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Los criterios de delimitacin del espacio rural

Jos-Len Garca Rodrguez
(Texto publicado en Las Medianas. Agricultura, paisaje y desarrollo rural en Canarias,
Asociacin de Gegrafos Espaoles, 2010)

Hasta no hace muchas dcadas, las diferencias existentes entre el espacio rural y el urbano
parecan claras, al menos en el mundo occidental, y se referan al neto predominio de las
actividades primarias en el primero de los mbitos sealados, y a la mayor densidad
edificatoria y demogrfica en el segundo, aparte de la especializacin secundaria y terciaria de
la economa de este ltimo y de su dbil o incluso testimonial empleo en el sector
agropecuario y minero (Capel, 1968:96). Pero los importantes cambios econmicos y sociales
que se han producido a lo largo del siglo XX en el mundo desarrollado han reducido las
diferencias entre ambos espacios, al introducirse una parte de las antiguas funciones urbanas
en el mundo rural y reducirse de manera significativa las actividades agrarias y la poblacin
ocupada en las mismas. Por otra parte, el incremento del parque automovilstico particular y
el desarrollo de los transportes pblicos han posibilitado que los habitantes de las ciudades
puedan situar su residencia en el medio rural, en lugares cada vez ms alejados del centro de
las ciudades, huyendo de los principales inconvenientes que han surgido con el crecimiento
urbano, y buscando para su ubicacin una mayor calidad del paisaje, del medio ambiente y de
las edificaciones.
Esta expansin de la urbanizacin ha transformado el espacio rural tanto desde el punto de
vista socioeconmico como territorial, haciendo su aparicin grandes infraestructuras de
comunicacin y nuevas actividades que consumen una gran cantidad de espacio antao
productivo desde el punto de vista agrario, como polgonos industriales, vertederos de
residuos, centros comerciales y reas de ocio, entre otras; al tiempo que ha ido retrocediendo
la actividad agropecuaria de muchos mbitos, como consecuencia de la especializacin
productiva y de la competencia de la agricultura de las reas mejor situadas en relacin con
los actuales mercados urbanos. El cambio de uso de una parte del espacio rural provocado por
la expansin de las ciudades y los diferentes procesos de urbanizacin ha dado lugar a la
aparicin de nuevos tipos de espacios, que han sido definidos por su localizacin como orlas
periurbanas, o reas rururbanizadas por su diversidad de funciones productivas y por su
diferente densidad de ocupacin, adems de las reas propiamente rurales.
La definicin funcional y la delimitacin cartogrfica de dichas reas, a efectos de
planificacin territorial o de realizacin de estudios para evaluar las necesidades de dotacin
de infraestructuras y de servicios y de programar las correspondientes inversiones pblicas, se
ve facilitada en los espacios continentales por la extensin de los territorios sobre los que se
asientan dichos fenmenos y la dimensin medible de las unidades de anlisis resultantes. Por
ello se han diseado por los investigadores interesados en estas cuestiones territoriales y por
los organismos competentes diferentes metodologas de trabajo para abordar la zonificacin
operativa del espacio, en reas urbanas, reas periurbanas y reas rurales, a escala regional o
comarcal.
Pero la aplicacin de estos mtodos de anlisis espacial a la realidad insular ha resultado
siempre muy complicada, cuando no imposible, en el caso canario, debido sobre todo a
problemas de escala; ya que, como resulta obvio, las Islas tienen una escasa dimensin
superficial, unos 7.500 km
2
repartidos en 7 edificios insulares de tamao desigual; y
contienen como contrapartida una gran diversidad orogrfica, climtica y paisajstica, por lo
que presentan una elevada fragmentacin de usos del suelo, diferenciada, adems, segn la
altitud y la orientacin del territorio de cada una de esas unidades. Por otra parte, y para
2
complicar todava ms la labor de los analistas, en muchos casos, los datos estadsticos
oficiales se encuentran registrados slo a escala municipal o incluso insular, con lo que el
anlisis no puede descender a la necesaria escala local para conocer y caracterizar la
diversidad de usos, rurales o urbanos, del espacio insular y establecer las correspondientes
unidades territoriales.
La delimitacin acadmica y administrativa de dichas reas o zonas se ha realizado
generalmente utilizando por los analistas tres tipos de criterios: a) el de la importancia o
funcionalidad de las actividades econmicas caractersticas de uno y otro mbito; b) el de la
densidad de la poblacin, que establece unos umbrales de separacin entre lo rural y lo
urbano; y finalmente, c) el de los ndices de ruralidad, que combinan un conjunto de variables
socioeconmicas, demogrficas y territoriales con la finalidad de medir el grado de ruralidad
de las unidades territoriales previamente definidas por los investigadores o los tcnicos de la
Administracin.
El primero de los criterios empleados por los investigadores, el que mide el peso de las
actividades agropecuarias y extractivas como definidoras del espacio rural, y que ha tenido un
gran predicamento en el pasado (Capel, 1975), ha dejado de aplicarse en la prctica a partir de
la cada del empleo en el sector primario y de la disminucin relativa del valor de la
produccin agraria en el contexto de los restantes sectores, en todos los mbitos territoriales
del mundo desarrollado, a causa de la especializacin productiva de las regiones agrcolas y
del aumento de los rendimientos del trabajo, debido a la generalizacin de la mecanizacin y
de la automatizacin en la agricultura intensiva destinada al mercado.
Como ejemplo llamativo de dicho cambio, en el caso de Canarias, el proceso de terciarizacin
de la economa, vinculada al desarrollo turstico a partir de la dcada de los sesenta del siglo
XX, ha provocado la reduccin generalizada del empleo en el sector agropecuario y de la
aportacin econmica relativa del mismo, de manera que incluso en islas consideradas
tradicionalmente como agrcolas, como es el caso de El Hierro, el valor aadido bruto del
sector primario solo alcanz en el ao 2007 el 3 por ciento del total, siendo en dicha fecha
incluso muy inferior al correspondiente al sector industrial, que era del 7 por ciento (ISTAC,
2010). Otro dato significativo al respecto es el destacado retroceso de la superficie cultivada
en la regin, que alcanzaba las 137.000 ha a finales de los aos cincuenta, y ha disminuido en
un 68 por ciento, segn los datos del Mapa de Cultivos de Canarias, elaborado por la
Consejera de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin del Gobierno de Canarias (2010),
por lo en este contexto, ms que hablar de los paisajes agrarios de las Islas, habra que debatir
sobre los paisajes del abandono agrario, como elemento ms llamativo del actual espacio
agrario de Canarias.
En cambio, el criterio de la densidad de poblacin para distinguir el espacio rural del mbito
urbano contina utilizndose incluso por algunas administraciones pblicas relevantes, como
la Comisin Europea para establecer sus anlisis; y tambin por ciertos organismos
internacionales, como la OCDE, con la finalidad de completar los indicadores
socioeconmicos de los diferentes pases; a pesar de sus evidentes limitaciones analticas, y
ello a causa de su sencillez en el manejo de las fuentes y en la elaboracin de los
correspondientes mapas, a partir de las unidades administrativas existentes y de sus datos
demogrficos desagregados. Por su parte, la oficina de estadstica de la Unin Europea, la
EUROSTAT, sita el umbral numrico de separacin entre el espacio rural y el urbano en 100
habitantes por km
2
, aplicndole la calificacin de rural nicamente a los territorios continuos
conformados por varios municipios que no alcancen el mencionado nivel numrico de
poblacin relativa. Los tcnicos de la OCDE utilizan el mismo criterio de contigidad y
agrupacin territorial para establecer las unidades de clasificacin, pero colocan el umbral de
distincin entre ambas categoras en 150 habitantes por km
2
.
3
La aplicacin general del criterio de densidad demogrfica a las islas Canarias situara el
conjunto del Archipilago al margen de los espacios rurales europeos, pues la poblacin
relativa de las Islas supera los 280 habitantes por km
2
en 2009, y los municipios cuya
densidad es inferior a los 100 habitantes por km
2
en dicha fecha no son ms que 32 de los 88
existentes en la regin; y estn situados sobre todo en las islas perifricas, puesto que en
Tenerife solo hay 4 demarcaciones que cumplen dicha condicin de baja densidad
poblacional, aunque no poseen continuidad territorial, y en Gran Canaria nicamente 3, que s
la tienen. Pero indudablemente existen otras reas rurales, por sus caractersticas
socioeconmicas y territoriales, incluso en las pobladas islas centrales, aunque el trazado de la
mayora de los trminos municipales de mar a cumbre, y la importancia de la poblacin de su
capital administrativa, situada en muchos casos en la costa, eleva la densidad media de la
demarcacin por encima del umbral requerido de los 100 habitantes por km
2
. Por ello, para
detectarlas estadsticamente y e incluirlas en la cartografa de las reas rurales de Canarias
ser necesario descender en el anlisis espacial a la escala de las entidades de poblacin. Esta
aproximacin metodolgica es la que han llevado a cabo los tcnicos de la Consejera de
Agricultura del Gobierno de Canarias para poder establecer en las Islas las unidades
adecuadas para la aplicacin de la Ley 45/2007 de 13 de diciembre, para el Desarrollo
Sostenible del Medio Rural.
Por ltimo, los ndices de ruralidad elaborados por diferentes autores tienen en cuenta el
carcter complejo y cambiante del espacio rural actual y pretenden medir la pervivencia de
elementos rurales o lo que es lo mismo, el grado de ruralidad de un territorio, en un mundo
que se urbaniza, mediante la construccin de un indicador numrico que los sintetiza con la
finalidad de establecer unidades territoriales de anlisis. Este tipo de ndices parten de la
propuesta realizada por el gegrafo britnico Paul J. Cloke en 1977, orientada a analizar el
espacio rural de Inglaterra y Gales, a partir de 16 variables socioeconmicas, demogrficas y
territoriales, que condensa mediante el mtodo de componentes principales. El resultado de la
aplicacin de este mtodo es la confeccin del mapa de la ruralidad de ambas regiones en los
aos 1961 y 1971. Dicho mapa muestra un conjunto de unidades territoriales que van desde
los espacios ms aislados de los centros urbanos, los cuales presentan estancamiento de
poblacin, descenso de poblacin activa masculina, envejecimiento de la poblacin y tasas de
crecimiento natural muy bajas, tasas de ocupacin femenina bajas y altos costes de provisin
de servicios; hasta los espacios rurales en los que se localizan los ncleos-dormitorio, que
registran un rpido crecimiento de poblacin, una elevada tasa de migraciones pendulares y
una estructura de poblacin joven, entre otras caractersticas (Pujol, Estbanez y Mndez,
1988:242).
En el caso de Canarias, la Direccin General de Estructuras Agrarias de la Consejera de
Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin del Gobierno Autnomo elabor en 1994 una
variante regional de dicho indicador, denominado ndice sinttico de ruralidad y retraso
econmico, tal y como se explica a continuacin, utilizando datos sociodemogrficos y
sectoriales de mbito municipal, con la finalidad de construir un indicador supuestamente
independiente para distribuir los fondos europeos del programa LEADER, desde una
perspectiva objetiva, como sealaba el mencionado trabajo (Direccin General de
Estructuras Agrarias, 1994). Esta propuesta de clasificacin de las reas rurales de Canarias
vincula la idea de ruralidad a la de retraso econmico, como queda reflejado incluso en la
propia denominacin del ndice diseado. En consecuencia, para caracterizar los municipios
con ms rasgos rurales y mayor retraso econmico se elaboran una serie ndices a partir de las
variables estadsticas disponibles en las fuentes oficiales.
En este contexto, lo rural se interpreta de forma convencional como elevada dependencia de la
agricultura, que es la principal fuente de ingresos, baja densidad poblacional y envejecimiento
4
demogrfico, en contraposicin a lo urbano, que se define por su mayor poblacin relativa y
su vinculacin econmica al sector secundario y a los servicios, lo que revela sus carencias
metodolgicas y limitaciones analticas. Aunque la construccin del ndice supuso un avance
interesante en la cuantificacin del grado de ruralidad de los municipios canarios, a principios
de los aos noventa, pero sin tener en cuenta para su clculo otras variables como la
diversidad de usos del suelo de estos, en relacin con la altitud y la orientacin de las
demarcaciones, y los problema planteados por el reparto de la poblacin en el territorio, la
distribucin de la renta o la accesibilidad a los ncleos urbanos y a los servicios. Adems,
tampoco se ha actualizado el ndice ni se ha vuelto a aplicar por parte de la Administracin
autonmica.

I. Los intentos de delimitacin de las reas rurales de Canarias
El limitado espacio rural de las Islas Canarias, definido inicialmente por su menor densidad
demogrfica en un contexto regional bastante poblado, es a gran escala una realidad
geogrfica heterognea, que engloba notables diferencias paisajsticas y de ocupacin, no solo
entre las islas orientales y las occidentales, sino tambin entre las distintas reas existentes en
el interior de cada una de estas entidades geogrficas bien delimitadas. Por ello, el intento de
comarcalizacin agraria, llevado a cabo por el Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentacin, en 1977 y revisado en 1999, que se basa en la utilizacin de 25 variables
socioeconmicas, agrarias y territoriales (Ministerio de Agricultura, 1999), resulta
insuficiente para establecer mbitos espaciales homogneos a escala local, debido a su escasa
desagregacin espacial; pues est realizado para el conjunto del Estado, por lo cual la unidad
mnima de anlisis que determina en el Archipilago es la isla, salvo en el caso de Tenerife,
que aparece dividida en dos subreas agrcolas, el norte y el sur, respectivamente.
Sin embargo, la mayor parte de los indicadores necesarios para definir la diversidad de reas y
microreas rurales que presentan las islas se elaboran a escala municipal; perdindose con ello
la posibilidad de reflejar, en trminos cuantitativos, las diferencias territoriales que se
aprecian dentro de dichas demarcaciones a escala local por su trazado de mar a cumbre, en la
mayora de los casos; por su orientacin mltiple, en relacin con la orografa y el flujo
hmedo de los alisios, que son dos factores bsicos de la diferenciacin paisajstica; y por su
localizacin con respecto a los ncleos econmicos ms dinmicos, que es un elemento
esencial de distincin funcional de las unidades.

1. La ruralidad entendida como retraso econmico
Los municipios isleos que se pueden catalogar globalmente como rurales por su densidad
demogrfica inferior a los 100 habitantes por km
2
, segn los criterios bsicos aplicados por la
oficina de estadstica de la Unin Europea, EUROSTAT, son poco numerosos en las islas de
Tenerife y Gran Canaria (con 4 y 3, respectivamente) y 32 en el conjunto del Archipilago,
como refleja la figura 1, y como puso de manifiesto el ndice sinttico de ruralidad y retraso
econmico elaborado hace unos aos por la Direccin General de Estructuras Agrarias de la
Consejera de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin del Gobierno de Canarias (1994),
utilizando datos sociodemogrficos y sectoriales de mbito municipal con la finalidad de
construir un indicador independiente para repartir los fondos europeos del programa LEADER
desde una perspectiva objetiva.
Pero este intento oficial de clasificacin de las reas rurales de Canarias vincula la idea de
ruralidad al retraso econmico, como queda reflejado incluso en la propia denominacin del
ndice diseado. Por ello, para caracterizar los municipios que presentan ms rasgos rurales y
mayor retraso econmico se han elaborado 11 ndices a partir de 16 variables estadsticas
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disponibles en las fuentes oficiales. En este contexto, lo rural se interpreta como elevada
dependencia de la agricultura como principal fuente de ingresos y baja densidad de la
poblacin, en contraposicin al concepto de lo urbano; la caracterizacin de lo agrario se
realiza mediante la cuantificacin de la poblacin ocupada en el sector agrario y del nmero
de titulares de explotaciones agrarias con dedicacin exclusiva. En cuanto a los elementos
definidores del retraso econmico en las zonas rurales se ha considerado el peso de la
poblacin mayor de 65 aos y menor de 25 aos, la tasa de paro, la poblacin parada sin
estudios y el saldo migratorio relativo.

Figura 1. Densidad demogrfica de los municipios canarios en 2008


A partir de los datos estadsticos concretos de municipios e islas, los ndices han sido
ponderados de manera que aquellos que se consideran ms indicativos de la ruralidad, como
el porcentaje de poblacin ocupada en el sector agrario y la densidad demogrfica, tienen
doble peso cuantitativo que los 9 restantes, que reflejan, en trminos generales, el grado de
retraso econmico de las demarcaciones. Las tcnicas cuantitativas diseadas para la
elaboracin del ndice identifican el valor cero con la media de Canarias, la cual sirve
asimismo como umbral de separacin entre el dominio de lo rural y lo urbano de las unidades
administrativas, siendo el primero de signo positivo (> 0) y negativo el segundo (< 0),
mientras que los valores extremos se sitan entre 67 y 66, que corresponden a los trminos
de Arrecife y Vallehermoso, respectivamente, ubicados tambin en lugares contrapuestos del
Archipilago desde el punto de vista geogrfico. Sin embargo, esta metodologa localista no
resulta til para descubrir desde el punto de vista cuantitativo la notable diversidad de reas y
enclaves agrolgicos de Canarias a causa de la limitacin municipal de las fuentes utilizadas
en la elaboracin del ndice.
En trminos generales, y segn el anlisis realizado por los propios autores del ndice de
ruralidad, los resultados del estudio confirmaron las apreciaciones y valoraciones
preexistentes sobre la realidad de las islas, tales como la mayor ruralidad de las islas
perifricas occidentales, debido a su mayor dependencia de la agricultura; frente al carcter
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ms urbano de las orientales, vinculadas casi exclusivamente a la actividad turstica. Tambin
se desprende de dicho anlisis que en las dos islas centrales se producen simultneamente
comportamientos socioeconmicos caractersticos de ambos extremos, y por tanto la
existencia de municipios con predominio de rasgos rurales y urbanos, en relacin con la
mayor diversidad de sus estructuras econmicas. Por otra parte, los municipios que tienen los
mayores ndices de ruralidad dentro de cada isla son los que estn ms alejados de las
respectivas capitales insulares, salvo en el caso de las tursticas islas orientales (Consejera de
Agricultura, Pesca y Alimentacin, 1994:3) (vase al respecto la figura 2).

Figura 2. Distribucin municipal de los ndices de ruralidad de Canarias en 1994



Figura 3. Distribucin insular de los ndices de ruralidad en 1994
-60
-40
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0
20
40
60
80
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7
El nmero de municipios en los que globalmente existan en 1994 ms rasgos rurales que
urbanos, segn el ndice anterior, era de 57 sobre el total regional de 87 de entonces, lo que
desmentira la idea bastante extendida desde entonces acerca de la escasa ruralidad de las
islas. Sin embargo, la mayor parte de los 24 trminos cuyo ndice de ruralidad era inferior a
15 en la citada fecha, eran en realidad municipios multifuncionales, como La Orotava, San
Bartolom de Tirajana, Granadilla, Adeje, San Sebastin de La Gomera o Los Llanos de
Aridane, con limitado peso agrcola, salvo en el caso de este ltimo, y vinculados al turismo o
al comercio por su posicin comarcal o insular, adems de que sus indicadores presentan un
destacado desfase temporal en el presente, puesto que no han sido actualizados, y no recogen,
por tanto, los importantes cambios socioeconmicos que se han producido en dicho mbito en
la etapa reciente.
Por otra parte, solo la mitad de los municipios con ndices comprendidos entre 15 y 30 eran
realmente rurales y sumaban a esta circunstancia el retraso econmico y la lejana relativa a
las entidades urbanas ms importantes; el resto de los trminos de este grupo se beneficiaba
de su proximidad a espacios ms dinmicos, como es el caso de Brea Alta, Santiago del
Teide, Gua de Isora o Antigua.
Finalmente, el conjunto de las 16 demarcaciones cuyos ndices de ruralidad eran superiores a
30 y alcanzaban el valor mximo de 66, inclua los municipios agrcolas ms tradicionales y
estancados de Canarias, tanto los vinculados a los clsicos cultivos de exportacin, como
los relacionados con la residual agricultura de consumo interior, ubicada sobre todo en el
mbito de Las Medianas. La mayora de estos trminos se encuentran localizados en las islas
perifricas occidentales, salvo en el caso del aislado municipio grancanario de la Aldea de San
Nicols de Tolentino, especializado en la produccin de tomates y hortalizas en invernadero;
y de los tinerfeos de Fasnia y Buenavista del Norte, dedicados al viedo y a las hortalizas, en
el primer caso, y casi exclusivamente al pltano, en el segundo.

2. La ruralidad como herramienta para el desarrollo territorial
La funcin del espacio rural ha sido durante siglos producir alimentos para la poblacin local,
servir de soporte a la actividad ganadera y forestal, y proporcionar trabajo y lugar de
residencia a los agricultores, los cuales han establecido en cada lugar unas relaciones
especficas con la Naturaleza, creando una cultura popular y unos modos de vida
diferenciados del mundo urbano. Pero ese papel tradicional del espacio rural ha desaparecido,
en buena medida, en el presente, en los pases desarrollados, como consecuencia de la
modernizacin de la agricultura y de la ampliacin de los flujos comerciales, lo que ha
acabado rompiendo la obligada autarqua alimentaria de la mayora de los territorios,
mantenida durante siglos.
Pero el proceso de modernizacin agrcola de las tierras ms productivas o mejor situadas en
relacin con los mercados, a los que va dirigida la produccin, ha provocado la marginacin
de las regiones menos favorecidas, con todas sus consecuencias territoriales. Adems, el
productivismo agrario ha tenido tambin efectos negativos de carcter ambiental, como la
degradacin de suelos, la contaminacin de aguas subterrneas, el incremento en el uso de
pesticidas y fertilizantes, el descenso de la biodiversidad; y ha ocasionado asimismo
destacados impactos paisajsticos, cambios visibles en la trama parcelaria, desaparicin o
reduccin del mosaico cromtico de los cultivos tradicionales y prdida del patrimonio
arquitectnico rural (Gmez Mendoza, 2001:113).
En Canarias, el cambio de modelo econmico y espacial de la agricultura al turismo, o ajuste
territorial posterior a los aos sesenta, ha ocasionado tambin una destacada transformacin
en el limitado espacio rural de las islas, tanto en las zona baja, donde se ha producido un
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notable avance en la tecnificacin de los cultivos de pltanos, hortalizas, plantas ornamentales
y flores; como en la franja altitudinal de Las Medianas, en la que ha tenido lugar un masivo
abandono de los cultivos tradicionales de secano (cereales, leguminosas, papas y hortalizas),
la mayora dedicados al consumo interior, y un notable proceso de urbanizacin, sobre los
terrenos dejados por los cultivos en las reas de influencia de los principales ncleos de
poblacin y tursticos.
Este cambio ha producido tambin drsticos ajustes socioeconmicos en muchos mbitos
rurales, as como la aparicin de nuevas funciones productivas, vinculadas sobre todo a las
demandas del mundo urbano, y el nacimiento de polticas pblicas destinadas a diversificar
las economas rurales a partir de los recursos locales, con el objetivo de paliar los
desequilibrios territoriales generados por dicho proceso. Por ello, actualmente el concepto de
espacio rural es mucho ms que una simple delimitacin geogrfica: se refiere a un tejido
econmico y social que comprende un conjunto de actividades muy diversas (Commission
des Communauts Europennes, 1988:23), situadas en un territorio plenamente humanizado
de campias, vegas, bosques, praderas y asentamientos humanos, que atesoran un patrimonio
histrico y medioambiental muy rico (Sancho Comins y otros, 2002:70).
Las mencionadas polticas rurales, impulsadas por las diferentes administraciones,
especialmente por la Unin Europea, tienen su origen especfico en la Declaracin de Cork
de 1996 y en la aplicacin de la Agenda 2000, destinada a la reforma de la Poltica Agrcola
Comn, que introduce entre sus objetivos el desarrollo rural como uno de los pilares bsicos
de la misma, con la finalidad de mejorar las condiciones de vida de los agricultores y di-
versificar las rentas mediante actividades complementarias como el turismo rural, la
transformacin de los productos locales o la artesana.
De todos modos, con anterioridad a la aprobacin de dicho documento propositivo se haban
creado tambin importantes instrumentos de intervencin territorial, como la iniciativa
comunitaria LEADER, destinada a dinamizar los espacios rurales, buscando el desarrollo de
actividades econmicas alternativas o complementarias a las tradicionales. Por otra parte,
aprovechando los planteamientos sobre desarrollo endgeno y local, adems de las
iniciativas generales mencionadas, se han puesto en marcha tambin otras iniciativas locales,
gestionadas por los propios ayuntamientos a travs, entre otras figuras, de los agentes de
desarrollo local (Alario Trigueros, 2001).
Sin embargo, uno de los problemas de las mencionadas polticas pblicas ha sido la escasa
coordinacin existente entre las diferentes administraciones encargadas de ponerlas en
prctica, ante la inexistencia de un marco legislativo especfico para la promocin del espacio
rural (Sancho Comins y otros, 2002:75). Esta carencia histrica la intenta solventar en Espaa
la Ley 45/2007 de 13 de diciembre, para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural, impulsada
por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin, en colaboracin con 11
departamentos ministeriales ms.
Segn el prembulo de la nueva norma, el objetivo de la misma es buscar una mayor
integracin territorial de las zonas rurales, facilitando una relacin de complementariedad
entre el medio rural y el urbano, y fomentando en el medio rural un desarrollo sostenible.
Adems, seala que esta iniciativa debe partir del Estado, concertarse con las Comunidades
Autnomas y las Entidades Locales, respetando el marco competencial, y promover la
participacin del sector privado. Tambin se indica en la citada declaracin de intenciones
de la Ley que la definicin de esta poltica rural debe tener como referente las polticas
comunes europeas y las orientaciones comunitarias, como la Estrategia de Lisboa de 2000, en
relacin con el empleo y la competitividad o la Declaracin de Gotemburgo de 2001, en
relacin con el logro de un desarrollo sostenible (Boletn Oficial del Estado, 2007:51339).
9
Por otra parte, el referido marco jurdico debera ser asimismo un instrumento ms de la
ordenacin territorial integrada, que corresponde a la expresin espacial de la poltica
econmica, social, cultural y ecolgica de la sociedad, segn la conocida expresin de la
Carta Europea de Ordenacin del Territorio (Consejo de Europa, 1984), llevada a cabo por la
administracin pblica y que implica el desarrollo de las tcnicas administrativas que
permiten el proceso de toma de decisiones. Es decir, la nueva ruralidad existente precisa
especficos moldes para enmarcar la accin administrativa y poltica en la etapa actual, como
seala acertadamente Sancho Comins y colaboradores (2002), y ha acabado estableciendo la
propia Ley para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural en el ttulo primero, en la
denominada Programacin para el Desarrollo Rural Sostenible (Boletn Oficial del Estado,
2007:51342).
La citada Ley 45/2007 de 13 de diciembre, en su artculo 3, apartado a, determina el mbito
rural como el espacio geogrfico formado por la agregacin de municipios o entidades
locales menores, definido por las administraciones competentes que posean una poblacin
inferior a los 30.000 habitantes y una densidad inferior a los 100 habitantes por km
2
. Por otra
parte, para precisar la definicin generalista de dicho espacio, el Consejo del Medio Rural,
que es un organismo creado por la Ley para dilucidar y gestionar su aplicacin, ha introducido
otras variables como los niveles de renta, la proporcin de activos agrarios, el aislamiento
geogrfico y las dificultades de vertebracin territorial. Adems en el apartado b del citado
artculo se seala que las actuaciones que contenga el Programa de Desarrollo Sostenible del
Medio Rural se aplicarn en las zonas rurales, y que estas sern definidas por las
Comunidades Autnomas.

Figura 4. Clasificacin de las zonas rurales de Canarias segn la Ley para el Desarrollo
Sostenible del Medio Rural


Pero la delimitacin de las zonas rurales de Canarias por la Administracin regional tropez
inicialmente con una serie de inconvenientes, derivados de la configuracin geogrfica
10
altitudinal de los usos y aprovechamientos de buena parte de los municipios rurales de las
Islas, especialmente en Tenerife y Gran Canaria, al intentar aplicar en el Archipilago los
criterios generales de demarcacin funcional establecidos por la Ley para todo el Estado.
Como consecuencia de la modesta dimensin superficial de muchos municipios de las islas
centrales, y de la elevada poblacin relativa de sus cabeceras municipales o de sus franjas
costeras, estas demarcaciones quedaban incluidas en el espacio urbano por superar los 100
habitantes por km
2
, a pesar del carcter eminentemente rural de la mayor parte de sus
territorios por sus rasgos socioeconmicos, sus actividades productivas y su densidad
demogrfica inferior a los umbrales establecidos.
Ante esta situacin, y despus de realizar varios ensayos al respecto, la Consejera de
Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin del Gobierno de Canarias seala al Ministerio
de Agricultura que los criterios generales de delimitacin de las zonas rurales, establecidos
por la Ley 45/2007 de 13 de diciembre, para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural, no
resultan adecuados para Canarias, si se emplean a escala municipal, dadas las especiales
caractersticas de extensin y ocupacin territorial de los mismos. Esto reducira notablemente
y de manera artificiosa el mbito de aplicacin de la Ley en el Archipilago, lo que dejara
fuera del Programa de Desarrollo Rural Sostenible numerosas reas necesitadas de inversin
pblica para su dinamizacin. Pero la propia norma legal posibilita tambin el uso de las
entidades locales menores para la delimitacin de las zonas rurales, en el caso de que resulte
imposible incluir la totalidad de un municipio en dicho catlogo administrativo, siempre y
cuando se trate de un municipio de naturaleza rural y existan datos desagregados de las
entidades menores para realizar los clculos.
Por ello, la Consejera autonmica decide elaborar su propuesta de zonas rurales a partir de
las entidades oficiales de poblacin, delimitadas desde el punto de vista cartogrfico por el
Instituto Canario de Estadstica, despus de incluir en la relacin a todos los municipios de la
regin con menos de 30.000 habitantes y una densidad de poblacin inferior a los 100
habitantes por km
2
, dejando fuera de la lista a las entidades tursticas, aunque se encuentren
ubicadas en demarcaciones claramente rurales. El resultado de dicho trabajo de agregacin
territorial lleva a la formalizacin de una sola zona rural por isla, como resultado del acuerdo
tcnico alcanzado en la Mesa de Asociaciones del Medio Rural de Canarias, a mediados de
2009, tal y como se puede observar en la figura 4.
Adems, y para facilitar la posterior calificacin de las zonas rurales delimitadas, en funcin
de los criterios establecidos por la Ley para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural, con la
finalidad de priorizar las actuaciones de las administraciones en el Programa de Desarrollo
Rural Sostenible, los tcnicos han agregado a las entidades seleccionadas una serie de datos,
como el porcentaje de activos en el sector agrario, la renta media municipal, la superficie
agraria utilizada, la pendiente media de la entidad y la proximidad a ncleos de poblacin de
ms de 30.000 habitantes. El artculo 10 de la citada norma jurdica establece tres tipos de
zonas rurales para el conjunto del Estado:
1) Zona rural a revitalizar. Es la zona rural de escasa densidad demogrfica, elevada
dependencia de la actividad agraria, bajos niveles de renta, importante aislamiento
geogrfico o dificultad de vertebracin territorial. La Ley seala que las reas
pertenecientes a este grupo, as como los municipios rurales de pequeo tamao y las
zonas incluidas en la Red Natura 2000 tendrn la consideracin de prioritarias en el
Programa de Desarrollo Rural Sostenible.
2) Zona rural intermedia. Corresponde a la zona de baja o media densidad de poblacin, con
empleo diversificado entre el sector primario, secundario y terciario, bajos o medios
niveles de renta, y distante del rea de influencia de los grandes ncleos urbanos. En este
11
caso, tendrn tambin el primer nivel de prioridad en el mencionado Programa las reas
incluidas en la Red Natura 2000 y las zonas constituidas por municipios de menos de
5.000 habitantes, cuando estas cubren el 80 por ciento de la zona rural en cuestin. En
cambio, si suponen entre el 50 y el 80 por ciento de la zona rural, esta tendr el segundo
nivel de prioridad.
3) Zona rural periurbana. Concierne a la zona de poblacin en aumento, con predominio del
empleo en el sector terciario, niveles medios o altos de renta, que est situada en el
entorno de las reas urbanas o reas densamente pobladas. Las zonas rurales incluidas en
este grupo tendrn el tercer nivel de prioridad en el Programa de Desarrollo Rural
Sostenible cuando las reas incluidas en la Red Natura 2000 y las zonas constituidas por
municipios de menos de 5.000 habitantes cubran el 80 por ciento de la zona rural.
La inclusin de las zonas rurales de Canarias en alguno de los tres tipos de grupos anteriores
se lleva a cabo siguiendo criterios regionales especficos, acordados por las administraciones
nacional y autonmica en el Consejo del Medio Rural.
a) Dichos criterios determinan la pertenencia de un mbito seleccionado a la zona rural a
revitalizar, cuando la densidad de su poblacin es inferior a 49,69 habitantes por km
2
; la
proporcin de la superficie agraria utilizada es superior al 53 por ciento; el tiempo de
acceso a un ncleo urbano de ms de 30.000 habitantes supera los 31 minutos; la
pendiente media es superior al 25 por ciento y la renta media es inferior a 11.729 euros.
b) Por el contrario, la inclusin de un espacio insular determinado en la zona rural
periurbana se realiza cuando la densidad de su poblacin es superior a 19,22 habitantes
por km
2
; el crecimiento de su poblacin supera la tasa del 1 por ciento anual; la tasa de
actividad agraria es inferior al 26 por ciento, que es la media del medio rural nacional; el
tiempo de acceso a un ncleo de ms de 30.000 habitantes es inferior a 31 minutos; y la
renta media de su poblacin supera los 13.245 euros.
c) En caso de no cumplir especficamente ninguno de los criterios de dos grupos anteriores,
los mbitos analizados se considerarn zonas rurales intermedias.
La aplicacin de los criterios anteriores a las 7 zonas rurales delimitadas en Canarias a partir
de la agregacin de las entidades menores de poblacin con los municipios, que cumplen en
ambos casos los requisitos geogrficos y socioeconmicos sealados ms arriba, ha tenido
como resultado el establecimiento de 6 zonas rurales intermedias y de una zona rural
periurbana, que corresponde a la turstica isla de Lanzarote (figura 4). En cuanto a los niveles
de prioridad obtenidos por dichas zonas para su inclusin en el Programa de Desarrollo Rural
Sostenible, los espacios rurales de las islas de El Hierro, La Palma y La Gomera se han
posicionado en el primer nivel de de prioridad; los mbitos rurales de Tenerife y Gran Canaria
se han situado en el segundo nivel de prioridad; y en cambio, los espacios rurales de
Lanzarote y Fuerteventura no han alcanzado ningn nivel de prioridad para la programacin
de las inversiones pblicas.
Finalmente, las zonas rurales de Canarias, establecidas por la Administracin pblica regional
con fines operativos de lucha contra las disparidades territoriales, en relacin con los criterios
de delimitacin y actuacin propuestos por la Ley 45/2007 de 13 de diciembre, para el
Desarrollo Sostenible del Medio Rural, cubren una superficie de 5.973,2 km
2
, lo que representa
el 80,2 por ciento de la superficie regional. En dichas zonas residen 268.444 habitantes, segn
los datos del padrn de habitantes de 2008, lo que supone el 12,9 por ciento de la poblacin del
Archipilago y una densidad de 44,9 habitantes por km
2
, que es muy inferior a la media del
Archipilago de 278 habitantes por km
2
, aunque esta supera con creces la media estadstica del
medio rural de Espaa, que es de 19,9 habitantes por km
2
.