proyecto
E Proyecto
F Actividad
G Actividad
Sub - Programa Proyecto
H Proyecto
SUBPROGRAMA PROY. Y ACT.
FUNCION I
FUNCION II
PROGRAMA 1
PROGRAMA 2
PROGRAMA 3
PROGRAMA 4
FUNCION PROGRAMA
58
Los Indicadores de Desempeo
Los pliegos formulanindicadores de desempeorelevantes que midanlos
resultados (finales e intermedios) y productos orientados al logro de los
Objetivos Estratgicos. Debe sealarse claramente los valores a alcanzar en
cada uno de los indicadores definidos y los medios de verificacin para su
seguimientoy evaluacin.
Los indicadores evidencian un producto o resultado, orientados
directamente al cumplimiento de sus objetivos y misin. No se deben
formular indicadores de desempeo vinculados directamente a
productos de gestin administrativa (incluye asesoramiento y apoyo
administrativo) y operativa interna de las dependencias de lnea de un
pliego, tales como las acciones relacionadas con la gestin para
suministrar a las dependencias de los insumos utilizados para dar
cumplimiento a los requerimientos de recursos humanos, administrativo
y tcnico correspondiente, la difusin del programa, entre otros, por ser
gastos propios de las dependencias y entidades.
El presupuesto Nacional es aprobado por el Congreso de la Repblica en
base al proyectopresentadopor el poder ejecutivo.
El presupuesto es aprobado, por las instancias colegiadas de cada entidad
gubernamental. En el caso de los ministerios por el Consejo de Ministros,
de los gobiernos regionales por los consejos regionales y de los gobiernos
regionales por los concejos municipales.
El plazo de aprobacin no debe exceder el 31 de diciembre de cada ao
fiscal.
El presupuesto aprobado de las entidades pblicas, debe ser remitido al
Congreso de la Repblica, el Ministerio de Economa y la Contralora
General de la Repblica.

En esta fase se concreta el flujo de ingresos y egresos previstos en el
presupuesto anual dentro del marco de la asignacin trimestral de gasto,
los calendarios de compromisos y las modificaciones presupuestarias
aprobadas tanto para los organismos del gobierno nacional y los
gobiernos regionales.
c. Fase de aprobacin
b. Fase de ejecucin
59
Programacin
Mensual
ingresos

Programacin
Mensual gastos

Calendario de
Compromisos

Ejecucin
mensual
ingresos y
gastos

Modificaciones en el Nivel
Institucional

Modificaciones en el Nivel
Funcional Programtico

PRESUPUESTO MODIFICADO

(PIM)

Calendario Trimestral Mensualizado

(todas las Fuentes de Financiamiento

INGRESOS

GASTOS

OBTENCIN

COMPROMISO

RECAUDACIN

DEVENGADO

CAPTACIN

GIRADO

CULMINA EL 31. DIC.
La ejecucinpresupuestal conlleva las siguientes actividades administrativas:
PLa Programacin Mensual de Ingresos y Gastos que permite la fluidez del
gasto en funcin a la proyeccin de los recursos que se esperan recaudar,
captar uobtener enel AoFiscal.
PLa Ejecucin de los Ingresos y Gastos, se sujeta al marco legal y
administrativo establecido par cada uno de los Recursos Pblicos que
administrany a la Ejecucinde los gastos contemplados enel PIAoPIM.
PEl Compromiso del Gasto, es el acto administrativo, a travs del cual se
afecta mensualmente, concargoa suPresupuestoaprobadopara el Ao.
PEl Devengado, es una obligacin de Pago que asume el Pliego
Presupuestario en el marco de los compromisos contrados de acuerdo al
PIA.
PEl Pago, es la etapa final de la ejecucin del gasto, en el cual el monto
devengadose cancela total oparcialmente.
PEl Calendario de compromisos, (Calendario de Compromisos Trimestral
Mensualizado), No constituyen sustento legal para aprobacin de
Resoluciones de Modificaciones Presupuestarias, son instrumentos de
asignacin gradual y constituye el monto mximo para la ejecucin de
gastos. No genera gastos que impliquen un futuro desfinanciamiento del
Presupuesto. Es aprobado por Titular del pliego. Evita concentrar en los
primeros meses del trimestre la asignacin de los fondos pblicos. Se
modifican mediante Ampliacin, que son aprobados por el titular del
pliego.
PLas modificaciones Presupuestarias se realizan en el nivel institucional
mediante los Crditos Suplementarios y las Transferencias de Partidas, y
en el nivel funcional programtico por las Habilitaciones y Anulaciones
60
que varenlos Crditos PresupuestarioInstitucional de Apertura (PIA) odel
modificado(PIM), segnsea el caso.
Es un proceso de mediciones y de relaciones tcnicas que reflejen
sistemticamente lo que ocurre con las acciones. Este control consiste
en la verificacin peridica del resultado de la gestin publica, a la luz del
grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economa que hayan
exhibidoenel usode los recursos pblicos, as comodel cumplimientopor
las entidades de las normas legales y de los lineamientos de poltica y
planes de accin.
Comprende la verificacinde las lneas de accinsiguientes:
Que, la ejecucinde Ingresos y Egresos guarde relacinconel PIAoPIM.
Que, los recursos que demanden actos administrativos dentro de las
competencia, deben estar previsto en el respectivo PIA, para el Ao
Fiscal.
Que, nose ejecutenGastos que nocuentenconel respectivoPIAoPIM.
Que, la ejecucin de Ingresos y Gastos de cada mes guarde relacin con
loProgramacinmensual de los mismos.
Que, la ejecucin y avance de las Metas Presupuestarias guarde relacin
conla EjecucinPresupuestaria de los Gastos.
La Contralora General de la Repblica y los rganos de Control de las
Municipalidades, ejercen el Control del Presupuesto, en cuanto a su legalidad
y el de gestin.
En esta fase se realiza un anlisis crtico de los resultados obtenidos y
efectos producidos, de manera que se pueda verificar si los objetivos y
metas presupuestarias se han cumplido, o en su defecto se han producido
desviaciones, debindose enese caso, tomar medidas correctivas
Se comprueba el avance realizado en la ejecucin financiera respecto a los
ingresos estimados y los gastos previstos, teniendo en cuenta los niveles
aprobados en el presupuesto de apertura y sus modificaciones
debidamente informados. Asimismo, la evaluacin presupuestaria debe
mostrar el grado de cumplimiento de las metas presupuestarias, as como
explicar las dificultades para sulogroy otros aspectos que puedanhaberse
presentado.
Para la evaluacin se utiliza un conjunto de procesos de anlisis para
determinar sobre una base continua en el tiempo, los avances fsicos y
financieros obtenidos, en un momento dado, y su contraestacin con los
montos de Ingresos y Gastos, as como las Metas Presupuestarias
aprobadas enPIAy PIM. Sus fines sonla de Determinar el Gradode:
Eficacia en la Ejecucin Presupuestaria de Ingresos y Gastos, as como el
e. Fase de Control
f. Fase de evaluacin
ni vel de cumpl i mi ento de l as Metas Presupuestari as
(Actividades/Proyectos) para el periodo.
Eficiencia en el cumplimiento de las Metas presupuestarias, con
respecto a la ejecucin Presupuestaria de los Gastos, efectuada en el
periodode Evaluacin.
Explicar desviaciones presentadas en el comportamiento de ingresos y
egresos comparndolas con el PIA / PIM, as como determinar las causas
que las originaron.
Las Etapas, secuenciales para la realizacinde la evaluacinson:
Primera Fase: Anlisis de la Gestin Presupuestaria en Trminos de Eficacia
y Eficiencia.
Segunda Fase: Identificacinde los Problemas Presentados.
Tercera Etapa: Determinacin de las Medidas Correctivas Internas y
Formulacinde Sugerencia a los Sistemas Administrativos.

I
PROGRAMACIN
VI EVALUACIN
III APROBACIN

V CONTROL

IV
PROGRAMACIN

II FORMULACIN

PROCESO
PRESUPUESTARIO
64
61
62
IV. Inversin Pblica
1. Antecedentes
Durante muchos aos la ejecucin de proyectos en el pas se realizaba sin
mayor respaldo tcnico, especialmente en los aspectos econmicos y
sociales, es decir, no se conoca a ciencia cierta si el proyecto tenia los
atributos necesarios para atender de manera efectiva las demandas de la
poblacin, si tenia impactos favorables, pues desde una idea se pasaba a
desarrollar y ejecutar directamente los expedientes tcnicos, ignorndose
una serie de fases previas y claves en el proceso de gestin de proyectos. Ello
conllevo a tener inversiones no rentables, sin sostenibilidad, duplicidad de
gastos, ajenos al desarrollo, obras sobredimensionadas. Muchos cumplan
conel requisitode ser denominados fcilmente comoelefantes blancos.
En un pas como el nuestro, con escasos recursos financieros, altos ndices de
pobreza y unsinfinde carencias endiferentes mbitos de la vida cotidiana de
la poblacin, es por decir lomenos, una prctica vergonzosa y pusilnime.
Ante esta situacin, en junio del ao 2000, se cre el Sistema Nacional de
15
Inversin Pblica (SNIP) con la finalidad de optimizar el uso de los recursos
pblicos destinados a la inversin. Desde su creacin hasta febrero de este
16
ao, el SNIP ha sufrido una serie de modificaciones , que estuvieron
encaminadas a superfeccionamientoy flexibilizacin.
La flexibilizacin paulatina del sistema tiene la finalidad de agilizar las
inversiones pblicas. El SNIP se cre en circunstancias en que los recursos
financieros del Estado eran sumamente escasos, por ello en sus inicios tena
un fuerte contenido centralista, rgido, inspirado en la cultura de la
desconfianza por parte de sus autores. Se desconfiaba y aun se desconfa en
la capacidad de los organismos del gobierno nacional y especialmente en los
gobiernos regionales y locales. Sin embargo con el crecimiento de la
economa por una serie de factores como la mayor inversin extranjera, el
auge de la agro exportacin, la construccin, el alza de los precios de los
metales, etc., las entidades publicas incrementan sus ingresos de manera
abrupta, encontrndose en sus cuentas bancarias con fondos financieros
altos que nopuedenejecutar conceleridad.
15 LaLey N 27293, creael SistemaNacional de InversinPblica.
16 Modificaciones: Por Ley N 28802 (publicada el 21 de juliode 2006). Por Decretode Urgencia N 018-2006. (publicadoel
27 de julio de 2006), que suspendi la aplicacin del Artculo nico de la Ley N 28802, en la parte que modifica el
artculo 9, incorpora el artculo 11 y deroga los incisos 10.3 y 10.6 del artculo 10 en la Ley N 27293, hasta la
publicacindel Reglamentoa que se refiere la Primera DisposicinComplementaria de la Ley N 28802. Por la Tercera
DisposicinFinal de la Ley N 28927, Ley de Presupuestodel Sector Pblicopara el AoFiscal 2007, que dispone que al
31 de diciembre de 2006, el Poder Ejecutivo publica el Decreto Supremo que contiene el Reglamento de la Ley N
27293, modificada por la Ley N 28802, el mismo que entrar en vigencia desde enero de 2007. Con Decreto de
Urgencia N 015-2007 se declara en reestructuracin al Sistema Nacional de Inversin Pblica, crendose una
Comisin Tcnica de Alto Nivel encargada de elaborar una propuesta de mejora de dicho Sistema. A travs del
DecretoSupremoN 102-2007-EF, se apruebael nuevoreglamentodel SNIP (Publicadoenel DiarioOficial El Peruano
el 19 de julio de 2007). Por ultimo por el Decreto Supremo N 038-2009-EF (publicado enel Diario Oficial El Peruano el
15 de febrerode 2009), se modificanuevamente el Reglamento.
Las crticas a las entidades pblicas no se hacen esperar, se los acusa de
incapacidad y burocracia. Los principales blancos son los gobiernos
regionales y locales. La respuesta es que hay mecanismos burocrticos, entre
ellos el SNIP, como tambin el Sistema de Compras Estatales, cuyos rganos
rectores pertenecen al Gobierno Nacional, se los seala como los
responsables que limitande inversinpublica.
Como nunca se abre un debate pblico sobre el sistema, no solo entre la
burocracia estatal, sino que transciende a los medios de comunicacin e
involucra a importantes sectores de la sociedad. Nunca antes un tema
administrativotomaba tantointers enel senode la sociedad.
De acuerdo a lo dispuesto por la Ley N 27293, modificada por las Leyes Nos.
28522 y 28802, el SNIP es aplicable a todas las Entidades y Empresas del Sector
Pblico No Financiero de los tres niveles de gobierno que ejecuten Proyectos
de Inversin Pblica. En el caso de los Gobiernos Locales, las normas del
Sistema Nacional de Inversin Pblica, solamente son aplicables a aquellos
incorporados al Sistema.
2. mbitode aplicacin
3. Definiciones
4. rganorector del SNIP
a. Defnase como Proyecto de Inversin Pblica a toda intervencin limitada
en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos pblicos, con el fin
de crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad productora o de
provisin de bienes o servicios; cuyos beneficios se generen durante la
vida til del proyecto y stos sean independientes de los de otros
proyectos.
b. No son Proyecto de Inversin Pblica las intervenciones que constituyan
gastos de operacin y mantenimiento. Asimismo, tampoco constituye
Proyecto de Inversin Pblica aquella reposicin de activos que: (i) se
realice en el marco de las inversiones programadas de un proyecto
declarado viable; (ii) est asociada a la operatividad de las instalaciones
fsicas para el funcionamiento de la entidad; o (iii) no implique ampliacin
de capacidadpara la provisinde servicios.
c. Para efectos del Sistema Nacional de Inversin Pblica, considrese
Recursos Pblicos a todos los recursos financieros y no financieros de
propiedad del Estado o que administran las Entidades del Sector Pblico.
Los recursos financieros comprenden todas las fuentes de
financiamiento.
d. Para efectos del Sistema Nacional de Inversin Pblica, el Programa de
Inversin es un conjunto de Proyectos de Inversin Pblica y/o
Conglomerados que se complementany tienenunobjetivocomn.
El Ministerio de Economa y Finanzas es la ms alta autoridad tcnica
63
64
normativa del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Acta a travs de la
DireccinGeneral de ProgramacinMultianual.
La Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico (DGPM)
tiene competencia para:
a. Aprobar a travs de Resoluciones, las Directivas necesarias para el
funcionamientodel Sistema Nacional de InversinPblica.
b. Regular procesos y procedimientos, las fases y etapas del Ciclo del
Proyecto, as como emitir opinin tcnica, a solicitudo de oficio, sobre los
Proyectos de InversinPblica encualquier fase del Ciclodel Proyecto.
c. Dictar las normas tcnicas, mtodos y procedimientos que rigen los
Proyectos de Inversin Pblica, inclusive para aquellos que consideren
concesiones cofinanciadas por el Estado o requieran el aval o garanta del
Estado, conforme a la normatividaddel endeudamientopblico.
d. Regular las funciones y atribuciones de los rganos del Sistema Nacional de
Inversin Pblica, as como emitir opinin legal respecto del
cumplimientode las mismas.
e. Aprobar el perfil profesional que debern reunir los Responsables de las
Oficinas de Programacin e Inversiones, as como establecer los
lineamientos y disposiciones a que debensujetarse.
f. Establecer los niveles mnimos de estudios de preinversin que requieren
los Proyectos de Inversinpara poder declarar suviabilidad.
g. Declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversin Pblica que sean
financiados total o parcialmente con operaciones de endeudamiento u
otra que conlleve el aval ogaranta del Estado, conforme a la normatividad
del endeudamientopblico.
h. Determinar, de acuerdo al procedimiento simplificado que apruebe, la
elegibilidadde los Proyectos de InversinPblica que apruebe la Comisin
Multisectorial de Prevenciny Atencinde Desastres.
i. Solicitar a las Unidades Formuladoras y a las Oficinas de Programacin e
Inversiones, la informacin que considere pertinente sobre los Proyectos
de InversinPblica.
j. Realizar el seguimiento de los Proyectos de Inversin Pblica, velando
porque las declaraciones de viabilidad que se otorguen, renan los
requisitos de validez tcnica y legal. Asimismo, realizar el seguimiento de
la Fase de Inversin de los Proyectos de Inversin Pblica, buscando
asegurar que sta sea consistente con las condiciones y parmetros bajo
las cuales fue otorgada la viabilidad.
k. Hacer seguimiento sobre la aplicacin de las normas y procedimientos
tcnicos del Sistema Nacional de Inversin Pblica, con la finalidad de
informar a la Contralora General de la Repblica y a sus rganos
desconcentrados.
l. Efectuar evaluaciones muestrales, con periodicidad anual sobre la calidad
de las declaraciones de viabilidad que otorguen los rganos competentes
del Sistema Nacional de InversinPblica.
65
m. Establecer metodologas generales y especficas para la formulacin y
evaluacin de proyectos, normas tcnicas y parmetros de evaluacin, as
como la metodologa para la evaluacin ex post de Proyectos de Inversin
Pblica.
n. Determina, a solicitud de la Oficina de Programacin e Inversiones, los
aspectos tcnicos y metodolgicos en la formulacin y evaluacin de un
proyecto.
o. Para los Proyectos o Programas de Inversin financiados mediante
operaciones de endeudamiento, aprueba expresamente los Trminos de
Referencia para la elaboracin de un estudio a nivel de perfil o
prefactibilidad, cuando el precio referencial supere las 60 Unidades
Impositivas Tributarias (UIT) o de un estudio de factibilidad, cuando el
precio referencial supere las 200 UIT. Dicha aprobacin es requisito previo
a la elaboracinocontratacindel estudiorespectivo.
p. Emitir opinin especializada en materia de inversin pblica; as como
emitir opinin legal sobre la aplicacin de las normas del Sistema Nacional
de InversinPblica.
q. Realizar y fomentar la generacin de capacidades en las Oficinas de
Programacin e Inversiones y Unidades Formuladoras en las fases del Ciclo
del Proyectoy enla ProgramacinMultianual de la InversinPblica.
r. Emitir las directivas que regulan el funcionamiento del Banco de
Proyectos y los dems aplicativos informticos del Sistema Nacional de
InversinPblica.
La facultad establecida en el literal g) puede ser objeto de delegacin. Dicha
delegacin incluye la facultad para aprobar los estudios de preinversin, en
concordancia con los niveles mnimos de estudios que establezca la Direccin
General de ProgramacinMultianual del Sector Pblico.
a. mbito Institucional de los Sectores: Cada uno de los Sectores
conformados para los fines del Sistema Nacional de Inversin Pblica se
encuentra bajo la responsabilidad de un Ministerio o un Organismo
Constitucionalmente Autnomo o un rgano representativo de un
conjunto de stos. Asimismo, para efectos del Sistema Nacional de
Inversin Pblica, cada Sector agrupa a las empresas de servicios pblicos
de propiedad o bajo administracin de ms de un gobierno regional o
gobiernolocal.
b. Responsabilidad Funcional de los Sectores: Los Sectores evalan los
Proyectos de Inversin Pblica que formulen las Unidades Formuladoras
del Gobierno Nacional o que se financien con recursos provenientes de
operaciones endeudamiento u otra que conlleve el aval o garanta del
Estado, que se enmarquen en el mbito de determinada funcin,
programa o subprograma de la que sean responsables, segn el
Clasificador de Responsabilidad Funcional del Sistema Nacional de
Inversin Pblica que apruebe la Direccin General de Programacin
Multianual del Sector Pblico.
5. Determinacin de Sectores yniveles de Gobierno
66
c. mbito Institucional de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales:
Cada Gobierno Regional y Gobierno Local agrupa a las entidades y
empresas que le pertenecen o estn bajo su administracin. Tienen la
responsabilidad de formular y evaluar los Proyectos de Inversin Pblica,
de acuerdoa sus fines y competencias, segnsunivel de gobierno.
d. Sectores y niveles de gobierno: La Direccin General de Programacin
Multianual del Sector Pblico aprueba el Clasificador Institucional del
Sistema Nacional de Inversin Pblica, en el cual se sealan las Entidades
que, para fines de dicho, conforman los Sectores del Gobierno Nacional y
los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales:
e. Gobiernos Locales: Los Gobiernos Locales se incorporan al mbito de
aplicacin de las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica, de
acuerdo al cumplimiento de los requisitos establecidos por el Ministerio
de Economa y Finanzas, a travs de la Direccin General de Programacin
Multianual del Sector Pblico. Los Gobiernos Locales, que se hayan venido
incorporando al Sistema Nacional de Inversin Pblica, en el marco de la
normatividad aplicable en el momento de su incorporacin, mantienen
dicha calidadde forma irreversible.
El rgano Resolutivo es el Titular o la mxima autoridad ejecutiva en cada
Sector, GobiernoRegional oGobiernoLocal y le corresponde:
a. Para los Sectores, aprobar en el marco de los Lineamientos de Poltica del
Sector, el Programa Multianual de InversinPblica.
b. Para los Gobiernos Regionales oGobiernos Locales, aprobar enel marcode
los Lineamientos de Poltica Sectoriales Nacionales y de sus Planes de
Desarrollo Concertados, el Programa Multianual de Inversin Pblica.
Dicho Programa debe considerar las competencias establecidas para cada
nivel de gobiernoenla normatividadde la materia.
c. Designar al rgano encargado de realizar las funciones de la Oficina de
Programacin e Inversiones en su Sector, Gobierno Regional o Gobierno
Local e informar a la Direccin General de Programacin Multianual del
Sector Pblico la designacin del funcionario responsable, el mismo que
deber cumplir conel perfil profesional que apruebe dicha Direccin, bajo
responsabilidad. En ningn caso, el rgano Resolutivo puede designar
como Oficina de Programacin e Inversiones a un rgano que acta como
UnidadFormuladora oEjecutora.
d. Autorizar la elaboracinde expedientes tcnicos oestudios definitivos y la
ejecucin de los Proyectos de Inversin Pblica declarados viables. Dicho
actose entiende ya realizadorespectoa los proyectos aprobados enla Ley
de Presupuesto. Estas competencias pueden ser objeto de delegacin a
favor de la mxima autoridad administrativa de las Entidades clasificadas
ensuSector, GobiernoRegional oGobiernoLocal.
e. Asegurar las condiciones que permitan el adecuado funcionamiento de la
6. rganoResolutivodel Sector, GobiernoRegional oGobiernoLocal
67
Oficina de Programacin e Inversiones, velando por la calidad de los
proyectos que se ejecutenenel mbitode sucompetencia.
f. Para los Sectores, delegar la atribucin para evaluar y declarar la viabilidad
de los Proyectos de Inversin Pblica que se enmarquen en la
Responsabilidad Funcional a su cargo, a favor de los Titulares de las
Entidades clasificadas en su Sector. En el caso de los Gobiernos Regionales
o gobiernos Locales, deleguen la atribucin para evaluar y declarar la
viabilidad de los Proyectos de Inversin Pblica que se enmarquen en sus
fines y competencias a favor de los Titulares de sus entidades adscritas o
bajo su administracin. Adicionalmente y bajo los mismos parmetros, los
Sectores, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales podrn delegar dicha
atribucin a las Unidades Ejecutoras de las Entidades y Empresas bajo su
mbito, solo en el caso de proyectos enmarcados en conglomerados
legalmente autorizados y bajo responsabilidad del Titular o de la mxima
autoridad de la Entidad o Empresa a la cual la Unidad Ejecutora pertenece.
Toda delegacin se aprueba por Resolucin fundamentada del rgano
Resolutivo que corresponda, de acuerdo a las condiciones mnimas
establecidas por la Direccin General de Programacin Multianual del
Sector Pblico.
La delegacin a que se refiere el literal f), incluye la facultad para aprobar los
estudios de preinversin, teniendoencuenta los niveles mnimos de estudios
que establezca la Direccin General de Programacin Multianual del Sector
Pblico.
La Oficina de Programacin e Inversiones (OPI) es el rgano tcnico del
Sistema Nacional de Inversin Pblica en cada Sector, Gobierno Regional y
Gobierno Local. En el nivel de Gobierno Nacional, sus competencias estn
relacionadas tanto al mbito institucional del Sector, como a la
ResponsabilidadFuncional que le sea asignada. Enel nivel Regional oLocal, sus
competencias estn relacionadas al mbito institucional del Gobierno
Regional oGobiernoLocal. Enconsecuencia, sus competencias son:
a. Evaluar y emitir informes tcnicos sobre los estudios de preinversin con
independencia, objetividady calidadprofesional.
b. Aprobar y declarar la viabilidadde los proyectos oprogramas de inversin,
incluyendo la autorizacin de conglomerados, de acuerdo a los niveles
mnimos de estudio requerido, normas tcnicas y procedimientos
establecidos para tales fines, que no sean financiados, total o
parcialmente, con operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el
aval ogaranta del Estado.
c. Aprobar y declarar la viabilidadde los proyectos oprogramas de inversin,
incluyendo la autorizacin de conglomerados, cuando haya recibido la
delegacinde acuerdoal puntog). del numeral 4.
d. En los proyectos que, por su monto de inversin requieran ser declarados
viables con un estudio de Factibilidad, podr autorizar la elaboracin de
7. La Oficina de Programacin eInversiones
68
ste estudio sin requerir el estudio de Prefactibilidad, siempre que en el
Perfil se haya identificado y definido la alternativa a ser analizada en el
estudiode Factibilidad.
e. En el caso de las Oficinas de Programacin e Inversiones sectoriales,
recomendar y solicitar a la Direccin General de Programacin Multianual
del Sector Pblico la declaracin de viabilidad de los proyectos o
programas de inversin, que sean financiados con operaciones de
endeudamiento u otra que conlleve el aval o garanta del Estado, siempre
que nose enmarquenenla delegacinde facultades a que hace referencia
el numeral 3.3.
f. Solicitar, cuando considere pertinente, la opinin tcnica de la Direccin
General de Programacin Multianual del Sector Pblico, sobre los
proyectos que evale.
g. Solicitar a las Unidades Formuladoras y/o Ejecutoras la informacin que
requiera del Proyectode InversinPblica.
h. Realizar el seguimiento de los Proyectos de Inversin Pblica, verificando
el cumplimiento de las normas y procedimientos tcnicos del Sistema
Nacional de Inversin Pblica. Asimismo, realiza el seguimiento de la
ejecucin fsica y financiera de los Proyectos de Inversin Pblica,
buscando asegurar que sta sea consistente con las condiciones y
parmetros bajolas cuales fue otorgada la viabilidad.
i. Aplicar las indicaciones que, en su calidad de ente tcnico normativo,
formule la Direccin General de Programacin Multianual del Sector
Pblico.
j. Mantener actualizada la informacin registrada en el Banco de Proyectos,
sobre los proyectos recibidos para suevaluacin.
k. Hacer recomendaciones y propuestas a la Direccin General de
Programacin Multianual del Sector Pblico, respecto de la metodologa y
parmetros de evaluacin de los Proyectos de Inversin Pblica
enmarcados bajosuresponsabilidadfuncional e institucional.
l. Capacitar y brindar asistencia tcnica permanentemente al personal
tcnico encargado de la identificacin, formulacin, evaluacin y
seguimiento de proyectos en su Sector, Gobierno Regional o Gobierno
Local.
m. Elaborar y someter al rgano Resolutivo, el Programa Multianual de
Inversin Pblica del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, segn
corresponda.
n. Velar por que los Proyectos de Inversin Pblica se enmarquen en los
Lineamientos de Poltica, en el Programa Multianual de Inversin Pblica,
en el Plan Estratgico Sectorial de carcter Multianual y en los Planes de
DesarrolloRegionales oLocales, segncorresponda.
Las Atribuciones del Responsable de la Oficina de Programacin e
Inversiones sonsiguientes:
69
a. Suscribir los informes tcnicos de evaluacin, as como los formatos que
correspondan.
b. Visar los estudios de preinversin que apruebe, as como aquellos que
sustentenla declaratoria de viabilidadde los proyectos, conla finalidadde
determinar el estudioque debe ser ejecutadoenla fase de inversin.
c. Velar por la aplicacin de las recomendaciones que, en su calidad de ente
tcnico normativo, formule la Direccin General de Programacin
Multianual del Sector Pblico, as como, cumplir con los lineamientos que
dicha Direccinemita.
La Unidad Formuladora, es cualquier rgano o dependencia de las
Entidades, encargada de formular los estudios de pre factibilidad y
factibilidad, registrada ante la Direccin General de Programacin Multianual
del Sector Pblico, a pedido de una Oficina de Programacin e Inversiones. Su
registro debe corresponder a criterios de capacidades y especialidad. Es
responsable de:
a. Elaborar los estudios de preinversin, siendo responsable del contenido
de dichos estudios.
b. Formular proyectos en concordancia con los Lineamientos de Poltica
dictados por el Sector responsable de la Funcin, Programa o
Subprograma en el que se enmarca el Proyecto de Inversin Pblica, el
Programa Multianual de Inversin Pblica, el Plan Estratgico Sectorial de
carcter Multianual y los Planes de DesarrolloRegionales oLocales.
c. En el caso de las Unidades Formuladoras de los Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales, solamente pueden formular proyectos que se
enmarquenenlas competencias de sunivel de Gobierno.
d. Realizar, cuando corresponda, las coordinaciones y consultas necesarias
con la entidad respectiva para evitar la duplicacin de proyectos, como
requisitoprevioa la remisindel estudiopara la evaluacinde la Oficina de
Programacine Inversiones.
e. Cuando el financiamiento de los gastos de operacin y mantenimiento
que genere el Proyecto de Inversin Pblica, luego de su ejecucin, est a
cargo de una entidad distinta a la que pertenece la Unidad Formuladora,
solicitar la opinin favorable de dicha entidad antes de remitir el Perfil
para suevaluacin.
Est prohibido el fraccionamiento de proyectos, bajo responsabilidad de la
UnidadFormuladora.
La Unidad Ejecutora, es cualquier rgano o dependencia de las Entidades a
que se refiere el artculo 1 de la presente norma, con capacidad legal para
ejecutar Proyectos de Inversin Pblica de acuerdo a la normatividad
presupuestal vigente. Es la responsable de la fase de inversin, aun cuando
8. Las Unidades Formuladoras yUnidades Ejecutoras
70
alguna de las acciones que se realizan en esta fase, sea realizada directamente
por otro rgano o dependencia de la Entidad. Asimismo, est a cargo de la
evaluacinex post del proyecto.
a. La evaluacin y declaracin de viabilidad de los Proyectos de Inversin
Pblica que formulen las empresas que pertenecen a ms de un Gobierno
Regional o Gobierno Local, se realiza por la oficina, rea u rgano de la
empresa, designada por acuerdo del rgano donde estn representados
los propietarios o administradores de la empresa. Dicha oficina, rea u
rgano debe ser distinto de la Unidad Formuladora o Ejecutora de la
empresa.
b. Respecto a las empresas de propiedado bajo administracin de ms de un
Gobierno Local, quedan sujetas al mbito de aplicacin de las normas del
Sistema Nacional de InversinPblica a partir de la fecha de incorporacin
de por lo menos uno de los Gobiernos Locales propietarios o
administradores de la empresa.
c. Para las empresas de propiedad o bajo administracin de ms de un
Gobierno Regional o Gobierno Local, la autorizacin de la elaboracin de
expedientes tcnicos o estudios definitivos detallados, as como la
ejecucin de los Proyectos de Inversin Pblica declarados viables, es
realizada por el rgano donde estn representados los propietarios o
administradores de la empresa, pudiendorealizarse ambas autorizaciones
enunsoloacto.
Comprende la elaboracin de: i) El Perfil, ii) Del estudio de
prefactibilidad, y iii) Del estudio de factibilidad. La elaboracin del
Perfil es obligatoria. Los estudios de prefactibilidad y factibilidad
pueden no ser requeridos dependiendo de las caractersticas del
proyecto.
Una vez terminada la elaboracin de un estudio de preinversin, de
acuerdoa los Contenidos Mnimos establecidos por la DireccinGeneral
de Programacin Multianual del Sector Pblico, la Unidad Formuladora
debe registrar el proyecto formulado en el Banco de Proyectos, como
requisitoprevioa la evaluacinde dichoestudio.
Culmina con la declaracin de viabilidad otorgada por el rgano
competente, siempre que el proyecto cumpla con los requisitos
tcnicos y legales.
La Declaracin de viabilidad, comprende los siguientes aspectos:
La viabilidad de un proyecto es requisito previo a la fase de inversin.
9. Empresas que pertenecen a ms de un Gobierno Regional o
GobiernoLocal
10.Procedimientos yprocesos de la inversin publica
a. Fase de Preinversin
71
Slo puede ser declarada expresamente, por el rgano que posee tal
facultad. Se aplica a un Proyecto de Inversin Pblica que a travs de
sus estudios de preinversin ha evidenciado ser socialmente rentable,
sostenible y compatible con los Lineamientos de Poltica Institucional.
En ese sentido, la declaracin de viabilidad de un proyecto solamente
podr otorgarse, si ste cumple con los requisitos tcnicos y legales
establecidos por la normatividad del Sistema Nacional de Inversin
Pblica.
Dicha declaracin obliga a la Unidad Ejecutora a ceirse a los
parmetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad para disponer y/o
elaborar los estudios definitivos y para la ejecucin del Proyecto de
Inversin Pblica, bajo responsabilidad de la autoridad que apruebe
dichos estudios y del responsable de la Unidad Ejecutora. Asimismo, la
declaracin de viabilidadobliga a la Entidada cargo de la operacin del
proyecto, al mantenimiento de acuerdo a los estndares y parmetros
aprobados en el estudio que sustenta la declaracin de viabilidad del
Proyecto y a realizar las dems acciones necesarias para la
sostenibilidaddel mismo.
La Fase de Inversincomprende: i) La elaboracindel estudiodefinitivo
o expediente tcnico, y ii) La ejecucin del Proyecto de Inversin
Pblica.
Durante esta fase, las Unidades Ejecutoras pondrn a disposicin de la
Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico y de
las Oficinas de Programacin e Inversiones toda la informacin
referente al Proyectode InversinPblica encasostas la soliciten.
La tarea de seguimiento, corresponde a:
La Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico y
las Oficinas de Programacin e Inversiones se encuentran facultadas
para realizar coordinadamente el seguimiento fsico y financiero de los
Proyectos de InversinPblica.
Las Unidades Ejecutoras deben informar a la Oficina de Programacin e
Inversiones que evalu el proyecto y a la Direccin General de
Programacin Multianual del Sector Pblico, cuando corresponda,
cualquier modificacin del Proyecto durante la fase de Inversin, que
pudiera afectar suviabilidad.
b. Fase de Inversin
72
Retroalimentacin
Fin
Post-
Inversin
Operacin
y Mantenimiento
Inversin
Estudios
Definitivos/
Expediente
Tcnico
Ejecucin
Pre Inversin
Perfil
Pre
factibilidad
Factibilidad
Idea
*
*La declaracin de viabilidad es un requisito para pasar de la
fase de preinversin a la fase de inversin.
Evaluacin
Ex post
*
La evaluacin expost
Las Unidades Ejecutoras, encoordinacinconla Oficina de Programacine
Inversiones que evalu el proyecto, son las responsables por las
evaluaciones ex post de los Proyectos de Inversin Pblica que ejecutan.
La Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico est
facultada para determinar en los casos en que se requerirn dichas
evaluaciones, la metodologa a seguir y el requisitode que sea efectuada o
no por una agencia independiente, con el fin de verificar la generacin de
beneficios sociales durante la vida til del Proyecto. Los resultados de las
evaluaciones deben ser enviadas a la Direccin General de Programacin
Multianual del Sector Pblico.
a. La aplicacin de las disposiciones contenidas en la Ley y el Reglamento a
los Proyectos de Inversin Pblica que formulen y ejecuten los Gobiernos
Locales se realizar progresivamente en la forma y oportunidad que
sealen las Resoluciones y Directivas que, para tal efecto, dictar
oportunamente la Direccin General de Programacin Multianual del
Sector Pblico.
b. Para el caso del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales, todos los
Proyectos de Inversin Pblica, cuya ejecucin se haya iniciado antes del
22 de diciembre de 2000, que haya sido continuada y cuyo perodo de
ejecucin proyectado culmine en el ao fiscal 2010 o en adelante, deben
cumplir con elaborar el estudio de preinversin correspondiente sobre la
inversin no ejecutada para su aprobacin y declaracin de viabilidad
como requisito previo para continuar con la ejecucin del proyecto, salvo
que haya sido considerado en un convenio internacional de
11. Disposiciones yNormas Complementarias
73
financiamiento, encuyocasola declaratoria de viabilidadser exigible si el
proyectoes objetode modificaciones noprevistas enel convenio.
c. Toda la informacin que presenten los rganos del Sistema Nacional de
Inversin Pblica sobre los Proyectos de Inversin Pblica, incluyendo la
registrada en el Banco de Proyectos, tienen el carcter de Declaracin
Jurada, y en consecuencia se sujetan a las responsabilidades y
consecuencias legales correspondientes.
El incumplimientode loestablecidoenla Ley y suReglamentoy las normas
complementarias del Sistema Nacional de Inversin Pblica, por cualquier
Entidad, rgano o dependencia del Sector Pblico No Financiero, ser
informado al rgano de la Contralora General de la Repblica, que
corresponda, para los fines de control respectivos.
d. La aplicacin de las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica
alcanza inclusive a los proyectos formulados y ejecutados por terceros,
cuando una entidad del Sector Pblico deba asumir, despus de la
ejecucin, los gastos adicionales de operacin y mantenimiento, de
carcter permanente, concargoa supresupuestoinstitucional.
En el ao 2008, La capacidad de inversin de los niveles de gobierno ha
mejorado, destacndose la labor de los gobiernos locales que han alcanzado
el mayo ndice de inversin. Tambin son los que cuentan con mayor canidad
de proyectos viables.

TOTAL
13,466,984,298 24,903,640,274 13,525,393,675 54.3
Devengado
E: GOBIERNO NACIONAL
5,548,196,409 6,666,188,823 3,610,993,208 54.2
M: GOBIERNOS LOCALES 5,353,348,527 12,609,321,315 7,105,850,394 56.4
R: GOBIERNOS REGIONALES 2,565,439,362 5,628,130,136 2,808,550,073 49.9
Ao de Ejecucin: 2008
Incluye: Slo Proyectos
Nivel de Gobierno PIA PIM
Ejecucin
Avance %
Consulta de Ejecucin del Gasto
Fecha de la Consulta: 03-febrero-2009
Consulta Amigable
74
V.El Sistema de Modernizacin de la Gestin
Pblica
1. El diseoorganizacional de una entidad publica
Este sistema es nuevo y aparece en la actual Ley Orgnica del Poder Ejecutivo
aprobada en diciembre del 2007. A la fecha y hasta donde se conoce, no hay una
propuesta que configure el alcance, mbito, objetivos, enfoque que defina este
sistema, que explique como se abordara la modernizacin de la gestin pblica
peruana.
En el listado de sistemas administrativo que aborda la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo, no esta el antiguo sistema de racionalizacin, vigente hoy en da, que
trata de las estructuras organizacionales de la Entidades estatales, de los
reglamentos de organizacin, los manuales de funciones, de los manuales de
procedimientos, los cuadros para asignacin de personal, etc. Por ello cabe la
presuncin que el nuevo sistema de modernizacin de la gestin pblica este
relacionado y/o sustituya al viejo sistema de racionalizacin que viene de los aos
70 y era dirigidopor el desaparecidoINAP.
Actualmente el Sistema Nacional de Inversin Publica, el Sistema Integral de
Administracin Financiera, el Presupuesto por Resultados, junto con la creacin
del CEPLAN y la simplificacin administrativa, son intentos importantes que
buscan aportar a mejorar la gestin pblica, pero la debilidad que tienen, es que
estos no se enmarcan en una visin integral y articulada de gestin, ni cuentan
con un enfoque y modelo de gestin pblica nacional. A ello se suma la ausencia
de una instancia que oriente el proceso de modernizacin, con la fuerza y
creatividadque la tarea exige.
La Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, aprobada en enero del
2002, da unas orientaciones generales para modernizar la gestinpblica, noesta
clarosi este sistema servir para operativizar esa Ley, ni que institucinasumir la
tarea, aunque enla actualidadla Secretara de GestinPublica viene asumiendola
tarea de modernizacindel la gestinpblica.
Comose puede observar, noexiste una estrategia, ni las orientaciones suficientes
para abordar una real y sostenido proceso de reforma y modernizacin de la
gestinpblica enel Per.
Comenzaremos diciendo, que una organizacin es un conjunto de mltiples
relaciones entre las personas que pertenecen a una entidad, que interactan
para el cumplimiento de unos objetivos expresados en una misin y
convocados por una visincompartida.
Los productos en el cumplimiento de la misin son resultados de procesos
interactivos que articulan el conjunto de operaciones de ese proceso y estn
orientados a cumplir objetivos.
75
2. Algunos criterios para la organizacin
3. La modernizacin de los gobiernos regionales ylocales
a. La organizacin debe estar articulado a los procesos de planificacin
sectorial, territorial o institucional, segn se corresponda con el mbito
de accin de la entidad. En ese sentido el diseo organizacional debe
responder a requerimientos del entorno, en el marco de su misin
institucional.
b. La organizacin se concibe desde la misin institucional e inscrita en el
marco de la visin de desarrollo sectorial o territorial, segn las
competencias de la entidad para quien se requiere un rediseo
organizacional.
c. La organizacin debe responder ms a una gestin por procesos que por
funciones, ello facilitara establecer labores y tareas agrupadas en
proyectos y actividades encaminadas a cumplir objetivos. Las funciones
fijan responsabilidad expresadas en atribuciones y competencias, mas no
delimitanla actividada gestionar, por el contrariola dispersan.
d. Desarrollo de estructuras y sistemas orientados a equipos, lo que es
posible solo si se organiza el trabajo en torno a actividades y no a la
distribucinde funciones.
e. Se requiere diseo de instrumentos organizacionales articulados,
eficaces y flexibles para la toma de decisiones. Ello implica el diseo y uso
de manuales de gestin, ms que reglamentos dispersos que fracturan la
gestinpublica.
Lo antes sealado exige una revisin de los conceptos y enfoques que
sustentan los reglamentos de organizacin y funciones, los manuales de
funciones, los manuales de procedimientos, que se corresponden con un
enfoque procedimental, ajeno a la gestin por resultados. Hay que poner la
administracin pblica al servicio del ciudadano y no al servicio de la
administracin.
El xito de una entidad cualquiera, depende ms de las competencias de las
personas que trabajan en ella, que de sus modelos organizacionales, aunque
estos juegan su propio rol, de ah que hay que generar una cultura
organizacional consentidode servicioy espritude emprendimiento.
Con la finalidad de crear condiciones favorables para la modernizacin de los
gobiernos descentralizados, se ha establecido un Rgimen Especial
17
Facultativo para que emprendan e implementen procesos de reforma
institucional, de manera que estn en mejores condiciones de promover el
desarrollointegral y armnicode sus territorios y la provisinde los servicios
pblicos regionales y locales.
Este rgimen especial, comprende adems la efectivizacin del traslado de
17 Aprobado mediante Decreto Legislativo 1026, del 20 de junio del 2008.
76
recursos humanos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales
enel marcodel procesode descentralizacin.
El proceso de modernizacin institucional integral comprende aspectos de
reestructuracin, simplificacin administrativa, orientacin a resultados,
mejora de la calidaddel gastoy democratizacin, entre otros.
El gobierno regional o local que se acoja a este proceso de modernizacin
institucional debe preparar un Expediente, que constituye el sustento
tcnicode las medidas a adoptar y que debe incluir:
a. Los objetivos a lograr conla modernizacin;
b. La descripcin de los cambios concretos a implementar a nivel de la
organizacin, procesos y recursos humanos, debidamente sustentados;
c. El cronograma para la modernizacininstitucional.
El expediente tiene que ser presentadoa la Secretara de GestinPblica de la
PCM.
Se le encargo a la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo
de Ministros establecer los lineamientos tcnicos y estructura del Expediente,
con opinin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, en lo que respecta a la
materia de recursos humanos. A la fecha no se ha cumplido con este encargo
del Decretolegislativo.

Los gobiernos regionales y locales aprueban su incorporacin al rgimen de
modernizacin institucional mediante Acuerdo del Consejo Regional o
Concejo Municipal. El Expediente requiere opinin previa del Consejo de
CoordinacinRegional oLocal, segncorresponda.
El Expediente aprobado y el acuerdo del Consejo Regional o Concejo
Municipal sern informados y puestos a disposicin de la Secretaria de
Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros y de la Autoridad
del Servicio Civil, los que debern ser publicados en el portal institucional
correspondiente.

En el marco del proceso de modernizacin institucional, el gobierno regional
o local podr implementar cambios en la organizacin, los procesos y el
personal contemplados en el Expediente, los que pueden incluir los
siguientes aspectos:
a. Incorporacin de nuevos profesionales de los grupos ocupacionales
Funcionario y Profesional, va concurso y mediante contrato temporal de
3 aos renovables, siempre y cuando la entidad cuente con la
disponibilidadpresupuestal.
Expediente de Modernizacin Institucional
Aprobacin de la propuesta
Alcancede los cambios a implementar
77
b. Mejora de la retribucin econmica de su personal de puestos clave de los
grupos ocupacionales Funcionario y Profesional, siempre y cuando la
entidad cuente con disponibilidad presupuestal y que se realice en el
marco del rgimen al que pertenece la institucin, previa coordinacin
conla Autoridaddel ServicioCivil y el Ministeriode Economa y Finanzas.
c. Modificacin de su presupuesto para aplicar los cambios propuestos en el
Expediente, de conformidad a las reglas presupuestales vigentes, sin
incrementar el presupuestototal de personal de la entidad.
d. Supresin de plazas que dejen de ser necesarias en virtud del expediente
de Modernizacin Institucional, cuidando que las actividades y los
servicios pblicos noseaninterrumpidos.
e. Reorganizacin o supresin de reas, dependencias y servicios, as como
supresin de plazas de su Presupuesto Analtico de Personal y ajustes que
correspondan en su Cuadro para Asignacin de Personal para adecuarse a
la nueva organizacin. Esta nueva organizacin y la supresin de plazas
habilitarnal gobiernoregional oal gobiernolocal a aplicar una medida de
cese de personal nombrado o contratado bajo cualquier rgimen,
comprendidoenel Expediente.
f. Modificacin de sus instrumentos de gestin en concordancia con los
cambios implementados.
g. Simplificaciny actualizacinde procedimientos administrativos.
h. Aplicacinde nuevas herramientas tecnolgicas enla gestin.
Como puede observarse esta es una gran oportunidad para los gobiernos
regionales y las municipalidades para que puedan mejorar y optimizar sus
instituciones, sinembargohay pocas iniciativas al respecto, porque el desafo
es de gran envergadura y complejo, requiere de equipos multidisciplinarlos,
definir el enfoque a utilizar, voluntady claridadde sus autoridades, apoyodel
ente rector, entre otros requisitos, que por ahora no estn los
suficientemente maduropara implementacin.

El plazode ejecucindel procesode modernizacininstitucional noexceder
de unao, contadoa partir de aprobada la incorporacinal rgimen.
Este plazo resulta insuficiente, pero depender de la estrategia de
implementacinque se presente.
Culminado el proceso de modernizacin institucional, el gobierno regional o
gobierno local debe presentar un Informe de Ejecucin al Consejo Regional o
ConcejoMunicipal, segncorresponda, el mismoque deber ser comunicado
y puesto a disposicin de la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del
Consejo de Ministros y de la Autoridad del Servicio Civil y ser publicado en el
portal institucional correspondiente.
Plazodel procesode modernizacin institucional
Culminacin del proceso
78
La nueva contratacin de personal que realicen los gobiernos regionales y
gobiernos locales para atender sus requerimientos ser realizada con arreglo
a las normas que establezca la Autoridad, teniendo en cuenta la
modernizacin institucional y las normas de contratacin temporal previstas
enel DecretoLegislativoN 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Pblico.

Los titulares de los diferentes Pliegos Ministeriales y Organismos Pblicos del
Gobierno Nacional son los responsables de identificar al personal y su
modalidad de contratacin que sea susceptible de ser transferido bajo la
administracinde los gobiernos regionales ogobiernos locales.
La transferencia de las personas al servicio del Poder Ejecutivo se efecta de
acuerdo con lo dispuesto por la Autoridad del Servicio Civil, previa
coordinacin y aceptacin de los gobiernos regionales o gobiernos locales.
Slo en caso que la transferencia implique el cambio de residencia, la
Autoridadestablecer el pagode una compensacin.
Corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministros y al Ministerio de
Economa y Finanzas proponer normas presupuestarias que permitan aplicar
lodispuestoenel presente artculo.

El personal transferido conserva su rgimen laboral, derechos laborales y
obligaciones segn el rgimen al que estaba sujeto en el gobierno nacional.
La transferencia no implica ni origina reduccin de remuneraciones u otros
ingresos del personal de similar naturaleza, ni tampoco la interrupcin del
tiempode servicios.
Excepcionalmente, los gobiernos regionales y locales podrn contratar o
nombrar al personal transferido modificando su rgimen laboral al que
corresponde a la entidadreceptora, siempre que se cuente conla aceptacin
del trabajador; generndose en este caso, como consecuencia de la
transferencia, una nueva relacinlaboral conla entidadreceptora.
Autorcese a todas las entidades pblicas del Poder Ejecutivo a realizar las
acciones necesarias para ceder su posicin contractual a favor de los
gobiernos regionales o gobiernos locales en los contratos con personas
naturales, correspondientes a la transferencia de las funciones y
competencias sujetas al procesode descentralizacin.
Rgimen especial de contratacin
Transferencia de recursos humanos del gobierno nacional a los
gobiernos regionales ylocales
Responsabilidad de las entidades pblicas en la transferencia
Sobreel personal transferido
Cesin de posicin contractual
79
4. El Cuerpode Gerentes Publicas
Del Rgimen Laboral de los Gerentes Pblicos
18
El Cuerpo de Gerentes Pblicos , est conformado por profesionales
altamente capaces, seleccionados enprocesos competitivos y transparentes,
para ser destinados a entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales
y Gobiernos Locales que los requieran.
Objetivos
El Cuerpode Gerentes Pblicos tiene por objetivos:
a. Cotar con profesionales capaces para altos puestos de direccin y
gerencias de mando medio, para ocupar cargos de importancia directiva
enorganismos de la administracinpblica.
b. Desarrollar capacidades de direccin y gerencia en la Administracin
Pblica y asegurar sucontinuidad.
c. Profesionalizar gradualmente los niveles ms altos de la Administracin
Pblica.
d. Impulsar la reforma del ServicioCivil.
Los integrantes del cuerpode gerentes sernseleccionados minuciosamente
y cumplirn con requisitos de alta capacidad y competitividad, y sern
capacitados adecuadamente.
Los Gerentes Pblicos estnsujetos al siguiente rgimende beneficios:
a. Remuneracin: Percibirn la remuneracin que corresponda, de acuerdo
al rgimen especial establecido para el Cuerpo de Gerentes Pblicos, la
cual ser solventada de manera compartida entre la Entidad solicitante y
la Autoridad del Servicio Civil. La Entidad solicitante pagar la
remuneraciny todos los conceptos noremunerativos que correspondan
a la plaza que ocupe y, de ser necesario, la Autoridad complementar este
monto hasta alcanzar la suma que corresponda al Gerente de acuerdo a la
escala.
b. Transcurrido un ao completo de servicio, se genera el derecho a quince
das calendario de descanso remunerado, salvo acumulacin
convencional. Al menos cinco das de dicho descanso se disfrutarn de
forma consecutiva.
c. La jornada de trabajo es la que se establece con carcter general para las
entidades pblicas, adaptndose a cada uno de los cargos. En atencin al
nivel jerrquico, representacin y caractersticas del cargo que ocupan, a
los Gerentes Pblicos no les resulta aplicable la limitacin de la jornada
mxima ni se generanhoras extraordinarias.
d. Seguridad Social en salud y pensiones: Se aplica la legislacin sobre la
materia.
e. Para los gastos por traslado el Gerente Pblico recibir un pago por
18 Aprobado por Decreto Legislativo No 1024, del 20 de junio del 2008
80
traslado cuando sea necesario un cambio de residencia en el lugar de
destino segn escala aprobada por la Autoridad de Servicio Civil, en
coordinacinconel Ministeriode Economa y Finanzas.
f. Para la compensacin por tiempo de servicios se aplican las normas
pertinentes del rgimenlaboral de la actividadprivada.
g. Tienen derecho a la contratacin de asesora legal especializada a su
eleccin, con cargo a los recursos de la Autoridad del Servicio Civil para su
defensa en procesos judiciales, administrativos, constitucionales,
arbitrales, investigaciones congresales y policiales, ya sea por omisiones,
actos o decisiones adoptadas o ejecutadas en el ejercicio regular de sus
funciones, inclusive como consecuencia de encargos, an cuando al
momento de iniciarse el proceso hubiese concluido la vinculacin. Si al
finalizar el proceso, se demostrara responsabilidad o culpabilidad a cargo
del Gerente, ste deber reembolsar el monto abonado por concepto de
honorarios profesionales de la asesora especializada.
Sonobligaciones de los Gerentes Pblicos las siguientes:
a. Asumir las atribuciones del cargo al cual se incorpora y comprometerse
conlos objetivos de la institucin;
b. Desempear diligentemente las funciones inherentes a su cargo para
lograr las metas pactadas para el perodo, dentro de las circunstancias y
recursos existentes, y rendir cuenta de ello;
c. Liderar las acciones y los procesos propios de su cargo con eficiencia y
transparencia;
d. Informar oportunamente a los superiores jerrquicos de cualquier
circunstancia que ponga en riesgo o afecte el logro de las metas asumidas
y proponer las medidas para superarlas;
e. Transmitir conocimientos gerenciales al personal a su cargo y
comprometerlos con el cumplimiento de los compromisos del servicio
civil.
Exclusivamente, la Autoridad del Servicio Civil evaluar de manera objetiva el
cumplimiento de estos deberes, en coordinacin con la Entidad solicitante,
para determinar la continuidaddel Gerente Pblicoenel Cuerpode Gerentes.
Este equipo de gerentes pblicos, tiene que aportar y articular el proceso de
reforma y modernizacin que emprendan las instituciones donde sean
asignados, y en ese marco deberan de contribuir a organizar el nuevo
sistema de modernizacinde la gestinpblica.
Obligaciones de los Gerentes Pblicos
81
VI. Gestin de Recursos Humanos
1) Antecedentes
La gestin de los recursos humanos al servicio del Estado pasa por una
situacin crtica, convirtindose en un problema de gran envergadura que
dificulta engranmedida, la eficacia y eficiencia de la gestinpblica peruana.
Los funcionarios, directivos, funcionarios y tcnicos al servicio de la
administracinpblica, notienenlas suficientes capacidades para atender las
demandas y necesidades provenientes de la comunidad. Las causas son de
diferente orden. Estn all entre las principales causas, la ausencia de polticas
de personal, las bajas remuneraciones por un lado que afecta a la gran
mayora y jugosos a los funcionarios de confianza que son los menos, la dbil
capacitacin, la cultura burocrtica, la carencia de incentivos, el favoritismo,
sin indicadores de desempeo y por lo tanto sin evaluacin del rendimiento,
diversos sistemas remunerativos que conlleva a que trabajadores de un
mismonivel recibanremuneraciones diferentes, etc.
Se han dado algunas iniciativas para superar el problema, pero como siempre
se inicia, peronoculmina y enel caminose loabandona.
El Estadoperuano, nocuenta conuna institucinacadmica que se ocupe del
desarrollo de las capacidades de los gestores pblicos. Si bien es cierto que
desde la iniciativa privada se dictan un conjunto de maestras, diplomados,
cursos, etc., pero que no aportan mucho al cambio de actitudy aptitudde los
servidores pblicos. Ello porque los contenidos acadmicos traen muy poco
de nuevo y renovador. Se ensean temas que ya no son tiles para mejorar la
gestin publica, se repite lo que dice la legislacin que esta plagada de
deficiencias, con enfoques obsoletos y burocrticos, que no responden ni
atienden los desafos de un mundo global, sumamente competitivo. La
academia, en ese sentido no aporta ningn valor agregado para mejorar, y
menos cambiar la gestinpublica peruana. Da la sensacinque solole interesa
la capacitacincomonegocio.
En el ao 2004, se tenan cinco (05) proyectos de Ley. Estos fueron la ley de
gestin del empleo pblico, la ley de incompatibilidades y responsabilidades
del personal del empleo publico, la ley de funcionarios pblicos y empleados
de confianza, la ley de la carrera administrativa del servidor pblico y la ley
marco del empleo pblico. Despus de muchos debates, idas y contra idas,
solose aprobla ltima comoLEY N 28175 y entraba envigencia enenerodel
2005. Todoquedoall.
El ao 2008, se aprobaron los Decretos Legislativos Nos. 1023 (crea la
Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del sistema administrativo de
gestin de recursos humanos), 1024 (Crea y regula el Cuerpo de Gerentes
Pblicos), 1025 (aprueba normas de capacitacin y rendimiento para el sector
pblico) y 1026 (establece un rgimen especial facultativo para los gobiernos
regionales y locales que deseen implementar procesos de modernizacin
82
institucional integral). De estos dispositivos se han creado la Autoridad
Nacional del Servicio Civil, pero dependiente de la Presidencia del Consejo de
Ministros y se viene implementando en una primera fase el Cuerpo de
Gerentes Pblicos. Esperamos que tenga avances positivos, aunque tienen la
debilidad de no tener una mirada integral de la problemtica de personal en
el Estado.
Todos estos dispositivos legales, conviven con el Decreto Legislativo N 276,
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Pblico y su Reglamento, el Decreto Supremo N 005-90-PCM, que tienen
aproximadamente 25 aos de vigncia.
19
La Autoridad Nacional del Servicio Civil es el Organismo Tcnico
Especializado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con
personera jurdica de derecho pblico interno, con competencia a nivel
nacional y sobre todas las entidades de la administracin pblica, asumiendo
la calidadde ente rector del Sistema.
La finalidadde la AutoridadNacional del ServicioCivil es contribuir a la mejora
continua de la administracin del Estado a travs del fortalecimiento del
serviciocivil.
La Autoridadtiene las funciones siguientes:
a. Planificar y formular las polticas nacionales del Sistema en materia de
recursos humanos, organizacin del trabajo y su distribucin, gestin del
empleo, rendimiento, evaluacin, compensacin, desarrollo y
capacitacin, y relaciones humanas enel serviciocivil.
b. Proponer la poltica remunerativa, que incluye la aplicacin de incentivos
monetarios y no monetarios vinculados al rendimiento, que se desarrolla
en el marco de los lmites presupuestarios establecidos por la ley y en
coordinacinconel Ministeriode Economa y Finanzas.
c. Dictar normas tcnicas para el desarrolloe implementacindel Sistema.
d. Emitir opinin previa a la expedicin de normas de alcance nacional
relacionadas conel mbitodel Sistema.
e. Desarrollar, normar y mantener actualizados los sistemas de informacin
requeridos para el ejerciciode la rectora del Sistema.
f. Capacitar a las Oficinas de Recursos Humanos, apoyarlas en la correcta
implementacin de las polticas de gestin y evaluar su implementacin,
desarrollandounsistema de acreditacinde sus capacidades.
g. Desarrollar y gestionar polticas de formaciny evaluar sus resultados.
2) La Autoridad Nacional del ServicioCivil
i. Finalidad
ii. Funciones yAtribuciones de la Autoridad Nacional
19 Aprobado por Decreto Legislativo No 1023, del 20 de junio del 2008
83
h. Emitir opinintcnica vinculante enlas materias de sucompetencia.
i. Normar y gestionar el Cuerpode Gerentes Pblicos.
j. Proponer o aprobar los documentos e instrumentos de gestin, de
acuerdoa la normatividadvigente sobre la materia.
k. Dictar normas tcnicas para los procesos de seleccin de recursos
humanos que realicenlas entidades pblicas.
l. Organizar, convocar y supervisar concursos pblicos de seleccin de
personal, directamente o mediante terceros, en los casos sealados en el
Reglamento.
m. Administrar el RegistroNacional de Personal del ServicioCivil.
n. Otorgar la Orden del Servicio Civil a los servidores civiles por hechos
importantes y servicios meritorios y patriticos que hubieren prestado a
la Nacindurante el ejerciciode sus funciones. La Ordenser otorgada una
vez al ao, a propuesta de las Oficinas de Recursos Humanos de las
entidades, a unnmeronomenor de cien(100) miembros del serviciocivil.
Su otorgamiento dar derecho y preferencia a cursos de capacitacin e
irrogar unpremioeconmicoa ser otorgadopor una sola vez.
La Autoridadtiene las atribuciones siguientes
a. Normativa, que comprende la potestad de dictar, en el mbito de su
competencia, normas tcnicas, directivas de alcance nacional y otras
normas referidas a la gestinde los recursos humanos del Estado;
b. Supervisora, destinada al seguimiento a las acciones de las entidades del
Sector Pblico, enel mbitode sucompetencia;
c. Sancionadora, en caso de incumplimiento de las obligaciones previstas en
el Sistema;
d. Interventora, en caso de detectar graves irregularidades en la
administracin o gestin de los recursos humanos en materia de
concursos;
e. De resolucin de controversias, que se ejerce a travs del Tribunal del
Servicio Civil y que comprende la posibilidad de reconocer o desestimar
derechos invocados.
Atribucin normativa en materia de evaluacin del desempeo
La Autoridad formula la poltica de evaluacin de desempeo en el marco de
la gestindel rendimientoy dicta normas conel objetode:
a. Establecer el nivel de rendimiento en relacin con las metas establecidas
por cada entidad;
b. Estimular y recompensar a quienes superen los niveles exigidos, mediante
polticas de ascenso, promociones econmicas y reconocimientomoral;
c. Capacitar a quienes noalcancenungradode suficiencia compatible conlas
obligaciones y responsabilidades del cargo;
d. Separar a quienes noalcancenrendimientocompatible conlos estndares
de la entidad.
84
Atribucin supervisora
El ejercicio de la facultad supervisora sobre las entidades pblicas
comprende:
a. Revisar, en va de fiscalizacin posterior y cuando lo determine
conveniente, el cumplimientode las polticas y normas del Sistema;
b. Recomendar la revisin de las decisiones y actos de la entidad, y las
medidas correctivas para fortalecer a la Oficina de Recursos Humanos
correspondiente, as comodar seguimientoa suimplementacin.
Atribucin sancionadora
La Autoridad puede imponer sanciones a las entidades pblicas por el
incumplimientode las obligaciones y procedimientos previstos enel Sistema,
las cuales puedenser:
a. Amonestacinescrita enlos casos de faltas leves;
b. Publicacin en la lista de amonestados, en los casos de faltas leves
reiteradas y graves;
c. Suspensin de facultades para el establecimiento de incentivos
monetarios y nomonetarios, encasode faltas graves;
d. Suspensin del ejercicio de funciones en materia de recursos humanos e
intervencin de la respectiva Oficina de Recursos Humanos en el caso de
las entidades del Poder Ejecutivo. Tratndose de otras entidades de la
administracin pblica, la Autoridad pondr en conocimiento de la
Contralora General de la Repblica y de la Comisin de Fiscalizacin y
Contralora del Congresode la Repblica, la comisinde faltas muy graves.
Las sanciones sern aplicadas sin perjuicio de la responsabilidad
administrativa del personal. La tipificacin de las faltas se aprueba mediante
Resolucindel ConsejoDirectivo.
La Autoridad Nacional del Servicio Civil tiene la estructura orgnica bsica
siguiente:
El Consejo Directivo es el rgano mximo de la Autoridad, est integrado
por:
Tres consejeros designados en mrito a sus calificaciones profesionales
y reconocida trayectoria en sus campos de trabajo; con slida
experiencia en gestin pblica y/o en gestin de recursos humanos.
Son designados por resolucin suprema refrendada por el Presidente
del Consejode Ministros, por unplazode cuatro(4) aos renovables por
idnticos perodos. Unode ellos lopreside.
El Director Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa
y Finanzas.
iii. La Organizacin de la Autoridad Nacional
a. El ConsejoDirectivo
85
El Secretario de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de
Ministros.
Los miembros del ConsejoDirectivoslopuedenser removidos encasode
falta grave debidamente comprobada y fundamentada, mediante
resolucin suprema. No podrn ser miembros del Consejo Directivo
quienes al momento de realizarse el nombramiento ocupen cargos de
eleccin popular en la administracin pblica del Estado. Tampoco
podrn ser designados como miembros del Consejo Directivo quienes
hayansidoinhabilitados para el ejerciciode la funcinpblica.
Sonfunciones y atribuciones del ConsejoDirectivo:
Expedir normas a travs de Resoluciones y Directivas de carcter
general;
Aprobar la poltica general de la institucin;
Aprobar la organizacin interna de la Autoridad, dentro de los lmites
que seala la ley y el Reglamentode Organizaciny Funciones;
Emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias
comprendidas enel mbitodel sistema;
Nombrar y remover al gerente de la entidad y aprobar los
nombramientos y remociones de los dems cargos directivos;
Nombrar, previo concurso pblico, aceptar la renuncia y remover a los
vocales del Tribunal del ServicioCivil;
Aprobar la creacinde Salas del Tribunal del ServicioCivil;
Proponer el Textonicode Procedimientos Administrativos;
Supervisar la correcta ejecucin tcnica, administrativa, presupuestal y
financiera de la institucin;
Disponer la intervencin de las Oficinas de Recursos Humanos de las
entidades pblicas;
La Gerencia General ejecuta los encargos y decisiones del Consejo
Directivo. El Gerente General ejerce la titularidaddel pliegopresupuestal y
asume las responsabilidades administrativas de la Institucin.
El Gerente General es seleccionado por el Consejo Directivo en mrito a su
experiencia profesional y trayectoria personal, debiendo contar con al
menos cinco(5) aos de experiencia enel sector pblico.
El Tribunal del Servicio Civil es un rgano integrante de la Autoridad que
tiene por funcin la resolucin de controversias individuales que se
suscitenal interior del Sistema.
El Tribunal es un rgano con independencia tcnica para resolver en las
materias de sucompetencia. Conoce recursos de apelacinenmateria de:
Accesoal serviciocivil;
b. Gerencia General.
c. Tribunal del ServicioCivil.
86
Evaluaciny progresinenla carrera;

Rgimendisciplinario;
Terminacinde la relacinde trabajo.
El Tribunal constituye ltima instancia administrativa. Sus resoluciones
podrn ser impugnadas nicamente ante la Corte Superior a travs de la
accincontenciosoadministrativo.
Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros, previa opinin favorable de la Autoridad, se aprobarn las
normas de procedimientodel Tribunal.
Conformacin de la Sala del Tribunal del ServicioCivil
La Sala del Tribunal est conformada por tres (3) vocales, elegidos por
concurso pblico convocado y conducido por el Consejo Directivo. Para
ser vocal se exigen los mismos requisitos que para ser vocal de Corte
Superior y, adicionalmente, tener estudios de especializacin en derecho
constitucional, administrativo, laboral o gestin de recursos humanos. El
nombramientose efecta por resolucinsuprema.
Los vocales permanecern en el cargo durante tres aos, renovables por
decisin unnime del Consejo Directivo, debiendo permanecer en su
cargohasta que los nuevos integrantes hayansidonombrados.
El Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos establece,
desarrolla y ejecuta la poltica de Estado respecto del servicio civil; y,
comprende el conjunto de normas, principios, recursos, mtodos,
procedimientos y tcnicas utilizados por las entidades del sector pblicoenla
gestinde los recursos humanos.
Estn sujetas al Sistema todas las entidades de la administracin pblica
pertenecientes al Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial,
Gobiernos regionales y locales y organismos constitucionales autnomos.
Integranel Sistema:
La Autoridad, la cual formula la poltica nacional del servicio civil, ejerce
la rectora del Sistema y resuelve las controversias.
Las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades o empresas del
Estado, o las que hagan sus veces, que constituyen el nivel
descentralizado responsable de implementar las normas, principios,
mtodos, procedimientos y tcnicas del Sistema.
Pagode retribuciones;
3) El Sistema Administrativode Gestin de Recursos Humanos
a. Alcancedel Sistema
b. Organizacin del Sistema
87
El Sistema comprende las acciones de: La planificacin de polticas de
recursos humanos, la organizacin del trabajo y su distribucin, la gestin
del empleo, la gestin del rendimiento, la gestin de la compensacin, la
gestin del desarrollo y la capacitacin, la gestin de las relaciones
humanas y la resolucinde controversias.
Para los efectos del presente DecretoLegislativoy entantose implemente
de modointegral la nueva Ley del ServicioCivil, el Sistema comprende a los
regmenes de carrera y formas de contratacin de servicios de personal
utilizados por las entidades pblicas, sinque elloimplique reconocimiento
de derechoalguno.
Los regmenes especiales de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional del
Per, y del Servicio Diplomtico de la Repblica, se rigen por sus normas y
bajo la competencia de sus propias autoridades, en todo lo que no sea
regulado o les sea atribuido por la Autoridad con carcter especfico. La
Carrera Judicial y la correspondiente al Ministerio Pblico se rigen por sus
propias normas.
Respecto a las empresas del Estado sujetas al mbito de competencia del
Fondo de la Actividad Empresarial del Estado - FONAFE, la Autoridad
ejercer sus funciones y atribuciones en coordinacin con el citado
organismo, con sujecin a lo dispuesto en la Constitucin Poltica del Per
y sus leyes especiales.
La Presidencia del Consejo de Ministros pondr a disposicin de la
Autoridad la informacin consolidada del gasto en el personal del Estado,
en trminos que permitan la comparacin, por montos totales
anualizados, con independencia de su naturaleza jurdica, rgimen de
contratacin, entidad pagadora, fuente de financiamiento, periodicidad
y cualesquiera otros factores, la informacin comprende a todas las
entidades de la administracinpblica, entendiendopor ellas a: i) El Poder
Ejecutivo, incluyendo Ministerios y entidades pblicas, de acuerdo a lo
establecido en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo; ii) El Poder Legislativo;
iii) El Poder Judicial; iv) Los Gobiernos Regionales; v) Los Gobiernos Locales;
vi) Los organismos constitucionales autnomo; vii) Las empresas de
propiedad del Estado sean de nivel nacional, regional o local; viii) Las
entidades de tratamiento empresarial; y ix) Las dems entidades y
organismos, proyectos y programas del Estado cuyas actividades se
realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se
consideransujetas a las normas comunes de derechopblico.
La evaluacin del desempeo es el proceso obligatorio, integral,
sistemtico y continuo de apreciacin objetiva y demostrable del
c. mbitodel Sistema
d. Regmenes comprendidos en el Sistema
e. Consolidadoanualizadodel gastode personal en el Estado
f. El Procesode evaluacin del desempeo
88
conjunto de actividades, aptitudes y rendimiento del personal al servicio
del Estado en cumplimiento de sus metas, que llevan a cabo
obligatoriamente las entidades, en la forma y condiciones que se sealan
en la normatividad. Todo proceso de evaluacin se sujeta a las siguientes
reglas mnimas:
Debe ser aplicado en funcin de factores mensurables, cuantificables y
verificables.
Abarca a todoel personal de una entidad.
Sus resultados sonpblicos.
Las Oficinas de Recursos Humanos debernimplementar mecanismos para
recoger opiniones de los ciudadanos respecto del personal y la calidad de
los servicios.
El nivel nacional de gobierno promover el desarrollo de sistemas de
gestin que permitan determinar indicadores objetivos para la
evaluacinde desempeo.
Todas las entidades sujetas al Sistema Administrativo de Gestin de
Recursos Humanos estn obligadas a actualizar la informacin
correspondiente al personal de suentidad.
La Autoridad formular polticas y prcticas de incentivos, tanto
econmicos cuanto de otra naturaleza y condiciones especiales de
trabajo, para promover la movilizacinde cuadros tcnicos a las entidades
regionales y locales.
La jornada laboral del Sector Pblicoes de ocho(8) horas diarias ocuarenta
y ocho horas semanales, como mximo. Cuando la ley disponga una
jornada de trabajo menor, sta ser preferentemente destinada a la
atencindel pblico.
La Autoridad debe ejecutar e implementar progresivamente la poltica
pblica de unificacin de los diversos regmenes de contratacin
utilizados en el sector pblico, en coordinacin con el Ministerio de
Economa y Finanzas, para garantizar la sostenibilidad fiscal de dicha
implementacin.
El empleadooservidor publico, es aquel ciudadanoque presta sus servicios al
Estado a cambio de una remuneracin. El servidor pblico debe prestar sus
servicios conidoneidad, honradez, eficacia, responsabilidady compromiso.
g. RegistroNacional de Personal del ServicioCivil
h. Fortalecimientodel procesode descentralizacin
i. Jornada Laboral del Sector Pblico
j. Poltica de unificacin de regmenes
4) El EmpleadoPublico
89
a. El ingresoa la administracin pblica
b. Deberes generales del empleadopblico
c. Derechos del empleadopblico
d. Obligaciones del empleadopblico
El acceso al empleo pblico se realiza mediante concurso pblico y
abierto, por grupo ocupacional, en base a los mritos y capacidad de las
personas, enunrgimende igualdadde oportunidades.
Todo empleado pblico est al servicio de la Nacin, en tal razn tiene el
deber de:
Cumplir su funcin buscando el desarrollo del pas y la continuidad de
las polticas de Estado.
Supeditar el inters particular al inters comn y a los deberes y
obligaciones del servicio.
Superarse permanentemente enfuncina sudesempeo.
Desempear sus funciones con honestidad, probidad, criterio,
eficiencia, laboriosidady vocacinde servicio.
Conducirse condignidadenel desempeodel cargo.
Respetar y convocar las instancias de participacin ciudadana creadas
por la ley y las normas respectivas.
Todoempleadopblicotiene los siguientes derechos:
Igualdadde oportunidades.
Remuneracin.
Proteccin adecuada contra el cese arbitrario, con observancia de las
garantas constitucionales del debidoproceso.
Descansovacacional.
Permisos y licencias.
Prstamos administrativos.
Reclamoadministrativo.
Seguridadsocial de acuerdoa ley.
Capacitaciny desarrollode competencias.
Todoempleadoest sujetoa las siguientes obligaciones:
Cumplir personal y diligentemente los deberes que impone el servicio
pblico.
Prestar los servicios de forma exclusiva durante la jornada de trabajo,
salvo labor docente, la cual podr ser ejercida fuera de la jornada de
trabajo.
Salvaguardar los intereses del Estado y emplear austeramente los
recursos pblicos, destinndolos slo para la prestacin del servicio
pblico.
Percibir en contraprestacin de sus servicios slo lo determinado en el
contrato de trabajo y las fuentes normativas del empleo pblico; est
90
prohibido recibir ddivas, promesas, donativos o retribuciones de
terceros para realizar uomitir actos del servicio.
No emitir opinin ni brindar declaraciones en nombre del Estado, salvo
autorizacin expresa del superior jerrquico competente sobre la
materia respecto de la cual se le dio autorizacin, bajo responsabilidad.
Actuar contransparencia enel ejerciciode sufunciny guardar secreto
y/oreserva de la informacinpblica calificada comotal por las normas
sobre la materia y sobre aquellas que afectenderechos fundamentales.
Actuar conimparcialidad, omitiendoparticipar ointervenir por s opor
terceras personas, directa o indirectamente, en los contratos con su
entidad en los que tenga inters el propio empleado, su cnyuge o
parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de
afinidad. Concurrir puntualmente y observar los horarios establecidos.
Conocer las labores del cargoy capacitarse para unmejor desempeo.
Observar un buen trato y lealtad hacia el pblico en general, hacia los
superiores y compaeros de trabajo. Guardar absoluta reserva en los
asuntos que revistan tal carcter, an despus de haber cesado en el
cargo. Informar a la superioridad o denunciar ante la autoridad
correspondiente, los actos delictivos o de inmoralidad cometidos en el
ejerciciodel empleopblico.
Supeditar sus intereses particulares a las condiciones de trabajo y a las
prioridades fijadas por la entidad. No practicar actividades poltico
partidarias ensucentrode trabajoy encualquier entidaddel Estado.
Nosuscribir contratode locacinde servicios bajocualquier modalidad
conotra entidadpblica.
Presentar declaracin jurada anual de bienes y rentas, as como al
asumir y al cesar enel cargo.
Participar, segnsucargo, enlas instancias internas y externas donde se
promueva la participacin de la ciudadana y se ejecute procesos de
rendicinde cuentas.
La administracin pblica a travs de sus entidades deber disear y
establecer polticas para implementar de modo progresivo programas de
bienestar social e incentivos dirigidos a los empleados y sufamilia.
El desempeo excepcional de un empleado origina el otorgamiento de
especial reconocimiento que deber enmarcarse en las siguientes
condiciones:
Lograr resultados eficientes enel servicioque presta a la poblacin.
Constituir modelode conducta para el conjuntode empleados.
Promover valores sociales.
Promover beneficios a favor de la entidad.
Mejorar la imagende la entidadfrente a la colectividad.
e. Bienestar social eincentivos
91
f. Rgimen disciplinario
g. Trminode la relacin de empleopblico
VII. El Sistema de Abastecimiento
A. El sistema de abastecimiento
1. Definicin
Responsabilidades: Los empleados pblicos son responsables civil, penal o
administrativamente por el incumplimiento de las normas legales y
administrativas enel ejerciciodel serviciopblico.
Inhabilitacin y rehabilitacin: La inhabilitacin y rehabilitacin del
empleado pblico se determinar en las normas de desarrollo de la
presente Ley.
Procedimiento disciplinario: El empleado pblico que incurra en falta
administrativa grave ser sometido a procedimiento administrativo
disciplinario.
El trminodel empleose produce por:
Fallecimiento.
Renuncia.
Mutuodisenso.
Destitucin.
Invalidez permanente que nole permita cumplir consus funciones.
Jubilaciny Cese.
El sistema de abastecimiento est ntimamente ligado a las compras Estatales,
que quiz es uno de sus componentes que ha sufrido mltiples modificaciones
con el fin de mejorar se contenido y aportar a una gestin publica ms eficiente,
ms cuando las compras de Estado est teido de prcticas de inmoralidad y
corrupcinpor parte de algunos funcionarios pblicos. El desarrollode este tema
se agrupara en dos bloques, i) El sistema de abastecimiento, y ii) De las compras
estatales.
El Sistema de Abastecimiento es el conjunto interrelacionado de polticas,
objetivos, normas, atribuciones, procedimientos y procesos tcnicos
orientados al racional flujo, dotacinosuministro, empleoy conservacin
de medios materiales; as como acciones especializadas, trabajo o
resultado para asegurar la continuidad de los procesos productivos que
desarrollanlas entidades integrantes de la administracinpblica.
20
Este sistema se instituy a travs del Decreto Ley 22056 , en el marco de
20 Publicado en el Diario Oficial el 29 de diciembre de 1978
92
actividad de la Direccin Nacional de Abastecimiento del Instituto
21
Nacional de Administracin Pblica . Actualmente el Sistema de
Abastecimiento esta regido por el nuevo organismo denominando
ORGANISMO SUPERVISOR DE CONTRATACIONES DEL ESTADO- OSCE.
El sistema de Abastecimiento tiene como objetivo el control del
movimiento de bienes y servicios dentro de la Institucin a travs de los
Subsistemas de Abastecimiento.
22
Los Subsistemas de Abastecimiento son:
A travs de este subsistema se capta, procesa, clasifica, actualiza,
proporciona y conserva informacin sobre: los bienes, servicios y obras;
proveedores; precio y condiciones de venta; seguridad; garanta que
ofrecen; acciones de seguimiento y control a realizar; etc., requeridas por
una institucin pblica para tomar la decisin ms conveniente en
condiciones ptimas. Est constituidopor los Procesos Tcnicos de:
Programacin: Cuadro de Necesidades, Plan Anual de Adquisiciones y
Contrataciones, PresupuestoInstitucional de Apertura.
Catalogacin: Catalogacin Nacional de Bienes Muebles y Enseres y
23
otras catalogaciones
RegistroNacional de Proveedores,
Registro y Control: seguimiento de acciones de cada fase de cada
ProcesoTcnico.
A travs de este subsistema se presentan alternativas y condiciones para
negociar, conseguir o poseer la tenencia, propiedad o derecho de uso de
los bienes o servicios necesarios o para rescatarlos, de haberlos perdido.
Est conformadopor los Procesos Tcnicos de:
Contrataciones y Adquisiciones: Adjudicacin de Menor Cuanta,
AdquisicinDirecta, ConcursoPblicoy LicitacinPblica.
Recuperacin de Bienes: consistente en volver a tener dominio de los
bienes para uso o consumo o para prestar servicios, cuya propiedad se
haba perdido por descuido, negligencia, deterioro, abandono, robo,
obsolescencia tecnolgica, etc.
2. Objetivo
a. Subsistema de Informacin yControl
b. Subsistema de Negociacin/Obtencin
21 Entidad creada por el artculo 1 del Decreto Ley 20316 "Ley Orgnica del INAP" del 11/12/1973 como entidad
rectora del proceso de Reforma de la Administracin Publica. En 1995 se dispone su desactivacin y liquidacin
por Ley N 26507.
22 VALCRCEL, G. Manual de Abastecimiento Municipal. INICAM. Lima. 1989. Pgs. 65-68
23 La RM N 362-2003-PCM, del 15-NOV-2003, crea la Comisin Multisectorial para analizar las conclusiones sobre
Catalogacin de Bienes y Servicios, presentadas por la Comisin creada por DS N 099-2002-PCM, del 10-OCT-2002,
sobre Sistema de Catalogacin de Bienes y Servicios nico.
93
A travs de este subsistema se prev, orienta y supervisa la movilizacin,
uso, conservacin y custodia de los bienes y servicios, dentro de una
concepcin integral, para una adecuada utilizacin y preservacin. Este
Subsistema est constituidopor los Procesos Tcnicos de:
Mantenimiento (interno o externo). Puede ser slo mano de obra ( la
entidadcompra la materia prima) oa todocosto.
Almacenamiento: almacncentral y almacenes perifricos.
Seguridadintegral: para personas y bienes.
Distribucin (racional y mesurada) de bienes: slo con PECOSA, para
consumoinmediatoo, conPIA, para usoy consumoposterior.
Disposicin Final: accin que compete a la Oficina de Control
Patrimonial y al Comit de Gestin Patrimonial, conforme al artculo
168 del Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los
bienes de propiedad estatal, aprobado por DS 154-2001-EF, modificado
por el DS 107-2003-EF y dems Directivas de la SBN.
La Oficina de Abastecimientoes el rganode apoyoencargadode gerenciar y
administrar las acciones y actividades propias del Sistema de Abastecimiento
y de la administracin y mantenimiento de los bienes muebles, maquinaria,
equipo mecnico, flota vehicular y de los locales institucionales de la entidad.
Est a cargo de un Sub Gerente, quien depende del Gerente de
Administraciny Finanzas ode la Gerencia de Administracin.
Las principales funciones generales de las oficinas de abastecimiento o
logstica son:
Dirigir, programar y ejecutar la administracin del Sistema
Administrativo de Abastecimiento conforme a los lineamientos,
polticas, normas presupuestarias, tcnicas de control sobre
adquisiciones y otras normas pertinentes.
Adquirir, almacenar y distribuir los bienes y servicios que requiera la
institucin.
Elaborar anualmente el Cuadrode Necesidades de Bienes y de Servicios.
Formular y ejecutar el Plan Anual de Adquisiciones y proponer su
aprobacin, en coordinacin con las Gerencias de Planeamiento y
Presupuestoy de Administraciny Finanzas.
Prestar asistencia a los Comits Especiales de Adquisiciones de bienes y
servicios enlos procesos de seleccin.
Participar en la conformacin de los Comits Especiales para las
licitaciones, concursos pblicos y adjudicaciones directas de mayor y
menor cuanta.
c. Subsistema de Utilizacin/Preservacin
3. Organizacin de la oficina de abastecimiento
a. Principales Funciones Generales de Abastecimiento
94
Reportar informacin mensual a nivel de compromiso, de las rdenes

de compra y de servicios, a la Gerencia de Administraciny Finanzas.
Dirigir y supervisar las acciones de inventario, registro, uso y control de
los bienes muebles.
Cautelar y mantener al da el marges de bienes patrimoniales de la
municipalidad.
Cautelar que los bienes inmuebles de la municipalidad cuenten con los
respectivos ttulos de propiedad y estn inscritos en los registros
pblicos
Supervisar las acciones de tasacin, valuacin, actualizacin o ajuste del
valor monetariode los activos fijos y de las existencias enalmacn.
Tramitar ante el respectivo Comit de Bajas y Venta de Bienes
Patrimoniales, las solicitudes de baja y posterior venta, transferencia,
incineracinodestruccin, segnel caso, de los bienes muebles.
Mantener en custodia el archivo de los documentos fuente que
sustente el ingreso, baja y transferencia de los bienes patrimoniales.
Supervisar las acciones de mantenimiento de los bienes muebles,
inmuebles e infraestructura municipal y la prestacin de servicios para
tal fin.
Supervisar la ejecucin del Plan de Mantenimiento Preventivo y
Correctivode la maquinaria, equipomecnicoy flota vehicular.
Otras que le encargue el Gerente de Administracin.
El sistema de abastecimiento se gestiona a travs de los siguientes
procesos opasos:
Programacinde necesidades
Es la determinacin de stas en funcin a los objetivos y metas
institucionales, concordantes con el PIA. En esta fase se utilizar el
Cuadrode Necesidades.
Elaboracindel PresupuestoValorado
Esta fase consiste en la consolidacin de las necesidades de bienes,
servicios y obras, sustentadas en el Presupuesto Institucional de
Apertura.
Elaboracindel PlanAnual de Adquisiciones y Contrataciones
Esta fase se desarrolla dentro de los treinta (30) das siguientes a la
aprobacindel PIA, es decir, a ms tardar el 31 de enerode cada ao. No
se podr ejecutar ningn proceso de seleccin que previamente no
haya sido incluido en el PAAC, siendo nulo todo proceso que
contravenga a esta disposicin.
Ejecucinde los procesos de seleccin
Consiste en la realizacin de los procesos de seleccin de acuerdo al
Administrar la base de datos de proveedores de bienes y servicios.
b. El procesode Abastecimiento
95
objeto del proceso. Los procesos de seleccin se rigen por la Ley Anual
de Presupuestoy la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
Ingresoal AlmacnInstitucional
Es el ingreso de los bienes materiales adquiridos a travs de los diversos
procesos de seleccin, en aplicacin de la SA 05- Unidad en el ingreso
fsico y custodia temporal de bienes, concordante con las Normas
Tcnicas de Control Interno - NTCI 300 02- Unidad de Almacn.
(Catalogacin, Registro en las Tarjetas de Control Visible de Almacn,
verificacin permanente de su estado de conservacin, despacho de
las existencias, registro en las Tarjetas de Existencias Valoradas de
Almacn, informe a la Oficina de Contabilidad).
Valorizacinde las existencias de almacn
Se realiza enfuncina los documentos - fuentes otasacin, aplicandoel
CostoPromediooel PEPS (Primeras entradas, primeras salidas).
InventarioFsico
En es proceso se aplican las normas legales vigentes del Sistema de
Abastecimiento, SBN, etc.
Es el proceso mediante el cual determinan las necesidades futuras de
compras y adquisiciones de bienes y servicios de la institucin, conforme
el presupuesto institucional aprobado y que se plasma en la elaboracin
del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones (PAAC). Consta de los
siguientes procesos:
Programacin. Este proceso comprende las siguientes actividades: i)
Determinacin de necesidades, ii) Consolidacin de necesidades, iii)
Formulacin del plan de adquisiciones, iv) Ejecucin del programa, v)
Evaluacindel programa.
Catalogacin de bienes. Este proceso comprende las siguientes
actividades: i) Identificacin de bienes no codificados, ii) Actualizacin
de bienes nocodificados.
Estas tareas se cumplen en coordinacin con la Superintendencia
Nacional de Bienes
Registrode proveedores
A partir del Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado no existe obligacin de formular un registro
de proveedores en cada institucin. De ello se encarga el OSCE (EX
CONSUCODE) a travs del RegistroNacional de Proveedores.
Registroy control
Este proceso comprende las siguientes actividades: el desarrollo
estadsticas de la informacinde abastecimientoy la elaboracinde un
sistema de registros que posibilite controles posteriores.
Contrataciones y Adquisiciones
c. Principales Procesos Tcnicos de Abastecimiento:
96
Este procedimiento est regulado por el TUO de la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su reglamento. Por ello
retratara enel acpite B. de este documento.
Recuperacinde bienes
Este proceso comprende las siguientes actividades: Recoleccin o
seleccin, reparacinoreconstrucciny utilizacin.
Mantenimiento
Este proceso tiene por objetivo evitar la paralizacin de los servicios
que presta la institucin y consiste en realizar acciones destinadas a
conservar en ptimo estado los equipos, instalaciones, materiales y
bienes que posee la entidad.
Seguridad
Es el proceso mediante el cual se previenen, detectan y/o eliminan las
situaciones que pueden causar dao o prdida en las personas,
informacin o medios naturales, a fin de evitar la paralizacin de los
procesos productivos.
Almacenamiento
Es el conjunto de actividades de naturaleza tcnico y administrativo,
referidas a la ubicacin temporal de bienes en un espacio fsico
determinadoconfines de custodia.
Distribucin
Es el conjunto de actividades de naturaleza tcnico y administrativo en
que se cierra el crculo, y permite la satisfaccin de las necesidades del
usuarioconla entrega de los bienes oservicios solicitados.
Disposicinfinal
Es el conjunto de actividades de naturaleza tcnico-administrativa
orientadas a detectar, verificar y regular el empleo adecuado de los
bienes proporcionados a las diferentes dependencias de la
municipalidad.
La gestin del proceso de contrataciones y adquisiciones es de especial
importancia para las entidades estatales. Este procedimiento esta
regulado por el Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado.
La regla general en las adquisiciones y contrataciones que realizan las
entidades es que la seleccindel proveedor se efectuar, de manera objetiva,
por medio de un concurso, el mismo que es denominado, en trminos
legales, "procesode seleccin".
Ello quiere decir que la seleccin del proveedor no se produce de manera
libre o subjetiva, sino como consecuencia de un proceso de seleccin que
debe conducirse de acuerdo con las pautas y normas establecidas en el Texto
nicoOrdenadode la Ley y suReglamento.
B. Gestin del Procesode Contrataciones yAdquisiciones del Estado
1. El procesotcnicode contrataciones yadquisiciones
97
Es necesario sealar que pese a que la similitud de los trminos puede
originar confusin, debemos diferenciar entre el proceso de adquisicin o
contrataciny el procesode seleccin.
El proceso de adquisicin o contratacin es el conjunto ordenado y
concatenado de actuaciones que se realizan desde que se autoriza la
adquisicin o contratacin del bien, servicio u obra hasta que culmina la
ejecucin del contrato respectivo a travs del cual se pact la venta o
arrendamientodel bien, la prestacindel servicioola ejecucinde la obra.
Por su parte, el proceso de seleccin es el "concurso" que permite elegir, de
manera objetiva, al proveedor que se encargar de vender o dar en
arrendamientounbien, prestar unserviciooejecutar una obra.
El proceso de seleccin se inserta en el proceso de adquisicin o
contratacin, es una fase de l. Otras fases de dicho proceso son: la ejecucin
de los actos preparatorios del proceso de seleccin, tales como el Plan Anual,
la formulacin del requerimiento, el estudio o indagacin de mercado, la
aprobacin del expediente de contratacin, la designacin del Comit
Especial, la elaboracin y aprobacin de bases y dems. Asimismo, forman
parte del proceso de adquisicin o contratacin los actos de ejecucin
contractual luegode la culminacindel procesode seleccin.
Los procesos de adquisicin o contratacin que realizan las entidades tienen
tres grandes fases, detalladas a continuacin:
Es la fase que va desde el momento en que se aprueba la adquisicin o
contratacin hasta la convocatoria del proceso de seleccin. Dentro de
esta fase encontramos, adems de la aprobacin de la adquisicin o
contratacin, las siguientes actuaciones de carcter administrativo:
designacin del comit especial, elaboracin y aprobacin de las bases,
entre otras.
Es la fase que va desde la convocatoria del proceso de seleccin hasta la
celebracin/ firma del contratorespectivo. Esta fase es identificada conel
procesode seleccin.
Es la fase que va desde la celebracin hasta la liquidacin del contrato. En
esta fase se produce la entrega del bien en propiedad o arrendamiento, la
prestacindel servicioola ejecucinde la obra.
2. Fases de los procesos de adquisicin ocontratacin
a. Preparacin de la seleccin
b. Seleccin
c. Ejecucin contractual
98
FASES

Preparacin de la
Seleccin

Proceso de Seleccin

Ejecucin Contractual

1.Plan Estratgico Institucional

1.Convocatoria y Registro de
participantes

1 Celebracin del contrato

2. Plan Operativo Institucional

2. Presentacin de consultas,
absolucin y aclaracin de las
bases

2. Ejecucin de las
prestaciones derivadas del
contrato

3.Determinacin de
necesidades

3. Formulacin de
observaciones a las Bases e
integracin de stas

3. Adicionales y reducciones

4. Presupuesto Institucional

4. Presentacin y entrega de
propuestas

4. Ampliaciones o reducciones
de plazo

5. Plan Anual de Adquisiciones
y Contrataciones

5. Evaluacin y calificacin de
propuestas

5. Subcontratacin

6. Aprobacin del expediente
de contratacin

6. Otorgamiento de la Buena
Pro

6. Intervencin econmica

7. Designacin del Comit
Especial

7. Citacin para la Celebracin
del contrato

7. Resolucin

8. Elaboracin del Proyecto de
Bases Administrativas

8. Celebracin del contrato

8. Aplicacin de penalidades

9. Aprobacin de las Bases
Administrativas

9. Conformidad de entrega o
de prestacin de servicio

10. Liquidacin de obra o de
consultora de obra
Fases del Proceso de Adquisiciones y Contrataciones
3. Las instancias de las contrataciones ycontrataciones
4. Principios querigen las contrataciones yadquisiciones del estado
a. Principiode moralidad
Las instancias que tienenrelaciny competencias enestos procesos son:
El ConsejoSupervisor de Contrataciones del estado.
La Contralora General de la Repblica
Las Oficinas de abastecimiento de las municipalidades o quien haga sus
veces.
El Comits especiales o permanentes de adquisiciones de bienes y
servicios.
Los procesos de contratacin y adquisicin estn regulados por ley y su
reglamento y se rigen por los siguientes principios, sin perjuicio de la
vigencia de otros principios generales del derecho administrativo y del
derechocomn.
Los actos referidos a las contrataciones y adquisiciones deben
caracterizarse por la honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y
probidad.
99
En los procedimientos de adquisiciones y contrataciones se incluirn
regulaciones o tratamientos que fomenten la ms amplia, objetiva e
imparcial concurrencia, pluralidad y participacin de postores
potenciales.
Los Acuerdos y Resoluciones de los funcionarios y dependencias
responsables de las adquisiciones y contrataciones de la entidad se
adoptarn en estricta aplicacin de la ley y el reglamento, as como en
atencina criterios tcnicos que permitanobjetividadenel tratamientoa
los postores y contratistas.
Los bienes y servicios ola ejecucinde obras que se adquieranocontraten
deben reunir los requisitos de calidad, precio, plazo de ejecucin y
entrega y debernefectuarse enlas mejores condiciones para suusofinal.
Toda adquisicin o contratacin deber realizarse sobre la base de
criterios y calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los postores.
Los postores tendrn acceso durante el proceso de seleccin a la
documentacin de las adquisiciones y las contrataciones. Salvo las
excepciones previstas en la ley y el reglamento, la convocatoria, el
otorgamientode la buena proy los resultados debenser de conocimiento
pblico.
En toda adquisicin o contratacin se aplicarn los criterios de
simplicidad, austeridad, concentracin y ahorro en el uso de los recursos,
en las etapas de los procesos de seleccin y en los acuerdos y resoluciones
recados sobre ellos, debiendo evitarse, en las bases y en los contratos,
exigencias y formalidades costosas e innecesarias.
Los bienes, servicios o ejecucin de obras deben reunir las condiciones de
calidad y modernidad tecnolgica necesarias para cumplir con
efectividad los fines para los que son requeridos, desde el mismo
momento en que son adquiridos o contratados y por un determinado y
previsible tiempo de duracin, con posibilidad de adecuarse, integrarse y
repotenciarse, si fuera el caso, conlos avances cientficos y tecnolgicos.
Todo postor de bienes, servicios o ejecucin de obras debe tener
participacin y acceso para contratar con las entidades en condiciones
semejantes para todos, estando prohibida la existencia de privilegios,
ventajas oprerrogativas, salvolas excepciones de ley.
Los principios sealados tienen como finalidad garantizar que las entidades
del sector pblicoobtenganbienes, servicios y obras de calidadrequerida, en
b. Principiode librecompetencia
c. Principiode imparcialidad
d. Principiode eficiencia
e. Principiode transparencia
f. Principiode economa
g. Principiode vigencia tecnolgica
h. Principiode tratojustoeigualitario
100
forma oportuna y a precios o costos adecuados. Servirn tambin como
criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en
la aplicacin de la Ley y el Reglamento de Contrataciones y Adquisiciones,
como parmetros para la actuacin de los funcionarios y de las dependencias
responsables y para suplir los vacos de la mencionada Ley y suReglamento.
Los principios, entonces, no son meras declaraciones programticas que
establecen parmetros morales de conducta a los que resultara
recomendable que se ajustenlos agentes pblicos y privados que intervienen
en los procesos de adquisicin o contratacin. Al estar recogido
expresamente sutriple objetivoenel textode la norma, suaplicacinse torna
de obligatorio cumplimiento tanto en la elaboracin de disposiciones
reglamentarias por parte de las entidades pblicas con competencia para
ello, como en la interpretacin o integracin del TUO de la Ley y del
Reglamento.
Se convoca para la adquisicin de bienes, as como para la contratacin de
obras, dentro de los mrgenes que establecen las normas
presupuestarias. La Licitacin Pblica para la ejecucin de obras se
desdoblar en:
Licitacin Pblica Nacional para la ejecucin de obras por empresas
constituidas y coninstalaciones enel pas.
Licitacin Pblica Internacional cuando las caractersticas tcnicas de
las obras requierande participacininternacional.
La licitacin pblica se aplicar, por ejemplo, cuando se tenga prevista la
adquisicin de cinco camiones de limpieza pblica por un valor total de
quinientos mil nuevos soles o la rehabilitacin de un puente por un valor
de unmillndoscientos mil nuevos soles.
Se convoca para la contratacin de servicios, dentro de los mrgenes
establecidos por las normas presupuestarias.
Este tipo de seleccin se aplicar, por ejemplo, para el arrendamiento de
un local de propiedad de una asociacin civil por un valor de doscientos
cincuenta mil nuevos soles anuales o la contratacin del servicio de
vigilancia y seguridad por un valor de doscientos diez mil nuevos soles
anuales.
Se convoca para la adquisicin de bienes, contratacin de servicios y
ejecucin de obras, dentro de los mrgenes establecidos por las normas
presupuestarias. La AdjudicacinDirecta puede ser pblica oselectiva.
La Adjudicacin Directa Pblica se convoca cuando el monto de la
adquisicin o contratacin es mayor al cincuenta por ciento (50%) del
5. Tipos de procesos de seleccin
a. Licitacin Pblica
b. ConcursoPblico
c. Adjudicacin Directa
101
lmite mximo establecido para la Adjudicacin Directa en las normas
presupuestarias.
La Adjudicacin Directa Selectiva se convoca cuando el monto de la
adquisicin o contratacin es igual o menor al cincuenta por ciento
(50%) del lmite mximoestablecidopara la AdjudicacinDirecta por las
normas presupuestarias.
La Adjudicacin Directa Selectiva no requiere de publicacin. Se efecta
por invitacin, debiendoconvocarse a por lomenos tres (3) proveedores.
Por excepcin, el Titular o la mxima autoridad administrativa de la
entidad, o aquel funcionario o funcionaria en quien stos hubieran
delegado tal funcin, mediante documento sustentatorio, podr
exonerar al proceso de seleccin del requisito de presentacin de tres
proveedores.
Esta exoneracin puede darse siempre y cuando en el lugar en que se
realice la adquisicin o contratacin no sea posible contar con un mnimo
de tres (3) proveedores y que los bienes, servicios o ejecucin de obras a
adquirir o contratar estn destinados a satisfacer necesidades de la
entidadenla localidadenque se realiza el proceso.
A fin de garantizar la publicidad de las adjudicaciones directas selectivas,
las convocatorias respectivas sern notificadas a la Comisin de
Promocinde la Pequea y Microempresa: PROMPYME, la que se encargar
de difundirlas entre las pequeas y microempresas.
El tipo de seleccin de Adjudicacin Directa Pblica se aplicar por
ejemplo para la adquisicin de un lote de computadoras por trescientos
cuarenta y cinco mil nuevos soles, contratacin de una consultora
tributaria externa por un valor de ciento diez mil nuevos soles anuales,
reparacin de veredas por un valor de quinientos ochenta mil nuevos
soles.
El tipo de seleccin de Adjudicacin Directa Selectiva se aplicar para la
construccin de un comedor por un valor de ciento treinta mil nuevos
soles, adquisicin de un software por un valor de cincuenta mil nuevos
soles.
Se convoca para:
1. La adquisicin o contratacin de bienes, servicios u obras, cuyos montos
sean inferiores a la dcima parte del lmite mnimo establecido por las
normas presupuestarias para las licitaciones pblicas o concursos
pblicos, segn corresponda. Las adjudicaciones de menor cuanta
destinadas a la adquisicin de bienes y servicios as como a la contratacin
de obras, sernnotificadas a PROMPYME, segnlodispuestoenel segundo
prrafodel artculo96 del Reglamento.
2. Los procesos declarados desiertos;
d. Adjudicacin de Menor Cuanta
102
3. La contratacin de expertos independientes para que integren los
Comits Especiales.
Especficamente se aplica cuando:
Se desea adquirir o arrendar financieramente un bien cuyo valor
referencial es inferior a cuarenta y cincomil nuevos soles.
Se desea arrendar no financieramente un bien o contratar un servicio
cuyovalor referencial es inferior a veinte mil nuevos soles.
Se desea ordenar la ejecucin de una obra cuyo valor referencial es
inferior a cientoquince mil nuevos soles.
Ejemplos: Arrendamiento de una oficina desconcentrada por un valor de
cuatro mil doscientos nuevos soles anuales, adquisicin de tiles de
oficina por unvalor de treinta mil nuevos soles.
Adiferencia de la normativa anterior, ya nose convocar una adjudicacin
de menor cuanta cuando la entidad apruebe la exoneracin del proceso
de seleccinque correspondera convocar, de conformidadconla ley.
Ejemplo: la ejecucin, por situacin de emergencia, de un muro de
contencin, por unvalor de unmillnde nuevos soles.
Tipos de Procesos de Seleccin y sus Objetos de Contrato
Licitaciones Pblicas
Objeto del Contrato

Adquisicin de bienes

Ejecucin de obras

Concursos Pblicos

Objeto del Contrato

Arrendamiento de bienes

Contratacin de servicios

Contratacin de servicios de consultora
Adjudicacin Directa Pblica

Objeto del Contrato

Adquisicin y arrendamiento de bienes


Contratacin de servicios de consultora

Ejecucin de obras

Adjudicacin Directa Selectiva

Objeto del Contrato

Adquisicin y arrendamiento de bienes


Contratacin de servicios de consultoras

Ejecucin de obras

Adjudicacin de Menor Cuanta

Objeto del Contrato

Adquisicin y arrendamiento de bienes, contratacin de servicios, contratacin de
servicios de consultora de obra, ejecucin de obras

El valor referencial pa ra las Licitaciones Pblicas, Concurso Pblico y Adjudicacin
Directa se determina segn lo dispuesto por las Leyes Anuales de Presupuesto.

Para el caso de las Adjudicaciones Directas Selectivas y Adjudicaciones de Menor
Cuanta, deben concordarse dichas Leyes con lo sealado en el Texto nico Ordenado
-TUO- de la Ley y su Reglamento.
La determinacin de los Procesos de Seleccin para efectuar las
licitaciones pblicas, concursos pblicos y adjudicaciones directas, en
todas las entidades del sector pblico, se sujetan a los montos que fije la
ley anual del presupuesto.
6. Montos para la determinacin de los procesos de seleccin
103

El control gubernamental presenta tambin serias deficiencias en la gestin
pblica peruana. Los permanentes brotes de corrupcin son muestra de ello. El
problema tiene origen enel modeloy enfoque aplicadoenla prctica, aunque en
las normas y en el mensaje se habla de un control moderno, que va a la gestin y
sus resultados y no solamente a los aspectos procedimentales previstos en la
norma.
Los dficit de control interno, contribuyen tambin a la ausencia de un control
ms efectivo. De un total de 4,216 instituciones del Estado slo 742 cuentan con
rganos de Control Institucional. Enel casode los gobiernos locales la situacin es
ms dramtica pues la cobertura de control alcanza apenas al 11% de un total de
1, 834 Municipalidades existentes enel pas.
Predominio de un enfoque excesivamente legalista. El sistema de control en
nuestro pas se orienta principalmente a supervisar el cumplimiento de los
procedimientos, normas y reglas antes que enevaluar la gestinenfuncinde los
objetivos de modernizacin del Estado. As, las prioridades del control estn
puestas en la lucha contra la corrupcin (por lo tanto se implementan acciones
rpidas que detecten o prevengan irregularidades, se incrementan las sanciones
administrativas, civiles y penales, etc.) antes que en contribuir a la mejora de la
gestin a travs de sus resultados (cumplimiento de objetivos y metas
institucionales). Sin embargo la corrupcin la corrupcin est campante en el
senode la administracinpblica peruana.
En este marco es fundamental el control ciudadano y la rendicin de cuentas, de
manera que se disminuya las situaciones de corrupcin, sin olvidar la necesidad
de fortalecer la gestin de la Contralora General de la Republica y promover un
debate que ayude a su real modernizacin e ingreso a un control de los
resultados.
El control gubernamental consiste en la supervisin, vigilancia y verificacin
de los actos y resultados de la gestin pblica, en atencin al grado de
eficiencia, eficacia, transparencia y economa en el uso y destino de los
recursos y bienes del Estado, as comodel cumplimientode las normas legales
y de los lineamientos de poltica y planes de accin, evaluandolos sistemas de
administracin, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a travs de
la adopcinde acciones preventivas y correctivas pertinentes.
El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un
procesointegral y permanente.
El control interno comprende las acciones de cautela previa, simultnea y
de verificacin posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la
finalidad que la gestin de sus recursos, bienes y operaciones se efecte
correcta y eficientemente. Suejercicioes previo, simultneoy posterior.
El control interno previo y simultneo compete exclusivamente a las
VIII. El Sistema de Control Gubernamental
1. El Control Gubernamental
104
autoridades, funcionarios y servidores pblicos de las entidades como
responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base
de las normas que rigen las actividades de la organizacin y los
procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y
disposiciones institucionales, los que contienen las polticas y mtodos de
autorizacin, registro, verificacin, evaluacin, seguridady proteccin.
El control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del
servidor o funcionario ejecutor, en funcin del cumplimiento de las
disposiciones establecidas, as como por el rgano de control institucional
segn sus planes y programas anuales, evaluando y verificando los aspectos
administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, as como la
gestin y ejecucin llevadas a cabo, en relacin con las metas trazadas y
resultados obtenidos.
Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el
funcionamiento y confiabilidad del control interno para la evaluacin de la
gestiny el efectivoejerciciode la rendicinde cuentas, propendiendoa que
ste contribuya conel logrode la misiny objetivos de la entidada sucargo.
El Titular de la entidad est obligado a definir las polticas institucionales en
los planes y/o programas anuales que se formulen, los que sern objeto de las
verificaciones a que se refiere esta Ley.
Se entiende por control externo el conjunto de polticas, normas, mtodos
y procedimientos tcnicos, que compete aplicar a la Contralora General u
otro rgano del Sistema por encargo o designacin de sta, con el objeto de
supervisar, vigilar y verificar la gestin, la captacin y el uso de los recursos y
bienes del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de
control concarcter selectivoy posterior.
En concordancia con sus roles de supervisin y vigilancia, el control externo
podr ser preventivo o simultneo, cuando se determine taxativamente
por la presente Ley o por normativa expresa, sin que en ningn caso conlleve
injerencia en los procesos de direccin y gerencia a cargo de la
administracin de la entidad, o interferencia en el control posterior que
corresponda.
Para su ejercicio, se aplicarn sistemas de control de legalidad, de gestin,
financiero, de resultados, de evaluacin de control interno u otros que sean
tiles en funcin a las caractersticas de la entidad y la materia de control,
pudiendorealizarse enforma individual ocombinada.
Asimismo, podr llevarse a cabo inspecciones y verificaciones, as como las
diligencias, estudios einvestigaciones necesarias para fines de control.
Entre las atribuciones ms relevante de la Contralora General de la Repblica
tenemos:
a. Tener acceso en cualquier momento y sin limitacin a los registros,
documentos e informacinde las entidades, auncuandoseansecretos; as
2. Atribuciones de la Contralora General
105
como requerir informacin a particulares que mantengan o hayan
mantenido relaciones con las entidades; siempre y cuando no violen la
libertadindividual.
b. Ordenar que los rganos del Sistema realicen las acciones de control que a
su juicio sean necesarios o ejercer en forma directa el control externo
posterior sobre los actos de las entidades.
c. Supervisar y garantizar el cumplimiento de las recomendaciones que se
derivende los informes de control emanados de cualquiera de los rganos
del Sistema.
d. Disponer el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata,
por el Procurador Pblico de la Contralora General o el Procurador del
Sector o el representante legal de la entidad examinada, en los casos en
que en la ejecucin directa de una accin de control se encuentre dao
econmicoopresuncinde ilcitopenal.
e. Efectuar las acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales,
as como sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la
Nacin,
f. Emitir opinin previa vinculante sobre adquisiciones y contrataciones de
bienes, servicios uobras, que conforme a ley tenganel carcter de secreto
militar o de orden interno exonerados de Licitacin Pblica, Concurso
PblicooAdjudicacinDirecta.
g. Otorgar autorizacin previa a la ejecucin y al pago de los presupuestos
adicionales de obra pblica, y de las mayores prestaciones de supervisin
en los casos distintos a los adicionales de obras, cuyos montos excedan a
los previstos en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su
Reglamentorespectivamente, cualquiera sea la fuente de financiamiento.
h. Designar y supervisar de manera exclusiva a las Sociedades de Auditora
i. Recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadana relacionadas
con las funciones de la administracin pblica, otorgndoles el trmite
correspondiente.
j. Promover la participacin ciudadana, mediante audiencias pblicas y/o
sistemas de vigilancia.
k. Verificar y supervisar el cumplimiento de las disposiciones sobre
prohibiciones e incompatibilidades de servidores pblicos y otros,
l. Establecer los procedimientos para que los titulares de las entidades
rindancuenta oportuna ante el rganoRector, por los fondos obienes del
Estadoa sucargo.
El Sistema Nacional de Control es el conjunto de rganos de control, normas,
mtodos y procedimientos, estructurados e integrados, funcionalmente, y
destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en
forma descentralizada.
Su actuacin comprende las actividades y acciones en los campos
administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y
3. El Sistema Nacional de Control
106
alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del
rgimenque las regule.
El ejercicio del control gubernamental por el Sistema Nacional de Control en
las entidades, se efecta bajo la autoridad normativa y funcional de la
Contralora General de la Republica, la misma que establece los lineamientos,
disposiciones y procedimientos tcnicos correspondientes a su proceso, en
funcin a la naturaleza y/o especializacin de dichas entidades, las
modalidades de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecucin.
Dicha regulacin permitir la evaluacin, por los rganos de control, de la
gestinde las entidades y sus resultados.
El Sistema Nacional de Control est conformadopor:
a. La Contralora General de Repblica (CGR), que viene a ser el rgano rector
del sistema comoente tcniconormativo.
b. Las Oficinas de Control Institucional (OCI), como unidades orgnicas
responsables de la funcin de control gubernamental en cada entidad
pblica.
c. Las Sociedades de Auditoria (SOA); que son empresas privadas que, por
encargo de la CGR, realizan auditorias financieras, econmicas y de
sistemas.
Estnsujetas al sistema nacional de control las siguientes entidades:
a. El GobiernoCentral, los Gobiernos Regionales y Locales.
b. Unidades administrativas del Poder Legislativo, el Poder Judicial y
MinisterioPblico.
c. Organismos Autnomos creados por la Constitucin Poltica (Consejo
Nacional de la Magistratura, JuradoNacional de Elecciones, ONPE, la propia
CGR y otras) e instituciones y personas de derecho pblico (universidades
estatales, por ejemplo).
d. Organismos reguladores de servicios pblicos (OSIPTEL, OSINERG, OSITRANy
otros)
e. Empresas del Estado y en las que ste participe en el accionariado bajo
cualquier forma societaria.
f. Entidades privadas, no gubernamentales e internacionales, por los
recursos pblicos que perciban.
4. Conformacin del Sistema Nacional de Control
5. mbitode aplicacin
107
LA GESTIN PUBLICA, EL DESARROLLO Y LUCHA
CONTRA LA POBREZA.
I. DESARROLLO Y PROGRAMAS SOCIALES
II. LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERU
La accin del Estado abarca diversas dimensiones relacionadas a la vida cotidiana
de la sociedad. Estas dimensiones tienen que ver con: i) la promocin de la
economa y la competividad, en materias como la industria, la pesca, la minera,
agricultura, turismo, etc., ii) el desarrollo social en materias como la salud, la
educacin, el empleo, saneamiento, etc., iii) el acondicionamiento territorial y
dotacin de infraestructura de soporte a las actividades econmicas y sociales, en
materias como transporte, comunicaciones, salud, educacin, agricultura,
organizaciny usode suelos, ambiente, etc.
Como puede observarse la amplitud de la actuacin estatal es grande y compleja y
de granresponsabilidad, cuya finalidades aportar a mejorar las condiciones de vida
de la poblacin. En esta oportunidad trataremos dos temas importantes en la vida
de la humanidad, como son el desarrollo y la lucha contra la pobreza, aspectos
ntimamente ligados, que tienen un alto grado de dosis para mejorara las
condiciones de vida de los pueblos, en base a un desarrollo con equidad y de
oportunidades para todos y todas las personas.
Para asumir la tarea de promover desarrollo por un lado, y superar la pobreza por
otro, es fundamental contar con polticas sociales potentes y creativas. Para el caso
de enfrentar la pobreza y pobreza extrema, estas polticas sociales se
instrumentalizan con los denominados programas sociales, de manera que se
atiendana los sectores enabandonoy excluidos enla sociedad.
Por ello el objetivo de este modulo es informar a los participantes de los alcances
que juegan estos temas en el proceso de cambio para alcanzar el bienestar de una
poblacin, que le toca impulsar al Estadoenalianza conlas diversas instituciones de
la sociedad.
En la Conferencia de Copenhague, ao 1995, unos 180 Estados, incluido el Per,
acordaron que al ao 2000 reduciran la pobreza extrema a la mitad. Poco antes,
con ayuda del Banco Mundial, el Per haba diseado su estrategia de Lucha contra
la Pobreza. En ese marco, la accin estatal peruana se focaliz en 419 distritos y se
invirti un total de 3,600 millones de dlares en los seis aos, con cargo a deuda
externa. Al ao 2000, aumento la pobreza de 18% a 24%. En septiembre del 2000,
representantes de estos mismos pases, se reunieron en la Cumbre del Milenio
convocada por las Naciones Unidas en Nueva York y adoptaron la Declaracin que
dio base a los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (18 metas y 48 indicadores),
donde entre otros, se comprometan a que en el plazo de 15 aos (al 2015) se deba
reducir a la mitad la pobreza extrema. El Per, tena en el 2001 un 24% de su
poblacin viviendo en pobreza extrema, 6'513,000 personas con datos a esa fecha,
108
y para cumplir con esta meta, sin considerar el crecimiento de la poblacin,
debera tener al 2015 slo 3'256,500 pobres extremos. Era necesario entonces,
lograr que cada ao 217,100 personas salgan de la pobreza extrema. Contrario a
esto, y an con la significativa inversin realizada, el Per produca
aproximadamente 200,000 pobres extremos cada ao, unos 548 por da.
En el 2005, el INEI informo que la pobreza en el Per se redujo de 54,3% a
51,6% entre el 2001 y el 2004, una reduccin de 2,7 puntos porcentuales. La
disminucin se ha dado tanto en el mbito urbano como en el rural. En el
primer caso, la pobreza pas de 50,0% en el 2001 a 43,3% en el 2004,
mientras que, enel segundocaso, pasde 77,1% a 72,5%.
Para Lima y Callao, a diferencia del interior del pas, las cifras no se muestran
alentadoras. La poblacin en situacin de pobreza en Lima y Callao se
increment de 31,8% en el 2001 a 36,6% en el 2004, en contraste con el
interior del pas que disminuy 5,6 puntos porcentuales en el mismo
perodo y lleg a 57,7% en el 2004. Una hiptesis que explicara el
incrementode la pobreza enLima y Callaoestara directamente relacionada
con la migracin proveniente del interior del pas en busca de mejores
oportunidades.
Los departamentos que muestran una disminucin de la pobreza
estadsticamente significativa son Madre de Dios (-28,3 puntos
porcentuales), Tumbes (-22,8 puntos porcentuales), Lambayeque (-18,1
puntos porcentuales), Ica (-17,5 puntos porcentuales), Ucayali (-15,0 puntos
porcentuales), Cusco (-13,5 puntos porcentuales), San Martn (-11,5 puntos
porcentuales), Loreto (-8,9 puntos porcentuales), Amazonas (-8,5 puntos
porcentuales) y Tacna (-7,0 puntos porcentuales). El restode departamentos
(excluyendo Lima), no muestra cambios estadsticamente significativos en
el periodode comparacin.
Apesar de la mejora enlas cifras de pobreza para ese ao, ms de la mitadde
la poblacin era pobre, situacin que se refleja en la marcada diferencia de
los ingresos entre niveles socioeconmicos: en promedio, el 10% ms rico
recibe cerca 12 veces el ingreso del 50% ms pobre, estructura que se ha
mantenidoenlos ltimos aos.
En julio del 2007, nuevamente el Instituto Nacional de Estadstica e
Informtica (INEI), sealaba que la pobreza a nivel nacional se habra
reducido de 48,6% en 2004 a 44,5% en 2006 (-4,1%). Esta reduccin se habra
concentradoenlas reas urbanas, endonde la pobreza disminuyde 37,1%
en 2004 a 31,2% en 2006; mientras que en Lima metropolitana la reduccin
fue de 6,1% (de 30,9% en2004 a 24,2% en2006). Noobstante, enel rea rural
la pobreza se mantuvo casi constante, pasando de 69,8% a 69,3% durante el
mismo periodo de anlisis; al respecto, esta vez, la sierra fue la regin con
mayor pobreza (65,6%), seguida de la Selva (56,6%) y la costa (28,7%). A nivel
departamental, Huancavelica (88,7%), Ayacucho (78,4%), Puno (76,3%),
Apurmac (74,8%), Huanuco (74,6%), Pasco (71,2%), Loreto (66,3%) y
1. La Pobreza en el Per
a. La evolucin de la pobreza
109
Cajamarca (63,8%), continan siendo los departamentos ms pobres del
pas. Por otro lado, en estos dos aos, la pobreza extrema slo se habra
reducidoenunpuntoporcentual, pasandode 17,1% a 16,1%.
Dado que esa disminucin se dio junto a un crecimiento acumulado de 15%
del PBI, se podra sealar que, enlos ltimos aos, cada puntoporcentual de
crecimiento del PBI peruano redujo el porcentaje de pobres en 0,3 puntos
porcentuales. Siguiendo este estimado grueso de sensibilidad crecimiento-
pobreza, haran falta aproximadamente 8 aos y medio de crecimiento
econmico, a un ritmo de 7% anual, para que el porcentaje de pobres en
todoel Persea el que enel 2006 registrLima Metropolitana (24,2%).
En mayo del 2008, el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) dio
a conocer las cifras oficiales sobre la evolucin de la pobreza y pobreza
extrema enel Per, para el periodocomprendidoentre el 2006 y 2007.
Desde 1985, es la primera vez la pobreza se ubica por debajo del 40% (39,3%
exactamente), mientras que la pobreza extrema descendi en 2,4% hasta
ubicarse en 13,7%. Asimismo, en el rea urbana la pobreza pas de 31,2% a
25,7%, mientras que en el rea rural esta pas de 69,3% a 64,6%. Cabe
resaltar que la reduccin ms significativa se registr en la costa rural, pues
la pobreza descendi de 49% a 38,1%; la agro-exportacin habra sido la
actividadque ms contribuya este resultado.
Esta mejora significativa en la calidad de vida de las personas se explicara
debido a la mayor cantidad de empleos que viene generando la economa
durante los ltimos aos, comoconsecuencia del dinamismoalcanzadopor
los sectores construccin, agro-exportacin, y manufactura; actividades
que tienden a ser intensivas en mano de obra. Sin embargo, aun son
preocupantes los temas de desigualdad, distribucin del ingreso, y calidad
de vida de las poblaciones que viven en las zonas rurales del pas; en ese
sentido, cabe resaltar que el INEI alert sobre la concentracin del 42,4% de
la pobreza total en la sierra rural del pas; por ejemplo, departamentos
como Huancavelica, Apurmac, y Ayacucho, continan registrando tasas de
pobreza por encima del 68%.
Por lo tanto, se hacia imprescindible iniciar una verdadera poltica de
focalizacin del gasto social que est en funcin de los resultados
obtenidos de este ltimo informe del INEI; solo de esa forma podremos
llegar al 2011 con un pas que muestre no solo un menor ratio de pobreza,
sino una mayor equidad en la distribucin del ingreso y mejores niveles de
calidadde vida enlas localidades menos favorecidas del pas.
La medicinse efectubajoel mtododel gastode las familias; el INEI asigna
un valor monetario a la canasta de consumo de bienes bsicos, y a partir de
all obtiene una lnea referencial para el anlisis (la lnea de pobreza y
pobreza extrema).
Sin embargo, existen voces disonantes con estos resultados. Se dice que la
pobreza noha disminuidocomoseala el INEI, que la diferencia de los datos
resultantes sobre la situacin de la pobreza, se dara por la metodologa
usada por el INEI (utilizo el mtodo de la lnea de pobreza por el lado del
gasto). Sin embargo ms all de esas discrepancias, lo cierto es que la
pobreza es ungrave problema pendiente de solucinenel pas.
110
A continuacin se presenta un cuadro general que resume la situacin de la
pobreza enel Per.
Pobreza y pobreza extrema en el Per
Fuente: EncuestaNacional de Hogares (ENAHO), varios aos.
Los determinantes ms importantes que determinan la pobreza son: el
nivel y la composicin del crecimiento econmico, el nivel y la estructura
del gasto social, y la calidad de la gestin de las polticas y programas
sociales, que permite en mayor o menor medida el acceso a bienes y
servicios pblicos.
En el 2007, el desempeo econmico registrado muestra indicadores
favorables, as el PBI percpita fue de 3,921.00 (US dlares), el Producto
Bruto Interno se expandi en 9.0%, experimentando un crecimiento
continuo durante 78 meses, la inversin pblica tuvo un crecimiento de
19.7%, destacando la correspondiente al Gobierno Central que creci en
22.5% en trminos reales. Las ltimas cifras del Marco Macroeconmico
Multianual 2009-2011 (MMM 2009-11) revelan que el 2007 la economa
peruana creci en 8.3%. Adicionalmente, la informacin segn rubros de
consumo de los hogares indica que el consumo de alimentos ha crecido de
forma muy importante entre 2001 y 2007. La demanda interna creci en
11.7% el 2007, de acuerdoal MMM 2009-11. Enlos ltimos aos estos cambios
han implicado una reduccin en las tasas de pobreza y de pobreza extrema,
mostradoenel siguiente grfico:
Crecimiento econmico y pobreza
b. Crecimientoeconmico, gastosocial ypobreza

mbito 1997 1998

1999

2000

2001

2002

2004

2005

2006

2007

POBREZA

Nacional

42.7

42.4

47.5

48.4

49.8

50

48.6

48.7

44.5

39.3

Lima
Metropolitana

25.4

24.1

31.4

38.9

28.3

34.3

30.9

32.6

24.2

18.5

Urbano

33

34

37.3

35.3

42.6

39

37.1

36.8

31.2

25.7

Rural

66.3

65.9

71.8

70

76.9

74.3

69.8

70.9

69.3

64.6

POBREZA

EXTREMA

Nacional

18.2

17.4

18.4

15

19.5

18.7

17.1

17.4

16.1

13.7

Lima
Metropolitana

2.3

2.4

2.7

1.6

1.7

3.3

1.3

2

0.9

0.5
Urbano

7.6

7.5

6.3

6.1

10

8.2

6.5

6.3

4.9

3.5

Rural

41.5

40

44.4

35.6

46.3

42.4

36.8

37.9

37.1

32.9

PBI per cpita (2001=100), pobreza y pobreza extrema
(porcentajes)
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
120.0
140.0
2001 2002 2004 2005 2006
ndice del PBI per cpita (2001=100)
POBREZA
POBREZA EXTREMA
Fuente: BCRP, INEI.
111
Respecto al gasto social, ste tuvo su punto ms bajo en 1990 (2.4% del PBI)
para luegoincrementarse a mediados de esa dcada en138%, alrededor del
5% del PBI, mantenindose enesos niveles enlos ltimos aos (1999-2005).

Fuente: BCRP, INEI.
Por otro lado, la calidad de la gestin de las polticas y programas sociales,
que permite o no el acceso a bienes pblicos a la poblacin, no es ptima.
Esto hace que el impacto del gasto social sea dbil. En las ltimas dos
dcadas, el impactode los programas sociales enla reduccinde la pobreza
y en especial de la pobreza extrema parece ser poco significativo (IPAE-
PNUD2007). Enlos ltimos tiempos, el gastosocial creci64,6% entanslo6
aos (1999-2005) y la pobreza empez en 47,5% en 1999 y lleg a 48,7% en el
2005.
Una de las dimensiones claves que explican la pobreza es la falta de acceso a
bienes y servicios pblicos de calidad. Ser pobre no slo implica tener bajos
ingresos, pues la pobreza es multidimensional. La educacin es la ms
relevante. Entre los pobres extremos, el analfabetismo es casi 20% frente a
8% entre los nopobres. La cobertura de la educacininicial entre los pobres
es la mitad (30%) de los no pobres. El atraso escolar, medido por el nmero
de menores de 12 aos que an no terminan primaria, es del 60% entre los
pobres y del 25% entre los no pobres. El 88% de los pobres extremos no ha
terminado la secundaria a los 17 aos, cifra que entre los no pobres es
menor a 40%. Por ltimo, la asistencia a la escuela es muy diferente segnse
sea pobre o no pobre: slo el 43.5% de los menores de 3 aos de hogares en
pobreza extrema asiste a centros de educacin inicial, a diferencia del 76%
de los menores no pobres; y slo 75% de adolescentes entre 12 a 16 aos en
pobreza extrema asiste a un centro educativo frente a casi 92% de los
adolescentes nopobres.

POBREZA Y GASTO SOCIAL TOTAL 1999-2005
48,4%
52,0%
48,7%
48,6%
50,0%
49,8%
47,5%
20,249
22,516
24,888
19,033
17,530
16,111
15,113
45,0%
46,0%
47,0%
48,0%
49,0%
50,0%
51,0%
52,0%
53,0%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
%
0,000
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
M
i
l
l
o
n
e
s

S
/
.
Pobreza (% Pob) Gasto Social Total (mill. S/.)
112
Fuente: ENAHO 2004
Adems, el acceso a otros bienes y servicios bsicos se aprecia en las bajas
coberturas de agua, electricidad y servicios higinicos, que golpean a los
ms pobres. Ha habido una mejora, pero todava no hay universalizacin de
los servicios bsicos. El 30.8% de los hogares no tena el 2006 agua potable,
igualmente el 23,0% estaba sin electricidad y el 20,6% sin servicios
higinicos.
Acceso a servicios bsicos
Fuente: ENAHO 2004-2006
El febrero del 2009, El Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI),
present el nuevo mapa provincial y distrital de la pobreza en el Per. El
objetivo de este mapa es identificar las necesidades de cada jurisdiccin para a
partir de elloredisear los programas sociales.
Este mapa desarrolla la pobreza desde un enfoque de carencia de necesidades
bsicas insatisfechas y gastopercpita de los pobladores que vivenencada uno
de los 1.832 distritos del Per, antes la informacin era principalmente
departamental.
El mapa ha sido elaborado a partir del Censo de Poblacin y Vivienda del 2007 y
la Encuesta Nacional de Hogares 2007. En este mapa se mide la pobreza a partir
del mtodode necesidades bsicas insatisfechas (agua, desage y electricidad),
agregndole el gasto per cpita, tomndose como lnea de pobreza, en el
mbito urbano S/.240 al mes y en el mbito rural S/.171. De acuerdo a ello se
estima, entonces que el 39,3% de peruanos viven en pobreza y 13,7% en
extrema pobreza.
De acuerdo a dicho mapa la situacin es como sigue, del total de 1832 distritos
que hay en el pas 190 distritos (10% del total) estn por encima de la lnea de
pobreza; 459 distritos presentan porcentajes de pobreza entre 25% y 49%; 639
2. El nuevomapa de la Pobreza

Grafico 4
Atraso Escolar y Analfabetismo por Pobreza
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.0
Analfabetismo de 15 aos
y ms.
Cobertura de educacin
inicial para nios de 3 a 5
aos
Nios de 12 aos que no
han terminado la primaria
Personas de 17 aos que
no han terminado la
secundaria
A
o
Pobre extremo Pobre no extremo No pobre Total
Servicios Bsicos 2004 2005 2006
Hogares sin Agua Potable 32.3% 32.4% 30.8%
Hogares sin Electricidad 27.1% 25.8% 23.0%
Hogares sin Servicios Higinicos 22.4% 22.5% 20.6%
113
distritos presentan porcentajes de pobreza entre 50 y 74.9%; y 544 distritos
(30%) tienenunnivel de pobreza de 75% a ms. Enel siguiente cuadrose grafica
mejor esta situacin.
Esta informacin debe servir para que el gobierno ajuste el diseo de sus
estrategias y la focalizacin de todos los programas sociales hacia los 544
distritos del Per que tienen niveles de pobreza por encima de 75%. De ese
total, el 60% (340) est ubicado en cinco regiones: Puno (92 distritos),
Huancavelica (84), Ayacucho(63), Cusco(58) y Apurmac (44).
El informe tambin indica que en Lima Metropolitana hay 1.6 millones de
pobres, lo que representa el 15% del total de peruanos en tal condicin. La
mayor incidencia de ese problema (con tasas de entre 43% y 60%) est en los
distritos de Carabayllo, Puente Piedra, Pachacamac y Pucusana. La mitad de los
pobres limeos vive en siete de los cuarenta y tres distritos limeos: San Juan
de Lurigancho, Ate Vitarte, Comas, Villa Mara del Triunfo, San Martn de Porres,
Villa El Salvador y Ventanilla.
En zonas donde est ubicada la gran minera, la incidencia en la reduccin de la
pobreza no es significativa. Segn las cifras del INEI, los distritos ms pobres de
la regin Puno son aquellos donde se explota algn mineral. Por ejemplo, en
Pichacani-Laraqueri (Puno) el 82.7% de sus pobladores sonpobres y 37.8% estn
en pobreza extrema; mientras que en San Antonio de Esquilache (Puno) la
pobreza es de 87.2% y la pobreza extrema 49.9%. Sin embargo, entre ambas
localidades y la regin Moquegua se ubica la mina Aruntani dedicada a la
explotacin aurfera. Recordemos que ahora que la onza de oro se cotiza por
encima de los US$ 1,000.
Otro caso se da en el distrito de Ocuviri (Lampa) donde el 91.6% de la poblacin
estn en la lnea de la pobreza y el 59.4% en extrema pobreza, a pesar que all la
empresa Arasi tambin explota oro. Asimismo, la minera IRL del Reino Unido
est explotandooroenel distritode Ollachea (Carabaya), endonde se tiene una
poblacintotal de 4 mil 919 habitantes, de ellos el 87.5% estnenla pobreza y el
62.1% enextrema pobreza.
Resultados sorprendentes. Los distritos de Ongn y Bambamarca en La
Libertad, son los distritos ms pobres del pas, con tasas de 99.7% y 98.7%,
respectivamente. Tambin en Lambayeque y en Piura, regiones de la costa,
existen distritos con extrema pobreza. "En Huancavelica que, en promedio, es
el departamento ms pobre del pas, con una tasa de 85%, tambin se
encontrdistritos conniveles de 50%.
En el siguiente cuadro se muestran los distritos ms pobres, como los menos
pobres.
Numero de
Distritos
% Total de
Distritos
% de Pobreza Poblacin
190 10 Menos de 25% 1 811 520
459 25 De 25 a 49% 2 928 835
639 35 De 50 a 74.9% 3 132 917
544 30 De 75 a ms 2 897 695
1 832 100

114
Fuente: elaboracinpropia.
Por otrolado, hay quienes dicenque si se eliminaranlos costos administrativos
y se pudiera ubicar a todos los peruanos en condicin de pobreza, el Estado
necesitara el 3% del ProductoBrutoInterno(PBI) para eliminar este problema.
Los programas sociales son instrumentos que ponen en prctica la poltica
social con el objetivo de aliviar la pobreza y extrema pobreza en un primer
momento, as como superarla definitivamente posteriormente. Los
programas sociales no buscan generar rentabilidad econmica sino impacto
social en la poblacin objetivo. La poltica social se debe complementar con la
poltica econmica.
Los principales Programas Sociales del pas organizados por ejes son los
siguientes:
Principales Programas Sociales
3. Los programas sociales yla poltica social

Los ms pobres

Los menos pobres
La Libertad

Huancavelica

Puno

Lima
Metropolitana

Moquegua

Arequipa

Oyn:

99.7%

Ataparco:
97.9%

Patambuco:
96.9%

Magdalena:
3.6%

Pacocha:
3.8%

Yanahuara:
3.0%

Bambamarca:
98.7%

Tntay Punco:
97.0%

La Molina:

3.5%

Condormarca:
97.6%

Surcobamba:
96.8%

San Borja:
3.2%

Salcahuasi:
95.5%

Jess Mara:
3.1%

Anchonga:
96.1%

Miraflores:

1.8%

La Punta:
1.4%

Eje de
Intervencin

Programa Social

Sector Adscrito
AGUA PARA TODOS

Vivienda, Construccin y Saneamiento
JUNTOS

Presidencia del Consejo de Ministros
MI PUEBLO

Vivienda, Construccin y Saneamiento
PRONAA

Mujer y Desarrollo Social

PRONAMA

Educacin

RENIEC

RENIEC

EJE 1

(7 PPSS)

SIS

Salud

CONSTRUYENDO PER

Trabajo y Promocin del Empleo
PRONAMACHCS

Agricultura

ELECTRIFICACIN RURAL

Energa y Minas

FITEL

Transporte y Comunicaciones
PROVIAS DESCENTRALIZADO

Transporte y Comunicaciones
SIERRA EXPORTADORA

Presidencia del Consejo de Ministros
PROSAAMER

Agricultura

MARENASS

Agricultura

PROJOVEN

Trabajo y Promocin del Empleo
COFOPRI Vivienda, Construccin y Saneamiento
EJE 2
(22 PPSS)
115
La poltica social es aquella que marca la pauta, define los lineamientos y
plantea los objetivos del desarrollosocial y la gestinsocial del pas.
En muchas oportunidades se ha comentado sobre la validez, viabilidad,
sostenibilidad, impacto, etc. de los programas sociales que se ejecutan en
nuestro pas. En resumen las posiciones van desde "son instrumentos polticos
del Gobierno de turno", hasta "son necesarios pero deben ser manejados de
manera tcnica y efectiva". Por cierto la gestin debe ser manejado
tcnicamente pero orientado por polticas sociales potentes y coherentes
para atenuar y vencer enel medianoplazola pobreza.
La poltica social del Estado Peruano incluye servicios universales y programas
focalizados. Los primeros abarcan la educacin y la atencin de la salud, que se
ofrecen en establecimientos pblicos (escuelas, colegios, centros, puestos de
salud y hospitales pblicos). Los servicios universales se basan en la demanda y
por lo tanto son auto-focalizados, aunque al interior de estos sectores existen
proyectos o programas focalizados. Los programas focalizados ms
importantes se crearon en los noventa como una poltica de compensacin
social ante las medidas de ajuste econmico implementadas durante los
primeros aos de esa dcada. Se denominan focalizados porque no pretenden
dar cobertura universal y debido a que desde la oferta se establecen criterios
de selecciny filtros para acceder a ellos. Engeneral, los programas focalizados
tienencomopoblacinobjetivoa las personas enpobreza y enespecial a las de
pobreza extrema.
El desafi la poltica social es ampliar la cobertura y calidad de los servicios
universales y, al mismotiempo, orientar los programas focalizados a reducir las
brechas econmicas, culturales y de gnero que impiden a los grupos ms
pobres y vulnerables el accesoa estos servicios.
Debido a la complejidad y diversidad de los programas sociales y sus
ejecutores, es muy difcil realizar un balance de la poltica social en el Per.
Algunos de los problemas centrales se deben a aspectos especficos que se
detallana continuacin.

FONCODES

Mujer y Desarrollo Social

PROABONOS

Agricultura

INCAGRO

Agricultura
PROG. SUBSECT. IRRIGACIN

Agricultura
SENASA

Agricultura
INST. NAC. INNOVACIN
AGRARIA

Agricultura

INRENA

Agricultura
FONDEPES

Produccin

INST. TECNOLGICO
PESQUERO

Produccin

PROMPER

Comercio Exterior y Turismo
PLAN NAC. COPESCO

Comercio Exterior y Turismo
EJE 2

(22 PPSS)

PROINVERSIN Economa y Finanzas
INABIF Mujer y Desarrollo Social
CONADIS Mujer y Desarrollo Social
PNCVFS Mujer y Desarrollo Social
INDEPA Presidencia del Consejo de Ministros
EJE 3
(5 PPSS)
INDECI Presidencia del Consejo de Ministros
116
a. Ausencia de objetivoymetas comunes
b. Criterios inadecuados para asignacin presupuestal
c. Dbil capacidad articuladora de la autoridad social
d. Gestin deficiente
La poltica social peruana ha carecidode objetivos y metas comunes para todos
los sectores y funcionarios responsables de los programas sociales. La
estructura sectorial de la institucionalidad pblica establece multiplicidad de
objetivos y metas parciales. La Agencia Peruana de Cooperacin Internacional
(APCI) ha identificado 70 documentos oficiales que forman parte de la Poltica
Nacional de Desarrollo (APCI 2006). El problema por tanto no es la falta de
planes, sino su multiplicidad y carencia de articulacin. El panorama se agrava
por el hecho de que cada sector funciona en forma autoreferenciada con nula
o poca coordinacin intra e intersectorial. En esta estructura, resulta muy
difcil responder a objetivos y metas comunes. No se trata solamente de un
problema de gestin, sinode visiny prioridadpoltica.
Aunque el presupuesto agregado de los programas sociales ha crecido
significativamente, siendoenpromediode unos 4 mil millones de soles anuales
en el ltimo quinquenio, est por debajo del promedio latinoamericano como
porcentaje del PBI (Per: 5.5%, Amrica Latina: 8.2%). Segn el Banco Mundial
(Lavado2007: 15). La asignacinpresupuestal trata al gastosocial comoresiduo,
una vez cubiertos los otros gastos reci n se fi nanci a el gasto soci al .
Incrementar el gasto social supone por tanto dos decisiones polticas: la
reforma tributaria para ampliar la cobertura de la recaudacin y obtener
mayores recursos fiscales, y el dar prioridad a los sectores sociales en la
asignacin del presupuesto pblico, superando la pobre articulacin entre la
poltica econmica y la social.
Un problema fundamental en los ltimos 15 aos, ha sido la ausencia de una
autoridad social que coordine las polticas sociales. En esta situacin de
acefala, el MEF asuma el liderazgo en la orientacin de la poltica social,
obviamente con criterios ms econmicos que sociales. ltimamente, el rol
creciente de la PCM, as comoel fortalecimientode la ComisinInterministerial
de Asuntos Sociales (CIAS) y de su Secretara Tcnica en la poltica social actual,
soncambios positivos.
El problema central de la poltica social, es la deficiente gestin de los
programas sociales. Entre estos estn la mala focalizacin, que determina
problemas de sub-cobertura (los programas no llegan a los supuestos
beneficiarios) y de filtracin (los programas llegan a los que no los necesitan).
Vale la pena enfatizar que los niveles de sub-coberturas son bastante mayores
que los de filtracin en la mayora de los PPSS. En cuanto a los programas
alimentarios, en el 2004 la filtracin era considerable (en el caso del Vaso de
Leche llegaba al 51.4% y en el de los Comedores Populares urbanos al 45.2%). La
sub-cobertura de estos ltimos era del 97% en las zonas rurales y del 92% en las
urbanas.
En la gestin de los PPSS estn involucrados representares de la poblacin
beneficiaria y sus organizaciones. Existendiversas experiencias importantes de
modalidades de participacin orgnica de la poblacin, como las reuniones de
validacin de beneficiarios de JUNTOS, los CLAS en salud, las APAFA en
117
educacin, los ncleos ejecutores de FONCODES, los comits comunales de
PRONAMACHCS, los Comedores Populares y los Comits de Vaso de Leche del
Programa de Complementacin Alimentaria (PCA), etc. Esta participacin debe
ser evaluada y reforzada, pues no siempre funcionan adecuadamente, y
muchas veces se conviertan en grupos de inters y presin desvirtuando la
focalizaciny objetivos de los programas sociales.
Muchos de los PPSS carecen de lnea de base actualizada, por lo tanto resulta
difcil, cuando no imposible, medir avances y resultados, y mucho menos
impactos. El monitoreo se limita a indicadores cuantitativos de proceso y
productos (nmero de charlas, cursos, atenciones realizadas, raciones
distribuidas, crditos otorgados, visitas a la web, etc.) dejando de lado los
aspectos de calidad y resultados. Generalmente se confunde a menudo
indicadores de proceso con indicadores de resultado. Por ello, no se cuenta
con informacin completa, oportuna y confiable de los resultados a nivel de la
poblacin participante. Las pocas evaluaciones de impacto que han realizado
los PPSS se deben a los requerimientos para prstamos de agencias
internacionales. La implementacin del presupuesto por resultados del MEF
para la asignacinpresupuestal, debe contribuir a resolver este problema, enla
perspectiva de desarrollar, aplicar y mantener un sistemas de monitoreo y
evaluaciny una lnea de base.
Ante la presencia de altos ndice de pobreza en el pas y las debilidades y
deficiencias que afectaban y afectan la gestin de los programas sociales,
varios hansidolos esfuerzos por mejorar la actuacinde los programas sociales
enel pas. Unode ellos fue el PlanNacional de Superacinde la Pobreza para los
aos 2004-2006, que tuvo como objetivo la superacin de la pobreza
asegurando el desarrollo humano de la poblacin de menores ingresos y de
grupos vulnerables. Para ello, se planteomejorar significativamente sus activos
y el accesoa los servicios sociales bsicos de calidad, aumentar la productividad
en todas las actividades econmicas existentes y del empleo, y elevar las
remuneraciones de los asalariados por mediode uncrecimientoconacentore-
distributivo.
La visin que el plan se propuso al ao 2015, fue: "los hogares de menores
ingresos y los grupos vulnerables han logrado desarrollar sustancialmente sus
capacidades, cuentan con activos (tangibles e intangibles) familiares y
comunitarios necesarios para tener oportunidades econmicas, empleodigno
y productivo".
El plan considero los siguientes tres ejes que buscaban articular la gestin de
los programas sociales
e. Ausencia de un sistema transversal de monitoreoyevaluacin
4. El Plan Nacional de Superacin de la Pobreza
118
As mismo el plan se propuso como resultados de mediano y largo plazo (2015),
en concordancia con los objetivos del milenio los resultados y metas
siguientes:
Reducir en50% la actual poblacinenextrema pobreza;
Reducir en50% el nmerode personas que padecenhambre;
Reducir la mortalidadde nios menores de 5 aos en60%;
Reducir en75% la mortalidadmaterna;
Lograr que los nios y nias terminen un ciclo completo de enseanza
primaria;
Eliminar las desigualdades entre hombres y mujeres en la enseanza
primaria y secundaria;
Detener y comenzar a reducir la propagacindel VIH/SIDA;
Detener y comenzar a reducir la incidencia del paludismo y otras
enfermedades infecciosas;
Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las polticas y los
programas nacionales e invertir la prdida de recursos del medioambiente;
Reducir a la mitad la proporcin de personas que carecen de acceso
sostenible a agua potable;
Ejes Objetivos Prioridades
Estratgicas

reas de
Intervencin
1.

Desarrollo
de
capacidad
es
humanas y
respeto
de
derechos
fundamen
tales

Asegurar el
capital
humano y
social de
grupos
sociales en
situacin de
riesgo y
vulnerabilida
d social

Proteccin integral de
todos los nios y nias
menores de 3 aos de
cualquier dao que afecte
su desarrollo y potencial

Servicios sociales
bsicos: educacin,
salud, alimentacin y
nutricin, vivienda y
saneamiento.

Derechos bsicos:
justicia y seguridad
ciudadana.

Fondos sociales
2.

Promocin
de
oportunid
ades y
capacidad
es
econmic
as

Incrementar
sus activos
familiares y
comunitarios
y mejorar los
ingresos y el
empleo
permanente

Mantenimiento preventivo
y generacin de
infraestructura y
desarrollo de iniciativas
sociales productivas

Activos de las familias
y comunidades:
infraestructura vial,
telecomunicaciones y
electrificacin.

Capacidad tcnica.
Desarrollo rural.

Mejoramiento del
ingreso.

Fondos sociales

3.

Estableci
miento de
una red
de
protecci
n social

Reducir los
riesgos y
proteger a las
personas y las
familias

Proteccin a los grupos
ms vulnerables,
especialmente a los nios
menores de 3 aos,
mujeres embarazadas y
purperas personas con
discapacidad, personas
adultas mayores y
damnificadas por efecto
de emergencias naturales.

Fondos sociales

119
Los resultados de este plan no son conocidos, porque no se ha realizado

evaluacin y balance alguno, pero se percibe que ha contribuido en disminuir
los niveles de pobreza enel pas, enbase a la informacinque muestra el ltimo
mapa de la pobreza.
En el 2007, en el mismo sentido que el plan anterior, se aprob el Plan de
25
Reforma de los Programas Sociales , porque se constato que muchos de los
problemas sealados en el punto 3, no se haban superado y los ndices de
pobreza estabancerca del 50% (medicinque provena desde el 2004).
Previo al Plan de Reforma de los Programas Sociales, la Secretara Tcnica de la
Comisin Interministerial de Asuntos Sociales realizo una actualizacin del
Inventario de los programas Sociales, que comprenda el pliego al que
pertenecen, el presupuesto asignado, las fuentes de financiamiento, las zonas
geogrficas de influencia, sus objetivos y metas, la poblacin objetivo, etc. El
propsito del inventario fue emprender un proceso de fusin, integracin y
articulacin de las polticas y programas sociales y sirve como insumo para la
reforma de los programas.
El Plan de Reforma de los Programas Sociales se propone el objetivogeneral de
contribuir a la mejora de las condiciones de vida de la poblaciny a la reduccin
de los niveles de pobreza extrema. Este objetivo est en lnea con los esfuerzos
que realiza el Estado peruano para el logro simultneo del desarrollo
econmico del pas y el bienestar social de la poblacin. El mbito de accin se
relaciona con la reduccin de la pobreza, el hambre, la desnutricin, la
mortalidad materna e infantil, el dficit de acceso a servicios bsicos, el
analfabetismo, la inasistencia escolar, etc., y deben presentar resultados para
los anos 2010 y 12015. Adicionalmente, se propone promover la igualdad de
oportunidades, mejorar el acceso a la educacin, a los servicios de salud y a la
seguridadsocial, mejorar el accesoal empleodignoy productivo, la promocin
de la seguridad alimentaria y nutricin, el fortalecimiento de la familia y, la
promociny proteccinde la niez, la adolescencia y la juventud.
Esta reforma, tiene dos elementos: i) El marco de la reforma, y ii) Los
instrumentos de gestin.
Eneste mbitose contempla los siguientes aspectos:
Reorganizaciny reorientacinde los programas sociales
La actuacin social articulada del Estado, demanda la necesaria
reorganizacin de los programas en el marco de los objetivos de la poltica
de lucha contra la pobreza, enlos tres ejes de intervencin, que son:
i. Eje 1: Desarrollo de capacidades Humanas y respeto de derechos
fundamentales.
Mejorar considerablemente la vida de habitantes de tugurios.
5. El Plan de Reforma de los Programas Sociales
a. El marcode la reforma
25 Aprobado mediante el DS 029-2007-PCM, publicado en marzo del 2007.
120
ii. Eje 2: Promocinde Oportunidades y Capacidades Econmicas.
iii. Eje 3: Establecimientode una Redde ProteccinSocial
Sobre la base los objetivos prioritarios de la poltica social focalizada encada
eje, se establecieron y agruparon los programas sociales identificando no
slo a aquellos fusionables o integrables, sino que se correspondan con
criterios de coordinacin y orden especficos, que permitan situar a los
nuevos programas en un orden estratgico dentro de la poltica social del
Estado.
La coordinacin a nivel macro ser el eje central de la poltica en programas
sociales para determinar la efectividad y la orientacin de esta en los
prximos aos.
De esta manera no slo se atender una necesidad o carencia de la
poblacin, sino todas la que demande su situacin de pobreza,
requirindose para ello su articulacin dentro de polticas ms integrales
dirigidas a distintos ejes de intervencin. Por ejemplo, dentro de un mismo
eje se Podran buscar sinergias a nivel zonal, entre la electrificacin rural, la
instalacin de medios de comunicacin rurales y los caminos rurales;
mientras que a nivel de distintos ejes de intervencinse podranestablecer
estrategias ms efectivas como obras de saneamiento, campaas
educativas, comunicativas, de salud y nutricionales para combatir la
desnutricin, etc.
De esta manera los programas resultantes absorbern los recursos
(monetarios, humanos y de organizacin) de los programas sociales
existentes antes de la reforma, as como las experiencias de intervencin
ms efectivas.
En el siguiente grfico se muestra el esquema de reorganizacin de los PPSS
y los ejes del PlanNacional para la superacinde la pobreza.

ARTICULACION ENTRE EJES

Eje.1

Desarrollo de capacidades
humanas y respeto a los
derechos fundamentales

Eje.2

Promocin de
oportunidades de capacidades
econmicas

Eje.3 Establecimiento de una
red de proteccin social.

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N
T
R
A

E

J

E
S

Objetivo 5: Salud preventiva
y/o asistencial.

Objetivo 6: Acceso y
mejoramiento de la educacin
bsica

Objetivo 7: Apoyo
alimentario

Objetivo 8: Asistencia
nutricional

Objetivo 10: Acceso a
vivienda y saneamiento

Objetivo 12: Identificacin a
ciudadanos.

Objetivo 1: Oportunidades
empresariales no agrcolas.

Objetivo 2: Oportunidades
empresariales agrcolas.

Objetivo 3: Insercin laboral.

Objetivo 4: Infraestructura
social y/o productiva.

Objetivo 9: Apoyo y
proteccin a poblacin
vulnerable.

Objetivo 11: Programas
multipropsito.
multipropsito.
multipropsito.

121
Desarrollode intervenciones sociales articuladas e integrales
Para el logro de resultados efectivos e impactos positivos en la poblacin
objetivo se desarrollaran estrategias de intervencin de las polticas
sociales, de manera que se logre la articulacin con el fin de generar
economas de escala y de mbito.
Ello evitara la duplicidad y la yuxtaposicin de los programas sociales y
sobretodo, la desarticulacin de los objetivos a nivel micro con los
contemplados a nivel macro no slo en el Estado como tal, sino entre sus
distintos niveles de gobierno: nacional, regionales y locales. Asimismo, la
articulacin entre la poltica social y la orientacin de los programas, debe
superar la mera compensacin a la pobreza, sino por el contrario potenciar
su efectividad, para conseguir que abandonen definitivamente la situacin
de pobreza.
Las sinergias deben procurarse a nivel intrasectorial para llegar al logro de
objetivos, perotambindebe darse de manera horizontal enla articulacin
entre los diversos programas sociales, de modo que se generen flujos de
informacin que permitan generar mecanismos para mejorar el manejo de
los recursos y la calidadde las intervenciones.
La estrategia se plantea el desarrollo articulado de las intervenciones, cuyo
resultado deseable es la provisin de un conjunto de bienes y servicios que
cubran de manera integral las necesidades de una determinada poblacin
beneficiaria y con ello afrontar el carcter multidimensional de los
problemas sociales
Gestin desarticulada:

Salud Educacin Saneamiento Alimentacin
Provee Bs y
Ss de salud y
nutricin
Provee Bs y
Ss de educacin
nutricin

Provee Bs y
Ss
alimentarios.
Provee Bs y
Ss de
saneamiento

Alimentacin Saneamiento Educacin Salud
Combo de bienes y servicios
Gestin articulada:
122
Los procesos de planificacin tienen que responder a acciones conjuntas
entre los diferentes programas y los actores involucrados, con sentido
estratgicoy metas para el medianoy largoplazo.
La implementacin de la reforma necesita tener claras las competencias y
funciones de los sectores involucrados y la manera apropiada de distribuir
acciones y presupuesto entre estos con el fin de que acten
articuladamente, tomando como suyos objetivos especficos de cada
estrategia multisectorial
La nueva estrategia de planeacin en la ejecucin de los programas
sociales contemplar la siguiente estructura:

As, el planeamiento de carcter multianual, en coordinacin con el
desarrollo de metas multi-sectorinales, la reorganizacin de los programas
sociales, y la priorizacin de las intervenciones sociales, ser el insumo
determinante para la elaboracindel presupuesto.
Para materializar tan importantes cambios en la gestin estratgica de los
programas sociales es necesario que la ST-CIAS, establezca el Marco Social
Multianual que, de manera anloga al Marco Macroeconmico Multianual
sea el documento gua para que cada programa social defina sus objetivos,
resultados e impactos a lograr en cada ao; as mismo, establezca las

PROBLEMAS SOCIALES

DIAGNOSTICO: Brechas de atencin a las necesidades bsicas de bienes y
servicios

POLITICA SOCIAL

AMBITO
ESTRATEGICO

AMBITO
INSTITUCIONAL
FUNCIONAL

ESTRATEGIAS
INTEGRALES

(Objetivos comunes
y complementarios)

CIAS

(Planeamiento de
acciones
multisectoriales y
articuladas)

ESTRATEGIAS
INDIVIDUALES
(Objetivos
individuales
derivados de
objetivos comunes)

SECTORES

(Planeamiento de
acciones sectoriales)

PROVISION DE
BIENES Y
SERVICIOS

(Metas y resultados
vinculados a
estrategias
individuales)

INSTITUCIONES

(Ejecucin de
Programas Sociales)

123
prioridades y montos de la inversin social en vista a la consecucin de metas
de medianoplazoencuantoa indicadores de resultados e impacto.
Fortalecimientoinstitucional del ente rector.
La organizacin de la poltica social debe basarse en el fortalecimiento de
una "Autoridad Social", es decir, del ente rector en materia de poltica
social, a fin de permitir el funcionamiento de intervenciones articuladas e
integrales eficientes. En este caso, de acuerdo a la normatividad vigente,
este ente es la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), que
contara condos unidades:
i) La Secretaria Tcnica de la CIAS, cuya actuacin responde a la visin
macrodel problema social y de las formas de intervencin, siendopor tanto
responsable de la formulacin de los lineamientos de poltica
multisectorial, as como del planteamiento de alternativas de intervencin
de los programas sociales y de prioridades de asignacin de los recursos. La
Secretara Tcnica esta conformadopor los ministerios conresponsabilidad
social, dos presidentes regionales, un alcalde provincial y un alcalde
distrital.
ii) La Comisin de Desarrollo Social, que se encargar de coordinar la
ejecucin de los programas sociales en funcin a los objetivos y ejes del Pan
de Superacin de la Pobreza. La Comisin esta integrada esta integrada por
los vice ministros con responsabilidad social, un representante de las
universidades, un representante de la CONFIEP y un representante de los
colegios profesionales.
Enese sentidoel esquema de la institucionalidadrequerida planteada es:
CIAS
Eje1: Capacidades

Eje2: Oportunidades

Eje 3: Proteccin

Secretaria
Tcnica
Programas segn
Objetivo

Salud preventiva y
asistencial.

Acceso y mejora
de la calidad de la
educacin bsica.

Apoyo alimentario
(nios y
adolescentes).

Asistencia
nutricional.

Accesos a la
vivienda y
saneamiento.

Programas segn
Objetivo

Oportunidades
empresariales no
agropecuarias.

Oportunidades
empresariales
agropecuarias.

Capacitacin e
insercin laboral.

Infraestructura de
acceso a servicios
bsicos.

Programas segn
Objetivo
Apoyo alimentario
(adultos
vulnerables).

Proteccin a
poblaciones
vulnerables .
MONITOREO Y
EVALUACION
Programtico: (ST -CIAS)
Presupuestal: (DNPP)
COMISION DE DESARROLLO SOCIAL

APOYO
INSTITUCIONAL

MEF: (DEGAES,
DNPP)

PCM: (Secretar ias
de Gestin Pblica y
Descentralizacin)
INEI: (Focalizacin
geogrfica)

EQUIPO
TECNICO
MULTISECTORI
AL
(EJES: 1, 2 y 3)

124
Cultura de planificacinpara definir metas: El marcolgico
La planificacin debe responder al establecimiento de metas que lleven al
logro de los objetivos en los programas sociales que deben expresarse en
productos que impacten en modificar el estado de pobreza de la poblacin
sumergida en esta situacin, cada institucin deber planificar sus
actividades enbase al logrode objetivos y metas fsicas tangibles, encuanto
a adquisiciones, provisin de bienes y servicios, cobertura geogrfica y
poblacinatendida.
Ellobusca el usoeficiente de sus recursos. Los niveles de actividadnosolose
dan a nivel central, los gobiernos regionales y locales deben tener una
participacindeterminante enel logrode los objetivos y metas. Es as que el
Gobierno Central define las polticas sociales, fijar metas de corto y
mediano plazo a partir de las metas definidas en el contexto del Acuerdo
Nacional, y el cumplimiento del los Objetivos de desarrollo del Milenio
(ODM), y enalgunos casos evala y monitorea las actividades que se ejecutan
a nivel local y regional. El Estado peruano debe. Estas metas deben ser
realistas y basarse enindicadores que cubranlas necesidades prioritarias de
la poblacin.
Entre otras metas prioritarias que el gobierno se ha planteado para el 2011,
est la mejora de las condiciones de vida en las zonas rurales pobres (en el
marcodel Fondopara la Igualdad):
Disminuir la desnutricin crnica en nios menores de 5 aos, en 5
puntos porcentuales durante el periodo gubernamental (disminuirla de
24.1% enel 2005 a por lomenos 19.1% para el ao2011. para el casode los
ODM la meta para el 2001 es alrededor de 18 por ciento, y para el Acuerdo
Nacional es de menos de 20% en2006 y menos de 8% enel 2015.
Elevar la cobertura rural de partoinstitucional (en2005 era 43%).
Elevar la cobertura rural de agua potable (en2005 era 36.8%).
Elevar la cobertura rural de servicios de saneamiento (en 2005 era
53.5%). , - Reducir el porcentaje de analfabetismo rural en adultos
jvenes de 25 a 39 aos (en2005 era 16.3%).
Reducir la pobreza rural (en2005 era alrededor de 70%). '
Cumplir estos propsitos exige un trabajo coordinado y de plena
colaboracin, de todo el Estado en sus tres niveles de gobierno, as como de la
sociedadcivil.
El marco lgico del plan de reforma permite visualizar de manera integral la
secuencia de intervenciones necesarias a realizar, con el propsito de lograr el
fin de la intervencin, y de esa manera contribuir a la lucha contra la pobreza
en sus mltiples dimensiones. A continuacin se presenta el marco lgico
general de los programas sociales:
b. Los Instrumentos de gestin
125

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Gestinpor resultados enla asignacinpresupuestal
La formulacin del presupuesto de los programas sociales, se realizara en el
marco del presupuesto por resultados (PpR), es decir, la asignacin,
ejecuciny evaluacinde los recursos de los programas presupuestarios, se
har teniendo en cuenta la obtencin de productos y resultados que
favorezcan (impacten) en la poblacin objetivo. Ello implica conlleva a
cambiar el enfoque en la agnacin, ejecucin y evaluacin presupuestal
tradicional centrada enlos insumos.
Por consiguiente el proceso presupuestario de los programas sociales
tendrnque:
Realizar la ProgramacinPresupuestal Estratgica basada enla aplicacin
de los principios y tcnicas del planeamiento estratgico en el diseo de
sus intervenciones. El propsito ser garantizar que cada programa
disponga de una visin, con metas multianuales, el desarrollo articulado
de intervenciones costo/efectivo y que se cuente con los recursos
financieros requeridos para su realizacin. Cada ao fiscal, en la Ley de
Presupuesto respectiva, se identificarn los resultados especficos y los
recursos necesarios para alcanzarlos. Se trata pues de asegurar una
vinculacin clara entre la planificacin y el presupuesto para lograr los
resultados esperados.
Formular la medicin del desempeo y realizar su seguimiento y
evaluacin, para ello se establecern los indicadores que permitan
realizar la medicin y seguimiento al nivel de avance en el logro de los
objetivos y propsitos a los que contribuye el programa, debindose
prestar atencin al logro de los indicadores de resultado e impacto, sin
perder de vista a los indicadores de producto, que cuantifican los bienes
y servicios provistos por la intervencin.
Establecer mecanismos de rendicin de cuentas y monitoreo
participativo para la rendicin social de cuentas, es decir para la
declaracin precisa e imparcial de los resultados logrados y la manera
cmo estos fueron logrados, no slo a los entes rectores, sino a la propia
poblacin.
Bajo estos elementos y enfoque general, se espera que tanto el diseo,
como la ejecucin y evaluacin de los programas sociales se desarrollen en
el marco de los principios, propsitos y tcnicas de la gestin por
resultados, propicindose de esa manera a mejorar la eficacia del gasto
pblico; y contribuir al acceso a servicios; y superar la desnutricin crnica,
el bajo rendimiento estudiantil o los altos indicadores de mortalidad
materno infantil y contribuir a cerrar las profundas desigualdades
existentes enel pas.
Focalizacin geogrfica y asignacin individual especfica para reducir sub-
cobertura y la filtracin.
La focalizacin es una modalidad de intervencin pblica que tiende a
asegurar, a travs de la identificacin, dimensionamiento y localizacin de
una determinada poblacin objetivo, que un programa/proyecto provea
e n e x c l u s i v i da d a l g r u po me t a de t e r mi na do de l os
servicios/bienes/condiciones requeridos para la adecuada satisfaccin de
sus necesidades
P
P
P
129
La reforma de programas sociales y la estrategia de gestin por resultados,
apuntan a encontrar un balance adecuado entre necesidad, asignacin y
resultados esperados. Por ello, las metas especficas deben comprobarse,
por ejemplo, en el caso de la desnutricin crnica, con el peso, talla y
circunferencia craneana de cada nio semestral o anualmente, o en el caso
de programas de extensin de capacidades, con la sostenibilidad de los
sistemas de riegoode cambiode cultivos.
Los criterios de focalizacinpuedenclasificarse de la siguiente manera:
Focalizacin geogrfica o territorial. Tiene como objetivo identificar
reas geogrficas o unidades territoriales segn la variable incidencia de la
pobreza (distribucin porcentual de hogares pobres y no pobres por
unidad territorial), seleccionndose a los grupos territoriales que
presentan una proporcin de hogares pobres superior a un cierto nivel. La
poblacin objetivo es toda la poblacin residente en la unidad territorial
seleccionada. Este tipo de focalizacin es til a niveles reducidos de
agregacingeogrfica que se caracterizanpor la relativa homogeneidadde
su poblacin, siendo que su utilizacin acarrea el riesgo de entregar
beneficios a hogares no pobres ubicados en la unidad territorial
seleccionada.
Focalizacin por situacin de vulnerabilidad. Tiene por objetivo
identificar individuos uhogares ensituacinde vulnerabilidad, expuestos a
riesgos en sus condiciones de vida tanto desde el punto de vista biolgico
como social. Este criterio toma a la familia como unidad de anlisis,
considerando que muchas de las carencias y vulnerabilidades sociales estn
asociadas a las condiciones de desarrollo de la familia, superando el
enfoque tradicional, en el que las carencias y riesgos especficos eran
identificados mediante el uso de categoras de edad, sexo y las acciones
especficas se orientabana beneficiarios individuales.
Focalizacin por la comunidad. Los beneficios de la focalizacin con base
en la comunidad son asignados por alguna autoridad o comit que est
debidamente habilitado para tomar decisiones en relacin con quin debe
recibir los beneficios del programa, de acuerdo a la estructura existente
para este fin. Una de las ventajas de este criterio de focalizacin es la
probabilidad de que efectivamente los miembros de la comunidad local
tengan considerable informacin sobre la situacin de la pobreza en los
miembros de la comunidad. Otra ventaja podra ser que dicha participacin
y "propiedad" por parte de los miembros de la comunidad pueden
aumentar el apoyo poltico y la sostenibilidad del programa a nivel local y
posiblemente la probabilidad de que se puedan reducir los costos
gubernamentales de la focalizacin.
En sntesis la focalizacin esta orientada a identificar a los reales
beneficiarios de los programas sociales y evitar las filtraciones y las
coberturas de quienes no lo necesiten. La reforma de los programas
sociales para que sea exitosa requiere de un sistema de focalizacin nico,
es decir, que sea un sistema nico de identificacin individual y de
categorizacin del nivel de pobreza de los hogares, y que todos los
programas sociales, o dependencias que utilizan y transfieren subsidios del
Estado, estnobligadoa recurrir a l para seleccionar a sus beneficiarios.
130
Como resultado de la implementacin de un sistema de focalizacin nico,
la reforma de los Programas Sociales habr logradoseparar las funciones de
focalizacin (a cargo del Sistema de Focalizacin) de la gestin de los
entregables (gerencia de los bienes y servicios entregados y administrados
por el programa). Con lo cual, la rendicin de cuentas de cada uno de los
actores quedar expresa.
Unos deben lograr que se maximice el acceso de los ms pobres a los
programas sociales y se minimice el accesode los nopobres a los programas
sociales; mientras los otros sern los responsables de mejorar los
indicadores sociales.
Seguimientoy evaluacindel gastopblico
La Medicin, Seguimiento y evaluacin del gasto pblico constituye uno
de los elementos centrales enla implementacinde unpresupuestopor
resultados. En tal sentido, uno de los mecanismos para alcanzar el
objetivo general de contribuir a mejorar la eficacia del gasto pblico
ser contar coninformacinsignificativa, oportuna y confiable sobre los
resultados del gasto pblico, til para la toma de decisiones,
particularmente aquel asociado a la ejecucin de los programas sociales
prioritarios.
Para estos efectos se prev (i) el establecimiento de los lineamientos
necesarios para la definicin de resultados; formulacin, seguimiento y
evaluacin del desempeo, (ii) el fortalecimiento de los sistemas de
informacin sectoriales segn los requerimientos del instrumento
presupuesto por resultados y (iii) la generacin de las condiciones
necesarias para que el uso de la informacin como herramienta de
gestin pueda darse en el diseo, formulacin y ejecucin de los
programas.
La intervencinde unproyectooprograma social est referida a brindar
un determinado bien o servicio en funcin de categoras que sean
medibles y cuantificables en el tiempo tales como: mbito geogrfico,
grupo meta, propsitos, entre otros. Estas categoras se encuentran
registradas en indicadores de monitoreo, que permiten realizar el
seguimiento del proyecto o programa. Estos indicadores son medidas
especficas (unidades de medida tales como personas, kilmetros, entre
otros) del progreso alcanzado en el cumplimiento de las metas
propuestas para el logrode los objetivos. El MarcoLgico, enese sentido
es uninstrumentobsicopara el monitoreoy evaluacindel desempeo
de los programas sociales. Por otro lado, las metas constituyen logros
cuantificables al final de la intervencin usando criterios de cantidad,
calidady tiempo.
La eficiencia de los programas debe traducirse en una reduccin de los
gastos administrativos y de asignacin de bienes a un mximo de 10%
del presupuesto. Sin esta meta, la reforma de los Programas Sociales
perdera su objetivo. Y ello es posible con el trabajo coordinado que
debe establecerse, el uso ptimo y compartido de los bienes y servicios
(vehculos, oficinas y personal), etc.
131
6. La estrategia Nacional CRECER(EN CRECER)
a. Dimensiones de la Estrategia Nacional CRECER
La Estrategia Nacional Crecer no es un programa social, es la articulacin de los
diversos sectores vinculados a la Lucha Contra la Pobreza y la desnutricin.
26
La Estrategia Nacional CRECER , se crea con la finalidad de articular a las
entidades del Gobierno Nacional y los gobiernos regionales y locales, as como
organismos de la sociedad civil, que se encuentran vinculados directa o
indirectamente en la lucha contra la desnutricin crnica infantil,
especialmente en los nios menores de cinco aos, bajo la direccin de la
Presidencia del Consejo de Ministros a travs de la Comisin Interministerial de
Asuntos Sociales (CIAS)
Su implementacin supone el desarrollo de una gestin por resultados,
planificandoy ejecutandouna intervencinarticulada, optimizandorecursos y
potenciado los resultados previstos respecto a la reduccin de la desnutricin
infantil.
La Estrategia Nacional RECER tiene como propsito asegurar el capital humano
y social de grupos sociales ensituacinde riesgoy vulnerabilidad.
La estrategia Nacional CRECER comprende las siguientes dimensiones:
Institucional
Plantea la intervencin multisectorial articulada de los ministerios,
programas nacionales, organismos autnomos y entidades regionales y
locales en el marco de la descentralizacin, combinando esfuerzos y
recursos. Prev la posibilidad de la participacin de Instituciones privadas y
de la cooperacin internacional para que desarrollen acciones vinculadas a
la lucha contra la pobreza y la desnutricininfantil.
Degestin
La Estrategia Nacional CRECER se enmarca en la lgica del Presupuesto por
Resultados, para lo cual se han seleccionado cinco programas estratgicos
presupuestales formulados por el MEF, y estn vinculados con la lucha
contra la desnutricin.
En ese sentido el financiamiento de las acciones basado inicialmente en los
presupuestos institucionales de los sectores y programas sociales que
intervienen, y posteriormente, de manera progresiva, sumandolos aportes
adicionales de recursos provenientes, tantopblicocomoprivado, de ser el
caso se ejecutaran en el marco del presupuesto por resultados y de manera
articulada..
Operativa
Implica la articulacin de la oferta programtica y presupuestal de las
entidades involucradas, aprovechando sus propias capacidades y
potencialidades; as comode sus herramientas operativas, conocimientos y
prcticas innovadoras para el diseo y ejecucin de polticas vinculadas con
la lucha contra la desnutricininfantil.
26 Aprobado mediante DS No. 055-2007-PCM.
132
CRECER, prioriza su intervencin en zonas geogrficas rurales de acuerdo a
tasas de pobreza y de desnutricin infantil estimadas por las instancias
competentes. Asimismo, de manera complementaria, podr intervenir en
zonas urbano marginales, teniendo en cuenta sus tasas de pobreza y
desnutricin.
Territorial
CRECER, busca la intervencin articulada de las entidades involucradas, enla
perspectiva de constituir unidades geogrficas econmicas y sociales a fin
de impulsar su desarrollo sostenido, bajo un enfoque de desarrollo
territorial integral.
El encargado, de dirigir y poner prctica la Estrategia Nacional CRECER, es la
CIAS, que a travs de su Secretara Tcnica deber cumplir estas funciones. Y en
el marco de la reforma de los PPSS, el rol de la CIAS es el de gestin y
coordinacin sistemtica de la poltica social. La ST-CIAS est centralizando los
recursos financieros y humanos que le permitan cumplir las tareas planteadas
enel Plande Reforma de Programas Sociales, consolidandoas surol de apoyoa
la CIAS comoAutoridadSocial Nacional.
Otro aspecto de importancia de la estrategia CRECER, es la fusin de los
programas sociales, encaminado a agrupar a aquellos programas afines o que
tienen intervenciones en familias o mbitos territoriales comunes sin ningn
tipode coordinacin.
El mbito de intervencin de la estrategia CRECER, alcanzara a 880 distritos, que se
localizaran en 21 regiones del Pas. Los distritos seleccionados incluyen los 811
distritos que forman parte del primer quintil de pobreza. Se prev tambin
incluir algunos distritos de zonas urbanas marginales de las ciudades con
mayor presencia de desnutricin crnica infantiles. Se implementara de
manera gradual y por etapas.
b. mbitode atencin de la Estrategia Nacional CRECER
AMBITO DE INTERVENCION CRECER EN ZONAS RURALES
DEPARTAMENTOS
Distritos
etapa I
Distritos
etapa II
Distritos
etapa III
Total
distritos
Total general 330 308 242 880

AMAZONAS

9

3

16

28

ANCASH

66

17

83

APURIMAC

60

5

65

AREQUIPA

18

18

AYACUCHO

23

46

16

85

CAJAMARCA

77

19

96

CUSCO

44

27

71

HUANCAVELICA

76

8

84

HUANUCO

67

1

68

ICA

3

3

JUNIN

39

7

46

LA LIBERTAD 42 3 45
LAMBAYEQUE 4 4

133
Las instituciones del gobierno nacional, de los gobiernos regionales y
locales, as como las organizaciones sociales de base involucradas con la
Estrategia Nacional CRECER intervienen de modo articulado,
proporcionando atenciones y servicios focalizados a los ms pobres e
integralmente a la poblacin beneficiaria. En ese sentido la Secretara
Tcnica de la CIAS, los Ministerios y Entidades que intervienen en CRECER,
con apoyo de la cooperacin externa, brindaran asistencia tcnica a los
gobiernos regionales y locales y a sus instancias de coordinacin,
articulaciny gestin, para fortalecer sus capacidades de gestin.
Igualmente se implementaran mecanismos de monitoreo y evaluacin de
las atenciones y proyectos que se brindan a las familias y comunidades,
mientras la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico del MEF, se encarga
de efectuar el monitoreo de indicadores y la evaluacin de resultados en el
marcodel Presupuestopor Resultados.
Los gobiernos Regionales y Locales promueven mecanismos y
procedimientos necesarios que permitan la transparencia y veedura
ciudadana con la participacin activa de las diversas organizaciones
comunales.
Es indudable que los esfuerzos por combatir la pobreza en el pas han sido
mltiples, y la inversin de bastante envergadura. Sin embargo los resultados
no son del todo satisfactorios. La causa a nuestro entender est que la lucha
contra la pobreza en muchos casos, ha estado politizada, es decir, el objetivo
ha estadocentradoenganar rditos polticos partidarios.
Sinembargohay momentos importantes que hanmarcadoavances enla lucha
contra la pobreza, como el Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza
(2004), el Plan de Reforma de los Programas Sociales y la Estrategia Nacional
CRECER (2007). Estos instrumentos han buscado una direccin y gestin ms
organizada e integral de las polticas sociales, aunque no se han logrado
implementar a cabalidad.
La fusin de 82 programas antes existentes, en 26 programas y la
implementacin de CRECER como estrategia articuladora de 12 programas
orientados a reducir la pobreza y desnutricin crnica infantil en los distritos
ms pobres del pas, son avances indudables. Sin embargo, muchos de los
programas fusionados an no han resuelto su situacin y permanecen en una
situacinde indefinicinadministrativa.
Actualmente se viene trabajandoinstrumentos ms operativos, que aportaran
a una gestinms eficiente, estos son: el programa de fusiones, la actualizacin
del marcosocial multianual, el sistema de monitoreoy evaluacin, etc.
7. Resumen
LIMA 13 13

LORETO

11

29

40

MADRE DE DIOS

3

3

PASCO

8

3

11

PIURA

16

9

25

PUNO

51

11

62

SAN MARTIN

21

21

UCAYALI

9

9
134
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137

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