FUNDAO GETULIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA

DEPARTAMENTO DE ENSINO
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA
A MODERNIZAO DA
ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
NO CONTEXTO DO ESTADO
DISSERTAO APRESENTADA ESCOLA
BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA
PARA A OBTENO DO GRAU DE MESTRE EM
ADMINISTRAO PBLICA
HUMBERTO F ALCO MARTINS
Rio de Janeiro, 1995.
FUNDAO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA
DEPARTAMENTO DE ENSINO
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA
A MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA
BRASILEIRA NO CONTEXTO DO ESTADO
E
DISSERTAO DE MESTRADO APRESENTADA POR
HUMBERTO FALCO MARTINS
APROVADA EM 30.08.95
PELA COMISSO EXAMINADORA
PAULO REIS VIEIRA
Doutor em Administrao Pblica (PhD)
~ O
Mestre em Administrao Pblica
~ -----_.-.-
Martins, Humberto Falco.
A modernizao da administrao pblica
brasileira no contexto do estado / Humberto Falco
Martins. - 1995.
xiii,206f.
Orientador: Paulo Reis Vieira.
Dissertao (mestrado) - Escola Brasileira
de Administrao Pblica, Departamento de Ensino.
Inclui bibliografia.
1. Modernizao administrativa - Brasil. 2.
Administrao Pblica - Brasil. I. Vieira, Paulo Reis.
11. Escola Brasileira de Administrao Pblica.
Departamento de Ensino. III. Ttulo. CDD-353.073.
1ll
RESUMO
E
sta monografia procura contribuir para a sustentao da proposio
segundo a qual uma das condies de efetividade da modernizao da
administrao brasileira reside no seu carter associativo entre racionalidade
poltica e racionalidade administrativa dos sistemas burocrticos estatais.
Conforme este argumento, os processos e iniciativas de modernizao da
administrao pblica brasileira no podem, sob pena de tomarem-se
disfuncionais, concentrar-se em medidas que VIsam a aumentar
exclusivamente a racionalidade funcional do sistema administrativo estatal,
restritas aspectos instrumentais. Isto porque o estado, cuja natureza
essencialmente poltica, requer, para legitimar-se mediante a formulao e
implementao de polticas pblicas efetivas, uma estrutura administrativa
permevel e integrada ao sistema poltico, ao qual cabe, pela prtica
democrtica, a enunciao dos valores sociais da busca do bem estar. H uma
dialtica na modernizao poltico-administrativa do estado segundo a qual o
incremento da racionalidade poltica da burocracia no decorre apenas da
modernizao poltica do Pas, mas depende essencialmente de atributos
inerentes ao sistema burocrtico.
Esta proposio parte do delineamento de um quadro problematizante
relativamente aos desafios do estado social contemporneo, centrado no que se
convencionou chamar de crise do estado e crise da administrao pblica. O
delineamento deste quadro parte da elaborao das seguintes assertivas: a
legitimidade do estado social, decorrente da efetividade de suas aes,
intimamente dependente da administrao pblica; a crise do estado se coloca
essencialmente como uma crise de eficincia e efetividade do estado, no
apenas de seu aparelho; e o equacionamento da crise do estado requer o
enunciamento de seus requisitos funcionais enquanto ator social, promotor de
transformaes. O que se convencionou chamar de crise da administrao
pblica, reporta-se incapacidade poltico-administrativa o estado em
deliberar e, efetivamente, implementar aquilo que seja definido como certo
para o bem-estar dos cidados. Em sntese, argumenta-se que a crise da
administrao pblica no uma crise puramente administrativa; e sua
superao est condicionada ao incremento da racionalidade poltica e
administrativa do estado de uma maneira integrada.
I
t
I
f
J
IV
A sustentao da proposio em questo segue trs linhas de
argumentao: uma terico-interpretativa, uma histrica e outra situacional.
A sustentao terica concentra-se em trs pontos. Primeiro, procura
delinear um conceito genrico de modernizao da administrao pblica a
partir de uma abordagem crtica da modernizao, que implica em qualificar
os atributos do conceito corrente de modernizao -racionalizao
instrumental, determinismo e transformismo-, segundo os quais a
modernizao se reduz absoro de expresses da modernidade alheia. De
forma anloga, a modernizao da administrao pblica est impregnada da
idia de absoro de paradigmas daquilo que se apregoa como boa
administrao pblica, ao invs da sua construo segundo requisitos crticos
peculiares. O segundo ponto consiste na identificao, no pensamento terico
sobre administrao pblica, dos trs principais paradigmas dominantes de boa
administrao pblica: um ortodoxo, centrado na construo institucional de
uma administrao pblica segundo o molde weberiano clssico; um liberal,
desestatizante, desregularizante e centrado numa administrao pblica
mnima sob estreito controle poltico do mercado; e um empresarial, centrado
na adoo de mtodos. de gesto e avaliao empresariais em organizaes
pblicas. Constata-se que estes modelos no se baseiam numa viso integrativa
entre poltica e administrao: o ortodoxo contrape leis a procedimentos
administrativos, valores a fatos, polticos a burocratas; o liberal contrape
poltica ao estado, este e cidados s organizaes pblicas; e o empresarial
contrape o mercado s organizaes pblicas, a gesto eficiente ao estado. O
terceiro ponto procura delinear um modelo de boa administrao pblica que
integre poltica e administrao, enunciado a partir de contribuies da crtica
meta-terica s teorias de administrao pblica e a partir de uma viso
integrativa de ao administrativa -especificamente, do modelo da
racionalidade tridimensional contraditria, de Clauss Offe. O delineamento de
um modelo integrativo entre poltica e administrao permite, ademais, que se
explicitem as limitaes dos trs principais modelos de administrao pblica
presentes na teoria.
A sustentao histrica consiste em explicitar, na experincia
brasileira, um modelo de modernizao da administrao pblica dissociado
do contexto poltico do estado. Esta afirmao sustentada pela caracterizao
de cinco principais momentos da experincia modernizante brasileira. No
primeiro perodo (1808-1930), denominado administrao tradicional, busca-
v
se caracterizar as bases culturais e institucionais sobre as quais o estado e a
administrao pblica brasileiras foram erigidas, qualificando-se suas razes
lusitanas, principalmente com a chegada da corte portuguesa ao Brasil. O
segundo perodo (1930-1945), denominado modernizao daspeana,
caracteriza a implementao administrativa de um estado moderno no Brasil,
mediante a implantao de um padro de racionalidade funcional na
administrao pblica de uma forma autoritria, alheia poltica. O terceiro
perodo (1945-1964), denominado a administrao paralela, caracteriza o
retomo do domnio do estado s articulaes poltico-partidrias e representa,
alm do desfalecimento da racionalidade instrumental, a implantao de
padres de irracionalidade poltica sobre a administrao pblica. O quarto
perodo (1964-1985), denominado administrao para o desenvolvimento,
marcado pelo regime militar, onde se implantou um padro tecnocrtico de
racionalidade instrumental na administrao pblica, avesso poltica. O
quinto momento (1985-1989), denomina-se a era da desmodernizao porque
representa, por um lado, a emergncia dos efeitos disfuncionais do modelo
anterior, e, por outro, a retomada da administrao pblica pela poltica
segundo padres disfuncionais. A experincia brasileira de modernizao da
administrao pblica revela uma relao disfuncional entre burocracia e
democracia. Por outro lado, consolidou uma cultura, um modelo de mudana e
uma imagem da boa administrao pblica instrumentais, restritas
modernizao administrativa, dissociadas do contexto poltico do estado. Este
fato contribuiu para acelerar e expandir a disfullcionalidade do sistema
administrativo brasileiro e constituiu-se num empecilho reconstruo de uma
administrao pblica para a democracia.
Por fim, a sustentao situacional procura demonstrar que os
problemas estruturais que afligem a administrao pblica brasileira na sua
configurao atual no so exclusivamente administrativos, de natureza
puramente tcnica, mas tambm reportam-se ao contexto poltico do estado,
que se impem de maneira defensiva ou impositiva sobre burocracia
governamental. Esta abordagem procura problematizar as principais variveis
organizacionais da administrao pblica federal relativas burocracia pblica
e ao sistema poltico. As variveis relativas burocracia agrupam-se em
funcionalismo -aspectos quantitativos, garantias do regime jurdico, estrutura
de cargos, ingresso, plano de carreira, formao e treinamento, avaliao de
desempenho, promoo e mobilidade, e remunerao--, estrutura e recursos
organizacionais --estrutura organizacional, informao e informatizao,
VI
gesto de recursos organizacionais e rgo central de administrao-- e a
aspectos da gesto governamental -presidncia da repblica, planejamento
governamental e avaliao e controle. As principais variveis estruturais do
sistema poltico so sistema representativo, regime federativo e sistema de
governo. Estas problematizaes possibilitam a identificao da natureza
poltica de disfunes estruturais administrativas e as implicaes
administrativas de disfunes estruturais polticas.
Algumas consideraes finais so elaboradas a ttulo de requisitos
funcionais do processo de modernizao da administrao pblica brasileira,
partindo-se do pressuposto de que a noo de modernizao administrativa se
revela altamente inadequada para se enunciar problemas e alternativas de
superao do impasse criado pelo estgio atual da burocracia governamental
brasileira relativamente aos desafios de se construir um estado democrtico no
Brasil. As iniciativas modernizantes devem visar ao incremento da
racionalidade administrativa e da racionalidade poltica da burocracia pblica.
A iniciativa de se esboar tentativamente o contorno conceitual de modelos
integrativos necessria porque a disciplina ainda carece de um esforo
sistemtico que rearrume as diversas nuanas em tomo de modernizao da
administrao pblica de modo que se possa captar sua real dimenso e
-
alcance conceitual. Por outro lado, conforme se pretendeu demonstrar,
reformas administrativas unilaterais, centradas exclusivamente na implantao
de padres de racionalidade instrumental administrativa nas estruturas
administrativas de deciso e implementao do estado, tm efeitos efmeros e
limitados.
Vil
APRESENTAO
E
sta monografia representa parte de uma trajetria que, no momento,
completa treze anos. Uma rpida histria desta trajetria -embora
atentando contra a prefervel brevidade das apresentaes- ser til para a
compreenso da minha motivao em escrev-la, do seu enfoque e das suas
limitaes.
Em maro de 1982, na prImelra aula do curso de graduao em
Administrao na Universidade de Braslia, o professor discursava,
complementarmente ao tradicional prlogo inaugural, sobre a perda recente de
Alberto Guerreiro Ramos. A desolao de Gilberto Tristo, compartilhada por
outros professores, aguou a minha curiosidade. Mergulhei em suas obras,
compartilhei discusses e dvidas com colegas e professores. Nunca mais me
livrei do desassossego de tentar situar criticamente as teorias e experincias no
campo da administrao pblica em contextos mais amplos, quer com relao
aos objetos de estudo, quer do ponto de vista epistemolgico.
Guerreiro Ramos foi um crtico do mundo, arguto, inquietamente
interessado na transformao e, talvez por isso, algumas vezes sarcstico com
a misria intelectual humana. Por outro lado, foi um brasileiro que, orgulhoso
de suas razes, acreditava na afirmao do Brasil como Pas e cultura. Sua
contribuio para as cincias sociais foi original, profunda e complexa, tanto
pelo que deixou escrito quanto pelo que deixou a escrever -Wilson Pizza me
relatou que Guerreiro Ramos lhe confidenciara, pouco antes de falecer, que se
sentia, enfim, preparado para comear a escrever sua obra, que at ento vinha
sendo elaborada mentalmente. Em particular, a contribuio de Guerreiro
Ramos para o campo de estudo da administrao pblica brasileira -
principalmente a partir de Administrao e Estratgia de Desenvolvimento-
mais que um marco, um universo em expanso. Rompeu o casulo da
tecnicalidade, cuja exclusividade tanto empobrecia quanto restringia os efeitos
prticos do conhecimento na rea, e ampliou, atravs da sua perspectiva
crtica, a relevncia e o alcance da disciplina.
Guerreiro Ramos influenciou profundamente minha formao. Devo-
lhe a convico de que a crtica da razo organizacional pblica brasileira
~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~
V11l
essencial para a evoluo da nossa sociedade. Esta convico teria sido,
todavia, bastante menos expressiva sem a contribuio da professora Beatriz
Wahrlich, que, alm de ter-me dado -na qualidade de testemunho vivo da
modernizao da administrao pblica brasileira- o privilgio de partilhar
incontveis e exclusivas horas de discusso, legou-me a memria da sua
inconfundvel amabilidade de ensinar.
Ao longo desta trajetria, a crise do Estado brasileiro mostrou suas
faces. A crise fiscal foi at recentemente combatida mediante uma enxurrada
de planos econmicos que visavam estabilidade macroeconmica a partir do
controle da inflao e das contas pblicas. Aps inmeros sobressaltos e
seguidos fracassos, a crise fiscal parece estar, agora rumando a um
equacionamento racional -se bem que em carter precrio, no mbito do
Plano Real. A crise poltica teve nuanas de governabilidade, impasses
institucionais e deliberaes de questionvel racionalidade e legitimidade. De
uma ou de outra forma, ainda que perdurem alguns impasses e rudos na
governana e na governabilidade, o sistema poltico se democratizou e
amadureceu na ltima dcada.
Mas, entre as outras facetas da crise do Estado brasileiro, uma ainda
carece de ao especfica e ateno cientfica. Trata-se da crise burocrtica, a
silenciosa e progressiva destruio da capacidade de ao estatal, de
formulao e implementao de polticas pblicas, aguada pelos efeitos
colaterais dos ajustes fiscais e da redemocratizao sobre a burocracia estatal.
A crise burocrtica tem sido, ademais, sucessivamente mal equacionada, mal
resolvida e, conseqentemente, agravada.
Duas percepes se me afiguraram deste quadro de problemas. Uma
a de que a crise do Estado brasileiro no deve ser enunciada, tampouco
tentativamente resolvida, a partir de apenas uma de suas facetas, seno
mediante uma abordagem integrativa de seus principais pilares: econmico-
fiscal, poltico-institucional e burocrtico-administrativo. Com efeito, a
sistemtica falta desta percepo, evidenciada na prtica de polticas de ajuste
exclusivamente fiscal ao longo da ltima dcada, contribuiu decisivamente
tanto para o sucateamento da burocracia pblica quanto para o declnio da
legitimidade das polticas pblicas -em especial da poltica econmica. No
obstante, o reducionismo economicista presente tanto na percepo quanto no
padro de interveno de ndole tecnocrtico-fiscal, direcionados para o curto
- ~
IX
e mdio prazos, contribuiu significativamente para a falncia do planejamento
governamental brasileiro. A outra percepo consiste em que a crise
burocrtica do estado no se restringe administrao pblica no sentido
restrito do seu aparelho, seno ao contexto poltico-administrativo do estado.
Por essas razes, a proposio central desta monografia tem ocupado
lugar central nas minhas preocupaes como cidado e na minha produo
acadmica e profissional ao longo deste perodo. Considero esta contribuio
uma parte at o momento executvel, de um interesse que aqui no se esgota,
apenas procura, dentro de muitas limitaes, se aprofundar sistematicamente.
H, portanto, neste intento, restries sobre as quais caberiam necessrios
comentrios, principalmente relativas ao alcance e ao grau de aprofundamento
dos temas aqui abordados.
Busquei desenvolver trs linhas de sustentao de uma proposio
central, mediante a preocupao de relacion-las proposio, no de esgot-
las, ao todo ou isoladamente, na sua especificidade -alternativa esta que,
embora melhor enquadrada nos preceitos da bula acadmica, no me pareceu
possvel, haja vista a amplitude da proposio. Preferi correr o risco de mapear
contornos gerais de um fenmeno, do que me aprofundar em um de seus
aspectos e obscurecer sua percepo geral. No sentido metodolgico, o risco
de se perder o todo no aprofundamento da especificidade das partes foi,
acredito, maior do que o de se perder o aprofundam(!nto das partes em prol de
uma viso de conjunto, de teoria e prtica.
No conjunto das abordagens que se seguem, h dois sentimentos
necessrios de ser declarados. O primeiro uma convico antifatalista e
antideterminista, de que a realidade poderia ser bem melhor, no sentido de que
assim ser se houver uma melhor ao e entendimento sobre o que se deseja,
se houver um melhor aprendizado sobre a natureza dos erros e acertos que
afetam a nossa realidade -em particular a realidade da administrao pblica
brasileira. O segundo sentimento de que o conhecimento deve estar engajado
com o aperfeioamento humano, na escala social e individual. nesse sentido
que a boa administrao pblica enfocada como um ideal, uma utopia,
necessria, enquanto tal, ao aprimoramento da vida humana e social. Partilho,
neste sentido, da crena segundo a qual a "relevncia da pesquisa em
administrao pblica est muito menos na contribuio para o 'avano da
cincia administrativa' do que na obrigao de 'fazer uma diferena para
x
melhor' na vida dos que sero afetados pelos resultados dos projetos de
. .
pesqUIsa. "
necessrio e justo que fique consignada uma meno de dvida e
agradecimento a vrias pessoas cujo apoio foi determinante concluso desta
monografia. Primeiramente, minha mulher, Jane, e aos meus filhos Pedro,
Laura e Marcos, que se privaram da minha presena durante incontveis horas
de convvio familiar, devo o estmulo e a alegria de vida necessrios
perseverana. Aos meus colegas da Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica, devo valorosas crticas e sugestes a fragmentos
desta monografia, que foram, em diferentes momentos, por mim apresentados
sob a forma de papers relacionados discusso de problemas nacionais. A
Rene Maia e Marinilda de Almeida, devo a prestimosa colaborao na
digitao e reviso de vrios trechos desta monografia, bem como na
confeco de quadros e tabelas. A Helcio Martins, meu pai, devo a atenta e
cuidadosa reviso final do texto. Por fim, mas no menos importante, aos
Professores Paulo Reis Vieira e Gilberto Tristo, devo o apoio determinante de
mestres e amigos, sem o qual esta monografia jamais teria sido concluda.

Humerto Falco Martins
Braslia, 28 de maio de 1995 .
P. R. Vieira & A. M. Campos, "Em Busca de uma Metodologia de Pesquisa Relevante
para a Administrao Pblica" (Revista de Administrao Pblica: 14(3): 1 O 1-1 O, jul./set.
de 1980).
Xl
NDICE
RESUMO . 111
APRESENTAO VII
RELAO DE QUADROS E TABELAS .. Xlll
I - O ESTADO SOCIAL CONTEMPORNEO E A ADMINISTRAO PBLICA 16
A Evoluo para o Estado Social: a Legitimidade como Limite ............................................... 18
A Crise do Estado: Crticas e Contradies ............................................................................... 21
O Estado como Ator e Seus Requisitos Funcionais Bsicos ..................................................... 23
A Crise da Administrao Pblica ............................................................................................. 27
11 - MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA: UMA INTERPRETAO TERiCA 37
Uma Viso Critica da Modernizao ..................................................................................... 39
Modernidade e Racionalidade ................................................................................................... 39
Determinismo Versus Possibilidade .......................................................................................... 45 ).'
Autodestruio Inovadora Versus Construo Inovadora ......................................................... 51
Modelos de Administrao Pblica ............................................................................................... 53
Uma Viso Ortodoxa da Administrao Pblica ....................................................................... 54
Uma Viso Liberal da Administrao Pblica .......................................................................... 56
Uma Viso Empresarial da Administrao Pblica ................................................................... 59
Em Busca da "Boa Administrao Pblica" .............................................................................. 66
O Modelo da Racionalidade Tridimensional Contraditria ....................................................... 67
Princpios da "Boa Administrao Pblica" .............................................................................. 74
111 - A EXPERINCIA BRASILEIRA DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLiCA 81
A Trajetria Modernizante da Administrao Pblica Brasileira .......................................... 83
De 1808 a 1930: a Administrao "Tradicional" ...................................................................... 83
De 1930 a 1945: a Modernizao "Daspeana" .......................................................................... 89
De 1945 a 1964: o Advento da "Administrao Paralela" ........................................................ 95
De 1964 a 1985: "Administrao Para o Desenvolvimento" .................................................. 100
De 1985 a 1994: a "Era da Desmodernizao" ....................................................................... 108
Xll
A Modernizao Incompleta: O Modelo Brasileiro de Modernizao da Administrao
Pblica .......................................................................................................................................... 115
O Contexto Poltico do Estado ................................................................................................ 116
O Contexto da Burocracia e sua Implementao ..................................................................... 120
IV - PERFIL CRTICO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA CONTEMPORNEA 130
O Contexto da Burocracia Pblica Brasileira Contempornea ................................................. 131
Funcionalismo ......................................................................................................................... 132
Aspectos Quantitativos ...................................................................................................... 133
Regime Jurdico ................................................................................................................. 135
Estrutura de Cargos ............................................................................................................ 138
Ingresso .............................................................................................................................. 141
Plano de Carreira ............................................................................................................... 143
Formao e Treinamento ................................................................................................... 143
Avaliao de Desempenho ................................................................................................ 145
Promoo e Mobilidade ..................................................................................................... 146
Remunerao ..................................................................................................................... 146
Estrutura e Recursos Organizacionais ..................................................................................... 148
Estrutura Organizacional ................................................................................................... 149
Informao e Informatizao ............................................................................................. 150
Gesto de Recursos Organizacionais ................................................................................. 152
rgo Central de Administrao ....................................................................................... 155
Gesto Governamental ............................................................................................................ 157
Presidncia da Repblica ................................................................................................... 158
Planejamento Governamental ............................................................................................ 161
Avaliao e Controle ......................................................................................................... 165
O Contexto PoJ(tico do Estado ................................................................................................... : 167
Perfil da Disfuncionalidade ......................................................................................................... 175
V - EM BUSCA DE REQUISITOS FUNCIONAIS DA MODERNIZAO DA ADMINISTRAO
PBLICA BRASILEIRA 181
BIBLIOGRAFIA 189
Xlll
RELAO DE QUADROS E TABELAS
Quadro 1- TEORIA "N" VERSUS TEORIA "P" ......................................................................................... 49
Quadro 11- ORIENTAO DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLICA ......................................... 65
Quadro 1Il- ORIENTAO DA BOA ADMINISTRAio PBLICA ................................................................ 66
Quadro IV-CONCEITO DE RACIONALIDADE TRIDIMENSIONAL CONTRADITRIA ................................ 68
Quadro V-MODELO INTEGRA T1VO DE ADMINISTRAO PBLICA ....................................................... 70
Quadro VI- FATORES DE RACIONALIDADE DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLiCA .............. 71
Quadro VII- QUANTITATIVO DE PESSOAL DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL.. ......................... 133
Quadro VIII - EFETIVO PBLICO FEDERAL COMPARADO .................................................................... 134
Quadro XI- ESTABILIDADE ORGANIZACIONAL DE GOVERNOS RECENTES .......................................... 149
Quadro X- PLANEJAMENTO TECNOCR T1CO VERSUS PLANEJAMENTO DEMOCRTICO ....................... 164
14
Em memria de
Alberto Guerreiro Ramos (1915-1982) e
Beatriz Marques de Souza Wahrlich (1915-1994).
15
"Cada teoria f .. social] digna desse nome
precisa responder a duas perguntas: em primeiro lugar, qual
a forma desejvel de organizao da sociedade e do Estado e
como podemos demonstrar ser ela 'exeqvel', ou seja,
consistente com as nossas hipteses normativas e efetivas
sobre os processos sociais? O problema definir um modelo
consistente ou uma meta de transformao. Em segundo
lugar, como chegaremos l? O problema aqui identificar as
foras dinmicas e as estratgias que podem trazer a
transformao. "
Claus Offe
"O que confere racionalidade s prticas
administrativas no a sua forma aparente, nem o seu
significado intrnseco, mas a funo positiva que realizam na
estratgia adequada para atingir determinado objetivo
concreto, socialmente desejado. "
Guerreiro Ramos
16
I
o ESTADO SOCIAL CONTEMPORNEO E A ADMINISTRAO PBLICA
A Evoluo para o Estado Social: a Legitimidade como Limite
A Crise do Estado: Crticas e Contradies
O Estado como Ator e Seus Requisitos Funcionais Bsicos
A Crise da Administrao Pblica
17
O
objetivo deste primeiro captulo desenvolver um quadro geral de
problemas, de carter universal, que inspiraram a proposio central
desta monografia. Trata-se de descrever o cenrio no qual a administrao
pblica contempornea se apresenta: o estado social, seus atributos,
contradies, crticas, desafios e aspectos crticos que concemem aos sistemas
poltico-administrativos.
o estado capitalista democrtico contemporneo proporciona, sua face
de estado de direito, garantias e direitos individuais e coletivos e, na sua face
de estado social, impe aes deliberadas no sentido de se atingir, mediante a
promoo de polticas pblicas efetivas, o bem-estar do cidado.
Independentemente de seu grau de interveno, o estado contemporneo
necessita, no primeiro sentido, de boas leis; e, no segundo, de boa
administrao pblica. A legitimidade do estado social, decorrente da
efetividade de suas aes, o seu limite. A ao estatal contempornea ,
portanto, intimamente dependente da administrao pblica, que, neste
contexto, se coloca como instrumento e condio de legitimao, no como
uma varivel dependente de arranjos mais ou menos intervencionistas.
Neste contexto, a despeito de posies extremadas em tomo do que se
convencionou chamar de crise do estado, que se concentram na busca de
solues polarizadas em tomo de menos estado ou mais estado, a crise do
estado se coloca essencialmente como uma crise de eficincia e efetividade
no apenas de seu aparelho. Enfocar a crise do estado social contemporneo, a
partir de suas crticas e contradies elementares no implica, em princpio, na
discusso sobre menos ou mais estado, seno sobre melhor ou pior estado.
Tomando-se como pressuposto de que a legitimidade do estado
contemporneo decorre de sua ao, no de sua inao, tanto na direo do
bem-estar quanto das salvaguardas dos direitos e garantias individuais e
coletivas, o equacionamento da sua crise requer o enunciado de seus requisitos
funcionais enquanto ator social, promotor de transformaes sociais. A
implementao burocrtica do estado ator o requisito funcional mais
essencial.
Os sistemas burocrticos pblicos cresceram e se diferenciaram pari
passu evoluo do estado, de modo a processar solues para lidar com
problemas cada vez mais complexos. Os sistemas burocrticos do estado social
18
capitalista desenvolveram uma notvel capacidade de gerar resultados
positivos para o bem estar, mas, tambm, um enorme potencial de gerar crise:
de eficincia, de eficcia, de efetividade. O que se convencionou chamar de
crise da administrao pblica, reporta-se, no contexto do que tambm se
convencionou chamar de crise do estado, incapacidade poltico-
administrativa de deliberao e, efetivamente, implementao daquilo que seja
definido como certo para o bem-estar dos cidados. A crise da administrao
pblica no uma crise puramente administrativa, sua superao est
condicionada ao incremento da racionalidade poltica e administrativa do
estado de uma maneira integrada. Este um desafio terico e prtico que
dever orientar a construo, aplicao e anlise de modelos de modernizao
da administrao pblica.
A EVOLUO PARA O ESTADO SOCIAL: A LEGITIMIDADE COMO
LIMITE
O estado, enquanto forma instituda de organizao poltica, uma
inveno inacabada. O advento da era moderna, marcada pela transio da
renascena ao capitalismo industrial, incorporou significativas mudanas
qualitativas ao estado, que at ento se restringia ao carter militar e religioso,
imbricado nas conquistas territoriais e na dominao secular medievais. A
evoluo do estado ao longo da histria recente apresenta dois momentos
distintos no que concerne ao seu carter dominante e s formas de integrao
do seu aparato administrativo sociedade: o estado moderno, marcado pelo
advento do estado de direito, e o estado contemporneo, caracteristicamente
um estado social.
O estado moderno, como ordem expressamente poltica, surgiu como
forma de organizao centralizada do poder fundado nos princpios da
territorialidade da obrigao poltica e da impessoalidade do comando poltico,
que, originado na Europa no sculo XIII, se estendeu a todo o mundo
civilizado. Sua evoluo foi condicionada pela mudana no carter do poder
poltico, que marcou a transio da europa feudal para a moderna, a partir da
ruptura da respublica christiana, caracterizada pela ciso da unidade poltico-
religiosa para uma concepo universalista de repblica oriunda de Ccero -
19
que consiste no interesse comum a uma lei comum como nico direito pelo
qual uma comunidade afirma sua justia. I
Esta passagem transforma o estado em projeto racional da
humanidade, conferindo novo carter institucional s relaes sociais de
poder: sua organizao mediante procedimentos tcnicos estabelecidos,
instituies e administrao, para a preveno e neutralizao de conflitos e
atingimento de finalidades materiais, que suas foras dominadoras
reconhecerem como prprias e impuserem como gerais a todo pas.
o surgimento do estado de direito foi fortemente influenciado pelos
ideais de liberdade poltica e econmica e de igualdade de participao dos
cidados, no mais sditos, ideais estes que marcaram o advento da sociedade
civil. A legalidade passa a ser o carter essencial do estado de direito, atributo
da sujeio lei, como forma de manuteno da ordem, no mais baseada na
defesa do conflito social e na garantia das liberdades, de forma no subjetiva.
O estado de direito, gerenciado pela burguesia, tornaria possvel a
sobrevivncia da sociedade civil, empregando meios cada vez mais
sofisticados de organizao e controle da ordem constituda dentro da doutrina
democrtica, como parlamentarismo e partidos de massa. O estado de direito
no preconizava, portanto, um forte esquema administrativo, seno nas suas
funes legislativas e judicirias. Desta forma, as relaes entre estado e
sociedade tinham como canal quase que exclusivo a representatividade poltica
e a infiltrao da burguesia no aparelho do estado.
O surgimento do estado social atendeu a uma demanda da sociedade
civil capitalista e deu-se a partir da instituio de formas democrticas
representativas e como percepo e resposta poltica s necessidades das
classes subalternas emergentes. A retomada, por parte do estado e do seu
aparelho, de uma funo de gesto direta da ordem social, sobretudo da ordem
econmica, cujo andamento natural era agora posto em dvida, tem incio em
meados do sculo XIX. O bem-estar voltou a ser o exerccio mais prestigioso
IVer Nicola Matteucci, "Repblica"; Gustavo Gozzi, "Estado Contemporneo" e
Pierangelo Schiera, "Estado Moderno" in Dicionrio de Poltica, Norberto Bobbio; Nicola
Matteucci & Gianfranco Pasquino (Braslia: Universidade de Braslia, 1986), pp. 401, 425 e
1107.
20
da gesto do poder, embora no maIS em funo declaradamente fiscal e
poltico-econmica, como nos tempos do estado absoluto, mas devido a uma
gradual integrao do estado poltico com a sociedade civil, o que alterou
significativamente o estatuto jurdico do estado. J nas ltimas dcadas do
sculo XIX, os estados que mais ativamente intervinham no processo de
valorizao capitalista, como na Alemanha e Inglaterra, implementavam
polticas protecionistas, introduziam instrumentos de poltica monetria e
adotavam programas e beneficios sociais, principalmente previdencirios.
Nascia o welfare state, que marcaria profundamente o desenvolvimento do
capitalismo no mundo ocidental. Ou, conforme pronuncia OFFE:
"O Estado social , historicamente, a combinao resultante de uma
srie de fatores, cuja composio varia de pas a pas. O
reformismo social-democrtico, o socialismo cristo, as elites
esclarecidas da poltica conservadora, da economia e dos grandes
sindicatos na indstria eram as foras mais importantes que lutaram
por sistemas cada vez mais amplos de seguro social obrigatrio,
leis de proteo do trabalho, salrios mnimos, ampliao de
instituies de sade e de educao e a construo habitacional
subvencionada pelo Estado, assim como pelo reconhecimento dos
sindicatos como representantes polticos e econmicos legtimos
dos trabalhadores. Estes progressos ininterruptos nas sociedades
ocidentais foram muitas vezes dramaticamente acelerados no
contexto de intensos conflitos sociais e crises, sobretudo sob as
condies da guerra e do ps-guerra. As instituies do Estado
social, introduzidas dentro das condies da guerra e do ps-guerra,
conseguiram se manter como permanentes e depois foram
acrescidas de outras inovaes, cuja introduo se tomou possvel
em pocas de bem-estar e economia crescente. o seu carter
multi-funcional e a sua capacidade de servir, concomitantemente, a
mltiplos objetivos, que tomam a organizao poltica do Estado
social to atrativa para uma ampla coligao de foras
heterogneas"?
A legitimidade o principal atributo do estado social, como consenso
acerca dos critrios qualitativos que orientam sua interveno, pautado nos
resultados de sua interveno. No estado social, as premissas da ao so
2c. Offe, Trabalho e Sociedade - Problemas Estruturais e Perspectivas para o futuro da
"Sociedade do Trabalho "(Volume 11; Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1991), pp. 114-5.
21
resultados concretos na direo do bem-estar, demonstrando sua utilidade
social, pela da gesto efetiva de seus recursos.
A CRISE DO ESTADO: CRTICAS E CONTRADIES
A problemtica da relao entre estado e sociedade contempornea
situa-se no questionamento dos limites do estado social, redundando em um
enorme leque de crticas e posicionamentos em tomo de questes especficas e
gerais da interveno estatal, ora prevalecendo seus aspectos econmico-
fiscais, ora adquirindo matizes poltico-ideolgicos em tomo da gesto da
ordem social. Este tratamento tende a reduzir a discusso sobre os limites do
estado social em tomo de abordagens sobre menos estado ou mais estado, sem
se atentar que o ncleo desta questo no quantitativo, mas qualitativo. A
proporo da coexistncia das formas do estado de direito com os contedos
do estado social tem sido, nas sociedades organizadas, o grande desafio do
estado contemporneo. Por um lado, "os direitos fundamentais representam a
tradicional tutela das liberdades burguesas: liberdade pessoal, poltica e
econmica. Constituem um dique contra a interveno do Estado. Pelo
contrrio, os direitos sociais representam direito de participao no poder
poltico e na distribuio da riqueza social produzida. A forma do Estado
oscila, assim, entre a liberdade e a participao".
3
A crtica conservadora ao estado social, mais facilmente posicionada
direita, insiste em trat-lo como a doena que pretende curar: sua ao tende a
agravar os conflitos da sociedade de mercado, em vez de harmoniz-los,
impedindo que as foras do mercado funcionem adequadamente, basicamente
devido a duas principais razes. Primeiro, o aparelho do estado social impe
ao capital uma carga de impostos e regulamentos que embotam e cerceiam os
investimentos privados. Segundo, seus trabalhadores e sindicatos so
beneficiados com direitos e privilgios que contribuem para a baixa
produtividade, comparativamente aos padres do mercado:
"Estes efeitos levam dinmica do desenvolvimento decrescente e
das expectativas crescentes, 'sobrecarga de pretenses
econmicas' (que conhecemos como inflao), assim como
3E., Forsthoff, "Stato di Diritto in Transformazioni" (Milano: Giufre,1973) apud G.,
Gozzi, 1986, op. cit., p. 401.
'sobrecarga de pretenses polticas' ('ingovemabilidade'), e, por
conseguinte, um nmero cada vez menor de expectativas pode ser
satisfeito pelos servios sociais disponveis. [ ... ] A concluso
importante que se pode tirar desse tipo de anlise que o estado
social no uma fonte isolada e autnoma de bem-estar que pe
disposio do cidado, como um direito, rendas e servios; ao
contrrio, ele prprio altamente dependente da prosperidade e
rentabilidade contnua da economia".
4
22
Por outro lado, a crtica da esquerda fundamenta-se na utilidade do
estado social para as classes menos favorecidas e baseia-se em trs pontos: o
estado social ineficaz e ineficiente; repressivo; e promove uma falsa
ideologia na classe operria. Segundo esta crtica, sua pesada maquinaria
redistributiva trabalha apenas no sentido horizontal, dentro da classe dos
operrios, no no sentido vertical, de maior mobilidade social. Ademais, o
estado social no reduz a causa das necessidades e carncias -como, por
exemplo, a desorganizao das cidades pelo mercado capitalista de imveis, o
desgaste da capacidade e da qualificao de trabalho, o desemprego, etc.-,
mas apenas compensa parcialmente as conseqncias dessas ocorrncias -
suprindo servios de sade e seguros, subvenes habitacionais, organizaes
educacionais, auxlio desemprego, etc. Conseqentemente, a ineficcia do
estado social acentua a contnua ameaa de crise financeira, conseqncia, por
sua vez, das descontinuidades cclicas e estruturais do processo de acumulao
capitalista.
5
Outra fonte de ineficincia, ineficcia e represso inerentes estrutura
do estado social est nos atributos da burocracia pblica, que "absorve mais
recursos e presta menos servios do que outras estruturas democrticas e
descentralizadas de poltica social poderiam fazer. Por isso, a razo da
manuteno da forma burocrtica de administrao de servios sociais, apesar
da sua ineficincia e ineficcia, evidente para um nmero cada vez maior de
observadores, deve estar relacionada com a funo de controle social exercida
pela burocracia centralizada do Estado social".
6
Em resumo, a crtica da
4c. Offe, 1991, op. cit., pp 117-8.
5/bid ,pp.122-3.
6/bid, p. 124.
23
esquerda alega que o estado social sena antes um melO para estabilizar a
sociedade capitalista do que um passo para transfonn-Ia ou transcend-la.
Nenhum dos dois plos de crticas assume as contradies do estado
social capitalista contemporneo, quer centrando-se em aspectos desta, quer
enunciando seus pontos crticos e requisitos funcionais de uma maneira
integral, confonne sentencia Offe:
"O desagradvel segredo do estado social reside em que, apesar do
seu efeito sobre a acumulao capitalista poder muito bem tomar-se
destrutivo ( como a anlise conservadora demonstra to
enfaticamente), a sua eliminao seria evidentemente disruptiva
(fato que a crtica conservadora sistematicamente ignora). A
contradio consiste em que o capitalismo no pode coexistir com
o estado social nem continuar existindo sem ele. [ ... ] Parece que o
Estado social, apesar de atacado tanto pela direita quanto pela
esquerda, no pode ser facilmente substitudo por uma alternativa
conservadora ou progressista".
7
No obstante as discusses sobre a crise do estado social comportarem
matizes de natureza diversa -v.g. de carter poltico, sociolgico, econmico
etc.-, importa explorar um carter especfico da crise do estado: o
desempenho, que consiste na crise de eficincia e de efetividade do estado
social contemporneo -mais relevante quando se coloca o estado numa
perspectiva ativa, de ator social.
o ESTADO COMO ATOR E SEUS REQUISITOS FUNCIONAIS BSICOS
A tendncia de enfocar o debate em tomo do estado social a partir da
constatao de suas contradies bsicas, tem relegado a um segundo plano as
discusses ideolgicas que se polarizam a respeito de sua crise econmico-
fiscal e, por outro, da preocupao no menos pragmtica com a efetividade do
estado social, enquanto agente de transfonnaes sociais. Nesse escopo, a
mecnica da ao social do estado contemporneo , confonne demonstra
Luciano Martins, decorrncia de uma das contradies bsicas do capitalismo:
7Ibid., pp. 122 e 127.
"[ ... ] um Estado que intervm, enquanto ator, [articulando a
manuteno] das relaes de produo [com as] as relaes de
reproduo da sociedade, ou seja, ao nvel da manuteno da
sociedade capitalista e ao nvel da passagem de um tipo a outro de
sociedade capitalista. Por isso que a interveno tpica do Estado
capitalista dirigida no sentido de manter artificialmente a forma
mercadoria (atravs do welfare state, subsdios ao capital,
reciclagem da fora de trabalho, etc.) dos atores sociais que tenham
perdido a capacidade de participar da relao de troca. Essa tarefa
de estabilizar e universalizar a forma mercadoria --condio para
reconciliar os "requisitos constitutivos divergentes" antes
mencionados- os autores [Alain Tourraine, Claus Offe e V.
Ronge] designam por administrative recommodification. No
capitalismo contemporneo a dificuldade consiste em superar as
deficincias do mercado (dada sua fraca capacidade auto corretora)
e, simultaneamente, as formas de welfare state utilizadas para tanto
(dada a crise fiscal por elas provocada). Da serem geradas novas
formas de contradies internas ao capitalismo avanado. Uma
dessas contradies seria que, na medida em que se amplia a ao
do Estado para garantir e repor as relaes de troca por via poltica
e administrativa, as vastas estruturas burocrticas criadas para
realizar essa funo tendem a escapar forma mercadoria.,,8
24
A teoria do estado-ator coloca o estado como um agente de
transformaes sociais, polticas e econmicas no contexto do capitalismo
moderno
9
. , nesse sentido, rotulado de neo-weberiano, porque pressupe a
capacidade de responder com efetividade e agilidade s demandas da
sociedade civil. Mas a nfase deste enfoque no se coloca na relao de
utilidade funcional entre estado e cidado-consumidor, seno na capacidade
dos governos representativos em liderar, balisar, empreender, e mesmo tutelar
processos modernizantes. Este papel fundamenta-se em dois argumentos
bsicos.
Primeiro, o estado, enquanto organizao, pode formular objetivos que
no so simples reflexos das demandas ou interesses dos grupos SOCIalS,
8L. Martins, Estado Capitalista e Burocracia no Brasil ps-64 (Rio de Janeiro: paz e Terra,
1985), p. 39. O autor parte das elaboraes de A. Tourraine, Les Societs Dependantes
(Paris: ditions Duculot), 1977 e C. Offe & V. Ronge, "Notes on the Theory ofthe State" in
The New German Critique (Winsconsin, nO 6, fali 1975).
9
Ver P. Evans; D. Rueschemeyer & T. Skocpol (eds.), Bringing the State Back In
(Cambridge: Cambridge University Press, 1985).
25
classes ou sociedade. O estado pode desenvolver seus prprios objetivos para
o bem-comum, conforme escreve Tollini:
" primeira vista, pode-se ter a falsa impresso de que nesta
argumentao o Estado concebido como um dirigente acima da
sociedade. Entretanto, o fato de poder formular objetivos
independentes no significa um Estado que se sobrepuje vontade
social, mas, sim, que sirva sociedade da melhor forma possvel.
[ ... ] essencial o entendimento de que essa noo pressupe que os
lderes do Estado possam prosseguir estratgias transformadoras,
mesmo contrariando a indiferena ou a resistncia de foras sociais
politicamente poderosas. Em resumo, a teoria do Estado como ator
diverge de outras teorias que vm o Estado como eterno prisioneiro
de conflitos sociais que o impedem de implementar mudanas
fi
. . d d ,,10
e etIvas na SOCIe a e.
O segundo argumento respeita a capacidade do estado em atingir
resultados, em formular e implementar polticas pblicas efetivas, pressuposto
que o habilita a empreender mudanas sociais. ~ teoria coloca como
condio precipua para o desenvolvimento das capacidades do Estado a
criao da coeso das partes de sua mquina burocrtica.,,1I Segundo afirma
101. M. Tollini, "O Estado Ator e o Presidente" (Brasilia: Correio Braziliense, 12.12.94).
oportuno mencionar que os principais modelos utilizados na anlise da ao estatal - o
pluralista, o elitista (na sua vertente corporativista) e o marxista - apresentam maiores
restries. O modelo pluralista explora o papel do empresariado na formulao de polticas
pblicas, na qualidade de agentes interessados que mobilizam recursos conforme suas
possibilidades para influenciar o governo por meio de diversos canais. Esta abordagem
subestima o carter poltico-ideolgico da formulao de polticas pblicas e, ademais,
supe uma ingnua facilidade de acesso de grupos de presso organizados setores de
governo. O modelo corporativista enfatiza a relao capital-trabalho articulada entre grupos
relevantes no meio empresarial e o estado, baseados no papel decisivo dos primeiros para o
desempenho da economia, o que contribui para um maior poder de barganha na formulao
da poltica econmica, em particular. Sua principal crtica a aplicabilidade, baseada na
alegao de que o modelo se aplica constataes eventuais, porque o relacionamento
governo-capital seria apenas eventualmente unilateral. O modelo marxista enfoca o Estado
como refm dos interesses do capital, em cujas variantes v o estado quer controlado
indiretamente pelo empresariado, quer sujeito restries estruturais inerentes ao seu
conjunto institucional (de ordem poltica, administrativa etc.). Ver, a esse respeito, R. L. S.
Cardoso, Autonomia do Estado Versus Mobilizao dos Atores Sociais - Uma Proposta
Terico-Metodolgica para Anlise de Polticas Pblicas no Brasil (Braslia: Centro de
Estudos Estratgicos da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica:
Documento de Trabalho nO 20, maro de 1995).
I I Ibid ..
26
Cardoso, abordagens institucionais 12 so, neste contexto, de maior utilidade
para se analisar a poltica burocrtica no cenrio do estado social
contemporneo:
"[ ... ] O novo institucionalismo [ ... ] incorpora [ ... ] um novo fator: a
complexidade das instituies sociais, polticas e econmicas na
vida moderna, sua extenso e sua maior importncia para a vida
coletiva, enfocando, tambm, o papel das organizaes na vida
pblica. Justifica-se a nfase nestas organizaes no apenas por
serem encarregadas da implementao das polticas, mas tambm
por serem os cenrios em que essas so decididas e avaliadas.
Segundo esta concepo, as organizaes governamentais, em
ltima instncia, so as responsveis pela legitimidade das
polticas, garantindo-lhes a universalidade e o poder de utilizarem
legitimamente a coero para que sejam efetivadas.,,13
A implementao administrativa do estado-ator no contexto da
sociedade capitalista democrtica fundamenta-se na concepo de que o
prprio processo de desenvolvimento do capitalismo exige uma mudana
radical no modo de conceber e colocar a ao administrativa. "Isso significa
dizer que a ampliao do papel do estado no desenvolvimento nacional vai
exigir uma nova postura administrativa, ou seja, um novo modelo de gesto
pblica, capaz de colocar as funes organizativas-institucionais num nvel
ideal, que permita o estabelecimento de uma relao ntima e imediata com os
objetivos primeiros e com a sociedade organizada. [ ... ] Essas relaes devem
12Conforme afirma R. L. Cardoso, 1995, op. cit.: "as abordagens institucionais
proporcionam modelos de anlise de polticas pblicas que enfocam a importncia de
padres estruturados de comportamento que tendem a persistir e que adquirem certa
autonomia. Esses padres, tambm chamados instituies, afetam o contedo das polticas
pblicas, por estarem estruturados de forma que facilitem, dificultem, ou at mesmo
impeam alguns resultados (outcomes) destas polticas." (p.l0) Ver, a propsito, G.
Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge: Havard University
Press, 1981); G. O'Donnell, Anlise do Autoritarismo Burocrtico (So Paulo: Paz e Terra,
1990); J. D. Aberbach, R. D. Putnam & B. A. Rocman, Bureaucrats & Politicians in
Western Democracies (Cambridge: Harvard University Press, 1981) e M. M. Atkinson &
W. D. Coleman, Strong States and Weak States: Sectoral Policy Networks in Advenced
Capitalist Economies (The British Joumal ofPolitical Science, nO 19).
13R. L. Cardoso, 1995, op. cit, p. 10.
27
coexistir num ambiente de 'constante interdependncia de escolhas e de
resultados' .,,14
A modernizao da administrao pblica adquire uma importncia
essencial frente ao imperativo de agiornamento do estado social. A
consolidao de uma tecnocracia popula/
5
sensvel, respaldada no aumento
da capacidade de julgamento, de deciso e de ao, por meio da instituio de
novos mtodos de governo, que estimule o estabelecimento de parcerias com
capacidade de interveno, tomou-se um requisito que coloca em risco a
prpria evoluo do estado. Todavia, o que se verifica que o crescimento
burocrtico do estado, rpido e qualitativamente complexo, representado por
suas mltiplas instituies, mecanismos e oramentos, no se coaduna, hoje,
com as exigncias derivadas da crise (que obrigam uma maior interveno),
no lhe proporcionando uma maior capacidade de gesto do
desenvolvimento.
16
Uma das alternativas estratgicas para o equacionamento
da crise do estado via seu redirecionamento reside na superao da crise da
administrao pblica.
A CRISE DA ADMINISTRAO PBLICA
A crise da administrao pblica tem um duplo sentido: no terreno da
praxis, atinge a capacidade dos estados em realizar, em alcanar resultados
desejados no sentido do bem comum; no terreno do pensamento, atinge a
capacidade dos tericos da administrao pblica, espalhados num vasto
campo de disciplinas, em refletir sobre as causas, conseqncias e alternativas
ao fenmeno que se verifica na prtica.
14R. S. Santos & E. M. Ribeiro, "A Administrao Poltica Brasileira" (Revista de
Administrao Pblica: 27(4):102-35, out./dez. de 1993), p. 106. Os autores referem-se ao
conceito de Administrao Poltica de Giorgio Pastori in "Administrao Pblica ", in
Dicionrio de Poltica, op. cit., p. 15.
15Para usar a expresso de Alain Tourraine, que remonta ao excessivo amparo
governamental classe mdia, em detrimento dos socialmente excludos. A. Tourraine,
participao no seminrio "O Estado que Queremos - Novas Estruturas, Novas Funes"
(Braslia: IPEAlSEPLAN, 1994).
16J. R. Felicissimo & S. C. Albuquerque, "Governo, Administrao Pblica e Crise" (So
Paulo: So Paulo em Perspectiva, 2(1): 19-23, jan./mar. de 1988), p. 21.
I
~ _ . - ------------'"
28
Na dimenso da praxis, a crise da administrao pblica repousa na
concatenao entre meios e fins. um problema de racionalidade de meios,
instrumental ou funcional, e de racionalidade de fins, substantiva ou de valor.
A efetividade da ao pblica uma funo do emprego de meios apropriados
para o alcance de fins desejados, cujo estabelecimento e controle uma tarefa
essencialmente poltica. Da, dois componentes disfuncionais referirem-se,
mais comumente, adequao dos meios e conformao aos fins. O primeiro
tradicionalmente tratado como irracionalidade instrumental e
exclusivamente identificado crescente incapacidade de os sistemas
burocrticos, circunscritos instrumentalidade, processarem meios
apropriados --donde advm a prpria noo pejorativa de burocracia
relacionada ao atraso, ineficincia e ineficcia. O segundo
tradicionalmente tratado como irracionalidade substantiva ou a resistncia dos
sistemas burocrticos em processarem as finalidades definidas na arena
poltica, quer pela imposio de interesses da prpria burocracia enquanto
expresso social de poder, quer pelo atendimento aos interesses privados em
detrimento do interesse pblico. O que esta viso recorrente no esclarece
que a crise da administrao pblica essencialmente uma crise de
racionalidade nas relaes poltico-administrativas do estado, no necessria e
isoladamente uma crise administrativa no domnio instrumental da burocracia
'bl' 17
pu lca.
A implementao burocrtica do estado moderno, segundo um
enfoque weberiano, deu-se no domnio preponderante da racionalidade
funcional, instrumentalizando premissas de valor definidas fora de seu alcance,
na arena poltica. A burocracia weberiana se caracteriza essencialmente por ser
uma instncia micro-social fundada exclusivamente na racionalidade
funcional, que lida com fatos, no valores e meios, no fins. Os polticos
estabelecem valores na arena da barganha poltica enquanto que os burocratas,
em contrapartida, so "agentes neutros" cuja tarefa executar, com preciso
tcnica e imparcialidade, as deliberaes que emergem daquela barganha.
Poltica 'e administrao, fins e meios, valor e fato, so radicalmente separados
nesta perspectiva porque os sistemas burocrticos seriam incapazes de
processar finalidades e, mesmo se o fossem, tenderiam a sobrepor suas regras
I7Ver J. Bendor & T. Moe, "An Alternative Model of Bureaucratic Politics" (American
Political Science Review, 1985), 79:755-74.
29
operacionais s finalidades, numa frontal descaracterizao da poltica.
18
"A
administrao burocrtica aquela forma de organizao da ao social
(improvvel e rica em pre-requisitos) que no pode tematizar suas prprias
premissas. nisso que se baseia tambm a diviso rgida entre administrao e
poltica, prevista no tipo ideal burocrtico. [ ... ] A racionalidade burocrtica no
assegura, e possivelmente contraria, a racionalidade poltica do sistema nas
condies do Estado de bem-estar capitalista". 19
A disfuno estrutural mais comumente atribuda ao contexto da crise
da administrao pblica consiste na inverso dialtica da racionalidade
burocrtica. Primeiro, no sentido de que embora formatada para processar
meios, adquiriu uma responsabilidade deliberativa maior que sua capacidade.
Segundo, como conseqncia, passou a deliberar segundo sua tica
exclusivamente instrumental, sobrepondo-se poltica e sociedade, na
concepo de Schwartzman:
"A complexidade crescente dos Estados modernos e o aumento das
funes que este Estado desempenha, faz com que seja impossvel
continuar mantendo a estrita separao, que Weber supunha entre a
elaborao das leis e sua execuo. Este princpio ainda hoje est
presente na totalidade ou quase, dos regimes polticos
democrticos. No entanto, bastante claro que agncias
governamentais responsveis por uma srie de atos, da poltica
social poltica ambiental e econmica, tm que tomar decises
pormenorizadas quase dirias, que tm um-contedo poltico
bastante bvio, na medida em que beneficiam determinados
interesses em detrimento de outros. Enquanto isto, os rgos
polticos -os partidos polticos, os legislativos, etc.- dificilmente
desenvolvem a competncia tcnica especfica para tomar as
decises polticas que muitas vezes so deles esperados. Isto ocorre
pela prpria complexidade crescente do processo poltico, que
tende a especializar os partidos e os rgos legislativos nas
questes mais diretamente poltico-partidrias, ou seja, aquelas que
tm repercusses mais diretas e visveis sobre a distribuio do
poder na sociedade. Em outras palavras, a distino entre o que
tcnico, formal ou administrativo, de um lado, e o que poltico e
18Ver M. Weber, Economy and Society - An Outline of Interpretative Sociology (Berkeley:
University of California Press, 1978), pp. 217-26 e 956-1003.
19
Ver C. Offe, Problemas Estruturais do Estado Capitalista (Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1984), p. 217.
substantivo, por outro, hoje bastante obscura, e no h indicaes
de que tender a se clarificar no futuro. Isto faz com que a
burocracia acrescente sua tendncia natural de defender seus
interesses corporativos uma segunda caracterstica: a tendncia a
querer subtrair dos rgos polticos a prpria competncia
decisria, em nome de sua maior capacitao tcnica".2o
30
No domnio da poltica representativa democrtica, a CrIse da
administrao pblica materializa o embate entre burocracia e poltica. No
processo decisrio institucional do estado democrtico, o controle poltico da
burocracia pblica se manifesta da seguinte forma: cidados pressionam
legisladores nas eleies e grupos de interesse exercem influncia sobre
legisladores em nome de interesses; legisladores influenciam a burocracia
mediante dotaes e restries oramentrias e de indicaes de ocupantes de
cargos de confiana, resultado de acordos polticos; a burocracia afeta os
cidados pela utilidade de seus produtos, servios, bens ou regulaes, o que
significa no s o custo beneficio, mas a adequao qualitativa das
caractersticas dos produtos s necessidades e direitos dos cidados; e o crculo
fechado quando cidados ou grupos estabelecem uma ligao entre o apoio a
legisladores no que respeita ao posicionamento e grau de interveno em tomo
de questes ou assuntos especificamente tratados na esfera de determinados
rgos burocrticos
21
Nesta arena, o que est em jogo a influncia poltica
sobre a prtica burocrtica. No entanto, a anlise do processo de deciso
poltica conduzida por Lindbloom, dentro do enfoque que denomina de
poltica burocrtica, deixa claro que a inverso deste processo no se deve aos
atributos estruturais da mecnica democrtico-representativa, seno da prpria
burocracia inserida neste contexto:
"O processo decisrio poltico est predominantemente nas mos
da burocracia, deixando uma rea pequena para deciso por outros
participantes. Embora os Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio estabeleam algumas das polticas mais importantes, a
burocracia que determina a maioria delas, inclusive as mais
importantes de todas. A poltica decorre, especificamente, das
interaes burocrticas. [ ... ] Tais alianas constituem s vezes um
desafio ao controle efetivo das polticas pelo Congresso.
20Simon Schwartzman, "A Abertura Poltica e a Dignificao da Funo Pblica" in
FUNCEP, O Estado e a Administrao Pblica (Brasilia: FUNCEP, 1987), pp. 77-8.
21 Ver J. Bendor & T. Moe, 1985, op. cit., pp. 79:755-74.
"A maioria dos atos administrativos fazem ou alteram polticas, ao
procurar implement-las. [ ... ] A execuo sempre faz ou altera as
polticas de algum modo nas mos dos administradores. Nenhum
formulador de polticas pode enunciar completamente essas
polticas, e poucos tentariam isso, pois sabem que no possvel
elaborar um texto legal, por exemplo, que cubra todas as
contingncias, todos os casos possveis. O que os formuladores de
polticas fazem permitir que os responsveis pela sua
administrao determinem muitos elementos da concepo que
apenas esboam. A burocracia fica com uma parte maior de
autoridade, no processo de deciso poltica, do que podem ter
pretendido os congressistas".
"Sempre que os formuladores de polticas especificam (como
acontece com freqncia) os vrios critrios conflitantes que
pretendem aplicar execuo de uma poltica, o processo decisrio
poltico recai de algum modo nas mos da administrao. A
multiplicidade de critrios conflitantes um fenmeno universal na
execuo de polticas, que aparece tambm em setores muito
afastados da execuo comum de polticas nos sistemas
democrticos. As condies em que se espera que os
administradores implementem as polticas os colocam com muita
freqncia na situao de participantes do processo decisrio.,,22
31
Nesse contexto, o que Offe denomina "politizao da administrao"
no o resultado de novos critrios de relevncia assimilados e processados
pela burocracia pblica, conforme um padro de racionalidade prtica e
valorativa, mas o resultado de um processo em que a ao estatal tpica do
estado de direito, condicionada aos seus processos e imperativos racionais-
legais, toma-se crescentemente inconfivel, pois sua eficincia e efetividade
so colocadas prova, sem garantias de que sua racionalidade valorativa seja
incrementada. 23 A soluo deste quadro de inverso to intrincada quanto o
dilema no qual tradicionalmente colocado no enfoque weberiano.
o fatalismo weberiano consiste em se estabelecer um continuum
conceitual entre a inverso da racionalidade da ao burocrtica e o processo
22c. E. Lindblom, O Processo de Deciso Poltica (Braslia: Universidade de Braslia, srie
Pensamento Poltico, 1980), pp. 60-2.
23c. Offe, 1984, op. cit., pp. 225-6.
32
de racionalizao, de carter histrico-mundial. Schwatzman e Offe assim o
descrevem:
"a m-leitura de Weber consiste em considerar que seu 'modelo' de
burocracia uma receita para a organizao da mquina
burocrtica; uma receita que, bem aplicada, geraria a administrao
cientfica e tcnica que tantos buscam. Na realidade, o que Weber
faz dar as caractersticas 'ideais' de uma administrao pblica
que existiria em um contexto social e poltico bem determinado; ela
no , de nenhuma maneira, a forma mais eficiente e racional de
organizao social para a realizao de determinados fins; e, mais
importante, ela no pode existir no vazio, mas requer uma srie de
condies externas bastante especficas".24
"[Por outro lado, a ... ] dominao burocrtica no , como
acreditava Weber, o critrio estrutural irreversvel de todas as
sociedades futuras, mas est vinculada a certas fases histricas e
pode ser transcendida, na perspectiva de uma racionalidade
sistmica de nvel superior. [ ... Os] esquemas normativos das
organizaes poltico-administrativas no podem depender do
acaso ou do arbtrio de seus membros, mas precisam estar em
harmonia com os imperativos de seu meio social e econmico.
Quando isso no o caso, podemos dizer que as instituies
estatais esto seguindo critrios 'irracionais' de racionalidade.
Quando uma organizao pe em risco o seu vnculo com o meio,
costumamos falar de patologias burocrticas, isto , da no-
correspondncia entre a estrutura interna e o meio externo, ou
simplesmente entre estrutura e funo.
"Tais situaes so frequentemente estudadas pela sociologia das
organizaes sob a perspectiva terica e prescritiva de como seria
possvel o restabelecimento do equilbrio. Isto poderia ser
alcanado atravs de processos de aprendizado dentro das
organizaes, ou impostos do exterior mediante reforma da
estrutura organizacional. Nessas reflexes, a organizao
apresentada como retrgrada e deficitria, exigindo mudanas -
uma posio que s pode ser definida com base no pressuposto de
que 'em princpio' critrios mais adequados de racionalidade so
possveis e praticveis, bastando idealiz-los e introduzi-los. Mas
justamente essa premissa ser abandonada [ ... ]. Pois, bem
possvel que o desnvel entre o modo de operao interno e as
exigncias funcionais impostas do exterior administrao do
24S. Schwartzman, 1987, op. cit., p. 67.
Estado no se deva estrutura de uma burocracia retrgrada, e sim
estrutura de um meio scio-econmico que por um lado fixa a
administrao estatal em um certo modo de operao, mas que por
outro lado exige desse gnero entre o esquema normativo da
administrao das estruturas, assim definidas. bvio que um
desnvel desse gnero entre o esquema normativo da
administrao e as exigncias funcionais externas no poderia
ser superado atravs de uma reforma administrativa, mas
somente atravs de uma 'reforma' daquelas estruturas do meio
que provocam a contradio entre estrutura administrativa e
capacidade de desempenho [grifo no original]"?5
33
Portanto, a superao da crise da administrao pblica no se
circunscreve superao da burocracia enquanto fenmeno social, tampouco
capacidade de mudana exclusivamente no mbito instrumental da burocracia
pblica, seno tambm sua capacidade de deliberao substantiva, no bojo
das relaes poltico-administrativas do estado -baseado no argumento
desenvolvido por Guerreiro-Ramos:
" inconcebvel no futuro a concretizao de uma sociedade
destituda de burocracia, entendida esta como sistema de prestar
servios que funciona com alguma coordenao centralizada de
atividades e com a vigncia de alguma impessoalidade nas relaes
humanas. Sem burocracia, a vida social seria inorgnica,
principalmente numa sociedade de massas. O ideal da liquidao da
burocracia no cientfico, ideolgico. O que cientfico
proceder ao equacionamento dialtico da questo. A sociedade de
massas impe a organizao de servios pblicos de considervel
envergadura, os quais no funcionaro sem burocracia, cuja
qualidade, graas ao desenvolvimento tecnolgico e social, ser
tanto mais alta quanto menos alienado for o carter geral das
relaes entre autoridades e subordinados, entre os servios e sua
clientela. A grandeza da sociedade futura, a intensidade e o
refinamento que, nela tero necessariamente as relaes entre os
homens, ao contrrio de dispensar a burocracia, a requerero mais.
mas isso no equivale a dizer que a burocracia, no futuro,
permanea com os caracteres que at agora tem apresentado.
[ ... Porque] o que confere racionalidade s prticas administrativas
no a sua forma aparente, nem o seu significado intrnseco, mas a
25c. Offe, 1984, op. cit., pp. 225-6. Ver, tambm, a propsito da crtica tradicional
burocracia, A. Guerreiro-Ramos, Administrao e Contexto Brasileiro (Rio de Janeiro:
Fundao Getulio Vargas, 1983), pp. 186-202.
I
funo positiva que realizam na estratgia adequada para atingir
determinado objetivo concreto, socialmente desejado.,,26
34
A convico sobre a necessidade de se buscar novos paradigmas no
campo das teorias de administrao pblica decorre no apenas da
intensificao das prticas reformistas nos segmentos governamentais em
funo das restries fiscais e burocrticas do estado social contemporneo -
que tm ocupado lugar central nas discusses acadmica e poltica nos anos
90. Decorre, tambm, de uma tomada de conscincia terica que vem se
sedimentando a partir da crtica epistemolgica s cincias sociais, em
particular ao campo da administrao pblica.
27
A tendncia revisionista das
teorias de administrao pblica tem sucitado o surgimento tanto de
abordagens sistematizantes, que buscam levantar e repensar o estado da arte
sob novas perspectivas, apontando caminhos e explicitando direcionamentos,
quanto tem feito surgir abordagens que se propem alternativas s
26A. Guerreiro-Ramos, 1983, op. cit., pp. 201 e 205. Alguns autores (dentre eles, Peter
Drucker, Alvin Toffler e Frederick Mosher) discutem a decadncia da organizao
burocrtica no na perspectiva da superao da burocracia enquanto fenmeno social, mas
no sentido da flexibilizao de suas caractersticas morfolgicas. A questo que as ditas
organizaes ps-burocrticas no asseguram a liquidao da burocracia enquanto sistema
tipicamente instrumental. Ver, a propsito, Frederick Mosher, "The Public Service in the
Temporary Society" in Public Administration in a Time ofTurbulence, D. Waldo (Scranton:
Chandler Publishers, 1971); F. C. P. Motta & L. C. Bresser-Pereira, Introduo
Organizao Burocrtica (So Paulo: editora Brasiliense, 1980) e A. Toffler, "Rumo
Civilizao da Terceira Onda" (Dilogo, nO 22, vol. 14).
27 Ver V. Ostrom, "Artisanship and Artifact" (Public Administration Review 40:309-17,
1980); P. Sederberg, "Organization and Explanation: New Metaphoresfor Old Problems"
(Administration and Society, 16:167-94, 1984); F. Fisher, "Ethical Discourse in Public
Administration" (Administration and Society, 15: 5-43, 1983); H. Y. Jung,
"Phenomenology as a Critique of Public Affairs Education" (Southern review of Public
Administration, 6: 175-87, 1987); R. Denhardt, "In the Shadow of Organization"
(Lawrence: Univ. of Kansas Press, 1981) e "Toward a Criticai Theory of Public
Administration" (Public Administration Review, 41 :628-35, 1981); J. Forester,
"Questioning and Organizing Attention: Toward a Criticai Theory of Planning and
Administrative Practice" (Administration and Society, 13: 161-207) e "Bounded Rationality
in the Politics of Mudding Through" (Public Administration Review, 44:23-30, 1984); G.
Morgan, "Opportunities Arising from Paradigm Diversity" (Administration and Society,
16:306-28, 1984); N. Lonerich Jr., "Contending Paradigms in Public Administration: a Sign
of Crisis or Intellectual vitality?" (Administration and Society, 17:307-30, 1985) e O.
White, "Improving Prospects for Heterodoxy in Organization Theory: a Review of
Sociological Paradigms and Organizational Analysis" (Administration and Society,
15:257-71).
35
enquadradas nas correntes predominantes?8 De uma maneira geral, a trajetria
do pensamento no terreno da administrao pblica tem evoludo no sentido de
criar, criticar e aprimorar modelos e princpios de mudana organizacional
planejada, nos nveis micro ou macro-organizacional, de um enfoque
organizacional para um enfoque poltico-sociolgico, que privilegia como
ponto central a tenso entre poltica e administrao.
29
Nesta perspectiva, a
modernizao da administrao pblica adquire um carter integrativo entre
poltica e administrao. A questo de como dotar os sistemas poltico-
administrativos do estado de maior racionalidade tornou-se um requisito
crtico da evoluo do estado social contemporneo. Importa investigar, nesta
tendncia, elementos conceituais que possibilitem avaliar a limitao dos
modelos correntes de modernizao da administrao pblica, bem assim,
circunscrever uma abordagem integrativa da administrao pblica, mais
adequada ao contexto poltico do estado social contemporneo.
A
reduo deste quadro de problemas realidade brasileira ainda mais
agravante. Primeiro porque a administrao pblica brasileira tem uma
trajetria modernizante, no sentido de instrumentalizar o estado para ser o
indutor do desenvolvimento. Esta trajetria tem sido seguida de recorrentes
percalos, dentre os quais a dificil e problemtica relao entre democracia e
28Ver M. Frank, Toward a New Public Administration (San Francisco: Chandler, ed. 1971);
H. G. Frederickson, New Public Administration (University, Ala.: University of Alabama
Press, 1980); C. Bellone, Organization Theory and lhe New Public Administration (Boston:
Allyn and Bacon, ed. 1980); A. Guerreiro-Ramos, A Nova Cincia das Organizaes. Uma
Reconceituao da Riqueza das Naes (Rio de janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1981);
Frederick C. Thayer, "Organization Theory as Epistemology" in Organization Theory and
lhe New Public Administration, compilado por Carl Bellone (Boston: Allyn and Bacon,
1980); R. P. Hummel, The Bureaucratic Experience (New York: St. Martin's Press, 2ed.,
1982); M. M. Harmon, Action Theory for Public Administration (New York: Longman,
1981); T. L. Cooper, The Responsible Administrator: An Approachto Elhics for the
Administrative Role (New York: Kennikat Press, 1982); J. S. Jun, Public Administration
Design and Problem Solving (New Y ork: Macmillan, 1986); R. B. Denhardt, Theories of
Public Organization (Monterey, Calif.: Brooks/Cole, 1984); F. Fischer, Politics, Values and
Public Policy: the Problem of Methodology (Denver: Westview Press, 1980); D. Schuman,
Policy, Analysis, Education and Everyday Life: An Empirical Reevaluation of Higher
Education in America (Lexington, Mass.: Health, 1982) e D. Waldo, The Enterprise of
Public Administration (Novato, Calif.: Chandler and Sharp, 1980).
29Ver Robert Denhardt, "Public Administration Theory - The Stale of the Discipline" in
Public Administration - The State of lhe Discipline, N. Lynn & A. Wildavsky (Chatham:
Chatham House Publishers Inc., 1990), pp 43-72.
36
racionalidade poltico-administrativa, bem como o das caractersticas prprias
do modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica -
essencialmente um modelo de modernizao administrativa-, que contribuiu
para o atingimento de um ponto crtico no que concerne funcionalidade dos
atuais sistemas poltico-administrativos do estado brasileiro. Segundo, porque
o somatrio de desafios e oportunidades que cabe atualmente ao estado
brasileiro explorar, no sentido de liderar parcerias para promover um
desenvolvimento mais sustentado e eqitativo, altamente incompatvel com
sua condio operacional, com severas implicaes governabilidade. O
redirecionamento do estado brasileiro essencialmente dependente da
modernizao da sua administrao pblica. Na sociedade atual no h estado
possvel sem administrao pblica; no h governo possvel sem estado.
Por outro lado, a racionalidade poltica dos sistemas burocrticos no decorre,
como uma conseqncia natural, da modernizao poltica do estado e da
sociedade. A existncia de um grau satisfatrio de racionalidade poltica no
sistema poltico estatal no implica, automaticamente, no incremento da
racionalidade poltica dos sistemas burocrticos. Definem, antes, condies de
concorrncia ou potencialidades sistmicas, mas a relao de causao no
direta. Isto porque h atributos estruturais nos sistemas burocrticos que o
tomam resistentes racionalidade poltica do sistema poltico. Logo,
necessrio que os sistemas burocrticos sejam enfocados a partir de sua
capacidade em processar a racionalidade poltica e administrativa do estado, de
uma maneira integrativa.
,
t
I
f
I
I
37
II
MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA: UMA INTERPRETAO
TERICA
Uma Viso Crtica da Modernizao
Modernidade e Racionalidade
Determinismo Versus Possibilidade
Autodestruio Inovadora Versus Construo Inovadora
Modelos de Administrao Pblica
Uma Viso Ortodoxa da Administrao Pblica
Uma Viso Liberal da Administrao Pblica
Uma Viso Empresarial da Administrao Pblica
Em Busca da "Boa Administrao Pblica"
O Modelo da Racionalidade Tridimensional Contraditria
Princpios da "Boa Administrao Pblica"
---
38
S
o trs os objetivos deste captulo. Primeiro, procura-se delinear um
conceito genrico de modernizao da administrao pblica a partir de
uma abordagem crtica da modernizao, que implica em qualificar os
atributos do conceito corrente de modernizao: racionalizao instrumental,
determinismo e transformismo, segundo os quais a modernizao se reduz
absoro de expresses da modernidade alheia. De forma anloga, a
modernizao da administrao pblica est impregnada da idia de absoro
de paradigmas daquilo que se apregoa como boa administrao pblica, ao
invs da sua construo segundo requisitos crticos peculiares.
Assume-se que a modernizao, abordada criticamente, , mais do que
nunca -dado o contexto globalizante- uma categoria conceitual vlida e
conveniente para se pensar os processos induzidos de transformaes sociais,
e, analogamente, administrativas no mbito do estado. Modernizao da
administrao pblica , no entanto, uma categoria conceitual problemtica.
Inexiste uma teoria especificamente direcionada modernizao da
administrao pblica. De uma maneira geral, as disciplinas sociais se ocupam
da modernizao numa perspectiva crtica, freqentemente metaterica, ou
prescritiva, comumente associada a casos delimitados por teorias ou praxis
especficas. Em particular, no campo da administrao pblica, enquanto
disciplina ou prtica, o termo modernizao da administrao pblica soa
como um vasto horizonte de noes, mtodos e tcnicas empregados de
alguma forma para o aprimoramento dos sistemas administrativos. Em ltima
anlise, refere-se, da maneira mais imprecisa e implcita possvel, aos
processos de implementao daquilo que as teorias de administrao pblica
prescrevem como sendo a boa administrao pblica. No obstante existirem
idias e demonstraes sobre como os sistemas burocrticos pblicos podem
ser, a modernizao da administrao pblica, vista criticamente, impe a
reflexo sobre como estes sistemas devem ser e sobre como implement-los.
o segundo objetivo consiste na identificao, no pensamento terico
sobre administrao pblica, dos trs principais paradigmas dominantes de boa
administrao pblica: um ortodoxo, centrado na construo institucional de
uma administrao pblica no molde weberiano clssico; um liberal,
desestatizante, desregularizante e centrado numa administrao pblica
mnima sob estreito controle poltico do mercado; e um empresarial, centrado
na adoo de mtodos de gesto e avaliao empresariais em organizaes
pblicas. Estes modelos no se baseiam numa viso integrativa entre poltica e
39
administrao: o ortodoxo contrape leis a procedimentos administrativos,
valores a fatos, polticos a burocratas; o liberal contrape poltica ao estado,
estado e cidados a organizaes pblicas; e o empresarial contrape o
mercado a organizaes pblicas e gesto eficiente ao estado.
a terceiro objetivo delinear um modelo de boa administrao
pblica que integre poltica e administrao, enunciado a partir de
contribuies da crtica metaterica s teorias de administrao pblica e a
partir de uma viso integrativa de ao administrativa -especificamente o
modelo da racionalidade tridimensional contraditria de Clauss affe. a
delineamento de um modelo integrativo entre poltica e administrao permite,
ademais, que se explicitem as limitaes dos trs principais modelos de
modernizao presentes na teoria.
UMA VISO CRTICA DA MODERNIZAO
a termo modernizao, no obstante a fluidez proveniente de sua
variada e imprecisa utilizao no senso comum, tem sido explorado pelas
cincias sociais como uma categoria analtica relacionada implementao da
modernidade, ao desenvolvimento, evoluo, aos processos de mudanas
sociais numa perspectiva histrica e filosfica. Trata-se, essencialmente, do
campo que relaciona meios a fins, enquanto prelees, explcitas ou no, de
alternativas de aes modernizadoras, quer induzidas para gerarem
transformaes sociais, quer destas decorrentes.
Enfocar criticamente a modernizao com o propsito de subsidiar a
delimitao de um conceito de modernizao da administrao pblica implica
em duas principais aes. Primeira, situar, a partir do sentido histrico-
filosfico da modernidade, a correlao entre a modernidade e racionalidade.
Segunda, caracterizar elementos crticos subjacentes s teorias sobre
modernizao, chamando a ateno para seu cunho determinista e
transformista.
MODERNIDADE E RACIONALIDADE
Etimologicamente, modernidade provm do advrbio latino modo, que
significa h "pouco", "recentemente". Da seu sentido filosfico:
40
representao do tempo como uma "sucesso de modos ou atualidades,
constituindo segmentos temporais privilegiados pela forma de razo que neles
se exerce. Nesse sentido, o tempo vivido como propriamente histrico e nele
alguma coisa acontece que pode ser chamada qualitativamente moderna.,,3o
H, todavia, uma distino essencial entre modernidade, enquanto experincia,
e o projeto da modernidade, de carter histrico. No primeiro caso, refere-se
Berman a:
"[ ... ] uma modalidade de experincia vital -experincia do espao e
do tempo, do eu e dos outros, das possibilidades e perigos de vida-
que partilhada por homens e mulheres em todo mundo atual.
Denominarei esse corpo de experincia 'modernidade'. Ser
moderno encontrar-se num ambiente que promete aventura,
poder, alegria, crescimento, transformao de si e do mundo - e, ao
mesmo tempo, que ameaa destruir tudo o que temos, tudo o que
sabemos, tudo o que somos. Os ambientes e experincias modernos
cruzam todas as fronteiras da geografia e da etnicidade, da classe e
da nacionalidade, da religio e da ideologia; nesse sentido, pode-se
dizer que a modernidade une toda a humanidade. Mas trata-se de
uma unidade paradoxal, uma unidade da desunidade; ela nos arroja
num redemoinho de perptua desintegrao e renovao, de luta e
contradio, de ambigidade e angstia. Ser moderno ser parte de
um universo em que, como disse Marx, 'tudo o que slido
desmancha no ar' ".31
Esta idia de turbilho, de constante transformao abriga o desenrolar
de um projeto histrico, no qual se insere o ncleo da questo da modernidade
e tambm da discusso em tomo da ps-modernidade: a razo moderna. A tese
amplamente discutida de Weber, segundo a qual a modernidade se define pela
racionalizao funcional da vida humana -que, tomando o termo de
30H. C. L. Vaz, "Religio e Modernidade Filosfica" (Sntese Nova Fase: v. 18 n. 53, 1991),
p. 151, apud "A Modernidade e sua Crise", M. Perine (Sntese Nova Fase: v. 19 n. 57,
1992), p. 163.
31 M. Bennan, Tudo que Slido Desmancha no Ar. A Aventurada Modernidade (So Paulo:
Companhia das Letras, 1987), p.15.
I
41
emprstimo Schiller, chamou de "desencantamento do mundo"- representa
a inverso dialtica do ideal iluminista de um mundo regido pela razo.
32
o "projeto iluminista" via no apelo razo um instrumento
fundamental de emancipao dos mitos e da ignorncia seculares auto-
impostas aos homens por fora da dominao episcopal exercida pela antiga
aliana. O trao caracterstico da antiga aliana era a tradio animista e
religiosa, que regia as relaes entre homem e mundo: o mundo da
subjetividade humana e o da realidade objetiva (ou simplesmente o desejo e a
realidade) se confundem. As finalidades e os significados humanos so
incorporados ao real, objetivando-se os significados da prpria existncia,
nesse mundo at ento encantado.
33
Mas o mundo encantado representava muito malS o carter da
irracionalidade (do homem agrilhoado pelos mitos e pela impotncia perante
Deus) que o da razo substantiva, presente nos textos clssicos da filosofia
socrtica. O mundo grego, no menos encantado, era o paradigma da boa
sociedade na medida em que a vida humana ordenada segundo os
imperativos de valor dos indivduos envolvidos. A validade de tal paradigma
repousa na considerao de que a tenso vivida entre os valores e os fatos (ou
entre a razo substantiva e funcional) apontava para o aperfeioamento do
32Ver D. Wrong, Max Weber. Makers of Modem Social Sciences Series (Englewood Cliffs:
Prentice Hall). Este argumento um dos principais pressupostos da chamada "Escola de
Franlifurt", expresso que designa o grupo de cientistas sociais e filsofos alemes que
desencadearam um movimento de crtica sociedade e cultura contemporneas, a partir da
fundao de um instituto de pesquisas Sociais (o Institut for Sozialjorschung) que se
incorporou a um dos departamentos da Universidade de Frankfurt em 1924. A escola de
Frankfurt refere-se simultaneamente a um grupo de intelectuais e a uma teoria social. Dentre
seus principais participantes destacam-se Friedrich Pollock, Carl Grnberg, Max
Horkheimer, Karl Wittfogel, Theodor Adorno, Walter Benjamin, Karl Kosch, Herbet
Marcuse, Erich Fromm e Jrgen Habermas, cujas elaboraes gravitam em torno de trs
eixos temticos, ainda hoje inesgotados: dialtica da razo iluminista e crtica da cincia;
cultura de massa e indstria cultural; e a questo do estado e suas formas de legitimao.
Ver B. Freitag, A Teoria Crtica Ontem e Hoje (So Paulo: Brasiliense, 1986) e A. Penna,
"A Escola de Franlifurt e a Psicologia" (Arquivos Brasileiros de Psicologia: 38(2): 18:"33,
abril/junho de 1986).
33L. Colletti, Desencantamento do Mundo e Secularizao (Braslia: Universidade de
Braslia, Srie Encontros Internacionais, 1979).
42
indivduo -pois estando a razo instrumental subordinada razo substantiva,
esta ltima no estaria sujeita a um "processo de confuso".34
o grito do iluminismo chamava ateno ao despertar da conscincia
humana para sua capacidade de dominar o destino, a natureza e as foras,
outrora mgicas ou ddivas: o homem estava convocado pela razo a dominar
sua natureza externa mediante clculo. Estava possudo "da extravagante
expectativa de que as artes e as cincias iriam promover no somente o
controle das foras naturais como tambm a compreenso do mundo e do eu, o
progresso moral, a justia da instituies e at a felicidade dos seres
h
,,35 O H
umanos . u, como escreve arvey:
"[ ... ] o projeto da modernidade entrou em foco durante o sculo
XVIII. Esse projeto equivalia a um extraordinrio esforo
intelectual dos pensadores iluministas 'para desenvolver a cincia
objetiva, a moralidade e a lei universais e a arte autnoma nos
termos da prpria lgica interna destas [nas palavras de Habermas].
A idia era usar o acmulo de conhecimento gerado por muitas
pessoas trabalhando livre e criativamente em busca da emancipao
humana e do enriquecimento da vida diria. O domnio cientfico
da natureza prometia liberdade da escassez, da necessidade e da
arbitrariedade das calamidades naturais. O desenvolvimento de
formas racionais de organizao social e de modos racionais de
pensamento prometia a libertao das irracionalidades do mito, da
religio, da superstio, liberao do uso arbitrrio do poder, bem
como do lado sombrio da nossa prpria natureza humana. Somente
por meio de tal projeto poderiam as qualidades universais, eternas e
imutveis de toda a humanidade ser reveladas [ ... ]
"Na medida em que ele tambm saudava a criatividade humana, a
descoberta cientfica e a busca da excelncia individual em nome
do progresso humano, os pensadores iluministas acolheram o
turbilho da mudana e viram a transitoriedade, o fugidio e o
fragmentrio como condio necessria por meio da qual o projeto
modernizador poderia ser realizado. Abundavam doutrinas de
34Ver Eric Voegelin, "On Readiness to Rational Debate" apud Freedom and Ser/dom, A.
Hynold (Dordrecht: D. Reidel, 1961), p. 284.
35Jrgen Habermas, "Modernity: an Incomplete Project" in The Anti-Aesthetic: Essays in
Post-Modern, H. Foster, (ed.) (Washington: Post Towsend., 1983), p. 9.
I
igualdade, liberdade, f na inteligncia humana (uma vez
permitidos os beneficios da educao) e razo universal.,,36
43
Mas, neste processo, a razo clssica, como fora ativa na psique
humana que habilita o indivduo a distinguir entre o bem e o mal, entre o certo
e o errado, assume o significado dado por Hobbes: transforma-se numa
capacidade, desenvolvida pelo indivduo por meio da disciplina, de domnio
do clculo utilitrio das conseqncias. O homem transformado numa
criatura que calcula.
37
Os efeitos desta inverso na sociedade moderna
contribui para desacreditar o contedo emancipador do projeto iluminista de
modernidade:
"O sculo XX --com seus campos de concentrao e esquadres da
morte, seu militarismo e duas guerras mundiais, sua ameaa de
aniquilao nuclear e sua experincia de Hiroshima e Nagasaki-
certamente deitou por terra esse otimismo. Pior ainda, h a suspeita
de que o projeto Iluminismo estava fadado a voltar-se contra si
mesmo e transformar a busca da emancipao humana num sistema
de opresso universal em nome da libertao humana. [ ... A] lgica
que se oculta por trs da racionalidade iluminista uma lgica da
dominao e da opresso. A nsia por dominar a natureza envolvia
o domnio dos seres humanos, o que no final s poderia levar a
'uma tenebrosa condio de autodominao' [ ... ]. A revolta da
natureza, que eles representavam como a nica sada para o
impasse, tinha portanto de ser concebida como uma revolta da
natureza humana contra o poder opressor da razo puramente
instrumental sobre a cultura e a personalidade.,,38
Com efeito, a inverso dialtica de uma razo originalmente com
intento emancipatrio manifesta-se hoje em vrias esferas da vida social. A
razo que a sociedade contempornea revela concentra-se no clculo utilitrio
de conseqncias. No decorrer dos trs ltimos sculos a razo evocada no
ideal iluminista se automizou, abortando seu contedo emancipatrio: a razo
que est presente na cincia, na tecnologia e na burocracia modernas uma
razo puramente instrumental, repressiva, que guarda uma relao ditatorial
360 . Harvey, Condio Ps Moderna. Uma Pesquisa sobre as Origens da Mudana
Cultural (So Paulo: Loyola, 1993), p. 23.
37 A. Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., p. 3. O autor refere-se T. Hobbes, Leviathan
(London, Me Millan, 1974).
380 . Harvey, 1993, op. cit., p. 23-4.
I
I
44
com seu objeto.
39
A ordenao dos negcios, capacidades, disponibilidades,
necessidades e os meios de produo obedecem a mera expectativa de
resultados planejados e no a inteleco valorativa das possibilidades de
evoluo social. "O concreto convertido no abstrato, o bom no funcional e o
tico no no-tico ... o pensamento transformado em matemtica, qualidades
em funes, conceitos em frmulas e a verdade em freqncias estatsticas de
mdia.
40
"O pensamento transformado em mera tautologia".41
O nascimento da burocracia moderna apresenta o mesmo carter
fundamental de instrumentalizao. A despeito da crescente necessidade de
tecnologia de produo, atrelada expanso quantitativa qualitativa dos
mercados, o nascimento das fbricas fez surgir a administrao burocrtica:
uma forma de tecnologia operacional, posteriormente sistematizada como
conhecimento cientfico, "necessrios" manuteno da sociedade industria1.
42
Tal como Weber colocou, a burocracia, ou o domnio organizacional da vida
moderna, toma-se instncia de racionalizao funcional da vida humana na
medida em que exige dos indivduos envolvidos a submisso s regras de
condutas e a integrao uma estrutura hierrquica absolutamente impessoal,
planejada segundo os imperativos racionais-funcionais.
43
Nesse domnio, a
racionalidade funcional do sistema acaba por expropriar a racionalidade
substantiva do indivduo, despojando-o de suas capacidades crticas de sadio
. I 44
JU gamento.
"Weber alegava que a esperana e a expectativa dos pensadores
iluministas era uma amarga e irnica iluso. Eles mantinham um
forte vnculo necessrio entre o desenvolvimento da cincia, da
racionalidade e da liberdade humana universal. Mas, quando
desmascarado e compreendido, o legado do Iluminismo foi o
triunfo da racionalidade ... proposital-instrumental. Essa forma de
racionalidade afeta e infecta todos os planos da vida social e
cultural, abrangendo as estruturas econmicas, o direito, a
39B. Freitag, 1986, op. cit., p. 35.
40A. Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., pp. 1-2.
41 M. Horkheimer, Eclipse of Reason (New York: Oxford University Press, 1947), p. 97.
42Yer F. C. Prestes-Motta & L. C. Bresser-Pereira, 1986, op. cit..
43Yer M. Weber, 1968, op. cit., pp. 957-8.
44 K. Mannheim, Man and Society in an Age of Reconstruction (New Y ork: Harcourt &
World, 1940), p. 58.
administrao burocrtica e at as artes. O desenvolvimento da
[racionalidade proposital-instrumental] no leva realizao
concreta da liberdade universal, mas criao de uma 'jaula de
ferro' da racionalidade burocrtica da qual no h como escapar. ,,45
45
A modernidade, se enfocada desta perspectiva histrico-filosfica
crtica, como processo de transvalidao da razo, permite, por um lado, que
se pense a modernizao, em termos ideais, como um processo de
racionalizao no exclusivamente funcional, seno de carter instrumental e
substantivo. Esta linha de raciocnio no implica em convalidar o ideal
moderno original, de razes iluministas, da modernidade, enquanto projeto
histrico; implica, no obstante, em considerar seu desfecho uma possibilidade
que concretamente ocorreu -como, de resto, poderia ter acontecido outra.
necessrio, pois, que se liberte o conceito de modernizao -ou seja
l qual for sua denominao, se ps-modernizao et cetera --entendido como
a razo dos processos- induzidos ou no -de transformaes sociais- e
organizacionais -de uma conotao meramente instrumental, colocando-o na
perspectiva de um processo de racionalizao que, para provar sua efetividade,
deve consistir em processo de racionalizao substantiva tambm. Este
pressuposto bsico para o questionamento das teorias sobre modernizao
que tendem a carregar forte contedo determinista e transformista.
DETERMINISMO VERSUS POSSIBILIDADE
o determinismo presente em grande parte das teorias sobre
modernizao e desenvolvimento comporta dois nveis de anlise, porquanto
se situa em questes relativas quer ao contedo, quer s formas de
modernidade.
Com relao ao contedo, as imagens de moderno e a nfase dos
processos de modernizao concentram-se em cinco valores instrumentais
45R. Bemstein Habermas and Modernity (Oxford: 1985), p. 5. apud D. Harvey, 1993, op.
cit., p. 25.
46
bsicos, que poderiam compor uma definio operacional corrente de
modernidade 46:
"RACIONALIDADE [INSTRUMENTAL]: predominncia de
critrios objetivos na orientao para a ao; identificao dos
meios mais eficientes para a realizao dos objetivos desejados;
capacidade de trabalhar com informaes precisas, process-las e
utiliz-las no processo decisrio pessoal e organizacional;
capacidade de avaliar objetivamente as conseqncias das decises.
"QUALIDADE: medir-se em sua atividade contra padres sempre
mais exigentes; atualizao e aperfeioamento como atividade
permanente; qualidade como sntese da economicidade, beleza,
eficincia e funcionalidade.
"ECONOMICIDADE: racionalidade aplicada vida econmica
pessoal e organizacional; capacidade de buscar sempre a
otimizao dos recursos humanos e materiais, dentro de uma escala
temporal, para a produo de efeitos econmicos; capacidade de
protelar gratificaes imediatas para valores que tero resultados e
fruio futuros; capacidade de submeter cursos de ao alternativos
ao crivo analtico da relao custo/beneficio.
"PROFISSIONALISMO: incorporao de uma tica profissional,
imposta de dentro para fora, que se traduza em orgulho e auto-
respeito em relao atividade que desenvolve; ao marcada pela
preocupao com os resultados. Resultados so os parmetros de
julgamento sobre o valor e a qualidade do trabalho;
responsabilidade pessoal, avalizando atividade e seus resultados;
consistncia na sua preservao dos padres; disposio para
mudar, aprender, inovar, incorporada ao prprio sistema pessoal de
valores; busca permanente da maior eficincia e administrao
inteligente do tempo.
"CIDADANIA: maior compreenso dos mecanismos de
funcionamento da sociedade e das suas inter-relaes; aceitao e
preservao dos valores supra-referidos, como critrios legtimos
para a atribuio de poder, responsabilidade e riqueza; aplicao de
critrios racionais, desempenho, relaes custo/beneficio, coerncia
e outros - no processo de escolha de governantes; acompanhamento
informado, objetivo e crtico das atividades e desempenho
46Francisco Ferraz, "A Construo da Modernidade" in J. P. dos Reis Velloso,
Modernizao Poltica e Desenvolvimento (Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1990), pp. 17-9.
governamental; participao responsvel informada, crtica e
intelectualmente aberta no processo social."
47
Este elenco de atributos no esgota, obviamente, os conceitos de
modernidade no que se refere aos seus possveis contedos, uma vez que o
contedo da racionalizao, em sentido amplo, no se reduz aos seus aspectos
instrumentais. Importa atribuir ao conjunto ideal destas caractersticas
comumente modernas o sentido de "atributos comportamentais" que, como
ncleos, agrega em torno de si outros padres que lhes so decorrentes.
Ressalta o autor:
"[ ... ] nessa definio estamos valorizando as variveis
comportamentais que, em outra parte, foram referidas como os
contedos do processo de modernizao, em detrimento das
variveis macrossociolgicas, as quais foram julgadas insuficientes
e insatisfatrias para a devida consolidao desse processo.
"Em resumo, a mera referncia s variveis macrossociolgicas
deixa de apreciar, devidamente, os padres de comportamento e as
pautas de ao que verdadeiramente ocorrem na sociedade e no
possui, como instrumento de medida, sensibilidade suficiente para
captar as mltiplas e inesperadas formas, por meio das quais os
padres pr-modernos coIlquistam a sua serenidade, contornando as
implicaes sociais da modernizao.
"Essa dissociao entre forma/contedo , talvez, nos nossos dias o
problema mais srio e de maior complexidade, a ser enfrentado por
uma sociedade que queira construir a modernidade como um
processo autenticamente social. ,,47
Da, comumente parte-se das expresses ou formas da modernidade
em contextos especficos, para estabelecer regras ou padres de modernidade.
Em que pese as discusses em torno dos limites e da crise da modernidade,
bem como da ps modernidade, nota-se uma grande resistncia em se romper
o determinismo do senso comum da modernidade: identificada com o novo, o
urbano, o industrial, o especializado, o racional, que, em contrapartida, se ope
ao tradicional, ao atrasado, ao campo, agricultura, ao irracional. Nesta tica,
a modernidade encontra seus parmetros nas -sociedades "desenvolvidas",
enquanto as caractersticas do atrasado so retiradas dos atributos das
47
Id., p. 18.
48
sociedades "subdesenvolvidas".48 Guerreiro-Ramos sustenta que, devido a
isto, as teorias sobre modernizao podem ser classificadas em dois plos
antagnicos, que denominou teoria N e teoria P.
"O pressuposto principal da Teoria 'N', no que tange
modernizao, que existe uma lei de necessidade histrica que
compele toda sociedade a procurar alcanar o estgio em que se
encontram as chamadas sociedades desenvolvidas ou
modernizadas. Essas sociedades representam, para as sociedades
chamadas 'em desenvolvimento', a imagem do futuro destas. Como
conseqncia deste modo de ver, os autores filiados Teoria N
apontam dicotomias como 'naes desenvolvidas versus naes em
desenvolvimento', e sociedades 'paradigmas' versus sociedades
'seguidoras'. Freqentemente, os que falam em 'obstculos ao
desenvolvimento' ou 'pr-requisitos da modernizao' esto
condicionados pelos pressupostos determinsticos da Teoria N, por
um rgido arqutipo de modernizao, mais ou menos identificado
com o estgio atual da europa ocidental ou dos Estados Unidos ...
"A Teoria P, por outro lado, apresenta duas caractersticas
principais, relativamente modernizao: 1) pressupe que a
modernidade no est localizada em qualquer lugar do mundo
precisamente; que o processo de modernizao no se deve orientar
segundo qualquer arqutipo platnico; e 2) sustenta que toda nao,
qualquer que seja sua configurao presente, ter sempre
possibilidades prprias de modernizao, cuja efetivao pode ser
perturbada pela sobreposio de um modelo normativo rgido,
alheio quelas possibilidades.,,49
Conforme conclui o autor, os critrios da teoria N "so armadilhas
epistemolgicas e ideologias disfaradas, que fomentam uma errada
compreenso dessas sociedades e que as desviam de seu imperativo crtico de
auto-reconstruo.,,5o O quadro abaixo
5
) demonstra os principais contrastes
entre os plos P e N das Teorias de modernizao:
48L. C. Q. Ribeiro "Por Dentro da Modernizao Administrativa" (Revista de
Administrao Municipal: voi. 26, nO 151, 1979), p. 9.
49 A. Guerreiro-Ramos, "A Modernizao em Nova Perspectiva: Em Busca do Modelo da
Possibilidade" (Revista de Administrao Pblica: voi. 17, nO 1, 1983), p.6.
50 A. Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., pAi.
51 A partir de A. Guerreiro-Ramos, 1983, "A Modernizao em Nova Perspectiva ... ", pp.
16-8.
QUADRO I
TEORIA "N" VERSUS TEORIA "P"
TEORlAN
1.0 que aconteceu foi a nica e exclusiva
coisa que poderia ter acontecido.
2.0 curso dos acontecimentos resulta da
ao recproca de causas absolutamente
necessrias. A mente onisciente,
conhecendo todas essas causas necessrias,
poderia prever, com absoluta certeza, o que
vai acontecer a curto e longo prazos.
Presume-se possvel o conhecimento
sintico do processo social.
3.0 que faz o homem pensar em
possibilidade sua ignorncia ou
conhecimento incompleto do curso de
eventos necessanos. S existem
possibilidades epistmicas ou lgicas.
4.Existe um processo normal e unilinear
de evoluo, um caminho melhor e nico a
ser palmilhado rumo ao futuro. Se
observarmos os pr-requisitos,
contramarchas e colapsos tomam-se
inevitveis.
5.Na histria contempornea devemos
distinguir entre sociedades desenvolvidas e
em desenvolvimento. As primeiras,
sociedades paradigma, exibem s
subdesenvolvidas a imagem do futuro
destas. Cumpre elaborar indicadores da
evoluo da modernizao, para que as
pessoas incumbidas do aprimoramento das
condies nas sociedades em
desenvolvimento possam orientar-se no
sentido da melhor maneira de realizar
modernizao ou desenvolvimento.
TEORIAP
1.0 que aconteceu est entre as muitas
possibilidades objetivas que poderiam ter
ocorrido.
2.Nenhum curso de acontecimento pode
ser considerado resultante da ao recproca
de causas absolutamente necessrias. O
curso dos acontecimentos resulta continua-
mente do jogo de fatores, objetivos e
opes humanas. Assim, possvel fazer
previses, sujeitas, porm, a um grau
varivel de certeza.
3. As possibilidades podem ser reais e
demonstradas empiricamente. A
possibilidade real contrape-se
possibilidade abstrata, eis que se relaciona
necessariamente com uma situao
concreta; tal possibilidade pode realizar-se.
4.No existe processo normal uni linear. A
histria sempre nos apresenta um horizonte
aberto mltiplas possibilidades. A
qualquer momento podem ocorrer eventos
inesperados, conduzindo a sociedade a um
novo estgio, diferente da imagem
convencional do futuro.
5. No presente momento da histria, a
dicotomia entre sociedades desenvolvidas e
em desenvolvimento equivocante. Na
realidade, a categoria cardinal das cincias
sociais o mundo, que hoje possui as
caractersticas de um sistema. Sob o prisma
desse sistema, todas as sociedades esto em
desenvolvimento. Todas elas so, em
diferentes graus ao mesmo tempo atrasadas
e modernas. Indicadores de modernizao
s os poder haver ad hoc, e sua natureza e
aplicao somente tm sentido quando
postas em relao com as possibilidades de
desenvolvimento ou modernizao de cada
sociedade.
49
50
Os plos N e P representam tipos ideais, o que no significa que as
teorias sobre modernizao tenham de se enquadrar necessariamente nestes
extremos. A validade de contrapor estes limites concluir que a modernizao
deve ser vista como um processo crtico de busca de requisitos funcionais para
a superao de dificuldades e alcance de objetivos possveis e no como mero
sentido de atualizao. "Seria estpido negar que a modernizao pode
percorrer vrios e diferentes caminhos ( ... ) No h razo para que toda cidade
moderna se parea com Nova Iorque ou Los Angeles ou Tquio.,,52 Segundo
F erraz, o determinismo presente nas teorias desenvolvimentistas se reporta
sistemtica confuso que induz entre as formas e os contedos da
modernidade:
"Uma avaliao sumria e talvez simplificada da dbcle da teoria
desenvolvimentista a de que concentrou seu arsenal metodolgico
excessivamente na forma do processo de modernizao (mais fcil
de ser tratada estatisticamente e de maneira comparativa),
descurando de uma anlise mais aprofundada do contedo desse
processo.
"Como decorrncia, privilegiava-se a mensurao do nmero de
escolas, matrculas, alfabetizados, sem atribuir importncia ao que
se ensinava; concentrava-se ateno no aumento do volume da
produo global da sociedade, na percentagem da mo-de-obra
empregada no setor secundrio da economia, sem dedicar a mesma
ateno ao nvel de qualidade do trabalho, sua produtividade e
eficincia; media-se a diversificao do aparato estatal, suas
responsabilidades especializadas, sem atentar devidamente para sua
verdadeira funcionalidade, seu efetivo desempenho racional, seu
real recrutamento e promoo pelo mrito, e no por outros
critrios particularistas e polticos; quantificava-se os quilmetros
de estradas, o nmero e freqncia das comunicaes entre regies,
o nmero de rdios, jornais e TVs, sem indagar em maior
profundidade o contedo da comunicao, os valores, exemplos,
regras de comportamento que transmitiam para a sociedade." 53
Ou, na sntese de Luciano Martins:
52M. Berman, 1987, op. cit., p.121.
53F. Ferraz, 1990, op. cit., p. 6.
"o prevalecimento por largo tempo da viso "evolucionista" sobre o
desenvolvimento capitalista dos pases "perifricos", fosse tal viso
originria do paradigma marxista ou fruto das projees a-
histricas e etnocntricas (de tipo rostowiano) da escola norte-
americana, teve por efeito impregnar as cincias sociais latino-
americanas (e no apenas estas) do raciocnio analgico subj acente
a tais formulaes. essa diferena -facilmente identificvel no
plano lgico, mas nem sempre claramente perceptvel quando
presente na anlise histrica- que impe a necessidade de
distinguir com rigor entre o recurso analogia e o raciocnio
I
, ,,54
ana OglCO.
51
A racionalizao dos processos sociais, ou os processos sociais de
racionalizao, no devem se restringir aos aspectos instrumentais, tampouco
isto significa a adoo de uma lgica mimetista. Principalmente, porque a
modernidade um processo inacabado, em trs sentidos: o projeto iluminista
de modernidade inacabado e provavelmente inacabvel, conquanto mal
colocado; a modernidade evolui, numa feio ps-moderna, ou em outras
feies atribuveis; e modernidade uma inveno peculiar, num certo sentido,
cada contexto cria a sua, valendo-se, contudo, do que j existe, mas conforme
uma valorizao prpria.
Os efeitos de mimetismo e determinismo no esto presentes apenas
no contedo ou nas formas de modernidade, mas, tambm, se encontram
essencialmente embutidos nos processos de modernizao, nos aspectos
operacionais de implementao da modernidade.
AUTODESTRUIO INOVADORA VERSUS CONSTRUO INOVADORA
Berman utilizou o termo autodestruio inovadora
55
, para se referir
abordagem marxista das contradies inerentes burguesia capitalista. Mas
este cabe como uma luva para designar duas noes de modernizao que
respeita mais a implementao que a modernidade implementada. Trata-se da
substituio do velho pelo novo e da atualizao tecnolgica.
54L. Martins, 1985, op. cit., p.20.
55 A partir de um anncio da "Mobil Oil" de 1978 in Berman, 1987, op. cit., p. 85.
52
Bennan identifica uma instigante perspectiva dialtica da
modernizao e do modernismo no drama de Fausto, de Goethe, equivalente
tragdia do desenvolvimento moderno: "tendo eliminado todos os vestgios
( ... ) do seu velho mundo, no lhe resta mais nada a fazer. ( ... ) Ironicamente,
assim que esse fomentador [Fausto] conseguiu destruir o mundo pr-moderno,
destruiu tambm qualquer razo para continuar no mundo. ( ... ) To logo se
livra de todos os obstculos no caminho, o fomentador v a si prprio no meio
do caminho e deve ser afastado."s6 A substituio do velho pelo novo no
necessariamente construo, porque o dualismo deste processo
inerentemente velho. A dialtica da modernizao, enquanto adequao entre
meios e fins, implica na coexistncia de fonnas velhas, tradicionais, e novas,
modernas, propriamente ditas. A modernizao substitutiva implica em
tragdia porque destri a memria, que guardi do propsito da mudana.
"A imagem da 'destruio criativa' muito importante para a
compreenso da modernidade, precisamente porque derivou dos
dilemas prticos enfrentados pela implementao do projeto
modernista. Afinal, como poderia um novo mundo ser criado sem
se destruir boa parte do que viera antes? Simplesmente no se pode
fazer um omelete sem quebrar os ovos, como o observou toda uma
linhagem de pensadores modernistas de Goethe a Mao."S7
Esta sndrome se manifesta nos processos modernizantes da
administrao pblica de duas principais fonnas. Primeiro, admitem e refora-
se a construo e coexistncia de circunstncias organizacionais dualistas,
umas modernas, novas, outras atrasadas, velhas. Segundo, reporta-se a
processos de transfonnaes radicais, comumente no nvel dos meios, criando
um efeito demonstrao incompatvel, no ritmo e no contedo de
mplementao, com o status valorativo do ambiente. Nada obstante, estes
processos so costumeiramente restritos aos aspectos institucionais. Neste
escopo, autodestruio inovadora toma-se inovao destrutiva.
Atualizao tecnolgica uma denominao comum para os processos
de modernizao de meios baseados na transposio acrtica de tecnologias,
no obstante as finalidades. Estes processos implicam em simples inovao de
S6Berman, 1987, op. cit., p. 69.
S7D. Harvey, 1993, op. cit., p. 25.
53
meios, ao passo que as finalidades, ou sua relao de adequao funcional com
os meios empregados, permanecem inatingveis. bastante comum este tipo
de manifestao nas experincias prticas de modernizao sob a forma de
recursos informacionais, hardware e software, que, embora comumente
divorciados da crtica finalidade, contribuem para a consolidao de uma
imagem moderna. Tais experincias tomam-se exemplos de inovao
autodestruidora.
A modernizao deve ser enfocada como um processo de mapeamento
de caminhos que, no sentido mais original do termo, significa adequar novos
meios a novos fins. Evidentemente, a busca de possibilidades de
desenvolvimento em contextos sociais especficos no pode ignorar o estgio
de evoluo de outros contextos, principalmente face tendncia crescente de
globalizao econmica e tecnolgica. neste ponto que a analogia se
distingue do raciocnio analgico.
A modernizao, no campo da administrao pblica imbui-se deste
mesmo significad0
58
. Reporta-se implementao daquilo que se supuser uma
administrao pblica moderna. Isto envolve problemas e princpios, tanto
relativos ao como implementar, quanto modernidade a ser implementada.
Todavia, isto no est presente sob a forma de teorias de modernizao da
administrao pblica, seno mediante argumentos e pressupostos subjacentes
enfoques ou modelos prescritivos de administrao pblica, Imagens
peculiares da boa administrao pblica, presentes na teoria.
MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA
A disciplina administrao pblica tem mobilizado uma vasta gama de
conhecimentos de distintas reas na formulao de tcnicas e modelos
58Esta afirmao no se refere ao conceito de modernizao administrativa, que denota, na
literatura corrente de administrao pblica, uma categoria de mudana organizacional
planejada em funo das finalidades das organizaes. Ver B. M. de Souza Wahrich,
Modernizao Administrativa (Rio de Janeiro: FGVIEBAP, mimeo.), 11Ip.; "Reforma
Administrativa Federal Brasileira: Passado e Presente" (Revista de Administrao Pblica:
v. 8, nO 2, abril/junho 1974) e L. C. Ribeiro, 1979, op. cit..
54
analticos e operacionais de administrao pblica que implicitam imagens da
boa administrao pblica.
o propsito desta anlise identificar caractersticas e pressupostos
conceituais subjacentes trs principais correntes no pensamento da
administrao pblica -a ortodoxa, a liberal e a empresaria- procurando
explicitar o que estes enfoques estabelecem como boa administrao pblica.
UMA VISO ORTODOXA DA ADMINISTRAO PBLICA
A viso ortodoxa da administrao pblica baseia-se na concepo
weberiana de burocracia, no porque prescreve a implantao do tipo-ideal
weberiano em contextos organizacionais diversos, mas porque suas propostas
de reforma restringem-se ao aprimoramento da racionalidade funcional, numa
linha que estabelece uma dicotomia entre poltica e administrao pblica.
Tende a prescrever reformas centradas no emprego e aprimoramento de meios
como fatores de eficincia para o fortalecimento institucional de organizaes
e poderes, cuja eficcia depende da preponderncia poltica de uns sobre
outros
59
.
A viso ortodoxa da administrao pblica tem slida tradio na
disciplina. Seu patrono poderia ser Woodrow Wilson -"Questes
59 interessante notar, como observa L. J. Jr. O'Toole, "American Public Administration and
lhe Idea of Reform" (Administration and Society: 1984), 16:141-66, que os problemas
abordados pela teoria de administrao pblica em geral, principalmente os relativos
mudana, esto enraizados na histria da administrao pblica e na cultura poltica
americanas. Naquele caso, s primeiras iniciativas de se estruturar a administrao pblica,
por volta de 1870, sucederam-se as reformas modernizantes de carter ortodoxo,
introduzidas no mbito do poder executivo em 1939 pela comisso Brownlow, o que
assentou as bases da burocracia norte americana contempornea. No legislativo,
verificaram-se reformas em 1946, como uma reao competitiva e dicotomizada para o
alcance do controle sobre a administrao executiva, cujos dispositivos perduram ainda
hoje.
55
administrativas no so questes polticas,,6o- seguido pelos fundadores da
administrao pblica moderna, a partir das obras de Luther Gulick, Louis
Brownlow e Leonard White, e aperfeioados por diversos autores
61
contemporaneos .
o pensamento ortodoxo tem evoludo no sentido de prescrever
reformas visando consolidao de uma administrao pblica atuante,
baseada na expanso efetiva do estado e na construo de instituies fortes
(institution building) para maximizao de respostas aos desafios sociais, com
. " 62
as segumtes caractenstlcas :
controle federal central sobre as atividades de planejamento, coordenao,
direo, formulao e implementao de polticas pblicas;
nfase no aumento global da capacidade de implementao de polticas
nas vrias esferas do estado;
preenchimento de cargos-chave por funcionrios de carreira, profissionais
especializados, treinados e equipados com tecnologias gerenciais e
mtodos e dotados de recursos oramentrios;
nfase na capacidade gerencial do servidor pblico como incentivo
inovao;
60W. Wilson, "The Study of Administration" (Political Science Quarterly: 1887/1941),
56:481-506. oportuno mencionar que esta tendncia de despolitizao do servio pblico
origina-se da preocupao em se distrurem os traos de patrimonialismo presentes na
administrao pblica americana em fins do sculo passado. As reformas empreendidas
tinham, neste sentido, o carter de promover uma modernizao na liderana poltica,
passando-se de um padro clientelista para um outro profissional. Ver D. Rosenbloom,
Federal Service and the Constitution (lthaca: ComeU University Press, 1971).
61 0nde destacam-se: P. A. Volcker, Leadership for America: Rebuilding the Public Service
(Washington: The National Comission on Public Service, 1989); R. Denhardt, & E. T. Jr.
Jennings, (orgs.), The Revitalization of the Public Service (Columbia: Extension
Publications, University of Missouri-Co1umbia, 1987); R. B. Reich, The Next American
Frontier (New York: Times Books, 1983) e Tales of a New America (New York: Random
House, 1987); S. Cohen, The effective Public Manager: Achieving Success in Government
(San Francisco: Jossey-Bass, 1988); J. A. Stever, The End of Public Administration:
Problems of the Profession in the Post-Progressive Era e C. T.GoodseU, The Case.for
Bureaucracy: A Public Administration Polemic (Chatam: Chatham House, 1985).
62 A partir de R. J. 11 Stillman, Preface to Public Administration (New York: St. Martin
Press, 1991), que descreve algumas destas caractersticas como da administrao pblica de
um modelo de estado ativista.
56
limitao na interferncia poltica sobre a administrao, mediante
contratos de gesto flexveis, inclusive por meio de arranjos
organizacionais experimentais;
responsabilidade da base para o topo, versus direo do topo para a base.
nfase nos cidados usurios e clientes;
prioridade na administrao de cargos e salrios pblicos;
incremento dos programas de recrutamento em plos de excelncia
profissional;
Do ponto de vista organizacional, trata-se de uma proposta de aumento
da produtividade do executivo federal, cujo principal aspecto a nfase na
aplicao de tecnologia administrativa para o aprimoramento da gesto
pblica. Os tericos desta vertente desenvolveram, ao longo das ltimas seis
dcadas, um vasto arsenal tcnico e metodolgico centrado no aumento da
eficincia dos sistemas burocrticos pblicos.
Do ponto de vista poltico, esta viso de estado administrativo amplia
a barreira institucional entre estado e sociedade, porque instrumentaliza a
dicotomia entre administrao e poltica, na medida em que tende a preferir as
solues burocrticas e ignorar formas mistas de gesto pblica, sujeitas a um
maior controle social. Conseqentemente, no identifica os limites da
interveno estatal, enfatizando mais os meios que as finalidades e dando
pouca importncia ao desempenho econmico do estado. Fundamentalmente, a
viso ortodoxa da modernizao da administrao pblica constitui-se uma
viso de modernizao administrativa do estado e, nesse sentido, sua limitao
capital reside no fato de que no desenvolve formas organizacionais nem
tecnologia gerencial dirigidas administrao pblica e poltica
integradamente.
UMA VISO LIBERAL DA ADMINISTRAO PBLICA
Uma viso liberal da administrao pblica contrape-se Vlsao
ortodoxa no sentido de que prope um modelo de administrao pblica
baseado na lgica do mercado, sem, contudo, se pautar na integrao entre
administrao e poltica no moderno capitalismo de mercado. Por outro lado, a
I
57
viso liberal da modernizao da administrao pblica no rompeu com o
paradigma weberiano porque se concentrou contra ele.
No nvel micro-organizacional, admite modelos no exclusivamente
voltados ao aprimoramento dos meios, mas dirige e reduz a utilidade das
organizaes pblicas a finalidades de mercado, quer no sentido
macroeconmico, quer no que respeita avaliao da relao custo-beneficio
de organizaes pblicas. Prope o aumento da capacidade de julgamento
poltico do burocrata, mas enfoca a questo tica da burocracia sob a tica da
confonnao s orientaes poltico-partidrias.
No plano macro-organizacional, baseia-se na adequao do
equipamento administrativo do estado s finalidades e valores polticos
dominantes, mas adota uma proposta de estado e administrao pblica
minimalistas incompatveis, no propsito e na fonna, com os desafios sociais
do estado contemporneo. A proposta liberal de modernizao da
administrao pblica inverteu a viso liberal da burocracia pblica e
subverteu-a lgica do mercado, posicionando-se contra o estado.
Seus princpios inspiram-se no ideal de interveno estatal dos
economistas clssicos e dos adeptos da chamada teoria da escolha pblica
(public choice), inspirados na filosofia liberal de Adam Smith e no
pensamento econmico da Escola Austraca do sculo XIX. Este pensamento 63
atingiu sua notoriedade mxima nos meios acadmicos e polticos dos anos 80,
perodo ilustrado com evidncias empricas como a queda do mundo socialista
e a crise do welfare state.
Esta abordagem partiu de uma imagem altamente negativa da
burocracia pblica, avaliada nos moldes da crtica weberiana: negligncia ao
interesse pblico; excesso de gastos; desperdcio; falta de interesse direto do
funcionalismo na obteno de resultados; monoplio de funes; adoo, pelos
burocratas, das polticas mais convenientes aos seus interesses prprios; etc ....
Prescrevem um modelo de modernizao baseado na imposio de severos
630nde atualmente destacam-se as correntes monetarista e neoliberal, dentre os quais
incluem-se Milton Friedman, George Stigler e Gary Becker e os principais tericos da
escolha pblica, James Buchanan, Gordon Tullock, William Niskanen e Vincent Ostrom.
58
limites ao pblica, numa clara tentativa de conter, no superar, o pathos
metafisico
64
, que supem subjacente burocracia. So as seguintes as
,. d d I 65
caractenstlcas e seu mo e o :
reduo do tamanho do estado, VIa privatizao, terceirizao e
voluntarismo;
descentralizao e desconcentrao da esfera federal para a estadual e
municipal;
desregulamentao radical;
forte liderana poltica do topo para a base;
extrema lealdade programas de governo;
preenchimento de cargos-chave da administrao por indicados
compromissados com a agenda poltica partidria, em vez de funcionrios
de carreira;
papel tecnicalista do administrador pblico: restrito tarefas
administrativas, como administrao de contratos, servios e normas;
emprego de tcnicas de administrao por resultados nas instncias de
execuo, como administrao por objetivo, prmios e incentivos de
produtividade;
processo decisrio centrado em anlises de custo-benef1cio.
Do ponto de vista meramente gerencial, este modelo apresenta alguns
aspectos positivos, dentre os quais se destacam a nfase nos resultados e o
carter questionador da gesto pblica sobre os custos e os beneficios das
opes pblicas, para quem e qual interesse pblico os beneficios esto
direcionados. Por outro lado, h tambm aspectos negativos: a) estilo gerencial
autoritrio e hierarquicamente rgido; b) ocupao de cargos-chave segundo
64A expresso refere-se ao fatalismo e ao pessimismo radical presentes em grande parte da
teoria das organizaes quando se enfocam as possibilidades de superao da burocracia
numa compreenso weberiana. Ver Alvin W. Gouldner, "Metaphysical Pathos and the
Theory of Bureaucracy" in L. Coser & B. Rosenberg, Sociological Theory - A Book of
Readings (New York: McMillan, 1964) apud A. Guerreiro-Ramos 1983, Administrao e
Contexto .... , op. cit ..
65 A partir de R. J. Stillman, 1991, op. cit., que descreve algumas destas caractersticas como
da administrao pblica de um modelo de estado minimalista.
59
critrios sobretudo polticos; c) desestmulo administrao participativa,
democrtica; e d) sndrome da privatizao e desregulamentao, que pode
levar omisso em reas onde a ao pblica necessria.
Mas a crtica principal que este modelo parece se colocar contra o
estado, bem como colocar a poltica contra a administrao pblica, tamanha
sua crena fatalista na impossibilidade de os sistemas burocrticos tomarem-se
instncias capazes de promover a vontade poltica de uma maneira mais
integrada e funcional. Ao contrrio, a aplicao destes modelos em diferentes
contextos sociais apenas demonstrou uma acentuada diminuio da capacidade
66
governamental ,frente a desafios crescentes.
UMA VISO EMPRESARIAL DA ADMINISTRAO PBLICA
Um terceiro modelo de administrao pblica alcanou, de uma forma
incisiva, lugar central nas discusses acadmica e poltica no campo da
administrao pblica nos anos 90, que, mediante a utilizao de tcnicas
originariamente industriais, tais como reengenharia (process reengineering),
gesto da qualidade total (total quality management -TQM) ,
redimensionamento (resizing) et cetera, propem a reinveno do estado numa
tica de empresarizao da administrao pblica centrada, a exemplo do
marketing moderno, nas necessidades dos indivduos consumidores. As
abordagens deste modelo apresentam-se como sntese dos dois outros
mencionados.
Por um lado, esta viso de estado empreendedor se constitui uma
alternativa crtica ao modelo neo-liberal de administrao pblica minimalista,
porque prega um estado atuante, uma administrao pblica ativista, cujo
alcance , todavia, limitado por critrios de eficincia empresarial. Por outro
lado, o paradigma de empresarizao do estado se coloca como uma
alternativa crtica ao modelo burocrtico ortodoxo, porque prescreve, em larga
e irrestrita escala, tecnologia administrativa de ponta, embora com uma forte
66 o caso dos Estados Unidos, Inglaterra, Canad e Austrlia, que, como demonstram B. G.
Peters & D. J. Savoie, "Civil Service Reform: Misdiagnosing the Patient" (Public
Administration Review: 1994), 54:418-25, centraram suas reformas administrativas num
grande nmero de problemas inexistentes e ignoraram problemas que agora carecem de
urgente ateno.
60
nfase empresarial, no setor pblico. No mbito macro-organizacional,
prescreve um setor pblico como empreendedor seletivo, baseado nos critrios
de mercado e rentabilidade, at mesmo competitivos dentro de si e com o setor
privado, cujas recomendaes e crticas centram-se nas abordagens de
Osborne & Gaebler
67
reinveno do estado. No nvel micro-organizacional a
viso empresarial da administrao pblica adota e recomenda a abordagem da
- d l'd di' d d D . 68 J 69 '-
gestao a qua 1 a e tota , onun a e emmmg e uran ,em orgamzaoes
pblicas.
No que respeita aos fins, esta viso se insere num mundo a parte da
poltica, onde as finalidades, valores e regras operacionais so reduzidas ao
mercado; onde o cidado reduzido a consumidor. No que concerne aos
meios, quanto a sua adequao especificidade dos fins, principalmente na
rea pblica, h severas crticas concentradas nas abordagens sobre qualidade
e reengenharia e nas que pregam a reinveno do estado.
Abordagens sobre qualidade concentram-se no aperfeioamento de
processos existentes, ao passo que as abordagens sobre reengenharia
concentram-se na criao de novos processos, independentemente das
restries dos processos, pessoal, tecnologia, sistemas gerenciais e estruturas
organizacionais existentes. Estas orientaes so recomendadas, de maneira
exclusiva ou complementar
7o
, ao ambiente da administrao pblica, baseados
no argumento de que h presses crescentes para o aprimoramento dos
servios e a reduo de despesas, mediante restries oramentrias. "Os
governos, como de regra, no gastam dinheiro pblico salvo se houver uma
670 . Osbome & T. Gaebler, Reinventando o Governo. Como o esprito Empreendedor Est
Transformando o Setor Pblico (Braslia: MH Comunicao, 1994), a partir do relatrio
elaborado por cerca de 200 consultores sob a orientao do vice-presidente dos Estados
Unidos, denominado "From Red Tape to Results: Creating a Governmentthat Works Better
and Costs Less", contendo cerca de 800 recomendaes a serem implementadas na
administrao pblica americana.
68W. E. Oemming, Out ofthe Crisis (Cambridge: MIT Press, 1986).
69J. Juran, Juran on Planning for Quality (New York: Free Press, 1988).
70Ver R. Y. Chang, "Im prove Processes, Reengineer Them, or Both?" (Training &
Oeve1opment: march 1994), 54-8; R. Manganelli & M. M. Klein, "Should you Start from
Scratch? The Way a Business Approaches Reengineering Can Make All the Difference in
the World" (Management Review: Ju1y 1994), p. 45-7; "A Frameworkfor Reengineering"
(Management Review: June 1994), p. 10-6 e "Your Reengineering Toolkit" (American
Management Association: August 1994), p. 26-30.
61
demanda pblica para gast-los -melhores escolas, assistncia mdica
universal, melhores estradas, ruas mais seguras. O que se passa na realidade
que a populao demanda uma melhor qualidade, mas os governos federal,
estaduais e municipais no esto organizados para produzir qualidade.
Conseqentemente, [ ... ] jamais haver dinheiro suficiente. [ ... ] Com efeito, o
que a abordagem da qualidade total afirma que possvel se economizar
dinheiro concentrando-se, organizando-se e aprimorando-se os sistemas para
d
l'd d ,,71
pro uZlr qua 1 a e ..
Muito embora a consistncia terica da aplicao destes enfoques para
a administrao pblica seja colocada em dvida, as principais crticas se
reportam a experincias de adaptao destas tcnicas ao contexto pblico, de
onde emergem quatro principais categorias de problemas 72:
definio do consumidor do governo: onde surgem problemas relativos s
variveis para identificao de consumidores, conflitos ou contradies
com relao a expectativa de clientes e ao conceito de cliente e cidado;
questo servios versus produtos: devido a insuficincia no
aprimoramento dos processos de trabalho quando o que est em jogo a
qualidade do atendimento ao pblico, que se baseia mais no
comportamento do funcionrio;
nfase em insumos e processos: o que pode acelerar a perda dos
referenciais finalsticos e induzir a um neo-processualismo; e
cultura organizacional da administrao pblica: gesto de qualidade tem
que ser reforada do topo para a base, o que se dificulta com a alta
rotatividade da administrao pblica.
Em sntese, abordagens voltadas para a qualidade total ou para a
reengenharia de processos so instrumentais de alto potencial racionalizador,
porm, a eficcia de sua aplicao em cenrios organizacionais pblicos carece
de avaliao, adaptaes de contexto, e controle finalstico. A ausncia de
71L. Dobyns & C. Crawford-Mason, Thinking About Quality. Progress, Wisdom. and the
Demming Philosofy (New York: Times Books-Random House, 1994), pp.224-5.
72Yer J. E. Swiss, "Adapting Total Quality Management to Government" (Public
Administration Review, 1992), 52:352-6 e W. Y. Rago, "Adapting Total Quality
Management to Government: Another Point of View" (Public Administration Review, 1994),
54:61-4.
62
teorias que avalie o impacto de abordagens de qualidade total no mbito
governamental recomenda sua utilizao de forma calculada, no como uma
panacia, tanto mais, quanto mais complexos ou ambguos forem os objetivos
organizacionais, o ambiente poltico, e a heterogeneidade. 73
Osborne & Gaebler proclamam a reinveno do estado baseados na
superao da era progressiva do estado americano, onde se verificou a
implantao do modelo ortodoxo de administrao pblica. A nova era, ps-
progressiva, se caracteriza pela competio global, pela integrao da
comunicao, pela economia centrada na tecnologia e em nichos de mercado,
caractersticas, segundo os autores, incompatveis com a lgica operacional da
burocracia tradicional. Sugerem, ento, um novo modelo de governana,
centrado na produo de bens e servios pblicos de alta qualidade, orientados
para os clientes de uma maneira empresarial, segundo estes dez princpios:
preferncia a alternativas de produo externa de bens e servios:
terceirizao, parcerias governo-sociedade civil, voluntarismo etc.;
gesto participativa de programas e projetos com clientes
estmulo competio interna e externa
desregulamentao interna, simplificao organizacional e clarificao de
papis e misses;
avaliao e financiamentos baseados em resultados;
imagem do cliente como consumidor: com direito a escolhas, pesquisas de
preferncias e atitudes, treinamento de atendimento e formulrios de
sugestes;
criao de centros de resultados financeiros, promovendo ao pblica
rentvel;
anteviso estratgica de servios;
descentralizao e desconcentrao: controle hierrquico versus
autoridade, desenvolvimento de equipes (team building), gesto
participativa, cooperao trabalhadores-gerentes, crculos de controle de
qualidade e programas de desenvolvimento gerencial; e
73Ver L. Wilson & R. Durant, "Evaluating Total Quality Management: the Case for a
Theory Driven Approach" (Public Administration Review, 1994),54: 137-46.
63
atingimento das finalidades governamentais mediante a reestruturao do
mercado.
Tomado no seu conjunto, a proposta de Osborne & Gaebler um
composto de velhas e novas, boas e ms idias rotuladas coletivamente de
"governo reinventado,,74. Por um lado, engloba mais dvidas que solues:
no indica limites entre autonomia, participao e responsabilidade, entre
competio e paralelismo, entre liberdade e suspeita, entre cidados e
consumidores, entre direitos e escolha, entre interesse pblico e viabilidade de
mercado. Por outro, descreve experincias segundo as quais a utilizao de
ferramentas gerenciais de ponta de validade instrumental universal parece
corresponder aos imperativos de efetividade de qualquer organizao.
Fundamentalmente, o problema da empresarizao da administrao
pblica conforme proposto por Osborne & Gaebler que se d com base no
modelo empresarial privado e, nesse sentido, possui elementos de difcil
conciliao com a democracia, porque peca em captar a verdadeira dimenso
poltica do estado
75
. Ignora que reformas so essencialmente polticas, porque
modificar-se operaes sem um sentido poltico seria perder o sentido 76.
74C. T. Goodsell, "Reinventing Government or Rediscover It" (Public Administration
Review, 1993),53:85-7, sintetiza o tom da crtica ao estilo da obra: mescla tom acadmico
seco, com histrias, anedotas, quadros, sentenas que inspiram contos de sucesso e livro de
provrbios, citaes e referncias cidados admirveis (Peter Drucker, Tom Peters, Robert
Waterman, E. S. Savas, Alvin Totler), estilo editorial magazine, narrativa otimista e
confiante, ttulos atraentes e dramticos. Porm, sustenta que os autores empacotaram e
venderam velhas idias, como planejamento estratgico, descentralizao, terceirizao,
administrao participativa etc.; generalizaram casos particulares; formularam concluses
sem substncia, baseados em evidncias indutivas; extrapolaram o significado de conceitos
empresariais, criando chaves e bordes desprovidos de sentido; e sacramentaram idias
que esto em discusso por anos ou dcadas.
75Yer L. D. Terry, "Why We Should Abandon the Misconceived Quest to Reconcile Public
Enterpreneurship with Democracy" (Public Administration Review, 1993), 53:393-5 e D.
K. Hart & W. G. Scott, "The Philosofy of American Management" (Southem Review of
Public Administration, 1982), 6:240:52. Estes autores sustentam que a administrao
pblica americana foi fortemente intluenciada pela administrao de empresas, com seus
valores considerados inapropriados para a conduta de negcios pblicos.
76Yer C. Gibbs, "Reinventing Government: a Mini-Forum. Introduction" (Public
Administration Review, 1994),54:105-7.
64
A proposta de empresarizao do servIo pblico no contra a
burocracia pblica, mas, embora parea mais avanada gerencialmente,
concentra-se na formatao administrativa de uma burocracia que no parece
pblica, mas privada. Esta constatao reporta-se menos ao atendimento aos
princpios de controle e transparncia, que manuteno da velha dicotomia
entre poltica e administrao, porque ignora a tenso entre os representantes
do povo e os administradores das agncias governamentais na definio de
suas misses institucionais.
77
Na busca do interesse pblico, os reformadores
da administrao pblica s vezes parecem pretender que o sistema poltico se
adeque s necessidades de uma boa administrao, ao invs de pretenderem
adequar boas administraes s necessidades do sistema poltico.
78
Esta
abordagem comporta o risco de uma lio ao reverso: em vez de se reinventar
o estado para se implementar uma boa administrao pblica, necessrio que
se implemente uma boa administrao pblica para se reinventar o estado.
o
s trs modelos de administrao pblica abordados representam ngulos
de um mesmo fenmeno, destacando aspectos de problematicidade,
prescrevendo solues e orientando expectativas em tomo de iniciativas de
mudana planejadas. Tomar a administrao pblica como uma possibilidade
organizacional de materializao do conjunto das relaes poltico-
administrativas do estado no implica em valid-los, tampouco invalid-los,
integralmente. Implica em posicion-los corretamente numa perspectiva
segundo a qual a boa administrao pblica possa e deva assumir o carter de
instncia mediadora e reguladora entre burocracia e poltica, entre meios e
fins, entre racionalidade funcional e racionalidade substantiva dentro da
especificidade de cada contexto social. O diagrama abaixo procura enquadrar
as categorias abordadas conforme esta perspectiva:
77R. C. Moe, "The "Reinventing Governmenl" Exercise: Misinlerpreling lhe Problem,
Misjudging lhe Consequences" (Public Administration Review, 1994),54: 111-22_
~ e s s e sentido, D. Rosenb1oom, 1993, op. cit., p. 506, rotula as prescries do paradigma
da empresarizao de um "neo-populismo".
65
QUADRO 11
ORIENTAO DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLICA
POLITICA
MERCADO +-----: ESTADO
BUROCRACIA
Vistos desta perspectiva, o ponto recorrente dos paradigmas estudados
a dicotomizao presente nas categorias estado e administrao pblica,
burocracia e poltica. Os paradigmas de administrao pblica abordados
colocam-se em sentidos divergentes: o ortodoxo, centra-se na construo
institucional de uma administrao pblica no molde weberiano clssico, entre
o estado e a burocracia, distante da poltica; o liberal, desestatizante e
desregularizante, centra-se numa administrao pblica mnima sob estreito
controle poltico do mercado; e o empresarial, centra-se na adoo de mtodos
de gesto e avaliao do mercado aplicados organizaes pblicas. Constata-
se que cada qual desintegra poltica e administrao de uma maneira: o
ortodoxo contrape leis e procedimentos administrativos valores, polticos
burocratas; o liberal contrape poltica ao estado, estado e cidados s
organizaes pblicas; e o empresarial contrape o mercado s organizaes
pblicas, a gesto eficiente ao estado.
Uma abordagem de modelos tentativos de administrao pblica que
se coloque na exata dimenso poltica do estado, requer a explorao da
dicotomia entre poltica e administrao pblica. A persistncia da dicotomia
entre poltica e administrao presente na histria, tradio e estado da arte das
cincias sociais, tem dificultado o desenvolvimento de teorias que clarifiquem
as finalidades da administrao pblica e a integrem a formas mais funcionais
de administrao pblica, como se no fosse possvel a administrao pblica
66
se reinventar, colocando-se como uma parte integral do processo poltico 79 e,
nesta perspectiva, valendo-se, no que couber, do vasto arsenal operativo
desenvolvido pelas diversas correntes.
EM BUSCA DA "BOA ADMINISTRAO PBLICA"
o posicionamento de um modelo de administrao pblica que integre
poltica e administrao, pode ser subsumido a partir de modelos integrativos
existentes e de contribuies metatericas s teorias de administrao pblica.
No obstante os paradigmas abordados serem tipos-ideais de administrao
pblica orientados em sentidos divergentes, h dentre eles um carter no
excludente, uma interseco de variveis que, em alguma extenso, tem
validade geral para o conjunto da burocracia pblica no que respeita ao
aprimoramento dos meios. Por outro lado, menos coincidentes podem ser
consideradas a imagens de estado subjacentes a cada paradigma abordado,
principalmente no que conceme s suas funes, finalidades e ao modo bsico
pelo qual isto se define. Ocorre, todavia, que nenhum dos paradigmas se
coloca onde, a princpio, deveria estar, centrado no estado, entendido na sua
natureza poltico-administrativa, numa perspectiva mediadora entre burocracia
e poltica, conforme ilustra o diagrama abaixo:
QUADRoIlI
ORIENTAO DA BOA ADMINISTRAO PBLICA
POLTICA
MERCADO ESTADO
BUROCRACIA
79Ver Dwight Waldo, "A Theory of Public Administration Means in Our Times a Theory of
Politics Also" in The Administrative State, N. Caiden & A. Wildawsky, 1990, op. cit.,
pp.73-83, e (New York: Ronald Press, 1948) e The Politics of Bureaucracy,G. Peters (New
York, Longmann, 1984).
67
Importa explorar o espao acima delimitado no sentido de se embasar
uma viso de modernizao da administrao pblica que no endosse a
tradicional dicotomia entre administrao e poltica, entre burocracia e
democracia. Isto no significa advogar em favor de uma linha heterodoxa
strictu sensu, baseada na preleo de alternativas conforme as circunstncias
polticas. Tambm no significa revisar os paradigmas ortodoxo e liberal,
mediante um entendimento mais inovador sobre instrumentos de gesto mais
adequados e sobre a conduta tica e moral mais apropriada aos burocratas, sob
a alegao de seria prefervel se atualizar o paradigma ortodoxo numa tica de
submisso poltica, que submeter a poltica lgica empresarial da
administrao pblica
8o
Significa, primeiro, tendo em vista a orientao da
boa administrao pblica, posicionar a ao administrativa estatal de uma
maneira integrativa entre administrao e poltica -a partir, no caso, da
utilizao do modelo da racionalidade tridimensional contraditria de Offe
8
!.
Segundo, significa qualificar um modelo integrativo de administrao pblica
a partir da enunciao de princpios da boa administrao pblica.
o MODELO DA RACIONALIDADE TRIDIMENSIONAL CONTRADITRIA
o modelo da racionalidade tridimensional contraditria coloca-se

como alternativa aos modelos weberianos de anlise da ao administrativa
estatal. Segundo este modelo, a ao administrativa correta uma resultante de
trs vetores contraditrios: a conformidade legal com o estado de direito,
domnio da administrao legal-burocrtica tradicional; a adequao s
finalidades da clientela, domnio do que se denominou poltica administrativa
social-estatar
2
; e o consenso poltico sobre concepes de valor, no domnio
da representao dos grupos e atores sociais. O diagrama abaixo ilustra a
mecnica desta concepo:
SOVer R. C. Moe, 1994, op. cit., p. 118-9.
81 C. Offe, 1984, op. cit..
820 conceito de Claus Offe e comporta o mesmo significado de Administrative
Recommodijication. Ver C. Offe & V. Ronge, 1975, op. cit..
68
QUADRO IV
CONCEITO DE RACIONALIDADE TRIDIMENSIONAL CONTRADITRIA
No contexto da administrao legal-burocrtica, a eficincia significa
"a subordinao confivel de aes a premissas: os inputs da ao
administrativa pr-definem e orientam os outputs. A administrao tanto
mais racional quanto mais essas premissas se impem de forma constante e
exclusiva. Seus outputs, no caso ideal, so um reflexo calculvel por todos os
participantes das normas jurdicas, dos programas organizacionais, das regras
codificadas de procedimento, das rotinas." 83
A situao exatamente a contrria no mbito da poltica
administrativa social-estatal, onde "as premissas de ao, em vista das quais a
ao administrativa se racionaliza, consistem em resultados concretos e
defmidos, que muitas vezes podem ser apreendidos sob a forma de concepes
gerais de equilbrio, mas adquirem um significado muito concreto de acordo
com certas condies cincunstanciais especficas, dependentes da situao. E
cabe administrao, muitas vezes tendo que superar premissas de ao e
83
lbid
., pp. 220-1.
69
rotinas at ento vlidas, obter ou criar inputs adequados para a realizao
dessas tarefas concretas. affe descreve seu modelo:
"Portanto, enquanto no primeiro modelo (burocrtico) os inputs
constituem os nicos 'propulsores' decisivos, responsveis por
todos os 'outros' possveis, no segundo -a poltica administrativa
scio-estatal- os resultados projetados da ao administrativa
(tarefas e sua realizao) vm em primeiro lugar, como critrios de
avaliao para a ao administrativa interna e seu processo
decisrio. So eles que determinam quais inputs que precisam ser
obtidos e usados. A eficincia no aqui definida pelo respeito s
regras e sim pela realizao de funes e pela tentativa de provocar
efeitos. Sob o ponto de vista do ordenamento de suas tarefas
concretas, a administrao precisa organizar de forma varivel seus
prprios inputs e premissas. Ela eficiente na medida em que o faz
com xito. As premissas da ao administrativa no so mais regras
que precisam ser seguidas sem restries, e sim recursos, avaliados
do ponto de vista de sua adequao para certas tarefas. A ao
administrativa precisa ser ao mesmo tempo adequada norma
(primeiro modelo) e teleolgica (segundo modelo). Ela adota, por
isso, uma estratgia dupla de auto-legitimao, que muitas vezes
leva a solues de emergncia, que no satisfazem a nenhum dos
d
." ,,84
OIS CrIterIOSo
Complementarmente, a poltica administrativa social-estatal se toma
dependente ou de concepes ordenadoras substancializadas e supra legais ou
de processos consensuais empricos. a consenso poltico sobre concepes de
valor , segundo o modelo de aFFE, uma terceira fonte para a ao
administrativa correta, principalmente porque os dois primeiros critrios de
racionalidade tendem a entrar em conflito -entre normas e finalidades, que
nem sempre, ou quase nunca, so resolvidas com agilidade pela esfera poltica.
"Quando, em conseqncia do dilema acima elucidado, surgem
frices entre os mtodos administrativos legais e os teleolgicos
para a soluo dos problemas, tenta-se recorrer a uma esfera de
valores substancializados, e no s normas legais, como instncia
de apelao para a ao executiva, postulando-se em seguida um
consenso universal em tomo desses valores [ ... ].
Independentemente da utilizao dessa estratgia, a administrao
muitas vezes s pode exercer suas funes teleolgicas concretas,
84
Ibid
., p. 222.
com as quais ela reage necessidade de ordenar situaes
problemticas especficas, no momento em que pode se apoiar na
disposio dos grupos sociais interessados para colaborarem no
esforo de alcanar as metas administrativas. [ ... ] A tarefa de obter
consenso e harmonizar interesses se coloca para administrao no
s quando se toma necessrio abrandar, pela negociao, a
resistncia de grupos antagnicos com poder de veto e de presso,
mas tambm na relao com sua prpria clientela [ ... ou] na relao
com seu 'meio-ambiente interno', os membros da administrao,
com seus interesses e concepes de valor, de ordem profissional,
A 1' ,,85
eCOnOlTIlCa e po l1ca.
70
A utilidade maior em se exemplificar uma viso integrativa a partir
deste modelo no reside exclusivamente no fato de este relacionar variveis
identificadas tradicionalmente arena poltica, como a adequao clientela e
o consenso poltico, mas, sobretudo, na proposio de que a ao
administrativa correta tem como requisito funcional a tematizao de
premissas com relao clientela e ao consenso poltico. Ou seja, pressupe
uma integrao bilateral, bidirecional, entre a burocracia pblica e as arenas
onde o consenso e a adequao se estabelecem, conforme o diagrama abaixo:
QUADRO V
MODELO INTEGRATIVO DE ADMINISTRAO PBLICA
85
Ibid
, pp. 224-5.
71
luz desta concepo integrativa, toma-se maIs transparente a
dissociao entre poltica e administrao implcita nos modelos de
administrao pblica examinados -ortodoxo, liberal e empresarial-
relativamente aos aspectos que enfatizam do dilema entre os fatores da
racionalidade da ao administrativa estatal correta --conformidade legal,
adequao fmalidades e consenso poltico--, conforme demonstram os
diagramas abaixo:
QUADRO VI
F ATORES DE RACIONALIDADE DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLICA
Ortodoxo
Si.toma Admiaiotratlvo
(coarormidado l'Kiou1-lopI)
Liberal
Si.toma Admlailtrativo
(coorormidado radoaal-lopI)
Empresarial
Sistema Administrativo
(conrormidado racional-legal)
Sob esta perspectiva, uma primeira concluso a de que os trs
modelos analisados so instrumentais e dissociativos. O modelo ortodoxo
concentra-se na racionalidade da administrao burocrtica legal,
representando o isolamento das premissas da ao administrativa no sistema
poltico, que detm o feedback da clientela e dos grupos polticos, no que
respeita ao atendimento de suas necessidades ou identificao com seus
valores. Os carteres instrumental e dissociativos so evidentes. Nos outros
dois casos, requer, porm, qualificao.
O modelo liberal concentra-se na racionalidade do consenso poltico e
da adequao s finalidades pela via do mercado, o que impe ao sistema
administrativo e sua conformidade legal uma subordinao unilateral, no
apenas adequao, aos interesses da clientela e dos segmentos sociais. No
modelo empresarial, as instncias polticas de deliberao valorativa so
submetidas racionalidade preponderante dos sistemas administrativos, mas
72
cuja ao administrativa inspirada predominantemente nas finalidades da
clientela, onde se concentra.
Ambos tm em comum o requisito da efetividade, mediante a
adequao da utilidade de sua ao para o atendimento das finalidades da
clientela. Concentram-se, portanto, num requisito de mercado. A diferena
bsica est nos mecanismos de identificao da demanda, de desenvolvimento
de produtos e de definio do mercado-alvo, que enquanto no modelo liberal o
mercado utiliza o canal poltico sobre a administrao, no modelo empresarial
a administrao utiliza o mercado sobre o canal poltico. No modelo liberal a
efetividade decorre da imposio de demandas diretamente sobre a
administrao, que no cabe identific-las, seno atend-las mediante estrito
controle e desconfiana poltica. No modelo empresarial a efetividade decorre
da imposio de demandas pela administrao, qual cabe identific-las e
atend-las, sobre o sistema poltico. O fundamental compreender que a
efetividade enfocada por ambos de uma forma dissociativa.
importante ressaltar que, neste caso, efetividade refere-se "ao
desempenho real (actual performance) do sistema democrtico, isto , na
medida em que a prtica desse sistema em determinado pas satisfaz as
funes bsicas de governo ... ,,86. Trata-se de um conceito instrumental, antes
que avaliativo, embora a "satisfao das funes bsicas de governo" no seja
uma medida objetiva, e sim dependente de como essas funes so concebidas
em determinado momento pela maioria da populao, ou por grupos poderosos
dentro dela.
87
O problema que em ambos os casos a efetividade concebida
de forma dissociativa, quer pelo sistema poltico, em detrimento da
administrao, caso do modelo liberal, quer pela administrao, em detrimento
do sistema poltico, caso do modelo empresarial.
No obstante, outro aspecto instrumental determinantemente presente
nos paradigmas liberal e empresarial a adoo de critrios mercadolgicos de
efetividade, observao esta que no se reporta eventual substituio,
86Bolvar Lamounier, "Um Projeto, Trs Utopias: Variaes sobre o Tema da
Reorganizao Poltico-Institucional Brasileira" in J. P. dos Reis Velloso, 1990, op. cit.,
pp. 124-5.
87
Ibid
..
I
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I
l
73
seletiva ou no, da atividade pblica pela iniciativa privada, mas
essencialmente adoo do critrio de racionalidade puramente mercadolgica
quilo que, por natureza, revestido de carter pblico. Tanto as limitaes
estruturais, quanto as implicaes deste enfoque so assim descritos por Offe:
"Enquanto na esfera dos servios do tipo S 2 [internos
organizao] pelo menos se dispe de um critrio operacional para
a identificao do limite superior dos custos 'improdutivos' ou
quando muito indiretamente produtivos, a partir do qual a empresa
seria definitivamente expulsa do mercado, a produo de servios
na esfera (S 3) [servios estatais] distancia-se ainda mais das
condies necessarlas aplicabilidade dos critrios da
racionalidade do mercado. J que os resultados dos servios estatais
-de modo semelhante ao setor S 2- no so alocados por meio de
preos (e quando muito atravs de taxas), mas na sua maior parte
so avaliados enquanto seu valor de uso, exclui-se o critrio da
rentabilidade enquanto indicador da composio e do volume do
trabalho em servios organizados estatalmente. Mesmo nos casos
em que -com uma srie de restries metodolgicas- possam ser
estabelecidos critrios de rentabilidade para programas estatais de
prestao de servios, com base em anlises de custo-beneficio e
em indicadores sociais, isso no significa de nenhum modo que a
esfera pblica possa limitar sua oferta de servios estritamente aos
programas 'mais rentveis' (p. exemplo, na rede ferroviria).
"Com o devido cuidado, essas breves indicaes justificam a
concluso de que, na esfera dos servios pblicos, os mtodos para
deciso e alocao, derivados da racionalidade do mercado, foram
definitivamente substitudos por processos poltico-discricionrios
de deciso, e at mesmo que a vinculao dessas decises a
premissas da economia de mercado (pelo lado da oferta) ou a
'necessidades' (pelo lado da utilizao) tambm uma deciso
poltica, isto , uma auto limitao discricionria das
disponibilidades polticas". 88
Uma segunda concluso, a propsito da crtica aos modelos
tradicionais de administrao pblica, luz do modelo da racionalidade
tridimensional contraditria respeita o possvel direcionamento das premissas
de ao administrativa, tendo em vista a perspectiva global do estado. Ou seja,
uma vez que os modelos analisados so puramente instrumentais e
88C. Offe, 1991, op. cit., pp. 29-30.
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dissociativos, qual a conseqncia esperada para a governabilidade e para a
governana? Offe prope:
"Na medida em que a administrao pblica precisa abrir mo
dessas premissas de ao, no lhe resta outra sada seno a busca de
formas de legitimao outras que as legais. No momento em que a
idia do Estado de direito perde sua capacidade de programar a
ao administrativa (e isto acontece, por um lado, porque no
mais o Parlamento que concebe e altera as leis, e sim a
administrao ministerial, e por outro, e principalmente, porque
esta administrao orienta o processo legislativo segundo suas
prprias necessidades logsticas, subordinando-o a critrios de
adequao), s h dois caminhos para obter legitimaes
alternativas. Ou se procura a sada ao nvel supra-legal das
concepes ordenadoras concretas capazes de dar substncia a
conceitos como 'ordem social livre e democrtica', ou ao nvel
infra-legal dos processos do consenso".89
Este quadro representa o enredamento dos modelos aludidos num
cenrio de ingovernabilidade administrada --quando possvel. O modelo
ortodoxo s se legitima legalmente, situando-se, portanto, ao largo das
solues supra e infra legais. Os modelos liberal e empresarial, embora
centrados no requisito da efetividade, distanciam-se das alternativas supra e
infra legais porque so dissociativos. O essencial desta viso comparada que
ela acentua deficincias estruturais, mas no qualifica critrios ou princpios de
convergncia, que parece ser o ponto central da- construo de modelos
analticos ou prescritivos que pretendam ser integrativos.
PRINCPIOS DA "BOA ADMINISTRAO PBLICA"
A boa administrao pblica tornou-se uma categoria analtica
explorada em muitas direes tericas, mas, dentro do espao de enfoque que
se pretende preencher e luz dos modelos abordados, torna-se possvel
delinear alguns princpios necessrios ao questionamento da natureza, dos
89C. Offe, 1984, op. cit., pp. 225-6.
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atributos e dos macro-aspectos operacIOnaIs da boa administrao pblica,
d
. 90
entre as quaIs :
Carter no-prescritivo: substituindo-se os enfoques normativos pela
atitude de ignorncia consciente, ou a "percepo do abismo entre o que
sabemos e o que necessitamos saber para atingir certos objetivos,,91.
Pr-estado: centrada na natureza poltica do estado, no interesse pblico; e
voltada para a cidadania. , nesse sentido, essencialmente poltica,
necessria ao desenvolvimento do estado e da sociedade.
Engajamento sistemtico: buscando-se uma conscincia, no sentido
metodolgico, a mais clara e sistemtica possvel acerca das premissas
valorativas subjacentes aos seus pressupostos.
Engajamento com o mundo: reposicionando-se a associao conceitual
entre administrao pblica e estado-nao num contexto global.
Engajamento com o crescimento humano: no sentido microssocial, que
possibilite a atualizao pessoal, e no sentido macrossocial, que permita o
bem estar engajado com valores humansticos.
Legitimidade como condio: pela efetividade das aes pblicas e da
responsabilidade dos atores baseados no fortalecimento institucional
(institution building) e na definio de indicadores sociais de efetividade
da administrao. "O desenvolvimento de adequadas organizaes e
instituies, em geral, [deve ser] ... avaliado do ponto de vista de sua
contribuio direta ou indireta para o fortalecimento do senso de
comunidade do indivduo. Isso conduz ao tipo multidimensional de teoria
poltica e organizacional (e de sua prtica) conceptual e operacionalmente
qualificada para o encorajamento, tanto das atividades produtivas dos
cidados quanto de seu senso de significativa atualizao pessoal e
social. ,,92
integrada sociedade: seus produtos (bens, servios, regulaes e
formulaes) so orientados para os cidados num sentido de utilidade (de
adequao qualitativa) e de participao, comumente relacionados a
modelos de parceria estado-segmentos sociais, pluralismo, envolvimento
90 A partir de A. Guerreiro-Ramos, "A Nova Ignorncia e o Futuro da administrao pblica
na Amrica Latina" (Revista de administrao pblica, 1983), 17:32-65 e, 1981, op. cit.. O
autor enumera algumas caractersticas da "nova administrao pblica".
91 0 termo refere-se expresso clssica de Nicola de Gusa docta ignorantia. in Guerreiro-
Ramos, 1981, op. cit., p. 33.
92Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., p. 185.
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de cidados e controle social, como formas possveis de se reforar seu
carter poltico na formulao de polticas pblicas, gesto de programas
'bl' 93
pu ICOS e governana ;
Enfoque paraeconmico: modelo de anlise e planejamento de sistemas
sociais no exclusivamente centrados no mercado, no qual as economias
so consideradas uma parte, um enclave, no conjunto da sociedade,
vislumbrando-se um modelo poltico substantivo de alocao de recursos e
de relacionamentos funcionais entre demais enclaves. "O mercado deve
ser politicamente regulado e delimitado, como um enclave dentre outros
enclaves que constituem o conjunto da tessitura social. Em outras
palavras, o mercado tem critrios prprios, que no so os mesmos dos
outros enclaves, nem da sociedade com um todo. Ainda, a qualidade da
vida social de uma nao resulta das atividades produtivas que elevam o
sentido de comunidade de seus cidados. Nessa conformidade, tais
atividades no devem, necessariamente, ser avaliadas do ponto de vista
inerente ao mercado. Sendo assim, a delimitao dos sistemas sociais
conduz a estratgias de alocao de recursos e de mo-de-obra, a nvel
nacional, que refletem uma integrao funcional de transferncias [numa
base de trocas e subvenes] ... preciso que venha a ser desenvolvida
uma percia especializada -expertise- destinada formulao de
polticas pblicas, ao planejamento [paraeconmico] e elaborao
oramentria, que seja adequada delimitao dos sistemas sociais".94
Sistema burocrtico permevel racionalidade substantiva do sistema
social. O modelo tradicional weberiano, centrado na racionalidade legal-
instrumental, que posiciona a racionalidade substantiva fora da
organizao, parece no mais corresponder s necessidades de efetividade
e legitimidade. Uma viso hegeliana da burocracia, por exemplo, mais
adequada na medida em que no se restringe racionalidade instrumental,
mas se coloca como uma instncia mediadora entre meios, detidos pelos
burocratas, e fins, como parte do interesse geral. Baseia-se na sabedoria
93Ver Dennis Thompson, "Bureaucracy and Democracy" in Democratic Theory and
Practice (Cambridge: Cambridge University Press, 1983); Herbert Kaufman, "The End of
an Alliance: Public Administration in lhe Eighties" in Naomi & Wildawsky, 1990, op. cit.,
pp.483-94; e C. T. Goodsell, "Emerging Issues in Public Administration". in -Naomi &
Wildawsky, 1990, op. cit., pp.495-509.
94A. Guerreiro-Ramos 1981, op. cit., p. 89.
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prtica
95
, atuando como instncia reguladora onde burocratas agem por
subsuno: baseados no conhecimento, mediam normas legais universais
(de natureza poltica e jurdico-constitucional) e casos particulares, tendo
como objetivo o enquadramento de normas universais em casos concretos
mediante julgamentos prticos. Este modelo de burocracia no se situa no
terreno exclusivo do clculo utilitrio de conseqncias, sobre finalidades
impostas de fora para dentro pelo sistema poltico, mas como sua parte
orgnica. Organizaes burocrticas devem aplicar sabedoria prtica,
como qualificao burocrtica crucial, o que no deve ser interpretada
como a deliberao dos negcios do estado numa perspectiva egosta,
seno numa perspectiva universal-normativa de julgamento. A burocracia
tem como tarefa bsica a realizao de normas polticas em situaes
concretas sub sumidas das normas gerais, numa atuao tambm
reguladora, no meramente gestora. Nesse sentido, a burocracia
indispensvel como instncia mediadora entre a moderna economia de
mercado e o estado constitucional. Em suma, burocracia e poltica so
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comp ementos mexoravelS.
95Pressuposto do modelo burocrtico hegeliano, refere-se phronesis, no sentido
aristotlico, da "capacidade de boa deliberao sobre o que bom e vantajoso para algum
... sobre que espcie de coisas contribuem para o bem comum em geral", categoria
equivalente racionalidade substantiva, que se ope techne, "aplicao metdica e
ordenada de inteligncia a alguns problemas com o propsito de se obter controle sobre
contingncias futuras", categoria equivalente racionalidade instrumental, exclusiva na
burocracia. "Sendo, pois, o fim aquilo que desejamos, e o meio aquilo acerca do qual
deliberamos e que escolhemos, as aes relativas ao meio devem concordar com a escolha a
ser voluntrias .... A sabedoria prtica deve ser uma capacidade verdadeira e raciocinada de
agir com respeito s coisas que so boas ou ms para o homem .... Atribumos sabedoria
prtica a homens, porque percebem o que bom para si mesmos e para os homens em geral:
pensamos que os homens dotados de tal capacidade so bons administradores de casas e de
Estados .... A sabedoria prtica deve, pois, ser uma capacidade verdadeira e raciocinada de
agir com respeito aos bens humanos .... Toma-se evidente, pois, que a sabedoria prtica
uma virtude e no uma arte. acima de tudo a obra do homem dotado de sabedoria prtica:
deliberar bem .... Mas a excelncia da deliberao certamente a deliberao correta ....
possvel ter deliberado bem, quer no sentido absoluto, quer com referncia a um fim
particular. A excelncia da deliberao no sentido absoluto , pois, aquilo que logra xito
com referncia ao que o fim no sentido absoluto, e a excelncia da deliberao num
sentido particular o que logra um fim particular .... Se, pois, caracterstico dos homens
dotados de sabedoria prtica o ter deliberado bem, a excelncia da deliberao ser a
correo no que diz respeito quilo que conduz ao fim de que a sabedoria prtica a
apreenso verdadeira". Aristteles, tica a Nicmaco (Livro VI. Os Pensadores, Nova
Cultural, 1991). Ver C. K. Y. Shaw, "Hegel's Theory of Modem Bureaucracy" (American
Political Science Review, 1992),86:381-9.
96Ver C. K. Y. Shaw, 1992, op. cit.; M. W. Jackson, "Bureaucracy in Hegel's Po/itical
Theory" (Administration and Society: 1986), 18:139-57 e N. Mouzelis, Organization and
Bureaucracy. An Analysis of Modern Theories (London: Routledge & Kegan Paul, 1975).
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tipo-ideal de organizao formal impessoal, flexvel e altamente adaptvel
no sentido hierrquico, processual e operacional, mas centrada na
responsabilidade dos ocupantes de posies de execuo e deciso. Estas
caractersticas pertencem a uma administrao pblica que no se coloca
exclusivamente como espcie de tecnologia, mas como uma forma de
obrigao moral
97
. H, com propriedade, uma promissora corrente terica
centrada nas questes ticas e morais da administrao pblica
98
, baseados
no princpio de que "o papel do administrador mediar, no meramente
julgar ou resolver problemas[,] ... o que requer responsabilidade em trs
sentidos: profissional, poltico e pessoal.,,99 No se trata, contudo, de se
creditar o futuro da administrao pblica, como prtica ou disciplina, to
somente educao moral dos burocratas ou ao engajamento tico dos
scho/ars. Trata-se de dotar os sistemas poltico-administrativos de maior
capacidade de julgamento tico, que o substrato da responsabilidade, no
numa perspectiva exclusiva de responsabilidade funcional
(accountability).
Estas caractersticas compem, mais propriamente, um meta-modelo,
no sentido de que permitem um embasamento mais amplo na construo de
modelos especficos de administrao pblica segundo inmeras
possibilidades peculiares. Permitem, em outras palavras, que cada contexto as
utilize em alguma extenso para inventar sua boa administrao pblica.
O
sentimento de transio rumo a uma modernidade diferente da
. imaginada pelos modernistas clssicos, permite o questionamento sobre
a superao da modernidade e da modernizao exclusivamente instrumentais.
Por certo que a capacidade instrumental uma condio e uma etapa crtica da
modernizao, mas esta no se esgota nisto, seno, tambm, no incremento
sistemtico da capacidade de discernimento. Isto tem sido evidenciado cada
vez mais, no s pelas disfunes decorrentes da implementao de modelos
de modernizao e desenvolvimento tomados como universalmente vlidos em
contextos especficos, mas, tambm, pelas possibilidades decorrentes de sua
97Yer D. K. Hart, "The Virtuous Citizen, the Honorable Bureaucrat and the Public
Administration" (Public Administration Review, 1984),44: 111-20.
98Yer Y. Wilbem, "Types and Leveis of Public Morality" (Public Administration Review:
1984),44:102-9.
99R.T. Meyer & M. M. Harmon, "Teaching moral Education in Public Administration"
(Southem Review ofPublic Administration,1982), 6:217-26.
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implementao diferenciada, adequada aos requisitos funcionais dos
respectivos contextos.
Fundamentalmente, trata-se de afirmar que nunca foi to necessrio e
prprio tratar criticamente a modernizao, no como a transformao de algo
, em, tradicional em algo delimitadamente moderno, mas como transformao
para futuros desejados. A questo que vem sendo tratada como ps-
modernidade convalida e refora uma abordagem crtica modernizao,
porque a globalizao tomou a modernizao uma categoria analtica global e
uma categoria prtica globalizante.
No campo da administrao pblica isto essencial porque na
disciplina e na prtica o significado de modernizao esteve quase que
exclusivamente relacionado capacitao administrativa, ao desenvolvimento
administrativo do estado, localizado nos meios e fins da burocracia pblica,
visando a promoo do desenvolvimento tambm dentro de uma tica
instrumental. Teoria e prtica, modelos e experincias, tomaram-se, neste
domnio, demasiadamente burocratizadas, no sentido de que se concentraram
no modelo burocrtico clssico, racional-instrumental, adquirindo pouca
capacidade de vislumbrar e operacionalizar as solues para os seus impasses
estruturais elementares no contexto do estado democrtico capitalista. O
escopo da discusso continua o mesmo, a modernizao da administrao
pblica visa, em ltima anlise, ao bem estar; mas no est centrada
exclusivamente no desenvolvimento administrativo do estado enredado no
terreno formal da burocracia pblica, seno na sua totalidade enquanto ordem
poltica e social.
Pragmaticamente, no se trata mais de implantar esquemas
organizacionais tecnicamente racionais para se vencer o atraso em relao a
outros contextos modernos. Trata-se de transformar os esquemas
organizacionais existentes para que processem, com racionalidade de meios e
fins, o futuro desejado dentro das possibilidades de superao dos problemas
internos e de insero nos espaos externos. A modernizao da administrao
pblica tomou-se um problema global, enquanto requisito de evoluo do
estado contemporneo.
A boa administrao pblica no cabe num modelo prescritivo,
precisamente implementado em determinados contextos sociais e deles
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transplantado mediante mimetismo social. A boa administrao pblica uma
possibilidade de implementao organizacional do conjunto das relaes
poltico-administrativas do estado. Isto implica na adequao de tecnologia
administrativa -no necessariamente disponvel sob a forma de um
determinado tipo-ideal de administrao pblica -s finalidades, valores e
regras operacionais bsicas de cada estado.
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81
III
A EXPERINCIA BRASILEIRA DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO
PBLICA
A Trajetria Modernizante da administrao pblica Brasileira
De 1808 a 1930: a Administrao "Tradicionaf'
De 1930 a 1945: a Modernizao Daspeana
De 1945 a 1964: o Advento da "Administrao Paralela"
De 1964 a 1985: "Administrao para o Desenvolvimento"
De 1985 a 1994: A "Era da Desmodernizao"
A Modernizao Incompleta: O Modelo Brasileiro de
Modernizao da administrao pblica
O Contexto Poltico do Estado
O Contexto da Burocracia e sua Implementao
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O
presente captulo procura explicitar, na experincia brasileira, um
modelo de modernizao da administrao pblica dissoci ido da
poltica, cuja aplicao tem adiado a construo de uma burocracia pblica
brasileira mais funcional e adequada democracia. Trata-se de explorar,
dentre os momentos mais significativos. da trajetria modernizante da
administrao pblica brasileira, a relao disfuncional entre burocracia e
democracia, caracterizada pela induo de transformaes centradas na
racionalidade instrumental, que visavam ora a consolidar uma burocracia
governamental alheia e contra as interferncias polticas, ora a pennitir a
desestruturao da burocracia governamental pela prtica poltica.
Esta afinnao sustentada pela caracterizao de cinco principais
momentos da experincia modernizante brasileira. No primeiro perodo (1808-
1930), denominado administrao tradicional, busca-se caracterizar an bases
culturais e institucionais sobre as quais o estado e a administrao pblica
brasileiras foram erigidas, qualificando-se suas razes lusitanas, principalmente
com a chegada da corte portuguesa ao Brasil. O segundo perodo (193(1-1945),
denominado modernizao daspeana, caracteriza a implementao
administrativa de um estado moderno no Brasil, mediante a implantao de um
padro de racionalidade funcional na administrao pblica de uma fonna
autoritria, alheia poltica. O terceiro perodo (1945-1964), denominado a
administrao paralela, caracteriza o retomo do domnio do estado s
articulaes poltico-partidrias e representa, alm do desfalecimento da
racionalidade instrumental implantada, a implantao de padres de
irracionalidade poltica sobre a administrao pblica. O quarto perodo (1964-
1985), denominado administrao para o desenvolvimento, marcado pelo
regime militar, onde se implantou um padro tecnocrtico de racionalidade
instrumental na administrao pblica, avesso poltica. O quinto momento
(1985-1994), denomina-se a era da desmodernizao porque representa, por
um lado, a emergncia dos efeitos disfuncionais do modelo anterior, e, por
outro, a retomada da administrao pblica pela poltica segundo padres
disfuncionais.
A experincia brasileira de modernizao da administrao pblica
revela uma relao disfuncional entre burocracia e democracia. Por outro lado,
consolidou uma cultura, um modelo de mudana e uma imagem da boa
administrao pblica instrumentais, restritas modernizao administrativa,
dissociadas do contexto poltico do estado. Este fato contribuiu para acelerar e
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expandir a disfuncionalidade do sistema administrativo brasileiro e constituiu-
se num empecilho reconstruo de uma administrao pblica para a
democracia.
A TRAJETRIA MODERNIZANTE DA ADMINISTRAO
PBLICA BRASILEIRA
A administrao pblica brasileira evoluiu pan-passu ao estado
brasileiro, numa relao de dependncia recproca provocando e tomando
possvel significativas mudanas na natureza da funo estatal -notadamente
no que se refere ampliao das funes governamentais, parafernlia
institucional e organizacional que forma o aparelho administrativo do estado e
aos vnculos de trabalho e responsabilidade assumidos pelos detentores do
poder pblico.
o propsito do presente histrico caracterizar um modelo de
modernizao da administrao pblica brasileira, implcito na experincia
federal de reformas no aparelho do estado brasileiro -no caracterizar amide
as transformaes institucionais sofridas pela burocracia pblica ao longo dos
governos. 100 Trata-se de relacionar o significado das principais transformaes
institucionais ao contexto poltico do estado, atentando para o carter da
associao entre poltica e administrao pblica.
DE 1808 A 1930: A ADMINISTRAO "TRADICIONAL"
Caracterizar a administrao tradicional consiste em qualificar a
herana lusitana deixada pela Colnia, pelo Imprio e pela Repblica Velha
administrao pblica brasileira. Denominou-se tradicional porque representa,
alm de ponto de partida para a presente anlise, enquanto algo que sofreu um
100 A propsito da criao e diferenciao de rgos e disposies regulatrias durante as
vrias iniciativas de reforma administrativa no Brasil, ver B. M. S. Wahrlich" 1974, op. cit.;
e -, "A Reforma Administrativa no Brasil: Experincia Anterior, Situao Atual e
Perspectivas - Uma Apreciao Geral" (Revista de administrao pblica: v. 18, nO 1,
janeiro/maro 1984), pp. 49-59. A propsito de um panorama da evoluo do papel do
Estado como agente modernizador ver O. Iannr, Estado e Planejamento Econmico no
Brasil (1930-1970) (Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1977).
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processo de modernizao, uma fora dinmica que ainda permanece, de certo
modo, presente em algumas estruturas modernas da administrao pblica
brasileira ainda hoje.
A corte portuguesa encontra em 1808 os traos caractersticos da sua
administrao colonial levada a cabo ao longo de trs sculos, no obstante as
mudanas ocorridas nas relaes entre metrpole e colnia neste interregno:
centralizao, regulaes embaralhadas e forte influncia da igreja. O Brasil
no constitua uma unidade para os efeitos da administrao metropolitana,
mas um conjunto de capitanias e, em certa poca, dois estados. Para a
administrao geral de todo o imprio portugus, havia o Conselho
Ultramarino, onde transitavam todos os negcios da colnia e a partir do qual
se fazia sentir o peso do rolo compressor da centralizao administrativa. 101
Prado Jnior e Raymundo Faoro assim o caracterizam:
"O Estado aparece como unidade inteiria, que funciona num todo
nico e abrange o indivduo, conjuntamente, em todos os seus
aspectos e manifestaes. Expresso integral [do] poder e sntese
completa do Estado, s o rei .... cabea, chefe, pai, representante de
Deus na Terra, supremo dispensador de todas as graas e regulador
nato de todas as atividades [ ... ]. Percorra-se a legislao
administrativa da colnia, encontrar-se- um amontoado, que nos
parecer inteiramente desconexo, de determinaes particulares
casusticas, de regras que se acrescentam umas s outras sem
obedecerem a plano algum de conjunto [ ... ]". 102
"Um esquema vertical na administrao pblica colonial pode ser
traado, na ordem descendente: o rei, o governador-geral (vice-rei),
os capites (capitanias) e as autoridades municipais. A simplicidade
da linha engana e dissimula a complexa, confusa e tumulturia
realidade. Sufoca o rei seu gabinete de muitos auxiliares, casas,
conselhos e mesas. O governador-geral, chefe poltico e militar,
est flanqueado do ouvidor-geral e do provedor-mor, que cuidam
da justia e da fazenda, os capites-generais e governadores e os
101H. de Alcntara Avellar, administrao Pombalina (Braslia: Universidade de Braslia,
Srie Histria Administrativa do Brasil, v. 5, 1983), pp.51-69. Ver, tambm, respeito, V.
C. S. Tapajs, A Poltica Administrativa de D. Joo III (Braslia: Universidade de Braslia,
Srie Histria Administrativa do Brasil, v. 4, 1983), pp.116-22; e J. A. L. Guedes & J.
Ribeiro A Unio Ibrica - administrao do Brasil Holands (Braslia: Universidade de
Braslia, Srie Histria Administrativa do Brasil, v. 3, 1983), pp.117-21 e 411-4.
I02c. Prado Jnior, Formao do Brasil Contemporneo (8
3
edio), pp. 296-8.
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capites-mores das capitanias se embaraam de uma pequena corte,
freqentemente dissolvida nas juntas, os municpios com seus
vereadores e juzes, perdem-se no exerccio de atribuies mal
delimitadas. A disperso em todos os graus se agrava com o
vnculo frouxamente hierrquico: todos se dirigem ao rei e ao seu
crculo de dependentes, atropelando os graus intermedirios de
comando. Duas fontes de fluidez do governo: os rgos colegiados
e a hierarquia sem rigidez. O quadro metropolitano da
administrao como que se extravia e se perde, delira e vaga no
mundo catico, geograficamente catico, da extenso misteriosa da
Amrica. Os juristas e burocratas portugueses, pobres de inspirao
criadora - ao contrrio dos escolsticos espanhis, enredados na
subtileza de especulaes pouco prticas e dos colonizadores
ingleses, desvinculados da teoria rgida -transplantam mais do
que adaptam, exportam mais do que constroem. Flexibilidade
colonizadora e hiertica fixao do pensamento --esta a
caracterstica da armadura colonial, imposta ao flutuante, mutvel e
rebelde mundo atlntico. Vinho novo lanado em odres velhos, mas
vinho sem capacidade para fermentar e romper os vasilhames
'd . . 'I ,,103
teCI os por mUltos secu os.
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Outra caracterstica marcante da administrao colonial a atuao
administrativa da igreja, que, tendo se concentrado na assistncia social e no
ensino, tornou-se um apndice conveniente da dominao real com funes
administrativas e -at fiscais- bem demarcadas, transformando o clero
secular em funcionalismo.
A chegada da coroa fez consolidar uma administrao pblica forte e
disfuncionalmente carregada da herana lusitana, no s colonial, mas,
sobretudo, oriunda da corte portuguesa. Institucionalmente, pautava-se no
modelo de gesto baseado na tradio luso-francesa do direito administrativo,
na qual se sobrevalorizava o carter jurdico da ao pblica. Socialmente,
pautava-se no velho e carcomido sistema de privilgios importado d'alm-mar,
conforme a descrio de Faoro:
"A corte aglutina, no Rio de Janeiro, a camada funcionria e
faminta de empregos, sob o patrocnio do estado-maior de domnio,
reunindo explorados e exploradores no mesmo solo. O nascente
I03R. Faoro, Os Donos do Poder. A Formao do patronato Poltico Brasileiro (Porto
AlegrelRio de Janeiro: Globo, 1984), pp. 176-7.
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antagonismo entre colnia e metrpole quebra-se sob a mole
devoradora de fidalgos, concentrando a soberania, a velha e a
emergente, sob o trono. A nobreza burocrtica defronta-se aos
proprietrios territoriais, at ento confinados s cmaras, em busca
estes de ttulos e das graas aristocrticas. A corte est diante de
sua maior tarefa, dentro da fluida realidade americana: criar
um Estado [grifo no original].
liA idia fundamental em matria administrativa parecia ser a de
acelerar extraordinariamente o movimento sem mudar o sistema do
maquinismo, apenas aumentando-lhe as peas e carregando
demasiado a presso. Na lida no ocorria ao precipitado engenheiro
indagar se a velha e carcomida armao agentaria a refrega.
"Tudo se concentrou, no primeiro golpe, em situar no mundo
poltico e administrativo os fugitivos desempregados, colocando-
lhes na boca uma teta do Tesouro. Os fidalgos de alta linhagem, os
que dispunham de meios prprios de vida, no acompanharam,
seno excepcionalmente, o regente. [ ... ]
"Vinham a seguir a chusma de satlites: monsenhores,
desembargadores, legistas, mdicos, empregados da casa real, os
homens do servio privado e protegidos de D. Joo. Eram os vadios
e parasitas, que continuariam no Rio de Janeiro o ofcio exercido
em Lisboa: 'comer custa do Estado e nada fazer para o bem da
nao'. Organizar o imprio, para o ministrio, seria reproduzir a
estrutura administrativa portuguesa no Brasil e colocar os
desempregados. O eixo da poltica era o mesmo, secularmente
fundido: o reino deveria servir camada dominante, ao seu desfrute
e gozo. Os fidalgos ganharam penses, acesso aos postos superiores
os oficiais da Armada e do Exrcito, empregos e benefcios os civis
e eclesisticos. Para a sementeira prdiga criaram-se as reparties,
com mo larga e com a imaginao curta: 'O governo do Brasil'-
escreve Hiplito - 'arranjou-se exatamente pelo Almanaque de
Lisboa, sem nenhuma ateno ao pas em que se estabelecia'. [ ... ]
"A carapaa administrativa, enorme e intil, [ ... ] no esgotou as
atividades da corte. [ ... ] A transmigrao superps estrutura social
existente a estrutura administrativa do corteso fugitivo, com os
renovamentos das suprfluas velharias de uma sociedade
desfibrada, em que a burocracia se tomar o ideal da vadiagem
paga."I04
Id., pp. 249, 250, 251, 252 e 256.
86 !
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Ao lado da imobilidade do Imprio, da sua incapacidade em se adaptar
ao processo evolutivo do Pas, escorada no velho arcabouo da poltica
retrgrada, estava o prprio imperador. "Absorvido por mincias
administrativas e manias literrias", D. Pedro II no era capaz de uma viso de
conjunto do estado, "para ele poltica e administrao se confundiam com o
corriqueiro expediente dirio de despachar papis ou fiscalizar a conduta de
subordinados. Numa palavra, nunca passou de [ ... ] um burocrata."lo5 A
caricatura do imperador como um burocrata diletante contrastava com a
intranquilidade poltica do Imprio tanto quanto corroborava a formao de
poderes paralelos, verdadeiras governanas autnomas, que, seguraram as
rdeas do imprio em diferentes momentos. A velha estrutura lusitana
subsistiu aos perodos centralizadores e descentralizadores do Imprio, aos
caprichos casustas dos seus movimentos de poder, margem da nao que
insistia em impor-se.
o advento da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, pelo Decreto nO
1 de l de novembro de 1889, trouxe mudanas polticas e institucionais
significativas administrao pblica herdada do Imprio. Por um lado, ainda
na dcada de 30, o prprio mercado interno no havia se integrado numa
economia nacional, que consistia em vanos mercados regionais.
Conseqentemente, do ponto de vista das organizaes pblicas, essa fase no
implicou numa maior demanda sobre a administrao pblica, nem registra
esforos sistemticos de reforma administrativa, seno reestruturaes
ministeriais prprias da atividade governamental do Imprio e da implantao
do federalismo desconcentrado da Repblica Velha.
Por outro lado, os estados passaram a ser autnomos, criaram seus
prprios governos, cmaras legislativas e constituies. Os rgos legislativos
do Imprio foram extintos e o Conselho de Estado imperial foi substitudo pelo
Governo Provisrio, at que a nova Constituio demarcasse nitidamente os
poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. Uma das transformaes
qualitativas mais relevantes no mbito do estado foi a separao entre igreja e
I05c. Prado Jnior, Evoluo Poltica do Brasil. Colnia e Imprio (So Paulo: Brasiliense,
21" ed., 1994), p.101.
88
estado.
106
Estas mudanas deram origem poltica dos governadores e ao
coronelismo, cuja influncia junto ao governo central era mais poltica e
menos sentida no que se refere administrao pblica, de acordo com a
descrio de Faoro:
"O poder no seria mais a expresso do centro, da aliana entre o
trono hereditrio e as categorias vitalcias com a riqueza mobiliria
e do crdito, unificadoras e asfixiantes. Ele deveria irradiar-se dos
acampamentos territoriais, agrupados regionalmente nas provncias.
Certo, apesar da retrica liberal, ser a inverso obra do povo, mas
das camadas aptas, pela riqueza, a falar em nome dele, em tutelas
dispersas, substituindo a tutela imperial, concentrada. O estamento
se romper, recuando ao segundo plano, dispersado mas no
extinto, ocupando o lugar vazio uma constelao pactuada, sob o
comando dos grandes Estados, ou de um grande Estado
acaudilhado por algumas estrelas de pequena grandeza. Para que se
consagre a ruptura, ser necessrio que o estamento se divida, com
a intimidade voltada contra seu setor mais vivaz, incompreendido e
amordaado dentro da ordem imperial esclerosada. Transio de
poucos anos, que leva a um sistema federal, de carter liberal mas
no democrtico. Em revide s tendncias paternalmente
democrticas, mas no liberais do velho sistema, abroquelado no
capitalismo politicamente orientado, a estrutura republicana,
contestada como oligrquca, enfrentar todos os desafios.,,107
A administrao pblica, alm das funes normais (finanas pblicas,
comrcio exterior e justia, basicamente), permanecia se prestando a absorver
os excedentes de mo-de-obra que o sistema produtivo no absorvia,
transformando o desemprego disfarado de apaniguados do poder e de pessoas
letradas, sobretudo remanescentes da corte e herdeiros das oligarquias
hegemnicas, renovando o estamento burocrtico
1
08, que, inicialmente
aristocrtico, doravante se diferenciaria e tornar-se-ia a fora social dinmica
I06R. Haddock Lobo, Histria Econmica e Administrativa do Brasil (So Paulo: Atlas,
1965), pp. 105-55.
I07R. Faoro, 1984, op. cit., p. 467.
108Faoro desenvolve a noo de estamento burocrtico instrumento do patronato poltico,
estamental na forma, patrimonialista no contedo, que se sedimentou na burocracia pblica
brasileira desde a colnia e que domina a ao governamental em benefcio de seus
interesses. Este assunto ser aprofundado no decorrer deste captulo.
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89
da administrao pblica brasileira. Uma vez maIS, Faoro descreve seus
requisitos de mobilidade social:
"O caminho da nobilitao passava pela escola, pelos casares
jesutas, pela solene Coimbra ou pelos acanhados edificios de
Olinda, So Paulo e Recife. O alvo seria o emprego e, por via dele,
a carruagem do estamento burocrtico, num processo de
valorizao social decorrente do prestgio do mando poltico. [ ... ]
"Os jovens retricos, hbeis no latim, bem falantes, argutos para o
sofisma, atentos s novidades das livrarias de Paris e Londres, em
dia com os financistas europeus, tmidos na imaginao criadora e
vergados ao peso das lies sem crtica, fazem, educados, polidos
bem vestidos, a matria-prima do parlamento. Olhados distncia
tero o ar ridculo dos velhos retratos, com os versos finos
dedicados a musas e damas mal-alfabetizadas. Falta-lhes a voz
spera, o tom rude, a energia nativa dos colonos norte-americanos e
dos polticos platinos, menos obedientes ao estilo europeu, mais
homens, menos artistas [ ... ]"
1
09
o carter predominante da administrao tradicional, conforme se
pretende caracterizar o da irracionalidade, poltica e administrativa, no bojo
das relaes de poder e do ordenamento jurdico do estado. No primeiro,
estampava-se o carter patrimonial, que, herdado de Portugal, subverteria o
ideal da poltica dos governadores e submeteria a poltica ao mando
coronelista. Na administrao, exercia sua influncia casustica, direcionando
suas aes aos interesses regionais.
DE 1930A 1945: A MODERNIZAO "DASPEANA"
A implementao do Estado Intervencionista da era Vargas, imbudo
da tarefa de ser o grande promotor do desenvolvimento nacional, representa a
primeira tentativa de implantao de um estado moderno no Brasil, com o fim
da Repblica Velha a partir da revoluo de 1930. Esta fase inaugura a
modernizao da administrao pblica numa perspectiva de modernizao
administrativa, no sentido de que a administrao pblica deveria se adequar,
em termos de racionalidade, demanda gerada pelo estado empreendedor.
I09R. Faoro, 1984, op. cit., p. 389.
90
Nesse sentido, esta fase marca o advento de um Estado Administrativo no
Brasil 11 0.
o Departamento Administrativo do Servio pblico, DASP, criado em
1938 a partir do Conselho Federal do Servio pblico para ser o principal
agente modemizador, promoveu uma verdadeira revoluo na administrao
pblica 111, empregando tecnologia administrativa de ponta e
profissionalizando o servio pblico. Este processo se refletiu na diferenciao
de rgos (ministrios, autarquias, empresas pblicas, comisses, conselhos,
etc), no estabelecimento de normas reguladoras da ao estatal e empresarial
(legislaes trabalhista e previdenciria, principalmente) e em significativas
mudanas organizacionais, aes e normas racionalizadoras de mtodos e
processos administrativos. O Poder Executivo sofreu profundas
reestruturaes, aumentando significativamente sua capacidade de ao e
deciso, embora de forma altamente concentrada e centralizada, bem como
formando uma elite dirigente no servio pblico. A ao administrativa do
DASP introduziu trs principais elementos modernizadores relativos ao
funcionalismo pblico: ingresso mediante concurso, promoo conforme o
mrito e asceno mediante carreira. A professora Beatriz Wahrlich aSSIm
resume as principais realizaes do DASP naquele perodo:
"[ ... ] a aplicao, geral e uniforme, dos critrios que presidiram
classificao de cargos estabelecida na Lei n 284; sua insistncia
no 'sistema do mrito', j ento no limitado aos concursos para
ingresso em servio (dos quais chegou a promover 20), mas
tambm ampliando-se e estendendo-se mediante a avaliao do
desempenho funcional, consagrada no Regulamento de Promoes
de 1938; sua participao ativa na elaborao de um projeto de
Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis; sua iniciativa no sentido
de organizarem-se servios de pessoal, nos quais, alm das funes
tradicionais, surgia pela primeira vez uma Seo de Assistncia
Social; a criao do IP AS E, segundo projeto que apresentou e se
converteu em lei ainda em 1938, mas que somente em 1941 passou
a operar sob o novo regime de benefcios e a organizao aprovada
110K. T. Nascimento, "Reflexes sobre a Estratgia de Reforma Administrativa: a
Experincia Brasileira" (Revista de administrao pblica: 1 o semestre de 1967).
1110 detalhamento institucional das mudanas administrativas deste perodo est em B. M.
de Souza Wahrlich, A Reforma Administrativa da Era de Vargas (Rio de Janeiro: Fundao
Getulio Vargas, 1983).

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em 1940; sua iniciativa de propor a organizao e execuo,
anualmente, a partir de 1939, de um programa de aperfeioamento
de funcionrios pblicos no estrangeiro [ ... Adiciona-se], com a
criao e atuao da Comisso Permanente de Padronizao, a [ ... ]
'organizao racional do trabalho', termo ento preferido pelos
brasileiros para caracterizar a escola taylorista, cujas idias,
originadas na empresa privada dos EUA, j influenciavam a
administrao pblica norte-americana, principalmente a partir dos
20
,,112
anos .
91
A ao do DASP extrapolou, no e n t a ~ t o a funo de rgo central de
administrao, ainda que de cunho normatizador e executor direto, assumindo
caractersticas de agncia central de governo, que abrigaria, de fato, a infra-
estrutura decisria do regime do estado novo, conforme observa, novamente,
Beatriz Wahrlich:
"Deixava, assim, o Dasp de ser rgo normativo e fiscalizador, bem
como de atuar na rea da administrao de material, para ser um
rgo exclusivamente assessor, exceto no que se referisse seleo
e aperfeioamento de pessoal, rea em que continuava com funes
operativas. [ ... ]
"A concentrao de funes fiscalizadoras e, at certo ponto,
legislativas e executivas, como se verifica do antigo regimento do
Dasp, transformando-o num rgo autoritrio, espcie de ltima
instncia em muitos aspectos, que lhe deu tal fama negativa. [ ... ]
"Auxiliar o presidente da Repblica no exame dos projetos de lei
submetidos sano, parecia extravasar os limites de ao de um
'departamento de administrao geral' , sendo provavelmente
decorrente do fechamento do Congresso, de 1937 a 1946. Ambas as
funes eram, por sua natureza, absorventes e desgastantes. [ ... ]
"Era ingente, enorme, talvez mesmo desmedida, a tarefa com que
se deparava o Dasp, em funo de seus amplos objetivos. E foi
muito breve o perodo em que contou com o apoio integral do
presidente da Repblica para atingir tais fins - durou pouco mais de
sete anos.,,113
112B. M. S. Wahrlich" 1983, op. cit., p. 161.
113
Id., pp. 260, 262, 318 e 320.
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A decadncia daspeana tem duas origens complementares. Por um
lado, o modelo de administrao pblica que se tentou implantar, de inclinao
genuinamente ortodoxa, inspirado nas reformas americanas da poca,
guardava disfuncionalidades. Estas no eram, por sua vez, de carter
meramente estruturais, mas tambm, e principalmente, relativas forma como
foram implementadas, sob a crena de que haveria um best way de validade
universal que, portanto, poderia ser importado sem as devidas adaptaes:
"A concentrao nas atividades-meio, na reforma orientada para
obteno de maior eficincia e economia dentro da administrao
pblica, de acordo com a ento 'moderna' teoria administrativa; a
centralizao do poder decisrio, o estilo autoritrio, impositivo, da
reforma; a auto-suficincia tcnica do rgo central -o Dasp; a
negligncia dos aspectos informais, da importncia da estruturao
dos grupos dentro da organizao, e do indivduo como
componente desses grupos; a quase-obsesso com a elaborao de
critrios gerais, a serem aplicados uniformemente, numa rgida
observncia do 'princpio da isonomia', violando por vezes outro
princpio igualmente respeitvel, qual seja da eqidade - tudo isso
tinha fundamento, de um lado, no estgio de desenvolvimento das
teorias de organizao e de administrao, poca, e, de outro, se
situava dentro da conjuntura poltico-econmico-social do Brasil da
114
era de Vargas".
A crtica mais comum disfuncionalidade do modelo daspeano
concentra-se, todavia, no seu carter hermtico, de sistema fechado,
predominantemente formal, pautado linearmente nos inputs do regime de
Vargas, ainda que sob boa carga discricionria. "Seu defeito foi ter procurado
criar um divrcio, inocente ou no, entre a administrao e o quadro social e
econmico a que deveria servir,,115. Wahrlich rechaa este argumento com a
alegao de que o modelo, embora limitado intrinsecamente e no adaptado
devidamente s peculiaridades do estado brasileiro, logrou o efeito
racionalizador e desenvolvimentista desejado:
"Os primeiros esforos brasileiros no sentido da modernizao e
racionalizao da administrao pblica no tiveram por
finalidade nenhum objetivo concreto e nenhuma inteno de se
114
Ibi
d., p. 853.
115M. W. V. da Cunha, O Sistema Administrativo Brasileiro (Rio de Janeiro: CEBRAPE,
1963), p. 92.
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adaptar realidade poltico-social do pas. Caracterizam-se mais
como um movimento reformista, liderado por uma elite tcnica,
que acreditava poder resolver o problema da modernizao pela
transplantao de teorias e de prticas desenvolvidas em outros
contextos, especialmente nos EUA. Sua motivao no era ligada
ao desenvolvimento econmico do Brasil, mas ao problema da
moralizao dos costumes polticos e do estilo de administrar.
Tratava-se de um esforo de carter idealista, de cpula, mal
ajustado realidade da poca e que, a despeito das boas intenes
de que vinha revestido, no chegou a resolver, nem mesmo a
equacionar de modo objetivo, o problema da reorganizao
administrativa do Brasil. [ ... ]. Entretanto, a concluso que se impe
[ ... ] substancialmente diferente: a reforma administrativa dos anos
30 e 40, embora predominantemente voltada para a racionalizao
da estrutura administrativa e para a moralizao das polticas e
processos de recursos humanos para a administrao, teve muito a
ver com desenvolvimento econmico.[ ... ]"116
93
Este argumento condizente quando se assume o carter instrumental
da questo: muito embora o modelo daspeano fosse direcionado para a
eficincia, uma anlise da sua efetividade perfeitamente cabvel -embora
fora de questo. Efetivo ou no, o modelo daspeano foi essencialmente
dissociativo: implementou um estado administrativo ao largo da poltica, em
reao poltica e desta seguro. Da, provm, por outro lado, a transfigurao
do DASP, de instncia modemizadora em monstro administrativo acima do
estado, a servio do regime, como brao controlador e executor central,
conforme descreve Schwartzman:
"O DASP jamais esteve, na realidade, imune s convemencias
polticas do regime a que servia. [ ... ]0 programa de reforma
administrativa parecia ser um importante sucesso visto de fora; no
entanto, quando examinamos os materiais deste perodo, fica claro
que conflitos e oposies s reformas existiam dentro do prprio
sistema administrativo. A estrutura administrativa do Estado Novo
obscurecia esta situao. Os conflitos entre os conceitos e prticas
administrativas tradicionais e os modernos foram simplesmente
internalizados" .
116B. M. S. Wahrlich" 1983, op. cit., p. 847-8. Os trechos em itlico referem-se N. Melo e
Souza, "Tcnicas de Organizao Cientficas em setores Especficos para o
Desenvolvimento da administrao pblica" (Revista de Organizao e Produtividade:
IDORT, 31:10-23, nov./dez. de 1962). O grifo original.
"O conflito [ ... ] entre os esforos centralizadores do DASP e os
procedimentos tradicionais de contratao e promoo de
funcionrios pblicos por critrios de convenincia, por poltica de
clientela. Mais importante do que isto, no entanto, era o fato de que
a centralizao e padronizao que se buscava, se aumentava o
poder do governo central sobre as administraes dos ministrios,
na realidade retirava do servio pblico sua eficincia tcnica, o
que era contornado pela criao de um sem-nmero de
organizaes paraestatais, ou autarquias, que, na prtica, eram os
rgos pelos quais a poltica econmica se exercia". 117
94
Uma caracterstica decorrente da implantao disfuncional de modelos
exgenos, e que se tomaria uma marca recorrente na administrao pblica
brasileira, consistiu no advento, j nesta etapa, da dualidade entre setores
modernos e setores tradicionais, ou setores modernizados, onde as tcnicas
implantadas foram de alguma forma internalizadas ou processadas, e setores
atrasados, resistentes implantao de tecnologia administrativa de ponta. O
avano que esta iniciativa representou em relao ao modelo tradicional foi,
portanto, parcial. No porque tenha se concentrado exclusivamente nos meios,
no aspecto da eficincia, tampouco porque, ainda assim, f-lo de maneira
inapropriada, mas, sobretudo, porque, devido as limitaes que causaram o
malogro da iniciativa, as foras tradicionais de ndole patrimonialista
continuaram latentes e preponderantes, tanto na administrao pblica quanto
na poltica.
As caractersticas disfuncionais do modelo daspeano consistiram numa
bomba de efeito retardado sobre o perodo posterior, principalmente, mas no
exclusivamente, pelo fim do regime varguista, ao qual no se pode creditar por
inteiro a sua disfuncionalidade. O modelo foi disfuncional porque no
equacionava suas contradies estruturais internas, no obstante ter
implementado conhecimento de vanguarda; foi implantado de forma acrtica,
no obstante ter sido o primeiro grande passo no sentido de se transformar
aspectos estruturais da administrao pblica brasileira; e tinha carter
dissociativo, concentrou-se na racionalidade funcional do sistema
administrativo, e, por outro lado, expropriou a racionalidade substantiva do
sistema poltico.
117S. Schwartzman,1987, op. cit., p. 63.
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DE 1945 A 1964: OADVENTODA "ADMINISTRAO PARALELA"
o perodo compreendido entre 1945 e 1964 representa, no que
concerne modernizao da administrao pblica, o desdobramento das
estruturas institucionais do estado tendo como pano de fundo o panorama
poltico o retorno democracia, em bases liberais. Isto implicaria em quatro
momentos caractersticos: o desmonte institucional do Estado Novo, durante o
governo Dutra; a tentativa de reintroduo do dirigismo estatal no governo
Vargas; a adaptao institucional s estratgias desenvolvimentistas estatais no
governo JK; e os ajustes decorrentes da disfuncionalidade burocrtica e da
crise poltica e econmico-financeira do estado, nos governos Quadros e
Goulart. O que estes quatro momentos tem em comum que representam, por
uma lado, uma seqncia de processos, ou tentativas e abordagens, de
mudana institucional na administrao pblica de carter meramente
instrumental, no obstante o fato de as decises no mbito do estado estarem,
neste perodo, crescentemente pautadas na poltica nacional. Outra
caracterstica do hiato entre poltica e administrao pblica subjacente s
iniciativas de modernizao neste perodo consiste na crescente incapacidade
ou inconvenincia em se aumentar o nvel de racionalidade da administrao
pblica, ainda que restrita esfera instrumental, pautadas numa finalidade
predominantemente clientelista.
O governo Dutra desmontou parcialmente o aparato governamental do
Estado Novo. Embora tenha desativado de pronto as estruturas ad hoc de
controle direto montada nos tempos da segunda guerra porque, no obstante
sua inclinao liberalizante, "havia os polticos e burocratas que se tinham
beneficiado dos anos de Vargas e que preferiam um mnimo de modificaes
no sistema que conheciam. Eram os homens que haviam dirigido as mais
importantes criaes polticas de Vargas -as novas mquinas estaduais, e a
nova aparelhagem governamental, grandemente aumentada." 118 A estrutura
governamental remanescente, sob a influncia direta dos polticos, "deu ao
governo federal meios suficientes, ainda que muitas vezes mal e
insuficientemente usados, para dirigir a economia. Quando voltou
118 T. E. Skidmore, Brasil: de Getulio Vargas a Castelo Branco (1930-1964) (Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1982), p. 81.
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Presidncia, em 1951, Vargas [ ... ] estava aberto ao argumento de que seria
necessrio um vigoroso dirigismo estatal." 1 19
De volta ao poder, Vargas ensaiou, em 1952, uma profunda reforma
administrativa, o que no implicava no soerguimento do DASP, seno
abarcava, em razovel amplitude, a organizao macro-governamental e
algumas questes estruturais relativas ao funcionalismo. No entanto, a
reforma, que chegou a condio de Projeto de Lei, jamais foi posta em prtica,
at porque o imobilismo decorrente do ocaso de Vargas o impediu de faz-lo.
o governo JK, ncleo desta fase, representa um momento
determinante no que se refere modernizao da administrao pblica,
necessria para por em operao uma seqncia de aes modernizadoras
empreendidas pelo estado. Com efeito, a adoo do critrio da planificao
para a gesto governamental visava a aparelhar o estado para se tornar agente
eficaz do desenvolvimento econmico. Tendo como embrio as misses
americanas no incio dos anos 40, o modelo da planificao tem seu apogeu
nos "50 anos em 5", do governo JK, desfalecendo com o fracasso das reformas
de base no governo Goulart. F oi um perodo de grandes transformaes no
estado e na sociedade, o que gerou uma maior demanda social sobre a
estrutura e gesto da mquina governamental pblica. Verificou-se, neste
perodo, uma acentuada integrao de mercados, um acelerado
desenvolvimento dos transportes e das comunicaes e um aumento na escala
da diviso social do trabalho.
o que se verificou na administrao pblica foi que a rapidez das
transformaes sociais imps a adoo de solues rpidas e geis (conselhos,
grupos executivos, comisses, sociedades de economia mista), que, sob o
argumento da temporariedade, tornaram-se estruturas paralelas aos rgos j
119
Ibid
., p. 117.
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existentes 120. Por um lado, a administrao pblica j havia perdido
rapidamente a capacidade operacional desenvolvida no perodo daspeano, at
porque a reforma administrativa do segundo governo Vargas no superou a
etapa de projeto. Em que pesem as aes da Comisso de Estudos e Projetos
Administrativos (CEPA) e da Comisso para a Simplificao Burocrtica
(COSB), ambas de 1956, voltadas racionalizao de mtodos e processos
administrativos, havia um marcante hiato entre os propsitos do estado
desenvolvimentista e sua condio operacional. Na realidade, a alternativa dos
grupos de trabalho e outras estruturas paralelas supriram as deficincias da
administrao na formulao e implementao de projetos de
desenvolvimento. Observa Otvio lanni:
"A manipulao dos ministrios, autarquias, grupos executivos,
empresas e conselhos, alm de todos os instrumentos regulares e
excepcionais de poltica financeira, fiscal, tarifria, cambial e
salarial conferiram novas dimenses ao Poder Executivo. Alm
disso, para elaborar e executar ou controlar a execuo dos vrios
itens do Programa de Metas, o governo criou novos rgos ou
dinamizou os preexistentes.
"Por um lado, ao procurar solucionar os problemas (novos ou
antigos) com os quais se defrontava, o governo era obrigado a criar
novos rgos. que os ministrios, institutos , comisses etc.
preexistentes estavam orientados para a soluo de outros
problemas; ou no poderiam ser facilmente reestruturados e
ampliados em suas funes. Por outro lado, ao criar os novos
rgos, o governo criava, ao mesmo tempo, novas possibilidades de
atuao do Executivo. Em outras palavras, mesmo quando havia
duplicao de rgos ou superposio de funes (o que no era
freqente, ao contrrio do que diziam muitos crticos do governo),
ainda nestes casos o governo ampliava a sua capacidade de intervir
nas diferentes esferas da economia e da administrao do Pas".121
I20Ver Alberto Guerreiro-Ramos, "Breve Notcia Sobre a Evoluo da administrao
Federal no Brasi ". in administrao e Contexto ... , op. cit., apndice 3, 1983, Cludio
Gonalves Couto, "Modernizao in Estrutura e Organizao do Poder Executivo -
administrao pblica Brasileira, R. C. de Andrade & Luciana Jaccoud, (orgs.), (Braslia:
Escola Nacional de Administrao Pblica, 1993), v. 2 e O Governo Kubitschek:
Desenvolvimento Econmico e Estabilidade Poltica (1956/1961), M. V. de __ Mesquita
Benevides (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1976).
1210 . Ianni, 1977, op. cit., pp. 178 e 180.
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Por outro lado, a dinmica da poltica nacional nesse perodo, no pleno
exerccio da democracia, abriu espao para a barganha instrumental, atendendo
s convenincias polticas de empregar e nomear para compor e coligar,
prticas que resultaram em crescimento de rgos e quadros e destruio do
sistema do mrito, fazendo predominar uma racionalidade de barganha
1
, 122
po llca.
o governo Quadros concentrou-se programaticamente e, de fato,
herdou uma estrutura institucional e administrativa com dois principais pontos
crticos: o funcionalismo e o esquema adocrtico implantado por JK, aos quais
creditava o atraso da administrao pblica num pas em desenvolvimento,
onde, segundo descreve Thomas Skidmore:
"grande parte dos servidores pblicos encaravam seu emprego
como um biscate, entre vrios outros empregos mal remunerados
que possuam. A soluo consistiria em atacar a corrupo, a
ineficincia e, com relao ao segundo ponto, reforar a estrutura
desordenada da administrao pblica brasileira e impedir a
delegao de responsabilidade em reas que contavam com
mltiplas agncias. [ ... ] Quadros atacou a ineficincia burocrtica
pela emisso de bilhetinhos presidenciais [ ... ] dominando um
aparato governamental pela simples fora de sua personalidade.
[ ... No entanto,] essas manifestaes de impacincia do presidente
com relao ineficincia federal no poderiam superar as
limitaes institucionais bsicas. Verificaram-se transformaes
negativas, enquanto que os objetivos maiores do presidente
continuavam inalterados.,,123
Este sentimento no contribuiu, todavia, para a efetiva realizao de
reformas estruturais, at mesmo devido brevidade de seu mandato.
No governo Goulart, a comisso Amaral Peixoto (posteriormente
transformada em ministrio extraordinrio) foi criada para propor diretrizes de
um processo de reforma administrativa, com o propsito de promover um
ajuste volta do regime presidencialista. As recomendaes da referida
122F. Lambert, "Tendncias da Reforma Administrativa no Brasil" (Revista - de
administrao pblica, voI. 4, nO 1, janeiro/junho 1970), oferece um detalhado panorama do
empreguismo no Servio pblico nos Governos Caf Filho e Kubitschek.
123T. Skidmore, 1982, op. cit., p. 243.
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(
{
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99
comisso foram de grande valia, mas no perodo seguinte. Analogamente s
reformas estruturais propostas no governo Goulart, a reforma administrativa
no se realizou.
A modernizao da administrao pblica neste perodo inaugura, por
um lado, a soluo colateral, de se criar estruturas paralelas modernas, e se
imporem estilos gerenciais personalistas, em detrimento da modernizao
organizacional das estruturas tradicionais, atrasadas, acirrando-se e adiando-se
o problema. Por outro lado, reabre o sistema administrativo estatal s
influncias da poltica representativa, desinteressada na extenso dos esforos
modernizantes em relao s variveis estruturais essenciais da administrao
e, complementarmente, interessada quer em negociar os resultados das
instncias mais modernas, quer em lucrar com a paralisia das mais atrasadas.
O enredamento de padres mais avanados de racionalidade funcional em
estruturas paralelas reforou o dualismo da modernidade da administrao
pblica brasileira, que teve incio no perodo daspeano. Simon Schwartzman
descreve o quadro de deteriorao:
"O perodo posterior a 1945 [ ... caracteriza-se pela] existncia, no
Brasil, de duas ordens distintas dentro do servio pblico brasileiro,
uma legal, definida pelas nonnas centralizadoras e padronizadoras
do DASP, e outra 'funcional', ou seja, adaptada s necessidades da
poltica de clientela dos partidos polticos dominantes. O resultado
da interao destas duas ordens [ ... ] foi um sistema administrativo
que se tomou crescentemente fonnalstico, no qual a divergncia
entre as nonnas prescritas e o comportamento humano aumentava
progressivamente. A estas duas ordens haveria que se acrescentar
uma terceira, fonnada pelas autarquias, empresas estatais, grupos-
tarefa, grupos executivos e outras fonnas no-convencionais de
organizao do servio pblico que eram as que os governos
realmente utilizavam para a consecuo de seus fins mais
importantes.
"Na medida em que este processo ia se acentuando, o
funcionalismo pblico submetido s nonnas administrativas gerais
e centralizadas ia sofrendo um processo gradual de desmoralizao,
com os salrios corrodos progressivamente pela inflao, e com os
funcionrios admitidos pelo sistema de clientela destruindo, pela
sua simples presena, o que restava de um sistema de mrito que
havia sido tentado no passado.
" claro que este processo foi se dando de forma desigual, e com
muitas idas e vindas. Autarquias formadas, a princpio, de forma
descentralizada e com bastante autonomia, terminaram revertendo
aos controles rgidos e formalistas da administrao direta. Outros
setores do governo foram capazes de manter sua qualidade e
competncia, ao lado de um forte sentimento de lealdde dos
funcionrios s suas instituies". 124
100
No obstante, o desmantelamento gradual da administrao
burocrtica foi, por outro lado, conveniente ao padro de atuao do estamento
burocrtico neste perodo, que, alm de ter se reencontrado com a poltica
cliente lista, promoveu uma razovel renovao de quadros.
Este perodo representa trs espcies de iniciativas: desestruturantes da
racionalidade funcional enfatizada no perodo anterior; estruturantes de novos
padres de racionalidade funcional isolados em reas restritas de atuao
administrativa, de motivao econmica, principalmente; e frustrantes
tentativas em se retomar a modernizao estrutural da administrao pblica.
H duas caractersticas dissociativas marcantes nesses processos. Primeiro, o
ambiente poltico, que retomando o poder nacional, apropriou-se e
desmantelou um sistema administrativo prova da sua racionalidade.
Segundo, as tentativas de abordagem s variveis estruturais neste perodo,
principalmente por iniciativa de Jnio Quadros, embora caricaturais,
pautavam-se na raiz do problema. Em suma, quer as iniciativas tpicas, quer as
iniciativas modernizantes, ainda que restritas, no integravam o contexto
poltico realidade administrativa num processo modernizante, a poltica
desmodernizava a administrao e a administrao moderna se resguardava da
poltica -embora de forma negociada.
DE 1964 A 1985: "ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO"
Um dos compromissos bsicos do regime implantado em 1964 era o
melhoramento da maquinaria da administrao pblica. Os esforos de
modernizao da administrao pblica no regime militar pautaram-se em dois
marcos institucionais: a reforma administrativa instituda pelo Decreto-Lei n
200, de 25.02.67, e o Programa Nacional de Desburocratizao.
124S. Schwartzman,1987, op. cit., p. 64.
101
o Decreto Lei n 200, levando em conta as diretrizes formuladas por
Amaral Peixoto, estabeleceu uma radical reestruturao na administrao
pblica Federal. Baseava-se em princpios como planejamento, organicidade
(funes congneres sob a forma de sistemas, hierarquizados em rgos
centrais, setoriais e seccionais); centralizao decisria e normativa; e
desconcentrao (descentralizao funcional, no texto legal), notadamente por
intermdio da administrao indireta, quer para atuar em setores produtivos da
economIa, quer para o cumprimento, com mais flexibilidade, de funes
tpicas de estado.
A reforma de 1967 teve dois momentos complementares.
Primeiramente, promoveu uma operao desemperramento, que consistia nos
esforos de descentralizao de encargos, racionalizao de rotinas,
treinamento de agentes da reforma e adaptao de estruturas regimentais aos
preceitos do Decreto-Lei n 200. Numa segunda fase, entre 1970 e 1973, a
ao modernizadora da reforma concentrar-se-ia nos programas de governo,
buscando-se a integrao sistmica do planejamento com oramento e
modernizao administrativa 125. Esta integrao no consistiu, todavia, em
casamento perfeito, porque ambas as abordagens modernizantes (planejamento
econmico e modernizao administrativa) estavam relacionadas a dois
principais aspectos disfuncionais da racionalidade do sistema, quais sejam a
predominncia do planejamento econmico como ncleo decisrio de governo
e o enredamento conceitual e operacional das aes de modernizao
administrativa vis--vis o crescimento desordenado da burocracia
governamental.
Na dcada de 70 transparecia a estratgia modernizadora do regime
militar, baseada na expanso do estado produtor de infra-estrutura econmica,
o que requeria a formao de quadros gerenciais de elevado perfil tcnico,
habilitados ao planejamento econmico e ao empreendimento pblico.
Verificou-se um acentuado crescimento e diferenciao, tanto normativa
quanto organizacional, da burocracia pblica, principalmente para fora do
ncleo burocrtico tpico do estado, mediante a criao de unidades da
125Ver N. M. Ramos, "Modernizao Administrativa e Estratgias de Mudana: Algumas
Reflexes sobre o Caso Brasileiro" (Revista de administrao pblica: 15( ed. extra): 168-90,
1981), pp. 172-4.
102
administrao indireta (autarquias, empresas pblicas e sociedades de
economia mista), que, posteriormente, adquiririam um grau de autonomia
disfuncional. Todavia, no final do regime, o nico efeito disfuncional que
mereceu tratamento tcnico foi mediante o Programa Nacional de
Desburocratizao, que visava a corrigir excessos processuais nas rotinas e
exigncias documentais, principalmente para o atendimento ao pblico -que
d
~ . 126
per urou ate a lase segumte .
As reformas iniciadas em 1967 com o Decreto-Lei n 200 visavam a
operacionalizar o modelo de administrao para o desenvolvimento 127,
baseado na consolidao institucional de um estado forte, voltado para o
desenvolvimento econmico, cuja caracterstica principal foi o predomnio da
racionalidade funcional, emanada da tecnoestrutura indispensvel
manuteno do regime autoritrio. Com efeito, o discurso oficial da
tecnocracia do regime militar demonstra a opo pelo modelo de
administrao para o desenvolvimento:
"A ao do governo, no campo econmico, tem que ser meramente
instrumental, porque toda a formulao da poltica econmica tem
de ser subordinada aos grandes objetivos polticos e informada pela
filosofia do projeto desenvolvimento-liberdade-segurana.
preciso distinguir, no campo econmico, a ao direta do governo
(isto , o governo como agente econmico, produzindo bens e
servios) e a ao indireta do governo (isto , a formulao poltica
econmica, que condiciona o comportamento do setor privado). No
caso da ao direta do governo, nada mais importante do que: a
preparao de uma burocracia realmente eficiente, responsvel e
consciente de seu papel; [e] a introduo de mtodos gerenciais
modernos nas empresas governamentais, inclusive criando-se um
nvel de administrao tcnica e financeira estvel. [ ... ]
" absolutamente imperioso modernizar a administrao pblica,
universalizando o recrutamento, respeitando o sistema do mrito e
126Yer B. M. de Souza Wahrlich, "Desburocratizao e Desestatizao: Novas
Consideraes sobre as Prioridades Brasileiras de Reforma Administrativa na Dcada de
80" (Revista de administrao pblica: 18(4): 72-87, out./dez. de 1984).
127Yer C. O. Bertero, O Estado Brasileiro e a Evoluo da administrao pblica: Esboo
Histrico (Braslia: FUNCEP, mimeo) e Adolfo Antnio Fetter Jr., "administrao para o
Desenvolvimento e Desenvolvimento Administrativo" in Modernizao Administrativa,
Coletnea de Monografias-IPEA (Braslia: IPEA, 1978), pp. 301-42.
I
incutindo-lhes atitudes e valores compatveis com a sociedade que
se deseja construir. Sem essa modernizao, que um requisito
fundamental para realizar o desenvolvimento econmico, nunca
ser possvel manter a continuidade dos objetivos, porque
evidente que, no nvel que realmente conta ( isto , no nvel de
regulamentaes), quem administra o pas o burocrata: ele quem
diz quem paga e quem no paga impostos; quem decide o que
similar nacional; quem determina os nveis das tarifas
alfandegrias; quem determina a expanso do crdito; quem acaba
impondo as prioridades, quem recebe benesses ou as punies.
"Outro problema que parece da maior importncia reside na
descoberta de um mecanismo que tome permanente a
administrao tcnica e a administrao financeira das grandes
empresas governamentais, desligando-as do nvel de deciso
poltica que. por necessidade, tem de existir.[ ... ]." 128
103
Conclui Ianni, em referncia ao texto acima citado: "Nesse processo
de 'modernizao' do sistema poltico-administrativo e econmico, inclui-se,
necessariamente, a condenao da 'democracia clssica ou liberal' ." 129
As significativas mudanas introduzidas neste perodo surtiram efeitos
contraditrios. Por um lado, imprimiu grande dinmica e eficcia ao
governamental 130, padronizou a estrutura da administrao pblica e formou
nichos de excelncia organizacional. Por outro lado, possibilitou o crescimento
desordenado, acelerado e fora de controle, da administrao indireta; fomentou
o corporativismo e o distanciamento tecnocrtico; e, sobretudo, apoiou-se
numa lgica exclusivamente funcional, onde no havia espao para a
racionalidade poltica, seno pela conformidade doutrinria com o regime. A
mecnica do modelo de administrao para o desenvolvimento implantada
neste perodo tinha duas inconsistncias bsicas relativamente a sua
128 A. D. Netto, "Dem-me o Ano e no se Preocupem com Dcadas" (Rio de Janeiro: Jornal
do Brasil, Revista Econmica, 20 de maro de 1970), p. 3. apud O. Ianni, 1977, op. cit., pp.
248-250.
129
0
. Ianni, 1977, op. cit., p. 250.
l30R. Da1and, Burocracia no Brasil: Atitudes de Executivos Civis de Alto Nvel em Relao
Mudanas (Syracuse: Syracuse University, mimeo., 1971), sustenta que o diferencial de
eficcia dos governos militares em relao aos anteriores est no fato de que havia uma
maior quantidade de funcionrios de alto escalo com formao e experincia militares, o
que que contribuiu para o aumento do controle dos nveis burocrticos mais elevados sobre
a administrao.
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!
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t
104
perdurao em outros ambientes polticos, que eram sinalizados com o incio
da distenso em 1975, auge de sua funcionalidade, e que jogariam papel chave
na sua disfuncionalizao. Trata-se do modelo tecnocrtico, centrado no
planejamento econmico e na proliferao da administrao indireta.
A institucionalizao do planejamento governamental durante o
regime militar Vlsava no apenas a operacionalizar os objetivos
desenvolvimentistas do regime, mas tambm a desenvolver instrumentos de
superao de crise ---carter este no qual o planejamento governamental se
centraria posteriormente. fundamental que o planejamento governamental
caracterstico deste perodo tinha em comum o propsito de disseminar dentre
a iniciativa privada a racionalidade da poltica econmica e a conscincia dos
objetivos nacionais' a serem alcanados sob a gide do binmio segurana e
desenvolvimento. A formulao de planos de desenvolvimento 131 a partir do
ncleo tecnocrtico dos governos e a adoo do modelo de planejamento
integrado, baseado na existncia de um rgo central de planejamento com
poderes para coordenar e integrar projetos de rgos setoriais e de apoio ao
planejamento formando um SISTEMA FEDERAL DE PLANEJAMENTO,
reduziu o planejamento governamental aos seus aspectos tcnicos e
econmicos. As estruturas de planejamento especializaram-se em formular
planos e perderam a noo poltica do planejamento, necessria a sua eficcia.
crescimento da administrao indireta visava a compensar o
emperramento usual da administrao direta fomentando-se a criao de
entidades descentralizadas para atuar, no apenas em segmentos produtivos,
mas tambm em funes tpicas de governo. H dois grandes efeitos
disfuncionais nisto. Primeiro, a proliferao e diferenciao quantitativa destas
entidades, seu prprio crescimento desordenado (em relao aos seus
mercados, mesmo institucionais) e, principalmente, sua autonomia
administrativa, enfraqueceu e colocou em questo a coordenao e o controle
governamentais sobre estes rgos. Segundo, concentrao dos esforos
modernizadores na administrao indireta correspondeu um equivalente
13I Que contabiliza sete principais planos: Programa de Ao Econmica de Governo -
PAEG-, o PLANO, DECENAL, e o PROGRAMA ESTRATGICO DE
DESENVOLVIMENTO, como contedo principal de um Plano Trienal de Governo para o
perodo 1968-70, as METAS E BASES PARA AO DE GOVERNO; o I Plano Nacional
de Desenvolvimento (PND), o 11 PND e o III PND.
I
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105
abandono da administrao direta, aumentando o velho dualismo na
administrao pblica brasileira. Luciano Martins assim discorre sobre esta
inverso:
"A importncia crescente dessa administrao descentralizada ou
indireta [ ... ] se revela, de resto, no fato de que sua participao na
formao bruta de capital fixo da Unio, entre 1959 e 1973,
aumenta 195% em termos reais, ao passo que a contribuio da
administrao direta ou central decresce 12% no mesmo perodo.
[ ... ]
"O notvel fortalecimento financeiro dos rgos que a integram [ ... ]
tende a torn-las 'autnomas' no que se refere alocao desses
recursos e, nesse sentido sentido, novos subplos de poder. claro
que essa autonomia relativa e se exerce no interior dos parmetros
fixados pelas diretrizes gerais do governo. O que importa,
entretanto, que mesmo exercida no interior desses parmetros, o
grau de liberdade de ao dessas agncias bastante amplo e
ainda potencializado pelo volume dos recursos por elas manejados.
"A relativa autonomia de que passam a gozar no mbito do
aparelho do Estado as agncias que dispem de recursos prprios,
aliada ao montante das suas aplicaes e aos critrios empresariais
adotados para a gesto desses fundos, tendem a reproduzir os
recursos em questo, obrigando tais agncias muitas vezes a
ampliar seu raio de ao e suas atividades para alm de seus
objetivos iniciais [ ... ,] como tende a fazer com que tais agncias
passem muitas vezes a desenvolver 'lgicas' prprias, a partir de
critrios de rentabilidade tipicamente empresariais (e no mais
sociais), na gesto de tais recursos. Movimentos esses que, no
limite, se podem traduzir no surgimento de diferentes (e as vezes
contraditrias) 'polticas' no mbito do prprio Estado.
"As implicaes tanto desse padro, quanto dessa dinmica, no
apenas se fazem sentir ao nvel das dificuldades que se criam para
um planejamento integrado, mas tambm [ ... ] respondem pela
emergncia de um tipo sociologicamente novo e que se situa entre
o administrador pblico e o executivo de empresa. Ambas as coisas
que sugerem que se comece a questionar tanto o significado
efetivo do termo 'pblico' quando aplicado s prticas de tais
. []" 132
organIsmos ... .
132L. Martins, 1985, op. cit., pp. 51 e 55-7.
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106
Os rumos deste modelo tomaria virtualmente impossvel a retomada
do controle governamental, quer mediante o regime de superviso ministerial,
quer mediante a instituio de mecanismos de controle econmico-financeiro
atrelados ao planejamento -com a criao da Secretaria de Controle de
Empresas Estatais (SEST) e a instituio do Programa de Dispndios Globais
(PDG).133
H dois pontos a reter relativos modernizao da administrao
pblica neste perodo. Primeiro, este perodo representou uma inequvoca
racionalizao funcional da administrao pblica, embora concentrada na
administrao indireta, e portadora de disfuncionalidades prprias. O fato
que neste perodo o aparelho do estado sofreu um vigoroso processo de
modernizao administrativa.
Em segundo lugar, a ruptura que este perodo promove entre poltica e
administrao talvez o principal atributo do modelo decisrio tecnocrtico,
que no se caracteriza apenas pelo predomnio de tcnicos nos altos quadros
governamentais, cujo produto decisrio se toma a fora motriz do
desenvolvimento planejado. O modo de produo tecnocrtico do estado
tecnoburocrtico capitalista apoia-se na exacerbao do intervencionismo
estatal e pelo controle dos meios de produo pela tecnoburocracia
l34
, padro
de conduta do estamento burocrtico. Luciano Martins aborda as duas mais
srias implicaes deste padro:
"Primeiro, a diluio da idia de res publica pela substituio -de
nao por mercado- do referente que lhe confere uma
significao. Segundo, o fato de que tais atores desempenham seus
papis 'livres' de qualquer platia crtica; no vazio criado pela
ausncia desta o conceito pblico tende naturalmente a perder seu
\33Yer O. B. L.ima Jr. & S. H. H. Abranches, "As Origens da Crise. Estado Autoritrio e
Planejamento no Brasil" (Rio de Janeiro: Yrtice-IUPERJ, 1987), pp. 224-31.
134Yer L. C. Bresser Pereira, Estado de Subdesenvolvimento Industrializado. Esboo de uma
Economia Poltica Perifrica (So Paulo: Brasiliense, 1977) e Notas Introdutrias ao Modo
Tecnoburocrtico ou Estatal de produo (So Paulo: Estudos CEBRAP n 20,
abr./mai./jun. de 1977), C. E. Martins, Tecnocracia e Capitalismo. A Poltica dos Tcnicos
no Brasil (So Paulo: Brasiliense/CEBRAP, 1974), que tambm destaca a importncia do
poder tecnocrtico no desenvolvimento do Estado brasileiro, sem, contudo, importar no
desenvolvimento de um novo modo de produo e D. Collier, org., O Novo Autoritarismo
na Amrica Latina - Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982.
1
sentido e sua significao: porque perde seu predicado. Parecem ser
essas circunstncias que marcaram o fortalecimento da
, b . , , " 135
tecno urocraCIa no paiS .
107
A tecnoestrutura se caracteriza pelo estabelecimento de uma relao
funcional entre estado e sociedade alheia poltica. Em parte, pelo espao
preenchido pela fora do regime, em parte devido a um processo de
esvaziamento da elite poltica, baseado na seguinte relao:
"Por no ter o governo de lidar com a poltica de massa para
manter-se no poder, [ ... ] veio a dar maior realce presena dos
tcnicos. [ ... Por outro lado, o Estado] deflagra mecanismos de
beneficios sociais, diretos e indiretos, do tipo previdncia social,
FGTS, PISIPASEP, 13 e 14 salrios, salrio maternidade e de
educao, dentre outros. Dessa forma, o tecnoburocrata brasileiro
coexiste com o autoritarismo: o primeiro justificando e dando
viabilidade tcnica estratgia desenvolvimentista, e o segundo
fornecendo as condies julgadas necessrias para que os
tecnoburocratas desempenhem adequadamente seus papis.,,136
"Os militares da linha dura precisavam dos tecnocratas para fazer a
economia funcionar. Os tecnocratas precisavam dos militares para
permanecer no poder. As altas taxas de crescimento, por seu turno,
davam legitimidade ao sistema autoritrio.,,137
"O povo, desiludido com os erros e com o oportunismo dos
'polticos', parecia resignar-se, pelo menos temporariamente, com
o domnio dos tecnocratas sob tutela militar.,,13S-
Sob este aspecto no demais questionar se ter havido modernizao
da administrao pblica brasileira neste perodo, seno tenha se verificado,
com efeito, a modernizao administrativa de determinados setores ou
segmentos estatais. Este perodo da trajetria modernizante da administrao
pblica brasileira parece corroborar o argumento da modernizao incompleta,
parcial, baseada no incremento da racionalidade instrumental resguardada da
135L. Martins, 1985, op. cit., p. 210.
136S. A. de Souza, "Tecnoburocratismo e Modernizao Administrativa: um Exerccio
Interpretativo" (Revista de administrao pblica: 13(2):37-48, abr./jun. 1979), p. 43.
137T. Skidmore, Brasil: de Castelo a Tancredo. 1964-1985 (Rio de Janeiro: Paz e Terra),
1988, p. 220.
138 T. Skidmore, 1982, op. cit., p. 388.
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108
poltica pelo regIme, e, por ISSO, altamente sucetvel de converter-se em
irracionalidade.
DE 1985 A 1994: A "ERA DA DESMODERNIZAO"
Este perodo foi composto para caracterizar as transformaes pelas
quaIS a administrao pblica brasileira passou a partir da abertura
democrtica. Esta fase inicia-se com a Nova Repblica, e estende-se ao final
do governo Itamar Franco, no qual, a partir da eleio do Presidente Fernando
Henrique Cardoso, consolida-se a democracia no Brasil. No geral, ao processo
de consolidao da democracia no Brasil, verifica-se um acentuado processo
de deteriorao da administrao pblica, decorrente no s de disfunes
inerentes ao modelo tecnocrtico, at porque tornar-se-ia inadequado no
quadro democrtico, mas, principalmente, do efeito deletrio da poltica sobre
a administrao pblica, presente, tanto na incapacidade ou na inconvenincia
em se restabelecer a racionalidade funcional do sistema, quanto,
complementarmente, em acelerar sua disfuncionalidade e implantar padres de
irracionalidade poltica com a finalidade de canibalizar o estado. H trs
momentos representativos destas caractersticas, porm peculiares: a nova
repblica, o governo Collor e o governo Itamar Franco.
A nova repblica herda um modelo tecnocrtico de administrao
pblica que j mostrava sinais de exausto e, principalmente, de inexperincia
para lidar com a racionalidade da poltica e dos polticos. Havia dois desafios e
um imperativo. Os desafios eram resgatar a capacidade da burocracia pblica
em formular e implementar polticas sociais e, complementarmente, direcionar
a administrao pblica para a democracia. Este perodo representa um ponto a
partir do qual a deteriorao da administrao pblica comeou a se
evidenciar, basicamente devido combinao das disfuncionalidades contida
no modelo de administrao para o desenvolvimento e o fisiologismo
decorrente da participao poltica na administrao com a crise financeira que
assolou o estado.
o imperativo era o de tomar a administrao pblica um instrumento
de governabilidade, loteando reas e cargos em busca do apoio poltico
necessrio superao das dificuldades da instabilidade poltica da transio.
As promessas e as insubsistentes tentativas de se reformar a administrao
pblica, num perodo de fragilidade das instituies, incertezas e, sobretudo,
I
I
109
imaturidade poltica, caram por terra. A administrao pblica, no apogeu de
sua fragilidade funcional, foi loteada aos polticos, cuja cultura de apropriao
do estado parecia estar apenas adormecida durante a ditadura, em que pesem
os efeitos deletrios do sistema poltico-institucional herdado do regime
militar. Resumem Hlio Jaguaribe e Thomas Skidmore:
"A partir de fins da dcada de 1970 e, de forma acelerada, no curso
da dcada de 1980, verifica-se crescente deteriorao do Estado
brasileiro. De um lado, pela hipertrofia do aparato pblico, em
funo de presses internas orientadas para intransitiva expanso
do poder burocrtico, com marcante declnio da funcionalidade, da
transparncia e da eficcia do setor pblico. De outro lado --e em
termos ainda mais graves-, pelo assalto clientelstico a que
submetido o Estado a partir da instaurao da Nova Repblica, por
parte dos partidos integrantes das coalizes governamentais e,
tambm, por atos executivos, no af de obteno de apoio
legislativo para projetos polticos, em troca de favores pblicos.
Centenas de milhares de pessoas so nomeadas, nas trs rbitas da
Federao, sem levar em conta as necessidades do servio pblico
ou mesmo os mais elementares critrios de competncia e
idoneidade, para atender a um desenfreado clientelismo.
Facilidades contratuais e outras, custa dos cofres pblicos,
complementam esse quadro de canibalizao do Estado. Em
conseqncia, o Estado brasileiro, ao se encerrar o exerccio de
1988, se converte num Estado insolvente, incapacitado de dar
satisfatrio atendimento s mais comezinhas exigncias do servio
pblico e destitudo de qualquer sentido de responsabilidade
perante a cidadania.
"O Estado se confrontar com um dilema fatal: se quiser manter-se
democrtico, tem de deixar de ser moderno; se quiser ser moderno,
tem de deixar de ser democrtico". 139
"Um aspecto da Nova Repblica com o qual virtualmente todos
concordam era o fato de serem os partidos polticos fracos,
indisciplinados e muitas vezes manipulados por personalidades
fortes. Alm disso, segundo os crticos, muitos polticos colocavam
seus interesses pessoais acima do bem-estar comum do povo. [ ... ]
As crticas eram todas bem fundadas, mas no surpreendiam. Os
governos militares, afinal, haviam reprimido o princpio
139Hlio Jaguaribe, "Sociedade, Estado e Partidos na Atualidade Brasileira: Sucinta
Aproximao Preliminar" in J. P. dos Reis Velloso, 1990, op. cit., p. 92-3.
fundamental da poltica democrtica: que os representantes eleitos
procurem julgar e resolver, em assemblia pblica, os conflitos
bsicos de sua sociedade. [ ... ] Era portanto razovel esperar que os
polticos emergentes aps vinte anos de governo militar
procedessem como estadistas atenienses? [ ... ] O Brasil estava
pagando o preo pelos anos que passou sob o regime
. ,. ,,140
autontano.
110
Com isto, prevaleceram, nas decises pblicas, interesses pessoais,
partidrios ou corporativos, em detrimento do interesse pblico, num crescente
d
- fu . 1
141
processo e corrupao nClOna.
A reao a este quadro foi instrumental, haja vista que os mecanismos
fisiolgicos para a manuteno da governabilidade permaneceram inalterados
e distantes de uma alternativa poltica racional. O avano da crise econmica
imps a prtica de ajustes conjunturais na economia e a adoo de um modelo
de ajuste do setor pblico de natureza meramente fiscal, baseado na reduo de
dispndios de forma predominantemente linear, cujas excepcionalidades
polticas tinham motivao clientelista. Se, por um lado, se modernizaram os
instrumentos de ajuste fiscal, bem como seus arranjos organizacionais dentro
do setor pblicO
l42
, por outro, a grande maioria dos rgos pblicos no mbito
do poder executivo sofreu os efeitos restritivos desta modalidade de ajuste:
restries oramentrias e progressivo enquadramento dos rgos da
administrao indireta nas exigncias de controles processuais aplicveis
administrao direta, colocando em cheque a flexibilidade gerencial destas
entidades, outrora a razo predominante de suas personalidades jurdicas.
"O aprofundamento da crise financeira desarticulou por inteiro o
sistema de produo pblica brasileiro. Nesse sentido, [ ... ] segue-se
o processo de destruio do sistema de formulao e
implementao de polticas pblicas, na seqncia que se segue:
a)sucateamento da intelligentsia; b )sucateamento do patrimnio
social constitudo em perodos anteriores; e c )instalao do caos e
140T. Skidmore, 1988, op. cit., p. 512.
141Ver M. Silva, "Corrupo: Tentativa de uma Definio Funcional" (Revista de
administrao pblica: 28(1): 18-23, janeiro/maro 1994).
142Trata_se da criao da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e a instituio de
mecanismos de controle financeiro, oramentrio e processual.
I
I
I
t
I
abertura de espaos para as polticas compensatrias de cunho
demaggico. [ ... ]
"Com efeito, o governo, durante os anos 80, permitiu desativar
paulatinamente uma complexa estrutura montada entre as dcadas
de 40 e 70 voltada para a formao e capacitao de policy makers,
que se estendia de centros de excelncia acadmica dentro e fora do
Pas nichos de excelncia organizacional e elites
tecnoburocrticas. Paralelamente, o patrimnio social -infra-
estrutura de sustentao do bem-estar social montada durante o
regime militar- deixou, num primeiro momento, de aumentar,
passando, em seguida, a erodir-se pela crise e pela malversao.
Como resultado, "o governo no deixa de todo de fazer poltica
social, s que passou a fazer poltica social que pode ser
caracterizada como demaggica e ineficaz do ponto de vista das
d
- d b t d I - ,,143
lmensoes o em-es ar a popu aao.
111
o desafio de tomar a administrao pblica sensvel s demandas
sociais, argumento lapidar da nova repblica contra o modelo tecnocrtico,
capaz de promover o desenvolvimento e racionalizar os gastos pblicos surtiu
um efeito duvidoso. Houve um peso relativo maior das polticas sociais na
ao governamental e uma razovel racionalizao da administrao financeira
federal, mas houve, em contrapartida, pesados efeitos da crise financeira do
estado, e, sobretudo, a utilizao preponderantemente poltica dos recursos
pblicos, eivada de equvocos, desperdcio, ineficincia e corrupo. A
tentativa de implantao de um Estado Social foi malsucedida
l44
.
A incapacidade ou a inconvenincia de se reformar a administrao
foi, sobretudo, poltica, agravada pela instituio de casusmos constitucionais
que desorganizaram definitivamente o sistema de carreira, a previdncia do
servio pblico, sua estrutura e seu regime funcional
145
Paralelamente, houve
uma nociva politizao do servio pblico, que, em nome do interesse
143R. S. Santos & E. M. Ribeiro 1993, op. cit., pp.126-30.
144J. P. dos Reis VeIloso, Modernidade e Pobreza: a Construo da Modernidade
Econmico-Social (Rio de Janeiro: VI Frum Nacional, mimeo, 1994), p. 3,.
145 A propsito, Fernando Luiz Abrucio, "Profissionalizao" in R. C. Andrade & L.
Jaccoud, (orgs.), 1983, op. cit., apresenta um diagnstico bastante detalhado do
funcionalismo pblico atual, onde analisa com os efeitos dos dispositivos constitucionais
sobre a administrao pblica.
112
funcional de uma categoria, representou uma acentuada involuo profissional,
conforme relata Gileno Marcelino:
"Havia, claramente, uma deficincia de mecanismos de
implementao, coordenao e avaliao dos processos de
modernizao na mquina estatal e por isso mesmo foi ela ficando
absolutamente defasada e marginalizada. Era evidente a dissociao
entre planejamento, modernizao e recursos humanos no Governo.
At por estarem sob comandos diferentes, ministrios diferentes, os
rgos eram pouco integrados.
"Registrava-se total marginalizao do funcionalismo, ignorado e
despreparado nos ltimos anos, porque j no havia mais carreira,
critrios para sua admisso, remunerao, promoo ou at
aposentadoria. Havia uma total descontinuidade administrativa,
apesar da retrica ideolgica de continuidade do ponto de vista dos
governos revolucionrios, com absoluto enfraquecimento da
imagem do DASP. Esse fato gerou uma perda de poderes de todos
os rgos voltados para a funo de administrao, modernizao e
. - d G F d 1" 146
organlzaao o overno e era .
o governo Collor herdou os escombros da mquina estatal dilacerada
pela prtica clientelista da nova repblica, inadequada, em termos de
funcionalismo, de regras e de estrutura, aos propsitos e aos imperativos de
funcionamento de um estado democrtico "moderno ", cuja reconstruo era
item programtico de governo. Havia, nas propostas de governo, a convico
de que seria necessria uma reforma estrutural, mas no havia, na prtica de
governo, uma percepo correta dos requisitos essenciais implementao
efetiva das propostas modernizantes, conforme salienta Nunes:
"A reforma administrativa implantada no bojo do Plano Cal/ar foi
sui generis porque tentou combinar ajuste econmico, privatizao,
desregulamentao e reordenamento do setor pblico com
democracia. No que concerne operacionalidade do setor pblico,
combinou um rearranjo macro-governamental que reduziu de 27
para 12 o nmero de ministrios e culminou com a extino de
vrios rgos -tanto da administrao direta quanto da indireta-,
alterou drasticamente a estrutura de cargos em comisso -
principalmente as funes gratificadas- e resultou em reduo do
146G. F. Marcelino, Governo, Imagem e Sociedade (Braslia: Funcep, 1988), pp. 46-7.
quadro de pessoal permanente e temporrio. Foi urna reforma que
visava 'interferir menos e governar melhor' .,,147
113
A refonna administrativa do governo Collor, uma tentativa mal
sucedida de implantao de um modelo predominantemente liberal de
administrao pblica, assentou-se em quatro categorias de equvocos.
Primeiro, baseava-se num modelo ingnuo de estado minimalista que,
prescrevendo uma administrao pblica minimalista, assumia posies
inflexveis, e fechadas ao debate poltico, em favor do mercado e contra os
espaos ocupados pelo estado.
Segundo, ignorava a relao de causas e conseqncias dos problemas
e variveis estruturais da administrao pblica brasileira, baseando-se em
premissas falaciosas, como, por exemplo, a questo do excesso de funcionrios
--que, na verdade, provou-se ser essencialmente um problema de m
distribuio. Seu contedo doutrinrio estava embasado em literatura
empresarial superficial, que no levava em conta a exata dimenso das
relaes poltico-administrativas do estado.
Terceiro, foi implementada de maneira autoritria, inconseqente e
combativa. Logo, gerou mais reao que ao, fazendo prevalecer um estilo
centralista de gesto nos vrios escales da burocracia pblica. A equipe de
governo logo perdeu o "fundamental apoio da elite do servio pblico, que
estava, a um s tempo, desinfonnada, temerosa e com baixa estima. Tal
postura da burocracia tcnica acabou mostrando-se fundada: os atos de colocar
pessoal em disponibilidade no primaram pelo critrio.,,148
Quarto, o governo Collor detinha um conceito muito restrito de gesto
governamental, excessivamente centrado no presidente da repblica, nas suas
aes e deliberaes. Isto no apenas era incompatvel com as condies de
operacionalidade do Poder Executivo, ainda que levadas aos estertores de seu
funcionamento, mas, sobretudo no se coadunava com as condies
democrticas de governabilidade.
147Edson Nunes, "Modernizao, Desenvolvimento e Servio pblico: Notas sobre a
Reforma Administrativa no Brasil" in Perspectivas da Economia Brasileira-IPEA (Braslia:
IPEA, 1992), pp. 223.
14'Nunes,. 1991. Op. cit., p. 217-8.
114
Os efeitos da chamada reforma administrativa no governo Collor
levaram a administrao pblica ao colapso, no sentido de paralisia e
incapacidade estrutural de elaborar e implementar polticas. "O mpeto
modernizante foi mais uma estratgia de marketing do que de realizaes,,149.
Deu-se um passo atrs rumo a uma administrao pblica para a democracia,
sem a menor garantia de eficincia. No obstante disfuncional, foi uma
reforma instrumental, avessa poltica. Por outro lado, a reforma Collor foi
um chamamento imperiosa necessidade de reforma do estado brasileiro, em
particular da administrao pblica, nos seus aspectos estruturais.
Outras iniciativas, no decorrer do governo Collor, merecem meno.
Como iniciativas modernizadoras cabe mencionar os esforos no mbito do
Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade no Setor Pblico e o
Programa Brasileiro de Desregulamentao, que renderam efeitos localizados,
mas de alguma valia. Como iniciativas desmodernizadoras, cabe mencionar a
reverso parcial do arranjo ministerial institudo pela reforma inicial,
caracterstica de uma fase de intensa barganha instrumental com segmentos
partidrios e infiltrao do "esquema PC' em reas essenciais da
administrao pblica. As aes contriburam, assim para a desmodernizao
da administrao pblica.
Os esforos do governo Itamar Franco com relao ao quadro de
deteriorao da administrao pblica foram em dois sentidos. Primeiro,
reverso da reforma administrativa Collor, o que implicou na reorganizao da
macro-estrutura governamental nos moldes da Nova Repblica, inclusive no
que se refere finalidade de barganha poltica por escales de governo, e
tambm no que se refere anistia para o pessoal demitido. Segundo,
implementou uma poltica de recomposio salarial no setor pblico baseada
em critrios populistas, dissociada da problemtica estrutural da gesto de
recursos humanos no setor pblico. A reforma administrativa de Itamar Franco
caracterizou-se pela incapacidade poltica em iniciar um processo de ajuste
estrutural na administrao pblica, onde a barganha instrumental fortalecia-se
pelos momentos delicados do impeachment; bem como pela incapacidade
estratgica em vislumbrar os efeitos deletrios das modificaes que procurou
implementar.
149
Ibid
.. p. 220.
115
Neste perodo de redemocratizao, o estamento burocrtico saiu de
um padro de atuao tecnoburocrtico para um padro poltico-corporativo.
Por um lado, a aliana das elites dirigentes com os militares e com os
propsitos do regime deu lugar a uma aliana poltico-partidria perfeitamente
encaixada na prtica fisiolgica. Grandes esquemas se formaram em busca de
recursos e influncia sobre a administrao pblica. Por outro lado, a aliana
da burocracia mida se deu pela via corporativa, pela crescente politizao do
servio pblico e, conseqentemente, pela conquista de privilgios condizentes
com a condio de estamento, categoria e classe social, mas no com as
caractersticas funcionais das carreiras.
o que caracteriza este perodo a desmodernizao
l50
da
administrao pblica, em dois sentidos. Primeiro, de que deixou-se, em nome
da convenincia poltica fisiolgica, destruir a racionalidade instrumental dos
sistema administrativos estatais, que j apresentavam sinais de
disfuncionalidade. Os efeitos disfuncionais no s no foram revertidos, como
a presso da barganha poltica instrumental sobre a administrao pblica
trouxe novos efeitos disfuncionais. Segundo, as tentativas de modernizao da
administrao pblica, notadamente no bojo do plano Collor, foram alheias,
seno contra, a poltica, indistintamente se se tratasse de poltica fisiolgica ou
da poltica decorrente da democracia. Em ambos os casos verifica-se o
fenmeno da dissociao entre poltica e administrao pblica no ambiente
democrtico, quer mediante a repelncia da poltica e dos polticos ao
desenvolvimento da racionalidade funcional na administrao, quer vice-versa.
Complementarmente, a democracia no implicou no desenvolvimento da
racionalidade poltica da administrao.
A MODERNIZAO INCOMPLETA: O MODELO BRASILEIRO
DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA
Dentre os vrios nveis de anlise que a trajetria da modernizao da
administrao pblica brasileira comporta, dois so particularmente vlidos
150A expresso foi cunhada por A. G. Stumpf, "Sintomas da Ruptura" (Rio de Janeiro:
Jornal do Brasil, Caderno BlEspecial, 22.02.87), como parte de uma srie de 5 artigos sob o
ttulo de "O Pas Entra na Era da Desmodernizao" para referir-se originalmente
deteriorao dos servios pblicos.
I
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I
[
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i
116
para caracteriz-la como incompleta: o contexto poltico do estado e o modelo
de modernizao subjacente s iniciativas de mudanas administrativas. Mas a
modernizao incompleta se caracteriza, outrossim, pelo que ambos os nveis
indicam: tanto no contexto poltico, quanto nas caractersticas mais essenciais
dos processos de modernizao da burocracia pblica brasileira, alm de
residir uma dissociao disfuncional entre poltica e administrao pblica,
demonstram a perdurao de foras que, na essncia, representam a anttese da
modernizao, sobre as quais o contedo do modelo de modernizao
sistematicamente omisso.
o CONTEXTO POLTICO DO ESTADO
N o primeiro caso, a dissociao no se deveu apenas ao carter
disruptivo, instabilidade dos regimes polticos, que, alternando perodos
democrticos e autoritrios, tomou-se um empecilho consolidao de uma
administrao pblica democrtica. Deveu-se, em relevante medida, ao carter
da poltica e do estado, cujo efeito sobre a administrao pblica -em
especial nos perodos em que a administrao pblica esteve aberta a sua
influncia- foi disfuncional, quer do ponto de vista instrumental, quer do
substantivo. Ademais, a modernizao incompleta fundamenta-se no fato de
que as caractersticas essenciais da poltica e do estado pouco se modificaram,
na essncia, no obstante sob formas mais modernas.
o modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica revela
uma dificil compatibilizao entre poltica e administrao, entre democracia e
burocracia. Historicamente, estas duas categorias tiveram relaes
disfuncionais. Segundo Felicssimo & Albuquerque:
"A experincia brasileira em matria de reformas no aparelho de
Estado, nos casos mais recentes, foi conduzida por governos
autoritrios que excluram amplas bases de consenso e de
participao social [... mediante ... ] elevado grau de
desconhecimento da sociedade sobre o funcionamento das
estruturas de governo e de sua influncia na implementao das
relaes Estado-sociedade.,,151
151 J. R. Felicissimo & s. C. Albuquerque, 1988, op. cit., p. 23.
I
f
I
117
Este modelo foi cristalizado pelo estamento burocrtico e favorecido
pela poltica nacional, principalmente pela forma como conduziu a
consolidao do prprio estado brasileiro. Ora tentou-se consolidar uma
burocracia, racionalizando-se funcionalmente a administrao, revelia da
Poltica e custa da democracia; ora tentou-se descaracterizar seu carter
funcional, pretensamente at em nome da democracia, o que resultou no
desenvolvimento de uma burocracia estatal com baixa racionalidade social.
Sob este aspecto, a histria da administrao pblica brasileira revela um
aprendizado, rico em evolues e retrocessos, na direo da construo de uma
burocracia pblica para a democracia, ora obstaculizada, ora estimulada pelos
agentes do estado e da poltica nacional. "Um dificil dilema, que colocaria de
um lado a administrao racional e tcnica, associada aos regimes fortes e
autoritrios, e de outro a administrao politizada, deficiente e desmoralizada,
que pareceria ser um atributo da democracia e da participao social".152
Por outro lado, a anlise da modernizao da administrao pblica
brasileira implica em caracteriz-la como incompleta, na medida em que
possvel identificar e descrever traos anti-modernizantes que ainda hoje
subsistem entranhadas no estado e na administrao pblica, sobre as quais a
aplicao alternada de um modelo instrumental no rendeu efeito
transformador de seu contedo, seno de suas formas. Trata-se de qualificar,
dentre os traos essenciais da cultura do estado e da burocracia pblica os mais
relevantes relativamente dissociao entre poltica e administrao pblica.
Perduraram, ao longo da trajetria modernizadora da administrao pblica
brasileira, no sistema poltico-administrativo do estado, caractersticas
dissociativas entre poltica e administrao racional, cujas origens esto
relacionadas ao estado cartorial clientelista e patrimonialista, conforme
elucidam Hlio Jaguaribe e Luciano Martins:
"Caracteriza-se o Estado cartorial por ser o instrumento de
manuteno de uma estrutura econmico-social fundada numa
economia primria de exportao e nos privilgios de classe a ela
correlatos. Sua nota distintiva reside no fato de que o Servio
pblico, em lugar de consistir no atendimento das necessidades
coletivas um mecanismo de manipulao das clientelas eleitorais
destinado a perpetuar os privilgios da classe dominante,
152S. Schwartzman,1987, op. cit., p. 58.
proporcionando, sem a contrapartida de prestao de servios
efetivos e socialmente necessrios, empregos e favores clientela
dos grupos dirigentes".
"[ ... ] O Estado cartorial [ ... ] existe para atender poltica de
clientela, em que o apoio poltico se obtm em contrapartida do
emprego pblico. Esse estado cartorial resistir a derrocada do
Estado Novo, em 1945, porque subsistir, ao se restabelecer a
democracia eleitoral, a demanda clientelstica do emprego pblico.
A mesma barganha entre apoio poltico e emprego pblico, sobre a
qual se sustentou o Estado Novo, alicerar, subseqentemente, os
partidos polticos da Segunda Repblica, trocando-se emprego por
voto". 153
''[. .. ] No se trata [apenas ... ] de 'clientelismo', no sentido
convencional em que esse termo tem sido empregado para
caracterizar situaes anteriores (recompensas dos partidos
polticos s suas clientelas), mas de um processo de cooptao no
qual aparentemente se misturam reconhecimento (subjetivo) de
talentos, afinidades sociais e/ou lealdades pessoais". 154
118
A influncia destes fatores sobre a administrao evidente. O estado
cartorial e clientelista no decorre exclusivamente do sistema poltico, mas se
revela no domnio dos favores e favorecimentos que se estabelecem no mbito
da burocracia pblica. Independentemente da carapaa moderna que se
coloque sobre os mtodos e processos burocrticos do estado, as foras da
poltica cartorial e do clientelismo permanecem vivas na administrao pblica
brasileira. Nesta relao, repousa, segundo Faoro, o estado patrimonialista.
"A comunidade poltica conduz, comanda, supervisiona os
negcios, como negcios privados seus, na origem, como negcios
pblicos depois, em linhas que se demarcam gradualmente. O
sdito, a sociedade, se compreendem no mbito de um
aparelhamento a explorar, a manipular, a tosquiar nos casos
extremos. Dessa realidade se projeta, em florescimento natural, a
forma de poder, institucionalizada num tipo de domnio: o
patrimonialismo [ ... ]
153H. Jaguaribe, O Nacionalismo na Atualidade Brasileira (Rio de Janeiro: MEC/lSEB,
1958), srie Textos Brasileiros de Poltica, p. 41. apud B. M. S. Wahrlich" 1983, op. cit., p.
844.
154L. Martins, 1985, op. cit., p. 201.
i
I
I
"Sempre, no curso dos anos sem conta, o patrimonialismo estatal,
incentivando o setor especulativo da economia e
predominantemente voltado ao lucro como jogo e aventura, ou, na
outra face, interessado no desenvolvimento econmico sob o
comando poltico, para satisfazer imperativos ditados pelo quadro
administrativo, com seu componente civil e militar.
"[ ... ] O domnio tradicional se configura no patrimonialismo [ ... ]
que se estende sobre o largo territrio, subordinando muitas
unidades polticas. Sem o quadro administrativo, a chefia dispersa
assume carter patriarcal, identificvel no mando do fazendeiro, do
senhor de engenho e nos coronis. Num estgio inicial, o domnio
patrimonial [ ... ] apropria as oportunidades econmicas de desfrute
dos bens, das concesses, dos cargos, numa confuso entre o setor
'bl . d [ ],,155
pu ICO e o pnva o ....
119
No se trata de afirmar apenas que este quadro forma uma barreira
modernizao da administrao pblica, porque, na realidade o que dele se
forma uma modernizao deturpada, corrupta. F aoro descreve, com
impressionante atualidade, um quadro tpico de promiscuidade poltico-
administrativa decorrente do patrimonialismo:
"o paraso dos comerciantes, entre os quais se incluem os
intermedirios honrados e os especuladores prontos para o bote
presa, em aliana com o Tesouro. A velha dupla, estamento e
comrcio, d-se as mos, modernizadora nos seus propsitos,
montada sobre a miragem do progresso. Os agricultores vergados
ao solo, os industriais inovadores servem, sem querer, aos homens
de imaginao forrada de golpes, hbeis no convvio com os
polticos, astutos nas empreitadas. As raposas se infiltram nos
gabinetes, contaminando, com sua esperteza, o tipo social do
poltico. o progressismo, como muito mais tarde o
desenvolvimentarismo, faro da modernizao um negcio de
emprstimos, subvenes e concesses, entremeado com o jogo da
bolsa, sob os auspcios do Estado. Modernizao est em choque
com as foras conservadoras e agrrias, mas distante das correntes
revolucionrias. ningum quer matar a galinha dos ovos de ouro,
seno viver custa dela, submissa, calada e recolhida, mas
l
't ,,156
po llca.
155R. Faoro, 1984, op. cit., pp. 733 e 736-7.
156
id
., p. 437.
r
I
I

I
120
o patrimonialismo e o clientelismo privilegiam-se de uma relao
obscura entre poltica e administrao, ou melhor, estabelecem uma relao
entre poltica e administrao que irracional sobre os pontos de vista
substantivo e instrumental. O aprendizado que se pode tirar desta experincia
que o modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica est
impregnado do determinismo e da linearidade histricas contidos na
experincia poltico-institucional brasileira. Complementarmente, a
modernizao da administrao pblica Federal revela um paradigma de
d
.. I I . d dfi 157 1-
mu ana organlzaclOna p aneJa a que pouco se mo 1 lCOU ,em re aao aos
trs principais focos de ao modernizadora: recursos humanos, tecnologia
empregada e estrutura organizacional.
o CONTEXTO DA BUROCRACIA E SUA IMPLEMENTAO
O modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica, no
que concerne aos seus atributos estruturais e a sua forma de implementao,
alm de dissociativo, comporta uma dualidade contraditria, que no se refere
exclusivamente coexistncia de formas organizacionais mais racionais com
formas organizacionais menos racionais do ponto de vista instrumental, seno
subsistncia de caractersticas sociais da administrao pblica que, na
essncia, resistem modernizao, mas, por outro lado, amoldam sua forma
moderna.
No contexto das organizaes do estado, a tentativa de desenhar um
contorno geral da modernizao da administrao pblica brasileira revela um
modelo essencialmente instrumental, tecnocrtico, dissociado e preventivo dos
imperativos da poltica, presente na experincia brasileira de modernizao da
administrao pblica. Esta experincia revela um modelo de mudana
organizacional que possui caractersticas prprias no que concerne ao modo de
implementar mudanas organizacionais planejadas, bem como ao modelo
moderno de administrao pblica que se pretendeu implantar.
J57Yer K. T. Nascimento, "Implicaes do Moderno Conceito de administrao para a
Formulao de uma Estratgia de Reforma Administrativa" (Revista de administrao
pblica: vol. 6, nO 1, janeiro/maro 1972) e 1967, op. cit.; C. o. Bertero" s/d., op. cit.; e B.
Y. J. Castor & C. Frana, "administrao pblica no Brasil: Exausto e Revigoramento do
Modelo" (Revista de administrao pblica: 20(3), julho/setembro de 1986).
I
121
O modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica,
recorrente na experincia histrica e entranhado nos valores que guiaram a
consolidao do estado brasileiro, essencialmente um modelo instrumental,
de modernizao administrativa, de inspirao ortodoxa, mas que apresenta,
em pequenas propores, traos dos modelos empresarial e liberal --este
ltimo presente, em particular, na reforma Collor. Este apenas um sentido no
qual se pode afirmar que a modernizao da administrao pblica brasileira
foi --e ainda , na medida em que este modelo se reproduz- incompleta.
Uma primeira caracterstica a forma autoritria, insulativa -de
retrao e distanciamento dos mentores das solues modernizadoras, do
mtodo do fazer para, em vez do fazer com_
I5S
e tecnocrtica de
implantao, onde a regra prevalecente a modernizao por decreto, de
discurso descentralizador, tcnico e moralizador, mas cujo resultado a
centralizao.
159
Eli Diniz e Olavo Lima Jr. discorrem sobre esta caracterstica:
"Efetivamente, no Brasil, foi sob a liderana de uma elite
tecnoburocrtica que se deu a passagem do modelo agrrio-
exportador para um sistema de base urbano-industrial. Essa elite,
integrada por setores civis e militares, assumiu a direo poltica da
sociedade, implementando um amplo projeto de centralizao,
voltado para propiciar maior integrao das vrias unidades
federativas e dotar o Estado dos mecanismos necessrios para uma
profunda interveno nos vanos setores da vida social.
Paralelamente a esse esforo centralizador, observou-se o
fechamento crescente do sistema poltico, culminando na
implantao de um modelo francamente autoritrio [j a partir da
instaurao do Estado Novo. Todavia, a redemocratizao do Pas,
principalmente durante a vigncia da chamada repblica populista
(1945-64)] no afetou de forma substancial o centralismo da
administrao varguista, preservando-se, em grande parte, o
arcabouo institucional do regime deposto. Assim que, ao lado
das reformas de cunho liberal, instaurando a liberdade de
expresso, restabelecendo os direitos polticos e introduzindo o
pluralismo partidrio, manteve-se a fora do aparelho burocrtico
1 5 ~ M. Ramos, 1981, op. cit., p. 183.
159Fernando Coutinho Garcia, "Modernizao e Reforma Administrativa no Brasil: uma
Interpretao dos Impasses e Projeto Alternativo" in IPEA, 1978, op. cit., pp. 7--56, v, na
histria da modernizao da Administrao Pblica Federal, uma trajetria deliberadamente
centralizadora, no sentido de assegurar, s elites burocrticas, o controle do Estado.
!
I
estatal, cujas dimenses no foram tolhidas. Executivo forte,
controle do processo decisrio pela burocracia, atrelamento dos
sindicatos ao Estado persistiriam como elementos centrais do novo
regime." 160
122
Uma segunda caracterstica o processualismo. As iniciativas de
reforma no objetivavam modificar variveis culturais da administrao seno
se restringia s normas, mtodos e processos de uma forma mecamca,
desprovida de comprometimento e responsabilidade funcional, conforme
acentua N aimar Ramos:
"A ao de inovao organizacional na administrao pblica
brasileira tem incidido quase exclusivamente sobre os elementos
formais do sistema. [A ... ] experincia brasileira, tomada em termos
gerais, tem-se caracterizado por essa orientao processualstica,
atinente ao eventual aperfeioamento das normas administrativas
vigorantes e dos mtodos e processos utilizados, perdendo de vista
os reais objetivos e a misso desempenhada pelas instituies do
'bl' ,,161
setor pu lCO.
Nota-se uma preocupao exacerbada com a "processualstica da
execuo, com a eficincia dos processos, sem a correspondente e antecedente
preocupao com a eficcia dos resultados, a qual depende, primeiro e acima
de tudo, da qualidade da deciso tomada.,,162 Segundo Hlio Jaguaribe:
"sob o pretexto [ ... ] de modernizar a mquina administrativa [ ... ]
acumulou-se a administrao de tarefas de carter puramente
formal, para o atendimento das quais mltiplos rgos e inmeros
funcionrios se fazem mister, com o nico resultado prtico, no
entanto, de a mquina estatal trabalhar para se manter e se controlar
. 163"
a SI mesma.
Estas caractersticas se fazem presentes sobre a estrutura
organizacional mediante os processos de reestruturao baseados em mera
160E. L. Diniz & O. B. de Lima Jr., Modernizao Autoritria: o Empresariado e a
Interveno do Estado na Economia (Rio de janeiro: IUPERJ, Srie Estudos do IUPERJ nO
47, maio de 1986), p. 12-13.
161N. M. Ramos, 1981, op. cit., p. 181.
162K. T. Nascimento, 1972, op. cit., p. 12.
163H. Jaguaribe, 1958, op. cit., p. 844.
123
substituio de nomenclaturas, no obstante, de forma desarticulada com os
objetivos organizacionais. "V rias reestruturaes foram, em ltima anlise,
meras substituies de rtulos que elevavam ou rebaixavam o status
organizacional dos rgos, mas no introduziam modificaes significativas
no sistema.,,164 Diniz e Lima Jr. identificam algumas tendncias recorrentes na
expanso do estado no Brasil, que, centrada na expanso do Executivo, segue
um padro burocrtico. Primeiro,
"agncias pblicas -tanto na administrao direta quanto na
indireta- no desaparecem. So absorvidas por outras, tm
competncias alteradas etc., mas no desaparecem, at porque, o
que fazer de seu patrimnio e de seu pessoal? No se trata de bens
perecveis, tm de ser absorvidos de alguma forma pelo prprio
Estado. Em segundo lugar, ocorre um processo de especializao e
diviso do trabalho, condio sine qua non da sobrevivncia das
agncias existentes em determinado momento, que levou a sua
multiplicao. Parece, ainda, que o processo no inteiramente
endgeno, vale dizer, no um ciclo de reproduo inerente e
interno ao Estado. Pelo contrrio, agncias pblicas, como de resto
quaisquer organizaes, manipulam recursos, estabelecem relaes
com seu meio ambiente e, sobretudo, atendem interesses,
resultantes de relaes sociais complexas dentro da prpria
sociedade e da interao de atores sociais com o prprio Estado.,,165
Uma terceira caracterstica a utilizao de tecnologia administrativa
inapropriada, quer pela inadequao analtica, quer pela sua aplicao prtica,
mediante a importao de tcnicas e conceitos, fundamentais para o enunciado
e resoluo de problemas, sem a devida crtica.
166
Segundo a crtica de
Belmiro Castor e Clio Frana,
164K. T. Nascimento, 1967, op. cit., p. 20.
165E. Diniz & O. B. de Lima Jr., 1986, op. cit., p. 33.
166 Ver Guerreiro-Ramos, 1981 e 1983 (Administrao e Contexto ... ), op. cit.; e A Reduo
Sociolgica -Introduo ao Estudo da Razo Sociolgica (Rio de Janeiro: MECIISEB,
1958). Mais recentemente, dentro da tendncia revisionista das teorias sobre
desenvolvimento, R. Klitgaard, Adjusting to Reality. Beyond "State versus Market" in
Economic Development (San francisco: ICS Press, 1991), argumenta que as teorias e as
tcnicas tradicionais empregadas na anlise e solues de problemas de desenvolvimento no
Terceiro Mundo so inapropriadas, porque ignoram a realidade, as condies e
possibilidades de desenvolvimento prprias de cada pas, com relao s condies sociais,
em especial pobreza, economia de mercado e ao setor pblico.
I
"A modernidade exerce um verdadeiro fascnio sobre a mquina
estatal brasileira que cultua o cosmopolitanismo e despreza os
valores [ ... ] locais. Como regra, o aproveitamento de solues
tradicionais ou inspiradas na cultura popular tratada
derisoriamente, encarada como manifestao de paroquialismo ou
provincianismo enquanto que as solues consagradas nos pases
desenvolvidos tendem a ser valorizadas e incriticamente aplicadas, _
a despeito de seus custos sociais, energticos e ambientais". 167
124
Uma conseqncia destas caractersticas seu reduzido alcance, onde
a administrao pblica sistematicamente tratada como uma categoria formal
estanque, e no como parte de uma totalidade estado-administrao pblica-
sociedade civil, invariavelmente restrita ao universo limitado da administrao
pblica federal executiva. Estas caractersticas permanecem, ainda hoje,
insuperadas. Nlson Mello e Souza sintetiza:
"reorganizaes foram feitas com freqncia. Seus mtodos e
processos foram aos poucos melhorados. O que ocorreu com
lentido foram as mudanas nos sistemas de valor capazes de
permitir uma radical modernizao. A motivao bsica sempre foi
de ordem pragmtica. ( ... ) Mimetismo social visando a transposio
mecanlca de experincias so artificiais e tm sido
sistematicamente rejeitados. A tentativa brasileira parece confirmar
1
-" 168 -
esta genera lzaao
Num outro nvel de anlise, o contexto organizacional da burocracia
pblica, apresenta uma moldura cultural que historicamente pouco se
modificou, apresentando ntidos traos da famlia patriarcal, tendo como pano
de fundo o estado patrimonial, onde o pblico e o privado se mesclam e se
apropriam mutuamente num tringulo paternalista entre estado, clientela e
funcionalismo, formando um estamento que se constitui o brao operativo do
patronato poltico brasileiro.
No obstante os esforos modernizadores, a administrao pblica
brasileira ainda apresenta um padro cultural incompatvel com os padres de
167 A d
B. V. J. Castor; C. F. Frana; J. . e Souza Peres; S. Schwartzman & W. C. Porto,
Estado e Administrao Pblica: Reflexes (Braslia: Funcep, 1987), pp. 28-9.
1 6 ~ M. e Souza, "Reforma Administrativa no Brasil: um Debate Interminvel" (Revista de
Administrao Pblica: 28( 1): 54-70, janeiro/maro 1994).
I
125
comportamento burocrtico, centrados no carter impessoal das relaes
funcionais, o que dificulta a implementao de padres de racionalidade
poltica e administrativa na burocracia pblica. Srgio Buarque de Holanda
assim caracteriza as razes da cultura organizacional brasileira:
"A famlia patriarcal fornece [ ... ] o grande modelo por onde ho de
calcar, na vida poltica, as relaes entre governantes e governados,
entre monarcas e sditos. Uma lei moral inflexvel, superior [aos
... ] clculos e vontades dos homens [ ... ] Um dos efeitos decisivos
da supremacia [ ... ] do ncleo familiar est em que as relaes que
se criam na vida domstica sempre forneceram o modelo
obrigatrio de qualquer composio social entre ns. Isso ocorre
mesmo onde as instituies democrticas , fundadas em princpios
neutros e abstratos, pretendem assentar a sociedade em normas
antiparticularistas. [ ... ]
"Na ausncia de uma burguesia urbana independente, os candidatos
s funes [ ... pblicas] recrutam-se, por fora, entre indivduos da
mesma massa dos antigos senhores rurais, portadores de
mentalidade e tendncias caractersticas dessa classe. Toda a ordem
administrativa do Pas, durante o Imprio e mesmo depois, j no
perodo republicano, h de comportar, por isso, elementos
estreitamente vinculados ao velho sistema senhorial. [ ... ]
"No Brasil, pode-se dizer que s excepcionalmente tivemos um
sistema administrativo e um corpo de funcionrios puramente
dedicados a interesses objetivos e fundados nesses interesses. Ao
contrrio, possvel acompanhar, ao longo de nossa histria, o
predomnio constante das vontades particulares que encontram seu
ambiente prprio em crculos fechados e pouco acess veis a uma
d
_. 1,,169
or enaao lmpessoa .
essencial no creditar as implicaes destas caractersticas, ainda
que, em alguns casos, residuais, a uma incapacidade da administrao pblica
brasileira em absorver modelos exgenos. No h dvida que o que resta do
velho sistema senhorial e patriarcal na cultura organizacional brasileira
representa o universo da irracionalidade; instrumental e substantiva. Mas
modernizar este contexto, ou o desenvolvimento de padres de racionalidade
instrumental e funcional neste contexto no est fatalmente atrelado
169S. B. de Hollanda, Razes do Brasil (Rio de janeiro: Jos Olympio, 7
3
ed., 1973), pp. 53,
57e 106.
126
eliminao de barreiras para a imposio de um padro moderno exgeno.
Embora inseridos no meio social maior, a evoluo destas caractersticas em
cenrios organizacionais especficos no parece ser a nfase dos processos
instrumentais. A eliminao deste gargalo, mediante a imposio de modelos
organizacionais instrumentais, com nfase no excesso de formalizao das
relaes organizacionais, tem demonstrado apenas o acrscimo de
formalismo
17o
, que se manifesta na coexistncia de normas, mtodos e
processos modernos e um alto grau de resistncia a estes processos ou ainda de
excluso no julgamento das finalidades envolvidas. O carter instrumental da
modernizao da administrao pblica brasileira tende a impedir e obscurecer
as possibilidades de superao dos mtodos e valores irracionais presentes na
cultura administrativa brasileira.
Administrao patriarcal fornece o caldo de cultura do estado
patrimonial, que define a sucetibilidade de sua administrao pblica em se
apresentar, nos seus domnios, de forma estamental. O estamento burocrtico
a arena de simbiose entre estado patrimonial e administrao patriarcal,
substrato social que tm definido a forma e suprido o contedo da
modernizao da administrao pblica brasileira. Assim o descreve Faoro,
no clssico Os Donos do Poder:
"Sobre a sociedade, acima das classes, o aparelhamento poltico -
uma camada social, comunitria embora nem sempre articulada,
amorfa muitas vezes- impera, rege e governa, em nome prprio,
num crculo impennevel de comando. Esta camada muda e se
renova, mas no representa a nao, seno que, forada pela lei do
tempo, substitui moos por velhos, aptos por inaptos, num processo
que cunha e nobilita os recm-vindos, imprimindo-lhes os -seus
valores.
"H a burocracia, expresso fonnal do domnio racional, prpria ao
Estado e empresa modernos, e o estamento burocrtico, que nasce
do patrimonialismo e se perpetua noutro tipo social, capaz de
1 7 ~ sentido atribudo por F. W. Riggs, A Ecologia da Administrao Pblica (Rio de
Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1964): "O formalismo corresponde ao grau de
discrepncia entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder formal e poder efetivo, entre a
impresso que nos dada pela constituio, pelas leis e regulamentos, organogramas e
estatsticas, e os fatos e prticas reais do governo e da sociedade. Quanto maior a
discrepncia entre o formal e o efetivo, mais formalstico o sistema" (p. 23) apud A.
Guerreiro-Ramos 1983, op. cit., pp.252.
,
I

t
I
absorver e adotar as tcnicas deste, como meras tcnicas. Da seu
carter no transitrio.
"A autonomia da esfera poltica, que se manifesta com objetivos
prprios, organizando a nao a partir de uma unidade
centralizadora, desenvolve mecanIsmos de controle e
regulamentao especficos. O estamento burocrtico comanda o
ramo civil e militar da administrao e, dessa base, com
aparelhamento prprio, invade e dirige a esfera econmica, poltica
e financeira.
"O estamento burocrtico desenvolve padres tpicos de conduta,
gravitando em rbita prpria no atrai, para fundir-se, o elemento
de baixo, vindo de todas as classes. Em lugar de integrar, comanda;
- d ,,171
nao con uz mas governa.
127
o estamento burocrtico demonstra, at semanticamente, uma
contradio. Paralelamente aos imperativos racionais-legais da burocracia,
existiria uma estrutura tipicamente estamental, que perpetua privilgios e
administra favores; que, enfim, instrumentaliza e gerencia o estado
patrimonialista. Estrutura velha, signo da irracionalidade, principalmente no
sentido substantivo, que obscurece a definio de finalidades e valores da ao
pblica, porque acomoda interesses de uma maneira incompatvel com o status
da democracia. Mas o faz de uma forma cada vez mais "moderna". A
trajetria instrumental da modernizao da administrao pblica brasileira
aparelhou o estamento burocrtico, reproduzindo sua estrutura
substantivamente irracional; mas seus padres de conduta se modernizaram.
Seu contedo irracional permanece vivo, intocado ou levemente afetado pelas
aes modernizadoras meramente instrumentais. Torna-se clara a dissociao
entre poltica e administrao que o estamento burocrtico engendra.
A
modernizao brasileira, a partir do estado, estreou dissonante, sob o
peso de sua herana lusitana. As principais caractersticas da
administrao tradicional so recorrentes na experincia brasileira e irradiam,
ainda hoje, sua influncia sobre o estado e a administrao pblica: o
mimetismo, o centralismo e o patrimonialismo. O mimetismo representa,
171 R. Faoro, 1984, op. cit., pp.737 e 743.
I
"
i
I
128
desde a modernizao no Imprio, a tentativa de transplante de uma sociedade
viciada sobre a forma de um estado estranho nao transplantada,
modernizao esta fundada na cpia, na substituio e na atualizao de
estruturas exgenas, conforme descreve Faoro:
"No esforo de modernizao, que cobre o Imprio e desperta o
entusiasmo dos construtores da Repblica, procura-se ajustar o pas
aos modelos importados, sustentados pelo livro estrangeiro.
Modernizao, entretanto, no significa necessariamente, como
inculcam os inimigos do regime de 91, a atitude "bovarista", na
qual se insinua a desdm ao mundo atrasado, em favor do mundo
civilizado. No bovarismo, articulado no amor a Paris, Grcia,
pulsa a compensao da fraqueza interna, dourada na falsa
conscincia. Nos modernizadores h, sem dvida, forte dose de
bovarismo, embora os agite, no o desprezo de sua gente, mas a
preocupao civilizatria, pedaggica, de ajustar o passo s
estruturas chamadas cultas.
"[ ... ] A ideologia articula-se aos padres universais, irradiados da
Inglaterra, Frana e Estados Unidos, confortando a conscincia dos
ocidentalizadores, modernizadores da sociedade e da poltica
brasileiras, muitas vezes enganados com a devoo sem exame dos
modelos." 172
A soluo adotada no caso brasileiro, de implantao de modelos
exgenos, no esgotou o problema do baixo nvel de racionalidade
instrumental e poltica da burocracia pblica. Mas, isto no se deve apenas ao
fato de os modelos transplantados terem sido instrumentais, seno, tambm,
porque sua instrumentalidade era restrita, quando no inadequada.
Porm, o mais relevante que, na experincia brasileira, o incremento
da racionalidade funcional do sistema administrativo estatal s foi possvel
mediante a prtica da poltica de exceo, em regimes polticos fechados de
ndole autoritria. No obstante o fato de os modelos de modernizao
implantados conterem disfuncionalidades estruturais de natureza meramente
instrumental, trataram-se de tentativas de implantao de modelos
dissociativos, condizente e conveniente com o status do regime poltico. Mas
esta , obviamente, uma condio insuficiente para que essas iniciativas no
172R. Faora, 1984, ap. cit., pp. 469 e 501.
129
tenham se completado posteriormente. Isto porque os perodos de democracia,
onde o estado esteve sob o domnio da poltica, no foram capazes de manter a
racionalidade instrumental do sistema, seno, complementarmente, convert-la
e subvert-la irracionalidade substantiva presente na prtica clientelista e
fisiolgica. Mas no se trata apenas de afirmar que a modernizao da
administrao pblica brasileira consistiu na alternncia de perodos de
racionalidade funcional com perodos de irracionalidade funcional e
substantiva apenas devido, respectivamente, correspondente alternncia de
regimes autoritrios e regimes de aprendizado democrtico sob os efeitos dos
traos caractersticos da irracionalidade poltico-administrativa brasileira, o
patrimonialismo, o clientelismo, o fisiologismo.
No cabe aprofundar esta correlao, seno elaborar duas assertivas
diante deste fato, baseadas na premissa anti determinstica de que o fato de a
experincia brasileira ter sido como foi, no implica em que, doravante, tenha
que ser assim. Primeira, porque a modernizao da administrao pblica
brasileira no pode se limitar ao incremento da racionalidade
instrumental dos sistemas burocrticos do estado, seno deve abranger
sua totalidade poltico-administrativa. Segunda, porque reintroduzir a
racionalidade instrumental nos sistemas burocrticos estatais no
significa expropriar sua racionalidade poltica. Significa converter a
irracionalidade do sistema poltico-administrativo estatal em racionalidade
substantiva e em racionalidade instrumental, do sistema poltico e da
burocracia conjuntamente, de forma associativa. A modernizao da
administrao pblica brasileira se completar pelo desenvolvimento de
modelos especficos, centrados na definio de critrios de funcionalidade
poltico-administrativa das instituies do estado brasileiro.
I
I
IV
PERFIL CRTICO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
CONTEMPORNEA
o Contexto da Burocracia Pblica Brasileira Contempornea
Funcionalismo
Aspectos Quantitativos
Garantias do Regime Jurdico
Estrutura de Cargos
Ingresso
Plano de Carreira
Formao e Treinamento
Avaliao de Desempenho
Promoo e Mobilidade
Remunerao
Estrutura e Recursos Organizacionais
Estrutura Organizacional
Informao e Informatizao
Gesto de Recursos Organizacionais
rgo Central de Administrao
Gesto Governamental
Presidncia da Repblica
Planejamento Governamental
Avaliao e Controle
o Contexto Poltico do Estado
Perfil da Disfuncionalidade
130
131
E
ste captulo procura demonstrar que os problemas estruturais que
afligem a administrao pblica brasileira, na sua configurao atual,
no so exclusivamente administrativos, de natureza puramente tcnica, mas
tambm reportam-se ao contexto poltico do estado, que se impe de maneira
defensiva ou impositiva sobre burocracia governamental.
Esta abordagem procura problematizar as principais variveis
organizacionais da administrao pblica federal relativas burocracia pblica
e ao sistema poltico. As variveis relativas burocracia agrupam-se em
funcionalismo -aspectos quantitativos, garantias do regime jurdico, estrutura
de cargos, ingresso, plano de carreira, formao e treinamento, avaliao de
desempenho, promoo e mobilidade, e remunerao--, estrutura e recursos
organizacionais ---estrutura organizacional, informao e informatizao,
gesto de recursos organizacionais e rgo central de administrao-- e
aspectos da gesto governamental -presidncia da repblica, planejamento
governamental e avaliao e controle. As principais variveis estruturais do
sistema poltico so sistema representativo, regime federativo e sistema de
governo.
o objetivo destas problematizaes identificar a natureza poltica de
disfunes estruturais administrativas e as implicaes administrativas de
disfunes estruturais polticas.
o CONTEXTO DA BUROCRACIA PBLICA BRASILEIRA
CONTEMPORNEA
A presente anlise toma como subsdio bsico alguns dados e
inferncias contidos no documento Estrutura e Organizao do Poder
Executivo - Administrao Pblica Brasileira
l73
, editado pela Secretaria de
Administrao Federal (SAF), sem, contudo, obedecer, necessariamente, aos
seus pressupostos conceituais ou ainda compartilhar de suas concluses.
173R. C. Andrade & L. Jaccoud, (orgs.), 1993, op. cit.. Trata-se de produto de um projeto de
pesquisa conveniado junto ao Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), cujo objetivo caracterizar a administrao pblica federal brasileira.
132
H, neste sentido, trs principais advertncias cabveis. Primeira, em
que pese o mrito irrefutvel do mencionado documento base, que se constitui
no mais completo e recente levantamento no domnio da administrao pblica
brasileira, necessrio que se esclarea que as fontes de dados -a maioria
dados oficiais, notadamente precrios neste campo---, bem como a forma de
levantamento de campo --entrevistas setorizadas com especialistas seletos-
constituem uma limitao de carter metodolgico. No entanto, isto no
invalida seus propsitos, seno pe em relevo a necessidade e a extrema
dificuldade em se promover a atualizao de dados no que toca
administrao pblica em geral. Segunda, e como decorrncia, o levantamento
original est centrado no Executivo Federal, muito embora tea referncias a
outros poderes e esferas federativas. Provavelmente, esta limitao encontra
respaldo na escassez de dados relativos ao Legislativo e ao Judicirio federais,
bem assim na quase completa escassez de dados sobre as cerca de 5.000
administraes pblicas estaduais e municipais no Brasil. Uma terceira
limitao diz respeito atualidade dos dados apresentados, que, embora em
alguns casos tenham sofrido alguma modificao, no invalidam a atualidade
do conjunto. No obstante estas limitaes, considera-se vlido o pressuposto
segundo o qual a maior parte das caractersticas e problemas arrolados podem
ser extrapolados para os contextos organizacionais dos demais poderes e
esferas da federao, no que respeita a um perfil qualitativo.
FUNCIONALISMO
o grupo funcionalismo engloba as variveis relativas a gesto de
recursos humanos na administrao pblica: a) aspectos quantitativos, que
envolve problemas relativos ao efetivo e distribuio de recursos humanos na
administrao pblica; b) regime jurdico, que envolve problemas relativos
estabilidade, aposentadoria e previdncia do funcionalismo pblico,
disponibilidade, isonomia, negociao coletiva e direito de greve; c) estrutura
de cargos, que envolve problemas relativos estrutura e ao critrio de
provimento de cargos efetivos, em comisso e vitalcios; d) ingresso, que
envolve a seleo mediante concurso; e) plano de carreira, que envolve
diretrizes para sua formulao e critrios de promoo; f) formao e
treinamento, que envolve qualificao profissional escolar ou especfica
apropriada para ingresso ou permanncia em carreiras e para o desempenho de
tarefas; g) avaliao de desempenho, que envolve a busca de formas e critrio
apropriados de avaliao; h) promoo e mobilidade, que envolve critrios e
133
requisitos adequados para a promoo, progresso, transferncia, remoo e
redistribuio; e i) remunerao, que envolve a adequao de nveis e
propores salariais s responsabilidades do cargo e aos resultados alcanados.
Aspectos Quantitativos
A questo da quantidade de funcionrios pblicos engloba problemas
de alocao de recursos humanos tendo em vista sua adequao quantitativa
aos quadros ideais de cada rgo e da burocracia pblica como um todo. O
Quadro VII ilustra o quantitativo de pessoal no Executivo Federal.
QUADRO VII
QUANTITATIVO DE PESSOAL DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL
NATUREZA JURDICA
Administrao Direta
Autarquias
Fundaes
Ex-Territrios
Empresas Pblicas
Sociedades de Economia Mista
SUB-ToTAL
Inativos
Pensionista
TOTAL
RGOS
20
115
39
4
22
94
EFETIVO
156.702
328.968
123.003
37.561
200.932
486.476
1.333.642
332.307
211.000
1.876.949
Os dados comparativos referentes a quantitativos de pessoal
proporcionalmente populao economicamente ativa e proporcionalmente
alocados em reas sociais, constantes do Quadro VIII, desbanca um velho
chavo da crtica administrativa brasileira. De um modo global, no parece
haver excesso ou inchao de pessoal na administrao pblica brasileira, seno
um quadro de pssima distribuio entre rgos, nveis da federao, reas
funcionais (meio e fim ou especficas) e entre regies geogrficas, mesmo
porque h indicao de uma carncia global de 143.000 funcionrios em
diversos rgos da administrao 174. Dos cerca de 7 milhes de servidores
174Segundo levantamento da Secretaria de Administrao Federal (SAF). Jornal do Brasil,
7/10/93. in F. L. Abrucio, 1993, op. cit., p. 40.
,
I
134
pblicos nacionais apenas 26,3% so servidores municipais, os demais 49,1 %
so estaduais e 24,6% so federais 175. Do total dos funcionrios pblicos
federais, cerca de 1,87 milho, 23,6% esto lotados no Rio de Janeiro
176
.
PAS
Brasil
Frana
Espanha
Itlia
Inglaterra
Sucia
Uruguai
Venezuela
Argentina
Alemanha
QUADRO VIII
EFETIVO PBLICO FEDERAL COMPARADO
I77
SERVIDORES EM
REAS SOCIAIS 1
PEA
I78
11%
18,5%
38%
23%
21.4%
22%
22,5%
FUNCIONRIOS
PBLICOS FEDERAIS 1
PEA
179
3%
17%
14,5%
16,1%
18,9%
FUNCIONRIOS
PBLICOS ATIVOS
11000
HABITANTES 180
8,9
46,4
53,4
65
91,4
Uma primeira constatao diante destes dados de que a lotao de
recursos humanos na administrao pblica federal brasileira obedece a um
critrio racional apenas ocasionalmente. Mas os fatores da m distribuio no
se situam apenas no domnio das disfunes instrumentais de detenninados
175Segundo Carlos Csar Pimenta, consultor da Boucinhas e Campos, e relatrio SAF,
MTBIRAIS e Secretarias Estaduais de Administrao, 1992, p. 01. in F. L. Abrucio, op. cit.,
p.40.
I 76Segundo relatrio SIAPE de 28/4/93. in F. L. Abrucio, op. cit., p. 40.
177Trs principais ressalvas so cabveis em relao considerao destes indicadores
enquanto parmetros comparativos. Primeiro, so indicadores quantitativos, que ignoram a
adequao dos recursos humanos em questo no que respeita qualificao profissional e ao
desempenho. Segundo, no se referem a uma nica carteira ideal de servios e atividades
pblicas, que, necessariamente, quantitativa e qualitativamente diferente em cada
contexto. Terceiro, desconsideram a tecnologia operacional aplicada em diferentes
atividades pblicas, principalmente no que se refere informatizao e a tcnicas de gesto
como terceirizao, o que limita sua utilizao como indicador quantitativo.
178Dados citados pelo Banco mundial em 1986 in Projeto de Reconstruo Nacional, H.
Drefahl (Salvador: Anais da ANPAD, vol. 6, Administrao Pblica, 1991), pp. 20-30. in F.
L. Abrucio, op. cit., p. 40.
179Conforme dados do Projeto ENAPIPNUD/CEDEC, primeiro relatrio parcial de janeiro
de 1993 in F. L. Abrucio, op. cit., p. 39.
180
Idem
.
135
rgos, relacionadas ineficincia de mtodos e processos, tecnologias
empregadas, paralelismo e indefinio de papis institucionais, etc ... O quadro
de m distribuio decorre, em grande parte, do carter poltico da mobilidade
funcional entre rgos, no raramente relacionadas ao empreguismo
cliente lista.
No obstante este quadro, a busca de parmetros e indicadores que
permitam aferir a extenso da m distribuio e da carncia de recursos
humanos uma tarefa rdua. Primeiro, porque inexiste uma noo sequer
aproximada, de uma distribuio ideal
181
, porque isto pressupe uma avaliao
qualitativa do atual quadro funcional vis--vis aos padres de qualidade
exigidos para uma configurao ideal de atividades, tambm inexistente.
Quer relacionada configurao ideal do aparato administrativo
pblico, quer relacionada dinmica da barganha poltica, a questo do
quantitativo timo de pessoal na administrao pblica no uma questo
exclusivamente instrumental. Relaciona-se, num primeiro plano, ao papel do
estado, sua carteira ideal de atividades e produtos, que uma questo
eminentemente poltica, tomada nos nveis federal, estadual e municipal. Em
particular, a questo da descentralizao encama bem esta discusso. Por outro
lado, sua disfuno corrente, a m distribuio, pode ser creditada, em boa
medida, s interferncias polticas com finalidade clientelstica e de barganha
instrumental, prticas correntes que situam-se fora dos domnios instrumentais
da burocracia pblica.
Regime Jurdico
O regime jurdico do funcionalismo pblico, expresso na Constituio
Federal
182
, e regulamentado na Lei n 8.112, de 11.12.90, estatutrio,
instituindo: estabilidade para os servidores nomeados mediante concurso aps
181 Cabe observar as dificuldades para estruturao e manuteno de um cadastro de recursos
humanos na administrao pblica, cuja alimentao permita a rpida e fidedigna
composio de informaes. Esta tem sido uma das principais dificuldades do SIPEC
(Sistema Integrado de Pessoal Civil).
182Artigos 39, 41, 40 e 37, respectivamente.
136
2 anos de efetivo exerccio; aposentadoria integral; disponibilidade; isonomia
salarial; negociao coletiva e direito de greve.
A estabilidade indiscriminada, no seleciona condies nem
carreiras tpicas de estado, como diplomacia, foras armadas e auditores
fazendrios, dentre outros. Ademais, este instituto foi desmoralizado com a
vigncia do Art. 19 das disposies constitucionais transitrias da Constituio
Federal, que tornou estvel, sem prvio concurso pblico, 313.000
funcionrios, metade do atual efetivo estvel
183
Muito embora no haja
evidncia emprica que sua revogao aumente a produtividade e a eficcia no
servio pblico, a estabilidade indiscriminada impede a renovao de quadros
funcionais em reas onde a competitividade profissional guarda relao direta
com a qualidade final de servios pblicos. O instituto da estabilidade, como
atualmente se coloca, encarado como compensao desqualificao
profissional e aos baixos salrios e perspectivas.
A aposentadoria integral inviabiliza a previdncia do funcionalismo
pblico. Seu perfil atuarial representa um encargo impondervel sobre a
sociedade: a idade mdia relativamente alta e existe, na folha de salrios do
Executivo Federal, 1,55 aposentado para cada servidor ativo
184
O critrio de
aposentadoria por tempo de servio promove a perda precoce das melhores
cabeas no auge da experincia, entre 50 e 60 anos, no raramente em troca de
rendimentos complementares.
A disponibilidade, originalmente um recurso para remanejamentos e
reestruturaes, tornou-se, na prtica, frias foradas, uma vez que o Supremo
Tribunal Federal vetou judicialmente a reduo de salrios neste caso. O
instrumento da disponibilidade perdeu, portanto, o sentido.
183Segundo dados da SAFIDRH de maro de 1993, apudF. L. Abrucio, 1993, op. cit., p. 53.
Observe-se, ademais, que o emprego da expresso servidores, ao contrrio de funcionrios,
segundo o caput do Art. 39 da Constituio Federal, conduz interpretao de que tambm
os celetistas seriam estveis, aps o estgio probatrio, uma vez concursados. Ver, a
respeito, T. Mukai, Administrao Pblica na Constituio de 1988 (So Paulo: Saraiva,
1989), p. 61-7.
184Segundo estudo do ministrio da Previdncia citado em matria no jornal Folha de So
Paulo de 13.10.93, p. 2. apudF. L. Abrucio, op. cit., p. 48.
t
I
I
J
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l
I
137
A isonomia salarial engloba trs principais restries. Primeiro,
impraticvel, dada a impossibilidade de definio de parmetros tendo em
vista a inadequao e, sobretudo, a diversidade de planos de carreira entre os
trs poderes. Aplic-la seria homogeneizar perversamente a diversidade. Alm
de inexistir base jurdica para se exigir igualdade nos vencimentos entre
profissionais equivalentes, exceto entre carreiras distintas, a isonomia tambm
inaplicvel dinmica salarial, na medida em que a isonomia dos reajustes
no permitiria alcanar a equiparao dos nveis salariais.
185
Segundo, a
isonomia inviabiliza ganhos de produtividade. Terceiro, a isonomia virou
bandeira poltica quer como forma de presso para uma poltica de
remunerao mais adequada a alguns segmentos funcionais, quer como meio
de denncia de graves disfunes remuneratrias em outros segmentos,
notadamente no Legislativo e no Judicirio. A questo da isonomia oculta a
complexa problemtica de cargos e salrios no setor pblico e como tal
deveria ser discutida. Enquanto instituto, casustico.
A negociao coletiva e o direito de greve so avanos institucionais
assegurados constitucionalmente, porm inexeqveis em boa extenso. A
negociao coletiva caiu no vazio devido imposio pelo Executivo Federal
de uma poltica salarial unilateral. O direito de greve ainda carece de
regulamentao porque o texto constitucional foi indiscriminado. Todavia, os
poderes Judicirio e Executivo j editaram judicialmente restries aplicveis
ao disposto constitucionalmente.
Estas caractersticas do funcionalismo pblico federal, uniformizadas
sob um regime jurdico nico estatutrio, tm um maior teor de conquistas
sociais de uma categoria, que, propriamente, o resultado de um contrato de
beneficios e contribuies firmados com e para a sociedade em bases tcnicas
e profissionais. O regime jurdico nico, tal como se estabelece atualmente,
no s ocaso do corporativismo presente na feitura da Constituio de 1988,
185Ver E. F. Ohana; E. F. Mussi; H. F. Carlos & A. L. Dezolt, Setor Pblico Federal no
Brasil: Despesas com Pessoal e Alguns Comentrios sobre a Isonomia Salarial (Braslia:
IPEA, 1992), p. 13.
I
I
I
138
mas, tambm, no teor da Lei n 8.112, essencialmente corporativista.
186
A
ordem funcional estabelecida pela Constituio Federal para o setor pblico, se
choca, frontalmente, com os imperativos de modernizao da administrao
'bl' 187
pu lca .
Ademais, disfuncional, porque estabelece um perverso contrato de
mediocridade entre funcionalismo e servio pblico e entre este e a sociedade,
pretende compensar o empobrecimento da funo pblica com garantias
sociais sem devidas reciprocidades. Evidentemente, a manuteno ou reverso
dos dispositivos citados no se circunscreve apenas no mbito instrumental de
processos modernizantes; , antes, resultado de negociaes polticas,
principalmente porque lida com o aspecto mais poltico do funcionalismo
pblico: a negociao de direitos funcionais adquiridos.
Estrutura de Cargos
H trs tipos de cargos: efetivo, em comisso e vitalcio. H um amplo
desconhecimento da estrutura real e respectivos grupos funcionais, de cargos
efetivos de carreira, providos via concurso e estgio probatrio. Isto se deve
desordenada descentralizao dos planos de cargos e incorporao em massa
de funcionrios no regime jurdico nico com a Constituio de 1988, sem a
devida efetivao em cargos de carreira. Cerca de 313.000 funcionrios
186Muito embora, a rigor, a disposio constitucional impe um regime umco e a
possibilidade de existncia de dois regimes, o estatutrio e o celetista. "Se podem existir
dois regimes porque caber a cada esfera de governo [ ... ] escolher qual o regime jurdico
nico que, por Lei prpria, desejar adotar; [ ... ] se estatutrio ou celetista." T. Mukai, 1989,
op. cit., p. 62. No caso, a Lei nO 8.112 consubstanciou a opo pelo regime nico do
estatuto.
187 A propsito, a pesquisa As Elites Brasileiras e a Modernizao do Setor Pblico: um
Debate revela que 50% da elite brasileira (representada por um composto de intelectuais,
empresrios e autoridades goverpamentais) considera que a Constituio de 1988
desfavorvel ou pouco favorvel modernizao do setor pblico, sendo que 73%
contrria estabilidade do funcionrio pblico no concursado aps 5 anos de servio. Ver
A. de Souza & B. Lamounier, (orgs.), As Elites Brasileiras e a Modernizao do Setor
Pblico: um Debate (So Paulo: IDESP, Srie Seminrios e Debates, Sumar).
139
permaneciam, em maro de 1993, no "quadro em extino no integrado na
carreira", contra 332.000 funcionrios pblicos efetivos
l88
.
H cerca de 16.300 cargos em comisso no Executivo Federal, DAS
de 1 a 6, dos quais cerca de 16% so formalmente destinados funes de
assessoramento e os restantes 84% de direo 189 . Do ponto de vista
quantitativo, a despeito da impossibilidade de julgamento sobre uma
adequao global, h dois tipos de disfunes: desequilbrio na distribuio e
na remunerao. A m distribuio de cargos comissionados atende duas
espeCles preponderantes de condicionantes: poltico, com finalidade
empreguista ou de barganha poltica; e formalismo, cargos inerente
estruturas organizacionais formais, porm inoperantes, preenchidos ttulo de
complemento salarial. Como resultado, h rgos com excesso de cargos
comissionados, incoerentes com a baixa complexidade de suas estruturas
organizacionais, e h, ao reverso, rgos com dficit destes cargos.
Por outro lado, o desequilbrio salarial dos cargos em comisso sugere
uma diviso em dois grupos de DAS: do 1 ao 3 e do 4 ao 6. Em ambos os
casos os valores das classes variam cerca de 10%, mas entre os grupos, entre
os DAS 3 e 4, h um acrscimo de cerca de 100%. H nisto uma diviso tcita
entre cargos de menor escalo, cuja remunerao no atraente para ocupantes
de fora do servio pblico e que de fato so em 95% dos casos ocupados por
servidores 190, e, por outro lado, cargos de maior escalo, sujeitos ao
preenchimento por critrios polticos. Neste caso, especificamente em relao
ao preenchimento por ocupantes de fora do servio pblico, a maior
remunerao paga pelos atuais cargos em comisso ainda est abaixo dos
188Dados da Secretaria da Administrao F edreal (SAF) de maro de 1993. apud in F. L.
Abrucio, op. cit., p. 53.
189Este nmero no contempla as funes gratificadas (FGs, DRs, CDs, DAIs etc.) de
provimento exclusivo de detentores de cargos efetivos, estimadas em cerca de 64.000 vagas.
Tambm excetua-se deste quantitativo os cargos em comisso criados durante o Governo
Itamar Franco, estimados em 900. Ver in F. L. Abrucio, op. cit., p. 54.
190Conforme estimativa de Carlos Pimenta, ex presidente da ENAP, in Sistema de Governo
e Administrao Pblica no Brasil, V. M. F. Costa in R. C. Andrade & L. Jaccoud, (orgs.),
1993, op. cit., p. 255.
140
padres do mercado de trabalho
l91
, pblico ou privado, ainda maIs se se
considerar o custo de vida de Braslia e a restrio dos beneficios e vantagens
indiretas, como transporte pessoal e moradia funcional.
Todavia, do ponto de vista qualitativo que o atual sistema de cargos
comissionados mostra sua maior limitao: o critrio de provimento. O atual
critrio de livre provimento na verdade um no-critrio. A despeito de
tratarem-se de cargos para ocupantes com nvel superior de instruo, inexiste
qualquer requisito normativo de adequao do ocupante ao cargo ocupado,
quer referente ao perfil curricular, quer habilidades tcnicas ou gerenciais,
sequer rea de atuao. A nomeao em cargo comissionado confina-se
discricionaridade da autoridade nomeante, onde no h controle sobre o
prevalecimento da veneta poltica e pessoal sobre a profissional. Esta prtica
admite dirigentes desqualificados, alheios e muitas vezes avessos ao servio
pblico, no raramente agindo em beneficio de interesses partidrios,
corporativos ou pessoais, constituindo-se numa das gneses estruturais do
processo de corrupo funcional do qual a administrao pblica brasileira ,
historicamente, vtima. Conseqentemente, fomenta-se a descontinuidade e
impede-se a formao de dirigentes pblicos nas diversas carreiras da
administrao pblica.
So vitalcios os cargos de juzes e ministros ou conselheiros dos
tribunais de contas. Seus ocupantes tm permanncia definitiva e inamovvel,
exceto sob processo administrativo. H duas categorias segundo o acesso:
concurso pblico e nomeao, caso dos ministros de tribunais superiores,
exceto o Eleitoral, e de contas, mediante indicao do Presidente da Repblica
e ratificao do senado; e, demais tribunais, exceto os eleitorais, apenas
mediante indicao do Presidente da Repblica. O problema dos cargos
vitalcios relaciona-se modalidade de nomeao. Semelhante aos cargos em
comisso, seu critrio de nomeao limitado, seno esprio: mais de dez
anos de servio pblico, limite etrio, "notrio saber", "ilibada reputao" e
191 Segundo a Lei n 9.030, de 13.04.95, e o Decreto Legislativo nO 06, de janeiro de 1995,
um DAS 6, maior remunerao paga em cargo comissionado, correspondente atualmente
aos titulares de secretarias, segundo escalo nos diversos ministrios, equivale a
aproximadamente US$ 6.500.
141
"idoneidade moral", conceitos etreos sujeitos alta elasticidade subjetiva, o
que permite a premiao e a barganha poltica.
Ingresso
A nica forma legal de ingresso de servidores sob o regime jurdico
nico o concurso pblico. fora de questo que o concurso pblico o meio
mais democrtico de ingresso no servio pblico. Contudo, necessrio
qualificar sua eficcia conquanto o servio pblico no se deve restringir aos
cargos efetivos e tampouco s atuais regras de seleo. Nesse sentido, h duas
principais crticas com relao a esta forma de ingresso: sua exclusividade e
generalizao e, por outro lado, sua limitao como instrumento de seleo.
Na atual estrutura de cargos, o concurso pblico o procedimento
seletivo exclusivo. Isto porque a legislao vigente omissa com relao ao
ingresso de contratados e temporrios no servio pblico, salvo servios de
autnomos por prazo determinado e no recorrente, seno de efetivos nas
respectivas carreiras. Este dispositivo impede a criao de estruturas matriciais
ou por projetos, temporais por definio, para o atingimento de resultados
especficos, que requerem, por sua vez, formas mais flexveis, rpidas e
baratas de aquisio de pessoal em bases profissionais. Ou seja, s h concurso
para admisso no servio pblico, no para prestao de servio ou
I b
- ,. d 192
co a oraao temporarla lreta .
Por outro lado, a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio
l93
,
que dirimiu controvrsia constitucional a respeito, estendeu a aplicabilidade
dos concursos pblicos s empresas pblicas e sociedades de economia mista,
cujo corpo funcional, alm de regido pela CLT, enquadra-se, na maior parte
das vezes, em atividades produtivas, algumas de alta rotatividade de mo-de-
obra, onde as regras de recrutamento e seleo do livre mercado de trabalho
so requisito de qualidade funcional. No obstante, nem a legislao
192Muito embora a Constituio preveja, no Art. 37 inciso IX, que a lei estabelecer os casos
de contratao temporria, o Ttulo VII, Captulo nico, Arts. 232 a 235, da lei nO 8.112,
restringe as excepcionalidades de contratao temporria casos de combate surtos
epidmicos, recenseamentos, calamidades pblicas e professores universitrios visitantes.
193Conforme Deciso Plenria de 01.06.90.
142
complementar nem o Tribunal de Contas da Unio definiram formas ou
diretrizes para elaborao de critrios simplificados de seleo para estes
casos.
A limitao do concurso pblico, como hoje se estabelece, como
instrumento de recrutamento e seleo assenta-se em trs principais
evidncias. Primeira, falta planejamento e coordenao de concursos,
inexistindo uma noo global das necessidades dentre os diversos rgos. Isto
favorece a reposio de pessoal apenas em reas politicamente fortes dentro do
setor pblico: desde 1988, 90% dos servidores concursados foram para as
carreiras de finanas, do tesouro nacional e da receita federal 194 . Segunda, a
natureza, a uniformizao e a quantidade excessiva de exames incoerente
com a diversidade das necessidades e exigncias de desempenho de funes
certas e determinadas. H, nesse sentido, uma excessiva politizao das
normas reguladoras dos concursos em detrimento de uma maior preocupao
com a seleo profissional. E terceira, o estgio probatrio ignorado na
grande maioria dos casos, o que impede tanto a preparao para o exerccio
dentro de padres de desempenho pr-estabelecidos, quanto impede a
avaliao crtica do prprio concurso. Em sntese, os concursos pblicos esto
atualmente formatados para medir qualificaes quase sempre duvidveis
porque no se baseiam em desempenho.
o excesso de zelo subjacente s atuais exigncias quanto s formas,
exclusividade e universalizao do concurso pblico na administrao direta
e indireta, constitui-se um bice efetiva administrao de recursos humanos
no setor pblico, com severos prejuzos eficincia e eficcia de organizaes
pblicas. No obstante os requisitos de moralidade, impessoalidade e
publicidade so perfeitamente atingveis por formas tecnicamente mais
apropriadas, simplificadas e flexveis de recrutamento e seleo de pessoal.
Criou-se uma falsa aura de moralidade e retido poltica em torno de um
instrumento de ingresso no servio pblico que, embora conceitualmente
correto, vem sendo utilizado com uma finalidade crescentemente
corporativista, sob o pretexto de ser uma forma defensiva em relao
interferncia poltica fisiolgica.
194Dados do SIPEC de maio de 1993. in F. L. Abrucio, op. cit., pp. 63-4.
I
143
Plano de Carreira
Carreiras sintetizam as vias de acesso e asceno nas quais e para as
qUaIS a funo pblica deve adquirir, manter e desenvolver talentos em
beneficio da sociedade. Um sistema de carreira tem trs principais requisitos:
plano de cargos, estruturao com base no mrito profissional e vinculao a
um rgo, rea ou funo pblica. Seno vejamos o atual quadro no Executivo
Federal.
Inexiste uma Lei de diretrizes para planos de carreira, que contemple
discriminadamente o universo de atividades tpicas de estado e de governo.
Atualmente, apenas 14,7% dos funcionrios pblicos encontram-se em
carreiras consolidadas
l95
e faltam regras claras para promoo e mobilidade.
Com efeito, dentre as carreiras consolidadas apenas trs -magistrio,
diplomacia e militar- tm critrios de promoo claramente definidos, no
obstante de questionvel eficcia. H, ainda, uma marcante instabilidade e
disparidade salariais, a impossibilidade de se obter ganhos de produtividade
baseados em critrios de qualidade e a restrio legal asceno funcional.
Isto contribui, sobremaneira, para a desorganizao e deteriorao da funo
pblica, porque se constitui um forte fator desmotivador.
Formao e Treinamento
F ormao e treinamento so formas de investimento em capital
humano cujo retomo se d sob a forma de racionalidade e profissionalismo.
F ormao e treinamento so o substrato para a erradicao da mentalidade
tacanha, cliente lista e formalista da qual o servIo pblico, e,
conseqentemente, a sociedade brasileira, padecem.
H, no servio pblico, requisitos e programas de formao geral -
educao escolar formal- e especfica -quando visa a preparao para uma
carreira, como programas sob os auspcios da ESAF, ENAP e Instituto Rio
Branco, dentre outros. Os requisitos ou programas de treinamento, no
195 A partir de dados do SERPRO, de maio de 1993, incompletos porque contemplam uma
populao correspondente a 87% do funcionalismo. apud in F. L. Abrucio, op. cit., p. 70.
f
I
I
144
necessariamente promovidos no mbito do servio pblico, visam ao
desenvolvimento de habilidades individuais para a utilizao no desempenho
de tarefas ou funes prprias.
Inexiste uma avaliao global da adequabilidade da formao e do
treinamento de servidores pblicos, principalmente porque no se pode avaliar
necessidades em funo de desempenho, baseado em padres desejveis de
qualidade. O que se especula que o perfil educacional do funcionrio pblico
brasileiro , em geral, sofrvel, afetando a qualificao de servidores para o
desempenho de tarefas especficas e a capacidade gerencial de chefes e
dirigentes no que respeita ao atingimento de resultados efetivos.
Este quadro ampara-se em cinco principais razes. A pior certamente
a resistncia, amparada na crena de que formao e treinamento no so
importantes para a manuteno ou o aprimoramento de determinados servios,
seno perda de tempo e recursos. A segunda a falta de recursos. Terceira, h
uma patente desconexo entre treinamento e planejamento de recursos
humanos. Sobretudo, faltam objetivos dos processos de treinamento ou a
desarticulao a um objetivo comum. Os programas de treinamento so, via de
regra, conveniados com a iniciativa privada mediante critrios, no raro,
questionveis. Quarta, inexiste relao entre treinamento e sistemas de
carreira, porque este no se pauta num sistema de mrito, que, por sua vez, no
se pauta em avaliao de desempenho. E quinta, inexiste uma carreira de
gestores pblicos ou ainda um esforo integrado de formao de dirigentes
pblicos das diversas carreiras.
A carncia de qualificao do funcionalismo pblico brasileiro se
reflete na sua baixa produtividade. Em termos de comportamento
organizacional, estereotipifica-se no despreparo, na descortesia, no desrespeito
ao cidado usurio, na m vontade, na corrupo, no erro, no processualismo
exagerado, no formalismo ----que privilegia formas e processos em detrimento
de resultados-, na falta de viso estratgica finalstica, na falta de zelo com o
patrimnio e os recursos pblicos, na adoo de critrios pessoais em
detrimento dos tcnicos ou profissionais e, dentre outros, no raro, na falta de
urbanidade no trato e na apresentao pessoal. Na exceo de nichos de
excelncia organizacional, estas caractersticas so elementos ativos da cultura
organizacional pblica brasileira.
145
Avaliao de Desempenho
Avaliao de desempenho deve ser concebida como um melO
profissional para embasar a progresso, promoo e mobilidade funcionais,
tomando-se um dos principais ingredientes do sistema do mrito na
administrao pblica.
Inexiste um conjunto de diretrizes sobre avaliao de desempenho na
administrao pblica brasileira, conectado a uma poltica de recursos
humanos, que defina finalidades e formas adequadas de avaliao. Primeiro,
porque um sistema efetivo de avaliao de desempenho pressupe planos de
cargos e carreiras bem estruturados, o que vem a ser a primeira grande
limitao no caso brasileiro. Em segundo lugar, avaliao de desempenho na
administrao pblica federal tomou-se uma rotina intrinsecamente formal,
sem finalidade plausvel e como meio de legitimao burocrtica de promoo
funcional. Nesse sentido, tomou-se, na maior parte das vezes, um ritual
celebrado sem maiores preocupaes com o desempenho e, no raro, com
freqncia irregular e forma diversa, em que pese as peculiaridades de cada
contexto organizacional demandarem diferentes mtodos.
Muito embora os critrios correntes se atenham, na maioria das vezes,
variveis objetivas, tais como pontualidade, freqncia, participao e
iniciativa, a capacidade do funcionrio em alcanar resultados e padres de
produtividade parece ser uma preocupao acessria, seno inexistente.
comum a ausncia de transparncia e participao do avaliado na definio e
julgamento dos critrios, dando alta margem de subjetividade ao avaliador. A
avaliao de desempenho , na maioria dos casos, unilateral, sem contemplar
formas de contra-avaliao, a avaliao do avaliador pelos avaliados.
Ademais, a atual sistemtica predominante excessivamente vulnervel tendo
em vista a rotatividade e despreparo dos gerentes avaliadores. Em suma, a
desarticulao das prticas correntes de avaliao de desempenho do contexto
de uma poltica de recursos humanos impede a utilizao de um instrumento
de gesto essencial para os objetivos organizacionais e profissionais dos
servidores.
.'
i
I
146
Promoo e Mobilidade
Promoo refere-se indistintamente a duas modalidades de derivao
vertical: promoo, que, propriamente dita, significa a elevao funcional e
salarial decorrente da passagem de um cargo para outro de outra classe; e
progresso, que designa a elevao funcional e salarial dentro da mesma
classe, de um padro para outro superior. Mobilidade refere-se a quatro tipos
de derivao horizontal: cesso ou transferncia, de um cargo para outro em
outro rgo; readaptao, de um cargo para outro mais compatvel com a
condio fisica do ocupante; remoo, de um rgo para outro sem mudana
de cargo; e redistribuio, deslocamento, com o respectivo cargo, para o
quadro de pessoal de outro rgo. O problema bsico que se coloca no caso
brasileiro que a inexistncia de um sistema de carreiras e de uma sistemtica
de avaliao de desempenho impossibilitam a concepo de uma sistemtica
de progresso e mobilidade flexvel.
Os atuais sistemas de promoo envolvem quatro principais
problemas. Primeiro, utilizam parmetros duvidveis, uma vez que os sistemas
de cargos e carreiras esto precariamente organizados. Segundo, os critrios de
promoo e progresso so demasiadamente formais, tais como tempo de
servio, ou baseiam-se em avaliaes de desempenho meramente burocrticas.
Terceiro, as promoes tm, no raro, regularidade e periodicidade
inconstantes, quando no impedidas legalmente. E quarto, inexiste vinculao
entre treinamento e promoo.
As atuais formas e sistemticas de mobilidade envolvem trs
principais problemas: a excessiva burocracia, em alguns casos; a falta de
controle; e a omisso de critrios. Este ltimo problema , sem dvida, o mais
srio, porque d margem consolidao de grupos cujos interesses prprios
muitas vezes se sobrepem ao interesse pblico.
Remunerao
Remunerao compreende salrio do cargo efetivo, vantagens,
gratificao e beneficios. Consiste na varivel mais crtica do servio pblico
brasileiro. Remunerao adequada, se, por um lado, questionvel como fator
147
motivador direto, com conseqncias para a produtividade, por outro, a
remunerao inadequada inquestionvel como fator desmotivador.
H duas principais categorias de problemas relativos remunerao no
servio pblico. Primeiro, inexiste um sistema de remunerao baseado num
sistema de cargos e carreiras estruturados conforme o mrito e geridos
mediante uma poltica salarial tecnicamente correta. As polticas salariais
implcitas que vm sendo praticadas atendem exclusivamente a uma
convenincia financeira de ajuste macroeconmico, sem atentar para os
requisitos de funcionalidade do servio pblico. Conseqentemente, o
achatamento salarial demonstrado pela queda de 5% da remunerao real no
servio pblico entre 1982 e 1986
196
. Os gastos com pessoal e encargos
proporcionalmente ao PIB demonstram uma participao de 6,38% em 1989 e
2,94% em 1993
197
. Com efeito, o achatamento salarial a que vm sendo
submetidos os servidores avilta a dignidade do servio pblico, promove a
evaso, a corrupo, a politizao disfuncional e a perda de qualidade.
Ademais, a impraticabilidade da negociao coletiva prevista
constitucionalmente, incita movimentos grevistas localizados cujas
reivindicaes incluem um forte vis de barganha poltica, em detrimento da
discusso tcnica.
Segunda, h uma enorme desproporo salarial, em amplitude e
gnero -problemas que, aliados ao achatamento salarial vm sendo tratados
sob a bandeira poltica da isonomia. No Brasil, o maior salrio do servio
pblico corresponde a 58 vezes o menor salrio, ao passo que em
administraes pblicas estruturadas e-ste indicador varia entre 1 e 6,7 (Frana)
e 1 e 5 (Itlia) 198. Por outro lado, a desestruturao dos sistemas de cargos e
carreiras, e a conseqente desvinculao com a remunerao, promove uma
enorme disparidade salarial em cargos congneres, sujeitos aos artificios das
gratificaes especiais nos poderes legislativo e judicirio, que gozam de
autonomia administrativa, ou em carreiras politicamente fortes, como receita
federal e tesouro nacional.
1965egundo in F. L. Abrucio, op. cit., p. 100.
191'
d
37
I ., p. .
1980S dados so de 1992. in ENAP/PNUD/CEDEC, la relatrio de janeiro de 1993 pp. 20 e
110, apud. in F. L. Abrucio, op. cit., p. 100.
I
I
,
148
A disparidade salarial entre os poderes da repblica outro dado
alarmante. A autonomia dos poderes em fixar seus prprios vencimentos tem
proporcionado reajustes inconseqentes -por exemplo, entre 1987 e 1991 os
vencimentos do judicirio foram majorados em 108,3% em termos reais. Em
contrapartida, o salrio mdio praticado pelo poder executivo em 1991
representou, em termos reais, um decrscimo de 13,2%.199
A desestruturao dos sistemas de remunerao favorece o surgimento
de ganhos no salariais, gratificaes e beneficios indiretos de dificil controle
e questionvel legalidade e legitimidade. No caso dos procuradores da
fazenda, por exemplo, a gratificao chega a alcanar 85% do valor dos
vencimentos, ao passo que no PCC este ndice chega a 44,5%200.
o que se denomina na linguagem corrente de isonomia salarial,
constitui-se, essencialmente, em um problema de administrao de cargos,
salrios e beneficios no servio pblico, cuja atual configurao s encontra
coerncia no atual quadro catico que envolve o funcionalismo pblico
federal.
ESTRUTURA E RECURSOS ORGANIZACIONAIS
Este grupo engloba as seguintes variveis principais, relativamente
gesto de organizaes pblicas e macro-estrutura administrativa do governo
federal: a) estrutura organizacional, que envolve o desenho ideal rgos e suas
respectivas estruturas organizacionais; b) informao e informatizao, que
respeita o fluxo interno e externo de informaes, mtodos, normas e
processos administrativos; c) gesto de recursos organizacionais,
oramentrios, financeiros, fisicos e materiais; e d) rgo central de
administrao, que envolve a coordenao, no nvel macro-governamental, dos
sistemas integrados de administrao geral e de pessoal.
199Ver E. F. Ohana; C. H. Mussi; H. F. Carlos & A. L. Dezolt, 1992, op. cit., p. 13.
2ooDados da SAF de fevereiro de 1993 apud in F. L. Abrucio, op. cito p. 102.
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I
r
I
!

f
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I
149
Estrutura Organizacional
H duas consideraes bsicas referentes estrutura organizacional no
setor pblico: macro-estrutura governamental, onde se insere a questo da
dinmica versus estabilidade organizacional do arranjo ministerial; e
modelagem organizacional de organizaes pblicas, no que tange a
adequao de suas estruturas organizacionais s suas finalidades e recursos.
A macro-estrutura da administrao pblica, basicamente o arranjo
ministerial e a composio secretarial da Presidncia da Repblica, reflete a
carteira de funes do estado, tpicas ou circunstanciais em funo dos
projetos de desenvolvimento, implcitos ou no, e da barganha poltica em
torno da sustentao parlamentar do governo. Estes fatores so, obviamente,
dinmicos e h, necessariamente, uma relao dinmica entre eles e a macro-
estrutura da administrao. No entanto, o que est em questo que esta
dinmica tem promovido a instabilidade da macro-estrutura governamental -
criao, fuso e extino de ministrios e secretarias- em nveis
disfuncionais, gerando descontinuidade, enfraquecimento da cooperao
interinstitucional, fragmentao da experincia e da memria organizacionais,
dos quadros funcionais e dos fluxos decisrios. O quadro XI demonstra o grau
de estabilidade organizacional em sucessivos perodos governamentais:
QUADROXe0
1
ESTABILIDADE ORGANIZACIONAL DE GOVERNOS RECENTES
PERODOS RGOS MODIFICAES NDICES
202
Castelo Branco 13 5 0,722
C. Silva / Mdici 23 O 1,000
Geisel 23 2 0,913
Figueiredo 24 2 0,917
Sarney 24 10 0,583
Collor 25 25 0,000
201Cludio Gonalves do Couto, Modernizao in R. C. Andrade & L. Jaccoud, (orgs.),
1993, op. cit., p. 129.
2020btido atravs da seguinte frmula: E = (N - n) / N, onde E o ndice de estabilidade, N
o nmero de rgos e n o nmero de modificaes, exclusive ministrios
extraordinrios. Assim, o ndice 1,0 representa um quadro esttico, ao passo que o ndice 0,0
representa o quadro de instabilidade total.
I
[
"
150
No obstante, necessrio que se especule sobre a extenso na qual as
disfunes decorrentes da instabilidade resultaram no da dinmica das
estruturas em si, mas dos critrios e valores que guiaram as transformaes
governamentais. Esta questo se reporta, em grande medida, ao fisiologismo
poltico ou corporativo to fortemente presentes em setores localizados da
administrao pblica.
Por outro lado, no que respeita modelagem organizacional em
organizaes pblicas h o problema das estruturas padro (comuns a
ministrios e secretarias), que, embora uniformizem as nomenclaturas
hierrquicas, muitas vezes resultam em nveis hierrquicos e unidades
organizacionais de apoio desnecessrios, tendo em vista diferentes portes,
misses, grau de diferenciao e complexidade processual. No se trata de a
padronizao extrapolar a definio de uma estrutura bsica, de apoio e
controle, essencial caracterizao da autonomia administrativa dos diversos
rgos. Trata-se do critrio de definio das unidades operacionais finalsticas,
que, via de regra, atende s convenincias da criao de cargos e do domnio
institucional sobre setores da administrao em detrimento da adequao da
estrutura organizacional aos recursos e s finalidades dos rgos em questo,
gerando a proliferao desnecessria, disfuncional e anti-econmica, de rgos
e unidades.
Informao e Informatizao
H problemas de porte, complexidade e qualidade de produtos no que
se refere informao e informatizao no setor pblico, em funo de trs
fatores: uma demanda exponencial para o processamento de um volume cada
vez maior de dados e uma crescente especificidade de outputs e formas de
aplicao. Com efeito, a importncia e utilidade da informatizao para a
agilidade da tomada de decises, para a reengenharia de mtodos e processos
administrativos e para a transparncia e democratizao da informao no
tm limite. A questo adequar e dispor de solues apropriadas para a
resoluo de problemas relevantes, o que parece ser exceo no caso da
administrao pblica brasileira. O que caracteriza o problema da inadequao
de sistemas e equipamentos a falta da exata e mxima noo de sua utilidade.
Nesse sentido parece haver uma preocupao maior com a informatizao, que
151
com a informao, o que leva informatizao de fluxos de informaes e
processos deficientes, inadequados ou irrelevantes.
Basicamente, porque ainda no se tem uma noo precisa -salvo no
caso de sistemas integrados bsicos nas reas de pessoal e administrao
financeira, contbil, oramentria, previdenciria- dos fluxos de informaes,
mtodos e processos necessrios ao atingimento das finalidades de diversos
rgos e composio de um sistema de informaes gerenciais no nvel
macro da administrao pblica. Ainda predominam na administrao pblica,
em diversos rgos, e, principalmente, em rotinas ou procedimentos que
envolvem atendimento ao pblico, mtodos e processos altamente
burocratizados e excessivamente documentados, onde a disponibilizao,
alterao e registro de dados pode e deve ser racionalizada para posterior
automatizao por meio de recursos informacionais.
o que se verifica a panacia da micro-informatizao para a
automao de escritrio -freqentemente restrita editorao de textos-,
utilizada com razovel capacidade ociosa tendo em vista seu potencial
racionalizador, bem como a manuteno de sistemas de grande porte que,
embora indiscutivelmente essenciais, operam de forma desintegrada, mas no
isenta de problemas de alimentao, processamento e armazenamento de
dados. Isto caracteriza, sobretudo, um quadro de m utilizao, o que contribui
para aumentar o problema da insuficincia de hardware e software.
o resultado um quadro informacional catico para a obteno de
informaes, uma grande demanda reprimida por equipamentos de informtica
e telemtica, e o rpido sucateamento do parque micro e macro-
computacional. Um dos fatores que contribuem para este quadro a
administrao de compras tanto de suprimentos quanto de equipamentos, que
no condizente em preo e especificaes com a fatia nacional de mercado
consumida pelo setor pblico, em tomo de 30%203.
Fundamentalmente, as deficincias no que conceme informaes e
informatizao no setor pblico, refletem a deficincia da atual engenharia de
processos e informaes, altamente burocratizadas, e, num segundo plano, as
203C. G. Couto, 1993, op. cit., p. 134.
152
solues de informtica aplicadas s suas rotinas. principalmente no que se
refere informatizao de rotinas burocratizadas.
Gesto de Recursos Organizacionais
Gesto de recursos organizacionais refere-se aos aspectos gerais da
administrao oramentria, financeira, patrimonial, de suprimento de servios
e de materiais na perspectiva de organizaes pblicas, quer da administrao
direta, quer da indireta.
o governo federal dispe de sistemas informatizados integrados para
processar rotinas oramentrias, financeiras e contbeis. Tratam-se do SIDOR
e do SIAFI, principalmente, sistemas dotados de razovel nvel de excelncia e
assistncia tcnica que integram atualmente a maioria das unidades
descentralizadas da administrao pblica federal direta e indireta. A
integrao de todas as unidades e os aperfeioamentos constantes tomaro
mais segura e transparente a administrao financeira do estado -em que pese
seus dados no serem acessveis para consulta aos cidados contribuintes
comuns, como preceitua a Constituio, seno aos parlamentares.
A administrao oramentria, do ponto de vista das unidades
oramentrias ou das unidades gestoras descentralizadas, altamente
formalista devido a trs principais fatores: instabilidade macroeconmica,
processo oramentrio e gesto oramentria central. O quadro de
instabilidade macroeconmica -quer pela, at ento recente, existncia de
inflao acentuada, quer pelos efeitos de ajustes fiscais e monetrios
restritivos- descaracteriza o oramento pblico na medida em que o
oramento programa perde o carter de instrumento de planejamento e torna-
se um procedimento a mais, de carter puramente legal e formalista, necessrio
execuo financeira. A inverso decorrente deste fenmeno que os
dispndios passam a no mais se programar ou realizar em funo das
disponibilidades oramentrias, mas os empenhos e as reprogramaes
suplementares passam a se realizar em funo dos dispndios realizados ou a
se realizar em funo de compromissos assumidos sem prvia autorizao
oramentria. Antecipaes de crdito, inverso de saldos, prvio empenho e
empenho global subvalorados e endividamento junto a fornecedoresJ:m sido
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,
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1
153
expedientes correntes para a continuidade operacional de vrias organizaes,
no obstante a censura dos rgos de controle interno.
o processo oramentrio compreende, sinteticamente, a formulao,
aprovao, execuo e controle do oramento pblico mediante a integrao
das diversas unidades oramentrias, seus rgos setoriais, o rgo central de
oramento e as instncias legislativas. Esta integrao demasiada
verticalizada e obstruda pela imposio de tetos, limites, cortes e critrios sem
a devida discusso e embasamento tcnico prvio. Os rgos setoriais e central
de oramento ignoram muitas vezes a especificidade e a peculiaridade dos
projetos e atividades sob sua superviso e controle. O controle oramentrio ,
via de regra, meramente contbil, omisso quanto ao cumprimento das metas
quantitativas constantes da programao.
Pelo ngulo da gesto oramentria de governo, cabe ressaltar as
deficincias relativas ao acompanhamento e controle, por parte do ncleo
decisrio do governo, do processo oramentrio no mbito do Executivo,
visando a assegurar a efetividade dos gastos pblicos, o cumprimento de
objetivos programticos de governo e as metas macro-econmicas. Isto um
reflexo da prpria dificuldade da Presidncia da Repblica em manter um
acompanhamento e controle efetivos sobre a rea oramentria do governo e
tambm da dificuldade estrutural em se integrar oramento e planejamento.
204
Em sntese, a conjuntura macroeconmica adversa, a conformao
institucional do sistema de oramento e a gesto oramentria central
descaracterizam o oramento programa, transformando-o em programao
fi
. .205
mancelra a posterlOrl.
A administrao financeira, processada pelo do SIAFI, apresenta
problemas apenas com relao programao financeira, que analogamente
gesto oramentria, sofre os efeitos da gesto de caixa do Tesouro Nacional,
no que respeita instabilidade macroeconmica e gesto da programao
financeira cargo da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). As freqentes
204Yer A. S. M. Cunha, As Funes do Oramento nas Organizaes (Rio de Janeiro:
FGYIEBAP, Textos do Curso Intensivo de Ps-Graduao em Administrao Pblica,
1978).
205Yer G. Tristo. "Planejar Est Fora de Moda" (So Paulo: Polticas Governamentais, v.
YIII, n. 82, 1992).
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154
falhas na programao financeira de diversos rgos da administrao, so,
muitas vezes, motivadas pela execuo de uma poltica de caixa restritiva pelo
Tesouro Nacional, o que acarreta atrasos de pagamentos, com conseqentes
encargos, dificultando ou impedindo o fluxo normal de projetos e atividades
de relevncia na administrao pblica. Os critrios e metodologias adotados
na programao financeira central do Executivo Federal so obscuros.
A execuo contbil inteiramente processada pelo SIAFI, exceto
anlise, que ainda demanda procedimentos manuais, mediante um complexo
sistema de contas e controles cuja principal limitao impossibilidade de se
consolidarem subcontas e planos internos em sistemas paralelos de
contabilidade gerencial, principalmente voltadas ao acompanhamento e
controle de custos, ao processo decisrio e consolidao de demonstrativos
contbeis para o atendimento Lei n 6.404 -caso das empresas pblicas ou
sociedades de economia mista que, embora integradas ao SIAFI,. so
sociedades annimas.
A administrao patrimonial envolve a manuteno e a zeladoria de
instalaes prediais, mquinas, equipamentos, mobilirio, utenslios e frota. H
problemas que, em maior ou menor extenso, em geral ou em particular,
relacionam-se adequao, conservao e controle. Assim, verifica-se em
muitos rgos pblicos, inadequao de espao e de condies fisicas de
trabalho humano e operao de equipamentos; problemas de localizao
predial; elevado grau de obsolescncia, risco e freqncia de manuteno de
equipamentos e veculos; deteriorao das condies de segurana do trabalho
e patrimonial; presena de equipamentos, utenslios e veculos inservveis;
precariedade do controle patrimonial; e, at mesmo, falta de zelo individual
com o patrimnio pblico. Via de regra, o grande fator alimentador deste
quadro a escassez de recursos, que onde a falta de adequada manuteno
preventiva ou corretiva impe, no raro, improvisaes ainda mais lesivas ao
patrimnio pblico -como a prtica da canibalizao de equipamentos por
meio da substituio de componentes extrados de equipamentos j
defeituosos.
O suprimento de materiais permanentes e de consumo envolve
atividades relacionadas compras, estoques e distribuio. H uma sentena
que, grosso modo, generaliza a administrao de materiais no servio pblico:
o estado compra mal. Por cinco razes principais: a) h freqentes problemas
155
de especificaes e qualidade, quer em funo do desconhecimento de
finalidade ou alternativas mais adequadas, quer mediante restries legais
aplicveis aos editais; b) a escassez e inconstncia do fluxo de recursos
financeiros impede um planejamento de suprimento eficaz, impossibilitando,
muitas vezes, a aquisio de lotes econmicos e uma melhor negociao de
prazos e preos; c) as controvrsias entre centralizao e descentralizao de
compras e pontos de ressuprimento ainda no evoluram para formas
interinstitucionais integradas de cooperao, mediante o compartilhamento de
cadastros, procedimentos e at processos licitatrios -em que pese a
existncia de um cadastro nacional de fornecedores para a administrao
pblica; d) legislao pertinente, Lei nO 8.666, excessivamente restritiva e
inflexvel; e e) o poder pblico tem uma tradio de mal pagador, pouco
exigente e controlador displicente, caractersticas que oneram os preos e
comprometem a qualidade dos produtos fornecidos.
Por ltimo, mas em igual importncia, a administrao de servios
envolve a contratao e prestao por terceiros, de servios gerais de
conservao e limpeza, manuteno de equipamentos, instalaes e veculos,
motoristas, vigilncia patrimonial etc ... ; beneficios, tais como fornecimento de
refeies, assistncia mdica e alimentar; e servios de auditoria e projetos
especiais. A terceirizao de servios no atende uma convenincia apenas de
ordem financeira, mas principalmente de ordem gerencial no que se refere
atividades que requeiram maior flexibilidade em funo da rotatividade e
especificidade de mo-de-obra. O principal problema que envolve a gesto de
servios no setor pblico, no obstante as restries aplicveis ao suprimento
de materiais, concentra-se nos critrios de qualidade, custo e controle de
resultados.
rgo Central de Administrao
H quatro nveis de problematizao que envolvem o papel do rgo
central de administrao do governo federal, atualmente o Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), criado a partir da
extinta Secretaria de Administrao Federal (SAF): como instncia
planejadora e normatizadora de assuntos administrativos; como rgo central
gerenciador de reas como suprimento e pessoal; como rea promotora da
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156
profissionalizao de servidores; e como implementadora dos processos de
reforma administrativa.
A macro-atuao do MARE, como rgo central planejador,
normatizador e gestor de sistemas integrados de administrao geral, material
e pessoal, obstaculizada pela superposio e conflito institucional com outros
rgos da administrao, principalmente os Ministrios da Fazenda e do
Planejamento e Oramento, bem como com outros sistemas integrados, como
oramento, finanas e contabilidade. Por outro lado, a baixa capacidade de
integrao do MARE com outros rgos advm da prpria conformao
institucional dos sistemas sob sua superviso, excessivamente verticalizada no
sentido rgo central-rgo perifrico, o que obstaculiza a comunicao
interinstitucional necessria efetiva integrao. Na prtica, a atuao do
MARE concentra-se na administrao de pessoal.
No que tange ao desenvolvimento de recursos humanos, inexistem
condies institucionais e organizacionais para que o MARE se firme quer
como rgo coordenador, quer como promotor ou controlador do
desenvolvimento de recursos humanos no mbito federal. H boas iniciativas
relacionadas ao Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade no Setor
Pblico, que j lograram resultados localizados, porm de questionvel alcance
e continuidade. H, tambm, por outro lado, as iniciativas da Escola Nacional
de Administrao Pblica (ENAP), sob a forma de programas de treinamento e
desenvolvimento especficos e cooperao tcnica, cuja utilidade e critrio de
escolha so altamente questionveis; e sob a forma de programas continuados
de formao gerencial de mdia e longa durao, constante reedio da
tentativa de criao de uma carreira exclusiva de dirigentes pblicos. No
obstante, a institucionalizao de uma carreira gerencial nica como nica
forma de acesso aos quadros gerenciais do servio pblico, bem como a
exclusividade da promoo de programas de treinamento, se constituem uma
perigosa reserva de mercado, que isola a administrao pblica da necessria
dinmica e renovao experienciadas fora de seu contexto. Analogamente ao
servio pblico brasileiro, a rea de desenvolvimento de recursos humanos do
MARE nocivamente politizada, o que promove o enredamento das propostas
de formao e treinamento ao universo limitado e corporativo do servIo
pblico.
157
Um outro aspecto crtico da atuao do rgo central de
administrao, e, seguramente, o estrategicamente mais relevante, sua
atuao nos processos de modernizao da administrao pblica, cujo
planejamento, implementao e controle foram trazidos para si, inclinao esta
herdada do prprio DASP. Processos de reformas na administrao so
essencialmente globais, quer no mbito do estado, quer no do governo federal,
o que impe que sejam coordenados a partir de seu ncleo central, dissociado
do carter operacional dos rgos centrais de administrao, aos quais cabe um
papel acessrio, como apoio, brao operativo e laboratrio de ensaios. Por
outro lado, a cultura organizacional do rgo central de administrao valoriza
a tradio da modernizao administrativa.
o presente perfil do rgo central de administrao reflete no s
problemas estruturais da administrao pblica como um todo, mas tambm
reflete problemas do MARE enquanto organizao. H, neste caso, uma
pliade de deficincias reconhecidamente referentes efetivo de pessoal e
qualificao profissional, recursos materiais e pedaggicos, recursos
financeiros, mtodos, processos e critrios de anlise. Sobretudo, a cultura
organizacional corrente reflete o ocaso de uma trajetria institucional ativa e
modernizante, que comeou no apogeu com o prprio DASP e no se colocou
adequadamente na atual perspectiva conceitual e institucional. Este quadro
dificulta o exerccio do papel adequado de um rgo central de administrao:
executor de uma poltica de administrao pblica, com seus desdobramentos
setoriais, normatizador, catalisador de processos de modernizao, controlador
na rea de administrao, mantenedor de centros de desenvolvimento de
tecnologia administrativa, enfim, uma verdadeira agncia de fomento
organizacional, brao operativo da modernizao.
GESTO GOVERNAMENTAL
Este grupo compreende as seguintes variveis principais: a)
Presidncia da Repblica, no que concerne capacidade de direo poltica e
ao administrativa do Presidente da Repblica; b) planejamento
governamental, que envolve os aspectos normativos e institucionais da
formulao de macro-polticas pblicas, objetivos e metas governamentais; e
c) avaliao e controle, que envolve os mecanismos de acompanhamento e
avaliao da ao governamental e de controle social do estado.
158
Presidncia da Repblica
No regIme presidencialista, a instituio Presidncia da Repblica
representa uma engrenagem-chave no complexo mecanismo da governana.
Isto porque, neste arranjo institucional, repousam os meios capazes de
incrementar ou obstaculizar a capacidade de direo poltica e de ao
administrativa do Presidente da Repblica. Presidncia da Repblica aqui
tomada no sentido organizacional como o conjunto de rgos diretamente
ligados ao Presidente da Repblica que compem o ncleo central de governo
e cuja atuao afeta significativamente a racionalidade do processo decisrio
governamental. Secundariamente, necessrio levar em conta os rgos
destinados ao apoio logstico ao Presidente, seu gabinete pessoal,
deslocamentos, imagem e memria institucionais.
o fortalecimento institucional da Presidncia da Repblica no est,
necessariamente, associado a sua diferenciao estrutural ao longo dos ltimos
quarenta anos. Sua estrutura diferenciou-se e cresceu em dois sentidos: rgos
de apoio ao processo decisrio, coordenao poltica ou de aes
governamentais, e assessonas especiais, freqentemente com status
ministerial; e unidades operacionais de apoio logstico ao Presidente
(comunicaes, transporte, segurana) as unidades tpicas de gabinete
(assessoria de imprensa, cerimonial, apoio administrativo, secretariado,
ordenana, assessoria pessoal), e as unidades da rea administrativa da
diferenciao e complexidade das unidades de apoio (logstico, de gabinete e
administrativo) parece corresponder num grau satisfatrio crescente
complexidade dos problemas concernentes rotina do Presidente da Repblica
e dos seus auxiliares mais imediatos. No obstante, estas unidades, a maior
parte das quais subordinadas Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
(SGIPR), tambm se aplicam a maior parte dos problemas micro-
organizacionais recorrentes a qualquer unidade da administrao pblica,
principalmente no que se refere disponibilidades oramentrias e efetivo de
pessoal. A Presidncia da Repblica no dispe de quadro de pessoal efetivo,
tampouco de dotaes oramentrias condizentes com suas funes, fatos que
a tomam dependente da requisio de pessoal e servios de diversos rgos da
administrao.
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159
A diferenciao estrutural que menos contribuiu para a consolidao
institucional da Presidncia da Repblica reside nos rgos finalsticos
direo poltica e ao administrativa: Casa Civil, Casa Militar, Secretaria de
Assuntos Estratgicos (SAE) e Secretaria de Comunicao Social -isto sem
mencionar os rgos de consulta e assessoramento do Presidente da Repblica:
os conselhos de Governo, da Repblica e da Defesa Nacional, o Estado",Maior
das Foras Armadas (EMFA), o Alto Comando das Foras Armadas e a
Advocacia Geral da Unio. , no entanto, necessrio que se inclua nesta
relao as extintas Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao
(SEPLAN) e Secretaria de Administrao Federal (SAF), ambas da
Presidncia da Repblica, que deram origem, respectivamente, ao Ministrio
do Planejamento e Oramento (MPO) e ao Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado. A baixa contribuio destes rgos para o
fortalecimento institucional da Presidncia da Repblica se deve basicamente
descontinuidade e fragmentao de suas atividades, que afeta o cumprimento
de suas misses e gera problemas de adequao estrutural e gerencial.
Em matria de estrutura, h peculiaridades em cada rgo. A Casa
Civil, ex Gabinete Civil da Presidncia da Repblica, foi, durante o governo
Collor, parcialmente absorvida pela ento Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica, tendo sua principal funo, a coordenao poltica do governo, sido
transferida para o Ministrio da Justia e, posteriormente, para uma
coordenao poltica de governo especfica. Atualmente, a Casa Civil aglutina
funes de assessoramento decisrio e de apoio de gabinete ao Presidente,
algumas das quais estariam melhor colocadas tecnicamente sob outros rgos
da Presidncia. O Gabinete Militar e o EMF A so, em especial o ltimo,
estruturas anacrnicas no mbito da Presidncia da Repblica, remanescentes
do regime militar que, no entanto, deveriam sofrer uma reengenharia luz de
seu carter concorrente com os ministrios militares. A SEPLAN, ex-colosso
tecnocrtico no regime militar, j foi, no governo Collor, rebaixada condio
de secretaria nacional de segundo escalo; perdeu a prerrogativa de rgo de
coordenao governamental; e perdeu a capacidade de planejar, porque perdeu
ou permitiu a deteriorao de quadros e contribuiu para a derrocada do prprio
planejamento governamental. Com efeito, as aes do MPO do uma notada
nfase ao controle oramentrio, em detrimento da utilizao dos instrumentos
disponveis de planejamento, principalmente no que se refere ao planejamento
de longo prazo.
160
A SAE foi criada para implementar o planejamento estratgico de
estado, absorvendo a estrutura de inteligncia criada no regime militar, as
atribuies de secretaria executiva do Conselho de Defesa e a gesto de
projetos nacionais de carter estratgico. Atualmente, discute-se a integrao
do planejamento estratgico com o planejamento governamental a partir da
elucidao de um projeto nacional, estabelecendo rea de inteligncia uma
funo e uma conformao institucional compatveis com as caractersticas do
regime democrtico. A extinta SAF, hoje MARE, conforme previamente
abordado, tem sua atuao reduzida basicamente administrao de pessoal,
resultando em lacunas como rgo central de administrao, em parte
preenchidas por outros ministrios. A Secretaria de Comunicao Social
compreende a gesto centralizada dos recursos e projetos relacionados
publicidade dos diversos rgos da administrao, de forma totalmente
dissociada das atividades relativas comunicao social do governo e
imagem e memria institucional do Presidente.
Este emaranhado de rgos e competncias formam, atualmente, uma
estrutura pesada, com traos de paralelismo de funes, conflito de
competncias, falta de integrao operacional e de informaes e falta de
unidade nas comunicaes com os outros poderes.
H, ainda, dentre os diversos rgos finalsticos da Presidncia da
Repblica, componentes disfuncionais de carter gerencial, principalmente no
que se refere formao e manuteno de quadros funcionais e aos critrios de
ocupao do quadro transitrio de assessores. A Presidncia da Repblica
necessita, cada vez mais, se adaptar organizacionalmente para processar a
crescente complexidade da gesto governamental, diminuindo o carter
personalstico de sua estrutura e das decises governamentais. Estes aspectos
abordados enfraquecem institucionalmente a Presidncia da Repblica,
dificultam o acompanhamento e o controle sobre a burocracia governamental
do cumprimento da agenda poltica do Presidente e, no raro, permitem ou at
impem o surgimento de superministros, o que afeta disfuncionalmente o
equilbrio do primeiro escalo.
161
Planejamento Governamental
o planejamento governamental no Brasil guarda uma estreita relao
com a evoluo do estado brasileiro, notadamente no que se refere ao seu
crescente papel de indutor do desenvolvimento nacional. Com efeito, a histria
recente do estado brasileiro permeada pela existncia de planos nacionais,
ainda que sob denominao diversa (plano, programa, projeto, relatrio,
estudo, etc.), tendo em vista seus aspectos intrnsecos (abrangncia, objetivos,
resultados, complexidade e inter-relao). Ao todo, contabiliza-se, ao longo da
histria republicana, 41 planos, de diferentes propsitos e abrangncias, e 28
instituies atuantes no planejamento nacional.
H no Brasil, atualmente, obrigatoriedade constitucional de haver
planos, diversamente qualificados, setoriais, regionais, nacionais, etc.; h
planos aprovados pelo Legislativo, dispostos sob a forma de leis federais,
estaduais e municipais; h planos sendo executados e formulados pelos
governos federal, estaduais e municipais; h um sistema federal de
planejamento, institucionalmente estabelecido; h tecnologia para formulao
e acompanhamento de planos; h capacidade tcnica para anlises situacionais
e proposio de alternativas; h uma razovel gama de informaes essenciais
ao processo de planejamento; h instrumentos de planejamento, dentre os
quais o oramento-programa; h rgos suficientemente equipados (fsica e
humanamente) para liderar ou compartilhar o processo de planejamento; e h,
enfim, dentre tantas outras possveis condies, poder poltico institudo capaz
de propor sociedade planos que almejem a superao das dificuldades atuais,
orientados na direo de um futuro desejado. No entanto, persistem distores
recorrentes na histria do planejamento governamental brasileiro que
dificultam sua efetividade, dentre as quais:
descontinuidade e falta de implementao (disfunes tpicas do modelo
brasileiro de administrao pblica);
falta de entrosamento e integrao entre os planos naCIOnaIS e os
instrumentos de poltica econmica;
inadequada articulao e coordenao interinstitucional, quer com relao
definio de papis, quer com relao definio de e
conceitos entre os diversos rgos envolvidos no planejamento
governamental;
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162
falta de integrao institucional entre as esferas federal, estadual e
municipal e entre os Poderes da Repblica, bem como de integrao
extragovernamental, incorporando ao processo de planejamento
governamental segmentos representativos da sociedade civil;
fragmentao da memria institucional do planejamento governamental,
entre diversos rgos, alguns dos quais extintos; e
deficincias no controle governamental, como funo indissocivel do
planejamento. O controle , com efeito, parte do planejamento
governamental, na medida em que toma possvel a avaliao e o
acompanhamento de sua execuo, bem como seu aperfeioamento. A
funo de controle tem tido, na administrao pblica brasileira, um
carter essencialmente contbil e administrativo, ao passo que deveria ter,
sobretudo, um carter programtico, como exerccio de uma instncia
institucional de Estado.
Por um lado, a falta de efetividade dos planos nacionais decorre, em
grande medida, de falhas na gesto do planejamento, ou da percepo e
utilizao inadequadas das condies materiais e institucionais do
planejamento governamental. Por outro lado, isto se deve descontinuidade
dos projetos nacionais que, em diferentes ciclos da histria poltica do Pas,
falharam em construir uma tbua de referncia de valores socialmente
aprendidos; uma memria sobre o que certo ou errado; o que vale e o que
no vale no processo de desenvolvimento e em servir cumulativamente de
parmetro capaz de balizar substantivamente opes por futuros desejados.
Da a ausncia ou precariedade do consenso em tomo de objetivos explcitos,
no sentido de um projeto nacional.
No obstante, a proliferao de rgos, unidades organizacionais,
governamentais ou no, e disposies normativas relacionadas ao
planejamento no assegura a institucionalizao do planejamento
governamental. Isto no comprova uma demanda social ou institucional, nem
demonstra o aumento da credibilidade do planejamento governamental.
Demonstra paralelismo, conflito organizacional, formalismo, burocracia e,
sobretudo, enormes dificuldades de coordenao, execuo e consenso com
relao a conceitos e papis. O planejamento governamental tomou-se uma
instituio desacreditada pelos atores sociais, em larga escala irrelevante para
suas estratgias e decises. Esta circunstncia foi reforada, em grande parte,
pelo efeito dos programas de estabilizao sobre os demais, muito embora seja
I
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163
indiscutvel sua importncia como pr-requisito para o desenvolvimento
sustentado. O fracasso das sucessivas tentativas de eliminar a inflao e a
imprevisibilidade gerada pela instabilidade macroeconmica dos ltimos oito
anos contriburam sobremaneira para o descrdito do planejamento. Como
instituio, a trajetria do planejamento governamental representa uma
involuo.
Na administrao pblica, o desenvolvimento de diversos rgos
relacionados direta ou indiretamente com o planejamento governamental
parece ter pouca relao com a efetividade do planejamento. Primeiro, porque,
como uma responsabilidade gerencial inerente a ocupantes de cargos em
qualquer rgo pblico, o planejamento governamental reduziu-se a atividades
dotadas de alto grau de formalismo, ou seja, seus rituais burocrticos so
cumpridos apenas para atender aos ditames da norma. O maior exemplo disto
a forma como os rgos pblicos processam e atendem s solicitaes de
informaes para a formulao oramentria. Segundo, porque como uma
responsabilidade de stajJ, dos rgos setoriais e central envolvidos diretamente
com o planejamento e o controle governamentais, prevalece tambm o
formalismo, o distanciamento tecnocrtico e a preocupao com a
sobrevivncia organizacional de carreiras.
Este quadro tambm indicativo da superao do atual modelo
sistmico de planejamento integrado, essencialmente um modelo tecnocrtico,
que se constitui em uma severa limitao efetividade da atividade de planejar
na democracia. O planejamento gov-ernamental brasileiro integrado apenas
no sentido burocrtico: tem uma conformao vertical, onde as partes
perifricas cumprem instrues de um rgo central. Do ponto de vista
sistmico, isto no integrao, subordinao, caracterstica do
planejamento do topo para a base. O Quadro X demonstra as limitaes do
planejamento tecnocrtico.
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164
QUADRO X
PLANEJAMENTO TECNOCR TICO VERSUS PLANEJAMENTO DEMOCRTICO
MODELO TECNOCR TICO
-Planejamento como atividade baseada no
conhecimento racional-fonna!.
-Princpio da validade cientfica.
-Modelo de trabalho vertical "centro-
periferia".
-Centralizao do diagnstico, fonnulao e
avaliao; descentralizao da
implementao.
-nfase nas relaes verticais de controle
interno.
-Planejamento como atividade especializada
de detenninados tcnicos, rgos ou
unidades.
-Estrutura institucional fonnal, por sistemas,
rgos central e perifricos (setoriais e
seccionais).
MODELO DEMOCRTICO
-Planejamento como
essencialmente Poltica,
preleo de interesses do
sociedade
atividade
baseada na
estado e da
-Princpios da possibilidade e da
exeqibilidade.
-Modelo de trabalho horizontal "em
rede", com nfase na co-gesto do
processo de planejamento.
-Diagnstico, fonnulao e avaliao
compartilhados; implementao
descentralizada e desconcentrada.
-nfase no controle programtico, como
feedback do processo de planejamento.
-Planejamento como responsabilidade
gerencial de linha.
-Estrutura matricial sistemtica, fonnal e
infonnal, por cmaras setoriais, fruns e
workshops heterogneos, representativos
de segmentos organizados do estado e da
sociedade.
A superao do modelo de planejamento tecnocrtico implantado no
Brasil explica-se pela perda de legitimidade poltica, quanto por
disfuncionalidades decorrentes de seu arcabouo institucional. Esta questo
parece reportar-se a uma situao tpica de pases em desenvolvimento
desestruturados, onde, em muitos casos, a existncia do planejamento um
problema to grave quanto a sua ausncia sistemtica
206
. O mais grave que
no se verificou o surgimento de padres de racionalidade poltica que desse
nova legitimidade ao planejamento governamental -pelo contrrio, o
escndalo do oramento demonstrou a relao promscua entre irracionalidade
poltica, planejamento e oramento pblico-- nem, por outro lado, o
206A propsito, N. Caiden & A. Wildawski, Planning and Budgeting in Poor Countries
(New York: John Wiley & Sons, 1974), sustentam que na grande maioria dos pases do
denominado Terceiro Mundo os esforos governamentais para o planejamento geraram o
desenvolvimento de instituies e metodologias, mas no garantiram a existncia de
planejamento.
165
desenvolvimento de condies operaCIOnaIS compatveis com este novo
quadro -por meio do redirecionamento institucional e da recomposio das
carreiras relacionadas ao planejamento governamental.
Avaliao e Controle
H duas principais dimenses de problematizao com relao s
funes de avaliao e controle na administrao pblica: como funo
gerencial macro-governamental, indissocivel do planejamento
governamental, relacionada ao acompanhamento e avaliao de resultados, de
polticas pblicas e de programas governamentais; e como atributo do estado
democrtico, no que concerne ao controle social e transparncia dos atos e
contas pblicos.
Na perspectiva do estado federal brasileiro, a atual estrutura de
controle estende-se pelos poderes por intermdio dos rgos de controle
interno (Unidades de auditoria, Secretarias de Controle Interno, CISETs, e
Secretaria Nacional de Controle Interno do Ministrio da Fazenda); mediante o
controle externo do Legislativo (Tribunal de Contas da Unio, TCU) e, por
intermdio do TCU, Ministrio Pblico da Unio (Procuradoria-Geral da
Repblica). Todavia, h problemas na estrutura que define a interao entre
estes rgos e problemas recorrentes ao controle por eles efetivamente
exercido.
o sistema de controle interno governamental tem, analogamente ao de
planejamento, uma conformao verticalizada, mas seu principal entrave
funcional consiste na localizao do rgo central executivo de controle
interno no mbito do Ministrio da Fazenda, rgo incumbido da
administrao financeira do estado. O rgo central executivo de controle
interno, que acumula o papel de rgo central normativo dos procedimentos e
mtodos financeiros e contbeis, foi criado a partir da Secretaria do Tesouro
Nacional, no qual perdura uma forte dependncia. Ainda que isto atenda a uma
convenincia operacional, principalmente devido ao SIAFI, compromete-se a
iseno do controle sobre o rgo financeiro central do estado.
O controle efetivamente exercido no mbito do sistema de controle
interno da administrao pblica brasileira essencialmente contbil,
166
processual e formalista, conferindo uma importncia mnima, seno acessria,
aos aspectos programticos, que tocam a avaliao de resultados e custo-
beneficios
2
0
7
. O que se verifica, de maneira quase autmata -porque gerados
por intermdio do SIAFI- so a utilizao de indicadores econmicos,
financeiros e contbeis como variveis de desempenho, no raro aplicadas em
contextos incabveis. Por outro lado, ainda assim, o controle interno
processado mediante grandes dificuldades operacionais, o que reduz o escopo
das diligncias de auditoria e afeta a confiabilidade dos levantamentos de
campo -apesar do SIAFI automatizar a gerao de ndices e relatrios. Via de
regra, as amostragens se atm aos aspectos formais, legais e superficiais, o
fluxo de informaes gerenciais extremamente deficiente e inexiste um
mtodo consensuado de avaliao.
O Tribunal de Contas da Unio, por seu turno, conjuntamente com o
Ministrio Pblico da Unio, exerce o controle externo sobre o Congresso
Nacional e sobre o Poder Executivo, detentor da prerrogativa de aprovar as
contas dos rgos prestadores e recomendar ao Congresso Nacional a
aprovao das contas do exerccio do poder Executivo. H trs grandes crticas
que envolvem o papel e a atuao do TCU. Primeira, embora uma corte de
contas, endossa a limitao do controle interno do Executivo aos aspectos
contbeis e processuais. Destarte a introduo em sua metodologia de controle
externo do conceito de auditoria operacional, esta noo ainda est muito
arraigada ao desempenho econmico-financeiro de rgos pblicos, sem
atentar para a adequao de recursos e estratgias s misses institucionais dos
diversos rgos controlados. Segunda, o TCU lida com problemas
operacionais, principalmente voltados limitao quantitativa do quadro
funcional. Terceira, o critrio de nomeao de seus ministros torna seus
julgamentos permeveis s presses polticas.
O controle na perspectiva do estado democrtico envolve questes
relativas ao monitoramento da administrao pblica e das aes
governamentais por rgos ou segmentos governamentais ou no. Dentre as
diversas formas sob as quais o estado pode ser fiscalizado, onde incluem-se a
207No obstante o disposto no Art. 74, inciso I, da Constituio Federal, que estabelece a
manuteno de forma integrada pelos poderes de um sistema de controle interno para,
dentre outros objetivos, avaliar resultados.
I
167
ouvidoria (ombudsman) e o instituto do habeas data, ambos em voga, a mais
significativa o controle social exercido na ao governamental conjunta e
compartilhada com entidades da sociedade civil. Este tipo de iniciativa
depende em grande parte de uma descentralizao efetiva de encargos e
responsabilidades, bem como de regulamentao que simplifique processos e
formas de parcerias institucionais.
o resultado do atual controle exercido no mbito da administrao
pblica a perda da capacidade de avaliao de polticas e rgos pblicos em
funo de suas finalidades, sem a devida garantia da transparncia de suas
contas e procedimentos, o que acarreta, no raro, a legitimao de erros
elaborados mediante procedimentos corretos.
o CONTEXTO POLTICO DO ESTADO
o contexto poltico do estado define-se pela interao de trs
componentes estruturais de seu sistema poltico: a representatividade poltica,
a federao e o sistema de governo. Estes componentes no s afetam a
racionalidade da administrao pblica e vice-versa, como desta interao
decorrem condies essenciais da governana e da governabilidade.
A influncia que o sistema representativo brasileiro, compreendendo a
legislao eleitoral e partidria e o processo legislativo, exerce sobre a
administrao pblica tem origem na ineficcia da representao popular, que,
conforme se estabelece atualmente, favorece a fragilizao, desorganizao e
disperso dos partidos, que tendem a tomar-se legendas em tomo de interesses
conjunturais e eleitoreiros. Este quadro promove a perda do referencial
programtico na atividade poltica, que se enfraquece como instrumento de
comunicao e controle entre representado e representante, dando excessiva
liberdade aos polticos individuais em detrimento das lideranas partidrias
208
.
O resultado um sistema poltico "frgil e instvel, incapaz de produzir e
implementar decises de amplo alcance e constantemente exposto a crises de
208Scott Mainwaring, Polticos, Partidos e Sistemas Eleitorais, o Brasil numa Perspectiva
Comparativa (So Paulo: Novos Estudos CEBRAP, nO 29, maro de 1991). in V. M. F.
Costa, Sistema de Governo e Administrao Pblica no Brasil in R. C. Andrade & L.
Jaccoud, (orgs.), 1993, op. cit., p. 208.
I
168
paralisia decisria,,209.Isto dificulta e obscurece a busca da racionalidade
poltica na esfera do estad0
210
, impede o debate racional e pragmtico em tomo
de problemas e prioridades nacionais e favorece a perdurao das relaes
clientelsticas na poltica e na administrao pblica. Este quadro descrito
por Jaguaribe e Lamounier da seguinte forma:
"Os partidos brasileiros, de modo geral, no tm uma Vlsao
determinada da sociedade, nem tm, efetivamente, diretrizes
prprias, nem programas especficos de governo, ainda que os
ostentem, formalmente, para fins retricos. Albergam, por outro
lado, personalidades as mais desencontradas, quase sempre de
modestssima capacitao, em funo, exclusivamente, do interesse
de arregimentar pessoas influentes ou da presumida fora eleitoral.
Final e decorrentemente, os membros de tais partidos, investidos de
funes pblicas, no tm nenhum compromisso com qualquer
orientao pblica prvia. Embora, eventualmente, mantendo
alguma fidelidade ao prprio partido, seus titulares atuam, na vida
pblica, na imensa maioria dos casos, em funo de seus interesses
pessoais, quase sempre de carter patrimonial.
"Como no poderia deixar de acontecer, ante as caractersticas
precedentemente referidas, o sistema poltico-partidrio brasileiro
extremamente primitivo e tem gerado, de forma cada vez mais
perversa, uma das piores classes polticas do mundo ocidental e,
certamente, da Amrica Latina. A inevitvel conseqncia desse
estado de coisas, como precedentemente se assinalou, o fato de
que nosso sistema poltico-partidrio, em vez de formar quadros
idneos para a direo do Estado, produz uma classe de assaltantes
do poder pblico, que canibalizam o Estado, em lugar de geri-
I
,,211
o.
"Tomada como um dado da cultura poltica, a contraposio
ideologia/clientelismo indica que o subsistema representativo , de
fato, fulcro de amplas expectativas sociais quanto efetividade do
sistema democrtico. Clientelismo, neste contexto, significa baixo
grau de agregao das demandas polticas, distributivismo e
corporativismo irresponsveis, regionalismo desmedido, e assim
209v. Costa, 1993, op. cit., p. 208.
210H. Jaguaribe, "As Duas Crises" (Revista da Indstria: ano 11, nO 6, abril/junho, 1993). O
autor fala em racionalidade pblica da c/asse poltica, que considera o principal empecilho
modernizao do Estado.
211 H. Jaguaribe, 1990, op. cit., pp. 96-7.
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1

I
por diante. Significa, tambm, incapacidade de oferecer sustentao
estvel a projetos globais de desenvolvimento. A percepo
dominante que, utilizando o mandato eletivo fundamentalmente
com objetivos clientelistas, a maioria dos polticos busca apenas o
posicionamento ttico que lhes assegure a reeleio, e no uma
insero estvel em correntes poltico-ideolgicas de maior
envergadura. Finalmente, a avaliao negativa do subsistema
representativo parece decorrer da percebida ineficcia de seus
mecanismos de seleo e estratificao. Salvo nas primeiras
legislaturas do regime de 1946 e parcialmente na atual
(Constituinte), o Lesgislativo brasileiro no tem logrado transmitir
sociedade a impresso de que recrutou nomes suficientemente
representativos dos diversos setores, e muito menos a de que a
- . l' . . d d I d 212
ascenao na carreIra po It1ca esteja a equa amente regu a a.
169
o sistema representativo , nesta perspectiva, um ncleo de
disfuncionalidade da administrao pblica. No sentido instrumental, avessa
adoo de padres de racionalidade funcional que tecnifique seus critrios de
alocao de favores e retribuies. No sentido substantivo, estas caractersticas
dificultam o debate racional em torno de valores e opes sociais, impede um
direcionamento finalstico e obscurece o controle sobre as aes
governamentais.
No que se refere ao sistema federativo, a repblica brasileira se
caracteriza por uma excessiva concentrao de funes no executivo e no
legislativo federais. Este desequilbrio, de razes histricas, se originou com o
prprio federalismo brasileiro, formado pela partio do todo, em vez da unio
das partes. O pacto federativo implcito na Constituio de 1988 favorece um
crescente hiato entre a distribuio de recursos e a efetiva descentralizao de
encargos. Isto implica em uma evaso de responsabilidade poltica, premia a
irresponsabilidade tributria e financeira de estados e municpios e impede a
clarificao de critrios ou condies de partio, concorrncia ou
complementaridade de tarefas entre as vrias esferas de govern0
213

"O quadro atual poderia ser classificado como federalismo
incompleto, movido pela autonomia e pela proliferao anrquicas,
pela excessiva dependncia dos estados e dos municpios dos
212B. Lamounier, 1990, op. cit., pp. 124-5.
2\3Yer Y. Costa, 1993, op. cit., p. 209.
respectivos fundos de participao, pelo despreparo tcnico-
administrativo, pela desordem fiscal. [ ... ] A maioria dos municpios
muito dbil e ainda predominam as transferncias negociadas
baseadas nas velhas regras do patrimonialismo e das alianas
polticas, menos partidrias do que regionais.,,214
170
Este quadro federativo constitui-se outro ncleo de disfuncionalidade
da administrao pblica na medida em que impede o dimensionamento
quantitativo e qualitativo da carteira ideal de servios pblicos para o qual
cada poder poltico, federal, estadual ou municipal, dever adequar sua
administrao. Afora os aspectos decorrentes da influncia da administrao
federal sobre os governos estaduais e municipais, o n grdio da federao
brasileira est na baixa capacidade poltica e no baixo grau de capacidade
administrativa para se equacionar e implementar uma estratgia de
descentralizao e desconcentrao.
o terceiro macro-componente estrutural do sistema poltico brasileiro,
o sistema de governo, fecha o contexto poltico-administrativo da
governabilidade. O presidencialismo brasileiro deposita na capacidade diretiva
do Poder Executivo uma importncia relativa muito maior para a
governabilidade, de que as democracias modernas, presidencialistas ou
parlamentaristas, tendendo, como de regra, a fortalecer o Congresso como
instncia ltima, autorizativa e fiscalizadora, das decises governamentais.
Fato igualmente comum, o jogo da governabilidade, essencialmente um
compartilhamento de responsabilidades, depende em alto grau da integrao e
relao entre os poderes nacionais. O problema est nos atributos desta relao
que se caracteriza pelo presidencialismo plebicitrio de coalizo e o
consociativismo legislativo. Por um lado, o presidente tende a assumir a
governana estabelecendo uma relao de clientela de massa com o povo, o
que pode se traduzir em populismo
215
ou caudilhismo
216
Por outro lado, o
214IPEAlIBAMlENAP. A Reforma do Estado: Subsdios para um Programa de Governo. in
IPEA. Subsdios para a Reforma do Estado (Rio de Janeiro: IBAM, 1994), p. XIII.
215No sentido de uma relao carismtica entre a liderana individual do lder estatal e as
massas urbanas. Ver H. Jaguaribe, Crisis y Alternativas de Amrica Latina: Reforma o
Revolucin (Buenos Aires: Paidos, 1973) apud Guillermo O'Donnell, "Populismo" in
Dicionrio de Cincias Sociais (Rio de Janeiro: FGV IMEC, 1985), pp. 935-7.
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171
exerccio da presidncia requer, no ambiente democrtico, a negociao para
obteno de cooperao parlamentar que no majoritria; consociativa no
sentido de que suas negociaes impem, tambm, a acomodao de interesses
minoritrios, que, embora fragmentados, so institucionalmente dotados de
capacidade autorizativa e obstrutiva. Lamounier descreve o modelo que
nomina plebiscitrio-consociativo:
"O antdoto fragmentao das foras polticas foi sempre
procurado no reforo do Executivo federal. Desde 1930, tanto nos
perodos autoritrios quanto nos democrticos, tem-se procurado
defender ou restaurar a capacidade decisria global do sistema por
meio de acrscimos materiais e/ou simblicos presidncia da
Repblica. A principal inspirao ideolgica subjacente a essas
tentativas o presidencialismo plebiscitrio: a suposio de que o
apoio de massas transforma a presidncia da Repblica em um
poderoso centro de fixao decisria, capaz de sempre e
eficientemente sobrestar os riscos inerentes a um processo poltico
to fragmentado".
"Esse modelo institucional combina a fragmentao e a
multiplicidade de contrapesos prprias das chamadas democracias
'consociativas' com a expectativa ao que tudo indica ilusria de
que os bloqueios da decorrentes possam ser controlados ou
neutralizados pelo componente plebiscitrio do presidencialismo.
possvel, assim, que se esteja incidindo num duplo e perigoso erro.
De um lado, a exacerbao do componente consociativo nos
procedimentos eleitorais, na estrutura partidria e na federao.
Parece evidente que o grau de consociativismo existente na
estrutura institucional brasileira ultrapassou o que sena
aconselhvel em vista da complexidade estrutural e das
desigualdades sociais do pas. estimulando a fragmentao poltica
e dificultando composies govemativas mais abrangentes e
estveis.
"O problema, naturalmente, que no existem, no regime
presidencialista, incentivos institucionais para a formao de uma
base parlamentar vivel (uma maioria estvel, ou pelo menos uma
minoria substancial, que possa ser acrescida de outros apoios a um
custo poltico razovel). Essa base existir ou no, dependendo de
2 ~ O sentido da radicalizao fantica do populismo em torno de um caudilho. Ver Carlos
M. Rama, "Caudilhismo" in Dicionrio de Cincias Sociais (Rio de Janeiro:
FGVIMEC,1985), pp. 164-5.
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vrios fatores, como a menor ou maior fragmentao do sistema
partidrio e a intensidade e a durao do desgaste que o presidente
poder eventualmente sofrer junto opinio pblica. Como nesse
regime existe uma fuso entre as chefias de Estado e de governo,
no se pode descartar a possibilidade de que a incidncia negativa
de tais fatores comprometa a efetividade decisria, vulnerando a
prpria estabilidade do sistema democrtico. Esses riscos so
aumentados, no caso brasileiro, pela precria e contraditria
combinao em que se baseia nossa estrutura institucional: de um
lado, o carter exacerbadamente 'consociativo' do subsistema
representativo [ ... ]; de outro, o presidencialismo, e principalmente a
viso do apoio plebiscitrio como um capital rotativo a que o
presidente pode recorrer a qualquer momento para melhor calar a
sua autoridade". 217
172
o que sucede no caso brasileiro que o Executivo se fragiliza pela
baixa capacidade de direo poltica e de ao administrativa no sentido de
compor e executar uma agenda poltica, e o Legislativo se fortalece sem o
correspondente aumento de responsabilidade poltica. O problema bsico da
governabilidade est na desarticulao entre responsabilidade de governo e
capacidade deliberativa.
218
Da, a necessidade da coalizo, onde a
fragmentao partidria e a escala da agenda poltica comprometem a
racionalidade da ao pblica, conforme descreve Srgio Abranches:
"Presidencialismo de coalizo um sistema caracterizado pela
instabilidade, pelo alto risco de ruptura dos compromissos polticos
e cuja sustentao baseia-se, quase exclusivamente, no desempenho
corrente do governo e na sua disposio de respeitar estritamente os
pontos de acordo considerados inegociveis, os quais nem sempre
so explcita e coerentemente fixados na fase de formao da
coalizo. Para no mencionar o fato de que as lealdades podem
depender, basicamente, de favores, cargos e privilgios, num
verdadeiro spoil system, que compromete a eficcia governamental
e, portanto, sua medida de desempenho,,?19
217Bolvar Lamounier, "Estrutura Institucional e Governabilidade na Dcada de 90" in J. P.
dos Reis Velloso, O Brasil e as Reformas Polticas (Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1992),
pp. 24, 25 e 45.
2l8Ver, tambm, V. Costa, 1993, op. cit., p. 208.
219S. H. H. Abranches, "Presidencialismo de Coalizo: o Dilema Institucional Brasileiro"
(DADOS Revista de Cincias Sociais: vol. 31, nO 1, 1988).
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173
A tendncia de que o Presidente se comprometa com a execuo das
aes de governo e o legislativo detenha cada vez mais a autorizao ltima
das aes governamentais no exclusivamente em funo de uma agenda de
consenso, mas sobretudo visando a acomodao de interesses localizados e
conjunturais. Nesse quadro, a falta de responsabilidade poltica se manifesta na
barganha em tomo da sustentao decisria do governo nas instncias
parlamentares, o que implica no vcio do loteamento da mquina pblica. O
resultado final uma tendncia descoordenao da ao governamental,
porque o Presidente, instncia funcional do sistema, perde o direcionamento
poltico da administrao pblica. Wanderley Guilherme dos Santos e Walder
de Ges qualificam o quadro da governabilidade frente a este impasse:
"Em conseqncia, antever ou diagnosticar CrIse de
governabilidade, no Brasil, equivale a imaginar o governo
assediado por acmulo de demandas, cobranas e reivindicaes
que ultrapassam de forma considervel sua capacidade de
resposta".220
"O caso brasileiro dramtico. O sistema poltico do pas [ ... ] est
bloqueado. Quando decide, no o faz racionalmente. E quando
decide, de forma racional ou irracional, no sustenta duravelmente
as decises e no se mostra capaz de fazer-se obedecido. A regra
a descontinuidade. As coalizaes so volteis, as abordagens so
caso a caso, a negociao fragmentada. No se refere apenas a
questes pontuais de poltica econmica, mas tambm, e sobretudo,
a escolhas estratgicas de grande curso". [ ... ]221
"O modo de participao da sociedade nas decises estatais tende a
assumir, no Brasil, as seguintes caractersticas: a) os atores
principais so os grupos mais organizados da sociedade, de base e
de cpula; b) os grupos se organizam em lobbies -grupos de
presso-, estabelecem suas conexes polticas e atuam junto s
casas legislativas, ao Executivo federal, ao Judicirio, s
administraes estaduais e municipais e poltica regional; c) alm
de atuarem diretamente junto ao Executivo, os grupos se valem de
suas conexes parlamentares para faz-lo; d) nas casas legislativas,
os grupos no se dirigem aos partidos polticos, mas organizam
220 Wanderley Guilherme Santos, "Fronteiras do Estado Mnimo: Indicaes Sobre o
Hbrido Institucional Brasileiro" in J. P. dos Reis Velloso, 1992, op. cit., p. 53.
221Walder Ges, "Em Busca de um Novo Sistema Poltico" in J. P. dos Reis Velloso, 1992,
op. cit., p. 97.
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blocos parlamentares ou com eles se articulam; e) o processo de
atuao dos grupos se d numa base aberta, informal, fragmentada,
difusa, espontanesta; t) dotados de fora desigual, e na ausncia de
constrangimentos ticos, de freios s ambies, de meios de
comunicao e de instituies governamentais atentos ao interesse
pblico, os grupos desenvolvem ao radical, com riscos
permanentes para a estabilidade poltica.
"Num sistema desse tipo, em que o processo de deciso estatal
fortemente afetado pelos grupos dotados de maior poder, so
tambm muito grandes os riscos de paralisia decisria".222
174
No se trata de enfatizar, perante este quadro, a relevncia, bvia, da
funcionalidade do aparelho de estado, em qualquer contexto poltico. Trata-se
de afirmar que o presidencialismo brasileiro, no obstante seus traos
disfuncionais, possui peculiaridades que recomendam uma integrao ainda
maior entre poltica e administrao. Esta integrao , num certo sentido,
menos necessria nas democracias parlamentaristas porque o gabinete
executivo formado a partir do legislativo. H, portanto, uma integrao mais
acentuada entre poltica e burocracia, dotada, por sua vez, de um grau razovel
de racionalidade instrumental. Por outro lado, num regime presidencialista
tpico, referncia comum -seno nica- aos Estados Unidos, o congresso
compete com o executivo no controle sobre a administrao, tambm dotada
de suficiente grau de instrumentalidade.
Mas a situao brasileira bastante diferente. Primeiro, porque h um
descompasso estrutural no relacionamento executivo-legislativo -por um lado
porque o presidencialismo plebiscitrio se apia excessivamente na sua
mquina administrativa, fato que abre espao ao corporativismo estatal em
detrimento da poltica; e, por outro, devido ao carter clientelstico da
representatividade poltica. Segundo, porque o legislativo no tende a competir
em bases tcnicas, seno se valer da deteno do poder autorizativo para
barganhar. Terceiro, porque a instrumentalidade da burocracia governamental
precria.
222Walder Ges, "Um Novo Modelo de Participao (Comentrio)" in J. P. dos Reis
Velloso, 1990, op. cit., pp. 200-1.
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175
Essas caractersticas colocam a burocracia pblica em cheque, porque
muitas vezes inutilizam, tomam obsoletas e condenam suas ferramentas mais
essenciais. Do ponto de vista finalstico, constituem as fontes portadoras da
inrcia decisria: tomam o planejamento governamental e a criao de
mecanismos de controle processual e programtico ineficazes. Do ponto de
vista operativo, fomentam a ineficcia e a ineficincia, promovem a
descontinuidade, o desperdcio, a corrupo e impedem a profissionalizao do
Funcionalismo.
Em sntese, tendo em vista o atual sistema poltico do estado, bem
como as regras operacionais da burocracia governamental, h uma tendncia
estrutural de bloqueio de uma demanda profissional sobre a administrao
pblica. A reverso desta tendncia depende no somente da modernizao
poltica do estado, mas, em boa extenso, da modernizao da administrao
pblica, como processos integrados e complementares.
PERFIL DA DISFUNCIONALIDADE
Um perfil das disfunes polticas e administrativas presentes no
passado e na atualidade da administrao pblica brasileira evidencia vrios
aspectos dissociativos entre poltica e administrao pblica. H aspectos
relativos irracionalidade poltica que acarretam disfunes administrativas.
H, por outro lado, aspectos relativos a disfunes administrativas que, ou se
colocam como uma barreira irracionalidade poltica na administrao, ou
afrontam sua racionalidade poltica. Ambos os aspectos, presentes nos trs
nveis da anlise situacional -funcionalismo, estrutura administrativa e gesto
governamental- indicam, tendo em vista o contexto poltico do estado, uma
relao altamente dissociativa de causao recproca de disfunes.
o quadro geral do funcionalismo pblico federal brasileiro indica dois
ncleos de disfuncionalidade: a desorganizao, quase que absoluta, das
carreiras pblicas e a incapacidade orgnica em se adotar uma poltica de
recursos humanos profissional. Em ambos os ncleos h vestgios de
irracionalidade poltica e administrativa. A desorganizao das carreiras
pblicas tem se manifestado na atual estrutura de cargos e de carreiras, na
precariedade dos processos de formao e treinamento, no descrdito dos
instrumentos de avaliao de desempenho, nas restries aos mecanismos de
176
promoo e mobilidade, nos atuais sistemas de remunerao, e no
protecionismo presente no regime funcional pblico. A incapacidade orgnica
em se adotar uma poltica de recursos humanos compatvel com o
profissionalismo se manifesta nas barreiras legais, institucionais, fiscais,
corporativas e gerenciais para uma efetiva gesto de recursos humanos
centrada da recuperao das carreiras. A conseqncia , em termos gerais, um
quadro de baixa produtividade e integrao entre funcionalismo e funo
pblica.
Mas a incapacidade orgnica de a administrao pblica brasileira em
constituir e manter carreiras profissionais no se deve apenas ausncia ou
inadequao de tecnologia, tampouco precariedade de meios legais,
institucionais e materiais. Parte desta disfuno deve ser creditada ao mau uso
poltico da funo pblica, o que no significa, a priori, que sua ocupao no
possa ou deva ser poltica, mas que no seja uma ocupao predatria da
racionalidade, o que no parece ser o caso do Brasil, como decorrncia da
prtica do fisiologismo poltico, conforme expressa Hlio Jaguaribe:
"Relativamente s carncias dos titulares de funes pblicas
observa-se, no Executivo, o fato de que os escales superiores e
mdios raramente satisfazem os mais elementares requisitos de
competncia e de idoneidade. A mais completa mediocridade
predomina, do nvel de ministro do Estado ao de chefe de servio.
H, em todos os setores e nveis, excesso de burocratas e falta de
, . ,,223
tecmcos competentes.
No que conceme estrutura e recursos organizacionais, a
administrao pblica brasileira carece de estabilidade organizacional e
gerencial, compreendidas como a manuteno das condies institucionais e
econmico-financeiras que possibilitam o atingimento de resultados desejados.
Estes aspectos, tomados no contexto geral do estado, revelam problemas
variados de adequao estrutural, que se estendem desde os aspectos
estratgicos de rgos e poderes pblicos -como a definio de suas misses
e objetivos institucionais- at os mais operacionais da atividade pblica,
compreendendo os mtodos, processos e rotinas. Do ponto de vista
organizacional e gerencial, a administrao pblica brasileira , na mdia,
223H. Jaguaribe, 1990, op. cit., pp. 94-5.

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I
177
rudimentar. Os efeitos funcionais de seus nichos de atualizao tecnolgica
so muito menores que os efeitos disfuncionais de sua parcela desatualizada.
Kliksberg e Jaguaribe resumem esta situao:
"[ ... ] o aparato central do Governo apresenta uma rigidez
absolutamente pronunciada, o que resulta deficiente em termos de
capacidade de gesto. Um dos indicadores bsicos de eficincia da
teoria gerencial moderna a flexibilidade organizacional e a
capacidade de adaptao s mudanas que as estruturas
b
" d - ,,224
urocratlcas o governo nao possuem.
"[Por outro lado o ... ] aparato estatal apresenta um baixo nvel de
articulaes governamentais. [ ... ] Observa-se- quanto arbitrria
[ ... ] a estrutura ministerial, tanto na distribuio, por ministrios,
das macro funes do Executivo, criando superpOSloes e
desequilbrios, quanto na organizao interna de cada ministrio.
As decorrncias da irracional idade organizacional do Executivo so
sua incapacidade de manter taxas de eficincia tolerveis, no
desempenho de suas atividades, e sua ainda maior incapacidade de
I d I d
,,225
contro e e resu ta os.
As precrias condies gerencIaIS das organizaes pblicas
brasileiras so um reflexo deste quadro de descontinuidade institucional,
aliado ao carter predominantemente burocrtico e processual que regula o
exerccio da administrao pblica, ao perfil gerencial inadequado de
ocupantes de funes de confiana e baixa condio instrumental da
administrao pblica brasileira, no que respeita tecnologia operacional,
mtodos e processos. Este quadro de precariedade constitui-se um fator de
ineficincia e ineficcia, afetando decisivamente a racionalidade da
implementao das polticas pblicas.
Os aspectos relativos aos ncleos disfuncionais da gesto
governamental no Brasil relacionam-se, fundamentalmente com o processo
decisrio central de governo, no curto e mdio prazo. Abarcam, numa
perspectiva geral, a formulao de polticas pblicas e o processo de
224Bernardo Kliksberg, "Nuevas Fronteras Tecnolgicas en Matria de Gerencia en
Amrica Latina" (Revista de la CEPAL: nO 31, abril de 1987) in G. F. Mareelino, 1988, op.
eit., p. 47.
225H. Jaguaribe, 1990, op. cit., p.94.
178
planejamento e controle nacionais. neste ponto que se coloca a questo da
efetividade, do direcionamento poltico da administrao pblica, que requer,
por seu turno, uma capacitao instrumental adequada. Por um lado, constata-
se, no Brasil, a rara existncia de debates e orientaes pragmticas em tomo
de problemas nacionais, prevalecendo a definio de polticas setoriais e
finalidades institucionais em funo da acomodao de interesses partidrios.
Por outro lado, ainda que a articulao Executivo-Legislativo se estabelecesse
em bases polticas mais racionais, haveria a barreira institucional do
planejamento e controle governamentais conforme hoje se estabelecem,
restritos aos aspectos oramentrios e contbeis e voltados superao de
problemas localizados e de curto prazo. Kliksberg assim se refere:
"[ ... ] existem problemas tcnicos srios no modo como se
processam e se tomam decises e se formulam polticas pblicas
nos rgos que tm essa funo. Assim, por exemplo, o Parlamento
carece, at hoje, de apoio tcnico necessrio formulao e
avaliao de polticas pblicas. E com o sistema de planejamento
governamental do Executivo desorganizado e marginalizado nos
ltimos anos, tambm o Governo se ressente de capacitao tcnica
para a elaborao e acompanhamento de polticas pblicas;
"[ ... ] o aparato governamental mostra um profundo
desentrosamento com a sociedade e os cidados. No se
estabelecem mecanismos de participao dos cidados. ,,226
Os efeitos, sobre o estado, desse processo de degradao, se
manifestam pela baixa produtividade estatal, abaixo mesmo de um nvel
minimamente aceitvel de eficincia no desempenho de suas funes. De
maneira complementar, verifica-se um baixo grau de efetividade, que, ainda
assim, dissociativa porque no entrosa as instncias executivas e legislativas
no sentido de se definirem macro-objetivos governamentais em bases
racionais. Disto decorre a perda de responsabilidade perante a cidadania, pela
baixa legitimidade do estado perante a sociedade. Neste contexto operacional
altamente desestruturante o estado toma-se uma possibilidade crtica.
J aguaribe sentencia:
"A degradao do nvel de funcionalidade do Estado, entretanto,
produz efeitos irreversveis e de correo muito mais complexa.
226B. Kliksberg, 1987, op. cit., pp. 144-5.
Essa questo apresenta, no Brasil, duas principais caractersticas.
Uma, de ordem estrutural, concerne falta de racionalidade do
sistema pblico, em geral, notadamente no que se refere estrutura
do Executivo federal. Outra, de carter tpico, diz respeito
alarmante descorrespondncia presentemente observvel entre os
titulares de funes pblicas e os requisitos a que deviam dar
atendimento.
"A perversa combinao da insolvncia pblica com a
incompetncia dos titulares leva o Estado a no poder dar
atendimento minimamente satisfatrio a suas funes de rotina.
Desde a coleta de lixo e o atendimento dos servios escolares, no
nvel municipal, proteo da segurana pblica e prestao de
servios mdicos, no nvel estadual, at a execuo dos servios
federais, no mbito da competncia de cada ministrio, tudo se
realiza de forma precria, qualitativamente insuficiente, deixando
sem qualquer atendimento amplos setores da populao e sempre
de modo extremamente moroso. Os processos se arrastam,
interminavelmente, pelo labirinto burocrtico, e a maior parte deles
termina, por esquecimento, na gaveta de algum funcionrio.
Somente grandes presses pblicas, particular interesse das
autoridades superiores ou, na maioria dos casos, a propina ou
suborno logram agilizar a mquina administrativa. Avultam, nesse
quadro de irresponsabilidade geral, os casos de impunidade, em que
somente figuras dos escales inferiores vm, ocasionalmente, a ser
penalizadas. Em tais condies, menor ainda a capacidade do
Estado de dar execuo a polticas mais ambiciosas ou que
. . I " 227
requeIram maIS ongos prazos .
179
Parcela significativa das disfunes administrativas, que impedem a
recomposio das carreiras pblicas, a retornada da administrao de recursos
humanos, a estabilidade da organizao e da gesto dos recursos pblicos e a
efetividade da gesto governamental pode ser creditada irracionalidade
poltica, do uso clientelstico e fisiolgico que se faz da mquina pblica,
incompatvel com urna administrao profissionalizada. Outra parcela destes
problemas se reporta s barreiras disfuncionais que a administrao coloca s
influncias polticas, presentes, por exemplo, nas atuais sistemticas de
ingresso e de aquisio de materiais e servios. H, tambm, outra significante
parcela destas disfunes que requer soluo instrumental, mas estas devem
227H. Jaguaribe, 1990, op. cit., pp. 94-5.
f
I
l
180
ser consideradas, mais propriamente, condies instrumentais essenCIaIS da
modernizao da administrao pblica, que seu significado intrnseco.
A superao destas disfunes envolve impedimentos instrumentais,
basicamente relacionados ao provimento de condies materiais, institucionais
e tecnolgicas, alcanveis mediante a instituio de reformas instrumentais;
mas h tambm impedimentos polticos, que dependem, basicamente, do
aumento da racionalidade poltica, decorrentes da representatividade, do pacto
federativo e da governana. Estes efeitos, principalmente no que concernem
utilizao da mquina pblica, no se situam no domnio burocrtico do
estado. Ao contrrio, conforme resume Wanderley Guilherme dos Santos:
"Na ausncia de claro e rgido controle poltico sobre a atividade
[ ... ] do Estado, de se esperar que o processo de modernizao
esbarre na crescente burocratizao da sociedade do Estado, origem
de ineficincias e estmulo corrupo".228
Um programa de modernizao da administrao pblica brasileira
essencialmente uma obra de complexa engenharia poltica e administrativa que
demanda tempo, recursos, tecnologia e vontade poltica. Dever obedecer a
vrios condicionantes de natureza poltica e tcnica, basicamente no que se
referem aos atuais e futuros problemas que envolvem o carter operacional e
poltico da burocracia pblica, e preleo sobre a melhor conformao do
estado relativamente aos objetivos que dever cumprir no rumo do bem-estar
da sociedade brasileira. O carter estratgico da modernizao da
administrao pblica repousa na assuno de que de um determinado arranjo
de fatores e possibilidades dever surgir indicaes especficas em tomo da
estrutura e das regras operacionais da burocracia pblica.
228Wanderley Guilherme dos Santos, "Modernizao Poltica: Algumas Questes Ps-
Constituinte" in J. P. dos Reis Velloso, 1990, op. cit., p.171.
v
EM BUSCA DE REQUISITOS FUNCIONAIS DA MODERNIZAO DA
ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
181
182
O
propsito deste segmento final qualificar sucintamente proposies
acessrias proposio geral desta monografia -segundo a qual uma
das condies de efetividade da modernizao da administrao brasileira
reside no seu carter associativo entre racionalidade poltica e racionalidade
administrativa dos sistemas burocrticos estatais- no sentido de se buscar
enunciar requisitos funcionais da modernizao da administrao pblica
partindo-se de trs premissas bsicas. A primeira consiste em se afirmar que o
modelo burocrtico brasileiro pode e deve ser diferente do atual -no apenas
no que concerne ao seu desempenho, seno no que se refere aos seus atributos
estruturais. A segunda consiste em se afirmar que o desenvolvimento de um
novo modelo burocrtico brasileiro, mais adequado a uma nova conformao e
cultura polticas do estado em vias de formao, uma condio essencial para
que a modernizao do Pas se complete, no rumo da democracia, da
cidadania. A terceira proposio consiste em se afirmar que a construo de
modelos burocrticos alternativos para o caso brasileiro dever levar em conta
novos e velhos requisit<?s funcionais e obstculos estruturais, de forma que sua
concepo permita a restaurao do grau de funcionalidade possvel do
modelo vigente integradamente com a introduo de novos critrios de
racionalidade poltica e organizacional. Em qualquer circunstncia, necessrio
o discernimento crtico inerente a estas tarefas.
No cabe alongar a discusso sobre os atributos do modelo burocrtico
brasileiro. Afirmar que ele pode e deve ser diferente no deve ser tomado
como um mero exerccio de utopia ou de composio terica. Trata-se, antes
de tudo, de uma posio antideterminista. H razes empricas e muita matria
prima terica para se pensar a administrao pblica brasileira sob outras
ticas, mais funcionais dentro do atual contexto do estado brasileiro. A
concepo de uma razo organizacional mais funcional ao estado brasileiro
deve, neste sentido, se valer da analogia --como recurso metodolgico
imprescindvel-, mas evitar o raciocnio analgico -que tolhe, delimita
amplitudes e limita possibilidades.
Tambm no cabe alongar a discusso sobre a contribuio e a
relevncia da administrao pblica para a consolidao do estado
democrtico, orientado para a cidadania. Cabe ressaltar que a plenitude do
estado social implica numa multiplicidade organizacional incompatvel com os
atributos dos modelos tipicamente instrumentais, quer tomados isoladamente,
quer depurados na sua utilidade instrumental -principalmente porque limitam
183
o controle poltico e social do estado, quando no o confinam critrios
mercadolgicos. Com efeito, a ao do estado social em diferentes segmentos
-infra-estrutura, funes tpicas de estado, rea social, etc .. - requer modelos
institucionais diferentes, porque os critrios de racionalidade instrumental e
poltica so bastante diferentes, independentemente do fato de envolverem
variveis quantificveis e ou sujeitas tratamento tcnico ou debate
1
, 229
po l1CO.
Enfim, a adequao organizacional do estado democrtico
contemporneo requer uma engenharia institucional complexa, flexvel e,
sobretudo, integrativa, segundo requisitos funcionais e obstculos estruturais
variveis. No obstante a especificidade desta tarefa, uma perspectiva de
modernizao da administrao pblica centrada na natureza poltico-
administrativa do estado, implica, alm de uma dada imagem peculiar de boa
administrao pblica, revisar requisitos que respeitam seus processos de
implementao, dentre os quais poder-se-iam enumerar possveis atributos -
sem, contudo, apontar prescries operacionais especficas.
A boa administrao pblica uma inveno peculiar. fundamental
tomar-se modernizao pelo seu significado mais singular: adequao entre
meios e fins, baseada na conscincia dos meios empreendidos e fins
pretendidos. Neste escopo, a modernizao implica em racionalizao
instrumental e substantiva, no necessariamente relacionados absoro de
paradigmas, alegadamente "modernos" em outros contextos sociais --cuja
utilidade analgica , todavia, essencial. Tanto do ponto de vista analtico,
quanto do ponto de vista o que est em jogo a adequao de
meios institucionais s finalidades do estado tendo em vista suas
229 A racionalidade poltico-administrativa das aes tpicas de estado (relaes exteriores,
polcia, fiscalizao etc.) guarda uma conformidade maior com o carter burocrtico-legal
do estado de direito (cujas premissas de ao so tematizadas na arena poltica); enquanto
que, num outro extremo, a racionalidade poltico-administrativa das aes sociais bsicas do
estado relacionadas, por exemplo, ao combate . pobreza (preferencialmente
descentralizadas, sob a forma de parcerias institucionais temporais, e sujeitas a um controle
poltico muito maior por parte da comunidade), guarda uma relao muito maior com o
carter de adequao s finalidades da clientela, no numa base mercadolgica, mas em
funo do consenso poltico em tomo de concepes de valor --como, no exemplo, poderia
se aplicar ao conceito de pobreza e suas solues ideias, que dependem, essencialmente, de
discusso poltica. '
r
I
184
possibilidades prprias; e no a medida em que determinados sistemas
poltico-administrativos estejam perto ou distantes, tenham ou no sido
inspirados, na configurao poltico-administrativa de outros.
A modernizao da administrao pblica no se confunde com
modernizao administrativa, sua face meramente instrumental e restrita ao
universo dos processos organizacionais. Mudanas organizacionais planejadas
so uma etapa crtica, mas o fundamental o reordenamento da racionalidade
decisria e organizacional do estado, uma questo poltico-administrativa. A
modernizao da administrao pblica requer uma modernizao
concomitante e integrada do sistema poltico, das organizaes burocrticas e
do aparato regulatrio do estado. No se pode conceber, para efeito de anlise
ou proposio, a administrao pblica como um sistema puramente
burocrtico, indissociado do contexto poltico do estado, ao contrrio da
tradio latinoamericana, onde predominou um enfoque formalista nas
reformas administrativas, segundo o qual as mudanas de estruturas e
organogramas seriam suficientes para se adequar a mquina estatal. "As
inmeras experincias realizadas comprovam as deficincias desse enfoque
tradicional. A Reforma um processo de mudana poltica e social onde se
transformam as correlaes de poder, interesses, atitudes, desenvolvimentos
tecnolgicos e nveis de capacitao, alm dos organogramas. A modificao
destes uma pequena parte da mudana total.,,230 O resultado que se tem
colhido, um sistema administrativo estatal desarticulado, defasado e renitente
racionalidade poltica.
A modernizao da administrao pblica no pode se restringir aos
meios, ao aprimoramento de uma meia racionalidade, meramente instrumental.
Deve abranger aspectos substantivos, inerentes capacidade e
responsabilidade de escolha poltica e julgamento prtico de seus agentes. A
forma de integrao das arenas organizacionais com as arenas polticas, seja
por meio da conformidade com o estatuto jurdico do estado de direito, seja
pela definio de clientelas-alvo de polticas sociais, seja pela insero em
debates sobre concepes de valores polticos, poder assumir uma
multiplicidade institucional sem fim, desde formas colegiadas de deliberao e
controle (com ou sem participao comunitria), at formas .de concesso de
230B. Kliksberg, 1987, op. cit., pp. 146-7.
I
I
185
autonomia controlada, execuo compartilhada, etc .. Um requisito crtico
inerente construo institucional de formas de integrao poltica-
administrao so os efeitos intraorganizacionais, ou seja, a necessidade de o
processo decisrio interno integrar-se aos requisitos externos em termos de
racionalidade poltica. Isto essencial porque o desenvolvimento de modelos
organizacionais associativos no se reduz a novas formas de identificao ou
subordinao de demandas polticas extra-organizacionais, seno integrao
de percepes, instrumentais e polticas, a propsito do que seria melhor para
uma certa comunidade de beneficirios de suas aes.
A modernizao da administrao pblica deve ser um processo
orientado para a sociedade na condio de co-agente, cliente e instncia de
controle, de forma direta e tambm por intermdio do sistema poltico. H dois
requisitos funcionais nesta condio. Primeiro, de que a questo social no
seja reduzida demanda, efetividade instrumental, em funo das
necessidades de mercado. "A racionalidade estatal precisaria exatamente ser
penetrada pela noo de necessidade advinda do social mais amplo e deixar de
ser apenas o reflexo de um social restrito que nela se instalou e definiu-se
enquanto racionalidade e ordem que, longe de 'pblica', torna-se privada.,,231
Segundo, que o aspecto do controle social no pode se limitar esfera poltica,
porque o controle exercido pela participao popular e comunitria essencial
para que se controle, inclusive, a representatividade poltica. "Se aceito que
desenvolvimento poltico e desenvolvimento administrativo so conceitos
intimamente vinculados, ento imprescindvel que a reforma do aparato do
estado contemple, no futuro, no conjunto de suas preocupaes, a necessidade
de desenvolver e consolidar, de forma progressiva, mecanismos de controle
institucionais de controle da sociedade sobre o Estado [, no apenas sobre a
administrao pblica ... ]"?32 Nesse sentido, novas formas organizacionais,
devem permitir um maior controle social da sociedade sobre o estado e no
apenas sobre seu aparato. "Nesse sentido, seria totalmente ilusria a idia de
que os problemas apresentados pela organizao atual do Estado no Brasil
possam ser resolvidos atravs da instituio de um controle nico, exercido de
dentro do aparelho do Estado sobre as diferentes agncias que o integram. O
que parece claro justamente o oposto: a soluo eficiente est no
231 J. Felicssimo & S. Albuquerque, 1988, op. ct., p. 22.
232
d
23
1 ., p. .
I
I
,
J
186
estabelecimento de um sistema diversificado de controles da sociedade sobre o
E t d
,,233
S a o .
A modernizao da administrao pblica no deve se constituir
simples regulaes instantneas, seno um processo contnuo na direo de um
futuro desejado, cujo atingimento deve ser constantemente reavaliado. "Ainda
que algumas mudanas jurdico-institucionais sejam tomadas de imediato,
deve-se sempre ter em mente que a modernizao um processo lento e
gradual, de mudanas no prprio tecido molecular da administrao pblica e
da prpria sociedade.,,234 Tanto quanto o desenvolvimento de modelos
peculiares de administrao pblica, a formulao de estratgias de
implementao , talvez, uma etapa -no consecutiva- ainda mais crtica,
porque envolve como requisito crtico, dentre outros, a identificao de
obstculos estruturais nas diversas arenas do estado. O mais crtico
equacionar os obstculos estruturais que esto posicionados fora da arena
organizacional. por esta principal razo, que a modernizao da
administrao pblica deve ser formulada e implementada como um processo
social que requer, enquanto tal, legitimidade. Caso contrrio, os obstculos
estruturais sero vislumbrados apenas dentro do cenrio instrumental das
organizaes, onde as tecnologias usuais --que consistem, basicamente, na
desestabilizao institucional controlada- tem uma utilidade limitada. O
exemplo mais espontneo desta considerao est na baixa eficcia das
abordagens instrumentais e restritamente organizacionais anti-corporativistas
--que se transformam numa verdadeira guerrilha organizacional, que
enfraquece ainda mais sua racionalidade poltica.
Modernizar a administrao pblica no significa a simples
substituio, inovao ou atualizao tecnolgica acrtica, baseada na
imposio de padres incompatveis, comumente de aplicao indiscriminada
no vasto e diferenciado territrio da burocracia governamental. Ao contrrio, a
modernizao da administrao pblica requer a busca de padres, mtodos e
solues para problemas e possibilidades especficos, buscando diferentes
transformaes organizacionais voltadas para diferentes objetivos. Modernizar
no um processo de substituio, do velho pelo novo, mas uma
233L. Martins, 1985, op. cit., p. 239.
234
Ibid
..
I
I
I
I
I
!
187
transformao induzida, principalmente de percepes sobre possibilidades
que se do no nvel da racionalidade. Este requisito importante porque,
mesmo visto da perspectiva puramente instrumental, a noo corrente de
modernizao subjacente organizao administrativa brasileira, adota um
conceito de atualizao instrumental, de efeito demonstrao, no obstante os
efeitos advindos de sua adequao funcional - curioso notar-. que
padronizou-se que as unidades organizacionais em cuja nomenclatura consta o
termo modernizao, limitam-se, comumente, s atividades de informtica. H
neste aspecto uma noo de mimetismo paroquialista fortemente arraigada na
cultura organizacional brasileira.
A modernizao da administrao pblica deve se aplicar ao estado na
sua amplitude, seus poderes e instncias federadas, mas a gesto deste
processo requer loeus institucional especfico, detalhada avaliao de
conseqncias, laboratrio de testes e informaes confiveis. A prtica de
reformas estaduais e municipais decorrer de uma maior demanda social sobre
estas administraes pblicas, s quais aplicar-se-o os mesmos desafios da
administrao federal, seno por uma questo de escala e complexidade
organizacional. A tradio brasileira, de reformas federais, implicar num
esforo ainda maior, no apenas devido ao baixssimo grau de organizao da
maioria dos cerca de cinco mil poderes municipais, mas devido a necessidade
de se pensar um processo nacional, que pressupe a integrao dos poderes
sub-nacionais com o governo federal.
Outro requisito que concerne ao escopo do processo de modernizao
da administrao pblica respeita sua- gesto e consiste na necessidade em se
evitar o despotismo ilustrado, por meio de um grupo qualificado que produz
um plano de reforma para os demais. "As reformas feitas de fora das
organizaes so ineficientes. A idia que a eficincia se obtm mediante a
participao, no processo de reforma, de vastos segmentos sociais entre os
quais ressaltam os funcionrios e os prprios cidados".235 A modernizao,
numa perspectiva total, tanto mais eficaz quanto mais e melhor envolver os
grupos interessados em seus resultados, inclusive os pertencentes s arenas
. . .
organIzaCIOnaIs.
235B. Kliksberg, 1987, op. cit., p. 147.
188
o estado brasileiro, por fora do momento de evoluo histrica no
qual se encontra, defronta-se, dentre outras, com a barreira de uma
administrao pblica defasada, inadequada, que apresenta fortes traos de
irracionalidade poltica e administrativa. A racionalidade da administrao
pblica brasileira necessita ser examinada luz da sua dialtica. A
modernizao poltica em curso neste Pas no assegura uma maior
racionalidade poltica da burocracia governamental, sequer a manuteno de
um grau aceitvel de racionalidade funcional, tendo em vista a avanada
deteriorao instrumental da mquina pblica. A modernizao poltica
implica em que cessem presses de irracionalidades poltica e instrumental
sobre a burocracia, mas o atingimento de nveis de racionalidade poltica e
instrumental compatveis com as necessidades e com a dignidade da cidadania
brasileiras , complementarmente, um atributo das burocracias
governamentais. neste sentido que os seus processos de transformao
devem seguir. Estas tarefas imporo um razovel esforo de identificao de
requisitos funcionais e de adequao estrutural, mas que dever consistir,
conforme se pretendeu sustentar, na busca conjunta do aumento do nvel de
racionalidade poltica e administrativa dos sistemas burocrticos pblicos.
f
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