Irregularidade urbanstica:

questionando algumas hipteses

Adauto Lucio Cardoso
*
Resumo
O objetivo do autor discutir algumas das teorias que analisam os fenme-
nos da irregularidade jurdica caracterstica do processo de urbanizao no
Brasil. Para tanto, utiliza como pano de fundo o processo histrico de cons-
tituio da institucionalidade e do controle urbanstico nos pases centrais,
buscando identificar os obstculos dessa construo no caso brasileiro.
Palavras-chave: irregularidade jurdica; processo histrico; controle urbano.
Abstract
The authors goal is to discuss some of the theories that analyse the
phenomena of juridical irregularity, which is typical of the urbanisation
process in Brazil. To achieve this goal, he uses as the background to his
analysis the historical process of creation of institutions and of urban
control in central countries, aiming to identify obstacles of these
constructions in Brazil.
Key-words: legal irregularity, historical process; urban control.
Introduo
A literatura corrente que analisa os fenmenos de irregulari-
dade jurdica crnica que caracterizam o processo de urbanizao
brasileiro tem se pautado por modelos de interpretao recorrentes
* Ippur/UFRJ. E-mail: cardoso@ippur.ufrj.br
CADERNOS METRPOLE, N. 10, pp. 9-25, 2 sem. 2003
e que se superpem, e que tm como ponto comum a idia de
que a legislao fundiria e urbanstica, bem como os procedimentos
administrativos de licenciamento, tenderiam a ser elitistas, no condi-
zendo com padres razoveis para os assentamentos populares
(Rolnik, 1997, 2000; Maricato, 1996; Fernandes, 2001).
Como conseqncia dessa avaliao, as anlises, seguindo
um espectro que vai da direita esquerda, propem:
A flexibilizao e a facilitao dos processos de formaliza-
o da propriedade como forma de transformar uma riqueza ocul-
ta em capital, na formulao clssica de De Soto (2000);
A racionalizao e a simplificao de normas e de proce-
dimentos com vistas facilitao do funcionamento dos merca-
dos fundirio e imobilirio urbanos, apresentadas como alternativa
realista de poltica habitacional para os governos por especialistas
do Banco Mundial (Banco Mundial, 1993);
A incorporao da cidade real cidade legal atravs de
processos de regularizao fundiria e urbanstica dos assentamen-
tos populares, reconhecendo os padres de assentamento vigentes
nesses espaos.
O objetivo deste texto discutir essas teorias, particularmen-
te no caso da legislao, tendo como pano de fundo o processo
histrico de constituio da institucionalidade e do controle urba-
nstico nos pases centrais e buscando identificar os obstculos a
essa construo no caso brasileiro. Essa reflexo se inspira na par-
ticipao do autor em recente pesquisa sobre a irregularidade fun-
diria e urbanstica desenvolvida pela cidade do Rio de Janeiro
(Agrar, 2002), de modo a desenvolver, a partir das situaes ali
identificadas, uma reflexo de corte mais especulativo e abrangen-
te. Para tanto, o texto se desenvolve em quatro partes. Na primei-
ra, ser apresentada uma breve sntese de alguns resultados da
pesquisa, a fim de identificar algumas tendncias centrais, a serem
objeto de anlise nos itens posteriores. Na segunda, ser feita uma
recuperao da historiografia recente sobre as origens do urbanis-
mo, ressaltando seu papel na constituio do Estado do Bem-Estar
nos pases centrais. Na terceira, ser desenvolvido um paralelo
com o caso brasileiro, buscando-se qualificar o processo de urba-
nizao e os limites colocados eficcia da legislao urbanstica
pela sua insero no modelo de desenvolvimento aqui vigente. Na
ltima parte, ser desenvolvida uma anlise final.
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CADERNOS METRPOLE, N. 10, pp. 9-25, 2 sem. 2003
Irregularidades: reflexes a partir
do caso do Rio de Janeiro
Fala-se, com razo, na dimenso acentuada do problema
da irregularidade no Brasil, chegando-se a percentuais que variam
em torno de 40 a 70% do parque imobilirio existente. Esses n-
meros, no entanto, devem ser utilizados de forma mais cuidadosa,
j que se referem a situaes e a problemas diferenciados. Uma
anlise mais sistemtica e rigorosa do tema deveria, a nosso ver,
tomar como referncia quatro questes bsicas: O que a irregu-
laridade e quais as diferentes formas de irregularidade? Quais as
caractersticas da populao que mora irregularmente? Quais as
causas do fenmeno da irregularidade? Como se d o processo de
produo da irregularidade?
A primeira questo nos remete ao fato de o termo irregula-
ridade estabelecer uma definio pela negao, ou seja, a irregu-
laridade se define como o que no regular. Isso leva a uma di-
ficuldade em identificar exatamente o objeto de estudo, para alm
do fato de estar em desacordo, de alguma maneira, com a legis-
lao ou os procedimentos de controle urbanstico. nesse sentido
que definir a irregularidade pressupe uma classificao ou uma
tipologia que permita orientar a anlise, levando-se em conta as
diferenas significativas entre as formas de irregularidade encontra-
das. Essa classificao, no entanto, se pode, em um primeiro mo-
mento, ser meramente descritiva, deve, num segundo momento,
dialogar com as questes subseqentes (populao afetada, causas
e processos de produo) de forma a se construir um modelo com
capacidade explicativa dos fenmenos e com capacidade de orien-
tar a ao poltica.
A partir da literatura existente e dos resultados da pesquisa
pode-se sugerir a existncia dos seguintes tipos:
A irregularidade da propriedade da terra ou do imvel
como resultado de processos de ocupao de terra ou de ocupa-
o de imveis construdos;
A irregularidade parcial ou inadequao da documentao
de propriedade existente que no configure processos de ocupa-
o, mas que apresentam problemas de registro ou assemelhados;
A irregularidade de processos de produo de loteamentos
(diferenciando-se os clandestinos aqueles que no contam com
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processo de licenciamento na Prefeitura; e irregulares aqueles
que apresentam problemas na tramitao do processo de licencia-
mento, sem concluso efetiva);
A irregularidade da edificao, por sua inadequao le-
gislao urbanstica (e que tambm pode ser diferenciada entre
edificaes clandestinas aquelas que no contam com processo
de licenciamento na Prefeitura; e irregulares aquelas que apre-
sentam problemas na tramitao do processo de licenciamento,
sem concluso efetiva);
Um outro tipo, complementar, refere-se aos casos de super-
posio dos diferentes tipos de irregularidade, fundirias e edilcias.
Uma maior preciso dessa diviso implica diferenciar, entre
os casos que apresentam processos de licenciamento de algum
tipo, os casos em que a irregularidade detectada refere-se ao cum-
primento das normas urbansticas substantivas ou irregularidade
de procedimentos (no atendimento de exigncias de documenta-
o, no pagamento de emolumentos, no existncia de profissio-
nais responsveis pela execuo da obra, inadequao dos dese-
nhos de projetos norma de apresentao, etc.).
A tipologia acima esboada j permite identificar uma grande
diversidade de situaes, com impactos diferenciados sobre a ci-
dade e sobre o acesso moradia. Nesse sentido, alguns tipos di-
zem respeito estritamente necessidade de aperfeioamento do
sistema de controle urbanstico, enquanto outros se constituem
como problema social ou urbano. Essa diversidade pode ser ain-
da mais complexificada se levarmos em conta os graus da trans-
gresso e de seu impacto, j que, seja do ponto de vista substan-
tivo, seja do ponto de vista processual, alguns processos apontam
para problemas de pouca relevncia, social ou ambiental.
A partir dos resultados da pesquisa, verificou-se que a ques-
to da irregularidade apresenta uma complexidade um tanto maior,
j que no depende apenas do comportamento dos agentes priva-
dos, mas tambm fruto da capacidade de atuao do setor p-
blico, de seu modelo de controle urbanstico, de sua capacidade
de fiscalizao e implementao da normativa urbanstica e fun-
diria. E, ainda, que a atuao dos agentes privados deve ser vista
na sua interao com o poder pblico, agindo e reagindo estrate-
gicamente a essa atuao.
Uma primeira constatao, assustadora, refere-se ao depoi-
mento dos tcnicos encarregados do controle urbanstico e corro-
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borada pelos resultados encontrados, de que a principal irregula-
ridade, do ponto de vista urbanstico, refere-se ausncia de li-
cena, ou seja, clandestinidade que caracterizou cerca de 70%
dos processos analisados. Isso significa que a principal fonte de
irregularidade o desconhecimento do poder pblico pela popu-
lao e sua perda de capacidade de enforcement da legislao. Ou
seja, a irregularidade deriva, antes de tudo, do fato de que se ur-
baniza ou se constri na cidade sem levar em conta os constran-
gimentos legais pertinentes, no por se querer transgredir a lei
para se obter alguma vantagem especfica, mas por desconheci-
mento e por deslegitimao da capacidade de regulao do poder
pblico.
Os tcnicos da Prefeitura reconheceram essa realidade afir-
mando que h um enorme desconhecimento sobre a importncia
e a necessidade da licena para construo e do habite-se, assim
como a populao que adquire lotes irregulares ou clandestinos
freqentemente desconhece o que significa essa irregularidade e
quais os prejuzos a que est sujeita. Alm disso, a legislao exis-
tente complexa e no transparente, dificultando enormemente os
procedimentos de licenciamento.
A perda de legitimidade da lei se constitui como um proces-
so de retroalimentao. Ou seja, a lei desconhecida e desrespei-
tada em massa; a Prefeitura no privilegia a sua atualizao e sim-
plificao e no dispe de mecanismos de enforcement; os tcni-
cos se sentem deslegitimados pela falta de suporte institucional e
reafirmam a deslegitimao em suas prticas. O resultado, no caso
do Rio de Janeiro, segundo as palavras de um tcnico, que
mais fcil regularizar, depois de pronto, do que aprovar antes de
fazer. Ou seja, existem vrios procedimentos formais e informais
de facilitao dos processos de regularizao, mesmo em caso
de irregularidades substantivas, enquanto o processo de licencia-
mento tradicional permanece obscuro, lento, complexo e, conse-
quentemente, caro.
Um exemplo significativo dessa situao qualificado pelo
Decreto n. 9.218/90. Trata-se de uma norma que, segundo Com-
pans (2002), foi instituda com o intuito de regularizar, num prazo
determinado, obras em unidades residenciais executadas sem licen-
a, sendo, atravs dele,
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CADERNOS METRPOLE, N. 10, pp. 9-25, 2 sem. 2003
(...) possvel legalizar obras de construo e de modificao e
acrscimo, tanto em edificaes residenciais uni ou multifamilia-
res com at 10 unidades quanto em edificaes no residenciais,
sem a observncia de certos padres definidos pela legislao ur-
banstica.
Embora tenha sido elaborado com o objetivo de ser uma norma
transitria, tem sido revalidado anualmente, conformando uma cla-
ra anomalia urbanstica que, pela sua eficcia, acaba por se tor-
nar uma pea necessria e que no pode hoje ser revogada sem
trazer problemas significativos para o funcionamento do sistema de
regularizao urbanstico. Os prprios tcnicos da Prefeitura passa-
ram a orientar os cidados no sentido de substituir o licenciamento
pela realizao da obra sem licena e posterior regularizao com
benefcio da flexibilizao permitida pelo decreto.
A maior facilitao dada aos processos de legalizao decor-
re, em parte, da influncia do Decreto n. 9.218, mas tambm da
incapacidade do controle urbanstico para exercer o poder de po-
lcia que lhe atribudo pela legislao. Constata-se que os pro-
cessos no chegam quase nunca s situaes de embargo e nunca
demolio. Segundo a fala de um tcnico, no processo de li-
cenciamento, discute-se o papel, enquanto na legalizao trata-se
de uma obra pronta. Como no h capacidade de enforcement
das suas atribuies, resta ao tcnico
1
buscar aprovar o que est
feito, usando os recursos disponveis: Decreto n. 9.218 para os
pobres e mais-valia para os ricos. Nesse sentido, considerou-se
que as multas aplicadas so irrisrias, o que estimula a transgres-
so; a cobrana tambm dificultada por recursos e, finalmente,
quando cai na dvida ativa, tende a permanecer congelada, j
que no se chega ao leilo do imvel, como permite a legislao.
No se consegue fazer cumprir uma interdio de obra e a demo-
lio nunca ocorreu. No caso dos loteadores clandestinos, muitas
vezes no se consegue identific-los, no se podendo, portanto,
proceder notificao. Todo esse processo pode ser caracterizado
como de impunidade generalizada, o que enfraquece a capacidade
de ao dos tcnicos. A maior benevolncia e facilidade conferidas
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CADERNOS METRPOLE, N. 10, pp. 9-25, 2 sem. 2003
1 Que no contaria com o apoio das instncias superiores da prpria Prefeitura,
como a Procuradoria.
legalizao alimenta retroativamente o uso indiscriminado do re-
curso legalizao, conformando um claro crculo vicioso. Alm
disso, nos casos ilegalizveis, como o poder de polcia no se
exerce, o processo fica parado e permanece nos rgos de licen-
ciamento e fiscalizao sem qualquer soluo. Isso o que explica
o alto percentual de processos com elevado tempo de tramitao
identificado na pesquisa.
A desagregao da atuao do controle urbanstico, acima
descrita, revela-se ainda maior do ponto de vista institucional. Des-
se ponto de vista, dois elementos so apontados: por um lado, a
inadequao do quadro tcnico dedicado ao controle urbanstico
para o atendimento s demandas atuais equipes reduzidas, au-
sncia de programas de formao e capacitao para o desenvol-
vimento das atividades e precariedade de infra-estrutura, como
computadores, softwares, mapas digitalizados, etc. Como observa-
o complementar, verificou-se tambm que o trabalho das equi-
pes desenvolvido de forma individualizada, sem reunies de pla-
nejamento e avaliao, e com hierarquias rgidas, o que no cor-
responde s tcnicas mais modernas de gerenciamento.
Por outro lado, verifica-se uma enorme fragmentao institu-
cional, levando a que tanto dentro da Secretaria de Urbanismo
quanto na relao com outras secretarias, haja orientaes diferen-
ciadas e desconhecimento recproco de decises, aes e progra-
mas. Nesse aspecto, vale ressaltar que possvel obter a regulari-
zao fiscal de um imvel (incluindo inscrio no cadastro imobi-
lirio e pagamento do IPTU ou obteno de alvar provisrio de
funcionamento) sem a regularidade urbanstica, assim como pos-
svel regularizar uma propriedade no Registro Geral de Imveis
sem a regularidade urbanstica. Foram tambm apontadas diver-
gncias de orientao e desconhecimento de aes entre as Secre-
tarias de Urbanismo, Habitao e Meio Ambiente e a Procuradoria
Geral do Municpio.
Como concluso deste item, verifica-se a ocorrncia de pro-
blemas de organizao administrativa e institucional, bem como de
complexidade, obsolescncia e no transparncia da normativa ur-
banstica. No entanto, em vez de explicarmos a irregularidade pela
questo institucional, cabe perguntar quais os mecanismos que
deslegitimaram em tal escala toda a atuao da burocracia dedica-
da ao controle urbanstico em uma prefeitura como a da cidade
do Rio, principalmente se levamos em conta, como mostram os
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CADERNOS METRPOLE, N. 10, pp. 9-25, 2 sem. 2003
estudos histricos, que essa burocracia se institucionaliza na dca-
da de 1930, tendo consolidado, ao longo de 70 anos de prtica,
uma capacidade tcnica aprecivel, o que se revela, por exemplo,
na atuao do Instituto Pereira Passos, dedicado sistematizao
e divulgao de informaes sobre a cidade. Essa a pergunta
que tentaremos responder nos prximos itens.
A cidade fordista e o urbanismo
A historiografia recente do urbanismo tem mostrado como o
surgimento da disciplina se d, tanto na Europa como nos Estados
Unidos, de forma articulada a um outro conjunto de iniciativas de
interveno sobre a sociedade, denominadas Reforma Social. Essas
iniciativas, que tm incio no final do sculo XIX, alcanam plena
vigncia com a reconstruo macia do Estado, que se opera a
partir do final da Segunda Guerra Mundial, inspirada nos ideais
keynesianos e nos princpios do Estado do Bem-Estar ou Estado
Protetor. O novo papel do Estado tinha, do ponto de vista da
economia, a tarefa de intervir sobre os mercados, garantindo a
estabilidade econmica, evitando as crises sistmicas e ampliando
as condies do processo de acumulao. J do ponto de vista
social, alm de se colocar como o fiador do novo pacto social que
garante os contratos coletivos de trabalho, o Estado passa a inves-
tir pesadamente na proviso de um conjunto de infra-estruturas e
servios destinados a garantir a sobrevivncia dos trabalhadores a
partir de um mnimo social. Esse mnimo implicava um pacote
de direitos sociais considerados condio bsica de cidadania, e
incluam educao, sade, saneamento, previdncia, seguro-desem-
prego, habitao, entre outros.
A contraparte econmica da reorganizao do Estado o
novo padro de acumulao estabelecido no ps-guerra, baseado
na reestruturao tecnolgica, na produo de massa, na reorgani-
zao do sistema monetrio e no pacto social sintetizado nos con-
tratos coletivos de trabalho e nos ganhos salariais obtidos pelos
trabalhadores. O novo modelo de desenvolvimento estabeleceu um
crculo virtuoso de acumulao que, expandindo-se para os mer-
cados perifricos e ampliando seus mercados internos, garantiu 30
anos de prosperidade, apenas interrompidos na dcada de 1970.
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O processo de urbanizao, que, na Europa e nos Estados
Unidos, j tinha atingido seu auge nas primeiras dcadas do sculo
XX, um importante suporte desse processo. Garantindo a aglo-
merao industrial e condies de acumulao, permitindo a con-
centrao de mo-de-obra qualificada e abundante e, ainda, crian-
do as bases fsicas e sociais das novas prticas de consumo que
iro permitir o escoamento dos novos produtos (automveis e ele-
trodomsticos), a cidade fordista no apenas cenrio desse pro-
cesso, mas tambm influencia e organiza as suas possibilidades de
realizao e expanso.
No entanto, para que a cidade fordista pudesse cumprir esse
importante papel, sem apresentar os problemas trgicos que carac-
terizaram a urbanizao das primeiras etapas da industrializao,
seu desenvolvimento no poderia ser deixado ao arbtrio do mer-
cado. A interveno pblica sobre o desenvolvimento das cidades
ter dois eixos bsicos. Em primeiro lugar, atravs da interveno
direta, provendo infra-estrutura (sistema virio, saneamento, ener-
gia, transportes), servios (equipamentos de sade, educao, se-
gurana, etc.) e, ainda, atuando na produo de moradias popula-
res. Em segundo lugar, atravs da regulao da atividade privada
e da produo do ambiente construdo aliada criao de sistemas
de financiamento especficos e de iniciativas de ampliao da ofer-
ta fundiria, visando ampliao, qualificao e ao barateamento
do mercado de moradias.
A legislao urbanstica aparece, ento, como um dos ele-
mentos desse pacote de intervenes que serviu de importante su-
porte ao processo de acumulao e reestruturao do Estado. A
regulao da produo privada do ambiente construdo, aliada ao
investimento em infra-estruturas, permitiu uma verdadeira recons-
truo das cidades dos pases desenvolvidos, baseada em um pla-
nejamento racional da distribuio da popupao e das atividades
no espao, adequando-os aos condicionantes ambientais e s pos-
sibilidades de acesso aos mercados de trabalho. Promove-se, as-
sim, uma transformao urbana que amplia, em dimenso expo-
nencial, a produtividade das economias urbanas.
Do ponto de vista dos mnimos sociais, a legislao urba-
nstica vai estabelecer um conjunto de padres que possam garan-
tir salubridade e segurana, principalmente nos bairros operrios.
Trata-se de um amplo projeto de reforma social, com implicaes
no disciplinamento da classe trabalhadora, adaptando-a s novas
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CADERNOS METRPOLE, N. 10, pp. 9-25, 2 sem. 2003
necessidades da produo fordista e que foi o suporte fsico e so-
cial da contrapartida estatal ao processo de assalariamento global
que passa a marcar as sociedades capitalistas avanadas. em tor-
no da moradia operria e dos bairros operrios, assim como das
fbricas, que se constituem as principais intervenes que garan-
tem um padro mnimo de qualidade de vida, considerado como
direito bsico de cidadania e contrapartida do assalariamento.
Os instrumentos bsicos do controle urbanstico so o zonea-
mento, controlando as distribuio dos usos e atividades, os par-
metros de ocupao do solo (ndices de aproveitamento, afasta-
mentos, taxas de ocupao, etc.), a regulamentao do parcela-
mento do solo (instituindo lotes mnimos, taxas de reas verdes,
etc.) e o controle sobre as edificaes visando estabilidade e
salubridade. Esse conjunto de instrumentos usualmente articulado
e tem como fundamento o zoneamento. A experincia histrica do
zoneamento tinha, desde o sculo XIX, consagrado um modelo
que buscava racionalizar a distribuio espacial das hierarquias
sociais, criando zonas segregadas segundo as classes. Em contra-
partida, o modelo desenvolvido no mbito do urbanismo moder-
nista apresentava-se como um padro de racionalizao de fun-
es, sem discriminao de categorias sociais, estabelecendo um
modelo de cidade baseada numa utopia igualitria, como se de-
preende da anlise dos projetos de Cerd, para Barcelona, e nas
propostas de Le Corbusier, sistematizadas na Carta de Atenas, bem
como, no caso brasileiro, nas propostas de Lcio Costa para as
superquadras de Braslia. Nas experincias concretas da legislao
urbanstica, verifica-se a convivncia dessas duas abordagens do
zoneamento, j que a segregao espacial responde a uma neces-
sidade de distino das elites e de obteno de sobrelucros ex-
traordinrios pelos sistemas de produo do ambiente construdo.
Como concluso, pode-se afirmar que a legislao urbanstica
configura-se como um item de um pacote de direitos sociais/pol-
ticas pblicas e como um elemento central do processo de rees-
truturao do espao para garantir o processo de acumulao. Do
ponto de vista dos direitos sociais, a legislao tem como contexto
um processo de assalariamento integral (a chamada sociedade sa-
larial, conforme Castel, 1998) e um novo papel do Estado na pro-
viso de um salrio indireto, como contrapartida de um novo
modo de dominao e disciplinamento da classe trabalhadora. Ao
exercer o seu papel, a legislao tem como consequncia uma re-
18 ADAUTO LUCIO CARDOSO
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estruturao do sistema de produo privada do ambiente constru-
do, ancorada, entre outros elementos, num sistema estatal ou para-
estatal de financiamento para o setor habitacional.
A cidade e a acumulao capitalista no Brasil
A experincia brasileira do urbanismo se constitui a partir da
dcada de 1920, consolidando-se a partir dos anos 30, como mos-
tram os estudo recentes (Ribeiro e Pechman, 1996), tendo como
referncia as idias e as experincias internacionais, divulgadas
atravs dos Congressos de Urbanismo e das publicaes especiali-
zadas. Considerando-se as tendncias de crescimento apresentadas
pelas grandes cidades brasileiras desde o final do sculo XIX, pa-
recia bastante razovel, aos adeptos das novas teorias, a importa-
o das idias ento em voga. No entanto, nosso processo de ur-
banizao configurava-se, diferentemente dos processos europeu e
norte-americano, sem ser gerado por e ser suporte espacial de
um processo global e ampliado de industrializao. Sendo a eco-
nomia fundada na agricultura de exportao, cabia s cidades um
papel fundamental ao processo de organizao econmica, a sa-
ber, a intermediao comercial e financeira, como mecanismo de
centralizao e redistribuio dos fluxos de mercadorias e capitais
(Cardoso, 1972). Alm disso, as cidades, como herana do perodo
colonial, tinham tambm a funo de organizao dos processos
de explorao, configurando-se como centros polticos importantes.
esse papel da urbanizao que explica as elevadas taxas
de crescimento que geram nossos primeiros problemas urbanos,
j na virada do sculo: cortios, epidemias, greves e revoltas de
trabalhadores, etc. Menos importante foi o papel das cidades como
centro de organizao de um mercado interno, que, de resto, per-
manecer pouco significativo pelo menos at os anos 1960, e, me-
nos ainda, como viabilizador da industrializao capitalista, que s
iria se desenvolver mais fortemente a partir dos anos 1950, com o
incio do processo desenvolvimentista. No mbito desse processo
de industrializao restringida, a cidade brasileira configura-se como
uma aglomerao de recursos e de mo-de-obra que apenas parcial-
mente so parte do processo de modernizao capitalista em curso.
particularmente relevante para o nosso argumento que a fora
de trabalho no se constitua em um regime de assalariamento
IRREGULARIDADE URBANSTICA: QUESTIONANDO ALGUMAS HIPTESES 19
CADERNOS METRPOLE, N. 10, pp. 9-25, 2 sem. 2003
pleno, como nos pases centrais, com grandes diferenas inter-
regionais e intra-urbanas. Considerando que a populao trabalha-
dora assalariada sempre conviveu com uma massa de trabalhado-
res informais ou marginais, pode-se afirmar que, mesmo quan-
do o processo de industrializao se desenvolveu, j nos anos 60
e 70, no foi constituda aqui uma relao salarial plena, como
ocorreu no caso dos pases centrais. Essa relao salarial restrita
implicou perdas relativas de direitos para os assalariados e, alm
disso, a existncia de no-direitos ou quase-direitos para os traba-
lhadores excludos do mercado formal.
2
A industrializao restringida implicou tambm um papel di-
ferenciado para o Estado. A promoo do desenvolvimento econ-
mico, desde os anos 50, passou a ser encarada como tarefa pri-
mordial do poder pblico, implicando investimentos extensos nas
infra-estruturas necessrias ao desenvolvimento econmico e tam-
bm o investimento direto em atividades produtivas consideradas
estratgicas para o desenvolvimento capitalista. O esforo de finan-
ciamento do desenvolvimento econmico trouxe, como conse-
qncia, limites ao investimento social, com fortes repercusses so-
bre o desenvolvimento das cidades, principalmente no que diz res-
peito ao apoio produo privada do ambiente construdo.
O no assalariamento integral e os quase-direitos sociais da
massa trabalhadora implicaram a existncia de mnimos sociais no
universais, que eram providos pelo poder pblico a uma parcela
restrita da populao. Do ponto de vista urbano, essa situao se
agrava com o fato de que os investimentos em infra-estrutura, res-
tringidos, passam a ser disputados entre os grupos sociais, que
passam a pressionar o poder pblico para conseguir os investi-
mentos para suas reas de interesse. Como o acesso aos investi-
mentos pblicos nas cidades mediado pela produo privada do
ambiente construdo, particularmente pelo mercado de terras e
imobilirio, os interesses econmicos passam a orientar sua atua-
o pela captura desses investimentos como forma de realizao
de lucros extraordinrios, garantindo assim o acesso das elites e
camadas mais favorecidas cidade urbanizada. Como o Estado
no atua tambm na criao de sistemas de financiamento habita-
20 ADAUTO LUCIO CARDOSO
CADERNOS METRPOLE, N. 10, pp. 9-25, 2 sem. 2003
2 Mas no excludos da economia, como mostra o estudo seminal de Chico
de Oliveira.
cional, a realizao dos lucros imobilirios se d principalmente
pela realizao de ganhos fundirios fundados no processo de di-
ferenciao urbana, entre reas servidas e reas no servidas por
infra-estrutura e servios (Ribeiro, 1997).
esse conjunto de caractersticas que vai definir os dilemas
e as ambigidades da legislao urbanstica entre ns, diferencian-
do-a radicalmente de suas congneres nos pases centrais. Com um
Estado Protetor limitado, estabelecendo mnimos sociais no-
universais e sem capacidade de apoiar o processo de modernizao
da produo privada do ambiente construdo, a legislao no
consegue fazer valer os seus padres mnimos de forma universal
e no conseguindo impor o imprio da lei (rule of law) de forma
universal e homognea.
Concluses
A principal conseqncia dos processos acima apontados
a constituio de duas ordens urbanas, que marcam nosso proces-
so de urbanizao: a cidade formal, das elites e das camadas m-
dias, cidade urbanizada onde opera o setor imobilirio formal ou
as formas capitalistas de produo da moradia; e a cidade infor-
mal, ilegal, irregular, das camadas populares, cidade desurbaniza-
da, onde operam os mecanismos informais de acesso terra (no
necessariamente no mercantis) ou as formas no capitalistas de
produo da moradia. A oposio entre essas duas cidades (ou
essa cidade partida) acentua-se pela permanncia de um padro
de urbanizao com baixos nveis de investimento pblico e com
alto grau de disputa entre os grupos sociais pelo acesso a esses
recursos escassos, sejam recursos de ordem material, sejam recur-
sos de ordem simblica, permitindo, alm da diferenciao das
condies de vida, a reafirmao da distino social das elites.
No entanto, essa diviso no deve ser levada ao extremo, j
que as duas cidades interagem e se mantm mutuamente, j que
so os trabalhadores da cidade informal que produzem e reprodu-
zem a cidade formal e que os mecanismos econmicos e sociais
so muito mais integrados do que primeira vista, como j mos-
traram os estudos de Francisco de Oliveira.
Outro ponto relevante diz respeito ao papel da irregularidade
na reproduo do sistema poltico: dada a incapacidade sistmica
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de se garantirem mnimos sociais universais, a soluo adotada
foi a tolerncia transgresso, permitindo que os mecanismos in-
formais ou ilegais, embora precrios, garantissem o atendimento,
em algum nvel, das necessidades da populao, sem a necessida-
de de investimentos pblicos de vulto. Essa tolerncia reflete a in-
capacidade de se respeitarem os padres mnimos de habitabilida-
de institudos para as populaes pobres, j que isso implicaria as-
soci-las a um conjunto de investimentos pblicos que drenariam
recursos objeto de outras prioridades. Nesse sentido, a irregulari-
dade, mais que um problema, foi uma soluo que permitiu a pro-
gresso do processo de acumulao, sem contrapartidas sociais do
poder pblico e sem gerar tenses sociais insuportveis. O custo
pago foi o da perda da universalidade do imprio da lei, insti-
tuindo-se prticas de tolerncia e mesmo de aproveitamento pol-
tico da situao, j que o sistema clientelista se alimenta e re-
troalimenta da possibilidade de transgresso legtima. Como con-
trapartida, enfraquecem-se todos os mecanismos de instituio de
processos administrativos pautados no universalismo de procedi-
mentos, reduzindo-se enormemente a capacidade das administra-
es em fazer cumprir a lei. Situado na ponta desse processo com-
plexo, o tcnico que ocupa posies de controle urbanstico, des-
legitimado continuamente pela incapacidade estrutural de se fazer
cumprir a lei, sob pena de desestruturao do complexo sistema
de ajustes construdo historicamente e em confronto direto com a
populao, tende a desenvolver uma viso esquizofrnica de sua
atividade, ora colocando-se como guardio inflexvel da lei e dos
procedimentos, ora admitindo toda e qualquer flexibilizao da
norma.
Como consequncia, pode-se afirmar que, dada a realidade
brasileira ainda em vigor, impossvel pensar em uma legislao
totalmente adequada aos padres sociais, econmicos ou culturais
de nossa populao, assim como impossvel pensar que a flexi-
bilizao venha a incentivar a oferta privada capitalista. Alm
disso, do ponto de vista tico, cabe refletir at que ponto a flexi-
bilizao pode abolir completamente a existncia de mnimos uni-
versais como padro mnimo de cidadania. Acossado pelos desa-
fios da globalizao financeira, pela reestruturao produtiva que
deixa uma quantidade significativa de trabalhadores margem do
emprego e pela necessidade de resgate de uma dvida social his-
trica, cabe ao novo governo que se inicia a tarefa herclea de
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construir pactos sociais que permitam a reconstruo dos direitos
sociais, independentemente da sociedade salarial, que no se cons-
tituir, permitindo maior legitimidade prtica de um urbanismo
renovado, adequado nossa realidade, mas que possa, ao regular
a produo privada do ambiente construdo, estabelecer padres
de qualidade de vida compatveis com a dignidade e a tica.
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Recebido em 12/6/2003
Aprovado em 25/7/2003
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