A Política Externa de Lula Da Silva A Estratégia Da Autonomia Pela Diversificação

Introduo
Apoltica externa de Luiz Incio Lula da Silva reflete, ao menos em

parte, posies tradicionais do Partido dos Trabalhadores (PT), acu-
muladas desde sua formao, no final dos anos 1970. Do ponto de
vista simblico, grande parte do discurso governamental temenfati-
zado a necessidade de mudana com relao ao governo Fernando
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*Uma verso preliminar deste artigo foi apresentada empainel organizado pela Associao Brasileira de
Relaes Internacionais (ABRI) na 48
a
Conveno da International Studies Association (ISA), realizada
de 28 de fevereiro a 3 de maro de 2007, emChicago. Os autores agradecemaos participantes do painel,
Maria Regina Soares de Lima, Andrea Ribeiro Hoffmann, Rafael Duarte Villa, Marcelo A. Medeiros e
Joo Pontes Nogueira, pelas sugestes e crticas. Agradecemos tambm a Thiago Lima pelos coment-
rios sobre a verso preliminar deste artigo. Artigo recebido e aprovado em maro de 2007.
**Livre-docente pela Universidade de So Paulo (USP) e professor da Universidade Estadual Paulista
(Unesp).
***Doutorando emCincia Poltica pela USPe pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempo-
rnea (Cedec).
CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 29, n
o
2, julho/dezembro 2007, p. 273-335.
A Poltica Externa
de Lula da Silva:
A Estratgia da
Autonomia pela
Diversificao*
Tullo Vigevani** e Gabriel Cepaluni***
Henrique Cardoso (FHC). Conforme Lula da Silva, no discurso de
posse do cargo de presidente da Repblica:
Mudana: esta a palavra chave, esta foi a gran-
de mensagem da sociedade brasileira nas elei-
es de outubro. Aesperana venceuomedoe a
sociedade brasileira decidiu que estava na hora
de trilhar novos caminhos. [...] Foi para issoque
o povo brasileiro me elegeu Presidente da Re-
pblica: para mudar (LULADASILVA, 2003a,
p. 27-28).
Muitas das iniciativas dogovernoLula da Silva situam-se na vertente
das negociaes comerciais internacionais e na busca de coordena-
o poltica compases emdesenvolvimento e emergentes, comdes-
taque para a ndia, frica do Sul, China e Rssia. As relaes coma
Amrica do Sul tambm merecem particular ateno.
Com a ndia e a frica do Sul, o governo brasileiro formalizou uma
relao estratgica e de cooperao ao criar o IBAS
1
ou o G-3. Coma
Rssia e a China, tem buscado ampliar os intercmbios comerciais,
tecnolgicos e militares. No caso deste ltimo pas, mesmo sofrendo
algumas crticas, Lula da Silva aceitou consider-lo uma economia
de mercado, apesar da forte oposio da Federao das Indstrias do
Estado de So Paulo (FIESP).
Este fatocorroboraria a crtica de que a formulaoda poltica exteri-
or brasileira deixaria margem importantes setores da sociedade ci-
vil. Constatam-se, portanto, os limites das teorias que enfatizamque
a poltica internacional dos Estados influenciada pelos laos entre
governo e sociedade (PUTNAM, 1993; MORAVCSIK, 1997). No
caso brasileiro, a utilizao dessas teorias tem um papel explicativo
limitado, embora no insignificante, servindo, por exemplo, para
formulao de crticas normativas ao isolamento burocrtico estatal
(SOARESDELIMA; SANTOS, 1998; OLIVEIRA, 2003). Vale res-
saltar que a questo das relaes coma China objeto de crticas dos
Tullo Vigevani e Gabriel Cepaluni
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setores afetados pela concorrncia considerada desleal, no sendo
objeto de resistncia generalizada no pas.
No entanto, a partir de 2005, aps o acordo com os chineses, que li-
mita, por exemplo, a possibilidade de aes antidumping no quadro
da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), as exportaes do
Brasil para a China crescerammenos do que as importaes. Segun-
do dados elaborados por Prates (nov. 2005/abr. 2006), a partir de fon-
tes do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, no pe-
rodo entre 2002 e 2005, a participao da China nas exportaes do
Brasil evoluiu de 4,2% para 5,8%, ainda que o ritmo de crescimento
tenha sido reduzido, enquanto as importaes elevaram de forma
bem mais significativa. Alm disso, os chineses no apoiaram a rei-
vindicao do Brasil para obter uma vaga no Conselho de Segurana
das Naes Unidas, posio justificada pelas relaes daquele pas
como Japo, nemse tornaramparceiros nas negociaes no agrco-
las da Rodada Doha. Aps meses de negociaes, o Brasil anunciou
seu apoio entrada da Rssia na OMC, segundo a opinio crtica de
um jornal, em troca de um mero compromisso daquele pas de no
reduzir o acesso das carnes brasileiras ao seu mercado, em qualquer
condio, por cinco anos (APOIO..., 2005).
Na nossa interpretao, ao mesmo tempo em que no houve ruptura
significativa com paradigmas histricos da poltica externa do Bra-
sil, sendo algumas das diretrizes desdobramentos e reforos de aes
j emcurso na administrao FHC, houve uma significativa mudan-
a nas nfases dadas a certas opes abertas anteriormente poltica
externa brasileira. Consideramos ambos os governos (FHCe Lula da
Silva) como representantes de tradies diplomticas brasileiras dis-
tintas, apresentando diferenas nas aes, nas preferncias e nas
crenas, buscando resultados especficos muito distintos no que diz
respeito poltica externa, mas procurando no se afastar de um ob-
jetivo sempre perseguido: desenvolver economicamente o pas, pre-
servando, ao mesmo tempo, certa autonomia poltica (SOARES DE
LIMA, 2005; LAFER, 2001b; PT, 2002, p. 6).
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Estratgia da Autonomia pela Diversificao
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Aquestodograuda autonomia poltica foi, desde a Independncia e
durante a Repblica, umeixo central do debate sobre a poltica exter-
na. Assim, a busca de uma relaode amizade comos Estados Uni-
dos e uma estratgia de autonomia pela participao (a manuten-
o da margemde manobra coma ampliao da interdependncia
econmica) so marcas que remetem s escolas diplomticas de
Rio Branco (1902-1912) e de Aranha (1938-1943) (BUENO, 2003;
VIGEVANI, 1989; VIGEVANI; OLIVEIRA, 2004). Por outro lado,
a idia de que se deve defender a soberania e os interesses nacio-
nais, mesmo criando conflitos potenciais comos Estados Unidos,
clara na tradio da poltica externa independente, de San Tiago
Dantas (1961-1963), reiterada por Azeredo da Silveira (1974-1978)
(CERVO; BUENO, 2002; VIGEVANI, 1974).
Neste artigo, pretendemos responder s seguintes questes: houve
mudanas de rumo na poltica externa brasileira aps a posse do pre-
sidente Lula da Silva? Se realmente a poltica externa brasileira est
trilhandonovos caminhos, qual a extensoe oteor de tais mudanas?
Para responder a essas perguntas, adotaremos o modelo de Hermann
(1990), que procura avaliar as principais causas que levamos gover-
nos a adotarem novos rumos para as suas polticas externas, e tam-
bm busca medir a extenso dessas mudanas. De forma comple-
mentar, partiremos do suposto construtivista de que as estratgias
polticas dos pases so socialmente construdas por idias a respeito
da realidade social e do mundo externo (BERGER; LUCKMANN,
1997; HALL, 1993; ADLER, 1999; WENDT, 1999). A experincia
do governo Lula da Silva sugere significativo peso das idias, tempe-
radas pelos constrangimentos das realidades internacionais polti-
cas, econmicas e estratgicas. Essa relao se reflete nas percep-
es das equipes que conduzema poltica externa. Acreditamos que
uma das principais diferenas entre a administrao Lula da Silva e a
de FHCreside nas diferentes interpretaes e ideologias destes lde-
res (e dos funcionrios que os acompanham) a respeito dos constran-
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gimentos e das possibilidades da ordem internacional vigente
(SOARES DE LIMA, 2005, p. 35).
Nossa hiptese, para avaliar o teor das mudanas perpetradas pela
administrao Lula da Silva, derivada do modelo de Hermann
(1990), que procura examinar a extenso das alteraes de rumos e
identificar os principais atores e eventos que provocam tais mudan-
as. Nesse sentido, importante lembrar o peso, investigado por
Holsti (1982, p. 211), relativoa variveis de personalidade e percep-
o que dizemrespeito formulao de deciso. Assim, privilegia-
remos instrumentais analticos da sociologia e da histria, a chamada
abordagem interpretativista, para compreender os documentos,
discursos, trabalhos acadmicos e matrias jornalsticas sobre a pol-
tica externa brasileira, fornecendo elementos para comprovar ou re-
futar nossa hiptese de pesquisa.
Modelo de Hermann para o
Entendimento das
Mudanas da Poltica
Externa
Hermann(1990) enfatiza que as mudanas na poltica externa podem
ser enquadradas em um continuum que vai desde pequenos ajustes,
passando por modificaes de objetivos e de programas, at altera-
es fundamentais no comportamento internacional dos pases.
Esses graus de mudanas so examinados buscando identificar suas
origens, agrupadas em quatro fatores: (1
o
) lderes; (2
o
) burocratas;
(3
o
) reestruturao domstica; e (4
o
) choques externos.
Ajustes so mudanas que imprimem maior ou menor esforo e/ou
clareza aos objetivos dos pases. Oque decidido, como realizadoe
os propsitos por que certas medidas so tomadas permanecem
constantes. As mudanas de programas so alteraes nos meios pe-
los quais uma nao busca atingir metas referentes sua poltica ex-
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terna. Em contraste com os ajustes, que tendem a ser quantitativos,
visando, sobretudo, mudanas de nfases emdeterminados temas da
poltica externa, as mudanas de programas so qualitativas e envol-
vem novos instrumentos de ao. Buscam-se as mesmas metas por
meio de novos meios ou instrumentos; por exemplo, por meio de ne-
gociaes diplomticas ao invs da fora militar. Aforma de imple-
mentar a poltica muda, mas as propostas iniciais permanecem inal-
teradas. As mudanas de problemas/metas ocorrem quando metas
polticas so mudadas ou abandonadas, ou seja, as propostas iniciais
so substitudas por outras novas. Por ltimo, as mudanas de orien-
tao internacional so a forma mais extrema de mudana, redirecio-
nandointeiramente a aodos atores estatais. Emcontraste comredi-
recionamentos suaves de polticas, as mudanas de orientao in-
ternacional alteram os objetivos internacionais do pas. No apenas
uma poltica modificada, mas muitas medidas so tomadas ao mes-
mo tempo. Neste ltimo caso, trata-se de total mudana de orienta-
o da ao externa do pas. Assim, os redirecionamentos principais
de polticas assumemtrs formas distintas, gradativamente crescen-
tes: mudanas de programa, de problemas/metas e de orientao in-
ternacional.
Ainda na anlise de Hermann (1990), tais mudanas so provocadas
por diferentes atores e eventos. As mudanas lderes originam-se nas
aes desencadeadas por uma liderana poltica. No caso brasileiro,
poder-se-ia tratar doprpriopresidente, oude umministro(comopa-
rece ter sido o caso no perodo 1974-1978, como chanceler Azeredo
da Silveira), que interfere no redirecionamento da poltica externa. O
lder deve ter a convico, o poder e a energia para fazer comque seu
governo mude de rumo ou ao menos o redirecione. A idia da buro-
cracia como agente de redirecionamento de poltica externa parece
contradizer a noo de que as organizaes burocrticas so resisten-
tes a mudanas. Contudo, no o governo na sua totalidade ou todos
os burocratas que esto comprometidos com a mudana, apenas um
grupo defende o redirecionamento das polticas, o qual pode estar lo-
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calizado emuma agncia ou espalhado entre diversas agncias, pos-
suindomeios para influenciar as aes dogovernocomoumtodo, in-
teragindo ou contando com apoios. Assim, este grupo precisa do
apoio dos principais lderes da nao, ou ao menos de uma concor-
dncia tcita para se destacar politicamente. Essa concepo simi-
lar ao papel que os construtivistas atribuem s comunidades epist-
micas (ADLER; HAAS, 1992), cujo significado fora pioneiramente
apontado por Ernst Haas ao estudar as comunidades de segurana e a
Comunidade Econmica Europia nos anos 1950 e 1960. Por sua
vez, a origem das mudanas a partir da reestruturao domstica re-
fere-se a umsegmento relevante da sociedade que apia a necessida-
de de governabilidade e temcapacidade para desencadear mudanas
na poltica externa por causa de suas demandas. Finalmente, os cho-
ques externos so fontes de mudana que resultam de eventos inter-
nacionais dramticos. Provavelmente, a maioria das mudanas ori-
ginada a partir de uma percepodos lderes oudos formuladores das
polticas a respeitode alteraes nocenrioexterno. Aorigemdessas
percepes diversificada e se deve a muitas razes: mudanas eco-
nmicas, nas relaes de poder internacional, entre outras. Porm, se
essas mudanas no forem repetidamente reforadas por novos
eventos, grande parte delas pode facilmente passar em branco, ser
mal processadas, ignoradas ou tratadas como rotineiras. Os choques
externos so grandes eventos emtermos de visibilidade e de impacto
imediato; no podemser ignorados, sendo capazes de provocar alte-
raes fundamentais na poltica externa.
Os conceitos elaborados por Hermann (1990) dificilmente poderiam
ser encontrados na realidade de forma pura, eles tmfinalidades ana-
lticas, buscamevidenciar as principais caractersticas de fenmenos
complexos. Por esse motivo, adotamos uma interpretao multicau-
sal, ou seja, mesmo que exista uma causa primordial para a alterao
da poltica externa dogovernobrasileiro, raramente umresultadopo-
ltico surge apenas da ao de um nico ator individual ou coletivo,
de umlder, de uma burocracia, de umgrupo de interesses ou de clas-
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se, ou mesmo de um evento, como ocorreria no caso de reestrutura-
o domstica e de choques externos.
AFigura 1, baseada na anlise de Hermann(1990), ilustra oprocesso
de tomada de deciso que temorientado as mudanas na poltica ex-
terna brasileira. As diferenas ideolgicas e de concepes de mun-
do, as mudanas objetivas, os traos particulares de personalidades
dos presidentes FHC e Lula da Silva e suas interpretaes divergen-
tes dos eventos internacionais so elementos de mudanas, assim
como a substituio dos formuladores e executores da poltica exter-
na (os ministros, os secretrios-gerais, entre outros), que claramente
possuematitudes e vises de mundo distintas. Neste ponto, cabe des-
tacar a contribuio da anlise psicolgica das relaes internacio-
nais. Hermann, Hermann e Hagan (1987), por exemplo, procuram
classificar as unidades de deciso (ou seja, quem realmente toma a
deciso final na arena da poltica externa). As unidades de deciso
podemser umlder, umgrupoouuma srie de grupos emcompetio
pela exclusividade da tomada de deciso. Feita essa classificao, os
autores realizamuma anlise psicolgica que mostra como a sensibi-
lidade diante de uma determinada questo por parte do lder, de
membros da burocracia oude setores da sociedade pode influenciar o
rumo da poltica externa de um pas.
Acreditamos que o ataque de 11 de setembro de 2001 e as dificulda-
des advindas da Rodada Doha da OMCforamchoques externos que
colaboraram para a alterao da poltica exterior brasileira, modifi-
cando emalguns pontos o curso do final do governo FHC, adiantan-
do elementos de mudana que s ficariammais claros na administra-
o Lula da Silva. No acreditamos, contudo, que houve uma rees-
truturao domstica significativa a ponto de, por si mesma, alterar a
poltica externa de FHC para Lula da Silva. Como sugerem alguns
trabalhos (FONSECA JR., 1998), a poltica externa do perodo
1985-2002, cujas premissas podem ser encontradas no final do go-
verno Jos Sarney (1985-1989) e no governo Fernando Collor de
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Mello (1990-1992), foi influenciada pela perspectiva do final da
Guerra Fria e pela idia da possibilidade de fortalecimento da coope-
raointernacional. Portanto, os ataques de 11de setembrode 2001e
as dificuldades colocadas a partir das negociaes de Doha acabaram
influenciandoos formuladores de polticas, somando-se a umquadro
internacional em mutao, e conectando-se com as diferentes traje-
trias polticas dos dois ltimos governantes brasileiros.
Temos dificuldade emmedir comtotal segurana a extenso das mu-
danas da poltica externa do pas. Os partidrios do governo Lula da
Silva tmelementos empricos para advogar a existncia de uma mu-
dana positiva de programa de governo. Por exemplo, Lula da Sil-
va procuroucolocar temas sociais na agenda internacional, desde sua
presena em janeiro de 2003 em Davos, defendendo o aumento da
ajuda externa dos pases ricos para o combate fome, conseguindo o
apoio dos presidentes Chirac (Frana) e Lagos (Chile). Conforme
Alden e Vieira (2005, p. 1.083),
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Figura 1
Processo de Tomada de Deciso, suas Principais Causas e Resultados
Polticos
2
Fonte: Hermann (1990, p. 13).
[] a eleio de Luiz Incio Lula da Silva
para a Presidncia em 2003 anuncia uma mu-
dana notome na substncia da poltica externa
brasileira. Umesforo concertado foi feito para
cortejar Estados do Sul []. Associada a tal es-
foro, houve uma ampliao da retrica a favor
dos pobres [].
3
Emseu governo, tambmparece existir umposicionamento mais de-
mandante diante das naes desenvolvidas, construindo-se coalizes
do Sul (IBSA ou G-3 e G-20), cujo objetivo seria alterar a geografia
do poder mundial, buscando ummelhor equilbrio nas relaes Nor-
te-Sul. Todavia, algumas das mudanas da poltica externa brasileira
estavam em curso desde o final do governo FHC, quando o Brasil, a
ndia e a frica do Sul se contrapema ummaior endurecimento das
leis de propriedade intelectual, antecipando a criao do G-3 ou
IBAS.
Segundo nossa interpretao, as modificaes da poltica externa
brasileira exigema utilizao combinada de diferentes nveis de mu-
dana. Acreditamos que a maior parte das mudanas se enquadra na
idia de ajuste ou de mudana de programa, pois as metas da poltica
externa no foram alteradas de forma significativa (como ocorreria
em uma situao de mudana de meta). Assim, defendemos que o
governo Lula da Silva realizou mudanas de nfases e de tonalidade
emsua poltica externa (ajustes), buscando novas formas de insero
internacional para o pas (mudanas de programa). Dessa forma, a
principal hiptese deste artigo pode ser formulada da seguinte ma-
neira: a poltica externa de FHCdefendia a idia da autonomia pela
participao no sistema internacional, contrapondo-se busca da
autonomia pela distncia que prevaleceu at o final do governo
Sarney (VIGEVANI; OLIVEIRA, 2004; FONSECAJR., 1998), en-
quanto Lula da Silva procurou inserir o Brasil no cenrio mundial
acentuando formas autnomas, diversificando os parceiros e as op-
es estratgicas brasileiras. Apesar de existirem elementos de alte-
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rao dos rumos do pas ainda na administrao FHC, Lula da Silva
utiliza uma estratgia que poderia ser batizada de autonomia pela
diversificao, enfatizando a cooperao Sul-Sul para buscar maior
equilbrio comos pases do Norte, realizando ajustes, aumentando o
protagonismo internacional do pas e consolidando mudanas de
programa na poltica externa.
Definimos sinteticamente: (1
o
) autonomia pela distncia como
uma poltica de no-aceitaoautomtica dos regimes internacionais
prevalecentes e, sobretudo, a crena no desenvolvimento parcial-
mente autrquico, voltado para a nfase no mercado interno; conse-
qentemente, uma diplomacia que se contrape a certos aspectos da
agenda das grandes potncias para se preservar a soberania doEstado
Nacional; (2
o
) autonomia pela participao como a adeso aos re-
gimes internacionais, inclusive os de cunho liberal, sem a perda da
capacidade de gesto da poltica externa; nesse caso, o objetivo seria
influenciar a prpria formulao dos princpios e das regras que re-
gem o sistema internacional; (3
o
) autonomia pela diversificao
como a adeso do pas aos princpios e s normas internacionais por
meio de alianas Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos compar-
ceiros no tradicionais (China, sia-Pacfico, frica, Europa Orien-
tal, Oriente Mdio etc.), pois acredita-se que eles reduzemas assime-
trias nas relaes externas compases mais poderosos e aumentama
capacidade negociadora nacional.
Ahiptese acima e o seu exame luz de eventos concretos da poltica
externa de 2003 a 2006 nos ajudar a compreender o teor das mudan-
as, dando-nos pistas a respeito das alteraes de rumos perpetradas
a partir da administrao Lula da Silva. No decorrer deste artigo, se-
guindo os argumentos expostos acima, partiremos do pressuposto de
que a poltica externa brasileira do governo Lula da Silva apresentou,
sobretudo, ajustes e mudanas de programa emrelao administra-
o FHC. Em alguns casos, chegou-se a situaes prximas de mu-
danas de problemas/metas, ainda que os objetivos gerais e histri-
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cos no tenham sido modificados, nem tenha havido rupturas trau-
mticas. Consideraremos tambm que a mudana de presidente
(FHC=> Lula da Silva), dos principais formuladores da poltica ex-
terna brasileira (Luiz Felipe Lampreia/Celso Lafer => Celso Amo-
rim/Samuel Pinheiro Guimares/Marco Aurlio Garcia), os ataques
de 11 de setembro e as dificuldades da Rodada Doha da OMCso as
variveis que mais explicamas mudanas da poltica externa brasilei-
ra no perodo de transio entre as duas administraes. Na prxima
seo, descreveremos o desenvolvimento histrico dos trs concei-
tos empregados neste trabalho: autonomia pela distncia, autono-
mia pela participao e autonomia pela diversificao.
As Trs Autonomias:
Distncia, Participao e
Diversificao
Ocontexto poltico-econmico do Brasil nos anos 1980 foi marcado
pela crise do modelo nacional-desenvolvimentista at ento adotado
pelo pas, baseado na existncia de um Estado que se queria forte,
empreendedor e protecionista, alicerado emuma poltica econmi-
ca de substituio de importaes.
Esse modelo entrou emdecadncia no final da dcada de 1970, e nos
anos 1980 no mais conseguiu dar respostas forte instabilidade
econmica. A decadncia foi impulsionada pela crise da dvida ex-
terna e pelos choques do petrleo, cujas conseqncias perduraram
na Amrica Latina at meados nos anos 1990. Neste contexto de ins-
tabilidade econmica e poltica, crescentes setores das elites e da
classe mdia passaram a demandar reformas democrticas no pas.
Na fase de transiopara a democracia, que perdurouaolongodogo-
vernoSarney, aumentoua percepoda crise doEstadoe de seus pr-
prios fundamentos. Isso atingiu a poltica internacional do Brasil,
particularmente as relaes econmicas com o mundo exterior: flu-
xos de investimentos, financeiros e de comrcio.
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Apartir do final da dcada de 1980 e no incio dos anos 1990, idias
de cunho liberal passarama ganhar mais fora na agenda internacio-
nal e tambmna domstica. No Brasil, isso se deu por uma combina-
o de razes. Entre elas, a crise evidente do modelo anterior, o papel
de algumas agncias internacionais, a efetiva convicode uma parte
das elites e da opinio pblica dos potenciais benefcios das idias li-
berais etc. Esse movimento influenciava a adoo das reformas eco-
nmicas consideradas necessrias para enfrentar os desafios coloca-
dos pela globalizao, coincidindo coma grande dificuldade dos se-
tores polticos e sociais oposicionistas emformular alternativas con-
sistentes para umnovo modelo de desenvolvimento. Diferentemente
de outras regies domundo, a adesodeu-se comparcial, mas noto-
tal, abdicao de um projeto nacional de desenvolvimento
(VELASCO E CRUZ, 2001).
Com as mudanas internas e internacionais decorrentes do fim da
Guerra Fria, seria muito difcil para a poltica externa brasileira man-
ter as mesmas diretrizes do perodo anterior. Emmeio s transforma-
es emcurso, passou-se a procurar uma nova forma de dialogar com
o mundo, por intermdio de estratgias formuladas emreas centrais
do governo, especialmente pelos Ministrios da Fazenda e das Rela-
es Exteriores. Nos anos 1990, a poltica externa ganhou destaque,
dada a nfase atribuda aos processos de integrao regional, aber-
tura comercial e s negociaes multilaterais (VIGEVANI;
MARIANO, 2005, p. 14).
A partir de 1989, com o arrefecimento das tenses Leste/Oeste, o
pas passa a defender, de maneira oscilante, uma poltica externa que,
mantendo o desejo de autonomia, substitui o termo distncia pela
expressoparticipao. Nos perodos da Poltica Externa Indepen-
dente (1961-1964) e de alguns governos militares, sobretudo a partir
de 1967, particularmente na Presidncia Geisel (1974-1979), a busca
pela autonomia dava-se por meio de um distanciamento em relao
aos centros de poder internacionais (AMADO, 1982). Porm, no pe-
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rodops-Guerra Fria, acentua-se a tendncia, entre formuladores da
poltica externa, de buscar a autonomia pela participao, acredi-
tando-se que isso favoreceria os interesses brasileiros. Conforme
Fonseca Jr. (1998, p. 368),
[...] a autonomia [...] no significa mais distn-
cia dos temas polmicos para resguardar opas
de alinhamentos indesejveis. [...] Aautonomia
se traduz por participao, por um desejo de
influenciar a agenda aberta comvalores que ex-
primem [a] tradio diplomtica [brasileira].
Ou seja, se at 1988 os parmetros da poltica externa, sob governos
autoritrios ou sob o governo civil a partir de 1985, davam sentido
para polticas protecionistas, voltadas para a idia da autonomia
pela distncia, na nova configurao internacional haveria a neces-
sidade de incorporar na agenda externa do pas a defesa dos direitos
humanos, a proteo ambiental, a transio democrtica, os direitos
sociais e, no campo econmico, as reformas liberais, a abertura e a
acelerao da integrao latino-americana.
Na dcada de 1990, como antecipava a teoria da interdependncia
complexa (KEOHANE; NYE, 1989), pareceram ganhar peso ques-
tes econmicas, ambientais, comerciais, de competitividade, fluxos
tecnolgicos, investimentos, fluxos financeiros, direitos humanos e
sociais, e temas que compemo soft power de umpas, contrastando
coma aparente diminuio da importncia dada segurana interna-
cional, fundamental na Guerra Fria.
OMinistrio das Relaes Exteriores criou departamentos, divises
e adequou suas subsecretarias para contemplar esses novos temas.
Tais reformas ocorreram de forma parcialmente coordenada com
segmentos importantes do setor empresarial, e mesmo com alguma
insero sindical. Prevalecia a idia de que o Brasil obteria mais be-
nefcios em um sistema internacional em que prevalecesse o princ-
pio do livre-comrcio, pois o aumento da capacidade competitiva ge-
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rada por um mundo com menores barreiras tarifrias poderia fazer
comque o pas se integrasse melhor ao mercado mundial, aumentan-
do seus benefcios.
No estamos [...] lidando com objetivos utpi-
cos, de participar por participar. [...] A partici-
paonasce doprpriofatode, pelas dimenses
do pas, existirem poucos temas que no nos
afetam. (FONSECA JR., 1998, p. 367).
Conforme Lampria (2001, p. 2), a poltica externa brasileira conver-
gia em relao aos novos valores, compromissos e prticas interna-
cionais, pois
[...] as transformaes ocorridas no Brasil nos
aproximaram [...] desse curso central da hist-
ria mundial, em uma era na qual a democracia
poltica e a liberdade econmica so as refern-
cias fundamentais.
No plano interno, nos anos 1990, diversas medidas foram adotadas
emconsonncia coma inserointernacional: liberalizaocambial,
diminuio de subsdios indstria, adoo de uma nova legislao
sobre propriedade intelectual, maior liberalizao de importaes,
relativa liberalizao de investimentos, privatizao de empresas es-
tatais e renegociao da dvida externa.
Essa evoluo emdireo ao paradigma da autonomia pela partici-
pao foi paulatina, tendo-se ampliado no final da gesto Abreu So-
dr no Ministrio das Relaes Exteriores (1986-1989), durante o
governo Sarney, e continuado na de Francisco Rezek (1990-1991),
no governo Collor de Mello. Na breve passagemde Celso Lafer pelo
Ministrio das Relaes Exteriores, durante o governo Collor de
Mello, em 1992, houve um refinamento terico do novo paradigma
adotado pela poltica externa brasileira (MELLO, 2000).
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OgovernoItamar Franco(1992-1994) comFHC(1992-1993) e de-
pois Celso Amorim(1993-1994) no comando do Ministrio das Re-
laes Exteriores operacionalizou as metas traadas para a poltica
externa. Abusca de redefiniodos objetivos a serempercorridos en-
volveuativamente oMinistrioda Fazenda (nas gestes de FHC, Ru-
bens Ricupero e Ciro Gomes), quando a adeso aos valores prevale-
centes no cenrio internacional se traduziu em aes centradas na
busca de estabilidade econmica.
Adeciso final de assinar a Ata de Marrakesh, que criou a OMC, em
meados de 1994, a discussoda Tarifa Externa ComumnoMercosul,
consolidada no Protocolo de Ouro Preto, de dezembro de 1994 e a
participao na Cpula de Miami, tambm em dezembro de 1994,
que deuincios negociaes para a criaoda rea de Livre Comr-
cio das Amricas (ALCA), foram aes que consolidaram a estrat-
gia da autonomia pela participao (VIGEVANI; OLIVEIRA;
CINTRA, 2004, p. 34).
A idia de mudana dentro da continuidade, defendida por Lafer
(2001b, p. 108), que prevaleceu no governo FHC, significava que a
renovao da poltica externa deveria caracterizar-se por uma adap-
tao criativa aos novos desafios internacionais. No mesmo sentido,
a poltica externa de Lula da Silva promove ajustes ou mudanas de
programa com relao s aes do governo anterior. Contudo, cabe
discutir se a soma de mudanas no resultaria em uma alterao de
maior magnitude dos rumos da poltica externa do pas, ou seja, mu-
danas de problemas/metas.
O que vimos na gesto FHC foi a consolidao e a sofisticao de
uma poltica inicialmente formulada e praticada nos governos Collor
de Melloe Itamar Franco. Abandonou-se a idia de desenvolvimento
voltado para dentro, que prevaleceu at 1988/89, quando alguns
dos principais objetivos do governo eram a ampliao do mercado e
do consumo interno, o fortalecimento e a ampliao do Estado, a
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atrao de investimentos diretos estrangeiros e a utilizao de polti-
cas de substituies de importaes. Parte dos xitos da diplomacia
brasileira na gesto FHC relacionou-se com a parcial existncia de
um ambiente internacional cooperativo, em que se acreditava na re-
lativa democratizao das instituies internacionais, principalmen-
te na rea comercial. Ocrescimento econmico internacional de boa
parte da dcada de 1990, particularmente o desempenho nor-
te-americano na administrao Clinton, parecia dar fundamento a
essa percepo.
A administrao Clinton, que coincidiu com seis anos do mandato
FHC, de 1995 a 2000, procurou fortalecer regras e instituies inter-
nacionais, ainda que emmeio a duras negociaes. Nesse perodo, as
questes de segurana e a preparao estratgica no foram descui-
dadas (ACHCAR, 2006), mas tiveram menos visibilidade. O gover-
no George W. Bush, a partir de janeiro de 2001, comeou a modificar
o quadro conceitual das relaes internacionais, trazendo novas difi-
culdades para o governo FHC. Como escreveramVigevani, Oliveira
e Cintra (2004, p. 57),
[...] a nova nfase no unilateralismo, focado nas
questes de segurana, nfase acentuada no
ps-11 de setembro, colocou novas hipotecas
sobre o conceito de autonomia pela participa-
o.
Do ponto de vista norte-americano, a estratgia unilateralista que vi-
nha sendoelaborada ainda na administraoClintonfoi aprofundada
pelos neoconservadores, alados aopoder a partir de janeirode 2001.
Isso no significa que a autonomia pela participao deixou de ter
validade, mas, sim, que passoua revestir-se de novas caractersticas.
No final do mandato, o governo FHCesteve preocupado comas difi-
culdades decorrentes da ampliao do unilateralismo nor-
te-americano, passandoa ampliar as relaes comChina, ndia, fri-
ca do Sul, e a buscar ummaior equilbrio no dilogo comos Estados
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Unidos noquadrodas negociaes da ALCA, embora notenha con-
cludo qualquer acordo; ao mesmo tempo, tentava utilizar as negoci-
aes Mercosul-Unio Europia para assegurar maior espao de ma-
nobra (VIGEVANI; OLIVEIRA; CINTRA, 2004, p. 57). Essa ten-
dncia e o redirecionamento efetivo seriamaprofundados e defendi-
dos mais fortemente na administraoLula da Silva, indicandoa mu-
dana gradual da autonomia pela participao para a estratgia que
definimos comoa da busca de autonomia pela diversificao. Nes-
se sentido, pode-se afirmar que no teria havido mudanas de orien-
tao internacional, mantendo-se, e aprofundando-se, a poltica ex-
terna autnoma. Como veremos, a acumulao de ajustes e mudan-
as de programa acabou determinando, em parte, um novo sentido
para a poltica externa, acarretando ajustes na formulao da deciso
burocrtica e potenciais mudanas nas metas.
Como incio do governo Lula, h expectativa para a questo do dire-
cionamento da poltica externa. Conforme Cardozo e Miyamoto
(2006, p. 3), algumas diretrizes do Pragmatismo Responsvel de
Geisel (1974-1978), tais como afirmar autonomia em relao s
grandes potncias e ampliar laos compases do Sul, tanto bilateral-
mente como eminstituies internacionais, so retomadas pela pol-
tica externa do governo Lula da Silva. Ao mesmo tempo, h alguns
aspectos que poderiam deixar margem a dvidas. A nomeao do
embaixador Pinheiro Guimares para a secretaria-geral, forte crtico
da poltica externa do governo FHC, ao menos da parte final de seu
governo, sinalizaria mudanas, mas, ao mesmo tempo, parte dos em-
baixadores colocados em postos importantes foi mantida.
Apoltica externa do governo Geisel foi marcada pela busca de apro-
ximao brasileira comos pases do Sul, uma vez que o estreitamen-
to das relaes comos pases do Terceiro Mundo propiciaria diversi-
ficao de interesses e, conseqentemente, menos dependncia dos
pases ricos. O incremento das relaes Sul-Sul objetivaria colocar
emnovos termos odilogoNorte-Sul, na medida emque a aocoor-
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denada dos pases emdesenvolvimento poderia reduzir as assimetri-
as internacionais de poder (CARDOZO; MIYAMOTO, 2006, p. 11).
Contudo, a poltica externa do Pragmatismo Responsvel no im-
plicaria alinhamento total com a agenda do Sul, tanto que o Brasil
nunca foi membro pleno do Movimento dos No-Alinhados. De
fato, essa poltica fortemente datada, estandoassociada aocontexto
da poca: forte aumento dos preos do petrleo, grande dependncia
das importaes do Oriente Mdio, particularmente do Iraque, pol-
tica de direitos humanos da administraoCarter, busca de desenvol-
vimento de usinas de energia atmica e um projeto de desenvolvi-
mento de tipo protecionista.
No governo Lula da Silva, o sistema internacional no se diferencia
consideravelmente do contexto do final do governo anterior, princi-
palmente aps 11de setembrode 2001. H vises distintas na anlise
das relaes internacionais, na sua interpretao e sobre como esta-
belecer diretrizes de agenda. No plano domstico, o abandono do
modelo de substituio de importaes parecia consolidado, haven-
do certo consenso na sociedade em torno da idia de uma economia
internacionalmente competitiva. Os defensores de umprojeto nacio-
nal de desenvolvimento, de polticas desenvolvimentistas e industri-
ais foramvoltando-se para novas formulaes, no mais defendendo
o modelo de substituies de importaes e o protecionismo
(ARBIX; SALERNO; NEGRI, 2005).
As mudanas percebidas na poltica externa do governo Lula da Sil-
va tiveram algumas diretrizes: (1
a
) contribuir para a busca de maior
equilbrio internacional, procurando atenuar o unilateralismo; (2
a
)
fortalecer relaes bilaterais e multilaterais de forma a aumentar o
peso do pas nas negociaes polticas e econmicas internacionais;
(3
a
) adensar relaes diplomticas no sentido de aproveitar as possi-
bilidades de maior intercmbio econmico, financeiro, tecnolgico,
cultural etc.; e (4
a
) evitar acordos que possam comprometer a longo
prazo o desenvolvimento. Essas diretrizes, ao longo do primeiro pe-
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rodo de governo, de 2003 a 2006, provavelmente desdobrando-se
no segundo perodo, implicaram nfases precisas: (1
a
) aprofunda-
mento da Comunidade Sul-americana de Naes (Casa); (2
a
) inten-
sificao das relaes entre pases emergentes como ndia, China,
Rssia e frica do Sul; (3
a
) ao de destaque na Rodada Doha e na
Organizao Mundial do Comrcio, assimcomo emalgumas outras
negociaes econmicas; (4
a
) manuteno de relaes de amizade e
desenvolvimento das relaes econmicas com os pases ricos, in-
clusive comos Estados Unidos; (5
a
) retomada e estreitamentodas re-
laes comos pases africanos; (6
a
) campanha pela reforma do Con-
selho de Segurana das Naes Unidas, visando um lugar de mem-
bro permanente para o Brasil; e (7
a
) defesa de objetivos sociais que
permitiriam maior equilbrio entre Estados e populaes.
Nas prximas trs sees, examinamos mais detalhadamente os as-
pectos da agenda da poltica externa brasileira, expostos acima, para
melhor entendermos as mudanas em curso na administrao de
Lula da Silva.
O Significado da
Cooperao Sul-Sul
Tradicionalmente, o discurso do Partido dos Trabalhadores sobre te-
mas de poltica internacional enfatiza alianas preferenciais com
parceiros do Sul, o que poderia ser interpretado como umretorno ao
terceiro-mundismo. Conforme o secretrio-geral do Ministrio das
Relaes Exteriores, Samuel Pinheiro Guimares (2006):
Na execuo de sua poltica externa, e sempre
orientado por princpios constitucionais, o Bra-
sil em um mundo profundamente desigual, ar-
bitrrio e violento tem que reagir s iniciativas
polticas de Grandes Potncias e especialmente
da Superpotncia, os Estados Unidos; o Brasil
tem que articular alianas polticas, econmi-
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cas e tecnolgicas com os Estados da periferia
do sistema internacional para promover e de-
fender seus interesses; o Brasil tem que trans-
formar suas relaes tradicionais com as Gran-
des Potncias, historicamente desequilibradas.
Durante a maior parte da Guerra Fria, a poltica externa brasileira de-
fendeu temas da agenda Norte/Sul emcontraposio ao conflito Les-
te/Oeste. Mesmo nos momentos de maior identificao poltica da
diplomacia com os Estados Unidos e com as naes ocidentais, nos
governos Dutra (1946-1950) e Castello Branco (1964-1967), o tema
do desenvolvimento nacional e a diviso entre pases pobres e pases
ricos no deixou de se manifestar. Oapoio ao G-77, que buscava uma
ordemeconmica internacional mais justa, a simpatia comrelao
s propostas dos pases que nodesejavamse alinhar coma ex-URSS
ou comos EUAe uma poltica de aproximao compases do Orien-
te Mdio e comnaes africanas marcaramuma poltica externa ter-
ceiro-mundista, mais visvel no perodo do Pragmatismo Respon-
svel. O governo FHC (1995-2002), mantendo boa relao com os
pases em desenvolvimento, reconhecendo explicitamente as assi-
metrias e falta de justia nas relaes entre as naes, procurou afas-
tar-se deste posicionamento, enfatizando os aspectos cooperativos
nosistema internacional. Oimpactodofimda Guerra Fria visvel:
[A] poltica externa que persegui desde minha
curta passagem pelo Itamaraty (de outubro de
1992a maiode 1993) buscoua autonomia pela
participao numa realidade internacional
cambiante, emcontraposio autonomia pe-
la distncia da ordemmundial vigente, que em
momentos anteriores marcou governos autori-
trios. [...] O Itamaraty, geralmente entregue a
diplomatas de carreira naqueles anos de ten-
dncia tecnocrtica, acabou por desenhar uma
poltica de defesa de nossos interesses que joga-
va como terceiro-mundismo. [...] Apoltica ex-
terna do regime militar tinha a legitimidade do
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governo que a criara. Aps a queda do muro de
Berlim, em 1989, e com a acelerao dos pro-
cessos econmicos vinculados globalizao,
nos anos 1980 e 1990, havia que rever seus ob-
jetivos centrais (CARDOSO, 2006, p.
604-606).
Em um primeiro momento, pode-se pensar que a poltica externa de
Lula da Silva uma mera tentativa de retorno ao terceiro-mundismo.
No Brasil, essa interpretao, que tem claro sentido crtico em rela-
o ao governo e aos que detm mais poder no Ministrio das Rela-
es Exteriores, forte entre os partidos de oposio, particularmen-
te o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e o Partido da
Frente Liberal (PFL), tendo eco na imprensa e emalguns meios em-
presariais e intelectuais. Contudo, se existe um desejo de retomada
de uma posio que coloca a cooperao Sul-Sul no centro da agen-
da, este posicionamento teve que ser reinterpretado em um cenrio
que apresentou pelo menos duas mudanas fundamentais: a primei-
ra, de ordem domstica, foi a adeso do pas aos princpios univer-
salistas da democracia; a segunda, de carter externo, foi a acelera-
o do processo de globalizao, que impossibilitou ao pas manter
uma poltica externa com baixo grau de interdependncia com rela-
o a outros pases (SOARES DE LIMA, 2005, p. 33; SOARES DE
LIMA; HIRST, 2006, p. 25). Isso explica por que as posies do Mi-
nistrio das Relaes Exteriores no so elementos de enfraqueci-
mento dos laos ou mesmo de crises com os pases ricos, ainda que
haja fortes disputas, polticas e comerciais.
Mesmo que a administrao Lula da Silva no possa fugir dos cons-
trangimentos criados e aprofundados por governos anteriores ao
dele, ummero retorno ao passado torna-se impossvel. Inicialmente,
o programa do Partido dos Trabalhadores sugeria maior distncia em
relao aos pases capitalistas desenvolvidos. No entanto, certo sau-
dosismo emrelao autonomia pela distncia no governo precisa
conviver comdeterminadas realidades, que apenas emalguns aspec-
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tos se modificaram em relao s existentes na administrao FHC.
Emoutros termos, uma viso de mundo especfica, ao alcanar o go-
vernoa partir de 2003, deve considerar oque Hermann(1990) chama
de sistemas polticos domsticos. Ainda que
[] os lderes podemsubstituir as metas da pol-
tica externa ou os seus meios como conseqn-
cia de uma reestruturao bsica de seus pr-
prios planejamentos a respeito dos problemas
polticos ou das medidas elaboradas para lidar
com tais questes (HERMANN, 1990, p. 10),
o peso dos constrangimentos nacionais e externos possui, ao menos a
curto prazo, o seu papel. Assim, a idia de autonomia pela diversifi-
cao visa realizar ajustes e mudanas de programa inspirados pela
idia da autonomia pela distncia em um cenrio internacional
prximo, emvrios aspectos, do perodo emque a estratgia da au-
tonomia pela participao ganhou preponderncia. Como disse-
mos, as conseqncias de 11 de setembro de 2001 acabaram por dar
sustentao viso de mundo dos principais formuladores da polti-
ca externa do governo Lula da Silva. Oacmulo de mudanas de pro-
grama, sema pretenso de provocar mudanas de orientao interna-
cional, leva a mudanas substantivas, semrupturas radicais: o acordo
de cavalheiros, alcanado em dezembro de 2003 em Miami, entre o
ministro Amorim e o representante comercial dos Estados Unidos
(emingls, UnitedStates Trade Representative (USTR)) Zoellickvi-
sando a ALCA light, seria uma comprovao dessa idia.
Emtermos quantitativos, a poltica externa do governo Lula da Silva
ps emprtica umprograma de diplomacia presidencial to inten-
so quanto o do governo anterior.
4
Em artigo publicado em maro de
2005, o ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, comenta
que opresidente Lula da Silva realizou56viagens, tendopassadopor
35 diferentes pases. Em contrapartida, recebeu 52 visitas de chefes
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de Estado e de governos, oriundos de 39 pases (AMORIM, 2005,
p. 1).
A administrao Lula da Silva inovou ao nomear um intelectual dos
quadros do Partido dos Trabalhadores, seu secretrio de Relaes
Internacionais de 1996 a 2002, Marco Aurlio Garcia, para ocupar o
cargo de assessor-chefe da Assessoria Especial do presidente da Re-
pblica. Registre-se que o antecedente de um no-diplomata para o
posto remonta ao perodo da Presidncia Kubitschek (1956-1960),
tendo ocupado o cargo o poeta Augusto Frederico Schmidt. Em al-
guns momentos, houve rumores de conflitos entre o assessor e o mi-
nistro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, chegando-se a suge-
rir a existncia de disputas entre as duas autoridades emtorno da pri-
mazia da formulao da poltica externa nacional. Ocerto que uma
precisa determinao de espaos especficos dissolveu eventuais d-
vidas (GARCIA, 2004).
Ogoverno Lula da Silva apresenta uma postura assertiva emtorno da
defesa da soberania e dos interesses nacionais, buscando alianas
privilegiadas no Sul. No se pode desconhecer que coalizes na lgi-
ca da cooperao Sul-Sul so ensaiadas no final da administrao
FHC, no contencioso das patentes de medicamentos contra o
HIV/AIDS, quando o Brasil se alia frica do Sul e ndia para ten-
tar reduzir os preos internacionais destes remdios, contando como
apoio de setores da sociedade civil de outros pases. No entanto, a
formao desta coalizo s foi institucionalizada durante a adminis-
trao Lula da Silva, com a Declarao de Braslia, acordo que trata
de um amplo leque de temas, que vo do comrcio at a questo de
segurana internacional, criando assim o IBAS ou o G-3
(OLIVEIRA, 2006).
No que diz respeito OMC, ambos os governos deram relevncia
participao nas negociaes comerciais multilaterais. O governo
FHC dedicou-se ao dilogo, mas no a uma coordenao institucio-
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nalizada comos pases do Sul, ao passo que o governo Lula da Silva
traou um grande arco de alianas, destacando-se a formao do
G-20 e do IBAS(ndia, Brasil e frica do Sul). Oresultado final des-
tas alianas ainda incerto, mas sua importncia emDoha, emCan-
cun, emHong Kong e nas rodadas sucessivas de negociaes, reco-
nhecida.
Como assinalado, o contencioso das patentes farmacuticas no go-
verno FHCcoloca pressupostos para uma aliana entre Brasil, ndia
e frica do Sul, como apoio de ONGs de AIDS e empresas de medi-
camentos genricos indianas, contra as investidas norte-americanas
para um maior rigor das normas de propriedade intelectual e de sua
aplicao internacional. Todavia, na administrao Lula da Silva,
fez-se umesforo real de coordenao entre as polticas dos trs pa-
ses. A institucionalizao desta parceria foi oficializada com a De-
claraode Braslia, de 6de junhode 2003. Aps oacordo, alguns di-
plomatas composies relevantes emgovernos anteriores criticaram
a falta de escopo e a indefinio estratgica da coalizo, uma vez que
ela cobre temas que vo de comrcio exterior at segurana interna-
cional, passando por cooperao tecnolgica, incentivo ao turismo, e
outros temas (ALMEIDA, 2004, p. 167; MAIOR, 2004, p. 56). Pes-
quisa desenvolvida por Oliveira, Onuki e Oliveira (2006) chega
concluso de que, pelo menos no que se refere aos aspectos de segu-
rana internacional, as divergncias nos posicionamentos dos trs
pases praticamente impossibilitam qualquer ao coletiva efetiva.
Ao contrrio destes prognsticos, o ministro Amorim afirma que o
G-3 pode vir a consolidar uma parceria que trar benefcios aos seus
membros:
Omesmoimpulsoque nos leva a fortalecer nos-
sa unidade sul-americana tambm pode ser en-
contrado em outras iniciativas, tais como o
IBAS o que veio a ser conhecido como G-3.
Ao unir trs grandes democracias do Sul, uma
de cada continente, oG-3pode ser til comoum
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im para a cooperao entre pases em desen-
volvimento, e como uma fora para o dilogo
o que diferente do confronto com o Norte
rico (AMORIM, 2003b, p. 161).
Apreocupao do governo Lula da Silva emfortalecer a prpria po-
sionegociadora a partir de alianas Sul-Sul, traduziu-se, poucoan-
tes da reunio ministerial de Cancun, em setembro de 2003, na for-
mao do G-20, um grupo de pases interessados no fim dos subs-
dios domsticos s exportaes de produtos agrcolas e emummaior
acesso aos mercados norte-americano e europeu. Como em outras
alianas do Sul, a administrao Lula da Silva parece acreditar que
essa coalizo possui interesses que vo almda ampliao dos bene-
fcios econmicos individuais, e que seus integrantes compartilha-
riam uma identidade comum, buscando uma ordem social e econ-
mica mais justa e igualitria. Opressuposto de vises de mundo
parcialmente semelhantes e a crena na existncia de uma comunida-
de de interesses (WENDT, 1994), aomenos emrelaoa alguns itens
da agenda internacional, so visveis:
Seguindo o mesmo esprito [do IBAS], estamos
coordenando umgrupo de 20 exportadores agr-
colas do mundo em desenvolvimento o G-20
, que surgiu na Conferncia Ministerial de
Cancun, como uma voz favorvel a uma maior
liberalizao do comrcio para a agricultura, e
contrria aos bilhes gastos em subsdios agr-
colas que distorcem o mercado (AMORIM,
2003b, p. 161).
O ento embaixador Pinheiro Guimares, agora secretrio-geral do
Ministrio das Relaes Exteriores, expressou essa idia de forma
ainda mais clara:
Apesar das diferenas entre o Brasil e os outros
grandes Estados perifricos, ao compartilha-
rem caractersticas e interesses comuns e esta-
remsituados emregies distantes, seus interes-
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ses no so diretamente competitivos e, assim,
h condies para a construode projetos pol-
ticos comuns (GUIMARES, 1999, p. 141, n-
fase nossa).
Em uma prova da existncia real de interesses comuns, pressuposto
da ao brasileira no governo Lula da Silva, o G-20 tem conseguido
atingir seus objetivos e constituiu-se emuma fora negociadora, ain-
da que sua continuidade esteja sujeita lgica do jogo de interesses e
s relaes de poder, sempre assimtricas. Segundo Amorim (2005,
p. 4), o chamado fracasso de Cancun foi o primeiro passo para o
sucesso de Genebra, quase umano depois. EmCancun, ficou paten-
te o carter
[...] desfavorvel aos pases emdesenvolvimen-
to [...] de rodadas anteriores, emque os Estados
Unidos e a Unio Europia acertavam entre si
os limites de acordos que eram depois ofereci-
dos aos demais pases como o consenso poss-
vel (AMORIM, 2005, p. 4).
Conforme o ministro,
[...] nossa prioridade concluir comxitoas ne-
gociaes da OMC. Nelas poderemos efetiva-
mente obter a eliminao dos bilionrios subs-
dios exportao e reduo significativa do
apoio interno produo agrcola dos pases
desenvolvidos (AMORIM, 2005, p. 5).
Conforme Rouqui (2006), a insistncia brasileira por uma grande
abertura dos mercados agrcolas, provavelmente impossvel de ser
alcanada a curto prazo nos termos reivindicados, explicaria a capa-
cidade de amlgama dos maiores pases do Sul. Se o fimdo protecio-
nismo e dos subsdios agrcolas garantiria grandes ganhos de curto
prazo, como afirmado por negociadores importantes, por outro lado,
colocaria em situao difcil a indstria e, sobretudo, os servios e o
desenvolvimento ligados high tech. Para Rouqui (2006, p. 376), o
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Brasil ao adotar um ponto de vista to estrito, mostra-se perfeita-
mente fiel ao ensinamento de Rio Branco: jamais fazer acordos com
Estados mais poderosos. Dessa forma, os outros pases do G-20,
importadores lquidos de produtos agrcolas, garantiriam a proteo
necessria para suas indstrias no plenamente competitivas ou para
polticas industriais e tecnolgicas nacionais, necessrias ao desen-
volvimento de parques tecnolgicos internacionalmente competiti-
vos.
Papel regional, relaes
com os Estados Unidos e
diversificao das parcerias
O governo FHC caracterizou-se pelo multilateralismo, atribuindo
nfase ao direito internacional, principalmente na gesto do ministro
Celso Lafer, fiel tradio diplomtica brasileira, que sempre bus-
cou utilizar os argumentos por ele fornecidos. Reconhecendo a reali-
dade da forte assimetria de poder no sistema internacional, privilegi-
ou-se a negociao direta com pases centrais, sem a busca prvia e
sistemtica de alianas do Sul (LAFER, 2001a). A preparao dos
painis na OMCcontra Estados Unidos e Unio Europia, nos casos
doalgodoe doacar, mostra osignificadodousodos instrumentos
jurdicos. Emrelao Amrica do Sul, reconhecendo a importncia
estratgica do Mercosul e das relaes com a Argentina, a busca de
constituio de um bloco regional avanou, sobretudo a partir da
Conferncia de Braslia de chefes de Estado e de governos da regio,
de 2000, mas no chegou a ser uma estratgia poltica. Prevalecia a
convico de que o ativismo no resolveria a questo da escassez de
poder de barganha. No campo dos valores, conforme as diretrizes
subjacentes idia da autonomia pela participao, FHCdefendeu
princpios de direitos humanos e formas de desenvolvimento susten-
tveis, procurou preservar a paz e a democracia, buscando objetivos
universalistas, como uma maior institucionalizao, maior trans-
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parncia nas decises e uma crescente democratizao das organiza-
es e regimes internacionais (CARDOSO, 2006, p. 602).
A poltica externa do presidente Lula da Silva, mantendo a postura
multilateralista, defende a soberania nacional com maior nfase do
que a administrao anterior. Esta caracterstica, condizente com a
idia de autonomia pela diversificao, ganhou relevncia e pare-
ceutraduzir-se emalguns momentos emumsentimentode liderana,
ao menos regional. Ainda que as idias de Lula da Silva e de seus al-
tos funcionrios fossemapenas declaraes semconseqncias pr-
ticas imediatas, elas tm impacto na relao entre o Brasil e outros
pases. Os governos e grupos sociais de outras naes no reagem
apenas levando em considerao os recursos de poder dos Estados,
mas tambm segundo as percepes a respeito do potencial de utili-
zao destes recursos. Segundo Wendt (1992, p. 394), as relaes in-
ternacionais devemabsorver uma forma sociopsicolgica de teoria
sistmica na qual as identidades e os interessses soa varivel depen-
dente. Portanto, as idias polticas e as percepes dos atores so
fundamentais para os estudos de poltica externa, porque afetam o
comportamento dos Estados, assim como atestam autores de dife-
rentes perspectivas tericas (KEOHANE; GOLDSTEIN, 1993;
WENDT, 1999; ROSATI, 1995).
Para ogrupoformulador da poltica externa nogovernoFHC, oeven-
tual papel do Brasil como lder era visto como conseqncia da gra-
dual proeminncia econmica do pas e deveria ser limitado regio,
por causa da escassez de recursos (financeiros, blicos, polticos e de
quadros profissionais) disponveis para a ao externa do Estado. Os
formuladores da poltica externa do governo Lula da Silva, por sua
vez, acreditamque o papel de liderana pode ser alcanado por meio
de uma aodiplomtica mais ativa e dinmica, assimcomoda conti-
nuidade da defesa de temas universais. Ainda que o tema no surja
abusivamente, no se recusa sua verbalizao:
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1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
s vezes nos perguntam se o Brasil quer ser l-
der. Ns no temos pretenso liderana, se li-
derana significa hegemonia de qualquer esp-
cie. Mas, se o nosso desenvolvimento interno,
se as nossas atitudes [...] de respeito ao direito
internacional, da busca de soluo pacfica para
controvrsias, de combate a todas as formas de
discriminao, de defesa dos direitos humanos
e do meio ambiente, se essas atitudes geram li-
derana, no h por que recus-la. (AMORIM,
2003a, p. 77).
O tema da liderana revela-se difcil, visto que se relaciona direta-
mente como possvel papel de paymaster (MATTLI, 1999). Isto , a
manuteno da liderana gera expectativas e cobranas que dificil-
mente podem ser atendidas (BURGES, 2005). Assim, a liderana
pode gerar animosidades e, mesmo quando isso no acontece, cobra
um preo. A nacionalizao da extrao dos hidrocarburetos (e do
gs boliviano), em 2006, pelo presidente Evo Morales, afetando a
continuidade das concesses empresa estatal brasileira Petrobras,
demonstra as dificuldades da liderana. No caso brasileiro, em que
esse papel exigiria um compromisso entre recursos reais e simbli-
cos, a busca de solues que permitama defesa dos interesses econ-
micos e de segurana do Brasil, semse chocar como que os bolivia-
nos consideram atualmente o prprio interesse nacional, implica
grande competncia negociadora e existncia de recursos que consti-
tussem forte atrativo para o pas vizinho. Daudelin (2006) sugere
que seria necessrio um grande investimento do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) brasileiro na Bol-
via para estabilizar a relao dos dois pases e para que Lula da Silva
conseguisse dar mais credibilidade sua retrica Sul-Sul
(DAUDELIN, 2006, p. 5). O papel de liderana exige maior capaci-
dade do Estado de concentrar recursos para esse objetivo. Para o Bra-
sil, a vontade nacional de fazer da poltica exterior e da integrao
regional um eixo estruturante de seu prprio projeto nacional uma
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1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
questo central a ser examinada, que surge reiteradamente no debate
sobre o Mercosul.
Apoltica do Brasil no governo Lula da Silva, buscando maior perfil
no cenrio regional e internacional, encontra um caso especfico na
questo do Haiti. Nesse caso, o pas aceita o comando da Misso das
Naes Unidas para Estabilizao do Haiti (emfrancs, Mission des
Nations Unies pour la Stabilisation en Haiti (Minustah)), enviando
um contingente de aproximadamente 1.200 militares. Mesmo nessa
situao, tampouco podemos identificar uma ao que implica mu-
danas de metas emrelao posio tradicional da poltica externa
brasileira, mas possivelmente uma retomada de algumas aes pre-
sentes no perodo da autonomia pela distncia. Oenvio de contin-
gentes militares brasileiros para misses de peacekeeping faz parte
da tradio do pas, tendo-se iniciado em1956, como envio de fora
para o Sinai, tendo continuado em Angola e em outras aes de me-
nor porte (Iugoslvia, Timor Leste). No caso da presena no Haiti,
aprovada em2003, nogovernoLula da Silva, a decisovincula-se di-
retamente concepo afirmada da diplomacia brasileira de coope-
raoempolticas que visampromover a paz internacional (Sinai) ou
nacional (Angola). Vincula-se tambm, ainda que isso no conste de
resolues especficas, ao forte interesse por umassento permanente
no Conselho de Segurana da ONU. Dessa forma, o governo de-
monstroua decisoe a vontade de arcar comparte dos custos da paci-
ficao, como parte de uma estratgia mais geral de poltica interna-
cional. Considerando a teoria da ao coletiva de Olson Jr. (1999),
pode-se afirmar que opas aceitouarcar comparte docusto, inclusive
permitindo uma ao passiva de Estados free riders, que no podiam
ou no queriamarcar comeles, para mostrar capacidade e vontade de
buscar benefcios coletivos que podem advir de um sistema interna-
cional mais estvel.
O caso do Haiti serve perfeitamente para exemplificar o significado
da autonomia pela diversificao. Diversificao no significa
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apenas a busca de alternativas nas relaes comoutros Estados, mas
tambmimplica capacidade de interveno emquestes que no di-
zem respeito a interesses imediatos. Significa intervir em questes
que se referem a bens pblicos internacionalmente reconhecidos. O
Brasil disps-se a assumir esse encargo, respaldadopor outros pases
da regio, como Chile e Argentina, por ter um objetivo que, na per-
cepo do governo, supera os custos e fortalece o papel internacional
do pas. Entre os possveis benefcios, estaria o fortalecimento da po-
sio de candidato a membro permanente do Conselho de Segurana
da ONU e o reconhecimento internacional necessrio para uma po-
tncia mdia (LAFER, 2001b; HURRELL, 2000; SENNES, 1998;
WOOD, 1988). No governo Lula da Silva, esses objetivos seriam
perseguidos, como estamos examinando, tanto nos temas relativos
s relaes econmicas internacionais, quanto nos aspectos polticos
e estratgicos.
OgovernoFHC, comoemoutras questes, procurouter uma posio
menos forte, de perfil mais moderado, emque a ao externa se daria
emumcontextode colaboraocominiciativas resultantes de rgos
internacionais, evitando assumir um papel internacional que resul-
tasse em responsabilidades e riscos. FHC espelha esse entendimen-
to:
Ao lado de marcar semarrogncia a posio do
Brasil na regio, pois parti da convico de que
liderana se exerce sem proclam-la, procurei,
coma ajuda do ministro Lampria e seus diplo-
matas, conduzir a um bom termo as negocia-
es da ALCA (CARDOSO, 2006, p. 621).
No que diz respeito busca por umassento no Conselho de Seguran-
a da ONU, FHC mostrou-se mais ctico, priorizando outros temas
da agenda:
Perguntaram-me sobre o Mercosul e sobre a ca-
deira no Conselho de Segurana da ONU. Res-
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1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
pondi que o Brasil, por sua trajetria e suas pe-
culiaridades de pas com uma cultura de paz e
tolerncia cultural, estaria sempre disposio
das demais naes, principalmente das vizi-
nhas, para ser til nos fruns internacionais, es-
pecialmente no Conselho de Segurana. Mas, e
o mas conta, entre uma cadeira no Conselho e a
amizade com a Argentina e com nossos vizi-
nhos, ficaramos com a segunda. Eu via como
melhor caminho para nosso pas ingressarmos
no clube dos desenvolvidos, na poca o G-7,
graas ao nosso trabalho e integrao com
nossos vizinhos, em vez de lutarmos por uma
posio poltica, de prestgio, para a qual talvez
no tivssemos o apoio deles, to importante
para o crescimento e para a consolidao de
nossa experincia integradora (CARDOSO,
2006, p. 610, nfase no original).
O crescimento do debate domstico sobre poltica externa ao longo
da gesto Lula da Silva foi evidente. Emumcontexto decenal de mo-
desto crescimento do pas, que se prolonga desde o incio da dcada
de 1980, a corrente de comrcio internacional foi desenvolvendo-se
de modo altamente expressivo, atingindo US$ 107,6 bilhes em
2002, e US$ 228,9 bilhes em 2006 (SECEX, 2007). Isso explica
parcialmente porque as questes econmicas internacionais ganha-
ramrelevncia no debate interno, passando a interessar opinio p-
blica, s elites, aos empresrios, aos sindicatos, aos partidos e ao Par-
lamento. Por outro lado, as inovaes passarama encontrar resistn-
cia, enfraquecendo o que at ento parecia ser umrazovel consenso
domsticopara uma poltica externa que, segundooentendimentode
alguns crticos, seria de Estado e no dos governos. Segundo a oposi-
o, sobretudo o PSDB e o PFL, a forte politizao deu-se pela falta
de concentrao de esforos nas relaes comos interlocutores pol-
ticos e econmicos tradicionais, os mais importantes para o pas, so-
bretudo os Estados Unidos e a Unio Europia. De fato, o governo
Lula da Silva aumentou o perfil das relaes comos pases africanos,
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principalmente os de lngua portuguesa, tendo em vista no apenas
relaes econmicas, mas tambm o resgate da chamada dvida hu-
mana, social e cultural.
A relao com os Estados Unidos era definida, ao longo do governo
FHC, como essencial e cooperativa: apesar das boas relaes polti-
cas, existiam desacordos setoriais, principalmente em questes co-
merciais, destacando-se as divergncias emtorno da propriedade in-
telectual e em contenciosos em diferentes reas. Ganhou destaque o
do algodo, que acabou servindo como catalisador e como experin-
cia para a utilizao dos painis e do mecanismo de soluo de con-
trovrsias da OMC. Esse cenrio dificultou o aprofundamento das
negociaes sobre a ALCA, apesar de, na fase final do governo FHC,
chegar-se concluso de que seria interessante alguma forma de
acordo. Para Lula da Silva, a relao continua importante, mas no
considerada a nica alternativa para atingir as metas diplomticas e
econmicas brasileiras. Uma crtica poltica comercial de Lula da
Silva que h falta de pragmatismo, estandodesconectada da poca e
sendo demasiadamente ideolgica, pois a ampliao do comrcio in-
ternacional passaria pela ALCA, desejada por partes importantes do
setor privado (GIANNETTI; MARCONINI, 2006; JANK, 2006).
Contudo, pesquisa realizada com a comunidade da poltica externa
brasileira, membros do Executivo, do Congresso e do Judicirio,
comparticipantes de movimentos sociais, ONGs e de grupos de inte-
resses importantes constatou que a maioria dos entrevistados (61%)
acredita que o governo brasileiro deve exigir que os Estados Unidos
diminuamsuas barreiras no-tarifrias e os subsdios antes de ser es-
tabelecido o acordo, enquanto 16%acredita que o acordo no de in-
teresse para o Brasil e 8%o apiam(SOUZA, 2002, p. 60). Ocritrio
que passou a reger as relaes com os Estados Unidos a partir de
2003 foi o da no-exclusividade. Esse pas continuou sendo o mais
poderoso do mundo contemporneo, inclusive economicamente
para oBrasil, mas buscou-se fortalecer essa relaona perspectiva do
enfraquecimento do unilateralismo, revigorado na administrao
George W. Bush como fazem outros pases aliados dos Estados
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1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
Unidos, inclusive na Amrica Latina e na perspectiva de consolida-
odopas comoglobal trader, idia tradicional da poltica exterior.
Durante a campanha eleitoral brasileira de 2002, setores neoconser-
vadores norte-americanos expressaram o temor de que o Brasil pas-
sasse a fazer uma oposio excessivamente dura aos interesses dos
Estados Unidos. No campo econmico, as desconfianas comos ru-
mos da economia erammuito fortes, elevando o risco Brasil at 2 mil
pontos, o que teve fortes conseqncias sobre a prpria campanha
eleitoral e condicionou parte das medidas econmicas do governo a
partir de 2003. Emcrculos empresariais norte-americanos, acredita-
va-se que a dvida externa no seria honrada e que umprograma esta-
tizante, tendente autarquia, seria implantado. No entanto, no dia se-
guinte vitria de Lula da Silva, em outubro de 2002, George W.
Bush telefonou para o futuro presidente brasileiro convidando-o a ir
aos Estados Unidos ainda antes de sua posse (BANDEIRA, 2004, p.
285-286). O encontro foi positivo, contribuindo para arrefecer con-
flitos que no eramde interesse para nenhumdos dois pases. Opre-
sidente brasileiro teve oportunidade de demonstrar, desde o incio,
apoiado pelos diplomatas e pelos assessores, o estilo de sua poltica
exterior: o mais possvel pragmtica e realista, afastada de motiva-
es apenas ideolgicas. Em novembro de 2005, a visita de George
W. Bush ao Brasil consolida o clima de dilogo, alguns falam em
simpatia mtua, que parece cercar os dois presidentes. Aimagem,
inicialmente desfavorvel a Lula da Silva em2002, nos Estados Uni-
dos, do mesmo modo como havia sido em ocasio das candidaturas
anteriores (em 1989, 1994 e 1998), foi dissipando-se ao longo da
campanha eleitoral. Emsua fase final, j no contava comforte opo-
sio nos Estados Unidos, ainda que no houvesse simpatia por ele, a
no ser emsetores da American Federation of Labor and Congress of
Industrial Organizations (AFL-CIO), de alguns grupos sociais, cul-
turais e religiosos. As previses de antagonismorecproconose tor-
naram realidade.
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1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
A relao do governo FHC com os Estados Unidos, assim como as
posies perante os grandes temas da agenda internacional, insere-se
na perspectiva da autonomia pela participao, entendida como a
busca por influir ativamente nas pautas, considerando que essa posi-
o traria mais vantagens ao pas. Os setores sociais, particularmente
empresariais e polticos, assim como parte dos funcionrios de alto
escalo, que enxergam nas relaes com os pases centrais maiores
benefcios, sobretudo potencialidade de mercado que no se encon-
tra em outros pases, constituram a base de apoio dessa poltica. Na
percepo do governo Lula da Silva, como viemos argumentando,
procurou-se
[...] manter excelentes relaes polticas, eco-
nmicas e comerciais comas grandes potncias
mundiais [especialmente os Estados Unidos] e,
ao mesmo tempo, priorizar [nfase nossa] os
laos com o Sul do mundo (LULA DA SILVA,
2007).
Aatitude de relativa autonomia, emalguns casos a explcita sinaliza-
o de discordncia comrelao aos Estados Unidos e Unio Euro-
pia, e a silenciosa proclamao da liderana regional so sinais que
se enquadramna idia da autonomia pela diversificao. Ogover-
no Lula da Silva realizou ajustes e mudanas de programa, inclusive
de cunho ideolgico, na sua poltica externa. As mudanas ocorridas
no cenrio internacional, como resultado do unilateralismo nor-
te-americano, consolidado pelo ataque de 11 de setembro de 2001,
seriam as motivaes, que se justapem s posies histricas do
Partido dos Trabalhadores e s idias do grupo que alcana o poder
no Brasil em 2003 (ALDEN; VIEIRA, 2005).
Apoltica de Lula da Silva possui riscos, mas espelha emparte a nova
geografia do poder e da economia mundial. Utilizando o percentual
de exportaes do Brasil, um dado importante, mas que no reflete
toda a complexidade do cenrio, verificamos que de 1998 a 2005 o
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1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
peso dos mercados tradicionais (Estados Unidos, Unio Europia,
Japo, Canad, Mxico, Mercosul) decresceu de 79,3%para 67,2%.
Os chamados mercados notradicionais (China, sia-Pacfico, fri-
ca, Europa Oriental, Oriente Mdio etc.), por sua vez, aumentaram
seu peso, no mesmo perodo, de 19,7% para 31% (PRATES, nov.
2005/abr. 2006, p. 138).
Uma das crticas mais insistentes poltica exterior do governo Lula
da Silva a da disperso do foco, do investimento de esforos emob-
jetivos no promissores. Como pudemos verificar, trata-se de umes-
foro que reflete ativismo, uma determinada concepo de mundo,
implica riscos pelo desvio parcial da ateno de interlocutores tradi-
cionais, mas no est emrota de coliso comtendncias novas do ce-
nrio internacional do sculo XXI. Uma delas o poderoso aumento
dopesoda sia. Outra crtica se refere morosidade nas negociaes
para o estabelecimento de reas de livre-comrcio (coma Unio Eu-
ropia e a ALCA), pois o governo entende que pode haver relaes
estreitas com esses centros de poder sem as concesses que resulta-
riamde acordos amplos de abertura de mercados, muitas vezes assi-
mtricos. H possveis efeitos colaterais, como a dificuldade do for-
talecimento do Mercosul e da relao de parceria com a Argentina.
Do mesmo modo, a falta de um forte e consistente projeto de desen-
volvimento, do Brasil e do Mercosul, que exigiria um Estado bem
aparelhado para coloc-lo em prtica, no longo prazo pode pr em
risco as vantagens decorrentes da capacidade de captar as mudanas
emcurso no mundo. Isto , colocar todas as fichas na capacidade bra-
sileira de competir efetivamente na produo e na extrao de produ-
tos primrios pode levar reproduo de formas assimtricas de po-
der internacional.
Integrao e Relao com a
Amrica do Sul
As relaes com os pases da Amrica do Sul so constitutivas do
Estado brasileiro e marcaramo conjunto de sua poltica exterior nos
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1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
sculos XIX e XX. Portanto, a grande elevao positiva do patamar
de relacionamento entre Argentina e Brasil, iniciada em 1985, com
razes desde 1980, umfato importante para a poltica externa brasi-
leira. Grupos empresariais e de funcionrios convencidos do poten-
cial positivo tiverampapel importante. Nos governos Collor de Mel-
lo e Itamar Franco, a aproximao entre os dois pases manteve-se,
ainda que mudando o paradigma econmico da regio, de desenvol-
vimentista para liberal. No governo FHC, as relaes com os pases
da regio eramdefinidas como prioritrias. Ao mesmo tempo, a con-
centraode energia emoutros objetivos, comimplicaes regionais
diretas, como seria o caso da negociao para a criao da ALCA,
traduziu-se em iniciativas escassas, sobretudo ao longo do primeiro
mandato, at 1998. Nesse perodo, destacou-se a mediao bem-su-
cedida noconflitoentre Perue Equador, que resultouemacordoassi-
nado em27 de outubro de 1998, no Ministrio das Relaes Exterio-
res, em Braslia, diante dos reis da Espanha e do secretrio-geral da
Organizao dos Estados Americanos (OEA), Csar Gaviria
(CARDOSO, 2006, p. 637).
No final da administrao FHC, anunciou-se a assinatura de um
Acordode Livre Comrcioentre oMercosul e a Comunidade Andina
das Naes (CAN), pormnofoi realizada emseumandato. Lula da
Silva deu continuidade s negociaes e o acordo entre o Mercosul e
a Comunidade Andina (Colmbia, Equador e Venezuela) foi firmado
em dezembro de 2003, incorporando-se ao ordenamento jurdico
brasileiro em janeiro de 2005.
Importante, inclusive pelo antecedente que constituiu para a poltica
do governo Lula da Silva, foi a reunio de chefes de Estados da Am-
rica do Sul realizada em agosto/setembro de 2000, em Braslia, da
qual resultaria a Integrao da Infra-estrutura Regional
Sul-Americana (IIRSA), comparticipaodoBancoInteramericano
de Desenvolvimento (BID). Apartir dessa reunio, e de umsegundo
encontro realizado ainda no governo FHC, em2002, surgiu a estrat-
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1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
gia poltica, que tomou corpo no governo Lula da Silva, para a cria-
o da Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa), na qual o
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
do Brasil se engajou, possibilitando uma maior chance de sucesso
nas negociaes. A perspectiva do governo visvel na formulao
de Amorim (AMORIM, 2005, p. 2):
De 2003 para c, conclumos o acordo, entre o
Mercosul e a Comunidade Andina de Naes
(CAN), e concebemos e impulsionamos diver-
sos projetos para a integrao da infra-estrutu-
ra, em transportes, comunicaes e energia.
Essa integrao fsica [...] constitui parte essen-
cial do projeto de desenvolvimento do prprio
Brasil. A aprovao, por exemplo, de financia-
mento do BNDESno valor de US$ 400 milhes
para a ligao rodoviria do Acre ao Pacfico,
via Peru, temsignificado histrico e econmico
sem precedentes, no apenas para a integrao
regional, como tambm para o progresso do
Oeste brasileiro.
A inteno brasileira , conforme sua capacidade, ativismo e recur-
sos, desenvolver relaes cooperativas com todos os pases da re-
gio. Em relao Venezuela, o Brasil liderou, no final de 2002, na
interseo dos governos FHC e Lula da Silva, que agiram de forma
coordenada, a criao do Grupo de Amigos da Venezuela para cola-
borar na estabilizao poltica do pas. Os Estados Unidos, inicial-
mente no entusiastas, somaram-se ao grupo formado por Brasil,
Chile, Mxico, Portugal e Espanha (VELASCOECRUZ; STUART,
2004).
Todos os governos brasileiros, a partir de 1985, declararam que o
ponto cardeal das relaes internacionais do pas o acordo estrat-
gico com a Argentina, afirmao contida nos textos diplomticos e
nas declaraes conjuntas dos chefes de Estado. O governo Lula da
Silva pareceu indicar, com reciprocidade nos governos Duhalde e
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1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
Kirchner, no se contentar com um Mercosul intergovernamental,
sinalizandoatitude mais favorvel para a elaboraode polticas se-
toriais comuns e para a construo de instituies supranacionais
(GUIMARES, 1999, p. 128). Os governos brasileiros afirmamque
a Argentina um ator fundamental para qualquer processo de inte-
grao da regio. Convergncias entre os governos Lula da Silva e
Kirchner na percepo do mundo exterior, como se teria visto na C-
pula de Chefes de Estado das Amricas, emMar del Plata, em2005,
seriamumelemento a mais para aumentar a cooperao entre os dois
pases.
Apedra angular [da integrao regional] a re-
lao bilateral com a Argentina. A grande con-
vergncia entre os pontos de vista dos presiden-
tes Lula e Kirchner, nas questes mais urgentes
que enfrentamos, foi expressa no Consenso de
Buenos Aires, adotado em outubro de 2003
[...].
Esse documento reflete nossa aspirao emco-
mum pelo crescimento econmico unido jus-
tia social, e manifesta nossa determinao de
transformar o bloco comercial Mercosul (que
tambm inclui o Paraguai e o Uruguai como
membros permanentes, e a Bolvia, o Chile e o
Peru como membros associados) emumcatali-
sador para a construo de umfuturo comparti-
lhado (AMORIM, 2003b, p. 158).
As dificuldades evidentes, tambmao longo do governo Lula da Sil-
va, nas relaes com a Argentina so provocadas por uma srie de
motivos. Aestagnaona afirmaodoMercosul, ainda que este seja
impulsionado por iniciativas e ativismo no campo social, parlamen-
tar e de outros setores da sociedade e do governo, resulta de razes
estruturais. No caso brasileiro, consolidou-se a resistncia de alguns
setores empresariais, que perderam o interesse regional e percebem
potenciais maiores nos mercados dos Estados Unidos e da Unio Eu-
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ropia. Ao longo do governo Lula da Silva, no se fortaleceu na so-
ciedade a vocao regionalista. Lgicas regionais internas, a grande
pobreza de alguns Estados, problemas que vo se agravando, como a
criminalidade, a ideologizao de debate sobre poltica regional e in-
ternacional, a busca de resultados imediatos por meio de relaes
econmicas mais intensas com tradicionais centros dinmicos da
economia mundial so fatores que podem afetar a relao com o
Mercosul construda nas dcadas de 1980 e 1990. Por sua vez, Lula
da Silva equipara o Mercosul Casa, quando afirma:
Fizemos do entorno sul-americano o centro de
nossa poltica externa. OBrasil associa seu des-
tino econmico, poltico e social ao do conti-
nente, ao Mercosul e Comunidade Sul-Ame-
ricana de Naes (LULA DA SILVA, 2007).
Isso implica, objetivamente, ainda que o governo e o Ministrio das
Relaes Exteriores no o desejem, o estabelecimento de uma alter-
nativa para oMercosul. Aposiodogovernobrasileiro, desde 1991,
sempre designou o Mercosul como a base, poltica e econmica, das
demais aes externas do pas. Parece existir certo cansao e desgas-
te, exatamente no momento em que haveria um interesse poltico
mais consistente comumprocesso de integrao do Mercosul, o que
certamente seria um paradoxo, mas correspondente a uma situao
real.
Para os adeptos da escolha estratgica, a lgica da poltica interna-
cional mais motivada pelo interesse nacional do que por considera-
es ideolgicas, de valores, de percepes. Assim, os objetivos dos
pases determinam as estratgias polticas (LAKE; POWELL,
1999). Ointeresse do Brasil por umpapel relevante no cenrio inter-
nacional, um assento permanente no Conselho de Segurana, por
exemplo, percebido na Argentina como competitivo em relao s
prprias metas brasileiras. OBrasil, tantonogovernoFHCquantono
de Lula da Silva, no conseguiu demonstrar que esse seu interesse
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poderia tambm ser o objetivo regional coletivo, do Mercosul em
particular. No se trata de incapacidade especfica do Brasil, visto
que encontramos situaes semelhantes nos casos do Japo, da ndia
e mesmo da Alemanha, esta ltima sofrendo oposio de outros go-
vernos participantes da Unio Europia.
Aresistncia do governo Kirchner emapoiar o Brasil na luta por uma
vaga no Conselho de Segurana pode ser interpretada como evidn-
cia da contrariedade argentina diante do interesse brasileiro. Muitas
vezes, difcil descobrir as preferncias dos Estados, pois as suas
metas nemsempre so declaradas e se alteramconstantemente, con-
forme a interao com outros Estados. Usualmente, as estratgias
polticas refletem as ideologias dos lderes que as formulam, ou dos
grupos sociais e classes que lhes do sustentao. Conforme Adler
(1999, p. 205), as imagens do mundo que foramcriadas por idias
[...] determinam os rumos atravs dos quais a ao impulsionada
pela dinmica do interesse. Para Hermann (1990, p. 12), presumi-
velmente a maior parte das mudanas na poltica externa resulta da
percepo por parte dos lderes governamentais de algumas mudan-
as ou iniciativas no cenrio internacional. Nas relaes entre
Argentina e Brasil, a construo da parceria iniciada na segunda me-
tade dos anos 1980, que perdurou em boa parte da dcada de 1990,
parece ter srias dificuldades emconsolidar-se, emdesenvolver ima-
gens do mundo e percepes necessrias integrao, isto , uma co-
munidade de interesses. Isso no idlico, nempode ser apenas con-
ceitual, como s vezes se apresenta. Implica a vontade de construir
interesses. Significa a capacidade de compensar eventuais Estados
prejudicados por relaes comerciais assimtricas, a construo de
instituies e instrumentos fortes e efetivos, a possibilidade de inte-
grao produtiva, alm de instrumentos de financiamento de polti-
cas de desenvolvimento. O governo Lula da Silva sinaliza positiva-
mente nesse sentido, mas, provavelmente, o Estado emseu conjunto,
refletindo parte dos interesses da sociedade, no seja capaz de res-
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ponder adequadamente e nos prazos requeridos (MALAMUD;
SCHMITTER, 2005).
Aabordagemda escolha estratgica no explica satisfatoriamente as
motivaes e as aes do governo Lula da Silva empoltica exterior.
A escolha estratgica oferece anlises instigantes a respeito dos mi-
crofundamentos, dos aspectos objetivos e dos contextos emque a ra-
cionalidade instrumental central para examinar os processos polti-
cos. Contudo, temdificuldade ementender processos historicamente
mais amplos, aes no racionais ou quase-racionais
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e aspectos
simblicos, no mensurveis, que afetam a formulao e a imple-
mentao da poltica externa. No caso brasileiro, embora a poltica
externa seja vista como uminstrumento do desenvolvimento econ-
mico nacional, objetivo no modificado no governo Lula da Silva, a
idia de autonomia pela diversificao parece expressar uma viso
de mundo diferente daquela existente na dcada de 1990.
Ogoverno FHCno tinha entusiasmo pela ALCA, mas considerou a
possibilidade de sua concretizao. Procurou, sobretudo a partir da
reunio de chefes de Estado em Santiago, em 1998, estruturar sua
ao para essa eventualidade, mesmo no sendo um defensor do
acordo. Lafer (2002) sintetizou essa idia: a ALCAno umdesti-
nopara oBrasil, mas simuma opo, que valer a pena na medida em
que for congruente como projeto de desenvolvimento do pas. Lula
da Silva, antes da eleio presidencial de 2002, opunha-se ao que
chamava de umprojetode anexao da Amrica Latina pelos Esta-
dos Unidos (LULADASILVA, 2002a), visoconectada comfuturos
representantes da burocracia brasileira (GUIMARES, 1999, p.
119-120).
Na administrao FHC, tal como expresso na conferncia da Cpula
de Quebec, emabril de 2001, acreditava-se que a ALCApoderia ser
uma oportunidade concreta para a modernizao da economia brasi-
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leira, estabelecendo um acordo que levasse em considerao a assi-
metria entre os pases do hemisfrio.
Instrumos nossos ministros a assegurar que as
negociaes do Acordo ALCA sejam conclu-
das, omais tardar, emjaneirode 2005, para bus-
car sua entrada emvigor o quanto antes, at, no
mximo, dezembro de 2005. Esse ser um ele-
mento-chave na criao de crescimento econ-
mico e prosperidade no Hemisfrio, que contri-
buir para a realizao dos amplos objetivos da
Cpula. O Acordo dever ser equilibrado,
abrangente e consistente com as regras e disci-
plinas da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC) e dever constituir um compromisso
nico. Conferimos grande importncia elabo-
rao de um Acordo que leve em considerao
as diferenas no tamanho e no nvel de desen-
volvimento das economias participantes
(ALCA, 2001).
Lula da Silva, em seu projeto de governo nas eleies de 2002 e em
sua ao na Presidncia, mostrou aceitar o princpio de li-
vre-comrcio, mas passou a barganhar de forma mais dura, o que le-
vou ao aumento de conflitos nas negociaes da ALCA. Enquanto os
Estados Unidos desejavamliberalizar temas comoservios, compras
governamentais, investimentos e propriedade intelectual, a posio
brasileira centrava-se no comrcio agrcola e no acesso a mercados,
evidenciando assim a incompatibilidade de interesses (VIGEVANI;
MARIANO, 2004). Essa diretriz foi constante em seu governo, ma-
nifestando-se em relao Unio Europia e na Rodada Doha. Se-
gundoRouqui (2006), as negociaes, colocandoa questoda aber-
tura do mercado agrcola em um nvel extremamente alto, provavel-
mente impossvel de viabilizar um acordo, acabam por proteger ou-
tros interesses estratgicos, como, por exemplo, indstria, servios,
propriedade intelectual e compras governamentais. Assim, aoBrasil
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[...] atribui-se, por meio de frmulas diferentes,
a mesma misso: preservar sua autonomia de
deciso e pr as regras do jogo mundial a servi-
o do desenvolvimento nacional (ROUQUI,
2006, p. 374).
Em contraste com a administrao anterior, a postura diplomtica
marcada pela idia da autonomia pela diversificao deixou de
lado as negociaes meramente tcnicas para enfatizar a defesa da
soberania e do interesse nacional, com viso mais crtica das vanta-
gens e desvantagens da liberalizao comercial em uma situao de
assimetria em relao aos pases ricos. Dificuldades e resistncias
encontradas internamente pelo governo Lula da Silva com relao
sua poltica exterior surgemda complexidade para a determinaode
prioridades e para a fixao de metas nacionais claras e especficas.
Emregimes democrticos, ointeresse nacional formadoa partir das
preferncias de diferentes grupos dentrodoEstado. Nesse sentido, os
conflitos intraburocrticos refletem as diferentes preferncias que
existemna sociedade, e tambmas vises discrepantes de mundo ex-
pressas pelos funcionrios do Estado que contribuem para a poltica
exterior. No Brasil contemporneo, lideranas polticas e funcion-
rios do Ministrio das Relaes Exteriores e de outros ministrios,
como o do Desenvolvimento, da Indstria e Comrcio, da Agricultu-
ra, da Fazenda, do Meio Ambiente, e tambmdo Banco Central, co-
laborampara o estabelecimento de metas para a poltica externa bra-
sileira.
Aidia da ALCAlight evidencia a diversidade dos interesses envol-
vidos nas negociaes de integrao comercial no hemisfrio, assim
como a polarizao dos temas em torno dos dois principais atores:
Brasil e Estados Unidos. Aproposta brasileira, na VIII Reunio Mi-
nisterial sobre Comrcio de Miami, assimcomo o acordo de cavalhei-
ros entre Zoellick e Amorim, visa aumentar sua capacidade negocia-
dora e minimizar os custos que a agenda internacional impe aos pa-
ses em desenvolvimento, permitindo a manuteno de condies
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para a formulao de polticas nacionais de desenvolvimento
(VIGEVANI; MARIANO, 2004, p. 46).
Amorim ressalta o que considera ser a principal diferena com rela-
o ao governo anterior:
O governo anterior dizia que eles iam negociar
a ALCA e quando chegasse no final, se fosse
bom a gente assinava. A nossa anlise que no
final voc acaba assinando umacordo que pode
ser desfavorvel. muito difcil participar de
uma negociao com 34 pases e no final dizer
mudei de idia [...]. Da mesma maneira que
os Estados Unidos queremlevar para a OMCal-
guns temas que eles consideram sensveis, ns
estamos dizendo que os temas que para ns so
sensveis tambm devem ir para a OMC
(AMORIM, 2003a).
As divergncias entre os dois principais pases participantes da nego-
ciao, Brasil e Estados Unidos, alm de um crescente desinteresse
mtuo, fazem com que no se encontrem muitos pontos de conver-
gncia a ponto de possibilitar um acordo ambicioso. Esse impasse
parece sugerir a criao de uma ALCA com ambies bastante mo-
destas e um acordo de baixo comprometimento entre os pases
(VIGEVANI; MARIANO, 2004, p. 46).
OMercosul , desde ogovernoSarney, uma das prioridades da diplo-
macia brasileira. Foi visto desde 1990, e a partir do Tratado de
Assuno de maro de 1991, tambm pela administrao FHC,
como um instrumento de aumento da participao econmica da re-
gionocenriointernacional. Conforme Mello(1998, p. 71), desde a
sua criao, um dos principais objetivos do Mercosul a busca de
uma melhor insero de seus membros, no s com base na maior
competitividade de suas economias, mas tambmna sua atuao ex-
terna conjunta. O presidente Lula da Silva, logo aps a vitria nas
urnas em2002, ressaltou a importncia estratgica do Mercosul para
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1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
o seu governo, que poderia constituir uma espcie de base material
para a unio poltica da Amrica do Sul:
Estamos profundamente empenhados na inte-
grao da Amrica do Sul. [...] Acreditamos em
um amplo processo de aproximao poltica,
social e cultural entre os pases da regio, pro-
cesso no qual o Mercosul tem papel de desta-
que. [...] OMercosul umprojeto estratgico e
para seu aprofundamento existe vontade polti-
ca de todas as naes que o integram (LULA
DA SILVA, 2002b).
Na formulao inicial do governo Lula da Silva, o Mercosul atuaria
como uma fortaleza defensiva contra as presses comerciais dos pa-
ses ricos. Ao longo da administrao, foramaumentando as dvidas,
conseqncia dos sinais vindos do Uruguai e do Paraguai, a respeito
do apoio dos demais pases da regio a esta estratgia. Apesar de o
Mercosul ser a rea de maior significado econmico/comercial para
o Uruguai e o Paraguai, tambm para a Argentina, como acontece
para os demais pases da regio e do resto do mundo, os Estados Uni-
dos detm forte capacidade de influncia pelo conjunto de fatores
que regem o poder internacional, mas tambm pela potencialidade
de seu mercado. Assim, enquanto o governo Lula da Silva encara o
projeto do Mercosul como predominantemente poltico, o que d
continuidade ao foco do pas desde 1985, os parceiros brasileiros,
como a Argentina, alm do Uruguai e do Paraguai, preferem consi-
der-loinstrumentode carter econmico-comercial. As resistncias
empresariais brasileiras, buscando concesses assimtricas; pro-
testos de grupos especficos prejudicados pela competio, como os
produtores de arroz do Rio Grande do Sul; e, sobretudo, a inexistn-
cia de polticas de desenvolvimento regional que busquem maior
equilbrio e o financiamento de cadeias produtivas acabam incenti-
vando os fatores de resistncia, colocando emdificuldade a consoli-
dao do que foi umprojeto de Estado e tambmdo governo Lula da
Silva.
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A Unio Europia, pelos traos histricos e culturais, mas tambm
por ser, como bloco, o maior parceiro comercial do Brasil e do Mer-
cosul, contabilizando 22,4% das exportaes brasileiras em 2005,
vista comgrande interesse (PRATES, nov. 2005/abr. 2006, p. 138). O
governo FHC, como vimos, adotava uma postura ctica emrelao
possibilidade de maior abertura comercial, sabedor das razes estru-
turais da Unio Europia emmatria de protecionismo agrcola. Em
discurso na Assemblia Nacional da Frana, FHCressaltou isso cla-
ramente:
Acredito na associao entre o Mercosul e a
Unio Europia [...]. Em quaisquer circunstn-
cias, o Brasil buscar associar-se Unio Euro-
pia [...]. Cumpre estar atento ao princpio da
eqidade aos ganhos de um lado deve corres-
ponder o atendimento s expectativas do outro.
Ointeresse bsicodoMercosul de maior aces-
so ao mercado agrcola comume de poder com-
petir em igualdade de condies em terceiros
mercados. [...] Se acreditamos de fato no livre-
comrcio, cabe aoMercosul e UnioEuropia
a adoo de medidas efetivas contra o protecio-
nismo (CARDOSO, 2001, p. 502-503).
Lula da Silva, de acordo com a tradio da poltica brasileira, tam-
bmconsidera a Europa umparceiro importante, acreditando e agin-
do para fortalecer o papel poltico compensatrio a ser desempenha-
do por pases europeus emaes de longo prazo, enfraquecedoras do
unilateralismo dos Estados Unidos. Essa poltica foi claramente evi-
denciada na crise do Iraque de 2003, quando as posies francesa e
alem foram vistas com simpatia e estimuladas. Diante dessa crise,
na perspectiva da autonomia pela diversificao, o governo brasi-
leiro defendeu os princpios do respeito aos rgos internacionais, da
soberania e, caso no houvesse outra possibilidade, a interveno
aprovada pelas Naes Unidas, em um contexto de preservao do
multilateralismo:
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Desde que assumi a Presidncia, tomei uma
srie de iniciativas em busca de uma soluo
pacfica para a crise, com o pleno cumprimen-
to pelo Iraque das resolues do Conselho de
Segurana.
Nesse sentido, conversei, pessoalmente e por
telefone, com vrios lderes e governantes do
mundo. At o ltimo momento, estive empe-
nhado em buscar uma soluo negociada. Com
este objetivo, fiz repetidos contatos com o Se-
cretrio Geral das Naes Unidas (LULA DA
SILVA, 2003b).
Os governos brasileiros flertaramemalgumas ocasies coma possi-
bilidade de utilizar o interesse da Unio Europia em um acordo de
livre-comrcio com o Mercosul como contraponto ALCA. Essa
posio, embora difcil de ser sustentada, em alguns momentos foi
mantida no governo Lula da Silva. Segundo ele, pretendemos
[...] fazer [...] a ligao entre a Unio Europia e
oMercosul. Vamos tentar consolidar esse bloco
para facilitar a discusso do Brasil na ALCA
para que no fiquemos subordinados presso
dos interesses econmicos dos EUA (PARA
EVITAR..., 2004, p. 1B).
Conforme o embaixador Adhemar Bahadian, co-presidente brasilei-
ro das negociaes da ALCA:
Eu estou trabalhando na co-presidncia com o
objetivo de chegar a um acordo [para a criao
da ALCA]. Agora, num cenrio em que voc
no chegue a umconsenso, as alternativas j es-
to sendo seguidas: os acordos do Mercosul
com os pases da Amrica do Sul, com a Unio
Europia, e Doha (BAHADIAN, 2005).
H umacordo tcito entre os membros do governo Lula da Silva que
visa enfatizar que o Brasil est buscando alternativas forte influn-
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cia poltica e econmica dos pases ricos, particularmente a nor-
te-americana. Essas aes e essa retrica visam a ampliao de op-
es de atuao para o pas em diferentes tabuleiros (comercial, de
segurana, regional), aprofundando parcerias comnaes emdesen-
volvimento. Assim, apesar de essa idia expressar ajustes ou mudan-
as de programa, issonosignifica que notenha importncia ouque
no possa introduzir mudanas de maior profundidade na poltica
externa brasileira se tiverem continuidade no longo prazo. Por essa
razo, no exclumos a possibilidade de surgirem futuras mudanas
de problemas/metas (HERMANN, 1990). Nessa direo, o governo
Lula da Silva emquatroanos introduziumudanas nocorpoburocr-
tico do Ministrio das Relaes Exteriores e afastou quadros experi-
entes e preparados; ao mesmo tempo, permitiu uma carreira mais r-
pida para novos diplomatas e ampliouonmerode funcionrios, jus-
tificando essa reestruturao como argumento de que o Brasil preci-
sa ter um maior peso no cenrio exterior.
Um Balano Final
A poltica externa de Lula da Silva, em comparao com a de FHC,
apresenta elementos de mudana dentroda continuidade (LAFER,
2001b, p. 108) ou simplesmente, como argumentamos, de ajustes e
de mudanas de programa (HERMANN, 1990). Aadministrao de
Lula da Silva no se afastou do princpio historicamente assentado
para a diplomacia de que a poltica externa um instrumento para o
desenvolvimento econmico e para a conseqente preservao e am-
pliao da autonomia do pas. H mudanas de idias e mesmo de es-
tratgias para lidar comos problemas e objetivos que estocolocados
pela histria, pela posio e pelo destino, mas no essencialmente di-
ferentes dos existentes h muito para o Brasil (ver Tabela 1).
A anlise das posies governamentais indica claramente, o que
criticado pelos opositores, que Lula da Silva busca parceiros estrat-
gicos no Sul para ter maior poder de barganha nas negociaes inter-
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Tabela 1
Diferenas e Semelhanas entre as Polticas Externas de FHC e Lula da
Silva
Temas Impor-
tantes da Agen-
da da Poltica
Externa Brasi-
leira Contempo-
rnea
A Idia de Autonomia pela
Participao do Governo
FHC
A Idia de Autonomia pela Di-
versificao do Governo Lula
da Silva
1. ALCA Apesar de no consider-la prioritria
para o Brasil, FHC tinha uma postura
mais favorvel ALCA. A estratgia
era atrasar as negociaes e apenas
assinar o acordo se fosse favorvel ao
pas.
Passou-se a negociar de forma mais
dura, argumentando-se que as nego-
ciaes s prosseguiriam se as de-
mandas brasileiras fossematendidas.
2. Combate
Fome Internacional
Tema no presente na agenda brasilei-
ra durante a administrao FHC.
Ganhou destaque nos pronunciamen-
tos internacionais do governo Lula da
Silva, principalmente no incio de seu
mandato. Tentou-se a formal insero
na agenda internacional, com resulta-
dos discutveis.
3. Conselho de
Segurana da ONU
Desejava-se uma vaga de membro
permanente no Conselho de Seguran-
a da ONU, mas a diplomacia brasilei-
ra no investiu muitos esforos nesta
empreitada. FHC chegou a declarar
que preferia aprofundar a integrao
regional e fazer parte do G-7 do que do
Conselho.
O ministro Celso Amorim expressou
com mais firmeza o desejo do pas de
obter um assento permanente no Con-
selho de Segurana. A energia diplo-
mtica despendida foi considervel. Os
custos da liderana brasileira no Haiti
seriamumatentativadeprovar comu-
nidade internacional que o pas tem
condies defazer partedoConselho.
4. Cooperao
Sul-Sul
A administrao FHCprivilegiou as re-
laes com pases desenvolvidos,
principalmente com a Unio Europia
e os Estados Unidos. A aproximao
com grandes pases do Sul visava be-
nefcios materiais, principalmente em
setores comerciais. No final do segun-
do mandato, o governo buscou ampli-
ar relaes coma China, ndia, Rssia
e frica do Sul. No caso do contencio-
so das patentes farmacuticas contra
os Estados Unidos, o Brasil aproxi-
mou-se da ndia e da frica do Sul,
mas no institucionalizou a parceria
durante o seu governo.
A aproximao com os pases do Sul
ganhou destaque no governo Lula da
Silva. Defendeu-se uma relao mais
duradoura com os pases em desen-
volvimento, motivada por vises de
mundo e pelas razes ideolgicas do
Partido dos Trabalhadores, parcial-
mente coincidentes com a tendncia
existente em parte da diplomacia.
Institucionalizou-se a parceria entre
ndia, Brasil e frica do Sul, abrangen-
doumasriedetemas, comoseguran-
a, comrcio, intercmbio tecnolgico,
com resultados ainda incertos. Na ad-
ministrao Lula da Silva, ganhou des-
taque a formao do G-20, grupo de
pases em desenvolvimento que vi-
sam a liberalizao do comrcio agr-
cola. Tal tipo de coalizo temo objetivo
de reduzir as assimetrias.
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5. Estados Unidos A administrao FHC pautou-se pela
lgica da participao ativa na formu-
lao de regimes internacionais, nas
quais os norte-americanos tinham pa-
pel relevante. O presidente brasileiro
desenvolveu relaes pessoais com o
presidente Clinton. No final da admi-
nistrao FHC, j na administrao
George W. Bush e especialmente de-
pois dos atentados de 11 de setembro
de 2001, o presidente passa a criticar o
unilateralismo norte-americano. Bus-
cam-se nesta fase novas parcerias co-
merciais com grandes naes em de-
senvolvimento para contrabalanar o
poderio comercial norte-americano.
Reconhecendo a importncia dos
Estados Unidos como o pas mais rico
e poderoso do globo, a poltica externa
de Lula da Silva busca aprofundar as
relaes com grandes naes em de-
senvolvimento, e com algumas da
Unio Europia, visando reduzir as as-
simetrias de poder coma potncia nor-
te-americana. A busca de fortaleci-
mento do Mercosul e as negociaes
entre o Mercosul e a Unio Europia
tambm procuram ampliar o poder de
barganha do pas ao diversificar as op-
es estratgicas. Nesse contexto, o
governo Lula da Silva buscou evitar
confrontos com os Estados Unidos.
6. Integrao
Latino-americana
O t ema da i nt egrao regi onal
sul-americana, sobretudo o Mercosul,
central na agenda brasileira desde a
democratizao do pas em 1985. Na
administrao FHC, o processo de in-
tegrao regional era visto como um
instrumento com o qual o Brasil pode-
ria disputar um espao poltico e eco-
nmico maior no mundo.
O governo Lula da Silva mantm o in-
teresse pelo Mercosul, acentuando
fortemente o peso do projeto da Co-
munidade Sul-americana de Naes
(Casa). H uma nfase retrica e de-
senvolve-se a IIRSA. A integrao es-
taria no topo da agenda do pas. Na
administrao Lula da Silva, busca-se
manter equilbrio nas relaes com os
pases da regio para capitalizar a
aparente convergncia em relao
integrao e evitar agravar situaes
potencialmente conflituosas.
7. Liderana
Brasileira
O governo FHC acreditava que a lide-
rana no se proclama, ela deve ser
exercida. Nesse sentido, o tema no
recebia muito destaque em sua ges-
to.
A administrao Lula da Silva colocou
no ostensivamente o tema no debate
poltico brasileiro. O desejo de obter
um papel de destaque na regio e en-
tre os pases em desenvolvimento foi
introduzido e, emparte, temse consta-
tado uma maior cobrana por parte
dos pases sul-americanos emrelao
ao Brasil.
8. OMC De todos os fruns de negociaes co-
merciais em que o Brasil participa, a
OMC foi a que recebeu maior ateno
da administrao FHC, principalmente
por se acreditar que nesta instituio a
assimetria de poder era reduzida pelo
respeito s regras internacionais acor-
dadas pelos Estados participantes.
As negociaes na OMC so conside-
radas fundamentais para o Brasil. H a
tentativa de assumir uma liderana
mai s pronunci ada em coal i zes
Sul-Sul para alterar as relaes de po-
der dentro da instituio.
nacionais. As relaes com os pases ricos so consideradas funda-
mentais, buscando-se um equilbrio maior, inclusive no tocante aos
Estados Unidos. H limites estruturais para levar adiante os projetos
perseguidos. Oobjetivode parcial coordenaodas aes de diferen-
tes pases para agir de forma consertada no mbito internacional pa-
rece difcil de ser alcanado, como demonstram as dificuldades de
uma maior coordenao entre o Mercosul e a Comunidade
Sul-americana de Naes (Casa). Os custos econmicos, o nmero
reduzido de diplomatas e a relativamente baixa capacidade nacional
para produzir polticas e viabilizar negociaes complexas podem
prejudicar o projeto governamental. necessrio habilidade poltica
ou, como diria Maquiavel, virt para interagir comaudincias to di-
versificadas quanto a dos participantes do FrumEconmico de Da-
vos e do Frum Social de Porto Alegre.
6
Se a estratgia de autonomia pela diversificao for empregada de
forma bem-sucedida no longo prazo, talvez possam surgir frutos,
consolidando os objetivos histricos de desenvolvimento e de um
poder internacional menos assimtrico, com maior poder dos pases
atualmente pobres, entre eles o Brasil. Hermann (1990, p. 5) afirma
que mudanas de problemas/metas significam que o problema ou
meta inicial substitudo ou simplesmente desaparece. Odesenvol-
vimento da poltica exterior no segundo mandato de Lula da Silva
(2007-2010) dir se o conjunto de suas polticas, que no se dissoci-
amdo patrimnio histrico da diplomacia e do Estado brasileiro, de-
terminar um novo paradigma de insero internacional.
Segundo Soares de Lima (1990; 2005), as idias de dependncia e de
autonomia soinerentes s relaes internacionais das potncias m-
dias. Esses pases, por estarem em uma escala de poder intermedi-
ria, tendem a apresentar uma variabilidade de padres de comporta-
mento, em certas ocasies mais semelhantes aos pases fracos; em
outras, mais prximos das grandes potncias. Dessa maneira, capa-
cidades e vulnerabilidades podem variar de uma rea temtica a ou-
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tra, modificando-se, portanto, as relaes de foras entre essas reas
(SOARES DE LIMA, 1990, p. 11). A variabilidade de comporta-
mento brasileiro no implica que o pas aja de forma irracional ou
que no busque seus interesses, mas pressupe que o poder deve ser
mensurado comrespeito a questes especficas, questionando a no-
o de uma nica estrutura geral de poder independente da rea te-
mtica (SOARESDELIMA, 1990, p. 11). Da o interesse, na anlise
da poltica exterior dogovernoLula da Silva, emressaltar que as bus-
cas por maior equilbrioe por mudanas nas relaes de poder nore-
sultaramemrupturas comos pases ricos. Nossa hiptese explicativa
a de que houve razovel capacidade de distinguir as questes espe-
cficas de objetivos mais amplos, como o desenvolvimento econ-
mico e a manuteno de uma poltica externa autnoma.
Conforme Hermann (1990, p. 11-12), a sugesto no que o gover-
no inteiro se torne comprometido com a necessidade de mudana,
mas, sim, que um grupo no governo se torne um defensor do redire-
cionamento. Assim, enfatizamos que a idia da autonomia pela di-
versificao no hegemnica entre os formuladores da poltica ex-
terna, mas uma forte tendncia expressa por alguns importantes l-
deres polticos, funcionrios, intelectuais e dirigentes de grupos so-
ciais brasileiros, imbudos de slidas convices polticas e de uma
concepo de mundo contrrias hegemonia e ao unilateralismo.
Notas
1. A sigla refere-se aos membros do grupo: ndia, Brasil e frica do Sul.
2. Consideramos particularmente o ltimo chanceler brasileiro do perodo
FHC para simplificar nossa anlise e enfatizar que estamos refletindo priorita-
riamente (embora no apenas) sobre o momento de mudana que ocorre na pas-
sagem entre um e outro governo. Acrescentamos tambm o nome do embaixa-
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1 Reviso: 12.08.2007 2 Reviso: 22.10.2007
dor Samuel PinheiroGuimares por causa da sua visibilidade nacional, contras-
tante com a personalidade mais discreta do detentor anterior do cargo.
3. Esta citao, assimcomo as demais citaes de textos escritos originalmen-
te em lngua estrangeira, foi livremente traduzida por ns.
4. A importncia da diplomacia presidencial de FHC e Lula da Silva uma
evidncia forte no sentido de ressaltarmos a importncia dos lderes como pro-
vocadores de mudanas.
5. Situaes em que as aes so movidas tanto por motivos instrumentais
quanto ideais.
6. Logo depois de ser eleito, Lula da Silva discursou emambos os fruns com
considervel sucesso.
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Resumo
A Poltica Externa de Lula da
Silva: A Estratgia da Autonomia
pela Diversificao
Oobjetivo deste artigo analisar as mudanas trazidas pela poltica externa
do primeiro governo Lula da Silva (2003-2006). Para discutir o tema, utili-
zaremos o trabalho de Hermann (1990) sobre as motivaes das mudanas
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na poltica externa dos Estados, integrando-o com insights construtivistas,
que so teis para examinar o papel das idias na formulao da poltica ex-
terna brasileira depois de 2003. Para complementar nossa anlise, utilizare-
mos trs noes autonomia pela distncia, autonomia pela participa-
o e autonomia pela diversificao que explicam as principais trans-
formaes pelas quais passou a poltica externa brasileira da dcada de
1980 at meados da primeira dcada deste sculo. Concluiremos demons-
trando como a idia de autonomia pela diversificao se aplica melhor ao
perodo analisado, considerando que os dois primeiros nveis de Hermann,
ajustes e mudanas de programa aconteceram de fato. Sugerimos que o ter-
ceiro nvel, mudanas de problemas/metas, poder efetivar-se coma conso-
lidao e ampliao dos dois primeiros nveis.
Palavras-chave: Lula da Silva Poltica Externa Autonomia Cons-
trutivismo Mudanas Polticas
Abstract
Lula da Silvas Foreign Policy: The
Autonomy through Diversification
Strategy
The objective of this article is to analyze the changes brought about by the
foreign policy of Lula da Silvas first government (2003-2006). To discuss
the topic, we will make use of Hermanns (1990) article on foreign policy
change and the motivation behind it, integrating it with constructivist
insights useful to examine the roles of the ideas in the formulation of the
Brazilian foreign policy after 2003. To compliment our analysis, we will
make use of three notions: autonomy through distance, autonomy through
participation, and autonomy through diversification. These notions explain
the main changes occurring in Brazilian foreign policy from 1980 through
to the mid-2000s. We will conclude by demonstrating how the autonomy
through diversification best applies to the aforementioned period,
acknowledging that the first two levels of Hermanns theory, adjustment
change and program change, did in fact happen. We suggest that the third
level, problem/goal changes, can come into effect with the consolidation
and amplification of the first two levels.
Keywords: Lula da Silva Foreign Policy Autonomy Constructivism
Political Changes
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A Política Externa de Lula Da Silva A Estratégia Da Autonomia Pela Diversificação

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