nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008
Vises "rivais" sobre mudana estrutural e proteo social
Flvio da Cunha Rezende Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da UFPE Resumo O artigo analisa a relao entre mudana es- trutural e interveno social do Estado. Ele analisa comparativamente os mecanismos centrais de trs teorias contemporneas que tentam explicar as principais razes pelas quais os gastos sociais se expandem nas soci- edades contemporneas. Abstract This paper discusses the relationship between structural change and social policies. It provides a comparative analysis of the basic mechanisms of three major lines of theoretical reasoning that seeks to explain the main reasons by which governments continue to expand their social expenditures in contemporary societies. Palavras-chave gastos sociais, polticas sociais, teorias sobre expanso dos gastos sociais. Classificao JEL H50, H55, I38. Key words social expenditure, social policies, theories regarding expansion of social expenditures. JEL Classification H50, H55, I38. 1_ Introduo A expanso dos gastos sociais um dos fenmenos constitutivos das sociedades modernas. A despeito do argumento de que o welfare state estaria em eroso, e de um movimento em direo s sociedades de mercado em contextos de globaliza- o e interdependncia crescente, evi- dncias comparativas mostram que os Estados continuam a exibir fortes pa- dres de interveno nas polticas socia- is. Os gastos sociais representam grande poro dos gastos governamentais 1 , e, contrariamente aos discursos sobre uma possvel retirada do Estado da rea soci- al, observa-se expressiva expanso das polticas sociais. No Brasil, apesar de uma suposta onda de reformas estru- turais voltadas para a construo de uma sociedade de mercado, o Estado conti- nua a investir pesadamente na rea social, e, comparativamente aos anos 90, os gas- tos pblicos na rea social so conside- ravelmente elevados e continuadamen- te crescentes. 2 As sociedades contemporneas es- tariam, portanto, vivendo um grande dile- ma: ao mesmo tempo em que legitima e amplia o discurso de reduo e controle da expanso dos gastos pblicos, haveria uma ampla gama de fatores que estariam levando o Estado a continuar produzindo elevados nveis de interveno nas polticas sociais. At que ponto seria razovel argu- mentar que processos de transformao estrutural, tais como a globalizao, privati- zaes, liberalizaes e desregulamentao econmica, estariam redefinindo um novo papel para o Estado na questo relativa proteo social? A resposta a esse problema trata- da neste artigo com base na anlise de trs teorias rivais (e, em alguma medida com- plementares) que tentam dar conta da complexa relao entre transformaes es- truturais e interveno social do Estado nas condies das sociedades contempor- neas. Oartigo se desenvolve como prop- sito de tentar compreender quais os meca- nismos bsicos atravs dos quais essas teo- rias fundamentam a interveno dos Esta- dos na proteo social. As teorias consideradas neste estu- do relacionam a interveno social a fato- res estruturais tais como desindustrializa- o, globalizao e envelhecimento popu- lacional. Essas mudanas estruturais estari- am demandando maior interveno social, rompendo com a tradicional idia de que as sociedades de mercado exigem a dimi- nuio relativa das intervenes nas pol- ticas sociais. A anlise dos mecanismos centrais dessas teorias permitir compre- ender se existem pontos de convergncia nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008 Vises "rivais" sobre mudana estrutural e proteo social 36 1 Como sugerem as evidncias comparativas produzidas por Tanzi e Schuknecht (2000), se, ao final do sculo XIX, os gastos pblicos representavam 10,8% do Produto Interno Bruto nas sociedades de maior renda, ao final do sculo XX, quase metade da riqueza produzida foi destinada para os gastos com programas e polticas pblicas. 2 Os gastos sociais brasileiros se expandiram consideravelmente no perodo 1995-2006. Considerando sries histricas a preos constantes de 2006 (deflacionadas pelo IPCA-IBGE), evidncias comparativas revelam que os gastos com Previdncia Social passaram de R$ 104,2 bilhes para R$ 290,7 bilhes; os gastos com sade passaram de R$ 34,4 bilhes para R$ 79,9 bilhes; os gastos com educao saltaram de R$ 20,2 bilhes para R$ 41,0 bilhes; e, os gastos com os programas na rea de proteo ao trabalho sofreram uma variao de R$ 15,1 bilhes para R$ 58,6 bilhes no mesmo perodo. entre tais teorias que sero fundamentais para que se possa argumentar sobre uma rationale emnvel mais profundo sobre a in- terveno do governo na rea social. O artigo est organizado da seguin- te forma. Na primeira parte apresentamos as explicaes estruturais em sua forma mais tradicional e geral, e, em seguida, par- ticularizaremos para o caso das teorias que se voltam para a expanso da proteo so- cial, focalizando em trs modalidades ou famlias de argumentao: desindustria- lizao e a expanso das polticas sociais; a conexo entre globalizao e proteo so- cial; e, em seguida, o peso das explicaes que focalizam na transformao da com- posio populacional (envelhecimento) das sociedades modernas como fator deci- sivo na manuteno dos padres de gas- tos pblicos. 2_ A proteo social nas sociedades contemporneas Com base em Polanyi (1944) em seu ino- vador estudo do colapso da sociedade li- beral do sculo XIX, considera-se que a proteo social do Estado um dos ele- mentos de fundamental importncia pa- ra a construo da ordem social no scu- lo XX. De forma radicalmente diferente que em perodos histricos anteriores, a interveno do Estado nas reas de pro- teo social representou fato novo na dinmica social moderna, e, de forma indita, o Estado ampliou seus sistemas de produo de polticas nas reas de bem-estar social e ainda em uma srie de servios sociais considerados essenciais para a vida em sociedade. A interveno social do Estado passa a se transformar consideravelmente a partir dos anos 30 e atinge o seu auge em termos de expanso na chamada era de ouro do capitalis- mo. Tal padro entra em crise a partir dos anos 80, graas a uma conjuno de fatores sociais, econmicos e polticos, que articulam uma nova experincia his- trica para as sociedades modernas. En- quanto em 1930, para um conjunto dos 17 pases mais ricos e desenvolvidos, os gastos pblicos com aposentadorias e penses eram de apenas 1,2% do PIB (em valor mdio), em 1993, essa mdia atingiu aproximadamente 10% da rique- za nacional, sugerindo um esforo inter- vencionista na rea da proteo social (Tanzi e Schuknecht, 2000). Para as sociedades contemporne- as, como argumenta Offe (1999), os mode- los tradicionais de proviso de recursos centrados no Estado ou nos mercados do sculo XX estariam cedendo espao para alternativas mais hbridas desde a crise Flvi o da Cunha Rezende 37 nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008 multifacetada que se abateu sobre as bases institucionais das sociedades ocidentais em seu processo para uma ordemprogressiva- mente mais ps-moderna e democrtica, em contexto permanente de expanso de demandas e crise fiscal. Uma das principais caractersticas centrais dos novos modelos a tentativa de introduzir desenhos institu- cionais capazes de permitir mltiplas com- binaes entre a sociedade civil, o Estado e o mercado. Em conseqncia, os modelos tradicionais da interferncia do Estado na rea social passaram a ser vigorosamente repensados. O novo papel do Estado na esfera da proteo social aparece como marca registrada dessa nova ordem e tem sido alvo de profundas metamorfoses nas diversas sociedades contemporneas. Em sua reflexo sobre os elementos que de- vem compor os modelos institucionais h- bridos para a produo da ordem social, Offe (1999) argumenta claramente que precisamos encontrar alternativas que inte- grem as diferentes racionalidades e poten- cial dos modelos tradicionais. Os estudos comparativos organiza- dos por Pierson (2001) apontam no senti- do de mostrar uma reconfigurao entre uma nova lgica da produo dos welfare states em um contexto de escassez de re- cursos e de crise fiscal das sociedades con- temporneas. O debate terico contempo- rneo sobre os limites da interveno soci- al do Estado oscila num espectro altamen- te polarizado em que duas posies so conflitantes. A primeira delas argumenta que o aprofundamento dos processos de globalizao dos mercados produziria mai- ores demandas por interveno social. A outra verso aquela que identifica a ex- panso dos mercados como diretamente li- gada difuso de idias e agendas de corte neoliberal cujo interesse central reduzir a esfera social dentro de paradigmas mini- malistas da ao do Estado. Rezende (1996 e 2002), em na sua hiptese dos Leviats esto fora do Lugar, sugere que a expe- rincia comparada apresenta uma curiosa resposta s metamorfoses na interveno do Estado na rea social: As naes de maior renda e com maior grau de desenvolvimento apresentam perfis con- servadores em termos da magnitude e com- posio do gasto social, enquanto que so os pases de menor renda e desenvolvimen- to que se aproximam dos padres do Es- tado mnimo. Emtermos das principais argumen- taes tericas sobre a relao entre os con- dicionantes estruturais e a interveno so- cial dos Estados, as diversas teorias produ- zidas pela economia poltica ao longo dos anos 90 exibem alto grau de rivalidade em termos das suas proposies, conforme nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008 Vises "rivais" sobre mudana estrutural e proteo social 38 apresentaremos em seguida. Todavia, elas se voltam para explicar em que medida e por meio de que mecanismos tais condici- onantes estruturais produziriam impactos sobre a magnitude e a composio dos gas- tos sociais. Condicionantes estruturais tais como a globalizao dos mercados, a de- mocratizao da poltica, a exposio aos riscos crescentes da competio econmi- ca e financeira bemcomo as mudanas tec- nolgicas no mundo do trabalho, ou mes- mo o envelhecimento populacional assu- mem primazia causal para explicar a (no) emergncia dos novos padres de gastos na proteo social. Baseados em estudos comparativos que combinam revises tericas e testes empricos comparados, apresentaremos trs estudos de caso para ilustrar modelos tericos tpicos que compem o debate contemporneo sobre o problema dos gas- tos sociais. O primeiro modelo terico prope que os processos de abertura das economias aos mercados representam os principais mecanismos para explicar o comportamento dos Estados diante das demandas por interveno social. Asegun- da teoria desenvolve o argumento de que processos de desindustrializao caracte- rsticos das sociedades ps-industriais e globalizadas assumem centralidade na ex- plicao. Em ambas as verses reside uma argumentao comum de que a expanso dos riscos gerados pela competio econ- mica (seja esta gerada por mudana tecno- lgica ou por abertura dos mercados do- msticos) produz demandas por proteo social. Esses processos aparecemcomo es- senciais para compreender os nexos que interligam a ao econmica e as polticas de interveno social do Estado em estu- dos de caso ou comparativos. A terceira anlise empreendida trata da verso estru- tural que coloca a composio populacio- nal como fator decisivo na transformao dos padres dos gastos sociais na socieda- de contempornea. 3_ Desindustrializao, riscos e expanso das polticas sociais Iversen (2000) e Iversen e Cusack (2000) so estudos que teorizam sobre a cone- xo entre desindustrializao, expanso dos riscos e interveno social. O nexo causal proposto pelos autores o de que processos de reduo simultnea do em- prego nos setores industrial e agrcola nas sociedades ps-industriais e desen- volvidas assumem primazia na explica- o das mudanas no papel e magnitude da interveno social. Algica apresenta- da pelos autores a de que a expanso dos gastos sociais deriva dos riscos pro- Flvi o da Cunha Rezende 39 nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008 duzidos pela desindustrializao, e no pela abertura das economias. O mecanis- mo bsico o de que a reduo do em- prego nos setores industrial e agrcola eleva as demandas sociais por programas sociais compensatrios, especialmente em sociedades democrticas e com forte organizao poltico-partidria. A polti- ca desempenha papel decisivo nesse pro- cesso, e governos de maior inclinao pa- ra agendas redistributivas, tais como os governos de orientao ideolgica de es- querda, tenderiam a expandir os gastos sociais, para o caso das sociedades com Estados de Bem-Estar altamente institu- cionalizados. A anlise sugere, portanto, que os processos de globalizao no se constituiriam uma ameaa para a presen- a dos Estados na rea social. A ao poltica desempenha papel decisivo na explicao da dinmica de pro- duo dos gastos sociais diante da expanso dos riscos. Agentes sociais interagem com as instituies polticas para produzir um conjunto de decises governamentais relati- vos emergncia, manuteno e introduo de outros programas na rea social. A orga- nizao de interesses emtorno das disputas pela redistribuio de recursos pela via da poltica revela os modos especficos pelos quais o Estado tenta atender compatibili- zao das demandas coletivas coma dispo- nibilidade de recursos oramentrios. As democracias so ambientes marcados por profundas disputas por incluso e redistri- buio entre grupos sociais, fato que move os governos para expandir sua oferta de polticas sociais, seja para reduzir os efeitos perversos da desindustrializao, seja para garantir nveis adequados de investimento em reas como educao, sade, e mesmo ateno aos grupos vulnerveis, tais como os pobres e os idosos. A ideologia desem- penha papel importante no modo em que as polticas lidamcomo conflito distributi- vo: de forma geral, governos de direita ten- dem, na experincia das sociedades desen- volvidas, a expandir a proteo social pela via das polticas de transferncias de renda para grupos vulnerveis. Por outro lado, os governos de esquerda buscam mecanis- mos de melhorias salariais e expanso da oferta benefcios sociais, tais como crditos e subsdios especficos. Articulando padres hbridos de in- terveno social, as polticas sociais nos pa- ses de maior renda e grau de desenvolvi- mento refletem as estratgias de resposta aos processos de transformao da estru- tura do emprego articulando o Estado, o mercado e a sociedade civil. A primeira es- tratgia focaliza na desregulamentao econmica e dos mercados de trabalho, vi- sando expandir a oferta de emprego no se- nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008 Vises "rivais" sobre mudana estrutural e proteo social 40 tor privado. Asegunda opo temsido a de regulao extensiva dos servios pblicos e dos salrios e combinao expanso do emprego no setor pblico. O aumento dos sistemas e mecanismos tradicionais de pro- teo social se constitui na terceira opo. Iversen e Cusack (2000) argumentam que a preferncia por uma dessas estratgias de polticas (ou combinao delas) est for- temente ligada ao modo pelo qual as insti- tuies do mercado de trabalho e os par- tidos polticos operam em cada sociedade. A ao poltica aparece como decisiva. O papel do Estado como instituio dotada de autoridade e competncia para orga- nizar o processo de transferncia das ha- bilidades e competncias (transferability of skills) entre grupos sociais e entre geraes decisivo para reduzir os efeitos negativos da reestruturao econmica das socieda- des. Apesar da primazia causal ao fator de- sindustrializao e aos riscos, variveis po- lticas e institucionais desempenham papel ativo na explicao proposta pelos autores que trabalham nessa linha. A ao poltica exerce papel central na organizao de in- teresses coletivos na busca por proteo social junto ao Estado. Em condies que combinam a coexistncia de organizaes de representao de interesses fortes e cen- tralmente organizadas e os governos majo- ritariamente compostos por partidos que privilegiam agendas redistributivas, as agendas de interveno social tendem a se expandir, ou, em contextos de forte pres- so fiscal, a ser conservada. Isso explica em grande parte por que nas sociedades euro- pias com forte tradio de welfare state, as transformaes tecnolgicas e a reestrutu- rao produtiva tendem a ser acompanha- das por uma expanso dos gastos pblicos. 4_ Abertura econmica, globalizao e proteo social A tese rival a de que os processos de abertura e liberalizao das economias so fatores decisivos para explicar a in- terveno social dos governos diante da globalizao. Rodrik (1996) formula uma importante e surpreendente linha de ar- gumentao sobre o papel do Estado no contexto de uma sociedade que est ex- posta aos riscos da competio interna- cional. 3 A abertura econmica e a expan- so do Estado guardavam relao positi- va e significativa. A idia subjacente ex- plicao econmica proposta pelo au- tor a de que o governo atua como um importante mecanismo redutor dos ris- cos produzidos pela interdependncia econmica e expanso das transaes co- merciais entre naes. Nas sociedades expostas competio e aos riscos pro- Flvi o da Cunha Rezende 41 nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008 3 Superando as explicaes tradicionais formuladas pela explicao proposta por Cameron (1978), a qual afirmava haver relao entre a expanso dos gastos pblicos e a questo da abertura das economias, sendo aquela atribuda a forte sindicalizao e organizao dos interesses em torno de barganhas coletivas por proteo social via ao coletiva, ao menos para as sociedades de maior renda e para o perodo compreendido entre 1960 e 1975. O Estado desempenharia o papel de promotor da reduo do impacto social dos mercados. duzidos pela globalizao, existe um tra- de-off entre a expanso do papel social do Estado e a institucionalizao de polti- cas pblicas liberalizantes. A tese de que a globalizao produ- ziria uma expanso dos gastos pblicos sustentada por Alesina e Wacziarg (1997). Eles tentam explicar por que os proces- sos de globalizao dos mercados, ao ex- pandir a interdependncia entre as econo- mias e a demanda por abertura comerci- al, alteram as formas tradicionais de in- terveno do Estado. Eles sugeremque es- ses processos preservam relao direta com a escala da economia que se conside- re. Para economias de menores dimenses e mais expostas abertura comercial, por um lado, expandem-se as demandas pela regulao e interveno do Estado. A ex- panso do Estado considerada como fundamental no sentido de produzir insti- tuies que reduzam as incertezas geradas pela exposio aos mercados competitivos e compensar as tradicionais falhas de mer- cado. Os gastos sociais so expandidos pa- ra proteger as economias das flutuaes econmicas dos mercados. Os pases de maior dimenso geogrfica podem lanar mo dos mercados internos reduzindo a demanda por abertura comercial, e conse- qentemente, por gastos pblicos em po- lticas sociais. Boix e Asdera (2000) partem da premissa de que grande parte da literatura terica que tenta dar conta da conexo en- tre abertura econmica e polticas pblicas desconsidera as variveis relativas ao poltica. Eles argumentam que a ao pol- tica decisiva para explicar padres de conflito distributivo pela redistribuio dos gastos sociais pelo Estado em resposta aos processos de integrao econmica com os mercados globais. O modelo proposto tenta descrever o comportamento de um formulador de polticas pblicas que tenta manter-se no poder maximizando as funes de bem-estar do eleitor mediano. Os atores decisivos enfrentamdecises so- bre trade-offs polticos e econmicos que es- truturam a escolha de polticas fiscais e de liberalizao econmica. As elites domsti- cas disporiam de trs estratgias de inte- grao econmica diante dos conflitos por redistribuio produzidos pelo eleitor me- diano no processo poltico. A primeira opo seria a de promo- ver o insulamento das elites estratgicas buscando evitar que as mudanas nos pre- os relativos nos sistemas econmicos in- ternacionais tendam a produzir maiores demandas por proteo social. A constru- o de agendas mais liberais de desenvolvi- mento tendo a expanso do setor pblico como recurso crtico para proteger setores nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008 Vises "rivais" sobre mudana estrutural e proteo social 42 econmicos especficos se apresenta como a segunda via de ao. Por fim, eles consi- deram que as elites estratgicas podem re- correr aos regimes autoritrios para evitar os riscos de elevada carga tributria que de- riva da combinao entre abertura econ- mica e expanso de sistemas compensat- rios, externalizando os custos da liberali- zao para outros grupos sociais excludos da competio internacional. A via autori- tria permite que os custos do conflito e da competio sejamreduzidos. Os caminhos possveis sugeridos pelos autores evidenci- amque a relao entre exposio compe- tio internacional essencialmente medi- ada pela conexo entre agncia, instituies e decises polticas em contextos especfi- cos de tempo e espao. Contrariamente ao senso comum, a globalizao no necessa- riamente produz mais ou menos interven- o social, mas sim ela opera como uma matriz de condicionantes que permite co- nectar os interesses estratgicos das elites decisrias em torno de opes de expan- dir ou no os recursos na direo de pol- ticas mais redistributivas ou mais conser- vadoras para atender s preferncias do eleitor mediano. A relao entre globalizao, demo- cracia e padres de gastos sociais para 19 pases latino-americanos no perodo 1980- 1997 analisada no modelo comparativo por Avelino, Brown e Hunter (2000). O modelo proposto tenta testar a validade de duas consagradas hipteses sobre as rela- es entre poltica social e globalizao. A primeira delas, conhecida como a hiptese da eficincia, considera que os governos respondem aos processos de globalizao comreduo dos gastos emprogramas so- ciais, enquanto que a segunda considera que h uma ao de expandir o gasto social para compensar as perdas sociais produ- zidas pela globalizao. Na primeira hiptese, o mecanis- mo causal o de que os governos tendema reduzir os impostos e os gastos sociais que criam incentivos negativos para o cresci- mento econmico e a competitividade in- ternacional. Aprincipal relao esperada se- ria a de que os processos de abertura econmica produziriam restries para as polticas sociais. Por outro lado, embora re- conhea tais restries, as teorias que argu- mentam na direo da hiptese da ao compensatria do Estado, como j discuti- do em seo anterior, enfatizam as relaes entre as ofertas de polticas pblicas pelos polticos e pelos burocratas e a crescente de- manda dos grupos por proteo social. Os polticos e os burocratas utilizam estrategi- camente as polticas sociais como mecanis- mos de proteo aos riscos produzidos pe- los processos de abertura econmica e Flvi o da Cunha Rezende 43 nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008 financeira. Os gastos sociais em determi- nados programas sociais, especialmente aqueles de natureza compensatria, tende- riam a se expandir com a globalizao. Contrariamente aos resultados en- contrados pelo estudo de Kaufman e Se- gura (2001) para o caso latino-americano, os resultados encontrados pelos autores sugere haver uma lgica dual de articulao entre globalizao, democracia e gastos p- blicos, a qual varia em funo do tipo de programa social considerado. Esse impor- tante resultado derivado de que a abertu- ra comercial esteve negativamente correla- cionada aos gastos sociais, ao passo que a abertura financeira produziu resultado po- lar oposto na experincia da amostra consi- derada. A desagregao dos gastos sociais foi escolhida como opo para compreen- der os diferentes impactos da democracia sobre os gastos pblicos emeducao, sa- de e previdncia social. Importante resulta- do nessa direo mostra que a democrati- zao na Amrica Latina teve impacto positivo sobre os gastos em educao. A abertura comercial da economia est negati- vamente correlacionada com os gastos so- ciais, enquanto a abertura financeira esteve positivamente comos gastos emeducao e sade. As recomendaes deste estudo in- cluem o refinamento dos modelos que per- mitamteorizar sobre a conexo entre globa- lizao e instituies polticas domsticas valendo-se de metodologias que permitam trabalhar as mltiplas tipologias das polticas sociais de forma desagregada. Embora a varivel poltica desem- penhe papel importante na explicao, ao concentrar nfase na democracia como principal componente poltico no modelo proposto, esse deixa de considerar o papel do federalismo e da descentralizao polti- ca, fiscal e administrativa que reconhecida- mente desempenha papel decisivo sobre os padres de gastos pblicos nas demo- cracias da Amrica Latina. Variveis tais como desenho institucional, relao Exe- cutivo-Legislativo, natureza dos processos decisrios nas diferentes polticas sociais, capacidade gerencial (state capacity), profissi- onalizao, grau de insulamento decisrio, participao e representao, poderiam ser teis para compreender mais de perto a co- nexo entre globalizao e democracia no contexto latino-americano. Embora a in- cluso dessas variveis seja necessria para um refinamento dos modelos, as teorias utilizadas partemdo pressuposto de que as variveis exgenas, no caso, a globalizao, que impacta sobre os gastos sociais media- das pela democracia, e no aqueles que le- variamemconta que os fatores endgenos, por exemplo, o desenho institucional ou processo decisrio, ou mesmo na opo nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008 Vises "rivais" sobre mudana estrutural e proteo social 44 estratgica dos atores (representadas pela posio do eleitor mediano ou decisivo) no processo poltico que produziria determi- nados padres de interveno pblica na rea social. A nfase nos processos de abertura comercial tende a ultrapassar os microfundamentos da explicao, necess- rias para compreender mais de perto a conexo entre poltica, instituies e gastos sociais. Teorias que focalizem em padres mais desagregados de polticas sociais po- deriam incorporar variveis que capturem os mecanismos que estruturam as cone- xes causais que explicariam com maior robustez a conexo entre democracia e in- terveno social do Estado. 5_ Composio populacional e expanso dos programas de proteo social Outra tese importante no debate relacio- na a expanso dos gastos sociais mu- dana da estrutura populacional das soci- edades. Nessa interpretao, muito fre- qente nos modelos e estudos empricos comparados, a varivel taxa de depen- dncia (dependency ratio) tenta compreen- der o decisivo impacto da participao de grupos sociais de atores com idade supe- rior a 65 anos ou mesmo os menores de 15 anos sobre o comportamento expan- sivo dos gastos pblicos. Uma tese central desse debate a de que o aumento da longevidade nas socie- dades tende a produzir significativa expan- so dos gastos sociais. Os gastos previden- cirios tenderiam a se expandir considera- velmente em sociedades em que o percen- tual da populao superior a 65 anos atin- ge nveis razoveis. As transformaes no perfil populacional visa a produzir umefei- to surpreendente sobre a conexo entre poltica e questo do conflito distributivo. As instituies polticas passama ser meca- nismos mediadores para as formas que vo se delinear as alternativas de superao do conhecido problema da redistribuio en- tre geraes. O conflito poltico que se es- trutura a partir da mudana populacional decisivo para explicar a expanso dos pro- gramas de proteo social. Em linhas gerais, esse conflito pol- tico se estrutura em torno das preferncias de dois grupos: os beneficirios das polti- cas de previdncia e seguridade social que defendem a manuteno do status quo no tempo t, e os grupos que no so benefici- rios e que atualmente contribuem para a oferta de tais servios. Diferentes regimes polticos e arranjos institucionais acomo- daro as formas de resoluo desse confli- to. O aumento do peso das preferncias dos atores que se beneficiam hoje com a importante questo da proteo social para Flvi o da Cunha Rezende 45 nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008 esses grupos tende a pressionar a poltica por agendas que insiram maior ateno com programas sociais voltados para os eleitores com idade superior aos 65 anos em detrimento de outros grupos sociais. Esse problema tpico de sociedades de- senvolvidas, mas tambm afeta sociedades como a brasileira na qual considervel par- te do gasto social federal de natureza pre- videnciria. A participao eleitoral desse grupo social aparece como importantssi- mo elemento para explicar as decises co- letivas em torno dos padres de gastos so- ciais. O peso eleitoral desse grupo na competio poltica inclina-se a alterar a posio eleitor mediano emfavor da maior interveno do Estado, o que lhes confere grande latitude para atrair atores polticos estrategicamente interessados em expandir os gastos sociais na direo desses grupos em troca de apoio eleitoral. A expanso dos programas previ- dencirios usualmente explicada por teo- rias que interpretam as decises de gastos como umconflito intertemporal entre gru- pos. A preferncia dos eleitores por pro- gramas previdencirios dependeria funda- mentalmente de sua idade e renda. Ateoria supe que a ao de coalizes formada por atores polticos que representam eleitores pobres e de dependentes da redistribuio via previdncia, seria aquela que teria maior interesse em apoiar plataformas polticas voltadas para manter ou expandir os bene- fcios sociais. Essa coalizo tenderia, emte- se, a pressionar por uma expanso indevi- da, uma vez que seus principais opositores (os ricos e no beneficirios) no poderiam participar das escolhas sobre tais polticas. Oprocesso poltico traduziria umgenerali- zado movimento de transferncia de recur- sos do eleitor mediano (median voter) para os beneficirios lquidos do welfare state. Por sua vez, os governos precisam atuar estra- tegicamente para definir a carga tributria necessria para financiar a expanso das transferncias sociais para tais grupos, o que depende da posio do eleitor media- no. Caso esse se posicione na situao de beneficirio ou de contribuinte de um sis- tema previdencirio, a carga tributria vai variar consideravelmente. No primeiro ca- so, os beneficirios tentaro apoiar a ex- panso do esforo fiscal (especialmente em sistemas previdencirios do tipo pay-as- you-go, em que os contribuintes pagam e os beneficirios recebem suas aposentadori- as) a expensas dos contribuintes, e, no ou- tro caso, os beneficirios tentariam se valer de estratgias polticas de sobrevivncia no processo poltico bloqueando as tentativas de reformas da previdncia. Muito co- nhecido nesta literatura a relao positiva entre a taxa de dependncia por proteo nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008 Vises "rivais" sobre mudana estrutural e proteo social 46 social e a montagem de coalizes polticas que tentam impor agendas de polticas pblicas que promovem a expanso da carga tributria. A relao entre poltica e gastos so- ciais se evidencia na interpretao ofereci- da pelo estudo comparativo de Snyder e Yackovlev (2000) para o caso dos EUA e de grupo de pases latino-americanos. Os autores sugerem que a estabilidade (ou ca- rter no-cclico) dos programas sociais depende consideravelmente do tipo de programa que se considere. Pelo fato de materializarem diferentes formas de agre- gar interesses de grupos emtorno de redis- tribuio sob diferentes formas, as polticas sociais enfrentam diferentes graus de ris- cos polticos e vulnerabilidade poltica. Para o caso americano, eles sugerem no ter havido diferenciaes de vulnerabilida- de quando se consideram aspectos como focalizao, universalizao ou distribuio geogrfica dos benefcios produzidos pelas polticas. Todavia, aquelas polticas focali- zadas nos grupos pobres tendem a exibir vulnerabilidade quando ocorrem mudan- as no controle poltico no Congresso, es- pecialmente quando os republicanos assu- mem o poder. Para o caso latino-america- no, por contraste, as polticas de proteo social so altamente vulnerveis aos ciclos econmicos e polticos. Ainstabilidade dos gastos em educao e sade para os casos analisados sugere haver uma influncia da varivel poltica sobre a mudana nas pol- ticas pblicas. Os regimes polticos desempenham papel decisivo para explicar o comporta- mento cclico das decises coletivas sobre o gasto social. Todavia, eles sugerem que o refinamento sobre a explicao dos dife- rentes padres de relaes entre poltica e gastos pblicos podem ser mais bem com- preendidas se a categoria analtica gasto social for desagregada ou decomposta em tipos distintos de programas e projetos. Um resultado desafiador da anlise com- parativa a reduzida influncia da varivel ideologia poltica sobre a mudana dos pa- dres de polticas pblicas para os casos do Brasil e da Colmbia. Mas, conforme suge- rem os autores, as variaes no controle poltico nos pases estudados teriam im- pacto relevante. Mudanas no controle po- ltico produziriam significativas mudanas no gasto social para os casos latino-ameri- canos. Decorrente do crnico problema de organizao das demandas e formao de clientelas no padro de relacionamento en- tre Estado e sociedade na produo de po- lticas pblicas, esse processo se d de for- ma errtica e com grande instabilidade nos padres de atendimento s demandas soci- ais dos grupos. No caso americano, as cli- Flvi o da Cunha Rezende 47 nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008 entelas desempenham papel decisivo na proteo dos programas sociais evitando flutuaes na distribuio geogrfica e intra- grupos na sociedade. As polticas importam para explicar a poltica e os padres de gas- tos como explicam os tradicionais estudos na rea de poltica pblica. 6_ Consideraes finais Este artigo apresenta teses aparentemen- te rivais que estruturam os debates con- temporneos em torno da questo da ex- panso dos gastos pblicos num contex- to de crescente globalizao, democrati- zao e de intensificao das lgicas de mercado. A anlise comparada dos me- canismos basilares dessas teorias revela, no entanto, que existem zonas de con- vergncia entre tais argumentos. Eles ba- sicamente so convergentes ao conside- rar que o papel do Estado na rea social est diretamente associado ao conflito poltico gerado pelo risco das mudanas estruturais que so tpicas dos modelos mais competitivos de organizao polti- ca e econmica. Aproteo social encon- tra fundamentao terica na idia de re- duo dos riscos e incertezas que tendem a se mostrar no contexto de expanso dos mercados globais e das democracias pol- ticas. Sociedades continuam a demandar interveno social no apenas para corri- gir as falhas de mercado, mas para tornar as instituies polticas e econmicas mais confiveis e dotadas de poder de competi- tividade nos mercados. A necessidade de reduo dos riscos polticos visa a ampliar as chances de que os gastos sociais sejam expandidos. A averso ao risco (econmi- co e poltico) passa a ser o elemento deci- sivo para compreender por que as socie- dades utilizam ou no modelos mais in- tervencionistas de proteo social, o que no depende apenas de questes ideolgi- cas ou partidrias, mas, fundamentalmen- te, da necessidade de estabilidade das pol- ticas econmicas num contexto de cres- cente competio econmica. nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008 Vises "rivais" sobre mudana estrutural e proteo social 48 ALESINA, Alberto; WACZIARG, Romain. Openness, country size, and the government. Cambridge. NBER Working Papers. Cambridge, 1997. (Working Paper, 6024.) AVELINO, George; BROWN, David; HUNTER,Wendy. Globalization, democracy, and social spending in Latin America, 1980-1997. Paper Prepared for the APSA Annual Meeting, 2000. BOIX, Charles; ASDERA, Alicia. Trade, democracy, and the size of the public sector: The Political Underpinning of Openness, 2000. Mimeo. IVERSEN, Torben. The dynamics of Welfare State Expansion: trade openness, deindustrialization, and partisan politics. Forthcoming in Paul Pierson (Ed.). The New Politics of Welfare State. Oxford. Oxford University Press, 2000. Mimeo. IVERSEN, Torben; CUSACK. The causes of Welfare State Expansion: Deindustrialization and globalization ? World Politics, v. 52, p. 313-49, April 2000. KAUFMAN, Robert R.; SEGURA-UBIERGO, Alex. Globalizao, poltica interna e gasto social na Amrica Latina: uma anlise de corte transversal com srie temporal, 1973-1997. Dados. Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 44, n. 3, p. 435-479, 2001. OFFE, Claus. A atual transio da histria e algumas opes bsicas para as instituies da sociedade. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; SOLA, Lourdes; WILHEIM Jorge (Orgs.). Sociedade e Estado em Transformao. So Paulo. Ed. UNESP. p. 119-146, 1999. (Cap. 4). PIERSON, Paul. The new politics of the Welfare State. New York. Oxford University Press, 2001. POLANYI, Karl. The Great Transformation: the political and economic origins of our time. Boston. Beacon Press, 1944. REZENDE, Flvio da Cunha. Os Leviats esto fora do Lugar. Dados, v. 39, n. 2. p. 196-211, 1996. REZENDE, Flvio da Cunha. Gastos pblicos e mudanas recentes no papel do Estado Nacional: uma anlise comparada entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Novos Estudos Cebrap, n. 62, p. 123-140, mar. 2002. RODRIK, Dani. Why do more open countries have bigger governments ? NBER Working Papers. April, 1996. (Working Paper, 5537). SNYDER, James M.; YACKOVLEV, Irene. Political and economic determinants of government spending on social protection programs. MIT Working Papers. Abril, 2000. Mimeo. TANZI, Vito; SCHUNKNECHT, Ludger. Public spending in the 20th Century: a global perspective. New York. Cambridge University Press, 2000. Flvi o da Cunha Rezende 49 nova Economi a_Bel o Hori zonte_18 (1)_35-50_j anei ro-abri l de 2008 Referncias bibliogrficas E-mail de contato do autor: rezzende2005@gmai l .com Artigo recebido em maio de 2007; aprovado em setembro de 2007.