El desafo de la formacin para el trabajo de jvenes en situacin de pobreza: el caso argentino

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El desafo de la formacin para el trabajo
de jvenes en situacin de pobreza:
el caso argentino
Mara Antonia Gallart
1
1. Investigadora titular,
Centro de Estudios
de PoblacinCENEP,
Buenos Aires, Ar-
gentina.
2. Definida como la
aglomeracin urbana
que se extiende sobre
la Capital Federal
(ciudad de Buenos
Aires en sentido es-
tricto) y 19 partidos o
municipios que la
rodean (usualmente
denominados Gran
Buenos Aires), inte-
grantes de la provi n-
cia de Buenos Aires.
La poblacin de la
aglomeracin se es-
tima en 13 millones
de habitantes.
I. Introduccin
Este artculo resume los contenidos y resultados de una in-
vestigacin realizada entre 1997 y 1999. La misma es parte de un
proyecto regional que integra estudios sobre cinco pases de Amri-
ca Latina, y cuyos objetivos son dos: 1) describir la magnitud y la
situacin educativa y ocupacional de los jvenes pobres en riesgo de
exclusin del mercado laboral; 2) examinar las iniciativas de capaci-
tacin destinadas a ellos y brindar pautas para el mejor funciona-
miento de los programas de capacitacin para este sector de jvenes.
El estudio est focalizado en el rea Metropolitana de Buenos Aires
(AMBA)
2
.
Las preguntas que intenta responder la investigacin son las si-
guientes: Cules son las caractersticas educativas y ocupacionales que
hacen problemtica la insercin y las trayectorias laborales de los jve-
nes pobres? Cules son los programas de formacin que se dirigen a
esta poblacin objetivo? Cmo responde cada programa a las carencias
de dicha poblacin? Cmo se relaciona cada programa con el mundo
del trabajo? Bajo qu formas institucionales se ejecutan? Cmo tendra
que ser una poltica pblica de formacin para responder a los desafos
del mencionado sector social?
Mara Antonia Gallart
242
I.1 El contexto global del problema
El tema del estudio, la articulacin entre la educacin y el trabajo en
un particular sector de la sociedad, ms precisamente los jvenes en situa-
cin de pobreza en Argentina, hace necesarias algunas consideraciones
previas que permitan situarlo en el contexto ms amplio de los cambios
estructurales.
El mercado de trabajo se est transformando y esto afecta tanto las
posibilidades de insercin de los jvenes como sus futuras carreras ocupa-
cionales. Esta transformacin presenta ciertas caractersticas: 1) El creci-
miento del empleo en el sector terciario de la economa: cada vez se crean
ms puestos de trabajo en los servicios, mientras se produce un incre-
mento pequeo o una disminucin en trminos absolutos del trabajo en la
manufactura y una disminucin constante de la ocupacin en el sector
agropecuario. 2) La flexibilidad del mercado laboral: existe una tendencia
general al crecimiento del empleo no regulado y al cambio de ocupacin y
empleador a lo largo de la vida; en lugar de trayectorias pautadas de mo-
vilidad y de empleo continuado y cubierto por leyes sociales, se privilegia
la adaptacin continua a nuevos puestos de trabajo. 3) El incremento del
desempleo. 4) Las transformaciones de los contenidos del trabajo: las acti-
vidades manuales repetitivas tienen menor importancia, frente a la cre-
ciente relevancia de la polivalencia y de la capacidad para resolver pro-
blemas y adaptarse a nuevas circunstancias no previstas. Este conjunto de
caractersticas dificultan la insercin laboral de los jvenes con bajos nive-
les educativos.
La educacin tambin est experimentando importantes cambios.
La expansin de la cobertura de los sistemas educativos ha llevado a que
una proporcin importante de los jvenes lleguen a terminar estudios
secundarios, y una parte relevante siga estudiando en las instituciones de
educacin terciaria. Desde 1960 hasta fin de siglo, este incremento de la
matrcula, unido a cambios en los contenidos, ha dado lugar a una verda-
dera explosin educativa. Las expectativas de los jvenes y sus capacida-
des son fundamentalmente distintas de las de generaciones anteriores. La
articulacin entre esta oferta de grandes cantidades de jvenes ms edu-
cados y la situacin crtica del mercado de trabajo da lugar a una situacin
indita en Amrica Latina y en el mundo en general (Paiva, 1998).
La pobreza y la exclusin social tambin muestran caractersticas
nuevas. Pese al crecimiento econmico experimentado en la dcada del
noventa en la Argentina, el porcentaje de poblacin en situacin de po-
El desafo de la formacin para el trabajo de jvenes en situacin de pobreza: el caso argentino
243
breza no ha disminuido. Asimismo, se registra un proceso acumulativo
a lo largo de la vida de las personas, que hace que pasen de la pobreza
como escasez de recursos para satisfacer las necesidades bsicas a la
exclusin como imposibilidad de participacin en un conjunto de con-
diciones elementales que aseguran el pleno ejercicio de la ciudadana.
La ausencia de las competencias de empleabilidad en las poblaciones
afectadas tiene un efecto muy marcado en esta exclusin.
Frente a esta realidad, la relacin entre la formacin y el trabajo
es crucial, pues:
la conciencia de la centralidad de la temtica de la articula-
cin entre la formacin y el trabajo se fundamenta en diversas
cuestiones: a) La percepcin de la existencia de una sociedad
segmentada, con amplios sectores de pobreza, y de una disper-
sin y polarizacin de la clase media. b) El rol de la educacin,
que alguna vez fue un instrumento de movilidad social, y hoy en
da tiende a convertirse en un duro mecanismo de seleccin, da-
das las restricciones del mercado de trabajo y el achicamiento del
empleo pblico. c) La reestructuracin productiva que se com-
plejiza por el cambio de paradigma tecnolgico, y la necesaria in-
sercin en mercados regionales y globales que reduce la capaci-
dad de decisin nacional. d) La subcontratacin empresaria y la
flexibilidad del mercado laboral, asimismo, modifican las tra-
yectorias laborales tpicas (Gallart, 1995: 15-16).
Por ello, las respuestas a las preguntas que han originado esta
investigacin son fundamentales para las polticas de educacin y em-
pleo dirigidas a la poblacin objetivo.
I.2 El mercado de trabajo en Argentina
Las condiciones del mercado de trabajo y de la educacin a las
que acceden los jvenes argentinos del fin de siglo distan mucho de ser
positivas. La dcada del noventa present niveles de desocupacin
inditos en el pas. En particular, en su segunda mitad, nunca baj de
dos dgitos y en buena parte de ella super el 15 por ciento. Como es
habitual, los jvenes duplican estas tasas.
Cules son las transformaciones del mercado de trabajo que han
conducido a esta situacin? A partir de la situacin lmite de la hiperin-
flacin de 1989 se produjo un proceso de reajuste y reordenamiento
econmico que modific las reglas de juego econmicas e impact en la
situacin de las empresas y de los trabajadores. El ajuste fiscal, la apertu-
Mara Antonia Gallart
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tura econmica, la convertibilidad, el ingreso de capitales y la transferen-
cia y transformacin de las empresas trajeron, adems de la tan ansiada
estabilidad, grandes cambios que se expresaron en una profunda rees-
tructuracin y modernizacin productiva (Novick y Gallart, 1997) y en
procesos de privatizacin de los servicios pblicos con reemplazo y re-
duccin de empleados. La modernizacin acarre como secuela una ma-
yor demanda de trabajadores con niveles educativos relativamente altos,
y en general un aumento de productividad que redund en una utiliza-
cin relativamente menor del factor trabajo. El alto costo del trabajo en
comparacin con los precios a escala internacional reforz esta tendencia,
aunque el valor interno de los artculos de consumo hizo que ese alto
costo laboral no redundara lo suficiente en el correspondiente nivel de
satisfaccin de necesidades bsicas.
Dicho conjunto de transformaciones tuvo como variable de ajuste
el empleo, lo que ya se prevea aun en los momentos de mayor optimismo
(OECD, 1995). Se puede observar entonces, hacia el fin de la dcada, una
amplia oferta y una escasez de demanda en el mercado de trabajo, lo cual
redunda en altos ndices de desocupacin, en una flexibilizacin de hecho
que se manifiesta en el trabajo en negro y en ingresos por debajo de los
niveles de satisfaccin de necesidades bsicas para una buena parte de la
poblacin. Adems, dos crisis implicaron interrupciones y descensos del
crecimiento del producto bruto interno: una hacia mediados de la dcada
(tequila) y otra hacia el final de la misma (1998). Estos mecanismos de
stop and go disminuyeron el efecto positivo que el mencionado creci-
miento pudo haber tenido en el mercado de trabajo.
En esta situacin, las empresas del sector moderno tienden a no ex-
pandir su dotacin de personal, y los cambios tecnolgicos y de su orga-
nizacin hacen que privilegien la demanda de personal con educacin
secundaria completa como nivel mnimo. Las pequeas y medianas em-
presas, grandes absorbedoras de mano de obra en el pasado, tienden a
disminuir personal o a mantenerse estables. Y principalmente en el caso
de los jvenes, el cuentapropismo es un refugio que brinda escasos ingre-
sos y malas condiciones de trabajo.
Este mercado de trabajo darwiniano es el que acoge a los jvenes
que van a la bsqueda de su primera ocupacin. Parece obvia la ventaja
de que gozarn aquellos que logren postergar su ingreso al empleo hasta
haber conseguido credenciales educativas competitivas, consistentes no
slo en un paso prolongado por el sistema educativo, sino tambin en una
formacin de calidad.
El desafo de la formacin para el trabajo de jvenes en situacin de pobreza: el caso argentino
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I.3 La educacin en Argentina
Vale la pena, entonces, plantearse qu ha sucedido durante el pe-
rodo inmediatamente anterior en el sistema educativo, y en la trans-
formacin de la educacin en general. Las dcadas anteriores mostraron
un continuo incremento en la matrcula escolar, lo cual hizo que las
nuevas generaciones que entraron en la fuerza de trabajo tuvieran ni-
veles de instruccin ms altos en promedio que las cohortes anteriores;
sin embargo algunos de los males crnicos del sistema educativo, tales
como la desercin y la repeticin, si bien tendan a disminuir, seguan
siendo significativos. A ello se una, hasta el comienzo de la dcada del
noventa, la rigidez de dicho sistema; aunque ste haba experimentado
procesos importantes de descentralizacin, mantena un conservadu-
rismo en los aspectos curriculares y de organizacin que haca dudar de
los resultados positivos de su expansin. En un estudio sobre el rea
Metropolitana de Buenos Aires se deca:
Desde el punto de vista de la educacin, la iniciacin de la d-
cada de los noventa enfrenta un doble desafo: el de la masifica-
cin de la educacin media y superior, entendida sta como la
cobertura de una poblacin mucho ms amplia de la que le posi-
bilita su arcaica estructura organizacional, y el mantenimiento de
niveles de calidad que hagan que los conocimientos impartidos
sean socialmente significativos e impliquen las competencias ne-
cesarias actualmente en el mundo del trabajo. En cuanto a la
educacin bsica, la persistencia de grupos minoritarios pero
importantes, que an no han adquirido las habilidades bsicas
de lectoescritura y matemtica aplicada para desempearse en
un mercado de trabajo urbano y moderno, seala la necesidad de
programas especficos que afronten esa problemtica. (Gallart,
Moreno y Cerrutti, 1993: 39).
A partir de esta situacin, en los aos noventa se complet la
descentralizacin, transfiriendo a las provincias los servicios educativos
secundarios, incluidos la educacin tcnica, la de adultos y la profesio-
nal; solamente el nivel universitario sigui dependiendo del gobierno
nacional, aunque con autonoma institucional. Las provincias tuvieron
entonces que asumir la gestin y los costos del sistema educativo.
Paralelamente a esta descentralizacin, el Ministerio de Educa-
cin de la Nacin inici un proceso de reforma que intenta transformar
todo el sistema. Se reestructuraron los niveles educativos introduciendo
Mara Antonia Gallart
246
diez aos de obligatoriedad que incluye: preescolar y nueve aos de
educacin general bsica (EGB), seguidos por tres aos (no obligatorios)
de educacin polimodal que completa la escolaridad secundaria. Asi-
mismo, se elaboraron contenidos bsicos comunes para el currculum de
la EGB. La mxima autoridad educativa nacional, el Consejo Federal de
Educacin (integrado por los ministros provinciales) aprob las pro-
puestas del Ministerio Nacional, y las provincias comenzaron a imple-
mentar la reforma. La situacin actual es de una gran heterogeneidad
entre las distintas jurisdicciones del pas y entre las diversas institucio-
nes escolares, debido a las marcadas diferencias en la capacidad de las
provincias para adaptar e implementar las normas nacionales y gestio-
nar las escuelas. Los presupuestos educacionales y los salarios de los
maestros son tambin muy diferentes.
La situacin al final de siglo muestra un proceso de cambio en de-
sarrollo que parece acrecentar los contrastes en logros educativos, aun-
que la voluntad estatuida de las autoridades se dirija a la modernizacin
y a una mayor equidad (Carnoy y Moura Castro, 1996).
II. La situacin educativa y ocupacional de los jvenes pobres
II.1 La poblacin objetivo
La poblacin objetivo de este estudio los jvenes pobres de 15 a
24 aos constituye una poblacin significativa por su nmero: uno de
cada cuatro jvenes es pobre. Su importancia cuantitativa para las polti-
cas de formacin puede medirse por su cantidad absoluta: en 1997, casi
medio milln de jvenes pobres viven en el rea estudiada (Cuadro 1).
Esta magnitud justifica el diseo de estrategias especficas de educacin
y formacin, en el caso de que se compruebe que estos jvenes partici-
pan o han participado en la educacin formal y la formacin profesional,
sin obtener los resultados deseables en trminos de logros educativos e
insercin laboral.
La distribucin por edad al interior del grupo de jvenes pobres
es relevante tanto para su situacin educativa como para su insercin
laboral, por lo que su anlisis se plantea reconociendo dos grupos: el de
adolescentes (jvenes entre 15 y 19 aos de edad) y el de jvenes plenos
(20 a 24 aos). El grupo de jvenes pobres est formado por 60,7 por
ciento de adolescentes y 39,3 por ciento de jvenes plenos. Se trata de
una poblacin de menor edad que los jvenes no pobres, entre los que
predominan los jvenes plenos. Esta diferencia debera redundar en
El desafo de la formacin para el trabajo de jvenes en situacin de pobreza: el caso argentino
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una mayor participacin escolar de los jvenes pobres, pues una mayor
proporcin de ellos estn en la etapa correspondiente; sin embargo, no
sucede as (Cuadro 2).
Cuadro 1
rea Metropolitana de Buenos Aires, 1997. Hogares, poblacin total y de jvenes por nivel
desagregado de pobreza (valores absolutos ponderados y relativos).
Nivel de pobreza Hogares Poblacin Jvenes de 15 a 24 aos
Absolutos % Absolutos % Absolutos %
De 00,00 a 50,00% de la lnea
de pobreza
197.871 6,2 884.510 8,4 158.606 8,7
De 50,01 a 75,00% de la lnea
de pobreza
184.611 5,8 882.569 8,4 168.797 9,2
De 75,01 a 100,00% de la lnea
de pobreza
222.250 7,0 968.739 9,2 169.813 9,3
Total de pobres 604.732 19,0 2.735.818 26,0 497.216 27,2
Total de no pobres 2.574.710 81,0 7.806.466 74,1 1.332.788 72,8
Total 3.179.442 100 10.542.284 100 1.830.004 100
Fuente: Elaboracin propia de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del Instituto Nacional de Estadsti-
ca y CensosINDEC. Octubre de 1997.
El gnero tambin constituye una variable significativa, pues si bien
los logros educativos de mujeres y varones jvenes tienden a asemejarse, la
insercin laboral de las mujeres suele resultar peor que la de los varones
con logros educativos semejantes. La distribucin por gnero en el grupo,
como se supona, es relativamente pareja: 53,1 por ciento de los jvenes
pobres son varones, y 46,9 mujeres (Cuadro 2).
II.2 La situacin educativa de los jvenes pobres
En la Argentina existe una amplia oferta de plazas en el sistema
educativo a nivel primario, secundario y superior. La enseanza pblica en
los tres niveles es gratuita; la educacin primaria cubre prcticamente al
total de la poblacin en edad escolar, la secundaria a ms de la mitad del
grupo de edad, y la educacin superior tiene la tasa de escola-
Mara Antonia Gallart
248
rizacin ms alta de Amrica Latina. La Capital Federal y el Gran Bue-
nos Aires, por sus caractersticas urbanas, presentan la mayor concen-
tracin de oferta de escuelas del pas. Por todo ello, es interesante ob-
servar las diferencias que se presentan entre los jvenes pobres y los no
pobres (Cuadro 3).
Cuadro 2
rea Metropolitana de Buenos Aires, 1997. Jvenes por grupos de edad y sexo,
segn condicin de pobreza (valores absolutos ponderados y relativos).
Condicin de pobreza
Pobres No pobres Total
Absolutos % Absolutos % Absolutos %
Grupos de edad
Adolescentes (15-19 aos) 301.992 60,7 605.260 45,4 907.252 49,6
Jvenes plenos (20-24 aos) 195.224 39,3 727.528 54,6 922.752 50,4
Sexo
Varones 264.067 53,1 682.485 51,2 946.522 51,7
Mujeres 233.149 46,9 650.303 48,8 883.452 48,3
Total 497.216 100 1.332.788 100 1.830.004 100
Fuente: Elaboracin propia de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC. Octubre de 1997.
La poblacin de jvenes no pobres que continan asistiendo a la
enseanza supera en diecisis puntos porcentuales a los jvenes pobres.
En el caso de estos ltimos, el 64,8 por ciento no concurre a ningn es-
tablecimiento escolar; teniendo en cuenta que hay entre los jvenes
pobres una mayor proporcin de adolescentes, esta diferencia es toda-
va ms grave en trminos de la probabilidad de lograr las competen-
cias de empleabilidad necesarias para desempearse en un mercado de
trabajo como el presentado anteriormente.
Si se focaliza el anlisis en los jvenes que an estn estudiando y
se observa el atraso escolar, es decir se compara su edad real con la
edad terica si hubieran cursado regularmente los aos correspondien-
El desafo de la formacin para el trabajo de jvenes en situacin de pobreza: el caso argentino
249
tes de estudio, se puede detectar un notorio atraso escolar, mucho ms
marcado entre los jvenes pobres que entre los no pobres. Ms de la
mitad de los jvenes pobres que siguen concurriendo a la escuela tienen
al menos dos aos de atraso, con una diferencia porcentual que supera
los diecisiete puntos con respecto a los jvenes cuyos hogares estn por
encima de la lnea de pobreza (Cuadro 3). Cuando el anlisis se realiza
para los dos grupos de jvenes, se observa que la diferencia mayor est
entre los adolescentes: el 53,3 por ciento de los pobres tienen ms de un ao
de atraso, y slo un 23,0 por ciento de los no pobres muestran ese nivel de
sobreedad. Entre los jvenes plenos se mantiene la fuerte desventaja de los
pobres, pero se reducen los guarismos: 83,3 por ciento comparado con el
70,6 por ciento de los no pobres (Gallart, 1999: cuadro 1.5).
Cuadro 3
rea Metropolitana de Buenos Aires, 1997. Jvenes por asistencia escolar y atraso escolar,
segn condicin de pobreza (valores absolutos ponderados y relativos).
Condicin de pobreza
Pobres No pobres Total
Absolutos % Absolutos % Absolutos %
Asistencia
Asisten 175.235 35,2 683.201 51,3 858.436 46,9
No asisten 321.981 64,8 649.587 48,7 971.568 53,1
Total 497.216 100 1.332.788 100 1.830.004 100
Atraso
Dos aos o ms de atraso 100.762 57,5 274.580 40,2 375.342 43,7
Un ao de atraso, sin atraso o
adelanto
74.473 42,5 408.621 59,8 483.094 56,3
Total 175.235 100 683.201 100 858.436 100
Fuente: Elaboracin propia de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC. Octubre de 1997.
De este apartado sobre la asistencia escolar se puede concluir que
los jvenes pobres no slo tienen una ms alta probabilidad de haber
desertado de la escuela, sino que aquellos que siguen concurriendo a
ella muestran mayor edad de la esperada para el curso al que asisten,
por lo que cabe esperar que su nivel de adquisicin de conocimientos
Mara Antonia Gallart
250
resulte menor que el de los jvenes provenientes de hogares que supe-
ran el nivel de pobreza. Esto seala una significativa carencia relativa de
la poblacin objetivo de esta investigacin con respecto al resto de los
jvenes.
Otra manera de aproximarse a la situacin educativa de los jve-
nes es observar el nmero de aos aprobados. Una dcima parte de los
jvenes pobres no ha alcanzado a aprobar los siete aos que constituyen
la educacin primaria en Argentina, en comparacin con un porcentaje
mnimo (2,4%) de los no pobres. En el otro extremo de los logros educati-
vos esta diferencia se repite: uno de cada cinco jvenes no pobres ha arri-
bado a la educacin superior (13 aos o ms), mientras slo un porcentaje
insignificante de jvenes pobres ha llegado a ese nivel (Cuadro 4).
Cuadro 4
rea Metropolitana de Buenos Aires, 1997. Jvenes por nmero de aos aprobados
segn condicin de pobreza (valores absolutos ponderados y relativos).
Aos aprobados Condicin de pobreza
Pobres No pobres Total
Absolutos % Absolutos % Absolutos %
De 0 a 6 aos 53.979 10,9 31.650 2,4 85.629 4,7
7 aos 207.668 41,8 240.702 18,1 448.370 24,5
De 8 a 12 aos 221.537 44,6 793.110 59,5 1.014.647 55,4
13 aos y ms 14.032 2,8 267.326 20,1 281.358 15,4
Total 497.216 100 1.332.788 100 1.830.004 100
Fuente: Elaboracin propia de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC. Octubre de 1997.7
El promedio de aos aprobados muestra tambin una relacin
directa con el nivel de pobreza: los pobres logran una media de ocho
aos, y los no pobres superan los diez aos. Si se tiene presente que hoy
en da diez aos de estudios est considerado el nivel necesario para
obtener las habilidades bsicas que implican las competencias de em-
pleabilidad, la vulnerabilidad de los jvenes pobres es evidente (Cua-
dro 5).
El desafo de la formacin para el trabajo de jvenes en situacin de pobreza: el caso argentino
251
Cuadro 5
rea Metropolitana de Buenos Aires, 1997. Promedio de aos aprobados por los jvenes
y cantidad de jvenes segn condicin de pobreza (valores absolutos ponderados).
Condicin de pobreza
Pobres No pobres Total
Promedio de aos aprobados 8,0 10,4 10,2
Cantidad de jvenes 497.216 1.332.788 1.830.004
Fuente: Elaboracin propia de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC. Octubre de 1997.
3. Conviene recordar
que estas considera-
ciones no alcanzan a
tener significacin es-
tadstica por su mar-
gen de error.
Se puede corroborar tambin, si se visualizan por separado los
aos de estudio aprobados por los adolescentes y los jvenes plenos
que, en cada categora de edad, sigue existiendo una diferencia signifi-
cativa. Casi una dcima parte de los adolescentes pobres no ha logrado
terminar la primaria, en comparacin con alrededor de un 3 por ciento
de los adolescentes no pobres. Una tercera parte de los jvenes plenos
no pobres ha alcanzado al menos un nmero de aos equivalente al
inicio de la educacin superior, mientras que slo un porcentaje muy
pequeo (6,7%) de los pobres est en esta situacin
3
. El promedio de
aos aprobados por los jvenes pobres en ambos grupos de edad es
tambin menor que el de sus similares no pobres: 7,8 y 9,5 aos entre los
adolescentes, y 8,3 y 11,1 aos entre los jvenes plenos. La diferencia
tiende a incrementarse con la edad, lo cual es congruente con la mayor
probabilidad que tienen los jvenes pobres de abandonar temprana-
mente la escuela (Gallart, 1999: cuadro 1.9).
II.3 La insercin laboral de los jvenes pobres
Una caracterstica observable en mercados de empleo como el
descripto al comienzo es la dificultad que tienen los jvenes para inser-
tarse como ocupados de manera permanente en la fuerza de trabajo. En
la Argentina, como en otros pases de caractersticas similares, las tasas
de desocupacin de los jvenes duplican las del total de la poblacin
econmicamente activa.
Mara Antonia Gallart
252
Dadas las carencias de los jvenes pobres en los aspectos educa-
tivos presentados anteriormente, es lgico suponer que sus condiciones
de empleabilidad estarn en desventaja, y por lo tanto sus indicadores
ocupacionales sern peores que los de los jvenes no pobres.
Al examinar la condicin de actividad y ocupacin de los jvenes, se
puede observar una importante diferencia entre la menor proporcin de
jvenes pobres ocupados (25,5%) frente a la de no pobres (44,9%). Registran
adems porcentajes mayores de inactivos (52,2 vs. 44,9%) (Cuadro 6). La
anterior informacin puede resumirse en las tasas de actividad y de de-
sempleo: los pobres tienen una tasa de actividad de 47,8 y los no pobres de
55,1 por ciento; las tasas de desempleo son del 46,6 en el caso de los pobres,
y del 18,4 por ciento en el de los no pobres (Cuadro 7).
Cuadro 6
rea Metropolitana de Buenos Aires, 1997. Jvenes por condicin de actividad y
ocupacin, segn condicin de pobreza (valores absolutos ponderados y relativos).
Condicin de actividad Condicin de pobreza
y ocupacin Pobres No pobres Total
Absolutos % Absolutos % Absolutos %
Ocupado 126.804 25,5 599.017 44,9 725.821 39,7
Desocupado 110.691 22,3 135.175 10,1 245.866 13,4
Inactivo 259.721 52,2 598.596 44,9 858.317 46,9
Total 497.216 100 1.332.788 100 1.830.004 100
Fuente: Elaboracin propia de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC. Octubre de 1997.
Este conjunto de datos pone en evidencia las dificultades de los
jvenes pobres para ingresar al mercado de trabajo y permanecer en l.
No slo presentan un nivel de desocupacin que es ms del triple del
de la poblacin activa en su conjunto, sino que tambin duplican con
creces el nivel de los jvenes no pobres. Se podra pensar que ello se
debe a la mayor necesidad de los jvenes pobres de trabajar y que por
lo tanto habra una ms alta proporcin de jvenes pobres buscando
trabajo, lo que modificara los valores absolutos que originan la tasa de
desempleo. Pero la cantidad de jvenes pobres inactivos y su relativa-
mente baja tasa de actividad refutan esta posibilidad.
El desafo de la formacin para el trabajo de jvenes en situacin de pobreza: el caso argentino
253
Cuadro 7
rea Metropolitana de Buenos Aires, 1997. Tasas de actividad y desempleo
de los jvenes segn condicin de pobreza.
Condicin de pobreza
Pobres No pobres Total
Tasa de actividad 47,8 55,1 53,1
Tasa de desempleo 46,6 18,4 25,3
Fuente: Elaboracin propia de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC. Octubre de 1997.
La continuidad en el sistema educativo es un motivo para no tra-
bajar. Teniendo en cuenta la edad de la poblacin objetivo, se podra
suponer que una importante proporcin de los inactivos son estudian-
tes. Por otro lado los jvenes que no concurren a la escuela y no trabajan
plantean diversas posibilidades: en el caso de los jvenes no pobres
cabe pensar que se trata de personas que estn esperando una mejora
en las condiciones del mercado laboral para ingresar, pues es factible
que sus necesidades bsicas puedan ser satisfechas por su familia. Los
jvenes en hogares pobres, en cambio, son urgidos por las propias cir-
cunstancias a buscar una ocupacin. Por lo tanto, es probable que mu-
chos de los inactivos sean trabajadores desalentados. En este caso, los
que no trabajan ni estudian resultan evidentemente un grupo de riesgo
para la integracin social. Los datos analizados son impactantes: los
jvenes pobres que no trabajan ni estudian suman el 65,3 por ciento de
los que no asisten (alrededor de 200.000 en nmeros absolutos), mien-
tras que slo el 34,0 por ciento de los no pobres estn en esta situacin
(Cuadro 8).
Las dificultades de insercin laboral de los jvenes pobres apare-
cen as con gran claridad; pese a la necesidad de trabajar dado el escaso
nivel de ingresos de sus hogares, su probabilidad no slo de lograr una
ocupacin sino tambin de salir a buscar empleo, por el efecto desa-
liento, es baja.
Mara Antonia Gallart
254
Cuadro 8
rea Metropolitana de Buenos Aires, 1997. Jvenes que no asisten al sistema educativo
por condicin de actividad y ocupacin, segn condicin de pobreza
(valores absolutos ponderados y relativos).
Condicin de actividad Condicin de pobreza
y ocupacin Pobres No pobres Total
Absolutos % Absolutos % Absolutos %
Ocupado 111.726 34,7 428.953 66,0 540.679 55,7
Desocupado e inactivo 210.255 65,3 220.634 34,0 430.889 44,3
Total 321.981 100 649.587 100 971.568 100
Fuente: Elaboracin propia de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC. Octubre de 1997.
Con respecto a la categora ocupacional conviene centrar el anli-
sis en los asalariados, dado el escaso nmero de jvenes patrones y
cuentapropistas; los jvenes asalariados son el 82,4 por ciento de los
pobres y el 89,9 de los no pobres. En cuanto a los trabajadores con inser-
cin ms dbil, si se suman los cuentapropistas y los trabajadores sin
salario, alcanzan al 17,6 por ciento de los jvenes pobres y al 9,8 por
ciento de los no pobres. Esto podra ser seal de una mayor participa-
cin de los jvenes pobres en el sector informal, y en particular en ocu-
paciones precarias.
La hiptesis anterior se refuerza con los datos de la insercin en
establecimientos pequeos (generalmente considerados informales) o
en los de mayor nmero de empleados. El 65,2 por ciento de los jvenes
provenientes de los hogares pobres trabajan en establecimientos de
hasta cinco trabajadores; los no pobres ocupados en dichos estableci-
mientos son el 41,5 por ciento del total. En cuanto a la precarizacin, el
porcentaje de los asalariados "en negro", sin ningn beneficio social
legal, resulta mayor entre los pobres (74,5%) que entre los no pobres
(43,7%). Adems los jvenes pobres tienen menos probabilidad de lo-
grar una ocupacin permanente (53,6%) que los no pobres (77,8%). Se
deduce claramente entonces que, adems de la mayor dificultad para
conseguir trabajo, cuando lo consiguen ste es ms precario y tiende a
ser informal (Cuadro 9).
El desafo de la formacin para el trabajo de jvenes en situacin de pobreza: el caso argentino
255
Cuadro 9
rea Metropolitana de Buenos Aires, 1997. Jvenes por variables de insercin laboral
formal informal, segn condicin de pobreza (valores absolutos ponderados y relativos).
Condicin de pobreza
Pobres No pobres Total
Absolutos % Absolutos % Absolutos %
Categora ocupacional
Patrn 0 0,0 1.943 0,3 1.943 0,3
Cuenta propia 14.300 11,3 48.573 8,1 62.873 8,7
Asalariado 104.544 82,4 538.282 89,9 642.826 88,6
Trabajador sin salario 7.960 6,3 10.219 1,7 18.179 2,5
Total 126.804 100 599.017 100 725.821 100
Tamao del establecimiento
Hasta 5 personas 80.075 65,2 238.156 41,5 318.231 45,7
Ms de 5 personas 42.778 34,8 335.482 58,5 378.260 54,3
Total 122.853 100 573.638 100 696.491 100
Beneficios sociales (*)
Al menos un beneficio 26.712 25,6 302.817 56,3 329.529 51,3
Ningn beneficio 77.832 74,4 235.465 43,7 313.297 48,7
Total 104.544 100 538.282 100 642.826 100
Carcter temporal
de la ocupacin
Ocupacin permanente 67.939 53,6 465.963 77,8 533.902 73,6
Ocupacin temporal o precaria 58.865 46,4 133.054 22,2 191.919 26,4
Total 126.804 100 599.017 100 725.821 100
(*) Asalariados
Fuente: Elaboracin propia de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC. Octubre de 1997.
La calidad del trabajo que desempean los jvenes puede ser
evaluada asimismo a travs de los ingresos recibidos y de la calificacin
de la ocupacin desempeada. La relacin de los ingresos laborales de
Mara Antonia Gallart
256
estos trabajadores es medida por su ubicacin en los deciles de ingreso
4
,
y en particular en los dos primeros deciles, es decir aquellos correspon-
dientes al quinto de la poblacin activa que gana menos. El 61,5 por
ciento de los jvenes pobres estn en los dos primeros deciles de ingre-
sos en su ocupacin principal, mientras que solamente el 22,0 por ciento
de los no pobres se encuentran en esa situacin. La cantidad de jvenes
pobres en los deciles que van desde el sexto al dcimo es irrelevante; en
cambio, aproximadamente un tercio de los no pobres se sitan en ese
tramo de ingresos (32,1%) (Cuadro 10).
Del mismo modo, las calificaciones correspondientes a las ocu-
paciones desempeadas constituyen otro indicador de la calidad del
empleo. Los pobres, tal como puede suponerse, tienen una posibilidad
mayor de desempearse en ocupaciones no calificadas (56,1%) que los
no pobres (38,9%) (Cuadro 10).
4. Se trata de la distribu-
cin de ingresos me-
dida a travs de los
deciles de la pobla-
cin activa total.
Cuadro 10
rea Metropolitana de Buenos Aires, 1997. Jvenes por deciles de ingreso
de la ocupacin principal y por calificacin ocupacional,
segn condicin de pobreza (valores absolutos ponderados y relativos).
Condicin de pobreza
Pobres No pobres Total
Absolutos % Absolutos % Absolutos %
Deciles de ingreso
1 2 71.949 61,5 127.419 22,0 199.368 28,6
3 5 40.993 35,1 265.760 45,9 306.753 44,1
6 10 3.995 3,4 186.103 32,1 190.098 27,3
Total 116.937 100 579.282 100 696.219 100
Calificacin ocupacional
Profesional 986 0,8 9.795 1,6 10.781 1,5
Tcnica y operativa 54.177 43,1 356.424 59,5 410.601 56,6
No calificada 70.631 56,1 232.798 38,9 303.429 41,9
Total 125.794 100 599.017 100 724.811 100
Fuente: Elaboracin propia de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC. Octubre de 1997.
El desafo de la formacin para el trabajo de jvenes en situacin de pobreza: el caso argentino
257
Los datos presentados respecto de la insercin laboral de los j-
venes pobres refuerzan lo visto en el apartado referente a la situacin
educativa: la vulnerabilidad de los jvenes pobres aparece con claridad.
Tienen una mayor probabilidad de estar desocupados e inactivos, y
cuando consiguen trabajo ste tiende a ser precario, de baja calidad y en
el sector informal. Debido a esa vulnerabilidad, configuran una pobl a-
cin objetivo para las polticas de formacin, poblacin que por otro
lado es numerosa en el rea metropolitana analizada. Se est hablando
de alrededor de medio milln de jvenes pobres, entre los cuales ms
de doscientos mil no trabajan ni estudian.
II.4 Pobreza y gnero en la educacin y el empleo de los jvenes
Las jvenes mujeres en hogares por debajo de la lnea de pobreza
muestran logros y carencias educativas semejantes a los varones, pero en
cuanto a la insercin laboral combinan la influencia negativa de pertenecer
a hogares en situacin de pobreza con la desigualdad de gnero; por consi-
guiente, sus logros son menores que en el caso de los varones pobres.
Con respecto a la insercin laboral, la situacin de los jvenes de
ambos sexos es claramente diferente: los varones pobres tienen una pro-
babilidad mucho mayor de estar ocupados que las mujeres pobres (35,1%
y 14,6%); lo mismo sucede con la propensin a la inactividad (40,9% y
65,1%) (Cuadro 11). Esta constatacin es reforzada por las diferencias en
las tasas de actividad y de desempleo. Entre los jvenes pobres la tasa de
actividad de los varones supera en 24,2 puntos porcentuales a la de las
mujeres; entre los no pobres, si bien la propensin a trabajar de las muje-
res es tambin menor, la brecha disminuye (14,2 puntos porcentuales). La
tasa de desempleo es asimismo mucho mayor entre las mujeres pobres
(58,1%), que entre los varones pobres (40,6%), mientras la disparidad
entre los no pobres es mucho menor (Cuadro 12).
Si se vuelve la vista al amplio grupo de jvenes que son desocu-
pados o inactivos y no estudian, las mujeres pobres superan amplia-
mente a los varones: representan el 83,0 por ciento del total que no con-
curre a la escuela, en comparacin con el 50,3 por ciento de los jvenes
pobres. La informalidad de la insercin laboral es, en cambio, bastante
similar entre varones y mujeres pobres; ambos sexos estn prctica-
mente igualados en la probabilidad de desempear ocupaciones per-
manentes. Con respecto a la comparacin por sexo de la calidad de las
ocupaciones en las que trabajan, se constata que, mientras la diferencia
en ingresos no es significativa, las mujeres pobres superan ampliamente
Mara Antonia Gallart
258
a los varones en el desempeo de tareas no calificadas (71,9% y 50,5%)
(Gallart, 1999: cuadros 1.24, 1.25 y 1.26).
Cuadro 11
rea Metropolitana de Buenos Aires, 1997. Jvenes por sexo y condicin de actividad
y ocupacin, segn condicin de pobreza (valores absolutos ponderados y relativos).
Condicin de Condicin de pobreza
Actividad y Pobres No pobres Total
Ocupacin Absolutos % Absolutos % Absolutos %
Varones
Ocupados 92.724 35,1 358.484 52,5 451.208 47,7
Desocupados 63.428 24,0 64.951 9,5 128.379 13,6
Inactivos 107.915 40,9 259.050 38,0 366.965 38,8
Total 264.067 100 682.485 100 946.552 100
Mujeres
Ocupados 34.080 14,6 240.533 37,0 274.613 31,1
Desocupados 47.263 20,3 70.224 10,8 117.487 13,3
Inactivos 151.806 65,1 339.546 52,2 491.352 55,6
Total 233.149 100 650.303 100 883.452 100
Fuente: Elaboracin propia de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC. Octubre de 1997.
Puede concluirse, entonces, que las jvenes mujeres pobres con-
siguen logros educativos semejantes a sus pares varones, pero estn en
desventaja con respecto a ellos en la insercin ocupacional, particular-
mente en cuanto al desempleo y la falta de calificacin de las tareas.
Adems, la enorme mayora de las jvenes mujeres pobres que no asi s-
ten a la escuela, no trabajan. La poblacin femenina de jvenes en hoga-
res en situacin de pobreza tiene por lo tanto un nivel de vulnerabilidad
laboral an mayor que sus pares varones; a la desventaja de ser pobres
se une la de ser mujeres. La conclusin de este apartado referente a las
diferencias de gnero subraya la necesidad de plantear polticas de for-
El desafo de la formacin para el trabajo de jvenes en situacin de pobreza: el caso argentino
259
macin que tengan en cuenta las peculiaridades de la insercin femeni-
na en el mundo del trabajo, as como reforzar la oferta, hoy en da esca-
sa, de formacin profesional en la que participen activamente las muje-
res.
Cuadro 12
rea Metropolitana de Buenos Aires, 1997. Tasas de actividad y desempleo
de los jvenes por sexo segn condicin de pobreza.
Condicin de pobreza
Pobres No pobres Total
Varones
Tasa de actividad 59,1 62,0 61,2
Tasa de desempleo 40,6 15,3 22,2
Mujeres
Tasa de actividad 34,9 47,8 44,4
Tasa de desempleo 58,1 22,6 30,0
Fuente: Elaboracin propia de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC. Octubre de 1997.
II.5 La situacin de los jvenes pobres: reflexiones finales
En 1997, ao al que corresponden los datos utilizados en este estudio, y
a tres aos del fin de siglo, se presenta entonces el siguiente panorama en el
rea Metropolitana de Buenos Aires: ms de una cuarta parte de la poblacin
se encuentra por debajo de la lnea de pobreza y posee elevados niveles de
desocupacin en un mercado de trabajo cambiante, inestable y que demanda
credenciales educativas relativamente altas. Un 27,2 por ciento de los jvenes
pertenece a hogares pobres (casi medio milln); estos jvenes se reparten apro-
ximadamente en tercios: los de hogares que van de cero a la mitad de la lnea
de pobreza, los que se ubican entre 0,50 y 0,75 de dicha lnea, y los que viven
en hogares del 25 por ciento superior (0,75 a 100% de la lnea de pobre-
za). Estos jvenes tienen niveles educativos bajos y en su mayora estn
Mara Antonia Gallart
260
fuera del sistema escolar. Su insercin laboral, cuando existe, es precaria, y
sus tasas de desocupacin son muy altas. Ms de doscientos mil jvenes
pobres no estudian ni trabajan.
Los jvenes pobres conforman una poblacin objetivo con caracters-
ticas propias que muestra desventajas marcadas con respecto a los no po-
bres, tanto en logros educativos como en su capacidad de insertarse labo-
ralmente en ocupaciones no marginales. Constituyen una poblacin en
riesgo de exclusin, no slo en el corto plazo, sino tambin en sus perspecti-
vas de largo plazo, en la medida en que no tengan acceso a medios para
recuperar las carencias sealadas. Los programas dirigidos a esta poblacin
resultan por lo tanto importantes en trminos de polticas sociales.
Por otra parte, la heterogeneidad interna del sector de jvenes pobres
es significativa, como hemos podido apreciar en los anlisis anteriores. De
acuerdo con lo ya sealado en otro estudio, esta poblacin abarca () des-
de sectores sumamente carenciados hasta grupos que no pueden satisfacer
sus necesidades bsicas pero que cuentan con una cierta acumulacin de
capital humano y social. Las demandas y las posibilidades de aprovechar
las ofertas de capacitacin son muy distintas entre ellos. Dichas ofertas de-
ben estar por lo tanto adecuadamente focalizadas (Jacinto y Gallart, 1998:
3). Las diferencias observadas al interior del grupo de jvenes pobres confi-
guran subgrupos con problemticas especiales que deben ser atendidas.
Las desventajas comparativas de las jvenes mujeres, que combinan
la influencia negativa de pertenecer a hogares en situacin de pobreza con
la desigualdad de gnero, se manifiestan claramente en la dificultad para
lograr una insercin ocupacional aceptable. La necesidad de integrar el rol
productivo y reproductivo resulta an ms dificultosa en este contexto que
en el total de las mujeres trabajadoras (Gallart, Moreno y otros, 1992). La
definicin de una oferta adecuada de capacitacin para las jvenes mujeres,
as como su implementacin, es an una asignatura pendiente.
Cabe una ltima reflexin con respecto a un serio dficit educativo de
los jvenes pobres: en su mayora abandonan la escuela sin haber aprobado
los aos necesarios para apropiarse de las habilidades bsicas de expresin
oral y escrita, matemtica aplicada, y capacidad de manejar informacin e
interpretarla y de solucionar problemas. Dichas habilidades son considera-
das hoy en da como competencias de empleabilidad indispensables para
sobrevivir y progresar en un mercado de traba-
El desafo de la formacin para el trabajo de jvenes en situacin de pobreza: el caso argentino
261
jo difcil como el actual. Por ello, la recuperacin de estas habilidades bsicas
tendra que ocupar una parte importante en los programas de capacitacin de
mediana o larga duracin. La integracin de esa formacin con el aprendizaje
prctico de una familia ocupacional, tpico de la formacin profesional, es otra de
las asignaturas pendientes en este pas.
III. La respuesta de la sociedad: los programas de formacin
Ya se ha indicado que el foco de la investigacin est puesto en los pro-
gramas de formacin para el trabajo dirigidos a la poblacin joven en hogares
pobres. Se determinaron varios objetivos para esta aproximacin: a) apreciar
globalmente la magnitud y cantidad de programas dirigidos, an tangencial-
mente, a la poblacin en cuestin; b) distinguir entre los objetivos estatuidos de
los programas y la aplicacin real a la poblacin objetivo; c) lograr una primera
visin de las transformaciones que se dan entre la formulacin de los progra-
mas en los niveles de decisin gubernamentales y lo que sucede en algunas
experiencias especficas o, en otras palabras, plantear las mediaciones entre los
planes y la accin. Tambin se buscaba descubrir, al menos en rasgos genera-
les, la compleja red institucional que respalda las acciones analizadas.
En un primer momento se procedi a realizar un relevamiento sistem-
tico de los programas implementados por el gobierno Nacional y los gobiernos
de la Provincia de Buenos Aires (PBA) y de la Ciudad de Buenos Aires
(GCBA). Se incluyeron los programas que realizaban acciones de empleo o
integracin social presentando componentes de formacin profesional, y aque-
llos que estaban focalizados en la formacin profesional, fueran o no especfi-
cos para jvenes, y aunque se dirigieran tambin a poblacin no pobre. Final-
mente, se vio cules de esos programas se aplicaban en la Capital Federal y el
Gran Buenos Aires, y cules tenan la suficiente duracin, amplitud de cober-
tura y focalizacin como para ser estudiados con ms detenimiento, en funcin
de la respuesta a las preguntas planteadas.
III.1Los temas en discusin sobre la gestin de los programas
de formacin
Algunos temas resaltan en la discusin actual sobre el tipo de soporte
nstitucional, las caractersticas del financiamiento y la duracin de los programas
e formacin profesional: