Polticas e impacto del crecimiento

verde en Amrica Latina

Pedro da Motta Veiga
Sandra Polnia Rios
ISSN 2222-4823
Serie Crecimiento
Verde e Inclusivo
#89 | Junio 2013
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Del desarrollo sustentable al crecimiento verde
La nocin de crecimiento verde viene ocupando gradualmente en el discurso normativo de los organismos multilaterales (BM, OCDE,
G20), el lugar del desarrollo sustentable como construccin capaz de armonizar las preocupaciones ambientales y climticas con
los objetivos econmicos. Distancindonos de la hiptesis que arma que la economa verde sea un artefacto ideolgico concebido
en los pases desarrollados para dicultar el desarrollo de los pases del sur, Jacobs (2012) identica tres factores que estaran por
detrs de dicha reconceptualizacin:
La prdida de traccin poltica de concepto de desarrollo sustentable, que tras los primeros aos, ha perdido signicativamente
el mpetu.
La percepcin ms acertada no solo de los riesgos asociados a la degradacin ambiental y al cambio climtico, sino tambin
de las intersecciones entre estas y otras agendas con elevado potencial para generar tensiones y conictos sociales y
polticos: como por ejemplo la seguridad alimentaria, la competencia por los recursos naturales, etc.
Los impactos de la crisis econmica sobre las agendas de largo plazo, al reducir incentivos para la cooperacin
internacional y colocar en el centro de atencin la degradacin domstica del empleo y de la competitividad.
Sin embargo, el cambio del desarrollo sustentable por el crecimiento verde no sera solo una refrescada conceptual, sino que se
distinguira de aquella tambin en trminos de contenido (Jacobs, 2012). Segn este autor, mientras que la nocin de desarrollo
sustentable se basa en la idea de que la proteccin ambiental y la mitigacin climtica son compatibles con el crecimiento econmico
y con la inclusin social, la agenda del crecimiento verde propone que, no solo la compatibilidad es posible, sino que la proteccin del
medio ambiente y de la mitigacin climtica pueden ser motores del crecimiento econmico y, en la versin inclusiva de la nocin,
pueden tambin ayudar a combatir la pobreza. Segn este enfoque, las polticas y las actividades que ellas promueven son vistas
como mecanismos disparadores de nuevos vectores de crecimiento y de generacin de empleo. El foco de esta agenda est puesto
en el potencial de desarrollo de las nuevas oportunidades tecnolgicas, productivas y de mercado, centrndose en la capacidad del
crecimiento verde de ofrecer una respuesta asible y consistente en trminos econmicos a los desafos impuestos por la crisis de
2008, reintroduciendo la dimensin de largo plazo en las agendas polticas.
Algunos autores e instituciones internacionales vienen defendiendo la necesidad de instrumentalizar un corpus de polticas capaces
de atacar diferentes fallas de mercado y lidiar con las distintas externalidades para avanzar en una economa baja en carbono. En
general, concuerdan en que el rst-best, en trminos de polticas nacionales para mitigar el cambio climtico, se encuentra en
la combinacin de diferentes instrumentos a medida que siguen lgicas especcas: mecanismos de mercado, gestin y control,
instrumentos de informacin y padrones y estndares regulatorios y voluntarios. En este sentido, la OCDE propone la promocin de
polticas al crecimiento verde, que incluyen la reforma de los subsidios ambientales nocivos y la remocin de barreras al comercio
de bienes ambientales; la promocin del cambio de la trayectoria econmica, a travs de la adopcin de una combinacin de
polticas con instrumentos de mercado, la introduccin y difusin de tecnologas verdes y medidas de incentivo al consumo; y la
implementacin de medidas que lidien con la agenda de transicin hacia una economa baja en carbono, que tengan en consideracin
la competitividad de los productores domsticos y la distribucin de la renta.
Agenda verde, crecimiento econmico y reduccin de la pobreza: relaciones complejas y no automticas
Lo expuesto dene al crecimiento verde como una hiptesis ideal, una apuesta a futuro. Pues no hay una economa verde real, cuya
dinmica demuestre mayor capacidad el crecimiento verde e inclusivo, que aquellas tambin reales, pero no verdes.
Pese a que, desde los organismos multilaterales, se difunde una receta de polticas para llevar el crecimiento econmico en una
trayectoria ms prxima al rst best econmico, se reconoce que sus impactos sobre el crecimiento econmico, especialmente
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en el corto plazo, pueden llegar a ser muy heterogneos. En este sentido, se relativiza la idea de la iniciacin automtica de un
crculo virtuoso entre el crecimiento, la inclusin social y la sustentabilidad en el corto plazo, una vez que se adoptan las polticas
recomendadas. En este sentido, Hallegatte et al (2011), argumentan que
las polticas ambientales pueden tener costos, en trminos de reducir la productividad, el consumo o el bienestar. El impacto neto ser
variado dependiendo de la poltica considerada y del contexto. La mayora de estas polticas tienden a tener un costo en el corto plazo, as
como la necesidad de una importante inversin y costos operacionales. Estos costos crean trade-offs entre la proteccin medioambiental y
el crecimiento econmico. Pero las polticas ambientales pueden en ocasiones, rendir en benecios econmicos y contribuir al crecimiento,
corrigiendo las fallas de mercado
Este fragmento apuntan para algunas incertezas de la superioridad econmica del crecimiento verde e inclusivo, o sea, de la
capacidad que posee para generar ms crecimiento que los modelos no verdes. Ello constituye uno de los principales obstculos
para que los actores pblicos y privados vean ms all de la retrica de este tema y uno de los grandes incentivos para que estos
actores continen apostando a los modelos de crecimiento tradicionales.
De fondo, la discusin sobre la superioridad del crecimiento verde se centra en el trade off entre los objetivos de corto y largo plazo,
tanto a nivel domstico como internacional. Cuanto ms se aleja el horizonte de prospeccin y planeamiento, ms fuertes son los
argumentos a favor de la economa verde: los costos de las nuevas inversiones se diluyen en el tiempo, los costos potenciales de la
inaccin crecen, los impactos del cambio climtico sobre el crecimiento y sobre la pobreza se tornan ms evidentes. Especialmente
en un contexto de crisis mundial, en el juego de la economa poltica domstica e internacional prima el corto plazo, reejndose
en que son pocos los gobiernos que favorecen polticas en pos de una transicin verde, que insinen riesgos sobre el crecimiento y
la generacin de empleo. En buena medida, esto se ve en la resiliencia de los modelos actuales de crecimiento, y se expresa, a su
vez; en la estabilidad del cuadro de incentivos y polticas, en la reproduccin de patrones productivos y tecnolgicos cuya ecacia
ya ha sido comprobada por las empresas, que dan forma a una amplia coalicin de actores e intereses pblicos y privados. Lo que
repercute directamente en las negociaciones climticas internacionales para avanzar en una agenda comn.
Si bien los dilemas asociados a la transicin hacia una economa verde son compartidos entre los pases desarrollados y los en
desarrollo, la prioridad concedida al crecimiento econmico y a la reduccin de la pobreza en estos ltimos tiende a estrechar
todava ms los mrgenes de maniobra para la integracin de objetivos ambientales/climticos en la agenda econmico-social. En
este sentido, los impactos potenciales del crecimiento verde sobre los mercados de trabajo (y vinculado directamente a ellos, sobre
la pobreza) no slo no indican la cantidad de trabajo ofertado o demandado, sino que no dan cuenta de las nuevas calicaciones del
trabajo requerido por las actividades beneciadas por estas polticas (como ser nuevas ocupaciones como asesores de huella de
carbono y nuevas aptitudes vinculadas a la generacin de insumos para los nuevos mercados verdes). A raz de ello, no es posible
establecer asociaciones directas y automticas entre crecimiento verde e impactos sobre el mercado de trabajo y la pobreza.
Crecimiento verde: opciones y dilemas de las polticas productivas.
Idealmente, la estrategia de crecimiento verde se transforma en fuente de expansin de la produccin, el empleo y la reduccin de la
pobreza a travs de: i) la gestin sustentable de los recursos naturales y del medio ambiente; ii) el desarrollo de nuevas tecnologas
verdes; iii) la reconversin de sectores industriales para los padrones de utilizacin de insumos y energa menos intensivos en
emisiones y contaminacin y iv) la diversicacin productiva en direccin a los sectores asociados a la reduccin de emisiones y
contaminacin.
La estrategia de crecimiento verde afecta directamente a todos los sectores productivos de la economa, pues en primera instancia
requiere de la reconversin y adaptacin a nuevos patrones tecnolgicos y productivos, principalmente en lo que atae a los procesos
productivos y la utilizacin de energa. En el mediano y largo plazo, algunos sectores ganaran y otros perdern peso. Por lo pronto,
las medidas que incentivan a las empresas a reconvertirse en tecnologas verdes abren paso a los argumentos que favorecen las
polticas orientadas al desarrollo de los sectores productores de bienes y servicios asociados a las nuevas tecnologas. Sin embargo,
a nivel nacional, dicho argumento puede ser fuertemente discutido, pues la adquisicin de tecnologas e importacin de bienes
verdes producidos en otras economas pueden permitir a determinado pas cumplir sus objetivos de reconversin industrial verde
orientada por preocupaciones climticas, sin que ese pas tenga una poltica industrial de produccin de bienes y de innovacin
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verde. La dimensin de diversicacin productiva verde emerge a partir de la pregunta: quin desarrollar las nuevas tecnologas
y producir los bienes que las incorporen y que sern potencialmente requeridos por todos los pases con sectores industriales
implicados en esfuerzos de mitigacin?
Una agenda nacional de competitividad, surgida de las relaciones entre polticas climticas y productivas, contempla, en primer lugar,
los argumentos en torno de las preocupaciones de corto plazo (derivadas de los costos de reconversin hechos por el sector industrial
nacional), que pueden repercutir en el incentivo de los pases a adoptar este tipo de medidas. Ms all, la agenda de competitividad
incluye los dilemas y desafos de las polticas de innovacin, desarrollo productivo y diversicacin sectorial, donde se favorezcan
las oportunidades derivadas del crecimiento del mercado domstico e internacional (dimensin ofensiva). De ello se desprende
que las industrias verdes estaran sujetas al conjunto de argumentos favorables o contrarios del apoyo estatal a los mercados. De
hecho, la inclusin en las polticas nacionales de mitigacin climtica, de instrumentos de apoyo a la inversin y a la innovacin
verde atiende no slo los objetivos de contrarrestar externalidades ambientales generadas por su produccin, sino tambin atiende
aquellas preocupaciones no especcamente ambientales, como ser, las relacionadas a la competitividad internacional, seguridad
energtica, etc.
Los desafos de un cambio de trayectoria de la economa y de la transicin hacia una economa verde proveen la rationale para la
intervencin pblica en las reas de polticas de innovacin. Dicha rationale se asocia fuertemente a una cuestin que va ms all
de los desafos con los cuales se enfrentan los pases en sus polticas productivas. Eso porque, al fomentar la introduccin y difusin
de un nuevo paradigma tcnico-productivo, los gobiernos van a enfrentar grandes dicultades para promover un cambio de la
trayectoria de la economa, debido a que la interdependencia entre el sistema econmico, su dinmica de crecimiento y las energas
y tecnologas no verdes, es profunda y se materializa en enormes inversiones (costos hundidos) que no es posible revertir de un da
al otro. Ese fenmeno de path dependence acta como un freno a la difusin de un nuevo paradigma tecnolgico y productivo.
Conclusiones
Pese a que la nocin de crecimiento verde viene ganando densidad, en trminos polticos, La profundizacin de La reexin analtica
sobre las relaciones entre crecimiento econmico e inclusin social de un lado, y las polticas climticas y ambientales por el
otro, justica una postura de cautela frente de las promesas econmicas y sociales de lo que seria el nuevo modelo normativo de
desarrollo. Eso es verdad an cuando se va ms all de las crticas de la nocin de crecimiento verde ancladas, sea en intereses
establecidos, sea en narrativa del desarrollo industrialista que es el paradigma dominante de las polticas de desarrollo productivo
en la regin.
La existencia de un elevado grado de incerteza en relacin a la capacidad de la agenda de crecimiento verde para apalancar nuevos
vectores de crecimiento e inclusin que se alan al hecho de que la plena realizacin de los benecios de las polticas verdes solo se
podrn percibir en el largo plazo para maximizar la fuerza de la inercia en relacin a los desafos climticos y ambientales. Incluso
cuando, como ocurre en la regin, las urgencias de crecimiento econmico y de reduccin de la pobreza ofrecen a los gobiernos y
empresas la legitimidad para ignorar los costos y las evidencias de los riesgos climticos y ambientales
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Escenarios por grupos de pases
Escenarios
Grupos de Pases
Inercial Optimista Pesimista
Grandes economas
industrializadas
Medidas de mitigacin en sectores
exportadores emisores / respuesta a polticas
de los pases desarrollados
Pocos incentivos a la diversicacin productiva
verde.
Sistema de incentivos econmicos permanece
contradictorio desde el punto de vista verde:
medidas verdes vs. Subsidios marrones.
Adopcin de estrategias multisectoriales
de mitigacin y adaptacin.
Implementacin de polticas industriales
para aprovechar oportunidades de
diversicacin productiva.
Agenda (domstica y externa) de
standards y certicacin verde:
preocupacin y oportunidad.
Sistema de incentivos ignora
crecientemente las preocupaciones
verdes, especialmente en lo que se
reere a la mitigacin.
Impactos negativos de las polticas de los
pases desarrollados sobre exportaciones:
conictos comerciales.
Medidas de adaptacin en sectores
vulnerables frente a la evidencia de los
riesgos climticos.
Variables polticas domesticas tienen
peso en las trayectorias nacionales,
pudiendo frenar o acelerar tendencias pro
y anti verdes.
Posicionamiento ocial en los foros
internacionales crticos a la agenda verde.
Economas con especializacin en
recursos naturales (RNs) agrcolas
Medidas de adaptacin climtica pautadas por
vulnerabilidad de los pases.
Alguna diversicacin productiva volcada para
nichos de bio-comercio.
Peso de las variables polticas domsticas
(coalicin verde y calidad de gobernanza).
Financiamiento externo y transferencia
tecnolgica abren mayor espacio para
polticas climticas.
Adopcin de polticas de adaptacin.
Agenda (domstica e externa) de
standards y certicacin verde:
preocupacin y oportunidad.
Oportunidades adicionales de
diversicacin: bio-comercio.
Impactos negativos de las polticas de los
pases desarrollados sobre exportaciones
agrcolas.
Medidas de adaptacin en sectores
vulnerables frente a la evidencia de
crecimiento de los riesgos climticos.
Variables polticas domsticas tienen
peso en las trayectorias nacionales,
pudiendo frenar o acelerar tendencias pro
y anti verdes.
Economias con especializacin en
recursos naturales (RNs) minerales
Incentivos contradictorios: super explotacin de
RNs versus costos de impactos ambientales y
sociales.
Alta relevancia de las variables polticas
domsticas, en particular la gobernanza, en la
denicin de las trayectorias nacionales.
Financiamiento externo y transferencia
tecnolgica abren mayor espacio para
polticas climticas.
Adopcin de polticas de adaptacin.
Coalicin contraria a la super explotacin
de RNs y crtica de impactos ambientales
y sociales gana fuerza.
Trayectorias nacionales condicionadas
por variables polticas domsticas,
especialmente la gobernanza.
Medidas de adaptacin en sectores
vulnerables frente a la evidencia de
crecimiento de los riesgos climticos.
Impactos negativos de las polticas de los
pases desarrollados sobre exportaciones
minerales.
Posicionamiento ocial en los foros
internacionales critico a la agenda verde.
Alta relevancia de las variables
polticas domsticas, en particular a
la gobernanza, en la denicin de las
trayectorias nacionales: riesgos de
trayectorias regresivas en la gestin de
RNs.
Pequeos pases diversicados
(servicios y manufacturas)
Medidas de adaptacin climtica pautadas por
vulnerabilidades de los pases.
Relevancia de las variables polticas domsticas
(coalicin verde y calidad de la gobernanza) en
la denicin de las trayectorias nacionales.
Financiamiento externo y transferencia
tecnolgica abren mayor espacio para
polticas climticas.
Adopcin de polticas de adaptacin.
Potencial de diversicacin de produccin
y exportacin de bienes y servicios.
Trayectorias nacionales condicionadas
por variables polticas domsticas,
especialmente la gobernanza.
Prioridad creciente concedida a la agenda
de adaptacin, frente a la evidencia de
crecimiento de los riesgos climticos.
Bajo potencial para exploracin de
mercados verdes.
Relevancia de las variables polticas
domsticas (coalicin verde y calidad
de la gobernanza) en la denicin de las
trayectorias nacionales.
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