I

i
ES8 j - Ensino Superior 8imi
DIREITO AMBIENTAL
Lumen hJuri$\Qditora
Ensino Supe ior Bureau Jurdico
Ex.
19 NF
3027
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PAULO DE BESSA ANTUNES
Advogado
Mestre (PUC/RJ) e Doutor (UERJ) em Direito Professor Adjunto de Direito
Ambiental da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro - UNIRIO
DIREITO AMBIENTAL
12a edio Amplamente reformulada
2

tiragem
EDITORA LUMEN JURIS Rio de Janeiro 2010
Copyright 2010 by Paulo de Bessa Antunes
Categoria: Direito Ambiental
PRODUO EDITORIAL Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.
A LIVRARIA E EDITORA LUMEN JURIS LTDA. no se responsabiliza pela originalidade
desta obra.
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Impresso no Brasil Printed in Brazil
CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES
DE LIVROS, RJ
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12.ed.
Antunes, Paulo de Bessa
Direito ambiental / Paulo de Bessa Antunes. - 12.ed. - Rio de Janeiro : Lumen Juris, 2010.
"Amplamente reformulada"
ISBN 978-85-375-0616-5
1. Direito ambiental - Brasil. I. Ttulo.
10-0161.
13.01.10 14.01.10
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017109
ISBJ - Ensino Superior Bure&j
Este livro dedicado aos meus filhos An Carolina,
Rafael, Paula, Carna e Gabriel.

IS8J - Ensino Superior Sugsai Mfte
Glossrio
Glossrio
Cetesb - Companhia Estadual de Tecnologia e Saneamento Bsico
FEEMA - Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
STJ - Superior Tribunal de Justia
STF - Supremo Tribunal Federal
TJRJ - Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro
TJSP - Tribunal de Justia do Estado de So Paulo
TJMG ~ Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais
TJRS - Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul
TJPR - Tribunal de Justia do Estado do Paran
CONAMA - Conselho Nacional de Meio Ambiental
ANA - Agncia Nacional de guas
ANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica
IBAMA - Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
CNUMAD Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvi

mento
ONU - Organizao das Naes Unidas
DA Direito Ambiental
CFIo - Cdigo Florestal
CBD - Conveno da Diversidade Biolgica
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao
cc Cdigo Civil
CPC - Cdigo de Processo Civil
CRFB - Constituio da Repblica Federatva do Brasil
CF - Constituio Federal
DAdm ~ Direito Administrativo
TRF - Tribunal Regional Federal
PNMA - Poltica Nacional do Meio Ambiente
SISNAMA - Sistema Nacional de Meio Ambiente

Introduo 59
OBJ * Ensino Superior guraai Ms&s
Sumrio MHBHB
WMH
nHg|
Sumrio
Nota 12
a
edio .................................................................................................................................................. xxxi
PRIMEIRA PARTE TEORIA GERAL DO DIREITO AMBIENTAL
Captulo I - O Direito Ambiental... ................................................................................................................... 3
1. Apresentao ..................................................................................................................................................... 3
2. .................................................................................................................................................................... Direito
Ambiental: conceito , ............................................................................................................................................... 4
2.1........................................................................................................................................................... A vertente
econmica do Direito Ambiental .............................................................................................................. 12
2.2........................................................................................................................................................... A vertente
humana do Direito Ambiental .................................................................................................................. 15
3. A metodologia do Direito Ambiental .................................................................................................... 19
3.1...........................................................................................................................................................
Autonomia do Direito Ambiental ............................................................................................................ 19
3.2........................................................................................................................................................... Princpios
do Direito Ambiental .................................................................................................................................... 21
3.2.1. ............................................................................................................................................... Natureza
dos princpios do DA ........................................................................................................................... 22
3.2.2. ............................................................................................................................................... Princpio
da dignidade da pessoa humana ...................................................................................................... 22
3.2.3. ............................................................................................................................................... Princpio
do desenvolvimento ............................................................................................................................. 24
3.2.4. ............................................................................................................................................... Princpio
democrtico .............................................................................................................................................. 26
3.2.5. ............................................................................................................................................... Princpio
da precauo ............................................................................................................................................ 28
3.2.5.1. ................................................................................................................................ Gnese
do Princpio da Precauo ..................................................................................................... 28
3.25.2. Breve definio ..................................................................................................... 29
3.2.5.3. ................................................................................................................................ Rio 92 e
Princpio da Precauo ........................................................................................................... 33
3.2.5.4. ................................................................................................................................
Constituio e Princpio da Precauo .............................................................................. 36
3.2.5.5. ................................................................................................................................ Princpio
da Precauo e litgios judiciais ........................................................................................... 38
3.2.5.6. Princpio da Precauo: a busca de um conceito operacional ................. 44
3.2.6. ............................................................................................................................................... Princpio
da Preveno ............................................................................................................................................ 45
3.2.7. ............................................................................................................................................... Princpio
do equilbrio ............................................................................................................................................ 46
3.2.8. ............................................................................................................................................... Princpio
da capacidade de suporte .................................................................................................................... 47
3.2.9. ............................................................................................................................................... Princpio
da responsabilidade .............................................................................................................................. 49
3.2.10. ........................................................................................ Princpio do Poluidor Pagador .
............................................................................................................. 49
3.2.11. .............................................................................................................................................
Concluso ................................................................................................................................................. 50
3.3........................................................................................................................................................... Fontes do
Direito Ambiental ......................................................................................................................................... 51
3.3.1. ............................................................................................................................................... Fontes
materiais .................................................................................................................................................... 51
3.3.1.1. ................................................................................................................................
Movimentos populares .......................................................................................................... 51
60
62
62
64
65
69
72
74
79
79
82
84
88
89
89
92
94
97
97
98
100
101
106
107
110
112
115
117
123
123
125
127
128
129
129
132
135
136
137
144
146
Direito Ambiental
1. ....................................................................................................................................................
O Perodo Republicano ............................................................................................................................
2. ....................................................................................................................................................
A Constituio de 1988 ..............................................................................................................................
2.1. .........................................................................................................................................
Aspectos Gerais da Constituio de 1988 ..................................................................................
2.2. .........................................................................................................................................
O Artigo 225 da Lei Fundamental de 1988 ................................................................................
2.2.1. ...............................................................................................................................
Conceito normativo de meio ambiente .............................................................................
2.2.1.1. ................................................................................................................
Direito Ambiental e Direitos Humanos ..............................................................
3. ....................................................................................................................................................
Aplicabilidade das Normas .....................................................................................................................
4. ....................................................................................................................................................
A Integrao de Conceitos Exteriores ao Direito na Constituio .............................................
Captulo m - Competncias Constitucionais em Matria Ambiental ......................................
1. ..................................................................................................................... Introduo .... ..... .
....................................................................................................................................... .....
2. ........................................................................................................................... Competncia
Federal ................................................................................................................................. .... ......................
2.1. .......................................................................................................... Omisses
inconstitucionais ............................................................................................ .... ..............................
2.2. .........................................................................................................................
Competncia Estadual .................................................................................................... ... .............
2.3. ......................................................................... Competncia Municipal ......................
.......................................................................................... .... .... .................................
2.3.1. Exerccio da competncia comum mediante a edio de leis
prprias..
3. ............................................................................................................................................. A
questo da aplicao da norma mais restritiva ......................................................................... .... ..
4. ....................................................................................................................................................
Concluso ......................................................................................................................................................
Captulo IV - Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente ...................................................
1. ....................................................................................................................................................
O Papel de Cada um dos Poderes da Repblica ..............................................................................
1.1. .......................................................................................................... Atribuies do
Congresso Nacional ...................................................................................... .... ..............................
1.2. .......................................................................................................... Atribuies do
Poder Judicirio .............................................................................................. ....... ...........................
1.2.1. ...............................................................................................................................
Atribuies do Judicirio e separao de poderes .........................................................
1.3. ................................................................................................................ Atribuies
do Ministrio Pblico ........................................................................................... .... ......................
2. ....................................................................................................................................................
O SISNAMA ................................................................................................................................................
3. ....................................................................................................................................................
rgos Integrantes do SISNAMA .........................................................................................................
3.1. ......................................................................... O CONAMA .. .... ....................................
.......................................................................................... .....
3.1.1. ...............................................................................................................................
O Conama e a delegao de competncias .......................................................................
3.1.2. Composio do CONAMA: separao de poderes e autonomia do
Ministrio Pblico .......................................................................................................
3.1.2. ...............................................................................................................................
Ministrio do Meio Ambiente..............................................................................................
3.1.2.1. ..................................................... Antecedentes .................... ..... ...........
......................................................................... .. ............. ....
s&j- fcnsno Supenor %mmMj
Sumrio
4.1. ..........................................................................................................................................................
Introduo .................................................................................................................................................... 146
4.2. ..........................................................................................................................................................
O Licenciamento Ambiental como Processo Administrativo ...................................................... 149
4.2.1. ...............................................................................................................................................
Dificuldades do Licenciamento Ambiental .............................................................................. 154
4.2.1.1.
Conflitos entre rgos Administrativos Ambientais.., 155
4.2.1.1.1. Mar Territorial, Linha de Base e Licenciamento Federal .... 156
4.2.1.2.
Localizao do Estudo Prvio de Impacto Ambiental 158
4.3. ..........................................................................................................................................................
O Licenciamento Federal .......................................................................................................................... 160
4.3.1. ...............................................................................................................................................
Responsabilidade pela emisso das licenas ambientais ..................................................... 164
4.3.2. O Sistema Estabelecido pela Resoluo n^ 237, de 19 de Dezembro de 1997 165
4.3.2.1..................................................................................................................................
Itinerrio para o Licenciamento ........................................................................................ 167
4.3.3. ...............................................................................................................................................
Licenciamento de Petrleo ............................................................................................................... 167
4.3.4. Licenciamento Ambiental para Empreendimentos Eltricos de Pequeno Porte 170
4.3.4.1..................................................................................................................................
Introduo ................................................................................................................................ 170
4.3.4.2. Campo de Incidncia da Resoluo CONAMA n
fi
279, de
27 de Junho de 2001 .............................................................................................. 171
4.3.4.3..................................................................................................................................
Glossrio da Resoluo ....................................................................................................... 172
4.3.4.4..................................................................................................................................
Procedimentos ........................................................................................................................ 173
4.3A5. Prazos ............................................................................................................................ 174
4.3A6. Reunio Tcnica Informativa ............................................................................... 175
4.3.4.7. Publicidade ......................................................................................................... 175
4.3.5. ...............................................................................................................................................
Agentes Ambientais Voluntrios .................................................................................................. 176
4.3.6. ...............................................................................................................................................
Licena Especial para Fins Cientficos ......................................................................................... 177
4.3.7. ...............................................................................................................................................
Licenciamento Ambiental de Postos de Gasolina ................................................................... 179
4.3.7.1..................................................................................................................................
Minas Gerais ......................................................................................................................... 185
4.3.7.2..................................................................................................................................
Rio de Janeiro .......................................................................................................................... 186
4.3.73. So Paulo ..................................................................................................................... 187
4.3.8. ...............................................................................................................................................
Licenciamento Ambiental das Atividades de Dragagem ..................................................... 188
Captulo VI - Zoneamento ................................................................................................................................ 191
1. ....................................................................................................................................................................
Introduo ............................................................................................................................................................... 191
2. ....................................................................................................................................................................
Zoneamento ........................................................................................................................................................... 194
3. ....................................................................................................................................................................
Zoneamento Ambiental.,.. ................................................................................................................................. 195
3.1. ..........................................................................................................................................................
Zoneamento federal .................................................................................................................................. 195
3.2. ..........................................................................................................................................................
Zoneamento Estadual ................................................................................................................................. 196
3.3. ..........................................................................................................................................................
Zoneamento Municipal ............................................................................................................................. 197
B

Direito Ambiental
4. Zoneamento Agrcola ................................................................................................................................... 204
5. Zoneamento Costeiro ................................................................................................................................... 205
Captulo VH - Responsabilidade Ambiental ................................................................................................ 211
1. Introduo ......................................................................................................................................................... 211
2. A responsabilidade na CF ........................................................................................................................... 211
3. A Responsabilidade Ambiental ............................................................................................................. 212
3.1. ............................................................................................................................................................
Fundamento da Responsabilidade .......................................................................................................... 212
3.1.1. .................................................................................................................................................
A Responsabilidade por Risco .......................................................................................................... 216
3.1.1.1.
Responsabilidade por Risco em Matria Ambiental 217
3.1.1.1.1.
Poluidor Indireto e Responsabilidade Objetiva... 218
3.1.1.1.2. ..................................................................................................................
A Inverso do nus da Prova ............................................................................... 222
3.1.2. .................................................................................................................................................
Responsabilidade de Instituies Financeiras .......................................................................... 223
3.1.3. Responsabilidade Ambiental das Instituies de Crdito Imobi-
lirio ............................................................................................................................................. 225
3.1.4. .................................................................................................................................................
Crdito Rural e Meio Ambiente: Responsabilidade ................................................................. 228
3.2. ............................................................................................................................................................
A Tarifao da Responsabilidade Ambiental ...................................................................................... 231
3.2.1.
Poluio Martima Decorrente de Atividades Petrolferas 232
3.2.1.1....................................................................................................................................
Campo de Aplicao, Conceitos e Definies ................................................................ 232
3.2.1.2....................................................................................................................................
Preveno, Controle e Combate da Poluio .................................................................. 236
3.2.1.3.
Transporte de leo e Substncias Nocivas ou Perigosas... 237
3.2.1.4.
Descarga de leo, Substncias Nocivas ou Perigosas e lixo. 238
3.2.1.5....................................................................................................................................
Infraes e Sanes .............................................................................................................. 241
3.2.1.6....................................................................................................................................
Responsabilidades pelo Cumprimento da Lei .............................................................. 242
3.2.1.7....................................................................................................................................
Prazo para Adaptao s Normas Legais ....................................................................... 244
3.2.1.8.
O Conselho Monetrio Nacional e o Meio Ambiente 244
4. O Conceito de Dano ...................................................................................................................................... 247
4.1. ............................................................................................................................................................
O Dano Ambiental ..................................................................................................................................... 247
5. Reparao do Dano Ambiental ............................................................................................................... 250
5.1. ............................................................................................................................................................
Concepo Educativa ..................................................................................................................................... 252
5.2. ............................................................................................................................................................
A Apurao do Dano Ambiental ............................................................................................................ 253
Captulo Vm - Educao Ambiental ................................................................................................................. 255
1. Introduo ................................................................................................................................................... 255
2. A Lei ne 9.795, de 27 de abril de 1999 ..................................................................................................... 255
2.1. ............................................................................................................................................................
Da Educao Ambiental ........................................................................................................................... 256
2.2. ............................................................................................................................................................
Da Poltica Nacional de Educao Ambiental ...................................................................................... 259
2.2.1. .................................................................................................................................................
Frana 282
* Eftssno Sserior Bureas Juiiks
g Sumrio
| Captulo IX-O Conceito de Impacto Ambiental ........................................................................................... 267
| 1. Definies de Meio Ambiente e de Impacto Ambiental ....................................................................... 267
I 1.1. Definies Semnticas ................................................................................................................. 267
I 1.2. Definies Cientficas.................................................. ...... ................................................. 269
| 1.3. Definies Jurdicas de Meio Ambiente ede Impacto Ambiental 270
i 1.3.1. Meio Ambiente .............................................................. .................................................. 270
% 1.3.2. Impacto Ambiental .................................................................................................................... 271
1.3.3. Conceito jurdico de Impacto Ambiental .......................................................................... 273
I Captulo X - O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro ........................................................................ 275
H 1. Introduo .............................................................................................................................................................. 275
H 2. Importncia Internacional dos Estudos de Impacto Ambiental ......................................................... 276
li 2.1. O Banco Mundial e os Estudos de Impacto Ambiental ...................................................... 276
j| 2.2. Estados Unidos .................................................................................................................................. 278
H 2.2.1. Antecedentes ......................................................................................................... , ................... 278
tf 2.2.2. National Environment Folicy Act - NEPA ........................................................................ 278
2.3.1. A Base Legal do Sistema de Avaliao de Impactos Ambientais.... 282
| 2.3.2. O Sistema Francs de Anlise deImpactos Ambientais ...................................... 282
H 2.3.2.1, Mininotcia de Impacto ............................................................................................ 283
i 2.3.2,2. Notcia de Impacto ..................................................................................................... 283
|{ 2.3.2.3. Estudo de Impacto ...................................................................................................... 283
|| 2.4. Japo ............................................................................................................................................................. 284
| 2.5. Canad ................................................... .' ................................................................................................... 286
1 2.6. Holanda ....................................................................................................................................................... 286
| 2.7. Uruguai ...................................................................................................................................................... 287
t
H Captulo XI - Estudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais ................................................... 289
ff 1. A Exigncia Constitucional dos Estudos de Impacto Ambiental ................................................. 289
2. A Legislao Ordinria ................................................................................................................................ 290
|; 2.1. reas Crticas de Poluio e Avaliao de Impactos Ambientais 290
H 2.2, A Avaliao dos Impactos Ambientais Prevista na Lei n
fi
6.803, de 2 de
Junho de 1980 ......................................................................................................................................... 293
p 2.3. O Estudo de Impacto Ambiental na Lei n
s
6.938/81 ..................................................................... 294
I 3. Ato administrativo praticado pelo Poder Executivo ................................................................. 295
Captulo XII - Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental ...................................................... 297
H 1. Natureza Jurdica dos EIAs ....................................... ....................... ............................................... 297
l 1.2. Natureza Formal do Estudo de Impacto Ambiental .................................................................... 299
jg 2. O EIA e a Administrao Publica ............................................................................................................. 301
H 2.1. Publicidade e Obrigatoriedade ........................................................................................................... 302
St 2.2. Vineulao da Administrao ao EIA ............................................................................................... 303
I
I Captulo XIII - Requisitos do EIA ..................................................................................................................... 305
k 1. Apresentao .................................................................................................................................................. 305
H 2. Requisitos de Contedo .............................................................................................................................. 305
2.1. Alternativas Tecnolgicas e de Implantao .................................................................................. 306
B

Direito Ambiental
2.2. Impactos Ambientais Gerados na Fase de Implantao e na Fase de Ope-
rao .................................................................................................................. 307
2.3. ...........................................................................................................................................................
rea Geogrfica a Ser Diretamente Atingida .................................................................................... 308
2.4. ..........................................................................................................................................
Considerao de Planos e Programas Governamentais .................................................... 308
2.5. ...........................................................................................................................................................
Impactos Sociais e Humanos .................................................................................................................... 308
3. Requisitos Tcnicos ...................................................................................................................................... 309
4. Requisitos Formais ...................................................................................................................................... 311
4.1. ...........................................................................................................................................................
Equipe Tcnica Habilitada ........................................................................................................................ 312
4.1.1. .......................................................................................................................
Independncia da Equipe Tcnica ............................................................................ . .................... 312
4.1.1.1.
Revogao do Artigo 7
e
da Resoluo n
a
1/86 do CONAMA. 313
4.1.2. ................................................................................................................................
Responsabilidade dos Elaboradores do EA ................................................................ 314
4.2. .......................................................................................................................................... Despesas
e Independncia Tcnica .............................................................................................................. 314
4.2.1. Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa
Ambiental .................................................................................................................... 315
4.3. .......................................................................................................................................... O
Relatrio de Impacto Ambiental RIMA ............................................................................ 316
5. .................................................................... Audincia Pblica ....................................................................... ,
......................................................................... 317
5.1. ...........................................................................................................................................................
Convocao ....................................................................................................................................................... 317
5.2. ....................................................................... Realizao da Audincia.. ......................................... :
................................................................................... 318
5.3. ...........................................................................................................................................................
Funo da Audincia................................................................................................................................. 318
TERCEIRA PARTE
MEIO AMBIENTE URBANO
Captulo XIV A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano............................................................... 321
1. Introduo ..................................................................................................................................................... 321
2. ...................................................................................................................................... Preceitos
Constitucionais .......................................................................................................................... - ........................... 322
3. Instrumentos da Poltica Urbana .............................................................................................................. 324
3.1. ...........................................................................................................................................................
Instrumentos com Imediata Repercusso Ambiental ....................................................................... 324
3.1.1. ............................................................................................. Direito de Preempo ............. .
........................................................................................................... 324
3.1.2. .................................................................................................................................................
Transferncia do Direito de Construir . ......................................................................................... 326
3.1.3. .................................................................................................................................................
Concesso de Uso Especial ................................................................................................................ 326
3.1.4. .................................................................................................................................................
Estudo de Impacto de Vizinhana ............................................................................................... 327
3.1.4.1. Estudo de Impacto de Vizinhana no Municpio de So
Paulo .................... . .................................................................................................... 328
3.1.4.1.1. Mecanismo de Anlise do RIVI ................................................ 330
3.2. ...........................................................................................................................................................
Plano Diretor e Gesto Democrtica da Cidade .................................................................................. 330
3.2.1. .................................................................................................................................................
Elaborao Democrtica das Normas do Plano Diretor .......................................................... 330
3.2.2. .................................................................................................................................................
Obrigatoriedade do Plano Diretor .................................................................................................. 331
3.2.3. .................................................................................................................................................
tSBi - Ensno Susedor
Sumrio
1. Introduo .................................................................................................................................... i ...... 337
2.. A Dimenso da Atual Perda de Diversidade Biolgica .............................................................. 340
2.1. ...........................................................................................................................................................
O Banco Mundial e a Perda de Diversidade Biolgica ................................................................... 342
2.2. ...........................................................................................................................................................
O Brasil e a Perda da Diversidade Biolgica ..................................................................................... 343
2.2.1. .................................................................................................................................................
O Difcil Relacionamento com os Povos Autctones .............................................................. 343
2.2.2. .................................................................................................................................................
Novos Povos ....................................................................................................................................... 344
3. Perda de Diversidade Biolgica nos Biomas Brasileiros ............................................................... 345
3.1. ........................................................................................................................... Perda de
Diversidade Biolgica na Amaznia ......................................................................... . ....................................
........................................................................................................................................... 345
3.2. ...........................................................................................................................................................
Perda de Diversidade Biolgica no Bioma Mata Atlntica .......................................................... 346
4. Diversidade Biolgica e Atividade Econmica .................................................................................. 348
4.1. ...........................................................................................................................................................
Diversidade Biolgica e Propriedade Intelectual ............................................................................... 350
4.1.1. Base Constitucional para o Patenteamento de Organismos Geneticamente
Modificados (OGM) ............................................................................................................. 351
5. ....................................................................................................................... Concluso... ..................... ;
..........................................................................................................................................i ............ 352
Captulo XVI - Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos) .......................................................................................................................................... . '353
1. .....................................................................................................................................................................
Introduo ;.............................................................................................................................................................. 353
2. Principais Documentos Internacionais Assinados pelo Brasil ..................................................... 353
2.1. ...........................................................................................................................................................
Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) ................................................................................. 354
2.1.1. ....................................................................................................... Prembulo ...................... -
...................................................................................................................... 355
2.1.2. .................................................................................................................................................
Objetivos da CDB ................................................................................................................................. 357
2.1.3.
Glossrio da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) 358
2.1.4. ................................................................................................................. Soberania e
Diversidade-Biolgica ......................................................................................... . ............................ 359
2.1.5. .................................................................................................................................................
Medidas de Proteo da Diversidade Biolgica ....................................................................... 360
2.1.6. Utilizao Sustentvel de Componentes da Diversidade Biolgica 362
2.1.7.
Avaliao de Impacto e Minimizao de Impactos Negativos 363
2.1.8. ................................................................................................................. Acesso a
Recursos Genticos ................................................................................................. ; ............................ 364
2.1.9. Acesso Tecnologia .............................. esua Transferncia
. 364
2.1.9.1,
Gesto da Biotecnologia e Distribuio de seus Benefcios. 366
2.1.9.2. Relaes entre Diversidade Biolgica e Produo de Medicamentos .... \ 367
2.2. ...........................................................................................................................................................
Agenda 21........................................................................................................................................................ 369
2.3. ........................................................................................................................... Conveno de
RAMSAR ............................................................................................................................ : ............................ 370
2.3.1. .................................................................................................................................................
Prembulo .............................................................................................................................................. 370
2.3.2. .................................................................................................................................................
Glossrio da Conveno ................................................................................................................... 371
2.3.3. Indicao pelas Partes de reas a Serem Includas na Lista de Zonas midas de
Direito Ambiental
2.4.2. .................................................................................................................................................
Glossrio da Conveno ...................................................................................................................... 376
2.4.3. Relao entre a CITES e outras Convenes Internacionais e a Legislao
Nacional ....................................................................................................................................... 377
2.4.4. .................................................................................................................................................
Implementao da CITES pelo Brasil ............................................................................................. 378
2.4.4.1. Papel do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA no mbito da CITES. 378
2.4.5. Procedimentos Necessrios ao Comrcio Internacional de Espcies (Espcies
Integrantes dos Anexos I, II e III da CITES).................................................................... 379
2.4.6. .................................................................................................................................................
Licenas e Certificados CITES ........................................................................................................... 380
2.4.7. .................................................................................................................................................
No-Incidncia das Normas da CITES ........................................................................................... 381
Captulo XVn - Biossegurana ............................................................................................................................ 383
1. Objetivos, conceitos e proibies da Lei de Biossegurana............................................................. 383
2. Estrutura administrativa de Biosegurana ............................................................................................ 385
2.1. ............................................................................................................................................................
Conselho Nacional de Biossegurana ..................................................................................................... 385
2.1.1. .................................................................................................................................................
Atribuies e competncias .............................................................................................................. 385
2. L2. Composio ...................................................................................................... - ...................... 386
2.2. ............................................................................................................................................................
A Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana - CTNBio... ......................................................... 387
2.2.1. .................................................................................................................................................
Composio da CTNbio ...................................................................................................................... 387
2.2.2. .................................................................................................................................................
Funcionamento da CTNbio ................................................................................................................ 388
2.2.2.1....................................................................................................................................
Audincia Pblica .................................................................................................................... 390
2.2.2.2....................................................................................................................................
Normas de conduta tica dos conselheiros ...................................................................... 390
2.2.3. ....................................................................................................................... Competncia
da CTNbio ........................................................................................................................ - ................... 390
2.2.3.1....................................................................................................................................
A CTNbio e o licenciamento ambiental ........................................................................... 395
2.2.3.2....................................................................................................................................
Forma das decises da CTNbio ........................................................................................... 395
2.3. ............................................................................................................................................................
Comisso Interna de Biossegurana ........................................................................................................ 396
2.4. ............................................................................................................................................................
Registro de OGM ........................................................................................................................................... 396
3. Responsabilidade Civil, Administrativa e Penal .............................................................................. 398
Captulo XVHI - Acesso Diversidade Biolgica no Brasil ..................................................................... 401
1. Introduo ......................................................................................................................................................... 401
2. O Quadro Jurdico do Acesso Biodiversidade .................................................................................. 401
2.1. Patrimnio Gentico ............................................................. . .......................................................... 403
2.2.1. .................................................................................................................................................
Inaplicabilidade das Normas e Vedao de Acesso .................................................................. 404
2.2.2. .................................................................................................................................................
Gesto do Patrimnio Gentico .................................................................................................... 405
2.2.3. .................................................................................................................................................
Conselho de Gesto: Regulamentao ........................................................................................... 408
2.2.3.1....................................................................................................................................
Composio e Funcionamento ........................................................................................... 408
2.2.3.2....................................................................................................................................
Forma de Deliberao ............................................................................................................. 409
2.2.3.3....................................................................................................................................
Competncia ............................................................................................................................... 410
2.2.3.4....................................................................................................................................
s
&JB833L&
Sumrio
2.2.6.1. Acesso Tecnologia, Transferncia de Tecnologia e Registro de
Patentes ...................................................................................................................... 421
2.2.7. ................................................................................................................................................
Repartio de Benefcios .................................................................................................................... 422
2.2.7.1. .................................................................................................................................
Benefcios ................................................................................................................................ 422
2.2.8. ................................................................................................................................................
Clusulas Contratuais Cogentes ................................................................................................... 424
2.2.9. ................................................................................................................................................
Sanes Administrativas.................................................................................................................... 425
2.2.9.1. .................................................................................................................................
As sanes em espcie ........................................................................................................... 426
2.2.9.2. .................................................................................................................................
Infraes Administrativas .................................................................................................... 428
2.2.9.3. .................................................................................................................................
Processo Administrativo ...................................................................................................... 431
Captulo XIX - Poltica Nacional de Biodiversidade ................................................................................ 433
1. ......................................................................................................................................................................
Introduo ................................................................................................................................................................. 433
2. ......................................................................................................................................................................
Poltica Nacional da Biodiversidade ................................................................................................................ 434
2.1. Objetivos, Princpios e Diretrizes Gerais da Poltica Nacional da Biodiversidade .... 434
2.1.1. ................................................................................................................................................
Objetivos ................................................................................................................................................ 434
2.1.2. Caractersticas Bsicas da Principiologia: Pouca Clareza e Inexatido ................ 434
2.1.2.1. Princpios Referentes ao Acesso aos Conhecimentos Tradicionais
Associados ................................................................................................................. 437
2.2. ...........................................................................................................................................................
Diretrizes da Poltica Nacional da Biodiversidade ............................................................................ 437
2.3. ...........................................................................................................................................................
Dos Componentes da Poltica Nacional da Biodiversidade ........................................................... 438
3. .............................................................. Concluso .......................................................................................... ...
........................................................................ 440
Captulo XX - Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica ......................................................... 441
1. ......................................................................................................................................................................
Introduo ................................................................................................................................................................. 441
2. ......................................................................................................................................................................
Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Acre ...................................................................... 443
2.1. ...........................................................................................................................................................
mbito de Aplicao da Norma ............................................................................................................... 443
2.2. ...........................................................................................................................................................
Princpios ........................................................................................................................................................ 444
2.3. ...........................................................................................................................................................
Poder de Polcia e Aplicabilidade da Norma ..................................................................................... 445
2.4. ...........................................................................................................................................................
Obrigaes Institucionais do Poder Pblico ........................................................................................ 447
2.5. ...........................................................................................................................................................
Acesso aos Recursos Genticos ................................................................................................................. 448
2.5.1. ................................................................................................................................................
Acesso em Condies In Situ... .......................................................................................................... 448
2.5.1.1. .................................................................................................................................
Condies para a Obteno da Autorizao .................................................................. 448
2.5.2. ................................................................................................................................................
Contrato de Acesso ............................................................................................................................... 449
2.5.2.1. Execuo e Acompanhamento dos Contratos de Acesso... 452
2.5.2.2. .................................................................................................................................
Retribuio ................................................................................................................................ 452
2.5.2.3. .................................................................................................................................

Direito Ambiental
3.3. ...........................................................................................................................................................
Acesso aos Recursos Genticos .................................................................................................................. 458
3.3.1. ................................................................................................................................................
Introduo de Recursos Genticos no Amap.... ......................................................................... 460
3.4. ............................................................................................................... Desenvolvimento e
Transferncia de Tecnologia ........................................................................... . .......................................... 460
3.5. ...........................................................................................................................................................
Sanes Administrativas .............................................................................................................................. 460
3.6. ...........................................................................................................................................................
Concluso ........................................................................................................................................................... 461
Captulo XXI - Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado 463
1. Introduo ....................................................................................................................................................... 463
2. Direitos das Comunidades Indgenas e da Comunidade Local .................................................... 467
2.1. ...........................................................................................................................................................
Comunidades Indgenas ............................................................................................................................... 467
2.1.1. ................................................................................................................................................
Usufruto Indgena ................................................................................................................................. 468
2.2. .............................................................................................................................. Comunidades
Locais ...................................................................................................................................... .. ........................ 468
2.2.1. ................................................................................................................................................
Remanescentes de Quilombos .......................................................................................................... 468
2.2.2. ................................................................................................................................................
Populaes Tradicionais .................................................................................................................... 469
2.3. ...........................................................................................................................................................
Disposies Comuns .................................................................................................................................... 470
2.4. ...........................................................................................................................................................
Concluso ......................................................................................................................................................... 471
3. Experincia Brasileira de Utilizao do Conhecimento Tradicional Associado. 471
3.1. ...........................................................................................................................................................
Carta de So Lus do Maranho ............................................................................................................... 471
4. Registro do Conhecimento Tradicional Associado ........................................................................... 473
4.1.
Origens do Reconhecimento dos Conhecimentos Tradicionais Associados. 473
4.1.1. ................................................................................................................................................
Abrangncia do Termo ........................................................................................................................ 473
4.1.2. ................................................................................................................................................
Evoluo da Matria....,........................................................................................................................ 475
4.2.
Experincias de Reconhecimento de Conhecimentos Tradicionais 476
4.2.1. ................................................................................................................................................
Amrica Latina ........................................................................................................................................ 476
4.2.1.1. ..................................................................................................................................
Costa Rica .................................................................................................................................... 477
4.2.1.1.1. Forma de Reconhecimento do Conhecimento Tradicional
Associado................................................................................................. 477
4.2.1.1.2. Acordo Instituto Nacional de Biodiversidade (INBio) e
Merck ..................................................................................................... 479
4.2.1.1.2.1. Anlise do desenvolvimento do acordo. 480
4.2.1.2. ..................................................................................................................................
Panam ....................................................................................................................................... 480
4.2.2. ................................................................................................................................................
Comunidade de Pases Andinos .................................................................................................... 481
4.2.2.1. ..................................................................................................................................
Bolvia ........................................................................................................................................... 483
4.2.2.2. ..................................................................................................................................
Colmbia ..................................................................................................................................... 484
4.2.2.3. ..................................................................................................................................
Equador ................................................................................................................................. 485
4.2.2.4. ..................................................................................................................................
Peru ................................................................................................................................................ 486
4.2.2.5. ..................................................................................................................................
ESSJ - cnsrvo Superior Sureau Jurolc
Sumrio
2.1. ....................................................................................................................... Floresta Boreal
.............................................................................................................................................. .................... 498
2.2. ....................................................................................................................... Floresta Temperada
.............................................................................................................................................. ..... ............... 499
2.3. ....................................................................................................................... Floresta Tropical
.............................................................................................................................................. ..... ............... 500
2.3.1. ............................................................................................................. Florestas Brasileiras
..................................................................................................................................... ..... ............... 502
3. A Legislao Brasileira de Proteo Florestal ...................................................... ..... ............... 504
3.1. ....................................................................................................................... Evoluo da
Legislao Nacional ...................................................................................................... ..... ............... 504
3.1.1. ................................................................................................................................ Perodo
Colonial ......................................................................................................................................... 504
3.1.2. ............................................................................................................. Perodo Imperial
................................................................................................................................... i .................. 505
3.1.3. ............................................................................................................. Perodo
Republicano ........................................................................................................... ; .................... 506
3.2. .......................................................................................................................................... O
Cdigo Florestal (Lei n
2
4.771, de 15 de setembro de 1965) ................................................... 507
3.2.1. ............................................................................................................. Competncia
Legislativa em Matria Florestal ..................................................................... ..... ............... 507
3.2.1.1. .............................................................................................. Da Carta de 1934
at a de 1969 ............................................................................................... ..... ............... 507
3.2.1.2. .............................................................................................. Constituio de
1988............................................................................................................... ..... ............... 508
3.3. ....................................................................................................................... Poltica Florestal
dos Estados.... .................................................................................................................. ..... ............... 509
3.4. ....................................................................................................................... O Regime Jurdico
das Florestas .................................................................................................................. i .................... 510
3.4.1. ............................................................................................................. O Conceito Jurdico
de Floresta ............................................................................................................... ..... ............... 511
3.4.1.1. As Diferentes Florestas Tratadas pelo Cdigo Florestal 514
3.4.1.1.1. Florestas de Preservao Permanente pelo Efeito
do Cdigo Florestal ............................................ ..... ............... 514
3.4.1.1.1.1. .............................................................. Proteo da gua
......................................................................................... ..... ............... 516
3.4.1.1.1.2. Lei Geral sobre Florestas - Cdigo Florestal 517
3.4.1.1.1.3. Reconhecimento Judicial da Legislao Estadual
sobre Florestas ...................................................... 518
3.4.1.1.1.4. Poder Regulamentar do Presidente da Repblica
................................................................ ..... ............... 520
3.4.1.1.1.5.
Poder Regulamentar do CONAMA 521
3.4.1.1.1.5.1. Natureza Jurdica das Resolues
do CONAMA ..................................... 522
3.4.1.1.15.2. Jurisprudncia Relativa aos Limites das
Resolues ............................................ 525
3.4.1.1.1.5.3. Flagrante Ilegalidade das Resolues n
Q
s
302 e 303, de 20 de ' maro de 2002, do
CNAMA.. 528
3.4.1.1.1.5.4. Violao do Princpio do De-
senvolvimento Sustentvel e da
Proteo das Comunidades Hu-
manas ............................... .... ................
528
3.4.1.1.1.6.
Proteo das Encostas e das Elevaes... 529
3.4.1.1.1.7. .............................................................. Proteo das
Restingas ...................................................................... .................. 531
3.4.1.1.1.8. reas de Preservao Permanente em Regies
Urbanas ............................................... .... ................ 532
B

Direito Ambiental
4. ......................................................................................................................................................................
O Exerccio do Direito de Propriedade em reas Florestais .................................................................... 535
4.1. Contorno Jurdico da Propriedade Florestal ............................................................................. 535
4.2. As Limitaes Decorrentes
da Condio de Bem de Interesse Comum.. 537
4.3. ............................................................................................................................................................
Reserva Florestal Legal ............................................................................................................................... 538
4.3.1. .................................................................................................................................................
Conceito Normativo de Reserva Florestal Legal - RFL ............................................................. 538
4.3.2. .................................................................................................................................................
A Reserva Legal como Interesse dos Habitantes do Pas ......................................................... 539
4.3.3. .................................................................................................................................................
A Reserva Legal como Obrigao ................................................................................................... 542
4.3.3.1. ..................................................................................................................................
Prazos para Recomposio da Reserva Legal .................................................................. 543
4.3.3.2. A Delimitao, pela Autoridade Pblica, da rea a Ser Preservada .. 544
4.3.3.3. Percentuais que Devem Ser Mantidos como Reserva Legal. 546
4.3.3.3.1. Reserva Legal e
Pequena Propriedade Rural 546
4.3.3.3.2. ..................................................................................................................
Posse e Reserva Legal ............................................................................................... 546
4.3.3.3.3. Reserva Florestal Legal e os reservatrios de hidreltricas 547
4.4. ........................................................................................................ Proteo Florestal e
Desapropriao ............................................................................................. ... .................................... 551
5. A Floresta, os Desmatamentos e a Utilizao de Fogo ....................................................................... 553
5.1. ............................................................................................................................................................
Desflorestamento e Queimadas ............................................................................................................... 554
5.2. ............................................................................................................................................................
Regime Legal da Utilizao do Fogo ....................................................................................................... 555
5.2.1. .................................................................................................................................................
Proibio do Uso de Fogo .................................................................................................................... 555
5.2.2. .................................................................................................................................................
Permisso do Emprego de Fogo ........................................................................................................ 556
5.2.2.1. ..................................................................................................................................
Requisitos para a Queima Controlada .............................................................................. 556
5.2.3. Ordenamento e
Suspenso Temporria do Emprego de Fogo 557
5.2.4. .................................................................................................................................................
Reduo Gradativa do Emprego de Fogo ...................................................................................... 558
5.3. ............................................................................................................................................................
Concluso ........................................................................................................................................................... 558
Captulo XXIII - reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao.. 561
1. Fundamentos Constitucionais das reas Protegidas e das Unidades de Conservao .......... 561
1.1. ............................................................................................................................................................
reas Protegidas Diretamente pela CF .................................................................................................... 563
1.2. ............................................................................................................................................................
Patrimnio Nacional ..................................................................................................................................... 564
2. As Diferentes reas Protegidas ................................................................................................................. 565
2.1. ............................................................................................................................................................
Breve Histrico da Legislao ..................................................................................................................... 565
3. As Unidades de Conservao ............................................................................ ... ......................... 566
3.1. Sistema Nacional de Unidades de Conservao como Sistema Federal de Unidades de
Conservao ............................................................................................................................................. 566
3.1.1.
Conceitos Normativos Aplicveis s Unidades de Conservao 568
3.1.2. .................................................................................................................................................
Criao das Unidades de Conservao ........................................................................................... 570
3.2. Definio e Objetivos do Sistema Nacional de Unidades de Conservao -SNUC *... 572
3.3. ............................................................................................................................................................
Sumrio
3.4.1.2. ..................................................................................................................................
Reservas Ecolgicas ................................................................................................................. 577
3.4.1.3. ..................................................................................................................................
Reserva Biolgica ..................................................................................................................... 578
3.4.1.4. ..................................................................................................................................
Parque Nacional ....................................................................................................................... 578
3.4.1.4.1. ..................................................................................................................
Aspectos Histricos .................................................................................................. 578
3.4.1.4.2. ..................................................................................................................
Regime Jurdico ......................................................................................................... 579
3.4.1.4.2.1. Reassentamento de Populaes Tradicionais ....... 579
3.4.1.5. ..................................................................................................................................
Monumento Natural ............................................................................................................... 581
3.4.1.6. ..................................................................................................................................
Refgio de Vida Silvestre ..................................................................................................... 582
3.4.2. ................................................................................................................................................
Unidades de Uso Sustentvel ........................................................................................................... 582
3.4.2.1. ..................................................................................................................................
reas de Proteo Ambiental .............................................................................................. 583
3.4.2.1.1. ..................................................................................................................
Histrico Legislativo ................................................................................................ 583
3.4.2.2. ..................................................................................................................................
rea de Relevante Interesse Ecolgico ............................................................................ 587
3.4.2.2.1. ..................................................................................................................
Histrico da Legislao ........................................................................................... 587
3.4.2.2.2. ..................................................................................................................
Novo Regime Jurdico ............................................................................................. 588
3.4.2.3. ..................................................................................................................................
Floresta Nacional...................................................................................................................... 588
3.4.2.3.1. ..................................................................................................................
Titularidade das Terras Brasileiras ..................................................................... 588
3.4.2.3.2. ..................................................................................................................
Servio Florestal Brasileiro .................................................................................... 590
3.4.2.3.3. ..................................................................................................................
Cdigo Florestal de 1934 ......................................................................................... 592
3.4.2.3.3.1. Florestas de Domnio Pblico: Nacionais, Estaduais
e Municipais ....................................................................... 593
3.4.2.3.4. ..................................................................................................................
Cdigo Florestal de 1965 ........................................................................................ 594
3.4.2.3.4.1. Florestas Pblicas: Nacionais, Estaduais e
Municipais .......................................................................... 595
3.4.2.3.4.1.1. A inadequada colocao das Flo-
restas Nacionais no SNUC: Lei n
e

9.985, de 18 de julho de 2000. 596
3.4.2.4. ..................................................................................................................................
Reserva Extrativista ................................................................................................................. 597
3.4.2.4.1. ..................................................................................................................
Histrico da Legislao ........................................................................................... 597
3.4.2.4.2. ..................................................................................................................
Novo Regime Jurdico ............................................................................................. 598
3.4.2.5. ..................................................................................................................................
Reserva de Fauna ................................................................................................................... 599
3.4.2.6. ..................................................................................................................................
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel ..................................................................... 599
3.4.2.7. ..................................................................................................................................
Reserva Particular do Patrimnio Natural ...................................................................... 600
3.4.3.
Criao, Implantao e Gesto das Unidades de Conservao 600
3.4.3.1. ..................................................................................................................................
Normas Gerais .......................................................................................................................... 600
3.4.3.1.1. ..................................................................................................................

3.4.3.2.6. Recursos Econmicos ........................................................... 610
3.4.3.2.6.I. Explorao de Bens e Servios ....................... 611
3.4.3.2.6.I.I. Utilizao de imagens de unidades de
conservao ............................................ 611
3.4.3.2.7. Unidades de Conservao e Compensao por Impactos
Ambientais Negativos ............................................................................ 612
3.4.3.2.7.I. Regulamentao ................................................................. 613
4. A
Exigibilidade Legal da Compensao Ambiental: Delimitao dos Danos. 614
4.1. ........................................................................................................................................... As
intervenes aptas a gerar a compensao ambiental ............................................................ 614
4.1.1. A natureza dos danos capazes de gerar compensao ambiental... 618
4.1.2. ................................................................................................................................ O
impacto significativo e no mitigvei ................................................................................. 621
4.1.2.1........................................................................................ Comentrios sobre a ADI n
s

3.378-6 ......................................................................................................... ..... ....... ...................... 625
4.1.3. ................................................................................................................................
Compensao ambiental e risco ............................................................................................ 630
5. ...................................................................................................................................................... A
Exigibilidade da Compensao Ambiental: Aspectos Formais ................................................... 631
5.1. Termo inicial (dies a quo) para a exigncia da compensao ambiental. 631
5.2. ...........................................................................................................................................
Implantao do empreendimento: conceito ............................................................................... 633
5.2.1.
Compensao ambiental e empreendimentos j implantados 635
5.2.2. Extenso da compensao ambiental em relao ao volume de recursos
investidos pelo empreendedor ................................................................................. 636
6. ...................................................................................................................................................... Ampla
Defesa e Compensao Ambiental ........................................................................................................ 639
6.1. ........................................................................................................................................... Reserva
da Biosfera ............................................................................................................................................. 642
6.1.1. ..................................................................................................... Regulamentao
............................................................................................................................ .. 643
6.1.2. ....................................................................................................................... Outras
Unidades de Conservao ............................................................................................. ..... ... 644
6.1.2.1. .................................................................................................................. Jardins
Botnicos .......................................................................................................................... 644
6.1.2.2. .................................................................................................................. Jardins
Zoolgicos ........................................................................................................................ 644
6.1.2.3. .............................................................................................. Hortos Florestais
..................................................................................................................... . ..................... 644
Captulo XXIV Agrotxicos ........................................................................ ........................................ 645
1. ......................................................................................................................................................
Introduo ....................................................................................................................................................... 645
2. Os Agrotxicos na CF e nas Constituies Estaduais ............................................................. 645
3. Antecedentes Legislativos da Lei n
s
7.802, de 11 de Julho de 1989 .................................... 651
4. ...................................................................................................................................................... A Lei n
B

7.802/89 ............................................................................................................................................................. 651
4.1. Reparties de Competncias Administrativas no Interior da Administrao Federal
............................................................................................................................ . ............................ 652
4.1.2.
Competncias do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. 653
4.1.3. ........................................................................................................................................
Competncia do Ministrio da Sade .......................................................................................... 653
4.1.4. ........................................................................................................................................
Competncia do Ministrio do Meio Ambiente ...................................................................... 654
4.1.5. ........................................................................................................................................
Competncias do Ministrio do Trabalho e Emprego ........................................................... 654
4.4. ...........................................................................................................................................................
Registro de Pessoas Fsica e Jurdica ..................................................................................................... 659
4.5.
Alerta de Organizaes Internacionais e seus Reflexos no Brasil 660
4.6. ...........................................................................................................................................................
Registro do Produto ....................................................................................................................................... 662
4.6.1. ................................................................................................................ Produtos para
Exportao ................................................................................................................. 1 ............................ 664
5, Responsabilidade ...........................................................................................................i, ............................ 664
5.1. ............................................................................................... Responsabilidade Criminal ......... .
................................................................................................................ L ....................... 665
5.2. ...........................................................................................................................................................
Responsabilidade Administrativa ......................................................................................................... 665
5.2.1. ................................................................................................................................................
Infraes ................................................................................................................................................. 666
5.2.1.1................................................................................................... Sanes
Administrativas .......................................................................................... . ............................ 667
5.2.1.1.1. .................................................................................................................
Aplicao das Sanes Administrativas ........................................................... 668
6. Comercializao dos Agrotxicos ........................................................................................................... 669
6.1. ...........................................................................................................................................................
Receiturio Agronmico ........................................................................................................................... 669
6.2. ...........................................................................................................................................................
Embalagem, Fracionamento e Rotulagem ............................................................................................. 670
6.3. ...........................................................................................................................................................
Destinao Final dos Agrotxicos ......................................................................................................... 671
Captulo XXV - Controle de Produtos Txicos ............................................................................................ 675
1. Introduo ...................................................................................................................................................... 675
2. Controle de Produtos Perigosos ................................................................................. , ............................ 677
2.1. ...........................................................................................................................................................
Convenes Internacionais ....................................................................................................................... 677
2.1. ................................................................................................................................................... L
Conveno de Basilia ....................................................................................................................... 677
2.1.2. ................................................................................................................................................
Conveno de Roterd ...................................................................................................................... 678
2.1.3. ................................................................................................................................................
Conveno de Estocolmo .................................................................................................................... 679
2.2. ........................................................................................................................... Normas internas .
. ......................................................................................................................................... 679
2.2.1. ................................................................................................................................................
Asbestos (Amianto) ........................................................................................................................... 680
2.2.1.1...................................................................................................................................
Utilizao do Amianto ......................................................................................................... 680
2.2.1.2...................................................................................................................................
Amianto e a Sade Humana ................................................................................................ 681
2.2.2. ................................................................................................................................................
Quadro Legal sobre a Matria ........................................................................................................ 682
2.2.2.1...................................................................................................................................
Regulamentao do CONAMA ........................................................................................ 682
2.2.2.2. Portaria n
a
1, de 28 de maio de 1991 (Secretaria Nacional
do Trabalho) ...............................................................................i ............................ 683
2.2.2.2.1. .................................................................................................................
Providncias Ambientais ...................................................................................... 683
2.2.2.3...................................................................................................................................
Lei n 9.055, de 19 de junho de 1995 ................................................................................ 684
2.2.2.3.1. .................................................................................................................
Decreto n 2.350, de 15 de outubro de 1997 ..................................................... 685
2.2.3. ................................................................................................................................................
Competncia Concorrente e Amianto .......................................................................................... 687
.2.2. Controle da Presena de Amianto 700

2.6.2.3. .................................................................................................................................
Aspectos de Segurana e Sade do Trabalhador .......................................................... 700
2.6.2.4, .................................................................................................................................
Monitoramento ....................................................................................................................... 701
2.6.3. ................................................................................................................................................
Ampliao e Modificao de Indstrias j Instaladas .............................................................. 701
2.6.4. ................................................................................................................................................
Penalidades .............................................................................................................................................. 702
2.7. Pilhas e Baterias ................................................................................................................................ 703
2.7.1. ................................................................................................................................................
Aspectos Gerais ...................................................................................................................................... 703
2.7.2. ................................................................................................................................................
Definio de Pilhas e Baterias ........................................................................................................... 704
2.7.3. ................................................................................................................................................
Obrigaes ................................................................................................................................................ 706
2.7.4. ................................................................................................................................................
Concluso ............................................................................................................................................. 708
3. ............................................................................................................................................... Transporte
de Produtos Txicos ............................................................................................................................ - .................. 709
3.1. ...........................................................................................................................................................
Condies de Transporte ............................................................................................................................. 709
4.
Transporte de Produtos Perigosos entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. 710
4.1. Acordo de Alcance Parcial para a Facilitao do Transporte de Produtos
Perigosos ................................................................................................................................................. 710
4.1.1. ................................................................................................................................................
Embalagens ............................................................................................................................................ 710
4.1.2. ................................................................................................................................................
Veculos ................................................................................................................................................... 711
4.2. ...........................................................................................................................................................
Normas Tcnicas .......................................................................................................................................... 711
5. ......................................................................................................................................................................
Transporte Ferrovirio .......................................................................................................................................... 711
5.1. ...........................................................................................................................................................
Aplicabilidade do Regulamento ............................................................................................................... 712
Captulo XXVI - A Importncia das guas..................................................................................................... 715
Captulo XXVII - Regime Jurdico dos Recursos Hdricos ....................................................................... 719
1. ......................................................................................................................................................................
A gua nas Constituies Brasileiras ............................................................................................................... 719
1.1. ...........................................................................................................................................................
As guas nas Constituies Anteriores a 1988 ..................................................................................... 719
1.1.1. ................................................................................................................................................
Constituio Imperial ........................................................................................................................... 719
1.1.2. ................................................................................................................................................
Perodo Republicano ............................................................................................................................ 719
1.1.2.1. .................................................................................................................................
Constituio de 1891 ................................................................................................................ 719
1.1.2.2. .................................................................................................................................
Constituio de 1934 .............................................................................................................. 720
1.1.2.3. .................................................................................................................................
Constituio de 1937 ................................................................................................................ 721
1.1.2.4. .................................................................................................................................
Constituio de 1946 ................................................................................................................ 721
1.1.2.5. .................................................................................................................................
Constituies de 1967 e 1969 ................................................................................................ 721
1.2. ...........................................................................................................................................................
As guas na Constituio de 1988 .......................................................................................................... 722
1.2.1. ................................................................................................................................................
I
Sumrio
3.1. ...........................................................................................................................................................
Desapropriao de Recursos Hdricos .................................................................................................... 733
3.2. ...........................................................................................................................................................
Obrigao de Conservao da Qualidade das guas........................................................................ 733
3.2.1. ................................................................................................................................................
A Regulamentao Administrativa das guas ........................................................................... 734
3.2.1.1. ..................................................................................................................................
Estabelecimento das Classes de guas ............................................................................ 734
4. ......................................................................................................................................................................
As guas Submetidas ao Regime Jurdico de Direito Privado .............................................................. 736
4.1. ...........................................................................................................................................................
Normas Gerais Estabelecidas pelo Cdigo Civil Brasileiro ............................................................ 736
4.1.1. ................................................................................................................................................
Regime de Prescrio ......................................................................................................................... 737
4.2. Normas do Cdigo de guas Referentes ao Aproveitamento de guas Comuns e
Particulares .............................................................................................................................................. 738
5. ......................................................................................................................................................................
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos ...................................................................................................... 738
5.1.
Princpios Gerais da Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH... 738
5.1.1. ............................................................... Objetivos ...................................................................... ,
............................................................................. 739
5.2. ...........................................................................................................................................................
Instrumentos .................................................................................................................................................... 739
5.2.1. ................................................................................................................................................
Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos ...................................................................... 740
5.2.2. ................................................................................................................................................
Cobrana pela Utilizao dos Recursos Hdricos....................................................................... 742
5.2.3. ................................................................................................................................................
Administrao dos Recursos Hdricos ........................................................................................... 742
5.2.3.1. Constituio e Competncias do Conselho Nacional dos Recursos
Hdricos ...................................................................................................................... 743
5.2.3.2. ..................................................................................................................................
Comits de Bacia Hidrogrfica ............................................................................................ 744
5.3. ...........................................................................................................................................................
Infraes e Penalidades ................................................................................................................................ 745
5.4. ...........................................................................................................................................................
Agncia de gua ............................................................................................................................................ 746
5.4.1. ................................................................................................................................................
Organizaes Civis de Recursos Hdricos .................................................................................... 747
5*4.2. Agncia Nacional de giias - ANA ..................................................................................... 747
5*4.2,1. Apresentao ............................................................................................................... 747
5.4.2.2. ..................................................................................................................................
Competncias da Agncia Nacional de guas .............................................................. 748
5.4.2.2.1. Excees s Atribuies da ANA ................................................ 749
5A2.2.2. A Outorga Administrativa como Instrumento de
Gesto de Recursos Hdricos ........................................................... 750
5.4.2.2.2. .................................................................................................... L
Limites e Condies da Outorga ......................................................... 750
5.4.2.2.2.2. Outorga Preventiva e Declarao de Reserva de
Disponibilidade Hdrica 751
5.4.3. Estrutura Administrativa da Agncia Nacional de guas - ANA.. 752
5.4.3.1. ..................................................................................................................................
Diretoria: Composio ........................................................................................................... 752
5.4.3.2. ..................................................................................................................................
Atividades Vedadas aos Dirigentes .................................................................................. 753
5.4.3.3. ..................................................................................................................................
Atribuies da Diretoria ...................................................................................................... 754
Captulo XXVm Minerao .......................................................................................................................... 757
Direito Ambiental
3. Minerao em Terras Indgenas .............................................................................................................. 768
4. Minerao e Meio Ambiente .................................................................................................................... 768
4.1. ............................................................................................................................................................
Licenciamento das Atividades de Minerao....................................................................................... 769
4.2. ............................................................................................................................................................
Estudos de Impacto Ambiental e Atividades de Minerao ........................................................... 770
4.2.1.
Ilegalidades Existentes na Resoluo n
s
9/90 do CONAMA 772
4.2.2.
A Extino das Classes Minerais e os Estudos de Impacto Ambiental. 773
4.2.3.
Atividades com Repercusses Ambientais em reas Indgenas 773
4.3. ............................................................................................................................................................
Obrigao de Recuperao Ambiental da rea Degradada ......................................................... 774
Captulo XXDt - A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente 777
1. Introduo ....................................................................................................................................................... 777
2. O Poder Judicirio .................................................................................................................................... 777
2.1. ............................................................................................................................................................
O STF e o Superior Tribunal de Justia na Proteo Ambiental ................................................... 778
2.2.
A Justia Federal, a Justia do Trabalho e a Proteo Ambiental 779
2.3. ............................................................................................................................................................
A Justia dos Estados e a Proteo Ambiental ...................................................................................... 779
3. ............................................................................................................................................ O Ministrio
Pblico .................................................................................................................................................. - .................... 780
3.1. ............................................................................................................................................................
A Base Constitucional da Atuao do Ministrio Pblico ............................................................. 780
4. Principais Meios Judiciais de Proteo Ambiental ........................................................................... 781
4.1. ............................................................................................................ Ao Civil Pblica
................................................................................................................................. ..... 781
4.1.1. Competncia para o Processamento e Julgamento das Aes Civis Pblicas 784
4.1.1.1. ..................................................................................................................................
Prescrio ................................................................................................................................... 786
4.1.1.1.1.
A Prescrio e seus Principais Elementos 791
4.1.2. .................................................................................................................................................
Legitimidade Ativa ........................................................................................................................... 794
4.1.3. .................................................................................................................................................
Ministrio Pblico ............................................................................................................................... 795
5. Mandado de Segurana Coletivo .......................................................................................................... 799
6. Ao Popular .................................................................................................................................................. 799
7. Desapropriao ............................................................................................................................................ 800
8. ................................................................................................................ Tombamento ..............................-
........................................................................................................................... 801
9. Arbitragem e Meio Ambiente ................................................................................................................. 802
QUINTA PARTE POLTICA ENERGTICA E MEIO AMBIENTE
Captulo XXX - Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental..................................................... 807
1. Introduo ..................................................................................................................................................... 807
2. Poltica Energtica Nacional ................................................................................................................... 808
2.1. ............................................................................................................................................................
Princpios e Objetivos da Poltica Energtica Nacional .................................................................. 808
2.2. ............................................................................................................................................................
Conselho Nacional de Poltica Energtica ............................................................................................. 808
2.2.1. Finalidade e Composio .................................................................................................. 809
2.2.1.1. Atribuies do Presidente do Conselho Nacional de Poltica Energtica
- CNPE........................................................................................................................ 811
2.2.1.2. ..................................................................................................................................
Os Princpios Estabelecidos pela Constituio da Repblica Federativa do
Sumrio
2.2.1.4.1. .................................................................................................................
Comits Tcnicos .................................................................................................... 813
3. O Petrleo na Poltica Energtica Nacional .......................................................................................... 813
3.1. ...........................................................................................................................................................
A Explorao e Produo (E&P) de Petrleo no Brasil ..................................................................... 813
3.2. ........................................................................................ Regime Legai do Petrleo no Brasil... .
................................................................................................................... .... .................. J .. 814
3.2.1. ................................................................................................................................................
Dispositivos Constitucionais ........................................................................................................... 814
3.2.1.1. .................................................................................................................................
Exerccio do Monoplio ........................................................................................................ 815
3.2.2. ................................................................................................................................................
Glossrio da Lei n
2
9.478, de 6 de agosto de 1997 ...................................................................... 815
3.2.3. ................................................................................................................................................
Agncia Nacional do Petrleo ......................................................................................................... 817
3.2.3.1. Caso Concreto de Conflito entre Autoridades Ambientais
em Matria de Petrleo ..................................................................................... 818
3.2.4. ................................................................................................................................................
Explorao e Produo (Aspectos Ambientais) ........................................................................ 819
3.2.4.1. .................................................................................................................................
Informaes Tcnicas ........................................................................................................... 820
3.2.4.2. .................................................................................................................................
Contratos de Concesso ....................................................................................................... 820
3.2.4.2.1.
Clusulas Cogentes dos Contratos de Concesso. 820
3.2.4.2.2.
Direitos e Obrigaes do Concessionrio 822
3.2.4.2.3. .................................................................................................................
Extino das Concesses ....................................................................................... 822
3.2.4.2.3.I. Descomissionamento ................................................ 822
3.2.4.2.3.1.1. Abandono de Poo ......... .......................... 823
3.2.4.3. .................................................................................................. Aspectos
Ambientais da Licitao ............................................................................ .... ........... 824
4. PoHtica Nacional de Conservao de Energia ......................................................... .... ........... 826
4.1. ............................................................................................................................ Penalidades ...... ;
............................................................................................................................................... 827
4.2.
Regulamentao da Poltica Nacional de Conservao de Energia 827
4.2.1. Composio e Atribuies do Comit Gestor de Indicadores e Nveis de
Eficincia Energtica - CGIEE.................................................................. .... 827
4.2.1.1. .................................................................................................. Audincias
Pblicas............................................................................................................ .... ........... 828
4.3. ............................................................................................................................ Energia
Renovvel: Iniciativa Energtica ................................................................................. . .......................... 828
Captulo XXXI - A Energia Nuclear na Constituio Federal .................................................................. 833
1. Competncias em Matria Nuclear ............................................................................. ..... .......... 834
1.1. ............................................................................................................................ Competncias da
Unio em Matria Nuclear .............................................................................................. ................ 834
1.1.1. ................................................................................................................................................
Administrativas ..................................................................................................................................... 834
1.1.2. ................................................................................................................................................
Legislativa ................................................................................................................................................ 835
1.1.2.1. .................................................................................................. Papel do
Congresso Nacional ...................................................................................L ............... 835
1.2.
s Competncias dos Estados e dos Municpios em Matria Nuclear 835
1.3. ............................................................................................................................ Anlise da
Estrutura de Competncias ............................................................................................ i ............... 836
1.3.1. A Experincia Norte-Americana em Matria de Competncia 840
1.4. ............................................................................................................................ Insero da
Brasil ................................................................................................................................................................... 847
1.1. ............................................................................................................................ Atividade
Nuclear para Fins Pacficos ............................................................................................. ...... ......... 848
1.2. ...........................................................................................................................................................
Controle Democrtico da Atividade Nuclear ....................................................................................... 849
B

Direito Ambiental
2. ......................................................................................................................................................................
A Localizao das Usinas Nucleares ................................................................................................................ 849
2.1. ...........................................................................................................................................................
O Entorno da Usina Nuclear como Reserva Ecolgica ...................................................................... 850
3. ......................................................................................................................................................................
Os Princpios ......................................................................................................................................................... 852
3.1. ...........................................................................................................................................................
Princpio da Atividade Controlada ........................................................................................................ 852
3.2. ...........................................................................................................................................................
Princpio da Responsabilidade Objetiva ............................................................................................. 853
3.3. ...........................................................................................................................................................
O Regime de Monoplio ............................................................................................................................. 854
Captulo XXXm - Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear ..................................................... 857
1. A Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear ....................... . ................................... . 857
1.1. ...........................................................................................................................................................
Os Crimes Previstos na Lei n
e
6.453/77 .................................................................................................... 857
1.1.1. ................................................................................................................................................
O Tipos Legais Previstos na Lei n
5
6.453/77 .................................................................................. 858
1.2. ...........................................................................................................................................................
A Utilizao do Cdigo Penal .................................................................................................................. 861
Captulo XXXIV - Os Rejeitos Nucleares ...................................................................................................... 863
1. Os Rejeitos Nucleares: Breve Definio ...................................................... .... .......................... 863
2. Alguns Aspectos Internacionais do Problema ......................................................................... 863
3. ......................................................................................... O Problema no Brasil ......................................... -
..................................................................................................... 864
3.1. ...........................................................................................................................................................
O Csio 137 ....................................................................................................................................................... 865
3.2. ...........................................................................................................................................................
Destinao Final de Rejeitos Radioativos ............................................................................................. 866
3.2.1. ................................................................................................................................................
Responsabilidade pelos Rejeitos Radioativos ............................................................................ 867
3.2.2. ................................................................................................................................................
Tipos de Depsitos de Rejeitos Radioativos... ............................................................................ 867
3.2.2.1. Seleo de Locais para Depsitos de Rejeitos Radioativos.. 867
3.2.2.2. ..................................................................................................................................
Licenciamento e Fiscalizao dos Depsitos .................................................................. 868
3.2.2.3. ..................................................................................................................................
Administrao e Operao dos Depsitos ..................................................................... 868
3.2.2.3.I. Depsitos Provisrios ..................................................................... 868
3.2.2.4. ..................................................................................................................................
Remoo dos Rejeitos ............................................................................................................. 868
3.2.3. ................................................................................................................................................
Responsabilidade Civil ..................................................................................................................... 869
Captulo XXXV - Energia Nuclear .................................................................................................................... 871
1. ........................................................................................................................................ Os Primeiros
Protestos contra o Nuclear .................................................................................................................................... 871
2. Os Segredos Nucleares: Uma Histria de Tragdias ......................................................................... 872
2.1. ...........................................................................................................................................................
Atividades Civis ............................................................................................................................................. 872
2.1.1. ................................................................................................................................................
Estados Unidos - Los Alamos National Laboratory .................................................................. 872
2.1.2. ................................................................................................................................................
Ex-Unio Sovitica TcheMabmsk. .............................................................................................. 873
2.2. ...........................................................................................................................................................
Atividades Militares ................................................................................................................................ 874
2.2.1. Contaminao Radioativa em Centros de Produo de Armamen-
Sumrio
SEXTA PARTE TERRAS INDGENAS
Introduo .................................................................................................................................................................. 887
Captulo XXXVI - Evoluo Histrica da Legislao Indigenista .......................................................... 889
1. ......................................................................................................................................................................
Os Primeiros Contatos com o Colonizador .................................................................................................... 889
1.1. ...........................................................................................................................................................
O Regimento de Tom de Souza .............................................................................................................. 890
1.2. ...........................................................................................................................................................
A Escravizao dos Indgenas .................................................................................................................... 891
2. ......................................................................................................................................................................
O ndio nas Constituies Brasileiras .............................................................................................................. 895
2.1. ...........................................................................................................................................................
Dispositivos da Constituio de 1988 ..................................................................................................... 898
2.1.1. .................................................................................................................................................
Dispositivos Especficos ................................................................................................................... 899
2.2. ...........................................................................................................................................................
Concluso ........................................................................................................................................................ 899
Captulo XXXVII ~ As Terras Indgenas ............................................................................................. 901
1. ................................................................... Histrico da Legislao ............................................................... .
........................................................................ 902
1.1. ...........................................................................................................................................................
Do Perodo Colonial at o Sculo XLX ................................................................................................... 902
1.2. ...........................................................................................................................................................
O Perodo Republicano................................................................................................................................ 904
2. ......................................................................................................................................................................
As Terras Indgenas na Constituio de 1988................................................................................................ 904
2.1. .................................................................................................................... Direitos Adquiridos
sobre as Terras Indgenas .................................................................................... . .................................... 905
2.2. Classificao das Terras
Indgenas pelo Estatuto do ndio ...................................... 906
2.3. ...........................................................................................................................................................
A Extrao de Madeira nas Terras Indgenas ....................................................................................... 907
2.4. ...........................................................................................................................................................
Terras Indgenas e Soberania Nacional ................................................................................................. 910
3. ......................................................................................................................................................................
A Demarcao das Terras Indgenas ................................................................................................................ 911
3.1. ...........................................................................................................................................................
O Decreto n
s
1.775, de 8 de janeiro de 1996 ............................................................................................ 916
Captulo XXXVUI - A Legislao Penal e os Indgenas ............................................................................. 919
1. ......................................................................................................................................................................
Aspectos Gerais ....................................................................................................................................................... 919
2. ......................................................................................................................................................................
Legislao Penal Especfica (Lei n
Q
6.001/73) ................................................................................................. 919
2.1. ...........................................................................................................................................................
Principiologia em Relao ao Agente Indgena .................................................................................. 919
2.2. ...........................................................................................................................................................
Crimes Praticados contra os Indgenas e suas Comunidades ........................................................ 924
2.2.1. .................................................................................................................................................
Crimes Previstos no Estatuto do ndio (Lei n
e
6.001/73) ........................................................... 924
2.2.2. .................................................................................................................................................
Genocdio (Lei n
e
2.889/56) ................................................................................................................. 926
2.2.3. Crimes Resultantes de Preconceitos de Raa ou de Cor (Lei n
2
7.716/89) ............ 927
2.2.4. .................................................................................................................................................
Lavra Garimpeira (Lei n
9
7.805/89) ................................................................................................... 927
2.2.5. .................................................................................................................................................
Crimes Praticados pelos ndios ........................................................................................................ 928
Referncias Bibliogrficas ................................................................................................................................... 929
ndice Remissivo ..................................................................................................................................................... 947


IIBJ * nsino Superior BSSSS JurfiSS
Nota 12
3
edio
Nota 12
3
edio
Direito Ambiental chega sua 11
8
edio, o que para mim motivo de grande orgulho e
responsabilidade, pois os milhares de leitoras e leitores que me deram a honra de utilizar o livro
para as suas necessidades acadmicas e profissionais j estavam a merecer uma ampla reviso do
trabalho, haja vista que as sucessivas atualizaes, por mais minuciosas que possam ser, no
esto isentas do risco de se transformarem em um amontoado desconexo de novos pontos de
vista, anlises e definies. Isso acarreta uma perda de coerncia no texto do livro como um todo
e, no raras vezes, contradies entre captulos e posicionamentos doutrinrios. Ciente dessas
questes, desde longa data j havia me decidido a promover uma reviso total de Direito
Ambiental e, de certa forma, reescrev-lo. Contudo, vrias questes contriburam para que o
projeto viesse sendo adiado. A primeira e mais relevante questo, certamente, foi a dimenso da
tarefa, pois rever obra com cerca de mil pginas trabalho que exige muito flego. No menos
importante a constante mudana legislativa na rea ambiental, o que faz com que os trabalhos
se desatualizem muito rapidamente e que, na prtica, o lanamento de obras totalmente
atualizadas seja virtualmente impossvel.
Com o lanamento do Manual de Direito Ambiental, obra especialmente dedicada aos cursos
universitrios e queles que necessitam de uma viso geral do direito ambiental como
conhecimento jurdico, optei por dar uma nova formatao a este Direito Ambiental, destinando-o a
pblico mais especializado e que necessita de trabalho pormenorizado e detalhado. Embora a
presente edio guarde uma evidente linha de continuidade com as dez que a precederam, ela
totalmente diferente das demais, sobretudo em razo de importantes modificaes no meu
pensar sobre o DA e, principalmente, pelo grau de mincia e profundidade que pretende
ostentar.
Assim, a presente edio de Direito Ambiental tem por objetivo desempenhar o papel muito
mais de uma obra de consulta e referncia do que o de livro didtico. Evidentemente que a obra
poder continuar a ser utilizada como livro didtico, sendo recomendada para aqueles estudantes
que tenham interesse maior sobre a disciplina ou para cursos ps-graduados.
Julgo importante informar ao leitor que as significativas alteraes que foram promovidas
nesta presente edio espelham o respeito e a gratido que tenho para com aqueles que dedicam
boa parte de seu tempo leitura de meus livros e que justificam, cada vez mais, um esforo
redobrado para continuar merecedor de tanta confiana e gentileza.
PAULO DE BESSA ANTUNES


s
PRIMEIRA PARTE
TEORIA GERAL DO DIREITO
AMBIENTAL
I
!

i
!

O Direito Ambiental
Captulo I
O Direito Ambiental

1. Apresentao
O Direito Ambiental (DA) um dos mais recentes ramos do Direito e, com toda certeza,
um dos que tm sofrido as mais relevantes modificaes, crescendo de importncia na ordem
jurdica internacional e nacional. Como em toda novidade, existem incompreensoes e
incongruncias sobre o papel que ele deve desempenhar na sociedade, na economia e na vida em
geral. A sua implementao no se fez sem dificuldades das mais variadas origens, indo desde as
conceituais at as operacionais. Contudo, uma verdade pode ser proclamada: a preocupao do
Direito com o meio ambiente irreversvel. Este livro objetiva organizar o conhecimento hoje
existente sobre o DA no Brasil e exp-lo sistematicamente aos interessados no rduo tema.
A preocupao fundamental do DA organizar a forma pela qual a sociedade se utiliza dos
recursos ambientais, estabelecendo mtodos, critrios, proibies e permisses, definindo o que
pode e o que no pode ser apropriado economicamente (ambientalmente). No satisfeito, o DA
vai alm. Ele estabelece como a apropriao econmica (ambiental) pode ser feita. Assim, no
difcil perceber que o DA se encontra no corao de toda atividade econmica, haja vista que
qualquer atividade econmica se faz sobre a base de uma infraestrutura que consome recursos
naturais, notadamente sob a forma de energia.
O surgimento do DA como disciplina jurdica denota que as relaes entre o Homem
(antropo) e o mundo que o envolve vm se modificando de forma muito acelerada e profunda. O
DA um dos mais marcantes instrumentos de interveno em tal realidade. Thornton e
Beckwith
1
nos chamam a ateno para o fato de que uma definio de Direito Ambiental vai
depender muito da definio de meio ambiente, pois uma subordinada outra. Os citados
autores sublinham que as definies de ambiente muitas vezes so extremamente amplas e,
portanto, pouco operacionais. Einstein - o genial fsico como apontam, havia definido o ambiente
como everything that isn't me (tudo que no seja eu). Ora, se adotarmos um conceito to amplo
como o de Einstein, tudo estar compreendido no direito ambiental e, portanto, ele seria uma
espcie de Pandireito capaz de abarcar toda e qualquer atividade humana, o que, evidentemente,
um despropsito.
1 Justine Thornton e Silas Beckwith, Environmental Law, London: Sweet & Maxwell, 1997, p. 2.
Direito Ambiental
claro que, ao tratarmos de Direito Ambiental, no estamos falando de toda e
qualquer atividade humana. Falamos fundamentalmente daquelas atividades que afetam as
guas, a fauna, as florestas, o solo e o ar em especial. Normalmente, as leis que tratam desses
temas definem padres de lanamento de substncias qumicas, de partculas, padres de
qualidade, proteo de espcies animais e vegetais. Certamente, muitas zonas de interseo
com diversos outros campos do direito existem. Contudo, a definio de limites essencial
para que o DA possa cumprir a sua principal misso, que servir como marco regulatrio e
normativo das atividades humanas em relao ao meio ambiente.
A combinao dos diferentes elementos acima mencionados servir de substrato para a
elaborao de uma Teoria do Direito Ambiental que se constitui em provncia da Teoria
Geral do Direito, eis que o DA parte do mundo jurdico.
O objetivo deste captulo, portanto, o exame da Teoria do Direito Ambiental como
parte da Teoria Geral do Direito, de forma a destacar o que ela tem de comum e de singular,
indicando de forma clara qual o significado e papel do DA na ordem jurdica
contempornea. A importncia de investigar as peculiaridades do DA e das normas jurdicas
destinadas proteo do meio ambiente (MA) pode ser avaliada pelo fato de que sempre
houve normas voltadas para a tutela da natureza. Tal proteo, quase sempre, fazia~se
atravs de normas de direito privado que protegiam as relaes de vizinhana, ou mesmo por
normas de Direito Penal ou Administrativo, que sancionavam o mau uso dos elementos
naturais ou a utilizao de forma prejudicial a terceiros. Entretanto, a problemtica suscitada
pelos novos tempos demanda uma outra forma de conceber a legislao de proteo da
natureza. As antigas formas de tutela propiciadas pelo Direito Pblico ou pelo Direito
Privado so insuficientes para.responder a uma realidade qualitativamente diversa. por
isso que o DA no se confunde com as formas de proteo jurdica dos bens naturais que o
antecederam, sendo de fato um setor especfico da ordem jurdica.
As diferenas fundamentais entre a proteo jurdica dos bens ambientais feitas no
passado e a tutela conferida pelo DA so:
a) modificao ontolgica da tutela conferida aos bens naturais;
b) abrandamento dos conceitos de direito pblico e direito privado;
c) abrandamento dos conceitos de direito interno e direito internacional;
d) integrao entre diversas reas do conhecimento humano na aplicao da ordem jurdica;
e) considerao do desenvolvimento econmico com respeito ao meio ambiente e com a integrao das
popidaes nos benefcios gerados pelo desenvolvimento.
2. Direito Ambiental: conceito
Metodologicamente, s se pode saber o que o DA aps se saber o que Direito e o
que MA ou ambiente.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
Miguel Reale,
2
em conhecida formulao, aduzia que o Direito interao tridi-
mensional de norma, fato e valor. "A integrao de trs elementos na experincia jurdica (o axiolgico, o
ftico e tcnico-fonnal) revela-nos a precariedade de qualquer compreenso do Direito isoladamente como fato,
como valor ou como norma, e, de maneira especial, o equvoco de uma compreenso do Direito como pura forma,
suscetvel de albergar, com total indiferena, as infinitas e conflitantes possibilidades dos interesse humanos,
3

Particularmente no que se refere ao DA, a concepo realiana extremamente feliz, pois o
aspecto tico-valorativo nele ressalta de forma candente.
O fato que se encontra base do DA a prpria vida humana, que necessita de
recursos ambientais para a sua reproduo, a excessiva utilizao dos recursos naturais, o
agravamento da poluio de origem industrial e tantas outras mazelas causadas pelo
crescimento econmico desordenado, que fizeram com que tal realidade ganhasse uma
repercusso extraordinria no mundo normativo do dever ser, refle- tindo-se na norma
elaborada com a necessidade de estabelecer novos comandos e regras aptos a dar, de forma
sistemtica e orgnica, um novo e adequado tratamento ao fenmeno da deteriorao do
meio ambiente. O valor que sustenta a norma ambiental o reflexo no mundo tico das
preocupaes com a prpria necessidade de sobrevivncia do Ser Humano e da manuteno
das qualidades de salubridade do meio ambiente, com a conservao das espcies, a proteo
das guas, do solo, das florestas, do ar e, enfim, d tudo aquilo que essencial para a vida,
isto para no se falar da crescente valorizao da vida de animais selvagens e domsticos.
tambm no campo do valor que se manifestam com intensidade os chamados
conflitos de uso dos recursos ambientais, pois as diferentes perspectivas axiolgicas tendem
a identificar, em um mesmo bem, utilidades diversas e que nem sempre so coincidentes. Ao
contrrio, a evoluo normativa do DA demonstra que , precisamente, em funo de
marcantes divergncias axiolgicas que se faz necessria a interveno normativa com vistas
racionalizao do conflito e a sua soluo em bases socialmente legtimas.
O Direito Ambiental , portanto, a norma que, baseada no fato ambiental e no valor tico
ambiental, estabelece os mecanismos normativos capazes de disciplinar as atividades
humanas em relao ao MA. H uma questo relevante e altamente complexa, que a medida
de equilbrio que cada uma das trs diferentes dimenses do direito deve guardar em relao s
demais. Com efeito, a gravidade da chamada crise ecolgica - ou uma determinada
percepo dela - pode induzir a uma supe- rafetao do aspecto tico - com riscos da
abstrao nele encerrada - sobre o normativo e o ftico, gerando situaes juridicamente
espinhosas e de insegurana. como afirma Dworkin,
4
ho se pode definir os direitos dos cidados
de modo que possam ser anulados por supostas razes de bem-estar geral.
2 Miguel Reale, Filosoa do Direito, So Paulo: Editora Saraiva. 15* edio, 1993, pp. 701 e segs.
3 Miguel Reale, Filosoa do Direito, So Paulo: Editora Saraiva. 15
3
edio, 1993, pp. 701-2.
4 Ronald Dworkin, Levando os Direitos a Srio (traduo Nlson Bodera), So Paulo: Martins Fontes, 2002,
Direito Ambiental
O DA tem. sido entendido de forma extremamente ampla e, de certa maneira,
imperialista, pois se pretende que, ante os seus aspectos peculiares, outros valores
constitucionalmente tutelados cedam passagem, haja vista que, muitas vezes, parte- se de
vima ideia de que o ambiente tudo que no seja eu, conforme o conceito de Einstein. O corte
claramente autoritrio, pois em sociedade democrtica somente a atuao sada dos processos
regulares de direito deve ser tida como legtima. Infelizmente, o discurso da hecatombe
ambiental tem servido de base de sustentao para muitos procedimentos que no se
sustentam do ponto de vista democrtico, como j tem decidido o STF.
5

Elementar que o DA deve ser visto antes como direito com todas as limitaes que tal
instrumento tem para atuar como elemento de equilbrio entre as diferentes tenses que
existem no fato ambiental - do que como estrutura cabalstica capaz de dar soluo a
problemas para alm do jurdico.
O tratamento jurdico do MA se faz em diferentes reas do Direito e por diferentes
instrumentos que, nem sempre, so de DA. Talvez este fato seja um dos mais relevantes
no contexto do DA, pois nem toda norma que, direta ou indiretamente, relaciona-se a uma
questo ambiental pode ser compreendida no universo do DA. Ao mesmo tempo, a
amplitude - cada vez crescente - do chamado ambiente faz com que muitas provncias
jurdicas se especializem e se tome cada vez mais difcil trat- las dentro de um enorme
guarda-chuva designado Direito Ambiental. Existem um direito da proteo da
Diversidade Biolgica, um direito da proteo dos mares, um direito referente aos produtos
txicos, outro sobre espcies ameaadas de extino e da por diante, e isso ocorre tanto no
Direito Internacional como no Direito interno. Cada um destes diferentes segmentos vem
solidificando uma principiologia prpria, normas prprias e padres aplicativos e
operacionais especficos. O tratamento s se justifica na medida em que possamos identificar
alguns pontos de contato, coordenao e coerncia entre todos esses segmentos da ordem
jurdica. Veja~se que no pouco comum que se pretenda atribuir ao domnio do DA
questes que dificilmente podero ser consideradas ambientais, tais como a participao
feminina nas questes pblicas e outras correlatas.
6

A doutrina jurdica se baseia em classificao e subdiviso do Direito em ramos, o
que sem dvida reflexo do pensamento classificatrio positivista. Como entender o
componente ambiental do DA? O DA um direito da natureza? Esta
5 STF. RE - RECURSO EXTRAORDINRIO. 157905 - SP - SO PAULO. DJU 25.09.1998. P. 20. Relator: . Ministro MARCO
AURLIO. Ementa "DEVIDO PROCESSO LEGAL - INFRAO - AUTUAO - MULTA - MEIO AMBIENTE -
CINCIA FICTA - PUBLICAO NO JORNAL OFICIAL - INSUBSISTNCIA. A cincia ficta de processo
administrativo, via Dirio Oficial, apenas cabe quando o interessado est em lugar incerto e no sabido.
Inconstitucionalidade do 4
a
do artigo 32 do Regulamento da Lei n* 997/76 aprovado via Decreto n 8.468/76 com a
redao imprimida pelo Decreto n 28.313/88, do Estado de So Paulo, no que prevista a cincia do autuado por
infrao iigada ao meio ambiente por simples publicao no Dirio."
6 Declarao do Rio: PRINCPIO 20 - As mulheres desempenham papel fundamental na gesto do meio ambiente e no
desenvolvimento. Sua participao plena , portanto, essencial para a promoo do desenvolvimento sustentvel.
tSS*' mim Superior fesy Juries
O Direito Ambientai
uma questo importante e que merece alguma reflexo preliminar.
7
Certamente, a natureza
parte importante do meio ambiente, talvez a mais .importante delas. Mas o meio ambiente
no s a natureza. Meio ambiente natureza mais atividade antrpca, mais modificao
produzida pel Ser Humano sobre o meio fsico de. onde retira o seu sustento. No se deve,
contudo, imaginar que o Homem no parte do mundo natural, ao contrrio, ele parte
essencial, pois dotado de uma capacidade de interveno e modificao da realidade externa
que lhe outorga uma posio extremamente diferente da ostentada pelos demais animais.
Um dos fundamentos da atual "crise ecolgica , sem dvida, a concepo de que o humano
externo e alheio ao natural. Averbe-se que, no entanto, o conceito de natureza vago, como
bem registrado por Michel Prieur ao afirmar que:
8
Sil est un concept vague cest bien celui de
nature.(Se existe um conceito vago, bem aquele de natureza).
A palavra natureza originada do latim Natura, de nato, nascido. Os seus principais
significados so: (a) conjunto de, todos os seres que formam o universo; e (b) essncia e condio prpria de um
ser. Whitehead, em conhecida obra dedicada o estudo da natureza,
9
afirma que a natureza
aquilo que observamos pela percepo obtida atravs dos sentidos. Nessa percepo sensvel estamos cnscios de
que algo que no pensamento e que contido em si mesmo com relao ao pensamento. Essa propriedade de ser
autocontido em si mesmo em relao ao pensamento est na base da cincia natural. Significa que a natureza pode
ser concebida como um sistema fechado cujas relaes mtuas prescindem da expresso do fato de que se pensa
acerca das mesmas. Ao tomarmos conscincia da natureza como realidade que nos extema,
damos incio ao mundo da cultura. apenas por intermdio do mundo da cultura que
sobrevivemos s dificuldades do mundo exterior, tal a nossa fragilidade perante o mundo
natural. bvio que esse mundo no nenhuma exceo s regras biolgicas que regem a vida de todos os
demais organismos. No entanto, no mimdo humano encontramos uma caracterstica nova que parece ser
a^marca distintiva da* vida huhiana. O crculo funcional do homem no s quantitativamente maior;pas- . sou
tambm por uma mudana qualitativa. O homem descobriu, por assim dizer, um novo mtodo para adaptar-se ao
ambiente, segundo Cassirer.
10

No devemos esquecer tambm que Natureza um conceito poltico que tem servido
de inspirao para filsofos e reformadores polticos. O Estado da Natureza um marco
terico que tem sustentado diferentes Teorias de Filosofia Poltica e Social. Para Rousseau, o
estado de natureza no caracteriza um perodo da histria humana marcado por inconvenincias
a serem superadas pela constituio da sociedade civil. Aqueles para os quais o estado de
natureza constitua tuna etapa que precisava ser necessariamente ultrapassada para que a
humanidade pudesse estabelecer
7 Paulo de Bessa Antunes. Dano Ambiental: Uma abordagem conceituai. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000. Passim.
8 Michel Prieur, Droit de LEnvironnement. Paris: Dalloz, 2
4
ed., 1984, p. 5. '
9 Alfred North Whitehead, O conceito de Natureza, So Paulo: Martins Fontes, 1994, p. 7.
10 Ernst Gassier, Ensaio sobre o Homem Introduo a uma Filosoa da Cultura Humana (traduo de Toms Rosa
Bueno). So Paulo: Martins Fontes. 4* tiragem, 1 ed., 2001, p. 47.
Direito Ambiental
formas de convivncia mais adequadas ao conjunto dos indivduos, como , por exemplo, o
caso de Locke e Hobbes, essa passagem implicava perdas em termos da limitao da
liberdade e do julgamento e execuo pelos prprios indivduos da lei da natureza. Mas o
estabelecimento da sociedade civil atravs de um pacto acordado por toda a comunidade
trazia ganho suficiente - em termos de preservao da vida, da liberdade, da propriedade, da
igualdade, dos bens e da segurana e do respeito s leis que deveriam submeter igualmente a
todos - para ser amplamente adotado. O caminho aberto pela sociedade civil para eles,
portanto, o que leva s conquistas mais caras civilizao e a formas mais adequadas de
convivncia entre os homens. Para estes pensadores e filsofos polticos, o estado de natureza
era um perodo de selvageria fundamentalmente insatisfatrio, onde os aspectos negativos
dificultavam demasiadamente - quando no inviabilizavam - a vida em coletividade.
11
O
Homem sobrevive s intempries e s diferentes condies climticas que lhes so
desfavorveis culturalizando a natureza, transformando-a em menos hostil, mediante uma
evoluo que o leva s cidades que refletem a expresso mxima da cultura como atividade
humana, como observado pelo Estgirta.
12
Essas consideraes tomam evidente que a cidade uma
realidade natural e que o homem , por natureza, um animal poltico (politikn zon). E aquele que, por natureza
e no por mero acidente, no faz parte de uma cidade ou um ser degradado ou um ser superior ao homem; ele
como aquele a quem Homero censura por ser sem cl, sem lei e sem lar;
13
um tal homem , por natureza, vido
de combates, e como uma pea isolada no jogo de damas. evidente, assim, a razo pela qual o homem um
animal poltico em grau maior que as abelhas ou todos os outros animais que vivem reunidos. Dizemos, de fato,
que a natureza nada faz em vo, e o homem o nico entre todos os animais a possuir o dom da fala. Sem
dvida, os sons da voz (phon) exprimem a dor e o prazer e so encontrados nos animais em geral, pois sua
natureza lhes permite experimentar esses sentimentos e comunic-los uns aos outros. Mas quanto ao discurso
(lgos), ele serve para exprimir o til e o nocivo e, em conseqncia, o justo e o injusto. De fato, essa a
caracterstica que distingue o homem de todos os outros animais: s ele sabe discernir o bem e o mal, o justo e o
injusto, e os outros sentimentos da mesma ordem; ora, precisamente a posse comum desses sentimentos que
engendra a famlia e a cidade. A cidade, portanto, por natureza anterior famlia e a cada homem tomado
individualmente, pois o todo necessariamente anterior parte; assim, se o corpo destrudo, no haver mais
nem p nem mo, a no ser por simples analogia, como quando se fala de uma mo de pedra, pois uma mo
separada do corpo no ser melhor que esta. Todas as coisas se definem sempre pelas suas funes e
potencialidades; por conseguinte, quando elas no tm mais suas caractersticas prprias, no se deve dizer mais
que se trata das mesmas coisas, mas
11 Jos Svio Leopoldi, Rousseau estado de natureza, o bom selvageme as sociedades indgenas, in, http:// publque.rdc.puc
rio.br/revistaalceu/media/aiceu_n4_Leopoldi.pdf, capturado aos 22 de junho de 2007.
12 http://www.umcamp.br/~jmarqueVcursos/1998-hg-022/politica.doc, capturado aos 19.05.2007.
13 Usada, ix, 63.
O Direito Ambiental
apenas que elas tm o mesmo nome (homnima). evidente, nessas condies, que a cidade existe naturalmente
e que anterior aos indivduos, pois cada um destes, isoladamente, no capaz de bastar-se a si mesmo e est [em
relao cidade] na mesma situao que uma parte em relao ao todo; o homem que incapaz de viver em
comunidade, ou que disso no tem necessidade porque basta-se a si prprio, no faz parte de uma cidade e deve
ser, portanto, um bruto ou um deus.
Tem sido recorrente na Cincia Poltica o recurso natureza sempre que se busca um
modelo alternativo de organizao social. Filsofos como Rousseau, Locke, Hobbes
sustentavam a existncia de um estado da natureza como base terica para as crticas
sociais que produziam. A natureza como conceito poltico e filosfico encontra as suas
origens na Grcia Antiga, pois foi atravs da observao da natureza que os primeiros
filsofos buscaram estabelecer leis universais capazes de explicar os diferentes fenmenos
fsicos e, sobretudo, a sociedade. Modernamente, o conceito poltico de natureza foi resgatado
por Henry David Thoreau, filsofo e humanista norte-americano que pode ser considerado o pai
do ecologismo moderno, diante da importante crtica que traou sociedade moderna e o seu
apego exagerado acumulao de riquezas sem uma base tica slida, privilegiando o
imediato e material em detrimento do mais distante e despretensioso, cuja seguinte
passagem bem representativa:
e
'If a man walk in the woods for love of them half ofeach day, he is in
danger ofbeing regarded as a loafer; but if he spends his whole day as a specula- tor, shearing off those woods and
making earth bald before her time, he is esteemed an industrous and enterprising citizen. As if a town had no
interest in its forests but to cut them down/*
4

Meio ambiente compreende o humano como parte de um conjunto de relaes
econmicas, sociais e polticas que se constroem a partir da apropriao dos bens naturais
que, por serem submetidos influncia humana, transformam-se em recursos essenciais para
a vida humana em quaisquer de seus aspectos. A construo terica da natureza como recurso
o seu reconhecimento como base material da vida em sociedade. Como demonstrado por
Thoreau, todo o conflito sobre os bens naturais um conflito sobre o papel que a eles
atribumos para a nossa vida. Conflito entre o mero utilitarismo e o desfrute das belezas
cnicas que muitas vazes servem como descanso para a alma.
Assim, o Direito que se estrutura com vistas a regular as atividades humanas sobre o
meio ambiente somente pode ser designado como Direito Ambiental. Nos primrdios do
DA como disciplina universitria, outras designaes foram ensaiadas, contudo no
lograram se firmar em funo das fragilidades tericas sobre as quais se apoiavam.
A Declarao do Rio, que foi proclamada na CNUMAD), Rio 92, embora no tenha
utilizado a expresso Direito Ambiental, demonstrou uma preferncia inequ-
14 Henry David Thoreau, Life wichout principie, in, http://thoreau.eserver.org/lifel.htmle, capturado aos 15 de agosto de 2007.
Direito Ambiental
voca pelo termo ambiental, em relao ecologia ou natureza, por exemplo, como demonstra o
Princpio 11 do importante documento,
15

Nos primrdios de nossa disciplina no Brasil, ela era conhecida como Direito Ecolgico,
como consta dos trabalhos de Srgio Ferraz
16
e Diogo de Figueiredo Moreira Neto.
17
O
desenvolvimento dos estudos sobre a disciplina conduziu a maioria dos autores utilizao
da expresso Direito Ambiental,
18
por ser mais abrangente e mais capaz de assimilar as nuances da matria
em questo. A experincia prtica tem demonstrado que muitos e diferentes problemas acabam sendo absorvidos
pelo DA, ainda que no se refiram direta e unicamente s questes estritamente ecolgicas. Alis, uma das
grandes dificuldades em nossa disciplina , efetivamente, estabe- lecer-lhe limites de abrangncia que evitem os
desvios da tentativa de ela se transformar em Pandireito. Sabemos que a proteo jurdica
compreendida pela legislao ambiental estende-se a horizontes mais vastos do que a
natureza considerada em si prpria. A este respeito, conveniente lembrar a lio de
Rodgers:
19
Environmental law is not concerned solely with the natural environment - the physical condition
of the land, air, water. It embraces also the human environment ~~ the health, social and other man-made
conditions affecting a human beings place on earth.
A produo nacional, bem representada por Toshio Mukai, assim compreende o DA:
O Direito Ambiental (no estgio atual de sua evoluo no Brasil) um conjunto de normas e institutos
jurdicos pertencentes a vrios ramos do direito reunidos por sua funo instrumental para a disciplina do
comportamento humano em relao ao seu meio ambiente.
20
O Professor Paulo Affonso Leme
Machado, nas primeiras edies de seu Direito Ambiental Brasileiro, no chegou a apresentar
uma definio de Direito Ambiental, preferindo, em sua obra, fornecer ao leitor uma me-
todologia para que este compreenda o contedo e o significado do Direito Ambiental. Para o
consagrado autor, o Direito Ambiental um direito de proteo natureza e vida, dotado de
instrumentos peculiares que se projetam em diversas reas do Direito, sobretudo no Direito
Administrativo. Posteriormente, o consagrado mestre evoluiu em sua concepo e nos
fornece a seguinte definio: "O Direito Ambiental um Direito sistematizador, que faz a articulao da
legislao, da doutrina e da jurisprudncia concernentes aos elementos que integram o meio ambiente. Procura
evitar o isolamento dos temas ambientais e sua abordagem antagnica. No se trata mais de construir um
Direito das guas, um Direito da atmosfera, um Direito do solo, um Direito florestal, um Direito da fauna ou
um Direito da biodiversidade. O Direito Ambiental no ignora o que cada matria tem de especfico, mas busca
interHgar estes
15 Principio 11 - "Os Estados devem adotar uma legislao ambiental eficaz ...
16 Direito Ecolgico, perspectivas e sugestes, Porto Alegre: Revista da Consultoria-Geral do Estado, vol. 2, no 4, 1972, pp.
43-52.
17 Introduo ao Direito Ecolgico e ao Direito Urbanstico, Rio de Janeiro: Forense, 1977, p. 23.
18 O Dicionrio Aurlio Eletrnico d a seguinte definio para o termo ambiental: Verbete: ambiental Adj. 2 g. 1.
Relativo a, ou prprio de ambiente; ambiente.
19 Willian H. Rodgers Jr. - Environmental Law, St. Paul: West, 1977, p. 1.
20 Toshio Mukai, ob. cit., p. 10.
O Direito Ambiental |
temas com a argamassa da identidade de instrumentos jurdicos de preveno e de reparao, de informao, de
monitoramento e de participao. '
21

Entendo que o Direito Ambiental pode ser definido como um direito que tem por
finalidade regular a apropriao econmica dos bens ambientais, de forma que ela se faa
levando em considerao a sustentabilidade dos recursos, o desenvolvimento econmico e
social, assegurando aos interessados a participao nas diretrizes a serem adotadas, bem
como padres adequados de sade e renda. Ele se desdobra em trs vertentes fundamentais,
que so constitudas pelo: (i) direito ao meio ambiente, (ii) direito sobre o meio ambiente e (iu) direito do
meio ambiente. Tais vertentes existem, na medida em que o direito ao meio ambiente um
direito humano fundamental que cumpre a funo de integrar os direitos saudvel
qualidade de vida, ao desenvolvimento econmico e proteo dos recursos naturais. Mais
do que um ramo autnomo do Direito, o DA uma concepo de aplicao da ordem jur-
dica que penetra, transversalmente, em todos os ramos do Direito. O DA tem uma dimenso
humana, uma dimenso ecolgica e uma dimenso econmica que devem ser compreendidas
harmonicamente. Evidentemente que, a cada nova interveno humana sobre o ambiente, o
apHcador do DA deve ter a capacidade de captar os diferentes pontos de tenso entre as trs
dimenses e verificar, no caso concretos qual delas a que se destaca e que est mais
precisada de tutela em um dado momento.
A doutrina nacional se divide em duas correntes bsicas: (i) uma que privilegia o
chamado ambientalismo social ou socioambientalismo
22
e (ii) outra mais voltada para o
preservacionismo. A doutrina socioambiental pode ser assim resumida: O
socioambientalismo passou a representar uma alternativa ao conservadorismo/pre-
servacionista ou movimento ambientalista tradicional, mais distante dos movimentos sociais
e das lutas polticas por justia social e ctico quanto possibilidade de envolvimento das
populaes tradicionais na conservao da biodiversidade. Para uma parte do movimento
ambientalista tradicionai/preservaciohista, as populaes tradicionais - e os pobres de uma
maneira geral - so uma ameaa conservao ambiental, e as unidades de conservao
devem ser protegidas permanentemente dessa ameaa. O movimento ambientalista
tradicional tende a se inspirar e a seguir os modelos de preservao ambiental importados de
pases do primeiro mundo, onde as populaes urbanas procuram, especialmente em
parques, desenvolver atividades de recreao em contato com a natureza, mantendo intactas
s reas protegidas. Longe das presses sociais tpicas de pases em desenvolvimento, com
populaes pobres e excludas, o modelo preservacionista tradicional funciona bem nos
pases desenvolvidos, do norte, mas no se sustenta politicamente aquif
23
A vertente pre-
21 Paulo Afonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, So Paulo: Malheiros. 13* edio. 2005, pp. 148-9.
22 Juliana Santilli, Socioambientalismo e novos direitos - proteo jurdica da diversidade biolgica e cultural. So Paulo: Editora
Petrpolis, 2005.
23 Juliana Santilli, Socioambientalismo e novos direitosproteo jurdica da diversidde biolgica e cultural. So Paulo: Editora
Petrpoiis, 2005, pp. 40-1.
Direito Ambiental
servacionista se encontra reunida em tomo do grupo Planeta Verde e encontra forte base de
sustentao no Ministrio Pblico.
Certamente, no se pode pensar o Direito Ambiental de forma rgida e dogmtica, pois
isto uma contradio em seus prprios termos. da prpria natureza do Direito Ambiental
que ele seja examinado de forma flexvel e malevel. A relevncia do chamado
socioambientalismo e a sua compreenso jurdica que, efetivamente, ele busca localizar o
Ser Humano no centro do Direito Ambiental, o que, em minha opinio, corresponde ao
comando de nosso legislador constitucional ao definir o princpio da dignidade da pessoa
humana como um dos princpios basilares de nosso ordenamento jurdico. Equivoca-se o
socioambientalismo ao pretender que, necessariamente, as populaes tradicionais protejam
o meio ambiente, pois a prtica tem demonstrado que populaes tradicionais tambm
podem ser promotoras de degradao ambiental quando as presses econmicas se tomam
irresistveis.
2.1. A vertente econmica do Direito Ambiental
Economia e ecologia tm muita coisa em comum, pois tm origem na palavra oikos, casa.
No entanto, tal relao bvia no tem tido aceitao entre as partes envolvidas, existindo
sempre a irreal dicotomia entre desenvolvimento e meio ambiente. Fato que as relaes
entre economia e ecologia tm sido muito tensas e, especialmente no Direito Ambiental, elas
no tm tido a ateno que merecem. No particular, relevante a seguinte observao de
Christopher D. Stone:
24
Indeed, it is a shame that economic analysis is so commonly disparaged by
environmentalists, who have somehow gotten the idea that economic thinking and environmental thinking are
inherentely opposed. A doutrina relevante de Direito Ambiental no Brasil ainda voltou a sua ateno para a
vertente econmica do Direito Ambiental, fazendo com que muita incompreenso reine em to importante rea.
Mais uma vez no posso deixar de recorrer constatao de Stone no sentido de que: Here, the point is simply
this. The mutual distrust between economists and environmentahsts is unfortunate.
,25
A ideia que me
dirige nesta seo a de demonstrar cabalmente que o Direito Ambiental no pode, sequer,
ser imaginado sem uma considerao profunda de seus aspectos econmicos, pois dentre os
seus fins ltimos se encontra a regulao da apropriao econmica dos bens naturais.
A Constituio de 1934 introduziu em nosso meio jurdico os primeiros mecanismos
constitucionais de atuao positiva do Estado na ordem econmica. 1934 marca o incio do
modelo de interveno econmica e do federalismo cooperativo que passa a dotar a Unio de
novos poderes para, mediante a execuo de programas especficos, alavancar a atividade
econmica. A Constituio de 1934 foi concebida
24 Christopher D. Stone. The Gnat is Older than Man - Global Environment and Human Agenda. Princeton: Princeton University
Press. 1995, p. 150.
25 Christopher D. Stone. The Gnat is Older than Man - Global Environment and Human Agenda. Princeton: Princeton University
Press. 1995, p. 151.
O Direito Ambiental |
sobre o conceito de interveno econmica. Foi naquela Carta que teve incio o nosso Direito
Econmico, que est contido no direito pblico* a sua caracterstica mais marcante: a
interdisciplinaridade.
26
O Direito Econmico um polo, ao redor do qual circulam o Direito
Tributrio, o Direito Administrativo, o Direito Financeiro, o Direito Ambiental e inmeros
outros.
Direito Econmico o direito considerado em suas conseqncias econmicas
27
que para Savatier
tem por finalidade dirigir a vida econmica e em especial a produo e a circulao das riquezas.
28
Para o
Direito Econmico, o relevante a eficcia, isto , a capacidade de produzir alteraes na
ordem econmica como consequncia das medidas implementadas. Ele , assim como o
Direito Ambiental, um direito de organizao que no se submete apenas s foras do
mercado, muito embora no possa desconsider-las.
O Direito Econmico est intimamente ligado interveno do estado sobre a ordem
econmica que em seus aspectos ambientais se faz mediante a utilizao de mecanismos
jurdicos prprios e que pertencem ao campo do Direito Ambiental. O Direito Ambiental
como parte do Direito Econmico vai alm do mero poder de polcia, haja vista que orienta
as foras produtivas em uma determinada direo, no caso concreto, a utilizao racional dos
recursos ambientais. A interveno econmica se diferencia do poder de polcia, na medida
em que este ltimo se limita proibio de atividades, condutas ou comportamentos de
particulares.
A interveno econmica, segando Eros Roberto Grau,
29
possui trs modalidades
principais:
a) participao, absoro;
b) direo;
c) induo.
A participao e a absoro indicam que o Estado ou est atuando como agente econmico
atravs de suas entidades criadas especificamente para tal fim, ou est atuando mediante a
atividade de empresas que, por um motivo ou por outro, foram incorporadas ao patrimnio
pblico. Direo o processo pelo qual o Estado dirige um determinado empreendimento
econmico, assumindo as responsabilidades essenciais do mesmo. Induo um mecanismo
pelo qual o Estado cria incentivos ou punies para a adoo de determinados
comportamentos econmicos ou cria condies favorveis para que se desenvolvam
empreendimentos privados em determi-
26 Tal caracterstica informa todos os novos ramos do Direito.
27 Jacquemin e Scbrams, apiid Lufe Cabral Moncada. Direito Econmico, Coimbra: Coimbra Editora, 2 ed.,
1988, p. 12.
28 Jacquemin e Schrams, apud Lus Cabral Moncada. Ob. cit., p. 8.
29 A ordem econmica na Constituio de 1988 (interpretao e crtica), So Paulo: RT, 2
1
ed 1991, pp. 49
e seguintes.
| Direito Ambiental
nadas regies, ou mesmo que determinadas atividades econmicas possam ser realizadas
mediante medidas especiais de poltica econmica.
Para o DA, a induo o instrumento mais importante, haja vista que somente atravs
dele que se podem tomar medidas com vistas a impedir que danos ambientais
significativos se concretizem, A induo se faz, essencialmente, com a adoo dos chamados
mecanismos de incentivo econmico.
A proteo do meio ambiente , em nossa Constituio, um dos princpios basilares de
nossa Ordem Econmica constitucional, estando prevista no artigo 170, inciso VI. Ao mesmo
nvel do princpio da proteo ao meio ambiente, a Constituio reconhece outros princpios,
tais como (i) soberania nacional; (ii) propriedade privada, (iii) funo social da propriedade, (iv) livre-
concorrncia, (v) defesa do consumidor, (vi) reduo das desigualdades regionais e sociais, (vii) busca do pleno
emprego e (viii) tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e
que tenham sua sede e administrao no Pas.
A incluso do respeito ao meio ambiente como um dos princpios da atividade econmica e
financeira medida de enorme importncia, pois ao nvel mais elevado de nosso
ordenamento jurdico est assentado que a licitude constitucional de qualquer atividade
fundada na livre iniciativa est, necessariamente, vinculada observncia do respeito ao
meio ambiente ou, em outras palavras, observncia das normas de proteo ambiental
vigentes. Relevante anotar que as dificuldades ocasionadas por uma legislao ambiental
extremamente fragmentria, com competncias legais e administrativas mal definidas,
fizeram com que o Poder Constituinte derivado determinasse um princpio que se
expressa em tratamento diferenciado (rec- tius: diferente) em funo do impacto ambiental
produzido pela atividade. O Constituinte, no particular, reconheceu uma grave extemalidade
negativa da norma constitucional, que a proliferao de um conjunto de normas que, antes
de proteger o meio ambiente, dificultam a pequena atividade econmica com onerosidade
excessiva e, muitas vezes, desproporcional. Tal princpio, contudo, no tem sido observado,
visto que os rgos ambientais tratam igualmente as empresas, independentemente do
padro de tecnologia que adotem com vistas reduo dos impactos. O artigo 174 e seu 3
referem-se diretamente ao meio ambiente quando tratam da organizao de cooperativas de
garimpeiros, que devero levar em conta a proteo ao meio ambiente. Tambm no artigo 176
podem ser contempladas normas de natureza ambiental. Os captulos da poltica urbana
(arts. 182/183) e da poltica agrcola e fundiria (arts. 184/191) guardam enorme proximidade
com a matria ambiental, sendo certo que a prpria funo social da propriedade ficou
submetida necessidade de preservao ambiental, havendo quem fale em uma funo
socioambiental da propriedade.
O desenvolvimento brasileiro, como regra, sempre se fez com pouco respeito ao
ambiente, pois calcado na explorao intensiva de produtos primrios com vistas ao mercado
externo, sem qualquer preocupao mais profunda quanto sua conservao. A partir da
dcada de 80 do sculo XX, sobretudo aps a edio da Lei da Poltica Nacional do Meio
Ambiente, comeou a se formar uma nova maneira de pensar as relaes entre a atividade
econmica e o meio ambiente. Isto se d, principalmente, com a introduo do conceito de
sustentabilidade e a constatao de que recursos
O Direito Ambiental
naturais no so infinitos. Esta mudana de concepo, contudo, no linear e, sem dvida,
podemos encontrar diversas contradies e dificuldades na implementao de polticas
industriais que levem em conta o fator ambiental e que, mais do que isso, estejam
preocupadas em assegurar a sustentabilidade da utilizao de recursos ambientais.
A concepo do desenvolvimento sustentado tem em vista a tentativa de: conciliar a
conservao dos recursos ambientais e o desenvolvimento econmico. A Lei n
2
6.938, de 31
de agosto de 1981, que "dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins, mecanismos de
formulao e aplicao, e d outras providncias, foi a primeira norma legal construda sobre a base da
proteo ambiental como elemento essencial para o desempenho da atividade econmica, e
mais: compreende a prpria proteo ao meio ambiente como atividade de natureza
econmica, como deixa ver o seu artigo 2
S
: A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a
preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas,
condies de desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da
vida humana.
O Direito Econmico essencialmente instrumento de interveno na ordem
econmica. O Direito Ambiental um de seus principais instrumentos. Como Direito
Econmico, o DA dotado de instrumentos especficos que no se confundem com os
demais postos. Estes instrumentos esto previstos tanto na CF quanto na legislao ordinria,
merecendo destaque aqueles que esto previstos na Lei n
2
6.938/81, como instrumentos da
poltica nacional do meio ambiente. Entre os diversos instrumentos, aqueles que merecem
mais ateno so, por exemplo, os seguintes:
(i) a Avaliao Ambiental Estratgica e (ii) o Zoneamento Econmico Ecolgico, cujas
finalidades, em linhas gerais, esto relacionadas com a realizao de diagnsticos
antecipados das consequncias ambientais decorrentes da possvel implantao de
atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente em determinados meios fsicos.
O estabelecimento de preos pela utilizao dos recursos ambientais e a criao de
incentivos para a utilizao menos intensiva de recursos ambientais tambm so
instrumentos importantes de interveno econmica, pois condicionam a ao do agente
econmico em busca de uma atividade menos agressiva em relao ao ambiente na qual ele
est inserido.
2.2. A vertente humana do Direito Ambiental
O contedo econmico do DA j foi exaustivamente demonstrado. Nesta etapa, cumpre
demonstrar o seu contedo humanstico. O primeiro ponto que chama a ateno o feto de
que a sua construo prtica demonstra que ele, em grande medida, originado de
movimentos reivindicatrios e de protestos contra ms condies de vida, poluio, falta de
saneamento e tantas outras. No contexto brasileiro que de certa forma reproduz o
internacional, h um amlgama que funde aes polticas com medidas judiciais e
legislativas, criando uma base bastante rica e frtil para a produo de regras ambientais.
Direito Ambiental
Em inmeras ocasies, os Tribunais tm sido provocados a dar seu veredito sobre
situaes que, do ponto de vista das aes judiciais, so lesivas ao meio ambiente.
30
certo,
ademais, que muitas vezes os litgios judiciais so a nica forma de impedir medidas ilegais
at mesmo do Poder Pblico, como muito bem observado por Farber e Findley: Apart rom the
political process, the only check on agency acdon is foimd in the courts.
31

Atualmente, vivemos uma era dos direitos
32
com recursos escassos, na qual as diferentes
parcelas da populao postulam direitos de forma cada vez maior e que resultam em normas
cada vez mais atributivas de garantias processuais e direitos substantivos, ainda que muitas
vezes os oramentos pblicos previstos para a concretizao das novas realidades normativas
nem sempre sejam capazes de tom-las efetivas.
O caput do artigo 225 da CF define o direito ao meio ambiente equilibrado como um
direito de todos, logo, subjetivamente exigvel por toda e qualquer pessoa. No particular, averbe-se que h forte
tendncia terica de incluir os animais irracionais como sujeitos
,33
de direito e, portanto, devendo ser
compreendidos no conceito de todos formulado pela Constituio.
Os direitos humanos vm se ampliando, a cada dia que passa. Este feto uma resposta que
a sociedade vem dando ao fenmeno da massificao social e s dificuldades crescentes para
que todos possam vivenciar uma sadia qualidade de vida, ainda que a violao dos direitos
humanos seja mais evidente que o seu respeito. O fato que, se h violao, porque existe
uma norma a ser violada ou respeitada. Esta realidade desempenha um papel fundamental
na conscientizao de todos aqueles que, subjetivamente, consideram que os seus direitos
fundamentais foram violados. Hoje j se fala em uma nova gerao de direitos humanos,
direitos estes que no se limitam queles fruveis individualmente ou por grupos
determinados, como foi o caso dos direitos individuais e dos direitos sociais.
Norberto Bobbio, ao se referir ao problema dos direitos humanos de terceira gerao,
disse que: O mais importante deles o reivindicado pelos movimentos ecolgicos: o direito de viver num
ambiente no poludo.
imperioso perceber que, mesmo com forte contedo econmico, no se pode entender
claramente o DA como um tipo de relao jurdica que privilegie a atividade produtiva em
detrimento dos valores propriamente humanos. A conservao e sustentabilidade dos
recursos ambientais (recursos econmicos) um instrumento para garantir um bom padro
de qualidade de vida para os indivduos. O fator eco
30 O stio Internet do Conselho da Justia Federal, visitado aos 21 de agosto de 2007, registrou para a expresso meio
ambiente 2.879 entradas, nmero muito expressivo, http://www.jf.gov.br/juris/?
31 Roger Findley, e Daniel Farber. Environmental law, St. Paul: West publishing, 1988, p. 2.
32 Norberto Bobbio, A era dos direitos, Rio de Janeiro: Campus, 1992.
33 Para uma ampla discusso sobre o tema do Direito dos Animais, ver: Peter Singer, Libertao Animal (traduo de
Marly Winckler). Porto Alegre/SoPaulo: Lugano Editora. Edio revista. 2004. passim. Contra: Richard A. Posner,
Animal Rights: Legal, Philosophical, and Pragmatic Perspectives, in, Cass R. Suns te in and Martha C. Nussbaum (edited
by), Animal Rights Current Debates and new Directions, New York: Oxford University Press, 2004, pp. 51-77.
O Direito Ambientai
nmico deve ser compreendido como desenvolvimento, evoluo, melhora contnua e no como
simples crescimento ou acmulo. O desenvolvimento se distingue do crescimento na medida em que
pressupe uma harmonia entre os diferentes elementos constitutivos.
No regime constitucional brasileiro, o artigo 225 da CF impe a concluso de que o
direito ao ambiente prstino um dos direitos humanos fundamentais. , o meio ambiente, bem
de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, portanto, res comune omnium,34 interesse
comum, tutelvel judicialmente por meio de ao popular, como se pode ver do artigo 5
S
da Lei
Fundamental em seu inciso LXXIII: Qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que
vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, fcando o autor, salvo comprovada m-f,
isento das custas judiciais e do nus da sucumbncia.
Uma consequncia lgica da identificao do direito ao ambiente como um direito humano
fundamental, conjugada com o princpio constitucional da dignidade da pessoa humana, que no centro
de gravitao do DA se encontra o Ser Humano. Entretanto, a concepo ora esposada
encontra acirrada oposio em parte significativa do pensamento contemporneo que tem
buscado identificar uma igualdade essencial entre todos os seres viventes. Tais correntes
encontram muita repercusso no DA, sobretudo nos pases mais desenvolvidos nos quais
problemas bsicos j tenham sido superados. H, inclusive, a construo de um chamado
Direito dos Animais,
35
merecedor de uma Declarao Universal dos Direitos dos Animais,
36
que,
34 Coisa comum a todos.
35 Http://law.lclark.edu/org/animalaw/
36 Prembulo: Considerando que todo o animal possui direitos; Considerando que o desconhecimento e o desprezo
desses direitos tm levado e continuam a levar o homem a cometer crimes contra os animais e contia a natureza;
Considerando que o reconhecimento pela espcie humana do direito existncia das outras espcies animais
constitui o fundamento da coexistncia das outras espcies no mundo; Considerando que os genocdios so
perpetrados pelo homem e h o perigo de continuar perpetrar outros; Considerando que o respeito dos homens
pelos animais est ligado ao respeito dos homens pelo seu semelhante; Considerando que a educao deve ensinar
desde a infncia a observar, a compreender, a respeitar e a amar os animais, Proclama-se o seguinte: Artigo 1 Todos
os animais nascem iguais perante a vida e tm os mesmos direitos existncia. Artigo 2 1. Todo o animal tem o
direito a ser respeitado. 2. O homem, como espcie animal, no pode exterminar os outros animais ou explor-los
violando esse direito; tem o dever de pr os seus conhecimentos a servio dos animais 3.Todo o animal tem o direito
ateno, aos cuidados e proteo do homem. Artigo 3
o
l.Nenhum animal ser submetido nem a maus tratos nem a
atos cruis. 2. Se for necessrio matar um animal, ele deve de ser morto instantaneamente, sem dor e de modo a no
provocar-lhe angstia. Artigo 4 1. Todo o animal pertencente a tuna espcie selvagem tem o direito de viver livre no
seu prprio ambiente natural, terrestre, areo ou aqutico e tem o direito de se reproduzir. 2. Toda a privao de
liberdade, mesmo que tenha fim educativos, contrria a este direito. Artigo 5* 1. Todo o animal pertencente a uma
espcie que viva tradicionalmente no meio ambiente do homem tem o direito de viver e de crescer ao ritmo e nas
condies de vida e de liberdade que so prprias da sua espcie. 2. Toda a modificao deste ritmo ou destas
condies que forem impostas pelo homem com fins mercantis contrria a este direito. Artigo 6fi 1. Todo o animal
que o homem escolheu para seu companheiro tem direito a uma durao de vida conforme a sua longevidade
natural. 2. O abandono de um animal um ato cruel e degradante. Artigo 7
a
Todo o animal de trabalho tem direito a
uma limitao razovel de durao e de intensidade de trabalho, a uma alimentao reparadora e ao repouso. Artigo
8 1. A experimentao animal que implique sofrimento fsico ou psicolgico incompatvel com os
Direito Ambiental
contudo, penso no fazer parte da disciplina Direito Ambiental, no se confundindo com
esse ltimo. Uma boa mostra do pensamento que serve de base para os direitos animais
pode ser encontrada na seguinte passagem de Singer:
37
Normalmente, isso significa que, se
tivermos de escolher entre a vida de um ser humano e a vida de outro animal, deveramos escolher salvar a vida
do ser humano; mas pode haver casos especiais em que o inverso verdadeiro, porque o ser humano em questo
no possui as capacidades de um ser humano normal,
Pretende-se que o DA represente a ruptura do antropocentrismo na ordem jurdica.
Sustenta-se que, ao proteger a vida, em especial a vida animal e vegetal, o DA teria
reconhecido novos sujeitos de direito que, conjuntamente com o ser humano, passariam a
ocupar o ncleo central do mundo jurdico. Em meu ponto de vista, tal raciocnio primrio,
pois deixa de considerar uma questo essencial e inafastvel, que o fato de que o Direito
positivado uma construo humana para servir propsitos humanos. O fato de que o
direito esteja evoluindo para uma posio na qual o respeito s formas de vida no humanas
seja uma obrigao jurdica cada vez mais relevante no suficiente para deslocar o eixo ao
redor do qual a ordem jurdica circula. A obrigao jurdica de respeito aos animais e s
demais formas de vida principalmente a expresso de um movimento de humanizao
dos animais cujas dimenses crescentes tm implicado o aumento do arco protetivo.
A ONU, pela da Resoluo n

37/7, de 28 de outubro de 1982, proclamada pela

Assembleia Geral, afirmou que: Toda forma de vida nica e merece ser respeitada, qualquer que seja a
sua utilidade para o homem, e, com a finalidade de reconhecer aos outros organismos vivos este direito, o
homem deve se guiar por um cdigo moral de ao.
O DA, quando confere proteo aos bens naturais, o faz na funo de mediador entre os
diferentes agentes econmicos e das respectivas vises axolgicas sobre o destino a ser dado
aos elementos naturais quando parte do trfico econmico e jurdico. Na medida em que se
reconhece uma carga axiolgica mais densa, menor a utilizao econmica legalmente
consentida para o bem considerado em si mesmo.
direitos do animal, quer se trate de uma experincia mdica, cientfica, comercial ou qualquer que seja a forma de
experimentao. 2. As tcnicas de substituio devem de ser utilizadas e desenvolvidas. Artigo 9
a
Quando o animal
criado para alimentao, ele deve de ser alimentado, alojado, transportado e morto sem que disso resulte para ele
nem ansiedade nem dor. Artigo 10 1. Nenhum animal deve de ser explorado para divertimento do homem. 2. As
exibies de animais e os espetculos que utilizem animais so incom-patveis com a dignidade do animai. Artigo
11 Todo o ato que implique a morte de um animal sem necessidade um biocdio, isto , um crime contra a vida.
Artigo 12
a
1. Todo o ato que implique a morte de grande um nmero de animais selvagens um genocdio, isto , um
crime contra a espcie. 2. A poluio e a destruio do ambiente natural conduzem ao genocdio. Artigo 13
a
1.0 animal
morto deve de ser tratado com respeito. 2. As cenas de violncia de que os animais so vtimas devem de ser
interditas no cinema e na televiso, salvo se elas tiverem por fim demonstrar um atentado aos direitos do animal.
Artigo 14
a
1. Os organismos de proteo e de salvaguarda dos animais devem estar representados a nvel gover-
namental. 2. Os direitos do animal devem ser defendidos pela lei como os direitos do homem. Proclamada pela
Unesco aos 27 de janeiro de 1978,
37 Peter Singer, Libertao Animal (traduo de Marly Winckler), Porto Alegre/So Paulo: Lugano, edio
tsw - ensino Superior tas Mc*
O Direito Ambiental
Ao afastar determinados bens da apropriao direta pela atividade econmica e com o
estabelecimento de medidas que sejam capazes de garantir tal afastamento legitimidade
extraordinria para a proteo dos bens ambientais est propiciando um equilbrio na
competio no mercado entre os agentes econmicos, alm de assinalar de forma bastante
clara o nvel de valor cultural e espiritual que determinado bem possui na sociedade.
Processualmente, os interesses difusos e o sistema de legitimidade que lhes asseguram tutela
a forma encontrada pela sociedade para permitir que um conflito de uso relevante possa ser
racionalmente mediado.
O Direito brasileiro reconhece natureza um elevado nvel de tutela positivamente
fixado. Isto ocorre tanto em relao norma constitucional, quanto em relao legislao
ordinria. Relembre-se que os incisos I, II e VII d artigo 225 da Lei Fundamental falam em:
Proteger e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico dos ecossistemas,
preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pais proteger a fauna e a Hora, vedadas, na
forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica"
Observe-se que h uma obrigao social, legal e constitucional para com a tutela dos
processos ecolgicos essenciais que, a toda evidncia, s reflexamente pode ser vinculada ao
sujeito de direito, entendido como tal o ser humano. H obrigao do Estado de empenho
para com a preservao das espcies da flora e da fauna, no se cogitando imediatamente da
suas necessidades ou utilidades imediatas. O direito, igualmente, age com um poder geral de
cautela, pois prefere determinar que alguns bens sejam protegidos e congelados, ainda
que no tenham utilidade imediata. Cria-se, portanto, uma reserva de valor que poder vir a
ser utilizada - ou no - em um futuro no especificado.
O reconhecimento de tutela a bens jurdicos que no estejam diretamente vinculados
pessoa humana um aspecto de grande importncia para que se possa medir o real grau de
co~dependncia entre o homem e o mundo qe o cerca, do qual ele parte integrante e, sem
o qual, no lograr sobreviver. A atitude de respeito e proteo s demais formas de vida ou
aos stios que as abrigam uma prova de compromisso do ser humano com a prpria raa e,
portanto, consigo mesmo.
3. A metodologia do Direito Ambiental
tempo de examinar as peculiaridades metodolgicas que fazem com que o DA possa
se destacar como provncia peculiar e inconfundvel do conhecimento jurdico. Isso se faz,
principalmente, pela identificao de sua metodologia peculiar e de outros aspectos que
sero adequadamente desenvolvidos daqui para frente.
3.1. Autonomia do Direito Ambiental
A autonomia dos chamados ramos do Direito sempre problemtica concei-
tualmente e deve ser considerada antes uma questo de natureza acadmica e perifrica e
no deve impressionar aqueles que pretendam estudar as diferentes manifes-
Direito Ambiental
taes setoriais do fenmeno jurdico. O mesmo se passa com a autonomia do DA e,
provavelmente, de forma mais dramtica do que em outras searas do Direito, haja vista que o
DA , seguramente, um dos setores do Direito nos quais as variegadas tenses polticas,
econmicas, sociais e cientficas se manifestam de forma mais vibrante. Se verdade que as
diferentes manifestaes do Direito, como fenmeno normativo, possuem peculiaridades e
particularidades, tambm no menos verdade que ele busca um certo grau de harmonia e
coerncia entre os seus diferentes setores, ainda que nem sempre consiga atingi-lo. No caso
especfico do DA, relevante considerar que ele, em funo do elevado nvel de influncia
exercido por saberes no jurdicos e por situaes extralegais, possui especificidades que o
distinguem dos ramos tradicionais do Direito. Em primeiro lugar, h que se observar que a
relao do DA com os demais ramos do Direito transversal, isto , as normas ambientais
tendem a se incrustar em cada uma das demais normas jurdicas, obrigando que se leve em
conta a proteo ambiental em cada um dos demais ramos do Direito. Uma norma de
direito pblico que determine a administrao, a realizao de estudos de impacto ambiental
para a implementao de determinadas atividades est situada no Direito Administrativo ou
no DA? Uma norma que tipifica crimes contra o meio ambiente uma norma criminal ou
ambiental? Essas so questes que, se no forem bem articuladas, acarretaro confuso
terica. No caso, o importante ter em vista que a proteo ambiental pode ocorrer mediante
a tutela conferida por normas dos mais diferentes campos do Direito.
Os chamados novos direitos, dentre os quais o DA um dos mais eminentes, que
vm surgindo a partir da dcada de 60 do sculo XX, so essencialmente direitos de
participao, ou seja, direitos que se formam em decorrncia de uma crise de legitimidade da
ordem tradicional que no incorpora a manifestao direta dos cidados na resoluo de seus
problemas imediatos. O movimento de cidados conquista espaos polticos que se
materializam em leis de contedo, funo e perspectivas bastante diversos dos conhecidos
pela ordem jurdica tradicional.
desnecessrio reconhecer o DA como um ramo "autnomo do Direito para que
possa compreender a sua relevncia no atual contexto da proteo do direito. Esta questo
no se coloca em relao a ele. Em primeiro lugar: o conceito de autonomia dos ramos do
Direito bastante discutido e discutvel. Sabemos que tal conceito implica a existncia de
setores estanques no interior da ordem jurdica que, apenas e to-somente, mantm algumas
relaes formais entre si. Ora, na realidade, tal concepo falha, pois os conceitos
fundamentais do Direito tradicional so vlidos em qualquer um dos diferentes ramos do
Direito. O conceito de Sujeito de Direito vlido tanto para o Direito Penal quanto para o
Direito Tributrio ou o Direito Civil. Acresce, ademais, que a ideia de ramos autnomos do
Direito est vinculada concepo da existncia de um certo paralelismo entre os diversos
ramos da Cincia do Direito. Assim, existe um Direito Civil que paralelo ao Direito
Administrativo, que, por sua vez, paralelo ao Direito Penal, e assim sucessivamente.
O DA no se situa em paralelo a outros ramos do Direito. O DA um direito de
coordenao e, nesta condio, um Direito que impe aos demais setores do universo jurdico
o respeito s normas que o formam, pois o seu fundamento de validade
O Direito Ambiental
emanado diretamente da Norma Constitucional. Trazer para o DA a discusso sobre ser
este autnomo ou no reproduzir uma discusso ontologicamente superada.
3.2. Princpios do Direito Ambiental
O Direito cincia complexa que se estrutura sobre bases mltiplas. Diferentemente
do que pensa o leigo, ele no se confunde com as normas positivadas na legislao. Estas
formam, apenas e to-somente, uma parte da ordem jurdica. Em sistemas como o adotado
no Brasil, cuja tradio se filia ao modelo romano-germnico, a norma escrita
importantssima e no seria exagerado afirmar que ela se constitui no eixo central ao redor do
qual os demais elementos da ordem jurdica gravitam. Evidentemente que no se pode
pensar a ordem jurdica brasileira fora do elemento basilar da norma escrita.
Ocorre que, no DA, a produo legislativa tende a perder algumas de suas principais
caractersticas, tais como a (i) abstrao e a (ii) generalidade. No DA, h um crescimento de
normas especficas que se multiplicam em verdadeira metstase legislativa. Peguemos o
exemplo da proteo florestal. Inicialmente, havia o CFlo que, bem ou mal, tratava das
questes referentes proteo das florestas. Hoje, o CFlo , apenas, mais um elemento a ser
considerado quando falamos em defesa das florestas. J no se pode mais falar em proteo
de florestas, mas em proteo da Diversidade Biolgica, de biomas especficos etc. Da no
ser excessivo considerar que o CFlo parte de um subsistema de proteo da diversidade
biolgica que se constitui principalmente pelas seguintes normas: (i) CFlo; (ii) CBD; (iii)
SNUC; (v) normas estaduais e municipais de proteo aos bens anteriormente mencionados;
e, ainda, (vi) normas destinadas proteo desta ou daquela espcie da flora brasileira. Bem
se v que, diante da enorme quantidade de normas legais destinadas proteo das florestas,
a incoerncia, a contradio e o conflito entre elas no so algo que possa surpreender ao
observador atento.
A jurisprudncia tem um papel relevantssimo na proteo do meio ambiente, pois a
aplicao concreta das normas jurdicas. O papel da jurisprudncia avulta no Direito
Ambiental, na medida em que as matrias so decididas muito na base do caso a caso, pois
muito raramente se pode tratar de uma repetio de aes ambientais, visto que as
circunstncias particulares de cada hiptese tendem a no se reproduzir. Por outro lado,
ainda que a produo legislativa cresa em velocidade exponencial, ela no tem capacidade
de dar conta das diferentes situaes que surgem no dia-a-dia. Resulta da que os princpios
do Direito Ambiental se tomam mais relevantes e importantes, pois a partir deles que as
matrias que ainda no foram objeto de legislao especfica podem ser tratadas pelo Poder Judicirio
e pelos diferentes aplicadores do Direito, pois, na inexistncia de norma legal, h que se
recorrer aos diferentes elementos formadores do Direito, conforme expressa determinao da
Lei de Introduo ao CC e do prprio CPC.
Entretanto, o recurso aos princpios jurdicos uma tarefa que est longe de ser simples
e tranquila, pois no h, sequer, um consenso doutrinrio acerca dos princ-
Direito Ambiental
pios reconhecidos do Direito Ambiental e, ao mesmo tempo, existem divergncias profundas
sobre o significado concreto de cada um dos princpios.
3.2.1. Natureza dos princpios do DA
Os princpios jurdicos podem ser implcitos ou explcitos. Explcitos so aqueles que
esto claramente escritos nos textos legais e, fundamentalmente, na CRFB; implcitos so os
princpios que decorrem do sistema constitucional, ainda que no se encontrem escritos.
importante frisar que tanto os princpios explcitos como os princpios implcitos so
dotados de positividade e, portanto, devem ser levados em conta pelo apli- cador da ordem
jurdica, tanto no mbito do Poder Judicirio, como no mbito do Executivo ou do Legislativo.
Os princpios jurdicos ambientais devem ser buscados, no caso do ordenamento jurdico
brasileiro, em nossa Constituio e nos fundamentos ticos que iluminam as relaes entre os
seres humanos. Dentro da perspectiva acima apontada, considero que possvel destacar os
seguintes princpios fundamentais que podem ser encontrados nas diferentes reas das
atividades humanas, que podem ser catalogadas sob a rubrica DA.
3.2.2. Princpio da dignidade da pessoa humana
Para aqueles que, como o autor, entendem que a dignidade da pessoa humana o centro
da ordem jurdica democrtica, no h como se afastar a centralidade do princpio em nosso
Direito Ambiental. Em anteriores edies de Direito Ambiental, o princpio ora examinado foi
denominado "princpio do direito humano fundamental. Examinando a questo com mais vagar e
profundidade, cheguei concluso de que havia um equvoco bsico. Princpio jurdico no se
conimde com direito. O princpio jurdico servir de base para o reconhecimento ou declarao
de um direito, jamais como o prprio direito.
Os princpios jurdicos (constitucionais ou no) sustentam os direitos reconhecidos. E
mais: em determinadas situaes, mesmo a inexistncia de uma lei no servir de obstculo
para que um direito possa ser exercido. O direito estabelecido pelo artigo 225 da Constituio
fundado no princpio da dignidade da pessoa humana e somente nele encontra a sua
justificativa final.
38
"
39
Sendo o princpio basilar, dele
38 CF: Art. I
a
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: (...) III a dignidade da pessoa
humana; (...)
39 STF: HC 82424 QO/RS - QUESTO DE ORDEM NO HABEAS CORPUS. Relator: Min. MOREIRA ALVES; Re. Acrdo
Min. MAURCIO CORRA. Tribunal Pleno DJU19-03-2004 p. 17 HABEAS CORPUS. PUBLICAO DE LIVROS: ANTI-
SEMITISMO. RACISMO. CRIME IMPRESCRITVEL. CON- CEITUAO. ABRANGNCIA CONSTITUCIONAL.
LIBERDADE DE EXPRESSO. LIMITES. ORDEM DENEGADA. 1. Escrever, editar, divulgar e comerciar livros fazendo apologia
de idias preconceituosas e discriminatriascontra a comunidade judaica (Lei 7.716/89, artigo 20, na redao dada pela Lei 8.081/90)
constitui crime de racismo sujeito s clusulas de inaSanabilidade e imprescridbilidade (CF,
O Direito Ambiental
decorrem todos os demais subprincpios constitucionais, ou princpios setoriais, tais
como os princpios comumente identificados como princpios de Direito Ambiental.
artigo 5
a
, XLII). 2. Aplicao do princpio da prescrdbiUdade geral dos crimes: se os judeus no so uma raa, segue-se que contra eles
no pode haver discriminao capaz de ensejar a exceo constitucional de imprescritibilidade. Inconsistncia da premissa. 3. Raa
humana. Subdiviso. Inexistncia. Com a definio e o mapeamento do genoma humano, dentiScamente no existem distines entre
os homens, seja pela segmentao da pele, formato dos olhos, altura, plos ou por quaisquer outras caractersticas fsicas, visto que
todos se qualificam como espcie humana. No h diferenas biolgicas entre os seres humanos. Na essncia, so todos iguais. 4.
Raa e racismo. A diviso dos seres humanos em raas resulta de um processo de contedo meramente poltico -social. Desse
pressuposto origina-se o racismo que, por sua vez, gera a discriminao e o preconceito segregacionista.. 5. Fundamento do ncleo,do
pensamento do nacio- nal-socialismo de que os judeus e os aranos formam raas distintas. Os primeiros seriam raa inferior, nefasta
e infecta> caractersticas su&cientes para justificar a segregao e o extermnio: inconciabihdade com os padres ticos e morais
deSmdos na Carta Poltica do Brasil e do mundo contemporneo, sob os quais se ergue e se harmoniza o estado democrtico.
Estigmas que por si s evidenciam crime de racismo. Concepo atentatria dos princpios nos quais se erige e se organiza a sociedade
humana, baseada na respeitabilidade e dignidade do ser humano e de sua pacfica convivncia no meio social. Condutas e evocaes
aacs e imorais que impEcam repulsiva ao estatal por se revestirem de densa intolerabilidade, de sorte a afrontar o ordenamento
mfraconstitucional e constitucional do Pas. 6. Adeso do Brasil a tratados e acordos mullaterais, que energicamente repudiam
quaisquer discriminaes raciais, a compreendidas as distines entre os homens por restries ou preferncias oriundas de raa, cr,
credo, descendncia ou origem nacional ou tnica, inspiradas na pretensa superioridade de um povo sobre outro, de que s exemplos
a xenofobia, negrofobia", ishmafobia e o anti-semitismo. 7. A CF de 1988 imps aos agentes de delitosdessa natureza, pela
gravidade e repulsividade da ofensa, a clusula de imprescritibilidade, para que fique, ad perpetuam rei memoriam, verberado o
repdio e a abjeo da sociedade nacional sua prtica. 8. Racismo. Abrangncia. Compatibilizao dos conceitos etimolgicos,
etnolgicos, sociolgicos, antropolgicos ou biolgicos, de modo a construir a deSnio jmdico-constitucional do termo.
Interpretao teleolgica e sistmica da CF, conjugando fatores e circunstncias histricas, polticas e sociais que regeram sua
formao e aplicao, a Sm de obter-se o real sentido e alcance da norma. 9. Direito comparado. A exemplo do Brasil, as legislaes de
pases organizados sob a gide do estado moderno de direito democrtico igualmente adotam em seu ordenamento legal punies
para delitos que estimulem e propaguem segregao raciaL Manifestaes da Suprema Corte Norte-Americana, da Cmara dos
Lordes da Inglaterra e da Corte de Apelao da Califrnia nos Estados Unidos, que consagraram entendimento que aplicam sanes
queles que transgridem as regras de boa convivncia social com grupos humanos que simbolizem a prtica.de racismo. 10. A edio e
publicao de obras escritas veiculando idias anti-semitas, que buscam resgatar e dar credibilidade concepo racial definida pelo
regime nazista, negadoras e subver- soras de fatos histricos incontroversos como o holocausto, consubstanciadas na pretensa
inferioridade e desqualiScao do povo judeu, equivalem incitao ao discrmen com acentuado contedo racista, reforadas pelas
conseqncias histricas dos atos em que se baseiam. 11. Explcita conduta do agente responsvel pelo agravo revelador de manifesto
dolo, baseada na equivocada premissa de que os judeus no s so uma raa, mas, mais do que isso, um segmento racial atvica e
geneticamente menor e pernicioso. 12. Discriminao que, no caso, se evidencia como deliberada e dirigida especificamente aos judeus,
que configura ato ilcito de prtica de racismo, com as conseqncias gravosas que o acompanham. 13. Liberdade de expresso.
Garantia constitucional que imo se tem como absoluta. Limites morais e jurdicos. O direito livre expresso no pode abrigar, em
sua abrangncia, manifestaes de contedo imoral que implicam idtude penal. 14. As liberdades pblicas no so incondicionais,
por iss devem ser exercidas de maneira harmnica, observados os limites definidos na prpria CF (CF, artigo 5
a
, 2
a
, primeira parte).
O preceito fundamental de liberdade de expresso no consagra o direito incitao ao racismo", dado que um direito individual
no pode constituir-se em salvaguarda de condutas ilcitas, como sucede com os delitos contra a honra. Prevalncia dos princpios
da dignidade da pessoa humana e da igualdade jurdica. 15. Existe um nexo estreito entre a imprescritibilidade, este tempo jurdico
que se escoa sem encontrar termo, e a memria, apelo do passado disposio dos vivos, triunfo da lembrana sobre o esquecimen-
to." No estado de direito democrtico devem ser intransigentemente respeitados, os princpios que garantem a prevalncia dos
direitos humanos. Jamais podem se apagar da memria dos povos que se pretendam justos os atos repulsivos do passado que
permitiram e incentivaram o dio entre iguais por motivos raciais
Direito Ambiental
O reconhecimento internacional do princpio da dignidade da pessoa humana encontra
guarida, por exemplo, nos princpios 1 e 2 da Declarao de Estocolmo, proclamada em 1972,
40

sendo posteriormente reafirmado pela Declarao do Rio, proferida na Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 92: Princpio 1 - Os seres humanos
constituem o centro das preocupaes relacionadas com o desenvolvimento sustentvel. Tm direito a uma vida
saudvel e produtiva em harmonia com o meio ambiente
O Ser Humano, conforme estabelecido em nossa Constituio e na Declarao do Rio -
embora essa no tenha fora obrigatria o centro das preocupaes do Direito Ambiental
que existe em funo do Ser Humano e para que ele possa viver melhor na Terra. Este
princpio precisa ser reafirmado com veemncia, pois cada vez mais frequente a tentativa de
estabelecimento de uma igualdade linear entre as diferentes formas de vida existentes sobre o
planeta Terra, gerando situaes extremamente cruis em desfavor das pessoas pobres e
desprotegidos da sociedade. A relao com os demais animais deve ser vista de uma forma
caridosa e tolerante, sem que se admitam a crueldade, o sofrimento desnecessrio e a
explorao interesseira de animais e plantas. Mas, evidentemente, no se pode perder de vista
o fato de que o Homem se encontra em posio superior aos demais animais, haja vista a sua capacidade de
raciocnio, transformao consciente da natureza e dado ao fato de que foi criado semelhana de Deus e,
portanto, no pode se conundir com os dentais animais. A compaixo pelos animais uma
imposio para todos aqueles que se acreditam frutos da criao divina, que a todos deu
origem.
3.2.3. Princpio do desenvolvimento
O maior nvel de instrumentos institucionais de proteo ambiental uma razo direta
do maior nvel de bem-estar social e renda da populao, ainda que sociedades mais ricas
consumam mais recursos ambientais e, portanto, em tese, gerem mais degradao ambiental.
Apesar desta constatao, as principais declaraes internacionais sobre meio ambiente
sempre levam em considerao a necessidade de desenvolvimento econmico, que dever ser
realizado de forma sustentvel. Neste particular, bem significativo o chamado Relatrio
Brundtland, do qual destaco a seguinte passagem: Mas isto no basta. A administrao do meio
ambiente e a manuteno do desenvolvimento impem srios problemas a todos os pases. Meio
de torpeza inominvel. 16. A ausncia, de prescrio nos crimes de racismo justifica-se como alerta grave para as geraes de hoje e de
amanh, para que se impea a reinstaurao de velhos e ultrapassados conceitos gue a conscincia jurdica e histrica no mais
admitem. Ordem denegada.
40 Principio 1 - O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e ao desfrute de condies de vida adequadas,
em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar; e portador solene
de obrigao de melhorar o meio ambiente, para as geraes presentes e futuras... Princpio 2 - Os recursos naturais
da Terra, includos o ar, a gua, o solo, a flora e a fauna e, especialmente, parcelas representativas dos ecossistemas
naturais, devem ser preservados em benefcio das geraes atuais e futuras...
I
O Direito Ambiental
ambiente e desenvolvimento no constituem desafios separados; esto inevitavelmente interligados. O
desenvolvimento no se mantm se a base de recursos ambientais se deteriora; o meio ambiente no pode ser
protegido se o crescimento no leva em conta as consequncias da destruio ambiental. Esses problemas no
podem ser tratados separadamente por instituies e polticas fragmentadas. Eles fazem parte de um sistema
complexo de causa e efeito.
41

Qualquer anlise que se faa do estado do meio ambiente no Brasil - e, nisto, nada temos
de diferente dos demais pases do mundo demonstrar que os principais problemas
ambientais se encontram nas reas mais pobres e que as grandes vitimas do descontrole
ambiental so os mais desafortunados. De fato, h uma relao perversa entre condies
ambientais e pobreza. Assim, parece bvio que a qualidade ambiental somente poder ser
melhorada com mais adequada distribuio de renda entre membros de nossa sociedade, A
propsito, o Brasil signatrio da Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento que, no l
s
do
artigo I
a
, dispe: "O direito ao desenvolvimento um direito humano inalienvel, em virtude do qual toda
pessoa e todos os povos esto habilitados a participar do desenvolvimento econmico, social, cultural e poltico, a
ele contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais possam ser
plenamente realizados. "Tal disposio deve ser interpretada conjuntamente com o 1- do artigo
2
a
, que define: A pessoa humana o sujeito central do desenvolvimento e deveria ser participante ativo e
beneficirio do direito ao desenvolvimento."
H ainda que considerar que o conceito de desenvolvimento tem alguns ele- mentos-
chave como aquele que determina: Os Estados devem tomar, em nvel nacional, todas as medidas
necessrias para a realizao do direito ao desenvolvimento e devem assegurar, inter alia, igualdade de
oportunidade para todos, no acesso aos recursos bsicos, educao, servios de sade, alimentao, habitao,
emprego e distribuio equitativa da renda. Medidas efetivas devem ser tomadas para assegurar que as mulheres
tenham um papel ativo no processo de desenvolvimento. Reformas econmicas e sociais apropriadas.
A Declarao prossegue afirmando em seu artigo 9
S
que: Todos os aspectos do direito ao
desenvolvimento estabelecidos na presente Declarao so indivisveis e interdependentes, e cada um deles deve
ser considerado no contexto do todo.
O princpio do desenvolvimento, como acima demonstrado, materializa-se no direito ao
desenvolvimento sustentvel, que se encontra presente em diferentes textos normativos
nacionais e internacionais. H, evidentemente, tuna zona de frico entre o princpio do
desenvolvimento e o chamado princpio da precauo, como ser adiante demonstrado.
Compreender e harmonizar ambos os princpios essencial para que se possa alcanar um
nvel timo de proteo ambiental.
41 Comisso Mundial Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Noiso Futuro Comum, Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas, 1988, p. 40.
Direito Ambiental
3.2.4. Princpio democrtico
O DA tem uma das suas principais origens nos movimentos reivindicatrios dos
cidados. Logo, a democracia uma de suas bases mais caras e consistentes. O princpio
democrtico encontra a sua expresso normativa especialmente nos direitos informao e
participao. Tais direitos encontram-se, expressamente, previstos no texto da Lei Fundamental
e em diversas leis esparsas.
O DA, em seus aspectos regulatrios, depende da Administrao Pblica, que tem no
princpio da publicidade administrativa um dos seus alicerces. Obviamente, o princpio se faz
presente tambm no conjunto de normas constitucionais voltadas para a organizao da
proteo ao meio ambiente.
O princpio democrtico assegura aos cidados o direito de, na forma da lei ou
regulamento, participar das discusses para a elaborao das polticas pblicas ambientais e
de obter informaes dos rgos pblicos sobre matria referente defesa do meio ambiente e
de empreendimentos utilizadores de recursos ambientais e que tenham significativas
repercusses sobre o ambiente, resguardado o sigilo industrial. No sistema constitucional
brasileiro, tal participao faz-se por vrias maneiras diferentes, das quais merecem destaque:
(i) o dever jurdico de proteger e preservar o meio ambiente;
(ii) o direito de opinar sobre as polticas pblicas, atravs de:
a) participao em audincias pblicas, integrando rgos colegiados etc.;
b) participao mediante a utilizao de mecanismos judiciais e administrativos de
controle dos diferentes atos praticados pelo Executivo, tais como as aes
populares, as representaes e outros;
c) as iniciativas legislativas que podem ser patrocinadas pelos cidados. A
materializao do princpio democrtico faz-se atravs de diversos instrumentos
processuais e procedimentais.
As iniciativas legislativas so:
a) Iniciativa Popular, prevista no artigo 14, inciso II, da CF;
b) Plebiscito, previsto no artigo 14, inciso I, da Lei Fundamental; e
c) Referendo, previsto no artigo 14, inciso II, da CF.
Medidas administrativas fundadas no princpio democrtico:
a) Direito de informao. O artigo 5
a
, XXIII, da CF estabelece que: Todos tm direito a
receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral,
que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
indispensvel segurana da sociedade e do estado.
O Direito Ambiental
A Lei n
2
10.650, de 16 de abril de 2003, especificamente voltada para assegurar o direito
informao em questes de meio ambiente.
b) Direito de petio. Previsto na alnea a do inciso XXIV do artigo 5

da CF.
a possibilidade que o cidado tem de acionar o Poder Pblico para que este, no
exerccio de sua autotutela, ponha fim a uma situao de ilegalidade ou de abuso de poder.
Exemplo: exigir que o Estado puna o possuidor de um depsito clandestino de produtos
txicos.
c) Estudo prvio de impacto ambiental
exigncia constitucional prevista no I
a
, inciso IV, do artigo 225 da CF, para toda
instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente. O
Estudo de Impacto Ambiental deve ser tomado pblico. O EIA deve ser submetido
audincia pblica. importante frisar que a exigncia de Estudo de Impacto Ambiental s
legal nas hipteses em que o rgo ambiental demonstre a potencialidade de um impacto
negativo a ser causado ao meio ambiente. A exigncia da avaliao ambiental prvia no se
confunde com a exigncia de prvio Estudo de Impacto Ambiental.
Medidas judiciais fundadas no princpio democrtico:
a) Ao popular
ao constitucional, cuja finalidade anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de
entidade da qual o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas
judiciais e do nus da sucumbncia. Ela tem sido muito utilizada e tem obtido resultados
bastante satisfatrios.
42

42 TRF - PRIMEIRA REGIO. AGSS - AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSO DE SEGURANA - 01000386700.
Processo: 200201000386700/MG. CORTE ESPECIAL: 09/12/2002. DJU: 18/06/2003, p. 45. DESEMBARGADOR
FEDERAL PRESIDENTE. AGRAVO REGIMENTAL - SUSPENSO DE SEGURANA - LIMINAR DEFERIDA EM
AO POPULAR - SUSPENSO DOS EFEITOS DE LICENAS AMBIENTAIS EXPEDIDAS PELO CONSELHO
ESTADUAL DE POLTICA AMBIENTAL PARA EDIFICAO DO COMPLEXO HIDRELTRICO DE CAPIM
BRANCO I E II, NO MUNICPIO DE UBERLNDIA, ESTADO DE MINAS GERAIS - DISCUSSO SOBRE O
DOMNIO DO RIO ARAGUARI - COMPETNCIA DO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS
RECURSOS NATURAIS RENOVVEIS - IBAMA PARA A EXPEDIO DA LICENA - INTERESSE PBLICO E
GRAVE LESO ORDEM, SADE E ECONOMIA PBLICAS COM ESPEQU, TO-SOMENTE, NA
ESSENCIALTOADE DO SERVIO DE ENERGIA ELTRICA E NOS BENEFCIOS DECORRENTES DA
CONSTRUO. 1 Embora em Suspenso de Segurana no se analise, em princpio, questo de mrito, cabe ao
Presidente do Tribunal verificar, se necessrio, matria de fundo, para convencer-se da existncia ou no de ofensa aos
bens jurdicos tutelados no art. 4
a
da Lei n 8.437/92. 3 - No demonstrada, no caso, a flagrante ilegitimidade, a
Suspenso de Segurana no meio hbil soluo de pendenga atinente ao domnio do Rio Araguari, se federal ou
estadual, para aferir-se a competncia para licenciamento
Direito Ambiental
b) Ao Civil Pblica
ao constitucional (artigo 129, III) que somente pode ser proposta por determinadas
pessoas jurdicas ou pelo Ministrio Pblico, que so dotados de legitimao extraordinria
para a tutela dos interesses protegidos pela norma processual constitucional.
3.2.5. Princpio da precauo
dentre os princpios do Direito Ambiental aquele objeto das mais acirradas polmicas
e debates, com grande repercusso nos foros judiciais,
43
na imprensa e em toda a sociedade. O
Direito Ambiental, diferentemente das reas tradicionais do mundo jurdico, dotado de uma
fortssima caracterstica transdisciplinar, pois no reconhece fronteiras entre diferentes
campos do saber humano. Muitas reas do conhecimento humano esto diretamente
envolvidas nas questes ambientais e, por consequncia, repercutem no contexto normativo
do meio ambiente. Em vrios casos, a norma deve incidir sobre realidades factuais e se
localizam na fronteira da investigao cientfica e, por isso, nem sempre a cincia pode
oferecer ao Direito a tranquilidade da certeza. Aquilo que hoje visto como incuo amanh
poder ser considerado extremamente perigoso e vice-versa.
3.2.5.1. Gnese do Princpio da Precauo
O Princpio da Precauo tem origem no Direito Alemo e, certamente, uma de suas
principais contribuies ao DA. Foi na dcada de 70 do sculo XX que o Direito alemo
comeou a se preocupar com a necessidade de avaliao prvia das consequncias sobre o
meio ambiente dos diferentes projetos e empreendimentos que se encontravam em curso ou
em vias de implantao. Da surgiu a ideia de precauo. A concepo foi incorporada no
projeto de lei de proteo da qualidade do ar que, finalmente, foi aprovado em 1974 e que
estabelecia controles para uma srie de atividades potencialmente danosas, tais como rudos,
vibraes e muitas outras relacionadas limpeza atmosfrica. Na sua formulao original, o
princpio estabelecia que a precauo era desenvolver em todos os setores da economia
processos que reduzissem significativamente as cargas ambientais, principalmente aquelas
originadas por substncias perigosas.
44
Outras formulaes do Princpio foram sendo cons-
ambiental, nem para avaliar o cabimento de Ao Popular na espcie. 3 0 interesse pblico e a grave leso ordem,
sade e economia pblicas, alegados pela Agravada basearam-se, to-somente, na essen- cialidade do servio de
energia eltrica e nos benefcios decorrentes da construo das Usinas Capim Branco I e II, fatores que, mesmo
somados questo relativa ao aspecto econmico, isoladamente, principalmente no caso, em que no foram
comprovados ou quantificados eventuais prejuzos queles bens, no autorizam a Suspenso da Segurana. 4 - Agravo
Regimental rejeitado. 5 - Deciso confirmada.
43 O stio do Conselho da Justia Federal (http://www.jf.gov.br/juris/?) registra 62 entradas para "principio da precauo,
conforme visita realizada aos 28.08.2007.
44 Http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001395/139578e.pdf, capturado aos 13 de junho de 2007.
O Direito Ambiental
tradas e, em pouco tempo, o Vorsorgeprinzip se expandiu para o Direito Internacional e para
diversos direitos internos, inclusive o brasileiro. Apesar disso, importante ressaltar que no
existe ton consenso internacional quanto ao seu significado. Contudo, possvel identificar nas
diferentes vises alguns pontos comuns, como por exemplo: "A total ban may not be a proportional
response to a potential risk in all cases como ressaltado no documento da Unesco elaborado sobre a
matria.
3.2.5.2. Breve definio
Ante a inexistncia de um consenso, entre estudiosos e partes envolvidas, a respeito do
contedo concreto do princpio da precauo, h tendncia adoo de uma definio negativa do
princpio, ou definio do que ele no : To avoid misunderstandings and confusions, it is useful to
elaborate on what the PP is not. The PP is not based on zero risks but aims to achieve lower or more
acceptable risks or hazards. It is not based on anxiety or emotion, but is a rational decision rule, based in ethics,
that aims to use the best of the systems sciences' ofcomplex processes to make wiser decisions. Finally, like any
other principle, the PP in itself is not a decision algorithm and thus cannot guarantee consistency between cases.
Just as in legal court cases, each case willbe somewhat different, having its own facts, uncertainties, circumstances,
and decision-makers, and the element of judgment cannot be eliminated
Desnecessrio dizer que, ao se estabelecer a precauo como principio, esta no pode ser
interpretada como uma clusula geral, aberta e indeterminada. necessrio que se defina o
que se pretende prevenir e qual o risco a ser evitado. Isto, contudo, s pode ser feito diante da
anlise das diferentes alternativas que se apresentam para a implementao ou no de
determinado empreendimento ou atividade, A precauo, inclusive, deve levar em conta os
riscos da no-implementao do projeto proposto.
Rodrigues expressa muito bem a concepo de boa parte da doutrina: Tem se utilizado o
postulado da precauo quando pretende-se evitar o risco mnimo ao meio ambiente, nos casos de incerteza
cientfica acerca da sua degradao. Assim, quando houver dvida cientfica da potencialidade do dano ao meio
ambiente acerca de qualquer conduta que pretenda ser tomada (ex. liberao e descarte de organismo
geneticamente modificado no meio ambiente, utilizao de fertilizantes ou defensivos agrcolas, instalao de
atividades ou obra, etc.), incide o princpio da precauo para prevenir o meio ambiente de um risco futuroZ
45

Na verdade, na concepo acima, h uma viso unilateral do risco e este confundido
com o prprio dano. Se tomarmos como exemplo o DDT, que vem sendo fortemente
combatido desde a publicao de Silent Spring de Rachel Carson,
40
em funo de alegados
danos sade humana e ao meio ambiente, poderemos ver que a
45 Marcelo Abelha Rodrigues, Instuies de Direito Ambiental, Vol. J (parte geral), So Paulo: Max Limonad, 2002, p. 150.
46 Http://www.rachelcarsorLorg/.
Direito Ambiental
sua virtual eliminao causou danos muito maiores do que a continuidade de seu uso de forma adequada, conforme
tem sido reconhecido por pesquisadores da rea mdica quando relacionados com os problemas de malria: O
controle sistemtico de combate aos vetores da doena iniciou-se na Amaznia, em 1945, nas localidades de Breves e
Santa Mnica, Par. Em setembro de 1947, j havia sido utilizado em outras locahdades do estado, no estado do
Amazonas e em Guapor (atual Rondnia) e Amap, territrios federais na poca. Segundo Roberts, o
reaparecimento da malria na Amrica do Sul deve-se ao fato de os pases terem deixado de utilizar DDT nos
programas de controle. Os dois nicos pases onde a malria no reapareceu foram Venezuela e Equador, devido ao
fato de o DDT no ter sido proibido. Alguns mala- riologistas argumentam que a aplicao dentro de residncias,
que seria prejudicial sade humana, no convincente. E que em vrios pases o uso de inseticidas orga-
noclorados o nico meio economicamente vivel de controle, assim como para a leishmaniose. Seus escassos
oramentos para as campanhas de sade no possibilitariam substituir satisfatoriamente os inseticidas
organoclorados, tendo em vista os preos mais elevados de possveis alternativas.
47

Um dos pontos centrais da argumentao em favor de uma aplicao maximalista do
Princpio da Precauo a chamada equidade intergeracional, de forma que as nossas aes
presentes devem ser pautadas por um comportamento tico em relao s geraes do porvir.
Kiss,
48
justamente considerado um dos maiores autores mundiais do Direito Ambiental,
com o pragmatismo cartesiano que caracteriza a cultura francesa, assim trata do assunto: O
enfoque inicial do direito das geraes futuras levou concluso de que o direito buscou proteger as opes que
temos atualmente e procurou transmiti-las s geraes futuras. Entretanto, essa abordagem no necessariamente
satisfatria porque coloca excessiva nfase nos deveres da gerao presente. No considera o fato de que a prpria
natureza do conceito exige que seja aplicado ao longo dos sculos. Como pode a mesma quantidade de espao, de
regies naturais, de gua limpa, de animais selvagens ser garantia para infinitas geraes com nmero cada vez
maior de indivduos? Deve o mundo ser transformado em um museu ocupado sempre com maior nmero de
monumentos, de artefatos e locais histricos? Mesmo se a humanidade atual pudesse aceitar essa abordagem, no
poderia ser aceitvel para as geraes futuras. Como podemos saber as preferncias das geraes futuras daqui a, por
exemplo, cinquenta ou cem anos?
Como ainda no temos a capacidade de prever o futuro, extremamente difcil
imaginarmos qual o pensamento das geraes de amanh com as nossas atitudes de hoje.
Alis, do ponto de vista tico, a preveno do que ainda no ocorreu muito
47 Claudio D'AMATO; Joo P. M TORSES; Olaf MALM,. DDT (dicMorodiphenyitrichloroethane): toxicity and
environmental contamnation - a review. Quito. Nova., So Paulo, v. 25, n. 6a, 2002. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scieIo.php?script=sd_amext&pid=SO 100 40422002000600017&lng=en&nrm=iso>. Acesso em:
13 June 2007. Pr~publicao.
48 Alexandre Kiss. Os direitos e interesses das geraes faturas e o princpio da precauo, in Marcelo Dias Va- rea e Ana Flavia Barros
Plautau. Princpio da precauo. ESMPU/Del Rey: Belo Horizonte. 2004, p. 7 {2).
I
complexa, pois o futuro pode no ser exatamente como imaginamos que ele ser. Um
excelente ensaio sobre a questo da previso do faturo e da antecipao do que poder ocorrer
nos dado pelo notvel conto Minority Report.
4

Na verso cinematogrfica, a histria mais ou menos assim: "Washington D.C., 2054. H
seis anos que se encontra em funcionamento o departamento pocial de Pr-Crime, que recorre a trs indivduos
com poderes psquicos que, Hgados a um sistema informtico, conseguem prever com exatido a ocorrncia de
homicdios. Tal leva a uma virtual erradicao destes crimes em Washington e h planos para ampliar o programa
para todos os Estados Unidos. John Anderton (Cruise), o chefe do departamento, dedica-se de corpo e alma ao
projeto, no qual acredita piamente, depois de uma tragdia que levou desintegrao da sua famlia. Danny
Witwer (Farrell) um agente do FBI determinado a encontrar falhas no sistema, antes do mesmo passar a ter
mbito nacional. Certo dia, Anderton v-se forado a pr em causa o sistema em que depositou a sua f e a fugir
para conseguir provar ser inocente de um crime que ainda no cometeu
50

Ainda que voltado para o Direito Penal, as circunstncias do conto podem ser pensadas
em termos de precauo ambiental e da sua relao com os princpios constitucionais da
presuno de inocncia, do devido processo legal e muitos outros. Ser que o Princpio da
Precauo pode ser alargado at o ponto de criar uma presuno de culpa antes do evento danoso
ter ocorrido? Ser que a simples possibilidade de determinadas atividades virem a ser
exercidas e a inexistncia de uma certeza absoluta quanto aos seus efeitos podein determinar
uma presuno de nocividade? Estas so questes que ainda no foram respondidas.
* * *
Um aspecto do Princpio da Precauo que tem sido muito pouco ressaltado que
prevenir riscos ou danos implica escolher quais os riscos ou danos pretendemos prevenir e
quais aceitamos correr. Se feita racionalmente a escolha, escolheremos o risco menor em
preferncia ao maior. Contudo, nem sempre as escolhas so feitas racionalmente, pois a
percepo do risco nem sempre guarda alguma relao com o risco real e, muitas vezes, a escolha
feita com base na percepo no no risco real. Pensemos no seguinte exemplo: O risco de se
morrer afogado ao se tomar banho em lima banheira , por exemplo, inmeras vezes maior do
que o risco de acidente nuclear, que de 10-14. Segundo o Harvard Center for Risk Analisys,
51
um
tenor de banheiro corre o risco de 1 em 840.000 chances de morrer afogado. Muito maior do
que o risco nuclear. Por outro lado, ser atingido por um raio implica um risco de 1 para 3
milhes, segundo a mesma fonte.
49 Phillip K. Dick Minority Report: a nova lei (traduo de Ana Luiza Borges). Rio d Janeiro: Record. 2002,
pp. 11-62.
50 Http://www.cinede.com/mmority_report-hcm) capturado aos 15 de junho de 2007.
51 Http://www.hcra.harvard,edu/quiz.html, capturado aos 14 de junho de 2007.
Direito Ambiental
Se com base no Princpio da Precauo tomamos uma atitude contrria energia
nuclear, no podemos utiliz-lo contra os combustveis fsseis, visto que consideramos como
risco maior a energia nuclear. Por outro lado, se o utilizamos contra os combustveis fsseis,
pois temos fundados receios quanto ao aquecimento global, no podemos nos insurgir contra
as hidreltricas. Contudo, julgamos necessrio que o princpio da precauo seja utilizado
para a defesa da diversidade biolgica, logo no podemos argumentar contra o nuclear ou os
combustveis fsseis. Na verdade, tais dilemas s existem quando no estamos preparados,
como sociedade, para enfrentar os custos de nossas decises e fazer as escolhas necessrias,
arcando com as consequncias que da advm. A incapacidade de escolher nos leva
paralisia, como no poema da grande Ceclia Meireles.
Ou se tem chuva e no se tem sol ou se tem
sol e no se tem chuva!
Ou se cala a luva e no se pe o anel, ou se pe o
anel e no se cala a luva!
Quem sobe nos ares no fica no cho, quem ca no
cho no sobe nos ares.
uma grande pena que no se possa estar ao mesmo
tempo em dois lugares!
Ou guardo o dinheiro e no compro o doce, ou compro o
doce e gasto o dinheiro.
Ou isto ou aquilo: ou isto ou aquilo . . . e vivo
escolhendo o dia inteiro!
No sei se brinco, no sei se estudo, se saio
correndo ou fico tranqilo.
Mas no consegui entender ainda qual
melhor: se isto ou aquilo.
Hoje uma prtica recorrente que, em matria de preveno de risco, se opere com o
chamado cenrio do pior caso. At que ponto isto racional? O pior cenrio uma probabilidade,
no uma fatalidade. Entretanto, a considerao da probabilidade nem sempre levada em
conta e a mera possibilidade de danos se transforma em dano atual e no meramente potencial.
Probability neglect is especially large when
I
ts&J - tnsno 5ers5r8asaa
Juns&s
O Direito Ambiental I
people focus on the worst possible case or otherwise are subject to strong emotion, conforme o lcido
comentrio de Sunstein. 52
Um exemplo interessante que Sunstein oferece o caso da proibio e substituio dos
asbestos nas escolas de Nova Iorque. Segundo o autor, a medida era muito popular e, na
verdade foi solicitada pelos pais do alunos. Como ele nos informa, o risco de uma criana
contrair cncer devido aos asbestos era 1/3 do risco de que ela fosse atingida por um raio. But
when it emerged that the removal would cause schools to be closed for a period of weeks, and when the closing
caused parents to become greatly inconvenienced, parental attitudes turned right around, and asbestos removal
seemed like a really bad idea. As the costs of the removal came onscreen, parents thought much more like experts,
and the risks of asbestos seemed tolerable. Statistically small, and on balance worth incurring.
53
No se tome a
afirmativa como verdade absoluta, mas pensemos um pouco sobre ela.
Em nossa vida diria buscamos evitar os riscos conhecidos, muito embora no vivamos
tentando evitar os riscos desconhecidos - ou as surpresas. Evitamos andar em locais cujo
ndice de criminalidade seja elevado, muito embora no demonstremos preocupao ao
caminharmos no Jardim Botnico. A segunda hiptese indica uma preocupao desnecessria.
Admitimos que algo possa ocorrer, todavia a probabilidade de tal maneira remota que no
chega a justificar uma preocupao real. As balas perdidas so motivos suficientes para que
no saiamos de casa?
A mesma lgica deve presidir a aplicao do chamado princpio da precauo, se que
estejamos falando do princpio como medida racional para evitar danos possveis e provveis.
No se pode esquecer, tambm, o papel que o princpio exerce como um elemento relevante
na guerra comercial entre empresas e pases.
3.2.53. Rio 92 e Princpio da Precauo
O grande lanamento internacional do Princpio da Precauo ocorreu com a
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNU- MAD, que
ficou conhecida como Rio 92. Na oportunidade, foi proclamada a Declarao do Rio que,
muito embora no seja juridicamente vinculante para os seus signatrios, tem gozado de
enorme prestgio e servido de inspirao para grande parte das normas que foram produzidas
posteriormente.
O Princpio da Precauo foi redigido como o princpio nmero 15 da Declarao do Rio
da seguinte maneira: De modo a proteger o meio ambiente, o princpio da precauo deve ser amplamente
observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis.
a ausncia de absoluta certeza cientfica [grifo PBA] no deve ser utilizada como razo para pos
52 Cass R. Sunstein, laws of Fear Beyond the Precautionary Principle, Cambridge: Cambridge University Press. 2005.
53 Cass R. Sunstein, Laws of Fear - Beyond the Precautionary Principle, Cambridge: Cambridge University Press. 2005, p. 48.
Direito Ambiental
tergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental.
Vrios documentos internacionais dotados de fora obrigatria tm expressamente
assumido o Princpio da Precauo como um de seus fundamentos. Permito- me citar alguns:
Protocolo de Cartagena: um documento internacional que encontra suas origens na
Conveno sobre Diversidade Biolgica, cujo objetivo fundamental estabelecer normas de
biossegurana no que se refere transferncia, manipulao e ao uso dos organismos vivos
modificados (OVMs) resultantes da biotecnologia moderna que possam ter efeitos adversos
na conservao e no uso sustentvel da diversidade biolgica, levando em conta os riscos para
a sade humana, decorrentes do movimento transfronteira. Tal documento foi promulgado
pelo Decreto 5.705, de 16 de fevereiro de 2006.
Conveno de Estocolmo Sobre Poluentes Orgnicos Persistentes. Tal Conveno, promulgada pelo
Decreto 5.472, de 20 de junho de 2005, estabelece em seu artigo l

que: Tendo presente o Principio

da Precauo consagrado no Princpio 15 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o
objetivo da presente Conveno proteger a sade humana e o meio ambiente dos poluentes orgnicos per-
sistentesEsta mesma Conveno, na sua Parte IV, reconhece que a utilizao das melhores
tcnicas disponveis para prevenir a liberao de poluentes orgnicos persistentes deve levar
em conta uma anlise custo-benefcio quando da aplicao de medidas de precauo e
preveno. "O conceito de melhores tcnicas disponveis no est dirigido a uma tcnica ou tecnologia especfica,
mas deve levar em conta as caractersticas tcnicas da instalao em questo, sua localizao geogrfica e as
condies ambientais locais. As tcnicas apropriadas de controle para reduzir hberaes das substncias qumicas
relacionadas na Parte I so em geral as mesmas. Na determinao das melhores tcnicas disponveis,
considerao especial deve ser dada, em geral ou em casos especficos, aos seguintes fatores, tendo em mente os
provveis custos e benefcios de uma medida e as consideraes de precauo e preveno fgrifo PBA1.
54

O artigo l
e
refere-se abordagem da precauo, o que claramente indica uma forma de
compreender o problema, no uma norma jurdica cogente. De acordo com a abordagem de
precauo [grifo PBA] contida no Princpio 15 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, o objetivo do presente Protocolo de contribuir para assegurar um nvel
adequado de proteo no campo da transferncia, da manipulao e do uso seguro dos
organismos vivos modificados resultantes da biotecnologia moderna que possam ter efeitos
adversos na conservao e no uso sustentvel da diversidade biolgica, levando em conta os
riscos para a sade humana e enfocando especificamente os movimentos transfronteirios.
Observa-se
54 Http://ww\v2.mre.gcv.br/daj/in__5472_2005.htm, capturado aos 13 de junho de 207.
O Direito Ambiental j
que o Protocolo encoraja as Partes a levarem em considerao os avanos cientficos com
vistas proteo do meio ambiente e da sade humana: As Partes so encorajadas a levar em
considerao, conforme o caso, os conhecimentos especializados, os instrumentos disponveis e os trabalhos
realizados nos fruns internacionais competentes na rea dos riscos para a sade humana.
Verifica-se, sem grande dificuldade, que a comunidade internacional tem oscilado na
adoo do nomen jurs princpio da precauo, abordagem de precauo e consideraes de
precauo, sendo certo que a denominao princpio tem sidp adotada preferentemente em
documentos em fora obrigatria.
Uma primeira exegese do texto do princpio n? 15 da Declarao do Rio nos indica que:
(i) O critrio da precauo no um critrio (princpio) definido pela ordem
internacional, mas, ao contrrio, um princpio que se materializa na ordem interna
de cada Estado, na exata medida das capacidades dos diferentes Estados. Ou seja, a
aplicao de tal princpio deve levar em conta o conjunto de recursos disponveis,
em cada um dos Estados, pa^a a proteo ambiental, considerando as
peculiaridades locais. Em outras palavras, as medidas adotadas para prevenir a
poluio atmosfrica em Hamburgo no so as mesmas necessrias para uma
pequena cidade no interior da Costa Rica.
(ii) A dvida sobre a natureza nociva de uma substncia no deve ser interpretada
como se no houvesse risco. A dvida, entretanto, no se confunde com a mera
opinio de leigos ou "impressionistas. A dvida, para fins de que se impea uma
determinada ao, fundada em anlises tcnicas e cientficas, realizadas com base
em protocolos aceitos pela comunidade internacional. O que tem ocorrido que;
muitas vezes, uma opinio isolada e sem a necessria base cientfica tem servido de
pretexto para que se interrompam projetos e experincias importantes. Dvida um
elemento fundamental no avano da cincia, pois sem ela ainda acreditaramos na
quadratura da Terra. Todo conhecimento cientfico sujeito dvida. O que no
admite a dvida o dogma religioso que pertence a um domnio diferente da vjda
humana, que o campo da f. evidente que, se do ponto de vista cientfico existir
uma dvida - que no se confunde, repita-se, com um palpite -, as medidas de
precauo devero ser tomadas.
O princpio no determina a paralisao da atividade, mas que ela seja realizada com os
cuidados necessrios, at mesmo para que o conhecimento cientfico possa avanar e a dvida
ser esclarecida.
O grupo ambientalista Greenpeace define o princpio da seguinte forma: No emita uma
substncia se no tiver provas de que ela no ir prejudicar o meio ambiente.*55 A compreenso, em meu
ponto de vista, equivocada, pois a quanti
55 Jeremy Legget (org.), Aquecimento global o relatrio do Greenpeace, Rio de Janeiro: FGV, 1992, p. 425.
Direito Ambiental
dade de substncias incuas para o meio ambiente muito pequena, talvez inexistente, Por
outro lado, no existe nenhuma certeza de que uma determinada substncia no ir prejudicar
o ambiente, pois a verdade cientfica historicamente determinada, mediante a adoo de
certos critrios aceitos pela comunidade cientfica internacional. No h atividade humana
que possa ser considerada isenta de riscos; o que a humanidade faz, em todas as suas
atividades, uma anlise de custo e benefcio entre o grau de risco aceitvel e o benefcio que
advir da atividade. Se vou almoar em um restaurante, no tenho nenhuma garantia de que a
minha refeio no ser envenenada. Entretanto, considero a qualidade do restaurante, o fato
de que no possuo ou julgo no possuir inimigos que fossem capazes de me envenenar - e
considero desprezvel a possibilidade de que o cozinheiro seja louco para colocar veneno no
prato de refeio. Portanto, almoo em um restaurante. Caso estivesse ocorrendo uma onda de
envenenamentos em restaurantes, a situao seria totalmente diversa. Se estudos preliminares
demonstram ser muito pequena a possibilidade de um dano, nada justifica que a medida no
seja tomada, at para que possa servir como medida de estudo.
3.2.5.4. Constituio e Princpio da Precauo
O surgimento das questes ambientais no mundo do Direito um fato extremamente
importante e que tem gerado as mais relevantes consequncias na vida prtica das pessoas e
empresas. indiscutvel que as justas necessidades da proteo do meio ambiente precisam se
compatibilizar com os princpios constitucionais que regem a ordem jurdica democrtica,
muito embora nem sempre isto ocorra. De fato, a proteo ao meio ambiente deve ser
entendida dentro do conjunto de normas e princpios constantes da Constituio e da ordem
jurdica em geral, harmonizando- se com o texto constitucional. Como se sabe, no h, em
princpio, hierarquia entre os diversos direitos e garantias assegurados pela Norma
Fundamental aos cidados, gozando todos a mesma dignidade constitucional.
A CF, por fora do artigo l
2
, III, erigiu a dignidade da pessoa humana como um dos
princpios fundamentais da nossa Repblica. Isto significa que, do ponto de vista jurdico-
ambiental, o constituinte originrio fez uma escolha indiscutvel pelo chamado
antropocentrismo, ou seja, entendeu que o Ser Humano o centro das preocupaes
constitucionais e que a proteo do meio ambiente se faz como uma das formas de promoo
da dignidade humana. Alis, isso resulta claro da simples leitura do caput do artigo 225,
quando estabelecido o dever de defesa e preservao do meio ambiente para as presentes e
futuras geraes Os princpios do direito ambiental, quando analisados sob o ponto de vista constitucional, so
princpios setoriais (pois pertencentes a um nico ramo do direito) e que devem se submeter aos princpios
constitucionais mais amplos. O chamado princpio da precauo , assim, um princpio setorial que
no pode se sobrepor aos princpios constitucionais mais abrangentes como aqueles previstos
no artigo I
a
da CF, devendo ser harmonizados com os demais princpios, tais como a ampla
defesa, a isonomia e tantos outros.
O Direito Ambiental
Em termos prticos, como se deve proceder diante de uma fundada incerteza quanto aos
efeitos que uma determinada interveno sobre o meio ambiente pode acarretar? Como deve
ser aplicado o princpio da precauo? Em primeiro lugar, h que se consignar que o princpio
da precauo encontra uma expresso concreta nos sete incisos do l
2
do artigo 225 da CF, ou
seja, naqueles incisos existem determinaes para que o Poder Pblico e o legislador
ordinrio definam meios e modos para que a avaliao dos impactos ambientais seja realizada
e que sejam evitados - tanto quanto possvel - danos ao meio ambiente. Fora dessas
circunstncias, a aplicao do princpio da precauo no pode ocorrer de forma imediata e
sem uma base legal que a sustente.
A expresso normativa do princpio da precauo se materializa nas diversas normas
que determinam a avaliao dos impactos ambientais dos diferentes empreendimentos
capazes de causar leso ao meio ambiente, ainda que potencialmente. No h qualquer previso
legal para uma aphcao genrica do princpio da precauo, sob o argumento de que os superiores interesses da
proteo ambiental assim o exigem. De feto, muito comum que, na ausncia de norma especfica
para o exerccio de uma determinada atividade, a administrao pblica se socorra de uma
equivocada interpretao do princpios da precauo para criar obstculos a tal atividade,
violando os princpios constitucionais da dignidade da pessoa humana, da prevalncia dos
valores do trabalho e da hvre-iniciativa e frustrando os objetivos mdamentais da Repblica, quais
sejam, garantir o desenvolvimento nacional (CF, art. 3
5
, II) e erradicar a pobreza e
marginalizao (CF, art. 3
Q
, III). Juridicamente, o princpio da precauo, como mero princpio
setorial, no pode se sobrepor, por exemplo, aos princpio da dignidade da pessoa humana (CF,
art. I
2
, III), dos valores sociais do trabalho e da Iivre-ini- ciatva (CF, art. I
3
, IV). Isso para no se
falar na impossibilidade de sobreposio de outros princpios setoriais, tais como o da
legalidade (CF, art. 37), com os quais deve se harmonizar, visto que hierarquicamente
nivelados.
A nica aplicao juridicamente legtima que se pode fazer do princpio da precauo
aquela que leve em considerao as leis existentes no Pas e que determine a avaliao dos
impactos ambientais de uma certa atividade, conforme a legalidade infraconstitucional
existente. Infelizmente, tem havido uma forte tendncia a se considerar que o princpio da
precauo um superprincpio que se sobrepe aos princpios fundamentais da Repblica,
tal como estabelecidos pela prpria CF, o que, evidentemente, uma grave ruptura da
legalidade constitucional e prova de precrio conhecimento jurdico. Ante a possvel
existncia de conflito entre uma norma legal expressa e um princpio setorial, h que
prevalecer a norma positivada, salvo se ela se apresentar maculada pela inconstituconalidade.
Observe-se que, no caso, no se trata propriamente da prevalncia de um princpio setorial,
mas de uma afronta Constituio, o que uma preliminar inafastvel.
O princpio da precauo tem sido prestigiado pelo legislador brasileiro que, em muitas
normas positivadas, determina uma srie de medidas com vistas avaliao dos impactos
ambientais reais e potenciais gerados pelos diferentes empreendimentos. Ainda que
extremamente relevante - o que reconhecido por toda a doutrina brasileira e pelo nosso
ordenamento jurdico o princpio da precauo no dota-
Direito Ambiental
do de normatividade capaz de fazer com que ele se sobreponha aos princpios da legalidade
(um dos princpios setoriais reitores da administrao pblica) e, especialmente, aos
princpios fundamentais da Repblica, repita-se. A aplicao do princpio da precauo
somente se justifica constitucionalmente quando observados os princpios fundamentais da
Repblica e ante a inexistncia de norma capaz de determinar a adequada avaliao dos
impactos ambientais. Fora de tais limites, a aphcao do princpio da precauo se degenera
em simples arbtrio.
3.2.5.5. Princpio da Precauo e litgios judiciais
Como foi visto acima, o princpio da precauo tem sido bastante invocado
judicialmente. Em linhas gerais, podemos identificar trs tendncias judicirias, a saber: (i)
posio maximalista, (ii) posio minimalista e (iii) posio intermediria. A posio
maximalista aquela que entende que o Princpio da Precauo aplicvel como medida
cautelar independentemente da natureza dos danos que teoricamente devem ser evitados. O
maximalismo trata o Princpio da Precauo como um princpio que ultrapassa os demais e
no limitado por nenhum tipo de norma legal ou administrativa que o anteceda. J a
concepo minimalista aquela que afasta quase que completamente a aphcao do Princpio
da Precauo, pois considera que as necessidades econmicas so mais relevantes e, portanto,
devem ser consideradas como prioritrias.
A posio intermediria busca estabelecer um mecanismo de equilbrio entre todos os
diferentes aspectos envolvidos no caso concreto, privilegiando a racionalidade e a soluo de
compromisso entre os diferentes atores. Para tal concepo, o Princpio da Precauo no pode
ser considerado como um instrumento de paralisao das atividades e das pesquisas. Ela
determina adoo de medidas de controle e monitoramento para a realizao de uma determinada atividade,
jamais a sua paralisao pura e simples, salvo com a possibilidade real de existncia concreta de danos.
O Tribunal de Justia da Unio Europeia, por diversas vezes, tem enfrentado a questo
da aphcao do Princpio da Precauo. No h, contudo, uma interpretao uniforme na Corte sobre o seu
signifcado e, sem dvida alguma, as decises tm sido muito influenciadas pelas circunstncias
econmicas concretas e pelas condies de competitividade da economia europeia dentro da
realidade de mercado de cada um dos diferentes produtos.
56
Merece ser sublinhado que a
Unio Europeia
57
reconhece expressamente o Princpio da Precauo como um dos
instrumentos de anlise de suas polticas ambientais, conforme disposio constante do artigo
174 do Tratado de
56 Http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=pt&Subniit=Pesquisar&alldocs=all-
docs&docj=docj&docop=docop&docor=docor&docjo=docjo&numaff=&datefs=&datefe=&n.omu-
suel=&domame=&mots=%22principio+da+precau%C3%A7%C3%A3o%22&resmax=100, capturado aos
13 de junho de 2007.
57 http ://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pt/oj/2Q06/ce32 l/ce32120061229pt00010331.pdf, capturado aos
14 de junho de 2007.
O Direito Ambiental
Maastricht,58 muito embora a interpretao do princpio seja ponto de relevantes controvrsias:
Embora as instituies comunitrias possam, no mbito da Diretiva 70/524, adotar uma medida fundada no
princpio da precauo, as partes no esto aqui, todavia, de acordo sobre a interpretao deste princpio e sobre a
questo de saber se as instituies comunitrias o aplicaram corretamente no caso vertente. Isto significa que
mesmo onde o Princpio da Precauo expressamente admitido como uma fonte de direito a
questo problemtica. Alis, mesmo na Europa no h uma definio consensual quanto ao
seu significado: "Nem o Tratado nem o direito derivado aplicvel ao caso sub judice contm qualquer
definio do princpio da precauo,
Os riscos, como definido pelo Tribunal, no podem ser meras alegaes sem uma base
ftica ou cientfica slida: Do mesmo modo, no contexto da aplicao do princpio da precauo, que
corresponda por hiptese a uma situao de incerteza especfica, no se pode exigir que uma avaliao dos riscos
fornea obrigatoriamente s instituies comunitrias provas cientficas concludentes da realidade do risco e da gra-
vidade dos efeitos adversos potenciais em caso de efetivao deste risco [grifo PBA]...
Todavia, resulta igualmente da jurisprudncia j referida no n
8
152 supra que uma
medida preventiva no pode ser validamente fundamentada por uma abordagem puramente hipottica do
risco. assente em meras suposies ainda no cientificamente verificadas [grifo PBA] ...
Resulta, pelo contrrio, do princpio da precauo, como interpretado pelo juiz
comunitrio, que uma medida preventiva s pode ser tomada se o risco, sem que a sua
existncia e o seu alcance tenham sido demonstrados plenamente por dados cientficos
concludentes, estiver, no entanto, suficientemente documentado com base nos dados
cientficos existentes no momento da tomada desta medida.
A tomada de medidas, mesmo preventivas, com base numa abordagem puramente hipottica do risco, seria
tanto mais inadequada num domnio como o caso em apreo. Com efeito, neste domnio, e as partes esto de acordo,
no pode existir um nvel de risco zero", na medida em que no pode ser cientificamente provada a ausncia total
do menor risco atual ou fhturo relacionado com a adio de antibiti-
58 1. A poltica da Comunidade no domnio do ambiente contribui para a prossecuo dos seguintesi objetivos: - a
preservao, a proteo e a melhoria da qualidade do ambiente, - a proteo da sade das pessoas,
- a utilizao prudente e racional dos recursos naturais, - a promoo, no plano internacional, de medidas
destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente. 2. A poltica da Comunidade no domnio do
ambiente tem por objetivo atingir um nvel de proteo elevado, tendo em conta a diversidade das situaes existentes
nas diferentes regies da Comunidade. Baseia-se nos princpios da precauo e da aco preventiva, no prindpio da
correo, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e no princpio do poluidor-pagador. Neste
contexto, as medidas de harmonizao destinadas a satis- fazer exigncias em matria de proteo do ambiente
incluem, nos casos adequados, uma clusula de salvaguarda autorizando os Estados-Membros a tomar, por razes
ambientais no econmicas, medidas provisrias sujeitas a um processo de controlo por parte da Comunidade. 3. Na
elaborao da sua poltica no domnio do ambiente, a Comunidade tem em conta: - os dados cientficos e tcnicos
disponveis,
- as condies do ambiente nas diversas regies da Comunidade, - as vantagens, e os encargos que podem
resultar da atuao ou da ausncia de actuao, - o desenvolvimento econmico e social da Comunidade no seu
conjunto e o desenvolvimento equilibrado das suas regies.
Direito Ambiental
cos nos alimentos para animais. Alis, tal abordagem seria aqui ainda menos adequada porque a legislao j prev,
como uma das expresses possveis do princpio da precauo, um procedimento de autorizao prvia dos produtos
em causa...
Assim, o princpio da precauo s pode ser aplicado em situaes de risco, nomeadamente para a
sade humana, que, sem se fundar em meras hipteses cientificamente no verificadas, no pde ser ainda
plenamente demonstrado.
Nesse contexto, o conceito de "risco corresponde, portanto, a uma funo da probabilidade dos efeitos
adversos para o bem protegido pela ordem jurdica em razo da utilizao de um produto ou de um mtodo. O
conceito de 'perigo , aqui, utilizado comumente num sentido mais amplo e descreve qualquer produto ou mtodo
que possa ter um efeito adverso para a sade humana...
Penso que no caso concreto o Tribunal adotou uma posio intermediria, haja vista que
desconsiderou alegaes sem fundamento e, na medida do possvel, busca decidir com base
em elementos de convico lastreados em base cientfica.
No Brasil, um dos tribunais que tem decidido mais matrias nas quais o Princpio da
Precauo invocado o Tribunal Regional Federal da 1 Regio* A seguir, passo a examinar
alguns casos.
* * *
Decidiu a Sexta Turma caso no qual empresa minradora, atuando sem a devida
autorizao administrativa, foi autuada. A autuao foi mantida pela Corte com base no
Princpio da Precauo,
59
conforme se depreende do seguinte aresto: CONSTITUCIONAL.,
ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. MANDADO DE SEGURANA. EXPLORAO DE
RECURSOS MINERAIS. AUSNCIA DE A UTORIZAO. CDIGO DE MINERAO (DL 227/67).
LEGITIMIDADE DA AUTUAO. PODER DE POLCIA ADMINISTRATIVA DO
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUO MINERAL - DNPM. TUTELA PROCESSUAL-CA
UTELAR DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225, CAPUT). LEGALIDADEE
CONSTITUCIONALIDADE. I - Nos termos do Cdigo de Minerao (DL 227/67), o aproveitamento das
jazidas depende de alvar de autorizao de pesquisa, do Diretor-Geral do DNPM, e de concesso de lavra,
outorgada pelo Ministro de Estado de Minas e Energia. I I - A autuao, pelo Departamento Nacional de
Produo Mineral, de empresa que explora jazidas de minrio, sem a necessria autorizao, encontra-se em
sintonia com a tutela constitucional, que impe ao Poder Pblico e a toda coletividade o dever de defender e
preservar, para as presentes e futuras geraes, o meio ambiente ecologicamente equiUbrado, essencial sadia
qualidade de vida, como direito difuso e fundamental, feito bem de uso comum do povo (CF, art. 225, caput). III -
Ademais, a medida administrativa, em comento, harmoniza-se com o princpio da precauo, j consagrado em
nosso ordenamento jurdico, inclusive com status de regra de direito inter
59 AMS 2003.38.00.053528-2/MG; APELAO EM MANDADO DE SEGURANA. DESEMBARGADOR FEDERAL
SOUZA PRUDENTE. SEXTA TURMA. DJU: 14/05/2007, p. 161.
O Direito Ambiental
nacional, ao ser includo na Declarao do Rio, como resultado da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento - Rio/92, como determina o seu Princpio 15, nestas letras: Com a finalidade de
proteger o meio ambiente, os Estados devem aplicar amplamente o critrio da precauo, conforme suas capa-
cidades. Quando houver perigo de dano grave ou irreversvel, a falta de uma certeza absoluta no dever ser
utilizada para postergar-se a adoo de medidas eficazes para prevenir a degradao ambiental.
3
IV - Apelao
desprovida.
A hiptese acima cuida de mero desrespeito aos regulamentos administrativos e no de
incerteza cientfica. As normas de Direito Administrativo, seguramente, eram suficientes para
dar adequado tratamento jurdico ao problema sem o recurso ao Princpio da Precauo e o
seu desgaste em caso no qual foi confundido um dever geral de cuidado em relao ao meio
ambiente que se impe Administrao Pblica, sobretudo ante a inexistncia de
autorizaes administrativas legalmente existentes, o que demonstra que a atividade que
vinha sendo exercida era clandestina.
* * *
Deciso do TRF1 entendeu que a participao do IBAMA em determinado pro-
cedimento de licenciamento ambiental que originariamente tramitava perante rgo estadual
de meio ambiente justificava-se em funo da aplicao do PP, pois no entendimento do
acrdo a existncia de potencial hidrotermal seria suficiente para impor a atuao do rgo
ambiental federal. Antes de tecer comentrios deciso, permito-me transcrever-lhe a ementa:
AMBIENTAL. CONSTITUCIONAL 60 PROCESSUAL CIVIL. PRINCPIO DA PRECAUO.
ATUAO CONJUNTA DO IBAMA E DA FEMAGO NO PROCEDIMENTO DE CONCESSO DE
LICENA DE OPERAO DA USINA HIDRELTRICA DE CORUMB I ~FURNAS. ATIVIDADE
POTENCIALMENTE CAUSADORA DE SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL. ART. 10, 4%
DA LEIN* 6.938/89. PERMANNCIA DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUO
MINERAL - DNPMNA DEMANDA. PRECEDENTES. 1. A construo de usina hidreltrica nas
proximidades do complexo hidrotermal de Caldas Novas/GO potencialmente causadora de significativo impacto
ambiental, situao esta que legitima a participao do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA, juntamente com a Fundao Estadual do Meio Ambiente de Gois - FEMAGO,
no procedimento de concesso de licena de operao da Usina Hidroeltrica de Corumb I. 2. A aplicao do
princpio da precauo evidencia a participao do IBAMA no processo de licenciamento de Usinas Hidroeltricas,
visando efetiva fiscalizao de eventual ocorrncia de danos ambientais irreparveis ao potencial de energia eltrica
e regio do aqufero termal de Caldas Novas art. 10. 4?. da Lei n
s
6.938/81). [grifo PBA] 3. O
60 AC 2000.01.00.082775-2/GO; APELAO CVEL. Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL FAGUNDES DE DEUS.
Relator designado: JUIZ FEDERAL VALLISNEY DE SOUZA OLIVEIRA. QUINTA TURMA. DJU: 20/03/2006, DJ, p.
88.
Direito Ambiental
DNPM - Departamento Nacional de Produo Mineral deve ser mantido na demanda, por ser responsvel pela
fiscalizao da atividade mineradora no Brasil e por ser igualmente responsvel pelo planejamento e fomento da
explorao e do aproveitamento dos recursos minerais (art. 3
8
da Lei n
s
8.876/94 e Decreto-lei n
2
227/67). 4.
Apelaes do IBAMA e do DNPM a que se nega provimento.
No caso transcrito, verifica-se que o Tribunal entendeu aplicvel o PP em hiptese na
qual o cerne da discusso era a competncia administrativa para o licenciamento de usina
hidreltrica situada nas proximidades de fonte hidrotermal, A participao do IBAMA, em tal
licenciamento, no encontra suporte legal. De fato, nem o 4
9
do artigo 10 da Lei n
2
6.938, de
31 de agosto de 1981, nem a Resoluo Conama n
e
237, de 19 de dezembro de 1997, no
contemplam a interveno do Ibama em licenciamento ambiental pelo simples fato de o
empreendimento estar situado nas proximidades de bem federal. Mesmo o simples fato de
que poderiam ser causados danos fonte hidrotermal no acarreta, na minha opinio, a
aplicao do PP, haja vista que a natureza da interveno pretendida no era capaz de gerar
uma incerteza cientfica de tal monta que a justificasse.
Na verdade, o licenciamento ambiental, como regra, a materializao do princpio da
preveno e no do Princpio da Precauo. O Princpio, assim como qualquer princpio de
direito ambiental, aplicado independentemente da natureza jurdica do rgo encarregado
de agir no caso concreto. No h, em minha opinio, qualquer nexo de causalidade entre a
aplicao de um princpio jurdico e a exclusividade de um determinado rgo ambiental para
faz-lo.
O que houve, no caso em exame, parece-me, foi uma mera justificao da adoo de um
critrio de competncia, sem uma clara base legal e um recurso ao PP como forma de
contemplar o que no tinha uma expressa previso legal. Na hiptese, foi adotada a posio
maximalista.
* * *
O Princpio da Precauo e todas as discusses que tm ocorrido sobre o seu contedo
esto claramente vinculados incerteza cientfica quanto adoo ou no de determinada conduta
ou procedimento, no registrando a doutrina a aplicao do princpio em casos de dvidas
quanto legalidade da atividade. Como regra, as atividades que tm dado ensejo aplicao do
princpio so atividades lcitas. At porque as ilcitas so simplesmente proibidas. As
paralisaes que podem ser provocadas pela aplicao do PP so paralisaes de atividades
lcitas. Contudo, o TRF 1 decidiu caso referente legalidade de documentao necessria ao
transporte de madeira
61
com base no PP, conforme nos deixa ver o seguinte aresto:
CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APREENSO DE MADEIRA. PO-
61 AC 2003.41.G0.005342-5/RO; APELAO CVEL. Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL DANIEL PAES RIBEIRO.
Relator designado: DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE. SEXTA TURMA. DJU: 20/11/2006, p. 109.
O Direito Ambiental
DER DE POLCIA ADMINISTRATIVA DO IBAMA. TUTELA PROCESSUAL- CAUTELAR DO
MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225, CAPUT). LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE. I ~ A
pretenso formulada pela autora recorrente, no sentido de obter do Poder Judicirio a liberao de madeira
apreendida na posse de terceiro, pelo IBAMA, no exerccio do seu legtimo poder-dever de polcia, como rgo
executor da Poltica Nacional do Meio Ambiente, mngua de comprovao da propriedade da madeira, bem como
da sua regularidade, esbarra na tutela norma- tivo-cautelar e constitucional do Meio Ambiente ecologicamente
equilibrado, a que todos temos direito, como bem difuso, essencial sadia qualidade de vida, impondo- se,
cautelarmente, ao poder pblico e coletividade, o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes (CF, art. 225, caput). II - Ademais. havendo dvidas quanto regularidade do produto, pairando sobre ele
graves suspeitas de ilegalidade, a sua apreenso harmoniza-se com o princpio da precauo (grifo PB Al, j
consagrado em nosso ordenamento jurdico, inclusive com status de regra de direito internacional, ao ser includo
na Declarao do Rio, como resultado da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
- Rio/92, como determina o seu Princpio 15, nestas letras: - Com a finalidade de proteger o meio ambiente, os
Estados devem aplicar amplamente o critrio da precauo, conforme suas capacidades. Quando houver perigo de
dano grave ou irreversvel, a falta de uma certeza absoluta no dever ser utilizada para postergar-se a adoo de
medidas eficazes para prevenir a degradao ambiental. III - Apelao desprovida.
Na hiptese concreta, apreenso de madeira por dvida quanto documentao, parece-
me que, salvo melhor juzo, no se cuida da aplicao do PP, mas, isto sim, de mero exerccio
do poder de polcia administrativa que, ante a no-compro- vao cabal da legalidade do
transporte e de sua documentao, se exerce no sentido de promover uma medida cautelar
administrativa com vistas a evitar o perecimento do produto originrio de situao
aparentemente irregular. Ainda que tenha havido uma expressa invocao do PP, este no
aplicvel, tendo em vista que no se cuidava de incerteza cientfica, mas de dvida quanto
legalidade do transporte da madeira apreendida.
* * *
Uma correta aplicao do Princpio da Precauo pode ser observada em julgado cuja
Relatora foi a Desembargadora Federal Maria Isabel Galotti Rodrigues. A hiptese cuidava de
concesso de licena para a produo de medicamento veterinrio e a elaborao de laudo
desfavorvel por parte da vigilncia sanitria.
62
A ementa da deciso a seguinte: APELAO
CVEL. ADMINISTRAO. ATO ADMINISTRATIVO. LICENA PARA FABRICAO DE
MEDICAMENTO VETERINRIO; PORTARIA. MINISTRIO DA AGRICULTURA N
a
301/96.1.
Embora a Portaria 301/96do
62 AC 2003.34.00.013411-4/DF; APELAO CVEL. DESEMBARGADORA FEDERAL MARIA ISABEL GALLOTTI
RODRIGUES. SEXTA TURMA. DJU: 22/05/2006, Df, p. 164.
Direito Ambiental
Ministrio da Agricultura assegure o direito contraprova em caso de laudo desfavorvel empresa detentora de
licena para fabricao de medicamento veterinrio, a violao de tal direito no tem como consequncia o
cancelamento do ato administrativo, e a consequente autorizao de venda de produto considerado nocivo sade
dos rebanhos nacionais, tendo em vista o princpio da precauo e da primazia do interesse pblico< que deve
imperarem matrias relativas sade e ao meio ambiente [grifo PBA]. 2. A consequncia da ilegalidade seria a
determinao de que fosse corretamente conduzido o procedimento, com a realizao da necessria contraprova,
administrativamente ou mediante percia judicial, providncia esta que foi frustrada pela prpria Autora, que
desistiu da ao ordinria ajuizada contemporaneamente poca dos fatos, dias aps a determinao pelo juzo de
que fosse feita a referida prova, e somente ajuizou a presente ao aps o fim do prazo de validade das amostras
colhidas para a realizao da contraprova. 3. Apelao a que se nega provimento
No caso em tela, houve a produo de um laudo desfavorvel produo de determinado
medicamento veterinrio e a no-liberao do produto para comercializao. Argumentava a
parte interessada que, ante a necessidade de realizao de contraprova para a proibio
definitiva do produto, este deveria ser liberado. No caso vertente, o laudo oficial gerou uma
presuno de nocividade do produto que, muito embora no seja uma presuno absoluta,
somente pode ser desconstituida por um novo laudo que confirme a salubridade do produto e
o recomende para a liberao. uma hiptese clara de incerteza cientfica e de paralisao
temporria da atividade enquanto perdurarem as concluses oficiais. O PP foi adequadamente
aplicado. Na hiptese examinada, ocorreu a aplicao do PP de forma intermediria e equili-
brada e, sobretudo, foram considerados aspectos no apenas ambientais, mas, inclusive, de
sade pblica.
3.2.5.6. Princpio da Precauo: a busca de um conceito operacional
Parece evidente que a inexistncia de um consenso sobre o Princpio da Precauo uma
questo grave que precisa ser enfrentada de forma concreta, com vistas ao estabelecimento de
um conceito que seja operacional, de forma que o princpio no se reduza a uma subalterna
condio de mero instrumento voltado para a inao administrativa e poltica, como vem
sendo o resultado de sua interpretao maximalista. Fato que o grau de abstrao e, at
mesmo, de devaneio com que o Princpio tem sido tratado tem colocado na ordem do dia a
candente necessidade de dar-lhe vim perfil adequado e de que sejam definidas diretrizes
mnimas capazes de atribuir alguma certeza com relao ao seu contedo e que ele deixe de ter
um contedo marcadamente lotrico.
A Unio Europeia,
63
em apoio a diversas instituies, tem buscado estabelecer diretrizes
para a aplicao do Princpio da Precauo, dentre as quais posso citar: (i) ava-
63 Http://www.pprmciple.net/the_Jssues.html, capturado aos 14 de junho de 2007.
gSSJ - Er Superior Suim?
O Direito Ambiental
liao de riscos ambientais em relao a riscos socioeconmicos, (ii) avaliao dos riscos da
ao em relao aos da inao, (iii) avaliao dos riscos de curto prazo em relao aos riscos de
longo prazo, (iv) avaliao de como os rgos ambientais e outros compreendem o princpio,
(v) avaliao do conhecimento tcnico sobre a gesto de riscos, (vi) avaliao das implicaes
da precauo para a governabilidade, considerando as partes que sero mais afetadas pela
atividade pretendida, (vii) considerao das exigncias de monitoramento e pesquisas,
quando da inexistncia de capacidade tcnica e financeira para implement-las, (viii)
operacionalizao da precauo atravs das instituies locais e do gerenciamento, (ix)
considerao das relaes entre o princpio da precauo e a gesto flexvel e adaptvel aos
riscos, (x) considerao da necessidade de estabelecer normas legais baseadas no princpio.
Quanto ao ltimo ponto, isto , o estabelecimento de normas legais baseadas no princpio,
penso que este um mecanismo bastante adequado, pois h uma materializao concreta do
que se pretende, e os diferentes stakeholders no so pegos de surpresa, por esta ou aquela
medida adotada por um rgo administrativo que, no raras vezes, corresponde a uma
incapacidade tcnica de enfrentar o problema suscitado e no propriamente a uma medida
racional de avaliao de riscos. Contudo, se faz necessrio que as normas legais a serem
produzidas, sem menosprezar a participao da sociedade e a expresso de seus anseios e
preocupaes, sejam capazes de estabelecer mecanismos que determinem ao administrador a
realizao de uma avaliao de custo e benefcio que leve em conta a comparao entre
realizar e no realizar uma atividade tanto nos aspectos ambientais, como nos econmicos e
sociais.
3.2.6. Princpio da Preveno
E princpio prximo ao princpio da precauo, embora no se confunda com aquele. O
princpio da preveno aplica-se a impactos ambientais j conhecidos e dos quais se possa, com segurana,
estabelecer um conjunto de nexos de causalidade que seja suficiente para a identificao dos
impactos futuros mais provveis. Com base no princpio da preveno, o licenciamento
ambiental e, at mesmo, os estudos de impacto ambiental podem ser realizados e so
solicitados pelas autoridades pblicas. Pois tanto o licenciamento quanto os estudos prvios
de impacto ambiental so realizados com base em conhecimentos acumulados sobre o meio
ambiente. O licenciamento ambiental, na qualidade de principal instrumento apto a prevenir
danos ambientais, age de forma a evitar e, especialmente, minimizar e mitigar os danos que
uma determinada atividade causaria ao meio ambiente, caso no fosse submetida ao
licenciamento ambiental.
importante deixar consignado que a preveno de danos, tal como presente no
princpio ora examinado, no significa - em absoluto - a eliminao de danos. A existncia de
danos ambientais originados por um empreendimento especfico avaliada em conjunto com
os benefcios que so gerados pelo mencionado empreendimento e, a partir de uma anlise
balanceada de uns e outros, surge a opo poltica consubstanciada no deferimento ou
indeferimento do licenciamento ambiental. As condicionantes estabelecidas para a
implantao do projeto, de certa maneira, indicam
Direito Ambientai
as condies tcnicas e polticas mediante as quais o administrador estabelece a ponderao
entre os diferentes interesses em jogo. Este mecanismo de valorao mais claramente
definido na aplicao do chamado princpio do equilbrio, que ser examinado adiante.
O Poder Judicirio tem decidido matrias que so claramente a aplicao do princpio
da preveno,64 muito embora tenha dele tratado sob o nomen iurs de princpio da precauo.
uma confuso justificvel, tendo em vista a novidade da matria; contudo, importante que
se alerte para os efeitos negativos que tal troca de denominao possa vir a causar para uma
adequada aplicao do Direito. Diversas so as decises que incorrem no mesmo equvoco.
Diga-se, entretanto, em sua defesa, que a prpria doutrina nacional ainda no se estabilizou
no sentido de reconhecer a diferena entre ambos os princpios.
3.2.7. Princpio do equilbrio
Pelo princpio que ora se examina os aplicadores da poltica ambiental e do Direito
Ambiental devem pesar as consequncias previsveis da adoo de uma determinada medida,
de forma que esta possa ser til comunidade e no importar gravames excessivos aos
ecossistemas e vida humana. Atravs do mencionado princpio, deve ser realizado um
balano entre as diferentes repercusses do projeto a ser implantado, isto , devem ser
analisadas as consequncias ambientais, as consequncias econmicas, as sociais etc. A
legislao ambiental dever ser aplicada de acordo com o resultado da aplicao de todas
essas variantes.
As medidas capazes de assegurar maior proteo do meio ambiente, como se percebe
facilmente, dependem do grau de conscincia social em relao necessidade de que se d ao
meio ambiente ateno prioritria. No se pode, licitamente, esquecer que rotineiramente so
apresentadas dicotomias absolutamente falsas entre progresso e proteo ambiental. Princpio
do equilbrio o princpio pelo qual devem ser pesadas todas as implicaes de uma interveno no meio ambiente,
bus- cando-se adotar a soluo que melhor concilie um resultado globalmente positivo.
uma verso ambiental do conhecido exame de custo/benefcio que, em ltima anlise,
informa toda e qualquer atividade humana realizada conscientemente.
64 TRIBUNAL - QUARTA REGIO. AGA - AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO - 77201.
Processo: 200104010122933/PR. TERCEIRA TURMA. 08/05/2001. DJU: 30/05/2001, p. 290. Relatora: JUZA LUIZA DIAS
CASSALES. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. ANTECIPAO DE
TUTELA. 1. A ocupao e construo em terras pblicas por parte de particulares e a visvel ocorrncia de dano
ambiental, por si s, justificam o reconhecimento da verossimilhana do direito autorizadora da antecipao de tutela
concedida na ao civil pblica e afastam, em conseqncia, a pretenso do agravante de que seja concedido efeito
suspensivo ao agravo de instrumento. 2. A irreversibilidade da medida relativa, porque no caso de os atingidos
resultarem vencedores na ao, certamente, em procedimento prprio, sero indenizados. Em se tratando de meio
ambiente, pondo-se em confronto uma relativa irreversibilidade com o princpio da precauo, esse princpio deve
prevalecer. De mais a mais, no so irreversveis medidas que possam ser financeiramente reparadas...
O Direito Ambiental
3.2.8. Princpio da capacidade de suporte
Em edies anteriores desta obra denominei o presente princpio como princpio do limite,
contudo reflexo mais aprofundada levou-me a alterar-lhe o nome para princpio da capacidade de
suporte. Justifico a opo. Efetivamente a obrigao que o Poder Pblico tem de fixar limites
para o lanamento de matria ou energia no ambiente no se explica por si s. Ao contrrio,
encontra-se condicionada por diferentes e complexos fatores, o que suficiente para
retirar
i
Ihe a ideia de que explicitavam princpios jurdicos de DA. Ao contrrio, a existncia do
princpio que implica a fixao de limites que, no entanto, no existem em si mesmos e, isto
sim, esto condicionados s condies ambientais e outras de diferentes naturezas, seja
tecnolgica, seja econmica.
O princpio da capacidade de suporte tem assento constitucional no inciso V do I
s
do artigo
225 da Lei Fundamental. A primeira manifestao objetiva de tal principio se d quando a
Administrao Pblica estabelece padres de qualidade ambiental que se concretizam em
limites de emisses de partculas, de limites aceitveis de presena de determinados produtos
na gua etc.
Tais padres devem, necessariamente, levar em considerao a capacidade de suporte
do ambiente, isto , o limite de matria ou energia estranha que o ambiente pode suportar sem
alterar suas caractersticas bsicas e essenciais. A Administrao Pblica tem a obrigao de
fixar padres de emisses de matrias poluentes, de rudo, enfim, de tudo aquilo que pssa
implicar prejuzos aos recursos ambientais e sade humana. A violao dos limites fixados,
sem uma justificativa tcnica plausvel, deve ser sancionada. A fixao dos limites de
extrema importncia, pois ser a partir deles que se estabelecer uma presuno que permite
Administrao iinpor coercitivamente as medidas necessrias para que se evite, ou pelo
menos se minimize, a poluio e a degradao. H que se observar, entretanto, qe o limite
ltimo a chamada capacidade de suporte do coxpo receptor. Os padres so fixados de forma
a, em tese, resguardar a qualidade ambiental. Dependendo do grau de saturao de um corpo
receptor, pode ocorrer que o limite esteja acima ou abaixo daquilo que, efetivamente, pode ser
suportado pelo ambiente.
Assim, o princpio da capacidade de suporte estabelece uma presuno iuris tantum cuja
consequncia a transferncia do nus da prova para que o empreendedor demonstre o
cumprimento do padro legal, ou que a sua ultrapassagem no esteja causando danos ao meio
ambiente, s pessoas ou aos seus bens,
H uma importante questo a ser examinada, que a de saber qual o parmetro a ser
adotado quando da ocasio da fixao dos padres. O tema importante e controverso, pois
muitas vezes os limites so determinados de acordo com a capacidade industrial e tecnolgica
de reduzir a poluio. Fixam-se limites cuja base de clculo leva em considerao o nvel
tecnolgico atual e no o potencial de agresso da atividade que est sendo limitada. A fixao
de parmetros de forma que estes possam estimular o desenvolvimento tecnolgico, com
vistas ao alcance de ndices mais baixos de emisso de partculas, mais elevados de pureza da
gua e do ar, um
Direito Ambiental
importante elemento para que se alcance a modernizao tecnolgica e a ampliao dos
investimentos em pesquisas de proteo ambiental. Os limites devem ser estabelecidos em
funo das necessidades de proteo ambiental e da melhor tecnologia disponvel, sem custos
excessivos. destituda de sentido a fixao de padres de emisso e de lanamentos de
efluentes em nveis absolutamente idnticos para reas densamente industrializadas e para
outras que no possuem qualquer grau de industrializao. Parmetros rgidos e idnticos
estimulam a concentrao industrial e tendem a agravar os nveis de poluio.
Melhor tecnologia disponvel, em pases cujo nvel de desemprego elevado e nos
quais a preparao tcnica dos trabalhadores ainda deficiente, um critrio que dever levar
em considerao fatores de ordem poltica e econmica extremamente importantes. Uma
tecnologia que proteja o meio ambiente de forma adequada, mas que traga como
consequncia a reduo de um grande nmero de empregos, no pode ser tida como a melhor
tecnologia disponvel, haja vista que no considera todos os fatores que, necessariamente,
esto envolvidos no problema. Melhor tecnologia disponvel, em minha opinio, deve ser
aquela que, no conjunto, atenda s diferentes necessidades identificadas no projeto.
O princpio da capacidade de suporte tem reconhecimento normativo no direito
positivo brasileiro. A Resoluo Conama n 382, de 26 de dezembro de 2006, que Estabelece os
limites mximos de emisso de poluentes atmosfricos, em seu conjunto estabelece que os limites mximos de
emisses de poluentes atmosfricos est ligado capacidade de suporte do ambiente no qual eles so lanados. De
fato, os incisos I e IV do artigo 2
9
da Resoluo dispem que: para o estabelecimento dos limites de
emisso de poluentes atmosfricos so considerados os seguintes critrios mnimos: I - o uso do
limite de emisses um dos instrumentos de controle ambiental, cuja aplicao deve ser associada a
critrios de capacidade de suporte do meio ambiente. ou seja. ao grau de saturao da regio onde $e encontra o
empreendimento: ...IV - possibilidade de diferenciao dos limites de emisso. em funo do porte, localizao e
especificidades das fontes de emisso. bem como das caractersticas. carga e efeitos dos poluentes liberados.
A capacidade de suporte definida normativamente como "a capacidade da atmosfera de uma
regio receber os remanescentes das fontes emissoras de forma a serem atendidos os padres ambientais e os diversos
usos dos recursos naturais.
E importante observar que a Resoluo desmente a afirmao muito comum em DA
que somente podero ser fixados padres mais restritivos. Ao contrrio, o princpio da
capacidade de suporte expressamente admite que padres menos restritivos de emsses
sejam autorizados, desde que, tecnicamente, fique comprovado que a sua adoo no
implicar prejuzos ao meio ambiente ou sade humana. O 2
S
do artigo 6
a
da Resoluo
estabelece que: o rgo ambiental licenciadorpoder, mediante deciso fundamentada, a seu critrio.
estabelecer limites de emisso menos restritivos que os estabelecidos nesta Resoluo para as fontes fixas de emisses
atmosfricas, nas modificaes passveis de licenciamento em fontes j instaladas e regulariza-
O Direito Ambiental
das. que apresentem comprovados ganhos ambientais, tais como os resultantes da converso de caldeiras para o uso
de gs, que minimizam os impactos ambientais de fontes projetadas originalmente com outros) insumos).
notadamente leo combustvel e carvo. Tal circunstncia confirmada pelo artigo 7
e
, pargrafo l
9
,
ao tratar de instalaes j em operao: As fontes fixas existentes, por i estarem em funcionamento ou
com a licenca de instalao requerida antes da publicao desta Resoluo, devero ter seus limites de emisso
fixados pelo rgo ambiental hcencia- dor. a qualquer momento ou no processo de renovao de licena, mediante
deciso fundamentada. l
s
O rgo ambiental hcenciadorpoder estabelecer valores menos restritivos que os limites
mximos de emisso estabelecidos nesta Resoluo, considerando as limitaes tecnolgicas e o impacto nas
condies locais, de acordo com o disposto na Resoluo CONAMA no 05. de 15 de iunho de 1989.
3.2.9. Princpio da responsabilidade
Qualquer violao do Direito implica a sano do responsvel pela quebra da ordem
jurdica. A Lei Fundamental Brasileira estabelece, no 3
2
do artigo 225, a responsabilidade por
danos ao meio ambiente, embora no defina o carter subjetivo ou objetivo dela. Esta questo
restou delegada para a legislao ordinria que a definiu como objetiva. Um ponto que julgo
merea ser ressaltado o fato de que a responsabilidade, no sistema jurdico brasileiro,
decorre de lei, contrato ou ato ilcito. A responsabilidade ambiental se divide em: (i) civil, (ii)
administrativa e (iii) penal.
3.2.10. Princpio do Poluidor Pagador
O reconhecimento de que o mercado nem sempre age to livremente como supe a
teoria econmica, principalmente pela ampla utilizao de subsdios ambientais, a saber, por
prticas econmicas que so utilizadas em detrimento da qualidade ambiental e que
diminuem artificialmente preos de produtos e servios, fez com que se estabelecesse o
chamado Princpio do Poluidor Pagador, que foi introduzido pela Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico - OCDE, mediante a adoo, aos 26 de maio de
1972, da Recomendao C(72) 128, do Conselho Diretor, que trata de princpios dos aspectos
econmicos das polticas ambientais.
65
O PPP parte da constatao de que os recursos
ambientais so escassos e que o seu uso na produo e no consumo acarretam a sua reduo e
degradao. Ora, se o custo da reduo dos recursos naturais no for considerado no sistema
de preos, o mercado no ser capaz de refletir a escassez. Assim sendo, so necessrias
polticas pbli
65 Ver: Organization for Economic co-operation and Development - OECD. Guiding Principles Concerning International
Economic Aspects of Environmental Policies. Recommendation C (72) 126. Documento disponvel em: http://www.oecd.org.
Direito Ambiental
cas capazes de eliminar a falha de mercado, de forma a assegurar que os preos dos produtos
reflitam os custos ambientais.
66

O elemento que diferencia o PPP da responsabilidade que ele busca afastar o nus do
custo econmico das costas da coletividade e dirigi-lo diretamente ao utilizador dos recursos
ambientais. Ele no pretende recuperar um bem ambiental que tenha sido lesado, mas
estabelecer um mecanismo econmico que impea o desperdcio de recursos ambientais,
impondo-lhes preos compatveis com a realidade.
Os recursos ambientais como gua, ar, em funo de sua natureza pblica, sempre que
forem prejudicados ou poludos, implicam um custo pblico para a sua recuperao e
limpeza. Este custo pblico, como se sabe, suportado por toda a sociedade.
Economicamente, este custo representa um subsdio ao poluidor. O PPP busca, exatamente,
eliminar ou reduzir tal subsdio a valores insignificantes.
67
O PPP, de origem econmica,
transformou-se em um dos princpios jurdicos ambientais mais importantes para a proteo
ambiental.
3.2.11. Concluso
Os diferentes princpios aplicveis ao DA giram em tomo de um princpio
constitucional bsico, que o princpio da dignidade da pessoa humana, e devem ser
66 A- GUIDING PRINCIPLES. A) Cost Allocation: The Polluter Pays Principie. 2, Environmental resources are in general limited and
their use in production and consumption activities may lead to their deterioration. When the cost of this deterioration is not
adequately taken into account in the price system, the market fails to reflect the scarcity of such resources both at the national and
international levels. Public measures are thus necessary to reduce pollution and to reach a better allocation of resources by ensuring
that the prices of goods depending on the quality and/or quantity of environmental resources reflect more closely their relative
scarcity and that economic agents concerned react accordingly... 4. The principle to be used for allocating costs of pollution prevention
and control measures to encourage rational use of scarce environmental resources and to avoid distortions in international trade and
investment is the so-called Polluter-Pays Principle. This principle means that the polluter should bear the expenses of carrying out
the above mentioned measures decided by public authorities to ensure that the environment is in an acceptable state. In other words,
the cost of these measures should be reflected m the cost of goods and services which cause pollution in production and/or
consumption. Such measures should not be accopained by subsidies that would create significant distortions in international trade
and investment. [A - Prindpios dirigentes. A) Alocao de custos: 0 Princpio Poluidor Pagador 2. Os recursos ambientais
so em geral limitados e o seu uso em atividades de produo e consumo pode lev-los deteriorao. Quando o custo
desta deteriorao no adequadamente levado em conta no sistema de preos, o mercado falha em refletir a escassez
de tais recursos no nvel nacional e no internacional. Medidas pblicas so, ento, necessrias para reduzir a poluio e
para alcanar uma melhor alocao de recursos, assegurando que os preos dos bens dependentes da qualidade e da
quantidade de recursos ambientais reflitam mais proximamente a sua escassez relativa e que os agentes econmicos
envolvidos ajam de acordo... 4. O princpio a ser usado para a alocao dos custos da preveno e das medidas de
controle da poluio que sirvam para encorajar o uso racional dos escassos recursos ambientais e para evitar distores
no comrcio e no investimento o assim chamado Princpio Poluidor Pagador. Este princpio significa que o
poluidor deve suportar os custos de realizao das medidas acima mencionadas deddidas pelas autoridades pblicas
para assegurar que o ambiente esteja em um estado aceitveL Em outras palavras, os custos destas medidas devem
estar refletidos no custo dos bens e servios que causam poluio na produo e/ou consumo. Estas medidas no
devem ser acompanhadas por subsdios que criem significativas distores no comrdo e investimento intemadonais].
67 Maria Alexandra de Sousa Arago. O Princpio do Poluidor Pagador - Pedra Angular da Poltica Comunitria do Ambiente.
Coimbra: Coimbra Editora/Universidade de Coimbra, 1997, p. 34.
O Direito Ambiental
compreendidos e, sobretudo, aplicados luz daquele que um dos prprios fundamentos da
CF e da prpria Repblica Federativa do Brasil.
Os princpios do DA so extremamente importantes, visto que a proteo do meio
ambiente se faz de forma dinmica e no meramente esttica. No raro, surgem situaes que
no encontram tratamento legislativo ou regulamentar, mas que, no entanto, demandam uma
ao administrativa ou judicial capaz de prover solues, ainda que parciais, para as questes
concretamente formuladas. estreme de dvidas que, em tais oportunidades, a principiologia
particular do DA avulta em importncia. Contudo, h que ser repelida a hipertrofia dos
princpios de DA que, por ser caracterizada por uma aplicao aleatria e assistemtica de
princpios ainda mal definidos e sobre os quais no existe um consenso doutrinrio e judicial,
acaba se transformando em arbitrariedade, visto que significa o abandono de conceitos legais.
Os princpios de DA no existem em si mesmos, de forma autnoma e desvinculada da
ordem jurdico-constitucional; ao contrrio, eles s encontram existncia no interior da Ordem
Constitucional, na qual devem ser interpretados em harmonia com os demais princpios da
prpria Lei Fundamental e, o que muito importante, subordinados aos princpios
fundamentais que regem a Repblica Brasileira.
3.3. Fontes do Direito Ambiental
As fontes do Direito so sempre um tema extremamente problemtico em todas as
reas do Direito. Embora seja dotado das peculiaridades que tm sido vistas ao longo deste
captulo, no se pode deixar de considerar que, tambm para o Direito Ambiental, a matria
extremamente importante.
3.3.1. Fontes materiais
3.3.1.1. Movimentos populares
As fontes materiais do DA so mltiplas e, na realidade, guardam relaes bastante
complexas entre si. Dentre as fontes materiais do DA, podemos encontrar o movimento dos
cidados por uma melhor qualidade de vida; contra os riscos efetivos decorrentes da
utilizao de determinados produtos e prticas etc. Enfim, extremamente variada a relao
das fontes materiais de nossa disciplina. Doravante, faremos uma pequena exposio das
principais fontes materiais do DA.
O movimento dos cidados em defesa da qualidade de vida e do MA ganhou maior
expresso social e poltica a partir de 1960, sobretudo na Europa, nos Estados Unidos e no
Japo. No Brasil, esse movimento teve seu incio na dcada de 70 do sculo XX, no Estado do
Rio Grande do Sul, que, desde ento, vem se mantendo em posio vanguardeira na proteo
ambiental. No se pode esquecer, contudo, que, na mesma dcada, no Estado do Acre, tiveram
incio as atividades que ficaram conhecidas como empate. Por tais movimentos, os
seringueiros impediam a derrubada de florestas, visando assegurar a preservao dos
seringais e, consequentemente, de seu
Direito Ambiental
modo tradicional de produo e vida. importante observar que a prtica adotada pelos
seringueiros deu margem ao nascimento de um modelo especifico de unidade de
conservao, as reservas extrativistas.
Este movimento teve a sua maior liderana em Chico Mendes que, com coragem e alto
esprito de abnegao, soube defender a causa de seus iguais. Lamentavelmente, o grande
lder foi assassinado covardemente. Sua saga, entretanto, serve de luz para todos aqueles que
esto empenhados em defender o MA e a melhoria das condies de vida de nossa populao.
Em 1971, foi fundada a Associao Gacha de Proteo ao Ambiente Natural (Agapan).
Anteriormente, no Rio Grande do Sul, j existia a Unio Protetora da Natureza, cuja fundao
remonta ao ano de 1955. O primeiro ato de impacto nacional promovido pela Agapan ocorreu
quando o estudante de arquitetura Carlos Alberto Daniell
68
subiu em um p de Tipuana, no
centro de Porto Alegre, para evitar fosse este
68 Ainda Estamos em Cima da rvore, homenagem a Carlos Alberto Dayrell. O texto a seguir de autoria grupai. Foi lido
pela Agapan quando do recebimento do ttulo de cidado honorrio de Porto Alegre pelo Eng. Agrnomo Carlos Alberto
Dayrell, em 28 de abril de 1998: H quase trs dcadas, o estudante e associado da Agapan - Associao Gacha de
Proteo ao Ambiente Natural subiu em uma rvore em frente Faculdade de Direito da UFRGS, impedindo que
ela e outras fossem desnecessariamente derrubadas para a construo de uma via elevada. A multido solidria que
presenciou aquele ato e milhes de pes- soas que dele tiveram conhecimento no mundo inteiro compreenderam a
novidade radical e o imenso significado daquele gesto exemplar. O acontecimento, manchete na imprensa local,
nacional e mundial, foi um dos smbolos que consagraram o surgimento do ambientalismo como uma nova tomada de
conscincia da realidade e como a bandeira de uma nova tica universal, a impor limites ao industrialismo selvagem e
ao consumismo predatrio da civilizao industrial contempornea. Na poca de Dayrell a agresso natureza
comeou a ser percebida como parte da opresso poltica e da represso ideolgica promovida pelas ditaduras militares
na Amrica Latina e pela guerra fria. A descoberta das possibilidades e da necessidade do desenvolvimento de relaes
de solidariedade com o mundo natural e humano faziam parte de uma mesma busca de liberdade. Alm disso, a
problemtica ecolgica introduzia questionamentos que no se enquadravam na viso de mundo das concepes
polticas vigentes naquele perodo de radicalizao do conflito entre as ideologias de esquerda e direita. A novidade
ecolgica era recebida como uma entrada de ar fresco, uma ampliao dos horizontes da condio humana e do seu
sentido. Os problemas colocados por uma obra como Os Limites do Crescimento (1968) derrubavam o dogma
fundamental do capitalismo e tambm dos pases ditos comunistas: a necessidade e a possibilidade do crescimento
econmico e do aumento contnuo da produo e do consumo como condio do desenvolvimento econmico e social.
A l Conferncia Mundial sobre o Meio Ambiente (Estocolmo, junho de 1972), com a participao lamentvel da
representao brasileira - que convidou os poluidores do mundo a virem desenvolver o Brasil representava o
reconhecimento oficial da problemtica ecolgica. A atuao pioneira da Agapan, fundada em 27 de abril de 1971, em
Porto Alegre, atravs da figura de Jos Lutzenberger, encontrava uma ressonncia na midia local e nacional e junto aos
meios universitrios. Pensadores e lderes ambientalistas perceberam que harmonizar civilizao industrial e natureza
era um desafio que exigiria uma revoluo cultural, econmica e social sem precedentes. O Fim do Futuro - Manifesto
Ecolgico Brasileiro (1976), escrito por Jos Lutzenberger, ento presidente da Agapan, foi a primeira e nica obra a
traduzir em termos de contexto cultural brasileiro, uma resposta global e abrangente ao desafio ecolgico. A imprensa
brasileira dava uma cobertura intensa e permanente s questes ambientais. Paralelamente, desde o incio dos anos 70,
a administrao pblica, pressionada pelos ambientalistas, comeou a se ocupar da questo ambiental, criando
secretarias, ministrios, conselhos, comisses, gerando legislao ambiental e rgos de controle de poluio, nos
mbitos federal, estadual e municipal, A Agapan lanou campanhas contra a poda de rvores, o uso de agrotxicos, a
energia nuclear, a devastao da Amaznia e numerosos outros temas, obtendo vitrias sucessivas em termos de
legislao e apoio da opinio pblica. O gesto de Dayrell ao subir naquela rvore simbolizou a nova tomada de
conscincia de uma poca. Hoje os tempos so outros. Vimos o fim dos governos militares no Brasil e Amrica Latina,
ao que seguiu a disteno do conflito entre
O Direito Ambiental |
derrubado por uma obra que a Prefeitura planejava desenvolver (construo de um viaduto);
isto se deu no ano de 1977. A manifestao foi vitoriosa, pois a Prefeitura precisou mudar os
planos para a construo do viaduto e no derrubou a rvore.
Outras lutas importantes desenvolvidas pela Agapan foram contra a Riocell (na poca,
denominada Boregaard), contra o polo petroqumico de Triunfo, contra as usinas termeltricas
de Candiota e de Jacu. O movimento dos cidados em defesa do meio ambiente e da
qualidade de vida, no Rio Grande do Sul, diretamente respon-
capitalismo e comunismo. A asceno do neo-liberalismo e a normalizao demo- crtica da poltica brasileira
diluram a dimenso poltica da questo ambiental. Atualmente, a ideologia consumista e predatria da
civilizao industrial com seus shoppingcenters, seus produtos descartveis, seu lixo e seus estragos irreversveis na
sade pblica e na natureza - triunfe como uma nova religio. Os meios de comunicao de massa promovem
uma verdadeira lavagem cerebral confundindo o consumismo com a prpria felicidade. O vocabulrio
ambientalista foi apropriado pelos governos, pela mdia, pela indstria; o ver- dismo" virou moda e at grife. As
estratgias de marketing e publicidade lanam uma cortina de fumaa verde sobre a realidade, impedindo uma
compreenso pblica mais efetiva da problemtica ambiental e das mudanas necessrias para solucion-la. A
realidade anti-ecolgica, opressora e devastadora, justamente denunciada pelo protesto de Dayrell ao subir na
rvore, continua a existir com mais fora at do que em tempos passados. A realizao da Rio 92 foi a culminncia
de um processo de confraternizao ambientalista mundial e de ecologizao da opinio pblica, que teve lugar
apesar dos poderes da civilizao industrial ali presentes. As dificuldades encontradas para a assinatura de
convenes e as posies intransigentes da maioria dos pases industrializados na defesa dos interesses
econmicos em detrimento da biodiversidade foram nuvens negras no cu azul dos ecologistas ali reunidos.
Vivemos atualmente o paradoxo da aparente consagrao definitiva das teses do movimento ecolgico sem as
esperadas e necessrias transformaes na ideologia do consumismo ilimitado e suas contrapartidas nos planos
poltico, econmico, tecnolgico e comunicacional-infonnacionaL Decorridas quase trs dcadas de
ambientalismo, as lideranas culturais, polticas, cientficas e tecnolgicas brasileiras, presas a paradigmas pr-
ecolgicos ultrapassados (ironicamente explicveis pela Teoria da Dependncia, elaborada por Fernando
Henrique Cardoso) ainda no deram respostas ao desafio de propor modelos alternativos de desenvolvimento
que incorporem criativamente a dimenso ecolgica no que ela tem de mais radical. O chamado "desenvolvi-
mento sustentvel o discurso ofidal de governos e empresariado que corresponde ao conceito sociolgico de
modernizao conservadora (expresso utilizada por Hlio Jaguaribe) ou seja, uma reao paliativa ao desafio
ecolgico que no atende efetivamente s demandas tecnolgicas, econmicas, polticas e culturas que se
apresentam. Entretanto, apesar de desafiarem poderosos interesses econmicos e polticos, as idias do
movimento ecolgico continuam a provocar uma irresistvel trajetria de transformaes pontuais em
praticamente todos os campos da cultura. Estas vo desde reformulaes tericas em diversos campos do
conhecimento, da tica filosofia, das artes s cincias humanas e naturais, inclusive apresentando inovaes
tecnolgicas - como na agricultura, onde a perspectiva agroecolgica vem ganhando terreno da-a-dia em todos os
lugares do mundo. Mesmo assim, o gesto exemplar de Dayrell deve ser reinterpretado. Quando aconteceu, a
compreenso da problemtica ambiental era mais simples e estava muito mais ao alcance do grande pblico.
Pode-se dizer que respondia problemtica instaurada pela Revoluo Industrial. Hoje temos uma nova
complexidade que vem no bojo da revoluo biolgica em curso. A biotecnologia, os organismos transgnicos, o
patenteamento de seres vivos e todas as implicaes econmicas da derivadas apresentam uma complexidade
cuja compreenso ainda est muito longe do domnio pblico. O atual sistema econmico, por ser intrnsicamente
incapaz de refutar os questionamentos trazidos pelo paradigma ecolgico, realiza apenas modificaes de fachada
nos processos industriais poluentes - e ainda cria novos problemas nos campo biolgico - sem qualquer alterao
na ideologia do consumo ilimitado. Ns, ecologistas, no temos solues prontas, imediatas e tranquilizadoras
que assegurem a preservao da biodiversidade essencial manuteno da vida no Planeta. Da mesma forma, no
podemos isoladamente garantir a adoo de um novo imperativo tico de solidariedade com as geraes futuras.
Assim, aps quase trs dcadas de movimento ecolgico, o gesto de Dayrell continua a ser um smbolo de valor
permanente tanto para a Agapan como para os ambientalistas do Brasil e do Mundo. Obrigado, Dayrel. Fonte:
http://www.agirazal.com.br/agapa13/agpday.html.
Direito Ambiental
svel pela elaborao de diversas leis protetoras do meio ambiente. Dentre essas, pode ser
destacada a Lei n
9
7.747/82, que probe a produo e comercializao de agrotxicos no Rio
Grande do Sul.
69

3.3.1.2. Descobertas cientficas
As descobertas cientficas desempenham um importante papel na construo do Direito
Ambiental. Questes como o aquecimento global, que gerou o Protocolo de Quioto; o
Protocolo de Montreal sobre a proteo da camada de oznio, as convenes sobre produtos
perigosos e tantas outras so diretamente fundadas em descobertas cientficas significativas.
Tais descobertas exercem o papel de chamar a ateno para questes cruciais que demandam
uma regulamentao jurdica. Muitas vezes, princpios cientficos so incorporados ao
mundo jurdico, tambm.
3.3.1.3. Doutrina jurdica
A doutrina uma importante fonte material do DA, pois, atravs dela, muitas mudanas
legislativas e interpretativas tm sido adotadas nos mais diversos pases. Merece destaque, no
particular, a elaborao doutrinria dos princpios do DA que, cada vez mais, tomam-se
fundamentais na elaborao de leis e na aplicao judicial das normas de proteo ao meio
ambiente. No Brasil, bastante comum que decises judiciais citem expressamente a
doutrina elaborada por juristas nacionais e estrangeiros.
3.3.2. Fontes formais
As fontes formais do DA no se distinguem ontologicamente daquelas que so aceitas e
reconhecidas como vlidas para os mais diversos ramos do Direito. Consideram-se fontes
formais do DA: a Constituio, as leis, os atos internacionais firmados pelo Brasil, as normas
administrativas originadas dos rgos competentes e a jurisprudncia.
O papel desempenhado pela Lei Fundamental como fonte de DA bvio, dispensando
maiores comentrios. Observe-se, contudo, que, devido ao sistema federal adotado pelo
Brasil, existem vrias Constituies estaduais que devem ser obedecidas e seguidas em seus
mbitos especficos de competncia. Tais Constituies, evidentemente, devem se adequar ao
modelo definido pela Lei Fundamental da Repblica, sob pena de inconstitucionalidade.
70

69 Ecologia - JormI do Brasil, Rio de Janeiro, 22 de julho de 1991, p. 4.
70 STF - ADI 1505 / ES. Relator; Min. EROS GRAU. Julgamento: 24/11/2004. Tribunal Pleno. DJU: 04-03-2005 p. 10.
EMENTA; AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 187 DA CONSTITUIO DO ESTADO DO
ESPRITO SANTO. RELATRIO DE IMPACTO AMBIENTAL APROVAO PELA ASSEMBLIA
LEGISLATIVA. VCIO MATERIAL. AFRONTA AOS ARTIGOS 58, 2, E 225, 1, DA CONSTITUIO DO
BRASIL. 1. inconstitucional preceito da Constituio do Estado do Esprito Santo que submete o Relatrio de
Impacto Ambiental - RIMA - ao crivo de comisso permanente e especfica da Assemblia Legislativa. 2. A concesso
de autorizao para desenvolvimento de atividade poten-
O Direito Ambiental
As leis brasileiras sobre proteo ambiental podem ser federais, estaduais ou
municipais, cada uma dentro de uma determinada esfera de atribuio e competncia. A CF
define um modelo para que cada lei de um ente federativo seja vlida em determinada esfera.
Os atos internacionais ratificados pelo Brasil integram o Direito brasileiro com a hierarquia
de lei.
As normas administrativas so muito importantes em DA. Argumenta-se que no
possvel que o Congresso legisle com a velocidade necessria para acompanhar determinadas
reas cientficas nas quais a evoluo extremamente rpida, motivo pelo qual as normas
administrativas devem ter o seu poder ampliado. Se, por um lado, este um aspecto da
realidade objetiva, por outro, ele muito perigoso, pois o Executivo tende a exorbitar de suas
atribuies, seja para ampliar a proteo ambiental custa de direitos e garantias
individuais, mediante a imposio de restries s atividades de particulares que no
encontram referncia na lei; seja pela inobservncia de normas e parmetros legais, em
prejuzo da boa qualidade ambiental. Aqui, no h como se afastar a incidncia do princpio
da legalidade estabelecido na CF, ou seja, as normas administrativas no podem ultrapassar
os limites fixados pela lei, sob pena de invalidade formal.
* * *
A jurisprudncia um fator fundamental na construo do DA, mesmo em um sistema
como o nosso, que privilegia o direito legislado. Este fato tem sido ressaltado por quase todos
os autores que se dedicam ao estudo da proteo legal do Meio Ambiente. Com efeito, muitos
dos contornos bsicos do DA foram construdos em litgios judiciais, transportando-se para o
mundo legislativo.
3.4. Relaes do Direito Ambiental com outros ramos do Direito
O DA um dos "ramos da ordem jurdica que mais fortemente se relaciona com os
demais. Este fato, indiscutvel por si s, uma consequncia lgica da tran- versahdade, que ,
como sabemos, a caracterstica mais marcante do DA. Transver- salidade significa que o DA
penetra os diferentes ramos do direito positivo, fazendo com que todos, indiferentemente de
suas bases teleolgicas, assumam a preocupao com a proteo do meio ambiente. muito
difcil que se consiga conceber o DA independentemente das normas prprias do Direito
Administrativo, visto que a Administrao Pblica, pelo exerccio do poder de polcia
ambiental, desempenha um papel essencial na imensa maioria das questes ambientais. A
imposio de multas, a interdio de atividades, a oposio de embargos administrativos no
podem fugir dos cnones bsicos do Direito Administrativo, tais como a observncia do
dalmente danosa ao meio ambiente consubstancia ato do Poder de Polcia ato da Administrao Pblica -
entenda-se ato do Poder Executiva. 3. Ao julgada procedente para declarar inconstitucional o trecho final do
artigo 3
o
do artigo 187 da Constituio do Estado do Esprito Santo.
Direito Ambiental
princpio da legalidade, da proporcionalidade, da impessoalidade e de outros que lhes so
relacionados.
71
O mesmo se diga em relao ao Direito Constitucional.
Quanto defesa de direitos privados sobre o meio ambiente, o direito de vizinhana
tem exercido um importante papel, sobretudo no que se refere garantia de tranquilidade e
sossego das pessoas. No Direito Penal, encontram-se diversas normas de defesa da sade e da
ambincia humana. Tambm as normas de Direito Tributrio podem ser utilizadas em defesa
do meio ambiente.
O DA mantm intensas relaes com os principais ramos do Direito Publico e do
Direito Privado, influenciando os seus rumos na medida em que carreia para o interior dos
ncleos tradicionais do Direito a preocupao com a tutela jurdica do meio ambiente. Esta a
chave da compreenso das relaes do DA com os demais ramos do Direito: o DA penetra nos
demais ramos" do Direito, fazendo com que eles assumam uma preocupao com os bens
jurdicos tutelados pelo DA.

3.5. Metodologia do Direito Ambiental
Tem sido reconhecida, unanimemente, pela doutrina, como uma das caractersticas
fundamentais do DA a sua marcante interdisciplmariedade. No se pode pensar a proteo
jurdica do MA sem se considerar as informaes e os dados que so
71 STF - DI-MC 1823 / DF.Relator: Min. ILMAR GALVO. Julgamento: 30/04/1998. Pleno. DJU: 16-10- 1998. P. 6 EMENTA:
AAO DERETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 5, 8, 9
o
, 10, 13, 1, E 14 DA PORTARIA N 113, DE
25.09.97, DO IBAMA. Normas por meio das quais a autarquia, sem lei que o autorizasse, instituiu taxa para registro de
pessoas fsicas e jurdicas no Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de
Recursos Ambientais, e estabeleceu sanes para a hiptese de inobservncia de requisitos impostos aos contribuintes,
com ofensa ao princpio da legalidade estrita que disciplina, no apenas o direito de exigir tributo, mas tambm o
direito de punir. Plausibilidade dos fundamentos do pedido, aliada convenincia de pronta suspenso da eficcia dos
dispositivos impugnados. Cautelar deferida.
- tnsmo aupenor ass&s
O Direito Ambiental j
fornecidos ao aplicador do Direito por outras reas do conhecimento humano. No se pode
conceber a proteo de florestas sem que saibamos das condies de suporte de determinado
ecossistema, das condies econmicas das populaes que vivem naquele ecossistema.
Enfim, o DA somente poder oferecer uma soluo jurdica se esta estiver coordenada e
integrada com as questes que permeiam o problema de fundo a ser enfrentado pelo Direito.
Dentre esses vrios conhecimentos que influenciam a construo do Direito Ambiental,
podem ser destacados a Biologia, a Qumica, a Meteorologia, as Cincias Sociais etc. Muitas
vezes, o jurista recorre a conceitos de outras cincias para que possa dar soluo a um
problema que, aparentemente, estava alicerado em uma questo puramente jurdica. A
metodologia do DA, portanto, no pode se restringir anlise dogmtica da norma jurdica,
muito embora esta seja essencial.
Em matria de Direito Ambiental, as fronteiras entre os diversos segmentos do
conhecimento humano tomam-se cada vez menores. Na anlise de uma medida a ser tomada
pelo aplicador da lei em matria ambiental, necessariamente, esto presentes consideraes
que no so apenas jurdicas, pois, como tem sido visto ao longo de todo este captulo,
necessrio que se observem critrios que no so apenas jurdicos.
Observe-se que as normas de Direito Ambiental, muitas vezes, necessitam de um
preenchimento que feito por portarias e outros atos administrativos, cujo contedo
fornecido por disciplinas no jurdicas. Decorre da a imperiosa necessidade de que o jurista,
ao tratar de questes ambientais, tenha conhecimento de disciplinas que no so a sua, ou
que busque tal conhecimento onde ele se encontra disponvel.
A metodologia jurdico-ambiental, desnecessrio dizer, ecltica e construda na base
do caso a caso, pois somente em uma anlise casustica que, no entanto, iluminada pela lei,
pela principiologia e pela jurisprudncia, que se poder chegar a uma soluo de DA que
seja considerada justa.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
Captulo II A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
1. Introduo
A principal fonte formal do DA a Constituio da Repblica. Alis, a existncia do
artigo 225, no pice, e todas as demais menes constitucionais ao meio ambiente e sua
proteo demonstram que o DA essencialmente um direito constitucional, visto que
emanado diretamente da Lei Fundamental. Essa uma realidade nova e inovadora em nossa
ordem jurdica, haja vista que, estabelecida aps a Carta de 1988, tem sido capaz de ampliar a
esfera de direitos individuais e dos mecanismos judiciais aptos a proteg-los.
A CF de 1988, como tem sido amplamente sublinhado pelos constitucionalistas, trouxe
imensas novidades em relao s Cartas que a antecederam, notadamente na defesa dos
direitos e garantias individuais e no reconhecimento de uma nova gama de direitos, dentre os
quais se destaca o meio ambiente. As Leis Fundamentais anteriores no se dedicaram ao tema
de forma abrangente e completa: as referncias aos recursos ambientais eram feitas de maneira
no sistemtica, com pequenas menes aqui e ah, sem que se pudesse falar na existncia de
um contexto constitucional de proteo ao meio ambiente. Os constituintes anteriores a 1988
no se preocuparam com a conservao dos recursos naturais e com a sua utilizao racional.
Na verdade, meio ambiente no existia como um conceito jurdico merecedor de tutela
autnoma, coisa que s veio a ocorrer aps a lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente.
A Constituio Imperial de 1824 no fez qualquer referncia aos recursos naturais,
sendo, portanto, irrelevante para o nosso estudo. curioso observar, no entanto, que, na
ocasio de sua promulgao, o Pas era essencialmente exportador de produtos primrios no
manufaturados e, portanto, inteiramente dependente dos bens de sua natureza. A concepo
predominante, no entanto, era a de que o Estado no deveria se imiscuir nas atividades
econmicas, ou melhor, fazia-o por absteno, e logicamente no cabia Constituio traar
qualquer perfil de uma ordem econmica constitucional. Muito embora os produtos
primrios fossem essenciais economia da poca, a Constituio no estabeleceu nenhum
mecanismo que fosse capaz de garantir a sustentabidade dos recursos. Contudo, de ser
observado que a Constituio Imperial, ao dispor sobre as Cmaras Municipais, em seu artigo
169, determinava: O exerccio de suas funes municipais, formao das posturas policiais, aplicao de suas
rendas e todas as suas particulares e teis atribuies sero decretadas por uma Lei regulamentar. ^ As
particulares e teis atribuies das Cmaras Municipais
1 A ortografia foi modernizada.
Direito Ambiental
foram definidas pela Lei de I
a
de outubro de 1828, que: D nova forma s Cmaras Municipais,
marca suas atribuies e o processo para sua eleio e dos Juizes de Paz. Quanto ao meio ambiente, a
identificao das competncias legislativas sero, basicamente, atribudas aos municpios que
as exerciam mediante a expedio das chamadas posturas. Naquele regime jurdico
constitucional, as municipalidades eram dotadas de competncias extremamente amplas,
conforme se pode ver do artigo 66 e seus pargrafos: Art. 66. Tero a seu cargo tudo quanto diz
respeito polcia, a economia das povoaes e seus termos, pelo que tomaro deliberaes e provero por suas
posturas sobre os objetos seguintes: I
e
Alinhamento, limpeza, iluminao e despachamento das ruas, cais e praas,
conservao e reparos das muralhas feitas para segurana dos edifcios, prises pblicas, caladas, pontes, fontes,
aquedutos, chafarizes, poos, tanques e quaisquer outras construes em benefcio comum dos habitantes, ou para
decoro e ornamento das povoaes. As competncias municipais no se limitavam quelas que
foram acima mencionadas, pois os 2
S
, 3
2
, 4
e
, 5

e 6
e
do artigo 66 ainda determinavam que:
2
a
Sobre o estabelecimento de cemitrios fora do recinto dos templos, conferindo a esse tm com a principal
autoridade eclesistica do lugar; sobre o esgotamento de pntanos e qualquer estagnao de guas infectas; sobre a
economia e asseio dos currais e matadouros pblicos; sobre a colocao de curtumes; sobre os depsitos de
imundcies e tudo quanto possa aIterar e corromper a salubridade da atmosfera. Pelo 3
e
, integravam a
competncia das Cmaras Municipais legislar sobre: "... edifcios ruinosos, escavaes e precipcios nas
vizinhanas das povoaes, mandando-lhes por divisas para advertir os que transitam; suspenso e lanamento de
corpos que possam prejudicar ou enxovalhar aos viandantes... providncias para acautelar e atalhar os incndios.
Determinava o 4
9
: ...sobre as vozeiras nas ruas em horas de silncio... Nos termos do 5
fi
, era da
competncia das Cmaras dispor sobre os daninhos e os que trazem gado solto sem pastos em lugares onde
possam causar qualquer prejuzo aos habitantes ou lavouras; extirpao de rpteis venenosos ou de quaisquer
animais e insetos devoradores de plantas
3
. Por sua vez, determinava o 6
e
: ... sobre construo, reparo e
conservao das estradas, caminhos, plantaes de rvores para preservao de seus limites comodidade dos
viajantes, e das que forem teis para a sustentao dos homens e dos animais
33
.
Havia, tambm, todo um conjunto de outras atribuies, que, modernamente, poderiam
ser consideradas como voltadas para a proteo do meio ambiente e da sade pblica e que
diziam respeito s feiras, sobre abatedouros de gado etc.
2. O Perodo Republicano
Conforme foi muito bem observado por Machado Horta,
2
no perodo republicano o
tema ambiental se confundia com a autorizao conferida Unio para legislar sober defesa e
proteo da sade ou com a proteo aos monumentos histricos, artsticos e naturais, s
paisagens e aos locais particularmente dotados pela natureza
2 Raul Machado Horta, Direito Constitucional, Belo Horizonte: Del Rey, 3
a
edio, 2002, p. 271.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
mudana do regime poltico ocasionada pela proclamao da Repblica correspondeu
uma nova Constituio, cuja caracterstica essencial foi o estabelecimento de um regime
republicano e federativo. Os municpios, no novo regime, perderam o alto ndice de
autonomia legislativa que detinham no regime constitucional anterior. As antigas provncias
foram transformadas em estados e, de alguma forma, buscou-se atribuir-lhes um determinado
grau de autonomia. Isto, entretanto, no se concretizou de forma plena, pois a federao que
foi estabelecida era altamente centralizadora e os principais poderes e competncias legais
para legislar permaneceram nas mos da Unio. Esta caracterstica, como se sabe, persistiu ~
em maior ou menor grau - nas diferentes Cartas republicanas. A CF de 1891, em seu artigo 34,
n
5
29, atribua competncia legislativa Unio para legislar sobre as suas minas e terras. Em
tese, aos Estados estava reservada a competncia para legislar sobre as minas e terras que no
pertencessem Unio. Era um dispositivo extremamente genrico e insuficiente para definir
atribuies. Aparentemente, questes que no dissessem respeito s minas e terras da Unio
estavam sob a competncia legislativa dos Estados-Membros.
Em 1934, como fruto da Revoluo de 30 e da Revoluo ConstitucionaHsta de 1932 ~
ocorrida em So Paulo - foi, elaborada uma nova CF, que, dentro do esprito da poca, tinha
caractersticas intervencionistas na ordem econmica e social. A CF de 1934, em seu artigo 5
e
,
inciso XIX, j atribua Unio competncia legislativa sobre bens de domnio federal, riquezas do
subsolo, minerao, metalurgia, gua, energia hidreltrica, florestas, caa e pesca e sua explorao
As competncias legislativas federais foram muito ampliadas e, principalmente, deve
ser anotado que elas cresceram nas reas que modernamente so classificadas como
infraestrutura, isto , atividades necessrias para o desenvolvimento econmico. De alguma
forma, a CF de 1934 estimulou o desenvolvimento de uma legislao infraconstitucional que
se preocupou com a proteo do meio ambiente, dentro de uma abordagem de conservao de
recursos econmicos. Um bom exemplo do que estou falando o Cdigo de guas de 1934,
cujos objetivos primordiais estavam relacionados produo de energia eltrica. O mesmo se
pode dizer em relao ao antigo CFlo, que buscou estabelecer mecanismos para a utilizao
industrial das florestas. Ambos os diplomas legais continham normas visando proteo dos
recursos.
A Constituio de 1937 dispunha, em seu artigo 16, inciso XIV, que competia
privativamente Unio o poder de legislar sobre os bens de domnio federal, minas, metalurgia,
energia hidrulica, guas, florestas, caa e pesca e sua explorao. Ela, no que se refere s questes de
defesa dos recursos ambientais, manteve-se no mesmo padro da Constituio de 1934, no
merecendo maiores comentrios.
O prprio regime democrtico de 1946 no alterou substancialmente as competncias
legislativas da Unio em temas referentes infra-estrutura e, consequentemente, ambientais.
Os textos anteriores foram, praticamente, repetidos. Na CF de 1946, seu artigo 5
S
, inciso XV,
alnea i, constava a competncia da Unio para legislar sobre riquezas do subsolo, minerao,
metalurgia, guas, energia eltrica, florestas, caa epesca.
Com a implantao do regime poltico de 1964, com a exacerbao dos poderes do
Executivo federal, que passou a exerc-los de forma discricionria e autoritria,
Direito Ambiental
mediante a imposio de uma ditadura cvico-militar, houve uma hipertrofia dos Poderes da
Unio que, como se viu, no eram pequenos. A CF de 1967, em seu artigo 8
e
, XII, atribui as
seguintes competncias para a Unio: organizar a defesa permanente contra as calamidades pblicas,
especialmente a seca e as inundaes. Outras competncias estavam previstas entre aquelas
titularizadas pela Unio. Nos termos da Carta de 1967, competia Unio explorar, diretamente
ou mediante autorizao ou concesso, os servios e as instalaes de energia eltrica de
qualquer origem ou natureza,
3
mantendo a caracterstica de que a infraestrutura era uma
matria federal. Aqui, como fcil perceber, tratava-se de uma competncia administrativa
que, necessariamente, trazia consigo a necessria competncia legislativa. Quanto com-
petncia legislativa, propriamente dita, a Carta de 1967 estabelecia que a Unio era dotada das
seguintes potestades legislativas:
(i) direito agrrio;
(ii) normas gerais de segurana e proteo da sade;
(iii) guas e energia eltrica;
(iv) jazidas, minas e outros recursos minerais;
(V) metalurgia;
(vi) florestas, caa e pesca;
(vii) regime dos portos e da navegao de cabotagem, fluvial e lacustre.
A Emenda Constitucional n
s
1, de 17 de outubro de 1969, manteve os termos daquilo que
foi acima apontado. Houve, entretanto, uma pequena mudana no que diz respeito s
competncias legislativas em relao energia, que foi subdividida em eltrica, trmica,
nuclear ou de qualquer natureza. Um balano geral das competncias constitucionais em
matria ambiental demonstra que o tema, at a Constituio de 1988, mereceu tratamento
apenas tangencial e que a principal preocupao do constituinte sempre foi com a infra-
estrutura para o desenvolvimento econmico. O aspecto que foi privilegiado, desde que o
tema passou a integrar a ordem jurdica constitucional, foi o de meio de produo.
3. A Constituio de 1988
3.1. Aspectos Gerais da Constituio de 1988
Alm de ser dotada de um captulo prprio para as questes ambientais, a CF de 1988, ao
longo de diversos outros artigos, trata das obrigaes da sociedade e do Estado brasileiro com
o meio ambiente. Tais normas, do ponto de vista do Direito Constitucional, podem ser
agrupadas como normas de (i) garantia, (ii) competncia,
(iii) gerais e (iv) especficas.
4
Conforme j foi examinado nos itens precedentes, as
3 Artigo 8
5
, XV, b.
4 Raul Machado Horta, Direito Constitucional, Belo Homonte: Del Rey, 3* edio, 2002, p. 271.
cs-j - tnsmo aupenor mum
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
Constituies que antecederam atual Carta deram ao tema Meio Ambiente um tratamento
pouco sistemtico, esparso e com um enfoque predominantemente voltado para a
infraestrutura da atividade econmica, e a sua regulamentao legislativa teve por escopo
priorizar a atividade produtiva, independentemente da conservao dos recursos naturais. A
Constituio de 1988 no desconsiderou o Meio Ambiente como elemento indispensvel e
que servira de base para o desenvolvimento da atividade de infraestrutura econmica. Ao
contrrio, houve um aprofundamento das relaes entre o Meio Ambiente e a infraestrutura
econmica, pois, nos. termos da Constituio de 1988, reconhecido pelo constituinte
originrio que se faz necessria a proteo ambiental de forma que se possa assegurar uma
adequada fruio dos recursos ambientais e um nvel elevado de qualidade de vida s
populaes. A Constituio no desconsiderou, nem poderia faz-lo, que toda a atividade
econmica se faz mediante a utilizao de recursos ambientais. O legislador constituinte bus-
cou, estabelecer um mecanismo mediante o qual as naturais tenses entre os diferentes
usurios dos recursos ambientais possam ser amenizadas dentro de uma perspectiva de
utilizao racional.
A fruio de um meio ambiente saudvel e ecologicamente equilibrado foi erigida em
direito fundamental pela ordem jurdica constitucional vigente. Este fato, sem dvida, pode
se revelar um notvel campo para a construo de um sistema de garantias da qualidade de
vida dos cidados e de desenvolvimento econmico que se faa com respeito ao Meio
Ambiente.
A adequada compreenso do captulo e dos dispositivos constitucionais voltados para o
Meio Ambiente essencial e exige uma ateno toda especial para disciplinas que no so
jurdicas. Conceitos pertencentes Geografia, Ecologia, Mineralogia etc. passam a
desempenhar um papel na interpretao da norma constitucional que era completamente
impensvel antes da promulgao da Constituio de 1988. Este , provavelmente, o maior
desafio que o artigo 225 lana ao jurista. Como estabelecer a adequada mediao entre o fato
cientfico e o fato jurdico, a norma aplicvel uma questo que vem estimulando a
criatividade do jurista.
A Lei Fundamental reconhece que os problemas ambientais so de vital importncia
para a nossa sociedade, seja porque so necessrios para a atividade econmica, seja porque
considera a preservao de valores cuja mensurao extremamente complexa. V-se, com
clareza, que h, no contexto constitucional, um sistema de proteo ao Meio Ambiente que
ultrapassa as meras disposies esparsas. Aqui reside a diferena fundamental entre a
Constituio de 1988 e as demais que a precederam. Em 1988, buscou-se estabelecer uma
harmonia entre os diferentes dispositivos voltados para a defesa do Meio Ambiente. A norma
constitucional ambiental parte integrante de um complexo mais amplo e podemos dizer,
sem risco de errar, que ela faz a interseo entre as normas de natureza econmica e aquelas
destinadas proteo dos direitos individuais.
A correta interpretao das normas ambientais existentes na Constituio da Repblica
deve ser feita, como j foi dito, com a anlise das diferentes conexes materiais e de sentido
que elas guardam entre si e, principalmente, com outras reas do Direito. A tarefa no
trivial, pois elevado o nmero de normas ambientais
Direito Ambiental
existentes na Lei Fundamental. A Constituio possui vinte e dois artigos que, de uma forma
ou de outra, relacionam-se com o MA, alm de pargrafos e incisos diversos. Sistematiz-los e
harmoniz-los uma tarefa que ainda est por ser feita.
Em sede Constitucional, so encontrveis os seguintes pontos dedicados ao meio
ambiente ou a este vinculados direta ou indiretamente:
- Crt *r -1LTVT T WTTT.
art. incisos .A_AJ.I1> -LA-A* JL/UCillj
art. 20, incisos I, II, III, IV, V, VI, VII, IX, X, XI
e 1* e 2*;
art. 21, incisos XIX, XX, XXIII,alneas a, be c,
XXV;
art. 22, incisos IV, XII, XXVI;
art. 23, incisos I, III, IV, VI, VII, IX, XI;
art. 24, incisos VI, VII, VIII;
art. 43, 2*, IV, e 3;
art. 49, incisos XIV, XVI;
art. 91, l
e
, inciso III;
art. 129, inciso III;
art. 170, inciso VI;
art. 174, 3^ e 4*;
art. 176 e ;
art. 182 e ;
art. 186;
art. 200, incisos VII, VIII;
art. 216, inciso V e l
e
, 3
9
e 4
a
;
art. 225;
art. 231;
art. 232; e,
no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, os artigos 43, 44 e .
Os muitos artigos constitucionais contemplam normas de natureza processual, penal,
econmica, sanitria, tutelar administrativa e, ainda, normas de repartio de competncia
legislativa e administrativa. uma gama to ampla e que no foi desenvolvida em todas as
suas potencialidades.
3.2. O Artigo 225 da Lei Fundamental de 1988
O captulo do Meio Ambiente (artigo 225) da CF o centro nevrlgico do sistema
constitucional de proteo ao MA e nele que est muito bem caracterizada e concretizada a
proteo do meio ambiente como um elemento de interseo entre a ordem econmica e os
direitos individuais.
O artigo 225 da CF determina que:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida, impon-
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
do-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes.
O primeiro destaque que merece abordagem o vocbulo todos, que d incio ao
captulo. Todos, tal como presente no artigo 225, tem o sentido de qualquer indivduo que
se encontre em territrio nacional, independentemente de sua condio jurdica perante o
nosso ordenamento jurdico. Todos quer dizer todos os seres humanos. Aqui h uma
evidente ampliao do rol dos direitos constitucionalmente garantidos, pois, diferentemente
dos direitos eleitorais e os de controle da probidade administrativa, no se exige a condio
de cidado. Veja-se que, quando se trata da definio de direitos e obrigaes, a CF estabelece
claramente o destinatrio da garantia ou do comando. Assim que os direitos e as garantias
individuais definidos no artigo 5
2
no se destinam a toda e qualquer pessoa; os seus
destinatrios so os brasileiros e os estrangeiros residentes no Pais. Um estrangeiro que esteja
simplesmente de passagem pelo Pas, em tese, no destinatrio do artigo 5
fl
da Lei
Fundamental. Mesmo no interior das disposies contidas no artigo 5
e
possvel identificar
limitaes ao exerccio de alguns direitos e garantias. A ao popular constitucional, por
exemplo, s pode ser proposta por cidado que, no caso, o eleitor em dia com as suas
obrigaes eleitorais. O artigo 225, ao se utilizar da expresso todos, buscou estabelecer que
mesmo os estrangeiros no residentes no Pas e outros que, por motivos diversos, tenham
tido suspensos os seus direitos de cidadania, ainda que parcialmente, so destinatrios da
norma atributiva de direito ao MA ecologicamente equilibrado.
A Leitura irracional e apressada do vocbulo tem levado interpretao de que todos
teria como destinatrio todo e qualquer ser vivo. A hiptese no se justifica. A Constituio
tem como um de seus princpios reitores a dignidade da pessoa humana e, portanto, a ordem
jurdica nacional tem como seu centro o indivduo humano. A proteo aos animais e ao meio
ambiente estabelecida como uma consequncia de tal princpio e se justifica na medida em
que necessria para que o indivduo humano possa ter uma existncia digna em toda
plenitude.
O Direito estabelecido pelo artigo 225 bastante complexo e possui uma enorme gama
de implicaes em sua concepo mais profunda. Para a conceituao do contedo desse
direito, so necessrios diversos recursos a conhecimentos que no so jurdicos. Configura-
se, assim, a interdisciplinariedade da matria ambiental.
3.2.1. Conceito normativo de meio ambiente
Antes de avanar no estudo do conceito normativo de meio ambiente, necessria a
apresentao do que seria um conceito genrico de meio ambiente, Para Robert Reichardt:
5

5 Apud Gerhard Kade et alii. O homem e sen ambiente, Rio de Janeiro: FGV, 1975, p. 184.
Direito Ambiental
Definimos o ambiente de uma dada populao de seres humanos como o sistema de constantes
espaciais e temporais de estruturas no-humanas, que influencia os processos biolgicos e o comportamento
dessa populao. No ambiente compreendemos os processos sociais diretamente hgados a essas estruturas,
como sejam o trajeto regular dos suburbanos, ou o desvio comporta- mental em correlao direta com a
densidade da populao ou com as condies habitacionais. Exclumos, no entanto, os processos que se
desenvolvem principalmente no exterior do sistema social. evidente que tal distino, em certa medida,
arbitrria, pois num sistema social cada elemento se acha vinculado a todos os outros.
J Jos Lutzemberger^ afirma que:
A evoluo orgnica um processo sinfnico. As espcies, todas as espcies, e o Homem no uma
exceo, evoluram e esto destinadas a continuar evoluindo conjuntamente e de maneira orquestrada.
Nenhuma espcie tem sentido por si s, isoladamente. Todas as espcies dominantes ou humildes,
espetaculares ou apenas visveis, quer nos sejam simpticas ou as consideremos desprezveis, quer se nos
afigurem como teis ou mesmo nocivas, todas so peas de uma grande unidade funcional. A natureza no
um aglomerado arbitrrio de fatos isolados, arbitrariamente alterveis ou dispensveis, Tudo est
relacionado com tudo. Assim como numa sinfonia os instrumentos individuais s tm sentido como partes
do todo, funo do perfeito e disciplinado comportamento de cada uma das partes integrantes da
maravilhosa sinfonia da evoluo orgnica, onde cada instrumento, por pequeno, fraco ou insignificante
que possa parecer, essencial e indispensvel.
O conceito normativo de meio ambiente encontra-se estabelecido no artigo 3
9
da Lei n
e

6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a poltica nacional do meio ambiente, seus fins e mecanismos
de formulao e aplicao, e d outras providncias. A referida Lei, estabelecida no regime
constitucional anterior, foi firmada com base no artigo 8
e
, inciso XVI, alneas c, he i , da Carta
de 1967. A Lei foi recebida pela atual Lei Fundamental, fato que foi confirmado pelas suas
sucessivas reformas.
Muitas so as definies encontradas para o termo. Iara Verocai
7
apresenta uma enorme
quantidade de definies; dentre essas, merecem destaque as seguintes:
a) A soma das condies externas e influncias que afetam a vida, o desenvolvimento e,
em ltima anlise, a sobrevivncia de um organismo (The World Bank).
6 Fim do futuro? Porto Alegre: Movimento, 1976, p. 9.
7 Vocabulrio bsico de meio ambiente, Rio de Janeiro: Petrobrs/ FEEMA, 1992,4
a
ed., pp. 133-135.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
b) O conjunto do sistema externo fsico e biolgico, no qual vivem o homem e os outros
organismos (PNUMA).
8

A Lei ordinria define meio ambiente:
Meio ambiente: o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e
biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
O conceito estabelecido na PNMA merece crtica, pois, como se pode perceber, o seu
contedo no est voltado para um aspecto fundamental do problema ambiental, que ,
exatamente, o aspecto humano. A definio legal considera o meio ambiente do ponto vista
puramente biolgico e no do ponto de vista social que, no caso, fundamental. Entretanto,
no deve passar sem registro o fato de que no contexto da elaborao da Lei n
9
6.938/81 a proteo
do meio ambiente era considerada como uma forma de proteo da sade humana, e no
como um bem merecedor de tutela autnoma.
A CF de 1988 elevou o meio ambiente condio de direito de todos e bem de uso comum do povo,
modificando o conceito jurdico de meio ambiente, tal como ele estava definido pela Lei da
Poltica Nacional de Meio Ambiente. Em razo da alta relevncia do bem jurdico tutelado, a
Lei Fundamental estabeleceu a obrigao do Poder Pblico e da Comunidade de preserv-lo
para as presentes e faturas geraes. Foram criadas duas situaes distintas; a primeira, de (i)
no promover degradao; a segunda, de (i) promover a recuperao de reas j degradadas.
A Constituio fez uma escolha clara pela conservao que, necessariamente, tem que ser
interpretada de maneira dinmica. A observar que o bem jurdico meio ambiente pode ser
includo dentre aqueles pertencentes a uma ou outra pessoa jurdica de direito pblico ou
mesmo privado, pelo contrrio, o meio ambiente integrado por diferentes bens submetidos
a diversas pessoas jurdicas, naturais ou no, pblicas ou privadas. O que a Constituio fez foi
criar uma categoria jurdica capaz de impor, a todos quantos se utilizem de recursos naturais,
uma obrigao de zelo para com o meio ambiente. No se olvide, contudo, que o conceito de uso comum
de todos rompe com o tradicional enfoque de que os bens de uso comum s podem ser bens
pblicos. No, a CF estabeleceu que, mesmo sob a gide do domnio privado, podem ser
fixadas obrigaes para que os proprietrios assegurem a fruio, por todos, dos aspectos
ambientais de bens de sua propriedade. A fruio, contudo, mediata, e no imediata. O
proprietrio de uma floresta permanece proprietrio da mesma, pode estabelecer interdies
quanto penetrao e permanncia de estranhos no interior de sua propriedade. Entretanto,
est obrigado a no degradar as caractersticas ecolgicas que, estas sim, so de uso comum,
tais como a beleza cnica, a produo de oxignio, o equilbrio trmico gerado pela floresta, o
refugio de animais silvestres etc. Aqui h uma impor-
8 PNUMA.
Direito Ambiental
tante contribuio do legislador ordinrio brasileiro que, desde 1934, considera as florestas de
interesse comum de todos.
9

Os artigos 219 e 225, 4
S
, da CF estabeleceram o conceito jurdico de patrimnio nacional,
cujo contedo no foi definido. Contudo, h que se observar que, no contexto especfico da
proteo ambiental, tal conceito no se confunde com o de propriedade pblica, como tem
sido reiteradaraente decidido pelo STF.
10
Na hiptese, trata-se de mais um conceito jurdico
indeterminado, que dever ser preenchido caso a caso, levando-se em considerao o conjunto
de princpios que informam a prpria Lei Fundamental. Eventualmente, em matria
ambiental, o sentido de patrimnio nacional implica haver restries livre utilizao dos
recursos naturais, na
9 Conforme o artigo 1 do CFIo aprovado pelo DECRETO N. 23.793 - DE 23 DE JANEIRO DE 1934 - Art. 1 As florestas
existentes no territrio nacional, consideradas em conjunto, constituem bemdeinteressecomum a todos os habitantes, do pais,
exercendo-se os direitos de propriedade com as limitaes que as leis em geral, e especialmente este cdigo,
estabelecem.
10 STF: RE 134297 / SP. Relator: Min. CELSO DE MELLO. Julgamento: 13/06/1995. Primeira Turma. DJU: 22-09-1995 PG. 30597
E M E N T A : RECURSO EXTRAORDINRIO - ESTAO ECOLGICA - RESERVA FLORESTAL NA
SERRA DO MAR - PATRIMNIO NACIONAL (CF, ART. 225, PAR. 4) - LIMITAO ADMINISTRATIVA QUE
AFETA O CONTEDO ECONMICO DO DIREITO DE PROPRIEDADE - DIREITO DO PROPRIETRIO
INDENIZAO - DEVER ESTATAL DE RESSARCIR OS PREJUZOS DE ORDEM PATRIMONIAL SOFRIDOS
PELO PARTICULAR - R NAO CONHECIDO. - Incumbe ao Poder Pblico o dever constitucional de proteger a flora
e de adotar as necessrias medidas que visem a coibir prticas lesivas ao equilbrio ambiental. Esse encargo, contudo,
no exonera o Estado da obrigao de indenizar os proprietrios cujos imveis venham a ser afetados, em sua
potencialidade econmica, pelas limitaes impostas pela Administrao Pblica. - A proteo jurdica dispensada s
coberturas vegetais que revestem as propriedades imobilirias no impede que o dominus venha a promover, dentro
dos limites autorizados pelo CFIo, o adequado e racional aproveitamento econmico das rvores nelas existentes. A
jurisprudncia do STF e dos Tribunais em geral, tendo presente a garantia constitucional que protege o direito de
propriedade, firmou-se no sentido de proclamar a plena indenizabili- dade das matas e revestimentos florestais que
recobrem reas dominiais privadas objeto de apossamento estatal ou sujeitas a restries administrativas impostas
pelo Poder Pblico. Precedentes. A circunstncia de o Estado dispor de competncia para criar reservas florestais
no lhe confere, s por si conside- rando-se os princpios que tutelam, em nosso sistema normativo, o direito de
propriedade , a prerrogativa de subtrair*se ao pagamento de indenizao compensatria ao particular, quando a
atividade pblica, decorrente do exerccio de atribuies em tema de direito florestal, impedir ou afetar a vlida
explorao econmica do imvel por seu proprietrio. - A norma inscrfa no ART. 225, 4, d Constituio deve ser
interpretada de modo harmonioso com o sistema jurdico consagrado pelo ordenamento fundamental, notadamente com a clusula
que, proclamada pelo an. 5
a
, XXII, da Cana Poltica, garante e assegura o direito de propriedade em todas as suas projees, inclusive
aquela concernente a compensao financeira devida pelo Poder Pblico ao proprietrio atingido por atos imputveis a atividade
estatal. O preceito consubstanciado no ART. 225, 4
9
, da Carta da Repblica, alm de no haver convertido em bens pblicos os
imveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlntica, Serra do Mar, Floresta Amaznica
brasileira), tambm no impede a utilizao, pelos prprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas reas que estejam
sujeitas ao domnio privado, desde que observadas as prescries legais e respeitadas as condies necessrias preservao
ambientaL A ordem constitucional dispensa tutela efetiva ao direito de propriedade (CF/88, art. 5
a
, XXII). Essa
proteo outorgada pela Lei Fundamental da Repblica estende-se, na abrangncia normativa de sua incidncia
tutelar, ao reconhecimento, em favor do dominus, da garantia de compensao financeira, sempre que o Estado,
mediante atividade que lhe seja juridicamente imputvel, atingir o direito de propriedade em seu contedo eco-
nmico, ainda que o imvel particular afetado pela ao do Poder Pblico esteja localizado em qualquer das reas
referidas no art. 225, 4, da Constituio. Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: a consagrao
constitucional de um tpico direito de terceira gerao (CF, art. 225, caput).
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
medida em que esta utilizao possa vir a ser gravosa para a natureza e a sociedade,
independentemente da titularidade dos bens considerados isoladamente.
3.2.1.1. Direito Ambiental e Direitos Humanos
A proteo ao meio ambiente reconhecida como uma evoluo dos direitos humanos,
consdtuindo-se em um aprofundamento da concepo tradicional. A profunda e estreita
relao entre direitos humanos e proteo ao meio ambiente tem sido reconhecida pelo
Supremo Tribunal Federal, assim como tem sido reconhecida pela Corte Constitucional que a
proteo ao meio ambiente, ou a alegao de que a ao administrativa se faz em defesa do
meio ambiente, no pode ser feita sem a observncia dos direitos e das garantias
individuais.
11

11 STF - MS 22164 / SP - Relator(a): Min. CELSO DE MELLO. Julgamento: 30/10/1995. TRIBUNAL PLENO. DJU; 17-11-1995
Pg. 39206. EMENTA: REFORMA AGRRIA - IMVEL RURAL SITUADO NO PANTANAL MATO-GROSSENSE
- DESAPROPR1AO-SANO (CF, ART. 184) - POSSIBILIDADE - FALTA DE NOTIFICAO PESSOAL E
PRVIA DO PROPRIETRIO RURAL QUANTO A REALIZAO DA VISTORIA (LEI N. 8.629/93, ART. 2., PAU.
2.) - OFENSA AO POSTULADO DO DUE PRO- CESS OF LAW (CR ART. 5, LTV) - NULIDADE RADICAL DA
DECLARAO EXPROPRIATRIA - MANDADO DE SEGURANA DEFERIDO. REFORMA AGRRIA E DEVIDO
PROCESSO LEGAL. - O POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DUE PROCESS OF LAW, EM SUA DESUNAO
JURDICA, TAMBM EST VOCACIONADO A PROTEO DA PROPRIEDADE. NINGUM SER PRIVADO DE SEUS
BENS SEM O DEVIDO PROCESSO LEGAL (CF, ART. 5, UV). A UNIO FEDERAL - MESMO TRATANDO-SE DE
EXECUO E IMPLEMENTAO DO PROGRAMA DE REFORMA AGRRIA - NO EST DISPENSADA DA
OBRIGAO DE RESPEITAR, NO DESEMPENHO DE SUA A TTVIDA- DE DE EXPROPRIAO, POR INTERESSE
SOCIAL, OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS QUE, EM TEMA DE PROPRIEDADE, PROTEGEM AS PESSOAS CONTRA
A EVENTUAL EXPANSO ARBITRRIA DO PODER ESTATAL. A CLUSULA DE GARANTIA DOMINIAL QUE EMERGE
DO SISTEMA CONSAGRADO PELA CONSTITUIO DA REPBLICA TEM POR OBJETIVO IMPEDIR O INJUSTO
SACRIFCIO DO DIREITO DE PROPRIEDADE. FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE E VISTORIA EFETUADA PELO
INCRA. A VISTORIA EFETIVADA COM FUNDAMENTO NO ART. 2., PAR. 2., DA LEIN. 8.629/93 TEM POR FINALIDADE
ESPECFICA VIABILIZAR O LEVANTAMENTO TCNICO DE DADOS E INFORMAES SOBRE O IMVEL RURAL,
PERMITINDO A UNIO FEDERAL - QUE ATUA POR INTERMDIO DO INCRA - CONSTATAR SE A PROPRIEDADE
REALIZA, OU NO, A FUNAO SOCIAL QUE LHE INERENTE. O ORDENAMENTO POSITIVO DETERMINA QUE ESSA
VISTORIA SEJA PRECEDIDA DE NOTIFICAO REGULAR AO PROPRIETRIO, EM FACE DA POSSIBILIDADE DE O
IMVEL RURAL QUE LHE PERTENCE - QUANDO ESTE NO ESTIVER CUMPRINDO A SUA FUNO SOCIAL - VIR A
CONSTITUIR OBJETO DE DECLARAO EXPROPRIATRIA, PARA FINS DE REFORMA AGRRIA. NOTIFICAO
PRVIA E PESSOAL DA VISTORIA. A NOTIFICAO A QUE SE REFERE O ART. 2., PAR. 2., DA LEIN. 8.629/93, PARA QUE
SE REPUTE VLIDA E POSSA CONSEQENTEMENTE LEGTIMA EVENTUAL DECLARAO EXPROPRIATRIA PARA
FINS DE REFORMA AGRRIA, H DE SER EFETIVADA EM MOMENTO ANTERIOR AO DA REALIZAO DA
VISTORIA. ESSA NOTIFICAO PRVIA SOMENTE CONSI- DERAR-SE-A REGULAR, QUANDO
COMPROVADAMENTE REALIZADA NA PESSOA DO PROPRIETRIO DO IMVEL RURAL, OU QUANDO EFETIVADA
MEDIANTE CARTA COM A VISO DE RECEPO FIRMADO POR SEU DESTINATRIO OU POR AQUELE QUE
DISPONHA DE PODERES PARA RECEBER A COMUNICAO POSTAL EM NOME DO PROPRIETRIO RURAL, OU,
AINDA, QUANDO PROCEDIDA NA PESSOA DE REPRESENTANTE LEGAI OU DE PROCURADOR REGULARMENTE
CONSTITUDO PELO DOMINUS. O DESCUMPRIMENTO DESSA FORMALIDADE ESSENCIAL, DITADA PELA
NECESSIDADE DE GARANTIR AO PROPRIETRIO A OBSERVNCIA DA CLUSULA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO
PROCESSO LEGAL, IMPORTA VCIO RADICAL. QUE CONFIGURA DEFEITO INSUPERVEL, APTO A PROJETAR-SE
SOBRE TODAS AS FASES SUBSE-
Direito Ambiental
A Emenda Constitucional n
e
45, de 2004, acrescentou alguns artigos nossa Lei
Fundamental que, em princpio, podero influenciar na deciso das questes jurdi- co-
ambientais. Refiro-me, especificamente, incluso do 3
e
do artigo 5
2
, cujo teor o seguinte:
3
Q
Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada
Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero
equivalentes s emendas constitucionais.
Chamo a ateno para o fato de que a doutrina, por ampla maioria, bem como algumas
decises do STF tm considerado que o artigo 225 da nossa Constituio , em um dos seus
mltiplos aspectos, uma extenso do artigo 5
9
. Por outro lado, a
QENTES DO PROCEDIMENTO DE EXPROPRIAO, CONTAMINANDO-AS, POR EFEITO DE REPERCUSSO
CAUSAL, DE MANEIRA IRREMISSVEL, GERANDO, EM CONSEQNCIA, POR AUSNCIA DE BASE JURDICA
IDONEA, A PRPRIA INVALIDAO DO DECRETO PRESIDENCIAL CONSUBSTANCIADOR DE DECLARAO
EXPROPRIATRIA PANTANAL MATO-GROS- SENSE (CF, ART. 225, 4)-POSSIBILIDADE JURDICA DE
EXPROPPIAO DE IMVEIS RURAIS NELE SITUADOS, PARA FINS DE REFORMA AGRRIA. - A
NORMA INSCRITA NO ART. 225, 4= DA CONSTITUIO NO ATUA, EM TESE, COMO
IMPEDIMENTO JURDICO A EFETIVAO, PELA UNIO FEDERAL, DE ATIVIDADE
EXPROPRIATRIA DESTINADA A PROMOVER E A EXECUTAR PROJETOS DE REFORMA AGRRIA
NAS REAS REFERIDAS NESSE PRECEITO CONSTITUCIONAL, NOTADAMENTE NOS IMVEIS
RURAIS SITUADOS NO PANTANAL MATO-GROS- SENSE. A PRPRIA CONSTITUIO DA
REPBLICA, AO IMPOR AO PODER PBLICO DEVER DE FAZER RESPEITAR A INTEGRIDADE DO
PATRIMNIO AMBIENTAL, NO O INIBE, QUANDO NECESSRIA A INTERVENO ESTATAL NA
ESFERA DOMINIAL PRIVADA, DE PROMOVER A DESAPROPRIAO DE IMVEIS RURAIS PARA
FINS DE REFORMA AGRRIA, ESPECIALMENTE PORQUE UM DOS INSTRUMENTOS DE
REALIZAO DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE CONSISTE, PRECISAMENTE, NA SUBMISSO
DO DOMNIO A NECESSIDADE DE O SEU TITULAR UTILIZAR ADEQUADAMENTE OS RECURSOS
NATURAIS DISPONVEIS E DE FAZER PRESERVAR O EQ.UILBRIO DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 186,
II), SOB PENA DE, EM DESCUMPRNDO ESSES ENCARGOS, EXPOR-SE A DESAPROPRIAO-
SANO A QUE SE REFERE O ART. 184 DA LEI FUNDAMENTAL. A QUESTO DO DIREITO AO MEIO
AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO - DIREITO DE TERCEIRA GERAO - PRINCPIO DA
SOLIDARIEDADE. - O DIREITO A INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE - TPICO DIREITO DE
TERCEIRA GERAO - CONSTITUI PRERROGATIVA JURDICA DE TITULARIDADE COLETIVA,
REFLETINDO, DENTRO DO PROCESSO DE AFIRMAO DOS DIREITOS HUMANOS, A EXPRESSO
SIGNIFICATIVA DE UM PODER ATRIBUDO, NO AO INDIVDUO IDENTIFICADO EM SUA
SINGULARIDADE, MAS, NUM SENTIDO VERDADEIRAMENTE MAIS ABRANGENTE, A PRPRIA
COLETIVIDADE SOCIAL. ENQUANTO OS DIREITOS DE PRIMEIRA GERAO (DIREITOS CIVIS E
POLTICOS} - QUE COMPREENDEM AS LIBERDADES CLSSICAS, NEGAUVAS OU FORMAIS -
REALAM O PRINCPIO DA LIBERDADE E OS DIREITOS DE SEGUNDA GERAO (DIREITOS
ECONMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS) - QUE SE IDENTIFICA COM AS LIBERDADES POSITIVAS,
REAIS OU CONCRETAS - ACENTUAM O PRINCPIO DA IGUALDADE, OS DIREITOS DE TERCEIRA
GERAO, QUE MATERIALIZAM PODERES DE TITULARIDADE COLETIVA ATRIBUDOS
GENERICAMENTE A TODAS AS FORMAES SOCIAIS, CONSAGRAM O PRINCPIO DA
SOLIDARIEDADE E CONSTITUEM UM MOMENTO IMPORTANTE NO PROCESSO DE
DESENVOLVIMENTO, EXPANSO E RECONHECIMENTO DOS DIREITOS HUMANOS,
CARACTERIZADOS, ENQUANTO VALORES FUNDAMENTAIS INDISPONVEIS, PELA NOTA DE UMA
ESSENCIAL INEXAURIBILIDADE. CONSIDERAES DOUTRINRIAS.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
norma constitucional no fornece, nem poderia faz-lo, uma definio do que deve ser
entendido como tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos. Uma
interpretao restritiva seria aquela que considerasse como direitos humanos, apenas e to-
somente, as normas que se destinassem a dispor sobre as matrias contidas na Declarao
Universal de Direitos Humanos. No parece ser esta a melhor orientao. De fato, ao
analisarmos as principais convenes internacionais :Sobre temas ambientais, sem dvida
alguma, poderemos constatar que elas se referem a interesse comum da humanidade,
preocupao comum da humanidade e outros conceitos correlatos. A ttulo de exemplo,
permito-me trazer colao alguns itens do prembulo da Conveno sobre Diversidade
Biolgica da qual o ,Brasil signatrio:
As Partes Contratantes,
Conscientes do valor intrnseco da diversidade biolgica e dos valores ecolgico,
gentico, social, econmico, cientfico, educacional, cultural, recreativo e esttico da
diversidade biolgica e de seus componentes:
Conscientes, tambm, da importncia da diversidade biolgica para a evoluo e
para a manuteno dos sistemas necessrios vida da biosfera,
Afirmando que a conservao da diversidade biolgica uma preocupao
comum humanidade,
Reconhecendo a estreita e tradicional dependncia de recursos biolgicos de
muitas comunidades locais e populaes indgenas com estilos de vida tradicionais, e
que desejvel repartir equitativamente os benefcios derivados da utilizao do
conhecimento tradicional, de inovaes e de prticas relevantes conservao da
diversidade biolgica e utilizao sustentvel de seus componentes, Reconhecendo,
igualmente, o papel fundamental da mulher na conservao e na utilizao sustentvel
da diversidade biolgica e afirmando a necessidade da plena participao da mulher em
todos os nveis de formulao e execuo de polticas para a conservao da diversidade
biolgica,
Reconhecendo que o desenvolvimento econmico e scial e a erradicao da
pobreza so as prioridades primordiais e absolutas dos pases em desenvolvimento,
Conscientes de que a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade
biolgica so de importncia absoluta para atender s necessidades de alimentao, de
sade e de outra natureza da crescente populao mundial, para o que so essenciais o
acesso e a repartio de recursos genticos e tecnologia, Observando, enfim, que a
conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica fortalecero as relaes
de amizade entre os Estados e contribuiro para a paz da humanidade.
Muitos outros exemplos podem ser encontrados em tratados e convenes sobre o tema
proteo ambiental. Ante a evidente novidade do tema, no se pode oferecer uma resposta
conclusiva sobre a elevao ao nvel constitucional de tratados e convenes ambientais.
Certamente, tal questo ser suscitada perante o STF. O tema, entretanto, relevante e merece
ser examinado com cuidado. Pessoalmente,
Direito Ambiental
entendo que a melhor soluo aquela que incorpora os tratados e convenes ambientais
prpria Constituio. As consequncias prticas da adoo do posicionamento acima referido
so imensas. Uma primeira consequncia , mediante provocao do Procurador-Geral da
Repblica,
12
a federalizao de todas as questes ambientais graves, visto que a nova redao
do artigo 109 da Lei Fundamental da Repblica ampliou a competncia da Justia Federal para
acrescentar s suas tradicionais competncias aquela de julgar causas referentes a direitos
humanos.^ Uma outra questo que, seguramente, poder ser suscitada aquela que diz
respeito delonga dos processos ambientais, pois, de acordo com a nova redao do artigo 5
e

de nossa Constituio,
14
todos temos direito a uma durao razovel dos processos.
15

No se deve esquecer, igualmente, que no campo internacional, a poltica externa
brasileira, em funo do disposto no artigo 7
e
do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias,
16
o Brasil se obrigou a se empenhar pela criao de um Tribunal internacional
para o julgamento de crimes contra os Direitos Humanos. Tal Tribunal, felizmente, j se
encontra criado. o Tribunal Penal Internacional (TPI), com sede em Haia. A questo que se
coloca a seguinte: estamos obrigados a postular internacionalmente a criao de uma Corte
Ambiental ou pela ampliao da competncia do TPI?
4. Aplicabilidade das Normas
Uma das questes centrais da vida do Direito, provavelmente a mais importante,
aquela que diz respeito aplicao e eficcia das normas jurdicas. Em matria ambiental, o
problema no diferente. Provavelmente seja mais grave.
A CF, com o objetivo de tomar efetdvo o exerccio do direito ao meio ambiente sadio,
estabeleceu uma gama de incumbncias para o Poder Pblico, arroladas nos incisos I/VII do
l
s
do artigo referido, que se constituem em direitos pblicos subjetivos, exigveis pelo cidado
a qualquer momento.
12 Art. 109, 5 Nas hipteses de grave violao de direitos humanos, o Procurador-Geral da Repblica, com a finalidade de
assegurar o cumprimento de obrigaes decorrentes de tratados internacionais de direitos humanos dos quais o Brasil
seja parte, poder suscitar, perante o Superior Tribunal de Justia, em qualquer fase do inqurito ou processo, incidente
de deslocamento de competncia para a Justia Federal.
13 Art. 109-V-A As causas relativas a direitos humanos a que se refere o 5
o
deste artigo.
14 Art. 5, LXXVTIIA todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios
que garantam a celeridade de sua tramitao.
15 STF HC 86915/SP. Relator; Min. GILMAR MENDES. Segunda Turma. DJU: 16-06-2006, p. 28. EMENTA: HAJBEAS
CORPUS. HOMICDIO QUALIFICADO E TENTATIVAS DE HOMICDIO. PRISO PREVENTIVA. EXCESSO DE
PRAZO. 1. A durao prolongada da priso cautelar afronta princpios constitucionais, especialmente, o da dignidade
da pessoa humana, devido processo legal, presuno de inocncia e razovel durao do processo. 2. A demora na
instruo e julgamento de ao penal, desde que gritante, abusiva e inazovel, caracteriza o excesso de prazo. 3. Manter
uma pessoa presa cautelarmente por mais de dois anos desproporcional e inaceitvel, constituindo inadmissvel
antecipao executria da sano penal. 4. Precedentes. 5. Ordem de habeas cozpus deferida de ofcio.
16 Art. 7 O Brasil propugnar pela formao de um tribunal internacional dos direitos humanos.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
Ante o jurista, coloca-se a questo de saber qual a natureza das normas constitucionais
pertinentes ao meio ambiente. Um correto equacionamento da questo fundamental para
que a Lei seja adequadamente aplicada e para que o cidado e a coletividade, como titulares do
direito ao meio ambiente sadio, possam exigir do Estado e dos particulares em geral a proteo
devida ao meio ambiente.
Inicialmente, cumpre observar que o caput do artigo 225 instituiu um Direito de ampla
abrangncia econmica e social. Todo o conjunto de normas do artigo 225 estabelece um rol
de aes e abstenes que devem, desde logo, ser observadas pela Administrao, ou pelos
particulares. Verifica-se, de plano, que muitos incisos e pargrafos do artigo 225 no
demandam posterior regramento em nvel infraconsti- tucional, enquanto outros necessitam
de adensamento em Lei especfica, sendo de eficcia contida. Tal situao toma problemtica
a aplicao imediata e in totum do captulo ambiental de nossa Carta Poltica, ainda que se
possa entender que o artigo 225 uma extenso do artigo 5
e
,
17
pois, sem dvida, o meio
ambiente pode ser entendido como um direito individual; logo, nos termos do I
a
do artigo
5
e
, cuja eficcia plena, a matria, contudo, no to simples.
Saber quais das normas so de eficcia plena e quais so de eficcia contida uma tarefe
jurdica complexa e de relevncia fundamental para que o Direito Ambiental possa,
efetivamente, ter uma existncia concreta. Maria Helena Diniz sustenta que:
So plenamente eficazes as normas constitucionais que forem idneas, desde sua entrada em vigor,
para disciplinarem as relaes jurdicas ou o processo de sua efetivao, por conterem todos os elementos
imprescindveis para que haja a possibilidade da produo imediata dos efeitos previstos, j que, apesar de
suscetveis de emenda, no requerem normao subconstitucional subseqente
O artigo 225 complexo em sua estrutura e, portanto, compe-se de normas de variado
grau de eficcia. De fato, no interior do citado artigo existem normas que explicitam um
direito da cidadania ao meio ambiente sadio (art. 225 caput), normas que dizem respeito ao direito do
meio ambiente (art. 225, l
9
,1) e normas que explicitam um direito regulador da atividade econmica em
relao ao meio ambiente (art. 225, l
9
, V).
Estas dificuldades ainda no foram devidamente enfrentadas pela doutrina. No temos
dvidas em afirmar que as normas que consagram o direito ao meio ambiente sadio so de eficcia
plena e no necessitam de qualquer norma subconstitucional para que operem efeitos no
mundo jurdico e que, em razo disso, possam ser utilizadas perante o Poder Judicirio,
mediante todo o rol de aes de natureza constitucional, tais como a ao civil pblica e a ao
popular.
17 Na medida em que explicita um direito humano fundamental.
18 Norma constitucional e seus efeitos, So Paulo: Saraiva, 1989, p. 99.
Direito Ambiental
Veja-se que, aps definir o direito ao meio ambiente, a Lei Fundamental, no I
a
do artigo 225,
estatui que:
Para assegurara efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:...
A partir do pargrafo, segue uma srie de incisos. Em tais incisos esto contidos os
comandos para o legislador ordinrio e para o administrador. Tais comandos so de natureza
obrigatria e no podem ser desonrados pelos destinatrios. exatamente atravs da
obedincia aos comandos constitucionais que o direito ao meio ambiente pode se tomar um
elemento da vida real. Os instrumentos so constitucionais, so as ferramentas com as quais o
direito se materializar.
Na qualidade de instrumentos, no se pode admitir que os incisos do l
s
do artigo 225 sirvam
para impedir a fruio do direito estabelecido no caput. Ocorre, entretanto, que alguns dos
incisos so problemticos quanto sua materializao. O exemplo mais significativo aquele
que nos fornecido pelo inciso IV, que se apresenta como o mais problemtico, na medida
em que se refere expressamente necessidade de lei. Lei, nesta altura, deve ser compreendida
como ato normativo, regulamento. desnecessria a normao por meio de lei formal, pois a
prpria Constituio fixou os limites da exigibilidade dos Estudos de Impacto Ambiental. E
evidente que os Estudos de Impacto Ambiental significam uma interferncia na esfera
privada dos agentes econmicos e, portanto, somente poderiam ser criados por lei formal.
Ocorre que a prpria Constituio reconheceu e recepcionou o instituto que lhe antecedente
e, mais do que isso, definiu as condies em que este dever ser exigido. Assim sendo, a
norma est plenamente apta a gerar resultados jurdicos, a ser exercitada plenamente, a ser
eficaz.
As demais normas jurdicas contidas nos pargrafos restantes do artigo 225 possuem
natureza diversa daquela do pargrafo inaugural do captulo constitucional do meio
ambiente. Em verdade, no h uma unidade conceituai ou material entre os cinco pargrafos
finais do captulo. Devido grande disparidade entre os temas contidos no pargrafo, no
ser possvel examin-los todos neste captulo. O exame dos diferentes contedos est
espalhado ao longo dos diversos captulos do presente trabalho.
5. A Integrao de Conceitos Exteriores ao Direito na Constituio
O l
s
do art. 225 da Lei Fundamental integrou toda uma srie de conceitos no jurdicos
ao Direito Ambiental Constitucional. Como exemplo posso citar:
I - preservar e restaxnrar os processos ecolgicos essenciais e prover o
manejo ecolgico das espcies e ecossistemas.
O inciso I estabelece obrigaes para o Poder Pblico e, em contrapartida, estabelece um
direito subjetivo pblico oponvel ao Estado, de forma que o cidado possa exigir que o Estado
atue ativamente na rea da proteo ao meio ambiente. A preservao uma obrigao cujos
sujeitos passivos so os diversos rgos pblicos espe-
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
cialmente voltados para a referida tarefa ou para aqueles que tenham promovido ou estejam
promovendo atividades ambientalmente impactantes. Contudo, h que se observar que
somente os processos ecolgicos essenciais devem ser preservados; os demais esto
submetidos s regras de conservao. Existe uma obrigao de, na medida do possvel,
repristinar BS realidades ambientais anteriores. O Estado deve se empenhar em estabelecer
processos que permitam a recuperao de ecossistemas degradados, quaisquer que sejam as
origens da degradao.
Observe-se, contudo, que processos ecolgicos essenciais uma expresso que soa incoerente e
contraditria, pois, como se sabe, a interao e o equilbrio so as caractersticas fundamentais
da vida em natureza. O que me parece que o constituinte pretendeu resguardar uma
estrutura natural mnima capaz de assegurar a reproduo e o desenvolvimento de
determinados padres de ecossistemas. O Estado, desta forma, deve colocar-se em oposio a
procedimentos que possam pr em risco as espcies vivas. Por outro lado, os processos
ecolgicos que, cientificamente, fique comprovado no serem fundamentais esto, a princpio,
excludos da proteo constitucional. Jos Lutzemberger,
19
ao analisar o significado do termo
equilbrio ecolgico, disse:
A volta ao equilbrio requer um novo paradigma para nosso pensamento econmico e
desenvolvimentista. No podemos querer imitar o comportamento predatrio dos pases ditos
"desenvolvidosmuito ao contrrio, devemos procurar rei-los, porque eles esto nos prejudicando. De fato, o
desenvolvimento dos Estados Unidos e de outros pases altamente industrializados s possvel enquanto
outras regies, as subdesenvolvidas, mandarem para l, a preos irreais, suas matrias-primas, custa de
seus prprios descendentes. As cidades vivem do campo, e sem ele morreriam, pois so incapazes de se
alimentarem com seus meios. Assim os desenvolvidos vivem dos subdesenvolvidos. Toda retrica de
ajuda aos subdesenvolvidos no pode esconder o fato de que o verdadeiro fluxo de capital, a verdadeira
direo da subveno, dos subdesenvolvidos aos desenvolvidos" Um mundo totalmente desenvolvi-
do to impensvel quanto seria um mundo em que o ltimo quilmetro quadrado estivesse coberto de
concreto.
O texto acima uma demonstrao, parcial, da estreita interdependncia entre as
diversas realidades existentes no mundo socialmente construdo e no chamado mundo
natural. Efetivamente, o consumo dos recursos naturais est absolutamente vinculado ao
padro de desenvolvimento adotado por cada nao considerada isoladamente e,
fundamentalmente, pelo papel desempenhado por esta na ordem econmica internacional. A
preservao de processos ecolgicos e de espcies vivas , portanto, uma funo deste
conjunto de fatores. A baba remunerao auferida pelos
19 Fim do futuio?, Porto Alegre: Movimento, 1976, p. 76.
Direito Ambientai
pases do Sul com a exportao de suas matrias-primas um dos mais importantes fatores
estimulantes da degradao internacional do meio ambiente. E necessrio estar consciente,
entretanto, de que os fatores internos, igualmente, so de grande importncia e no podem
ser menosprezados, sob pena de uma banalizao das questes e, sobretudo, pela criao de
um clima de autoindulgncia que no ser capaz de produzir qualquer melhoria concreta nas
terrveis condies de vida e ambientais do terceiro mundo. As custicas observaes de Hans
Magnus Enzensberger
20
merecem ser transcritas:
Teorias de que a pobreza se explica apenas por fatores externos so alimento barato no apenas para a
indignao moral. Elas possuem uma vantagem a mais: servem para o desencargo de conscincia dos
poderosos do mundo pobre que pem a responsabilidade da misria exclusivamente sobre os ombros do
Ocidente, que, alis, foi h pouco rebatizado com o nome de Norte.
No se pode, concretamente, falar em desenvolvimento sustentado sem que o fator
humano deste desenvolvimentismo tenha logrado atingir um nvel capaz de assegurar o seu
florescimento pleno em condies de ampla dignidade. O equilbrio ecolgico no se
consegue com uma participao igualitria entre todos os seres vivos na imensa roda que o
desenrolar da vida em todas as formas pelas quais esta se manifesta. Ao contrrio, os papis so
diversificados e, praticamente, impossveis de serem quantificados.
Nas palavras de Negret,
21
temos que:
... cada ser vivo desempenha funo especfica qualitativa e quantitativamente nessa dinmica energtica, e
justamente nessa participao desigual, nesse desequilbrio complementar, que se baseia a estabilidade do
sistema. A desigualdade a alma que impulsiona a evoluo e a revoluo. De cada um, segundo suas pos-
sibilidades; a cada um, segundo suas necessidades. Esta Lei universal cumpre-se inexoravelmente e conduz
o processo histrico na evoluo da matria.
Ecossistema, em definio acadmica, um conceito complexo que, para Roger Dajoz,
22

composto pelo bitopo mais a biocenese:
A noo de biocenese inseparvel da noo de bitopo. D-se esse nome ao espao ocupado pela
biocenese. O bitopo uma rea geogrfica de superfcie e volumes variveis submetida a condies cujas
dominantes so homogneas (Pres, 1961). Para Davis (1960), o bitopo uma extenso mais ou menos
20 Gueixa civil, So Paulo: Cia. das Letras, 1995, p. 30.
21 Rafael Negret. Ecossistema unidade bsica para o planejamento da ocupao territorial, Rio de Janeiro: FGV, 1982, p. 1.
22 Roger Dajoz. Ecologia geral, Petrpolis: Vozes, 1983, 4* ed., p. 279.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
bem delimitada contendo recursos suficientes para poder assegurar a conservao da vida.
Prossegue o autor francs:
... um ecossistema apresenta certa homogeneidade do ponto de vista topogrfico., climtico, botnico
e zoolgico, pedolgico, hidrolgico e geoqumico. As trocas de matria e de energia entre seus constituintes
fazem-se com intensidade caracterstica. Do ponto de vista termodinmico, o ecossistema um sistema
relativamente estvel no tempo e aberto...
Como se sabe, o termo ecossistema foi originalmente proposto por Tansley, visando
dar uma definio para a interao entre os seres vivos e os elementos fsicos que dotam de
peculiaridades os locais onde estes habitam. O ecossistema a unidade funcional bsica da
natureza. Para Tansley, os termos anteriormente propostos pelos cientistas para designar a
unidade bsica da natureza no eram suficientemente adequados
porque o conceito fundamental de iun sistema natural completo inclui no unicamente o complexo
orgnico, mas tambm o complexo dos fatores fsicos que conformam o que denominamos o meio ambiente, os
fatores do habitat. Ns no podemos separar as comunidades vivas do seu meio ambiente especial,
23

Ante a importncia fundamental do conceito, julgamos extremamente importante
agregar mais alguns conceitos e definies sobre o ecossistema. Eugene Odum
24
afirma que:
Os organismos vivos e o seu ambiente no-vivo (abitico) esto inseparavelmente inter-relacionados
e interagem entre si. Chamamos de sistema ecolgico ou ecossistema qualquer unidade (bossistema) que
abranja todos os organismos que funcionam em conjimto (a comunidade bitica) numa dada rea,
interagindo com o ambiente fsico de tal forma que um fluxo de energia produza estruturas biticas
claramente definidas e uma ciclagem de materiais entre partes vivas e no-vivas.
O ecossistema a unidade funcional bsica na ecologia, pois inclui tanto os organismos
quanto o ambiente abitico; cada um desses fatores influencia as propriedades do outro e
cada um necessrio para a manuteno da vida, como a conhecemos na Terra. Este nvel de
organizao deve ser nossa primeira preocupao se qui-
23 Apud Rafael Negret. Ob. dt., p. 7.
24 Ecologia, Rio de Janeiro: Ed. Guanabara, 1988, p. 9.
Direito Ambiental
sermos que a nossa sociedade inicie a implementao de solues holsticas para os
problemas que esto aparecendo agora em relao ao bioma e biosfera.
A complexidade dos ecossistemas e das mltiplas interaes existentes em seu interior
demonstram ao jurista a total impossibilidade da adoo dos mtodos tradicionais do direito
para a compreenso desta nova realidade que, originariamente exterior, penetra
avassaladoramente no universo do direito, assentando-se na prpria Constituio. V-se,
claramente, que o jurista dever buscar na moderna ecologia os conceitos bsicos para a
proteo ambiental desejada pela sociedade.
A incorporao da tutela dos ecossistemas no texto constitucional implica, efetivamente,
uma profunda alterao do prprio conceito de sujeito de direito. Se, por um lado, bastante
dificultosa a aceitao de um sujeito de direito no antropolgico, muito mais incrvel a
incluso do biocentrismo como novo conceito central do direito. Obviamente, no se trata de
uma superao dos conceitos antropocntri- cos ou biocntricos, mas, pelo contrrio, um
reconhecimento de ambos como sujeitos de direito, e mesmo o reconhecimento de que, no
interior de um determinado ecossistema, possvel a titularizao de direitos por sujeitos
abiticos.
Sem dvida, trata-se de assumir a necessidade de um grande esforo intelectual para que
se possa compreender a verdadeira dimenso das transformaes, internas ao Direito,
realizadas pelo Direito Ambiental.
25
Uma orientao segura pode ser encontrada no fecundo
pensamento de Felix Guatari:
2
^
Mais do que nunca a natureza no pode ser separada da cultura e precisamos aprender a pensar
transversalmente as interaes entre ecossistemas, mecanosfera e Universo de referncias sociais e
individuais.
Manejo ecolgico - O manejo ecolgico a interveno humana sobre o meio ambiente e as
espcies animais e vegetais, capaz de assegurar-lhes a sobrevivncia e uma utilizao capaz de
assegurar bem-estar sociedade.
Trata-se, do nosso ponto de vista, de uma obviedade que, no entanto, precisou ser
elevada ao nvel da Constituio. Como se sabe, no Brasil, as obviedades precisam ser
repetidas exausto para que tenham alguma chance de serem observadas. No se pode
impedir totalmente a utilizao de todo e qualquer recurso natural. Alis, este no o
propsito do artigo 225 da CRFB, Partindo-se desse princpio, faz- se imperioso que a
utilizao dos recursos naturais seja feita em consonncia com as realidades de cada
ecossistema, com as suas vocaes.
Parece-nos que a Lei Fundamental pretende que no se utilizem recursos em prejuzo
das caractersticas bsicas de cada ecossistema especialmente determinado. A destruio
ambiental um caminho sem retomo.
25 Tais transformaes, de resto, so verificveis em todos os aspectos da vida em sociedade que se alterou profundamente
aps a revoluo ecolgica.
26 As trs ecologias. Campinas: Papirus, 1990, p. 25.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
Captulo III Competncias Constitucionais em Matria
Ambiental
1. Introduo
O problema jurdico-constitucional mais complexo em matria de proteo ambiental
a repartio de competncias entre os integrantes da Federao. Isso tem sido reconhecido
pelos estudiosos do tema, no sem uma certa perplexidade como nos d mostra Freitas,
1
em
que pesem as dificuldades para discernir o que interesse nacional, regional ou local, assunto ainda pouco
enfrentado pela doutrina e pelos Tribunais, o certo que a repartio de poderes atende mais aos interesses da cole-
tividade. Evidentemente, s com o tempo as dvidas sero aclaradasEm obra posterior, o mesmo Freitas
2

insiste na questo das evidentes dificuldades decorrentes dos aspectos relacionados com
competncias, seno vejamos: A prtica vem revelando extrema dificuldade em separar a competncia dos
entes polticos nos casos concretos. H - inegvel - disputa de poder entre rgos ambientais, fazendo com que,
normalmente, mais de um atribua a si a mesma competncia legislativa e material. Essas observaes,
adequadas, por certo, ainda no tm encontrado eco nos ambientes judiciais que, em diversas
vezes, no demonstram capacidade de esclarecer os comandos constitucionais referentes s
competncias. E verdade, como se ver, que o STF tem dado questo um tratamento bastante
coerente, muito embora extremamente centralizadora.
Machado,
3
com a inegvel autoridade e experincia na matria que lhe reconhecida,
aponta uma questo que, com frequncia, tem sido esquecida por legisladores e
administradores: leis inraconstitucionais no podem repartir ou atribuir competncias, a no ser que a prpria
CF tenha previsto essa situao, como o fez expressamente no art. 22, pargrafo nico, quando previu que a
competncia comum estabelecendo normas de cooperao ser objeto de lei complementar . O decano do DA
brasileiro tocou em uma das questes mais delicadas e crticas: a indisfarvel tendncia
legislativa e mesmo regulamentar em atribuir competncia e definir reparties de forma
flagrantemente antagnica ao texto constitucional. Enfim, um quadro extremamente confuso
e no qual abundam as vaidades e egos de polticos e admi
1 Vladimir Passos de Freitas. Direito Administrativo e Meio Ambiente. Curitiba: Juru, 1993, pp. 31-32.
2 Vladimir Passos de Freitas. A CF e a Efetivida.de das Normas Ambientais, So Paulo: RT. 2000, p. 80.
3 Paulo Affonso Leme MachadoO. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros. 13* ed. 2005, p. 108.
Direito Ambiental
nistradores na qual o jurista tem que se movimentar para alcanar o verdadeiro significado das
reparties de competncias constitucionais ambientais.
Um adequado equacionamento das dificuldades geradas pela repartio de competncias
em matria ambiental fundamental para que a proteo do meio ambiente possa,
verdadeiramente, acontecer de forma efetiva e dentro dos limites da ordem jurdica democrtica.
relevante consignar que a proteo ao meio ambiente, considerada em si mesma, no
necessariamente democrtica, ainda que o Direito Ambiental, tal como concebido
modernamente, tenha uma origem democrtica. perfeitamente possvel que se proteje o meio
ambiente com mtodos ditatoriais,
4
como foi o caso de Juan Balaguer na Repblica Dominicana;
o grande desafio para a nossa sociedade proteger o meio ambiente em um regime democrtico,
fede- ralista e constitucional.
Um dos pontos mais relevantes do tema o exerccio do poder de polcia ambiental que,
em termos prticos, se desdobra na fiscalizao e no licenciamento ambiental. Nestes dois
pontos se materializam as maiores dificuldades para as atividades econmicas e,
principalmente, os conflitos entre os diferentes entes administrativos, tanto no nvel das
diferentes esferas administrativas como, no raras vezes, dentro de um mesmo nvel poltico
administrativo, visto que no so raras as divergncias e, at mesmo, atitudes contraditrias
entre agncias de controle ambiental, institutos de florestas e agncias de guas de um mesmo
Estado, Municpio ou da Unio.
Rotineiramente, o poder de polcia sobre determinada atividade integra as atribuies da
pessoa de direito pblico interno dotada de competncia legislativa no assunto, visto que o
poder de polcia uma decorrncia da competncia. competncia legislativa, corresponder
uma competncia administrativa especfica. A definio das competncias importante para
que se saiba quais so as entidades responsveis pela fiscalizao da atividade desenvolvida. O
sistema federativo adotado por nosso Pas, contudo, cria situaes que no so juridicamente
muito claras e que precisam de estudo cuidadoso para a sua correta compreenso. Alis, este
um tema recorrente em todos os pases que adotam o chamado modelo do federalismo coope-
rativo. A primeira dificuldade concreta para que se compreenda a complexa questo que a
Constituio se utiliza, indistintamente, da expresso meio ambiente e de vocbulos, de elementos
que, em tese, constituem o meio ambiente. Assim, a Constituio fala em meio ambiente e em
recursos hdricos, florestas, ecossistemas etc. Ora, a Constituio reconhece uma competncia
para legislar sobre minas e outra para legislar sobre meio ambiente; reconhece uma competncia para
energia nuclear e outras para meio ambiente. Por certo, so temas intimamente correlacionados
e cujo tratamento deve ser feito em conjunto, sob pena de esvaziamento das competncias
constitucionais e insegurana jurdica, com a consequente fragilizao ambiental. Parece-me, e
este tem sido o entendimento do STF, que as competncias privativas se sobrepem s
competncias concorrentes - quando os temas se tangen-
4 Jared Diamond. Colapso: como as sociedades escolhem o fracasso ou o sucesso (traduo de Alexandre Raposo). Rio de Janeiro:
Record. 2005, pp. 413-5.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
ciarem o que significa, na prtica, o estabelecimento de um regime federal muito centralizado e
centralizador. Ora, ao legislar sobre minas, por exemplo, a Unio exerce toda a competncia
sobre a matria, inclusive a ambiental, adotando-se o critrio de que o acessrio segue o
principal, ou seja, a competncia concorrente somente ser exercida na medida em que se
conforme ao padro federal definido em sede de competncia exclusiva. Nenhuma norma
estadual ou municipal poder, a ttulo de proteo ambiental, chegar ao ponto de inviabilizar a
atividade tal qual definida pela Unio no uso exclusivo de suas atribuies. Este um
parmetro que deve ser seguido em toda e qualquer matria que, tratada na competncia
privativa da Unio, tenha repercusso ambiental (competncia concorrente). possvel se
afirmar que a competncia privativa exerce um direito de preempo sobre a competncia
concorrente e mesmo a comum, sempre que entre elas se identifique um ponto de contato. O
que aqui se explicita, por certo, no um desejo pessoal do autor, mas a forma pela qual a
prtica judicial e administrativa tem solucionado as questes: com maior centralizao.

As competncias legislativas ambientais esto aparentemente muito repartidas pela CF,
sendo certo que tanto a Unio como os Estados-Membros e os Municpios possuem-na, em tese,
ainda que de forma e grau diferentes. H uma verdadeira bal- canizao de competncias. A
repartio de competncias legislativas, feita com esprito que, primeira vista, se passa por
descentralizador, muito embora no o seja,
Direito Ambiental
implica a existncia de um sistema legislativo complexo e que, nem sempre, funciona de modo
integrado, como seria de se esperar e que tende a operar como uma fora centrpeta. Tal fato
devido a toda uma gama de circunstncias que variam desde interesses locais e particularizados
at conflitos interburocrticos e, sem dvida, chegam at as dificuldades inerentes ao prprio
sistema federativo tripartite. Com efeito, ainda no se logrou uma clara demarcao do campo de
atividade dos diversos rgos ambientais, visto que as competncias no esto claramente
definidas, visto que a repartio de competncias muito vaga. Este feto, como bvio, resulta
altamente prejudicial ao meio ambiente e para aqueles que utilizam bens ambientais para ativi-
dades econmicas, estabelecendo um eficiente regime de incerteza jurdica.
2. Competncia Federal
A CF, em seu artigo 22,5 determina competir privativamente Unio legislar sobre: guas,
energia, jazidas, minas e outros recursos minerais e atividades nucleares de qualquer natureza.
Os itens acima citados esto amplamente relacionados com o meio ambiente. Formam, portanto,
parte significativa da legislao ambiental e, na prtica, desmentem aqueles que acreditam que a
Constituio de 1988 descentra- lizadora. Tal quantidade de competncias privativas, quando
mesclada com as concorrentes, gera uma teia que muito pouco, ou quase nada, resta para os
demais entes federativos.
A Unio, na forma do artigo 23
6
da CF, tem competncia comum com os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios para: proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de
suas formas; preservar as florestas, a flora e a fauna; registrar, acompanhar e fiscalizar a
concesso de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus
territrios. A competncia comum uma verdadeira armadilha, visto que, na prtica, a
atribuio de todos acaba se transformando na atribuio de ningum. Ademais, a competncia
comum no complementada pela indispensvel fonte de recursos para a sua implementao,
gerando uma dependncia de Estados e municpios em relao ao poder federal. Veja-se, ade-
mais, que a competncia comum despreza o princpio da subsidiaredade,
7
sendo articulada sem
nenhum critrio claro ou, minimamente, compreensvel. No h, na Constituio, um critrio
fundado na possibilidade de uma prestao de servio mais adequada ou de maior proteo ao
meio ambiente.
O artigo 24
8
da CF determina competir Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre; florestas, caa, pesca, fauna, conservao, defesa do
5 CF, art. 22, IV, XII, XIV, XXVI.
6 CF, art. 23, III, IV, VI, VII e XI.
7 Pontifcio Conselho de Justia e Paz, Compendio de Doutrina Social da Igreja. So Paulo: Paulinas, 2005,
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
meio e dos recursos naturais, proteo ao meio ambiente e controle da poluio; proteo ao
patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico.
Por incrvel que possa parecer, verifica-se, mais uma vez e sem muita dificuldade, que
diversas das matrias que integram a competncia privativa da Unio esto,
concomitantemente, arroladas nas competncias comum e concorrente dos diversos formadores
da Federao. gua, energia, jazidas, minas e outros recursos minerais e atividades nucleares de
qualquer natureza integram a competncia legislativa privativa da Unio. Ocorre que a proteo
do meio ambiente, o combate poluio, a preservao de florestas, da flora e da fauna, a
explorao de recursos hdricos, esto includos na competncia comum da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legis-
lar concorrentemente sobre: florestas, caa, pesca, fauna, conservao, defesa do meio e dos
recursos naturais, proteo ao meio ambiente e controle ida poluio; proteo ao patrimnio
histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico.
Esta notria superposio legislativa e de competncias ainda no foi esclarecida, pois no
existe tuna lei que delimite claramente o contedo da competncia de cada uma das entidades
polticas que constituem a Federao brasileira. A Resoluo n
2
237 do CONAMA, ainda que
sem a necessria base legal, tentou enfrentar o problema. Diante do quadro normativo acima
descrito, o papel desempenhado pela Unio se avulta, pois, dado que Unio compete
estabelecer os princpios gerais da legislao ambiental, as suas normas servem de referencial para
Estados e Municpios, que, no raras vezes, no produzem legislao prpria e acabam
aplicando diretamente a legislao federal, o que no me parece juridicamente vlido, embora
acontea na prtica cotidiana. De fato, a experincia tem demonstrado que, no poucas vezes, os
municpios e os Estados chegam a aplicar, por intermdio de suas fiscalizaes, normas
criminais previstas na Lei n
2
9.6051!!
A competncia definida no artigo 22 da CRFB, ou seja, a competncia privativa, somente pode
ser exercida pela prpria Unio, a menos que ela, mediante lei complementar, autorize os
Estados-Membros a legislar sobre questes especficas includas nas matrias contempladas no
pargrafo nico.
9
A competncia privativa competncia legislativa que s pode ser exercida pelos Estados
mediante autorizao dada por lei complementar federal para casos especficos. O STjF
10
j tem entendimento
pacfico no sentido de inadmitir a legislao local enquanto no for editada a Lei Complementar determinada pela
prpria Constituio: EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N
2

7.723/99 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. PARCELAMENTO DE MULTAS DE
TRNSITO. INCONS- TITUCIONALIDADE FORMAL. 1. Esta Corte, em pronunciamentos
reiterados, assentou ter, a Constituio do Brasil, conferido exclusivamente Unio a competn-
9 Art. 22, pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas
neste artigo.
10 ADI 2432 / RN Relator: Min. EROS GRAU Tribunal Pleno. DJU 26-08-2005, p. 5. Republicao: DJU 23- 09-2005, p. 7.
Direito Ambiental
cia paxa legislar sobre trnsito, sendo certo que os Estados-Membros no podem, at o advento
da lei complementar prevista no pargrafo nico do artigo 22 da CB/88, legislar a propsito das
matrias relacionadas no preceito. 2. Pedido de declarao de inconstitucionalidade jvdgado procedente
bvio que, sem que haja um claro pacto poltico a favor da descentralizao, a mencionada Lei
Complementar assim como tantas outras no sair do terreno das declaraes
constitucionais abstratas.
2.1. Omisses inconstitucionais
11

Todo o problema ou pelo menos a parte mais importante dele - jurdico-cons- titucional
relativo repartio de competncias tem uma origem bem demarcada nas omisses do
Congresso Nacional que no disciplina, por leis prprias, as matrias relativas repartio de
competncias e, com isso, refora o seu prprio papel poltico em detrimento da autonomia dos
Estados e dos municpios.
Tem circulado nos meios polticos e jurdicos a expresso Pacto Federativo. Vejamos do que
se trata. Por pacto federativo tem sido entendido um amplo acordo entre os entes federados quanto
ao exerccio das competncias de cada um. Apenas, en passant, deve ser relembrado que pacto
federativo, de fato, o que consta da prpria Constituio, que deveria, simplesmente, ser
cumprido. Para a implementao de tal pacto, chegou-se a criar "comisses tripartites, nas quais
esto representados o Ibama, os rgos estaduais de meio ambiente e os rgos municipais.
Tanto as comisses tripartites quanto o chamado pacto federativo so mecanismos que, como
concebidos, fortalecem a centralizao.
O pacto federativo est contido na GF e s nela. O que urgente, sob meu ponto de vista, o
dplice reconhecimento do Estado de Direito e do Federalismo, de forma que possamos sair do
verdadeiro atoleiro no qual patina, sem esperana de sair, a implementao do federalismo
ambiental no Brasil.
Em primeiro lugar, h que se observar, como j foi explicitado, que o artigo 24 da CF, em
seus quatro pargrafos, estabelece caber Unio produzir a legislao geral e que a competncia
geral da Unio no suprime a competncia suplementar dos Estados. Acrescenta a Constituio
que, na inexistncia de norma federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia
plena e que, na supervenincia de lei federal sobre normas gerais, cessa a eficcia da norma
estadual naquilo que contrariar a lei federal sobre normas gerais. Nestes quatro pargrafos est a
essncia do chamado federalismo cooperativo. Entretanto, no estgio em que a matria se
encontra, de fato, no podemos falar em um federalismo cooperativo, pelo simples fato de que
no existe uma lei federal sobre normas gerais. O que se tem verificado uma forte tendncia da
Unio a criar polticas nacionais, nem sempre com amparo constitucional e que, no raras
vezes, tm sido recebidas pelo ordenamento jurdico como se normas gerais fossem. Na
verdade, as polticas nacionais implicam, do ponto de vista prtico e, sobretudo, poltico, a
submisso dos Estados poltica
11 Texto base publicado em www.oeco.com.br aos 11.09.2005.
fcSSJ - Errio &pgforBy^
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
federal vigente. A poltica nacional, em matria contemplada na competncia concorrente, o
centralismo avanado sobre o espao poltico reservado aos Estados e aos municpios, com a
tolerncia, aceitao e, s vezes, sob requerimento dos prprios Estados que, destitudos de
recursos, se submetem constante e firme invaso do poder federal sobre reas
constitucionalmente reservadas a Estados e municpios.
Como j foi visto, h a necessidade constitucional de que se elabore uma lei sobre normas
gerais para que as competncias concorrentes possam ser exercidas de forma harmnica e
conforme o desejo do legislador constituinte. O artigo 61 da CF determina a titularidade ativa
para a iniciativa de lei que, no caso concreto, est deferida a qualquer membro do Congresso
Nacional e ao Presidente da Repblica. Entretanto, passados 20 anos da elaborao da
Constituio Cidad, nem o Poder Legislativo nem o Poder Executivo usaram o seu poder-
dever de dar iniciativa a projeto de lei versando sobre tema to crucial para a nossa combalida
federao. Na verdade, tal iniciativa no exercida, pois implicaria uma real diminuio dos
poderes federais, o que no atende aos interesses seja do Executivo, seja do Legislativo
federais, que permanecem com um alto poder de presso e barganha sobre estados e
municpios.
Em regime federativo, como se sabe, cabe ao Poder Judicirio decidir as questes relativas
s inconstitucionalidades de leis e atos normativos federais e estaduais em face da CF e
daquelas dos Estados. Ao STF deferida a elevada atribuio de, ao declarar as
inconstitucionalidades em face da CF, estabelecer o perfil jurdico constitucional da relao
entre os diversos integrantes da Federao, fazendo com que ele seja o ponto de equilbrio da
prpria Unio. Isto pode ser feito por diversos meios, dentre os quais se destaca a Ao Direta
de Inconstitucionalidade, seja por ao ou omisso.
12

Quem se dedicar ao exame das muitas matrias compreendidas na competncia
concorrente entre Estados, Unio e Distrito Federal verificar que existe uma tendncia
centralizao que, sem dvida alguma, tem sido sustentada pelo STF em funo do fato de que
no h em nosso ordenamento jurdicouma. lei federal sobre normas gerais, o que acaba acarretando
que, na prtica, toda e qualquer lei federal seja considerada uma lei geral. De feto, no tem
havido um questionamento efetivo quanto aos limites impostos ao poder de legislar da Unio
e, principalmente, de invadir a competncia dos Estados, So praticamente inexistentes as
declaraes de inconstitucionalidade de leis federais por "invaso da competncia dos estados, muito
embora a possibilidade terica exista.
12 Ait. 102. Compete ao STF, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe: I processar e julgar, originariamente: a)
a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ao declaratria de
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; (...) p) o pedido de medida cau- telar das aes diretas de
inconstitucionalidade; q) o mandado de injuno, quando a elaborao da norma regulamentadora for atribuio do
Presidente da Repblica, do Congresso Nacional, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma
dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da Unio, de um dos Tribunais Superiores, ou do prprio STF (...) Art.
103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade: (...) 2 Declarada a inconstitucionalidade por omisso de
medida para tomar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias
necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias.
Direito Ambiental
Se formos compulsar o artigo 24, VI, da CF, veremos que legislar sobre florestas matria
que integra a competncia concorrente dos Estados, do Distrito Federal e da Unio. Neste
sentido, o CFlo tem sido considerado, de feto, como lei geral e aos Estados tm sido deferida a
competncia para dispor suplementarmente sobre matria florestal. Entretanto, a compreenso
que o STF tem dado capacidade dos Estados de suplementar a legislao federal muito
restritiva, limitando-se a admitir o preenchimento de lacunas relativas s realidades locais, o
que me parece um conceito muito abstrato e centralizador. *3 O STF, evidentemente, s pode
julgar com base no quadro normativo vigente e, efetivamente, inexistindo a norma sobre normas gerais
- alis, a ser produzida pela Unio - devem ser consideradas gerais aquelas que a Unio enten-
der que gerais so. H alguns poucos exemplos nos quais as leis estaduais foram mantidas,
liminarmente, com base no exerccio da competncia concorrente.
14

Uma das possveis solues para o grave problema apontado o ajuizamento, perante o
STF, de uma ao direta de inconstitucionalidade por omisso. Tal mecanismo jurdico, ainda
que relativamente recente em nosso Direito Constitucional, tem se revelado extremamente
importante para a soluo de vrias querelas constitucionais. Entretanto, at onde de nosso
conhecimento, ainda no foi acionado para as questes ambientais ou de competncia
concorrente de forma mais ampla. Permito-me relembrar alguns trechos de deciso do STF
sobre a relevante questo da inconstitucionalidade por omisso. Com efeito, na ADI 1442
QO/DF, Relator o Sr. Ministro Celso de Mello, julgada em 03/11/2004, o Tribunal entendeu que:
A insuficincia do valor correspondente ao salrio mnimo - definido em importncia que se
revele incapaz de atender s necessidades vitais bsicas do trabalhador e dos membros de sua
famlia - configura um claro descumprimento, ainda que parcial, da Constituio da Repblica,
pois o legislador, em tal hiptese, longe de atuar como sujeito concretizante do postulado
constitucional que garante classe trabalhadora
13 ADI 1086 MC / SC - SANTA CATARINA. MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE INCONSTITU-
CIONALIDADE, Relator. Min. ILMAR GALVO Julgamento: 01/08/1994. rgo Julgador: TRIBUNAL PLENO
Publicao: DJU16-09-1994, p 42.279. Ementa: CONSTITUCIONAL. AO DIRETA. LIMINAR. OBRA OU
ATIVIDADE POTENCIALMENTE LESIVA AO MEIO AMBIENTE. ESTUDO PRVIO DE IMPACTO AMBIENTAL.
Diante dos amplos termos do inc. IV do par. l
fi
do art. 225 da Carta Federal, reve- la-se juridicamente relevante a tese de
inconstitucionalidade da norma estadual que dispensa o estudo prvio de impacto ambiental no caso de reas de
florestamento ou reflorestamento para fins empresariais. Mesmo que se admitisse a possibilidade de tal restrio, a lei
que poderia viabiliz-la estaria inserida na competncia do legislador federal, j que a este cabe disciplinar, atravs de
normas geiais, a conservao da natureza e a proteo do meio ambiente (art. 24, inc. VI, da CF), no sendo possvel,
ademais, cogitar-se da competncia legislativa a que se refere o par. 3 do art. 24 da Carta Federal, j que esta busca suprir
lacunas normativas para atender a peculiaridades locais, ausentes na espcie. Medida liminar deferida.
14 ADI 1278 MC / SC - SANTA CATARINA MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE INCONSTTTU-
CIONAUDADE. Relaton Min. MARCO AURLIO. Tribunal Pleno. DJU 14-06-2002, p. 126. Ementa: AO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE LIMINAR. O deferimento da liminar na ao direta de inconstitucionalidade
pressupe o sinal do bom direito e o risco de manter-se com plena eficcia o ato normativo impugnado, requisitos
reveladores da relevncia da matria versada na inicial. Isto no ocorre relativamente Lei do Estado de Santa Catarina
n 1.179/94, no que disciplinou a pasteurizao do leite de cabra. A competncia para legislar sobre proteo e defesa da
sade concorrente inciso XII do artigo 24 da CF.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
87
um piso geral de remunerao digna (CF, art. 7
S
, IV), estar realizando, de modo imperfeito,
porque incompleto, o programa social assumido pelo Estado na ordem jurdica. - A omisso do
Estado - que deixa de cumprir, em maior ou menor extenso, a imposio ditada pelo texto constitucional - qualifica-
se como comportamento revestido da maior gravidade jurdico-poltica, eis que, mediante inrcia, o Poder Pblico
tambm desrespeita a Constituio, tambm compromete a efccia da declarao constitucional de direitos e tambm
impede, por ausncia de medidas con~ cretizadoras, a prpria aplicabilidade dos postulados e princpios da Lei Funda-
mental. - As situaes configuradoras de omisso inconstitucional, ainda que se cuide de omisso parcial, refletem
comportamento estatal que deve ser repelido, pois a inrcia do Estado - alm de gerar a eroso da prpria conscincia
constitucional - qualica-se, perigosamente, como um dos processos informais de mudana ilegtima da Constituio,
expondo-se, por isso mesmo, censura do Poder Judicirio, De fato, o que se vem observando em matria
de proteo ao meio ambiente, com a crescente centralizao e a inrcia do Executivo e do
Legislativo, um verdadeiro escndalo constitucional neste pas no qual no existem escnda-
los* Efetivamente, os Governadores dos Estados possuem legitimidade para o ajui- zamento da
ao direta de inconstitucionalidade e, no particular, at onde do conhecimento deste autor,
no o fizeram e, portanto, acabam agindo de forma a contribuir para a crescente diminuio das
competncias estaduais e subalternizando o prprio papel dos Estados para os quais foram
eleitos como dirigentes mximos. Assim, e cada vez mais, o legislador estadual se transforma
em um legislador de ninharias sem relevncia nenhuma, como o caso dos pitbulls no Rio de
Janeiro,
15
matria que poderia ser disciplinada por uma portaria do Chefe de Polcia, sem
qualquer problema.
neste quadro de amplo e constante avano da centralizao e da sucupiri- zao das leis
estaduais que floresce o Direito Ambiental brasileiro que, cada vez mais, se transforma no direito
ambiental federal. Grande parcela de culpa deve ser atribuda aos prprios Estados que, em funo
de recursos econmicos escassos, acabam aceitando o jogo proposto pelos poderes federais, que
o de afunilar tudo para Braslia, com a decretao da supremacia dos rgos federais sobre os
dos Estados.
Seria muito importante que um dos legitimados propositura da Ao Direta de
Inconstitucionalidade fosse ao STF questionar a inconstitucionalidade por omisso no que se
refere lei sobre normas gerais. Sabemos que o STF no ter condies de compelir, seja o
Legislativo, seja o Executivo, a agir. Entretanto, a simples declarao de mora poder surtir um
efeito extraordinrio, assim como se poder, em tese, permitir que os Estados legislem sem que
fiquem submetidos a que se tenha por norma geral algumas metragens estabelecidas por leis
federais, como tem sido feito.
15 Lei n 3.205, de 09 de abril de 1999.
Direito Ambiental
2.2. Competncia Estadual
A competncia dos Estados-Membros da Federao para atuar em matria ambiental est
prevista nos artigos 23 e 24 da Lei Fundamental da Repblica. No artigo 23, como j vimos,
existe uma atribuio de cooperao administrativa entre os diversos componentes da
Federao. J o artigo 24 afirma uma competncia legislativa prpria para os Estados. Ele no
trata do meio ambiente como um bem unitrio, mas, ao contrrio, subdivide-o em diversos
setores que, integrando-o, esto tutelados por normas legais estaduais. Assim, os Estados
podem legislar concorren- temente sobre: florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente, controle da poluio;
proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; responsabilidade por
dano ao meio ambiente, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico.
Observadas as normas gerais federais, cada Estado pode estabelecer as suas prprias
normas de tutela ambiental, criando sistemas estaduais de proteo ao meio ambiente. Este
um caminho interessante para a proteo do meio ambiente, pois a maior proximidade entre o
bem a ser tutelado e a agncia de controle ambiental bastante positiva e possibilita mais
efetividade na tutela almejada. Evidentemente que o estabelecimento de sistemas estaduais de
proteo ao meio ambiente encontra fortes obstculos em questes de natureza econmico-
financeira. Como se v, ampla a possibilidade que os Estados tm para legislar sobre meio
ambiente. A prtica do federalismo cooperativo, no entanto, vem bloqueando os poderes locais
no que tange possibilidade de exercerem as suas competncias: "Ementa: Ao Direta de
Inconstitucionalidade. Artigos 2% 4
g
e 5
a
da Lei n
s
10.164/94, do Estado do Rio Grande do Sul. Pesca Artesanal.
Inconstitucionalidade formal. 1. A Constituio do Brasil contemplou a tcnica da competncia legislativa
concorrente entre a Unio, os Estados-Membros e o Distrito Federal, cabendo Unio estabelecer normas gerais e aos
Estados-Membros especific-las. 2. inconstitucional lei estadual que amplia definio estabelecida por texto federal,
em matria de competncia concorrente. 3. Pedido de declarao de inconstitucionalidade julgado procedente.
16

No se pode deixar de observar que a Lei n
e
10.165/2000 levou ao paroxismo o
extremamente confuso quadro de repartio de competncias entre os diferentes entes
federativos, ao admitir a repartio de receitas oriundas da Taxa de Fiscalizao e Controle
Ambiental devida ao IBAMA.
17

16 ADI 1245 / RS. Relator: Min. EROS GRAU. Tribunal Pleno. DJU 26-08-2005, p. 5.
17 Art. 17-P. Constitui crdito para compensao com o valor devido a ttulo de TCFA, at o limite de sessenta por cento e
relativamente ao mesmo ano, o montante efetivamente pago pelo estabelecimento ao Estado, ao Municpio e ao Distrito
Federal em razo de taxa de fiscalizao ambiental. 1 Valores recolhidos ao Estado, ao Municpio e ao Distrital Federal
a qualquer outro ttulo, tais como taxas ou preos pblicos de licenciamento e venda de produtos, no constituem crdito
para compensao com a TCFA. 2
4
A restituio, administrativa ou judicial, qualquer que seja a causa que a determine,
da taxa de fiscalizao ambiental estadual ou distrital compensada com a TCFA restaura o direito de crdito do Ibama
contra o estabelecimento, relativamente ao valor compensado.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
2.3. Competncia Municipal
Os Municpios, pela Constituio de 1988, foram elevados condio de integrantes da
Federao. Esta uma novidade em relao s Cartas anteriores e uma tendncia das moderas
constituies que adotam o federalismo. Na forma do artigo 23 da Lei Fundamental, os
Municpios tm competncia administrativa para defender o meio ambiente e combater a
poluio. Contudo, os Municpios no esto arrolados entre as pessoas jurdicas de direito
pblico interno encarregadas de legislar sobre meio ambiente. No entanto, seria incorreto e
insensato dizer-se que os Municpios no tm competncia legislativa em matria ambiental.
O artigo 30
19
da CF atribui aos Municpios competncia para legislar sobre: assuntos de
interesse local; suplementar a legislao federal e estadual no que couber; promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupao do solo urbano; promover a proteo do patrimnio histrico-
cultural local, observadas a legislao e a ao fis- calizadora federal e estadual.
Est claro, na minha anlise, que o meio ambiente est includo no conjunto de
atribuies legislativas e administrativas municipais e, em realidade, os Municpios formam
um elo fundamental na complexa cadeia de proteo ambiental. A importncia dos Municpios
evidente por si mesma, pois as populaes e as autoridades locais renem amplas condies
de bem conhecer os problemas e mazelas ambientais de cada localidade, sendo certo que so as
primeiras a localizar e identificar o problema. atravs dos Municpios que se pode
implementar o princpio ecolgico de agir localmente, pensar globalmente. Na verdade, entender que os
Mimicpios no tm competncia ambiental especfica fazer uma interpretao puramente literal da CF.
2.3.1. Exerccio da competncia comum mediante a edio de leis prprias
O problema mais grave no que se refere ao exerccio da competncia comum, em meu
modo de ver, a necessidade de que os Municpios se equipem com uma legislao adequada,
com previso dos tipos administrativos e das sanes a serem aplicadas em caso de
descumprimento das normas de tutela ambiental, ou que, na inexistncia dessas, exista, no
mnimo, convnio especfico. Muitas so as razes jurdicas que determinam que assim seja.
Seno, vejamos:
A imposio e arrecadao de multas por parte dos entes pblicos est plenamente
submetida ao princpio da legalidade e, evidentemente, no pode dele se afastar. importante
observar, com Maral Justen Filho,
2
0 que um dos principais aspec-
18 CF, art I
a
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal...
19 CF, Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assunto de interesse local... II - suplementar a legislao federal e a estadual no que
couber; VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e
da ocupao do solo urbano.
20 JUSTEN Filho, Maral. Curso de Direito Administrativo. SP: Saraiva. 2005, p. 398.
Direito Ambiental
tos que norteiam a necessidade da legalidade das sanes administrativas o de dar ao cidado
a possibilidade de escolha quanto conduta a adotar, tendo em vista o conhecimento das
penalidades que, em tese, poder estar sujeito. Vale a pena a transcrio das lies do renomado
mestre, in verbis: Mas o princpio da legalidade propicia a certeza e previsibilidade da ilicitude, proporcionando a
todos a possibilidade de ordenar suas condutas faturas. Tipificar legislativamente a ilicitude e sua sano equivale a
atribuir ao particular a possibilidade de escolha entre o lcito e o ilcito. A supresso da legalidade das infraes elimina
garantias do particular em face do Estado e atenta contra princpios fundamentais..."
Com efeito, o fato de existir uma competncia comum entre Unio, Estado e Municpios
para proteger o meio ambiente no desonera o Municpio da obrigao de ter uma legislao
prpria para que possa fielmente desincumbir-se de suas obrigaes constitucionais.
Diferente no > por exemplo, a opinio de Jos Afonso da Silva.
21
Seno, vejamos: "Quer
isso dizer que no se recusa aos Municpios competncia para ordenar a proteo do meio ambiente, natural e cultural.
Logo, plausvel reconhecer, igualmente, que na forma do art. 30, II, entra tambm a competncia para suplementar a
legislao federal e a estadual na matria. Isso reconhecido em leis federais, bastando lembrar, alm do j transcrito
P do art. 5* da Lei 7.661, de 1988, que reconhece aos Municpios costeiros a possibilidade de instituir, mediante lei, os
respectivos Planos de Gerenciamento Costeiro, o art. 2
9
da Lei 6.938, de 1981, que diz que os Municpios, observadas
as normas e os padres federais e estaduais, podero elaborar normas supletivas e complementares e padres
relacionados com o meio ambiente.
Assim, parece-me indiscutvel o fato de que os municpios, mediante a elaborao de normas
prprias, podem e devem exercer as suas funes de, conjuntamente com outros entes polticos,
combater a poluio e proteger o meio ambiente.
Analisando-se a doutrina especificamente municipalista, da qual nos d um excelente
exemplo o Professor Jos Nilo de Castro,
22
veremos que, majoritariamente, ela assim tem
entendido o tema: indispensvel, no mbito municipal, a competncia por cooperao com a Unio, Estado e
outros Municpios, mediante convnio ou consrcio administrativo. A figura da cooperao associativa prescreveu-a
tambm o Decreto-lei n
s
200/67, art. 10, P, b. "E no exercitamento da competncia comum, que competncia
administra ti va, a cooperao associativa tem imiverso maior e mais propcio para aes integradas (...).
Inegavelmente, cabe ao Municpio, como Poder Pblico, dispor sobre regras de direito, legislando em comum com a
Unio e o Estado, com fundamento no art. 23, VI, CF. Portanto, quando um Municpio, atravs de lei, mesmo que se
lhe reconhea contedo administrativo, em se tratando da competncia comum, disciplinar esta matria, f-lo- no
exerccio da competncia comum, peculiarzando-lhe a ordenao pela compatibilidade local, em considerao a esta ou
quela vocao sua...
21 Jos Afonso da Silva. Direito Ambiental Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2004,5
5
edio, p. 80.
22 Jos Niio de Castro. Direito Municipal Positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 4 edio, 1999, pp. 183-184.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
Portanto, a compatbilizao entre a competncia constitucional dos Municpios para
darem combate poluio e proteger o meio ambiente com o princpio da legalidade somente
ocorre com a existncia de uma legislao municipal prpria sobre o assunto e, principalmente,
com a sua aplicao aos casos concretos. Quanto ao particular, o egrgio STF
23
j se pronunciou
da seguinte forma: EMENTA: Federao: competncia comum: proteo do patrimnio comum, includo o dos
stios de valor arqueolgico (CF, arts. 23, III, e 216, V): encargo que no comporta demisso unilateral. 1. Lei estadual
que confere aos municpios em que se localizam a proteo, a guarda e a responsabilidade pelos stios arqueolgicos e
seus acervos, no Estado, o que vale por excluir, a propsito de tais bens do patrimnio cultural brasileiro (CF, art. 216,
V), o dever de proteo e guarda e a consequente responsabilidade no apenas do Estado, mas tambm da prpria
Unio, includas na competncia comum dos entes da Federao, a qual substantiva incumbncia d natureza qualifi-
cadamente irrenuncivel. 2. A incluso de determinada funo administrativa no mbito da competncia comum no
impe que cada tarefa compreendida no seu domnio, por menos expressiva que seia. haja de ser objeto de as
simultneas das trs entidades federativas: donde a previso, no pargrafo nico do art. 23 CF. de lei complementar
que fixe normas de cooperaco (v., sobre monumentos arqueolgicos e pr-histricos, a L. 3.924/61), cuja edio,
porm, da competncia da Unio e, de qualquer modo, no abrange o poder de demitirem-se a Unio ou os Estados
dos encargos constitucionais de proteo dos bens de valor arqueolgico para descarreg-los ilimitadamente sobre os
Municpios. 3. Plausibihdade da arguio de incons- titucionalidade da lei estadual questionada: suspenso cautelar
deferida.
Por oportuno, vale trazer colao outra deciso do egrgio STF:
24
EMENTA: Recurso
extraordinrio. - A competncia para legislar sobre trnsito exclusiva da Unio, conforme jurisprudncia reiterada
desta Corte (ADI 1.032, ADIMC 1.704, ADI 532, ADI 2.101 e ADI2.064), assim como a competncia para dispor
sobre a obrigatoriedade do uso de cinto de segurana (ADIMC 874). - Ora, em se tratando de competncia privativa
da Unio, e competncia essa que no pode ser exercida pelos Estados se no houver lei complementar - que no existe
que o autorize a legislar sobre questes especficas dessa matria (artigo 22 da Constituio), n h como
pretender-se que a competncia suplementar dos Municpios prevista no inciso II do artigo 30, com base na expresso
vaga a constante no que couber, se possa exercitar para a suplementao dessa legislao da competncia privativa
da Unio. -Ademais, legislao municipal, como ocorre, no caso, que obriga uso de cint de segurana e probe
transporte de menores de 10 anos no banco dianteiro dos veculos com o estabelecimento de multa em favor do
municpio, no s no diz respeito, obviamente, a assunto de interesse local para pretender-se que se enquadre na com
23 ADI 2544 MC/RS. Relator; Min. SEPLVEDA PERTENCE Julgamento. 12/06/2002. rgo Julgador: Tribunal Pleno. DJU:
08-11-2002, pp. 00021.
24 RE 227384 ! SP. RECURSO EXTRAORDINRIO. Relator(a): Min. MOREIRA ALVES. Rei. Acrdo. Julgamento:
17/06/2002. Tribunal Pleno. DJU: 09-08-2002, p. 00068.
Direito Ambiental
petncia legislativa municipal prevista no inciso I do artigo 30 da Carta Magna, nem se pode apoiar, como decidido
na ADIMEC 874, na competncia comum contemplada no inciso XII do artigo 23 da Constituio, no estando
ainda prevista na competncia concorrente dos Estados (artigo 24 da Carta Magna), para se sustentar que, nesse
caso, caberia a competncia suplementar dos Municpios. Recurso extraordinrio no conhecido, declarando-se a
inconstitucionalidade da Lei 11.659, de 4 de novembro de 1994, do Municpio de So Paulo/
3. A questo da aplicao da norma mais restritiva^
Um dos temas mais presentes e debatidos quando se trata de repartio de competncias
em matria ambiental a chamada prevalncia da norma mais restritiva
1
. A primeira indagao para
compreender o problema a seguinte: Qual o conceito de mais restritivo? Aparentemente, mais
restritivo significa a menor interveno ambiental quando comparadas as normas que estejam
em um suposto conflito positivo. Normalmente, afirma-se que a norma a ser aplicada aquela
considerada mais restritiva, pois, em tese, se estaria privilegiando a maior proteo ao meio
ambiente. Ocorre que o critrio do mais restritivo, ainda que pudesse ser justificado ambiental-
mente, o que nem sempre verdade, precisa encontrar uma legitimidade jurdica, visto que
de aplicao de lei que se trata.
Do ponto de vista puramente ambiental, nem sempre a interveno mais suave sobre o
meio ambiente a melhor ou a mais necessria. Muitas vezes, em funo de intervenes muito
pequenas sobre o meio ambiente, surgem situaes de profundo desequilbrio ambiental. No
h qualquer base legal ou constitucional para que se aplique a norma mais restritiva. A ordem
jurdica, como se sabe, organiza-se em uma escala hierrquica, encimada pela CF, que, dentre
outras coisas, dispe sobre a competncia dos diversos organismos polticos e administrativos
que formam o Estado. Pouco importa que uma lei seja mais restritiva e, apenas para argumentar, seja mais
benfica para o meio ambiente, se o ente poltico que a produziu no dotado de competncia para produzi-la. A
questo central que deve ser enfrentada a que se refere competncia legal do rgo que
elaborou a norma. Naturalmente, espera-se que os diferentes entes polticos produzam boas
leis, na esfera de suas competncias.
O Brasil organizado politicamente sob a forma de um Estado Federal com trs nveis de
govemo. Cada um desses nveis tem uma esfera de atribuio prpria que deve ser respeitada
pelos demais nveis de govemo e, evidentemente, por cada um deles em relao s suas
prprias atribuies. Assim, um govemo no deve dispor alm, muito menos aqum, de suas
prerrogativas constitucionais. Hipoteticamente raciocinando, o Estado do Rio de Janeiro
poderia proibir instalaes nucleares em seu territrio. Ora, como a Unio permite instalaes
nucleares no Brasil, evidente que a lei estadual seria mais restritiva e, portanto, admitindo-se a
tese que vem
25 Texto base publicado em wrww.oeco.com.br aos 28.10.2005.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
sendo debatida, a lei local deveria prevalecer sobre a lei federal. O raciocnio peca, todavia, devido ao
fato de que os Estados no tm competncia em matria nuclear. Os contrrios tese que estou defendendo
podero argumentar que o nuclear uma competncia exclusiva da Unio e, portanto, o
exemplo no caberia. Diriam que, em se tratando de competncia concorrente, a sim a
aplicao da norma mais restritiva encontra o seu locus privilegiado de existncia.
Embora o canto de Girce seja sedutor, no devemos nos deixar levar por ele, pois as
consequncias podem ser trgicas. Reconheo que a nossa Constituio Cidad no nenhum
exemplo de coerncia e de clareza. Ao contrrio, ela bastante complexa e pouco clara. No tema
obscuridade, a repartio de competncias nada de braada, pois de longe a principal
dificuldade para o nosso federalismo dito cooperativo. A fora avassaladora que a Unio
detm, seja do ponto de vista dos recursos econmicos, seja do ponto de vista do arsenal de
competncias legislativas e administrativas que lhes foram outorgadas pela prpria
Constituio, faz com que a prpria Unio defina quais so os limites de sua legislao geral.
Assim, os Estados devem como rotina conformar-se com a produo de normas
cosmticas e de pouca relevncia prtica. No havendo uma definio clara sobre o conceito de
norma geral, esta ser aquilo que a Unio quiser que seja.
A restrio que o Estado est autorizado legitimamente a opor a uma atividade submetida
competncia concorrente no pode ir ao ponto de descaracterizar as normas federais.
26

Trocando em midos, um Estado no pode, por exemplo, proibir em seu territrio um produto
que esteja autorizado pela Unio, ainda que sob o pretexto de estar exercendo a sua
competncia concorrente em matria de proteo ao meio ambiente.
Vale observar que, em sede normativa, o conceito de mais restritivo tem sido utilizado de
forma a autorizar-lhe a aplicao, de maneira a vedar-lhe a utilizao. Na verdade, o que se
verifica uma imensa inconstncia de normas e uma oscilao bastante negativa. Muito
embora de constitucionalidade duvidosa, ele foi incorporado ao texto da Lei de Gerenciamento
Costeiro, conforme nos deixa
26 Ementa RECURSO EXTRAORDINRIO. COMPETNCIA ESTADUAL E DA UNIO. PROTEO SADE E AO
MEIO AMBIENTE. LEI ESTADUAL DE CADASTRO DE AGROTXICOS, BIOCIDAS E PRODUTOS SANEANTES
DOMISSANITRIOS. LEI N 7.747/2-RS. RP 1135. 1. A matria do presente recurso j foi objeto de anlise por esta
Corte no julgamento da RP 1.135, quando, sob a gide da Carta pretrita, se examinou se a Lei 7.747/82-RS invadiu
competncia da Unio, Neste julgamento, o Plenrio definiu o conceito de normas gerais a cargo da Unio e amparou as
normas desta lei que superavam os limites da alada estadual. 2. As concluses ali assentadas permanecem vlidas em
face da Carta atual, porque as regras remanescentes no usurparam a competncia federal. A Constituio em vigor,
longe de revogar a lei ora impugnada, reforou a participao dos estados na fiscalizao do uso de produtos lesivos
sade. 3. A lei em comento foi editada no exerccio da competncia supletiva conferida no pargrafo nico do artigo 8 da
CF/69 para os Estados legislarem sobre a proteo sade. Atribuio que permanece dividida entre Estados, Distrito
Federal e a Unio (axt. 24, XII, da CF/88). 4. Os produtos em tela, alm de potencialmente prejudiciais sade humana,
podem causar leso ao meio ambiente. O Estado do Rio Grande do Sul, portanto, ao fiscalizar a sua comercializao,
tambm desempenha competncia outorgada nos artigos 23, VI, e 24, VI, da Constituio atual. 5- Recurso extraordinrio
conhecido e improvido. RE 286789 / RS. RECURSO EXTRAORDINRIO. Relator: Min. ELLEN GRACIE. Segunda
Turma. DJU 08-04-2005, p. 38.
Direito Ambiental
ver o 2
g
do artigo 5
g
da Lei n
e
7.661, de 16 de maio de 1988. que institui o Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro, Artigo 5
a
O PNGC ser elaborado e executado observando normascritrios e
padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente, estabelecidos pelo CONAMA, que
contemplem, entre outros, os seguintes aspectos: urbanizao; ocupao e uso do solo, do subsolo e das guas;
parcelamento e remembramento do solo; sistema virio e de transporte; sistema de produo, transmisso e
distribuio de energia; habitao e saneamento bsico; turismo, recreao e lazer; patrimnio natural, histrico,
tnico, cultural e paisagstico... 2
a
- Normas e diretrizes sobre o uso do solo, do subsolo e das guas, bem como
hmitaes e utilizao de imveis podendo ser estabelecidas nos Planos de Gerenciamento Costeiro, Nacional,
Estadual e Municipal, prevalecendo sempre as disposies de natureza mais restritiva.Enquanto no declarada a
inconstituciona- lidade de tal norma, evidentemente, ela h que ser observada.
Como j foi visto acima, a Resoluo Conama n
2
382, de 26 de dezembro de 2006, Estabelece
os limites mximos de emisso de poluentes atmosfricos para fontes fixas. Estabelece expressamente a possibilidade
de, em certas circunstncias, haver a ultrapassagem dos padres, conforme se pode ver do Artigo 6
a
: "Esta Reso-
luo se aplica s fontes fixas de poluentes atmosfricos cuja licena de Instalao venha a ser
solicitada aos rgos licenciadores aps a publicao desta Resoluo. ... 2
e
O rgo ambiental
licenciador poder, mediante deciso fundamentada, a seu critrio, estabelecer limites de emisso menos restritivos que
os estabelecidos nesta Resoluo para as fontes fixas de emisses atmosfricas, nas modificaes passveis de
licenciamento em fontes j instaladas e regularizadas, que apresentem comprovados ganhos ambientais, tais como os
resultantes da converso de caldeiras para o uso de gs, que minimizam os impactos ambientais de fontes projetadas
originalmente com outro(s) insumo(s), notadamente leo combustvel e carvo.
4. Concluso
Diante de tudo aquilo que foi exposto, entendo ser inequvoco que tanto a Unio como os
Estados e os Municpios so dotados de amplas competncias ambientais, muito embora a
prtica judicial tenha reduzido muito a capacidade legislativa dos Estados e dos Muncpios. Este
fato , em si prprio, bastante complexo, pois a prtica tem demonstrado que os trs nveis da
administrao pblica no agem coor- denadamente. Muito pelo contrrio, rotineira a tomada
de medidas contraditrias e at mesmo antagnicas entre eles. Isto faz com que reine, entre
empreendedores e a populao em geral, a mais completa perplexidade. Tambm no se pode
deixar de consignar que, em diversas oportunidades, as competncias ambientais tm servido
de escudo para aes polticas de retaliao entre autoridades pblicas de partidos diferentes.
27

bastante comum que prefeitos de um partido determinem embargos ambientais de obras
licenciadas pelos rgos estaduais ou federais, bem como o
27 Quanto ao tema, merece ser observado que o Parecer n 312/CONJUR/MMA/2004, elaborado pelo ilustre Consultor
Gustavo Trindade, aparentemente, surge como uma luz capaz de ajudar a solucionar os graves
gSBJ * tmno Sypeno rBaras Jurt
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
contrrio em todas as trs esferas da Administrao Pblica, com evidente prejuzo para a
credibilidade do sistema. Assim, vivemos muito mais em um federalismo competitivo do que em
um federalismo cooperativo. urgente que seja elaborada a lei complementar federal sobre
normas gerais e que os entes federativos descubram suas vocaes especficas para que a
proteo ao meio ambiente possa se fazer de forma harmnica e integrada, como o esprito da
PNMA que, lamentavelmente, ainda no vingou.

11
il

Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Captulo IV Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambientei
O SISNAMA o conjunto de rgos e instituies vinculadas ao Poder Executivo que, nos
nveis federal, estadual e municipal, so encarregados da proteo ao meio ambiente, conforme
definido em lei. Alm do SISNAMA, cuja estruturao feita com base na lei da PNMA, muitas
outras instituies nacionais tm importantes atribuies no que se refere proteo do meio
ambiente. Vejamos, em apertada sntese, a atividade desempenhada pelas diferentes
instituies.
1. O Papel de Cada um dos Poderes da Repblica
Cada um dos diferentes Poderes da Repblica tem uma tarefa especfica a desempenhar
na proteo ao meio ambiente. Contudo, o papel mais relavante o do Executivo. Em uma
sociedade democraticamente organizada, a diviso dos Poderes polticos um importante
elemento para a proteo dos cidados contra o abuso de poder.
2
Este o sistema adotado por
nossa Constituio. A CRFB, em seu artigo 2
a
, estabelece que:
1 Os leitores que desejarem uma informao mais pormenorizada sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente podero
encontr-la em Paulo de Bessa Antunes. Poltica Nacional do Meio Ambiente - Comentrios Lei n
s
6.938, de 31 de agosto de
1981. Rio de Janeiro: Luraen Juris, 2005.
2 STF - MS 23452 / RJ. Relator: Min. CELSO DE MELLO. Tribunal Pleno. DJU: 12-05-2000, p. 20. EMENTA: COMISSO
PARLAMENTAR DE INQURITO - PODERES DE INVESTIGAO (CF, ART. 58, 3) - LIMITAES
CONSTITUCIONAIS - LEGITIMIDADE DO CONTROLE JURISDICIONAL - POSSIBILIDADE DE A CPI
ORDENAR, POR AUTORIDADE PRPRIA, A QUEBRA DOS SIGILOS BANCRIO, FISCAL E TELEFNICO -
NECESSIDADE DE FUNDAMENTAO DO ATO DELIBERATIVO - DELIBERAO DA CPI QUE, SEM
FUNDAMENTAO, ORDENOU MEDIDAS DE RESTRIO A DIREITOS - MANDADO DE SEGURANA
DEFERIDO. COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO - COMPETNCIA ORIGINRIA DO STF. - Compete ao
STF processar e julgar, em sede originria, mandados de segurana e habeas corpus impetrados contra Comisses
Parlamentares de Inqurito constitudas no mbito do Congresso Nacional ou no de qualquer de suas Casas. que a
Comisso Parlamentar de Inqurito, enquanto projeo orgnica do Poder Legislativo da Unio, nada mais seno a
longa manos do prprio Congresso Nacional ou das Casas que o compem, sujeitando-se, em consequncia, em tema de
mandado de segurana ou de habeas corpus, ao controle juiisdiconal originrio do STF (CF, art. 102, I, d e i).
Precedentes. O CONTROLE JURISDICIONAL DE ABUSOS PRATICADOS POR COMISSO PARLAMENTAR DE
INQURITO NO OFENDE O PRINCPIO DA SEPARAO DE PODERES. - A essncia do postulado da diviso
funcional do poder, alm de derivar da necessidade de conter os excessos dos rgos que compem o aparelho de Estado, representa o
princpio conservador das liberdades do cidado e constitui o meio mais adequado para tomar efetivos e reais os direitos e garantias
proclamados pela Constituio. Esse princpio, que tem assento no art. 2 da Carta Poltica, no pode constituir e nem qualificar-se
como um inaceitvel manto protetor de comportamentos abusivos e arbitrrios, por parte de qualquer agente do Poder Pblico ou de
qualquer instituio estatal. - O Poder Judicirio, quando intervm para assegurar as Aanquias constitucionais e para garantira
integridade e a supremacia da Constituio,
Direito Ambientai
So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
Evidentemente que, na proteo ambiental, cada um dos Poderes ter um papel a
desempenhar. Ao Executivo, esto afetadas as tarefas de licenciamento e controle das atividades
utilizadoras de recursos ambientais. Ao Legislativo, compete a elaborao de leis, a fixao dos
oramentos das agncias ambientais e controle das atividades desempenhadas pelo Executivo.
Ao Judicirio, compete a reviso de todos os atos administrativos praticados pelo Executivo que
tenham repercusso sobre o meio ambiente e o controle da constitucionaUdade das normas
elaboradas pelos demais Poderes. Ao Judicirio, est reservada, ainda, a importante misso de
ser o instrumento pelo qual o povo poder contestar medidas adotadas pelo Executivo e pelo
Legislativo que, eventualmente, prejudiquem a qualidade ambiental. atravs do Judicirio
que os cidados interessados podero contra-arrestar decises administrativas que no se
enquadrem nas normas constitucionais e legais. O Ministrio Pblico, cuja funo
eminentemente ativa, tem por tarefa a integral fiscalizao dos atos e procedimentos dos Poderes
Pblicos para, em caso de violao da legalidade, acion-los judicialmente.
1.1. Atribuies do Congresso Nacional
O sistema constitucional brasileiro atribui ao Congresso Nacional toda tuna srie de
atribuies fundamentais para a proteo do meio ambiente. O artigo 48 da CF determina que:
Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, no exigida esta para o
especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio...
desempenha, de maneira plenamente legtima, as atribuies que lhe conferiu a prpria Carta da Repblica. O regular exerccio da
funo jurisdicional, por isso mesmo, desde que pautado pelo respeito Constituio, no transgride o princpio da separao de
poderes. Desse modo, no se revela lcito afirmar, na hiptese de desvios jurdico-constimcionais nas quais incida uma Comisso
Parlamentar de Inqurito, que o exerccio da atividade de controle jurisdicional possa traduzir situao de ilegtima interferncia na
esfera de outro Poder da Repblica. O CONTROLE DO PODER CONSTITUI UMA EXIGNCIA DE ORDEM POLTJCO-
JURDICA ESSENCIAL AO REGIME DEMOCRTICO. - O sistema constitucional brasileiro, ao consagrar o princpio da
limitao de poderes, teve por objetivo instituir modelo destinado a impedir a formao de instncias hegemnicas de poder no
mbito do Estado, em ordem a neutralizar, no plano polco-jurdico, a possibilidade de dominao institucional de qualquer dos
Poderes da Repblica sobre os demais rgos da soberania nacional. Com a finalidade de obstar que o exerccio abusivo das
prerrogativas estatais possa conduzir a prticas que transgridam o regime das liberdades pblicas e que sufoquem, pela opresso do
poder, os direitos e garantias individuais, atribuiu-se, ao Poder Judicirio, a imo eminente de controlar os excessos cometidos por
qualquer das esferas governamentais, inclusive aqueles praticados por Comisso Parlamentar de Inqurito, quando incidir em abuso
de poder o em desvios inconstitucionais, no desempenho de sua competncia inves- tigatra.(...)
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente I
A competncia legislativa da Unio em matria ambiental extremamente vasta.
3
O
Congresso Nacional, especialmente em matria de energia nuclear, dotado de competncia,
independentemente de sano do Presidente da Repblica. Pertence, ainda, competncia
exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites da delegao legislativaA
Integram, tambm, as competncias privativas do Congresso Nacional:
Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,
includos os da administrao indireta>
Os incisos que demonstram mais claramente as atribuies congressuais em matria de
proteo ao meio ambiente so os de nmeros XIV, XVI e XVII. Pelas normas contidas em tais
incisos, o Congresso possui atribuio para
aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares,
6
autorizar, em terras indgenas, a
explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais?
e mais,
aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos
hectares.
8

A importncia de tais tarefas muito clara, por exemplo, em relao regio Amaznica,
visto que nela se encontram presentes praticamente todos os bens tutelados pela norma
constitucional.
fcil constatar que o Congresso possui atribuies de, no mnimo, trs ordens distintas.
A primeira delas a de: (i) poder sustar a execuo ou a vigncia de atos normativos que no
estejam em sintonia com a Constituio e com as leis votadas pelo prprio Congresso Nacional.
O Congresso no tem usado desta sua prerrogativa fundamental. Outra categoria de atribuio
do Congresso Nacional : (ii) a de permitir a superviso de rgos e agncias do Executivo.
Aqui, tambm, o Congresso, como instituio, no tem exercido um controle eficiente dos rgos
executivos voltados para o meio ambiente. Alguns poucos congressistas, com enorme esforo,
tm buscado exercer um controle de rgos como o IBAMA, por exemplo, mas tm encontrado
enormes dificuldades para faz-lo. A Comisso da Cmara dos Deputados
3 Ver item 2.1.
4 CF, art. 49, V.
5 CF, art. 49, X.
6 CF, art. 49, XIV.
7 CF, axt. 49, XVI.
8 CF, axt. 49, XVII.
Direito Ambiental
que trata dos assuntos ambientais voltada, tambm, para as minorias e o consumidor. Tais
temas, embora importantssimos, diluem o carter ambiental da Comisso.
A maior omisso do Congresso Nacional, contudo, est na total inoperncia com que tem
enfrentado a chamada questo nuclear. A vigente Constituio outorga ao Congresso os maiores
poderes em matria nuclear. Relembre-se o contedo da norma constitucional: aprovar iniciativas
do Poder Executivo referentes a atividades nucleares.
9
Tambm no artigo 225, 6
S
,
10
estabelece uma
importante atribuio do Legislativo em matria nuclear, cabendo-lhe o poder-dever de,
mediante lei, estabelecer a localizao das usinas nucleares brasileiras. O Congresso Nacional
jamais votou qualquer lei especicamente voltada para a localizao das usinas nucleares Angra II
e III.
Dentre outras atividades relacionadas com a atividade nuclear, cuja regulamentao
depende de lei, est aquela contemplada no 2
9
do artigo 177 da CF, que diz respeito ao
transporte e utilizao de materiais radioativos no territrio brasileiro. Merece ser observado que, apenas
em 2001, o Congresso Nacional aprovou a Lei n
9
10.308, de 20 de novembro, que dispe sobre a
seleo de locais, a construo, o licenciamento, a operao, a fiscalizao, os custos, a
indenizao, a responsabilidade civil e as garantias referentes aos depsitos de rejeitos
radioativos, e d outras providncias.
1.2. Atribuies do Poder Judicirio
O regime constitucional brasileiro estabelece que nenhuma ameaa ou leso a direito
poder ser subtrada da apreciao do Poder Judicirio. H Esta norma constitucional, integrante
do rol dos direitos e garantias individuais, estabelece um amplo sistema de reviso judicial de
todo e qualquer ato administrativo exarado por qualquer um dos diversos nveis em que se
encontre organizado o Estado brasileiro. Este um fator fundamental para que o Poder
Judicirio, de feto, passe a desempenhar um papel importante no SISNAMA. Ser atravs do
Judicirio que, basicamente, os direitos individuais sero exercidos. O controle popular da
Administrao Pblica exercido atravs do Poder Judicirio um dos mais eficientes.
Os diplomas legais mais importantes para que o cidado possa exercer o controle da
correta aplicao das leis de proteo ambiental so, sem dvida, a ao popular, a ao civil
pblica e a prpria lei de improbidade administrativa. Essas aes judiciais, especialmente a
ao civil pblica, tm possibilitado que o povo questione as autoridades perante uma Corte de
Justia. A CF de 1988 deu um grande impulso ao papel desempenhado pelo Poder Judicirio na
defesa do meio ambiente e da qua lidade de vida. Atualmente, vrias centenas de aes civis
pblicas versando sobre o meio ambiente encontram-se aguardando a deciso dos tribunais
brasileiros.
9 CF, art. 49, XIV.
10 CF, art. 225, 6 As usinas que operem com reacor nuclear devero ter sua localizao definida em lei federal, sem o que no podero
ser instaladas.
11 CF, art. 5, XXXV.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
O desempenho do Poder Judicirio em nosso tema est intimamente ligado ao tipo de
demandas que lhe so propostas, seja pelo Ministrio Pblico,
12
seja pelos demais legitimados
propositura das aes civis pblicas.
J. William Futrell
13
afirma, com razo, que os tribunais desempenham o vital papel de
assegurar o poder de participao popular efetiva em uma democracia gerida por burocracias
complexas.
1.2.1. Atribuies do Judicirio e separao de poderes
A questo da separao de poderes e a participao do Poder Judicirio na formulao de
polticas pblicas tema controverso. A separao de poderes um dos mais importantes
dogmas do regime democrtico, tal como ele tem sido compreendido nos pases ocidentais. O
Supremo Tribunal Federal, seguidamente, tem se pronunciado no sentido de que no compete
ao Poder Judicirio impedir possa o Executivo dar seguimento e implementar as polticas
pblicas definidas pela Administrao.
14
No entanto, a inrcia com a qual o Executivo tem
implementado determinadas questes tem feito com que muitas Cortes ultrapassem os limites
da separao de poderes e, efetivamente, passem a avanar em reas tipicamente executivas,
sobretudo no campo da distribuio de medicamentos.
15
H deciso isolada do TRF 1 que
determina proceda o Executivo coleta seletiva de resduos slidos, o que se constitui, em meu
ponto de vista, em ingerncia no mrito da ao administrativa, pois, se a coleta de resduos
uma obrigao do Poder Pblico, a forma pela qual ela ser realizada implica juzo de
convenincia e oportunidade, sobretudo em razo das limitaes oramentrias.
16

12 MP.
13 The history of environmental law, in Campbell-Mohn, Celia; Breen, Baixey e FutrelI, J. William. Environmental Law from
Resources to Recovery, St Paul: West Publishing, 1993, p. 45.
14 STF. STA-ED - EMB. DECL. NA SUSPENSO DE TUTELA ANTECIPADA 85/ PE. Relator Ministra EUen Gracie. DJU: 11-
10-2007 pg. 38 PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAO OPOSTOS DECISO DO RELATOR.
CONVERSO EM AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSO DE TUTELA ANTECIPADA. DECISO QUE IMPEDE A
ADMINISTRAO DE IMPLEMENTAR A REFORMA AGRRIA. EXISTNCIA DE GRAVE LESO ORDEM
PBLICA. ARTIGOS 184 A 191 DA CONSTITUIO DA REPBLICA. 1. Embargos de declarao opostos deciso
singular do relator. Converso dos embargos em agravo regimental. 2. Art. 1 da Lei 9.494/97, c/c art. 4
a
, 4
o
, da Lei 8.437/92:
configurao de grave leso ordem pblica. Pedido de suspenso de tutela antecipada deferido em parte. 3. A deciso
impugnada no presente pedido de suspenso concedeu antecipao de tutela para sobrestar o processo administrativo de
desapropriao, at que se providenciasse a excluso das reas destacadas do imvel expropriando e transferidas para
outras matrculas. 4. Existncia de grave leso ordem pblica, considerada em termos de ordem administrativa. dado que a deciso
impugnada no presente pedido de suspenso impede a Administrao de executar uma poltica pblica, qual seia. a implementao
da reforma agrria.fgrifo: PBAj 5. Inexistncia de contradio entre os fundamentos da deciso ora agravada e a sua
concluso. 6. Descabimento, em suspenso, da fixao das reas destacadas do imvel desapropriado, que no se
sujeitariam imisso na posse. 7. Embargos de declarao recebidos como agravo regimental, ao qual se nega
provimento.
15 TRF 4 - AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO. 200704000038903/RS. 3* Turma. Relatora: VNIA HACK DE ALMEIDA.
D.E.13/02/2007.
16 TRF 1. AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 200601000192919. 6* Turma. DJU: 13/8/2007 pg. 78. Relator:
DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE. PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL.
ILHA DE ALGODOAL/MA1ANDEUA. REA DE PRESERVAO AMBIENTAL. TU-
Direito Ambiental
O exemplo mais completo de separao de poderes em matria ambiental, na minha
opinio, o caso TVA vs. Hill, que cuidava da construo de barragens, ou outras obras de
grande porte, e seus impactos sobre espcies listadas como ameaadas de extino. Nos Estados
Unidos, a proteo de espcies, ao contrrio do Brasil, feita por lei e, portanto, expressa uma
inequvoca manifestao de vontade do Congresso em preservar a diversidade biolgica. No
contexto do Direito Administrativo americano, o Congresso delega ao Executivo, no caso
representado pelo Secretrio do Interior e pelo Secretrio de Comrcio, a autoridade para incluir
espcies na lista de animais ameaados, cabendo ao Fish and Wildlife Service administrar o
Endangered Species Act (ESA) e zelar pelas espcies tuteladas pela lista. A Environment Protection
Agency (EPA) responsvel pela administrao de outras leis, tais como a National
Environment Policiy Act, o Clear Water Act ou o Comprehensive Environmental Response,
Compensation and Liability Act (CERCLA), por exemplo.
O ESA, poca da deciso do caso TVA vs. Hill, em sua seo 7, ostentava a seguinte
redao: Federal departments and agencies shall...with the assistance of the Secretary, utilize their authorities in
furtherance of the purposes of [the] Act by carrying out programs for the conservation of endangered species ....and by
taking such action necessary to insure that actions authorized, funded or carried out by them do not jeopardize the
continued existence of such endangered species.A seo 7, como se v do texto legal, proibia qualquer
ao que pudesse pr em risco a existncia de espcies ameaadas de extino. Se deixarmos de
lado a questo ambiental e olharmos a deciso sob o prisma do Direito Constitucional - que a
forma atual como tem sido olhado o caso TVA vs. Hill pelos juristas norte-americanos veremos
que ela encerra uma lio de separao de Poderes e de iseno do
TELA PROCESSUAL-CAUTELAR DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225, CAPUT). IMPLEMENTAO DE
MEDIDAS DE PRESERVAO. PRINCPIO DA PRECAUO. AGRAVO DE INSTRUMENTO
DESPROVIDO. I - No caso, em se tratando de ao civil pblica, cujo objeto seja o cumprimento de obrigao
de fazer ou no fazer, consistente na coleta seletiva e destino adequado de resduos slidos lanados na rea de
preservao ambiental, bem como na implementao de medidas necessrias preservao ambiental, o juiz
poder determinar a adoo dessas medidas de preservao, em sede de antecipao de tutela, inclusive, com a
fixao de prazo e a imposio de multa diria, no caso de descumprimento. II - A cutela constitucional, que
impe ao Poder Pblico e a toda coletividade o dever de defender e preservar, para as presentes e futuras
geraes, o meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial sadia qualidade de vida, como direito
difiiso e fundamental, feito bem de uso comum do povo (CF, art. 225, caput), j instrumentaliza, em seus
comandos normativos, o princpio da precauo (quando houver dvida sobre o potencial deletrio de uma
determinada ao sobre o ambiente, toma-se a deciso mais conservadora, evitando-se a ao) e a consequente
preveno (pois uma vez que se possa prever que uma certa atividade possa ser danosa, ela deve ser evitada),
exigindo-se, inclusive, na forma da lei, a implementao de polticas pblicas voltadas para a preveno de
potencial desequilbrio ambiental, como na hiptese dos autos. Hl - Se a Lei de Poltica Nacional do Meio
Ambiente, no Brasil (Lei n 6.938, de 31.08.81) inseriu como objetivos essenciais dessa poltica pblica a
compatibilizao do desenvolvimento econmico e social com a preservao da qualidade do meio ambiente e
do equilbrio ecolgico e a preservao e restaurao dos recursos ambientais com vistas sua utilizao
racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manuteno do equilbrio ecolgico propcio
vida (art. 4, incisos I e VI), h de se entender que o princpio do poluidor-pagador busca, sobretudo, evitar a
ocorrncia de danos ambientais e, s no ltimo caso, a sua reparao. IV Agravo de instrumento desprovido.
tm - Ensno Suppler %umi &ridk3
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente I
Judicirio perante as presses do Executivo. Vale notar que importantes obras de Direito
Ambientai no trazem mais o caso TVA vs. Hill como matria de estudo, por consider-lo
superado.
17

A chave constitucional da deciso TVA vs. Hill se encontra na seguinte passagem do voto
do Justice Burger: It may seem curious to some that the survival of a relatively small number of three-inch fish
among all the countless millions of species extant would require the permanent halting of a virtually completed dam
for which Congress has expended more than $ 100 million. The paradox is not minimized by the fact that Congress
continued to appropriate large sums of pubhc money for the project, even after congressional Appropriations
Committees were apprised of its apparent impact upon the survival of the sail darter. We conclude however that the
explicit provisions of the Endangered Species Act require precisely that result
Se formos um pouco mais adiante na deciso, veremos que em uma outra passagem do
voto o Juiz Burger afirma claramente que o desejo do Congresso era: to halt and reverse the trend
toward species extinction whatever the cost. Ante to clara concepo da Corte, de fato, no havia outra
deciso possvel que no fosse a de determinar a paralisao das obras. Entendeu a Suprema
Corte que, diante do expresso mandamento legal do not jeopardize (no arriscar, no pr em
perigo), no havia qualquer margem de discricionariedade para o Executivo que deveria se
limitar a cumprir o comando que o Legislativo havia acionado. No particular, h que se verificar
que a discricionariedade administrativa j havia sido exercida com a incluso do snail darter na
relao de animais a serem protegidos. Vale observar que, no caso brasileiro, algumas decises
judiciais de Cortes Regionais Federais tm sido tomadas em aparente conflito com os expressos
termos da norma constitucional - haja vista que deram ao Texto Fundamental uma interpretao
bastante alargada e, em geral, privilegiando a ao Executiva em detrimento da letra
constitucional. Refiro-me ao caso do 6 do artigo 225 da Constituio, que determina ao
Executivo que se muna de autorizao do Congresso Nacional para localizar usinas nucleares,
sem o que no podero operar. No caso TVA vs. Hill, a Suprema Corte entendeu que a mera
apropriao de recursos para uma atividade no indicava que o Congresso estivesse revogando
uma norma que claramente determinava o no molestamento de espcies definidas em uma
relao elaborada pelo Executivo.
A interpretao que o TRF218 tem dado ao 6
9
do artigo 225, conforme mostra o aresto a
seguir transcrito:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DECISO, EM AO CIVIL PBLICA, QUE
DEFERIU LIMINAR, DETERMINANDO A SUSPENSO DO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL DA USINA NUCLEAR DE ANGRA III. I - Trata-se de Agravo de
Instrumento, interposto por ELETRONUCLEAR em face de Deci-
17 Craig Johnston, William Puak e Victor Flatt - Legal protection of the: environment, St Paul, Thomson/West,
18 TKF2. AG - AGRAVO DEINSTRUMENTO -151046. DJU DATA: 24/04/2007.
Direito Ambiental
so, proferida em Ao Civil Pblica, que indeferiu seu ingresso no feito como
Htisconsorte passiva necessria, deferindo, ainda, a liminar requerida pelo MPF,
determinando a suspenso do procedimento de licenciamento ambiental da Usina Nuclear
de Angra III. II - Pretendeu o MPF, na referida Ao Civil Pblica, a declarao de
nulidade dos atos administrativos tendentes ao licenciamento de empreendimento nuclear
conhecido como Angra III, tendo em vista suposto descumprimento dos mandamentos
constitucionais prevists nos arts. 21, XXIII, a; 49, XIV, e 225, 6
e
. III - Quanto
legitimidade passiva da ELETRONUCLEAR, sabe-se que a mesma recebeu autorizao do
Poder Pblico para atuar como construtora e operadora de usinas nucleares. Destarte,
tendo sido iniciado o procedimento para licenciamento ambiental prvio da Usina de
Angra III e, posteriormente, por deciso judicial, tendo ocorrido a suspenso de tal
procedimento, conclui-se pela necessidade de ingresso da Agravante no polo passivo do
feito, mormente ao se verificar que o resultado da demando originria do presente Agravo
de Instrumento ir afetar diretamente as atividades da mesma. IV De fato, a CRFB/88
exige a autorizao do Congresso Nacional para a instalao de usinas nucleares.
Estabelece, tambm, que lei federal dever determinar o local em que as mesmas devero
ser instaladas. V Cumpre registrar, todavia, que o planejamento para a efetivao do
empreendimento Angra III iniciou-se muito antes da ordem constitucional atual. Registre-
se, tambm, que, consoante a CRFB/67, emendada em 1969, a autorizao para instalaes
nucleares se dava sob a forma de decreto presidencial. Desta maneira, no ano de 1975, nos
exatos termos constitucionais, o ento Presidente da Repblica, atravs do Decreto n
s

75.870, autorizou a estruturao de uma terceira unidade de usina nuclear (fl. 85). VI
Verifica-se, assim, que o empreendimento em testilha foi iniciado ao tempo da
Constituio anterior, que dispensava as exigncias de autorizao do Congresso Nacional
para a construo de usinas nucleares, bem como a disposio sobre a localizao das mes-
mas. VII - Deve-se afirmar, desta maneira, que no h que se falar em caducidade do
Decreto n
9
75.870/75 em confronto aos preceitos da nova ordem constitucional. E isso
porque, analisando a jurisprudncia do Pretrio Excelso, quando o texto constitucional
pretender assumir efeito retrospectivo, deve assim se manifestar expressamente. VIII -
Outrossim, ainda que se admita a imprescin- dibilidade de cumprimento de tais requisitos,
entende-se que os mesmos no devem vincular o incio do procedimento de licenciamento
ambiental. E isso porque neste procedimento onde sero realizados todos os estudos
necessrios para a efetivao de empreendimento considerado poluidor, estudos estes
imprescindveis ao Congresso Nacional no momento em que for avaliar se deve ou no
autorizar o funcionamento do referido empreendimento. IX Caso contrrio, o Congresso
Nacional estaria sem qualquer referencial para emitir sua deciso, seja sobre a aprovao
da construo da usina, seja sobre o local em que a mesma dever ser construda. X -
Agravo Interno prejudicado. XI Agravo de Instrumento provido.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Sem pretender polemizar com a deciso, alis proferida em sede de Agravo, parece-me
evidente que se avanou em uma interpretao da norma constitucional muito alm daquela
que seria razovel, sobretudo em caso da magnitude do decidido. Ao revogar a Ordem
Constitucional anterior, o Constituinte de 1988 disps de forma inteiramente diversa sobre
energia nuclear. Caso ele entendesse existente algum direito adquirido a ser mantido na nova
ordem constitucional, no que se refere instalao das usinas nucleares, certamente teria feito a
ressalva, como fez para diversas outras questes nas disposies constitucionais transitrias.
TVA vs. Hill, no particular, uma lio de independncia judiciria e no interveno sobre a
vontade do Congresso at o ponto de descaracteriz-la, como ocorreu na deciso brasileira
apresentada. No h que se confundir planejamento com instalao e muito menos autorizao
para planejamento com autorizao para instalao. Alm disso, no caso concreto, ante a no-
implementao da autorizao, haja vista que nada foi construdo, no me parece razovel que
tal interpretao possa persistir contra expressa disposio constitucional. H,
indiscutivelmente, um custo envolvido; contudo, em primeira anlise, parece que o Congresso,
assim como o norte-americano, no se importou com os custos, pois achou que outros valores
superavam o mero custo financeiro.
O poder do Executivo Americano para elaborar as listas de espcies ameaadas, sob a
doutrina Chevron (Chevron USA v. Natural Resources Defense Council, 467 U.S. 837 (1984))
tem sido amplamente reconhecido, e o Poder Judicirio deve aceit-lo com base em deferncia
ao poder discricionrio do Executivo, desde que a ao executiva tenha sido razovel. Assim, a
Suprema Corte reconhece que o Congresso delegou a atribuio de formar a lista para o
Executivo (Chevron Step 1) e que a escolha foi razovel e no exorbitante (Chevron Step 2).
Cabe, segundo a doutrina Chevron, ao Executivo definir as questes de polticas pblicas a
serem aplicadas, segundo a determinao do Congresso, tal como expressas em lei.
TVA vs. Hill teve como uma de suas consequncias uma modificao no texto da seo 7
do ESA com a substituio da expresso do not jeopardize por is not llkely to jeopardize, ou
seja, provavelmente no prejudique, no arrisque. A norma, portanto, tomou-se muito mais
abstrata e ampliou o poder discricionrio do Executivo para avaliar as medidas a serem tomadas
em cada caso que, conforme a doutrina Chevron, devem ser respeitadas pelos tribunais desde
que sejam razoveis.
TVA vs. Hill um marco judicirio extraordinrio e demonstra claramente o que uma
Corte independente e, ao mesmo tempo, uma aula sobre separao de poderes. No h dvida
de que a deciso, se analisada sob o prisma de danos ambientais concretos, custo e benefcio,
investimentos realizados e a serem realizados, extremamente exagerada e absurda. Por outro
lado, se o Tribunal tivesse resolvido "legislar e dar uma interpretao norma que,
evidentemente, no era possvel, teria dado ao Executivo a possibilidade de, simplesmente, no
cumprir a determinao do Legislador que, exagerada, por certo, era aquela mesmo.
Seguramente, todo o sistema de proteo de espcies estaria colocado sob uma
discricionariedade absoluta do Executivo, o que no era o desejo do Congresso.

Direito Ambiental
Em um pas como o nosso, que necessita de institucionalizao, TVA vs. Hill
deveria ser ensinado em todos os cursos de Direito Constitucional como um exem-
plo a ser seguido por todos os poderes, pelo Congresso, para que faa leis razoveis,
pelo Executivo, para que no tente exercer poderes que no tem, e pelo Judicirio,
para que no crie normas por meio de interpretao ad hoc.
1.3. Atribuies do Ministrio Pblico
As atribuies do Ministrio Pblico em matria de proteo ao meio ambiente datam de
longo tempo, j a lei de proteo aos animais outorgava a nobre misso ao MP.
19
A Lei n
e

6.938/81, desde a sua primeira verso, j determina competir ao Ministrio Pblico promover a
responsabilizao daqueles que fossem responsveis por danos ao meio ambiente.
20

Posteriormente, a Lei n
e
7.347, de 24 de julho de 1985, veio a atribuir funes a serem
desempenhadas pelo Ministrio Pblico na proteo de todo e qualquer interesse difuso. Tanto
a Lei n
s
7.347/85 como diversos outros diplomas legais tm atribudo ao MP funes
extrajudiciais. Tais funes implicam que o parquet dotado de legitimidade para celebrar
transaes e termos de compromisso e ajustamento de conduta com agentes degradadores do
meio ambiente, de molde que os mesmos se enquadrem em condutas, ambientalmente sadias.
As atribuies do Ministrio Pblico se dividiro em conformidade com as competncias
constitucionais.
21
Observe-se, contudo, que a ao do Ministrio Pblico no pode ser substituta
da ao a ser desenvolvida pelo Executivo.
19 Decreto 4.645, de 10 de Junho de 1934. Estabelece medidas de proteo aos animais. Alt. 2 - Aquele que, em
lugar pblico ou privado, aplicar ou fizer aplicar maus-txatos aos animais, incorrer em multa de Cr$ 20,00 a
Cr$ 500,00 e na pena de priso celular de 2 a 15 dias, quer o delinquente seja ou no o respectivo
proprietrio, sem prejuzo da ao civil que possa caber... 3
a
- Os animais sero assistidos em hifcn pefm
representantes do Ministrio Pblico. seus substitutos legais e pelos membros das sociedades protetoras de
animais.
20 Lei n 6.938/81, art. 14, 1.
21 Superior Tribunal de Justia - REsp 440002 / SE; Relator; Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI. PRIMEIRA
TURMA. DJU: 06.12.2004 p. 195. Ementa PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. TUTELA DE
DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS. MEIO AMBIENTE. COMPETNCIA. REPARTIAO DE ATRI-
BUIES ENTRE O MINISTRIO PBLICO FEDERAL E ESTADUAL. DISTINO ENTRE COMPE-
TNCIA E LEGITIMAO ATIVA. CRITRIOS. 1. A ao civil pblica, como as demais, submete-se,
quanto competncia, regra estabelecida no art. 109,1, da Constituio, segundo a qual cabe aos juizes
federais processar e julgar as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem
interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes, exceto as de falncia, as de acidente de
trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e a Justia do Trabalho". Assim, figurando como autor da ao o
Ministrio Pblico Federal, que rgo da Unio, a competncia para a causa da Justia Federal. 3. No se
confunde competncia com legitimidade das partes. A questo competencial logicamente antecedente e,
eventualmente, prejudicial da legitimidade. Fixada a competncia, cumpre ao juiz apreciara legitimao ativa do
Ministrio Pblico Federa/ para promover a demanda, consideradas as suas caractersticas, as suas finalidades e os
bens jurdicos envolvidos. 4. luz do sistema e dos princpios constitucionais, nomeadamente o princpio
federativo, atribuio do Ministrio Pblico da Unio promover as aes civis pblicas de interesse federal
e ao Ministrio Pblico Estadual as demais. Considera-se que h interesse federal nas aes civis pblicas
que (a) envolvam matria de competncia da Justia Especializada da Unio (Justia do Trabalho e Eleitoral);
(b) devam ser legitimamente promovidas perante os rgos Judicirios da Unio (Tribunais Superiores) e da
Justia Federal (Tribunais Regionais Federais e
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
2. O SISNAMA
As origens do SISNAMA remontam constituio da Secretaria Especial do Meio
Ambiente (SEMA) pelo Decreto n
2
73.030, de 30 de outubro de 1973, logo aps a Conferncia de
Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano de 1972. Outro momento que marca os
antecedentes do SISNAMA foi o IIPND Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico, no
qual as questes ambientais mereceram ateno.
(...) compreendia trs linhas de ao: poltica ambiental na rea urbana e definio das reas crticas de
poluio, poltica de preservao de recursos naturais e poltica de proteo sade humana.
22

A SEMA foi criada no mbito do Ministrio do Interior; como rgo autnomo,
diretamente subordinada ao Ministro de Estado. A SEMA deveria ter a sua orientao voltada
para a conservao do meio ambiente e o uso racional dos recursos naturais. Ela foi extinta pela Lei n
2
7.735,
de 22 de fevereiro de 1989, que resultou da aprovao da Medida Provisria n
2
34, de 23 de
janeiro de 1989.
A Lei n
2
6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a poltica nacional do meio ambiente, seus
fins e mecanismos de formulao e apUcaoi instituiu, atravs de seu artigo 6
9
, o SISNAMA.
23
Este
sistema claramente influenciado pelo modelo estabelecido pelo NationalEnvironmental PolicyAct
norte-americano.
24
A finalidade do SISNAMA estabelecer uma rede de agncias
governamentais, nos diversos nveis da Federao, visando assegurar mecanismos capazes de,
eficientemente, implementar a PNMA.
A PNMA tem os seus objetivos estabelecidos pelo artigo 2 da Lei n
2
6.938, de 31 de
agosto de 1981. A norma legal determina que a
poltica nacional do meio ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade
ambiental propcia vida, visando assegurar ao Pas
Juzes Federais); (c) sejam da competncia federal em razo da matria ~ as fundadas em tratado ou contrato da Unio
com Estado estrangeiro ou organismo internacional (CF, art. 109,[III) e as que envolvam disputa sobre direitos indgenas
(CF, art. 109, XI); (d) sejam da competncia federal em razo da pessoa as que devam ser propostas contra a Unio, suas
entidades autrquicas e empresas pblicas federais, ou em que uma dessas entidades figure entre os substitudos
processuais no plo acivo (CF, art. 109,1); e (e) as demais causas que envolvam interesses federais em razo da natureza
dos bens e dos valores jurdicos que se visa tutelar. 6. No caso dos autos, a causa da competncia da Justia Federal,
porque nela figura como autor o Ministrio Pblico Federal, rgo da Unio, que est legitimado a promov-la, porque
visa a tutelar bens e interesses nitidamente federais, e no estaduais, a saber; o meio ambiente em rea de mangue- zal,
situada em terrenos de marinha e seus acrescidos, que so bens da Unio (CF, art. 20, VTI), sujeitos ao poder de polcia de
autarquia federal, o IBAMA (Leis 6.938/81, art. 18, e 7.735/89, art. 4
a
). 7. Recurso especial provido.
22 Dalia Mainon. Ob. cit., p. 268.
23 A Lei n 6.938/81 sofreu vrias alteraes desde a sua promulgao. O texto ao qual irei me referir o resultante das alteraes
introduzidas peias Leis ns 7.804, de 18/7/1989, e 8.028, de 12/4/1990.
24 42 U.S.C.A 4321/4370 c, in Selected Environmental Law Scacuces (1991-92), Educational Edition, St. Paul, West publishing,
1991, pp. 541 e seguintes.
Direico Ambiental
condies de desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade
da vida humana...
A PNMA, como no difcil perceber, tem abrangncia bastante grande. Em primeiro
lugar, ela visa preservao do meio ambiente. Preservao tem o sentido de perenizar, de
perpetuar, de salvaguardar, os recursos naturais. Alm dos objetivos traados pelo artigo 2
a
da
Lei n
2
6.938/81, o seu artigo 4
e
estabelece uma lista mais ampla de objetivos, a saber:
a) a compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da
qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico;
b) a definio de reas prioritrias de ao governamental relativa qualidade e ao
equilbrio ecolgico, atendendo aos interesses da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Territrios e dos Municpios;
c) o estabelecimento de critrios e padres de qualidade ambiental e de normas relativas
ao uso e manejo de recursos ambientais;
d) o estabelecimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso
racional dos recursos ambientais;
e) a difuso de tecnologias de manejo do meio ambiente, a divulgao de dados e
informaes ambientais e a formao de uma conscincia pblica sobre a necessidade
de preservao da qualidade ambiental e do equilbrio ecolgico;
f) a preservao e restaurao dos recursos ambientais com vistas sua utilizao
racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manuteno do equilbrio
ecolgico propcio vida;
g) a imposio ao poluidor e ao predador da obrigao de recuperar e/ou indenizar os
danos causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao dos recursos ambientais
com fins econmicos.
As boas condies ambientais, nos termos da lei, constituem-se em um importante
elemento indutor do desenvolvimento socioeconmico. Servem, tambm, como meio
indispensvel para a segurana nacional e proteo da dignidade humana. Estes trs ltimos
elementos somente podem ser compreendidos sob a tica do desenvolvimento sustentado. A PNMA,
portanto, deve ser compreendida como o conjunto dos instrumentos legais, tcnicos, cientficos,
polticos e econmicos destinados promoo do desenvolvimento sustentado da sociedade e
economia brasileiras. A implementao da PNMA fez-se a partir de princpios que so
estabelecidos pela prpria CF e pela legislao ordinria.
O artigo 2
e
da Lei n
e
6.938/81, em seus incisos I e X, estabelece os princpios legais que
devem reger a PNMA. Tais princpios, obviamente, esto submetidos aos princpios gerais do
DA. A concluso bvia, pois a PNMA uma importante parcela do DA positivo brasileiro. Na
eventual contradio entre um princpio estabelecido para uma atividade ambiental setorizada e
um princpio geral do direito ambiental, dever prevalecer o princpio que seja dotado de um
contedo mais favorvel proteo do meio ambiente.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Os princpios estabelecidos na lei so os seguintes:
I) ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, considerando o meio ambiente
como patrimnio pblico
25
a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II) racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do ar;
III) planejamento e fiscalizao do uso dos recursos ambientais;
TV) proteo dos ecossistemas, com a preservao das reas representativas;
V) controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente polui- doras;
VI) incentivos ao estudo e pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteo
dos recursos ambientais;
VII) acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII) recuperao de reas degradadas;
IX) proteo de reas ameaadas de degradao; e
X) educao ambiental a todos os nveis de ensino, inclusive a educao da comunidade,
objetivando capacit-la para a participao ativa na defesa do meio ambiente.
Nem todos os tpicos arrolados no artigo 2
e
so verdadeiros princpios jurdicos ambientais. De
fato, a maioria dos incisos acima transcritos representa uma orientao prtica ao
governamental que decorre dos princpios do DA. E importante considerar, ademais que nem
todos os princpios do Direito Ambiental encontram- se presentes na principiologia
estabelecida pela PNMA.
O princpio do meio ambiente como Direito Humano Fundamental deve ser considerado como
um princpio implcito na PNMA, pois, embora no seja expressamente mencionado na lei,
um princpio constitucional
26
e, portanto, presente nas normas de natureza inraconstitucional.
O princpio democrtico encontra-se presente na principiologia estabelecida pela Lei n
s

6.938/81 atravs da norma contida no inciso X do artigo 2
a
:
Educao ambiental a todos os nveis de ensino, inclusive a educao da comunidade objetivando
capacit-la para a participao ativa na defesa do meio ambiente.
Esta uma das normas mais importantes da PNMA. Lamentavelmente, o preceito legal
tem sido muito pouco observado, pois a educao ambiental e a capacitao dos cidados para a
defesa ativa do meio ambiente restam como objetivos a serem alcanados.
25 A Lei n
4
4.717, de 29/6/1965, em seu art. I
a
, I
a
, define o patrimnio pblico como: (...) os bens e direitos de valor econmico,
artstico, esttico ou histrico.
26 Conforme o artigo da CF.
Direito Ambiental
O princpio do limite, igualmente, est presente na PNMA. Assim que os incisos II, III e V
do artigo 2
a
determinam:
II) racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do ar;
III) planejamento e fiscalizao do uso dos recursos ambientais;
V) controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente polui-
doras.
A Lei n
e
6.938/81, em seu artigo 9
e
, estabeleceu uma srie de instrumentos cuja finalidade
a de viabilizar a consecuo dos objetivos da PNMA institudos no artigo 4
2
. Tais instrumentos
so:
a) o estabelecimento de padres de qualidade ambiental;
b) o zoneamento ambiental;
c) a avaliao de impactos ambientais;
d) o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente polui- doras;
e) os incentivos produo e instalao de equipamentos e criao ou absoro de
tecnologia voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
f) criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico Federal,
Estadual e Municipal, tais como reas de proteo ambiental, de relevantes interesses
ecolgicos e extrativistas;
g) o Sistema Nacional de Informaes sobre o meio ambiente;
h) o Cadastro Tcnico Federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental;
i) as penalidades disciplinares ou compensatrias ao no-cumprimento das medidas
necessrias preservao ou correo da degradao ambiental;
j) a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente
pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
IBAMA;
1) a garantia de prestao de informaes relativas ao meio ambiente, obrigando-se o
Poder Pblico a produzi-las, quando inexistentes;
m) o Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras
dos recursos ambientais.
Os instrumentos acima mencionados encontram a sua base constitucional no conjunto de
normas jurdicas que se encontram presentes no artigo 225 da CF, especialmente no l
e
e seus
incisos. Neste ponto, desnecessrio examinar cada um individualmente, pois isso ser feito ao
longo de todo o presente trabalho.
3. rgos Integrantes do SISNAMA
O SISNAMA integrado por vim rgo superior; por um rgo consultivo e deliberativo;
por um rgo central; um rgo executor; diversos rgos setoriais; rgos
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
seccionais e rgos locais. Cada um destes rgos possui atribuies prprias. Compete-lhes
precipuamente o exerccio do poder de polcia em matria ambiental.
27

A fiscalizao das atividades degradadoras do meio ambiente por parte dos rgos
integrantes do SISNAMA tem se revelado hipertrofiada e pouco eficiente.
A Lei da PNMA estruturou o SISNAMA em sete nveis poKtico-acLministrati- vos, o que
por si s j demonstra a inequvoca vocao cartorial e burocrtica. O SISNAMA, na forma da
lei, constitudo pelos
(...) rgos e entidades da Unio, cios Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, bem
como as Fundaes institudas pelo Poder Pblico,
responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental.
28

Os rgos formadores do SISNAMA so:
a) rgo Superior: o Conselho de Govemo;
b) rgo Consultivo e Deliberativo: o CONAMA;
c) rgo Central: o Ministrio do Meio Ambiente;
d) rgo Executor: o IBAMA;
e) rgos Setoriais: rgos da Administrao Federal, direta, indireta ou fun- dacional
voltados para a proteo ambiental ou disciplinamento de atividades utilizadoras de
recursos ambientais;
f) rgos Seccionais: rgos ou entidades estaduais responsveis por programas
ambientais ou pela fiscalizao de atividades utilizadoras de recursos ambientais;
g) rgos Locais: as entidades municipais responsveis por programas ambientais ou
responsveis pela fiscalizao de atividades utilizadoras de recursos ambientais.
O Conselho de Governo rgo integrante da Presidncia da Repblica e encarregado
do assessoramento imediato ao Presidente da Repblica, conforme determinao que se
continha na Lei n
2
8.028, de 12 de abril de 1990. A reorganizao da estrutura administrativa da
Presidncia da Repblica ocorrida em razo das disposies contidas na Lei n
2
8.490, de 19 de
novembro de 1992, manteve o Conselho de Govemo como rgo de assessoramento imediato do
Presidente da Repblica. O Conselho de Govemo constitudo por todos os Ministros de
Estado, pelos titulares dos rgos essenciais da Presidncia da Repblica e pelo Advogado
Geral da Unio, com a finalidade de assessorar o Presidente da Repblica na formulao de
diretrizes de ao governamental.
29

27 Eventualmente, outros rgos, ainda que indiretamente, podero exercer o poder de polcia ambiental em matria de sade
pblica etc.
28 Lei n 6.938/81, art. 6.
29 Lei n* 9.649, de 27/5/1998.
Direito Ambiental
3.1. O CONAMA
O CONAMA foi criado pelo artigo 6
B
, inciso II, da Lei n
9
6.938/81 com a finalidade de
assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes e polticas governamentais para
o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas
e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia
qualidade de vida. O CONAMA, portanto, uma entidade dotada de poder regulamentar em
razo de expressa determinao legal.
A competncia legal do CONAMA est estabelecida no artigo 8
B
d Lei n
2
6.938/81. Nos
termos da lei, compete ao CONAMA:
a) estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios para o licenciamento de
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e
supervisionado pelo IBAMA;
b) determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudos das alternativas e das
possveis conseqncias ambientais de projetos pblicos ou privados, requisitando
aos rgos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as
informaes indispensveis para apreciao dos estudos de impacto ambiental, e
respectivos relatrios, no caso de obras ou atividades de significativa degradao
ambiental, especialmente em reas consideradas patrimnio nacional;
c) decidir como ltima instncia administrativa em grau de recurso, mediante depsito
prvio, sobre multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA;
30

d) homologar acordos, visando transformao de penalidades pecunirias na
obrigao de executar medidas de interesse para a proteo ambiental;
e) determinar, mediante representao do IBAMA, a perda ou restrio de benefcios
fiscais concedidos pelo Poder Pblico, em carter geral ou condicional, e a perda ou
suspenso de participao em linhas de financiamentos em estabelecimentos oficiais
de crdito;
31

f) estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de controle de poluio por
veculos automotores, aeronaves e embarcaes, mediante audincia dos Ministrios
competentes;
g) estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da
qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais,
principalmente os hdricos. A Presidncia do CONAMA exercida pelo Ministro do
Meio Ambiente e da Amaznia Legal.
30 O Poder Judicirio tem decidido, a meu ver de forma equivocada, que a exigncia de depsito prvio para o recurso
administrativo inconstitucional.
31 A Resoluo CONAMA n 4, de 28/6/1990, determinou a perda de todos os incentivos fiscais concedidos ou a serem
concedidos ao cidado Jos vila Bassul, em razo de sentena proferida pelo MM. Juzo da Comarca de Iconha, Estado do
Esprito Santo.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Outras atribuies legais do CONAMA:
a) rgo Consultivo e deliberativo do SNUC;
32

b) Definir atividades de interesse social e utilidade pblica para fins de supresso de
vegetao.
33

0 Decreto n
9
99.274, de 6 de junho de 1990, com nova redao dada pelo Decreto n
9

3.942, de 27 de setembro de 2001, em seu artigo 7
S
, regulamentou tal competncia da seguinte
maneira:
1 - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios para o
licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser
concedido pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e supervisionada
pelo referido Instituto;
II - determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudos das alter
nativas e das possveis conseqncias ambientais de projetos pblicos ou
privados, requisitando aos rgos federais, estaduais e municipais, bem assim a
entidades privadas, as informaes indispensveis para apreciao dos estudos
de impacto ambiental, e respectivos relatrios, no caso de obras ou atividades de
significativa degradao ambiental, especialmente nas reas consideradas
patrimnio nacional;
III -
decidir, aps o parecer do Comit de Integrao de Polticas Ambien
tais, em ltima instncia administrativa em grau de recurso, mediante depsito
prvio, sobre as multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA;
IV - determinar, mediante representao do IBAMA, a perda ou restrio de
benefcios fiscais concedidos pelo Poder Pblico, em carter geral ou
condicional, e a perda ou suspenso de participao em linhas de financiamento
em estabelecimentos oficiais de crdito;
V - estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de controle da
poluio causada por veculos automotores, aeronaves e embarcaes, mediante
audincia dos Ministrios competentes;
VI -
estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e manu
teno da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos
ambientais, principalmente os hdricos;
32 Art. 6
a
, I, da Lei n
9
9.985, de 18 de julho de 2000.
33 Medida Provisria no 2.166-67, de 24 de Agosto de 2001. Art. 1 Os arts. I
2
,4=, 14,16 e 44, da Lei n
B
4.771, de 15 de setembro
de 1965, passam a vigorar com as seguintes redaes: Art. I
9
(...) - 2
o
Para os efeitos deste Cdigo, entende-se por: (...) IV
utilidade pblica: c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resoluo do Conselho Nacional de
Meio Ambiente CONAMA; V - interesse social: a) as atividades imprescindveis proteo da integridade da
vegetao nativa, tais como: preveno, combate e controle do fogo, controle da eroso, erradicao de invasores e
proteo de plantios com espcies nativas, conforme resoluo do CONAMA; (...) c) demais obras, planos, atividades ou
projetos definidos em resoluo do CONAMA.
Direito Ambiental
VII ~ assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de pol
ticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais;
VIII ~ deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres com
patveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia
qualidade de vida;
IX - estabelecer os critrios tcnicos para declarao de reas crticas, satu
radas ou em vias de saturao;
X - acompanhar a implementao do SNUC, conforme disposto no inciso I
do art. 6
5
da Lei n
2
9.985, de 18 de julho de 2000;
XI - propor sistemtica de monitoramento, avaliao e cumprimento das
normas ambientais;
XII - incentivar a instituio e o fortalecimento institucional dos Conselhos
Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, de gesto de recursos ambientais e
dos Comits de Bacia Hidrogrfica;
XIII - avaliar a implementao e a execuo da poltica ambiental do Pas;
XIV - recomendar ao rgo ambiental competente a elaborao do Relatrio
de Qualidade Ambiental, previsto no art. 9
a
, inciso X, da Lei n
2
6.938, de 31 de
agosto de 1981;
XV - estabelecer sistema de divulgao de seus trabalhos;
XVI - promover a integrao dos rgos colegados de meio ambiente;
XVII - elaborar, aprovar e acompanhar a implementao da Agenda Nacional
de Meio Ambiente, a ser proposta aos rgos e s entidades do SISNA- MA, sob
a forma de recomendao;
XVIII - deliberar, sob a forma de resolues, proposies, recomendaes e
moes, visando ao cumprimento dos objetivos da PNMA; e
XIX - elaborar o seu regimento interno.
Determina o I
a
do artigo 7
9
que: As normas e os critrios para o licenciamento de atividades potencial
ou efetivamente poluidoras devero estabelecer os requisitos necessrios proteo ambiental. Disposio, em
minha opinio, totalmente redundante, pois o objetivo do licenciamento o de estabelecer os
requisitos neces- srios para a proteo ambiental.
As penalidades previstas no inciso TV do artigo 7
9
somente sero aplicadas nos casos
previamente definidos em ato especfico do CONAMA, assegurando-se ao interessado a ampla
defesa.
Uma importante inovao a constante do 3 do artigo 7

, que estabelece que: na

fixao de normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do
meio ambiente, o CONAMA levar em considerao a capacidade de auto-regenerao dos
corpos receptores e a necessidade de estabelecer parmetros genricos mensurveis. Isto
implica que o elemento mais importante a ser considerado seja a capacidade de suporte
ambiental e no o parmetro em si prprio. Prevalece, em minha opinio, a capacidade de
suporte sobre o parmetro, abrindo- se espao para o controle ambiental pela qualidade e no
meramente por limites estabelecidos sem qualquer base cientfica.
catw - cnsin iUDsnor
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
3.1.1. O Conama e a delegao de competncias
A separao de poderes entre o Executivo e o Legislativo, bem como o consequente
controle judicial de legalidade, acrescidos da grande complexidade da vida atual, sobretudo em
matrias para as quais seja requerido um elevado grau de informao tcnico-cientfica, tem
acarretado um deslocamento, cada vez maior, para o Poder Executivo de atribuies regulatrias
especficas. Este fenmeno se consubstancia na criao das chamadas agncias regulatrias,
tais como a ANEEL e tantas outras. O Conama no ostenta explicitamente a condio de agncia
regulatria, muito embora a sua funo normativa seja evidente. A Lei 6.938/81, como visto,
expressamente delegou algumas atribuies ao Conselho, assim como o fez a Lei do SNUC e a
nova redao do CFlo. Assim, inicialmente est colocada a questo de saber quais os limites da
delegao feita pelo Legislativo para o Executivo e, em um segundo momento, se o rgo de
execuo das decises do Conama, no caso os integrantes do Sisnama, est agindo dentro dos
limites fixados pelo Conselho. Tem sido entendido pelos Tribunais Superiores que as
competncias das agncias reguladoras prevalecem em relao a normas editadas por entes
federados, mesmo sob a forma de lei quando invadem competncia federal delegada s
agncias,
34
sobretudo quando se tratar de matria tcnica. Est claro, contudo, que as agncias
reguladoras, no exerccio de suas regulares atribuies legais, no esto autorizadas
ultrapassagem dos limites fixados pela lei, como tem sido decidido pelos Tribunais
Superiores.
35

34 Superior Tribunal de Justia - AgRg na MC 11870 / RS; Relator; Ministro LUIZ FUX. PRIMEIRA TURMA. DJU: 16.11.2006 p.
216, Ementa AO CAUTELAR. TUTELA ANTECIPADA RECURSAL. RECURSO ESPECIAL ADMITIDO. CORTE
DE ANTENAS DE TELEFONIA MVEL. LEI MUNICIPAL EM CONTRAVENO AO ATO DA AGNCIA
REGULADORA. DECISO DA JUSTIA ESTADUAL MERC DO PEDIDO DE INTERVENO DA AUTARQUIA
FEDERAL. CORTE ABRUPTO. INTELIGNCIA DA JURISPRUDNCIA MERITRIA DO STJ E DA SMULA 150.
TUTELA DEFERIDA. PER1CULUM IN MORA INVERSO. 1. A descontinuidade da prestao de servio pblico de
atividade regulada consoante as regras da agncia reguladora feto inequvoco de exsurgimento de periculum in mora. 2.
Deveras, o surgimento superveniente de determinao municipal em confronto com ato da agncia reguladora impe
anlise pormenorizada da proposio tcnica, revelando-se temerrio o cumprimento de determinao local em
detrimento de atividades essenciais e do interesse da coletividade. Precedente do E. STJ: MC 3982/AC Relator Ministro
LUIZ FUX DJ 15.03.2004. 3. Uma vez questionado o ato da agncia reguladora, cuja natureza autrquica resta inequvoca,
seguido de seu pleito de interveno para manter hgida a sua determinao, o deslocamento da competncia para a
Justia Federal se impunha na forma da jurisprudncia cristalizada pelo verbete sumular 150, da Corte, verbis. "Compete
Justia Federal decidir o interesse jurdico que justifique a presena no processo da Unio, autarquias ou empresas
pblicas. 4. cedio no Tribunal no s a excepcionalidade da interrupo abrupta dos servios concedidos como tambm a intro-
misso de outros rgos nas atividades reguladas, o que se equipara invaso do Judicirio acerca da convenincia e oportunidade
dos atos administrativos. Precedentes: MC 2675/RS, Relatora Ministra Eliana Calmon, DJ de 04.08.2003; REsp 572070/PR, Relator
Ministro JOO OTVIO DE NORONHA, DJ 14.06.2004) 5. Destarte, sob o ngulo da razoabilidade no se revela crvel que a
atividade empreendida h uma dcada pela requerente, como o beneplcito da agncia, tenha a sua continuidade abruptamente rom-
pida por fora de novel legislao municipal exarada de rgo administrativamente incompetente, o que nulifica o ato administrativo,
merc do disposto no art. 19 da lei federal 9.472/97, que atribui competncia exclusiva ANATEL para os fins desvirtuados pela
deciso atacada. 6. Recurso Especial admitido,' adjun- tando-se notrio periculum in mora e manifesto fumus boni iuris. 7.
Agravo Regimental desprovido.
35 STJ - REsp 676172 / RJ. Relaton Ministro JOS DELGADO. PRIMEIRA TURMA. DJU: 27.06.2005 p. 253 Ementa
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AQUISIO DE COMBUSTVEIS POR DISTRIBUI-

Direito Ambiental
Portanto, cada ato emando do Conama dever ser examinado em duas etapas distintas: (i)
saber se houve delegao legislativa para o ato especificamente considerado e (ii) examinar se a
delegao foi exercida dentro de limites razoveis.
DORAS. OPO PELO REGIME DE PEDIDOS MENSAIS. SUBMISSO PORTARIA DA AGNCIA
NACIONAL DO PETRLEO N 72/2000. LEGALIDADE. AUSNCIA DE VIOLAO LEI N* 9.478/97,
ARTS. 1 e 8
a
, 1. Mandado de segurana com pedido de liminar impetrado por BUFFALO PETRLEO DO
BRASIL LTDA. e TM DISTRIBUIDORA DE PETRLEO contra o DIRETOR DA AGNCIA NACIONAL
DO PETRLEO - ANP, em que se discute a legalidade e inconstitucionalidade da Portaria n 72/2000, que
limita o volume de combustvel a ser adquirido pelas distribuidoras, pugnando pela prevalncia das Portarias
ns 25/94 e 60/97, vigentes data de sua constituio. Liminar deferida e depois cassada pelo TRF/2* Regio.
Sentena julgando parcialmente procedente o pedido a fim de que a ANP homologue as cotas de combustveis
das impetrantes e a PETROBRS fornea os produtos sem as restries da Portaria n 72/2000, observando,
caso o estoque seja insuficiente, o princpio da igualdade entre as adquirentes. Execuo da sentena suspensa
e, posteriormente, restabelecida, por reconsiderao. Interpostas apelaes pela ANP e pela PETROBRS, o
TRF deu-lhes provimento por entender que a CF/88 autoriza a fixao de limites a que a livre concorrncia
deve se sujeitar, sendo um dos motivos que inspiraram a criao das chamadas Agncias Reguladoras.
Discorre que s uma das impetrantes pretende retirar 50% do que foi fornecido a todas as demais
distribuidoras, num s ms, o que seria comercialmente invivel e inaceitvel. Afirma, ainda, que as
impetrantes desejam adquirir combustvel margem de qualquer regulamentao de sua atividade, no
celebrando contrato de for- necimento com o produtor (a Petrobrs), nem se submetendo ao regime de cotas da
ANP. Recurso especial da TM Distribuidora de Petrleo Ltda. alegando violao dos arts. 1 e 8
a
da Lei n
9.478/97 em razo de ter direito adquirido aplicao das Portarias ns 25/94 e 60/97, que no restringiram a
aquisio de combustveis. Aduz, ainda, que a Portaria n
a
72/2000 usurpa os limites que a referida lei imps
ANP porque impede a livre concorrncia entre as distribuidoras ao fixar as cotas das empresas que, caso
esgotem seus estoques, no mais podero adquirir o combustvel da refinaria. Contra-razes da ANP
sustentando que as distribuidoras, de acordo com o art. 3 da Portaria n 72/00, podem optar pelo regime de
contrato de fornecimento direto com os produtores ou pelo regime de pedido mensal, este ltimo criado
para assegurar que novos distribuidores tenham garantido o acesso ao fornecedor de combustveis e ao
recebimento dos mesmos, e que a impetrante valeu-se de provimento jurisdicional para aproveitar-se dos dois
regimes sem suportar os nus de qualquer deles, no se podendo falar em direito adquirido a regime jurdico.
Interposio concomitante de recurso extraordinrio, que foi provido. 2. O art. 3 da Portaria n 72/2000 claro
ao proporcionar dois sistemas de aquisio de combustveis pelas distribuidoras: A aquisio de gasolina
automotiva e leo diesel pelo distribuidor de combustveis derivados de petrleo, lcool combustvel e outros
combustveis dever ser feita sob regime de contrato de fornecimento com o produtor ou sob o regime de
pedido mensal. Ao fazer a opo pelo sistema de pedido mensal, deve a distribuidora obedecer,
consequentemente, aos critrios estabelecidos para esse tipo de procedimento, prescritos no art. 7 da Portaria
n 72/2000. 3. No se encontra infringido o teor do art. 1, incisos V e IX, da Lei 9.478/97. Ao estabelecer a opo
para as distribuidoras firmarem contrato direto com seus fornecedores ou se valerem do direito de realizao
de pedidos mensais, a Portaria 72/2000 prestigia a liberdade de escolha de suprimento alm de garantir o
produto para aquelas que optam por no serem regidas pelo sistema de contrato direto com o fornecedor. 4.
No h violao do art. 8 da Lei n 9.478/97. A proteo das distribuidoras no pode ocorrer com o compro-
metimento do mercado nacional de combustveis e da satisfao do consumidor, devendo haver a conciliao
de interesses. O ato hostilizado a Portaria n 72/2000 medida tcnica que materializa a atribuio para
regular o setor petrolfero (art. 8, caput e XV, da Lei n 9.478/97) conferida ANP, levando em conta o
suprimento de derivados de petrleo em todo o territrio nacional (art. 8
a
, I, da Lei n 9.478/97), a garantia de
oferta de produtos aos consumidores (art. 8, I, da Lei n 9.478/97) e o volume comercializado por cada
distribuidora nos meses anteriores, permitindo ainda o gradual crescimento dessas ltimas, sem realizar
impacto excessivo e desequilbrio no mercado. 5. A Portaria n 72/2000 no extrapolou os limites fixados pela
Lei n 9.478/97, preservando, com a sua sistemtica, a garantia do fornecimento de derivados de petrleo em
harmonia e com respeito ao princpio da livre-concorrncia. 6. Recurso especial desprovido.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
3.1.2. Composio do GONAMA: separao de poderes e autonomia do
Ministrio Pblico
O CONAMA, curiosamente, no tem a sua composio definida em lei, visto que, na
primeira verso da Lei n
e
6.938, de 31 de agosto de 1981, em seu artigo 7
Q
, havia a previso da
composio do Conselho, com a indicao de seus membros.
36
Infelizmente, as Leis n
2
s 7.804 e
8.028 expungiram do universo jurdico a composio legal do Conama. Agora, a composio do
Conselho fixada por um mero decreto,
37
baixado segundo a competncia constitucional do
Presidente da Repbli
36 Art. 7* - criado o Conselho Nacional do Meio Ambiente ~ CONAMA, cuja composio, organizao, competncia e
funcionamento sero estabelecidos, em regulamento, pelo Poder Executivo. Pargrafo nico. Integraro, tambm, o
CONAMA: a) representantes dos Governos dos Estados, indicados de acordo com o estabelecido em regulamento,
podendo ser adotado um critrio de delegao por regies, com indicao alternativa do representante comum, garantida
sempre a participao de um representante dos Estados em cujo territrio haja rea crtica de poluio, assim considerada
por decreto federal; b) Presidentes das Confederaes Nacionais da Indstria, da Agricultura e do Comrcio, bem como
das Confederaes Nacionais dos Trabalhadores na Indstria, na Agricultura e no Comrcio; c) Presidentes da Associao
Brasileira de Engenharia Sanitria e da Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza d) dois representantes de
Associaes legalmente constitudas para a defesa dos recursos naturais e de combate poluio, a serem nomeados pelo
Presidente da Repblica.
37 Decreto n
a
3.942, de 27 de setembro de 2001. Art. I
a
Os arts. 4
a
, 5
a
, 6
a
, 7
a
, 10 e 11 do Decreto n
a
99.274, de 6 de junho de 1990,
passam a vigorar com a seguinte redao: "(...) Art. 5
a
Integram o Plenrio do CONAMA: I o Ministro de Estado do
Meio Ambiente, que o presidir; II - o Secretrio-Executivo do Ministrio do Meio Ambiente, que ser o seu Secretrio-
Executivo; UI ~ um representante do IBAMA; IV ~ um representante da Agncia Nacional de guas ANA; V um
representante de cada um dos Ministrios, das Secretarias da Presidncia da Repblica e dos Comandos Militares do
Ministrio da Defesa, indicados pelos respectivos titulares; VI um representante de cada um dos Governos Estaduais e
do Distrito Federal, indicados pelos respectivos governadores; VII oito representantes dos Governos Municipais que
possuam rgo ambiental estruturado e Conselho de Meio Ambiente com carter deliberativo, sendo; a) um
representante de cada regio geogrfica do Pas; b) um representante da Associao Nacional de Municpios e Meio
Ambiente-ANAMMA; c) dois representantes de entidades municipalistas de mbito nacional; VIII - vinte e um
representantes de entidades de trabalhadores e da sociedade civil, sendo: a) dois representantes de entidades
ambientalistas de cada uma das Regies Geogrficas do Pas; b) um representante de entidade ambientalista de mbito
nacional; c) trs representantes de associaes legalmente constitudas para a defesa dos recursos naturais e do combate
poluio, de livre escolha do Presidente da Repblica; d) um representante de entidades profissionais, de mbito
nacional, com atuao na rea ambiental e de saneamento, indicado pela Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e
Ambiental-ABES; e) um representante de trabalhadores indicado pelas centrais sindicais e confederaes de
trabalhadores da rea urbana (Central nica dos Trabalhadores-CUT, Fora Sindical, Confederao Geral dos
Trabalhadores-CGT, Confederao Nacional dos Trabalhadores na Indstria-CNTI e Confederao Nacional dos
Trabalhadores no Comrcio-CNTC), escolhido em processo coordenado pela CNTI e CNTC; f) um representante de
trabalhadores da rea rural, indicado pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura-CONTAG; g) um
representante de populaes tradicionais, escolhido em processo coordenado pelo Centro Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel das Populaes Tradicionais-CNPT/IBAMA; h) um representante da comunidade indgena indicado pelo
Conselho de Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Brasil - CAPOIB; i) um representante da comunidade
cientfica, indicado pela Sociedade Brasileira para o Progresso da Gnda-SBPC; j) um representante do Conselho
Nacional de Comandantes Gerais das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares- CNCG; 1) um representante da
Fundao Brasi-leira para a Conservao da Natureza-FBCN; IX oito representantes de entidades empresariais; e X
um membro honorrio indicado pelo Plenrio. I
a
Integram tambm o Plenrio do CONAMA, na condio de
Conselheiros Convidados, sem direito a voto: I - um representante do Ministrio Pblico Federal; II - um representante
dos Ministrios Pblicos Esta-
Direito Ambiental
ca.
3
8 H, contudo, uma figura esdrxula, que o conselheiro convidado, visto que ela viola
inteiramente a separao dos Poderes prevista no artigo 2
9
da Constituio e a autonomia
funcional do Ministrio Pblico.
O Ministrio Pblico dotado de atribuies essenciais para as funes jurisdi- cionais do
Estado, exercendo-as em todos os juzos brasileiros perante os quais desempenha as suas
funes institucionais, dentre as quais se destacam aquelas indispensveis ao controle da
legalidade dos atos praticados pelos prprios juizes, alm de promover a defesa judicial de
diversos interesses e direitos socialmente relevantes. Veja-se a determinao contida no artigo
127 da CF: O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
A CF foi mais alm ao estabelecer um rol das chamadas funes institucionais do Ministrio
Publico que se constituem em um conjunto de atividades tpicas do MP e que desenham o perfil da
instituio. o artigo 129 da Lei Fundamental da Repblica que explicita a referida relao, dela
constando: (i) promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei; (ii) zelar pelo
efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos
assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias sua garantia; (iii) promo-
ver o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do
meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; (iv) promover a ao de
inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno da Unio e dos Estados, nos
casos previstos nesta Constituio; (v) defender judicialmente os direitos e interesses das
populaes indgenas; (vi) expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua
competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los, na forma da lei
complementar respectiva; (vii) exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei
complementar mencionada no artigo anterior; (viii) requisitar diligncias investigatrias e a
instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes
processuais; (ix) exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade, sendo-
lhe vedadas a representao judicial e a consultoria jurdica de entidades pblicas.
Conforme se pode perceber do 5
e
do artigo 128 da CF, leis complementares da Unio e
dos Estados estabelecero a organizao, as atribuiesde cada um dos Ministrios Pblicos.
Veja-se que a questo da estrita reserva constitucional e da observncia da vocao natural de
cada um dos diferentes ramos do MP tem sido to restritivamente tratada pelo STF que a Corte
sequer admite que o MP comum exer
duais, indicado pelo Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais de Justia; e III um representante da Comisso de
Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados.
38 CF; Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica;... VI dispor, mediante decreto, sobre; a) organizao e
funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos
pblicos.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente |
a as funes do Ministrio Pblico Especial junto aos Tribunais: de Contas, como algumas
constituies estaduais buscaram estabelecer.
39

Pelo que se percebe do texto constitucional, as funes institucionais do Ministrio
Pblico no se constituem em numerus clausus, ao contrrio, podero ser ampliadas, desde que
compatveis com a finalidade da prpria instituio. Entretanto, a CF, a priori, definiu algumas
atividades que no podero ser conferidas ao Ministrio Pblico, a saber: (a) representao
jurdica e (b) consultoria jurdica de entidades pblicas.
Estas so redaes institucionais, entretanto, a CF define uma vedao especfica para os membros
do Ministrio Pblico. Vejamos o teor: Art. 128. O Ministrio Pblico abrange: (-.) 4
2
- (...) II - as
seguintes vedaes: (...) d) exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra funo pblica, salvo uma de
magistrio," Funo, como se sabe, qualquer encargo atribudo pelo Poder Pblico a um
cidado, seja remunerado ou no. Trata-se de um conceito mais amplo do que o de cargo
pblico.
40
indiscutvel que o exerccio de mandato de conselheiro do Conama se constitui em
funo pblica relevante, conforme admitido em sede normativa.
41
Resulta da inteiramente
contrrio ao sistema constitucional que rege as elevadas funes do Ministrio Pblico a
presena do parquet no Conama, seja em que condio for.
Em sede doutrinria, os autores que versaram especificamente sobre o papel
constitucional do Ministrio Pblico, com destaque para Mazzli,
42
sustentam tese idntica. A
vedao s tem duas excees, tuna de carter permanente (tuna funo de magistrio) e outra
transitria, alis, j vencida (para os optantes a que se refere o art. 29, 3, do ADCT). Tem
havido controvrsia sobre a participao de membros do Ministrio Pblico em comisses ou
organismos estatais. No raro por imposio de leis municipais, estaduais e federais, h
previso da participao de membros do Ministrio Pblico em conselhos de defesa de direitos
humanos, comisses de trnsito, conselhos de entorpecentes, enfim, em rgos administrativos
diversos. As prprias leis orgnicas do Ministrio Pblico so as primeiras a, erroneamente,
prever
39 A questo pertinente ao Ministrio Pblico Especial junto ao tribunal de Contas Estadual: uma realidade institucional que
no pode ser desconhecida. Consequente impossibilidade constitucional de o Ministrio Pblico Especial ser
substitudo, nessa condio, pelo Ministrio Pblico comum do Estado-Mem- bro. Ao Direta julgada parcialmente
procedente (ADI 2.068, Relator Ministro Celso de Mello, DJU 16/05/2003).
40 Lei n
9
8.112, de 11 de dezembro de 1990. Art. 3
o
Cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na
estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. Pargrafo nico. Os cargos pblicos, acessveis a todos
os brasileiros, so criados por lei, com denominao prpria e vencimento pago pelos cofres pblicos, para provimento em
carter efetivo ou em comisso.
41 Decreto n 99.274, de 6 de junho de 1990. Art. 6 O Plenrio do CONAMA reunir-se-, em carter ordinrio, a cada trs
meses, no Distrito Federal, e, extraordinariamente, sempre que convocado pelo seu Presidente, por iniciativa prpria ou a
requerimento de pelo menos dois teros de seus membros (...) 4
a
A participao dos membros do CONAMA
considerada servio de natureza relevante e no ser remunerada, cabendo s instituies representadas o custeio das
despesas de deslocamento e estadia.
42 Hugo Nigro Mazzilli. Introduo ao Ministrio Pblico. SP: Saraiva, 2
a
edio, 1998, p. 53.
Direito Ambiental
sua participao em organismos administrativos. Inexiste vedao para o exerccio de algumas
funes administrativas da prpria instituio (para os assessores do procurador-geral, o
corregedor-geral, os conselheiros), mas h vedao participao do membro do Ministrio
Pblico em conselhos ou organismos estatais, porque isso importa o exerccio de outra funo
pblica.
A participao em Conselhos, data venia, no se confunde com "funo institucional, visto
que a capacidade de deciso do Ministrio Pblico e a sua independncia funcional restam
prejudicadas ao participar do colegiado, pois uma prtica elementar de qualquer regime
democrtico que os conselheiros se submetam s decises dos colegiados que integram. Ora,
no se pode admitir que o MP, por integrar o conselho, se exonere de suas funes de
fiscalizao da legalidade, o que gera uma incompatibilidade entre ambas as funes, ou seja, a
de fiscal da lei e a de conselheiro. No se pretende dizer que os conselhos ajam ilegalmente, o
que se afirma que a independncia de um e de outro fica tolhida.
importante observar que qualquer nova funo institucional do Ministrio Pblico, ou
mesmo instrumento de atuao, conforme definido pela Lei Orgnica do Ministrio Pblico,
somente poder ser atribuda por lei. Lei, no caso, h que ser tomada em seu sentido formal, pois
aqui se trata de definies extremamente relevantes para a ordem jurdica democrtica. Caso se
pudesse cogitar do deferimento de atribuies ao Ministrio Pblico pela via do Decreto
Presidencial, de fato, as clusulas de independncia e autonomia funcionais restariam como
letra morta. Acresce, ainda, o fato de que, para se evitar uma contradio lgica, a nova funo
institucional no poder implicar, seja a que ttulo for, que o membro do parquet passe a exercer
uma funo pblica distinta ou adicional quela que j exerce normalmente.
Admitindo-se, por amor argumentao, a constitucionalidade da participao em Conselhos por integrante
do MP, representando a instituio. Ao Procurador Geral da Repblica, no caso do Ministrio Pblico
Federal, dada a sua condio de Chefe da instituio,
43
a Lei Complementar n
2
75/93 reservou a
exclu-
43 MS 21239 / DF. Relator: Min. SEPLVEDA PERTENCE. TRIBUNAL PLENO. DJ 23-04-1993. PG 6920. Ementa.
MANDADO DE SEGURANA: LEGITIMAO ATIVA DO PROCURADOR-GERAL DA RE- PBLICA PARA
IMPUGNAR ATOS DO PRESIDENTE DA REPBLICA QUE ENTENDE PRATICADOS COM USURPAO DE
SUA PRPRIA COMPETNCIA CONSTITUCIONAL E OFENSIVOS DA AUTONOMIA DO MINISTRIO
PBLICO: ANLISE DOUTRINRIA E REAFIRMAAO DA JURISPRUDNCIA. 1. A LEGITIMIDADE AD
CAUSAM NO MANDADO DE SEGURANA PRESSUPE QUE O IMPETRANTE SE AFIRME TITULAR DE UM
DIREITO SUBJETIVO PRPRIO, VIOLADO OU AMEAADO POR ATO DE AUTORIDADE; NO ENTANTO,
SEGUNDO ASSENTADO PELA DOUTRINA MAIS AUTORIZADA {CF. JELUNEK, MALBERG, DUGUIT, DABIN,
SANTI ROMANO), ENTRE OS DIREITOS PBLICOS SUBJETIVOS, INCLUEM-SE OS CHAMADOS DIREITOS-
FUNO, QUE TM POR OBJETO A POSSE E O EXERCCIO DA FUNO PBLICA PELO TITULAR QUE A
DETENHA, EM TODA A EXTENSO DAS COMPETNCIAS E PRERROGATIVAS QUE A SUBSTANTIVEM:
INCENSURVEL, POIS, A JURISPRUDNCIA BRASILEIRA, QUANDO RECONHECE A LEGITIMAO DO
TITULAR DE UMA FUNO PBLICA PARA REQUERER SEGURANA CONTRA ATO DO DETENTOR DE
OUTRA, TENDENTE A OBSTAR OU USURPAR O EXERCCIO DA INTEGRALIDA- DE DE SEUS PODERES OU
COMPETNCIAS: A SOLUO NEGATIVA IMPORTARIA EM SUBTRAIR
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
siva competncia para definir as condies de atuao dos integrantes do MP em rgos
externos. Ou seja, a Lei define os rgos de atuao externos instituio do
DA APRECIAO DO PODER JUDICIRIO LESO OU AMEAA DE DIREITO. 2. A JURISPRUDNCIA - COM
AMPLO RESPALDO DOUTRINRIO (V. G., VICTOR NUNES, MEIRELLES, BUZAID) - TEM RECONHECIDO A
CAPACIDADE OU PERSONALIDADE JUDICIRIA DE RGOS COLETIVOS NO PERSONALIZADOS E A
PROPRIEDADE DO MANDADO DE SEGURANA PARA A DEFESA DO EXERCCIO DE SUAS
COMPETNCIAS E DO GOZO DE SUAS PRERROGATIVAS. 3. NO OBSTANTE DESPIDO DE
PERSONALIDADE JURDICA, PORQjJE RGO OU COMPLEXO DE RGOS ESTATAIS, A CAPACIDADE
OU PERSONALIDADE JUDICIRIA DO MINISTRIO LHE INERENTE - PORQUE INSTRUMENTO
ESSENCIAL DE SUA ATUAO - E NO SE PODE DISSOLVER NA PERSONALIDADE JURDICA DO ESTADO,
TANTO QUE A ELE FREQUENTEMENTE SE CONTRAPE EM JUZO; SE, PARA A DEFESA DE SUAS
ATRIBUIES FINALSTICAS, OS TRIBUNAIS TM ASSENTADO O CABIMENTO DO MANDADO DE
SEGURANA, ESTE IGUALMENTE DEVE SER POSTO A SERVIO DA SALVAGUARDA DOS PREDICADOS
DA AUTONOMIA E DA INDEPENDNCIA DO MINISTRIO PBLICO, QUE CONSTITUEM, NA
CONSTITUIO, MEIOS NECESSRIOS AO BOM DESEMPENHO DE SUAS FUNES INSTITUCIONAIS. 4.
LEGITIMAO DO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA E ADMISSIBILIDADE DO MANDADO DE
SEGURANA RECONHECIDAS, NO CASO, POR UNANIMIDADE DE VOTOS. II. MINISTRIO PBLICO DA
UNIO: NULIDADE DA NOMEAO, EM COMISSO, PELO PRESIDENTE DA REPBLICA, DE
PROCURADOR-GERAL DA JUSTIA DO TRABALHO. 5. A UNIDADE DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO,
SOB A CHEFIA DO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA, PERMITE POR EM DVIDA A SUBSISTNCIA
MESMA DO PRPRIO CARGO DE PROCURADOR-GERAL DA JUSTIA DO TRABALHO, POR ISSO NEGADA
EXPRESSAMENTE POR QUATRO DENTRE OS OITO VOTOS VENCEDORES, PARA OS QUAIS "COMPETE (...),
AO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA, EXERCER, DE MODO AUTNOMO E EM CARTER
INDISPONVEL E IRRENUNCIVEL, O PODER MONOCRTICO DE DIREO, ADMINISTRAO E
REPRESENTAO DO MINISTRIO PBLICO DO TRABALHO, CUJA PRTICA SE REVELA
INCOMPARTILHVEL COM QUALQ.UER OUTRO MEMBRO DA INSTITUIO, RESSALVADA A
POSSIBILIDADE DE DELEGAO ADMINISTRATIVA {DO VOTO DO MINISTRO CELSO DE MELLO). 6.
AINDA, PORM, QJJE SE ADMITA - A EXEMPLO DO QJJE SE DISPS NA CONSTITUIO QUANTO AO
PROCURADOR-GERAL DA JUSTIA DO DISTRITO FEDERAL A SUBSISTNCIA DOS CARGOS DE
PROCURADOR-GERAL DA JUSTIA DO TRABALHO E DA JUSTIA MILITAR -, COMO TITULARES DA
CHEFIA IMEDIATA DOS RAMOS CORRESPONDENTES DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO, SOB A
DIREO GERAL DO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA, O CERTO E QUE D Al IGUALMENTE SERIA
INADMISSVEL EXTRAIR A RECEPO, PELA ORDEM CONSTITUCIONAL VIGENTE, DA REGRA
ANTERIOR DO SEU PROVIMENTO EM COMISSO, PELO PRESIDENTE DA REPBLICA. 7. DO REGIME
CONSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO, E DE INFERIR, COMO PRINCPIO BASILAR, A REJEIO DE
TODA E QUALQUER INVESTIDURA PRECRIA EM FUNES INSTITUCIONAIS DO ORGANISMO, SEJA,
NO PLANO EXTERNO, PELA PRESCRIO DA LIVRE EXONERAO DO PROCURADOR-GERAL DA
REPBLICA, SEJA, NO PIANO INTERNO, PELA VEDAO DA AMOVIBIUDADE DOS TITULARES DE SEUS
ESCALES INFERIORES. 8. DO ART. 84, XXVI, I, PARGRAFO NICO - POSTOS EM COTEJO COM O ART. 127,
PAR. 2, DA CONSTITUIO -, NO RESULTA IMPERATIVAMENTE A COMPETNCIA DO PRESIDENTE DA
REPBLICA PARA PROVER OS CARGOS DO MINISTRIO PBLICO, A QUAL, SE ADMISSVEL, EM PRINCPIO, TERIA
DE DECORRER DE LEI E FAZER-SE NA FORMA NELA PRESCRITA: INADMISSVEL, LUZ DA CONSTITUIO, O
PROVIMENTO EM COMISSO PELO PRESIDENTE DA REPBLICA DO CARGO - SE AINDA EXISTENTE - DE
PROCURADOR-GERAL DA JUSTIA DO TRABALHO, E IMPOSSVEL RECEBER O ART. 64 DA LEI 1.341/51, QUE LHE
OUTORGAVA O PODER DE LIVRE NOMEAO E DEMISSO DO TITULAR DO CARGO, PARA MANTER-LHE A
ATRIBUIO DO PROVIMENTO, ALTERANDO-LHE, PORM, O REGIME LEGAL A QUE SUBORDINADA. 9. PELA
MESMA RAZO DE NULIDADE DA NOMEAO DO LISTISCONSORTE PASSIVO DO MS 21.239 E IMPETRANTE DO MS
21.243, TAMBM E DE REPUTAR-SE NULA A NOMEAO DO SEU ANTECESSOR, NO CARGO,
OLinSCONSORTEATIVO, NO MS21.239E PASSIVO, NO MS21.243, DONDE A IMPOSSIBILIDADE DE DEFERIR A
PRIMEIRA IMPETRAO, NO PONTO EM QUE SE INSURGE CONTRA O ATO QUE O EXONEROU. 10. DEFERIMENTO
PARCIAL DO MS21.239, IMPETRADO PE~
Direito Ambiental
Ministrio Pblico, e o Procurador Geral estabelece, observadas as diretrizes legais, os critrios
da atuao. Aqui, no se pode deixar de reconhecer uma tendncia da instituio em se espalhar pelo interior da
Administrao e do prprio governo, de forma inteiramente contrria ao espirito que rege o perfl constitucional do
MP que, para o bem e para o mal, est intimamente vinculado ao modelo organizativo da magistratura.
evidente que mesmo a interpretao conforme Constituio no d margem para que se admita que, por
decreto, se disponha sobre atribuies do Ministrio Pblico, tendo em vista a mais completa incompatibilidade com o
sistema constitucional. Assim, para se salvar os termos da Lei Complementar e de toda uma legislao que lhe
subjacente, h que se fulminar o decreto. Conforme a lio de BarrosoM Na interpretao conforme a Constituio,
rgo jurisdicional declara qual das possveis interpretaes de uma norma legal se revela compatvel com a Lei
Fundamental Isso ocorrer, naturalmente, sempre que determinado preceito infraconstitucional comportar diversas
possibilidades de interpretao, sendo qualquer delas incompatvel com a Constituio. Note- se que o texto legal
permanece ntegro, mas sua aplicao fica restrita ao sentido declarado pelo tribunal.
No que concerne ao Ministrio Pblico dos Estados, a Lei Orgnica Nacional do
Ministrio Pblico no dotada de disposies semelhantes quelas constantes da Lei Orgnica
do Ministrio Pblico da Unio. H, entretanto, em seu artigo 25, a atribuio para que o
Ministrio Pblico delibere sobre a sua participao em conselhos estatais diversos, inclusive
nos voltados para a defesa do meio ambiente. A Lei merece ser examinada com critrio, pois,
para que o Ministrio Pblico delibere sobre sua participao, so necessrios alguns
requisitos bsicos: (i) que o Conselho exista; (ii) que haja uma vaga destinada ao Ministrio
Pblico. No existe a possibilidade de que o MP crie uma vaga para si em qualquer Conselho.
Alm do mais, por uma questo de respeito ao regime federativo e prpria estrutura
organizacional do Ministrio Pblico, o MP dos estados s dotado de atribuies no plano
estadual, a menos que uma lei nacional defina de forma diversa.
Quando nos deparamos com um setor que lida diretamente com a liberdade humana,
como o da execuo das penas privativas da liberdade, por exemplo, veremos que as funes que
o Ministrio Pblico deve desempenhar esto expressamente previstas na Lei, como, alis, a
determinao constitucional, como j foi visto. De fato, a Lei n
s
7.210, de 11 de julho de 1984,
estabelece em seus artigos 67 e seguintes todo um rol de atribuies para o Ministrio Pblico.
Diferente no quando se trata de defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes. Tambm
no chamado
LO PROCURADOR-GERAL DA REPBUCA, PARA DECLARAR NULA A NOMEAO DO LTI7S- CONSORTE PASSIVO,
JULGANDO-SE PREJUDICADO, EM CONSEQNCIA, O MS21.243, REQUERIDO PELO LTIMO.
44 Lus Roberto Barroso. Interpretao e Aplicao da Constituio. SP: Saraiva, 6 edio, 2004, p. 189.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Estatuto da Criana e do Adolescente, a participao do Ministrio Pblico nos diferentes
conselhos encontra expressa previso legal.
No caso da proteo das crianas e adolescentes, a amplssima participao do Ministrio
Pblico est perfeitamente prevista em lei e, o que bom, de forma bastante minuciosa. Em
campo diametralmente oposto do espectro legislativo, podemos ver que na hiptese de defesa
da concorrncia e do livre mercado a interveno do Ministrio Pblico junto ao Conselho
Administrativo de Defesa Econmica - CADE, como no poderia deixar de ser, est prevista em
lei, reservando-se ao parquet uma atuao muito importante naquele Conselho Administrativo.
O CONAMA foi criado pela Lei n
9
6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Poltica
Nacional do Meio Ambiente. O Conama, em princpio, um rgo consultivo e deliberativo do
SISNAMA. Muito embora o Conama no possa ser enquadrado como consulto rija jurdica,
evidente o seu papel; normativo para determinadas matrias tcnicas e,- portanto, de produo
de documentos legais que, como todos sabemos, em termos de direito ambiental, so
extremamente importantes e relevantes, basta que se vejam as atribuies legais do Conselho,
conforme definidas pelo artigo 8
e
da PNMA. A maioria das atribuies, em princpio, parecem-
me incompatveis com as funes do Ministrio Pblico. incompatvel com a funo do MP, por
exemplo, decidir sobre penalidades administrativas impostas pelos rgos do Sisnama, visto
que cabe ao prprio parquet velar pela legalidade da Administrao, o que o deixa em uma
posio, no mnimo, incmoda. As demais funes, a va sans dire, nada tm a ver com as funes
institucionais do Ministrio Pblico. Tendo em vista a semelhana de regime constitucional,
convm anotar que o Conselho Nacional de Justia, dando interpretao a caso concreto,
proibiu os magistrados de exercerem funes na chamada Justia Desportiva.
45

3.1.2. Ministrio do Meio Ambiente
3.1.2.1. Antecedentes
A primeira estrutura administrativa criada no Brasil Republicano para a proteo do que
posteriormente seria o meio ambiente foi o Servio Florestal do Brasil criado pelo Decreto n
2

4.421, de 28 de dezembro de 1921, que era uma seo especial, cujos objetivos eram
conservao, beneficiamento, reconstituio, formao e aproveitamento das florestas. Dentre
as atribuies do Servio Florestal estavam as seguintes: (i) promover e auxiliar a conservao,
criao e guarda das florestas protetoras; (ii) estabelecer e propagar os conhecimentos relativos
silvicultura, mediante investigaes e demonstraes; (iii) prticas em hortos florestais,
convenientemente situados, executar, a ttulo de experincia e
45 Resoluo n* 10, de 19 de dezembro de 2005.
Direito Ambiental
demonstrao, em florestas-modelo, convenientemente escolhidas; (iv) estudar e vulgarizar os
processos de conservao, por meios qumicos, das madeiras, quer quando aplicadas aos vrios
fins a que se destinam, quer quando depositadas e em transporte; (v) organizar a estatstica
florestal, e para esse fim: (vi) determinar, depois de completos os reconhecimentos, as regies em
que devam ser estabelecidas as reservas florestais; (vii) estudar e propor ao Governo as melhores
situaes para o estabelecimento de parques nacionais, isto , de florestas tpicas das diversas
regies do pas, que conservem, quanto possvel, todos os caractersticos da fauna e flora
indgena; (viii) pr em prtica e fazer cumprir todas as medidas de proteo e de polcia florestal
que forem decretadas de acordo com a lei; (ix) divulgar em publicaes, ou por quaisquer outros
meios de instruo, ideias e trabalhos de utilidade referentes s florestas, considerando-as
principalmente sob o ponto de vista econmico.
Das autarquias que contriburam diretamente para a construo do Ministrio do Meio
Ambiente, a Sudepe - Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE foi criada pela
Lei Delegada n
s
10, de 11 de outubro de 1962, no mbito do Ministrio da Agricultura. J a
Superintendncia da Borracha - SUDHEVEA, entidade com personalidade jurdica de direito
pblico e autonomia administrativa, tcnica e financeira, sob a jurisdio do Ministrio da
Indstria e do Comrcio, foi criada pela Lei n
e
5.227, de 18 de janeiro de 1967. Tambm de 1967
a criao do Instituto Brasileiro do Desenvolvimento Florestal - IBDF, conforme o Decreto-Lei n
e

289, de 28 de fevereiro.
O Ministrio do Meio Ambiente resultou da transformao da Secretaria do Meio
Ambiente em Ministrio por fora do artigo 21 da Lei n
fi
8.490, de 19 de novembro de 1992. Por
sua vez, o Ministrio do Meio Ambiente foi transformado pela Lei n
9
8.746, de 9 de dezembro de
1993, em Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal. Houve uma ligeira alterao nas
atribuies e na estrutura bsica do Ministrio transformado para aquelas que passaram a ser
atribudas ao novel Ministrio.
As atribuies do atual Ministrio do Meio Ambiente so de:
a) planejamento, coordenao, superviso e controle das aes relativas ao meio
ambiente;
b) formulao e execuo da poltica nacional do meio ambiente;
c) articulao e coordenao das aes de poltica integrada para a Amaznia Legal,
visando melhoria da qualidade de vida das populaes amaznicas;
d) articulao com os ministrios, rgos e entidades da Administrao Federal, de aes
de mbito internacional e de mbito interno, relacionadas com a poltica nacional
integrada para a Amaznia Legal;
e) preservao, conservao e uso racional dos recursos naturais renovveis;
f) implementao de acordos internacionais nas reas de sua competncia.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Organograma do MMA 2007
46


3.2. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis - IBAMA
O IBAMA foi criado pela Lei n
9
7.735, de 22 de fevereiro de 1989, resultante da aprovao
da Medida Provisria n

34, de 1989, a partir da extino dos antigos rgos

47
encarregados dos
problemas ambientais brasileiros. Para a criao do IBAMA, foram extintas a Secretaria
Especial do Meio Ambiente SEMA, criada pelo Decreto n
9
73.030, de 30 de outubro de 1978, e
a Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE, autarquia federal vinculada ao
Ministrio da Agricultura, criada pela Lei Delegada n
9
10, de 11 de outubro de 1962. O IBAMA
foi criado sob a forma de autarquia federal de regime especial,
4
dotada de personalidade
jurdica de direito pblico com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio
do Meio
46 Http://www. mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&j.dEstmtura=88ddConteudo=4678> capturado aos 10 de
setembro de 2007.
47 de se observar que a extino do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF e da Superintendncia da
Borracha - SUDHEVEA, pela Lei n
a
7.732, de 14/2/1989, antecedeu a criao do IBAMA.
48 Lei n 7.735/89, art. 2.
I Direito Ambiental
Ambiente, com a finalidade de assessor-la na formao e coordenao, bem como executar e
fazer executar a poltica nacional do meio ambiente e da preservao, conservao e uso
racional, fiscalizao, controle e fomento dos recursos naturais.
A criao do IBAMA teve o mrito de congregar, em um nico organismo, diversas
entidades que no conseguiram jamais atuar em conjunto. Antes da existncia do IBAMA,
havia pelo menos quatro rgos voltados para as questes ambientais. Deve ser ressaltado,
entretanto, que nenhum deles possua fora poltica ou econmica para desempenhar
adequadamente as suas tarefas. O IBAMA, sem dvida, foi um grande progresso em relao
situao anterior. lgico, contudo, que remanescem problemas muito graves. O mais
importante deles , sem dvida, a falta de uma definio clara quanto s tarefas a serem
desenvolvidas pelo Instituto, pois existe uma evidente superafetao de atribuies. de se
considerar, ademais, que as com- petncias de planejamento, gesto, fiscalizao e execuo so
muito diferenciadas entre si e, no poucas vezes, geram conflitos muito graves no interior de
um mesmo rgo. Embora vitoriosa, faz-se necessria uma reviso da iniciativa que levou cria-
o do IBAMA. A experincia que foi acumulada nos mostra que rgos de controle ambiental
no devem se confundir com rgos encarregados da gesto de unidades de conservao, ou
mesmo de pesquisa cientfica.
Os rgos setoriais integrantes do SISNAMA so os rgos ou entidades federais, da
administrao direta ou indireta, cujas atividades sejam associadas s de proteo da qualidade
ambiental ou ao disciplinamento da utilizao dos recursos naturais.
49
Muitos so os rgos que
podem ser catalogados na condio de rgos setoriais do SISNAMA. de se observar que o
verdadeiro labirinto legal e regulamentar em que se constitui a legislao brasileira de proteo
ao meio ambiente levou a que o Decreto n
2
99.274, de 6 de junho de 1990, que regulamentou a
Lei n 6.938/81, utilizasse uma denominao diversa daquela contida na lei. Com efeito, o artigo
3
9
, V, do decreto denomina como rgos seccionais os rgos e entidades integrantes da
Administrao Pblica Federal, direta ou indireta, bem como os rgos e entidades da
Administrao Pblica dos Estados-Membros da Federao. Houve, evidentemente, uma clara
impropriedade no decreto, pois os rgos setoriais foram suprimidos do SISNAMA e
confundidos com os rgos seccionais.
O artigo 12 do Decreto n
e
99.200 determina que a coordenao dos rgos seccionais
federais,
50
naquilo que se refira PNMA, compete ao Ministro do Meio Ambiente.
51
A relao
dos rgos setoriais do SISNAMA , evidentemente, muito extensa; contudo, faremos uma
breve relao de algnns destes rgos.
rgos seccionais so os rgos ou entidades estaduais responsveis pela execuo de
programas e projetos, e pelo controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar
degradao ambiental. Tais rgos so de extraordinria importncia para
49 Lei n* 6.938, de 31/8/1981, art. 6, V.
50 Denominao contrria aos termos da Lei n
a
6.938/81; a denominao correta a de rgos Setoriais.
51 Denominao atual.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
o SISNAMA, pois a eles compete a maior parte da atividade de controle ambiental. Cada
Estado dever organizar a sua agncia de controle ambiental de acordo com a sua realidade, de
acordo com o seu interesse peculiar. A grande dificuldade dos rgos seccionais que, quase
sempre, os mesmos so destitudos de recursos necessrios para o seu adequado
funcionamento.
Os rgos locais so os rgos municipais de controle ambiental. Tais rgos somente
existem nos Municpios mais ricos, naqueles que so dotadps de mais recursos financeiros. Na
grande maioria das vezes, o controle ambiental; em mbito local inexistente ou realizado pelo
rgo estadual ou federal.
3.2.1. Atribuies do IBAMA
A nova redao do art. 2
S
da Lei n
s
7.735, de 22 de fevereiro de 1989, deu as seguintes
atribuies ao IBAMA: (i) exercer o poder de polcia ambiental; (ii) executar aes das polticas
nacionais de meio ambiente, referentes s atribuies federais, relativas ao licenciamento
ambiental, ao controle da qualidade ambiental, autorizao de uso dos recursos naturais e
fiscalizao, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do
Ministrio do Meio Ambiente; e (iii) executar as aes supletivas de competncia da Unio, de
conformidade com a legislao ambiental vigente.
Organograma Geral do IBAMA
52

PRE^NEAH-
Gabinete
Procuradoria Geral
uvidoria
ASDtf-
Assessona Internacional
JlIMSIS
Diretoria de Controle
e Fiscalizao
Superintendncias
Estaduais
| Coi
4
coi
I
Ccu
rnsetho Nacional de Proteo & Fauna
Conselho Nacional de Unidade de Conservao
Comit Tcnico-Cientfico
. ;'Tj '
Auditoria
Assessoria de Comunicao Social
^feccKR-^;
Co ordenado ria Geral do Planejamento
Asscssoria Parlamentar
Diretoria de
Recursos Naturais
Renovveis
Diretoria
de
Ecossiste
mas
Diretoria de Incentivo
Pesquisa e Divulgao
Diretoria de Administrao
e Finanas
Cencro Nacional de Desenvolvimento
Sustentado das Populaes Tradicionais
127, .
52 Hctp://www.ibama.gov.br/siucweb/guiadechefe/guia/s-lcorpo,htm#A, capturado aos 10 de setembro de 2007.
Direito Ambientai
3.3. Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade - Instituto
Chico Mendes
A Lei n
9
11.516, de 28 de agosto de 2007, fruto da converso da Medida Provisria n
s
356, de
2007, criou o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade - Instituto Chico
Mendes, que organizado sob a forma de autarquia federal dotada de autonomia
administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, com as seguintes
finalidades: (i) executar aes da poltica nacional de unidades de conservao da natureza, referentes s atribuies
federais relativas proposio, implantao, gesto, proteo, fiscalizao e monitoramento das unidades de
conservao institudas pela Unio; (ii) executar as polticas relativas ao uso sustentvel dos recursos naturais
renovveis e ao apoio ao extrativismo e s populaes tradicionais nas unidades de conservao de uso sustentvel
institudas pela Unio; (iii) fomentar e executar programas de pesquisa, proteo, preservao e conservao da
biodiversidade e de educao ambiental; (iv) exercer o poder de polcia ambiental para a proteo das unidades de
conservao institudas pela Unio; e (v) promover e executar, em articulao com os demais rgos e entidades
envolvidos, programas recreacionais, de uso pblico e de ecoturismo nas unidades de conservao, onde estas
atividades sejam permitidas. Foi mantido o poder de polcia ambiental pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter supletivo.
Poder de Polcia Ambiental
Captulo V Poder de Polcia Ambiental
l . O Poder de Polcia
A utilizao de recursos ambientais atividade inteiramente submetida ao poder de
polcia do Estado, no se concebendo sem a presena de diferentes mecanismos de controle que
sero manejados pelo Estado conforme as necessidades que forem se apresentando na vida
diria. O controle estatal sobre as atividades privadas se faz pelo exerccio regular do poder de
polcia, tema do presente captulo. O poder de polcia, como sabemos, o instrumento jurdico
pelo qual o Estado define os contornos dos diferentes direitos individuais, em beneficio da
coletividade, haja vista que no se conhecem direitos ilimitados,
A fixao de contornos jurdicos para os diferentes direitos e garantias individuais
matria complexa, pois o senso comum nos induz a pensar no Estado como garantidor do
exerccio ilimitado de direitos, ou seja, responsvel pela fruio plena dos direitos individuais, sem
que se leve em conta o fato de que direitos implicam deveres e obrigaes recprocas entre os
diversos socii, de molde a ideia de ilimita- o acaba sendo contraditria com a prpria ideia de
direitos, pois esses somente podem ser concebidos como medida de reciprocidade entre os
diferentes membros de um corpo social. A delimitao insere-se no campo da resoluo dos
conflitos entre diferentes direitos individuais que, em determinado momento, podem colidir,
fazendo surgir a necessidade de harmoniz-los. O poder de polcia um poderoso instrumento
de harmonizao de direitos individuais, fazendo com que eles sejam exercidos com respeito ao
direito de terceiros.
Uma das funes clssicas do Estado disciplinar o comportamento individual para a
vida em sociedade. Para que tal objetivo possa ser atingido, o Estado no defende interesses
particulares ou de grupos; em tese, assume uma postura de rbitro, de modo que os interesses
de um determinado grupo ou indivduo em particular no ponha em risco os interesses
globalmente tutelados pelo aparelho estatal. O Direito tem por objetivo assegurar uma
igualdade formal entre os diversos membros da sociedade. Desta forma, ao Estado cumpre
organizar a vida em sociedade e prestar determinados servios bsicos de sade, educao,
segurana e justia, conforme a doutrina tradicional. Ele deve dar aos indivduos a mais ampla
liberdade para a realizao de seus projetos pessoais e privados, desde que realizados sem
danos esfera privada de terceiros. A consequncia previsvel e lgica deste modo de pensar a
construo de dois segmentos do Direito: o Direito Pblico e o Direito Privado. O primeiro vol-
tado para a disciplina do Estado e de suas relaes com os particulares e o segundo destinado a
reger as relaes da vida privada e individual de cada indivduo.
Direito Ambiental
O poder de polcia tem suas origens na prpria formao do Estado moderno tal como
concebido na Europa Ocidental. A centralizao do poder poltico nas mos dos soberanos e a
lenta e constante desagregao do mundo feudal fizeram com que se fossem ampliando os
campos do chamado interesse pblico e, consequentemente, da ao estatal. A necessidade concreta de
ordenar e regulamentar os diversos aspectos da vida social imps Administrao o exerccio de
prticas que passaram a ser conhecidas como atividades de polcia, exercidas sob um poder poltico
centralizado e centralizador. No h uma origem precisa para o vocbulo polcia,
1
ainda que exista uma
concordncia quanto sua presena no vocabulrio poltico da Itlia medieval. Inequvoco,
contudo, que, em seus primrdios, o poder de polcia estava vinculado vontade soberana dos
prncipes sobre os seus sditos. Inicialmente, ele era a expresso exterior de uma autoridade que
se exercia sem os freios e limites impostos pelo ordenamento jurdico. As transformaes
jurdicas e polticas que se seguiram ascenso revolucionria da classe burguesa implicaram
uma efetiva e gradual modificao do contedo do conceito. Marcello Caetano
2
observa que a
palavra polcia hoje tem significado diferente daquele que ostentava at o sculo XIX. Conforme
lembrado pelo jurista portugus, a Revoluo Francesa substituiu o Estado de Polcia,
sinnimo de arbtrio, pelo tat de Droit, fundado na lei e em princpios jurdicos claros e
definidos previamente. A estabilizao do Estado de Direito, entretanto, passou por diversas
fases extremamente complexas e, at mesmo, contraditrias com o prprio ideal revolucionrio.
O terror, como se sabe, ao condenar Lus XIV, Maria Antonieta e boa parte da aristocracia
francesa, no julgou com base em fatos praticados pela nobreza, antes condenou-a guilhotina
pelo simples fato de ela ser nobre e aristocrata. Nos princpios jurdicos adotados pelo Estado de Direito
Democrtico, prevalecem a impessoalidade e a generalidade. A lei no mais a vontade singular
de um governante ou grupo autocrtico; a lei concebida como fruto e consequncia da prpria
Nao, que nela expressa a sua vontade, tida como vontade geral.
Tradicionalmente, o poder de polcia definido como a faculdade que o Estado possui de
intervir na vida social, com a finalidade de coibir comportamentos nocivos para a vida em
comunidade. Com pequenas variaes, esta concepo remonta ao absolutismo do Cdigo
Prussiano de 1794, perdurando, fundamentalmente, at o surgimento da obra de Otto Mayer.
3

Em termos de proteo ao meio ambiente, os conceitos do Direito Administrativo, muito
embora fundamentais, devem ser aplicados com cautela e de forma contextualizada. Pelo que se
viu, o conceito de poder de polcia vinculado a prerrogativas e deveres da Administrao
Pbica, com vistas a alcanar o bem comum,
1 Pietro Schiera. Sociedade de Estados, de ordens ou 'corporativas', m Antnio Hespanha. Poder e Instituies na Europa do Antigo
Regime, Lisboa: Calouste Gulbenkian, 1984, p. 313.
2 Manual de Direito Administrativo, Coimbra: Ainaedina, 1986, IO ed p. 1.145.
3 Veja, a propsito, Eduardo Garcia de Enterria e Tomz Ramn Femadez. Curso de Direito Administrativo, So Paulo: RT,
1990, pp. 822 e seguintes.
Poder de Polida Ambiental
nico motivo capaz de justificar a sua existncia. O moderno poder de polcia uma
decorrncia do prprio Estado de Direito e est, ipso iure, submetido ao princpio fundamental
da legalidade, sem o qual no alcana legitimidade constitucional. No se poder estabelecer
uma exigncia de polcia sem que haja uma base constitucional e legal para a sua imposio.
Este um elemento de grande tenso no Direito Ambiental, pois a Administrao Pblica
Ambiental, muitas vezes, confunde a existncia de princpios jurdicos por exemplo, o
princpio da precauo - com proibies sem uma base normativa clara. Princpios jurdicos,
como j foi visto neste livro, servem fundamentalmente para estabelecer critrios para a
formulao de normas ou ante a inexistncia destas ltimas para o preenchimento das
chamadas lacunas jurdicas. O administrador est prioritariamente submetido legalidade.
Princpios de Direito no so lei. Somente o Poder Judicirio pode aplicar princpios de Direito, visto
que tal poder no est restrito aplicao da lei, mas do Direito; o administrador limita-se
aplicao da norma positivada.
O poder de polcia, como atuao estatal demarcadora do contedo de direitos privados,
exercido no sentido de evitar a prtica de danos a terceiros. Indiscutivelmente, o poder de
polcia um balizamento de direito imposto pelo Estado aos cidados e que se dirige
fundamentalmente liberdade individual e propriedade privada, fixando os marcos nos
quais estes direitos so concretamente exercidos. Hely Lopes Meirelles
4
sustentava que o
conceito de poder de polcia se vinha alargando dia-a-dia, de forma a abranger maior gama de
atividades particulares que, de uma forma ou de outra, mediata ou imediatamente, interferiam
nos diversos interesses dos grupos que constituem o tecido social. As restries e limitaes
impostas pelo Poder Pblico ao cidado - aqui deve ser observado que as limitaes atingem,
indistintamente, as pessoas naturais e as pessoas jurdicas - decorrem da lei e so, portanto,
vinculadas, isto , so tomadas com base em preceito formal de lei.
No pode ser esquecido, a propsito, o fato de que o Estado, em qualquer uma de suas
manifestaes de soberania, tem a indeclinvel obrigao de fundamentar todos os seus atos
em preceito contido em uma lei formal.
5
A vincidao da Administrao ao Direito escrito e
positivado uma garantia do cidado e da sociedade, servindo de barreira para que o
administrador no ultrapasse os limites do mandato que lhe foi outorgado pela comunidade,
ou seja, exercer a atividade administrativa nos estreitos limites da norma legal.
A referncia ao poder de polcia, tal qual este tem sido compreendido modernamente,
apareceu, primeiramente, na Suprema Corte Norte-Americana, no caso Brown Vs. Maryland,
tendo posteriormente se desenvolvido em vrios julgados daquele prestigioso Tribunal. No
caso Noble Vs. Heske, foi decidido que a extenso do poder de polcia no est restrita aos marcos
da indiferena social ou do egosmo individualista. Decidiu-se, na memorvel oportunidade,
que o police power era expresso da competncia dos Estados-Membros da Federao para intervir
de forma
4 Direico de Constmir, So Paulo: RT, 5
a
ed, 1987, p. 78.
5 Ver artigos 93, inciso IX, e 129, inciso VIII, da CF.
Direito Ambiental
concreta nas grandes necessidades sociais. As duas Guerras Mundiais, a crise econmica, os
movimentos revolucionrios da classe operria, enfim, toda uma srie de graves e profundas
transformaes sociais, polticas, psicolgicas e econmicas acarretaram uma modificao da
concepo do papel do Estado na sociedade do sculo XX. Mediante a aplicao do poder
regulamentar (rale making power) e do poder de planejamento (directing power), o Estado liberal
converte-se em Estado social, que passa a atuar no campo das necessidades pblicas como ator
principal e no mero coadjuvante- Esta nova realidade permite afirmar, com Waline, que os
limites do poder de polcia se resumem ao respeito legalidade. A propsito, vejamos a defini-
o de poder de polcia que contemporaneamente adotada pelo Direito norte-americano:
Police power is the exercise of the sovereign right ofa govemment to pro- mote order, safety, security,
health, morais and general welfare within consti- tutional limits and is an essential attribute of govemment,
6

1.1. Conceito Normativo de Poder de Polcia
no Cdigo Tributrio Nacional (CTN) que o poder de polcia encontra o seu conceito
normativo que, no entanto, aplicvel para toda e qualquer rea do Direito, no se limitando s
atuaes do Fisco. Com efeito, determina o artigo 78 do CTN: Considera-se poder de polcia a atividade
da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica do ato ou
absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina
da produo e do mercado, do exerccio de atividade econmica dependente de concesso do poder pblico ou ao respeito
propriedade e aos direitos individuais e coletivos.
atividade indelegvel exercida pelo Estado, conforme decidido pelo Egrgio STF^e pelo
STJ.
8
Ele uma atuao estatal, preventiva ou repressiva, visando coibir
6 Blacks law dictionary, St. Paul: West publishing, abridged sixth edition, 1991, p. 801.
7 STF ADI 1717 / DF - Relator: Min. SYDNEY SANCHES. Julgamento: 07/11/2002. Tribunal Pleno. DJU: 28- 03-2003. pg 61.
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARGRAFOS DA LEI FEDERAL N 9.649, DE 27.05.1998, QUE
TRATAM DOS SERVIOS DE FISCALIZAO DE PROFISSES REGULAMENTADAS. 1. Estando prejudicada a
Ao, quanto ao 3
a
do art. 58 da Lei n 9.649, de 27.05.1998, como j decidiu o Plenrio, quando apreciou o pedido de
medida cautelar, a Ao Direta julgada procedente, quanto ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do caput e
dos 1, 2
a
, 4
a
, 5, 6
S
, 7
a
e 8
a
do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretao conjugada dos artigos 5
a
. XHI. 22. XVI. 21.
XXIV. 70. pargrafo nico. 149 e 175 da CF. leva concluso, no sentido da indelegabilidade. a uma entidade privada, de
atividade ripica de Estado, que abrange at poder de policia, de tributar e de punir, no que concerne ao exerccio de
atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados. 3. Deciso unnime.
8 STJ - REsp 686419 / RJ. Relator: Ministro CASTRO MEIRA. 2* Turma. DJU: 01.08.2005 p. 411. RECURSO ESPECIAL.
ADMINISTRATIVO. MULTA DE TRNSITO. AUTOS DE INFRAO LAVRADOS POR AGENTES DE
TRNSITO CONTRATADOS POR EMPRESA PBLICA. ACRDO RECORRIDO QUE SE BASEIA NA
IMPOSSIBILIDADE DE DELEGAO DO PODER DE POLCIA. FUNDAMENTO QUE SE MOSTRA SUFICIENTE
PARA SUA MANUTENO. 1. Dentre os fundamentos utilizados pela Corte regional para anular as multas impostas
aos recorridos est o de que o poder de polcia no pode ser de
fSSJ - Ens?no Superior dmm Mms
Poder de Polcia Ambiental I
danos sociais. importante observar a particularidade especfica da ao policial do Estado, pois, agindo em
relao aos danos sociais, tudo aquilo que for do interesse privado imune atividade de
polcia, bem entendido que no pode a atividade privada prejudicar a ordem pblica em
quaisquer de seus aspectos. Por ser atividade vinculada, o Estado no pode, no uso de seu poder
de polcia, imiscuir-se na intimidade privada dos cidados nem no seu domiclio.
9
*
10

A atividade de polcia se subdivide em dois grandes grupos: (i) Polcia Administrativa e (ii)
Polcia Judiciria. Desnecessrio dizer, no entanto, que se trata de um esquema puramente
didtico. A atividade de polcia administrativa constituda por uma gama de intervenes do
Poder Pblico para disciplinar a ao dos particulares, objetivando prevenir atentados ordem
pblica. A atividade de polcia administrativa prpria de toda Administrao. Hely Lopes
Meirelles
11
reconhecia que, da polcia administrativa, destacou-se um novo ramo, que o da
polcia de manuteno da ordem pblica, cuja misso de exclusiva atribuio das entidades
definidas na norma constitucional,
12
em especial das polcias militares, que, tambm, desempe-
nham papis em relao proteo ambiental, muito particularmente mediante a criao dos
chamados batalhes florestais.
O ato de polcia autoexecutrio, resguardados os direitos constitucionais de
inviolabilidade do domiclio; por exemplo, isso significa a desnecessidade de que o Poder
Executivo recorra ao Poder Judicirio a fim de obter autorizao para agir em casos concretos,
desde que a infrao seja atual.
legado. Contudo, ao infirmar tal fundamento, o recorrente fez uso de tese jurdica inovadora, no debatida no mbito da
instncia ordinria, razo pela qual o recurso especial no pode ser conhecido nesse particular. 2. Uma vez no
conhecidos os argumentos que buscavam atacar a impossibilidade de delegao do poder de polcia s entidades da
administrao indireta, o acrdo recorrido restou inclume nesse ponto especfico, que se mostra suficiente para a sua
manuteno. 3. No caso, o no-conhecimento da matria relativa - delegao do poderde polcia tem o mesmo efeito da
falta de insurgncia, de modo que deve ter aplicao a Smula 283 do STF. 4. Recurso especial no conhecido".
9 STF. RE-AgR 331303 / PR. Relator: Min. SEPLVEDA PERTENCEJulgamento: 10/02/2004. Primeira Turma. DJU: 12-03-2004.
pg42. EMENTA: Prova: alegao de ilicitude da prova obtida mediante apreenso de do mentos por agentes fiscais, em
escritrio de empresa - compreendido no alcance da garantia constitucional da inviolabilidade do domiclio - e de
contaminao das provas daquela derivadas: tese substancialmente correta, prejudicada no caso, entretanto, pela ausncia
de demonstrao concreta de que os fiscais no estavam autorizados a entrar ou permanecer no escritrio da empresa, o
que no se extrai do acrdo recorrido. 1. Conforme o art. 5
o
, XI, da Constituio - afora as excees nele taxativamente
previstas (em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro) s a determinao judicial autoriza, e
durante o dia, a entrada de algum - autoridade ou no - no domiclio de outrem, sem o consentimento do morador. 2. Em
conseqncia, o poder fscalizador da administrao tributria perdeu, em favor do reforo da garantia constitucional do domiclio, a
prerrogativa da auto-executoriedade. condicionado. pois, o ingresso dos agentes fiscais em dependncia domiciliar do contribuinte,
sempre que necessrio vencera oposio do morador. passou a depender de autorizao idicial prvia. [grifo PBA] 3. Mas um
dado elementar da incidncia da garantia constitucional do domiclio o no consentimento do morador ao questionado
ingresso de terceiro: malgrado a ausncia da autorizao judidal, s a entrada invito domino a ofende.
10 Ver a CF, artigo 5, inciso X.
11 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: RT, 1988, p. 92.
12 Ver artigo 144.
Direito Ambientai
O Estado age por meios coativos que so postos sua disposio pela lei; contudo, o limite
da coao legtima balizado pela prpria lei. A execuo dos atos de polcia atribuio da
autoridade de polcia, que sempre uma autoridade pblica. Multas, interdies e diferentes
sanes administrativas somente podem ser impostas por servidores legalmente investidos nos
cargos pblicos e que pertenam carreira do servio pblico, como j decidido pelo STF. Dita
autoridade tem o poder- dever de promover a regulamentao a ser posta em prtica pelo pessoal
de polcia, isto , pelos agentes responsveis pelo cumprimento e observncia da ordem emana-
da da autoridade competente, nos exatos termos em que esta tenha sido proferida, atentando-se
para o fato de que o pessoal de polcia no est obrigado a dar cumprimento determinao
manifestamente ilegal. Devem, contudo, ser observados alguns pontos fundamentais. Embora
autoexecutrio, o poder de polcia no pode ser exercido sem observncia da legalidade e da
proporcionalidade entre a infrao eventualmente cometida e a sano administrativa aplicada
ao caso concreto. A proporcionalidade um requisito essencial para a validade do ato administrativo
de polcia.
13
Assim, no pode a autoridade pblica interditar toda uma fbrica se apenas um de
seus fomos polui a atmosfera e a interdio deste suficiente para fazer cessar a agresso
ambiental.
14
O importante que se estabelea uma real equivalncia entre dano e pena; vale
observar que o aodamento da autoridade administrativa e a sua atuao arbitrria podem, ipso
iure, viciar o ato administrativo e, por conta deste vcio, perpetuar o dano ambiental. A aplicao
proporcional de uma sano , provavelmente, o elemento mais difcil dentre todos aqueles que
se fazem necessrios para a adequada manuteno da ordem pblica ambiental.
15

13 STF - ADI-MC 1976 / DF - Relator: Min. MOREIRA ALVES. Tribunal Pleno. DJU: 24-11-2000, p. 189. EMENTA: Ao direta
de inconstitucionalidade. Impugnao nova redao dada ao 2 do artigo 33 do Decreto Federal 70.235, de 06.03.72, pelo
artigo 32 da Medida Provisria 1699-41, de 27.10.98, e o caput do artigo 33 da referida Medida Provisria. Aditamentos
com relao s Medidas Provisrias posteriores. - Em exame compatvel com a liminar requerida, no tm relevncia
suficiente para a concesso dela as alegadas violaes aos artigos 62 e 5, XXXIV, XXXV, LIV e LV, e 62 da CF quanto
redao dada ao artigo 33 do Decreto Federal 70.235/72 - recebido como lei pela atual Carta Magna - pelo axtigo 32 da
Medida Provisria 1699-41, de 27 de outubro de 1998, atualmente reeditada pela Medida Provisria 1863-53, de 24 de
setembro de 1999. - No tocante ao caput do j referido artigo 33 da mesma Medida Provisria e reedies sucessivas,
basta, para considerar relevante a fundamentao jurdica do pedido, a alegao de ofensa ao princpio constitucional do
devido processo legal em sentido material (art. 5
9
, LTV, da Constituio) por violao da razoabilidade e da
proporcionalidade em que se traduz esse princpio constitucional. Ocorrncia, tambm, do periculum in mora".
Suspenso de eficcia que, por via de consequncia, se estende aos pargrafos do dispositivo impugnado. Em julgamento
conjunto de ambas as ADINs, delas, preliminarmente, se conhece em toda a sua extenso, e se defere, em parte, o pedido
de liminar, para suspender a eficcia, ex nunc e at julgamento final do artigo 33 e seus pargrafos da Medida Provisria
n 1863-53, de 24 de setembro de 1999.
14 Digenes Gasparmi. Direito Administrativo, So Paulo: Saraiva, 1988, p. 103.
15 TRF - QUARTA REGIO. AC - APELAO CVEL 16413/RS. 4 TURMA. DJU: 21/03/2001. Relatora: JUZA SILVIA
GORAIEB. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. CORTE DE FLORESTA NATIVA. MULTA. VALIDADE DO AUTO
DE INFRAO. - Se a infrao corte de floresta nativa - foi corretamente descrita e confessada pelo apelado, constando
apenas quantidade de hectares superior efetivamente cortada, o auto de infrao vlido - Interesse pblico na
preservao das reservas florestais que se sobrepe a singelos equvocos praticados por parte da administrao quando da
execuo de sua atividade fxscaliza-tria. Multa reduzida para manter-se a proporcionalidade em relao rea onde
efetuado o
Poder de Polcia Ambiental HH^H|
|S|
Claro est que o ato de polcia, em termos de proteo ao meio ambiente, no foge ao
regramento geral dos atos administrativos, uma vez que ele , apenas, uma espcie em um
universo mais amplo. Por isso, indispensvel que o ato de polcia seja praticado pela
autoridade competente, ou seja, aquela dotada de atribuio legal; que seja revestido de forma
adequada, ainda, de proporcionalidade, da sano e da legalidade dos meios.
16
Evidentemente
que a ordem de polcia, a regulamentao de polcia, deve ser emanada da autoridade
competente e baseada em norma legal. A Constituio de 1988 estabelece, ainda, como
pressuposto para a validade dos atos administrativos a impessoalidade, a moralidade etc.,
17

requisitos necessrios para os atos de polcia.
2.2. Ordem Pblica do Meio Ambiente
A ordem pblica, conforme a conhecida lio de Rivero,
18
formada por trs elementos
especiais:
a) material: para evitar desordens visveis;
b) pblico: respeito aos domiclios e privacidade dos indivduos e impedimento de que
uns cidados, em atividades realizadas no exerccio de seus direitos de privacidade e
abrigo, violem direitos de terceiros; e
c) limitao da tranquilidade, segurana, salubridade etc.
Uma das principais atribuies do DA fixar parmetros normativos capazes de assegurar
um mnimo de salubridade ambiental. A ordem pblica do meio ambiente o respeito aos
parmetros estabelecidos. Se os nveis ambientais legalmente estabelecidos estiverem sendo
observados, a ordem pblica ambiental estar sendo cumprida. A polcia do meio ambiente, no
intuito de assegurar a obedincia s normas ambientais, poder agir preventiva ou
repressivamente. A atuao preventiva ou repressiva fez-se mediante a utilizao de medidas de
polcia ambiental. Neste ponto, relevante consignar que polcia do meio ambiente no se
confunde com o conceito de polcia judiciria, ou uma das modalidades de polcia
administrativa, que a polcia militar. O conceito de polcia do meio ambiente ,
essencialmente, um conceito jurdico-administrativo que se referencia atuao dos rgos
ambientais e funo de fiscalizao e controle por eles exercidos.
O direito de fiscalizar instalaes industriais para verificar a sua adequao s normas de
proteo ao meio ambiente inerente atividade de rgos ambientais e s deles. Tanto a
polcia judiciria como a polcia militar no exercem a funo de
corte. Sucumbnda fixada na esteira dos precedentes da Turma, Pr-questionamento quanto legislao
invocada estabeleddo pelas razes de deddir. Apelao parcialmente provida.
16 Hely Lopes Meireiles. Ob. cit., p. 101.
17 Ver artigo 37, capuc
18 Jean Rivero. Direito Administrativo, Coimbra: Almedina, 1981, pp. 480-481.
Direito Ambiental
fiscalizao ambiental. As suas atividades esto voltadas tanto para a apurao de cri mes
(polcia judiciria) como para a preveno e represso de crimes (polcia militar). No lhes
compete, em princpio, qualquer papel de natureza administrativa. Uma instalao industrial ou
um empreendimento tm o mesmo sttus constitucional de proteo que os domiclios. A menos
que esteja sendo praticado um crime, as autoridades policiais somente podem ingressar em
instalaes privadas quando munidas de um mandado judicial. A fiscalizao ambiental,
evidentemente, caso esteja sendo impedida de exercer suas funes, apenas e to-somente em
tais situaes poder se fazer acompanhada da polcia.
Infelizmente, a lei de crimes ambientais criminalizou uma grande parte dos ilcitos
administrativos, como por exemplo operar sem licena. Este fato, por si s, no tem o condo de
estabelecer uma permisso para que a polcia passe a exercer um controle sobre a existncia
ou no de licenas vlidas nas empresas que estejam operando. Em primeiro lugar, porque
milita em favor do particular a presuno de legalidade de sua atuao. Cabe administrao
provar que uma determinada atividade clandestina. Em segundo lugar, porque a autoridade
ambiental, uma vez comprovada a irregularidade administrativa, dever comunicar o fato
autoridade policial para que, a sim, ela faa a apurao que lhe compete. A polcia no uma
ponta de lana do rgo ambiental que investiga crimes e comunica ao rgo ambiental a
existncia de ilcitos administrativos.
3. A Fiscalizao Ambiental
A fiscalizao ambiental uma das atividades mais relevantes para a proteo do meio
ambiente, pois por meio dela que danos ambientais podem ser evitados e, se consumados,
reprimidos. No entanto, nem sempre a fiscalizao exercida com a observncia das normas
prprias, do respeito aos cidados e de forma isenta. Um dos motivos mais importantes para que
isso ocorra que, simplesmente, as regras de fiscalizao so desconhecidas pelo pblico e, no
raras vezes, at pelos prprios fiscais. imperioso consignar que, no particular, os prprios
livros de DA no tm dado ateno matria. E extremamente comum que notcias
espetaculares de fiscalizaes cheguem imprensa, com a exposio de nomes de pessoas e
empresas execrao pblica, sem que haja qualquer culpa determinada, laudos indicando
poluio e tantas outras formalidades essenciais em um regime democrtico. A fiscalizao
federal, como regra, a mais bem estruturada e, portanto, ser o principal objeto de nosso
exame. Para que se possa compreender os seus mecanismos, necessrio que se examinem os
termos da Lei n
s
10.410, de 11 de janeiro de 2002, que cria e disciplina a carreira de especialista
em meio ambiente. Pela Lei, o cargo de analista ambiental tem as seguintes atribuies: (i)
regulao, controle, fiscalizao, licenciamento e auditoria ambiental; (ii) monitoramento
ambiental; (iii) gesto, proteo e controle da qualidade ambiental; (iv) ordenamento dos
recursos florestais e pesqueiros; (v) conservao dos ecossistemas e das espcies neles inseridas,
incluindo seu
Poder de Polcia Ambientai
manejo e proteo; e (vi) estmulo e difuso de tecnologias, informao e educao ambientais,
conforme o artigo 4.
Merece ateno o pargrafo nico do artigo 6
9
, que determina: "O exerccio das atividades de
fiscalizao pelos titulares dos cargos de Tcnico Ambiental dever ser precedido de ato de designao prprio da
autoridade ambiental qual estejam vinculados e dar-se- na forma de norma a ser baixada pelo Ibama ou pelo
Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade Instituto Chico Mendes, conforme o Quadro de
Pessoal a que pertencerem, Assim, somente em situaes excepcionais poder a funo de
fiscalizao ambiental ser atribuda a tcnico ambiental, uma vez que, originariamente, a
fiscalizao atribuio do analista ambiental.
A lei acima a principal fonte normativa a ser observada, haja vista que a maior parte do
assunto est disciplinada por Portarias e outros atos administrativos de menor hierarquia, no
mbito federal.
3.1. Limites da Fiscalizao
Qualquer atividade administrativa est submetida aos princpios e preceitos
constitucionais, no podendo ser exercida ao arrepio da Lei Fundamental da Repblica. Para tal,
h que se observar precipuamente o caput do artigo 37 da CF, em especial os princpios de
legalidade, pubhcidade^ e impessoalidade. A fiscalizao deve agir dentro dos estreitos limites do
respeito aos direitos e garantias individuais, inclusive daqueles referentes privacidade do
domiclio. Com efeito, estabelece o artigo 5
fi
, XI, da CF: A casa asilo inviolvel do indivduo, ningum
nela
19 STT - MS 9744 / DF. Relator Ministro JOS DELGADO. PRIMEIRA SEO. DJU: 04.04.2005 p. 158 Ementa. MANDADO
DE SEGURANA. CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO - CGU. PROCEDIMENTO FISCALIZATRO EM
MUNICPIOS. DIVULGAO DE INFORMAES PRELIMINARES NA PGINA DA INTERNET. LEGALIDADE.
INEXISTNCIA DE OFENSA AOS PRINCPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITRIO.
PROPORCIONALIDADE NA APLICAO DAS REGRAS CONSTITUCIONAIS. PREVALNCIA DO PRINCPIO
DA PUBLICIDADE. TUTELA DOS INTERESSES DA SOCIEDADE. 1. Trata-se de mandado de segurana preventivo,
com pedido de liminar, impetrado pela UNIAO DOS MUNICPIOS DA BAHIA, contra ato a ser praticado pelo Sr.
Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, consubstanciado na publicao - no site e internet da Controladoria-
Geral da Unilo - de relatrio preliminar que aponta irregularidades na utilizao de verba federal destinada utilizao
do impetrante. 2. Sustenta o impetrante que essa medida administrativa - publicao do relatrio - caracteriza ato ilegal e
abusivo, na medida em que antecipa juzo de valor que somente ser alcanado pelo trabalho que vier a ser desenvolvido
pelos rgos competentes para o exame do mencionado relatrio, uma vez que a Controladoria no detm competncia
para o julgamento das informaes por ela colhidas, desiderato que de responsabilidade do Tribunal de Contas da
Unio, do Ministrio Pblico ou ainda dos rgos federais que autorizaram as verbas ao Municpio. 3. Inexistncia,
todavia, do direito vindicado, tampouco da sua liquidez e certeza, uma vez que o exerccio de qualquer cargo ou funo
pblica, notadamente o de chefe do Poder Executivo municipal, e manda a necessria submisso aos princpios
constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, dentre outros requisitos. 4. Hiptese
em que deve se aplicar a proporcionalidade entre as regras constitucionais e a hierarquizao do bem a merecer a tutela a
jurisdio. Na espcie, o objetivo colimado pelo impetrante no prevalece sobre o interesse social que a impetrada busca
assegurar. 5. Segurana denegada.
138
Direito Ambiental
podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar
socorro, ou, durante o dia, por determinao judicial. No caso especfico da legislao ambiental do
Estado do Rio de Janeiro, a Lei n
s
3.467, de 14 de setembro de 2000, que Dispe sobre as Sanes
Administrativas derivadas de condutas lesivas ao meio ambiente no estado do Rio de Janeiro, e
d outras providncias, estabelece em seu artigo 3 que: No exerccio da ao fscali- zadora,
observado o disposto no Art. 5
a
, XI, da CF, Ficam asseguradas s autoridades ambientais a entrada e a permanncia
em estabelecimentos pblicos ou privados, competindo-lhes obter informaes relativas a projetos, instalaes,
dependncias e demais unidades do estabelecimento sob inspeo, respeitando o sigilo industrial. Pargrafo nico - O
agente de fiscalizao requisitar o emprego de fora policial, sempre que for necessrio, para garantir o exerccio de sua
funo. Assim, expressamente, o legislador determinou fiscalizao a observncia dos
preceitos constitucionais. Assim, por fora de expressa determinao legal, a fiscalizao
somente poder ingressar em estabelecimentos, sem o consentimento do proprietrio nas
hipteses de flagrante delito, desastre ou para prestar socorro, salvo isto apenas com
determinao judicial. Parece evidente que para as atividades de rotina devem entrar em contato
com o fiscalizado e agendar a data para a visita de fiscalizao; caso tal providncia no tenha
sido tomada, no est o fiscalizado obrigado a permitir que a fiscalizao ingresse em seu
estabelecimento sem mandado judicial. Este tem sido o entendimento do Egrgio STF:
20

EMENTA: FISCALIZAO TRIBUTRIA ~ APREENSO DE LIVROS CONTBEIS E
DOCUMENTOS FISCAIS REALIZADA, EM ESCRITRIO DE CONTABILIDADE, POR
AGENTES FAZENDRIOS E POLICIAIS FEDERAIS, SEM MANDADO JUDICIAL -
INADMISSIBILIDADE - ESPAO PRIVADO, NO ABERTO AO PBLICO, SUJEITO
PROTEO CONSTITUCIONAL DA INVIOLABILIDADE DOMICILIAR (CF, ART. 5% XI) -
SUB- SUNO AO CONCEITO NORMATIVO DE CASA - NECESSIDADE DE ORDEM
JUDICIAL - ADMINISTRAO PBLICA E FISCALIZAO TRIBUTRIA - DEVER DE
OBSERVNCIA, POR PARTE DE SEUS RGOS E AGENTES, DOS LIMITES JURDICOS
IMPOSTOS PELA CONSTITUIO E PELAS LEIS DA REPBLICA - IMPOSSIBILIDADE DE
UTILIZAO, PELO MINISTRIO PBLICO, DE PROVA OBTIDA EM TRANSGRESSO
GARANTIA DA INVIOLABILIDADE DOMICILIAR - PROVA ILCITA - INIDONEIDADE
JURDICA -
l
HABEAS CORPUS DEFERIDO. ADMINISTRAO TRIBUTRIA ~
FISCALIZAO - PODERES - NECESSRIO RESPEITO AOS DIREITOS E GARANTIAS
INDIVIDUAIS DOS CONTRIBUINTES E DE TERCEIROS. No so absolutos os poderes de que se
acham investidos os rgos e agentes da administrao tributria, pois o Estado, em tema de tributao,
inclusive em matria de fiscalizao tributria, est sujeito obser-
20 STF - HC 827881 RJ. Relator: Min. CELSO DE MELLO. Segunda Turma. DJU: 02-06-2006, p. 43.
Poder de Polcia Ambiental
vncia de um complexo de direitos e prerrogativas que assistem, constitucionalmente, aos contribuintes e aos
cidados em geral. Na realidade, os poderes do Estado encontram, nos direitos e garantias individuais, limites
intransponveis, cujo desrespeito pode caracterizar ilcito constitucional. - A administrao tributria, por isso
mesmo, embora podendo muito, no pode tudo. que, ao Estado, somente lcito atuar, respeitados os direitos
individuais e nos termos da lei (CF, art. 145, I
a
), consideradas, sobretudo, e para esse especfico efeito, as
limitaes jurdicas decorrentes do prprio sistema institudo pela Lei Fundamental, cuja eficcia - que
prepondera sobre todos os rgos e agentes fazendrios - restringe-lhes o alcance do poder de que se acham
investidos, especialmente quando exercido em face do contribuinte e dos cidados da Repblica, que so
titulares de garantias impregnadas de estatura constitucional e que, por tal razo, no podem set transgredidas
por aqueles que exercem a autoridade em nome do Estado. A GARANTIA DA INVIOLABILIDADE
DOMICILIAR COMO LIMITAO CONSTITUCIONAL AO PODER DO ESTADO EM TEMA
DE FISCALIZAO TRIBUTRIA - CONCEITO DE "CASA* PARA EFEITO DE PROTEO
CONSTITUCIONAL - AMPLITUDE DESSA NOAO CONCEITUAL, QUE TAMBM
COMPREENDE OS ESPAOS PRIVADOS NO ABERTOS AO PBLICO, ONDE ALGUM
EXERCE ATIVIDADE PROFISSIONAL: NECESSIDADE, EM TAL HIPTESE, DE MANDADO
JUDICIAL (CF, ART. 5
e
, XI). - Para os ns da proteo jurdica a que se refere o art. 5
S
, XI, da Constituio
da Repblica, o conceito normativo de casa" revela-se abrangente e, por estender-se a qualquer
compartimento privado no aberto ao pblico, onde algum exerce profisso ou atividade (CP, art. 150, 4^,
III), compreende, observada essa especSca limitao espacial (rea interna no acessvel ao pblico), os
escritrios profissionais, inclusive os de contabilidade, embora sem conexo com a casa de moradia
propriamente dita (NELSONHUNGRIA). Doutrina. Precedentes. - Sem que ocorra qualquer das situaes
excepcionais taxativamente previstas no texto constitucional (art. 5
S
, XI), nenhum agente pblico, ainda que
vinculado administrao tributria do Estado, poder, contra a vontade de quem de direito Cinvito domino),
ingressar, durante o dia, sem mandado judicial, em espao privado no aberto ao pblico, onde algum exerce
sua atividade profissional, sob pena de a prova resultante da diligncia de busca e apreenso assim executada
reputar-se inadmissvel, porque impregnada de icitude material. Doutrina. Precedentes especficos, em tema
de fiscalizao tributria, a propsito de escritrios de contabilidade (STF). - O atributo da auto-executoredade
dos atos administrativos, que traduz expresso concretizadora do privilge du prelble, no prevalece sobre
a garantia constitucional da inviolabilidade domiciliar, ainda que se cuide de atividade exercida pelo Poder
Pblico em sede de fiscalizao tributria. Doutrina. Precedentes. IUCTTUDE DA PROVA -
INADMISSIBILIDADE DE SUA PRODUO EM JUZO (OU PERANTE QUALQUER
INSTNCIA DE PODER) - INIDONEIDADE JURDICA DA PROVA RESULTANTE DE
TRANSGRESSO ESTATAL AO REGIME CONSTITUCIONAL DOS DIREI-
Direito Ambientai
TOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS. -A ao persecutria do Estado, qualquer que seja a instncia de poder
perante a qual se instaure, para revestir-se de legitimidade, no pode apoiar-se em elementos probatrios
ilicitamente obtidos, sob pena de ofensa garantia constitucional do due process of law, que tem, no dogma da
inadmissibilidade das provas ilcitas, uma de suas mais expressivas projees concretizadoras no plano do nosso
sistema de direito positivo. A Exclusionary Rule" consagrada pela jurisprudncia da Suprema Corte dos
Estados Unidos da Amrica como limitao ao poder do Estado de produzir prova em sede processual penal. - A
Constituio da Repblica, em norma revestida de contedo vedatrio (CF, art. 5
s
, LV1), desautoriza, por
incompatvel com os postulados que regem uma sociedade fundada em bases democrticas (CF, art. I
s
), qualquer
prova cuja obteno, pelo Poder Pblico, derive de transgresso a clusulas de ordem constitucional, repelindo,
por isso mesmo, quaisquer elementos probatrios que resultem de violao do direito material (ou, at mesmo,
do direito processual), no prevalecendo, em consequncia, no ordenamento normativo brasileiro, em matria de
atividade probatria, a frmula autoritria do male captum, bene retentum Doutrina. Precedentes. - A
circunstncia de a administrao estatal achar-se investida de poderes excepcionais que lhe permitem exercer a
fiscalizao em sede tributria no a exonera do dever de observar, para efeito do legtimo desempenho de tais
prerrogativas, os limites impostos pela Constituio e pelas leis da Repblica, sob pena de os rgos
governamentais incidirem em frontal desrespeito s garantias constitucionalmente asseguradas aos cidados
em geral e aos contribuintes em particular. - Os procedimentos dos agentes da administrao tributria que
contrariem os postulados consagrados pela Constituio da Repblica revelam-se inaceitveis e no podem ser
corroborados pelo STF, sob pena de inadmissvel subverso dos postulados constitucionais que definem, de
modo estrito, os limites - inultrapassveis - que restringem os poderes do Estado em suas relaes com os
contribuintes e com terceiros.
A fiscalizao desenvolvida pelo IBAMA, regida pelas normas contidas no Regulamento
Interno da Fiscalizao do IBAMA aprovado pela Portaria n
B
53-N, de 22 de abril de 1998,
determina em seu artigo 3
s
que os funcionrios designados, mesmo que transitoriamente, para
atuar na fiscalizao, chamados neste regulamento de Agentes de Fiscalizao, ficam sujeitos a
estrita observncia dos princpios e obrigaes definidos no regulamento em consonncia com
a legislao pertinente. As obrigaes dos responsveis pela fiscalizao so as seguintes (art. 4
e
):
(i) Planejar, promover, orientar, coordenar e fazer executar, no mbito da sua jurisdio e de acordo com
as normas e orientaes gerais e especficas, as aes de fiscalizao; (ii) determinar a apurao das infraes
ambientais denxmciada, de competncia do IBAMA, (iii) designar equipe de fiscalizao para apurao de
infraes ambientais atravs do formulrio denominado Ordem de Fiscalizao; (iv) fazer executar as aes
estabelecidas nos planos de
Poder de Polcia Ambiental
fiscalizao, no mbito de sua jurisdio; (v) qualificar, quantificar e requerer os recursos humanos, materiais e
financeiros necessrios execuo das atividades; (v) consolidar e remeter chefia imediata os relatrios
mensais e anuais de atividades de fiscalizao, assim como outras informaes solicitadas; (vi) controlar e
distribuir os formulrios de demais documentos inerentes fiscalizao; (vii) receber e analisar os formulrios e
demais documentos lavrados em decorrncia da ao fiscalizatria, providenciando o seu encaminhamento
para autuao em processo administrativo; (viii) instruir os processos de infrao criminal e contravencional
detectados no exerccio da ao fiscalizatria, para os trmites legais; (ix) zelar pelo sigo das informaes
quando no planejamento das aes de fiscalizao; (x) promover, junto ao setor competente, a manuteno,
recuperao, distribuio, controle, uso adequado e racional dos veculos, barcos, equipamentos, armas e
demais instrumentos empregados nas aes de fiscalizao; (x) zelar para que os agentes de fiscalizao
cumpram os princpios e obrigaes estabelecidos no Regulamento; (xi) obedecer rigorosamente os deveres,
proibies e responsabilidades relativas ao servidor pblico civil da Unio;
21
(xii) abster-se em aceitar
favorecimentos que impliquem o recebimento de benefcios para hospedagem, transporte, alimentao, bem
como presentes e brinde de qualquer espcie; (xiii) comunicar ao seu superior imediato os desvios praticados e
irregularidades detectadas, no exerccio da ao fiscalizatria.
J os agentes de fiscalizao esto submetidos s seguintes obrigaes, conforme o artigo
5 do Regulamento:
(i) Aphcar as tcnicas, procedimentos e conhecimentos inerentes prtica fiscalizatria, adquiridas
nos cursos de capacitao ou aperfeioamento: (ii) participar de cursos, reciclagens, treinamentos e encontros
que visem ao aperfeioamento das suas funes; (iii) apresentar relatrio de suas atividades de fiscalizao ao
seu chefe imediato; (iv)preencher os formulrios de fiscalizao com ateno, de forma concisa e legvel,
circunstanciando os fatos averiguados com informaes objetivas e enquadramento legal especfico, evitando a
perda do impresso ou provocando a nulidade da autuao; (v) obedecer rigorosamente os deveres, proibies e
responsabilidades relativas ao servidor pblico civil da unio; (vi) zelar pela manuteno, uso adequado e
racional dos veculos, barcos, equipamentos, armas e demais instrumentos empregados nas aes de
fiscalizao em geral e, em especfico, aqueles que lhes forem confiados; (vii) identificar-se previamente, sempre
que estiver em ao fiscalizatria; (viii) abordar as pessoas de forma educada e formal, quando das aes de
fiscalizao; (ix) submeter-se as necessidades do exerccio da fiscalizao, atuando em locais, dias e horrios
peculiares a
21 No particular, veja-se que a Lei n 8.112/90, que institui o Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Federais,
determina que: Art. 116. So deveres do servidor.... VHI - guardar sigilo sobre assanto da repartio.
Direito Ambiental
determinada prtica fiscalizatria; (ix) atuar ostensivamente mediante o uso de uniforme e veculo oficial
identificado, salvo em situaes devidamente justificadas; (x) conhecer e adestrar-se no manuseio de arma de
fogo; (xi) guardar o sigU lo das aes de fiscalizao; (xii) manter a discrio e portar-se de forma compatvel
com a moralidade e bons costumes; (xiii) apresentar-se limpo, com uniforme padro em bom estado, no sendo
permitido o uso de vestimentas, acessrios e objetos incompatveis com o mesmo; (xiv) comunicar ao superior
imediato os desvios praticados e irregularidades detectadas o exerccio da ao fiscalizatria; (xv) abster-se em
aceitar favorecmentos que impliquem o recebimento de benefcios para hospedagem, transporte, alimentao,
bem como presentes e brindes de qualquer espcie, sob qualquer pretexto; (xvi) abster-se do consumo de bebidas
alcoUcas durante o servio ou trabalhar alcoohzado.
A fiscalizao exercida pelo IBAMA se divide nas.seguintes modalidades: (i) Programa:
desencadeadas em execuo a plano de fiscalizao previamente estabelecido; (ii) De ordem; por
determinao/solicitao superior; (iii) Judicial: desencadeadas por fora de sentena, mandado
judicial ou requerimento do Ministrio Pblico (?!); (iv) Denncia: em atendimento denncia
formal e informal; (v) Supletiva: quando em razo da inrcia do rgo Ambiental do Estado ou
Municpio; (vi) Emergncia: para coibio de infrao de alto impacto ambiental; (vii) De ofcio:
por iniciativa prpria, tais modalidades so estabelecidas pelo artigo 7
S
do Regulamento
aprovado pela Portaria n
2
53 N/l998.
A Portaria, acertadamente, cuida da fiscalizao das atividades que, em princpio, esto
dentro das atribuies do rgo ambiental federal. No cuida a Portaria, nem poderia faz-lo, de
fiscalizao federal das atividades submetidas ao controle ambiental dos Estados e Municpios.
Assim, a Portaria est plenamente de acrdo com o artigo 10 da Lei ne 6.938, de 31 de agosto de
1981, cujos termos permito~me reproduzir, in verbs:
Art. 10 -A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, considerados efeti- va e potencialmente poluidores, bem como os capazes,
sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo estadual
competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SIS- NAMA, e do Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter supletivo. [Grifo PBA] sem prejuzo de
outras licenas exigveis.
A Portaria, mais uma vez, acertadamente, definiu a supletividade da atuao do bama
como uma atividade a ser exercida em razo da inrcia do rgo Ambiental do Estado ou Mumcpio, ou
seja, necessrio que fique caracterizado que os rgos regionais e locais, uma vez instados a
exercerem o seu poder de polcia prprio, no o tenham feito, tipificando a ao omissiva.
Parece-me, portanto, que o agente da fiscalizao federal, ao constatar feto que entenda em
desconformidade com a legisla
ESwJ - Ensino Sus-erior Syfsgj
Poder de Polcia Ambiental
o de regncia, embora de alada estadual ou municipal, deve provocar a autorida-
de competente, comunicando-lhe a situao e, apenas e to-somente, aps a caracte-
rizao da inrcia, impor a sano administrativa adequada. Tal prtica, contudo, no
vem ocorrendo e tem, evidentemente, gerado inmeros problemas para as partes
interessadas.
Uma outra questo que merece reflexo a possibilidade de fiscalizao que seja
iniciada com base em denncia informal. Tal denncia informal, ou annima,
hoje amplamente difundida, tendo virado um mecanismo de perseguio e intimida-
o, quando no de chantagem. O STF tem decidido que as denncias annimas no
tm valor por si prprias, como demonstra a seguinte informao do noticirio do
STF:
22
Notcia-Crime e Delao Annima 3 Em concluso de julgamento, a
Turma, em votao majoritria, deferiu habeas corpus para trancar, por falta de justa
causa, notda-crime, instaurada no STJ com base unicamente em denncia annima,
por requisio do Ministrio Pblico Federal, contra juiz estadual e dois desembar-
gadores do Tribunal de Justia do Estado de Tocantins, pela suposta prtica do deli-
to de trfico de influncia (CP, art. 332) * v. Informativos 376 e 385. Entendeu-se que
a instaurao de procedimento criminal originada apenas em documento apcrifo
seria contrria ordem jurdica constitucional, que veda expressamente o anonima-
to. Salientando-se a necessidade de se preservar a dignidade da pessoa humana, afir
mou-se que o acolhimento da delao annima permitiria a prtica do denuncismo
inescrupuloso. voltado a prejudicar desafetos, impossibilitando eventual indenizao por
danos morais ou materiais, o que ofenderia os princpios consagrados nos incisos V e X do art.
5
a
da CF. [Grifo PBA] Ressaltou-se, ainda, a existncia da Resoluo 290/2004, que criou a Ouvidoria do STF,
cujo inciso II do art. 4
a
impede o recebimento de reclamaes, crticas ou demincias annimas. O Min. Seplveda
Pertence, com ressalvas no tocante tese de imprestabilidade abstrata de toda e qualquer noti- cia-crime annima,
asseverou que, no caso, os vcios da inicial seriam de duas ordens: a vagueza da prpria notcia annima e a ausncia
de base emprica mnima. Vencido o Min. Carlos Britto, que indeferia o writ por considerar que a requisio
assentara-se no somente no documento apcrifo, mas, tambm, em outros elementos para chegar concluso no
sentido da necessidade de melhor esclarecimento dos Mos. HC 84827/TO, rei Min. Marco Aurlio, 7.8.2007. (HC-
84827). Infelizmente, o Ibama, assim como outros rgos ambientais, em meu ponto de vista,
ilegalmente, vem admitindo a denncia annima.
23
Garantir o sigilo da identidade do
denunciante importante, pois evita que um cidado seja perseguido por denunciar irregulari-
dades. Admitir denncias sem que o denunciante se identifique autoridade coisa bem
diversa.
22 Http://www.stf.gov.br/portaVinformativo/verlnformativo. asp?s 1=denuncia%20e%20anomma&nume -
ro=475&pagma=l&base=INFO, capturado aos 20.09.2007.
23 Ouvidoria Geral do IBAMA Linha Verde... COMO FAZER UMA DENNCIA ... As informaes so sigilosas. Em
hiptese alguma, o nome do denunciante divulgado. Isso permite que a pessoa possa identificar-se no momento da
dennciaJPorm, se preferir, o denunciante poder manter o anonimato.
http://www.ibama.gov.br/lirLhaverde/home.htm, capturado aos 20.09.2007.
1
| Direito Ambiental
H que se ver que as infraes administrativas tipificadas no Decreto 3.179, de 21 de setembro de 1999,
so meras cpias dos crimes tipificados pela Lei n
s
9.605, de 12 de fevereiro de 1992, o que implica a adoo pelo
Ibama de um procedimento padronizado de comunicao de crime'
24
s autoridades policiais e ao Ministrio
Pblico sempre que lavrado um auto de multa em razo de uma atividade de fiscalizao. Desta forma,
aplicvel a deciso do STF ao caso concreto, haja vista que o denunciado, se improcedentes as autuaes, ficaria
sem o direito de obter os ressarcimentos devidos.
Outro ponto relevante que os agentes de fiscalizao, salvo necessidade muito bem
caracterizada, so obrigados a se apresentar uniformizados ostensivamente.
25

3.1.1. Fiscalizao e Exerccio de Profisses Regulamentadas
A Lei n
9
10.410, de 11 de janeiro de 2002, que cria e disciplina a carreira de especialista em
meio ambiente, instituiu uma carreira no servio pblico federal e no disps sobre o exerccio
de uma profisso. Por sua vez, a Lei n
g
8.112, de 11 de dezembro de 1990. que dispe sobre o
regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas
federais, no estabeleceu um conceito normativo de carreira, ainda que dela tenha tratado em
vrias ocasies. Contudo, certo que, doutrinariamente. o vocbulo carreira encontra sua
definio muito bem sedimentada, chegando a ser consensual entre os especialistas. Q concei-
tuado Tos Cretella Tnior
2
^ assim conceitua carreira: Carreira significa, entre outras coisas, corrida.
caminho. estrada, curso. percurso, espao percorrido, viagem. O cargo de carreira pressupe, desde logo. uma
possibilidade de marcha, de caminho continuado, de acesso ou promoo. Cargo de carreira aquele ocupado pelo
servidor pbUco estatutrio que lhe permite acesso a cargos superiores. O cargo de carreira se contrape ao cargo
isolado que no pressupe uma estrutura hierrquica de promoo funcional do servidor pblico. O servidor de carreira
. portanto, um servidor profissional do Estado.
24 Art. 13 - Cumpre ao Chefe da Diviso de Controle e Fiscalizao ou de Unidade Descentralizada de fiscalizao, mandar
constituir processo administrativo dos autos de Infrao de demais termos lavrados, instruindo-os com laudo e outros
termos e fazendo-os acompanhar da respectiva cpia da Ordem de Fiscalizao e Relatrio de Fiscalizao. Par. nico -
Tratando-se de infrao capitulada como crime ou contraveno penal, consignar-se- a Comunicao de Crime. [Grifo PBA]
25 Art. 1 5 - 0 uniforme padronizado para uso dos agentes de fiscalizao o especificado na MNA-RH 07, sendo vedada a
adoo, uso, aquisio ou confeco de verso contrria. Art. 16 - vedado aos Chefes das Divises de Controle e
Fiscalizao ou de Unidade Descentralizadas de Fiscalizao e ao prprio Agente de Fiscalizao alterar o uniforme
padronizado distribudo, suprimindo ou adicionando cor, dstico, emblema, palavxa ou sigla. Pargrafo nico - A
DRCOF, atravs do DEFIS, poder aprovar a incluso de emblema ou dstico, desde que a mensagem contida represente
atividade, operao ou misso cuja singularidade justifique.
26 Jos Cretella Jnior, Tratado de Direito Administrativo - O Pessoal da Administrao Pblica, volume IV, Rio de Janeiro - So
Paulo: Forense, 1967, p. 187.
Poder de Polcia Ambiental
Pela Lei, ao cargo de analista ambiental, compete as seguintes atribuies: (i) regulao,
controle, fiscalizao, licenciamento e auditoria ambiental; (ii) monitoramento ambiental; (iii)
gesto, proteo e controle da qualidade ambiental; (iv) ordenamento dos recursos florestais e
pesqueiros; (v) conservao dos ecossistemas e das espcies neles inseridas, incluindo seu
manejo e proteo; e (vi) estmulo e difuso de tecnologias, informao e educao ambientais,
tudo como estabelecido pelo artigo 4. evidente que as atribuies dos analistas, por
extremamente tcnicas, devem ser exercidas por analistas que tenham em sua formao
profissional bsica a habilitao para o seu exerccio. Veja-se que o artigo 11 determina que: O
ingresso nos cargos referidos no art. I
a
far-se- mediante prvia aprovao em concurso pblico
especfico, exclusivamente de provas. Acrescente-se que na hiptese do art. 4
3
, pargrafo nico,
o concurso realizar-se- obrigatoriamente por reas de especializao.
27
O cargo de analista
especificamente exige formao superior.
Ocorre que muitas das atribuies do cargo de analista ambiental so includas nas
atribuies de determinadas profisses, como por exemplo as de Engenheiro ou Bilogo,
fazendo com que os cargos de analista ambiental que desempenhem funes includas no rol
das profisses regulamentadas s possam ser preenchidos por profissionais devidamente
habilitados. Imensa repercusso haver na fiscalizao ambiental, haja vista que o fiscal dever
ter a habilitao requerida para a atividade, no bastando a mera investidura no servio pblico
ou a designao para a fiscalizao. Igual posio assumida por Moraes:
28 K
A fiscalizao uma
necessidade inerente existncia do Estado, portanto, uma funo cujos cargos esto classificados como Carreira de
Estado, ou seja, indissocivel sua prpria concepo e existncia. Nesse sentido, essas funes devem ser ocupadas,
atravs de concurso pblico, por pessoas que possuam a qualicao tcnica estipulada em lei, sob pena de nulidade
dos atos praticados, em face de violao ao referido dispositivo constitucional."
Merece ateno o pargrafo nico do artigo 6
q
, que determina: O exerccio das atividades de
fiscalizao pelos titulares dos cargos de Tcnico Ambiental dever ser precedido de ato de designao prprio da
autoridade ambiental qual estejam vinculados e dar-se- na forma de norma a ser baixada pelo Ibama ou pelo
Instituto Chico Mendes de Conseirvao da Biodiversidade Instituto Chico Mendes, conforme o Quadro de
Pessoal a que pertencerem. "Assim, somente em situaes excepcionais poder a funo de
fiscalizao ambiental ser atribuda a tcnico ambiental, uma vez que, originariamente, a
fiscalizao atribuio do analista ambiental.
27 Art. 4 So atribuies dos ocupantes do cargo de Analista Ambiental o planejamento ambiental, organizacional e
estratgico afetos execuo das polticas nacionais de meio ambiente formuladas no mbito da Unio, em especial as
que se relacionem com as seguintes atividades:... Pargrafo nico. As atividades mencionadas no caput podero ser
distribudas por reas de especializao, mediante ato do Poder Executivo, ou agrupadas de modo a caracterizar um
conjunto mais abrangente de atribuies, cuja natureza generalista seja requerida pelo Instituto no exerccio de suas
funes.
28 Lus Carlos da Silva Moraes, Curso de Direito Ambiental, So Paulo: Atlas, 2
S
edio, 2006, p. 118.
Direito Ambiental
4. O Licenciamento Ambiental
4.1. Introduo
Todas as atividades capazes de alterar negativamente as condies ambientais esto
submetidas ao controle ambiental, que uma atividade geral de polcia exercida pelo Estado.
O controle ambiental tem sido confundido com o licenciamento ambiental, o que do ponto de
vista terico e prtico incorreto. O Estado do Esprito Santo um dos poucos que
estabeleceram uma distino conceituai clara entre controle e licenciamento. Com efeito, o
Decreto estadual n
9
1777-R, de 08 de janeiro de 2007, em seu artigo 2
9
, II, assim definiu o
controle ambiental: Atividade estatal consistente na exigncia da observncia da legislao de proteo ao meio
ambiente, por parte de toda e qualquer pessoa, natural ou jurdica, utilizadora de recursos ambientais, Assim,
controle ambiental um poder-dever estatal de exigir que as diferentes atividades humanas
sejam exercidas com observncia da legislao de proteo ao meio ambiente, inde-
pendentemente de estarem licenciadas ou no. O licenciamento ambiental uma modalidade
de controle ambiental especfica paia atividades que, devido s suas dimenses, sejam
potencialmente capazes de causar degradao ambientaL
O licenciamento ambiental , juntamente com a fiscalizao, a principal manifestao do poder
de polcia exercido pelo Estado sobre as atividades utilizadoras de recursos ambientais. Assim
como as demais competncias ambientais, as de licenciamento so motivo de graves conflitos entre
os diferentes rgos administrativos. As dificuldades no tema so de tal ordem que, no
raramente, empresas solicitam licenciamento ambiental em mais de um rgo, outras vezes,
rgos de licenciamento ambiental se insurgem contra outros rgos reivindicando a
competncia para este ou aquele licenciamento. Toda essa situao muito nociva para a
proteo ambiental, pois estabelece um regime administrativo cuja principal caracterstica a
insegurana, acarretando evidentes prejuzos para todos e, principalmente, para o meio
ambiente.
O licenciamento ambiental, segundo a conceituao da CETESB, : O Licenciamento
Ambiental um procedimento pelo qual o rgo ambiental competente permite a localizao, instalao, ampliao e
operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, e que possam ser consideradas efetiva
ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental.29 Tal
definio corresponde, em linhas gerais, quela estabelecida pela Resoluo Conama n
s
237/97
(art. I
9
,1), que assim dispe: Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o rgo
ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, ou daquelas que, sob
qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e as
normas tcnicas
29 Http://www.cetesb.sp.gov.br/licenciatnentoo/onde_fazer/defLne_licenciamento.asp, capturado aos 21/09/2007.
Poder de Polcia Ambiental
aplicveis ao caso. Em sntese, como afirma Farias?
0
trata-se de um mecanismo cuja funo
enquadrar as atividades causadoras de impacto sobre o meio ambiente, o que pode ser feito por
meio de adequao ou de correo de tcnicas produtivas e do controle da matria-prima e das
substncias utilizadas.
relevante observar que, nos termos do artigo 8
9
,1, da Lei n
2
6.938/81, cabe ao Conama
estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA. Tal inciso tem sido
interpretado como uma autorizao para que o Conama produza normas gerais para o
licenciamento ambiental que, em tese, devero ser observadas pelos Estados. Parece-me, data
vnia, que o inciso est inteiramente dissociado do contexto constitucional e da prpria prtica
do licenciamento ambiental. Efetivamente muitos Estados tm as suas leis prprias de
licenciamento ambiental e, de fato, no se submetem s resolues do Conama. Por outro lado,
inteiramente estranho prtica do licenciamento ambiental a superviso do Ibama sobre os
procedimentos estaduais. A experincia demonstra que existe um procedimento federal de
licenciamento ambiental e procedimentos estaduais, sendo os ltimos regidos por normas
locais prprias e que no se confundem com as normas federais. O recurso s normas federais
por parte dos Estado se d nas hipteses de inexistncia de normas locais ou para o
preenchimento de algumas lacunas nas normas locais, como por exemplo no caso do Estad do
Par em cuja legislao no h prazo mnimo para a concesso das licenas ambientais.
31

O licenciamento ambiental se materializa nos Alvars ambientais, que podem ser de vrios
tipos diferentes. A Administrao pode conceder licenas ou autorizaes para que pessoas fsicas
ou jurdicas, pblicas ou privadas, exeram as atividades que utilizam os recursos ambientais.
Muito embora a Lei n
5
6.938/81 no se refira expressamente concesso de autorizaes
ambientais, no me parece que a concesso de autorizaes para atividades pontuais e
localizadas seja contrria lei. Ao contrrio, em muitas vezes a autorizao at mais
recomendvel do que a licena, pois esta ltima no pode ser cancelada discricionariamente, o
que no sucede com as autorizaes.
Os alvars ambientais so concedidos com base em normas e princpios de Direito
Adminstrativo que, no entanto, passam por importantes transformaes quando destinadas a
disciplinar as intervenes sobre o meio ambiente, passando, pois, a ostentar peculiaridades
que lhes atribuem o carter propriamente ambiental. importante que o leitor fique atento
para as nuances que diferenciam um alvar ambiental de um alvar administrativo.
Comecemos pela licena administrativa, que possui carter de defnividade, s podendo ser revogada
por iiiteresse pblico ou
30 Talden Farias, Licenciamento Ambiental - Aspectos Tericos e Prticos, Belo Horizonte: editora Frum. 2007, p. 37.
31 Lei n 5887, de 09/05/1995 Dispe sobre a Poltica Estadual do Meio Ambiente e d outras providncias Art. 94 - Para
efeito do disposto no artigo anterior, o licenciamento obedecer s seguintes etapas: ... 2
a
- As Licenas Prvias, de
Instalao e de Operao, sero expedidas por tempo certo, a ser determinado pelo rgo ambiental, no podendo em
nenhum caso ser superior a 5 (cinco) anos.
Direito Ambiental
por violao das normas legais,
32
sendo que, na primeira hiptese, a revogao far- se-
mediante indenizao;
33
importante ressaltar que somente ser legal a revogao precedida pela
ampla defesa e o contraditrio, haja vista que a licena, em tese, concede direitos ao seu titular;
j a autorizao expedida a ttulo precrio revogvel a qualquer momento pelo poder autorizante,
mediante um juzo de convenincia e oportunidade. As licenas e autorizaes ambientais tm
as suas origens imediatas nas licenas e autorizaes administrativas e com estas mantm uma
relao intensa e, por vezes, conflitante. Assim, no h que se confundir a licena ambiental com
a autorizao ambiental. As duas modalidades de alvars so perfeitamente vlidas.
34
Ocasies
existiro em que a hiptese ser de concesso de licena ambiental; em outras, a questo ser
resolvida mediante autorizao ambiental.
Outro aspecto que deve ser mencionado o referente s sanes aplicadas pela polcia
administrativa, as quais possuem uma imensa gama de formas, variando em sua intensidade
em consonncia com a gravidade da leso produzida. As principais so:
a) multa;
b) interdio de atividade;
c) fechamento do estabelecimento;
d) demolio;
e) embargo de obra;
f) destruio de objetos;
g) inutilizao de gneros;
32 STF. RE 1069311 PR. Relator: Min. CARLOS MADEIRA SEGUNDA TURMA. Publicao: DJU: 16.05.86. P. 08188.
EMENTA. ADMINISTRATIVO. LICENA DE CONSTRUO. A INVALIDADE DO ALVAR CONCEDIDO PELA
AUTORIDADE MUNICIPAL, POR AUTORIDADE ESTADUAL, TENDO EM VISTA A SUA ILEGALIDADE, A
CONTRARIEDADE AO INTERESSE PBLICO E AT POR DESCUM- PRIMENTO DO TITULAR NA EXECUO
DA OBRA, RETIRA A SUA PRESUNO DE DEFINITI- VIDADE E O DESQUALIFICA COMO ATO GERADOR
DE DIREITO ADQUIRIDO. RECURSO EXTRAORDINRIO NO CONHECIDO.
33 STF - RMS 2810 /Relatora): Min. MARIO GUIMARES. Julgamento: 08/06/1955. TRIBUNAL PLENO. Publicao: DJU:
24.12.56, pg. 2465. Ementa: LICENA DE IMPORTAO. AS AUTORIZAES ADMINISTRATIVAS SO, DE
NATUREZA, REVOGVEIS. A POSSIBILIDADE DE REVOGAAO TEM FUNDAMENTO NO DEVER IMPOSTO
S AUTORIDADES DE PROVER, DA MELHOR FORMA POSSVEL, O INTERESSE DO POVO. SE A CAUSA DA
REVOGAO FOR ANTERIOR, NAO HAVER COGITAR DE COMPOSIO DOS DANOS. SE POSTERIOR,
NO FICAR A ADMINISTRAAO INIBIDA DE REALIZ-LA, MAS RESPONDER PELOS PREJUZOS QUE
HAJA CAUSADO AOS QUE, DE BOA-F, CONFIARAM NA AUTORIZAO.
34 O Estado do Esprito Santo reconhece expressamente as autorizaes ambientais como um dos instrumentos postos
disposio do gestor ambiental pblico. DECRETO N 1777-R, de 08 de Janeiro de 2007. Dispe sobre o Sistema de
Licenciamento e Controle das Atividades Poluidoras ou Degradadoras do Meio Ambiente denominado SILCAP. Art. 2
o
.
Para efeito deste Decreto so adotadas as seguintes definies:... m - Autorizao Ambiental (A A.): ato administrativo
emitido em carter precrio e com limite temporal, mediante o qual o rgo competente estabelece as condies de
realizao ou operao de empreendimentos, atividades, pesquisas e servios de carter temporrio ou para execuo de
obras que no caracterizem instalaes permanentes e obras emergenciais de interesse pblico, transporte de cargas e
resduos perigosos ou, ainda, para avaliar a eficincia das medidas adotadas pelo empreendimento ou atividade.
Poder de Policia Ambiental
h) proibio de fabricao ou comrcio de produtos;
i) vedao de localizao de indstria ou comrcio em determinadas reas.
As sanes so uma decorrncia lgica do sistema de licenciamento. Uma vez autorizada
ou licenciada uma atividade, o titular da licena ou da autorizao deve observar as normas e os
regulamentos administrativos. A inobservncia implica a imposio de sanes previamente
estabelecidas em lei.
4.2. O Licenciamento Ambiental como Processo Administrativo
A natureza jurdica do licenciamento ambiental tem sido pouco explorada pela doutrina
especializada, que tem se voltado mais para o exame dos aspectos tcnicos envolvidos no
licenciamento. Muitas questes afloram do tema e merecem reflexo. O primeiro ponto
relevante a ser observado que o requerimento de licena ambiental visa, por parte do
empreendedor, obteno de um Alvar concedido pelo Estado que o habilite ao exerccio de
uma determinada atividade utilizadora de recursos ambientais. Neste sentido, o Licenciamento
Ambiental atividade diretamente relacionada ao exerccio de direitos constitucionalmente
assegurados, tais como o direito de propriedade e o direito de livre iniciativa econmica que
devero ser exercidos com respeito ao meio ambiente. Assim, indiscutivelmente, o Alvar de
Licena Ambiental servir de limitador concreto para o exerccio da atividade econmica que
somente ser lcita se respeitados os limites da Licena Ambiental concedida. Penso que diante
de tais circunstncias no resta dvida de que a postulao de uma licena ambiental ,
simultaneamente, a postulao para o exerccio de direitos constitucionalmente assegurados,
motivo pelo qual se lhe deve aplicar os princpios constitucionais da ampla defesa e do
contraditrio. Alis, se examinarmos o conjunto de normas que regem o licenciamento
ambiental, veremos que, muito embora de forma assistemtca, existe uma tmida aplicao do
contraditrio e da ampla defesa.
Como se sabe, o processo de licenciamento ambiental levado ao conhecimento do
pblico desde o seu incio, haja vista que existe determinao para que o simples requerimento
de licena seja publicado na imprensa e tomado pblico.
35
Evidentemente que tal norma no
ociosa. O fundamento para a sua existncia que qualquer cidado legitimamente interessado
poder acompanhar o processo de licenciamento ambiental, com vistas a controlar-lhe a
legalidade e, se for o caso, requerer o que for de direito. Infelizmente, no existem regras que
estabeleam as formas pelas quais a participao se dar e a publicao, tal como tem sido a sua
prtica, se toma mais um procedimento burocrtico.
35 Resoluo CONAMA n 006, de 24 de janeiro de 1986 1 Aprovar os modelos de publicao de pedidos de licenciamento
em quaisquer de suas modalidades, sua renovao e a respectiva concesso e aprova os novos modelos para publicao
de licenas, conforme instrues abaixo especificadas: e RESOLUO N
a
281, DE 12 DE JULHO DE 2001.
Direito Ambiental
Tambm indica a natureza contraditria e processual do licenciamento ambiental o artigo
11 da Resoluo Conama n
2
001/86, que determina sejam o ELA. e o Rima colocados
disposio da comunidade.
36
Por fim, as audincias pblicas, ainda que de carter meramente
consultivo, indicam a prevalncia do contraditrio no licenciamento ambiental, uma vez que a
comunidade interessada a ser atingida pelo empreendimento poder levar as razes de seu
descontentamento ao rgo ambiental. Muitos outros exemplos poderiam ser apontados.
Entretanto, a legislao prpria tem vacilado no sentido de aprofundar o carter contraditrio
do processo de licenciamento ambiental que, lamentavelmente, ainda conta com normas pouco
claras. verdade que, timidamente, o bama tem reconhecido o licenciamento ambiental como
processo e no como mero procedimento, como o caso da Instruo Normativa n
2
065, de 13 de
abril de 2005, do licenciamento de Pequenas Centrais Hidreltricas e Usinas Hidreltricas que
em seu artigo 4
a
expressamente se refere instaurao do processo de licenciamento.
Odete Medauar expressamente reconhece a natureza processual do licenciamento
ambiental, classificando-o como processo administrativo de outorga.
37
O reconhecimento do
licenciamento como processo administrativo e no como mero procedimento implica a
admisso do direito de apresentar recursos, formular defesas especficas, apresentar pareceres
tcnicos e anlises que se faam necessrias para a defesa dos direitos e interesses em jogo. Por
outro lado, implica a adoo de prazos mais estveis e peremptrios tanto para os interessados
como para a prpria administrao. H uma evidente impropriedade tcnica nas definies
normativas que tm insistido em classificar o licenciamento ambiental como mero
procedimento, impropriedade que, alis, desmentida por normas que asseguram um
determinado grau de contraditrio s partes interessadas.
No licenciamento, so discutidos direitos extremamente importantes tanto para o
empreendedor como para as comunidades situadas na rea de influncia do empreendimento e,
evidentemente, tais direitos no podem sofrer menoscabo. Por outro lado, o estabelecimento de
regras claras no processo de licenciamento ambiental, com a definio precisa da participao
do pblico, com a definio de prazos. O estado do Esprito Santo avanou bastante na matria
e estabeleceu normas que so aptas a assegurar s partes um amplo exerccio do direito de
defesa e do contraditrio, dando mais segurana ao processo de licenciamento ambiental.
38

importante
36 Art. 11 - Respeitado o sigilo industrial, assim solicitando e demonstrando pelo interessado, o RIMA ser acessvel ao
pblico. Suas cpias permanecero disposio dos interessados, nos centros de documentao ou bibliotecas da SEMA
e do rgo estadual de controle ambiental correspondente, inclusive o perodo de anlise tcnica.
37 Odete Medauar, Direito Administrativo Moderno, So Paulo: Editora Revista dos tribunais. 1996, p. 199.
38 DECRETO N 1777-R, de 08 de Janeiro de 2007. DOS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS Art. 48. Os interessados
sero notificados de todos os atos dos quais resultem imposio de deveres, nus, sanes ou restrio ao exerccio de
direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse, bem como o estabelecimento de diretrizes e exigncias
adicionais, julgadas necessrias elaborao do Relatrio de Controle Ambiental, com base em norma legal ou em
parecer tcnico fundamentado. Art. 49. O rgo perante o qual tramita o licenciamento notificar o interessado para a
apresentao de documentos, efetivao de diligncias ou cincia de deciso 1 A notificao conter: I - identificao
do notificado e no-
Poder de Polcia Ambiental j
que o processo de licenciamento ambiental seja capaz de incorporar as diferentes tenses
envolvidas no caso concreto, evitando-se que liminares e outras medidas judiciais tomadas com
base em processos administrativos mal conduzidos sejam capazes de paralisar
empreendimentos necessrios que muitas vezes so prejudicados em funo de licenciamentos
ambientais conduzidos de forma equvoca.
O sistema federal de licenciamento ambiental possui uma ligeira meno na Lei n
2
6.938,
de 31 de agosto de 1981, com uma especificao das licenas ambientais no Decreto Federal
99.274/1990. O sistema est construdo, pois, fundamentalmente em Resolues
Administrativas do Conama, o que acarreta uma evidente fragilidade normativa, em
detrimento da segurana jurdica para as partes interessadas, sem que disto resulte maior
proteo ao meio ambiente. importante frisar que no existe
me do rgo ou entidade administrativa; II - finalidade da notificao; III - data, hora e local do cumprimento; IV -
informao quanto necessidade de o interessado comparecer pessoalmente, se for o caso; V informao quanto aos
efeitos do descumprimento da notificao; VI - indicao dos fetos e fundamentos legais pertinentes. 2 A notificao
fixar prazo para o cumprimento das determinaes nela contidas. 3
o
A notificao far-se- por cincia no processo, por
via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou por outro meio que assegure a certeza da cincia do interessado.
4
S
Considerar-se- intimada a parte que se recusar a receber a notificao de agente credenciado ou de agente de correio,
ou mesmo que se procure ocultar para evitar o ato de notificao, devendo, para tanto, o agente fazer constar,
fundarnentadamente, no aviso de recebimento (AR) ou no corpo da notificao o ato da recusa. 5 No caso de
interessados indeterminados, desconhecidos ou com domiclio indefinido, a notificao far-se- por publicao no
Dirio Oficial do Estado do Esprito Santo. 6
a
Sero nulas as notificaes feitas sem observncia das normas
estabelecidas neste decreto, mas o comparedmento do interessado supre sua falta ou irregularidade, permanecendo o
procedimento no estado era que se encontrar quando do seu ingresso. 7
a
A impugnao ser dirigida, em primeira
instncia administrativa, autoridade que aplicou a medida punitiva, no prazo de 15 (quinze) dias contados a partir do
recebimento da notificao do ato administrativo. Art 50. Da deciso proferida no julgamento da impugnao caber
recurso em ltima instncia administrativa ao CONSEMA ou ao respectivo Conselho Regional de Meio Ambiente -
CONREMA, no prazo de 15 (quinze dias), contados a partir do recebimento da notificao da deciso. Art. 51. A delibe-
rao quanto cassao de autorizao ou de licena ambiental ser proferida pel CONSEMA ou pelo respectivo
CONREMA e somente ser efetivada pelo rgo ambiental aps o trnsito em julgado de deciso administrativa. Art.
52. A interposio de impugnao ou de recurso administrativo independe d cauo. Art. 53. Quaisquer diligncias
necessrias instruo da impugnao e do recurso sero de responsabilidade do interessado. Art. 54. Ordinariamente, a
impugnao, bem como o recurso, no tem efeito suspensivo. Art. 55. Podero ser recebidos, com efeito suspensivo, a
impugnao e o recurso contra medida punitiva que implique em: I ~ embargo de obra; II - interdio de atividade; III -
apreenso de instrumentos e de produtos; IV demolio de obra; V ~ suspenso e cassao de autorizao e de licena
ambiental; VI casos de relevante interesse pblico; e VH - outros casos em que se comprove justo receio de prejuzo
de difcil ou incerta reparao decorrente da execuo da medida punitiva. I
a
Nas hipteses estabelecidas no caput
deste artigo, o requerente encaminhar, tempestivamente, impugnao ou recurso com suas razes de defesa
acompanhadas de descrio das infraes cometidas. 2 O efeito suspensivo somente ser concedido pela autoridade
recorrida, seu superior hierrquico ou pela de primeira instncia, aps avaliao de pareceres tcnico e jurdico
fundamentados que embasarm a deciso. 3
a
A impugnao ou o recurso ser dirigido autoridade competente que
aplicou a mdida punitiva, qual decidir sobre o pedido de efeito suspensivo no prazo de 15 (quinze) dias teis,
podendo o rgo firmar termo de compromisso com o interessado. 4
a
Findo o prazo do pargrafo 3, silente o rgo
recorrido, a pedido do impugnante ou do recorrente, o processo ser remetido segunda instncia, a qual ter 30 (trinta)
dias para apreciao, unicamente, do pedido de suspenso dos efeitos da medida punitiva. Art. 56. Os rgos
competentes para decidir a impugnao e o recurso podero confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou
parcialmente, a deciso recorrida.
Direito Ambiental
um sistema nacional de licenciamento ambiental, haja vista que as normas aplicveis podem
variar em conformidade com os diferentes estados e municpios que> no caso concreto, estejam
outorgando determinada licena ambiental.
O licenciamento ambiental ocorre perante a Administrao Pblica e, dessa forma, est
submetido integralmente aos princpios reitores da Administrao Pblica tipificados em nossa
CF. No caso especfico dos licenciamentos federais, havendo lacunas nas normas especficas, h
que se aplicar a Lei n
e
9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999, que Regula o processo administrativo no
mbito da Administrao Pblica Federal, conforme disposto no artigo 69 da Lei em questo.
39

O licenciamento ambiental que no observe em sua tramitao os princpios
fundamentais da Administrao Pblica licenciamento ambiental ilegal. O Direito
Administrativo, como se sabe, um dos principais vetores do Direito do Estado, visto que rege
as relaes entre os diferentes rgos da prpria Administrao e entre a Administrao e os
particulares. Para o Ministro Eros Roberto Grau:
40
O Direito Administrativo, ao mesmo tempo em que
concebido como provedor da defesa do indivduo contra o Estado, apresenta como princpio fundamental o da
supremacia do interesse pblico, e isto ocorre sem que, em regra, seja questionada a dissociao entre interesse pblico
- interesse cujo titular o Estado - e interesse social cujo titular a sociedade.
importante observar que o DA, em funo do poder de polcia do Estado, fortemente
marcado por uma tenso constante com o Direito Administrativo, para o bem e para o mal. A
presena, marcante em todos os sentidos, do conjunto de princpios, prticas e normas de
Direito Administrativo na realidade jurdica global , para o Direito Ambiental, bastante
complexa. H uma crena no sentido de que muitos dos postulados fundamentais do Direito
Administrativo so incompatveis com os postulados fundamentais do Direito Ambiental, como eu mesmo, em
edies anteriores desta obra, cheguei a sustentar.
41
Com efeito, devo admitir que a minha
orientao anterior era equivocada, A proteo ambiental se faz no interior do Estado de Direito
Democrtico e com a utilizao dos instrumentos da ordem jurdica democrtica que so postos
sua disposio. Na verdade, no existe incompatibilidade entre proteo ambiental e Estado
de Direito.
No se pode opor indiscriminadamente princpios de DA aos princpios de DAdm; antes,
necessrio estabelecer um regime que os harmonize e os tomem compatveis. Princpios como
a presuno de legalidade do ato administrativo no so contraditrios ao princpio da
precauo, por exemplo. Ao contrrio, a precauo adotada segundo regras jurdicas. A mera
invocao da cautela ou da precauo no motivo juridicamente relevante para que se
desconsiderem atos administrativos que, em princpio, foram praticados de acordo com a lei.
39 Art. 69. Os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por lei prpria, aplicando-se-lhes apenas
subsidiariamente os preceitos desta Lei.
40 Ob. cit., p. 28.
41 Paulo de Bessa Antunes. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 7* ed., pp. 138-9.
\
Poder de Polcia Ambiental
A PNMA, no inciso IV do artigo 9
S
, estabelece que o licenciamento um dos instrumentos da
PNMA. O artigo 10 da mesma norma determina quais as medidas bsicas a serem adotadas para
o licenciamento de empreendimentos potencialmente poluidores. O licenciamento ambiental
um dos diferentes procedimentos de controle ambiental, adotados pelo Estado, cujo objetivo
o de assegurar que as atividades a ele submetidas gerem o menor impacto ambiental possvel.
O procedimento e licenciamento ambiental tm origem a requerimento do interessado, ou de
ofcio, e se encerra com a concesso ou a negativa do Alvar respectivo, isto > uma licena ou
autorizao ambiental, conforme o caso.
A licena ambiental, in casu, no pode ser entendida como uma licena de Direito
Administrativo. As licenas de DAdm, uma vez concedidas, passam a integrar o patrimnio
jurdico de seu titular como direito adquirido. Em tais circunstncias, somente podero ser
revogadas pela infrao s normas legais. Celso Antnio Bandeira de Mello
42
afirma, sobre a
licena, que: Uma vez cumpridas as exigncias legais, a Administrao no pode neg-la. O licenciamento
ambiental tem algumas diferenas marcantes. A ttulo de exemplo, podemos observar o artigo
4
e
do Decreto- Lei n
9
1.413, de 14 de agosto de 1975, que determina:
Nas reas crticasr ser adotado esquema de zoneamento urbano, objetivando, inclusive, para as
situaes existentes, viabilizar alternativa adequada de nova localizao, nos casos mais graves, assim como,
em geral, estabelecer prazos razoveis para a instalao dos equipamentos de controle da poluio.
A licena ambiental no pode ser reduzida condio jurdica de simples autorizao, pois os
investimentos econmicos que se fazem necessrios para a implantao de uma atividade
utilizadora de recursos ambientais, em geral, so elevados. Por outro lado, a concesso de
licenas com prazos fixos e determinados demonstra que o sentido de tais documentos o de
impedir a perenizao de padres que, sempre, so ultrapassados tecnologicamente.
A situao, portanto, deve ser posta nos seguintes termos: enquanto uma licena for vigente, a
eventual modificao de padres ambientais no pode ser obrigatria para aquele que esteja
regularmente licenciado segundo os padres vigentes poca da concesso da licena. O Poder
Pblico, entretanto, poder negociar com o empreendedor a adoo voluntria de novos
parmetros de proteo ambiental. Uma vez encerrado o prazo de validade de uma licena
ambiental, os novos padres so imediatamente exigveis. Este fato, em si mesmo, importante, mas no
suficiente para que os novos padres sejam imediatamente adotados. A questo no legal:
econmica. Nem sempre o capital para os investimentos necessrios est disponvel e,
evidentemente, existem diversos fatores que impedem o fechamento tout court de uma
atividade produtiva. Resulta, deste conjunto de circunstncias, que a negocia

42 Elementos de Direito Administrativo, So Paulo: RT, 2
a
ed., 1991, p. 23.
154
Direito Ambiental
o para o atendimento de novos padres o nico caminho que pode, de fato, assegurar o
aprimoramento dos padres efetivos de proteo ambientai.
O sistema de licenciamento ambiental tem por finalidade evitar que sejam praticados
atentados contra o ambiente. O licenciamento ambiental pressupe que diferentes questes
sejam levadas em considerao para a concesso de um Alvar de licena. Em primeiro lugar, h
que se entender que a concesso da licena deve observar o fato de que devem ser atendidas as
exigncias da legislao ambiental. Alm deste essencial e fundamental aspecto formal, outros
fatores so extremamente importantes. Tais fatores podem ser resumidos na mais absoluta
necessidade de que se conjuguem satisfatoriamente as necessidades de conservao e
preservao ambiental, compreendidas como parte de um planejamento estratgico, com o
desenvolvimento economicamente sustentado.
O licenciamento ambiental um procedimento administrativo complexo que se desenrola
em diversas etapas. Existe, at mesmo, uma previso constitucional para determinados
procedimentos obrigatrios a ser adotados para o licenciamento de uma atividade
potencialmente poluidora. Veja-se a necessidade constitucional de estudo prvio de impacto
ambiental para o licenciamento de atividades potencialmente degradadoras do meio
ambiente,
43
mediante a definio pelo Poder Pblico das situaes nas quais a poluio, atual
ou potencial, se faam presentes. Como j foi visto acima, o artigo 9- da Lei n
s
6.938, de 31 de
agosto de 1981, em seu inciso IV, estabelece que o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou poten-
cialmente poluidoras so instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA. Em razo
da estrutura federativa do Estado brasileiro, o licenciamento ambiental ocorre nos trs nveis de
governo, conforme a natureza da atividade a ser licenciada. A possibilidade da exigncia de um
trplice licenciamento implica que, em no raras oportunidades, a sobreposio e a contradio
de normas gerem um clima de insegurana, quanto ao licenciamento, e de instabilidade
jurdica. Com efeito, a inexistncia de um sistema claramente definido de competncias um
dos mais graves problemas da legislao ambiental brasileira e de sua aplicao. O ponto
fundamental que deve ser considerado que o licenciamento basicamente uma atividade a ser
exercida pelo Poder Pblico estadual. As autoridades federais somente podem atuar em casos
definidos, ou supletivamente autoridade estadual. Os Municpios podero complementar, no que
couber, as exigncias dos rgos estaduais para atender a necessidades locais.
I y
4.2.1. Dificuldades do licenciamento Ambiental
O licenciamento ambiental apresenta inmeras dificuldades prticas que, a cada dia, se
tomam mais complexas. Arrol-las todas praticamente impossvel. Contudo, algumas delas
tm sido muito recorrentes e merecem tratamento nesta obra. A nossa experincia concreta nos
leva a identificar algumas linhas principais.
43 Ver aiT. 225, 4.
Poder de Polcia Ambiental
4.2.1.1. Conflitos entre rgos Administrativos Ambientais
O conflito entre rgos administrativos ambientais, normalmente, est relacionado
competncia (rectius. atribuio) para o licenciamento ambiental. Tais conflitos podem ocorrer
entre os rgos licenciadores dos trs nveis federativos, sendo mais marcantes as divergncias
entre os rgos ambientais estaduais e o IBAMA. conveniente ressaltar que, na maioria das
vezes, as discordncias tm origem em causas externas aos organismos ambientais. Com muita
frequncia, a disputa tem origem em questes suscitadas pelo MPF, que tem esposado o
entendimento no sentido de que os licenciamentos de grandes empreendimentos na zona
costeira devem ser submetidos ao licenciamento pelo rgo federal. Advoga o Parquet Federal
a tese de que o licenciamento ambiental deve ser feito com base na dominialidade do bem.
Assim, se o bem a ser impactado de domnio federal, caberia ao IBAMA a realizao do
procedimento de licenciamento ambientai. Em meu entendimento, tal raciocnio no encontra
amparo legal.
A Lei 6.938/81, em seu artigo 10, expressamente atribui ao IBAMA a chamada
competncia supletiva para licenciamento ambiental, e, igualmente, define as hipteses nas
quais, por exceo, competir ao rgo federal proceder a licenciamento. No me parece
excessivo reavivar os termos de tal norma: Art. 1 0 - A construo, instalao, ampliao e
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de
prvio licenciamento de rgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente -
SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter
supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis. ... 2
a
Nos casos e prazos previstos em resoluo do CONAMA,
o licenciamento de que trata este artigo depender de homologao da IBAMA. 3
S
O rgo estadual do meio
ambiente e o IBAMA, este em carter supletivo, podero, se necessrio e sem prejuzo das penalidades pecunirias
cabveis, determinar a reduo das atividades geradoras de poluio, para manter as emisses gasosas, os efluentes
lquidos e os resduos shdos dentro das condies e limits estipulados no hcenciamento concedido. 4
a
Compete ao
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput
deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de mbito nacional ou regional.
Uma anlise mais detalhada do contexto normativo arrolado necessria para que as
causas de conflito possam diminuir e o licenciamento possa ocorrer de forma mais segura para
todas as partes envolvidas, evitando-se custos desnecessrios e delongas alm das razoveis. O
carter suplementar da atividade federal parece-me bastante evidente e o princpio geral de que
o Hcenciamento ambiental estadual, em meu ponto de vista, indiscutvel. Contudo, o
reconhecimento de que os conflitos causados por causas externas so cada vez mais frequentes,
julgo que uma metodologia capaz de diminuir o potencial de atrito urgentemente necessria.
Direito Ambiental
Como se pode ver do 3
e
do artigo 10, compete ao IBAMA a atuao supletiva para manter
as emisses gasosas, os efluentes lquidos e os resduos dentro das condies e limites estabelecidos no
licenciamentoLogicamente, no se trata do licenciamento federal, haja vista que, em tal hiptese, a
sua atuao seria primria e no supletiva. Portanto, no cabe aqui o licenciamento do IBAMA,
sendo-lhe atribudo um relativo grau de fiscalizao. Na situao ora examinada, o rgo federal
dever respeitar os limites estipulados na licena e, apenas, verificar se ele tem sido observado
pela atividade.
Quanto hiptese contida no 4
a
, h que se consignar que a definio de significativo
impacto regional ou nacional atribuio do Executivo, que o far mediante a expedio de
resoluo ou na base do caso a caso. No particular, importante ressaltar que o conceito de mar
territorial, previsto na Resoluo 237, tem sido ampliado de forma excessiva.
4.2.1.1.1. Mar Territorial, Linha de Base e Licenciamento Federal
A concepo dominialista do licenciamento ambiental tem, acriticamente, entendido que
todo e qualquer licenciamento ambiental que possa ocasionar qualquer impacto sobre o mar
deve ser procedido pelo IBAMA. Sustentam os apologistas da tese que o mar bem de
propriedade da Unio e, portanto, justificada est a tese do licenciamento federal. H que se
observar que o bem de propriedade da Unio no o mar mas, isto sim, o mar territorial, conforme
estabelecido pelo artigo 20, VI, da Constituio Federal, bem como os recursos naturais da
plataforma continental e da zona econmica exclusiva.
44
Mar territorial conceito tpico definido
pela Lei n
2
8.617, de 4 de janeiro de 1993, que dispe sobre o mar territorial, a zona contgua, a zona
econmica exclusiva e a plataforma continental brasileiros, e d outras providnciasNos termos do artigo l
9
da
referida lei: O mar territorial brasileiro compreende uma faixa de doze milhas martima de
largura, medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, tal como indicada
nas cartas nuticas de grande escala, reconhecidas oficialmente no Brasil. Pargrafo nico. Nos
locais em que a costa apresente recorte profundos e reentrncias ou em que exista uma franja de ilhas ao longo da costa
na sua proximidade imediata, ser adotado o mtodo das linhas de base retas, ligando pontos apropriados, para o tra-
ado da linha de base, a partir da qual ser medida a extenso do mar territorial Assim, mar territorial apenas
aquela poro do oceano que esteja como tal definida nos mapas reconhecidos pelo Governo
brasileiro. Veja-se, a ttulo de exemplo, a seguinte imagem:
45

44 Art. 20. So bens da Unio: ....V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva; VI - o mar
territorial.
45 bttp://www.naval.com-br/conhecimentos/espacos_maritimos/espacosmaritimos_parte2.htm, capturado aos 14 de junho de
2008.
Poder de Policia Ambiental

A&MTi
ar
Poder Naval OnLtne
www.nav33i.com.br
Assim, e de acordo com o que foi exposto, o licenciamento ambiental em guas interiores,
ainda que martimas, no encontra qualquer ressonncia legal. Da mesma forma, merece ser
ressaltado que a Resoluo Conama 237/1997, em seu artigo 4
a
, I, determina que: Art. 4
Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBAMA, rgo executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental a que se refere o artigo 10 da
Lei n
9
6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto
ambiental de mbito nacional ou regional, a saber: I - localizadas ou desenvolvidas
conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona
econmica exclusiva; em terras indgenas ou em unidades de conservao do domnio da
Unio.
Direito Ambientai
Gomo se v, para que o IBAMA tenha competncia para o licenciamento ambiental no
mar, devem ser preenchidos dois requisitos: a) o empreendimento seja no mar territorial e b)
seja capaz de gerar significativo impacto regional ou nacional. Significativo um conceito a ser
preenchido casuisticamente e que, por excepcional, precisa ser demonstrado pelo rgo federal
ao reivindicar a atividade.
4.2.1.2. Localizao do Estudo Prvio de Impacto Ambiental
Tem sido uma prtica administrativa muito comum a exigncia de apresentao pelo
empreendedor de Estudo Prvio de Impacto Ambiental antes da concesso da Licena Prvia -
LP, o que implica investimentos significativos antes da existncia de um planejamento mais
consistente da atividade, Em que ponto do licenciamento ambiental deve o EIA ser exigido? A
Constituio Federal, em seu artigo 225, 1
9
, IV, estabelece que incumbe ao Poder Pblico
exigir, na forma da lei, para a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade.
Do ponto de vista constitucional, a questo se divide em trs aspectos relevantes: (i) o
poder pblico deve estabelecer o conceito de obra ou instalao capaz de causar significativa
degradao ambiental; (ii) verificar se o empreendimento em questo potencialmente capaz
de produzir a significativa degradao ambiental, e (iii) se presente a segunda condio, cabe
exigir do empreendedor a apresentao de Estudo Prvio de Impacto Ambiental.
A norma constitucional clara e no admite outra interpretao: os estudos de impacto
ambiental devem ser exigidos antes da instalao de obra ou atividade potencialmente causadora
de significativa degradao ambiental. A Constituio no exige, e nem o seu papel, que o
EIA seja apresentado logo no incio do processo de licenciamento ambiental, ou seja, antes
mesmo da concesso de Licena Prvia (LP).
A Lei Federal n
9
6.938/81, em seu artigo 9
S
, estabelece os instrumentos da Poltica Nacional
do Meio Ambiente e, expressamente, d ao licenciamento ambiental a condio de seu
instrumento, conforme a redao do inciso IV.
46

No artigo 10 da mesma lei, est determinado que atividades capazes de causar
significativa degradao ambiental devem ser submetidas a prvio licenciamento pelo rgo
estadual competente. Tal licenciamento realizado de acordo com as diferentes fases de
implementao dos projetos, motivo pelo que se subdivide em etapas bastante precisas e
sucessivas, cada qual com as suas exigncias prprias.
Decorre da que o Decreto Federal n
9
99.274/90, ao regulamentar a Lei n
9
6.938/81,
estabeleceu uma tripartio do licenciamento ambiental que se faz mediante a concesso de
trs licenas distintas que so outorgadas de acordo com as diferentes etapas de planejamento
da atividade pretendida. De fato, dispe o artigo 19 do Decreto Federal 99.274/90:
46 Art 9
a
- So Instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente: ...IV - o licenciamento e a reviso de atividades
efetiva ou potencialmente polmdoras.
C53J tnsmo aupenor vmm junco
Poder de Polcia Ambiental
Art. 1 9 - 0 Poder Pblico, no exerccio de sua competncia de controle, expedir as
seguintes licenas:
I - Licena Prvia - LP, na fase preliminar do planejamento da atividade,
contendo requisitos bsicos a serem atendidos nas fases de localizao, instalao e
operao, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;
II - Licena de Instalao - LI, autorizando o incio da implantao, de acordo
com as especificaes constantes do Projeto Executivo aprovado; e
ni - Licena de Operao - LO, autorizando, aps as verificaes necessrias, o incio
da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluio,
de acordo com o previsto nas Licenas Prvia e de Instalao.
Pela norma regulamentadora (Decreto 99.274/90), a Licena Prvia corresponde fase
preliminar, momento em que ainda no existem elementds suficientes para a realizao do EIA.
dentre os quais, por exemplo, o Projeto Bsico do empreendimento a ser desenvolvido e, muito
menos, existe uma relao de estudos requeridos pelos rgos tcnicos tais como sondagens,
levantamentos de solo, gua, flora e fauna e tantos outros.
Em nvel procedimental, a Resoluo CONAMA n
9
01/86 define as hipteses
exemplificativas nas quais o estudo prvio de impacto ambiental exigvel e, no que tange ao
licenciamento ambiental propriamente dito, determinado que: os rgos ambientais devem
compatibilizar os processos de licenciamento com as etapas de planejamento e implantao das atividades
modificadoras do meio ambien- te (artigo 4
a
). Veja-se, ademais, que o artigo 9
S
da Resoluo Conama
001/86
47
determina que o ELA deve analisar o projeto que, como se sabe, s plenamente
definido aps a concesso da LP. Mesmo a Resoluo Conama 237, de 19 de novembro de 1997,
que deu tratamento mais completo ao licenciamento ambiental - aplicvel aos rgos federais
ou aos Estados e Municpios que no tenham tratado do tema em normas prprias no
alterou as condies bsicas acima descritas e, nem poderia, haja vista que no lhe caberia
contrariar a Constituio ou a lei, ou mesmo o decreto presidencial.
Com efeito, o artigo 10 da Resoluo Conama 237/97 determina que: Art. 10 O
procedimento de licenciamento ambiental obedecer s seguintes etapas: I - definio pelo
rgo ambiental competente, com a participao do empreendedor, dos documentos, projetos e
estudos ambientais, necessrios ao incio do processo de licenciamento correspondente
licena a ser requerida; II ~ requerimento da licena
47 Artigo 9
a
- O relatrio de impacto ambiental - RIMA refletir as concluses do estudo de impacto ambiental e conter, no
mnimo: ...II ~ A descrio do projeto e suas alternativas tecnolgicas e locacionais, especificando para cada um deles
nas fases de construo e operao a rea de influncia, as matrias primas, e mo-de-obra, as fontes de energia, os
processos e tcnica operacionais, os provveis efluentes, emisses, resduos de energia, os empregos diretos e indiretos a
serem gerados.
Direito Ambiental
ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais
pertinentes, dando-se a devida publicidade; III - anlise pelo rgo ambiental competente,
integrante do SISNAMA, dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a
realizao de vistorias tcnicas, quando necessrias; IV - solicitao de esclarecimentos e
complementaes pelo rgo ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma nica vez,
em decorrncia da anlise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando
couber, podendo haver a reiterao da mesma solicitao caso os esclarecimentos e
complementaes no tenham sido satisfatrios; V - audincia pblica, quando couber, de acor-
do com a regulamentao pertinente; VI - solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo
rgo ambiental competente, decorrentes de audincias pblicas, quando couber, podendo
haver reiterao da solicitao quando os esclarecimentos e complementaes no tenham sido
satisfatrios; VII - emisso d parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer jurdico; VIII
- deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a devida publicidade. l
e
No
procedimento de licenciamento ambiental dever constar, obrigatoriamente, a certido da
Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade esto em
conformidade com a legislao aplicvel ao uso e ocupao do solo e, quando for o caso, a
autorizao para supresso de vegetao e a outorga para o uso da gua, emitidas pelos rgos
competentes. 2
9
No caso de empreendimentos e atividades sujeitos ao estudo de impacto
ambiental - EIA, se verificada a necessidade de nova complementao em decorrncia de
esclarecimentos j prestados, conforme incisos IV e VI, o rgo ambiental competente, mediante
deciso motivada e com a participao do empreendedor, poder formular novo pedido de
complementao.
Como se viu, o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, na Resoluo 237,
estabeleceu, apenas, que o processo de licenciamento ambiental dever contemplar
determinadas etapas que devero ser condizentes com o planejamento do projeto a ser
implantado. Logo, no h qualquer exigncia no sentido de que o EIA deva anteceder a LP. Ele
deve ser anterior implantao do projeto ou atividade.
4.3. O licenciamento Federal
O licenciamento ambiental federal efetivado perante o IBAMA e vem crescendo de
importncia gradativamente. Com efeito, dentre as atividades submetidas ao licenciamento pelo
rgo federal, podem ser destacadas as seguintes: Usinas Hidreltricas, Pequenas Centrais
Hidreltricas, Minerao, Linhas de Transmisso, Usinas Termeltricas, Ferrovias, Rodovias,
Hidrovias, Pontes, Portos, Dragagens, Dutos, Empreendimentos Militares, Explorao de
Calcreo Marinho, Nuclear. Com exceo daquelas atividades que, por lei, esto claramente
definidas como includas a competncia federal para licenciamento, no simples a identificao
do rgo competente para o processo de concesso de licena. Vrios critrios tm sido tentados.
Contudo, as contradies legislativas so de tal ordem que a norma a impreciso: "As prprias
normas so contraditrias. Algumas utilizam a localizao do
Poder de Polcia Ambiental
empreendimento ou da atividade como critrio para definir a competncia. Outras, a abrangncia de seu impacto. A
Resoluo Conama 237/97 utiliza vrios critrios, ao mesmo tempo.
48

A CF de 1988 adotou o modelo do chamado federalismo cooperativo, deixando claro que os
diferentes integrantes da federao, embora autnomos, devem partilhar responsabilidades em
relao conduo das questes referentes proteo do meio ambiente. Tais
responsabilidades vo desde a competncia legislativa at a competncia de implementao ou
de execuo.
49
Contudo, h que se observar que, ainda que este tenha sido um comando do
Constituinte originrio ao legislador, tanto o complementar quanto o originrio, o Legislador,
contudo, no observou o determinado pelo autor do pacto fundante.
Em nvel constitucional, o licenciamento ambiental - parcela poder de polcia
administrativo-ambiental - tratado como matria de competncia comum dos entes da
federao, disciplinada pelo artigo 23, inciso VI, da CF. O licenciamento ambiental atividade
administrativa com carter essencialmente tutelar e, assim, compreende-se no mbito de
competncia de implementao, e portanto na chamada competncia comum e como tal
exercida pelos trs nveis federativos. A PNMA, insculpida na Lei n
s
6.938, de 31 de agosto de
1981, ainda que elaborada em regime Constitucional diverso, busca dar organicidade ao
relacionamento poltico institucional entre os diferentes entes polticos federados, articulando-
os em um regime institucional de colaborao recproca com a formulao de um modelo
institucional capaz de integr-los com vistas a racionalizar esforos, poupar recursos e aumentar
a eficincia da proteo ao meio ambiente, mediante a adoo de aes descentralizadas. Em
princpio, do ponto de vista administrativo, tal articulao se encontra perfeitamente
compatvel com os princpios presentes no caput do artigo 37 da CF,50 no que se refere
eficincia administrativa.
com vistas a alcanar a eficincia que a Lei n
9
6.938/81, em seu artigo 10, definiu uma
repartio de competncias ambientais para o licenciamento. Foi adotada como critrio geral a
fixao da competncia dos estados para o licenciamento ambiental. verdade que a lei admite
que o IBAMA possa exercer o licenciamento ambiental em carter supletivo, ou seja,
excepcionalmente, condio na qual deve ser compreendido o licenciamento de carter nacional
ou regional. A estadualizaao do licenciamento ambiental corresponde salutar medida de
descentralizao administrativa e de consequente economia de recursos pblicos e privados.
Importante observar que a manuteno do carter de estadualizao do licenciamento
ambiental reforada pela Resoluo n
Q
237, de 19 de dezembro de 1997,
48 Curt Trermenpohl e Terence Trennenpohl, Licenciamento Ambiental, Niteri: Editora Impetus, 2007, p. 14.
49 Edis Milar. Direito do Ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 541.
50 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao
seguinte: (grifei)
Direito Ambientai
do CONAMA, que estabeleceu a ampla delegabilidade do Licenciamento de mbito regional,
conforme o disposto no 2
a
do artigo 4
2
da mencionada Resoluo.
51
Assim, mesmo os casos nos
quais o licenciamento seja de empreendimentos de carter regional, no h qualquer obstculo
para a sua realizao pelo rgo estadual, ou pelos rgos estaduais, conforme a hiptese.
Como se observa, trataram referidos diplomas sobre as normas federais bsicas para a
uniformizao do licenciamento ambiental em todo o territrio nacional, referendando a
descentralizao de sua outorga, que ficou entregue fundamentalmente aos rgos estaduais.
Posteriormente, a Constituio de 1988, recepcionando a Lei n 6.938/81, deixou claro que os
diversos entes da Federao devem partilhar as responsabilidades sobre a conduo das
questes ambientais, tanto no que tange competncia legislativa, quanto no que diz respeito
competncia dita implementadora ou de execuo (competncia administrativa).
Assim, integrando o licenciamento o mbito da competncia de implementao, os trs
nveis de governo esto habilitados a licenciar empreendimentos com impactos ambientais,
cabendo, portanto, a cada um dos entes integrantes do SISNA- MA, promover a adequao de
sua estrutura administrativa com o objetivo de cumprir essa funo, que decorre diretamente da
Constituio.
O licenciamento ambiental em nvel federal
52
o Decreto n
s
99.274, de 6 de junho de 1990,
que vem sendo complementado por uma grande quantidade de Portarias e outras normas
administrativas.
53
O artigo 17 do decreto determina que:
A construo, instalao, ampliao e funcionamento de atividades utilizadoras de recursos ambientais,
consideradas efetiva ou potencialmente polui- doras, bem assim os empreendimentos capazes, sob qualquer
forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento dos rgos estaduais que integrem
o SISNAMA.
51 Art. 4* Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, rgo executor do
SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei n
B
6.938, de 31 de agosto de 1981, de
empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional, a saber:... II -
localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados; III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites
territoriais do Pas ou de um ou mais Estados;... l
2
O IBAMA far o licenciamento de que trata este artigo aps
considerar o exame tcnico procedido pelos rgos ambientais dos Estados e Municpios em que se localizar a atividade
ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais rgos competentes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, envolvidos no procedimento de licenciamento. 2
a
O IBAMA, ressalvada sua
competncia supletiva, poder delegar aos Estados o licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental de
mbito regional, uniformizando, quando possvel, as exigncias.
52 Cada Estado da federao dotado de autonomia poltica para a fixao de seu sistema de licenciamento ambiental prprio.
53 Http://www.ibama.gov.br/licenciamento/, capturado aos 07/02/2008.
Poder de Polcia Arabiental
O agente licenciador tpico das atividades potencialmente causadoras de degradao
ambiental o rgo estadual integrante do SISNAMA- No obstante a competncia dos rgos
estaduais, compete ao CONAMA e ao Poder Pblico Federal a fixao dos critrios gerais a
serem adotados para o licenciamento de atividades utilizadoras de recursos ambientais e
potencialmente poluidoras. Usualmente, tem sido entendido que tais critrios gerais podero
ser modificados pelos Estados, desde que os padres estaduais impliquem maior proteo ao
meio ambiente. Este um ponto que na minha opinio demanda um maior aprofundamento e
anlise crtica. Um padro no tem existncia em si mesmo. Ao contrrio, ele existe com a
finalidade de garantir um nvel de qualidade ambiental. Penso que, em funo de diferentes
nveis de concentrao urbana, capacidade de disperso atmosfrica, capacidade de diluio de
corpos hdricos e outros fatores, os Estados de forma fundamentada tecnicamente poderiam
estabelecer padres adequados s suas necessidades e que, no necessariamente, fossem mais
restritivos que os federais.
O CONAMA dever fixar os critrios bsicos a serem empregados para fins de
licenciamento, nos quais necessariamente devero estar includos:
a) o diagnstico ambiental;
b) descrio da ao proposta e suas alternativas;
c) identificao, anlise e previso dos impactos significativos, positivos e negativos.
54

O IBAMA exerce funes de carter supletivo na atividade de licenciamento ambiental e na
consequente fiscalizao do efetivo cumprimento dos termos nos quais foi concedida a licena;
isto porque o licenciamento fundamentalmente desempenhado pelos rgos estaduais
integrantes do SISNAMA. Por atividade supletiva, no se deve entender uma atividade exercida em
substituio daquela desempenhada pelo rgo estadual de controle ambiental. A atividade
supletiva limita-se a atender aspectos secundrios do processo de licenciamento. Entende-se,
igualmente, como atividade supletiva a atividade complementar ao processo de licenciamento.
No pode, contudo, o rgo federal discordar da licena concedida pelo rgo estadual e, na
vigncia desta, embargar obras etc. Isto somente pode ocorrer, em tese, se o rgo federal
demonstrar que a licena estadual est eivada de vcio. A observncia deste parmetro de
atribuio administrativa fundamental para que o SISNAMA possa, de fato, existir. Se se
admitisse que os rgos pblicos de diferentes esferas federativas pudessem, a seu talante,
embargar, paralisar e contestar atividades que se encontram autorizadas regularmente pelos
demais integrantes do SISNAMA, no uso normal e legal de suas atribuies, o sistema se
tomaria completamente invivel.: Alis, a prpria
54 Os estudos de impacto ambiental sero examinados em captulo prprio e com detalhes.
Direito Ambiental
criao do SISNAMA tem por finalidade ltima a organizao de atribuies diferenciadas e a
descentralizao administrativa de forma cooperativa e harmnica. Desejo ressaltar que,
evidentemente, no uso da competncia administrativa residual de cada um dos integrantes do
SISNAMA, plenamente possvel que sejam necessrias licenas diversas e que a concesso de
uma delas, por si s, no seja suficiente para autorizar determinado empreendimento. Nesta
hiptese, possvel a oposio de embargos administrativos a empreendimentos que no
possuam todas as licenas necessrias.
0 procedimento padro de licenciamento ambiental compreende a concesso de duas
licenas preliminares e a licena final que o encerra. Essas licenas so:
1 - Licena Prvia (LP), na fase preliminar do planejamento da atividade,
contendo requisitos bsicos a serem atendidos nas fases de localizao, instalao e
operao, observados os planos municipais, estaduais ou federais do uso do solo.
II ~ Licena de Instalao (LI), autorizando o incio da implantao, de
acordo com as especificaes constantes do projeto executivo aprovado.
III - Licena de Operao (LO), autorizando, aps as verificaes necessrias,
o incio da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de
controle de poluio, de acordo com o previsto nas licenas prvia e de instalao.
Penso que no existe uma obrigao para que as licenas sejam concedidas em sequncia.
Muitas vezes, no h a necessidade concreta de que uma ou outra licena seja concedida. Nem
sempre h a necessidade de uma LP, por exemplo. Em diversas hipteses, sero necessrias
outras licenas diferentes.
4.3.1. Responsabilidade pela emisso das licenas ambientais
A grande polmica relacionada concesso de licenas ambientais que, seguidamente,
tem acarretado o ajuizamento das mais diversas aes judiciais em face de servidores dos rgos
ambientais implicou a elaborao da Lei n
e
11.516, de 28 de agosto de 2007, que em seu artigo
estabelece que A responsabilidade tcnica, administrativa e judicial sobre o contedo de
parecer tcnico conclusivo visando emisso de licena ambiental prvia por parte do Ibama
ser exclusiva de rgo colegia- do do referido Instituto, estabelecido em regulamento. Com
isto, o legislador buscou afastar a responsabilidade individual do servidor pblico e dilu-la
entre os diferentes membros do colegiado que emitiram o parecer tcnico que deu embasa-
mento emisso da licena ambiental. A medida responde a uma situao de fato na qual os
rgos administrativos chegaram a quase paralisao no que diz respeito emisso de licenas,
tendo em vista o potencial risco para os funcionrios que as assinassem.
Poder de Policia Ambiental
Organograma
55
do licenciamento Federal

Legenda: Coordenao Geral de Infraestrutura de Energia Eltrica - CGENE; Coordenao de Energia Hidreltrica e
Transposies - COHID; Coordenao de Energia Eltrica, Nuclear e Dutos - COEND; Coordenao Geral de
Transporte, Minerao e Obras Civis - CGTMO; Coordenao de Transporte - COTRA; Coordenao de Minerao e
Obras Civis - COMOC; Coordenao Geral de Petrleo e Gs - CGPEG. Coordenao de Explorao de Petrleo e Gs
- COEXP; Coordenao de Produo de Petrleo e Gs - CPROD.
4.3.2. O Sistema Estabelecido pela Resoluo n
2
237, de 19 de Dezembro de 1997
As grandes dificuldades existentes no processo de licenciamento ambiental, decorrentes,
em grande parte, de uma incompreenso da Lei n
s
6.938/81, acarretaram que, muitas vezes,
fossem exigidas dos empreendedores diferentes licenas ambientais. Tal situao,
evidentemente, no poderia prosseguir, em razo dos seus elevados custos e de sua
irracionalidade latente. O CONAMA, acertadamente, tentou enfrentar a questo. Infelizmente,
a soluo dada ao problema no foi a mais adequada, como se demonstrar.
De fato, nos termos do artigo 10 da Lei n
9
6.938/81, cabe aos Estados o licenciamento
ambiental; a Unio, atravs do IBAMA, limita-se a exercer competncia supletiva. A Resoluo
CONAMA n
s
237, de 19 de dezembro de 1997, sem qualquer base legal, estabeleceu, em seu
artigo 4
a
, que: Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA,
rgo executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental a que se refere o artigo 1(P
6
da Lei n
9
6.938,
55 Http://www.ibama.gov.br/licen.ciamento/index.php, capturado aos 25.09.2007.
56 Lei n 6.938/81, Art, 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental, dependero de prvio licenciamento por rgo estadual competente, integrante do SISNAMA SISNAMA e do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas
exigveis.
Direito Ambiencal
de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com signicativo impacto ambiental de mbito nacional ou
regional, a saber:
I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em pas limtro
fe, no mar territorial, na plataforma continental, na zona econmica exclusiva, em
terras indgenas ou em unidades de conservao do domnio da Unio;
II - licenciadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites do Pas ou de um
ou mais Estados;
IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armaze
nar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem energia
nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer da Comisso
Nacional de Energia Nuclear - CNEN;
V - bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legisla-
o especfica.
A mesma Resoluo, ilegalmente, invadiu a competncia exclusiva dos Estados no que
diz respeito ao licenciamento ambiental, ao lhes retirar atribuies e deleg- las aos Municpios
(arts. 5
S
e 6
e
). Curioso foi que a atribuio de licenciamento ambiental aos entes federados
ficou condicionada existncia de Conselhos de Meio Ambiente, com carter deliberativo e
participao social e, ainda, que eles possuam profissionais habilitados (art. 20). O CONAMA,
no particular, logrou se superar: ou os Estados e Municpios possuem competncia para
licenciar em termos ambientais - competncia outorgada pela CF - ou no possuem.
O artigo 5
e
definiu que:
Compete ao rgo ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos
empreendimentos e atividades:
I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Municpio ou em unidades de conservao de
domnio estadual ou do Distrito Federal;
II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetao natural ou de
preservao permanente relacionadas no artigo 2
Q
da Lei n
3
4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas que
assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou mimicipais;
III-cujos impactos ambientais ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municpios;
IV delegados pela Unio aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convnio.
Para os rgos ambientais municipais, foi estabelecida a competncia para o
licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e
daquelas que lhes forem delegadas por instrumento prprio.
e&tJ - fcnstno Superior Sureau M&a
Poder de Polcia Ambiental
4.3.2.I. Itinerrio para o Licenciamento
A Resoluo n
9
237/97 estabeleceu um roteiro mnimo a ser observado nos processos de
licenciamento ambiental, roteiro este composto por oito etapas:
I - Definio pelo rgo ambiental, com a participao do empreendedor,
dos documentos, projetos e estudos ambientais necessrios para o comeo do
processo de licenciamento.
II Requerimento da licena ambiental, acompanhado da documentao
definida no item I deve ser dada publicidade ao requerimento de licena.
III - Anlise pelo rgo ambiental.
IV Possibilidade de formulao de pedidos de esclarecimentos pelo rgo
ambiental - uma nica vez, podendo haver renovao caso os esclarecimentos no
sejam satisfatrios.
V - Audincia pblica, se for o caso.
VI - Novos esclarecimentos ao rgo ambiental se, da audincia pblica, sur
gir a necessidade.
VII - Emisso de parecer tcnico conclusivo e, se for o caso, parecer jurdico.
VIII- Deferimento ou indeferimento do pedido, com a devida publicidade.
Uma medida extremamente importante foi a definida no l
2
do artigo 10, que determina
que os requerimentos de licenas ambientais devem vir instrudos com certido emitida pelo
Poder Pblico municipal, demonstrando que o empreendimento encontra-se em conformidade
com o zoneamento municipal. Evita-se, assim, que os rgos ambientais utilizem uma prtica
condenvel, que a de se sobrepor s prefeituras quanto ao uso do solo, que atribuio
exclusiva dos Municpios. Merece aplauso o artigo 14 da Resoluo n
Q
237/97, ao definir prazo
para a tramitao dos processos de licenciamento ambiental, evitando-se, desta forma, os
processos ,que nunca chegavam ao fim. Estabeleceu-se, tambm, a prorrogao automtica das
licenas quando estas no forem renovadas no prazo regulamentar, por culpa exclusiva da
administrao (art. 18, 4
a
).
Quanto ao mais, foram mantidos os instrumentos e institutos anteriormente vigentes.
4.3.3. Licenciamento de Petrleo
O regime jurdico da explorao de petrleo no Brasil foi extremamente modificado com
a quebra do monoplio do petrleo, do qual era titular a empresa Petrleo Brasileiro S/A
PETROBRS. Com as modificaes constitucionais e legais, que permitiram o ingresso de
diversas outras companhias no negcio do petrleo, existe uma expectativa bastante justificada
de que todo o ciclo da atividade seja fortemente ampliado. Este fato ser mais verdadeiro no
Estado do Rio de Janeiro, que

BBS Direito Ambiental
ostenta a marca de responsvel por cerca de setenta e cinco por cento de toda a pro-
duo nacional de petrleo e gs natural. Sem pretender adotar uma postura catas-
trofista, no se pode deixar de constatar que, potencialmente, o risco de acidentes
ambientais muito maior no novo cenrio que se inaugura, pois teremos muitos ato-
res novos, com interesses contraditrios, muito novos pontos de explorao etc. A
legislao brasileira sobre o particular ainda muito incipiente e incapaz de respon-
der aos enormes desafios que se comeam a apresentar. Sem pretender esgotar a
matria, passo a fazer uma breve anlise da legislao brasileira sobre o licenciamen-
to ambiental do petrleo, em especial da fase de prospeco.
A Lei n
Q
9.478, de 6 de agosto de 1997, que dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades
relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do
Petrleo e d outras providncias, e em seu artigo l
s
, IV, determina que: Art. I
9
As polticas nacionais
para o aproveitamento racional das fontes de energia visaro aos seguintes objetivos: (...) IV -
proteger o meio ambiente e promover a conservao de energia (...). Os objetivos gerais da
poltica nacional de petrleo tm, na Agncia Nacional de Petrleo - ANP, o seu principal
garante. E importante observar, tambm, que a ANP no estranha s responsabilidades
ambientais decorrentes do negcio do petrleo. Assim que o artigo 8
9
, IX, da Lei n
e
9.478/97,
determina, in verbis: Art. 8
2
A ANP ter como finalidade promover a regulao, a contratao e a
fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo, cabendo-lhe: (...) IX
- fazer cumpriras boas prticas de conservao e uso racional do petrleo, dos derivados e do gs natural e de
preservao do meio ambiente... Nos termos da lei retromencionada, no h dvida de que a ANP
dotada de competncias ambientais especficas quanto atividade do setor petrolfero e de gs
natural. Penso que, no caso concreto, caso no exista uma coordenao muito clara e precisa
entre o CONAMA e a ANP, poderemos, em breve tempo, estar diante de conflitos
interadministrativos muito srios e relevantes para o meio ambiente.
57

Uma caracterstica bastante interessante que a legislao que instituiu a ANP admite
que os prprios contratos de concesso estabeleam obrigaes de natureza ambiental para
serem cumpridas pelas concessionrias, conforme determinado pelo artigo 44,1:
Art. 44. O contrato estabelecer que o concessionrio estar obrigado a:
I adotar, em todas as suas operaes, as medidas necessrias para a conservao dos reservatrios e
de outros recursos naturais, para a segurana das pessoas e dos equipamentos e para a proteo do meio
ambiente...
57 Decreto-Lei n 4.657, de 4/9/1942 (Lei de Introduo ao CC Brasileiro), Art. 2
S
No se destinando vigncia
temporria, a lei ter vigor at que outra a modifique ou revogue. I A lei posterior revoga a ante- rior quando
expressamente o declare, quando seja com ela incompatvel ou quando regule inteiramente a matria de que trata a lei
anterior.
Poder de Polcia Ambiental
O CONAMA buscou dar tratamento normativo explorao de petrleo mediante a
edio da Resoluo n
e
23, de 7 de dezembro de 1994, que regulamenta a atividade que
denominou como EXPROPER (Explorao, Perfurao e Produo de Petrleo e Gs Natural).
O CONAMA, pela resoluo citada, instituiu um conjunto de procedimentos especficos para o
licenciamento das atividades relacionadas explorao e lavra de jazidas de combustveis
lquidos e gs natural.
O artigo 2
9
considera atividade de explorao e lavra de jazidas de combustveis lquidos e
gs natural:
i) a perfurao de poos para identificao das jazidas e suas extenses;
ii) a produo para pesquisa sobre a viabilidade econmica;
iii) a produo efetiva para fins comerciais.
Nas hipteses em que a atividade de EXPROPER se realize em terras indgenas, dever
ser ouvida a autoridade indigenista.
0 licenciamento de EXPROPER possui caractersticas prprias e assim definido:
1 Licena Prvia para Perfurao LPper, autorizando a atividade de perfu
rao e apresentando, o empreendedor, para a concesso deste ato, Relatrio de
Controle Ambiental RCA das atividades e a delimitao da rea de atuao
pretendida;
ii - Licena Prvia de Produo para Pesquisa - LPpro, autorizando a produ
o para pesquisa da viabilidade econmica da jazida, apresentando, o
empreendedor, para a concesso deste ato, o Estudo de Viabilidade Ambiental
EVA;
iii - Licena de Instalao LI, autorizando, aps a aprovao do EIA ou RAA e
contemplando outros estudos ambientais existentes na rea de interesse, a
instalao das unidades e sistemas necessrios produo e ao escoamento;
iv - Licena de Operao - LO, autorizando, aps a aprovao do Projeto de
Controle Ambiental PCA, o incio da operao do empreendimento ou das
unidades, instalaes e sistemas integrantes da atividade, na rea de interesse.
0 procedimento de licenciamento feito mediante a utilizao dos seguintes
instrumentos:
1 Estudo de Impacto Ambiental EIA e respectivo RIMA, de acordo com as
diretrizes gerais fixadas pela Resoluo/CONAMA/n 001, de 23 de janei
ro de 1986;
ii Relatrio de Controle Ambiental RCA, elaborado pelo empreendedor,
contendo a descrio da atividade de perfurao, riscos ambientais, iden
tificao dos impactos e medidas mitigadoras;
170
Direito Ambiental
iii - Estudo de Viabilidade Ambiental - EVA, elaborado pelo empreendedor,
contendo plano de desenvolvimento da produo para a pesquisa pretendida, com
avaliao ambiental e indicao das medidas de controle a serem adotadas;
iv - Relatrio de Avaliao Ambiental - RAA, elaborado pelo empreendedor,
contendo diagnstico ambiental da rea onde j se encontra implantada a atividade,
descrio dos novos empreendimentos ou ampliaes, identificao e avaliao do
impacto ambiental e medidas mitigadoras a serem adotadas, considerando a
introduo de outros empreendimentos;
v - Projeto de Controle Ambiental - PCA, elaborado pelo empreendedor, con
tendo os projetos executivos de minrmizao dos impactos ambientais avaliados
nas fases da LPper, LPpro e II, com seus respectivos documentos.
Para a perfurao, so necessrias as seguintes licenas:
I - Licena Prvia para Perfurao ~ LPper, que dever ser instruda com os
seguintes documentos: (i) Requerimento de Licena Prvia para Perfurao - LPper;
(ii) Relatrio de Controle Ambiental RCA; (iii) autorizao de desmatamento,
quando couber, expedida pelo IBAMA; (v) Cpia da publicao do pedido de
LPper.
II - Licena Prvia de Produo para Pesquisa LPpro, que dever ser instru
da com os seguintes documentos: (i) Requerimento de licena Prvia de Produo
para Pesquisa - LPpro; (ii) Estudo de Viabilidade Ambiental EVA; (iii)
autorizao de desmatamento, quando couber, expedida pelo IBAMA; (iv) cpia da
publicao do pedido de LPpro.
III - Licena de Instalao - LI, que dever ser instruda com os seguintes do
cumentos: (i) Requerimento de Licena de Instalao LI; (ii) Relatrio de
Avaliao Ambiental - RAA ou Estudo de Impacto Ambiental - EIA;
(iii) outros estudos ambientais pertinentes, se houver necessidade; (iv) autorizao
de desmatamento, quando couber, expedida pelo IBAMA; (v) cpia da publicao
de pedido de LI.
IV - Licena de Operao - LO: (i) Requerimento de Licena de Operao -
LO; (ii) Projeto de Controle Ambiental - PCA; (iii) cpia da publicao de pedido de
LO.
4.3.4. Licenciamento Ambiental para Empreendimentos Eltricos de
Pequeno Porte
4.3.4.1. Introduo
Conforme se sabe, o licenciamento ambiental o instrumento mais importante para a
aplicao do princpio da preveno de danos ambientais, pois por seu intermdio que as
autoridades pblicas responsveis pela proteo ambiental podem,
Poder de Polcia Ambiental
efetivamente, adotar medidas capazes de evitar danos ambientais ou mitig-los. O
licenciamento ambiental um ato administrativo complexo no qual intervm diferentes
autoridades, associaes, empreendedores etc.
O licenciamento ambiental, por diversos motivos, perdeu o seu carter de anlise
profunda das diferentes implicaes ecolgicas, sociais e econmicas de um determinado
projeto para se transformar em um procedimento quase sempre burocrtico, lento e incapaz de
atender s necessidades da sociedade que necessita de proteo ambiental e de atividades
econmicas. A crise de energia que se abateu sobre o pas no ano 2000 teve uma repercusso
imediata no licenciamento ambiental, pois a necessidade premente de novas fontes geradoras
de energia levou a uma srie de investimentos em usinas termeltricas e hidreltricas de
pequeno porte que, por seu curto espao de tempo para construo, desempenham um
importante papel na rpida criao de alternativas viveis. A Resoluo CONAMA n
e
279, de 27
de junho de 2001, , infelizmente, o reconhecimento cabal de que o modelo de licenciamento
ambiental atualmente vigente encontra-se profundamente desgastado e no consegue cumprir
com as suas finalidades e objetivos bsicos, basta que se observe o conjunto de consideranda que
inauguram a mencionada Resoluo.
58

4.3.4.2. Campo de Incidncia da Resoluo CONAMA n
9
279, de 27 de Junho
de 2001
A Resoluo CONAMA n
9
279, de 27 de junho de 2001, aplica-se ao licenciamento
ambiental simplificado de empreendimentos eltricos, com pequeno potencial de impacto
ambiental, dentre os quais a Resoluo destaca:
58 Considerando a necessidade de estabelecer procedimento simplificado para o licenciamento ambiental, com prazo mximo de sessenta
dias de tramitao, dos empreendimentos com impacto ambiental de pequeno porte, necessrios ao incremento da oferta de energia
eltrica no Pas, nos termos do Art, 8>, da Medida Provisria ifi 2.152-2, de P de junho de 2001; Considerando a crise de energia
eltrica e a necessidade de atender a celeridade estabelecida pela Medida Provisria ifi 2.152-2, de P de junho de 2001; Considerando a
dificuldade de defnir-se, a priori, impacto ambiental de pequeno porte, antes da anlise dos estudos ambientais que subsidiam o
processo de licenciamento ambiental e, tendo em vista as diversidades e peculiaridades regionais, bem como as complexidades de
avaliao dos efeitos sobre o meio ambiente decorrentes da implantao de projetos de energia eltrica; Considerando as situaes de
restrio, previstas em leis e regulamentos, tais como unidades de conservao de uso in direto, terras indgenas, questes de sade
pblica, espcies ameaadas de extino, stios de ocorrncia de patrimnio histrico e arqueolgico, entre outras, e a necessidade de
cumprimento das exigncias que regulamentam outras atividades correlatas com o processo de licenciamento ambiental;
Considerando os dispositivos constitucionais, em especial o Artigo 225, relativos garantia de um ambiente ecologicamente
equilibrado e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo
para as geraes futuras; Considerando os princpios da eficincia, publicidade, participao e precauo; Considerando que os
procedimentos de licenciamento ambiental atuais so estabelecidos nas Resolues CONAMA n*s 001, de 23 de janeiro de 1986, e 237,
de 19 de dezembro de 1997, e, para empreendimentos do setor eltrico, de forma complementar, na Resoluo CONAMA rfi 006, de 16
de setembro de 1987, resolve:...
BB
raBffl
ggj
O artigo l
9
da Resoluo repete uma velha prtica do CONAMA, que a de estabelecer
normas sobre matria para as quais ele no possui competncia constitucional ou legal. Tanto
assim que no artigo consta: os procedimentos e prazos estabelecidos nesta Resoluo aplicam-se em qualquer
nvel de competncia. E evidente que o CONAMA completamente destitudo de atribuio legal
para dispor sobre questes que dizem respeito, diretamente, s autonomias constitucionais de
Estados e Municpios, tal como definidas
59
nos artigos l
9
e 18 da CF. De fato, normas meramente
instrumentais, como a fixao de procedimentos e prazos, so da mais elementar economia
interna dos Estados e Municpios.
43.4.3. Glossrio da Resoluo
A Resoluo adotou os seguintes conceitos:
(i) Relatrio Ambiental Simplificado - RAS: os estudos relativos aos aspectos ambientais
relacionados localizao, instalao, operao e ampliao de iima atividade ou
empreendimento, apresentados como subsdio para a concesso da licena prvia
requerida, que conter, dentre outras, as informaes relativas ao diagnstico
ambiental da regio de insero do empreendimento, sua caracterizao, a
identificao dos impactos ambientais e das medidas de controle, de mitigao e de
compensao.
(ii) Relatrio de Detalhamento dos Programas Ambientais: o documento que apresenta,
detalhadamente, todas as medidas mitigatrias e compensatrias e os programas
ambientais propostos no RAS.
(iii) Reunio Tcnica Informativa: Reunio promovida pelo rgo ambiental competente,
s expensas do empreendedor, para apresentao e discusso do Relatrio Ambiental
Simplificado, Relatrio de Detalhamento dos Programas Ambientais e demais
informaes, garantidas a consulta e participao pblica.
(iv) Sistemas Associados aos Empreendimentos Eltricos: sistemas eltricos, pequenos
ramais de gasodutos e outras obras de infraestrutura comprovada- mente necessrias
implantao e operao dos empreendimentos.
Direito Ambiental
(i) sistemas de transmisso de energia eltrica (linhas de transmisso e subestaes);
(ii) usinas elicas e outras fontes alternativas de energia.
59 CF, Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se
em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos (...) Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica
Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio.
\
Poder de Polcia Ambiental I
O Relatrio Ambiental Simplificado, em minha opinio, no uma contrafao do
Estudo de Impacto Ambiental, pois, nos termos da CF, o Estudo de Impacto Ambiental
somente exigvel para a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradao do meio ambiente.
60
bvio que cabe aos rgos ambientais definir
aquilo que se deve ter como, em tese, efetiva ou potencialmente causador de significativa
degradao do meio ambiente. Este, alis, um critrio que tem sido adotado desde a
Resoluo n
2
001/86 do CONAMA. Em verdade, a CF, no artigo 225, l
2
, IV, pretendeu
estabelecer a necessidade de avaliao de impacto ambiental. Esta uma categoria ampla que
contempla o estudo de impacto ambiental.
Ora, se houve a definio de empreendimentos com pequeno impacto ambiental, no h
qualquer obrigatoriedade legal para que tais empreendimentos sejam precedidos de estudo de
impacto ambiental, pois no caracterizada a efetiva ou potencial signfictiv degradao do meio
ambiente. No resta dvida, no entanto, de que uma declarao judicial poder reconhecer a
existncia dos requisitos constitucionais aptos a tomarem exigvel o estudo de impacto
ambiental. O RAS parece-me, portanto, perfeitamente legal e constitucional.
Deve ser levado em considerao, ademais, que cabe ao rgo ambiental fazer o
enquadramento da atividade pretendida dentro dos parmetros da Resoluo n
2
279/2001. O
empreendedor limita-se a solicitar o enquadramento. Caso este no seja concedido pelo rgo
ambiental, o licenciamento seguir os procedimentos gerais e, considerando-se que a atividade
efetiva ou potencialmente causadora de significativa degradao ambiental, exigvel o Estudo
de Impacto Ambiental.
61

43.4A. Procedimentos
O requerimento de Licena Prvia deve ser instrudo com o Relatrio Ambiental
Simplificado, que dever atender, pelo menos, ao contedo do Anexo I da Resoluo,
62
assim
como o registro na Agncia Nacional de Energia - ANEEL, quando
60 Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. P Para
assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: (...) IV- exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar
publicidade.
61 A. 4 O rgo ambiental competente denir, com base no Relatrio Ambiental Simplificado, o enquadramento do empreendimento
eltrico no procedimento de licenciamento ambiental simpliScado, mediante deciso fundamentada em parecer tcnico. I
a
Os
empreendimentos que, aps anlise do rgo ambiental competente, no atenderem ao disposto no caput Gearo sujeitos ao
licenciamento no simpliScado, na forma da legislao vigente, o que ser comunicado, no prazo de at dez dias teis, ao empreen-
dedor. 2* Os estudos e documentos juntados ao RAS podero ser utilizados no Estudo Prvio de Impacto Ambiental, com ou sem
complementao, aps manifestao favorvel do rgo ambiental.
62 ANEXO I-PROPOSTA DE CONTEDO MNIMO PARA O RELATRIO AMBIENTAL SIMPLIFICADO. A - Descrio do
Projeto. Objetivos e justificativas, em relao e compatibilidade com as polticas setoriais, planos e programas governamentais;
descrio do projeto e suas alternativas tecnolgicas e loca- cionais, considerando a hiptese de no-realizao, especificando a rea
de influncia; B - Diagnstico e
174
Direito Ambiental
couber, e pareceres dos rgos envolvidos. Um elemento importante na Resoluo que o 1
do artigo 3
5
exige, acompanhando o requerimento de LP, a declarao de enquadramento do
empreendimento Resoluo, firmada pelo responsvel tcnico pelo RAS e pelo responsvel
principal do empreendimento. Esta uma medida importante, pois elimina anlises, muitas
vezes, desnecessrias e, ao mesmo tempo, firma a responsabilidade do empreendedor e seus
prepostos. igualmente importante a obrigatoriedade de apresentao do cronograma fsico-
financeiro a partir da Concesso da Licena de Instalao, destacando-se a data de incio das
obras.
A expedio da Licena Prvia condiciona-se apresentao, quando couber, da outorga de
direito de utilizao dos recursos hdricos ou da declarao da reserva de disponibilidade
hdrica, feitas pelo rgo competente. O requerimento da Licena de Instalao dever vir
acompanhado da comprovao do atendimento das condicionantes da licena Prvia, do
Relatrio de Detalhamento dos Programas Ambientais, e outras informaes, quando couber. A
Licena de Instalao somente ser expedida aps a comprovao, quando couber, da Declarao
de Utilidade Pblica do empreendimento.
4,3.4.5. Prazos
O prazo para emisso da Licena Prvia e da Licena de Instalao de at sessenta dias,
contados a partir da data em que o requerimento tenha dado entrada no rgo. Caso sejam
necessrios estudos ambientais complementares, o prazo para a entrega do Alvar de Licena
suspenso enquanto tais estudos estiverem sendo realizados. Tal suspenso, de sessenta dias,
poder ser prorrogada pelo rgo ambiental mediante solicitao fundamentada do
empreendedor. Caso os estudos no sejam apresentados no prazo estipulado, o procedimento de
licenciamento arquivado. A Resoluo, em pssima tcnica redacional, usa o termo
cancelado. Ora, s haveria cancelamento se o protocolo fosse alterado, como se o procedimento
administrativo nunca houvesse existido, o que no o caso.
O 4 do artigo 6
S
determina que:
A Licena de Instalao perder sua eficcia caso o empreendimento no inicie sua implementao no
prazo indicado pelo empreendedor conforme cronograma apresentado, facultada sua prorrogao pelo rgo
ambiental mediante provocao justificada.
Prognstico Ambiental. Diagnstico ambiental; Descrio dos provveis impactos ambientais e scio-eco- nmicos da
implantao e operao da atividade, considerando o projeto, suas alternativas, os horizontes de tempo de incidncia dos
impactos e indicando os mtodos, tcnicas e critrios para sua identificao, quantificao e interpretao; caracterizao da
qualidade ambiental futura da rea de influncia, considerando a interao dos diferentes fatores ambientais; C Medidas
Mitigadoras e Compensatrias. Medidas mitigadoras e compensatrias, identificando os impactos que no possam ser evitados;
recomendao quanto alternativa mais favorvel; programa de acompanhamento, monitoramento e controle.
Poder de Polcia Ambiental
Aplica-se aos empreendimentos que j se encontravam em licenciamento ambiental na
data da publicao da Resoluo e, desde de que possam ser enquadrados nos seus
pressupostos, o licenciamento ambiental simplificado, qUando requerido pelo empreendedor.
A licena de Operao ser emitida pelo rgo ambiental competente no prazo mximo
de sessenta dias aps seu requerimento, desde que tenham sido cumpridas todas as
condicionantes da Licena de Instalao, no momento exigveis, ntes da entrada em operao
do empreendimento, verificando-se, inclusive, quando for o caso, por meio da realizao de
testes pr-operadonais necessrios, previamente autorizados.
4.3.4.6. Reunio Tcnica Informativa
O artigo 8
e
define a possibilidade da realizao de Reunio Tcnica Informativa, seja por
iniciativa prpria do rgo ambiental, ou por solicitao de entidade civil, pelo Ministrio
Pblico, ou por cinquenta pessoas maiores de dezoito nos. Em minha opinio, a simples
apresentao de requerimento, desde que atendidas as formalidades legais, impe a convocao
da Reunio Tcnica Informativa, em at 20 (vinte) dias aps a data de publicao do
requerimento das licenas pel empreendedor. O mesmo prazo deve ser observado para a
realizao da Reunio.
Na Retimo Tcnica Informativa, obrigatria a presena do empreendedor, das equipes
responsveis pela elaborao do Relatrio Ambiental Simplificado e do Relatrio de
Detalhamento dos Programas Ambientais, e de representantes do rgo ambiental competente.
assegurado a qualquer cidado o direit de se manifestar, por escrito, no prazo de quarenta
dias da publicao do requerimento de licena, cabendo ao rgo ambiental juntar as
manifestaes ao processo de licenciamento ambiental e consider-las na fundamentao da
emisso da licena ambiental.
4.3.4.7. Publicidade
As publicaes devero ser feitas em Dirio Oficial e em jornal de grande circulao ou
outro meio de comunicao amplamente utilizado na regio onde se pretende instalar o
empreendimento. Delas devem constar:
(i) a identificao do empreendedor,
(ii) o local de abrangncia;
(iii) o tipo de empreendimento; e
(iv) o endereo e telefone do rgo ambiental competente.
Cabe ao empreendedor encaminhar cpia das publicaes ao Conselho de Meio
Ambiente competente.
A divulgao por meio de rdio, quando determinada pelo rgo ambiental competente
ou a critrio do empreendedor, dever ocorrer por, no mnimo, trs vezes ao dia durante trs
dias consecutivos em horrio das 6:00 s 20:00 horas.
Direito Ambiental
4.3.5. Agentes Ambientais Voluntrios
A Constituio brasileira, em seu artigo 225, determina que todos tm o dever de proteger e
preservar o meio ambiente, que um bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade
de vida. Esta uma das normas mais importantes de nossa Lei Fundamental. A prpria CF criou
uma srie de instrumentos capazes de assegurar ao cidado vima ampla participao na defesa
do meio ambiente, dentre elas destaco: a ao popular, o direito de representao aos Poderes
Pblicos, as audincias pblicas, a publicidade dos relatrios de impacto ambiental. Para as
associaes que se dedicam defesa do meio ambiente, a CF outorgou-lhes legitimidade para o
ajui- zamento de aes civis pblicas de responsabilidade. um amplo leque de opes que, se
bem utilizado e tem sido at aqui , pode contribuir enormemente para a defesa e
conservao do meio ambiente.
O Poder Pblico, dentro do quadro legal da proteo ambiental, est dotado de amplas
prerrogativas para agir em defesa dos valores do meio ambiente, embora nestas no se incluam
atribuir poder de polcia a particulares, pois a polcia administrativa uma funo tpica do
Estado e indelegvel.
O comprometimento da administrao pblica com os seus programas facilmente
medido pela anlise da execuo oramentria, e no pelo desrespeito lei e Constituio que,
no raras vezes, feito com barretadas fceis. Refiro-me Instruo Normativa n
s
19, de 5 de
novembro de 2001, do IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis. Tal Instruo Normativa encerra um dos maiores absurdos jurdicos j
praticados por um rgo ambiental em nosso pas. O IBAMA, pela absurda IN, estabeleceu
critrios para a designao de Agentes Ambientais Voluntrios (AAV), que so os participantes
de MUTIRES AMBIENTAIS como forma de ampliao das atividades de controle e fiscalizao do uso dos
recursos naturais renovveis. O artigo 3
9
da IN n
s
19/2001 definiu as seguintes atribuies para os
AAV: Art. 3
g
Compete aos Agentes Ambientais Voluntrios: (i) atuarem sempre atravs de
MUTIRES AMBIENTAIS, como previsto no artigo 2? da Resoluo CONAMA n
2
003, de 1988; (ii) lavrarem
Autos de Constatao circunstanciados e devidamente assinados pelos presentes, sempre que for identificada infrao
legislao ambiental; (iii) reterem, quando possvel, os instrumentos utilizados na prtica da infrao penal e/ou os
produtos dela decorrentes, e encaminh- los imediatamente autoridade policial mais prxima ,
Uma outra questo que no pode passar em branco a responsabilidade civil do Estado
em razo de danos praticados pelo AAV. Refiro-me, inclusive, aos danos morais e imagem.
No difcil imaginar o clima de power rangersou de cruzados ambientais que cercaro as
aes dos Mutires Ambientais. A este respeito, o jornal Estado de S.Paulo do dia 29-11.2001
noticiou declarao de ambientalista, nos seguintes termos: Iremosprovocar e mediar mutires
ambientais no estado, que sero operaes de fiscalizao de rgos pblicos com a participao da sociedade. E
evidente que qualquer pessoa que seja constatada por um AAV que, nos termos da Resoluo
n
e
003/1988 do CONAMA, dever agir com grupos de 3 (trs) a 5 (cinco) pessoas, estar sofrendo
um constrangimento ilegal e que merece ser punido.
Poder de Polcia Ambiental
4.3.6. Licena Especial para Fins Cientficos
O licenciamento das atividades direta ou indiretamente ligadas ao meio ambiente divide-
se em mltiplas licenas. Em geral, os estudiosos tm dado ateno, apenas, ao licenciamento
das atividades poluidoras e tm relegado a segundo plano a licena estabelecida pelo artigo 14
da Lei n
9
5.197/67 (Cdigo de Caa). Tal licena referente coleta de material para fins
cientficos e outorgada a cientistas devidamente credenciados. A importncia da referida
licena extraordinria, pois atravs da sua concesso que se podem realizar importantes
estudos sobre a vida dos animais, sobre a biodiversidade, pesquisas concernentes descoberta
de remdios etc.
O artigo 14, 4
a
, do Cdigo de Caa estabelece que:
Poder ser concedida a cientistas, pertencentes a instituies cientficas oficiais ou oficializadas, ou por
estas indicadas, licena especial para a coleta de material destinado a fins cientcos, em qualquer poca...
# Aos cientistas das instituies nacionais que tenham, por Lei, a atribuio de coletar material
zoolgico, para Uns cientficos, sero concedidas licenas permanentes.
Administrativamente, a concesso da referida licena foi regulamentada pela Portaria n
2

332, de 13 de maro de 1990, do IBAMA.
A Portaria regulamentadora, em seu artigo l
9
, estabelece que:
A licena para coleta de material zoolgico, destinado a fins cientcos ou didticos, poder ser concedida
pelo IBAMA em qualquer poca, a cientistas e profissionais devidamente qualificados, pertencentes a
instituies cientficas brasileiras pblicas credenciadas pelo IBAMA ou por elas indicadas.
O 3
e
do mencionado artigo da Portaria n
Q
332/90 determina que:
A licena a que se refere o caput do artigo ser concedida em carter temporrio aos cientistas
brasileiros ou estrangeiros pertencentes a departamento ou unidade administrativa que tenham, por lei, a
atribuio de coletar material zoolgico, para fins cientficos em instituio na qual mantenham vnculo
empregatcio.
Em seu artigo 2
S
, a citada Portaria estabelece que:
A licena para a coleta de material zoolgico ser concedida desde que demonstrada a sua finalidade
cientfica ou didtica e que no afetar as populaes das espcies ou grupos zoolgicos objeto da pesquisa.
No artigo 8
9
, so estabelecidos os requisitos para a concesso da licena.
Direito Ambiental
O licenciamento de atividades ambientais diligncia tipicamente administrativa e, por
isso, essencialmente sujeita s regras gerais do Direito Administrativo e, evidentemente, s
normas especiais de Direito Ambiental. A licena, no presente caso, um direito subjetivo dos
cientistas e das instituies cientficas. Mais do que isto, um dever, na medida em que estes
no podem exercer as suas atividades em desobedincia s normas legais pertinentes.
Como se sabe, para que uma licena seja concedida, basta que aquele que a pretenda
preencha as condies legais cabveis na hiptese. Esta a opinio de todos os autores. Assim
porque o direito preexiste prpria licena. No a concesso da licena que o constitui. A
licena apenas declara o direito. A concesso da licena, portanto, obrigatria.
Se as condies para. a edio do consentimento da Administrao so estritamente aquelas que esto
previstas na norma legal, sem margem alguma de apreciao administrativa casustica, sua cabal satisfao
pelo particular postulante obriga outorga de uma licena.63
Celso Antnio Bandeira de Mello
64
afirma, sobre a licena, que:
Uma vez cumpridas as exigncias legais, a Administrao no pode neg-la.
Em igual direo esto apontados os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles
65
e de
Digenes Gasparini.
66
Para o primeiro, a licena
o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Pblico, verificando que o interessado atendeu s
exigncias legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou realizaes de fatos materiais antes vedados ao
particular, como, p. ex., o exerccio de uma profisso, a construo de um edifcio em terreno prprio.
Para o segundo, trata-se de
aro vinculado atravs do qual a Administrao Pblica faculta ao interessado o exerccio de certa atividade
material, sempre que satisfeitas as exigncias legais.
63 Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Forense, 10
a
ed., p. 296.
64 Elementos de Direito Administrativo. So Paulo: RT, 2
a
ed., 1991, p. 23.
65 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 18 ed., p. 170,
66 Direito Administrativo, So Paulo: Saraiva, 1989, p. 73.
Poder de Polcia Ambiental
179
a
E de se observar que a licena da qual ora tratamos no uma licena outorgada a
particulares com a finalidade de exerccio de atividades privadas. No. No caso especfico,
cuida-se de uma licena para o exerccio de uma atividade que possui uma dplice funo. A
primeira a de atividade laborativa capaz de assegurar a sobrevivncia de um indivduo. A
segunda a de aprimoramento cientfico do Pas. Ambas as finalidades merecem proteo
constitucional (CF, art. 5
a
, IX e XIII, c/c 218, ls).
Basta que os interessados preencham os requisitos estabelecidos no artigo 14 do Cdigo
de Caa para que faam jus licena. Tais requisitos so:
a) ser cientista;
b) estar vinculado profissionalmente a uma instituio cientfica oficial ou oficializada;
c) que os trabalhos cientficos a serem realizados os sjam na rea de Zoologia.
Por instituio cientfica oficializada podem ser entendidas as Universidades Privadas
que, obviamente, necessitam de autorizao do Governo Federal para funcionar. Nesta
categoria podem incluir-se, ainda, fundaes ou institutos de pesquisa privados que estejam
submetidos a algum tipo de fiscalizao ou controle oficial. A ttulo de exemplo, podemos citar
um laboratrio privado que esteja pesquisando algum tipo de vacina a ser produzida a partir de
produto de origem animal. Nos presentes casos, a licena a ser concedida a de carter
temporrio. '
Aqueles que tenham preenchido os requisitos acima e, alm disso, estejam vinculados a
instituies criadas por lei tm direito obteno de licena de carter permanente. Nesta condio,
incluem-se os pesquisadores vinculados, por exemplo, s Universidades Federais, pois estas,
como se sabe, so criadas por lei. E indiscutvel que uma das finalidades precpuas das
Universidades a pesquisa cientfica, seja em Zoologia, seja nos demais campos do
conhecimento humano.
Como se v, a licena especial para fins cientficos prevista no artigo 14 do Cdigo de Caa
um Direito subjetivo pblico e, ao mesmo tempo, um dever dos pesquisadores, cientistas e
instituies cientficas voltadas para o estudo da Zoologia, de forma que estes possam exercer
suas atividades profissionais dntro da legalidade vigente no Pas. Uma vez preenchidos os
requisitos legais, a licena deve ser concedida pela autoridade competente, que no pode neg-la
em nenhuma hiptese. A recusa na expedio da licena d margem impetrao de Mandado
de Segurana, em razo do direito lquido e certo violado.
4.3.7. Licenciamento Ambiental de Postos de Gasolina
Os postos de revenda de combustveis, at recentemente, no estavam submetidos ao
licenciamento ambiental. O CONAMA aprovou uma nrma geral a ser adaptada pelos
Estados s suas realidades locais, mediante a expedio de normas
Direito Ambiental
prprias a Resoluo CONAMA n
2
273, de 29 de novembro de 2000,
67
comple-
67 RESOLUO CONAMA N
2
273 DE 29 DE NOVEMBRO DE 2000 (publicada no DOU de 8 de janeiro de 2001). O
CONAMA - CONAMA, no uso das competncias que lhe foram conferidas pela Lei n
8
6.938, de 31 de agosto de 1981,
regulamentada pelo Decreto n 99.274, de 6 de julho de 1990, e tendo em vista o disposto na Resoluo CONAMA n
237, de 19 de dezembro de 1997 e em seu Regimento Interno, e considerando que toda instalao e sistemas de
armazenamento de derivados de petrleo e outros combustveis, configuram-se como empreendimentos potencialmente
ou parcialmente poluidores e geradores de acidentes ambientais; considerando que os vazamentos de derivados de
petrleo e outros combustveis podem causar contaminao de corpos dgua subterrneos e superficiais, do solo e do ar;
considerando os riscos de incndio e exploses, decorrentes desses vazamentos, principalmente, pelo feto de que parte
desses estabelecimentos localizam-se em reas densamente povoadas; considerando que a ocorrncia de vazamentos
vem aumentando significativamente nos ltimos anos em funo da manuteno inadequada ou insuficiente, da
obsolescncia do sistema e equipamentos e da feita de treinamento de pessoal; considerando a ausncia e/ou uso
inadequado de sistemas confiveis para a deteco de vazamento; considerando a insuficincia e ineficcia de
capacidade de resposta frente a essas ocorrncias e, em alguns casos, a dificuldade de implementar as aes necessrias,
resolve: Art. 1 A localizao, construo, instalao, modificao, ampliao e operao de postos revendedores, postos
de abastecimento, instalaes de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustveis dependero de prvio
licenciamento do rgo ambiental competente, sem prejuzo de outras licenas legalmente exigveis. 1 Todos os
projetos de construo, modificao e ampliao dos empreendimentos previstos neste artigo devero, obrigatoriamente,
ser realizados, segundo normas tcnicas expedidas pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT e, por
diretrizes estabelecidas nesta Resoluo ou pelo rgo ambiental competente. 2
a
No caso de desativao, os
estabelecimentos ficam obrigados a apresentar um plano de encerramento de atividades a ser aprovado pelo rgo
ambiental competente. 3* Qualquer alterao na titularidade dos empreendimentos citados no caput deste artigo, ou
em seus equipamentos e sistemas, dever ser comunicada ao rgo ambiental competente, com vistas atualizao dessa
informao, na licena ambiental. 4
a
Para efeito desta Resoluo, ficam dispensadas dos licenciamentos as instalaes
areas com capacidade total de armazenagem de at quinze m3, inclusive, destinadas exclusivamente ao abastecimento
do detentor das instalaes, devendo ser construdas de acordo com as normas tcnicas brasileiras em vigor, ou na
ausncia delas, normas internacionalmente aceitas. Art. 2 Para efeito desta Resoluo so adotadas as seguintes
definies: I Posto Revendedor - PR: Instalao onde se exera a atividade de revenda varejista de combustveis
lquidos derivados de petrleo, lcool combustvel e outros combustveis automotivos, dispondo de equipamentos e
sistemas para armazenamento de combustveis automotivos e equipamentos medidores. II - Posto de Abastecimento-
PA: Instalao que possua equipamentos e sistemas para o armazenamento de combustvel automotivo, com registrador
de volume apropriado para O abastecimento de equipamentos mveis, veculos automotores terrestres, aeronaves,
embarcaes ou locomotivas; e cujos produtos sejam destinados exclusivamente ao uso do detentor das instalaes ou de
grupos fechados de pessoas fsicas ou jurdicas, previamente identificadas e associadas em forma de empresas,
cooperativas, condomnios, clubes ou assemelhados. III - Instalao de Sistema Retalhista - ISR: Instalao com sistema
de tanques para o armazenamento de leo diesel, e/ou leo combustvel, e/ou querosene iluminante, destinada ao
exerccio da atividade de Transportador Revendedor Retalhista. IV Posto Flutuante - PF: Toda embarcao sem
propulso empregada para o armazenamento, distribuio e comrcio de combustveis que opera em local fixo e
determinado. Art. 3
a
Os equipamentos e sistemas destinados ao armazenamento e a distribuio de combustveis
automotivos, assim como sua montagem e instalao, devero ser avaliados quanto sua conformidade, no mbito do
Sistema Brasileiro de Certificao. Pargrafo nico. Previamente entrada em operao e com periodicidade no
superior a cinco anos, os equipamentos e sistemas, a que se refere o caput deste artigo devero ser testados e ensaiados
para a comprovao da inexistncia de folhas ou vazamentos, segundo procedimentos padronizados, de forma a
possibilitar a avaliao de sua conformidade, no mbito do Sistema Brasileiro de Certificao. Art. 4
a
O rgo ambiental
competente exigir as seguintes licenas ambientais: I Licena Prvia LP: concedida na ase preliminar do
planejamento do empreendimento aprovando sua localizao e concepo, atestando a viabilidade ambiental e
estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de sua implementao; II
Licena de Instalao-LI: autoriza a instalao do empreendimento com as especificaes constantes dos planos,
programas e projetos aprovados, incluindo medidas de controle ambien-
cgog - CH aupenor stssgy
Poder de Polcia Ambiental
mentada pela Resoluo CONAMA n
s
276, de 25 de abril de 2001. importante fri-
tal e demais condicionantes da qual constituem motivo determinante; III Licena de Operao - LO: autoriza a
operao da atividade, aps a verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as medidas
de controle ambiental e condicionantes determinados para a operao. I
a
As licenas Prvia e de Instalao podero ser
expedidas concomitantemente, a critrio do rgo ambiental competente. 2
a
Os estabelecimentos definidos no art. 2
que estiverem em operao na data de publicao desta Resoluo, ficam tambm obrigados obteno da licena de
operao. Art. 5
E
O rgo ambiental competente exigir para o licenciamento ambiental dos estabelecimentos
contemplados nesta Resoluo, no mnimo, os seguintes documentos: I Para emisso das Licenas Prvia e de
Instalao: a) projeto bsico que dever especificar equipamentos e sistemas de monitoramento, proteo, sistema de
deteco de vazamento, sistemas de drenagem, tanques de armazenamento de derivados de petrleo e de outros
combustveis para fins automotivos e sistemas acessrios de acordo com as Normas ABNT e por diretrizes definidas
pelo rgo ambiental competente; b) declarao da prefeitura municipal ou do governo do Distrito Federal de que o
local e o tipo de empreendimento ou atividade est em con- formidade com o Plano Diretor ou similar; c) croqui de
localizao do empreendimento, indicando a situao do terreno em relao ao corpo receptor e cursos dgua e
identificando o ponto de lanamento do efluente das guas domsticas e resdurias aps tratamento, tipos de vegetao
existente no local e seu entorno, bem como contemplando a caracterizao das edificaes existentes num raio de 100 m.
com destaque para a existncia de clnicas mdicas, hospitais, sistema virio, habitaes muldfamiliares, escolas,
indstrias ou estabelecimentos comerciais; d) no caso de posto flutuante apresentar cpia autenticada do documento
expedido pela Capitania dos Portos, autorizando sua localizao e funcionamento e contendo a localizao geogrfica do
posto no respectivo curso dgua; e) caracterizao hidrogeolgica com definio do sentido de fluxo das guas
subterrneas, identificao das reas de recarga, localizao de poos de captao destinados ao abastecimento pblico
ou privado registrados nos rgos competentes at a data da emisso do documento, no raio de 100 ra considerando as
possveis interferncias das atividades com corpos dgua superficiais e subterrneos; f) caracterizao geolgica do
terreno da regio onde se insere o empreendimento com anlise de solo, contemplando a permeabilidade do solo e o
potencial de corroso; g) classificao da rea do entorno dos estabelecimentos que utilizam o Sistema de
Armazenamento Subterrneo de Combustvel - SASC e enquadramento deste sistema, conforme NBR 13.786; h)
detalhamento do tipo de tratamento e controle de efluentes provenientes dos tanques, reas de bombas e reas sujeitas a
vazamento de derivados de petrleo ou de resduos oleosos; i) previso, no projeto, de dispositivos para o atendimento
Resoluo CONAMA n 9, de 1993, que regulamenta a obrigatoriedade de recolhimento e disposio adequada de leo
lubrificante usado. II ~ Para a emisso de Licena de Operao: a) plano de manuteno de equipamentos e sistemas e
procedimentos operacionais; b) plano de resposta a incidentes contendo: 1. comunicado de ocorrncia; 2. aes imediatas
previstas; e 3. articulao institucional com os rgos competentes; c) atestado de vistoria do Corpo de Bombeiros; d)
programa de treinamento de pessoal em; 1. operao; 2. manuteno; 3. resposta a incidentes; e) registro do pedido de
autorizao para funcionamento na Agncia Nacional de Petrleo - ANP; f) certificados expedidos pelo Instituto
Nacional de Metrologia, Normatizao e Qualidade Industrial INMETRO, ou entidade por ele credenciada, ates-
tando a conformidade quanto fabricao, montagem e comissionamento dos equipamentos e sistemas previstos no art.
4
a
desta Reso-luo; g} para instalaes em operao definidas no art. 2 desta Resoluo, certificado expedido pelo
INMETRO ou entidade por ele credenciada, atestando a inexistncia de vazamentos. 1 Os estabelecimentos definidos
no art. 2
o
que estiverem em operao na data de publicao desta Resoluo para a obteno de Licena de Operao
devero apresentar os documentos referidos neste artigo, em seu inciso I, alneas a, b (que poder ser substituda por
Alvar de Funcionamento), d", g, "h, ie inciso II, e o resultado da investigao de passivos ambientais, quando
solicitado pelo rgo ambiental licenciador. 2 Os estabelecimentos abrangidos por esta Resoluo ficam proibidos de
utilizarem tanques recuperados em instalaes subterrneas SASCs. Art. 6
a
Caber ao rgo ambiental competente
definir a agenda para o licenciamento ambiental dos empreendimentos identificados no art. 1 em operao na data de
publicao desta Resoluo. I
a
Todos os empreendimentos devero, no prazo de seis meses, a contar da data de
publicao desta Resoluo, cadastrar-se junto ao rgo ambiental competente. As informaes mnimas para o
cadastramento so aquelas contidas no Anexo I desta Resoluo. 2 Vencido o prazo de cadastramento, os rgos
competentes tero prazo de seis meses para elaborar suas agendas e critrios de licenciamento ambiental, resultante da
atribuio de prioridades com base nas informaes cadastrais. Art. 7
a
Caber ao rgo ambiental licenciador, exercer as
atividades de fiscalizao
Direito Ambiental
sar que nenhuma das Resolues de aplicao imediata, necessitando repita-se de
legislao estadual que lhes sirvam de suporte.
68

A Resoluo CONAMA 273, de 29 de novembro de 2000, uma orientao poltica
formulada pelo CONAMA, que funciona como diretriz para os Estados. A propsito, vale trazer
colao a lio da ilustre Procuradora do Estado do Paran, Doutora Mrcia Diguez
Leuzinger,
69
que sustenta:
No Brasil, a competncia concorrente, prevista pelo art. 24 da Constituio, classifica-se
como no-cumulativa, cabendo Unio a edio de normas
dos empreendimentos de acordo com sua competncia estabelecida na legislao em vigor. Art. 8= Em caso de addentes
ou vazamentos que representem situaes de perigo ao meio ambiente ou a pessoas, bem como na ocorrncia de passivos
ambientais, os proprietrios, arrendatrios ou responsveis pelo estabelecimento, pelos equipamentos, pelos sistemas e
os fornecedores de combustvel que abastecem ou abasteceram a unidade, respondero solidariamente, pela adoo de
medidas para controle da situao emergen- dal, e para o saneamento das reas impactadas, de acordo com as exigncias
formuladas pelo rgo ambiental licencador. I
a
A ocorrncia de quaisquer acidentes ou vazamentos dever ser
comunicada imediatamente ao rgo ambiental competente aps a constatao e/ou conhecimento, isolada ou solida-
riamente, pelos responsveis pelo estabelecimento e pelos equipamentos e sistemas. 2
a
Os responsveis pelo
estabelecimento, e pelos equipamentos e sistemas, independentemente da comunicao da ocorrncia de acidentes ou
vazamentos, devero adotar as medidas emergenciais requeridas pelo evento, no sentido de minimizar os riscos e os
impactos s pessoas e ao meio ambiente. 3
a
Os proprietrios dos estabelecimentos e dos equipamentos e sistemas
devero promover o treinamento, de seus respectivos funcionrios. visando orientar as medidas de preveno de
acidentes e aes cabveis imediatas para controle de situaes de emergncia e risco. 4
a
Os tanques subterrneos que
apresentarem vazamento devero ser removidos aps sua desgaseificao e limpeza e dispostos de acordo com as
exigncias do rgo ambiental competente. Comprovada a impossibilidade tcnica de sua remoo, estes devero ser
desgaseificados, limpos, preenchidos com material inerte e lacrados. 5
a
Respondero pela reparao dos danos oriundos
de acidentes ou vazamentos de combustveis, os proprietrios, arrendatrios ou responsveis peio estabelecimento e/ou
equipamentos e sistemas, desde a poca da ocorrncia. Art. 9 Os certificados de conformidade, no mbito do Sistema
Brasileiro de Certificao, referidos no art. 3
a
desta Resoluo, tero sua exigibilidade em vigor a partir de I
a
de janeiro de
2003. Pargrafo nico. At 31 de dezembro de 2002, o rgo ambiental competente, responsvel pela emisso das licenas,
poder exigir, em substituio aos certificados mencionados no caput deste artigo, laudos tcnicos, atestando que a
fabricao, montagem e instalao dos equipamentos e sistemas e testes aludidos nesta Resoluo, esto em
conformidade com as normas tcnicas exigidas pela ABNT e, na ausncia destas, por diretrizes definidas pelo rgo
ambiental competente. Art. 10. O Ministrio do Meio Ambiente dever formalizar, em at sessenta dias, contados a partir
da publicao desta Resoluo, junto ao Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial
INMETRO, a lista de equipamentos, sistemas e servios que devero ser objeto de certificao, no mbito do Sistema
Brasileiro de Certificao. Art. 11. A cada ano, no segundo trimestre, a partir de 2003, o Ministrio do Meio Ambiente
dever fornecer ao CONAMA informaes sobre a evoluo de execues das medidas previstas nesta Resoluo, por
Estado, acompanhadas das anlises pertinentes. Art. 12. O no-cumprmento do disposto nesta Resoluo sujeitar os
infratores s sanes previstas nas Leis ns 6.938, de 31 de agosto de 1981; 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 e no Decreto n
3.179, de 21 de setembro de 1999, Art. 13. Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
68 RESOLUO CONAMA N
a
276, DE 25 DE ABRIL DE 2001. Publicada no DOUe 3 de julho de 2001. O CONAMA
CONAMA, no uso das competncias que lhe so conferidas pela Lei n 6.938, de 31 de agos-to de 1981, regulamentada
pelo Decreto n
a
99.274, de 6 de julho de 1990, e tendo em vista o disposto em seu Regimento Interno, anexo Portaria n
a

326, de 15 de dezembro de 1994, resolve:
Art. I
a
Prorrogar o prazo de seis meses, constante no art. 6
a
, 1, da Resoluo n
a
273, de 29 de novembro de 2000,
publicada no Dirio Oficial da Unio de 8 de janeiro de 2001, Seo I, p. 20, por mais noventa dias, a contar do seu trmino.
Art. 2
a
Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
69 Ver: LEUZINGER, Mrcia Diguez. Meio Ambiente propriedade e repartio constitucional de competncia. RJ: Esplanada,
2002, p. 125.
?'
Poder de Polcia Ambiental
gerais, assim entendidas como normas fundamentais ou diretrizes, e aos Estados, de
normas especficas e de aplicao.
O Professor Paulo Affonso Leme Machado
70
sustenta que:
Assim, no se suplementa a legislao que no exista. Portanto, quando a
competncia da pessoa de Direito Pblico interno for somente suplementar a legislao
de outro ente, se inexistirem normas, no existir o poder supletrio. No se suplementa
uma regra jurdica simplesmente pela vontade dos Estados inovarem diante da legislao
federal. A capacidade suplementria est condicionada necessidade de aperfeioar a legislao federal ou
diante da constatao de lacunas ou imperfeies da norma geral federaF (grifei).
Estabelece a Resoluo n
e
273/2000 que:
Art. 1
Q
A localizao, construo, instalao, modificao, ampliao e operao de
postos revendedores, postos de abastecimento, instalaes de sistemas retalhistas e postos
flutuantes de combustveis dependero de prvio licenciamento do rgo ambiental
competente, sem prejuzo de outras licenas legalmente exigveis.
Art. 4
a
O rgo ambiental competente exigir as seguintes licenas ambientais: I -
Licena Prvia - LP: concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento
aprovando sua localizao e concepo, atestando a viabilidade ambiental e
estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas
fases de sua implementao; II - Licena de Instalao - LI: autoriza a instalao do
empreendimento com as especificaes constantes dos planos, programas e projetos
aprovados, incluindo medidas de controle ambiental e demais condicionantes da qual
constituem motivo determinante; III - Licena de Operao LO: autoriza a operao da
atividade, aps a verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas
anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a
operao. 1^ As Licenas Prvia e de Instalao podero ser expedidas conco-
mitantemente, a critrio do rgo ambiental competente. 2
2
Os estabelecimentos
definidos no art. 2 que estiverem em operao na data de publicao desta Resoluo
ficam tambm obrigados obteno da licena de operao.
Art. 6
e
Caber ao rgo ambiental competente definir a agenda para o licenciamento
ambiental dos empreendimentos identificados no art. I
2
em operao na data de publicao desta
Resoluo. l
e
Todos os empreendimentos \ devero, no prazo de seis meses, a contar da data de
publicao desta Resoluo,
cadastrar-se junto ao rgo ambiental competente. As informaes mnimas
70 Ver: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros. S
3
edio, 2000, p. 79.
Direito Ambiental
para o cadastramento so aquelas contidas no Anexo I desta Resoluo. 2
e
Vencido o
prazo de cadastramento, os rgos competentes tero prazo de seis meses para elaborar
suas agendas e critrios de licenciamento ambiental, resultante da atribuio de
prioridades com base nas informaes cadastrais.
Art. 7- Caber ao rgo ambiental licenciador exercer as atividades de fiscalizao dos
empreendimentos de acordo com sua competncia estabelecida na legislao em vigor.
A Resoluo CONAMA n
e
273/2000 no imediatamente exigvel, pois limita- se a
estabelecer um modelo com critrios mnimos a serem observados pelos Estados- Membros da
Federao quando da implementao das medidas de controle ambiental. A boa doutrina
administrativista, da qual Jos dos Santos Carvallio Filho
71
um excelente exemplo, tem
definido o Poder Regulamentar da seguinte forma:
O poder regulamentar subjacente lei e pressupe a existncia desta. E com esse
enfoque que a Constituio autorizou o chefe do Executivo a expedir decretos e
regulamentos: viabilizar a efetiva execuo das leis (art. 84, IV).
Por essa razo, ao poder regulamentar no cabe contrariar a lei (contra legem), pena de
sofrer invalidao. Seu exerccio somente pode dar-se secun- dum legem, ou seja, em
conformidade com o contedo da lei e nos limites que esta impuser. Decorre da que no
podem os atos formalizadores criar direitos e obrigaes, porque tal vedado num dos
postulados fundamentais que norteiam nosso sistema jurdico: Ningum ser obrigado a
fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (art. 5
e
, II, CF).
Como se sabe, as resolues so atos normativos de escala hierrquica inferior que no
podem ultrapassar os limites da lei e mesmo dos decretos. Existem para dar forma atividade
administrativa e fazer a administrao se mover em casos concretos. No caso vertente, a
Resoluo n
9
273/2000 expressa vima manifestao do rgo colegiado centro do Sistema
Nacional de Meio Ambiente SISNAMA que, por integrado pelos Estados e por outros rgos
estabelece uma diretriz a ser considerada pelos Estados da federao quando necessrio o
licenciamento ambiental das atividades que esto sendo examinadas.
Conforme se depreende de todo o acima exposto, o licenciamento ambiental uma
atividade desenvolvida pelos Estados e no pela Unio, mediante a atuao do IBAMA -
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis,
72
motivo pelo qual
evidente a necessidade de normas estaduais capazes de viabilizar as diretrizes estabelecidas pela
Resoluo CONAMA n
s
273/2000.
Firmes no mesmo entendimento acima, diferentes Estados da Federao passaram a adotar
normas para licenciamento ambiental, conforme veremos a seguir.
71 Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999, p. 31.
72 A competncia do IBAMA para licenciar somente ocorre quando for expressamente prevista em lei.
Poder de Polcia Ambiental
4.3.7.1. Minas Gerais
O Estado de Minas Gerais disciplinou a matria mediante a expedio da Deliberao
Normativa COPAM n
9
50, de 28 de novembro de 2001,
73
publicada no
73 Deliberao Normativa COPAM n
8
50, de 28 de novembro de 2001. Estabelece os procedimentos para o licenciamento
ambiental de postos revendedores, postos de abastecimento, instalaes de sistemas retalhistas e postos flucuantes
de combustveis e d outras providncias (Publicao Dirio do Executivo - Minas Gerais ~ 15/12/2001). O
Presidente do Conselho Estadual de Poltica Ambiental - COPAM, no uso da atribuio que lhe confere o artigo 10,
inciso VI, do Decreto n 39.490, de 13 de maro de 1998, tendo em vista o disposto no artigo 4
a
, inciso VIII, da Lei n
5

12.585, de 17 de junho de 1997, no artigo 40 do Decreto n 39.424, de 5 de fevereiro de 1998, e a proposta aprovada
pela Cmara de Poltica Ambiental na reunio de 20 de novembro de 2001, bem como a necessidade de sua adoo
imediata: DELIBERA: Art. 1 A localizao, construo, instalao, modificao, ampliao e operao de postos
revendedores, postos de abastecimento, instalaes de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustveis
dependero de prvio licenciamento ambiental, conforme as normas da Resoluo CONAMA n 273, de 29 de
novembro 2000, e o disposto por esta Deliberao Normativa. Art. 2 O licenciamento ambiental das atividades a se
instalarem a partir da data de publicao desta Deliberao Normativa compreender a Licena Prvia, Licena de
Instalao e Licena de Operao, sendo as Licenas Prvia e de Instalao concedidas concomitantemente, conforme
o I
a
do artigo 4 da Resoluo CONAMA n 273, de 29 de novembro 2000. Pargrafo nico. Para obteno
concomitante das Licenas Prvia e de Instalao, sero apresentados os documentos previstos pelo inciso I, do artigo
5, da Resoluo CONAMA n 273, de 29 de novembro 2000. Art. 3 Caso a etapa prevista para a obteno de
licena Prvia ou licena de Instalao esteja vencida, a mesma no ser expedida,- no desobrigando o interessado
da apresentao ao COPAM das informaes cabveis, para a obteno da Licena de Operao. 1 Para a obteno
da Licena de Operao dos empreendimentos i instalados ou em operao na data de publicao desta Deliberao
Normativa- o empreendedor dever apresentar a documentao exigida pelo I
a
, artigo 5* da .Besoluo CONAMA n
s
273. de
29 de novembro 2000. 2
a
Alm da apresentao dos documentos exigidos pelo pargrafo anterior, os empreendimentos a que se
refere este artigo devero cumprir, para a obteno da Licenca de Operao, as seguintes medidas de controle ambiental. nos
prazos respectivos, contados a partir da publicao desta Deliberao Normativa: I (REVOGADO); II instalar
vlvulas de recuperao de gases nos respiros: 6 (seis) meses; 1H- efetuar teste de estanqueidade em tanques
subterrneos instalados a mais de 10 (dez) anos: 6 (seis) meses, conforme NBR n 13.784; IV - concretar pista da rea
da troca de leo e da lavagem de veculos: 6 (seis) meses; V instalar Caixa Separadora de gua e leo SAO na
rea de lavagem de veculos, troca de leo: 8 (oito) meses; VI - apresentar controle de manuteno dos SAOs; 12
(doze) meses; VII apresentar proposta de cronograma para troca dos tanques subterrneos instalados h mais de
20 anos: 60 (sessenta) dias; VIII - apresentar proposta de cronograma para troca dos tanques subterrneos instalados
h mais de 10 (dez) anos que, aps o teste de estanqueidade, constante do inciso III, acusarem va-zamentos: 60
(sessenta) dias; IX concretar pista cujo SASC estanques com menos de 10 anos de instalao possurem piso de
paraleleppedo, de asfalto etc.: 60 (sessenta) dias; X - apresentar outorga de direito de uso de recursos hdricos,
quando necessrio; XI apresentar projeto e cronograma de implantao de passeio na rea do empreendimento
com o objetivo de facilitar o trnsito de pedestres frente do posto de combustveis, aprovado pelos rgos
competentes (Prefeitura Municipal, Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais DES/MG
ou Departamento Nacional de Estradas de Rodagem DNER): 6 (seis) meses. 3 Caso seja constatada a no-
estanquiedade dos tanques aps o teste exigido pelo inciso UI do pargrafo anterior, a utilizao dos mesmos deve
ser suspensa imediatamente. Art. 4 Fica acrescido ao Anexo I da Deliberao Normativa n 1, de 22 de maro de
1990, o seguinte item: 91 Atividades Diversas 91.23.00-9 Postos revendedores, postos de abastecimento,
instalaes de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustveis.
Pot. Poluidor/degradadon Ar = P gua = P Solo = M Geral = P
Porte: CA 45 : pequeno
45 > CA 90 : mdio
CA > 90 : grande
186
Direito Ambiental
Minas Gerais aos 15 de dezembro de 2001. Pela mencionada deliberao COPAM, possvel
se verificar que a primeira exigncia feita aos revendedores somente se tomou exigvel 6 (seis)
meses aps a sua publicao.
Art. 3
a
Caso a etapa prevista para a obteno de Licena Prvia ou Licena de
Instalao esteja vencida, a mesma no ser expedida, no desobrigando o interessado da
apresentao ao COPAM das informaes cabveis, para a obteno da Licena de
Operao.
I
a
Para a obteno da Licena de Operao dos empreendimentos j instalados ou em operao na data
de publicao desta Deliberao Normativa, o empreendedor dever apresentara documentao exigida pelo
1, artigo 5*, da Resoluo CONAMA 273, de 29 de novembro 2000.
2? Alm da apresentao dos documentos exigidos pelo pargrafo anterior, os empreendimentos a que
se refere este artigo devero cumprir, para a obteno da Licena de Operao, as seguintes medidas de controle
ambiental, nos prazos respectivos, contados a partir da publicao desta Deliberao Normativa:
I - (REVOGADO);
II - instalar vlvulas de recuperao de gases nos respiros: 6 (seis) meses;
Hl -efetuar teste de estanqueidade em tanques subterrneos instalados h mais de 10 (dez)
anos: 6 (seis) meses, conforme NBR n
fi
13.784;
IV concretar pista da rea da troca de leo e da lavagem de veculos 6 (seis)
meses;
V - Instalar Caixa Separadora de gua e leo ~ SAO na rea de lavagem de
veculos, troca de leo: 8 (oito) meses;
VI - apresentar controle de manuteno das SAOs: 12 (doze) meses;
VII - apresentar proposta de cronograma (...).
4.3.7.2. Rio de Janeiro
O Estado do Rio de Janeiro, como no poderia deixar de ser, utilizando-se de suas competncias,
adotou o mesmo critrio dos demais Estados da federao e edi-
Pargrafo nico. Fica acrescida a sigia CA, significando Capacidade de Armazenagem, em metros cbicos (CA - m
3
), na
Tabela A-3, do Anexo I da Deliberao Normativa n 1 de 22 de maro de 1990. Art. 5* Ficam convocados ao
licenciamento ambiental, na forma do artigo 3
9
desta Deliberao Normativa, todos os postos revendedores, postos de
abastecimento, instalaes de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustveis em operao no Estado na data de
Publicao desta Deliberao Normativa, conforme publicao de agenda a ser denida pela FEAM. Art. 6
o
Ficam
dispensadas do licenciamento ambiental a que se refere esta Deliberao Normativa as instalaes areas com
capacidade total de armazenagem menor ou igual a 15 m3 (quinze metros cbicos), desde que destinadas exclusivamente
ao abastecimento do detentor das instalaes, devendo ser construdas de acordo com as normas tcnicas em vigor, ou, na
ausncia delas, com normas internacionalmente aceitas. Art. 7* Quanto aos empreendimentos a que se refere esta
Deliberao Normativa, no incidem as normas do 5, do artigo 2
S
, da Deliberao Normativa n
B
1, de 22 de maro de
1990. Art. 8
9
Esta Deliberao Normativa entra em vigor na data de sua publicao e revoga as disposies em contrrio.
Belo Horizonte, 28 de novembro de 2001.
Poder de Polcia Ambiental
tou normas prprias para que os postos de combustvel passassem a se enquadrar no regime de
licenciamento ambiental.
Assim que a Comisso Estadual de Licenciamento Ambiental - CECA expediu normas
referentes ao mencionado licenciamento ambiental. Veja-se a DELIBERAO CECA/CN N
s

4.138, de 12 de maro de 20027*
4.3.7.3. So Paulo
No Estado de So Paulo, a matria est regida pela Resoluo SMA n
9
05, de 28.03.2001,75 que
dispe sobre a aplicao e o licenciamento ambiental das fontes de poluio a que se refere a Resoluo n
3
273, de 29
de novembro de 2000, do CONAMA - CONAMA.
A mencionada Resoluo determina que:
O Secretrio do Meio Ambiente, no cumprimento de suas atribuies legais e
considerando o disposto na Resoluo n
e
273, de 29 de novembro de 2000, do CONAMA -
CONAMA, resolve:
Art. I
a
Compete CETESB - Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental,
vinculada Pasta, a aplicao do disposto na Resoluo n
2
273, de 29 de novembro de
2000, do CONAMA - CONAMA, bem como a correlata fiscalizao e licenciamento
ambiental das fontes de poluio a que se refere.
74 "DELIBERAO CECA/CN No 4.138, de 12 de maro de 2002. Aprova a DZ~l.841.R-0 Diretriz para o Licenciamento Ambiental e
para a autorizao do encerramento das atividades d postos de servios, que disponham de sistemas de acondicionamento ou
armazenamento de combustveis, graxas, lubriScantes e seus respectivos resduos, e d outras providncias. A Comisso Estadual
de Controle Ambiental - CECA, da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel do Estado do
Rio de Janeiro, atravs da Cmara de Norraatizao, no uso das atribuies que lhe so conferidas pelo Decreto-Lei n
2

134, de 16 de junho de 1975, e pelos Decretos n^s 1.633, de 21 de dezembro de .1977, e 21.287, de 23 de janeiro de 1995,
CONSIDERANDO o que consta do Processo n
a
E-07/200973/97, CONSIDERANDO o que dispe a Deliberao
CECA/CN n
a
3.710, de 07 de maio de 1998, que altera a Deliberao CECA/CN n
5
3.588, de 23 de dezembro de 1996, e d
outras providncias, DELIBERA: Art. I
a
Aprovar e mandar publicar a DZ-1841.R-0 - DIRETRIZ PARA O
LICENCIAMENTO AMBIENTAL E PARA A AUTORIZAO DO ENCERRAMENTO DAS ATIVIDADES DE
POSTOS DE SERVIOS QUE DISPONHAM DE SISTEMAS DE ACONDICIONAMENTO OU
ARMAZENAMENTO DE COMBUSTVEIS, GRAXAS, LUBRIFICANTES E SEUS RESPECTIVOS RESDUOS. Art. 2
Ficam suieitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos abrangidos pela Diretriz aprovada no artigo I
a
desta Deliberao.
Art. 3
a
As prioridades para o licenciamento desta tipologia sero definidas oportunamente atravs de nova Deliberao.
Art.
4
a
Os empreendi mentos que apresentam ou tenham apresentado ocorrncia de vazamento de petrleo e seus derivados
ou de lcool etico carburante ou qualquer outro tipo de acidentemos ltimos 36 (trinta e seis) meses, a partir da data de
publicao desta Deliberao, ou que gerem incmodos vizinhana podero, a critrio da FEEMA, ser intimados a
requerer a licena ambiental antes dos prazos determinados no artigo anterior. Art. 5
e
Os empreendimentos que esteiam
em_obras na., data de publicao desta Deliberao tero prazo de 30 (trinta) dias para requerer a Licena de Instalao. Art. 6> As
Licenas de Operao somente sero concedidas aps a implantao de todos os equipamentos e sistemas de controle.
Art. 7
a
Esta Deliberao entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio. Rio de
Janeiro, 12 de maro de 2002. TNIA MARIA DE SOUZA. Presidente da CECA.
75 Http://www.cetesb.sp.gov.br/Semcos/licenciamento/postos/resolucao_sma5.htm.
Direito Ambiental
Pargrafo nico. A CETESB deve estabelecer as normas e procedimentos tcnicos,
administrativos e financeiros necessrios ao cumprimento desta resoluo.
Art. 2
9
Devem cadastrar-se perante a CETESB, at o dia 8 de julho de 2001, nos
termos do fixado no art. 6
a
, 1 da Resoluo n
e
273/00 do CONAMA, as seguintes fontes
de poluio que se encontrem em operao no Estado de So Paulo:
I - Postos revendedores de combustveis;
II - postos de abastecimento de combustveis;
III - instalaes de sistemas retalhistas de combustveis; e
IV ~ postos flutuantes de combustveis.
Art. 3
e
Sem prejuzo da obrigatoriedade do cadastramento, a CETESB deve fixar a
agenda para o licenciamento das fontes de poluio em operao no dia 8 de janeiro de
2001.
Art. 4
a
Esta resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
Fato que o rgo ambiental do Estado de So Paulo, ao estabelecer os prazos acima,
afastou a exigncia do licenciamento ambiental at a data estabelecida, no sendo aplicveis -
na hiptese - as normas contidas nos artigos 60 da Lei n

9.605/98
76
e 44 do Decreto n
s
3.179/99.
77

Assim, para o Estado de So Paulo, a nica exigncia existente a de requerimento de LI, que se
encerrou em 30.04.2003.
4.3.8. Licenciamento Ambiental das Atividades de Dragagem
A dragagem a obra ou servio de engenharia executado com vistas limpeza, desobstruo, remoo,
derrocamento ou escavao de material do fondo de rios, lagos, mares, baas e canais. Trata-se, portanto, de uma
atividade que tem por objetivo a melhoria das condies de navegabilidade, a diminuio de
assoreamento e a melhoria das condies de circulao das guas em diferentes corpos hdricos.
Muito embora o seu impacto ambiental final seja, em princpio, positivo, a sua realizao pode
implicar riscos significativos para o meio ambiente, motivp pelo qual foi includa pela
Resoluo Conama n
s
237, de 19 de dezembro de 1997, na categoria daquelas que necessitam de
licenciamento ambiental com a consequente produo de estudos ambientais especficos
78
que,
na forma daquela Resoluo, so todos e quaisquer
76 Art. 60. Construir, reformar. ampiar. instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do territrio nacional. estabelecimentos, obras oti
serviospotencialmente poluldores. sem licena ou autorizao dos rgos ambieotais^C.Qmpetentes, ou contrariando as normas
leais e regulamentares pertinentes: Pena deteno, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
77 Art. 44. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do territrio nacional,
estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores, sem licena ou autorizao dos rgos ambientais
competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes: Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$
10.000.000,00 (dez milhes de reais).
78 Resoluo Conama n 237/97. ANEXO 1 ATIVIDADES OU EMPREENDIMENTOS SUJEITOS AO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL. Servios de utilidade dragagem e derrocamentos em corpos dgua.
Poder de Polcia Ambiental
estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados localizao, instalao, operao e ampliao de uma atividade
ou empreendimento, apresentado como subsdio para a anlise da licena requerida, tais como: relatrio ambiental',
plano e projeto de controle ambiental, relatrio ambiental preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano
de recuperao de rea degradada e anlise preliminar de risco
Muito embora a dragagem seja uma atividade cujo fim ltimo a melhoria das condies
ambientais, muitas vezes cogita-se da existncia de uma necessidade legal de estudos prvios
de impacto ambiental para a sua realizao, o que de fato no consta da Resoluo n

237/07 do
CONAMA, que, como foi visto, limita-se a determinar que a atividade seja submetida ao
licenciamento ambiental.
79
verdade que algumas normas estaduais, como o caso da DZ-
1845.R-3 da Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente ~ FEEMA,
80
estabelecem
diretrizes para as dragagens, indicando a necessidade de EIA em determinados casos.
Relembre-se, todavia, que diretrizes so orientaes para o licenciamento e no determinaes.
Em tais casos, penso que se estabeleceu uma inverso do nus da prova, cabendo ao empreendedor
demonstrar que a atividade pretendida, no caso concreto, no acarretar impactos significativos
ao meio ambiente. Fato , no entanto, que no poucas vezes, chegou-se ao procedimento
criminal para enfrentar a questo.
81

79 TRF 4 - ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. RESOLUO N 237/97 DP CONAMA INTELIGNCIA. 1. A
Resoluo CONAMA n 237/97 apenas exige o EIA/RIMA para os empreendimentos e as atividades consideradas
efetiva ou potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, sendo que no caso dos autos a
simples limpeza e conservao de canais, no pode ser considerada como atividade efetiva ou potencialmente causadora
de significativa degradao do meio ambiente. 2. Para a realizao das atividades necessrias dragagem ou
desassoreamento dos canais em referncia, no necessrio o Estudo Prvio de Impacto Ambientai e o respectivo
relatrio de impacto sobre o meio ambiente, bastando o estudo de Avaliao Ambiental, que j foi feito, consoante
documentos juntados aos autos. 3. No sendo exigido o EIA/RIMA para mero desassoreamento de canais, a
verossimilhana do direito favorece o agravante, tendo em vista o pedido constante da ao civil pblica onde os
despachos agravados foram proferidos. O perigo da mora tambm favorece o agravante, tendo em vista que as chuvas de
invemo e primavera, certamente, causaro inundaes caso os canais no forem desassoreados. 4. Agravo de instrumento
conhecido e parcialmente provido. Agravo de Instrumento 2001.04.01.028113-
0. Terceira Turma. Relator: Desembargador Federal CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ.
DJU:25/04/2002 PGINA 471.
80 DZ-1845.R-3 - DIRETRIZ PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE DRAGAGEM E DISPOSIO
FINAL DO MATERIAL DRAGADO: Aprovada pela Deliberao CECA n 4.232, de 26 de novembro de 2002.
Publicada no DOERJ de 31 de dezembro de 2002.
81 TRF 4: ENQ.- INQURITO. Processo: 2004.04.01.029151-3/ PR. QUARTA SEO. DJU DATA 04/05/2005 PGINA 448.
Relator Desembargador Federal NFI CORDEIRO. PENAL CRIME CONTRA O MEIO AMBIENTE. ARTIGOS 50 E
60 DA LEI N 9.605/98. DRAGAGEM DE CANAL EM REA DE PRESERVAO AMBIENTAL. OBRA DE
INTERESSE PBLICO. OBTENO DE LICENA. REGULARIZAO DA ATIVIDADE. AUSNCIA DE JUSTA
CAUSA. REJEIO DA DENNCIA. 1. Na hiptese em tela, restou demonstrado que, mediante requerimento da
comunidade, o Prefeito Municipal autorizou a dragagem do leito de um canal, a fim de possibilitar aos pescadores locais
acesso Baia de Guaratuba, dificultado pelo assoreamento do curso dgua. 2. Concomitantemente ao inicio das obras,
restou requerida ao Instituto Ambiental do Paran a expedio de licena, a qual s foi expedida alguns meses depois,
devido aos trmites burocrticos. 3. Nesse contexto, alm da operao de dragagem ter sido motivada por relevante
interesse social, em face da situao de urgncia da comunidade que sobrevive da pesca, certo que o denunciado
protocolou pedido de autorizao e logrou obter a respectiva licena ambiental, regularizando as atividades, ainda que
posteriormente lavratura do auto de infrao. 4. Denncia que se rejeita, por mostrar-se evidenciada a ausncia de justa
causa para a instaurao da persecudo criminis in judicio.
Direito Ambiental
As dragagens tm. suscitado muita polmica judicial, embora se possa afirmar que,
majoritariamente, as Cortes Judiciais, no mesmo diapaso com os rgos tcnicos, tm
considerado que as dragagens so positivas em relao ao meio ambiente. PROCESSUAL
CIVIL. AO CIVIL PBLICA. DRAGAGEM DA MARGEM DA LAGOA FEIA. DANOS
AO MEIO AMBIENTE. OBRAS CONCLUDAS, APESAR DE LIMINAR CONCEDIDA
PELO JUZO COMPETENTE. PREPONDERNCIA DE INTERESSES DE CUJA ANLISE
SE CONCLUI SER MAIS PREJUDICIAL AO INTERESSE PBLICO O DESFAZIMENTO
DAS OBRAS. CONDENAO DO MUNICPIO, TODAVIA, A SE ABSTER DE REALIZAR
QUALQUER ATIVIDADE NA REA E QUE IMPORTE DANO AO MEIO AMBIENTE,
SOB PENA DE MULTA. INEXISTNCIA DE CONDENAO DO MINISTRIO PBLICO
EM VERBAS SUCUMBENCIAIS NA AO CIVIL PBLICA A NO SER NA HIPTESE
DE M-F. PROVIMENTO AO PRIMEIRO E IMPROVIMENTO AO SEGUNDO APELO. I
- Se, apesar de concedida liminar, concluiu-se a obra, o seu desfazimento importaria dano
muito maior, quer ao meio ambiente, quer ao interesse pblico; II - Condenao do Municpio,
todavia, na absteno de realizar qualquer atividade na rea e que importe ampliao do dano,
sob pena de multa; III - descabida a condenao do Ministrio Pblico em verbas
sucumbenciais em ao civil pblica, exceto quando comprovada m-f; IV - Provimento ao
primeiro e improvi- mento ao segundo recurso.
A Medida Provisria n
s
393, de 19 de setembro de 2007, convertida na Lei n
s
11.610, de 12
de dezembro de 2007, que institui o Programa Nacional de Dragagem Porturia e Hidroviria, e d outras
providncias, em seu artigo l
s
, estabelece que: ffca institudo o Programa Nacional de Dragagem
Porturia e Hidroviria, a ser implantado pela Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica e pelo
Ministrio dos Transportes, por intermdio do Departamento Nacional de Infra- Estrutura de Transportes -
DNTT, nas respectivas reas de atuao. l
s
O Programa de que trata o caput abrange as obras e servios de
engenharia de dragagem do leito das vias aquavirias, compreendendo a remoo do material sedimentar submerso e
a escavao ou derrocamento do leito, com vistas manuteno da profundidade dos portos em operao ou a sua
ampliao, bem assim as aes de licenciamento ambiental e as relativas ao cumprimento das exigncias ambientais
decorrentes. Como se pode ver, a norma ambgua e no fica claro se o licenciamento
ambiental das dragagens ser realizado no interior dos rgos do Programa Nacional de
Dragagem, ou se tal atribuio remanesce nos rgos ambientais. Penso que o mais adequado
seria a manuteno do atual do status quo. Este, por fim, foi o posicionamento do legislador que,
ao converter a MP em lei, deu nova redao ao l
e
, que ficou assim redigido: I- O Programa de
que trata o caput deste artigo abrange as obras e servios de engenharia de dragagem do leito das vias aquavirias,
compreendendo a remoo do material sedimentar submerso e a escavao ou derrocamento do leito, com vistas
manuteno da profundidade dos portos em operao ou na sua amphao, retirando-se o licenciamento
ambiental do DNIT.
Zoneamento
Captulo VI
Zoneamento
1. Introduo
As principais disputas envolvendo temas ambientais, em sua essncia, dizem respeito
repartio do territrio de forma a possibilitar diferentes usos concomitantes do espao
geogrfico, seja ele o solo, o espao areo ou as guas. De fato, geralmente, existem concepes
diferentes quanto utilizao de uma parcela do espao geogrfico e, na falta de regras claras
que destinam determinada regio para um ou vrios usos especficos, o conflito se estabelece
de forma inexorvel. Tais conflitos, em especial quanto ao uso do solo, no se limitam aos usos
contemporneos, visto que, em diversas oportunidades, os usos passados tm repercusso sobre os
usos presentes e mesmo futuros. Refiro-me, por exemplo, s dificuldades ocasionadas pela
contaminao de lenis freticos, subsolo etc. O zoneamento, neste contexto, uma medida de
ordem pblica cujo objetivo arbitrar e definir os usos possveis, estabelecendo regras aptas a
definir como e quando sero admitidas determinadas intervenes sobre o espao.
No seria exagerado afirmar que, conjuntamente com o licenciamento ambiental, o
zoneamento um dos mais importantes instrumentos institucionais de preveno aos danos
ambientais e de controle das atividades potencialmente poluidoras. Infelizmente, como se ver,
ambos os instrumentos padecem das vicissitudes tpicas de pases com precrio grau de
institucionalizao, agncias ambientais e urbansticas com oramentos modestos e presses
populacionais que, frequentemente, so irresistveis.
O zoneamento se originou nas sociedades industrializadas e urbanizadas, assim como na
necessidade de definio de reas com padres de ocupao claros. Desta forma, foi nos direitos
norte-americano e ingls que a questo se colocou primeiramente. No Direito norte-americano,
o termo zoning definido como:
1

The division of a city or town hy legislative regulation into districts and the prescription and
application in each district of regulations having to do with structural and architectural designs of buildings
and of regulations pres- cribing use to which buildings within designated districts may be put. Division of
land into zones, and within those zones, regulation of both the nature of
1 Blacks Law Diconaxy, St. Paul: West Publishing, 6th. Edition, 1991, p. 1.114.
Direito Ambiental
land use and physical dimensions of uses including height setbacks and mini- mum aiea.
Tambm a Frana adotou critrios de zoneamento. Assim, o Professor Yves Prats,
2
ao
examinar a matria no Direito gals, assim definiu zoneamento:
Traduo, muitas vezes criticada, dozoning anglo-saxo, cujo contedo no direito urbanstico, na
Frana, mais preciso e mais restrito. a tcnica consistente em determinar nos documentos de planificao
urbana o destino da utilizao do solo segundo a natureza das atividades dominantes, definindo aquelas que
sero permitidas.
Os autores brasileiros, em geral, tm concordado com os estudiosos estrangeiros. Vejamos
trs exemplos que nos so fornecidos pela doutrina especializada. Para o Professor Diogo
Figueiredo Moreira Neto:
Zoneamento no mais que uma diviso fsica do solo em microrregies ou zonas em que se promovem
usos uniformes; h, para tanto, indicao de certos usos, excluso de outros e tolerncia de alguns. A excluso
pode ser absoluta ou relativa?
Na mesma linha, o Professor Jos Afonso da Silva afirma que:
Zoneamento ~ constitui um procedimento urbanstico, que tem por objetivo regular o uso da
propriedade do solo e dos edifcios em reas homogneas no interesse coletivo do bem-estar da populaoA
O Ministro do STF, Professor Eros Roberto Grau, sustenta que:
Zoneamento a diviso de um territrio - municipal - a partir de determinados critrios.5
De fato, existe zoneamento quando so estabelecidos critrios legais e regulamentares
para que em determinados espaos geogrficos sejam fixados usos permitidos, segundo
critrios preestabelecidos. Tais usos, uma vez estabelecidos, tomam-se obrigatrios, tanto para o
particular, quanto para a Administrao Pblica, constituindo-se em limitao administrativa
incidente sobre o direito de propriedade. Os critrios a serem utilizados para o zoneamento so
fixados unilateralmente pela
2 Apud Pierre Merlin. Dictionoire de Lurbanisme et de Lamenagement, Paris: PUF, 1988, p. 715.
3 Introduo ao Direito Ecolgico e ao Direito Urbanstico, Rio de Janeiro: Forense, 2 ed., 1977, p. 87.
4 Direito Urbanstico Brasileiro, So Paulo: RT, 1981, p. 291.
5 Direito Urbano, So Paulo: RT, 1983, p. 98.
fSSJ * nsino Superior Sss^u km
Zoneamento
Administrao Pblica, atravs de ato prprio, ou mediante obrigatria consulta populao
interessada.
6
O estabelecimento de zonas especiais destinadas a determinados fins integra o
poder discricionrio da Administrao Pblica, conforme desde h muito vem sendo
reconhecido pelo STF.
7
Quando o zoneamento se impuser sobre propriedade privada, no
poder vedar os usos preexistentes, sob pena de violao de direitos adquiridos.
8
Merece ser
observado que, uma vez que ele tenha sido estabelecido, toda e qualquer atividade a ser
exercida na regio submetida a uma norma de zoneamento passa a ser vinculada, isto , no
podero ser admitidas pela Administrao Pblica atividades que contrariem as normas
estabelecidas para o zoneamento. Os particulares tm, portanto, o direito de exigir que se faa
cumprir o zoneamento. Por exemplo, se residimos em uma regio classificada como
exclusivamente residencial, temos o direito de exigir judicialmente que a prefeitura no
conceda alvar para a localizao de uma boate, ou outra atividade que possa implicar inc-
modo para a vizinhana. Somente por mecanismo legal de hierarquia superior ou igual quele
que tenha estabelecido o zoneamento que se poder alter-lo. Aqui existe um problema muito
grave, que o causado pela ocupao desordenada do solo e, principalmente, por uma certa
tendncia das autoridades pblicas a fazer vista grossa s violaes de normas de zoneamento.
De fato, muitas vezes, sob o argumento de fato consumado, permite-se que reas de proteo
ambiental, reas de preservao permanente e outras unidades de conservao sejam ocupadas
e totalmente descaracterizadas. Isto para no se folar na descaracterizao de reas urbanas. O
que se observa que, ao permitir que as normas de um determinado zoneamento sejam
descumpridas, a municipalidade acaba desempenhando o papel de agente indutor do
descumprimento do zoneamento em geral, acirrando a ilegalidade.
O zoneamento contemporneo do urbanismo e, de feto, foi com o planejamento das
modernas cidades industriais que ele surgiu. A propsito, vale recordar a lio de Gaston
Bardet,
9
que afirma: Foi na Inglaterra, bero da grande indstria,
6 LEI N
a
9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000. (...) Art. 22. As unidades de conservao so criadas por ato do Poder Pblico. I
o

(VETADO). 2
a
A criao de uma unidade de conservao deve ser precedida de estudos tcnicos e de consulta pblica
que permitam identificar a localizao, a dimenso e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em
regulamento. 3
a
No processo de consulta de que trata o 2, o Poder Pblico obrigado a fornecer informaes
adequadas e inteligveis populao local e a outras partes interessadas. 4 Na criao de Estao Ecolgica ou Reserva
Biolgica, no obrigatria a consulta de que trata o 2
a
deste artigo. 5 As unidades de conservao do grupo de Uso
Sustentvel podem ser transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de Proteo Integral, por instrumento
normativo do mesmo nvel hierrquico do que criou a unidade.
7 STF - RE - embargos - EMBARGOS NO RECURSO EXTRAORDINRIO. 51972. ADJ: 14-11-1963, p. 01165. Relator Ministro
CNDIDO MOTTA: No sai de sua rbita constitucional a lei municipal que prope o zoneamento urbano, com faculdade ao
prefeito de incluir, conforme a convenincia da cidade, este ou aquele logradouro pblico."
8 STF RE: 92845/SP - So Paulo. DJU: 19-09-1980 p. 7206. Relator Ministro Cunha Peixoto. Estabelecimento industrial para
explorao de pedreira regularmente licenciado pela municipalidade lei posterior do municpio, alterando o
zoneamento da cidade. No pode o poder pblico, 'raanu militari, interromper o funcionamento do estabelecimento
industrial, regularmente licenciado de acordo com os usos conformes, sob pena de se ferir direito adquirido. Recurso Extraordinrio
conhecido e provido.
9 O Urbanismo, Campinas: Papirus, 1990, p. 18.
Direito Ambiental
onde a misria dos guetos dos trabalhadores amedrontou os mais realistas, que se multipUcaram normalmente as
reaes contra a cidade monstruosa/
7
Desde 1816, o industrial Robert Owen observava a ateno que se
consagra mquina morta, falta de considerao pela mquina viva. As oposies que encontrou fizeram-
no compreender que a grande cidade e a sua economia so um mal, no somente para a classe
trabalhadora, como para a sociedade inteira, e que a moradia s e barata no um produto normal da
sociedade capitalista (Catherine Bauer). Na verdade, hoje ns sabemos perfeitamente que atrs da
fbrica vm os operrios, atrs das cidades vem o crescimento das populaes etc. A economia
industrial e de escala essencialmente urbana. As estatsticas mais modernas indicam um
nmero cada vez maior de pessoas vivendo em cidades, muitas vezes em condies
extremamente precrias.
10
O caos gerado pela urbanizao e pela industrializao produz
consequncias que somente agora comeam a ser avaliadas. Os principais problemas
ambientais globais, pode-se dizer, tm sua origem na urbanizao e na industrializao. Efeito
estufa, depleo da camada de oznio, desflorestamento, dificuldades de abastecimento de
gua, contaminao por produtos qumicos, todos estes assuntos tm suas raizes comuns na
urbanizao e na industrializao.
O zoneamento, originalmente, undou-se em interveno estatal sobre a ocupao do solo
e das formas de sua utilizao, visando diminuir ou manter sob controle os efeitos negativos
que, inevitavelmente, so gerados pelo processo de crescimento industrial e urbano, da se dirigiu
para regulamentar praticamente todos os espaos geogrficos, no se limitando mais apenas ao
solo.
As zonas industriais, que so as mais longevas formas de zoneamento, resultantes da
interveno do Poder Pblico, tiveram sua origem na Inglaterra, em 1897, na regio de
Manchester. Na Frana, foi somente em 1950 que estas apareceram, na regio de Chalons-sur-
marne.
11
No Brasil, o maior projeto urbanstico jamais empreendido foi a construo de Braslia,
que, no obstante o seu alto custo e as projees de crescimento urbano, econmico e social que
ento foram realizadas, est completamente superado e passa pelas mesmas dificuldades
vividas por cidades que no foram planejadas.
2. Zoneamento
O Direito brasileiro, especialmente aps a Constituio de 1988, ultrapassou o conceito
puramente urbanstico de zoneamento. Como j foi visto acima, o zoneamento pode ser
utilizado em vrias situaes diversas.
10 Cerca de 44% da populao urbana da Amrica Latina vive em favelas ou habitaes precrias, segundo
um relatrio preliminar da Cepai (Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe) sobre o assunto, in
http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/story/ 2005/01/050119_cepalcg.shtml, capturado aos 19 de fevereiro de 2005.
Zoneamento
O zoneamento utilizado no DA como instrumento da PNMA, embora no se restrinja a
essa condio. Como instrumento jurdico, o zoneamento ingressou em nosso direito positivo
como uma ferramenta de proteo sade humana, tal qual ocorreu em outras naes. Atribui-
se Lei n
9
5.027, de 14 de junho de 1966, que instituiu o Cdigo Sanitrio do Distrito Federal, a
condio de um dos diplomas legais pioneiros na matria. O artigo 6
2
da referida lei determinou
a diviso do territrio do Distrito Federal em trs reas:
a) a rea metropolitana;
b) as reas dos ncleos satlites; e
c) rea rural.
Em cada uma dessas reas foram estabelecidos usos permitidos e critrios para a
autorizao de atividades no interior de cada uma das zonas delimitadas.
3- Zoneamento Ambiental
O zoneamento, repita-se, uma importante interveno estatal na utilizao de espaos
geogrficos e no domnio econmico, organizando a relao espao-produ- o, alocando
recursos, interditando reas, destinando outras para estas e no para aquelas atividades,
incentivando e reprimindo condutas etc. O zoneamento fruto da arbitragem entre diferentes
interesses de uso dos espaos geogrficos, reconhecendo e institucionalizando os diferentes
conflitos entre os diferentes agentes. Ele busca estabelecer uma convivncia possvel entre os
diferentes usurios de um mesmo espao.
3.1. Zoneamento federal
As bases constitucionais para o zoneamento so bastante amplas. A primeira,
evidentemente, decorre do poder de polcia do Estado. O artigo 21, inciso D,
12
da CF, fornece
uma primeira referncia do poder-dever da Unio em relao ao zoneamento. A Unio pode,
ainda, conforme permissivo contido no artigo 43
13
da Cons
12 CF, Art. 21. Compete Unio: (...) BC elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e sociaL
13 Art. 43. Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao em um mesmo complexo geoeco- nmico e social,
visando a seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais. l
5
- Lei complementar dispor sobre: I as
condies para integrao de regies em desenvolvimento; II a composio dos organismos regionais que executaro,
na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econmico e social, aprovados
juntamente com estes. 2 - Os incentivos regionais compreendero, alm de outros, na forma da lei: I igualdade de
tarifes, fretes, seguros e outros itens de custos e preos de responsabilidade do Poder Pblico; II juros favorecidos para
financiamento de atividades prioritrias; III isenes, redues ou diferimento temporrio de tributos federais de-
vidos por pessoas fsicas ou jurdicas; IVprioridade para o aproveitamento econmico e social dos rios e das massas de
gua represadas ou represveis nas regies de baixa renda, sujeitas a secas peridicas. 3 - Nas
Direito Ambiental
tituio de 1988, articular sua ao em um mesmo complexo geoeconmico e social, visando ao
desenvolvimento e redno das desigualdades regionais. Tambm poder a Unio estabelecer
os zoneamentos definidos na Lei do SNUC, de acordo com mandamento constitucional contido
no artigo 225,
14
muito embora no se trate de uma competncia exclusiva ou privativa da Unio.
3.2. Zoneamento Estadual
Os Estados, por fora do artigo 25, 3
a
,
15
podero, mediante lei complementar, instituir
regies metropolitanas,
16
aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos
de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes
pblicas de interesse comum. Observe-se que, ao municpio, no compete concordar ou
discordar de sua incluso em um dos instrumentos de gesto urbansticas acima mencionados.
Compete-lhe, nica e exclusivamente, a eles
reas a que se refere o 2
a
, IV, a Unio incentivar a recuperao de terras ridas e cooperar com os pequenos e mdios
proprietrios rurais para o estabelecimento, em suas glebas, de fontes de gua e de pequena irrigao.
14 CF. Art. 225. (...) 1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: (...) III definir, em todas as
unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a
supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteo.
15 C.F. Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta
Constituio (...) 3
a
Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
16 STF - ADI 2809 / RS - Relator: Min. MAURCIO CORRA. Tribunal Pleno. DJU: 30-04-2004, p. 28. EMENTA: AO
DIRETA DE INCONSTTTUCIONALIDADE. REGIO METROPOLITANA. INTERESSES COMUNS. PODER
LEGISLATIVO ESTADUAL. LEGITIMIDADE. MUNCPIOS LIMTROFES. LEI COMPLEMENTAR. VCIO
FORMAL E MATERIAL NA LEI. INEXISTNCIA. INOBSERVNCIA AO ARTIGO 63 DA CF. ALEGAO
IMPROCEDENTE. 1. Regio metropolitana. Municpios limtrofes. Observncia do disposto no artigo 25, 3
o
, da Carta
Federal, que faculta ao estado-membro criar regies administrativas compostas de municpios limtrofes, destinadas a
regular e executar funes e servios pblicos de interesses comuns. 2. Criao de regies metropolitanas. Exigncia de lei
complementar estadual. Incluso de municpio limtrofe por ato da Assemblia Legislativa. Legitimidade. Constitui-se a
regio administrativa em um organismo de gesto territorial compartilhada em razo dos interesses comuns, que tem no
Estado-Membro um dos partcipes e seu coordenador, ao qual no se pode imputar a titularidade dos servios em razo
da unidade dos entes envolvidos. Ampliao dos limites da regio metropolitana. Ato da Assemblia Legislativa. Vcio
de iniciativa. Inexistncia. 3. Lei Complementar. Existncia de limites territoriais. Observncia dos requisitos
constitucionais. Inocorrncia de vicio formal ou material. 4. Violao ao artigo 63,1, da CF. Incluso de municpio no
mbito da regio metropolitana instituda. Aumento de despesa em projeto de iniciativa do Poder Executivo. Inexistncia.
A alocao de recursos financeiros especficos no oramento estadual e municipal destinada organizao, planeja-
mento e gesto da regio metropolitana, no mbito da qual est inserido o munidpio limtrofe. 5. Despesa fixa vinculada
regio metropolitana. Ausncia de nus maior para o Estado na realizao de obras e servios. Obrigatoriedade de prvia
autorizao oramentria especfica. Observncia. Ao julgada improcedente.
Zoneamento
se integrar da forma mais ampla possvel.
17
Mesmo a manifestao plebiscitria da populao
diretamente interessada foi declarada inconstitucional pelo STF.
18

3.3. Zoneamento Municipal
Os Municpios so os entes polticos, integrantes da federao, aos quais esto reservadas
as mais importantes tarefas em matria de zoneamento, visto que a utilizao do solo, como
regra, um interesse essencialmente local. No mbito da poltica urbana, os Municpios tm a
importante tarefa de editar os planos diretores, que so obrigatrios para cidades com mais de 20.000
habitantes. O plano diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso
urbana. atravs dele que as cidades podem projetar o desenvolvimento e fixar critrios
jurdico-urbans- ticos para a ocupao racional do solo. At mesmo no setor agrrio, a atividade
municipal, igualmente, importante, pois os planos diretores que iro fixar as regies
voltadas para a atividade agrcola, delimitando a utilizao do solo municipal. O esta-
belecimento de zonas urbanas e de zonas rurais, como bvio, da maior importncia para a
proteo ambiental.
3.4. Zoneamento Ambiental Urbano
O zoneamento urbano alcanou grande desenvolvimento desde a sua criao e no se
limita mais s clssicas funes de separar a indstria da populao em geral, como forma de
reduzir os impactos da industrializao com referncia sociedade. No. Hoje o zoneamento
urbano muito mais complexo e, constantemente, so criados novos instrumentos de
interveno urbanstica. Doravante sero examinados alguns.
17 STF - ADI 1841 MC/RJ. Relator: Min. MARCO AURLIO. Tribunal Pleno. DJU: 28-08-1998, p. 2. Ementa REGIO
METROPOLITANA - AGLOMERAO URBANA OU MICRORKEGIO - CRIAO - REQUISITO -
APROVAO DA CMARA MUNICIPAL. Ao primeiro exame, discrepa do 3 do artigo 25 da CF norma de Carta de
Estado que submete a participao de municpio em regio metropolitana, aglomerao urbana ou microrregio
aprovao prvia da cmara municipal. Liminar deferida para suspender a eficcia do preceito em face do concurso da
relevncia da argumentao jurdico-cons- titucional, da convenincia e do risco de manter-se com plena eficcia o
preceito, obstaculizada que fica a integrao e realizao das funes pblicas de interesse comum.
18 STF - ADI 796 / ES - Relator: Min. NRI DA SILVEIRA. Tribunal Pleno. DJU: 17-12-1999, p. 2. EMENTA: Ao Direta de
Inconstitucionalidade. 2. Constituio do Estado do Esprito Santo, art. 216, 1. Consulta prvia, mediante plebiscito, s
populaes diretamente interessadas, para criao de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas. 3. Impugnao em
face do art. 25, 3
a
, da CF. Previso de plebiscito, para inteirar-se o processo legislativo estadual, em se tratando de criao
ou fuso de municpios, ut art. 18, -
2
, da Lei Magna federal, no, porm, quando se cuida da criao de regies
metropolitanas.
4. Relevncia dos fundamentos da inirial e periculum em mora caracterizados. Cautelar deferida, para suspender,
ex nunc, a vigncia do pargrafo 1 do art. 216 da Constituio do Estado do Esprito Santo.
5. Ao direta de inconstitucionalidade procedente. Declarada a inconstitucionalidade do 1 do art. 216, da
Constituio do Estado do Esprito Santo.
Direico Ambiental
3.4.1. Zonas de Uso Industrial (ZUI)
As zonas industriais podem ter origem espontneaou "induzida"pelo Poder Pblico. As
zonas industriais formadas espontaneamente so aquelas que se criam m funo da
existncia de capitais, mercados e capacidade tcnica em certas regies estimulam a implantao
de indstrias, e os melhores exemplos brasileiros so a cidade e o Estado de So Paulo. As zonas
industriais induzidas so aquelas cuja localizao determinada pela Administrao Pblica e
resultado de polticas de incentivos fiscais e outros mecanismos empregados pelo Estado para
a atrao de investimentos. Como exemplo pode ser citado o polo petroqumico de Camaari, ou
outras regies construdas especificamente para abrigar indstrias.
No Direito brasileiro, a definio legal da necessidade de mecanismos para combate
poluio nas zonas industriais teve incio com o Decreto-Lei n
s
1.413, de 14 de agosto de 1975,
que disps sobre o controle da poluio do meio ambiente provocada por atividades
industriais, e, em seu artigo l
s
, determinou que as indstrias instaladas ou as que fossem ser instaladas em
territrio nacional ficavam obrigadas a promover medidas necessrias para prevenir ou corrigir os inconvenientes e
prejuzos causados pela poluio e contaminao do meio ambiente. importante observar que a norma teve
efeito retroativo, pois no reconheceu nem poderia reconhecer o direito adquiridoa poluir. Assim foi
porque o artigo 4

do mencionado decreto-lei estabeleceu que:

Nas reas crticas, ser adotado esquema de zoneamento urbano, objetivando, inclusive, para as
situaes existentes, viabilizar alternativa adequada de nova localizao, nos casos mais graves, assim como,
em geral, estabelecer prazos razoveis para a instalao dos equipamentos do controle de poluio.
A medida foi extremamente importante e vem sendo aplicada com bastante xito. Os
tribunais brasileiros, por diversas vezes, afirmaram a constitucionalidade das normas contidas
no decreto-lei mencionado. O decreto-lei foi posteriormente revisto pela Lei n
9
6.803, de 2 de
julho de 1980, que manteve e aprofundou as determinaes referentes organizao da
ocupao do solo urbano com finalidades industriais e de combate poluio. O importante 3
9

do artigo l
9
da Lei n
9
6.803 determina que:
As indstrias ou grupos de indstrias j existentes, que no resultarem confinadas nas zonas
industriais definidas de acordo com esta Lei, sero submetidas instalao de equipamentos especiais de
controle e, nos casos mais graves, relocalizao.
A norma estabeleceu um importante padro a ser observado e que, desde a sua edio,
vem se desenvolvendo e aprofundando. A atividade industrial, conforme o teor da norma, deve
se realizar dentro de condies que sejam capazes de, concomi- tantemente, assegurar o
prosseguimento da produo e o menor nvel possvel de
Zoneamento
incmodos a terceiros. O pargrafo estabeleceu uma soluo: instalao de equipamentos
especiais de controle, que se se revelarem insuficientes para preservar as condies de
salubridade ambiental, poder ser seguida da relocalizao da indstria. Esta segunda soluo,
entretanto, bastante complexa, pois envolve a necessidade d<e recursos financeiros,
transferncia de empregos, existncia de res livres e muitas outras questes que no so de
simples resoluo.
Foi a partir da instituio de reas crticas de poluio que se iniciou um processo mais
sistemtico e coerente de delimitao de espaos urbanos com a finalidade de, proteo ao meio
ambiente. Nestas reas, as zonas destinadas instalao de unidades industriais devem ser
definidas em esquema de zoneamento que seja capaz de compatibilizar as atividades
industriais com a preservao e a proteo ambientais.
As categorias bsicas definidas pela legislao so as seguintes:
a) 2ona de uso estritamente industrial;
b) zona de uso predominantemente industrial; e
c) ^zonas de uso diversificado. .
As zonas industriais,
19
independentemente da categoria em que estejam classificadas,
podem, ainda,' ser classificadas em:
a) no saturadas;
b) em vias de saturao;
e .
c) saturadas. .
3.4.1.1. Direito de Pr-Ocupao e Relocalizao
Como j foi dito, a indstria um indutor de populao e atrai grande quantidade de
pessoas para o seu entorno, gerando aglomeraes urbanas ^ Esse crescimento, muitas vezes,
cria condies de vida extremamente difceis e prejudiciais sade dos trabalhadores, bem
como, no raro, causa danos profundos ao meio ambientfe. Todo este conjunto de circunstncias
pode acarretar a absoluta impossibilidade tcnica de manter a instalao industrial no local em que
se encontra situada e, conco- mitantemente, assegurar nveis mnimos de salubridade. a
clssic situao na qual a indstria acaba se transformando em uma espcie de ilha, cercada
pelos mais diferentes tipos de atividades no industriais que se transformam em risco para os
seus moradores e, ao mesmo tempo, passam a ser um risco para a prpria indstria. Gera-se uma
convivncia difcil e, quase sempre, danosa para ambas as partes, isto , para a comunidade e
para a prpria indstria.
Uma abordagem inicial da questo se focava na questo de j que a populao deveria tr
que conviver com a indstria, visto que a fbrica tinha chegado primeiro regio. Quase
sempre se colocava a questo de se saber se existia, ou no, para
19 Lei n 6.803/80, art. 5.
Direito Ambiental
instalao industrial, o direito adquirido a permanecer no local em que se encontrava, retirando-se a
comunidade do entorno da instalao. A este direito, se d o nome de direito pr-ocupao, visto
que a fbrica estava localizada antes daqueles que ocuparam o seu entorno. Coerentemente com
esta lgica, argumentava-se que os problemas no teriam sido causados pela instalao
industrial, mas, ao contrrio, por aqueles que se dirigiram para o mencionado entorno.
No necessrio frisar que, no caso, qualquer dos poios da discusso est utilizando
argumentos extremamente simplistas e que no servem para resolver a questo, como a
realidade nos demonstra a cada dia. Enfrentar o problema em termos de um direito de pr-
ocupao fugir das questes centrais envolvidas na questo.
Tanto o Decreto-lei n
9
1.413/75 como a Lei n
s
6.803/80 apresentam um importante conceito
jurdico, que o do no-reconhecimento ao direito adquirido de pr- ocupaco do solo. Qual o significado
do preceito? O que a lei pretende afirmar, e afirma, que uma empresa, mesmo que
regularmente licenciada e autorizada em determinado local, pode ser transferida deste local
para outro, desde que as condies de convivncia entre a comunidade e ela se tomem
absolutamente insuportveis em razo da poluio produzida pela unidade industrial. Chamo
a ateno para o fato de que o mero incmodo da vizinhana no suficiente para determinar
uma medida to drstica. Isto possvel na medida em que o licenciamento ambiental, em
realidade, feito mediante a concesso de licenas administrativas, por prazo certo. No fim do prazo
da licena, caso as condies ambientais tenham se agravado de forma crtica, em tese, seria possvel o incio de um
processo de relocalizao. Ao mesmo tempo, e compreendendo as imensas dificuldades referentes a
uma eventual relocalizao de instalaes industriais, o artigo 12, pargrafo nico, da Lei n
a

6.803/80, determina que:
Art. 12. Os rgos e entidades gestores de incentivos governamentais e os bancos oficiais condicionaro
a concesso de incentivos e financiamentos s indstrias, inclusive para participao societria, apresentao
da licena de que trata esta Lei.
Pargrafo nico. Os projetos destinados relocalizao de indstrias e reduo da poluio ambiental,
em especial aqueles em zonas saturadas, tero condies de financiamento a serem definidos pelos rgos
competentes.
H, portanto, uma obrigao legal e oponvel ao Poder Pblico no sentido de que os
organismos oficiais de crdito forneam crditos capazes de viabilizar efetivamente o combate
poluio industrial. importante que se observe que, no raras vezes, quando ocorre o
cercamento de uma indstria, a prpria indstria pode passar a ter interesse em se relocalizar,
em funo dos riscos que a sua presena em meio a uma comunidade pode representar. H que
se exigir que o Poder Pblico, em qualquer uma de suas esferas, aja de forma eficiente para
impedir que a desorganizao urbana acabe resultando em prejuzo para as populaes mais
desfavorecidas e, at mesmo, para a prpria arrecadao municipal, visto que, muitas vezes,
diante de uma convivncia impossvel com comunidades que praticamente invadem reas
indus
Zoneamento
triais, muitas fbricas chegam a se mudar de municpio, gerando o fenmeno conhecido como
desindustrializao.
3.4.1.1.1. Posio dos Tribunais
A jurisprudncia brasileira, inicialmente, no havia se conscientizado da importncia das
normas jurdicas concernentes ao combate poluio industrial e da importncia do
zoneamento ambiental no contexto. de imperiosa necessidade que o sistema de zoneamento
seja respeitado e implementado como condio para a garantia de uma boa qualidade do meio
ambiente, bem como para a proteo da sade humana e o adequado desempenho das
atividades produtivas. No poucas vezes, os tribunais entenderam que, ao se tratar de poluio
industrial, no se pode esquecer o direito de pr-ocupao, isto , caso a instalao industrial
estivesse fixada na regio antes das populaes que se consideram prejudicadas pela poluio,
no se poder determinar a relocalizao ou mesmo a interdio da atividade poluidora.
20

Pode aquele que, voluntariamente, se aproxima de inna fonte poluidora, j
consolidada pelo tempo, exigir sua paralisao? Aproximou-se por qu? .
A tese do direito de pr-ocupao no uma criao brasileira e tem obtido acolhida em alguns julgados
realizados em outros pases, como demonstra Francis Caballero.
21

A industrializao um fenmeno essencialmente urbano. A expanso da
industrializao e, em consequncia, a construo de fbricas atraem grandes contingentes de
populao das reas rurais para as cidades e, mais especificamente, para o entorno das
instalaes industriais, pois nestes locais que se encontram, pelo menos em tese, as maiores
possibilidades de trabalho e emprego. Tal deslocamento de populao, na direo campo-
cidade, faz-se em razo da necessidade de trabalho para aqueles que iro ser os operrios das
indstrias e das oportunidades de prestao de servios para a indstria e seus operrios para
aqueles que se estabelecem no setor de servios. da prpria lgica industrial a construo de
aglomerados em tomo das fbricas, caso no haja uma observncia estrita das normas de
Zoneamento.
A existncia de instalaes industriais um fator de atrao de populao. A liberdade de
escolha de locais para habitar, reservada aos operrios e queles que prestam servios
populao que vive no entorno da instalao industrial, , praticamente, inexistente, pois a ela
se dirigem em busca de sua sobrevivncia. E de extrema crueldade sustentar-se que aqueles que
precisam viver de seu trabalho no devem opor-se s condies ambientalmente negativas s
quais esto submetidos em
20 Tribunal de Alada de Minas Gerais, AC n
9
45.501-1, relator Juiz Schalcher Ventura, in Meio Ambiente nos Tribunais, Rio de
Janeiro: Esplanada, 1992, pp. 30 e seguintes.
21 Essai sur Ia Notion Juridique d Nuisance, Paris: LGDJ, 1981, pp. 261 e seguintes.
202
Direito Ambiental
seu dia-a-dia. Alm de cruel, antijurdico opor-se o pretenso direito de poluir ao direito
humano fundamental boa sade e ao meio ambiente sadio. O Poder Pblico Municipal tem
uma parcela relevantssima, seno a maior, de culpa, pois no impede a construo de habitaes
em locais de risco, sejam eles o entorno de fbricas, sejam encostas de morros ou beira de rios.
A propsito da construo social da vida dos pobres nas cidades, veja-se a lio de Gaston
Bardet:
22

O afluxo das populaes operrias para as cidades modernas levou noo, contempornea e desumana,
de subrbios exclusivamente operrios. A necessidade de pr ordem igualmente levou a considerar as zonas
ditas industriais separadas das zonas residenciais, bem como preservar as pequenas casas de campo da
vizinhana indesejvel dos prdios de aluguel (...) Esse esprito separatista, excelente no que diz respeito a
descartar os elementos nocivos, catastrfico em consequncia de sua m aplicao, que contribuiu para
acentuar o isolamento da classe operria em zonas desfavorveis.
Os tribunais brasileiros, no particular, evoluram muito no sentido de compreender mais
profundamente o significado das normas jurdicas de combate poluio industrial e,
certamente, decises como aquela, que foi examinada acima, atualmente, so amplamente
minoritrias e no possuem mais qualquer importncia como precedente judicial. Os tribunais
tm enfrentado questes as mais diversas e, em geral, tm atendido plenamente s necessidades
de proteo ambiental. Passaremos a apresentar alguns exemplos que julgamos significativos.
Especificamente naquilo que diz respeito relocalizao de empresa poltiidora, muito
significativo o seguinte acrdo proferido pelo Tribunal de Alada Cvel de So Paulo:
23

Indstria. Rudos e exalao de gases. Fixao da multa. 1 - No importa que a r tenha transferido, aps a
propositura da ao, a maior parte de sua maquinaria para outro local, porque tm os autores interesse em que a
situao existente no momento da propositura no seja restabelecida. Quanto queima do material no importa
que no tenha sido provada a nocividade dos gases exalados, uma vez que a simples emisso de odores ftidos
incmodo suficiente que viole os deveres de vizinhana e que deve ser reprimido. O valor da multa t diria deve ser
suficientemente elevado para tomar efetiva a sano, compensando plenamente eventual resultado da atividade
industrial, realizada com infrao ordem judicial. De nada adiantaria fixar multa nfima se, exercendo as
atividades vedadas, a apelante colhesse lucros superiores ao valor da pena.
22 O Urbanismo, Campinas: Papirus, 1990, p. 46.
23 Antunes, Paulo de Bessa. Jurisprudncia Ambiental Brasileira, Rio de Janeiro: Ltunen Juxis, 1995, p. 112.
* ensino Sypssor S^g;
Zoneamento
Outra importante deciso proferida pelo Tribunal de Alada Cvel de So Paulo
24
a
seguinte:
O funcionamento de fbrica em bairro considerado residencial, que funciona ininterruptamente
vinte e quatro horas por dia, emanando fumaa e rudos noturnos excedentes ao mximo permitido de
decibis, deve ter reduzida a sua jornada de trabalho, como limitao das atividades industriais.
Evidentemente que no caberia ao Tribunal determinar a relocalizao de empresa, pois
tal ato tipicamente administrativo, entretanto, dentro do seu limite de competncia, a Corte
assegurou a tranquilidade do sono dos habitantes da regio.
Porm, a jurisprudncia mais recente vem determinando que os municpios arquem com
a responsabilidade de impedir as "invases e tem determinado que, ao colocar infraestrutura
no local, municipalidade cabe arcar com os prejuzos sofridos pelos terceiros.
25

3.4.2. Zona de Uso Estritamente Industrial (ZEI)
As zonas de uso estritamente industrial destinam-se, preferencialmente, localizao de
estabelecimentos industriais cujos resduos sEdos, lquidos e gasosos, rudos, vibraes e
radiaes possam causar perigo sade, ao bem-estar e segurana das populaes, mesmo
depois da aplicao de mtodos adequados de controle e tratamento de efluentes,
26
segundo as
determinaes legais.
As zonas de uso estritamente industrial devero estar localizadas em reas que sejam
dotadas das seguintes caractersticas:
27

24 Idem, p. 113.
25 STJ- RESP - 235773/RJ. la TURMA. DJU: 27/03/2000, p. 76. Relator. Ministro Jos Delgado: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO
ESPECIAL. AO MDENIZATRIA. DESAPROPRIAO INDIRETA. INVASO. REINTEGRAO DE POSSE. REEXAME
DE PROVA. IMPOSSIBILIDADE - SMULA N> 07/STJ. DISSDIO JURISPRUDENCIAL NO COMPROVADO. JUROS
MORATRIOS. TERMO INICIAL DA SUA CONTAGEM. SMULA N 70/STJ. 1. Em sede de recurso especial, como
elementarmente sabido, no h campo para se revisar entendimento de segando grau assentado ein prova, haja vista que a misso de
tal recurso de, apenas, unificara aplicao do direito federal, conforme est sedimentado na Smula no 7, desta Colenda Casa
Julgadora: A pretenso de simples reexame de prova no enseja recurso especial. 2. No se conhece de recurso especial fincado na
alnea "c, inciso HI; do art. 105, da CF/88, quando a alegada divergncia jurisprudencial no devida e convenientemente
demonstrada, nos moldes em que exigida pelo pargrafo nico, do artigo 541, do CPC, c/c o art. 255 e seus , do RISTJ. Todos os
paradigmas apresentados reconhecem que a simples invaso de propriedade urbana por terceiros, mesmo sem ser repelida pelo
Municpio, no constitui desapropriao indireta. No o caso dos autos. Concretizada a invaso, o Municpio assumiu para si a
responsabilidade de oferecer condies de infra- estrutura de esgoto e luz para que a populao assentada fosse atendida em suas
necessidades. 3. A Smula n
B
70TJ estatui que os juros moratros, na desapropriao direta ou indireta, contam-se desde o trnsito
em julgado da sentena 4. Recurso parcialmente conhecido e, nesta parte, provido.
26 O Dicionrio Aurlio Eletrnico apresenta o seguinte significado para o vocbulo: Verbete: efluente [Do Iat. effluente.J Adj. 2 g
1. Que emana de certos corpos invisivelmente. 2. Tec. Diz-se de corrente de fluido de processo que sai de um
equipamento.
27 Lei n
c
6.803/80, art. 2.
Direito Ambiental
a) Elevada capacidade de assimilao de elementos e proteo ambiental, respeitadas
quaisquer restries legais ao uso do solo;
b) favoream a instalao de infraestrutura e servios bsicos necessrios ao seu
funcionamento e segurana;
c) mantenham em seu entorno anis verdes de isolamento capazes de proteger as zonas
circunvizinhas contra possveis efeitos residuais.
Nas zonas estritamente industriais, proibido o estabelecimento de toda e qualquer
atividade no essencial s suas funes bsicas ou capaz de sofrer efeitos danosos em
decorrncia.
3.4.3. Zona de Uso Predominantemente Industrial (ZUPI)
So zonas destinadas, principalmente, instalao de indstrias cujos processos,
submetidos a mtodos adequados de controle e tratamento de efluentes, no causam
incmodos sensveis s demais atividades urbanas nem perturbam o repouso noturno das
populaes.
Devem ser instaladas em reas que tenham capacidade de dotao de uma infra- estrutura
adequada e servios bsicos necessrios ao seu funcionamento e segurana; devero, ainda,
dispor, em seu interior, de rea de proteo ambiental que minimize os efeitos da poluio em
relao aos outros usos.
3.4.4. Zona de Uso Diversificado (ZUD)
So zonas destinadas localizao de estabelecimentos industriais cujo processo
produtivo seja complementar das atividades do meio urbano ou rural em que se situem e com
elas se compatibilizem, independentemente do uso de mtodos especiais de controle de
poluio, no ocasionando, em qualquer caso, inconvenientes sade, ao bem-estar e
segurana das populaes vizinhas.
4. Zoneamento Agrcola
O zoneamento agrcola ou agrrio uma transposio, para a rea rural e a atividade agrcola,
das disposies de zoneamento originalmente concebidas para as regies urbanas. Atualmente,
o zoneamento agrrio tem luz prpria e no est mais submetido s influncias do zoneamento
urbano.
A Lei n
9
4.504, de 30 de novembro de 1964 (Estatuto da Terra), foi a primeira lei brasileira a
dispor sobre o zoneamento agrcola. O artigo 43 do referido diploma legal estabeleceu a
competncia do Instituto Brasileiro de Reforma Agrria
28
para a
28 Hoje Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA.
Zoneamento
realizao de estudos de zoneamento homogneo do ponto de vista socioeconmico e das
caractersticas da estrutura agrria.
O estabelecimento de zoneamento agrcola tem por finalidade a definio de:
a) as regies crticas que esto exigindo reforma agrria com progressiva eliminao dos
minifndios e dos latifndios;
b) as regies em estgio mais avanado de desenvolvimento social e econmico, em que
no ocorrem tenses nas estruturas demogrficas e agrrias;
c) as regies j economicamente ocupadas em que predomine economia de sub-
sistncia e cujos lavradores pecuaristas caream de assistncia adequada;
d) as regies ainda em fase de ocupao econmica, carentes de programa de
desbravamento, povoamento e colonizao de reas pioneiras.
A lei determina algumas circunstncias que devem ser levadas em considerao para a
caracterizao das reas prioritrias, quais sejam:
a) posio geogrfica das reas, em relao aos centros econmicos de vrias ordens,
existentes no Pas;
b) o grau de intensidade de ocorrncia de reas em imveis rurais acima de mil hectares
e abaixo de cinquenta hectares;
c) o nmero mdio de hectares por pessoa ocupada;
d) as populaes rurais, seu incremento anual e a densidade especfica da populao
agrcola;
e) a relao entre o nmero de proprietrios e o nmero de rendeiros, parceiros e
assalariados em cada rea.
Em 1991, foi promulgada a Lei n
e
8.171, de 17 de janeiro. A lei, em seu artigo 19, inciso III,
dispe que de atribuio do Poder Pblico
realizar zoneamentos agroecolgicos que permitam estabelecer critrios para o
disciplinamento e o ordenamento da ocupao espacial pelas diversas atividades produtivas, bem como para a
instalao de novas hidreltricas.
5. Zoneamento Costeiro
A costa brasileira, por fora de expressa disposio constitucional (art. 225, 4
a
), um
espao territorial submetido a regime especial de proteo. Justifica-se esta determinao
constitucional, pois desde os primrdios da colonizao portuguesa tem sido muito intensa a
presso exercida sobre os ecossistemas costeiros. Relembre- se que a maior parte da populao
brasileira est assentada ao longo do litoral; dos dezessete Estados que so banhados pelo mar,
quatorze possuem suas capitais no litoral. A enorme extenso do litoral brasileiro (7.367 Km) faz
com que ali se encontre toda uma grande variedade de ecossistemas.
Direito Ambiental
So campos de dunas, lhas-recifes, costes rochosos, baas, esturios, bre-
jos, falsias e baixios. Muitos deles, como as praias, restingas, lagunas e mangue-
zais, embora tenham ocorrncia constante e homogeneidade aparente, apresen-
tam especificidades florsticas e faunsticas vinculadas s gneses diferenciadas
dos ambientes em to longo trecho litorneo.'
2
-
9

Em obedincia norma constitucional que determinou um regime especial de
tutela para a costa, o legislador ordinrio estabeleceu o sistema de gerenciamento
costeiro.
Em realidade, o gerenciamento costeiro no de simples administrao, pois nele devem
envolver-se os trs nveis da Administrao Pblica, o que nem sempre ocorre com harmonia e
facilidade. Assim como nas demais reas do Direito Ambiental, a proteo da zona costeira
est envolvida em uma superposio de atribuies administrativas e legislativas que
bastante problemtica.
A Lei n
9
7.661, de 16 de maio de 1988, atualmente regulamentada pelo Decreto Federal
5.300/2004, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e d outras providncias,
em seu artigo 2
9
determina que, in verbis:
Art. 2
S
Subordinando-se aos princpios e tendo em vista os objetivos genricos da PNMA, fixados
respectivamente nos arts. 2
e
e 4
a
da Lei n
s
6.938, de 31 de agosto de 1981, o PNGC visar especificamente a
orientar a utilizao nacional dos recursos na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade da
vida de sua populao, e a proteo do seu patrimnio natural, histrico, tnico e cultural.
Pargrafo nico. Para os efeitos desta lei, considera-se Zona Costeira o espao geogrfico de interao
do ar, do mare da terra, incluindo seus recursos renovveis ou no, abrangendo uma faixa martima e outra
terrestre, que sero definidas pelo Plano.
Inicialmente, h que se observar que a Lei que instituiu o Plano Nacional de Ge-
renciamento Costeiro norma que, expressamente, se subordina Poltica Nacional do Meio
Ambiente e que, portanto, deve haver compatibilidade entre a sua aplicao e a Lei n
e
6.938/81.
A Lei do PNGC, definitivamente, busca a racionalizao na utilizao dos recursos existentes
na Zona Costeira. Recursos, como se sabe, so os bens ambientais utilizados de forma
econmica. A Lei n
2
7.661/88, portanto, norma que busca dar racionalidade utilizao dos
recursos existentes na zona costeira. Isto significa que a regra geral estabelecida pela lei a
utilizao de tais recursos, desde que observados os critrios de racionalidade e
sustentabilidade ambiental que so nonnativamente definidos no prprio texto legal. O
PNGC, logo, no uma norma com vistas ao congelamento dos recursos existentes no litoral;
pelo contrrio, o desiderato explicito da lei o de possibilitar a plena utilizao dos recursos
contidos em

29 O Desao do Desenvolvimento Sustentvel> Brasia, 1991, pp. 114-115.
Zoneamento
nosso litoral. Merece ser destacado que o PNGC visar especificamente orientar a utilizao
racional dos recursos na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade da vida de sua
populao, e a proteo do seu patrimnio natural, histrico, tnico e cultural.
Um exemplo foi o projeto Rio Mar, desenvolvido pela Prefeitura do Rio de Janeiro, que
tinha como um de seus objetivos especficos a ocupao racional da orla martima da zona sul
da cidade do Rio de Janeiro, visando ser mais uma tentativa de reduzir at nveis tolerveis a
invaso das praias por barraqueiros, camels, comrcio clandestino, prostituio e outros males
que, lamentavelmente, assolam nossas praias.
O mencionado projeto estava baseado na construo de quiosques para acomodar o
comrcio e possibilitar a construo de facilidades sanitrias etc. A complexa questo das
competncias constitucionais, como sempre, transformou a questo da ocupao das reas de
praia em verdadeiras batalhas judiciais voltadas para a modesta questo referente construo
e utilizao de quiosques.
30
Este um modelo que tem se reproduzido em diferentes Estados da
federao com as motivaes mais variadas. No Nordeste, por exemplo, a grande questo que
tem surgido a da chamada carcinocultura, que j foi objeto de litgio judicial;
31
j
30 TRF - 2* REGIO- AG - 118162/ RJ. 1 TURMA. DJU:04/10/2004. Pg: 271. Relator: JUIZ CARREIRA ALVIM.
PROCESSUAL CIVIL - AGRAVO DE INSTRUMENTO - AGRAVO INTERNO - AO CIVIL PBLICA -
DESOCUPAO DE QUIOSQUES NA PRAIA DO FORNO - DANO AMBIENTAL - PRESERVAO RACIONAL -
NICA FONTE DE RENDA - PRINCPIO DA RAZOABILIDADE - I - Algum que exerce ma atividade comercial,
ainda que numa praia pblica, mediante licena ou alvar concedido pelo Municpio, a quem compete legalmente zelar
pelo seu regular exercido, tem, em princpio, e no mnimo, o elementar interesse jurdico que sua atividade seja
preservada, at que sobrevenha uma sentena judicial, declarando a sua ilegalidade, e cassando a licena e/ou alvar em
que se apa. II - O bom senso e a racionalidade dos quiosqueiros, e o exerccio igualmente racional e sensato do poder de
polcia pelo prprio Municpio de Arraial do Cabo, podem conduzir a uma soluo menos traumtica no limiar do
processo, deixando para a sentena de mrito, com a observncia do devido processo legal (ampla defesa e contraditrio),
a soluo do litgio em moldes mais consentneos com os interesses dos quiosqueiros e os ecolgicos da sociedade de que
fazem parte. Hl - Agravo de instrumento parcialmente provido. Prejudicado agravo interno.
31 TRF - 5 REGIO. AG -55076 -CE. 2* Turma: DJU:27/10/2004 - Pg: 874. Relaton Desembargador Federal Petrucio Ferreira.
ADMINISTRATIVO. EXIGNCIA DO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E RESPECTIVO RELATRIO
(EIA/RIMA) COMO REQUISITO PARA A CONCESSO DE LICENAS PARA A EXPLORAO DA ATIVIDADE
DE CARCINICULTURA, INDEPENDENTEMENTE DO TAMANHO DO EMPREENDIMENTO, NA ZONA
COSTEIRA E NOS TERRENOS DE MARINHA. POSSIBILIDADE. DECRETO 99.274/90. LEI N 7.661/88. EDIO DA
RESOLUO 312/2002 - CONAMA. COMPETNCIA. LEI N 6.938/81. PRINCPIO ADMINISTRATIVO DA
PRECAUO. APLICABILIDADE. MANUTENO DO DESPACHO AGRAVADO. AGRAVO DE
INSTRUMENTO IMPROVTDO.
1. Ataca-se no presente agravo deciso singular que deferindo em parte a liminar requerida em ao dvil pblica, dentre
outras, determinou que fosse exigido Estudo de Impacto Ambiental e respectivo relatrio (EIA/RIMA) como requisito
para a concesso de licenas para a explorao da atividade de caxcinicultura, independentemente do tamanho do
empreendimento, na Zona Costeira, e ns terrenos de marinha, tanto pelo IBAMA como pela SEMACE, sendo declarada
a inco nstitucionalidade incidental da Resoluo CONAMA 312/2000, quanto desnecessidade de apresentao de
EIA/RIMA (artigos 4 e 5
4
). 2. Estabelece o 1, do art. 17, do Decreto n 99.274/90, que regulamenta as Leis n5 6.902/81 e
6.938/81, que caber ao CONAMA fixar os critrios bsicos, segundo os quais serio exigidos estudos de impacto
ambiental para fins de licenciamento. 3. Por outro lado, o 5, do art. 19, do mesmo Decreto, estabelece que excluda a
competncia de que trata o pargrafo anterior e nos demais casos de competncia federal o IBAMA expedir as
respectivas licenas, aps considerar o exame tcnico procedido pelos rgos estaduais
Direito Ambiental
no Rio Grande do Sul, debateu-se a construo de plataforma para pesca
32
mar adentro.
e municipais de controle da poluio. 4. A Lei n* 7.661/88, que Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e d
outras providncias, aps definir no pargrafo nico, do seu art- I
a
, o que considera Zona Costeira, estabelece,
especificamente em seu art. 6
a
e 2, que o licenciamento para parcelamento e remembramento do solo construo,
instalao, funcionamento e ampliao de atividades, com alteraes das caractersticas naturais da Zona Costeira,
dever observar, alm do disposto nesta Lei, as demais normas especficas federais, estaduais e municipais, respeitando
as diretrizes dos Planos de Gerenciamento Costeiro, sendo necessrio para o licenciamento que o rgo competente
solicite ao responsvel pela atividade a elaborao do Estudo de Impacto Ambiental EIA e a apresentao do respec-
tivo Relatrio de Impacto Ambiental - RIMA, devidamente aprovado, na forma da lei. 5. Prima fade, apresenta-se
indiscutvel a competncia do CONAMA para expedio da referida Resoluo, conforme se depreende do disposto no
art. 8, I, da Lei 6.938/81, no quanto tal Resoluo, corporificando ato administrativo, tem como caracterstica prpria
presuno de legalidade. 6. A competncia para proteo do meio ambiente est expressamente prevista nos incisos VI e
VII do art. 23 da CF, como competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. 7. No caso
presente, no obstante a Resoluo tenha sido expedida prima fade pela autoridade competente, no caso o CONAMA, e
admitindo-se que o licenciamento foi procedido por autoridade estadual, no caso o SEMACE, que de acordo com a
legislao sobre a matria, tambm tem competncia administrativa comum para proteo do meio ambiente, importa
sempre verificar se o contedo de tal resoluo atendeu ao objetivo primordial das normas de proteo ambiental. 8.
Neste sentido, aplica-se ao caso presente o Princpio da Precauo, de modo a evitar que primeiro ocorra o dano para
somente depois se resolver a causa de sua origem, razo pela qual, prima fade, de afastar-se a resoluo CONAMA que
limitou o Estudo de Impacto Ambiental de acordo com a dimenso da rea. 9. Inexistente qualquer teratologia no
despacho agravado a justificar a sua reforma. 10. Agravo de instrumento improvido.
32 TRIF- 4 REGIO. AC - APELAO CVEL - 406081-RS. 3 TURMA. DJU: 03/07/2002, p. 356. Relator: JUIZ CARLOS
EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PLATAFORMA
MARTIMA. AO CIVIL PBLICA. BENS DE USO COMUM DO POVO. LEGISLAO PERTINENTE.
EFEITOS. ALEGADA VIOLAO DO ART. 5, XXXVI, DA CF/88. NO CONFIGURAO. 1. No caso dos autos,
restou demonstrado que as plataformas de pesca foram construdas sobre a praia, em total desacordo com as normas
assecuratrias do livre usufruto do bem como coisa comum ao povo, sem que se permita qualquer obstculo, seja ao
acesso praia ou ao que a ela venha a ser pelo homem agregado, violando ainda normas ambientais de proteo da
Zona Costeira e do ecossistema marinho da plataforma continental. Ao Ministrio da Marinha, cabe, precipuamente, o
exerccio do poder de polcia quanto segurana da navegao, sendo incompetente para fornecer qualquer autorizao
para construo em bem da Unio, o que demonstra a irregularidade do ato expedido e elide qualquer presuno de
legitimidade e legalidade na sua feitura e efeitos. 2. Conforme consta do processo, as plataformas de pesca de
Tramanda, Capo da Canoa e Cidreira tm seus acessos edificados sobre as praias, projetando-se sobre a plataforma
continental em rea permanentemente submersa. Na poca da construo, o SPU havia manifestado entendimento de
que as reas submersas no estavam sujeitas ao regime de aforamento, no estando, portanto, no mbito de sua
competncia apreciar o pedido formulado pelas ora apelantes. Entretanto, o mesmo rgo entendeu passveis de
enfiteuse as reas de praia nas quais situados os acessos s plataformas, por serem terrenos de marinha ou acrescidos de
marinha. Nada obstante, no foram adotadas pelas rs as providncias necessrias obteno do aforamento e,
posteriormente, quando se tentou regularizar a situao, j havia sido fixada pelo SPU a orientao de que no
possvel aplicar o regime de aforamento s reas de praia, por serem bens de uso comum do povo. Assim, constata-se
que toda a obra encontra-se edificada em rea de uso comum, insusceptvel de alienao. E, por se tratar de rea de uso
comum, a sua utilizao privativa por particulares somente seria possvel atravs de prvia permisso, autorizao ou
concesso de uso. No caso dos autos, observa-se que nenhuma dessas modalidades administrativas foi buscada pelas
rs. No seria mesmo possvel a permisso ou autorizao de uso, por se tratar de obra de carter definitivo, que no se
compadece com a precariedade inerente aos regimes de permisso ou autorizao. A concesso seria admissvel desde
que demonstrado o interesse pblico na edificao e oferecida oportunidade de concorrncia, em igualdade de
condies, entre todos os interessados. E justamente a que deve ser buscada a soluo para a controvrsia: as
plataformas foram irregularmente edificadas em rea de domnio da Unio, afetadas ao uso comum do povo. So,
portanto, benfeitorias teis
Zoneamento
O atual modelo de ocupao das praias brasileiras completamente catico e, certamente,
mereceria uma norma geral capaz de disciplinar a matria de forma ampla e definitiva. O
PNGC, em sua existncia, no conseguiu servir de instrumento apto a resolver as complexas
questes decorrentes da ocupao do litoral brasileiro. Conforme tal lei, nos termos de seu
artigo 3
S
, I e III, o PNGC tem por objetivo assegurar a conservao das praias e de monumentos
que integrem o patrimnio histrico, natural e cultural da nao.
33
Isto, entretanto, deve ser feito
levando-se em considerao o grau de urbanizao de cada uma das regies. Tal, contudo, no ocorreu.
Ao contrrio, as praias, cada vez mais, se assemelham a mercados persas, nos quais acontece
de tudo um pouco.
que se incorporam ao imvel, e seguem a mesma qualificao jurdica: so elas mesmas bem de uso comum e sua
utilizao por particulares deve seguir as regras do direito administrativo. Os argumentos utilizados na defesa (e no
recurso de apelao) no so suficientes para mudar a sorte da lide: a invocada teoria da aparncia, de inspirao civilista,
no aplicvel ao direito administrativo, em face do princpio da legalidade expressa. Ou seja, no basta ao ato
administrativo aparentar legalidade para gerar direitos, necessrio que haja completa submisso lei quanto forma,
capacidade do agente e licitude do objeto. E, mais importante, a teoria no benfica defesa simplesmente porque no
foi praticado qualquer ato administrativo ao qual se possa emprestar aparncia de legalidade. Alis, esse o principal
fundamento da lide: no h nenhum ato administrativo, legal ou no, a legitimar a utilizao do bem de uso comum por
particulares. E justamente por isso demonstra-se tambm infundada a alegao de prescrio ou decadncia: porque no
se alega nulidade ou anulabilldade de ato algum. Assim s restaria s rs alegao de prescrio aquisitiva, que
sabidamente no se aplica a bens pblicos. claro que a licena expedida pelo Mi-nis- trio da Marinha no ato hbil a
legitimar a utilizao do bem pelas rs. Basta que se atente para os termos dos documentos de fls. 69/71 para que se
verifique tratar-se de simples nada a opor por parte da autoridade martima, que obviamente no constitui nenhuma
espcie de autorizao ou concesso de uso. A licena para. o exerccio de atividade no guarda nenhuma relao com a
titularidade dos bens envolvidos, assim como um alvar de construo expedido pela municipalidade no influi na
propriedade do terreno ou da edificao. Portanto, a sentena apelada corretamente identificou o regime jurdico aplicvel
aos bens objeto da lide e reconheceu o direito de uso comum por parte da populao. Deve-se apenas reexamin-la para o
fim de deixar esclarecido que o dispositivo no interfere no direito da Unio de promover, por seus prprios meios, o
apossamento administrativo e posterior explorao direta ou concesso de uso a quem melhores condies oferecer,
sempre tendo em conta o interesse pblico que exige igualdade de tratamento entre todos os usurios. 3. Improvimento
da apelao e parcial provimento da remessa oficial.
33 Art. 3
9
O PNGC dever prever o zoneamento de usos e atividades n Zona Costeira e dar prioridade conservao e proteo, entre
outros, dos seguintes bens: I recursos naturais, renovveis e no renovveis; recifes, parcis e bancos de algas; ilhas costeiras e
ocenicas; sistemas fluviais, estuarmos e lagunares, baas e enseadas; praias; promontrios, costes e grutas marinhas; restingas e
dunas; florestas litorneas, man- guezais e pradarias submersas; II stios ecolgicos de relevncia cultural e demais unidades
naturais de preservao permanente; III monumentos que integrem o patrimnio natural, histrico, paleontolgi- co,
espeleolgico, arqueolgico, tnico, cultural e paisagstico.

Responsabilidade Ambiental
Captulo VII Responsabilidade Ambiental
1. Introduo
O Direito e a ordem jurdica por ele estabelecida existem para serem observados e
cumpridos. No caso do Direito Ambiental, a sua existncia somente se justifica se ele for capaz
de estabelecer mecanismos aptos a intervir no mundo econmico de forma a fazer com que ele
no produza danos ambientais alm daqueles julgados socialmente suportveis. Quando tais
limites so ultrapassados, necessrio se faz que os responsveis pela ultrapassagem sejam
responsabilizados e arquem com os custos decorrentes de suas condutas ativas ou omissivas.
Tal sistema de imposio de custos, sejam eles financeiros, morais ou polticos, o que se
chama responsabilidade, tema do presente captulo.
2. A responsabilidade na CF
A responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, no sistema jurdico brasileiro,
matria que goza de status constitucional, visto que inserida no captulo especialmente voltado
para a proteo do meio ambiente. A abrangncia jurdica do mencionado captulo
suficientemente extensa para estabelecer um marco jurdico apto a assegurar uma eficiente
proteo ao bem jurdico meio ambiente. A Constituio estabeleceu uma trplice
responsabilizao a ser aplicda aos causadores de danos ambientais, conforme se pode
observar do artigo 225, 3, da CF:
As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas
ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos.
A responsabilidade bastante abrangente e pode ser aplicada a: (i) pessoas fsicas e (ii)
pessoas jurdicas, e se subdivide em (i) penal; (ii) administrativa e (iii) civil.
Muito embora a Constituio no defina se o regime de responsabilidade objetivo ou
subjetivo, a lei definiu-o como objetivo e, portanto, independente de culpa, como se depreende
do artigo 14, l
e
, da Lei n
9
6.938, de 31 de agosto de 1981, in verbis:
Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado,
independentemente de existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a
terceiros, afetados por sua atividade. O
Direito Ambiental
Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade para propor ao de responsabilidade civil e
criminal por danos causados ao meio ambiente.
No mbito internacional, a Declarao do Rio, em seu Princpio n
2
13, determina que:
Cada Estado dever estabelecer sua legislao nacional no tocante a responsabilidades e indenizaes de
vtimas da poluio e de outras formas de agresso ao meio ambiente. Alm disso, os Estados devero cooperar
na busca de uma forma expedita e mais determinada de desenvolver a legislao internacional adicional
referente a responsabilidades e indenizaes por efeitos adversos de dano ambiental causado por atividades
dentro de sua jurisdio ou controle a reas fora de sua jurisdio.
O CC
1-2
institudo pela Lei n
s
10.406, de 10 de janeiro de 2002, deu um novo tratamento
geral para atividades que, por sua natureza, possam implicar risco para terceiro.
3. A Responsabilidade Ambiental
Muito embora pginas e mais pginas tenham sido escritas sobre responsabilidade
ambiental, o fato que ainda estamos muito distantes de ter uma adequada compreenso de
todas as dimenses que ela possa ter. O meio ambiente, como se sabe, um tema cujas fronteiras
no esto bem delineadas e, consequentemente, os seus limites jurdicos tambm no esto
claramente definidos. Por uma opo metodolgica e, de certa maneira, seguindo a organizao
constitucional, a responsabilidade ambiental originada em danos cuja origem seja a atividade
nuclear no ser examinada neste captulo,
3
embora no se possa, em tese, afast-la do presente
tema.
3.1, Fundamento da Responsabilidade
A primeira ideia que deve ser associada de responsabilidade a da compensao pelo dano
sofrido. Tal compensao, contudo, tem passado por diferentes etapas e concepes e, por isso,
sua evoluo no linear. Conforme aponta o Professor Caio Mrio da Silva Pereira:
4

1 Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo. Pargrafo nico. Haver
obrigao de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade
normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.
2 CC: Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repar- lo. Pargrafo nico.
Haver obrigao de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade
normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco paia os direitos de outrem.
3 A matria tratada em captulo prprio.
4 Responsabilidade Civil, Rio de Janeiro: Forense, 1990,2 ed-, p. 6.
Responsabilidade Ambiental
Na origem [do Direito Romano], porm, a ideia predominante a vingana privada, no que, alis, no
se distanciam as civilizaes que o precederam.
Jos Cretela Jr.5 aponta que responsabilidade indica o cognato resposta, ambos
alicerados na raiz spond do verbo latino respondere, que significa responder. A responsabilidade
um dos temas mais importantes e fundamentais do Direito; de fato, um dos elementos mais
marcantes para que se julgue a eficcia ou ineficcia de um sistema jurdico, bem como as
finalidades sociais deste. O ingresso da culpa no Direito moderno foi uma consequncia do
Cristianismo, pois o antigo Direito Romano no conheceu a noo de culpa. E certo que a
chamada Lei Aquilia introduziu no Direito Romano alguns princpios que poderiam ser tidos
como precursores da moderna noo de culpa. Contudo, a influncia ideolgica da Igreja que
foi determinante para que, a partir da noo de pecado, fizesse-se necessria a indagao quanto
inteno culpvel de algum.
Na modernidade, com o desenvolvimento da noo de sujeito, da vontade livre e
soberana, o conceito jurdico de culpa tomou-se mais importante, pois, como se sabe, um dos
alicerces essenciais da construo jurdica do sujeito , precisamente, a manifestao livre de
vontade e, portanto, do subjetivismo psicolgico.
O responsvel pelo dano tem o dever de repar-lo o mais amplamente possvel. Reparar o
dano significa a busca de um determinado valor que se possa ter como equivalente ao dano
causado por aquele que praticou o ato ilcito. A doutrina jurdica tem reconhecido que:
... mesmo uma pequena inadvertncia ou distrao obriga o agente a reparar o dano sofrido pela
vtimaA
A reparao visa fazer com que o lesado, atravs do recebimento de uma indenizao, seja
recolocado no status quo ante, como se a leso no houvesse ocorrido. Esta uma concepo
terica, pois, na maior parte das vezes, impossvel a reconstruo da realidade anterior: e. g.,
morte de uma pessoa, destruio de uma obra de valor histrico, artstico ou paisagstico;
extino de uma espcie animal etc. Existem bens que so nicos e, nesta qualidade, so
insubstituveis. Um pai nico para o seu filho, assim como um filho nico para o seu pai.
No h indenizao capaz de subs- ttu-los. Em termos de reparao de danos ambientais, no
raras vezes, questes similares colocam-se com extrema dramatieidade.
Como se ver a seguir, a indenizao por danos, a reparao pelos danos causados nada
mais so do que particularidades do princpio geral que rege as relaes jurdicas, que o de
estabelecer a mais ampla possibilidade da circulao de bens no mercado.
Tradicionalmente, como j foi visto acima, o fundamento da responsabilidade a culpa. O
Cdigo Napoleo, que considerado como o grande monumento da
5 O Estado e a Obrigao de Indenizar, So Paulo: Saraiva, 1980, pp. 6-7.
6 Carlos Roberto Gonalves. Responsabilidade Civil, So Paulo: Saraiva, 1988, p. 176.
214
Direito Ambiental
ordem jurdica liberal, consagra amplamente a culpa como o elemento central de toda
responsabilidade. o Code Civil o reconhecimento e o coroamento de uma nova racionalidade
que se afirmou, tendo como seu epicentro o indivduo e a sua vontade que, desde ento, ocupam
o papel central na cena jurdica. O consagrado historiador do Direito, Franz Wieacker,
7
assim
resumiu a importncia do CC de 1804:
Todos... foram ultrapassados pelo enorme impacto formal e de contedo do Code Civil de 1804.
Tambm o grande CC da Frana nasceu da crena jus racionalista na lei. No entanto, a sua estrutura interna e
a sua imagem do Direito foram sobretudo promovidas pela revoluo e pelo brilho da grandeza napolenica. A
codificao francesa j no constitui um resultado do absolutismo esclarecido, mas, nos seus primrdios, a
prpria obra duma nao revolucionria e, mais tarde, do seu grande tribuno, o primeiro cnsul Bonaparte. A
emoo da soberania popular agora recm-reconquistada e a participao do citoyen tambm influenciam
decisivamente a sua expresso espiritual.
, sem dvida, unnime, entre os principais historiadores do Direito, o reconhecimento do
papel fundamental desempenhado pelo CC francs na construo da racionalidade burguesa e
do moderno Direito burgus. John Glissen
8
ensina-nos que:
Colocamos o Code Civil de 1804 no centro de nossa exposio histrica, desenvolvendo, por um lado, a
evoluo de cada instituio civil desde a poca romana at 1804 e, por outro, a sua evoluo desde ento. Uma
vez que ainda est, era larga medida, em vigor, quer na Blgica, quer em Frana e, indiretamente, em
muitos outros pases -, o Cdigo continua a ser uma etapa importante da histria do Direito, mas, embora
ponto de suspenso depois de quinze sculos de evoluo desde a poca romana, o Code no foi um ponto de
paragem...
A ordem jurdica do capitalismo, como se sabe, est fundada na possibilidade que cada
indivduo goza de participar do mercado na qualidade de vendedor ou de comprador de
mercadorias. Em outras palavras, do ponto de vista do Direito, cada indivduo pode trocar
produtos com os demais integrantes da sociedade. A economia de mercado necessita, para a sua
reproduo, de uma rpida circulao de bens e produtos. A circulao, entretanto, no
aleatria, pois as trocas fazem-se entre equivalentes. O Direito, atravs de sua normatizao, cria
mecanismos capazes de reduzir todos os bens a um denominador comum, que a livre
expresso da vontade no mercado. Assim, os integrantes da sociedade, independentemente de
sua posio social ou econmica, igualam-se no momento em que podem expressar livremente
suas vontades.
O princpio da troca equivalente o princpio fundamental das relaes jurdicas que se
do entre os diversos sujeitos de Direito. No prprio Direito Penal, o prin-
7 Histria do Direito Privado Moderno, Lisboa: Fundao Caiouste Gulbenkian, 1980, p. 386.
8 Introduo Histrica ao Direito, Lisboa: Fundao Caiouste Gulbenkian, 1988, p. 536.
Responsabilidade Ambiental
cpo do qual falamos essencial. A fixao de penas predeterminadas para os crimes implica o
reconhecimento de uma certa equivalncia entre um ato nocivo praticado pelo criminoso e o
castigo que lhe imposto pela sociedade: a pena. A responsabilidade civil fundada na culpa ,
igualmente, um instrumento de equivalncias.
A culpa a violao de um dever jurdico. Tradicionalmente, pode ser dividida em
contratual ou extracontratual, esta ltima tambm conhecida como aquiliana, A culpa contratual
surge da violao de um dever estabelecido em contrato. A sua origem, portanto, a
inobservncia de uma regra estabelecida pela prpria vontade das partes. A culpa aquiliana
funda-se na inobservncia de um dever legal preexistente a qualquer ato privado, a qualquer
manifestao de vontade das partes diretamente envolvidas.
Para que a culpa possa ser imputada a algum, necessrio que o seu ato, o ato danoso a
outrem, o ato lesivo, tenha sido praticado sem que tenham sido tomados os necessrios
cuidados para evit-los. Trata-se daquilo que se tomou conhecido como a diligncia do bom
pai de famlia, ou seja, dos cuidados razoavelmente exigveis de uma pessoa. a violazione di um
dovere per inesperienza, negligenza, senza intenzionaJit alcuna e non per caso fortuito, che provoca ad altri im
danno ingius- to; obbliga al risarcimento
9
(violao de um dever por inexperincia, negligncia, sem
nenhuma intencionalidade e tampouco por caso fortuito que causa danos a terceiro; obriga ao
ressarcimento).
No Direito brasileiro, a responsabilidade um antigo instituto jurdico. O CG brasileiro
sofreu grande influncia da doutrina contida no Cdigo Napoleo, fundando a
responsabilidade na ideia de culpa e em todos os conceitos ideolgicos subjacentes referida
subjetivao. A matria, no Cdigo, est tratada ao longo de dois artigos; no artigo 43, est
regulada a responsabilidade das pessoas jurdicas de Direito pblico:
Art. 43. As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis
por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito
regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
O outro artigo de nosso CC dedicado ao assunto o 927, cujo teor o seguinte:
Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica
obrigado a repar-lo.
Pargrafo nico. Haver obrigao de reparar o dano, independentemente de culpa,
nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo
autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.
A responsabilidade civil fundada em culpa, do ponto de vista da estrutura econmica,
corresponde a uma determinada etapa do desenvolvimento capitalista, na
9 N. Parisi e D. Rinoldi Dizionario dei termini giuridici, Firenze: Sansoni Editore, 1989, pp. 48-49.
Direito Ambiental
qual a produo industrial em grande escala, a mquina a vapor, as comunicaes por telgrafo
e as vias frreas trouxeram uma grande modificao na escala produtiva. Este conjunto de fatos
implicaram profundas transformaes no Direito em geral. No tema responsabilidade, estas
transformaes foram marcantes, pois significaram uma verdadeira revoluo na ordem jurdica
vigente, com o afastamento da culpa como fundamento da responsabilidade.
O Cdigo Napoleo, em sua estrutura fundamental, bem como os demais cdigos que
seguem o seu modelo, incapaz de regular as relaes industriais. A sua concepo a do
capitalismo comercial e de uma grande base agrria. Os seus institutos so orientados para uma
realidade produtiva de unidades pequenas e quase sempre familiares. A industrializao
ocorrida no sculo XDC, em suas repercusses jurdicas, levou ao surgimento de toda uma srie
de setores especializados do Direito, setores estes que passaram a no estar submetidos s
normas do Direito comum (civil). Nas palavras de Franois Ewald:
10

... Les catgores du droit civil taient insufsantes pour rsoudre lespro- blmes poss par V
industrialisation (As categorias do Direito Civil eram insuficientes para resolver os problemas postos pela
industrializao).
3.1.1. A Responsabilidade por Risco
O abandono da culpa como fundamento da responsabilidade no se fez de uma forma
linear e sem maiores complicaes poltico-ideolgicas e tcnico-juxdicas. Isto porque, no
regime jurdico da responsabilidade por culpa, existe toda uma necessidade de que a vtima
prove a culpa do causador do dano, uma vez que a culpa no pode ser simplesmente presumida.
Processualmente, cabe quele que reivindica a reparao fazer todo o itinerrio probatrio para
que, finalmente, possa ser indenizado. Esta circunstncia toma bastante complexo e difcil o
trabalho a ser desenvolvido pelo autor da demanda, beneficiando o ru. No basta que se prove
o fato; necessrio, tambm, que se prove a ao culposa de seu causador; que se prove que o
causador do dano no agiu com a prudncia de um bom pai de famlia.
A culpa, grande estrela dos cdigos civis modernos, est, a cada dia que passa,
constituindo-se em uma categoria jurdica que no mais impressiona. A diminuio da
importncia da culpa um fenmeno que se verifica em todo o mundo industrializado, como
consequncia da prpria industrializao. O estado moderno, diante das repercusses da
industrializao, fez algumas opes polticas, visando mitigar- lhe os efeitos sociais. O j citado
Franois Ewald
11
sustenta que a instituio de um regime de responsabilidade fundada no risco
teve por finalidade a realizao de uma trplice liberao. Uma liberao jurdica, afastando o
exame de causalidade subjeti
10 L'tat Providence, Paris: Grasset, 1987, p. 225.
11 La Faute Civile, Droit et Philosophie", in Fin de la Faute? Paris: PUF, Droits, n 5, p. 49.
ESSJ - Ensino Superior SSSSI M&8
Responsabilidade Ambiental I
va dos danos. Uma liberao metafsica, pois a responsabilidade fundava-se em preceitos
estabelecidos em lei, nada mais. E, por fim, uma liberao poltica, pois a responsabilizao no
mais se confundia com um ato caridoso, mas como imposio legal e, portanto, expressando
uma vontade social.
A atividade industrial possui algumas caractersticas que eram absolutamente
desconhecidas pelo antigo regime. Estas caractersticas que levaram institucionalizao de
um novo regime, cujas caractersticas so inteiramente diversas de tudo aquilo que j foi
anteriormente pensado em termos de reparao.
3.1.1.1. Responsabilidade por Risco em Matria Ambiental
Muito embora exista uma clusula geral de responsabilidade subjetiva no Direito
brasileiro, o pargrafo nico do artigo 927 do CC admite que a responsabilidade possa ser
imposta em funo do risco da atividade. Esta uma questo bastante complexa, visto que a
responsabilidade objetiva implica uma profunda alterao no sistema de igualdade processual
das partes, visto que a simples prova do fato e do nexo de causalidade suficiente para
estabelecer a obrigao de reparar o dano. Existe julgado do Superior Tribunal de Justia
12

considerando a responsabilidade ambiental derivada do risco integral. Penso ser importante
chamar a ateno para o fato de que a responsabilidade por risco integral no pode ser
confundida com a responsabilidade derivada da s existncia da atividade. Explico-me melhor:
no se pode admitir que um empreendimento que tenha sido vitimado por fato de terceiro
passe a responder por danos causados por este terceiro, como se lhes houvesse dado causa.
Responsabilidade por risco integral no pode ser confundida com responsabilidade por fato de
terceiro, que somente tem acolhida em nosso Direito quando
12 STJ. REsp 442586 / SP; Relator; Ministro Ministro LUIZ FUX. - 1 TURMA. DJU 24.02.2003, p. 196. ADMINISTRATIVO.
DANO AMBIENTAL. SANO ADMINISTRATIVA. IMPOSIO DE MULTA. EXECUO FISCAL. 1. Para fins da
Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, art. 3, entende-se pon I - meio ambiente, o conjunto de condies, leis, influncias e
interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas; II - degradao
da qualidade ambiental, a alterao adversa das caractersticas do meio ambiente; III - poluio, a degradao da qualidade
ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente; a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da
populao; b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem
as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente; e) lancem matrias ou energia em desacordo com os padres
ambientais estabelecidos; 2. Destarte, poluidor a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel,
direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental; 3. O poluidor, por seu turno, com base na
mesma legislao, art. 14. Sem obstar a aplicao das penalidades administrativas obrigado, "independentemente da
existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade.
4. Depreende-se do texto legal a sua responsabilidade pelo risco integral, por isso que em demanda infensa a administra-
o, poder, inter partes, discutir a culpa e o regresso pelo evento. 5. Considerando que a lei legitima o Ministrio Pblico
da Unio e do Estados ter legitimidade para propor ao de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio
ambiente, inequvoco que o Estado no pode inscrever sel-execunng, sem acesso justia, quantum indenizatrio, posto ser
imprescindvel ao de cognio, mesmo para imposio de indenizao, o que no se confunde com a multa, em
obedincia aos cnones do devido processo legal e da inafastabilidade da jurisdio. 6. In casu, discute-se to-somente a
aplicao da multa, vedada a incurso na questo da responsabilidade fatica por fora da Smula 07/ST7- 5. Recurso
improvido.
Direito Ambiental
expressamente prevista em lei. Conforme a adequada lio de Venosa,
13
in verbis: A
responsabilidade emerge com o ato danoso das pessoas enumeradas. No entanto, os terceiros somente podem, em
princpio, ser responsabilizados se o ato foi praticado por culpa do autor material do dano ou do autor direto, ao menos
nas hipteses em que estamos tratando.
As diferentes hipteses devero ser examinadas de forma casustica, visto que enorme
gama de possibilidades impede, ipso facto, a construo abstrata de uma teoria geral aplicvel.
3.1.1.1.1. Poluidor Indireto e Responsabilidade Objetiva
No caso em que a poluio seja imputada indiretamente a um determinado agente, toma-
se possvel a aplicao da responsabilidade objetiva? O cerne da questo est centrado no
conceito de poluidor indireto. De fato, a Lei n
2
6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a PNMA,
estabelece que:
Art. 3
9
- Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
IV - poluidor. a pessoa fsica ou jurdica. de direito pblico ou privado, responsvel direta ou
indiretamente. por atividade causadora de degradao ambiental;
A definio de poluidor indireto um dos temas mais controversos do DA brasileiro e,
seguramente, no h um consenso doutrinrio ou jurisprudencial quanto extenso do
conceito. Existem algumas decises judiciais emanadas do STJ que, em meu entendimento, do
ao conceito de poluidor indireto uma abrangncia bastante grande. Veja-se o seguinte aresto:
AO CIVIL PBLICA. DANO CAUSADO AO MEIO AMBIENTE.
LEGITIMIDADE PASSIVA DO ENTE ESTATAL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA.
RESPONSVEL DIRETO E INDIRETO. SOLIDARIEDADE. LITISCONSRCIO
FACULTATIVO. ART. 267, IV, DO CPC. PREQUESTIO- NAMENTO. AUSNCIA.
SMULAS 282 E 356 DO STF.i*
1. Ao compulsar os autos, verifica-se que o Tribunal a quo no emitiu juzo de
valor luz do art. 267, IV, do Cdigo de Ritos, e o recorrente sequer aviou embargos de
declarao com o fim de prequestion-lo. Tal circunstncia atrai a aplicao das Smulas
n
9
282 e 356 do STF.
2. O art. 23, inc. VI, da Constituio da Repblica fixa a competncia comum
para a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios no que se refere proteo do meio
ambiente e combate poluio em qualquer de suas formas.
13 VENOSA, Slvio de Salvo. Direito Civil - Responsabilidade Civil. So Paulo: Atlas. 5* edio, 2005, p. 79.
14 STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. RESP - RECURSO ESPECIAL - 604725/ PR. SEGUNDA TURMA. DJU:
22/08/2005, p. 202. Relator: Ministro CASTRO MEIRA.
Responsabilidade Ambiental
No mesmo texto, o art. 225, caput, prev o direito de todos a um meio ambiente
ecologicamente equilibrado e impe ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
3. O Estado recorrente tem o dever de preservar e fiscalizar a preservao do meio
ambiente. Na hiptese, o Estado, no seu dever de fiscalizao, deveria ter requerido o
Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo relatrio, bem como a realizao de
audincias pblicas acerca do tema, ou at mesmo a para- lisao da obra que causou o
dano ambiental.
4. O repasse das verbas pelo Estado do Paran ao Municpio de Foz de Iguau
(ao), a ausncia das cautelas fiscalizatrias no que se refere s licenas concedidas e as
que deveriam ter sido confeccionadas pelo ente estatal (omisso) concorreram para a
produo do dano ambiental. Tais circunstncias, pois, so aptas a caracterizar o nexo de
causalidade do evento e, assim, legitimar a responsabilizao objetiva do recorrente.
5. Assim, independentemente da existncia de culpa, o poluidor, ainda que
indireto (Estado-recorrente) (art. 3
5
da Lei n
e
6.938/81), obrigado a indenizar e reparar o
dano causado ao meio ambiente (responsabilidade objetiva).
6- Fixada a legitimidade passiva do ente recorrente. eis que preenchidos os requisitos para a
configurao da responsabilidade civil (ao ou omisso, nexo de causalidade e dano), ressalta-se, tambm, que
tal responsabilidade (obietiva) solidria, o que legitima a incluso das trs esferas de poder no polo passivo na
demanda. conforme rea lizado pelo Ministrio Pblico (litisconsrcio facultativo).
7. Recurso especial conhecido em parte e improvido.
No mesmo sentido a seguinte deciso:
15

ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. SANO ADMINISTRATIVA.
IMPOSIO DE MULTA. AO ANULATRIA DE DBITO FISCAL.
DERRAMAMENTO DE LEO DE EMBARCAO ESTRANGEIRA CONTRATADA
PELA PETROBRS. COMPETNCIA DOS RGOS ESTADUAIS DE PROTEO
AO MEIO AMBIENTE PARA IMPOR SANES. RESPONSABILIDADE OBJETIVA.
LEGITIMIDADE DA EXAO.
1. (..,) O meio ambiente, ecologicamente equilibrado, direito de todos, protegido
pela prpria CF, cujo art. 225 o considera bem de uso comum do provo e essencial sadia
qualidade de vida. (...) Alm das medidas protetivas e preservativas previstas no l
2
, incs.
I-VII, do art. 225 da CF, em seu 3
S
ela trata da responsabilidade penal, administrativa e
civil dos causadores de dano ao meio ambiente, ao dispor: As condutas e atividades
consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou
jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar
os danos
STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. RESP - RECURSO ESPECIAL - 467212/RJ - PRIMEIRA TURMA. DJU:
15/12/2003, p. 193. Relator: Ministro LUIZ FUX.
Direito Ambiental
causados. Neste ponto, a Constituio recepcionou o j citado art. 14, 1, da Lei n
e

6.938/81, que estabeleceu responsabilidade objetiva para os causadores de dano ao meio
ambiente, nos seguintes termos: sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste
artigo, o poluidor obrigado, independentemente de existncia de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade.
[grifos nossos] (Sergio Cavalieri Filho, in Programa de Responsabilidade Civil).
2. As penalidades da Lei n
s
6,938/81 incidem sem prejuzo de outras previstas na
legislao federal, estadual ou municipal (art. 14, caput) e somente podem ser aplicadas por
rgo federal de proteo ao meio ambiente quando omissa a autoridade estadual ou
municipal (art. 14, 2
e
). A ratio do dispositivo est em que a ofensa ao meio ambiente pode
ser bifronte atingindo as diversas unidades da federao.
3. Capitania dos Portos, consoante o disposto no 4% do art. 14, da Lei n
s

6.938/81, ento vigente poca do evento, competia aplicar outras penalidades, previstas na
Lei n
e
5.357/67, s embarcaes estrangeiras ou nacionais que ocasionassem derramamento
de leo em guas brasileiras.
4. A competncia da Capitania dos Portos no exclui, mas complementa, a
legitimidade fiscalizatria e sancionadora dos rgos estaduais de proteo ao meio
ambiente.
5. Para fins da Lei n
e
6.938, de 31 de agosto de 1981, art. 3% qualifica-se como
poluidor a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou
indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental.
6. Sob essa tica, o fretador de embarcao que causa dano objetivo ao meio
ambiente responsvel pelo mesmo, sem prejuzo de preservar o seu direito regressivo e
em demanda infensa administrao, inter partes, discutir a culpa e o regresso pelo evento.
7. O poluidor (responsvel direto ou indireto), por seu turno, com base na mesma
legislao, art. 14 - sem obstar a aplicao das penalidades administrativas, obrigado,
independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao
meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade.
8. Merecem tratamento diverso os danos ambientais provocados por embarcao
de bandeira estrangeira contratada por empresa nacional cuja atividade, ainda que de
forma indireta, seja a causadora do derramamento de leo, daqueles danos perpetrados
por navio estrangeiro a servio de empresa estrangeira, quando ento resta irretorquvel a
aplicao do art. 2
e
do Decreto n
s
83.540/79.
9. De toda sorte, em ambos os casos h garantia de regresso, porquanto, mesmo na
responsabilidade objetiva, o imputado, aps suportar o impacto inde- nizatrio, no est
inibido de regredir contra o culpado.
10. In casu, discute-se to-somente a aplicao da multa, vedada a incurso na
questo da responsabilidade ftica por fora da Smula 07/STJ.
11. Recurso especial improvido.
Responsabilidade Ambiental j
Ao nvel dos tribunais de segunda instncia, sejam federais, sejam estaduais, as decises
marcham no mesmo sentido daquelas acima j apontadas, seno vejamos a seguinte deciso do
Egrgio TJPR, in verbis.
AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. ROMPIMENTO DE TUBOS DA
REDE DE ESGOTO. TRANSBORDO DE COLIFORMES FECAIS PARA CRREGO
QUE INTEGRA SISTEMA DE ABASTECIMENTO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA
DA COMPANHIA DE SANEAMENTO (ARTIGO 14, la, DA LEI 6.938/81).
OBRIGAO DE FAZER (ARTIGO 11 DA LEI 7.347/85). MULTA IMPOSTA.
DENUNCIAO DA LIDE (CULPA DE TERCEIRO). DESCABIMENTO. PEDIDO DE
REPARAO. PRINCPIO DA ADSTRIO (ARTIGO 128 DO CPC).
Na ao civil pblica, que tenha por objeto o cumprimento da obrigao de fazer ou
no fazer, pode o juiz, nos prprios autos, determinar o cumprimento da prestao devida,
ou cessao da atividade nociva, com a cominao de multa diria (artigo 11 da Lei
7.347/851
A ao, por danos ao meio ambiente, pode ser proposta contra o responsvel direto, contra o responsvel
indireto, ou contra ambos (artigo 3I V, da Lei 6.898/91), em litisconsrcio passivo facultativo.
Proposta contra o responsvel direto, descabe denunciao da lide ao provvel
culpado pela leso ambiental, desde que o regime da reparao do dano ambiental transite
no mbito da responsabilidade objetiva (artigo 14. 1
Q
, da Lei 6.938/81).
4. Se a pretenso indenizatria est aprisionada aos limites dos gastos efetuados
para a recomposio ecolgica, e essa recomposio ocorreu naturalmente. sem qualquer
despesa adicional, injurdico condenar a poluidora em cama de pedir diversa da constante
da pea de ingresso (artigo 128 do CPC).
APELAO CVEL N* 71230-3. DE CAMB - VARA CVEL. APELANTES: 1.
Companhia de Saneamento do Paran - SANEPAR. 2. Ministrio Pblico do Estado do
Paran. APELADOS: 1. Municpio de Camb. 2. Ministrio Pblico do Estado do Paran.
3. Companhia de Saneamento do Paran - SANEPAR. RELATOR: Airvaldo Stela Alves -
Tuiz Convocado.
Em igual sentido a deciso do Egrgio TRF da # Regio, cuja ementa se passa a
transcrever:
AO CIVIL PBLICA. RESPONSABILIDADE POR DANO AMBIENTAL.
SOLIDARIEDADE.
1. A ao civil pblica pode ser proposta contra o responsvel direto, o res-
ponsvel indireto ou contra ambos, pelos danos causados ao meio ambiente, por se tratar
de responsabilidade solidria, a ensejar o litisconsrcio facultativo.
2. A omisso do Poder Pblico no tocante ao dever constitucional de asse-
gurar proteo ao meio ambiente no exclui a responsabilidade dos particulares
Direito Ambiental
por suas condutas lesivas, bastando, para tanto, a existncia do dano e nexo com a fonte
poluidora ou degradadora. Agravo parcialmente provido.
TRF da 42 Regio. AG 9604633430/ SC. 3 Turma. DJU: 29/09/1999. Pg. 640. Relatora:
Juza Vivian Josete.
Em meu ponto de vista, a excessiva ampliao do conceito de poluidor indireto pode
implicar uma verdadeira induo no responsabilizao dos proprietrios de atividades poluentes
que, de uma forma ou de outra, se encontrem vinculados a cadeias produtivas maiores, haja
vista que a responsabilidade se transferir automaticamente para aquele que detenha maiores
recursos econmicos, como o caso, por exemplo, dos aterros industriais destinados guarda e
destinao final de resduos slidos; o que, para a proteo ambiental, a pior soluo possvel,
pois implicaria maior degradao ambiental e a inviabilizao prtica do sistema de disposio
final de resduos slidos. Contudo, a mudana da orientao jurisprudencial, at onde se sabe,
ainda uma mera aspirao. Ressalte-se o feto de que a ambiguidade dos termos da lei um
convite insegurana e prolao de decises imprevisveis. Milita em favor da tese ora
esposada o fato de tramitar perante o Congresso Nacional projeto de lei
16
que isenta de
responsabilidade o gerador do resduo quando este estiver depositado em destinatrio final
devidamente licenciado.
3.1.1.1.2. A Inverso do nus da Prova
A inverso do nus da prova medida excepcional e no deve ser adotada sem que exista
uma forte razo para tal. A Lei da Ao Civil Pblica - Lei n
9
7.347, de 24 de junho de 1985 - no
dispe expressamente sobre a matria. Contudo, h que se observar que o Cdigo de Defesa
do Consumidor, institudo pela Lei n
s
8.078, de 11 de setembro de 1990, em seu artigo 117,
17

determinou a incluso do artigo 21 na Lei da Ao Civil Pblica, mediante o qual aplicvel
Ao Civil Pblica o Titulo III do Cdigo de Defesa do Consumidor. A matria da inverso do nus
da prova no est tratada em tal Ttulo. Na verdade, a inverso do nus da prova matria tratada nos
direitos bsicos do consumidor estabelecidos pelo artigo 6
a
do Cdigo de Defesa do
Consumidor.
1
** Contudo, i existem decises em matria ambiental que determinam a
inverso do nus da prova, como faz prova o seguinte aresto do TJRJ:
DES. SYLVIO CAPANEMA - Julgamento: 25/06/2002 - DCIMA CMARA CVEL.
2002.002.05587 - AGRAVO DE INSTRUMENTO. AO DE INDENIZAO.
16 Projeto de Lei n 3.606/2000 do Deputado Ronaldo Vasconcelos.
17 Art. 117. Acrescente-se Lei n
s
7.347, de 24 de jullio de 1985 o seguinte dispositivo, renumerando-se os seguintes: Alt. 21.
Aplicam-se defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabvel, os dispositivos do Ttulo
Hl da lei que instituiu o Cdigo de Defesa do Consumidor.
18 Art. 6 So direitos bsicos do consumidor:... VIII - a facilitao da defesa de seus direitos, inclusive com a inverso do
nus da prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critrio do juiz, for verossmil a alegao ou quando for ele
Mpossuficiente, segundo as regras ordinrias de experincias.
Responsabilidade Ambiental
PETROBRAS. POLUIO AMBIENTAL. CONTAMINAO. C. DE DEFESA
DO CONSUMIDOR. INVERSO DO NUS DA PROVA. DESPRO- VIMENTO DO
RECURSO.
Agravo de instrumento. Ao ordinria. Contaminao de moradores de bairro
prximo Refinaria, pela emanao de produtos txicos. Existncia de relao de
consumo. Art. 17 do Cdigo de Defesa do Consumidor. Inverso do nus da Prova. O art.
17 do Cdigo de Defesa do Consumidor equipara ao consumidor qualquer pessoa, natural
ou jurdica, que venha a sofrer um dano, em decorrncia do fato do servio. Assim sendo,
e em principio, cabe espcie a aplicao das regras do Cdigo de Defesa do Consumidor,
e, entre elas, a da inverso do nus da prova, cujos pressupostos se acham presentes, j
que verossmil a verso do autor, confirmada pelas notcias jornalsticas, sendo ele hipos-
suficiente. Correta, assim, a deciso recorrida, que objetiva proteger a vtima do fato do
servio, equiparada a consumidor. Desprovimento do recurso.
3.1.2. Responsabilidade de Instituies Financeiras
O Rio de Janeiro sediou, nos dias 14 e 15 de maro de 2002, a 4* Reunio Anual da
Iniciativa Financeira do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, que se realizou no
auditrio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES. Compareceram
ao evento cerca de 350 representantes de: diversas instituies financeiras nacionais e
internacionais, bem como dirigentes de diversos organismos internacionais dedicados
proteo ambiental e organizaes no-govema- mentaxs, como os Amigos da Terra e a Unio
Internacional para a Conservao da Natureza, dentre outras.
O tema extremamente novo e provocativo, embora seja visvel que ele venha crescendo
em importncia a cada dia que passa. Entretanto, ainda h um longo caminho a ser percorrido.
Em primeiro lugar, necessrio que fique bem claro que riscos ambientais so riscos
financeiros. Vrios exemplos demonstram a veracidade da assertiva. Vejamos o caso do
polmico Projeto de Transposio de guas do Rio So Francisco. Como se sabe, h mais de 150
anos existem projetos com objetivo de retirar uma pequena quantidade de gua do Rio So
Francisco e lev-la para o semi- rido nordestino, como forma de amenizar a seca na regio. O
Governo Federal decidiu implementar um dos diversos projetos para a transposio das guas,
programando investimentos de cerca de R$ 3 bilhes, ou seja, o equivalente aos gastos gover-
namentais nos dois ltimos anos de seca rigorosa. O projeto nada mais era do que um conjunto
de canais e bombas que, em caso de necessidade, feria a transposio de cerca de 3% da vazo do
rio para as regies mais duramente afetadas pela seca. Logo, no se tratava de uma retirada
constante das guas do rio, porm de uma simples retirada em caso de necessidade extrema, a
ser decidida por um conselho gestor, com participao comunitria. Teramos, no caso, um
aumento da segurana hdrica dos Estados de Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte e
Cear. O desenvolvimento do projeto foi paralisado por fora de uma liminar em ao civil
pblica que deter
Direito Ambiental
minou a interrupo do procedimento de licenciamento ambiental, com a virtual suspenso do
projeto at a prxima mudana de governo, ou enquanto perdurarem os efeitos da medida
liminar. indiscutvel que a paralisao do projeto, do ponto de vista financeiro, implica uma
enorme perda de recursos e, portanto, prejuzos.
Um outro exemplo bastante ilustrativo da situao o da implantao de uma grande
planta siderrgica no Estado de Santa Catarina, cujos investimentos previstos montam a
aproximadamente U$ 420 milhes. Tambm neste caso, em funo de dificuldades de
licenciamento ambiental, o projeto est evoluindo em ritmo muito aqum do previsto no
planejamento financeiro. Se considerarmos que? em face da expressividade dos valores
envolvidos, existe uma engenharia financeira dando suporte ao projeto, com a participao de
tuna ou mais instituies de investimento, todo o planejamento delas, bem como a expectativa
de retomo, ficam prejudicados seriamente.
Ambos os exemplos antes apresentados demonstram que, obviamente, as instituies
financeiras, ao concederem os crditos para investimentos em projetos industriais,
necessariamente, devem considerar a varivel ambiental como um potencial elemento de risco
para os seus negcios. Quanto maior o risco ambiental, maior o risco do investimento.
Inversamente, se os riscos ambientais forem reduzidos, menores sero os riscos financeiros do
negcio. H que se considerar que, da anlise de risco ambiental, pode resultar uma
considervel variao da taxa de juros. Esta uma percepo que comea lenta, mas,
firmemente, a tomar conta do cenrio financeiro. Alm do risco do investimento, as instituies
financeiras devem considerar que crescente a tendncia a responsabilizar os agentes
financeiros por danos causados pelos muturios. H que se considerar que a Lei n
2
6.938/81
(Poltica Nacional do Meio Ambiente) criou a figura do poluidor indireto, que todo aquele
responsvel indiretamente pela degradao ambiental (art. 3
9
, IV). Na esfera penal, a Lei n
9

9.605, em seu artigo 2
a
, determina que incide nas penas cominadas aos crimes ambientais
quem de qualquer forma concorre para a sua prtica. Por fora de lei, portanto, h uma
solidariedade passiva do agente financiador do empreendimento que degradou o meio
ambiente.
importante que se considere, ademais, que a responsabilidade ambiental vem ganhando
contornos inteiramente diferentes da responsabilidade civil em geral. A responsabilidade
ambiental caracteriza-se por incidir sobre aquele que mais capaz de suportar os nus
decorrentes da ao prejudicial ao meio ambiente. Veja-se, por exemplo, a chamada
responsabilidade ps-consumo. Em tal modalidade de responsabilidade, por exemplo, os
fabricantes de pilhas e baterias so os responsveis pelo seu destino final; igualmente, os
fabricantes de PET, ou de latas de alumnio, comeam a ser responsabilizados pela destinao
final de tais produtos. O raciocnio subjacente o de que as empresas em questo so as
maiores beneficirias econmicas da comercializao dos produtos. Existe, ainda, a bvia
questo de que impossvel a responsabilizao de milhares e milhares de pessoas que
descartam PET e pilhas em qualquer lugar. Vejam-se as enchentes e o estado dos rios. As
empresas produtoras, por outro lado, so facilmente identificveis e, portanto, acionveis
judicialmente. Esta uma aplicao prtica da chamada deep pocket doctrine (doutrina do bolso
profundo), muito utilizada nos Estados Unidos e que, certamente, comear a ganhar
notoriedade em nossas cortes judiciais.
Responsabilidade Ambiental
Deep Pocket doctrne um jargo forense que busca dar soluo para os casos nos quais
existem muitas responsabilidades solidrias e dificilmente se pode chegar definio sobre
"quo responsvel cada responsvel. Os tribunais, com vistas a no deixar que a vtima
permanea sem os devidos ressarcimentos, escolhem aquele que o mais saudvel
financeiramente e transferem para ele toda a responsabilidade econmica decorrente da
indenizao. Esta tendncia est bastante cristalizada em nossa jurisprudncia, pois os tribunais
seguidamente negam denunciao da lide em questes ambientais, afirmando que a discusso
entre os possveis responsveis matria privada e que no pode retardar a reparao dos danos
ao meio ambiente e o pagamento das respectivas indenizaes.
Infelizmente, ainda pequeno o nmero de instituies financeiras atentas ao conjunto de
questes do qual estamos falando. A iniciativa financeira do Programa das Naes Unidas para
o Meio Ambiente conta com a participao de 77 instituies, sendo 65 da Europa e 7 da
Amrica do Norte. Em termos de Amrica Latina, cerca de 70% dos bancos no possuem uma
poltica corporativa sobre meio ambiente, sendo que, dos 30% que a possuem, esta se limita a
ser poltica interna de meio ambiente e eles no pensam em meio ambiente como uma
importante varivel em negcios financeiros. Acrescente-se que 90% dos bancos no possuem
qualquer tipo de gerncia ou departamento encarregado de questes ambientais; igualmente,
em 90% dos bancos no h qualquer anlise de performance ambiental da instituio.
3.1.3, Responsabilidade Ambiental das Instituies de Crdito Imobilirio
O jornal O Estado de S.Paulo de 10 de abril de 2002 noticiou o fechamento de uma empresa
na cidade de Bauru, em funo de alegada contaminao de solo derivada de suas atividades
com chumbo. No fim do ano de 2001, a Secretaria de Meio Ambiente do Estado de So Paulo
verificou grave contaminao do solo na rea do Conjunto Residencial Baro de Mau, no
Parque So Vicente, municpio de Mau. Em tal localidade existem 50 edifcios de
apartamentos, servindo de residncia para cerca de 5 mil pessoas. Acresce o fato de que mais 22
edifcios esto em fase de construo. No Estado do Rio de Janeiro, infelizmente, tambm
existem casos graves de contaminao do solo. Um dos mais antigos o da Cidade dos Meninos,
em Duque de Caxias, que uma rea pobre na Baixada Fluminense na qual uma comunidade
se instalou sobre rea que havia sido utilizada como depsito de produtos organoclora- dos (p
de broca - BHC), resultando da inmeros casos de doenas graves e morte na populao local.
No local, funcionava a antiga fbrica de BHC do extinto Servio Nacional de Malria. O
Tribunal Regional Federal da 2

Regio, em voto de lavra do eminente Desembargador Federal

Dr. Andr Fontes, julgou procedente a ao movida pela comunidade em face da Unio e
outros.
19

19 TRJF 2 - REGIO. APELAO CVEL - 103083. 6* TURMA. DJU: 27/01/2005. DIREITO ADMINISTRATIVO E CIVIL
RESSARCIMENTO POR DANO MORAL E MATERIAL. RESPONSABILIDADE DA UNIO DEVIDO
CONTAMINAO DE ORADORES PELO COMPOSTO QUMICO HCH (HEXA- CLOROCICLOHEXANO),
ABANDONADO PELO INSTITUTO DE MALARIOLOGIA, NO BAIRRO CO-
Direito Ambiental
A repetio de tais situaes tem por base o fato de que se tem verificado uma
desindustrializao , em decorrncia da transferncia de empresas para outras regies.
Muitos so os fatores para que assim seja, dentre eles se destacam: urbanizao desordenada,
fazendo com que plantas industriais fiquem "ilhadas por residncias; incentivos fiscais
oferecidos por outros Estados e Municpios; decises corporativas que implicam o fechamento
de determinadas unidades industriais etc. e, obviamente, falta de controle da qualidade do
solo.
Em decorrncia, muitas reas industriais tm se transformado em reas residenciais.
Infelizmente, conforme foi visto, nem sempre o solo sobre o qual elas esto instaladas foi
submetido necessria auditoria.
Do ponto de vista da responsabilidade legal, parece-me que, em tese, tanto o antigo
proprietrio do terreno como o adquirente so solidariamente responsveis pela reparao dos
danos causados aos terceiros de boa-f que tenham adquirido as unidades habitacionais postas
venda no mercado. As instituies de crdito imobilirio que tenham financiado os projetos
habitacionais podem ser includas no rol dos responsveis solidrios? A resposta complexa.
Permito-me um breve exame de algumas decises judiciais sobre responsabilidade ambiental
antes de expressar o meu ponto de vista.
A chave para que se possa responder questo acima encontra-se no conceito legal de
poluidor indireto. Com efeito, a Lei n* 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, em seu artigo 3
2
, IV, define que poluidor toda aquela pessoa
fsica ou jurdica responsvel, direta ou indiretamente, pela degradao ambiental O Poder
Judicirio, desde o ano de 1988, pelo Tribuna! de Justia do Estado de So Paulo, vem
entendendo que: O poluidor que causa dano ao ambiente tem definio legal e aquele que
proporciona, mesmo indiretamente, degradao ambiental. E o poluidor sujeito ao pagamento de
indeniza" o, alm de outras penalidades (TJSP. 5a Cmara Cvel. Ap. n*> 96.536-1.
07/04/1988). Ao longo dos anos, tal tendncia vem se consolidando no Superior
NHECIDO COMO Cidade dos Meninos", NO MUNICPIO DE DUQUE DE CAXIAS, NO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO. I - A Unio possui legitimidade passiva e responsabilidade exclusiva em relao ocorrncia do evento
danoso, uma vez que este ocorreu devido inobservncia do dever de cuidado por um rgo do Ministrio da Sade,
nomeadamente, o Instituto de Malariologia. II - No h que falar em responsabilidade solidria de outros entes da
Federao, da Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA), e da extinta Legio Brasileira de
Assistncia (LBA), nem tampouco em responsabilidade regressiva de servidor pblico federal, sem a demonstrao cabal
de suas respectivas condutas culposas, ao se omitirem diante do dever de cuidado. Ill - Em razo do dano infecto,
originado de um ilcito ambiental passado, cujos efeitos se protraem no tempo, possvel a responsabilizao objetiva da
Unio, por meio da aplicao do 1 do art. 14 da Lei 6938-81 e ainda que assim no fosse, estaramos diante da culpa in
re ipsa e do desrespeito, por parte da Unio, ao princpio da precauo e ao princpio da dignidade da pessoa humana. IV
- Mesmo que se discuta sobre a natureza objetiva ou subjetiva do critrio de responsabilizao, no caso sob anlise, no
restam dvidas sobre a responsabilidade da Unio, uma vez que o abandono do produto qumico em questo resultou
ilcito civil, do qual decorreram efeitos natu- ralsticos, que causaram diversos danos passveis de ressarcimento. V -
Recurso parcialmente provido, para condenar a Unio a reparar o dano moral por eles sofridos, bem como a indeniz-los,
em numerrio que possibilite suas transferncias para novas moradias.
Responsabilidade Ambiental
Tribunal de Justia STJ, que tem se posicionado no sentido de qu a mera alegao de que
uma empresa tenha causado dano ao meio ambiente suficiente para que a mesma seja
admitida como r em uma demanda judicial. Veja-se o seguinte aresto, cujo relator foi o
Ministro Jos Delgado: REsp 232187/SP: DJU: 08/05/2000, p. 67. parte legtima para figurar no polo
passivo da Ao Civil Pblica a pessoa jurdica ou fsica apontada como tendo praticado o dano ambiental. A Ao
Civil Pblica deve discutir, unicamente, a relao jurdica referente proteo do meio ambiente e das suas
consequncias pela violao a ele praticada. Incabvel, por essa afirmao, a denunciao da jUde. Direito de regresso,
se decorrente do fenmeno de violao ao meio ambiente, deve ser discutido em ao prpria. Alm disso, o
Siiperior Tribunal de Justia vem entendendo que o simples fato de que uma empresa exera
atividades em uma rea duramente atingida pela poluio suficiente para que ela seja solida-
riamente responsvel pela degradao ambiental, em princpio, cabendo-lhe, apenas, a ao de
regresso contra aqueles que sejam os reais responsveis pela degradao ambiental: RES
18567/SP. Relatora a Ministra Eliana Calmon. DJU: 2/10/2000, p. 154. A solidariedade entre empresas que se
situam em rea poluda, na ao que visa preservar o meio ambiente, deriva da prpria natureza da ao. Para
correo do meio ambiente, as empresas so responsveis solidrias e, no plano interno, entre si, responsabiliza-se cada
qual pela participao na conduta danosa. Do voto da ilustre Ministra, merece ser ressaltado o seguinte
trecho: A solidariedade um trao que identifica a ao civil pblica como um instrumento
que se dirige contra todos aqueles que estejam ligados por uma base comum, como por exemplo: as
empresas que se situam na rea industrial que sofreu poluio, solidariedade esta que, aps a
percia, pode ser descartada em termos de responsabilidade patrimonial.
necessrio que se faa a adequada correlao entre as decises acima, cm relao
jurdica de compra e venda de imveis. A aquisio de uma unidade habitacional que esteja
construda sobre terreno contaminado , efetivamente, a aquisio de um produto com defeito
oculto, ou vcio redibitrio. Conforme seja o nvel da contaminao verificada, tal defeito pode
chegar ao ponto de tomar a coisa imprestvel para a finalidade a qual se destina (habitao). Tal
situao encontra previso legal no CC (artigos 441 e seguintes)
20
e no prprio Cdigo de Defes
do Consumidor
20 Art. 441. A coisa recebida em virtude de contrato comutativo pode ser enjeitada por vcios ou defeitos ocultos, que a tomem
imprpria ao uso a que destinada, ou lhe diminuam o valr. Pargrafo nico. aplicvel a disposio deste artigo s
doaes onerosas. Art. 442. Em vez de rejeitar a coisa, redbindo o contrato (art. 441), pode o adquirente reclamar abatimento
no preo. Art. 443. Se o alienante conhecia o vcio ou defeito da coisa, restituir o que recebeu com perdas e danos; se o no
conhecia, to-somente restituir o valor recebido, mais as despesas do contrato. Art. 444. A responsabilidade do alienante
subsiste ainda que a coisa perea em poder do alienatrio, se perecer por vcio oculto, j existente ao tempo datra- dio. Art.
445. O adquirente decai do direito de obter a redibio ou abatimento no preo no prazo de trinta dias se a coisa for mvel, e
de um ano se for imvel, contado da entrega efetiva; se j estava na posse, o prazo conta-se da alienao, reduzido metade.
1 Quando o vcio, por sua natureza, s puder ser conhecido mais tarde, o prazo contar-se- do momento em que dele tiver
cincia, t o prazo mximo de cento e oitenta dias, em se tratando de bens mveis; e de um ano, para os imveis. 2
a

Tratando-se de venda de animais, os prazos de garantia por vcios ocultos sero os estabelecidos em lei especial, ou, na feita
desta, pelos usos locais, aplicando-se o disposto no pargrafo antecedente se no houver regras discipli
Direito Ambiental
(artigos 6
q
, 8
s
e 18). O reconhecimento judicial da responsabilidade do agente financeiro pelos
defeitos ocultos de unidades habitacionais tranquilo e no causa a menor dvida entre os
tribunais. Assim que o STJ, ao decidir o REsp. n
s
51.169/RS, relator o Ministro Ari Pargendler,
entendeu que: A obra iniciada mediante financiamento do Sistema Financeiro da Habitao acarreta a
solidariedade do agente financeiro pela respectiva solidez e segurana.
Do conjunto de decises judiciais que foram arroladas, resta estreme de qualquer dvida
o fato de que existe a responsabilidade solidria entre o agente financeiro, o construtor de
imvel e o incorporador, por empreendimentos construdos sobre terrenos contaminados ou em
reas que, por fora de lei ou outro ato normativo, sejam consideradas como non aedificandi. Ao
credor, cabe escolher qual dos devedores prefere executar com vistas a satisfazer o crdito que
lhe devido. A tendncia responsabilizao das instituies financeiras crescente, pois,
como se sabe, tais instituies so mais slidas e possuem uma estrutura capaz de arcar com
custos de forma mais completa do que, em geral, as construtoras e incorporadoras imobilirias.
Retomando a questo que foi colocada antes, no tenho qualquer dvida em sustentar
que, no caso concreto, aplicvel a figura do poluidor indireto que, conjugada com os
chamados vcios redibitrios, em tese, induzem responsabilizao dos agentes financeiros em
funo de imveis construdos sobre terrenos contaminados.
3.1.4. Crdito Rural e Meio Ambiente: Responsabilidade
Um importantssimo caso foi julgado pelo Tribunal de Justia do Estado do Mato Grosso.
Refiro-me Apelao Cvel n
s
25.408, na qual foi apelante o Banco do Brasil e apelado o
Ministrio Pblico do Estado do Mato Grosso. A questo deduzida em juzo foi a seguinte: O
MP do Estado do Mato Grosso ajuizou Ao Civil Pblica (n
a
008/99) em face do Banco do
Brasil, objetivando compeli-lo a se abster de conceder qualquer financiamento agropecurio,
emprstimo, incentivo financeiro de qualquer natureza ou que promova a securitizao ou
repactuao de emprstimos e financiamentos em favor de proprietrios de imveis rurais de
rea igual ou superior a 100 (cem) hectares que no comprovem, mediante certido do registro
de imveis, que procederam averbao da reserva prevista no artigo 44 do CFlo e, por certido
do rgo ambiental, que a vegetao da referida rea encontra-se preservada ou em processo de
recuperao, nos termos do artigo 99 da Lei n
9
8.171/91. A ao civil pblica tramitou perante a
Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiab, tendo sido julgada procedente,
na forma do pedido, conforme sentena lavrada pelo Juiz de Direito Jos Zuquim Nogueira.
O egrgio Tribunal de Justia do Estado do Mato Grosso (TJMT) reformou in totum a
deciso de primeiro grau, proferindo acrdo assim ementado: Ao Civil
nando a matria. Art, 446. No correro os prazos do artigo antecedente na constncia de clusula de garantia; mas o
adquirente deve denunciar o defeito ao alienante nos trinta dias seguintes ao seu descobrimento, sob pena de
decadncia.
Responsabilidade Ambiental
Pblica ~ Ministrio Pblico - Procedncia em l
s
grau ~ Financiamentos ou incentivos rurais Exigncia no
cumprimento da Legislao Ambiental Inexistncia de obrigatoriedade Sucumbncia - Aplicao da Lei n
q

7.347/85 - Recurso Provido: Inadmissvel, especialmente quando no vem olvidando o Banco-apelante que nenhuma
exigncia legal protetiva do meio ambiente, responsabiliz-lo por uma possvel ocorrncia de dano ambiental. Embora
digna de encmios a atuao brilhante do representante do Ministrio Pblico, no se pode deixar de reconhecer a
gravidade da situao ambiental no pasr d-se provimento ao recurso para reformar a sentena e julgar improcedente
a ao civil pblica. Foi relator o Desembargador Benedito Pereira do Nascimento.
O TJMT, em sntese, entendeu que no cabe ao agente financeiro, ao conceder emprstimo
para a agricultura, verificar se esto sendo cumpridas as normas referentes proteo e
manuteno da Reserva Florestal Legal, tal como definidas no CFlo e na Lei de Poltica Agrcola.
A 2

Turma do Superior Tribunal de Justia tem entendido que a Reserva Florestal Legal deve
ser cumprida e que ela integra a prpria propriedade florestal, conforme se pode ver da seguinte
ementa: Direito Ambiental - Limitao Propriedade Rural - Reserva Florestal - Exegese do Art. 99 da Lei n
B

8.171/91 - Obrigao de Recomposio da rea na Proporo de 1/30, Considerada a rea Total da Propriedade, No
se trata, a reserva florestal, de servido, em que o proprietrio tem de suportar um nus, mas de uma obrigao
decorrente de lei, que objetiva a preservao do meio ambiente, no sendo as florestas e demais formas de vegetao
bens de uso comum, mas bens de interesse comum a todos, conforme redao do art. I
s
do CFlo. A nica finalidade do
art. 99 da Lei n
s
8.171/91 foi a de estabelecer um prazo maior, que no o imediato, para que os proprietrios procedes-
sem recomposio da rea de floresta, no alterando em nada as demais disposies legais caracterizadoras do dever
de recomposio de rea de reserva legal, que se for feita a passos curtos jamais atingir a finalidade da lei, no tocante
preservao do meio ambiente, que no pode ser visto como o conjunto de pequenas partes, mas o prprio todo.
Recurso no conhecido, porquanto no violado pelo aresto a quo o art. 99 da Lei n 8.171/91 (REsp.
237.690/MS; Recurso Especial n* 1999/0101680-0, relator Ministro Paulo Medina).
A deciso do Tribunal Estadual, com todo o respeito, parece ter feito tbula rasa da
determinao contida no artigo 12 da Lei n
Q
6.938, de 31 de agosto de 1981, que determina: Art. 12.
As entidades e rgos de financiamento e incentivos governamentais condicionaro a aprovao de projetos
habilitados a esses benefcios ao licenciamento, na forma desta Lei, e ao cumprimento das normas, dos critrios e dos
padres expedidos pelo CONAMA. Pargrafo nico. As entidades e rgos referidos no caput deste artigo devero
fazer constar dos projetos a realizao de obras e aquisio de equipamentos destinados ao controle de degradao
ambiental e melhoria da qualidade do meio ambiente. importante observar que a ACP movida pelo
MPMT no tinha por escopo que o Banco do Brasil fizesse controle ambiental, mas, nica e exclusivamente,
que ele exigisse a comprovao da averbao da Reserva Florestal Legal. Ora, se os rgos
financiadores pblicos esto obrigados a exigir o licenciamento ambiental e o cumprimento de
padres do CONAMA, com muito
Direito Ambiental
mais razo devem exigir o cumprimento da lei. Veja-se, em complemento, que o
financiamento pblico somente pode ser concedido se no projeto constar previso de melhoria
da qualidade do meio ambiente. No caso concreto, evidentemente que a recuperao das
reas de Reserva Florestal Legal, onde la for inexistente. Acrescente-se o fato de que a perda
de financiamentos pblicos uma penalidade a ser aplicada pelo CONAMA, por Resoluo
prpria, queles que desrespeitam a legislao de proteo ao meio ambiente (art. 14, III, da
Lei n
9
6.938/81).
No caso em tela, o financiamento que, em tese, seria concedido pelo Banco do Brasil, est
catalogado como crdito rural, cuja regulamentao est a cargo da Lei n
e
4.829/1965. Ora, como se
sabe, o sistema nacional de crdito rural integrado pelo Banco Central do Brasil, Banco do Brasil,
Banco da Amaznia e Banco do Nordeste por suas carteiras prprias. Segundo o disposto no
artigo 3
S
da Lei n
e
4.829/65, o crdito rural tem os seguintes objetivos: I ~ estimular o incremento
ordenado dos investimentos rurais, inclusive para armazenamento, beneficiamento e industrializao dos produtos
agropecurios, quando efetuado por cooperativas ou pelo produtor na sua propriedade rural; IIfavorecer o custeio
oportuno e adequado da produo e comercializao de produtos agropecurios-, III-possibilitar o fortalecimento
econmico dos produtores rurais, notadamente pequenos e mdios; IV - incentivar a introduo de mtodos
racionais de produo, visando ao aumento da produtividade e melhoria do padro de vida das populaes rurais, e
adequada defesa do solo.
Ele , portanto, uma poltica pblica que, na forma do artigo l
9
, ser distribudo e apHcado de
acordo com a poltica de desenvolvimento da produo rural do Pas e tendo em vista o bem-estar do povo.
Ainda que muito anterior CF de 1988, em linhas gerais o crdito rural atende aos ditames do
artigo 225 de nossa Lei Fundamental, pois busca aprimorar o padro de vida das populaes
rurais e a adequada defesa do solo (rectius. meio ambiente). A Reserva Florestal Legal , como
se sabe, um instrumento absolutamente necessrio para a defesa do solo e, portanto, o finan-
ciamento a ser concedido com base na Lei n
e
4.829/65 no pode deixar de lev-la em
considerao. O crdito rural tem, evidentemente, uma natureza pblica.
O TJMT, data vnia, equivocadamente, entendeu que o MPMT estava exigindo que o
concedente do crdito rural exercesse a funo de rgo de controle ambiental ou de
responsvel pelo dano causado por terceiro. Em meu entendimento, tal no foi o pedido da
Ao Civil Pblica, mas, pura e simplesmente, que o Banco, ao celebrar o mtuo, exigisse
certido de averbao da Reserva Florestal Legal ou prova de que ela estava submetida a
procedimento de recuperao. O pedido encontra, em minha opinio, ressonncia em nossa
ordem jurdica e, certamente, a matria voltar a ser enfrentada pelos nossos tribunais. As
instituies bancrias que atuam com crdito rural no devem tomar a deciso do egrgio
TJMT como uma tendncia definitiva de nossa jurisprudncia, pois, conforme tentei
demonstrar, o conjunto de normas legais sobre o assunto aponta em direo inversa quela
adotada pela egrgia Corte de Justia do Estado do Brasil Central.
Responsabilidade Ambiental
3.2. A Tarifao da Responsabilidade Ambiental
A objetivao da responsabilidade, contudo, no a nica grande transformao pela
qual passou o ancio instituto jurdico. O desenvolvimento das atividades comerciais e
industriais, bem como o aumento das somas de capital envolvido em tais atividades,
implicaram novas e importantes alteraes na realidade jurdica da responsabilidade.
O reconhecimento do risco como fundamento da culpa a negao da teoria do acidente,
do acaso, da lea to falada pelos especialistas. A partir do momento em que a legislao
reconhece o risco como fundamento da indenizao, est, concomitan- temente, reconhecendo
a existncia de uma previsibilidade na ocorrncia de sinistros, de uma inevitabilidade dos
mesmos, de uma rotina de acidentes. Este fato tem evidentes consequncias econmicas
decorrentes do aumento dos custos das atividades perigosas em face da necessidade de
pagamento das indenizaes s vtimas.
Estas circunstncias do incio a um processo contraditrio, no qual, ao mesmo tempo em
que se ampliam os campos de incidncia da responsabilidade por risco, surge uma limitao nos
valores indenizatrios. Uma responsabilidade dita tarifada. Carlos Alberto Bittar aponta, com
propriedade, o fato de que tais limitaes destinam-se a conciliar a necessidade da indenizao com a
viabilizao econmica das atividades empresariais...
21
A conciliao da qual fala o ilustre professor
sempre feita em favor das atividades empresariais e contra os interesses dos cidados.
H, portanto, uma tendncia ntida para que sejam criados mecanismos legais que
permitam ao agente da atividade industrial uma certa dose de certeza de seus custos. Uma
previso estatstica de seus custos em razo de inevitveis acidentes. Sob o aspecto puramente
econmico, indiscutvel que existe uma necessidade premente de que se possa estabelecer,
com a maior preciso possvel, todo o montante de custos envolvidos em uma atividade
industrial ou comercial.
Grande parte das atividades econmicas de elevado investimento e alto potencial de
sinistros grandemente tutelada por leis que preveem a limitao da responsabilidade do
empreendedor.
22
Vrios so os critrios utilizados para a fixao dos limites indenizatrios.
Dentre as leis que preveem a tarifao dos valores inderiiza- tiios, as principais so:
a) Lei n
9
6.367, de 19 de outubro de 1976, e Lei n
9
6.195, de 19 de dezembro de 1974, que
tratam de acidentes de trabalho urbano e rral;
b) Lei n
e
2.681, de 7 de dezembro de 1912, sobre acidentes ferrovirios; Decreto-lei n
9

32, de 18 de novembro de 1966 (Cdigo Brasileiro do Ar), e Decreto-lei n

277, de 28
de fevereiro de 1967.
21 Responsabilidade Civil nas Atividades Nucleares, So Paulo: RT, 1985, p. 89.
22 Carlos Alberto Bittar. Responsabilidade Civil - Teoria e Prtica, Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1989, pp. 86 e seguintes.
Direito Ambiental
No Direito brasileiro, existem diversas leis que adotaram critrios para o estabelecimento
de mecanismos de tarifao da responsabilidade. A motivao , evidentemente, a mesma que
se fez presente em outros setores do Direito positivo: o elevado investimento, o elevado nvel
de risco da atividade e, igualmente, a necessidade que o empreendedor tem de prever o
montante aproximado de seu risco. Exemplificativamente, passo a examinar as linhas gerais do
sistema adotado no caso de poluio marinha.
3.2.1. Poluio Martima Decorrente de Atividades Petrolferas
A quebra do monoplio de prospeco e explorao de petrleo tem tido consequncias
jurdicas das mais importantes no Direito brasileiro e, em especial, no Direito Ambiental,
conforme espero poder demonstrar. Uma importante confirmao disso foi a edio da Lei n
e

9.966, de 28 de abril de 2000, que: Dispe sobre a preveno, o controle e a fiscalizao da poluio causada
por lanamento de leo e outras substncias nocivas ou perigosas em guas sob jurisdio nacional e d outras
providncias. A mencionada lei, como se ver a seguir, modificou inteiramente o quadro legal
que existia antes.
23
Quadro legal que, diga-se de passagem, era extremamente frgil e
insuficiente para regular a nova realidade da atividade de explorao do petrleo off sAore
24
e
todos os seus desdobramentos.
3.2.1.1. Campo de Aplicao, Conceitos e Definies
A Lei n
B
9.966, de 28 de abril de 2000, na forma de seu artigo l
fi
, estabelece os princpios
bsicos a serem obedecidos na movimentao de leo e outras substncias nocivas ou
perigosas em portos organizados, instalaes porturias, plataformas e navios em guas sob
jurisdio nacional, sendo aplicvel nos seguintes casos:
25
(i) quando ausentes os pressupostos
para aplicao da Conveno Internacional para a Preveno da Poluio Causada por Navios
(Marpol 73/78); (ii) s embarcaes nacionais, portos organizados, instalaes porturias, dutos,
plataformas e suas instalaes de apoio, em carter complementar Marpol 73/78; (iii) s
embarcaes, plataformas e instalaes de apoio estrangeiras, cuja bandeira arvorada seja ou
no de pais contratante da Marpol 73/78, quando em guas sob jurisdio nacional; (iv) s
instalaes porturias especializadas em outras cargas que no leo e substncias nocivas ou
perigosas, e aos estaleiros, marinas, clubes nuticos e outros locais e instalaes similares.
Devido alta complexidade da matria e, tambm, s enormes somas de recursos
econmicos e financeiros que esto envolvidas na matria tratada pelo diploma
23 Refiro-me Lei n
a
5.357, de 17/11/1967, e ao Decreto n
a
83.540, de 4/6/1979.
24 Operaes realizadas no oceano.
25 Art. 30. O alijamento em guas sob jurisdio nacional dever obedecer s condies previstas na Conveno sobre Preveno da
Poluio Marinha por Alijamento de Resduos e Outras Matrias, de 1972, promulgada pelo Decreto n? 87.566, de 16 de setembro de
1982, e suas alteraes.
Responsabilidade Ambiental
legal, o legislador, acertadamente, estabeleceu um conjunto de definies normativas que
devem ser consideradas pelo aplicador da lei. O sistema inteligente, pois evita - na medida do
possvel que se criem imensas e inesgotveis discusses acerca do significado de palavras e
vocbulos constantes do texto legal. Assim que o artigo 2
9
estabeleceu as seguintes
definies:
I Marpol 73/7S:
26
Conveno Internacional para a Preveno da Po
luio Causada por Navios, concluda em Londres, em 2 de novembro de 1973,
alterada pelo Protocolo de 1978, concludo em Londres, em 17 de fevereiro de
1978, e emendas posteriores, ratificadas pelo Brasil;
II - CLC/69:
27
Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil em
Danos Causados por Poluio por leo, de 1969, ratificada pelo Brasil; IH -
OPRC/90: Conveno Internacional sobre Preparo, Resposta e Cooperao em Caso de
Poluio por leo, de 1990, ratificada pelo Brasil;
IV - reas ecoiogicamente sensveis: regies das guas martimas ou interio
res, definidas por ato do Poder Pblico, onde a preveno, o controle da
poluio e a manuteno do equilbrio ecolgico exigem medidas especiais
para a proteo e a preservao do meio ambiente, com relao passagem de
navios;
V - navio: embarcao de qualquer tipo que opere no ambiente aqutico,
inclusive hidroflios, veculos a colcho de ar, submersveis e outros engenhos
flutuantes;
VI - plataformas: instalao ou estrutura, fixa ou mvel, localizada em guas
sob jurisdio nacional, destinada atividade direta ou indiretamente
relacionada com a pesquisa e a lavra de recursos minerais oriundos do leito das
guas interiores ou de seu subsolo, ou do mar, da plataforma continental ou de
seu subsolo;
VII - instalaes de apoio: quaisquer instalaes ou equipamentos de apoio
execuo das atividades das plataformas ou instalaes porturias de
movimentao de cargas a granel, tais como dutos, monobias, quadro de bias
para amarrao de navios e outras;
Vm - leo: qualquer forma de hidrocarboneto (petrleo e seus derivados), incluindo leo
cru, leo combustvel, borra, resduos de petrleo e produtos refinados;
IX - mistura oleosa: mistura de gua e leo, em qualquer proporo;*
X ~ substncia nociva ou perigosa: qualquer substncia que, se descarrega
da nas guas, capaz de gerar riscos ou causar danos sade humana, ao
ecossistema aqutico ou prejudicar o uso da gua e de seu entorno;
26 The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973, as modified by the Protocol of1978 relating thereto
(MARPOL 73/78).
T3 Civil Liability Convention.
Direito Ambiental
XI - descarga: qualquer despejo, escape, derrame, vazamento, esvaziamento,
lanamento para fora ou bombeamento de substncias nocivas ou perigosas,
em qualquer quantidade, a partir de um navio, porto organizado, instalao
porturia, duto, plataforma ou suas instalaes de apoio;
XII ~ porto organizada porto construdo e aparelhado para atender s neces
sidades da navegao e da movimentao e armazenagem de mercadorias,
concedido ou explorado pela Unio, cujo trfego e operaes porturias
estejam sob a jurisdio de uma autoridade porturia;
XIII - instalao porturia ou terminal: instalao explorada por pessoa jur
dica de direito pblico ou privado, dentro ou fora da rea do porto organizado,
utilizada na movimentao e armazenagem de mercadorias destinadas ou
provenientes de transporte aquavirio;
XIV - incidente: qualquer descarga de substncia nociva ou perigosa, decor
rente de fato ou ao intencional ou acidental que ocasione risco potencial,
dano ao meio ambiente ou sade humana;
XV - lixo: todo tipo de sobra de vveres e resduos resultantes de faxinas e
trabalhos rotineiros nos navios, portos organizados, instalaes porturias,
plataformas e suas instalaes de apoio;
XVI - alijamento: todo despejo deliberado de resduos e outras substncias efe
tuado por embarcaes, plataformas, aeronaves e outras instalaes, inclusive
seu afundamento intencional em guas sob jurisdio nacional;
XVII - lastro limpo: gua de lastro contida em um tanque que, desde que trans
portou leo pela ltima vez, foi submetido limpeza em nvel tal que, se esse
lastro fosse descarregado pelo navio parado em guas limpas e tranquilas, em
dia claro, no produziria traos visveis de leo na superfcie da gua ou no
litoral adjacente, nem produziria borra ou emulso sob a superfcie da gua ou
sobre o litoral adjacente;
XVm - tanque de resduos, qualquer tanque destinado especificamente a depsito
provisrio dos lquidos de drenagem e lavagem de tanques e outras misturas e
resduos;
XIX - plano de emergncia: conjunto de medidas que determinam e estabe
lecem as responsabilidades setoriais e as aes a serem desencadeadas
imediatamente aps um incidente, bem como definem os recursos humanos,
materiais e equipamentos adequados preveno, controle e combate
poluio das guas;
XX - plano de contingncia: conjunto de procedimentos e aes que visam
integrao dos diversos planos de emergncia setoriais, bem como a definio
dos recursos humanos, materiais e equipamentos complementares para a
preveno, controle e combate poluio das guas;
28

Art. 29. Os planos de contingncia estabelecero o nvel de coordenao e as atribuies dos diversos rgos e instituies pblicas e
privadas neles envolvidas. Pargrafo nico. As autoridades a que se referem os incisos XXI, XXII, XXm e XXIV do art. desta Lei
atuaro de forma integrada, nos termos do regulamento.
f' ww wssoo upenor assa* Jurdico
j
Responsabilidade Ambiental
XXI - rgo ambiental ou rgo de meio ambiente: rgo do Poder Executivo
federal, estadual ou municipal, integrante do SISNAMA (SISNAMA),
responsvel pela fiscalizao, controle e proteo ao meio ambiente no mbito
de suas competncias;
XXII ~ autoridade martima: autoridade exercida diretamente pelo Coman
dante da Marinha, responsvel pela salvaguarda da vida humana e segurana
da navegao no mar aberto e hidrovias interiores, bem como pela preveno
da poluio ambiental causada por navios, plataformas e suas instalaes de
apoio, alm de outros cometimentos a ela conferidos por esta Lei;
XXIII ~ autoridade porturia: autoridade responsvel pela administrao do
porto organizado, competindo-lhe fiscalizar as operaes porturias e zelar
para que os servios se realizem com regularidade, eficincia, segurana e
respeito ao meio ambiente;
XXIV - rgo regulador da indtstria do petrleo: rgo do Poder Executivo
federal, responsvel pela regulao, contratao e fiscalizao das atividades
econmicas da indstria do petrleo, sendo tais atribuies exercidas pela
Agncia Nacional do Petrleo (ANP).
guas sob jurisdio nacional, nos termos do artigo 3
9
do diploma legal que ora est sendo
analisado, so os seguintes corpos dgua:
I - guas interiores;
a) as compreendidas entre a costa e a linha-de-base reta, a partir de onde se mede
o mar territorial;
b) as dos portos;
c) as das baas;
d) as dos rios e de suas desembocaduras;
e) as dos lagos, das lagoas e dos canais;
f) as dos arquiplagos;
g) as guas entre os baixios, a descoberta e a costa;
II - guas martimas, todas aquelas sob jurisdio nacional que no sejam inte
riores.
As substncias nocivas foram legalmente classificadas em 4 (qatro) categorias, segundo
o risco que delas advm quando descarregadas na gua;
I - categoria A: alto risco tanto para a sade humana como para o ecossiste
ma aqutico;
II - categoria B: mdio risco tanto para a sade humana como para o ecossis
tema aqutico;
III categoria C: moderado risco tanto para a sade humana como para o ecos
sistema aqutico;
236
Direito Ambiental
IV - categoria D: baixo risco canto para a sade humana como para o ecossistema
aqutico. Cabe ao rgo federal de meio ambiente
29
divulgar e manter atualizada a
lista das substncias acima definidas, sendo certo que a mencionada classificao
dever ser, no mnimo, to completa e rigorosa quanto a estabelecida pela Marpol
73/78.
30

3.2.1.2. Preveno, Controle e Combate da Poluio
A lei estabeleceu em seu artigo 5
B
que todo porto organizado, instalao porturia e
plataforma, bem como suas instalaes de apoio, devero dispor obrigatoriamente de
instalaes ou meios adequados para o recebimento e tratamento dos diversos tipos de
resduos e para o combate poluio, observadas as normas e critrios estabelecidos pelo
rgo ambiental competente.
31
Para a definio das caractersticas das instalaes e meios
destinados ao recebimento e tratamento de resduos e ao combate da poluio, o rgo de
controle ambiental dever levar, em sua atividade regulamentar, em considerao, no mnimo,
o seguinte: (i) as dimenses das instalaes; (i) a localizao apropriada das instalaes; (iii) a
capacidade das instalaes de recebimento e tratamento dos diversos tipos de resduos,
padres de qualidade e locais de descarga de seus efluentes; (iv) os parmetros e a
metodologia de controle operacional; (v) a quantidade e o tipo de equipamentos, materiais e
meios de transporte destinados a atender situaes emergenciais de poluio; (vi) a quanti-
dade e a qualificao do pessoal a ser empregado; (vii) o cronograma de implantao e o incio
de operao das instalaes. Toda esta atividade regulamentar, obviamente, dever levar em
conta o porte, o tipo de carga manuseada ou movimentada e outras caractersticas do porto
organizado, instalao porturia ou plataforma e suas instalaes de apoio. O estabelecimento
de normas especficas para o tratamento de resduos e combate poluio no est limitado
quelas instalaes porturias que se destinam a cargas de leo e outras substncias perigosas.
Tais instalaes podem ser obrigadas a manter equipamentos adequados para o combate
poluio, bem como os estaleiros, marinas, clubes nuticos e similares, a critrio do rgo
ambiental competente.
Uma importante determinao que as entidades que explorem portos organizados e
instalaes porturias e os proprietrios ou operadores de plataformas elaborem manuais de
procedimentos internos para o gerenciamento dos riscos de poluio, bem como para a gesto
dos diversos resduos gerados ou provenientes das atividades de movimentao e
armazenamento de leo e substncias nocivas ou perigosas, o qual dever ser aprovado pelo
rgo ambiental competente, em conformidade com a legislao, normas e diretrizes tcnicas
vigentes. Em verdade, a determi
29 Atualmente, as funes so desempenhadas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
- IBAMA.
30 Parece-me que, no caso, absolutamente desnecessrio que o IRAMA publique regularmente a dita classificao, pois se o
Brasil signatrio de uma Conveno Internacional, em princpio, dever aceitar os padres estabelecidos no documento
internacional, salvo no caso de ter feito ressalva.
31 Em meu entendimento, a lei deveria ter sido mais clara, pois no do desconhecimento pblico que, em termos ambientais,
existe uma grande obscuridade quanto competncia especfica dos rgos ambientais.
Responsabilidade Ambiental
nao legal vem ao encontro de prtica que, cada vez mais, realizada pelas empresas de
grande porte e que mantm preocupao com a qualidade ambiental. A lei veio reforar uma
tendncia j existente em diversas empresas.
A lei ora em comento adotou como um critrio extremamente importante aquele que diz
respeito anlise de risco da atividade. Busca-se, com isso, estabelecer alguns parmetros
estatsticos que possam indicar a possibilidade de acidentes em decorrncia da atividade
desenvolvida. Este um ponto de grande relevncia, pois, sem a anlise de risco e a posterior
elaborao de planos de emergncia e de contingncia, possibilitando a securitizao da
atividade que, sem a anlise de risco, seria totalmente impossvel. Os planos, em princpio,
devem ser individuais, isto , paia cada um dos portos organizados, instalaes porturias e
plataformas, bem como suas instalaes de apoio. O Plano dever ser aprovado pelo rgo
ambiental competente. Quando se tratar de reas nas quais se concentrem portos organizados,
instalaes porturias ou plataformas, os planos de emergncia individuais devero ser
consolidados na forma de um nico plano de emergncia para toda a rea sujeita ao risco de
poluio, o qual dever estabelecer os mecanismos de ao conjunta a serem implementados,
observado o disposto na Lei n
0
9.966/2000, assim como nas demais normas e diretrizes
vigentes.
A consolidao dos planos de emergncia individuais em um nico plano de
emergncia para a rea envolvida deve ser realizada pelas entidades exploradoras de portos
organizados e instalaes porturias, e, tambm, pelos proprietrios ou operadores de
plataformas, sob a coordenao do rgo ambiental competente. O rgo ambiental local
dever, aps a consolidao dos planos de emergncia, definir os planos de contingncia
locais ou regionais, em articulao com os rgos de defesa civil. Todos os planos de
contingncia locais e regionais sero consolidados pelo rgo federal de meio ambiente, em
consonncia com o disposto na OPRC/90, estabelecendo o Plano Nacional de Contingncia,
em articulao com os rgos de defesa civil.
O artigo 9
a
da lei que ora se est examinando inovou em nossa legislao, ao estabelecer
a obrigatoriedade de que as entidades exploradoras de portos organizados e instalaes
porturias e os proprietrios ou operadores de plataformas e suas instalaes de apoio
realizem auditorias ambientais bienais, independentes, com o objetivo de avaliar os sistemas
de gesto e controle ambiental em suas unidades. A medida extremamente salutar e
oportuna, pois somente mediante o exame dos mecanismos de gesto e controle ambiental
que, de feto, se pode dar implementao ao princpio da precauo.
As auditorias tambm so fundamentais para que os planos de emergncia e de
contingncia possam ser implantados, pois sem elas no se pode ter uma radiografia
adequada da situao ambiental que deve ser protegida ou das possibilidades de risco que se
deva correr.
3.2.1.3. Transporte de leo e Substncias Nocivas ou Perigosas
Todas as plataformas e os navios com arqueao bruta superior a cinquenta
32
que
transportem leo, ou o utilizem para sua movimentao ou operao, portaro a
32 A Lei foi publicada com incorreo. No definido se so cinquenta toneladas ou cinquenta mil toneladas.
Direito Ambiental
bordo, obrigatoriamente, um livro de registro de leo, aprovado nos termos da Marpol 73/78,
que poder ser requisitado pela autoridade martima, pelo rgo ambiental competente e pelo
rgo regulador da indstria do petrleo, e no qual sero feitas anotaes relativas a todas as
movimentaes de leo, lastro e misturas oleosas, inclusive as entregas efetuadas s
instalaes de recebimento e tratamento de resduos. Existe, ainda, a obrigao de todos os
navios que transportem substncia nociva ou perigosa a granel terem a bordo um livro de
registro de carga, nos termos da Marpol 73/78, que poder ser requisitado pela autoridade
martima, pelo rgo ambiental competente e pelo rgo regulador da indstria do petrleo.
Em tal livro devem ser feitas as anotaes referentes s operaes de: (i) carregamento; (ii)
descarregamento; (iii) transferncias de carga, resduos ou misturas para tanques de resduos;
(iv) limpeza dos tanques de carga; (v) transferncias provenientes de tanques de resduos; (vi)
lastreamento de tanques de carga; (vii) transferncias de guas de lastro sujo para o meio
aqutico; (viii) descargas nas guas, em geral.
Aqueles navios que transportem substncia nociva ou perigosa de forma fracio- nada,
conforme estabelecido no Anexo III da Marpol 73/78, devero possuir e manter a bordo
documento que a especifique e fornea sua localizao no navio, devendo o agente ou
responsvel conservar cpia do documento at que a substncia seja desembarcada. As
embalagens das mencionadas substncias devero conter as respectivas identificaes e
advertncia quanto aos riscos, utilizando a simbologia prevista na legislao e normas
nacionais e internacionais em vigor.
Os navios que se enquadrarem na CLC/69 devero possuir o certificado ou garantia
financeira equivalente, conforme especificado por essa conveno, para que possam trafegar
ou permanecer em guas sob jurisdio nacional.
Compete ao rgo federal de meio ambiente a elaborao e atualizao, anual, da lista de
substncias cujo transporte seja proibido em navios ou que exijam medidas e cuidados
especiais durante a sua movimentao.
3.2.1.4. Descarga de leo, Substncias Nocivas ou Perigosas e Lixo
A descarga, em guas sob jurisdio nacional, de substncias nocivas ou perigosas
classificadas na categoria A,
33
inclusive aquelas provisoriamente classificadas como tal,
alm de gua de lastro, resduos de lavagem de tanques ou outras misturas que contenham
tais substncias, proibida, conforme definido no artigo 15 da lei.
admissvel a gua subsequentemente adicionada ao tanque lavado em quantidade
superior a cinco por cento do seu volume total, desde que sejam atendidas cumulativamente
as condies definidas nos incisos do artigo 15, que so as seguintes: (i) a situao em que
ocorrer o lanamento enquadre-se nos casos permitidos pela Marpol 73/78; (ii) o navio no se
encontre dentro dos limites de rea ecologicamente sensvel; (iii) os procedimentos para
descarga sejam devidamente aprovados pelo rgo ambiental competente. Pelo 2
9
do artigo
15, vedada a descarga de gua
33 Definio do artigo 4
a
da lei.
Responsabilidade Ambiental
.239
subsequentemente adicionada ao tanque lavado em quantidade inferior a cinco por cento do
seu volume total.
A descarga, em guas sob jurisdio nacional, de substncias classificadas nas
categorias B, C, e D,
34
inclusive aquelas provisoriamente classificadas como tais, alm
de gua de lastro, resduos de lavagem de tanques e outras misturas que as contenham,
somente permitida se forem atendidas cumulativamente as seguintes condies: (i) a
situao em que ocorrer o lanamento enquadre~se nos casos permitidos pela Marpol 73/78;
(ii) o navio no se encontre dentro dos limites de rea ecologicamente sensvel; (iii) os
procedimentos para descarga sejam devidamente aprovados pelo rgo ambiental
competente. Os esgotos sanitrios e as guas servidas de navios, plataformas e suas
instalaes de apoio equiparam-se, em termos de critrios e condies para lanamento, s
substncias classificadas na categoria C. Os lanamentos antes tratados devero atender
tambm s condies e aos regulamentos impostos pela legislao de vigilncia sanitria.
O art. 17 da lei proibiu a descarga de leo, misturas oleosas e lixo em guas sob
jurisdio nacional, salvo nas situaes permitidas pela Marpol 73/78, e no estando o navio,
plataforma ou similar dentro dos limites de rea ecologicamente sensvel, e os procedimentos
para descarga sejam devidamente aprovados pelo rgo ambiental competente. O descarte
contnuo de gua de processo ou de produo em plataformas regido pela regulamentao
ambiental especfica.
35
O 2
S
do artigo 17 foi vetado pelo Executivo.
36

34 Definio do artigo 4
a
da lei.
35 Hoje est vigente a Resoluo CONAMA n 20, de 18/6/1986.
36 Passo a transcrever o texto vetado e as razes do veto presidencial: Art. 17. 2
a
No ser permitido o alijamento de metais
pesados ou.resduos lquidos ou slidos contendo tais substncias. Razes do veto: Impe- se a excluso do referido pargrafo para
que no se incorpore na legislao nacional dispositivo que, embora sem similar em qualquer outro pas, ter o efeito de criar graves
dificuldades em tomo da explorao de petrleo na plataforma continental brasileira e, at mesmo, paralisar a sua produo O
processo mundialmente praticado de explorao de petrleo no mar implica a devoluo da gua originria da prpria formao
geolgica ao oceano. Essa gua, embora contenha quantidades insignicantes de metal pesado, incapaz de afetar a qualidade do
meio ambiente, nos termos do conhecimento internacional sobre a matria: por exemplo, no Mar do Norte so descartados cerca de
900.000m3 de gua por dia e na Bacia de Campos apenas 35.000m3; no Golfo do Mxico descarta-se volume muito maior d gua, haja
vista que ali esto instaladas cerca de 400plataformas, enquanto na costa do Estado do Rio de Janeiro esto em operao menos de 40.
A preocupao com a clareza na interpretao das regras jurdicas relativas operao desse importante segmento da economia
nacional, bem como a relevncia do petrleo extrado do mar para o balano energtico do pas, j conduziu o legislador a estabelecer
no I
a
do mesmo artigo 17que no descarte contnuo de gua de processo ou de produo em plataformas aplica-se a regulamentao
ambiental espedca. A excluso do 2 no provocar nenhum risco ambiental, j que o alijamento, no mar, de qualquer outro
resduo contendo metais pesados est proibido, nos termos do art. 15, combinado com o inciso X, do art. 2
a
do projeto de lei. Ademais, a
manuteno daquele pargrafo dar ensejo a interpretaes de que no se poder efetuar nenhum descarte de gua durante a produo
de petrleo em plataformas martimas, ainda que dentro dos padres ambientais aceitos e consagrados internacionalmente. Importa,
ainda, ressaltar que a incorporao do 2
a
do art. 17 na legislao brasileira implicaria .elevadssimos custos de produo de petrleo
na plataforma continental e tomaria invivel a atividade produtiva, a competitividade da indstria nacional, e a atrao de novos
capitais indispensveis consecuo das metas de auto-su- dncia energtica, sem, em contrapartida, assegurar-se qualquer benefcio
ambiental.
Direito Ambiental
A descarga de qualquer tipo de plstico, inclusive cabos sintticos, redes sintticas de
pesca e sacos plsticos, proibida.
A descarga de lixo, gua de lastro, resduos de lavagem de tanques e pores ou outras
misturas que contenham leo ou substncias nocivas ou perigosas de qualquer categoria s
poder ser efetuada em instalaes de recebimento e tratamento de resduos, conforme
previsto no art. 5
9
da norma em exame. Nas hipteses em que estejam em risco a vida
humana, pesquisa ou segurana do navio, conforme definido em regulamento, poder ser
admitida a descarga de leo, misturas oleosas, substncias nocivas ou perigosas de qualquer
categoria, e lixo, em guas sob jurisdio nacional.
A lei definiu parmetros a serem observados pelo poder regulamentar, quando se
tratar da finalidade de pesquisa; este dever contemplar, no mnimo, as seguintes exigncias:
(i) a descarga seja autorizada pelo rgo ambiental competente, aps anlise e aprovao do
programa de pesquisa; (ii) esteja presente, no local e hora da descarga, pelo menos um
representante do rgo ambiental que a houver autorizado; (iii) o responsvel pela descarga
coloque disposio, no local e hora em que ela ocorrer, pessoal especializado,
equipamentos e materiais de eficincia comprovada na conteno e eliminao dos efeitos
esperados. O rgo federal de meio ambiente deve regulamentar a descarga de resduos
slidos das operaes de perfurao de poos de petrleo.
O artigo 21 estabelece que a descarga, em guas sob jurisdio nacional, de leo e
substncias nocivas ou perigosas, ou misturas que os contenham, de gua de lastro e de
outros resduos poluentes, ainda que autorizada, no desobriga o responsvel de reparar os
danos causados ao meio ambiente e de indenizar as atividades econmicas e o patrimnio
pblico e privado pelos prejuzos decorrentes dessa descarga. Aqui surge uma imensa
indagao, pois, se a descarga foi autorizada pelo rgo ambiental e a sua execuo se
realizou dentro dos limites da autorizao, haver responsabilidade solidria do rgo que
concedeu a autorizao?
Os incidentes que ocorram em portos organizados, instalaes porturias, dutos,
navios, plataformas e suas instalaes de apoio, e que sejam capazes de provocar poluio
das guas sob jurisdio nacional, devem ser comunicados imediatamente ao rgo
ambiental competente, Capitania dos Portos e ao rgo regulador da indstria do petrleo,
independentemente das medidas tomadas para seu controle. Na forma do artigo 23, os
custos que os rgos ambientais forem obrigados a realizar para o controle ou minimizao
da poluio devem ser integralmente ressarcidos pela entidade exploradora de porto
organizado ou de instalao porturia, pelo proprietrio ou operador de plataforma ou de
navio, e pelo concessionrio ou empresa autorizada a exercer atividade pertinente indstria
do petrleo, responsveis pela descarga de material poluente em guas sob jurisdio
nacional, independentemente de prvia autorizao e de pagamento de multa.
37
O navio,
responsvel por descarga, que no possua o certificado exigido pela CLC/69, ser retido e s
ser libe
37 O artigo est perfeitamente dentro do princpio de que a coletividade no deve suportar os nus da poluio causada por
uma atividade privada-
Responsabilidade Ambiental
rado aps o depsito de cauo como garantia para pagamento das despesas decorrentes da
poluio.
importante ressaltar que a contratao, por rgo ou empresa pblica ou privada, de
navio para realizao de transporte de leo ou de substncia enquadrada nas categorias
definidas no art. 4
a
da lei somente poder efetuar-se aps a verificao de que a empresa
transportadora esteja devidamente habilitada para operar de acordo com as normas da
autoridade martima.
3.2.I.5. Infraes e Sanes
A Lei n
2
9.966/2000 estabeleceu uma srie de infraes administrativas pelo des-
cumprimento das normas nela contidas. Relembre-se, tambm, que a lei ora em exame,
expressamente, tipifica algumas atividades como enquadradas na Lei n
9
9.605/98.
O artigo 25 determina que so infraes, punidas na forma da lei:
/ _ descumprir o disposto nos arts. 5
9
, 6
S
e 7
9
: Pena - multa diria;
II ~ descumprr o disposto nos arts. 9
3
e 22: Pena - multa;
IU - descumprir o disposto nos arts. 10, 11 e 12: Pena - multa e reteno do navio at que a situao
seja regularizada;
IV - descumprir o disposto no art. 24: Pena - multa e suspenso imediata das atividades da empresa
&ansportadora em situao irregular.
l
s
Respondem pelas infraes previstas neste artigo, na medida de sua ao ou omisso:
I- o proprietrio do navio, pessoa fsica ou jurdica, ou quem legalmente o represente;
II o armador ou operador do navio, caso este no esteja sendo armado ou operado pelo
proprietrio;
III - o concessionrio ou a empresa autorizada a exercer atividades pertinentes indstria do
petrleo;
IV- o comandante ou tripulante do navio;
V- a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, que legalmente represente o porto
organizado, a instalao porturia, a plataforma e suas instalaes de apoio, o estaleiro, a marina, o clube
nutico ou instalao similar;
VI- oproprietrio da carga.
2

O valor da multa de que trata este artigo ser fixado no regulamento desta Lei, sendo o mnimo
de R$ 7.000,00 (sete mil reais) e o mximo de R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhes de reais)
3
5
A aplicao das penas previstas neste artigo no isenta o agente de outras sanes
administrativas e penais previstas na Lei n
2
9.605, de 12 de feve
38 Art. 32. Os valores arrecadados com a aplicao das maltas previstas nesta Lei sero destinados aos rgos que as aplicarem, no mbito
de suas competncias.
Direito Ambiental
reiro de 1998, e em outras normas especficas que tratem da matria, nem da
responsabilidade civil pelas perdas e danos causados ao meio ambiente e ao
patrimnio pblico e privado.
J o artigo 26 determina: A inobservncia ao disposto nos arts. 15, 16, 17 e 19
ser punida na forma da Lei n
2
9.605, de 12 de fevereiro de 1998, e seu regulamento.
3.2.1.6. Responsabilidades pelo Cumprimento da Lei
Responsabilidades da autoridade martima:
a)
b)
c)
d)
Responsabilidade do rgo federal de meio ambiente:
39

a) realizar o controle ambiental e a fiscalizao dos portos organizados, das instalaes
porturias, das cargas movimentadas, de natureza nociva ou perigosa, e das
plataformas e suas instalaes de apoio, quanto s exigncias previstas no
licenciamento ambiental, autuando os infratores na esfera de sua competncia;
b) avaliar os danos ambientais causados por incidentes nos portos organizados, dutos,
instalaes porturias, navios, plataformas e suas instalaes de apoio;
c) encaminhar Procuradoria-Geral da Repblica relatrio circunstanciado sobre os
incidentes causadores de dano ambiental para a propositura das medidas judiciais
necessrias;
fiscalizar navios, plataformas e suas instalaes de apoio, e as cargas embarcadas, de
natureza nociva ou perigosa, autuando os infratores na esfera de sua competncia;
<*_
levantar dados e informaes e apurar responsabilicUMes sobre os incidentes com
navios, plataformas e suas instalaes de apoio que tenham provocado danos
ambientais;
encaminhar os dados, informaes e resultados de apurao de responsabilidades
ao rgo federal de meio ambiente, para avaliao dos danos ambientais e incio das
medidas judiciais cabveis;
comunicar ao rgo regulador da indstria do petrleo irregularidades encontradas
durante a fiscalizao de navios, plataformas e suas instalaes de apoio, quando
atinentes indstria do petrleo.
39 , ainda, da atribuio do rgo federal de meio ambiente, ouvida a autoridade martima, definir a localizao e os limites
das reas ecologicamente sensveis, que devero constar das cartas nuticas nacionais (art. 23).
codj - ciraij oupnor js&ggy mm)
Responsabilidade Ambiental
d) comunicar ao rgo regulador da indstria do petrleo irregularidades encontradas
durante a fiscalizao de navios, plataformas e suas instalaes de apoio, quando
atinentes indstria do petrleo.
Responsabilidade dos rgos estaduais de meio ambiente:
a) realizar o controle ambiental e a fiscalizao dos portos organizados, instalaes
porturias, estaleiros, navios, plataformas e suas instalaes de apoio, avaliar os
danos ambientais causados por incidentes ocorridos nessas unidades e elaborar
relatrio circunstanciado, encaminhando-o ao rgo federal de meio ambiente;
b) dar incio, na alada estadual, aos procedimentos judiciais cabveis a cada caso;
c) comunicar ao rgo regulador da indstria do petrleo irregularidades encontradas
durante a fiscalizao de navios, plataformas e suas instalaes de apoio, quando
atinentes indstria do petrleo;
d) autuar os infratores na esfera de sua competncia.
Responsabilidade dos rgos municipais de meio ambiente:
a) avaliar os danos ambientais causados por incidentes nas marinas, clubes nuticos e
outros locais e instalaes similares, e elaborar relatrio circunstanciado,
encaminhando-o ao rgo estadual de meio ambiente;
b) dar incio, na alada municipal, aos procedimentos judiciais cabveis a cada caso;
c) autuar os infratores na esfera de sua competncia;
Responsabilidade do rgo regulador da indstria do petrleo:
a) fiscalizar diretamente, ou mediante convnio, as plataformas e suas instalaes de
apoio, os dutos e as instalaes porturias, no que diz respeito s atividades de
pesquisa, perfurao, produo, tratamento, armazenamento e movimentao de
petrleo e seus derivados e gs natural;
b) levantar os dados e informaes e apurar responsabilidades sobre incidentes
operacionais que, ocorridos em plataformas e suas instalaes de apoio, instalaes
porturias ou dutos, tenham causado danos ambientais;
c) encaminhar os dados, informaes e resultados da apurao de responsabilidades
ao rgo federal de meio ambiente;
d) comunicar autoridade martima e ao rgo federal de meio ambiente as
irregularidades encontradas durante a fiscalizao de instalaes porturias, dutos,
plataformas e suas instalaes de apoio;
e) autuar os infratores na esfera de sua competncia.
Direito Ambiental
Na forma do l
2
do artigo 27, a Procuradoria-Geral da Repblica comunicar
previamente aos Ministrios Pblicos estaduais a propositura de aes judiciais para que
estes exeram as faculdades previstas no 5
9
do art. 5
a
da Lei n
9
7.347,
40
de 24 de julho de
1985, na redao dada pelo art. 113 da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990 - Cdigo de
Defesa do Consumidor. O administrador pblico que> por omisso ou negligncia, deixar de
apurar as responsabilidades pela infringncia da lei passvel de que se lhe impute a prtica
de crime de responsabilidade.
3.2.1.7. Prazo para Adaptao s Normas Legais
Os portos organizados, as instalaes porturias e as plataformas j em operao tero
os seguintes prazos para se adaptarem ao que dispem os arts. 5
S
, 6
e
e 7
9
: (i) trezentos e
sessenta dias a partir da data de publicao da lei, para elaborar e submeter aprovao do
rgo federal de meio ambiente o estudo tcnico e o manual de procedimento interno a que
se referem, respectivamente, o l
5
do art. 5
!
e o art. 6
e
; (ii) trinta e seis meses, aps a
aprovao do estudo tcnico e do manual de procedimento interno, para colocar em
funcionamento as instalaes e os meios destinados ao recebimento e tratamento dos
diversos tipos de resduos e ao controle da poluio, previstos no art. 5
S
, incluindo o pessoal
adequado para oper-los; (iii) cento e oitenta dias a partir da data de publicao da lei, para
apresentar ao rgo ambiental competente os planos de emergncia individuais a que se
refere o caput do art. 7
9
.
3.2.1.8. O Conselho Monetrio Nacional e o Meio Ambiente
Aos 28 de fevereiro de 2008, o CMN expediu a Resoluo n
e
3545. Tudo se iniciou com a
Circular n
e
736, de 04 de outubro de 1982, editada h 26 anos, na parte destinada ao crdito
industrial e programas especiais dispunha que: "A liberao da ltima parcela do crdito, nos
financiamentos de destilaria, somente poder ser efetivada contra a apresentao, pelo
muturio, de comprovante emitido pelo rgo estadual de controle do meio ambiente
atestando a concluso da implantao do projeto de tratamento de efluentes.
Do mesmo modo, a Circular n
2
1.268, de 23 de dezembro de 1987, tem em suas
disposies sobre crdito rural o seguinte: "o assessoramento tcnico a nvel de carteira e o
tcnico incumbido de elaborar o plano ou projeto devem verificar a adequao do
empreendimento s exigncias de defesa do meio ambiente.
O mesmo se diga em relao Circular n
2
1.351, de 29 de agosto de 1988, que dispunha
sobre crdito agroindustrial que: 1-0 agente financeiro deve observar a legislao especfica
sobre controle da poluio do meio ambiente na concesso de
40 Trata-se da possibilidade de litisconsrcio facultativo entre o Ministrio Pblico Federal e o Ministrio Pblico dos Estados.
Ver o Captulo referente proteo judicial e administrativa do meio ambiente, em espedal o tpico especfico sobre
Ministrio Pblico.
Responsabilidade Ambiental
financiamento a: a) projetos com atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas
efetivas ou potencialmente poluidoras; b) empreendimentos capazes de causar degradao
ambiental. 2-0 agente financeiro deve exigir do muturio o compromisso expresso de: a)
observar a legislao especfica sobre controle da poluio do meio ambiente...
Talvez a resoluo mais "ousada sobre meio ambiente fosse aquela que tenha
institudo plano de converso da dvida externa para fins ambientais (Resoluo n
9
1.840,
41
de
16 de julho de 1991).
Evidentemente que seria enfadonho e despropositado fazer uma relao de todas as
circulares e resolues do Conselho Monetrio Nacional que determinam que as instituies
de crdito faam observar a legislao de proteo ao meio ambiente. Em dever de justia para
com o Conselho Monetrio Nacional, h que se registrar que, to logo a Lei n
2
6.938/81 entrou
em vigor, o CMN j se manifestava sobre questes de controle ambiental, dentro das
condies especficas de concesso de crdito.
A Resoluo n
e
3.545, portanto, no uma novidade, quando muito, ser um
aperfeioamento d normas j presentes em nosso ordenamento jurdico. O curioso que a
Resoluo especfica para o Bioma Amaznia, quando na verdade a lei
41 RESOLUO 1.840
INSTITUI PLANO DE CONVERSO DA DVIDA
EXTERNA PARA FINS AMBIENTAIS.
O BANCO CENTRAL DO BRASIL, NA FORMA DO ART. 9 DA LEI N 4,595, DE 31.12.64, TORNA PBLICO QUE
O PRESIDENTE DO CONSELHO MONETRIO NACIONAL, POR ATO DE 11.07.91, COM BASE NO
PARGRAFO 2 DO ART. 2* DA LEI N 8.056, DE 28.06.90, E NA LEI N
a
8.201, DE 29.06.91, "AD REFERENDUM
DAQUELE CONSELHO, E TENDO EM VISTA AS DISPOSIES DOS ARTS. 4, INCISOS V E XXXI, E 57 DA
MENCIONADA LEI N 4.595, E DOS ARTS. 50 E 52 DO DECRETO N 55.762, DE 17.02.65,
RE S OL VE U:
ART. la. INSTITUIR O PLANO DE CONVERSO DA DVIDA EXTERNA PARA FINS AMBIENTAIS, COM O
OBJETIVO DE PERMITIR O ACOLHIMENTO, POR PARTE DE INSTITUIES OU FUNDOS SEM FINS
LUCRATIVOS, MEDIANTE DOAES, DE RECURSOS DESTINADOS PRESERVAO DO MEIO
AMBIENTE.
ART. 2. AS MENCIONADAS INSTITUIES OU FUNDOS SITUADOS NO TERRITRIO NACIONAL, QUE
DESENVOLVAM PROJETOS RELACIONADOS COM A PRESERVAO DO MEIO AMBIENTE, PODERO
RECEBER DOAES DE ENTIDADES PBLICAS E PRIVADAS ESTRANGEIRAS MEDIANTE A ENTREGA AO
BANCO CENTRAL DO BRASIL DE:
A) OBRIGAOES EXTERNAS DE MDIO E LONGO PRAZOS DE RESPONSABILIDADE DO BANCO
CENTRAL DO BRASIL, VINCULADAS A ACORDOS DEREESTRUTURAO DA DVIDA EXTERNA
BRASILEIRA, E RESPECTIVOS EM CARGOS;
B) DEPSITOS EM MOEDA ESTRANGEIRA, CONSTITUDOS NO BANCO CENTRAL DO BRASIL AO
AMPARO DOS ACORDOS DECORRENTES DE REESTRUTURAO DA DVIDA EXTERNA BRASILEIRA, E
RESPECTIVOS ENCARGOS; E
Q BNUS DECORRENTES DE ACORDOS DE REESTRUTURAO DA DVIDA EXTERNA BRASILEIRA. DE
RESPONSABILIDADE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL, E RESPECTIVOS ENCARGOS. (...)
Direito Ambiental
que trata de restries a financiamentos (6.938/81) dirigida para todos os biomas. Mostra-
se indubitvel a observncia das recomendaes e restries do zoneamento agroecolgico e
do Zoneamento Ecolgico-Econmico - ZEE.
A Resoluo tem como destinatrios as instituies oficiais de crdito ou os bancos
privados que sejam agentes financeiros de crditos pblicos. A Resoluo dever ser
observada obrigatoriamente a partir de l
2
de julho de 2008, e facultativamente a partir de I
a

de maio de 2008 para a concesso de crdito rural ao amparo de recursos de qualquer fonte
para atividades agropecurias nos municpios que integram o Bioma Amaznia, ressalvado
o contido nos itens 14 a 16 do MCR 2-1. A norma estabeleceu os seguintes condicionamentos
para a concesso dos crditos: (a) apresentao, pelos interessados, de: 1 - Certificado de
Cadastro de Imvel Rural - CCIR vigente; 2 - declarao de que inexistem embargos
vigentes de uso econmico de reas desmatadas ilegalmente no imvel; e 3 ~ licena,
certificado, certido ou documento similar comprobatrio de regularidade ambiental,
vigente, do imvel onde ser implantado o projeto a ser financiado, expedido pelo rgo
estadual responsvel. Caso tais documentos no existam, poder ser apresentado um
atestado de recebimento da documentao exigvel para fins de regularizao ambiental do
imvel, emitido pelo rgo estadual responsvel, ressalvado que, nos Estados onde no for
disponibilizado em meio eletrnico, o atestado dever ter validade de 12 (doze) meses.
Uma grande novidade que, no entanto, deve ser vista com muito cuidado a quase
transferncia para o agente financeiro de um papel de fiscalizao que, francamente, no
da atribuio de tais instituies: verificao, pelo agente financeiro, da veracidade e da
vigncia dos documentos referidos na alnea anterior, mediante conferncia por meio
eletrnico junto ao rgo emissor, dispensando-se a verificao pelo agente financeiro
quando se tratar de atestado no disponibilizado em meio eletrnico.
O item c, tambm, bastante polmico, pois impe uma punio ao muturio em caso
de embargo do uso econmico de reas desmatadas ilegalmente no imvel, posteriormente
contratao da operao, nos termos do 11 do art. 2
S
do Decreto n
e
3.179, de 21 de
setembro de 1999. Ora, o embargo no significa que a atividade seja ilegal; ele significa que
ela foi embargada, nada mais. Quantos embargos ilegais existem? Em tal hiptese poder
haver a suspenso da liberao de parcelas at a regularizao ambiental do imvel e, caso
no seja efetivada a regularizao no prazo de 12 (doze) meses a contar da data da autuao,
o contrato ser considerado vencido antecipadamente pelo agente financeiro.
A Resoluo est destinada apenas aos grandes proprietrios, sendo excludos
expressamente a turma do Pronaf ou de produtores rurais que disponham, a qualquer ttulo,
de rea no superior a 4 (quatro) mdulos fiscais que dever providenciar declarao
atestando a existencia fsica de reserva legal e rea de preservao permanente, conforme
previsto no Cdigo Florestal, e a inexistncia de embargos vigentes de uso econmico de
reas desmatadas ilegalmente no imvel.
Responsabilidade Ambiental
4. O Conceito de Dano
No se pode, com toda certeza, avanar no presente captulo sem que se faa uma breve
incurso pelo conceito jurdico de dano, que o pressuposto indispensvel para a construo
de uma teoria jurdica da responsabilidade ambiental. Este o tema da prxima etapa que
atravessaremos juntos.
evidente que, para a correta compreenso do assunto ora examinado, fundamental
uma definio de dano para que, a partir da, se defina o dano ambiental. A toda evidncia, no se
pode definir qual o ressarcimento devido se o dano a ser reparado no estiver suficientemente
classificado, especificado e quantificado. Gom efeito, sem a existncia do dano, inexiste
responsabilidade.
O dano o prejuzo causado a algum por um terceiro que se v obrigado ao
ressarcimento. juridicamente irrelevante o prejuzo que tenha por origem um ato ou uma
omisso imputvel ao prprio prejudicado. A ao ou omisso de um terceiro essencial.
Decorre da que dano implica alterao de uma situao jurdica, material ou moral, cuja
titularidade no possa ser atribuda quele que, voluntria ou involuntariamente, tenha dado
origem mencionada alterao. Desnecessrio dizer que, no conceito, somente se incluem as
alteraes negativas, pois ho h dano se as condies foram alteradas para melhor. a
variao, moral ou material, negativa que dever ser, na medida do possvel, mensurada de
forma que se possa efetivar o ressarcimento. Posta nestes termos, a questo parece simples.
Contudo, nesta aparente simplicidade que se encontram as mais significativas dificuldades
do Direito Ambiental. A noo de dano, originariamente, tinha um contedo eminentemente
patrimonial, na medida em que no se considerava prejuzo o menoscabo de um valor de
ordem ntima, uma vez que esta no tem contedo econmico imediato.
A ressarcibilidade do dano no , contudo, uma matria tranquila. A doutrina civilista
tem entendido, por maioria, que s ressarcvel o dano que preencha trs requisitos, a saber:
certeza, atualidade e subsistncia.
Este conceito, como se ver, no suficiente para a apurao e qualificao do dano
ambiental, pois as caractersticas deste no so apropriveis pelo Direito comum, em especial
pelo Direito privado.
4.1. O Dano Ambiental
Dano ambiental dano ao meio ambiente. Para que se possa caracterizar o dano
ambiental, necessrio que se caracterize, preliminarmente, o prprio conceito de meio
ambiente e a sua natureza jurdica. Como j foi visto neste livro, no fcil uma definio
conceituai do meio ambiente. Com efeito, a grande dificuldade que enfrentamos, no
particular, a de caracterizar o que exatamente deve ser compreendido como meio ambiente. A
seguir, necessrio que se investigue o bem jurdico meio ambiente.
O conceito de meio ambiente , evidentemente, cultural. a ao criativa do ser humano
que vai determinar aquilo que deve e o que no deve ser entendido
Direito Ambiental
como meio ambiente. A grande dificuldade do tema est em que a ideologia liberal sempre
buscou acentuar a dicotomia entre o ser humano e a natureza, dicotomia esta necessria para
que o modo de produo capitalista pudesse justificar a apropriao de matria-prima, para
que pudesse justificar a transformao das realidades naturais em proveito da indstria e da
acumulao de capital. O j tantas vezes citado Franois Ewald,
42
com felicidade, afirma que:
La philosophie librale ne pense certainement pas le rapport de l'homme la nature comme un
rapport dadquation. Au contraire, L'hommme et le monde y sont radicalement spars. La libert librale
pose L 'homme comme une sorte de souverain de lui-mme, cause dernire qui ne peut jamais avoueur tre
elle-mme cause.
O meio ambiente um bem jurdico autnomo e unitrio, que no se confunde com os
diversos bens jurdicos que o integram. O bem jurdico meio ambiente no um simples
somatrio de flora e fauna, de recursos hdricos e recursos minerais. O bem jurdico ambiente
resulta da supresso de todos os componentes que, isoladamente, podem ser identificados,
tais como florestas, animais, ar etc. Este conjunto de bens adquire uma particularidade
jurdica que derivada da prpria integrao ecolgica de seus elementos componentes. Tal
qual ocorre com o conceito de ecossistema, que no pode ser compreendido como se fosse um
simples aglomerado de seus componentes, o bem jurdico meio ambiente no pode ser
decomposto, sob pena de desaparecer do mundo jurdico. Os mltiplos bens jurdicos
autnomos que se agregam e transfiguram para a formao do bem jurdico meio ambiente
encontram tutela, seja atravs do Direito pblico, seja pelo Direito privado. O bem jurdico
ambiente, por igual, encontra tutela, seja por institutos de Direito pblico, seja por aqueles
do Direito privado. No obstante esta peculiaridade, o Direito pblico brasileiro, h muito,
tem oferecido ao cidado a ao popular como instrumento de defesa ambiental.
Meio ambiente , portanto, uma res communes omnium. Uma coisa comum a todos, que
pode ser composta por bens pertencentes ao domnio pblico ou ao domnio privado. A
propriedade do bem jurdico meio ambiente, quando se tratar de coisa aproprivel, pode ser
pblica ou privada. A fruio do bem jurdico meio ambiente sempre de todos, da
sociedade. Por outro lado, o dever jurdico de proteger o meio ambiente de toda a
coletividade e pode ser exercido por um cidado, pelas associaes, pelo Ministrio Pblico
ou pelo prprio Estado contra o proprietrio dos bens ambientais que sejam propriedade de
algum.
Os Tribunais brasileiros tm tido uma compreenso extremamente restritiva do
conceito de dano ambiental e, por consequncia, do bem jurdico meio ambiente. Em geral,
eles tm adotado uma postura que exige o dano real e no apenas o dano potencial. Parece-
me que no tem sido aplicado e observado o princpio da cautela
42 Ltat Providence, ob. cit., p. 85.
Responsabilidade Ambiental
em matria ambiental que, como se sabe, um dos princpios bsicos do Direito Ambiental.
Ao exigirem que o autor faa prova do dano real, os Tribunais, de fato, impem todo o nus
da prova judicial para os autores, enfraquecendo a responsabilidade objetiva do poluidor.
Ademais, importante que se observe que o Direito Ambiental exerce a sua funo protetora,
tambm, em relao s geraes futuras, resultado do conceito de equidade intergeracional,
que um de seus principais aspectos. Ora, o dano futuro, muitas vezes, no pode ser provado
de plano, vindo a materializar-se, somente, com o decorrer do tempo. Entretanto, o Tribunal
Federal de Recursos, na Apelao Cvel n
2
88.556.787, entendeu que:
A simples alegao de dano ao meio ambiente no autoriza a concesso de liminar suspensiva de
obras e servios pblicos prioritrios e regularmente aprovados pelos rgos tcnicos competentes.
A aprovao pela administrao de uma determinada obra, portanto, no entendimento
da extinta Corte, gera uma presuno iuris tantun de adequao desta s exigncias ambientais.
Tal presuno s pode ser desfeita atravs de um amplo processo probatrio e no nos
estreitos limites de uma medida liminar.
Acontece que nem mesmo a infrao, por parte das indstrias, de normas de
Zoneamento urbano, tem sido considerada como causadora de danos ambientais, potenciais
ou atuais, exigindo-se do autor que prove, alm do risco, o prprio dano. No caso, o Tribunal
admite um perigo socialmente aceitvel. A este respeito, o Tribunal de Justia do Rio de
Janeiro, na Ap. n
5
1.171, julgada pela sua 5
S
Cmara Cvel, sentenciou que:
Apura infrao de normas de zoneamento urbano no importa necessariamente a configurao de
dano, atual ou potencial, ao meio ambiente. A condenao da empresa a abster-se da atividade industrial no
pode repousar na simples existncia de riscos...
A orientao , data venia, pssima. O princpio da precauo impe que os riscos sejam
avaliados e pesados para que se possa autorizar uma interveno no meio ambiente. Ora, se
h uma violao de preceito formal, de uma norma de zoneamento, o conjunto de princpios e
normas do Direito Ambiental impe que se restabelea a observncia dos preceitos formais,
pois estes, em tese, resultaram de anlises tcnicas que levaram em considerao o risco
inerente a cada uma das atividades permitidas dentro de uma determinada regio. Da a
fixao de permisses diferentes para cada uma das regies submetidas ao Zoneamento.
Pelo que se viu das decises judiciais acima comentadas, observa-se que a concepo at
aqui predominante em nossos Tribunais a de que os danos ambientais devem ser atuais e
concretos. Ou seja, a atuao judicial fundamentalmente posterior ao dano causado. A
simples burla de formas legais, como o caso de normas de zoneamento, no suficiente
para que, judicialmente, caracterize-se o dano ao ambiente. interessante observar que,
quando se trata de Direito privado, o forma
Direito Ambiental
lismo jurdico tem sido um importante instrumento para a defesa de direitos j esta-
belecidos. A forma, em matria ambiental, relegada a segundo plano quando se trata de
defender o seu infrator.
O prprio risco, no qual se funda a responsabilidade ambiental, no muito
considerado, pois, ao que parece, necessrio que o risco se materialize em um acidente
para que seja efetivamente reparado. Concretamente, o Poder Judicirio est abdicando de
sua funo cautelar em favor de uma atividade puramente repressiva que, em Direito
Ambiental, de eficcia discutvel.
5. Reparao do Dano Ambiental
O artigo 225, 3
e
, da CRFB determina que:
As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas
fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar o
dano.
O dispositivo constitucional aponta a existncia de duas modalidades de imposies:
a) sanes penais e administrativas; e
b) obrigao de reparar o dano.
As sanes penais e administrativas, parece-me, tm a caracterstica de um castigo que
imposto ao poluidor. J a reparao do dano reveste-se de um carter diverso, pois atravs
dela busca-se uma recomposio daquilo que foi destrudo, quando possvel.
A grande dificuldade, evidentemente, no est nas sanes penais e administrativas,
mas na obrigao de reparar o dano. Em que consiste tal obrigao? A prtica judicial brasileira
ainda no nos oferece uma resposta segura. Tem havido uma certa divergncia entre as
diversas Cortes de Justia existentes no Pas. A deciso que me parece ser a mais
importante, pois emanada do Superior Tribunal de Justia, aquela que consagra a
autonomia do bem jurdico meio ambiente. Vejamos a ementa da deciso do Superior
Tribunal de Justia:
Ecologia. Trnsito. Emisso abusiva de fumaa por veculo automotor. O fato como
acontecimento da experincia jurdica enseja, eventualmente, repercusso plural no Direito. Transitar,
com veculo, produzindo fumaa em nveis proibidos interessa tanto ao Direito ecolgico como ao
Direito da circulao. Os respectivos objetos so diferentes. O primeiro busca conservar as condies
razoveis mnimas do ambiente. O segundo policia as condies de uso e funcionamento dos veculos.
Dessa forma, ainda que, fisicamente, uno o fato, juri-
Responsabilidade Ambiental
dicamente h pluralidade de ilcitos, da a legitimidade do Departamento de guas e Energia Eltrica, como
do Detran para aphcar sanes.43
O Tribunal, acertadamente, decidiu baseado em uma concepo aberta: condies razoveis
mnimas do ambiente, cujos contornos iro sendo desenvolvidos na razo direta das necessidades
concrtamente levadas apreciao das diversas Cortes de Justia. O conceito ser, portanto,
preenchido diante dos casos concretos. O Superior Tribunal de Justia, desta forma, est
acompanhando a melhor doutrina internacional e a melhor jurisprudncia internacional. A
construo do Direito Ambiental, como j pudemos examinar, muitssimo influenciada pelo
litgio e pelo trabalho interpretativo das Cortes. A deciso do Superior Tribunal de Justia
reves- te-se de uma importncia transcendental, pois se coloca em oposio a uma tendncia
que se verifica nas Cortes inferiores de privilegiar aspectos econmicos em detrimento dos
aspectos ambientais, como pode servir de exemplo a seguinte passagem:
Tem-se de admitir a subsistncia de um resduo, inalienvel, no s na indstria, mas, afinal de
contas, num sem-nmero de atividades que o homem, no atual estgio de evoluo tcnica, no parece
disposto a prescindir: vejamos o exemplo bvio do trfego de veculos automotores (Tribunal de Justia do
Rio de Janeiro, Apelao Cvel n
s
1.171/89, 5* Cmara Cvel).
Na realidade, o DA deve buscar um equilbrio entre os diferentes aspectos que
compem o sistema de proteo legal do meio ambiente. Privilegiar qualquer um dos
diferentes componentes do Direito Ambiental esvaziar sua principal caracterstica, que ,
exatamente, a de efetivar uma ponderao entre valores que, aparentemente, so
contraditrios. Vale observar que foi exatamente no exemplo bvio do trfego de veculos
automotores que o Superior Tribunal de Justia consolidou a autonomia do ilcito ambiental
em relao ao ilcito administrativo.
A grande dificuldade para tipificar o ilcito ambiental que os seus fundamentos esto,
tambm, em uma esfera nova e que atormenta a mentalidade conservadora. Existe uma
grande dificuldade para que se defina o agente poluidor e degradador, ainda que os termos
da lei brasileira sejam extremamente claros. Esta grave questo mereceu apreciao do
Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, na qual a Corte, com acerto, decidiu (5
a
C. Civil -
Ap. n
a
96.536-1) que: Aquele que proporciona, mesmo indiretamente, degradao ambiental poluidor. Estes
leading cases, contudo, ainda encontram enorme resistncia na jurisprudncia de diversos
Tribunais e no se constituem na orientao majoritria. Penso que as decises acima
mencionadas constituem-se no que h de melhor em nossa jurisprudncia ambiental, uma
vez que lograram realizar uma adequada aplicao dos princpios do Direito Ambiental aos
casos concretos.
43 Paulo de Bessa Antunes. Jurisprudncia Am bien tal Brasileira, pp. 110-111.
BHasaaffiSS Direito Ambiental
pi
Infelizmente, poucas tm sido as aes judiciais julgadas versando sobre meio
ambiente e, obviamente, poucas tm sido aquelas que chegaram s instncias superiores do
Poder Judicirio. Menor ainda o nmero daquelas julgadas procedentes e que chegaram
fase de execuo - momento no qual se pode precisar concretamen- te no que consiste o dano
ambiental e sua reparao. A deciso proferida nos autos da Apelao Cvel n
5
117.330-90,
julgada pelo Tribunal Regional Federal, rei. Juza Eliana Calmon, entendeu que:
1) O art. 14, l
9
, da Lei n
s
6.938, somente impe a indenizao quando comprovada a
existncia de danos passveis de resgate.
2) Cumprida, prontamente, a obrigao de fazer (repristinao do status quo ante), cessa
a responsabilidade do poluidor, pela retratao.
3) inaplicvel a multa administrativa pela retratao do procedimento lesivo ao
meio ambiente.
Acrescente-se um ltimo e definitivo argumento que se funda no fato de que nenhuma
lei brasileira estabelece que a retratao critrio, juridicamente vlido, para elidir a
responsabilidade ambiental.
Penso que a deciso acima mencionada problemtica. Assim porque se estabeleceu
que a penalidade administrativa uma espcie de sucedneo do no-cum- primento da obrigao de reparar o dano
causado. Pelo contedo da deciso em referncia, no possvel a aplicao concomitante de uma
penalidade administrativa pecuniria (multa) cujo fundamento seja a conduta ambientalmente ilcita, pois
violadora da chamada Ordem pblica do meio ambiente e, ao mesmo tempo, a imposio da obrigao de
reparar o dano. O simples fato de que um degradador ou poluidor resolva espontaneamente reparar o
dano que causou ao meio ambiente no pode servir como alvar para que este no sofra uma sano
administrativa. Ademais* nunca ocioso reprisar que a lei e a prpria Constituio estabelecem que a
obriga- > o de reparar os danos independe das sanes administrativas e penais.
Aquele que tenha sido condenado por crime contra o meio ambiente no est isento da
obrigao de reparar o dano causado como, tambm, no estar isento de pena se, aps ter
causado o dano ambiental, resolver repar-lo. A sano administra-
tiva tem uma funo eminentemente repressiva e pedaggica. exercida para que o poluidor
e a sociedade saibam que no admissvel a prtica de ilcitos ambientais.
A manuteno de um entendimento como o supra-aludido, data venia> implica y uma
negao da autonomia do bem jurdico meio ambiente em relao ao bem jur-
I ; dico administrativo que tutelado por meio prprio.
5.1. Concepo Educativa
I A legislao ambiental do Estado do Rio de Janeiro, de forma inovadora e pio-
neira, dotada de dispositivo legal cujo objetivo estimular aqueles que, eventual-
| mente, tenham praticado alguma irregularidade ambiental a san-la com vistas
Responsabilidade Ambiental
reparao do dano. O Decreto n
9
8.974, de 15 de maio de 1986, em seu artigo 12 e l
9
, estabelece
que: Desde que o infrator demonstre inequvoca inteno de sanar a irregularidade, o Plenrio da CECA& (...) e o
Secretrio de Estado (...) de meio ambiente (...) podero sustar por at 180 (cento e oitenta) dias o recolhimento da
multa aplicada.
1
Q
Corrigida ou sanada a irregularidade, o Plenrio da CECA ou o Secretrio de Estado podero
relevar o pagamento das multas cujo recolhimento houver sido sustado na forma deste ardgo.
O dispositivo legal, evidentemente, no destinado recuperao de danos ambientais.
Entretanto, pode ser constatado de seu teor que a legislao do Estado do Rio de Janeiro fez
vima opo clara pela poltica de dilogo e entendimento com aqueles que tenham praticado
irregularidades ambientais. O Estado preferiu abrir mo da cobrana administrativa de
multas, desde que o interessado promova medidas com vistas superao de suas no-
conformidades com a legislao vigente.
Disposio assemelhada se encontra na Lei n
s
3.467, de 14 de setembro de 2000, que,
atualmente, rege a matria: Art. 101 - As multas aplicadas com base nesta Lei podero ter a sua
exigibilidade suspensa, mediante a celebrao de termo de compromisso ou de ajuste ambiental, a
exclusivo critrio do Secretrio de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel,
obrigando-se o infrator adoo de medidas especficas para fazer cessar a degradao
ambiental, sem prejuzo das demais medidas necessrias ao atendimento das exigncias
impostas pelas autoridades competentes.
5.2. A Apurao do Dano Ambiental
Por muito que se tenha falado sobre o assunto, a realidade que, at hoje, no existe um
critrio para a fixao do que, efetivamente, constitui o dano ambiental e como este deve ser
reparado. A primeira hiptese a ser considerada a da repristi- nao do ambiente agredido ao
seu status quo ante. Todos ns sabemos que no simples a reconstruo de um local
degradado. Muitas vezes, a degradao de um determinado local implicou a extino de uma
espcie vegetal, por exemplo. Evidentemente que, no caso, no ser possvel a plantao de
novas plantas semelhantes quelas que foram destrudas. Como proceder? A morte de um
animal ou de uma planta, como pode ser compensada?
Estas questes esto longe de obter uma resposta consensual ou simples. A adoo de
um valor arbitrado para significar a espcie destruda tem a desvantagem de estabelecer um
macabro sistema pelo qual aqueles que possuem recursos financeiros podero pagar uma
soma para compensar a rea ou espcie prejudicada. Por outro
44 Comisso Estadual de Controle Ambiental.
Direito Ambiental
lado, este mecanismo tem como lado positivo a fixao de algum critrio objetivo a ser
imposto ao poluidor.
Outro critrio que vem sendo adotado o da compensao. Isto , degradao de uma
rea deve corresponder a recuperao de uma outra. O critrio no bom, pois muitas vezes as
reas so extremamente diversas e no se pode restabelecer o ecossistema afetado.
O que se percebe, de fato, que qualquer critrio de reparao do dano ambiental
sempre falho e insuficiente. Fundamentalmente, a atividade ambiental deve ser regida pelos
critrios preventivos. A preveno, contudo, implica ataque a diversos interesses econmicos
bastante fortes, seja daqueles que pretendam promover a degradao ambiental, seja daqueles
que atuam na prpria indstria da recuperao do meio ambiente (venda de equipamentos
antipoluio etc.).
A ttulo de exemplo, possvel citar um caso ocorrido no Municpio de Angra dos Reis,
Estado do Rio de Janeiro, no qual um determinado indivduo havia adquirido uma residncia
em local situado beira-mar. A regio formada por costes rochosos que, por fora da
Constituio Estadual, possuem proteo especial. Tais costes servem de habitat para toda
uma srie de moluscos, vegetais etc. Foi construdo, no local, um mole sobre o costo rochoso.
A construo havia sido realizada pelo antigo proprietrio alguns anos antes da venda do
imvel. No mole, surgiu um novo ecossistema marinho que seria destrudo se fosse
determinada a repristinao do costo rochoso. Na realidade, a soluo seria to danosa
quanto o problema. Foi celebrada, ento, uma transao judicial entre o Ministrio Pblico
Federal, a Prefeitura de Angra dos Reis e o ru,
45
para que o mole fosse mantido como estava,
isto , garantindo-se o ecossistema que se havia criado no local, e que fosse financia" da pelo
ru a recuperao de uma rea de encosta com o respectivo reflorestamento.
Diante das diversas realidades ambientais e da prpria diversidade das situaes
concretas que so levadas a juzo ou aos prprios rgos fiscalizadores para exame,
necessrio que se estabelea um critrio aberto para a apurao dos danos ambientais. Desta
forma, pelo menos em tese, possvel que sejam criados mecanismos, caso a caso, capazes de
estabelecer uma reparao adequada.
45 Havia sido proposta uma ao civil pblica em face do novo proprietrio.
Educao Ambiental
Captulo VIII Educao Ambiental
1. Introduo
A Constituio brasileira estabelece a obrigao estatal de promover a educao
ambiental.
1
Ela um dos mais importantes mecanismos que podem ser utilizados para a
proteo do meio ambiente, pois no se pode acreditar - ou mesmo desejar - que o Estado seja
capaz de exercer controle absoluto sobre todas as atividades que, direta ou indiretamente,
possam alterar a qualidade ambiental. atravs da educao ambiental que se faz a
verdadeira aplicao do princpio mais importante do Direito Ambiental; o princpio da
preveno.
A educao ambiental tem diversas definies que, no raras vezes, tm servido de
motivo de equvocos e desentendimentos. Segundo Iara Verocai,
2
ela :
Processo de aprendizagem e comunicao de problemas relacionados interao dos homens com seu
ambiente natural. o instrumento de formao de uma conscincia, atravs do conhecimento e da reflexo
sobre a realidade ambiental (FEEMA, Assessoria de Comunicao, informao pessoal, 1986).
O processo de formao e informao social orientado para: (I) o desenvolvimento de conscincia
crtica sobre a problemtica ambiental, compreendeu- do-se como crtica a capacidade de captar a gnese e a
evoluo dos problemas ambientais, tanto em relao aos seus aspectos biofsicos, quanto sociais, polticos,
econmicos e culturais; (II) o desenvolvimento de habilidades e instrumentos tecnolgicos necessrios
soluo dos problemas ambientais; (III) o desenvolvimento de atitudes que levem participao das
comunidades na preservao do equilbrio ambiental (Proposta de Resoluo CONAMA n
2
02/85).
2. A Lei n
s
9.795, de 27 de abril de 1999
A Lei est dividida em quatro captulos, que se estendem por 22 artigos. O primeiro
captulo definiu o conceito normativo de educao ambiental e os princpios que lhe so
prprios. O Captulo II cuida da Poltica Nacional de Educao Ambiental. Ao Captulo III,
coube a elaborao dos mecanismos de execuo da Poltica
1 CF, art. 225, 1, VI.
2 Disponvel em. http://sema.ij.gov.br.
Direito Ambiental
Nacional de Educao Ambiental. O Captulo IV ocupa-se das disposies finais. A seguir,
passo a examinar cada um dos captulos da Lei n
e
9.795, de 27 de abril de 1999.
2.1. Da Educao Ambiental
O artigo 1 da Lei determina o conceito normativo de educao ambiental, que o
seguinte:
Art. I
5
Entendem-se por educao ambiental os processos por meio dos quais o indivduo e a
coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competncias voltadas para a
conservao do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial sadia qualidade de vida e sua
sustentabUidade.
Em primeiro lugar, h que se observar que a educao ambiental tem por objetivo a conservao
ambientaP e no a preservao
4
ambiental. A definio constante do artigo l
e
extremamente
importante, pois por ela se pode perceber que os processos de educao ambiental devem ter
por finalidade a plena capacitao do indivduo para compreender adequadamente as
implicaes ambientais do desenvolvimento econmico e social. O fato tanto mais relevante,
na medida em que a lei que ora est sendo examinada no est voltada para a educao ecolgica, mas,
isto sim, para a educao ambiental. Ambiente, como se sabe, conceito mais amplo e que abarca o
entorno do ser humano, quaisquer que sejam as suas dimenses.
A educao ambiental, nos termos da lei, considerada um componente essencial e
permanente da educao nacional, devendo estar presente, de forma articulada, em todos os
nveis e modalidades do processo educativo, em carter formal e no- formal. O artigo 2
a
da
lei, parece-me, peca pelo excesso. Com efeito, no se pode pretender que a educao ambiental
possa estar presente "em todos os nveis e modalidades do processo educativo, em carter
formal e no-formal. Processo educativo no se confunde com escolaridade. A educao uma
atividade constante e permanente que se faz todos os dias e em todos os locais. razovel que
se aceite a hiptese de que no processo de escolarizao a preocupao com as repercusses
ambientais da atividade humana esteja sempre presente. Alis, isto mais do que razovel;
altamente desejvel. No razovel, contudo, que, nos processos informais de educao, seja
possvel a incluso de tal componente. curioso que se observe que o prprio legislador, em
contradio com o disposto no artigo 2
e
, estabeleceu que a educao ambiental deve ser
prestada, tambm, de maneira no-formal (seo III, Cap
3 Conservao Proteo do meio ambiente com a utilizao racional dos recursos naturais, a Sm de beneficiar a posteridade, assegurando
uma produo contnua de plantas, animais e materiais teis, mediante o estabelecimento de um ciclo equilibrado de colheita e
renovao, m Maria da Graa Krieger ec al. Dicionrio de Direito Ambiental. Porto Alegre/Braslia, Ed. UFRS/MPF, 1998, p.
110.
4 Preservao - manuteno da integridade e perenidade dos recursos ambientais, in Maria da Graa Krieger et al. Ob. cit., p. 285.
Educao Ambiental
tulo II), sem mencionar a sua prestao no processo educativo no-formal. Educao adquire-
se em qualquer recinto, em qualquer tempo.
O artigo 3
e
determina que, como parte do processo educativo mais amplo, todos tm direito educao
ambiental. A redao do caput do artigo 3
9
no das mais felizes. O que seria um processo
educativo mais amplo? A resposta difcil. O legislador, certamente, quis dizer que a
educao ambiental um elemento essencial na formao cultural dos indivduos. Este artigo
estabeleceu uma srie de determinaes para diferentes atores sociais. importante, nesta
passagem, que se recorde que a educao ambiental est expressamente prevista no l
9
, VI, do
artigo 225 da CRFB, como uma obrigao do Poder Pblico, in verbis:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo- se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-
lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
i
9
Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: (...)
VI -promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e conscientizao pblica para a
preservao do meio ambiente.
Perfeitas, portanto, as determinaes para que o Poder Pblico (art. 3
9
,1) promova
polticas pblicas que integrem em seus contedos a educao ambiental, H redundncia
quanto determinao de que os rgos integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente
~ SISNAMA promovam aes de educao ambiental integradas aos programas de
conservao, recuperao e melhoria do meio ambiente. Como curial, os rgos que
integram o SISNAMA so o prprio Poder Pblico.
5

A incumbncia contida no inciso VI absolutamente incua. Com efeito, dispe o
mencionado inciso incumbir, sociedade como um todo, manter ateno permanente formao de valores,
atitudes e habilidades que propiciem a atuao individual e coletiva voltada para a preveno, a identificao e a
soluo de problemas ambientais. O dever constitucional que a coletividade tem em relao ao meio
ambiente o de defender e preserv-lo para as presentes e futuras geraes (art. 225, caput). A
CF no estabeleceu qualquer obrigao da coletividade em relao educao ambiental. A
lei, portanto, jamais poderia ter estabelecido tal incumbncia. Ademais, sociedade como um todo
conceito abstrato e, francamente, autoritrio. A sociedade um conjunto de indivduos, uma
coletividade. Jamais um todo.
Quanto incumbncia imposta aos meios de comunicao de massa, no sentido de
que devem colaborar de maneira ativa e permanente na disseminao de informaes e
prticas educativas sobre meio ambiente, deve ser dito que inmeras emissoras de TV e rdio
possuem programas de excelente nvel especialmente voltados para os problemas ambientais.
Tal fato, entretanto, nada tem a ver com determi
5 Ver Lei n
2
6.938/81, art. 6.
Direito Ambiental
naes legais sobre contedos de programao que, em muito, assemelham-se propaganda
oficial. A matria j encontra normao constitucional nos artigos 220 e 221. Em especial, h
que se verificar que o artigo 221,1, da Lei Fundamental j determina que a programao das
televises e rdios deve ser feita com preferncia a finalidades educativas, artsticas,
culturais e informativas.
Os princpios bsicos que regem a educao ambiental foram estabelecidos pelo artigo
4
a
da lei em comento. Tais princpios so os seguintes:
I ~ enforque humanista, hoMstico, democrtico e participativo;
I I-a concepo do meio ambiente em sua totalidade, considerando interdependncia entre o meio
natutal, o scio-econmico e o cultural, sob o enfoque da sustentabilidade;
III - o pluralismo de idias e concepes pedaggicas, na perspectiva da inter, multi e
transdisciplinardade;
IV -a vinculao entre a tica, a educao, o trabalho e as prticas sociais;
V- a garantia de continuidade e permanncia do processo educativo;
VI- a permanente avaliao crtica do processo educativo;
VII - a abordagem articulada das questes ambientais locais, regionaist nacionais e globais;
VIII - o reconhecimento e o respeito pluralidade e diversidade individual e cultural.
Os objetivos fundamentais da educao ambiental foram definidos pelo artigo 5
s
da
Lein
2
9.795, de 27 de abril de 1999, e so os seguintes:
I - o desenvolvimento de uma compreenso integrada do meio ambiente em suas mltiplas e
complexas relaes, envolvendo aspectos ecolgicos, psicolgicos, legais, polticos, sociais, econmicos,
cientficos, culturais e ticos;
II- agarantia de democratizao das informaes ambientais;
I II- o estmulo e o fortalecimento de uma conscincia crtica sobre a problemtica ambiental e
social;
IV - o incentivo participao individual e coletiva, permanente e responsvel, na preservao do
equilbrio do meio ambiente, entendendo-se a defesa da qualidade ambiental como um valor inseparvel do
exerccio da cidadania;
V - o estmulo cooperao entre as diversas regioe's do Pas, em nveis micro e macrorregionais, com
vistas construo de uma sociedade ambiental- mente equilibrada, fundada nos princpios da liberdade,
igualdade, solidariedade, democracia, justia social, responsabilidade e sustentabilidade;
> VI o fomento e o fortalecimento da integrao com a cincia e a tecnologia;
VII- o fortalecimento da cidadania, autodeterminao dos povos e solidariedade como
fundamentos para o futuro da humanidade.
1U-S/JSR Sup&tor tmu JMs
' Educao Ambiencal
No se pode deixar de reconhecer que os objetivos traados pela norma legal, que ora
est sendo examinada, so extremamente vastos e que, s forem alcanados, ainda que
parcialmente, a sociedade brasileira ter sofrido uma mudana estrutural de larga escala.
Cumpre indagar se a lei no estabeleceu objetivos demasiadamente extensos e que podem
gerar frustrao por no serem alcanveis.
2.2. Da Poltica Nacional de Educao Ambiental
2.2.1. Disposies Gerais
Aps ter traado os princpios e os objetivos da Educao Ambiental em nosso pas, a
Lei n
9
9.795/99 instituiu uma Poltica Nacional de Educao Ambiental, conforme
determinao contida no artigo 6
2
do diploma legal. O . legislador ordinrio, que, nos artigos
precedentes, havia construdo princpios e objetivos dotados de forte parcela de
grandiloqncia, foi modesto. O artigo 6
e
, em questo, limita-se a dizer: instituda a Poltica
Nacional de Educao Ambiental. No h qualquer fixao de objetivos, instrumentos o
outros mecanismos que sejam capazes de definir de maneira precisa como devem ser
implementadas as polticas pblicas pertinentes educao ambiental. .
Mesmo que se considere que no existem as definies antes reclamadas, o artigo 7
9

determina que a Poltica Nacional de Educao Ambiental envolve em sua esfera de ao (sic) os
rgos integrantes do SISNAMA, instituies educacionais publicas e privadas dos sistemas
de ensino, os rgos pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e
organizaes no governamentais com atuao em educao ambiental. G sistema nacional de
educao dever organizar aes que busquem desenvolver as seguintes atividades, que so
consideradas necessrias para a poltica nacional de educao ambiental:
I - capacitao de recursos humanos;
II ~ desenvolvimento de estudos, pesquisas e experimentaes;
III - produo e divulgao de material educativo;
IV - acompanhamento e avaliao.
A capacitao de recursos humanos, conforme a disposio contida nos cinco incisos
que compem o pargrafo segundo do artigo 8
S
, deve: (i) incorporar a dimenso ambiental na
formao, especializao e atualizao dos educadores de quaisquer nveis e modalidades de
ensino; (ii) incorporar a dimenso ambiental na formao, especializao e atualizao dos
profissionais de todas as reas; (iii) preparar profissionais orientados para a atividade de
gesto ambiental; (iv) formao, especializao e atualizao de profissionais da rea de meio
ambiente; e (v) o atendimento da demanda dos diversos segmentos da sociedade no que diz
respeito problemtica ambiental.
Nos termos do 3
a
do artigo 8, as aes de estudos, pesquisas e experimentao
devero estar voltadas para o seguinte: (i) desenvolvimento de instrumentos e
Direito Ambiental
metodologias, com vistas incorporao "da dimenso ambiental, de forma interdis- ciplinar,
nos diferentes nveis e modalidades de ensino; (ii) a difuso de conhecimentos, tecnologias
e informaes sobre a questo ambiental; (iii) o desenvolvimento de instrumentos e
metodologias, visando participao dos interessados na formulao e execuo de
pesquisas relacionadas problemtica ambiental; (iv) a busca de alternativas curriculares e
metodolgicas de capacitao na rea ambiental; (v) o apoio a iniciativas e experincias
locais e regionais, incluindo a produo de material educativo; e (vi) a montagem de uma
rede de banco de dados e imagens que sirva de apoio s iniciativas precedentes.
Em minha opinio, a lei, na passagem que foi abordada acima, utilizou termos pouco
claros e extremamente ambguos, tais como: dimenso ambiental, questo ambiental,
rea ambiental, problemtica ambiental, que so correntes da linguagem diria, mas que
no se prestam para uma norma legal que pretende disciplinar assunto de to grande
relevncia como a educao ambiental. O legislador, se desejasse utilizar termos como
aqueles que acabam de ser mencionados, data venia, deveria ter-lhes atribudo um conceito
normativo claro e inequvoco. Foi utilizada uma linguagem extremamente atcnica.
2.2.2. Educao Ambiental no Ensino Formal
A educao ambiental na educao escolar aquela desenvolvida no mbito dos
currculos das instituies de ensino pblicas e privadas e que se estende por todos os nveis
e modalidades de ensino, conforme o disposto no artigo 9
a
da lei que ora se est comentando.
A educao ambiental, entretanto, no dever se constituir em ixma disciplina autnoma,
mas, ao contrrio, dever ser uma preocupao das diferentes disciplinas que, em seus
diferentes contedos, devero buscar vnculos e liames entre os diferentes assuntos
abordados e as suas respectivas repercusses no meio ambiente. A orientao da lei, no
particular, excelente, pois a educao ambiental no pode e no deve se constituir em um
gueto isolado. Ela deve ser uma preocupao presente em todo o processo educativo, de
forma transversal. Um outro elemento importante que nos cursos voltados para atividades
tcnicas e profissionais deve ser includo um contedo especfico sobre a tica ambiental. O
desiderato do legislador relevante. Infelizmente, a lei no define o que compreende por
tica ambiental. Deveria faz-lo, pois, como de sabe, tica ambiental um conceito
extremamente amplo e que se presta a mltiplas interpretaes. Penso que, na hiptese, a
compreenso que corresponde a uma interpretao lgica de todo o conjunto da legislao
ambiental brasileira inclusive do artigo 225 de nossa Lei Fundamental - a de que a tica
ambiental a ser implementada nos programas de educao ambiental aquela que se baseia
no desenvolvimento sustentvel. Admite-se, entretanto, que em cursos de ps-graduao e de
extenso universitria possa existir uma disciplina prpria para o tema.
A formao de professores, em todos os diferentes nveis de ensino, dever ter uma
particular ateno para a dimenso ambiental.
Educao Ambiental
2.2.3. Educao Ambiental No-Formal
A Educao ambiental no-formal aquela constituda por um conjunto de prticas e
aes de natureza educativa, cujos objetivos so a sensibilizao da coletividade sobre as questes
ambientais e a sua organizao e participao na defesa da qualidade do meio ambiente. Ou seja, a educao
ambiental no-formal um processo integrado e amplo, cujo objetivo a capacitao dos
indivduos para a ampla compreenso das diferentes repercusses ambientais das atividades
humanas, tor- nando-os aptos a agir ativamente em defesa da qualidade ambiental. O
pargrafo nico do artigo 13 da lei determina que o Poder Pblico, em seus diversos nveis,
dever incentivar:
I - a difuso, por intermdio dos meios de comunicao de massa, em espa
os nobres, de programas e campanhas educativas, e de informaes acerca de
temas relacionados ao meio ambiente;
II - a ampla participao da escola, da universidade e de organizaes no-
govemamentais na formulao e execuo de programas e atividades vinculadas
educao ambiental no-formal;
III a participao de empresas pblicas e privadas no desenvolvimento de
programas de educao ambiental em parceria com a escola, a universidade e as
organizaes no-govemamentais;
IV - a sensibilizao da sociedade para a importncia das unidades de conser
vao;
V a sensibilizao ambiental das populaes tradicionais ligadas s unidades
de conservao;
VI a sensibilizao ambiental dos agricultores;
VII - ecturismo.
3. Execuo da Poltica Nacional de Educao Ambiental
A coordenao da Poltica Nacional de Educao Ambiental, conforme disposto no
artigo 14, ficar a cargo de um rgo gestor, na forma definida pela regulamentao desta
lei. Neste ponto, com o devido respeito, o legislador cometeu uma verdadeira barbaridade
jurdica. A prpria lei, no entanto, no definiu a questo. Vale ser mencionado, contudo, que,
embora no tenha sido especificado a quem compete a direo da Poltica Nacional de
Educao Ambiental, foram definidas competncias e atribuies para o rgo. Tais
atribuies so, segundo o artigo 15 da norma que ora est sob exame: a) definio de
diretrizes para implementao em mbito nacional (sic) (?!); b) articulao, coordenao e
superviso de planos, programas e projetos na rea de educao ambiental, em mbito
nacional; e c) participao na negociao de financiamentos a planos, programas e projetos na
rea de educao ambiental.
Direito Ambiental
4. Concluso
A lei da Poltica Nacional de Educao Ambiental uma norma jurdica extremamente
confusa e de difcil compreenso. Os seus termos so pouco claros e pecam pela absoluta
ausncia de tcnica jurdica. As suas gritantes falhas, certamente, sero um entrave para a
implantao de uma necessidade ambiental das mais sentidas, que uma poltica clara e
estvel de educao ambiental. Lamentavelmente, a lei no logrou atender s enormes
expectativas da sociedade.
SEGUNDA PARTE ESTUDO DE IMPACTO
AMBIENTAL
Introduo
Introduo
No Captulo Constitucional sobre o meio ambiente, no est estabelecido que os
Estudos de Impacto Ambiental (ELA) devem ser exigidos para a instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente.
A presente parte deste livro tem por objetivo realizar uma anlise jurdica dos EIA tal
qual estes esto regulados no mbito do Direito positivo brasileiro. A importncia do assunto
evidente, pois o processo de licenciamento de qualquer atividade potencialmente
degradadora do meio ambiente e causadora de impacto ambiental significativo deve,
necessariamente, ser precedida do EIA e de seu Relatrio de Impacto no Meio Ambiente (RIMA),
conforme definido pelo rgo ambiental.
O EIA uma das diferentes modalidades utilizadas para se examinar os diferentes
custos de um projeto. A anlise dos custos de implantao e implementao de projetos
bastante antiga. De fato, o empreendedor de qualquer projeto sempre busca saber se os
benefcios compensaro os custos a serem alcanados. Se os benefcios forem maiores que os
custos, diz-se que o referido projeto vivel economicamente. Desde a dcada de 50 do sculo
XX, vem se desenvolvendo uma metodologia de anlise de custos de projetos que ficou
conhecida como avaliao social de projetos. Trata-se, evidentemente, de um desenvolvimento da
anlise custo-benefcio que, no entanto, toma por base a sociedade e no apenas o
empreendedor privado.
Para a avaliao social, extremamente importante a anlise das exteroalidades dos
projetos. Elas so os resultados no desejados advindos da implementao de um dado
projeto.
1
As extemalidades podem ser positivas ou negativas. Positivas so aquelas que
redundam em benefcios no previstos quando da planificao do projeto. Negativas so as
extemalidades que implicam a criao de problemas insuspeita- dos quando do planejamento
e da implementao do projeto. Dentro das extemalidades, as ambientais avultam pela
importncia e complexidade.
Os EIA so uma evoluo das anlises do tipo custo/benefcio, cujos objetivos bsicos
podem ser resumidos como uma anlise custo/benefcio do projeto, tomando-se como
parmetro a repercusso sobre o meio ambiente.
Estabelecidas as preliminares acima, os captulos que se seguem pretendem examinar os
elementos que compem os estudos de impacto ambiental do ponto de vista jurdico.
1 Cludio Roberto Contador. Avaliao Social de Projetos. So Paulo: Atlas, 1988,2* ed., pp. 245 e seguintes.
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T
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O Conceito de Impacto Ambiental
Captulo IX O Conceito de Impacto Ambiental
1. Definies de Meio Ambiente e de Impacto Ambiental
1.1. Definies Semnticas
O primeiro aspecto que deve ser considerado na conceituao de impacto ambiental o
prprio significado semntico do termo. O vocbulo "impacto deriva do termo latino impactu.
O Dicionrio Aurlio Eletrnico fornece os seguintes significados para o substantivo masculino
impacto:
a) encontro de projtil, mssil, bomba ou torpedo, com o alvo; choque, coliso;
b) coliso de dois ou vrios corpos;
c) abalo moral causado nas pessoas por um acontecimento chocante ou
impressionante;
d) impresso muito forte, muito profunda, causada por motivos diversos.
O vocbulo ambiente definido pelo Aurlio Eletrnico como:
Ambiente [Do lat. ambiente.] Adj. 2 g. 1. Que cerca ou envolve os seres vivos ou as coisas, por todos
os lados; envolvente: - V. meio. S. m. 2. Aquilo que cerca ou envolve os seres vivos ou as coisas; meio
ambiente. 3. Lugar, stio, espao, recinto. 4. Meio. 5. V. meio. 6. O conjunto de condies materiais e morais
que envolve algum; atmosfera: 7. Arquit. Ambincia.
Na Lngua de Dante, a definio de Impatto
1
a seguinte:
Urto. Atto e modo col quale un corpo in movimento, come bomba, missi- le, proiete, aeromobile e
sim. urta contro q.c. transformando gran parte delia sua energia cintica in lavoro di deformazione delia
prpria strutura e di quel- la o di quelle dellaltro... Urto... Inuenza...
Em italiano,
2
Ambiente definido como:
1 Nuovo Zingareli, Bologna: Undicesima edizione, 1990, p. 890.
2 Nuovo Zingarelli, Bologna: Zanichdli, Undicesima edizione, 1990, p. 70.
Direito Ambiental
Che sta attomo, che circonda. Complesso degh condizioni esteme aUor~ ganismo in cui si svolgela
vita vegetale e animale. Complesso degU esteme materiali, sociali, cultural! e sim nelleambito delle quali si
svilupa, vivere e opera un essere umano...
Em francs, a definio de Impact fornecida pelo Dicionrio Robert
3
tem o seguinte contedo:
Point d impact. coHssion, heurt: endroit ou le projectile vient frapper et, par ext. trace quillaisse... Effet
produit, action exerce...
J EnvironnementA :
Entourage habituei.. Ensemble des conditions naturelles et culturelles qui peuvent agir sur les
organismes vivants et les acdvits humaines...
O consagrado Black's Law Dictionary& define Environment da seguinte forma:
The totality of physical, economic, cultural, aesthetic, and social circuns- tances and factors which
surround and affect the desirability and value of property and which also effect the quality of peoples life. The
surrounding conditions, influences or forces which inffluence or modify.
O conceito de meio ambiente, como se pde ver antes, um conceito que implica o
reconhecimento de uma totalidade. Isto , meio ambiente um conjunto de aes,
circunstncias, d origem culturais, sociais, fsicas, naturais e econmicas que envolve o
homem e todas as formas de vida. um conceito mais amplo do que o de natureza que, como
se sabe, em sua acepo tradicional, limita-se aos bens naturais.
Impacto um choque, tuna modificao brusca causada por alguma fora exterior que
tenha colidido com algo. Sinteticamente, poderamos dizer que o impacto ambiental uma
modificao brusca causada no meio ambiente. desnecessrio dizer que os EIA somente se
destinam a examinar os impactos ambientais decorrentes da interveno humana voluntria
sobre o meio ambiente.
6
Os impactos ambientais ocorridos em razo de acontecimentos naturais
no possuem interesse para o presente trabalho. Assim , pois estes no so decorrentes, a
principio, da atividade humana expressa em uma interveno ambiental. Certamente que o
impacto ambiental causado por circunstncias naturais pode ter repercusses ambientais ex
3 Micro Robert, Paris, Dctionaires le Robert, 1988, p. 521.
4 Idem, p. 368.
5 Blacks Law Dictionary, St. Paul: West publishing, Centenial Edition (1891-1991), 1991, abridged sixth edition, pp. 369-370.
6 Os acidentes ecolgicos no so precedidos de estudos de impacto, pois, teoricamente, so eventos irapre-
O Conceito de Impacto Ambiental
traordinrias, e. g., erupes do vulco Pmatubo. Tais consequncias, contudo, do ponto de
vista do Direito Ambiental, so insignificantes. O Direito Ambiental incapaz de proteger o
homem da atividade da prpria natureza. Alis, como j foi visto em captulos anteriores, no
este o seu objetivo. Observe-se que a indiferena ante o Direito Ambiental no significa
indiferena ante todo o Direito. Uma exploso vulcnica, ao destruir colheitas e territrios, tem
repercusso evidente no Direito Civil e no Direito Comercial.
Usualmente, o impacto ambiental visto de forma negativa. Entretanto, os impactos
ambientais de um determinado empreendimento podem ser positivos ou negativos,
conforme o caso. A positividade ou negatividade de um empreendimento um juzo que s
pode ser realizado com a ponderao de todas as repercusses ocasionadas pela
implementao de um projeto. Anlises unilaterais e parciais no sero capazes def por si ss,
definir o carter dos impactos ambientais gerados por determinados empreendimentos.
1.2. Definies Cientficas
Encontrar uma definio "cientfica para meio ambiente no muito fcil, pois as
cincias preferem utilizar-se do conceito de ecossistema. A definio semntica de ecossistema
para o Dicionrio Aurlio Eletrnico a seguinte:
Ecossistema [De eco-1 + sistema.] S. m. 1. Conjunto dos relacionamentos mtuos entre determinado
meio ambiente e a ora, a fauna e os microrganismos que nele habitam, e que incluem os fatores de equilbrio
geolgico, atmosfrico, meteorolgico e biolgico.
Em outro trabalho,
7
verificamos que Roger Dajoz afirma que ecossistema um conceito
complexo:
A noo de biocenese inseparvel da noo de bitopo. D-se esse nome ao espao ocupado pela
biocenese. O bitopo : uma rea geogrfica de superfcie e volumes variveis submetida a condies cujas
dominantes so homogneas... Para Davis, o bitopo uma extenso mais ou menos bem delimitada,
contendo recursos suficientes para assegurar a conservao da vida... Um ecossistema apresenta certa
homogeneidade do ponto de vista topogrSco, climtico, botnico e zoolgico, pedolgico, hidrolgico e
geoqumico. As trocas de matria e energia entre seus constituintes fazem-se com intensidade caracterstica.
Do ponto de vista termodinmico, o ecossistema um sistema relativamente estvel no tempo e aberto...
7 Antunes, Paulo de Bessa. Curso de Direito Ambiental, Rio de Janeiro: Renovar, 2a ed., 1992, p. 85.
Direito Ambiental
A Constituio brasileira, em seu artigo 225, utiliza-se dos dois conceitos, cabendo-nos
entender que o legislador constituinte no usou palavras ociosas. Isto , estabeleceu
diferenas entre um e outro, cabendo-nos observar a manifestao de vontade do legislador
de 1988. certo, contudo, que, nos termos de nossa Lei Fundamental, a proteo dos
ecossistemas
8
um dos instrumentos capazes de assegurar a efetividade do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado,
9
Logo, ecossistemas so partes integrantes do meio ambiente,
embora no contenham todo o meio ambiente. Ao contrrio, nele esto contidos. A proteo
dos ecossistemas um dos componentes capazes de assegurar a preservao da chamada
qualidade ambiental.
1.3. Definies Jurdicas de Meio Ambiente e de Impacto Ambiental
1.3.1. Meio Ambiente
Os conceitos jurdicos normativos so fundamentais no mundo do Direito. Como se
sabe, para a cincia do Direito de extrema importncia a correia fixao de conceitos
jurdicos, de forma que se possa assegurar sociedade e aos cidados a adequada segurana
jurdica. No se olvide, contudo, que nem sempre possvel a fixao de conceitos precisos.
Mesmo no Direito privado muitas reas de incerteza permanecem. O prprio conceito de boa
e m-f,
10
essencial para a teoria dos contratos, no possui definio normativa.
No Direito positivo brasileiro, o conceito de meio ambiente est estabelecido na Lei n
e

6.938, de 31 de agosto de 1981, que, por seu artigo 3
e
, I, estabelece que:
Para os ns previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente: o conjunto de condies, leis, inuncias e interaes de ordem fsica, qumica e
biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
de se acrescentar, ademais, que a prpria Lei n
a
6.938/81 estabelece, em seu artigo 2
e
,
inciso I, que o meio ambiente deve ser considerado como um patrimnio pblico a ser necessariamente
assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo. A noo de patrimnio pblico deve ser
compreendida como um instrumento capaz de possibilitar a defesa do meio ambiente atravs
de mecanismos de direito pblico. No se trata, porm, do fato de que tenha havido uma
desapropriao dos bens ambientais que se encontrem submetidos a regimes jurdicos de
direito privado.
A doutrina jurdica brasileira no chegou a estabelecer uma anlise crtica do conceito
legal de meio ambiente. Entretanto, algumas anlises do conceito de meio
8 CF, art. 225, 1, I.
9 CF, art. 225, capuc.
10 CC de 1916: Art. 113. Os negcios jurdicos devem ser interpretados conforme a boa-f e os usos do lu
gar de sua celebrao.
O Conceito de Impacto Ambientai
ambiente tm sido feitas. Doravante, passo a apresentar algumas. Roberto Armando Ramos de
Aguiar
11
sustenta que:
O conceito de meio ambiente totalizador. Embora possamos falar em meio ambiente marinho,
terrestre, urbano etc., essas facetas so partes de um todo sistematicamente organizado onde as partes,
reciprocamente, dependem umas das outras e onde o todo sempre comprometido cada vez que uma parte
agredida.
Observe-se que o conceito legal de meio ambiente est mais voltado para os aspectos
biolgicos, fsicos e qumicos. O conceito estabelecido na CRFB mais feliz, pois conjuga
conceitos tcnicos com conceitos sociais.
De fato, o conceito jurdico de meio ambiente amplo, como no poderia deixar de ser,
pois, como se sabe, o meio ambiente possui uma amplitude extraordinria. Esta, talvez, seja a
grande dificuldade posta para a nossa anlise sobre este candente problema jurdico. A
grandssima amplitude do conceito de meio ambiente faz com que o Direito Ambiental e os
prprios estudos de impacto ambiental possam vir a assumir uma amplitude
assustadoramente grande.
1.3.2. Impacto Ambiental
O conceito de impacto ambiental no simples.
12
A multiplicidade de resultados
potenciais da atividade humana no mundo natural to ampla que, dificilmente, poder ser
avaliada pela cincia em todas as suas consequncias. A humanidade necessita intervir na
natureza para sobreviver. Por mais ambientalista que uma pessoa seja, ela no poder viver
sem consumir recursos ambientais. Qualquer ao humana produz repercusses na natureza.
O homem est condenado a viver dos recursos naturais, ou sucumbir sem a utilizao deles.
Mesmo as comunidades mais primitivas utilizam-se de recursos ambientais e, diga-se de
passagem, muitas delas de maneira bastante predatria. Bem se v, portanto, que a grande
questo acertar a mo para no exagerar na dose. As diferenas se colocam no nvel da
compreenso do papel das relaes entre o homem e a natureza e, evidentemente, a escala das
populaes que, em pequenas comunidades, necessitam de menos recursos naturais. Um
tratamento mais ou menos respeitoso com o meio ambiente, de certa maneira, est vinculado
necessidade de recursos ambientais que tuna determinada sociedade precise e abundncia
deles.
A constatao de que qualquer atividade humana utilizadora de recursos ambientais
pouco explicativa e quase nada auxilia na correta compreenso do problema. Ao contrrio,
geradora de um grave dilema, que assim pode ser explicado:
11 Direito do Meio Ambiente e Participao Popular, Braslia, Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal/LBAMA, 1994, p.
36.
12 Em verdade, tal definio est essencialmente adstrita prpria definio de meio ambiente.
Direito Ambiental
Se a humanidade depende dos recursos naturais para sobreviver e estes esto se esgotando
em razo da prpria necessidade da raa humana, ento, estamos todos condenados a
desaparecer juntamente com a natureza. Entretanto, as coisas no so to simples assim.
A interveno humana no meio ambiente pode ser positiva ou negativa. O homem pode
interagir com o meio ambiente, visando adequ-lo e se adaptar s suas necessidades, sem que
o meio ambiente e a natureza venham a ser prejudicados e, em muitos casos, pode haver uma
melhoria das condies do prprio meio ambiente. Todo este conjunto de questes est
profundamente vinculado s posturas morais, axiolgicas e polticas da humanidade.
O impacto ambiental , portanto, o resultado da interveno humana sobre o meio
ambiente. Pode ser positivo ou negativo, dependendo da qualidade da interveno
desenvolvida. A cincia e a tecnologia podem, se utilizadas adequadamente, contribuir
enormemente para que o impacto da atividade humana sobre a natureza seja positivo e no
negativo. E bem verdade que os impactos ambientais positivos tm merecido uma ateno
menor por parte dos estudiosos do tema. A atitude justifica-se, pois as questes ambientais
tm se apresentado ao debate em razo dos problemas e no pelos sucessos alcanados na
relao com o meio ambiente. A postura preconceituosa contra a cincia e a tecnologia
somente contribuem para que as ms condies ambientais sejam perpetuadas e se agravem.
No se pode esquecer que a soluo para os graves problemas ambientais que ora
vivenciamos depende de uma mudana de atitudes gerais da populao, inclusive quanto ao
papel da cincia e da correta aplicao do conhecimento cientfico acumulado, o que implica
profunda mudana de comportamento tico dos prprios cientistas, que, em nosso
entendimento, devem compreender a cincia como uma atividade meio e no como uma
atividade fim.
O estudo jurdico dos impactos ambientais est profundamente vinculado a
conhecimentos de natureza tcnico-cientfica que, no particular, so determinantes. O Direito
serve tambm para impedir que, na incerteza cientfica, sejam praticados atos contrrios boa
qualidade ambiental. Alis, o entendimento ora esposado j se fez presente como um dos
princpios fundamentais do Direito Ambiental, reconhecido pela Declarao do Rio.
13

Impacto ambiental, portanto, um abalo, uma impresso muito forte, muito profunda,
causada por motivos diversos sobre o ambiente, isto , sobre aquilo que cerca ou envolve os
seres vivos. Se forem positivos, devem ser estimulados;
14
se forem negativos, devem ser
evitados.
13 Princpio 17- A avaliao de impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser empreendida para atividades planejadas que
possam vira ter impacto negativo considervel sobre o meio ambiente e que dependam de uma deciso da autoridade nacional
competente.
14 CF, art. 225, I
a
, I.
O Conceito de Impacto Ambiental
1.3.3. Conceito Jurdico de Impacto Ambiental
A Resoluo n
2
1/86, do CONAMA, em seu artigo l
s
, fixou o conceito normativo de
impacto ambiental, que o seguinte:
Impacto ambiental qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio
ambiente, causada por qualquer forma de matria ou energia resultante das atividades humanas que, direta
ou indiretamente, af etam:
I a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
II as atividades sociais e econmicas;
III- a biota;
IV- as condies estticas e sanitrias do meio ambiente;
V- a qualidade dos recursos ambientais.
A Resoluo n
e
237, de 19 de dezembro de 1997, em seu artigo l
e
, III, estabeleceu um
novo conceito, que o de impacto regional e que tem por finalidade definir os parmetros
para o licenciamento de atividades poluidoras que tenham caractersticas prprias. O impacto
regional foi assim definido:
todo e qualquer impacto ambiental que af ete diretamente (rea de influncia do projeto), no todo
ou em parte, o territrio de dois ou mais Estados.
O conceito adotado bastante amplo.
As alteraes desfavorveis sade so bvias por si prprias. Todo projeto que
implique repercusso sobre a sade coletiva de uma determinada comunidade deve ser tido
como impactante. A segurana deve ser entendida como segurana social contra riscos
decorrentes da inadequada localizao de materiais txicos, alterao significativa nas
condies de fixao do solo, possibilidade de enchentes, desabamentos etc. No se pode
deixar de mencionar os riscos de ampliao de ndices de criminalidade e outros que afetam
desfavoravelmente a segurana. Quanto ao bem-estar, este deve ser compreendido como um
conjunto de condies que definem um determinado padro de qualidade de vida que deve
ser aferido levando-se em conta as condies peculiares de cada comunidade especificamente
considerada.
As atividades sociais e econmicas dizem respeito ao emprego, ao modo de produo da
riqueza e dos bens, guardando-se como referencial as populaes que vivem em uma
determinada regio. Os projetos de interveno no meio ambiente sero socialmente nocivos
se, em sua execuo, implantao e funcionamento, implicarem desagregao social.
Efeitos desfavorveis sobre a biota so aqueles que dizem respeito, diretamente, s
condies de vida animal e vegetal na regio considerada.
Alterao das condies estticas e sanitrias so as transformaes que impliquem
alteraes de natureza paisagstica ou visual ou mesmo olfativa, que possam
Direito Ambiental
acarretar doenas na coletividade. Quanto qualidade dos recursos ambientais, o projeto a
ser implantado no poder trazer alteraes qualitativas aos recursos, tais como
enfraquecimento gentico de espcies, diminuio de padres de concentrao de
determinados elementos etc.
O Escudo de Impacto no Direito Estrangeiro
Captulo X O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro
1. Introduo
As trocas de informaes entre as vrias naes e a influncia dos diversos sistemas
jurdicos entre si so fundamentais para o desenvolvimento do Direito Ambiental, Tal fato
decorre da circunstncia de que a agresso ao meio ambiente, a poluio e outros fatores que
afetam o meio ambiente, favorvel ou desfavoravelmente, no reconhecem fronteiras.
Fenmenos como a chuva cida e a poluio dos rios que cruzam vrios pases deixaram muito
bem definidas as limitaes dos conceitos de Direito interno e Direito internacional quando
se trata da proteo ao meio ambiente. O acidente nuclear de Chemobill demonstrou, de
forma dramtica, as dificuldades inerentes aos tradicionais conceitos de Direito; interno e
internacional, O importante setor do .DA que trata dos estudos de impacto ambiental no
poderia ficar alheio a essas influncias gerais sofridas pela legislao de tutela ambiental.
O exame de sistemas jurdicos normativos de outras naes extremamente importante
para que sejamos capazes de examinar o grau de evoluo tcnica de nosso prprio sistema
jurdico e para que possamos comparar as solues adotadas pelo nosso ordenamento
jurdico com as adotadas alhures.
Em matria de DA, a importncia do mtodo comparativo se avulta na medida em que o
prprio DA interno fortemente influenciado pelos ordenamentos jurdicos de outras naes.
Uma das principais razes para que assim seja o fato de que os problemas ambientais no
respeitam fronteiras e que, portanto; a sua superao somente poder ocorrer com uma
legislao internacional que se baseie em princpios e normas bastante prximos, sob pena de
ineficincia e frustrao.
com o intuito de demonstrar o estado-da-arte em outros pases que passamos a uma
breve panormica dos estudos de impacto ambiental em alguns ordenamentos jurdicos
estrangeiros.
importante observar que, no poucas vezes, as normas de Direito Ambiental so
oriundas de recomendaes de organismos internacionais que, paulatinamente, vo sendo
incorporadas ao Direito interno de cada uma das diversas naes. As crescentes exigncias do
Banco Mundial em matria de proteo ao meio ambiente fomecem-nos um bom exemplo
daquilo que se est a comentar. Com efeito, atualmente, o Banco Mundial (World Bank)
somente financia projetos que, includos em suas diretrizes especficas, tenham passado por
critrios de avaliao de impacto ambiental.
Direito Ambiental
2. Importncia Internacional dos Estudos de Impacto Ambiental
O exame dos Estudos de Impacto Ambiental particularmente importante para a
aplicao do mtodo comparativo. Isto porque os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) foram
criados sucessivamente em diversos pases, importante observar que j no ano de 1974 a
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) recomendou aos
seus integrantes que adotassem em suas legislaes nacionais normas que tomassem
obrigatrios os EIA.
1
Igualmente, o Conselho da Europa, em 27 de fevereiro de 1981,
recomendou aos seus membros que adotassem em suas legislaes internas os Estudos de
Impacto Ambiental (EIA).
A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD), conhecida como RIO 92, no Princpio n
9
17 de sua Declarao final, proclamou
que:
Princpio 17 - A avaliao de impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser empreendida
para atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considervel sobre o meio ambiente e que
dependam de uma deciso da autoridade nacional competente.
O prprio Banco Mundial, que o principal agente financiador internacional de
projetos de desenvolvimento econmico, mudando a sua postura, tantas vezes criticada,
2
tem
passado a exigir, para a aprovao de projetos que envolvam a expio- rao de recursos
naturais, a avaliao dos impactos ambientais. Um exemplo de programa financiado pelo
Banco Mundial cujos resultados foram francamente negativos o Polonoroeste, que se
desenvolveu no Estado de Rondnia. Foram utilizados cerca de 500 milhes de dlares
americanos para o desenvolvimento de projetos agrcolas e pavimentao da BR 364. O
resultado objetivo do Polonoroeste foi o desmatamento em larga escala, a alterao, para pior,
da vida das comunidades locais, a poluio, a garimpagem desordenada, a migrao
desregrada, enfim, o aumento da misria em Rondnia.
3

2.1. O Banco Mundial e os Estudos de Impacto Ambiental
O Banco Mundial, a partir da dcada de 70
4
do sculo XX, passou a demonstrar algumas
preocupaes com as repercusses ambientais de projetos implantados com
1 A OCDE rene 26 pases desenvolvidos.
2 Para lima crtica pormenorizada da atuao do Banco Mundial em relao ao meio ambiente, veja Mikessell, Raymond F.
e Williams, Lawrence - International Banis and the envronmem rom, groxvth to sustainability: im mtSmshed agenda, San
Francisco: Sierra Club Books, 1992, passim.
3 Raymond Mikessell e Lawrence F. Willians. Ob. dt., pp. 165 e seguintes.
4 Clark, Brian. A AIA e o Banco Mundial, m Partidrio, Maria do Rosrio e Jesus, Jlio de. Avaliao do
impacto ambiental, Lisboa, CEPGA, 1994, pp. 573 e seguintes.
O Escudo de Impacto no Direito Estrangeiro
seus financiamentos. A propsito, registre-se que, somente no setor florestal, o Banco
Mundial financiou 43 projetos, entre os anos de 1949 e 1990, em um montante de US$ 2.485,94
milhes.
5
No entanto, foi somente depois de 1984 que a instituio passou a adotar critrios
claros quanto ao contedo das avaliaes de impacto ambiental. Entre a dcada de 70 e o ano
de 1984, o Banco no chegou a acumular grande experincia quanto matria. A pouca
preocupao do Banco Mundial com as repercusses ambientais de seus projetos, diga-se de
passagem, nada mais era do que o reflexo de uma atitude generalizada quanto ao meio
ambiente, cuja importncia no mundo era muito pequena.
Em 1989, o Banco Mundial estabeleceu critrios bastante objetivos para a avaliao de
impactos ambientais; tais critrios deveriam ser adotados quando do exame da concesso de
financiamentos e linhas de crdito. A norma que cuida do assunto a Opertional Directive on
Environmental Assessment (O.D. 4.00.1989), cuja reviso ocorreu em 1981 (O.D. 4.01).
Para o Banco Mundial, a avaliao dos impactos ambientais est ligada ao ciclo do
projeto que se divide em seis etapas, nas quais deve ser assegurada a participao do pblico.
A participao popular na discusso e anlise dos projetos considerada fundamental para o
Banco Mundial:
contemplam oportunidades para a participao do pblico, um aspecto que constitui presentemente uma
preocupao quase obsessiva por parte do Banco, depois de ter sido em grande medida ignorada no passado
Os projetos apresentados ao Banco so divididos em trs categorias: A, B e C. A
classificao efetuada em razo da magnitude dos impactos ambientais que possam advir da
implantao do projeto.
A categoria A exige uma avaliao do impacto ambiental completa. Um projeto na categoria A ter
provavelmente impactos adversos significativos que podero ser de grande sensibilidade, irreversveis e
variados. Os impactos sero possivelmente abrangentes, extensos, cobriro todo um setor ou estabelecero
precedentes. Os impactos resultaro, de um modo geral, de um componente importante do projeto e afetaro
a rea na sua totalidade ou todo um setor.
A categoria B requer uma anlise ambiental, embora no uma avaliao do impacto ambiental
completa. O projeto pode ter impactos ambientais adversos que so menos significativos do que os impactos
da Categoria A. A concepo de medidas de correo mais fcil. A preparao de planos de mitigao o
bastante para muitos projetos da Categoria B.
Os projetos da Categoria C no requerem uma avaliao do impacto ambiental porque pouco
provvel que o projeto tenha impactos adversos. O
5 Banque Mondiale. Le secteur Forestier, Washington, 1992, pp. 94-95.
6 Brian Clark. Ob. cit., p. 573.
Direito Ambiental
julgamento especializado avalia se o projeto tem impactos ambientais desprezveis, insignificantes ou
mnimos.
7

No interior das trs categorias existe uma relao positiva de atividades sujeitas
Avaliao do Impacto Ambiental (AIA) e uma relao negativa, isto , daquelas que em
princpio, no devem ser submetidas anlise de impacto ambiental. H todo um
mecanismo de anlise e acompanhamento de projetos no qual intervm os governos
solicitantes dos emprstimos ou financiamentos, tcnicos e analistas do Banco e as
Organizaes No-Govemamentais locais,
2.2. Estados Unidos
2.2.1. Antecedentes
O primeiro pas a ser considerado, necessariamente, deve ser os Estados Unidos. Assim
porque, seguramente, os EUA so a nao que mais exportou a sua legislao de proteo
ambiental para outras terras. Este fato deve-se a muitos fatores, dentre os quais merece ser
destacado, em minha opinio, o interesse da opinio pblica norte-americana pelos
problemas ambientais. Como se sabe, mais que centenria a existncia de associaes civis,
naquele pas, que fazem da proteo ambiental sua principal razo de existir.
Deve ser observado que, j em 1899, o governo americano adotou a Lei de Rios e Portos
e proibiu a descarga de refugos em vias navegveis que interferissem na navegao, sem que
o interessado fosse portador de uma permisso do Corpo de Engenheiros do Exrcito dos
EUA. A lei em referncia indicava a obrigatoriedade de um determinado controle e avaliao
das consequncias do lanamento de produtos gerados pelos homens em cursos dgua.
Entretanto, somente no sculo XX que a questo colocou-se de forma clara e
indiscutvel.
Foi, principalmente, a partir da dcada de 70 do sculo XX que se verificou uma
verdadeira exploso no crescimento da legislao ambiental dos Estados Unidos. J.
William Futrell
8
aponta que o Environmental Law Reprter, desde 1971, j publicou cerca de cinco
mil decises judiciais sobre questes ambientais.
2.2.2. National Environment PolicyAct - NEPA
A sistematizao da informao acerca das consequncias de determinadas medidas em
relao ao meio ambiente somente ocorreu, contudo, com a edio da
7 Brian dark. Ob. tit., p. 575.
8 J. William FutrelL The History of environmental law", in Campbell-Mohn, Celia; Breen, Barrey e Futrell, J. William.
Environmental law from resources to recovery, St. Paul; West publishing, 1993, p. 35.
ea&j - zmaupsnor tasasu jynsscg
O Escudo de Impacto no Direito Estrangeiro I
National Environmental Policy Act of 1969 (NEPA). A NEPA uma lei fundamental para o Direito
Ambiental dos diversos Estados norte-americanos,
9
dos quais 18 j adotam mini-NEPAs, e
de diversos pases, pois tem servido de inspirao para muitas legislaes nacionais, inclusive
a brasileira.
A NEPA estabelece que cada agncia federal que esteja envolvida em projetos que
possam ter repercusses sobre o meio ambiente tem competncia para promover a avaliao do
impacto ambiental de seus procedimentos. Em seguida promulgao da NEPA, foi expedido o
Decreto n
2
11.514, definindo a obrigatoriedade de as Agncias Governamentais observarem a NEPA,
sendo determinado ao Conselho para a Qualidade do Meio Ambiente (Council on Environmental Quality-
CEQ) que | definisse as normas para a avaliao do impacto ambiental. A avaliao deve ser
feita
| mediante a aplicao do Environmental Impact Statement (EIS).
j O 102 da NEPA
10
determina que as agncias governamentais federais devem
utilizar uma anlise sistemtica e interdisdplinar, que dever contar com o auxlio das cincias
sociais e naturais, bem como dos conhecimentos ambientais para o planejamento e a tomada
de decises de projetos que possam produzir impacto no meio ambiente humano. Tem-se,
portanto, que, desde 1969, existe um dever jurdico de que o meio ambiente seja levado em
conta no planejamento governamental.
Os EIS so exigveis sempre que o projeto a ser executado for considerado como uma
Major Federal Action que afete significativamente a qualidade do meio ambiente humano. Cada
Estado dever estabelecer a sua legislao especfica para que possa exigir um EIS. A NEPA
cuida apenas de exigncias para obras federais.
| Findley e Farber
11
afirmam que para se efetivar a necessidade da realizao de
! uma avaliao de impacto ambiental necessrio que o projeto proposto tenha as
seguintes caractersticas:
a) Federal; j b)
classificado como major; e
i c) produza um impacto ambiental significativo.
O enquadramento dos casos concretos nas trs categorias legais no tem gerado muitos
problemas quanto aos dois primeiros itens, mas tem se revelado difcil em relao ao terceiro. O
projeto ser federal se de alguma maneira o governo da Unio estiver envolvido com o mesmo, seja
atravs de implantao direta, seja atravs da concesso de financiamento ou licenciamento para que
possa ser instalado. A classi- | ficaodo projeto como major
12
tambm no tem causado maiores problemas, pois
dificilmente um projeto pequeno poderia causar impacto ambiental significativo.
9 Barry Breen. Environmental Law from Resource to Recovery, in Campbell-Mohn, Celia; Breen, Barrey e Futrell, J.
William, Ob. cit., p. 57.
10 Selected Environmental Law Statutes -1991-92 Educational Edition 1991, Sc Paul: West publishing, pp. 544 e seguintes.
11 Roger Findley e Daniel Farber. Environmental Law (1988), St. Paul; West publishing, p. 26 e passim.
12 Maior, grande.
Direito Ambiental
Os autores recm-mencionados afirmam que a dificuldade est em definir o contedo
jurdico da terceira exigncia
13
para que se realize o EIS. Isto porque tentou-se sustentar que a
NEPA s era aplicvel a reas naturais e no degradadas. A questo restou superada com a
deciso no caso Hanly v. Mitche 460 Fed 640 (2d Circ. 1972), quando o Tribunal do 2
g
Circuito entendeu
que o conceito de significativo impacto ambiental compreende tambm o meio ambiente humano e a qualidade de
vida, A mesma questo vem se colocando em vrios pases, inclusive no Brasil; muitos
sustentam que se j existe degradao ambiental inexiste necessidade de estudo de impacto
ambiental.
A Suprema Corte teve a oportunidade de analisar uma demanda envolvendo o conceito
de significativo impacto ambiental no caso Edison Co. v, People Against Nuclear Energy, 460 U.S. 766
(1983). O caso versou sobre a reativao de um dos reatores da usina de Three Mile Island aps o
acidente nuclear ali ocorrido. O Movimento People Against Nuclear Energy sustentava que, em
decorrncia do acidente, deveria ser realizado um novo EIS, para que se avaliasse o stress
emocional sofrido pela populao circunvizinha usina aps o acidente nuclear. A Suprema
Corte entendeu que a sade humana deve ser levada em considerao nos EIS, inclusive quanto a aspectos
psicolgicos. A deciso tomada pela Suprema Corte confirmou deciso anterior do Tribunal de Circuito de
Washington D.C. O conceito de impacto ambiental, portanto, no pode ser afastado de seu
contedo social.
A questo referente s dimenses do impacto ambiental tem-se posto nos diversos
pases. Assim porque, de fato, no se sabe onde comea ou onde termina o meio ambiente. A
amplitude que pode alcanar o estudo de impacto ambiental , portanto, muito grande. Na
forma da lei, os EIS devem analisar todas as consequncias da atividade. Se o EIS no atender
a todos os requisitos mencionados, o Poder Judicirio poder exigir que o procedimento de
anlise seja realizado em sua plenitude. Roberto Santos Vieira
14
afirma que:
Segundo a doutrina americana, o relatrio de impacto ambiental se constitui na documentao do
estudo de todas as conseqncias ambientais de determinado projeto e, de acordo com esse entendimento, a
avaliao deveria conter, pelo menos, os seguintes tpicos:
1) Descrio pormenorizada do investimento;
2) as relaes entre a proposta e os planos j existentes, bem como as polticas e controle porventura
estabelecidos, para a rea geogrfica a ser afetada pelo investimento;
3) o provvel impacto da ao proposta sobre o ambiente;
4) alternativas para o projeto e as implicaes ambientais de cada opo;
5) provveis efeitos adversos que no podero ser evitados;
13 Produo de efeito ambiental significativo.
14 Direito ambiental brasileiro, Manaus, indito, 1990, pp. 76-77.
O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro
6) relaes entre os usos atuais do meio ambiente, a curto prazo, e a manuteno e a melhoria da sua
produtividade a longo prazo;
7) comprometimentos irreversveis e irreparveis dos recursos naturais;
8) anlise das polticas governamentais relacionadas com a compensao pelos efeitos ambientais
negativos.
Existe a possibilidade de que a agncia governamental no realize o EIS, ocasio em que
dever preparar um relatrio sobre os efeitos ambientais no significativos, Findley e Farber
apontam que no pouco usual que se inventem frmulas para burlar a legislao dos
Estudos de Impacto ambiental.
15
A hiptese trazida pelos autores a da construo de uma
estrada em rea especialmente protegida. Neste tipo de caso, comum que se utilize o
expediente de segmentar o estudo de impacto de forma que seja exibido ao pblico, apenas, o
estudo de impacto em relao a reas ambientalmente pouco relevantes, O mesmo
procedimento realizado para o lado oposto da rea de proteo. Com a aprovao do estudo
de impacto, d- se incio obra e, a seguir, surge a necessidade de prolongamento da
estrada, de forma a conectar ambos os lados, evitando-se o desperdcio
16
dos recursos j
empregados.
O EIS impe determinados limites objetivos ao das agncias governamentais, que
devero levar em considerao os resultados deste. Caso isto no seja feito, os cidados
podero exigir a reviso judicial da diretiva adotada pelo governo. Esta tem sido a deciso
tomada pela maioria dos Tribunais de Circuito, embora a Suprema Corte tenha mitigado o
alcance e a abrangncia de tais decises, afirmando que a reviso s pode ocorrer caso a
deciso administrativa tenha sido tomada arbitrariamente.
Tem havido muito litgio judicial nos EUA envolvendo matria ambiental e, em
especial, em relao aos Estudos de Impacto Ambiental. A atitude da Suprema Corte em
relao ao direito ambiental no tem sido das mais simpticas e, consequentemente, no tem
contribudo para que a NEPA tome-se uma lei de real eficcia. Passo a palavra para os autores
norte-americanos: The Supreme Court atti- tude toward that statute can hardly have increased NEPAs
effetiveness (A atitude da Suprema Corte em relao quela lei pouco contribuiu para ampliar a eficcia da
NEPA).'
17

Esta brevssima panormica da experincia norte-americana bastante importante, pois,
tanto l como c, os problemas e dificuldades guardam semelhanas extremamente
marcantes, e os problemas, guardadas as propores, so equivalentes.
15 Ob. cit-, p. 33.
16 Procedimento semelhante ao mencionado fbi utilizado na construo da Linha Vermelha, no Rio de Janeiro, como se ver
adiante.
17 Findley e Farber, ob. cit., p. 54.
Direito Ambientai
2.3. Frana
2.3.1. A Base Legal do Sistema de Avaliao de Impactos Ambientais
A Frana tambm adota, em sua legislao, a obrigatoriedade dos Estudos de Impacto
Ambiental. Aps um longo debate parlamentar, a Assemblia Nacional francesa aprovou
uma lei, aos 10 de julho de 1976, em cujo artigo 2
S
dispunha sobre a exigncia dos estudos de
impacto ambiental Michel Despax
18
afirma que esta foi uma das importaes jurdicas das
mais felizes ocorridas na Frana. Trata-se, evidentemente, de um reconhecimento da marcante
influncia da NEPA na legislao francesa.
A regulamentao da norma, contudo, somente veio a ocorrer com a expedio do
decreto de 12 de outubro de 1977, cuja vigncia somente se iniciou em 1 de janeiro de 1978.
O consagrado Professor Michel Prieur
19
considerou este retardamento da entrada em vigor da
lei como algo escandaloso:
Ce retard est d'autant plus scandaleux que la matire de l'environnement
affecte des millieux et spces particulirement fragiles et sensibles (Este retardamento tanto mais
escandaloso pois a matria do ambiente afeta meios e
espcies particularmente frgeis e sensveis).
O prestigiado professor demonstrou que, no perodo da vacado legis, foram autorizadas
trs usinas nucleares sem o estudo prvio de impacto ambiental.
20

2.3.2. O Sistema Francs de Anlise de Impactos Ambientais
O sistema de avaliao de impacto ambiental adotado pela Frana extremamente
complexo e, pode-se dizer, bastante burocratizado. O Direito francs reconhece a existncia de
trs instrumentos diferentes para a avaliao dos impactos ambientais.
Inicialmente, deve ser alertado que o sistema legal francs reconhece a existncia do
princpio do respeito ao meio ambiente. Este princpio aplicvel a trs modalidades de
interveno ambiental:
a) obras pblicas ou privadas;
b) projetos urbansticos; e
c) planos de manejo.
18 Dioit de L environnement, Paris: Litec, 1980, p. 160.
19 Droic de L environnemenu Paris: Dalloz, 1984, p. 89.
20 Observe-se que o procedimento de derrogaes da exigncia de estudos de impacto ambiental uma
prtica que se vem consolidando em diversas naes, lamentavelmente.
O Escudo de Impacto no Direito Estrangeiro
A obrigao de respeito ao meio ambiente desdobra-se, em cada caso concreto, em
diferentes exigncias de anlise das repercusses ambientais do projeto a ser implantado. Os
trs modelos so os seguintes:
2.3.2.1. Mininotcia de Impacto
Trata-se de um relatrio contendo as implicaes ambientais do projeto proposto, que
deve ser feito pelo empreendedor, aps ouvidos os rgos de controle ambiental. Seu campo
de abrangncia e exigibilidade para as obras consideradas menores. Exemplificativamente,
podemos mencionar a obrigatoriedade da realizao do miniestudo de impacto para a
implantao de sistemas de proteo contra incndios florestais.
2.3.2.2. Notcia de Impacto
uma forma de avaliao de impactos ambientais que encontra sua sede normativa no
Decreto de 12 de outubro de 1977 e no na lei.
21
MichelPrieur afirma que a notcia de Impacto
pode ser definida como um relatrio sucinto indicativo do nvel em que um projeto respeita o
meio ambiente. Segundo o citado professor, trata-se de uma modalidade de mininotcia de
impacto. A diferena de contedo entre as duas formas de avaliao do impacto ambiental, j
mencionadas, no significativa.
22
O governo publica uma lista
23
de atividades que, no
obstante estejam dispensadas da realizao de estudos de impacto, devem ser submetidas
notcia de impacto.
O contedo das notcias de impacto no muito claro, pois as exigncias normativas
no so precisas. Isto faz com que a matria esteja bastante vinculada casustica e a decises
proferidas em razo de contencioso. O Conselho de Estado, em 1983, anulou a autorizao
para a construo de uma mini-hidreltrica em funo de uma notcia de impacto deficiente,
pois no haviam sido analisadas as conseqncias da obra em relao feuna aqutica e no
se examinaram as medidas capazes de proteg-la.
24

2.3.2.3. Estudo de Impacto
A legislao francesa adota o princpio de que toda obra deve ser, previamente,
submetida a um estudo de impacto. A Administrao, em respeito ao princpio, estabelece
uma lista negativa;
25
isto , classifica algumas obras que no precisaro passar
21 Como se sabe, o sistema jurdico francs admite a existncia dos decretos autnomos.
22 Michel Prieur. Ob. cit., p. 95.
23 Esta lista denominada lista positiva.
24 Michel Prieur. Ob. dt., p. 96.
25 Observe-se que o sistema francs de avaliao de impactos ambientais funciona com uma lista positiva (necessidade do
EIA) e uma lista negativa (desnecessidade do EIA).
Direito Ambiental
pelo prvio estudo de impacto. Basicamente, so cinco as modalidades de empreendimentos
que estaro excludos dos estudos de impacto, a saber:
a) obras de reparao e manuteno;
b) obras de modernizao;
c) obras de instalao de servios: gs, esgoto, gua e telecomunicaes;
d) segundo o regime jurdico do empreendedor;
e) segundo critrios quantitativos;
f) dispensa decorrente da existncia prvia de um plano de ocupao do solo (POS).
Os critrios de dispensa tm suscitado grande polmica entre os estudiosos de questes
ambientais e de Direito Ambiental, pois no se pode dizer que os referidos critrios de dispensa
estejam em consonncia com o esprito que informa a legislao.
O regime francs de estudos de impacto determina que a responsabilidade pela realizao
do prprio proponente do projeto. O sistema falho, pois o autor do projeto dificilmente
indicar que ele no deve ser levado avante por motivos de ordem ecolgica. H uma previso
legal para que, em certos casos, o estudo de impacto seja realizado por instituies cientficas e
universidades.
Os estudos de impacto devem conter, necessariamente, alguns elementos de anlise que
so, a saber:
a) anlise do estado inicial do local onde se pretende realizar o empreendimento,
permitindo identificar os elementos que podero vir a ser afetados;
b) analise da situao inicial e dos efeitos possveis do projeto;
c) apresentao das razes pelas quais se pretende realizar o projeto;
d) apresentao das medidas necessrias para suprimir ou reduzir as consequncias
ambientais negativas do projeto.
Os estudos de impacto ambiental devem ser tomados pblicos, e o povo poder
manifestar-se sobre eles em audincia pblica.
2.4. Japo
A anlise, ainda que sucinta, da realidade japonesa em matria de estudos de impacto
ambiental de grande importncia, devido ao enorme poderio econmico do Japo e,
sobretudo, devido aos graves problemas ambientais que j se verificaram naquele pas asitico.
Infelizmente, o nosso intercmbio cultural com o Japo , ainda, muito restrito e, em razo disso,
as informaes so extremamente precrias.
O imenso crescimento econmico do Japo nas dcadas de 1950 e de 1960 teve como
consequncia, do ponto de vista ambiental, a ocorrncia de graves casos de poluio e de
degradao do meio ambiente natural e humano. Assim que, a partir da dcada de 1970,
chegou-se concluso de que seria necessrio prevenir o dano ambiental antes que o mesmo se
verificasse.
O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro
Em 1972, o Gabinete japons aprovou o documento denominado medidas ambientais
relacionadas com obras pblicas, atravs do qual foi determinada a avaliao dos impactos ambientais
causados por certas obras pblicas, tais como estradas, construo de portos, hidrovias etc. No
obstante a existncia do documento acima referido, as diretrizes nele contidas no se
materializaram em norma legal. Tal fato foi devido existncia de grandes resistncias no
interior de vrios ministrios, que relutavam em aceitar a proposta da Agncia Ambiental de
que se criasse uma lei sobre estudos de impacto ambiental (Kankyoonoshoogekinohoortsu).
Somente em 1984 chegou-se a um determinado compromisso no interior do Gabinete
japons, com a expedio do documento sobre a implementao dos Estudos de Impacto Ambiental. Os
ministrios, atualmente, devem obedecer s diretivas do referido documento para a avaliao
dos impactos ambientais resultantes de suas atividades. Os projetos que no se encontram
contemplados pela deciso recm-aborda- da so avaliados de acordo com normas internas de
cada uma das agncias responsveis pela sua realizao. Nesta categoria incluem-se a instalao
de usinas nucleares e projetos de urbanizao. E importante ressaltar que os governos
municipais podem estabelecer as suas prprias diretivas para os estudos de impacto ambiental.
A estrutura dos estudos de impacto ambiental no Japo tem merecido crtica. Aponta-se
como negativo o fato de que os estudos de impacto ambiental no so exigncia prevista em lei,
o que impossibilita a anlise de que estes tenham sido adequadamente realizados. Critica~se a
pouca abrangncia das atividades para as quais o EIA exigido. Aponta-se, ainda, o fato de que
fraca a participao da Agncia de Proteo Ambiental na anlise dos projetos, e que o
prprio empreendedor que deve realizar o EIA. Este conjunto de fatos impede que o EIA seja
cientificamente seguro e preciso. Ademais, existe uma presuno de que o EIA est sendo
realizado para um projeto que ser implementado. Isto , a possibilidade de que o projeto no seja
implantado considerada pequena, seno remota.
As audincias pblicas, no sistema japons, tm por finalidade a simples explicao do
projeto e no a anlise de viabilidade ambiental destes mesmos projetos.
In fact, environmental impact assessment as practiced in Japan not only fails to protect the natural
environment, it can even be held guilty of promo- ting environmental destmction by providing a bogus seal of
approval to des~ tructive development projects (De fato, os estudos de impacto ambiental como so praticados
no Japo no so apenas falhos na proteo ambiental, mas podem ser at mesmo acusados de promover a
destruio ambiental atravs de uma falsa aprovao para o desenvolvimento de projetos destrutivos).
26

No ano de 1994, o Parlamento japons, finalmente, aprovou uma lei de proteo ao meio
ambiente.
26 Peoples voice of Japan I have the earth in mind, the earth has me in hand (English version), 92 NGO FORUM, Japan (UNCED 92), p. 69.
Direito Ambiental
2.5. Canad
O Canad um dos pases que se encontram na vanguarda da legislao de proteo ao
meio ambiente. No obstante a sua posio de ponta em matria ambiental, o Direito
canadense muito pouco conhecido pelos juristas brasileiros. O Canad foi o primeiro pas,
em seguida aos Estados Unidos, a implantar a obrigatoriedade da Avaliao dos Impactos
Ambientais (AIA). O processo foi introduzido no Canad em razo de uma Resoluo do
Conselho de Ministros de dezembro de 1973.
27
As AIAs esto compreendidas no Processo
Federal de Avaliao e Reviso Ambiental (En vironmental Assesment and Review Process ~ EAKP).
A metodologia adotada pelo sistema canadense bastante particular. Em primeiro lugar,
deve ser dito que so as prprias agncias federais que devem fazer a avaliao do nvel de
comprometimento do meio ambiente que pode ser ocasionado em razo de suas atividades.
Entretanto, existe um rgo federal encarregado da reviso dos estudos efetuados pelas
prprias agncias. Trata-se do Federal Environment Assesment and Review Office - FEARO.
Somente os projetos considerados potencialmente muito lesivos ao meio ambiente que
so submetidos ao processo de reviso e anlise acima descrito. As atividades de menor
potencial impactante permanecem submetidas a procedimentos rotineiros. Os projetos de
maior envergadura so submetidos ao FEARO, que designa tuna comisso para proceder a
todo o processo revisional. precisamente aqui que reside a peculiaridade da legislao
canadense. Brian Clark
28
informa que:
As comisses de reviso dos EIAs so essencialmente compostas por funcionrios no pblicos e
funcionam independentemente do FEARO ou do departamento que desencadeou o processo. A comisso de
reviso elabora as linhas orientadoras do ELA, preside as audincias pblicas nas quais o ELA revisto e
elabora um relatrio e recomendaes a apresentar ao ministro ou ao departamento que desencadeou o
processo. O relatrio da comisso e as respostas do ministro so tomados pblicos.
2.6. Holanda
A Holanda um dos pases cuja preocupao com a defesa do meio ambiente j se tomou
uma de suas caractersticas mais marcantes. Sendo assim, a legislao holandesa referente aos
estudos de impacto ambiental tem a caracterstica bsica de fornecer uma ampla margem de
possibilidades para a participao popular na anlise dos referidos estudos.
27 Brian Clark. O processo de AIA: conceitos bsicos, in Partidrio, Maria do Rosrio e Jesus, Jlio de (org.). Avaliao do
impacto ambiental, Lisboa: Centro de Estudos de Planejamento e Gesto Ambiental - CEPGA, 1994, p. 7.
28 Brian dark. Ob. cit., p. 8.
O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro
Jules Schollten
29
discorre sobre uma peculiaridade bastante interessante do sistema
adotado nos Pases Baixos, que a reviso independente das Avaliaes de Impacto
Ambientais.
A Comisso Holandesa de reviso independente baseia-se em dois princpios
fundamentais:
a) independncia; e
b) capacidade tcnica.
A Comisso de reviso independente , possui personalidade jurdica e no se situa na
capital holandesa, para dificultar as presses por parte de rgos governamentais. O quadro de
funcionrios da Comisso relativamente pequeno, mas a Comisso tem liberdade para
contratar tcnicos ad hoc conforme a necessidade.
A Comisso a nica entidade holandesa que participa de todo o processo de avaliao de
impacto ambiental de um determinado empreendimento. O xito dos trabalhos desenvolvidos
pela Comisso podem assim ser resumidos pelo seu Presidente:
Recentemente teve lugar um seminrio em que funcionrios governamentais acusaram a Comisso de
se imiscuir em questes polticas. Nesse mesmo seminrio, representantes de grupos de presso ambientalistas
afirmaram que a Comisso se limitava demasiado s matrias de natureza cientfica. Para a Comisso,
comentrios deste tipo, provenientes de lados opostos, constituem um sinal reconfortante de que, para j, o
equilbrio entre matrias polticas e informao factual est a ser mantido de forma muito aceitvel.
30

2.7. Uruguai
No Uruguai, foi atravs da Lei n
s
16.112; de 30 de maio de 1990, que instituiu o Ministrio
da Habitao, do Ordenamento Territorial e Meio Ambiente, que o problema ambiental
colocou-se de forma clara em seu nvel de governo mais elevado. Entretanto, foi somente com a
Lei n
s
16.466, de 19 de janeiro de 1994, que se estabeleceu a necessidade da avaliao dos
impactos ambientais.
A lei uruguaia, em seu artigo 6
9
, estabelece uma relao positiva de atividades que
demandam a realizao de avaliao de impactos ambientais.
29 Jules Schlten. Reviso independente em AIA nos Pases Baixos, in Partidrio, Maria do Rosrio e Jesus, Jlio de (org.).
Avaliao do impacto ambiental, Lisboa: Centro de Estudos de Planejamento e Gesto Ambiental - CEPGA, 1994, pp. 112 e
seguintes.
30 Idem, p. 118.
esj - fc/isno 5upw i
Estudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais
Captulo XI Estudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais
1. A Exigncia Constitucional dos Estudos de Impacto Ambiental
No Brasil, a obrigatoriedade do prvio estado de impacto ambiental para a implantao de
projetos potencial ou efetivamente poluidores uma imposio constitucional.
1
A experincia
jurdica brasileira, no entanto, demonstra que a norma constitucional tem suscitado muitas
dvidas e divergncias no que se refere sua adequada compreenso.
A constitucionalizao dos Estudos de Impacto Ambiental no foi acompanhada de uma
legislao ordinria apta a concretizar a determinao constitucional no plano da prtica diria e
administrativa. Fato que a norma constitucional aberta e necessita que o Poder Executivo
defina critrios capazes de estabelecer, com segurana, qual o conceito de atividade que
efetiva ou potencialmente possa ser causadora de signiictiva degradao ambiental.
Infelizmente, a matria permanece, em mbito federal, regulada por ato administrativo de
escala subalterna, que so as resolues do CONAMA. Diante da inexistncia de conceitos
normativos claros, nada impede que, por via legislativa, sejam criados mecanismos para a
dispensa da realizao de Estudos de Impacto Ambiental.
Os Estudos de Impacto Ambiental esto previstos no inciso IV do 1
Q
do artigo 225 da
Lei Fundamental da Repblica, que determina caber ao Poder Pblico: Exigir, na forma da lei, para
instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo de
impacto ambiental, a que se dar publicidade. Como usual no Direito brasileiro, a legislao sobre
estudo de impacto ambiental bastante vasta e confusa. Com relao legalidade da Resoluo
Conama n
s
001/86, merece ser examinada a seguinte deciso do STF sobre a regulamentao
de norma constitucional por mera resoluo administrativa:
2

AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE INJUNO. ARTIGO 135 DA
CONSTITUIO FEDERAL. - TEXTO CONSTITUCIONAL NO SE REGULAMENTA
ORIGINARIAMENTE POR ATO ADMINISTRATIVO NORMATIVO, MAS, SIM, POR LEI, OU
ATO NORMATIVO A ESTA EQUIVALENTE. NO SE CONFUNDE COM
REGULAMENTAO - QUE S
1 CF, art. 225, 1, IV.
2 MI-AgR 304 / DF -DISTRITO FEDERAL. AG.REG.NO MANDADO DE INJUNO- Relator: Min. MOREIRA ALVES.
Tribunal Pleno. DJU: 13-08-1993 PP-15675. EMENT VOL-01712-01 PP-0000.
Direito Ambientai
NECESSRIA QUANDO O DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL NO AUTO-APLICVEL - O
ATO NORMATIVO EXPEDIDO PELA ADMINISTRAO PBLICA PARA DISCIPLINAR SUA
CONDUTA INTERNA NA APLICAO DE LEI VIGENTE OU DE TEXTO CONSTITUCIONAL
AUTO- APLICVEL. E O MANDADO DE INJUNO S CABVEL QUANDO O
DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL, POR NO SER AUTO-APLICVEL, DEMANDA
REGULAMENTAO. CERTO QUE ESSA REGULAMENTAO PODE NO EXAURIR-SE
COM A LEI REGULAMENTADORA, POR EXIGIR ESTE DECRETO QUE, POR SUA VEZ, A
REGULAMENTE, E AT, S VEZES, POR NECESSITAR O DECRETO REGULAMENTADOR
DA LEI, QUE REGULAMENTA O DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL, DE ATO NORMATIVO
POR PARTE DA ADMINISTRAO QUE O TORNE EXEQVEL NESSA HIPTESE, QUE
PRESSUPE SEMPRE A EXISTNCIA DE LEI QUE VISA APLICABILIDADE DO TEXTO
CONSTITUCIONAL, O MANDADO DE INJUNO SER CABVEL, POR TER SIDO
INSUFICIENTE A REGULAMENTAO FEITA PELA LEI. - O ARTIGO 135 DA
CONSTITUIO ESTABELECEU UM PRINCPIO GERAL CONCERNENTE ADVOCACIA
COMO INSTITUIO - A DE SER O ADVOGADO EM GERAL RGO INDISPENSVEL
ADMINISTRAO DA JUSTIA, SENDO INVIOLVEL POR SEUS ATOS E
MANIFESTAES NO EXERCCIO DA PROFISSO, NOS LIMITES DA LEI-, MAS NO
DISCIPLINOU, OBVIAMENTE, A CARREIRA DOS ASSISTENTES JURDICOS DA UNIO,
PARA TER-SE QUE ELA UMA DAS CARREIRAS DISCIPLINADAS NESTE TTULO,
COMO EXIGE O ARTIGO 135 DA CARTA MAGNA A FIM DE QUE SE APLIQUE A
EXTENSO NELE DETERMINADA. - NO H SEQUER QUE FALAR-SE EM NO AUTO-
APLICABILIDADE DO ARTIGO 39, PAR. 1% A QUE SE REPORTA 0135, AMBOS DA
CONSTITUIO, PORQUE A LEI, PREVISTA NAQUELE, J EXISTE (LEI 8.112, DE 12.12.90,
ARTIGO 12), E EST EM VIGOR POR INDEPENDER, NESSE PARTICULAR, DE
REGULAMENTAO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO"
2. A Legislao Ordinria
2.1. reas Crticas de Poluio e Avaliao de Impactos Ambientais
A Conferncia de Estocolmo, realizada em 1972, produziu muitos reflexos no direito
interno de diversos pases. Muito embora ela no tivesse uma fora obrigatria para os
signatrios, no se constituindo mais do que uma simples afirmao de princpios, no um tratado,
3
os
seus efeitos so incontveis. No mbito do Direito brasileiro, possvel apontar, como uma das
principais influncias da Declarao, o
3 Celso de Albuquerque Mello. Curso de Direito Internacional Pblico, Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1974,
Estudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais
incio de uma legislao de proteo ao meio ambiente moderna e baseada em uma
principiologia prpria de Direito Ambiental.
A legislao tutelar do meio ambiente que antecede Conferncia de Estocolmo , de fato,
constituda por normas e princpios de Direito Administrativo, pois no estava imbuda dos
conceitos bsicos do Direito Ambiental, em especial a noo de sustentabilidade dos recursos
ambientais.
A histria legislativa do estudo de impacto ambiental no Brasil pode ser considerada
como iniciada na dcada de 70 do sculo XX, mediante a edio do Decreto- Lei n
2
1.413, de 14 de
agosto de 1975. O referido diploma legal introduziu em nosso Direito o zoneamento das reas
crticas de poluio. O artigo I
a
determinou que:
As indstrias instaladas ou a se instalarem em territrio nacional so obrigadas a promover as medidas
necessrias a prevenir ou corrigir os inconvenientes e prejuzos da poluio e da contaminao do meio
ambiente.
O texto legal, evidentemente, estabeleceu um sistema inteiramente novo no interior do
universo jurdico brasileiro, pois, em decorrncia da norma contida no artigo l
9
do Decreto-Lei
n
2
1.413/75, foi possibilitada uma base legal para o licenciamento ambiental, antes mesmo da
existncia de uma poltica Nacional do meio ambiente. Observe-se que o decreto-lei, ao dispor
sobre o controle da poluio do meio ambiente provocada por atividades industriais, alterou,
profundamente, toda uma srie de concepes jurdicas at ento vigentes e indiscutveis. Em
primeiro lugar, chamo a ateno para o fato de que o decreto-lei estabeleceu um claro marco
temporal:
a) antes do Decreto-Lei n
Q
1.413/75; e
b) depois do Decreto-Lei n
s
1.413/75.
As empresas que viessem a ser instaladas aps a data de expedio do decreto- lei
deveriam ser dotadas de equipamentos capazes de diminuir ou impedir poluio produzida por
suas atividades. Para tal, efetivamente, fazia-se necessria uma avaliao prvia dos impactos
ambientais que, eventualmente, pudessem vir a ser produzidos pela instalao industrial.
Ainda que sem um maior rigor metodolgico e sem uma imposio legal clara e precisa, no
resta dvida de que, para o Direito brasileiro, foi este o marco fundamental para a
obrigatoriedade jurdica das avaliaes de impacto ambiental.
A segunda observao a ser feita quanto s indstrias que j se encontravam instaladas quando da
edio do decreto-lei. Elas, evidentemente, estavam em pleno funcionamento e, presumidamente,
cumprindo a legislao vigente no Pas. Contudo, isto no era suficiente para eximi-las da
fiscalizao ambiental e da obrigatoriedade de, paulatinamente, cumprirem as novas exigncias
de ordem pblica ambiental. O mecanismo utilizado pelas entidades de controle ambiental
para a verificao das condies de funcionamento das ditas instalaes o da auditoria ambiental,
isto , a avaliao do impacto ambiental feita a posteriori. O artigo 3
9
do Decreto-Lei n
2
1.413/75
demonstra, cabalmente, que desde muito podemos falar da
Direito Ambiental
necessidade jurdica de avaliao dos impactos ambientais no Direito brasileiro. A
regulamentao do Decreto-Lei n- 1.413/75 foi feita pelo Decreto n
e
76.389, de 3 de outubro de
1975, que explicitou toda uma srie de questes acerca da matria que ora examinamos. Foi,
tambm, na mencionada norma legal que, pioneiramente, se desenvolveu o conceito normativo
de poluio (art. I
5
):
Para as finalidades do presente Decreto, considera-se poluio industrial qualquer alterao das
propriedades fsicas, qumicas ou biolgicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de energia ou de
substncias slida, lquida ou gasosa, ou combinao de elementos despejados pelas indstrias, em nveis
capazes, direta ou indiretamente, de:
I - prejudicar a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
II ~ criar condies adversas s atividades sociais e econmicas;
III - ocasionar danos relevantes flora, fauna e a outros recursos naturais.
Os artigos 2
a
e 4
a
do Decreto n
e
76.389/75 estabeleceram alguns critrios gerais a serem
observados pelos rgos pblicos quando da concesso de financiamentos de atividades
potencialmente poluidoras do ambiente. Foi determinado expressamente que:
Art. 2
a
Os rgos e entidades gestoras de incentivos governamentais, nota- damente o CDI, a
SUDENE, a SUDAM e os bancos oficiais consideraro explicitamente, na anlise de projetos, as diferentes
formas de implementar poltica preventiva em relao poluio industrial, para evitar agravamento da situa-
o nas reas crticas, seja no aspecto de localizao de novos empreendimentos, seja a escolha do processo, seja
quanto exigncia de mecanismos de controle ou processo anpoluentes, nos projetos aprovados.
ento Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA competia fixar padres gerais de
qualidade ambiental visando evitar e corrigir os feitos danosos da poluio industrial.
4
O artigo
4
9
do decreto estabelece que:
Os Estados e os Municpios, no limite de suas respectivas competncias, podero estabelecer condies
para o funcionamento das empresas, inclusive quanto preveno ou correo da poluio industrial e da
contaminao do meio ambiente, respeitados normas e padres fixados pelo Governo Federal.
Um importante critrio operacional foi estabelecido pelo pargrafo nico do artigo 4
a
, uma
vez que, por fora de tal pargrafo, foi determinado que:
Observar-se- sempre, no mbito dos diferentes nveis de Governo, a orientao de tratamento
progressivo das situaes existentes, estabelecendo-se
4 Decreto n
a
76.389, de 3/10/1975, art. 3.
Escudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais
prazos razoveis para as adaptaes a serem feitas e, quando for o caso, proporcionando alternativa de nova
relocalizao, com apoio do setor pblico.
Sem reconhecer o direito adquirido de poluir, o decreto foi sensvel a realidades que
no poderiam ser mudadas de uma hora para outra, sob pena de que suas normas
permanecessem como letra morta. Estabeleceu-se, portanto, um canal de negociao entre
governo e indstria, com a finalidade de, em prazo razovel, se reverterem situaes
ambientalmente inaceitveis. A ltima opo a da relocalizao das empresas que no
pudessem diminuir de forma eficaz a poluio produzida, permanecendo no local em que se
encontravam. Um importante resultado da norma acima mencionada foi a relocalizao das
instalaes industriais do Curtume Carioca, que se situavam no Bairro da Penha, na Cidade do
Rio de Janeiro, e que, em razo da alta densidade populacional da regio, no tinha mais
condies de permanecer naquele local. Aps um longo processo de negociao entre governo,
populao e indstria, foi decidida a relocalizao da fbrica na Zona Oeste da cidade.
2.2. A Avaliao dos Impactos Ambientais Prevista na Lei n
9
6.803, de 2 de
Junho de 1980
A evoluo legislativa de nosso tema atingiu um momento de grande importncia com a
edio da Lei n
2
6.803, de 2 de junho de 1980, que dispe sobre as diretrizes bsicas para o zoneamento
ambiental nas reas crticas de poluio e d outras providncias.
Foi atravs da Lei n
9
6.803, de 2 de junho de 1980, que se estabeleceu de forma clara e
precisa a necessidade da avaliao do impacto ambiental dos empreendimentos industriais.
importante observar que, nos termos da lei referida, a avaliao prvia. Assim que o artigo 10,
3
9
, da lei determinou:
Alm dos estudos normalmente exigveis para o estabelecimento do zoneamento urbano, a aprovao
das zonas a que se refere o pargrafo anterior ser precedida de estados especiais de alternativas e de avaliaes
de impactos, que permitam estabelecera confiabilidade da soluo a ser adotada.
Observe-se que a avaliao de impacto prevista no 3
e
do artigo 10 da lei em exame,
necessariamente, deveria contemplar alguns itens previamente definidos no artigo 9
2
, cujo teor
o seguinte:
O licenciamento para implantao, operao e ampliao, de estabelecimentos industriais, nas reas
crticas de poluio, depender da observncia do disposto nesta lei, bem como ao atendimento das normas e
padres ambientais definidos pela SEMA, pelos organismos estaduais e municipais competentes, notadamente
quanto s seguintes caractersticas dos processos de produo:
Iemisso de gases, vapores, rudos, vibraes e radiaes;
'294"
Direito Ambientai
II - riscos de exploso, incndios, vazamentos danosos e outras situaes de emergncia;
III - volume e qualidade de insumos bsicos, de pessoal e de trfego gerados;
IV-padres de uso e ocupao do solo;
V - disponibilidade nas redes de energia eltrica, gua, esgoto, comunicaes e outros;
VI horrios de atividade.
A autoridade licenciante para tais empreendimentos a estadual, sem embargo de outras
licenas exigveis.
5

2.3. O Estudo de Impacto Ambiental na Lei n
9
6.938/81
A Lei n
s
6.938/81 marca uma mudana qualitativa no sistema legal de proteo ambiental,
pois busca criar um sistema
6
estruturado e organicamente coerente de medidas a serem
adotadas para o alcance dos objetivos fixados naquele texto normativo. A Avaliao de
Impacto Ambiental (ALA), por fora da Lei n
e
6.938/81, foi elevada condio de um dos
instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente.
7
de se observar, contudo, que a Lei da
Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) no desceu a mincias quanto s formalidades
que, necessariamente, deveriam compor a Avaliao de Impacto Ambiental. Registre-se, por
oportuno, que, no tendo sido revogada a Lei n
9
6.803/80, as exigncias contidas nos artigos 9
a
e
10 daquele diploma legal permaneceram vigentes.
A regulamentao do assunto no foi feita por decreto, mas por resoluo do CONAMA
[que foi criado pela prpria Lei n
9
6.938/81]. A referida regulamentao, entretanto, no se deu
em apenas um ato normativo, ao contrrio, demandou a edio de diversas resolues do
CONAMA,
8
que guardam um grande lapso temporal entre si e, de certa maneira, tratam de
assuntos variados.
A resoluo mais importante no campo das avaliaes de impacto ambiental a
Resoluo n
e
1, de 23 de janeiro de 1986. Esta resoluo buscou dar uma regulamentao, a mais
completa possvel, sobre o assunto, muito embora diversos temas pertinentes remanescessem
carentes de regramento. Veja-se que, tal qual o exemplo francs, foi longo o lapso de tempo
decorrido entre o estabelecimento da norma que exige os estudos prvios de impacto
ambiental e a sua regulamentao.
9

curioso que a Resoluo n
e
1/86 fez uma inovao no instituto definido pelo artigo 9
e
, III, da
Lei n 6.938/81, pois a Avaliao de Impacto Ambiental passou a ser
5 Lei n
B
6.803/89, art. 9
a
, pargrafo nico.
6 Deve ser registrado que o sistema mencionado j existia, de forma embrionria, desdeo Decreto-Lei n
a

1.413/75.
7 Lei n 6.938, art. 9, UI.
8 Resolues nas 1/86,11/86,6/87, 9/87, 10/87,1/88,5/88, 8/88, 9/90 e 10/90.
9 Alis, a histria do Direito Ambiental tem se mostrado bastante similar em todos os pases, especialmen
te naquilo que diz respeito ao retardamento da efetiva entrada em vigor das normas legais.
Escudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais
efetivada atravs da realizao de EIA e dos respectivos Relatrios de Impacto Ambiental -
RIMA. Posteriormente, a denominao Estudo de Impacto Ambiental acabou se
popularizando de tal maneira que se inseriu na prpria Constituio.
10

3. Ato administrativo praticado pelo Poder Executivo
A exigncia de estudos de impacto ambiental, ou de qualquer outra forma de avaliao
de impacto ambiental, medida tipicamente administrativa e, portanto, praticada apenas pelo
Poder Executivo. O Estado do Esprito Santo tinha em sua Constituio uma norma curiosa
que determinava competir Assemblia Legislativa exame dos Estudos de Impacto Ambiental
antes da concesso da licena ambiental. Cuidava-se, evidentemente, de norma extica e
despropositada que, em boa hora, foi declarada inconstitucional pelo egrgio STF.
11

10 O anteprojeto de Consolidao das Leis Federais sobre o Meio Ambiente, em seu artigo 48, inciso II, rein- troduziu o termo
Avaliao de Impacto Ambiental.
11 STF. ADI 1505 / ES - ESPRITO SANTO. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Relator: Min. EROS GRAU.
Tribunal Pleno. DJU: 04-03-2005, p. 10. EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTI- TUQONALIDADE. ART. 187 DA
CONSTITUIO DO ESTADO DO ESPRITO SANTO. RELATRIO DE IMPACTO AMBIENTAL. APROVAO
PELA ASSEMBLIA LEGISLATIVA. VCIO MATERIAL. AFRONTA AOS ARTIGOS 58, 2, E 225, 1, DA
CONSTITUIO DO BRASIL. 1. inconstitucional preceito da Constituio do Estado do Esprito Santo que submete o
Relatrio de Impacto Ambiental - RIMA ao crivo de comisso permanente e especfica da Assemblia Legislativa. 2. A
concesso de autorizao paia desenvolvimento de atividade potencialmente danosa ao meio ambiente consubstancia ato
do Poder de Polcia - ato da Administrao Pblica - entenda-se ato do Poder Executivo. 3. Ao julgada procedente para
declarar inconstitucional o trecho final do 3
a
do artigo 187 da Constituio do Estado do Esprito Santo.
T
i
Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental
Captulo XII Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental
1. Natureza Jurdica dos EIAs
No sistema jurdico brasileiro, o EIA tem a natureza jurdica de instituto constitucional,
constituindo-se em instrumento da PNMA,
1
O que isto signifca na prtica? Na condio de instrumento
constitucional da PNMA, o EIA tem por finalidade precpua auxiliar, como fonte de
informao tcnica, a consecuo plena e total dos objetivos fixados pela PNMA, conforme
fixado na Lei n
9
6.938/81.
A PNMA um dos principais instrumentos jurdicos para implementar as diretrizes
constitucionais para a promoo do desenvolvimento sustentado. Dentre todos os
instrumentos previstos na PNMA, provavelmente, o mais complexo seja o estudo de impacto
ambiental* A complexidade primeiramente tcnica, em funo do conjunto de disciplinas que
devem ser utilizadas para a realizao de um estudo de impacto ambiental adequado, e jurdica,
pois o papel legal desempenhado pelo EIA
1 Lei n" 6.938/81, art. 9, UI.
TRF. 4* REGIO. AC. 200304010147045/PR TERCEIRA TURMA. DfU: 03/09/2003. PGINA: 511. Relator: JUIZ CARLOS
EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ. AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. LICENAS CONCEDIDAS
PELO IAP E AUTORIZAO DE DESMATE PELO IBAMA SUDERHSA PROCEDER MACRODRAGAGEM DO
LITORAL PARANAENSE SEM ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. SUSPENSO DAS OBRAS E REPARAO
DOS DANOS AMBIENTAIS. RISCOS DE ENCHENTES. SADE PBLICA. QUESTO SANITRIA. 1. No h
necessidade de estudo de impacto ambiental para mera limpeza de canais de escoamento e, ia casu, a pretenso de
nulidade de todas as autorizaes, bem como a paralisao das obras de desassoreamento dos canais, deixa ao desamparo
as populaes vizinhas, que sofrem riscos de calamidades decorrentes das cheias, como a proliferao de doenas como a
dengue e a leptospirose, alm de danos em residncias, mveis e utenslios. 2. A aplicao da Resoluo n* 237/97 do
CONAMA deve ser feita com razoabilidade luz do que dispe o art. 225 da Constituio, sem esquecer que a obra que
necessita de estudo de impacto ambiental/relatrio de impacto ambiental, predicada pela significativa degradao do
meio ambiente. 3. Verificando a situao concreta, limpeza e desassoreamento de canais vntenrios, operao que
deveria ocorrer periodicamente, anualmente qui, no se mostra necessrio o EIA/R3MA a cada operao de limpeza, o
que seria uma demasia, pelo seu alto custo e complexidade, da a concluso de que as autoridades avaliaram bem a
situao, ao dispens-los, neste caso. 4. No podem, todavia, ser realizadas obras novas, como o canal entre os balnerios
ST Etiene e Albatroz, no balnerio Marinhos, o do Rio da Ona e o ligando o Balnerio Mones ao canal do Guarau,
bem como o prprio alargamento do canal do Guarau sem os devidos EIA/RIMAs, no qual se discuta tambm a opo de
no fazer. 5. A despeito da funo institucional dos rgos ambientais-rus, IBAMA e IAP, de fiscalizarem tudo o
quanto se refira ao meio ambiente, degradao ou restaurao, fica mantida a condenao de todos os rus, no que se refere
ao cumprimento do Plano de Recuperao Ambiental, inclusive com a promoo da desocupao das reas invadidas ou
irregularmente ocupadas. 6. Parcialmente providos os recursos e a remessa oficial, afastada a condenao em honorrios
advocatdos, por incabveis na espcie.
Direito Ambiental
no trivial. Existe, tambm, uma grande complexidade poltica, que ocasionada pela
participao popular nos processos de licenciamento.
O inciso IV do l
e
do artigo 225 da Lei Fundamental da Repblica estabelece que dever
da Administrao Pblica:
Exigir, na forma da lei, o Escudo Prvio de Impacto para a instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente.
Aqui est um dos pontos mais controversos da questo. O Poder Pblico no pode exigir
o EIA de forma aleatria, visto que a CF estabelece alguns critrios para que tal exigncia seja
vlida e legal. O primeiro deles que o EIA exigvel na forma da lei. Ora, qual seria a extenso
do vocbulo lei no caso concreto? A doutrina, em sua maioria, tem entendido que lei, na
hiptese, tem o sentido de norma jurdica e no lei formal. Durante muito tempo, comunguei de
tal opinio. Entretanto, julgo que ela merece ser revista, conforme as razes que passarei a
expor.
O EIA exigvel de forma vinculada, no interior do processo de licenciamento de uma
atividade efetiva ou potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente, ou seja, est
submetido aos princpios gerais da Administrao Pblica, em especial o da legalidade. Caso o
legislador quisesse autorizar a exigncia de EIA sem previso legal, no teria se utilizado da
expresso, na forma da lei. Como se sabe, o Constituinte no se utiliza de vocbulos
desnecessariamente. Parece-me bastante evidente que, uma vez que o captulo constitucional
do meio ambiente uma extenso dos direitos e garantias constitucionais, no h como deixar
de assinalar que a limitao do exerccio de direitos somente se faz com base em uma expressa
autorizao legal. Ainda que a prtica administrativa e judiciria venha admitindo a regu-
lamentao da exigncia do EIA por meras resolues administrativas, sou de opinio de que j
tempo para dar um novo tratamento ao tema. Maral Justen Filho,
2
com propriedade, adverte
para o fato de que o vocbulo "lei utilizado constitucionalmente de forma a identificar vrias
espcies de atos estatais, conforme consta do artigo 59 da prpria Constituio, no cabendo
para explicitar atos de outra ndole, como, por exemplo, as resolues administrativas. Ou seja,
o princpio da legalidade significa, em grande parte dos casos, a insuficincia da previso
constitucional para a validade da atividade administrativa. A Constituio o conjunto de
normas fundamentais, mas insuficiente para disciplinar a atividade administrativa.
Uma outra questo crucial a seguinte: a CF estabelece que o Estudo de Impacto
Ambiental deve ser exigido quando se tratar de licenciar uma atividade efetiva ou potencialmente
poluidora ou degradadora do meio ambiente. O conceito, no entanto, aberto e somente pode ser
preenchido atravs da edio de atos normativos, sejam legais ou regulamentares. A contrario
sensu, se a atividade no se incluir entre aquelas que possam efetiva ou potencialmente ser agentes
de poluio ou de
2 Maral Justen Filho Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, pp. 139 e seguintes.
Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental
degradao, o Estudo de Impacto Ambiental ser inexigvel. Ocorre que as atividades humanas
so mltiplas e, diutumamente, surgem novos projetos industriais, novos produtos e situaes
que, dificilmente, podem ser antecipadas por atos normativos e legais. Estas questes, de
crucial importncia, seja para a atividade econmica, seja para a proteo do meio ambiente e
da sade humana, so importantssimas e dependem da adequada definio da natureza
jurdica dos Estudos Prvios de Impacto Ambiental. O Poder Executivo o nico autorizado a,
mediante critrios fixados legalmente, definir se tuna atividade ou no causadora de
significativo impacto ambiental. E importante observar que as listas de atividades
potencialmente poluido- ras devem ser examinadas com cuidado, pois no raro que, em
funo da tecnologia adotada, uma atividade concreta possa estar aqum ou alm do padro na
qual tenha sido classificada. Evidentemente que, em tais casos, a produo de estudos tcnicos
dever ser levada em considerao para a real classificao da atividade.
3

1.2. Natureza Formal do Estudo de Impacto Ambiental
O Estudo de Impacto Ambiental parte integrante do processo de licenciamento
ambiental. Alguns autores, como, por exemplo, Antnio Benjamim,
4
entendem- no como limite
da discrcionariedade administrativa, na medida em que, para tais estudiosos, a administrao estaria vinculada aos
resultados do Estudo de Impacto Ambiental. Esta uma questo que examinarei mais adiante. Do
ponto de vista da
3 TRIBUNAL - QUARTA REGIO. AC - APELAO CVEL. PR. TERCEIRA TURMA. DJU: 03/09/2003, p. 511. JUIZ CARLOS
EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ. AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. LICENAS CONCEDIDAS
PELO IAP E AUTORIZAO DE DESMATE PELO IBAMA SUDERHSA PROCEDER MACRODRAGAGEM DO
LITORAL PARANAENSE SEM ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. SUSPENSO DAS OBRAS E REPARAO
DOS DANOS AMBIENTAIS. RISCOS DE ENCHENTES. SADE PBLICA. QUESTO SANITRIA. 1. No h
necessidade de estudo de impacto ambiental para mera limpeza de canais de escoamento e, in casu, a pretenso de
nulidade de todas as autorizaes, bem como a paralisao das obras de desassoreamento dos canais, deixa ao desamparo
as populaes vizinhas, que sofrem riscos de calamidades decorrentes das cheias, como a proliferao de doenas como a
dengue e a leptospirose, alm de danos em residncias, mveis e utenslios. 2. A aplicao da Resoluo n
e
237/97 do
CONAMA deve ser feita com razoabilidade luz do que dispe o art 225 da Constituio, sem esquecer que a obra que
necessita de estudo de impacto ambiental/relatrio de impacto ambiental, predicada pela significativa degradao do
meio ambiente. 3. Verificando a situa~ o concreca, limpeza e desassoreamento de canais vintenrios, operao que
deveria ocorrer periodicamente, anualmente qui, no se mostra necessrio o ELA/RIMA a cada operao de limpeza, o
que seria uma demasia, pelo seu alto custo e complexidade, da a concluso de que as autoridades avaliaram bem a
situao, ao dispens-los, neste caso. 4. No podem, todavia, ser realizadas obras novas, como o canal entre os balnerios
ST Etiene e Albatroz, no balnerio Matinhos, o do Rio da Ona e o ligando o Balnerio Mones ao canal do Guarau, bem
como o prprio alargamento do canal do Guarau sem os devidos EIA/RIMAs, no qual se discuta tambm a opo de no
fazer. 5. A despeito da funo institucional dos rgos ambientais-rus, IBAMA e IAP, de fiscalizarem tudo o quanto se
refira ao meio ambiente, degradao ou restaurao, fica mantida a condenao de todos os rus, no que se refere ao
cumprimento do Plano de Recuperao Ambiental, inclusive com a promoo da desocupao das reas invadidas ou irre-
gularmente ocupadas. 6. Parcialmente providos os recursos e a remessa oficial, afastada a condenao em honorrios
advocatfdos, por incabveis na espcie.
4 Os princpios do estudo de impacto ambiental como limite da discridonariedade administrativa, ia Revista Forense, n 317, pp.
25 e seguintes.
Direito Ambientai
forma, o EIA deve, na medida do possvel, atentar para as prescries legais e regulamentares.
Entretanto, h que se observar que o EIA no est disciplinado em lei e, portanto, as suas
formalidades no so obrigatrias.
5
Com efeito, a prtica administrativa e judiciria tem
demonstrado que, no raras vezes, um vcio formal pode implicar a anulao de uma licena
ambiental. A soluo no , obviamente, a mais adequada. importante que a administrao
busque aproveitar todos os atos que tenham sido praticados no processo de licenciamento, pois
ele, como se sabe, extremamente caro e difcil, no tendo sentido a anulao de seus atos se,
substancialmente, eles no esto eivados de vcios ou outros elementos que possam pr em
dvida a lisura da concesso da licena.
6
A juridicizao extremada das questes ambientais
tem levado a que, seguidamente, sejam privilegiadas as questes meramente de forma, em
detrimento do prprio contedo dos EIA.
O licenciamento, como se sabe, uma espcie do gnero processo administrativo e deve se
reger pelas normas gerais a esse ltimo aplicveis. A vinculao do processo administrativo se
d na medida em que o administrador no pode exigir do administrado medidas sem a
adequada previso legal. Nada mais.
As concluses do EIA no obrigam Administrao. Elas so um importantssimo
instrumento de auxlio na tomada de deciso. Caso o EIA fosse vinculante para a
Administrao, data venia, no haveria sentido na prpria existncia do licenciamento, pois, uma
vez que o EIA tivesse concludo que uma licena deveria ser dada, a Administrao no poderia
neg-la, por exemplo. O EIA no um instrumento capaz de impor ao administrador uma
determinada conduta - positiva ou negativa - com relao concesso de uma licena
ambiental.
Entretanto, as concluses do EIA, caso no venham a ser adotadas pela Administrao
Pblica, obrigam que haja uma fundamentao adequada para a sua no-implementao. A
fundamentao h que ser verdadeira e, ela sim, vinculan-
5 LEI N* 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999. Art. 22. Os afos do processo administrativo no dependem de forma determinada
seno quando a lei expressamente a exigir. 1 Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernculo, com a data
e o local de sua realizao e a assinatura da autoridade responsvel. 2
a
Salvo imposio legal, o reconhecimento de firma
somente ser exigido quando houver dvida de autenticidade. 3
a
A autenticao de documentos exigidos em cpia
poder ser feita pelo rgo administrativo. 4
a
O processo dever ter suas pginas numeradas sequencialmente e
rubricadas. Art. 23. Os ate do processo devem realizar-se em dias teis, no horrio normal de funcionamento da repartio
na qual tramitar o processo. Pargrafo nico. Sero concludos depois do horrio normal os atos ) iniciados, cujo
adiamento prejudique o curso regular do procedimento ou cause dano ao interessado ou Administrao. Art. 24.
Inexistindo disposio especfica, os atos do rgo ou autoridade responsvel pelo processo e dos administrados que dele
participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de fora maior. Pargrafo nico. O prazo previsto
neste artigo pode ser dilatado at o dobro, mediante comprovada justificao. Art. 25. Os atos do processo devem realizar-
se preferencialmente na sede do rgo, cientificando-se o interessado se outro for o local de realizao.
6 LEI N 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999. Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse
pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria
Administrao.
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Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental
te para a Administrao. Na hiptese de negativa da concesso de uma licena, a fun-
damentao deve ser coerente, sob pena de violao a direitos subjetivos.
7

O EIA procedimento essencialmente tcnico, devendo guardar coerncia tcnica. A
sobreposio de uma excessiva formalidade ao contedo material do ELA, como vem sendo entendido em muitos
fora, uma distoro grave. A finalidade pre- cipua dos EIA informar e examinar todas as alternativas para a
implementao ou a no-implementao de um projeto. Desde que isto esteja contemplado e que os princpios
contidos no artigo 37 da CF estejam contemplados no estudo, no h qualquer motivo racional para no aproveit-
lo.
2. O EIA e a Administrao Pblica
Depois de tudo aquilo que foi dito acima, resta uma pergunta: qual o papel
desempenhado pelo EIA em relao Administrao Pblica?
A partir da promulgao da CF de 1988, ficou implicitamente determinado que o
licenciamento ambiental fosse realizado mediante a adoo de um procedimento complexo, no
qual intervm diversos atores, que so: a administrao pblica, a equipe tcnica
multidisciplinar, o postulante ao licenciamento ou empreendedor e a populao, atravs da
participao na audincia pblica.
O EIA, como j foi visto, um instituto jurdico de nvel constitucional. Nesta condio,
o seu objetivo mximo o de integrar como elemento tcnico o mecanismo jurdico
administrativo apto a assegurar a efetividade do direito consagrado no artigo 225 da Lei
Fundamental. Tal direito, como se sabe, depende da utilizao e submisso pelo Poder Pblico dos
instrumentos constitucionais previstos nos diversos incisos do l
9
do artigo 225, alm de outros
que possam ser criados pelo legislador ordinrio.
A Administrao Pblica tem o dever de exigir dos empreendedores que realizem, s
suas prprias expensas, o estudo de impacto ambiental. Necessrio, contudo, que tal exigncia
seja feita atravs de ato formal e respaldada em motivao tcnica que demonstre que uma
determinada atividade efetiva ou potencialmente causadora de significativa degradao
ambiental. O ato formal exigido para o caso o chamado termo de referncia (TR). O TR o
instrumento que balizar as exigncias da administrao para um determinado licenciamento.
Normalmente um documento negociado entre empreendedor e rgo ambiental.
O termo de referncia um balizamento estabelecido pela Administrao Pblica para a
equipe tcnica multidisciplinar que ir trabalhar na elaborao do estudo de impacto
ambientei. Atravs do termo de referncia, a Administrao Pblica mostrar ao
empreendedor quais so os elementos que ela julga devam ser privilegiados
7 TRF 2* Regio. AG. 200002010086683/RJ. 3* Turma. DJU: 29/03/2001. Relatora: JUZA VIRGNIA PRO-
COPIO DE OLIVEIRA. SILVA. Agravo de Instrumento. Tutela Antecipada. Relatrio de Impacto
Ambiental EIA/RJMA I Em havendo Relatrio de Impacto Ambiental ~ RIMA e Estudo de Impacto Ambiental
EIA favorveis s obras dos autos, de se considerar verossmeis as alegaes da parte autora e confirmar o provimento
antedpatrio de tutela jurisdicional j obtido na I
a
Instncia. II - Agravo a que se nega provimento. Agravo Regimental
prejudicado.

B

SBH Direito Ambiental
B
na anlise a ser realizada pelos tcnicos. Cuida-se do estabelecimento de aspectos cuja
observao dever ser mais acurada, mais detalhada. O termo de referncia a bsso-
la que ir orientar o trabalho da equipe tcnica. Entretanto, necessrio que se diga
que o trabalho dos tcnicos no dever limitar-se ao termo de referncia.
O termo de referncia um instrumento que serve tanto para a Administrao Pblica como
para o empreendedor. Assim , na medida em que a complexidade de determinados estudos
exige que a prpria Administrao Pblica prepare-se para examin-los e, neste sentido, o
termo de referncia serve como um orientador na constituio das equipes que sero
encarregadas de oferecer um parecer conclusivo sobre o estudo de impacto ambiental.
importante observar que o termo de referncia estabelece critrios mnimos a serem
observados pelo elaborador do Estudo de impacto ambiental; entretanto, a nfase da
investigao a ser procedida pela equipe tcnica multidisciplinar ser sobre os elementos
constantes no termo de referncia. A Administrao Pblica no poder rejeitar um Estudo de
Impacto Ambiental sob o argumento de que faltaram anlises especficas sobre determinado
ponto se tais anlises no foram solicitadas no termo de referncia nem so daquelas
obrigatrias. Ocorrendo caso tal, a Administrao Pblica dever limitar-se a determinar
novos estudos.
2.1. Publicidade e Obrigatoriedade
O EIA antes da Lei Fundamental de 1988 tinha a sua previso normativa em nvel
puramente regulamentar. Atualmente, embora haja uma previso constitucional para o
instituto, esse no mereceu do legislador ordinrio a ateno devida, visto que no h uma lei
formal que dele cinde, em nvel federal. O EIA, como todos sabem, expressamente previsto
na Constituio da Repblica. Vale recordar o teor do inciso IV do l
2
do artigo 225:
Exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, estudo de impacto ambiental, a que se dar publicidade.
O inciso IV, in fine, estabelece a obrigatoriedade de publicidade do EIA. Ela tem por
objetivo assegurar que a populao conhea o EIA, possa apresentar crticas e sugestes,
inclusive, ao prprio projeto proposto. Em realidade, o EIA , concomi- tantemente, um
instrumento tcnico que pode ser importantssimo no controle dos atos administrativos e na
participao dos cidados na Administrao Pblica.
A primeira obrigao da administrao pblica em relao ao estudo de impacto
ambiental que este no pode ser dispensado, sempre que se trate de licenciamento de atividade ou instalao
efetiva ou potencialmente poluidora ou causadora de degradao ambiental, isto , podem existir casos de
inexigibilidade de EIA, jamais de dispensa. O princpio de direito que deve ser observado
que, havendo risco potencial ou atual, os impactos positivos e negativos sobre o meio
ambiente devem ser avaliados por um EIA.
Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental
inafastvel a exigncia dos EIA sempre que presentes as condies tratadas no inciso IV
do l
2
do artigo 225 da CRFB, Em primeiro lugar, trago colao o pensamento do professor
Paulo Affonso Leme Machado: O estudo de impacto ambiental deve ser exigido pelo Poder Pblico.^ Na
mesma direo caminha o pensamento da professora Odete Medauar ao afirmar que: (...) em
outras palavras, sem o estudo de impacto ambiental, expresso no RIMA,
9
no poder ser licenciada a atividade pre-
tendida.
10
Entretanto, cabe observar que a definio de atividade potencialmente causadora de signifcativa
degradao uma incumbncia do Poder Executivo que, mediante ato prprio, estabelece uma relao
contemplando as hipteses.
Podemos afirmar que, nos casos de atividades ou instalaes, potencial ou efetivamente
causadoras de signifcativa - assim definida em ato prprio - poluio ou degradao ambiental, o
licenciamento ambiental que no tenha sido precedido de EIA anulvel. A questo crucial,
portanto, definir as atividades que podem se enquadrar no tipo constitucional aberto como
efetiva ou potencialmente causadoras de degradao ambiental. Evidentemente que, em cada
caso concreto, a Administrao Pblica dever declarar se a atividade pode ou no ser
enquadrada na categoria. Este enquadramento dever ser feito de forma fundamentada
mediante ato administrativo prprio, repita-se.
2.2. Vinculao da Administrao ao ELA
A matria referente vinculao da Administrao Pblica aos resultados do EIA tem
sido bastante controversa. Poucos autores, dentre os quais merece ser citado como exemplo o
Magistrado Passos de Freitas, tm a correta compreenso de que o EIA no vinculante para a
Administrao.
Permito-me, com a devida vnia, divergir de tal posicionamento. Observo
que inexiste qualquer comando legal a ordenar tal vinculao ao administrador.
11

A plena limitao da discricionariedade administrativa pelo EIA seria, de fato, atribuir ao
estudo um papel que nem a Constituio, nem a lei lhe atribuem. evidente, pois, como fcil
de se perceber, que os Estudos de Impacto Ambiental servem apenas e to-somente para
oferecer uma anlise tcnica dos efeitos que decorrero da implantao do projeto. Vale
observar que o Estudo de Impacto Ambiental deve ser abrangente, e, uma vez que os
elementos tenham sido fornecidos aos administradores, caber ao governo realizar um balano
entre todas as opes, consideradas, inclusive, aquelas de natureza socioeconmica.
8 Direito Ambiental Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 4
a
ed., p. 127.
9 Relatrio de Impacto sobre o Meio Ambiente.
10 Vladimir Passos de Freitas. Direito Administrativoe Meio Ambiente, Curitiba: Juru, 1993, p, 57.
11 Vladimir Passos de Freitas. Ob. cit., p. 62.
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Requisitos do ELA
Captulo XIII
Requisitos do EIA

1. Apresentao
Para que o EIA possa ser juridicamente vlido, necessrio que preencha uma srie de
requisitos de ordem formal e material. Infelizmente, os referidos requisitos no se encontram
organizados e sistematizados em um nico diploma legal; ao contrrio, encontram-se
distribudos ao longo de diversas Resolues do CONAMA, sem que haja uma organicidade
entre as mesmas.
Os requisitos de contedo encontram-se previstos na Resoluo n
e
1/86, em seus artigos
5
9
e 9
9
. J os requisitos formais esto na prpria Resoluo n
2
1/86 e na Resoluo n
s
1/88.
2. Requisitos de Contedo
Requisitos de contedo so aqueles que dizem respeito aos aspectos materiais que
devem estar presentes nas Avaliaes de Impactos Ambientais - AIA, expressas em estudo de
impacto ambiental e em seus Relatrios de Impacto sobre o Meio Ambiente ~ RIMA. O
sistema jurdico brasileiro, fundado no princpio da legalidade,
1
impede que os aspectos e
questes que, necessariamente, devem estar contidos em estudos e relatrios de impacto
ambiental sejam aleatrios, ou feitos sem a existncia prvia de uma norma legal. Assim
sendo, a legislao ambiental brasileira estabelece um contedo material mnimo que deve
estar presente em todas as avaliaes de impacto ambiental, que devem ser submetidas ao
Poder Pblico para fins de licenciamento de uma atividade ou empreendimento. Nada
impede, contudo, que a equipe tcnica responsvel pelo EIA avance na anlise de assuntos que
no so formalmente exigidos pelas normas legais. Evidentemente que, em tais casos, as infor-
maes colhidas serviro, apenas, de subsdio para o rgo licenciante. Tudo aquilo que
exceder a exigncia legal deve ser tido como mera informao.
O artigo 5
9
da Resoluo do CONAMA n
9
1, de 23 de janeiro de 1986, estabelece que o
estudo de impacto ambiental dever obedecer s seguintes diretrizes gerais:
I - contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de localizao do pro-
jeto} confrontando-as com a hiptese de no-execuo do projeto;
1 CF, art. 5, II.
Direito Ambiental
II - identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de
implantao e operao da atividade;
III - definir os limites da rea geogrfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos,
denominada rea de influncia do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrogrfica na qual se
localiza;
IV - considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantao na rea
de influncia do projeto, e sua compatibilidade.
de se considerar que, quando da determinao da realizao do estudo de impacto
ambiental, o rgo estadual, federal ou municipal, conforme o caso, poder determinar as
diretrizes adicionais que, em razo das peculiaridades do projeto e caractersticas ambientais
da rea, faam-se necessrias, indicando, inclusive, os prazos para que os estudos sejam
concludos. Assim sendo, o rgo licenciante, quando formular a exigncia de que seja feito
um EIA, dever indicar imediatamente quais so os estudos complementares necessrios.
Ultrapassada esta fase, a agncia ambiental no poder formular outras exigncias para o
empreendedor. Aqui, opera-se uma precluso administrativa. Assim , na medida em que os
EIA so estudos de longa durao, complexos e caros, e, evidentemente, compete
Administrao Pblica expor, claramente, aquilo que deseja saber sobre um projeto
determinado. Exigncias imprecisas, pouco claras ou sem base legal devem ser evitadas, pois
somente servem para causar prejuzos a toas as partes envolvidas, inclusive para a
Administrao Pblica, visto que o Poder Judicirio poder invalidar as exigncias ilegais.
A determinao regulamentar no sentido de que o rgo licenciante e a prpria equipe
que se encarregar de realizar o trabalho utilizem uma determinada abordagem filosfica no
desenvolvimento do estudo de impacto ambiental. A abordagem requerida pela legislao
brasileira interdisdpiinar e abrangente. Deve prever todas as hipteses suscitadas pelo
empreendimento. Como se materializam as determinaes do artigo 5
9
? Passemos a examinar
o que desejado pela norma legal.
2.1. Alternativas Tecnolgicas e de Implantao
O estudo de impacto ambiental deve examinar todas as opes tecnolgicas para que a
finalidade do empreendimento proposto possa ser alcanada. Exemplificati- vamente, se o
projeto a ser implantado tem por finalidade a gerao de energia eltrica para uma
determinada regio, necessrio que a equipe tcnica examine todas as possibilidades de
gerao eltrica disponveis. Assim sendo, devero ser vistas as consequncias da gerao
hidreltrica, termeltrica, elica etc. Neste ponto, a anlise prende-se ao aspecto tecnolgico,
isto , se a tecnologia disponvel atende, do ponto de vista da qualidade do produto final,
demanda concreta. A anlise tecnolgica implica, necessariamente, o exame de outros fatores
envolvidos no projeto. Dentre todos os fatores factveis de exercer influncia na
implementao de nTn projeto, obviamente, avulta o fator econmico. A relao comparativa
entre os custos dos diversos projetos e a anlise dos benefcios eventualmente gerados por
cada uma opes fundamental na definio da alternativa tecnolgica a ser adotada. No h
Requisitos do EIA
como dissociar a anlise tecnolgica do custo da tecnologia. Um elemento importante que no
pode ser descurado aquele que determina a opo pela melhor tecnologia disponvel, isto ,
em geral, os projetos devem ser implantados com a utilizao dos aparelhos e tecnologias que
sejam os mais ecientes em termos de proteo ambiental.
Nem a equipe tcnica nem o rgo licenciante esto adstritos a examinar, apenas, a opo
tecnolgica oferecida pelo empreendedor. possvel que um projeto seja invivel com a
utilizao de uma determinada opo tecnolgica e perfeitamente vivel se for adotado outro
caminho tcnico. O mesmo deve ser dito quanto localizao. O local pretendido, muitas
vezes, pode no ser o adequado e a equipe tcnica deve diz-lo claramente, inclusive sugerindo
outra localizao.
Uma questo polmica a da opo zero, isto , a anlise dos efeitos produzidos pela no-
realizao do empreendimento. Trata-se, evidentemente, de comparar a situao ecolgica
atual da regio em que se pretende implantar determinado projeto com a situao futura. No
se trata, contudo, apenas disso. Deve ser analisada, igualmente, a situao econmico-social da
rea de influncia do projeto nas hipteses de realizao e de no-realizao do
empreendimento. Aqui preciso lembrar que a legislao brasileira, em matria ambiental,
tem como um de seus objetivos... assegurar... condies de desenvolvimento socioeconmico.
2

Parece-nos, portanto, que a opo zero somente deve ser considerada como a mais adequada
quando o projeto causar grandes impactos ambientais, sem possibilidade de mitigao
aceitvel, e que os seus resultados econmco-sociais sejam desprezveis. Deve ser relembrado
que, no regime constitucional brasileiro, a regra ambiental no a da intocabilidade do meio
ambiente, mas, ao contrrio, a da utilizao equilibrada. Alis, este um dos motivos pelos
quais se afirma a extraordinria importncia da Avaliao de Impactos Ambientais. Se a regra
fosse a da intocabilidade, seriam desnecessrios os estudos de impacto.
2.2. Impactos Ambientais Gerados na Fase de Implantao e na Fase de
Operao
A avaliao dos impactos ambientais derivados da fase de implantao e de operao do
projeto no se constitui matria de fcil anlise. O impacto da fase de implantao de curto
prazo e no exige maior esforo de investigao, muito embora os seus efeitos possam ser
duradouros. O impacto ambiental gerado na fase de implantao , ainda, bastante visvel, de
imediato reconhecimento. A sua caracterizao, portanto, menos problemtica do ponto de
vista tecnolgico e cientfico.
A questo toma-se complexa quando se trata dos impactos ambientais decorrentes da
fase de operao. Normalmente, so utilizados modelos matemticos, que buscam realizar
simulaes das situaes que, eventualmente, podero apresentar-se quando o
empreendimento estiver em pleno funcionamento. Apesar da sofisticao
2 Lei 6.938/81, art. 2.
Direito Ambiental
do mtodo, no raro, a natureza apresenta surpresas que os melhores modelos matemticos
tm dificuldade de prever.
2.3. rea Geogrfica a Ser Diretamente Atingida
A anlise dos impactos ambientais ao longo do tempo ser uma funo da anlise dos
impactos ambientais em uma determinada rea geogrfica, a chamada rea de influncia do
projeto. A definio da rea de influncia uma das tarefas mais inglrias em matria de
estudos ambientais. A enorme inter-relao entre todos os componentes da biosfera fazem com
que os atos praticados localmente repercutam globalmente. O fenmeno da poluio
transfronteira, das chuvas cidas e outros demonstram a dificuldade da abordagem do tema.
Obviamente que a resoluo no pretende o impossvel, mas apenas e to-somente que se faa
um estudo cientificamente srio e dentro de limites razoveis. O referencial da bacia
hidrogrfica razovel e somente precisar ser ultrapassado em circunstncias especficas e
peculiares. Paulo Affonso Leme Machado
3
sugere um critrio casustico bastante til: A
possibilidade de se registrarem impactos significativos que vai definir a rea chamada de influncia do projeto.
2.4. Considerao de Planos e Programas Governamentais
Com o planejamento urbano e industrial que hoje cada vez mais uma presena na
atividade humana, no se pode deixar de considerar o projeto a ser implantado em integrao
com todo o planejamento governamental para a regio na qual este dever ser localizado.
Assim sendo, pode ocorrer que a regio esteja planejada para ser uma rea de residncias,
impedindo a implantao da atividade industrial.
2.5. Impactos Sociais e Humanos
A Resoluo n
5
1/86 do CONAMA no exige, explicitamente, a anlise dos impactos
sociais e humanos do projeto proposto. O entendimento da necessidade da realizao de tal
anlise decorre de uma compreenso holstica das cincias ambientais e, evidentemente, do
prprio DA. O conjunto de disposies legais contidas na Lei n
e
6.938/81 suficiente para
demonstrar que, efetivamente, os impactos sociais e humanos dos projetos a serem
implantados devem ser examinados pelo EIA, sob pena de nuhdade do prprio estudo. Alm
de instituto constitucionalmente previsto,
4
o estudo de impacto ambiental
5
um dos
instrumentos da PNMA.
6
Ora, na qua-
3 Direito Ambiental Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 4 ed 1992, p. 136.
4 CF, art. 225, 1, IV.
5 Na hiptese, denominado mais abrangentemente como Avaliao de Impacto Ambiental AIA.
6 Lei n
a
6.938/81, art. 9
o
.
Requisitos do EIA
lidade de instrumento da PNMA, os EIA tm por desiderato o alcance dos objetivos fixados
para a PNMA. Como se sabe, o artigo 2
e
da Lei n
s
6.938/81 determina que, dentre os objetivos
da PNMA, esto os de recuperao da qualidade ambiental propcia vida e a proteo da dignidade humana.
Necessrio, portanto, que as repercusses sociais e humanas dos projetos sejam bem
examinadas no estudo para que este seja vlido e completo.
No bastassem os argumentos acima expendidos, de se acrescentar que a prpria Lei n
2

6.938/81, em seu artigo 3
Q
, inciso III, estabelece que:
Art. 3
Q
Para os fms previstos nesta Lei, entende-se por:
(~)
III - poluio: a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou
indiretamente:
a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas...
Ora, se a avaliao dos impactos ambientais, em ltima anlise, tem por finalidade a
pesquisa e o descobrimento das repercusses eventualmente geradas pela poluio causada
por um empreendimento especificamente considerado, e que, no prprio conceito de poluio,
esto incorporadas as perturbaes sensveis da atividade social e econmica, no se pode
deixar de incluir nas anlises dos impactos tudo aquilo que seja repercusso na vida social e
econmica da populao da rea de influncia do projeto.
Necessrio se faz que o aspecto qualidade de vida seja examinado de forma muito clara e
precisa. A implantao de projetos e a utilizao de recursos ambientais devem ser realizadas
com vrios objetivos e, dentre estes, no pode faltar o da gerao de empregos e da utilizao
de mo-de-obra local. Decorre da que o prprio conceito de melhor tecnologia disponvel
(visto acima) deve ser compreendido, tambm, sob o ponto de vista do aproveitamento
profissional de inmeros desempregados. Portanto, um impacto sobre o meio ambiente
humano que deve ser examinado o da gerao de empregos, embora no seja o nico.
3. Requisitos Tcnicos
O artigo
2
da Resoluo n
9
1/86 do CONAMA determina quais so as alternativas
tcnicas mnimas que devero ser desenvolvidas no EIA. O primeiro requisito o diagnstico
da rea de influncia do projeto, completa descrio e anlise dos recursos ambientais e suas
interaes, tal como existentes antes da implementao do projeto, de modo a caracterizar a
situao ambiental da rea. Trata-se, portanto, de um inventrio ambiental da regio. H
determinao normativa de que, no curso do aludido inventrio, sejam considerados trs
parmetros, que so:
Direito Ambiental
a) o meio fsico - o subsolo, as guas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a
topografia, os tipos e aptides do solo, os corpos dgua, o regime hidrolgico, as
correntes marinhas, as correntes atmosfricas;
b) o meio biolgico e os ecossistemas naturais a fauna e a flora, destacando as
espcies indicadoras da qualidade ambiental, de valor cientfico-econ- mico, raras e
ameaadas de extino e as reas de preservao permanente;
c) o meio socioeconmco o uso e ocupao do solo, os usos da gua e a socioe-
conomia, destacando os stios e monumentos arqueolgicos, histricos e culturais da
comunidade, as relaes de dependncia entre a sociedade local, os recursos
ambientais e o potencial de utilizao futura destes recursos.
No so poucas as exigncias contidas neste primeiro inciso do artigo 6
a
. A primeira
providncia a ser tomada uma ampla investigao sobre a base fsica na qual dever ser
instalado o projeto proposto, para que se saiba de sua compatibilidade com a instalao
projetada. Este um exame preliminar. Em determinados momentos, possvel que se
verifique que o lenol fretico no comporta o projeto, embora haja compatibilidade do projeto
com o regime de ventos da regio etc. Alm das repercusses sobre o meio fsico, devem ser
examinadas as suas repercusses sobre a vida animal e vegetal existentes na regio na qual se
pretende execut-lo. uma anlise ampla. Muitas vezes, um projeto poder tomar invivel a
sobrevivncia de uma espcie animal ou vegetal; poder afetar as caractersticas bsicas de vida
de animais e vegetais. Estes elementos devem ser sopesados, e propostas alternativas capazes
de viabilizar a vida devem ser apresentadas para exame. A questo grave que se coloca
quando, por exemplo, tomar-se factvel a extino de uma determinada espcie animal ou
vegetal em razo do projeto. Neste caso, necessrio que se faa uma dura opo entre os
eventuais benefcios compreendidos pelo projeto e os danos ambientais, cuja quantificao
extremamente difcil, seno impossvel. Nestes casos, o projeto dever prever e prover os meios
que se faam necessrios para que se evite uma perda irreparvel em termos ambientais.
O que deve estar contido no EIA tuna exposio clara e precisa dos impactos. Caber
sociedade avaliar quais as opes a serem tomadas diante do caso concreto. O EIA, na medida
do possvel, no deve formular juzos de valor, uma vez que esta no a sua finalidade. O que
deve estar contido no EIA a mais ampla pluralidade de alternativas e situaes possveis. Os
julgamentos de valor devem ser feitos pelas autoridades governamentais e pela sociedade.
Por fim, faz~se necessria uma anlise cultural do projeto, ou seja: como o
empreendimento ir repercutir na vida social de uma determinada localidade. Este um
elemento fundamental, pois no se pode esquecer que a vida humana um dos valores
ambientais mais caros, seno o mais caro. No se pode admitir a destruio de localidades
inteiras, de modos de vida e de cultura, sob o pretexto do progresso. A histria recente do
Brasil bem demonstrou tristes exemplos de destruio de comunidades inteiras para a
construo de barragens e outros empreendimentos de grande porte. Felizmente, de algum
tempo para c, est se organizando um forte movimento de cidados em defesa de suas
comunidades, que j logrou conquistar
Requisitos do EIA
algumas vitrias contra a destruio de seus valores culturais. H uma importante deciso do
TRF da 4
a
Regio que determinou a paralisao das obras de construo de uma barragem, pois
estas no haviam sido precedidas do EIA.
7
Algumas outras decises no mesmo sentido j vm
sendo tomadas por diversas Cortes brasileiras.
O inciso II do artigo 6
9
determina seja analisada a natureza do impacto a ser produzido
pelo projeto. Nesta anlise devero estar includas tambm as alternativas para os impactos.
Devero ser analisados os impactos positivos e os negativos que, eventualmente, sero
produzidos. Estes impactos devero ser dimensionados em curto, mdio e longo prazos.
Devero, ainda, ser estudados quais os impactos que permanecero perenes e quais aqueles
outros que somente se manifestaro ao longo de certo lapso de tempo. Parece-nos importante
afirmar que os impactos ambientais nem sempre so negativos.
A caracterizao dos impactos ambientais como algo negativo em si deve ser rejeitada por
ser preconceituosa e pouco til para o desenvolvimento social e a prpria proteo ambiental.
A cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, possui um belssimo exemplo de impacto ambiental
positivo que nos dado pelo Aterro do Flamengo. Como se sabe, a construo do Aterro do
Flamengo foi feita com pedras e terra retiradas do desmonte do Morro de Santo Antnio,
situado no Centro da cidade. Gonstruiu~se o aterro, com belssimos jardins e monumentos,
rea de recreao para milhares de pessoas, solucionou-se o problema de trnsito da Zona Sul
da cidade para o Centro e, por fim, estabeleceu-se uma nova urbanizao para a rea do Morro
de Santo Antnio. Como se v, portanto, a retomada de um pedao da Baa de Guanabara e o
desmonte do Moiro de Santo Antnio foram amplamente compensados. Um outro exemplo
positivo de impacto ambiental nos trazido pelo Elevado do Jo, tambm na cidade do Rio de
Janeiro; trata-se da construo de estrada que, margeando o mar, incorporou-se de tal maneira
montanha que circunda que, de fato, passou a integrar o complexo ecolgico da regio.
Os impactos ambientais negativos, por serem os mais corriqueiros, no necessitam de
meno especfica neste trabalho.
A concluso do EIA dever apontar, quando viveis, as providncias capazes de diminuir
ou cancelar os efeitos dos impactos ambientais negativos. Na anlise de tais providncias,
dever constar, inclusive, um exame do material tcnico necessrio para implementar as
medidas, avaliando a eficincia destes. H, ainda, a necessidade de que se preveja um sistema
de acompanhamento e monitoramento permanente das repercusses ambientais do projeto
que se pretenda implantar.
4. Requisitos Formais
Requisitos formais so aqueles que dizem respeito forma jurdica pela qual o
EIA/RIMA deve ser expresso em sua integralidade e, igualmente, quais os preceitos
7 TRF da 4 Regio, AI n 92.04.03619-2/PR, rei. Juiz Vladimir Passos, DJ, seo II, 14/4/1992, p. 9.483.
j Direito Ambientai
legais que no podem ser olvidados, sob pena de nulidade do estudo. Os requisitos formais do
EIA so fundamentais e no devem ser desprezados por aqueles que militam em defesa do
meio ambiente. A experincia prtica tem demonstrado que, em muitas oportunidades, a
violao de requisitos formais uma preliminar para a posterior violao de requisitos de
contedo do EIA. A forma, aqui, milita em defesa do meio ambiente. A defesa dos requisitos
formais da legislao de proteo ambiental , quase sempre, o primeiro passo em defesa do
meio ambiente considerado em si prprio.
4.1. Equipe Tcnica Habilitada
A equipe tcnica exigida para a realizao de estudos de impacto ambiental
multidisciplinar. Esta exigncia decorre da prpria natureza do EIA que, como se viu, engloba
conhecimentos de vrias cincias. Os integrantes da equipe tcnica, portanto, devem ser
profissionais das diversas reas envolvidas no projeto cujo licenciamento se pretende.
4.1.1. Independncia da Equipe Tcnica
Penso que a primeira formalidade a ser examinada aquela contida no artigo 7
e
da
Resoluo n
B
1/86 do CONAMA. Tal artigo, como se sabe, diz respeito independncia da
equipe tcnica responsvel pelo EIA. Com efeito, o artigo 1- da Resoluo n
s
1/86 determina que:
O estudo de impacto ambiental ser realizado por equipe multidisciplinar habilitada, no dependente
direta ou indiretamente do proponente do projeto e que ser responsvel tecnicamente pelos resultados
apresentados.
Este um artigo de alta moralidade pblica. Efetivamente, o EIA e o consequente RIMA
so atividades fiscalizadoras e de auditoria, de carter pblico, pois instrumentos da poltica
nacional do meio ambiente, com previso constitucional. A independncia tcnica deve ser
total, no se admitindo vnculos entre esta e o proponente do projeto. Tal vnculo no precisa
ser explcito, cabal. O que se pretende afastar qualquer parcialidade da equipe tcnica,
qualquer suspeita, qualquer promiscuidade.
O tema da independncia tcnica, contudo, no facil e tem suscitado inmeras
polmicas nos meios ambientalistas. Antnio Inag Assis de Oliveira,
8
profundo conhecedor
que da legislao ambiental brasileira, informa-nos que:
Com o desenvolvimento do sistema de licenciamento, cedo se veriicou que os rgos ambientais,
por melhor aparelhados que fossem, apenas com o conhecimento de seus tcnicos, no teriam condies de
procedero estudo de
8 Meio Ambiente Legislao Vigente no Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro: Sindibrita, s/d, p. 38.
\
Requisitos do EIA
avaliao de impacto ambiental de certas atividades ou empreendimentos de maior sofisticao tcnica ou
elevado porte.
Prossegue o autor:
Esse problema no poderia ser resolvido simplesmente com a contratao de novos tcnicos
especialistas na matria versada, inclusive por bices administrativos, mas principalmente pela relativa
ociosidade a que estariam destinados, cumprida a tarefa especfica. A princpio foi tentada a utilizao de
consultores independentes, logo inviabilizada pelo elevado montante de recursos necessrios...
O papel da equipe tcnica , claramente, o de fornecer ao rgo licenciante um parecer
prvio sobre o projeto. Tal parecer, muito mais que um aconselhamento, , obviamente, um
laudo tcnico cujas repercusses so extraordinariamente importantes. necessrio, portanto,
que seja aplicado aos seus membros um sistema de impedimentos, objetivamente
estabelecidos, capaz de assegurar um mnimo de iseno. Penso, portanto, que so aplicveis
aos membros da equipe tcnica multidisciplinar os mesmos impedimentos dos peritos
judiciais estabelecidos pelo CPC.
A elaborao de estudos de impacto ambiental por peritos impedidos implica, desta
forzna, a nulidade do respectivo estudo.
4.1.1.1. Revogao do Artigo 7
9
da Resoluo n
9
1/86 do CONAMA
A prtica administrativa demonstrou que as excelentes intenes demonstradas pelo
CONAMA, ao elaborar a Resoluo n
2
1/86, no concreto, revelaram-se irreais. Com efeito, a
obrigatoriedade de total independncia das equipes tcnicas para a elaborao de estudos de
impacto ambiental fez com que se criasse um verdadeiro cartrio de profissionais
inescrupulosos que, frequentemente, preparavam estudos absolutamente incompetentes e
inaptos a dar solues aos problemas ambientais. As equipes tcnicas, contratadas pelas
empresas, dificilmente mantinham a independncia requerida na norma. O resultado objetivo
foi que os EIA/RIMA, em sua maioria, no passavam de blocos de papel, sem qualquer consis-
tncia tcnico-cientfica e que apenas serviam para onerar as empresas e nada contribuam para
o meio ambiente.
A Resoluo CONAMA n
e
237, de 19 de dezembro de 1997, em seu artigo 11, alterou o
sistema anteriormente vigente. De fato, pelo artigo 11 da Resoluo que foi recm-mencionada,
in verbis:
Art. 11. Os estudos necessrios ao processo de licenciamento devero ser realizados por profissionais
legalmente habilitados, s expensas do empreendedor.
Na forma do pargrafo nico do mencionado artigo:

Direito Ambiental
O empreendedor e os profissionais que subscrevem os estudos previstos no caput deste artigo sero
responsveis pelas informaes prestadas, sujeitando-se s sanes administrativas, civis e penais.
A nova regulamentao apenas reconhece uma prtica que j existia, isto , a
remunerao da equipe tcnica pelo empreendedor. Na vigncia do sistema anterior, qualquer
empresa idnea de consultoria, contratada para a elaborao do ELA/RIMA, deveria ser
remunerada. Tal remunerao, obviamente, s poderia ser feita pelo empreendedor. Pelo novo
sistema, a prpria empresa licencianda poder elaborar o E1A/RIMA e lev-lo apreciao do
rgo licenciador. Certamente, existe uma diminuio de custos. Entretanto, somente as
grandes empresas tero capacidade tcnica acumulada para a elaborao de EIA/RIMA de
maior complexidade. O ideal que se busque a colaborao de tcnicos externos, que podero
examinar os projetos com olhos mais crticos. Observe-se que a natureza pblica do EIA/RIMA
no foi suprimida e, portanto, permanecem vigentes todas as implicaes quanto veracidade
e seriedade das informaes constantes do documento. Penso que ainda no chegamos a um
modelo adequado.
4.1.2. Responsabilidade dos Elaboradores do ELA
Como j foi visto, o EIA parte integrante do processo de licenciamento de tuna
atividade utilizadora de recursos ambientais, e a Administrao deve levar em conta as suas
concluses para a concesso da licena. Ocorre que, no raras vezes, as concluses do EIA
podem estar erradas. Neste caso, a concesso da licena pode implicar danos ambientais
irreversveis. Como proceder?
Penso que em tuna primeira fase, isto , antes da instalao da atividade potencialmente
poluidora, possvel a impugnao judicial do EIA. Nestas hipteses, o que se persegue a
declarao de nulidade do ELA. O caminho a ser trilhado o do CPC, cumulado com o da Lei
n
e
7.347/85. possvel a ao declaratria de nulidade ou a medida cautelar. J em se tratando
da hiptese em que a obra tenha sido realizada e que os danos ambientais estejam se
manifestando evidentemente, o caminho da escolha da ao a ser ajuizada mais simples,
embora o desenvolvimento desta seja mais complexo, em razo dos tradicionais argumentos
do fato consumado. Trata-se da mera propositura de uma ao visando reparao dos
danos causados.
4.2. Despesas e Independncia Tcnica
Foi com o intuito de viabilizar a independncia tcnica que o artigo 8
9
da Resoluo n
s

1/86 do CONAMA determinou que as despesas deveriam correr todas por conta do proponente
do projeto, in verbis.
Correro por conta do proponente do projeto todas as despesas e custos referentes realizao do
estudo de impacto ambiental, tais como: coleta e aqui-
S8J Ensina Su&rior Siss# Jurfe
Requisitos do EIA I
sio dos dados e informaes, trabalhos e inspees de campo, anhses de laboratrio, estudos tcnicos e
cientficos e acompanhamento e monitoramento dos impactos, elaborao do RIMA e fornecimento de pelo
menos 5 (cinco) cpias.
O esprito da proposituxa o de impedir que a sociedade arque com uma despesa que,
obviamente, tem por objetivo examinar um projeto que, em muitos casos, implicar a
percepo de lucro pelo proponente. A idia subjacente a de que os custos ambientais, de
qualquer origem, devem ser suportados por quem tenha lhes dado causa.
Lamentavelmente, na prtica, tem havido muita dificuldade em se assegurar a pretendida
independncia da equipe tcnica, pois vrios expedientes tm sido usados para solap-la.
Muitas vezes, os proponentes do projeto estabelecem clusulas contratuais com os membros
da equipe tcnica, mediante as quais somente se obrigam a pagar os estudos de impacto
ambiental aps a aprovao destes pelo rgo licenciante. Outras vezes, tm sido contratados
para a realizao dos EIAs os prprios autores dos projetos a serem analisados, enfim, a
criatividade no setor tem sido imensa.
Logicamente que a forma mais adequada, dentro da legislao brasileira, a de que o
rgo licenciante estabelea uma estimativa dos custos do ELA e que, aps cobrar do
proponente o respectivo valor, contrate a equipe tcnica. , ademais, importante ressaltar que
os membros da equipe tcnica so responsveis pelos resultados. Tal responsabilidade,
desnecessrio dizer, de pleno direito.
9

4.2.1, Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental
A Lei n
s
6.938/81, por seu artigo 17,1, estabeleceu o Cadastro Tcnico Federal de
Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental, in verbis:
Fica institudo, sob a administrao do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis IBAMA: I Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental,
para registro obrigatrio de pessoas fsicas ou jurdicas que se dedicam consultoria tcnica sobre problemas
ecolgicos e ambientais e indstria e comrcio de equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao
controle de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
O CONAMA, mediante a expedio da Resoluo n
9
1, de 13 de junho de 1988, visou
disciplinar o registro de tcnicos que, eventualmente, venham a compor equipes tcnicas com a
finalidade de elaborar projetos para a realizao de EIAs. O artigo 2

da Resoluo acima
mencionada determina que:
315
9 Resoluo CONAMA n
fl
1/86, art. 7
a
.
Direito Ambiental
Art. 2
g
A Secretaria Especial do Meio Ambiente e os rgos ambientais, no prazo de 90 (noventa) dias,
a partir da publicao desta resoluo, somente aceitaro, para fins de anlise, projetos tcnicos de controle da
poluio ou estudo de impacto ambiental, cujos elaboradores sejam profissionais, empresas ou sociedades civis
regularmente registradas no Cadastro de que trata o art. I
a
.
Prossegue a Resoluo, determinando o prazo de validade do registro, que ser de dois
anos,
10
competindo aos cadastrados promover a renovao dos registros. Pelo artigo 5
9
da
Resoluo estabeleceu-se que:
Para fins de cadastramento, sero exigidos das pessoas fsicas e jurdicas interessadas to-somente os
dados necessrios sua caracterizao jurdica e responsabilidade legal, bem como avaliao da capacidade
tcnica e da eficcia dos servios oferecidos, dados esses a serem coletados atravs de formulrio prprio,
cabendo declarante responder sob as penas da lei, em qualquer tempo, pela veracidade das informaes
apresentadas.
J o artigo 6
2
dispe que:
A incluso de pessoas fsicas e jurdicas no Cadastro Tcnico Federal no implicar, por parte da SEMA
e perante terceiros, certificao de qualidade, nem juzo de valor de qualquer espcie.
O tema tratado na Resoluo n

1/88 extremamente polmico. Com efeito, a matria diz

respeito ao exerccio profissional e, efetivamente, a referida resoluo estabeleceu uma
limitao ao exerccio profissional de vrias categorias. Pelo sistema adotado no Brasil, quando
se tratar de profisses regulamentadas, o registro ser exigido nos rgos pertinentes. Ou seja, o
registro dever ser feito junto aos organismos encarregados pela fiscalizao de cada uma das
diferentes profisses. Nem o IBAMA nem o CONAMA possuem atribuies para controlar o
exerccio de atividades profissionais de qualquer profisso. Pelos termos da resoluo, se um
advogado oferecer parecer acerca de um EIA, o rgo ambiental somente poder aceit-lo se o
profissional estiver cadastrado junto ao Cadastro Tcnico Federal. Ora, somente a Ordem dos
Advogados do Brasil tem poderes para fiscalizar o exerccio da profisso de Advogado, e o
bacharel no precisa inscrever-se em nenhum outro rgo para exercer sua profisso.
4.3. O Relatrio de Impacto Ambiental - RIMA
Muitas vezes, h confuso entre Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto
Ambiental. O Estudo de Impacto Ambiental EIA o conjunto de pesqui-
Requisitos do EIA
sas que se fazem necessrias para avaliar o impacto ambiental de um determinado
empreendimento. O Relatrio de Impacto Ambiental - RIMA parte integrante do EIA e tem
por finalidade fazer com que conceitos tcnicos e cientficos sejam acessveis populao em
geral.
Deve ser dada a mais ampla divulgao ao RIMA; admite-se, apenas, o sigilo de natureza
industrial. O RIMA um resumo do EIA e deve conter todas as informaes contidas naquele,
de forma simplificada e acessvel.
5. Audincia Publica
A pouca tradio democrtica de nossa sociedade faz com que a audincia pblica seja, de
longe, o mais criticado dos institutos jurdicos postos a servio da defesa do meio ambiente. As
audincias pblicas, em nvel federal, esto regulamentadas pela Resoluo Conama n
s
9, de 3
de dezembro de 1987, que inexplicavelmente s foi publicada aos 9 de julho de 1990. Tal
Resoluo foi a que estabeleceu as linhas bsicas a serem observadas nas audincias pblicas.
A finalidade legal das audincias pblicas a de assegurar o cumprimento dos princpios
democrticos que informam o Direito Ambiental. A audincia far com que os cidados
tomem conhecimento do contedo do EIA e do RIMA. Para a Administrao, ela tem a funo
de ser um momento no qual poder ser feita a aferio das repercusses junto sociedade, do
empreendimento proposto. Sugestes e crticas podem, e devem, ser feitas, assegurando que os
administradores possam saber exatamente qual a opinio popular sobre o projeto.
A Lei n
s
9.784, de 29 de janeiro de 1999, que instituiu no mbito da Administrao Pblica
Federal o processo administrativo para a defesa de direitos perante a administrao, admite em
seu artigo 32
11
a realizao de audincias pblicas como parte do processo instrutrio. Tal
norma , evidentemente, aplicvel ao licenciamento ambiental.
Posteriormente, a Lei n
9
11.105, de 24 de maro de 2005 (Biossegurana), tambm disps
sobre audincias pblicas, conforme o contido no artigo 15 e seu pargrafo.
12

Assim, existe na legislao brasileira uma ampla previso de participao cidad no
processo deliberatrio das questes ambientais.
5.1. Convocao
A audincia pblica pode ser marcada de ofcio ou a requerimento do Ministrio Pblico
ou, ainda, por convocao de 50 cidados. A convocao de ofcio no
11 Art. 32. Antes da tomada de deciso, a juzo da autoridade, diante da relevncia da questo, poder ser realizada audincia
pblica para debates sobre a matria do processo.
12 Art. 15. A CTNBio poder realizar audincias pblicas, garantida participao da sociedade civil, na forma do regulamento.
Pargrafo nico. Em casos de liberao comercial, audincia pblica poder ser requerida por partes interessadas,
incluindo-se entre estas organizaes da sociedade civil que comprovem interesse relacionado matria, na forma do
regulamento.
Direito Ambiental
obrigatria, pois a Resoluo n
s
9/87 do CONAMA estabelece que ela ser feita sempre que o
rgo ambiental julgar necessrio. Muito embora o rgo ambiental no esteja obrigado a
realizar a convocao da audincia pblica, ele est obrigado a, mediante edital ou anncio na
imprensa local, abrir prazo de, no mnimo, 45 dias para que os interessados, se assim o
desejarem, solicitem a realizao da public hearing.
A convocao da audincia pblica pelo parquet ou pelo grupo de 50 cidados um
direito subjetivo pblico que no pode ser obstrudo pelos rgos licenciantes. O no-
atendimento do requerimento d margem impetrao de mandado de segurana por ser
hiptese de direito lquido e certo. importante observar que, se a audincia pblica tiver
sido convocada e no realizada, a licena concedida poder ser anulada, conforme o artigo l
e
,
3.
No caso de ter sido apresentada a solicitao da audincia pblica, o rgo Kcen- ciador
dever, mediante edital, fixar data e local para a realizao da mesma e, ainda, fazer
comunicao escrita, atravs de correspondncia, queles que tenham realizado a solicitao.
5.2. Realizao da Audincia
A audincia deve ser realizada de forma a permitir que os cidados possam dela
participar efetivamente. Dependendo da complexidade do projeto a ser examinado, poder
ser realizada mais de uma audincia. Encerrada a audincia, desta dever ser lavrada uma ata
circunstanciada na qual constem todos os incidentes e, principalmente, devero ser anexados
todos os documentos nela produzidos ou encaminhados pela sociedade para considerao
pelo rgo licenciante.
A abrangncia do projeto, a sua extenso geogrfica, a localizao dos solicitantes e
outros fatores a serem estabelecidos, caso a caso, podero determinar a realizao de
audincias pblicas em locais diferenciados.
5.3. Funo da Audincia
A audincia pblica no possui carter decisrio. uma atividade de natureza
consultiva. Ela , entretanto, um ato oficial e que, nesta condio, deve ter os seus resultados
levados em considerao. Cabe, no entanto, observar que o artigo 5
2
da Resoluo n
9
9/87 vem
sendo pouco explorado. Determina o artigo mencionado:
Art. 5

A ata da(s) audiencia(s) pblica(s) e seus anexos serviro de base, juntamente com o RIMA,
para a anlise e o parecer fnal do licenciador quanto aprovao ou no do projeto.
Qual o alcance desta norma? Penso que aqui se estabeleceu um dever de levar em conta
a manifestao pblica. Este dever se materializa na obrigao jurdica de que o rgo
licenciante realize um reexame, em profundidade, de todos os aspectos do empreendimento
que tenham sido criticados, fundamentadamente, na audincia pblica.
TERCEIRA PARTE MEIO AMBIENTE
URBANO
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano
Captulo XIV A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano
1. Introduo
A Lei n
s
10.257/2001 foi introduzida no ordenamento jurdico brasileiro com o objetivo
de
5
regulamentar os mandamentos constitucionais contidos nos artigos 182 e 183 de nossa Lei
Fundamental, com vistas a regular o uso da propriedade urbana em benefcio da coletividade,
da segurana e do bem-estar dos cidados
1
e, tambm, do equilbrio ambiental. O artigo 2
S
da
lei estabelece as diretrizes (rectius: princpios) norteadoras da poltica urbana, cujo objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana.
Os princpios so os seguintes:
(i) garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana,
moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;
(ii) gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
(iii) cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade
no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social;
(iv) planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da
populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea
de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e
seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
(v) oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos
adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais;
(vi) ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar; a) a utilizao inadequada
dos imveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessi
1 O vocbulo cidados no deve ser tomado em seu sentido tcnico, pois o Estatuto da Cidade tem por objetivo a tutela dos
direitos de todos que habitam as cidades, sejam nacionais ou estrangeiros, eleitores ou no. Seria recomendvel a
adoo do vocbulo indivduo.
Direito Ambientai
vos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; d) a instalao de
empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de
trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente; e) a reteno
especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou
no~utilizao; f) a deteriorao das reas urbanizadas; g) a poluio e a
degradao ambiental;
(vii) integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em
vista o desenvolvimento socoeconmico do Municpio e do territrio sob sua rea
de influncia;
(viii) adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso
urbana compatveis com os limites da sustentabidade ambiental, social e
econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;
(ix) justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao;
(x) adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos
gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar
os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes
segmentos sociais;
(xi) recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a
valorizao de imveis urbanos;
(xii) proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do
patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico;
(xiii) audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos
de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente
negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana
da populao;
(xiv) regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa
renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e
ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeco- nmica da
populao e as normas ambientais;
(xv) simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas
edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes
e unidades habitacionais;
(xvi) isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo de
empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o
interesse social.
2. Preceitos Constitucionais
A Constituio brasileira possui dois artigos especialmente voltados para o esta-
belecimento de uma disciplina para a ocupao do solo urbano e para as polticas pblicas
cujo objetivo assegurar uma ocupao racional e socialmente justa dos territrios de nossas
cidades. Tais artigos so: (i) artigo 182 e (ii) artigo 183.
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano
Em sede constitucional, foi estabelecido que a Poltica de Desenvolvimento Urbano
executada, fundamentalmente, pelo Poder Pblico Municipal, de acordo com as diretrizes
gerais que tenham sido fixadas em lei. Tal poltica tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. O
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano o plano diretor, que possui
carter obrigatrio para cidades com mais de 20.000 habitantes. Ele fundamental, pois quem
definir quando a propriedade privada estiver, ou no, cumprindo com as suas funes sociais,
mediante o atendimento das exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no
Plano Diretor.
A necessidade premente de uma norma infraconstitucional para regular a aplicao dos
preceitos constitucionais do # do artigo 182, que estipula que facultado ao Poder Pblico
municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal,
2
do
proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento,
sob pena, sucessivamente, de: I -parcelamento ou edMcao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana progressivo no tempo; III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de
emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais
e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
Usucapio urbana. A Lei Fundamental da Repblica, em seu artigo 183, estabeleceu a
possibilidade da usucapio urbana, assim definida: Aquele que possuir como sua rea urbana de at
duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua
moradia ou de sua famlia, adquirir~lhe~ o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou
rural. O prprio texto constitucional definiu os contornos, mnimos, a serem observados pelo
legislador ordinrio ao dispor sobre a matria. Assim sendo, determinou o Constituinte que:
() O ttulo de domnio e a concesso de uso
3
sero conferidos ao homem ou mulher, ou
a ambos, independentemente do estado civil;
(ii) o direito de concesso de uso no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de
uma vez.
(iii) os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
4

2 O RE n
a
194.036, relator o Sr. Ministro Umar Galvio, estabeleceu jurisprudncia no STF no sentido da incons- titucionalidade
do PTU progressivo. Provavelmente, tal jurisprudncia tender a mudar, diante da lei que ora est sendo comentada.
3 Concesso de uso um instrumento tpico de Direito Administrativo, mediante o qual se permite ao particular a utilizao de
bens pblicos. A Constituio, em tese, admitiu uma espcie de usucapio sobre terras pblicas que no se caracteriza
pela transmisso do domnio, mas do mero direito a uma concesso de uso. O projeto de lei que deu origem Lei n
a

10.257/2001 disps sobre a matria em seus artigos 15/20. Tais artigos, entretanto, foram completamente vetados pelo
Chefe do Poder Executivo.
4 A idia que permeia o texto constitucional de que os imveis pblicos pudessem ter os seus usos concedidos queles que os
ocupassem por prazos razoveis, sem a oposio do Estado.
Direito Ambiental
O texto constitucional, em face dos vetos apostos peio Chefe do Executivo, ficou
totalmente estril, pois as suas disposies ficaram sem a necessria densifica- o legal. certo
que no h qualquer bice para que um novo projeto de lei trate da matria em tela.
3. Instrumentos da Poltica Urbana
O artigo 4
2
da lei estabelece um conjunto de instrumentos a serem utilizados pelo Poder
Pblico para a implementao e efetivao da poltica urbana. Tais instrumentos, entretanto,
no se constituem em numerus clusus, podendo ser acrescentados outros queles exemplificados.
Os instrumentos dividem-se em: (i) Aes de planejamento, seja no nvel nacional, estadual,
municipal, metropolitano, de micror- regies ou aglomeraes urbanas; (ii) planejamento
municipal que mereceu destaque especial - com as seguintes aes: plano diretor, disciplina
do parcelamento, do uso e da ocupao do solo; zoneamento ambiental; plano pkmanual;
diretrizes oramentrias e oramento anual; gesto oramentria participativa; planos,
programas e projetos setoriais; planos de desenvolvimento econmico e social; (iii) institutos
tributrios e financeiros: imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
contribuio de melhoria; incentivos e benefcios fiscais e financeiros; (iv) institutos jurdicos e
polticos: desapropriao; servido administrativa; limitaes administrativas; tombamento de
imveis ou de mobilirio urbano; instituio de unidades de conservao; instituio de zonas
especiais de interesse social; concesso de direito real de uso; concesso de uso especial para
fins de moradia; parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; usucapio especial de
imvel urbano; direito de superfcie; direito de preempo; outorga onerosa do direito de
construir e de alterao de uso; transferncia do direito de construir; operaes urbanas
consorciadas; regularizao fundiria; assistncia tcnica e jurdica gratuita para as
comunidades e grupos sociais menos favorecidos; referendo popular e plebiscito; (iv) estudo
prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV).
O Estatuto da Cidade teve o cuidado de procurar evitar a superposio de institutos
jurdicos, institucionais ou tcnicos, pois explicitamente determinou que os instrumentos
mencionados neste artigo regem-se pela legislao que lhes prpria.
3.1. Instrumentos com Imediata Repercusso Ambiental
3.1.1. Direito de Preempo
O artigo 25 define os contornos do direito de preempo do Poder Pblico Municipal.
5

Por tal direito conferida ao Poder Pblico municipal preferncia para aquisio de imvel
urbano objeto de alienao onerosa entre particulares.
5 Por se tratar de ujna forma de interveno na propriedade privada, ainda que onerosa, tal direito no se estende s demais
entidades de direito pblico. exclusivo do Poder Pblico municipal.
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano
O direito de preempo, para ser legalmente exercido pelo Poder Pblico municipal,
demanda a existncia de determinadas condies legais bem caracterizadas e absolutamente
necessrias para que ele possa ser exercido. Em primeiro lugar, faz-se necessrio que haja uma
lei municipal,
6
diretamente emanada do Plano Diretor, qual cabe delimitar as reas em que
incidir o direito de preempo e fixar prazo de vigncia, no superior a cinco anos, renovvel
a partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de vigncia. Assim, ns poderamos definir
o direito de preempo como o direito de preferncia que outorgado ao Poder Pblico
municipal, por lei prpria, com delimitao espacial e temporal e com definio do objetivo do
exerccio da preferncia. A declarao do direito de preempo no obsta que se realizem
transaes entre particulares no imvel declarado sujeito sua incidncia. Dentro do prazo
legal, o Poder Pblico poder exerc-lo.
O direito de preempo somente ser exercido quando o Poder Pblico necessitar de
reas para: (i) regularizao fundiria; (ii) execuo de programas e projetos habitacionais de
interesse social; (iii) constituio de reserva fundiria;
(iv) ordenamento e direcionamento da expanso urbana; (v) implantao de equipamentos
urbanos e comunitrios; (vi) criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; (vi) criao de
unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; (vii) proteo de
reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico.
O proprietrio deve notificar sua inteno de alienar o imvel para que o Municpio, no
prazo mximo de trinta dias do recebimento da notificao, manifeste por escrito seu interesse
em compr-lo. notificao deve ser anexada proposta de compra assinada por terceiro
interessado na aquisio do imvel, na qual devero constar preo, condies de pagamento e
prazo de validade. Compete ao Municpio fazer publicar, em rgo oficial e em pelo menos
um jornal local ou regional de grande circulao, edital de aviso da notificao recebida e da
inteno de aquisio do imvel nas condies da proposta apresentada. Uma vez decorrido o
prazo, sem manifestao, fica o proprietrio autorizado a realizar a alienao para terceiros, nas
condies da proposta apresentada. To logo seja concretizada a venda a terceiro, o
proprietrio fica obrigado a apresentar ao Municpio, no prazo de trinta dias, cpia do
instrumento pblico de alienao do imvel. Caso a alienao seja processada em condies
diversas da proposta apresentada, nula de pleno direito. O Municpio poder, nos casos de
venda fora da proposta apresentada, adquirir o imvel pelo valor da base de clculo do IPTU
ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior quele.
desnecessrio dizer que o exerccio do direito de preempo deve ser feito mediante o
pagamento em dinheiro e que, igualmente, as verbas a ele destinadas estejam previstas em
rubrica oramentria prpria.
6 Trata-se de lei, em sentido formal.
Direito Ambiental
3.1.2. Transferncia do Direito de Construir
Uma das questes mais tormentosas que tm estado bastante presentes na vida de todas
as reas urbanas a resultante do conflito entre o estabelecimento de determinados padres
urbansticos e a limitao ao direito de construir. No raras vezes, projetos j autorizados e
licenciados tm sofrido enormes dificuldades para chegarem a bom termo, tendo em vista o
estabelecimento de padres diferentes daqueles vigentes poca da concesso das licenas ou
autorizaes. A Transferncia do Direito de Construir, em princpio, parece ser tuna boa alternativa
para a questo, pois por seu intermdio possvel compatibilizar o desenvolvimento
harmnico da cidade com a preservao de direitos individuais, em especial com o direito de
propriedade.
Na forma do artigo 35> a lei municipal, baseada no Plano Diretor, poder autorizar o
proprietrio de imvel urbano,
7
privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar,
mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no Plano Diretor ou em legislao
urbanstica dele decorrente, quando o referido imvel for considerado necessrio para as
seguintes finalidades: (i) implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; (ii)
preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico,
social ou cultural; (ii) servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas
ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social.
3.1.3. Concesso de Uso Especial
A Medida Provisria n
a
2.220, de 4 de setembro de 2001, que dispe sobre o uso especial de que
trata o l
e
do artigo 183 da Constituio> cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU e d
outras providncias, estabeleceu importantes normas ambientais. A Concesso de uso especial
tem expressa previso constitucional. Nos termos do artigo 1 da Medida Provisria n^
2.220/2001, aquele que at 31 de junho de 2001 possuiu como seus, por cinco anos, ininterruptamente e sem opo-
sio, at duzentos e cinqenta metros quadrados de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para sua
moradia ou de sua famlia, tem o direito concesso de uso especial para fins de moradia em relao ao bem objeto
da posse, desde que no seja proprietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de um imvel urbano ou rural A MP
admite, ademais, a concesso de uso especial coletiva para as populaes de baixa renda, nos
locais nos quais no se pode identificar o possuidor individual.
O artigo 5
9
da MP estabelece que facultado ao Poder Pblico assegurar o exerccio do
direito de concesso de uso tratado pelos artigos l
9
e2
9
em outro local, quando a ocupao do
imvel ocorrer, dentre outras, em rea de interesse para a preservao ambiental e para a
proteo de ecossistemas naturais. A Medida muito importante, pois no raras vezes se
estabelece uma contraposio entre os chamados
7 Aplicam-se as mesmas disposies para aquele proprietrio que doar imvel ao Poder Pblico, com vistas
realizao das atividades previstas nos incisos I, II, e UI do artigo 25.
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano
interesses sociais e os de preservao ambiental, com a ocupao de encostas de morros,
faixas marginais de proteo e outras reas ambientalmente sensveis e incapazes de assegurar
moradias adequadas para as pessoas. O Poder Pblico, agora, tem os instrumentos legais
adequados para providenciar a desocupao de reas extremamente perigosas e
ambientalmente sensveis e, ao mesmo tempo, conceder direito de uso de bens pblicos para
aqueles que necessitam ter uma habitao adequada.
3.1.4. Estudo de Impacto de Vizinhana
A lei estabeleceu, em seu artigo 36, uma importantssima inovao denominada Estudo
de Impacto de Vizinhana (EIV). O EIV dever estar previsto em lei municipal que definir as
atividades para cuja implantao o mencionado estudo se far necessrio, com vistas
obteno das licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento a cargo do
Poder Pblico municipal.
O IV, assim como o Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA), um aperfeioamento
das anlises de custo/benefcio de um determinado empreendimento. De acordo com o
determinado no artigo 37, o EIV ser executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do
empreendimento ou atividade quanto qualidade de vida da populao residente na rea e suas proximidades.
O contedo mnimo do EIV dever contemplar as seguintes questes:
(i) adensamento populacional;
(ii) equipamentos urbanos e comunitrios;
(iii) uso e ocupao do solo;
(iv) valorizao imobiliria;
(v) gerao de trfego e demanda por transporte pblico;
(vi) ventilao e iluminao; e
(vii) paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.
O EIV deve ser disponvel para a consulta por parte dos interessados.
O artigo 38 determina que: A elaborao do EIV no substitui a elaborao e a aprovao de Estudo
Prvio de Impacto Ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislao ambiental.
O EIV, conforme se pode facilmente verificar, uma evoluo do Estudo de Impacto
Ambiental sendo ambos espcies de Avaliao de Impacto Ambiental, AIA previsto na
Constituio para todas as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. Infelizmente, o
legislador deixou passar uma tima oportunidade para disciplinar adequadamente a avaliao
de impactos em atividades urbanas, especialmente as atividades no industriais. Todos
aqueles que militam na rea da proteo ao meio ambiente sabem que os estudos de impacto
ambiental tm uma vocao eminentemente industrial, ou, no mnimo, de projetos que
signifiquem interveno em ambiente no urbanizado. No entanto, mingua de outras
normas, o EIA passou a ser exigido pelos rgos ambientais para a implantao de shopping
centers, condomnios e outros empreendimentos semelhantes. Tais Estudos de Impacto, de
acordo
Direito Ambiental
com os seus termos de referncia, normalmente, tm por objetivo investigar os assuntos
relacionados como contedo mnimo do EIV. Penso que o EIV um instrumento mais do que
suficiente para que se avaliem os impactos gerados por uma nova atividade a ser implantada
em rea urbana - no se tratando de atividade industrial. Penso que o EIV nada mais do que
um EIA para rea urbanas e, data venia, creio ser completamente destituda de lgica ou razo a
obrigatoriedade de ambos os estudos.
3.1.4.1. Estudo de Impacto de Vizinhana no Municpio de So Paulo
O chamado Estudo de Impacto de Vizinhana teve a sua origem no Municpio de So
Paulo, mediante a edio da Lei Municipal n
2
11.426, de 18 de outubro de 1993, que disps
sobre a criao da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente e deu outras
providncias. Em seu artigo 23, IV, criou a figura dos Estudos e Relatrios de Impacto de
Vizinhana (EIVI/RIVI). inequvoca a semelhana com o ELA/RIMA estabelecido para a
anlise de requerimentos de licenciamento ambiental de projetos com significativo impacto
sobre o meio ambiente. O Decreto Municipal n
2
34.713, de 30 de novembro de 1994,
regulamentou administrativamente o RTVL Tal decreto foi alterado pelo Decreto Municipal n
9

36.613, de 06 de dezembro de 1996.
Determina o artigo l
2
do Decreto n
9
34.713/94 que: So considerados como de significativo impacto
ambiental ou de infra-estrutura urbana os projetos de iniciativa pblica ou privada, referentes implantao de obras
de empreendimentos cujo uso e rea de construo compatvel estejam enquadrados nos seguintes parmetros: I -
Industrial - igual ou superior a 20.000m
2
(vinte mil metros quadrados); II - Institucional - igual ou superior a
40.000m
2
(quarenta mil metros quadrados); III- Servios/comrcio ~ igual ou superior a 60.000 m
2
(sessenta mil
metros quadrados); IV - Residencial - igual ou superior 80.000 m
2
(oitenta mil metros quadrados). P Os
projetos de empreendimentos com diferentes categorias de uso, que tenham condies de implantao, construo e
funcionamento totalmente autnomos, sero considerados separadamente para os efeitos de enquadramento nos
parmetros estabelecidos neste artigo.
8

Uma vez que o empreendimento, que se pretenda seja implementado, esteja arrolado em
uma das categorias acima descritas, o interessado dever solicitar ao rgo municipal que
proceda tal enquadramento. Tal solicitao deve vir acompanhada do Relatrio de Impacto de
Vizinhana (RIVI), que dever conter os elementos que possibilitem a anlise da adequao do
empreendimento s condies do local da possvel futura implantao e de seu entorno. No
exigvel o RIVI nas seguintes hipteses:
(i) Projetos de empreendimentos destinados Habitao de Interesse Social (HIS),
construdos com recursos do Fundo Municipal de Habitao, e os
empreendimentos cujos novos parmetros urbansticos tenham sido aprovados
pela Comisso Normativa de Legislao Urbanstica - CNLU da
8 O 2
a
admite que outras obras ou empreendimentos possam ser includos na lista, desde que por decreto.
- Ensino Supriof Bissa/ Jurf$c9
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano j
Secretaria Municipal de Planejamento, conforme a Lei n
e
11.713, de 18 de maio de
1995;
(ii) Projetos de empreendimentos cujos parmetros urbansticos especficos tenham
sido fixados pela Secretaria Municipal de Planejamento - SEM- PLA para Zonas de
Uso Espacial Z.8-200 e os contidos em permetros de Leis de Operao Urbana;
(iii) Projetos de empreendimentos anteriormente aprovados com anlise do Relatrio
de Impacto de Vizinhana (RIVI); desde que sejam mantidas as categorias do uso e
no seja ampliada a rea total de construo compatvel;
(iv) Os projetos modificativos de empreendimento cujas obras j tenham sido
iniciadas ou os de reforma, com acrscimo de rea compatvel de at 20% (vinte por
cento), desde que mantida a categoria de uso.
0 Relatrio de Impacto de Vizinhana (RTVl) deve ser instrudo com os seguintes
documentos:
1 - Dados necessrios anlise da adequao do empreendimento s condies
do local e do entorno:
a) localizao e acesso gerais;
b) atividades previstas;
c) reas, dimenses e volumetria;
d) levantamento planialtimtrico do imvel;
e) mapeamento das redes de gua pluvial, gua, esgoto, luz e telefone para a
implantao do empreendimento;
f) capacidade do atendimento pelas concessionrias das redes de gua pluvial,
gua, esgoto, luz e telefone para a implantao do empreendimento;
g) levantamento dos usos e volumetria de todos os imveis e construes
existentes localizadas nas quadras limtrofes s das zonas de uso constantes da
legislao de uso e ocupao do solo das quadras limtrofes;
h) indicao dos bens tombados pelo CONPRESP ou pelo CONDEPHAAT no
raio de 300 (trezentos) metros contados do permetro do imvel ou dos imveis
onde o empreendimento ser localizado.
II Dados necessrios anlise das condies virias da regio:
a) entradas, sadas, gerao de viagens e distribuio no sistema virio;
b) sistema virio e de transportes coletivos do entorno;
c) demarcao de melhoramentos pblicos, em execuo ou aprovados por lei;
d) compatibilizao do sistema virio com o empreendimento;
e) certido de diretrizes fornecida pela Secretaria Municipal de Transportes.
III - Dados necessrios anlise das condies ambientais especficas do local e
seu entorno:
a) produo e nvel de rudo;
b) produo e volume de partculas em suspenso e de fumaa;
Direito Ambiental
c) destino final do entulho da obra;
d) existncia de recobrimento vegetal em grande parte do terreno.
3.1.4. LI. Mecanismo de Anlise do RIVI
O artigo 4
9
do Decreto Municipal (SP) n
e
34.713, de 30 de novembro de 1994, determina
que a anlise do RIVI dever ser feita por uma Comisso que funcionar junto Secretaria de
Habitao e Desenvolvimento Urbano, formada por 1 (um) representante da Secretaria de
Habitao e Desenvolvimento Urbano, da Secretaria Municipal de Transportes e da Secretaria
do Verde e do Meio Ambiente. Tal Comisso tem o prazo de 10 (dez) dias para se pronunciar
sobre o RIVI; em seguida, deve remeter o RIVI para a apreciao da Secretaria do Verde e do
Meio Ambiente, que decidir com base no parecer encaminhado.
3.2. Plano Diretor e Gesto Democrtica da Cidade
O instrumento jurdico mais importante para a vida das cidades o Plano Diretor, pois
dele que se originam todas as diretrizes e normativas para a adequada ocupao do solo
urbano. segundo o atendimento das normas expressas no Plano Diretor que se pode avaliar
se a propriedade urbana est, ou no, cumprindo com a sua funo social tal qual determinado
pela Lei Fundamental da Repblica. Assim que determina o artigo 39: A propriedade urbana
cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano
diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao
desenvolvimento das atividades econmicas, observadas as diretrizes previstas no art. 2
a
do prprio
Estatuto da Cidade. O Plano Diretor lei formal, no podendo ser substitudo por decreto ou
outro ato administrativo de qualquer natureza. Como instrumento bsico da politica de
desenvolvimento e expanso urbana, ele parte integrante e indissocivel do processo de
planejamento municipal. Tanto o plano plurianual como as diretrizes oramentrias e o
oramento anual devem incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. Isto, entretanto,
ainda no vem se realizando na prtica No pouco comum que normas de diversas
hierarquias contrariem, frontalmente, as diretrizes do Plano Diretor municipal.
O Plano Diretor no pode se limitar s reas de expanso urbana do municpio, pois
deve abranger todo o territrio municipal, inclusive as reas rurais, quando houver. Com vistas
a manter-se atualizado, o Plano Diretor deve ser submetido a um processo de ampla reviso a
cada 10 anos.
3.2.1. Elaborao Democrtica das Normas do Plano Diretor
O estatuto da cidade definiu preceitos de participao cidad, mnimos, a serem
observados quando da elaborao dos Planos Diretores dos diferentes Municpios, a saber:
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano
a) promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade;
b) publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;
c) acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.
3.2.2. Obrigatoriedade do Plano Diretor
A existncia do Plano Diretor obrigatria para cidades:
a) com mais de vinte mil habitantes;
b) integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
c) onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4
a

do artigo 182 da CF;
d) integrantes de reas de especial interesse turstico;
e) inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com sig-
nificativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
O contedo mnimo do Plano Diretor deve contemplar o seguinte:
a) a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edi-
ficao ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de
demanda para utilizao, na forma do art, 5
9
do Estatuto da Cidade;
b) disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 do estatuto;
c) sistema de acompanhamento e controle.
3*2.3. Gesto Democrtica da Cidade
O Estatuto estabeleceu uma relao de instrumentos com vistas a assegurar a gesto
democrtica da cidade. Tais instrumentos so, a saber:
(i) rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal;
(ii) debates, audincias e consultas pblicas;
(iii) conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e
municipal;
(iv) iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.
O legislador assegurou uma enorme variedade de instrumentos aptos a assegurar a
participao cidad em todos os aspectos da vida urbana. No se deve esquecer, contudo, que,
em face da autonomia constitucional dos Estados e dos Municpios em relao Unio, estes
devero estabelecer, em leis prprias, os
| Direito Ambiental
mecanismos de participao que devero guardar simetria com os estabelecidos em mbito
federal.
Diante da importncia crucial que os oramentos pblicos desempenham na vida de
qualquer coletividade, o artigo 44 determinou que: No mbito municipal, a gesto oramentria
participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. # desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e
consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual,
como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. O artigo merece reflexo, pois
determina uma condio prvia para a aprovao do plano plurianual que no encontra
amparo na CF, seja na forma procedimental, seja na imposio de limitaes ao exerccio da
soberania popular por meio de seus representantes. Acredito que a matria ser submetida
apreciao do egrgio STF para decidir quanto sua constitucionalidade.
O artigo 45, igualmente, apresenta questes de constitucionalidade que no so simples.
Assim que determina o mencionado artigo: Os organismos gestores das regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o
pleno exerccio da cidadania. O controle dos rgos administrativos, na forma da CF, pode ser
exercido por duas vias: (i) interna e (ii) externa. O controle interno se faz pelos rgos de
controle do prprio Poder em questo; j o controle externo se fez pelo Poder Legislativo, com
o auxlio do Tribunal de Contas. indiscutvel que o Ministrio Pblico, igualmente, exerce
um importante papel no controle da legalidade dos Poderes. A participao popular no
controle dos diferentes atos administrativos se faz por meio da representao aos Poderes
Pblicos, ou pela ao popular. Como compatibilizar os preceitos constitucionais com a norma
contida no artigo 45 uma questo que, em minha opinio, est aberta.
3.2.3.1. Loteamento fechado
Uma tendncia que tem se verificado em muitas cidades a construo dos chamados
loteamentos fechados, que no so condomnios, haja vista que as reas comuns so
pblicas e doadas municipalidade, nem loteamentos clssicos, pois implicam um
determinado grau de controle de circulao e acesso. O campo permanece sem uma legislao
de regncia, muito embora as Cortes de Justia tenham admitido a hiptese, desde que sem
carter obrigatrio para a associao. Normalmente, o mecanismo funciona com a constituio
de uma associao de moradores que congregue a maioria dos adquirentes de lotes dos
loteamentos fechados e tais associaes se encarregam de prover alguns servios para os
moradores, com nfase para a segurana. Loteamento. Associao de moradores. Cobrana de
taxa condo- minial. Precedentes da Corte. 1. Nada impede que os moradores de determinado
loteamento constituam condomnio, mas deve ser obedecido o que dispe o art. 8
e
da Lei n
a

4.591/64. No caso, isso no ocorreu, sendo a autora sociedade civil e os esta-
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano
tutos sociais obrigando apenas aqueles que o subscreverem ou forem posteriormente
admitidos. 2. Recurso especial conhecido e provido.
9

4. Concluso
O Estatuto da Cidade uma norma jurdica que veio estabelecer os princpios gerais a
serem adotados para a boa gesto da vida urbana. Este captulo no se preocupou em realizar a
anlise integral do Estatuto, levando em conta os aspectos ambientais da norma. evidente,
contudo, que gerir cidades produzir impactos sobre o meio ambiente - positivos ou negativos.
Como um todo, a lei positiva. verdade que ela muito mais uma consolidao de prticas
administrativas que vm sendo implementadas em diversas urbes brasileiras. As questes
referentes consti- tucionadade de algumas normas sero dirimidas pela nossa mais elevada
corte, fazendo uma adaptao da norma aos termos da CF vigente.
9 STJ - REsp 623274 / RJ. Relator Ministro Carlos Alberto Direito. 3 Turma. DJ 18.06.2007, p. 254.
QUARTA PARTE
PROTEO JURDICA DA DIVERSIDADE
BIOLGICA

I
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo
Captulo XV A Perda da Diversidade Biolgica como um
Problema Contemporneo
1. Introduo
A percepo de que certos elementos do mundo natural esto desaparecendo em funo
da atividade humana um fenmeno social muito antigo e que, praticamente, acompanha a
vida do Ser Humano sobre o Planeta Terra. Para o pensamento ocidental, a primeira
constatao de mudanas negativas no meio natural que cerca o Homem foi feita por Plato
em seu clebre dilogo Crto, no qual ele lamenta, aci- damente, o estado de degradao
ambiental do mundo que lhe era contemporneo.
1
Mesmo sociedades tidas como "primitivas
e paradisacas foram responsveis pela extino de espcies. Paul R. Ehrlich
2
demonstra que os
Maori, em menos de 1.000 anos de presena na Nova Zelndia, promoveram a extino de
cerca de 13 espcies de Moa (pssaro sem asas), em funo de caa intensiva e da destruio de
vegetao. H suspeitas de que a apario do Homem no continente americano pode ter contri-
budo fortemente para a extino de pelo menos duas espcies de mamferos.
3
Pesquisas
arqueolgicas demonstram que mesmo comunidades pr-histricas poderiam ter levado
inmeros animais extino. No seria exagerado dizer que a convivncia natural do Ser
Humano com outros animais , eminentemente, semelhante luta pela sobrevivncia e
evoluo natural que se verifica entre todas as espcies.
Como quer que seja, o fim da megafauna foi a mais importante extino de animais do planeta desde
a poca dos dinossauros, podendo ser considerada importante por ter sido contempornea do ser humano e,
portanto, possivelmente relacionada ao deste. Entretanto, seria mesmo correto atribuir ao homem essa
destruio, ou seria apenas nossa conscincia pesada a sugerir tais hipteses? No sabemos, mas o estudo da
megafauna extinta por essa ligao umbilical com o ser humano promete continuara concentrara ateno dos
pesquisadores do passado pr-histrico e a gerar novos conhecimentos co-evolu- cionrios entre humanos e
animais. 4
1 Paulo de Bessa Antunes. Dano Ambiental: Uma Abordagem Conceituai, p. 26.
2 Paul R. Ebxlich. Human Natures - Genes, Cultures, and the Human Prospect. Washington: Island Press/Shearwater Books, 2000, p.
242.
3 Jared Diamond. De lingalit parmi ls socits - Essai sur LHomme et LEnvironnement dans Lhistoire. Paris: Galimmard, 2000, p. 45.
4 Pedro Paulo Funari e Francisco Silva Noeili. Pr-Histria do Brasil. So Paulo: Contexto, 2002, p. 57.
337 -
Direito Ambiental
Alis, o estado do mundo natural tem servido, principalmente, como um paradigma para
a crtica dos modelos polticos vigentes e para a busca da construo de outros novos. Os atuais
problemas referentes perda de diversidade biolgica no so diferentes, nem poderiam s-lo.
importante que no percamos de vista que, em grande parte da discusso sobre perda de
diversidade biolgica, existe um certo grau de arrogncia humana, na medida em que nos
consideramos capazes de produzir danos irreversveis Terra. Quanto ao particular, no posso
deixar de fazer referncia lcida e perspicaz anotao de Gould,
5
n verbis:
Esta dechrao de nossa impotncia poderia ser contestada se ns, apesar de termos chegado tarde,
tivssemos hoje algum poder sobre o futuro do planeta. Mas no temos poder nenhum, apesar da imagem
distorcida que fazemos de nossa prpria fora. No temos, na prtica, nenhum poder sobre a Terra, em
termos de escala de tempo geolgico de nosso planeta. Toda a megatonelagem de todos os nossos arsenais
nucleares soma apenas um dcimo de milionsimo da fora do asteride de dez quilmetros que pode ter
desencadeado a extino em massa do Cretceo. Ainda assim a Terra sobreviveu quele choque e, com a
extino dos dinossauros, abria-se o caminho para a evoluo dos mamferos maiores, entre eles os seres
humanos. Tememos o aquecimento global, mas nem mesmo o mais radical dos modelos fala de uma Terra to
quente quanto a que havia em muitas etapas prsperas e felizes do passado pr-humano.
H que ser considerado, porm, que esta , nada mais, nada menos, a prova irrefutvel de
que a atual discusso se faz no interior de quadros polticos, econmicos e sociais bastante
definidos. O que importa ao atual debate um preciso grau de perda de diversidade biolgica,
com influncias temporais e econmicas muito definidas.
6

Evitar a perda de diversidade biolgica, em uma escala geolgica de tempo, por exemplo,
absolutamente impossvel para os limites da capacidade do Homem. Mayr
7
assinala que os
organismos so condenados extino, a menos que se alterem continuamente. A perda de diversidade
biolgica como consequncia da prpria evoluo um fenmeno corriqueiro e no deve
impressionar.
8
A extino, ou melhor, as extines ocorrem de tempos em tempos e so parte
da histria da Terra e do prprio Universo. Leakey e Lewin9 falam de cinco extines em
massa antes da nossa era - causadas por razes naturais - e de uma sexta extino em massa,
que
5 Stephan Jay Gould. Dedo Mindinho e Seus Vizinhos - Ensaios de Histria Natural (traduo de Srgio Flaksinan). So Paulo:
Companhia das Letras, 1993, pp. 46-47.
6 Pauio de Bessa Antunes. Dano Ambiental: Uma Abordagem Conceituai, passim.
7 Ernst Mayr. O Desenvolvimento do Pensamento Biolgico (traduo de Ivo Mamnazzo; reviso tcnica
de Jos Maria G. de Almeida Jr.) Braslia: UnB, 1998, p. 540.
8 Charles Darwin. The origin of species - by means of natural selection or the preservation of favoured
races in the struggle for life. New York: Bantam Books, pp. 259 e seguintes.
9 Richard Leakey e Roger Lewin. La Sbme Extinction voluon et Catastrophes (traduit par Vincent Fleury). Paris:
Flammaiion, 1999, passim.
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo |
a de nosso tempo, causada por fatores humanos, motivo que a toma diferente de todas as que a
precederam. Entretanto, como foi salientado, a simples presena humana implica um fator
diferenciado de extino, com ritmos particulares. Se observarmos a questo do ponto de vista
puramente biolgico, o Ser Humano est, em suas condies prprias, lutando pela
sobrevivncia, assim como as demais espcies. A questo se a luta que est sendo
desenvolvida pode, ou no, assegurar uma sobrevivncia em longo termo, ou se meramente
imediatista. Os mesmos autores estimam que 30 bilhes de espcies tenham existido sobre a
face da Terra desde a apario dos primeiros organismos multicelulares. Acredita-se que,
atualmente, existam cerca de 30 milhes de espcies vivas, o que significa que cerca de 99,99%
de todas as espcies j foram extintas.
10
Os nmeros, certamente, so impressionantes. No
deve ser esquecido, entretanto, que h enorme controvrsia sobre a quantidade real de espcies
existentes sobre o planeta, assim como do ritmo da marcha da extino. Ao que parece, as
informaes disponveis encontram-se muito mais em um terreno especulativo do que em um
campo de segurana e certeza. A variao para o nmero de espcies existentes em nosso
planeta demonstra quo pouco seguros so os clculos at aqui utilizados. A prpria definio
de espcie altamente controversa. Parte-se de um patamar mnimo de 3 milhes de espcies e
chega-se a um nmero de 100 milhes; desnecessrio dizer que o grau de variao excessivo.
Sabe-se que foram descritas cerca de 1,7 milho de espcies, das quais um pouco mais de 1 mi-
lho so de insetos, 250.000 de plantas superiores e cerca de 4.500 mamferos.
11
Uma crtica
bastante severa quanto aos mtodos de calcular o nmero de espcies, bem como a taxa de
extino, pode ser encontrada em Lomborg.
12
Na contramo, ele afirma: Never before have there
been so many species as there are now.
,513

importante, tambm, que estejamos atentos para o fato de que, ao falarmos de perda de
diversidade biolgica, necessariamente, estamos falando de determinadas espcies e no de
outras, pois claro que a morte parte da prpria vida. De fato, todo o nosso discurso, por
social, est pleno de um receio de perda da vida em sociedade tal qual a conhecemos e,
portanto, ao lutarmos pela preservao da diversidade biolgica, de fato, estamos lutando pela
nossa sobrevivncia em um horizonte visvel de tempo. A luta pela preservao da diversidade
biolgica encerra, portanto, um receio da prpria extino da sociedade e do planeta que a
contm. A questo da proteo da diversidade biolgica contra as perdas deve ser enfocada,
portanto, do ponto de vista social, pois do ponto de vista cientfico existe um relativo grau de
certeza de que a extino o destino final.
14
Isto nos remete a questes teolgicas e
10 Richard Leakey e Roger Lewin. la Sixime Extinction - volution et Catastrophes, p. 56.
11 Fraser D. M Smith; Gretchen C. Daily e Paul R.Ehrlich. Human population dynamics and biodiversity loss, in Swanson,
Timothy M, (edited by). The economic and ecology of biodiversity decline - The forces driving global change. Cambridge: Cambridge
University, 1998, p. 126.
12 Bjom Lomborg. The Skeptics! Environmentalist Measuring the Real State of the World. Cambridge: Cambridge University Press,
2001, pp. 249-256.
13 Bjom Lomborg. The Skeptical Environmentalist, p. 249.
14 Stephen W. Hawking A Brief History of Time 6om the Big Bang to Black Holes. New York; Bantam, 1989, pp 121-149.
Direito Ambiental
morais que, infelizmente, fogem dos limites deste trabalho. O raciocnio que vem sendo
desenvolvido neste pargrafo no tem por finalidade diminuir ou reduzir o significado que a
perda de diversidade biolgica tem para a nossa sociedade concreta no tempo presente. Ao
contrrio, dando-lhe a dimenso histrica precisa, fica mais fcil entender-lhe o significado,
bem como perceber as suas limitaes sociais. Gould,
15
analisando o problema da preservao
de uma determinada espcie, afirmou:
No resolvemos proteger os esquilos vermelhos do monte Grahan porque estejamos preocupados com
a estabilidade planetria num uturo distante que provavelmente no vai nos incluir. Estamos tentando
preservar populaes e certos meios ambientes porque o conforto e a decncia presentes de nossas vidas, bem
como das vidas das espcies que conosco compartilham o planeta, dependem desta estabilidade.
O mesmo autor
16
acrescenta:
(...) estou disposto a empregar todas as minhas energias na defesa das espcies, mas no podemos
lutar pela preservao de todo e qualquer gene, a menos que encontremos algum modo de abolir a prpria
morte (porque muitos organismos individuais apresentam mutaes singulares).
Finalizando a introduo ao presente captulo, parece-me relevante deixar consignado
que, efetivamente, diante do incalculvel nmero de micro-organismos e insetos, a maior
preocupao com a perda da diversidade biolgica est voltada para a extino de animais
superiores que, ipso facto, passam a se constituir em uma elite biolgica que recebe um grau
maior de proteo vis--vis aos demais seres vivos. Isto corresponde ao simples fato de que o
Homem quem define, concreta- mente, o que deve e o que no deve ser protegido e
conservado. Este fenmeno pode ser facilmente constatado com a eleio de certos animais
para serem domesticados, animais-smbolos para a proteo ambiental, como, por exemplo, o
urso panda ou o mico-leo dourado.
2. A Dimenso da Atual Perda de Diversidade Biolgica
A perda da diversidade biolgica decorrente de mltiplos fatores. Obviamente que ela
somente poder ser minimizada se tais fatores forem enfrentados de forma estrutural e no se
forem atacadas, apenas, as consequncias do fenmeno. Um primeiro fator que tem sido
destacado o chamado consumo excessivo e no sustentvel realizado pelas populaes que se
encontram nos chamados pases de primeiro mundo e parcelas mais favorecidas dos pases do
terceiro mundo e das economias de transio.
15 Stephan Jay Gould, Dedo Miudinho e Seus Vizinhos, p. 46.
16 idem, pp. 41-42.
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo
Ehirning
17
sustenta que a maior parte das ameaas ao meio ambiente que, pouco a pouco, avultam por sobre o
mundo, desde a contaminao da gua do subsolo mudana no clima, subproduto da riqueza. claro que a
maior capacidade de consumo implica um consumo maior de recursos ambientais. Esta
hiptese, contudo, deve ser considerada em termos. E indiscutvel que o maior avano nos
mecanismos de proteo ambiental encontra-se nos pases com maior nvel de renda e, portanto,
de consumo. Alis, a proteo do meio ambiente e, portanto, da diversidade biolgica somente
se toma uma questo central quando ultrapassados certos nveis de renda.
18

A presso causada pela pobreza
19
sobre os recursos naturais no deve ser menosprezada.
Quanto ao particular, julgo ser conveniente trazer a lume a seguinte assertiva de Flavin:
20
f
Considerados h muito como questes distintas, confiadas a rgos governamentais independentes, os problemas
ecolgicos e sociais so, na rea- Udade, interligados e se reforam mutuamente. Veja-se o exemplo da cidade
do Rio de Janeiro. Nos ltimos 100 anos, aproximadamente, a sua populao cresceu cerca de
134%, enquanto a populao que habita em favelas apresentou um crescimento da ordem de
463%;
21
chega-se a falar em 1/3 da populao da regio metropolitana habitando em favelas.
22

No difcil avaliar a presso qual a diversidade biolgica submetida em funo desta
situao. Alm do quadro da presso urbana que, em maior ou menor escala, existe nos pases
em desenvolvimento, h que se considerar as presses agrcola, pecuria e madeireira que so
considerveis. Um outro aspecto que no pode ser desprezado que a presso da pobreza se faz
sentir nos oramentos pblicos, que passam a incluir prioridades que, nem sempre, esto
relacionadas com a proteo da diversidade biolgica.
Um aspecto da perda da diversidade biolgica que no tem merecido a mesma ateno da
comunidade internacional o que diz respeito perda da diversidade cultural entre os
diferentes povos, em especial das chamadas populaes indgenas e comunidades locais. Funari
e Noelli
23
sustentam que:
O desaparecimento das lnguas nativas est ocorrendo em todo o mundo dado o processo de
globalizao, com 95% das lnguas vivas em risco de extin- ro por causa da morte de seus falantes e do
abandono da lngua nativa em favor de lnguas dominantes, como o ingls, o francs, o espanhol, o portugus, o
hindi e o chins.
17 Allan B. Dunning. Acabando com a Pobreza, in Solve o Planeta! Qualidade de Vida 1990. So Paulo: Globo, 1990, p. 184 (pp.
173-193). Ver: http://www.mma.gov.br/port/se/Pesquisa/valores.l1t2nl, acesso em 12/7/2002.
18 Ronaldo Seroa da Motta. Desafios ambientais da economia brasileira. IPEA: textos para discusso n 509, 1997, n
http://www.ipea.gov.br/pub/td7t.pdf.
19 Christopher Elavin. "Planeta rico, planeta pobre, in Lester R. Brown. Estado do Mundo 2001. Salvador: UMA, 2000, p. 5.
20 O Globo. 28/4/2001. Favela j tem 17% da populao.
21 O Estado de S.Paulo. 14/12/2001. Segundo pesquisa crescimento das velas galopante.
22 Pedro Paulo Funari e Noelli, Pr-Histria do Brasil. So Paulo: Contexto, 2002, p. 66.
23 Mrcio SantillL Os Brasileiros e os ndios. So Paulo: Senac, 2000, p. 14.
.342.
Direito Ambiental
A perda da diversidade biolgica, em minha opinio, deve ser encarada sob dplice
aspecto:
(i) perda de diversidade de flora e faxina; e
(ii) perda de diversidade cultural.
Ambos os aspectos so indissociveis e no podem ser tratados separadamente, sob pena
de a questo restar mal compreendida. Se considerarmos somente as populaes indgenas
brasileiras, veremos que existem cerca de 217 etnias que se expressam em, aproximadamente,
170 lnguas.
24

2.1. O Banco Mundial e a Perda de Diversidade Biolgica
As relaes entre a necessidade de desenvolvimento econmico e a destruio das reas
florestais bastante evidente; igualmente evidentes so as relaes entre a destruio das
florestas e a pobreza, tanto assim que o Banco Mundial aponta que a rea ocupada por
florestas nos pases em desenvolvimento foi reduzida metade em aproximadamente um
sculo.
25
Este quadro, contudo, no recente. Ao contrrio, a presso humana sobre as florestas e
seus diversos recursos to antiga quanto a prpria existncia dos seres humanos. Como
observa Perlin:
26

Os sumerianos, que estabeleceram a primeira sociedade urbana h mais de quatro mil anos no Crescente
Frtil, usavam o signo cuniforme gis, que determinava os tipos de madeiras e objetos de madeira, em palavras
que significavam projeto [de um edifcio]", modelo e arqutipo Architkton, que na Grcia clssica
chegou a significar chefe de obras e da qual ns derivamos a palavra arquiteto, significa literalmente
"principal trabalhador em madeira.
O prprio Banco Mundial reconhece o papel econmico desempenhado pela explorao
florestal e, igualmente, reconhece o negativo papel que desempenhou em matria de
desenvolvimento florestal, pois grande parte de seus financiamentos voltados para a utilizao
econmica das florestas serviu de agente indutor da destruio e degradao florestal e
ambiental Desde a sua criao, o Banco Mundial financiou 94 projetos florestais.
27
Estes projetos
custaram 2,5 bilhes de dlares americanos. A proteo ambiental, contudo, no fazia parte das
preocupaes deles. Um dos exemplos mais gritantes de poltica equivocada o do chamado
Polonoroeste, em Rondnia, BrasiL Com financiamento do Banco Mundial, foi promovida uma
gran
24 Banco Mundial, Le Secteur Forestier, Washington, 1992, p. 10.
25 lohn Perlin. Histria das Florestas. Rio de Janeiro: Imago, 1992, p. 31.
26 Considerando-se a data do texto consultado.
27 Raymond F. Mikesell e Lawrence F. Willians International Banks ans the Environment from Growth to Sustainnability: An
Unmshed Agenda. San Francisco: Sierra Club Books, 1992, p. 165.
tmi * fcnsmo Sypnor Byrsa*
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo
de devastao ambiental e gerados inmeros problemas sociais de difcil soluo. O projeto de
colonizao iniciado em 1982 foi considerado um fracasso pelo presidente do Banco Mundial,
Barber Conable, em 1987.
28
Foi a partir da constatao de polticas ambientalmente desastrosas e
da prpria presso da opinio pblica internacional que o Banco Mundial assumiu o
compromisso de no conceder financiamentos para projetos florestais sem que rigorosos
estudos de impacto ambiental fossem realizados previamente.
29
Devido ao importantssimo
papel desempenhado pelo Banco Mundial como agente de fomento econmico, de se esperar
que o seu comprometimento seja efetivo e verdadeiro, o que trar significativas alteraes no
quadro global de proteo dos recursos ambientais.
2.2. O Brasil e a Perda da Diversidade Biolgica
2.2.1. O Difcil Relacionamento com os Povos Autctones
A chegada dos portugueses ao Brasil ocorreu dentro de um contexto bastante peculiar e
mtico, segundo o qual aqui havia uma espcie de paras terrestre pronto para fornecer aos
europeus tudo aquilo que eles necessitavam e desejavam, de uma forma tranqila e
permanente. As populaes locais eram vistas como remanescentes do den ou, no mnimo,
como os bons selvagens que provavam a existncia do estado da natureza, to caro a Hobbes,
Locke e Rousseau. As populaes indgenas existentes no Brasil, como de resto em toda a
Amrica, foram uma revelao para os portugueses.
30
A revelao foi de tal ordem que, sem dvida
alguma, os preconceitos e vises distorcidas que, desde o incio, marcaram as relaes dos
ocidentais com as populaes autctones, permanecem como um pano de fundo, por exemplo,
para as modernas questes referentes proteo da diversidade biolgica. A diferena em
relao a todos os modos de vida, at ento conhecidos, fez com que as populaes autctones,
no sem uma enorme carga de incompreenses, fossem consideradas como povos sem
histria.
31

O universo mtico povoava a ideia dos europeus sobre o Nvo Mundo e, de certa forma,
ainda povoa, visto que eles nunca conseguiram compreender os pvos autctones que
habitavam nesta parte do planeta, uma vez que os preconceitos ainda esto presentes,
32
o que se
pode demonstrar em toda plenitude nos primeiros relatos de viagens elaborados por diferentes
viajantes, ao entrar em contato com as novas terras e povos. Mesgravis e Pinsky33 afirmam que,
em linhas gerais, os relatos des-
28 Banco Mundial, ob. cit., p. 21.
29 Thomas E. Skidmore Uma Histria do Brasil (traduo de Raul Fiker). So Paulo: Paz e Terra, 2* ed., 1998, p. 30.
30 Bruce G. Trigger. Les Indiens, la Fourrure et les Blancs - Franais et Amerindiens en Amrique du Nord (traduit par Georges Khal).
Qubec: Boral/Seuil, 1992, p. 13.
31 Bruce G. Trigger. Les Indiens, la Fourrure et les Blancs, p. 35.
32 Laina Mesgravis e Carla Bassanazi Pinsky. O Brasil que os Europeus Encontraram. So Paulo: Contexto, 2002, p. 9.
33 Bartolom de las Casas. Brevssima Relao da Destruio das ndias (traduo Jlio Heruriques). Lisboa: AncEgona, 1997, p.
35.
Direito Ambiental
creviam o novo continente como tendo clima agradvel, natureza exuberante, habitantes cordiais e inocentes
~ descries paradisacas. A viso mtica e paradisaca da terra e de seus habitantes, no entanto, no
foi suficiente para impedir que o Frei Bartolom de Las Casas escrevesse:
"Todas as coisas que nas ndias sucederam, desde o seu maravilhoso descobrimento e desde que para elas
foram espanhis para ficar algum tempo, e depois no seguimento disso at aos dias de hoje, em toda sorte
admirveis tm sido essas coisas, e to inacreditveis a quem as no viu, que parecem ter obscurecido e silenciado
e muitas delas posto no olvido todas quantas, por mais faanhosas, nos sculos passados se viram e ouviram no
Mundo. Entre estas esto as matanas e estragos de gentes inocentes, e os despovoamentos de aldeias, provncias
e reinos que nessas ndias se tm perpretado, e todas as outras no de menor espanto.
>34

Os europeus, ao chegarem ao Novo Mundo, nunca foram capazes de reconhecer, nos
habitantes autctones, o outro como titular de direitos e detentor de personalidade e dignidade.
O discurso da revelao do paraso mtico jamais incorporou o fato de que as novas terras eram
habitadas por pessoas de carne e osso e, como tal, portadoras de virtudes e defeitos. E sobre esta
forma de ver o Novo Mundo que se construiu a concepo de proteo das florestas que, aos
olhos dos europeus ~ e da cultura ocidental -, eram inabitadas, despovoadas de iguais e,
portanto, aptas para serem tratadas, nica e exclusivamente, desde a tica do colonizador.
O raciocnio descrito vlido, seja para a desenfreada destruio das florestas - habitat dos
povos autctones -, seja para o congelamento da cobertura vegetal, pois ambas as vises
solapam diretamente a forma nativa de produo material da vida das populaes indgenas.
Paulatinamente, foi sendo criado o chamado ndio genrico, que , exatamente, a consolidao
de todas as vises estereotipadas que foram sendo criadas em relao aos indgenas. O ndio
genrico no possui uma etnia definida, uma lngua definida, nome, enfim, nada. uma no-
pessoa.
2.2.2. Novos Povos
Uma consequncia inesperada da chegada dos europeus Amrica foi a constituio de
populaes rurais no~indgenas, com as origens mais diversas, que estabeleceram modos de
vida os mais diferenciados. Refiro-me s populaes caipira, caiaras, cabocla, sertaneja e gacha,
bem como as ribeirinhas da Amaznia.
35
O
34 Antnio Carlos Diegues e Renato S. V. Arruda (Orgs.). Saberes Tradicionais e Biodiversidade no Brasil Brasia; MMA, 2001, p. 30.
35 Charles R. Boxer. A Idade de Ouro do Brasil - Dores de Crescimento de uma Sociedade Colonial (traduo de Nair de Lacerda). Rio
de Janeiro: Nova Fronteira, 2000, p. 271.
\
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo
processo de miscigenao, assim como a introduo de novos colonos brancos,
36
gerou um
conjunto muito diferenciado de populaes tradicionais que, conjuntamente, com os indgenas,
jogam um papel muito relevante na proteo da diversidade biolgica mediante o domnio de
tcnicas e saberes denominados conhecimentos tradicionais.
3. Perda de Diversidade Biolgica nos Biomas Brasileiros
A enorme extenso territorial do Brasil faz com que o pas tenha uma imensa quantidade
de espcies de flora e fauna, cuja variabilidade ainda no foi suficientemente contabilizada. O
foco principal, naquilo que se refere proteo da diversidade biolgica na imensido
territorial de nosso pas, tem sido dirigido para a Amaznia e a Mata Atlntica, havendo um
princpio de conscientizao quanto ao pantanal e um quase-abandono de biomas como o
Cerrado e a Caatinga. No pretendo fazer um estudo aprofundado sobre a perda de diversidade
biolgica em cada um dos biomas brasileiros, mas, to somente, dar uma notcia sobre o atual
estado da arte, dentro dos limitados objetivos deste trabalho. Seguindo o mainstream, abordarei
com um pouco mais de detalhes a Amaznia e a Mata Atlntica, no deixando, contudo, de dar
informao sobre os demais biomas.
3.1. Perda de Diversidade Biolgica na Amaznia
A colonizao do Brasil, durante muitos anos, limitou-se s terras costeiras. A penetrao
na Amaznia somente se fez muito mais tarde. A percorrida casual do Rio Amazonas, levada a cabo por
Orellana, desde quase sua nascente at a desembocadura, tampouco supe um conhecimento nem sequer remoto do
pas nem da gente que o habitava.
37
A regio amaznica somente comeou a ser colonizada pelos por-
tugueses na segunda dcada do sculo XVII. Desde aquela poca, j existiam ideias distorcidas
e mirabolantes sobre a regio. Uma das mais extravagantes foi a de Estcio da Silveira, que
desejava l produzir cana-de-acar.
38
Fato que a Amaznia permaneceu, durante muitos anos,
completamente margem da sociedade nacional. Antes do sculo XIX, os portugueses haviam
se limitado a fundar algumas cidades e consolidar a posse do territrio. A presena indgena
permaneceu predominante pelo menos at 1850.
39
O primeiro grande ciclo econmico
ocorrido na Amaznia teve incio no sculo XIX, foi o chamado ciclo da borracha, cuja primeira
36 JosefLna Oliva de Coll. A Resistncia. Indgena - do Mxico Patagnia, a. Histria da Luta dos ndios contra os Conquistadores
(traduo de lurandir Soares dos Santos). Porto Alegre: LPM, 1986, 2
J
ed-, p. 190.
37 Charles R. Boxer. A Idade de Ouro do Brasil - Dores de Crescimento de uma Sociedade Colonial (traduo de Nair de Lacerda). Rio
de Janeiro: Nova Fronteira, 2000, p. 292.
38 Carlos Arajo Moreira Neto. ndios da AmazniaDeMaioria a Minoria (17501850). Petrpolis: Vozes, 1988, passim.
39 Rinaldo Moraes. Os Grandes Projetos na Amaznia, Gazeta Mercantil, 28/3/2002. Edio especial 4 aniversrio, p. 4.
Direito Ambiental
fase ocorreu entre os anos 1890-1911.
40
Nesta primeira fase ocorreram diversos episdios
politicamente significativos, tendo como elemento principal a incorporao do Acre ao
territrio nacional, cuja stira foi to bem elaborada por Mrcio de Souza, em seu conhecido
Galvez, Imperador do Acre. Foi somente no sculo XX que, efetivamente, a regio foi incorporada
5

ao restante do pas.
Em relao ao assunto objeto de nosso estudo, o momento mais importante para a sua
compreenso a dcada de 70 do sculo XX, quando foi planejado um grande projeto de
ocupao da Amaznia, cujos vetores principais foram a rodovia transa- maznica e a
perimetral norte. Ambos os projetos virios foram abandonados prpria sorte. Foi tambm na
dcada de 70 que se estabeleceu um amplo esquema de incentivos fiscais para a "colonizao
da Amaznia e para a construo da Zona Franca de Manaus. Este conjunto de medidas teve,
logicamente, impacto sobre a cobertura vegetal da rea, com repercusses negativas. Merece
registro, igualmente, a grande expanso da fronteira agrcola em direo Amaznia e a
consequente transferncia de enormes contingentes populacionais para a regio, que, por falta
de alternativas, passaram a se dedicar s atividades garimpeiras, com graves resultados tanto
para o meio ambiente como para as populaes nativas da regio. Um exemplo de poltica
fracassada na regio foi o chamado Polonoroeste, que, embora contasse com aportes de capital
do Banco Mundial, no conseguiu promover integrao social de milhares de agricultores que
se dirigiram para reas no povoadas do Estado de Rondnia, e mais, gerou enormes danos ao
meio ambiente.
41
Um dos problemas mais graves da atualidade amaznica o resultante das
queimadas.
3.2. Perda de Diversidade Biolgica no Bioma Mata Atlntica
A Mata Atlntica o bioma brasileiro que primeiro foi encontrado pelo colonizador
portugus e, em funo disso, foi sobre seus domnios que se desenvolveram as principais
atividades econmicas ao longo dos 500 anos de existncia do pas.
relevante considerar que a Mata Atlntica o primeiro ponto de contato do colonizador
portugus e foi sobre ele que se realizou a principal parcela da vida do pas nestes 502 anos de
existncia. De feto, houve uma impressionante reduo das reas florestadas em funo das
diferentes atividades econmicas praticadas no Brasil. Quanto quilo que foi destrudo e por
que o foi, ns j temos informaes suficientes. A grande questo tentar compreender a
importncia do que ainda existe em p e, principalmente, definir meios e modos que nos
possibilitem ampliar a rea protegida. Dentro deste contexto, a existncia de recursos um
elemento imprescindvel para que qualquer projeto possa ter a mnima chance de xito. Um
dos principais gerado-
40 Raymond MikeseU eLawrence Willians. Internacional Banks and the Bn vironment ~ from growth to sustainability: an unfnished
agenda. San Fracisco: Sierra Club Books, 1992, p. 165.
41 Joo Paulo R. Capobianco. Situao e Perspectivas para a Conservao da Mata Atlntica, in Lima, Andr (org.). Aspectos
Jurdicos da Proteo da Mata Atlntica. So Paulo: Instituto Scio Ambiental,
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo-
347
res de recursos para a proteo da diversidade biolgica o ICMS ecolgico, pois ele ataca
diretamente a questo crucial da existncia concreta dos necessrios recursos econmicos.
Capobianco
42
aponta uma enorme dificuldade para a caracterizao da Mata Atlntica, em
funo do seu aspecto colcha de retalhos, devido ao fato da des- continuidade de sua cobertura.
Isto faz com que, na opinio daquele especialista, a rea da Mata Atlntica seja reduzida
artificialmente. O mencionado autor pretende, com a sua lgica, ampliar a rea a ser submetida
ao regime de proteo legal.
A Mata Atlntica possui um valor ecolgico inestimvel, [ela], ainda possui 20.000
espcies de plantas das quais 8.000 so endmicas - e o segundo maior bloco de floresta
tropical do pas.43 Tal valor, entretanto, no pode ser desvinculado do enorme valor social que
ela possui. No se desconhece que a maioria da populao brasileira est situada nas regies
abrangidas pela Mata Atlntica, sendo, portanto, bastante perceptvel a presso antrpica
exercida sobre a floresta. Com efeito, a maioria da populao brasileira est localizada na rea de
domnio da MA, decorrendo da que o bioma MA diretamente responsvel pela produo de
gua, estabilizao do clima, qualidade de solo etc.
curioso observar que, muito embora as maiores cidades estejam situadas em reas que
originariamente integravam a MA, existe uma infinita quantidade de pequenas comunidades
que vivem no interior da MA e que realizam suas atividades econmicas a partir dos produtos
do interior da MA. Diegues
44
aponta a existncia das seguintes populaes tradicionais: (i)
caiaras; (ii) jangadeiros; (iii) sertanejos/vaqueiros; (iv) aorianos; (v) caipiras; (vi) varjeiros; (vii)
quilombolas; (viii) pastoreio; (ix) pescadores; e (x) sitiantes.
Deve ser observado, ademais, que 73% da MA encontram-se submetidos ao regime de
propriedade privada, o que toma a gesto e o manejo ambientais extremamente complexos. A
existncia de uma parcela to grande de Mata Atlntica submetida ao regime de direito privado,
obrigatoriamente, faz com que a gesto ambiental de tal bioma leve em considerao tal
realidade inafastvel. importante, portanto, que a Administrao Pblica se perceba como
mais um agente na gesto do bioma e no como o agente. A torrencial quantidade de decises
judiciais determinando o respeito ao regime de propriedade privada para o estabelecimento de
reas protegidas como ser demonstrado adiante confirma a impossibilidade de que tais
realidades sejam ignoradas, como tem sido a prtica administrativa. Este fato tem significado
um estmulo ao desmatamento, tendo em vista o clima de desconfiana dos proprietrios
privados em relao a possveis medidas administrativas sobre reas submetidas ao regime de
propriedade privada. Capobianco
45
demonstra que no
42 Mata Atlntica, in http://www.estadao.com.br/ext/ciencia/arquivo/mata.
43 Antnio Carlos Diegues. Aspectos Sociais e Culturais do so ds Recursos Florestais da Mata Atlntica. So Paulo: Senac, 2002, pp.
135-171.
44 Joo Paulo R. Capobianco. Situao e Perspectivas para a Conservao da Mata Atlntica, p. 14.
45 Gazeta Mercantil* Vegetao natural em SP aumenta aps trinta anos, 3 de outubro de 2002. Nos ltimos dez anos, So Paulo
ganhou 67.861 hectares de vegetao natural - o que significa um aumento de < 2,04% na cobertura vegetal natural do Estado -
interrompendo uma tendncia de queda verificada nos ltimos 30 anos.
Direito Ambientai
perodo compreendido entre os anos de 1990-1995 os Estados do RS, SC, PR, MS, GO, SP, RJ e
ES sofreram uma perda de 5,76% em relao a 1990. O Estado do Rio de Janeiro, no
mencionado perodo, chegou a perder 13,13% de sua cobertura vegetal, que no ultrapassava
20% do territrio fluminense. importante que se observe que, embora espcies extintas no
possam ser ressuscitadas, perfeitamente possvel a reverso das taxas de desmatamento.
Com efeito, custa de muito esforo e dedicao, a rea florestada do Estado de So Paulo tem
apresentado um aumento constante nos ltimos 10 anos.
46

4. Diversidade Biolgica e Atividade Econmica*?
O principal documento internacional para estabelecer quadros legais para o
desenvolvimento de atividades econmicas que se relacionam com a diversidade biolgica a
Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB). Ela foi firmada em 1992 durante a Conferncia
das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro,*
um documento-chave para assegurar a proteo dos ecossistemas e, concomitantemente,
promover o to almejado desenvolvimento sustentvel Este trabalho pretende ser uma
contribuio ao debate sobre o palpitante tema. O meu objetivo fazer uma anlise geral da
CDB, do ponto de vista do direito interno. A quantidade de artigos e documentos que tm sido
produzidos sobre a CDB, no mbito internacional, impressionante. Em contrapartida, a
produo brasileira sobre o tema muito pequena, quase inexistente. No sei explicar o
motivo capaz de justificar tal situao. curioso, pois a produo acadmica, no Direito
Ambiental brasileiro, tem se mostrado muito ampla e diferenciada. Contudo, a diversidade
biolgica no tem sido contemplada com a preocupao de nossos juristas. Existem, verdade,
trabalhos sobre unidades de conservao e reas protegidas; temas que, mediatamente,
remetem diversidade biolgica. A maioria, entretanto, utilizando um enfoque
preservacionista que, em minha opinio, no corresponde ao esprito da CDB, que
conservacionista.48
O tema referente aos conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgica,
atualmente, ocupa o nodal de toda problemtica do acesso biodiversidade. Tanto a
Organizao Mundial da Propriedade Intelectual - OMPI quanto a Organizao Mundial do
Comrcio (OMC) tm dedicado muita ateno s intensas e nem sempre tranquilas conexes
entre o TRIPS
49
e a CDB, especialmente naquilo
46 O texto bsico extrado dePaulo de Bessa Antunes. Diversidade Biolgica e Conhecimentos Tradicionais Associados. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, pp. 4-5.
47 Para uma ampia viso do debate, Antnio Herman Benjamin (Org.). Direito Ambiental das reas Protegidas. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 2001, passim.
48 Trade Related IntellecrualProperty Rights (direitos de propriedade intelectual relacionados ao comrcio).
49 Hans Gnther Gassen. Biotecnologia para Pases em Desenvolvimento, in Gassen, Hans Gnther et al. Biotecnologia
em Discusso. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2000, pp. 14-5.
ISBJ - Ensno Superio? 8wk
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo
que concerne necessria proteo legal do conhecimento tradicional associado diversidade
biolgica.
O nosso pas um dos principais atores em todas as discusses que foram mencionadas,
pois, alm de ser o maior detentor de diversidade biolgica do mundo, possui tambm um
expressivo nmero de comunidades locais e populaes indgenas que so detentoras de
imensos conhecimentos tradicionais sobre os seus habitats. No bastasse isto, ns nos
encontramos em um estgio muito promissor em termos de moderna biotecnologia.
50

O papel privilegiado que o Brasil ocupa no cenrio internacional em funo da sua
enorme biodiversidade fez com que o nosso pais seja um importante ator no cenrio
internacional referente ao tema. A enorme quantidade de riquezas potenciais que podem estar
presentes em nossa flora e fauna de tal envergadura que se chega a compar-la, no sem um
certo exagero, com o cartel dos pases produtores de petrleo.
5
* H estimativa de que o
patrimnio existente no Brasil possa chegar casa dos 2 (dois) trilhes de dlares americanos.
Indiscutivelmente, tais valores so sempre questionveis e dependem imensamente da
perspectiva do analista, sem falar na existncia de pessoas dispostas a pagar tal preo. O fato
incontroverso, no entanto, que o nosso Pas detm cerca de 23% (vinte e trs por cento) de toda
a biodiversidade conhecida em nosso planeta. No se pode deixar de considerar, no entanto, que
a Mega Diversidade Biolgica ostentada pelo Brasil no suficiente para fazer com que
possamos existir em um regime de autarquia ambiental, desligados e presunosamente
achando que no dependemos de germoplasma
52
oriundo de outros pases. Existe uma troca
constante ente plantas e pases que formam as bases de toda a moderna agricultura, assim como
de outras atividades que dependam da diversidade biolgica. certo que in every country most of
the germplasm used in agricultura comes frozn other countries and it is often very difficult or extremely costly, and
sometimes praccaEy impossible, to determine the country of origin .53-54 , portanto, bastante claro que
no existe pas autossuficiente em termos de diversidade biolgica.
55
Merece ser destacado o
fato de que, no obstante a condio privile- giadssima que o Brasil ostenta em matria de
Diversidade Biolgica, isto no o faz menos interdependente. Varella, Fontes e Rocha
56
indicam
que a cana-de-acar foi importada da Guin; o caf, da Etipia; o arroz, das Filipinas; a soja, da
China; o
50 Ricardo Amt Tesouro Verde, in Exame, ano 35, n 9,2/mao/2001, pp. 52-64.
51 Variabilidade gentica total disponvel para uma espcie.
52 Carlos M. Correa. Intellectual Property Rights, the WTO and Developing Countries - The TRIPS Agreement and Policy Options. New
York/Pennag: ZED/Third World Network, p. 168.
53 Em todo o pas, a maioria do germoplasma usado na agricultura vem de outros pases e frequentemente muito difcil ou extremamente
custoso e, alguma vezes, praticamente impossvel, determinar o pas de origem.
54 Carlos M. Correa, Intellectual Property Rights, the WTO and Developing Countries, p. 168.
55 Marcelo Dias Varella; Eliana Fontes e Fernando Galvo Rocha. Biossegurana & Biodiversidade Contexto Cientfco e
Regulamentar. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p. 31.
56 Vandana Shiva. Biopirataria: A Pilhagem da Natureza e do Conhecimento (traduo de Laura Cardellmi Barroso de Oliveira).
Petrpolis: Vozes, 2001, p. 28.

Direito Ambiental
cacau, do Mxico etc., o mesmo sendo vlido para a silvicultura, para os animais de corte,
piscicultura, enfim. megabiodiversidade brasileira no corresponde um mesmo nvel de
autonomia no que diz respeito produo de alimentos, por exemplo. Uma outra questo que
no pode ser negligenciada que a diversidade biolgica somente possui valor se existente a
tecnologia para explor-la. Logo, para que o Brasil realize o valor que, em tese, est em sua
imensa biodiversidade, necessariamente, ter que se associar com aqueles que possuam as
tecnologias adequadas. Esta uma parceria obrigatria, pois, sem tecnologia, a diversidade
biolgica incapaz de gerar benefcios e renda para os pases que a detm. No se deve descurar
do fato de que a pesquisa em moderna biotecnologia altamente intensiva em capitais e
crebros. Para que o setor se expanda, os 3 (trs) segmentos so igualmente necessrios. certo,
inclusive, que modelos computacionais podem modelar molculas para servir em pesquisas.
Assim sendo, tanto do ponto de vista ambiental quanto do tecnolgico ou econmico, o
Brasil precisa se credenciar para desempenhar o papel que, por direito prprio, detm em todos
os aspectos do acesso diversidade biolgica. Modestamente, este trabalho busca ser parte do
processo de compreenso das questes que foram mencionadas. E mais um elemento posto
mesa das discusses e dos debates. Ante a novidade do tema, uma obra aberta e que espera
poder ser criticada por aqueles que se interessam pela matria.
4.1. Diversidade Biolgica e Propriedade Intelectual
Muitas crticas tm sido feitas possibilidade legal de patenteamento de microorganismos
e das diferentes formas de manipulao gentica em animais e plantas. Provavelmente, a
expresso mais representativa das diferentes correntes crticas sobre o tema seja a representada
pela cientista indiana doutora Vandana Shiva,
57
para quem, por meio das patentes e da engenharia
gentica, novas colnias esto sendo estabelecidas. A terra, as florestas, os rios, os oceanos e a atmosfera tm sido todos
colonizados> depauperados e poludosAcoimando de biopirataria ao vigente sistema de proteo da
propriedade intelectual sobre Organismos Geneticamente Modificados (OGM), prossegue a
autora, resistir biopirataria resistir colonizao final da prpria vida - do futuro da evoluo como tambm do
futuro das tradies no ocidentais de relacionamento com o conhecimento da natureza. ma forma de luta para
proteger a liberdade de evoluo de culturas diferentes. a luta pela conservao da diversidade, tanto cultural quanto
biolgica. No mesmo diapaso da autora acima mencionada est a opinio do conhecido escritor
norte-americano Jeremy Rifkin:
58
O debate sobre a concesso de patentes a formas de vida
57 Jeremy Rifkm, O Sculo da Biotecnologia A Valorizao dos Genes e a Reconstruo do Mundo (traduo de
Aro Sapiro). So Paulo: Makron Books, 1999, p. 68.
58 Lei n
a
11.105, de 24 de maro de 2005. Artigo 3
e
, IV engenharia gentica: atividade de produo e mani-
pulao de molculas de ADN/ARN recombinante.
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema Contemporneo
uma das questes mais importantes enfrentadas pela humanidade, pois vai direto ao mago de nossas crenas acerca
da natureza da vida, questionando se o seu valor intrnseco ou meramente utilitrio. Como se v, o tema no
exclusivamente legal ou tcnico. Ao contrrio, o seu principal elemento o aspecto tico e
filosfico. Logo, a discusso sobre o patenteamento de OGMs deixou de ser um debate pura-
mente econmico ou legal para assumir contornos tico-polticos. A nova dimenso, no
momento, a que domina a cena.
4.1.1. Base Constitucional para o Patenteamento de Organismos
Geneticamente Modificados (OGM)
A Constituio da Repblica, em seu artigo 225, l
9
, II e V, determina ao Poder Pblico
que preserve a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas e que fiscalize as
entidades dedicadas pesquisa e manipulao do material gentico, o que, com isto, significa
que a nossa Lei Fundamental expressamente reconheceu as repercusses ambientais das
atividades relacionadas quilo que ficou conhecido como engenharia gentica,
59
ou
biotecnologia. O legislador ordinrio, obedecendo norma constitucional, fez editar as
seguintes normas: (i) Lei n
2
8.974, de 5 de janeiro de 1995; (ii) Lei n
e
9.279, de 14 de maio de 1996;
(iii) Lei n
2
9.456, de 28 de abril de 1997; (iv) Decreto n
9
2.519, de 16 de maro de 1998; e Lei n
e

11.105, de 24' de maro de 2005. H que se considerar, em acrscimo, que o artigo 5
e
, XXIX, da Lei
Fundamental protege o direito de propriedade intelectual.
Por sua vez, a engenharia gentica est intimamente relacionada a, no mnimo, dois temas
ambientais essenciais: (i) Biodiversidade e (ii) liberao de organismos geneticamente
modificados (OGM)
60
no ambiente. importante a observao de Rifkin
61
no sentido de que a
biotecnologia est sendo vista como a principal ferramenta na limpeza do meio ambiente certo, inclusive, que o
incio do debate legal sobre a patenteabilidade de organismos vivos teve por base, exatamente, o
requerimento de patente para um micro-organismo destinado a combater a poluio. A primeira
vez que o Direito se defrontou com o importante tema das relaes entre propriedade
intelectual, meio ambiente e organismos geneticamente modificados foi no leading case julgado
pela Suprema Corte dos Estados Unidos, Diamond vs Chakrabarty.
62
A hiptese era a seguinte: Em
1971 a General Eletric e um dos seus funcionrios, Anand Mohan Chakrabarty, entraram com
um pedido de patente nos Estados Unidos para bactrias do tipo pseudomonas geneticamente
modificadas. Chakrabarty extrara plasmdeos de trs tipos de bactrias e os introduzia em um
quarto tipo.
63
A bactria em questo tinha por funo a quebra de molculas de leo
59 Lei n 11.105, de 24 de maro de 2005. Artigo 3
a
- Vorganismo geneticamente modificado - OGM: organismo cujo
material gentico - ADN/AEN tenha sido modificado por qualquer tcnica de engenharia gentica.
60 Jeremy Rifkin. O Sculo da Biotecnologia, p. 17.
61 A ntegra da deciso pode ser encontrada em www.Iaw.uconn.edu.
62 Ver Shiva, Vandana. Biopirataria: A Pilhagem da Natureza e do Conhecimento, p. 41.
63 Capturado em 22/7/2002.
Direito Ambiental
bruto, com fins de minimizar os efeitos de poluio hdrica causada por derramamento de leo.
A patente foi negada pelo Departamento de Patentes. O cientista e a empresa recorreram para a
Corte de Patentes, que reformou a deciso administrativa, resultando da um requerimento de
writ of certiorari postulado pela Administrao, perante a Suprema Corte dos Estados Unidos, que
manteve a deciso do Tribunal a quo, concedendo o registro, restando vencido o rgo pblico.
Depois da deciso acima mencionada, o Departamento de Patentes dos Estados Unidos
passou a conceder amplamente patentes sobre organismos geneticamente modificados.
As relaes entre propriedade intelectual e meio ambiente esto reguladas por uma
complexa rede de normas jurdicas da qual a mais importante a Lei n
e
6.938, de 31 de agosto de
1981. Infelizmente, a doutrina jurdica nacional tem se dedicado pouqussimo ao relevante
tema. Alis, de maneira geral o assunto tem sido pouco tratado pelos juristas. No caso particular
do Brasil, esta situao extremamente danosa, pois somos, de longe, o pas que detm a maior
reserva de biodiversidade do planeta e temos urgncia em utiliz-la como um poderoso
instrumento de nosso desenvolvimento econmico e social. Acrescente-se o fato de que a
inexistncia de um amplo debate jurdico sobre o tema tem sido um dos principais elementos
geradores de uma permanente insegurana jurdica, prejudicando todas as partes interessadas
na questo, assim como a preservao do meio ambiente.
5. Concluso
O objetivo do presente captulo foi o de estabelecer o contexto dentro do qual tm sido
examinadas as questes referentes perda de diversidade biolgica. Pretendo ter demonstrado
que, ao se falar em perda de diversidade, biolgica, estamos tratando de uma especfica
diminuio de diversidade biolgica e que o problema deve ser compreendido dentro de uma
perspectiva bastante definida e clara.
No caso do Brasil, como julgo tenha ficado demonstrado, existe um enorme potencial de
aproveitamento da imensa variabilidade biolgica existente em nosso territrio. Este potencial,
no entanto, necessita que sejam investidos altos recursos em capital, seja humano, seja
econmico, sem o que no haveria a menor possibilidade de converso do potencial econmico
em realizao de valor concreto. Um aspecto importante que merece e deve ser ressaltado,
quando se trata de diversidade biolgica, o reconhecimento de que a prpria existncia dele
est associada ao reconhecimento da diversidade cultural que o elemento estimulador e por
que no? - o prprio gerador da diversidade biolgica, que nada mais do que o produto da
interveno humana sobre o meio natural.
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)
Captulo XVI Proteo Internacional da Diversidade Biolgica
(Principais Documentos)
1. Introduo
Uma das principais caractersticas do chamado Direito Internacional do Meio Ambiente
uma enorme proliferao de Tratados, Convenes e Protocolos internacionais, multilaterais e
bilaterais voltados para a proteo ambiental. Outra caracterstica marcante a segmentao dos
temas. Explica-se esta segunda caracterstica na medida em que muito mais simples se alcanar
consensos internacionais sobre temas predeterminados do que sobre temas muito genricos, tais
como proteo da vida marinha, proteo da fauna silvestre etc. O presente captulo, como de
resto todo o conjunto do presente trabalho, est voltado, fundamentalmente, para o Direito
Interno. No obstante isto, penso ser extremamente relevante que sejam apresentadas algumas
das principais questes que esto relacionadas proteo internacional do meio ambiente, pois,
de tuna forma ou de outra, elas acabam tendo uma enorme repercusso no Direito brasileiro.
2, Principais Documentos Internacionais Assinados pelo Brasil
Os documentos abaixo relacionados esto organizados de forma restritiva, isto , s foram
indicados aqueles que, diretamente, tm relao com a proteo da diversidade biolgica.
Atos Multilaterais Assinados pelo Brasil no Campo da Proteo da
Diversidade Biolgica
Ttulo
Data de Assinatura
Promulgao
Decreto n Data
Conveno para a Proteo da Flora, da Fauna e das
Belezas Cnicas Naturais dos Pases da Amrica.
12/10/1940 58054 23/03/1966
Conveno Internacional para a Conservao do
Atum do Adntico.
14/05/1966 65.026 20/08/1969
Conveno Relativa s Zonas midas de Importncia
Internacional, Particularmente como Habitats das
Aves Aquticas.
02/02/1971 1.905 16/05/1996

Bi Direito Ambiental
l
Conveno para o Comrcio Internacional das
Espcies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de
Extino.
03/03/1973 76.623 17/11/1975
Emenda ao Artigo XI da Conveno sobre Comrcio
Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagens
em Perigo de Extino.
22/06/1979 133 24/05/1991
Protocolo de Emendas Conveno Relativa s
Zonas midas de Importncia Internacional,
Particularmente como Habitats das Aves Aquticas.
03/12/1982 1.905 16/05/1996
Emenda ao Artigo XXI da Conveno sobre o
Comrcio Internacional das Espcies da Fauna e Flora
Selvagens em Extino.
20/04/1983 92.446 07/03/1986
Protocolo Adicional Conveno Internacional para
Conservao do Atum e Afins do Atlntico (CICAA).
10/07/1984 97.612 04/04/1989
Conveno sobre Diversidade Biolgica (Rio-92)
05/06/1992 2.519 16/03/1998
Conveno Internacional de Combate De-
sertificao nos Pases Afetados por Seca e/ou
Desertfcao Principalmente na frica.
15/10/1994 2.741 20/08/1998
Conveno Interamericana para a Proteo e
Conservao das Tartarugas Marinhas
01/12/1996 3.842 13/06/2001
Fonte: http://www.mre.gov.br
1

2.1. Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB)
Dentre os instrumentos legais gerados na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada na cidade do Rio de Janeiro no ano de
1992, a Conveno
2
sobre Diversidade Biolgica (CDB) ocupa um local de merecido destaque.
Apesar de toda a importncia da Conveno, relevante deixar consignado que os Estados
Unidos ainda no a ratificaram. Este fato, na prtica, enfraquece sobremaneira o acordo
internacional, tomando bastante problemtica a sua implementao, tendo em vista a
importncia poltica e econmica do mencionado pas. desnecessrio dizer, ademais, que os
termos da CDB no so
1 Capturado em 22/7/2002.
2 Conveno (...) esigna[r] atos multilaterais, oriundos de conferncias internacionais e que versem assunto de interesse
geral, como por exemplo as convenes de Viena sobre relaes diplomticas, relaes consulares e direito dos
tratados; as convenes sobre aviao civil, sobre segurana no mar, sobre questes trabalhistas, um tipo de
instrumento internacional destinado em geral a estabelecer normas para o corn- portamento dos Estados em uma
gama cada vez mais ampla de setores. No entanto, existem algumas, poucas verdade, Convenes bilaterais, como a
Conveno destinada a evitar a dupla tributao e prevenir s evaso fiscal celebrada com a Argentina (1980) e a
Conveno sobre Assistncia Judiciria Gratuita, celebrada com a Blgica (1955). Fonte: http://www.mre.gov.br.
- tnsno ypsnor eurgau Mm
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos) !
obrigatrios para aqueles que no aderiram aos seus termos.
3
Registre-se, ainda, que a CDB deu
origem ao Protocolo
4
-
5-6
de Cartagena sobre Biossegurana
7
de 24 de maio de 2000, tema que
seguramente ser uma das questes dominantes no cenrio internacional nos prximos anos.
A CDB est em plena vigncia no Brasil, pois foi promulgada pelo Decreto n
Q
2.159, de 16
de maro de 1998, que promulga a Conveno sobre Diversidade Biolgica., assinada no Rio de Janeiro, em 5
de junho de 1992, aps a sua aprovao pelo Congresso Nacional, mediante a expedio do Decreto
Legislativo n
9
2, de 3 de fevereiro de 1994. O decreto de aprovao da CDB bastante simples,
limitando-se a dois artigos.
8

O elemento mais importante a ser destacado, com a incorporao da CDB ao direito
interno brasileiro, que o Estado brasileiro obrigou-se a implementar diversas medidas
previstas na Conveno. bom que se diga - a bem da verdade que o Brasil vem dando
cumprimento s determinaes contidas na CDB, no obstante as dificuldades que da surgem.
Diversas so as aes legais e institucionais que vm sendo tomadas para a integral aplicao da
CDB. A entrada em vigor da CDB, no Brasil, no significa que as normas nela contidas sero
aplicadas por si mesmas. Ao examinarmos os principais pontos da CDB, no ser difcil
perceber que ela estabelece normas a serem seguidas pelos Estados, seja em suas relaes
internacionais, seja na ordem interna. Trata-se de uma conveno quadro que define medidas
legislativas, tcnicas e polticas a serem adotadas pelos Estados-Partes. Ao analisarmos a
legislao ambiental brasileira ps-Rio 92, facilmente se constata que o Brasil vem elaborando
as normas definidas na CDB e, portanto, nos limites de sua capacidade tcnica e econmica, est
cumprindo fielmente as obrigaes que assumiu perante a Comunidade Internacional. Prova
disto a legislao que ser examinada posteriormente. preciso que se reconhea, contudo,
que h ainda muito por se fazer, especialmente no que concerne ao tema central deste trabalho.
2.1.1. Prembulo
O prembulo de um diploma legal, como se sabe, no tem fora vinculante, pois no
propriamente uma norma jurdica. , isto sim, uma introduo a uma norma
3 Atualmente, a CDB formada por 182 paites, contando com 162 assinaturas (7/11/2001). Fonte: http://
www.biodiv.org/world/parties.asp.
4 Protocolo um termo que tem sido usado nas mais diversas acepes, tanto para acordos bilaterais quanto para multilaterais. Aparece
designando acordos menos formais que os tratados, ou acordos complementares ou intezpretavos de tratados ou convenes
anteriores. utilizado ainda para designar a ata Gnal de uma conferncia internacional. Tem sido usado, na prtica diplomtica
brasileira, muitas vezes sob a forma de protocolo de intenes, para sinalizar um incio de compromisso. Fonte:
http://www.mre.gov.br.
5 Ser examinado conjuntamente com o tema biossegurana.
6 O Brasil no parte do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana.
7 Formado por 7 partes e 103 assinaturas. Fonte: http://www.biodiv.org/world/parties.asp.
8 Art. I
9
A Conveno sobre Diversidade Biolgica, assinada no Rio de Janeiro, em 05 de junho de 1992,
apensa por cpia ao presente Decreto, dever ser executada to inteiramente como nela se contm. Art. 2 O presente Decreto entra
em vigor na data de sua publicao.
Direito Ambiental
jurdica, uma declarao antecipatria do que vir mais frente, um resumo do compromisso
poltico do qual resultou o documento legal. Por outro lado, o prembulo define os termos em
que as partes concordaram e, principalmente, estabelece alguns critrios a serem observados
quando for necessrio dirimir alguma controvrsia. desnecessria a reproduo de todos os
consideranda do prembulo. Destacarei aqueles que, na minha opinio, tm maior repercusso:
(i) a conservao
9
da diversidade biolgica uma preocupao comum humanidade;
(ii) os Estados tm direitos soberanos sobre os seus prprios recursos biolgicos;
(iii) os Estados so responsveis pela conservao de sua diversidade biolgica e pela
utilizao sustentvel de seus recursos biolgicos;
(iv) vital prever, prevenir e combater na origem as causas da sensvel reduo ou
perda da diversidade biolgica;
(v) quando exista ameaa de sensvel reduo ou perda de diversidade biolgica, a
falta de plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para postergar
medidas para evitar ou minimizar essa ameaa;
(vi) a exigncia fundamental para a conservao da diversidade biolgica a
conservao in situ dos ecossistemas e dos habitats naturais e a manuteno e
recuperao de populaes viveis de espcies no seu meio natural;
(vii) medidas exsitu, preferivelmente no pas de origem, desempenham igualmente um
importante papel;
(viii) reconhecendo a estreita e tradicional dependncia de recursos biolgicos de muitas
comunidades locais e populaes indgenas com estilos de vida tradicionais, e que
desejvel repartir equitativamente os benefcios derivados da utilizao do
conhecimento tradicional, de inovaes e de prticas relevantes conservao da
diversidade biolgica e utilizao sustentvel de seus componentes;
(ix) a importncia e a necessidade de promover a cooperao internacional, regional e
mundial entre os Estados e as organizaes intergovemamen- tais e o setor no-
govemamental para a conservao da diversidade biolgica e a utilizao
sustentvel de seus componentes;
(x) cabe esperar que o aporte de recursos financeiros novos e adicionais e o acesso
adequado s tecnologias pertinentes possam modificar sensivelmente a capacidade
mundial de enfrentar a perda da diversidade biolgica;
(xi) que medidas especiais so necessrias para atender s necessidades dos pases em
desenvolvimento, inclusive o aporte de recursos financeiros novos e adicionais e o
acesso adequado s tecnologias pertinentes;
(xii) que o desenvolvimento econmico e social e a erradicao da pobreza so as
prioridades primordiais e absolutas dos pases em desenvolvimento;
9 importante ter claro que a CDB no busca a preservao (intocabilidade), mas a conservao (utilizao racional) da
diversidade biolgica.
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)
(xiii) que a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica de
importncia absoluta para atender s necessidades de alimentao, de sade e de
outra natureza da crescente populao mundial, para o que so essenciais o acesso e
a repartio de recursos genticos e tecnologia.
Pelos elementos acima destacados, a CDB estabeleceu uma srie de princpios que se
desdobram na Conveno, em si, mediante as normas contidas nos diversos artigos. Os
princpios se referem a temas como:
(i) polticos;
(ii) preveno de danos;
(iii) conservao;
(iv) utilizao da diversidade biolgica como instrumento de desenvolvimento
econmico e social.
Os princpios definidos nas consideranda aliceram-se no reconhecimento de que, embora
jurisdicionados aos Estados nacionais que sobre ela exercem direitos soberanos, a preservao
da diversidade biolgica matria de preocupao de todos os integrantes da comunidade
internacional. Isto faz com que a CDB v se desenvolver sobre os termos desta polaridade que,
no entanto, no deve ser antagnica, mas complementar.
Todos os Estados so responsveis pela conservao da diversidade biolgica que se deve
fazer, principalmente, in situ. Cabe aos Estados ricos em biodiversidade tomar as medidas para
mant-la ntegra; aos Estados que no a possuem em mesmo grau de qualidade ou quantidade,
mas que, em contrapartida, possuem recursos econmicos e tecnolgicos, auxiliar os primeiros a
dela se utilizarem.
A CDB reconhece, tambm, que populaes indgenas e comunidades locais tm
colaborado ativamente na conservao da diversidade biolgica e que, em funo disso, tais
comunidades devem merecer o devido reconhecimento internacional, sendo recompensados
no s pela conservao, mas, igualmente, em razo do conhecimento tradicional que detm
sobre os segredos existentes em seus habitats.
2.1.2. Objetivos da CDB
Os objetivos da CDB esto estabelecidos em seu artigo primeiro e so os seguintes:
(i) conservao da diversidade biolgica;
(ii) a utilizao sustentvel de seus componentes e a repartio justa e equitativa dos
benefcios derivados da utilizao dos recursos genticos, mediante, inclusive, o
acesso adequado aos recursos genticos e a transferncia adequada de tecnologias
pertinentes, levando em conta todos os direitos sobre tais recursos e tecnologias, e
mediante financiamento adequado.
Direito Ambiental
A traduo dos objetivos da CDB, em minha opinio, a de que ela visa estabelecer - pelo
menos em tese - um fluxo contnuo de informaes, tecnologia e recursos genticos. evidente,
no entanto, que tal fluxo no se faz de forma linear, pois muitas so as dificuldades para que ele
seja implementado.
A conservao da diversidade biolgica uma aspirao de todos. Contudo, desde a
elaborao da CDB, a diversidade biolgica vem diminuindo, pois a sua conservao no
meramente uma questo de desejo. , sobretudo, uma questo de recursos financeiros. A
repartio justa e equitativa dos benefcios do acesso deve ser feita com a considerao das
diferentes variveis do processo, ou seja, a varivel econmica dos investimentos, de sua
escassez etc. A transferncia adequada de tecnologia outro ponto sensvel, pois totalmente
onrico acreditar que ela possa ser feita de forma eficiente, se no houver um sistema de
patentes muito bem consolidado e implementado.
2.1.3. Glossrio da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB)
Com vistas sua aplicao, a CDB estabeleceu um glossrio especfico. importante a
iniciativa, pois a Conveno trata de diversos assuntos de natureza cientfica, embora seja uma
norma jurdica. Seria completamente ineficiente e inaplicvel uma norma que no fosse
bastante clara e definida, em relao aos termos que emprega, importante assinalar que o
glossrio uma relao de conceitos normativos. Ainda que haja divergncia cientfica sobre o seu
significado, para o mundo jurdico isto irrelevante. Juridicamente, o que importa so os
conceitos estabelecidos pelo prprio Direito. Desta forma, para os propsitos da CDB, foram
estabelecidos os seguintes conceitos:
(i) rea protegida significa uma rea definida geograficamente que destinada, ou
regulamentada, e administrada para alcanar objetivos especficos de conservao;
(ii) biotecnologia significa qualquer aplicao tecnolgica que utilize sistemas
biolgicos, organismos vivos, ou seus derivados, para fabricar ou modificar
produtos ou processos para utilizao especfica;
(iii) condies in situ significa as condies em que recursos genticos existem em
ecossistemas e habitats naturais e, no caso de espcies domesticadas ou cultivadas,
nos meios onde tenham desenvolvido suas propriedades caractersticas;
(iv) conservao ex situ significa a conservao de componentes da diversidade
biolgica fora de seus habitats naturais;
(v) conservao in sita significa a conservao de ecossistemas e habitats naturais e a
manuteno e recuperao de populaes viveis de espcies
10 Tais conceitos normativos passam a se incorporar ao direito interno e so utilizados em diversas outras normas jurdicas
sobre temas correlatos.
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)
359
em seus meios naturais e, no caso de espcies domesticadas ou cultivadas, nos
meios onde tenham desenvolvido suas propriedades caractersticas;
(vi) ''diversidade biolgica significa a variabilidade de organismos vivos de todas as
origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e
outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte;
compreendendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de
ecossistemas;
(vii) ecossistema significa um complexo dinmico de comunidades vegetais, animais
e de micro-organismos e o seu meio inorgnico que interagem como uma unidade
funcional;
(viii) espcie domesticada ou cultivada significa espcie em cujo processo de evoluo
influiu o ser humano para atender suas necessidades;
(ix) habitat significa o lugar ou tipo de local onde um organismo ou populao ocorre
naturalmente;
(x) material gentico significa todo material de origem vegetal, animal, microbiana
ou outra que contenha unidades funcionais de hereditariedade;
(xi) organizao regional de integrao econmica significa uma organizao
constituda de Estados soberanos de uma determinada regio, a que os Estados-
Membros transferiram competncia em relao a assuntos regidos por esta
Conveno, e que foi devidamente autorizada, conforme seus procedimentos
internos, a assinar, ratificar, aceitar, aprovar a mesma e a ela aderir;
(xii) pas de origem de recursos genticos significa o pas que possui esses recursos
genticos em condies in sita;
(xiii) pas provedor de recursos genticos significa o pas que prov recursos genticos
coletados de fontes in situ, incluindo populaes de espcies domesticadas e
silvestres, ou obtidas de fontes ex sita, que possam ou no ter sido originados nesse
pas;
(xiv) recursos biolgicos compreende recursos genticos, organismos ou partes destes,
populaes, ou qualquer outro componente bitico de ecossistemas, de real ou
potencial utilidade ou valor para a humanidade;
(xv) "recursos genticos significa material gentico de valor real ou potencial;
(xvi) tecnologia inclui biotecnologia;
(xvii) utilizao sustentvel significa a utilizao de componentes da diversidade
biolgica de modo e em ritmo tais que no levem, a longo prazo, diminuio da
diversidade biolgica, mantendo assim seu potencial para atender s necessidades
e aspiraes das geraes presentes e futuras.
2.1.4. Soberania e Diversidade Biolgica
O artigo 3
a
da CDB estabelece a forma pela qual os Estados exercero o direito soberano
de explorar seus prprios recursos naturais. Este deve ser exercido em conformidade com a Carta
das Naes Unidas e com os princpios de Direito Internacional. Tal explorao deve ser
realizada segundo as polticas ambientais adotadas
Direito Ambiental
por cada um dos Estados-Partes da CDB. H uma soberania solidria e responsvel em relao
aos demais pases da comunidade internacional, na medida em que os Estados tm a obrigao
de assegurar que atividades sob sua jurisdio ou controle no causem dano ao meio ambiente
de outros Estados ou de reas alm dos limites da sua jurisdio nacional. Dado o fato de que a
diversidade biolgica um interesse de toda a humanidade, est claro que o direito soberano dos
Estados no inclui o de destru- la. Ela deve ser utilizada luz do conceito de desenvolvimento
sustentvel.
A CDB expressamente reconhece que, sendo certo que a diversidade biolgica ultrapassa
fronteiras nacionais, a sua explorao no pode implicar danos alm fronteira. Est estabelecido,
portanto, um princpio de solidariedade e responsabilidade entre as naes para a conservao
de uma preocupao comum da humanidade e, portanto, dos Estados. O reconhecimento de
que os Estados tm direitos soberanos sobre os seus prprios recursos biolgicos afasta de plano
a ideia de que a diversidade biolgica existente em cada um dos Estados um patrimnio comum
da Humanidade. Se aceita a tese do patrimnio comum, a consequncia lgica seria o
estabelecimento de algum mecanismo internacional que se encarregasse de geri-lo. No h,
portanto, uma gesto internacional sobre a diversidade biolgica de cada um dos pases.
2.1.5. Medidas de Proteo da Diversidade Biolgica
A CDB determina que os Estados-Partes desenvolvam uma srie de medidas com vistas
preservao da diversidade biolgica. Tais medidas devem ser adotadas dentro das limitaes
econmicas, financeiras e institucionais de cada um dos Estados-Partes.
As medidas institucionais a serem adotadas so:
(i) desenvolver estratgias, planos ou programas para a conservao e a utilizao
sustentvel da diversidade biolgica ou adaptar para esse fim estratgias, planos ou
programas existentes que devem refletir, entre outros aspectos, as medidas
estabelecidas nesta Conveno concernentes Parte interessada; e
(ii) integrar, na medida do possvel e conforme o caso, a conservao e a utilizao
sustentvel da diversidade biolgica em planos, programas e polticas setoriais ou
intersetorias pertinentes.
Medidas de monitoramento e identificao:
(i) identificar componentes da diversidade biolgica importantes para sua conservao
e sua utilizao sustentvel, levando em conta a lista indicativa de categorias
constante no anexo I da CDB;
(ii) monitorar, por meio de levantamento de amostras e outras tcnicas, os componentes
da diversidade biolgica identificados em conformidade com a letra (i) acima,
prestando especial ateno aos que requeiram urgen-
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)
temente medidas de conservao e aos que ofeream o maior potencial de utilizao
sustentvel;
(iii) identificar processos e categorias de atividades que tenham ou possam ter sensveis
efeitos negativos na conservao e na utilizao sustentvel da diversidade
biolgica, e monitorar seus efeitos por meio de levantamento de amostras e outras
tcnicas;
(iv) manter e organizar, por qualquer sistema, dados derivados de atividades de
identificao e monitoramento em conformidade com as alneas (i), (ii) e (iii)
anteriores.
Quanto conservao in situ, na medida do possvel e conforme o caso, deve
providenciado o seguinte:
(i) estabelecer um sistema de reas protegidas ou reas onde medidas especiais
precisem ser tomadas para conservar a diversidade biolgica;
(ii) desenvolver, se necessrio, diretrizes para a seleo, estabelecimento e
administrao de reas protegidas ou reas onde medidas especiais precisem ser
tomadas paxa conservar a diversidade biolgica;
(iii) regulamentar ou administrar recursos biolgicos importantes para a conservao da
diversidade biolgica, dentro ou fora de reas protegidas, a fim de assegurar sua
conservao e utilizao sustentvel;
(iv) promover a proteo d ecossistemas, habitats naturais e manuteno de populaes
viveis de espcies em seu meio natural;
(v) promover o desenvolvimento sustentvel e ambientalmente sadio em reas
adjacentes s protegidas, a fim de reforar a proteo dessas reas;
(vi) recuperar e restaurar ecossistemas degradados e promover a recuperao de
espcies ameaadas, mediante, dentre outros meios, a elaborao e implementao
de planos e outras estratgias de gesto;
(vii) estabelecer ou manter meios para regulamentar, administrar ou controlar os riscos
associados utilizao e liberao de organismos vivos modificados resultantes da
biotecnologia que provavelmente provoquem impacto ambiental negativo que
possa afetar a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica,
levando tambm em conta os riscos para a sade humana;
(viii) impedir que se introduzam, controlar ou erradicar espcies exticas que ameacem
os ecossistemas, habitats ou espcies;
(ix) procurar proporcionar as condies necessrias para compatibilizar as utilizaes
atuais com a conservao da diversidade biolgica e a utiliza- o sustentvel de
seus componentes;
(x) em conformidade com sua legislao nacional, respeitar, preservar e manter o
conhecimento, inovaes e prticas das comunidades locais e populaes indgenas
com estilo de vida tradicionais relevantes conservao e utilizao sustentvel da
diversidade biolgica e incentivar sua mais ampla aplicao com a aprovao e a
participao desse conhecimento,
Direito Ambiental
inovaes e prticas; e encorajar a repartio equitativa dos benefcios oriundos da
utilizao desse conhecimento, inovaes e prticas;
(xi) elaborar ou manter em vigor a legislao necessria e/ou outras disposies
regulamentares para a proteo de espcies e populaes ameaadas;
(xii) quando se verifique um sensvel efeito negativo diversidade biolgica, em
conformidade com o Artigo 7, regulamentar ou administrar os processos e as
categorias de atividades em causa;
(xiii) cooperar com o aporte de apoio financeiro e de outra natureza para a conservao in
sita a que se referem as alneas (i) a (xii), particularmente aos pases em
desenvolvimento.
Quanto conservao ex situ, na medida do possvel e conforme o caso, e principalmente a
fim de complementar medidas de conservao in situ:
(i) Adotar medidas para a conservao ex situ de componentes da diversidade
biolgica, de preferncia no pas de origem desses componentes;
(ii) estabelecer e manter instalaes para a conservao ex situ e pesquisa de vegetais,
animais e micro-organismos, de preferncia no pas de origem dos recursos
genticos;
(iii) adotar medidas para a recuperao e regenerao de espcies ameaadas e para sua
reintroduo em seu habitat natural em condies adequadas;
(iv) regulamentar e administrar a coleta de recursos biolgicos de habitats naturais com a
finalidade de conservao ex situ de maneira a no ameaar ecossistemas e
populaes in situ de espcies, exceto quando forem necessrias medidas
temporrias especiais ex situ de acordo com a alnea (iii);
(v) cooperar com o aporte de apoio financeiro e de outra natureza para a conservao
ex situ a que se referem as alneas (i) a (iv) e com o estabelecimento e a manuteno
de instalaes de conservao ex situ em pases em desenvolvimento.
2.1.6. Utilizao Sustentvel de Componentes da Diversidade Biolgica
A CDB estabelece que as Partes Contratantes, na medida do possvel e conforme o caso,
devem:
(i) incorporar o exame da conservao e utilizao sustentvel de recursos biolgicos
no processo decisrio nacional;
(ii) adotar medidas relacionadas utilizao de recursos biolgicos para evitar ou
minimizar impactos negativos na diversidade biolgica;
(iii) proteger e encorajar a utilizao costumeira de recursos biolgicos de acordo com
prticas culturais tradicionais compatveis com as exigncias de conservao ou
utilizao sustentvel;
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)
(iv) apoiar populaes locais na elaborao e aplicao de medidas corretivas em reas
degradadas onde a diversidade biolgica tenha sido reduzida;
(v) estimular a cooperao entre suas autoridades governamentais e seu setor privado
na elaborao de mtodos de utilizao sustentvel de recursos biolgicos.
2.1,7. Avaliao de Impacto e Minimizao de Impactos Negativos
A CDB determina que as Partes Contratantes devem, na medida do possvel e conforme o
caso:
(i) estabelecer procedimentos adequados que exijam a avaliao de impacto ambiental
de seus projetos que possam ter sensveis efeitos negativos na diversidade
biolgica, a fim de evitar ou minimizar tais efeitos e, conforme o caso, permitir a
participao pblica nesses procedimentos;
11

(ii) tomar providncias adequadas para assegurar que sejam devidamente levadas em
conta as consequncias ambientais de seus programas e polticas que possam ter
sensveis efeitos negativos na diversidade biolgica;
12

(iii) promover, com base em reciprocidade, notificao, intercmbio de informao e
consulta sobre atividades sob sua jurisdio ou controle que possam ter sensveis
efeitos negativos na diversidade biolgica de outros Estados ou reas alm dos
limites da jurisdio nacional, estimulando-se a adoo de acordos bilaterais,
regionais ou multilaterais, conforme o caso;
(iv) notificar, imediatamente, no caso em que se originem sob sua jurisdio ou
controle, perigo ou dano iminente ou grave diversidade biolgica em rea sob
jurisdio de outros Estados ou em reas alm dos limites da jurisdio nacional, os
Estados que possam ser afetados por esse perigo ou dano, assim como tomar
medidas para prevenir ou minimizar esse perigo ou dano;
(v) estimular, providncias nacionais sobre medidas de emergncia para o caso de
atividades ou acontecimentos de origem natural ou outra que representem perigo
grave e iminente diversidade biolgica e promover a cooperao internacional
para complementar tais esforos nacionais e, conforme o caso e em acordo com os
Estados ou organizaes regionais de integrao econmica interessados, estabelecer
planos conjuntos de contingncia.
11 Tais medidas esto completamente implementadas pelo Direito brasileiro, mediante a metodologia adota
da para a anlise de impactos ambientais e todos os mecanismos de participao pblica no licenciamento ambiental,
com a realizao de audincias pblicas.
Direito Ambiental
2.1.8. Acesso a Recursos Genticos
Os recursos genticos pertencem ao domnio eminente de cada Estado que, no entanto,
no deve negar acesso aos demais, desde que obedecidas as leis de cada pas detentor de
mencionados recursos. Devem ser observados os seguintes procedimentos:
(i) em reconhecimento dos direitos soberanos dos Estados sobre seus recursos naturais,
a autoridade para determinar o acesso a recursos genticos pertence aos governos
nacionais e est sujeita legislao nacional;
(ii) cada Parte Contratante deve procurar criar condies para permitir o acesso a
recursos genticos para utilizao ambientalmente saudvel por outras Partes
Contratantes e no impor restries contrrias aos objetivos da CDB;
(iii) para os propsitos da CDB, os recursos genticos providos por uma Parte
Contratante, a que se referem os Artigos 15,16 e 19, so apenas aqueles providos por
Partes Contratantes que sejam pases de origem desses recursos ou por Partes que os
tenham adquirido em conformidade com esta Conveno;
(iv) o acesso, quando concedido, dever s-lo de comum acordo e sujeito ao disposto no
Artigo 15;
(v) o acesso aos recursos genticos sujeita-se ao consentimento prvio fundamentado da Parte
Contratante provedora, salvo se for estipulado ou de outra forma determinado pela
mencionada parte;
(vi) cada Parte Contratante deve procurar conceber e realizar pesquisas cientficas
baseadas em recursos genticos providos por outras Partes Contratantes com sua
plena participao e, na medida do possvel, no territrio da parte provedora do
acesso aos recursos genticos;
(vii) cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas, administrativas ou
polticas, conforme o caso e em conformidade com os artigos 16 e 19 e, quando
necessrio, mediante o mecanismo financeiro estabelecido pelos artigos 20 e 21, para
compartilhar de forma justa e equitativa
13
os resultados da pesquisa e do desenvolvimento
de recursos genticos e os benefcios derivados de sua utilizao comercial e de outra
natureza com a Parte Contratante provedora desses recursos. Essa partilha deve ser
feita de comum acordo.
2.1.9. Acesso Tecnologia e sua Transferncia
Este um dos temas mis complexos da CDB, pois ele busca fazer com que o acesso aos
recursos genticos implique, de alguma forma, uma troca entre os mencionados recursos e o
desenvolvimento tecnolgico do Pas provedor, mediante um procedimento de acesso e
transferncia de tecnologia. A Conveno, como se v, est
13 O equilbrio ser definido, caso a caso, conforme a vontade dos contratantes, observados os preceitos e princpios da CDB.
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)
estruturada dentro de uma concepo de que h dois fluxos distintos e paralelos, conforme o
seguinte quadro:
Tecnologia
Recursos
Genticos
Acesso aos Recursos
Recursos
Financeiros
Norte - Sul Sul - Norte Norte - Sul Norte - Sul
(i) As Partes da CDB reconhecem que tecnologia inclui biotecnologia, e que tanto o
acesso tecnologia como a sua transferncia entre Partes Contratantes so elementos
essenciais para a realizao dos objetivos da Conveno, por isso se comprometem,
conforme o disposto no artigo 16, a permitir e/ou facilitar a outras Partes
Contratantes acesso a tecnologias que sejam pertinentes conservao e utilizao
sustentvel da diversidade biolgica ou que utilizem recursos genticos e no
causem dano sensvel ao meio ambiente, assim como a transferncia dessas
tecnologias;
(ii) o acesso tecnologia e sua transferncia a pases em desenvolvimento, a que se
refere o l
9
do artigo 16, devem ser permitidos e/ou facilitados em condies justas e
as mais favorveis, inclusive em condies de concesso e preferenciais quando de
comum acordo, e, caso necessrio, em conformidade com mecanismo financeiro
estabelecido nos Artigos 20 e 21 da CDB. No caso de tecnologia, sujeita a patentes e outros
direitos de propriedade intelectual, o acesso tecnologia e sua transferncia devem ser permitidos em
condies que reconheam e sejam compatveis com a adequada e efetiva proteo dos direitos de
propriedade intelectualM Mantendo- se compatibilidade com os pargrafos 3
S
, 4
a
e 5
a
do
artigo 16;
(iii) cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas, administrativas ou
polticas, conforme o caso, para que as demais Partes Contratantes, em particular as
que so pases em desenvolvimento, que proveem recursos genticos, tenham
garantido o acesso tecnologia que utilize esses recursos e sua transferncia, de
comum acordo, incluindo tecnologia protegida por patentes e outros direitos de
propriedade intelectual, quando necessrio, mediante as disposies dos Artigos 20
e 21, de acordo com o Direito internacional e conforme os pargrafos 4
a
e 5
a
do artigo
16;
(iv) cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas, administrativas ou
polticas, conforme o caso, para que o setor privado permita o acesso tecnologia a
que se refere o pargrafo l
2
do artigo 16, seu desenvolvimento conjunto e sua
transferncia em benefcio das instituies govemamen-
14 Decreto n
fl
1.355, de 30/12/1994. Promulga a Ata Final que Incorpora os Resultados da Rodada Uruguai de Negociaes Comerciais
Muldlaterais do GATT. Are. 27. (...) 2. Os membros podem considerar como no patenteveis invenes cuja explorao em seu
territrio seja necessrio evitar para proteger a ordem pblica ou a moralidade, inclusive para proteger a vida ou a sade humana,
animal ou vegetal ou para evitar srios prejuzos ao meio ambiente, desde que esta determinao no seja feita apenas porque a explo-
rao proibida por sua legislao.
Direito Ambiental
tais e do setor privado de pases em desenvolvimento, e a esse respeito deve
observar as obrigaes constantes dos pargrafos l
2
, 2
a
e 3
e
do artigo 16;
(v) as Partes Contratantes, reconhecendo que patentes e outros direitos de propriedade
intelectual podem influir na implementao da CDB, devem cooperar a esse
respeito em conformidade com a legislao nacional e o direito internacional para
garantir que esses direitos apoiem e no se oponham aos objetivos da Conveno.
15

2.1.9.1. Gesto da Biotecnologia e Distribuio de seus Benefcios
Um dos aspectos mais complexos da CDB o que diz respeito gesto da biotecnologia.
Como se sabe, o tema tem suscitado muita polmica. As determinaes contidas na CDB so as
seguintes:
(i) cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas, administrativas ou polticas,
conforme o caso, para permitir a participao efetiva, em atividades de pesquisa
biotecnolgica, das Partes Contratantes, especialmente pases em desenvolvimento,
que proveem os recursos genticos para essa pesquisa, e se possvel nos pases
provedores de recursos genticos;
(ii) cada Parte Contratante deve adotar todas as medidas possveis para promover e
antecipar acesso prioritrio, em base justa e equitativa das Partes Contratantes,
especialmente pases em desenvolvimento, aos resultados e benefcios derivados de
biotecnologia baseada em recursos genticos providos por essas Partes Contratantes.
Esse acesso deve ser definido de comum acordo;
(iii) as Partes devem examinar a necessidade e as modalidades de um protocolo que
estabelea procedimentos adequados, inclusive, em especial, a concordncia prvia
fundamentada, no que respeita transferncia, manipulao e utilizao seguras de
todo organismo vivo modificado pela biotecnologia, que possa ter efeito negativo
para a conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica;
(iv) cada Parte Contratante deve proporcionar, diretamente ou por solicitao, a
qualquer pessoa fsica ou jurdica, sob sua jurisdio, provedora dos organismos a
que se refere o 3
a
acima, Parte Contratante em que esses organismos devam ser
introduzidos, todas as informaes disponveis sobre a utilizao e as normas de
segurana
16
exigidas por essa Parte Contratante
15 A CDB, em minha opinio, reconhece um determinado grau de complementaridade entre as diferentes normas de
proteo propriedade intelectual e s patentes e a proteo diversidade biolgica que ela regula.
16 Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana,
COW pliHiV WWW *W*>*w
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)
para a manipulao desses organismos, bem como todas as informaes disponveis
sobre os potenciais efeitos negativos desses organismos especficos.
2.1.9.2. Relaes entre Diversidade Biolgica e Produo? de
Medicamentos
As relaes entre a produo de produtos farmacuticos e a preservao da diversidade
biolgica so intensas e profundas, muito embora nem sempre sejam claramente colocadas e,
principalmente, compreendidas. Na verdade, a indstria farmacutica , seguramente, um dos
ramos industriais mais fortemente interessados na conservao da diversidade biolgica e na
sua utilizao racional, pois, conforme ser demonstrado adiante, ela pode servir de matria-
prima para a pesquisa de importantes princpios ativos.
17
H uma tendncia bastante
generalizada de confundir a produo de medicamentos, realizada por laboratrios que fazem
investimentos pesados em pesquisa e desenvolvimento, com a elaborao de poes mgicas a
partir de extratos vegetais. Em realidade, entre uma planta e um medicamento que seja
produzido com base em um dos princpios ativos nela existentes, h uma longa jornada a ser
percorrida. Em primeiro lugar, h que se considerar que menos de 1% (um por cento) das plantas
floreadas foi pesquisado cientificamente para o conhecimento de suas propriedades qumicas.
18

Em contrapartida, o conhecimento tradicional sobre as qualidades teraputicas das plantas
muito vasto, pois thousands of years of direct dependence on plants has required the revision and perpetuation of
a significant body of information regarding the value of individual species and their habitatsA questo que se
coloca, portanto, a de compatibilizar as pesquisas cientficas com o conhecimento tradicional,
tudo isto com vistas a proporcionar avanos na produo de novos medicamentos eficientes e
seguros. A indstria farmacutica, conforme nos relembra Aylward,
21
data do sculo XIX e, at
aquela poca, a maioria dos remdios derivava diretamente da natureza, especialmente das
plantas. Desde ento, tem havido uma variao muito grande entre a pesquisa baseada em
estudos sobre plantas e pesquisas com produtos qumicos smtticos. necessrio que se
observe, no entanto, que, entre o incio das pesquisas para um novo produto farmacutico e a
sua efetiva comercializao, o tempo gasto de, aproximada-
17 a substncia existente na formulao do medicamento, responsvel pelo seu efeito teraputico. Tambm denomina-se frmaco.
Fonte: httpVAvww.genricos.med.br/faq. html#10.
18 Jennie Wood Sheldon e Michael Balck. Etnobotany and the Search for Balance Between Use and
Conservation, in Swanson, Timothy M. Intellectual Property Rights and Biodiversity Conservation - An
interdisciplinary analysis of the values of medical plants. Cambridge; Cambridge, 1998, p. 46.
19 Idem, p. 47.
20 Milhares de anos de dependncia direta das plantas exigiu a reviso e perpetuao de um corpo sigmSca- dVo de informao referente
ao valor de espcies individuais e seus habitats.
21 Biuce Aylward. The Role of Plant Screening and Plant Supply in Biodiversity Conservation, drug development
and health care, in Swanson, Timothy M. Intellectual Property Rights and Biodiversity Conservation ~ An
interdisciplinary analysis of the values of medical plants. Cambridge: Cambridge, 1998, p. 103.

Direito Ambientai
mente, 14 (quatorze) anos,
22-23-24
com custos que superam, em muito, a centenas de milhes de
dlares americanos.
25
O volume de recursos necessrios para a produo de um novo
medicamento, seja do ponto de vista econmico, seja dos pontos de vista cientficos e
tecnolgicos (a indstria farmacutica uma das mais fortemente conhecimento-intensivas), faz
com que somente poucos pases possam pertencer a um clube muito fechado, pois somente
grandes empresas podem suportar os custos e os riscos de pesquisa que se prolongam por mais
de uma dcada, sem que haja qualquer segurana de que o produto delas resultantes ser
efetivo e seguro e ter aceitao no mercado. Cerca de 90% (noventa por cento) dos novos
produtos farmacuticos criados nos ltimos 30 (trinta) anos tm origem em 10 (dez) pases.
Alguns pases em desenvolvimento tm buscado estabelecer uma indstria farmacutica
autctone, mas, nestes mesmos 30 (trinta) anos, eles foram responsveis por apenas 20 (vinte)
novos medicamentos, ou seja, cerca de 1% (um por cento) da produo total.
26

Do ponto de vista prtico, a patente de um medicamento tem a durao de cerca de 6 (seis)
anos, entre sua concesso e o trmino de sua validade, perodo no qual os investimentos devem
ser recuperados, sob pena de o produto ser um fracasso comercial, ainda que possa ser um
excelente produto nos aspectos medicinais. A manuteno dos mecanismos de proteo da
propriedade intelectual, por intermdio das patentes, extremamente importante para que os
investimentos continuem a ser gerados e novos medicamentos produzidos. Qualquer presso
para que os mecanismos de proteo da propriedade intelectual referente aos medicamentos
sejam enfraquecidos criar seguramente uma reduo de investimentos privados em novos
produtos. A indstria farmacutica, no entanto, tem se mostrado um easy target^
7
~
28
para o corte
de custos com sade. E tais dificuldades econmicas e incertezas - aliadas aos baixssimos
investimentos governamentais na pesquisa de novos medicamentos - fizeram com que o ritmo
de novas descobertas tenha diminudo e que a maioria dos medicamentos que atualmente esto
entrando em uso tenha sido descoberta
22 Idem, p. 97
23 Lei n
fi
9.279, de 14/5/1996, Art. 40. A patente de inveno vigorar pelo prazo de 20 (vinte) anos e a de modelo de utilidade pelo prazo
15 (quinze) anos contados da data de depsito. Pargrafo nico. O prazo de vigncia no ser inferior a 10 (dez) anos para a patente
de inveno ea7 (sete) anos para a patente de modelo de utilidade, a coutar dfa data de concesso, ressalvada a hiptese de o INPI
estar impedido de proceder ao exame de mrito do pedido, por pendncia judicial comprovada ou por motivo de fora maior.
24 Lei n 9.787, de 10/2/1999, Ait. I
o
A Lei n
s
6.360, de 23 de setembro de 1976, passa a vigorar com as seguintes alteraes: "Art 3
a
(...) XXI
Medicamento Genrico medicamento similar a um produto de referncia ou inovador, que se pretende ser com este
intercambivel, geralmente produzido aps a expirao ou renncia da proteo patentra ou de outros direitos de exclusividade,
comprovada a sua eficcia, segurana e qualidade, e designado pela DCB ou, na soa ausncia, pela DCI.
25 Financiamentos, em sua maioria, de natureza privada e que, em tal condio, necessitam dar retomo econmico ao
investidor.
26 Bruce Aylward. Jlie Role ofPlant Screening and Plant Supply m Biodiversity Conservation, drug deve- lopment and health care, p. 97.
27 Bruce Aylward. The Role of Plant Screening and Plant Supply in Biodiversity Conservation, drug deve- lopment and health care, p. 99.
28 Alvo fcil.
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)
h quase 20 anos.
29
Um outro fator ao qual no tem sido dada a necessria ateno que as
universidades utilizam muito mais recursos genticos oriundos dos pases em desenvolvimento
do que as indstrias.
30
Merece, ademais, ser ressaltado que a maioria dos medicamentos
atualmente em uso no possui mais patentes vlidas.
31

bastante significativo o feto de que os grandes laboratrios farmacuticos de pesquisa
estejam se dedicando ao lanamento de genricos.
32

2.2. Agenda 21
A Agenda 21 um conjunto de metas e objetivos que visam estabelecer orientaes para a
comunidade internacional durante o sculo XXI. um documento que surgiu no contexto da
Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento que foi realizada no
Rio de Janeiro em 1992. O captulo 15 da Agenda 21 trata da Conservao da Diversidade
Biolgica. De fato, cada um dos captulos da Agenda 21 busca definir um conjunto de aes e
atividades a serem cumpridas na ordem internacional que se materializaro em tratados e
convenes especficos. A Agenda 21 uma declarao poltica firmada pelos Estados e no tem
fora obrigatria, muito embora os seus signatrios venham desenvolvendo toda uma srie de
aes para a sua implementao. A Agenda 21, em seu item 15.2, proclama que: Os bens e servios
essenciais de nosso planeta dependem da variedade e variabilidade dos genes, espcies, populaes e ecossistemas.
Os recursos biolgicos nos alimentam e nos vestem, e nos proporcionam moradia, remdios e alimento espiritual. Os
ecossistemas naturais de orestas, savanas, pradarias e pastagens, desertos, tundras, rios, lagos e mares contm a
maior parte da diversidade biolgica da Terra. Os campos agrcolas e os jardins tambm tm grande importncia como
repositrios, enquanto os bancos de genes, os jardins botnicos, os jardins zoolgicos e outros repositrios de
germoplasma fazem uma contribuio pequena mas significativa. O atual declnio da diversidade biolgica resulta em
grande parte da atividade humana, e representa uma sria ameaa ao desenvolvimento humano.
Dentre os objetivos da Agenda 21 est bastante caracterizada a importncia das
comunidades locais e indgenas, naquilo que concerne produo dos conhecimentos
tradicionais associados. Assim que em 15.5 est disposto que os diferentes atores do cenrio
internacional devem levar em considerao as populaes indgenas e suas comunidades.
Especificamente sobre a repartio dos benefcios decorrentes do acesso diversidade
biolgica, a Agenda 21 estabelece como objetivo (15.2. d) o de adotar as medidas apropriadas
para a repartio justa e equitativa dos benefcios advindos da pes
29 Bruce Aylward. The Role of Plant Screening and Plant Supply in Biodiversity Conservation, drug development and health care, p. 98.
30 Siddartha Prakash. Towards a Synergy Between Biodiversity and Intellectual Property Rights, in The Journal of World
Intellectual Property Rights, voL 2 n 5, September 1999, p. 823.
31 Margalit Edelman. Os beneficirios da propriedade intelectual, in Gazeta Mercantil, 16, 17 e 18/11/2001, p. A-3.
32 O Estado de S.Paulo, 14.11.2001, p. A-15, Empresa lana Remdios Genricos.
Direito Ambiental
quisa e desenvolvimento, bem como do uso dos recursos biolgicos e genticos, inclusive da
biotecnologia, entre as fontes desses recursos e aqueles que os utilizam.
Os Estados signatrios da Agenda 21 igualmente assumem o compromisso de (15.2.g)
reconhecer e fomentar os mtodos tradicionais e os conhecimentos das populaes indgenas e suas comunidades,
enfatizando o papel especfico das mulheres, relevantes para a conservao da diversidade biolgica e o uso sustentvel
dos recursos biolgicos, e assegurar a esses grupos oportunidade de participao nos benefcios econmicos e
comerciais decorrentes do uso desses mtodos e conhecimentos tradicionaisO mesmo tema reenfatizado no
item 15.5.e da Agenda 21, desta vez como comprometimento de elaborao de uma legislao
nacional apta a assegurar a proteo dos conhecimentos tradicionais e a sua remunerao
adequada, in verbis, em conformidade com a legislao nacional, adotar medidas para respeitar, registrar, proteger
e promover uma maior aplicao dos conhecimentos, inovaes e prticas das comunidades indgenas e locais que
reflitam estilos de vida tradicionais e que permitam conservar a diversidade biolgica e o uso sustentvel dos recursos
biolgicos, com vistas partilha justa e equitativa dos benefcios decorrentes, e promover mecanismos que promovam
a participao dessas comunidades, mclusive das mulheres, na conservao e manejo dos ecossistemas
2.3. Conveno de RAMSAR
uma Conveno internacional que antecede prpria CNUMAD, pois foi realizada em 1971.
Os primeiros sete Estados que dela participaram foram: (i) Austrlia;
(ii) Finlndia; (iii) Grcia; (iv) Ir; (v) Noruega; (vi) frica do Sul e (vii) Sucia. O objetivo da
referida Conveno o de estabelecer mecanismos de cooperao internacional com vistas
proteo de reas midas, bem como de aves aquticas que tenham importncia internacional.
Ela entrou em vigor no ano de 1975.
A Conveno sobre Zonas midas de Importncia Internacional, especialmente como
Habitat de Aves Aquticas, concluda em Ramsar, Ira, a 2 de fevereiro de 1971, foi ratificada pelo
Congresso Nacional mediante o Decreto Legislativo n
2
33, de 1992, tendo sido promulgada pelo
Decreto n
2
L905, de 16 de maio de 1996, que: Promulga a Conveno sobre Zonas midas de Importncia
Internacional, especialmente como Habitat de Aves Aquticas, conhecida como Conveno de Ramsar, de 02 de
fevereiro de 1971.
2.3.1. Prembulo
O Prembulo da Conveno de Ramsar est firmado sobre a premissa da interde-
pendncia entre o Homem e o Meio Ambiente e considera a importncia das funes
ecolgicas fundamentais das zonas midas enquanto reguladoras dos regimes de gua e
enquanto habitats de uma flora e fauna caractersticas, especialmente de aves aquticas.
importante ressaltar que a Conveno considera que as zonas midas constituem um
recurso de grande valor econmico, cultural, cientfico e recreativo, cuja
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)
perda seria irreparvel. A Conveno, portanto, celebrada com O objetivo de assegurar a
interrupo do processo de degradao das reas midas com importncia internacional.
importante ressaltar que a Conveno de Ramsar reconhece que as aves aquticas, em suas
migraes sazonais, atravessam fronteiras e, em tal condio, devem ser consideradas como um
recurso internacional.
A Conveno expressa a confiana de que a conservao de zonas midas, da sua flora e
da sua fauna, pode ser assegurada com polticas internacionais conjuntas de longo alcance,
atravs de ao internacional coordenada.
2.3.2. Glossrio da Conveno
Como toda Conveno internacional, a Conveno de Ramsar define um glossrio bsico,
de forma que a matria tratada no deixe margem a dvidas ou gere conflitos de interpretao.
Para os efeitos da Conveno de Ramsar:
(i) Zonas midas: so reas de pntano, charco, turfa ou gua, natural ou artificial,
permanente ou temporria, com gua estagnada ou corrente, doce, salobra ou
salgada, incluindo reas de gua martima com menos de seis metros de
profundidade na mar baixa.
(ii) Aves Aquticas: so pssaros ecologicamente dependentes de zonas midas.
2.3.3. Indicao pelas Partes de reas a Serem Includas na Lista de Zonas
midas de Importncia Internacional
As Partes Contratantes devero indicar as zonas midas existentes em seus territrios, que
devero constar da Lista de Zonas midas de Importncia Internacional. Tais reas devem ter os
seus limites descritos pormenorizadamente e delimitados no mapa, podendo incorporar reas
ribeirinhas ou trechos de litorais adjacentes s zonas midas e ilhas ou pores de gua
martima que possuam mais de seis metros de profundidade na mar baixa e que estejam
situadas dentro da rea de zona mida, principalmente onde estas tenham, ainda, importncia
como habitat de aves aquticas.
A indicao de reas para integrar a Lista no pode ser aleatria, mas, pelo contrrio, deve
seguir critrios de escolha que se baseiem em sua importncia internacional pelos seus aspectos
ecolgicos, botnicos, zoolgicos, imunolgicos ou hidrolgi- cos. O primeiro critrio a ser
utilizado quando da escolha de uma rea para ser includa como integrante da lista o da
importncia ecolgica em qualquer estao do ano.
A indicao de uma rea como integrante da Lista no retirai do pas, dentro do qual ela
esteja situada, os direitos de soberania inerentes sua condio de soberania nacionaL
As Partes integrantes da Conveno tm o direito de adicionar Lista outras zonas midas
situadas no seu territrio, bem como aumentar os: limites das que j esto includas na Lista, ou,
por motivo de interesse nacional urgente, anular ou res-

| Direito Ambiental
tringir os limites das zonas midas j includas na lista. Para que assim procedam, devem
informar a realizao de tais alteraes, em curto prazo, ao organismo ou ao governo
encarregado das funes de bureau permanente, conforme especificado no Art. 8
9
da Conveno.
Como forma de mitigao dos direitos estipulados no artigo 2,5 da Conveno, cada Parte
Contratante dever levar em conta a sua responsabilidade, no plano internacional, para a
conservao, orientao e explorao racional da populao migrante de aves aquticas, tanto ao
designar as zonas midas de seu territrio a serem inscritas na Lista, como ao exercer o seu
direito de modificar a inscrio.
reas Brasileiras includas na Conveno

Fonte: http://www.rBmsar.org/about_brazil_p.Iitm
2.3.3.1. Obrigaes com relao s reas Includas na Lista
(i) elaborar e executar os seus planos de modo a promover a conservao das zonas
midas includas na Lista e, na medida do possvel, a explorao racional daquelas
zonas midas do seu territrio;
(ii) tomar as medidas necessrias para ser informada com a possvel brevidade sobre as
modificaes das condies ecolgicas de qualquer zona mida
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)
situada no seu territrio e inscrita na Lista que se modificar ou esteja em vias de se
modificar, devido ao desenvolvimento tecnolgico, poluio ou outra interveno
humana. As informaes destas mudanas sero transmitidas sem demora
organizao ou ao governo responsvel pelas funes do bureau especificadas no Art.
8
a
;
(iii) promover a conservao de zonas midas e de aves aquticas, estabelecendo
reservas naturais nas zonas midas, quer estas estejam ou no inscritas na Lista, e
providenciar a sua proteo apropriada;
(iv) em caso de anulao ou diminuio dos limites de uma zona mida includa na
Lista, em funo de interesse nacional urgente, a Parte Contratante providenciar a
compensao, na medida do possvel, da perda de recursos da zona mida e em
especial criar novas reservas naturais para as aves aquticas e para a proteo dentro
da mesma regio ou em outra, de uma poro apropriada do habitat anterior;
(v) incentivar a pesquisa e o intercmbio de dados e publicaes relativas s zonas
midas e sua flora e fauna;
(vi) empreender esforos pela sua gesto para aumentar a populao das aves aquticas
nas zonas midas apropriadas;
(vii) promover a formao do pessoal competente para estudo, gesto e proteo das
zonas midas.
2.3.3.2. Acompanhamento da Implementao da Conveno
O mecanismo de acompanhamento da Conveno baseia-se em consultas mtuas sobre a
execuo das obrigaes contradas na Conveno, principalmente no caso de uma zona mida
estender-se sobre territrios de mais de uma Parte Contratante ou no caso em que a bacia
hidrogrfica seja compartilhada pelas Partes Contratantes. As Partes obrigam-se, mutuamente, a
empreender esforos no sentido de coordenar e apoiar polticas e regulamentos atuais e futuros
relativos conservao de zonas midas e sua flora e fauna.
2.3.3.3. Conferncia das Partes Contratantes
A Conferncia das Partes Contratantes tem por finalidade primordial a de verificar e
promover a implementao da Conveno. Cabe ao bureau institudo pelo Art. 8
e
, pargrafo l
9
,
convocar reunies ordinrias da Conferncia das Partes Contratantes em intervalos, mnimos, de
trs anos. A Conferncia, soberanamente, poder decidir em sentido contrrio periodicidade
definida no Artigo 6
e
, pargrafo l
e
.
As reunies extraordinrias podem ser convocadas por requerimento escrito de, pelo
menos, um tero das Partes Contratantes.
374
Direito Ambiental
2.3.3.4. Competncia da Conferncia das Partes
A Conferncia das Partes Contratantes tem as seguintes competncias:
(i) examinar a execuo da Conveno;
(ii) examinar incluses e mudanas na Lista;
(iii) analisar a informao relativa s mudanas de carter ecolgico de zonas midas
includas na Lista, fornecida em conformidade com o pargrafo 2
2
do Art. 3
2
;
(iv) formular recomendaes, de ordem geral ou especfica, s Partes Contratantes
acerca de conservao, gesto e explorao racional de zonas midas, da sua flora e
fauna;
(v) solicitar aos organismos internacionais competentes a elaborao de relatrios e
estatsticas sobre assuntos de natureza especialmente internacional relativas s
zonas midas; e
(vi) adotar outras recomendaes ou resolues para promover o funcionamento da
Conveno.
2.3.3.5. Atribuies do Bureau
De acordo com o artigo 8
a
, I, da Conveno de Ramsar, a Unio Internacional para a
Conservao da Natureza e Recursos Naturais (UICN) foi encarregada das funes de bureau
permanente da Conveno, at que haja a nomeao de outra Organizao ou governo pela
maioria de dois teros de todas as Partes Contratantes. O bureau tem as seguintes atribuies,
dentre outras:
(i) auxiliar na convocao e organizao das conferncias especificadas no
Art. 6
9
;
(ii) manter a Lista de Zonas midas de Importncia Internacional e receber das Partes
Contratantes as informaes sobre adies, extenses, supresses ou diminuies
relativas s zonas midas inscritas na lista, conforme pre
ceitua o pargrafo 5
e
do Art. 2
2
;
(iii) receber das Partes Contratantes as informaes, conforme previsto no
pargrafo 2
Q
do Art. 3
2
, sobre todas as mudanas de natureza ecolgica das zonas
midas inscritas na lista;
(iv) notificar todas as Partes Contratantes sobre qualquer alterao na Lista ou mudanas
nas caractersticas das zonas midas inscritas e providenciar que estes assuntos sejam
discutidos na conferncia seguinte;
(v) dar conhecimento Parte Contratante interessada das recomendaes
relativas a estas alteraes na Lista ou das mudanas de caractersticas das zonas
midas inscritas.
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)
2.4. Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna
Selvagem em Perigo de Extino - CITES
Um dos elementos mais importantes dentro do contexto da perda de diversidade biolgica
o trfico internacional de espcies da flora e da faxina silvestre ameaadas de extino. A
importncia do assunto de tal ordem que a comunidade internacional dedicou-lhe a
conveno sobre o comrcio internacional das espcies da flora e fauna selvagem em perigo de
extino firmada aos 3 de maro de 1973, aprovada pelo Brasil mediante o Decreto Legislativo
n

54, de 24 de junho de 1975, e promulgada pelo Decreto n

9
76.623, de 17 de novembro de 1975.
O quadro normativo da insero da CITES no Direito interno brasileiro complementado,
ainda, pelas seguintes disposies legais: (i) Decreto Legislativo 21, de 1985, que: Aprova o texto da
emenda alnea a, do 3
a
, do artigo XI, da Conveno sobre o Comrcio Internacional das Espcies da Fauna e da
Flora Selvagens Ameaadas de Extino, de 3 de maro de 1973, adotada pela Sesso Extraordinria da Conferncia
das Partes, realizada m Bonn, aos 22 de Junho de 1979; Decreto Legislativo n
2
35, de 1985, que: Aprova o
txto da Emenda ao Artigo XXI da Conveno sobre o Comrcio Internacional das Espcies da Fauna e Flora
Selvagens em Perigo de Extino, de 1973, aprovado pela Conferncia das Partes, em Reunio extraordinria
realizada em Gaborone, em 20 de abril de 1983; Decreto n
e
92.446, de 7 de maro de 1986, que: Promulga a
Emenda ao Artigo XXI da Conveno sobre o Comrcio Internacional das Espcies da Fauna e da Flora em Pergp de
Extino; e Decreto n
fi
3.607, de 21 de setembro de 2000, que: Dispe sobre a implementao da Conveno
sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagem em Perigo de Extino - CITES, e d outras
providncias.
2.4.1. Abrangncia da CITES: Contedo dos Anexos
A Conveno seguida de trs anexos que se destinam a definir as espcies que, de uma
forma ou de outra, esto sob a sua tutela. O contedo dos anexos o seguinte:
ANEXO I: Todas as espcies ameaadas de extino que so ou possam ser afetadas pelo
comrcio.
O comrcio de qualquer espcime de tais espcies deve estar submetido
regulamentao particularmente rigorosa, com vistas a assegurar que elas no sejam
mais ameaadas em sua sobrevivncia, e somente deve ser autorizado em situaes
excepcionais.
ANEXOU:
a) todas as espcies que, embora atualmente no se encontrem necessariamente em
perigo de extino, possam vir a estar em tal condio, a menos que o comrcio
de espcimes de tais espcies esteja sujeito regulamentao rigorosa, a fim de
evitar explorao incompatvel com sua sobrevivncia; e
Direito Ambiental
b) outras espcies que devam ser objeto de regulamentao, a fim de permitir um
controle eficaz do comrcio dos espcimes de certas espcies a que se refere o
subpargrafo a do presente pargrafo.
ANEXO III: Todas as espcies que qualquer das partes declare sujeitas, nos limites de sua
competncia, regulamentao para impedir ou restringir sua explorao e que
necessitam da cooperao das outras partes para o controle do comrcio.
As partes integrantes da CITES somente podem permitir o comrcio de espcimes de
espcies includas nos Anexos I, II e III com a observncia das disposies contidas na
Conveno.
2.4.2. Glossrio da Conveno
O artigo I da CITES adota as seguintes definies:
(i) espcie significa toda espcie, subespcie ou uma populao geograficamente
isolada;
(ii) espcime significa:
a) qualquer animal ou planta, vivo ou morto;
b) no caso de um animal: para as espcies includas nos anexos I e II, qualquer
parte ou derivado facilmente identificvel; e para as espcies includas no
anexo III qualquer parte ou derivado facilmente identificvel que haja sido
especificado no anexo IH em relao referida espcie;
c) no caso de uma planta: para as espcies includas no anexo I, qualquer parte
ou derivado, facilmente identificvel; e, para as espcies includas nos anexos
II e III, qualquer parte ou qualquer derivado facilmente identificvel
especificado nos referidos anexos em relao com a referida espcie;
(iii) comrcio significa exportao, reexportao, importao e introduo procedente
do mar;
(iv) reexportao significa a exportao de todo espcime que tenha sido previamente
importado;
(v) introduo procedente do mar significa o transporte, para o interior de um Estado,
de espcimes de espcies capturadas no meio marinho fora da jurisdio de
qualquer Estado;
(vi) autoridade cientfica
33
significa tuna autoridade cientfica nacional designada de
acordo com o artigo IX;
33 Decreto n 3.607, de 21/9/2000, Art. 5 Ficam designados como Autoridades Cientficas, conforme determina a letra V do artigo D da
Conveno, o IBAMA e suas respectivas unidades especializadas em recursos n aturais. Pargrafo nico. O IBAMA poder designar
pessoas fsicas ou jurdicas, de reconhecida capacidade ciendBca, para awdli-lo no desempenho da funo de Autoridade Cientfica.
SJ - Ensino Sypsncr gtsesu Jista
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)
(vii) autoridade administrativa
34
significa uma autoridade administrativa nacional
designada de acordo com o artigo IX;
(viii) parte significa um Estado para o qual a conveno tenha entrado em vigor.
2.4.3. Relao entre a CITES e outras Convenes Internacionais e a
Legislao Nacional
A condio de parte signatria da CITES no impede o direito soberano de adoo de:
(i) medidas internas mais rgidas com referncia s condies de comrcio, captura,
posse ou transporte de espcimes de espcies includas nos anexos I, II e III, ou
proibi-los inteiramente; ou
(ii) medidas internas que restrinjam ou probam o comrcio, a captura, a posse ou o
transporte de espcies no includas nos anexos I, II ou IIL
As disposies da CITES no afetam as disposies de qualquer medida interna ou
obrigaes das partes derivadas de qualquer tratado, conveno ou acordo internacional
referentes a outros aspectos do comrcio, da captura, da posse ou do transporte de espcimes
que estejam em vigor, ou que entrem em vigor posteriormente para qualquer das partes,
includas as medidas relativas alfndega, sade pblica ou quarentenas vegetais ou animais.
Da mesma forma, no afetam as disposies ou obrigaes emanadas de qualquer tratado,
conveno ou acordo internacional celebrados ou que venham a ser celebrados entre Estados e
que criem uma unio ou acordo comercial regional, que estabelea ou mantenha um controle
aduaneiro comum externo e elimine controles aduaneiros entre as partes respectivas, na medida
em que se refiram ao comrcio entre os Estados-Membros dessa unio ou acordo.
Um Estado-parte da presente conveno que seja tambm parte de outro tratado,
conveno ou acordo internacional vigente quando entrar em vigor a presente conveno e em
virtude de cujas disposies se protejam as espcies marinhas includas no anexo II, ficar
isento das obrigaes que lhe impem as disposies da presente conveno com referncia aos
espcimes de espcies includas no anexo II capturados tanto por barcos matriculados nesse
Estado e de conformidade com as disposies desses tratados, convenes ou acordos
internacionais.
Sem prejuzo das disposies dos artigos III, IV e V, para qualquer exportao de um
espcime capturado de conformidade com o pargrafo 4
e
do presente artigo somente ser
necessrio um certificado de uma autoridade administrativa do Estado
34 Decreto n 3.607, de 21/9/2000, Art. 3 Fica designada como Autoridade Administrativa, conforme determina a letra a do artigo IX da
Constituio, o Instituto Biaseiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA,
378
Direito Ambiental
de introduo, assegurando que o espcime foi capturado de acordo com as disposies dos
tratados, convenes ou acordos internacionais pertinentes.
Nenhum dispositivo da presente conveno prejudicar a modificao e o
desenvolvimento progressivo do direito do mar pela Conferncia das Naes Unidas sobre o
Direito do Mar, convocada de acordo com a Resoluo n
9
2.750 C (XXV) da Assemblia Geral das
Naes Unidas, nem as reivindicaes e teses jurdicas presentes ou futuras de qualquer Estado
no que se refere ao Direito do Mar e natureza e extenso da jurisdio costeira e da bandeira do
Estado.
2.4.4. Implementao da CITES pelo Brasil
A implementao da CITES pelo Brasil est regulamentada pelo Decreto n
2
3.607, de 21 de
setembro de 2000, que: Dispe sobre a implementao da Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies
da Flora e Fauna Selvagem em Perigo de Extino - CITES, e d outras providncias A importncia do decreto
acima mencionado que ele, no mbito das atribuies de uma parte da CITES, estabeleceu os
critrios para a aplicao da referida Conveno pelas diferentes autoridades brasileiras.
2.4.4.1. Papel do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis - IBAMA no mbito da CITES
0 Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA,
conforme determinao contida nos artigos 4
a
e 5
2
do Decreto n
9
3.607, de 21 de setembro de 2000,
desempenha simultaneamente o papel de autoridade administrativa e de autoridade cientfica,
competindo-lhe o seguinte:
Como autoridade administrativa:
1 - manter o registro do comrcio de espcimes das espcies includas nos
Anexos I, II e III da CITES, que dever conter, no mnimo:
a) nomes e endereos dos exportadores e importadores;
b) nmero e natureza das Licenas e Certificados emitidos;
c) pases com os quais foi realizado o comrcio;
d) quantidade e tipos de espcimes;
e) nomes das espcies includas nos Anexos I, II e III da CITES; e
f) tamanho e sexo dos espcimes, quando for o caso;
II - elaborar e remeter relatrios peridicos Secretria da CITES, nos ter
mos do artigo VIII da Conveno;
III fiscalizar as condies de transporte, cuidado e embalagem dos espci
mes vivos, objeto de comrcio;
IV - coordenar as demais autoridades que com ela atuam em conjunto na
atribuio prevista no inciso anterior;
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos) j
V - apreender os espcimes obtidos em infrao Lei n
2
9.605, de 12 de fevereiro de 1998;
espcimes vivos apreendidos nos termos do inciso IV do artigo 4
a
de Decreto n
2

3.607, de 21 de setembro de 2000;
VII - organizar e manter atualizado o registro dos infratores;
VIII - propor emendas, incluses e transferncias aos Anexos I, II e III da
CITES, conforme estabelecido nos artigos XV e XVI da Conveno;
IX - propor a capacitao do pessoal necessrio para o cumprimento da Con
veno e do Decreto n
2
3,607, de 21 de setembro de 2000;
X ~ designar, em conjunto com a Secretaria da Receita Federal, o Departa
mento de Polcia Federal e o Ministrio da Agricultura e Abastecimento, os portos
habilitados para a entrada e sada de espcimes, sujeitos ao comrcio
internacional; e
XI estabelecer as caractersticas das marcas que devem ser utilizadas nos
espcimes, produtos e subprodutos, objeto do comrcio internacional.
Conforme determinao do pargrafo nico do artigo 4
a
, as Licenas ou Certificados
CITES com efeito retroativo somente podero ser emitidos nos casos em que: (i) houver acordo
entre a autoridade do pas exportador e a autoridade do pas importador em seguir este
procedimento; (ii) a irregularidade no seja atribuda a nenhuma das partes envolvidas na
transao; e (iii) as espcies objeto da transao no estiverem includas no Anexo I da
Conveno.
Como autoridade cientfica:
I - informar Autoridade Administrativa as variaes relevantes do status
populacional das espcies, includas nos Anexos II e III da CITES, com o objetivo de
propor a elaborao de planos de manejo;
II - cooperar na realizao de programas de conservao e mnejo das espcies
autctones includas nos Anexos II e III da CITES, com o comrcio internacional
significativo, estabelecido pelo IBAMA; e,
III assessorar a Autoridade Administrativa a respeito do destino provisrio ou
definitivo dos espcimes interditados, apreendidos ou confiscados.
2.4.5, Procedimentos Necessrios ao Comrcio Internacional de Espcies (Espcies
Integrantes dos Anexos I, II e III da CITES)
O Anexo I da CITES integrado pelas espcies que so consideradas ameaadas de
extino e, portanto, potencialmente afetadas pelo comrcio, necessitando que a sua
comercializao seja submetida a controle estrito das Autoridades Administrativas, o que se faz
mediante a concesso de Licena ou Certificado.
A exportao de qualquer espcime de uma espcie includa no Anexo I da CITES somente
pode ser autorizada pela expedio e apresentao prvia de Licena de Exportao, que
somente ser concedida aps o atendimento dos seguintes requisitos: (i) emisso de parecer,
pela Autoridade Cientfica, atestando que a exportao
Direito Ambiental
no prejudicar a sobrevivncia da espcie; e (ii) verificao, pela Autoridade Administrativa, se
o transporte no causar danos ao espcime, se foi concedida a Licena de Importao e se
legal sua aquisio.
A importao de qualquer espcime de uma espcie includa no Anexo I da CITES somente
ser autorizada mediante a concesso e apresentao prvia de Licena de Exportao ou
Certificado de Reexportao, e de Licena de Importao, a qual somente ser concedida uma
nica vez, atendidos os seguintes requisitos: (i) emisso de parecer, pela Autoridade Cientfica,
atestando que a exportao no prejudicar a sobrevivncia da espcie; (ii) verificao, pela
Autoridade Administrativa, se o transporte no causar danos ao espcime, se foi concedida a
Licena de Importao e se legal sua aquisio. Deve, ainda, ser providenciado para que o
espcime no seja utilizado para fins comerciais. Igualmente, deve ser assegurado que o impor-
tador, o exportador ou reexportador, conforme o caso, dispem de instalaes adequadas para a
recepo do espcime vivo. As atividades comerciais acima mencionadas somente podero ser
praticadas caso no haja ameaa sobrevivncia da espcie.
O Anexo II da CITES compe-se de espcies que, embora no se encontrem em perigo de
extino, necessitam de cuidados especiais para que no atinjam tal condio. Da a necessidade de
que o comrcio de espcimes de tais espcies esteja srujeito regulamentao rigorosa, podendo
ser autorizada a sua comercializao, pela Autoridade Administrativa, somente mediante a
concesso de Licena ou emisso de Certificado. Tanto a importao, a exportao e a
reexportao demandaro a emisso de licenas e certificados, que devero atestar as condies
sanitrias do receptor dos espcimes de espcies, o no-prejuzo para as espcies da
comercializao do espcime. A Autoridade Administrativa dever certificar a legalidade da
atividade e, tambm, que as condies de transporte no so prejudiciais ao espcime.
A autoridade administrativa poder estabelecer cotas tanto para importao como para
exportao de espcimes de espcies contempladas no Anexo II da CITES.
Conforme determina o Art. 10 do Decreto, as espcies includas no Anexo III da CITES por
intermdio da declarao de qualquer pas so aqueles cuja explorao necessita ser restrita ou impedida e que requer a
cooperao no seu controle, podendo ser autorizada sua comercializao, mediante concesso de Licena ou Certificado,
pela Autoridade Administrativa. Uma vez que a espcie seja includa no Anexo III, as transaes
comerciais internacionais somente podero ser autorizadas mediante a concesso e apresentao
prvia de licenas de importao, exportao e/ou reexportao, conforme o caso.
2.4.6. Licenas e Certificados CITES
Na forma do artigo 11 do decreto, todas as licenas ou certificados CITES devero conter,
no mnimo, as seguintes informaes: (i) ttulo da Conveno; (ii) nome e domiclio da
Autoridade Administrativa que o emitiu; (iii) nmero de controle; (iv) nomes, sobrenomes e
domiclios do importador e do exportador; (v) tipo da operao comercial (exportao,
reexportao, importao ou introduo procedente do mar); (vi) nome cientfico da espcie ou
das espcies; (vii) descrio do espcime ou
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais Documentos)
dos espcimes em um dos trs idiomas oficiais da Conveno; (viii) nmero de identificao
das marcas dos espcimes, se as tiverem; (ix) Anexo da CITES em que a espcie est includa; (x)
propsito da transao; (xi) data em que a Licena ou Certificado foi emitido e data em que
expira; (xii) nome e assinatura do emitente;
(xiii) selo de segurana da Autoridade Administrativa; e (xiv) origem dos espcimes que a
Licena ou Certificado ampara.
Em se tratando de reexportao, os Certificados CITES devero conter, alm das
informaes exigidas no artigo 11, os seguintes dados: (i) o pas de origem; (ii) o nmero de
controle da Licena ou Certificado CITES emitido pelo pas de origem e a data em que este foi
emitido; e (iii) o pas da ltima reexportao caso j tenha sido reexportado, e, neste caso, o
nmero do Certificado e a data em que foi expedido.
As Licenas e Certificados CITES so intransferveis e no podero ter perodo de
validade superior a seis meses. A pessoa fsica ou jurdica que se dedique comercializao, a
qualquer ttulo, ao transporte ou compra e venda de espcimes importados, de espcies
includas na Conveno e seus produtos e subprodutos, dever possuir Certificado CITES
original. Somente sero aceitas cpias dos Certificados CITES quando estiverem registradas
perante o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA
e nos casos de transferncias parciais derivadas do Certificado CITES original. Quando se tratar
de embargo de cada espcime, ser requerida a Licena ou Certificado respectivo.
2.4.7. No-Incidncia das Normas da CITES
As disposies do Captulo II do Decreto n
s
3.607, de 21 de setembro de 2000, no so
aplicveis nas hipteses seguintes: (i) trnsito ou transbordo de espcimes no territrio de pas
que seja signatrio da Conveno, enquanto os espcimes permanecerem sob o controle
aduaneiro; () quando a Autoridade Administrativa do pas de exportao ou de reexportao
verificar que um espcime foi adquirido antes de a Conveno entrar em vigor; (iii) espcimes
que sejam objetos pessoais ou de uso domstico, exceto nos casos previstos no 3
9
do art. 7
a
da
Conveno; (iv) emprstimo, doao ou intercmbio sem fim comercial entre cientistas ou
instituies cientficas registradas junto s Autoridades Administrativas dos respectivos pases;
e
(v) espcimes que fazem parte de zoolgico, circo, coleo zoolgica ou botnica ambulantes,
desde que sejam obedecidos os seguintes requisitos: a) o exportador ou importador registre
todos os pormenores sobre os espcimes junto Autoridade Administrativa; b) os espcimes
estejam includos nos incisos II e IV do artigo 16 do Decreto n
a
3.607, de 21 de setembro de 2000;
e c) a Autoridade Administrativa verifique se o transporte no causar dano ao espcime.
Captulo XVII
Biossegurana
Biossegurana
A produo e utilizao dos organismos geneticamente modificados no Brasil encontram-
se regidas pela Lei n
e
11.105, de 24 de maro de 2005, que regulamenta os incisos , IV e V do l
e
do art.
225 da Constituio Federal, estabelece normas de segurana e mecanismos de fiscalizao de atividades que envolvam
organismos geneticamente modificados - OGM e seus derivados, cria o Conselho Nacional de Biossegurana ~
CNBS, reestrutura a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana - CTNBio, dispe sobre a Poltica Nacional de
Biossegurana - PNB, revoga a Lei n
s
8.974, de 5 de janeiro de 1995, e a Medida Provisria n- 2.191-9, de 23 de
agosto de 2001, e os arts. 5
e
, &, 7% 8% 9
3
,10 e 16 da Lei n
s
10,814, de 15 de dezembro de 2003, e d outras
providncias. Tal lei foi regulamentada pelo Decreto n
9
5.591, de 22 de novembro de 2005 e por
muitos outros atos normativos e, em especial, por normas da Comisso Tcnica nacional de
Biossegurana - CTNbio.
1. Objetivos, conceitos e proibies da Lei de Biossegurana
A Lei n
s
11.105/2005 tem por escopo estabelecer as normas de segurana e mecanismos de
fiscalizao relativos a construo, cultivo, produo, manipulao, transporte, transferncia,
importao, exportao, armazenamento, pesquisa, comercializao, consumo, liberao no meio
ambiente e o descarte de organismos geneticamente modificados - OGM e seus derivados. ,
ainda, objetivo da norma servir de estmulo ao avano cientfico na rea de biossegurana e
biotecnologia, proteo vida e sade humana, animal e vegetal, e observncia do
princpio da precauo para a proteo do meio ambiente. Quanto observncia do princpio da
precauo, no resta dvida de que esta se far, nos termos precisos da Lei de biossegurana,
haja vista que tal Lei a expresso normativa da aplicao do mencionado princpio pelo
legislador ptrio. A lei no autoriza uma aplicao subjetiva e autnoma do princpio da
precauo, sobretudo se considerarmos que a aplicao do princpio precaucionrio est, em
sede legal, hierarquizada em mesmo nvel que o estmulo ao desenvolvimento cientfico. Fao
tal observao, pois no me parece que o PP possa ser invocado, no caso concreto, como um
fireio pesquisa e ao estudo, como tantas vezes acontece.
A atividade de pesquisa tratada pela Lei aquela que realizada em laboratrio, regime
de conteno ou campo, como parte do processo de obteno de OGM e seus derivados ou de
avaliao da biossegurana de OGM e seus derivados. Esto compreendidos em tais atividades,
no mbito experimental, a construo, o cultivo,
Direito Ambiental
a manipulao, o transporte, a transferncia, a importao, a exportao, o armazenamento, a
liberao no meio ambiente e o descarte de OGM e seus derivados.
A Lei considera comercial aquela atividade que no se enquadra como de pesquisa e que
trata do cultivo, da produo, da manipulao, do transporte, da transferncia, da
comercializao, da importao, da exportao, do armazenamento, do consumo, da liberao e
do descarte de OGM e seus derivados para fins comerciais.
Os agentes das atividades e projetos que envolvam OGM e seus derivados, relacionados
ao ensino com manipulao de organismos vivos, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento
tecnolgico e produo industrial somente podem ser pessoas jurdicas de direito pblico ou
privado, devidamente registradas perante a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana ~
CTNbio, que sero responsveis pela obedincia aos preceitos da Lei e de sua regulamentao e
respondero em caso de sua inobservncia.
Conceitos da lei:
(a) organismo: toda entidade biolgica capaz de reproduzir ou transferir material
gentico, inclusive vrus e outras classes que venham a ser conhecidas;
(b) cido desoxirribonuclico - ADN, cido ribonuclico ~ AJRN: material gentico que
contm informaes determinantes dos caracteres hereditrios transmissveis
descendncia;
(c) molculas de ADN/ARN recombinante: as molculas manipuladas fora das clulas
vivas mediante a modificao de segmentos de ADN/ARN natural ou sinttico e que
possam multiplicar-se em uma clula viva, ou ainda as molculas de ADN/ARN
resultantes dessa multiplicao; consideram-se tambm os segmentos de ADN/ARN
sintticos equivalentes aos de ADN/ ARN natural;
(d) engenharia gentica: atividade de produo e manipulao de molculas de
ADN/ARN recombinante;
(e) organismo geneticamente modificado - OGM: organismo cujo material gentico
ADN/ARN tenha sido modificado por qualquer tcnica de engenharia gentica;
(f) derivado de OGM: produto obtido de OGM e que no possua capacidade autnoma
de replicao ou que no contenha forma vivel de OGM.
O artigo 6 estabeleceu uma srie de proibies no que se refere utilizao de OGMs,
que so as seguintes:
(a) implementao de projeto relativo a OGM sem a manuteno de registro de seu
acompanhamento individual;
(b) engenharia gentica em organismo vivo ou o manejo in vitro de ADN/ARN natural ou
recombinante, realizado em desacordo com as normas previstas na Lei;
(c) destruio ou descarte no meio ambiente de OGM e seus derivados em desacordo
com as normas estabelecidas pela CTNBio, pelos rgos e entida
Biossegurana
des de registro e fiscalizao, referidos no art. 16 e demais da Lei e de sua
regulamentao.
(d) liberao no meio ambiente de OGM on seus derivados, no mbito de atividades de
pesquisa, sem a deciso tcnica favorvel da CTNBio e, nos casos de liberao
comercial, sem o parecer tcnico favorvel da CTNBio, ou sem o licenciamento do
rgo ou entidade ambiental responsvel, quando a CTNBio considerar a atividade como
potencialmente causadora de degradao ambiental. ou sem a aprovao do Conselho Nacional
de Biossegurana - CNBS, quando o processo tenha sido por ele avocado, na forma da
Lei e de sua regulamentao;
(e) a utilizao, a comercializao, o registro, o patenteamento e o licenciamento de
tecnologias genticas de restrio do uso.
Art. 7
a
So obrigatrias:
I a investigao de acidentes ocorridos no curso de pesquisas e projetos na rea de
engenharia gentica e o envio de relatrio respectivo autoridade competente no prazo
mximo de 5 (cinco) dias a contar da data do evento;
EE - a notificao imediata CTNBio e s autoridades da sade pblica, da defesa
agropecuria e do meio ambiente sobre acidente que possa provocar a disseminao de
OGM e seus derivados;
III a adoo de meios necessrios para plenamente informar CTNBio, s
autoridades da sade pblica, do meio ambiente, da defesa agropecuria, coletividade e
aos demais empregados da instituio ou empresa sobre os riscos a que possam estar
submetidos, bem como os procedimentos a serem tomados no caso de acidentes com
OGM.
2. Estrutura administrativa de Biosegurana
2.1. Conselho Nacional de Biossegurana
2.1.1. Atribuies e competncias
A Biossegurana no Brasil estruturada de forma hierrquica, sendo encimada pelo
Conselho Nacional de Biossegurana - CNBS, que vinculado organicamente Presidncia da
Repblica, rgo de assessoramento superior do Presidente da Repblica para a formulao e
implementao da Poltica Nacional de Biossegurana - PNB. rgo de natureza poltica e no
tcnica. As suas decises, ainda que levando em considerao as questes tcnicas decididas
pela CTNbio, no esto adstritas ao parecer tcnico emitido pela Comisso. O juzo formulado
pelo CNBS essencialmente de convenincia e oportunidade. Averbe-se, contudo, que o juzo
discricionrio no se afasta do balizamento legal. Logo, uma deciso fundada em juzo de con-
venincia e oportunidade no significa que os aspectos de legalidade tenham sido
Direito Ambientai
desprezados pelo administrador, haja vista que este ltimo est jungido observncia do
princpio da legalidade. O que o CNBS faz examinar se determinada liberao de OGM
atende s diferentes necessidades pblicas que vo desde o incremento da atividade econmica
at a proteo da sade e o meio ambiente. As suas competncias so as seguintes:
(a) fixar princpios e diretrizes para a ao administrativa dos rgos e entidades
federais com competncia sobre a matria;
(b) analisar, a pedido da CTNBio, quanto aos aspectos da convenincia e oportunidade
socioeconmicas e do interesse nacional, os pedidos de liberao para uso comercial
de OGM e seus derivados;
(c) avocar e decidir, em ltima e definitiva instncia, com base em manifestao da
CTNBio e, quando julgar necessrio, dos rgos e entidades referidos no art. 16 da
Lei> no mbito de suas competncias, sobre os processos relativos a atividades que
envolvam o uso comercial de OGM e seus derivados.
interessante observar que a natureza poltica do GNBS se materializa em sua
capacidade avocatria, quando julgar necessrio. O permissivo est perfeitamente inserido no
princpio bsico da hierarquia administrativa que faz com que os rgos superiores possam
exercer controle sobre aqueles que lhes so inferiores, seja quanto legalidade das aes
empreendidas, seja quanto convenincia e oportunidade da ao de determinados
comportamentos por parte dos rgos inferiores da pblica administrao. Observe-se que ele
pode avocar e decidir, como ltima instncia administrativa, os processos administrativos que
tramitam perante a CTNbio. Sempre que o CNBS deliberar favoravelmente realizao da
atividade analisada, encaminhar sua manifestao aos rgos e entidades de registro e
fiscalizao referidos no art. 16 da Lei. Quando o CNBS deliberar contrariamente atividade
analisada, encaminhar sua manifestao CTNBio para informao ao requerente. Neste
ltimo caso, somente a reviso judicial poder reverter a deciso do CNBS, alertando-se para o
fato de que tal reverso somente poder ocorrer em funo de vcios de legalidade vez que ao
Judicirio defeso o exame de mrito dos atos administrativos, salvo quando este se confundir
com questes de legalidade.
2.1.2. Composio
O CNBS formado por integrantes de alto nvel governamental que so os seguintes:
(a) Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica, que o
presidir;
(b) Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia;
(c) Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio;
(d) Ministro de Estado da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;
(e) Ministro de Estado da Justia;
ES8J - Ensino Superior Btssaa Jufoa
Biossegurana
(f) Ministro de Estado da Sade;
(g) Ministro de Estado do Meio Ambiente;
(h) Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;
(i) Ministro de Estado das Relaes Exteriores;
(j) Ministro de Estado da Defesa;
(k) Secretrio Especial de Aquicultura e Pesca da Presidncia da Repblica.
2.2. A Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana - CTNBio
A Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana a base do sistema de biossegurana e
dela partem as principais decises sobre o tema. Ela um rgo que integra a estrutura do
Ministrio da Cincia e Tecnologia, sendo uma instncia colegiada multidisciplinar de carter
consultivo e deliberativo cuja finalidade prestar apoio tcnico e de assessoramento ao Governo
Federal na formulao, atualizao e implementao da Poltica Nacional de Biossegurana de
OGM e seus derivados, assim como estabelecer normas tcnicas de segurana e oferecer
pareceres tcnicos referentes autorizao para atividades que envolvam pesquisa e uso
comercial de OGM e seus derivados, com base na avaliao de seu risco zoofitossanitrio,
sade humana e ao meio ambiente. Assim, toda e qualquer questo referente biossegurana
decidida administrativamente pela CTNbio, cuja deciso prevalecer sobre a de qualquer outro
rgo administrativo, exceo do Conselho Nacional de Biossegurana que lhe
hierarquicamente superior
2.2.1. Composio da CTNbio
A CTNbio composta por 27 (vinte e sete) cidados brasileiros de reconhecida
competncia tcnica, de notria atuao e saber cientficos, com grau acadmico de doutor e com
destacada atividade profissional nas reas de biossegurana, biotecnologia, biologia, sade
humana e animal ou meio ambiente. Assim, como se v de sua composio, em princpio, a
principal caracterstica que ela tcnica. Observe-se que a CTNbio uma Comisso e no um
Conselho. A designao de Comisso tem por finalidade enfatizar o lado tcnico das atividades
por ela desenvolvidas, em contraposio aos aspectos polticos e sociais que caracterizam, por
exemplo, o Conama, sendo:
Integram a CTNbio: (a) 12 (doze) especialistas de notrio saber cientfico e tcnico,
em efetivo exerccio profissional, dos quais (i) 3 (trs) da rea de sade humana; () 3 (trs)
da rea animal; (iii) 3 (trs) da rea vegetal; (iv) 3 (trs) da rea de meio ambiente; (b) um
representante de cada ura dos seguintes rgos, indicados pelos respectivos titulares: (i)
Ministrio da Cincia e Tecnologia; (ii) Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento; (iii) Ministrio da Sade; (iv) Ministrio do Meio Ambiente; (v)
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; (vi) Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior; (vii) Ministrio da Defesa; (viii) Secretaria Especial de
Direito Ambiental
Aquicultura e Pesca da Presidncia da Repblica; (ix) Ministrio das Relaes Exteriores;
(C) um especialista em defesa do consumidor, indicado pelo Ministro da Justia; (d) um
especialista na rea de sade, indicado pelo Ministro da Sade; (e) um especialista em
meio ambiente, indicado pelo Ministro do Meio Ambiente; (f) um especialista em
biotecnologia, indicado pelo Ministro da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; (g) um
especialista em agricultura familiar, indicado pelo Ministro do Desenvolvimento Agrrio;
(h) um especialista em sade do trabalhador, indicado pelo Ministro do Trabalho e
Emprego.
O legislador adotou um sistema que garante uma participao moderada da sociedade na
composio da CTNbio, haja vista que determina que os integrantes externos Administrao
sejam selecionados a partir de listas trplices encaminhadas ao Executivo para que seja escolhido
o membro da Comisso. Os conselheiros sero indicados para mandatos de dois anos que, no
entanto, no lhes assegura direi- to ao exerccio do tempo integral, pois na realidade os
mandatos so meras delegaes administrativas, no podendo impedir que o Executivo
substitua o conselheiro que no esteja atuando conforme as expectativas da Administrao.
1
Na
verdade, portanto, os dois anos devem ser entendidos como um perodo mximo de exerccio da
funo de conselheiro, permitida a reconduo por igual perodo.
2.2.2. Funcionamento da CTNbio
O funcionamento da CTNbio tem sido motivo de muita controvrsia e polmica. No h a
menor dvida de que a CTNbio, como uma comisso governamental, est plenamente adstrita
observncia dos elementos e princpios que regem todo e qualquer rgo da Administrao
Pblica, principalmente os princpios da legalidade e da publicidade dos atos administrativos.
Assim, salvo justificativa fundamentada e levada ao conhecimento pblico, as reunies da
CTNbio devem ser pblicas e abertas ao pblico em geral que, evidentemente, dever se
comportar de forma compatvel. Contudo, a CTNbio tem tido muita dificuldade em observar tal
circunstncia legal, o que tem gerado muitas medidas judiciais sobre o fato. Por fora de tais
realidades, o TRF l
2
reafirmou o carter pblico das reunies da CTNbio, como nos deixa ver o
seguinte aresto:
1 STF - SMULA N* 8 - DIRETOR DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PODE SER DESTITUDO NO CURSO
DO MANDATO. SMULA N* 25 - A NOMEAO A TERMO NO IMPEDE A LIVRE DEMISSO PELO
PRESIDENTE DA REPBLICA, DE OCUPANTE DE CARGO DIRIGENTE DE AUTARQUIA.
2 TRF 1 - AG 2007.01,00.017904-0/DF; Relator; JUIZ FEDERAL DA VXD WILSON DE ABREU PARDO (CONV.). 6
a
Turma.
DJU: 26/11/2007, p. 115.
Biossegurana
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. COMISSO TCNICA DE
BIOSSEGURANA ~ CTNBio. REUNIES PLENRIAS E DAS SUBCOMISSES SETORIAIS.
RESTRIO GENRICA E TOTAL AO ACESSO. ILEGITIMIDADE. PRINCPIO
CONSTITUCIONAL DA PUBLICIDADE. 1. Deve ser assegurado a qualquer pessoa o direito de estar
presente s reunies da CTNBio, na condio de ouvinte, ressalvadas as deliberaes sobre questes sigilosas, de
interesse comercial, nas quais o seu Presidente ou o colegiado, fundamentada- mente, podem determinar o
carter reservado das discusses e votaes. 2. A pretenso da CTNBio de, cautelarmente, tomar restrito o
acesso a todas as suas reunies, e sigilosas todas as suas deliberaes, independentemente de justificar se o tema
em debate exige sigo, viola o princpio constitucional da publicidade, de observncia obrigatria por todos os
rgos da Administrao Pblica (Constituio Federal, art. 37, caput). 3. Agravo de instrumento a que se
nega provimento, mantendo a deciso liminar que garantiu o acesso de qualquer pessoa s reunies da
CTNBio, salvo nos casos de discusso e apreciao de procedimentos com informaes sigilosas, decretados
previamente em deciso fundamentada.
Dentro das normas de publicidade que devem reger as assentadas da CTNbio a
Administrao Pblica podero participar das reunies para tratar de assuntos de seu interesse,
sem direito a voto. Por medida de isonomia e, em observncia da proibio de tratamento
desigual entre os administrados, nada impede que os interessados em determinado processo
sejam chamados CTNbio para que exponham as suas razes e sustentem suas posies quanto
a determinado processo, No caso, plenamente aplicvel o artigo 38 da Lei n
2
9.784/99.
3
Admite-
se, tambm, que a CTNbio convide para suas reunies quaisquer interessados, o que alis
desnecessrio, haja vista que as reunies so pblicas.
A instalao das reunies da CTNbio somente ocorrer com a presena de 14 membros
que, no entanto, dever refletir a presena de pelo menos 1 membro de cada uma das diferentes
reas tcnicas que compem o colegiado deliberativo. As deliberaes devero ser tomadas por
maioria absoluta. A lei no fala em membros presentes, o que significa que o qurum mnimo
de instalao dever ser exigido para a deliberao, sob pena de nulidade das decises.
O Decreto n
fi
5.591, de 22 de novembro de 2005, que regulamentou a Lei n
2
11.105/2005,
sanciona com nulidade a deciso tcnica que tenha sido proferida com voto decisivo de membro
que tenha declarado impedido. H uma certa contradio no dispositivo do 5
e
do artigo 14 do
decreto.
4
Ora, se o membro foi declarado impe
3 Alt. 38.0 interessado poder, na fase mstrutria e antes da tomada da deciso, juntar documentos e pareceres, requerer
diligncias e percias, bem como aduzir alegaes referentes matria objeto do processo. 1 Os elementos
probatrios devero ser considerados na motivao do relatrio e da deciso. 2
a
Somente podero ser recusadas,
mediante deciso fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam ilcitas, impertinentes,
desnecessrias ou protelatrias.
4 Art. 14... 5
a
nula a deciso tcnica em que o voto de membro declarado impedido tenha sido decisivo para o resultado do
julgamento.
390
Direito Ambiental
dido, no h como ele possa vir a participar do julgamento, haja vista que a declarao de
impedimento uma preliminar ao prprio julgamento. A hiptese , evidentemente, de
declarao superveniente de impedimento. O conceito de voto decisivo, em meu ponto de vista,
s pode ser juridicamente vlido se ele compuser a maioria absoluta (metade mais 1), pois do
contrrio, estaria sendo posta em julgamento a autonomia dos demais votos que teriam sido
contaminados pelo voto impedido. Se o voto do conselheiro impedido estiver na minoria, no h
sentido em se falar em anulao, pois no se registrou prejuzo para as partes.
A CTNbio poder se dividir em subcomisses para apreciar de forma mais minuciosa os
diferentes processos que lhe so submetidos.
2.2.2.1. Audincia Pblica
O artigo 15 estabelece a possibilidade de convocao de audincia pblica por parte da
CTNbio, como forma de obteno de informaes e opinies da comunidade sobre a matria em
debate. relevante observar que a audincia no se restringe comunidade cientfica, mas est
garantida a participao da sociedade civil, na forma do regulamento.
2.222. Normas de conduta tica dos conselheiros
A lei ( 6
a
do artigo 11) determina que os membros da CTNBio devem pautar a sua atuao
pela observncia estrita dos conceitos tico-profissionais, sendo vedado participar do julgamento de
questes com as quais tenham algum envolvimento de ordem profissional ou pessoal, sob pena de perda de
mandato, na forma do regulamento. Os termos nos quais os impedimentos esto lavrados de
forma pouco clara e, at mesmo, abstrata. Mais fcil teria sido a utilizao da frmula geral de
impedimento e suspeio contida na Lei n
9
9.784/99,
5
o que lamentavelmente no foi feito pelo
legislador.
2.2.3. Competncia da CTNbio
CTNbio foram atribudas as seguintes competncias:
5 Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I tenha interesse direto ou indireto
na matria; II tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situaes
ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou parente e afins at o terceiro grau; III esteja litigando judicial ou
administrativamente com o interessado ou respectivo cnjuge ou companheiro. Art. 19. A autoridade ou servidor que
incorrer em impedimento deve comunicar o feto autoridade competente, abstendo-se de atuar. Pargrafo nico. A
omisso do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares. Art. 20. Pode ser arguida
a suspeio de autoridade ou servidor que tenha amizade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou
com os respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau. Art. 21. O indeferimento de alegao de
suspeio poder ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.
Biossegurana
(a) estabelecer normas para as pesquisas com OGM e derivados de OGM;
(b) estabelecer normas relativamente s atividades e aos projetos relacionados a OGM e
seus derivados;
(c) estabelecer, no mbito de suas competncias, critrios de avaliao e monitoramento
de risco de OGM e seus derivados;
(d) proceder anlise da avaliao de risco, caso a caso, relativamente a atividades e
projetos que envolvam OGM e seus derivados;
(e) estabelecer os mecanismos de funcionamento das Comisses Internas de
Biossegurana - CIBio, no mbito de cada instituio que se dedique ao ensino,
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico e produo industrial que
envolvam OGM ou seus derivados;
(f) estabelecer requisitos relativos biossegurana para autorizao de funcionamento de
laboratrio, instituio ou empresa que desenvolver atividades relacionadas a OGM
e seus derivados;
(g) relacionar-se com instituies voltadas para a biossegurana de OGM e seus
derivados, em mbito nacional e internacional;
(h) autorizar, cadastrar e acompanhar as atividades de pesquisa com OGM ou derivado
de OGM, nos termos da legislao em vigor;
(i) autorizar a importao de OGM e seus derivados para atividade de pesquisa;
(j) prestar apoio tcnico consultivo e de assessoramento ao GNBS na formulao da PNB
de OGM e seus derivados;
(k) emitir Certificado de Qualidade em Biossegurana - CQB para o desenvolvimento de
atividades com OGM e seus derivados em laboratrio, instituio ou empresa e enviar
cpia do processo aos rgos de registro e fiscalizao referidos no art. 16 da Lei;
(1) emitir deciso tcnica, caso a caso, sobre a biossegurana de OGM e seus derivados no
mbito das atividades de pesquisa e de uso comercial de OGM e seus derivados,
inclusive a classificao quanto ao grau de risco e nvel de biossegurana exigido, bem
como medidas de segurana exigidas e restries ao uso;
(m) definir o nvel de biossegurana a ser aplicado ao OGM e seus usos, e os respectivos
procedimentos e medidas de segurana quanto a seu uso, conforme as normas
estabelecidas na regulamentao da Lei, bem como quanto aos seus derivados;
(n) classificar os OGM segundo a classe de risco, observados os critrios estabelecidos no
regulamento da Lei;
(o) acompanhar o desenvolvimento e o progresso tcnico-cientfico na biossegurana de
OGM e seus derivados;
(p) emitir resolues, de natureza normativa, sobre as matrias de sua competncia;
(q) apoiar tecnicamente os rgos competentes no processo de preveno e investigao de
acidentes e de enfermidades, verificados no curso dos projetos e das atividades com
tcnicas de ADN/ARN recombinante;
Direito Ambiental
(r) apoiar tecnicamente os rgos e entidades de registro e fiscalizao, referidos no art. 16
da Lei, no exerccio de suas atividades relacionadas a OGM e seus derivados;
(s) divulgar no Dirio Oficial da Unio, previamente anlise, os extratos dos pleitos e,
posteriormente, dos pareceres dos processos que lhe forem submetidos, bem como dar
ampla publicidade no Sistema de Informaes em Biossegurana - SIB a sua agenda,
processos em trmite, relatrios anuais, atas das reunies e demais informaes sobre
suas atividades, excludas as informaes sigilosas, de interesse comercial, apontadas
pelo proponente e assim consideradas pela CTNBio;
(t) identificar atividades e produtos decorrentes do uso de OGM e seus derivados
potencialmente causadores de degradao do meio ambiente ou que possam causar
riscos sade humana;
(u) reavaliar suas decises tcnicas por solicitao de seus membros ou por recurso dos
rgos e entidades de registro e fiscalizao, fundamentado em fatos ou
conhecimentos cientficos novos, que sejam relevantes quanto biossegurana do
OGM ou derivado, na forma da Lei e seu regulamento;
(v) propor a realizao de pesquisas e estudos cientficos no campo da biossegurana de
OGM e seus derivados;
(x) apresentar proposta de regimento interno ao Ministro da Cincia e Tecnologia,
importante frisar que, quanto aos aspectos de biossegurana do OGM e seus derivados, a
deciso tcnica da CTNBio vincula os demais rgos e entidades da administrao. Isto
significa que a deciso da CTNbio se sobrepe e prevalece sobre a deciso de qualquer rgo
administrativo sobre o tema. Uma questo bastante complexa tem sido a relao da CTNbio
com os rgos de controle ambiental, sobretudo no que se refere ao licenciamento ambiental. A
Resoluo Conama n
s
237/97, em seu anexo 1, determina ser necessrio o licenciamento
ambiental dos organismos geneticamente modificados. Contudo, tal determinao s tem
validade legal nas hipteses nas quais a CTNbio reconhea que os OGMs, em cada caso
concreto, so "efetiva ou potencialmente poluidores, que a hiptese legal prevista no artigo
10 da PNMA.
6
Tal declarao no da alada dos rgos ambientais, conforme se pode perceber
do l
s
do artigo 14 da Lei n
a
11.105/2005. Ainda na vigncia da Lei n
9
8.974/95 a matria j estava
regulada da mesma forma, tendo obtido reconhecimento judicial,
7
como nos deixa ver o
seguinte aresto:
CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. INTELIGNCIA DO ARTIGO 225, 1, INCISO
IV, DA CONSTITUIO FEDERAL... EFICCIA DA NORMA DO
6 Art. 10 - A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, ccmsideiudos efetiva e potencialmente pohridores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente, integrante do Sistema
Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
- IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis
7 TRF 1 AC 1998.34.00.027682-0/DF. Relatora: Desembargadora Federal Selene Maria de Almeida. 5
3

Turma. DJU: 01/09/2004, p. 14.
Biossegurana
ARTIGO 225, 1, INCISO IV, DA CONSTITUIO. DISCIPLINA JURDICA DO
ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL NA LEI 6.398, DE 1981, E NA CONSTITUIO
DE OUTUBRO DE 1988. RESOLUES N
9
1/86 E 237/97 DO CONA- MA.
ALTERAES NA RESOLUO 237/97 DO CONAMA E NA RESOLUO
CONAMA 1/86. LEI 8.974, DE 05 DE JANEIRO DE 1995. CONFLITO APARENTE DE
NORMAS: O DIREITO INTERTEMPORAL APLICVEL ESPCIE.
NATUREZA JURDICA DO PARECER TCNICO CONCLUSIVO DA CTNBIO...
2. A Constituio determinou que o Poder Pblico (artigo 225, I
a
, inc. IV) tem o dever de
exigir, na forma da lei, estudo de impacto ambiental, para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente. 3. Da dico do
art. 225 da Constituio Federal ressai que no h qualquer discricionariedade para a
Administrao Pblica, quanto a exigir ou no o estudo do impacto ambiental, na hiptese
de pedido de licenciamento de atividade ou obra potencialmente causadora de
significativa degradao do meio ambiente, sempre que o administrador se encontrar
diante de pedido de licena para atividades ou obras com essas caractersticas. 4. O
Constituinte de 1988 remeteu ao legislador ordinrio a competncia para regular essa
imposio da obrigatoriedade do estudo de impacto ambiental nos casos em que ocorrer
significativa degradao do meio ambiente...
6. Os incisos dispem de maneira genrica, porm declaram, desde logo, quais as
funes que o Poder Pblico tem a obrigao de exercer, fazendo ou impedindo que algo
se faa, no mbito da imperatividade estatuda, mas h funes dependentes de lei ou
regulamento que especifique e concretize o que deve ser feito ou proibido.
... 8.0 inciso IV, do I
a
, do ardgo 225, da Constituio uma norma constitucional de
eficcia diferida (Paulo Bonavides) ou norma constitucional de eficcia contida Qos
Afonso da Silva) porque seu real alcance e inteligncia s podem ser estabelecidos pelo
legislador ordinrio a quem a norma constitucional diretamente se dirigiu... 15. Em 19 de
dezembro de 1997, o CONAMA editou a Resoluo 237, publicada no D.O.U. de 22 de
dezembro de 1997, adaptando a Resoluo 1, de 23.01.86, s normas da Constituio
Federal de 1988, no que se refere s competncias para o licenciamento ambiental, O
CONAMA, ao tratar do licenciamento para liberao de organismos geneticamente
modificados (OGMs) no meio ambiente, para fins de pesquisa e comrcio, nem sempre
exige o estudo de impacto ambiental, que pode ser substitudo por outros estudos
ambientais, o que est em conformidade com o inciso II do art. 8 da Lei 6.938/81, na
redao da Lei 8.028/90, que facultou ao referido rgo exigir estudos das alternativas e
das possveis consequncias ambientais dos projetos pblicos ou privados... apenas
quando julgar necessrio.
16. A Resoluo tem que se adaptar Constituio e no a Constituio Resoluo.
Se a Constituio diz que o estudo de impacto ambiental obrigatrio sempre que houver
significativa degradao ambiental, no possvel se aplicar a Resoluo que diz que o
estudo de impacto ambiental obrigatrio em qualquer caso.
Direito Ambiental
Mesmo que a Resoluo CONAMA 1/86 no tivesse sido revogada pela Resoluo
CONAMA 237, de 19 de dezembro de 1997, no teria validade em face do que dispe o
inciso IV, do l
s
, do artigo 225, da Constituio Federal de 1988... 18. O Congresso Nacional
aprovou a Lei 8.974, de 05 de janeiro de 1995, cuja ementa diz que ela regulamenta o
disposto nos incisos II e V, do l
s
, do art. 225, da CF/88. A Lei estabeleceu normas
ambientais especiais sobre biossegurana, distintas daquelas destinadas s questes
ambientais gerais (Lei 6.938/81). 19. A Lei 8.974/95 no arrolou as obras e atividades,
relacionadas com a biossegurana que, por apresentarem potencialmente significativa
degradao do meio ambiente, devem ser precedidas de estudo de um impacto ambiental.
A questo ficou no mbito de normas inralegais. No h norma de lei ordinria
detalhando que obras ou atividades so aptas a causarem significativa degradao
ambiental, devendo tal especificao se dar em cada caso concreto pelo rgo competente.
Essa competncia deferida, em termos gerais, ao CONAMA, pelo art. 8
2
, II, da Lei
6.938/81, na redao dada pela Lei 8.028/90, e pela Resoluo 237, de 19 de dezembro de
1997, do prprio CONAMA. No gnp diz respeito aos projetos que envolvam biossegurana, tal
competncia exclusiva da Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana - CTNBio. por fora do disposto na
Lei 8.974/95. alterada pelas Medidas Provisrias 2.137/2000 e 2.191/2001. especificamente em face do seu art.
inciso VI. sendo essa a lei que regulamenta o disposto nos incisos IL IV e V do l
e
do art. 225 da Constituio
Federal, no que pertine ao plantio e comercializao de organismos geneticamente modificados. 22. A lei
especial afasta a aplicabilidade da lei geral que aplicvel para os casos gerais. As regras
genricas da lei genrica sobre meio ambiente foram afastadas pelas normas especficas de
lei especial sobre OGMs. As normas da Lei 6.938/81 so gerais em matria ambiental e as
normas da Lei 8.974/95 so especiais, pois dizem respeito apenas a um dos aspectos do
meio ambiente (a construo, a manipulao e a liberao de organismos geneticamente
modificados). 23. No conflito aparente de normas. s uma pode prevalecer, pois no possvel que normas
de igual hierarquia regu- fom diferentemente a mesma matria e amhaq incidam concomitantemente. A
soluo para o conflito aparente de normas est na Lei de introduo ao Cdigo Civil cuia regra : as normas de
lei especial se aplicam aos casos especiais que arrola (art. 2
g
da LICC - Decreto-lei 4.657. de 1942).
A regncia da Lei 6.938/91 ficou afastada pela aplicao excepcionante das disposies da Lei 8.974/95. A
lista constante do Anexo I da Resoluo 237/97 do CONAMA, no ponto onde indica a introduo de
espcies exticas e/ou geneticamente modificadas ilegal, no podendo ser aplicada validamente, posto que a
Lei 8.974/95 de janeiro de 1995 e no previu mais o licenciamento ambiental mas sim autorizaes pelos
rgos Sscalizadores dos Ministrios que indica. A Resoluo. norma administrativa genrica. no pode
contrariar a foi e nm decreto. A Resoluo 237. de 9 de dezembro de 1997. entrando em vigor posteriormente
lei mencionada neste ponto, infringe a Lei 8.974/95, sendo assim ilegal. 24. As Resolues 01/86 e 237/97,
do CONAMA, no so aplicveis aos estudos de impac-
ESBJ Ensmo Supsrior Bumsu Jurt^es
Biossegurana
to ambiental que venham a ser exigidos pela CTNBio no exerccio da competncia sobre
biossegurana, restando ao CONAMA sua aplicao nos casos de significativa degradao
ambiental e em casos gerais que assim venham a ser considerados pelo rgo federal
competente para efeito de licenciamento pelo IBAMA.
25. A Resoluo 305, do CONAMA, ao pretender exigir, para toda liberao de
OGMs no meio ambiente, realizao de estudo prvio de impacto ambiental (E1A/RIMA)
e no-avaliao de risco, deve ser interpretada e aplicada de acordo com a Constituio
Federal, com a Lei 8.974, de 1995, e a Medida Provisria 2.137, de 2000, sucedida pela MP
2.191/01, visto que a competncia para dizer se os OGMs especificamente considerados
causam ou no significativo impacto no meio ambiente foi atribuda legalmente
CTNBio...
32. O pargrafo nico do artigo 7
S
da Lei de Biossegurana dispe que o "parecer tcnico conclusivo da
CTNBio vincula os demais rgos da Administrao, quanto aos aspectos de biossegurana do OGM por ela
analisados. preservadas as competncias dos rgos de fiscalizao de estabelecer exigncias e procedimentos
adicionais especficos s suas respectivas reas de com- petncia legal. 33. Como se trata de parecer tcnico da
rea especfica de biossegurana. tem eficcia vinculante aos demais rgos da Administrao Federal Pblica.
porque esses outros rgos no tm competncia cientfica para discutir o mrito do parecer tcnico da CTNBio.
que no rgo consultivo. mas deliberativo quanto segurana dos produtos que contenham OGM... 53.
No a Justia Federal o locus para se deliberar, do ponto de vista estritamente cientfico,
sobre a segurana alimentar e ambiental de todos os OGMs que so consumidos no
mundo. Os rgos jurisdicionais no so academias e no foram institudos para se
manifestarem ex cathedra sobre teses cientficas. O juiz s se pronuncia sobre o fenmeno
cientfico quando ele est implicado com o fato jurdico e dele decorre um conflito de
interesse qualificado por uma pretenso resistida...
89. Apelaes providas. Remessa oficial prejudicada.
2.2.3.1. A CTNbio e o licenciamento ambiental
Na forma do artigo 16, 3, da Lei, A CTNBio delibera, em ltima e definitiva instncia,
sobre os casos em que a atividade potencial ou efetivamente causadora de degradao
ambiental, bem como sobre a necessidade do licenciamento ambiental Caber ao Ibama o
licenciamento ambiental, sempre que a CTNbio entender seja o caso. Por fim, de se ressaltar
que somente se aplicam as disposies dos incisos I e II do art. S
9
e do caput do art. 10 da Lei n
e

6.938, de 31 de agosto de 1981, nos casos em que a CTNBio deliberar que o OGM
potencialmente causador de significativa degradao do meio ambiente.
2.2.3.2. Forma das decises da CTNbio
Como em todo rgo da Administrao Pblica, as decises da CTNbio devem ser
pblicas e fundamentadas, com vistas a poder assegurar a qualquer interessado o
Direito Ambiental
direito de reviso, seja judicial, seja administrativa. As decises tcnicas proferidas pela CTNbio
devem conter resumo de sua fundamentao tcnica, explicitando as medidas de segurana e
restries ao uso do OGM e seus derivados e, ainda, considerar as particularidades das diferentes
regies do Pas, com o objetivo de orientar e subsidiar os rgos e entidades de registro e
fiscalizao, referidos no art. 16 da Lei, no exerccio de suas atribuies.
2.3. Comisso Interna de Biossegurana
Toda instituio que utilizar tcnicas e mtodos de engenharia gentica ou realizar
pesquisas com OGM e seus derivados deve instituir uma Comisso Interna de Biossegurana -
CIBio, alm de indicar um tcnico principal responsvel para cada projeto especfico, cuja
competncia ser:
(a) manter informados os trabalhadores e demais membros da coletividade, quando
suscetveis de serem afetados pela atividade, sobre as questes relacionadas com a
sade e a segurana, bem como sobre os procedimentos em caso de acidentes;
(b) estabelecer programas preventivos e de inspeo para garantir o funcionamento das
instalaes sob sua responsabilidade, dentro dos padres e normas de biossegurana,
definidos pela CTNBio;
(c) encaminhar CTNBio os documentos cuja relao ser estabelecida na regulamentao
da Lei, para efeito de anlise, registro ou autorizao do rgo competente, quando
couber;
(d) manter registro do acompanhamento individual de cada atividade ou projeto em
desenvolvimento que envolva OGM ou seus derivados;
(e) notificar CTNBio, aos rgos e entidades de registro e fiscalizao, referidos no art. 16
da Lei, e s entidades de trabalhadores o resultado de avaliaes de risco a que esto
submetidas as pessoas expostas, bem como qualquer acidente ou incidente que possa
provocar a disseminao de agente biolgico;
(f) investigar a ocorrncia de acidentes e as enfermidades possivelmente relacionadas a
OGM e seus derivados e notificar suas concluses e providncias CTNBio.
2.4. Registro de OGM
Conforme est definido no artigo 16 da Lei n
2
11.105/2005, o registro de OGMS mltiplo,
realizando-se em diferentes rgos administrativos, dependendo do aspecto que se pretenda
registrar. Observe-se, contudo, que cabe CTNbio definir os aspectos referentes biossegurana,
o que na minha opinio quer dizer que os diferentes ministrios e rgos administrativos devem,
apenas e to-somente, exercer a funo registrria, sem questionar o mrito do produto
licenciando. Quanto ao particular deve ser relembrado que na composio da CTNbio esto
presentes representantes de diferentes ministrios e rgos pblicos que, desta forma, j
tomaram conhecimento dos aspectos relevantes do produto a ser licenciado. Admitir-se um
exame de mrito quanto ao produto a ser registrado e, ipso iure, subtrair atribuies da CTNbio.
Biossegurana
Assim, na forma do artigo 16 cabe aos rgos e entidades de registro e fiscalizao do
Ministrio da Sade, do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e do Ministrio do
Meio Ambiente, e da Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca da Presidncia da Repblica,
entre outras atribuies, no campo de suas competncias, observadas a deciso tcnica da CTNBio, as
deliberaes do CNBS e os mecanismos estabelecidos na Lei e em seu regulamento. Tais atribuies so:
(a) fiscalizar as atividades de pesquisa de OGM e seus derivados;
(b) registrar e fiscalizar a liberao comercial de OGM e seus derivados;
(c) emitir autorizao para a importao de OGM e seus derivados para uso comercial;
(d) manter atualizado no SIB o cadastro das instituies e responsveis tcnicos que
realizam atividades e projetos relacionados a OGM e seus derivados;
(e) tomar pblicos, inclusive no SIB, os registros e autorizaes concedidas;
() aplicar as penalidades de que trata a Lei;
(g) subsidiar a CTNBio na definio de quesitos de avaliao de biossegurana de OGM
e seus derivados.
Assim, importante que se frise, a atribuio dos rgos externos CTNbio meramente
registrria e fiscalizatria e, jamais, autorizativa. Observe-se que a lei expressamente afirma que
as autorizaes e registros *estaro vinculados deciso tcnica da CTNBio correspondente, sendo vedadas
exigncias tcnicas que extrapolem as condies estabelecidas naquela deciso, nos aspectos relacionados biosse-
guranacabendo ao CNBS dirimir quaisquer divergncias quanto deciso tcnica da CTNBio
sobre a liberao comercial de OGM e derivados, os rgos e entidades de registro e fiscalizao,
no mbito de suas competncias.
Competncia registrria e fiscalizatria
Ministrio da Agricul-
tura, Pecuria e Abas-
tecimento
Ministrio da Sade
Ministrio do Meio Am-
biente
Secretaria Especial de
Aquicultura e Pesca
emitir as autorizaes e
registros e fiscalizar
produtos e atividades
que utilizem OGM e
seus derivados desti-
nados a uso animal, na
agricultura, pecuria,
agroindstria e reas
afins.
emitir as autorizaes e
registros e fiscalizar pro-
dutos e atividades com
OGM e seus derivados
destinados a uso humano,
farmacolgico, do-
missanitrio e reas afins.
emitir as autorizaes e
registros e fiscalizar pro-
dutos e atividades que en-
volvam OGM e seus de-
rivados a serem liberados
nos ecossistemas naturais,
bem como o li-
cenciamento, nos casos
em que a CTNBio deli-
berar que o OGM po-
tencialmente causador de
significativa degradao
do meio ambiente.
emitir as autorizaes e
registros de produtos e
atividades com OGM e
seus derivados desti-
nados ao uso na pesca e
aquicultura.
Direito Ambiental
3. Responsabilidade Civil, Administrativa e Penal
A lei estabeleceu um amplo sistema de responsabilidade civil e administrativa em seus
artigos 20 e seguintes. Em primeiro lugar, h que se observar que a lei seguiu o caminho que tem
sido o prevalente nas modernas leis que tratam de proteo ao meio ambiente, que o de se
fundar na responsabilidade sem culpa ou objetiva. Tambm foi estabelecida uma
responsabilidade solidria entre aqueles que tenham dado origem ao dano e, diferentemente da
PNMA, foi definido que a reparao do dano deve ser integral, no se admitindo, no caso
especfico, qualquer possibilidade de tarifao. Contudo, h que se observar que o artigo 21
repetiu tendncia j encontrada na Lei n
e
9.605/98, que o estabelecimento de tipos
administrativos abertos, o que pssimo. Permito-me relembrar a frmula geral do artigo 21:
Considera-se infrao administrativa toda ao ou omisso que viole as normas previstas nesta Lei e demais
disposies legais pertinentes. A punio para a infrao administrativa se divide em:
(a) advertncia
(b) multa;
(c) apreenso de OGM e seus derivados;
(d) suspenso da venda de OGM e seus derivados;
(e) embargo da atividade;
(f) interdio parcial ou total do estabelecimento, atividade ou empreendimento;
(g) suspenso de registro, licena ou autorizao;
(h) cancelamento de registro, licena ou autorizao;
(i) perda ou restrio de incentivo e benefcio fiscal concedidos pelo governo;
(j) perda ou suspenso da participao em linha de financiamento em estabelecimento
oficial de crdito;
(k) interveno no estabelecimento;
(I) proibio de contratar com a administrao pblica, por perodo de at 5 (cinco) anos.
As multas, na forma do artigo 22, podem oscilar entre R$ 2.000,00 (dois mil reais) a R$
1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais), proporcionalmente gravidade da infrao,
podendo ser aplicadas cumulativamente e dobradas em caso de reincidncia. Na ocorrncia de
infrao continuada, que se caracteriza pela permanncia da ao ou omisso inicialmente
punida, ser a respectiva penalidade aplicada diariamente at cessar sua causa, sem prejuzo da
paralisao imediata da atividade ou da interdio do laboratrio ou da instituio ou empresa
responsvel.
A competncia para a aplicao das multas dos rgos e entidades de registro e
fiscalizao dos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, da Sade, do Meio
Ambiente e da Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca da Presidncia da Repblica, referidos
no art. 16 da Lei, de acordo com suas respectivas competncias.
Biossegurana
Uma importante inovao da lei que ela estabeleceu uma solidariedade entre os agentes
financeiros e os eventuais infratores da lei, sempre que o financiador deixe de exigir o
Certificado de Qualidade em Biossegurana.
Constituem-se crimes:
Art. 27. Liberar ou descartar OGM no meio ambiente, em desacordo com as normas
estabelecidas pela CTNBio e pelos rgos e entidades de registro e fiscalizao:
Pena recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa.
1= (VETADO)
2
9
Agrava-se a pena:
I - de 1/6 (um sexto) a 1/3 (um tero), se resultar dano propriedade alheia;
II - de 1/3 (um tero) at a metade, se resultar dano ao meio ambiente;
III - da metade at 2/3 (dois teros), se resultar leso corporal de natureza grave
em outrem;
IV - de 2/3 (dois teros) at o dobro, se resultar a morte de outrem.
Art. 28. Utilizar, comercializar, registrar, patentear e licenciar tecnologias genticas de
restrio do uso:
Pena - recluso, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa.
Art. 29. Produzir, armazenar, transportar, comercializar, importar ou exportar OGM
ou seus derivados, sem autorizao ou em desacordo com as normas estabelecidas pela
CTNBio e pelos rgos e entidades de registro e fiscalizao:
Pena - recluso, de 1 (um) a 2 (dois) anos, e multa.

Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
Captulo XVIII Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
1. Introduo
O acesso aos benefcios decorrentes da utilizao da biodiversidade uma das questes
mais complexas em diversos setores da vida internacional, pois acreditam alguns que da
utilizao de recursos genticos existentes em plantas e animais ser possvel a gerao de novas
riquezas capazes de beneficiar os detentores de tais recursos. No se deve, contudo, deixar de
anotar a perspicaz observao de Dutfield
1
no sentido de que: In the absence of a market, it is very
difficult to estimate their economic value as imputs in modem plant breeding.
2
- Este , apenas, o aspecto da
moderna agroindstria. Entretanto, h que se considerar que questes relacionadas com a
produo de itens farmacuticos, igualmente, esto extremamente vinculadas com o acesso
biodiversidade. O meu objetivo, neste captulo, analisar a legislao federal referente ao acesso
diversidade biolgica. Examinarei, fundamentalmente, os mecanismos legais e institucionais
criados pela Medida Provisria n 2.186-16, de 23 de agosto de 2001, e as normas que se lhe
seguiram. Por questo de metodologia, a delicada questo da proteo aos conhecimentos
tradicionais associados ser tratada em outro captulo. Igualmente, em outro captulo, ser
tratada a legislao estadual sobre o acesso diversidade biolgica.
2. O Quadro Jurdico do Acesso Biodiversidade
A CF, em seu artigo 225, l
s
, II, e 4
a
,
3
define as regras bsicas a serem observadas pelo
legislador ordinrio ao tratar do tema que ora est sendo examinado, que, indiscutivelmente,
revestem-se de carter tutelar. As normas constitucionais brasi-
1 Grahan Dutfield. Inteectual Propezty Rights, Tia.de and Biodiversity. London: IUCN/ Earthscan, 2000,
p. 2.
2 Na ausncia de um mercado, muito difcil calcular O seu valor econmico como incentivo na moderna criao de plantas.
3 CF, Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. 2
a
Para
assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder pblico: (...) IIpreservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico
do Pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico (...) 4
a
A Floresta Amaznica brasileira, a
Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao r-se-, na
forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
Direito Ambiental
leiras formam o arcabouo jurdico bsico que serve de suporte para a adeso brasileira aos
termos da Conveno sobre Diversidade Biolgica
4
que foi incorporada ao nosso direito interno
pelo Decreto n
2
2.519, de 16 de maro de 1998.
5

A Medida Provisria n
e
2.186-16, de 23 de agosto de 2001, em seu artigo l
2
, determina que a
norma dispe sobre os bens, os direitos e as obrigaes relativos:
() ao acesso
6
a componente do patrimnio gentico
7
existente no territrio nacional, na
plataforma continental e na zona econmica exclusiva para fins de pesquisa
cientfica, desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco;8
(ii) ao acesso ao conhecimento tradicional associado
9
ao patrimnio gentico,
10

relevante conservao da diversidade biolgica, integridade do patrimnio
gentico do Pas e utilizao de seus componentes;
(iii) repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da explorao de
componente do patrimnio gentico e do conhecimento tradicional associado; e
(iv) ao acesso tecnologia e transferncia de tecnologia para a conservao e a utilizao
da diversidade biolgica.
A Medida Provisria no estabelece normas referentes ao exerccio das diferentes formas
das quais se reveste o direito de propriedade material ou imaterial que incidam sobre o
componente do patrimnio gentico acessado ou sobre o local de sua ocorrncia, ou seja, tanto o
titular do produto resultante da utilizao do patrimnio gentico quanto o titular do
conhecimento tradicional associado devem exercer os seus respectivos direitos na forma da
legislao prpria.
A norma legal admite uma multiplicidade de direitos de propriedade incidentes sobre o
mesmo bem jurdico. O patrimnio gentico, por exemplo, claramente imaterial e no se
confunde com os bens materiais individuais ou coletivos.
4 Tambm conhedda como Conveno da Biodiversidade,
5 Os artigos 1, 8
a
, alnea j, 10, alnea c, 15 e 16, alneas 3 e 4 foram diretamente regulamentados pela. Medida Provisria
n 2.186-16, de 23/8/2001,
6 Art. 7
o
, IV - acesso ao patrimnio gentico: obteno de amostra de componente do patrimnio gentico para Bns de pesquisa cientfica,
desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco, visando sua aplicao industrial ou de outra natureza.
7 Art. 7, I patrimnio gentico: informao de origem gentica, contida em amostras do todo ou de parte de espcime vegetal,
fingico, microbiano ou animal, na forma de molculas e substncias provenientes do metabolismo destes seres vivos e de extratos
obtidos destes organismos vivos ou mortos, encontrados em condies in situ, inclusive domesticados, ou manados em colees ex
si tu, desde que coletados em condies in situ no territrio nacional, na plataforma continental ou na zona econmica exclusiva.
8 Art. 7 VII - bioprospeco: atividade exploratria que visa identificar componente do patrimnio gentico e informao sobre
conhecimento tradicional associado, com potencial de uso comercial.
9 Art. 7, V acesso ao conhecimento tradicional associado: obteno de informao sobre conhecimento ou prtica individual ou coletiva,
associada ao patrimnio gentico, de comunidade indgena ou de com u- nidade local, paia fins de pesquisa cientSca, desenvolvimento
tecnolgico ou bioprospeco, visando a sua aplicao industrial ou de outra natureza...
10 Art. 7
a
, II - conhecimento tradicional associado: informao ou prtica individual ou coletiva de comunidade indgena ou de comunidade
local, com valor real ou potencial, associada ao patrimnio gentico.
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
O artigo 2
2
determina a existncia do regime de autorizao da Unio para acesso ao
patrimnio gentico existente no Pas.
11
A matria, portanto, est submetida ao poder de polcia
da Unio, logo, o uso, a comercializao e o aproveitamento para quaisquer fins esto
submetidos fiscalizao, a restries e repartio de benefcios nos termos e nas condies
estabelecidos na Medida Provisria e no seu regulamento. Na verdade, o regime deve ser
considerado como licenciamento, pois, na forma do artigo 6
S
da Medida Provisria, a sua
revogao somente pode ocorrer em casos de graves danos sade, ao meio ambiente e a outros
bens relevantes, in verbis: Art. & A qualquer tempo, existindo evidncia cientfica consistente de perigo de dano
grave e irreversvel diversidade biolgica, decorrente de atividades praticadas na forma desta Medida Provisria, o
Poder Pblico, por intermdio do Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico, previsto no art. 10, com base em
critrios e parecer tcnico, determinar medidas destinadas a impedir o dano, podendo, inclusive, sustar a atividade,
respeitada a competncia do rgo responsvel pela biossegurana de organismos geneticamente modificados. O
patrimnio gentico, mal comparando, o software do meio ambiente, pois mais importante que
o prprio hardware, embora um no viva sem o outro.
2.1. Patrimnio Gentico
O patrimnio gentico, conforme a definio normativa contida na Medida Provisria, :
Informao de origem gentica, contida em amostras do todo ou de parte de espcime vegetal, fngico, microbiano ou
animal, na forma de molculas e substncias provenientes do metabolismo destes seres vivos e de extratos obtidos
destes organismos vivos ou mortos, encontrados em condies in situ, inclusive domesticados, ou mantidos em
colees ex situ, desde que coletados em condies in situ no territrio nacional, na plataforma continental ou na
zona econmica exclusiva. Ele no , portanto, um conjunto de bens materiais, pois tuna
informao, um conjunto de bens imateriais. A norm estabelece que tal conjunto de
informaes, mesmo que ainda no tenham sido reveladas, de propriedade do Estado
brasileiro e que, em funo de tal regime de titularidade, os benefcios econmicos e outros que
possam dele advir, devem ser repartidos entre o Estado e os outros intervenientes no processo
de seu desvendamento.
Ainda que este no seja o tema principal do presente trabalho, h que se registrar que a
MP 2.186-16/2001 reconhece de forma clara e cabal que no existe livre acesso aos recursos da diversidade
biolgica. Esta observao muito importante, pois h tuna crena bastante difundida de que
existe uma liberdade de acesso aos bens naturais. Esta crena tem fornecido argumentos contra a
incidncia do regime de propriedade intelectual sobre micro-organismos. de se observar,
ademais, que toda utilizao de recursos ambientais, por estar sujeita ao regime de
licenciamento,
11 Em se tratando de patrimnio gentico existente na plataforma continental, devem ser observadas as normas contidas na
Lei n
a
8.617, de 4/1/1993.
Direito Ambiental
pressupe um controle do Estado e uma utilizao mediante condies especificadas na licena;
logo, no livre.
Uma questo que ainda no est muito clara aquela que diz respeito competncia
legislativa sobre patrimnio gentico, pois, salvo melhor juzo, os artigos da CF no se referem
ao tema. certo, no entanto, que o artigo 225, l
9
, II, determina que compete ao Poder Pblico
preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e
manipulao do material gentico. O comando contido na norma supra tem por finalidade assegurar
que todos usufruam de uma sadia qualidade ambiental. Em princpio, o legislador constituinte
entendeu que a conservao do patrimnio gentico , reflexamente, uma questo ambiental.
Em meu entendimento, este fato desloca a competncia sobre a matria para o artigo 24 da CF,
por se tratar de competncia em matria ambiental, logo, concorrente. Em abonamento a este
entendimento, possvel veri- ficar-se que alguns Estados-Membros da Federao j esto
legislando sobre a matria de forma bastante abrangente.
12
Entretanto, como ser visto, a
matria no to simples, pois existem assuntos de Direito Comercial, de propriedade
intelectual, terras indgenas e outros que se imbricam no tema. A questo central, em meu
entendimento, que, em vez de se estabelecer disputas por competncias, os entes federados
devem colaborar entre si para dar o melhor encaminhamento possvel questo.
2.2.1. Inaplicabilidade das Normas e Vedao de Acesso
A Medida Provisria no se aplica em duas hipteses:
(i) Patrimnio gentico humano;
13
e
(ii) intercmbio e difuso de componente do patrimnio gentico e do conhecimento
tradicional associado praticado entre si por comunidades indgenas e comunidades
locais para seu prprio benefcio e baseados em prtica costumeira.
14

inadmissvel o acesso ao patrimnio gentico quando a sua utilizao se fizer com o
objetivo de realizao de prticas nocivas ao meio ambiente e sade humana e para o
desenvolvimento de armas biolgicas e qumicas.
15
uma consequncia lgica da CDB, pois
ela visa ao desenvolvimento sustentvel e promoo humana.
12 Acre: Lei n 1.235, de 3/7/1997. Amap: Lei n 388, de 3/12/1997.
13 No particular, no existe norma legal no Brasil, o que muito preocupante.
14 Com isto, refora-se a tese de que a CDB um instrumento econmico importante e no se limita a um abstrato
documento preservacionista.
15 O Brasil signatrio da Conveno sobre a Proibio do Desenvolvimento, Produo eEstocagem de
Armas Bacteriolgicas (Biolgicas) e Base de Toxinas e sua Destruio, promulgada pelo Decreto n
77.374, de l/4/1976. Fonte: http://www.mre.gov.br.
\
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil I
2.2.2. Gesto do Patrimnio Gentico
O artigo 10 da Medida Provisria criou, no mbito do Ministrio do Meio Ambiente, sob a
presidncia de seu representante, o Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico - cuja
composio e funcionamento so definidos em regulamento -, de carter deliberativo e
normativo, formado por representantes de rgos e entidades da Administrao Pblica Federal
com competncia sobre as diversas aes referentes ao acesso biodiversidade.
Atribuies do Conselho de Gesto:
(i) coordenar a implementao de polticas para a gesto do patrimnio gentico;
(ii) estabelecer:
a) normas tcnicas;
b) critrios para as autorizaes de acesso e de remessa;
c) diretrizes para elaborao do Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e
de Repartio de Benefcios;
d) critrios para a criao de base de dados para o registro de informao sobre
conhecimento tradicional associado;
(iii) acompanhar, em articulao com rgos federais, ou mediante convnio com outras
instituies, as atividades de acesso e de remessa de amostra de componente do
patrimnio gentico e de acesso a conhecimento tradicional associado;
(iv) deliberar sobre:
a) autorizao de acesso e de remessa de amostra de componente do patrimnio
gentico, mediante anuncia prvia de seu titular;
16

b) autorizao de acesso a conhecimento tradicional associado, mediante anuncia
prvia de seu titular;
c) autorizao especial de acesso e de remessa de amostra de componente do
patrimnio gentico instituio nacional, pblica ou privada, que exera
atividade de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, e
universidade nacional, pblica ou privada, com prazo de durao de at dois
anos, renovvel por iguais perodos, nos termos do regulamento;
d) autorizao especial de acesso a conhecimento tradicional associado
instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividade de pesquisa e
desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, e universidade nacional, pblica
ou privada, com prazo de durao de at dois anos, renovvel por iguais
perodos, nos termos do regulamento;
.405
16 A expresso sinnima de consentimento prvio fundamentado utilizado na Conveno de Diversidade Biolgica
(CDB).
406
Direito Ambiental
e) credenciamento de instituio pblica nacional de pesquisa e desenvolvimento
ou de instituio pblica federal de gesto para antorizar outra instituio
nacional, pblica ou privada, que exera atividade de pesquisa e
desenvolvimento nas reas biolgicas e afins:
i. a acessar amostra de componente do patrimnio gentico e de co-
nhecimento tradicional associado;
ii. a remeter amostra de componente do patrimnio gentico para instituio
nacional, pblica ou privada, ou para instituio sediada no exterior;
f) credenciamento de instituio pblica nacional para ser fiel depositria de
amostra de componente do patrimnio gentico;
(v) dar anuncia aos Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de
Benefcios quanto ao atendimento dos requisitos previstos na Medida Provisria e
no seu regulamento;
(vi) promover debates e consultas pblicas sobre os temas relacionados ao acesso
biodiversidade;
(vii) funcionar como instncia superior de recurso em relao a deciso de instituio
credenciada e dos atos decorrentes da aplicao da Lei de acesso biodiversidade;
(viii) aprovar seu regimento interno.
A atividade de coleta de componente do patrimnio gentico e de acesso a conhecimento
tradicional associado, que contribua para o avano do conhecimento e que no esteja associada
bioprospeco, sempre que envolva a participao de pessoa jurdica estrangeira, dever ser
autorizada pelo rgo responsvel pela poltica nacional de pesquisa cientfica e tecnolgica, na
forma da legislao especfica.
Ao Presidente do Conselho de Gesto compete firmar, em nome da Unio, Contrato de
Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios. Tal atribuio poder ser
delegada ao titular de instituio pblica federal de pesquisa e desenvolvimento ou instituio
pblica federal de gesto, ressalvados os casos em que haja conflito de interesses.
Caber instituio credenciada de que tratam os nmeros 1 e 2 da alnea e do inciso IV
do art. 11 da Medida Provisria uma ou mais das seguintes atribuies, observadas as diretrizes
do Conselho de Gesto:
(i) analisar requerimento e emitir, a terceiros, autorizao:
a) de acesso a amostra de componente do patrimnio gentico existente em
condies in sita no territrio nacional, na plataforma continental e na zona
econmica exclusiva, mediante anuncia prvia de seus titulares;
b) de acesso a conhecimento tradicional associado, mediante anuncia prvia dos
titulares da rea;
c) de remessa de amostra de componente do patrimnio gentico para instituio
nacional, pblica ou privada, ou para instituio sediada no exterior;
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
(ii) acompanhar, em articulao com rgos federais, ou mediante convnio com outras
instituies, as atividades de acesso e de remessa de amostra de componente do
patrimnio gentico e de acesso a conhecimento tradicional associado;
(iii) criar e manter:
a) cadastro de colees ex sita, conforme previsto n art. 18 da Medida Provisria;
b) base de dados para registro de informaes obtidas durante a coleta de amostra
de componente do patrimnio gentico;
c) base de dados relativos s Autorizaes de Acesso e de Remessa, aos Termos de
Transferncia de Material e aos Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico
e de Repartio de Benefcios, na forma do regulamento;
(iv) divulgar, periodicamente, lista das Autorizaes de Acesso e de Remessa, dos
Termos de Transferncia de Material e dos Contratos de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios;
(v) acompanhar a implementao dos Termos de Transferncia de Material e dos
Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios
referente aos processos por ela autorizados.
A instituio credenciada dever, anualmente, mediante relatrio, dar conhecimento
pleno ao Conselho de Gesto sobre a atividade realizada e repassar cpia das bases de dados
unidade executora prevista no art. 15. Ela deve, tambm, na forma do art. 11, observar o
cumprimento das disposies da Medida Provisria, do seu regulamento e das decises do
Conselho de Gesto, sob pena de Ser descredenciada, sujeitando-se aplicao, no que couber,
das penalidades previstas no art. 30 e na legislao vigente.
Foi autorizada a criao, na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, de unidade
executora que exercer a funo de secretaria executiva do Conselho de Gesto, com as seguintes
atribuies, dentre outras:
(i) implementar as deliberaes do Conselho de Gesto;
(ii) dar suporte s instituies credenciadas;
(iii) emitir, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e em seu nome:
a) Autorizao de Acesso e de Remessa;
b) Autorizao Especial de Acesso e de Remessa;
(iv) acompanhar, em articulao com os demais rgos federais, as atividades de acesso
e de remessa de amostra de componente do patrimnio gentico e de acesso a
conhecimento tradicional associado;
(v) credenciar, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e em seu nome,
instituio pblica nacional de pesquisa e desenvolvimento ou instituio pblica
federal de gesto para autorizar instituio nacional, pblica ou privada:
Direito Ambiental
a) ter acesso a amostra de componente do patrimnio gentico e de conhecimento
tradicional associado;
b) enviar amostra de componente do patrimnio gentico para instituio
nacional, pblica ou privada, ou para instituio sediada no exterior, respeitadas
as exigncias do art. 19.
(vi) credenciar, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e em seu nome,
instituio pblica nacional para ser fiel depositria de amostra de componente do
patrimnio gentico;
(vii) registrar os Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de
Benefcios, aps anuncia do Conselho de Gesto;
(viii) divulgar lista de espcies de intercmbio facilitado constantes de acordos
internacionais, inclusive sobre segurana alimentar, dos quais o Pas seja signatrio,
de acordo com o 2
2
do art. 19 desta Medida Provisria;
(ix) criar e manter:
a) Cadastro de colees ex sita, conforme previsto no art. 18;
b) base de dados para registro de informaes obtidas durante a coleta de amostra
de componente do patrimnio gentico;
c) base de dados relativos s Autorizaes de Acesso e de Remessa, aos Termos de
Transferncia de Material e aos Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico
e de Repartio de Benefcios;
(x) divulgar, periodicamente, lista das Autorizaes de Acesso e de Remessa, dos
Termos de Transferncia de Material e dos Contratos de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios.
2.2.3. Conselho de Gesto: Regulamentao
O Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico foi regulamentado pelo Decreto n
s
3.945,
de 28 de setembro de 2001, que defme a composio do Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico e
estabelece as normas para. o seu funcionamento, mediante a regulamentao dos arts. 10, 11, 12, 14, 15, 16, 18 e 19
da Medida Provisha n
2
2.186-16, de 23 de agosto de 2001, que dispe sobre o acesso ao patrimnio gentico, a
proteo e o acesso ao conhecimento tradicional associado, a repartio de benefcios e o acesso tecnologia e
transferncia de tecnologia para sua conservao e utilizao, e d outras providncias.
2.2.3.1. Composio e Funcionamento
O Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico tem a seguinte composio:
(i) Ministrio do Meio Ambiente;
(ii) Ministrio da Cincia e Tecnologia;
(iii) Ministrio da Sade;
(iv) Ministrio da Justia;
e5J - Ensno Spencr SUPS Jurco
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
(v) Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;
(vi) Ministrio da Defesa;
(vii) Ministrio da Cultura;
(viii) Ministrio das Relaes Exteriores;
(ix) Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;
(x) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis -
IBAMA;
(xi) Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro;
(x) Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq;
(xiii) Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia - INPA;
(xiv) Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria - Embrapa;
(xv) Fundao Oswaldo Cruz Fiocruz;
(xvi) Instituto Evandro Chagas;
(xvii) Fundao Nacional do ndio - Funai;
(xviii) Instituto Nacional de Propriedade Industrial - INPI;
(xix) Fundao Cultural Palmares.
O Conselho de Gesto, conforme determinao legal, presidido pelo Ministrio do Meio
Ambiente. A funo de membro do Conselho de Gesto exercida a ttulo gracioso e o seu
exerccio considerado servio pblico relevante.
O Conselho de Gesto rene-se, ordinariamente, uma vez por ms e, extraordinariamente,
a qualquer momento, mediante convocao do Presidente, ou da maioria absoluta de seus
membros, neste caso por intermdio de documento escrito, acompanhado de proposta de pauta
devidamente justificada. O Conselho, no entanto, pode determinar outra periodicidade para as
reunies, de acordo com Deliberao do Colegiado.
O Conselheiro que faltar a duas reunies seguidas ou a trs intercaladas, sem as
correspondentes substituies pelo suplente, ser afastado do Conselho de Gesto, sendo
substitudo por outro designado pelo mesmo rgo de origem do afastado.
2.2.3.2. Forma de Deliberao
As deliberaes do Conselho de Gesto so tomadas por maioria absoluta de seus
membros, cabendo ao Presidente do Conselho de Gesto o voto de desempate. Cabe recurso
hierrquico, para o Plenrio, das deliberaes do Conselho de Gesto, cuja deciso ser tomada
por dois teros de seus membros. Das deliberaes do Plenrio que decidirem recursos no cabe
novo recurso.
impedido de votar, nas deliberaes em processos que envolvam a participao direta de
Ministrio ou de entidade representada no Conselho de Gesto, o Conselheiro representante do
respectivo Ministrio ou Associao representado no Conselho.
410
Direito Ambiental
2.2.3.3. Competncia
O art. 3
e
do decreto determina que: Nos termos da Medida Provisria n
e
2.186- 16, de
2001, compete ao Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico, acendida a sua natureza deliberativa e
normativa Confesso uma certa dificuldade para enten
der a redundncia do artigo, pois um rgo de deliberao e normalizao somente pode atuar
atendida a sua natureza normativa e deliberativa, sob pena de agir fora da lei. De qualquer forma, as
competncias do Conselho so as seguintes:
(i) coordenar a implementao de polticas para a gesto do patrimnio gentico;
(ii) estabelecer:
a) Normas tcnicas, pertinentes gesto do patrimnio gentico;
b) critrios para as autorizaes de acesso e de remessa;
c) diretrizes para elaborao de Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e
de Repartio de Benefcios;
d) critrios para a criao de base de dados para o registro de informao sobre
conhecimento tradicional associado;
(iii) acompanhar, em articulao com rgos federais, ou mediante convnio com outras
instituies, as atividades de acesso e de remessa de amostra de componente do
patrimnio gentico e de acesso a conhecimento tradicional associado;
(iv) deliberar sobre:
a) autorizao de acesso e de remessa de amostra de componente do patrimnio
gentico, mediante anuncia prvia de seu titular;
b) autorizao de acesso a conhecimento tradicional associado, mediante
anuncia prvia de seu titular;
c) autorizao especial de acesso e de remessa de amostra de componente do
patrimnio gentico, com prazo de durao de at dois anos, renovvel por
iguais perodos, a instituio pblica ou privada nacional que exera atividade
de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, e a universidade
nacional, pblica ou privada;
d) autorizao especial de acesso a conhecimento tradicional associado, com
prazo de durao de at dois anos, renovvel por iguais perodos, a instituio
pblica ou privada nacional que exera atividade de pesquisa e
desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, e a universidade nacional,
pblica ou privada;
e) credenciamento de instituio pblica nacional de pesquisa e desen-
volvimento, ou de instituio pblica federal de gesto, para autorizar outra
instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividade de pesquisa e
desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, a acessar amostra de componente
do patrimnio gentico e de conhecimento tradicional associado, e bem assim a
remeter amostra de componente
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
do patrimnio gentico para instituio nacional, pblica ou privada, ou para
instituio sediada no exterior;
f) credenciamento de instituio pblica nacional para ser fiel depositria de
amostra de componente do patrimnio gentico;
g) descredenciamento de instituies pelo descumprimento das disposies da Medida
Provisria n
2
2.186-16, de 2001, e do decreto;
(v) dar anuncia aos Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de
Benefcios quanto ao atendimento dos requisitos previstos na Medida Provisria n
2

2.186-16, de 2001;
(vi) promover debates e consultas pblicas sobre os temas de que trata a Medida
Provisria n
2
2.186-16, de 2001;
(vii) funcionar como instncia superior de recurso em relao a deciso de instituio
credenciada e dos atos decorrentes da aplicao da Medida Provisria n
s
2.186-16, de
2001;
(viii) aprovar seu regimento intemo.
O Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico exerce sua competncia segundo os
dispositivos da Conveno sobre Diversidade Biolgica, da Medida Provisria n
a
2.186-16, de
2001, e do decreto que o regulamentou.
2.2.3A. Secretaria Executiva
O Departamento do Patrimnio Gentico, rgo da estrutura do Ministrio do Meio
Ambiente, incumbido da funo de Secretaria-Executiva do Conselho de Gesto, competindo-
lhe:
(i) implementar as deliberaes do Conselho de Gesto;
(ii) promover a instruo e a tramitao dos processos a serem submetidos deliberao
do Conselho de Gesto;
(iii) dar suporte s instituies credenciadas;
(iv) emitir, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e em seu nome,
Autorizao de Acesso e de Remessa de amostra de componente do patrimnio
gentico existente no territrio nacional, na plataforma continental e na zona
econmica exclusiva, bem como Autorizao de Acesso a conhecimento tradicional
associado;
(v) emitir, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e era seu nome,
Autorizao Especial de Acesso e de Remessa de amostra de componente do
patrimnio gentico, e Autorizao de Acesso a conhecimento tradicional associado,
com prazo de durao de at dois anos, renovvel por iguais perodos, a instituio
pblica ou privada nacional que exera atividade de pesquisa e desenvolvimento nas
reas biolgicas e afins e a universidade nacional, pblica ou privada;
Direito Ambiental
(vi) acompanhar, em articulao com os demais rgos federais, as atividades de acesso
e de remessa de amostra de componente do patrimnio gentico e de acesso a
conhecimento tradicional associado;
(vii) promover, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e em seu nome, o
credenciamento de instituio pblica nacional de pesquisa e desenvolvimento, ou
instituio pblica federal de gesto, para autorizar instituio nacional, pblica ou
privada, a acessar amostra de componente do patrimnio gentico e de
conhecimento tradicional associado, e bem assim a enviar amostra de componente
do patrimnio gentico a instituio nacional, pblica ou privada, ou para
instituio sediada no exterior, respeitadas as exigncias do art. 19 da Medida
Provisria n
e
2.186-16, de 2001;
(viii) promover, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e em seu nome, o
credenciamento de instituio pblica nacional para ser fiel depositria de amostra
de componente do patrimnio gentico;
(ix) descredenciar instituies, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e em
seu nome, pelo descumprimento das disposies da Medida Provisria n
a
2.186-16,
de 2001, e deste decreto;
(x) registrar os Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de
Benefcios, aps anuncia do Conselho de Gesto;
(xi) divulgar lista de espcies de intercmbio facilitado constantes de acordos
internacionais, inclusive sobre segurana alimentar, dos quais o Pas seja signatrio,
de acordo com o 2
9
do art. 19 da Medida Provisria n
2
2.186- 16, de 2001;
(xii) criar e manter:
a) cadastro de colees ex sita, conforme previsto no art. 18 da Medida Provisria
n
2
2.186-16, de 2001;
b) base de dados para registro de informaes obtidas durante a coleta de amostra
de componente do patrimnio gentico;
c) base de dados relativos s Autorizaes de Acesso e de Remessa de amostra de
componente do patrimnio gentico e de acesso a conhecimento tradicional
associado, aos Termos de Transferncia de Material e aos Contratos de
Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios;
(xiii) divulgar, periodicamente, lista das Autorizaes de Acesso e de Remessa, dos
Termos de Transferncia de Material e dos Contratos de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios.
2.2.4. Acesso aos Recursos Genticos
2.2.4.1. A Experincia da Costa Rica
A Costa Rica um dos pases que possui mais experincia no complexo tema do acesso aos
recursos genticos, pois foi dos que primeiro estabeleceram ^ma legislao
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil !
sobre o assunto e tem procurado implement-la de forma resoluta. O principal rgo envolvido
no assunto o Instituto Nacional de Biodiversidade (INBio), que uma organizao civil, sem
fins lucrativos, e declarada de interesse pblico.
17
O INBio tem, dentre as suas atribuies legais
e estatutrias, as de dMgir o processo de estabelecimento de um inventrio da flora e fauna
costa-riquense, estudo e promoo do uso sustentvel da biodiversidade costa-riquense, o
estabelecimento de vnculos internacionais com instituies relacionadas ao manejo da
biodiversidade e a colaborao na planificao e financiamento da conservao da diversidade
biolgica.
O INBio procura desenvolver o seu projeto mediante a celebrao de diferentes acordos
com instituies cientficas especializadas em bioprospeco, objetivando, com isto, a ampliao
de sua prpria capacitao cientfica e tecnolgica. Ele desenvolve projetos de prospeco de
biodiversidade nas reas silvestres protegidas do pas, em estreita colaborao com o Ministrio
do Ambiente e Energia da Costa Rica. Todos os trabalhos so feitos em parcerias com a
comunidade acadmica e com o meio empresarial, merecendo especial destaque a atuao da
Universidade da Costa Rica, Universidade Nacional, Escola de Agricultura da Regio Tropical
mida (EARTH), Instituto Tecnolgico da Costa Rica (ITCR), Universidad de Strathclyde,
Universidade de Dusseldorf, Instituto Lausanne, Universidade de Massachusetts, Universidade
Comell, Bristol Myers Squibb, Merck & Co., Ecos-La Pacfica, Indena, Givaudan Roure, Diversa
etc.
O financiamento e a remunerao das atividades de bioprospeco so efetuados da
seguinte forma: 10% dos oramentos das pesquisas e 50% dos lucros que delas advierem so
repassados para o Ministrio do Meio Ambiente da Costa Rica, que os reinveste em
conservao. O restante do oramento de pesquisa destinado ao apoio da infraestrutura
cientfica e s atividades de pesquisa e desenvolvimento voltadas para a conservao e uso
sustentvel da diversidade biolgica.
Um importante instrumento regulador do acesso aos recursos genticos o direito objeo
cultural, estabelecido pela Lei n
e
7.788, de 23 de abril de 1998, em seu artigo 66.18
2.2A.2. Bioamaznia
O Brasil adotou um modelo claramente influenciado por aquele existente na Costa Rica
para a explorao da sua diversidade biolgica. Assim como a Costa Rica criou o INBio, o Brasil
estabeleceu a Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia
BIOAMAZNIA,19 qxie uma sociedade civil sem
17 Http://www.inbo.ac.cr/es/pdb.
18 Artculo 66 Derecho a la objecin cultural. Reconcese el derecho a que las comunidades locales y los pueblos indgenas se opongan al
acceso a sus recursos y al conochniento asociado, por movos culturales, espirimales, sociales, econmicos o de ocra ndole. Fonte:
http://www.biodiversidadla.org/docuinen- tos5.html.
19 Ver: http://www.bioamazonia.org.br.
Direito Ambiental
fins lucrativos que foi qualificada, por decreto presidencial,
20
como organizao social
21
com o
objetivo de colaborar com a implementao do Programa Brasileiro de Ecologia Molecular para
o Uso Sustentvel da Amaznia - PROBEM/Amaznia, mediante celebrao de contrato de
gesto a ser firmado com o Ministrio do Meio Ambiente. O Programa Brasileiro para o Uso
Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia Legal (PROBEM/Amaznia) foi criado pela
Portaria n
9
273, de 10 de dezembro de 1997, do Ministro de Estado do Meio Ambiente.
Os objetivos do PROBEM so os seguintes:
(i) desenvolver a biotecnologia; e
(ii) desenvolver a bioindstria.
A BIOAMAZNIA, dentre seus objetivos, tem os de implantar e coordenar um complexo
laboratorial de Pesquisas e Desenvolvimento, o Centro de Biotecnologia da Amaznia - CBA,
em Manaus, voltado para as pesquisas de produtos farmacuticos, materiais para higiene
pessoal, perfumaria, cosmticos, produtos alimentcios, bioinseticidas, enzimas de interesse
tecnolgico, leos essenciais, antkmdantes, corantes naturais, aromatizantes, entre outros.
2.2,5. Requisitos para Acesso
2.2.5.1. Condies Legais
O acesso a componente do patrimnio gentico, conforme o artigo 16 da MP, existente em
condies in situ no territrio nacional, na plataforma continental e na zona econmica exclusiva,
e ao conhecimento tradicional associado far-se- mediante a coleta de amostra e de informao,
respectivamente, e somente ser autorizado
22
a instituio nacional, pblica ou privada, que
exera atividades de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, mediante prvia
autorizao, na forma da Medida Provisria.
O tcnico responsvel pela expedio de coleta dever, ao trmino de suas atividades em
cada rea, assinar com o seu titular ou representante declarao contendo listagem do material
acessado, na forma do regulamento. Admite-se, em carter excepcional, nos casos em que o
titular da rea ou seu representante no possa ser identificado ou localizado por ocasio da
expedio de coleta, a declarao contendo listagem do material acessado, que dever ser
assinada pelo responsvel pela expedi-
20 Decreto de 18/3/1999. Qualifica como organizao social a Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da
Amaznia BIOAMAZNIA,
21 Lei n 9.637, de 15/5/1998.
22 MP n 2.186, Art. 7, X Autorizao de Acesso e de Remessa: documento que permite, sob condies especBcas, o acesso a amostra de
componente do patrimnio gentico e sua remessa instituio destinatria e o acesso a conhecimento tradicional associado...
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
o e encaminhada ao Conselho de Gesto. Feitos os trabalhos necessrio que suba- mostra
representativa de cada populao componente do patrimnio gentico acessada seja depositada
em condio ex sitxf em instituio credenciada como fiel depositria, conforme disposto na alnea
f do inciso IV do art. 11 da Medida Provisria e do seu regulamento.
Havendo perspectiva de uso comercial, o acesso amostra de componente do patrimnio
gentico, em condies in situ, e ao conhecimento tradicional associado s poder ocorrer aps
assinatura de Contrato de Utilizao
24
do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios. Na
hiptese de ser identificado potencial de uso econmico, de produto ou processo, passvel ou
no de proteo intelectual, originado de amostra de componente do patrimnio gentico e de
informao oriunda de conhecimento tradicional associado, acessado com base em autorizao
que no estabeleceu tal possibilidade, a instituio beneficiria fica obrigada a comunicar ao
Conselho de Gesto, ou instituio onde se originou o processo de acesso e de remessa, a
formalizao de Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios.
Quando se tratar de acesso requerido por pessoa jurdica estrangeira em expedio para
coleta de amostra de componente do patrimnio gentico in situ e para acesso de conhecimento
tradicional associado, este somente ser autorizado quando em conjunto com instituio pblica
nacional, ficando a coordenao das atividades obrigatoriamente a cargo da ltima e desde que
todas as instituies envolvidas exeram atividades de pesquisa e desenvolvimento nas reas
biolgicas e afins. H uma disposio curiosa no 7
9
do artigo 16 da MP que determina: a pesquisa
sobre componentes do patrimnio gentico deve ser realizada preferencialmente no territrio nacional Or, se as
pesquisas forem feitas em solo estrangeiro, a autoridade brasileira no tem qualquer
competncia para sobre ela deliberar.
Quando se tratar de Autorizao de Acesso e de Remessa de amostra de componente do
patrimnio gentico de espcie de endemismo estrito ou ameaada de extino,
25
depender da
anuncia prvia do rgo competente, no caso, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis.
A Autorizao de Acesso e de Remessa dar-se- aps a anuncia prvia, sem a qual no
poder ocorrer:
(i) da comunidade indgena envolvida, ouvido o rgo indigenista oficial, quando o
acesso ocorrer em terra indgena;
23 MP n* 2.186, Art. 7
S
> XIV Condio ex situ: manuteno de amostra de componente do patrimnio gentico fora de seu habitat
natural, em colees vivas ou mortas.
24 MP n 2.186, Art. 7
a
, XIII Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de BeneSdos: instrumento jurdico
multilateral, que qualifica as partes, o objeto e as condies de acesso e de remessa de componente do patrimnio gentico e de
conhecimento tradicional associado, bem como as condies para repartio de benefcios...
25 MP n
a
2.186, Art. 7
a
, VHI - Espcie ameaada de extino: espcie com alto risco de desaparecimento na natureza em futuro prximo,
assim reconhecida pela autoridade competente...
Direito Ambiental
416:
(ii) do rgo competente, quando o acesso ocorrer em rea protegida;
(iii) do titular de rea privada, quando o acesso nela ocorrer;
(iv) do Conselho de Defesa Nacional, quando o acesso se der em rea indispensvel
segurana nacional;
(v) da autoridade martima, quando o acesso se der em guas jurisdicionais brasileiras,
na plataforma continental e na zona econmica exclusiva.
O detentor de Autorizao de Acesso e de Remessa de que tratam os incisos I a V do 9
e

do artigo 16 da Medida Provisria fica responsvel a ressarcir o titular da rea por eventuais
danos ou prejuzos, desde que devidamente comprovados, que resultem de sua atividade.
A instituio detentora de Autorizao Especial de Acesso e de Remessa dever
encaminhar ao Conselho de Gesto as anuncias de que tratam os 8
e
e 9
2
do artigo 16 antes ou
por ocasio das expedies de coleta a serem efetuadas durante o perodo de vigncia da
Autorizao, cujo descumprimento acarretar o seu cancelamento.
O artigo 17 da Medida Provisria determina que, em caso de relevante interesse pblico,
tipificado pelo Conselho de Gesto, o ingresso em rea pblica ou privada para acesso a
amostra de componente do patrimnio gentico dispensar anuncia prvia dos seus titulares,
garantindo-lhes o disposto nos arts. 24 e 25. O artigo manifestamente inconstitucional, pois
inexiste norma constitucional especfica que diferencie a propriedade do solo da propriedade
do patrimnio gentico, que um conceito de natureza imaterial e que no se confunde com os
conceitos microjurdi- cos de propriedade dos bens que integram tal patrimnio. Penso que a
anuncia, ou consentimento, so sempre necessrios. Caso se verifique uma necessidade
intransponvel de acesso e o consentimento no tenha sido concedido, configura-se a neces-
sidade de desapropriao, mediante justa indenizao, tal como previsto na CF. O prprio 2
9

do artigo demonstra a incongruncia do caput, in verbis: 2* Em se tratando de terra indgena, observar-
se- o disposto no & do art. 231 da CF.
26

Conforme determina o artigo 18, a conservao ex situ de amostra de componente do
patrimnio gentico deve ser realizada no territrio nacional, podendo, suplementarmente, a
critrio do Conselho de Gesto, ser realizada no exterior. As colees ex situ de amostra de
componente do patrimnio gentico devero ser cadastradas junto unidade executora do
Conselho de Gesto, conforme dispuser o regulamento. O Conselho de Gesto poder delegar
o cadastramento de que trata o
26 Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as
terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens (...) 6 So
nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras a que se
refere este artigo, ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse
pblico da Unio, segundo o que dispuser lei complementar, no gerando a nulidade e a extino direito a indenizao ou a aes
contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas da ocupao de boa-f.
\
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
l
0
do artigo 18 a uma ou mais instituies credenciadas na forma das alneas de e do inciso IV
do art. 11 da Medida Provisria.
A remessa de amostra de componente do patrimnio gentico de instituio nacional,
pblica ou privada, para outra instituio nacional, pblica ou privada, ser efetuada a partir de
material em condies ex sita, mediante a informao do uso pretendido, observado o
cumprimento cumulativo das seguintes condies, alm de outras que o Conselho de Gesto
venha a estabelecer:
(i) depsito de subamostra representativa de componente do patrimnio gentico em
coleo mantida por instituio credenciada, caso ainda no tenha sido cumprido o
disposto no 3
a
do art. 16 da Medida Provisria;
(ii) nos casos de amostra de componente do patrimnio gentico acessado em condies
ia situ, antes da edio da Medida Provisria, o depsito de que trata o inciso anterior
ser feito na forma acessada, se ainda disponvel, nos termos do regulamento;
(iii) fornecimento de informao obtida durante a coleta de amostra de componente do
patrimnio gentico para registro em base de dados mencionada na alnea b do
inciso III do art. 14 e alnea b do inciso IX do art. 15 da Medida Provisria;
(iv) prvia assinatura de Termo de Transferncia de Material.
27

Se existir perspectiva de uso comercial de produto ou processo resultante da utilizao de
componente do patrimnio gentico, ser necessria a prvia assinatura de Contrato de
Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios.
A remessa de amostra de componente do patrimnio gentico de espcies consideradas de
intercmbio facilitado em acordos internacionais, inclusive sobre segurana alimentar, dos quais
o Pas seja signatrio, dever ser efetuada em conformidade com as condies neles definidas,
mantidas as exigncias deles constantes. A remessa de qualquer amostra de componente do
patrimnio gentico de instituio nacional, pblica ou privada, para instituio sediada no
exterior, ser efetuada a partir de material em condies ex sita, mediante a informao do uso
pretendido e a prvia autorizao do Conselho de Gesto ou de instituio credenciada, observa-
do o cumprimento cumulativo das condies estabelecidas nos incisos I a IV e l
s
e 2
9
do artigo
19.
2.2.5.2. Regulamentao
Para a obteno de autorizao de acesso e de remessa de amostra de componente do
patrimnio gentico e de acesso a conhecimento tradicional associado a
27 MP n
s
2.186, Art. 7, XII - Termo de Transferncia de Material: instrumento de adeso a ser firmado pela instituio destinatria antes
da remessa de qualquer amostra de componente do patrimnio gentico, indicando, quando br o caso, se houve acesso a conhecimento
tradicional associado...
Direito Ambiental
instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividade de pesquisa e desenvolvimento
nas reas biolgicas e afins, de que tratam as alneas a e b do inciso IV do art. 11 da Medida
Provisria n
2
2.186-16, de 2001, dever encaminhar solicitao ao Conselho de Gesto ou a
instituio credenciada, atendendo, pelo menos, os seguintes requisitos:
(i) comprovao da sua atuao em pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e
afim;
(ii) qualificao tcnica para desempenho de atividades de coleta e remessa de amostra
de componente do Patrimnio Gentico ou para acesso ao conhecimento tradicional
associado;
(iii) estrutura disponvel para o manuseio de amostra de componente do Patrimnio
Gentico;
(iv) projeto de pesquisa que descreva a atividade de coleta de amostra de componente
do Patrimnio Gentico ou de acesso a conhecimento tradicional associado,
incluindo informao sobre o uso pretendido;
(v) pnnnria prvia para ingresso nas reas a serem amostradas pela expedio de
coleta, na forma estabelecida nos 8
a
e 9
a
do art. 16 da Medida Provisria n
2
2.186-
16, de 2001;
(vi) destino das amostras dos componentes do patrimnio gentico a serem acessados.
O projeto de pesquisa deve conter:
(i) histrico, justificativa, definio dos objetivos, mtodos e resultados esperados a
partir da amostra ou da informao a ser acessada;
(ii) itinerrio detalhado no Territrio Nacional, indicando as datas previstas para o
incio e trmino da atividade;
(iii) discriminao do tipo de material ou informao a ser acessada e quantificao
aproximada de amostras a serem obtidas;
(iv) indicao das fontes de financiamento, dos respectivos montantes e diviso das
responsabilidades de cada parte;
(v) currclum vitae dos pesquisadores e tcnicos envolvidos, caso no estejam
disponveis na plataforma lattes, mantida pelo CNPq.
Para a obteno de autorizao especial de acesso e de remessa de amostra de componente
do patrimnio gentico e de acesso a conhecimento tradicional associado a instituio nacional,
pblica ou privada, que exera atividade de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e
afins, de que tratam as alneas c e d do inciso IV do art. 11 da Medida Provisria n
s
2.186-16, de
2001, dever encaminhar solicitao ao Conselho de Gesto, atendendo, pelo menos, os
seguintes requisitos:
(i) comprovao da sua atuao em pesquisa e desenvolvimento nas reas
biolgicas e afins;
SSJ * Ensaio Superar SSSSJ Jyrfdiso
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil j
(ii) qualificao tcnica para desempenho das atividades de coleta e remessa de
amostra de componente do Patrimnio Gentico;
(iii) estrutura disponvel para o manuseio de amostra de componente do Patrimnio
Gentico;
(iv) portflio dos projetos desenvolvidos pela instituio, destacando aqueles que sero
beneficiados pela autorizao solicitada, incluindo informao sobre o uso
pretendido;
(v) anuncia prvia para ingresso nas reas a serem amostradas pelas expedies de
coleta na forma estabelecida no 11 do art. 16 da Medida Provisria n
2
2.186-16, de
2001;
(vi) destino do material gentico a ser acessado e indicao da equipe tcnica e da
infraestrutura disponvel para gerenciar os Termos de Transferncia de Material a
serem assinados previamente remessa de amostra para outra instituio nacional,
pblica ou privada, ou sediada no exterior e os respectivos Contratos de Utilizao
do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios, quando for o caso.
Os projetos de pesquisa includos no portflio a que se refere o inciso IV do artigo 9,
diretamente beneficiados pela solicitao, devero conter:
(i) histrico, justificativa, definio dos objetivos, mtodos e resultados esperados a
partir da amostra ou da informao a ser acessada;
() itinerrio detalhado no Territrio Nacional, indicando as datas previstas para o incio e
trmino da atividade, a ser encaminhado ao Conselho de Gesto;
(iii) discriminao do tipo de material ou informao a ser acessado e quantificao
aproximada de amostras a serem obtidas;
(iv) indicao das fontes de financiamento, dos respectivos montantes e diviso das
responsabilidades de cada parte;
(v) curnculiim vitae dos pesquisadores e tcnicos envolvidos, caso no estejam
disponveis na plataforma lattes, mantida pelo CNPq.
Para o credenciamento de instituio pblica nacional de pesquisa e desenvolvimento ou
de instituio pblica federal de gesto para autorizar outra instituio nacional, pblica ou
privada, que exera atividade de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, para
acessar e remeter amostra de componente do patrimnio gentico e para acessar conhecimento
tradicional associado de que tratam os itens 1 e 2 da alnea e do inciso IV do art. 11 da Medida
Provisria n
a
2.186-16, de 2001, o Conselho de Gesto dever receber solicitao que atenda, pelo
menos, os seguintes requisitos:
(i) comprovao da sua atuao em pesquisa e desenvolvimento nas reas
biolgicas e afins ou na rea de gesto;
Direito Ambiental
(ii) lista das atividades e dos projetos em desenvolvimento relacionados s
aes de que trata a Medida Provisria n
e
2.186-16, de 2001;
(iii) infraestrutnra disponvel e equipe tcnica para atuar:
a) Na anlise de requerimento e emisso, a terceiros, de autorizao de:
1. acesso a amostra de componente do patrimnio gentico existente em
condies in situ no territrio nacional, na plataforma continental e na zona
econmica exclusiva, mediante anuncia prvia de seus titulares;
2. acesso a conhecimento tradicional associado, mediante anuncia prvia de
seus titulares;
3. remessa de amostra de componente do patrimnio gentico para
instituio nacional, pblica ou privada, ou para instituio sediada no
exterior;
b) no acompanhamento, em articulao com rgos federais, ou mediante
convnio com outras instituies, das atividades de acesso e de remessa de
amostra de componente do patrimnio gentico e de acesso a conhecimento
tradicional associado;
c) na criao e manuteno de:
1. cadastro de colees ex sita, conforme previsto no art* 18 da Medida
Provisria n
e
2.186-16, de 2001;
2. base de dados para registro de informaes obtidas durante a coleta de
amostra de componente do patrimnio gentico;
3. base de dados relativos s Autorizaes de Acesso e de Remessa, aos
Termos de Transferncia de Material e aos Contratos de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios;
d) na divulgao de lista de Autorizaes de Acesso e de Remessa, dos Termos de
Transferncia de Material e dos Contratos de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios;
e) no acompanhamento e na implementao dos Termos de Transferncia de
Material e dos Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio
de Benefcios referente aos processos por ela autorizados;
f) na preparao e encaminhamento, ao Conselho de Gesto, de relatrio anual
das atividades realizadas e de cpia das bases de dados Secretaria-Executiva
do Conselho de Gesto.
Para o credenciamento de instituio pblica nacional de pesquisa e desenvolvimento
como fiel depositria de amostra de componente do Patrimnio Gentico de que trata a alnea
/do inciso IV do art. 11 da Medida Provisria n
s
2.186-16, de 2001, o Conselho de Gesto dever
receber solicitao que atenda, pelo menos, os seguintes requisitos:
(i) comprovao da sua atuao em pesquisa e desenvolvimento nas reas
biolgicas e afins;
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
(ii) indicao da infraestrutura disponvel e capacidade para conservao, em condies
ex situ, de amostras de componentes do Patrimnio Gentico;
(iii) comprovao da capacidade da equipe tcnica responsvel pelas atividades de
conservao;
(iv) descrio da metodologia e material empregado para a conservao de espcies
sobre as quais a instituio assumir responsabilidade na qualidade de fiel
depositria;
(v) indicao da disponibilidade oramentria para manuteno das colees.
A atividade de coleta de componente do patrimnio gentico e de acesso a
conhecimento tradicional associado, que contribua para o avano do conhecimento e que no
esteja associada bioprospeco, quando envolver a participao de pessoa jurdica estrangeira,
ser autorizada pelo CNPq, observadas as determinaes da Medida Provisria n
e
2.186-16, de
2001, e a legislao vigente. A autorizao prevista no caput do artigo 12 do decreto observar as
normas tcnicas definidas pelo Conselho de Gesto, o qual exercer superviso dessas
atividades.
2*2*6. Acesso e Remessa
O acesso a componente do patrimnio gentico existente em condies in situ no territrio
nacional, na plataforma continental e na zona econmica exclusiva, e ao conhecimento
tradicional associado ser feito por meio da coleta de amostra e de informao, respectivamente,
e somente ser autorizado a instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividades de
pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, mediante prvia autorizao.
2.2.6.1. Acesso Tecnologia, Transferncia de Tecnologia e Registro de
Patentes
Na forma do ardgo 21 da MP, a instituio que receber amostra de componente do patrimnio gentico
ou conhecimento tradicional associado facilitar o acesso tecnologia e transferncia de tecnologia para a conservao
e utilizao desse patrimnio ou desse conhecimento instituio nacional responsvel pelo acesso e remessa da
amostra e da informao sobre o conhecimento, ou instituio por ela indicada. O acesso tecnologia e
transferncia de tecnologia entre instituio nacional de pesquisa e desenvolvimento, pblica
ou privada, e instituio sediada no exterior, poder realizar-se, dentre outras atividades,
mediante:
(i) pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico;
(ii) formao e capacitao de recursos humanos;
(iii) intercmbio de informaes;
(iv) intercmbio entre instituio nacional de pesquisa e instituio de pesquisa sediada
no exterior;
Direito Ambiental
(v) consolidao de infra-estrutura de pesquisa cientfica e de desenvolvimento
tecnolgico;
(vi) explorao econmica, em parceria, de processo e produto derivado do uso de
componente do patrimnio gentico; e
(vii) estabelecimento de empreendimento conjunto de base tecnolgica.
O artigo 23 assegura empresa que, em decorrncia do processo de concesso de acesso
tecnologia e transferncia de tecnologia instituio nacional, pblica ou privada, responsvel
pelo acesso e remessa de amostra de componente do patrimnio gentico e pelo acesso
informao sobre conhecimento tradicional associado, faa investimentos em atividade de
pesquisa e desenvolvimento no Brasil, a percepo de incentivo fiscal para a capacitao
tecnolgica da indstria e da agropecuria, e a facilitao de utilizao de outros instrumentos de
estmulo, na forma da legislao pertinente.
O Instituto Nacional da Propriedade Industrial INPI deve observar, quando da
concesso de direito de propriedade industrial sobre processo ou produto obtido a partir de
amostra de componente do patrimnio gentico, as normas contidas na Medida Provisria,
devendo o requerente informar a origem do material gentico e do conhecimento tradicional
associado, quando for o caso.
2.2.7. Repartio de Benefcios
Os benefcios resultantes da explorao econmica de produto ou processo desenvolvido a
partir de amostra de componente do patrimnio gentico e de conhecimento tradicional
associado, obtidos por instituio nacional ou instituio sediada no exterior, sero repartidos, de
forma justa e equitativa, entre as partes contratantes, conforme dispuser o regulamento e a
legislao pertinente. A regra definida no artigo 25 de interveno do Estado nos contratos, pois
estabelece a possibilidade de que normas regulamentares possam definir o percentual a ser
deferido, como clusulas obrigatrias para eles. Deve ser anotado que, nas hipteses em que a
Unio no seja parte contratante, deve ser-lhe assegurada a participao nos benefcios, na forma
de regulamento especfico.
2.2.7.I. Benefcios
A Medida Provisria estabeleceu uma relao de benefcios que, legalmente, devem
resultar da concesso de acesso Diversidade Biolgica e ao conhecimento tradicional associado.
Os benefcios resultantes da explorao econmica de produto ou processo, desenvolvido a
partir de amostra do patrimnio gentico ou de conhecimento tradicional associado, podem ser,
dentre outros, os seguintes:
(i) diviso de lucros;
(ii) pagamento de royalties;
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
423
(iii) acesso e transferncia de tecnologias;
(iv) licenciamento, livre de nus, de produtos e processos; e
(v) capacitao de recursos humanos.
No h qualquer obrigatoriedade legal de que todos os benefcios sejam conferidos
simultaneamente, assim como tambm no h obrigatoriedade legal de que os benefcios sejam
os contidos na norma legal. O artigo 25 tem, claramente, carter exemplificativo. Qualquer
benefcio estabelecido livremente entre as partes contratantes vlido e legal. O importante
que, aps a celebrao do contrato, haja uma melhoria concreta auferida por aquele que cede o
acesso diversidade biolgica. No se desconhece, contudo, que o prprio conceito de melhoria
passvel de crticas diversas. Aqui, como de resto em qualquer relao contratual equnime,
necessrio se faz que haja benefcios recprocos.
O art. 26 estabeleceu a seguinte regra: A explorao econmica de produto ou processo desenvolvido
a partir de amostra de componente do patrimnio gentico ou de conhecimento tradicional associado, acessada em
desacordo com as disposies desta Medida Provisria, sujeitar o infrator ao pagamento de indenizao cor-
respondente a, no mnimo, vinte por cento do faturamento bruto obtido na comercializao de produto ou de
royalties obtidos de terceiros pelo infrator, em decorrncia de licenciamento de produto ou processo ou do uso da
tecnologia, protegidos ou no por propriedade intelectual, sem prejuzo das sanes administrativas e penais cabveis.
Esta norma, evidentemente, s aplicvel no caso de o acesso ser concedido a empresa sediada
no Brasil, pois dificilmente ser aplicvel a empresas sediadas no exterior.
Uma modalidade de benefcio importante aquela estabelecida pelo artigo 33 e se refere
parcela dos lucros e dos royalties devidos Unio, resultantes da explorao econmica de
processo ou produto desenvolvido a partir de amostra de componente do patrimnio gentico,
bem como o valor das multas e indenizaes. O montante constitudo por tais valores ser
destinado:
(i) ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, criado pela Lei n
9
7.797, de 10 de julho de
1989;
(ii) ao Fundo Naval, criado pelo Decreto n
9
20.923, de 8 de janeiro de 1932; e
(iii) ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, criado pelo
Decreto-Lei n

719, de 31 de julho de 1969, e restabelecido pela Lei n

2
8.172, de 18 de
janeiro de 1991, na forma do regulamento.
Tais recursos devem ser utilizados exclusivamente na conservao da diversidade
biolgica, incluindo a recuperao, criao e manuteno de bancos depositrios, no fomento
pesquisa cientfica, no desenvolvimento tecnolgico associado ao patrimnio gentico e na
capacitao de recursos humanos associados ao desenvolvimento das atividades relacionadas ao
uso e conservao do patrimnio gentico.
Direito Ambientai
2.2.8. Clusulas Contratuais Cogentes
O legislador determinou de forma bastante positiva que os Contratos de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios devem ser escritos de forma bastante objetiva,
bem como conter determinadas clusulas legais. A primeira delas indicar e qualificar com
clareza as partes contratantes, sendo, de um lado, o proprietrio da rea pblica ou privada, ou o
representante da comunidade indgena e do rgo indigenista oficial, ou o representante da
comunidade local e, de outro, a instituio nacional autorizada a efetuar o acesso e a instituio
destinatria.
O artigo 28 estabelece que no Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios devem constar, dentre outras, as seguintes clusulas essenciais que
disponham sobre:
(i) objeto, seus elementos, quantificao da amostra e uso pretendido;
(ii) prazo de durao;
(iii) forma de repartio justa e equitativa de benefcios e, quando for o caso, acesso
tecnologia e transferncia de tecnologia;
(iv) direitos e responsabilidades das partes;
(v) direito de propriedade intelectual;
(vi) resciso;
(vii) penalidades;
(viii) foro no Brasil.
Clusulas essenciais so aquelas sem as quais o contrato pode ser nulo ou anu- lvel.
Portanto, extremamente importante que elas sejam observadas, sob pena de que o contrato
resulte em letra morta. Estabelece o pargrafo nico do artigo 26 que: quando a Unio for parte, o
contrato referido no caput deste artigo reger-se- pelo regime jurdico de direito pblico.
O pargrafo nico do artigo 26, em minha opinio, um elemento extremamente
complicador para que a Unio possa intervir como parte em Contratos de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios, isto porque o legislador determinou que tais
contratos so de direito pblico. Ora, em tal condio, os mencionados contratos devem ser
regidos pela Lei n
s
8.666, de 21 de junho de 1993, que "regulamenta o art. 37, inciso XXI, da CF,
institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica
28
e d outras providncias.
importante ressaltar que a abrangncia do estatuto licitatrio ampla, conforme demonstra o seu
artigo l
s
, in verbis. Art. P Esta lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a
obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios. Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta lei, alm
28 Grifei.
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
-425
dos rgos da administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas,
as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios. Ante os estritos termos da norma legal, data venia, no vejo como afastar
o procedimento licitatrio da lavratura dos contratos de que ora falamos, ainda que no seja com a
adoo da modalidade de dispensa de licitao.
Em minha opinio, a MP deveria ter estabelecido um procedimento legal a ser utilizado
quando da celebrao dos contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de
Benefcios, respeitando as especificidades do caso. Os Contratos de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios sero submetidos a registro no Conselho de Gesto e s
tero eficcia aps sua anuncia. A no- observncia dos preceitos legais cogentes gera a
nulidade de pleno direito dos contratos celebrados.
2.2.9. Sanes Administrativas
O Decreto n
2
5.459, de 7 de junho de 2005, foi baixado com a finalidade de regulamentar o
artigo 30 da Medida Provisria n
9
2.186-16/2001. So consideradas infraes administrativas,
29
na
forma do artigo 30, contra o patrimnio gentico ou o conhecimento tradicional associado, toda
ao ou omisso que viole as normas da Medida Provisria e demais disposies legais
pertinentes. A MP adotou uma concepo de definir genericamente as infraes administrativas,
sem fixar, minimamente, os tipos administrativos, deixando tal misso para decreto a ser
baixado pelo Chefe do Poder Executivo. Trata-se de uma situao que vem se repetindo na
chamada legislao ambiental e que, certamente, capaz de suscitar muitas dvidas quanto
sua constitucionalidade. A propsito, vale relembrar a seguinte lio de Maral Justen Filho, in
verbis. inconstitucional atribuir autoridade administrativa autonomia para determinar os
elementos necessrios configurao do ilcito e a sano adequada. Essa soluo
incompatvel com os incisos XXXCX e XLVI do art. 5
2
da Constituio. Definir infrao e regular
a individualizao da sano significa determinar com um mnimo de preciso os pressupostos
de cada sano cominada em lei.
30

Assim, seguindo uma triste tradio de deixar ao administrador a definio de tipos
administrativos, muito embora tenha definido as sanes aplicveis queles que violarem as
disposies administrativas que seriam baixadas no futuro. Tais sanes so:
(i) advertncia;
(ii) multa;
(iii) apreenso das amostras de componentes do patrimnio gentico e dos instrumentos
utilizados na coleta ou no processamento ou dos produtos obtidos a partir de
informao sobre conhecimento tradicional associado;
29 Independentemente da aplicao de sanes civis ou penais cabveis.
30 Maral Justen Filho. Curso de Direito Administxavo. So Paulo: Saraiva, 2005, pp. 399-400.
Direito Ambiental
(iv) apreenso dos produtos derivados de amostra de componente do patrimnio
gentico ou do conhecimento tradicional associado;
(v) suspenso da venda do produto derivado de amostra de componente do patrimnio
gentico ou do conhecimento tradicional associado e sua apreenso;
(vi) embargo da atividade;
(vii) interdio parcial ou total do estabelecimento, atividade ou empreendimento;
(viii) suspenso de registro, patente, licena ou autorizao;
(ix) cancelamento de registro, patente, licena ou autorizao;
(x) perda ou restrio de incentivo e benefcio fiscal concedidos pelo governo;
(xi) perda ou suspenso da participao em linha de financiamento em estabelecimento
oficial de crdito;
(xii) interveno no estabelecimento;
(xiii) proibio de contratar com a Administrao Pblica, por perodo de at cinco anos.
Os produtos, amostras e os instrumentos apreendidos, embargados ou que tenham a
comercializao suspensa sero destinados conforme deliberao do Conselho de Gesto.
desnecessrio dizer que as penalidades administrativas devem ser aplicadas
proporcionalmente ao ilcito praticado, sob pena de nulidade.
A multa arbitrada pela autoridade competente, de acordo com parmetros definidos em
regulamento, considerando-se a gravidade dos fatos. Foi estabelecida uma diferenciao entre
os valores a serem aplicados quando se tratar de pessoa fsica (rectius: natural) ou de pessoa
jurdica. Os valores
31
so os seguintes:
(i) pessoa fsica - de R$ 200,00 (duzentos reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais), quando
se tratar de pessoa fsica;
(ii) pessoa jurdica ~ de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 50.000.000,00 (cinquenta
milhes de reais).
Os rgos federais competentes exercero, por si ou por delegao realizada mediante
convnio especfico previsto em regulamento, a fiscalizao, a intercepta- o e a apreenso de
amostra de componente do patrimnio gentico ou de produto obtido a partir de informao
sobre conhecimento tradicional associado, acessados em desacordo com as disposies legais.
2.2.9.1. As sanes em espcie
O artigo l
2
do Decreto n
s
5.459/2005, repetindo a frmula extremamente aberta e abstrata
do artigo 30 da MP n
Q
2186-16/2001, determina que: Art. 1
Q
Considera-
31 Na reincidncia, a multa ser aplicada em dobro.
A cesso Diversidade Biolgica no Brasil
se infrao administrativa contra o patrimnio gentico ou ao conhecimento tradicional associado toda ao ou
omisso que viole as normas da Medida Provisria n
e
2.186- 16, de 23 de agosto de 2001, e demais disposies
pertinentes, Pargrafo nico. Aplicam- se a este Decreto as definies constantes do art. 7
3
da Medida Provisria n
s

2.186-16, de 2001, e da Conveno sobre Diversidade Biolgica, promulgada pelo Decreto n
s
2.159, de 16 de maro
de 1998, bem como as orientaes tcnicas editadas pelo Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico.
Algumas questes merecem ser levantadas, ab initio, em primeiro lugar, h que se
considerar que infraes administrativas so aquelas praticadas contra a administrao pblica
ou em violao ao poder de polcia por ela exercida. No se pode olvidar que, no caso do
patrimnio gentico, a matria pouco clara, visto que o patrimnio gentico no bem de
propriedade da Unio, assim como tambm no bem de propriedade da Unio o
conhecimento tradicional. Visto que tais bens no integram o patrimnio da Unio,
estabelecer sanes administrativas para tais casos , no mnimo, juridicamente discutvel.
Entretanto, em homenagem ao princpio da presuno de legalidade dos atos administrativos,
passo a examinar as sanes tal como elas foram dispostas no ato regulamentar. Art. 10. As
infraes administrativas contra o patrimnio gentico ou ao conhecimento tradicional
associado sero punidas com as seguintes sanes, aplicveis, isolada ou cumulativamente, s
pessoas fsicas ou jurdicas: I advertncia; II - multa; III - apreenso das amostras de
componentes do patrimnio gentico e dos instrumentos utilizados na sua coleta ou no proces-
samento ou dos produtos obtidos a partir de informao sobre conhecimento tradicional
associado; IV apreenso dos produtos derivados de amostra de componente do patrimnio
gentico ou do conhecimento tradicional associado; V - suspenso da venda do produto
derivado de amostra de componente do patrimnio gentico ou do conhecimento tradicional
associado e sua apreenso; VI - embargo da atividade;
VII - interdio parcial ou total do estabelecimento, atividade ou empreendimento;
VIII - suspenso de registro, patente, licena ou autorizao; IX - cancelamento de registro,
patente, licena ou autorizao; X - perda ou restrio de incentivo e benefcio fiscal concedidos
pelo governo; XI - perda ou suspenso da participao em linha de financiamento em
estabelecimento oficial de crdito; XII - interveno no estabelecimento; e XIII - proibio de
contratar com a administrao pblica, por perodo de at cinco anos. 1
Q
Entende-se como
produtos obtidos a partir de informao sobre conhecimento tradicional associado, previstos no
inciso III do caput, os registros, em quaisquer meios de informaes relacionadas a este
conhecimento. 2
9
Se o autuado, com uma nica conduta, cometer mais de uma infrao, ser-
lhe-o aplicadas, cumulativamente, as sanes a ela cominadas. 3
a
As sanes previstas nos
incisos I e III a XIII podero ser aplicadas independente da previso nica de pena de multa
para as infraes administrativas descritas neste Decreto.
Cabe ao Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico determinar a destinao a ser dada
aos produtos, amostras, equipamentos, veculos, petrechos e demais instrumentos que tenham
sido apreendidos por terem sido utilizados diretamente na prtica de infrao. O GGEM dever,
sempre que possvel, do-los a instituies cient-
Direito Ambiental
ficas, culturais, ambientalistas, educacionais, hospitalares, penais, militares, pblicas ou outras
entidades com fins beneficentes.
Os valores arrecadados em pagamento das multas aplicadas revertero: quando a infrao
for cometida em (i) rea sob jurisdio do Comando da Marinha: a) cinquenta por cento ao
Fundo Naval; b) o restante, repartido igualmente entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico, regulado pela Lei n
2
8.172, de 18 de janeiro de 1991, e o Fundo Nacional
de Meio Ambiente, criado pela Lei n
e
7.797, de 10 de julho de 1989; (ii) nos demais casos os
valores arrecadados sero repartidos, igualmente, entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico e o Fundo Nacional do Meio Ambiente. A destinao dos recursos ser
exclusivamente na conservao da diversidade biolgica, incluindo a recuperao, criao e
manuteno de bancos depositrios, o fomento pesquisa cientfica, o desenvolvimento
tecnolgico associado ao patrimnio gentico e a capacitao de recursos humanos associados ao
desenvolvimento das atividades relacionadas ao uso e conservao do patrimnio gentico.
Entende-se como utilizado na conservao da diversidade biolgica, a aplicao dos recursos
repassados ao Fundo Naval na aquisio, operao, manuteno e conservao, pelo Comando
da Marinha, de meios utilizados na atividade de fiscalizao de condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente, dentre elas as lesivas ao patrimnio gentico ou ao conhecimento tradicional
associado.
2.2.9.2. Infraes Administrativas
O decreto tipificou as seguintes infraes administrativas:
Arr. 15. Acessar componente do patrimnio gentico para fins de pesquisa cientfica sem
autorizao do rgo competente ou em desacordo com a obtida:
Multa mnima de R$ 10.000 (dez mil reais) e mxima de R$ 100.000,00 (cem mil reais), quando se
tratar de pessoa jurdica, e multa, mnima de R$200,00 (duzentos reais) e mxima de R$ 5.000,00 (cinco mil
reais), quando se tratar de pessoa fsica.
l
e
A pena prevista no caput ser aplicada em dobro se o acesso ao patrimnio gentico for realizado
para prticas nocivas ao meio ambiente ou prticas nocivas sade humana.
2
S
Se o acesso ao patrimnio gentico for realizado para o desenvolvimento de armas biolgicas e
qumicas, a pena prevista no caput ser triplicada e dever ser aphcada a sano de interdio parcial ou
total do estabelecimento, atividade ou empreendimento.
Art. 16. Acessar componente do patrimnio gentico para fins de biopros- peco ou desenvolvimento
tecnolgico, sem autorizao do rgo competente ou em desacordo com a obtida:
Multa mnima de R$ 15.000,00(quinze mil reais) e mxima de R$10.000.000,00 (dez milhes de
reais), quando se tratar de pessoa jurdica, e multa mnima de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) e mxima de R$
50.000,00 (cinqenta mil reais), quando se tratar de pessoa fsica.
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
l
9
Incorre nas mesmas penas quem acessa componente do patrimnio gentico a fim de constituir ou
integrar coleo ex situ para bioprospeco ou desenvolvimento tecnolgico, sem autorizao do rgo
competente ou em desacordo com a autorizao obtida.
2
S
A pena prevista no caput ser aumentada de um tero quando o acesso envolver reivindicao de
direito de propriedade industrial relacionado a produto ou processo obtido a partir do acesso ilcito junto ao
rgo competente.
3
a
A pena prevista no caput ser aumentada da metade se houver explorao econmica de produto
ou processo obtidos a partir de acesso ilcito ao patrimnio gentico.
4
5
A pena prevista no caput ser aplicada em dobro se o acesso ao patrimnio gentico for realizado
para prticas nocivas ao meio ambiente ou prticas nocivas sade humana.
5
e
Se o acesso ao patrimnio gentico for realizado para o desenvolvimento de armas biolgicas e
qumicas, a pena prevista no caput ser triplicada e dever ser aplicada a sano de interdio parcial ou total
do estabelecimento, atividade ou empreendimento.
Art. 17. Remeter para o exterior amostra de componente do patrimnio gentico sem autorizao do
rgo competente ou em desacordo com a autorizao obtida:
Multa mnima de R$ 10.000,00 (dezmil reais) e mxima de R$5.000.000,00 (cinco milhes de reais),
quando se tratar de pessoa jurdica, e multa mnima de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) e mxima de R$
50.000,00 (cinquenta mil reais), quando se tratar de pessoa fsica.
l
5
Pune-se a tentativa do cometimento da infrao de que trata o caput com a multa correspondente
infrao consumada, diminuda de um tero.
2
3
Diz-se tentada uma infrao, quando, iniciada a sua execuo, no se consuma por circunstncias
alheias vontade do agente.
3
S
A pena prevista no caput ser aumentada da metade se a amostra for obtida a partir de espcie
constante da lista oficial da fauna brasileira ameaada de extino e do Anexo I da Conveno sobre o
Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extino - CITES.
4
S
A pena prevista no caput ser aplicada em dobro se a amostra for obtida a partir de espcie
constante da lista oficial de fauna brasileira ameaada de extino e do Anexo II da CITES.
5
5
A pena prevista no caput ser aplicada em dobro se a amostra for obtida a partir de espcie
constante da lista oficial da flora brasileira ameaada de extino.
Art. 18. Deixar de repartir, quando existentes, os benefcios resultantes da explorao econmica de
produto ou processo desenvolvido a partir do acesso a amostra do patrimnio gentico ou do conhecimento
tradicional associado com quem de direito> de acordo com o disposto na Medida Provisria nP 2.186-16, de
2001, ou de acordo com o Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e
Direito Ambiental
de Repartio de Benefcios anudo pelo Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico:
Multa mnima de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) e mxima de RS
50.0. 000.00 (cinquenta milhes de reais), quando se tratar de pessoa jurdica, e multa mnima de R$
20.000,00 (vinte mil reais) e mxima de R$ 100.000,00 (cem mil reais), quando se tratar de pessoa fsica.
Art. 19. Prestar falsa informao ou omitir ao Poder Pblico informao essencial sobre atividade de
pesquisa, bioprospeco ou desenvolvimento tecnolgico relacionada ao patrimnio gentico, por ocasio de
auditoria, fscali- zao ou requerimento de autorizao de acesso ou remessa:
Multa mnima de R$ 10.000,00 (dez mil reais) e mxima de R$ 100.000,00 (cem mil reais), quando se
tratar de pessoa jurdica, e multa mnima de R$
200,0 (duzentos reais) e mxima de RS 5.000,00 (cinco mil reais), quando se tratar de pessoa fsica.
Art. 20. Acessar conhecimento tradicional associado para fins de pesquisa cientfica sem a autorizao
do rgo competente ou em desacordo com a obtida:
Multa mnima de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) e mxima de R$500.000,00 (quinhentos mil reais),
quando se tratar de pessoa jurdica, e multa mnima de R$ 1.000,00 (mil reais) e mxima de R$ 50.000,00
(cinquenta mil reais), quando se tratar de pessoa fsica.
Art. 21. Acessar conhecimento tradicional associado para fins de bioprospeco ou desenvolvimento
tecnolgico sem a autorizao do rgo competente ou em desacordo com a obtida:
Multa mnima de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) e mxima de R$
15.0. 000.00 (quinze milhes de reais), quando se tratar de pessoa jurdica, e multa mnima de R$
10.000,00 (dez mil reais) e mxima de R$ 100.000,00 (cem mil reais), quando se tratar de pessoa fsica.
le A pena prevista no caput ser aumentada de um tero caso haja reivindicao de direito de
propriedade industrial de qualquer natureza relacionado a produto ou processo obtido a partir do acesso ilcito
junto a rgo nacional ou estrangeiro competente.
2
S
A pena prevista no caput ser aumentada de metade se houver explorao econmica de produto
ou processo obtido a partir de acesso ilcito ao conhecimento tradicional associado.
Art. 22. Divulgar, transmitir ou retransmitir dados ou informaes que integram ou constituem
conhecimento tradicional associado, sem autorizao do rgo competente ou em desacordo com a autorizao
obtida, quando exigida:
Multa mnima de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) e mxima de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais),
quando se tratar de pessoa jurdica, e multa mnima de R$ 1.000,00 (mil rais) mxima de R$ 50.000,00
(cinquenta mil reais), quando se tratar de pessoa fsica.
Art. 23. Omitira origem de conhecimento tradicional associado em publicao, registro, inventrio,
utilizao, explorao, transmisso ou qualquer for-
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
ma de divulgao em que este conhecimento seja direta ou indiretamente mencionado:
Multa mnima de R$ 10.000,00 (dez mil reais) e mxima de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais),
quando se tratar de pessoa jurdica, e multa mnima de R$
5.0, 00 (cinco mil reais) e mxima de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), quando se tratar de pessoa fsica.
Art. 24. Omitir ao Poder Pblico informao essencial sobre atividade de acesso a conhecimento
tradicional associado, por ocasio de auditoria, fiscalizao ou requerimento de autorizao de acesso ou
remessa:
Multa mnima de R$ 10.000,00 (dez mil reais) e mxima de R$ 100.000,00 (cem mil reais), quando se
tratar de pessoa jurdica, e multa mnima de R$
200,0 (duzentos reais) e mxima de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), quando se tratar de pessoa fsica.
As muitas previstas no decreto texo a sua exigibilidade suspensa, quando o autuado, por
termo de compromisso aprovado pela autoridade competente, obrigar-se adoo de medidas
especificas para adequar-se ao disposto na Medida Provisria n
s
2.186-16, de 2001, em sua
regulamentao e demais normas oriundas do Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico.
Uma vez que tenham sido cumpridas as obrigaes assumidas pelo autuado, desde que
comprovado em parecer tcnico emitido pelo rgo competente, a multa ser reduzida em at
noventa por cento do seu valor, atualizado monetariamente.
2,2.9.3. Processo Administrativo
Um dos pontos de maior destaque do Decreto n
a
5.459/2005 o fato de que ele estabeleceu
um processo administrativo para a imposio de sanes queles que violarem as normas de
proteo ao patrimnio gentico e aos conhecimentos tradicionais, assegurando-se aos
particulares a ampla defesa e o contraditrio. Aqui preciso chamar a ateno para o fato de que
as determinaes contidas na Lei n
a
9.784, de 29 de janeiro de 1999, que rege o processo
administrativo perante a administrao federal, so plenamente aplicveis.
O decreto estabeleceu, em seu artigo 3
Q
, "que qualquer pessoa, constatando infrao contra o
patrimnio gentico ou ao conhecimento tradicional associado, poder dirigir representao s autoridades
relacionadas no art. 4
a
, para efeito do exerccio do seu poder de polcia. A representao, evidentemente,
dever ser assinada pelo representante, que se identificar e indicar autoridade os motivos
pelos quais a apurao deve ser instaurada.
As autoridades competentes para o processamento das apuraes tratadas no decreto so
as seguintes:
I - o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis ~
IBAMA;
II - o Comando da Marinha, do Ministrio da Defesa.
Direito Ambiental
Admite-se a celebrao de Convnios com os rgos ambientais estaduais e
municipais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, com vistas
descentralizao das atividades.
0 artigo 6
5
do Decreto estabeleceu que o processo administrativo para
apurao de infrao contra o patrimnio gentico ou ao conhecimento tradicional
associado deve observar os seguintes prazos mximos:
1 - vinte dias para o autuado oferecer defesa ou impugnao contra o auto- de
infrao, contados da data da cincia da autuao;
II - trinta dias para a autoridade competente julgar o auto de infrao,
contados da data da cincia da autuao, apresentada ou no a defesa ou a impugnao;
III - vinte dias para o autuado recorrer da deciso condenatria instncia
hierarquicamente superior ao rgo autuante contados da cincia da deciso de primeira
instncia;
IV - vinte dias para o autuado recorrer da deciso condenatria de segunda
instncia ao Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico; e
V - cinco dias para o pagamento de multa contados da data do recebimento
da notificao.
A expresso prazo mximo, obviamente, infeliz. Evidentemente que os prazos so
estabelecidos em benefcio do administrado e no da administrao, que no poder diminu-
los ao seu talante.
O artigo 7
e
dispe que: o agente autuante, ao lavrar o auto de infrao, indicar as sanes aplicveis
conduta, observando, para tanto:
I - a gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infrao e suas con-
sequncias para o patrimnio gentico, o conhecimento tradicional associado, a sade
pblica ou para o meio ambiente;
II - os antecedentes do autuado, quanto ao cumprimento da legislao de
proteo ao patrimnio gentico e ao conhecimento tradicional associado; e
III - a situao econmica do autuado.
Na realidade, o artigo peca pela falta. Com efeito, no pode o agente autuante lavrar auto
de infrao sem que a conduta, em tese infracional, seja descrita em seus contornos mnimos,
sob pena de nulidade do auto de infrao.
Poltica Nacional de Biodiversidade
Captulo XIX Poltica Nacional de Biodiversidade
1. Introduo
O Decreto n
9
4.339, de 22 de agosto de 2002, aquele que institui princpios e diretrizes para a
implementao da Poltica Nacional da Biodiversidade. Tal decreto merece ateno, pois a primeira vez,
em toda a legislao de proteo diversidade biolgica e ao meio ambiente, que se estabelece
tuna poltica com pretenses de abranger e integrar todos os componentes da federao
brasileira por meio de decreto. Este um elemento muito importante, pois, ab initio, pe em
dvida toda a cons- titucionalidade da mencionada poltica. Alis, as prprias consideranda
presidenciais so ambguas e demonstram uma elaborao pouco tcnica e assistemtica,
tratando inclusive de temas que no esto previstos na Conveno sobre Diversidade Biolgica
(CDB), ou que l esto tratados de forma diferente. A primeira observao que a Conveno
trata de Diversidade Biolgica, enquanto o decreto fala de biodiversidade. Ainda que ambos os termos
tenham, na prtica, a mesma significao, do ponto de vista tcmco-jurdico lastimvel que o
decreto trate da importante conveno e dos temas nela tratados com uma nomenclatura que
no tem qualquer valor jurdico. Isto, em minha opinio, demonstra pouco caso com o rigor
tcnico legal e com o valor que ele deve ter em um estado democrtico de direito.
Na verdade, o decreto que ora se comenta deveria ser uma lei; tal, no entanto, no foi
possvel, pois a prpria Medida Provisria n
9
2.186, j tantas vezes comentada neste livro, ainda
no conseguiu se transformar em uma lei. Este fato gerou o impasse que propiciou tratar de
matria to significativa por meio de um decreto. De qualquer forma, o artigo l
9
do decreto
determina: Ficam institudos, conforme o disposto no Anexo a este Decreto, princpios e diretrizes para a
implementao, na forma da lei, da Poltica Nacional da Biodiversidade, com a participao dos governos federal,
distrital, estaduais e municipais, e da sociedade civil.
A elaborao do decreto finito de um trabalho realizado pelo Ministrio do Meio
Ambiente que, em atitude louvvel, buscou estabelecer dilogo entre todos os interessados no
tema. Foram ouvidas, em audincia pblica, associaes civis, empresas, comunidades locais e
indgenas, acadmicos, rgos governamentais etc. Este amplssimo conjunto de interessados,
obviamente, possui inmeras contradies internas que se refletiram no prprio texto, que,
buscando contemplar todos os interesses, evidentemente, caiu no lado oposto, pois no foi
capaz de estabelecer um mnimo de clareza necessria para a correta soluo de problemas da
magnitude daqueles que esto tratados na mencionada poltica. Enfim, esta a Poltica Nacional
434
Direito Ambiental
de Biodiversidade existente em nosso pas; de uma forma, ou de outra, esperemos que ela possa
atender s expectativas da nacionalidade.
2. Poltica Nacional da Biodiversidade
A observao de que a biodiversidade em termos jurdicos inexistente - pois a
Conveno internacional trata de Diversidade Biolgica - j foi feita e no necessita de maiores
aprofundamentos, motivo pelo qual passo a examinar os termos da mencionada poltica.
2.1. Objetivos, Princpios e Diretrizes Gerais da Poltica Nacional da
Biodiversidade
2.1.1. Objetivos
A Poltica Nacional da Biodiversidade tem como objetivos os seguintes: A Poltica Nacional
da Biodiversidade tem como objetivo geral a promoo, de forma integrada, da conservao da biodiversidade e da
utilizao sustentvel de seus componentes, com a repartio justa e eqwtativa dos benefcios derivados da utilizao
dos recursos genticos, de componentes do patrimnio gentico e dos conhecimentos tradicionais associados a esses
recursos. Do conjunto dos objetivos traados podemos identificar que a Poltica Nacional da
Biodiversidade busca a conservao da diversidade biolgica e no a preservao da
variabilidade das espcies. Isto implica que a poltica adotada pelo pas tem em vista o manejo e
utilizao das espcies existentes sob a jurisdio nacional. Desnecessrio dizer que o centro do
objetivo da poltica estabelecida o ser humano, pois a prpria norma determina um objetivo
geral de promoo de forma integrada da conservao da biodiversidade e da utilizao
sustentvel de seus componentes. Tais objetivos, conforme se ver, so contraditados pelos
princpios da Poltica Nacional da Biodiversidade, que, salvo melhor juzo, so extremamente
confusos e equvocos.
2.1.2. Caractersticas Bsicas da Principiologia: Pouca Clareza e
Inexatido
Os princpios e diretrizes da Poltica Nacional de Biodiversidade formam um conjunto
bastante confuso e pouco claro, pois misturam elementos de direito internacional com
declaraes de princpios quanto ao direito interno, bem como inovam em relao prpria
CDB,
1
como se pode ver pela leitura do Prembulo da mencio
1 Conveno sobre Diversidade Biolgica. Prembulo. As Partes Contratantes, Conscientes do valor intrnseco da diversidade
biolgica e dos valores ecolgico, gentico, social, econmico, ciendco, educacional, cultural, recreativo e esttico da diversidade
biolgica e de seus componentes; conscientes, tambm, da importncia da diversidade biolgica para a evoluo e para a manuteno
dos sistemas necessrios vida
ESBJ * Ensino Sy^ertor Bwm< MPce
Poltica Nacional de Biodiversidade
nada Conveno. Exemplo de inovao em relao CDB o definido pelo princpio I que
dispe: a diversidade biolgica tem valor intrnseco, merecendo respeito independentemente de seu valor para o
homem ou potencial para uso humano. Em realidade, a CDB no reconhece um valor intrnseco da
diversidade biolgica, independentemente de seu valor para o ser humano; muito ao contrrio,
todo o conjunto de normas contido na CDB est firmemente construdo sobre o valor da
diversidade biolgica como um instrumento de desenvolvimento econmico capaz de aliviar o
sofrimento e a pobreza de pases que, embora ricos em diversidade biolgica, carecem de
recursos econmicos para explor-la adequadamente. , igualmente, curioso que o decreto faa
uma declarao sobre a obrigatoriedade de pases desen-
da biosfera, Afirmando que a conservao da diversidade biolgica uma preocupao comum humanidade, Reafirmando que
os Estados tm direitos soberanos sobre os seus prprios recursos biolgicos, Reafirmando, igualmente, que os Estados so
responsveis pela conservao de su diversidade biolgica e pela utilizao sustentvel de seus recursos biolgicos,
preocupados com a sensvel reduo da diversidade biolgica causada por determinadas atividades humanas, conscientes da
falta geral de informao e de conhecimento sobre a diversidade biolgica e da necessidade urgente de desenvolver capacitao
cientfica, tcnica e institucional que proporcione o conhecimento fundamental necessrio ao planejamento e implementao de
medidas adequadas, observando que vital prever, prevenir e combater na origem as causas da sensvel reduo ou perda da
diversidade biolgica, observando tambm que quando exista ameaa de sensvel reduo ou perda de diversidade biolgica, a
falta de plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para postergar medidas para evitar ou minimizar essa ameaa,
observando igualmente que a exigncia fundamental para a conservao da diversidade biolgica a conservao in situ dos
ecossistemas e dos habita ts naturais e a manuteno e recuperao de populaes viveis de espcies no seu meio natural,
observando ainda que medidas ex situ, preferivelmente no pas de origem, desempenham igualmente um importante papel,
Reconhecendo a estreita e tradicional dependncia de recursos biolgicos de muitas comunidades locais e populaes indgenas
com estilos de vida tradicionais, e que desejvel repartir equitativamente os benefcios derivados da utilizao do
conhecimento tradicional, de inovaes e de prticas relevantes conservao da diversidade biolgica e utilizao sustentvel
de seus componentes, reconhecendo, igualmente, o papel fundamental da mulher na conservao e na utilizao sustentvel da
diversidade biolgica e afirmando a necessidade da plena participao da mulher em todos os nveis de formulao e execuo de
polticas para a conservao da diversidade biolgica, enfatizando a importncia e a necessidade de promover a cooperao
internacional, regional e mundial entre os Estados e as organizaes intergovemamentais e o setor no-govemamental para a
conservao da diversidade biolgica e a utilizao sustentvel de seus componentes, reconhecendo que cabe esperar que o aporte
de recursos financeiros novos e adicionais e o acesso adequado s tecnologias pertinentes possam modificar sensivelmente a
capacidade mundial de enfrentar a perda da diversidade biolgica, reconhecendo, ademais, que medidas especiais so necessrias
para atender s necessidades dos pases em desenvolvimento, inclusive o aporte de recursos financeiros novos e adicionais e o
acesso adequado s tecnologias pertinentes, observando, nesse sentido, as condies espedais dos pases de menor
desenvolvimento relativo e dos pequenos Estados insulares, reconhecendo que investimentos substanciais so necessrios para
conservara diversidade biolgica e que h expectativa de um amplo escopo de benefcios ambientais, econmicos e sociais
resultantes desses investimentos, reconhecendo que o desenvolvimento econmico e social e a erradicao da pobreza so as
prioridades primordiais e absolutas dos pases em desenvolvimento, conscientes de que a conservao e a utilizao
sustentvel da diversidade biolgica de importncia absoluta para atender s necessidades de alimentao, de sade e de outra
natureza da crescente populao mundial, para o que so essenciais o acesso aea repartio de recursos genticos e tecnologia,
observando, enfim, que a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica fortalecero as relaes de amizade
entre os Estados e contribuiro para a paz da humanidade, desejosas de fortalecer e complementar instrumentos internacionais
existentes para a conservao da diversidade biolgica e a utilizao sustentvel de seus componentes, e determinadas a
conservar e utilizar de forma sustentvel a diversidade biolgica para beneficio das geraes presentes e futuras.
Direito Ambientai
volvidos aportarem recursos para a utilizao da diversidade biolgica brasileira (?!).
2
O
Princpio V limita-se a ser uma reproduo desnecessria do caput do artigo 225 da CF,
3
o mesmo
se diga em relao ao Princpio X, que uma reproduo do inciso IV do l
e
do artigo 225 da Lei
Fundamental da Repblica.
4
Outro aspecto extremamente lamentvel da principiologia o
pouco domnio de uma terminologia bsica, e universalmente aceita, no que se refere ao
conceito de conservao e utilizao sustentvel de recursos.
5

Um outro princpio que poderia ser classificado como de natureza antropolgica o
Princpio XI, que declara: O homem faz parte da natureza e est presente nos diferentes ecossistemas brasileiros
h mais de dez mil anos, e todos estes ecossistemas foram e esto sendo alterados por ele em maior ou menor escala.
Trata-se, evidentemente, de uma obviedade que reconhece que o Ser Humano, para a sua sobre-
vivncia, necessita alterar o meio ambiente, pois, em qualquer uma de suas mltiplas atividades,
consome recursos ambientais e naturais e, portanto, altera os ecossistemas dos quais retira os
elementos para a sua reproduo. Alis, o reconhecimento estabelecido pelo Princpio XI serve
como ante-sala para o Princpio XIV, que afirma: O valor de uso da biodiversidade determinado pelos
valores culturais e inclui valor de uso direto e indireto, de opo de uso faturo e, ainda, valor intrnseco, incluindo os
valores ecolgico, gentico, social, econmico, cientfico, educacional, cultural, recreativo e esttico. Veja-se que,
passadas as declaraes bombsticas, o decreto caiu na real e foi paulatinamente
reconhecendo o importante papel econmico da proteo da diversidade biolgica.
6
Tal
princpio claramente contraditrio com o Princpio I, que afirma um valor intrnseco para
a biodiversidade. Veja-se que a definio de intrnseco que se encontra contemplada no
Princpio XIV, na realidade, implica um valor socialmente reconhecido e, portanto, varivel
segundo determinadas condies polticas, histricas, econmicas etc. Tal contradio mostra a
impossibilidade de estabelecimento de uma poltica que busca conciliar
2 Prindpio TV - a conservao e a utilizao sustentvel da biodiversidade so uma preocupao comum humanidade, mas com
responsabilidades diferenciadas, cabendo sos pases desenvolvidos o aporte de recursos financeiros novos e adicionais e a facilitao
do acesso adequado s tecnologias pertinentes para atender s necessidades dos pases em desenvolvimento.
3 Princpio V - todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se, ao Poder Pblico e coletividade, o dever de de&nd-lo e de preserv-lo para as presentes e as futuras
geraes.
4 Princpio X - a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente dever ser
precedida de estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade.
5 Princpio XVI - a gesto dos ecossistemas deve buscar o equilbrio apropriado entre a conservao e a utilizao sustentvel da
biodiversidade, e os ecossistemas devem ser administrados dentro dos limites de seu funcionamento. Conservao e utilizao
sustentvel so expresses sinnimas e implicam em administrao (rectius: manejo) dentro dos limites de seu
funcionamento que o reconhecimento da capacidade de suporte.
6 Princpio XVII - os ecossistemas devem ser entendidos e manejados em um contexto econmico, objetivando: a) reduzir distores de
mercado que afetam negativamente a biodiversidade; b) promover incentivos para a conservao da biodiversidade e sua utilizao
sustentvel; e c) internalizar custos e benefcios em um dado ecossistema o tanto quanto possvel.
Poltica Nacional de Biodiversidade
vertentes contraditrias e, em alguns casos, antagnicas, levando a uma confuso terica
extremamente nociva para o estabelecimento de uma poltica de acesso diversidade biolgica
que possa redundar em efetivo progresso para o nosso pas, tema constante do princpio XV?
O princpio VIII, de maneira inexplicvel, admite que, mesmo em caso de risco srio e
irreversvel para o meio ambiente, o Poder Pblico limite-se a aumentar custos para evitar a
degradao (?!), in verbis: Onde exista evidncia cientfica consistente de risco srio e irreversvel diversidade
biolgica, o Poder Pblico determinar medidas eficazes em termos de custo para evitar a degradao ambiental.
Com todo o respeito que os formuladores da Poltica Nacional da Biodiversidade merecem, na
hiptese de haverem os riscos mencionados no princpio ora comentado, a medida adequada
impedir a atividade, jamais estabelecer medidas eficazes em termos de custo, como proposto
no princpio. O que h, conforme confirmado em outro princpio,
8
uma inadequada
compreenso da natureza econmica do princpio do poluidor pagador.
2.1.2.1. Princpios Referentes ao Acesso aos Conhecimentos Tradicionais
Associados
Tendo em vista as peculiaridades referentes ao acesso aos conhecimentos tradicionais
associados diversidade biolgica, a Poltica Nacional da Biodiversidade estabeleceu um
subconjunto de princpios diretamente direcionados para o tema. Assim que os mencionados
princpios dispem: XII - a manuteno da diversidade cultural nacional importante para pluralidade de
valores na sociedade em relao biodiversidade, sendo que os povos indgenas, os quilombolas e as outras
comunidades locais desempenham um papel importante na conservao e na utilizao sustentvel da
biodiversidade brasileira; XIII ~ as aes relacionadas ao acesso ao conhecimento tradicional associado
biodiversidade devero transcorrer com consentimento prvio informado dos povos indgenas, dos quilombolas e das
outras comunidades locais.
2.2. Diretrizes da Poltica Nacional da Biodiversidade
O nmero 4 do Anexo ao Decreto n
3
4.339/2002 estabelece as seguintes diretrizes a serem
observadas na implantao da Poltica Nacional da Biodiversidade:
(i) estabelecimento de cooperao com outras naes, diretamente ou, quando
necessrio, mediante acordos e organizaes internacionais competen
7 Princpio XV - a conservao e a utilizao sustentvel da biodiversidade devem contribuir para o desenvolvimento econmico e social e
paia a erradicao da pobreza.
8 Princpio IX a intemalizao dos custos ambientais e a utilizao de instrumentos econmicos ser promovida tendo em conta o
princpio de que o poluidor dever, em princpio, suportar o custo da poluio, com o devido respeito pelo interesse pblico e sem
distorcer o comrcio e os investimentos internacionais.
Direito Ambiental
438
tes, no que respeita a reas alm da jurisdio nacional, em particular nas reas de
fronteira, na Antrtida, no alto-mar e nos grandes fundos marinhos e em relao a
espcies migratrias, e em outros assuntos de mtuo interesse, para a conservao e
a utilizao sustentvel da diversidade biolgica;
(ii) o esforo nacional de conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica
devem ser integrados em planos, programas e polticas setoriais ou intersetorais
pertinentes de forma complementar e harmnica;
(iii) investimentos substanciais so necessrios para conservar a diversidade biolgica,
dos quais resultaro, consequentemente, benefcios ambientais, econmicos e
sociais;
(iv) vital prever, prevenir e combater na origem as causas da sensvel reduo ou perda
da diversidade biolgica;
(v) a sustentabilidade da utilizao de componentes da biodiversidade deve ser
determinada do ponto de vista econmico, social e ambiental, especialmente quanto
manuteno da biodiversidade;
(vi) a gesto dos ecossistemas deve ser descentralizada ao nvel apropriado e os gestores
de ecossistemas devem considerar os efeitos atuais e potenciais de suas atividades
sobre os ecossistemas vizinhos e outros;
(vii) a gesto dos ecossistemas deve ser implementada nas escalas espaciais e temporais
apropriadas e os objetivos para o gerenciamento de ecossistemas devem ser
estabelecidos a longo prazo, reconhecendo que mudanas so inevitveis.
(viii) a gesto dos ecossistemas deve se concentrar nas estruturas, nos processos e nos
relacionamentos funcionais dentro dos ecossistemas, usar prticas gerenciais
adaptativas e assegurar a cooperao intersetorial;
(ix) criar condies para permitir o acesso aos recursos genticos e para a utilizao
ambientalmente saudvel destes por outros pases que sejam Partes Contratantes da
Conveno sobre Diversidade Biolgica, evitando-se a imposio de restries
contrrias aos objetivos da Conveno.
2.3. Dos Componentes da Poltica Nacional da Biodiversidade
semelhana de um projeto acadmico financiado pelo Banco Mundial, ou outro
organismo internacional de crdito, a Poltica Nacional da Biodiversidade constituda por
componentes. Tais componentes, em nmero de 7 (sete), nada mais so do que os objetivos
do que seria uma poltica nacional de diversidade biolgica. Diante dos termos quase caticos
do decreto que est sendo analisado, no h um conjunto de objetivos a serem atingidos pela
implementao de polticas pblicas sobre o tema. O que lamentvel sob todos os aspectos.
Veja-se que os componentes devem ser tratados como os eixos temticos da Poltica Nacional
da Biodiversidade, seja l o que isto signifique.
Afinal, quais so os componentes da Poltica Nacional da Biodiversidade? Passemos a
eles;
Poltica Nacional de Biodiversidade
439
I - Componente 1 Conhecimento da Biodiversidade: congrega diretrizes
voltadas gerao, sistematizao e disponibilizao de informaes que permitam
conhecer os componentes da biodiversidade do pais e que apoiem a gesto da
biodiversidade, bem como diretrizes relacionadas produo de inventrios,
realizao de pesquisas ecolgicas e realizao de pesquisas sobre conhecimentos
tradicionais;
II - Componente 2 - Conservao da Biodiversidade: engloba diretrizes des
tinadas conservao in sita e ex sita de variabilidade gentica, de ecossistemas,
incluindo os servios ambientais, e de espcies, particularmente daquelas
ameaadas ou com potencial econmico, bem como diretrizes para implementao
de instrumentos econmicos e tecnolgicos em prol da conservao da
biodiversidade;
III ~ Componente 3 - Utilizao Sustentvel dos Componentes da Biodiver
sidade: rene diretrizes para a utilizao sustentvel da biodiversidade e da
biotecnologia, incluindo o fortalecimento da gesto pblica, o estabelecimento de
mecanismos e instrumentos econmicos, e o apoio a prticas e negcios
sustentveis que garantam a manuteno da biodiversidade e da funcionalidade
dos ecossistemas, considerando no apenas o valor econmico, mas tambm os
valores sociais e culturais da biodiversidade;
IV - Componente 4 Monitoramento, Avaliao, Preveno e Mitigao de
Impactos sobre a Biodiversidade: engloba diretrizes para fortalecer os sistemas de
monitoramento, de avaliao, de preveno e de mitigao de impactos sobre a
biodiversidade, bem como para promover a recuperao de ecossistemas
degradados e de componentes da biodiversidade sobre- explotados;
V - Componente 5 - Acesso aos Recursos Genticos e aos Conhecimentos
Tradicionais Associados e Repartio de Benefcios: alinha diretrizes que
promovam o acesso controlado, com vistas agregao de valor mediante pesquisa
cientfica e desenvolvimento tecnolgico, e a distribuio dos benefcios gerados
pela utilizao dos recursos genticos, dos componentes do patrimnio gentico e
dos conhecimentos tradicionais associados, de modo que sejam compartilhados, de
forma justa e equitativa, com a sociedade brasileira e, inclusive, com os povos
indgenas, com os quilom- bolas e com outras comunidades locais;
VI - Componente 6 ~ Educao, Sensibilizao Pblica, Informao e Divul
gao sobre Biodiversidade: define diretrizes para a educao e sensibilizao
pblica e para a gesto e divulgao de informaes sobre biodiversidade, com a
promoo da participao da sociedade, inclusive dos povos indgenas,
quilombolas e outras comunidades locais, no respeito conservao da
biodiversidade, utilizao sustentvel de seus componentes e repartio justa e
equitativa dos benefcios derivados da utilizao de recursos genticos, de
componentes do patrimnio gentico e de conhecimento tradicional associado
biodiversidade;
Direito Ambiental
VII - Componente 7 - Fortalecimento Jurdico e Institucional para a Gesto da
Biodiversidade: sintetiza os meios de implementao da Poltica; apresenta
diretrizes para o fortalecimento da infraestrutura, para a formao e fixao de
recursos humanos, para o acesso tecnologia e transferncia de tecnologia, para o
estmulo criao de mecanismos de financiamento, para o fortalecimento do
marco-legal, para a integrao de polticas pblicas e para a cooperao
internacional.
3. Concluso
A ttulo de concluso, posso afirmar que a Poltica Nacional da Biodiversidade um
conjunto catico de declaraes, princpios e componentes que no se sustentam. de se
lamentar que tal norma tenha sido elaborada e que a Medida Provisria n
s
2.186 no tenha sido
aperfeioada e transformada em lei, como seria de se esperar. Acredito, firmemente, que tal
Poltica Nacional da Biodiversidade ser revogada o quanto antes, para que assunto de tal
magnitude receba tratamento compatvel.
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
Captulo XX Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
1. Introduo
No presente captulo, pretendo analisar um fenmeno bastante importante, que o
surgimento de leis estaduais destinadas regulamentao do acesso diversidade biolgica.
Tais leis, em nmero de duas, tendem a se multiplicar pelos diversos Estados da federao, haja
vista a existncia de vrios projetos e anteprojetos em muitos deles. Conforme ser visto, tais leis
encerram complexas questes referentes competncia legislativa, pois no fcil catalogar,
juridicamente, a conservao, o acesso e a repartio justa e equitativa dos benefcios quando se
trata de diversidade biolgica.
O legislador federal, at o ano de 2001, no avanou significativamente na regulamentao
interna da CDB, naquilo que diz respeito ao acesso aos recursos da diversidade biolgica, assim
como na justa e equitativa repartio dos benefcios decorrentes de tal acesso, em especial
quanto ao relacionamento com as comunidades locais e as populaes indgenas. A inrcia
federal foi ultrapassada pela produo legislativa de dois Estados amaznicos: (i) Acre; e (ii)
Amap. Tais Estados produziram leis prprias mediante as quais pretendem dispor sobre o
acesso diversidade biolgica no interior de seus territrios.
A existncia de leis estaduais sobre o tema, entretanto, no matria que me parea
juridicamente tranqila, pois o elevado grau de interdisciplinariedade do assunto faz com que
no possamos classific-lo no universo do Direito, de forma incontestvel. Com efeito, no
sabemos se a matria deve ser enquadrada como Direito Ambiental (em funo da Conveno
sobre Diversidade Biolgica), como Direito Indigenista (em funo da presena de populaes
indgenas como detentoras de conhecimentos tradicionais associados), como Direito de
Propriedade Intelectual (em funo da necessidade de Proteo dos Conhecimentos
Tradicionais Associados), ou Direito Comercial, em razo dos Contratos de Acesso
Diversidade Biolgica. A questo relevante, pois, dependendo do enquadramento jurdico dos
temas, a legislao dos Estados-Membros ser constitucional ou inconstitucional.
Penso que a matria tem aspectos ambientais, embora no seja de Meio Ambiente; explico
melhor: como j tive a oportunidade de me manifestar previamente, uma norma de Direito
Civil ou de Direito Administrativo que incida sobre um bem jurdico ambiental deve estar
fundada nos princpios implcitos e explcitos de tutela ambiental previstos na Constituio e na
legislao ordinria.
1
O que ocor-
1 Paulo de Bessa Antunes. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 5
a
ediao, 2001, p. 37.
Direito Ambientai
re, em minha opinio, que, conforme o caso, estaremos diante de matria que se enquadra em
Direito Comercial, outras vezes no campo da propriedade intelectual, muitas vezes no comrcio
exterior e, assim, sucessivamente. Isto faz com que as normas estaduais, sob meu ponto de vista,
tenham muitos dispositivos constitucionalmente discutveis. Com efeito, o artigo 22 da CF
determina que compete privativamente Unio legislar sobre: Direito Civil, Comercial;
comrcio exterior; populaes indgenas.
2
A competncia privativa, como se sabe, somente pode
ser exercida pela prpria Unio, salvo na hiptese em que uma lei complementar autorize os
Estados a legislarem sobre questes especficas das matrias relacionadas no artigo 22 da CF.
3
A
lei complementar mencionada na Lei Fundamental da Repblica ainda no existe, motivo pelo
qual de se ter por inconstitucional toda e qualquer lei estadual que invada competncia
privativa da Unio, conforme o STF, reiteradamente, vem decidindo. fato, contudo, que a
inconstitucionalidade no fere mortalmente a totalidade dos textos legais estaduais, mas, nica
e exclusivamente, dispositivos especficos que extrapolam o mbito das competncias
estaduais.
A prpria supervenincia da Medida Provisria n
a
2.186-16, de 23 de agosto de 2001,
trouxe mais um complicador para a validade constitucional das legislaes estaduais, pois no
prprio tema meio ambiente - previsto nos incisos VI, VII e VIII do artigo 24 da CF
4
-, como na
preservao do patrimnio cultural - no qual os conhecimentos tradicionais, em minha opinio,
encontram-se inseridos a competncia concorrente. Em tema de competncia concorrente,
como de sabena geral, cabe Unio o estabelecimento de regras gerais; aos Estados cabe
suplementar tal legislao. A Constituio afirma que a supervenincia da lei federal sobre
normas gerais suspende a eficcia da lei estadual naquilo que contrarie a norma federal. A
Medida Provisria, por ter fora de lei, em tais condies, exerce o papel de norma geral. E
necessrio, entretanto, que caso a caso seja examinada a eficcia da norma estadual.
imperioso dizer, no entanto, que no sistema legal brasileiro uma lei somente perde sua
eficcia quando declarada inconstitucional pelo Poder Judicirio, motivo pelo qual deve ser
cumprida integralmente at que tal declarao ocorra.
2 Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: I - direito civil, comercial, penai, processual, elei- toral, agrrio, martimo,
aeronutico, espacial e do trabalho; (...) VIU - comrcio exterior e interestadual; (...) XIV-populaes indgenas; (...) XXVII - normas
gerais de hcitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de
economia mista, aos termos do art. 173, P, III.
3 CF, Art. 22, pargrafo nico.
4 Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) VI flo
restas, caa, pesca, ama, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da
poluio; VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; Vmresponsa bilidade por dano ao
meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico epaisagstico; I
a
No mbito da
legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2* A competncia da Unio para legislar
sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3* Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4? A supervenincia de lei federal sobre normas gerais
suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
Penso que as normas estaduais so frutos de esforos enormes desenvolvidos pelos dois
Estados amaznicos e, por tais motivos, so altamente merecedoras de elogios. No posso,
entretanto, deixar de observar que, em minha opinio, os diplomas estaduais esto eivados de
aspectos que podem levar a importantes questionamentos quanto constitucionalidade que, se
suscitados perante o STF, tm grande possibilidade de serem acolhidos, em funo de
precedentes assentados naquela Corte Constitucional. Na prtica, como se ver, as leis estaduais
restaro totalmente desfiguradas e sem qualquer utilidade prtica. Parece-me que a melhor
interpretao possvel para o assunto a de considerar que as questes comerciais, de
conhecimento tradicional e outras envolvidas no tema, so aspectos secundrios das referidas nor-
mas, pois o aspecto principal a proteo da diversidade biolgica; logo, um tema submetido
competncia concorrente entre a Unio e os Estados. Havendo lei federal sobre acesso
diversidade biolgica, a norma estadual deve a ela se adaptar de forma que se possa ter um
sistema harmnico. fundamental que as leis estaduais sejam "aproveitadas, de forma que
seja possvel criar mecanismos descentralizados de acesso diversidade biolgica e aos
conhecimentos tradicionais.
2. Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Acre
2.1. mbito de Aplicao da Norma
O Estado do Acre, pela Lei n
e
1.235, de 9 de julho de 1997, que dispe sobre os instrumentos de
controle do acesso aos recursos genticos do Estado do Acre e d outras providncias, buscou, nos limites de
sua competncia, regular as condies de acesso aos recursos genticos no seu territrio. A lei
estadual bastante longa e, em linhas gerais, busca adaptar os princpios, normas e regras
constantes da CDB realidade local do Acre. A inexistncia, na poca de sua elaborao, de uma
norma federal sobre o tema fez com que, assim como a lei do Estado do Amap, ela se envolves-
se em matria cuja competncia estadual no muito clara e, em algumas vezes, francamente
inexistente, como o caso de tratar sobre questes indgenas, que esto constitucionalmente
vinculadas Unio Federal e assim reconhecidas, desde muito, pela jurisprudncia
predominante do STF;5 h que se considerar, no entanto, que o prprio STF tem admitido a
legislao estadual que supre lacunas existentes na legislao federal.
6
Conforme sustentei na
introduo deste captulo, as questes ambien-
5 Apelao Cvel (AC n 9.620/MT). DfU9/lQ/7Q. RI7, vol. 49-03, p. 758. Tribunal Pleno. Rei. Min. Amaral Santos.
Ementa: Ao Popular visando declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio, decorrentes de Lei Estadual u
9
1.077,
de 1958, do Estado de Mato Grosso, que reduziu a rea de terras reservadas aos ndios Cadiueus. Apelao Cvel conhecida como Ao
Cvel Originria (Constituio de 1967, art. 114,1, 'd'). Ao julgada procedente em parte para declarar inconstitucional a Lei n 1.077/58,
de Mato Grosso, em face do Art. 216 da Constituio de 1946 e 186 da Constituio de 1967.
6 ADIMC 1.086-SC. Ao Direta de Inconstitudonalidade, Medida Cautelar. ReL Min. Umar Galvo. DJU
16/9/94, p. 42.279. Tribunal Pleno. Ementa: Constitucional. Ao Direta. Liminar. Obra ou atividade po
tencialmente lesiva ao meio ambiente. Estudo Prvio de Impacto Ambiental Diante dos amplos termos do
inc. TV do Jo do art. 225 da Carta Federal, revela-se juridicamente relevante a tese de inconstituciona-
Direito Ambiental
tais, em funo de seu carter holstico, encontram muitas dificuldades para serem enquadradas
em um escaninho especfico das competncias constitucionais. Penso que, em nome dos
princpios do artigo 225 da CF e da tcnica de interpretao legal, somente em casos extremos
deve ser declarada uma inconstitucionalidade na matria que ora est sendo examinada.
A Lei Estadual, de acordo com o disposto em seu artigo l
2
, tem por objetivo regular
direitos e obrigaes relativos ao acesso aos recursos genticos, material gentico e produtos
derivados, em condies ex sita e in sita, existentes no Estado do Acre; assim como aos
conhecimentos tradicionais das populaes indgenas e comunidades locais, associados aos
recursos genticos ou produtos derivados e aos cultivos agrcolas domesticados no Estado.
A lei busca, igualmente, estabelecer normas para os contratos de acesso, sem prejuzo dos
direitos de propriedade material e imaterial relativos:
(i) aos recursos naturais que contm o recurso gentico ou produto derivado;
(ii) coleo privada de recursos genticos ou produtos derivados;
(iii) aos conhecimentos tradicionais das populaes indgenas e comunidades locais,
associadas aos recursos genticos ou produtos derivados.
Determina a norma que os contratos assegurem aos proprietrios e detentores de
conhecimentos tradicionais associados a garantia de repartio justa e equitativa dos benefcios
derivados do acesso aos recursos genticos e produtos derivados, aos conhecimentos
tradicionais das populaes indgenas e comunidades locais, associados aos recursos genticos
ou produtos derivados e aos cultivos agrcolas domesticados no Estado, na forma da Lei. O
artigo 4
e
da norma acreana estabelece um conjunto de conceitos normativos utilizveis para a
sua aplicao e que, em linhas gerais, aquele contido na prpria CDB.
2.2. Princpios
A norma acreana estabelece, em seu artigo 5
9
, os seguintes princpios normativos, que
devem ser observados quando da sua aplicao:
(i) soberania sobre os recursos genticos existentes e seus produtos derivados na
circunscrio do Estado;
lidade da norma estadual que dispensa o estudo prvio de impacto ambiental no caso de reas de florestamento ou
reflorestamento para fins empresariais. Mesmo que se admitisse a possibilidade de tal restrio, a lei que poderia viabiliz-la
estaria inserida na competncia do legislador federal, j que a este cabe disciplinar, atravs de normas gerais, a conservao da
natureza e a proteo do meio ambiente (art. 24, inc.
VI, da CF), no sendo possvel, ademais, cogitar-se da competncia legislativa a que se refere o 3* do art. 24 da Carta Federal, j
que esta busca suprir lacunas normativas para atender a peculiaridades locais, ausentes na espcie. Medida liminar deferida.
Partes. Requerente: Procurador-Geral da Repblica. Requerido: Assemblia Legislativa do Estado de Santa
Catarina.
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
(ii) necessidade de consentimento prvio e fundamentado das comunidades locais e
dos povos indgenas, para as atividades de acesso aos recursos genticos situados
nas reas que ocupam, aos seus cultivos agrcolas domesticados e aos conhecimentos
tradicionais que detm;
(iii) integridade intelectual do conhecimento tradicional detido pela comunidade local
ou populao indgena, garantindo-se-lhe o reconhecimento, a proteo, a
compensao justa e equitativa pelo seu uso e a Uberdade de intercmbio entre seus
membros e com outras comunidades ou populaes anlogas;
(iv) inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade dos direitos relativos ao
conhecimento tradicional detido pelas comunidades local ou populao indgena e
aos seus cultivos agrcolas domesticados, possibilitando-se, entretanto, o seu uso,
aps o consentimento prvio e fundamentado da respectiva comunidade local ou
populao indgena e mediante justa e equitativa compensao;
(v) participao estadual nos benefcios econmicos e sociais decorrentes das
atividades de acesso, especialmente em proveito do desenvolvimento sustentvel
das reas onde se realiza o acesso aos recursos genticos e/ou das comunidades
locais e populaes indgenas provedoras do conhecimento tradicional;
(vi) prioridade, no acesso aos recursos genticos, para os empreendimentos que se
realizem no territrio estadual;
(vi) promoo e apoio s distintas formas de gerao de conhecimentos e tecnologias
dentro do Estado, dando prioridade ao fortalecimento da capacidade estadual
respectiva;
(viii) proteo e incentivo diversidade cultural, valorizando-se os conhecimentos,
inovaes e prticas das comunidades locais sobre a conservao, uso, manejo e
aproveitamento da diversidade biolgica e gentica;
(ix) compatbilizao com as polticas, princpios e normas relativos biosse- gurana;
(x) compatbilizao com as polticas, princpios e normas relativas segurana
alimentar do Estado;
(xi) integridade do patrimnio gentico e da diversidade biolgica estadual.
2.3. Poder de Polcia e Aplicabilidade da Norma
O poder de polcia exercido pelo Poder Pblico estadual tem por objetivo a proteo, a
conservao e a utilizao sustentvel do patrimnio natural do Estado, aplicando-se as
disposies da Lei a todas as pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais ou estrangeiras, que
extraiam, usem, aproveitem, armazenem, comercializem, liberem ou introduzam recursos
genticos em territrio estadual, conforme estabelecido pelo artigo 6
a
. A lei estadual aplicvel:
(i) aos recursos genticos e seus produtos derivados ocorrentes no territrio estadual;
Direito Ambiental
(ii) aos conhecimentos tradicionais associados das comunidades locais e populaes
indgenas;
(ii) s espcies migratrias que, por causas naturais, encontrem-se no territrio estadual.
A norma estadual no aplicvel s seguintes hipteses:
(i) recursos genticos e quaisquer componentes ou substncias dos seres humanos;
(ii) ao intercmbio de recursos genticos, produtos derivados, cultivos agrcolas
tradicionais e/ou conhecimentos tradicionais associados, realizado pelas
comunidades locais e pelas populaes indgenas, entre si, para seus prprios fins
e baseado em sua prtica costumeira.
Conforme determinao contida no artigo 11, o Poder Pblico, a qualquer tempo, desde
que existente perigo de dano grave e irreversvel decorrente de atividades praticadas sob o
amparo da Lei n
9
1.235, de 9 de julho de 1997, dever adotar medidas, com critrios de
proporcionalidade,
7
destinadas a impedir o dano, podendo, inclusive, sustar a atividade,
especialmente em casos de:
(i) perigo de extino de espcies, subespcies, estirpes ou variedades;
(ii) razes de endemismo ou raridade;
(Ui) condies de vulnerabilidade na estrutura ou funcionamento dos ecossistemas;
(iv) efeitos adversos sobre a sade humana ou sobre a qualidade de vida ou
identidade cultural das comunidades locais e populaes indgenas;
(v) impactos ambientais indesejveis ou dificilmente controlveis sobre os
ecossistemas urbanos e rurais;
(vi) perigo de eroso gentica ou perda de ecossistema, de seus recursos ou de seus
componentes, por coleta indevida ou incontrolada de germoplasma;
(vii) descumprimento de normas e princpios de biossegurana ou de segurana
alimentar; e
(viii) utilizao dos recursos com fins contrrios aos interesses municipais, estaduais e
nacionais.
A adoo de tais medidas extremas, evidentemente, somente pode ser feita por deciso
fundamentada do rgo competente, pois o acesso diversidade biolgica regido por
contrato entre as partes e a interveno do Poder Pblico uma exceo que s encontra
validade jurdica em uma fundamentao conforme o Direito, sob
7 A lei, como se v, determina expressamente que o administrador guarde uma relao entre a dimenso do dano
sofrido ou a ser evitado e a penalidade aplicada. A no-observncia de proporcionalidade acarreta a invalidade
da pena.
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
pena de nulidade absoluta. importante frisar que o prprio legislador estadual demonstrou
preocupao - acertadamente - com a utilizao da proteo ambiental como barreira comercial,
ao estabelecer no pargrafo 2
9
do artigo 11 que: as medidas previstas neste artigo no podero se
constituir obstculo tcnico ou restrio comercial encobertos. Realando, pois, a necessidade da
fundamentao para a cessao da atividade, em funo de defesa ambiental.
O l
9
do artigo 11 adota o princpio da precauo, na defesa do meio ambiente, ao
estabelecer que: a falta. de certeza cientfica absoluta sobre o nexo causal entre a atividade de acesso aos recursos
genticos e o dano no poder ser alegada para postergar a adoo das medidas eficazes requeridas. de se
observar, contudo, que a norma de acesso diversidade biolgica tem por objetivo assegurar a
utilizao sustentvel dos recursos genticos. O esprito do acesso diversidade biolgica o da
utilizao sustentvel dos recursos. Um ponto muito importante que necessita ser ressaltado que a
utilizao em nveis muito elevados dos recursos genticos pode levar extino dos recursos
genticos in situ, o que totalmente contrrio aos objetivos da CDB.
2.4. Obrigaes Institucionais do Poder Pblico
A Gesto estadual do acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional
associado est contemplada entre as atribuies da Secretaria Estadual de Meio Ambiente,
Cincia e Tecnologia, que deve planejar, coordenar, supervisionar, controlar e avaliar o
desenvolvimento das atividades de acesso aos recursos genticos, sendo especificamente
incumbida de:
(i) produzir, anualmente, o relatrio dos nveis de ameaa biodiversidade estadual e dos
impactos potenciais de sua deteriorao sobre o desenvolvimento sustentvel;
(ii) elaborar as diretrizes tcnicas e cientficas para o estabelecimento de prioridades
para a conservao de ecossistemas, espcies e genes, baseadas em fatores como o
endemismo, a riqueza e o inter-relacionamento de espcies e seu valor ecolgico e,
ainda, nas possibilidades de gesto sustentvel;
(iii) estabelecer, em conjunto com organismos de pesquisa estaduais, federais e
municipais, e com as comunidades locais, listas dos recursos genticos ameaados de
extino ou de deteriorao e dos locais ameaados por graves perdas da diversidade
biolgica;
(iv) estabelecer mecanismos que possibilitem o controle e a divulgao das informaes
referentes s ameaas diversidade biolgica estadual;
(v) desenvolver planos, estratgias e polticas para conservar a diversidade biolgica e
assegurar que o uso dos seus elementos seja sustentvel;
(vi) acompanhar as pesquisas e inventrios da diversidade biolgica estadual e
desenvolver um sistema para organizar e manter esta informao;
(vii) apoiar a criao e o fortalecimento de unidades de preservao a fim de conservar
espcies, habitats, ecossistemas representativos e a variabilidade gentica dentro das
espcies;
Direito Ambiental
(viii) controlar e prevenir a introduo de espcies exticas no territrio estadual;
(ix) criar facilidades para o desenvolvimento e para o fortalecimento das atividades de
conservao ex sita da diversidade biolgica do Estado;
(x) realizar estudos que visem modificao dos clculos das contas estaduais, a fim de
que estes reflitam as perdas econmicas resultantes da degradao dos recursos
biolgicos e da perda da biodiversidade; e,
(xi) identificar as prioridades para a formao de pessoal capacitado para proteger,
estudar e usar a biodiversidade.
2.5. Acesso aos Recursos Genticos
A Lei Estadual dividiu o acesso aos recursos genticos em duas grandes espcies; (i)
condies in sita; e (ii) condies ex-sita. Tal critrio idntico ao adotado pela CDB. Passo a
examinar ambas as hipteses.
2.5.1. Acesso em Condies In Situ
Pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais, estrangeiras ou internacionais
8
somente podero
requerer autorizao para acesso de espcies em condies in sita. No caso de instituio
estrangeira, o contrato de acesso, no entanto, dever ser escrito
9
e as atividades de acesso,
necessariamente, desempenhadas por instituio de pesquisa, pblica ou privada nacional, de
livre escolha do interessado, desde que autorizado pelo rgo estadual competente.
Os contratos para o acesso aos recursos genticos em condies in situ dividem- se em trs
modalidades: (i) contrato de acesso; (ii) contrato acessrio; e (iii) contratos conexos. O contrato de
acesso viabiliza o acesso aos recursos genticos, mediante acordo mtuo entre o Estado, o
provedor dos recursos genticos ou do detentor do conhecimento tradicional associado; o
contrato acessrio assegura a utilizao do conhecimento tradicional associado e prev a
repartio dos benefcios decorrentes de sua utilizao; os contratos conexos so aqueles
indispensveis implantao e desenvolvimento de atividades relacionadas ao acesso aos
recursos genticos.
2.5.1.1. Condies para a Obteno da Autorizao
A solicitao de acesso dever ser feita acompanhada dos seguintes documentos, no
mnimo:
(i) identificao completa:
a. do solicitante, que deve ter capacidade jurdica para contratar e capacidade
tcnica comprovada;
8 Provavelmente a norma quis se referir a organizaes internacionais.
9 No vejo como possa ser possvel a celebrao de contratos no escritos, pois contratos puramente verbais no
podem assegurar repartio justa e equitativa dos benefcios decorrentes do acesso diversidade biolgica. Por
outro lado, a prpria presena de partes pblicas impe a formalidade nos contratos.
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b. das pessoas ou entidades associadas ou de apoio e do provedor dos recursos
genticos, produtos derivados ou de conhecimento tradicional;
(ii) informao completa sobre o cronograma de trabalho previsto, oramento e as
fontes de financiamento;
(iii) informao detalhada e especificada dos recursos genticos, produtos derivados ou
conhecimento tradicional a que se pretende ter acesso, incluindo seus usos atuais e
potenciais, sua sustentabilidade ambiental e os riscos que possam decorrer do
acesso;
(iv) descrio circunstanciada dos mtodos, tcnicas, sistemas de coleta e instrumentos a
serem utilizados;
(v) localizao precisa das reas onde sero realizados os procedimentos de acesso;
(vi) indicao do destino do material coletado e seu provvel uso posterior.
Quando se tratar da hiptese de acesso a conhecimento tradicional, alm da
documentao antes descrita, o projeto dever vir acompanhado de um protocolo de visitas
comunidade local ou populao indgena e das informaes recolhidas de fonte, oral ou escrita,
relacionadas ao conhecimento tradicional. Admite-se a hiptese da necessidade de Estudo de
Impacto Ambiental, a ser exigido pelo rgo estadual, aps despacho fundamentado. Note-se
que o Estudo de Impacto Ambiental no a regra, pois, em tese, a utilizao dos recursos
genticos feita de forma sustentvel, Se assim no for, penso, o prprio esprito da CDB estar
sendo violentado.
O artigo 15 estabelece o prazo de 60 (sessenta) dias, aps a publicao da solicitao e
proposta de acesso, para que a SECTMA emita parecer tcnico e legal sobre a procedncia ou
improcedncia da solicitao. importante observar que o artigo 16 determina a motivao da
deciso do rgo pblico. O indeferimento encerra o procedimento administrativo. O
deferimento deve ser publicado, no prazo de 10 (dez) dias, no Dirio Oficial e no rgo de
comunicao da imprensa local de maior circulao, seguindo-se a negociao e elaborao do
contrato de acesso.
2.5.2. Contrato de Acesso
O contrato de acesso aos recursos genticos, quando celebrado no Estado do Acre, tem
como partes obrigatrias as seguintes: (i) o Estado, representado pela SECTMA; (ii) o solicitante
do acesso; (i) o provedor do conhecimento tradicional ou do cultivo agrcola domesticado, nos
casos de contrato de acesso que envolva estes componentes. Na hiptese em que a solicitao de
acesso envolva conhecimento tradicional ou cultivo agrcola domesticado, o contrato de acesso
dever ser seguido de um contrato acessrio de utilizao de conhecimento tradicional ou de
cultivo agrcola domesticado. Tal contrato dever constar de anexo ao contrato de acesso e,
necessariamente, ser firmado pelo Estado do Acre, pelo provedor do conhecimento tradicional
ou do cultivo agrcola domesticado e pelo solicitante. Nele deve estar pactuada a compensao
justa e equitativa relativa aos benefcios provenientes da utilizao de tal conhecimento
tradicional.
| Direito Ambiental
H uma particularidade a ser observada: os contratos conexos devem ser apresentados
autoridade pblica antes da celebrao do contrato de acesso. A instituio pblica ou privada
que for indicada para exercer o apoio institucional deve ser aprovada pelo rgo ambiental; tal
aprovao, entretanto, no implica assuno de qualquer responsabilidade solidria do rgo
ambiental em relao instituio em tela, no que diz respeito ao contrato.
O contrato de acesso deve ter, alm das clusulas acordadas
10
entre as partes, as seguintes
clusulas obrigatrias:
(i) definio do objeto do contrato, tal qual registrado na solicitao e proposta de
acesso, que se toma como integrante do contrato;
(ii) indicao dos benefcios de toda ordem (econmicas, sociais, tcnicas, tecnolgicas,
biotecnolgicas, cientficas e culturais), assinalando-se sua distribuio inicial e
posterior;
(iii) determinao da titularidade de eventuais direitos de propriedade intelectual e de
comercializao dos produtos e processos obtidos e das condies para concesso
de licenas;
(iv) determinao das formas de identificao de amostras que permitam o
acompanhamento das atividades de boprospeco;
(v) obrigao do solicitante de no ceder ou transferir a terceiros o acesso, manejo ou
utilizao dos recursos genticos e seus produtos derivados sem o consentimento
expresso da SECTMA e, quando for o caso, das comunidades locais ou populaes
indgenas detentoras do conhecimento tradicional ou do cultivo agrcola
domesticado, objetos do procedimento de acesso;
(vi) compromisso do solicitante de comunicar previamente SECTMA sobre as
pesquisas e utilizaes dos recursos genticos e produtos derivados objetos do
acesso;
(vii) compromisso do solicitante de transmitir SECTMA os relatrios e demais
publicaes que realize com base nos recursos genticos e produtos derivados
objetos do acesso;
(viii) compromisso do solidtante de informar previamente SECTMA sobre a obteno
de produtos ou processos novos ou distintos daqueles objeto do contrato;
(ix) obrigao do solicitante de apresentar SECTMA relatrios peridicos dos
resultados alcanados;
(x) compromisso do solicitante de solicitar a prvia autorizao da SECTMA para a
transferncia ou movimentao dos recursos genticos e produtos derivados para
fora das reas designadas para o procedimento de acesso;
(xi) obrigao de depsito obrigatrio de amostras do recurso gentico e produtos
derivados objetos do acesso, incluindo todo material associado, em instituio
designada pela SECTMA, com expressa proibio de sada do Estado de amostras
nicas;
10 Art. 20.
ow- crmgwmormsm.jurdica
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
(xii) indicao dos mecanismos de captao, distribuio, movimentao e transferncia
das amostras;
(xiii) eventuais compromissos de confidencialidade, pelas partes contratantes, sobre
aspectos que envolvam direitos de propriedade intelectual;
(xiv) eventuais compromissos de exclusividade de acesso em favor do solicitante, sempre
que estejam de acordo com a legislao estadual e nacional sobre a livre-
concorrncia;
(xv) estabelecimento de garantia que assegure o ressarcimento, em caso de des-
cumprimento das estipulaes do contrato por parte do solicitante;
(xvi) estabelecimento de clusula de indenizao por responsabilidade contratual,
extracontratual e por danos ao meio ambiente;
(xvii) submisso a todas as demais normas estaduais e nacionais, em especial as de
controle sanitrio, de biossegurana, de proteo do meio ambiente e aduaneiras;
(xviii) disponibilizao SECTMA do conhecimento gerado e informao
resultante dos trabalhos desenvolvidos;
(xix) participao estadual nos benefcios econmicos, sociais e ambientais dos produtos
e processos derivados das atividades de acesso.
O contrato de acesso deve ter prazo de vigncia no superior a 5 (cinco) anos, a contar da
data de sua assinatura, podendo ser renovado por perodo igual ao do contrato original,
A Lei admite, ainda, a celebrao de contratos provisrios, sem a observncia das
determinaes das alneas c e jf do art. 13, desde que observados os ditames do zoneamento
ecolgico econmico do Estado e que atendam o seguinte:
(i) prazo de vigncia mxima de 2 (dois) anos, a contar da data da assinatura, no
sendo renovvel;
(ii) elaborao de relatrio circunstanciado da bioprospeco realizada, a ser entregue
SECTMA at 180 (cento e oitenta) dias contados da data de trmino do contrato, e
que ter tratamento confidencial at o prazo de 1 (um) ano do trmino do contrato;
(iii) no-utilizao comercial de produtos ou processos obtidos a partir de pro-
cedimentos de acesso executados no mbito dos contratos provisrios;
(iv) o acesso aos recursos genticos encontrados na rea depender de autorizao e
contratos de acesso no provisrios;
(v) ao contratante do contrato provisrio deve ser assegurada prioridade para receber
autorizao e firmar contrato de acesso aos recursos genticos prospectados na rea,
podendo exercer essa prioridade at o prazo de 1 (um) ano da data de trmino do
contrato provisrio.
O art. 23 admite a confidencialidade dos dados e informaes, contidos na solicitao, na
proposta, na autorizao e no contrato de acesso, que possam ser utilizados de forma a
caracterizar concorrncia desleal por terceiros, salvo quando seu
Direito Ambientai
conhecimento pblico for necessrio para proteger o interesse pblico ou o meio ambiente.
evidente que a regra a confidencialidade das informaes comerciais. A administrao
somente poder tomar tais informaes pblicas com base em um parecer fundamentado e aps
a oitiva da parte interessada. O pargrafo primeiro determina que o solicitante de acesso,
mediante petio justificativa, acompanhada de um resumo no-confidencial, proceda ao
requerimento de confidencialidade. A matria confidencial ficar em poder da autoridade
competente, somente podendo ser divulgada a terceiros por ordem judicial. A confidencialidade
no se aplica, segundo o 3
2
, do artigo 23, sobre as informaes previstas nas alneas a, d e e do
art. 13.
O art. 25 determina que: Sero ntdos os contratos que se firmem com violao a esta Lei, podendo ser
decretada a nulidade de oficio pela SECTMA ou a requerimento de qualquer pessoa.
2.5.2.1. Execuo e Acompanhamento dos Contratos de Acesso
Em funo da matria, os contratos de acesso, no Estado do Acre, devem ser
acompanhados em sua execuo por uma instituio tcnico-cientfica brasileira detentora de
reconhecido conceito na rea de conhecimento referente ao contrato, que ser designada pelo
rgo gestor da diversidade biolgica estadual. Ressalte-se que a mencionada instituio,
conforme determinao contida no pargrafo nico do artigo 31, responde solidariamente pelo
cumprimento das obrigaes assumidas pela pessoa fisica ou jurdica autorizada ao desenvolvimento dos trabalhos.
O acompanhamento da execuo feito com o objetivo de verificar se os termos do contrato de
acesso esto sendo cumpridos, assim como velar pela observncia da autorizao, e, em especial,
assegurar que:
(i) o acesso seja feito exclusivamente aos recursos genticos e produtos derivados
autorizados, quando no for o caso do contrato provisrio, e na rea estabelecida;
(ii) sejam conservadas as condies ambientais da regio onde se desenvolvem os
trabalhos;
(iii) haja permanentemente a participao direta de um especialista da instituio
supervisora;
(iv) seja feito um informe detalhado das atividades realizadas e do destino das amostras
coletadas;
(v) tenham sido entregues amostras das espcies coletadas para serem conservadas ex
situ, em instituio designada pela SECTMA.
2.5.2.2. Retribuio
O artigo 33 da Lei admite que o Estado poder exigir, das pessoas fsicas ou jur
dicas autorizadas a realizar trabalhos de levantamento e de coleta de recursos da
diversidade biolgica, compensao financeira ao Estado por este uso. O volume de
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
recursos arrecadados destinado ao Fundo Especial de Meio Ambiente do Estado do Acre,
institudo pelo art, 131 da Lei n
2
1.117, de 26 de janeiro de 1994. importante frisar que tal
compensao financeira uma receita patrimonial do Estado e, em minha opinio, precisa ter
os seus critrios e valores de cobrana definidos por lei, no bastando uma meno genrica na
lei que a criou. Da forma em que est tratada na Lei de Acesso Diversidade Biolgica do
Estado do Acre ela inexigvel.
2.5.2.3. Disposies Gerais sobre os Contratos de Acesso
As permisses, autorizaes, licenas, contratos e demais documentos que amparem a
pesquisa, coleta, obteno, armazenamento, transporte ou outra atividade similar ao acesso aos
recursos genticos, vigentes na data de publicao desta lei, de acordo ou no com suas
disposies, no condicionam nem presumem a autorizao para o acesso. O transporte do
material coletado somente pode ser feito dentro das condies da autorizao e das
estabelecidas no contrato; qualquer modificao deve ser comunicada s autoridades pblicas
competentes. O mesmo se d em relao ao manuseio do material coletado, sob pena de
responsabilidade.
A autorizao, ou contrato, para acesso aos recursos genticos, no deve ser entendida
como autorizao para sua remessa ao exterior. Esta deve ser precedida de autorizao do
govemo estadual, bem como do governo federal, que o competente para legislar sobre
qualquer forma de comrcio exterior.
O Poder Pblico estadual no reconhece direitos sobre recursos genticos e seus produtos
derivados obtidos ou utilizados em descumprimento da lei, no admitindo como vlidos ttulos
de propriedade intelectual ou similares sobre tais recursos ou sobre produtos ou processos
resultantes do acesso em tais condies.
2.5.2.4. Contratos Conexos de Acesso
Os contratos conexos de acesso so aqueles necessrios implantao e desenvolvimento
de atividades relacionadas ao acesso aos recursos genticos, sendo celebrados entre o solicitante
de acesso e: (i) o proprietrio ou possuidor de stio onde se localize o recurso gentico; e (ii) a
instituio pblica ou privada que sirva de apoio nacional para as atividades de acesso,
envolvendo obrigaes que no devam fazer parte do contrato de acesso. Eles devem possuir
uma clusula obrigatria, mediante a qual as partes devero estipular uma participao justa e
equitativa dos benefcios resultantes do acesso ao recurso gentico, indicando-se expressamente
a forma de tal participao.
A simples celebrao de um contrato conexo no autoriza o acesso ao recurso gentico e
seu contedo se subordina ao disposto no contrato de acesso e com o estabelecido na lei. Eles
devem, necessariamente, incluir clusula suspensiva, condicionando o seu cumprimento
execuo do contrato de acesso. Sem prejuzo do avenado no contrato conexo e
independentemente deste, a instituio pblica ou privada de apoio nacional estar obrigada a
colaborar com a autoridade competente nas atividades de acompanhamento e controle de
atividades de acesso e a apresentar relatrios
Direico Ambiental
sobre as atividades sob sua responsabilidade, na forma e periodicidade que a autoridade
determinar e que devem ser adequadas natureza dos trabalhos contratados. Como o contrato
conexo ao de acesso acessrio em relao a este, a nulidade do contrato principal acarreta a
nulidade do acessrio. Observe-se, entretanto, que, na hiptese em que o contrato conexo,
declarado nulo, for indispensvel para a execuo do contrato principal, o rgo gestor poder
declarar a nulidade do prprio contrato de acesso.
A modificao, suspenso, resciso ou resoluo do contrato conexo poder implicar a
modificao, suspenso, resciso ou resoluo do contrato de acesso pela autoridade
competente, caso elas sejam de tal ordem que impliquem alterao substancial do prprio
contrato principal.
2.6. Acesso aos Recursos em Condies Ex Situ
A lei autoriza o Estado do Acre, por sua secretaria de Meio Ambiente, a celebrar, com
terceiros, contratos de acesso a recursos genticos que estejam depositados em centros de
conservao ex sita localizados no territrio estadual. No havendo incompatibilidade lgica,
aplicar-se-o as normas relativas ao acesso in situ, para as hipteses do acesso ex situ. Para os
efeitos da lei, os acordos de transferncia de material ou anlogos entre centros de conservao
ex situ ou entre estes centros e terceiros, internamente ou mediante importao ou exportao,
so considerados modalidades de contrato de acesso.
2.7. Proteo do Conhecimento Tradicional Associado aos Recursos
Genticos
Este mais um tema bastante sensvel, pois, como do conhecimento de todos, ainda no
se logrou estabelecer um mecanismo de proteo aos conhecimentos tradicionais associados
aos recursos da diversidade biolgica que seja unanimemente aceito pela comunidade
internacional e, principalmente, pelas comunidades locais e populaes indgenas. De
qualquer forma, a Lei do Estado do Acre determina em seu artigo 41 que: o Poder Executivo
Estadual reconhece e protege os direitos das comunidades locais de se beneficiar coletivamente por suas tradies e
conhecimentos e de serem compensadas pela conservao dos recursos biolgicos e genticos, seja mediante direitos
de propriedade intelectual ou de outros mecanismos. Segundo o pargrafo nico do artigo 41, a proteo
aos conhecimentos, inovaes e prticas desenvolvidas mediante processos cumulativos de conservao e
melhoramento da biodiversidade, nos quais no possvel identificar um indivduo responsvel diretamente por sua
gerao, obedecer a regras espedcas para direitos coletivos de propriedade intelectual.
A legislao estadual, na presente hiptese, enveredou por caminhos bastante ousados, se
considerarmos a sua competncia constitucional. Nos termos do sistema constitucional
brasileiro, no cabe aos Estados legislar sobre propriedade intelectual, pois tal competncia da
Unio. O fato que a lei estadual criou a figura jurdica dos direitos coletivos de propriedade
intelectual, que no encontra amparo na Lei n
s

Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica |
9.279, de 14 de maio de 1996, que regula direitos e obrigaes relativas propriedade industrial bem como
no encontra respaldo na Lei n
2
9.610, de 19 de fevereiro de 1998, que altera, atualiza e consolida a
legislao sobre direitos autorais e d outras providncias. A norma estadual, no entanto, aponta um
problema real: a inexistncia de uma norma no ordenamento interno que possa servir de
proteo aos direitos de propriedade intelectual das comunidades locais e populaes
indgenas. Como foi visto anteriormente, o Decreto Federal n
2
3.551, de 4 de agosto de 2000, ,
ainda, muito tmido, pois se limita a estabelecer um registro do patrimnio imaterial. Em todo
caso, na forma do artigo 42 da lei estadual, os direitos coletivos de propriedade intelectual constituem o
reconhecimento de direitos adquiridos ancestralmen- te, englobando direitos de propriedade industrial, direitos de
autor, direitos de melhoria, segredo e outros.
Os termos da lei local so muito contraditrios, pois criam um direito estadual que se
apoia em direitos reconhecidos no nvel federal, sem definir, claramente, o que so tais direitos.
No li que se falar em direitos adquiridos - do ponto de vista tcnico legal pois direitos
adquiridos so aqueles que se constituem na forma da lei. evidente que a norma estadual, ao
utilizar a expresso direitos adquiridos, no o fez em sentido tcnico jurdico, mas, ao contrrio,
baseou-se em uma reivindicao cultural e moral de validao e reconhecimento das prticas de
conhecimento tradicional. Feitas estas observaes, retomo a explanao da lei estadual.
O artigo 43 determina que: Os direitos coletivos de propriedade intelectual sero regulamentados no
prazo de 1 (um) ano contado da publicao desta lei, obedecendo s seguintes diretrizes: I - identificao dos tipos de
direitos de propriedade intelectual que se reconhecem em cada caso; II - definio dos requisitos e procedimentos
exigidos para que seja reconhecido o direito intelectual coletivo e a titularidade do mesmo; III ~ definio de um
sistema de registro coletivo, de procedimentos e de direitos e obrigaes dos titulares.
O artigo 44 da Lei Estadual assegurou o direito s comunidades locais de no permitir a
coleta de recursos biolgicos e genticos e o acesso ao conhecimento tradicional em seus
territrios, assim como o de exigir restries a estas atividades fora de seus territrios, quando se
demonstre que estas atividades ameacem a integridade de seu patrimnio natural ou cultural.
Esta uma exceo, pois a regra da CDB o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento
tradicional associado. evidente, portanto, que a negativa deve ser fundamentada.
Por fora do artigo 45, o Estado do Acre no reconhece direitos individuais de propriedade
intelectual, registrados dentro ou fora do Estado, relativos a recursos biolgicos ou genticos,
derivados deles ou processados respectivos, quando: I - utilizem conhecimento coletivo de
comunidades locais; ou II - tenham sido adquiridos sem o certificado de acesso e a licena de
sada do Estado.
2.8. Desenvolvimento e Transferncia de Tecnologia
Compete ao Poder Executivo Estadual promover e apoiar o desenvolvimento de
tecnologias estaduais sustentveis para o uso e melhoramento de espcies, estirpes e
Direito Ambiental
variedades autctones e dar prioridade aos usos e prticas tradicionais dentro dos territrios das
comunidades locais, de acordo com suas aspiraes. permitida a utilizao de biotecnologias
estrangeiras, sempre e quando estas se submetam aos termos da Lei Estadual e demais normas
sobre biosseguxana, e quando a empresa interessada assumir, integralmente, a
responsabilidade por qualquer dano, presente e futuro, sade, ao meio ambiente ou s culturas
locais.
2.9. Sanes Administrativas
A Lei determina, em seu Artigo 50, que o Poder Executivo estabelea, em regulamento, o
sistema de sanes administrativas que se aplicaro aos infratores das normas de aceso
diversidade biolgica, contemplando as seguintes medidas punitivas:
(i) advertncia por escrito;
(ii) apreenso preventiva do recurso coletado, assim como de materiais e equipamentos
utilizados na ao irregular;
(iii) multa diria cumulativa;
(iv) suspenso do registro, permisso, licena ou autorizao de acesso ao recurso
legalmente concedido;
(v) revogao da permisso ou licena para acesso ao recurso;
(vi) apreenso definitiva do recurso coletado, dos materiais e equipamentos utilizados
na ao irregular;
(vii) embargo da atividade;
(viii) destruio ou inutilizao do produto;
(ix) cancelamento do registro, licena ou autorizao legalmente concedido;
(x) interveno no estabelecimento.
3. Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Amap
3.1. Disposies Gerais
O Estado do Amap, de forma inovadora e pioneira, editou a Lei n

388, de 3 de dezembro
de 1997, que dispe sobre os instrumentos de controle do acesso biodiversidade do Estado do Amap e d outras
providncias. Tal lei teve por finalidade precpua preencher a lacuna causada pela ausncia de uma
norma federal sobre o tema. A lei est dividida em seis captulos que se desenvolvem ao longo
de 19 artigos.
A lei inicia com o estabelecimento de tuna obrigao para o Poder Pblico, que de
preservar a diversidade, a integridade e a utilizao sustentvel dos recursos genticos
localizados no Estado do Amap e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de
material gentico. Para tal, o artigo I
a
estabeleceu os princpios que constam de seus quatro
incisos e que so os seguintes:
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
(i) inalienabilidade dos direitos sobre a diversidade biolgica e sobre os recursos
genticos existentes no territrio do Estado do Amap;
(ii) participao das comunidades locais e dos povos indgenas nas decises que
tenham por objetivo o acesso aos recursos genticos nas reas que ocupam;
(iii) participao das comunidades locais e dos povos indgenas nos benefcios
econmicos e sociais decorrentes dos trabalhos de acesso a recursos genticos
localizados no Estado do Amap;
(iv) proteo e incentivo diversidade cultural, valorizando-se os conhecimentos,
inovaes e prticas das comunidades locais sobre a conservao, uso, manejo e
aproveitamento da diversidade biolgica e gentica.
O controle e a fiscalizao do acesso aos recursos genticos tm por objetivo a proteo,
conservao e utilizao sustentvel do patrimnio natural do Estado do Amap, aplicando-se as
disposies da lei a todas as pessoas fsicas e jurdicas que extraiam, usem, aproveitem,
armazenem, comercializem, liberem ou introduzam recursos genticos no Estado do Amap. O
artigo 3
9
estabelece um largo espectro de aplicao para a lei, pois determina que a mesma
aplicvel aos recursos biolgicos e genticos continentais, costeiros, martimos e insulares presentes no Estado do
Amap. importante frisar que as hipteses de no-incidncia da norma estadual, definidas por
ela prpria em seu artigo 4
a
, so as seguintes:
(i) ao todo, a suas partes e aos componentes genticos dos seres humanos;
(ii) ao intercmbio de recursos biolgicos realizados pelas comunidades locais e pelos
povos indgenas, entre si, para seus prprios fins e baseados em sua prtica
costumeira.
Penso que a Lei que ora est sendo examinada, no aspecto particular em que estabelece o
seu campo de incidncia, provavelmente encontrar muitas dificuldades em afirmar a sua
constitucionalidade quando busca regular assuntos pertinentes s comunidades indgenas e ao
patrimnio da Unio que, tradicionalmente, so de competncia privativa da Unio, no
podendo ser tal competncia exercida pelos Estados- Membros da Federao, conforme tem sido
reiteradamente decidido pelo STF.
11

11 AD3MC 1.499-PA. Ao Direta de Inconstitucionalidade, Medida Cautelar. Rei. Min. Nri da Silveira. DJU 22/10/99,
p. 56, julgamento 5/9/96, Tribunal Pleno. Ementa: Ao direta de nconstitudonalidade. 2. Artigo 300 da Constituio do
Estado do Par que dispe sobre populaes indgenas e Lei Complementar estadual paraense zz
8
31, de 14.2.1996, que institui o
Conselho Estadual Indigenista (CONEI), destinado ao atendimento e promoo do ndio. 3. Sustenta-se violao ao art. 22, XVI, da CF,
que estabelece competir privativamente Unio legislar sobre populaes indgenas, bem assim ao art. 129, V, conjugado com o art
231, ambos da Lei Maior. 4. Falta ao Estado-Membro competncia legislativa para dispor acerca de populaes indgenas. A
Constituio reserva essa competnda legislativa Unio, de forma privativa. Vido de inconstitudonalidade formal 5. No que concerne
ao funcionamento do Conselho Indigenista, Lei Complementar n 31/96, nada impede haja colaborao do Estado-Membro Unio,
por via de convnio, no que concerne aos interesses das comunidades indgenas existentes no territrio da Unidade Federada. No
cabe ao Estado editar normas legislativas sobre a espde. 6. Relevantes os fundamentos da inicial e conveniente a suspenso da vignda
dos dispositivos impugnados, em conflito com a Constituio.
Direito Ambiental
3.2. Atribuies do Poder Pblico Estadual
Conforme determinao do artigo 5
2
da Lei estadual, compete ao Poder Pblico, com vistas
a assegurar o cumprimento da norma em questo:
(i) criar comisso composta por representantes do Governo Estadual, dos Municpios,
da comunidade cientfica e de organizaes no-govemamentais, com o objetivo de
coordenar, avaliar e assegurar o desenvolvimento das atividades de preservao da
diversidade e da integridade do patrimnio gentico do Estado do Amap, valendo-
se da colaborao das empresas privadas;
(ii) elaborar as diretrizes tcnicas e cientficas para o estabelecimento de prioridades
para a conservao de ecossistemas, espcies e genes, baseadas em fatores como o
endemismo, a riqueza e o inter-relacionamento de espcies e seu valor ecolgico e,
ainda, nas possibilidades de gesto sustentvel;
(iii) desenvolver planos, estratgias e polticas para conservar a diversidade biolgica e
assegurar que o uso dos seus elementos, seja sustentvel;
(iv) estimular a criao e o fortalecimento de unidades de conservao, a fim de
conservar espcies, habitats, ecossistemas representativos e a variabilidade gentica
dentro das espcies; e
(v) capacitar pessoal para proteger, estudar e usar a biodiversidade.
3.3. Acesso aos Recursos Genticos
O artigo 6 da Lei Estadual determina que: Os trabalhos de levantamento e de coleta de recursos da
diversidade biolgica realizados no territrio do Amap devero ser previamente autorizados pela autoridade
competente, aps apresentao de requerimento pela pessoa fsica ou jurdica solicitante (...). Tal requerimento,
no mnimo, dever ser acompanhado de documento no qual constem, pelo menos:
(i) informao detalhada e especificada para a pesquisa dos recursos a que deseja ter
acesso, incluindo seus usos atuais e potenciais, sua sustentabili- dade e os riscos que
possam decorrer do acesso;
(ii) descrio circunstanciada dos mtodos, tcnicas, sistemas de coleta e instrumentos a
serem utilizados;
(iii) localizao precisa das reas de acesso ao recurso;
(iv) indicao do destino do material coletado e seu provvel uso posterior.
Todos os trabalhos acima enumerados somente podero ser desenvolvidos se,
obrigatoriamente, contarem com acompanhamento de instituio tcnico-cientfica brasileira de
reconhecido conceito na rea objeto de pesquisa e que tenha sido especialmente designada para
tal tarefa pela autoridade competente. A lei estabelece ainda a responsabilidade solidria entre a
instituio cientfica encarregada do acom
ESBJ - Ensaa Supsnor &sm Mg
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
panhamento das pesquisas e a pessoa fsica ou jurdica autorizada ao desenvolvimento dos
trabalhos.
A autorizao emitida pela autoridade competente dever conter, alm das informaes
prestadas pelo solicitante, todas as demais obrigaes a serem cumpridas, em especial:
(i) submisso a todas as demais normas nacionais, em especial as de controle sanitrio,
de biossegurana, de proteo do meio ambiente e aduaneiras;
(ii) garantia de participao estadual e nacional nos benefcios econmicos, sociais e
ambientais dos produtos e processos obtidos pelo uso dos recursos genticos
encontrados no territrio do Estado do Amap;
(iii) garantia do depsito obrigatrio de um espcime de cada recurso gentico acessado;
(iv) garantia s comunidades tradicionais indgenas, entre outras, da remunerao por
acesso aos direitos intelectuais coletivos, que se daro na forma especificada no
contrato de acesso, sem que isso represente qualquer tipo de transferncia do
controle do conhecimento.
O Poder Pblico estadual, em comum com a instituio por ele designada para
acompanhar os trabalhos de pesquisa que tenham sido autorizados, deve acompanhar o
cumprimento dos termos da autorizao e, especialmente, garantir:
(i) acesso, apenas, s espcies autorizadas;
(ii) conservao das condies ambientais da regio na qual se desenvolvem os
trabalhos;
(iii) participao direta de especialista da instituio supervisora;
(iv) realizao de informe detalhado das atividades efetuadas e do destino das amostras
coletadas;
(v) tenha sido entregue um espcime da amostra coletada para ser conservada ex sita.
O pargrafo nico do artigo 9
S
admite a possibilidade de a autoridade estadual exigir a
realizao de Estudo Prvio de Impacto Ambiental para os trabalhos que se busca autorizar.
As pessoas fsicas ou jurdicas autorizadas a desenvolver trabalhos de acesso aos recursos
genticos brasileiros so obrigadas a comunicar s autoridades competentes quaisquer
informaes referentes ao transporte de espcimes coletados, sendo tambm responsveis civil,
penal e administrativamente pelo inadequado uso ou manuseio de tais espcimes e pelos
efeitos adversos na conservao e no uso sustentvel da diversidade biolgica. A autorizao de
acesso ora em exame no vlida para a remessa para o exterior do material acessado, que
somente poder ser feita mediante a concesso de autorizao especfica. E de se notar que a
autorizao de acesso no permite uma utilizao genrica do material acessado, ao contrrio, a
utilizao somente pode ocorrer nos termos da autorizao de acesso.

Direito Ambiental
O Estado do Amap, na forma do artigo 13 da lei ora em exame, no reconhece quaisquer
direitos sobre recursos genticos que tenham sido obtidos ou utilizados em desobedincia
legislao prpria sobre acesso diversidade biolgica.
3.3.1. Introduo de Recursos Genticos no Amap
A Lei n
e
388/97 no se limitou a tratar do acesso aos recursos genticos existentes no Estado
do Amap. Ela disps, tambm, sobre a introduo no territrio estadual de recursos genticos
exticos. Assim que o artigo 14 da norma legal determina que: A introduo de espcimes e de recursos
genticos no territrio do estado do Amap depender de prvia autorizao e obedecer s seguintes diretrizes: I - a
introduo de um espcime extico s ser admitida se dele se puderem esperar benefcios evidentes e bem definidos
para as comunidades locais; II - a introduo de um espcime extico s ser admitida se no houver tecnologia
adequada para utilizao de espcies nativas para o mesmo fim, e para auxiliar na preservao de espcies nativas; III -
nenhum espcime extico poder ser deliberadamente introduzido em qualquer habitat natural, entendendo-se
como tal aquele que no tenha sido alterado pelo homem, sem os prvios estudos de impacto ambiental; TV - nenhum
espcime extico poder ser deliberadamente introduzido em qualquer habitat semi- natural, exceto quando a
operao houver sido submetida a prvio estudo de impacto ambiental; V ~ a introduo de espcimes exticos em
habitats altamente modificados s poder ocorrer aps os seus efeitos sobre os habitats naturais e semi-naturais
terem sido avaliados por meio de prvio estudo de impacto ambiental.
O artigo 15 da norma determina que o Poder Pblico promova e apoie o desenvolvimento
de tecnologias nacionais sustentveis para o uso e melhoramento de espcies, estirpes e
variedades autctones, dando prioridade aos usos e prticas tradicionais dentro dos territrios
das comunidades locais, de acordo com suas aspiraes prprias. Esta ao deve ser encetada
aps a catalogao e avaliao das biotec- nologias tradicionais e locais. A lei admite a
utilizao de biotecnologias estrangeiras, desde que elas se submetam legislao nacional e
local.
3.4. Sanes Administrativas
O artigo 17 determina que o Poder Executivo estabelea em regulamento o sistema de
sanes administrativas que deve ser aplicado aos infratores, que podero ser as seguintes:
(i) admoestao por escrito;
(ii) apreenso preventiva do recurso coletado, assim como de materiais e equipamentos
utilizados na ao irregular;
3.5. Desenvolvimento e Transferncia de Tecnologia
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
(iii) multa diria cumulativa;
(iv) suspenso da permisso ou licena para acesso ao recurso;
(v) revogao da permisso ou licena para acesso ao recurso;
(vi) apreenso definitiva do recurso coletado, dos materiais e equipamentos utilizados
na ao irregular.
3.6. Concluso
As leis estaduais de acesso diversidade biolgica foram editadas em uma conjuntura na
qual no havia uma norma federal sobre a matria. Este no o quadro atual. A questo que se
passa a colocar a de se estabelecer mecanismos que sejam capazes de articular as normas
estaduais com a norma federal, pois, em princpio, existem muitos outros pontos de conflito e,
provavelmente, inconstitucionalidades que, seguramente, podero influir em suas convivncias
com a CF.
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Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
Captulo XXI Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional
Associado
1. Introduo
A proteo do Conhecimento Tradicional Associado, no Direito brasileiro, conforme ser
visto adiante, encontra amparo constitucional. Isto, no entanto, no significa que ele tenha
encontrado, de forma clara e inequvoca, respaldo na legislao ordinria, especialmente quando
no est vinculado s comunidades indgenas. evidente que, sem normas infraconstitucionais,
muito difcil que uma determinao constitucional possa prevalecer. feto que a CF, em seu
artigo 5
9
, LXXI, assegura o Mandado de Injuno sempre que a falta de norma regulamentadora
tome invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes
nacionalidade, soberania e cidadania. No caso particular, o STF tem admitido a impetrao
de Mandado de Injuno Coletivo.
1
de se considerar, entretanto, que a mesma elevada Corte
tem se limitado a declarar a mora legislativa do Congresso Nacional e no tem formulado uma
regra para o caso concreto.
2

1 MI 472/DF, rei Min. Celso de Mello. DJU 2/3/2001, p. 3. Ementa: Mandado de Injuno Coletivo. Impetrao deduzida por
Confederao Sindical. Possibilidade. Natureza jurdica do wrt injimcional. Taxa de juros reais (CF art 192, 3*). Omissodo
Congresso Nacional. Fixao de prazo para legislar. Descabimento, no caso. Writ deferido. Entidades sindicais dispem de
legitimidade ativa para a impetrao do mandado de injuno coletivo, que constitui instrumento de atuao processual destinado a
viabilizar, em favor dos integrantes das categorias que essas instituies representam, o exerccio de liberdades, prerrogativas e direitos
assegurados pelo ordenamento constitucional. Precedentes sobre a admissibilidade do znandado de injuno coletivo: MI20, reL Mm.
Celso de Mello; MI 342, rei Min. Moreira Alves, e MI 361, rei. p/o acrdo Min. Seplveda Pertence. Inrcia do Congresso Nacional e
desprestgio da Constituio. A regra inscrita no art. 192, 3
1
, da Constituio, por no se revestir de suficiente densidade normativa,
reclama, para efeito de sua integral aplicabilidade, a necessria interveno concretizadora do Poder Legislativo da Unio. Inrcia legi-
fepmte do Congresso Nacional. O desprestgio da Constituio -por inrcia dos rgos meramente constitudos - representa uia dos
mais tormentosos aspectos do processo de desvalorizao funcional de Lei Fundamental da Repblica, ao.mesmo tempo em que,
estimulando gravemente a eroso da conscincia constitucional, evidencia o inaceitvel desprezo dos direitos bsicos e das liberdades
pbUcas pelos poderes do Estado. O inadimplemento do dever constitucional de legislar, quando configure causa inviabilizadora do
exerccio de liberdades, prerrogativas e direitos proclamados pela prpria Constituio justifica a utilizao do mandado de injuno.
Mandado de injuno e estipulao judicial de prazo para o adimplemeneo da obrigao constitucional. No se afigura cabvel a
estipulao de prazo para o Congresso Nacional suprira omisso em que ele prprio incidiu na regulamentao da norma inscrita no
art. 192 3>, da Carta Poltica, eis que essa providncia excepcional s sejustiBcaria se o prprio Poder Pbhco, para alm do seu dever
de editar o provimento normativo faltante, fosse, tambm, o sujeito passiva da relao de direito material emergente do preceito
constitucional em questo. Precedentes.
2 MI 587/MT, reL Min. Seplveda Pertence. Ementa: Juros Reais: limitao constitucional (art. 192, S
1
) de eficcia pendente de lei
complementar, conforme deciso majoritria do STF: procedncia parcial do mandado de injuno, na linha de numerosos e improfcuos
precedentes a respeito para declarar a mora legislativa e comunic-la ao Congresso Nacional (www.stf.gov.br).
Direito Ambiental
Fato que os artigos 215, l
2
,
3
216,
4
231
5
e 2326 da CF fornecem um arcabouo jurdico
extremamente amplo e favorvel proteo do conhecimento tradicional, especialmente
naquilo que se refere s sociedades indgenas.
O chamado conhecimento tradicional associado, nos termos da Lei brasileira a informao
ou prtica individual ou coletiva de comunidade indgena ou de comunidade local, com valor real ou potencial,
associada ao patrimnio gentico. O conceito normativo no de simples compreenso, ou mesmo de
singela aplicao. O sujeito de direito que se pretende tutelar no uma pessoa fsica ou
jurdica, mas uma comunidade que vive de forma tradicional ou diferenciada da sociedade
envolvente.
7

3 CF, Art. 215.0 Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e
incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais. P O Estado proteger as manifestaes das culturas populares,
indgenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo dvilizatrio nacional.
4 CF, Ait. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto,
portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
I-as formas de expresso; IIos modos de criar, fazer e viver; III - as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas; IV - as obras, objetos,
documentos, edificaes e demais espaos destinados s manifestaes artsdco-culturais; V ~~ os conjuntos urbanos e stios de valor
histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cient- co. I
a
O Poder Pblico, com a colaborao da
comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilnda, tombamento e
desapropriao> e de outras formas de acautelamento e preservao. 2* Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da
documentao governamental e as providndas para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. 3
0
A lei estabelecer
incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais. 4> Os danos e ameaas ao patrimnio cultural sero
punidos, na forma da lei, 5
a
Ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de reminiscndas histricas dos antigos
quilombos.
5 CF, Art. 231. So reconheddos aos ndios sua organizao sodal, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as
terras que tradidonalmente ocupam, competindo Unio demsrc-la$, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. So terras
tradidonalmente ocupadas pelos ndios as por eles habitadas em carter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as
imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios ao seu bem-estar e as necessrias sua reproduo fsica e cultural,
segundo seus usos, costumes e tradies. 2* As terras tradidonalmente ocupadas pelos ndios destinam-se sua posse permanente,
cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. 3
2
O aproveitamento dos recursos
hdricos, includos os potendais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados
com autorizao do Congresso Nadonal, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada partidpao nos resultados da
lavra, na forma da lei. 4> As terras de que trata este artigo so inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre elas, imprescritveis. 5*
vedada a remoo dos grupos indgenas de suas terras, salvo, ad referendum do Congresso Nadonal, em caso de catstrofe ou
epidemia que ponha em risco sua populao, ou no interesse da soberania do Pas, aps deliberao do Congresso Nadonal,
garantido, em qualquer hiptese, o retomo imediato logo que cesse o risco. & So nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os
atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a explorao das riquezas naturais
do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse pblico da Unio, segundo o que dispuser lei complementar,
no gerando a nulidade e a extino direito a indenizao ou a aes contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s benfeitorias
derivadas da ocupao de boa-f. 7* No se aplica s terras indgenas o disposto no art. 174, 3* e 4
a
.
6 CF, Art. 232. Os ndios, suas comunidades e organizaes so partes legtimas para ingressar em juzo em defesa de seus direitos e
interesses, intervindo o Ministrio Pblico em todos os atos do processo.
7 Por sodedade envolvente pretendo designar a sociedade externa sociedade tradicional, que se organiza dentro dos
parmetros fixados pelo ordenamento jurdico e econmico prevalecentes em um determinado pas.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
A nota mais marcante do conhecimento tradicional, em meu entendimento, a sua
caracterstica coletiva. Ainda que a norma fale em prtica individual, esta deve ser
compreendida no contexto cultural da comunidade local ou indgena. possvel - e mesmo
muito frequente - que um determinado indivduo em uma comunidade seja o nico a exercer
funes de Paj ou Xam, ou outra qualquer. Mesmo assim, estamos diante de uma atividade
coletiva, pois tal indivduo fruto de uma atitude coletiva, de um conhecimento coletivo, de
uma tradio. E mais: a sua prtica ser transmitida a terceiro que, a tempo e hora, ir suced-lo
em sua funo social.
importante que no se confundam comunidades tradicionais com comunidades
pobres e marginalizadas em geral, embora, em muitos momentos, as duas condies possam
estar presentes em um mesmo agrupamento social. Os pequenos produtores rurais,
necessariamente, no ostentam a condio de comunidade tradicional, para os efeitos da
aplicao das normas da CDB. Igualmente, penso que a definio no pode ser aplicada para
comunidades urbanas. Sem perder de vista que a minha opinio possa ser tida por
reducionista, parece-me que a CDB objetiva a proteo da diversidade biolgica em
ecossistemas no urbanizados e as suas regras de tutela e proteo de conhecimentos
tradicionais dirigem-se s populaes que, aos olhos dos seres urbanos, praticam um modo
de vida tradicional.
desnecessrio dizer que as comunidades locais e indgenas no se constituem em um
sujeito direito ordinrio; para o modelo vigente de ordenamento jurdico, tais agrupamentos
sociais no possuem personalidade jurdica prpria. Podemos dizer que se trata de uma
comunidade que se constitui sobre a existncia de laos culturais. A grande dificuldade, a va
sans dire, a de estabelecer meios e modos que sejam capazes de conferir proteo coletiva,
dentro de um sistema legal que , fundamentalmente, individualista.
A proteo jurdica do conhecimento tradicional associado uma resposta s
reivindicaes formuladas por Organizaes No-Govemamentais (ONGs) e pelas prprias
comunidades tradicionais que se sentiam ameaadas em seus direitos de utilizao de plantas,
drogas e prticas com finalidades medicinais e culturais, diante do processo de globalizao e,
em especial, pelos avanos da biotecnologia e das atividades de bioprospeco, assim como
pela crescente utilizao de ritmos, motivos e diferentes manifestaes de origem autctone, na
florescente indstria cultural. O artigo 7
a
, III, da Medida Provisria fala em comunidade local,
cuja definio a seguinte: grupo humano, incluindo remanescentes de comunidades de quilombos, distinto
por suas condies culturais, que se organiza, tradicionalmente, por geraes sucessivas e costumes prprios, e que
conserva suas instituies sociais e econmicas. A nfase, em minha opinio, deve ser colocada nos
aspectos culturais, pois a conservao de instituies econmicas, na atual etapa de integrao
econmica, praticamente impossvel.
A proteo dos conhecimentos tradicionais reveste-se de urgncia, pois vrias so as
ameaas que sobre eles pairam. Posso identificar, liminarmente, as seguintes: (i) acelerado
processo de urbanizao e abandono das reas rurais por parte das comunidades locais e
populaes indgenas; (ii) ampliao da utilizao de produtos industrializados, fazendo com
que aqueles produzidos localmente fiquei relegados ao segundo plano;
im
e (iii) natureza oral de tais conhecimentos, que faz com que eles tendam a se perder no tempo e
na memria. Estas so ameaas de natureza cultural. Um outro aspecto a ser considerado
aquele que diz respeito proteo dos conhecimentos tradicionais em face de sua utilizao
comercial no autorizada pelos seus detentores.
O artigo 8
9
protege o conhecimento tradicional das comunidades indgenas e das
comunidades locais, associado ao patrimnio gentico, contra a utilizao e explorao ilcita e
outras aes lesivas ou no autorizadas pelo Conselho de Gesto ou por instituio
credenciada. Por outro lado, o Estado reconhece o direito das comunidades indgenas e das
comunidades locais de decidir sobre o uso de seus conhecimentos tradicionais associados ao
patrimnio gentico do Pas, nos termos da Medida Provisria e do seu regulamento. Existe,
portanto, uma autonomia local para decidir se deve, ou no, pr disposio de terceiros a
utilizao de seus conhecimentos tradicionais associados. Tal utilizao, entretanto, dever ser
feita dentro de parmetros da CDB, isto , a objeo deve ser fundamentada e justificvel. Com
todas as dificuldades inerentes a uma Conveno internacional do porte da CDB, admito que o
seu objetivo maior o de tentar estabelecer mecanismos que permitam a circulao
internacional de tecnologia, recursos genticos e conhecimentos tradicionais. Para isto, acredito
que a regra geral contida na CDB a de que, sob o imprio das leis nacionais, devem ser
estabelecidos mecanismos amplos de acesso e transferncia de tecnologia, criando um fluxo
constante de informaes, bens e recursos.
Para a proteo do conhecimento tradicional associado, tendo em vista o seu carter
altamente etreo e informal,
8
necessrio se faz que o mesmo seja registrado em banco de dados
capaz de demonstr-lo a terceiros. O conhecimento tradicional associado, para o
preenchimento das finalidades de registro e documentao, foi legalmente declarado
integrante do patrimnio cultural brasileiro, admitindo-se o seu cadastramento, conforme
disposio a ser baixada pelo Conselho de Gesto ou por legislao especfica. H, portanto,
uma forma sui generis de registro e proteo. Por fim, h que se considerar que o legislador
determinou que a interpretao dos preceitos legais referentes ao acesso biodiversidade no
pode ser feita de molde a impedir a preservao, a utilizao e o desenvolvimento de conhecimento tradicio-
nal de comunidade indgena ou comunidade local. A disposio contida no 3
e
do artigo 8
b
parece-me
desconcertante, pois no consigo perceber como uma interpretao legal possa impedir a
preservao, a utilizao e o desenvolvimento do conhecimento tradicional associado.
Neste captulo, pretendo tentar estabelecer uma estrutura lgico-normativa que seja apta
a identificar quais os atores que devem ser incorporados aos conceitos de comunidades locais e
indgenas, com vistas a, na medida do possvel, sistematizar um tema que, por sua prpria
natureza, tende a ser assistemtico e difuso.
8 Pelo menos do ponto de vista da chamada sociedade envolvente.
>w - ciisitp aupercor fsai
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
2. Direitos das Comunidades Indgenas e da Comunidade Local
2.1. Comunidades Indgenas
Ao se tratar dos direitos das comunidades indgenas, no contexto da CDB, no se pode
deixar de levar em considerao que elas so regidas por normas constitucionais especficas e
por leis prprias. No nvel constitucional, o artigo 231 dispe: Art. 231. So reconhecidos aos ndios
sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicio-
nalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. Em
complemento, o 2
S
do mencionado artigo atribui aos indgenas o usufruto exclusivo das
riquezas do solo, dos rios e dos lagos existentes nas terras indgenas.
O instituto do usufruto constitucional indgena impe de forma muito clara que toda e
qualquer atividade que possa ser realizada em terras indgenas, necessariamente, deve ter o
consentimento prvio dos indgenas que as habitam, e mais: eles devem participar do
rendimento econmico da coisa. importante frisar que o 6
a
do artigo 231 fulmina com
nulidade e extino os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e aposse das terras (...) ou a explorao
das riquezas naturais do solo, rios e dos lagos nelas existentes. Juridicamente, a diversidade biolgica
acessria em relao s terras, aos rios e aos lagos e, portanto, o acesso a ela no pode se fazer,
em terras indgenas, sem a considerao das disposies constitucionais prprias.
H, ainda, em favor dos indgenas, o conjunto de normas tutelares constantes do Estatuto
do ndio, institudo pela Lei n 6.001, de 19 de dezembro de 1973 Com efeito, os indgenas, em
seus negcios com terceiros no-indgenas, so regidos pelo pargrafo nico do artigo 6 da Lei
n
s
6.001/73,
9
no se lhes aplicando normas mais desfavorveis, quando cotejadas com outras
mais protetoras para os silvcolas. No desconheo que concepes respeitveis tendem a
interpretar que a Constituio de 1988 teria revogado a Lei n
2
6.001, de 19 de dezembro de 1973,
e que, em funo disto, os indgenas no estariam mais submetidos rbita da Fundao
Nacional do ndio - FUNAI. O argumento importante, mas no impressiona. T-lo por jurdi-
co seria levar ao caos toda a poltica indigenista nacional e, na prtica, implicaria um abandono
dos ndios sua prpria sorte. A FUNAI, com todas as dificuldades que encontra para exercer o
seu papel, , seguramente, legalmente responsvel pela proteo aos indgenas, e a Lei n
a

6.001/73 (Estatuto do ndio) continua vigente at que, expressamente, seja revogada por novo
diploma legal.
9 Lei n
fl
6.001/73, Art, 6 Sero respeitados os tisos, costumes e tradies das comunidades indgenas e seus efeitos, nas relaes de fmQia,
na ordem de sucesso, no regime de propriedade e nos atos ou negcios realizados entre ndios, salvo se optarem pela aplicao do
direito comum. Pargrafo nico. Aplicam-se as normas de direito comum s relaes entre ndios no integrados e pessoas estranhas
comunidade indgena, excetuados os que forem menos favorveis a eles e ressalvado o disposto nesta Lei.
Direito Ambiental
2.1.1. Usufruto Indgena
O usufruto indgena, tratado no artigo 24 da Lei n
9
6.001/73,
10
em minha opinio recebido
pela CF de 1988, compreende o direito posse, uso e percepo das riquezas naturais e de todas
as utilidades existentes na terras (grifei) ocupadas, bem assim ao produto da explorao econmica
de tais riquezas naturais e utilidades. Parece-me que no subsiste dvida de que o patrimnio
gentico integra o conjunto de bens submetidos ao usufruto indgena, no obstante o seu
carter imaterial, motivo pelo qual devida remunerao aos indgenas pela sua utilizao.
2.2. Comunidades Locais
Comunidades locais uma designao muito mais genrica e ampla do que
comunidades indgenas ou populaes indgenas. Acredito, no entanto, que o ordenamento
jurdico brasileiro possui alguns instrumentos normativos capazes de nos auxiliarem a
compreend-lo e, principalmente, dar a soluo jurdica que a matria exige e merece seja
dada. O l
2
do artigo 215 da CF identifica os seguintes grupos:
(i) culturas populares; (ii) indgenas; (iii) afro-brasileiros e (iv) outros grupos participantes do
processo civilizatrio nacional. A Constituio, como se v, admitiu um pluralismo cultural e
tnico em nosso Pas.
2.2.1. Remanescentes de Quilombos
O 5
e
do artigo 215 determina o tombamento de todos os documentos e stios detentores
de reminiscncias histricas dos antigos quilombos, sendo certo que o artigo 68 do ADCT
11

reconheceu a propriedade das terras ocupadas por remanescentes de quilombos, cabendo ao
Estado emitir os ttulos respectivos.
crucial observar que os remanescentes de quilombos foram formalmente reconhecidos
pela Medida Provisria n
s
2.186-14,
12
como depositrios de conhecimentos tradicionais
associados diversidade biolgica. Trata-se de uma importante reparao histrica feita a uma
parcela significativa de nossa populao que, desde muitos anos, d mostras de amor
liberdade e s formas associativas de vida. No Brasil j foram identificadas oficialmente
13
743
comunidades remanescentes de qui
10 Lei n
a
6.001/73, Ait. 24. O usufruto assegurado aos ndios ou silvcolas compreende o direito posse, uso e percepo das riquezas
naturais e de todas as utilidades existentes nas terras ocupadas, bem assim ao produto da explorao econmica de tais riquezas
naturais e utilidades. P Incluem-se, no usufruto, que se estende aos acessrios e seus acrescidos, o uso dos mananciais e das guas dos
trechos das vias fluviais compreendidos nas terras ocupadas.
11 CF, ADCT, Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a
propriedade deBnitiva, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos.
12 Art. 7, Hl.
13 Http://www.palmares.gov.br/Quilombos/QuiIombos_final_25 .htmL
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
lombos,
14
reconhecidas 42 e tituladas, 29. Tais comunidades chegam a uma populao de cerca
de 2.000.000 (dois milhes) de pessoas, nmero bastante expressivo.
2.2.2. Populaes Tradicionais
Um outro grupo que pode, tranquilamente, ser enquadrado como comunidade local para
efeito de repartio de benefcios decorrentes do acesso diversidade biolgica o constitudo
pelas populaes tradicionais que habitam nas orestas nacionais ou nas reservas extrativistas.
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA,
desde 1992 mantm o Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Populaes
Tradicionais - CNPT, que foi criado pela Portaria IBAMA n
Q
22, de 10 de fevereiro de 1992. A
proteo das populaes tradicionais uma das principais preocupaes da Agenda 21 e da
prpria CDB. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis -
IBAMA, antecipando-se aos dois documentos internacionais, mas agindo dentro de seu
esprito, estabeleceu o mecanismo para catalogao e registro das comunidades tradicionais.
Posteriormente entrada em vigor da Lei n
2
9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC, ficou bastante claro, pela instituio
das chamadas unidades de uso sustentvel, que tm como finalidade legal a compatibiHzao entre
a conservao da natureza e o uso sustentvel de parcela de seus recursos naturais,
15
o reco-
nhecimento explcito das populaes que vivem em unidades de conservao e que, em funo
disto, praticam um modo de vida compatvel com a prpria conservao da natureza* As
populaes tradicionais, desta forma, podem ser definidas como aquelas que, em princpio,
encontram seus habitats em florestas nacionais, reservas extrativistas e reservas de
desenvolvimento sustentvel, ou seja, os grupos que so conhecidos como povos da floresta,
caiaras ou outros que, reconhecidamente, tenham uma forma de vida peculiar e caracterstica,
distinguindo-os da comunidade nacional. No contexto do presente trabalho, muito relevante
deixar anotado que a Lei do SNUC, em diversos artigos, faz meno expressa a populaes
tradicionais. Desde o Decreto n.9 96.944, de 12 de outubro de 1988, foi estabelecida a obrigao
legal de proteger as comunidades indgenas e as populaes envolvidas no processo de
extrativismo.
Populaes abrangidas pela CDB
Comunidades Indgenas Comunidades Locais (Tradicionais)
Extrativistas
Remanescentes de Quilombos
Caiaras
Outras reconhecidas por lei
14 A matria regida pelo Decreto n# 3.912, de 10/9/2001.
15 Ver Antunes, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 5
a
ed. 2001, pp. 324 e seguintes.
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Direito Ambientai
wmm
2.3. Disposies Comuns
A comunidade indgena e a comunidade local que criem, desenvolvam, detenham ou
conservem conhecimento tradicional associado ao patrimnio gentico tm garantidos os
seguintes direitos:
(i) ter indicada a origem do acesso ao conhecimento tradicional em todas as
publicaes, utilizaes, exploraes e divulgaes;
(ii) impedir terceiros no autorizados de:
a) utilizar, realizar testes, pesquisas ou explorao, relacionados ao conhecimento
tradicional associado;
b) divulgar, transmitir ou retransmitir dados ou informaes que integram ou
constituem conhecimento tradicional associado;
(iii) perceber benefcios pela explorao econmica por terceiros, direta ou
indiretamente, de conhecimento tradicional associado, cujos direitos so de sua
titularidade, nos termos da Medida Provisria.
O pargrafo nico do artigo 9
S
estabelece que qualquer conhecimento tradicional associado ao
patrimnio gentico poder ser de titularidade da comunidade, ainda que apenas um indivduo, membro dessa
comunidade, detenha esse conhecimento. Pretende-se, com isto, proteger o conhecimento de xams,
curandeiros e outros indivduos que, em tese, detm conhecimentos tradicionais associados, A
norma, in casu, reconhece o carter social e coletivo dos conhecimentos tradicionais associados,
pois inadmite que, em comunidades locais ou indgenas, haja uma apropriao individual das
prticas coletivas, mesmo nas hipteses em que elas assumem uma expresso individualizada.
Uma matria jurdica relevante aquela que diz respeito aplicao do 2
S
do artigo 231
da CF,
16
pois a norma nele contida determina que as terras indgenas, embora de propriedade
da Unio, esto sob o regime de usufruto exclusivo em favor dos indgenas quanto s riquezas
do solo, dos rios e dos lagos. Penso que, em se tratando de acesso ao patrimnio gentico
existente em terras indgenas, cabe Unio, por intermdio do Conselho de Gesto e do
prprio rgo responsvel pela proteo aos indgenas, exercer o controle dos contratos, mas
no lhe compete qualquer percepo de royalties, pois o usufruto exclusivo dos indgenas,
17
o
que restaria subvertido caso a Unio recebesse qualquer valor decorrente da utilizao de
terras indgenas.
16 Art. 231. So reconhecidos aos ndios, sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as
terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fzer respeitar todos os seus bem. (...) 2* As terras
tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo,
dos rios e dos lagos nelas existentes.
17 A propsito ver Mrcio Santilli. Vitria do Usufruto Indgena, ia bttp://www.socio ambiental.org/web~
site/parabolicas/edicoes/edicaoSO/reportag/plOhtm.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
2.4. Concluso
Penso que, para a aplicao da CDB, naquilo que diz respeito justa e equitativa
repartio dos benefcios decorrentes do acesso diversidade biolgica e aos conhecimentos
tradicionais associados, deve-se atuar caso a caso, muito embora seja importante levar em
considerao as normas legais existentes. Em pases que possuem grandes quantidades de
populaes com imensas dificuldades financeiras e econmicas, vivendo em situaes de risco,
certamente ocorrer uma tendncia a um enquadramento destes grupos como comunidades
locais. necessria ateno para o problema, de forma que as normas da CDB no sejam
banalizadas e acabem virando letra morta.
3. Experincia Brasileira de Utilizao do Conhecimento;Tradicional
Associado
Em nosso pas, algumas experincias de acesso e utilizao de conhecimentos
tradicionais associados vm sendo desenvolvidas com extraordinrio xito. verdade,
contudo, que so poucos os casos concretos. A tendncia, com a definio de regras claras,
que elas sejam ampliadas e se multipliquem. No se deve olvidar, no entanto, que o elemento
mais importante em toda e qualquer experincia que envolva o acesso aos conhecimentos
tradicionais associados diversidade biolgica que se assegure a sua sustentabilidade.
Sustentabilidade esta que deve ser, ao mesmo tempo, social e ambiental. Sustentabilidade social
aquela que faz do acesso um instrumento para fortalecimento dos laos sociais e culturais de
uma comunidade tradicional ou indgena, que desenvolve a sua auto-estima, que documenta e
registra prticas e costumes, que protege lngua e cultura; sustentabilidade ambiental se traduz
na utilizao racional dos recursos da diversidade biolgica, de forma que eles no sejam
superutlizados e passem a viver em regime de escassez.
So conhecidos dois casos bastante significativos de acesso aos recursos genticos por
intermdio de conhecimentos tradicionais associados, o primeiro deles; (i) o desenvolvido
pela Empresa Brasileira de Pesquisas Agropecurias - Embrapa, com os ndios Krah (Projeto
conservao e uso de recursos genticos na Terra Krah);
1&
o segundo (ii) o desenvolvido pela empresa
de cosmticos Natura, que produz tuna linha de produtos com base em leos e essncias
originrios de comunidades indgenas da Amaznia.
3.1. Carta de So Lus do Maranho
O Instituto Nacional da Propriedade Intelectual - NPI promoveu no ms de dezembro
de 2001, na cidade de So Lus do Maranho, o seminrio denominado "A
18 Http://www.kraho.org/projetos.htmL
Direito Arabiental
sabedoria e a cincia do ndio e a Propriedade Industrial, com o objetivo de debater o tema dos
conhecimentos tradicionais associados ao acesso aos recursos genticos. O evento mereceu
grande divulgao na imprensa e, certamente, foi muito importante no contexto das discusses
sobre a proteo aos conhecimentos tradicionais. Como tive a oportunidade de observar, no
se deve esquecer que a proteo dos conhecimentos tradicionais associados diversidade
biolgica um tema que diz respeito no apenas s populaes indgenas, mas igualmente s
populaes extrativistas, comunidades ribeirinhas, remanescentes de quilombos e outras
comunidades.
19

O encontro promovido pelo INPI, embora extremamente significativo, no teve o condo
de contemplar toda a gama de comunidades e interesses envolvidos nas questes referentes
proteo legal do conhecimento tradicional. Alis, a bem da verdade, importante que se diga
que o INPI, em louvvel iniciativa, buscou abrir o debate sobre a matria. Isto foi realizado
com muita competncia. Entre as comunidades locais e as populaes indgenas existe uma
diferena de status legal muito significativa, pois as populaes indgenas gozam de uma
legislao prpria que lhes muito favorvel, merecendo destaque os preceitos constitucionais
especficos. De qualquer forma, o encontro elaborou um documento que, em linhas gerais, est
de acordo com o conjunto de reivindicaes que tem sido formulado pelas comunidades locais
e populaes indgenas, das mais diferentes latitudes, sobre o tema.
O documento, denominado Carta de So Lus do Maranho, lembra que o Brasil uma
sociedade pluritnica constituda, dentre outros, por 220 povos
20
indgenas que falam 180
lnguas, ocupando cerca de 12% do territrio nacional, com uma populao de 360 mil
indgenas, aproximadamente. A Carta de So Lus possui 16 pontos, dentre os quais merecem
destaque: (i) reivindicao no sentido de que as comunidades indgenas participem do
Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico; (ii) recomendao para que a matria referente ao
acesso ao patrimnio gentico seja regulada por lei; (iii) reivindicao de participao dos
indgenas nas diferentes organizaes internacionais nas quais os temas de diversidade
biolgica e acesso ao patrimnio gentico sejam debatidos; (iv) reivindicao de que seja
aprovado pela Organizao das Naes Unidas o projeto de Declarao sobre os Direitos
Indgenas; (v) oposio ao patenteamento que provenha da utilizao dos conhecimentos
tradicionais; (vi) reivindicao de que sejam criados mecanismos para punir o furto da bio-
diversidade brasileira; (vii) recomendao de que o governo federal crie um fundo, gerido por
uma organizao indgena, com vistas capacitao e ao treinamento de profissionais
indgenas na rea dos conhecimentos tradicionais; (viii) recomendao da realizao do II
Encontro de Pajs sobre a CBD e Conhecimentos Tradicionais; (ix) criao de um Comit
Indgena para acompanhamento dos processos de discusso e planejamento da produo dos
Conhecimentos Tradicionais; (x) reivindicao de que os Conhecimentos Tradicionais sejam
reconhecidos como saber e cincia,
19 Paulo de Bessa Antunes. A Necessria Proteo do Conhecimento Tradicional, in Gazeta Mercantil.
20 A palavra povos, no contexto do documento, no tem o significado que lhe atribudo no Direito Internacional.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
com tratamento equitativo em relao cincia ocidental, com o estabelecimento de uina
poltica de cincia e tecnologia que reconhea a importncia deles; (xi) criao de um sistema
sui geners de proteo aos conhecimentos tradicionais que seja universalmente reconhecido; e
(xii) criao de um Banco de Dados e registros sobre os conhecimentos tradicionais.
A Carta de So Lus do Maranho foi entregue Organizao Mundial da Propriedade
Intelectual - OMPI, como parte da fundamentao da proposta formulada pelo Governo
brasileiro, no sentido de que deve ser conferida proteo legal, com reconhecimento
internacional, aos conhecimentos tradicionais.
21
No atual estgio dos debates, est-se formando
um consenso internacional no sentido de que devem ser estabelecidos mecanismos jurdicos
que contemplem, na medida do possvel e conforme o caso, um modelo de proteo legal para
os conhecimentos tradicionais, pois permitiriam um acrscimo de renda para as comunidades
locais e indgenas e, principalmente, o reconhecimento da contribuio cultural que elas tm
dado para toda a humanidade.
4, Registro do Conhecimento Tradicional Associado 4.1. Origens do
Reconhecimento dos Conhecimentos Tradicionais Associados
4.1.1. Abrangncia do Termo
Conhecimentos tradicionais uma expresso muito ampla e abrangente e que, por isso,
engloba diferentes situaes e realidades. O folclore, certamente, parte dos conhecimentos
tradicionais, embora no seja todo o conhecimento tradicional. Tambm no se pode confundir o
conhecimento tradicional das populaes indgenas com aquele das comunidades locais.
O acesso diversidade biolgica, como um importante elemento da moderna atividade
econmica, necessita que um de seus aspectos mais relevantes seja suficientemente
desenvolvido e resolvido. O aspecto ao qual me refiro a relao entre os conhecimentos
tradicionais associados e a equitativa repartio dos benefcios derivados do acesso aos
segredos da diversidade biolgica, em funo do domnio de tais conhecimentos. Esta uma
concluso lgica do artigo 8
2
, j, da CDB.
O conhecimento tradicional associado tem uma definio normativa que j foi vista neste
texto, no havendo necessidade de voltar a examin-la nesta altura. Wolff
22
informa que, desde
os anos 1980, a Organizao Mundial da Propriedade Intelectual - OMPI e a UNESCO
estabeleceram um Grupo de Especialistas para a
21 Jamil Chade. Pas quer defender conhecimento indgena, InOEstadodeS.Paulo, 18/12/2001. Geral.
22 Maria Thereza Wolff. A Biodiversidade na Propriedade Industrial, in RevistadaAssociaoBrasileiradaPropriedadeIndustrial, n
4
52,
maio/junho 2001, p. 19.
Direito Ambiental
Proteo de Expresses de Folclore na Propriedade Industrial A expresso folclore gerou protestos de
vrios pases at que, no Frum Mundial de Proteo do Folclore, realizado em 1997
conjuntamente pelas duas Organizaes Internacionais, adotou-se tambm o termo
conhecimento tradicional.
Conhecimento Tradicional
Conhecimentos
Indgenas
Conhecimentos de Comunidades
Locais
Folclore |
O secretariado da CDB tem feito uma diviso dos Conhecimentos Tradicionais que leva
em considerao o campo de incidncia especfico de cada conhecimento determinado. A tabela
a seguir demonstra como a classificao adotada.
Componentes do Conhecimento Tradicional
23

Tecnologias e Know-How
(identificao, caracterizao e
superviso de ecossistemas e espcies)
Tecnologia para conservaao in sita Tecnologia para o uso sustentvel da
diversidade biolgica'
CT sobre sistemas locais
Conhecimentos e tecnologias
tradicionais para conservao in situ
Usos espirituais e culturais
CT sobre funo do ecossistema

Tcnicas tradicionais de produo de
medicamentos
CT sobre territrios e Habitats

Tratamento dos recursos naturais com
o uso de conhecimentos e tecnologias
autctones
Taxionomias tradicionais

Metodologia para avaliao da
biodiversidade biolgica, inclusive
valore seconmicos, tais como a
existncia e valores religiosos, ticos e
culturais
Usos tradicionais e atuais CT para
determinar espcies e categorias do RG
e normas de populao atravs do
tempo

CT - Conhecimento Tradicional RG -
Recursos Genticos
23 Fonte: UNEP/CDB/COP 19, 1996, p. 11, in http://www.huxnboldt.org.co/biocoraercio/ html/dpi-bio- div.htm.
feSBj - tnsino supsnor wi&j
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
4.1.2. Evoluo da Matria
A Organizao das Naes Unidas - ONU declarou o ano de 1993 como "Ano
Internacional dos Povos Indgenas Mundiais. Tal declarao seguiu-se Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNUMAD, realizada no Rio de
Janeiro no ano de 1992, na qual as organizaes representativas dos povos indgenas e
comunidades locais foram bastante expressivas e desempenharam papel de grande
importncia.
O ano de 1993 foi marcado pela realizao, na Nova Zelndia, da Primeira Conferncia
Internacional sobre Direitos de Propriedade Intelectual e Cultural dos Povos Indgenas, que
contou com a participao de cerca de 150 delegados de 14 pases diferentes.
24
Ao trmino da
Conferncia, foi proclamada uma declarao que afirmou a insuficincia dos modelos oficiais
de proteo da propriedade intelectual para assegurar os direitos dos povos indgenas.
Reivindicou-se, na oportunidade, que cabia aos povos indgenas estabelecer suas prprias
definies para os seus direitos de propriedade intelectual.
25
Dentre as recomendaes,
originadas na Conferncia, merecem destaque as seguintes: (i) desenvolver um cdigo de tica
que assegure que, quando houver utilizao, por meio de qualquer mdia, de um
conhecimento tradicional, no sejam violadas regras costumeiras de respeito de tal
conhecimento tradicional; (ii) estabelecer regras.apropriadas para: (a) preservar e monitorar a
utilizao comercial de conhecimentos tradicionais que se encontrem em domnio pblico; (b)
assessorar os povos indgenas na preservao de sua herana cultural; (c) fomentar
mecanismos de consultas obrigatrias para a elaborao de qualquer nova legislao que afete
a cultura dos povos indgenas e os seus direitos de propriedade intelectual.
Quando se trata da produo dos chamados frmacos, argumenta-se que o
desenvolvimento de novos produtos depende de um conhecimento prvio das qualidades das
plantas ou dos animais que sero utilizados para a sua elaborao. Busca- se, assim, o princpio
ativo, atravs de tcnicas diferentes. A estas atividades se d o nome de bioprospeco. Os
conhecimentos tradicionais podem ser importantes, pois se dispensa a bioprospeco
puramente aleatria, cuja chance de xito praticamente insignificante,
26
e se passa a realizar a
bioprospeco racional, com critrios tcnicos e cientficos para a procura de possveis plantas
com valor para atividades: econmicas. Bastos Jr., analisando as diferentes formas de
bioprospeco, informa que o mtodo que indiscutivelmente oferece melhores condies de xito aquele que
se utiliza da etnobotnica - conhecimento das propriedades medicinais das plantas e ervas, ancestralmente
adquiridos pelas populaes locais.
27
O mesmo autor assinala
24 Margaret Doucas. Intellectual Property Law Indigenous Peoples Concerns, in Canadian Intellectual Property Review,
vol. 12, n
a
1, October, 1995, p. 4.
25 Idem.
26 Luiz Magno Pinto Bastos Jr. A Conveno sobre Diversidade Biolgica e os Instrumentos de Controle das Atividades
Ilegais de Bioprospeco, in Revista de Direito Ambiental, Ano 6, jul.~set,/200I, n 23, p. 208.
27 Luiz Magno Pinto Bastos Jr. A Conveno sobre Diversidade Biolgica e os Instrumentos de Controle das Atividades
Ilegais de Bioprospeco, p. 207.
Direito Ambiental
que, por meio dos conhecimentos de emobotnica, a possibilidade de xito, por amostras,
aumenta em ndices ente 50 e 75%, reduzindo os custos de pesquisa. Prakash adota uma
postura muito mais otimista, pois estima que a possibilidade de xito na prospeco de novos
princpios ativos pode passar da mdia de 10.000 (dez mil) testes, por resultado positivo, para
um por dois.
28
No se deve deixar passar em branco o fato de que no mais do que cerca de
apenas 4% do germoplasma utilizado no desenvolvimento de novas espcies provm de
espcies selvagens ou coletadas in sita.
29
De qualquer forma, mesmo que os nmeros estejam
sub ou supervalorizados, fato que no se pode mais desconhecer a importncia da
etnobotnica para a bioprospeco.
4.2. Experincias de Reconhecimento de Conhecimentos Tradicionais
O reconhecimento dos conhecimentos tradicionais encontra-se em diferentes estgios
nos diversos pases. Existe uma tendncia construo de um quadro legislativo que seja capaz
de contemplar a proteo dos conhecimentos tradicionais. Verifica-se que, indiscutivelmente,
os sistemas jurdicos das comunidades tradicionais esto ganhando uma relevncia que,
anteriormente, no possuam. Como ser visto, a experincia australiana de reconhecimento
judicial do direito aborgine muito importante e marca uma nova perspectiva em relaes
intertnicas. Deliberadamente, no examinarei questes referentes ao Canad e Estados
Unidos, pois tais pases possuem particularidades quanto ao tema que demandariam a elabo-
rao de trabalhos especficos. Fixar-me-ei na Amrica Latina, com a excluso do Mxico, e, em
especial, na Costa Rica, Panam e pases andinos. Uma referncia Austrlia e Nova Zelndia
tambm ser feita.
4.2.1. Amrica Latina
A Amrica Latina um dos mais importantes atores em todos os aspectos relacionados
proteo dos conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgica; dentro da regio,
merecem muita ateno os pases andinos e a Amrica Central, assim como o Mxico, em
funo da grande quantidade de populao indgena que habita tais pases, em muitos casos, a
prpria designao "latina bastante discutveL Sem pretender fazer um exame exaustivo da
realidade vivida por cada um dos Estados integrantes da regio qual me referi, julgo
extremamente conveniente que se trace um breve esboo da evoluo da matria. No me
refiro especificamente ao Brasil, pois nosso pas tem merecido exame particular no contexto
deste trabalho.
28 Siddartha Prakash. Towards a Synergy Between Biodiversity and Intellectual Property Rights, in TheJournalofWorldIntellectual
PropertyRights, vol. 2, n
fi
5, September 1999, p. 823.
29 Grahan Dutfield. IntellectualPropertyRights,TradeandBiodiversity. London: IUCN/ Earthscan, 2000,
p. 6.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
4.2.1.1. Costa Rica
A Costa Rica um dos pases que mais tem se destacado em todas as matrias que dizem
respeito s diferentes formas de proteo da diversidade biolgica e, por consequncia, dos
conhecimentos tradicionais associados. A Lei de Biodiversidade,
30
por ser bastante ampla, no
deixou de enfrentar o tema e, sobre ele, disps especificamente.
O artigo 9,3 da Lei de Biodiversidade estabelece que um dos princpios de aplicao da
Lei o respeito diversidade cultural, determinando que as diferentes prticas culturais e
conhecimentos associados diversidade biolgica devem ser respeitados e incentivados, na
forma da legislao nacional e internacional, particularmente no caso das comunidades
camponesas, indgenas e outros grupos culturais. Um dos objetivos da Lei, conforme definido
pelo artigo 10,6, reconhecer e recompensar os conhecimentos, as prticas e as inovaes dos
povos indgenas das comunidades locais para a conservao e o uso ecologicamente
sustentvel dos elementos da biodiversidade.
A lei estabeleceu um importante direito de objeo cultural, mediante o qual as
comunidades locais e indgenas podem se opor concesso de acesso diversidade biolgica
caso o mesmo implique violao de suas prticas tradicionais, religiosas, espirituais, sociais,
econmicas ou de outra ndole. O que a lei busca que sejam resguardados os valores
bsicos das comunidades tradicionais e que o acesso ao conhecimento tradicional associado
diversidade biolgica no se transforme em um instrumento de desconstruo cultural e social
dos grupos provedores do conhecimento tradicional associado. No desconhecido o feto de
que - no raras vezes - o contato entre sociedades e culturas diferentes tem resultado em abalo
significativo dos valores das sociedades mais frgeis ou vulnerveis. Como consequncia do
que foi dito anteriormente, na Costa Rica, as comunidades que se sentirem ameaadas em seus
valores fundamentais, podem, de pleno direito, opor uma negativa cultural ao acesso
pretendido. Trata-se de uma medida de salvaguarda colocada disposio das comunidades
tradicionais e indgenas.
4.2.1.1.1. Forma de Reconhecimento do Conhecimento Tradicional
Associado
O Estado costa-riquenho, expressamente, reconhece a existncia e a validade das formas
de conhecimento e inovao, bem como a necessidade de proteg-las, pelo uso de
instrumentos legais apropriados para cada caso especfico. A proteo dever ser feita, entre
outras formas, mediante patentes, segredos comerciais, direitos de melhoristas, direitos
intelectuais comunitrios sui generis, direitos de autor, direitos dos agricultores.
A legislao de propriedade intelectual utilizvel para a proteo da diversidade
biolgica, embora as resolues que sejam tomadas em matria de prote
30 Lei n 7.788, de 23/4/1998. Fonte: http://www.biodiversidadla.org/docunientos/7788.htxnL
Direito Ambiental
o da propriedade intelectual relacionada com a biodiversidade devam ser congruentes com
os objetivos da lei de diversidade biolgica, aplicando-se o princpio da integrao. A lei
estabeleceu um regime de Consulta obrigatria ao rgo gestor da diversidade biolgica,
sempre que o Escritrio Nacional de Sementes ou o Registro de Propriedade Intelectual e de
Propriedade Industrial forem examinar a concesso de proteo de propriedade intelectual ou
industrial que envolvam temas de diversidade biolgica. A oposio fundamentada do rgo
gestor da diversidade biolgica impede a concesso da patente ou a proteo da inovao.
O Estado reconhece e protege, sob a designao de direitos intelectuais comunitrios sui
geners, os conhecimentos, prticas e inovaes dos povos indgenas e comunidades locais,
relacionadas com o emprego dos elementos da biodiversidade e conhecimento associado. A
fonte de tal direito a simples existncia da prtica cultural ou do conhecimento associado aos
recursos genticos e bioqumicos. Ele no depende de qualquer declarao prvia,
reconhecimento expresso nem registro oficial, podendo, inclusive, contemplar prticas que
futuramente venham pertencer a tal categoria. A possibilidade da incluso de prticas faturas dos
conhecimentos tradicionais demonstra que, no caso da Costa Rica, a expresso tradicional no
se confunde com ancestral, no existe a obrigatoriedade de imemorialidade do costume ou
conhecimento. A ideia subjacente que ele tenha sido produzido ou venha a ser produzido -
em uma comunidade que, por caractersticas prprias, no se confunde com os padres
vigentes na sociedade cuja origem ocidental.
O reconhecimento, em tais condies e por fora de lei, implica que nenhuma forma de
proteo dos direitos de propriedade intelectual ou industrial, seja regulada pela prpria lei de
biodiversidade, leis especiais ou pelo Direito Internacional, pode afetar tais prticas histricas,
reconhecidas de pleno iure. A lei de biodiversidade, em seu artigo 83, estabelece a necessidade de
criao de um mecanismo participativo para determinar a natureza e o alcance dos direitos inte-
lectuais comunitrios sui geners. Tais direitos, uma vez identificados pelo processo participativo,
devem ter a sua inscrio em registro prprio - mantida a possibilidade de que futuramente
outros direitos sejam arrolados , conforme solicitao feita pelas comunidades interessadas,
sem a imposio de quaisquer nus ou formalidades. Uma vez efetuado o registro, o rgo
tcnico de gesto da diversidade biolgica deve fazer oposio a qualquer requerimento ou
consulta relativa a reconhecimento de direitos de propriedade intelectual ou industrial sobre o
mesmo elemento ou conhecimento. Admite-se tambm a negativa mesmo que o conhecimento
no se encontre registrado. Aqui, evidentemente, cria-se uma situao de difcil trato jurdico,
pois a falta de registro faz com que terceiros, em tese, no tenham prova da existncia do
conhecimento tradicional. Somente a prtica concreta pode dar soluo a tais situaes.
O direito intelectual comunitrio sui geners ter o seu titular, bem como a sua forma de
exerccio, definidos por processo participativo, o qual definir os beneficirios do mesmo.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
4.2.1.1 -2. Acordo Instituto Nacional de Biodiversidade (INBio) e Merck
Antes mesmo da celebrao da CDB, na Costa Rica, foi firmado um contrato entre o
Instituto Nacional de Biodiversidade (INbio) e a empresa Merck. Tal contrato foi firmado em
1991, com validade de 2 (dois) anos.
31
Pelo documento, o INbio atuaria como provedor de
recursos genticos acessados nas reas protegidas da Costa Rica. Em contrapartida, a Merck
teria o direito de utilizar o material em suas pesquisas de produtos farmacuticos. importante
frisar que o INbio uma instituio privada, dedicada s pesquisas cientficas e sem fins
lucrativos. Uma das principais consequncias do contrato entre as duas instituies foi a
elaborao da Lei de Biodiversidade, j examinada anteriormente.
A Costa Rica um pas extremamente delineado para pesquisas em diversidade
biolgica, pois possui costas nos oceanos Pacfico e Atlntico; possui reas montanhosas e
coberta por florestas tropicais. Ela perdeu cerca de 28% (vinte e oito por cento) de suas florestas
entre os anos 1966 e 1989, tendncia que est sendo revertida em funo do acordo
INbio/Merck e da nova Lei de Biodiversidade. L vivem cerca de 4% (quatro por cento) de
todas as espcies terrestres do planeta, ou seja, aproximadamente, 500.000 espcies, das quais
cerca de 300.000 so constitudas por insetos e aranhas.
A empresa Merck pagou cerca de U$ 1.000.000,00 (um milho de dlares americanos) ao
INbio para analisar 10.000 (dez mil) amostras de plantas, animais e micro-organismos pelo
perodo de 2 (dois) anos e, adicionalmente, implantou um laboratrio com custo de U$
130.000,00 (cento e trinta mil dlares americanos) junto ao INbio. Caso sejam encontradas
utilidades comerciais nas pesquisas, a Merck pagar at 10% (dez por cento) de royalties para o
INbio. Estima-se que, se forem obtidos 20 (vinte) produtos das pesquisas, royalties de 2% (dois
por cento) sobre cada um deles podero significar, para a Costa Rica, um volume de recursos
superior s suas atuais exportaes. O padro mdio dos royalties a serem pagos situado entre
2% e 3% do valor obtido com a comercializao. Ficou estabelecido que 50% (cinquenta por
cento) dos royalties deve ser investido na proteo da diversidade biolgica da Costa Rica.
32

Coughlin observa que o produto Invermectin - criado a partir de micro-organismos terrestres
encontrveis no Japo - rendeu para a Merck mais de U$ 100.000.000,00 (cem milhes de
dlares americanos) no ano de 1991.
Finalmente, preciso deixar consignado que, em funo de seu pioneirismo, o contrato
INbio/Merck tem sido alvo de muitos estudos e debates e, certamente, o primeiro modelo a
ser levado em conta quando se pensa em acesso diversidade biolgica. Esse , sem dvida, o
modelo mais importante at agora existente. Vale assinalar que a Bioamaznia, mutatis mutandi,
foi constituda dentro do mesmo esprito do INbio.
31 Http://www.american.edu/ted/merck.htm.
32 M. D. Coughlin Jr. Using the Merck - INbio agreement to clarify the Convention on Biological Diversity, in Columbia
Journal of Transnational La tv 31(2) 337-75.
Direito Ambiental
4.2.1.1.2.1. Anlise do desenvolvimento do acordo
33

O INBio procurou desenvolver o seu projeto mediante a celebrao de diferentes acordos
com instituies cientficas especializadas em bioprospeco, objetivando, com isto, a
ampliao de sua prpria capacitao cientfica e tecnolgica. Ele desenvolveu projetos de
prospeco de biodiversidade nas reas silvestres protegidas do pas, em estreita colaborao
com o Ministrio do Ambiente e Energia da Costa Rica. Todos os trabalhos so feitos em
parcerias com a comunidade acadmica e com o meio empresarial, merecendo especial
destaque a atuao da Universidade da Costa Rica, Universidade Nacional, Escola de
Agricultura da Regio Tropical mida (EARTH), Instituto Tecnolgico da Costa Rica (ITCR),
Universidad de Strathclyde, Universidade de Dusseldorf, Instituto Lausanne, Universidade de
Massachusetts, Universidade Comell, Bristol Myers Squibb, Merck & Co., Ecos-La Pacfica,
Indena, Givaudan Roure, Diversa etc.
O financiamento e a remunerao das atividades de bioprospeco so efetuados da
seguinte forma: 10% dos oramentos das pesquisas e 50% dos lucros que delas advierem so
repassados para o Ministrio do Meio Ambiente da Costa Rica, que os reinveste em
conservao. O restante do oramento de pesquisa destinado ao apoio da infraestrutura
cientfica e s atividades de pesquisa e desenvolvimento voltadas para a conservao e uso
sustentvel da diversidade biolgica.
Em 2004, o Instituto Nacional de Biodiversidade da Costa Rica, INBio, completou 15 anos.
O que foi feito desde ento? Uma das prioridades iniciais do INBio foi o estabelecimento de
um inventrio de insetos e plantas da Costa Rica, anos depois foram incorporados os estudos
sobre moluscos e fungos. Ao longo de 15 anos foram produzidas informaes sobre cerca de 3 milhes
de espcimes. Um dado importante que 170 universidades das mais diversas partes do mimdo colaboraram com o
INBio para a produo do inventrio.
Merece destaque o fato de que durante os 15 anos foram descobertas 2.300 espcies novas,
sendo que somente em 2004 foram 424. Se do ponto de vista cientfico os resultados do INBio
so bastante relevantes, o mesmo ocorre com o aspecto financeiro, visto que a maioria dos
recursos do instituto gerada por ele prprio, o que demonstra a viabilidade da pesquisa e da
proteo da diversidade biolgica, simultaneamente. Em 15 anos a Costa Rica avanou muito e
, certamente, um belo exemplo de acesso diversidade biolgica, com a implementao do
esprito e da letra da CDB. Que o Brasil possa se espelhar em tal exemplo e recuperar o tempo
perdido.
4.2.1.2. Panam
O Panam um dos pases que estabeleceu, por lei, um mecanismo sui generis de proteo
aos conhecimentos tradicionais dos indgenas, ou seja, definiu normas de proteo da
propriedade intelectual. Tal medida foi adotada pela promulgao da
33 Texto base: preciso acelerar o passo. 15.10.2005, in www.oeco.com.br.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
Lei n
9
20, de 26 de junho de 2000, que trata do regime especial de propriedade intelectual sobre os direitos
coletivos dos povos indgenas, para a proteo e defesa de sua identidade cultural e de seus conhecimentos
tradicionais. O campo de incidncia da norma, no entanto, restrito, pois ela no se preocupou
com os conhecimentos tradicionais associados com a diversidade biolgica, uma vez que no
fez qualquer meno expressa a prticas medicinais, por exemplo. A lei, como assinalou
Martinez,
34
no foi aprovada pelo Parlamento Panamenho com facilidade. O projeto foi
apresentado no ano de 1995 e permaneceu na Casa Legislativa por 4 (quatro) anos, at que uma
feliz coincidncia permitiu que ele fosse votado e aprovado. Despus de las ltimas elecciones
nacionales 1999, lleg a la presidencia dei Parlamento panameno un indgena Kuna} el Diputado Enrique Garrido,
quien adems fue uno de los proponentes de la Ley. Por segunda vez el anteproyecto se present ante la Comisin de
Asuntos Indgenas y sta vez tuvo uma acogida positivai O artigo l
fl
da lei define as suas finalidades, que
so as de proteger os direitos coletivos de propriedade intelectual e os conhecimentos
tradicionais dos povos indgenas sobre suas criaes, tais como invenes, modelos, pinturas e
desenhos, inovaes contidas nas imagens, figuras, smbolos, grficos, petroglifos e outros
detalhes; alm dos elementos culturais de sua histria, msica, artes e expresses artsticas
tradicionais, suscetveis de uso comercial, atravs de um sistema especial de registro, promoo
e comercializao de seus direitos, a fim de ressaltar os valores socioculturais das culturas
indgenas e fazer-lhes justia social.
O artigo 2
S
da Lei n
s
20/2000 bastante explcito ao afastar a incidncia dos tradicionais
direitos de propriedade intelectual sobre o patrimnio cultural indgena, quando o
requerimento de proteo no for formulado por uma comunidade indgena assim
reconhecida, ainda que se resguardem direitos dos registros feitos anteriormente vigncia da
norma. No Captulo dedicado aos objetos suscetveis de proteo, verifica-se que, dos trs
artigos que o formam, todos esto firmemente voltados para a proteo de manifestaes
culturais e artsticas, no se prestando para a proteo do conhecimento tradicional associado
diversidade biolgica. De qualquer forma, a iniciativa panamenha extremamente importante,
pois busca atender a uma necessidade que, cada vez mais, coloca-se na ordem do dia.
4.2.2. Comunidade de Pases Andinos
A Comunidade de Pases Andinos, formada pela Bolvia, Peru, Equador, Colmbia e
Venezuela, um bloco de pases que, dentro da Amrica Latina, destaca-se pela imensa
participao da populao indgena em todo o seu contingente populacional. Em verdade,
muitos desses pases tm, explicitamente, reconhecido o carter multitnico de seus povos. Este
fato faz com que os pases integrantes da comunida-
34 Atecio Lpez. Sistemas Sui Genris para la Proteccin dei Conocimiento Tradicional, in
http://www.comuidadadma.org/taller4/p<if.
35 Atecio Lpez Martinez. Ob. cit.
Direito Ambiencal
de andina sejam muito atuantes na defesa dos interesses das comunidades locais e indgenas e
que, em funo disto, as medidas que vierem a adotar em matria de defesa dos
conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgica sejam bastante importantes e
merecedoras de ateno.
A Comisso dos Pases da Comunidade Andina emitiu, aos 2 de julho de 1996, a Deciso
n
fi
391, que trata do Regime Comum de Acesso aos Recursos Genticos.
36
Trata-se de uma norma
bastante ampla que, de maneira geral, repete as disposies contidas na CDB, muito embora,
em suas consideranda, seja bastante explicitado o carter peculiar dos pases andinos, in verbis,los pases andinos se caracterizan
por su condicin multitnica y pluricultural; Que la diversilad biolgica, los recursos genvicos, el endemismo y
rareza, as como los conocimientos, innovaciones y prcticas de las comunidades inegenas, afroamericanas y locales
asociados a stos, tienen un valor estratgico en el contexto internacional; Que es necesario reconocer la
contribucin histrica de las comunidades indgenas, afroamericanas y locales a la diversidad biolgica, su
conservacin y desarrollo y ala utilizacin sostenible de sus componentes, as como los benefcios que dicha
contribucin genera; Que existe una estrecha interdependencia de las comunidades indgenas, afroamericanas y
locales con los recursos biolgicos que debe fortalecerse, en uncin de la conservacin de la diversidad biolgica y el
desarrollo econmico y social de las mismas y de los Pases Miembros.
Em coerncia com o valor que foi atribudo ao papel desempenhado pelas comunidades
locais, afro-americanas e indgenas na conservao da diversidade biolgica, em especial do
reconhecimento poltico do conhecimento tradicional associado, o artigo primeiro estabeleceu
o conceito de componente intangvel, que vem a ser todo conhecimento, inovao ou prtica
individual ou coletiva que tenha valor real ou potencial, associado ao recurso gentico, ou seus
produtos derivados, ou ao recurso biolgico que os contenha e que seja protegido, ou no, por
regimes de propriedade intelectual. J o provedor do componente intangvel a pessoa que, atravs
do contrato de acesso e dentro das normas estabelecidas pela Deciso n
9
391 e pela legislao
nacional complementar, est habilitada para prover o componente intangvel associado ao
recurso gentico ou seus produtos derivados.
O artigo 7
e
da Deciso, cabalmente, reconhece os conhecimentos tradicionais associados:
Los Pases Miembros, de conformidad con esta Decisin y su legislacin nacional complementaria, reconocen y
valoran los derechosyla acultad para decidir de las comunidades indgenas, afroamericanas y locales, sobre sus
conocimientos, innovaciones y prcticas tradidonales asociados a los recursos genticos y sus productos derivados.
Expressamente a Deciso n
9
391 declara que os Pases-Membros da Comunidade Andina no
reconhecem direitos de propriedade intelectual que sejam conferidos, onde quer que seja, em
desconformidade com as disposies nela contidas.
37

36 Http^/www.comtaiidadandina .org/normatva/dec/d391 .htm.
37 Disposicion.es Complementarias - Segunda - Los PasesMiembros no reconocern derechos, includos los de propiedad intelectual, sobre
recursos genticos, productos derivados o sintetizados y componentes intangibles asociados, obtenidos o desarrollados a partir de
tma actividad de acceso que no cumpla con las
COOJ - ensino iupenOf mau Jurfcs
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
As relaes entre conhecimento tradicional e propriedade intelectual foram tratadas pela
Deciso n
9
486 da Comunidade Andina que, em seu artigo 3
e
, estabelece: Os Pases-Membros
asseguraro que a proteo conferida aos elementos da propriedade industrial se conceder salvaguardando e
respeitando seu patrimnio biolgico e gentico, assim como os conhecimentos tradicionais de suas comunidades
indgenas, afro-americanas ou locais. Em tal virtude, a concesso de patentes que versem sobre invenes
desenvolvidas a partir de material obtido de dito patrimnio ou ditos conhecimentos estar subordinada a que esse
material tenha sido adquirido em conformidade com o ordenamento jurdico internacional, comunitrio e nacional.
Os Pases-Membros reconhecem o direito e a faculdade para decidir das comunidades indgenas, afro-americanas ou
locais, sobre seus conhecimentos coletivos. As disposies da presente Deciso se aplicaro e interpretaro de maneira
que no contravenham as estabelecidas pela Deciso n
9
391, com suas modificaes vigentes.
4.2.2.1. Bolvia
A Bolvia, conforme o artigo I
a
de sua Constituio Poltica, um Estado que reconhece o
carter multitnico e multicultural de seu povo.
38
As comunidades indgenas e locais podem
fazer o registro de sua personalidade jurdica e, desta frma, podem se fazer titulares de
direitos e obrigaes segundo a ordem jurdica boliviana. O artigo 171
39
da sua Constituio
reconhece, respeita e protege os direitos sociais, econmicos e culturais dos povos indgenas
que habitam a Bolvia.
Naquilo que se refere especificamente proteo da diversidade biolgica, a Bolvia, em
sua lei de proteo e conservao do meio ambiente,
40
reconhece expressamente a
compatibilidade entre a existncia de reas protegidas e a existncia de comunidades
tradicionais e indgenas (art. 64). Este ponto demonstra que os conhecimentos tradicionais so
considerados de significncia para a proteo da diversidade biolgica.
disposiciones de esta Dedsin. Adicionalmente, el Pas Membro afectado podr solicitar la nulidad e mterponer las acciones
quefueren dei caso en los pases que hubieren conferido derechos u otorgado ttulos de proteccin.
38 Constituio da Bolvia, Articulo 1. Bolvia, libre, independieme, soberana, multtnica y pluricultural, consdtuida en Repblica
unitaria, adopta para su gobiemo la forma democrtica representativa, iindada en la unidad y la solidaridad de todos los bolivianos.
Fonte: httpV/www. georgetown.edu/pdba/constitu- tons/bolivia/bol95 .htmL
39 Constituio da Bolvia. Art. 171. Se reconocen, respetan yprotegen em el marco de la ley, los derechos soda/es, econmicos y
culturales de los pueblos indgenas que habitan en el territorio nacional, especialmente los relativos a sus tierras comunitrias de.
origen, garantizando el uso y aprovechamemo sostenible de los recursos naturales, a su identidad, valores, lenguas, costumbres e
insntuciones. El Estado reconoce la personalidade jurdica de las comunidades indgenas y campesinas y de las asociaciones y
sindicatos campesinos. Las autoridades naturales de las comunidades podrn ejercer imeiones de admimstracin y aplicacin de
normas propias, como sohicin alternativa de confliccos de conformidad a sus costumbres CPE yalas leyes. La ley compatibilizar
estas imeiones con Ias atribuidones de los poderes dei Estado. Fonte: httpv7www.iadb.org/
sds/ind/ley/bolivia/bolivia_vaxl.htm.
40 Bolvia. Ley 1.333, de abril 27 de 1992. Fonte: http://www.iadb.org/sds/ind/ley/ bolivia/bolivia_varl.htm.
WBBBBB& Direito Ambiental
wBfM
4.22.2. Colmbia
A Constituio colombiana de 1991 reconhece amplamente os direitos indgenas. Em
primeiro lugar, h que se considerar que o artigo 7
941
da Lei Fundamental da Colmbia
reconhece e protege a diversidade cultural e tnica da nao colombiana. Reconhece, tambm,
que as diversas culturas existentes no pas so parte fundamental do patrimnio nacional. Pelo
artigo 72,
42
o patrimnio cultural est includo dentro do patrimnio nacional.
O Instituto Humboldt desenvolve uma intensa atividade na Colmbia para pesquisa e
registro da diversidade biolgica, inclusive naquilo que diz respeito proteo dos conhecimentos
tradicionais. bastante importante observar que, na Colmbia, chegou-se a um consenso quanto aos grupos
a serem enquadrados dentre os beneficirios da proteo concedida pela CDB e dos documentos dela resul-
tantes. Tais grupos so os seguintes: (i) comunidades indgenas; (ii) comunidades
jj afro-americanas ou negritudes; e (iii) camponeses. A Colmbia participa da inicia-
;j tiva de Biocomrcio sustentvel patrocinada pela UNCTAD. Considere-se que, na
ij experincia colombiana, conforme relatado por Salgar, si bien se deben estable-
: cer lineamientos bsicos a nvel nacional, regional o internacional, cada comumdad
posee critrios diferentes para abordar uma negociacin de esta naturaleza. Por lo tanto, se h llegado a la conclusin
de que seria um error craso elaborar programas \ de proteccin a los conocimientos tradicionales de manera estricta, y
ms bien se
- debe elaborar programas o estrategias marco que permitan hacer bionegocios caso
; por caso.
H uma importante deciso da Corte Constitucional Colombiana que afirma que: El
reconocimiento de la diversidad tnica y cultural de la Constitucin supo- ne la aceptacin de lamultiphcidad de
formas de vida y sistemas de comprensin dei mundo diferentes de los de la cultura Occidental. Algunos grupos
indgenas que con- servan su lengua, tradicionaes y creencias no conciben una existencia separada de su comumdad.
El reconocimiento exclusivo de derechos fundamentales al indivduo, con prescindencia de concepciones diferentes
como aquellas que no admiten una perspectiva individualista de la persona humana, es contrario a los princpios
cons- titucionales de democracia, plmralismo respeto a la diversidad tnica yproteccin de la riqueza cultural.
,44

41 Constituio da Colmbia, Art. 7. El Estado reconoce y protege 2a diversidad tnica y cultural de la Nacn
colombiana. Fonte: http://vrww.georgetown.edu/pdba/Constitutions/colombia.html.
42 Constituio da Colmbia. Art. 72. El patrimonio cultural de la Nacin est bajo laproteccin dei estado. El
patrimonio arqueolgico y otios bienes culturales que confonnan la identidad nacional, pertenecen a ia Nacin y son
inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley establecer los mecanismos para readquirirlos cuando se
encuentren en manos de particulares y reglamentar los derechos especiales que pudieran tener los grupos tnicos
asentados en territorios de riqueza arqueolgica.
43 Ana Maria Hemndez Salgar. Conocimiento tradicional y bionegocios: La experiencia de Colombia.
44 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T.308 de 1993.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
A deciso importante no contexto do presente trabalho, pois trata de uma matria que
ainda no foi examinada com a mesma profundidade pelos tribunais brasileiros, uma vez que,
aqui, tal debate no logrou chegar nossa mais elevada Corte. Certamente, a deciso
colombiana, assim como outras que sero trazidas luz neste trabalho, serviro de paradigma
para os tribunais brasileiros.
4.2.2.3. Equador
No mesmo diapaso dos demais pases integrantes da Comunidade Andina de Naes, o
Equador se reconhece como uma sociedade multtnica e multirracial, conforme est expresso
no artigo I
a45
de sua Carta Poltica. Os conhecimentos tradicionais naquele pas encontram na
Constituio a sua fonte imediata de proteo, pois, conforme definido no artigo 62,
46
o Estado
deve promover polticas permanentes para a conservao, restaurao, proteo e respeito do
patrimnio cultural tangvel e intangvel. Os conhecimentos tradicionais associados
diversidade biolgica, certamente, so enquadrveis no patrimnio cultural intangvel. No
entanto, nos artigos 84,47 5, 9 e 12, que, de forma mais clara, manifesta-se a tutela
constitucional dos conhecimentos tradicionais, pois tais conhecimentos foram reconhecidos
constitucionalmente como direitos coletivos dos povos indgenas equatorianos, inclusive
naquilo que se refere remunerao pela utilizao, por terceiros, do patrimnio cultural
indgena e aos direitos d propriedade intelectual
No deve ser esquecido que o artigo 83 da Constituio equatoriana admite proteo aos
conhecimentos tradicionais dos povos afro-americanos que contribuem para a formao da
nacionalidade equatoriana.
45 Constituio do Equador. Artculo 1. El Ecuador es um Estado social de derecho, soberano, unitrio, inde- pendiente, democrtico,
pluricultural, y multnico. Su gobiemo es republicano, presidencial, electivo representativo responsable alternativo participativo y de
administracin descentralizada. Fonte: http://www.Iadfa.org/sds/md/ley/ecuador/ ecuador_varl.htm.
46 Constituio do Equador. Artculo 62. La cultura es el patrmonio dei pueblo y consticuye el elemento esencial de su identidad. El
Estado promover y estimular la cultura, la creacin, la formacin artstica yla investigacin cientfica. Establecer polticas
permanentes para la conservacin, restauracin, proteccin yrespeto dei patrmonio cultural tangible e mtangible, de la riqueza
artstica, histrica, lingustica e arqueolgica de la nacin, as como el conjunto de valores y manifestaciones diversas que conSguren la
identidad nacional, pluricultural y multtnica. El Estado fomentar la interculturalidad, inspirar sus polticas e integrar sus
ixtstituciones segn los princpios de equidad e igualdad de culturas. Fonte: http://wwwjadb.org/sds/
ind/ley/ecuador/ecuadorvar1 -htm.
47 Constituio do Equador, Artculo 84. El Estado reconocer y garantizar a lospueblos indgenas, de conformidad con esta
constitucin y la ley, el respeto al orden pblico y a los derechos humanos los siguientes derechos colectivos: (...) 5 - Ser consultados sobre
planes y programas de prospeccin y explotacin de los recursos renovables que se hallen en sus tierras y que puedanafectarlos
ambiental o culturalmente; participar de los benefcios que estos proyectos reporten, en cuanto sea posible y reci- bir indemnizaciones
por los prejuicios socioambientales que les causen (...) 9 - Al a propiedad intelectual colectiva de sus conocimientos ancestrales; a su
valoracin, uso y desarrollo, conforme la ley (...) 12 A sus sistemas, conocimientos yprcticas de medicina tradicional, incluido el
derecho a 2a proteccin de los lugares rituales y sagrados, plantas, animales, minerales y ecosistemas de inters vital desde el punto de
vista de aquella.
Direito Ambiental
4.2.2.4. Peru
Os conhecimentos tradicionais esto reconhecidos pela Lei n
s
26.839, de julho de 1997, em
seu artigo 23.
48
Pelo artigo 24
49
da mesma lei, foi determinado que os conhecimentos
tradicionais associados diversidade biolgica constituem-se em patrimnio das comunidades
camponesas, nativas e locais que sobre eles tm direitos e a faculdade de decidir sobre a sua
utilizao. Atualmente, est em discusso uma proposta de proteo aos conhecimentos
tradicionais que foi formulada pelo INDECOPI, que o rgo peruano responsvel pelo
registro da propriedade intelectual no pas dos Incas. Pelos termos da Lei n
e
26.839, a
conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica (Artculo 3, b) necessariamente
precisa da participao justa e equitativa nos benefcios que derivam da utilizao da
diversidade biolgica. A lei possui um ttulo prprio, para tratar das comunidades camponesas
e nativas, que se desdobra nos artigos mencionados.
4.2.23. Venezuela
A Constituio Bolivariana da Venezuela, de 1999, assim como outras Cartas Polticas
andinas, reconhece o carter multitnico daquele pas. O artigo 9
a
da Lei Fundamental da
Repblica Venezuelana, por exemplo, determina que os idiomas indgenas so de uso oficial
para eles e devem ser respeitados em todo o territrio da Venezuela.
50
As comunidades
indgenas representam cerca de 1,5% (um e meio por cento) da populao da Venezuela,
perfazendo um nmero de quase 315.000 pessoas. Por fora do artigo 100, estabeleceu-se o
princpio constitucional da igualdade das culturas. A Constituio foi mais explcita no
reconhecimento cabal do direito de propriedade intelectual dos indgenas ao afirmar a garantia
e proteo da propriedade intelectual coletiva dos conhecimentos tradicionais e inovaes dos
povos indgenas.
51
Densificando a norma constitucional, o legislador ordinrio elaborou a Lei
de
48 Ley n
8
26.839, de Julio de 1997. Artculo 23. Se reconoce ia importanda y el valor de los conodmientos, irmovaciones, prcticas de las
comunidades campesinas y nativas, para la conservadn y uolizacin sos- tenible de la diversidad biolgica. Asimismo, se reconoce la
necesidad de proteger estos conodmientos y establecer mecanismos para promover su utilizacun con el consentimiento informado de
dichas comunidades garantizando la distribudn justa y equitativa de los beneSdos derivados de su utilizacin. Fonte:
http://www.iadb.org/sds/ind/ley/peru/pera_-varl4.htm.
49 Ley n
8
26.839, de Julio de 1997. Artculo 24. Los conodmientos, hmovaciones y prcticas de las comunidades campesinas> nativas y
locales asodados a la diversidad biolgica, consrtuye patrimonio cultural de las misms, por ello, tienen derechos sobre ellos y la
cultad de decidir respecto de su utilizadn. Fonte: http://www.iadb.org/sds/ley/peru/peru_varl4.htm.
50 Constituio da Venezuela. Artculo 9. El idioma es el castellano. Los idiomas indgenas tambin son de uso oBdal para los pueblos
indgenas y deben ser respetados en todo el territorio de la Repblica, por constituir patrimonio cultural de la Nacin y de la
humanidad. Fonte: http://www.ge orge- town.edu/pdba/constitutions/venezuela/ven1999htm
51 Constituio da Venezuela, Artculo 124. Se garantiza y protege la propiedad intelectual colectiva de los conodmientos, tecnologias e
innovadones de los pueblos indgenas. Toda actividad reladonada con los recursos genticos y los conodmientos asodados a los mismos
perseguirn benefcios colectivos. Se pro- hibe el registro de patentes sobre estos recursos y conodmientos ancestrales.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
Diversidade Biolgica, de 24 de maio de 2000, que o documento legal que estabelece os
mecanismos bsicos para a conservao da biodiversidade no pas andino,
52
assegurando,
inclusive, o direito de oposio cultural.
Atualmente existe a estratgia Nacional de Biodiversidade que estabelece que o Poder
Executivo deve manter inventrios da diversidade biolgica venezuelana. A fim de criar os
inventrios, foi construda uma base de dados denominada BIOZU- LUA, que registra todas as
informaes possveis sobre a diversidade biolgica do pas. Conforme afirma Eugui, "ia
actividad bsica para establecer la base de datos ha sido la de recompilar la mayor cantidad posible de especies tes.
H que se registrar que, na Venezuela, j foi reconhecida a primeira denominao de
origem venezuelana, que foi o Cacao de Chuao, cultivado e produzido por comunidades
afro-americanas, que se caracteriza por um processo artesanal de fermentao que lhe fornece
qualidades especiais de aroma e sabor.
4.2.3. Austrlia e Nova Zelndia
Tem sido amplamente reconhecido que os sistemas jurdicos ocidentais de
reconhecimento de direitos de propriedade intelectual so insuficientes para acomodar as
reivindicaes formuladas pelos povos aborgines e comunidades locais. Isto tem feito com
que sejam buscadas solues "no convencionais para o problema. Dois pases nos quais a
questo tem sido debatida com muita frequncia so a Austrlia e a Nova Zelndia. Tais pases
so aqueles nos quais os povos autctones e as comunidades locais possuem um elevado grau
de organizao e, em funo disto, tm obtido algum sucesso, principalmente por meio de
demandas judiciais.
4.2.3.1. Austrlia
O marco fundamental para o reconhecimento dos direitos dos povos aborgines pela
Federao Australiana foi o famoso Caso Mabo,53-54 no qual a Suprema Corte da Austriia
reconheceu a capacidade da Common law em aceitar o direito tradicional dos povos autctones
sobre as suas terras.
55
Blakeney
56
afirma que a deciso do Caso Mabo teve o efeito de precipitar
demands for the recognition of others aspects of
52 David Vivas Eugui. Elrgimenlegalylaexperiendavenezuelanaenmatriadeacesoalosrecursosgen-ticos,losconodmientostradidonalesyhpropiedadintelectual
53 Http://www.foundingdocs.gov.au/places.
54 Mabo and Others v Queensland (n* 2) (1992).
55 O Julgamento da Suprema Corte Australiana no Caso Mabo reconheceu a doutrina da validade dos ttulos nativos no
Direito Australiano. Isto ocorreu ao proclamar os direitos tradicionais do povo Merian s suas ilhas na parte
oriental do estreito de Torres; o Tribunal entendeu que os ttulos nativos tinham validade para todos os povos
indgenas na Austrlia anteriormente s Instrues de Cook e do estabelecimento da Colnia Britnica da Nova
Gales do Su, em 1788. Tal deciso alterou todas as bases do direito fundirio na Austrlia. Os ttulos somente
perderam valor legal quando assim foi expressamente declarado por lei.
56 Michael Blakeney. ProtectmgExpressionsofAustralianAboriginalFolkloreunderCopyrightLaw,mEuropeanIntellectualPropertyReview, 9, 1995, p. 442.
Direito Ambiental
traditional aboriginal law
57
Em sequncia ao Caso Mabo, diversas outras demandas sobre direitos
culturais e econmicos dos povos aborgines foram propostas perante os tribunais australianos.
Analisando situaes especficas, ele afirma, em outro trabalho, que o direito de patentes foi
desenvolvido na Inglaterra para possibilitar o desenvolvimento da Revoluo Industrial,
58

tendo uma natureza essencialmente individualista. Desta forma, acrescenta o autor, muito
questionvel que o aludido mecanismo possa agasalhar as pretenses das populaes
indgenas em serem reconhecidas como joint inventors under patent lav/'.
59
A inadequao do
sistema ficou demonstrada em dois casos. No primeiro deles, Caso Yumbulul.
60
O Caso
submetido apreciao judicial foi o seguinte: Terry Yumbulul era um artista plstico abo-
rgine que teve reproduzido um desenho seu, a estrela polar, na nota de 10 dlares
comemorativa do bicentenrio da Austrlia. As estrelas polares so utilizadas como smbolos
funerrios de aborgines importantes entre a sua comunidade. Elas so construdas em
madeira, penas e cordas e pintadas com desenhos. Somente determinadas pessoas designadas
por normas costumeiras dos povos aborgines podem produzi-las, pois devem observar
determinados ritos religiosos. O trabalho realizado por Terry Yumbulul foi vendido para o
Museu Australiano, onde deveria ficar em exposio pblica, tendo sido dada uma autorizao
para reproduo pela Agncia de Artistas Aborgines. Posteriormente, foi licenciada a
reproduo para que o Banco Central da Austrlia utilizasse o trabalho na nota comemorativa
do bicentenrio. Este fato foi duramente criticado pelos membros da comunidade aborgine.
Dentro das tradies culturais dos aborgines, seria aceitvel que o trabalho fosse mostrado
com finalidade de divulgar a cultura da comunidade, mas no seria aceitvel que ele fosse
exibido no dinheiro australiano. Terry Yumbulul, ento, promoveu uma ao judicial em face
do Banco Central Australiano e da Agncia de Artistas Aborgines, argumentando que a
licena no teria sido concedida se ele soubesse qual a extenso pretendida pelos licenciados. O
tribunal no aceitou a alegao de Yumbulul, acrescentando que o licenciamento que foi
concedido no poderia impedir a utilizao dada pelo Banco Central, com base no direito
costumeiro aborgine. importante assinalar que a Comunidade no foi parte no processo
judicial, desobrigando o Tribunal de aplicar a norma comunitria. O Tribunal reconheceu que:
Australia's copyright law does not provide adequate recognition of Aboriginal community claims to regulate the
reproduction and use of works which are essentially communal in origin.
57 Demandas pelo reconhecimento de outros aspectos do direito tradicional aborgine.
58 Michael Blakeney. "Bioprospecting and the Protection of Traditional Medical Knowledge of Indigenous People: an Australian
Perspective, in European Industrial Property Review, vol. 19, issue 6, p. 299.
59 "Inventores conjuntos sob o direito de patentes.
60 Yumbulul v Reserve Bank of Australia (1991), in http://www.icip.lawnet.com.au/ htm.1/part2.hnn.
61 A lei australiana de copyright no assegura adequado reconhecimento para as reclamaes promovidas pela comunidade aborgine
para regular a reproduo de trabalhos que so essencialmente comunitrios
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
Outra deciso extremamente importante foi aquela exarada no Caso Milpurrurru,62-63
proferida pela Suprema Corte Australiana, assim comentada pela Facts-Finding Mission da
World ntellectual Property Organization:
64
The Australian Court appears to have shown a measure of
creativity in approaching such claims and some sensivity to the customary laws, traditions and practices of the
Aborginal and Torres Strait islanders comimmitjr m Austraha.65
O caso se referia reproduo no autorizada de um trabalho artstico produzido pelo
artista plstico aborgine John Bulun Bulun, no ano de 1978, com a permisso dos ancies do
povo Ganalbingu. A pintura representava o local da criao do povo Ganalbingu, sendo,
portanto, sagrado e protegido por costumes e leis aborgines. A empresa R. & T. Textiles Pty
Ltd. promovia a importao de tecidos com as reprodues do desenho de Bulun Bulun, para
venda na Austrlia. O artista acionou a empresa por violao de direitos autorais. Um segundo
artista aborgine, George Milpurrurru, props outra demanda, sob o argumento de que a obra
pertencia coletivamente comunidade aborgine, pois expressava conhecimentos tradicionais
e manifestaes culturais relacionadas com a terra. A empresa reconheceu a violao dos
direitos autorais, porm, no admitiu que a comunidade aborgine detivesse poderes
derivados de seu direito costumeiro para impedir a reproduo de seus rituais e tradies, nem
que Bulun Bulun fosse um mero depositrio de uma tradio cultural, no sendo devida
comunidade Ganalbingu nenhuma compensao alm daquela reconhecida como devida em
relao a Bulun Bulun.
O tribunal entendeu que Bulun Bulun era um mero depositrio do conhecimento
ancestral de seu povo e que ele havia produzido o seu trabalho artstico - que representava um
elemento sagrado de sua comunidade ~ sob direta e imediata autorizao dos ancies de seu
povo. Ambas as aes foram admitidas pelo Tribunal, que reconheceu a violao dos direitos
autorais do artista, bem como da comunidade. A deciso reconheceu que os costumes
aborgines podem funcionar como uma proteo sui generis de suas tradies culturais e
conhecimentos. Segundo Blakeney,
66
a Alta Corte australiana indicou um caminho para que a
matria fique regulada pelo direito costumeiro aborgine. A deciso importantssima. Pelo
seu contedo, que, em minha opinio, demonstra uma tendncia ao reconhecimento do carter
coletivo das manifestaes culturais das populaes tradicionais, o que faz com que as
autorizaes para a utilizao dos smbolos, obras de arte e mesmo acesso a conheci-
62 Http://www.fedcourt.gov.au/judgments/judgments_decis02 .htmL
63 Bulun Bulun v R&T Textiles Pty Ltd; Minister for Aborginal & Torres Strait Islander Affairs, intervening (3 September 1998, Justice
von Doussa).
64 Http://www.wipo .int/globalissues/tk/report/SnaI/pdf7part2 .pdf.
65 A Corte Australiana parece ter mostrado uma medida de criatividade e sensibilidade, ao examinar tal demanda com base no direito
costumeiro, tradies e prticas das comunidades australianas de aborgines e ilhus do estreito de Torres.
66 Michael Blakeney. Protecting Expressions of Australian Aboriginal Folklore under Copyright Law, in European
Intellectual Property Review, 9,1995, p. 445.
Direito Ambiental
mentos tradicionais sejam conferidas pelas autoridades acreditadas pelas comunidades
locais ou indgenas, sob pena de nulidade.
4.2.3.2. Nova Zelndia
A Nova Zelndia um dos pases nos quais as populaes aborgines e as comunidades
locais tm, com mais firmeza, reivindicado o reconhecimento de suas peculiaridades culturais
e buscado a afirmao de sua autonomia. A colonizao da Nova Zelndia tem como
documento fundamental o Tratado de Waitangi, firmado em 1840 entre os ingleses e os
Maori.
67
Em consequncia do mencionado tratado, foi institudo o Tribunal Waitangi, que,
embora com funes consultivas, tem apreciado demandas propostas pelos Maori, com base
nas disposies do Tratado. Atualmente, tramitam perante a Corte 779 aes referentes a
reivindicaes sobre diferentes aspectos do Tratado de Waitangi.
O Tribunal Waitangi foi estabelecido no ano de 1975
68
pela Lei do Tribunal Waitangi,
sendo constitudo por 16 membros nomeados pelo Governador Geral da Nova Zelndia,
segundo indicao do Ministro dos Assuntos Maori* O Tribunal no possui funo judicante,
limitando-se a formular recomendaes sobre reivindicaes prticas quanto aplicao do
Tratado Waitangi. O Tribunal apoiado administrativamente pelo Departamento de
Tribunais, que possui um setor especialmente dedicado a ele. A questo da propriedade
intelectual dos Maori est sendo discutida no processo Wai 262.69 Por intermdio da disputa, os
Maori pretendem reestabelecer a chamada te tino rangatratanga , que a forma autctone de
conhecimento da flora e fauna nativas, bem como a taonga, para a herana cultural Maori.
Tal ao foi proposta no ano 1991 e ainda espera por uma deciso da Corte.
70

A matria suscitada perante a Corte bastante complexa, pois no trivial chegar-se a
uma concluso sobre a quem compete conceder autorizao para que obras de arte e smbolos
rituais Maori possam ser utilizados comercialmente, assim como tambm no simples a
questo de saber a quem devem ser conferidos os direitos pela utilizao de conhecimentos
tradicionais. Vale ressaltar, como medida da dificuldade da questo,-que a Nova Zelndia
um dos pases nos quais as questes referentes aos direitos de propriedade intelectual das
comunidades locais e povos indgenas encontram-se mais desenvolvidas e favorveis para
eles.
67 Margaret Doucas. Intellectual Property Law - Indigenous Peoples Concerns, in Canadian Intellectual Property Review, vol.
12, n 1, October, 1995, pp. 1-2.
68 Www.knowledge-basket.co.nz/waitangi/about/about.litml.
69 Na verdade, rnn conjunto contendo seis reclamaes diferentes.
70 6/11/2001.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
4.2.4; Registro do Patrimnio Imaterial no Brasil
Uma das questes mais complexas relacionadas com a proteo da diversidade biolgica
aquela que diz respeito ao acesso aos benefcios decorrentes da utilizao do patrimnio
gentico para firis comerciais, por aqueles que detm conhecimentos tradicionais associados a
tal patrimnio. Um dos fatores mais importantes para a dificuldade de enfrentmento do tema
o fato de que o "conhecimento tradicional associado
71
necessita estar devidamente
catalogado e registrado para que possa ser provado e, consequentemente, defendido e
remunerado. No so poucas as discusses sobre o tema. Os diferentes debates e concepes
sobre proteo da propriedade intelectual tm encontrado muitas dificuldades em enquadrar a
proteo dos conhecimentos tradicionais associados dentro dos esquemas legais oficialmente
reconhecidos nos diferentes direitos internos e mesmo no direito internacional.
Em funo das dificuldades acima apontadas, a comunidade internacional est
evoluindo para o reconhecimento de tuna modalidade sui geners de proteo. Vrios
mecanismos vm sendo desenvolvidos por diferentes pases para assegurar a proteo de seus
conhecimentos tradicionais associados. No caso brasileiro, quando da edio da Medida
Provisria n
s
2.186-16, de 23 de agosto de 2001, que trata do acesso e justa repartio dos
benefcios associados ao patrimnio gentico,
72
no foi feita qualquer referncia ou
considerao ao Decreto Federal n
2
3.551, de 4 de agosto de 2000, que Institui o Registro de Bens
Culturais-de Natureza Imaterial que constituem patrimnio cultural - brasileiro, cria o Programa Nacional .do
Patrimnio Imaterial e d outras providncias. A MP, simplesmente, desconsiderou a existncia da
forma de registro sui geners do patrimnio imaterial, dentro do qual, sem dvida, incluem-se
os conhecimentos tradicionais associados, como ^pretendo demonstrar. fato que a Medida
Provisria, acertadamente, considerou que o conhecimento tradicional associado parte
integrante do patrimnio cultural brasileiro, motivo pelo qual deveria ter o seu registro no
rgo prprio para tal. evidente que o rgo registrrio no deve se imiscuir nas questes de
acesso ao patrimnio gentico, assim como o Instituto Nacional de Propriedade Industrial no
se imiscui com a utilizao dos dados que nele so registrados.
71 MP n
a
2.186-16, de 23/8/2001. Art. I
a
Esm Medida. Provisria dispe sobre os bens, os direitos e as obrigaes relativos: (...) II - ao acesso
ao conhecimento tradicional associado ao patrimnio gentico, relevante conservao da diversidade biolgica, integridade do
patrimnio gentico do Pas e 3 utilizao de seus componentes (...) Art. 7 Alm dos conceitos e das definies constantes da
Conveno sobre Diversidade Biolgica, considera-se para os Sns desta Medida Provisria: (...) Art. 8
o
Fica protegido por - esta
Medida Provisria o conhecimento tradicional das comunidades indgenas e das comunidades locais, associado ao patrimnio
gentico, contra a utilizao e explorao ilcita e outras aes lesivas ou no autorizadas pelo Conselho de Gesto de que trata o art.
10, ou por instmo credenciada. 2> O conhecimento tradicional associado ao patrimnio gentico de que trata esta Medida
Provisria integra o patrimnio cultural brasileiro e poder ser objeto de cadastro, conforme dispuser o Conselho de Gesto ou
legislao especfica...
72 Tratada em local prprio deste trabalho.
Direito Ambiental
O registro de bens culturais, como parte do patrimnio imaterial da nao, uma
decorrncia e aprofundamento da proteo legal estabelecida pelo Decreto-Lei n
s
25/37, que
cuida da proteo legal do patrimnio histrico, artstico, cultural, paleontolgico material. A
proteo do patrimnio imaterial igualmente importante e estava sendo negligenciada por
muitos e muitos anos.
0 Decreto n
e
3.551, de 4 de agosto de 2000, por seu artigo l
s
, instituiu o Registro de
Bens Culturais de Natureza Imaterial que constituem patrimnio cultural brasileiro. Tal
registro constitudo obrigatoriamente por quatro livros, que so os seguintes:
1 - Livro de Registro dos Saberes, onde sero inscritos conhecimentos e
modos de fazer enraizados no cotidiano das comunidades;
II - Livro de Registro das Celebraes, onde sero inscritos rituais e festas que
marcam a vivncia coletiva do trabalho, da religiosidade, do entretenimento e de
outras prticas da vida social;
III - Livro de Registro das Formas de Expresso, onde sero inscritas manifes
taes literrias, musicais, plsticas, cnicas e ldicas;
IV - Livro de Registro dos Lugares, onde sero inscritos mercados, feiras, san
turios, praas e demais espaos onde se concentram e reproduzem prticas
culturais coletivas.
A inscrio em qualquer um dos livros de registro deve ter como referncia a
continuidade histrica do bem e sua relevncia nacional para a memria, a identidade e a
formao da sociedade brasileira. Quanto a isto devo acrescentar que, assim como no caso do
tombamento, no h qualquer impedimento legl para que os Estados e os Municpios criem
registros de seu patrimnio imaterial especfico e com importncia local ou regional. O prprio
decreto admite, no 3
S
do artigo 1
Q
, a possibilidade de abertura de outros livros, para a inscrio
de bens culturais de natureza imaterial que constituam patrimnio cultural brasileiro e no se enquadrem nos livros
definidos no pargrafo primeiro do artigo P.
Os livros I e II* em minha opinio, podem perfeitamente servir como um registro sui
generis para o conhecimento tradicional associado. E, em tal condio, servirem de garantia do
reconhecimento de que determinados conhecimentos tradicionais so obra da produo
cultural desta ou daquela.
A instaurao do procedimento administrativo de registro pode ser requerida por:
(i) Ministro de Estado da Cultura;
(ii) instituies vinculadas ao Ministrio da Cultura;
(iii) Secretarias de Estado, de Municpio e do Distrito Federal;
(iv) sociedades ou associaes civis.
Os requerimentos de abertura do procedimento administrativo de registro,
acompanhados de documentao tcnica, devero ser encaminhados ao Presidente do Instituto
do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - IPHAN, que os subme-
SBJ Enano Superior By&sa JU1&8
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
ter ao Conselho Consultivo do Patrimnio Cultural para apreciao e deliberao. Procedente
o requerimento de registro, aps deciso favorvel do Conselho Consultivo do Patrimnio
Cultural, o bem ser inscrito no livro correspondente e receber o ttulo de Patrimnio
Cultural do Brasil.
Uma vez registrado o bem, o Ministrio da Cultura dve garantir: (i) documentao por
todos os meios tcnicos admitidos, cabendo ao IPHAN manter banco de dados com o material
produzido durante a instruo do processo; e (ii) ampla divulgao e promoo.
Dado o carter imaterial do bem registrado, sujeitando-se a alteraes decorrentes da
mudana de sua ambincia cultural, determina o artigo 7
9
que se proceda a uma reavaliao
decenal da sua classificao como Patrimnio Cultural do Brasil. Na hiptese de a
revalidao ser negada, o registro ser mantido, como referncia cultural de seu tempo.
Naquilo que diz respeito proteo sui geners do conhecimento tradicional associado, no h
qualquer prejuzo, pois o registro permanece.
4.2,4.1. Limitaes do Registro do Patrimnio Imaterial
O Registro do Patrimnio Imaterial, tal como estabelecido na legislao prpria, possui
limitaes bastante evidentes, se observado do ponto de vista da proteo de direitos de
propriedade intelectual - quaisquer que sejam as suas naturezas pois o registro no estabelece uma
exclusividade no uso dos costumes ou prticas tradicionais,, no sendo capaz, portanto, de estabelecer uma proibio
geral de uso ho licenciado. lgico que somente mediante lei seria possvel definir um regime de
proibio geral e de exclusividade de utilizao de tal patrimnio. Isto, no entanto, possui
aspectos muito controversos e de difcil soluo pela ordem jurdica ocidental.
De qualquer forma, a matria mais complexa, pois prticas e costumes associados ao
conhecimento tradicional e s diferentes manifestaes de expresso cultural dificilmente so
exclusividade desta ou daquela comunidade local ou indgena, pois, se assim fosse, conceitos de
unidade cultural, naes e pertinncia a uma mesma linha civilizacional no teriam qualquer
sentido. No se esquea, igualmente, das enormes dificuldades para definir a diferena entre
uma influncia legtima - e mesmo inevitvel de uma determinada tradio cultural sobre
outra e a utilizao deliberada de formas de arte, diferentes formas de expresses culturais e
conhecimento tradicionais por terceiros, com o objetivo de obteno de lucro, uma linha
muito tnue se que existe tal linha e que no ser facilmente identificada.
Naquilo que diz respeito, por exemplo, ao conhecimento tradicional associado
utilizao de determinadas plantas ou substncias de natureza medicinal, existe um outro
problema bastante complexo que se origina no fato de que, em geral, a utilizao de uma
determinada terapia em comunidades indgenas encontra-se associada a rituais msticos e
espirituais diretamente relacionados com a utilizao da planta medicinal. Khalil apresenta
uma interessante viso sobre o tema: So it can be seen that knowledge had some sacredness around it. The
traditional healers, for instan- ce, were not wizards or witches, but medicai practioners who used the medium of
Direito Ambiental
psychoanalysis to treat patients.73-74 No se discute, evidentemente, o papel que o ritual
desempenha no aspecto psicolgico de pessoas doentes nem na prpria cultura de uma
sociedade, principalmente por meio do sentido de pertinncia a um grupo,
Do ponto de vista cultural, impem-se as seguintes questes:
(i) Qual a importncia da substncia como elemento curativo?
(ii) Qual a importncia dos rituais?
(iii) A proteo jurdica a ser concedida aos detentores de tais conhecimentos poder ser
secionada, se o seu detentor entende que eles formam um conjunto nico?
indiscutvel que, dada a complexidade do tema e as mltiplas interpretaes que
podem ser dadas matria, faz-se necessrio um consenso internacional sobre o assunto, de
forma que se possa estabelecer patamares de proteo que sejam suficientemente adequados
para estabelecerem uma equitativa repartio dos benefcios, sem que se criem obstculos
intransponveis para a circulao de conhecimentos, bens e mercadorias.
4.2A.2. Banco de Dados Nacional
O caminho para o registro sui generis dos conhecimentos tradicionais, em minha opinio,
deve ser a criao de um banco de dados que no deveria ficar vinculado ao INPI, pois tantas
so as especificidades do tema que, dificilmente, um rgo vocacionado para a cincia e
tecnologia teria condies de atender s expectativas sociais. O desenvolvimento e o
aprofundamento do modelo proposto pelo Decreto n
s
3.551/200 parece-me o mais adequado e
factvel. Poder-se-ia criar um livro especfico para os conhecimentos tradicionais associados
diversidade biolgica e a participao do Ministrio do Meio Ambiente, da FUNAI e do
prprio INPI no procedimento de registro.
73 Mohamed Khalil. Biodiversity and the Conservation of Medicinal Plants: issues from the perspective of the developing
world, in Timothy M. Swanson(Edited by). Intellectual Property Rights and Biodiversity Conservation - art interdisciplinary
analysis of the values of medicinal plants. Cambridge: Cambridge, 1998, p. 242.
74 Ento pode ser visto que o conhecimento tinha algo de sagrado envolvendo-o. Os curandeiros tradicionais, por exemplo, no eram
feiticeiros ou feiticeiras, mas praticantes da medicina que tratavam seus pacientes por meio da psicanlise.
As Florestas e sua Proteo Legal
Captulo XXII As Florestas e sua Proteo Legal
L Introduo
A conservao das florestas uma das questes fundamentais para a humanidade e as
demais formas de vida; consequentemente um tema fundamental do DA.
Indiscutivelmente, a matria remete-nos s graves questes da biodiversidade
1
e do
aquecimento global, assim como aos problemas relacionados ao desenvolvimento econmico
dos pases em vias de desenvolvimento. Nos dias atuais as questes florestais desempenham
um relevante papel dentre os temas da agenda internacional. Yves Bergeron et alii. assim
sintetizaram o importante papel desempenhado pelas florestas: A floresta cobre mais da metade da
superfcie terrestre do globo. Como abriga uma multido de espcies vegetais e animais, ela um elemento
determinante da evoluo dos solos e do controle dos climas. Para muitos pases, a floresta tem tambm um papel
econmico primordial: madeira para combusto, madeira de construo, madeira para o fabrico de papel, para a caa,
colheita etc. Mas a floresta est em perigo.
2

As relaes entre a imperiosa necessidade de desenvolvimento econmico e o avano
sobre as reas florestais bastante evidente; igualmente evidentes so as relaes entre o
avano sobre as florestas e a pobreza, tanto assim que o Banco Mundial aponta que a rea
ocupada por florestas nos pases em desenvolvimento foi reduzida metade em
aproximadamente um sculo.
3
Este quadro, contudo, no recente. Ao contrrio, a presso
humana sobre as florestas e seus diversos recursos to antiga quanto a prpria existncia dos
seres humanos. Gomo observa Perlin:
4

Os sumerianos, que estabeleceram a primeira sociedade urbana h mais de quatro mil anos no
Crescente Frtil, usavam o signo cuniforme
,(
gis, que determinava os tipos de madeiras e objetos de madeira,
em palavras que significavam projeto [de um edifcio], modelo e arqutipo. Arhitkton, que na Gr
1 A definio de Biodiversidade, segundo a Conveno sobre a Biodiversidade, : A variedade de todos os seres vivos de todas as
origens, inter alia, terrestres, martimos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos dos quais fazem parte; isso inclui
diversidade nas espcies, entre espcies e de ecossistemas.
2 A Floresta Ameaada, in Terra - Patrimnio Comum. A Cincia a Serviodo Meio Ambiente e do
Desenvolvimento. Martine Barrre. So Paulo: Nobel, 1992, p. 81.
3 Banco Mundial, Le Secteur Forestier, Washington, 1992, p. 10.
4 John Perlin. Histria das Florestas. Rio de Janeiro: Imago, 1992, p. 31.
Direito Ambiental
cia clssica chegou a significar chefe de obras
77
e da qual ns derivamos a palavra arquiteto " significa
hteralmente principal trabalhador em madeira
O prprio Banco Mundial reconhece o papel econmico desempenhado pela explorao
florestal e, igualmente, reconhece o negativo papel que desempenhou em matria de
desenvolvimento florestal, pois grande parte de seus financiamentos voltados para a utilizao
econmica das florestas serviu de agente indutor da destruio e degradao florestal e
ambiental. Desde a sua criao, o Banco Mundial financiou 94 projetos florestais. Estes projetos
custaram 2,5 bilhes de dlares americanos. A proteo ambiental, contudo, no fazia parte das
preocupaes deles. Um dos exemplos mais gritantes de poltica equivocada o do chamado
Polonoroeste em Rondnia, Brasil. Com financiamento do Banco Mundial, foi promovida uma
grande devastao ambiental e gerados inmeros problemas sociais de difcil soluo.' O
projeto de colonizao iniciado em 1982 foi considerado um fracasso pelo presidente do Banco
Mundial, Barber Conable, em 1987.
5
Foi a partir da constatao de polticas ambientalmente
desastrosas e da prpria presso da opinio pblica internacional que o Banco Mundial
assumiu o compromisso de no conceder financiamentos para projetos florestais sem que
rigorosos estudos de impacto ambiental fossem realizados previamente.
6
Devido ao
importantssimo papel desempenhado pelo Banco Mundial como agente de fomento
econmico, de se esperar que o seu comprometimento seja efetivo e verdadeiro, o que trar
significativas alteraes no quadro global de proteo dos recursos ambientais.
A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 92,
dedicou boa parte de seus trabalhos ao exame da situao das florestas mundiais. As questes
florestais esto contempladas no item 9 da agenda 21.
7
A Rio 92 estabeleceu diversos princpios
para o manejo das florestas. A letra g do prembulo do item 9 da Agenda 21 proclama uma
obviedade:
Forests are essenal to economic development and the maintenance of a11 forms of life.
As florestas so um dos principais temas do DA, como j foi sublinhado, em razo da
importncia que tm para a preservao da vida em todas as suas formas. A matria florestal,
no ordenamento jurdico brasileiro, est contemplada na Lei n

4.771, de 15 de setembro de 1965

CFlo, contudo, recentemente tem sido produzida uma grande quantidade de normas
especificamente voltadas para as florestas e, especialmente, para a regularizao de sua
explorao econmica, com destaque para a Lei n
2
11.284, de 2 de maro de 2006, que: Dispe
sobre a gesto de florestas pbli
5 Raymond F. Mikesell e Lawrence F. Willians Internationa}BanksanstheEnvironmentSromGrowthtoSustainnability:AnUnmshedAgenda, San Francisco:
Sierra Club Books, 1992, p. 165.
6 Banco Mundial, ob. cit., p. 21.
7 A Agenda 21 um documento internacional pelo qual os pases signatrios apontam os principais temas a serem
enfrentados pela comunidade internacional no sculo XXI.
cas para a produo sustentvel; institui, na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, o Servio Florestal
Brasileiro - SFB; cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF; e d outras providncias.
Assim, ainda que o CFlo seja uma norma fundamental para a proteo das florestas, ele
no mais o instrumento especfico para tal finalidade. H que se observar que o CFlo no
define o que floresta, ainda que estabelea toda uma gama de classificaes de florestas e
declare que algumas delas esto submetidas a regimes especiais de proteo.
Ante a inexistncia de um conceito jurdico normativo em nosso Direito positivo, iremos
apresentar algumas definies que tm logrado obter aceitao internacional e que julgamos
sero bastante teis para o presente estudo.
Pierre Merlin e outros definem floresta como formao vegetal espontnea ou produzida,
caracterizada pela predominncia de rvores e pela fraca iluminao do sol. Por extenso, uma
vasta superfcie (...) plantada de rvores em formao cerrada.
8

O documento elaborado pela UICN - Unio Internacional para a Conservao da
Natureza; pelo PNUMA - Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente; e pelo WWF
Fundo Mundial para o Meio Ambiente, Cuidando do Planeta Terra,
9
classifica as florestas em:
a) floresta natural: Floresta onde as rvores jamais foram cortadas ou no foram abatidas
durante os ltimos 250 anos;
b) floresta modificada: Florestas onde as rvores tm sido abatidas nos ltimos 250 anos
para a obteno de madeira ou para o cultivo migratrio; e que retm a cobertura de
rvores ou arbustos nativos. O crescimento de novas rvores pode derivar
inteiramente da recuperao natural ou ser suplementado por plantao de
enriquecimento. A floresta modificada inclui muitas variaes, desde florestas que
tm sido seletivamente abatidas at aquelas que foram enormemente modificadas;
c) floresta plantada: Floresta na qual todas, ou a maioria das rvores (51% ou mais da
biomassa da madeira), foram plantadas ou semeadas.
O Direito brasileiro, embora no reconhea as florestas tal como definido no documento
internacional que acaba de ser mencionado, estabelece que, na forma do art. l
e
da Lei n
9
4.771,
de 15 de setembro de 1965, as florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao,
reconhecidas de utilidade pblica s terras que as revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do
Pas, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitaes legalmente previstas.
8 Dictionaire de l'Urbanisme et de lAmnagement, Paris: PUF, 1988, p. 304,
9 Cuidando do Planeta Terra Uma Estratgia para o Futuro da Vida. So Paulo, 1991, p. 136.
Direito Ambiental
2. Os Diversos Tipos de Florestas
2.1. Floresta Boreal
Os pases que possuem as maiores coberturas florestais do mundo so:
a) Rssia;
b) Brasil;
c) Canad;
d) Estados Unidos; e
e) Zaire.
Embora as florestas tropicais sejam o maior repositrio de biodiversidade existente na
Terra, pois abrigam mais da metade das espcies vegetais e animais da terra, elas no chegam a
ocupar mais do que 7% do planeta.
Verifica-se, portanto, que o seu valor econmico-ecolgico infinitamente superior s
suas extenses territoriais. Este fato tem passado despercebido por muitos.
A principal floresta do mundo, em extenso, a floresta boreal, que ocupa uma rea de
mais de 6 bilhes de hectares, isto , uma rea equivalente a 25% da superfcie terrestre que
ainda permanece coberta de matas. O Canad e a Rssia possuem aproximadamente 70% deste
tipo de floresta. As florestas boreais situam-se no extremo norte da Europa, da sia e da
Amrica do Norte. Da mesma forma que as florestas tropicais, a floresta boreal est passando
por um grave risco de sobrevivncia. Tal situao, entretanto, tem ocupado pouco espao na
mdia. preciso observar que a presso para a preservao das florestas boreais no se faz com
a mesma intensidade que a efetivada em relao s florestas tropicais. Parece evidente que, em
grande parte, tal fato devido circunstncia de que so os pases do chamado primeiro
mundo os detentores das enormes reas de floresta boreal. A atividade econmica nas florestas
boreais extremamente grande e os pases que as detm no parecem dispostos a abrandar o
ritmo de sua explorao. Alm da atividade madeireira, h um risco que tem sido
negligenciado, mas que no pode ser relegado a segundo plano, que aquele decorrente de
testes e depsitos de artefatos nucleares, naufrgios de submarinos nucleares no oceano rtico
etc.
Muitos so os fatores que ameaam as florestas boreais. A floresta boreal est submetida a
ameaas diretas e indiretas. As ameaas diretas so as mesmas que se encontram presentes em
todas as reas florestais, ou seja, a presso para a extrao de madeira e recursos econmicos
ocasionada por uma incorreta compreenso da utilizao das florestas. A expanso urbana
desordenada , tambm, um fator de ameaa floresta boreal. na Rssia que se encontram as
maiores ameaas floresta boreal, pois o fim do regime sovitico e o estabelecimento de uma
economia completamente desorganizada tm feito presso para que a madeira seja explorada
de forma no sustentvel. Em verdade, o corte de madeiras nas terras siberianas tem sido feito
em ritmo avassalador e, evidentemente, exige uma resposta da comunidade internacional.
Questes estratgicas, sobretudo quanto ao interesse dos pases do
As Florestas e sua Proteo Legal
G7
10
em sustentar o modelo capitalista na Rssia, tm feito com que os problemas ora referidos
fiquem em segundo plano na agenda internacional.
O efeito estufa e o aquecimento global so, tambm, ameaas s florestas boreais. As
principais caractersticas de flora e de fauna dos complexos ecolgicos das florestas boreais
assim foram sintetizados por Roger Dajoz:
11

A taiga constitui um cinturo de florestas que cinge a tundra ao sul do hemisfrio norte, formada
exclusivamente de conferas: pinheiros, abetos, pinheiro-da-noruega, larcio. O clima da taiga frio, os
invernos longos e fauna pobre em espcies,
interessante observar que dentre os 24 maiores exportadores de madeira, os EUA, a
Rssia e o Canad, pases que detm a quase-totalidade das florestas boreais existentes no
mundo, ocupam os trs primeiros lugares.
12

2.2. Floresta Temperada
As florestas temperadas so as maiores vtimas da poluio industrial. O fato de a
maioria destas florestas estar situada na regio mais industrializada do planeta faz com que
elas sejam vtimas de uma grande presso urbana, vtimas das chuvas cidas e outras mazelas
da civilizao industrial.
Roger Dajoz
13
fomece-nos uma breve sntese dos ecossistemas abrangidos pelas florestas
temperadas:
A fauna nelas muito diversificada. Os vertebrados arborcolas so os esquilos e os leires entre os
mamferos, os pica-paus e as picanilhas entre as aves. Os mamferos terrestres so veados, coros e javalis; os
roedores (ratos, arganazes) so numerosos e caados pelos pequenos carnvoros (raposas, doninhas). O urso
encontra-se em raros lugares. As aves insetvoras e as aves de rapina noturnas so abundantes...
A Europa, praticamente, no possui mais florestas naturais. Ao longo dos vrios sculos
em que este continente tem sido habitado por seres humanos, o seu ecossistema vem sendo
fortemente modificado. A Europa , sem dvida, um dos melhores exemplos da construo
social da natureza, isto , de uma natureza que foi intensamente modificada pelo homem, de
forma a atender os seus objetivos polticos e eco
10 Organismo que congrega os sete pases mais ricos do mundo; Estados Unidos, Japo, Alemanha, Frana, Canad,
Inglaterra e Itlia.
11 Ecologia Gemi, Petrpolis: Vozes, 1983, 4* ed., p. 391.
12 UICN Unio Internacional para a Conservao da Natureza; PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente e WWF - Fundo Mundial para a Natureza, Cuidando do Planeta Terra, So Paulo, 1991, p. 143.
13 Ecologia Geral, Petrpolis: Vozes, 1983,4 ed., p. 390.
Direito Ambiental
nmicos. Na Amrica do Norte, embora com menor intensidade, a modificao das florestas
produzidas pela atividade humana, em especial aps o encontro de civilizaes que se deu com
a chegada dos europeus ao continente americano, tambm foi espetacular. de se ressaltar que
os povos aborgines, antes da chegada do colonizador europeu, exerciam atividades capazes de
modificar a feio natural de seus territrios. A diferena fundamental se d na escala e no
manejo da modificao humana. A diferena , essencialmente, cultural, de concepo acerca do
valor das florestas e seus recursos em cada civilizao.
A situao economicamente privilegiada dos pases situados na zona temperada tem
propiciado que suas florestas apresentem um relativo crescimento nos ltimos anos. Assim
porque os governos dos pases ricos tm patrocinado projetos de reflorestamen- to, e o aumento
da conscincia preservacionista entre a populao tem servido como freio derrubada de
matas. Tal conjunto de aes, contudo, no tem conseguido recuperar todas as reas que,
secularmente, vm sendo degradadas e destrudas. O reflores- tamento, em geral, feito com
poucas espcies da flora e, consequentemente, a recomposio do ecossistema nunca perfeita.
H, tambm, o gravssimo perigo de que se realize um reflorestamento uniforme e de pouco ou
nenhum valor ecolgico.
O fato que, enquanto se constata uma ampliao das reas florestais nos pases ricos,
paralelamente, amplia-se a presso sobre as florestas tropicais em busca da madeira e de outros
recursos. A tica da ampliao dos espaos florestais dos pases do primeiro mundo no pode
se dissociar de uma ao profunda em defesa da floresta tropical. Defesa esta que no pode
passar ao largo da modificao dos hbitos de consumo do primeiro mundo, pois para
atender tais hbitos que, em grande parte, patrocinada a destruio das florestas tropicais.
Pouco importa que se amplie a floresta na Europa ou no Japo se, na Malsia, por exemplo, a
destruio das florestas segue em um ritmo alucinante. Esta tica tambm no pode se dissociar
da premente necessidade de uma nova ordem econmica internacional que seja capaz de alte-
rar o perfil da distribuio internacional de riqueza entre as naes.
2.3. Floresta Tropical
, sem dvida, a principal depositria mundial da biodiversidade. A floresta tropical
encontra-se situada na regio mais pobre do mundo e, por isto, um ecossistema extremamente
pressionado e em gravssimo risco de extino. A presso sobre as florestas tropicais tem vrias
origens. Independentemente da ordem de sua importncia, podemos destacar:
a) presso migratria exercida por populaes marginalizadas;
b) presso exercida pela criao de gado;
c) presso exercida por madeireiras;
d) presso exercida pelo narcotrfico;
e) presso exercida pela dvida externa;
f) presso exercida pelo garimpo de metais preciosos.
SBJ*EnsmoSupenorBmmJu?
As Florestas e sua Proteo Legal
Estes so fatores extremamente complexos e que precisam ser equacionados
globalmente, sob pena de que as florestas tropicais desapaream em pouco tempo.
A verdadeira e intolervel misria que assola os pases do terceiro mundo tem gerado um
movimento de concentrao urbana e de expanso de fronteira agrcola que vem efetuando
uma destruio constante das florestas tropicais. O caso brasileiro bastante exemplificativo
quanto ao particular. A Mata Atlntica, que cobria a costa brasileira desde Santa Catarina ao
Rio Grande do Norte, hoje um arremedo daquilo que foi, pois foi reduzida a 7% de seu
tamanho quando da chegada de Pedro lvares Cabral ao Brasil. A extrao de madeira para a
exportao, a destruio de florestas para a implantao de regies agrcolas e a construo de
cidades foram fatais para a Mata Atlntica. Este processo, com pequenas alteraes, tem se
verificado em todas as regies tropicais.
A dvida externa uma importante fonte de presso sobre as florestas tropicais, pois os
pases pobres necessitam acumular moedas fortes para saldar os seus dbitos internacionais. O
preo dos produtos primrios, contudo, baixo no mercado internacional e, em razo disso,
surge a necessidade de que estes pases exportem quantidades cada vez maiores de madeira e
outros produtos primrios para obter moeda forte e saldar parte da sua dvida. Os pases do
terceiro mundo, desta forma, passam a ser exportadores de madeira, produtos primrios e de
capitais, vivendo um crculo vicioso que parece no ter fim.
14
Uma situao-limite e dramtica
aquela representada pelo baixo preo internacional dos produtos primrios, com relao aos
pases andinos. Tal situao de aviltamento do preo dos produtos primrios faz com que, no
Peru, na Bolvia e na Colmbia, a populao local destrua a floresta para plantar coca, que
vendida para os narcotraficantes, que a utilizam como matria-prima para a produo de coca-
na. Do ponto de vista estritamente mercadolgico, plenamente justificvel a atitude dos
camponeses andinos, pois a coca atinge preos muito mais elevados do que outros produtos
primrios. H, incontestavelmente, uma evidente correlao entre o aumento da produo e
plantio de folhas de coca e a ordem econmica internacional. Entretanto, as medidas para o
combate do problema, praticamente, s existem na esfera policial e, como se sabe, tm se
mostrado francamente ineficazes.
A falta de equidade nas relaes de comrcio internacional tem feito com que
determinadas regies de floresta tropical estejam, praticamente, condenadas morte, se o
sistema internacional de trocas no for modificado rapidamente. A floresta tropical da Malsia
o melhor e mais triste exemplo:
As florestas de Bomu esto encolhendo ano a ano. O alto preo da madeira e o uso da explorao
mecanizada esto causando destruio em um ritmo assustador, muito provvel que dentro de poucas
dcadas todas as reas acessveis da selva tenham sido abatidas pelos madeireiros.
15

14 Norman Myers. Ob. cit., p. 365.
15 John Mackinnon. Bomu, Rio de Janeiro: Cidade, 1988,3* ed., p. 26.
Direito Ambiental
No pode deixar de ser mencionado, en passant, que, alm do problema especificamente
florestal, existem outros problemas mais graves, que so aqueles vivencia- dos pelos milhes
de pessoas que habitam no interior das florestas e, rapidamente, esto perdendo a sua
caracterstica de povos tradicionais, com gravssimas consequncias culturais e sociais.
2.3.1. Florestas Brasileiras
O Brasil um pas que possui vastas reas de florestas, e tais florestas se constituem em
muitos ecossistemas bastante diversos entre si e portadores de grande riqueza gentica e de alta
complexidade ecolgica. A CEFB, em seu artigo 225, 4
9
, estabeleceu que a Floresta Amaznica
e a Mata Atlntica constituem patrimnio nacional. Desta forma, a Constituio deu um
destaque especial para tais ecossistemas. Isto no quer dizer, contudo, que as mencionadas
florestas gozem de um status jurdico superior aos demais ecossistemas florestais. Houve, ao
que parece, uma supervalorizao de alguns modelos em relao aos demais. Tal
supervalorizao muito mais retrica do que efetiva. Alis, seria profundamente incoerente
estabelecer uma superproteo jurdica para a Mata Atlntica e abandonar-se, por exemplo, os
cerrados. O prprio 4
a
do artigo 225,
16
como facilmente constatvel, preocu- pou-se mais com
o meio ambiente litorneo do que com o conjunto do meio ambiente nacional. Justifica-se o
fato em razo de que a imensa maioria da populao brasileira habita a rea costeira e que,
portanto, a presso maior se faa sentir no litoral.
Apesar de todos os problemas acima mencionados, o CFlo um instrumento jurdico
capaz de assegurar, pelo menos em tese, a proteo jurdica de que as nossas florestas
necessitam.
Os principais ecossistemas florestais brasileiros so:
a) Floresta Amaznica,
b) Cerrado,
c) Mata Atlntica e
d) Caatinga.
Cada um exerce uma funo de suma importncia e, sem dvida, no se pode estabelecer
uma escala hierrquica entre eles. Em razo de sua importncia internacional, passo a fazer
uma singela anlise das questes referentes Floresta Amaznica.
A Amaznia brasileira possui cerca de 40% da floresta tropical remanescente em todo o
mundo. A quantidade total de espcies vegetais ou animais existentes na Amaznia
incalculvel. Assim como as demais parcelas da Floresta Amaznica,
17
a
16 Art. 225, 4
a
A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato- Grossense e a Zona Costeira so
patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente,
inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
17 A Frana, pas integrante do G7, no tem demonstrado preocupao especial com a preservao de sua poro
amaznica que est na Guiana Francesa.
Amaznia brasileira vtima de presses extremamente severas sobre o seu ecossistema.
18
O
Brasil o pas que possui mais florestas tropicais e com certeza, um maior nmero de espcies
animais e vegetais do que qualquer outro pas do mundo. Esta circunstncia impe ao nosso
Pas uma grave responsabilidade internacional com a preservao da Hilia Amaznica; por
outro lado, a comunidade internacional, igualmente, deve assumir suas responsabilidades para
com o Brasil e cooperar construtivamente de forma que o Pas possa ter acesso aos recursos
financeiros e tecnologia que sero capazes de assegurar a sobrevivncia da Amaznia, pois
no haver preservao da Amaznia sem preos internacionais justos e boas condies de
vida para o amaznida.
A vasta extenso da Amaznia brasileira ainda no foi ferida de morte. sta uma
importante constatao feita por analistas internacionais independentes, que merece registro:
... Com aproximadamente 90% de suas matas ainda em p, a Amaznia brasileira permanece
relativamente intacta tanto em face de padres nacionais quanto internacionais,
19

Na Amaznia brasileira, a expanso econmica da dcada de 70 do sculo XX,
simbolizada pela construo da Transamaznica, acarretou uma acelerada destruio da
floresta para a criao de gado e mesmo para reas de garimpo. importante observar que os
governos de ento foram os fundamentais e mais importantes indutores do processo, pois,
atravs de toda uma srie de incentivos fiscais, estimularam a destruio ambiental.
Tem havido uma diminuio no ritmo de destruio da Floresta Amaznica brasileira
20

em razo do fim de incentivos fiscais para projetos agropecurios na regio amaznica. O
problema das queimadas no se encontra solucionado, embora o seu ritmo seja menor do que
nas dcadas de 70 ou 80.
O correto manejo da Floresta Amaznica pode ser um importantssimo fator de
desenvolvimento para o Brasil e para os demais pases da regio amaznica. Necessrio se faz
que a sociedade brasileira, contudo, tenha um projeto de longo prazo para o manejo amaznico
e no se deixe seduzir por ganhos fceis e imediatos que levaro, inexoravelmente, destruio
daquele que , provavelmente, o maior tesouro biolgico do mundo.
Historicamente, tm sido atribudas qualidades ambientais Amaznia que ela,
evidentemente, no possui. A primeira destas qualidades a de pulmo do mundo. A
concepo equivocada e tem se prestado a manipulaes polticas. Certamente que muito
importante o papel desempenhado pela Amaznia dentro do contexto
18 Em realidade, ecossistemas.
19 John C. Ryan, Conservando a Diversidade Biolgica, inQualidadedeVida1992-SalveoPlaneta. Lester Brown. So Paulo, 1992, p. 29.
20 Norman Myers. Florestas Tropicais, inAquecimentoGlobalORelatriodoGreenpeace, Jeremy Legget. Rio de Janeiro: FGV, 992, p. 350.
Direito Ambiental
ecolgico internacional. Entretanto, sabemos que a maior parte do oxignio que respiramos
produzida pelos oceanos.
3. A Legislao Brasileira de Proteo Florestal
3.1. Evoluo da Legislao Nacional
O autor do mais importante trabalho sobre a legislao florestal brasileira afirma:
Em nosso Pas, o desenvolvimento do Direito Florestal obedeceu s normas caractersticas observadas
no resto do mundo. Inicialmente as prescries legislativas eram restritas aos casos de incndio. Ante o
incremento cada vez maior do comrcio de madeiras, especialmente do pau-brasil, em que a capacidade do
sistema colonial portugus se preocupava em espremer as riquezas da terra, at a ltima, foram
desaparecendo, em curtssimo lapso de tempo, as reservas florestais da orla litornea. O produto comeava a
encarecer e baixavam-se, em conseqncia, sucessivas prescries para reduzir a devastao e proceder-se a
uma explorao racional dessas reservas. As leis jamais foram observadas, e hoje lastimamos o
desaparecimento integral do pau-brasil e de outras madeiras de lei, de zonas acessveis, reduzidas a imensos
desertos ridos, de desoladora instabilidade climtica e pluviomtrica, da ganncia e da desonestidade de
nossos antepassados.
21

Vale ressaltar que as palavras do Desembargador Osny Duarte Pereira foram escritas no
ano de 1950!
3.1.1. Perodo Colonial
A Histria do Direito brasileiro est indissoluvelmente vinculada Histria do Direito
portugus. Sendo assim, preciso que se examine, sumariamente, as normas lusitanas sobre a
matria. Ann Helen Wainer
22
aponta que a primeira norma jurdica voltada para a proteo
ambiental existente no Direito portugus a Ordenao de Afonso IV, proibindo o corte
deliberado de rvores, datada de 12 de maro de 1393. Neste ponto, h uma divergncia com a
informao de Duarte Pereira,
23
que aponta a Carta Rgia de 27 de abril de 1442 como a
primeira norma jurdica portuguesa voltada para a proteo da flora fora dos casos de incndio.
21 Osny Duarte Pereira. DireitoFlorestalBrasileiro, Rio de Janeiro: Borso, 1950, p. 89.
22 LegislaoAmbientaldoBrasil(SubsdiosparaaHistriadoDireitoAmbiental). Rio de Janeiro: Forense, 1991, p. 5.
23 Osny Duarte Pereira. Ob. ciL, p. 89.
As Florestas e sua Proteo Legal
A primeira impresso deixada pelo Brasil aos europeus foi a de que no Pas s havia o
pau-brasil como elemento digno de valor comercial.
24
Diante do desinteresse demonstrado por
Portugal em relao colnia, as terras brasileiras foram arrendadas por diversos cristos-
novos, com o objetivo de explorao do pau-brasil. Em relao ao Brasil, alguns dos
documentos jurdicos fundamentais foram os contratos de pau-brasil. A importncia da
explorao da madeira, no incio da colonizao, foi to grande que o prprio nome do Pas foi
retirado daquela que melhores resultados econmicos produzia. Conforme aponta Rodolfo
Garcia:
25

coisa sabidssima que nas terras descobertas por Pedro lvares Cabral, e por ele chamadas de Santa
Cruz, havia muito brasil (...) A nova mercadoria americana no s conservou o nome que havia usurpado,
mas ainda deu-o regio donde agora vinha, que comeou a ser chamada de terra do Brasil, depois
simplesmente Brasil.
No sculo XVII, foi elaborado o Regimento do Pau-brasil, pelo qual ficava proibido o
corte do pau-brasil sem expressa autorizao das autoridades pblicas.
Ao longo de toda a histria do Brasil, tm sido muitas as leis voltadas para a disciplina
das atividades madeireiras e florestais. Em 13 de maro de 1797, foi expedida uma Carta Rgia
pela qual foi declarada a propriedade real sobre todas as matas e arvoredos borda da costa, ou de rios
que desemboquem imediatamente no mar, e por onde em jangadas se possam conduzir as madeiras cortadas at o
mar.
26
Aos 11 de julho de 1799, foi estabelecido o primeiro Regimento sobre o corte de madeira
no Brasil. E importante observar que, no perodo que est sendo mencionado, havia o cargo de
juiz conservador, com competncia especfica sobre a atividade madeireira. A norma foi revogada
em razo da presso dos dirigentes locais, que afirmavam que todas as reas j estavam
ocupadas e que no haviam terras no interior para compensar os expropriados. O discurso,
alis, permanece o mesmo, apesar de todos os anos que se passaram. Em I
a
de julho de 1802,
foram baixadas normas referentes ao reflorestamento.
3.1.2. Perodo Imperial
No ano de 1825, foram reiteradas as proibies de que se concedessem licenas a
particulares paia o corte do pau-brasil e outras madeiras. A derrubada de rvores, sem
autorizao, nas terras devolutas, foi proibida aos 11 de junho de 1829. Na mesma ocasio, foi
estabelecida a competncia das Cmaras de Vereadores para a concesso das referidas licenas.
interessante a observao feita por Duarte Pereira:
27

24 Rodolfo Garcia. Ensaio sobre a Histria Poltica e Administrativa do Brasil (1500-1810), Rio de Janeiro: Jos Olympio-MEC, 1975,
p. 7.
25 Rodolfo Garcia. Ob. cit., p. 15.
26 Osny Duarte Pereira. Ob. cit., pp. 92-93.
27 Idem, p. 96.
%

Direito Ambiental
Pela Carta Rgia de Lei de 15 de outubro de 1827, no 12 do art. 5
a
, incumbia aos juizes de paz das
provncias a fiscalizao das matas e zelar pela interdio do corte das madeiras de construo em geral, por
isto chamadas madeiras de lei.
O Cdigo Criminal de 1830, em seus artigos 178 e 257, apenava o corte ilegal de madeiras.
A Lei n
2
601, de 18 de setembro de 1850
28
- Lei de Terras, muito embora no tenha sido
elaborada em razo do problema florestal, foi muito importante para o nosso tema. Como se
sabe, a referida lei estabeleceu que a aquisio de terras somente poderia ser feita por compra.
Pela lei em tela, fox proibida a usucapio sobre terras pblicas, doravante considerada crime.
3.1.3. Perodo Republicano
A Revoluo de 30 e o fim da Repblica Velha trouxeram uma alterao profunda na
regulamentao legal da proteo das florestas, pois a concepo jurdica predominante passou
a ser a da interveno estatal na ordem econmica com o objetivo de promover o
desenvolvimento e de compensar determinadas desigualdades sociais. A preocupao com as
florestas e a flora como importantes bens econmicos foi bem caracterizada com a expedio do
Decreto n
9
23.793, de 23 de janeiro de 1934, que foi o primeiro CFlo brasileiro. Tambm o novo
Cdigo Penal trouxe mecanismos jurdicos, poucos bem verdade, cujo objetivo era o de
proteger as florestas, principalmente contra incndios. Foi criado o Servio Florestal
(reorganizado pelo Decreto n
2
4.439, de 26 de julho de 1939). Apesar do esforo legislativo
realizado com a edio do CFlo, ele era um instrumento dbil e incapaz de enfrentar as gra-
vssimas questes suscitadas pela atividade madeireira e a necessidade de proteo legal das
florestas. Segundo Jos Afonso da Silva,
30
o Cdigo de 34 no fora suficientemente intervencionista
para ter a eficcia protetora adequada.
28 Paia uma anlise completa da lei, Ruy Cime Lima. Pequena Histria Territorial do Brasil (Sesmarias e Terras
Devolutas), Porto Alegre: Sulina, 1954, 2
3
ed., pp. 59 e seguintes.
29 Osny Duarte Pereira. Ob. cit., p. 111.
30 Direito Ambiental Constitucional, So Paulo: Malheiros, 1994 p. 115.

A ideologia poltica do liberalismo fez com que a chamada Repblica Velha
demonstrasse pouca ou nenhuma preocupao com as questes florestais. Tal negli-
gncia legislativa ocorreu tanto na rea civil como na rea penal. Mais uma vez,
Osny Duarte Pereira
29
oferece-nos uma crtica consistente do problema:
O CC foi ainda mais negligente para com a floresta, e no seu manuseio at
parece que os vegetais nunca foram um bem econmico suscetvel de proteo.
ESBJ Ensino Supenor guraaj Jtates
As Florestas e sua Proteo Legal
A partir das medidas acima arroladas, a legislao florestal passou a ser um elemento
importante e rotineiro dentro do Direito ptrio.
3.2. O Cdigo Florestal (Lei n
2
4.771, de 15 de setembro de 1965)
O principal diploma legal brasileiro voltado para a proteo legal das florestas o CFlo
institudo pela Lei n
e
4.771, de 15 de setembro de 1965. A referida lei foi estabelecida com base
no regime constitucional de 1946. Pelo artigo 5
Q
, inciso XV, ali- nea 1 da Constituio de 1946,
31

competia Unio Federal legislar sobre as florestas. A norma tinha um evidente intuito
econmico, visto que se situava no mesmo patamar da minerao, da energia eltrica,
metalurgia, caa e pesca etc.
3.2.1. Competncia Legislativa em Matria Florestal
3.2.1.1. Da Carta de 1934 at a de 1969
Embora de inegvel valor no interior da vida econmica nacional, foi apenas em 1934
que as florestas mereceram meno constitucional. De fato, o artigo 5
S
, XIX, alnea j, da
Constituio de 1934, dispunha:
Art. 5
S
Compete privativamente Unio: (...) XDC-legislar sobre: (...) j - bens do domfnio federal,
riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia eltrica, florestas, caa e pesca e a sua explorao.
importante observar que, nos termos do 3 do artigo 5
9
da Carta de 34, a competncia
da Unio para legislar sobre florestas no exclua a possibilidade de os Estados legislarem
complementar e supletivamente. Aos Estados foi atribuda a competncia para, atendendo s
peculiaridades locais, suprir a legislao federal naquilo que ela fosse insuficiente ou lacunosa.
Os Estados, contudo, estavam impedidos de dispensar as exigncias da legislao federal. Vale
observar que, neste ponto, iniciou-se uma concepo jurdica que se tomou tradicional em
nosso Direito positivo, que a de impedir que os Estados diminuam o grau de proteo
ambiental conferido pela legislao federal. Importante observar, ademais, que a alnea
constitucional na qual se insere a competncia federal em matria de legislao sobre florestas
, evidentemente, voltada para o estabelecimento de critrios legislativos sobre recursos
econmicos.
A Carta outorgada de 1937 estabelecia, em seu artigo 16, XV, que:
Art. 16. Compete privativamente Unio o poder de legislar sobre as seguintes matrias: (...) XIV - os
bens do domnio federal, minas, metalurgia, energia hidrulica, guas, florestas, caa e pesca e sua
explorao.
31 C.F. 1946 Art. 5
a
- Compete Unio: (...) XVlegislar sobre: (...) 1) riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas,
energia eltrica, floresta, caa e pesca...
Direito Ambientai
O artigo 18, alnea a, da Polaca, determinava que:
Art. 18. Independentemente de autorizao, os Estados podem legislar, no caso de haver lei federal
sobre a matria, para suprir-lhes as deficincias ou atender s peculiaridades locais, desde que no dispensem
ou diminuam as exigncias da lei federal, ou, em no havendo lei federal e at que esta as regule, sobre os
seguintes assuntos: a) riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia hidroeltrica, florestas, caa
e pesca e sua explorao.
A Constituio democrtica de 1946, em seu artigo 5% XV, alnea 1, dispunha que:
Art. 5
9
Compete Unio: (...) XV - legislar sobre: 1 - riquezas do subsolo, minerao, metalurgia,
guas, energia eltrica, florestas, caa e pesca.
De acordo com o artigo 6
9
da Lei Fundamental de 1946, os Estados eram dotados de
competncia legislativa supletiva ou complementar, conforme o caso. Tanto na Constituio de
1967, como na de 1969, o artigo 8
S
, XVII, alnea h, dispunham o seguinte:
Art. 8
9
Compete Unio: (...) XVII- Legislar sobre: jazidas, minas e outros recursos minerais;
metalurgia; florestas; caa e pesca.
3.2.1.2. Constituio de 1988
A Constituio de 1988 foi, dentre todas as Constituies brasileiras, aquela que mais
amplamente tratou do tema floresta. Existem, no mnimo, trs referncias s florestas e sua
proteo na vigente Constituio brasileira. Em nossa opinio, a meno mais importante
aquela constante do 6
e
do artigo 225 da Lei Fundamental, que estabelece que a Floresta
Amaznica e a Mata Atlntica so parte do patrimnio nacional. H, ainda, uma meno expressa
flora no inciso VH do 1- do artigo 225. O conceito de patrimnio expresso no texto
Constitucional no pode e no deve ser confundido com o conceito de patrimnio existente no
Direito Civil. Manuel Andrade,
32
com a sua habitual proficincia, assim expe a doutrina
tradicional:
Num primeiro e mais amplo sentido, o patrimnio vem a ser (...) o conjunto de relaes jurdicas
(direitos e obrigaes) com valor econmico, isto , ava- livel em dinheiro, de que sujeito ativo e passivo
uma dada pessoa ~ singular ou coletiva (patrimnio global). Numa frmula mais sinttica mas pouco expl-
cita, podemos defini-lo como o resultado jurdico-econmico da atividade de uma pessoa.
32 Manuel A. Domingues Andrade. Teoria Geral da Relao Jurdica, Coimbra: Almedraa, vol. 1,1983, p. 205.
Evidentemente que as florestas e demais formas de vegetao que se encontram no
interior do territrio brasileiro podem integrar o patrimnio de pessoas jurdicas de direito
pblico ou de direito privado, bem como podem, obviamente, integrar o patrimnio jurdico
de pessoas naturais. O comando constitucional no teve o condo de proceder desapropriaes
dos bens que se encontravam no interior do patrimnio de pessoas distintas da Unio. No, os
bens florestais permaneceram sob a titularidade que ostentavam antes da promulgao da Lei
Fundamental de 1988. A norma constitucional foi estabelecida com o sentido de realar a
proteo legal dos bens institudos como patrimnio nacional e reafirmar o dever de todos no
sentido de atuar visando preservao ambiental, como forma de assegurar o exerccio do
direito previsto no artigo 225, caput. Houve, com efeito, uma reafirmao da Soberania e do
domnio eminente do Estado sobre os bens existentes em seu territrio.
Quanto competncia legislativa naquilo que tange s florestas, o artigo 24, VI, da Lei
Fundamental, estabelece que:
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar con- correntemente sobre: (...) VI
florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo ao
meio ambiente e controle da poluio.
Na forma do artigo 24, 1, compete Unio legislar sobre normas gerais. Naquilo que
diz respeito s competncias administrativas, conforme determina o artigo 23, VII, da Lei
Fundamental, in verbis:
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: (...) VII -
preservar as florestas, a fauna e a flora.
No atual quadro jurdico constitucional brasileiro, portanto, o CFlo tem a natureza de lei
geral, limitando-se a estabelecer os princpios genricos que devem ser observados pelos
Estados em sua legislao prpria. Esta competncia estadual est comeando a ser exercitada
de forma muito intensa.
3.3. Poltica Florestal dos Estados
Como j foi visto, no atual regime constitucional, o CFlo uma lei cuja finalidade o
estabelecimento de princpios legislativos gerais que devem ser observados pelos Estados-
Membros da federao. Est havendo um importante movimento em diversos Estados
integrantes da federao, visando ao estabelecimento de polticas florestais prprias, mediante
a edio de leis especficas. E importante observar que este movimento vem sendo incentivado
pelo Governo federal, que, atravs da imposio de determinadas exigncias para a concesso
de financiamentos a projetos, tem exigido que os Estados possuam leis florestais. O Estado de
Gois, em iniciativa pioneira, estabeleceu um amplo processo de consultas populares para a
elaborao do
Direito Ambiental
projeto de lei a ser enviado pelo Poder Executivo para a Assemblia Legislativa local. O
exemplo goiano tem sido seguido em diversos outros Estados-Membros da federao como,
por exemplo, no Rio Grande do Norte. O Estado de Minas Gerais, que j possui a sua lei
florestal h mais tempo, tem obtido excelentes resultados com a sua implantao.
A peculiaridade que as polticas florestais tm apresentado pode ser expressa em uma
maior compreenso das realidades locais e, portanto, em leis cujas especif- cidades tomam-nas
mais aptas a exercerem um papel realmente eficaz.
3.4. O Regime Jurdico das Florestas
O artigo l
2
do CFlo estabelece que:
As florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas de utilidade
s terras que revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas, exercendo-se os direitos de
propriedade, com as limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
O pargrafo nico do mesmo artigo dispe que:
As aes ou omisses contrrias s disposies deste Cdigo na utilizao e explorao das florestas so
consideradas uso nocivo da propriedade.
O uso nocivo da propriedade um tema jurdico bastante rduo e poucas so as obras
que o enfrentam. Vilson Rodrigues Alves
33
assim trata o assunto:
A nocividade a leso, ou a probabilidade - de acordo com a iminncia e no com a eventualidade do
dano da leso segurana pessoal, segurana material, ao sossego...
Ao leitor atento no passar despercebido que, na singeleza da redao do texto legal,
diversas questes de alta indagao jurdica esto contidas. Como j foi dito acima, a primeira
questo suscitada deriva da circunstncia de que o CFlo no define o conceito jurdico normativo de
floresta. A segunda questo aquela que diz respeito aos bens de interesse comum a todos os habitantes
do Pas. E, por fim, temos o fato de que o pargrafo nico estabelece que as aes ou omisses
contrrias s disposies do Cdigo constituem-se em uso nocivo da propriedade. O Cdigo,
ipso iure, estabelece um regime especial de propriedade especificamente voltado para as florestas
e demais formas de vegetao reconhecidas de utilidade para as terras que revestem. Passemos
ao exame das questes acima apontadas.
33 Uso Nocivo da Propriedade, So Paulo: RT, 1992, p. 295.
As Florestas e sua Proteo Legai
Em primeiro lugar, merece ser ressaltado que o CFlo no est voltado, apenas, para a
proteo das florestas. No. O CFlo tem por objetivo a proteo das florestas e das demais formas
de vegetao reconhecidas de utilidade para as terras que revestem- Portanto, os bens jurdicos
protegidos pelo Cdigo so trs:
a) as florestas;
b) as demais formas de vegetao teis s terras que revestem; e
c) as terras propriamente ditas.
Um aspecto importante que merece ser realado o estabelecimento de um regime
jurdico particular, que a instituio das florestas como bens de interesse comum de todos os
habitantes do Pas. No se trata de uma novidade do vigente Cdigo, pois o Cdigo de 1934,
em seu artigo I
a
, j continha disposio semelhante. Interesse comum no se confunde com
domnio comum. O domnio das florestas pode ser pblico ou privado. O interesse deve ser
compreendido como a faculdade legal e constitucionalmente assegurada a qualquer indivduo
de exigir, administrativa ou judicialmente, do titular do domnio florestal ou de vegetao
ecologicamente til s terras que revestem, que ele preserve a boa condio ecolgica
necessria para que a cobertura vegetal possa desempenhar o seu papel protetor.
O regime jurdico da propriedade florestal no pode ser tido como puramente civil, pois
mesmo as matas particulares esto sujeitas a ingerncias administrativas. H, desta forma, um
regime jurdico peculiar, nem pblico nem privado, um regime jurdico de direito ambiental,
que estabelece contornos especficos para o direito de propriedade. O prprio regime jurdico
administrativo limitado pelas normas ambientais de proteo. Parece-nos que a principal
marca definidora de um regime jurdico especificamente ambiental a possibilidade deferida
a qualquer habitante do Pa/s
54
de oferecer oposio a qualquer ato nocivo praticado contra as
florestas, ainda que o autor de tais atos seja o prprio titular do domnio florestal.
3.4.1, O Conceito Jurdico de Floresta
Etimologicamente, segundo o Dicionrio Aurlio,
35
floresta pode ser definida da seguinte
forma:
Verbete: floresta [Do fr. ant. forest, hoje fort, com infl. de flor.] S. f.
L Formao arbrea densa, na qual as copas se tocam; mata.
2. Grande quantidade de coisas muito juntas; aglomerado, conglomerado;
mata.
3. Fig. Confuso, labirinto, ddalo.
34 Inclusive estrangeiro aqui residente (CP, art. 5
a
, caput).
35 Dicionrio Aurlio Eletrnico.
Direito Ambiental
Para o Websters Dictionary, o vocbulo forest significa, principalmente, a large tract of land
covered with trees and underbrush; a woodland (uma grande extenso de terra coberta com rvores e arbustos; uma
mata)?
6
Em Francs, o Dicionrio Robert
37
define fort da seguinte forma:
Vaste tendue de terrain couverte d'arbres; ensemble de ces arbres (vasta extenso de terreno coberta de
rvores; conjunto destas rvores).
Na lngua de Dante, floresta definida pelo Zingarelli
38
como:
Grande extensione di terreno coperta da alberi (grande extenso de terreno coberta de rvores).
H, portanto, um conceito bastante operacional na linguagem comum: o conceito
popular, entretanto, no suficiente para os objetivos deste trabalho. E necessrio que se
acrescente elementos capazes de formar um conceito jurdico de floresta. No demais repetir
que o CFlo no define o conceito jurdico de floresta. Averbe-se, contudo, que tal fato no tem
impedido que a legislao florestal seja aplicada diariamente. H um conceito, no legal, que
tem obtido ampla aceitao internacional, que aquele estabelecido pelo documento Cuidando
do Planeta Terra,
39
Para o mencionado documento, as florestas podem ser:
a) floresta natural: floresta onde as rvores jamais foram coitadas ou no foram abatidas
durante os ltimos 250 anos;
b) florestas modificadas: florestas onde as rvores tm sido abatidas nos ltimos 250 anos para
a obteno de madeira ou para o cultivo migratrio e que retm a cobertura de rvores ou arbustos nativos. O
crescimento de novas rvores pode derivar inteiramente da recuperao natural ou ser suplementado por
plantao de enriquecimentoA categoria floresta modificada inclui muitas variaes, desde florestas que tm
sido seletivamente abatidas at aquelas que foram enormemente transformadas;
c) floresta plantada: Floresta na qual todas ou a maioria das rvores (51% ou mais da
biomassa da madeira) foram plantadas ou semeadas.
O Dictionaire de lUrbanisme et de TAmnagement,
40
em seu verbete sobre florestas, assim as
define:
36 Webster's New Twentieth Century Unabrdgeddictionary, New York, p. 718.
37 Micro Robert, Paris, 1988, p. 440.
38 H Nuovo Zingarelli, Bolonha: Zanichelli, 1983, p. 750.
39 J citado anteriormente.
40 P. Marlin e F. Chouay Dictionaire de l'Urbanisme et de l'Amnagement, Paris: PUF, 1988, p. 304.
As Florestas e sua Proteo Legal
513
Formation vegetale spontane ou amnage, caractris parla prdominance des arbres et de faible
clairement du sol. Par extension, une vaste tendue (plusieurs centaines dhectares) plante darbres en
formation sere (...) Biologiquement, la fret se presente comme une sorte dorganisme ou se trouvent associs
les actions du climat, du sol, du sous-sol, des vgtaux, des animaux et mme de lhomme. L equilibre dlicat
de ses composants est rompu si lun dentre eux prend une place trop important (formao vegetal
espontnea ou manejada, caracterizada pela predominncia de rvores e pela fraca iluminao do solo. Por
extenso, um vasto espao (muitas centenas de hectares) plantado de rvores em formao cerrada (...)
Biologicamente, a floresta se apresenta como um tipo de organismo no qual se encontram associadas as aes
do clima, do solo, do subsolo, dos vegetais, dos animais e mesmo do homem. O delicado equilbrio de seus
componentes rompido, se um dentre eles assumir um papel muito importante).
O j tantas vezes citado Osny Duarte Pereira,
41
relembrando a definio de Guyot,
afirma: um imvel plantado de rvores, onde a madeira (material lenhoso ou outras substncias tiradas da
rvore, tais como resinas e casca) constitui a produo principal. "Embora no se possa afirmar que a
produo principal de toda e qualquer floresta seja a de madeira, a definio que acaba de ser
apresentada tem uma grande importncia, medida que, diferentemente das que foram
anteriormente apresentadas, coloca em destaque o papel econmico desempenhado pela
floresta. Este um aspecto fundamental, pois somente atravs de uma adequada compreenso
das funes econmicas desempenhadas pelas florestas que, efetivamente, asse- gura-se a
sua preservao. O manejo sustentado das florestas , sem dvida alguma, um dos principais
objetivos de toda a legislao de proteo florestal. preciso que se tenha claro que o atual
nvel de desenvolvimento tecnolgico no possibilita o encerramento das atividades
madeireiras. A utilizao econmica das florestas , ainda, uma das atividades econmicas que
no podem ser dispensadas.
Os trs conceitos apresentados acima, por serem mais precisos, permitem que se possa
ter um maior grau de segurana jurdica no trato com as diversas questes florestais. Na
literatura jurdica brasileira, Hely Lopes MeireUes
42
foi o autor que primeiro perquiriu um
conceito prprio de floresta. Para ele, floresta
t
a forma de vegetao, natural ou plantada, constituda por um grande nmero de rvores, com o
mnimo espaamento entre si.
O Direito comparado, tal qual o Direito brasileiro, no fornece muitas definies
normativas de floresta, embora sejam inmeras as leis voltadas para o tema. Um bom exemplo
do que vem de ser dito a legislao florestal federal norte-america-
41 Ob. cit., p. 148.
42 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 18
a
ed., 1993, p. 476.
Direito Ambiental
na,
43
que, embora extensa, no define o conceito jurdico de floresta. Michel Prieur,
4
^
preocupado com o problema da definio jurdica de florestas, afirma:
Aucune dfmnon juridique de la fortne peut tre donne (nenhuma definio jurdica de floresta pode
ser dada).
Portanto, o Direito dever socorrer~se com os conceitos originrios da biologia, da
ecologia, da agronomia e de tantas quantas sejam as cincias voltadas para o estudo das
florestas. Qualquer procedimento diferente tomaria absolutamente impossvel a aplicao da
legislao florestal. H que se fazer uma jurisdicizao de conceitos cientficos. Evidentemente
que as cincias dedicadas ao estudo das florestas no podem trabalhar com uma definio
genrica de floresta. Ao contrrio, cada uma das diferentes modalidades de floresta ter sua
prpria definio. O Cerrado no ser definido nos mesmos termos em que definida a
Floresta Amaznica, sendo esta diferente da Mata Atlntica. Enfim, o aplicador da lei florestal
dever ter presente qual o tipo de floresta que, no caso concreto, est necessitando de proteo
legal.
No h, portanto, um conceito jurdico genrico que seja capaz de definir as florestas
como um todo. Existem, contudo, conceitos jurdicos especficos para cada um tipo de floresta
concretamente determinado. Tais conceitos sero vistos adiante.
3.4.1.1. As Diferentes Florestas Tratadas pelo Cdigo Florestal
A diviso e classificao de diferentes formas de floresta uma tradio do Direito
brasileiro. O Cdigo de 1934 estabelecia uma vasta diviso entre as diversas modalidades
florestais. Para o revogado Cdigo, as florestas estavam divididas em: florestas protetoras,
florestas remanescentes, florestas modelos e florestas de rendimento. Tal classificao guarda,
apenas, valor histrico, pois no encontra correlao com os termos em que foi lavrada a nova
legislao.
3.4.1.1.1. Florestas de Preservao Permanente pelo Efeito do Cdigo Florestal
O primeiro grande grupo de florestas tratado pelo Cdigo o constitudo pelas florestas
de preservao permanente por imposio legal. Este grupo foi estabelecido pelo artigo 2
fi
do CFlo,
que determina:
Arr. 2
3
Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta lei, as florestas e demais formas
de vegetao natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua desde o seu nvel mais alto em faixa marginal cuja
largura mnima seja:
43 Envronmental Law Stamtes, Sc. Paul: West, 1991, pp. 184 e seguintes.
44 Droit de 1Enviioxunent, Paris: Dalloz, 2* ed., 1991, p. 279.
CEW * tosno ^upenor mm.jgffles
As Florestas e sua Proteo Legal |
1) de 30 (trinta) metros para os cursos d agua de menos de 10 (dez) metros de
largura;
2) de 50 (cinquenta) metros para os cursos d agua que tenham de 10 (dez) a
50 (cinquenta) metros de largura;
3) de 100 (cem) metros para os cursos dgua que tenham de 50 (cinquenta) a 200
(duzentos) metros de largura;
4) de 200 (duzentos) metros para os cursos d agua que tenham de 200
(duzentos) a 600 (seiscentos) metros;
5) de 500 (quinhentos) metros para os cursos dgua que tenham largura
superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lgos ou reservatrios d agua, naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados olhos dgua , qualquer que seja a sua
situao topogrfica, num raio mnimo de 50 metros de largura;
d) no topo dos morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou parte destas com declividade superior a 45 equivalente a 100% na linha de
maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangue;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca
inferior a 100 (cem) metros em projees horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetao.
A relao bastante longa e merece um exame mais minucioso, principalmente em razo
de uma terminologia tcnica que empregada e que pouco conhecida pelos juristas. O
primeiro ponto que merece ser observado que de preservao permanente a flora que se
encontre enquadrada dentro das condies mencionadas na lei federal. Flora , evidentemente,
um conceito mais amplo que o de floresta. O Dicionrio Aurlio assim define o vocbulo flora:
Verbete: flora [De Flora, deusa das flores.] S. f. 1. Bot. O conjunto das espcies vegetais de uma
determinada localidade: 2. Conjunto de plantas que servem para determinado fim: [Dim. irreg.: rula].
Sendo certo que o CFlo uma legislao geral e que, por fora constitucional, Hmita-se a
estabelecer normas gerais,
45
os Estados podero estabelecer, em sua legislao prpria, outros
critrios para que se definam locais nos quais a flora ser considerada de preservao
permanente. Tal situao j foi objeto de discusso judicial
Direito Ambiental
e de deciso que considerou constitucional lei do Estado do Rio Grande do Sul voltada para a
preservao das florestas.
46

3.4.1.1.1.1. Proteo da gua
A primeira preocupao que se pode observar no texto legal do CFlo com a preservao
da vegetao que protege os cursos d agua. Tal tipo de vegetao conhecida como mata ciliar.
Paulo Bezerril Jr.
47
explica a importncia deste tipo de vegetao:
A cobertura vegetal tem um papel importante, tanto no deflvio superficial - parte da cbuva que escoa
pela superfcie do solo ~ como no deflvio de base - resultado da percolao da gua no solo - onde ela se
desloca em baixas velocidades, alimentando os rios e lagos. A remoo da cobertura vegetal reduz o intervalo
de tempo observado entre a queda da chuva e os efeitos nos cursos de gua, diminui a capacidade de reteno
de gua nas bacias hidrogrficas e aumenta o pico das cheias. Alm disso, a cobertura vegetal limita a
possibilidade de eroso do solo, minimizando a poluio dos cursos de gua por sedimentos.
A preocupao do legislador com a manuteno das florestas protetoras das guas vai
alm do prprio CFlo. A Lei n
9
7.754, de 14 de abril de 1989, estabeleceu novas medidas para a
preservao e proteo das florestas existentes nas nascentes dos rios. Assim que, nos termos
do artigo l
e
da lei que vem de ser citada, so consideradas de preservao permanente, na forma da Lei n
g

4.771, de 15 de setembro de 1965, as florestas e demais formas de vegetao existentes_nas nascentes dos rios. A lei
ora em exame estabelece que dever ser constituda na nascente dos rios uma rea em forma de
paralelogramo, cuja denominao paralelogramo de cobertura florestal, na qual vedada a
derrubada de rvores ou qualquer outra forma de des~ matamento. Caso seja constatado que,
antes da entrada em vigor da lei mencionada, tenham sido realizados desmatamentos, a lei
determina o imediato reflorestamento da rea com espcies nativas.
As dimenses do paralelogramo acima mencionado devem ser fixadas por regulamento
administrativo. Estabelece a lei que o descumprimento da obrigao de re- florestar com
espcies nativas acarreta a imposio de sanes pecunirias que sero dobradas em caso de
reincidncia. Como se v, os rios recebem proteo legal desde as suas nascentes at os seus
respectivos esturios. Naquilo que diz respeito proteo das margens, h uma questo
importante a ser examinada, que aquela que se refere capacidade legal que os Estados
possuem de aumentar as faixas de proteo
46 Tribunal Regional Federal da 4* Regio, MAS n 94.04.12035-l/RS, m Jurisprudncia Ambiental
Brasileira. Antunes, Paulo de Bessa. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1995, p. 90.
47 Apud G Maria Luiza Machado Granziera. Direito de guas e Meio Ambiente, So Paulo: cone, 1993, p. 36.
As Florestas e sua Proteo Legal
e, portanto, de florestas de preservao permanente. Os Estados podem ampliar a faixa de
proteo dos rios com largura entre 10 e 50 metros para 100 metros. Tal medida, entretanto,
deve ser examinada com muito critrio, pois a grande fertilidade das terras adjacentes aos rios
faz com que as mesmas tenham grande importncia econmica e que, por isto, sejam muito
utilizadas para a agricultura. necessrio que haja um elevado nvel de consenso social para
que se possa subtrair imensas faixas de terra da atividade produtiva.
A defesa das florestas e demais formas de vegetao protetora no se faz, apenas, em
relao s guas correntes. Tambm as lagoas, lagos, reservatrios (naturais ou no) e olhos
dagua
48
so beneficiados pela previso legal de florestas voltadas para a sua proteo.
As florestas e demais formas de vegetao acima mencionadas foram institudas como
reserva ecolgica pela Resoluo n

4/85 do CONAMA (art. 2

9
,1/III).
3.4.1.1,1.2. Lei Geral sobre Florestas - Cdigo Florestal
O CFlo brasileiro, institudo pela Lei n
2
4.771, de 15 de setembro de 1965, embora anterior
Carta Poltica de 1988 deve ser considerado como uma das normas gerais mencionadas no
artigo 24 da nossa Lei Fundamental, pois foi recepcionado pela CF de 1988. Em tal condio, a
mencionada lei estabeleceu a chamada rea de preservao permanente que, conforme
disposto em seu artigo 2
9
, pode ter diferentes formas, No caso presente, o interesse investigar o regime
legal das reas de preservao permanente situadas ao redor de reservatrios artificiais.
E crucial que se observe que o artigo 2
2
do CFlo, ao definir diferentes possibilidades de
reas de preservao permanente, evidentemente, buscou adaptar-se s diversas realidades
locais. fcil se observar que, diferentemente do que foi feito com praticamente todas as reas declaradas de
preservao permanente, a alnea b do artigo 2
S
no delimitou uma faixa a ser considerada como rea de preservao
permanente ao redor dos reservatrios artificiais.
H, portanto, uma lacuna que, obrigatoriamente, deve ser preenchida pelo legislador
estadual, no uso de suas competncias constitucionais, observados os princpios gerais
estabelecidos pelo prprio CFlo.
Vejamos o teor literal da disposio legal:
Art. 2
S
Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta Lei,
as florestas e demais formas de vegetao natural situadas: (...) b) ao redor das
lagoas, lagos ou reservatrios dgua naturais ou artificiais.
Aqui se pode constatar, facilmente, que a alnea b no trata de uma metragem especfica
para as reas de preservao permanente a ser estabelecida ao redor das
48 A Resoluo CONAMA n 4, de 18/9/1985 (art. 2
a
, d), define olho dgua como.local onde se verifica o aparecimento de gua
por afloramento do lenol freco.
Direito Ambiental
lagoas, lagos ou reservatrios artificiais, azendo com que tal faixa seja examinada luz dos
princpios constitucionais referentes interveno no domnio econmico e, especialmente,
naquilo que diz respeito s competncias constitucionais ambientais, como j foi visto acima.
E bvio que o princpio geral o de que as reas de preservao permanente existem ao
redor dos lagos, lagoas e reservatrios naturais ou artificiais. O intrprete dever, em cada caso
concreto, definir a metragem a ser considerada aplicvel. Se, por hiptese, no existisse a
norma estadual paranaense, qual seria a soluo a ser aplicada?
No tenho dvida em afirmar que, por se tratar de interveno sobre o domnio privado
combinada com proteo ao meio ambiente, a escolha deveria recair na menor metragem
contemplada no prprio CFlo. No caso, aplicando-se o valor de 30 metros.
Em sustentao tese ora apresentada, trago colao a opinio de Lus Carlos Silva de
Moraes,
49
que, em esclio ao artigo 2
e
, alnea b, do CFlo, assim se pronunciou:
O art. 2
g
divide-se em oito alneas (a/h); preocupam-se as alneas de a at c com a vegetao que
margeia os cursos dgua, visando sua proteo. H uma preocupao em dividir os cursos com corrente
(alnea a) e os de gua parada (alneas bec).
Todos os cursos dgua corrente (rios) tm especificao exata da rea considerada como de
preservao permanente. A alnea b trata de lagoas, lagos e reservatrios dgua naturais ou artificiais. Nesse
dispositivo, no h nenhuma metragem especificando a rea de preservao, pelo que devemos tomar como
correta a de menor metragem presente no artigo, pelos seguintes motivos:
l
s
gua parada no causa eroso, nem transporta sedimentos;
2
Q
o reservatrio no mantido pela umidade que o circunda e sim pelo nvel de gua deuente de
cursos dgua, estes j respeitando as regulamentaes do artigo 2
S
, alnea a, nmeros 1 a 5;
3
3
como a lei em tela especfica em dizer a metragem quando assim acha necessrio, e tambm
descreve como infrao o desrespeito a esses dispositivos (art. 26, a), imputando pena para essas condutas,
devemos interpretar o presente dispositivo RESTRITIVAMENTE, na mesma forma e modo que o Direito
Penal exige.
3.4.1.1.1.3. Reconhecimento Judicial da Legislao Estadual sobre Florestas
O pleno exerccio da competncia suplementar dos Estados-Membros da Federao tem
sido reconhecido pelos tribunais de nosso Pas, conforme nos d mostra o seguinte aresto do
egrgio Superior tribunal de Justia:
49 Lus Carlos Silva de Moraes. Cdigo Florestal Comentado Com as Alteraes da Lei de Crimes Ambientais Lei n 9.605/98. So
Paulo: Atias, 1999, p. 29.
Conflito de Normas - Inexistncia - Norma Especial que se Compatibiliza com Preceito Geral Contido
na Norma Federal. O disposto no artigo 19, l
s
, da Lei Estadual n
s
10.561/91 no conflitua com o preceito
contido no artigo 21, pargrafo nico, do CFlo. Trata-se aquela de lei especial, compatvel com o tratamento
genrico da norma federal. Recurso improvido (REsp n
a
246331/MG. 2
a
Turma. Data da deciso: 13/3/2001.
DJU: 11/06/2001. P. 108. Relator Garcia Vieira).
A Corte Regional Federal da 4
a
Regio, com jurisdio sobre o Estado do Paran, j teve a
oportunidade de examinar o tema, tendo decidido que:
Constitucional e Administrativo. Mandado de Segurana. Florestas. Plano de Explorao. CFlo.
Competncia. Regulao. Constitucionalidade. Lei Estadual n

7.989/85. Art. 8
3
, inc. 17, da CR/1988.
Remessa Oficial Provida. A Constituio (art..8
g
, inc. 17) est respeitada pelo CFlo (Lei n
g
4.771/65) quando
este explicita que a preservao das florestaspode ser objeto tambm de legislao local, suprindo eventuais
omisses. 2. Sentena Re formada (REO 8904198534. 2* Turma. DJU: 01/04/1992. P. 7.679, relator(a)
JUIZ OSVALDO ALVAREZ).
Constitucional. Direito Florestal. A preservao das florestas deixou de ser objeto de competncia
legislativa privativa da Unio Federal a partir da CF de 1988, que deste modo recepcionou a Lei Estadual n
3

7.989, de 1985. Apelao e Remessa Ex Offidoprovidas em parte (MAS 900412035l/RS. 2
a
Turma. DJU:
11/03/1992, p. 5.113. Relator: Juiz Ari Pargendler).
H que se afirmar, no entanto, que o STJ ainda que em deciso isolada,
50
decidiu em
sentido contrrio ao que foi acima demonstrado. Se isto indicar uma mudana na
jurisprudncia, ainda cedo para afirmar.
50 REsp n 194.617-PR. DJU 1/7/2002, p. 278. Rei. Min. Fiancmlli Netto. Recurso Especial. Pedido de Registro de Loteamento s
Margens de Hidreltrica. Autorizao da Municipalidade. Impugnao Oferecida pelo Ministrio Pblico. rea de Proteo Ambiental.
Resoluo n
e
4/85 CONAMA. Interesse Nacional. Superioridade das Normas Federais. No que tange proteo ao meio ambiente,
no se pode dizer que h predominncia do interesse do Municpio. Pelo contrrio, escusado afirmar que o inferes- se proteo ao
meio ambiente de todos e de cada um dos habitantes do pas e, certamente, de todo o mundo. Possui'o CONAMA autorizao legal
para editar resolues que visem proteo dasreservas ecolgicas, entendidas como as reas de preservao permanentes existentes
s margens dos lagos formados por hidreltricas. Consistem elas em normas de carter geral, s quais devem estar vinculadas as nor-
mas estaduais e municipais, nos termos do artigo 24, inciso VI e l
e
e 4
a
, da CF e do artigo 6
a
, incisos IV e V, e I
o
e 2
o
, da Lei n 6.938/81.
ma vez concedida a autorizao em desobedincia s determinaes legais, tal ato passvel de anulao pelo Judicirio e pela
prpria Administrao P blica, porque dele no se originam direitos. A rea de 100 metros em tomo dos lagos formados por
hidreltricas, por fora de lei, considerada de preservao permanente e, como tal, caso no esteja coberta por floresta natural o qual-
quer outra forma de vegetao natural, deve ser reorestada, nos termos do artigo 18, caput, do CFlo. Qualquer discusso a respeito do
eventual prejuzo sofrido pelos proprietrios deve ser travada em ao prpria, e jamais para garantir o registro, sob penajle irreversvel
dano ambientaL Segundo as disposies da Lei n 6.766/79, no ser permitido o parcelamento do solo em reas de preservao
ecolgica... (art. 3
S
, inciso V). Recurso especial provido.
Direito Ambiental
3.4.1.1.1.4. Poder Regulamentar do Presidente da Repblica
O Regime Poltico brasileiro, por ser Presidencialista, atribui o Poder Regulamentar ao
Presidente da Repblica, conforme definido no artigo 84, IV,
51
de nossa Constituio. Ele, como
se sabe> limita~se a criar condies para a execuo das leis.
A boa doutrina administrativsta, da qual Jos dos Santos Carvalho Filho
52
um
excelente exemplo, tem definido o Poder Regulamentar da seguinte forma:
O poder regulamentar subjacente lei e pressupe a existncia desta. com esse enfoque que a
Constituio autorizou o chefe do executivo a expedir decretos e regulamentos: viabilizar a efetiva execuo
das leis (art. 84, TV).
Por essa razo, ao poder regulamentar no cabe contrariar a lei (contra legem), sob pena de sofrer
invalidao. Seu exerccio somente pode dar~se secundum legem, ou seja, em conformidade com o
contedo da lei e nos limites que esta impuser. Decorre da que no podem os atos formalizadores criar direitos
e obrigaes, porque tal vedado num dos postulados fundamentais que norteiam nosso sistema jurdico:
Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (art. 5
3
, II, CF).
O festejado e pranteado Hely Lopes MeireHes, em seu consagrado Direito Administrativo
Brasileiro,
53
de maneira bastante enftica define o contedo do Poder Regulamentar, bem como a
sua indelegabilidade, in verbis:
O poder regulamentar a faculdade de que dispem os Chefes do Executivo (Presidente da Repblica,
Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para a sua correta execuo, ou de expedir decretos autnomos
sobre matria de sua competncia ainda no disciplinada por lei. um poder inerente e privativo do Chefe do
Executivo (CF, art. 84, TV) e por isso mesmo, indelegvel a qualquer subordinado.
Finalmente, h que se considerar a opinio de Pontes de Miranda, conforme colecionada
por Cretella Jnior,
54
in verbis:
Com efeito, regulamentar editar regras que se limitam a adaptar a atividade humana ao texto, e no
o texto atividade humana. Assim, quando o Poder Executivo, para tomar mais inteligvel a regra jurdica
legal, enumera
51 CF, Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) TV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir
decretos e regulamentos paia sua Sei execuo.
52 Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999, p. 31.
53 Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros. 25* ed., atualizada por Eurico de Andrade Azevedo et ai., 2000,
p. 118.
54 Jos Cretella Jnior. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. Rio de Janeiro, 1991, pp. 2.897-2.898.
As Florestas e sua Proteo Legal
casos, exemplificativamente, em que teria de ser aplicado, no adapta o texto atividade humana mas cria
meios que sirvam atividade humana para melhor se entender o texto. Tanto assim que, se os casos
apontados no esgotam o contedo do preceito legal, os intrpretes, judicirios e administrativos, no ficam
adstritos taxatividade intrusa. Onde se estabelecem, alteram, ou extinguem direitos, no h regulamentos -
h abuso de poder regulamentar, invaso de competncia do Poder Legislativo. O Regulamento no mais do
que auxiliar das leis, auxiliar que si pretender, no raro, o lugar delas, mas sem que possa, com tal
desenvoltura, justificar-se e lograr que o elevem categoria de lei. Quanto menos se regulamenta,
melhor(Pontes de Miranda).
3.4.1.1.1.5. Poder Regulamentar do CONAMA
O CONAMA foi criado pela Lei n
2
6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Poltica
Nacional do Meio Ambiente. Determina o artigo 8
S
da referida lei, in verbis:
Art. 8
9
Compete ao CONAMA:
I - estabelecer, mediante proposta da SEMA, normas e critrios para o licenciamento de
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo SEMA;
II determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudos das alternativas e das
possveis conseqncias ambientais de projetos pblicos ou privados, requisitando aos rgos federais,
estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informaes indispensveis para apreciao dos
estudos de impacto ambiental, e respectivos relatrios, no caso de obras ou atividades de signifcativa
degradao ambiental, especialmente nas reas consideradas patrimnio nacional.
III decidir, como ltima instncia administrativa em grau de recurso, mediante depsito
prvio, sobre as multas e outras penalidades impostas pela SEMA;
TV homologar acordos visando transformao de penalidades pecunirias na Obrigao de
executar medidas de interesse para a proteo ambiental (Vetado);
V- determinar, mediante representao da SEMA, a perda ou restrio de benefcios fiscais concedidos
pelo Poder Pblico, em carter geral ou condicional, e a perda ou suspenso de participao em linhas de
financiamento em estabelecimentos oficiais de crdito;
VI estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de controle da poluio por
veculos automotores, aeronaves e embarcaes, mediante audincia dos Ministrios competentes;
VII - estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da qualidade
do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hdricos.
Direito Ambientai
Pargrafo nico. O Secretrio do Meio Ambiente , sem prejuzo de suas funes, o Presidente do
CONAMA.
Dentre as diferentes atribuies do CONAMA, data venia, no se encontra a de
regulamentar, diretamente, lei. Repita-se que o Poder Regulamentar da Competncia do
Presidente da Repblica, conforme disposto no artigo 84, IV, da CRFB.
evidente que o CFlo somente pode ser regulamentado por decreto presidencial e,
jamais, por mera Resoluo de um rgo administrativo de assessoramento ao Presidente da
Repblica, como o CONAMA, tal qual definido no artigo 6
a
, II, da Lei n

6.938/81.55
3.4.1.1.1.5.1. Natureza Jurdica das Resolues do CONAMA
A matria em foco diz respeito ao estabelecimento de uma metragem, no existente em
lei, ao redor dos reservatrios artificiais, equivalente a 100 (cem) metros na rea rural e 30
(trinta) metros na rea urbana, por Resoluo do CONAMA.
necessrio, portanto, que se defina a exata natureza jurdica das Resolues do
CONAMA para que o tema possa ser enfrentado adequadamente.
Permito-me reproduzir as normas impugnadas:
Resoluo n
5
302, de 20 de maro de 2002
(...)
Art. le Constitui objeto da presente Resoluo o estabelecimento de parmetros, definies e limites para
as reas de Preservao Permanente de reservatrio artificial e a instituio da elaborao obrigatria de plano
ambiental de conservao e uso do seu entorno.
Art. 2
e
Para efeito desta Resoluo so adotadas as seguintes definies:
I - Reservatrio artificial: acumulao no natural de gua destinada a quaisquer de seus
mltiplos usos;
II - rea de Preservao Permanente: a rea marginal ao redor do reservatrio artificial e suas
ilhas, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a
biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes
humanas;
M
55 Lei n
8
6.938/81, Art. 6
S
Os rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, bem como as
fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental, consdvuiro o Sistema
Nacional de Meio Ambiente S1SNAMA, assim estruturado: I rgo superior: o Conselho de Governo, com a funo de assessorar
o Presidente da Repblica na formulao da poltica nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos
ambientais; II rgo consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar,
estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e
deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e
essencial sadia qualidade de vida.
SJ - Eo&no Superior Bmm MM
As Florestas e sua Proteo Legal J
Art. 3
a
Constitui rea de Preservao Permanente a rea com largura mnima, em projeo
horizontal, no entorno dos reservatrios artificiais, medida a partir do nvel mximo normal de:
I trinta metros para os reservatrios artificiais situados em reas urbanas consolidadas e cem
metros para reas Tarais; (grifei)
U
Resoluo n
a
303, de 20 de maro de 2002
(...)
Art. l
s
Constitui objeto da presente Resoluo o estabelecimento de parmetros, definies e limites
referentes s reas de Preservao Permanente.
U
Art 4
a
O CONAMA estabelecer, em Resoluo especfica, parmetros das reas de Preservao
Permanente de reservatrios artificiais e o regime de uso de seu entorno, (grifei)
indiscutvel que a Resoluo CONAMA n 302/2002 inovou, pois estabeleceu
metragem no prevista em lei. Como tem sido sustentado ao longo de todo este parecer, no
cabe ao Poder Regulamentar inovar matria reservada lei. Em especial quando a inovao
produzida por ato administrativo de hierarquia inferior, como o caso das Resolues do
CONAMA.
Maria Sylvia Zanella di Pietro
56
assim define Resoluo:
Alm do decreto regulamentar, o poder normativo da administrao ainda se expressa por meio de
resolues, portarias, deliberaes, instrues, editadas por autoridades que no o Chefe do Executivo;
estabelecem normas que tm alcance limitado ao mbito de atuao do rgo expedidor. H, ainda os
regimentos, pelos quais os rgos estabelecem normas sobre o seu funcionamento interno.
Em todas essas hipteses, o ato normativo no pode contrariar a lei, nem criar direitos, impor
obrigaes, proibies, penalidades que nela no estejam previstos, sob pena de ofensa ao princpio da
legalidade (arts. 5
S
, II e 37, caput, da Constituio).
Em seguida, citando Miguel Reale:
"Segundo a lio de Miguel Reale (1980:12-14), pode-se dividir os atos normativos em originrios e
derivados. Originrios se dizem os emanados de um rgo estatal em virtude de competncia prpria,
outorgada imediata e diretamente pela Constituio, para edio de regras instituidoras de direito novo;
compreende os atos emanados do Legislativo. J os atos normativos derivados tm por objetivo a explicitao
ou especificao de um contedo normativo
56 Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo, So Paulo: Atlas, 1996, pp. 74-75.
Direito Ambiental
preexistente, visando sua execuo no plano da prxis; o ato normativo derivado, por excelncia, o
regulamento.
Acrescenta o mesmo autor que "os atos legislativos no diferem dos regulamentos ou de certas
sentenas por sua natureza normativa, mas sim pela originalidade com que instauram situaes jurdicas
novas, pondo o direito e. ao mesmo tempo. os limites de sua vigncia e eficcia. ao passo qe os demais atos
normativos explicitam ou complementam as leis, sem ultrapassar os horizontes da legalidade (grifos do
original)
No mesmo diapaso, est o lcido posicionamento de Celso Antnio Bandeira de Mello:
57

"Comparando-se estas vrias frmulas verifica-se que: o decreto aparta-se de qualquer outra, por ser
frmula privativa dos atos de Chefe de Executivo no exerccio de suas competncias especficas. A instruo
distancia-se da circular e da ordem de servio porque, ao contrrio destas ltimas, veicula regras abstratas. A
circular e a ordem de servio servem para expedio de regras concretas, embora gerais, e correspondem a
frmulas utilizadas alternativamente. O aviso funciona, hs vezes, como ofcio entre autoridades de alto escalo
enquanto em outros casos equivale s instrues. A portaria tem alcance muito impreciso e, bem por isso, por
meio dela, so expedidas ora regras gerais e abstratas, ora decises concretas e individuais, motivo por que em
certos casos desempenham funo equivalente das instrues e das ordens de servios e circulares. Em
outras hipteses, contudo, veiculam atos que no se expressariam por estas frmulas, como o caso da abertura
de inquritos, sindicncia ou processo administrativo. As demais figuras mencionadas so perfeitamente
distintas e inconfundveis com quaisquer outras (resolues, alvars, pareceres e ofcios).
Diferente no o posicionamento de Odete Medauar:
58

No direito brasileiro o poder regulamentar destina-se a explicitar o teor das leis, preparando sua
execuo, complementando-as, se for o caso. Do exerccio do poder regulamentar resulta a expedio de
regulamentos, veiculados por meio de decretos. Trata-se dos chamados regulamentos de execuo, de
competncia privativa do Chefe do Executivo; so atos administrativos que estabelecem normas gerais. A
Constituio de 1988, no art. 84, inciso IV, confere ao Presidente da Repblica a atribuio de expedir decretos
e regulamentos para a fiel execuo da lei As Constituies dos Estados-Membros e as leis
57 Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros. 4
a
ed-, 1993, p. 212.
58 Odete Medauar. Direito Administrativo Moderno. So Paulo: RT, 1996, p. 128.
orgnicas de Municpios contm dispositivos similares para os Governadores e Prefeitos, respectivamente.
Por fim, reveja-se a sempre vlida lio de Hely Lopes MeireUes:
59

Resolues - Resolues so atos administrativos normativos expedidos pelas autoridades do
Executivo (mas no pelo Chefe do Executivo, que s deve expedir decretos) ou pelos presidentes de tribunais,
rgos legislativos e cole- giados administrativos, para disciplinar matria de sua competncia especfica. Por
exceo, admitem-se resolues individuais.
As resolues, normativas ou individuais, so sempre atos inferiores ao regulamento e ao regimento,
no podendo inov-los ou contrari-los, mas unicamente complement-los e explicit-los. Seus efeitos podem
ser internos ou externos, conforme o campo de atuao da norma ou os destinatrios da providncia concreta.

3.4.1.1.13.2. Jurisprudncia Relativa aos Limites das Resolues
As Resolues Administrativas tm merecido ateno de nossos tribunais que,
seguidamente, tm decidido que elas se circunscrevem aos estritos limites da lei e no podem,
sequer, ultrapassar matria contida em decreto. Obviamente que as Resolues do GONAMA,
no particular, no merecem qualquer distino de outras normas de semelhante hierarquia.
Veja-se a seguinte deciso:
Administrativo - Retribuio Adicional Varivel (RAV): Artigo 5
s
da Lei n- 7.711, de 22 dez. 88
Tcnico do Tesouro Nacional (TTN) Limite Mximo Fixado pelo Art. 8
S
da MP n
s
831/95 - Percentual
Diferenciado para a Categoria de Auditor Fiscal do Tesouro Nacional (AFTN) e Tcnico do Tesouro
Nacional (TTN): Isonomia Inexistente Artigo 6
a
do Decreto-Lei n
s
2.225/85, de 10 jan. 85: Disposio
Transitria de Eficcia Restrita s Transposies Regulamentao da RAV: A Admitir-se sua Legalidade,
a Estipulao do Percentual para o Pagamento da RAV Ato Discricionrio - Resoluo CRAV/n
5
01/95,
de 12 jun 95: Ilegalidade - Redutibilidade Remuneratria No Caracterizada - Percentual Devido: Artigo 14
do Decreto n
s
96.667/89 - Preliminares de Ilegitimidade Ativa, Decadncia e Ilegitimidade Passiva do
Secretrio da Receita Federal Rejeitadas Segurana Denegada. 1. O MS Coletivo constitui inovao da
Constituio de 1988 para melhor atender s necessidades das defesas dos direitos e garantias em geral, cuja
legitimao ativa para a sua impetrao se encontra perfeitamente delimitada no art. 5
S
, LXX, da CF/88, de
modo que o Sindicato, atuando, na hiptese, como substituto processual dos servidores a ele
59 Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros. 25* ed., 2000, p. 172.
Direito Ambientai
associados, prescinde da autorizao individual e expressa de cada um dos associados, bem como da
autorizao genrica constante do seu Estatuto Social, por isso que se trata, in casu, de legitimao
extraordinria conferida pela prpria Constituio, em que no lhe so aplicveis as regras pertinentes
substituio processual previstas para os casos de legitimao ordinria (art. 8
g
, III, CF/88 e art. 240, a, da
Lei n
s
8.112/90). 2. O Secretrio da Receita Federal, enquanto tal e como Presidente do Colgio de
Representantes da Comisso de Administrao da Retribuio Adicional Varivel ~ CRAV, e o
Coordenador- Geral de Recursos Humanos do Ministrio da Fazenda so reconhecidos, por maioria, como
autoridades passivas legitimadas (voto vencido reconhecendo como legitimado para responder ao wrt
apenas o Coordena dor- Geral de Recursos Humanos do Ministrio da Fazenda, por sua quahdade de
ordenador de despesas e responsvel pelo pagamento mensal dos vencimentos e seus adicionais). 3.
Decadncia inexistente, ao entendimento de tratar-se de prestaes de trato sucessivo. 4. A RAV- Retribuio
Adicional Varivel, criada pelo art. 5
e
da Lei n
s
7.711/88, uma gratificao pecuniria destinada s
Categorias de Auditor Fiscal do Tesouro Nacional e de Tcnico do Tesouro Nacional, que tem por razo de ser
o melhor desempenho na administrao dos tributos federais
H
. 5. A lei instituidora da vantagem pecuniria
determinou que ela seria atribuda em funo da efcincia individual e plural da atividade fiscal na forma
estabelecida em regulamento (pargrafo 2
S
). 6. Com ressalva do ponto de vista do relator, que entende tratar-
se de norma em branco e de matria de reserva legal, a Turma assentou que, a despeito de regulamentada
por decretos presidenciais e portarias do Ministrio da Fazenda e do Secretrio da Receita Federal mediante
delegao e subdelegao de competncia, a forma de clculo do pagamento da RAV consubstancia ato
discricionrio. 7. A categoria Tcnico do Tesouro Nacional - TTN, de nvel mdio, no tem isonomia de
vencimento ou remunerao com a categoria de Auditor Fiscal do Tesouro Nacional AFTN, porque o art.
6
e
do Decreto-lei n
s
2.225/85, norma de carter transitrio, se exauriu com as transposies feitas em 1985 em
decorrncia do citado diploma legal, o qual, de resto, no foi integralmente recepcionado pela CF 88 (AMS n
3

94.01.09603- l/DF, ReL Juza ASSUSETE MAGALHES, 2 T ac. un., DJU16 Mar. 95, p. 13.540), no
se podendo falar, desde ento, em "Carreira de Auditoria do Tesouro Nacional ATN (entendimento da
maioria). 8. O art. 8
9
da MP n
a
831/95 apenas estipulou um limite mximo para o valor a ser pago aos
destinatrios da RAV (at oito vezes o do maior vencimento bsico da tabela). Ele no fixou este limite como o
percentual da RAV nem ordenou que ambas as categorias de AFTN e TTN deveriam receber a RAV num
nico percentual (entendimento da maioria). 9. A Resoluo CRAV/n
e
01/95, alm de ser expedida por um
tigo legalmente inexistente (no entender do relator), no obriga a Administrao, na medida em que
pretenda alterar o art 24 do Decreto n 97.667/89, que, hierarquicamente superiora ela, fixou a RAV para a
categoria TTN em 30% (trinta porcento) do valor da RAV do AFTN (entendimento da maioria) (o voto
vencido tambm a considera ilegal, mas por ter reduzido o teto mximo para
o TTN, mantendo-o para o AFTN). 10. Inexiste ofensa ao princpio da irredutbi- lidade de remunerao (Lei
n
s
8.112/90, art. 41, pargrafo 3
$
), porque a RAV, por definio legal, varivel e no tem carter
permanente. 11. Na opinio pessoal do Relator: a) o pagamento da RAV, como atualmente feito, de duvi-
dosa legalidade; b) interpreta-se restritivamente norma que tem por contedo vantagem financeira; c) no
juridicamente admissvel a adoo de situaes de duvidosa legalidade ou licitude como paradigma de
isonomia. 12. Apelao da Unio e remessa oficial providas. Apelao do impetrante desprovida. Preliminares
rejeitadas (TRF da 1- Regio. AMS. 01000001776. 2* Turma. DJU: 03/08/1998, p. 380. Relator(a) Juiz
Luciano Tolentino Amaral. Grifei).
E mais:
Administrativo. Progresso Funcional. Professor Adjunto. Efeitos a Partir da Implementao das
Condies para a Progresso. Norma! Regulamentadora que Restringe Direitos. Do fato de no ser
automtica, a progresso, apenas decorre a necessidade de que seja requerida, o que no impede que surja, o
direito a ela, na data em que implementados os requisitos, ainda que outro seja o momento do requerimento.
O Decreto n
3
94.664/87, em seu art. 16, I
a
, prev, como requisito para a progresso funcional horizontal, o
cumprimento do interstcio de dois anos no mesmo nvel, com o mnimo de trinta pontos na avaliao de
desempenho. previso temporal ali contida inerente a uma avaliao de desempenho, a qual verifica o
contedo das atividades do profissional durante aquele especfico perodo, conferindo e certificando se o avalia-
do preenche a outra condio que o habilita progresso - o desempenho. O poder regulamentar no
discricionrio, vinculando-se, isto sim, s normas que estabelecem os limites da delegao. O art. 14, da
resoluo n
3
49/90, do Conselho de Ensino e Pesquisa da UFPR, ao estabelecer que os efeitos da progresso
funcional somente sero contados a partir do protocolo do requerimento, restringe indevidamente o direito do
administrado, fixando condio que no existe na norma competente (TRF da # Regio. A MS 48030. 3*
Turma. DJU: 27/09/2000, p. 173, relatora Juza Vivian Josete Pantaleo Caminha).
Acrescente-se o seguinte:
Conselhos Profissionais. Poder Regulamentar. 1. Os Conselhos Federais incumbidos de fiscalizar o
exerccio profissional de seus associados, nas reas de suas respectivas atuaes, podem baixar resolues que
melhor viabilizem suas atividades, limitadas, porm, as leis que os criaram e lhes outorgaram essa com-
petncia. 2. O axt I
a
da Resoluo 496/79, do Conselho Federal de Contabilidade, que restringiu o exercido de
servios tcnicos contbeis prestados por pessoas jurdicas, as sociedades compostas apenas por
profissionais de outras profisses liberais consideradas afins por ele, no pode prevalecer, porque ampliou
restrio inexistente no art 15 do Decreto-lei 9.295, de 27.5.46. 3. Merecem interpretao restr~
1
Direito Ambiental
tssima as normas infraconstitucionais que criam restries s liberdades consagradas na CF, como e o do
exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso (arL 5
S
, inc. 13). 4. Apelao e Remessa Oficial a que se nega
provimento (TRF da 4
a

Regio. A MS. Processo: 8904176484. P Turma. DJU: 23/10/1991, p. 26.363,
relator Juiz Hadad Vianna. Grifei).
3.4.1.1.1.5.3. Flagrante Ilegalidade das Resolues n

s 302 e 303, de 20 de maro de 2002,

do CONAMA
Os artigos 3
9
(Resoluo n
a
302/2002) e 4
a
(Resoluo n

303/2002) do CONAMA afrontam

diretamente a ordem jurdica democrtica, pois invadem competncia constitucional dos
Estados-Membros da federao em legislar supletivamente s normas gerais estabelecidas pela
Unio sobre florestas, no caso o CFlo.
No caso concreto o artigo 2
9
, b, do CFlo no deSniu uma, metragem a ser consi- derad
como rea de preservao permanente ao redor de lagos, lagoas ou reservatrios
l naturais ou artificiais.
i r'
I"
l Art. 2
a
Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta
i Lei, as florestas e demais formas de vegetao natural situadas:
L ()
* b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios dgua. naturais ou artificiais (...)
Esta evidente lacuna legal foi suprida, por exemplo, pelo Estado do Paran pela edio da Lei n
fi

11.054, de 14 de janeiro de 1995, em especial de seu artigo 29.
Art. 29. As formaes florestais, localizadas na faixa de entorno de lagoas, lagos ou reservatrios de
guas naturais ou artificiais, tero funo protetora, podendo, no entanto, ser exploradas atravs de tcnicas
de manejo, a critrio da autoridade florestal, salvo as faixas previstas como de preservao permanente com
limite mnimo de 3m a contar da linha de guas junto s margens.
3.4.1.1.15.4. Violao do Princpio do Desenvolvimento Sustentvel e da Proteo das
Comunidades Humanas
A aplicao dos parmetros e do limite de cem metros para reas de Preservao
Permanente de reservatrios artificiais em reas rurais estabelecidos pela Resoluo CONAMA
n
s
302, alm de apresentar contradies com os dispositivos legais vigentes, resultar em
inmeros impactos socioeconmicos negativos. Dentre tais impactos, posso identificar a
desintegrao social e cultural, assim como um possvel empobrecimento econmico das
comunidades desses entomos dos reservatrios envolvidos.
A maioria das comunidades afetadas formada por sitiantes, meeiros e parceiros que
sobrevivem em pequenas propriedades nas quais desenvolvem atividades
MM
agrcolas e pecurias, cuja produo se dirige para a subsistncia familiar e para o mercado.
Cabe salientar que o conceito jurdico de meio ambiente ecologicamente equilibrado,
como preceitua a CF, inclui a sadia qualidade de vida da populao e no a sua excluso.
60

3.4.1.1.1.6. Proteo das Encostas e das Elevaes
Outro aspecto importante que se pode observar na instituio das florestas de
preservao permanente pelo s efeito do Cdigo o voltado para a proteo das encostas e das
elevaes. A lei fala em proteo das florestas e demais formas de vegetao que se encontrem
no topo dos morros, montes, montanhas e serras. Morro definido pelo Dicionrio Geolgico-
Geomorfolgico^
1
como:
Monte pouco elevado, cuja altitude aproximadamente de 100 a 200 metros. Termo descritivo para o
geomorflogo e muito usado pelos topgrafos.
Monte, para o mesmo dicionrio,
62
definido como:
Grande elevao do terreno, sem se considerar a sua origem. Apenas se leva em conta o aspecto
topogrco, ao descrever-se a regio onde aparecem este tipo de acidente de relevo. O termo genrico de monte
se aplica, de ordinrio, s elevaes que surgem na paisagem como formas isoladas...
J montanha
63
:
Grande elevao natural do terreno com altitude superior a 300 metros e constituda por um grande
agrupamento de morros...
O conceito normativo de morro ou monte estabelecido pela Resoluo CONAMA n
9
4,
de 18 de setembro de 1985, e o seguinte:
Morro ou monte - elevao do terreno com cota do topo em relao base entre 50 (cinqenta) e 300
(trezentos) metros e encostas com declividade superior a 30% (aproximadamente 17
s
) na linha de maior
declividade; o termo monte se aplica, de ordinrio, elevao isolada na paisagem.
60 CF, Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defen
d-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
61 Antnio Teixeira Guerra. Dicionrio Geolgico-Geomorfolgico, Rio de Janeiro: IBGE, 8* ed., 1993, p. 299.
62 Idem, p. 298.
63 Idem, p. 297.
Direito Ambiental
O conceito normativo de montanha est estabelecido pela alnea do artigo 2
S
da
Resoluo CONAMA n
2
4/85, nos seguintes termos:
Grande elevao do terreno, com cota em relao base superior a 300 (trezentos) metros e
freqentemente formada por agrupamentos de morros.
A proteo legal estende-se s encostas com declividade superior a 45
a
, equivalente a
100% na linha de maior declividade. Aqui, mais uma vez, necessrio que nos socorramos com
o vocabulrio tcnico, indispensvel para a compreenso da norma jurdica. Assim sendo,
encosta
64
:
Declive nos flancos de um morro, de uma colina ou de uma serra.
65
So estes declives de quando em
vez interrompidos em sua continuidade, apresentando rupturas (rupturas de declives), cuja origem pode estar
ligada eroso diferencial, estrutura, s diferenciaes de meteorzao, s variaes de nveis de base etc.
Protegidos esto, tambm, as bordas de chapadas e tabuleiros. Chapada
66
definida da
seguinte maneira:
Denominao usada no Brasil para as grandes superfcies, por vezes horizontais, e a mais de 600
metros de altitude que aparecem na Regio Centro~ Oeste do Brasil...
Por sua vez, tabuleiro
67
forma topogrfica de terreno que se assemelha a planaltos,
terminando geralmente de forma abrupta... O conceito normativo de tabuleiro ou chapada est
contido na alnea q do artigo 2 da Resoluo n
s
4/85, do CONAMA.
68

A finalidade precpua do estabelecimento de flora de preservao permanente nos locais
acima mencionados a de evitar a eroso dos terrenos e a destruio dos solos, preservando a
integridade dos acidentes geogrficos. Evita~se, igualmente, as enchentes e inundaes nos
terrenos mais baixos, uma vez que a vegetao ajuda a fixar a gua da chuva no solo e funciona
como uma verdadeira barreira natural.
64 Idem, p. 148.
65 Resoluo CONAMA n 4/85 {art. 2
a
, i) Serra Vocbulo asado de maneira ampla para terrenos acidentados com forces desnveis,
frequentemente aplicados a escarpas assimtricas, possuindo uma vertente abrupta e outra menos inclinada.
66 Antnio Teixeira Guerra. Ob. dt., p. 90.
67 Idem, p. 404,
68 Resoluo CONAMA n
fl
4/85 (art. 2, q) Tabuleiro ou chapada formas topogrficas que se assemelham a planaltos, com
declividade mdia inferior a 10% (aproximadamente 6%) e extenso superior a 10 (dez) hectares, terminadas de forma abrupta; a
chapada se caracteriza por grandes superfcies de mais de 600 (seiscentos) metros de altitude.
As Florestas e sua Proteo Legal |
As florestas e demais formas de vegetao acima tipificadas so consideradas de
preservao permanente e foram institudas como reservas ecolgicas (Resoluo CONAMA
n
2
4/85, art. 2, IV/VI).
3.4.1.1.1.7. Proteo das Restingas
O simples efeito da vigncia do CFlo fez com que as restingas, sempre que fixadoras de
dunas ou estabilizadoras de mangue, fossem juridicamente elevadas condio de vegetao
de preservao permanente. Os conceitos normativos foram estabelecidos pela importante
Resoluo n
2
4/85 (art. 2
a
, alnea n) do CONAMA. Restinga, em termos normativos,
acumulao arenosa, paralela linha da costa, de forma geralmente alongada, produzida por sedimentos
transportados pelo mar, onde se encontram associaes vegetais muito caractersticas, comumente conhecidas
como vegetao de restinga.
A definio cientfica mais completa; assim que, para o Dicionrio Geol- gicofi
9
as
restingas foram definidas como ilha alongada, faixa ou lngua de areia, depositada paralelamente ao litoral,
graas ao dinamismo destrutivo e construtivo das guas ocenicas.
Manguezal ecossistema litorneo que ocorre em terrenos baixos sujeitos ao das mars localizadas em
reas relativamente abrigadas e formado por vasas lodosas recentes s quais se associam comunidades vegetais
caractersticas, conforme a definio legal estabelecida pela Resoluo CONAMA n
2
4/85 (art. 2
2
,
alnea o). O estabelecimento das restingas como reas de preservao permanente fundamen-
tal, pois os manguezais so essenciais formao da vida marinha e se constituem em abrigo e
fonte de alimentao para os seres marinhos. Outras importantes funes so exercidas pelos
manguezais. Eugene P. Odum,
70
sinteticamente, define a funo desempenhada por estes
importantes ecossistemas:
Davis, que estudou a ecologia dos mangais, pensa que eles so importantes, no s para ampliar as
costas e formar ilhas, mas tambm para proteger aquelas da excessiva eroso que, de outro modo, se
produziria com as violentas tempestades tropicais. Tem se demonstrado que os detritos de folhas dos mangais
constituem para os seres aquticos uma das principais fntes de energia.
Por estarem situados no litoral ou em reas sujeitas influncia das mars, os
manguezais so bens pertencentes ao patrimnio da Unio, em razo do que determina o
artigo 20 da CF, em seus incisos IV e VII. Como do conhecimento do lei
69 Antnio Teixeira Guerra. Ob. cit., p. 372.
70 Eugene P. Odum, Fundamentos de Ecologia. Lisboa: Calouste Gulbenkian, 1988, 4* ed., p. 551.
Direito Ambiental
tor, os terrenos de marinha tm a sua definio legai estabelecida pelo artigo 2
9
do Decreto-Lei
n
9
9.760, de 5 de setembro de 1946.
71

Por derradeiro, cumpre observar que, nas restingas includas na categoria acima
mencionada, as florestas e demais formas de vegetao so consideradas de preservao
permanente, conforme determinado pela Resoluo n
e
4/85 do CONAMA (art. 2
S
, VII e VIII) e,
nesta condio, Institudas como reservas ecolgicas.
3.4.1.1.1.8. reas de Preservao Permanente em Regies Urbanas
Todas as formas de vegetao ou de acidentes geogrficos acima mencionados podem
estar compreendidas no interior de reas urbanas. Em tais casos, o pargrafo nico do artigo 2
2

da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, estabelece que:
No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei
municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido, observar-se-
o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princpios e limites a que se refere
este artigo.
O pargrafo acima mencionado foi plenamente recepcionado pelo artigo 30 da CF. O
respeito aos limites e princpios estabelecidos pelo CFlo deve ser interpretado como a
impossibilidade legal de que os municpios tomem mais flexveis os parmetros estabelecidos
na lei federal.
3.4.1.1.2. Florestas de Preservao Permanente por Ato do Poder Pblico
O artigo 3
9
do CFlo determina que:
Art. 3

Consideram-se, ainda, de preservao permanente, quando assim declaradas por ato do Poder
Pblico, as florestas e demais formas de vegetao natural destinadas:
a) a atenuar a eroso das terras;
b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteo ao longo das rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do territrio nacional, a critrio das autoridades militares;
71 So terrenos de marinhai, em uma profundidade de 33 (trinta e trs) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posio
da linha do preamar-mdio de 1831: a) Os situados no continente, na costa martima e nas margens dos rios e lagos, at onde se faa
sentira influncia das mars; b) os que contornam as ilhas situadas em zonas onde se faa sentir a influncia das mars. Pargrafo
nico. Para os efeitos deste artigo, a influncia das mars caracterizada pela oscilao peridica de 5 (cinco) centmetros pelo menos
do nvel das guas, que ocorra em qualquer poca do ano.
As Florestas e sua Proteo Legal
e) a proteger os stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou histrico;
f) a asilar exemplares da flora e fauna ameaados de extino;
g) a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas;
h) a assegurar condies de bem-estar pblico,
A lei fala que ato do Poder Pblico declarar como tal as reas de preservao
permanente que renam as condies arroladas no prprio texto legal. O ato mencionado no
texto legal um ato administrativo e no uma lei. Caso o legislador tivesse o desejo de que
somente a lei pudesse definir outras reas de preservao permanente, alm daquelas que o
prprio Cdigo mencionou, assim o teria feito. Ocorre que, no caso que est sendo examinado,
no se trata de estabelecer novas reas de preservao permanente. Isto , as reas que ora esto
sendo tratadas j so consideradas protegidas desde a edio do CFlo. O Poder Pblico, no caso, limita-se a
identificar, demarcar e declarar a proteo de tais regies. O ato neste ponto deve ser entendido
como um decreto. Observe-se, ademais, que uma vez que estejam preenchidos os requisitos
contidos nas alneas do artigo 3
e
do CFlo, ao Poder Pblico no restar outra alternativa
diferente da de expedir o decreto declaratrio da rea de preservao permanente. No caso,
trata-se de uma mera regulamentao de cumprimento inafastvei por parte do Executivo, uma
vez que o ato, no caso, plenamente vinculado. No h, portanto, a constituio de nenhum
direito ex~novo. Deciso neste sentido foi proferida pelo antigo Tribunal Federal de Recursos,
72

quando foi negada autorizao a proprietrio de florestas de preservao permanente, por fora
do artigo 3
a
, at que as reas fossem definitivamente demarcadas. O direito proteo da rea
, repita-se, contemporneo ao prprio CFlo.
Questo fundamental a suscitada pelo texto do l
9
do artigo 3
e
do CFlo, cujo teor o
seguinte:
A supresso total ou parcial de florestas de preservao permanente s ser admitida com prvia
autorizao do Poder Executivo Federal, quando for necessria a execuo de obras, planos, atividades ou
projetos de utilidade pbUca ou interesse social.
O problema se coloca, na medida em que o inciso III do l
9
do artigo 225 da Lei
Fundamental determina que:
Art. 225 (...) l
s
Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: (...) IIIdefinir,
em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos,
sendo a altera-
72 Paulo de Bessa Antunes. Jurisprudncia Ambiental Brasileira, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1995, pp. 89-90.
jm
Direito Ambientai
o e a supresso permitidos somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao
que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo.
O que se observa que o l
e
do artigo 3
a
da Lei n
2
4.771/65 admite que o Poder
Executivo Federal autorize a supresso total ou parcial de florestas de preservao
:
-
permanente desde que isto seja necessrio para a execuo de obras, planos, ativida- "?
des ou projetos de utilidade pblica ou interesse social. Ora, os termos da norma
<
-
constitucional so bastante claros. H uma dupla condio para que se promovam
alteraes ou supresses de espaos territoriais especialmente protegidos que so: C
a)
existncia de prvia lei autorizatva; %
b) vedao de qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos
que justifiquem sua proteo. *
A lei autorizativa para uma eventual alterao ou supresso das florestas de pre-
servao, estabelecidas pelo artigo 3
5
, o prprio CFlo. E, portanto, no h necessi-
dade de uma lei especfica que autorize a supresso de uma floresta de preservao M
permanente por ato do Poder Executivo. Ocorre que a segunda condio consttu- 1|
cional para que se possa alterar ou suprimir um espao territorial especialmente pro-
tegido que tal alterao ou supresso no implique qualquer utilizao que com- M
prometa a integridade dos atributos que justifique sua. proteo. Tal dispositivo s %
pode ser compreendido em harmonia com a exigncia constitucional de estudos pr- 1
vios de impacto ambiental para obras ou atividades potencialmente causadoras de |
significativa degradao do meio ambiente.
73
, portanto, necessrio que, nas hip- t
teses em que as modificaes a serem efetuadas estejam compreendidas na Resoluo %
n
a
1/86 do CONAMA seja realizado o Estudo de Impacto Ambiental antes da autori-
zao do Poder Executivo, ou, no mnimo, de uma Avaliao de Impacto Ambiental ^
- ALA. Nas hipteses contrrias, dever haver uma declarao expressa do Poder _ii
Executivo de que, no caso, no h exigibilidade do ELA. A ao do Executivo nos pre~ t
sentes casos plenamente vinculada.
Diferente a situao das reas de preservao permanente estabelecidas pelo
artigo 2
S
do CFlo, que somente podero ser alteradas por lei formal, em razo da hie-
rarquia legislativa.
3.4.1.1.3. Terras Indgenas como Florestas de Preservao Permanente ;
Em tcnica legislativa extremamente discutvel, a alnea g do artigo 3
9
do CFlo estabelece
que so de preservao permanente, por ato do Poder Pblico, as florestas e demais formas de
vegetao destinadas a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas. Em seguida, o 2
e
do
mesmo artigo estabelece que as florestas que integram o patrimnio indgena ficam sujeitas ao regime de
preservao
73 CRFB, art. 225, 1, IV.
14- Ensroo SupSflG
As Florestas e sua Proteo Legal |
permanente (letra g) pelo s efeito desta lei. H uma evidente contradio entre o caput do artigo e o seu
pargrafo. Assim , pois no se pode confundir as duas modalidades de reas de preservao
permanente. Ademais, os termos do artigo 231, l
s
, 22 e 4
2
, da Lei Fundamental da Repblica
impedem que qualquer ato administrativo, ou mesmo legislativo, possa descaracterizar as
terras indgenas ou modificar o seu regime jurdico de preservao.
4. O Exerccio do Direito de Propriedade em reas Florestais
4.1. Contorno Jurdico da Propriedade Florestal
O primeiro ponto para a correta compreenso do problema uma questo que vem
sendo amplamente esquecida: aquela que define os contornos jurdicos da propriedade
florestal. Esta, evidentemente, no se confunde com a propriedade tal como estabelecida no
CC brasileiro, pois o CFlo lei especial e, portanto, os seus institutos, quando dispuserem
inteiramente sobre uma matria, devem prevalecer sobre o direito comum, no caso o Direito
Civil. Fato que, aps a CF de 88, a subordinao do Direito Civil aos princpios
constitucionais est mais clara e, obviamente, o Direito Civil ganhou o status de ser mais um
ramo do direito, perdendo a condio de o direito, como tende v-lo o pensamento
jurdico do sculo XDC Neste sentido, o direito comum o prprio Direito Constitucional
Um aspecto peculiar da propriedade florestal que o artigo l
2
define que: Art. I
a
As florestas
existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas como de utilidade s terras que
revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pais, exercendo-se os direitos de propriedade, com as
limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem. Pelo teor do caput do artigo 1,
fica claro que a propriedade florestal est regida pelas limitaes gerais existentes
74
em nosso
ordenamento jurdico, isto , respeitando as normas de vizinhana, as normas constitucionais
referentes ao desempenho da funo social da propriedade, tal como definidas pela CF que, no
caso florestal, manifestam-se pelos institutos prprios que se encontram presentes na Lei de
florestas. A propriedade florestal* portanto, uma propriedade especial, que no se confunde
com a propriedade em geral, que, diante das diferentes regras jurdicas que lhe so aplicveis,
nada mais do que uma hiptese terica, pois o que existe na atualidade jurdica so
propriedades. Quanto ao tema, alis, h que se registrar que, desde o momento em que a
Constituio definiu que a propriedade deve desempenhar a sua funo social para que,
legitimamente, possa continuar a ser exercida, no se pode mais - com fundamento jurdico -
pensar no direito de propriedade com base no GC, eis que este espelha, pura e simplesmente,
o aspecto referente propriedade civil que no mais uma clusula geral, pois este papel
deferido propriedade tal qual esta se encontra regrada pela Lei
74 Aplicveis a qualquer uma das diferentes formas de propriedade.
Direito Ambiental
Fundamental, ou seja, se existente uma propriedade em geral, esta aquela subordinada ao
conceito jurdico constitucional de funo social. A propriedade florestal, tal como definida por
nosso ordenamento jurdico, possui trs limitaes principais que so:
a) as reas de Preservao Permanente;
b) as Reservas Legais;
c) corte somente com autorizao do Poder Pblico.
Tanto umas como as outras integram o prprio contedo do direito de propriedade
florestal. A propriedade florestal que no possua, por exemplo, a Reserva-Legal,
juridicamente inexistente como tal, pois destituda de um dos elementos essenciais para a sua
caracterizao legal e constitucional. No h, portanto, limitaes ao direito de propriedade,
mas a definio de como este instituto jurdico perante o CFlo, A ideia de limitao ao direito
de propriedade errnea, pois em sua essncia admite o conceito dos anos 1800 de que a
propriedade um direito ilimitado. Em realidade, inexistem limitaes ao direito de
propriedade. O que existe que o direito de propriedade somente tem existncia dentro de um
determinado contexto constitucional e somente exercido no interior deste mesmo contexto. A
funo social da propriedade, tal como exercida na prpria Constituio, no possui contedo
concreto. A Funo Social, na hiptese florestal, inteiramente diferente da funo social
exercida pela propriedade imobiliria urbana,
75
por exemplo.
Deve ser ressaltado que o CFlo, em sua redao primitiva, j considerava que as aes e
omisses contrrias s suas disposies so consideradas uso nocivo da propriedade. As recentes
alteraes do CFlo confirmaram a norma contida no l
s
do seu artigo l
9
, in verbis:
l
e
As aes ou omisses contrrias s disposies deste Cdigo na utilizao e explorao das florestas
e demais formas de vegetao so consideradas uso nocivo da propriedade, aplicando-se, para o caso, o
procedimento sumrio previsto no art. 275, inciso II, do CPC
H que se considerar que o uso nodvo da propriedade, tal como estabelecido pelo CFlo, no se
confunde com o uso nocivo da propriedade que impera no direi
75 CF, Art. 186. A imo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia
estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: Iaproveitamento racional e adequado; II utilizao adequada dos recursos
naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; TV
explorao que favorea o bem- estar dos proprietrios e dos trabalhadores. Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano,
executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (...) 2 A propriedade urbana cumpre sua funo social
quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
to de vizinhana, embora seja dele derivado. Isto no quer dizer, entretanto, que alguns dos
institutos presentes neste ltimo, no possam ser utilizados pelos intrpretes da Lei de
Florestas. A utilizao do instituto deve ser compreendida no referencial histrico no qual ele
foi inserido no Cdigo e interpretado de acordo com a poca presente, ou seja, ele foi plenamente
recepcionado pela Carta de 88, que possui um amplo leque de normas jurdicas com o
objetivo de proteo ambiental. A aplicao ps-88, portanto, somente pode ser feita com o
objetivo de retirar do uso nocivo da propriedade presente no CFlo as mais amplas consequncias
para proteger o meio ambiente e, por conseguinte, os vizinhos da propriedade, no caso os
habitantes do Pas. Noo esta que est plenamente compatvel com o caput do artigo 225 da
CF, que estabelece o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. A
vizinhana prejudicada no se limita queles que esto prximos, mas se alarga a todos os que
sofrem as consequncias da inexistncia de florestas. Isto se toma claro na medida em que o
prprio artigo l
9
do Cdigo estabeleceu a noo de interesse dos habitantes do Pas como um
dos alicerces da forma de propriedade que est sendo examinada.
O atual estgio de desenvolvimento do Direito brasileiro, com todo o arcabouo jurdico
constitucional de proteo ao meio ambiente, no s permite, mas, principalmente, impe, que
a interpretao dos institutos previstos no CFlo se faa de forma cada vez mais voltada para a
proteo do patrimnio florestal como um conjunto de bens que, simultaneamente, interessa
coletividade e ao titular do domnio. Ambos devero agir em coordenao, de forma que a
ao de um no descaracterize o direito do outro. O proprietrio deve respeitar os direitos da
coletividade, utilizando-a dentro dos preceitos estabelecidos pelo CFlo. Julgo importante reafirmar o meu
ponto de vista no sentido de que a Reserva Legal no propriamente uma limitao ao
direito de propriedade mas, ao contrrio, um dos elementos constitutivos do prprio direito de
propriedade florestal e, como tal, condio de sua existncia. Finalmente, penso que a Reserva
Legal uma manifestao do domnio eminente e que, em tal condio, no pode ser
desrespeitado pelo proprietrio, privado ou pblico, ou por quem quer que seja.
4.2. As limitaes Decorrentes da Condio de Bem de Interesse Comum
Conforme j foi visto acima, a Lei n
s
4.771/65, em seu artigo l
9
, caput, considera que as
florestas e demais formas de vegetao, reconhecidas de utilidade para as terras que revestem,
so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas... O artigo 170 da Lei Fundamental
determina que:
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na hvre iniciativa, tem
por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes
princpios: (...) IIIfuno social da propriedade; (...) VI defesa do meio ambiente ...
[ Direito Ambientai
Estes itens constitucionais servem de suporte para a atuao intervencionista do CFlo e de
tudo aquilo que lhe seja correlato.
A prpria lei estabelece que so consideradas de interesse pblico as seguintes
atividades:
a) limitao de pastoreio em determinadas reas, visando adequada conservao e
propagao da vegetao florestal;
b) as medidas com o fim de prevenir e erradicar pragas e doenas que afetem a
vegetao florestal; e
c) a difaso e adoo de mtodos tecnolgicos que visem aumentar economicamente a
vida til da madeira e o seu maior aproveitamento e todas as fases de manipulao e
transformao.
As medidas aqui arroladas podem ser determinadas pelo Poder Pblico sempre que haja
necessidade e, obviamente, atinge terras pblicas e particulares. O pastoreio em reas de
preservao permanente um problema serssimo e, em realidade, tem sido o responsvel por
degradao em regies extremamente ricas do ponto de vista ecolgico, como o caso da Ilha
do Bananal, onde, anualmente, dezenas de milhares de cabeas de gado pastam e degradam
um ecossistema de valor incomensurvel.
admissvel que qualquer rvore possa ser declarada imune de corte, por ato do Poder
Pblico, em razo de sua localizao, raridade, beleza ou condio de porta-sementes.
76
Se a
rvore for de domnio privado, o ato declaratrio da imunidade de corte dever ser
fundamentado e poder ser submetido ao controle de legalidade pelo Poder Judicirio. Se
houver esvaziamento de seu valor econmico, o proprietrio dever ser indenizado.
4.3. Reserva Florestal Legal
4.3.1. Conceito Normativo de Reserva Florestal Legal - RFL
A RFL um elemento importante da propriedade florestal, que constitudo por uma
rea, cujo percentual da propriedade total definido em lei, variando conforme as peculiares
condies ecolgicas, em cada uma das regies geopolticas do Pas e que no pode ser
utilizada economicamente de forma tradicional, isto , destinar-se produo de madeira ou de
outra comodity que dependa da derrubada das rvores em p. A nova redao do artigo 16 do
CFlo admite a prtica do manejo florestal para a Reserva Legal.
77
A rea destinada RFL
depende da regio geogrfica
76 CFlo, arL 7
a
.
77 2
a
A vegetao da reserva legal no pode ser suprimida, podendo apenas ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentvel, de
acordo com princpios e critrios tcnicos e cientficos estabelecidos no regulamento, ressalvadas as hipteses previstas no 3
a
deste
artigo, sem prejuzo das demais legislaes especficas.
As Florestas e sua Proteo Legal |
(Jo pas e do bioma nos quais esteja inserida a propriedade florestal em questo. Ela no se
confunde com as reas de preservao permanente que possuem outra desti- nao legal e
ecolgica. A Reserva Florestal Legal dever ser averbada no Registro de Imveis para
conhecimento de terceiros, a sua no-averbao, no entanto, no eixo- nera o proprietrio da
obrigao de respeit-la,
78
pois ela no se constitui pela averbao, que um simples registro
que declara a existncia da Reserva Legal e que no a constitui, de forma alguma. Atualmente,
a matria est regida pela Medida Provisria n
2
1.956-53, de 23 de agosto de 2000, que
promoveu diversas alteraes no CFlo, dando nova redao ao artigo l

da Lei n
9
4.771, de 15 de
setembro de 1965, em sua alnea III do 2
2
, que passou a estabelecer o seguinte conceito
normativo:
Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de
preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos
processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas.
A Reserva Legal caracteriza-se por ser necessria ao uso sustentvel dos recursos
naturais. Como se sabe, uso sustentvel dos recursos naturais pode ser assim descrito:
a) aquele que assegura a reproduo continuada dos atributos ecolgicos da rea
explorada, tanto em seus aspectos de flora como de fauna. E sustentvel o uso que
no subtraia das geraes futuras o desfrute da flora e da fauna, em nveis
compatveis com a utilizao presente;
b) recursos naturais so os elementos da flora e da fauna utilizveis economicamente
como fatores essenciais para o ciclo produtivo de riquezas e sem os quais a atividade
econmica no pode ser desenvolvida.
4.3.2. A Reserva Legal como Interesse dos Habitantes do Pas
O CFlo, utilizando-se da primorosa noo de "interesse dos habitantes do Pas, foi
bastante inovador, pois definiu uma situao jurdica bastante interessante e criativa. Como
bvio, o interesse estabelecido no se constitui em direito de propriedade ou mesmo
desapropriao. Ele a coincidncia da vontade da coletividade, e de cada indivduo, em ter
uma condio de vida digna e sob condies ambientais que, sob o regime de 88,
chamaramos de ecologicamente equilibrada, com a norma legal que o assegura, ao menos
parcialmente, ao estabelecer a obrigao da manuteno da Reserva Legal. A Medida
Provisria n
9
1.956-53,
79
de 23 de agosto de
78 Ver, em senddo contrrio, Recurso Especial n 58.397/SP (1995/0001256-1), rei. Min. Ari Pargendler.
79 No posso deixar de registrar minto perplexidade pelo absurdo nmero de reedies da Medida Provisria
Direito Ambiental
2000, ainda que mantendo o caput do artigo l
9
do Cdigo, foi responsvel por profundas
alteraes no artigo, vez que laborou a introduo de inmeros pargrafos, muitos deles
contraditoros e capazes de esvaziar o prprio contedo do conceito jurdico da Reserva
Legal.
80
Entretanto, a modificao legal efetuada pela Medida Provisria, no particular, teve o
mrito de propiciar a criao de um conjunto de conceitos normativos que perfeitamente
apto a possibilitar ao intrprete um caminho seguro para a adequada aplicao do CFlo. H
que se considerar, entretanto, que, pelo conjunto de alteraes introduzidas na Lei n
2
4.771/65 e
pela repercusso que as mesmas certamente produziro em toda atividade florestal, a Medida
Provisria o caminho menos indicado para ser adotado pelo legislador - no caso um
legislador solitrio que conseguiu ver urgncia nas dezenas de reedies da MP. Fato , entre-
tanto, que o CFlo foi modificado, no se sabe por quantos 30 dias a mais, nem se a prxima MP
manter os termos da atual.
Pelo texto da norma legal, resta claro que foi estabelecida uma obrigao geral, e em tal
condio no onerosa, que determina que, nas florestas submetidas ao regime de propriedade
privada, deve ser assegurado que uma parcela delas deve ser retirada da atividade econmica e
mantida como reserva legal, A onerosidade da restri-
80 Art 1
B
As florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas como de utilidade s terras que
revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas, exercendo-se o direito de propriedade, com as limitaes que
a legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem. l
s
As aes ou omisses contrrias s disposies deste Cdigo na
utilizao e explorao das orestas e demais formas de vegetao so consideradas xiso nodvo da propriedade, aplicando-se,
para o caso, o procedimento sumrio previsto no art. 275, inciso II, do CPC. 2
S
Para os efeitos deste Cdigo, entende-se por. I -
Pequena propriedade rural ou posse rural familiar: aquela explorada, mediante o trabalho pessoal do proprietrio ou posseiro e de
sua famQia, admitida a ajuda eventual de terceiro e cuja renda bruta seja proveniente, no mnimo, em oitenta por cento, de
atividade agroorestal ou do extrativismo, cuja rea no supere: a) cento e cinquenta hectares se localizada nos Estados do Acre,
Par, Amazonas, Roraima, Rondnia, Amap e Mato Grosso e nas regies situadas ao norte do paralelo 13* $, dos Estados de
Tocantins e Gois, e ao oeste do meridiano de 44
a
W, do Estado do Maranho ou no Pantanal mato-grossense ou sul-mato-
grossense; b) cinquenta hectares, se localizada no polgono das secas ou a leste do Meridiano de 44
s
W, do iscado do Maranho; e c)
trinta hectares, se localizada em qualquer outra regio do Pas; II-rea de preservao permanente: rea protegida nos termos dos
arts. 2
S
e 3 desta Lei coberta ou no por vegetao nativa, com a iino ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a
estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes
humanas; III - Reserva legai rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente,
necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da
biodiversidade e ao abrigo e proteo de auna e flora nativas; IV ~ Utilidade pblica: a) as atividades de segurana nacional e
proteo unitria: b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos servios pblicos de transporte, saneamento e energia; e c)
demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente ~ CONAMA; V-
Interesse social: a) as atividades imprescindveis proteo da integridade da vegetao nativa, tais como: preveno, combate e
controle do fogo, controle da eroso, erradicao de invasores e proteo de plantios com espcies nativas, conforme resoluo do
CONAMA; b) as atividades de mane/o agroSorestal sustentvel praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que
no descaracterizem a cobertura vegetal e no prejudiquem a funo ambiental da rea; e c) demais obras, planos, atividades ou
projetos definidos em resoluo do CONAMA; VI - Amaznia Legai os Estados do Acre, Par, Amazonas, Roraima, Rondnia,
Amap e Mato Grosso e as regies situadas ao norte do paralelo 13 S, dos Estados de Tocantins e Gois, e ao oeste do meridiano
de 44> W, do Estado do Maranho.
g&j - Ensno Supenor sursaa
As Florestas e sua Proteo Legal
o somente se justifica quando ela instituda de tal forma que apenas um, ou poucos
proprietrios, deve arcar com o encargo estabelecido sobre a sua propriedade. A reserva legal
atinge todos os proprietrios de reas florestadas, ou mesmo que tenham sido desflorestadas.
Ela nada mais do que a aplicao concreta de um princpio geral estabelecido pelo artigo 1-
do CFlo, que determina serem as florestas um interesse comum
81
de todos os habitantes do
Pas. A abrangncia da norma contida no Cdigo extremamente ampla, pois ela oferece uma
tutela que, verbi gratia, mais alargada do que aquela fornecida pela Ao Popular, que somente
contempla o cidado. No caso presente, at mesmo o estrangeiro sujeito ativo de tal interesse,
condio que lhe assegura o acesso aos remdios jurdicos aptos a tomar efetiva a sua defesa. A
norma sbia, vez que o bem tutelado a sanidade das terras, a higidez do ar, enfim, aquilo
que o texto constitucional de 1983 chamou como meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
82
Merece ser ressaltado, ademais, que o caput do artigo 225 da Lei Fundamental
recepcionou expressamente o artigo l
9
do CFlo, pois estendeu o direito ao meio ambiente
equilibrado a todos; veja-se que aqui, em tese, qualquer indivduo que esteja em territrio
brasileiro, ainda que no o habite em carter permanente, sujeito ativo do aludido direito. O
CFlo, elaborado sob a gide da Constituio de 1946 - e com ela inteiramente compatvel -
realizou uma verdadeira antecipao da norma que seria insculpida na Constituio de 1988,
embora se utilizasse da noo de interesse e no da de direito, como hodiemamente consta de
nossa Lei Maior.
83
preciso ter clareza que o conceito que se encontra presente em nosso CFlo
extremamente importante, haja vista que o mesmo realiza o princpio da coordenao entre
sociedade e indivduo. Por ele, a sociedade no se sobrepe ao indivduo e, muito menos, este
se sobrepe quela. Pelo princpio da coordenao, no existem sacrifcios individuais em
benefcio da coletividade, nem sacrifcios coletivos em benefcio do indivduo. Uns e outros
tm igualmente repartidas as cargas e os benefcios ambientais. Em ltima anlise, o interesse
estabelecido pelo artigo l
9
da Lei n
9
4.771, de 15 de setembro de 1965, , tambm, do
proprietrio das terras que, no particular , concomitantemente, sujeito passivo e ativo, pois se
beneficia, na condio de habitante do Pas - todos no texto do artigo 225 dos benefcios
decorrentes da reserva legal. A legitimao de qualquer habitante do pas para a propositura
de aes ambientais visando coibir o mau uso da propriedade, antes da Carta de 88, decorria
da noo de interesse estabelecida pelo artigo 1-.
81 CFlo, Art. I
o
As florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas como de utilidade s terras que
revestem, so bens de interesse comiun a todos os habitantes do Pas, exer- cendo-se o direito de propriedade, com as limitaes que a
legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
82 CF, Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo paia as presentes e futuras
geraes.
83 Para maiores esclarecimentos, ver Antunes, Paulo de Bessa. Dano Ambiental: Uma Abordagem Conceituai. Rio de Janeiro: Luraen Juris,
2000, pp. 153 e seguintes.
Direito Ambiental
importante frisar que a reserva legal no se confunde com reas de preservao
permanente que, uma vez existentes na propriedade, devem ser mantidas intocadas por fora
dos comandos contidos nos artigos 2
e
e 3
2
do mesmo Cdigo.
4.3.3. A Reserva Legal como Obrigao
A reserva legal uma obrigao que recai diretamente sobre o proprietrio do imvel,
independentemente de sua pessoa ou da forma pela qual tenbia adquirido a propriedade;
desta forma, ela est umbilicalmente ligada prpria coisa, permanecendo aderida ao bem. O
proprietrio, para se desonerar da obrigao, necessita, apenas, renunciar ao direito real que
possui, mediante a utilizao de qualquer uma das formas legais aptas para transferir a
propriedade. O CFlo, neste particular, no inovou em nosso Direito. Com efeito, o Direito
Civil brasileiro desde h muito reconhece obrigaes de tal natureza. Um exemplo bastante
corriqueiro aquele presente no antigo artigo 1.197
84
do CC brasileiro, no CC de 2002
constante do artigo 576;85 ela tambm se faz presente em inmeros institutos jurdicos que
regem as relaes de vizinhana, conforme bem assinalado por Bittar,
86
para quem: Nas
obrigaes prop- terrem (...) decorre o vnculo da lei em funo de direitos reais, facultando~se a
nm? pessoa exigir do titular certa prestao, o qual se safa, no entanto, ao despir~se do direito,
como nas hipteses de construo e conservao de marcos divisrios e de tapumes
divisrios, em que se impe aos proprietrios a colaborao para a sua edificao ou
manuteno; de diviso da coisa comum, em que cada condmino deve colaborar para as
despesas de conservao ou de diviso; de pagamento da dvida na hipoteca pelo adquirente
do bem, para a sua liberao etc.
O Cdigo Tributrio Nacional, igualmente, reconhece a existncia de obrigaes da
mesma natureza, conforme,deixam ver os seus artigos 130 e 131.
87

Tanto a obrigao de natureza civil, como a de natureza tributria, so transmissveis
com o prprio bem.
88
No caso do Cflo, no resta dvida de que a obriga-
84 CCB 1916, Art. 1.197. Se, durante a locao, for alienada a coisa, no Sotr o adquirente obrigado a res- pcii&r o contrato, se nele
UHO for consignada a clusula da sit vigncia no caso de alienao, e constar de registro pblico.
85 CCB - 2002 - Art. 576. Se a coisa for alienada durante a locao, o adquirente no ficar obrigado a respeitar o contrato,
se nele no fox consignada a clusula da sua vigncia no caso de alienao, e no constar de registro. I
a
O registro a
que se refere este artigo ser o de Ttulos e Documentos do domicffio do locador, quando a coisa for mvel; e ser o
Registro de Imveis da respectiva circunscrio, quando imvel. 2
a
Em se tratando de imvel, e ainda no caso em que
o locador no esteja obrigado a respeitar o contrato, no poder ele despedir o locatrio, seno observado o prazo de
noventa dias aps a notificao.
86 Bittar, Carlos Alberto. Direito das Obrigaes. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1990, p. 41.
87 CTN, art. 130. Os crditos tributrios relativos a impostos cujo fato gerador seja a propriedade, o domnio til ou s posse de bens
imveis, e bem assim os relativos a taxas pela prestao de servios referentes a tais bens, ou a contribuies de melhoria, sub-
rogam-se na pessoa dos respectivos, salvo quando conste do ttulo a prova de sua quitao. Pargrafo nico. No caso de
arrematao em hasta pbhca, a sub-rogao ocorre sobre o respectivo preo. Alt. 131. So pessoalmente responsveis: I-o
adquirente ou remitente, pelos tributos relativos aos bens adquiridos ou remidos.
88 A propsito, vale lembrar que Baleeiro no admite o carter real da obrigao. Ver Baleeiro, Aliomar. Direito Tributrio
Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, IO ed 1985, p. 482.
As Florestas e sua Proteo Legal I
o de natureza civil e na legislao civil
89
que a mesma deve ser investigada, inclusive
quanto s suas peculiaridades jurdicas mais proeminentes. Ressalte-se, entretanto, que os
institutos do Direito civil devero ser lidos com os olhos da proteo ambiental e de como ela
tratada em nossa Constituio. no Direito das Obrigaes que o intrprete deve buscar
socorro para a adequada compreenso do instituto jurdico em questo.
Efetivamente, a reserva legal uma caracterstica da propriedade florestal que se
assemelha a um nus real que recai sobre o imvel e que obriga o proprietrio e todos aqueles
que venham a adquirir tal condio, quaisquer que sejam as circunstncias. Trata-se de uma
obrigao in rem, ob ou propter rem ou seja, uma obrigao real ou mista.
90
Convm
relembrar as palavras de Orlando Gomes sobre a matria, in verbis: [as obrigaes reais]
Caracterizam-se pela origem e transmissibi- lidade automtica
91
Consideradas em sua origem,
verifica-se que provm da existncia de um direito real, impondo-se ao seu titular. Esse cordo
umbilical jamais se rompe. Se o direito de que se origina transmitido, a obrigao o segue,
seja qual for o ttulo translativo. O ilustre Professor Orlando Gomes no est solitrio em sua
concepo, sendo uma das mais abalizadas vozes de uma corrente amplamente majoritria
sobre o tema. Apenas para reforar o argumento, vale trazer colao a opinio do professor
Caio Mrio da Silva Pereira,
92
que a seguinte:
Mas, se h uma relao jurdico-real, em que se insere, adjeto faculdade de no ser molestado, o
direito a uma prestao especfica, este direito pode dizer-se ad rem, e a obrigao correspondente
propter ren. No falta quem lhe pretenda atribuir autonomia. Mas parece-nos em vo, pois que o direito
que visa a uma prestao certa de crdito, e a obrigao respectiva estrita. A obli- gatio propter rem
somente encorpa-se quando acessria a uma relao jurdico-real ou se objetiva numa prestao devida ao
titular do direito real, nesta qualidade (ambulat cum domino). E o equvoco dos que pretendem definir a
obrigao propter rem como pessoal o mesmo dos que lhe negam existncia, absorvendo-a na real...
4.3.3.1. Prazos para Recomposio da Reserva Legal
O estabelecimento de prazos legais para que o proprietrio - ou mesmo o posseiro - faa
respeitar a Reserva Legal e, por fora disto, faa o reflorestamento da rea
89 O Direito Ambiental, em minha opinio, um direito transversal que permeia os diferentes ramos do Direito; logo, normas
de proteo ao meio ambiente podem ser neles encontradas. O Direito Ambiental muito mais um conjunto de
princpios e regras de aplicao que devem estar presentes em quaisquer que sejam as provncias jurdicas.
90 Orlando Gomes. Obrigaes. Rio de Janeiro: Forense, 12
a
ed., 1998, p. 21.
91 Grifo do autor.
92 Caio Mrio da Silva Pereira. Instituies de Direito Civil, voL II, Teoria Geral das Obrigaes. Rio de Janeiro: Forense, 4 ed.,
1976, pp. 44-45.
Direito Ambiental
degradada, uma medida que, em minha opinio, puramente protelatria e de duvidosa
constitucionaldade. Ora, se o prprio CFlo reconhece, em seu artigo ls, que existe um interesse
comunitrio de que a propriedade florestal seja explorada nos termos do prprio Cdigo e, em
consequncia disto, tenha estabelecido que a inobservncia de suas normas se constitui em
mau uso da propriedade e, portanto, em um atentado ao direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, no razovel o estabelecimento de prazos para que se cumpra
uma determinao legal e constitucional de extrema importncia, O estabelecimento de
prazos para o reflo- restamento da Reserva Legal, como se esta no fosse uma condio de
existncia da prpria propriedade florestal, tem o condo de violar diretamente o artigo 225 da
CF, pois adia o desfrute do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Este direito,
como direito fundamental, aplicvel e exercitvel imediatamente e no pode ser postergado
pelo legislador ordinrio. O artigo 99 da Lei n
s
8.171/91, portanto, parece-me inconstitucional.
93

Vejo, para tal, os seguintes fundamentos:
i) atenta diretamente contra o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, pois admite o prolongamento temporal da prtica do uso nocivo da
propriedade, em prejuzo da qualidade de vida da macrovi- zinhana;
ii) atenta diretamente contra o 1- do artigo 5
S
da CF,
94
pois ipso iure estabelece prazos
para que os indivduos possam gozar do direito individual e fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado; e
iii) atenta contra funo social da propriedade florestal, pois retira-lhe um de seus
elementos constitutivos, que a Reserva Legal.
4.3.3.2. A Delimitao, pela Autoridade Pblica, da rea a Ser Preservada
Argumento que, primeira vista, impressiona aquele que afirma que a Reserva Legal
deve ser delimitada pela autoridade competente e que, na inexistncia da ao administrativa, o
particular no est obrigado a promover o reflorestamento e a recomposio da Reserva Legal,
95

enquanto a autoridade pblica no fizer a referi-
93 Espero que o tema possa cair no agrado dos constitucionalistas, que, certamente, podero desenvolv-lo com a maestria que ele merece.
94 CF, art. 5, 1* A normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata.
95 Art. 16. As florestas de domnio privado, no sujeitas ao regime de utilizao limitada e ressalvadas as de preservao permanente,
previstas nos artigos 2
S
e 3? desta lei, so suscetveis de explorao, obedecidas as seguintes restries: a) nas regies Leste Meridional,
Sul e Centro-Oeste, esta na parte sul, as derrubadas de florestas nativas, primitivas ou regeneradas, s sero permitidas, desde que
seja, em qualquer caso, respeitado o limite mnimo de 20% da rea de cada propriedade com cobertura arbrea localizada, a critrio da
autoridade competente; b) nas regies citadas na letra anterior, nas reas j desbravadas e previamente delimitadas pela autoridade
competente, Scam proibidas as derrubadas de florestas primitivas, quando feitas para ocupao do solo com cultura e pastagens,
permitindo-se, nesses casos, apenas a extrao de rvores para produo de madeira. Nas reas ainda incultas, sujeitas a formas de
desbravamento, as derrubadas de florestas primitivas, nos trabalhos de instalao de novas propriedades agrcolas, s sero toleradas
at o mximo de 30% da rea da propriedade; c) na regio Sul as reas atualmente revestidas de formaes florestais em que ocorre o
pinheiro brasileiro, Araucaria angustifolia (Bert - O. Ktze), no po-
As Florestas e sua Proteo Legal
da delimitao. O CFlo, na redao original do artigo 16, em meu entendimento, no
condicionava a ao de reflorestar existncia da norma administrativa especfica. Penso que
esta seja a concluso lgica do fato de que autoridade administrativa foi outorgada a misso
de delimitar a extenso da RFL, em taxas mnimas, conforme definido pela lei. Observe-se,
ademais, que, se o proprietrio no obteve do Poder Pblico a delimitao geogrfica da rea a
ser mantida como RL e, igualmente, no obteve a definio dos percentuais de sua
propriedade que devem ser considerados como Reserva Legal, isto no o desonera da
obrigao de manter a RFL. Ao contrrio, ante a omisso da administrao - que dever ser
constituda em mora o prprio proprietrio pode sponte sua definir a rea e o percentual -
respeitado o percentual mnimo a ser averbado como RFL. Isto para que no se tome sujeito
passivo de uma possvel medida judicial com o objetivo de evitar o prosseguimento da utili-
zao danosa da propriedade. Outra concluso seria totalmente contrria letra e ao esprito
de toda a legislao de proteo ambiental, inclusive das normas constitucionais. A Reserva
Legal, por seus atributos ecolgicos, no pode deixar de estar presente na propriedade
florestal, pois como venho argumentando ao longo deste trabalho, ela parte da prpria
propriedade florestal. A delimitao da Reserva Legal, pela autoridade administrativa, um
mero reconhecimento fsico, nada mais. Mutatis mutandi, a hiptese se assemelha das terras
indgenas, a demarcao administrativa no constitutiva, mas meramente declaratria.
A questo parece-me extremamente simples. A RFL legal estabelecida por ato do
proprietrio que determina a sua averbao junto ao Registro de Imveis. administrao
pblica compete, nica e exclusivamente, verificar a existncia de atributos ecolgicos nas
reas que devero ser averbadas pelo proprietrio e delimitar-lhes os contornos. um ato
administrativo vinculado, no qual o administrador limita-se a verificar o preenchimento das
condies legais. da prpria natureza do ato mencionado a vinculao, pois o sistema
constitucional brasileiro inadmite a interveno do Estado na propriedade privada de forma
discricionria. Caso o ato de delimitao da RFL fosse um ato administrativo discricionrio,
estaramos diante de uma desapropriao indireta. da prpria natureza da propriedade
florestal a existncia da RFL, inclusive como condio de explorao da dita propriedade. No
h explorao legal de propriedade florestal que no tenha averbada a RFL.
dero ser desflorestadas de forma a provocar a eliminao permanente das florestas, tolerando-se somente a explorao
racional destas, observadas as prescries ditadas pela tcnica, com a garantia de permanncia dos macios em boas condies
de desenvolvimento e produo; d) nas regies Nordeste e Leste Setentrional, inclusive nos Estados do Maranho e Piau, o
corte de rvores e a explorao de orestas s sero permitidos com observncia de normas tcnicas a ser estabelecidas por ato
do Poder Pblico, na forma do art. 15, I
a
Nas propriedades rurais, compreendidas na alnea a deste artigo, com rea entre
vinte (20) a cinquenta (50) hectares computar-se-o, para efeito de Exao do limite percentual, alm da cobertura florestal de
qualquer natureza, os macios de porte arbreo, sejam fruticolas, ornamentais ou industriais. 2<> A reserva legal, assim
entendida a rea de, no mnimo, 20% (vinte por cento) de cada propriedade, onde no permitido o corte raso, dever ser
averbada margem da inscrio de matrcula do imvel, no registro de imveis competente, sendo vedada a alterao de sua
destinao, nos casos de transmisso, a qualquer titulo, ou de desmembramento da rea. 3 Aplica-se s reas de cerrado a
reserva legal de 20% (vinte por cento) para todos os efeitos legais.
Direito Ambiencai
4.33.3. Percentuais que Devem Ser Mantidos como Reserva Legal
O artigo 16 do CFlo, na forma da redao que lhe foi dada pela Medida Provisria n
e

1.956-53, de 23 de agosto de 2000, em seu caput, estabelece como regra geral a possibilidade da
supresso das florestas e outras formas de vegetao nativas desde que no estejam
classificadas como reas de preservao permanente, no estejam submetidas ao regime de
utilizao limitada ou protegidas por legislao especfica. Esta regra geral, entretanto,
somente aplicvel desde que observadas as reas de Reserva Legal mnimas definidas nos
incisos I at IV.
Na Amaznia Legal, o percentual de Reserva Legal foi definido em 80% para as reas de
floresta; nas reas de cerrado existentes na Amaznia Legal, definiu-se o percentual de 35%.
Tal percentual, entretanto, pode ser subdividido em um ndice de, no mnimo, 20% na prpria
propriedade e os restantes 15% podero ser constitudos por compensao em outra rea includa
na mesma microbacia e que dever ser averbada no registro de imveis.
O percentual de 20% foi confirmado como o padro geral aplicvel s demais regies do
Pas, seja s florestas ou outras formas de vegetao, mesmo nas regies de campos gerais.
4.3.3.3.1. Reserva Legal e Pequena Propriedade Rural
O conceito de Reserva Legal foi intensamente descaracterizado pelo 3
a
do artigo 16 do
CFlo, conforme a redao que lhe foi dada pela Medida Provisria n
s
1.956-53/2000. Assim
que a norma legal admitiu que, para o cumprimento da obrigao de manuteno ou
compensao da rea de Reserva Legal da pequena propriedade ou posse, pdero ser
computados os plantios de rvores frutferas ornamentais ou industriais, compostas por
espcies exticas, cultivadas em sistema intercalar ou consorciadas com espcies nativas.
A medida adotada pela norma, em minha opinio, somente poderia ter sido admitida
aps a elaborao de um censo agrcola que fosse capaz de definir quantidade de pequenas
propriedades rurais, em cada uma das regies do pas, sob pena de que a Reserva Legal, em
reas nas quais predomina a pequena propriedade rural, no se transforme em letra morta.
extreme de qualquer dvida que a incorporao de espcies exticas e ornamentais ou
industriais na Reserva Legal a negao conceituai da prpria razo de ser da Reserva Legal.
4.3.3.3.2. Posse e Reserva Legal
O CFlo, conforme a determinao contida no 10 do artigo 16, na forma da redao que
lhe foi dada pela MP n
2
1.956-53/2000, estabelece que, tambm na posse, seja observada a
Reserva Legal. Na hiptese, entretanto, foi estipulado que o possuidor dever firmar Termo de
Ajustamento de Conduta (TAC) com o rgo ambiental: tal termo tem fora de ttulo executivo
extrajudicial e dever, no mnimo, ter a localizao da Reserva Legal, as suas caractersticas
ecolgicas bsicas e a
As Florestas e sua Proteo Legal
proibio de sua supresso, aplicando-se posse, quando cabvel, as mesmas regras aplicveis
propriedade rural.
A interpretao sistemtica do pargrafo leva-me concluso de que, para os termos do
CFlo, a posse foi equiparada propriedade, pois as determinaes aplicveis posse, em certa
medida, so mais restritivas do que aquelas aplicveis propriedade. Ao possuidor no
podem ser impostas obrigaes superiores quelas impostas aos proprietrios. Ao proprietrio,
o CFlo no impe a assinatura de TAC, mas a simples averbao da Reserva Legal. O TAC tem
natureza jurdica completamente diversa da Reserva Legal; este uma espcie de transao
entre o rgo pblico e o interessado, mediante a qual o segundo se compromete a dar
cumprimento a normas legais que no vm sendo observadas. Caso as condies definidas no
TAC no sejam observadas, este serve de ttulo executivo extrajudicial. J a averbao tem a
natureza de ser um registro pblico que serve para o conhecimento de terceiros e grava a
propriedade florestal.
Ora, se o possuidor pode ser acionado judicialmente para dar cumprimento obrigao
de manter a Reserva Legal, com muito mais razo se poder acionar o proprietrio para que d
cumprimento obrigao de manter e conservar a Reserva Legal. A posse, ao se transformar
em propriedade, por meio da prescrio aquisitiva, j traz em si os germes da propriedade
florestal, inclusive quanto Reserva Legal. Ora, se possvel a execuo em face do possuidor,
tambm em face do proprietrio.
4.3.3.3.3. Reserva Florestal Legal e os reservatrios de hidreltricas
O regime tradicional de propriedade foi incapaz de assegurar a reproduo das
caractersticas ambientais essenciais das reas submetidas a atividade madeireira ou agrcola,
vindo a lei a dar soluo para a questo com a instituio, repita-se, da reserva Florestal Legal.
As diferentes atividades econmicas no pas e, especialmente, a expanso da chamada
fronteira agrcola estavam potencialmente nos conduzindo a um nvel de desflorestamento
inaceitvel, haja vista que n existia qualquer obrigao legal para que o proprietrio rural
destinasse parcela de sua propriedade para as finalidades de reproduo das caractersticas
ambientais relevantes. A soluo encontrada pelo legislador se alicera em dois pilares
fundamentais (i) a elevao das florestas ao status de interesse nacional e (ii) a instituio da
reserva florestal legal. Assim, ex vi lege, foi criada uma obrigao para o proprietrio rural, no sentido
de que ele mantenha determinado percentual de sua propriedade apto a assegurar a
reproduo dos elementos ecossistmicos fundamentais.
A Reserva Legal, ou Reserva Florestal Legal, definida pelo Cdigo Florestal no inciso
III, do 2
S
do artigo l
s
, cujo teor o seguinte:
Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural [grifo: PBA].
excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais; conservao e
reabilitao dos processos ecolgicos, a conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora
nativas.
Direito Ambiental
Uma interpretao meramente semntica do dispositivo legal demonstra que da prpria
essncia do conceito de RL, a sua aderncia a uma propriedade ou posse rural. Da mesma forma, a finalidade
de sua instituio bastante bvia: manuteno no interior da rea agrcola de parcela prstina capaz
de assegurar a reproduo das condies ecolgicas originrias que foram suprimidas para
ceder vez atividade agrcola ou de silvicultura, importante ressaltar no presente contexto que
o legislador no deu qualquer outra funo RL, bem como no determinou que ela fosse
observada em outro tipo de atividade que no a rural ou agrcola. Anote-se que, devido sua
especialidade, no licito presumir que o legislador tenha tido a inteno de atribuir ao instituto
uma abrangncia maior do que aquela que expressamente consta da lei.
96
A Reserva Legal se
justifica como instituto jurdico aplicvel ao solo com vocao agrcola, pois como se depreende
de sua definio normativa rea que, obrigatoriamente, deve ser mantida hgida com vistas a
assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais e a reabilitao dos processos ecolgicos nas
reas que foram desfiorestadas com vistas implantao de atividades agrcolas ou rurais. Re-
lembrem-se os precisos termos da definio: localizada no interior de uma propriedade rural Permito-
me ressaltar a expresso anteriormente sublinhada para reafirmar que no h reserva legal que
no esteja localizada no interior de uma propriedade rural. No a simples existncia de uma floresta
que d origem imposio da obrigao propterrem de manuteno da RFL, at mesmo porque
no h que se falar em reserva Morestal> se a rea toda florestada, a reserva somente se justifica
quando parcela significativa do imvel no florestada ou ser desflorestada para a atividade
rural.
97
A concluso lgica e se impe por si prpria.
Estabelecida a necessidade da existncia de uma propriedade rural para que se possa falar
em Reserva Legal ou Reserva Florestal legal, h que se observar, contudo, que a propriedade
rural no um conceito arbitrrio ou aleatrio a ser utilizado pelo administrador pblico
quando da identificao de rea na qual exigvel a Reserva Legal. Para que a exigncia seja
feita com base legal, se faz necessrio que o conceito normativo de propriedade ou posse rural
ou agrcola seja preenchido inteiramente. Aqui, poderamos falar em verdadeira tipicidade do
conceito. Como se sabe, o conceito normativo de propriedade rural, por fora do veto presidencial aos
artigos
96 Art. 1.231, A propriedade presume-se plena e exclusiva, at prova em contrrio.
97 "Reserva de reservar s. f., ac? o efeito de reservar; aquilo que se guarda ou se poupa para casos imprevistos ou
extraordinrios; vasa das marinhas; situao dos soldados e dos funcionrios que, tendo j prestado servio, esto obrigados
a voltar ao servio, quando as convenincias pblicas assim o exigirem; unidades militares de retaguarda, prontas a socorrer
outras que estejam a descoberto; Desp., nos desportos de equipa, atleta que substitui o efectivo em caso de necessidade;
suplente; clusula de contrato, escritura, etc., que limita, em qualquer aspecto, os seus efeitos; fig., segredo; retraimento;
dissimulao; restrio, excepo; ressalva; circunspeco; (nopl.) reteno e acumulao dos elementos do activo de tuna
empresa, para fazer face a futuros investimentos, ou eventuais redues futuras de liquidez motivadas pela acumulao de
prejuzos. Fundo de importncia que as sociedades, por determinao da lei, reservam para compensar depreciaes nos
valores ou prejuzos no activo; EcoL, natural: zona delimitada (parque), cuja proteco, assegurada pelo Estado, tem por
objectivo garantir a sobrevivncia das espcies animais e vegetais que nela se encontram, bem como preservar o equilbrio
do seu habitat natural, in, http://ww\v.pri- beram.pt/dlpo/definir_resultados.aspx, capturado aos 02 de janeiro de 2008.
fl&J * Enssno Supsnor toai
As Florestas e sua Proteo Legal I
43 e 44 da Lei n
2
8.171, de 17 de janeiro de 1991,
98
deve ser buscado no Estatuto da Terra, institudo
pela Lei n
s
4.504, de 30 de novembro de 1964, que em seu artigo 4
a
, I, define imvel rural: O prdio
rstico, de rea contnua qualquer que seja a sua localizao que se destina explorao extrativa agrcola,
pecuria ou agroindustrial [destaque: PB A], quer atravs de planos pblicos de valorizao, quer atravs de ini-
ciativa privada. Como se v, o legislador se utilizou de uma concepo teleolgica para a
classificao do imvel e no de uma classificao geogrfica, como poderia parecer em
princpio. Penso que, da definio deve ser extrada uma consequncia relevante: A mera
localizao de um imvel em rea rural no o transforma em rural automaticamente. A natureza jurdica de
imvel rural exige que ele tenha como des- tinao a explorao extrativa agrcola, pecuria ou agro-
industrial Permito-me afirmar que esta tuna consequncia inteiramente lgica e racional, pois
o terreno destinado instalao de um hospital em rea rural no se transforma em rstico,
haja vista que no destinado explorao extrativa agrcola, mas sade pblica. O mesmo
se diga de escolas, postos de gasolina e toda e qualquer outra atividade, inclusive as atividades
e bens vinculados a gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica que, desde sempre,
esto afetadas apenas e to-somente ao mencionado fim. Analisando o conceito de imvel
rural, o saudoso agrarista Rafael Augusto de Mendona Lima," com a tradicional preciso
pontificou:
98 Art. 43 ~ Entende-se por produtor rural, para fins desta Lei, aquele que desenvolva atividades agrcolas, extratrvistas no
predatrias ou artesanais, e, por pequeno produtor, aquele que as desenvolve custa de esforo de seu prprio trabalho ou
de sua famlia, eventualmente recorrendo a contratao de mo-de- obra temporria, podendo ser proprietrio ou no dos
meios de produo necessrios ao desenvolvimento de suas atividades. Art, 44 ~ Para os fins desta Lei, entende-se como
pequena propriedade rural aquela onde prevalece o trabalho familiar e em que a contratao de trabalho temporrio s
ocorre durante perodos eventuais de atividade agrcola, bem como sua rea no ultrapasse, em dimenso, o
correspondente a trs mdulos rurais. Razes do veto. O disposto nos dois artigos oferece conceituaes totalmente
imprecisas, ao buscar definir o produtor rural e a propriedade rural, reclamando, portanto, o veto por contrariar o interesse
pblico.
99 Rafael Augusto de Mendona Lima, Critrios jurdicos no Brasil, para a. utilizao dos imveis rurais, in, Direito Agrrio,
Estudos, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1977, p. 33.
Supremo Tribunal Federal RE 102816 / RJ. Relator; Min. OCTAVIO GALLOTTI. Julgamento: 19/06/1987 rgo
Julgador: Primeira Turma. DJU: 06-11-1987 PP-24441 CARACTERIZANDO-SE O IMVEL RURAL POR SUA
DES12NAO OU UTUIZAO ECONMICA E NO PELA LOCALIZAO [destaque: PB A], NO SE
CONFIGURA A ALEGAO DE NEGATIVA DE VIGNCIA DO ART. 3. DO ATO COMPLEMENTAR N. 45-69 E
OUTRAS DISPOSIES QUE, VEDAM OU RESTRINGEM A SUA AQUISIO POR ESTRANGEIROS.
ALIENAO DE IMVEIS. CONVOLAO, EM PRINCIPAL, DO OBJETIVO SOCIAL QUE ERA SECUNDRIO.
PODERES DA DIRETORIA DE SOCIEDADE ANNIMA RECUSADOS PELO ACRDO RECORRIDO, DIANTE
DA INTERPRETAO DO ESTATUTO E DA NATUREZA DOS ATOS PRPRIOS DA ADMINISTRAO, SEM
FERIR O DISPOSTO NOS ARTIGOS 90,94,104,105,119 E 121 DO DECRETO-LEI N. 2.627-40. DIVERGNCIA
JURISPRUDENCIAL NO CONFIGURADA, TUDO CULMINANDO EM QUE NO SE CONHECA DO PRIMEIRO
RECURSO EXTRAORDINRIO. SUBSTABELEC3MENTO SIMPLES. O SILNCIO SOBRE A CLUSULA DE
RESERVA NO EXCLUI A ATUAO DO OUTORGANTE, MOTIVO PELO QUAL, PERSISTINDO UM
ADVOGADO EM COMUM AOS UTISCONSORTES, NO SE LHES FACULTA O PRAZO EM DOBRO, PREVISTO
NO ART. 191 DO CDIGO DE PROCESSO CIVTL. SEGUNDO RECURSO EXTRAORDINRIO DE QUE NO SE
CONHECE, POR INTEMPESTIVO.
Direito Ambiental
O que importa a possibilidade de explorao agrcola (destinao), podendo encontrar-se o imvel,
quer no ambiente rural, quer dentro do permetro urbano.
A lei n. 5.868, de 12 de dezembro de 1972, em seu artigo 6
3
, conceitua de forma, diferente o imvel
rural, valendo o conceito, no entanto, s para os efeitos de incidncia do imposto territorial rural.
Desta forma, o imvel com mais de um hectare, que for utilizado para qualquer fim, que no agrcola,
no ser imvel rural...
Alis, assim tem sido o entendimento do Supremo Tribunal Federal e do Superior
Tribunal de Justia sobre a matria.
100

No raro que muitas das propriedades desapropriadas sejam divididas, permanecendo
parcelas relevantes dos imveis que foram desapropriados e alagados em posse e propriedade
dos titulares originais do imvel que sofreu a expropriao. Tambm no raro que as reas
alagadas correspondam totalidade das reas destinadas Reserva Florestal Legal. Em tais
hipteses como ser e por quem deve ser cumprida a exigncia de manuteno da Reserva
Legal? Como j foi visto, o imvel alagado perde a sua caracterstica de imvel rural,
transformando-se em um bem pblico federal vinculado ao servio pblico concedido de
gerao, transmisso e distribuio de energia.
Ademais, deve ser registrado que a rea remanescente ao processo expropriat- rio
permanece integrando o patrimnio do mesmo titular da antiga propriedade. Por fora do
alagamento, indiscutivelmente, criou-se uma nova realidade fsica que, ex vi lege, dever ter
outra rea destinada Reserva Legal. A obrigao, no entanto, permanece com o proprietrio,
no havendo qualquer norma legal que a transfira para o expropriante.
A averbao da Reserva Legal matria tratada nos 8

e 9
2
do artigo 16 do Cdigo
Florestal e de competncia dos Registros de imveis, conforme previsto na alnea 22 do
inciso II do artigo 167, da Lei n
9
6.015, de 21 de dezembro de 1973.
101
Veja-se, quanto ao
particular, o seguinte aresto:
102

100 AgRg no REsp 679173 / SC. Relatora: Ministra DENISE ARRUDA. 1 Turma. DJ 18.10.2007 p. 267 AGRAVO
REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. TRIBUTRIO. IPTU. VIOLAO DO ART. 32, 1, DO CTN. NO-
OCORRNCIA. IMVEL SITUADO NA ZONA URBANA. ART. 15 DO DECRETO 57/66. CRITRIO DA
DESTINAO ECONMICA. NECESSIDADE DE COMPROVAO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.
1.0 critrio da localizao do imvel insuficiente para que se decida sobre a incidncia do IPTU ou ITR, sendo
necessrio observar-se o critrio da destinao econmica, conforme j decidiu a Egrgia 2* Turma, com base em
posicionamento do STF sobre a vigncia do DL n* 57/66 (AgRg no Ag 498.512/RS, 2 Turma, Rei. Min. Frandsco Peanha
Martins, DJ de 16.5.2005). 2. No tendo o agravante comprovado perante as instncias ordinrias que o seu imvel
destinado economicamente atividade roral, deve incidir sobre ele o Imposto Predial e Territorial Urbano. 3. Agravo
regimental desprovido.
101 Art. 167 - No Registro de Imveis, alm da matrcula, sero feitos... II - a averbao:... 22. da reserva legal...
102 Superior Tribunal de Justia. RMS 18301 / MG RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURAN-
.2004/0075380-0. Relator: Ministro JOO OTVIO DE NORONHA. 2 Turma. DJU: 03.10.2005, p. 157.
As Florestas e sua Proteo Legal |
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINRIO.
AVERBAO DE RESERVA FLORESTAL. EXIGNCIA. CDIGO FLORESTAL.
INTERPRETAO. 1. O meio anbiente ecologicamente equilibrado direito que a
Constituio assegura a todos (art. 225 da CF), tendo em considerao as geraes presentes e
futuras. Nesse sentido, desobrigar os proprietrios rurais da averbao da reserva florestal
prevista no art, 16 do Cdigo Florestal o mesmo que esvaziar essa lei de seu contedo. 2.
Desborda do mencionado regramento constitucional portaria administrativa que dispensa
novos adquirentes de propriedades rurais da respectiva averbao de reserva florestal na
matrcula do imvel, [destaque: PBA] 3. Recurso ordinrio provido.
Observe-se que os pequenos proprietrios, conforme o 9
a
do artigo 16, tm direito a
averbao gratuita, no cabendo falar-se em custos pela averbao. Veja-se o inteiro teor da
norma em comento:
9
a
A averbao d reserva legal da pequena propriedade ou posse rural familiar gratuita, devendo o
Poder Pblico prestar apoio tcnico e jurdico, quando necessrio.
4.4. Proteo Florestal e Desapropriao
Uma questo que extremamente debatida aquela suscitada pelo estabelecimento de
reas de preservao permanente e as suas repercusses no patrimnio dos titulares 4o
domnio das respectivas reas. grande o nmero de decises judiciais que, em muitas
hipteses, determinam o pagamento de indenizaes em razo do estabelecimento de reas de
preservao. Entendem os tribunis que, em vrias hipteses, verifica-se um esvaziamento
econmico do bem privado, que este perde toda a sua importncia anterior. Em verdade, para
o particular, toma-se um estorvo. E evidente que a simples declarao de que uma rea est
submetida ao regime especial de proteo florestal no suficiente para que o referido espao
passe a integrar o domnio pblico. Para que se possa compreender melhor o tema ora
abordado, passemos a examinar como os autores classificam a desapropriao indireta.
O Professor Celso Antnio Bandeira de Mello
103
assim define a desapropriao indireta:
a designao dada ao abusivo e irregular apossamento do imvel particular pelo Poder Pblico, com
sua conseqente integrao ao patrimnio pblico, sem obedincia s formalidades e cautelas do
procedimento expropriatrio. Ocorrida esta, cabe ao lesado recurso s vias judiciais para ser plenamente inde-
nizado, do mesmo modo que o seria caso o Estado houvesse procedido regularmente.
103 Curso de Direito Administrativo, So Paulo: Malheiros, 4 ed., 1992, pp. 385-386.
BBBBBfaMji Direito Ambiental
mmm
O jurista Hely Lopes Meirelles
104
assim define a desapropriao indireta:
No passa de esbulho da propriedade particular e, como tal, no encontra apoio em lei. situao de
fato que se vai generalizando em nossos dias, mas que a ela pode opor-se o proprietrio at mesmo com os
interditospossessrios. Consumado o apossamento dos bens e integrados no domnio pblico, tomam- se, da
por diante, insuscetveis de reintegrao ou reivindicao, restando ao particular espoliado haver a
indenizao correspondente, da maneira mais completa possvel...
Para o Professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto,
105
o instituto pode ser assim
definido:
Na realidade, no se trata de uma modalidade de desapropriao, mas de um ato ilcito da
Administrao, que se omite no cumprimento de dois requisitos constitucionais inarredveis da
desapropriao: declarao e indenizao. D-se quando o Estado se apossa da propriedade particular e a
utiliza efetivamente no interesse pbhco. A afetao decorrente integra, irreversivelmente, o bem esbulhado,
ao domnio pblico, cabendo, porm, ao espoliado, pleitear a indenizao que, por se tratar de ato ilcito, h de
ser a mais ampla possvel...
A desapropriao indireta, portanto, uma gentil construo doutrinria e
jurisprudencial sobre o apossamento, puro e simples, de bens privados. lamentvel que a
repetio de tal fato tenha se verificado tantas vezes, que se tomou uma prtica rotineira.
A criao de Parques Nacionais, Estaduais ou Municipais uma forma de interveno
do Estado no domnio econmico que grava com a intocabilidade toda a rea na qual se tenha
estabelecido o parque. Esta circunstncia faz com que os proprietrios de terras da referida
rea no possam mais explorar economicamente o seu bem, esvaziando-lhe o contedo
econmico e, portanto, retirando-lhe qualquer utilidade que no seja a de lazer. O Tribunal de
Justia de So Paulo tem, seguidamente, mantido entendimento neste sentido.
106
Tambm o
Superior Tribunal de Justia tem entendido que:
As limitaes administrativas, quando superadas pela ocupao permanente, vedando o uso, gozo e
livre disposio da propriedade, desnatura-se concei- tualmente, materializando verdadeira desapropriao.
Impe-se, ento, a obrigao indenizatra justa e em dinheiro, espancando mascarado confisco.
107

104 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 1993,18 ed., pp. 507-508.
105 Curso de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Forense, 1992,10 ed., p. 283.
106 Paulo d Bessa Antunes. Jurisprudncia Ambiental Brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1995, p. 92.
107 Idem, pp. 92-93.
s Florestas e sua Proteo Legal
Concordo, em tese, com a orientao jurisprudencial e doutrinria. Contudo, faz-se
necessrio lembrar que o momento atual de valorizao dos bens naturais e que, atualmente,
est sendo desenvolvida uma poderosa indstria turstica e de pesquisas cientficas que,
dependendo da forma de conservao a qual uma determinada regio est sendo submetida,
podem ser praticadas perfeitamente. Muitas vezes, o prprio estabelecimento de reas de
preservao que ir servir de suporte para a valorizao econmica de um bem. necessrio
que os tribunais estejam atentos para o fato e que a anlise do esvaziamento econmico leve
em considerao as novas formas de atividade econmica. Evidentemente que o limite entre a
limitao administrativa do direito de propriedade e o esvaziamento deste mesmo direito
extremamente tnue e precisa ser examinado em cada caso concreto.
5. A Floresta, os Desmatamentos e a Utilizao de Fogo
As queimadas so, certamente, um dos mais graves problemas enfrentados pelas
florestas brasileiras, pois, alm da diminuio da rea florestada, elas causam um enorme
aumento da emisso de material particulado, ampliam a poluio atmosfrica e contribuem
para o aquecimento global. Os incndios florestais
108
tm vrias origens e no se pode, sob
pena de odiosa simplificao, atribuir-lhes como causa imediata este ou aquele fator. O tema
extremamente complexo, pois, para que as florestas se queimem, existem causas que vo desde
condies culturais, econmicas at condies climticas mais favorveis propagao do fogo.
O Brasil, em funo de sua grande presena amaznica, da fragilidade dos ecossistemas da
Hilia, das caractersticas climticas da regio, das dificuldades de acesso regio, das imensas
desigualdades sociais e da pobreza reinantes na selva, tem sido alvo frequente de crticas
internacionais sobre incndios florestais na Amaznia^ evidente que todo o esforo deve ser
feito no sentido de que no se ampliem as reas suscetveis aos incndios, preservando-se, ao
mximo, as imensas riquezas existentes na floresta tropical. Merece ser realado, entretanto,
que as crticas feitas ao pas nem sempre so formuladas por aqueles que podem se apresentar
como modelos de proteo ambiental. Em realidade, existe todo um jogo de importantes
interesses econmicos e polticos que, de forma constante e repetitiva, busca minar as bases da
soberania nacional sobre o territrio amaznico, espalhando a tese falaciosa de que o
Brasil no capaz de desempenhar o seu papel na regio. Infelizmente, muitos desavisados,
ainda que de boa-f, tm colaborado para o descrdito do pas em relao s suas
responsabilidades amaznicas.
108 O Decreto federal n 2.959, de 10/2/1999, disps sobre medidas a serem implementadas na Amaznia Legal, paia
monitoramento, preveno, educao ambiental e combate a incndios florestais.
ililH Direito Ambiental
WSSBSSsm
5.1. Desflorestamento e Queimadas
Existe na regio amaznica o chamado Arco de Desmatamento, composto pelos Estados do
Acre, Rondnia, Mato Grosso (norte), Par (sul), Tocantins, Maranho (oeste) e Amazonas
(sul).
109
No ano de 1998, um grande incndio florestal no Estado de Roraima, cujas causas
ainda no foram determinadas de forma precisa e clara,
110
deu origem implantao de um
programa governamental denominado Programa de Preveno e Controle s Queimadas e aos Incndios
Florestais
111
no Arco do Desorestamento - PROARCO,
112
sob a responsabilidade do IBAMA e do
MMA.
Na dcada de 80, a taxa de desflorestamento da Amaznia chegou ao alarmante ndice de
mais de 21 mil km
2
/ano de floresta.
113
No incio da dcada de 90, tais valores sofreram uma
acentuada queda, oscilando entre 11.500 e 12.500 km
2
/ano. No perodo compreendido entre
1994 e 1995, lamentavelmente, houve um acrscimo do avano do desflorestamento, atingindo-
se a seguinte cifra: 29.059 km
2
/ano. Verificou-se uma nova reduo dos valores de
desflorestamento, com os seguintes valores: 18.161 km
2
em 1996 e 13.037 km
2
em 1997. O
Instituto de Pesquisas da Amaznia - IP AM
114
constatou que entre 1994 e 1995, realizando
pesquisas nas regies de Paragominas e Santana do Araguaia PA, Alta Floresta MT,
Ariquemes ~ RO e Rio Branco ~ AC, comprovou que em mdia de 8% a 23% da rea de cada
uma das propriedades arroladas foram queimadas.
115
O mesmo estudo mostrou que o fogo
acidental correspondeu a 48% da rea queimada em 1995. Os incndios florestais, no entanto,
no so um privilgio brasileiro ou da regio amaznica. A sua ocorrncia bastante comum
em todas as regies do mundo, inclusive nos pases do chamado primeiro mundo.
116
Nos EUA,
o nmero de focos elevou-se de 24.817, no primeiro semestre de 1997, para 28.455 em igual
perodo de 1998, ampliando-se a rea atingida de 198.390 hectares para 241.236 hectares. No
Canad, o crescimento foi ainda maior; no mesmo perodo o nmero de focos cresceu de 1.313
para 3.148, ampliando-se a rea atingida de 9.478 hectares para 580.120 hectares.
109 As informaes podem ser encontradas em http://www.ibama.gov.br.
110 Tudo indica que o incndio teve como causas mais importantes a combinao do fenmeno do El
Nino com a prtica utilizada pela populao de atear fogo vegetao para limpeza do terreno.
111 Incndio florestal o fogo no controlado em floresta ou qualquer outra forma de vegetao (Decreto n
a

2.661, de 8/7/1998, art. 20).
112 Desde agosto de 1988, o governo federal possua o Sistema de Preveno Nacional e Combate a
Incndios Florestais - PREVFOGO. O mencionado programa foi recriado no mbito do IBAMA pelo
Decreto n
fi

2.661, de 8/7/1998 (art. 18). 113 Informao constante de http://ww.ibama.gov.br.
114 IP AM. O Uso do Fogo na Amaznia. Estudos de Casos ao Longo do Arco do Desmatamento, 1997.
115 importante ressaltar que o desflorestamento no se deve, apenas, existncia de queimadas.
116 Portugal, Espanha, Frana, Alemanha, Itlia e Grcia registraram a ocorrncia de 460 mil incndios entre 1* de janeiro de
1985 e 31 de dezembro de 1995. Informao constante de http://www.ibama.gov.br.
As Florestas e sua Proteo Legal
555
5.2. Regime Legal da Utilizao do Fogo
O CFlo, institudo pela Lei n
s
4.771, de 15 de setembro de 1965, em seu artigo 27, probe a
utilizao de fogo nas florestas e demais formas de vegetao.
117
A proibio da utilizao de
fogo somente foi regulamentada em 1998, mediante o Decreto n
2
2.661, de 8 de julho.
5.2.1. Proibio do Uso de Fogo
O artigo l
2
do decreto em comento estabeleceu a proibio do uso de fogo
118
em trs
hipteses bem definidas: (i) florestas e demais formas de vegetao; (ii) para a queima pura e
simples, assim entendida aquela no carbonizvel de: (a) aparas de madeira e resduos
florestais produzidos por serrarias e madeireiras, como forma de descarte desses materiais; (b)
material lenhoso, quando seu aproveitamento for economicamente vivel; (iii) em faixa de: (a)
15 (quinze) metros dos limites das faixas de segurana das linhas de transmisso e distribuio
de energi eltrica; (b) 100 (cem) metros ao redor da rea de domnio de subestao de energia
eltrica; (c) 25 (vinte e cinco) metros ao redor da rea de domnio de estaes de
telecomunicaes, (d) 50 (cinquenta) metros a partir de aceiro, que deve ser preparado,
mantido limpo e no cultivado, de 10 (dez) metros de largura ao redor das Unidades de
Conservao;
119
(e) 15 (quinze) metros de cada lado de rodovias estaduais e federais e de fer-
rovias, medidos a partir da faixa de domnio; (iv) no limite da linha que, simultaneamente,
corresponda: (a) a rea definida pela circunferncia de raio igual a 6.000 (seis mil) metros,
tendo como ponto de referncia o centro geomtrico da pista de pouso e decolagem de
aerdromos pblicos; (b) a rea cuja linha perimetral definida a partir da linha que delimita
a rea patrimonial de aerdromo pblico* dela distanciando no mnimo 2.000 (dois mil)
metros, externamente, em qualquer de seus pontos.
120

As proibies acima anotadas, evidentemente, no dizem respeito s atividades agrcolas
ou agropastoris, pois em realidade visam proteo de atividades tcnicas, comerciais e
econmicas.
117 CFlo, art. 27. proibido o tiso de fogo nas orestas e demais formas de vegetao. Pargrafo nico. Se particularidades locais ou
regionais justificarem o emprego de fogo em prticas agropastoris ou florestais, a permisso ser estabelecida em ato do Poder
Pblico, circunscrevendo as reas e estabelecendo normas de precauo.
118 Lei n
D
9.605, de 12/2/1998, Art. 41. Provocar incndio em mata.ou floresta; Pena recluso, de dois a quatro anos, e multa.
Pargrafo nico. Se o crime culposo, a pena de deteno de seis meses a um ano, e multa.
119 O uso da queima controlada para manejo do ecossistema e preveno de incndios, desde que assim esteja previsto no
plano de manejo da unidade de conservao pblica ou privada, e da reserva legal (art. 22).
120 De acordo com o I
o
do art. 1, quando se tratar de aerdromos pblicos que operem somente nas condies visuais diurnas (VFR) e
a queima se realizar no perodo noturno compreendido entre o pr e o nas- cer-do-SoI, ser observado apenas o limite de que trata a
alnea b do inciso TV. Nas hipteses de aerdromos privados em que as queimas se realizarem no perodo noturno, o limite
ser reduzido para 1.000 metros.
Direito Arabiental
A partir de 9 de julho de 2003, ficou proibida a utilizao de fogo, ainda que de forma
controlada, para a queima de vegetao contida numa faixa de 1.000 (mil) metros do
aglomerado urbano de qualquer porte, delimitado a partir de seu centro urbanizado, ou de 500
(quinhentos) metros, a partir do permetro urbano, se superior. A proibio contida no 3
e
do
artigo l
2
do Decreto n
s
2.661/98, ao ingressar diretamente na rea de domnio municipal, gesto
do solo urbano, em minha opinio, encontra dificuldade para se afirmar constitucional.
Acrescente-se, ademais, que a matria de evidente interesse local.
5.2.2. Permisso do Emprego de Fogo
O CFlo, em seu artigo 27, probe a utilizao de fogo como mtodo agrcola ou
agropastoril. Tal proibio, entretanto, desmentida pelo pargrafo nico do mesmo artigo,
que admite o emprego de fogo se particularidades locais ou regionais justificarem o emprego de fogo em
prticas agropastoris ou florestais, a permisso ser estabelecida em ato do Poder Pblico, circunscrevendo as reas e
estabelecendo normas de precauo. O Captulo II do Decreto n- 2.661/98 estabeleceu os critrios
mediante os quais se admite a utilizao de fogo. Tal mtodo a chamada queima controlada. O
conceito normativo de queima controlada foi definido pelo pargrafo nico do artigo 2
a
do
decreto ora sob exame. O mencionado conceito o seguinte: o emprego do fogo como fator de
produo e manejo em atividades agropastoris ou florestais, e para fins de pesquisa cientfica e tecnolgica, em reas
com limites fsicos previamente definidos. A queimada controlada, para que seja realizada, obriga-
toriamente, deve ser autorizada pelo rgo ambiental integrante do SISNAMA responsvel
pela regio. Penso que, aqui, deve ser considerado se o municpio possui ou no rgo de
controle ambiental. Caso exista o rgo ambiental municipal, caber quele examinar o pedido
de autorizao para a queima controlada.
5.2.2.1. Requisitos para a Queima Controlada
Aqueles que desejarem realizar queima controlada de vegetao devero,
necessariamente, solicitar autorizao ao rgo de controle ambiental com atribuio na regio.
O requerimento de solicitao dever ser prvio ao incio da queima controlada. O
requerimento dever ser instrudo com as seguintes informaes: (i) definio das tcnicas,
equipamentos e mo-de-obra a serem utilizados no processo de queima controlada; (ii)
reconhecimento da rea e avaliao do material a ser submetido queima controlada; (iii)
assegurar o monitoramento dos resduos da vegetao, para limitar a ao do fogo; (iv) preparar
aceiros com, no mnimo, 3 (trs) metros de largura,
121
ampliando a referida faixa sempre que as
condies ambientais,
121 Na forma do 1 do art. 4, o aceiro dever ser duplicado quando se destinar proteo de reas de floresta e de vegetao
natural de preservao permanente, de reserva legal, aquelas especialmente protegidas por ato do Poder Pblico e de
imveis confirontantes pertencentes a terceiros.
&) - fcnsino Superior Bweaj Juldcs
As Florestas e sua Proteo Legal
topogrficas, climticas e o prprio material combustvel assim o determinarem; (v) assegurar a
presena de uma equipe treinada para atuar no locai da queima controlada, devidamente
equipada com o material necessrio para evitar a propagao do fogo para alm da rea
delimitada; (vi) comunicar formalmente
122
aos vizinhos con- frontantes a inteno de realizar a
queima controlada, esclarecendo que a operao ser confirmada com a fixao de data,
horrio e local onde ser realizada a queima; (vii) que a queima ser realizada em poca
apropriada, considerando-se as condies de temperatura e vento da ocasio; (viii) previso de
acompanhamento de toda a operao de queima, at a sua extino, com vistas adoo das
medidas adequadas para a conteno do fogo na rea definida para o emprego do fogo.
Os procedimentos acima arrolados so procedimentos mnimos a serem adotados por
aquele que pretenda realizar a queima controlada. O rgo ambiental, diante de
peculiaridades da rea a ser submetida ao fogo, poder
123
exigir a adoo de outros
procedimentos considerados necessrios proteo do meio ambiente e das propriedades de
terceiros.
Uma vez que o rgo ambiental examine as informaes prestadas pelo interessado, e as
considere suficientes, o requerente dever solicitar a autorizao de queima controlada. A
autorizao solicitada pelo documento denominado Comunicao de Queima Controlada.
124
O
requerimento dever se fazer acompanhar de: (i) comprovante de propriedade ou de justa
posse do imvel onde se realizar a queima; (ii) cpia da autorizao de desmatamento, nas
hipteses nas quais ela exigvel; e (i) comunicao da queima controlada. Admite-se a
hiptese de que a queima seja realizada de forma solidria, isto , os proprietrios ou posseiros
que tenham terras contguas podero realizar uma nica queima controlada, desde que a rea a
ser submetida ao fogo no ultrapasse 500 (quinhentos) hectares.
curioso observar que, pelo pargrafo nico do artigo 6% o interessado tem direito
realizao da queima controlada se a Administrao Pblica no expediu a autorizao ou a
sua negativa no prazo de 15 (quinze) dias aps a protocolizao do requerimento. As excees
limitam-se s reas sujeitas vistoria prvia.
125

5.2.3. Ordenamento e Suspenso Temporria do Emprego de Fogo
A queima controlada matria submetida ao poder de polcia ambiental e, portanto, o rgo
ambiental poder determinar o seu escalonamento regional, desde que
122 Aquele que desejar realizar a queima controlada dever ter em sua posse os documentos que comprovem que ele,
efetivamente, comunicou aos confrontantes a prxima realizao da queima.
123 Em realidade: dever.
124 A comunicao de queima controlada o documento mediante o qual o interessado d cincia ao rgo do SISNAMA de
que cumpriu os requisitos e as exigncias previstas no artigo 4
a
do decreto e, em tal condio, postula a autorizao de
queima controlada.
125 Art. 7
a
A autorizao de queima controlada somente ser emitida aps a realizao da vistoria prvia, obrigatria em reas: I Que
contenham restos de explorao florestal; II limtrofes s sujeitas a regime especial de proteo, estabelecida em ato do Poder
Pblico. Pargrafo nico. A vistoria prvia dever ser dispensada em reas cuja localizao e caractersticas no atendam ao
disposto neste artigo.

Direito Ambiental
as condies atmosfricas e o nmero de requerimentos de autorizaes possam implicar
acrscimo considervel de fumaa na regio.
As hipteses de suspenso de queima controlada, estabelecidas pelo artigo 14, so as
seguintes: (i) constatao de risco de vida, danos ambientais ou condies meteorolgicas
desfavorveis; (ii) a qualidade do ar atingir ndices prejudiciais sade humana, constatados
por instrumentos e meios adequados, oficialmente reconhecidos como parmetros;
126
(iii) os
nveis de fumaa, originados de queimadas,
127
atingirem limites mnimos de visibilidade,
comprometendo e colocando em risco as operaes aeronuticas, rodovirias e de outros meios
de transporte. Neste caso, a queima controlada est sendo realizada pelo interessado.
O artigo 15 admite a suspenso ou o cancelamento da autorizao de queima
controlada
128
quando: (i) registrarem riscos de vida, danos ambientais ou condies
meteorolgicas desfavorveis; (ix) interesse e segurana pblica; (iii) descumprimen- to de
normas vigentes.
5.2.4. Reduo Gradativa do Emprego de Fogo
Por incrvel que possa parecer, o CFlo, datado de 1965, teve regulamentado o seu artigo
27 no ano de 1998, ocasio na qual se estipulou a diminuio gradativa do emprego de fogo. Os
artigos 16 e 17 foram elaborados especificamente para as lavouras de cana-de-acar que, como
se sabe, um dos setores mais atrasados e recalcitrantes ao adequado cumprimento das
normas de proteo ambiental, ressalvadas as excees usuais.
O artigo 16 do Decreto n
s
2.661, de 8 de julho de 1998, estabelece um prazo de 20 (vinte)
anos (!!!!) aps a sua publicao para a eliminao do fogo como mtodo despalhador e
facilitador do corte de cana-de-acar em reas passveis de mecanizao
129
da colheita.
130

5.3. Concluso
O decreto que acabou de ser comentado, ao regulamentar a proibio de uso de fogo,
conforme previsto no artigo 27 do CFlo, em minha opinio, foi extremamente
126 Aqui exige-se que o rgo ambiental faa uma prova tcnica no sentido de que as queimas controladas devem ser
suspensas. A orientao do decreto no me parece a melhor, pois nem sempre esto disponveis os aparelhos adequados
para uma boa medio da qualidade do ar. Penso que se h uma proibio de uso de fogo ~ regra geral estabelecida pelo
artigo 27 do CFlo o poder regulamentar no poderia impor administrao que fizesse prova da impossibilidade da
produo de fogo. Parece-me que o decreto, data venia, inverteu os termos da equao.
127 A queimada no se confunde com a queima controlada, pois a primeira feita margem da lei.
128 A queima controlada est apenas autorizada, mas no est sendo realizada.
129 Declividade inferior a 12% (doze por cento).
130 Alt. 16. O emprego do fogo, como mtodo despalhador e facilitador do corte de cana-de-acar em reas passveis de mecanizao da
colheita, ser eliminado de forma gradativa, no podendo a reduo ser inferior a um quarto da rea mecanizvel de cada unidade
agro-industral ou propriedade no vinculada a unidade agro-industrial, a cada perodo de cinco anos, contados da data de
publicao deste Decreto.
tolerante com a utilizao de fogo nas atividades que menciona. No se desconhece que a
utilizao de fogo na agricultura ainda uma prtica corrente. Contudo, desta constatao de
fato at uma ampla liberdade para a utilizao do fogo, como o caso presente, existe uma
imensa distncia que, at prova em contrrio, no foi considerada pelo Decreto n
2
2.661/98.

reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
Captulo XXIII reas de Preservao Permanente e Unidades de
Conservao
1. Fundamentos Constitucionais das reas Protegidas e das
Unidades de Conservao
As bases constitucionais para que o Poder Pblico possa instituir unidades de
conservao encontra-se no inciso III do artigo 225 da Lei Fundamental. O inciso em referncia
determina que da atribuio do Estado:
III definir, em todas as unidades da federao, espaos territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer
utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo.
A norma constitucional estabelece uma obrigao de fazer, cujo destinatrio o Poder
Pblico em todos os trs nveis de Administrao Pblica existentes na federao* Por fora da
determinao constitucional, este dever definir no s as reas a serem especialmente
protegidas, bem como dever indicar quais dos elementos existentes no seu interior no
merecem proteo especial.
A demarcao das reas protegidas feita com base no poder de polcia e de delimitao
legal do exerccio de direitos individuais, em benefcio da coletividade de que dotada a
Administrao Pblica. Utilizo a expresso delimitao, visto que, na concepo que adoto, os
direitos so exercidos dentro dos contornos legais sob os quais foram inscritos na ordem
jurdica. Desta forma, no h uma limitao de direitos, mas o seu exerccio, no interior do crculo
estabelecido pela prpria lei. Sendo assim, a definio de reas a serem especialmente
protegidas poder ser feita mediante leis ou decretos, conforme o caso. Contudo, nos termos da
norma constitucional, a supresso e a alterao de reas protegidas somente podero ser feitas
por lei. A expresso lei deve ser entendida em seu sentido formal. O constituinte atribuiu
Administrao o dever de demarcar reas a serem especialmente protegidas, porm no
admitiu que esta mesma Administrao pudesse promover alteraes ou supresses destas
reas sem o consentimento do Congresso Nacional. A Constituio no proibiu que todas as
reas merecedoras de especial proteo legal pudessem ser utilizadas e exploradas
economicamente; contudo, proibiu utilizao que alterasse as caractersticas e os atributos que
deram fundamento especial proteo. A questo coloca-se, portanto, no modelo de unidade
de conservao a ser adotado para cada um dos espaos territoriais que venham a merecer uma
especial proteo. Melhor
Direito Ambiental
dizendo, a cada modelo de unidade de conservao corresponde um determinado padro de
limitao de atividades econmicas, sociais e recreacionais etc.
Em 1995, o Brasil possua 34 Parques Nacionais, 23 Reservas Biolgicas Federais, 30
Estaes Ecolgicas, 38 Florestas Nacionais, 15 reas de Proteo Ambiental, 4 Reservas
Extrativistas e 6 Reservas Ecolgicas.
1
Somando-se as reas federais com as municipais e
estaduais, chegar-se- ao total de 3,7% da superfcie do Pas em reas protegidas.
2
Tal
percentual vem aumentando de forma bastante significativa nos ltimos anos, conforme nos
demonstra a tabela abaixo:
3

|2Q2 12002 12006 12006 j
'3'
:
" %

Estao Ecolgica 29 38.048 32 71.864
Monumento Natural
0 0 0 0
Parque Nadonai 52 170.093
62
219.434
Refgio de Vida Silvestre 2 1,282 3 1.448
Reserva Biolgica 25 34.421 29 38.588


HSH


111111111111
Floresta Nadonai 51 127,116 63 168.402
Reserva Extrativista 30 51.776 51 102.276
Reserva de Desenvolvimento
Sustentvel 0 0 1 644
Reserva de Fauna
0 0 0

rea de Proteo Ambiental 29 72.326 30 92.937
rea de Relevante Interesse Ecolgico
17 432 17 432


mmm

L
A simples instituio de unidades de conservao, sem que os recursos para a sua
manuteno sejam providenciados, merece ser fortemente criticada. Admite-se, contudo, que a
sua instituio cria determinados complicadores legais para aqueles que pretendam degradar
a rea protegida, o que seria mais positivo do que deixar a regio sem proteo legal nenhuma,
alm das rotineiras. Outro problema que no pode ser esquecido o decorrente da instituio
de unidades de conservao em desrespeito aos mandamen
1 O desaSo do desenvolvimento sustentvel relatrio do Brasil para a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, Braslia, 1991, p. 78.
2 Idem.
3 Http://sistemas.mma.gov.br/portalcnuc/index.php?ido=principaLmdex&idConteudo=6301& idEstnitura=119, vistidado aos
14 de maro de 2008.
Areas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
tos legais. Este tipo de prtica acarreta, evidentemente, nus excessivos aos cidados,
desequilibrando as relaes sociais e impondo despesas com desapropriaes ao estado.
1.1. reas Protegidas Diretamente pela CF
Alm da proteo genrica que definida no inciso III do artigo 225, deve ser
considerado que a prpria Lei Fundamental, no 4
2
do captulo dedicado ao meio ambiente,
criou um regime jurdico especial de proteo para determinadas parcelas do territrio
nacional:
A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica,
A
a Serra do Mar, o Pantanal Mato-grossense e a
Zona Costeira so Patrimnio Nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies que
assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
exceo do cerradcP e da caatinga,
6
todos os demais grandes ecossistemas brasileiros
foram classificados como patrimnio nacional e mereceram meno expressa pelo legislador
constituinte. Desnecessrio dizer que, evidentemente, a quase totalidade da populao
brasileira e de suas atividades econmicas est situada no interior dos ecossistemas includos
no Texto Constitucional. Logicamente que a presena de meno expressa de tais elementos na
prpria Constituio tem por finalidade determinar ao legislador ordinrio que, em sua
produo legislativa, estabelea critrios capazes de assegurar a sustentabilidade dos
mencionados ecossistemas sem que, no entanto, sejam vedadas atividades econmicas, sociais
e recreativas lcitas que, rotineiramente, venham sendo praticadas nas regies especialmente
protegidas pelo dispositivo inserido na CF. Penso que esta a nica explicao possvel para o
contedo da norma constitucional, pois o DA no um Direito que se oponha s atividades
econmicas, ao contrrio, um Direito que tem por finalidade a compatibi- lizao do
crescimento econmico com o respeito s formas de vida existentes no planeta Terra, a
sustentabilidade dos recursos naturais renovveis e no renovveis, com os direitos humanos
fundamentais e, consequentemente com a melhoria da qualidade de vida, desta e das futuras
geraes.
4 A Mata Atlntica tem a sua explorao econmica disciplinada pela Lei n 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Dispe
sobre a utilizao e proteo da vegetao nativa do Bioma Mata Atlntica, e d outras providncias.
5 Iara Verocai Dias Moreira. Vocabulrio Bsico do Meio Ambiente, Rio de Janeiro: FEEMA, 1992, 4 ed., p. 51: Tipo de vegetao
que ocorre ao Planalto Central Brasileiro, em certas reas da Amaznia e do Nordeste, em terreno geralmente plano, caracterizado
por rvores baixas e arbustos espaados, associados a gramineas, tambm denominado campo cerrado.
6 Idem, p. 46: Palavra usada para vrios tipos de vegetao no Brasil: 1) A vegetao espinhosa da regio seca do Nordeste. Formas
naturais so florestas baixas, floresta baixa aberta com escrube fechado. Escrube fechado com rvores baixas emergentes (o mais
comum), escrube fechado (tambm comum), escrube aberto, savana de escrube. 2) Floresta baixa, escrube fechado ou aberto, savana de
esparso, todos de composio orstica especial, sobre areia branca podzolizada, no Nordeste da Amaznia... (ACESP, 1980).
Direito Ambientai
Ainda que no constem da CRFB, na forma de referncia expressa, nem a caatinga nem o
cerrado esto alheios ao sistema constitucional de proteo ambiental. da prpria essncia do
artigo 225 que ecossistemas essenciais, e da magnitude dos dois que foram olvidados, no
fiquem apartados da especial proteo da Lei Fundamental da Repblica. Alis, o
esquecimento dos dois ecossistemas mencionados serve paia demonstrar, cabalmente, que a
tendncia adotada pelo constituinte no foi a mais adequada. Mais importante do que
publicar uma lista de bens que merecem ser elevados categoria de patrimnio nacional ,
sem dvida, estabelecer um contorno preciso dos bens, de forma que possam ser enquadrados
em tal categoria jurdica. Com isso, assegura-se que, caso a caso, o conceito possa ser
preenchido adequadamente.
1.2. Patrimnio Nacional
A CF, em seus artigos 219 e 225, 4
e
, utilizou-se do conceito jurdico de Patrimnio
Nacional, cujo contedo ainda no foi precisamente estabelecido pela doutrina jurdica.
O conceito estabelecido pela CF deve ser interpretado, tomando-se como parmetro o
conceito de Patrimnio Pblico e Social. O conceito jurdico de patrimnio pblico j est
pacificado na doutrina e na legislao. Dogmaticamente, podemos encontr- lo no artigo l
2
e
l
e
e 2
5
da Lei da Ao Popular (Lei n
fi
4.717, de 29 de junho de 1965):
1
3
Consideram-se patrimnio pblico, para fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor
econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico. 2
S
Em se tratando de instituies ou fundaes, para
cuja criao ou custeio o tesouro pblico concorra com pelo menos cinqenta por cento do patrimnio ou da
receita nua, bem como de pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas, as conseqncias patrimoniais da
invalidez dos atos lesivos tero por limite a repercusso deles sobre a contribuio dos cofres pblicos.
Patrimnio, na definio de Karl Larenz, uma conjuno de direitos e relaes jurdicas
concretas em relao a uma determinada pessoa qual correspondem.
7
O conceito
estabelecido pelo Direito Civil ser importante para a compreenso do conceito constitucional,
mas no pode ser interpretado de forma estrita. Observe-se, contudo, que na ideia de
patrimnio nacional ecolgico, que efetivamente foi como a Lei Fundamental da Repblica
tratou os ecossistemas anteriormente mencionados, no est presente o sentido de
transferncia do domnio privado para o domnio pblico da Unio nem a transferncia de
bens pertencentes aos Estados e Municpios para a Unio. Na hiptese constitucional, existe
uma simples manifestao do domnio eminente da nao sobre os bens existentes em seu
territrio, sem que isto implique o esvaziamento do domnio til ou do domnio pleno. O
conceito deve ser ope- racionalizado, de fato, como um interesse comum de todos, tal qual o
dispositivo existente no CFlo e que j foi examinado em outro captulo.
7 Karl Larea2. Derecho Civil Parte General, Madri: Reunidas, 1987, p. 405.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
De fato, a Constituio no determinou vima desapropriao dos bens mencionados no
6
e
, porm reconheceu que as relaes de Direito Privado, de propriedade e, mesmo de Direito
Pblico, existentes sobre tais bens devem ser exercidas com cautelas especiais. Estas cautelas
especiais justificam-se e fundamentam-se, na medida em que os bens ambientais esto
submetidos a um regime jurdico especial, pois a fruio dos seus benefcios genericamente
considerados (que de toda a coletividade) no pode ser limitada pelos detentores de um dos
diversos direitos que sobre eles incidem. No , contudo, apenas neste particular que se
manifesta o contorno do direito de propriedade. Uma de suas principais caractersticas,
certamente, a obrigatoriedade da manuteno e preservao da funo ecolgica. Tem-se,
portanto, que o direito de propriedade privada sobre os bens ambientais no se exerce apenas
no benefcio de seu titular, mas em benefcio da coletividade.
2. As Diferentes reas Protegidas
reas protegidas so reas que, devido s caractersticas especiais que apresentam,
devem permanecer preservadas. O grau de preservao varivel, considerando-se o tipo de
proteo legal especfico de cada uma das reas consideradas individualmente e a classificao
jurdica que tenha sido estabelecida para cada uma delas. A proteo pode variar desde a
intocbilidade at o uso dirio e relativamente intenso. As reas protegidas so denominadas
tecnicamente unidades de conservao.
A concepo tradicional de reas protegidas a de que tais reas devem ser constitudas,
essencialmente, por grandes regies que devem permanecer isoladas. Tal concepo, contudo,
tem sido alvo de severas crticas, pois, em geral, realiza-se a proteo ambiental sem que se
leve em conta a proteo da vida humana que tradicionalmente se encontra no seu interior.
Esta questo ser examinada mais adiante.
As reas protegidas esto contempladas em diversos diplomas legais. Isso, evi-
dentemente, traz enormes dificuldades para a compreenso e sistematizao do papel que cada
uma delas deve desempenhar no interior do sistema nacional de unidades de conservao. O
principal diploma legal que trata do nosso assunto o CFlo, entretanto, ele no o nico texto
legal a faz-lo.
2.1. Breve Histrico da Legislao
O primeiro parque nacional brasileiro foi criado no ano de 1937, no antigo Estado do Rio
de Janeiro, em Itatiaia. Tal criao se fez com base em dispositivos legais constantes do CFlo de
1934. Em 1943, mediante a expedio do Decreto Legislativo n
9
3, de 13 de fevereiro de 1948, foi
aprovada a Conveno para a proteo da flora, da fauna e das belezas cnicas naturais dos pases da Amrica,
que introduziu em nosso sistema jurdico outras categorias de unidades de conservao. Em
1965, surgiu a Lei n 4.771, que estabeleceu novos critrios para o estabelecimento de reas
protegidas. A grande inovao foi a diferenciao entre reas que admitiam a utilizao e reas
que a inadmitam. Em geral, a idia inicial que preside o estabelecimento das unidades de
conservao a da criao de santurios de flora e fauna.
IliBBBfiBBiBI Direito Ambiental
aMi
Acirradas crticas vm sendo opostas a tais concepes, pois, no raras vezes, nas reas
destinadas preservao, existem comunidades tradicionais que so grandemente
prejudicadas pelo estabelecimento de reas nas quais a presena de comunidades humanas
no deve ser admitida. Esta situao comea a ser modificada com o estabelecimento de uma
nova mentalidade que busca, ao mesmo tempo, proteger o meio ambiente e as populaes que
habitam no interior das reas protegidas.
In the past, it was generally believed that protected areas were places where boundaries of protection
were estabUshed and people were either kept out or removed. Today, as population pressure increases and the
rights of indigenous people and local communities gain recognition and respect, an expanded approach to
protected areas is emerging. Wilderness areas are shrinking, and human activity is spreading. For example,
in Latin America, 86 per cent of the national parks and protected areas are inhabited or affected by people... in
western and northern Europe, 80 per cent of the national areas and protected areas are used seasonally,
mainly by pastoral people grazing their flocks.
8

A preocupao manifestada teve a oportunidade de ser bem examinada pelo 4
s

Congresso Mundial de Parques Nacionais e reas Protegidas, realizado em Caracas, no ano de
1992. No Brasil, uma das respostas que tm sido dada s questes mencionadas o
estabelecimento das chamadas Reservas Extrativistas e outras unidades de conservao e viso
sustentvel.
3. As Unidades de Conservao
Unidades de conservao so espaos territoriais que, por fora de ato do Poder Pblico,
esto destinados ao estudo e preservao de exemplares da flora e da fauna. As unidades de
conservao podem ser pblicas ou privadas. O estabelecimento de unidades de conservao
foi o primeiro passo concreto em direo preservao ambiental.
As unidades de conservao no Brasil esto tratadas em lei federal especificamente
voltada para o tema e que ser o objeto principal deste captulo.
3.1. Sistema Nacional de Unidades de Conservao como Sistema Federal de
Unidades de Conservao
Aps uma longussima tramitao, o Projeto de Lei n
e
2.892/92 foi finalmente aprovado
pelo Congresso Nacional e se transformou na Lei n
e
9.985, de 18 de julho de 2000, que
regulamenta
9
o art. 225, l
5
, incisos I, II, III e VII, da CF, institui o Sistema Nacional de Conservao da natureza e
d outras providncias. Mediante a
8 Qaude Martin. Introducdon, in Elizabeth Kempf (Editor), Protecting ndigenouspeoples inprotected aieas, San Francisco:
Sierra Club Books, 1993, p. xvii.
9 Merece ser observado que a Constituio no sofre regulamentao pela Lei ordinria, pois esta no tem poderes para
tal O que ocorre um mero adensamento da norma constitucional, que passa a ser completada de molde a poder
exercer plenamente os seus efeitos sobre o mundo jurdico.
fcSE-J - tnsino -^upenor BUIBSU MSSS
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
edio de tal lei, o legislador ordinrio buscou harmonizar as diferentes unidades de
conservao existentes no ordenamento jurdico federal.
10
A ideia de um sistema nacional
significa que todos os integrantes da Federao devem adotar o modelo estabelecido pela Lei
Federal que, no particular, deve ser entendida como uma lei que estabelece uma hierarquia
organizacional entre os diferentes ntes federativos.
A Lei do SNUC no est compreendida na competncia comum para legislar sobre florestas, visto que
as florestas esto submetidas ao regime jurdico definido pelo CFlo e pelas leis florestais
estaduais. O SNUC trata, undamentalmente, de reas institudas pelo Poder Pblico com a
finalidade de assegurar a conservao de determinados valores ambientais e ecolgicos
considerados relevantes pelo legislador constituinte. Em apertada sntese, Milar
11
sustenta
que para a configurao jurdico-ecolgica de uma unidade de conservao deve haver: a relevncia natural; o
carter oficial; a delimitao territorial; o objeto conservacionista; e o regime especial de proteo e administrao
Logo, a Lei do SNUC no norma geral aplicvel a qualquer rea florestada natural, at
mesmo devido ao fato de que nem toda Unidade de Conservao est situada em florestas. A
sua aplicao bastante especfica e tpica. Ele antes vim Sistema Federal de Unidades de
Conservao do que um Sistema Nacional. Entender que o SNUC uma lei federal e no
nacional
12
a consequncia lgica do sistema federativo brasileiro, visto que o SNUC, na sua
essncia administrativa, uma norma que se destina organizao do regime jurdico dos
bens pblicos federais afetados defesa do meio ambiente, com as medidas conservacionistas
e preservacionistas que se fizerem necessrias para cada caso concreto.
De fato, o artigo 25
13
da CF reconhece a capacidade de auto-organizao dos estados,
observados os princpios estabelecidos pela CF. Ora, no h qualquer princpio constitucional, que se
tenha por obrigatrio para os Estados, relacionado forma pela qual eles exercero a gesto de
seus bens imveis, sejam eles Parques ou
10 Destaque-se, entretanto, que o artigo 225 da CF no fala na criao de um "sistema nacional de unidades de conservao:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade
de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e faturas geraes. I
a

Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder pblico: Ipreservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e
prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; U ~ preservar a diversidade a integridade do .patrimnio gentico do Pas e
fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico; IIIdefinir, em todas as unidades da Federao>
espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente
atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo (...) VII
proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino
de espcies ou submetam os animais a crueldade.
11 VER; MILAR, dis. Direito do Ambiente. So Paulo: RT. 4* ed 2005, p. 365.
12 'Quando a lei federal tem por objetivo regular matria de interesse comum da nio, dos Estados e dos municpios,
recebe a denominao de lei nacionaL O Cdigo Tributrio Nacional e a Lei 4,320/64, sobre a atividade financeira, so os
melhores exemplos. Ver: TORRES, Ricardo Lobo, Curso de direito financeiro e tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 12
a
ed.,
2005, p. 140.
13 Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta
Constituio. I
o
So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio...
m Direito Ambiental
no. Efetivamente, a limitao auto-organizao bastante restrita e no pode ser interpretada
de forma extensiva, sob pena de atentar contra o prprio modelo federal. Almeida,
14
em
excelente trabalbo, assim se manifestou sobre o tema:
Para se saber agora, em face do artigo 25, que princpios condicionam a auto-
organizao dos Estados, o caminho inicial j conhecido. H que se per- quirir os
constantes do artigo 34, que cuida da interveno federal. Esto eles no inciso VIII daquele
dispositivo: forma republicana, sistema representativo e regime democrtico; direitos da
pessoa humana; autonomia municipal e prestao de contas da administrao pblica
direta e indireta. Do inciso IV do artigo 34 deflui ainda o princpio da separao dos
Poderes, medida que se estabelece a possibilidade de interveno nos Estados para
garantir o livre exerccio de qualquer dos Poderes nas Unidades da Federao...
o que ocorre com as limitaes postas auto-organizao e ao autogoverno dos
Estados, atravs de normas que MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO (1990: v. I,
203) chama de pr-ordenao institucional, por definirem a estrutura das instituies
estaduais. Sabe-se que o autogoverno se traduz na capacidade de escolha dos prprios
dirigentes. Pois bem, no se retira dos Estados essa capacidade. Mas o artigo 27, por
exemplo, j disciplina em pormenor a composio do Legislativo estadual, fixa a durao
dos mandatos eletivos e dispe sobre os subsdios dos Deputados estaduais. Da mesma
forma o artigo 28 dita as regras para a eleio dos Governadores, estabelece a durao de
seu mandato e dispe sobre a perda do mesmo. Por igual o artigo 125 estabelece normas
sobre a organizao da Justia estadual, o artigo 126 traz norma especfica sobre a
competncia dos juizes estaduais de entrncia especial para as questes agrrias e o artigo
98 impe a criao, nos Estados, de juizados especiais para julgamento de causas cveis de
menor potencial ofensivo e tambm a criao de justia de paz, descendo a mincias sobre
seu funcionamento.
Como se pode ver, sem maior esforo, a disciplina dos bens de propriedades dos estados
foi deixada para a legislao local, por se tratar de medida tipicamente da economia interna do
ente federado.
3.1.1. Conceitos Normativos Aplicveis s Unidades de Conservao
Um fator de indiscutvel valor da Lei n
s
9.985, de 18 de julho de 2000, a definio de
conceitos normativos aplicveis s unidades de conservao, pois no h qualquer dvida de
que as denominaes que at ento vinham sendo aplicadas eram bastante conusas e muito
pouco claras. Com efeito, conceitos como Estao Ecolgica, Reserva Biolgica e outros no
raras vezes se sobrepunham, levando a
14 Fernanda Dias Menezes de Almeida. Competncias na Constituio de 1988. So Paulo: Atlas. 3
s
ed., 2005, pp. 122-3.
Areas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
uma enorme anarquia em prejuzo da proteo ambiental. Em boa hora, a novel legislao veio
a estabelecer uma disciplina bastante adequada para o tema.
Em termos legais, unidade de conservao espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as
guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com
objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias
adequadas de proteo. J conservao da natureza definida como
o manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservao, a manuteno, a utilizao sustentvel,
a restaurao e a recuperao do ambiente natural, para que possa produzir o maior benefcio, em bases
sustentveis, s atuais geraes, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspiraes das
geraes futuras, e garantindo a sobrevivncia dos seres vivos em geral.
A diversidade biolgica a variabilidade de organismos vivos de todas as origens,
compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas
aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade
dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas. Os recursos ambientais foram definidos
legalmente como: a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o
mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.
Foi estabelecido o conceito normativo de preservao, que o conjunto de mtodos,
procedimentos e polticas que visem proteo a longo prazo das espcies, habitats e ecossistemas, alm da
manuteno dos processos ecolgicos, prevenindo a simplificao dos sistemas naturais. Existem, igualmente,
os seguintes conceitos normativos:
a) proteo integral: manuteno dos ecossistemas livres de alteraes causadas por
interferncia humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos naturais;
b) conservao in situ: conservao de ecossistemas e habitats naturais e a manuteno e
recuperao de populaes viveis de espcies em seus meios naturais e, no caso de
espcies domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas
propriedades caractersticas;
c) manejo: todo e qualquer procedimento que vise assegurar a conservao da
diversidade biolgica e dos ecossistemas;
d) uso indireto: aquele que no envolve consumo, coleta, dano ou destruio dos
recursos naturais;
e) uso direto: aquele que envolve coleta e uso, comercial ou no, dos recursos naturais;
f) uso sustentvel: explorao do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos
recursos ambientais renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a
biodiversidade e os demais atributos ecolgicos, de forma socialmente justa e
economicamente vivel;
Direito Ambiental
g) extrativismo: sistema de explorao baseado na coleta e extrao, de modo
sustentvel, de recursos naturais renovveis;
h) recuperao: restituio de um ecossistema ou de uma populao silvestre degradada
a uma condio no degradada, que pode ser diferente de sua condio original;
i) restaurao: restituio de um ecossistema ou de uma populao silvestre degradada o
mais prximo possvel da sua condio original;
j) zoneamento: definio de setores ou zonas em uma unidade de conservao com
objetivos de manejo e normas especficos, com o propsito de proporcionar os meios
e as condies para que todos os objetivos da unidade possam ser alcanados de
forma harmnica e eficaz;
k) plano de manejo: documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos
gerais de uma unidade de conservao, se estabelece o seu zoneamento e as normas
que devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a
implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da unidade;
1) zona de amortecimento: o entorno de uma unidade de conservao, onde as atividades
humanas esto sujeitas a normas e restries especficas, com o propsito de
minimizar os impactos negativos sobre a unidade; e
m) corredores ecolgicos: pores de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando
unidades de conservao, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento
da biota, facilitando a disperso de espcies e a reco- lonizao de reas degradadas,
bem como a manuteno de populaes que demandam para sua sobrevivncia reas
com extenso maior do que aquela das unidades individuais.
3.1.2. Criao das Unidades de Conservao
A regulamentao da Lei n
9
9.985, de 18 de julho de 2000, foi feita pelo Decreto n
2
4.340, de
22 de agosto de 2002, que regulamenta artigos da Lei n
s
9.985, de 18 de julho de 2000, que dispe sobre o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza - SNUC, e d outras providncias. Tal
regulamentao foi limitada aos artigos 15,17,18, 20,22, 24,25,26,27,29,30,33,36, 41,42, 47, 48 e 55. O
decreto estabeleceu os critrios a serem aplicados para a criao das Unidades de Conservao.
Assim que, na forma do art. 2
9
do decreto, o ato de criao de uma unidade de conservao deve
indicar:
I -a denominao, a categoria de manejo, os objetivos, os limites, a rea da
unidade e o rgo responsvel por sua administrao;
II -a populao tradicional beneficiria, no caso das Reservas Extrativistas e
das Reservas de Desenvolvimento Sustentvel;
III - a populao tradicional residente, quando couber, no caso das Florestas
Nacionais, Florestas Estaduais ou Florestas Municipais; e
TV - as atividades econmicas, de segurana e de defesa nacional envolvidas.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao j
condio de validade da constituio de unidade de conservao que ela seja
precedida de estudos tcnicos elaborados pelo rgo proponente de sua criao, sendo
possvel e recomendvel a convocao de uma consulta pblica para que se oua o ponto
de vista da comunidade envolvida. De acordo com o artigo 5
9
, a consulta pblica para a criao de
unidade de conservao tem a finalidade de subsidiar a definio da localizao, da dimenso e dos limites mais
adequados para a unidade. A Consulta pblica, conforme o l
2
do artigo 5
e
, no tem forma
previamente definida, podendo ser realizada mediante reunies pblicas ou, a critrio do
rgo ambiental competente, outras formas de oitiva da populao local e de outras partes
interessadas. importante, no entanto, que haja clareza e regras que sejam do conhecimento de
todos os interessados. Deve ser observado que, no processo de consulta pblica, o rgo
executor competente deve indicar, de modo claro e em linguagem acessvel, as implicaes
para a populao residente no interior e no entorno da unidade proposta. As normas definidas
nos artigos acima mencionados so direito subjetivo pblico da populao e, em especial,
daqueles indivduos que tenham posses ou propriedades nas reas a serem incorporadas nas
futuras unidades de conservao. No particular, o leitor deve ser alertado para o fato de que
tanto o Superior Tribunal de Justia STJ
15
como o prprio STF
16
'
17
j se manifestaram no
sentido da obrigatoriedade da Consulta Pblica e da nulidade procedimental, caso ela no seja
realizada.
15 STJ ~ MS- 8796. Processo: 200201652650- DF. PRIMEIRA SEO. DJU: 28/03/2005, p. 177. Relator Ministro TEORI
ALBINO ZAVASCKI. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANA. PROJETO DE CRIAO DO
PARQUE NACIONAL SERRA DO ITAJAt COMPETNCIA DO IBAMA PARA REALIZAO DE CONSULTA.
INCOMPETNCIA DO STJ. EXTINO DO PROCESSO. 1. Como rgo executor do SISNAMA (art. 3, IV, do
Decreto n 99.274/90), o IBAMA detm a competncia para executar estudos tcnicos que permitam identificar a
localizao, a dimenso e os limites mais adequados para criao de unidades de conservao, alm de realizar consulta
pblica destinada a garantir ampla participao da populao residente, em resguardo norma contida no art. 5 do
Decreto n 4.340/2002, que regulamenta o art. 22 a Lei n 9.985/2000. A essa autarquia, portanto, deve ser imputada a
responsabilidade pelas eventuais irregularidades formais do procedimento, bem como pela falta da devida publicidade
dos seus atos. 2. No caso especfico, foi equivocada a indicao do Ministro de Estado do Meio Ambiente como auto-
ridade impetrada, j que a irregularidade tida por ofensiva diz respeito a atos que no pertencem sua esfera legal de
competncia. 3. Mandado de segurana extinto sem julgamento (CPC, art. 267, VI).
16 STF - STF. MS -23800- MS - DJU 07-02-2003, p. 00022. Relator Ministro MAURCIO CORRA. EMENTA: MANDADO
DE SEGURANA. CRIAO DO PARQUE NACIONAL DA SERRA DA BODOQUE- NA. DECLARAO DE
UTILIDADE PBLICA DE IMVEIS LOCALIZADOS NA REA DO PARQUE. EXIGNCIA LEGAL DE ESTUDOS
TCNICOS E DE CONSULTA PBLICA SOBRE A VIABILIDADE DO PROJETO. ALEGAO DE OFENSA AO
ARTIGO 22, 2, DA LEI 9.985, DE 18/07/2000: IMPROCEDNCIA. 1. Comprovada nos autos a realizao de audincias
pblicas na Assemblia Legislativa do Estado com vistas a atender a exigncia do 2 do artigo 22 da Lei 9.985/00. 2.
Criao do Parque. Manifestao favorvel de centenas de integrantes das comunidades interessadas, do Conselho
Nadonal da Reserva da Biosfera da Mata Atlntica e da Associao Brasileira de Entidades de Meio Ambiente - ABEMA.
3. Parecer tcnico, do Ministrio do Meio Ambiente, que concluiu pela viabilidade e convenincia da destinao
ambiental da rea, dada a necessidade de se proteger o ecossistema local, revestido de significativa mata atlntica. Zona de
confluncia entre o Pantanal, o Cerrado e o Chaco, onde se encontram espcies vegetais raras, ameaadas de extino.
Segurana denegada.
17 STF - STF - MS - 24184 UF/ DF - DJU 27-02-2004, p. 22. Relatora Ministra ELLEN GRACIE. Quando da edio do Decreto
de 27.02.2001, a Lei n
s
9.985/00 no havia sido regulamentada. A sua regulamentao s foi implementada em 22 de agosto
de 2002, com a edio do Decreto n
a
4.340/02. O processo de criao e ampliao das unidades de conservao deve ser
precedido da regulamentao da lei, de estudos tcnicos e de consulta pblica. O parecer emitido pelo Conselho
Consultivo do Parque no pode substituir
Direito Ambientai
3.2. Definio e Objetivos do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao - SNUC
O SNUC, na forma do artigo 3 da Lei n
9
9.985/2000, constitudo pelo conjunto das
unidades de conservao federais, estaduais e municipais. Os seus objetivos so os seguintes:
a) contribuir para a manuteno da diversidade biolgica e dos recursos genticos no
territrio nacional e nas guas jurisdicionais;
b) proteger as espcies ameaadas de extino no mbito regional e nacional;
c) contribuir para a preservao e a restaurao da diversidade de ecossistemas naturais;
d) promover o desenvolvimento sustentvel a partir dos recursos naturais;
e) promover a utilizao dos princpios e prticas de conservao da natureza no
processo de desenvolvimento;
f) proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notvel beleza cnica;
g) proteger as caractersticas relevantes de natureza geolgica, geomorfolgi- ca,
espeleolgica, arqueolgica, paleontolgica e cultural;
h) proteger e recuperar recursos hdricos e edficos;
i) recuperar ou restaurar ecossistemas degradados;
j) proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa cientfica, estudos e
monitoramento ambiental;
k) valorizar econmica e socialmente a diversidade biolgica;
1) favorecer condies e promover a educao e interpretao ambiental, a
recreao em contato com a natureza e o turismo ecolgico;
m) proteger os recursos naturais necessrios subsistncia de populaes tradicionais,
respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e pro~ movendo-as social e
economicamente.
A administrao do SNUC deve ser feita com a adoo das seguintes diretrizes:
a) garantias que assegurem que, no conjunto das unidades de conservao, estejam
representadas amostras significativas e ecologicamente viveis das diferentes
populaes, hbitats e ecossistemas do territrio nacional e das guas jurisdicionais,
salvaguardando o patrimnio biolgico existente;
b) garantias que assegurem os mecanismos e procedimentos necessrios ao
envolvimento da sociedade no estabelecimento e na reviso da poltica nacional de
unidades de conservao;
c) garantias que assegurem a participao efetiva das populaes locais na criao,
implantao e gesto das unidades de conservao;
a consulta exigida na lei. O Conselho no tem poderes para representar a populao locaL Concedida a segurana,
ressalvada a possibilidade da edio de novo decreto.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
d) busca de apoio e cooperao de organizaes no-govemamentais, de organizaes
privadas e pessoas fsicas para o desenvolvimento de estudos, pesquisas cientficas,
prticas de educao ambiental, atividades de lazer e de turismo ecolgico,
monitoramento, manuteno e outras atividades de gesto das unidades de
conservao;
e) incentivo s populaes locais e s organizaes privadas a estabelecerem e
administrarem unidades de conservao dentro do sistema nacional;
f) garantia, quando possvel, da sustentabilidade econmica das unidades de
conservao;
g) permisso de uso das unidades de conservao paxa a conservao in situ de
populaes das variantes genticas selvagens dos animais e plantas domesticados e
recursos genticos silvestres;
h) garantia de que o processo de criao e gesto das unidades de conservao sejam
feitos de forma integrada com as polticas de administrao das terras e guas
circundantes, considerando as condies e necessidades sociais e econmicas locais;
i) considerao das condies e necessidades das populaes locais no desen-
volvimento e adaptao de mtodos e tcnicas de uso sustentvel dos recursos
naturais;
j) garantia para as populaes tradicionais cuja subsistncia dependa da utilizao de
recursos naturais existentes no interior das unidades de conservao de meios de
subsistncia alternativos ou a justa indenizao pelos recursos perdidos;
k) garantia de alocao adequada dos recursos financeiros necessrios para que, uma vez
criadas, as unidades de conservao possam ser geridas de forma eficaz e atender
aos seus objetivos;
1) busquem conferir s unidades de conservao, nos casos possveis e respeitadas as
convenincias da administrao, autonomia administrativa e financeira; e
m) proteo de grandes reas por meio de um conjunto integrado de unidades de
conservao de diferentes categorias, prximas ou contguas, e suas respectivas
zonas de amortecimento e corredores ecolgicos, integrando as diferentes atividades
de preservao da natureza, uso sustentvel dos recursos naturais e restaurao e
recuperao dos ecossistemas.
>3. rgos Integrantes do SNUC
a) rgo consultivo e deliberativo: o CONAMA, com as atribuies de acompanhar a
implementao do Sistema;
b) rgo central: o Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de coordenar o
Sistema; e
c) rgos executores: Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade, os
rgos estaduais e municipais, com a funo de implementar o SNUC, subsidiar as
propostas de criao e administrar as unidades de conservao federais, estaduais e
municipais, nas respectivas esferas de atuao.
Direito Ambiental
O pargrafo nico do artigo 7
9
admite que> excepcionalmente, o SNUC poder ser
integrado, a critrio do Conama, por unidades de conservao estaduais e municipais que,
concebidas para atender a peculiaridades regionais ou locais, possuam objetivos de manejo
que no possam ser satisfatoriamente atendidos por nenhuma categoria prevista na lei do
SNUC e cujas caractersticas permitam, em relao a estas, uma clara distino. Trata-se de um
reconhecimento da diversidade de situaes ecolgicas do Pas, bem como dos diferentes
nveis de organizao administrativa dos diversos entes federativos, confirmando a tese de
que o SNUC antes federal do que nacional.
3.4. As Unidades de Conservao: Seus Diferentes Tipos e Funes
Uma importante distino estabelecida pela lei aquela que divide as unidades de
conservao em dois grandes grupos, a saber:
a) Unidades de Proteo Integral;
b) Unidades de Uso Sustentvel.
As unidades de Proteo Integral tm por objetivo bsico a preservao da natureza, sendo
admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceo dos casos previstos na
prpria lei que estabeleceu o SNUC. As Unidades de Uso Sustentvel destinam-se
compatibilizao entre a conservao da natureza e o uso sustentvel de parcela dos seus
recursos naturais.
3.4.1. Unidades de Proteo Integral
O Direito brasileiro reconhece a existncia, no interior do grupo de unidades de proteo
integral, das seguintes unidades de conservao:
a) Estao Ecolgica;
b) Reserva Biolgica;
c) Parque Nacional;
d) Monumento Natural;
e) Refgio de Vida Silvestre.
3.4.1.1. Estao Ecolgica
A Lei do SNUC buscou dar diretivas jurdicas mais estveis e firmes ao conceito jurdico
de Estao Ecolgica que, at seu surgimento, era bastante confuso e extremamente frgil. Nas
edies anteriores deste trabalho, tive a oportunidade de escrever sobre as Estaes Ecolgicas,
in verbis:
Juridicamente, a demio de Estao Ecolgica a seguinte:
So reas representativas de ecossistemas brasileiros, destinadas realizao de pesquisas bsicas e
aplicadas de ecologia, proteo do ambiente natural e ao desenvolvimento da educao conservacionista.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
As Estaes Ecolgicas foram consideradas reas de relevante interesse turstico pelo inciso II do artigo
I
a
da Lei n
s
6.513, de 20 de dezembro de 1977. Atravs da Lei n
5
6.902, de 27 de abril de 1981, foi definido o
conceito jurdico de Estao Ecolgica. Deve ser considerado que, face definio de Estao Ecolgica
estabelecida pela Lei n
s
6.902/81, evidentemente que o inciso II do artigo 1$ da Lei n
s
6.513/77 encontra-se
revogado, ante a evidente incompatibilidade entre a atividade turstica e a destinao legal das Estaes
Ecolgicas.
Por determinao legal, 90% da rea, ou mais, da Estao Ecolgica dever ser destinada, em carter
permanente, e definida em ato do Poder Executivo, preservao integral da biota. Na rea restante, desde
que haja plano de zonea- mento aprovado, de acordo com as normas regulamentares, poder ser autorizada a
realizao de pesquisas ecolgicas que possam implicar modificao do meio ambiente natural.
As Estaes Ecolgicas so criadas pela Administrao Pblica, nos trs nveis, em terrenos de sua
propriedade ou que sejam desapropriados com esta finalidade.
A instituio das Estaes Ecolgicas foi regulamentada pelo Decreto n
s
99.274, de 6 de junho de
1990. O decreto de criao de uma Estao Ecolgica deve defmir-lhe os contornos geogrficos, a
denominao e a entidade responsvel pela sua administrao e o Zoneamento previsto no 2
S
do artigo 1
B

da Lei n
s
6.902.
O CONAMA, atravs da Resoluo CONAMA n
5
10, de 3 de dezembro de 1987, determinou que,
para fazer face reparao dos danos ambientais causados pela destruio de florestas e
de outros ecossistemas, o licenciamento de obras de grande porte, assim considerado
pelo rgo licenciante com fundamento no RIMA, ter sempre como um dos pr-
requisitos, a implantao de uma Estao Ecolgica pela entidade ou empresa
responsvel pelo empreendimento, preferencialmente junto rea.
H que se observar que o artigo 2 da Lei n
s
6.902, de 27 de abril de 1981, determina que:
As Estaes Ecolgicas sero criadas pela Unio, Estados e Municpios, em terras de
seus domnios, definidos, no ato de criao, seus limites geogrficos e o rgo
responsvel pela sua administrao.
As Estaes Ecolgicas, entretanto, no tm por finalidde legal a reparao dos
danos ambientais pela destruio de florestas e otros ecossistemas. Acrescente-se que as
Estaes Ecolgicas, conforme determina o artigo 2
e
da Lei n
9
6.902/81, so criadas pelo
Poder Pblico em terras de seus domnios. A legalidade do artigo 1 da Resoluo
CONAMA n
s
10, de 3 de dezembro de 1987, , destarte, extremamente discutvel.
-As Estaes Ecolgicas, segundo a sua definio legal e os seus objetivos fixados em lei, destinam-se
realizao de pesquisas bsicas e aplicadas de Ecologia, proteo do ambiente natural e ao desenvolvimento
da Educao conservacionista. Dentre as finalidades legais, no se encontra a de repristinar danos ambientais.
Ademais, coloca-se a questo: dever o, empreendedor do projeto a ser implantado adquirir rea para o
estabelecimento da Estao
Direito Ambiental
Ecolgica? Tal rea dever ser doada ao Governo? H um evidente equvoco na resoluo. O correto seria
determinar a criao de uma reserva ecolgica e jamais de uma Estao Ecolgica.
As Estaes Ecolgicas so consideradas unidades de conservao (.Resoluo CONAMA n
3
11, de 3
de dezembro de 1987).
Justifica-se a manuteno do texto, pois as Estaes Ecolgicas no foram revogadas pela
Lei do SNUC, ao contrrio, tiveram ampliada a sua base jurdica e fortalecidas as suas
atribuies. H que se considerar, ademais, que as Estaes Ecolgicas que tenham sido
institudas legalmente sob o regime jurdico anterior permanecem existindo, de pleno direito.
3.4.1.1.1. Novo Regime Jurdico das Estaes Ecolgicas
O objetivo das Estaes Ecolgicas a preservao da natureza e a realizao de pesquisas cientficas.
, em tese, constituda por rea que, pelo seu valor ecolgico, deve permanecer intocada. Dada
a sua caracterstica de intocbilidade, estas somente podem ser institudas em reas pblicas.
O l
2
do artigo 9
2
da Lei n
2
9.985/2000 refere-se a posse e domnio pblicos. O mesmo
pargrafo, n Une, acertadamente, estabeleceu que as reas particulares que se encontrem no
interior de Estaes Ecolgicas devero ser desapropriadas. O legislador nada mais fez do que
reconhecer a remansosa jurisprudncia sobre o tema, pois, no raras vezes, as autoridades
ambientais instituam Estaes Ecolgicas em reas submetidas ao regime de propriedade
privada e se negavam a reconhecer o evidente desapossamento administrativo da rea. Andou
bem a lei no particular.
Tanto a visitao pblica como a pesquisa cientfica somente podem ser realizadas
mediante condies previamente definidas nos planos de manejo da Estao Ecolgica.
3.4.1.1.2. Intervenes Admitidas
Na Estao Ecolgica s podem ser permitidas alteraes dos ecossistemas no caso de:
a) medidas que visem restaurao de ecossistemas modificados;
b) manejo de espcies com o fim de preservar a diversidade biolgica;
c) coleta de componentes dos ecossistemas com finalidades cientficas;
d) pesquisas cientficas cujo impacto sobre o ambiente seja maior do que aquele
causado pela simples observao ou pela coleta controlada de componentes dos
ecossistemas, em uma rea correspondente a no mximo trs por cento da extenso
total da unidade e at o limite de um mil e quinhentos hectares.
fSBJ * Hnano Superior Sisgu Ju?M?s
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao 1
3.4.I.2. Reservas Ecolgicas
E ixm tipo de unidade de conservao que no foi mantido pelo Sistema Nacional de
Unidades de Conservao, pois a Lei n
a
9.985/2000 delas no trata. Penso, entretanto, que no
houve uma revogao ou cancelamento das Reservas Ecolgicas preexistentes ao novo sistema.
Em minha opinio, as Reservas Ecolgicas que tivessem sido instaladas, na forma da lei,
permanecem existentes. Os efeitos so, portanto, ex nunc, isto , aquelas Reservas Ecolgicas
que no foram regularmente instaladas no mais podero s-lo, ante a inexistncia da
modalidade de Unidade de Conservao. Esta a consequncia do respeito ao ato jurdico
perfeito e acabado, assegurado em nossa CF. Na vigncia do sistema antigo, tive a
oportunidade de escrever, in verbis:
K
A Lei n
e
6.513, de 20 de dezembro de 1977, em seu artigo I
a
, inciso II, considerou as Reservas
Ecolgicas como reas de relevante interesse turstico. Posteriormente, a Lei n
B
6.938, de 31 de agosto de
1981, em seu artigo 9
S
, tratou das Reservas Ecolgicas. As alteraes da Lei n
9
6.938/81, promovidas pela Lei
n
2
7.804, de 18 de julho de 1989, suprimiram as menes s Reservas Ecolgicas contidas no artigo 9
a
.
Ocorre que a prpria Lei n
3
7.804 determinou fosse dada uma nova redao ao artigo 18 da Lei n
a
6.938. Pelo
novo teor do artigo 18, foram transformadas em Reservas ou Estaes Ecolgicas, sob a responsabilidade do
IBAMA, as orestas e as demais formas de vegetao natural de preservao permanente relacionadas no
artigo 2
a
da Lei n
3
4.771, de 15 de setembro de 1965 - Cdigo Florestal, e os pousos de aves de arribao
protegidas por convnios, acordos ou tratados assinados pelo Brasil com outras naes. O Decreto n$ 89.336,
de 31 de janeiro de 1984, determinou que:
So consideradas Reservas Ecolgicas as reas de preservao permanente mencionadas no
artigo 18 da Lei n
a
6.938, de 31 de agosto de 1981, bem como as que forem estabelecidas por ato do
Poder Pblico (art. I
a
).
No uso de seu poder regulamentar, o CONAMA baixou a Resoluo n
a
4, de 18 de setembro de 1985,
pela qual foram consideradas Reservas Ecolgicas as formaes florsticas e as reas de preservao
permanente mencionadas no artigo 18 da Lei n
Q
6.938/81, bem como as estabelecidas pelo Poder Pblico de
acordo com o que preceitua o artigo l
s
do Decreto n
a
89.336/84. O artigo 3
a
da Resoluo pormenoriza as
reas tipificadas como Reserva Ecolgica.
As reservas ecolgicas so consideradas stios ecolgicos de relevncia cultural (Resoluo
CONAMA n
a
4, de 18 de junho de 1987). importante observar que entidades civis podero participar da
fiscalizao das Reservas Ecolgicas (Resoluo CONAMA n
Q
3/88).
Aqueles que, de qualquer modo, degradarem as Reservas Ecolgicas cam sujeitos s penas do artigo
14 da Lei n
a
6.938/81, no excluda a responsabilidade penal.
1
F
Direito Ambiental
A manuteno do texto se justifica ante a possibilidade do surgimento de con-
flitos de aplicao da lei no tempo.
3.4.1.3. Reserva Biolgica
A Reserva Biolgica uma unidade de conservao cujo objetivo a preservao
integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferncia
humana direta ou modificaes ambientais, excetuando-se as medidas de recuperao de seus
ecossistemas alterados e as aes de manejo necessrias para recuperar e preservar o equilbrio
natural, a diversidade biolgica e os processos ecolgicos naturais. Assim como a Estao
Ecolgica, ela de posse e domnio pblicos, sendo que as reas particulares includas em
seus limites sero desapropriadas, de acordo com o que dispe a lei. A visitao pblica ,
igualmente, proibida, salvo aquela que tenha objetivo educacional, conforme definio
regulamentar. As atividades de pesquisa cientfica dependem de autorizao prvia do rgo
responsvel pela administrao da unidade e est sujeita s condies e restries por este
estabelecidas, bem como quelas previstas em regulamento. As Reservas Biolgicas estavam
previstas no artigo 5 da Lei n
e
4.771/65, que foi expressamente revogado pelo artigo 60 da Lei
n
9
9.985/2000.
3.4.1.4. Parque Nacional
3.4.1.4.1. Aspectos Histricos
Os parques, sejam eles nacionais, estaduais ou municipais, constituem-se em um
importante segmento das unidades de conservao. A finalidade dos parques mltipla, pois
servem tanto ao estudo cientfico quanto ao lazer. O parque o modelo de unidade de
conservao mais conhecido pela populao em geral. Eles correspondem a um determinado
padro de conservao in situ. Os parques so os exemplos mais eloquentes da concepo de
que necessrio o estabelecimento de verdadeiros santurios para que as reas de valor
ecolgico excepcional permaneam protegidas.
A primeira reserva natural foi estabelecida na Frana, no ano de 1853, em
Fointainebleau. Aquela reserva foi oficializada em decreto de 13 de agosto de 1861. O ato
oficial foi consequncia de um movimento organizado por um grupo de artistas e intelectuais,
cuja finalidade era a de preservao da mencionada rea natural.
No Brasil, o primeiro Parque Nacional foi o de Itatiaia, no Estado do Rio de Janeiro,
criado atravs do Decreto n
2
1.713, de 14 de junho de 1937. O Decreto legislativo n
9
3, de 13 de
fevereiro de 1948, que aprova a conveno para a proteo da flora e da fauna e das belezas
cnicas naturais dos pases da Amrica, estabeleceu, em seu artigo l
9
, o conceito jurdico de
Parque Nacional, que o seguinte:
Parque Nacional: As regies estabelecidas para a proteo e conservao das belezas cnicas naturais
e da flora e fauna de importncia nacional das quais o pblico pode aproveitar-se melhor ao serem postas sob
a superintendncia oficial.
reas de Preservao Permanence e Unidades de Conservao
O regulamento dos Parques Nacionais determina que eles sejam estabelecidos em reas
relativamente extensas nas quais:
I Haja um ou mais ecossistemas pouco ou no alterados pela ao do . homem, onde as espcies
vegetais e animais, os stios geomorfolgicos e os habi- tats ofeream interesses especiais dos pontos de vista
cientfico, educativo e recreativo ou onde existam paisagens nturais de grande valor cnico;
II- tenha o Governo Federal tomado medidas para impedir ou eliminar, o mais breve possvel,
as causas daquelas alteraes e para proteger efetivamente os fatores biolgicos, geomorfolgicos ou cnicos
que determinaram a criao do Parque Nacional;
III dependa a visita de restries especficas, mesmo para propsitos educativos, culturais ou
recreativos.
3.4.1.4.2. Regime Jurdico
O Parque Nacional tem como objetivo bsico a preservao de ecossistemas naturais de
grande relevncia ecolgica e beleza cnica, possibilitando a realizao de pesquisa cientficas
e o desenvolvimento de atividades de educao e interpretao ambiental, de recreao em
contato com a natureza e de turismo ecolgico. , portanto, uma unidade de conservao aberta
visitao pblica, mediante normas previamente estabelecidas. de se observar, contudo,-
que o seu regime de visitao , em tese, mais amplo e liberal do que o vigente em outras
unidades de conservao integral. Ele estabelecido em reas pblicas, sendo que s reas
particulares includas em seus limites sero desapropriadas, de acordo com o que dispe a lei.
3.4.1.4.2.1. Reassentamento de Populaes Tradicionais
Um dos problemas mais cruciais que esto relacionados implantao de unidades de
conservao o da tensa e difcil relao entre a proteo de determinadas reas
ecologicamente relevantes e as populaes que, tradicionalmente, ocupam tais regies. Fao
um parntese para observar que, aqui, "tradicionalmente no tem o sentido de ancestralmente
ou imemorialmente. No. Tradicionalmente refere-se a um modelo de economia no
monetarizada, sustentada em formas no diretamente vinculadas ao modelo de mercado e que,
no raras vezes, desenvolvida de forma comunitria. A lei do SNUC admite que somente nas
unidades de uso sustentvel possam coexistir populaes tradicionais e formas jurdicas
qualificadas de proteo. Quando no se tratar da criao de unidades de conservao, ou
mesm de regularizao fundiria de unidades de proteo integral, as populaes
tradicionais nelas residentes devem ser reassentadas. Para tal, o Decreto n
2
4.340, de 22 de
agosto de 2002, em seus artigos 35/39, estabeleceu os contornos mnimos dos mecanismos
capazes de promover o reassentamento de tais populaes. Como pretendo demonstrar, o
decreto, no particular, est fundado sobre equvocos bastante srios.
Direito Ambientai
Estabelece o artigo 35 que: O processo indenizatrio de que trata o art. 42 da Lei n
s
9.985, de 2000,
18

respeitar o modo de vida e as fontes de subsistncia das populaes tradicionais. O decreto fez, exatamente, o
contrrio. A definio de populao tradicional para fins de indenizao e reassentamento
extremamente complexa e, francamente, considerando-se o nvel de incerteza e dificuldades
em se encontrar uma definio para o vocbulo, dificilmente se poder chegar a uma con-
cluso satisfatria quando no se tratar de populaes indgenas ou remanescentes de
quilombos que, aparentemente, so mais facilmente identificveis. O decreto, no artigo 36,
determina que: Apenas as populaes tradicionais residentes na unidade no momento da sua criao tero
direito ao reassentamento. Em minha opinio, o artigo exprime uma lgica cruel, pois muitas
populaes pobres podem no se enquadrar no conceito de tradicional e, neste caso, no
teriam direito ao reassentamento. Fazem jus, ao que parece, a uma simples indenizao em
pecnia que certamente pequena ~ implicar problemas sociais de xodo rural etc. H que se
considerar, sobretudo, o fato de que reas destinadas a unidades de conservao -
principalmente na Amaznia - so de baixo valor, pois dotadas de pouca infraestrutura,
distantes de mercado etc. Certamente que o legislador no pretendeu, com a criao de uni-
dades de conservao, empurrar populaes pobres para a condio de miserveis. H, ainda,
que se observar que o artigo 37 do decreto estabelece que o valor das benfeitorias realizadas pelo Poder
Pblico, a ttulo de compensao, na rea de reassentamento, ser descontado do valor indenizatrio. Ora, os
habitantes de reas que podero vir a ser institudas como unidades de conservao - como j
foi dito em geral, so pessoas pobres que residem em casas extremamente modestas; se
tiverem descontados os valores das benfeitorias dos assentamentos, provavelmente sero
confiscados de suas moradias, pois pouco ou nada lhes restar de indenizao. Por fim, h que
se consignar que a propriedade, registrada em cartrio e titulada, no uma caracterstica
muito marcante em nosso meio rural. Ao contrrio, a regularidade fundiria , ainda, um
horizonte distante. Logo, a maioria das populaes deslocadas constituda por posseiros.
19

8 Art. 42. As populaes tradicionais residentes em unidades de conservao nas quais sua permanncia no seja permitida serio
indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias existentes e devidamente realocadas pelo Poder Pblico, em local e condies
acordados entre as partes. I
a
O Poder Pblico, por meio do fygo competente, prorizai o reassentamento das populaes
tradicionais a serem realocadas. 2
a
At que seja possvel efetuar o reassentamento de que trata este artigo, sero estabelecidas
normas e aes especficas destinadas a compatibilizar a presena das populaes tradicionais residentes com os objetivos da
unidade, sem prejuzo dos modos de vida, das fontes de subsistncia e dos locais de moradia destas populaes, assegurando-se a
sua participao na elaborao das referidas normas e aes. 3 Na hiptese prevista no 2, as normas regulando o prazo de
permanncia e suas condies sero estabelecidas em regulamento.
19 Antnio Hermann Benjamim. Viso Geral da lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao, in Milano, Miguel
Serediuk e Theulen (org). II Congresso Brasileiro de Unidades de Conservao. Anais, volume III. Campo Grande, 2000. A
exigncia de indenizao s populaes ambientais foi um louvvel esforo de proteo de um segmento mais desprotegido da
sociedade. Entretanto deve ser interpretada de maneira correta. A lei criou duas obrigaes, uma de indenizar benfeitorias, outra
que no existe no ordenamento que a realocao. Realocao no pode ser entendida como obrigao do Poder Pblico dar
casa ou propriedade, pois isso seria indenizao integral. A lei no poderia obrigar o Poder Pblico a indeni-
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
O rgo fundirio, sempre que solicitado pelo rgo executor, deve apresentar, no prazo
de seis meses, a contar da data do pedido, programa de trabalio para atender s demandas de
reassentamento das populaes tradicionais, com definio de prazos e condies para a sua
realizao. Obviamente que a matria deve constar da previso oramentria do mencionado
rgo fundirio, ou do executor, sob pena de o artigo 38 do decreto restar como letra morta.
O artigo 39 do decreto determina que: Enquanto no forem reassentadas, as condies de
permanncia das populaes tradicionais em Unidade de Conservao de Proteo Integral sero regtdadas por
termo de compromisso, negociado entre o rgo executor e as populaes, ouvido o conselho da unidade de
conservao. A norma no pode ser aplicada em todas as situaes, pois, em se tratando de
unidades de conservao que sero criadas, a imisso na posse pelo Poder Pblico somente
ocorre aps o ajuizamento da ao expropriatria e do depsito da indenizao. Ora, o artigo 42
da Lei do SNUC dispe: As populaes tradicionais residentes em unidades de conservao nas quais sua
permanncia no seja permitida sero indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias existentes e devidamente
realocadas pelo Poder Pblico, em local e condies acordados entre as partes. Em minha opinio, condio
prvia para que se possa imitir a administrao integralmente na posse que a indenizao
tenha sido depositada e que o reassentamento (realocao, nos termos da lei) j esteja
encaminhado. Em unidades de conservao que j possuam populaes em seu interior
quando de sua criao, penso que a situao mais complexa, pois existem usos permitidos
prvios que no podem ser restringidos sem mais.
Os pargrafos do artigo 39
20
estabelecem absurdos jurdicos, pois definem obrigaes e
direitos para as partes antes do ajuizamento da ao expropriatria ou da desapropriao
amigvel. Tal procedimento no encontra amparo legal ou constitucionaL
3.4.I.5. Monumento Natural
Antes da edio da Lei n- 9.985/2000, os monumentos naturais no estavam
regulamentados no sistema jurdico nacional de forma bastante clara e incisiva. Limitavam-se
a uma previso feita pela Conveno para a proteo da flora, da fauna e das belezas cnicas
naturais dos pases da Amrica que, em se artigo 13, definia os Monumentos Naturais da
seguinte forma:
zar o posseiro nas mesmas condies que o proprietrio. Quanto s benfeitorias existentes, necessrio deSnir quais so. Primeiro
tem que ser a posse de boa-f, j que por m-f a lei no permite. Depois, s podem ser indenizadas as necessrias e teis.
20 Art. 39, I
o
O termo de compromisso deve indicar as reas ocupadas, as limitaes necessrias para assegurar a conservao da
natureza e os deveres do rgo executor referentes ao processo indenizatrio, assegurados o acesso das populaes s suas fontes de
subsistncia e a conservao dos seus modos de vida. 2
a
O termo de compromisso ser assinado pelo rgo executor epelo
representante de cada famlia, assistido, quando couber, pela comunidade rural ou associao legalmente constituda. 3 O termo de
compromisso ser assinado no prazo mximo de nm ano aps a criao da unidade de conservao e, no caso de unidade j criada,
no prazo mximo de dois anos contado da publicao deste Decreto. 4* O prazo e as condies para o reassentamento das
populaes tradicionais estaro definidos no termo de compromisso.
Direito Ambiental
Monumentos Naturais: As regies, os objetos ou as espcies vivas de animais ou plantas, de interesse
esttico ou valor histrico ou cientfico, aos quais dada proteo absoluta, com o fim de conservar um objeto
especfico ou uma espcie determinada da flora ou fauna, declarando uma regio, um objeto ou uma espcie
isolada monumento natural inviolvel, exceto para a realizao de investigaes cientficas devidamente
autorizadas, ou inspees oficiais.
Os Monumentos Naturais foram declarados stios de relevncia ecolgica pela
Resoluo CONAMA n
s
11, de 3 de dezembro de 1987,
A Lei n
s
9.985/2000, em seu artigo 12, estabeleceu que o Monumento Natural tem como
objetivo bsico preservar stios naturais raros, singulares ou de grande beleza cnica. importante observar
que os Monumentos Naturais, na forma do l
2
do artigo 12, podem ser constitudos por reas
particulares, desde que seja possvel compatibilizar os objetivos da unidade com a utilizao da terra e dos recursos
naturais do local pelos proprietrios. Trata-se, portanto, de uma unidade de conservao que, em tese,
pode estar submetida, concomitantemente, ao regime jurdico pblico e privado. importante
sublinhar, entretanto, que as reas privadas somente sero consideradas integrantes do
Monumento Natural com a aquiescncia de seus proprietrios; caso esta no exista, a rea
dever ser desapropriada, na forma da lei*
3.4.1.6. Refugio de Vida Silvestre
Os Refgios de Vida Silvestre tm como objetivo proteger ambientes naturais onde se
asseguram condies para a existncia ou reproduo de espcies ou comunidades da flora
local e da fauna residente ou migratria. Eles podem ser constitudos por reas particulares,
desde que compatveis os objetivos da unidade com a utilizao do solo e dos recursos
naturais do local pelos proprietrios. No caso da existncia de incompatibilidades entre os
objetivos da unidade de conservao e as atividades privadas ou, ainda, inexistindo a
concordncia do proprietrio com as condies propostas pelo rgo responsvel pela
administrao da unidade para a coexistncia do Refgio de Vida Silvestre com o uso da
propriedade, a rea deve ser desapropriada, na forma da lei.
3
B
A visitao pblica est sujeita s normas e restries estabelecidas no Plano de Manejo da
unidade, s normas estabelecidas pelo rgo responsvel por sua administrao, e quelas previstas em
reeuiamento.
3.4.2. Unidades de Uso Sustentvel
Na forma do artigo 14 da Lei n
2
9.985/2000, constituem o Grupo das Unidades de Uso
Sustentvel as seguintes categorias de unidade de conservao:
a) rea de Proteo Ambiental;
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
b) rea de Relevante Interesse Ecolgico;
c) Floresta Nacional;
d) Reserva Extrativsta;
e) Reserva de Fauna;
f) Reserva de Desenvolvimento Sustentvel; e
g) Reserva Particular do Patrimnio Natural.
3.4.2.1. reas de Proteo Ambiental
3.4.2.1.1. Histrico Legislativo
As reas de proteo ambiental foram introduzidas no Direito brasileiro pela Lei Federal
n
a
6.902, de 27 de abril de 1981, que em seu artigo 8
2
determinava:
O Poder Executivo, quando houver relevante interesse pblico, poder declarar determinadas reas
do territrio nacional como de interesse para a proteo ambiental, a m de assegurar o bem-estar das
populaes humanas e conservar ou melhorar as condies ecolgicas locais.
No difcil perceber que, nos termos daquela lei, as reas de Proteo Ambiental eram
unidades de conservao estabelecidas em regies que j se encontravam habitadas. Em realidade, a
instituio de uma rea de Preservao Ambiental (APA) tem como um de seus objetivos
precpuos o de assegurar o bem-estar das populaes humanas que nela habitavam. Tal bem-estar
deve ser conjugado, evidentemente, com o aprimoramento das condies ambientais
existentes no interior da AP A. Bem se v, portanto, que as reas de Preservao Ambiental
so consideradas espaos protegidos que, no obstante a ampla proteo legal que lhes so
atribudas, no se constituem em reas intocveis. O artigo 9
a
, inciso VI, da Lei n
fl
6.938/81 esta-
belece que as reas de Proteo Ambiental so um dos instrumentos da PNMA.
As AP As podem ser criadas por decreto ou lei, que, necessariamente, dever conter sua
denominao, limites geogrficos, principais objetivos e; proibies e restries de uso de
recursos ambientais. No h proibio de habitao, residncia e atividades produtivas nas APAs;
contudo, estas devem ser orientadas e supervisionadas pela entidade ambiental encarregada
de assegurar o atendimento das finalidades da legislao instituidora.
21
Portanto, a criao de
uma AP A, de forma alguma, impede o exerccio de atividades econmicas. Ao contrrio, se a APA for bem
concebida, possvel que o seu estabelecimento se constitua em estmulo ao desenvolvimento
de atividades econmicas. A nica exigncia que feita pelo Poder Pblico que as atividades
sejam compatveis com o plano de manejo e que sejam executadas de
21 Decreto n
a
99.274/90, arts. 28-32.
Direito Ambiental
maneira sustentvel. H que se consignar a existncia de uma tendncia criao de AP As
mediante a expedio de leis e no meros decretos.
Nas reas de Proteo Ambiental, no so permitidas as seguintes atividades, que sero
limitadas ou proibidas:
a) a implantao e o funcionamento de indstrias potencialmente poluidoras, capazes
de afetar mananciais de gua;
b) a realizao de obras de terraplanagem e a abertura de canais, quando essas
iniciativas importarem sensvel alterao das condies ecolgicas locais;
c) o exerccio de atividades capazes de provocar uma acelerada eroso das terras e/ou
um acentuado assoreamento das colees hdricas;
d) o exerccio de atividades que ameacem extinguir na rea protegida as espcies raras
da biota
22
regional.
Considerando o status jurdico especial das AP As, as atividades a serem desenvolvidas
em seu interior, necessariamente, devem ser precedidas de estudo de impacto ambiental. Em
princpio, no deve haver pagamento de indenizao pelo simples estabelecimento de AP A.
Entretanto, na hiptese em que o estabelecimento de iima APA tenha significado, em
concreto, a obrigatoriedade do encerramento de uma determinada atividade econmica, a,
sim, dever ser paga indenizao, tendo em vista a verdadeira desapropriao indireta. Isto,
entretanto, matria de prova judicial. H que se evitar a utilizao da APA como um pretexto
para o encerramento de atividades que j estavam em situao pr-falimentar ou mesmo
inviabilizadas por outros motivos que nada tm a ver com a APA.
O CONAMA, por meio da Resoluo n 10/88, estabeleceu que as reas de preservao
ambiental so unidades de conservao, destinadas a proteger e conservar a qualidade
ambiental e os sistemas naturais ali existentes, visando melhoria da qualidade de vida da
populao local e tambm objetivando a proteo dos ecossistemas locais.
Independentemente de sua situao dominial, qualquer rea pode integrar uma APA. H que
se concluir, portanto, que as AP As, em sentido estrito, no devem ser vistas como unidades de
conservao, mas, preferencialmente, como reas submetidas a um regime especial de gesto ambiental.
A Lei n
a
9.985/2000, em seu artigo 15, estabelece que, in verbis:
A rea de Proteo Ambiental uma rea em geral extensa, com um certo grau de ocupao
humana, dotada de atributos abiticos, biticos, estticos ou culturais especialmente importantes para a
qualidade de vida e o bem-estar das populaes humanas, e tem como objetivos bsicos proteger a
diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos
naturais.
22 Iara Verocai Dias Moreira. Vocabulrio Bsico do Meio Ambiente, Rio, FEEMA, 4* ed., 1992, p. 44. Biota: conjunto dos
componentes vivos (biticosj de um ecossistema.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
A definio , de certa forma, abstrata, pois se utiliza de termos ambguos e pouco claros,
tais como rea em geral extensa ou certo grau de ocupao humana. Fato que a APA tem por
finalidade, continuando a tradio do regime legal anterior, a garantia da qualidade de vida
humana, por suposto; isto implica que ela deve, necessariamente, ser uma rea ocupada por
seres humanos. O grau absolutamente irrelevante, no particular. Da mesma forma, a
extenso da rea absolutamente irrelevante. O importante o que se pretende proteger, no a
extenso fsica da rea protegida.
Uma questo complexa que se coloca aquela que diz respeito compatibiliza- o do
obfetivo das AP As em disciplinar o processo de ocupao que, evidentemente, ocupao do solo,
e o artigo 30 da CF,
23
que define as competncias municipais quanto utilizao do solo
urbano. Penso que estamos em um terreno extremamente delicado, pois, em minha opinio,
dificilmente se poder compatibilizar a existncia de AP AS federais ou estaduais em reas
urbanas, dados os particulares poderes constitucionais atribudos aos municpios que, ipso facto,
teriam as suas competncias em disciplinar a utilizao do solo usurpadas por outros entes
federativos. Esta, obviamente, uma questo em aberto que somente poder ser dirimida por
uma deciso do Egrgio STF sobre o tema. evidente, entretanto, que as leis gozam de
presuno de constitucionalidade e no se pode, tout court, apregoar a ins- constitucionalidade
da norma que ora est sendo examinada.
As reas de Proteo Ambiental so constitudas em terras pblicas ou privadas. Desde
que observados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e restries para a
utilizao da propriedade privada localizada em uma rea de Proteo Ambiental, Este no
um tema singelo, pois muitas APAs tm sido declaradas como desapropriao indireta, pois,
infelizmente, a Administrao pblica, no raras vezes, sob o manto de APA, estabelece, na
prtica, outras unidades de conservao.
24
bem
25 CF, Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local (...) VIU - promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano...
24 KEsp591948/SP; RECURSO ESPECIAL. 2003/0176435-1 Ministro LUIZ FUX. PRIMEIRA TURMA. DjfU 29.11.2004p. 237. SERRA DO
MAR. REA DE PROTEO AMBIENTAL. DESAPROPRIAO INDIRETA. INDENIZAO. AO DE NATUREZA
REAL. PRESCRIO VINTENRIA. SMULA N 119/STJ. 1. Os proprietrios de imveis com restrio ao direito de uso por
imposio legal tm direito indenizao pelo desfalque sofrido em seu patrimnio, ocupado pelo Poder Pblico. A ao de desapro-
priao indireta de natureza real, no se expondo prescrio qinqenal. (RESP 94152, Rei. Min. Peanha Martins, DJ de
23/11/1998). 2. As restries de uso de propriedade particular impostas pela Administrao Pblica, para fins de proteo ambiental,
constituem desapropriao indireta, devendo a indenizao ser pleiteada mediante ao de natureza real, cujo prazo prescridonal
vintenrio (Precedentes nos REsps: 443.852 e 94.152) ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAO INDIRETA. INDENIZAO.
PARQUE ESTADUAL DA SERRA DO MAR. LEGITIMIDADE. PRESCRIO. INPCIA DA INICIAL LIMITAO DE USO.
PERCIA. DETERMINAO DE NOVA AVAUAO.l. O Estado de So Paulo parte legtima para responder s indenizaes
referentes ao Parque Serra do Mar, tendo a jurisprudncia deste STJ se mani&stado nessa linha em diversas ocasies. 2. No se aplica
o teor do art. ldo Decreto n
a
20.910/32s aes desapropriatrias indiretas. O prazo, antes da vigncia do Novo CC, para efeitos
prescrionais, de 20 anos. 3. Se o pedido no est sustentado em alegaes de domnio com descrio vaga e incompleta, no h que
se falar em inpcia da inicial. 4. O Decreto que criou o Parque
Direito Ambiental
verdade que os Tribunais vm exigindo para a caracterizao da desapropriao indireta que
ocorra um molestamento efetivo dos direitos dos proprietrios e no meramente a instituio
da Unidade de Conservao.
25
Nas reas, integrantes da APA, que se encontrem sob o regime
jurdico de direito privado, cabe ao proprietrio esta
Estadual Serra do Mar no caducou, produzindo os seus efeitos ao impor restries de uso s propriedades atingidas. No ocorreu
apossamento da rea, havendo simples limitao administrativa que afeta, em carter no substancial, o direito de propriedade.
No se justifica, assim, impor indenizao correspondente ao valor da terra quando o que lhe atinge , apenas, limitao de uso. 5.
A percia, considerando o valor que o imvel tinha, na poca, no mercado, no se dedicou a fixar, somente, os danos decorrentes das
limitaes determinadas pelo Poder Pblico. O laudo, documento sublimado pela sentena, , portanto, irreal. Essa irrealidade
apresenta-se potencializada quando incluiu as matas de preservao permanente, consideradas por lei, como possuindo valor
econmico. Se elas no podem ser exploradas, evidentemente, esto fora do mercado. 6. Recurso especial parcialmente provido para
o Sm especfico de anular os atos processuais a partir da percia (REsp 443.852, Rei. Min. Jos Delgado, DJ de 10/11/2003).
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO - RECURSO ESPECIAL - DESAPROPRIAO INDIRETA - AO DE
NATUREZA REAL - PARQUE ESTADUAL DA SERRA DO MAR - INTERESSE DE AGIR - LIMITAO AO DIREITO DE
PROPRIEDADE - DEL 10.251/77 - INDENIZABILIDADE - VIOLAO A LEI FEDERAL NO CONFIGURADA - DISSDIO
JURISPRUDNCIA! NO COMPROVADO - PRECEDENTES. Os proprietrios de imveis com restrio ao direito de uso
por imposio legal tm direito indenizao pelo desfalque sofrido em seu patrimnio, ocupado pelo Poder Pblico. - A ao de
desapropriao indireta de natureza real, no se expondo prescrio qinqenal. - No basta a alegao de violao lei
federal, com a simples indicao do preceito legal violado, impondo-se a exposio de argumentao em abono da tese sustentada
pelo recorrente, sem o que invivel a apreciao do pleito pelo julgador. - Para que se tenha por comprovado o dissdio pretoriano
alegado, os paradigmas colacionados devem apreciar, rigorosamente, o mesmo tema abordado do acrdo recorrido, dando-lhes
solues distintas. - Desatendidas as determinaes legais e regimentais para demonstrao da divergncia jurisprudencial, tem-
se por no configurado o dissenso in terpretan vo invocado.- Recurso no conhecido" (RESP 94152, ReL Min. Peanha Martins, DJ
de 23/11/1998) 3. Incidncia da Smulan 119/STJ. A ao de desapropriao indireta prescreve em vin te anos. 4. A limitao
administrativa gera obrigao de indenizar quando resulta em prejuzo para o proprietrio. A verificao de prejuzo e de sua
extenso questo de prova, obstaculizada pela Smula 7/STJ. 5. Decidindo o aresto recorrido pela rejeio da prescrio e retorno
dos autos, impe-se o seu retomo ao juzo de origem. 6. Recurso especial desprovido.
25 REsp 628588 / SP; RECURSO ESPECIAL. 2004/0004702-7. Relator: Ministro LUIZ UX; Relator p/Acrdo Ministro TEORI
ALBINO ZAVASCKI. - PRIMEIRA TURMA. DJ 01.08.2005 p. 327. ADMINISTRATIVO. CRIAO DE REA DE
PROTEO AMBIENTAL. DECRETO ESTADUAL 37.536/93). DESAPROPRIAO INDIRETA. PRESSUPOSTOS:
APOSSAMENTO, AFETAO UTILIZAO PBLICA, IRREVERSIBILIDADE. NO-CARACTERIZAO. 1.
A chamada desapropriao indireta construo pretoriana criada para dirimir conflitos concretos entre o direito de
propriedade e o princpio da funo social das propriedades, nas hipteses em que a Administrao ocupa propriedade
privada, sem observncia de pivio processo de desapropriao, para implantar obra ou servio pblico. 2. Para que se
tenha por caracterizada situao que imponha ao particular a substituio da prestao especfica (restituir a coisa
vindicada) por prestao alternativa (indeniz-la em dinheiro), com a consequente transferncia compulsria do
domnio ao Estado, preciso que se verifiquem, cumulati,^. ~nte, as seguintes circunstncias: (a) o apossamento do
bem pelo Estado, sem prvia observncia do devido processo de desapropriao; (b) a afetao do bem, isto , sua
destinao utilizao pblica; e (c) a impossibilidade material da outorga da tutela especifica ao proprietrio, isto , a
irreversibilidade da situao ftica resultante do indevido apossamento e da afetao. 3. No caso concreto, no est
satisfeito qualquer dos requisitos adma aludidos, porque (a) a mera edio do Decreto 37.536/93 no configura tomada
de posse, a qual pressupe necessariamente a prtica de atos materiais; (b) a plena reversibilidade da situao ftica per-
mite aos autores a utilizao, se for o caso, dos interditos possessrios, com indubitvel possibilidade de obteno da
tutela espedfica, 4. No se pode, salvo em caso de fato consumado e irreversvel, compelir o Estado a efetivar a
desapropriao, se ele no a quer, pois se trata de ato informado pelos princpios da convenincia e da oportunidade. 5.
Recurso especial a que se nega provimento.
cfisiJio oupenor ssuisgi
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
belecer as condies para pesquisa e visitao pelo pblico, observadas as exigncias e
restries legais.
A rea de Proteo Ambiental, no regime do SNUC, deve dispor de um Conselho
presidido pelo rgo responsvel por sua administrao; e constitudo por representantes dos
rgos pblicos, de organizaes da sociedade civil e da populao residente, na forma da
regulamentao especfica.
A Cidade do Rio de Janeiro dotada de mais de 90 (noventa) reas especialmente
protegidas que vo desde o Jardim Botnico, criado em 1808, at Parques e, pre-
dominantemente, reas de Proteo Ambiental que se espelham pelos mais diversos bairros
da cidade. Entretanto, o Municpio do Rio de Janeiro no dotado de uma legislao prpria.
Observe-se que, no nmero acima, no esto includas as reas de Proteo do Ambiente
Cultural APAC, que esto submetidas administrao da Secretaria da Cultura.
3A.2.2. rea de Relevante Interesse Ecolgico 3A2.2.1.
Histrico da Legislao
O Decreto Federal n
s
88.351, de 31 de agosto de 1981, regulamento administrativo das Leis
n
e
s 6.938/81 e 6.902/81, estabeleceu, ao longo dos artigos 28-35, os contornos legais das estaes
ecolgicas e das reas de proteo ambiental Esta regulamentao permitiu o
desenvolvimento, pelo Decreto Federal n
a
89.336, de 31 de janeiro de 1984, por seu artigo 2

, do
estabelecimento das reas de relevante interesse ecolgico.
Tais reas so aquelas que possuam caractersticas extraordinrias ou abriguem
exemplares raros da biota regional, exigindo cuidados especiais de proteo por parte do Poder
Pblico.
As reas de Relevante Interesse Ecolgico (ARIL), no regime pretrito, eram
preferencialmente declaradas quando, alm dos requisitos previstos no caputdo art. 2,
tivessem extenso inferior a 5.000 hectares e no tivessem^ na poca do ato declaratrio,
nenhuma ocupao humana (art. 2
e
, I
a
). As ARILs, na forma do que dispunha o artigo 3
S
do
Decreto n
2
89.336/84, tinham por finalidade manter os ecossistemas naturais de importncia
regional ou local e regular o uso admissvel dessas reas, de modo a compatibiliz-las com os
objetivos da conservao ambiental.
O CONAMA, mediante a Resoluo n
e
12, de 14 de setembro de 1989, determinou que:
Nas reas de relevante interesse ecolgico so proibidas todas as atividades
que possam pr em risco a conservao dos ecossistemas; a proteo especial
biota localmente rara e a harmonia da paisagem.
As atividades ecologicamente sadias no esto proibidas nas ARILs, inclusive o
pastoreio equilibrado e a colheita de produtos naturais, desde que devidamente controladas
pelos rgos supervisores e fiscalizadores.
587
Direito Ambientai
3A.2.2.2. Novo Regime Jurdico
Na forma do art. 16 da Lei n
e
9.985/2000,
a rea de Relevante Interesse Ecolgico uma rea em geral de pequena extenso, com pouca ou nenhuma
ocupao humana, com caractersticas naturais extraordinrias ou que abriga exemplares raros da biota
regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de importncia regional ou local e regular o
uso admissvel dessas reas, de modo a compatibiliz-lo com os objetivos de conservao da natureza.
Elas podem ser formadas por terras pblicas ou privadas. Uma vez que sejam
respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e restries para a
utilizao de propriedade privada localizada em rea de Relevante Interesse Ecolgico. O
mesmo comentrio feito para as reas de proteo ambiental vlido para as reas de
relevante interesse ecolgico.
3.4.2.3. Floresta Nacional
3.4.2.3.I. Titularidade das Terras Brasileiras
conveniente que, inicialmente, se faa uma rpida anlise sobre o regime dominial das
terras brasileiras, visto que, em nosso pas, elas eram originariamente pblicas e distribudas
pelo Estado para colonizao. Como se sabe, a colonizao do Brasil foi feita inicialmente pelo
chamado regime de sesmarias, que consistia na doao, por parte do poder pblico, de terras para
aqu ^cs que tivessem meios para explor-las economicamente, impondo-se ao donatrio a
obrigao de cultiv-las. Caso as sesmarias no fossem exploradas adequadamente, as terras
retomavam propriedade da Coroa Portuguesa, conforme disposto na Lei de Sesmarias de D.
Fernando I, emitida no ano de 1375. s terras no exploradas e que retomavam propriedade
da Coroa se dava o nome de terras devolutas (devolvidas).
O mencionado sistema era possvel, visto que, em decorrncia do regime colonial, todas
as terras pertenciam ao Mestrado da Ordem de Cristo, cujo gro-mestre era o prprio rei de
Portugal. O regime de Sesmarias chegou ao fim com o Imprio, que, logo em seus primrdios,
reconheceu o chamado regime de posse, abolindo as sesmarias. Na verdade, a resoluo da mesa
da Cmara que aboliu as sesmarias foi o reconhecimento de uma situao de fato que j tinha
encontrado algum amparo legal em Alvar de 1795 cujo objetivo central era a tentativa de
reestruturao de nosso padro fundirio.
Com a Lei n
5
601, de 18 de setembro de 1859, o regime de posse foi extinto e somente se
admitiu a alienao de terras devolutas por meio da compra e venda. Assim, em princpio, as
terras que no foram dadas em sesmaria so consideradas pblicas no Brasil, bem como
aquelas que, mesmo tendo sido concedidas, no
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
tenham sido objeto da adequada explorao caram em comisso, retomando titularidade do
estado. O comisso, como se sabe, era uma pena de perdimento em funo do seu no-
aproveitamento econmico.
Logo, como se viu rapidamente, a quantidade de terras pblicas no Brasil muito
grande, em razo do regime de colonizao adotado. A proteo e utilizao de tais bens
pblicos com fins de proteo ambiental e de utilizao sustentvel , de certa forma, uma
tradio de nosso direito positivo, como demonstrarei. Entretanto, integra a mesma tradio a
necessidade de utilizao econmica do bem. A legislao colonial, em seu esprito e letra,
bastante clara ao determinar a tutela do bem florestal, no contexto do desenvolvimento da
Colnia.
J em 1605, conforme informa Wainer, foi baixado o Regimento sobre o Pau- Brasil,
mediante o qual ficava proibido o corte do Pau-Brasil sem a devida autorizao administrativa.
Ainda segundo a ilustre autora: A partir da edio do Regimento, a preocupao com o
desmatamento uma constante e foi inserida no Regimento da Relao e Casa do Brazil, de
maro de 1609, que foi o primeiro Tribunal brasileiro na cidade de Salvador, com jurisdio
em toda a colnia.
Na verdade, o Regimento do Pau-Brasil buscava estabelecer os mecanismos pelos quais era
admitida a extrao do Pau-Brasily muito mais do que funcionar como uma proibio. Sem que
haja necessidade de aprofundar o desenvolvimento histrico da legislao, serve a presente
apenas para demonstrar que, desde os seus primrdios, a legislao ambiental brasileira, como
parece ser evidente com a simples leitura do Regimento do Pau Brasil,
26
a Coroa Portuguesa
tinha preocupaes em manter
26 1605 ~ REGIMENTO DO PAU-BRASIL Eu El-rei. Fao saber aos que este Meu Regimento virem, que sendo informado
das muitas desordens que lia no certo do po brasil, e na conservao delle, de que se tem seguido baver boje moita
falta, e ir-se buscar muitas legoas pelo certo dentro, cada vez ser o damno mayor se se no atalhar, e der nisso a Ordem
conveniente, e necessaria, como em cousa de tanta impor- tancia para a Minha Real Fazenda, tomando informaes de
pessoas de experincia das partes do Brasil, e comunicando-as com as do Meu Conselho, Mandei fzer este Regimento,
que Hei por bem, e Mando se guarde daqui em diante inviolavelmente. Pargrafo V. Primeiramente Hei por bem, e
Mando, que nenhuma pessoa possa cortar, nem mandar cortar o dito po brasil, por si, ou seus escravos ou Feitores seus,
sem expressa licena, ou escrito do Provedor mr de Minha Fazenda, de cada uma das Capitanias, em cujo des- tricto
estiver a mata, em que se houver de cortar; e o que o contrrio fizer encorrer em pena de morte e confiscao de toda
sua fazenda. Pargrafo 2. O dito Provedor Mr para dar a tal licena tomar informaes da qualidade da pessoa, que
lha pede, e se delia ba alguma suspeita, que o desencaminhar, ou furtar ou dar a quem o haja de fazer. Pargrafo 3.
O dito Provedro Mr far fazer um Livro por elle assig- nado, e numerado, no qual se registaro todas as licenas que
assim der, declarando os nomes e mais confrontaes necessarias das pessoas a que se derem, e se declarar a
quantidade de po para que se lhe d licena, e se obrigar a entregar ao contractador toda a dita quantidade, que trata
na certido, para com elia vir confrontar o assento do Livro, de que se far declarao, e nos ditos assentos assignar a
pessoa, que levar a licena, com o Escrivo. Pargrafo 4. E toda a pessoa, que tomar mais quantidade de po de que lhe
fr dada licena, alm de o perder para Minha Fazenda, se o mais que cortar passar de dez quin- taes, incorrer em pena
de cem cruzados, e se passar de cincoenta quintaes, sendo peo, ser aoutado, e degradado por des annos para Angola,
e passando de cem quintaes morrer por elle, e perder toda sua fazenda. Pargrafo 5. O provedor fkr repartio das
ditas licenas em o modo, que cada um dos moradores da Capitania, a que se houver de fazer o corte, tenha sua parte,
segundo a possibilidade de cada um, e que em todos se no exceda a quantidade que lhe for ordenada Pargrafo 6. Para
que se no crte mais quantidade de po da que eu tiver dada por contracto, nem se carregue dada Capitania, mais da
que boamente se pde tirar delia; Hei por bem, e Mando, que em cada um anno se faa repartio da quantidade do
Direito Ambiental
a sustentabilidade da explorao da madeira, ainda que os resultados alcanados no se
mostrem to alvissareiros como seria o desejvel.
3A.2.3.2. Servio Florestal Brasileiro
Modernamente, a proteo das florestas comea com o estabelecimento de um regime
federal de proteo das florestas no Brasil, com a edio do Decreto n
2
4,421, de 28 de
dezembro de 1921, que criou o Servio Florestal do Brasil, no mbito do Ministrio da Agricultura
e que tinha por escopo a conservao, benejciamen to, reconstituio, formao e aproveitamento das
florestas. Indiscutvel, portanto, que base da criao do Servio Florestal estava o que
atualmente chamamos de manejo para o desenvolvimento sustentvel. Alis, isto fica muito
claro com a simples leitura do artigo l
9
do decreto em questo, pois nele est firmemente
estabelecido que o termo florestas no se restringe s reas atualmente cobertas de vegetao de alto e
mdio porte", mas, tambm, aquelas nas quais se pretenda desenvolver tal tipo de vegetao
po, que se ha de cortar em cada uma das Capitanias, em que h mata delle, de modo que em todo se no exceda
a quantidade do Contracto. Pargrafo 7'. A dita Reparao do po que se ha de cortar em cada Capitania se far
em presena do Meu Governador daqueUe Estado pelo Provedor Mr da Minha Fazenda, e Officiaes da Camara
da Bahia, e nelia se ter respeito do estado das matas de cada uma das ditas Capitanias, para lhe no carregarem
mais, nem menos po do que convm para benefcio das ditas matas, e do que se determinar aos mais votos, se
far assento pelo Escrivo da Camara, e dees se tiraro Provises em nome do Governador, e por eile
assignadas, que se mandaro aos Provedores das ditas Capitanias para as executarem. Pargrafo 8. Por ter
informao, que uma das cousas, que maior danrao tem causado nas ditas mattas, em que se perde, e destroe
mais pos, por os Contractadores no aceitarem todo o que se corta, sendo bom, e de receber, e querem que todo
o que se lhe d seja rolio, e massi- o do que se segue ficar pelos mattos muitos dos ramos e ilhargas perdidas,
sendo todo elle bom, e conveniente para o uso das tintas; Mando a que daqui em diante se aproveite todo o que
fr de receber, e no se deixe pelos matos nenhum po cortado, assim dos ditos ramos, como das ilhargas, e que
os contractadores o recebo todo, e havendo dvida se de receber, a determinar o Provedor da Minha Fazenda
com informao de pessoas de crdito ajuramentadas; e porque outrosym sou informado, que a causa de se
extinguirem as matas do dito po como hoje ento, e no tomarem as rvores a brotar, pelo mo modo com que
se fzem os cortes, no lhe deixando ramos, e varas, que vo crescendo, e por se lhe pr fogo nas raizes, para
fazerem roas; Hei por bem, e Mando, que daqui em diante se no fao roas em terras de matas de po do
brasil, e sero para isso coutadas com todas as penas, e defesas, que estas coutadas Reaes, e que nos ditos crtes se
tenho muito tento a conservao das rvores para que tornem a brotar, deixan- do-ihes vaias, e troncos com que
os posso fazer, e os que o contrrio fizerem sero castigados com as penas, que pa-recer ao Julgador. Pargrafo
9. Hei por bem, e Mando, que todos os annos se tire devassa do crte do po brasil, na qual se perguntar pelos
que quebraro, e fbro contra este Regimento. Pargrafo 10. E para que em todo haja guarda e vigilncia, que
convm Hei por bem, que em cada Capitania, das em que houver matas do dito po, haja guardas, duas delias,
que tero de seu ordenado a vintena das condemnaes que por sua denundao se fizeram, as quaes guardas
sero nomeadas pelas Camaras, e approvadas pelos Provedores de Minha Fazenda, e se lhes dar juramento, que
bem, e verdadeiramente fao seus Of icios. Pargrafo 11. O qual Regimento Mando se cumpra, e guarde como
nelle se contm e ao Governador do dito Estado, e ao Provedor Mr da Minha Fazenda, e aos Provedores das
Capitanias, e a todas as justias delias, que assim o cumpro. e guarde, e fao cumprir, e guardar sob as penas
nelle contheudas; o qual se registrar nos livros da Minha Fazenda do dito Estado, e nas Camaras das Capitanias,
aonde houver matas do dito po, e valer posto que no passe por carta em meu nome, e o effeito delta haja de
durar mais de um anno, sem embargo da Ordenao do segundo Livro, ttulo trinta e nove, que o contrrio
dispem. Francisco Ferreira o fs a 12 de Dezembro de 1605. E eu o Secretario Pedro da Costa o fis escrever Rey.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
"para defesa da salubridade e aumento da riqueza pblica. Sem dvida, o conceito empregado naquela
poca se adapta perfeitamente aos nossos dias. Vale relembrar, por pertinente, que o vigente
CFlo, conforme j foi assinalado, no tem uma definio de floresta, sendo, no particular, mais
inconsistente que a legislao ora examinada.
Para fins de gesto do patrimnio florestal, o decreto em questo definiu diferentes
categorias de florestas, com destaque especial para as chamadas florestas protetoras. Art. 3
a
Ao
Servio Florestal incumbe: L Promover e auxiliar a conservao, creao e guarda das florestas protectoras, isto ,
das que servem para: l
s
Beneficiar a hygiene e a saude publica. 2
3
Garantir a pureza e abundania dos
mananciaes aproveitaveis alimentao; 3
S
Equilibrar o regimen das aguas correntes que se destinam no s s
irrigaes das terras agrcolas como tambem s que servem de vias de transporte e se prestam ao aproveitamento de
energia. 4
a
Evitar os effeitos dam- nosos dos agentes atmosphericos; impedir a destruio produzida, pelos ventos;
obstar a deslocao das areias movedias como tambem os esbarrocamentos, as eroses violentas, quer pelos rios,
quer pelo mar. 5
2
Auxiliar a defesa das fronteiras.
E importante observar que, na forma da tradio legal brasileira, admitia-se que, nas
florestas protetoras, nos casos em que houvesse grande vantagem para a riqueza nacional,
fosse permitida a explorao econmica de seus produtos, mas sempre com a obrigao de
replantio. As florestas protetoras que no estivessem sob o regime de domnio pblico
deveriam ser identificadas pelo poder pblico para fins de declarao de utilidade ou
necessidade pblica, tomando-se passveis de desapropriao. Em tais casos, os proprietrios
deveriam ser notificados e, pelo perodo de um ano, tinham a obrigao de manter intactas as
florestas at que se providenciasse o ato de desapropriao. Contudo, Si, no prazo de um anno,
contdo da data da notificao, no fr ultimado o processo de desapropriao e indemnizao, podero os
proprietrios usar, gosar e dispr livremente dos bens declarados imprescindveis, ficando-lhes ainda salvo o direito
de indemnizao pelo tempo em que a sua propriedade estava gravada
Alm das florestas protetoras, o decreto estabeleceu outras categorias que,
hodiemamente, poderiam ser chamadas de unidades de conservao, tais como (i) hortos florestais, (ii)
florestas-modeio, (iii ) reservas florestais e (iv) parques nacionais. Assim, como se v, a criao do servio
florestal brasileiro, do ponto de vista jurdico, foi bastante abrangente, chegou-se instituio
de uina polcia florestal voltada para a defesa das florestas protetoras e de estatsticas prprias
para as atividades florestais.
Grande destaque deve ser dado ao chamado Regime Florestal estabelecido pelo Decreto n
9

4.421. Por tal regime se buscava a conservao metdica das florestas e a perptua explorao das
mesmasNo particular, ressalte-se que o regime florestal era obrigatrio para todos os terrenos do
domnio da Unio, in verbis: Art. 58. O regime florestal ser obrigatrio para todos os terrenos do domnio da
Unio, administrados por qualquer ministrio.
No regime estabelecido pelo Decreto em exame, todo e qualquer terreno da Unio estava
submetido ao chamado regime florestal, ou seja, deveria ser utilizado economicamente, desde que
observadas as cautelas devidas. E mais, mesmo as cha
Direito Ambiental
madas florestas protetoras poderiam ser submetidas ao regime de explorao econmica sempre
que dela resultassem ganhos efetivos para a nao. Assim, pelo que se pode perceber da norma, o
administrador estava obrigado a ponderar os diferentes aspectos envolvidos na possvel
desafetao de uma floresta protetora, levando em conta critrios ambientais e econmicos.
Em sua essncia, trata-se de um mecanismo ainda vigente em nosso ordenamento jurdico,
muito embora a terminologia empregada tenha sofrido significativa alterao. Manejo e
sustentabilidade eram vocbulos inexistentes em 1921, mas, certamente, os conceitos
abstratamente considerados j tinham a sua gnese no texto normativo.
3.4.2.3.3. Cdigo Florestal de 1934
As normas estabelecidas pelo Decreto n
e
4.421, de 28 de dezembro de 1921, vigeram at o
advento do CFlo aprovado pelo Decreto n
s
23.793, de 23 de janeiro de 1934. Efetivamente, com a queda
da Repblica Velha, o Brasil entrou em um estgio no qual a interveno estatal no domnio
econmico passou a ser feita de forma mais intensiva e sistemtica. Para que o novo modelo
intervencionista pudesse ser operacional, foi necessria uma grande mudana nos marcos
legais at ento existentes no Pas, com uma ampla modernizao normativa. nesse contexto
que surgem o Cdigo de guas, o Cdigo de Minas e o prprio CFlo. A caracterstica que unifica e
estabelece uma forte identidade entre os referidos diplomas legais : criar condies legais e
institucionais para o desenvolvimento da infraestrutura brasileira. Em resumo, podemos dizer
que o Cdigo de guas foi criado para produzir energia eltrica; o Cdigo de Minas para
expandir a minerao e o CFlo para estimular a produo madeireira e de produtos florestais.
Tudo isto dentro de um contexto que buscava assegurar o acesso perene aos recursos.
O elemento que, inicialmente, chama mais a ateno do Cdigo e que denota de forma
cabal o seu contedo intervencionista o artigo l
e
do referido diploma legal. De fato, pelo
artigo l
9
fica bastante claro que as florestas existentes no territrio nacional,
independentemente de seu regime jurdico, so bens de interesse comum a todos os habitantes dopais,
cando o exerccio dos direitos de propriedade com as limitaes das leis do Brasil, especialmente do prprio CFlo.
17

O CFlo de 1934 manteve a antiga categoria das florestas protetoras e estabeleceu outras.
Assim, o Cdigo de 1934 contemplava as seguintes categorias florestais: (i) protetoras, (ii)
remanescentes, (iii) modelo e (iv) de rendimento.
2S

27 Art. I
a
As florestas existentes no temtorio nacional, consideradas em conjuncto, constituem bem de interesse commttm a
todos os habitantes, do paiz, exercendo~se os direitos de propriedade com as limitaes que as leis em geral, e
especialmente este codigo, estabelecem.
28 Art. 4 Sero consideradas florestas protectoras as que, por sua localizao, servirem conjuncta ou separadamente paia
qualquer dos fins seguintes: a) conservar o regimen das aguas; b) evitar a eroso das terras pela aco dos agentes
naturaes; c) fixar dunas; d) auxiliar a defesa das fronteiras, de modo julgado necessrio pelas autoridades militares; e)
assegurar condies de salubridade publica; ) proteger sitios que por sua beeza meream ser conservados; g) asilar
especimens raros de fauna indgena ArL 5
a
Sero declara-
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
O Cdigo reconhecia, tambm, a existncia dos parques nacionais, estaduais e
municipais que eram considerados monumentos pblicos naturais, sendo vedada qualquer
atividade que neles pudessem causar danos flora e fauna. Florestas de rendimento eram todas
aquelas que no fossem classificadas como protetoras, remanescentes ou modelo. Isto , o
Cdigo estabeleceu um amplo regime de permisso de explorao florestal com finalidades
econmicas, salvo em relao s florestas tipicamente definidas. O que resulta evidente que, na
inexistncia de proibio expressa, o critrio era a possibilidade de explorao econmica do bem florestal, assim
como havia sido em toda a legislao precedente. Isto tanto mais se evidencia quando se
examina o artigo 8
9
do Cdigo que, expressamente, determinou a inalienabili- dade e a
perenidade com as quais estavam gravadas as florestas protetoras e as remanescentes, salvo se
os proprietrios e os adquirentes se obrigassem por si e por seus sucessores a mant-las sob o
regime legal em questo.
3.42.3.3.1. Florestas de Domnio Pblico: Nacionais, Estaduais e Municipais
evidente que as diferentes categorias florestais tratadas pelo Cdigo no guardam uma
relao direta com o regime dominial do solo e de seus acessrios. Assim, no resta dvida de
que as Eorestas protetoras podero ser pblicas ou privadas, assim como as florestas de rendimento. O Cdigo
definiu regimes de explorao - ou no-explorao, conforme o caso - das florestas aplicveis
s reas florestadas que ostentassem determinados valores considerados relevantes para as
finalidades estabelecidas no prprio Cdigo. Conforme determinado pelo artigo 2
e
do Cdigo
de 1934, as normas nele contidas eram aplicveis s florestas como s demais formas de vegetao,
reconhecidas de utilidade s terras que revestem. O Cdigo, ao que me parece, buscava permitir a
utilizao racional das florestas, ao mesmo tempo em que estabelecia um forte regime de
proteo ao solo, como forma de assegurar a sobrevivncia das florestas e evitar a eroso.
Qual a utilizao econmica possvel para as florestas submetidas ao regime jurdico
administrativo? No que se refere s florestas de domnio pblico, a explorao econmica,
explorao industrial intensiva, nos termos do prprio Cdigo, somente foi autorizada para as
florestas de rendimento, conforme disposto no seu artigo 36.
29
As orestas de rendimento de domnio
pblico so as antecedentes imediatas das modernamente chamadas Florestas Nacionais. Aqui necessrio
relem-
das florestas remanescentes: a) as que formarem os parques nacionaes, estaduaes ou municipaes; b) as em que
abundarem ou se cultivarem especimens preciosos, cuja conservao se considerar necessaria por motivo de interesse
biologico ou estetico; c) as que o poder publico reservar para pequenos parques ou bosques, de gozo publico. Art. 6
Sero classificadas como floresta modelo as artificiaes, constitudas apenas por uma, ou por limitado numero de
essencias florestaes, indgenas e exticas, cuja disseminao convenha fazer-se na regio. Art. 7 As demais florestas,
no compreendidas na discriminao dos arts. 4
a
a 6, considerar-se-o de rendimento.
29 Art. 36. Das florestas de domnio pblico, s as de rendimento so susceptveis de explorao industrial intensiva, sempre
mediante concorrncia pblica.
Direito Ambiental
brar que as florestas de rendimento eram todas as florestas de domnio pblico que no estivessem
compreendidas nas categorias de (i) protetoras; (ii) remanescentes ou (iii) modelo.
A explorao intensiva era aquela que estava restringida apenas pelas normas do prprio
CFlo naquilo que se refere aos produtos florestais tal como definidos pelo prprio Cdigo,
Floresta Nacional, assim, era o nome atribudo a uma floresta de rendimento que pertencesse
Unio.
3.4.2.3.4. Cdigo Florestal de 1965
Assim como o seu antecessor de 1934, o CFlo de 1965 surgiu em momento de profunda
transformao da vida nacional. E, como o seu predecessor, fruto de uma brusca alterao
poltica e foi institudo, assim como o que lhe antecedera, para dinamizar a atividade florestal.
Se comparado ao que lhe precedera, o Cdigo de 1965 trouxe diversas e profundas alteraes.
Aquela que entendo dotada de mais relevncia foi a extino das diferentes categorias
florestais. notvel, como j observei, o fato de que o Cdigo no define floresta!!! De fato, o
Cdigo foi mais enftico na ampla autorizao para a explorao econmica das florestas,
conforme o artigo 16
30
de sua redao original. Embora tenha extinto as diferentes categorias
florestais, o Cdigo de 1965 manteve as florestas e demais formas de vegetao consideradas
de preservao permanente, dividindo-as em dois grandes grupos (i) ex vi lege, notada- mente
em funo da localizao e (ii) por ato do poder pblico, quando destinadas proteo de
bens e valores previstos no prprio cdigo.
30 Art. 16. As florestas de domnio privado, no sujeitas ao regime de utilizao limitada e ressalvadas as de preservao
permanente, previstas nos artigos 2 e 3 desta lei, so suscetveis de explorao, obedecidas as seguintes restries: a)
nas regies Leste Meridional, Sul e Centro-Oeste, esta na parte sul, as derrubadas de florestas nativas, primitivas ou
regeneradas, s sero permitidas, desde que seja, em qualquer caso, respeitado o limite minimo de 20% da rea de
cada propriedade com cobertura arbrea localizada, a critrio da autoridade competente; b) nas regies citadas na letra
anterior, nas reas j desbravadas e previamente delimitadas pela autoridade competente, ficam proibidas as
derrubadas de florestas primitivas, quando feitas para ocupao do solo com cultura e pastagens, permitindo-se,
nesses casos, apenas a extrao de rvores para produo de madeira. Nas reas ainda incultas, sujeitas a formas de
desbravamento, as derrubadas de florestas primitivas, nos trabalhos de instalao de novas propriedades agrcolas, s
sero toleradas at o mximo de 50% da rea da propriedade; c) na regio Sul as reas atualmente revestidas de
formaes florestais em que ocorre o pinheiro brasileiro, Araucaria angustifoHa (Bert O. Ktze), no podero ser
desflorestadas de forma a provocar a eliminao permanente das florestas, tolerando-se, somente a explorao radonal
destas, observadas as prescries ditadas pela tcnica, com a garantia de permanncia dos macios em boas condies
de desenvolvimento e produo; d) nas regies Nordeste e Leste Setentrional, inclusive nos Estados do Maranho e
Piau, o corte de rvores e a explorao de florestas s sero permitidos com observncia de normas tcnicas a serem
estabelecidas por ato do Poder Pblico, na forma do art. 15. Pargrafo nico. Nas propriedades rurais, compreendidas
na alnea a deste artigo, com rea entre vinte (20) a cinquenta (50) hectares computar-se-o, para efeito de fixao do
limite percentual, alm da cobertura florestal de qualquer natureza, os macios de porte arbreo, sejam frut- colas,
ornamentais ou industriais.
S&j - tnsrno upencr moaijwm&
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
3.4.2.3.4.I. Florestas Pblicas: Nacionais, Estaduais e Municipais
Seguindo a tradio legal, o Cdigo de 1965 reconheceu Administrao Pblica o
poder-dever de instituir Florestas pblicas com fins econmicos, tcnicos ou sociais que, na
forma da lei, podiam ser institudas em reas no florestadas, desde que voltadas para o fim
especificado em lei. O que a lei objetivava era a possibilidade de criar florestas em reas
mesmo que sem vegetao. Aqui, resta bastante claro que existe uma linha de continuidade
com o provecto regimen florestal estabelecido pelo Decreto 4.421, de 28 de dezembro de
1921. Isto , as florestas pblicas, sejam elas nacionais, estaduais ou municipais so institudas com fins
econmicos, tcnicos ou sociais, mesmo que as reas nas quais ocorra a sua instituio no sejam
florestadas. Portanto, elas so um instrumento do estado para atuar na rea econmica, com vistas
produo dos chamados produtos florestais, conforme a classificao que foi dada em 1921
aos frutos das florestas quando apropriados economicamente. Na linguagem moderna, falaramos
em recursos florestais. No havia, portanto, nenhuma obrigao de que as Florestas Nacionais
correspondessem a uma rea j plantada. Ao contrrio, poderia ocorrer que a Floresta Nacional
fosse instituda exatamente para propiciar o reflorestamento com finalidades econmicas.
O Cdigo de 1965 reconhece, em continuidade tradio legal brasileira, a existncia de reas
destinadas especificamente proteo e conservao dos valores ambientais, conforme a alnea a do artigo 5
9

de sua redao primitiva. Com efeito, por fora do dispositivo legal mencionado, foi
determinado ao poder pblico que criasse parques nacionais, estaduais e municipais, bem
como reservas biolgicas, como reservas biolgicas com a finalidade de resguardar atributos
excepcionais da natureza, conciliando a proteo integral da flora, da fauna e das belezas
naturais com a utilizao para objetivos educacionais, recreativos e cientficos. facilmente
perceptvel que o objetivo do legislador foi o de criar duas espcies distintas e, seria possvel
dizer, antagnicas, de reas florestais pblicas. Aquelas constantes da alnea a vocacionadas
para a conservao e mesmo preservao ambiental; aquelas da alnea b, destinadas ao
aproveitamento econmico.
O artigo 5
S
, b, do CFlo foi regulamentado pelo Decreto n
Q
1.298, de 27 de outubro de 1994,
que aprova o regulamento das Florestas Nacionais d outras providncias. Efetivamente, determina o
artigo l
s
do mencionado decreto: Art.
2
As Florestas Nacionais ~ FLONAS so reas de domnio
pblico, providas de cobertura vegetal nativa ou plantada, estabelecidas com os seguintes objetivos: I-promover o
manejo dos recursos naturais, com nfase na produo de madeira e outros produtos vegetais; IIgarantir a
proteo dos recursos hdricos, das belezas cnicas, e dos stios histricos e arqueolgicos; III - fomentar o
desenvolvimento da pesquisa cientfica bsica e aplicada, da educao ambiental e das atividades de recreao, lazer e
turismo. I
a
Para efeito deste decreto consideram-se FLONAS as reas assim delimitadas pelo Governo Federal,
submetidas condio de inalienabilidade e indispo- nibilidade, em parte ou no todo, constituindo-se bens da Unio,
administradas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis -
Direito Ambiental
IBAMA, sob a superviso do Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal. 2? No cumprimento dos
objetivos referidos no caput deste artigo, as FLONAS sero administradas visando: a) demonstrara viabilidade do
uso mltiplo e sustentvel dos recursos florestais e desenvolver tcnicas de produo correspondente; b) recuperar
reas degradadas e combatera eroso e sedimentao; c) preservar recursos genticos in situ e a diversidade
biolgica; d) assegurar o controle ambiental nas reas contguas.
Indiscutvel, portanto, que as florestas pblicas so, em sua essncia, a continuidade das
chamadas florestas de rendimento pertencentes ao poder pblico, independentemente da
esfera governamental qual pertenam.
3.4.2.3.4.I.I. A inadequada colocao das Florestas Nacionais no SNUC:
Lei n
e
9.985, de 18 de julho de 2000
A partir da CF de 1988, os temas ambientais passaram a ter maior relevncia no contexto
jurdico constitucional, visto que mereceram um captulo prprio constitudo pelo artigo 225.
Em tal artigo, a proteo de espaos territoriais foi expressamente prevista, conforme o inciso
III do pargrafo l
s
. Tanto o CFlo como diversas outras normas extravagantes anteriores
prpria Lei Fundamental existem para dar cumprimento determinao constitucional.
Entretanto, o legislador ordinrio entendeu por bem estabelecer uma norma nica para
disciplinar aquilo que foi por ele denominado xmidades de conservao.
A lei, com indisfarvel erro tcnico, tratou de diversas categorias que, somente com
muito esforo, podem ser consideradas como unidades com objetivos de conservao. Cito
como exemplo as reas de proteo ambiental e, obviamente, as FLONAS. Ainda que
presentes as dificuldades acima apontadas, o fato que o SNUC buscou dar um nvel maior
de articulao s diferentes formas jurdicas para a proteo dos recursos naturais, em especial
diversidade biolgica. Fato , no entanto, que o SNUC no deu s FLONAS nenhum
tratamento diferente daquele que j se encontrava presente em nosso ordenamento jurdico,
ainda que se utilizando de uma linguagem mais modema e atualizada.
As Florestas Nacionais esto contempladas no artigo 4
a
da Lei do SNUC, tendo sido
catalogadas como unidade de conservao de uso sustentvel. A definio e as principais
caractersticas das Florestas Nacionais foram estabelecidas pelo artigo 17 da Lei do SNUC, in
verbis: Art. 17 -A Floresta Nacional uma rea com cobertura florestal de espcies predominantemente nativas e
tem como objetivo bsico o uso mltiplo sustentvel dos recursos florestais e a pesquisa cientfica, com nfase em
mtodos para explorao sustentvel de florestas nativas.
H que se ver, por fundamental, que o chamado uso mltiplo sustentvel um conceito
aberto que deve ser preenchido casuisticamente. Ser sustentvel todo uso que, de uma forma
ou de outra, no implica a subtrao perene da cobertura vegetal. Conforme a experincia nos
ensina, muitas atividades que, primeira vista, poderiam parecer como no sustentveis, tm
sido desenvolvidas com xito nas mais diversas unidades de conservao. Um exemplo muito
importante para que se possa compreender a amplitude do conceito de sustentabilidade no interior das
FLONAS
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
nos fornecido pelo caso especfico da FLONA de Carajs. De fato, conforme est definido no
decreto de sua instituio,
31
o pargrafo nico do artigo l
s
do decreto, expressamente, que a pesquisa. a lavra, o
benefciamento. o transporte e a comercializao de recursos minerais esto includos dentre os objetivos do plano de
maneio.
As principais caractersticas das FLONAS so as seguintes: elas devem ser constitudas
em rea de domnio pblico, e s de domnio pblico, sendo certo que as reas particulares
que nelas tenham sido includas devem ser desapropriadas de acordo com a lei. Admite-se,
contudo, que no interior das Florestas Nacionais existam populaes tradicionais desde que
nelas habitassem quando da criao. Admite-se que nelas se faa visitao pblica, que ser
condicionada s normas estabelecidas para o manejo da unidade pelo rgo responsvel pela
administrao. A pesquisa, tambm, permitida e incentivada, sujeitando-se prvia
autorizao do rgo responsvel pela administrao da unidade, s condies e restries por
este estabelecidas e quelas previstas em regulamento.
As Florestas pblicas passaram a ser reguladas pela Lei n
a
11.284, de 02 de maro de 2006,
que dispe sobre a gesto de florestas pblicas para a produo sustentvel; institui, na estrutura do Ministrio
do Meio Ambiente, o Servio Florestal Brasileiro SFB; cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal -
FNDF; altera as Leis n
e
s 10.683, de 28 de maio de 2003, 5.868, de 12 de dezembro de 1972, 9.605, de 12 de fevereiro
de 1998, 4.771, de 15 de setembro de 1965, 6.938, de 31 de agosto de 1981, e 6.015, de 31 de dezembro de 1973; e d
outras providncias
3A.2.4. Reserva Extrativista
3.4.2.4. L Histrico da Legislao
As Reservas Extrativistas constituem-se em uma das diversas modalidades de unidades
de conservao que so reconhecidas pelo Direito brasileiro. A caracterstica especial das
Reservas Extrativistas que estas so um produto direto das lutas dos seringueiros da
Amaznia pela preservao de seu modo de vida e pela defesa do meio ambiente. O exemplo e
smbolo mais marcante desta luta foi o seringueiro Chico Mendes, que foi assassinado em
defesa de suas ideias,
32
relativas proteo do meio ambiente e das relaes de trabalho
vigentes na Amaznia Legal.
31 DECRETO N 2.486, DE 2 DE FEVEREIRO DE 1998. Cria a Floresta Nacional de Carajs, no Estado do Par, e d outras
providncias. Art. 1 Fica criada, no Estado do Par, a Floresta Nacional de Carajs, (...) Art. 2
9
Os objetivos de manejo da
Floresta Nacional de Carajs so aqueles estabelecidos no Decreto n
a
1.298, de 27 de outubro de 1994. Pargrafo nico.
Consideradas as peculiaridades geolgicas da rea da Floresta Nacional de Carajs, incluem-se dentre seus objetivos de
manejo a pesquisa, a lavra, o beneficia- mento, o transporte e a comercializao de recursos minerais. Art. 3
a
As
atividades de pesquisa e lavra mineral realizadas pela Companhia Vale do Rio Doce - CVRD, e suas empresas coligadas
e controladas, na Floresta Nacional de Carajs, devidamente registradas no Departamento Nacional de Produo
Mineral - DNPM, at a data da publicao deste Decreto, bem como a infra-estrutura existente, devero ser inte-
gralmente consideradas no plano de manejo, sem que venham a sofrer qualquer soluo de continuidade, observadas as
disposies legais pertinentes...
32 Alex Shoumatoff. Qui a. tu Chico Mendes?, Paris: Payot, 1991.
Direito Ambientai
O Decreto n
9
96.944, de 12 de outubro de 1988, que criou o Programa de Defesa do Complexo de
Ecossistemas da Amaznia Legal, em seu artigo l
9
, estabeleceu o programa Nossa Natureza, com a
finalidade de definir condies para a utilizao e a preservao do meio ambiente e dos
recursos naturais renovveis da Amaznia Legal. O item VI do artigo l
2
do referido decreto
estabeleceu a obrigao jurdica de proteger as comunidades indgenas e as populaes envolvidas no
processo de extrativismo.
Pelo Decreto n
e
98.897, de 30 de janeiro de 1990, foi, finalmente, definido o mecanismo
pelo qual seriam criadas unidades de conservao capazes de conciliar a proteo dos
ecossistemas amaznicos com o modo e padro de vida das populaes locais. As reservas
extrativistas so espaos territoriais destinados explorao auto- sustentvel e conservao dos recursos naturais
renovveis, por populao extrativista.
As reservas extrativistas deveriam ser criadas em espaos de interesse ecolgico e social,
que so reas que possuam caractersticas naturais ou exemplares da biota que possibilitem a
sua explorao auto-sustentvel, sem prejuzo da conservao ambiental.
As populaes extrativistas, para a explorao auto-sustentvel e a conservao dos
recursos naturais renovveis, devero firmar contrato com o Estado para a concesso do direito
real de uso, cuja concesso feita a ttulo gratuito. O contrato de uso intransfervel, e a
degradao do meio ambiente por parte das populaes extrativistas implica a resciso do
mesmo.
3.4.2.4.2. Novo Regime Jurdico
Conforme est disposto no artigo 18 da Lei n
2
9.985/2000,
Reserva Extrativista tuna rea utilizada por populaes extrativistas tradicionais, cuja subsistncia
baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistncia e na criao de animais de
pequeno porte, e tem como objetivos bsicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populaes, e
assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais da unidade.
Ela constituda por terras de domnio pblico, com o direito de uso concedido s
populaes extrativistas tradicionais, conforme o disposto no art. 23 da Lei n
9
9.985/2000 e em
seu regulamento, sendo que as reas particulares includas em seus limites devem ser
desapropriadas, de acordo com a lei. Deve ser criado um Conselho Deliberativo, presidido
pelo rgo responsvel pela administrao de cada Reserva e constitudo por representantes
de rgos pblicos, de organizaes da sociedade civil e das populaes tradicionais
residentes na rea, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criao da unidade de
conservao.
A visitao pblica admitida, uma vez que compatibilizada com os interesses locais e
de acordo com o disposto no Plano de Manejo respectivo. Quanto pesquisa cientfica, esta
permitida e incentivada, sujeitando-se, entretanto, prvia autorizao do rgo responsvel
pela administrao da unidade, s condies e restries por
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
este estabelecidas e s normas previstas em regulamento. Nas reservas extrativistas, so
proibidas a explorao de recursos minerais e a caa amadorstica ou profissional.
Quanto explorao comercial de recursos madeireiros, esta admitida em bases
sustentveis e em situaes especiais e complementares s demais atividades desenvolvidas
na Reserva Extrativista, conforme o disposto em regulamento no prprio Plano de Manejo da
unidade de conservao.
3.4.25. Reserva de Fauna
A Reserva de Fauna, conforme disposto no artigo 19 da Lei n
e
9.985/2000, uma rea natural
com populaes animais de espcies nativas, terrestres ou aquticas, residentes ou migratrias, adequadas para
estudos tcnico-cienouBcos sobre o manejo econmico sustentvel de recursos faunsticos. Ela de posse e
domnio pblicos, sendo certo que as reas particulares nela includas devem ser desapropria-
das de acordo com a lei. A sua visitao pode ser permitida, sempre que compatvel com o seu
manejo e de acordo com as normas estabelecidas pelo rgo gestor. No seu interior, proibido
o exerccio da caa amadorstica ou profissional. possvel a comercializao dos produtos e
subprodutos resultantes das pesquisas, obedecido o disposto nas leis sobre fauna e respectivos
regulamentos.
3.4.2.6. Reserva de Desenvolvimento Sustentvel
Estabelecidas pelo artigo 200 da Lei n
9
9.985/2000, as Reservas de Desenvolvimento
Sustentvel so reas naturais que abrigam populaes tradicionais, cuja existncia baseia-se
em sistemas sustentveis de explorao dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de
geraes e adaptados s condies ecolgicas locais e que desempenham um papel
fundamental na proteo da natureza e ria manuteno da diversidade biolgica, Elas tm
como objetivo bsico preservar a natureza e, conco- mitantemente, assegurar as condies e os
meios necessrios para a reproduo e a melhoria dos modos e da qualidade de vida e
explorao dos recursos naturais das populaes tradicionais, bem como valorizar, conservar e
aperfeioar o conhecimento e as tcnicas de manejo do ambiente, desenvolvido por tais
populaes. So unidades de conservao criadas em terras de domnio pblico, motivo pelo
qual as reas particulares que se encontrem em seu interior devem ser, quando necessrio,
desapropriadas, de acordo a lei. A utilizao das reas ocupadas pelas populaes tradicionais
ser feita de acordo com o disposto no art. 23 da Lei n
2
9.985/2000 e em seu regulamento.
A Reserva de Desenvolvimento Sustentvel gerida por Conselho Deliberativo,
presidido pelo rgo responsvel por sua administrao e constitudo por representantes de
rgos pblicos, de organizaes da sociedade civil e das populaes tradicionais residentes
na rea, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criao da unidade de conservao.
Para a prtica de atividades econmicas na Reserva de Desenvolvimento Sustentvel,
devem ser observadas as seguintes condies:
Direito Ambiental
a) permitida e incentivada a visitao pblica, desde que compatvel com os interesses
locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da rea;
b) permitida e incentivada a pesquisa cientfica voltada conservao da natureza,
melhor relao das populaes residentes com seu meio e educao ambiental,
sujeitando-se prvia autorizao do rgo responsvel pela administrao da
unidade, s condies e restries por este estabelecidas e s normas previstas em
regulamento;
c) deve ser sempre considerado o equilbrio dinmico entre o tamanho da populao e
a conservao; e
d) admitida a explorao de componentes dos ecossistemas naturais em regime de
manejo sustentvel e a substituio da cobertura vegetal por espcies cultivveis,
desde que sujeitas ao zoneamento, s limitaes legais e ao Plano de Manejo da rea.
Obrigatoriamente, o Plano de Manejo da Reserva de Desenvolvimento Sustentvel
dever definir as zonas de proteo integral, de uso sustentvel e de amortecimento e
corredores ecolgicos, e ser aprovado pelo Conselho Deliberativo da unidade.
3.4.2.7. Reserva Particular do Patrimnio Natural
Reserva Particular do Patrimnio Natural uma rea privada, gravada com perpetuidade
pelo proprietrio, com o objetivo de conservar a diversidade biolgica. O gravame dever
constar de termo de compromisso assinado perante o rgo ambiental, que verificar a
existncia de interesse pblico, e ser averbado margem da inscrio no Registro Pblico de
Imveis.
Somente so permitidas nas Reservas Particulares do Patrimnio Natural as seguintes
atividades:
a) pesquisa cientfica;
b) visitao com objetivos tursticos, recreativos e educacionais.
Os rgos integrantes do SNUC, sempre que possvel e oportuno, prestaro orientao
tcnica e cientfica ao proprietrio de Reserva Particular do Patrimnio Natural para a
elaborao de um Plano de Manejo ou de Proteo e de Gesto da unidade.
3.4.3. Criao, Implantao e Gesto das Unidades de Conservao
3.4.3.1. Normas Gerais
As unidades de conservao devem ser criadas por ato do Poder Pblico, conforme o
artigo 22 da Lei n
2
9.985/2000. A Lei no estabelece a natureza do ato instituidor da Unidade de
Conservao. Em geral, o vocbulo ato tem sido compreendido como decreto. Nas hipteses
nas quais as unidades de conservao sejam cria-
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
das em reas pblicas, de propriedade do ente federativo que as tenha institudo, no h
dvida de que o decreto o caminho adequado. Ocorre, porm, que, no raras vezes, as
Unidades de Conservao so institudas em terrenos privados, surgindo da questes
jurdicas que demandam reflexo mais aprofundada. Penso que alguns aspectos importantes
devem ser considerados:
a) natureza da unidade de conservao;
b) titularidade da rea na qual a unidade de conservao venha a ser implantada.
As unidades de conservao da categoria de proteo integral, conforme foi visto antes
(3.4.1 e seguintes), so aquelas nas quais a utilizao econmica dos recursos ambientais zero
ou quase. Evidentemente que, ao serem criadas por ato do Executivo - Decreto, e desde que
atingindo reas de propriedade particular ou de domnio de outro ente federativo que no o
seu instituidor, estas implicam um esvaziamento do contedo econmico da propriedade. Faz-
se necessrio, portanto, que, paralelamente ao ato de criao da unidade de conservao, seja
editado decreto, declarando a rea de utilidade pblica para fins de desapropriao. A unidade
de conservao somente se aperfeioar aps ajuizadas as aes expropriatrias e feito o
depsito correspondente. Nas unidades de conservao de uso sustentvel, em tese, no h o
esvaziamento econmico da propriedade, muito embora isto possa ocorrer. Ocorre que, nestes
casos, o proprietrio dever dirigir-se ao Poder Judicirio e perante ele demonstrar
concretamente o seu prejuzo com vistas obteno de indenizao pela desapropriao
indireta sofrida.
O novo regime legal da criao de unidades de conservao impe ao Poder Pblico que
estabelea um procedimento no qual devero estar previstas a realizao de estudos tcnicos e
de consulta pblica, de forma que seja possvel identificar a localizao, a dimenso e os
limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento. A inexistncia
de tais procedimentos prvios, em minha opinio, toma nulo qualquer ato instituidor de
unidade de conservao. Ressalte-se que, por se tratar de norma de natureza processual, o
contido no 2
a
do artigo 22 da Lei n

9.985/2000 tem aplicao imediata, mesmo em

procedimentos que se encontrem em andamento. importante ressaltar que, no processo de
consulta de que trata o 2
2
do artigo 22, o Poder Pblico obrigado a fornecer informaes
adequadas e inteligveis populao local e a outras partes interessadas.
Na criao de Estao Ecolgica ou Reserva Biolgica, por se tratarem de unidades de
conservao que somente podem ser estabelecidas em terras pblicas, no obrigatria a
consulta de que trata o 2
2
do artigo 22.
possvel a transformao, total ou parcial, de unidades de conservao do grupo de Uso
Sustentvel em unidades do grupo de Proteo Integral, por instrumento normativo do
mesmo nvel hierrquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos de
consulta, estabelecidos no 2
9
do artigo 22, e resguardados os direitos de particulares nelas
estabelecidos, sob pena de se configurar desapropriao indireta. Na forma do 6
a
do artigo 22,
in verbis: a ampliao dos
jpBm
Direito Ambientai
limites de uma unidade de conservao, sem modificao dos seus limites originais, exceto pelo acrscimo
proposto, pode ser feita por instrumento normativo do mesmo nvel hierrquico do que criou a unidade, desde que
obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no 2
$
deste artigo.
A desafetao ou reduo dos limites de uma unidade de conservao s pode ser feita
mediante lei especfica, isto , mediante lei formal, votada e aprovada pelo Poder Legislativo,
3.4.3.1.1. Gesto
A gesto das unidades de conservao colegiada, adotando~se o critrio da
participao organizada da sociedade, Administrao Pblica e populaes das reas
diretamente vinculadas unidade de conservao. A gesto colegiada e plural mate- rializa~se
em Conselhos Consultivos ou Deliberativos, conforme o caso especfico que, seja em um
caso, seja em outro, sero presididos pelo chefe da unidade de conservao, o qual designar
os demais conselheiros indicados pelos setores a serem representados. O decreto
regulamentar define critrios a serem observados quanto participao de cada um dos
diferentes setores interessados em ser representados. Como definido no I
o
do artigo 17 do
Decreto n
Q
4.340, de 22 de agosto de 2002, a representao dos rgos pblicos deve contemplar, quando
couber, os rgos ambientais dos trs nveis da Federao e rgos de reas afns, tais como pesquisa cientfica,
educao, defesa nacional, cultura, turismo, paisagem, arquitetura, arqueologia e povos indgenas e assentamentos
agrcolas.
Quando se tratar da representao da sociedade civil, ela deve contemplar, quando couber, a
comunidade cientfica e organizaes no-govemamentais ambientalistas com atuao comprovada na regio da
unidade, populao residente e do entorno, populao tradicional, proprietrios de imveis no interior da unidade,
trabalhadores e setor privado atuantes na regio e representantes dos Comits de Bacia Hidrogrfica, O decreto
busca estabelecer uma paridade
33
entre a representao social e a governamental, embora no
haja qualquer obrigao para que assim seja. O critrio a ser adotado de convenincia e
oportunidade. importante frisar que a Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
- OSCIP, com representao no conselho de uma determinada unidade de conservao, no
pode candidatar-se gesto compartilhada tratada no Captulo VI do decreto. Os integrantes
dos Conselhos fazem jus denominao conselheiros e tm mandato de dois anos.
34

Merece destaque a flagrante ilegalidade do 6- do artigo 17, que determina: no caso de
unidade de conservao municipal, o Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente, ou rgo equivalente,
cuja composio obedea ao disposto neste artigo,
33 Art. 17, 3 A representao dos rgos pblicos e da soedde civil nos conselhos deve ser, sempre que possvel, psritria,
considerando as peculiaridades regionais.
34 Art. 17, 5
a
O mandato do conselheiro de dois anos, renovvel por igual perodo, no remunerado e considerado atividade de
relevante interesse pblico.
g*?w - ciidmu ^upwiui tfuin*.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
e com competncias que incluam aquelas especificadas no art. 20 deste Decreto, pode ser designado como conselho
da unidade de conservao. Pois, como curial, falece competncia constitucional ao Poder
Executivo Federal para se imiscuir em assunto da economia interna do Municpio, que a
definio de estruturas administrativas prprias da municipalidade.
Ao rgo Executor compete, na forma do artigo 19, in verbis:
I - convocar o conselho com antecedncia mnima de sete dias; II - prestar apoio participao dos
conselheiros nas reunies, sempre que solicitado e devidamente justiicado. Pargrafo nico. O apoio do rgo
executor indicado no inciso II no restringe aquele que possa ser prestado por outras organizaes.
Ao Conselho de Unidade de Conservao compete:
I - elaborar o seu regimento interno, no prazo de noventa dias, contados da sua instalao; II -
acompanhar a elaborao, implementao e reviso do Plano de Manejo da unidade de conservao, quando
couber, garantindo o seu carter participativo; III buscar a integrao da unidade de conservao com as
demais unidades e espaas territoriais especialmente protegidos e com o seu entorno; TV-esforar-se para
compatibilizar os interesses dos diversos segmentos sociais relacionados com a unidade; V - avaliar o
oramento da unidade e o relatrio financeiro anual elaborado pelo rgo executor em relao aos objetivos da
unidade de conservao; VI-opinar, no caso de conselho consultivo, ou ratificar, no caso de conselho
dehberativo, a contratao e os dispositivos do termo de parceria com OSCIP, na hiptese de gesto
compartilhada da unidade; VII ~ acompanhar a gesto por OSCIP e recomendar a resciso do termo de
parceria, quando constatada irregularidade; VIII - manifestar-se sobre obra ou atividade potencialmente
causadora de impacto na unidade de conservao, em sua zona de amortecimento, mosaicos ou corredores
ecolgicos; e IX- propor diretrizes e aes para compatibilizar, integrar e otimizar a relao com a populao
do entorno ou do interior da unidade, conforme o caso.
3.4.3.1.1.1. Gesto Compartilhada com OSCIP
Um reconhecimento do modelo gerencial participativo o estabelecimento nos artigos 21
e seguintes do Decreto n
9
4.340, de 22 de agosto de 2002, gesto compartilhada de unidade de
conservao com OSCIP. Tal modalidade de gesto deve ser regulada por termo de parceria
firmado com o rgo executor, nos termos da Lei n
9
9.790, de 23 de maro de 1999. A
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico elegvel para a gesto de unidades de
conservao aquela que atenda aos seguintes requisitos: (i) tenha dentre seus objetivos institucionais
a proteo do meio ambiente ou a promoo do desenvolvimento sustentvel; (ii) comprove a realizao de atividades
de proteo do meio ambiente ou desenvolvimento sustentvel, preferencialmente na unidade de conservao ou no
mesmo bioma. A escolha da OSCIP
Direito Ambiental
que dever gerir uma unidade de conservao feita mediante a publicao de edital para
seleo de OSCIP, visando gesto compartilhada, com antecedncia mini- ma de sessenta
dias da data designada para o certame, em jornal de grande circulao na regio da unidade de
conservao e no Dirio Oficial, nos termos da Lei n
9
8.666, de 21 de junho de 1993. A escolha a
ser feita diferente da licitao clssica, pois a OSCIP interessada dever apresentar a sua
proposta de gesto em funo de um termo de referncia elaborado pelo rgo executor,
ouvido o conselho da unidade. A OSCIP vencedora deve encaminhar anualmente relatrios
de suas atividades para apreciao do rgo executor e do conselho da unidade.
O decreto deveria ter sido mais claro na estruturao dos contornos legais da gesto
compartilhada, pois, na forma em que se encontra - francamente -, muito pouco est
esclarecido. E evidente que, em se tratando de gesto pblica, as OSCIPs devem oferecer
garantias Administrao no sentido de que so dotadas de condies tcnicas e econmicas
para levarem a bom termo o avenado, inclusive com a eventual responsabilizao por danos
que possam causar s unidades de conservao que, eventualmente, estejam sob
administrao de OSCIP. Vejamos as caractersticas jurdicas bsicas das OSCIPs.
3.4.3.1.1.2. Natureza Jurdica das OSCIPS
35

A OSCIP organiza-se sob a forma de pessoa jurdica de direito privado, sem fins
lucrativos, conforme disposies da Lei n
9
9.790/99. Para que uma pessoa jurdica seja
caracterizada como OSCIP, necessrio que ela atenda, ao mesmo tempo, aos critrios: (i) no ter
fins lucrativos e desenvolver determinados tipos de atividades de interesse geral da sociedade (arts. I
9
e 3
e
da Lei
n
s
9.790/99); e (ii) adotar um determinado regime de funcionamento - dispor em seus estatutos e
engendrar nas suas aes preceitos da esfera pblica que tomem viveis a transparncia e
responsabilizao pelos atos praticados (art. 4
2
da Lei n
2
9.790/99). A concesso de qualificao
como OSCIP feita pelo Ministrio da Justia.
A OSCIP no uma mera organizao no-govemamental, pois est submetida a um
determinado grau de controle administrativo. A rigidez do controle administrativo decorre da
exigncia de Termo de Parceria firmado entre o Poder Pblico e a OSCIP, destinado
formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo das atividades
de interesse pblico previstas nos artigos 3
e
e 14 da Lei n
e
9.790/99, assim como do artigo 8
e
do
Decreto n
e
3.100/99.
A Lei n
e
9.790/99, art. 14, determina que se obedea aos princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficincia, que so os mesmos
princpios que regem a Administrao Pblica, de acordo com o art. 37 da CF, Observe-se que
o art. 14 da Lei n
9
9.790, de 23 de maro de 1999, e o art. 21 do Decreto n
e
3.100, de 30 de junho
de 1999, determinam que as OSCIPs, quando celebrarem um ou mais Termos de Parceria, tm
que apresentar ao rgo estatal parcei
35 Sandra Cilce de Aquino. Parecer sobre OCIP> indito. Informaes bsicas sobre o assunto.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
ro, at trinta dias aps a assinatura do Termo de Parceria, um Regulamento de Aquisies de
Bens e Contrataes de Obras e Servios da OSCIP, publicado na imprensa oficial do
Municpio/Estado/Unio, dependendo da abrangncia do projeto.
No que se refere prestao de contas, o art. 4
a
, VII, d, da Lei n
9
9.790/99 dispe que as normas
de prestao de contas a serem observadas pela entidade, que determinaro no mnimo: (...) d. a prestao de contas
de todos os recursos e bens de origem pblica recebidos pelas Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
ser feita conforme determina o pargrafo nico do art. 70 da CF.
As OSCIPs devem observar, no que se refere s normas de prestao de contas, de acordo
com o art. 4a da Lei n
2
9.790 e o art. 19 do Decreto n
Q
3.100, a realizao de auditoria, inclusive
por auditores externos, independentemente da aplicao dos recursos objeto do Termo de
Parceria, nos casos em que o montante de recursos for maior ou igual a R$ 600.000,00
(seiscentos mil reais).
3.4.3.2. Normas Aplicveis s Unidades de Uso Sustentvel
A posse e o uso das reas ocupadas pelas populaes tradicionais nas Reservas
Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentvel sero regulados por contrato,
conforme se dispuser em regulamento da Lei n
2
9.985/2000. O dispositivo do artigo 24, a toda
evidncia, somente se aplica s unidades de conservao que estejam instaladas em terras
pblicas. A posse, por ser uma situao de feto, em minha opinio, toma~se difcil de ser
regulada por contrato. Em se tratando de terras pblicas, penso que o mais indicado seria a
utilizao do tradicional sistema de aforamento e concesso de uso j existentes, de longa data,
em nosso ordenamento jurdico. evidente que os habitantes das unidades de conservao de
uso sustentvel obrigam-se a participar da preservao, recuperao, defesa e manuteno da
unidade de conservao. De fato, a figura tratada pela norma legal aproxima-se, em muito, do
usufruto.
Para a utilizao dos recursos naturais nas unidades de conservao de uso sustentvel,
so aplicveis as seguintes normas:
a) proibio do uso de espcies localmente ameaadas de extino ou de prticas que
danifiquem os seus habitats;
b) proibio de prticas ou atividades que impeam a regenerao natural dos
ecossistemas;
c) demais normas estabelecidas na legislao, no Plano de Manejo da unidade de
conservao e no contrato de concesso de direito real de uso.
Determina o artigo 24 da Lei n
e
9.985/2000 que: o subsolo e o espao areo, sempre que murem na
estabilidade do ecossistema, integram os limites das unidades de conservao. Trata-se de norma de
constitucionalidade duvidosa, pois o subsolo, como se sabe, bem de propriedade da Unio e
a sua propriedade independente da do solo. Nas unidades de conservao federal, em tese,
pode-se admitir a vigncia da norma. Quanto situao das demais, cuja titularidade no seja
federal, penso que a matria dever ser decidida pelo egrgio STF, que dever decidir se h, ou
no, inter
Direito Ambiental
ferncia com o regime de propriedade do subsolo, em especial naquilo que diz respeito
explorao de recursos minerais. Isto para no se falar na explorao de guas subterrneas.
3.4.3.2.1. Zonas de Amortecimento
exceo das Reservas Particulares do Patrimnio Natural e das reas de Proteo
Ambiental, todas as unidades de conservao devem possuir uma zona de amortecimento e,
quando conveniente, corredores ecolgicos.
Cabe ao rgo responsvel pela administrao da unidade estabelecer as normas
especficas que regero a ocupao e o uso dos recursos da zona de amortecimento e dos
corredores ecolgicos vinculados unidade de conservao. Os limites da zona de
amortecimento e dos corredores ecolgicos e as respectivas normas podero ser definidos no
ato de criao da unidade ou posteriormente ao mesmo. importante observar que,
necessariamente, as restries de uso e aproveitamento de recursos naturais na zona de
amortecimento e nos corredores ecolgicos devero ser menores do que aquelas vigentes na
prpria unidade de conservao, pois, do contrrio, tais reas deveriam integrar a prpria
unidade de conservao.
3.4.3.2.2. Normas Aplicveis a Diferentes Unidades de Conservao de um Mesmo
Ecossistema
Na existncia de um conjunto de unidades de conservao de categorias diferentes ou no,
prximas, justapostas ou sobrepostas, e outras reas protegidas pblicas ou privadas,
constituindo um mosaico, a gesto do conjunto dever ser feita de forma integrada e
participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de conservao, de forma a
compatibilizar a presena da biodiversidade, a valorizao da sociodiversidade e o
desenvolvimento sustentvel no contexto regional.
O regulamento da Lei dispor sobre a forma de gesto integrada do conjunto das
unidades.
3.4.3.2.2.I. Mosaico de Unidades de Conservao
O artigo 26
30
da Lei n
e
9.985, de 18 de julho de 2000, criou a figura do mosaico de
unidades de conservao, que uma figura jurdica inteiramente nova e sem precedente em
nossa legislao sobre unidades de conservao. A ideia do mosaico
s*
36 Lei n 9.985/2000, Art. 26. Quando existir um conjunto de unidades de conservao de categorias diferentes ou no, prximas,
justapostas ou sobrepostas, e outras reas protegidas pblicas ou privadas, constituindo um mosaico, a gesto do conjunto dever
ser feita de forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de conservao, deforma a compatibilizar a
presena da biodiversidade, a valorizao da sododiversidade e o desenvolvimento sustentvel no contexto regional. Pargrafo
nico. O regulamento desta Lei dispor sobre a forma de gesto integrada do conjunto das unidades.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
trazer para o Direito brasileiro a experincia de gesto de unidades de conservao que j
aplicada em diversos pases, com destaque para o modelo francs. Evidentemente que a
Frana, por ser um Estado unitrio, possui menos problemas institucionais para a gesto de
unidades de conservao, pois, de uma forma ou de otra, o poder central um s. No caso
brasileiro, a federao em trs nveis implica enormes dificuldades, em funo da autonomia
poltica de cada um dos seus componentes. Indiscutvel, portanto, que somente pela
negociao e cooperao os diferentes entes federativos estabelecero polticas comuns para
unidades de conservao que coexistam em uma mesma rea. O mosaico visa possibilitar que
os diferentes atores se comuniquem e estabeleam mecanismos capazes de assegurar uma
gesto profissional e positiva para o conjunto das unidades de conservao.. A matria foi
regulamentada pelos, artigos 8
9
/ll do Decreto n
2
4.340, de 22 de agosto d 2002.
A condio de mosaico de unidades de conservao depende do reconhecimento do
Ministrio do Meio Ambiente, mediante a expedio de ato prprio, em resposta a
requerimento dos rgos gestores das unidades de conservao interessadas em
compatibilizarem as suas formas de gesto. Uma vez reconhecido o "mosaico constitudo um
conselho de gesto que dever ser criado segundo os critrios estabelecidos no Captulo V
37
do
decreto regulamentar do SNUC.
37 Art. 17. As categorias de unidade de conservao podero ter, conforme a Lei n
s
9.985, de 2000, conselho consultivo ou deliberativo, que
ser presidido pelo chefe da unidade de conservao, o qual designar os demais conselheiros indicados pelos setores a serem
representados. 1 A representao dos rgos pbli- cos deve contemplar, quando couber, os rgos ambientais dos trs nveis da
Federao e rgos de reas afms, tais como pesquisa cientfica, educao, defesa nacional, cultura, turismo, paisagem, arquitetura,
arqueologia epovos indgenas e assentamentos agrcolas. 2* A representao da sociedade civil deve contemplar, quando couber, a
comunidade cendGca e organizaes no-govemaxnentais ambientalistas com atuao comprovada na regio da unidade,
populao residente e do entorno, populao tradicional, proprietrios de imveis no interior da unidade, trabalhadores e setor
privado atuantes na regio e representantes dos Comits de Bacia Hidrogrfica. 3
a
A representao dos rgos pblicos e da
sociedade civil nos conselhos deve ser, sempre que possvel, paritria, considerando as peculiaridades regionais. 4
a
A Organizao
da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP, com representao no conselho de unidade de conservao no pode se candidatar
gesto de que trata o Captulo VI deste Decreto. 5
a
O mandato do conselheiro de dois anos, renovvel por igual perodo, no
remunerado e considerado atividade de relevante interesse pblico. 6
o
No caso de unidade de conservao municipal, o Conselho
Municipal deJDe&sa do Meio Ambiente, ou rgo equivalente, cuja composio obedea ao disposto neste artigo, e com
competncias que incluam aquelas especificadas no art. 20 deste Decreto, pode ser designado como conselho da unidade de
conservao. Art. 18. A reunio do conselho da unidade de conservao deve ser pbhca, com pauta preestabelecida no ato da
convocao e realizada em local de fcil acesso. Art. 19. Compete ao rgo executor: I - convocar o conselho com antecedncia
mnima de sete dias; II - prestar apoio participao dos conselheiros nas reunies, sempre que solicitado e devidamente justificado.
Pargrafo nico. O apoio do rgo executor indicado no inciso II no restringe aquele que possa ser prestado por outras
organizaes. Art. 20. Compete ao conselho de unidade de conservao: I elaborar o seu regimento interno, no prazo de noventa
dias, contados da sua instalao; H acompanhar a elaborao, implementao e reviso do Plano de Manejo da tmidade de
conservao, quando couber, garantindo o seu carter participativo; III buscar a integrao da unidade de conservao com as
demais unidades e espaos territoriais especialmente protegidos e com o seu entorno; IVesforar-se para compatibilizar os
interesses dos diversos segmentos sociais relacionados com a unidade; Vavaliar o oramento da unidade e o relatrio financeiro
anual elaborado pelo rgo executor em relao aos objetivos da unidade de conservao; VI - opinar, no caso de conselho
consultivo, ou ratificar, no caso de conselho deliberativo, a contratao e os dispositivos do termo de parceria com OSCIP, na
hiptese de gesto compartilhada da unidade; VUacompanhara gesto por OSCIP e recomendar a resciso do termo de parceria,
quando cons-
Direito Ambiental
A competncia do Conselho de Mosaico a seguinte: (i) elaborar seu regimento interno,
no prazo de noventa dias, contados da sua instituio; (ii) propor diretrizes e aes para
compatibilizar, integrar e otimizar: a) as atividades desenvolvidas em cada unidade de
conservao, tendo em vista, especialmente: 1. os usos na fronteira entre unidades; 2. o acesso
s unidades; 3. a fiscalizao; 4. o monitoramento e avaliao dos Planos de Manejo; 5. a
pesquisa cientfica; e 6. a alocao de recursos advindos da compensao referente ao
licenciamento ambiental de empreendimentos com significativo impacto ambiental; b) a
relao com a populao residente na rea do mosaico; (iii) manifestar-se sobre propostas de
soluo para a sobreposio de unidades; e (iv) manifestar-se, quando provocado por rgo
executor, por conselho de unidade de conservao ou por outro rgo do SISNAMA -
SISNAMA, sobre assunto de interesse para a gesto do mosaico.
Por fim, vale ressaltar que, na forma do disposto no artigo 11, os corredores ecolgicos,
reconhecidos em ato do Ministrio do Meio Ambiente, integram os mosaicos para fins de sua gesto> sendo
certo que, na ausncia de mosaico, o corredor ecolgico que interBga unidades de conservao ter o mesmo
tratamento da sua zona de amortecimento.
3.4.3.2.3. Plano de Manejo
A cada unidade de conservao deve corresponder um Plano de Manejo, que dever
conter as seguintes caractersticas mnimas:
a) abranger a rea da unidade de conservao, sua zona de amortecimento e os
corredores ecolgicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integrao
vida econmica e social das comunidades vizinhas;
b) a ampla participao da populao residente;
c) deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criao.
O Plano de Manejo das unidades de conservao mereceu regulamentao pelos artigos
12/16 do Decreto n

4.340, de 22 de agosto de 2002, Cada unidade de conservao deve ter o seu

prprio Plano de Manejo, que ser elaborado pelo seu gestor ou proprietrio, conforme o
caso. Uma vez elaborado, o Plano de Manejo deve ser aprovado por rgo especfico; (i) em
portaria do rgo executor, no caso de Estao Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque Nacional,
Monumento Natural, Refgio de Vida Silvestre, rea de Proteo Ambiental, rea de
Relevante Interesse Ecolgico, Floresta Nacional, Reserva de Fauna e Reserva Particular do
tarada irregularidade; VE1 - manifestar-se sobre obra ou atividade potencialmente causadora de impacto na unidade de
conservao, em sua zona de amortecimento, mosaicos ou corredores ecolgicos; e IX propor diretrizes e aes para
compatibilizar, integrar e otimizar a relao com a populao do entorno ou do interior da unidade, conforme o caso.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
Patrimnio Natural; (ii) em resoluo do conselho deliberativo, no caso de Reserva Extrativista
e Reserva de Desenvolvimento Sustentvel, aps prvia aprovao do rgo executor. "
Em se tratando de Reservas Extrativistas e Reservas de Uso Sustentvel, o contrato de
concesso de direito real de uso e o termo de compromisso firmados com populaes
tradicionais deve. estar de acordo com o Plano de Manejo. O artigo 13 dispe: devendo ser revistos,
se necessrio. Tal reviso, em minha opinio, somente pode ocorrer se, o que se admite por amor
argumentao, o contrato e o termo de compromisso estiverem em desacordo com a lei ou
prejudicando o meio ambiente. Ambas as hipteses parecem-me distantes. Como regra geral,
o Plano de Manejo deve respeitar os usos anteriores - desde que no sejam ilegais ou nocivos
ao meio ambiente.
Conforme determinao contida no artigo 16, o Plano de Manejo aprovado deve estar disponvel
para consulta do pblico na sede da unidade de conservao e no centro de documentao do rgo executor.
E importante observar que o Plano de Manejo a materializao concreta das unidades
de conservao que, sem a sua existncia, no passam de meras abstraes. Tal assertiva
especialmente vlida para aqueles modelos de unidades de conservao. que, sem se
apossarem de bens de terceiros, estabelecem restries para o gozo do direito de propriedade.
3.4.3.2A Atividades Proibidas nas Unidades de Conservao
a) as alteraes, atividades ou modalidades de utilizao em desacordo com os seus
objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos. Na inexistncia de Plano de
manejo e at a sua elaborao, todas as atividades e obras desenvolvidas nas
unidades de conservao de proteo integral devem se limitar quelas destinadas a
garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger, assegurando-se
s populaes tradicionais porventura residentes na rea as condies e os meios
necessrios para a satisfao de suas necessidades materiais, sociais e culturais;
b) introduo nas unidades de conservao de espcies no autctones, com exceo:
1) Em se tratando de reas de Proteo Ambiental, Florestas Nacionais, Reservas
Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentvel, de animais e plantas
necessrios administrao e s atividades das demais categorias de unidades
de conservao, de acordo com o que se dispuser em regulamento e no Plano de
Manejo da unidade;
2) nas reas particulares localizadas em Refgios de Vida Silvestre e Monumentos
Naturais podem ser criados animais domsticos e cultivadas plantas,
considerados compatveis com as finalidades da unidade, de acordo com o que
dispuser o seu Plano de Manejo.
Direito Ambiental
3.43.2.5. rgao Gestor
Toda unidade de conservao do grupo de Proteo Integral deve dispor de um
Conselho Consultivo, presidido pelo rgo responsvel por sua administrao e constitudo
por representantes de rgos pblicos, de organizaes da sociedade civil, por proprietrios de
terras localizadas em Refugio de Vida Silvestre ou Monumento Natural, quando for o caso, e,
na hiptese prevista no 2
9
do art. 42 da Lei n
9
9.985/2000, das populaes tradicionais
residentes, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criao da unidade.
As unidades de conservao podem ser geridas por organizaes da sociedade civil de
interesse pblico com objetivos afins aos da unidade, mediante instrumento a ser firmado
com o rgo responsvel por sua gesto.
3.4.3.2.6. Recursos Econmicos
A explorao comercial de produtos, subprodutos ou servios obtidos ou desenvolvidos
a partir dos recursos naturais, biolgicos, cnicos ou culturais ou da explorao da imagem de
unidade de conservao, exceto rea de Proteo Ambiental e Reserva Particular do
Patrimnio Natural, depender de prvia autorizao e sujeitar o explorador a pagamento,
conforme disposto em regulamento. Com a finalidade de auxiliar nos gravssimos problemas
oramentrios das Unidades de Conservao, a Lei admite que os rgos responsveis pela
administrao das unidades de conservao possam receber recursos ou doaes de qualquer
natureza, nacionais ou internacionais, com ou sem encargos, provenientes de organizaes
privadas ou pblicas ou de pessoas fsicas que demonstrem interesse em colaborar com a sua
conservao. A administrao de tais recursos cabe ao rgo gestor da unidade, e estes sero
utilizados exclusivamente na implantao, gesto e manuteno da mesma. Embora no haja
previso legal, penso que seria bastante razovel que a lei estabelecesse a previso de que o
doador dos recursos fosse informado sobre a sua utilizao e que dela participasse.
Os recursos obtidos pelas unidades de conservao do Grupo de Proteo Integral
mediante a cobrana de taxa de visitao e outras rendas decorrentes de arrecadao, servios e
atividades da prpria unidade sero aplicados de acordo com critrios legais, que so os
seguintes:
a) at cinquenta por cento, e no menos que vinte e cinco por cento, na imple-
mentao, manuteno e gesto da prpria unidade;
b) at cinquenta por cento, e no menos que vinte e cinco por cento, na regularizao
fundiria das unidades de conservao do Grupo;
c) at cinquenta por cento, e no menos que quinze por cento, na implementao,
manuteno e gesto de outras unidades de conservao do Grupo de Proteo
Integral.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
3.4.3.2.6.I. Explorao de Bens e Servios
passvel de autorizao a explorao de produtos, subprodutos ou servios inerentes s
unidades de conservao, de acordo com os objetivos de cada categoria de unidade. Tais
produtos* subprodutos ou servios inerentes unidade de conservao, conforme o decreto
regulamentador, so os seguintes; (i) aqueles destinados a dar suporte fsico e logstico sua
administrao e implementao das atividades de uso comum do pblico, tais como
visitao, recreao e turismo; (ii) a explorao de recursos florestais e outros recursos naturais
em Unidades de Conservao de Uso Sustentvel, nos limites estabelecidos em lei. Somente se
admite a explorao dos produtos, subprodutos ou servios, conforme previsto no plano de
manejo. Os usos anteriores ao decreto, desde que no sejam contrrios lei, permanecem
vlidos at o encerramento dos respectivos contratos, que no mais podero ser renovados sem
a observncia do decreto de regulamentao do SNUC.
Admite-se o uso de imagens de unidade de conservao com finalidade comercial, desde
que cobrado conforme estabelecido em ato administrativo pelo rgo executor. Quando a
finalidade do uso de imagem da unidade de conservao for preponderantemente cientfica,
educativa ou cultural, o uso ser gratuito. Isto, contudo, no se aplica ao acesso a
conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgica e, muito menos, quando se
tratar de imagens de comunidades tradicionais que tm direito repartio de benefcios.
3.4.3.2.6. L1. Utilizao de imagens de unidades de conservao
A utilizao de imagens de unidades de conservao brasileiras est disciplinada pela
Instruo Normativa n
e
5, de 18 de maro de 2002, expedida pelo Presidente do IBAMA e que,
no momento, deve ser aplicada pelo Instituto Chico Mendes, at que venha a ser substituda.
A Instruo Normativa abarca as seguintes atividades: (i) filmagens, () gravaes e (iii)
fotografias, de carter educativo/cultural, cientfico, comercial e publicitrio.
Qualquer utilizao de imagem das Unidades de Conservao, com exceo de rea de
Proteo Ambiental e Reserva Particular do Patrimnio Natural, s permitida mediante
prvia autorizao, sujeitando o interessado s normas do artigo 33 da Lei n
9
9.985, de 18 de
julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao/SNUC.
A Administrao dever levar em considerao os seguintes critrios para a concesso da
autorizao pretendida:
Cientfico: Quando as imagens forem usadas como um instrumento de pesquisa,
licenciada pelo IBAMA, conforme Instruo Normativa n
2
109/97, que estabelece
procedimentos para realizao de pesquisa em Unidades de Conservao, ou
qualquer outro instrumento que venha a substitu-la. Educativo Cultural: Quando o
projeto propuser-se a divulgar e difundir informaes relacionadas biodiversidade
e gesto dos recursos naturais,
Direito Ambiental
vindo a ser um instrumento de transmisso de conhecimento e de interesse coletivo,
como: documentrios - programas de TV - matrias para revistas - fotografias para
ilustrao de livros multimdia CD-ROM internet, que abordem aspectos
sobre a fauna, flora e recursos hdricos da Unidade de Conservao; aspectos
relevantes de natureza geolgica, espeleolgica, arqueolgica e paleontolgica da
Unidade; registro de atividades de educao ambiental; pesquisas que estejam sendo
desenvolvidas na Unidade; trabalhos que estejam sendo desenvolvidos com ou pelas
comunidades do entorno; segurana do pblico; campanhas de utilidade pblica
desenvolvidas pelo Governo.
Comercial: Quando a Unidade for utilizada como cenrio para difundir e divulgar
informaes de carter privado ou comercial, tais como: gravaes de programas de
TV, anncios, promoo de marcas, campanhas publicitrias, obras de fico em
qualquer meio ou bitola, promoo de cantores e conjuntos musicais, gravao de
cenas para programas de entretenimento, fotos de modelos profissionais e atividades
de ecoturismo.
3A3.2.7. Unidades de Conservao e Compensao por Impactos Ambientais Negativos
Sempre que se tratar de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo
impacto ambiental negativo, assim considerado pelo rgo ambiental competente, aps anlise
de estudo de impacto ambiental, o empreendedor obrigado a apoiar a implantao e
manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral, de acordo com o
disposto no artigo 36 da Lei n
9
9.985/2000 e no seu regulamento, observando-se os seguintes
critrios:
a) o montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para a finalidade no
pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do
empreendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo ambiental licenciador, de
acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.
b) o rgo ambiental licenciador definir as unidades de conservao a serem
beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e, ouvido o
empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criao de novas unidades de
conservao.
c) quando o empreendimento afetar unidade de conservao especfica ou sua zona de
amortecimento, o licenciamento s poder ser concedido mediante autorizao do
rgo responsvel por sua administrao, e a unidade afetada, mesmo que no
pertencente ao Grupo de Proteo Integral, dever ser uma das beneficirias da
compensao em questo.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
A norma, em minha opinio, s aplicvel quando o projeto a ser licenciado je
alguma forma - causar impacto sobre uma das unidades de conservao da regio. Se assim
no fosse, seria totalmente destituda de sentido a existncia de medidas xnitigadoras e
compensatrias, pois estas seriam transformadas em verdadeiros impostos sobre a
implantao de projetos utilizadores de recursos ambientais.
3.4.3.2.7.I. Regulamentao
A Compensao por significativo impacto ambiental foi regulamentada pelos artigos
31/34 do Decreto n
s
4.340, de 22 de agosto de 2002. Determina o artigo 31 do decreto: Para os ms
de fixao da compensao ambiental de que trata o art. 36 da Lei n
9
9.985, de 2000, o rgo ambiental licenciador
estabelecer o grau de impacto a partir do$ estudos ambientais realizados quando do processo de licenciamento
ambiental, sendo considerados os impactos negativos, no mitigveis e passveis de riscos que possam comprometer
a qualidade de vida de uma regio ou causar danos aos recursos naturais. O pargrafo nico do referido
artigo determina que os percentuais sero fixados, gradualmente, a partir de meio por cento dos custos totais
previstos para a implantao do empreendimento, considerando-se a amplitude dos impactos gerados, conforme
estabelecido no caput. A lei, de feto, no se refere a um percentual mximo, limitando-se a
mencionar um percentual mnimo de meio por cento. A fixao de tais percentuais,
evidentemente, deve estar centrada no princpio da proporcionalidade e da razoabilidade,
pois, se o percentual for excessivo, sinal de que os danos ambientais a serem compensados
so, igualmente, excessivos e, portanto, no licencivel o projeto.
Alis, bastante discutvel o sentido de compensao estabelecido pela prpria lei e pelo
decreto, pois compensao ambiental - em minha opinio - deve significar uma melhoria
ambiental - jamais uma substituio de tarefes que devem ser realizadas ex officio pelo prprio
Poder Pblico. Em realidade, a prioridade estabelecida pelo artigo 33 do decreto est voltada
para aes institucionais que devem ser previstas nos oramentos das unidades de
conservao.
38

38 Art. 33. A aplicao dos recursos da compensao ambiental de que trata o art. 36 da Lei n 9.985, de 2000, nas unidades de
conservao, existentes ou a serem criadas, deve obedecer seguinte ordem de prioridade: Iregularizao undira e demarcao
das terras; II - elaborao, reviso ou implantao de plano de manejo; III aquisio de bens e servios necessrias
implantao, gesto, monitoramento e proteo da unidade, compreendendo sua rea de amortecimento; TV - desenvolvimento de
estudos necessrios criao de nova unidade de conservao; e V desenvolvimento de pesquisas necessrias para o manejo da
unidade de conservao e rea de amortecimento. Pargrafo nico. Nos casos de Reserva Particular do Patrimnio Natural,
Monumento Natural, Refgio de Vida Silvestre, rea de Relevante Interesse Ecolgico e rea de Proteo Ambiental, quando a
posse e o domnio no sejam do Poder Pblico, os recursos da compensao somente podero ser aplicados para custear as
seguintes atividades: I elaborao do Plano de Manejo ou nas atividades de proteo da unidade; II realizao das pesquisas
necessrias para o manejo da unidade, sendo vedada a aquisio de bens e equipamentos permanentes; UI - implantao de
programas de educao ambiental; e TV - financiamento de estudos de viabilidade econmica para uso sustentvel dos recursos
naturais da unidade afetada.
Direito Ambientai
4. A Exigibilidade Legal da Compensao Ambiental: Delimitao dos
Danos
4.1. As intervenes aptas a gerar a compensao ambiental
A primeira questo a ser enfrentada quando se fala de compensao ambiental a
definio do tipo de interveno sobre o meio ambiente e os recursos ambientais que podem
dar margem ao surgimento da imposio da medida de compensao ambiental tratada pelo
artigo 36 e seus pargrafos da Lei n
2
9.985/2000, que instituiu o SNUC- SNUC. o que passo a
fazer em seguida. Evidentemente que os conceitos de atividade, obra e empreendimento esto
no centro do debate. Permito-me, inicialmente, retomar as definies dicionarizadas dos
vocbulos:
Dicionrio Michaelis:
ati.vLda.de sf (Lat. activitate) 1 Qualidade de ativo. 2 Multiplicidade dos trabalhos
ou das idias de um homem. 3 Diligncia, presteza, prontido. Antn (acepes 1 e 3):
inatividade. A. Insalubre, Dir trab: atividade que, por sua prpria natureza, condies ou
mtodos de trabalho, expondo os empregados a agentes fsicos, qumicos ou biolgicos
nocivos, possa produzir doena e conste dos quadros aprovados pelo Diretrio-geral do
Departamento Nacional de Segurana e Higiene do Trabalho. A caracterizao
qualitativa ou quantitativa de insalubridade e o meio de proteo aos empregados sero
determinados pela repartio competente em matria de segurana e higiene do trabalho.
em.pre.enudimen.to sm (empreender+mento
2
) 1 Ato de empreender. 2
Cometimento, empresa.
o.bra (Lat. operari)Converter em obra; executar, fazer, praticar, realizar; Obra
maravilhas, obra proezas. Vtd 2 Fabricar. O gro ferreiro srdido que obrou do enteado
as armas radiantes (Lus de Cames). Vint 3 Haver-se, praticar um ato; proceder: O
velhaco obrou com malcia (Rui Barbosa). Vti e vint 4 Executar qualquer
trabalho,praticar qualquer ao: Os conspiradores obravam ento contra o governo.
Obrou ele honestamente na tesouraria. Tudo obrei por Jason; por ela nada (Filinto
Elsio, ap Laudelino Freire). Obremos enquanto tempo. Vtd 5 Maquinar: Obra intrigas.
Vti 6 Labutar, lidar, trabalhar: Obrar com as mos, obrar com a mente. Vti 7 Exercer
influncia; atuar: Deus obra sobre a razo humana. Vint 8 Produzir efeito (um remdio):
O remdio obrou (Morais). Vint 9 O mesmo que defecar e evacuar: O bichinho
chora... A gente da de comer e ele obra verde que no tem fim (Jos Lins do Rego).
O Dicionrio Aurlio tem as seguintes definies:
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
Atividade. [Do latim activitade.] S.f. 1. Qualidade ou estado de ativo; ao:
Encontrei-o s seis da manh j em plena atividade. 2. Diligncia, afa: Para que toda essa
atividade? 3. Qualquer ao ou trabalho especifico: atividades agrcolas; A Cmara
reiniciar suas atividades em maro. 4. Meio de vida; ocupao, profisso, indstria: Sua
principal atividade ensinar. 5. Energia, fora, vigor, vivacidade. 6 Eletrn. Nos cristais
piezeltricos, a magnitude de oscilao relativa tenso de excitao, no havendo
processo padro para sua medida direta. 7. Filos. Ao (18). 8. Filos. Qualidade ou estado
do agente. 9. Filos. Qualidade ou estado de ser me ato. 10. fs. Nucl. Nmero de partculas
emitidas por uma amostra, por unidade de tempo; atividade nuclear. 11. Fs.-qum.
Varivel termo dinmica intensiva que substitui a concentrao na expresso do poten-
cial de um componente em um sistema no ideal. A atividade ide um componente em
uma soluo no ideal uma medida da concentrao que o componente considerando
deveria ter para a soluo fosse ideal em relao a ele. 12. Fisiol. Funo normal do corpo,
de determinado rgo, do crebro, tc.: S tem um dos rins em atividade. Atividade
geomagntica. Geofs. Conjunto de fenmenos capazes de caracterizar, num
determinado instante, os efeitos e o valor do magnetismo terrestre. Atividade nuclear.
Fs, nucl. Atividade (10). Atividade ptica. Fs. Propriedades de certas substncias ou
solues de causarem em rotao no plano de polarizao dum feixe de luz polarizada
que as atravessas. Atividade solar. Astr. Conjunto de fenmenos fsicos localizado no
Sol, e que caracterizam o estado desse astro. Em atividade. 1. No exerccio efeito de
funes ou empregos. [Diz-se de funcionrios civis, de militares, de empregadores, etc.
Cf., nesta acep., inatividade (2).] 2. Sem estar em repouso; em efervescncia.
Empreendimento. [De empreender + -imento.] S.m. ljAto de apreender; empresa.
2. Efeito de empreender; aquilo que se empreendieu e levou a cabo; empresa; realizao;
cometimento.
Obra. [Do lat. opera, por via popular.] D. f. 1. Efeito do trabalho ou da ao. 2.
trabalho manual: Aquele tapete era obra de um grande artfice. 3. Ao moral: Invejar
obra dos que no sabem admirar. 4. Edifcio em construo. 5. A produo total de um
escritrio, artista ou cientista: A obra de Coelho Neto compreende bem mais de 100
volumes. 6. Trabalho literrio, cientfico ou artstico: Guemica a obra mais famosa de
Picasso; muitos consideram Fogo Morto a melhor obra de Jos Lins do Rego. 7. Ao,
feito: Aquela crueldade era obra de Lampio. 8. Ato ou efeito de obra, de defecar. 9. Tip.
Qualquer impresso tipogrfico, em contraposio a jomaL [V. casa de obras.] 10. Brs.
Pessoa ou coisa muito bonita, perfeita: Aquela garota uma obra. [Us. Tb. Ironicamente.]
~ V. obras. Obra aberta. Trabalho artstico ou literrio que, independentemente ou no
da vontade do autor, permitir diferentes interpretaes. Obra capital. V. obra-prima (1).
Obra de. Pouco mais ou menos; cerca de: Esteve de frias obra de dois meses; Em pouco
tempo, obra de trs semanas, o Pacabote era diretor, editor e proprietrio de um jornal
(Joo de Arajo Correia, Terra
Direito Ambiental
Ingrata, p. 120). Obra de acidncia. Tip. V. obra-de-bico. Obra de arte. 1. Obra produzida
segundo o conceito de arte
1
(3), especialmente a que tida como de boa qualidade, 2.
Objetivo executado com perfeio, acabamento, gosto, senso esttico: Este vestido uma
obra de arte. [Cf. obra-de-arte.] Obra de carregao. Trabalho grosseiro, feito s pressas,
com vista apenas ao lucro; Obra de fancaria. Obra de consulta. A que se destina apenas a
ser consultada, como os dicionrios, enciclopdias, bibliografias, guias, Atlas, etc.; Obra
de referncia. Obra de empreitada. 1. Trabalho feito p rum ou mais indivduos a prazo.
2. Coisa no perfeita, executada sem esmero. Obra de fachada. Obra (geralmente obra
pblica) de pouca importncia, mas de aparncia bela ou graciosa. Obra de fancaria. Obra
de carregao. Obra de flego. Empreendimento de grande vulto e que consumiu muitos
recursos intelectuais e/ou meterias: Aquele dicionrio obra de flego. Obra de
misericrdia. Ato de caridade; esmola. Obra de Penlope. V.teia de Penlope. Obra de
referncia. Obra de consulta. Obra de Santa Engrcia. Trabalho que tarda muito a ser
feito, que parece no ter fim. Obra de talha. 1.Trabalho em relevo, feito por entalhadores.
2. Escultura em madeira, merfim ou metal. [Tb. Se diz apenas talhas.] Obra de um
instante. Trabalho feito rapidamente, num abrir e fechar de olhos. Obras do Capeta. 1.
Coisa sem explicao; obra do diabo 2. Arruaa, desordem. Obra do diabo. Obra do
Capeta (1). Obra grossa. Coisa feita sem arte, descuidadamente. Obra intelectual. Criao
do esprito de qualquer modo exteriorizada e protegida pela legislao sobre direitos
autorais. Obra pstuma. A arte que publicada posteriormente morte do autor. Coroar a
obra. 1. Arrematar um trabalho: A sala j estava arrumada: coroou a obra com um belo
arranjo de flores, 2. Irn. Completar ao, plano: Pagou a maior parte do que me deve;
pode coroar a obra pagando o restante da dvida. Em obras. Em construo; em reparo.
Fazer obra. V. defecar (5). Pr em obra. Executar, realizar. Pr por obra. Providencia no
sentido de que (alguma coisa) se realize; fazer executar, levar a efeito: Apenas Joo
Afonso ...saiu para pr por obra aqueles arbtrios o chanceler deixou-se cair na grande
poltrona e desandou tuna das suas chirriantes gargalhadas. (Alexandre Herculano, O
Monge de Cister, II, p. 342) Por obra e graa de. Graas ao, ao participao de; por
causa de.
A CF, ao tratar dos Estudos Prvios de Impacto Ambiental, conforme a disciplina contida
no inciso IV do 1
Q
do artigo 225, determinou que ele seria exigvel, na forma da lei, para instalao
de obra ou atividade [grifos PBA] potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente. Assim, lei ficou reservada a possibilidade de disposio sobre os EIA,
39
ainda que boa
parte da doutrina considere que a Constituio possa ser regulada por simples Resoluo
administrativa.
40
O
39 Paulo de Bessa Antunes. Direito Ambiental, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 9 edio, 2006, p. 284.
40 Paulo Affonso ieme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 13* edio, 2005, p. 217.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
fato que, no que tange compensao ambiental, a CF sobre ela no disps expressamente e,
portanto, os seus limites so os legais, haja vista que no se Ihe aplica diretamente nenhuma
norma constitucional. Pois bem, a Lei n
2
9.985, de 2000, no incluiu entre as hipteses de
cabimento da compensao ambiental as chamadas atividades, limitando-se a mencionar os
empreendimentos.
Inicialmente, h que se consignar que a Constituio se utiliza de dois vocbulos
distintos, a saber: (i) obra e (ii) atividade. Parece-me que os seus significados no so idnticos,
pois do contrrio no teria qualquer sentido o Constituinte se utilizar de tais sinnimos. Na
verdade, os termos so distintos e tal condio tem sido reconhecida pelo poder regulamentar. A
lei, como se pode ver, se utilizou do vocbulo empreendimento que, no contexto do artigo, tem o
inequvoco significado de obra. Vejamos: Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de
empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental competente, com
fmdamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio - FIA/RIMA, o empreendedor obrigado a apoiar
a implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral, de acordo com o disposto
neste artigo e no regulamento desta Lei. l
5
O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta
finalidade no pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento.
sendo o percentual fixado pelo rgo ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo
empreendimento."
A obra tem sido reconhecida como a implantao fsica de um empreendimento com
carter de permanncia, sendo que a atividade algo passageiro e que se esgota em si prprio.
Admite-se, contudo, que tem havido uma certa mistura dos conceitos em inmeras Resolues
do CONAMA. No caso especfico da indstria do petrleo, por exemplo, o levantamento de
dados ssmicos no pode ser confundido com obra, haja vista que, uma vez feita a atividade,
esta no deixar qualquer marca no ambiente, notadamente nos casos da chamada ssmica off-
shore. J a implantao de uma refinaria, seguramente, um conjunto de obras que, certamente
foi precedido de inmeras atividades, tais como levantamento de dados de flora e fauna, da
geologia e tantos outros.
As atividades no so suscetveis de dar azo compensao ambiental. No caso
especfico da indstria do petrleo, existe uma definio legal de pesquisa que nos dada pelo
inciso XV do artigo 6
S
da chamada Lei do Petrleo; nos termos da lei, Pesquisa ou Explorao
o conjunto de operaes ou atividades destinadas a avaliar reas, objetivando a descoberta e a identificao de
jazidas de petrleo ou gs natural. No me parece que, luz da Lei do SNUC, a Pesquisa ou a
Explorao possa ser compreendida no conceito de empreendimento. Empreendimento, no
caso, vincula-se mais aos aspectos da produo, tal como definida em lei: Lavra ou Produo:
conjunto de operaes coordenadas de extrao de petrleo ou gs natural de uma jazida e de preparo para sua
movimentao. Penso que o legislador deixou de fora da exigncia da compensao ambiental as
meras atividades, limitando-se a tom-la obrigatria para as hipteses de empreendimentos
(rectius: obras na linguagem constitucional).
[ Direito Ambientai
4.1.1. A natureza dos danos capazes de gerar compensao ambiental
A Compensao Ambiental um instrumento legal que se encontra previsto na Lei que
instituiu o SNIIC (Lei n
e
9.985, de 18 de julho de 2000), conforme as disposies contidas nos
artigos 36 e seus pargrafos. Entretanto, antes de sua instituio por lei o CONAMA havia
baixado a Resoluo n
e
02, de 18 de abril de 1996, que em seu artigo 2
9
estabelecia que o valor da
compensao no poderia ser inferior a 0,5% (meio por cento) dos custos totais relativos
implantao do empreendimento.
4
* Evidentemente que a anterior normao do tema no
encontrava amparo em nosso sistema constitucional e legal, motivo pelo qual novo tratamento
foi dado ao assunto.
importante observar que a Lei n
3
9.985/2000, em seu artigo 36, determina um dever geral
de apoiar a implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral*. nos casos de
licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental. Penso que,
no caso, o legislador estabeleceu uma presuno de que apoiar a implantao de unidade de
conservao do grupo de proteo integral medida apta a compensar determinados danos
ambientais, como ser visto adiante.
A compensao ambiental instituto que se liga diretamente questo referente
possibilidade ou no de recuperao dos danos ao meio ambiente. A CF, em seu artigo 225, 3,
estabelece uma obrigao geral de reparao do dano causado ao meio ambiente.
42
Entretanto,
as realidades da vida prtica, em no poucas vezes, impedem que haja uma recuperao do
dano causado ao meio ambiente. Nas hipteses em que tal dano causado por uma atividade
lcita, existe uma dificuldade, que o estabelecimento de um balano entre as suas diferentes
consequncias, sejam elas positivas ou negativas. A compensao surge quando se verifica que,
em um balano amplo dos diferentes resultados de uma interveno humana no meio
ambiente, a existncia de dano ambiental compensvel e socialmente tolervel. Para que o
nosso ponto de vista possa ser mais bem explicitado, passo a classificar os danos ambientais.
Os danos ambientais, como se sabe, podem ser (i) reparveis; (ii) mitigveis ou (iii) compensveis.
Reparveis so aqueles danos que, dadas as suas dimenses, no ostentam um carter de
irreversibilidade; j os mitigveis so aqueles que, mediante a interveno humana, podem ser
reduzidos a nveis desprezveis, haja vista que intervenes tcnicas adequadas so suficientes
para mant-los sob adequado controle. Compensveis so os danos ambientais que, consideradas
suas dimenses e caractersticas
41 Art. 2 O montante dos recursos a serem empregados na rea a ser utilizada, bem como o valor dos servios e das obras
de infra-estrutura necessrias ao cumprimento do disposto no artigo I
o
, ser proporcional alterao e ao dano
ambiental a ressarcir e no poder ser inferior a 0,50% (meio por cento) dos custos totais previstos para implantao do
empreendimento.
42 Art. 225 - Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend- lo e preserv-io para as
presentes e futuras geraes... 3 - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar
os danos causados.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
peculiares, no podem ser reparados ou mitigados, muito embora, quando sopesados com os benefcios
que a interveno venha a ocasionar, se justifiquem ante os termos do artigo 2
2
da Lei da
Poltica Nacional do Meio Ambiente.
43
Assim, do ponto de vista terico, a compensao ambiental
somente tem sentido quando se est diante de um dano no recupervel ou no mitigvel. A
compensao no se presta para todo e qualquer dano ambiental. No h que se falar em
compensao ambiental para danos recuperveis ou para danos mitigveis.
importante se observar que a definio de grau de impacto uma definio tcnica e
no jurdica. No obstante tal fato, a definio tcnica deve se balizar por alguns fatores legais,
dentre os quais devem se destacar: (i) somente devem ser considerados os impactos no
mitigveis e no recuperveis; (ii) tais impactos devem ser cotejados com os benefcios
advindos do empreendimento; (iii) a extenso do dano o elemento central do clculo do grau
de impacto e no os recursos investidos no projeto, como ser visto adiante.
O legislador ptrio, ao cuidar do Sistema Nacional de Unidades de Conservao,
mediante a edio da Lei n
9
9.985, de 18 de julho de 2000, em seu artigo 36, estabeleceu uma
presuno legal de dano compensvel nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de
significativo impacto ambiental, com fundamento em estudo de impacto ambiental [EIA],
obrigando o empreendedor a "apoiar a implantao e manuteno de unidade de conservao do grupo de
proteo inte- gral.
44
Parece-me evidente que o legislador, ao determinar o apoio a Unidades de
Conservao do grupo proteo integral, o fez por entender que compensveis so apenas os
danos causados aos chamados recursos ambientais, verbi gratia, flora, fauna, recursos hdricos
etc.
Chamo a ateno para o fato de que a Lei do SNUC no faz qualquer referncia s
chamadas compensaes sociais, ou socioambientais. No caso de um determinado
empreendimento gerar extemalidades negativas para terceiros, a hiptese de ressarcimento
de prejuzos causados ou de lucros cessantes, conforme o caso. No se cuida da compensao
estabelecida pelo artigo 36 da Lei n
s
9.985/2000.
Observe-se que a aplicao da medida de compensao ambiental ao empreendedor de
determinado projeto um ato administrativo vinculado s concluses do EIA. o EIA que dir da
existncia dos danos, das suas dimenses, da recuperabili- dade, mitigabilidade ou compensabilidade.
Da a relevncia dos IAs bem compostos, apurados e tecnicamente bem construdos. A
compensao ambiental, penso, no existe como uma medida autnoma cuja nica condio
de incidncia seja a existncia de um projeto precedido de EIA. Em nosso ponto de vista, a
compensao ambiental se afirma como uma presuno legal iuris tantun de dano ambiental no
43 Art. 2 A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade
ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento sodioeco- nmico, aos interesses
da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princpios (...).
44 Artigo 36, caput.
Direito Ambiental
recupervel ou mitigvel em empreendimento de elevado portei Isto , cuida-se de uma presuno que
admite prova em contrrio. Importante observar que, aqui, houve a inverso do nus da prova para o
empreendedor, que dever comprovar que a hiptese de compensao ambiental no se faz presente no projeto
proposto. Na verdade, parece-me evidente que o legislador determinou ao administrador que
todos os empreendimentos que necessitem de estudo prvio de impacto ambiental devem ser
examinados como se, em princpio, tivessem a capacidade de gerar impactos ambientais ditos
compensveis e no meramente aqueles recuperveis ou mitigveis. O que me parece lgico,
pois empreendimentos que demandam EIA so, como regra, de grande porte.
Ressalte-se que, em homenagem ao princpio constitucional da ampla defesa e do
contraditrio, caso o empreendedor queira produzir prova perante a Administrao Ambiental
no sentido de que os impactos gerados pelo seu empreendimento so mitigveis ou recuperveis,
tal oportunidade no lhe poder ser sonegada, sob pena de ilegalidade da medida
compensatria que venha a ser estabelecida.
Determinou o legislador que o administrador se preocupe com o meio ambiente e com a
sua higidez de forma criteriosa. Como sabemos, o papel das presunes jurdicas o de
estabelecer determinadas premissas normativas que podem ser absolutas (iuris et de jure) e,
portanto, no se derrogam de forma alguma, ou podem ser relativas (juris tantum) e podem ser
desconstitudas no caso concreto.
importante ressaltar que, por se tratar de presuno relativa, repita-se, cabe ao
empreendedor fazer a prova no sentido de que, no caso concreto, no h dano ambiental
compensvel no processo de licenciamento ambiental. Como nos recorda Venosa,
46
a presuno
faz reverter o nus da prova.
necessrio que se esclarea qual a racionalidade que informa a redao do artigo 225 da
CF e a sua insero no conjunto das normas Constitucionais. indiscutvel que o artigo 225 da
Constituio estabelece um conjunto de mandamentos constitucionais cuja finalidade ltima
a adequada utilizao dos recursos ambientais, com vistas a assegurar-lhes a sustentabilidade e
o correspectivo desenvolvimento humano. Da o Constituinte ter tido o cuidado de determinar
a elaborao de estudos de impacto ambiental previamente implantao de obra ou atividade
potencialmente ou efetivamente causadora de significativa degradao ambiental, conforme
dispe o inciso IV do l
9
do artigo 225 de nossa Lei Fundamental.
47
Na verdade, partiu o
Constituinte do raciocnio de que a regra geral a utilizao econmica
45 No se desconhece a existncia de forte polmica acerca da consttucionalidade da compensao ambiental, ou de sua
natureza tributria. Contudo, neste arrazoado, o nosso raciocnio parte da presuno de constitudonaldade das leis, e
toda a nossa argumentao estar fundada em tal pressuposto.
46 Ver Silvio Salvo Venosa, Direito Civil, Parte Geral, So Paulo: Atlas, 5
3
edio, 2005, p. 652.
47 Art 225 - Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend- lo e preserv-lo para as presentes
e futuras geraes. 1 - ... IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora
de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
dos bens ambientais, decorrendo da a necessidade de que tal utilizao se faa com a observncia
de cautelas constitucionalmente estabelecidas, dentre as quais alcana maior relevo o EIA. O
EIA > em princpio, o instrumento constitucionalmente adequado para prever os danos a
serem produzidos por determinado empreendimento, indicar os meios de recuperao ou
mitigao e, no havendo tais possibilidades, indicar a necessidade de compensao.
Admitem-se os danos compensveis na medida em que em anlise de custo benefcio se
julgue conveniente suportar danos ao ambiente em troca de benefcios de outra natureza.
Veja-se, contudo, que os danos compensveis so limitados e no podem ultrapassar um
limite razovel, sob pena de, em anlise custo/benefcio, ser mais conveniente no implantar o
empreendimento.
4.1.2. O impacto significativo e no mitigvel
A pergunta relevante e, na prtica, nela reside toda a dificuldade contida na complexa
questo da compensao ambiental. Do ponto de vista estritamente legal, h que se considerar
que significativo impacto ambiental um conceito indeterminado e, portanto, preenchido em
bases casusticas. Uma possvel resposta questo est relacionada ao conceito de meio
ambiente que adotamos. Particularmente, filio-me corrente que entende que meio ambiente
um conceito mais amplo do que ecologia ou recursos naturais. Penso que meio ambiente
conceito que tem como centro o indivduo humano e que tudo aquilo que circunda o
indivduo deve ser tido como meio ambiente; parto do pressuposto de que, em muitas
hipteses, um dano ecolgico pode ser um benefcio ambiental. Alis, no regime
constitucional brasileiro no possvel outra concluso, haja vista que o princpio da
dignidade da pessoa humana um dos princpios fundamentais da Repblica.
48
Diante de tal
princpio, s tem trnsito constitucional o conceito de proteo do meio ambiente que se funde
no Ser Humano como fundamento ltimo de sua proteo. Protege-se o meio ambiente, como
forma mediata de proteo da vida humana e de uma vida vivida dignamente. A propsito,
em outra oportunidade, assim me manifestei sobre a matria:
49
O Ser Humano, conforme
estabelecido em nossa Constituio e na Declarao do Rio embora essa no tenha fora obrigatria - o centro
das preocupaes do Direito Ambiental que existe em imo do Ser Humano e para que ele possa viver melhor na
Terra.
Os rgos ambientais, como nos d exemplo a Fundao Estadual de Engenharia do
Meio Ambiente - FEEMA,
50
buscam estabelecer alguns critrios que sirvam de orientao para
suas equipes tcnicas quando se faz necessria a avaliao dos impactos ambientais.
48 Art. I
a
- A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Murdcpios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: ... UI - a dignidade da pessoa humana.
49 Paulo de Bessa Antunes, Direito Ambiental, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 9 edio, 2006, p. 27.
50 RT 040- R-2 Avaliao de Impacto Ambiental AIA.
Direito Ambiental
3.4.1.4. Interpretao e valorao dos impactos
Ligada definio da importncia dos impactos, esta atividade consiste em duas
operaes distintas. A primeira, chamada interpretao dos impactos, dedica-se a
estabelecer a importncia de cada um dos impactos em relao aos fatores ambientais
afetados, o que vai depender do projeto que se analisa e de sua localizao. A segunda,
denominada valorao dos impactos, refere-se determinao da importncia relativa de
cada impacto, quando comparada aos demais.
A importncia de um impacto significa sua resposta social. isto . o quanto importante esse impacto
para a qualidade de vida do grupo social afetado e para os demais, e depende de um julgamento do valor. O
grau de importncia determinado pelos tcnicos que executam o estudo ser certamente
diferente dos atribudos pelos decisores e pelos representantes da comunidade. Da a
necessidade de se criarem condies para o envolvimento, nesta atividade, de todos os
participantes do processo de AIA, em especial, dos grupos sociais afetados pelo projeto.
Existem inmeros mtodos que permitem o envolvimento do pblico nas tarefas
destinadas a definir graus de importncia dos impactos confiveis e representativos,
evitando-se assim que o estudo apresente resultados insatisfatrios para um ou para
outro ator do processo de AIA.
Diante do que foi acima exposto, fcil constatar que no possvel, a priori, definir o
grau de significncia do impacto ambiental apenas e to-somente pelas suas repercusses no
meio natural, mas, necessariamente, devem ser consideradas as suas repercusses no ambiente, que
um conceito bem mais amplo, Foi dentro desse esprito, por exemplo, que o CONAMA, ao expedir
a Resoluo Conama n
9
001, de 23 de janeiro de 1986, definiu uma relao exemplificativa de
atividades
51
modificadoras do meio ambiente, estabelecendo uma presuno iuris tantum, como
vem sendo reconhecido por boa parte da doutrina especializada. Milar
52
afirma com pro-
priedade que:
A presuno relativa (juris tantum), como se sabe, tem o condo de inverter o nus
da prova, de sorte que o Administrador, vista de um caso listado, determinar a
elaborao do EIA. O empreendedor, querendo, poder produzir prova no sentido de
que a obra ou atividade pretendida no provocar impacto ambiental significativo.
Portanto, em vez de o agente pblico ter que provar a sig- nicncia do impacto, o
empreendedor quem deve provar sua insignificncia.
No particular, j me
53
manifestei em outra oportunidade, no sentido de que:
51 Conforme se ver mais adiante, o vocbulo atividade no o adequado, sendo mais correta a designao obra ou
empreendimento.
52 dis Milar, Direito do Ambiente, So Paulo, RT, 4 ed., 2005, p. 510.
53 Paulo de Bessa Antunes, Direito ambientai Rio de Janeiro: Lumen Juris, 9 ed., 2006, p. 285.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
Uma outra questo crucial a seguinte: a CF estabelece que o Estudo de Impacto
Ambiental deve ser exigido quando se tratar de licenciar uma atividade efetiva ou
potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente. O conceito, no entanto,
aberto e somente pode ser preenchido atravs da edio de atos normativos, sejam legais
ou regulamentares. A contrrio senso, se a atividade no se incluir entre aquelas que possam
efetiva ou potencialmente ser agentes de poluio ou de degradao, o Estudo do Impacto
Ambiental ser inexigvel. Ocorre que as atividades humanas so mltiplas e,
diutumamente, surgem novos projetos industriais, novos produtos e situaes que,
dificilmente podem ser antecipadas por atos normativos e legais. Estas questes, de
crucial importncia, seja para a atividade econmica, seja para a proteo do meio
ambiente e da sade humana, dependem da adequao e definio da natureza jurdica
dos Estudos Prvios de Impacto Ambiental. O poder Executivo o nico autorizado a,
mediante parmetros (?) fixados legalmente, definir se iuma atividade ou no causadora
de significativo impacto ambiental. importante observar que as listas de atividades
potencialmente poluidoras devem ser examinadas com cuidado, pois no raro que, em
funo da tecnologia adotada, uma atividade concreta possa estar aqum ou alm do
padro no qual tenha sido classificada. Evidentemente que, em tais casos, a produo de
estudos tecnolgicos dever ser levada em considerao para a real classificao da
atividade.
A propsito, vale observar que o rigoroso Tribunal Regional Federal da 4
a
Regio,
54
em
admirvel aplicao da anlise custo-benefcio, ao sopesar a interveno no meio ambiente e o
seu resultado concreto para a sociedade, entendeu desnecessrio o Estudo Prvio de Impacto
Ambiental quando evidente o benefcio decorrente da atividade.
AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. LICENAS CONCEDIDAS
PELO IAP E AUTORIZAO DE DESMATE PELO IBAMA SUDERH- SA
PROCEDER MACRODRAGAGEM DO LITORAL PARANAENSE SEM ESTUDO DE
IMPACTO AMBIENTAL. SUSPENSO DAS OBRAS E REPARAO DOS DANOS
AMBIENTAIS. RISCOS DE ENCHENTES. SADE PBLICA. QUESTO
SANITRIA. 1. No h necessidade de estudo de impacto ambiental para mera limpeza
de canais de escoamento e, in casu, a pretenso de nulidade de todas as autorizaes, bem
como a paralisao das obras de desassoreamento dos canais, deixa ao desamparo as
populaes vizinhas, que sofrem riscos de calamidades decorrentes das cheias, como a
proliferao de doenas como a dengue e a leptospirose, alm de danos em residncias,
mveis e utenslios. 2. A aplicao da Resoluo n
B
237/97 do CONAMA deve ser feita com
razoabilidade luz do que dispe o art. 225 da Constituio. sem esquecer que
54 Tribunal Regional Federal da 4
a
Regio, 3
a
Turma, Apelao Cvel n
9
2003.04.01.014704-5, data de Julgamento: 05/08/03.
Relatora: Desembargadora Marga Barth.
Direito Ambiental
a obra que necessita de estudo de impacto ambiental/relatrio de impacto
ambiental predicada pela significativa degradao do meio ambiente
[grifo PBA] 3. Verificando a situao concreta. limpeza e desassoreamento de
canais vimenrios, operao que deveria ocorrer periodicamente, anualmen-
te qui, no se mostra necessrio o ELA/RIMA a cada operao de limpeza. o
que seria uma demasia. pelo seu alto custo e complexidade, da a concluso de
que as autoridade avaliaram bem a situao, ao dispens-los, neste caso, (grifo
PBA] 4. No podem, todavia, ser realizadas obras novas, como o canal entre
os balnerios ST Etene e Albatroz, no balnerio Matxnhos, o do Rio da Ona
e o ligando o Balnerio Mones ao canal do Guarau, bem como o prprio
alargamento do canal do Guarau sem os devidos EIA/RIMAs, no qual se dis-
cuta tambm a opo de no fazer. 5. A despeito da funo institucional dos
rgos ambientais-rus, IBAMA e LAP, de fiscalizarem tudo o quanto se refi-
ra ao meio ambiente, degradao ou restaurao, fica mantida a condenao
de todos os rus, no que se refere ao cumprimento do Plano de Recuperao
Ambiental, inclusive com a promoo da desocupao das reas invadidas ou
irregularmente ocupadas. 6. Parcialmente providos os recursos e a remessa
oficial, afastada a condenao em honorrios advocatcios, por incabveis na
espcie.
Importante realar que as presunes, em matria ambiental, operam efeitos
tanto no sentido da existncia quanto no da inexistncia de danos significativos,
como o caso da matria tratada pela Resoluo n
e
369, de 28 de maro de 2006, do
CONAMA, que dispe sobre os casos excepcionais de utilidade pblica, de interes-
se social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a supresso de vegetao em
rea de Preservao Permanente -APP. Neste caso, estabeleceu-se tuna presuno
em favor do empreendedor que, conforme o caso concreto, poder ser desconstitu-
da pelo rgo ambiental mediante prova cabal de que os impactos gerados ultrapas-
sam os benefcios decorrentes do empreendimento. Seria precipitada a interpretao
de que a aludida Resoluo teria autorizado toda e qualquer interveno em APP.
Tal concluso no seria razovel, haja vista que implicaria negativa de vigncia ao
inciso IV do l
e
do artigo 225 da CF.
A mitigao do impacto a implementao de medidas tcnicas capazes de reduzir a
repercusso sobre o meio natural de um determinado empreendimento. mitigao a
exigncia de tratamento de efluentes, da colocao de equipamentos aptos a diminuir a
emisso de material particulado ou o lanamento de efluentes, barreiras para impedir a
propagao de rudos e outras. A mitigao vincula-se mais operao do empreendimento do
que sua implantao, ainda que na implantao possa haver medidas mitigadoras, tais como
a pavimentao de uma via para a diminuio de material particulado no ar. mitigao a
reduo de resduos slidos gerados, a maior eficincia no uso da gua. O papel da mitigao
reduzir o dano a nveis que o tomem insignificante.
lHEH
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
3.4.1.5. Definio das medidas mitigadoras e do programa de monitoragem dos
impactos
55

As medidas mitigadoras so aquelas destinadas a corrigir impactos negativos ou a
reduzir sua magnitude. Identificados esses impactos, devem-se pesquisar quais os
mecanismos capazes de cumprir esta funo, avaliando-se sua eficincia. Os
equipamentos para tratamento de despejos e emisses para a atmosfera incluem-se no
elenco das medidas mitigadoras das diversas formas de degradao ambiental. Existe, na
literatura especializada, uma vasta gama de medidas mitigadoras j utilizadas, o que
pode auxiliar a execuo desta atividade.
O programa de monitoragem dos impactos deve ser estabelecido como parte do
estudo de AIA, de modo que se possam comparar, durante a implantao e operao da
proposta, os impactos previstos com os que efetivamente vierem a ocorrer. Deve ser
realizado, sempre que possvel, para verificar a aplicao e a eficcia das medidas
mitigadoras, assegurar que os padres de qualidade ambiental no sejam ultrapassados,
detectar impactos no previstos a tempo de corrigi-los e, tambm, contribuir para o
aperfeioamento tcnico dos mtodos de AIA e das tcnicas de previso e medio dos
impactos, no sentido de melhorar o grau de preciso dos estudos futuros.
Impacto no mitigvel, portanto, aquele que no passvel de adoo de medidas
tcnicas para que as suas repercusses sobre o meio bitico sejam reduzidas a dimenses
desprezveis.
4.1.2.1, Comentrios sobre a ADI n
0
3.37B-6
56

Faz~se aqui uma anlise preliminar do acrdo proferido pela Corte na ADI 3.378-6 DF
ajuizada pela Confederao Nacional da Indstria com a finalidade de ver declarada a
inconstitucionalidade do artigo 36 e seus pargrafos da Lei n
9
9.985, de 18 de julho de 2000, que
criou o Sistema Nacional de Unidades de Compensao. Como se sabe, desde o seu incio a
compensao ambiental tem sido muito polmica e, evidentemente, o seu caminho natural
seria passar pela prova da constitucionali- dade. A deciso do STF importantssima sobre o
tema. Contudo, ante a possibilidade da interposio de embargos de declarao pela Unio,
ela ainda no definitiva e uma anlise de seu mrito, neste momento, seria precipitada.
Contudo, ante a densidade da deciso (cerca de 52 pginas), uma anlise da concepo dos
senhores ministros sobre princpios de Direito Ambiental e como tais princpios foram mane-
jados no caso concreto parece-me bastante relevante.
O relator da ADI foi o Ministro Carlos Britto, que em seu voto invocou o princpio da
compensao-compartilhamento que no se encontra presente nas princi-
55 RT 040- R-2 Avaliao de Impacto Ambientai - AIA.
56 Texto bsico publicado em O ECO, 10.07.2008.
Direito Ambientai
pais obras doutrinrias sobre direito ambiental at aqui editadas no Pas. Pelo que se pode
compreender do voto, tal princpio implica a obrigao do empreendedor participar do
financiamento de unidades de compensao institudas pelo poder pblico, sempre que a
atividade que vier a ser desenvolvida seja potencial ou efetivamente causadora de
significativo impacto ambiental. Um pouco mais adiante em seu voto (fls 251), sua Excelncia
afirma que: entendo que o art. 36 da Lei n
9
9.985/00 den- sifica o princpio do usurio-pagador, este a significar
um mecanismo de assuno da responsabilidade social (partilhada, insiste-se) pelos custos ambientais derivados da
atividade econmica. Como se sabe, o chamado princpio do usurio-pagador encontra expresso
normativa na Lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Busca o princpio usurio-
pagador criar condies para que no ocorra desperdcio dos recursos naturais, especialmente
a gua. J o princpio poluidor pagador tem por objetivo estabelecer um mecanismo que leve
o agente econmico a internalizar os custos ambientais de suas aes, refletindo-os nos preos,
com vistas a impedir uma concorrncia feita com base em subsdios ambientais no explcitos.
Mais adiante, em seu bem elaborado voto, Sua Excelncia afirma que: nessa ampla
moldura, de se inferir que o fato de, aqui e ali, inexistir efetivo dano ambiental no significa
iseno do empreendedor em partilhar os custos das medidas preventivas. Isco porque uma
das vertentes do princpio usurio-pagador a que impe ao empreendedor o dever de
tambm responder pelas medidas de preveno de impactos ambientais que possam decorrer,
significativamente, da implementao de sua empreitada econmica (fls. 252). primeira
vista, tem-se a impresso de que a orientao do Ministro-relator a de que a compensao
ambiental devida pela simples existncia da atividade econmica. A compensao, na
concepo de Sua Excelncia, uma clusula econmica geral voltada para a preveno de
possveis danos ambientais, sejam eles identificados ou no. Alis, h uma explicitao
bastante feliz da opinio do Ministro, como se pode ver do seguinte trecho de seu voto:
porque a compensao ambiental se revela como instrumento adequado ao fim visado pela
Carta Magna: a defesa e a preservao do meio ambiente para as presentes e futuras geraes,
respectivamente no h outro meio eficaz para atingir essa finalidade constitucional seno
impondo ao empreendedor o dever de arcar, ao menos em parte, com os custos da preveno,
controle e reparao dos impactos negativos ao meio ambiente... porque o encargo financeiro
imposto (a compensao ambiental) amplamente compensado pelos benefcios que sempre
resultam de um meio ambiente ecologicamente garantido na sua higidez.
Contudo, como se pode ver do texto do artigo 36 da Lei n
9
9.985/2000 e do seu decreto
regulamentador, a compensao ambiental no est destinada preveno de danos
ambientais causados por um empreendimento especificamente considerado. Na verdade, a
norma legal determina que a compensao seja utilizada como meio de financiamento de
unidades de conservao. Sem entrar no mrito de que a obrigao do financiamento das
unidades de conservao do estado, o fato que a compensao, tal como concebida pelo
legislador, busca criar uma alternativa para os danos no mitigveis e no recuperveis e,
portanto, compens-los mediante a adoo de medidas capazes de gerar um valor ambiental
positivo superior ao desva-
fSBJ * Ensino Superior toai
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
lor causado pelo empreendimento do qual foi a compensao cobrada. Parece-me, portanto,
que a compensao no guarda qualquer relao com preveno de danos.
A divergncia foi inaugurada pelo Sr. Ministro Marco Aurlio cujo ponto de vista central
prendia-se ao feto de que o artigo 225 e seus pargrafos esto voltados para a recuperao de
danos ambientais j realizados e que no caberia a compensao para danos futuros no
adequadamente identificados e no comprovados. "De incio surge o conflito do l
e
do artigo 36 da Lei
n
s
9.985/2000 com o 2
s
e o 3
3
do artigo 225 da Carta Federal. Enquanto estes versam situaes j ocorridas - a
circunstncia de a atividade desenvolvida pela pessoa natural mostrar-se agressiva ao meio ambiente, contendo
o 3
S
a aluso at mesmo a infratores, a sanes penais e administrativas, a indenizaes por danos causados ~ a
norma atacada despreza, por completo, esses fatos geradores do nus a ser imposto, que ganha contornos
compensatrios. Prev que o empreendedor, na fase embrionria do planejamento da atividade, visando obteno
de licena, destinar recursos para implantao e manuteno de unidade de conservao do grupo de proteo
integrai, sendo o dispndio realizado segundo preceitos da lei e o regulamento respectivo. Em sntese, h
imposio de desembolso para obter-se a licena, sem mesmo saber-se da extenso de danos causados. Mais do que
isso, em desprezo total ao princpio da razo suciente, estabelece, como base de incidncia do percentual a ser Sxado
pelo rgo licenciador, os custos totais previstos para a implantao do empreendimento e no o possvel dano
verificado. (fls. 259)
O cerne da interveno do Ministro Marco Aurlio, como se pode ver, est no prprio
dano ambiental real e nas formas legais existentes para recuper-lo ou indenizar quando a
recuperao no for possvel. De fato, uma leitura dos pargrafos constitucionais voltados para
o tratamento dos danos ambientais nos revela que o mandamento primeiro o de recuper-
los, ou seja, repristin-los; a indenizao uma decorrncia da impossibilidade de recuperao.
Evidentemente que, em termos ambientais, a indenizao no se confunde meramente com
pecnia. A indenizao ambiental , na verdade, a compensao ambiental. Ela s cabe nas hipteses em
que o dano no possa ser mitigado ou recuperado. Compensar por meio de mecanismos
financeiros danos mitigveis ou recuperveis , de fato, impor tributos pelo simples fato de
que o meio ambiente est sendo utilizado. Entretanto, a medida demanda uma alterao
significativa em nosso sistema constitucional tributrio. Sua Excelncia ressaltou um aspecto
muito relevante que a fixao de um percentual sobre o investimento e no o custo do dano
compensvel em si, como base de clculo para a fixao da compensao. Na verdade, parece-
me que, da forma como a questo se coloca na lei, criou uma carga pecuniria pelo simples
fato de existir um empreendimento a ser precedido de Estudo Prvio de Impacto Ambiental.
Isto , h uma evidente natureza tributria que no consegue se esconder razoavelmente.
No mesmo voto levantada outra questo bastante interessante, que a da presuno
de impacto gerada pela forma como a compensao imposta aos empreendedores. No se
pode conceber que, diante da clareza do artigo 225, 2 e 3
C
, da Carta Federal, jungindo a
obrigao de indenizar aos danos causados [rectius: reparar] e verificados, dispor mediante - se
que assim se pode considerar - presuno, chegando a verdadeira comisso presentes os
custos totais de implantao de certo empreendimen-
I

Direito Ambiental
to e, o que pior, sem fixao em lei, ficando o percentual a ser definido pelo rgo ambiental
licenciador... Foi pena que o Tribunal no tivesse se aprofundado no tema da presuno de
dano. De fato, as presunes podem e devem ser utilizadas em matria ambiental. No
desconhecido que a lista de atividades que demandam estudos de impacto ambiental uma
presuno de danos significativos ao meio ambiente; tal presuno relativa, pois o EIA poder
demonstrar que a atividade pretendida licenci- vel e, portanto, causadora de danos
socialmente suportveis. Por relativa, a presuno admite prova em contrrio. Entender a
compensao como uma presuno a ser des- constituda (ou no) pelo empreendedor poderia
ser um caminho para tomar a questo mais adequada ao contexto jurdico nacional e ambiental.
Demonstrando-se, cabalmente, a inexistncia de danos no mitigveis ou no recuperveis, a
compensao - no caso concreto - perderia o sentido. Evidentemente que tal orientao no
implicaria o abandono das regras rotineiras da responsabilidade ambiental.
Em aparte, o Sr. Ministro Ricardo Lewandowski atribuiu a obrigao de reparao do
dano aplicao concreta do princpio do poluidor pagador (fls. 266) e acrescentou que: vigora
para o efeito de meio ambiente o princpio da precauo e tambm da anteviso, esse um
aspecto. Sua Excelncia tem inteira razo, muito embora ambos os princpios no estejam em
questo quando o tema a compensao ambiental, tal qual ela est disposta em nossa
legislao ordinria.
O Ministro Celso de Mello, aderindo divergncia, avanou na questo crucial em meu
ponto de vista - do elevadssimo subjetivismo da norma que outorga ao administrador a
possibilidade de fixao de valores sem que quaisquer parmetros legais sejam observados. Eis
a manifestao do Ministro:
Portanto, o pargrafo l
e
, a meu juzo, com toda a vnia, mostra-se compatvel com as
exigncias estabelecidas na Constituio, inclusive com a proposta feita, agora, pelo
eminente Ministro CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO e tambm acolhida pelo
eminente Ministro CARLOS BR1TTO, mas o de se estabelecer a possibilidade de uma
relao causal que permita definir o montante de recursos precisamente de acordo com o
grau de impacto ambiental causado pelo pelo empreendimento.
Merece destaque o fato de que Sua Excelncia apontou de forma aguda a contradio entre
o estabelecimento de um valor pecunirio e o dano ambiental. Eu no concebo que, em se pagando, se
possa implementar a degradao do meio ambiente. Na verdade, em singelas palavras, foram tocadas as
maiores dificuldades da chamada precificao do meio ambiente e da economia ecolgica,
pois os critrios para a identificao de valor econmico para o meio ambiente ainda no
lograram pacificao entre os estudiosos. Contudo, h um determinado grau de consenso que o
direito a comprar a degradao no encontra sustentao diante de princpios morais, ticos e
mesmo legais. A compensao, tal como concebida na lei para no falarmos na sua prtica
concreta - tem o inconfundvel olor de pedgio ambiental. Na verdade, parece-me, ela a filha
bastarda da pouca relevncia que o meio ambiente tem na Administrao brasileira que, ao
eximir-se de estipendiar os rgos
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
ambientais pela via oramentria, optou por estabelecer a armadilha da compensao que, em
sua lgica canhestra, acaba sendo a porta de entrada para projetos am- bientalmente mais
impactantes e, portanto, com compensaes mais alentadas.
Para o Ministro Menezes Direito, que em, seu voto sistematizou as posies anteriormente
avanadas pelos seus colegas, um dos pontos relevantes foi a opinio do Ministro Celso de
Mello no sentido de que, no caso concreto, pode ocorrer que no haja impacto significativo.
Cuida-se, evidentemente, da inexistncia do impacto compensvel, conforme se pode inferir
pelo conjunto do voto de Sua Excelncia.
No que se refere natureza jurdica da compensao, Menezes Direito aduziu que ela
compensatria porque visa preservar o meio ambiente e eventual empreendimento que possa causar o significativo
impacto ambiental\ Tal como estabelecida pela lei, a compensao somente tem lugar nos casos
nos quais sejam exigidos os estudos prvios de impacto ambiental e que, por meio deles, fique
demonstrada a existncia de impactos significativos que no sejam mitigveis ou recuperveis,
surgindo dai a categoria dos impactos ditos compensveis. Contudo, o Ministro Menezes
Direito encaminhou o seu voto no sentido de uma interpretao com reduo do texto, tendo
em vista a controvrsia que se instalara na Corte quanto ao percentual de 0,5% (meio por cento)
sobre o valor do investimento: ... se assim entender o Pleno, fazemos uma declarao parcial
de inconstitucionalidade, com reduo do texto, apenas para tirar essas expresses no pode ser
inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento.
1
" Vale observar,
entretanto, que, base do voto e da sugesto, encontra-se a possibilidade de que o rgo
ambiental reconhea que no h dano compensvel e, portanto, incabvel a imposio do
encargo. E o rgo ambiental, com percia tcnica, e j vimos em vrias ocasies isto ser feito,
poder escalonar ou definir a situao em que se justificar esse pagamento (grifei) do
empreendedor para preservar o meio ambiente e garantir a reposio [compensao] do meio
ambiente se houver o significativo impacto ambiental.
A dificuldade de interpretao da frmula proposta, contudo, no passou indiferente. Ao
esclarecer questionamento formulado pelo Ministro Joaquim Barbosa, disse o Ministro Menezes
Direito: Se ns tiramos a idia de percentual poder ocorrer duas coisas: uma, no haver impacto ambiental
significativo e nenhuma proporcionalidade entre o impacto ambiental e a participao do empreendedor na com-
pensao do eventual impacto; a segunda, pode ser estabelecido outro critrio que no seja o percentual sobre o
empreendimento, porque esse critrio, como est fixado no mnimo, pode levar ao mximo, ficando absolutamente
descontrolado Sustentando uma interpretao conforme Joaquim Barbosa feriu questo crucial
que havia passado em segundo plano, que a da limitao do percentual a ser atribudo ao
gravame. Ante a inexistncia de um mximo legal, o valor expresso na norma deveria ser o
adotado como o maior possvel. Dessa forma, dou interpretao conforme para manter a
norma em vigor, entendendo-se que a administrao no poder fixar percentual superior a
meio por cento. Se o legislador no fixou patamar superior. penso que o administrador no
poder faz-lo. (grifei)
Finalizando o voto do Ministro Menezes Direito, surgiram algumas clarificaes
relevantes adequada compreenso da compensao: ... O que ns estamos
Direito Ambiental
fazendo, o que me parece, estabelecer que possvel fixar um valor de acordo com o relatrio de impacto ambiental
/rectius: estudo prvio de impacto ambiental), como j est previsto na lei, como disse o Ministro Carlos Britto, b
percia; vimos em outros casos que h critrios estabelecidos, e assim sucessivamente, e, ao mesmo tempo,
assegurando, como disse o Ministro Celso de Mello, o pleno direito de defesa e do contraditrio, nessa fixao.
E, ademais, e me parece importante, estaramos autorizando que seria possvel, sim, fixar um outro meio de
compensao para a reposio do meio ambiente. Por exemplo: possvel que, no relatrio de impacto ambiental se
estabelea que, para fazer um determinado tipo de empreendimento, seja necessrio determinado tipo de
represamento. Pode-se, ento, estabelecer no um percentual sobre todo o empreendimento, mas sobre determinada
obra que se tome necessria para compatibilizar o empreendimento com a preservao do meio ambiente.
Os trechos acima demonstram que o debate ambiental chegou ao STF com fora
definitiva e que, cada vez mais, a Corte desempenhar um papel decisivo na matria
ambiental, haja vista o status constitucional que ela ostenta. Contudo, como se pode perceber
dos elementos acima coligidos, o Tribunal ainda demonstra certa oscilao na fixao do
contedo dos princpios prprios do Direito Ambiental* No entanto, como se pode ver dos
votos dos Ministros Celso de Mello, Joaquim Barbosa e Menezes Direito, a principiologia
prpria do Direito Ambiental no est colocada acima de princpios constitucionais
estabilizados como o da legalidade e o da ampla defesa. O tribunal repudiou a compensao
ambiental como um valor a ser arbitrado pelo rgo ambiental sem a utilizao de contornos
claros - ainda que a sua fixao no seja tarefa simples , bem como deixou claro que a
imposio do encargo financeiro no pode ocorrer unilateralmente, sem que se oferea ao
interessado o direito de contest-la. Certamente, com a interposio dos embargos de
declarao, a deciso ser mais bem esclarecida. As discusses doutrinrias que se seguiro,
certamente, tambm contribuiro para um melhor entendimento do decidido.
4.1.3. Compensao ambiental e risco
Hodiemamente vivemos na chamada sociedade de risco. O risco um elemento cada vez
mais relevante no planejamento ambiental. Contudo, em no raras vezes, o risco tem sido
examinado a partir de uma tica unilateral, haja vista que somente se consideram os riscos
decorrentes da implementao de um determinado empreendimento e poucas vezes se leva
em conta o risco decorrente de sua no-implantao. Cito como exemplo os riscos de
desabastecimento de combustveis diante da impossibilidade de implantao de um projeto
de infraestrutura de energia, por exemplo. Contudo, h que se considerar que o risco uma
mera possibilidade que poder ser maior ou menor, mais ou menos aceitvel. Risco no se
confunde com dano. tuna mera possibilidade de dano.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
Risco uma mera possibilidade de dano e no dano atual, repita-se. Compensa- se algo
que acontecer e no algo que poder acontecer. Nos casos em que, no obstante todos os
esforos do empreendedor, o risco se materialize e danos ao meio ambiente venham a
efetivamente ocorrer, a hiptese ser de reparao do dano ambiental, com base na
responsabilidade civil prevista na CF e na Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente. curial
que toda e qualquer implantao de empreendimentos envolve riscos que sero maiores ou
menores, conforme o caso concreto. Uma vez identificados os riscos, cabe sociedade, por
meio de suas instituies legalmente constitudas, identificar qual a porcentagem de risco que
deseja correr. No h atividade humana que no implique riscos.
Na verdade, a percepo de risco ton fenmeno que tende a influenciar negativamente
determinadas atividades, dentre as quais certamente se encontram aquelas destinadas
produo de energia. Contudo, percepo de risco no corresponde a risco real e, risco real, no
corresponde a acidente ocorrido e, muito menos, a dano ambiental concreto no mitigvel e
no recupervel que, como tem sido visto ao longo do presente trabalho, a condio legal
para a imposio de compensao ambiental. A propsito, vale relembrar que atividades de
risco so admitidas e legalmente desenvolvidas, pois em anlise custo benefcio elas so
consideradas vantajosas. Convm relembrar a lio de Sunstein:
57
When asked to assess the risks
and benefits associated with certain items, people tend to think that risky activities contain low benefits, and that
beneficial activities contains low risks. In other words, people are likely to think that activities that seem dangerous
do not carry benefits; it is rare that they will see an activity as both highly beneficial and quite dangerous or as both
benefit-free and danger-free.
5. A Exigibilidade da Compensao Ambiental: Aspectos Formais
5.1. Termo inicial (dies a quo) para a exigncia da compensao
ambiental
Estabelecido, segundo a argumentao apresentada acima, que a compensao ambiental
s cabvel nos casos em que o EIA demonstre a existncia de danos ambientais ocasionados
diretamente pelo empreendimento e que no possam ser classificados como recuperveis ou
mitigveis, Como anteriormente explanado, h vinculao legal entre as concluses do EIA e a
imposio administrativa da compensao ambiental. Surge da a relevante questo da fixao
do dies a quo para sua exigncia por parte do rgo de controle ambiental. Como nos recorda
Venosa,
58
deno-
57 Cass R. Sunstein, Risk and Reason - Safety, Law and The Environment, Cambridge: Cambridge University Press, 2004, p. 43.
58 Silvio de Salvo Venosa, Direito Civil Parte Geral, So Paulo: Editora Atias. 5* edio, 2005, p. 516.
Direito Ambiental
mina-se termo inicial (ou suspensivo ou dies a quo^ aquele a partir do qual se pode exercer o direito...
Uma leitura do artigo 36 e seus pargrafos, da Lei n
2
9.985/2000, no denuncia de forma
clara o dies a quo para exigibilidade. Relembre-se o texto legal:
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de sig-
nificativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental competente, com
fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio - EIA/RIMA, o
empreendedor obrigado a apoiar a implantao e manuteno de unidade de
conservao do Grupo de Proteo Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no
regulamento desta Lei.
l
s
O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade
no pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do
empreendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo ambiental licenciador, de acordo
com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.
2- Ao rgo ambiental licenciador compete definir as unidades de conservao a
serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o
empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criao de novas unidades de
conservao.
3
e
Quando o empreendimento afetar unidade de conservao especfica ou sua
zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo s poder ser
concedido mediante autorizao do rgo responsvel por sua administrao, e a
unidade afetada, mesmo que no pertencente ao Grupo de Proteo Integral, dever ser
uma das beneficirias da compensao defini- da neste artigo.
Da mesma forma, o regulamento da lei em tela omisso quanto ao momento em que
surge a obrigao de pagamento da chamada compensao ambiental: Efetivamente, o Decreto
n
e
4.340, de 22 de agosto de 2002, em seus artigos 31 e seguintes, no cuida do tema:
Art. 31. Para os fins de fixao da compensao ambiental de que trata o art. 36 da
Lei n
9
9.985, de 2000, o rgo ambiental licenciador estabelecer o grau de impacto a partir
de estudo prvio de impacto ambiental e respectivo relatrio - EIA/RIMA realizados
quando do processo de licenciamento ambiental, sendo considerados os impactos
negativos e no mitigveis aos recursos ambientais.
Pargrafo nico. Os percentuais sero fixados, gradualmente, a partir de meio por
cento dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento, considerando-
se a amplitude dos impactos gerados, conforme estabelecido no caput.
Art. 32. Ser instituda no mbito dos rgos licenciadores cmaras de compensao
ambiental, compostas por representantes do rgo, com a finali-
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
dade de analisar e propor a aplicao da compensao ambiental, para a aprovao da
autoridade competente, de acordo com os estudos ambientais realizados e percentuais
definidos.
Art. 33. A aplicao dos recursos da compensao ambiental de que trata o art. 36 da
Lei n
2
9.985, de 2000, nas unidades de conservao, existentes ou a serem criadas, deve
obedecer seguinte ordem de prioridade:
I - regularizao fundiria e demarcao das terras;
II elaborao, reviso ou implantao de plano de manejo;
III - aquisio de bens e servios necessrios implantao, gesto, moni-
toramento e proteo da unidade, compreendendo sua rea de amortecimento;
IV - desenvolvimento de estudos necessrios criao de nova unidade de
conservao; e
V - desenvolvimento de pesquisas necessrias para o manejo da unidade de
conservao e rea de amortecimento.
Pargrafo nico. Nos casos de Reserva Particular do Patrimnio Natural,
Monumento Natural, Refugio de Vida Silvestre, rea de Relevante Interesse Ecolgico e
rea de Proteo Ambiental, quando a posse e o domnio no sejam do Poder Pblico, os
recursos da compensao somente podero ser aplicados para custear as seguintes
atividades:
I - elaborao do Plano de Manejo ou nas atividades de proteo da uni-
dade;
II - realizao das pesquisas necessrias para o manejo da unidade, sendo
vedada a aquisio de bens e equipamentos permanentes;
III - implantao de programas de educao ambiental; e
IV financiamento de estudos de viabilidade econmica para uso susten-
tvel dos recursos naturais da unidade afetada.
Art. 34. Os empreendimentos implantados antes da edio deste Decreto e em
operao sem as respectivas licenas ambientais devero requerer, no prazo de doze
meses a partir da publicao deste Decreto, a regularizao junto ao rgo ambiental
competente mediante licena de operao corretiva ou retifi- cadora.
Ante a omisso legal, h que se buscar uma soluo por via da interpretao sistemtica
das diferentes normas envolvidas no tema.
5.2. Implantao do empreendimento: conceito
O primeiro aspecto que me chama a ateno que a exigibilidade da compensao
ambiental somente pode ser feita ipso iure aps a anlise do ELA e o reconhecimento de que
existem danos ambientais compensveis, isto , aqueles no mitigveis e no recuperveis. Em
geral, a aceitao do ELA ocorre antes da emisso da Licena Prvia. Contudo, no seria
razovel a exigncia da compensao ambiental na fase da Licena Prvia, tendo em vista que
tal licena no autoriza o incio de
Direito Ambiental
obras e, portanto, a sua simples concesso no capaz de gerar qualquer dano ambiental, seja
atual, seja potencial.
59

A Licena que, em tese, pode dar margem ao surgimento de danos ambientais
compensveis a Licena de Instalao, pois ela aquela que autoriza o incio da instalao do
empreendimento.
60
Aqui necessrio que se ressalte o fato de que projetos nem sempre so
instalados inteiramente de uma s vez. Assim a fase de implantao se refere apenas quelas
partes do projeto que, efetivamente, venham ser implantadas, e tal fase se estende, como regra,
at o incio das operaes de cada um dos diferentes segmentos do empreendimento. Ante a
inexistncia de uma previso legal explcita quanto ao momento da exigibilidade da
compensao, h que se avanar no conceito de implantao do empreendimento.
A resposta inicialmente deve se pautar pela definio semntica do verbo implantar, haja
vista que do seu conceito que decorre grande parte das consequncias econmicas da
compensao ambiental.
Segundo o Dicionrio Aurlio:
Implantar. [De im-
1
+ plantar
2
.] V. t. d e c. 1. Introduzir; inaugurar; estabelecer: Os
colonizadores sempre tentaram implantar seus costumes nas terras conquistadas. 2.
Inserir (uma coisa) em outra; plantar, arraigar, fixar: A rvore implanta suas razes na
terra. T. d. 3. Hastear, desfraldar, iar: Implantar uma bandeira. 4. Implantar (1). 5. Arquit.
Demarcar no terreno as fundaes de ta obra que ser construda) [Grifo PBA]. 6. Cir. Fazer implante
(2) de. P. 7 plantar-se, arraigar-se. 8. Fixar-se, estabelecer-se.
J para o Michaelis:
Im.plan.tar (im
1
+ plantar) Vtd 1 Plantar (uma coisa) em outra; arraigar, fixar:
implantava na alma dos discpulos sdios ensinamentos cristos. Vtd 2 Estabelecer,
introduzir. Filosofia materialista integral que a Rssia tenta implantar (Tristo de
Atade, ap Franc. Fernandes). Vtd 3 Hastear, arvorar: implantou a flmula da vitria. Vpr 4
Arraigar-se, estar implantado: implanta- ra-se uma parasita no tronco carcomido. Vpr 5
Estabelecer-se. ixar-se: (Grifo PBA] Grande leva de imigrantes ali se implantara.
De acordo com o acima descrito, a implantao de um projeto pode ser parcial ou
completa. No pouco usual que os projetos se implantem em fases consecutivas
59 Art. 19.0 Poder Pblico, no exerccio de sua competncia de controle, expedir as seguintes licenas: I - Licena Prvia (LP),
na fase preliminar do planejamento de atividade, contendo requisitos hsirns a sprpm atendidos jias feses de
localizao, instalao e operao, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo; (...)
60 Art. 19. O Poder Pblico, no exerccio de sua competncia de controle, expedir as seguintes licenas: ... II - Licena de
Instalao (LI), autorizando o inicio da implantao, de acordo com as especificaes constantes do Proieto.Bxecutivo
aprovado..."
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
em funo da capacidade de investimento do empreendedor, da necessidade de infraestrutura
adequada e muitos outros fatores que variam de projeto a projeto. Assim, parece-me que a
compensao ambiental, quando devida, somente o ser na proporo da parcela do
empreendimento que efetivamente estiver sendo implantada e no do empreendimento
considerado como planejado; at mesmo porque muitas vezes, os planejamentos so
abandonados e os empreendimentos no se concretizam tal como outrora idealizados. Igual
opinio sustentada por Machado.
61

Assim, por implantao do empreendimento, deve ser entndida a fase que,
efetivamente, estiver send construda pelo empreendedor at o incio de sua operao efetiva;
o mero encerramento das obras civis, em minha opinio, no caracteriza a efetiva implantao
de um empreendimento.
5.2.1. Compensao ambiental e empreendimentos j implantados
Uma curiosa questo a da possibilidade de exigncia de compensao ambiental em
empreendimentos j implantados e operando quando se cuidar da renovao da Licena de
Operao. Peo vnia para, mais uma vez, retomar ao texto do artigo 36 da Lei n
2
9.985/2000.
Com efeito, determina o artigo 36: Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de
significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental competente, com fundamento em
estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio - EIA/RIMA, o empreendedor obrigado a apoiara implantao e
manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no
regulamento desta Lei.
Efetivamente, a norma se refere a casos de licenciamento ambiental e no especifica qual a
etapa do processo de licenciamento ambiental considerada. Contudo, somente uma
interpretao de m-f poderia sugerir que o artigo contempla a renovao de Licena de
Operao - ou outra qualquer que venha a ser concedida com o empreendimento j implantado
e operacional pois o prprio caput do artigo 36 diz textualmente, com fundamento em estudo de
impacto ambiental e respectivo relatrio, Ora, tal hiptese, por fora do inciso IV do l
9
do artigo 225
da CF, prvia instalao e operao de empreendimento capaz de gerar compensao
ambiental.
O Decreto regulamentador da Lei n
9
9.985/2000, em seu artigo 34 traz norma que, na
minha opinio, no pode ser interpretada como estabelecedora de compensao ambiental
retroativa. Vejamos o texto normativo: Os empreendimentos implantados antes da edio deste Decreto e
em operao sem as respectivas licenas ambientais devero requerer. no prazo de doze meses a partir da publicao
deste Decreto, a regularizao iunto ao rgo ambiental competente mediante licena de operao corretiva ou
reticadora. O que me parece, foi determinado queles que
61 Paulo Affnso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 13
3
edio, 2005, p. 789.
Direito Ambiental
operavam antes da edio do Decreto e que no estivessem licenciados, que buscassem o
rgo ambiental com vistas obteno das respectivas licenas ambientais.
O decreto jamais poderia definir uma compensao retroativa, haja vista que a lei no
disps desta forma. E mais: mesmo que estivssemos em sede de interpretao da norma, tal
interpretao no poderia retroagir, ante expressa vedao legal contida na Lei n
9
9.784/99, m
verbis. Art. 2
e
A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade,
finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. Pargrafo nico. Nos processos
administrativos sero observados, entre outros, os critrios de:... XIII - interpretao da norma
administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige,
vedada aplicao retroativa de nova interpretao.
5.2.2. Extenso da compensao ambiental em relao ao volume de recursos
investidos pelo empreendedor
Como tem sido amplamente examinado no presente parecer, existem falhas relevantes no
arcabouo legal da chamada compensao ambiental. Tais falhas, contudo, devem ser
minimizadas, com vistas ao aproveitamento da norma jurdica. Portanto, o intrprete se v
diante de tema complexo e que demanda a construo de um raciocnio jurdico que se adapte
presuno de constitucionalidade das leis. Isto impe a adoo do chamado princpio da
interpretao conforme. Os notveis admi- nistrativistas ibricos, Enterria e Femadez,
62
assim
definem o mencionado princpio:
A origem do princpio que impe a interpretao, conforme a Constituio, de todo
o ordenamento, est no processo de constitucionalidade das leis: antes de que uma lei
seja declarada inconstitucional o juiz que efetua o exame tem o dever de buscar, em via
interpretativa, uma concordncia da dita lei com a Constituio. A anulao de uma lei
um acontecimento bastante mais grave que a anulao de um ato da Administrao,
porque cria por si s uma grande insegurana jurdica. ... este horror vacui (?) o que
determina o princpio formulado assim pelo Tribunal Federal Constitucional alemo:
vlido o princpio de que uma lei no deve ser declarada nula quando pode ser
interpretada em consonncia com a Constituio.
Assim, daremos compensao ambiental o tratamento de receita pblica. Como nos
recorda Torres,
63
ao tratar sobre as receitas do Estado, "originrias so aquelas que decorrem da
explorao do patrimnio do estado, compreendendo os
62 Eduardo Grada Enterria e Toms-Ramn Femandez, Curso de Direito Administrativo, traduo de Arnaldo Sem, So Paulo:
RT, 1990, p. 139.
63 Ricardo Lobo Torres, Cuiso de Direito Financeiro e Tributrio, Rio de Janeiro: Renovar. 12
a
edio, 2005,
ISBJ - Ensino Superior te&i
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
preos pblicos, as compensaes financeiras e os ingressos comerciaisEsta tuna interpretao que,
fimdando-se no fato de que o meio ambiente um bem pblico, cuja defesa compete ao Poder
Pblico.
64
Contudo, h que se observar que a compensao ambiental se reveste de carter
peculiarssimo, haja vista que no possui expressa previso constitucional, como o caso da
compensao financeira prevista no artigo 20, l
9
, da Lei Fundamental da Repblica.
65

Entretanto, para que se possa interpretar a norma conforme Constituio, no caso concreto,
h que se temperar alguns de seus comandos, sob pena de uma completa invalidao da
norma.
Como compensao financeira, o que se admite para a finalidade de assegurar a
constitucionalidade da norma, esta no pode ser exigida do particular sem a fixao de um
limite mximo, sob pena de se constituir em verdadeira aberrao jurdica. De fato, o
legislador, ao redigir o I
s
do artigo 36 da Lei n
a
9.985/2000, foi extremamente infeliz, seno
vejamos:
' I
s
O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta
finalidade no pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do
empreendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo ambiental licenciador, de acordo
com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.
Com efeito, a lei no estabelece um mximo a ser cobrado a ttulo de compensao ambiental e, como tal,
ostenta uma verdadeira natureza confiscatria, pois delega ao administrador a possibilidade
de fixar o valor da compensao at o infinito. Alis, veja-se que mesmo que o administrador
fixe um teto para a compensao, este seria arbitrrio, pois sem expressa e prvia previso
legal. indiscutvel que h que se ter por inconstitucional a expresso no pode ser inferior e
admitir-se que meio por cento (0,5 %) o valor que o legislador entendeu como mximo
aplicvel. H particularidade na receita acima descrita, haja vista que, de acordo com o caput do
artigo 36 da Lei do SNUC,
u
o empreendedor obrigado [grifo PBA] a apoiar a implantao e manuteno de
unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral. H, portanto, compulsoriedade e, havendo a
compulsoriedade, parece-me evidente que o empreendedor tem o direito subjetivo de saber
at onde vai o limite legal de sua obri-
64 Lei n
a
6.938, de 31 de agosto de 1981: Art. 2
a
A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao,
melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao
desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana,
atendidos os seguintes princpios: - ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, considerando o meio
ambiente como um patrimnio pblico [grifo PBA] a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo.
65 Art. 20. So bens da Unio:... l
9
- assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios,
bem. como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs
natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo
territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa
explorao.
Direito Ambiental
gao. Vale, no caso vertente, a oportuna observao de Saliba.
66
Ressalte-se que, ainda que se diga,
bem como se aceite em termos meramente didticos e no financeiros; que o tipo de receita originria provenha de
bens pertencentes ao patrimnio pblico, ou seja> da sua explorao, no podemos perder de vista que efetivamente
quem vai arcar com este custo ser sempre um determinado particular, [grifo PBA] Se examinarmos as leis
que cuidam de outras compensaes financeiras, no ser difcil percebermos o que elas
estabelecem. Com efeito, vejamos, como exemplo, o artigo 17 da Lei n
e
9.648, de 27 de maio de
1998 que assim dispe:
Art. 17. A compensao financeira pela utilizao de recursos hdricos de que trata a
Lei n
9
7.990, de 28 de dezembro de 1989, ser de seis inteiros e setenta e cinco centsimos por cento
sobre o valor da energia eltrica produzida. a ser paga por titular de concesso ou autorizao para
explorao de potencial hidrulico aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios em
cujos territrios se localizarem instalaes destinadas produo de energia eltrica, ou
que tenham reas invadidas por guas dos respectivos reservatrios, e a rgos da
administrao direta da Unio.
O legislador, evidentemente, estabelece o valor a ser cobrado pelo administrador, no
podendo deix-lo submetido ao livre-arbtrio do Executivo, ante a prevalncia do princpio da
legalidade constitucional. Assim, parece-me que o percentual mximo a ser estabelecido pelo
administrador aquele que a lei, equivocadamente, acoimou como mnimo. Esta a nica
frmula que me parece possvel e vivel para que se tenha como constitucional a norma em
questo.
Resta a questo referente ao valor mnimo da compensao. Conforme visto acima, o valor da
compensao ambiental foi fixado em um mximo de meio por cento do valor do investimento.
H uma relevncia em se indagar se a lei admitiria uma gradao entre os valores devidos.
Entendo que sim. Efetivamente, o l
9
do artigo 36 da Lei n
B
9.985/2000 estabelece que: o
montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade no pode ser inferior a meio por
cento dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo
ambiental licenciador de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento" fGrifo PBA].
Penso ser extreme de dvidas o fato de que o legislador determinou ao administrador que
adote uma proporcionalidade entre o grau de impacto ambiental causado pelo
empreendimento e o valor cobrado como compensao. Cuida-se, em meu modo de ver, de
um comando imperativo e que no debca ao administrador qualquer margem de discrio.
Cabe- lhe estabelecer mecanismo capaz de definir valores de compensao proporcionais aos
impactos reais, no mitigveis e no recuperveis do empreendimento a ser implantado. O
prprio Decreto n
s
4.340, de 22 de agosto de 2002. embora partindo
66 Ricardo Berzosa Saliba, Fundamentos do Direito Tributrio Ambiental, Sao Paulo: Quatier Latin, 2005, p. 150.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
de um pressuposto constitucionalmente equivocado, reconhece a necessidade de proporo
entre o valor a ser cobrado a ttulo de compensao e o dano efetivamente causado. Veja-se o
pargrafo nico do artigo 31 do Regulamento, in verbis: Os percentuais sero fixados, gradualmente
[grifo PBA], a partir de meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento,
considerando-se a amplitude dos impactos gerados, conforme estabelecido no caput. Como j vimos,
possvel a inexistncia de danos compensveis na implantao de determinado
empreendimento e, portanto, a compensao zero uma hiptese a ser considerada. Destarte,
uma variao entre zero e meio por cento do valor do investimento est compreendida entre os
objetivos da lei.
Fortes em nossa compreenso de que a compensao ambiental uma receita publica,
ainda que de natureza espedalssima, h que se buscar fazer com qe ela seja paliada de
forma equnime e proporcional, a fim de que no se transforme em confisco. O Cdigo
Tributrio Nacional, ao cuidar da interpretao da lei tributria, assim determina:
Art. 108. Na ausncia de disposio expressa, a autoridade competente para aplicar
a legislao tributria utilizar sucessivamente, na ordem indicada:
IV a equidade.
2
3
O emprego da equidade no poder resultar na dispensa do pagamento de
tributo devido.
Desta forma, desde que no implique a dispensa do pagamento da compensao
ambiental, o administrador poder dar-lhe uma dimenso proporcional ao dano e no
puramente ao investimento, haja vista a inexistncia de uma expressa previso legal quanto
aos valores mximos a serem cobrados. Ainda que ein seara de direito privado, mas como
apoio ao nosso raciocnio, tambm podemos ns socorrer do artigo 944 do CC, que pode ser
aplicado pelo rgo ambiental sempre que evidente uma desproporo entre o dano e o valor
da compensao a ser cobrada.
67

Como amplamente tratado ao longo do presente, o valor de meio por cento um valor
mximo. Uma vez que o valor devido deve ser calculado em funo do impacto ambiental
realmente causado, conforme demonstrado no EIA, a cobrana dever ser proporcional ao
impacto. Na inexistncia de impacto compensvel, o valor da compensao dever ser igual a
zero.
6. Ampla Defesa e Compensao Ambiental
Aspecto relevante da questo que est sendo tratada no presente parecer o que se refere
s diferentes concepes sobre a natureza dos impactos ambientais gerados
67 Art. 944. A indenizao mede-se pela extenso do dano. Pargrafo nico. Se houver excessiva desproporo entre a
gravidade da culpa e o dano, poder o juiz reduzir, equitativamente, a indenizao.
Direito Ambiental
pela implantao de determinado empreendimento. No ser pouco comum que o rgo
ambiental considere que o empreendimento gerador de danos ambientais compensveis e
que o empreendedor considere que os danos so mitigveis ou recuperveis e que os
compensveis no tm a dimenso que lhes atribuda pelo rgo de licenciamento. Como
esta questo pode ser resolvida?
Penso que indiscutivelmente, o licenciamento ambiental um procedimento
administrativo (rectius. processo) que trata diretamente de direitos e garantias individuais
expressamente tutelados pela CF. Em tal condio, no h como se furtar aplicao da Lei n
9

9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal. Na forma de tal norma, estabelecer-se- o contraditrio
administrativo com vistas produo das provas capazes de demonstrar a veracidade do ponto
de vista de uma ou de outra parte, com a aplicao dos artigos 29 e seguintes da lei em tela.
68

Vale observar que no h uma lei disciplinando o processo de licenciamento ambiental, o que
seria desejvel e necessrio.
Alm da necessidade do contraditrio para a soluo das divergncias entre as partes e
diante do exame que estamos procedendo da matria, no nos foi possvel encontrar qualquer
norma que condicione a concesso de qualquer uma das licenas ambientais quitao dos
valores que possam vir a ser exigidos em termos de compensao ambiental. Com efeito, o
artigo 36 da Lei n
e
9.985, de 18 de julho de 2000, limita-se a afirmar que: Nos casos de
licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo
ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio ELA/RIMA, o
empreendedor obrigado a apoiar a implantao e manuteno de imidade de conservao do Grupo de Proteo
Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. Como se sabe, em direito
administrativo no se presumem restries; e mais: a interveno na esfera privada somente se
faz legal mediante expressa autorizao de lei,
importante observar que o legislador, quando entendeu necessrio estabelecer algum
vnculo de condicionalidade entre o procedimento de licenciamento ambiental e a proteo
das unidades de conservao, o fez de forma expressa, como definido no 3
9
do artigo 36 que
determina a prvia autorizao do rgo gestor de unidade de conservao especfica ou de sua
zona de amortecimento quando estes forem afetados pelo empreendimento, estabelecendo,
ainda, que a unidade de conservao em tela dever ser beneficiada pela compensao, verbis:
Quando o empreendimento afetar imidade de conservao especifica ou sua zona de amortecimento, o
licenciamento a que se refere o caput deste artigo s poder ser concedido mediante autorizao do rgo
responsvel por sua administrarn. A a nnidade afetada [grifo PB A], mesmo que no pertencente ao Grupo de
Proteo Integral, dever ser uma das beneficirias da compensao definida neste artigo." Aqui
parece-me
68 Lei 9.784/1999: Art. 69. Os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por lei prpria, aplicando-se-lhes
apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
evidente que, sem autorizao do rgo gestor da UC no h que se conceder a Licena
Ambiental pleiteada. Trata-se, contudo, de uma exceo. Ressalte-se, por oportuno, que o
requisito a autorizao e no o pagamento da compensao.
A Administrao Pblica, como se sabe, somente pode agir dentro dos estritos e estreitos
limites da legalidade, no podendo formular exigncias aos empreendedores que no
encontrem base iegal. Tem sido comum o estabelecimento de "condicionantes nas licenas
que se vinculam diretamente ao pagamento da compensao ambiental. Parece-me que, data
venia, a hiptese de desvio de finalidade.
69
Efetivamente, cria-se uma condicionante no
ambiental com o nico desiderato de arrecadar o valor correspondente compensao. O
estado dispe de meio legais para a cobrana dos valores de compensao ambiental que
julgue devidos, podendo utilizar-se, inclusive, da execuo fiscal,
70
que forma privilegiada
de cobrana de dbitos.
A aposio de condicionante vinculada ao pagamento da compensao ambiental viola
o princpio da ampla defesa constitucional, como j tem sido decidido pelos tribunais
superiores em casos que, embora no sejam totalmente assemelhados, servem como base de
raciocnio.
71
E evidentemente inconstitucional qualquer tentativa de criar uma obrigatoriedade
para a compensao ambiental, vinculando a prpria validade da licena ao seu pagamento,
visto que a lei
72
no estabelece qualquer indicao nesse sentido.
69 Lei n 4.717-1965. Art. 2
a
- So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos
casos de:... e} desvio de finalidade. Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observar- se-o as
seguintes normas:... e) o desvio da finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim. diverso daquele
previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia.
70 Lei n 6.830, de 22 de setembro de 1980 - Lei de Execues Fiscais... Art. 2 - Constitui Dvida Adva da Fazenda Pblica
aquela definida como tributria ou no tributria na Lei n
fl
4.320, de 17 de maro de 1964, com as alteraes posteriores,
que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio> dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
71 STJ, Smula 127: E ILEGAL CONDICIONAR A RENOVAO DA LICENA DE VECULO AO PAGAMENTO DE
MULTA, DA QUAL O INFRATOR NO FOI NOTIFICADO.
72 REsp 633432 / MG ; RECURSO ESPECIAL 2004/0030029-4. Ministro LUIZ FUX. PRIMEIRA TURMA. DJ 20.06.2005 p. 141.
ADMINISTRATIVO. CONTRATO. ECT. PRESTAO DE SERVIOS DE TRANSPORTE. DESCUMPRIMENTO
DA OBRIGAO DE MANTER A REGULARIDADE FISCAL. RETENO DO. PAGAMENTO DAS FATURAS.
IMPOSSIBILIDADE. 1. A exigncia de regularidade fiscal para a participao no procedimento lcitatrio funda-se na
CF, que dispe no 3 do art. 195 que a pessoa jurdica em dbito com o sistema da seguridade social, como
estabelecido em lei, no poder contratar com o Poder Pblico nem dele receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, e deve ser mantida durante toda a execuo do contrato, consoante o art. 55 da Lei 8.666/93. 2. O ato
administrativo, no Estado Democrtico de Direito, est subordinado ao principio da legalidade (CF/88, arts. 5
a
, II, 37,
caput, 84, IV), o que equivale assentar que a Administrao poder amar to-somente de acordo com o que a lei determina.
3. Deveras, no constando do rol do art. 87 da Lei 8.666/93 a reteno do pagamento pelos servios prestados, no poderia
a ECT aplicar a referida sano empresa contratada, sob pena de violao ao princpio constitucional da legalidade.
Destarte, o descumprimento de clusula contratual pode at ensejar, eventualmente, a resciso do contrato (art. 78 da Lei
de Licitaes), mas no autoriza a recorrente a suspender o pagamento das faturas e, ao mesmo tempo, exigir da empresa
contratada a prestao dos servios. 4. Consoante a melhor doutrina, a supremacia constitucional no significa que a
Administrao esteja autorizada a reter pagamentos ou opor-se ao cumprimento de seus deveres contratuais sob
alegao de que o particular encontra-se em dvida com a Fazenda Nacional ou outras instituies. A administrao
poder comunicar ao rgo competente a existncia de crdito em favor do particular para serem adotadas as
providncias adequadas. A reteno de pagamentos, pura e simplesmente, caracterizar ato abusi
I Direito Ambiental
H que se observar que ante o ineditismo do tema, no h uma jurisprudncia prvia ou
legislao especfica que possa nos guiar no tema. Necessrio se faz, portanto, que algumas
situaes assemelhadas sejam vistas.
O Cdigo Tributrio Nacional, em seu artigo 205 determina que a lei poder exigir a
prova da quitao de determinados tributos, mediante a expedio de certido negativa.
73

Observe-se, contudo, que nas hipteses em que possa haver a perda do direito, a prpria
certido pode ser dispensada,
74
conforme permissivo do artigo 207 do CTN. Assim, no caso da
compensao, a expedio das licenas na existncia de pendncia quanto aos valores, em
nada obstaculiza o direito de a administrao cobr-la pelas vias prprias e legais.
6.1. Reserva da Biosfera
O artigo 41 da Lei n
9
9.985/2000 incorporou ao Direito interno brasileiro as chamadas
Reservas da Biosfera como unidades de conservao. O texto do mencionado artigo,
entretanto, confuso, pois o legislador definiu a reserva da biosfera como um modelo que
adotado internacionalmente, de gesto integrada, participativa e sustentvel dos recursos naturais, com os objetivos
bsicos de preservao da diversidade biolgica, o desenvolvimento de atividades de pesquisa,, o monitoramento
ambiental, a educao ambiental, o desenvolvimento sustentvel e a melhoria da qualidade de vida das populaes.
Os pargrafos do mencionado artigo estabelecem a constituio e outros requisitos das
Reservas da Biosfera. Elas se constituem por:
a) uma ou vrias reas-ncleo, destinadas proteo integral da natureza;
b) uma ou vrias zonas de amortecimento, onde s so admitidas atividades que no
resultem em dano para as reas-ncleo; e
c) tuna ou vrias zonas de transio, sem limites rgidos, onde o processo de ocupao
e o manejo dos recursos naturais so planejados e conduzidos de modo
participativo e em bases sustentveis.
vo, passvel de ataque inclusive atravs de mandado de segurana" (Marai Justen Filho. Comentrios Lei de
Licitaes e Contratos Administrativos, So Paulo, Editora Dialtica, 2002, p. 549). 5. Recurso especial a que se nega
provimento.
73 Art. 205. A lei poder exigir que a prova da quitao de determinado tributo, quando exigvel, seja feita por certido
negativa, expedida vista de requerimento do interessado, que contenha todas as informaes necessrias
identificao de sua pessoa, domiclio fiscal e ramo de negcio ou atividade e indique o perodo a que se refere o
pedido. Pargrafo nico. A certido negativa ser sempre expedida nos termos em que tenha sido requerida e ser
fornecida dentro de 10 (dez) dias da data da entrada do requerimento na repartio.
74 Art. 207. Independentemente de disposio legal permissiva, ser dispensada a prova de quitao de tributos, ou o seu
suprimento, quando se tratar de prtica de ato indispensvel para evitar a caducidade de direito, respondendo, porm,
todos os participantes no ato pelo tributo porventura devido, juros de mora e penalidades cabveis, exceto as relativas
a infraes cuja responsabilidade seja pessoal ao infrator.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
Isto em reas de domnio pblico ou privado. Elas podem ser integradas por unidades de
conservao j criadas pelo Poder Pblico, respeitadas as normas legais que disciplinam o
manejo de cada categoria especfica. So geridas por Conselho Deliberativo, formado por
representantes de instituies pblicas, de organizaes da sociedade civil e da populao
residente, conforme se dispuser em regulamento e no ato de constituio da unidade. E, por
fim, so reconhecidas pelo Programa Intergovemamental O Homem e a Biosfera - MAB,
estabelecido pela Unesco, organizao da qual o Brasil membro. Melhor teria andado o
legislador se simplesmente dissesse que so Reservas da Biosfera aquelas assim reconhecidas
pela UNESCO.
6.1.1. Regulamentao
A Reserva da Biosfera, conforme previsto no artigo 41 do Decreto n
2
4.340, de 22 de
agosto de 2002, um modelo de gesto integrada, participativa e sustentvel dos recursos naturais, que tem por
objetivos bsicos a preservao da biodiversidade e o desenvolvimento das atividades de pesquisa cientfica, para
aprofundar o conhecimento dessa diversidade biolgica, o monitoramento ambiental, a educao ambiental, o
desenvolvimento sustentvel e a melhoria da qualidade de vida das populaes. O gerenciamento das
Reservas da Biosfera est submetido coordenao da Comisso Brasileira para o Programa
O Homem e a Biosfera - COBRAMAB, de que trata o Decreto de 21 de setembro de 1999.
COBRAMAB, alm do estabelecido no decreto de 21 de setembro de 1999, compete
apoiar a criao e instalao do sistema de gesto de cada uma das Reservas da Biosfera
reconhecidas no Brasil, nas seguintes hipteses: (i) quando a Reserya da Biosfera abranger o
territrio de apenas um Estado, o sistema de gesto ser composto por um conselho
deliberativo e por comits regionais; (ii) quando a Reserva da Biosfera abranger o territrio de
mais de um Estado, o sistema de gesto ser composto por um conselho deliberativo e por
comits estaduais.
Compete aos conselhos deliberativos das Reservas da Biosfera: (i) aprovar a estrutura do
sistema de gesto de sua Reserva e coorden-lo; (ii) propor COBRAMAB macrodiretrizes
para a implantao das Reservas da Biosfera; (iii) elaborar planos de ao da Reserva da
Biosfera, propondo prioridades, metodologias, cronogra- mas, parcerias e reas temticas de
atuao, de acordo com os objetivos bsicos enumerados no art. 41 da Lei n
2
9.985, de 2000; (iv)
reforar a implantao da Reserva da Biosfera pela proposio de projetos pilotos em pontos
estratgicos de sua rea de domnio; e (v) implantar, nas reas de domnio da Reserva da
Biosfera, os princpios bsicos constantes do art. 41 da Lei n
s
9.985, de 2000.
Os comits regionais e estaduais tm as seguintes incumbncias: (i) apoiar os governos
locais no estabelecimento de polticas pblicas relativas s Reservas da Biosfera; (ii) apontar
reas prioritrias e propor estratgias para a implantao das Reservas da Biosfera, bem como
para a difuso de seus conceitos e funes.
Direito Ambiental
6.1.2. Outras Unidades de Conservao
Alm das unidades de conservao acima descritas, existem outras importantes e que
no foram contempladas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC. Passo
a examin-las.
6.1.2.1. Jardins Botnicos
Os Jardins Botnicos so unidades de conservao com imensa tradio no Brasil. No
ano de 1808, foi criado o Real Horto, na Cidade do Rio de Janeiro, pelo decreto de 6 de agosto,
do Prncipe Regente D. Joo VI. O Real Horto tinha por funo preparar a aclimao de
plantas produtoras de especiarias das ndias. Houve, portanto, na criao do Real Horto, uma
finalidade essencialmente econmica e de pesquisa cientfica aplicada. Atualmente, o Real
Horto o Jardim Botnico do Rio de Janeiro, organizado como fundao. O Jardim Botnico
do Rio de Janeiro o mais importante museu vivo do Brasil.
Os jardins botnicos so parques cientficos e culturais que integram o conjunto das
unidades de conservao brasileiras. So importantes unidades na estratgia de conservao
devido ao acervo cientfico que acumulam, servindo de banco gentico para reas degradadas,
bem como para evitar a extino de espcies. As pesquisas de biodiversidade e de produtos
farmacuticos em geral devem muito aos jardins botnicos e aos seus acervos especficos.
Os jardins botnicos so stios ecolgicos de relevncia cultural. Existem muitos Jardins
Botnicos e Hortos Florestais no Brasil.
6.1.2.2. Jardins Zoolgicos
Os jardins zoolgicos esto regulamentados pela Lei n
9
7.173, de 14 de dezembro de 1983.
Nos termos do artigo l
9
do referido diploma legal, jardim zoolgico qualquer coleo de
animais silvestres mantidos vivos em cativeiro ou em semiliber- dade e expostos visitao
pblica.
O Poder Pblico federal, para atender finalidades socioculturais e cientficas, poder
manter ou autorizar o funcionamento de jardins zoolgicos. Os jardins zoolgicos podero
integrar patrimnio pblico ou privado.
Os animais silvestres que integrem a coleo de um jardim zoolgico permanecem de
propriedade estatal.
Diversas so as categorias nas quais um jardim zoolgico pode estar enquadrado. O
enquadramento levar em conta critrios tcnicos, cientficos, de dimenses etc.
6.1.2.3. Hortos Florestais
Hortos Florestais so unidades de conservao com natureza cientfica assemelhada
dos jardins botnicos. A diferena fundamental que os hortos florestais esto mais voltados
ao aprimoramento e armazenamento de exemplares da flora. O aspecto de lazer e recreao
nos hortos florestais menos saliente do que nos jardins botnicos.
Captulo XXIV Agrotxicos
Agrotxicos
1. Introduo
Os agrotxicos, sem dvida, constituem-se em um dos mais graves problemas de
poluio causada por produtos qumicos. As implicaes dos agrotxicos so bastante graves,
pois abrangem uma rea que oscila desde a produo de alimentos e da sua qualidade at a
sade humana afetada, seja pelos prprios agrotxicos ou pelo consumo de alimentos
contaminados.
Agrotxicos so produtos qumicos destinados utilizao pela agricultura com a
finalidade de proteo contra pragas ou destinados a aumentar a produtividade de
determinadas culturas. Inicialmente, foram denominados como fertilizantes ou defensivos agrcolas,
denominaes estas que caram em desuso, tendo em vista a alta nocividade desses produtos
qumicos e a impressionante capacidade por eles demonstrada de criar uma verdadeira
dependncia qumica nas diversas espcies vegetais, fazendo com que, cada vez mais, seja
necessria maior quantidade de agro- txico para a obteno de um mesmo rendimento
agrcola.
A aplicao dos agrotxicos por lavradores cujo nvel de escolaridade e cultura formal
bastante baixo, tem gerado um explosivo coquetel de agrotxicos e mortes por intoxicao que
ainda no mereceu ateno particular das autoridades pblicas brasileiras. A problemtica dos
agrotxicos extremamente complexa, pois implica, inclusive, questes referentes soberania
nacional, dvida externa, auto-suficincia de alimentos e, logicamente, o papel desempenhado
pelas empresas transnacionais no contexto do desenvolvimento de cada nao.
Deve ser observado que, ainda hoje, a agricultura sem produtos qumicos apenas uma
esperana. No se logrou, at aqui, uma produo agrcola isenta de produtos qumicos que
seja grande o suficiente para suprir as necessidades bsicas da humanidade. Por tal motivo, o
controle dos agrotxicos uma matria de imensa relevncia para todos.
2. Os Agrotxicos na CF e nas Constituies Estaduais
A CRFB, em seu amplo captulo dedicado ao meio ambiente, no deixou passar em
branco o tema relativo ao controle de agrotxicos. Assim que o inciso V do l
s
do artigo 225
determina:
Diieto Ambiental
Art. 225, l
s
, V- controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e
substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.
A norma inserta na CF teve um efeito multiplicador junto aos legisladores constituintes
estaduais e, em diversos Estados-Membros da Federao, foram inseridas normas locais
referentes aos agrotxicos. Assim que na Constituio do Estado do Acre, em seu artigo 206,
l
2
, inciso VI, est determinado:
Art. 206. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, incumbindo ao Poder
Pblico, juntamente com a coletividade, defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes: 1
5

Para garantira efetividade desse direito, compete ao Poder Pblico: VI - fiscalizara utilizao e comer-
cializao de fertilizantes, pesticidas ou similares que comprometam a qualidade do solo, a vida a ele associada
e ao homem.
No Estado de Alagoas, a matria foi disciplinada pelo artigo 217, V, cujo teor o
seguinte:
Art. 217. O Estado, com a colaborao da comunidade, promover a defesa e a preservao do meio
ambiente, cumprindo~lhe especificamente: V- controlar a produo, a comercializao e o emprego de
tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, para a qualidade de vida e para o meio
ambiente.
No Amazonas, a matria foi regrada pela sua Lei Fundamental, nos seguintes termos:
Art. 230. Para assegurar o equilbrio ecolgico e os direitos propugnados no art. 229 desta
Constituio, incumbe ao Estado e aos Municpios, entre outras medidas; VI - controlar a produo, o
emprego de tcnicas e mtodos, a estocagem, a comercializao, o transporte e o uso de materiais ou
substncias que comportem riscos efetivos ou potenciais para a vida, a qualidade de vida e do meio ambiente,
no mbito do seu territrio, principalmente os materiais e substncias que sejam promotores de alteraes e
fontes de radioatividade, sejam eles novos, em uso ou j inutilizados.
No Estado da Bahia, no artigo 219 de sua Constituio Estadual que foi feita uma
previso expressa da matria:
Art, 219. As condies em que se far a produo, comercializao e utilizao de agrotxicos e
substncias causadoras de danos vida e ao meio ambiente sero definidas em Lei que, inclusive, adaptar o
respectivo receitu-
Agrotxicos
rio s caractersticas do clima e solo do Estado e incentivar o uso de insumos e defensivos biolgicos.
Tambm no Estado do Cear existe previso constitucional sobre o assunto, conforme a
norma estabelecida no inciso XIV do pargrafo nico do artigo 259:
Art. 259. O meio ambiente equilibrado e uma sadia qualidade de vida so direitos inalienveis do povo,
impondo-se ao Estado e comunidade o dever de preserv-los e defend-los.
Pargrafo nico. Para assegurara efetividade desses direitos, cabe ao Poder Pblico, nos termos da lei
estadual: XTV controlar, pelos rgos estaduais e municipais, os defensivos agrcolas, o que se far
apenas mediante receita agronmica.
O Estado do Esprito Santo, em sua Constituio no dedicou ateno especial ao
assunto. J o Estado de Gois, no artigo 127, 1
Q
, VI, assim disps sobre a matria:
Art. 127. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial sadia qualidade de vida, impondo- se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo,
recuper-lo e pre- serv-lo. l
s
Para assegurar a efetividade desse direito, cabe ao Poder Pblico: VI
controlar e fiscalizar a produo, comercializao, transporte, estocagem e uso de tcnicas, mtodos e
substncias que comportem riscos para a vida e o meio ambiente.
No Maranho, no artigo 247 da Constituio Estadual que a matria foi tratada:
Art. 247. Depender de autorizao legislativa o licenciamento para execuo de programas e
projetos, produo ou uso de substncias qumicas ou fontes energticas que constituam ameaa potencial aos
ecossistemas naturais e sade humana.
Parece-me, data venia, que o artigo da Constituio Estadual do Estado do Maranho
flagrantemente inconstitucional ante o artigo 225, I
a
, indso V, da CRFB. Assim porque a
atividade de licenciamento atividade eminentemente administrativa e, nesta condio, tuna
atribuio tpica do Poder Executivo. H que se ponderar, inclusive, que a exigncia de
autorizao legislativa, nos termos em que foi fixado pela Carta Maranhense, paralisa a
atividade administrativa e, desta forma, pode ser extremamente nociva, malgrado as evidentes
boas intenes do constituinte maranhense.
No Mato Grosso, a Constituio Estadual assim tratou o problema:
Art. 263. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial sadia qualidade de vida, impondo-
Direito Ambienta!
se ao Estado, aos municpios e a coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e faturas
geraes. Pargrafo nico. Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Estado: XI controlar e
regulamentar, no que couber, a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias
que comportem risco para a vida, qualidade de vida e o meio ambiente.
No Estado do Mato Grosso do Sul, a Constituio Estadual, em seu artigo 222, 2
9
, XIII,
determinou, que:
Art. 222. Toda pessoa tem o direito a fruir de um meio ambiente fsico e social livre dos fatores nocivos
sade. 2
3
Incumbe ao Poder Pblico. XIII - fiscalizar e controlar o uso de agrotxicos e demais produtos
qumicos.
Minas Gerais tratou da matria no artigo 214, l
fi
, VI, de sua Carta Estadual:
Art. 214. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida, e ao Estado e coletividade imposto o dever de defend-lo e conserv-lo
para as geraes presentes e futuras. l
9
Para assegurar a efetividade do direito a que se refere o artigo,
incumbe ao Estado, entre outras atribuies: VI ~ controlar a produo, a comercializao e o emprego de
tcnicas, mtodos e substncias que importem riscos para a vida, a qualidade de vida, o meio ambiente, bem
como o transporte e o armazenamento dessas substncias em seu territrio.
No Estado do Par, no artigo 255, 5
9
, de sua Lei Fundamental que o tema foi
mencionado. De fato, consta de sua Carta:
Art. 255. Competem ao Estado a defesa, conservao, preservao e controle do meio ambiente,
cabendo-lhe: 5
5
A pesquisa, a experimentao, a produo, o armazenamento> a comercializao, o uso, o
transporte, a importao, a exportao, o controle, a inspeo e a fiscalizao de agrotxicos, domotxi- cos,
ecotxicos, seus componentes e afins, no territrio paraense, esto condicionados a prvio cadastramento dos
mesmos nos rgos estaduais responsveis pelos setores da cincia e tecnologia, indstria e comrcio,
agricultura, transporte, sade e meio ambiente.
O Estado da Paraba, em sua Constituio, no tratou especificamente do tema objeto
deste captulo. J no Paran, a matria est contemplada no artigo 207, l
2
, VIII, cujo teor o
seguinte:
Art. 207. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum e
essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Estado, aos Municpios e coletividade o dever de defend-
lo e preserv-lo para as geraes presentes e futuras, garantindo-se a proteo dos ecossistemas e o
Agrotxicos
uso racional dos recursos ambientais. l
s
Cabe ao Poder Pblico, na forma da Lei, para assegurar a efetividade
desse direito: VIII regulamentar e controlar a produo, a comercializao, as tcnicas e os mtodos de
manejo e utilizao das substncias que comportem risco para a vida e para o meio ambiente, em especial
agrotxicos, biocidas, anabolizantes, produtos nocivos em geral e resduos nucleares.
Quanto ao Estado de Pernambuco, a matria est prevista no artigo 210, inciso V, que
assim se encontra redigido:
Art. 210. O Plano Estadual de Meio Ambiente, a ser disciplinado por Lei, ser o instrumento de
implementao da poltica estadual e prever a adoo de medidas indispensveis utilizao racional da
natureza e reduo da poluio resultante das atividades humanas; inclusive visando a: V-proibir os remdios
e agrotxicos cujo uso comprometa o meio ambiente.
O constituinte estadual no Piau, igualmente, dedicou-se ao tema, conforme demonstra o
artigo 237, l
2
, VI:
Art. 237. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial sadia qualidade de vida, impondo- se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo e de harmoniz-lo, racionalmente, com as necessidades do desenvolvimento socioe- conmico para
as presentes e futuras geraes. l
9
Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: VI -
controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco
para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.
A Constituio do Estado do Rio de Janeiro, conforme o disposto no artigo 258, l
s
, IX,
estabeleceu que:
Art. 258. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente saudvel e equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se a todos, e em especial ao Poder Pblico, o
dever de defend-lo, zelar por sua recuperao e proteo em benefcio das geraes atuais e futuras. I
a
Para
assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: IX- controlar e fiscalizar a produo, a
estocagem, a comercializao e a utilizao de tcnicas, mtodos e instalaes que comportem risco efetivo ou
potencial para a qualidade de vida e o meio ambiente, incluindo formas geneticamente alteradas pela ao
humana.
Para o Estado do Rio Grande do Norte, estas so as disposies constitucionais:
Art. 150. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial sadia qualidade de vida, impondo-
Direito Ambiental
se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo, e de harmoniz-lo, racionalmente,
com as necessidades do desenvolvimento socioe- conmico, para as presentes e futuras geraes. l
3
Para
assegurara efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: VI - controlar a produo, a comercializao e
o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente.
No Estado mais meridional do Pas, a sua Constituio Estadual assim determina:
Art. 253. vedada a produo, o transporte, a comercializao e o uso de medicamentos, biocidas,
agrotxicos ou produtos qumicos e biolgicos cujo emprego tenha sido comprovado como nocivo em
qualquer parte do territrio nacional por razes toxicolgicas, farmacolgicas ou de degradao ambiental.
Ainda no Rio Grande do Sul existe, em sua Lei Fundamental, a norma contida no art. 251,
l
9
, III.
No Estado de Rondnia, a matria encontra-se prevista no artigo 219, IX, de sua Carta
Poltica, nos termos seguintes:
Art. 219. dever do Poder PbUco, atravs de organismos prprios e colaborao da comunidade: IX-
controlar a produo, comercializao, emprego de tcnicas, mtodos e utilizao de substncias que afetem a
sade pblica e o meio ambiente.
Em Santa Catarina, a Constituio local, igualmente, possui norma sobre a matria. Tal
norma est contida no artigo 182, VI, cujo teor o seguinte:
Art. 182. Incumbe ao Estado, na forma da Lei: VI - controlar a produo, a comercializao e o
emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida e o meio ambiente.
O Estado de So Paulo mais um dos Estados-Membros da Federao que, em sua Lei
Fundamental, dedicou ateno a to significativo assunto. O artigo 193, XI, da Constituio
Estadual determina que:
Art. 193. O Estado, mediante Lei, criar um sistema de administrao da qualidade ambiental,
proteo, controle e desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado dos recursos naturais, para organizar,
coordenar e integrar as aes de rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta, assegurada a
participao da coletividade com o Um de: XI - controlar e fiscalizar a produo, armazenamento, transporte,
comercializao, utilizao e destino final das substncias que comportem risco efetivo ou potencial para a
qualidade de vida e meio ambiente, incluindo o do trabalho.
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Agrotxicos
O Estado de Sergipe dedicou espao em sua Carta Magna ao tema. Em Sergipe, no
artigo 232, l
2
, VI que se encontra o dispositivo em tela. J em Tocantins, o assunto no foi
tratado em sua Constituio Estadual.
3. Antecedentes Legislativos da Lei n
Q
7.802, de 11 de Julho de 1989
Antes da entrada em vigor da atual lei de agrotxicos, a matria encontrava-se regulada
pelo Decreto n
2
24.114, de 12 de abril de 1934. Na legislao estadual, foi o Estado do Rio
Grande do Sul aquele que primeiro contemplou o assunto, mediante a promulgao de uma
lei bastante completa e protetora do meio ambiente. Tal lei, contudo, foi declarada
inconstitucional pelo STF: o Poder de Polcia do Estado pode manter e atualizar a utilizao de agrotxicos e
outros biocidas, respeitando a classificao toxicolgica da Unio (STF; REsp. n
9
1.153/RS, 27/11/85).
Seguindo a esteira da legislao gacha, diversos outros Estados estabeleceram legislao
semelhante quela do Estado do extremo meridional do Pas.
4. A Lei n
Q
7.802/89
A Lei n
9
7.802, de 11 de julho de 1989, que dispe sobre a pesquisa, a experimentao, a embalagem e
rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comercializao, a propaganda, comercial, a utilizao, a importao, a
exportao, o destino final dos agrotxicos, seus componentes e afins, e d outras providncias, o instrumento
normativo que se encontra vigente com a finalidade de disciplinar a matria em mbito
federal. A Lei n
9
9.974, de 06 de juuho de 2000, determinou algumas modificaes no texto da
lei original.
A competncia legislativa em matria de agrotxicos, seus componentes e afins aquela
definida na CRFB e na prpria Lei n
2
7.802/89. Paralelamente competncia administrativa,
existe, como se sabe, a competncia legislativa da qual cada um dos integrantes da Federao
possui uma parcela definida. Em sede legal, o artigo 9
2
da Lei n
a
7.802/89 determinou que a
Unio, no exerccio de sua competncia, adotasse as seguintes medidas:
a) legislar sobre produo, registro, comrcio interestadual, exportao, importao,
transporte, classificao e controle tecnolgico e toxicolgico;
b) controlar e fiscalizar os estabelecimentos de produo, importao e exportao;
c) analisar os produtos agrotxicos, seus componentes e afins, nacionais e importados;
e
d) controlar e fiscalizar a produo, a exportao e a importao.
Em conformidade com os artigos 23 e 24 da CRFB, compete aos Estados e ao Distrito Federal
legislar sobre o viso, a produo, o consumo, o comrcio e o armazenamento dos agrotxicos,
seus componentes e afins, bem como fiscalizar o uso, o
Direito Ambiental
consumo, o comrcio, o armazenamento e o transporte interno. Aos Municpios
1
cabe,
supletivamente, legislar sobre o uso e o armazenamento dos agrotxicos, seus componentes e
afins.
4.1. Reparties de Competncias Administrativas no Interior da
Administrao Federal
Os artigos 2
e
, 3
5
, 4, 5
9
,6
e
e 7
2
do Decreto n
a
4.074, de 04 de janeiro de 2002, estabeleceram
as competncias administrativas de cada um dos rgos federais responsveis pelos setores de
agricultura, sade e meio ambiente, naquilo que diz respeito ao processo de fiscalizao e
inspeo de todo o ciclo dos agrotxicos, seus componentes e afins. Tais competncias foram
repartidas conforme demonstra o seguinte quadro:
4.1.1. Competncias dos Ministrios da Agricultura, Sade e Meio Ambiente
Conforme estabelecido pelo artigo 2
a
do Regulamento, as competncias so as seguintes,
de acordo com a atribuio de cada um:
(i) estabelecer as diretrizes e exigncias relativas a dados e informaes a serem
apresentados pelo requerente para registro e reavaliao de registro dos
agrotxicos, seus componentes e afins;
(ii) estabelecer diretrizes e exigncias objetivando minimizar os riscos apresentados
por agrotxicos, seus componentes e afins;
(iii) estabelecer o limite mximo de resduos e o intervalo de segurana dos
agrotxicos e afins;
(iv) estabelecer os parmetros para rtulos e bulas de agrotxicos e afins;
(v) estabelecer metodologias oficiais de amostragem e de anlise para determinao
de resduos de agrotxicos e afins em produtos de origem vegetal, animal, na
gua e no solo;
1 STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. RESP - 29299- RS. 1 TURMA. DJU: 17/10/1994, p. 27861.
Relator: Ministro DEMCRITO KEINALDO. CONSTITUCIONAL. MEIO AMBIENTE. LEGISLAO
MUNICIPAL SUPLETIVA. POSSIBILIDADE. Atribuindo, a CF, a competncia comum Unio, aos
Estados e aos Municpios paia proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas, cabe, aos
municpios, legislar supletivamente sobre a proteo ambiental, na esfera do interesse estritamente local. A legislao
municipal, contudo, deve se constringir a atender s caractersticas prprias do
territrio em que as questes ambientais, por suas particularidades, no contm com o disdplinaraento
consignado na lei federal ou estaduaL A legislao supletiva, como cedio, no pode ineficacizar os efei
tos da lei que pretende suplementar, uma vez autorizada pela Unio a produo e deferido o registro do
produto, perante o ministrio competente, defeso aos municpios vedar, nos respectivos territrios, o uso e o
armazenamento de substncias agrotxicas, extrapolando o poder de suplementar, em desobedincia lei federal. A
proibio de uso e armazenamento, por decreto e em todo o municpio constitui desafei- o lei federal e ao princpio da
livre iniciativa, campo em que as limitaes administrativas ho de cor
responder s justas exigncias do interesse pblico que as motiva, sem o aniquilamento das atividades reguladas, recurso
conhecido e improvido. deciso indiscrepante.
Agrotxicos
(vi) promover a reavaliao de registro de agrotxicos, seus componentes e afins
quando surgirem indcios da ocorrncia de riscos que desaconselhem o uso de
produtos registrados ou quando o Pas for alertado nesse sentido, por
organizaes internacionais responsveis pela sade, alimentao ou meio
ambiente, das quais o Brasil seja membro integrante ou signatrio de acordos;
(vii) avaliar pedidos de cancelamento ou de impugnao de registro de agrotxicos,
seus componentes e afins;
(viii) autorizar o fracionamento e a reembalagem dos agrotxicos e afins;
(ix) controlar, fiscalizar e inspecionar a produo, a importao e a exportao dos
agrotxicos, seus componentes e afins, bem como os respectivos
estabelecimentos;
(x) controlar a qualidade dos agrotxicos, seus componentes e afins frente s
caractersticas do produto registrado;
(xi) desenvolver aes de instruo, divulgao e esclarecimento sobre o uso correto e
eficaz dos agrotxicos e afins;
(xii) prestar apoio s Unidades da Federao nas aes de controle e fiscalizao dos
agrotxicos, seus componentes e afins;
(xiii) indicar e manter representantes no Comit Tcnico de Assessoramento para
Agrotxicos de que trata o art. 95 do Regulamento;
(xiv) manter o Sistema de Informaes sobre Agrotxicos - SIA, referido no art. 94 do
Regulamento; e
(xv) publicar no Dirio Oficial da Unio o resumo dos pedidos e das concesses de
registro.
4.1.2. Competncias do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
Na forma do artigo 5
Q
do Regulamento, compete ao Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento:
(i) avaliar a eficincia agronmica dos agrotxicos e afins para uso nos setores de
produo, armazenamento e beneficiamento de produtos agrcolas, nas florestas
plantadas e nas pastagens; e
(ii) conceder o registro, inclusive o RET, de agrotxicos, produtos tcnicos, pr-misturas
e afins para uso nos setores de produo, armazenamento e beneficiamento de
produtos agrcolas, nas florestas plantadas e nas pastagens, atendidas as diretrizes e
exigncias dos Ministrios da Sade e do Meio Ambiente.
4.1.3. Competncia do Ministrio da Sade
Na forma do artigo 6
9
do Regulamento, compete ao Ministrio da Sade:
(i) avaliar e classificar toxicologicamente os agrotxicos, seus componentes, e afins;
Direito Ambiental
(ii) avaliar os agrotxicos e afins destinados ao uso em ambientes urbanos, industriais,
domiciliares, pblicos ou coletivos, ao tratamento de gua e ao uso em campanhas
de sade pblica, quanto eficincia do produto;
(iii) realizar avaliao toxicolgica preliminar dos agrotxicos, produtos tcnicos, pr-
misturas e afins, destinados pesquisa e experimentao;
(iv) estabelecer intervalo de reentrada em ambiente tratado com agrotxicos e afins;
(v) conceder o registro, inclusive o RET, de agrotxicos, produtos tcnicos, pr-
misturas e afins destinados ao uso em ambientes urbanos, industriais, domiciliares,
pblicos ou coletivos, ao tratamento de gua e ao uso em campanhas de sade
pblica, atendidas as diretrizes e exigncias dos Ministrios da Agricultura e do
Meio Ambiente; e
(vi) monitorar os resduos de agrotxicos e afins em produtos de origem animal.
4.1.4. Competncia do Ministrio do Meio Ambiente
De acordo com a determinao regulamentar, compete ao Ministrio do Meio
Ambiente:
(i) avaliar os agrotxicos e afins destinados ao uso em ambientes hdricos, na proteo
de florestas nativas e de outros ecossistemas, quanto eficincia do produto;
(ii) realizar a avaliao ambiental, dos agrotxicos, seus componentes e afins,
estabelecendo suas classificaes quanto ao potencial de periculosidade ambiental;
(iii) realizar a avaliao ambiental preliminar de agrotxicos, produto tcnico, pr-
mistura e afins destinados pesquisa e experimentao;
(iv) conceder o registro, inclusive o RET, de agrotxicos, produtos tcnicos e pr-
misturas e afins destinados ao uso em ambientes hdricos, na proteo de florestas
nativas e de outros ecossistemas, atendidas as diretrizes e exigncias dos
Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e da Sade.
4.1.5. Competncias do Ministrio do Trabalho e Emprego
Ainda que no haja uma meno explcita no Regulamento, no h como desconsiderar
que o Ministrio do Trabalho e Emprego tem importantes atribuies no que se refere aos
agrotxicos. No so atribuies quanto ao produto em si mesmo, mas dizem respeito
utilizao dos agrotxicos em suas finalidades precpuas, ou seja, na agricultura. Tais
atribuies, do ponto de vista regulamentar, so exercidas pela elaborao de Normas
Regulamentadoras. Atualmente est vigendo a Norma Regulamentadora de Segurana e
Sade no Trabalho na Agricultura, Pecuria, Silvicultura, Explorao Florestal e Aquicultura -
NR 31, aprovada pela Portaria n
a
86, de 03/03/05, publicada no Dirio Oficial da Unio de 04 de
maro de 2005.
Agrotxicos
4.2. Definio Legal de Agrotxico, Seus Componentes e Afins
De conformidade com a norma legal, so considerados agrotxicos e afins:
(i) agrotxicos e afins:
a. os produtos e os agentes de processos fsicos, qumicos ou biolgicos,
destinados ao uso nos setores de produo, no armazenamento e bene-
ficiamento de produtos agrcolas, nas pastagens, na proteo de florestas,
nativas ou implantadas, e de outros ecossistemas e tambm de ambientes
urbanos, hdricos e industriais, cuja finalidade seja alterar a composio da
flora ou da fauna, a fim de preserv-las da ao danosa de seres vivos
considerados nocivos;
b. substncias e produtos, empregados como desfolhantes, dessecantes,
estimuladores e inibidores de crescimento;
(ii) componentes: os princpios ativos, os produtos tcnicos, suas matrias-primas, os
ingredientes inertes e aditivos usados na fabricao de agrotxicos e afins.
4.3. Controle de Qualidade, Inspeo e Fiscalizao dos Agrotxicos
Do ponto de vista legal, existe um sistema de amplo monitoramento dos agrotxicos. Tal
monitoramento abrange todos os aspectos da vida do produto. A lei estabelece um mecanismo
de controle sobre toda exportao, produo, importao, comercializao e utilizao dos
agrotxicos. Assim que os agrotxicos, seus componentes e afins s podero ser produzidos,
exportados, importados, comercializados e utilizados, se previamente registrados em rgo
federal, de acordo com as diretrizes e exigncias formuladas dos rgos responsveis pelos
setores de sade, do meio ambiente e da agricultura.
O aludido monitoramento divide-se em controle de qualidade, inspeo e fiscalizao. O Controle
de qualidade, a inspeo e a fiscalizao so realizados com vistas ao controle dos agrotxicos,
seus componentes e afins em tudo aquilo que diga respeito sua produo, aos veculos
destinados ao transporte, ao seu armazenamento, sua comercializao e utilizao,
propaganda comercial, rotulagem e disposio final de resduos e embalagens.
4.3.1. Controle de Qualidade
O artigo 68 do Regulamento determina que os rgos federais encarregados dos setores
de agricultura, sade e meio ambiente mantenham atualizados e aperfeioados mecanismos
capazes de assegurar a qualidade dos agrotxicos, seus componentes e afins, tendo em vista a
identidade, pureza e eficcia dos produtos. Isto dever ser efetuado mediante mecanismos de
controle de qualidade. O Poder Pblico, no exerccio de seu poder de polcia exerce o controle
de qualidade, entretanto, isto no
Direito Ambiental
desobriga que o estabelecimento destinado produo e importao de agrotxicos, seus
componentes e afins disponha de unidade de controle de qualidade prprio, com a finalidade
de verificar a qualidade do processo produtivo, das matrias-primas e substncias empregadas,
quando couber, e dos produtos finais. Admite-se que as empresas produtoras de agrotxicos,
seus componentes e afins realizem os controles previstos no Regulamento em institutos ou
laboratrios oficiais ou privados, de acordo com a legislao vigente.
4.3.2. Inspeo e Fiscalizao de Agrotxicos, sens Componentes e Afins
Segundo determinao contida no artigo 70 do regulamento, todo o ciclo de vida dos
agrotxicos, seus componentes e afins, ser submetido fiscalizao. No ciclo de vida esto
compreendidos: (i) sua produo, (ii) manipulao, (iii) importao, (iv) exportao, (v)
transporte, (vi) armazenamento, (vii) comercializao, (viii) utilizao,
(ix) rotulagem e a (x) destinao final de suas sobras, resduos e embalagens.
Considerando a natureza federal do Estado brasileiro e a existncia de um regime de
federalismo cooperativo, o artigo 71 do Regulamento estabeleceu a seguinte estrutura para a
fiscalizao dos agrotxicos, seus componentes e afins:
4.3.2.1. Competncia federal
(i) estabelecimentos de produo, importao e exportao;
(ii) produo, importao e exportao;
(iii) coleta de amostras para anlise de controle ou de fiscalizao;
(iv) resduos de agrotxicos e afins em produtos agrcolas e de seus subprodutos; e
(v) quando se tratar do uso de agrotxicos e afins em tratamentos quarenten- rios e
fitossanitrios realizados no trnsito internacional de vegetais e suas partes.
4.3.2.2. Competncia dos Estados e Distrito Federal
Os rgos estaduais e do Distrito Federal so encarregados dos setores de agricultura,
sade e meio ambiente, dentro de suas respectivas esferas de competncia, ressalvadas aquelas
especficas dos rgos federais relacionados,
2
quando se tratar de:
2 STF - STF. AI-AgR - AG. REG. NO AGRAVO DE INSTRUMENTO - RS - DJU: 26-04-1996, pg. -13120. Relator Ministro
MAURCIO CORRA EMENTA; AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. NULIDADE DA
DECISO AGRAVADA: ALEGAO DE INVASO DE COMPETNCIA AO ARGUMENTO DE QUE EM SEDE DE
AGRAVO DE INSTRUMENTO SOMENTE CABVEL EMISSO DE JUZO DE ADMISSIBILIDADE, E NO
APRECIAO DO MRITO. IMPROCEDNCIA. ART. 1. DA LEI N. 7.747/82, DO RIO GRANDE DO SUL.
INCONSTITUCIONALIDADE REJEITADA PELO PLENRIO DESTA CORTE. AGRAVO IMPROVIDO. 1. A teor do
disposto no art. 21, par. 1., do RISTF, poder o relator arquivar ou negar seguimento a pedido ou recurso manifestamente
intempestivo, incabvel ou improcedente e, ainda, quando contrariar a jurisprudncia predominante do Tribunal.
Nulidade: invaso de competncia. Improcedente. 2.0 Plenrio desta Corte, ao julgar a Representao n
Agrotxicos
(i) uso e consumo dos produtos agrotxicos, seus componentes e afins na sua
jurisdio;
(ii) estabelecimentos de comercializao, de armazenamento e de prestao de servios;
(iii) devoluo e destinao adequada de embalagens de agrotxicos, seus componentes
e afins, de produtos apreendidos pela ao fscalizadora e daqueles imprprios para
utilizao ou em desuso;
(iv) transporte de agrotxicos, seus componentes e afins, por qualquer via ou meio, em
sua jurisdio;
(v) coleta de amostras para anlise de fiscalizao;
(vi) armazenamento, transporte, reciclagem, reutilizao e inutilizao de embalagens
vazias e dos produtos apreendidos pela ao fscalizadora e daqueles imprprios
para utilizao ou em desuso; e
(vi) resduos de agrotxicos e afins em produtos agrcolas e seus subprodutos.
Admite-se a delegao de atribuies da Unio para os Estados.
4.3.3. Atribuies da Fiscalizao
A fiscalizao atividade rotineira e de carter permanente, somente podendo ser
desenvolvida por agentes devidamente credenciados e com a formao profissional que o
habilite devidamente para tal. Os fiscalizados devem, sob pena de aplicao de sanes,
prestar informaes ou proceder entrega de documentos nos prazos estabelecidos pelos
rgos competentes, a fim de no obstar as aes de inspeo e fiscalizao e a adoo das
medidas que se fizerem necessrias.
A fiscalizao tem livre acesso, no desempenho de suas atividades, aos locais onde se
processem, em qualquer fase, a industrializao, o comrcio, a armazenagem e a aplicao dos
agrotxicos, seus componentes e afins, competindo-lhes, quando se fizer necessrio:
(i) coletar amostras necessrias s anlises de controle ou fiscalizao;
(ii) executar visitas rotineiras de inspees e vistorias para apurao de infraes ou
eventos que tomem os produtos passveis de alterao e lavrar os respectivos
termos:
(i) verificar o cumprimento das condies de preservao da qualidade ambiental;
(ii) verificar a procedncia e as condies dos produtos, quando expostos venda;
1.153-RS, no julgou inconstitucional o art. 1* da Lei 7.742/82, que condiciona a prvio cadastramento do produto
agrotxico e outros biocidas no Departamento do Meio Ambiente da Secretaria Estadual de Sade e do Meio Ambiente a
comercializao no territrio do Estado do Rio Grande do Sul. Agravo regimental improvido.
Direito Ambiental
(iii) interditar, parcial ou totalmente os estabelecimentos ou atividades quando
constatado o descumprimento do estabelecido na Lei n
a
7.802, de 1989, neste
Decreto e em normas complementares e apreender lotes ou partidas de produtos,
lavrando os respectivos termos;
(iv) proceder imediata inutilizao da unidade do produto cuja adulterao ou
deteriorao seja flagrante, e apreenso e interdio do restante do lote ou
partida para anlise de fiscalizao; e
(v) lavrar termos e autos de infrao.
A inspeo se faz por meio de exames e vistorias sobre: (i) matria-prima, qualquer que
seja a sua origem ou natureza; (ii) a manipulao, transformao, elaborao, conservao,
embalagem e rotulagem dos produtos; (iii) os equipamentos e as instalaes do
estabelecimento; (iv) o laboratrio de controle de qualidade dos produtos; e (v) a
documentao de controle da produo, importao, exportao e comercializao.
A fiscaEzao ser exercida sobre os produtos nos estabelecimentos produtores e
comerciais, nos depsitos e nas propriedades rurais. Caso seja constatada qualquer
irregularidade, o estabelecimento poder ser interditado e o produto ou alimento podero ser
apreendidos e submetidos anlise de fiscalizao.
4.3.3.1. Produo de Prova
A anlise de fiscalizao ser realizada mediante coleta de amostra representativa do
produto ou alimento pela autoridade fiscalizadora, A coleta de amostra dever ser realizada
em trs partes, conforme tcnica e metodologia indicada em ato normativo prprio. A amostra
deve ser acondicionada de forma que se tome inviolvel em presena do interessado e, caso
ele no se encontre presente ao ato, ou se recuse a acompanh-lo, faz-se necessria a presena
de duas testemunhas. A produo de prova ser feita da seguinte maneira: (i) uma parte da
amostra ser utilizada pelo laboratrio oficial ou devidamente credenciado, (ii) outra
permanecer no rgo fs- calizador e (iii) outra ficar em poder do interessado para realizao
de percia de contraprova. Resguardado emprego de metodologia oficial, a. anlise de
fiscalizao poder ser realizada por laboratrio oficial ou credenciado.
Em prazo mximo de quarenta e cinco dias, contados .da data da coleta da amostra, o
interessado deve ser comunicado dos resultados da anlise de fiscalizao (art. 79). Havendo
discordncia quanto ao resultado, poder a parte requerer seja pericia- da a contraprova, em
dez dias contados da cincia do resultado da anlise de fiscalizao. Cabe ao interessado: (i)
arcar com os nus da contraprova e (ii) indicar perito habilitado.
Assim como a anlise de fiscalizao, a percia de contraprova deve ser realizada em
laboratrio oficial, ou credenciado, asseguradas a presena de peritos do interessado e do
rgo fiscalizador e a assistncia tcnica do responsvel pela anlise contestada. A
contraprova ser realizada no prazo mximo de quinze dias, contados da data de seu
requerimento, salvo quando condies tcnicas exigirem a sua prorroga
f$8J - Ensino Superior Sursay Jurcfcs
Agrotxicos
o, o que dever ser informado ao interessado de forma fundamentada, em obedincia ao
princpio constitucional da ampla defesa. Somente ser admitida a realizao da contraprova
em parte da amostra que no tenha sido violada, fato que ser, obrigatoriamente, atestado
pelos peritos.
A autoridade no realizar a contraprova quando for verificada a violao da amostra,
oportunidade em que ser finalizado o processo de fiscalizao e instaurada sindicncia para
apurao de responsabilidades. Nesta hiptese se estabelece uma situao complexa, visto que
a contraprova se encontra em poder da autoridade e, ante a impossibilidade de examin-la, em
tese, no se poderia validar os resultados da anlise impugnada. Recomenda a cautela que se
suspenda a aplicao de qualquer penalidade ao interessado, at que a Comisso de
sindicncia apure os fatos e, caso reste provado que a violao no foi praticada com o
concurso do interessado, ou feita de forma a benefici-lo, no me parece cabvel a aplicao de
penalidade com base na primitiva anlise. Evidentemente que a parte da amostra que se
encontra em poder do interessado no poder ser utilizada na controvrsia.
Com vistas a assegurar a ampla defesa e o contraditrio, ao perito da parte interessada
dever ser dado conhecimento da anlise de fiscalizao e prestadas as informaes que ele
solicitar, assim como exibidos os documentos necessrios ao desempenho de sua tarefa.
Todo o ato de percia de contraprova deve ser reduzido a termo, com a lavratu- ra de
laudos e ata que sero assinados pelos peritos e arquivados no laboratrio oficial ou
credenciado, aps a entrega de cpias autoridade fiscalizadora e ao requerente. Havendo
divergncia entre o laudo de contraprova e o da anlise de fiscalizao, pro- ceder~se~ a nova
anlise, em terceiro laboratrio, oficial ou credenciado, cujo resultado ser irrecorrvel,
conforme a dico do decreto (art. 80, 6
o
), utilizando-se a parte da amostra em poder do rgo
fiscalizador, facultada a assistncia dos peritos anteriormente nomeados, observado o disposto
nos pargrafos l
9
e 2
9
do artigo 80.
Evidentemente que a irrecorribilidade meramente administrativa, visto que no Brasil
vige o princpio do juzo universal e toda e qualquer leso, ou ameaa de leso a direito pode
ser objeto de apreciao judicial.
4.4. Registro de Pessoas Fsica e Jurdica
Com vistas obteno de registro nos rgos competentes do Estado, do Distrito Federal
ou do Municpio, as pessoas fsicas e jurdicas prestadoras de servios na aplicao de
agrotxicos, seus componentes e afins, ou que os produzam, formulem, manipulem, exportem,
importem ou comercializem, devero apresentar, dentre outros documentos, requerimento
solicitando o registro, onde constem, no mnimo, as informaes contidas no Anexo V do
Regulamento. Nao obstante a existncia do registro, o funcionamento somente poder se
iniciar sob a assistncia e responsabilidade de tcnico legalmente habilitado. As pessoas
fsicas ou jurdicas sero cadastradas no sistema de informao de agrotxicos (cadastro geral
de estabelecimentos produtores, manipuladores, importadores, exportadores e de instituies
dedicadas pesquisa e experimentao).
Direito Ambiental
At trinta dias aps o Registro na Junta Comercial, quaisquer alteraes estatutrias ou
contratuais devero ser comunicadas aos rgos federais registrantes e fis- calizadores. Art. 40.
As empresas importadoras, exportadoras, produtoras ou formu- ladoras de agrotxicos, seus
componentes e afins passaro a adotar, para cada partida importada, exportada, produzida ou
formulada, codificao em conformidade com o Anexo VI deste Decreto, que dever constar de
todas as embalagens dela originadas, no podendo ser usado o mesmo cdigo para partidas
diferentes.
O artigo 41 determina s empresas importadoras, exportadoras, produtoras e formuladoras
de agrotxicos, seus componentes e afins que forneam aos rgos federais e estaduais
competentes, at 31 de janeiro e 31 de julho de cada ano, todos os dados relacionados s
quantidades de agrotxicos, seus componentes e afins importados, exportados, produzidos,
formulados e comercializados de acordo com o modelo de relatrio semestral do Anexo VII do
Regulamento.
H obrigao de que as pessoas fsicas ou jurdicas que produzam, comercializem,
importem, exportem ou que sejam prestadoras de servios na aplicao de agrotxicos, seus
componentes e afins, mantenham disposio dos rgos de fiscalizao de que trata o art. 71 o
livro de registro ou outro sistema de controle, que deve conter:
(i) Para o produtor de agrotxicos, componentes e afins:
a. relao detalhada do estoque existente; e
b. nome comercial dos produtos e quantidades produzidas e comercializadas.
(ii) Para os estabelecimentos que comercializem agrotxicos e ans no mercado interno:
a. relao detalhada do estoque existente; e
b. nome comercial dos produtos e quantidades comercializadas, acompanhados
dos respectivos receiturios.
(iii) Para os estabelecimentos que importem ou exportem agrotxicos, seus
componentes e afins:
a. relao detalhada do estoque existente;
b. nome comercial dos produtos e quantidades importadas ou exportadas; e
c. cpia das respectivas autorizaes emitidas pelo rgo federal competente.
(iv) Para as pessoas fsicas ou jurdicas que sejam prestadoras de servios na
aplicao de agrotxicos e afins:
a. relao detalhada do estoque existente; programa de treinamento de seus
aplicadores de agrotxicos e afins;
b. nome comercial dos produtos e quantidades aplicadas, acompanhados dos
respectivos receiturios e guia de aplicao; e
c. guia de aplicao.
4.5. Alerta de Organizaes Internacionais e seus Reflexos no Brasil
A lei revela uma salutar preocupao com o estado da arte das pesquisas sobre agrotxicos,
de molde a manter o pas atualizado e apto a enfrentar os desafios cons-
Agrotxicos
tantes que surgem em to complexa rea. Desta forma, o artigo 3
2
, 4
a
, da lei de agrotxicos
determina:
Quando organizaes internacionais responsveis pela sade, alimentao ou meio ambiente, das quais o
Brasil seja membro integrante ou signatrio de acordos e convnios, alertarem para riscos ou
desaconselharem o uso de agrotxicos, seus componentes e afins, caber autoridade competente tomar as
imediatas providncias, sob pena de responsabilidade
Aqui existem algumas questes importantes que necessitam ficar bem esclarecidas. H
uma evidente diferena entre Tratados e Convenes internacionais que determinem a
proibio de determinados produtos e das quais o Brasil seja Parte. Uma vez que a Conveno
ou o Tratado entrem em vigor, mediante os mecanismos de ratificao, tais medidas se tomam
obrigatrias para ns. Diferente a posio de hiptese na qual uma entidade internacional
tenha patrocinado um estudo e chegado a concluses definitivas quanto nocividade de um
determinado produto. Caso no haja uma norma internacional, obrigatria, que proba a
utilizao do mencionado elemento, o Brasil no estar obrigado a proibi-lo. A correta
interpretao do pargrafo no sentido de que o Brasil, por suas autoridades, dever levar em
conta os estudos internacionais e examinar a sua procedncia para a nossa realidade. Manda o
bom senso que medidas preventivas sejam adotadas, com vistas ao esclarecimento das
questes suscitadas pelo documento do organismo internacional.
Para os fins de aplicao da norma em questo, deve-se compreender por Organizao
Internacional aquela que possa ser qualificada dentro do conceito vigente no Direito
Internacional Pblico:
As organizaes internacionais, apesar de serem uma realidade na sociedade internacional, no
possuem tuna definio fornecida por uma norma internacional. As definies de organizaes internacionais
so dadas pela doutrina. A que nos parece ser mais exata a dada por Angelo Piero Sereni: organizao
internacional uma associao voluntria de sujeitos de direito internacional, constituda por ato
internacional e disciplinada nas relaes entre as partes por normas de direito internacional, que se realiza em
um ente de aspecto estvel, que possui um ordenamento jurdico interno prprio e dotado de rgos e ins-
titutos prprios, por meio dos quais realiza as finalidades comuns de seus membros mediante funes
particulares e o exerccio de poderes que lhe foram conferidos. Esta definio um pouco longa, mas tem,
entretanto, a vantagem de enunciar as principais caractersticas das organizaes internacionais?

3 Celso Albuquerque Mello. Curso de Direito Internacional Pblico, voL I, Rio de Janeiro: Freitas Bastos,
4
a
ed 1974, p. 314.
Direito Ambiental
Observe-se que a norma legal no definiu uma proibio ou uma prescrio ditada por
organismo internacional, mas limitou-se a falar em desaconselhamento ou alerta quanto
nocividade do produto. Qual a providncia que dever ser adotada pela autoridade
brasileira? Parece-nos que, nos termos em que a legislao est colocada, a nica medida que
pode ser tomada pela autoridade brasileira a determinao de que se realizem estudos
quanto ao produto que tenha sido objeto de investigao da organizao internacional. Tais
estudos devero, certo, levar em considerao as anlises realizadas no exterior; contudo,
no podero deixar de ter em mente que o que se quer investigar as consequncias do
produto no Brasil. Se o produto estiver registrado segundo as leis brasileiras, somente aps a
completa realizao de novos estudos que o registro poder vir, em tese, a ser colocado em
questo.
O artigo 19 do regulamento estabelece que: Quando organizaes internacionais
responsveis pela sade, alimentao ou meio ambiente, das quais o Brasil seja membro
integrante ou signatrio de acordos e convnios, alertarem para riscos ou desaconselharem o
uso de agrotxicos, seus componentes e afins, caber aos rgos federais de agricultura, sade
e meio ambiente, avaliar imediatamente os problemas e as informaes apresentadas.
Pargrafo nico. O rgo federal registrante, ao adotar as medidas necessrias ao atendimento
das exigncias decorrentes da avaliao, poder: I - manter o registro sem alteraes; II -
manter o registro, mediante a necessria adequao; III - propor a mudana da formulao,
dose ou mtodo de aplicao; IV - restringir a comercializao; V - proibir, suspender ou
restringir a produo ou importao; VI - proibir, suspender ou restringir o uso; e VII - cance-
lar ou suspender o registro.
4.6. Registro do Produto
Devido aos riscos envolvidos com o ciclo de vida dos agrotxicos, seus componentes e
afins, eles somente sero produzidos, manipulados, importados, exportados, comercializados
e utilizados no territrio nacional mediante prvio registro no rgo federal competente,
atendidas as diretrizes e exigncias dos rgos federais responsveis pelos setores de
agricultura, sade e meio ambiente. Para que o registro seja efetivado, cabe aos requerentes e
titulares de registro
4
fornecer, obrigatoriamente, aos rgos federais responsveis pelos
setores de agricultura, sade e meio ambiente, as inovaes concernentes aos dados
apresentados para registro e reavaliao de registro dos sem produtos.
condio indispensvel obteno do registro ou reavaliao de registro de
produtos tcnicos, pr-misturas, agrotxicos e afins, que o interessado apresente, em prazo
no superior a cinco dias teis, a contar da data do primeiro protocolo do pedido, a cada um
dos rgos responsveis pelos setores de agricultura, sade e meio
4 Regulamento, art. I
a
(...) XLV - titular de registro - pessoa fsica ou jurdica que detm os direitos e as obrigaes conferidas
pelo registro de um agrotxico, componente ou afim.
Agrotxicos
ambiente, requerimento em duas vias, conforme Anexo II do Regulamento, acompanhado dos
respectivos relatrios e de dados e informaes exigidos, por aqueles rgos, em normas
complementares.
O registro de produto equivalente ser realizado com observncia dos critrios de equivalncia
da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao - FAO, sem prejuzo do
atendimento a normas complementares estabelecidas pelos rgos responsveis pelos setores
de agricultura, sade e meio ambiente.
Quando se tratar do registro ou RET de produtos e agentes de processos biolgicos
geneticamente modificados que se caracterizem como agrotxicos e afins, ste dever ser
ultimado na forma dos critrios e exigncias estabelecidos na legislao especfica. Quanto aos
produtos de baixa toxicidade e periculosidad, dever ser-lhes dada tramitao prioritria,
sempre que requerido, conforme definido pelos rgos competentes.
Conforme determina o artigo 13, os agrotxicos, seus componentes e afins podero ter os
seus registros reavaliados, suspensos ou cancelados administrativamente caso apresentem
indcios de reduo de eficincia agronmica, alterao dos riscos sade humana ou ao meio
ambiente. Logicamente que isto somente poder ocorrer com a observncia do devido
processo legal e da ampla defesa.
O registro de agrotxico feito sob ampla publicidade, devendo ser publicado no Dirio
Oficial da Unio, em prazo de at trinta dias da data do protocolo do pedido e da data da
concesso ou indeferimento do registro, resumo o qual conter: (i) o pedido com o nome do
requerente; a marca comercial do produto; o nome qumico e comum do ingrediente ativo; o
nome cientfico, no caso de agente biolgico; o motivo da solicitao; e a indicao de uso
pretendido; (ii) a concesso ou indeferimento do registro, com o nome do requerente ou titular;
a marca comercial do produto; o resultado do pedido e, se indeferido, o motivo; o fabricante e
o formulador; o nome qumico e comum do ingrediente ativo; nome cientfico, no caso de
agente biolgico; indicao de uso aprovada; classificao toxicolgica; e classificao do
potencial de periculosidade ambiental.
Cabe aos rgos federais realizarem a avaliao tcnico-cientfica, para fins de registro ou
reavaliao de registro, no prazo de at cento e vinte dias, contados a partir da data do
respectivo protocolo. A contagem do prazo ser suspensa caso qualquer dos rgos
avaliadores solicite por escrito e fundamentadamente, documentos ou informaes adicionais,
reiniciando a partir do atendimento da exigncia, acrescidos trinta dias. Havendo o no-
atendimento de pedidos complementares no prazo de
5 Regulamento Art. I
9
(...) XXXVI - produto formulado equivalente - produto que, se comparado com
outro produto formulado j registrado, possui a mesma indicao de uso, produtos tcnicos equivalentes entre si, a mesma
composio qualitativa e cuja variao quantitativa de seus componentes no o leve a expressar diferena no perfil
toxicolgico e ecotoxicolgico frente ao do produto em referncia; (...)
XXXVIII produto tcnico equivalente produto que tem o mesmo ingrediente .ativo de outro produto
tcnico j registrado, cujo teor, bem como o contedo de impurezas presentes, no variem a ponto de alte
rar seu perfil toxicolgico e ecotoxicolgico...
Direito Ambiental
trinta dias, arquivar-se- o processo, com o indeferimento do requerimento pelo rgo
encarregado do registro, salvo se apresentada, formalmente, justificativa tcnica considerada
procedente pelo rgo solicitante, que a seu juzo poder conceder prazo adicional, seguido,
obrigatoriamente, de comunicao aos demais rgos para as providncias cabveis. O
requerimento ser decidido em at trinta dias, aps a divulgao dos resultados das avaliaes
dos rgos federais envolvidos.
importante ressaltar que, na forma do artigo 20 do regulamento, somente ser
concedido registro de novo produto agrotxico, sem componentes e afins, se a sua ao txica
sobre o ser humano e o meio ambiente for, comprovadamente, igual ou menor do que a
daqueles j registrados para o mesmo fim. Compete aos rgos competentes estabelecer os
padres a serem considerados para a avaliao tratada no artigo 20, sendo certo que eles
devero considerar prioritariamente o seguinte: (i) toxicidade; (ii) presena de problemas
toxicolgicos especiais, tais como: neurotoxicida- de, fetotoxicidade, ao hormonal e
comportamental e ao reprodutiva; (iii) persistncia no ambiente; (iv) bioacumulao; (v)
forma de apresentao; e (vi) mtodo de aplicao.
Proceder-s- ao cancelamento do registro de agrotxicos, seus componentes e afins
sempre que for verificada modificao no autorizada pelos rgos federais dos setores de
agricultura, sade e meio ambiente em frmula, dose, condies de fabricao, indicao de
aplicao e especificaes enunciadas em rtulo e bula, ou outras modificaes em desacordo
com o registro concedido.
4.6.1. Produtos para Exportao
Os produtos destinados exclusivamente exportao prescindem da apresentao dos
estudos relativos eficincia agronmica, determinao de resduos em produtos vegetais e
outros que venham a ser estabelecidos em normas complementares pelos rgos responsveis
pelos setores de agricultura, sade e meio ambiente.
O registro para exportao deve ser concedido, no prazo de sessenta dias da entrega do
pedido, certificado de registro para exportao de agrotxicos, sem componentes e afins para os
produtos que j tenham sido registrados com nome comercial diferente daquele com o qual
ser exportado, desde que o interessado apresente cpia do certificado de registro e de
requerimento contendo as seguintes informaes: (i) destino final do produto; e (ii) marca
comercial no pas de destino.
5. Responsabilidade
Como j foi exaustivamente analisado ao longo de todo o presente livro, as violaes s
normas de proteo ambiental implicam a imputao de responsabilidade quele que tenha
dado causa ruptura da ordem pblica do meio ambiente. A responsabilidade, como se sabe,
reveste-se de mltiplos aspectos. A imputao de responsabilidade, nos termos da Lei n
2
7.802,
de 11 de julho de 1989, est normatizada nos artigos 14 e seguintes do mencionado diploma
legal. A regulamentao da apli
Agrotxicos
cao das sanes administrativas est contemplada pelo Decreto n
9
4.074, de 04 de janeiro de
2002, com a nova redao que lhe foi dada pelo Decreto n
9
5.549/2005.
As responsabilidades penal, civil e administrativa, pelo no-cumprimento da Lei so
imputveis:
a) ao profissional, quando comprovada a prescrio de receita errada;
b) ao usurio ou ao prestador de servios, quando em desacordo com o receiturio;
c) ao comerciante, quando efetuar venda sem o respectivo receiturio ou em desacordo
com a receita;
d) ao registrante que, por dolo ou culpa, omitir informaes ou fornecer informaes
incorretas;
e) ao produtor que produzir mercadorias em desacordo com as especificaes
constantes do registro do produto, do rtulo, da bula, do folheto e da propaganda;
f) ao empregador, quando no fornecer e no fizer manuteno dos equipamentos
necessrios proteo da sade dos trabalhadores ou dos equipamentos utilizados
ou destinados produo, distribuio e aplicao dos produtos.
5.1. Responsabilidade Criminal
A lei de agrotxicos estabeleceu alguns tipos penais especificamente voltados para a
proteo dos bens jurdicos mexo ambiente, sade humana e vida. Tais figuras tpicas,
entretanto, no sero examinadas neste captulo, pois existe um captulo neste livro cujo
objetivo precpuo o estudo da responsabilidade criminal em matria de meio ambiente.
5.2. Responsabilidade Administrativa
Os artigos 17 e 18 da lei ora em exame estabelecem as penalidades administrativas que
devem ser aplicadas queles que, eventualmente, burlem as normas aplicveis manipulao
e utilizao dos agrotxicos. As penalidades as quais nos referimos so independentes das medidas
cautelares de embargo de estabelecimento e apreenso do produto ou alimentos contaminados (art. 17, caput:).
Tais medidas so as seguintes:
a) advertncia;
b) multa de at 1.0Q0 (mil) vezes o Maior Valor de Referncia MVR, aplicvel em
dobro em caso de reincidncia;
c) condenao do produto;
d) inutilizao do produto;
e) suspenso da autorizao, registro ou licena;
Direito Ambiental
f) interdio temporria ou definitiva do estabelecimento;
g) cancelamento da autorizao, registro ou licena;
h) destruio de vegetais, partes de vegetais e alimentos, nos quais tenha havido
aplicao de agrotxico de uso no autorizado, a critrio do rgo competente.
A ttulo de pena administrativa acessria, dever ser dada ampla divulgao das sanes
aplicadas pela autoridade administrativa aos infratores das normas legais e regulamentos
referentes aos agrotxicos. Ademais, todo e qualquer custo em que tenha incorrido o Estado
para a aplicao das penalidades e para a apurao das responsabilidades decorrentes de
infrao aos dispositivos legais e regulamentares que vm sendo examinados ao longo do
presente captulo dever ser suportado pelo infrator.
A incidncia da responsabilidade bastante abrangente, pois dever responder pela
infrao todo aquele que cometer, incentivar ou se beneficiar da prtica da infrao. A ao e a
omisso devem ser entendidas como qualquer causa sem a qual a infrao no teria ocorrido.
Admite-se, no entanto, as excludentes decorrentes de fora maior ou de eventos naturais ou
circunstncias imprevisveis. Eventos naturais ou circunstncias imprevisveis devem ser
tidos como cientificamente imprevisveis, ou de possibilidade desprezvel. A
imprevisibilidade para o homem comum do povo, aqui, no pode ser tida como excludente
de responsabilidade. Como j foi visto antes, os agrotxicos tm a sua utilizao altamente
regulamentada e, sem dvida alguma, todos os passos de sua utilizao esto vinculados a
conhecimentos tcnicos, receiturios etc. H, portanto, uma presuno de que a utilizao dos
agrotxicos est sendo feita dentro de tuna moderna metodologia cientfica.
5.2.1. Infraes
Utilizando-se de uma clusula aberta que, seguidamente, vem se tomando mais
corriqueira no DA, o Regulamento, em seu artigo 82, estabelece que: Constitui infrao toda
ao ou omisso que importe na inobservncia do disposto na Lei n
9
7.802, de 1989, neste
Decreto ou na desobedincia s determinaes de carter normativo dos rgos ou das
autoridades administrativas competentes.
A responsabilidade decorrente da utilizao de agrotxicos se estende s pessoas fsicas
e jurdicas que sero responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o
disposto nas Leis n?s 7.802, de 1989. e 9.605. de 12 de fevereiro de 1998. e ainda nos
regulamentos pertinentes, nos casos em que a infrao seja cometida por deciso de seu
representante legal ou contratual, pessoa individual ou rgo colegiado, no interesse ou em
benefcio da sua entidade, conforme previsto no artigo 83 do regulamento. Aqui, permito-me
observar que no vejo como aplicvel o artigo 2
e
da Lei n
fi
9.605/98, visto que ele prprio se
restringe aos casos decorrentes da prpria aplicao da lei de crimes ambientais e no de
outras normas, pois tal funo caberia ao Cdigo Penal e no a uma lei extravagante. Por
igual, o artigo 84 estabelece que as responsabilidades administrativa, civil e penal pelos danos
causados sade das pessoas e ao meio ambiente, em funo do descumprimento do disposto
na
Agrotxicos
legislao pertinente a agrotxicos, seus componentes e afins, recairo sobre: (i) o registrante
que omitir informaes ou fornec-las incorretamente; (ii) o produtor, quando produzir
agrotxicos, seus componentes e afins em desacordo com as especificaes constantes do
registro; (iii) o produtor, o comerciante, o usurio, o profissional responsvel e o prestador de
servios que opuser embarao fiscalizao dos rgos competentes ou que no der
destinao s embalagens vazias de acordo com a legislao; (iv) o profissional que prescrever
a utilizao de agrotxicos e afins em desacordo com as especificaes tcnicas; (v) o
comerciante, quando efetuar a venda sem o respectivo receiturio, em desacordo com sua
prescrio ou com as recomendaes do fabricante e dos rgos registrantes e sanitrio-
ambientais; (vi) o comerciante, o empregador, o profissional responsvel ou prestador de
servios que deixar de promover as medidas necessrias de proteo sade ou ao meio
ambiente; (vii) o usurio ou o prestador de servios, quando proceder em desacordo com o
receiturio ou com as recomendaes do fabricante ou dos rgos sanitrio-ambientais; e
(viii) as entidades pblicas ou privadas de ensino, assistncia tcnica e pesquisa* que
promoverem atividades de experimentao ou pesquisa de agrotxicos, seus componentes e
afins em desacordo com as normas de proteo da sade pblica e do meio ambiente.
Confesso a minha imensa dificuldade em enquadrar no esquema terico do ordenamento
jurdico brasileiro a responsabilidade penal definida em decreto.
, A clusula genrica contida na Lei foi transformada na relao do artigo 85 do decreto,
que estabeleceu as seguintes infraes administrativas:
(i) pesquisar, experimentar, produzir, prescrever, fracionar, embalar e rotular, armazenar,
comercializar, transportar, fazer propaganda comercial, utilizar, manipular, importar,
exportar, aplicar, prestar servio, dar destinao a resduos- e embalagens vazias de
agrotxicos, seus componentes e afins em desacordo com o previsto na Lei n
a
7.802,
de 1989, e legislao pertinente;
(ii) rotular os agrotxicos, seus componentes e afins, sem prvia autorizao do rgo
registrante ou em desacordo com a autorizao concedida; e
(iii) omitir informaes ou prest-las de forma incorreta s autoridades registrantes e
fiscalizadoras.
5.2.1.1. Sanes Administrativas
Determina o artigo 86 do Regulamento que: sem prejuzo das responsabilidades civil e
penal cabveis, a infrao de disposies legais acarretar, isolada ou cumulativamente,
independentemente da medida cautelar de interdio de estabelecimento, a apreenso do
produto ou alimentos contaminados e a aplicao das sanes previstas no art. 17 da Lei n
9

7.802, de 1989. l
9
A advertncia ser aplicada quando constatada inobservncia das disposies
deste Decreto e da legislao em vigor, sem prejuzo das demais sanes previstas neste artigo.
2

A multa ser aplicada sempre que o agente: I notificado, deixar de sanar, no prazo
assinalado pelo rgo competente, as irregularidades praticadas; ou II opuser embarao
fiscalizao dos rgos competentes. 3
S
A inutilizao ser aplicada nos casos de produto
Direito Ambiental
sem registro ou naqueles em que ficar constatada a impossibilidade de Lhes ser dada outra
destinao ou reaproveitamento. 4
a
A suspenso de autorizao de uso ou de registro de
produto ser aplicada nos casos em que sejam constatadas irregularidades reparveis. 5
a
O
cancelamento da autorizao de uso ou de registro de produto ser aplicado nos casos de
impossibilidade de serem sanadas as irregularidades ou quando constatada fraude. 6
9
O
cancelamento de registro, licena, ou autorizao de funcionamento de estabelecimento ser
aplicado nos casos de impossibilidade de serem sanadas as irregularidades ou quando
constatada fraude. 1~ A interdio temporria ou definitiva de estabelecimento ocorrer
sempre que constatada irregularidade ou quando se verificar, mediante inspeo tcnica ou
fiscalizao, condies sanitrias ou ambientais inadequadas para o funcionamento do
estabelecimento. 8
e
A destruio ou inutilizao de vegetais, parte de vegetais e alimentos
ser determinada pela autoridade sanitria competente, sempre que apresentarem resduos
acima dos nveis permitidos ou quando tenha havido aplicao de agrotxicos e afins de uso
no autorizado.
5.2.1.1.1. Aplicao das Sanes Administrativas
Os autos de infrao devero conter a descrio do fato, a capitulao do ilcito
administrativo e a informao das penalidades aplicveis, sob pena de nulidade.
6
O artigo 88
do Regulamento determina que a autoridade competente, ao analisar o processo
administrativo, observar, no que couber, o disposto nos arts. 14 e 15 da Lei n
Q
9.605. de 1998. A
norma claramente alm do que foi disposto na Lei n
e
7.802, de 11 de julho de 1989, com a nova
redao que lhe foi dada pela Lei n
e
9,974, de 06 de junho de 2000, visto que a Lei n
2
7.702 no
trata do assunto. O artigo , portanto, ilegal e inaplicvel.
Seguindo uma orientao que vem se consolidando no sentido de que apenas tuna
autoridade federada aplique multa em funo de um mesmo fato, o artigo 89 determina que:
A aplicao de multa pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municpios exclui a
aplicao de igual penalidade por rgo federal competente, em decorrncia do mesmo fato.
Merece ser chamada a ateno para o fato de que a dimenso dos valores irrelevante no caso.
O Poder Pblico, em caso de destruio ou inutilizao de agrotxicos, seus componentes
e afins, nocivos sade humana ou animal ou ao meio ambiente, determinar ao infrator que
arque com os custos.
6 TRF - 1* REGIO. AC 9501188264/GO. 3* TURMA SUPLEMENTAR. DJU: 22/8/2002, p. 182. Relator: JUIZ MOACIR
FERREIRA RAMOS <CONV.) ADMINISTRATIVO. MULTA. SUNAB. AUTO DE INFRAO. DESCRIO DOS
FATOS QUE NO CORRESPONDE TIPIFICAO DA CONDUTA ILCITA- POSTERIOR RETIFICAO
ADMINISTRATIVA DO AUTO. I. nulo o auto de nfirao em que o fundamento jurdico adotado no corresponde
situao ftica descrita na autuao, sendo insuficiente a posterior retificao administrativa da tipificao da infrao. II.
Apelao e remessa oficial improvidas.
catw - tnsnoSuperior Biseau MScs
Agrotxicos
Em qualquer caso, o procedimento a ser adotado ser com base na Lei n
g
9,784, AP 29 de
janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica
Federal.
6. Comercializao dos Agrotxicos
Os agrotxicos, assim como quaisquer outros produtos, tm um ciclo de vida que comea
na sua produo e se encerra na sua destinao final. Nesta altura do presente trabalho,
necessrio se faz que sejam examinados os elementos indispensveis para que os agrotxicos e
afins possam ser legalmente comercializados no territrio brasileiro. O primeiro elemento a ser
examinado, portanto, o receiturio agronmico, sem o qual nenhum agrotxico poder ser
comercializado legalmente no Brasil.
6.1. Receiturio Agronmico
A receita ou receiturio a prescrio e orientao tcnica necessrias para a utilizao de
agrotxico ou afim, por profissional legalmente habilitado. Sem tal documento no pode haver
comercializao de agrotxicos. Observe-se que no h necessidade legal de que o profissional
seja engenheiro agrnomo, bastando a qualificao de tcnico agrcola com formao de
segundo grau.
7
O receiturio um documento formal que deve obedecer a determinados
parmetros tcnicos especiais. Em primeiro lugar ele deve ser expedido em, pelo menos, duas
vias, a primeira para o usurio e a segunda para o estabelecimento comercial que dever
mant-la disposio dos rgos fiscalizadores pelo prazo de dois anos, contados da data de
sua emisso. A receita dever conter as seguintes informaes: (i) nome do usurio, da
propriedade e sua localizao; (ii) diagnstico; (iii) recomendao para que o usurio leia
atentamente o rtulo e a bula do produto; recomendao tcnica com as seguintes informaes:
nome do(s) produto(s) comercial(ais) que dever(o) ser utilizado(s) e de eventual(ais)
produto(s) equivalente(s), cultura e reas onde sero aplicados; doses de
7 STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. EDRESP - EMBARGOS DE DECLARAO NO RECURSO ESPECIAL -
206454/SC. 2 Tirana. DJU:29/03/2004, p. 178. Relator Ministro FRANCIULLI NETTO. EMBARGOS DE DECLARAAO -
RECURSO ESPECIAL - TCNICOS AGRCOLAS DE SEGUNDO GRAU - PRESCRIO DE RECEITURIO
AGRONMICO - VENDA DE AGROTXICOS - POSSIBILIDADE - AUSNCIA DE OMISSO, OBSCURIDADE
OU CONTRADIO. Ao tribunal toca decidir a matria impugnada e devolvida. A funo teleolgica da deciso judicial
a de compor, precipuamente, litgios. No pea acadmica ou doutrinria, tampouco se destina a responder a
argumentos, guisa de quesitos, como se laudo peridal fora. Contenta-se o sistema com a soluo da controvrsia,
observada a lesmmicium deducta, o que se deu, no caso ora em exame. A egrgia Primeira Seo desta colenda Corte
consolidou o entendimento segundo o qual os tcnicos agrcolas podem prescrever receiturio agronmico, inclusive
produtos txicos. A Lei n 5.254, de 1968, prev, entre as atividades prprias do tcnico agrcola de nvel mdio, a de dar
assistncia na compra, venda e utilizao de produtos especializados da agricultura (art. 2, II), nos quais se consideraram
includos os produtos agrotxicos. Assim, tais tcnicos possuem habilitao legal para expedir o receiturio exigido pelo
art. 13 da Lei n 7.802, de 1989. expresso, nesse sentido, o art. 6, XIX, do Decreto 90.922/85, com a redao dada pelo
Decreto 4.560/2002 (EREsp 265.636/SC, Rei. Min. Teori Albino Zavascki, J. em 25.06.2003). Embargos de declarao
rejeitados.
669
Direito Ambiental
aplicao e quantidades totais a serem adquiridas; modalidade de aplicao, com anotao de
instrues especficas, quando necessrio, e, obrigatoriamente, nos casos de aplicao area,
poca de aplicao; intervalo de segurana; orientaes quanto ao manejo integrado de pragas
e de resistncia; precaues de uso; orientao quanto obrigatoriedade da utilizao de EPI;
data, nome, CPF e assinatura do profissional que a emitiu, alm do seu registro no rgo
fiscalizador do exerccio profissional.
Produtos de baixa periculosidade podero ser dispensados de receiturio, conforme for
definido pelas autoridades administrativas.
6.2. Embalagem, Fracionamento e Rotulagem
Um dos problemas relevantes com os agrotxicos o referente s embalagens e,
sobretudo, ao seu destino final. O ordenamento jurdico brasileiro no dispe, at o momento,
de uma norma que disponha amplamente sobre a destinao final dos resduos slidos. Isto
tem feito com que o CONAMA, indo alm de suas atribuies, busque disciplinar a matria
pela via das resolues, o que, evidentemente, excessivo, pois aquele Conselho no tem
atribuio legal para criar obrigaes para tercei" ros. As embalagens de agrotxicos, devido ao
seu elevado grau de contaminao, ocupam papel de destaque na problemtica dos resduos
slidos.
As embalagens, os rtulos e as bulas de agrotxicos e afins devem obedecer s
especificaes e dizeres aprovados pelos rgos federais dos setores da agricultura, da sade e
do meio ambiente, em suas respectivas reas de competncia, por ocasio do registro do
produto ou, posteriormente, quando da autorizao para sua alterao, sendo que a
inobservncia dessas disposies acarretar a suspenso do registro do produto, ou seja, o
fabricante no inteiramente livre para definir como ser a apresentao comercial do
produto.
Os Estados, o Distrito Federal e os municpios podero determinar modificaes nos
rtulos e embalagens, com vistas a atender realidade local, sem necessidade de oitiva do
rgo federal.
3 As alteraes que se fizerem necessrias em rtulos e bulas decorrentes de
restries, estabelecidas por rgos competentes dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios:
As embalagens dos agrotxicos e afins devero:
(i) ser projetadas e fabricadas de forma a impedir qualquer vazamento, evaporao,
perda ou alterao de seu contedo e de modo a facilitar as operaes de lavagem,
classificao, reutilizao, reciclagem e destinao final adequada;
() ser imunes ao de seu contedo ou insuscetveis de formar com ele combinaes
nocivas ou perigosas;
(iii) ser resistentes em todas as suas partes e satisfazer adequadamente s exigncias de
sua normal conservao;
Agrotxicos
(iv) ser providas de lacre ou outro dispositivo, externo, que assegure plena condio de
verificao visual da inviolabilidade da embalagem; e
(v) as embalagens rgidas devero apresentar, de forma indelvel e irremov- vel, em
local de fcil visualizao, exceto na tampa, o nome da empresa titular do registro e
advertncia quanto ao no-reaproveitamento da embalagem.
Admite-se o fracionamento e a reembalagem de agrotxicos e afins com o objetivo de
comercializao desde que realizados pela empresa produtora ou por manipulador, sob
responsabilidade daquela, em locais e condies previamente autorizados pelos rgos
estaduais, do Distrito Federal e municipais competentes.
6.3. Destinao Final dos Agrotxicos
A destinao final de agrotxicos uma medida que necessita ser definida em lei. A Lei
n
2
7,802, de 11 de julho de 1989, no disps sobre a matria, motivo pelo qual o decreto
regulamentador no poderia enfrentar o tema. Reconhece-se que a relevncia bvia e que a
necessidade de disciplinar o assunto inquestionvel. Entretanto, a observncia da ordem
jurdica igualmente fundamental. No se pode despir um santo, para vestir outro. O que
necessrio que o Poder Pblico promova a edio da lei necessria para regular a matria.
8

Em medida salutar, o Poder Pblico admite a reutilizao de embalagens, mediante
aprovao dos rgos federais intervenientes no processo de registro. Quanto destinao
final, o artigo 52 do Decreto estabelece que: a destinao de embalagens vazias e de sobras de
agrotxicos e afins dever atender s recomendaes tcnicas apresentadas na bula ou folheto
complementar.
8 TRF 4* REGIO. AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 76428/ RS. QUARTA TURMA. DJU:02/10/2002, p. 795 Relator: JUIZ
AMAURY CHAVES DE ATHAYDE. ADMINISTRATIVO, AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL
PBLICA. AGRAVO DE INSTRUMENTO. DETERMINAO AOS RUS PARA RECOLHER, REEMBALAR E
DEPOSITAR, SOB CONTROLE PBLICO, OS PRODUTOS AGROTXICOS EM MOS DE PARTICULARES,
DESATIVAR ESSES MESMOS PRODUTOS E CONTER A CONTAMINAO EM DEPSITOS, SOB PENA DE
MULTA. ALEGAO DE IRRESPONSABILIDADE PELAS PROVIDNCIAS. DIMENSIONAMENTO E
DESTINAO DA
;
PENA COMINADA. CONHECIMENTO PARCIAL DO RECURSO. 1. No se conhece da parte do
recurso que investe contra definio j havida na mesma nstnda e espcie recursal. 2. A ausncia de responsabilidade da
Unio pelas providncias ordenadas (pelo que j se transitou, explcita e implicitamente, em autos e momento diversos),
no exsurge manifesta do diploma legal invocado (Lei n 7.802/89, tanto na verso original como atual), antes laborando
em desfavor da pretenso recursal. 3. Revela-se adequada a adoo, em ao civil pblica tendente proteo do meio
ambiente e sob a matiz emergencial, de todas as providncias indispensveis, inquestionvel a incidncia do princpio da
preveno. como se d aos fins de determinar Unio e ao Estado o recolhimento, reembalagem e depsito sob controle
pblico de produtos agrotxicos em mos de particulares, alm da desativao desses produtos e a conteno da
contaminao nos depsitos, sob pena de multa. 4. A gravidade dos fatos autoriza a cominao de multa em valor
correspondente e noexcessivo (desobrigado o juiz de escora em clculo matemtico e da explicitao da previso e
destinao Vgais da penalidade), inclusive em face do valor inestimvel, em moeda, do meio ambiente e da sade.
Direito Ambiental
Cabe aos usurios de agrotxicos e afins devolver as embalagens vazias, e res- ; pectivas
tampas, aos estabelecimentos comerciais em que foram adquiridos, observa- -t das as instrues
constantes dos rtulos e das bulas, no prazo de at um ano, conta- do da data de sua compra.
Findo o prazo anterior, havendo ainda produto na embalagem, dentro do prazo de validade, ser
facultada a devoluo da embalagem em at 6 meses aps o trmino do prazo de validade.
Faculta-se ao usurio a devoluo de embalagens vazias a qualquer posto de recebimento ou
centro de recolhimento licenciado por rgo ambiental competente e credenciado por
estabelecimento comercial.
Os usurios devem manter disposio dos rgos fLscalizadores os comprovantes de
devoluo de embalagens vazias, fornecidas pelos estabelecimentos comerciais, postos de
recebimento ou centros de recolhimento, pelo prazo de, no mnimo, um ano, aps a devoluo
da embalagem. No hiptese de embalagem contendo produtos imprprios para utilizao ou em
desuso, o usurio observar as orientaes contidas nas respectivas bulas, cabendo s empresas
titulares do registro, produtoras e comercializadoras, promover o recolhimento e a destinao
admitidos pelo rgo ambiental competente. As embalagens rgidas, que contiverem
formulaes misc- veis ou dispersveis em gua, devero ser submetidas pelo usurio
operao de trplice lavagem, ou tecnologia equivalente, conforme orientao constante de seus
rtulos, bulas ou folheto complementar. Os usurios devolvero as embalagens vazias aos
estabelecimentos nos quais compraram os produtos, quando se tratar de produto adquirido
diretamente do exterior. Os estabelecimentos comerciais disporo de instalaes adequadas para
recebimento e armazenamento das embalagem vazias devolvidas pelos usurios, at que sejam
recolhidas pelas respectivas empresas titu- lares do registro, produtoras e comercializadoras,
responsveis pela destinao final dessas embalagens; caso eles no tenham condies de
receber ou armazenar embalagens vazias no mesmo local onde so realizadas as vendas dos
produtos, os estabelecimentos comerciais credenciaro posto de recebimento ou centro de
recolhimento, previamente licenciados, cujas condies de funcionamento e acesso no venham
a dificultar a devoluo pelos usurios. Nas notas fiscais dever constar o endereo de devoluo.
Os estabelecimentos destinados ao desenvolvimento de atividades que envolvam
embalagens vazias de agrotxicos, componentes ou afins, bem como produtos em desuso ou
imprprios para utilizao, devero obter licenciamento ambiental.
O artigo 57 do decreto dispe que: As empresas titulares de registro, produtoras e
comercializadoras de agrotxicos, seus componentes e afins, so responsveis pelo
recolhimento, pelo transporte e pela destinao final das embalagens vazias, devolvidas pelos
usurios aos estabelecimentos comerciais ou aos postos de recebimento, bem como dos
produtos por elas fabricados e comercializados; I apreendidos pela ao fiscalizatria; e II -
imprprios para utilizao ou em desuso, com vistas sua reciclagem ou inutilizao, de acordo
com normas e instrues dos rgos registrante e sanitrio-ambientais competentes. l
e
As
empresas titulares de registro, produtoras e comercializadoras de agrotxicos e afins, podem
instalar e manter centro de recolhimento de embalagens usadas e vazias. 2
a
O prazo mximo
para
Agrotxicos
recolhimento e destinao final das embalagens pelas empresas titulares de registro,
produtoras e comercializadoras, de um ano, a contar da data de devoluo pelos usurios. 3
a

Os responsveis por centros de recolhimento de embalagens vazias devero manter
disposio dos rgos de fiscalizao sistema de controle das quantidades e dos tipos de
embalagens, recolhidas e encaminhadas destinao final, com as respectivas datas.
Quando o produto for importado, o importador arcar com a responsabilidade pela
destinao:
(i) das embalagens vazias dos produtos importados e comercializados, aps a
devoluo pelos usurios; e
(ii) dos produtos apreendidos pela ao fiscalizatria e dos imprprios para utilizao
ou em desuso.

Controle de Produtos Txicos
Captulo XXV Controle de Produtos Txicos
1. Introduo
O controle das substncias txicas encontra o seu fundamento constitucional no inciso V
do l
2
do artigo 225 da Lei Fundamental.
possvel, igualmente, encontrar amparo constitucional para o controlei de produtos
txicos na norma contida no artigo 200 e seus incisos da CF,
1
que cuidam do Sistema nico de
Sade. Alm disto, tais substncias esto submetidas ao poder de policia tpico da atividade
estatal e que se espalha pelos mais diversos aspectos da vida em sociedade.
Estamos diante de aplicaes prticas dos princpios da preveno, precauo e limite
que j foram vistos em outro captulo.
necessrio estruturar um sistema de controle de substncias txicas capaz de diminuir
o risco que elas representam para a vida humana. Embora no haja mior dificuldade na
compreenso desta necessidade, a sua concretizao no muito simples. A preocupao com
os produtos txicos no muito antiga. Foi somente com o aparecimento do livro Silent Sprng,
da escritora Rachel Carson, que o problema ganhou dimenso planetria. Isto ocorreu no ano
de 1962, nos Estados Unidos da Amrica. O livro, ainda que escrito em tons alarmistas, foi o
primeiro libelo contra a poluio causada por produtos qumicos, notadamente pelos
pesticidas que, desde ento, passaram a ser conhecidos com o nome de agrotxicos. Silent sprng
alcanou a notvel marca de meio milho de exemplares vendidos, tendo permanecido por 31
semanas na lista de best-sellers do New York Times.
2

importante observar que antes da publicao de Silent Sprng os acidentes com
produtos txicos no mereciam maior ateno das autoridades ou mesmo da opinio pblica:
A inquietao diimdida pelos efeitos da precipitao nuclear e pelas advertncias de Silent Spring se
combinou no perodo de 1966-1972 com uma srie de desastres ambientais acontecimentos que
figuraram em manchetes de jornal e tiveram um efeito catalisador sobre os temores ambientais. Houve
desastres ambientais comparveis antes, alguns deles em passado muito recen-
1 bem verdade que o bem jurdico meio ambiente no deve ser confundido com. o bem jurdico sade pblica.
2 McCormck, John. Rumo ao Paiaso, Rio de Janeiro: Relume Dumax, 1992, p. 63.
Direito Ambiental
te. Em 1948, por exemplo, vinte pessoas morreram e 43% da populao de Do- nora, Pensilvnia, caram
doentes em conseqncia de um nevoeiro sulfuroso. Uma mistura de nevoeiro e fumaa (o smog) tpica do
inverno desceu sobre Londres entre 5 e 10 de dezembro de 1952, tendo sido responsvel, segundo o Conselho
do Condado de Londres, pela morte imediata de 445pessoas; ao todo, mais de quatro mil pessoas morreram, a
maioria por condies circulatrias e respiratrias de longo prazo provocadas pelo nevoeiro. O acontecimento
foi diretamente responsvel pela aprovao na Gr-Bretanha da Lei do Ar Limpo, em 1956?
Infelizmente, no temos, no Brasil, um diagnstico adequado dos problemas causados
por produtos qumicos e outras formas de poluio. O caso de poluio mais notrio do Brasil
, sem dvida, o da cidade de Cubato, no Estado de So Paulo. O relatrio apresentado pelo
Governo brasileiro Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, Rio 92, contm alguns elementos elucidativos, ainda que tmidos, da
tragdia que se desenrolou e ainda se desenrola naquela cidade, in verbis:
A presena de zonas habitadas sobre reas de passagens de dutos para o transporte de produtos
perigosos, sujeitando milhares de pessoas a acidentes de grandes propores, provocou, nesse mesmo ano de
1984, a tragdia da Vila Soc. A exploso e incndio de 700 mil htros de gasolina mataram mais de 100
pessoas.
4

Outro acidente grave ocorrido no Brasil foi o do Csio 137, em Goinia.
5

Lamentavelmente, muitos outros casos podem ser apontados, tais como a poluio por
mercrio causada pelos garimpos na Amaznia etc.
Convm, no entanto, que no sejam esquecidas as palavras de Jean Dorst:
6

Trata-se, na realidade, de wn assunto extraordinariamente complexo, e muito difcil ter atualmente
uma viso serena e objetiva. Demasiados interesses materiais e financeiros ~ indstria qumica, produo
agrcola - e demasiados sentimentalismos e concluses apressadas complicaram um problema sobre o qual, no
entanto, j possumos atualmente uma srie de informaes provenientes de um nmero crescente de
experincias e observaes. As concluses conduziram, freqentemente, a posies extremadas em que a
impulsividade de uns se opunha aos interesses materiais de outros.
3 McComick, John. Ob. cit., 1992, p. 71.
4 O Desafio do Desenvolvimento Sustentvel, Braslia, 1991, p. 50.
5 Ser examinado nos captulos destinados energia nuclear.
6 Dorst, Jean- Antes que a Natureza Morra, So Paulo: Edgar Bucher, 1973, p. 205.
Controle de Produtos Txicos
2. Controle de Produtos Perigosos
2.1. Convenes Internacionais
2.1.1. Conveno de Basilia
E uma importantssima norma internacional que foi incorporada ao Direito brasileiro
pelo Decreto Legislativo n
e
34, de 1992, que aprova o texto da Conveno sobre Controle de Movimentos
Transronteirios de Resduos Perigosos e sua Eliminao, concluda em Basilia, Sua, a 22 de maro de 1989"
Posteriormente, o Congresso Nacional aprovou o Decreto Legislativo n
9
463, de 21 de novembro de
2001, que aprova os textos da Emenda ao Anexo I e dos dois novos Anexos (VIII e IX) Conveno de Basilia
sobre o Controle do Movimento Transfronteirio de Resduos Perigosos e seu Depsito, adotados durante a TV
Reunio da Conferncia das Partes, realizada em Kuching, na Malsia, em 27 de fevereiro de 1998. O texto
original da Conveno foi promulgado no Brasil pelo Decreto n
e
875, de 19 de julho de 1993,
publicado em 20 de julho de 1993.
A Conveno tem por objetivo reduzir a circulao internacional de resduos perigosos,
tendo em vista que as Partes consideram que a maneira mais eficaz de proteger a sade
humana e o meio ambiente dos perigos que esses resduos representam a reduo ao mnimo
da sua gerao em termos de quantidade e/ou potencial de seus riscos. A Conveno definiu
que so resduos perigosos: (a) Resduos que se enquadram em qualquer categoria contida no
Anexo I, a menos que no possuam quaisquer das caractersticas descritas no Anexo III; e, (b)
Resduos no cobertos pelo pargrafo (a) mas definidos ou considerados resduos perigosos
pela legislao interna da Parte que seja Estado de exportao, de importao ou de trnsito; (c)
Os resduos que se enquadram em qualquer categoria contida no Anexo II e que sejam objeto
de movimentos transronteirios sero considerados outros resduos para os fins da
Conveno;
7
(d) Os resduos que, por serem radioativos, estiverem sujeitos a outros
7 TRF 1* REGIO. AMS ~ APELAO EM MANDADO DE SEGURANA - 9501280420/AM. QUARTA TURMA. DJU:
9/4/1999, p. 373. Relator JUIZ ALEXANDRE VIDIGAL. ADMINISTRATIVO. PNEU USADO. IMPORTAO
PROIBIDA. ZONA FRANCA DE MANAUS. DL 288/67, PORTARIA 138-N/92 DO IBAMA. CONVENO DA
BASILIA. 1. O Brasil fora signatrio da Conveno da Basilia sobre o Controle de Movimentos Fronteirios de
Resduos Perigosos e seu Depsito, aprovada pelo Decreto legislativo 33, de 16/6/92, e promulgada pelo Decreto 875, de
19/7/93.2. Os tratados ou convenes internacionais, uma vez regularmente incorporados ao direito intemo, situam-se no
sistema jurdico brasileiro, nos mesmos pianos de validade, de eficcia e de autoridade em que se posicionam as leis
ordinrias, havendo, em conseqncia, entre estas e os atos de direito internacional pblico, mera relao de paridade nor-
mativa (STF, ADIN 1480/DF, Relator o Ministro Celso de Mello; "Informativo STF, n 135, DJU/I, de 16/12/98). 3. A
especificao da importao abordada, por envolver a Zona Franca de Manaus, e que se amparada pelo Decreto-lei 288/67,
no encontra, s por este aspecto, motivao suficiente a inviabilizar os efeitos da Portaria 138-N/92, do IBAMA, posto que
esta fora editada com amparo em espcie normativa de mesma hierarquia daquele decreto-lei (o Decreto 875/93), e quanto
a isso considerando-se, ainda, a competncia normativa daquele rgo, para o caso, assegurada pela Lei 6.938/81.4.0 fato de
a Conveno da Basilia no ter se refletido expressamente ao pneu usado como resduo perigoso, nem por isso afastou
Direito Ambiental
sistemas internacionais de controle, inclusive instrumentos internacionais que se apliquem
especificamente a materiais radioativos, ficam excludos do mbito da Conveno; (e) Os
resduos derivados de operaes normais de um navio, cuja descarga esteja coberta por um
outro instrumento internacional, ficam excludos do mbito da Conveno.
A Conveno determina que cada Parte deve informar s demais, por meio do
Secretariado, como define em sua legislao local os resduos perigosos.
8
Pelo artigo 4 da
Conveno foram estipuladas obrigaes gerais para as Partes quanto informao s demais
sobre a implementao do direito de proibir ou no permitir importao de resduos
perigosos, bem como de proibir ou no permitir a exportao de resduos perigosos; sem a
concordncia por escrito do estado importador, considera-se crime internacional a
movimentao internacional de resduos perigosos fora dos termos da Conveno.
9

2.1.2. Conveno de Roterd
A Conveno de Roterd foi aprovada pelo Decreto Legislativo n
3
197, de 7 de maio de
2004, e promulgada pelo Decreto n
e
5.360, de 31 de janeiro de 2005, que
a possibilidade de tal definio, conforme infere-se do disposto em seu artigo 1, 1, b", que conferiu legislao interna
da Parte que seja Estado exportador, importador ou de trnsito, a possibilidade de inserir determinada substncia, objeto
ou produto naquela definio. 5. Provimento da apelao e da remessa de ofcio, tida como interposta. Sentena
reformada.
8 TRP 4 REGIO. REO - REMESSA EX OFFICrO 9604657038/ PR. QUARTA TURMA. DJU: 19/05/1999, p. 653. Relator JUIZ
A. A. RAMOS DE OLIVEIRA. ADMINISTRATIVO - IMPORTAO DE RESDUOS DE PAPEL PARA
REAPROVEITAMENTO INDUSTRIAL - OBSTACUUZAO PELA AUTORIDADE ADUANEIRA, SOB
INVOCAO DA PORTARIA NORMATIVA PRT-138-N, do IBAMA, QUE VEDA A IMPORTAO DE
RESDUOS PERIGOSOS - DESCABIMENTO. 1. A Portaria Normativa n 138-N, do IBAMA, ao proibir a importao
de resduos, estabelece, no ART. 2, PAR. 1: Caracterstica bsica na conceituao de resduo a Condio de inutilidade,
indesejabilidade ou descar- tabilidade do material em relao sua utilizao original". 2. Tambm a Conveno de
Basilia, que d suporte a esse ato normativo do IBAMA conceitua claramente o que entende por resduos perigosos, lis-
tando os produtos e substncias que se submetem a esse conceito. 3. Os resduos de papel, destinados reciclagem
industrial, no se incluem no Conceito de resduos da Portaria Normativa n
a
138-N-IBAMA e da Conveno de Basilia
pois no so nem inteis, nem indesejveis, nem descartveis, nem muito menos, perigosos, constituindo matria-prima
da indstria papeleira de tanta relevncia para a preservao ambiental que o Poder Pblico tem incentivado programas
de coleta domstica de lixo reciclvel, inclusive o papel. 4. Remessa oficial improvida.
9 TRF 4 REGIO. RSE - RECURSO EM SENTIDO ESTRITO - 3321-RS. STIMA TURMA. DJU: 26/03/2003, p. 802. Relator:
JUIZ VLADIMIR FREITAS. CONSTITUCIONAL. COMPETNCIA. CF, ART. 109, V. PENAL. DESCAMINHO, CP,
ART. 334. CRIME AMBIENTAL, IMPORTAO E TRANSPORTE DE SUBSTNCIA PERIGOSA. LEI 9.605/98,
ART. 56. CONVENO DE BASILIA. 1. A importao e o transporte de gasolina com a finalidade de uso prprio ou
de revenda, em quantidade sobre a qual no incide o PI e em valor insignificante, no justifica a propositura de ao
penal, uma vez que a Fazenda Nacional no tem interesse na cobrana de dbitos fiscais inferiores a RS 2.500,00, na
forma da MP 2.176-77/2001.2.0 transporte de gasolina em quantidade pequena no configura transporte de resduo
perigoso, tal como previsto na Conveno de Basilia, qual o Brasil aderiu atravs do Decreto 875/93.
Conseqentemente, da Justia Estadual a competncia para processar e julgar denncia pela prtica deste delito, vez
que a conduta delituosa no alcanada pela previso do Tratado e com isso a hiptese no se ajusta previso do art.
109, inc. V, da Carta Magna.
Controle de Produtos Txicos
Promulga a Conveno sobre Procedimento de Consentimento Prvio Informado para o Comrcio Internacional
de Certas Substncias Qumicas e Agrotxicos Perigosos, adotada em 10 de setembro de 1998, na cidade de
RoterdE entrou em vigor no Brasil aos 24 de fevereiro de 2004.
A Conveno de Roted visa estabelecer os mecanismos para que as populaes
envolvidas possam ter uma informao adequada sobre a movimentao internacional de
substncias qumicas perigosas e agrotxicos. A Conveno objetiva promover a
responsabilidade compartilhada e esforos cooperativos entre as Partes no comrcio
internacional de certas substncias qumicas perigosas, visando proteo da sade humana e
do meio ambiente contra danos potenciais e contribuir para o uso ambientalmente correto
desses produtos, facilitando o intercmbio de informaes sobre suas caractersticas,
estabelecendo um processo decisrio nacional para sua importao e exportao e divulgando
as decises resultantes s Partes. Tal Conveno de grande importncia, por exemplo, para a
agricultura, visto que trata de agrotxicos, dentre outros produtos.
2.1.3, Conveno de Estocolmo
a mais recente das Convenes internacionais destinadas a tratar de produtos qumicos
perigosos. No caso, ela voltada especificamente para os chamados poluentes orgnicos
persistentes (POPs). Ela foi promulgada pelo DECRETO N
a
5.472, DE 20 DE JUNHO DE 2005,
que Promulga o texto da Conveno de Estocolmo sobre Poluentes Orgnicos Persistentes,
adotada, naquela cidade, em 22 de maio de 2001, antes fora aprovada pelo Decreto Legislativo
n
9
204, de 7 de maio de 2004, tendo entrado em vigor internacionalmente aos 24 de fevereiro de
2004.
Um dos objetivos fundamentais da Conveno fazer com que cada uma das Partes
adote medidas para reduzir ou eliminar as liberaes decorrentes de produo e uso
intencionais dos poluentes orgnicos persistentes que, em essncia, so os chamados
organoclorados. Assim, lcito aos Estados que probam e/ou adotem medidas jurdicas e
administrativas que sejam necessrias para eliminar a produo e utilizao das substncias
qumicas relacionadas no Anexo A da Conveno, de acordo com as disposies especificadas
naquele Anexo; e, tambm a importao e exportao das substncias qumicas relacionadas
no Anexo A, de acordo com as disposies do pargrafo 2 da Conveno; e restringir a
produo e utilizao das substncias qumicas relacionadas no Anexo B, de acordo com as
disposies especificadas naquele Anexo.
2.2. Normas internas
Doravante, passarei a examinar algumas das normas de direito interno que incidem
sobre o tema.
Direito Ambiental
2.2.1. Asbestos (Amianto)
10

Amianto ou asbesto so nomes genricos de mineral encontrado naturalmente no meio
ambiente, em mais de 30 variedades, sendo que somente seis possuem valor econmico ou
comercial. O vocbulo asbestos de origem grega: o que no destrutvel pelo fogo. Amianto
denominao de origem latina (amianthus): "incorruptvel, sem mcula. Existem dois
importantes grupos de rochas amiantferas: as serpentinas e os anfiblios. As variedades de amianto
destes dois grupos so distintas tanto nas aplicaes como nos riscos que podem causar sade
humana. A principal variedade de serpentina a crisotila ou amianto branco, correspondendo a
quase 98,5% de todo o amianto utilizado no mundo. Os anfiblios so fibras duras, retas e
pontiagudas. Agrupam-se em cinco variedades principais: amosita (amianto marrom), crocidolita
(amianto azul), antoGlita, tremolita e actinolta. Do ponto de vista econmico, os dois primeiros so
os mais importantes. Muito utilizados at os anos de 1970, atualmente esto em desuso, por
causa de seus efeitos sobre a sade.
Foram os anfiblios que produziram a m fama do amianto. Atualmente, o amianto
marrom e o amianto azul representam menos de 1,5% do consumo mundial, estando
localizados os seus centros produtivos na frica do Sul, e seu uso cada dia mais insignificante.
2.2.1.1. Utilizao do Amianto
O amianto um produto que se presta a inmeras utilizaes comerciais e industriais.
Estima-se que mais da metade das construes realizadas nos Estados Unidos entre 1950 e 1970
possuam algum tipo de asbesto em sua composio.
Literally millions ofhouses, schools, State and federal office buildings, and commercial and industrial
structures have benefted from its fire-resistant pro- perties
11
(Literalmente milhes de casas, escolas,
edifcios pblicos estaduais e federais, e estruturas comerciais e industriais beneficiaram-
se de suas propriedades de resistncia ao fogo).
Em razo de suas mltiplas propriedades fsico-qumicas, o amianto tem tido, ao longo da
histria, milhares de aplicaes. Entretanto, ultimamente, tais aplicaes esto reduzidas a cerca
de uma centena. Passo a expor as principais utilizaes do amianto:
i) Cimento-amianto: mais de 80% do consumo mundial de amianto realizado por este
segmento. Anualmente, produzem-se, mundialmente, cerca de 30 milhes de
toneladas de telhas onduladas, placas de revestimento, pai
10 Informao tcnica colhida em http://www.abra-arnianto.org.br.
11 Ruth A. Eblen e William R. Eblen. The Encyclopedia of the Environment. New York/Boston: Houghton Mifflin Company, 1994, p.
39.
liSSJEnsmoSuperiorBureajJurfe&s
Controle de Produtos Txicos
nis divisrios, tubos, caixas~dgua e outros artigos necessrios para a construo
civil. No Brasil, o cimento-amianto responde por quase 90% do amianto consumido.
Registre-se que mais de 50% dos telhados no Brasil so de cimento-amianto.
ii) Produtos de frico: utilizao na indstria automobilstica e ferroviria para a
confeco de pastilhas, lonas de freio e discos de embreagem.
iii) Indstria txtil: utilizado para a confeco de mantas para isolamento trmico de
caldeiras, motores, automveis, tubulaes e equipamentos diversos, em particular
para as indstrias qumica e petrolfera, e tambm na produo de roupas especiais
(macaces, aventais e luvas) e biombos de proteo contra fogo.
iv) Produo de filtros: serve para a produo de filtros especiais que so utilizados nas
indstrias farmacutica e de bebidas (cervejas e vinhos) e na fabricao de soda
custica, dentre outros.
(v) Indstria de papis e papeles: laminados de papel ou papelo utilizados como
isolante trmico e eltrico de fomos, caldeiras, estufas, tubulaes de transporte
martimo e embalagens especiais.
vi) Material de vedao: utilizado em combinao com outros produtos para a
produo de juntas de revestimento e vedao, guarnies diversas, alm de
mstiques e massas especiais, usadas em setores como a indstria automotiva e a de
extrao de petrleo.
vii) Isolantes trmicos para as indstrias aeronutica e aeroespacial.
vi) Revestimentos de piso.
2.2.1.2* Amianto e a Sade Humana
Os principais problemas relacionados com os asbestos dizem respeito sua presena no
ar atmosfrico e consequente inalao. As suas microfibras penetram nas vias respiratrias e
podem acarretar doenas graves. De fato, as repercusses do amianto sobre a sade humana
so a principal discusso sobre o produto, pois ningum desconhece a sua importncia
econmica. Toda a polmica teve incio na dcada de 1960, quando veio a pblico um estudo
de casos de doenas em uma mina de amianto anfiblio na frica do Sul. O amianto vem
sendo estudado h muitos anos e, sem dvida alguma, j existe um nvel de conhecimento
cientfico bastante importante sobre o mesmo. O amianto pode estar relacionado com trs
doenas principais: a asbestose, o cncer do pulmo e o mesotelioma. As doenas eram
decorrentes de uma intensa exposio dos operrios poeira do amianto, sobretudo nas minas
e quando da aplicao por jateamento (spray) de isolantes trmicos em navios, casas e prdios.
Diante dessas circunstncias, foram e continuam sendo realizados importantes estudos
cientficos sobre o amianto, que tm levado utilizao controlada do mineral. Algumas
concluses cientficas podem ser adiantadas:
i) O amianto nocivo apenas aos pulmes.
Direito Ambiental
ii) A asbestose, o cncer do pulmo e o mesotelioma so males que demoram cerca de
quinze a quarenta anos para se manifestar e s esto sob risco os trabalhadores
expostos, durante longos perodos, a altas concentraes de fibras. Asbestose. Doena
pulmonar relacionada com a prolongada inalao de poeira contendo alta
concentrao de fibras de amianto. As fibras alojam-se nos alvolos pulmonares, e,
para se defender, o organismo deposita sobre elas uma protena semelhante a um
cimento, que cicatriza o alvolo, impedindo que se encha de ar. Esse processo,
repetindo-se intensamente ao longo dos anos, pode tomar o pulmo fibrosado e sem
elasticidade, com dificuldades respiratrias. O perodo mdio de aparecimento da
doena de quinze anos. Cncer do pulmo. semelhante ao cncer causado pelo
fumo. Do incio da exposio s fibras de amianto at o aparecimento do cncer,
passam-se em mdia 20 anos.
Mesotelioma. Forma muito rara de tumor maligno que se desenvolve no mesotlio, a
membrana que envolve o pulmo (pleura), o abdmen e seus rgos (peritnio). O
perodo mdio de aparecimento da doena, desde o incio da exposio, de trinta a
quarenta anos.
2.2.2. Quadro Legal sobre a Matria
2.2.2.1. Regulamentao do CONAMA
A primeira regulamentao da utilizao de asbestos no Brasil, em termos ambientais,
foi feita pelo CONAMA que, mediante a Resoluo n
fi
5, de 24 de janeiro de 1986, constituiu
uma comisso especial, com a finalidade de estudar os problemas ambientais relacionados
com a utilizao de Amianto/Asbestos.
12
Posteriormente, o prprio CONAMA, atravs da
Resoluo n
fi
7, de 16 de setembro de 1987,
33
fixou normas regulamentadoras do uso do
amianto.
O artigo 3
a
da Resoluo Conama n
2
7, de 16 de setembro de 1987, determina que:
O no-cumprimento do disposto nesta Resoluo acarretar aos infratores multa de 10 a 1.000
OTNs, aplicvel em dobro nas reincidncias, na forma do art. 14 e alneas, da Lei n
s
6.938 e do Decreto n
s

88.351, artigo 37 e alneas, complementado pelo Decreto n
s
89.532/84.
A Resoluo em tela limita-se a estabelecer alguns mecanismos de identificao do
produto, que devero ser observados, sob pena da aplicao de multas e sanes
administrativas. No se estabeleceu nenhum mecanismo com a finalidade de promover
estudos visando substituir a utilizao do amianto por produtos inofensivos, ou menos
agressivos. Deve ser observado que a poltica de controle estabelecida pelo
12 Publicada no DOU de 17/2/1986.
13 Publicada no DOU de 22/10/1987.
Controle de Produtos Txicos
CONAMA no logrou produzir nenhum resultado significativo. Em verdade, a produo de
asbestos aumentou, apesar da crise econmica e da recesso que h muito atingem o pas,
como apontam dados do prprio IBGE:
14

A produo de asbesto... apresentava tendncia crescente j no ano de 1989, quando a atividade de
indstria como um todo declinava.
22.2.2. Portaria n
9
1, de 28 de maio de 1991 (Secretaria Nacional do Trabalho)
A Conveno n
s
162 da Organizao Internacional do Trabalho - OIT, que; trata da
utilizao do asbesto em condies de segurana -1986, foi ratificada pelo Brasil pelo Decreto n
s
126, de
22 de maio de 1991. A aplicao do documento internacional no pas foi regulamentada pela
Portaria n
9
1, de 28 de maio de 1991, baixada pelo diretor do Departamento de Sade e
Segurana do Trabalhador, do Ministrio do Trabalho.
O mencionado diploma legal estabeleceu os limites de tolerncia para as poeiras
minerais-asbesto, limites estes que so aplicveis a quaisquer atividades nas quais os
trabalhadores estejam expostos ao asbesto no exerccio de trabalho. A exposio ao asbesto foi
definida como:
A exposio no trabalho s fibras de asbesto respirveis ou poeira em suspenso no ar originada pelo
asbesto ou por minerais, materiais ou produtos que contenham asbesto.
A mencionada portaria proibiu a pulverizao (spray) de toda e qualquer forma de
asbesto. Foi estabelecido, igualmente, um cadastro de todas as empresas que utilizam asbestos.
2.2.2.2.I. Providncias Ambientais
Elaborao de plano prvio aos trabalhos de remoo ou desmonte, em conjunto
entre os trabalhadores e a empresa, com vistas a:
i) proporcionar toda proteo necessria aos trabalhadores;
ii) limitar o despreendimento de poeira de asbesto no ar;
iii) prever a eliminao dos resduos que contenham asbesto.
Avaliao ambiental da poeira de asbesto em perodos no superiores a seis meses.
Manuteno dos registros pelo prazo mnimo de 30 anos.
Participao dos trabalhadores no processo de avaliao ambiental.
Direito dos trabalhadores de solicitar avaliao ambiental complementar ou
impugnar o resultado daquela realizada.
14 Henry Acselrad. Uma Luta. pelo Controle dos Recursos Naturais, Rio de Janeiro: Polticas Governamentais, n
s
78, vol. Vin, p. 24.
Direito Ambiental
Fixao de padres de qualidade do ar (fibras respirveis).
Responsabilidade do empregador quanto eliminao dos resduos de asbesto sem
prejuzo para o meio ambiente e para a populao em geral.
2.2.2.3. Lei n

9.055, de 19 de junho de 1995

Aps as normas legais mencionadas, com natureza hierrquica inferior, o pas atingiu
um novo patamar legal sobre a matria com a edio da Lei n
9
9,055, de 1
B
de junho de 1995,
que disciplina a extrao, industrializao, utilizao, comercializao e transporte do asbesto/amianto e dos
produtos que o contenham, bem como das fibras naturais e artificiais, de qualquer origem, utilizadas para o mesmo
fim e d outras providncias. Esta lei, em termos gerais, segue e mantm os compromissos que a
nao assumiu no mbito internacional ao firmar e ratificar a Conveno n
s
162 da
Organizao Internacional do Trabalho - OIT.
Na forma do artigo l
9
da Lei n
2
9.055/95, ficou vedada em todo o territrio nacional:
I - a extrao, produo, industrializao, utilizao e comercializao da acnolita, amosita
(amianto marrom), antoflita, crocidolita (amianto azul) e da tremolita, variedades minerais pertencentes ao
grupo dos anblxos, bem como dos produtos que contenham estas substncias minerais;
II - a pulverizao (spray) de todos os tipos de fibras, tanto de asbesto/amianto da variedade
crisotila como daquelas naturais e artificiais referidas no art. 2
S
desta Lei;
IU-a venda a granel de fbras em p, tanto de asbesto/amianto da variedade crisotila como daquelas
naturais e artificiais referidas no art. 2
a
da norma que ora est sendo analisada.
O asbesto/amianto da variedade crisotila (asbesto branco), do grupo dos minerais das
serpentinas, e as demais fibras, naturais e artificiais de qualquer origem, utilizadas para o
mesmo fim, somente podem ser extrados, industrializados, utilizados e comercializados em
consonncia com as disposies contidas na lei. Para os efeitos da norma, so consideradas
fibras naturais e artificiais as comprovadamente nocivas sade humana.
O artigo 3
9
manteve as normas vigentes relativas ao asbesto/amianto da variedade
crisotila e as fibras naturais e artificiais referidas no artigo 2
9
> contidas na legislao de
segurana, higiene e medicina do trabalho, nos acordos internacionais ratificados pela
Repblica Federativa do Brasil e nos acordos assinados entre os sindicatos de trabalhadores e
os seus empregadores, atualizadas sempre que necessrio.
Os rgos competentes de controle de segurana, higiene e medicina do trabalho foram
incumbidos do desenvolvimento de programas sistemticos de fiscalizao, monitoramento e
controle dos riscos de exposio ao asbesto/amianto da variedade crisotila e s fibras naturais
e artificiais tratadas no art. 2
e
da lei. Tal atribuio pode ser exercida diretamente ou atravs de
convnios com instituies pblicas ou privadas credenciadas para tal fim pelo Poder
Executivo.
Controle de Produtos Txicos
O legislador determinou s empresas que manipulem ou que utilizem materiais
contendo asbesto/amianto da variedade crisotila ou as fibras naturais e artificiais, que
enviassem, anualmente, ao Sistema nico de Sade e aos sindicatos representativos dos
trabalhadores, uma relao dos seus empregados, com indicao de setor, funo, cargo, data
de nascimento, de admisso e de avaliao mdica peridica, acompanhada do diagnstico
resultante. Determinou, ainda, que todos os trabalhadores das empresas que lidam com o
asbesto/amianto da variedade crisotila e com as fibras naturais e artificiais fossem registrados e
acompanhados por servios do Sistema nico de Sade, devidamente qualificados para esse
fim, sem prejuzo das aes de promoo, proteo e recuperao da sade interna, de
responsabilidade das empresas.
O artigo 7
S
estabeleceu determinao de que em todos os locais de trabalho onde os
trabalhadores estejam expostos ao asbesto/amianto da variedade crisotila ou das fibras
naturais ou artificiais, devem ser observados os limites de tolerncia fixados na legislao
pertinente e, na sua ausncia, estes sero fixados com base nos critrios de controle de
exposio recomendados por organismos nacionais ou internacionais, reconhecidos
cientificamente. Os limites fixados devem ser reavaliados anualmente, com vistas a que se
reduza a exposio dos trabalhadores ao nvel mais baixo que seja razoavelmente exequvel.
O transporte do asbesto/amianto e das fibras naturais e artificiais considerado de alto
risco e, no caso de acidente, a rea deve ser isolada e todo o material deve ser reembalado
dentro de normas de segurana, sob a responsabilidade da empresa transportadora.
Todas as infraes Lei n
s
9.055/91, desde que constatadas, devem ser encaminhadas
pelos rgos fiscalizadores, no prazo mximo de setenta e duas horas, ao Ministrio Pblico
Federal, atravs de comunicao circunstanciada, para as devidas providncias. Conclui-se,
da, ser federal a competncia para processar e julgar aes decorrentes da norma examinanda.
2.2.23.1. Decreto 2.350, de 15 de outubro de 1997
A Lei n
Q
9.055, de l
9
de junho de 1995, foi regulamentada pelo Decreto n
s
2.350, de 15 de
outubro de 1997, nos seguintes termos:
A extrao, a industrializao, a utilizao, a comercializao e o transporte de
asbesto/amianto, no territrio nacional, foram limitados variedade crisotila. A importao de
asbesto/amianto da variedade crisotila, em qualquer de suas formas, somente pode ser
realizada aps autorizao do Departamento Nacional de Produo Mineral - DNPM do
Ministrio de Minas e Energia, e atendidas as seguintes exigncias:
I ~ cadastramento junto ao DNPM das empresas importadoras de asbesto/amianto da variedade
crisotila, em qualquer de suas formas, condicionado apresentao, pela empresa importadora, de licena
ambiental e registro no cadastro de usurio do Ministrio do Trabalho;
IIapresentao, at 30 de novembro de cada ano, ao DNPM, de previso de importao, para o ano
seguinte, de asbesto/amianto da variedade crisotila;
Direito Ambiental
III - cumprimento das condies estabelecidas pela legislao federal, estadual e municipal de controle
ambiental, de sade e segurana no trabalho e de sade pbhca, pertinentes a armazenagem, manipulao,
utilizao e processamento do asbesto/amianto, bem como de eventuais resduos gerados nessa operao,
inclusive quanto k sua disposio final (artigo 2
q
).
O cadastramento da empresa importadora de asbesto/amianto no rgo competente de
que trata o inciso I do artigo 2
e
vlido apenas por doze meses, ao trmino dos quais,
inexistndo a renovao, deve ser cancelado.
A comercializao dos produtos que contenham asbesto/amianto da variedade crisotila,
importados ou de produo nacional, somente poder ser feita se estes apresentarem marca de
conformidade do Sistema Brasileiro de Certificao. As fibras naturais e artificiais que j
estejam sendo comercializadas ou que venham a ser fabricadas devero ter a comprovao do
nvel de agravo sade humana avaliada e certificada pelo Ministrio da Sade.
O monitoramento e controle dos riscos de exposio ao asbesto/amianto da variedade
crisotila e s fibras naturais e artificiais, nos termos do art. 4
a
da Lei n

9.055, de 1995, podero

ser executados por intermdio de instituies pblicas ou privadas, credenciadas pelo
Ministrio do Trabalho. O credenciamento de instituies pblicas ou privadas especializadas
no monitoramento e controle dos riscos de exposio dos trabalhadores ao asbesto/amianto
deve ser feito conforme critrios estabelecidos pelos Ministrios do Trabalho, de Minas e
Energia e da Sade.
Na forma do art. 13, os Ministrios do Trabalho e da Sade determinaro aos produtores
de asbesto/amianto da variedade crisotila, bem como das fibras naturais e artificiais referidas
no art. 2
C
da Lei n
e
9.055, de 1995, a paralisao do fornecimento de materiais s empresas que
descumprirem obrigao estabelecida naquela lei, dando cincia, ao mesmo tempo, ao
Ministrio da Indstria, do Comrcio e do Turismo para as providncias necessrias.
0 Decreto, em seu artigo 14, criou a Comisso Nacional Permanente do Amianto -
CNP A, vinculada ao Ministrio do Trabalho, de carter consultivo, com o objetivo de propor
medidas relacionadas ao asbesto/amianto da variedade crisotila, e das demais fibras naturais e
artificiais, visando segurana do trabalhador.
So integrantes da CNPA:
1 - dois representantes do Ministrio do Trabalho, um dos quais a presidir;
II - dois representantes do Ministrio da Sade;
III - dois representantes do Ministrio da Indstria, do Comrcio e do Turismo;
IV ~ um representante do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da
Amaznia Legal;
V - um representante do Ministrio de Minas e Energia;
VI - quatro representantes de entidades de classe representativas de empregados e
quatro de empregadores.
Controle de Produtos Txicos
2.2.3. Competncia Concorrente e Amianto
O STF , recentemente, proferiu uma importante deciso em matria ambiental; refiro-me
ADI n
2
2396-9, Relatora a Senhora Ministra Ellen Gracie. A hiptese era a seguinte: o Senhor
Governador do Estado de Gois ajuizou Ao Declaratria de Inconstitucionalidade, sendo
requerida a Assembleia Legislativa do Estado do Mato Grosso do Sul, com vistas a suscitar a
inconstitucionalidade dos seguintes dispositivos da Lei Estadual (Mato Grosso do Sul) n
9

2.210, de 5 de janeiro de 2001: artigo l
9
e l
9
, 2
9
e 3
9
; artigo 2; artigo 3
2
e l
9
e 2
9
; e pargrafo
nico do artigo 5
S
. A matria tratava da proibio da utilizao de amianto no Estado do Mato
Grosso do Sul. Foi concedida Medida Liminar para suspender a eficcia dos dispositivos
legais acima mencionados. O Informativo 243 do STF assim resumiu a deciso: Em seguida, o
Tribunal, por aparente ofensa ao art. 24, VI e XII, da CF - que atribui Unio, aos Estados e ao Distrito Federal
competncia concorrente para legislar sobre proteo do meio ambiente, controle de poluio, proteo e defesa da
sade - deferiu o pedido de medida liminar para suspender diversos dispositivos da Lei impugnada (art. I
3
e
1% 2
S
e 3
S
; art. 2
S
; art. 3
3
e l
s
e 2
S
; e pargrafo nico do art. 5
5
), em lace da existncia de lei federal que, de forma
geral, permite a comercializao e utilizao do amianto, no podendo o Estado-membro dispor em sentido contrrio.
ADInMC 2.396-MS, rei. Ministra Ellen Gracie, 26.9.2001 (ADI-2396).
O tema da maior importncia, pois o instrumento de busca yahoo registra 24.800
entradas para a palavra amianto. A prpria Organizao Mundial do Comrcio - OMC
anunciou, em 25 de julho de 2000, a autorizao para que os pases-membros bloqueiem
importaes de amianto, sob a alegao de defesa da sade pblica. O Brasil, como 4
a
produtor
mundial do mineral, protestou contra a deciso da OMC, pois a exportao do produto gera
divisas de cerca de 30 milhes de dlares.
A lei do Estado do Mato Grosso do Sul, ao banir o amianto daquele Estado, nada mais
fez do que seguir uma tendncia legislativa que vem se verificando em vrios estados e
municpios. A questo que se coloca, claramente, a da constitucionalida- de das referidas
normas legais em face do artigo 24, VI, da CF, que determina^ ser competncia concorrente da
Unio, dos Estados e do Distrito Federal legislar sobre, dentre outras coisas, proteo do meio
ambiente e controle da poluio.
Fato que se encontram em plena vigncia as lei federais que tratam da matria. Tais leis
so: (i) Lei n
9
9.055, de 1 de junho de 1966; () Lei n
9
9.976, de 3 de julho de 2000; (iii) Decreto n
9

126, de 22 de maio de 1991, que Promulga a Conveno n
2
162, da Organizao Internacional
do Trabalho - OIT, sobre a Utilizao do Asbsto com Segurana; (iv) Decreto n
a
2.350, de 15
de outubro 1997, que regulamenta a Lei n
9
9.055, de I
a
de junho de 1995. O conjunto normativo
consagra a utilizao con- tro!ada
n
do amianto e no o seu banimento.
A questo jurdica relevante que foi ventilada pela concesso da liminar a que diz
respeito ao correto entendimento do que a competncia concorrente. H uma tendncia,
quase unnime, de se considerar que a legislao estadual sobre meio ambiente pode - para
alguns, deve - ser mais restritiva que a federal. Dentro d tal
Direito Ambiental
compreenso, a lei do Estado do Mato Grosso deveria ser tida por constitucional. O Tribunal,
em princpio, est com entendimento contrrio.
Caso o STF prossiga na linha de raciocnio que prevaleceu para a concesso da Medida
Liminar, estar definitivamente estabelecendo que o limite da competncia concorrente
muito claro: os estados no podem desnaturar o comando estabelecido na norma federal. Aos
estados est reservada a possibilidade de, nos limites da lei federal, criar adaptaes para as
suas peculiaridades regionais. A deciso de mrito da ao direta de mconstitucionalidade
interessa diretamente a todos aqueles que se preocupam com a proteo jurdica do meio
ambiente.
Brasia, 2 a 6 de junho de 2008 n
3
509 Data (pginas
internas): 11 de junho de 2008
Este Informativo, elaborado a partir de notas tomadas nas sesses de julgamento das
Tunnas e do Plenrio, contm resumos no-oficiais de decises proferidas pelo Tribunal.
A fidelidade de tais resumos ao contedo efetivo das decises, embora seja uma das
metas perseguidas neste trabalho, somente poder ser aferida aps a sua publicao no
Dirio da Justia.
SUMRIO
Plenrio
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa - 2
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa - 3
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa - 4
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa ~ 5
ADI e Prerrogativa de Delegado
ADI e Aumento de Remunerao
Emenda Parlamentar e Aumento de Despesa
ADI e Regime Jurdico
ADI e Sistema de Sorteios
ADI e Responsabilidade Civil de Profissional
Horrio de Expediente Forense e Princpio da Colegialidade
Desmembramento de Feito e Conexo - 1
Instaurao de Processo contra Governador e Licena da Assembleia Legislativa - 2 l
ft

Turma
Quadrilha e Crimes contra a Ordem Tributria: Autonomia - 4 Certificado de Entidade
de Fins Filantrpicos e Gratuidade - 3 Estelionato contra a Previdncia e Crime
Instantneo ECA e Convvio Familiar - 1 EGA e Convvio Familiar - 2
Penso por Morte e Rateio entre Esposa e Companheira - 2 2
a
Turma
Priso Preventiva e Falta de Fundamentao
fSEJ - Enstno Superior Suresu Jurcfica
Controle de Produtos Txicos
Imediata Execuo de Julgado e Abuso do Direito de Recorrer - 1
Imediata Execuo de Julgado e Abuso do Direito de Recorrer - 2 dipping
do DJ Repercusso Geral Transcries
Crime Continuado e Reunio de Feitos (HC 91895/SP)
pLENRIO
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa - 2
Por votao majoritria, o Tribunal, em questo de ordem, negou referendo
deciso concessiva de liminar, proferida pelo Min. Marco Aurlio, e, julgando
prejudicado agravo regimental, indeferiu a liminar pleiteada em ao direta de
inconstitnicionalidade, ajuizada pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na
Indstria CNTI, em face da Lei 12.684/2007, do Estado de So Paulo, que "probe o uso, no
Estado de So Paulo, de produtos, materiais ou artefatos que contenham quaisquer tipos de amianto ou
asbesto ou outros minerais que} acidentalmente, tenham fibras de amianto na sua composio - v. In-
formativo 477. Prevaleceram os votos dos Ministros Joaquim Barbosa e Eros Grau.
ADI 3937 OO-MC/SP. rei. Min. Marco Aurlio. 4.6.2008. (ADI-3937)
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa ~ 3
O Min. Joaquim Barbosa salientou, inicialmente, os graves danos sade
provocados pelo amianto, citando doenas relacionadas ao seu uso, e o que disposto na
Resoluo CONAMA 348/2004, no sentido de reconhecer, de acordo com critrios
adotados pela Organizao Mundial da Sade, a inexistncia de limites seguros para a
exposio humana ao referido mineral. Considerou que, primeira vista, a lei
impugnada no seria inconstitucional por duas razes. Afirmou, no ponto, que haveria
uma norma a respaldar a postura legislativa adotada pelo Estado-Membro, qual seja, a
Conveno 162 da OIT, promulgada por meio do Decreto 126/91. Essa Conveno seria
um compromisso, assumido pelo Brasil, de desenvolver e implementar medidas para
proteger o trabalhador exposto ao amianto, uma norma protetiva de direitos
fundamentais, em especial o direito sade e o direito ao meio-ambiente equilibrado.
Tendo em conta a coincidncia principiolgica entre o texto constitucional e a
Conveno, afirmou que esta deveria ser um critrio para se avaliar as normas estaduais,
e conferiu s normas da Conveno, no mnimo, o status supralegal e infraconstitucional.
Ressaltou que, se a Unio, no plano internacional, assumiu o compromisso de adotar
medidas no sentido de substituir a utilizao do amianto crisotila, conforme os artigos 3
e

e 10 da Conveno 162, esse compromisso deveria ser utilizado tambm no plano interno
em face das unidades federativas.
ADI 3937 OO-MC/SP. rei. Min. Marco Aurlio. 4.6.2008. (ADI-3937)
Direito Ambiental
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa - 4
Alm disso, o Min. Joaquim Barbosa se convenceu da legitimidade da lei estadual
impugnada por reputar inadequado concluir que a lei federal excluiria a aplicao de
qualquer outra norma ao caso. Esclareceu que a preexistncia da Conveno impediria
que se tentasse levar a lei ordinria federal ao status de norma geral. A Conveno que
possuiria tintas de generalidade nessa matria, sendo a lei federal uma lei especfica
destinada, talvez, a permitir o crisotila no mbito das relaes federais. Acrescentou que
essa distino entre lei federal e lei especfica seria inaplicvel ao caso das leis sobre
amianto, porque, em matria de defesa da sade, sobre a qual o Estado-Membro tem
competncia, no seria razovel que a Unio exercesse uma opo permissiva no lugar do
Estado, retirando-lhe a liberdade de atender, dentro dos limites razoveis, aos interesses
da sua comunidade, sob pena de, assim fazendo, esvaziar por completo o compromisso
internacional, assumido pelo Brasil, na Conveno.
ADI 3937 OO-MC/SP. rei. Min. Marco Aurlio. 4.6.2008. (ADI-3937)
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa - 5
Por sua vez, o Min. Eros Grau, salientando que o Tribunal no estaria vinculado s
razes que fundamentam o pedido do requerente, e reputando imprescindvel a anlise
da conformidade da lei federal com a Constituio, indeferiu a liminar por entender que
a Lei 9.055/95 pareceria inconstitucional, na medida em que desrespeitaria o preceito
disposto no art. 196 da CF (A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas
sociais e econmicas que visem a reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e
igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao), situao que viabilizaria o
estado-membro a legislar sobre a matria de forma ampla (CF, art. 24, 3
9
). Vencidos os
Ministros Marco Aurlio, relator, Menezes Direito e Ellen Gracie, que referendavam a
deciso concessiva da liminar, por considerar que, em princpio, na linha de precedentes
da Corte, a lei impugnada teria usurpado a competncia da Unio para tratar da matria
(CF, art. 22, VIII), e extrapolado a competncia concorrente prevista no inciso V do art. 24
da CF, por existir norma federal regulando o tema. Os Ministros Crmen Lcia e Ricardo
Lewandowski reajustaram seus votos.
ADI 3937 OO-MC/SP. rei. Min. Marco Aurlio. 4.6.2008. (ADI-3937)
2.2.4. Concluso
A legislao brasileira, sem desconhecer os riscos causados pelo amianto em suspenso
atmosfrica, compreendendo a grande importncia econmica da utilizao do amianto, optou
por permitir a sua utilizao controlada no territrio brasileiro. A opo do legislador nacional
est plenamente amparada pelos princpios que regem o direito ambiental e, da mesma forma,
segue a tendncia internacional sobre a matria. Merece destaque, na legislao
supraexaminada, a ampla possibilidade de
Controle de Produtos Txicos
691
que os trabalhadores possam participar ativamente do controle de seus locais de trabalho e,
desta forma, da garantia de sua qualidade de vida e sade.
2.3, Ascarel
O fluido dieltrico conhecido pelo nome comercial de Ascarel, dentre outros, um
organoclorado de grande teor txico. As bifenilas policloradas (PCBs) podem assumir diversas
formas. Em realidade, estas so distintos compostos qumicos, cuja composio difere
somente quanto ao nmero e posio dos tomos de cloro substitudos na molcula da
bifenila.
15
Quanto s bifenilas policloradas, ainda se pode acrescentar que so substncias
que consistem em lima molcula bifenila, com ou sem substituintes alquila ou arila, na qual
mais de um tomo de cloro substitudo no ncleo bifenila. Os produtos comerciais so
misturas de compostos clorados em vrios graus, de acordo com o uso pretendido, tambm
podendo conter baixos teores de impurezas altamente txicas como clorobenzotioxinas e
policlorodibenzofu- ranos. Os leos que contm PCBs so conhecidos sob denominaes
comerciais, como Ascarel, Arocclor, Clorophen, Phenoclor, Kaneclor, Pyroclor, Ineerten,
Pyranol, Pyralene e outros. So leos que apresentam PCBs em sua composio qumica, com-
binados com solventes orgnicos... Os PCBs podem se apresentar como leo ou slido branco
cristalino, tendendo a sedimentar-se quando em mistura com gua, em funo do seu maior
peso especfico... Os efeitos txicos dos PCBs nos seres humanos, a partir da ingesto ou
contato, passaram a ser observados atravs do acompanhamento de inmeros acidentes, o pior
deles ocorrido em 1968, no Japo, quando mais de 1.500 pessoas foram afetadas com leo de
arroz contaminado (FEEMA).
16

2.3.1. Portaria Interministerial n
s
19, de 29 de janeiro de 1981
O Ascarel utilizado, em larga escala, para a refrigerao de sistemas eltricos. Os seus
impressionantes efeitos levaram proibio de seu uso, pela administrao federal, por ato
consistente na Portaria Interministerial n
2
19, de 29 de janeiro de 1981, que afirma:
Considerando ser urgente e indispensvel evitara contaminao do ambiente por bifenil policlorados -
PCBs (comercialmente conhecidos como Askarel, Aroclor, Clophen, Phenoclor, Kanechlor e outros), devido
aos efeitos nocivos que esses compostos causam no homem e animais; considerando que os mencionados
compostos provocam males, como leses dermatolgicas acentuadas, alteraes no fgado e rins, alteraes
morfolgicas nos dentes, alteraes psquicas, perda da libido, efeitos teratognicos e cancergenos;
considerando, ainda, os efeitos nefas
15 F. Moriarty. Ecowxicology, London: Academic Press, 2* ed-, p. 12.
16 Moreira, Iara Verocai Dias. Vocabulrio Bsico do Meio Ambiente, Rio de Janeiro: FEEMA/Petrobras, 4* ed., 1992, p. 40.
I
Direito Ambientai
tos sobre o homem e animais, de acordo com estudos realizados, por ocasio da
contaminao acidental de alimentos com PCBs em alguns pases...
Desde a publicao da referida portaria, est proibida a instalao de qualquer
equipamento que utilize o Ascarel ou qualquer elemento congnere. Ficou, tambm,
proibida a produo do referido produto qumico em territrio nacional. Pelo mesmo
ato foram proibidos o uso e a comercializao de PCBs, em todo estado, puro ou em
mistura, em qualquer concentrao ou estado fsico, conforme prazos estabelecidos na
prpria portaria. Foi, ainda, proibido terminantemente o despejo de PCBs, direta ou
indiretamente, nos cursos e colees de gua ou em locais expostos a intempries.
Engana-se quem pensa que a Portaria nterministerial n
e
19/81 significou a soluo para o
problema dos PCBs. Ao contrrio, ela prpria foi uma complicadora para toda a questo, como
se ver. Em primeiro lugar, deve ser adiantado que a Portaria n
9
19/81 no proibiu a utilizao
dos PCBs, pois pelo item III da mesma foi determinado que:
Os equipamentos de sistema eltrico, em operao, que usam bifenil poli- clorados - PCBs, como fludo
dieltrico, podero continuar cpm este dieltrico, at que seja necessrio o seu esvaziamento, aps o que
somente podero ser preenchidos com outro que no contenha PCBs.
A vida til de um equipamento de sistema eltrico de 20 anos ou mais; desta forma, nos
termos da portaria, somente a partir de 2001 iniciou-se um processo de substituio em massa
dos equipamentos supracitados.
Ademais, o item IV da Portaria bastante claro ao demonstrar o carter puramente
indicativo da mesma, seno vejamos:
IV as empresas usurias de equipamentos eltricos devero considerar, nas especificaes de novos
capacitores de potncias, a aquisio de equipamentos que no utilizem PCBs.
Isto implica que a movimentao entre empresas de equipamentos que sejam
utilizadores de PCB legal.
de se considerar, ainda, que a portaria no estabeleceu uma soluo final para o lixo
contaminado que resulta no s do prprio Ascarel, como dos diversos equipamentos que,
gradatvamente, vo sendo postos fora de uso. O feto que, boje, existem toneladas e toneladas
de equipamentos infectados e que no tm qualquer soluo para as suas destinaes. A
prpria destruio problemtica, pois a incinerao s recentemente comeou a ser realizada
no Brasil e, mesmo assim, a queima dos organoclorados um tema polmico entre os qumicos
e outros tcnicos que tm se dedicado ao tema. Alega-se que a referida queima gera dioxina,
17

que uma substn
WgBBB
BIH38
17 Pedro Mrcio Braile. Dicionrio ingls/portugus de termos tcnicos e cincias ambientais> Rio de Janeiro: Servio Social de
Indstria, 1992, p. 119: So chamadas de ultravenenos, pela sua alta toxidez. As dibenzo- para-dioxinas polidoradas (PCDD) e os
uranos so duas sries de compostos com ligaes trclclicas aro~
Controle de Produtos Txicos
cia altamente nociva sade, alm de contribuir para a depleo da camada de oznio a0 liberar
cloro para atmosfera. Um grave acidente envolvendo o leo Ascarel aconteceu no rio Paraba
do Sul,
18
no ms de agosto de 1988. O fato ocorreu nas instalaes de grande indstria
siderrgica sediada em Barra do Pira, Estado do Rio de Janeiro. Um derramamento de leo no
rio aps a ocorrncia de vim incndio, paralisou o abastecimento de gua de uma populao
de cinco milhes de pessoas durante trs dias. Foram despejados 300 litros do leo e, embora
diversas aes judiciais tenham sido propostas to logo o acidente se verificou, inclusive uma
do Ministrio Pblico Federal, no se chegou a qualquer resultado concreto. Foi ainda
determinada a abertura de um inqurito policial pela Polcia Federal que, igualmente, no
chegou a lugar nenhum.
Igualmente, o Ministrio Pblico Federal ajuizou diversas aes, tendo por finalidade
fosse determinada judicialmente a destruio do Ascarel estocado por diversas empresas na
cidade do Rio de Janeiro. As referidas aes j se prolongam por Vrios anos e no lograram
obter qualquer resultado efetivo.
2.3.2. Resoluo Conama n
9
6, de 15 de junho de 1988
O Conama, atravs da Resoluo Conama n
9
6, de 15 de junho de 1988, de forma explcita,
reconheceu as precrias condies e a total falta de informao quanto estocagem e
armazenagem dos PCBs. Tais circunstncias fizeram com que, no processo de licenciamento,
fossem determinadas medidas especiais a serem tomadas naquilo que diz respeito s bifenilas
poHcloradas.
A referida resoluo determinou prazo para que as indstrias geradoras de resduos, nos
quais a presena dos PCBs fosse notada, apresentassem ao rgo de controle ambiental as
informaes sobre gerao, caractersticas e destino final de seus resduos. O referido conjunto
de informaes deve ser prestado ao rgo ambiental estadual e, supletivamente, ao rgo
federal. A resoluo estabeleceu um critrio definidor das empresas que, na forma do artigo 2
e
,
deveriam apresentar o referido relatrio. A relao constituda por:
a) indstrias siderrgicas com mais de 100 funcionrios;
b) indstrias qumicas com mais de 50 funcionrios;
c) indstrias de qualquer tipo (grupo 00 a 30) com mais de 500 funcionrios;
d) indstrias que possuem sistema de tratamento de guas residuais do processo
industrial;
e) indstrias que gerem resduos perigosos definidos como tais pelos rgos
ambientais competentes.
matizadas, involuntariamente sintetizadas de forma plana com caractersticas fsicas, biolgicas, qumicas e txicas semelhantes. Os
tomos de cloro se ligam nestes compostos criando possibilidades de um grande nmero deismeros: 75 para a dioxina e 135 para
osfdranos. A dioxina tem um DL/50 de 0,001 Mg/kg.
18 Rio responsvel pelo abastecimento de gua da cidade do Rio de Janeiro e da Baixada Fluminense.
Direito Ambiental
Foi feita uma determinao especial para as empresas concessionrias de energia eltrica,
pois tais empresas, em razo de sua peculiar atividade, so grandes utilizadoras de aparelhos
que so refrigerados por leos em cuja composio os PCBs so muito importantes.
19
O
mencionado destaque, entretanto, limitou-se a exigir, no prazo de 60 dias da publicao da
resoluo, que as concessionrias de energia eltrica apresentassem relatrio, contendo
inventrio de seus estoques, ao rgo de controle ambiental.
Foi estabelecida a aplicao de uma multa cujo valor era de 10 a 1.000 OTNs, caso as
determinaes da resoluo no fossem observadas. O rgo aplicador da penalidade o rgo
estadual de controle ambiental. Ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renovveis - IBAMA est destinada a atuao supletiva.
Em caso de terceirizao da gesto dos resduos, o agente terceirizado dever obter um
licenciamento especfico.
Os anexos da Resoluo Conama n

6/88 trazem uma enorme quantidade de dados

tcnicos que devem ser informados quando da feitura do mencionado inventrio.
importante observar que a resoluo do Conama que se vem de mencionar
basicamente voltada para o objetivo de conhecer os estoques de PCBs e outros produtos txicos,
e determinar algumas medidas para o seu armazenamento que, na maioria das vezes, ocorre in
situ
20
e, o que pior, em condies bastante precrias.
2.4. Mercrio
O mercrio , dentre os metais pesados,
21
aquele que se tomou mais conhecido pelos
resultados trgicos causados pela sua disseminao irresponsvel e aleatria pelo ambiente. O
episdio envolvendo poluio causada por mercrio que obteve a maior repercusso
internacional ocorreu no Japo, durante as dcadas de 50 e 60, e ficou conhecido como a doena
de Minamata.
22
Os casos reconhecidos e notrios de poluio por mercrio (smbolo qumico
Hg) so pelo menos 33 e espalham-se por todo o mundo.
No Brasil, os principais focos de poluio por mercrio situam-se nas regies de garimpo,
sobretudo na Amaznia, em regies de alta concentrao industrial, sendo um bom exemplo o
Polo Petroqumico de Camaari, situado no Estado da Bahia.
Vrios foram os casos englobados na chamada doena de Minamata. Passemos a
examinar alguns deles:
23

19 So os transformadores e capacitores que utilizam os PCBs como lquidos refrigerantes. As novas geraes de tal tipo de
aparelho eltrico utilizam diversas modalidades de leos minerais.
20 O Globo, 2/5/1991, Procurador processa INPI por guardar produto txico.
21 Moreira, Iara Veroca Dias. Ob. cit., p. 136: Metais que podem ser precipitados por gs suidrico em soluo cida: por exemplo:
chumbo, prata, ouro, mercrio, bismuto, zinco e cobre (ABNT 1973). So metais recalcitrantes, como o cobre e o mercrio -
naturalmente no biodegradveis que fazem pane da composio de muitos pesticidas e se acumulam progressivamente na cadeia
trGca (Carvalho 1981).
22 A doena de Minamata foi causada, ainda, por outros metais pesados como o cdmio.
23 Roberto Santos Vieira. Direito Ambiental Brasileiro, Manaus, indito, 1990, pp. 37-39.
Controle de Produtos Txicos
O primeiro destes casos (Nigata Minamata) fundamentou-se no envenenamento de algumas pessoas
por metil mercrio orgnico registrado inicialmente a partir de 1964 nas guas.ao longo do rio
Aganogama, no Distrito de Nigata. Setenta e sete pacientes ingressaram em juzo demonstrando este fato e
exigindo da empresa Showa Denko Ltd., - e sua fbrica em Knose - indenizao por danps no valor
aproximado de 530 milhes de ienes. A -fbrica est localizada a montante do rio Aganogama, que abastece o
distrito. A sentena foi prolatada em setembro de 1971 e reconheceu a culpa da empresa pelo dano, que
segundo o tribunal, resultara da negligncia da companhia. A Corte definiu que a acusada havia causado
prejuzo sade de pessoas como resultado do contnuo lanamento de guas residuais que praticava, sem
prvio tratamento, e que este fato era capaz de caracterizar a imprudncia da empresa. A companhia, foi, alm
disso, acusada de ter cometido erros grosseiros, porque havia se descurado de investigar se suas guas
residuais continham substncias perigosas, muito embora tivesse conhecimento de que uma outra abnca de
produtos qumicos, de Chisso, que produzia componentes qumicos similares, estava sob suspeita de que as
guas utilizadas para processamento teriam sido causadoras de doenas em Kumanoto Minamata. O
tribunal condenou a empresa a pagar a indenizao sohcitada.
O segundo caso, conhecido como a doena de Ita-ita originou-se de iima enfermidade que ocorria com
grande freqncia, dentre os residentes, ao longo do rio Kintsu no Distrito de Toyama. Dor intolervel e
fraqueza nos ossos foram registradas como sintomas, mais comuns da estranha patologia - a dor extrema fazia
com que os pacientes gritassem ita-ita'(o equivalente do ai em lngua portuguesa, como reao de
sofrimento). Trinta e uma vtimas ajuizaram petio requerendo indenizaes da empresa Mitsui Kinzoku
Ltd., tida como responsvel pelas enfermidades, no montante aproximado de 62 milhes de ienes. A empresa
mantinha, uma companhia de minerao a montante do rio Kintsu, chamada de Minas de Kamioka. A essa
ao a Corte emitiu deciso final, em junho de 1971, reconhecendo a existncia da relao causal entre a
doena e o mineral cdmio (Cd) que era emitido pela mencionada fbrica. O tribunal determinou que a
acusada honrasse a indenizao pelo dano; insatisfeita, a empresa ingressou com recurso para uma Corte
superior. Em{prosseguimento, os demandantes promoveram o aumento para 151,3 milhes de ienes. O
recurso foi indeferido e a companhia teve que pagar o novo valor.
O ltimo caso, talvez o mais referido de todos, cuida do que se conheceu, a partir-de ento, como
doena de Kumamto Minamata. Nas reas circunvizinhas baa de Minamata, no Distrito de Kumamoto,
foram registrados casos de envenenamentos freqentes, identificados como resultado da contaminao por
mercrio orgnico, substncia que provocava, nos pacientes, distrbios da fala e da viso, dentre outros
efeitos. Os fenmenos tiveram incio por volta de 1953, e 138 pessoas apresentaram ao contra a companhia
Chisso e sua fbrica de Minamata, reclamando o total de aproximadamente 1.470 milhes de ienes, como
compensao pelos danos. O tribunal reconheceu a alegao dos autores de que havia, de fato, correlao entre
a ocorrncia das doenas e a substncia
Direito Ambiental
metil mercrio emitida pela fbrica da Cbisso, bem como negligncia da empresa e concluiu pela condenao
dos acusados. A sentena reconheceu, ainda, que a doena era provocada pela ingesto de alimentos marinhos
pescados na baa de Minamata e nas suas proximidades, os quais estavam contaminados com compostos de
mercrio. Esses alimentos, que vinham sendo consumidos ao longo de muitos anos, depositaram grandes
quantidades de mercrio no organismo das pessoas, gerando a doena ento diagnosticada como Encefalopatia
Txica. Em acrscimo, o tribunal tambm concluiu que a empresa havia negligenciado, quanto ao seu
importante dever de prevenir o perigo que suas operaes representavam vida e sade das pessoas,
particularmente da comunidade local havendo cometido imprudncia adicional quando, muito embora j
tivesse sido determinado que a gua residual que Uberava na baa era perigosa, ou pelo menos sobre ela j se
havia estabelecido dvida quanto ameaa, que tais dejetos poderiam representar, ainda assim deixara de
adotar as medidas possveis ao seu dispor, tal como a imediata suspenso das operaes da fbrica...
O governo japons, contudo, tem resistido a reconhecer a totalidade das vtimas da doena
de Minamata e, existem ainda, aproximadamente 2.000 aes judiciais em curso com a
finalidade de obteno de indenizao pelos danos causados pelo mercrio. At o ano de 1992, a
administrao japonesa reconheceu que 2.900 pessoas eram portadoras da doena de Minamata.
A limpeza da baa de Minamata j consumiu bilhes de ienes e, se for feito um clculo
entre as diversas indenizaes pagas, no ser difcil alcanar~se a cifra de 140 bilhes de
ienes.
24

2.4.1. O Controle dos Metais Pesados no Brasil
O garimpo uma das atividades que responde pela maior parcela da contaminao por
mercrio dos rios brasileiros.
25
Apesar disso, o mercrio proibido nessa atividade desde 1989,
conforme determinao do Decreto n
e
97.507, de 13 de fevereiro de 1989, que dispe sobre
licenciamento de atividade mineral, o uso do mercrio metlico e do cianeto em reas de extrao de ouro, e d
outras providncias.
24 National Alliance of Vicms of Minamata disease and Lwyers (NAMD), Stop Minamata Disease, Tokyo, 1992.
25 TRF1 REGIO. REO - REMESSA EX-OFFICIO - 199901000923997/AM. TERCEIRA TURMA SUPLEMENTAR. DJU:
27/5/2004, p. 55. Relator JUIZ FEDERAL LEO APARECIDO ALVES (CONV.). AO CIVIL PBLICA. GARIMPAGEM
COM A UTILIZAO DE MERCRIO. INADMISSIBILIDADE. 1. Legitimidade passiva do Estado do Amazonas, uma
vez que a preservao do meio ambiente constitui competncia comum da Unio e dos Estados (Carta Magna, art. 23, VI e
VTI). 2. A garimpagem, cora a utilizao de mercrio, constitui atividade que implica a degradao do meio ambiente e risco
para a sade das populaes ribeirinhas, indgenas ou no, bem como para os prprios garimpeiros, uma vez que o metal
em questo absorvido pelos peixes, que tuna das principais fontes de alimento na regio amaznica (Carta Magna, art.
225, caput; e 4
a
). 3. Inadmissibilidade da explorao de riquezas minerais em reserva indgena sem autorizao do
Congresso Nacional (Carta Magna, art. 231, 2
a
e 3
a
). 4. Remessa a que se nega provimento.
WJ-tnssno Sapmor jurffe?
Controle de Produtos Txicos
Assim que o artigo 2
S
do mencionado decreto determina:
Art. 2
e
vedado o uso de mercrio na atividade de extrao de ouro, exceto em atividade licenciada
pelo rgo ambiental competente.
curiosa a redao do artigo, pois fica proibida a utilizao de mercrio no garimpo no
licenciado, e autorizada nos garimpos que tenham sido regularmente licenciados. Parece-me
impossvel que qualquer proibio de uma atividade que esteja sendo realizada
clandestinamente possa ter resultado prtico. Por outro lado, permitir a atividade licenciada ,
na prtica, criar uma autorizao expressa para a utilizao do mercrio. , portanto, inexistente
a aludida proibio.
As consequncias da utilizao do mercrio no garimpo so bastante conhecidas por
todos. De fato, o mercrio tem causado danos extraordinrios s populaes ribeirinhas e,
especialmente, aos povos que habitam a Floresta Amaznica,
26
onde o garimpo e o mercrio
espalham-se como ervas daninhas.
Um estudo piloto foi realizado, em novembro de 1987, por uma equipe de mdicos do Departamento
de Epidemiologia da Escola Nacional de Sade Pblica da Fundao Oswaldo Cruz (FIOCRUZ), em duas
reas garimpeiras do Par: Cachoeiro e Cumaru, esta ltima na reserva Gorotire dos ndios Kayap. O
estudo visava medira intoxicao mercurialproveniente de "mercrio inorgnico em estado lquido agregado
na fase de concentrao e amalgamao do ouro. A concluso a que chegaram os pesquisadores que a
intoxicao mercu- rial incide
u
sobre os garimpeiros, assim como os outros grupos sociais envolvidos: ndios,
comprador de ouro, Tc: (Rosa C. de S. Coto, Volney M. Cmara, . Paulo C. Barboza 1988p. 314) F
A proibio em tela , evidentemente, letra morta.
2.4.2. limite Legal de Concentrao de Mercrio na gua
A matria est tratada na Resoluo CONAMA n
2
357, de 17 de maro de 2005.
26 TRF1* REGIO. AGA - AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO - 200001000894664/ PA. QUINTA
TURMA. DJU: 26/9/2003, p. 204 Relator DESEMBARGADOR FEDERAL FAGUNDES DE DEUS. ADMINISTRATIVO.
RESPONSABILIDADE CIVIL. AGENTES DE SADE CONTAMINADOS POR PRODUTOS TXICOS NO
EXERCCIO DE SUAS FUNES. CUSTEIO DO TRATAMENTO MDICO PELA FUNASA. TUTELA
ANTECIPADA. CABIMENTO. 1. Incensurvel a deciso que deferiu a antecipao dos efeitos da tutela, ao determinar
FUNASA que assumisse o custeio do tratamento mdico de seus funcionrios, acometidos de intoxicao por agentes
qumicos (DDT e mercrio), no exerccio de suas atividades profissionais, tendo em vista a verossimilhana da alegao e
por estar comprovada a possibilidade da ocorrncia de dano irreparvel ou de difcil reparao ao direito dos Autores. 2.
Precedentes desta Corte. 3. Agravo de instrumento improvido. 4. Agravo regimental prejudicado.
27 Ribeiro, Berta G. Amaznia Urgente Cinco Sculos de Histria e Ecologia, Belo Horizonte: Itatiaia,
Direito Ambiental
A referida resoluo estabelece novos critrios para a classificao das guas doces,
salobras e salinas no territrio nacional.
2.5. Benzeno
A fabricao de produtos que contenham benzeno em territrio nacional est proibida
desde 28 de abril de 1982, conforme determinao contida na Portaria Interministerial n
s
3, de
28 de abril de 1982. Admite-se, contudo, a presena de 1% da referida substncia, como agente
contaminante.
2.6. Cloro
2.6.1. Importncia do Cloro
O cloro dos diferentes produtos qumicos que mereceu regulamentao legal de sua
produo e utilizao. precisamente esta a funo desempenhada pela Lei ns 9.976, de 3 de
julho de 2000, que dispe sobre a produo de cloro e d outras providncias. Tal Lei enquadra-se em um
amplo movimento internacional que tem como um de seus objetivos um controle mais
eficiente dos diversos produtos qumicos que, atualmente, encontram-se em utilizao. O
cloro (Cl) certamente um dos produtos qumicos mais importantes e que, em tal condio,
responsvel por importantes impactos ambientais e sobre a sade humana. importante a
observao de McGinn,
28
no sentido de que dos 1.000 contaminadores ambientais conhecidos, cerca da
metade contm cloro, que tende a proporcionar estabilidade molcula e tom-la mais propensa a bioacumular. A
importncia do cloro para a indstria qumica extraordinria e, mais do que isto, o seu valor
para a vida de cada um de ns de uma relevncia tal que dificilmente se poderia imaginar a
vida moderna dissociada do cloro e de todas as suas consequncias, sejam as positivas, sejam
as negativas. Parece-me ser de transcendental importncia para a atualidade a existncia do
cloro e dos produtos dele derivados; veja-se, por exemplo, a sade pblica, que impensvel
- nos dias atuais sem o auxlio decisivo do cloro
29
como elemento utilizado para a purificao
da gua.
A utilizao do cloro para o tratamento de gua teve incio no comeo do sculo XX, nos
Estados Unidos. A experincia pioneira realizada naquele pas rapidamente comeou a se
expandir pelos mais diferentes recantos do mundo. Os resultados alcanados pela utilizao
do cloro para a purificao de gua podem ser classificados como espetaculares, pois o
nmero de casos de febre tifide por veiculao hdri
28 Anne Platt McGinn. Eliminando gradualmente os poluentes orgnicos persistentes, in Brown. Lester R.; Flavin,
Christopher e French, Hilary F. Estdo do Mundo 2000. Salvador: UMA, 2000, p. 84.
29 A revista poca de 25 de dezembro de 2000 registra o caso da poluio por Arsnio em Bangla Desh, resultante da
utilizao de poos artesianos como forma de solucionar o problema causado pelo consumo de gua sem o adequado
tratamento.
Controle de Produtos Txicos
ca decaiu de 25.000 em 1900 para apenas 20 em 1960.
30
No Brasil, desde 1925 em So Paulo -
obrigatria a utilizao do cloro como elemento purificador da gua utilizada para o
abastecimento pblico. Em outros setores da medicina, igualmente, o cloro um produto da
maior importncia:
Dos mais de 400 novos compostos aprovados para o uso teraputico em pessoas,
desde 1984, mais de 60 so compostos clorados e muitos outros usam cloro como
intermedirio em sua fabricao. Mais de 2 mil compostos orgnicos clorados ocorrem
tambm na natureza. Estes compostos so produzidos como parte do ciclo de vida de
plantas, organismos marinhos, insetos, bactrias e fungos, assim como nas atividades
atmosfrica e geolgica.
31

2.6.2. A Regulamentao Legal da Produo de Cloro no Brasil
A Lei n
s
9.976, de 3 de julho de 2000, tem como objetivo precpuo o estabelecimento de
normas para a produo de cloro pelo processo de eletrlise em todo o territrio nacional. Em
primeiro lugar, h que considerar que a lei em comento no estabeleceu uma proibio das
tecnologias de produo de cloro pelo processo de ele- trlise utilizadas no pas at a dato de
sua edio. Como se ver, a norma legal estabeleceu uma proibio ex nimc e criou critrios
rgidos de controle para as empresas j instaladas no territrio nacional. A medida legal
adotada pelo legislador razovel e de bom-senso, pois no desativa o parque industrial do
setor e exige padres tecnolgicos, ambientais e de segurana do trabalho mais rgidos para as
empresas que venham a se instalar em territrio nacional. H, portanto, uma transio tecno-
lgica contemplada na lei. As indstrias que estavam operando na data da edio da lei e que
utilizavam o processo de eletrlise para a produo de cloro podem continuar a faz-lo, desde
que observem o seguinte:
i) cumprimento da legislao de segurana, sade no trabalho e meio ambiente
vigente;
32

ii) anlise de riscos com base em regulamentos e normas legais vigentes;
iii) plano intemo de proteo comunidade interna e externa em situaes de
emergncia;
iv) plano de proteo ambiental que inclua o registro das emisses.
2.6.2.1. Controle da Presena de Mercrio no Processo Produtivo
Especial nfase foi dada ao controle do mercrio, tendo sido estabelecidas as seguintes
obrigaes para as indstrias:
30 Informao em http://www.ciorosur.org.br.
31 Idem.
32 Exigncia completamente destituda de sentido, pois, em tese, somente podem operar as indstrias que estejam cumprindo
as leis brasileiras.
Direito Ambiental
a) sistema de reciclagem e/ou tratamento de todos os efluentes, emisses e resduos
mercuriais;
b) paredes, pisos e demais instalaes construdas de forma a minimizar perdas de
mercrio;
c) operaes de manuseio, recuperao, manuteno e armazenagem de mercrio que
evitem a contaminao dos locais de trabalho e do meio ambiente;
d) avaliaes ambientais conforme normas especficas para este agente.
Ainda quanto presena do mercrio, faz-se necessria a existncia de um programa de
preveno da exposio ao mercrio que inclua:
a) avaliao de risco para a sade do trabalhador;
b) adoo de medidas de controle de engenharia, operaes administrativas e
equipamentos de proteo individual - EPIs;
c) monitoramento da exposio e gerenciamento do risco;
d) ao de vigilncia sade dos trabalhadores prprios e de terceiros;
e) procedimentos operacionais, de manuteno e de atividades de apoio*
2..2.2. Controle da Presena de Amianto
Da mesma forma que para o mercrio, a lei estabeleceu critrios bastante estritos para o
controle do amianto no processo produtivo. Assim, necessrio que a empresa tenha um
sistema gerencial de controle de amianto que obrigatoriamente contemple o seguinte:
a) utilizao de amianto somente do tipo crisotila;
b) ambiente fechado com filtrao de ar para o manuseio do amianto seco;
c) locais controlados nas operaes de preparao e remoo de diafragmas de
amianto;
d) segregao de resduos do amianto, tratamentos e destinaes adequadas, com
registro interno de todas as etapas;
e) vestirios adequados para o acesso s reas do amianto por pessoas designadas;
f) vigilncia da sade na preveno de exposio ocupacional ao amianto com
procedimentos bem definidos de toda ao de controle; e
g) disponibilidade de equipamento de proteo individual e uniformes especficos
para operaes nessa rea.
2.6.2.3. Aspectos de Segurana e Sade do Trabalhador
Sempre que os dados originrios do sistema de monitoramento ambiental indiquem a
ultrapassagem dos padres legalmente obrigatrios, dever ser providenciado o afastamento
temporrio, do trabalhador, do local de risco, at que medidas de controle sejam adotadas e o
indicador biolgico normalizado. indiscutvel que tal
Controle de Produtos Txicos
afastamento dever ser suportado financeiramente pela indstria, no podendo haver, em
decorrncia dele, qualquer reduo salarial do empregado.
Em funo do elevado potencial de danos ao meio ambiente e sade humana, as
Comisses Internas de Preveno de Acidentes - CIPAs tm o dever legal de estabelecer
mecanismos aptos a propiciar a adequada discusso dos riscos para a sade e para o meio
ambiente em decorrncia do uso do mercrio e do amianto.
2.6.2A. Monitoramento
As indstrias so obrigadas a possuir planos de automonitoramento, isto , elas prprias
so obrigadas a manter registros e documentos capazes de informar os padres de efluentes e
de emisses de suas instalaes, de forma clara e insofismvel, sempre que solicitados pelo
rgo ambiental. Nos mencionados planos dever estar especificado, no mnimo, o seguinte:
a. forma e metodologia do monitoramento;
b. estratgia de amostragem;
c. registro e disponibilizao dos resultados mdios de monitoramento.
2.6.3. Ampliao e Modificao de Indstrias j Instaladas
A lei proibiu a instalao de novas indstrias de produo de cloro base da eletrlise,
mas no proibiu a chamada modificao substancial naquelas atualmente existentes que
utilizam processos a mercrio ou diafragma de amianto; condicionou- as, entretanto, ao
registro, prvio, mediante comunicao formal aos rgos pblicos competentes, sem prejuzo
das exigncias legais pertinentes. A prpria lei definiu as modificaes substanciais como aquelas
alteraes de processo, instalaes, equipamentos e rea envolvida diretamente no processo de
eletrlise que:
i) aumentem a capacidade nominal de produo da fbrica;
ii) modifiquem a rea utilizada;
ii) alterem o tipo de clula;
iv) aumentem o nmero de clulas existentes;
v) possam resultar em impactos ambientais em funo de:
a) mudana de matrias-primas e insumos;
b) aumento de gerao de poluentes nas guas, ar e resduos slidos;
c) alteraes nas formas e quantidades de energias utilizadas; e
d) aumento no consumo de gua;
vi) possam resultar em alteraes nos riscos sade e segurana dos trabalhadores e
das instalaes.
Penso que, da forma que a lei tratou a matria, no se pode deixar de considerar que as
chamadas modificaes substanciais, sub-repticiamente, so um prolonga-
Direito Ambiental
mento branco do processo j proibido por lei. Tendo em vista que a lei expressamente refere-
se a modificaes cujos impactos ambientais so negativos, pois admite o aumento de gerao
de efluentes nas guas, ar e ampliao dos resduos slidos; bem como contempla alterao nas
quantidades e formas de energia e, principalmente, admite a possvel existncia de riscos
sade e segurana dos trabalhadores e das instalaes, o que indiretamente pressupe riscos
para os vizinhos da instalao, evidente que a mera comunicao ao rgo ambiental no
suficiente para dar tintas de legalidade ao procedimento. O U do artigo 4
a
no pode ser interpretado
como uma clusula permissiva para a eliso de obrigaes ambientais. A sua interpretao deve ser feita em
harmonia com o conjunto das normas de proteo ambiental previstas na CF, na legislao
ordinria e na prpria lei que o contempla. Em assim sendo, a comunicao formal de que trata a
lei somente pode ser entendida como o requerimento formal de novo licenciamento ambiental, submetido a todas as
regras a ele pertinentes. Em princpio, inclusive, no deve ser descartada a exigncia de novo estudo
de impacto ambiental, pois a prpria lei menciona alteraes ambientais adversas que, se
autorizadas, necessitam da realizao, prvia, de estudo de impacto. Outra no pode ser a
concluso, pois a atividade impactante est submetida ao poder de polcia ambiental e, em tais
condies, somente pode ser exercida aps licenciada. O empreendedor no goza do direito
potestativo de meramente comunicar - ainda que formalmente - ao rgo ambiental as
modificaes que pretende implantar em seu estabelecimento. Pelo 2
9
do artigo 4
2
, ficam
vedadas ampliaes desses processos que configurem construes de novas salas de clulas ou circuitos completos
adicionais aos j existentes. A vedao da ampliao coerente com a proibio da implantao de
novas indstrias, pois muitas ampliaes so verdadeiramente novas instalaes industriais.
importante notar que, sempre que se falar em novas tecnologias, estas somente
podero ser implantadas se precedidas de anlise de risco, conforme preceitua o artigo 5
S
da lei.
2.6.4. Penalidades
A no-observncia das normas e determinaes contempladas na lei que ora se examina
sujeitam os infratores s seguintes penalidades:
i) advertncia;
ii) multa;
iii) suspenso temporria da atividade industrial; e
iv) suspenso definitiva da atividade industrial.
De observar, no entanto, que as penalidades previstas na Lei n

9.605 so aplicveis s
hipteses de violao da norma especfica sobre a produo de cloro.
Controle de Produtos Txicos
2.7. Pilhas e Baterias
2.7.1. Aspectos Gerais
Um dos mais graves problemas gerados pelos resduos slidos; aquele causado pela
disposio final de pilhas e baterias. Esta situao se deve ao fato de que grande parte desses
produtos possui em sua composio qumica diferentes espcies de metais pesados. A questo
extremamente grave pois, como no se desconhece, o consumo de tais mercadorias
crescente e no parece estar prximo de se deter, ao contrrio, constantemente aparecem novos
equipamentos e aparelhos que demandam fontes autnomas de energia, cada vez mais
poderosas. A matria cuja importncia bvia por si prpria, evidentemente, necessita de um
urgente tratamento legal.
O CONAMA, reconhecendo a extenso do problema, buscou estabelecer uma disciplina
para a matria, e o fez atravs da edio da Resoluo CONAMA 257, de 30 de junho de 1999.
O ato normativo baixado pelo CONAMA, entretanto, do ponto de vista jurdico,
grandemente controverso e, em tais circunstncias, de legalidade e constitucionahdade
bastante duvidosas. Em primeiro lugar, merece registro o fato de que a referida Resoluo do
CONAMA no encontra fundamento imediato em nenhum diploma legal elaborado pelo
Poder Legislativo. Igualmente, no consigo vislumbrar nas competncias estabelecidas pelo
artigo 8
2
da Lei n
a
6.938/81
33
qualquer autorizao para que o CONAMA possa dispor sobre
direitos e obrigaes comerciais de produtores e comerciantes de pilhas e baterias; nem mesmo
o Regimento Interno do CONAMA, que foi baixado por uma simples portaria, chega a cogitar
da competncia qual ora estou me referindo.
34
curial que, nos termos da Constitui
33 Lei n
a
6.938/81, Art. 8
a
Incluir-se-o entre as competncias do CONAMA: I estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e
critrios para licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluido- ras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo
IBAMA; II - determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudos das alternativas e das possveis conseqncias ambientais
de projetos pblicos ou privados, requisitando aos rgos federais, estaduais e municipais, bem como a entidades privadas, as
informaes indispensveis para apreciao dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatrios, no caso de obras ou atividades
de signicativa degradao ambiental, especialmente nas reas consideradas patrimnio nacional; UI decidir, como ltima
instncia administrativa em grau de recurso, mediante depsito prvio sobre as multas e outras penalidades impostas pela IBAMA; IV
- homologar acordos visando transformao de penalidades pecunirias na obrigao de executar medidas de interesse para a
proteo ambiental (vetado); V ~ determinar, mediante representao do IBAMA, a perda ou restrio de benefcios fiscais concedidos
pelo Poder Pblico, em carter geral ou condicional, e a perda ou suspenso de participao em linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crdito; VI ~ estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de controle da poluio por veculos
automotores, aeronaves e embarcaes, mediante audincia dos Ministrios competentes; VU estabelecer normas, critrios e padres
relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais,
principalmente os hdricos. Pargrafo nico. O Ministro do Meio Ambiente , sem prejuzo de suas funes, o Presidente do CONAMA.
34 Regimento Interno (Portaria n
e
326, de 15 de dezembro de 1994). Art. 1 O Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, rgo
colegiado do Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal - MMA, nos termos previstos na Lei n
9
8.746, de 9 de dezembro de
1993, e no Decreto n
e
1.205, de 1 de agosto de 1994, institudo pela Lei n
a
6.938, de 31 de agosto de 1981, alterada pela Lei n
a
7.84, de 18 de
julho 1989, regulamentada pelo Decreto n
e
99.274, de 6 de junho de 1990, alterado pelo Decreto n
a
99.355, de 29 de junho de 1990, integra o
Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, na qualidade de rgo Consul-
Direito Ambiental
o vigente em nosso Pas, inexiste, em nosso direito positivo, a figura jurdica do
regulamento autnomo.
35
H que se considerar, contudo, que a resoluo ora sob comento
deve ser atendida pelas partes envolvidas at que uma declarao de ilegalidade ou
inconstitucionalidade - conforme seja o caso - venha a ser proferida pelo Poder Judicirio.
Assim , pois as normas jurdicas, em princpio, gozam de presuno de constitucionalidade.
Uma vez estabelecida a premissa anterior, cumpre seja examinado o contedo da
resoluo, em seus pormenores.
2.7.2. Definio de Pilhas e Baterias
O artigo inaugural da Resoluo n
9
257/99 estabelece que: As pilhas e baterias que contenham
em suas composies chumbo, cdmio, mercrio e seus compostos, necessrias ao uncionamento de quaisquer
tipos de aparelhos, veculos ou sistemas, mveis ou fixos, bem como os produtos eletroeletrnicos que as contenham
integradas em sua estrutura de forma no substituvel, aps seu esgotamento energtico, sero entregues pelos
usurios aos estabelecimentos que as comercializam ou rede
tivo e Deliberativo, e tem por Qualidade: I - assessorar, estudar <2propor a instncias superiores do Governo, diretrizes de polticas
governamentais para o meio ambiente e recursos ambientais; II - deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres
compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida. Art. 2 Para a consecuo de suas
finalidades o CONAMA dever: I - estabelecer, mediante proposta do Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal, normas e
critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras a ser concedido pelos Estados e pelo Distrito
Federal; II determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudos das alternativas e das possveis conseqncias ambientais
de projetos pbUcos ou privados, requisitando aos rgos federais estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as
informaes indispensveis apreciao dos estudos de impacto ambiental, especialmente nas reas consideradas patrimnio
nacional; III decidir, como ltima instncia administrativa em grau de recurso, mediante depsito prvio, sobre as muitas e outras
penalidades impostas pelo IBAMA; IV - homologar acordos visando transformao de penalidades pecunirias na obrigao de
executar medidas de interesse para a proteo ambiental (vetado); V - determinar, mediante representao do IBAMA, a perda ou
restrio de benefcios fiscais concedidos pelo poder pblico em carter geral ou condicional, e a perda ou suspenso de participao
em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crditos; VI - estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de
controle da poluio por veculos automotores, aeronaves e embarcaes, mediante audincia dos Ministrios competentes; VII. -
estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso
racional dos recursos ambientais, principalmente os hdricos. 2 Cabe tambm ao CONAMA: I - estabelecer normas relativas s
Unidades de Conservao e s atividades que possam ser desenvolvidas em suas reas circundantes; II - estabelecer os critrios para
a declarao de reas crticas, saturadas ou em vias de saturao; IU - criar e extinguir Cmaras Tcnicas. 2> As normas e critrios
para o licenciamento de atividades potencial ou efetivamente poluidoras devero estabelecer os requisitos indispensveis
proteo ambiental. 3
e
As penalidades previstas no inciso V deste artigo somente sero aplicadas nos casos previamente definidos
em ato especSco do CONAMA, assegurando-se ao interessado ampla defesa. 4 Na fixao de normas, critrios e padres relativos
ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente, o CONAMA ievar em considerao a capacidade de auto-regenerao
dos corpos receptores e a necessidade de estabelecer parmetros genricos mensurveis.
35 Regulamento autnomo aquele baixado pelo Poder Executivo sem que exista um suporte legal mediato para a sua edio.
Controle de Produtos Txicos
de assistncia tcnica autorizada pelas respectivas indstrias, para repasse aos fabricantes ou importadores, para que
estes adotem, diretamente ou por meio de terceiros, os procedimentos de reutilizao, reciclagem, tratamento ou
disposio final ambientalmente adequada. A resoluo estabeleceu cinco categorias distintas de
obrigaes (i) para os usurios das pilhas e baterias: obrigao de entregar aquelas que j se
tenham esgotado aos revendedores; (ii) para os comerciantes e assistncia tcnica autorizada;
receber as pilhas e baterias usadas e repass-las aos fabricantes ou importadores; (iii) para os
fabricantes e importadores: receber os produtos j utilizados e dar-lhes destino final adequado.
O mesmo procedimento deve ser adotado quando se tratar de baterias industriais, guardadas
as peculiaridades prprias.
E imperioso registrar que foi somente em seu artigo 2
9
que a Resoluo estabeleceu os
conceitos normativos de pilhas e baterias - elemento absolutamente indispensvel para que se
possa saber qual o alcance da norma legal. Desta forma, foram adotadas as seguintes
definies:
I ~ bateria: conjunto de pilhas ou acumuladores recarregveis interhgados convenientemente, (NBR$
6

7039/87); II - pilha: gerador eletroqumico de energia eltrica, mediante converso geralmente irreversvel de
energia qumica. (NBR 7039/87); III ~ acumulador chumbo-cido: acumulador no qual o material ativo das
placas positivas constitudo por compostos de chumbo, e os das placas negativas essencialmente por
chumbo, sendo o eletrlito uma soluo de cido sulfurico. (NBR 7039/87); IV - acumulador (eltrico):
dispositivo eletro- qtdmico constitudo de um elemento, eletrlito e caixa, que armazena, sob forma de energia
qumica, a energia eltrica que lhe seja fornecida e que a restitui quando ligado a um circuito consumidor.
(NBR 7039/87); V - baterias industriais: so consideradas baterias de apHcao industrial, aquelas que se
destinam a aplicaes estacionrias, tais como telecomunicaes, usinas eltricas, sistemas ininterruptos de
fornecimento de energia, alarme e segurana, uso geral industrial e para partidas de motores diesel, ou ainda
tracionrias, tais como as utilizadas para movimentao de cargas ou pessoas e carros eltricos; VI baterias
veiculares: so consideradas baterias de apHcao veicular aquelas utilizadas para partidas de sistemas
propulsores e/ou como principal fonte de energia em veculos automotores de locomoo em meio terrestre,
aqutico e areo, inclusive de tratores, equipamentos de construo, cadeiras de roda e assemelhados; VII -
pilhas e baterias portteis: so consideradas pilhas e baterias portteis aquelas utilizadas em telefonia, e
equipamentos eletroeletrnicos, tais como jogos, brinquedos, ferramentas eltricas portteis, informtica, lan-
ternas, equipamentos fotogrficos, rdios, aparelhos de som, relgios, agendas eletrnicas, barbeadores,
instrumentos de medio, de aferio, equipamentos mdicos e outros; VIII - pilhas e baterias de aplicao
especial: so considera
36 Normas Tcnicas fixadas pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT.
Direito Ambientai
das pilhas e baterias de aplicao especial aquelas utilizadas em aplicaes especficas de carter cientfico,
mdico ou militar e aquelas que sejam parte integrante de circuitos eletroeletrnicos para exercer funes que
requeiram energia eltrica ininterrupta em caso de fonte de energia primria sofrer alguma falha ou flutuao
momentnea.
2.7.3. Obrigaes
Pelos artigos 3
e
e 4
a
, foi estabelecida a obrigatoriedade de que os estabelecimentos que
comercializem os produtos tratados pelo art. I
9
da resoluo, bem como a rede de assistncia
tcnica autorizada pelos fabricantes e importadores de tais produtos, aceitem dos usurios a
devoluo das unidades usadas, cujas caractersticas sejam similares quelas comercializadas,
com vistas aos procedimentos referidos no art. l
e
. As pilhas e baterias recebidas devem ser
acondicionadas adequadamente e armazenadas de forma segregada, obedecidas as normas
ambientais e de sade pblica, bem como as recomendaes definidas pelos fabricantes ou
importadores, at o seu repasse a estes ltimos. Em primeiro lugar, h que se observar que a
obrigao de receber pilhas e baterias no se restringe quelas que sejam comercializadas pelo
receptor. Quaisquer pilhas e baterias que sejam similares s comercializadas devem ser
recebidas. A resoluo no estabeleceu qualquer punio para aqueles que se neguem a dar
cumprimento s normas em tela. de se ver, no entanto, que em face da presuno de
legalidade ostentada pela Resoluo, at que rgo judicial pronuncie-se em contrrio,
aplicvel, em tese, a Lei n
9
9.605/98, em funo do no-atendimento do disposto em Resoluo
do CONAMA. V-se, claramente, portanto, a urgente necessidade de que a matria seja
tratada por lei formal, elaborada pelo Congresso Nacional. Deixar que matria de to
importante significao permanea regulada por um ato administrativo elaborado pelo
CONAMA que, repita-se, em minha opinio no possui competncia para edit-lo,
37
pura e
simplesmente deixar que um dos assuntos mais delicados e srios - naquilo que diz respeito a
resduos slidos - permanea sem o tratamento adequado e que absolutamente urgente.
Pelo artigo 5
S
da resoluo, foram fixados prazos para o estabelecimento de novos
padres tcnicos a serem adotados pelas pilhas e baterias a serem importadas, fabricadas e
comercializadas no Brasil. Os padres tcnicos e os prazos definidos pelo CONAMA so os
seguintes:
37 TRF 4
a
REGIO. AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO. 200404010018614/RS. QUARTA TURMA. DJU 02/03/2005, p. 417.
Relator JUIZ EDGARD A. UPPMANN JUNIOR. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONTRA DEFERIMENTO DE
LIMINAR. DESTINAO DE PILHAS E BATERIAS DE CELULARES EXAURIDOS. DANO AMBIENTAL.
POSSIBILIDADE. RESOLUO 257/99 DO CONAMA. INAPLI- CABILIDADE. - Os requisitos autorizadores da
liminar esto expressos em lei, com o que, estando presentes, de se manter o despacho que deferiu a medida. de se
adequar a destinao de pilhas e baterias de celulares exauridos para que no causem dano ambiental, uma vez que,
mesmo que de acordo com o disposto no art. 13 da Resoluo 257/99 do CONAMA, por serem, aps estudo tcnico,
potencialmente capazes de causar danos ao meio ambiente.
Controle de Produtos Txicos
A pardr de 1
Q
de janeiro de 2000, a fabricao, importao e comercializao de pilhas e baterias
devero atender aos limites estabelecidos a seguir: 1 com at 0,025% em peso de mercrio, quando forem
do tipo zinco-mangans e alca- lina-mangans; II - com at 0,025% em peso de cdmio, quando forem do tipo
zinco-mangans e alcalina-mangans; III-com at 0,400% em peso de chumbo, quando forem do tipo zinco-
mangans e alcalina-mangans; IV-com at 25 mg de mercrio por elemento, quando forem do tipo pilhas
miniaturas e boto.
Para o ano de 2001, foram estabelecidas as seguintes normas, conforme determinao
contida no art. 6
S
:
A partir de P de janeiro de 2001, a fabricao, importao e comercializao de pilhas e baterias
devero atender aos limites estabelecidos a seguir: I - com at 0,010% em peso de mercrio, quando forem
do tipo zinco-mangans e alcalina-mangans; II - com at 0,015% em peso de cdmio, quando forem dos
tipos alcalina-mangans e zinco-mangans; III - com at 0,200% em peso de chumbo, quando forem dos
tipos alcalina-mangans e zinco-mangans.
A disposio final das pilhas e baterias somente pode ser feita dentro de padres
tcnicos capazes de assegurar que elas no venham a causar danos ecolgicos ou sade
humana, restando proibidos, pelo artigo 8
a
da norma em comento, os seguintes tipos de
destinao final de pilhas e baterias usadas, de quaisquer tipos ou caractersticas:
I - lanamento in natura a cu aberto, tanto em reas urbanas como rurais; II - queima a cu aberto
ou em recipientes, instalaes ou equipamentos no adequados, conforme legislao vigente; III -
lanamento em. corpos dgua, praias, manguezais, terrenos baldios, poos ou cacimbas, cavidades subterr-
neas, em redes de drenagem de guas pluviais, esgotos, eletricidade ou telefone, mesmo que abandonadas, ou
em reas sujeitas inundao.
Uma nova obrigao foi criada pela resoluo; refiro-me determinao contida no
artigo 9
a
, pela qual, no prazo de um ano a partir da data de vigncia desta resoluo, nas matrias publicitrias, e
nas embalagens ou produtos descritos no art. l
s
devero constar, de forma visvel, as advertncias sobre os riscos
sade humana e ao meio ambiente, bem como a necessidade de, aps seu uso, serem devolvidos aos revendedores ou
rede de assistncia tcnica autorizada para repasse aos fabricantes ou importadores. A medida preconizada
pelo artigo importante, pois, sem a adequada publicidade, certamente, as medidas
necessrias para a implementao do recolhimento das pilhas e baterias no se efetivaro.
Ressalte-se, entretanto, que, tambm aqui, o CONAMA no possui competncia legal para
defini-las, lamentavelmente.
O CONAMA, no auge de seu afa regulamentarista e invadindo competncias que so do
Congresso Nacional, chegou a determinar padres para a prpria fabrica-
Direito Ambiental
o de aparelhos que utilizem pilhas e baterias, conforme se pode ver do artigo 10, in verbis: os
fabricantes devem proceder gestes no sentido de que a incorporao de pilhas e baterias, em determinados aparelhos,
somente seja efetivada na condio de poderem ser facilmente substitudas pelos consumidores aps sua utUizao,
possibilitando o seu descarte independentemente dos aparelhos.
Determinou o CONAMA que, no prazo de doze meses aps a publicao da resoluo,
os fabricantes, os importadores, a rede autorizada de assistncia tcnica e os comerciantes de
pilhas e baterias ficassem obrigados a implantar os mecanismos operacionais para a coleta,
transporte e armazenamento do material j utilizado. No prazo de vinte e quatro meses, a
partir da publicao da resoluo, os fabricantes e os importadores de pilhas e baterias ficam
obrigados a implantar os sistemas de reutilizao, reciclagem, tratamento ou disposio final,
obedecida a legislao em vigor.
Desde que atendam s exigncias estipuladas pelo artigo 6
S
, as pilhas e baterias podero
ser dispostas, juntamente com os resduos domiciliares, em aterros sanitrios licenciados; vale
observar, todavia, que os fabricantes e importadores devem identificar os produtos, pela
aposio nas embalagens e, quando couber, nos produtos, de smbolo que permita ao usurio
distingui-los dos demais tipos de pilhas e baterias comercializados.
A reutilizao, reciclagem, tratamento ou a disposio final das pilhas e baterias
abrangidas por esta resoluo, realizados diretamente pelo fabricante ou por terceiros, devero
ser processados de forma tecnicamente segura e adequada, com vistas a evitar riscos sade
humana e ao meio ambiente, principalmente no que tange ao manuseio dos resduos pelos
seres humanos, filtragem do ar, tratamento de efluentes e cuidados com o solo, observadas as
normas ambientais, especialmente no que se refere ao licenciamento da atividade, conforme
determinado pelo artigo 14. Caso no seja possvel a reutilizao ou reciclagem das pilhas e
baterias, a destinao fnal por destruio trmica dever obedecer s condies tcnicas
previstas na NBR - 11175 - Incinerao de Resduos Slidos Perigosos - e os padres de
qualidade do ar estabelecidos pela Resoluo CONAMA n
B
03, de 28 de junho de 1990.
2.7.4. Concluso
A matria tratada pela Resoluo n
s
257/99 do CONAMA das mais relevantes para a
qualidade ambiental. A resoluo, em seus aspectos tcnicos, bastante adequada e capaz de
dar um direcionamento adequado aos problemas causados pela disposio final de pilhas e
baterias. Tais mritos, entretanto, no podem elidir o fato de que todo o assunto tratado ,
claramente, de ordem legal. No se pode admitir que o CONAMA, por mais relevante que seja
o tema abordado, ultrapasse os limites do Estado Democrtico de Direito, como foi o caso. Em
minha opinio, a matria deve ser tratada pelo Congresso Nacional.
Controle de Produtos Txicos
3. Transporte de Produtos Txicos
A importncia do exame da regulamentao jurdica do transporte rodovirio de
produtos perigosos imensa, pois, no Brasil, atravs do transporte rodovirio que circula a
imensa maioria de nossas mercadorias. Logo, os produtos perigosos, igualmente, so, em
grande parte, transportados por via terrestre, mediante a utilizao de caminhes e outros
veculos automotores. O regulamento para o transporte rodovirio de produtos perigosos foi
aprovado pelo Decreto n

96.044, de 18 de maio de 1988. O referido regulamento aplicvel,

apenas, ao transporte civil de produtos perigosos; o transporte militar obedece a
regulamentao prpria.
Observe-se, entretanto, que no apenas o Ministrio do Transporte o rgo dotado de
atribuies para definir o ordenamento aplicvel ao transporte de produtos perigosos. Quando
se tratar de produtos explosivos, o transporte rodovirio dever observar, tambm, as normas
emanadas do Ministrio do Exrcito. Na hiptese de transporte de produtos radioativos,
dever ser observada, tambm, a regulamentao originria da Comisso Nacional de Energia
Nuclear - CNEN. A definio jurdica de produto perigoso aquela fixada pelo Ministro de
Estado dos Transportes, em ato prprio.
O regulamento busca estabelecer medidas que sejam capazes de disciplinar o transporte
rodovirio de produtos perigosos em seu ciclo completo. Em assim sendo, a regulamentao se
estende desde as condies de transporte, nelas compreendidos os veculos e equipamentos; a
carga e a sua maneira de ser acondicionada; o itinerrio; o estacionamento etc.
3.1. Condies de Transporte
Somente podero proceder ao transporte de produtos perigosos os veculos que se
enquadrem em padres de segurana estabelecidos por normas brasileiras especialmente
voltadas para o setor. Tais veculos devero possuir um atestado de qualidade fornecido pelo
INMETRO, Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial, ou por
rgo por ele credenciado. Tais veculos, ademais, esto sujeitos vistoria em lapso de tempo
no superior a trs anos. H, ainda, a necessidade de que, em caso de acidente com os veculos,
os mesmos somente retomem atividade aps serem vistoriados e periciados pelo INMETRO
ou rgo legalmente credenciado.
Os veculos destinados ao transporte de produtos perigosos devero portar rtulos de
risco e painis de segurana especificados de acordo com normas tcnicas. Todos os veculos
devero ser equipados com tacgrafos, cujos discos devero permanecer disposio do
expedidor, do contratante, do destinatrio e do rgo fisca- lizador pelo perodo de trs meses,
excepcionando-se os casos de acidente, quando devero permanecer acautelados por um ano.
Toda a carga dever ficar acondicionada de forma segura e identificada, acusando a
classificao do produto e o seu risco. A responsabilidade pelo acondicionamento e as
consequncias pela su inexata realizao pertencem ao expedidor. Em se tratando de produto
importado, tal responsabilidade do importador.
Direito Ambiental
Os produtos perigosos no podem ser transportados juntamente com animais, alimentos ou
outro tipo de carga que no tenha com os mesmos compatibilidade.
Os veculos transportadores de produtos perigosos devem procurar observar itinerrios
adequados, evitando as reas densamente povoadas, as de proteo de mananciais,
reservatrios de gua ou reservas florestais e ecolgicas. O estaciona- mento de tais veculos
somente poder ocorrer em reas previamente determinadas e, na inexistncia destas, dever
ser evitado estacionamento em locais que possam importar risco para a coletividade.
4. Transporte de Produtos Perigosos entre Brasil, Argentina, Paraguai e
Uruguai
A matria foi tratada pelo Decreto n
e
1.797, de 25 de janeiro de 1996, que dispe sobre a
execuo do Acordo de Alcance Parcial para a Facilitao do Transporte de Produtos Perigosos, entre Brasil,
Argentina, Paraguai e Uruguai, de 30 de dezembro de 1994. Os quatro pases integrantes do chamado
cone sul firmaram, em 30 de dezembro de 1994, em Montevidu, o Acordo de Alcance Parcial
para a Facilitao do Transporte de Produtos Perigosos, entre Brasil, Argentina, Paraguai e
Uruguai. Na forma do Decreto 1.797/96, Art. I
9
, o Acordo de Alcance Parcial para a Facilitao do
Transporte de Produtos Perigosos, entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, apenso por cpia ao presente
Decreto, ser executado e cumprido to inteiramente como nele se contm, inclusive quanto sua vigncia.
4.1. Acordo de Alcance Parcial para a Facilitao do Transporte de
Produtos Perigosos
Todo o transporte dos produtos das classes 1 e 7 dos Anexos do Acordo, e dos resduos
perigosos regido pelas disposies do Acordo de "Alcance Parcial para a Facilitao do Transporte de
Produtos Perigosos e pelas normas especficas estabelecidas por organismos competentes de cada
um dos Estados-Partes. Cada um dos Estados-Partes poder, mediante prvia comunicao aos
demais membros do acordo, proibir a entrada de qualquer produto perigoso em seu territrio.
As entradas e sadas de produtos perigosos realizadas de acordo com as exigncias
estabelecidas pela Organizao Martima Internacional (OMI) e pela Organizao
Internacional de Aviao Civil (OACI) devem ser aceitas pelos Estados-Partes. A circulao das
unidades de transporte com produtos perigosos regida pelas normas gerais estabelecidas no
acordo e pelas disposies particulares de cada um dos Estados-Partes.
4.1.1. Embalagens
O transporte de produtos perigosos dever ser feito colocando-os em embalagens ou
equipamentos que:
Controle de Produtos Txicos
(i) sejam capazes de atender aos requisitos estabelecidos nas Recomendaes das
Naes Unidas para o Transporte de Produtos Perigosos;
(ii) estejam marcados e identificados;
(iii) estejam em conformidade com as prticas nacionais que atendam a tais requisitos.
4.1.2. Veculos
O transporte de produtos perigosos somente pode ser realizado por veculos cujas
caractersticas tcnicas e estado de conservao assegurem segurana compatvel com o risco
correspondente aos produtos transportados. Durante as operaes de carga, transporte,
descarga e transbordo de produtos perigosos ou de limpeza e des- contaminao, os veculos
devero ostentar os rtulos de risco e painis de segurana identificadores dos produtos e dos
riscos a eles associados. Na documentao utilizada para o transporte de produtos perigosos
devem estar includas informaes capazes de identificar, de forma clara, o material
transportado e indicar todos os procedimentos que devem ser adotados em caso de
emergncia.
A equipe responsvel pelo transporte e manuseio de produtos perigosos deve possuir
treinamento especfico para as suas atribuies, bem como possuir o equipamento de proteo
adequado. importante observar que, na forma do artigo 10, os certificados e os relatrios de ensaios
expedidos em um Estado-Parte sero aceitos pelos demais, quando exigidos no contexto deste acordo. Isto
significa que a legislao aplicvel quanto documentao a do pas no qual o veculo de
transporte esteja registrado.
4.2. Normas Tcnicas
As normas tcnicas para o transporte de produtos perigosos foram definidas pela
Portaria n
9
22, de 19 de janeiro de 2001, publicada no Dirio Oficial da Unio em 24 de janeiro
de 2001.
5. Transporte Ferrovirio
Embora sem a importncia estatstica que mereceria, o transporte ferrovirio de produtos
perigosos muito importante, pois alivia a presso sobre as rodovias e, consequentemente,
desempenha papel de reduzir o risco de impactos ambientais altamente negativos, que so os
causados pelos acidentes rodovirios com produtos perigosos. A matria foi regulamentada
pelo Decreto Federal n
a
98.973, de 21 de fevereiro de 1990, que aprova o Regulamento do Transporte
Ferrovirio de Produtos Perigosos
38

38 Publicado no Dirio Oficial da Unio de 22/2/1990.
Direito Ambientai
5.1. Aplicabilidade do Regulamento
O regulamento aprovado pelo Decreto n
e
98.973/90 aplica-se ao transporte ferrovirio de
produtos perigosos, excludo o realizado pelas Foras Armadas, que disciplinado por
legislao especfica.
O regulamento do transporte, por via frrea, de produtos que, por suas caractersticas,
sejam perigosos ou representem riscos para a vida e a sade das pessoas, para a segurana
pblica, assim como para o meio ambiente ou para a prpria ferrovia, no impede a aplicao
do disposto na legislao peculiar a cada produto perigoso, nem da legislao geral de proteo
ao meio ambiente. Produtos perigosos, para efeito de transporte, so aqueles relacionados em
portaria baixada pelo Ministrio dos Transportes. Quando se tratar de transporte de produtos
explosivos e de substncias radioativas, aplicam-se, tambm, as normas prprias do Ministrio
da Defesa, bem como da Comisso Nacional de Energia Nuclear, conforme o caso.
Outras normas aplicveis:
Portaria MT 349. de 4 de junho de 2002
Aprova as Instrues para a Fiscalizao do Transporte Rodovirio de Produtos
Perigosos no mbito Nacional.
ANTT
RESOLUO Ng 420. DE 12 DE FEVEREIRO DE 2004
Aprova as Instrues Complementares ao Regulamento do Transporte Terrestre de
Produtos Perigosos.
RESOLUO N3 701. DE 25 DE AGOSTO DE 2004
Altera a Resoluo n
s
420, de 12 de fevereiro de 2004, que aprova as Instrues
Complementares ao Regulamento do Transporte Terrestre de Produtos Perigosos e seu
anexo.
RESOLUO Ns 1644. DE 26 DE NOVEMBRO DE 2006
Altera o Anexo Resoluo n 420, de 12 de fevereiro de 2004, que aprova as
Instrues Complementares ao Regulamento do Transporte Terrestre de Produtos
Perigosos.
Inmetro
Portaria INMETRO n
g
172. de 29 He inibo de 1991
Aprova o Regulamento Tcnico para Equipamento para o Transporte Rodovirio
de Produtos Perigosos Granel (RT-7).
I
SSiEnssngSupencr hsmAsM
Controle de Produtos Txicos J
Portaria INMETRO n
g
221. de 30 de setembro 1991 Aprova o Regulamento Tcnico
"Inspeo em Equipamentos destinados ao Transporte de Produtos Perigosos Granel
no includos em outros Regulamentos - RT-27.
Portaria INMETRO n
g
277. de 27 de novembro de 1991 Aprova o Regulamento
Tcnico Veculo Rodovirio destinado ao Transporte de Produtos Perigosos ~
Construo, Instalao e Inspeo de Pra- Choque Traseiro - RTQ-32.
Portaria INMETRO n
a
275. de 16 de dezembro de 1993 Aprova o Regulamento
Tcnico da Qualidade - RTQ-36 Revestimento intemo de tanque rodovirio de produtos
perigosos com resina ster vinlica reforada com fibra de vidro - aplicao e inspeo.
Portaria INMETRO n
9
276. de 16 de dezembro de 1993 Aprova os Regulamentos
Tcnicos da Qualidade, RTQ-2 Reviso 01 - Equipamentos para o Transporte
Rodovirio de Produtos Granel - Construo e Inspeo Inicial e RTQ-34 -
Equipamento para o Transporte Rodovirio de Produtos Perigosos Granel - Geral -
Construo.
Portaria INMETRO n
g
199. de 6 de outubro de 1994 Aprova o Regulamento
Tcnico da Qualidade n

5 (RTQ-5) - Veculo destinado ao Transporte Rodovirio de

Produtos Perigosos Inspeo.
Portaria DENATRAN/MT n
a
1, de 5 de fevereiro de 1998 Baixa as instrues a
serem adotadas quando da elaborao e do preenchimento do Auto de Infrao, anexo I,
conforme Resoluo n
s
1/98, de 23/1/98, do Conselho Nacional de Trnsito.
Resoluo CONTRAN/MT n* 70. de 23 de setembro de 1998 Dispe sobre curso de
treinamento especfico para condutores de veculos rodovirios transportadores de
produtos perigosos (Revogada pela Resoluo CONTRAN/MJ n
3
91 de 4/5/99).
Portaria DENATRAN/MT n
g
38. de 10 de dezembro de 1998 Acrescenta ao Anexo
IV da Portaria n
9
01/98 DENATRAN, os cdigos das infraes referentes ao
Transporte Rodovirio de Produtos Perigosos.
Resoluo CONTRAN/MT n
g
9L de 4 de maio de 1999 Dispe sobre os cursos de
Treinamento Especfico e Complementar para Condutores de Veculos Rodovirios
Transportadores de Produtos Perigosos (Revogada pela Resoluo CONTRAN/MJn
s
168 de
22/03/05).
Direito Ambiental
Portaria INMETRO n
g
8, de 16 de janeiro de 2001
Publica a proposta do texto de Portaria para a Regulamentao Tcnica de
Cilindros de Liga Leve para Armazenamento de Gs Metano Veicular.
Portaria INMETRO n
g
74, de 29 de maio de 2001
Aprova o Regulamento Tcnico, que estabelece os requisitos mnimos para
produo em srie de cilindros leves, recarregveis para o armazenamento de gs
metano veicular a alta presso, como combustvel automotivo fixado a bordo de
veculos.
Lei n
g
10.357, de 27 de dezembro de 2001
Estabelece normas de controle e fiscalizao sobre produtos qumicos que direta
ou indiretamente possam ser destinados elaborao ilcita de substncias
entorpecentes, psicotrpicas ou que determinem dependncia fsica ou psquica, e d
outras providncias.
Decreto n
a
4.262. de 10 de junho de 2002
Estabelece normas de controle e fiscalizao sobre produtos qumicos que direta
ou indiretamente possam ser destinados elaborao ilcita de substncias
entorpecentes, psicotrpicas ou que determinem dependncia fsica ou psquica, e d
outras providncias.
Portaria MT n

1274, de 26 de agosto de 2003

Exerce o controle e a fiscalizao de precursores e outros produtos qumicos
essenciais empregados na fabricao clandestina de drogas, como estratgia
fundamental para prevenir e reprimir o trfico ilcito e o uso indevido de entorpecentes e
substncias psicotrpicas.
Resoluo CONTRAN/MT n
9
168. de 14 de Dezembro de 2004
Estabelece Normas e Procedimentos para a formao de condutores de veculos
automotores e eltricos, a realizao dos exames, a expedio de documentos de
habilitao, os cursos de formao, especializados, de reciclagem e d outras
providncias.
A Importncia das guas
Captulo XXVI A Importncia das Aguas
A gua
1
um elemento indispensvel a toda e qualquer forma de vida. Sem a gua
impossvel a vida. Esta afirmao, absolutamente bvia e elementar, por incrvel que parea,
incapaz de sensibilizar muitas pessoas e comunidades, de forma que estas possam proteger e
preservar as guas. De fato, o desperdcio dos recursos hdricos um fato que se repete muitas
vezes. O valioso estudo Cuidando do Planeta Terra - Uma estratgia para o futuro da vida, indica que:
O nosso uso da gua est criando uma crise em grande parte do mundo. Estima-se que as retiradas
totais de gua tenham aumentado mais de 35 vezes durante os ltimos trs sculos, e que devem aumentar
30-35% at o ano 2000. Os nveis atuais de uso de gua doce no podero ser mantidos se a populao
humana atingir 10 bilhes em 2050.
A denominao Terra para o nosso planeta claramente equvoca. Mais adequado seria
se o seu nome fosse gua. Assim porque, da superfcie global da Terra, mas de 2/3 pertencem
aos oceanos. , tambm, nos oceanos que se localiza mais de 94% de toda a gua existente no
planeta. A qualidade tanto da gua doce como da gua salina est fortemente ameaada. O
problema da escassez e da qualidade das guas, em determinadas regies do mundo,
simplesmente alarmante.
Da gua doce existente no mundo so utilizados 73% na agricultura, 21% na indstria e
6% como gua potvel.
2
A gua utilizada na agricultura grandemente desperdiada, pois
quase 60% de seu volume total se perde antes de atingir a planta. A gua dita potvel de
qualidade muito precria, pois, nos pases pobres do chamado Terceiro Mundo, mais de 80%
das doenas e mais de um tero da taxa de mortalidade so decorrncia da m qualidade da
gua
3
utilizada pela populao para o atendimento de suas diversas necessidades.
Em mdia, a quantidade de gua consumida por um cidado europeu setenta vezes
maior do que a de um habitante de Gana.
4
Um norte-americano consome 300 vezes mais gua
que um ganense.
1 Parte deste captulo foi publicada em Antunes, Paulo de Bessa, A justia e o direito a gua limpa, in Caubet, Guy (org.).
Manejo alternativo de recursos hdricos, Florianpolis: UFSC, 1994.
2 Catherine Aliais. O estado do planeta em alguns nmeros, in Barrre, Martine (org.). Terra, Patrimnio Comum, So Paulo:
Nobel, 1992, p. 250.
3 Allais, Catherine. Ob. cit., p. 250.
4 Pas africano utilizado como exemplo para demonstrar a disparidade mdia de consumo entre os pases do Primeiro
Mundo e os pases pobres.
Direito Ambiental
Merece ser mencionado o fato de que quase 1,5 bilho de pessoas no tem gua potvel e
quase 2 bilhes no dispem de instalaes sanitrias, dos quais 330 milhes habitam pases
da OCDE.
5
Ocorre que o problema ainda mais grave do que a simples anlise quantitativa
do consumo de gua pode demonstrar. Em realidade, apenas a anlise qualitativa capaz de
apontar a verdadeira dimenso de uma catstrofe que se avizinha, se no forem tomadas
medidas urgentes e realistas por parte das pessoas responsveis deste e por este planeta. de
se observar que o consumo de gua tem o perfil da estrutura social. As distores sociais
refletem-se e se reproduzem no consumo de gua individualmente considerado. As
desigualdades Norte-Sul, igualmente, refletem-se na gravssima questo do abastecimento de
gua que , sem dvida, um dos principais desafios ao chamado desenvolvimento sustentado.
A luta pelo acesso gua j comea a ser uma das principais fontes de conflitos
internacionais, sobretudo nas regies semi-ridas e ridas. A ONU reconhece a existncia de,
pelo menos, 15
6
grandes disputas internacionais envolvendo a utilizao de recursos hdricos.
Os conflitos internos chegam a milhares.
A convocao da CNUMAD - Rio 92, pela Assembleia Geral da Organizao das Naes
Unidas, levou em considerao os graves problemas que afetam os recursos hdricos em todo o
mundo. Conforme anota o Embaixador G.E. do Nascimento e Silva:
7

A Assemblia Geral das Naes Unidas, ao convocar a Conferncia sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento de 1992, enumerou, dentre os principais tpicos a serem abordados, "a proteo da
qualidade e do suprimento de gua potvel, tendo em vista a sua importncia na manuteno da qualidade
do meio ambiente da Terra.
A proteo do meio ambiente um dos setores do Direito Internacional que, nos ltimos
anos, tem alcanado o maior desenvolvimento. Ainda que, segundo Nascimento e Silva
8
e boa
parte da doutrina autorizada, no se possa falar em Direito Internacional do Meio Ambiente, o
fato que a proteo ambiental tem sido um dos setores do Direito Internacional que mais tem
se desenvolvido e influenciado o Direito intemo de diversas naes. Naquilo que concerne
proteo das guas pelo Direito Internacional, pelo menos duas grandes divises podem ser
estabelecidas, a saber:
a) a proteo do meio marinho; e
b) a proteo das guas continentais, nelas includas as reas midas e alagadas.
5 Martine Barrre. Terra Patrimnio Comum A Cincia a Servio do Meio Ambiente e do Desenvolvimento, So Paulo: Nobel,
1992, p. 250.
6 Trolldalen, Jon Martin, International Environmental Conflict in Resolution, the role of the United Nations; Washington:
WPED/NITAR/NIDR, 1992, p. 62.
7 G. E. do Nasdmento e Silva. Direito Ambiental Internacional, Rio de Janeiro: Thex, 1995, p. 75.
8 Idem, p. 5.
A Importncia das guas
Tanto as guas marinhas quanto as guas doces mereceram meno de destaque na
Agenda 21 que, como se sabe, foi o principal documento elaborado pela CNU- MAD - Rio 92.
O documento mais importante adotado no decorrer da Conferncia do Rio a Agenda 21, onde a
comunidade internacional apresenta, em longo documento, um planejamento destinado a solucionar at o
ano 2000 os principais problemas ambientais que, conforme a denominao indica, dever entrar pelo sculo
21.
9

Os captulos 17 e 18 da Agenda 21 esto diretamente direcionados para a proteo das
guas. O captulo 17 tem por objetivo a proteo dos oceanos e mares, inclusive os
mediterrneos ou semimediterrneos, das reas costeiras e o desenvolvimento e uso racional
de seus recursos vivos; j o captulo 18 tem por objetivo a proteo da qualidade e do
suprimento das fontes de gua potvel.
Inmeros so os tratados e convenes internacionais voltados para a proteo do meio
ambiente aqutico. O Brasil signatrio de inmeros documentos internacionais que foram
estabelecidos com a finalidade de proteo dos recursos martimos.
Os graves problemas que afetam as guas em todo o mundo levaram a comunidade
internacional a afirmar alguns princpios fundamentais para a utilizao sustentada das guas
e para a sua conservao para as futuras geraes. Os princpios ora referidos foram
estabelecidos pela Conferncia Internacional sobre gua e Desenvolvimento, realizada em
Dublim, Irlanda, no ano de 1992.
Os princpios so os seguintes:
a) a gua um recurso finito e vulnervel, essencial para a manuteno da vida, do
desenvolvimento e do meio ambiente;
b) o desenvolvimento e a administrao da gua devem estar baseados em uma
abordagem participativa, envolvendo os usurios, planejadores e elaborado- res de
polticas pblicas, em todos os nveis;
c) a mulher desempenha um papei central na administrao, na proteo e na proviso
da gua;
d) a gua tem valor econmico em todos os seus usos e deve ser reconhecida como um
bem econmico.
A presente principiologia importante, pois incorpora, ao importante setor hdrico do
direito ambiental, especificidades que merecem, e devem, ser ressaltadas e sublinhadas. Em
realidade, a gua tida, especialmente entre ns brasileiros, como um recurso infinito e sem
qualquer valor. Assim no , efetivamente. Aprender a valorizar a gua como um recurso
escasso fundamental para que esta no seja desperdiada inutilmente.
9 G. E. do Nascimento e Silva. Ob. cit., p. 142.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
Captulo XXVII Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
1. A gua nas Constituies Brasileiras
1.1. As guas nas Constituies Anteriores a 1988
Para que se possa examinar como as guas foram tratadas pelas diversas constituies
brasileiras necessrio que se mencione o fato de que as guas podem ser compreendidas, seja
como bem jurdico de propriedade do Estado, seja como bem jurdico submetido ao regime de
Direito Privado, ou como fonte geradora de recursos econmicos. As Constituies, no
tratamento dedicado ao tema, refletem esta multiplicidade de situaes. certo que foi a
Constituio de 1988, dentre todas as Cartas Polticas brasileiras, aquela que mais
profundamente tratou das guas na condio de bem de valor econmico.
1.1.1. Constituio Imperial
A Constituio de 1824 foi completamente omissa sobre o tema. Entretanto, a Lei de l
2
de
outubro de 1828, que disciplinou as atribuies das Cmaras Municipais, determinou que as
cmaras tivessem competncia legislativa sobre as guas. Pelo artigo 16 da mencionada lei era
atribuda competncia aos vereadores para deliberar sobre:
a) aquedutos, chafarizes, poos, tanques;
b) esgotamento de pntanos e qualquer estagnao de guas infectas.
Ainda sob o regime poltico imperial foi promulgado o Ato Adicional, Lei n
9
16, de 12 de
agosto de 1834, que estabeleceu a competncia das Assembleias Legislativas provinciais para
legislar sobre obras pblicas, estradas e navegao no interior de seus respectivos territrios, o
que, evidentemente, tinha reflexos claros sobre a poltica a ser adotada quanto s guas.
1.1.2. Perodo Republicano
1.1.2.1. Constituio de 1891
A CF de 1891 tambm foi omissa quanto ao tema que ora tratamos. Aquela Carta Poltica
limitou-se a definir a competncia federal para legislar sobre Direito
Direito Ambiental
Civil, no qual se pode incluir a atribuio legislativa sobre guas, principalmente quando elas
so enfocadas sob o prisma do regime de propriedade que sobre elas incide. Com efeito, o CC
brasileiro de 1916, elaborado sob aquela ordem constitucional, era dotado de um vasto
nmero de artigos voltados para o assunto.
1.1.2.2. Constituio de 1934
A Constituio brasileira de 1934 foi a que primeiro enfrentou o tema de forma clara e
considerando os aspectos econmicos e de desenvolvimento que nele se incluem. Assim que
no artigo 5
2
, XIX, alnea j, daquela Carta Constitucional foi estabelecido que:
Art. 5
9
Compete privativamente Unio:... XIXlegislar sobre:... j bens do domnio federal,
riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia hidreltrica, orestas, caa e pesca e a sua
explorao.
Acrescente-se que o artigo 20, II, da Constituio de 1934 determinava:
Art. 20. So do domnio da Unio:... IIos lagos e quaisquer correntes em terrenos do seu domnio,
ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases ou se estendam a territrio
estrangeiro,
Em razo do profundo cunho intervencionista que marcava a Carta de 1934, foi nela
includo um ttulo referente ordem econmica e social que, em nosso Direito Constitucional
brasileiro se constituiu em grande novidade. Os artigos 118 e 119 da CF, expressando de forma
bastante clara as tendncias constitucionais, determinavam:
Art. 118. As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas d'gua, constituem
propriedade distinta da do solo para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial.
Art. 119. O aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, bem como das guas e da
energia hidrulica, ainda que de propriedade privada, depende de autorizao ou concesso federal, na forma
da lei... 2
S
O aproveitamento de energia hidrulica, de potncia reduzida e para uso exclusivo do pro-
prietrio, independe de autorizao ou concesso... 4
a
A lei regular a nacionalizao progressiva das
minas, jazidas minerais e quedas dgua ou outras fontes de energia hidrulica, julgadas bsicas ou essenciais
defesa econmica ou militar do pas... 6
3
no dependem de concesso ou autorizao o aproveitamento das
quedas dgua j utilizadas industrialmente na data desta Constituio...
A gua, portanto, foi enfocada sob o ponto de vista de que se constitua em elemento
essencial para a gerao de riquezas econmicas e desenvolvimento, especialmente como
fonte de energia eltrica.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
1.1.2.3. Constituio de 1937
A Constituio de 1937, em seu artigo 16, XVI, atribuiu competncia privativa Unio
para legislar sobre os bens de domnio federal, guas e energia hidrulica. Acrescente-se que o
artigo 143 determinava:
As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas dgua, constituem propriedade distinta
da propriedade do solo para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial. O aproveitamento industrial
de minas e jazidas minerais, das guas e da energia hidrulica, ainda que de propriedade privada, depende
de autorizao federal.
1.1.2.4. Constituio de 1946
A CF de 18 de setembro de 1946, em seu artigo 5
2
, inciso XV, alnea 1, determinava ser da
competncia da Unio legislar sobre riquezas do solo, minerao, metalurgia, guas, energia
eltrica, florestas, caa e pesca. Tal competncia, nos termos do artigo 6
a
, no exclua a
legislao estadual supletiva ou complementar. Dentre os bens pertencentes Unio,
conforme estabelecido pelo artigo 34 da Constituio de 1946, os lagos e quaisquer correntes de gua
em terrenos do seu domnio ou que banhem mais de um Estado, sirvam de Umite com outros pases ou se estendam
a territrio estrangeiro, e bem assim as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases. Na
relao dos bens pertencentes aos Estados incluam-se os lagos e rios em terrenos de seu
domnio e os que tm nascente e foz no territrio estadual.
1

A Constituio liberal de 1946 manteve a existncia de um ttulo voltado para o
disciplinamento da ordem econmica e social. Em tal captulo, o constituinte no deixou de
tratar das guas e o fez nos artigos 152 e 153. O artigo 152 manteve as quedas dgua sob o
regime de propriedade distinta da do solo para o efeito de aproveitamento industrial ou de
explorao. O artigo 153 determinava que o aproveitamento de recursos minerais e de energia
hidrulica dependia de autorizao ou concesso, conforme definido em lei. O aproveitamento
de energia hidrulica de potncia reduzida no dependia de autorizao ou concesso. As
concesses ou autorizaes de que tratava o artigo 153 somente poderiam ser dadas a
brasileiros ou a empresas organizadas no pas.
1.1.2.5. Constituies de 1967 e 1969
As Constituies de 67 e de 69 no possuem grandes diferenas, entre si, quanto ao
particular. Assim sendo, dentre os bens pertencentes Unio estavam includos
1 Constituio de 1946, art. 35.
Direito Ambiental
... os lagos e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um
Estado, constituam hmite com outros pases ou se estendam a territrio estrangeiro; as ilhas ocenicas, assim
como as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases.
2

Dentre os bens dos Estados e Territrios estavam includos os lagos em territrio de seu
domnio, bem como os rios que neles tm nascentes e foz, as ilhas fluviais e lacustres e as
terras devolutas no compreendidas no domnio federal.
3

A competncia legislativa federal sobre guas foi mantida, afastando-se a competncia
supletiva dos Estados quanto ao particular,
A Constituio de 1969,
4
em seu artigo 168, determinava que:
Art. 168. As jazidas, minas e os demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica
constituem propriedade distinta da do solo, para o efeito de explorao e aproveitamento industrial. I
a
A
explorao e o aproveitamento das jazidas, minas e demais recursos minerais e dos potenciais de energia
hidrulica dependero de autorizao ou concesso federal, na forma da lei, dadas exclusivamente a brasileiros
ou a sociedades organizadas no Pas... 4? No depender de autorizao ou concesso o aproveitamento de
energia hidrulica de potncia reduzida.
1.2. As guas na Constituio de 1988
1.2.1. Domnio da Unio
A CF de 1988, assim como diversas Cartas anteriores, tambm disps sobre as guas.
Assim que o artigo 20, III, da CRFB determina que so bens da Unio:
Os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um
Estado, sirvam de Hmite com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem
como os terrenos marginais e as praias fluviais.
O domnio da Unio, na forma do determinado pelos incisos IV, V, VI, VII, VIII do
artigo 20, integrado por:
Ilhas fluviais e lacustres nas zonas hmtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas
e as costeiras, excludas, destas, as reas referidas
2 Constituio de 1967, art. 4, II.
3 Constituio de 1967, art. 5.
4 Na Constituio de 1967, artigo 161.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
no art. 26, II; os recursos naturais da plataforma Continental e da zona econmica exclusiva; o mar territorial;
os terrenos de marinha e seus acrescidos; os potenciais de energia hidrulica.
O inciso III do artigo 20 da CRFB trouxe algumas inovaes em relao ao direito
anterior, ao mesmo tempo em que consolidou algumas situaes que se mostravam
controversas. As inovaes ficam por parte da introduo dos terrenos marginais e das praias
fluviais que no direito anterior no integravam o rol de bens da Unio. A consolidao do
direito pretrito ficou por conta da reafirmao do domnio federal sobre lagos, rios e
quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado
da Federao, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele sejam provenientes,
O artigo 176 da CF, integrante do captulo que estabelece os princpios gerais da
atividade econmica, determina que:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia
hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e
pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra.
O 4- determina:
No depender de autorizao ou concesso o aproveitamento do potencial de energia renovvel de
capacidade reduzida.
1.2.2. Domnio dos Estados e dos Municpios
O artigo 26, em seus incisos I, II e III, arrola entre os bens pertencentes aos Estados os
seguintes:
a) as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito,
ressalvadas neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio;
b) as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiveram no seu domnio, excludas
aquelas sob domnio da Unio, Municpios ou terceiros;
c) as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio.
1.2.3. Competncia Legislativa
A competncia legislativa sobre guas exercida privativamente pela Unio; conforme
determinado pelo artigo 22, IV, da CF, tal competncia deve ser compreendida em conjugao
com a competncia federal para legislar sobre energia, que estabelecida na mesma norma
constitucional. Observe-se, contudo, que o pargrafo nico do artigo 22 prev a possibilidade
de que lei complementar, obviamente
Direito Ambiental
federal, possa autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas relacionadas no artigo
22.
Quanto s competncias administrativas, o artigo 23 da CRFB determina que o combate
poluio, em qualquer de suas formas, e a defesa do meio ambiente integram a competncia
comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Ora, evidente que, para
exercitar tais atribuies, existe a necessidade de que sejam elaboradas normas e regulamentos.
Portanto, cabe, sem dvida, uma produo legislativa dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios sobre guas, desde que voltada para o combate poluio e para a proteo do
meio ambiente.
1.2.4. Mudana de Concepo
A CF de 1988, adotando tuna concepo extremamente moderna, trouxe uma profunda
alterao em relao s Constituies anteriores. Utilizando-se de aspectos que eram apenas
insinuados, a Carta atual caracterizou a gua como um recurso econmico de forma bastante
clara e importante. Alm disso, os rios foram compreendidos a partir do conceito de bacia
hidrogrfica e no como um elemento geogrfico isolado. Tal situao fundamental, pois
permite a gesto integrada dos recursos hdricos, de forma que se possa assegurar a sua
proteo e gesto racional.
Um outro elemento que deve ser observado que a concepo subjacente ao modelo
constitucional de 1988 aquela que prev o fim da privatizao dos recursos hdricos, como
tem sido a situao at hoje vigente. De feto, dado que a gua um bem pblico de livre
apropriao, os grandes usurios de recursos hdricos apropriam- se das guas para as suas
finalidades privadas, auferindo lucro com elas e, no entanto, tal circunstncia no lhes custa
um nico centavo. A degradao da qualidade e a diminuio da quantidade das guas
suportada pela sociedade. O estabelecimento de um preo pela utilizao das guas serve de
parmetro para impedir que toda a sociedade arque com os custos de benefcios que so,
claramente, identificveis.
2. O Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
O regime jurdico aplicvel aos recursos hdricos , provavelmente, aquele que melhor
demonstra as peculiaridades do Direito Ambiental. As guas podem estar submetidas a
regimes jurdicos de Direito Privado ou de Direito Pblico; podem ser de propriedade pblica
ou privada e, qualquer que seja o regime jurdico ao qual estejam submetidas, so
merecedoras de tutela jurdica especial.
Dentre os chamados recursos ambientais, a gua , provavelmente, aquele que vem
sendo tutelado pelo Direito Positivo h mais tempo. Conforme anota Afrnio de Carvalho:
5

5 guas inferiores, So Paulo: Saraiva, 1986, p. V.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
O CC de 1916 dedicou uma das sees gua e f-lo com inegvel aceito, mantendo a tradio de
nosso direito (Ordenaes do Reino; Resoluo de 17/8/1775; Alvar de 27/11/1804; Consolidao das Leis
Civis de Teixeira de Freitas). Aps o CC, quando este j vigorava h muitos anos, veio o Cdigo de guas de
1934 (Dec. n* 24.643, de 17/1/1934).
A proteo dos recursos hdricos, portanto, no novidade no Direito Positivo brasileiro.
O que se deve indagar : quais foram as mudanas que o moderno conceito de Direito
Ambiental introduziu no regime jurdico das guas?
No recente a preocupao do Direito brasileiro com as guas. A legislao colonial,
sobretudo as Ordenaes Filipinas, decretadas em 11 de janeiro de 1603 e vigentes por quase
trs sculos, j tratava da proteo das guas. Assim que no LIVRO V, Ttulo LXXXVIII, foi
estabelecida a proibio de poluio das guas, conforme nos lembra Ann Helen Wainer:
6

O conceito de poluio das guas nos fornecido no pargrafo stimo do referido ttulo, que
expressamente proibia a qualquer pessoa jogar material que pudesse matar os peixes e sua criao ou sujar a
gua dos rios e lagoas.
No sistema republicano, o CC de 1916 dedicou espao ao trato de questes referentes
utilizao e ao regime das guas. Desta forma, foi estabelecido, em seus artigos 563 a 568, um
regime geral das guas, submetido a normas de Direito comum. O novo CC institudo pela Lei
n
9
10.406, de 10 de janeiro de 2002, tambm dotado de dispositivos voltados para a proteo
das guas, ainda que sob uma tica mais priva- tista,
7
conforme artigo 1.288 e seguintes.
6 Legislao Ambiental do Brasil, Rio de Janeiro: Forense, 1991, p. 20.
7 CC Art. 1.288. O dono ou o possuidor do prdio inferior obrigado a receber as guas que correm naturalmente do
superior, no podendo realizar obras que embaracem o seu fluxo; porm a condio natural e anterior do prdio inferior
no pode ser agravada por obras feitas pelo dono ou possuidor do prdio superior. Art. 1.289. Quando as guas,
artificialmente levadas ao prdio superior, ou a colhidas, correrem dele
para o inferior, poder o dono deste reclamar que se desrviem, ou se lhe indenize o prejuzo que sofrer.
Pargrafo nico. Da indenizao ser deduzido o valor do benefcio obtido. Art. 1.290. O proprietrio de nascente, ou do
solo onde caem guas pluviais, satisfeitas as necessidades de seu consumo, no pode impedir, ou desviar o curso
natural das guas remanescentes pelos prdios inferiores. Art. 1.291. O possuidor do imvel superior no poder poluir
as guas indispensveis s primeiras necessidades da vida dos possuidores dos imveis inferiores; as demais, que
poluir, dever recuperar, ressarcindo os danos que estes sofrerem, se no for possvel a recuperao ou o desvio do
curso artificial das guas. Art. 1.292. O proprietrio tem direito de construir barragens, audes, ou outras obras para
represamento de gua em seu prdio; se as guas represadas invadirem prdio alheio, ser o seu proprietrio
indenizado pelo dano sofrido, deduzido o valor do benefcio obtido. Art. 1.293. permitido a quem quer que seja,
mediante prvia indenizao aos proprietrios prejudicados, construir canais, atravs de prdios alheios, para receber as
guas a que tenha direito, indispensveis s primeiras necessidades da vida, e, desde que no cause prejuzo con-
sidervel agricultura e industria, bem como para o escoamento de guas suprfluas ou acumuladas, ou a drenagem
de terrenos. l
8
Ao proprietrio prejudicado, em tal caso, tambm assiste direito a ressarcimento pelos danos que de
futuro lhe advenham da infiltrao ou irrupo das guas, bem como da deteriorao das obras destinadas a canaliz-
las. 2
fl
O proprietrio prejudicado poder exigir que seja subterrnea a canalizao que atravessa reas edificadas,
ptios, hortas, jardins ou quintais. 3* O aqueduto ser
Direito Ambiental
A legislao brasileira, ainda vigente, de proteo aos recursos hdricos bastante ampla.
O principal instrumento o Decreto n
2
24.643, de 17 de julho de 1934 (Cdigo de guas). O
Cdigo, ainda que baixado com o principal objetivo de regulamentar a apropriao da gua
com vistas sua utilizao como fonte geradora de energia eltrica, possui mecanismos
capazes de assegurar a utilizao sustentvel dos recursos hdricos, bem como garantir o
acesso pblico s guas. O CC, igualmente, possui vrias normas referentes proteo da
qualidade da gua. Podem, ainda, ser apontadas as seguintes leis:
a) Lei n
s
4.466, de 12 de novembro de 1964;
b) Lei n
2
5.357, de 17 de novembro de 1967;
c) Lei n
2
6.050, de 24 de maio de 1974;
d) Lei n
a
6.662, de 25 de junho de 1979;
e) Lei n
2
6.938, de 31 de agosto de 1981.
Em sede administrativa, existem as Resolues CONAMA 20/86 e 5/88.
O aspecto que, hodiemamente, se pode considerar superado na legislao mencionada
aquele que estabelece o acesso no oneroso s guas. Pela legislao atualmente em vigor, salvo
em alguns Estados, no h um preo para a gua em estado bruto. Isto faz com que o desperdcio e
descaso com a proteo e qualidade dos recursos hdricos seja, em geral, muito grande. A nova
poltica de recursos hdricos tem instrumentos capazes de dar fim ao problema.
O Cdigo Penal tambm possui normas destinadas proteo dos recursos hdricos.
2.1. gua: Sua Definio
Antes de iniciar a anlise do regime jurdico das guas, necessrio se faz seja definido o
conceito semntico e tcnico-eientfco de gua. A gua um daqueles elementos que nos
cercam, cuja definio parece ser demasiadamente bvia e, em razo disto, dificilmente a
encontramos nos livros voltados para o estudo do seu regime jurdico. Penso que, no
obstante a obviedade, importante que sejam oferecidas aos leitores as definies usualmente
utilizadas.
construdo de maneira que canse o menor prejuzo aos proprietrios dos imveis vizinhos, e a expensas do seu
demo, a quem incumbem tambm as despesas de conservao. Art. 1.294. Aplica-se ao direito de aqueduto o
disposto nos arts. 1.286 e 1.287. Art. 1.295.0 aqueduto no impedir que os proprietrios cerquem os imveis e
construam sobre ele, sem prejuzo para a sua segurana e conservao; os proprietrios dos imveis podero
usar das guas do aqueduto para as primeiras necessidades da vida. Art. 1.296. Havendo no aqueduto guas
suprfluas, outros podero canaliz-las, para os fins previstos no art. 1.293, mediante pagamento de indenizao
aos proprietrios prejudicados e ao dono do aqueduto, de importncia equivalente s despesas que ento
seriam necessrias para a conduo das guas at o ponto de derivao. Pargrafo nico. Tm preferncia os
proprietrios dos imveis atravessados pelo aqueduto.
ItBJ- Ensino Sypertor Bftgau.Me
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos I
I
O Dicionrio Aurlio Eletrnico registra a seguinte definio para o vocbulo gua:
Verbete: gua [Do lat. aqua.] S.f.l. Qum. xido de diidrognio, lquido, incolor, essencial vida. [Frm.: H2O.J 2. A
parte lquida do globo terrestre.
8

O Dicionrio Geolgico Geomorfolgico do Professor Antnio Teixeira Guerra
9
assim
define a gua:
um composto qumico formado de dois tomos de hidrognio e um de oxignio (H2O). A gua
constitui uma unidade de medida de densidade e a escala termomtrica centesimal (Celsius) se baseia no seu
ponto de sohdicao 0 e de ebuho 100 C.. As guas esto em constante circulao, .estando presentes
tanto na atmosfera sob a forma de vapor quanto na superfcie do solo sb a forma lquida, ou mesmo no
interior do subsolo, constituindo lenis aqferos. Trs so as partes que integram o ciclo hidrolgico: 1 -
gua de evaporao; 2 - gua de infiltrao; 3 ~ gua de escoamento supercial.
2.2. Conceitos Bsicos do Cdigo de guas
O Cdigo de guas institudo pelo Decreto n
9
24.643, de 10 de julho de 1934,. significou
uma profunda alterao nos dispositivos legais do CC brasileiro, que se destinavam
regulamentao do regime dominial e de uso das guas no Brasil. Explica-se o fato na medida
em que o CC limitava-se a uma regulamentao cujo fundamento bsico era o direito de
vizinhana e a utilizao das guas como bem essencialmente privado e de valor econmico
limitado. O Cdigo de guas foi construdo a partir de uma concepo inteiramente diversa.
Para o Cdigo de guas, as guas so um dos elementos bsicos do desenvolvimento, pois a
eletricidade mn subproduto essencial para a industrializao do pas. Ao mesmo tempo, a lei
das guas estabelece um mecanismo de interveno governamental com vistas a garantir a
qualidade e a salubridade dos recursos hdricos. Alis, a diferena fundamental entre a
normatvidade estabelecida pelo CC brasileiro e pelo Cdigo de guas est, exatamente, no
fato de que o Cdigo de guas enfoca as guas como recursos dotados de valor econmico para
a coletividade e, por isto, merecedores de ateno especial do Estado.
Observe-se que as consideranda que servem de base para a instituio do Cdigo de guas
so bastante explcitas. De fato, merecem transcrio os seguintes trechos:
Considerando que o uso das guas no Brasil tem-se regido at hoje por uma legislao obsoleta, em
desacordo com as necessidades e interesses da coletividade nacional; considerando que se toma necessrio
modificar este estado de coisas, dotando o Pas de uma legislao adequada que, de acordo com a tendn-
8 Dezessete significados foram dicionarizados.
9 Dicionrio Geolgico Geomorfolgico, Rio de Janeiro: IBGE, 8
a
ed., pp. 8-9.
Direito Ambiental
cia atual, permita ao Poder Pblico controlar e incentivar o aproveitamento industrial das guas;
considerando que, em particular, a energia hidrulica exige medidas que facilitem e garantam seu
aproveitamento racional...
Merecem destaque, tambm, os artigos 32 e 33 do Cdigo de guas, que estabelecem a
possibilidade de desapropriao das guas em razo de necessidade ou utilidade pblica.
Dignas de destaque, igualmente, so as disposies contidas nos artigos 109/116, que
tratam das guas nocivas, e que so bastante atualizadas, ainda hoje.
, portanto, a partir de uma tica intervencionista que devem ser compreendidos os
institutos jurdicos estabelecidos pelo Cdigo de guas.
O Cdigo de guas define uma srie de conceitos jurdicos que so fundamentais para o
estudo do Direito e, em especial, para o Direito Ambiental. A importncia dos mencionados
conceitos decorre do fiato de que toda a regulamentao administrativa referente qualidade
dos recursos hdricos dever levar em considerao o regime dominial ao qual esto
submetidas as guas.
Inicialmente, cumpre considerar que o Cdigo de guas divide as guas em trs
categorias bsicas, a saber:
a) pblicas,
b) comuns, e
c) particulares.
As guas pblicas foram divididas pelo Cdigo em duas categorias, que so:
a) de uso comum e
b) dominicais.
Vale observar que para que as guas ostentem a condio jurdica de guas pblicas
indispensvel que as mesmas sejam perenes.
As guas pblicas de uso comum
10
so as seguintes:
a) mar territorial, nos mesmos includos os golfos, baas, enseadas e portos;
b) correntes, canais, lagos e lagoas navegveis ou flutuveis;
c) as correntes de que se faam estas guas;
d) as fontes e reservatrios pblicos;
e) as nascentes, quando forem de tal modo considerveis que, por si s, constituam o
caput uminis;
f) os braos de quaisquer correntes pblicas, desde que os mesmos influam na
navegabilidade ou flutuabilidade;
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
g) as situadas em zonas periodicamente assoladas pela seca, nos termos e de acordo
com a legislao especial sobre a matria.
As guas pblicas dominicais so todas aquelas situadas em terrenos que ostentem a condio
de domnio pblico dominical, quando no forem do domnio pblico de uso comum, ou no
forem comuns. So particulares as nascentes e todas as guas situadas em terrenos que tambm o
sejam, quando as mesmas no estiverem classificadas entre as guas comuns de todos, as
guias pblicas ou as guas comuns.
Em relao aos seus proprietrios, guas pblicas podem se classificar em federais,
estaduais e municipais. So guas pblicas federais quando:
a) sejam martimas;
b) estejam situadas em territrios federais;
c) sirvam de limites da Repblica com as naes vizinhas ou se estendam a territrio
estrangeiro;
d) quando situadas na zona de lOOkm contgua aos limites da Repblica;
e) quando sirvam de limites entre dois ou mais Estados;
f) quando percorrerem parte do territrio de dois ou mais Estados.
11

So estaduais quando:
a) sirvam de limites a dois ou mais municpios e
b) quando percorram parte dos territrios de dois ou mais municpios.
As guas pblicas so municipais quando exclusivamente situadas em seu territrio,
respeitadas as restries que possam legalmente ser impostas.
guas comuns so as correntes no navegveis ou flutuveis.
lveo a superfcie que as guas cobrem sem transbordar para o solo natural e
ordinariamente enxuto.
12
Em sentido comum, o lveo o leito do rio, conforme a definio que
nos fornecida pelo Dicionrio Aurlio Eletrnico: Verbete: lveo [Do lat. alveu.] S. m. 1. Leito (5). 2.
Sulco, escavao. O lveo poder ser pblico, de uso comum ou dominical, conforme a
propriedade respectiva das guas. Ser particular no caso das guas comuns ou das guas
particulares.
13

Nascentes so as guas que surgem naturalmente ou por indstria humana e que correm
dentro de um mesmo prdio particular e, ainda que o transponham, quando elas no tenham
sido abandonadas pelo proprietrio do mesmo.
14

guas pluviais so aquelas que procedem diretamente das chuvas.
15

11 Cdigo de guas, artigo 29,1.
12 Cdigo de guas, artigo 9.
13 Cdigo de guas, artigo 10.
14 Cdigo de guas, artigo 89.
15 Cdigo de guas, artigo 102.
Direito Ambientai
2.2.1. Outros Conceitos Importantes
Alguns conceitos so importantes para a compreenso do mbito de aplicao do Cdigo
de guas, embora o prprio Cdigo de guas no nos fornea a sua definio normativa.
Doravante, passarei a apresentar aqueles que julgo serem essenciais.
2.2.1.1. Rio
Rio um conceito essencial no que diz respeito aplicao do Cdigo de guas. O rio
uma das classificaes em que se dividem as guas correntes naturais. Na sua acepo
semntica, rio tem o seguinte significado:
16

Verbete: rio [Do lat. rivu (riu no lat. vulg.).] S. m, 1. Curso de gua natural, de extenso mais ou
menos considervel, que se desloca de um nvel mais elevado para outro mais baixo, aumentando
progressivamente seu volume at desaguar no mar, num lago, ou noutro rio, e cujas caractersticas
dependem do relevo, do regime de guas, etc. [Vafluente (4), curso (3), foz, leito (5), margem (3) e nascente
(5).].
Juridicamente, conforme observa Antnio de Pdua Nunes,
17
o conceito difere daquele
que fornecido pela linguagem comum:
Podemos considerar rio o curso de gua que apto para navegao ou flutuao, bastando que essa
aptido exista em algum trecho nos termos do art. 6
S
do Decreto-lei n-2.281, de 5/9/1940. Se assim no for,
a corrente dever deno~ minar-se crrego, ribeiro, riacho, arroio etc.
Afrnio de Carvalho
18
ensina-nos que:
O rio, no seu todo, compe-se de trs elementos, gua, leito e margem, dos quais a gua o principal,
servindo o leito e a margem para cont-la. Ao passo que a gua um elemento autnomo, o leito e a margem
se completam e solidarizam na funo de continente dela. A margem, como prolongamento lateral
ascendente do leito ou lveo, chega at a orla saliente da calha do rio, onde serve para hndar a conteno da
gua no seu curso normal. Na parte mais baixa, tambm chamada de praia, e na mais alta, de ribanceira, ou
barranca, pois costuma haver uma gradao, maior ou menor, de tuna para outra, embora seja por vezes
quase repentina a mudana, como nos canhes do rio. Assim como o leito, a margem parte integrante
do rio, mas, ao mesmo tempo, ambos no
16 Didonro Aurlio Eletrnico, Rio de Janeiro: Nova Fronteira.
17 Cdigo de guas, So Paulo; RT, 2 ed., voL 1, p. 3.
18 guas Interiores, So Paulo: Saraiva, 1986, p. 121.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
I
passam realmente de extremidades do solo ribeirinho, dada a homogeneidade de sua composio.
Bacia hidrogrfica - o Vocabulrio Bsico de Meio Ambiente apresenta os seguintes
significados para o conceito de bacia hidrogrfica:
rea cujo escoamento das guas superficiais contribui para um nico exu- trio... rea de drenagem
de um curso dgua ou lago... rea total drenada por um rio e seus afluentes... Conjunto de terras drenadas
por um rio principal e seus auentes... So grandes superfcies limitadas por divisores de guas e drenadas
por um rio e seus tributrios...
19

2.2.1.2. Lago e Lagoa
Lago e lagoa so duas definies extremamente importantes para a legislao protetora dos
recursos hdricos. Em sua acepo comum, o vocbulo lago, originado do latim lacun, sinnimo
de extenso de gua cercada de terras. J lagoa vocbulo que tambm tem a sua origem no latim,
provindo de lacona, segundo o Dicionrio Aurlio Eletrnico, um lago pouco extenso. No Brasil
corrente chamar lagoa a qualquer lago.
2.2.1.3. Corrente
Corrente vocbulo cujos significados dicionarizados por Aurlio Buarque so
extremamente amplos, em sendo assim, passarei a apresentar, apenas, aqueles que guardam
referncia direta com o nosso tema:
Corrente [Do lat. currentej... Diz-se das guas que correm, que no se acham estagnadas; corredio,
corredio... O curso das guas de um rio, de um ribeiro, de um regato; correnteza...
2.3. Legislao Extravagante de Proteo aos Recursos Hdrieos
Alm do Cdigo de guas, existem outras normas legais, no Direito brasileiro, que se
prestam proteo dos recursos hdricos. Cid Tomanik de Pompeu,
20
em excelente trabalho,
arrolou o conjunto de normas legais que, mesmo antes do estabelecimento da Poltica
Nacional do Meio Ambiente - PNMA, mediante a edio da Lei n
e
6.938/81, eram
perfeitamente aptas prote-
19 Moreira, Iara Verocai Dias. VocabulrioBsicodeMeioAmbiente, Rio de Janeiro: FEEMA, 1992, 4
a
ed., p. 35.
20 RegimeJurdicodasguasPblicas1PolciadaQualidade, So Paulo: Cetesb, s/d, pp. 105 e seguintes.
Direito Ambiental
o da qualidade das guas pblicas e particulares. Tal legislao, antecedente concepo
jurdica que d base existncia do Direito Ambiental, est fundada na defesa da sade
pblica que, como se sabe, a concepo jurdica que primeiro serviu para a proteo legal do
meio ambiente. Tal legislao guarda uma relao direta com o processo de industrializao
vivido pelo pas a partir da dcada de 30 e, sobretudo, a partir dos anos 50. Atualmente,
existindo a legislao especfica de Direito Ambiental, com vistas ao combate da poluio dos
recursos hdricos, a legislao mencionada pelo professor Tomanik Pompeu importante pelo
seu valor histrico e retrospectivo. Citarei, doravante, algumas das normas referidas pelo
ilustre autor.
Em primeiro lugar, deve ser citado o Decreto n
9
23.777, de 23 de janeiro de 1934, que j
estabelecia a obrigatoriedade do lanamento dos resduos industriais das usinas aucareiras
nos rios principais, longe das margens, em lugar fundo e cor- rentoso, devendo, quando no
fosse possvel, ser adotados tanques de depurao.
21
Como se observa, no existe uma
preocupao evidente com o tratamento dos rejeitos ou mesmo com a sua eliminao.
Entretanto, o que bastante louvvel, considerando-se a poca, que existe a preocupao de
que seja evitada a contaminao das guas imediatamente utilizveis pelos ribeirinhos.
Decreto-lei n
e
3.365, de 21 de junho de 1941, que estabelece a possibilidade de
desapropriao por utilidade pblica, na qual se compreende a salubridade pblica. A prpria
Consolidao das Leis do Trabalho, em seus artigos 221 c/c 222, estabelece penalidades para os
responsveis por instalaes industriais que no derem tratamento aos resduos produzidos,
capaz de tom-los inofensivos para a coletividade.
As leis posteriores aos anos 50 no foram referidas, pois, de maneira geral, encontram-se
analisadas ao longo de todo o presente trabalho, em diversos captulos e tpicos.
3. O Valor Econmico dos Recursos Hdricos
Como j foi visto antes, a legislao brasileira prdiga m normas cujo objetivo a
proteo dos recursos hdricos. A legislao anterior Lei n
2
6.938/81 tinha como escopo bsico
a proteo da sade humana. O importante da legislao brasileira de proteo aos recursos
hdricos que, mesmo antes da Lei n
e
6.938/81, o Cdigo de guas e as demais normas
jurdicas voltadas para a proteo dos recursos hdricos j estavam fundamentados em
concepo jurdica que contemplava, simultaneamente, a proteo da sade humana, com a
proteo da qualidade ambiental das guas e com a proteo e manuteno do valor que as
mesmas ostentam para o desenvolvimento econmico e social. O combate poluio dos
recursos hdricos se
21 Idem, p. 106.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
faz, portanto, a partir do reconhecimento do multifactico valor assumido pelas guas no
Direito brasileiro.
O reconhecimento do valor econmico tem sido assumido desde a vigncia do Cdigo
de guas e ganhou nvel constitucional desde a Carta de 34.
3.1. Desapropriao de Recursos Hdricos
O Cdigo de guas, em seus artigos 32 e 33, reconhece a possibilidade de desapropriao
dos recursos hdricos. A desapropriao das guas pblicas de uso comum ou patrimoniais dos
Estados ou dos Municpios, bem como as guas comuns ou particulares, ainda como os seus
respectivos lveos e margens, podem ser desapropriados em razo de necessidade ou utilidade
pblica. A declarao de necessidade ou utilidade pblica somente possvel, contudo,
quando se tratar da hiptese de algum servio pblico a ser instalado e que esteja previsto na
legislao brasileira.
Em assim sendo, so aplicveis as hipteses do artigo 2
e
, 2
9
e 5
9
, do Decreto-lei n
e
3.565,
de 21 de junho de 1941, que tratam das desapropriaes por utilidade pblica. So aplicveis,
igualmente, as disposies contidas na Lei n
9
4.132, de 10 de setembro de 1962, que dispe
sobre a desapropriao por interesse social. Na lei em tela so consideradas como de interesse
social, por fora dos incisos VI e VII:
As terras e guas suscetveis de valorizao extraordinria, pela concluso de obras e servios pblicos,
notadamente de saneamento, portos, transporte, eletricao, armazenamento de gua e irrigao, no caso em
que no sejam ditas reas socialmente aproveitadas
22
e, ainda, a proteo do solo e a preservao de cursos e
mananciais de gua e de reservas florestais.
13

Veja-se que a desapropriao das guas um instrumento extremamente poderoso, seja
para a proteo da qualidade dos recursos hdricos com vistas proteo da sade humana,
seja com vistas utilizao dos recursos hdricos como fonte geradora de energia.
3.2. Obrigao de Conservao da Qualidade das Aguas
Antecipando-se aos modernos conceitos de responsabilizao por danos ambientais, o
Cdigo de guas, em seus artigos 109/118, estabelece um sistema pelo qual aquele que
conspurcar ou contaminar as guas que no consome em prejuzo de terceiros deve arcar
com o ressarcimento dos prejuzos e com os custos da recu-
22 Lei n 4.132, de 10/9/1962, art. 2 VI.
23 Lei vfi 4.132, de 10/9/1962, art. 2, VII.
Direito Ambiencal
perao da qualidade das guas. Hodiemamente, estaramos diante da obrigao de repristinar o
meio ambiente agredido pelo inquinamento.
Estabelecida a proibio geral de conspurcao ou contaminao das guas em prejuzo de
terceiros, conforme as determinaes legais contidas no artigo 109, o prprio Cdigo de Aguas
passa a definir quais os mecanismos que devero ser utilizados para a reparao dos danos
ambientais, independentemente da responsabilidade civil, penal e administrativa. Com efeito,
determina o artigo 110 do Cdigo de guas:
Os trabalhos para a salubridade das guas sero executados custa dos infratores, que> alm da
responsabilidade criminal', se houver, respondero pelas perdas e danos que causarem e pelas multas que lhes
forem impostas nos regulamentos administrativos.
Verifica-se que, pelo que est disposto na norma, compete ao poluidor todo o pagamento
pelos trabalhos para a salubridade, isto , pelos trabalhos para a recomposio da biota agredida, bem
como a indenizao pelos danos causados a terceiros ou s propriedades pblicas ou privadas
que, eventualmente, tenham sido prejudicadas pela poluio causada. O poluidor, igualmente,
sujeita-se s sanes administrativas resultantes da inobservncia de regulamentos
administrativos e, por fim, caso o dano ambiental tenha sido provocado por um comportamento
criminalmente reprovvel, o poluidor deve responder pelos seus atos perante o juzo do crime.
3.2.1. A Regulamentao Administrativa das guas
3.2.1.1. Estabelecimento das Classes de guas
O estabelecimento de um sistema de classificao das guas essencial para que se possa
organizar o sistema administrativo destinado a exercer a fiscalizao do controle de qualidade
das guas interiores. A primeira classificao das guas realizadas no Brasil foi estabelecida pela
Portaria n
e
13/76 do Ministrio do Interior que, na poca, era o rgo ao qual estava vinculada a
antiga SEMA - Secretaria Especial do Meio Ambiente.
Atualmente, a matria est regida por resolues do CONAMA. A gua um dos
componentes do meio ambiente natural que tem merecido as maiores atenes administrativas
por parte do CONAMA. Diversas tm sido as resolues voltadas para a proteo dos recursos
hdricos. A atividade administrativa do CONAMA diri- ge-se seja para a proteo das guas
marinhas, seja para a proteo das guas doces. O principal instrumento regulamentar a
resoluo CONAMA n
9
357, de 17 de maro de 2005:
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
Classificao das guas conforme o uso preponderante
Classificao Classe


guas destinadas ao abastecimento para consumo humano, com desinfeco; preservao do
equilbrio natural das comunidades aquticas, e a preservao dos ambientes aquticos em
unidades de conservao de proteo integral.

guas destinadas ao abastecimento para consumo humano, aps tratamento simplificado;
proteo das comunidades aquticas; recreao de contato primrio, tais como: natao, esqui
aqutico e mergulho, conforme Resoluo CONMA n 274, de 2000; irrigao de hortalias
que so consumidas cruas e de frutas que se desenvolvam rentes ao solo e que sejam ingeridas
cruas sem remoo de pelcula; e proteo das comunidades aquticas em Terras Indgenas.

Espedal
guas destinadas ao abastecimento para consumo humano, aps tratamento convencional;
proteo das comunidades aquticas; recreao de contato primrio, tais como: natao, esqui
aqutico e mergulho, conforme Resoluo CONAMA n 274, de 2000; irrigao de hortalias,
plantas frutferas e de parques, jardins, campos de esporte e lazer, com os quais o pblico possa
vir a ter contato direto; e aquicultura e a atividade de pesca.

guas destinadas ao abastecimento para consumo humana, aps tratamento convencional ou
avanado; irrigao de culturas arbreas, cerealferas e forrageiras; a pesca amadora; a
recreao de contato secundrio; e a dessedentao de animais.

1
guas destinadas navegao; harmonia paisagstica.

guas destinadas preservao dos ambientes aquticos em unidades de conservao de
proteo integral; e preservao do equilbrio natural das comunidades aquticas.
guas doces

guas destinadas recreao de contato primrio, conforme Resoluo CONAMA n
a
274, de
2000; proteo das comunidades aquticas e aquicultura e a atividade de pesca.

2
guas destinadas pesca amadora; e a recreao de contato secundrio.

guas destinadas navegao; harmonia paisagstica.

guas destinadas preservao dos ambientes aquticos em unidades de conservao de
proteo integral; e preservao do equilbrio natural das comunidades aquticas.

3
guas destinadas recreao de contato primrio, conforme Resoluo CONAMA n 274, de
2000; proteo das comunidades aquticas; aquicultura e a atividade de pesca; ao
abastecimento para consumo humano, aps tratamento convencional ou avanado; irrigao
de hortalias que so consumidas cruas e de frutas que se desenvolvam rentes ao solo e que
sejam ingeridas cruas sem remoo de pelcula, e irrigao de parques, jardins, campos de
esporte e lazer, com os quais o pblico possa vir a ter contato direto.

4 Aguas destinadas pesca amadora; e a recreao de contato secundrio.

guas destinadas navegao; harmonia paisagstica.

Especial
1


2


3


Especial

guas Salinas
1


2

guas Salobras
3

Direito Ambiental
4. As guas Submetidas ao Regime Jurdico de Direito Privado
4.1. Normas Gerais Estabelecidas pelo Cdigo Civil Brasileiro
Apesar da existncia do Cdigo de guas, que regulamentou a apropriao e a utilizao
pblica e privada das guas, remanescem as normas do CC brasileiro quanto ao particular. O
Cdigo de guas no significou uma revogao pura e simples das normas contidas no CC
brasileiro sobre o regime jurdico das guas. Conforme afirma Afrnio de Carvalho:
24

O Cdigo de guas de 1934 cobriu interstcios deixados pelo CC, de sorte que os dois diplomas,
embora se repitam em certo tanto, noutro tanto se completam.
Como j foi dito anteriormente, as guas podem estar submetidas ao regime de Direito
Pblico ou ao regime de Direito Privado. Nesta altura do presente trabalho, cumpre examinar
as guas que se encontram submetidas ao regime jurdico de Direito Privado. Do ponto de
vista do Direito Privado, a matria encontra-se regulada no chamado direito de vizinhana.
O CC trata do assunto nos artigos 1.288 e seguintes que complementam as normas do
Cdigo de guas, sobretudo no que se refere aos aspectos de vizinhana. Conforme observa
Silvio Rodrigues:
25

Quando dentro do campo da vizinhana, fala-se em regime de guas legalmente estabelecido, tem-se
em vista o complexo das normas reguladoras das relaes entre vizinhos, referentes s guas de nascente e
pluviais, que, com o escopo de harmonizar interesses e compor conflitos, criam direitos e obrigaes
recprocos.
Os direitos e obrigaes recprocos que so estabelecidos pelo CC dizem respeito
garantia do livre fluxo das guas do prdio superior para o prdio inferior, da obrigao de
receber as guas que fluem normalmente etc. A matria encontra-se tambm no Cdigo de
guas, em seus artigos 68/138.
Os principais direitos e obrigaes concernentes utilizao das guas so os seguintes:
26

Principais direitos
a) o que tem o dono do prdio superior de facilitar o escoamento das guas mediante
abertura de sulcos e drenos;
24 Carvalho, Afrnio de. Ob. cit., p. 114.
25 DireitoCivil-DireitodasCoisas, vol. V, So Paulo: Saraiva, 1980,10
a
ed., p. 140.
26 Classificao feita pelo Professor Orlando Gomes e apresentada por Maria Helena Diniz, inCursodeDireitoCivilBrasileiro - DireitodasCoisas,
vol. IV, So Paulo: Saraiva, 6 ed., 1989, pp. 181-182.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
b) o que tem o proprietrio do prdio inferior de facilitar o escoamento natural das
guas com a abertura de canais e valetas;
c) o de captar as guas de que se serve;
d) o que tem o dono do prdio superior de utilizar-se livremente das guas de fonte
no captada para satisfazer suas necessidades;
e) o que tem o proprietrio do prdio inferior sobre as sobras de fonte no captada
pelo prdio superior;
f) o de captar gua de fonte;
g) o de utilizar-se das guas pluviais;
h) o de aproveitar guas de rios pblicos;
i) o de canalizar, atravs de prdios alheios, as guas a que tenha direito;
j) o de captar guas dos rios que banhem ou atravessem seu terreno;
1) o de alterar o lveo da corrente que atravessa seu imvel, desde que mantendo o
mesmo ponto de sada para o prdio inferior.
Quanto s principais obrigaes, estas so as seguintes:
a) a que tem o dono do prdio inferior de receber as guas que correm naturalmente
do superior, isto , as guas correntes por obra da natureza e as guas pluviais;
b) a que tem o dono do prdio superior de no aumentar o mpeto das guas,
reunindo-as num s curso;
c) a que tem o dono do prdio inferior de consentir que o proprietrio do prdio
superior penetre seu terreno para a execuo de trabalhos de conservao e limpeza;
d) a do dono do prdio superior de no impedir o curso natural das guas pelos
prdios inferiores;
e) a de permitir, atravs de seus prdios, o aqueduto;
f) a de no captar toda a gua da corrente que atravessa ou banha seu terreno, para no
privar o dono do prdio vizinho da parte que lhe toca;
g) a que tem o dono do prdio superior de no piorar a situao do prdio inferior,
com as obras que fizer para facilitar o escoamento das guas.
4.1.1. Regime de Prescrio
Sendo certo que a gua um bem juridicamente aproprivel, o regime de prescrio
incidente sobre o mesmo muito importante. Como se sabe, atravs da aplicao do regime de
prescrio so possveis a perda e a aquisio de bens. A matria est regulada pelo artigo 79
do Cdigo de guas, que estabelece:
imprescritvel o direito de uso sobre as guas das correntes, o qual s poder ser alienado por ttulo
ou instrumento pblico, permitida no sendo, entretanto, a alienao em benefcio de prdios no marginais,
nem com prejuzo de outros prdios, aos quais pelos artigos anteriores atribuda a prefern~
Direito Ambiental
cia no uso das mesmas guas. Pargrafo nico. Respeitam-se os direitos adquiridos at a data da
promulgao deste Cdigo, por ttulo legtimo ou prescrio que recaia sobre oposio no seguida, ou sobre a
construo de obras no prdio superior, de que se possa inferir abandono do primitivo direito.
4.2. Normas do Cdigo de guas Referentes ao Aproveitamento de guas
Comuns e Particulares
A disposio mais importante do Cdigo de guas sobre as guas particulares aquela
que est contida no artigo 68, que estabelece o regime de inspeo e autorizao
administrativa para as guas comuns e as particulares, no interesse da sade e da segurana
pblica; e para as guas comuns, no interesse dos direitos de terceiros ou da qualidade, curso
ou altura das guas pblicas. Note-se que, aqui, est estabelecida uma norma de grande
alcance ambiental, pois considera a gua como um interesse pblico, independentemente de seu
regime de domnio.
5. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos
A CF de 1988, como j foi exaustivamente dito ao longo de todo o presente trabalho,
um marco significativo na mudana de concepo sobre o meio ambiente e de sua proteo
legal. Infelizmente, muitos aspectos verdadeiramente inovadores da Carta ainda no
passaram pela necessria densificao legislativa. Felizmente, naquilo que diz respeito aos
recursos hdricos, o legislador federal estabeleceu uma nova normao que possibilitou o
estabelecimento da Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH que, como se ver adiante,
no antagnica Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA, ao contrrio, ambas so
complementares. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH est estabelecida pela Lei
n
e
9.433, de 8 de janeiro de 1997.
5.1. Princpios Gerais da Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH
Os princpios basilares da Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH esto
estabelecidos no artigo 1 e seus incisos, da Lei n
s
9.433/97. Eles so os seguintes:
a) a gua um bem de domnio pblico;
b) a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico;
c) em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo
humano e a dessedentao dos animais;
d) a gesto dos recursos hdricos deve proporcionar o uso mltiplo das guas;
e) a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos - PNRH e atuao do Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos;
f) a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao
do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades.
S
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
O principal aspecto que pode ser compreendido destes princpios que a nova
concepo legal busca encerrar com a verdadeira apropriao privada e graciosa dos recursos
hdricos. Com efeito, sabemos que a indstria e a agricultura so os grandes usurios dos
recursos hdricos. Normalmente, a gua captada, utilizada e devolvida para o seu local de
origem, sem que aqueles que auferem vantagens e dividendos com a sua utilizao paguem
qualquer quantia pela atividade. E mais, a recuperao e manuteno das boas condies
sanitrias e ambientais dos recursos hdricos, conspurcados pelas diversas atividades
econmicas que deles dependem, um encargo de toda a sociedade que, com seus impostos,
subsidia de forma inaceitvel diversas atividades privadas.
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH, em seus princpios, rompe com a
antiga e errnea concepo de que os problemas referentes aos recursos hdricos podem ser
enfrentados em desconsiderao das realidades geogrficas. A adoo da gesto por bacias
um passo fundamental para que se consiga um padro ambien- talmente aceitvel para os
nossos recursos hdricos. Igualmente relevante a adoo do critrio de que a gesto dos
recursos hdricos um elemento de interesse de toda a sociedade e que, portanto, somente em
aes conjuntas que se conseguir obter resultados favorveis.
5.1.1. Objetivos
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH tem por objetivos os
seguintes:
a) assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua, em
padres de qualidade adequados aos respectivos usos;:
b) a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte
aquavirio, com vistas ao desenvolvimento sustentvel;
c) a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou
decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.
5.2. Instrumentos
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH possui os instrumentos capazes de
tom-la exequvel. Estes instrumentos so os seguintes:
a) os planos de recursos hdricos;
b) o enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes
da gua;
c) a outorga de direitos de uso de recursos hdricos;
d) a cobrana pelo uso dos recursos hdricos;
e) o sistema de informao sobre os recursos hdricos.
Direito Ambiental
Os Planos de Recursos Hdricos so planos diretores cujo objetivo fundamentar e orientar a
implantao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH, bem como o gerenciamento
dos recursos hdricos. Os Planos de Recursos Hdricos caracterizam-se por serem planos de
longo termo. O plano dever ter o seguinte contedo mnimo:
a) diagnstico da situao atual dos recursos hdricos;
b) anlise das alternativas de crescimento demogrfico, de evoluo das atividades
produtivas e da modificao dos padres de ocupao do solo;
c) balano entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hdricos, em
quantidade e qualidade, com identificao de conflitos potenciais;
d) metas de racionalizao de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade
dos recursos hdricos disponveis;
e) medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem
implantados para o atendimento de metas previstas;
f) prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hdricos;
g) diretrizes e critrios para a cobrana pelo uso dos recursos hdricos;
h) propostas para a criao de reas sujeitas restrio de uso com vistas proteo
dos recursos hdricos.
Os planos podero ser criados em nvel local, regional e nacional.
O enquadramento dos corpos de gua em classes, j existentes anteriormente, conforme
j foi visto, tem por objetivo atingir os seguintes resultados:
a) assegurar s guas qualidade compatvel com os usos mais exigentes a que forem
destinadas;
b) diminuir os custos do combate poluio das guas, mediante aes preventivas
permanentes.
5.2.1. Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos
Juntamente com o estabelecimento da cobrana pela utilizao dos recursos hdricos,
este um dos fatores mais importantes nas modificaes trazidas pela nova legislao. Com
efeito, atravs da outorga, o Estado passa a ter controle sobre a captao e o lanamento de
efluentes nos corpos de gua. A inexistncia de tais controles, como se sabe, acarretou
consequncias extremamente negativas. De fato, antes da legislao atual, o bem pblico gua
era apropriado privadamente, gerando lucro e riqueza para os seus usurios e transferindo os
nus da manuteno de sua qualidade para a sociedade como um todo. Esta prtica,
desnecessrio dizer, era extremamente antissocial.
A outorga do direito de uso um instituto jurdico administrativo cujos contornos ainda
no esto muito bem definidos, em razo de sua novidade em nosso sistema jurdico. O artigo
11 da Lei n
e
9.433, de 8 de janeiro de 1997, estabelece que:
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
O regime de outorga de direitos de uso de recursos hdricos tem como
objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o
efetivo exerccio dos direitos de acesso gua.
A prpria lei estabeleceu, em seu artigo 12, quais so os direitos que se encontram
submetidos ao regime de outorga. So os seguintes os direitos recm-mencionados:
a) derivao ou captao de parcela de gua existente em corpo de gua para consumo
final, inclusive abastecimento pblico, ou insumo de processo produtivo;
b) extrao de gua de aqufero subterrneo para consumo final ou insumo de processo
produtivo;
c) lanamento, em corpo de gua, de esgotos e demais resduos lquidos ou gasosos,
tratados ou no, com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final;
d) aproveitamento de potenciais hidreltricos;
e) outros usos que alteram o regime, a quantidade ou a qualidade da gua existente em
um corpo de gua.
Bem se v que o grande nmero de atividades sujeitas ao regime de outorga,
necessariamente, acarretar m maior controle das atividades que, de alguma forma, utilizam
os corpos hdricos. A outorga dever ser solicitada entidade de direito pblico que tenha a
titularidade do corpo hdrico, ou a quem lhe faa as vezes.
A outorga deve ser tida como um instituto jurdico administrativo intermdio entre a
autorizao e a licena administrativa. Embora no seja concedida em carter precrio,
igualmente no o , de forma definitiva. H que se observar, entretanto, que, na forma do
artigo 15, existe uma expressa previso legal das diversas hipteses nas quais se poder
registrar a suspenso da outorga. A suspenso da outorga de recursos hdricos poder ser; (a)
parcial e (b) total. Ou ainda: (a) definitiva ou (b) por tempo limitado. Os motivos legais que
podem acarretar a suspenso da outorga so os seguintes:
a) no-cumprhnento, pelo outorgado, dos termos da outorga;
b) ausncia de uso por trs anos consecutivos;
c) necessidade premente de gua para atender a situaes de calamidade, inclusive as
decorrentes de condies climticas adversas;
d) necessidade de prevenir ou reverter grave degradao ambiental;
e) necessidade de atender a usos prioritrios, de interesse coletivo, para os quais no se
disponha de fonte alternativa;
f) necessidade de serem mantidas as caractersticas de navegabilidade do corpo
hdrico.
Todas as hipteses previstas em lei esto bastante evidentes e so voltadas para o atendimento
de um interesse pblico relevante. Mesmo o no-cumprimento dos
Direito Ambiental
termos da outorga significa tuna violao de interesse pblico, pois a outorga, quando
concedida, visa uma explorao sustentvel do recurso, dentro de um planejamento mais
abrangente.
A outorga, concedida pelo prazo de 35 anos, renovveis, no implica alienao das
guas, mas, apenas e to-somente, a autorizao para a sua adequada utilizao.
5.2.2. Cobrana pela Utilizao dos Recursos Hdricos
A cobrana pelo uso da gua est inserida em um princpio geral do Direito Ambiental
que impe, quele que, potencialmente, auferir os lucros com a utilizao dos recursos
ambientais, o pagamento dos custos. A cobrana, portanto, est plenamente inserida no
contexto das mais modernas tcnicas do Direito Ambiental e socialmente justa. A cobrana
pela utilizao do uso dos recursos hdricos no um fim em si mesmo mas, ao contrrio, um
instrumento utilizado para o alcance de finalidades precisas. A cobrana no tem a natureza
de tributo. So objetivos da cobrana pela utilizao dos recursos hdricos:
a) reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real
valor;
b) obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e interaes
contemplados nos planos de recursos hdricos.
A cobrana pela utilizao dos recursos hdricos deve ser realizada tendo por base os
critrios legais fixados na lei, sendo certo que a sua utilizao prioritria deve ocorrer na bacia
hidrogrfica que tenha gerado o recurso financeiro. A aplicao dos recursos poder ser feita a
fundo perdido, ou seja, o dinheiro retoma sua origem com vistas ao financiamento de projetos e
obras que alterem, de modo considerado benfico coletividade, a qualidade, a quantidade e
o regime de vazo dos corpos de gua.
5.2.3. Administrao dos Recursos Hdricos
A administrao dos recursos hdricos feita em trs nveis.
a) Conselho Nacional dos Recursos Hdricos;
b) Comits de Bacias Hidrogrficas; e
c) Agncias de gua.
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos foi constitudo tendo por base os
seguintes objetivos:
a) coordenar a gesto integrada das guas;
b) implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH;
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
c) arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os Recursos Hdricos;
d) planejar, regular e controlar o uso, a preservao e a recuperao dos Recursos
Hdricos;
e) promover a cobrana pela utilizao dos Recursos Hdricos.
O Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos integrado por:
a) Conselho Nacional dos Recursos Hdricos;
b) Conselho de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal;
c) Comits de Bacias Hidrogrficas; e
d) os rgos dos poderes pblicos federais, estaduais e municipais, cujas competncias
se relacionem com a gesto dos recursos hdricos.
5.2.3.1. Constituio e Competncias do Conselho Nacional dos Recursos Hdricos
O Conselho Nacional dos Recursos Hdricos tem a seguinte composio:
27

a) Presidncia do Ministro de Estado do Meio Ambiente;
b) Representante do Ministrio da Agricultura, Pecuria eAbastecimento;
c) Representante do Ministrio da Cincia e Tecnologia;
d) Representante do Ministrio da Fazenda;
e) Representante do Ministrio da Defesa;
f) Representante do Ministrio do Meio Ambiente;
g) Representante do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
h) Representante do Ministrio das Relaes Exteriores;
i) Representante do Ministrio da Sade;
j) Representante do Ministrio dos Transportes; k)
Representante do Ministrio da Justia;
1) Representante do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;
m) Representante do Ministrio da Integrao Nacional; n) Um representante da
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica;
o) Um representante:
L Da Agncia Nacional de guas - ANA, ii. Da Agncia Nacional de Energia Eltrica
- ANEEL; p) Representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos;
q) Representantes dos usurios dos Recursos Hdricos; r) Representantes das
organizaes civis dos Recursos Hdricos.
27 Decreto n 3.978, de 22/10/2001.
Direito Ambiental
Ao Conselho compete:
a) promover a articulao do planejamento dos Recursos Hdricos com os pla-
nejamentos nacional, regional, estaduais e dos setores usurios;
b) arbitrar, em ltim instncia administrativa, os conflitos existentes entre Conselhos
Estaduais de Recursos Hdricos;
c) deliberar sobre os projetos de aproveitamento dos Recursos Hdricos cujas
repercusses extrapolem o mbito dos Estados em que sero implantados;
d) deliberar sobre as questes que lhes tenham sido encaminhadas pelos Conselhos
Estaduais dos Recursos Hdricos ou pelos Comits de Bacias Hidrogrficas;
e) analisar propostas de alterao da legislao pertinente a Recursos Hdricos e
Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH;
f) estabelecer diretrizes complementares para implementao da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos - PNRH, aplicao de seus instrumentos e atuao do Sistema
Nacional dos Recursos Hdricos;
g) aprovar propostas de instituio de Comits de Bacia Hidrogrfica e estabelecer
critrios gerais para a elaborao de seus regimentos.
.2.3.2. Comits de Bacia Hidrogrfica
Os Comits de Bacia Hidrogrfica podero ter como reas de atuao:
a) a totalidade de uma bacia hidrogrfica;
b) sub-bacia hidrogrfica de tributrio do curso de gua principal da bacia, ou de
tributrio desse tributrio; ou
c) grupo de bacias ou sub-bacias contguas.
Compete aos Comits de Bacia Hidrogrfica, no mbito de sua rea de atuao:
a) promover o debate das questes relacionadas a recursos hdricos e articular a
atuao das entidades intervenientes;
b) arbitrar, em primeira instncia administrativa, os conflitos relacionados aos recursos
hdricos;
c) aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia;
d) acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos da bacia e sugerir as
providncias necessrias ao cumprimento de suas metas;
e) propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos as
acumulaes, derivaes, captaes e lanamentos de pouca expresso, para efeito de
iseno da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hdricos, de
acordo com os domnios destes;
f) estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso dos recursos hdricos e sugerir os
valores a serem cobrados;
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
g) estabelecer critrios e promover o rateio dos custos das obras de uso mltiplo, de
interesse comum ou coletivo.
a seguinte a composio dos Comits de Bacia:
a) representante da Unio;
b) representante do Estado e do Distrito Federal cujos territrios se situem, ainda que
parcialmente, em suas respectivas reas de atuao;
c) representantes dos Municpios situados, no todo ou em parte, em suas reas de
atuao;
d) representantes dos usurios das guas em sua rea de atuao;
e) das entidades civis de recursos hdricos com atuao comprovada na bacia.
Nas hipteses em que os Comits estejam constitudos em reas que envolvam Terras
Indgenas, devero ser integrados por representantes da Fundao Nacional do ndio
FUNAI e das comunidades indgenas da regio.
5.3. Infraes e Penalidades
So infraes s normas de utilizao dos Recursos Hdricos:
a) derivar ou utilizar recursos hdricos para qualquer finalidade, sem a respectiva
outorga de direito de uso;
b) iniciar a implantao ou implantar empreendimento relacionado com a derivao
ou a utilizao de recursos hdricos, superficiais ou subterrneos, que impliquem
alteraes no regime, quantidade ou qualidade dos mesmos, sem autorizao dos
rgos ou entidades competentes;
c) utilizar-se dos recursos hdricos ou executar obras ou servios relacionados com os
mesmos em desacordo com as condies estabelecidas na outorga;
d) perfurar poos para extrao de gua subterrnea ou oper-los sem a devida
autorizao;
e) fraudar as medies dos volumes de gua utilizados ou declarar valores diferentes
dos medidos;
f) infringir normas estabelecidas em regulamento, compreendendo as normas
administrativas emanadas dos rgos competentes;
g) obstar ou dificultar as aes da fiscalizao competente.
As penalidades aplicveis so as seguintes:
a) advertncia por escrito, na qual ser fixado o prazo para a correo da irregularidade;
b) multa simples ou diria, proporcional gravidade da infrao;
Direito Ambientai
c) embargo provisrio, por prazo determinado, para a execuo de servios e obras
necessrias para o cumprimento das normas legais referentes aos recursos hdricos;
d) embargo definitivo com revogao da outorga.
5.4. Agncia de Agua
As Agncias de gua tm por funo o desempenho das atividades tcnicas necessrias
para que os Comits de Bacia Hidrogrfica possam ver aplicadas as suas deliberaes. As
Agncias de gua podem prestar servios para mais de um Comit. As Agncias de gua
devero ter a sua constituio autorizada pelos Comits ou pelo Conselho Nacional de
Recursos Hdricos. So condies legais necessrias constituio de Agncias de gua:
a) prvia existncia do Comit ou dos Comits de Bacia Hidrogrfica que as tenham
institudo;
b) viabilidade financeira assegurada pela cobrana do uso dos recursos hdricos em
sua rea de atuao.
Incumbe Agncia de Bacia, na sua rea de atuao:
a) manter balanos atualizados da disponibilidade de recursos hdricos em sua rea de
atuao;
b) manter o cadastro de usurios de recursos hdricos;
c) efetuar, mediante delegao do outorgante, a cobrana pelo uso dos recursos
hdricos;
d) analisar e emitir pareceres sobre os projetos e obras a serem financiados com
recursos gerados pela cobrana pelo uso dos recursos hdricos e enca- minh-los
instituio financeira responsvel pela administrao desses recursos;
e) acompanhar a administrao financeira dos recursos arrecadados com a cobrana
pelo uso dos recursos hdricos em sua rea de atuao;
f) gerir o sistema de informaes sobre recursos hdricos em sua rea de atuao;
g) celebrar convnios e contratar financiamentos e servios para a execuo de suas
competncias;
h) elaborar a sua proposta oramentria e submet-la apreciao do respectivo ou
respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica;
i) promover os estudos necessrios para a gesto dos recursos hdricos na sua rea de
atuao;
j) elaborar o Plano de Recursos Hdricos para apreciao do respectivo Comit de Bacia
Hidrogrfica.
Compete, ainda, s Agncias de gua propor ao respectivo ou respectivos Comits de
Bacia Hidrogrfica:
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
a) o enquadramento dos corpos de gua nas classes de uso, para encaminha
mento ao respectivo conselho nacional ou conselhos estaduais de recursos
hdricos, de acordo com o domnio destes;
b) os valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hdricos;
c) o plano de aplicao dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso dos
recursos hdricos;
d) o rateio do custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou coletivo.
5.4.1, Organizaes Civis de Recursos Hdricos
Nos termos da Lei n
s
9.433, de 8 de janeiro de 1997, artigo 47, so consideradas
organizaes civis de recursos hdricos:
a) consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas;
b) associaes regionais, locais ou setoriais de usurios de recursos hdricos;
c) organizaes tcnicas e de ensino e pesquisa com interesse na rea de recur-
sos hdricos;
d) organizaes no-govemamentais com objetivos de defesa de interesses
difusos e coletivos da sociedade;
e) outras organizaes reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Con-
selhos Estaduais de Recursos Hdricos.
5.4.2. Agncia Nacional de guas - ANA
5.4.2.1. Apresentao
A edio da Lei Federal n
Q
9.984, de 17 de julho de 2000, que dispe sobre a criao da Agncia
Nacional de guas -ANA, entidade federal de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e de
coordenao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, e d outras providncias, foi um
poderoso instrumento legal para a complementao do novo modelo de gesto dos recursos
hdricos estabelecido pela Lei Federal n
2
9.433, de 8 de janeiro de 1997.
O Brasil um pas, como se sabe, extremamente bem aquinhoado com recursos
hdricos
28
que, no entanto, necessita que os mesmos sejam geridos de forma racional e capaz de
preserv-los para as presentes e futuras geraes. Assim como a renda, a distribuio de
recursos hdricos em nosso territrio bastante desigual e, portanto, carecedora de uma
interveno que possa promover o equilbrio e as necessrias compensaes entre as regies e
os diferentes usurios do recurso. Em ltima anlise, a Agncia Nacional de guas tem o papel
de ser a entidade encarregada de dar

28 Se considerarmos apenas as guas subterrneas - potencial at hoje praticamente: inexplorado no pas
devemos observar que o aqufero Guarani, com a extenso total de 1,2 milho de km
2
, est localizado
praticamente todo no Brasil, considerando-se que o seu potencial de gua suficiente para abastecer o
planeta at o ano 2300.
Direito Ambientai
execuo s decises polticas capazes de definir usos adequados para os recursos hdricos
brasileiros, atendendo s diferentes necessidades nacionais de forma equilibrada e
contemplando todos os usos e velando para que uns no se sobreponham aos outros,
assegurando o equilbrio entre as diferentes demandas dos diferentes usurios.
S.4.2.2. Competncias da Agncia Nacional de guas
De acordo com o determinado na Lei Federal n
s
9.433, de 8 de janeiro de 1997, compete
ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos promover a articulao dos planejamentos
nacional, regionais, estaduais e dos setores usurios elaborados pelas entidades que integram
o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos e formular a Poltica Nacional de
Recursos Hdricos. O mencionado Conselho, entretanto, no possui competncias executivas;
estas pertencem Agncia Nacional de guas - ANA. importante observar, entretanto, que a
Agncia Nacional de guas - ANA no est organizada administrativamente como as demais
agncias criadas aps o processo de concesses e privatizaes que vem sendo implantado
pela administrao pblica brasileira desde a dcada de 90 do sculo XX A Agncia Nacional
de guas - ANA, diferentemente da Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL, Agncia
Nacional de Telecomunicaes - ANATEL e Agncia Nacional do Petrleo - ANP, no possui
autonomia administrativa frente Administrao, pois organizada sob a forma de autarquia
sob regime especial, com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio do
Meio Ambiente, com a finalidade de implementar, em sua esfera de atribuies, a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos. No desempenho de suas funes, a Agncia Nacional de guas - ANA dever obser-
var os fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, articulando-se com rgos e entidades pblicas e privadas integrantes do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
A competncia da Agncia Nacional de guas - ANA a seguinte:
i) supervisionar, controlar e avaliar as aes e atividades decorrentes do
cumprimento da legislao federal pertinente aos recursos hdricos;
ii) disciplinar, em carter normativo, a implementao, a operacionalizao, o
controle e a avaliao dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos;
iii) outorgar, por intermdio de autorizao, o direito de uso de recursos hdricos em
corpos de gua de domnio da Unio, observado o disposto nos arts. 5
e
, 6
9
,7
a
e 8
e
da
lei que instituiu a Agncia Nacional de guas - ANA;
iv) fiscalizar os usos de recursos hdricos nos corpos de gua de domnio da Unio;
v) elaborar estudos tcnicos para subsidiar a definio, pelo Conselho Nacional de
Recursos Hdricos, dos valores a serem cobrados pelo uso de recursos hdricos de
domnio da Unio, com base nos mecanismos e quantitati-
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
vos sugeridos pelos Comits de Bacia Hidrogrfica, na forma do inciso VI do art.
38 da Lei n
2
9.433, de 1997;
vi) estimular e apoiar as iniciativas voltadas para a criao de Comits de Bacia
Hidrogrfica;
vii) implementar, em articulao com os Comits de Bacia Hidrogrfica, a cobrana
pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio;
viii) arrecadar, distribuir e aplicar receitas auferidas por intermdio da cobrana pelo
uso de recursos hdricos de domnio da Unio, na forma do disposto no art, 22 da
Lei n* 9.433, de 1997;
ix) planejar e promover aes destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos de secas e
inundaes, no mbito do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos, em articulao com o rgo central do Sistema Nacional de Defesa Civil,
em apoio aos Estados e Municpios;
x) promover a elaborao de estudos para subsidiar a aplicao de recursos
financeiros da Unio em obras e servios de regularizao de. cursos de gua, de
alocao e distribuio de gua, e de controle da poluio hdrica, em consonncia
com o estabelecido nos planos de recursos hdricos;
xi) definir e fiscalizar as condies de operao de reservatrios por agentes pblicos
e privados, visando garantir o uso mltiplo dos recursos hdricos, conforme
estabelecido nos planos de recursos hdricos das respectivas bacias hidrogrficas;
xii) promover a coordenao das atividades desenvolvidas no mbito da rede
hidrometeorolgica nacional, em articulao com rgos e entidades pblicos ou
privados que a integram, ou que dela sejam usurios;
xiii) organizar, implantar e gerir o Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos
Hdricos;
xiv) estimular a pesquisa e a capacitao de recursos humanos para a gesto de recursos
hdricos;
xv) prestar apoio aos Estados na criao de rgos gestores de recursos hdricos;
xvi) propor ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos o estabelecimento de
incentivos, inclusive financeiros, conservao qualitativa e quantitativa de
recursos hdricos.
Em se tratando de bacias hidrogrficas compartilhadas com pases vizinhos,
evidentemente que a ANA no poder ultrapassar ou deixar de observar os limites
estabelecidos em tratados internacionais ou multilaterais.
5.4.2.2.I. Excees s Atribuies da ANA
As atribuies da ANA so marcadas por algumas excees bastante claras e que, de certa
forma, so bastante razoveis, pois implicam a utilizao do Poder Regulamentar em nveis
superiores aos de uma simples agncia administrativa. Refiro-me, por exemplo, s restries
utilizao normal e regular dos recursos hdricos quando envolverem a aplicao de
racionamentos preventivos, que somen
Direito Ambiental
te podero ser promovidas mediante a observncia de critrios a serem definidos em decreto
do Presidente da Repblica.
Sempre que se tratar da definio das condies de operao de reservatrios de
aproveitamentos hidreltricos, esta ser efetuada em articulao com o Operador Nacional do
Sistema Eltrico ONS. Em salutar medida de descentralizao administrativa, a ANA
poder delegar ou atribuir a agncias de gua ou de bacia hidrogrfica a execuo de
atividades de sua competncia, nos termos do art. 44 da Lei n
2
9.433, de 1997, e demais
dispositivos legais aplicveis.
5.4.2.2.2. A Outorga Administrativa como Instrumento de Gesto de
Recursos Hdricos
No demais relembrar que a gua, quando aproprivel com finalidades econmicas,
tratada pela moderna legislao ambiental brasileira como recurso hdrico. Este um elemento
extremamente importante e necessrio para a adequada compreenso do novo tratamento
dispensado s guas pelo direito brasileiro, especialmente naquilo que diz respeito
apropriao de guas pblicas com a finalidade de gerar riquezas econmicas, sejam pblicas
ou privadas. Entendeu o legislador brasileiro, acertadamente, em meu ponto de vista, que a
natureza comunitria da titularidade dos recursos hdricos impede que os mesmos sejam
utilizados como instrumento para produzir riqueza apenas para um indivduo ou grupo de
indivduos, sem que se estabelea um mecanismo de compensao para a coletividade.
A outorga o instrumento jurdico administrativo que foi institudo pelo legislador
ordinrio para definir as condies
29
pelas quais o usurio dos recursos hdricos poder capt-
lo ou nele lanar efluentes, dentro de critrios tcnicos que assegurem a sustentabilidade do
recurso.
5.4.2.2.2.I. Limites e Condies da Outorga
O artigo 5
S
da lei de regncia estabeleceu os seguintes prazos:
a) at dois anos, para incio da implantao do empreendimento objeto da outorga;
b) at seis anos, para concluso da implantao do empreendimento projetado;
c) at trinta e cinco anos, para vigncia da outorga de direito de uso.
Na fixao dos prazos mencionados, a autoridade administrativa dever levar em conta a
natureza e o porte do empreendimento, bem como, quando for o caso, o perodo de retomo do
investimento. Em consequncia disto, os prazos estabelecidos nas letras (a) e (b) podero ser
ampliados, quando o porte e a importncia social e
29 Nos atos administrativos de outorga de direito de uso de recursos hdricos de cursos de gua que banham o semirido
nordestino, expedidos nos termos do inciso IV deste artigo, devero constar, explicitamente, as restries decorrentes
dos indsos III e V do art. 15 da Lei n 9.433, de 1997.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
econmica do empreendimento justificarem a ampliao, desde que ouvido o Conselho
Nacional de Recursos Hdricos. Quanto ao prazo estabelecido na letra (c), o mesmo poder ser
prorrogado pela ANA, respeitando-se as prioridades estabelecidas nos Planos de Recursos
Hdricos.
importante assinalar que as outorgas de direito de uso de recursos hdricos para
concessionrias e autorizadas de servios pblicos e de gerao de energia hidreltrica
vigoraro por prazos coincidentes com os dos correspondentes contratos de concesso ou atos
administrativos de autorizao. A medida justifica-se em funo dos elevadssimos
investimentos necessrios e do evidente interesse pblico envolvido na matria.
5.4.2.2.2.2. Outorga Preventiva e Declarao de Reserva de Disponibilidade Hdrica
A lei estabeleceu a figura da outorga preventiva de uso de recursos hdricos. Tal
outorga tem por finalidade dedarar a disponibilidade de gua para os usos requeridos,
observado o disposto no art. 13 da Lei n
2
9.433, de 1997.0 termo outorga preventiva, em minha
opinio, incorreto e no deveria ser utilizado. Em primeiro lugar, porque no , efetivamente,
uma outorga, pois a outorga um consentimento administrativo, para que uma determinada
quantidade de recursos hdricos possa ser apropriada economicamente, como parte de um
processo produtivo ou como corpo receptor de efluentes. Ela, como se sabe, estabelece prazos e
condies para que um bem pblico possa ser momentaneamente utilizado privadamente
(desde que tenha utilidade para a coletividade). Como se passar a ver, a outorga preventiva
no exerce qualquer funo similar.
Em segundo lugar, h que se considerar que a outorga preventiva no confere direito de
uso de recursos hdricos. O seu nico objetivo o de reservar a vazo passvel de outorga,
possibilitando aos investidores o planejamento de empreendimentos que necessitem desses
recursos. Em verdade, o que existe uma declarao feita pelo poder pblico dirigida a um
determinado empreendedor, no sentido de que, em tese, h vazo suficiente para o
empreendimento projetado. Existe, no particular, um certo grau de similaridade com a Licena
Prvia (IP) prevista na legislao de licenciamento ambiental. Entretanto, diferentemente do
que ocorre com a LP, a concesso da outorga preventiva no cria uma vinculao da
administrao para com as razes nela estabelecidas. Em primeiro lugar porque a lei,
expressamente, afasta a incidncia do direito adquirido para a hiptese. Por outro lado, a
administrao, ao conced-la, gera para o particular uma expectativa de direito bastante
relevante, pois o planejamento feito com base em custos projetados desde uma determinada
carga de vazo. Uma alterao neste particular, no se desconhece, pode ser bastante negativa
para as atividades que se pretende desenvolver. Penso que a administrao, portanto, dever
fundamentar jurdica e tecnicamente toda deciso que implique modificao dos termos da
outorga. A fundamentao, portanto, passa a ser o motivo determinante do ato administrativo.
Caso a fundamentao mostre-se em desconformidade com a realidade tcnica, o particular
poder, judicialmente, pleitear o restabelecimento da vazo que originariamente lhe fora
acenada.
Direito Ambiental
tambm de se considerar que a classificao de preventiva para a declarao feita
pela administrao bastante inadequada, pois ela no tem a pretenso de. evitar coisa
alguma. Tenho a sensao de que o legislador desejava utilizar-se do termo cautelar ou
prvio e, inadvertidamente, lanou mo da palavra "preventiva.
As outorgas preventivas, assim como a outorga propriamente dita, so concedidas com
prazos definidos. Estes sero fixados levando-se em conta a complexidade do planejamento
do empreendimento, limitando-se ao mximo de trs anos, findo o qual ser considerado o
disposto nos incisos I e II do art. 5
S
. O prazo, assim como a vazo, em minha opinio, poder
ser alterado pela Administrao, mediante a edio de ato jurdico devidamente
fundamentado, desde que o interesse pblico, definido em lei, assim o exija e justifique.
Uma figura assemelhada da outorga preventiva a declarao de reserva de
disponibilidade hdrica.
30
Trata-se de documento essencial sempre que a Agncia Nacional
de Energia Eltrica - ANEEL for promover licitao com o objetivo de autorizar ou conceder o
uso de potencial de energia hidrulica em corpo de gua de domnio da Unio.
O 2
fi
do artigo 7
9
assegura a transformao automtica da declarao de reserva de
disponibilidade hdrica, pelo respectivo poder outorgante (rectius: que estabeleceu a reserva,
pois outorga ainda no existe), em outorga de direito de uso de recursos hdricos instituio
ou empresa que receber da ANEEL a concesso ou a autorizao de uso do potencial de
energia hidrulica. A medida inteligente e de carter prtico, pois assegura maior celeridade
processual e evita a repetio de procedimentos administrativos desnecessrios. Por medida
de isonomia e de economia processual e administrativa, entendo que o mesmo deva ocorrer
com a outorga preventiva, que poderia ser, automaticamente, transformada em outorga, desde
que presentes as condies para a operao do empreendimento planejado.
Desnecessrio dizer que os pedidos de outorga de direito de uso de recursos hdricos de
domnio da Unio, bem como os atos administrativos que deles resultarem, devem ser
tomados pblicos por meio de publicao na imprensa oficial e em pelo menos um jornal de
grande circulao na respectiva regio da outorga requerida.
5.4.3. Estrutura Administrativa da Agncia Nacional de guas - ANA
5.4.3.1. Diretoria: Composio
A ANA dirigida por uma Diretoria Colegiada, composta por cinco membros,
nomeados pelo Presidente da Repblica, com mandatos no coincidentes de quatro anos,
admitida uma nica reconduo consecutiva, e contar com tuna Procuradoria.
30 Alt. 7
a
, 1 Quando o potencial hidrulico localizar-se em corpo de gua de domnio dos Estados ou do Distrito Federal, a declarao
de reserva de disponibilidade hdrica ser obtida em articulao com a respectiva entidade gestora de recursos hdricos... 3 A
declarao de reserva de disponibilidade hdrica obedecer ao disposto no art. 13 da Lei n 9.433, de 1997, e ser fornecida em prazos a
serem regulamentados por decreto do Presidente da Repblica.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
O Diretor-Presidente da ANA escolhido diretamente pelo Presidente da Repblica entre os
membros da Diretoria Colegiada, e investido na funo por quatro anos ou pelo prazo que
restar de seu mandato.
O artigo 10 da lei estabelece uma estranha estabilidade para os membros da diretoria da
ANA, pois a mesma no encontra qualquer amparo constitucional. Em primeiro lugar,
utilizada a expresso exonerao imotivada, o que, em termos de direito administrativo,
totalmente incongruente. A demisso do servidor deve ser motivada, a exonerao do
exercente de cargo comissionado, assim como a nomeao, feita ad nutrnn. Parece-me,
portanto, inconstitucional a norma contida no artigo 10, que determina, in verbis: Art. 10. A
exonerao imotivada de dirigentes da ANA s poder ocorrer nos quatro meses iniciais dos respectivos mandatos.
1
B
Aps o prazo a que se refere o caput, os dirigentes da ANA somente perdero o mandato em decorrncia de
renncia, de condenao judicial transitada em julgado ou de deciso definitiva em processo administrativo
disciplinar. Alm desta hiptese, inconstitucional repita-se, de perda de cargo, os dirigentes da
ANA esto submetidos aos 2
a
e 3
2
do artigo 10.
3
A preocupao demonstrada pelo texto legal
com a estabilidade funcional do dirigentes da ANA saudvel, pois revela a necessidade de
que as agncias ambientais possam ter uma direo profissional e no meramente poltica,
como infelizmente tem sido a prtica administrativa. Isto, entretanto, no suficiente para que
sejam subtrados poderes legtimos do Chefe do Executivo, sem que haja expressa previso
constitucional.
S.4.3.2. Atividades Vedadas aos Dirigentes
O art. 11 estabeleceu um rol de atividades vedadas aos dirigentes da ANA, enquanto eles
estiverem no desempenho do mandato. So proibies amplas, pois se estendem ao exerccio
de qualquer outra atividade profissional, empresarial, sindical ou de direo poltico-
partidria. Existe, ainda, a proibio de que o detentor de cargo de direo da autarquia,
conforme dispuser o seu regimento interno, tenha interesse direto ou indireto em empresa
relacionada com o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. A lei, no 2
9
do
artigo 11, estabeleceu uma derrogao parcial da proibio, ao no aplic-la aos casos de atividades
profissionais decorrentes de vnculos contratuais mantidos com entidades pblicas ou privadas de ensino e pesquisa.
A exceo, em meu ponto de vista, no se justifica, pois a cada dia maior o nmero de
instituies de ensino e pesquisa que, por meios prprios ou
31 Art. 10, 2* Sem prejuzo do que prevem as legislaes penal e relativa punio de atos de improbidade administrativa no servio
pblico, ser causa da perda do mandato a inobservncia, por qualquer um dos dirigentes da ANA, dos deveres e proibies inerentes
ao cargo que ocupa. 3 Para os fns do disposto no 2
a
, cabe ao Ministro de Estado do Meio Ambiente instaurar o processo
administrativo disciplinar, que ser conduzido por comisso especial, competindo ao Presidente da Repblica determinar o afasta-
mento preventivo, quando for o caso, e proferir o julgamento.
Direito Ambiental
mediante a contratao por fundaes, oferecem servios no mercado como qualquer empresa,
utilizando inclusive a dispensa de licitao favorecida pela lei de licitaes.
5.4.3.3. Atribuies da Diretoria
Na forma do artigo 12, da competncia da Diretoria da ANA:
a) exercer a administrao da ANA;
b) editar normas sobre matrias de competncia da ANA;
c) aprovar o regimento interno d ANA a organizao, a estrutura e o mbito decisrio
de cda diretoria;
d) cumprir e fazer cumprir as normas relativas ao Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hdricos;
e) examinar e decidir sobre pedidos de outorga de direito de uso de recursos hdricos
de domnio da Unio;
f) elaborar e divulgar relatrios sobre as atividades da ANA;
g) encaminhar os demonstrativos contbeis da ANA aos rgos competentes;
h) decidir pela venda, cesso ou aluguel de bens integrantes do patrimnio da ANA;
i) conhecer e julgar pedidos de reconsiderao de decises de componentes da
Diretoria da ANA.
Ao Diretor-Presidente compete:
a) exercer a representao legal da ANA;
b) presidir as reunies da Diretoria Colegiada;
c) cumprir e fazer cumprir as decises da Diretoria Colegiada;
d) decidir, ad referendum da Diretoria Colegiada, as questes de urgncia;
e) decidir, em caso de empate, nas deliberaes da Diretoria Colegiada;
f) nomear e exonerar servidores, provendo os cargos em comisso e as funes de
confiana;
g) admitir, requisitar e demitir servidores, preenchendo os empregos pblicos;
h) encaminhar ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos os relatrios elaborados
pela Diretoria Colegiada e demais assuntos de competncia daquele Conselho;
i) assinar contratos e convnios e ordenar despesas; e
j) exercer o poder disciplinar, nos termos da legislao em vigor.
Compete Procuradoria da ANA, que se vincula Advocacia Geral da Unio para fins
de orientao normativa e superviso tcnica:
a) representar judicialmente a ANA com prerrogativas processuais de Fazenda
Pblica;
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
b) representar judicialmente os ocupantes de cargos e de funes de direo, inclusive
aps a cessao do respectivo exerccio, com referncia a atos praticados em
decorrncia de suas atribuies legais ou institucionais, adotando, inclusive, as
medidas judiciais cabveis, em nome e em defesa dos representados;
c) apurar a liquidez e certeza de crditos, de qualquer natureza, inerentes s atividades
da ANA, inscrevendo-os em dvida ativa, para fins de cobrana amigvel ou
judicial; e i .
d) executar as atividades de consultoria e de assessoramento jurdicos.
A atribuio contemplada na letra (b), em minha opinio, absurda e no pode ser tida
como constitucional. Com efeito, cabe Advocacia da Unio e aos seus rgos vinculados a
atuao em defesa do Estado e do Errio Publico,
32
defesas estas que no se confundem com a
defesa judicial dos dirigentes de rgos pblicos - quaisquer que sejam os nveis hierrquicos
ostentados pelos mesmos. Imagine-se que um determinado dirigente da ANA esteja
respondendo aos termos de uma ao popular, em funo da prtica de ato, em tese, lesivo
autarquia. Como podero os procuradores da ANA defender a autarquia e o dirigente
concomitantemente? O mesmo ocorre para as hipteses de improbidade administrativa etc.
32 Ver artigo 131 da CF.
Captulo XXVIII Minerao
Minerao
1. A Minerao nas Constituies Brasileiras
A minerao uma das atividades mais polmicas quanto aos impactos ambientais que
produz. Apesar disto, indiscutvel que, no patamar tecnolgico em que a humanidade se
encontra, absolutamente impossvel a vida humana sem as atividades minerarias. Este fato,
evidente por si mesmo, fez com que o constituinte de 1988 dedicasse diversos tpicos da
CRFB, promulgada em 1988, ao tema minerao.
Dadas as condies em que o Brasil foi colonizado por Portugal, a minerao sempre
desempenhou um papel importante na economia nacional. O extrativismo de riquezas
naturais, durante muitos anos, foi a principal atividade econmica do pas e, no interior da
atividade extrativista, a minerao sempre desempenhou um papel assaz importante.
Com o descobrimento do Brasil, a Coroa portuguesa passou a ser senhora e proprietria
de todo o territrio brasileiro. Estabelecidos os mecanismos para a concesso de terras para
aqueles que se dispusessem a financiar a colonizao, atravs das Cartas de Doao, a Coroa
portuguesa reservava-se o direito de reter a quinta parte das riquezas minerais que fossem
encontradas e lavradas na colnia. Os minerais, portanto, eram de propriedade do Estado que
outorgava o direito de lavra aos particulares que, em contrapartida, ficavam obrigados ao
pagamento do quinto.
1.1. Constituies Anteriores
O Regime Imperial no deu tratamento constitucional ao tema. Foi, portanto, omissa a
Constituio de 1824 quanto ao particular. Na Repblica, todas as Constituies dispuseram
sobre a matria.
Na Constituio Republicana de 24 de fevereiro de 1891, as minas foram contempladas
pelo artigo 72, 17, cujas disposies eram as seguintes:
Art. 72. A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade dos
direitos concernentes liberdade, segurana individual e propriedade nos termos seguintes:... 17. O
direito de propriedade mantm-se em toda a plenitude, salvo a desapropriao por necessidade ou utilidade
pblica, mediante indenizao prvia. As minas pertencem aos proprietrios do solo, salvo as limitaes
que forem estabelecidas por lei a bem da explorao deste ramo de indstria.
Direito Ambiental
Com a reforma constitucional promovida pela Emenda de 3 de setembro de 1926, o
dispositivo foi alterado, passando a ter a seguinte redao:
Art. 72, 17. O direito de propriedade mantm-se em toda a sua plenitude, salvo a desapropriao por
necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia.
a) As minas pertencem ao proprietrio do solo, salvo as limitaes estabelecidas por lei, a bem
da explorao das mesmas.
b) As minas e jazidas minerais necessrias segurana e defesa nacionais e as terras onde
existirem no podem ser transferidas a estrangeiros.
A Constituio de 1934 dispunha que:
Art. 118. As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas dgua, constituem propriedade
distinta da do solo para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial.
Art. 119. O aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, bem como das guas e da
energia hidrulica, ainda que de propriedade privada, depende de autorizao ou concesso federal, na forma
da lei. I
o
As autorizaes ou concesses sero conferidas exclusivamente a brasileiros ou a empresas
organizadas no Brasil, ressalvada ao proprietrio preferncia na explorao ou co~participao nos lucros.
2
3
O aproveitamento de energia hidrulica, de potncia reduzida, independe de autorizao ou concesso. 3
S

Satisfeitas as condies estabelecidas em lei, entre as quais a de possurem os necessrios servios tcnicos e
administrativos, os Estados passaro a exercer, dentro dos respectivos territrios, a atribuio constante deste
artigo. # A lei regular a nacionalizao progressiva das minas, jazidas minerais e quedas dgua ou outras
formas de energia hidrulica, julgadas bsicas ou essenciais defesa econmica ou militar do Pas. 5
e
A
Unio, nos casos prescritos em lei e tendo em vista o interesse da coletividade, auxiliar os Estados no estudo e
no aparelha- mento das estncias mineromedicinais ou termomedicmais. 6
Q
No dependem de concesso ou
autorizao o aproveitamento de quedas dgua j utilizadas industrialmente na data desta Constitmo e, sob
esta mesma ressalva, a explorao das minas em lavra, ainda que transitoriamente suspensa.
A CF de 1937 disps sobre a matria no artigo 145 e seus pargrafos. No houve grandes
mudanas em relao ao Texto Magno de 1934.
A Constituio de 1946, ao tratar da matria, estabeleceu os seguintes dispositivos:
Art. 152. As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas dgua, constituem
propriedade distinta da do solo para efeito de explorao ou aproveitamento industrial.
Art. 153. O aproveitamento dos recursos minerais e de energia hidrulica depende de autorizao ou
concesso federal, na forma da lei l
s
As autoriza-
Minerao I
I
es ou concesses sero conferidas exclusivamente a brasileiros ou a sociedades organizadas no Pas,
assegurada ao proprietrio do solo preferncia para a explorao. Os direitos de preferncia do proprietrio do
solo, quanto s minas e jazidas, sero regulados de acordo com a natureza deles. 2
S
No depender de
autorizao ou concesso o aproveitamento de energia hidrulica de potncia reduzida. 3
5
Satisfeitas as
condies exigidas em lei, entre as quais as de possurem os necessrios servios tcnicos e administrativos, os
Estados passaro a exercer nos seus territrios a atribuio constante deste artigo. 4
o
A Unio, nos casos de
interesse geral, deinido em lei, auxiliar os Estados nos estados referentes s guas termominerais de
aplicao medicinal e no apare- lhamento das estncias destinadas ao uso delas.
A CF de 1967, com a emenda n
2
1/69, em seus artigos 168 e 169, determinava que:
Art. 168. As jazidas, minas e demais recursos minerais e os potenciais de enjergia hidrulica
constituem propriedade distinta da do solo, para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial.
1
S
A explorao e o aproveitamento das jazidas, minas e demais recursos minerais e dos potenciais
de energia hidrulica dependero de autorizao ou concesso federal, na forma da lei, dadas exclusivamente a
brasileiros ou a sociedades organizadas no Pas.
2
3
assegurada ao proprietrio do solo a participao nos resultados da lavra; quanto s jazidas e
minas cuja explorao constituir monoplio da Unio, a lei regular a forma de indenizao.
3
e
A participao de que trata o pargrafo anterior ser igual ao dzimo do imposto sobre minerais.
4
a
No depender de autorizao ou concesso o aproveitamento de energia hidrulica de potncia
reduzida.
Art. 169. A pesquisa e a lavra de petrleo em territrio nacional constituem monoplio da Unio, nos
termos da lei.
1.2. A Minerao na Constituio de 1988
1.2.1. Disposies Constitucionais
A CRFB estabelece em seu artigo 20, IX, que:
Art. 20. So bens da Unio:... IX- os recursos minerais, inclusive os do subsolo.
Desta forma, inequvoco que qualquer recurso mineral existente no pas pertence Unio;
isto no quer dizer que somente a Unio pode explor-lo comercial-
Direito Ambiental
mente, conforme ser visto mais adiante. Por sua vez, o artigo 21, XXV, da Lei Fundamental da
Repblica determina que:
Art. 21. Compete Unio. ... XXV ~ estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade
de garimpagem, em forma associativa.
Coerentemente com aquilo que foi estabelecido pelo artigo 20, IX, da Constituio de
1988, o artigo 22, XII, determina que:
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:... XII - jazidas, minas, outros recursos
minerais e metalurgia.
No se pode olvidar de que o artigo 91, 1, inciso III, da CF, evidentemente, tambm
est ligado ao tema que ora se examina. Tanto assim que, na forma do artigo mencionado,
compete ao Conselho de Defesa Nacional propor os critrios e condies de utilizao das terras
indispensveis segurana do territrio nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira
e nas relacionadas com a preservao e a explorao dos recursos naturais de qualquer tipo.
O artigo 174, por seus 3
2
e 4, determina que:
Art. 174, 3* 0 Estado favorecer a organizao garimpeira em cooperativas, levando em conta a
proteo do meio ambiente e a promoo econmica dos garimpeiros; 4 As cooperativas a que se refere o
pargrafo anterior tero prioridade na autorizao ou concesso para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas
de minerais garimpveis, nas reas onde estejam atuando e naquelas fixadas de acordo com o art. 21, XXV,
na forma da lei.
Evidentemente que as competncias estaduais e municipais especficas de proteo
ambiental, necessariamente, tero repercusses na atividade minerria, ainda que no caiba
aos Estados e aos Municpios legislar diretamente sobre tais atividades. Mais frente, o artigo
176 da CF voltou-se, especificamente, para o disciplinamento da atividade minerria, assim
dispondo:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia
hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e
pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra.
Os l
2
, 2 e 3
e
do mencionado artigo dispem que:
l
3
A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o
caput deste artigo somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse
nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e adminis-
Minerao
trao no Pas, na forma da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas atividades se
desenvolverem na faixa de fronteira ou terras indgenas;
1

2
a
assegurada participao ao proprietrio do solo nos resultados da lavra, na forma da lei, e
3 A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determinado, e as autorizaes e concesses
previstas neste artigo no podero ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia
do poder concedente.
No captulo constitucional voltado para a proteo do meio ambiente, encontra-se o 2
9
,
cujo teor o seguinte:
Aquele que explorar recwrsos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de
acordo com a soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da lei.
Por fim, acrescente-se a norma contida no 3
e
do artigo 231 da CF, cujo teor o seguinte:
Art 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e
os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las,
proteger e fazer respeitar todos os seus bens... 3
9
O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os
potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados
com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada
participao nos resultados da lavra, na forma da lei.
Fora do corpo permanente da CF, tambm, existem normas voltadas para a disciplina da
atividade minerria. Assim que no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT,
os artigos 43 e 44 dispuseram sobre a matria, in verbis:
Art. 43. Na data da promulgao da lei que discipUnar a pesquisa e a lavra de recursos e jazidas
minerais, ou no prazo de um ano, a contar da promulgao da Constituio, tomar-se-o sem efeito as
autorizaes, concesses e demais ttulos atributivos de direitos minerrios, caso os trabalhos de pesquisa ou
de lavra no hajam sido comprovadamente iniciados nos prazos legais ou estejam inativos.
2

Artigo 44. As atuais empresas brasileiras titulares de autorizao de pesquisa, concesso de lavra de recursos
minerais e de aproveitamento dos poten
1 Redao dada pela Emenda Constitucional n
fi
6, publicada no DOU de 16/8/1995.
2 Ver a Lei n* 7.886, de 20/11/1989.
Direito Ambiental
ciais de energia hidrulica em vigor tero quatro anos, a partir da promulgao da Constituio, para
cumprir os requisitos do art. 176, l
s
.
I
a
Ressalvadas as disposies de interesse nacional previstas no texto constitucional, as empresas
brasileiras ficaro dispensadas do cumprimento do disposto no art. 176, 1% desde que, no prazo de at
quatro anos da data da promulgao da Constituio, tenham o produto de sua lavra e benefciamento
destinado industrializao no territrio nacional, em seus prprios estabelecimentos ou em empresa
industrial controladora ou controlada...
3
S
As empresas brasileiras referidas no l
5
somente podero ter autorizaes de pesquisa e
concesses de lavra ou potenciais de energia hidrulica, desde que a energia ou o produto da lavra sejam
utilizados nos respectivos processos industriais.
1.2.2. Breve Anlise das Disposies Constitucionais Luz do Artigo 225, 2
S

Os recursos minerais e as atividades de explorao, lavra e pesquisa mineral, como se
viu, foram amplamente tratados pela Lei Fundamental da Repblica. A atividade de
garimpagem, hoje, constitui-se em um dos mais graves problemas nacionais, seja pelos
aspectos ambientais, seja pelos aspectos sociais. de se estranhar, portanto, que a
garimpagem tenha merecido incentivos explcitos por parte do legislador constituinte. Tal fato
somente se pode explicar pela presena de grupos de presso e de polticos interessados na
continuidade de uma atividade econmica que altamente degradadora do meio ambiente e
que extremamente nociva sade dos prprios garimpeiros e de inmeros grupos
indgenas.
3
Sendo uma atividade econmica que grande utilizadora de mo-de-obra
desqualificada, a garimpagem , evidentemente, um bom celeiro de votos para aqueles que se
dedicam a ajudar os garimpeiros. Vrias so as implicaes das atividades garimpeiras,
merecendo destaque as condies subumanas em que vivem os homens dos garimpos, a
destruio dos povos indgenas, o contrabando do minrio garimpado, a devastao ecolgica
de flora e fauna nas regies de garimpo, a poluio de rios, a contaminao por mercrio etc.
Acrescente-se a esta lista a violncia e a corrupo. Diante de um quadro catico, a norma
contida no artigo 225, 2
a
, serve de verdadeiro marco a indicar um caminho que deve ser
percorrido pela sociedade e pelas autoridades, com o objetivo de estabelecer um ordenamento
razovel para o grave problema.
Devo observar que o Estado brasileiro chamou a si a responsabilidade de organizar a
garimpagem que, como se sabe, tuna prtica de alto impacto ambiental. E mais, alm de
organizar a atividade garimpeira, o Estado brasileiro atribuiu prioridade autorizao ou
concesso para pesquisa e lavra
4
dos recursos e jazidas de mine
3 Veja captulo prprio.
4 Moreira, Iara Verocai Dias. Vocabulrio Bsico de Meio Ambiente, Rio de Janeiro: FEEMA, 1992, 4
a
ed., p. 124: La via o conjunto das
operaes ordenadas que objetivam o aproveitamento da jazida, desde a extrao da substncia at o seu aproveitamento.
Minerao
rais garimpveis, nas reas em que os garimpeiros estejam atuando, e mesmo em reas que,
posteriormente, venham a ser demarcadas.
A garimpagem exercida por homens e mulheres que, por motivos econmicos em sua
maioria, foram expulsos de suas cidades ou terras e que se dirigiram para as reas de fronteira
at chegarem aos garimpos, s serras peladas, em busca de um eldorado que jamais
encontraro. So pessoas com precrias condies de sade, de cultura etc. que se tomam
presas fceis para grupos de especuladores que os utilizam como mo-de-obra semiescrava
com a finalidade de produzirem a maior quantidade possvel de mineral e metais preciosos. A
vida desses indivduos toma-se cada vez mais curta e menos valiosa para aqueles que
promovem a explorao dos garimpos. curioso observar que, apesar da imensa quantidade
de pessoas envolvidas no garimpo, sobretudo de ouro, a produo oficial de ouro nos
garimpos pequena. E assim em razo do grande contrabando que praticado serenamente.
A CF, em seu artigo 91, l
s
, III, no deixa dvida de que compete ao Conselho de Defesa
Nacional propor os critrios e condies de utilizao das reas indispensveis segurana do territrio nacional e
opinar sobre o seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservao e a
explorao de recursos naturais de qualquer tipo. A garimpagem, portanto, constitucionalmente lima
questo de segurana nacional e, em consequncia, cabe ao Conselho de Defesa Nacional
dispor sobre a sua prtica nas reas de fronteira.
2. O Cdigo de Minerao
O objetivo deste captulo no o de realizar um exame jurdico minucioso da atividade
minerria. O nosso objetivo , apenas e to-somente, o de examinar a atividade de minerao em
relao aos seus reflexos sobre o meio ambiente. Para tal, necessrio que os institutos jurdicos
fundamentais da atividade minerria sejam trazidos colao para que, no momento
oportuno, as implicaes ambientais da extrao mineral possam ser adequadamente
compreendidas.
O Cdigo de Minas, estabelecido pelo Decreto-lei n
9
227, de 28; de fevereiro de 1967, com
as alteraes que lhe foram introduzidas pela Lei n
9
7.805, de 18 de julho de 1989, o principal
diploma legal brasileiro, em mbito infraconstitucional, que regulamenta a atividade de
extrao mineral em nosso Pas. Uma vez que a propriedade dos recursos minerais independe
da propriedade do solo, o Cdigo tem por funo bsica, o regramento da atividade do Poder
Pblico como administrador dos recursos minerais. A matria, evidentemente, da maior
repercusso econmica e ambiental. Ao analisarem a importncia do ordenamento jurdico da
atividade mineraria, Lauro Lacerda Rocha e Carlos Alberto M. Lacerda
5
assim se
pronunciaram:
5 Comentrios aoCdigo de Mineraodo Brasil, Rio de Janeiro: Forense, 1983, p. 3.
Direito Ambiental
Realidade de maior preponderncia econmica, poltica e estratgica do Estado, o direito sobre as
minas e jazidas aqui objetivado [no Cdigo] sob o ponto de vista constitucional da interveno do poder
pblico no conceito moderno da propriedade territorial...
O Cdigo foi fortemente modificado pela Lei n
9
9.314, de 14 de novembro de 1996, que
alterou a redao de vrios de seus principais artigos.
no Cdigo de Minas que esto os padres bsicos para o licenciamento das atividades
utilizadoras de recursos ambientais minerrios. Os conceitos bsicos que devem ser
apreendidos por aqueles que buscam compreender as repercusses da atividade minerria no
meio ambiente so os de:
a) Jazida - que do ponto de vista tcnico-cientfco tem a sua melhor definio como
ocorrncia anormal de minerais constituindo um depsito natural que existe concentrado em certos
pontos da superfcie do globo terrestre. Consideram-se assim todas as substncias minerais de origem
natural, mesmo as de origem orgnica, como: carvo, petrleo, calcrio etc.
J
.
6

O artigo 4
2
do Cdigo de Minas dispe que: Art. 4
o
Considera-se jazida toda massa
individualizada de substncia mineral ou fssil, aflorando superfcie ou existente no interior da terra, e
que tenha valor econmico; e mina, a jazida em lavra, ainda que suspensa.
b) Mina - o depsito mineral (jazida) em explorao pelo homem. Um peg- matito decomposto e
inexplorado uma jazida; o mesmo em estado de explorao, com galerias, escavadeiras etc., uma
mina.
7
Do ponto de vista jurdico, as minas foram definidas pelo artigo 4
9
do Cdigo
de Minas, conforme foi visto na letra precedente. Na concepo de Diogo de
Figueiredo Moreira Neto,
8
uma universitas iuris que abrange a jazida, a concesso e
as diversas servides administrativas que forem institudas para a construo de
edifcios, instalaes e vias necessrias ao bom xito dos trabalhos de lavra. De
acordo com a nova redao dada ao artigo 6
2
do Cdigo, as minas podem ser assim
classificadas: (a) mina manifestada, a em lavra, ainda que transitoriamente suspensa
a 16 de julho de 1934 e qu tenha sido manifestada na conformidade do art. 10 do
Decreto n
2
24.642, de 10 de julho de 1934, e da Lei n
9
94, de 10 de dezembro de 1935;
(b) mina concedida, quando o direito de lavra concedido pelo Ministro de Estado
de Minas e Energia.
c) Lavra - tecnicamente definida como lugar onde se realiza a explorao de mina, geralmente de
ouro ou diamante. Lavra significa, por conseguinte, explorao econmica da jazida.
9

Normativamente, o conceito foi fixado
6 Guerra, Antnio Teixeira. Dicionrio Geolgico Geomorfolgico, Rio de Janeiro: IBGE, S
3
ed 1993, p. 244.
7 Idem, p. 290.
8 Curso de Direico Administrativo, Rio de Janeiro: Forense,10* ed., p. 340.
9 Guerra, A. Teixeira. Ob. cit., p. 261.
- Stsjh Superior Basai Jurte
Minerao
pelo artigo 36 do Cdigo de Minas, cujo teor o seguinte: entende-se por lavra, o conjunto
de operaes coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extrao das
substncias minerais teis que contiver, at o benefciamento das mesmas.
d) Garimpo - um verbete definido pelo Dicionrio Aurlio Eletrnico como: [Der.
regress. de garimpeiro.] S. m. Bras. 1. Mina de diamantes ou carbona- dos. 2. Lugar onde se
encontram tais minas. 3. Lugar onde existem exploraes diamantinas e aurferas. 4. Ant.
Minerao ou explorao clandestina de diamante e de ouro. 5. Bras., GO. Povoao fundada e
habitada pelos garimpeiros.
e) Pesquisa mineral - a execuo dos trabalhos necessrios definio da jazida, sua
avaliao e a determinao da exequibilidade do seu aproveitamento econmico.
10

Na pesquisa esto compreendidos os seguintes trabalhos de campo e de laboratrio:
levantamentos geolgicos detalhados da rea a ser pesquisada, estudos de
afloramentos e suas correlaes; levantamentos de natureza geofsica e geoqumica;
abertura de escavaes visitveis e realizao de sondagens no corpo mineral;
amostragens sistemticas; anlises fsicas e qumicas das amostras e dos
testemunhos de sondagens; ensaios de benefciamento de minrios ou das
substncias minerais para a obteno de concentrados, de acordo com as
especificaes do mercado ou aproveitamento industrial.
11

f) Permisso de lavra garimpeira - o aproveitamento imediato de jazimento mineral que,
por sua natureza, dimenso, localizao e utilizao econmica, possa ser lavrado,
independentemente de prvios trabalhos de pesquisa, segundo critrios fixados
pelo Departamento Nacional de Produo Mineral-DNPM. 12
Vale notar que, por fora das modificaes introduzidas no artigo 3
e
, esto afastados da
incidncia das normas do Cdigo os trabalhos de movimentao de terras e de desmonte de
materiais m natura necessrios para a abertura de vias de transporte, obras de terraplenagem e
de edificaes, desde que no haja comercializao das terras e dos materiais resultantes dos
trabalhos, ficando seu aproveitamento restrito prpria obra.
2.1. Classificao das Jazidas Minerais
A classificao das jazidas minerais, conforme estava estabelecido pelo artigo 5
9
do
Cdigo de Minerao, foi totalmente extinta por fora do artigo 3
Q
da Lei n
3
9.314/96. A antiga
classificao, entretanto, ainda pode ter repercusso jurdica em
10 Cdigo de Minerao, artigo 14.
11 Freire, William. Comentrios ao Cdigo de Minerao, Rio de Janeiro: Aide, 1995, p. 43.
12 Lei n
s
7.805/89, ait. I
o
, pargrafo nico.
Direito Ambiental
atividades que estejam se desenvolvendo, motivo pelo qual no a retiramos deste trabalho. O
antigo artigo 5
S
do Cdigo estava assim lavrado:
Classificam-se as jazidas para efeito deste Cdigo, em 9 (nove) classes: Classe Ijazidas de
substncias minerais metalferas;
Classe II jazidas de substncias minerais de emprego imediato na construo civil; as argilas
empregadas no fabrico de cermica vermelha e de calcrio dolomtico empregado como corretivo de solos na
agricultura;
Classe III - jazidas de fertilizantes;
Classe IV jazidas de combustveis fsseis slidos;
Classe V -jazidas de rochas betuminosas e pirobetuminosas;
Classe VI-jazidas de gemas e pedras ornamentais;
Classe VII - jazidas de minerais industriais, no includas nas classes precedentes;
Classe VIII ~ jazidas de guas minerais;
Classe IX -jazidas de guas subterrneas.
Conforme a observao de William Freire:
13

Essa classificao no abrange as jazidas de combustveis lquidos, gases naturais e jazidas de
substncias minerais de uso na energia nuclear.
Uma vez estabelecidas as classes de jazidas minerais, foi definida uma diviso tcnica
dos minerais mais conhecidos dentro de cada uma das classes. Os casos omissos ficaram
submetidos classificao pelo Departamento Nacional de Produo Mineral - DNPM. Tal
diviso dos minerais por classes a seguinte:
14

Classe I - alumnio, antimnio, arsnico, berlio, bismuto, cdmio, crio, csio,
cobalto, cromo, chumbo, cobre, escndio, estanho, ferro, germnio, glio, hfnio,
ndio, irdio, trio, ltio, magnsio, mangans, mercrio, mo- libdnio, nibio, nquel,
smio, ouro, paldio, platina, prata, rdio, rnio, rdio, rubdio, rutnio, selnio,
tlio, tntalo, telrio, titnio, tungstnio, vandio, xenotmio, zinco, zircnio.
Classe II ardsias, areias, cascalhos, quarzitos e saibros, quando utilizados in
natura para o preparo de agregados, argamassa ou como pedra de talhe, e no se
destinem, como matria-prima, indstria de transformao. Classe III - fosfatos,
guano, sais de potssio e salitre.
Classe IV - carvo, linhito, turfa e sapropelitos.
Classe V - rochas betuminosas e pirobetuminosas.
Classe VI - gemas e pedras ornamentais.
13 Comentrios ao Cdigo de Minerao, Rio de Janeiro: Aide, 1995, p. 28.
Minerao
Classe VII substncias minerais industriais, no includas nas classes precedentes;
a) anfiblios, areias de fundio, argilas, argilas refratrias, andaluzita,
agalmatolitos, asbestos, ardsias, anidrita, andofilita, bentonitas, barita, boratos,
calcrios, calcrios coralneos, calcita, caulim, celes- tita, cianita, conchas
calcrias, cridon, crisotila, diatomitos, dolomi- tos, diamantes industriais,
dumortirita, enxofre, estroncianita, estea- titos, feldspatos, filitos, fluorita, gipso,
grafita, granada, hidrargilita, leucita, leucofilito, magnesita, mrmore, micas,
ocre, pinguita, pirita, pirofilita, quartzo, quartzito, silimanita, sais de bromo, sais
de iodo, sal-gema, saponito, slex, talco, tremolita, tripolito, vermiculita, wol-
lastonita;
b) basalto, gnaisses, granitos, quaisquer outras substncias minerais, quando
utilizadas para produo de brita ou sujeitas a outros processos industriais de
beneficiamento.
Classe VIII - guas minerais. A Classe IX foi excluda pelo regulamento do Cdigo.
2.2. O Cdigo de Minas e a Proteo do Meio Ambiente
O prprio Cdigo de Minas contm dispositivos legais que podem ser utilizados na
proteo do meio ambiente. certo que tais dispositivos so tmidos, que estavam a demandar
normas mais explcitas em sua substituio. Assim que o artigo 47 do Cdigo determina:
Ficar obrigado o titular da concesso, alm das condies gerais que constam deste Cdigo, ainda, s
seguintes, sob pena de sanes previstas no Captulo V:... V - Executar os trabalhos de minerao com
observncia das normas regulamentares... VU - No dificultar ou impossibilitar por lavra ambiciosa, o
aproveitamento ulterior da jazida; VIU Responder pelos danos e prejuzos a terceiros, que resultarem,
direta ou indiretamente da lavra; IX- Promover a segurana e a salubridade das habitaes existentes no
local; X - Evitar o extravio de guas e drenar as que possam ocasionar danos e prejuzos aos vizinhos; XI -
Evitar a poluio do ar ou da gua, que possa resultar dos trabalhos de minerao; XII - Proteger e conservar
as fontes, bem como utilizar as guas segundo os preceitos tcnicos, quando se tratar de lavra de jazida da
classe VIII...
As disposies ambientais contidas no Cdigo de Minas no foram revogadas com o
advento da novel legislao de proteo ambiental mas, pelo contrrio, devem ser
interpretadas de acordo com o sistema institudo pela poltica nacional do meio ambiente.
Direito Ambiental
3. Minerao em Terras Indgenas
15

Dentre todos os temas polmicos que dizem respeito s atividades minerrias,
certamente, o mais polmico referente minerao em terras indgenas. Veja-se que, no
tocante minerao, o 3
e
do artigo 231 da Lei Fundamental da Repblica estabeleceu uma
exceo ao regime de usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos existentes
em terras indgenas, conforme definido pelo 2
2
do artigo 231. Nos resultados da utilizao
econmica dos recursos minerais eventualmente existentes no interior de terras indgenas, a
CF determinou que, na forma da lei, seja assegurada aos ndios a participao nos resultados da lavra.
A Constituio de 1988 determinou, igualmente, fossem ouvidas as comunidades afetadas
pela atividade mineraria.
Pelo que se pode constatar dos termos contidos na CF, a minerao em terras indgenas no est
proibida no Brasil. O que a Constituio determinou foi, apenas e to-somente, que o Congresso
Nacional autorizasse a atividade e que a comunidade indgena afetada fosse ouvida,
assegurando-se mesma a percepo de royalties. A participao dos indgenas no produto da
lavra , apenas e to-somente, uma extenso dos direitos, previstos no 2
e
do artigo 176, aos
povos aborgines.
Infelizmente, ainda hoje,
16
o Congresso Nacional no aprovou as leis necessrias para
que as atividades minerrias possam se desenvolver normalmente, e para que as prprias
comunidades indgenas possam obter uma melhor situao econmica, a partir da explorao
racional das riquezas existentes em seus territrios. A inrcia que vem sendo a marca do
Congresso Nacional, no particular, extremamente nociva para todas as partes envolvidas no
problema. A no-regulamentao da matria, em minha opinio, serve como um incentivo
para a invaso de terras indgenas por garimpeiros e outros aventureiros.
O projeto de Lei n
s
2.057/91, que institui o Estatuto das Sociedades Indgenas, aprovado
parcialmente na Cmara dos Deputados, em seu ttulo V - Do aproveitamento dos recursos
minerais, hdricos e florestais (artigos 79 e seguintes), estabelece normas disciplinadoras da
explorao minerria no interior de terras indgenas.
4. Minerao e Meio Ambiente
indiscutvel que, em princpio, a minerao uma atividade causadora de alto impacto
ambiental e que, nesta condio, necessrio se faz que ela esteja rigorosamente submetida a
controles de qualidade ambiental, de monitoramento e auditoria constantes. Tais
circunstncias, contudo, no fazem com que a minerao seja uma atividade proscrita ou ilegal
em nosso Pas. Ao contrrio, a minerao uma atividade lcita e que tem gerado muitos
recursos para o Brasil. dentro desta perspecti-
15 Especificamente quanto ao regime jurdico das terras indgenas, v. os captulos prprios.
16 Maio de 1999.
Minerao
va que as relaes entre as atividades minerrias e o meio ambiente devem ser observadas.
Alis, no demasiado que se recorde os termos do artigo 2
S
da Lei da Poltica Nacional do
Meio Ambiente - PNMA, que so os seguintes: A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a
preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurarJ no Pas, condies de
desenvolvimento econmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana... A
prpria CF, ao dispor amplamente sobre as atividades de minerao, reconheceu a importncia
das mesmas. As nicas restries que podem ser opostas s atividades minerrias, do ponto de
vista ambiental, so aquelas com imediato assento constitucional. Tais restries so:
a) ser praticada em reas definidas como intocveis e
b) ser realizada em reas indgenas sem autorizao do Congresso Nacional e sem que
as comunidades indgenas sejam consultadas.
Excetuando-se as duas vedaes apresentadas, a atividade minerria ser permitida,
desde que, precedida de Estudo de Impacto Ambiental, conforme determinao constitucional
contida no artigo 225, l
9
, inciso IV, e que sejam atendidas as condies contidas no 2
S
do
mesmo artigo 225, cujo teor o seguinte:
Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio
ambiente degradado, de acordo com a soluo tcnica exigida pelo rgo pbh-
co competente, na forma da lei.
4.1. Licenciamento das Atividades de Minerao
A minerao, assim como as demais atividades utilizadoras de recursos ambientais, est
submetida necessidade de licenciamento, para que possa ser exercida licitamente e de
conformidade com a lei brasileira. Assim em razo do artigo 10 da Lei n
2
6.938/81.
17
H,
entretanto, direito especial quanto ao regime jurdico do licenciamento das atividades
minerrias, estabelecido pela Lei na 7.805, de 18 de julho de 1989, que altera o Decreto-lei n

227,
18
de 28 de fevereiro de 1967, cria o regime de permisso de lavra garimpeira, extingue o
regime de matrculas e d outras providncias. Tanto a permisso de lavra garimpeira, tratada
no artigo 3
9
da Lei n
9
7.805/89, quanto a concesso de lavra, tratada no artigo 16, dependem de
prvio licenciamento pelo rgo ambiental integrante do SISNAMA.
O artigo 17 da lei estabelece a possibilidade de que a pesquisa e a lavra possam ser
realizadas em reas de conservao,
19
desde que haja prvia autorizao do rgo ambiental
responsvel pela administrao da unidade de conservao. O que a lei
17 O regime jurdico do licenciamento ambiental foi amplamente examinado em captulo prprio.
18 Cdigo de Minas.
19 O correto seria a utilizao do termo unidades de conservao.
Direito Ambiental
pretende que, nas unidades de conservao nas quais sejam admitidas atividades
econmicas, destas, a princpio, no se poder excluir a atividade minerra. A excluso da
minerao somente poder ser concebida se, no estudo de impacto ambiental, resultar
demonstrado que os efeitos nocivos das atividades de minerao, na unidade especfica, no
podem ser mitigados adequadamente. A matria dever ser examinada, portanto, caso a caso,
considerando-se os objetivos legais da unidade de conservao, a intangibilidade ou no de
seu territrio e os efeitos concretos, previstos na avaliao dos impactos ambientais, da
atividade pretendida. Conforme observa Marcelo Gomes de Souza:
20
O licenciamento ambiental...
deve ser exigido para toda atividade de minerao a se implantar...
4.2. Estudos de Impacto Ambiental e Atividades de Minerao
A minerao, obviamente, est submetida ao regime geral estabelecido pelo artigo 225,
l
e
, IV, da CRFB, que determina a obrigatoriedade da realizao de estudos de impacto
ambiental para a atividade. Coloca-se a questo: toda atividade mineraria deve ser submetida a
estudo de impacto ambiental? Esta no uma questo pacfica, pois autores h que entendem
ser inconstitucional a exigncia de estudos de impacto ambiental para toda e qualquer
atividade de minerao, vez que necessrio seja levado em considerao se o aproveitamento do recurso
mineral especco ou no potencialmente causador de expressivo impacto ambiental.
21

A Resoluo CONAMA n^ 1, de 23 de janeiro de 1986, determina que:
Art. 2
S
Depender de elaborao de estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio de Impacto
Ambiental - RIMA, a serem submetidos aprovao do rgo estadual competente, e do IBAMA em
carter supletivo, o licencia- mento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como... IX extra-
o de minrio, inclusive os da classe II, definida no Cdigo de minerao...
Posteriormente, o prprio CONAMA fez editar a Resoluo CONAMA n
a
9, de 6 de
dezembro de 1990, com o objetivo de definir mais claramente as normas pertinentes ao
licenciamento ambiental das atividades de extrao mineral das classes I, III, IV, VI, Vn, VIII e
DC do Decreto-lei n* 227, de 28 de fevereiro de 1967.
O licenciamento ambiental da atividade minerria , prioritariamente, realizado pelos
rgos estaduais integrantes do SISNAMA. O IBAMA somente tem atuao supletiva, isto ,
caso o rgo estadual deixe de realizar a sua tarefe. No h que se falar em embargos
administrativos promovidos pelo IBAMA em razo de discordncia com os termos do
licenciamento estadual. Na hiptese em que a atividade minerria a ser desenvolvida tenha
repercusso ambiental em mais de um Estado-Membro da federao, competir ao IBAMA a
coordenao dos trabalhos de licenciamento.
20 Direito Minerrio e Meio Ambiente, Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 133.
Minerao
- 7 7 1 -
O estudo de impacto ambiental dever ser apresentado ao rgo fiscalizador juntamente
com o requerimento de concesso da Licena Prvia (LP). Na fase posterior do processo de
licenciamento, isto , quando do requerimento da Licena de Instalao (LI), o empreendedor
dever apresentar o Plano de Controle Ambiental (PCA), o qual dever conter os projetos
executivos de minimizao dos impactos ambientais analisados quando do requerimento de
concesso da licena prvia (LP).
Observe-se que, nos termos em que est redigido o 2
9
do artigo 5

da Resoluo
CONAMA n
2
9/90, a concesso da licena de instalao (LI) um direito do requerente, desde
que o PCA tenha sido aprovado: o rgo ambiental competente, aps a aprovao do PCA do
empreendimento, conceder a licena de instalao. A licena de operao, igualmente, se constitui em
direito do empreendedor, desde que tenham sido implantados os projetos previstos no PCA e
que os mesmos estejam tendo desempenho satisfatrio.
Art. 7
S
Aps a obteno da portaria de lavra e a implantao dos projetos constantes do PCA,
aprovados quando da concesso da Licena de Instalao, o empreendedor dever requerer a Licena de
Operao, apresentando a documentao necessria... 2
S
O rgo ambiental competente, aps a
comprovao da implantao dos projetos do PCA, conceder a Licena de Operao.
A Resoluo CONAMA n
s
1/86 menciona expressamente a Classe II
22
como uma das
categorias de atividades minerrias para as quais so exigidos estudos prvios de impacto
ambiental. Ocorre que o prprio CONAMA, atravs da Resoluo CONAMA n

10, de 6 de
dezembro de 1990, entendeu que nem sempre as atividades minerrias so potencialmente
causadora(s) de significativa degradao do meio ambiente. Assim que o artigo 3
a
da recm-mencionada
resoluo estabelece a possibilidade de dispensa da apresentao de estudo prvio de impacto
ambiental De fato, dispe o artigo 3
Q
do diploma legal:
A critrio do rgo ambiental competente, o empreendimento, em funo de sua natureza, localizao,
porte e demais peculiaridades, poder ser dispensado da apresentao dos Estudos de Impacto Ambiental -
EIA e respectivo Relatrio de Impacto Ambiental - RIMA.
Foi determinado ao empreendedor que, na hiptese de dispensa de apresentao do
EIA/RIMA, o mesmo dever apresentar um Relatrio de Controle Ambiental RCA,
elaborado segundo diretrizes fixadas pelo rgo ambiental.
As Licenas de Instalao (LI) e de Operao (LO), desde que o empreendedor tenha
atendido s exigncias legais, se constituem em direito do requerente. Como
22 Classe U - ardsias, areias, cascalhos, quarzitos e saibros, quando utilizados in nacura para o preparo de agregados,
argamassa ou como pedra de talhe, e no se destinem, como matria-prima, indstria de transformao.
Direito Ambiental
se v, a Resoluo CONAMA n
2
10/90 derrogou a Resoluo CONAMA n
a
1/86, naquilo que
diz respeito s atividades minerrias referentes aos minerais compreendidos na Classe II.
4.2.1. Ilegalidades Existentes na Resoluo n
e
9/90 do CONAMA
O CONAMA, no uso de seu poder regulamentar, baixou as Resolues n
s
s 9 e 10/90, com
o objetivo de disciplinar o licenciamento e as exigncias de estudos de impacto ambiental para
as atividades de minerao. Do ponto de vista legal e regulamentar, a matria est contida no
Decreto-lei n
2
227, de 28 de fevereiro de 1967, na Lei n
e
7.805, de 18 de julho de 1989, e no
Decreto n
9
98.812, de 9 de janeiro de 1990.
A Resoluo CONAMA n
2
9, de 6 de dezembro de 1990, estabelece em seu artigo l
2
que:
A realizao de pesquisa mineral, quando envolver o emprego de guia de
utilizao, ca sujeita a prvio licenciamento ambiental.
Inicialmente, h que ser dito que o Cdigo de Minas, nos artigos 14/35, no faz qualquer
meno necessidade de licenciamento ambiental para a obteno de autorizao de pesquisa.
Explica-se a circunstncia em razo de que o Cdigo muito anterior legislao ambiental.
Evidentemente que o titular da autorizao de pesquisa no pode se esquivar ao cumprimento
das determinaes legais contidas no artigo 47, especialmente naquilo que diz respeito
proteo ambiental. Ora, mexis- tindo norma no Cdigo de Minas, a matria deve ser
examinada luz dos demais dispositivos legais referentes s atividades minerrias. Desta
forma, necessrio que se examinem as disposies contidas na Lei n
2
7.805, de 18 de julho de
1989. Tal lei tem por finalidade bsica a disciplina da atividade de lavra garimpeira. Nos
artigos 16,17 e 18 esto os elementos bsicos para que se possa examinar se o legislador
objetivou a exigncia de licenciamento ambiental para as atividades de pesquisa minerria.
O artigo 16 estabelece que a concesso, de lavra depende de prvio licenciamento
ambiental. No h qualquer meno pesquisa mineral. Pelo artigo 17 verifica-se que as
atividades de pesquisa e lavra em reas de conservao^
3
dependem de prvia autorizao do
rgo ambiental que as administre. Nesta hiptese, embora no seja utilizado o termo licena
ambiental, na prtica, o que ocorrer que o rgo ambiental responsvel pela unidade de
conservao realizar determinadas exigncias ao empreendedor. Observe-se, contudo, que,
uma vez que o licenciamento ambiental , eminentemente, estadual, se a unidade de
conservao for federal ou municipal, a pesquisa poder ser realizada sem a licena estadual;
j a lavra no. Assim porque o artigo 16 exige o licenciamento ambiental para a lavra.
Pelo artigo 18, observa-se que o rgo ambiental, ainda que no tendo concedido licena
para a pesquisa mineral, tem poderes para suspender os trabalhos, caso
23 O correto seria a utilizao da designao unidades de conservao.
fSBJ -EnsinoSuperior Bmeau
Minerao
estes estejam sendo nocivos ao meio ambiente. Repetem-se, no artigo 19, os pressupostos da
responsabilidade civil daqueles que, exercentes de atividades minerrias, vierem a causar
danos ao meio ambiente.
Observe-se que no Decreto n
s
98.812, de 9 de janeiro de 1990, igualmente, e
acertadamente, inexige a licena ambiental para os trabalhos de pesquisa minerria. Merece
ser ressaltado que, nas reas de conservao (rectius: unidades de conservao), conforme
estabelecido em lei, o artigo 19 do decreto condiciona a concesso de autorizao para a
pesquisa e a lavra ao consentimento do rgo gestor da unidade.
Parece-me, portanto, que h uma evidente ilegalidade na exigncia de licenciamento
ambiental para as atividades de pesquisa mineral, pois, nos termos da legislao vigente, a
pesquisa mineral s depende do licenciamento exclusivamente minerrio.
4.2.2, A Extino das Classes Minerais e os Estudos de Impacto Ambiental
A extino das classes minerais estabelecidas pelo cdigo tem enormes repercusses em
tudo aquilo que diz respeito exigncia de estudos de impacto ambiental. De feto, as
resolues do CONAMA pertinentes matria esto fundadas em uma exigncia genrica
vinculada s classes minerais. Ora, inexistentes as classes, como se deve aplicar a exigncia dos
estudos de impacto ambiental? Em minha opinio, enquanto no for editada uma nova
resoluo CONAMA, o assunto deve ser examinado casuisticamente. Isto , em cada caso o
rgo ambiental dever verificar, concretamente, as possibilidades de impacto ambiental
negativo e justificar o requerimento de que sejam realizados os estudos de impacto ambiental.
4.2.3. Atividades com Repercusses Ambientais em reas Indgenas
Como j foi dito em diversas oportunidades deste trabalho, muitas vezes, as atividades
minerrias tm repercusso em reas indgenas. Observe-se que, aqui, no se est a falar de
atividades no interior de reas indgenas, mas de atividades realizadas fora de reas indgenas e
que, eventualmente, podero gerar consequncias em terras indgenas. Tal matria est
submetida regulamentao do Decreto n
s
24, de 4 de fevereiro de 1991. Assim que o artigo
2
e
, pargrafo nico, alnea c, determina que deve ser realizado o controle ambiental das
atividades potencial ou efetivamente modificadoras do meio ambiente, mesmo daquelas
desenvolvidas fora dos limites das reas que afetam. O Servio do Meio Ambiente das Terras
Indgenas,
24
vinculado Coordenadoria de Patrimnio Indgena da Fundao Nacional do
ndio - FUNAI, o rgo responsvel pela aprovao de projetos de rgos pblicos ou pri-
vados que possam acarretar impactos diretos ou indiretos ao meio ambiente das terras
indgenas.
25
Dentre as atribuies do mencionado Servio do Meio Ambiente das
24 Institudo pela Portaria n
B
422, de 25/4/1989, da Presidncia da FUNAI.
25 Portaria no 423, de 25/4/1989, art. I
o
, II, alnea b.
Direito Ambiental
Terras Indgenas (SEMATI), incluem-se as atribuies de elaborar e acompanhar os projetos
de recuperao de reas indgenas que tenham sofrido degradao ambiental e de acompanhar
a execuo de projetos que provoquem alteraes do meio ambiente das terras indgenas.
Situao diferente a de atividades realizadas no interior de terras indgenas, pois, como foi
visto, estas necessitam de autorizao do Congresso Nacional.
4.3. Obrigao de Recuperao Ambiental da rea Degradada
Como se sabe, o Direito Ambiental consagra o princpio geral da responsabilizao dos
causadores de danos ambientais. Dentre os elementos fundamentais que constituem a
obrigao de reparao do dano, encontra-se a repristinao do meio ambiente como um dos mais
importantes aspectos a serem observados pelos utilizadores de recursos ambientais. A CF,
contudo, naquilo que diz respeito s atividades minerrias, foi redundante, pois, no 2
S
do
artigo 225, estabelece que:
Aquele que explorar recursos minerais ca obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo
com a soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da lei.
Sendo certo que no 3
e
est determinado que:
As condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas,
s sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar o dano.
Obviamente que a reparao dos danos estabelecidos pelo 3
e
somente pode ser
considerada tecnicamente correta se feita de acordo com a orientao do rgo pblico
competente. Admite-se, contudo, que o constituinte tenha buscado dar um relevo s atividades
minerrias e aos danos que estas possam ter causado ao meio ambiente.
Aps a promulgao da CRFB foi baixado o Decreto n
s
97.632, de 10 de abril de 1989, com
o objetivo de regulamentar o artigo 2
S
, inciso VIII, da Lei n
e
6.938/81. O inciso VIII do artigo 2
9

da Lei n
Q
6.938/81 estabelece que um dos princpios da poltica nacional do meio ambiente a
recuperao das reas degradadas. A degradao da qualidade ambiental , nos termos da lei, a
alterao adversa das caractersticas do meio ambiente.
26

evidente que a degradao ambiental no decorre, apenas, das atividades minerrias.
Entretanto, o Decreto n
2
97.632/89 limitou-se a tratar de recuperao de
26 Lei no 6.938/81, artigo 3
a
, II.
Minerao
reas degradadas por atividades minerrias. Observe-se, ademais, que o decreto estabeleceu
uma definio para degradao. Assim que o artigo 2
9
dispe:
Para efeito deste decreto so considerados como degradao os processos resultantes dos danos ao meio
ambiente, pelos quais se perdem ou se reduzem algumas das suas propriedades, tais como a qualidade ou
capacidade produtiva dos recursos ambientais.
O Cdigo de Minerao, conforme o disposto em seu artigo 48, define a lavra ambiciosa
como aquela conduzida sem observncia do plano preestabelecido, ou efetuado de modo a
impossibilitar o ulterior aproveitamento econmico da jazida. Decorre da que o Cdigo tem
duas preocupaes bsicas, a primeira que a de assegurar que a lavra seja efetuada dentro de
padres tcnicos que garantam a salubridade da atividade, e a segunda, com o objetivo de
manter um determinado grau de susten- tabilidade da atividade minerria. Sabemos,
entretanto, que os recursos minerais no so renovveis e que, para a sua extrao, no raro,
so necessrias atividades que criam modificaes ambientais irreversveis. Tais modificaes,
durante a realizao das atividades de extrao mineral, no podem ser impedidas. Como
exemplo possvel apresentar o desmonte de um morro para a extrao de determinado
minrio. Dificilmente o morro poder ser reconstitudo e, em seu lugar, poder surgir uma
cratera. Bem se v que, no caso, no se poder falar em repristinao ambiental ante a total
impossibilidade, pelo menos em nvel de nossa melhor tecnologia atualmente; existente.
Penso que a situao que est colocada interessante, pois, de fato, no se poderia adotar
a designao degradao para as atividades minerrias, regularmente realizadas e praticadas
segundo os ditames dos licenciamentos, inclusive o ambiental. Assim porque, nos termos da
lei, a degradao uma alterao adversa do meio ambiente e, portanto, proibida. AnaHsando-
se a questo sob outro prisma, observa- se que o legislador, diante das importantes
repercusses econmicas e sociais das atividades minerrias, estabeleceu um critrio
diferenciado para a prtica de tais atividades. Embora tenha exigido que as mesmas se faam
com respeito legislao de proteo do meio ambiente e mediante critrios bastante rgidos
de segurana, admitiu que, durante a fase de extrao, so inevitveis os resultados negativos
sobre o meio ambiente.
A recuperao dos danos ambientais causados pela minerao , precipuamen- te, uma
atividade de compensao, pois raramente possvel o retomo, ao status quo ante, de um local que
tenha sido submetido a atividades de minerao.
I
I
rife
\
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
Captulo XXIX A Proteo Judicial e Administrativa do Meio
Ambiente

1. Introduo
Uma das maiores dificuldades para aqueles que no so profissionais do Direito
compreender a estrutura organizacional do Poder Judicirio brasileiro e das instituies que
tm sua existncia em funo da prestao jurisdicional, tais como o Ministrio Pblico, a
Polcia Judiciria e a Militar, bem como a prpria advocacia. De fato, h uma verdadeira
perplexidade sobre o tema. Mesmo entre os profissionais do Direito, no raras vezes, no existe
uma clareza sobre a matria ora referida. No difcil perceber que, sem uma prvia e correta
compreenso da estrutura judiciria brasileira, muito difcil que se possa buscar a proteo
judicial do meio ambiente.
2. O Poder Judicirio
O Poder Judicirio um dos Trs Poderes existentes no Estado brasileiro e tem por
finalidade dirimir conflitos com base no sistema legal, com vistas a evitar ameaas ou leses de
direitos
1
e assegurar um mnimo de convivncia pacfica entre os membros da sociedade. A
estrutura organizacional do Poder Judicirio brasileiro est contemplada nos artigos 92 e
seguintes da CRFB. Em obedincia estrutura federativa do Estado brasileiro, o Poder
Judicirio est assim constitudo:
Art. 92. So rgos do Poder Judicirio:
I~o STF;
IIo Superior Tribunal de Justia;
III - os Tribunais Regionais Federais e os Juizes Federais;
IV- os Tribunais e Juizes do Trabalho;
V- os Tribunais e Juizes Eleitorais;
VI- os Tribunais e Juizes Militares;
VII ~ os Tribunais e Juizes dos Estados e do Distrito Federal e Territrios.
O STF e o Superior Tribunal de Justia tm jurisdio sobre todo o territrio nacional. A
Justia brasileira divide-se em comum e especializada. A Justia comum
1 CF, art. 2* c/c art. 5, XXXV.
778
Direito Ambientai
constituda pela Justia Federal e pela Justia dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territrios. J a Justia especializada composta pela Justia do Trabalho, pela Justia Eleitoral
e pela Justia Militar.
2
Uma vez que o Brasil uma Federao, o Poder Judicirio poder ser
Federal ou Estadual. O Poder Judicirio Federal integrado pela Justia Federal e pelas Justias
especializadas mencionadas. O Poder Judicirio do Distrito Federal e dos Territrios, embora
seja mantido pela Unio Federal, considerado como se estadual fosse, especialmente em
razo de suas competncias. Em realidade, no h qualquer diferena entre o Poder Judicirio
dos Estados e o do Distrito Federal e Territrios.
2.1. O STF e o Superior Tribunal de Justia na Proteo Ambiental
O STF o principal tribunal do sistema judicirio brasileiro competindo- lhe,
fundamentalmente, a guarda da CF, nos termos dos artigos 102 e seguintes da prpria Lei
Fundamental da Repblica. Cabe, ainda, ao STF, processar e julgar aes entre os Estados ou
entre os Estados e a Unio Federal. Tais causas, no preciso dizer, podero versar sobre
matria ambiental. Parece-me, contudo, que o papel ambiental mais importante
desempenhado pelo STF aquele que diz respeito declarao de inconstitucionalidade ou
constitudonalidade das leis por via direta (art. 102, , a, da Constituio de 1988). Atravs do
citado mecanismo, o STF poder declarar a inconstitucionalidade ou a constitudonalidade de
uma norma jurdica com validade erga omnes e manter ou suspender um texto legal.
Um exemplo importante da atividade direta do STF pode ser mostrado pela seguinte
dedso:
Tratando-se do uso de defensivos agrcolas, a fiscalizao estadual s no pode excluir aquela da
Unio, mas pode e deve exercer-se de toda convenincia para melhor controle da regularidade do uso do
produto, aplicando aos infratores as penalidades da lei estadual (STF, Rep. n

1.134-SE).
3

J o Superior Tribunal de Justia tem uma atuao de natureza recursal diversa, pois ao
mencionado tribunal compete a guarda da legislao comum. A matria ambiental que pode
ser tratada pelo Superior Tribunal de Justia, em geral, chega- lhe pela via de recursos contra as
dedses dos Tribunais Regionais Federais ou dos Tribunais de Justia. O Superior Tribunal de
Justia tem proferido inmeras dedses em matria ambiental, notadamente quanto a
questes envolvendo competncias processuais.
2 A Justia Militar pode ser estadual ou federal.
3 Antunes, Paulo de Bessa. Jurisprudncia Ambiental Brasileira, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1995, p. 106.
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
2.2. A Justia Federal, a Justia do Trabalho e a Proteo Ambiental
Justia Federal compete processar e julgar as causas nas quais existam interesses da
Unio, de suas autarquias, de suas fundaes ou empresas pblicas. Compete, ainda, Justia
Federal processar e julgar as causas que tenham por fundamento os tratados internacionais
dos quais o Brasil seja signatrio. No campo criminal, compete Justia Federal processar e
julgar os crimes praticados contra bens, servios e interesses da Unio e das entidades que lhe
sejam vinculadas.
4
Compete, ainda, Justia Federal julgar as causas sobre direitos indgenas.
Bem se v, portanto, que a Justia Federal desempenha um importante papel no interior da
problemtica concernente proteo judicial do meio ambiente. A proteo da fauna silvestre,
dos parques nacionais, dos rios interestaduais, do mar, das reservas indgenas etc. est
constitucionalmente definida como rea de competncia da Justia Federal.
A Justia do Trabalho, em situaes especficas, pode tambm ser um importante
instrumento de proteo ambiental. Como se sabe, a Justia do Trabalho, por fora do artigo
114 da Constituio de 1988, tem por competncia processar e julgar dissdios entre
empregados e empregadores e, tambm, aqueles originrios do cumprimento de suas prprias
decises. Ocorre que o artigo 200, VIII, da CRFB determina que compete ao Sistema nico de
Sade colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho. O meio ambiente do
trabalho pode ser urbano ou rural e, muitas vezes, clusulas no econmicas so includas nos
dissdios coletivos ou acordos trabalhistas com o intuito de promover melhorias em condies
ambientais ou de sade. O cumprimento de tais clusulas dever ser buscado perante a Justia
do Trabalho. Penso que este um aspecto da competncia da Justia do Trabalho que tem sido
pouco explorado.
5
O STF, em acrdo de lavra do Ministro Marco Aurlio, para nossa
felicidade, consagrou a tese que venho defendendo, desde h muito, de que existe
competncia da Justia do Trabalho para processar e julgar aes civis pblicas.
6

2.3. A Justia dos Estados e a Proteo Ambiental
Todas as causas que no tenham a Unio ou uma de suas entidades em polo passivo ou
ativo, e que no sejam decorrncia de relao de trabalho, devero ser processadas e julgadas
perante a Justia dos Estados. E um universo extremamente vasto e importante. Deve-se
atentar para o fato de que as contravenes do CFlo, ainda que praticadas em detrimento de
bens da Unio Federal, parques nacionais, por exemplo, sero sempre julgadas e processadas
na justia estadual.
4 CF, art. 109,1, II, DI e IV.
5 O Ministrio Pblico do Trabalho no Rio de Janeiro tem produzido trabalhos bastante interessantes quanto ao particular.
6 RE n 206.220-MG. Rei. Min. Marco Aurlio. DJU 17/9/99, p. 58. Julgamento: 16/3/1999, 2* Tunna. Ementa: Competncia. Ao
Civil Pblica - Condies de Trabalho. Tendo a ao civil pblica como causas de pedir disposies trabalhistas e pedidos voltados
preservao do meio ambiente do trabalho e, portanto, aos interesses dos empregados, a competncia para julg-la da Justia do
Trabalho.
Direico Ambiental
3. O Ministrio Pblico
A Constituio de 1988 estabeleceu um sistema de atribuies bastante amplo para o
Ministrio Pblico em matria de proteo ambiental. Em linhas gerais tais atribuies so
originrias do regime jurdico que ora se passa a examinar.
3.1. A Base Constitucional da Atuao do Ministrio Pblico
J se tomou lugar-comum afirmar que a CF de 1988 atribuiu ao Ministrio Pblico papel
de grande relevncia na proteo dos chamados interesses difusos. De fato, a vigente Lei
Fundamental brasileira foi bastante positiva ao atribuir funes ao Ministrio Pblico. Os
artigos 127/130 da CF moldaram o perfil do parquet como um importante instrumento de
expresso da sociedade.
A organizao constitucional do Ministrio Pblico no Brasil no encontra paralelo em
nenhum outro pas do mundo. O nvel de independncia e autonomia que foi deferido ao MP
pelo constituinte absoluto. O Ministrio Pblico e seus integrantes somente se encontram
submetidos lei e prpria conscincia.
Sem dvida alguma, no artigo 127 da CF que se encontra o cerne das atribuies
ministeriais. Determina o recm-mencionado dispositivo constitucional:
7

O Ministrio PbliccP instituio permanente, essencial uno juris-
dicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
Em razo de suas atribuies bsicas, conforme estatudas no caput do artigo 127,
decorrem as funes institucionais estabelecidas ao longo do artigo 129. Estas,
9
em realidade, se
constituem em um conjunto de atribuies pelas quais so estabelecidos instrumentos para
que o MP possa exercer os misteres ao seu encargo.
Dentre as diversas funes institucionais mencionadas no artigo 129, encontram-se o
exerccio da ao civil pblica
10
e do inqurito civil.
11
As funes institucionais estabelecidas na
Lei Fundamental so exercidas na forma da legislao de menor hierarquia. Atualmente
bastante grande o nmero de leis que tratam da ao civil pblica e do inqurito civil.
Hoje, o Direito brasileiro consagra, no mnimo, cinco aes civis pblicas tpicas, que so
aquelas previstas nas leis:
a) Lei n
2
7.347/85;
b) Lei n
9
7.853/89 (integrao social do deficiente fsico);
7 rgos estaduais.
8 Poder ser utilizada a sigla MP.
9 Penso que, na realidade, tratam-se de instrumentos de atuao do MP.
10 Doravante, ACP.
11 Deve ser observado que apenas o inqurito civil constitui-se em exclusividade do MP.
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
c) Lei ia
2
7.913/89 (responsabilidade por danos causados aos investidores no mercado de valores
mobilirios);
d) Lei n
9
8.069/90 (Estatuto da Criana e do Adolescente); e
e) Lei n
9
8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor).
Penso que os dispositivos constantes de todas as leis mencionadas so complementares e
podem ser aplicados em processos judiciais versando matria ambiental.
O Ministrio Pblico , no Brasil, o principal autor de aes civis pblicas e desempenha
um papel de extraordinria relevncia quanto ao particular. De fato, o precrio nvel de
organizao de nossa sociedade no permite que ela prpria, e por meios autnomos, busque a
defesa de seus interesses. O Ministrio Pblico, em razo disto, passou a desempenhar um
tipo de advocacia pro bono quando acionado por pessoas e associaes preocupadas com os
problemas ambientais.
4. Principais Meios Judiciais de Proteo Ambiental
4.1. Ao Civil Pblica
O presente tpico no pretende ser uma anlise da ao civil pblica, mas, apenas e to-
somente, servir de uma apresentao sumria do tema queles que pretendem auferir
conhecimentos de Direito Ambiental. A ao civil pblica um importante instrumento de
tutela do meio ambiente, mas, a toda evidncia, no um instituto que integre o Direito
Ambiental. A lei da ao civil pblica, igualmente, no criou qualquer direito. , apenas,
norma de processo, e desta maneira que deve se enfocada.
Para que se possa compreender o objeto da ao civil pblica necessrio que se tenha
em mente que so diversas as matrias tuteladas pela Lei n
Q
7.347/85.
A Lei n
9
7.347, de 24 de junho de 1985, tem por finalidade, sem prejuzo da ao popular
disciplinada pela Lei n
2
4.717, de 29 de junho de 1965, reger as aes de responsabilidade por
danos causados ao meio ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor artstico,
histrico, turstico e paisagstico. Vale notar que, com o advento da Constituio de 1988, o
campo de abrangncia da lei que ora se examina foi bastante ampliado, vez que, por fora do
artigo 129, III, estabeleceu-se a possibilidade de propositura de aes civis pblicas para a
defesa de outros interesses difusos. A exata definio de todo o espectro jurdico alcanado
pelas diversas leis de ao civil pblica ainda est por ser feita pela doutrina especializada e
pela prpria jurisprudncia. De pronto, verifica-se que, mesmo dogmaticamente, os conceitos
jurdicos adotados pelo texto legal so conceitos jurdicos indeterminados. Tal fato no deve
causar perplexidade no intrprete, mas, ao contrrio, deve servir de estmulo e desafio para o
alargamento da tutela propiciada pela norma. Alis, merece ser recordada a lio de Engisch:
12

12 Karl Engisch. Introduo ao Pensamento Jurdico, Lisboa: Calouste Gulbenkiam, 1979, p. 173.
Direito Ambientai
Os conceitos jurdicos absolutamente determinados so muito raros em direito.
Assim, salvo melhor juzo, o julgador, em casos que envolvam a defesa judicial de
interesses difusos, dever utilizar-se, largamente, das disposies contidas no artigo 126 do CPC,
in verbis:
O juiz no se exime de sentenciar ou despachar alegando obscuridade da lei. No julgamento da lide
caber-lhe- aplicar as normas legais; no as havendo, recorrer analogia, aos costumes e aos princpios gerais
do Direito.
A simples leitura do artigo 3
93
conjugada com a do artigo 4
a14
demonstra-nos que podem
ser propostas aes com a finalidade de obter condenao em dinheiro ou o cumprimento de
obrigao de fazer ou no fazer e, ainda, medidas cautelares que estejam em consonncia com
"os ns desta lei
No posso deixar de observar que7 embora a Lei n
9
7.347/85 vise regulamentar uma ao de
"responsabilidade, esta lei no contm qualquer dispositivo acerca da liquidao dos danos cujos
ressarcimentos devem ser buscados mediante a utilizao do diploma legal que se analisa. Em
no poucas oportunidades, a reparao de uma leso poder demandar uma prvia declarao
judicial da existncia ou da inexistncia de uma relao jurdica, a validade de um ato jurdico,
verbi gratia, a anulao de licenas ambientais concedidas ao arrepio da lei: Se o fato arguido de
lesivo ao meio ambiente foi praticado com licena, permisso ou autorizao de autoridade
competente, dever o autor da ao - Ministrio Pblico ou pessoa jurdica ~ provar a ile-
galidade de sua expedio, uma vez que todo ato administrativo traz a presuno de
legitimidade, s invalidvel por prova em contrrio.
15

Deve ser observado que a Lei Fundamental de 1988 ampliou as hipteses de cabimento da
ao civil pblica. Assim que se pode ver no inciso III do artigo 129 da CF a seguinte funo
institucional do Ministrio Pblico:
Promover o inqurito civil e a ao civil pblica para a proteo do patrimnio pbhco e social, do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Logicamente, e por fora direta da nova norma constitucional, foram ampliadas as
hipteses de tutela constitucional possibilitadas pela Lei n
B
7.347/85, isto , passaram a ser
tutelados os patrimnios pblico e social e, ainda, outros interesses difusos
13 Alt. 3 A ao civil poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer.
14 Art. 4 Poder ser ajuizada ao cautelar para os fins desta lei, objetivando, inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, aos
bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
15 MeireUes, Hely Lopes. Proteo ambiental e ao civil pblica, in Revista de Direito Administrativo,
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
e coletivos. Nova ampliao das hipteses de cabimento da ao civil pblica, proposta pelo
Ministrio Pblico, foi efetivada pela Lei Complementar n
s
75, de 20 de maio de 1993, em seu
artigo 6
2
, inciso VII, alneas a, b, c e d, cujo teor o seguinte:
Art. 6
9
Compete ao Ministrio Pblico da Unio: ...
VII - promover o inqurito civil e a ao civil pblica para:
a) proteo dos direitos constitucionais;
b) a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente, dos bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;
c) a proteo dos interesses individuais indisponveis, homogneos, sociais, difusos e coletivos,
relativos s comunidades indgenas, famlia, crizna, ao adolescente, ao idoso, s minorias tnicas e ao
consumidor;
d) outros interesses individuais indisponveis, homogneos, sociais, difusos e coletivos.
O artigo l- da Lei n
a
7.347, de 24 de julho de 1985, determina que:
Art. 1
9
Regem-se pelas disposies desta lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de
responsabilidade por danos causados: I ~ ao meio ambiente; II - ao consumidor; Hl-a bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; TV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
Dentre os bens jurdicos tutelados pela presente lei, o meio ambiente um dos que
merecem maior destaque. Normativamente, o meio ambiente, como se sabe, est conceituado
no inciso I do artigo 3
2
da Lei n
Q
6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica
Nacional do Meio Ambiente - PNMA Nos termos da norma jurdica recm-citada o meio
ambiente o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem qumica, fsica e biolgica, que permite,
abriga e rege a vida em todas as suas formas. Por fora de expressa disposio constitucional, o meio
ambiente um bem de uso comum do povo e um direito de todos os cidados, das geraes
presentes e futuras, estando o Poder Pblico e a coletividade obrigados a preserv-lo e
defend-lo (CF, art. 225).
De todas as hipteses de cabimento das aes civis pblicas, esta aquela que permite a
maior ampliao do instrumento processual ora sob anlise. Evidentemente que a amplitude
do permissivo contido no inciso funo do entendimento que se tenha dos prprios
interesses difusos. O nosso posicionamento no sentido de considerar que os interesses
difusos revestem-se da caracterstica de serem um prolongamento e uma extenso dos direitos
humanos fundamentais. Nesta condio possuem um carter de garantia e tutela de
determinados padres de condio de vida e no podem ser confundidos com qualquer
reivindicao de grupos. Isto porque os interesses difusos no se confundem com postulaes
corporativas.
Existe uma certa tendncia doutrinria em considerar que o simples choque de interesses
entre grupos sociais que formulam reivindicaes conflitantes entre si suficiente para
configurar um choque de interesses difusos. No assim. No se pode
Direito Ambiental
falar em interesse difuso quando a postulao contrria ao prprio sistema constitucional de
garantia dos direitos humanos em qualquer uma de suas dimenses.
O objetivo que deve guiar o intrprete o de compatibilizar a reivindicao
eventualmente formulada por um grupo com um interesse geral da sociedade. Se a postulao
no trouxer em seu bojo um interesse geral da sociedade, presente e futura, no h que se falar
em interesse difuso mas, ao contrrio, de interesse corporativo, no tutelado pela ao civil
pblica.
4.1.1. Competncia para o Processamento e Julgamento das Aes Civis Pblicas
Parece-nos que o legislador no foi muito feliz ao tratar do presente assunto, seno
vejamos:
a) a lei determina que a ao seja proposta perante o juzo com jurisdio sobre o local
do dano;
b) a lei determina que o juiz do local ter competncia funcional para processar e julgar
o feito.
Em minha opinio h uma contradio nos termos com os quais o legislador quis abordar
o tema ora examinado. A hiptese prevista na letra a , a toda evidncia, de competncia
territorial. Como de conhecimento de todos, competncia relativa, portanto, prorrogvel.
Quanto letra b, esta no tem qualquer relao com a competncia territorial. Juridicamente, h
um erro grosseiro de conceituao, pois, de fato, o legislador misturou e confundiu os institutos
da competncia territorial e da competncia funcional. Vale trazer colao a lio de
Humberto Theodoro Junior:
16

H que se distinguir a competncia de foro da competncia do juiz. Foro o local onde o juiz exerce as
suas funes. Mas no mesmo local podem funcionar vrios juizes com atribuies iguais ou diversas,
conforme a organizao judiciria. Se tal ocorrer, h que se determinar, para uma mesma causa, primeiro
qual o foro competente e, depois, qual o juiz competente. Foro competente, portanto, vem a ser a circunscrio
territorial (Seo Judiciria ou Comarca) onde determinada causa deve ser proposta. Ejuiz competente
aquele, entre os vrios existentes na mesma circunscrio, que deve tomar conhecimento da mesma para
process-la e julg-la.
Longe de pretender doutrinar sobre tema de to grave indagao, socorro-me da lio de
Athos Gusmo Carneiro:
17

16 Processo de Conhecimento, Rio de Janeiro: Forense, 3
a
ed., 1984, p. 176.
17 Jurisdio e Competncia, So Paulo: Saraiva, 1983, p. 92.
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambience
Diferentes funes ou atribuies dentro de um mesmo processo podem caber a diferentes juizes. No
mbito criminal, temos exemplo expressivo nos processos por crimes de competncia do tribunal do jri, pois
pode caber a um juiz de vara criminal comum instruir o processo, ao juiz da vara privativa do jri proferir a
sentena de pronncia e presidir o jri, aos jurados responderem aos quesitos, ao juiz fixar a pena, e, por fim,
ao juiz das execues criminais apreciar os incidentes surgidos durante a execuo da pena. Trata-se nessa
hiptese, de competncia funcional horizontal tramitando o processo no mesmo grau de jurisdio. No
cvel, o critrio de competncia funcional encontra maior aplicao no plano vertical na tambm chamada
competncia hierrquica, ou competncia recursal. So de ordem pblica, e assim interrogveis -
competncia absoluta - os critrios de competncia funcional, atributivos da competncia a um juiz para
praticar determinados atos ou para conhecer de uma causa em primeira instncia, e a outras, juizes para
conhec-la em segunda instncia.
O Estado brasileiro organizado sob a forma de Repblica Federativa, com separao de
Poderes. Isto implica que os Poderes organizam-se de forma independente, devendo manter
harmonia em suas relaes. A Repblica brasileira, na forma da Constituio de 1988,
constituda pela unio dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Desta forma, e em
decorrncia dos princpios federativos adotados pela Lei Fundamental da Repblica, o Poder
Judicirio, embora seja um dos Poderes nacionais, divide-se em Poder Judicirio Federal e
Poder Judicirio Estadual. A propsito, vale frisar que as justias especializadas (Trabalho,
Eleitoral e Militar) so, em geral, federais, exceo da ltima, que tambm pode ser estadual.
A Justia Federal, propriamente dita, justia comum. Verifica-se, portanto, que h uma
organizao dual na Justia brasileira. A Lei n
2
7.347/85, como bvio, existe para ser aplicada
pelo Poder Judicirio, seja federal ou estadual e no apenas por um de seus braos.
No mbito da Justia dos Estados o local do dano uma Comarca, salvo nos casos em que o
dano possa ter ocorrido em mais de uma Comarca. Caso o dano tenha se verificado em mais de
tuna Gomarca, devero ser aplicadas as normas do CPC sobre conexo, preveno etc.
H que ser considerada a eventualidade da existncia de dano que, por suas dimenses
excepcionais, ultrapasse os limites de uma nica Comarca e que, neste caso, se reproduza em
vrias localidades que, juridicamente, podem ser Comarcas diversas. Ora, em minha opinio,
deve ser considerado que, em se tratando de matria de competncia relativa, o ajuizamento
poder ocorrer em qualquer uma das Comarcas nas quais o evento danoso tenha produzido
consequncias. Evidentemente que, se ajuizado mais de um processo visando reparao do
dano, em Comarcas diferentes ou em mais de uma Vara da mesma Comarca, prevalecer a
competncia daquela que primeiro tenha tido conhecimento dos fatos (mediante despacho
citat- rio exarado pelo rgo judicial), por fora da preveno. Do ponto de vista estritamente
prtico, recomenda-se seja o feito ajuizado na Comarca do local onde o dano tenha sido
iniciado, onde o evento lesivo se verificou, desconsiderando-se repercus-
Direito Ambiental
soes em outras Comarcas. Tal recomendao tem por objetivo facilitar a produo de provas.
Da poder haver uma repercusso socialmente mais eficaz para o processo. Galeno de
Lacerda
18
e Hugo Nigro Mazzilli
19
tm entendimento no mesmo sentido.
Quando se tratar de ao civil pblica que tenha por finalidade a tutela de bem jurdico
cuja titularidade da Unio Federal ou de uma de suas autarquias ou empresas pblicas, a
competncia, em nossa opinio, , evidentemente, federal. Tais casos no demandam maiores
indagaes, se o dano ocorrer nas capitais ou em cidades que sejam sede de juzo federal
4.1.1.1. Prescrio
A prescrio um dos assuntos mais rduos e dos mais importantes para o DA e, talvez
em funo disso, tem sido pouco tratada pela doutrina mais abalizada. A grande importncia
do tema est situada na rbita do direito processual e no propriamente na do direito qualificado
como material. Ela se constitui em defesa do ru que, se acolhida, importa julgamento com
apreciao do mrito., conforme determinao do CPC.
20
Em geral, sustenta-se que, devido aos
valores tutelados pelo DA, no se poderia falar em prescrio, visto que aqueles, por no terem
carter patrimonial, estariam imunes sua incidncia. Aduz-se que a prescrio recai sobre
direitos patrimoniais e que, em direito ambiental, apenas parcialmente se pode falar em
direitos patrimoniais, visto que os bens tutelados, em sua essncia, no possuem valor
econmico. A fim de bem ilustrar a posio acima mencionada, permito~me, nesta altura,
transcrever um breve texto do excelente Edis Milar
21
que, na minha opinio, bem ilustra o
conjunto das concepes negadoras da prescrio em matria ambiental, in verbis: Conforme
salientamos alhures, o Direito enxerga o dano ambiental sob dois aspectos distintos: ) o dano ambiental coletivo,
dano ambiental em sentido estrito ou dano ambiental propriamente dito, causado ao meio ambiente globalmente
considerado, em sua concepo difusa, como patrimnio coletivo, e b) o dano ambiental individual ou dano ambiental
pessoal, sofrido pelas pessoas e seus bens. Assim porque um mesmo fato pode ensejar ofensa a interesses difusos e
individuais, como ocorre, por exemplo, com a contaminao de um curso de gua por carreamento de produto
qumico nocivo. Ao lado do dano ecolgico puro ou coletivo identificado, podero coexistir danos individuais em
relao aos proprietrios ribeirinhos que tenham suportado perda de criaes ou se privado do uso comum da gua
contaminada... De fato, o estabelecimento de um prazo para o ajuizamento da ao tendente composio da leso
ambiental resulta por completo inadequado para o sistema de prescrio.
18 Ao civil pblica, in Revista do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, ed. especial, n
c
19,1986, p. 40.
19 A Defesa dos interesses Difusos, So Paulo: RT, 1988, p. 40.
20 CPC: Art. 269 Extingue-se o processo com julgamento de mrito: (...) IV quando o juiz pronunciar a decadncia ou a
prescrio...
21 MILAR, Edis. Direito do Ambiente. So Paulo: RT. 2005, 4* edio, pp. 962-3.
fSBJ * Hnsno Supenor
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
O tema, por complexo, no ser examinado em toda a sua profundidade nesta sede,
buscarei dar uma ideia geral do nvel dos debates sobre a matria e, na medida do possvel,
externar uma concepo pessoal. Em primeiro lugar penso que o aludido carter difuso do dano
ambiental no deve nos impressionar. Os chamados interesses difusos tm como uma de suas
mais importantes caractersticas bsicas a sua quase completa fluidez e plasticidade, um carter
gelatinoso, que resulta de situaes fundamentalmente fticas. Conforme Mancuso,
22
so
interesse metaindividuais que, no tendo atingido o grau de agregao e organizao necessrio sua aferio
institucional, junto a certas entidades ou rgos representativos dos interesses j socialmente deinidos, restam em
estado fludo, dispersos pela sociedade civil como iim todo (v.g., o interesse pureza do ar atmosfrico), podendo por
vezes concernir a certas coletividades de contedo numrico indefinido (v. g., os consumidores). Caracterizam~se
pela indeterminao dos sujeitos, pela indivisibilidade do objeto, por tuna intensa litigiosidade interna e por sua
tendncia transio ou mutao no tempo e no espao.
Diante de uma abrangncia to ampla e de seu carter evidentemente aberto, o problema
da legitimidade ativa, evidentemente, tem uma grande importncia. As dificuldades para
tutelar judicialmente tais interesses foram resolvidas no direito brasileiro com a Lei n
3
7.347/85, que instituiu a
Ao civil Pblica que, posteriormente, foi constitucionalizada. Tal lei processual estabeleceu mecanismos
de substituio processual capazes de romper com os rgidos limites do artigo 6
a23
do CPC. A
Lei foi uma construo prtica capaz de dar soluo a problemas de legitimidade ativa no que
concerne busca pela reparao de danos causados a bens que no estavam diretamente
vinculados esfera jurdica de particulares e, portanto, estes ltimos no podiam perseguir em
juzo, pela falta de legitimidade ativa. Posso citar, por exemplo, a obrigao de que o ar fosse
mantido limpo, ou de que os rios no fossem poludos. No se deve esquecer, contudo, que
nas hipteses individuais, o direito de vizinhana foi amplamente utilizado no direito bra-
sileiro e com expressivo sucesso, nas questes de rudo excessivo,
24
iluminao,
25

22 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interessesdifusos(conceitoelegitimaoparaagir). So Paulo: RT, 1988, p. 105.
23 CPC - Art. 6
a
- Ningum poder pleitear, em nome prprio, direito alheio, salvo quando autorizado por lei
24 TJRJ. 2005.001.06459 - APELACAO CVEL. Relator Desembargador DES. NAGIB SLAIBI FILHO - Julgamento:
21/06/2005 ~ SEXTA CAMARA CVEL. Direito Processual Civil. Recurso manifestamente improcedente. Aplicao do
art. 557 da Lei Processual. Embargos de terceiro. Inadequao da via eleita para modificar a sentena. Perciaqueconcluipelaexistncia
derudos excessivosqueprejudicamosossegoeatranqilidadedosvizinhos.Aembargamejseencontravanolocalnadatadarealizaodapercia,impondo-seaoocupantedoimvelasnormasque
disciplinamos direitos de vizinhana. Inexistncia de comprovao do esbulho ou turbao de posse ou bens. Desprovimento do
recurso.
25 TRJEC/RJ. 2005.700.014253-3. Relatora: Juza CRISTINA TEREZA GAULIA. Direito de vizinhana - Instalao de letreiro
luminoso em marquise Prdio antigo de dois andares Instalao inadequada do ponto de vista eltrico - Fios soltos
Insegurana - Perigo de curto-circuito Incmodos causados autorapelailuminaonoturnaexcessivasobas janelas de salaedos quartos Rudo oriundoda
correntedeenergiaUsodamarquise(espaoque temnaturezadereacomum) semautorizaoprviadetodosos proprietrios doprdioUso anormal dapropriedadeinclusivepelofatode j
possuir oestabelecimentorudoisoutrosletreirosinstaladosadequadamentesobamarquiseDesvalorizaodoimveldaautoraPo-
Direito Ambiental
fumaa
26
etc. Evidentemente que os direitos de vizinhana no so sufcientes para resolver problemas de
natureza coletiva, visto que terceiros no podem defender em nome prprio direito alheio.
Os interesses difusos no excluem e nem so antagnicos s questes patrimoniais. Alis, se
analisarmos as questes referentes aos danos morais veremos que, inicialmente, eles no eram
indenizveis, visto que se alegava que a dor no tinha preo. Com isto, seguramente, os
causadores de tal espcie de dano ficavam inteiramente imunes fora do direito. A evoluo
da matria chegou ao ponto de que a proteo da intimidade e a possibilidade de indenizao
de danos morais se transformaram em matria constitucional. Veja-se que j se fala em dano
moral ambiental,
27
com repercusso inclusive na jurisprudncia.
28
Ao contrrio, a
patrimonializao,
Iuiovisualexagerada-DireitodaautoraenquantovizinhaeproprietriadoimvelafetadoDesnecessidadedeusaraautoraseuimvelcontinuamenteparaexercerodireitoprevistonalei civil,tendoem
vistainclusivequenoconstaautorizaodaPrefeitura-Art.1.277CC/02Eliminaodainterfernciaquepossvelsemprejuzopara a publicidadedardeseucomrcio ~ Danos morais no
providos - Sentena de procedncia pardal que determina a retirada do letreiro em prazo certo pena de multa diria que
se confirma - Afastamento correto do pedido contraposto na forma do Enunciado 4.1.1, DORJ 21/09/01.
26 TACRS. Apelao Cvel n 187052279. Relator Desembargador Osvaldo Stefanello. Primeira Cmara Cvel. 29/09/1987
Ementa: Direito de vizinhana. Uso nocivo de propriedade. Ao Cominatria. Churrasqueira. Fumaa e cheiro. O artigo
554 do CC estabelece limites ao livre uso da propriedade, eis que a subordina s relaes de vizinhana, pelo princpio
consagrado nessa norma, o proprietrio deve exercer seu direito de propriedade sem prejudicar o bem-estar, a segurana
ou a sade dos seus vizinhos. No entanto, o que a lei limita o ato abusivo e praticado com excessos, assim no
considerado o que no imponha aos vizinhos maiores sacrifcios ou importunaes. O conceito de mau uso, ou uso
nocivo da propriedade no comporta definio ou proposio dogmtica, predominando o princpio da relatividade, ou
seja, cada caso dever ser examinado nas variadas circunstncias que apresenta, no caracterizando o abuso de direito no
uso da propriedade no tem, o proprietrio vizinho, o direito de impedir sua plena utilizao. A harmonia sodal no se
compadece com a idia de vir o proprietrio utilizar a coisa de tal modo que o exerccio de seu direito se converta em
sacrifcio ou molstia de seu vizinho (Caio Mrio da Silva Pereira, Instituies de Direito Civil, IV/149, Forense, l
s
ed.). A
mesma harmonia, no entanto, no autoriza, sem que ocorram os requisitos do artigo 554 do CC, que o vizinho pretende
limitar o direito de seu prximo de usar, gozar e dispor do que e seu, observados os limites legalmente impostos.
Sentena confirmada, apelo improvido (Apelao Cvel n 187052279, primeira cmara cvel, Tribunal de Alada do RS,
Relator: Osvaldo Stefanello, julgado em 29/09/1987).
27 RODRIGUEIRO, Daniels A. Dano moralambiental-suadefesaemjuzo,embuscadevidadignaesaudvelSo Paulo: Editora Juarez de Oliveira. 2004.
230p.
28 TIRJ. 2001.001.14586 - APELAO CVEL. Relatora: DES. MARIA RAIMUNDA T. AZEVEDO - Julgamento: 07/08/2002 -
SEGUNDA CMARA CVEL. AO CIVIL PBLICA. POLUIO AMBIENTAL, CORTE DE RVORE. FALTA
DE AUTORIZAAO JUDICIAL. CONSTRUO SEM LICENA. RESSARCIMENTO DOS DANOS. DANO
MORAL, FIXAO DO VALOR. RECURSO PROVIDO. EMBARGOS DE DECLARAO. ACOLHIMENTO.
Poluio Ambiental Ao Civil Pblica formulada pelo Municpio do Rio de Janeiro. Poluio consistente em supresso
da vegetao do imvel sem a devida autorizao municipal. Cortes de rvores e incio de construo no licendada,
ensejando multas e interdio do locaL Dano coletividade com a destruio do ecossistema, trazendo conseqndas
nocivas ao meio ambiente, com infrmgncia s leis ambientais, Lei Federal 4.771/65, Decreto Federal 750/93, artigo 2,
Decreto Federal 99.274/90, artigo 34 e inciso XI, e a Lei Orgnica do Munidpio do Rio de Janeiro, artigo 477. Condenao
reparao de danos materiais consistentes no plantio de 2.800 rvores, e ao desfaz imento das obras. Reforma da
sentena para incluso do dano moral perpetrado a coletividade. Quantificao do dano moral ambiental razovel e
propordonal ao prejuzo coletivo. A impossibilidade de reposio do ambiente ao estado anterior justificam a
condenao em dano moral pela degradao ambiental prejudidal a coletividade. Provimento do recurso.
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
em determinada medida, a nica forma possvel de fazer com que as leses que tenham
sofrido no restem completamente impunes.
Entretanto, gostaria de ressaltar que o meu ponto central o de que no existe uma
relao direta entre no-patrimonialidade e direitos difusos. Alis, se observarmos o Cdigo de
Proteo e Defesa do Consumidor, a norma mais completa para a defesa dos interesses difusos,
veremos que a maioria dos direitos por ele tutelados so de natureza patrimonial, ainda que a
defesa do consumidor seja considerada como integrante do rol de interesses difusos.
29

O problema que os direitos difusos buscaram resolver no guarda qualquer relao com
a natureza patrimonial ou no patrimonial dos bens. A existncia de dificuldade para a
quantificao de valor econmico de um bem no significa, em si, que ele no possa ter um
valor econmico definido. Especialmente porque se tais bens no tm preo, certamente tm
custos e os custos so ressarcveis e indenizveis. Da mesma forma, o feto de que para
determinados indivduos, considerados pessoalmente, certos bens e pessoas sejam
incomensurveis, isto no implica que socialmente no se atribuam valores a bens sem preo
como a vida humana, por exemplo. Diariamente so fixadas indenizaes civis pelo evento
morte, danos sade
30
e invalidez e chega-se mesmo a estabelecer valores por perda de
determinadas partes do corpo humano; da mesma forma, nada impede a incidncia da prescrio
31

de aes que visem obter reparaes por tais perdas.
Se examinarmos os bens ambientais, veremos, sem muita dificuldade, que eles, desde
muito, possuem valor redutvel pecnia em nosso direito. O velho Cdigo de
29 REsp 72994/SP. Relator: Ministro NILSON NAVES, relator para Acrdo Ministro CARLOS ALBERTO MENEZES
DIREITO. 3 TURMA DJU 17.09.2001, p. 159. Ao civil pblica. Entidades de sade. Aumento das prestaes.
Legitimidade atva. 1. O Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor - IDEC tem legitimidade ativa para ajuizar ao
civil pblica em defesa dos consumidores de planos de sade. 2. Antes mesmo do Cdigo de Defesa do Consumidor, o
pas sempre buscou instrumentos de defesa coletiva dos direitos, ganhando fora seja com a Lei n
s
7.347/87 seja
alcanando dimenso especial com a disciplina constitucional de 1988. Sedimentados os conceitos centrais, no h razo
que afaste o presente feito do caminho da ao civil pblica. O instituto autor entidade regularmente constituda e tem
legitimidade ativa para ajuizar a ao civil pblica de responsabilidade por danos patrimoniais causados ao consu-
midor. 3. Recurso especial conhecido e provido.
30 REsp 302238/RJ; RECURSO ESPECIAL Ministro JOS DELGAJDO. 1 Turma. DJU 11.06.2001, p. 140. PROCESSUAL
OVIL. AO DE INDENIZAO, CONTRA O ESTADO, POR ERRO MDICO. PRESCRIO. TERMO INICIAL.
CONSTATAO DA IRREVERSBILIDADE DO DANO OCORRIDO. 1. Recurso Especial contra Acrdo que
decretou a prescrio do direito de o recorrente pleitear indenizao, por erro mdico, contra o Estado recorrido, com
aplicao do art. 1 do Decreto n* 20.910/32, ao entendimento de que o prazo inicial conta-se a partir do momento da
primeira internao (entrada) no estabelecimento de sade. 2. Segundo a jurisprudncia do Superior Tribunal de
Justia, comea a fluir o prazo prescridonal, para o ajui- zamento de ao indenizatria por erro mdico, a partir da
cincia, pela vtima, da impossibilidade da reverso da leso ocasionada. 3. No perodo anterior constatao da
irreversibilidade do dano ocorrido, o autor no poderia imaginar que lhe acometeria a deficincia acontecida a
posteriori. 4. Precedentes desta Corte Superior. 5. Recurso provido, para afstar a prescrio decretada e determinar o
retomo dos autos ao Egrgio Tribunal a quo, a fim de que o mesmo continue o julgamento, desta feita sem a prejudicial
em tela.
31 STJ - REsp 260690 / RJ. Relator: Ministro FERNANDO GONALVES. 4* TURMA DJU 18.04.2005 p. 339. CIVIL.
INDENIZAO. MORTE. DANOS MATERIAIS. PENSO MENSAL. PRESCRIO QIN- QENRIA.
INAPLICABILIDADE. PRESSUPOSTO FTICO. LIQUIDAO POR ARTIGOS. PERCU- CINCIA. REEXAME DE
PROVAS. SMULA 7-STJ. DESPESAS DE FUNERAL. FALTA DE COMPROVAO. CONDENAO.
IMPOSSIBILIDADE. 1 - Em se tratando de indenizao por danos materiais, na forma de penso mensal, no se aplica o
prazo prescridonal do art. 178, 10,1, do CC (cinco anos), mas
Direito Ambiental
guas institudo pelo Decreto n
2
24. 643, de 10 de julho de 1934, em diversos de seus artigos
previa a quantificao pecuniria do uso das guas. Naquela norma era admissvel que, em
razo de interesse relevante da agricultura ou da indstria, as guas fossem inquinadas,
cabendo uma indenizao em favor dos lesados.
32
Havia, tambm, a previso da possibilidade
de desapropriao de guas, o que demonstra a redutibi- lidade pecnia de seu valor.
33
A
legislao mais moderna sobre recursos hdricos bastante clara ao definir que a gua um bem
que possui valor econmico,
34
chegando a estabelecer a obrigao de que o usurio da gua deve pagar um preo pelo
bem considerado em si mesmo.
Um outro elemento importante para que se possa compreender a questo que o meio
ambiente, no direito brasileiro, ostenta a condio de bem de uso comum, conforme definio
do artigo 225 da CF. Isto implica que os valores ambientais podem e devem ser usufrudos por
todos da forma mais ampla possvel. Isto, entretanto, s possvel no interior da ordem
jurdica, visto que em todo e qualquer caso de violao de tal bem comum, o aparato repressivo
do estado poder ser acionado por qualquer indivduo que se sinta prejudicado, mediante os
mecanismos processuais prprios. Do ponto de vista prtico, o meio ambiente considerado
patrimnio pblico,
35
conforme disposto na Lei n
s
6.938, de 31 de julho de 1981.
o do art. 177 do mesmo diploma legal (vinte anos), porquanto a meno a alimentos (art, 1537, II) representa mera
referncia para o clculo do ressarcimento, sem, contudo, retirar a natureza da obrigao, vale dizer, a de indenizar o
dano decorrente do evento (Resp n 1.G21/RJ e Resp n 53538/RJ). 2 A delimitao e existncia do pressuposto ftico
de concesso do pedido indemzatrfo, no existente para a empresa recorrente, mas demonstrado para o acrdo
recorrido, esbarra no bice da smula 7-STJ, porquanto demanda investigao probatria, no condizente com a via do
recurso especial. 3 0 mesmo verbete incide quanto questo federal afeta o art. 608 do CPC, pois aferir a existncia
ou no da real necessidade de se provar feto novo, para, ento, concluir pela incidncia ou pelo afastamento da
liquidao por artigos, matria tambm de cunho eminentemente probatrio. 4 - No se faz necessria, segundo o
entendimento prevalente na Quarta Turma ~ Resp 530.804/PR - a comprovao das despesas de funeral para se obter o
reembolso das despesas do responsvel pelo sinistro, no s em razo da certeza do feto, mas, tambm, pela estipulao
mdica da verba, reduzida para valor equivalente a trs salrios mnimos. 5 - Recurso conhecido em parte (letra c) e,
nesta extenso, parcialmente provido.
32 Cdigo de guas - Art. 111. Se os interesses relevantes da agricultura ou da indstria o exigirem, e mediante expressa
autorizao administrativa, as guas podero ser inquinadas, mas os agricultores ou industriais devero providenciar
para que as se purifiquem, por qualquer processo, ou sigam o seu esgoto natural. Art. 112. Os agricultores ou industriais
devero indenizar a Unio, os Estados, os Municpios, as corporaes ou os particulares que pelo favor concedido no
caso do artigo antecedente, forem lesados.
33 Art. 32. As guas pblicas de uso comum ou patrimoniais, dos Estados ou dos Municpios, bem como as guas comuns e
as particulares, e respectivos lveos e margens, podem ser desapropriadas por necessidade ou por utilidade pblica: a)
todas elas pela Unio; b) as dos Municpios e as particulares, pelos Estados; c) as particulares, pelos Municpios.
34 Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, Art. 1* A Poltica Nacional de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes
fundamentos; I - a gua um bem de domnio pblico; II a gua um recurso natural limitado, dotado de valor
econmico.
35 Lei n
fi
6.938/81. Art. 2
a
A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e recuperao da
qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento socioeconmico, aos
interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princpios: I - ao
governamentalnamanutenodoequilbrioecolgico,considerandoomeioambientecomoumpatrimniopblicoasernecessariamenteasseguradoeprotegido,tendoemvistaousocoletivo...
A Proteo Judiciai e Administrativa do Meio Ambiente
4.1.1.1.1. A Prescrio e seus Principais Elementos
As sociedades e os indivduos no podem viver eternamente presos ao peso de seus passados, seja para
lament-lo, seja para exalt-lo. O passado serve de ensinamento para o presente e para o futuro.
O luto um ritual necessrio para que o passado seja encerrado, de forma que os vivos possam
prosseguir em suas caminhadas sem culpas, remorsos ou ressentimentos. Ele o rompimento
com o passado, de forma a assegurar uma continuidade entre o que foi, o que e o que ser.
Todas as sociedades conhecem o luto, ainda que ele possa se expressar de formas diferentes.
Com relao aos atos praticados pelos vivos, as sociedades conhecem o perdo, o esquecimento
e a anistia. O perdo, pedido ou concedido, o significado de que o passado pode ser deixado
de lado e de que uma nova etapa comea na vida daquele que foi perdoado. uma maneira de
fazer com que voltemos os nossos olhos para a frente e no para o passado. Todos sabemos o
mal-estar que causa o ressentimento, a mgoa e as cobranas indefinidas por situaes j
passadas e consolidadas.
No mundo do direito, a prescrio um dos mecanismos aptos a evitar que o passado
continue a dominar o presente, fazendo com que o ltimo possa se desenvolver sem os pesos
do que ficou para trs. Sem a existncia da prescrio, as violaes de direito praticadas no
passado permaneceriam constantemente punveis e abertas, impedindo a consolidao de
situaes de fato. Se considerarmos, com Reale, que direito fato, norma e valor, a no-
consolidao de situaes de fato impediria a consolidao do prprio direito, visto que um
dos seus elementos fun- dantes no teria como se expressar adequadamente. na interao
desses trs elementos que se poder estabelecer os critrios para que situaes pretritas
possam ser esquecidas pela ordem jurdica. Entretanto, o critrio para o esquecimento ,
obviamente, axiolgico em sua raiz mais profunda. Para que o esquecimento opere efeitos,
normalmente, so fixados prazos que resultam de uma valorao social que considera o fato
em si, a sua importncia no contexto de uma socidade e a quantidade de tempo que se fixa
como necessria para que o esquecimento se manifeste juridicamente. O que se busca
estabelecer uma regra de equivalncia que seja socialmente aceita e, portanto, capaz de
assegurar padres desejveis de estabilidade social, com fora para afastar o rancor e o
ressentimento da vida social, que se perpetuariam caso no houvesse o mecanismo legal do
esquecimento.
Prescrio a repercusso causada na ordem jurdica pelo decurso do tempo, operando
os efeitos acima enunciados. Ela pode significar a perda ou a aquisio de determinados direitos,
conforme seja a situao especificamente considerada. "De fato, dentro do instituto da prescrio, o
personagem principal o tempoZ
36
Ela se divide em duas grandes: (i) extintva e (ii) aquisitiva.
Ambas possuem enorme importncia no mundo jurdico. Pela primeira determinada a perda
do direito de ao em face do devedor da obrigao, muito embora o prprio direito no se
perca; j pela
36 RODRIGUES, Slvio. Direito Civil, Parte Geral, volume 1. So Paulo: Saraiva. 32 edio. 2002, p. 324.
Direito Ambiental
segunda, o sujeito ativo adquire direitos em face da inrcia de terceiros, o caso do usucapio.
Tanto em uma, como na outra, o lapso temporal uma medida de poltica legislativa e,
portanto, poder sofrer variaes de acordo com as opes do legislador em cada caso concreto.
Da mesma forma, o legislador poder determinar as hipteses excepcionais de
imprescritbilidade, visto, que, para ns, vale 'a regra geral de no haver em nosso sistema direitos
imprescritveis?
7
A Constituio brasileira reconhece a imprescritbilidade dos crimes de
racismo e terrorismo, por exemplo.
3
Um outro exemplo que se poderia considerar de
imprescritbilidade o tratado pelo caput do artigo 231
39
da Constituio.
Efetivamente, a construo do instituto da prescrio extintiva de direitos uma
importante evoluo pela qual passou o direito romano, visto que antes da sua insti-
tucionalizao pelo direito pretoriano, as aes eram perptuas e a parte passiva permanecia
indefinidamente sujeita a vir a ostentar a condio de ru em uma ao judicial, no
importando a poca na qual a violao do direito tivesse sido praticada.
No direito brasileiro a matria est regulada, em termos gerais, pelo CC, ainda que leis
especiais possam prever prazos e situaes especiais de prescrio. Para ns a prescrio
requer, ainda, a inrcia do titular. Isto , a prescrio se constitui sobre uma base dplica: (i)
decurso de tempo e (ii) inrcia do titular. Para as questes que esto sendo abordadas neste
texto, avulta a inrcia do titular. Digo isto porque os negadores da prescrio em matria
ambiental, de maneira geral, negligenciam o aspecto subjetivo na sua construo. Muitas
vezes, a negao da possibilidade de existncia do lapso prescricional feita de forma to
genrica que se toma difcil compreender-lhe os fundamentos jurdicos.
40
Como se sabe, a
incidncia do prazo prescricional somente comea a se operar com a cincia da leso do
direito.
41

37 PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituiesde Direito CivilIntroduoao direito civil.TeoriageraldedireitociviL Volume I. Rio de Janeiro: Forense.
20 edio, 2004, p. 685.
38 C.F. Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade,
nos termos seguintes: (...) XLII - a prtica do radsmo constitui crime inafianvel e imprescritvel, sujeito pena de
recluso, nos termos da lei..."
39 CF. Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao sodal, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos
originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar
todos os seus bens.
40 FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Cursode Direito AmbientalBrasileiro. So Paulo: Saraiva, 5* edio, 2004, p. 348.
41 STJ. REsp 449000/PE. Ministro FRANCIULLI NETTO. 2* TURMA. DJU 30.06.2003, p. 195. RECURSO ESPECIAL.
INDENIZAO POR DANOS MORAIS E MATERIAIS. PRISO, TORTURA E MORTE DO PAI E MARIDO DAS
RECORRIDAS. REGIME MILITAR. ALEGADA PRESCRIO. INOCORRNCIA LEI N 9.140/95.
RECONHECIMENTO OFICIAL DO FALECIMENTO, PELA COMISSO ESPECIAL DE DESAPARECIDOS
POLTICOS, EM 1996. DIES A QUO PARA A CONTAGEM DO PRAZO PRESCRI- CIONAL. A Lei n
fi
9.140, de
04.12.95, reabriu o prazo para investigao, e conseqente reconhecimento de mortes decorrentes de perseguio poltica
no perodo de 2 de setembro de 1961 a 05 de outubro de 1998, para possibilitar tanto os registros de bito dessas pessoas
como as indenizaes para reparar os danos causados pelo Estado s pessoas perseguidas, ou ao seu cnjuge,
companheiro ou companheira, descendentes, ascendentes ou colaterais at o quarto grau. Na hiptese em exame, o
reconhecimento, pela Comisso Especial dos Desaparecidos Polticos, do falecimento, em 1973, de Jarbas Pereira
Marques, pai e esposo das recorridas, deu-se com a publicao do Extrato da Ata da Terceira Sesso Ordinria realizada
em 08 de fevereiro de 1996 (fl. 250), dies a quo para a contagem do prazo prescridonal. Comefeito,opia-
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
Entendo que a prescrio incide nas leses causadas ao meio ambiente, visto que, como tenho
sustentado ao longo de todo o presente livro, o direito ambiental est inserido na ordem
jurdica constitucional e a prescrio um dos pilares do valor segurana jurdica que no pode
ser relegado a segundo plano, devendo ser harmonizado com os demais valores
constitucionalmente relevantes, como o caso da proteo ao meio ambiente. Compreende-se
que, muitas vezes, situaes individuais complexas e graves possam fazer com que o intrprete
perca a noo de conjunto do sistema jurdico e da prpria aplicao da justia. Nestes casos,
conveniente relembrar a lio de Douglas:
42
"Justice hasnothing to do witb isolated cases'\ Conforme
sustentei acima, a doutrina e a jurisprudncia brasileiras admitem tranquilamente que a
prescrio somente comea a correr com o conhecimento da leso do direito.
43
O caso apontado
importante, pois ainda que fosse uma ao individual articulada em face de empresa fabricante
de cigarros, no resta dvida de seu imenso potencial para se transformar em muitas aes
coletivas, seguindo tendncia internacional, Na hiptese em teia, cuidou-se de ao interposta
com base no Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor por parte de cidado que teria
contrado doena em funo de tabagismo. O Superior Tribunal de Justia entendeu que, nos
casos individuais, uma vez que o autor esteja cientificado da leso e do seu autor, contra si
comea a fluir o prazo prescricional. Em se tratando das aes coletivas, isto , das
zo de prescrio somente tem incio quando h o reconhecimento, por parte do Estado, da morte da pessoa perseguida na poca do
regime de exceo constitucional, momento em que seus familiares tero tomado ncia definitiva e oficial de seu falecimento por culpa
do Estado. Dessarte, ante a ausncia de qualquer reconhecimento oficial pelo Estado do falecimento de Jarbas Pereira
Marques at o ano de 1996, a prescrio deve ser afastada, uma vez que o ajuizamento da ao deu-se em 02 de fevereiro
de 1993. Ainda que assim no fbsse, em se tratando de leso integridade fsica, deve-se entender que esse direito
imprescritvel* pois no h confundi-lo com seus efeitos patrimoniais reflexos e dependentes. O dano noticiado, caso
seja provado, atinge o mais consagrado direito da cidadania: o de respeito pelo Estado vida e de respeito dignidade
humana. O delito de tortura hediondo. A imprescritibilidade deve ser a regra quando se busca indenizao por danos
morais conseqentes da sua prtica (REsp n. 379.414/PR, Rei. Min. Jos Delgado, in DJ de 17.02.2003). Recurso especial
no conhecido.
42 DOUGLAS, Mary. How inszitudons think. Syracuse: Syracuse hiversity Press.
43 STJ - RESP - 304724/RJ. 3
3
TURMA. DJU: 22/08/2005, p. 259. Relaton Ministro HUMBERTO GOMES DE BARROS. CONSUMIDOR -
REPARAO CTVIL POR FATO DO PRODUTO - DANO MORAL E ESTTICO ~ TABAGISMO - PRESCRIO - CINCO ANOS -
PRINCPIO DA ESPECIALIDADE - INCIO DA CONTAGEM - CONHECIMENTO DO DANO E DA AUTORIA - REEXAME DE PROVAS -
SMULA 7 - AUSNCIA DE INDICAO DO DISPOSITIVO DE LEI SUPOSTAMENTE VIOLADO - DEFICINCIA NA
FUNDAMENTAAO - SMULA 284/STF - DIVERGNCIA NO-CONFIGURADA, - A ao de reparao por feto do produto prescreve em
cinco anos (CDC; Art. 27). - O prazo prescricional da ao no est sujeito ao arbtrio das partes. A cada ao corresponde uma
prescrio, Bxada em lei. - A prescrio definida no Art. 27 do CDC especial em relao quela geral das aes pessoais do Art. 177 do
CC/16. Nohouverevogao, simplesmente, anormaespecial afasta aincidnciadaregrageral (LICC, Art. 2
S
, 2
9
). Aprescriodaaodereparaopor fatodoproduto
contadadoconhecimentododanoedaautoria,nadaimportaarenovaodalesonotempo,pois,aindaquealesosejacontnua,aflunciadaprescriojseinicioucomoconhecimentododanoeda
autoria.- A pretenso de simples reexame de prova no enseja recurso especial. - inadmissvel o recurso especial, quando a
deficincia na sua fundamentao no permitir exata compreenso da controvrsia. Inteligncia da Smula 284/STF.
Divergncia jurisprudencial no demonstrada, nos moldes exigidos pelo par. nico, do Art. 541, do CPC.
Direito Ambiental
aes civis pblicas, no vejo por que a situao deva merecer tratamento diferente. Em
primeiro lugar h que se considerar que, na forma do artigo 5
S
da Lei n
2
7.347/85, existe
previso legal para legitimidade ativa de toda uma infinidade de autores,
44
legitimidade esta
que tem sido ampliada pelos tribunais
45
desde h muito. Assim, o temor de que o bem jurdico
meio ambiente fique desprotegido , evidentemente, despropositado. Entretanto, no
despropositado o temor de que a manuteno de questes abertas e sem definio legal clara
possam desequilibrar relaes jurdicas e violar os preceitos de justia que devem informar
ordem jurdica. De fato, a ordem jurdica se funda em preceito de justia que no deve ser
esquecido, sobretudo quando os danos ambientais so, em grande parte, causados por atos
lcitos. Parece evidente que, salvo casos em que o conhecimento de uma determinada situao
seja notrio,
46
a prescrio para cada um dos inmeros legitimados ativos somente comear a
correr quando ele tiver cincia inequvoca do fato. Assim, diante do nmero de potenciais
legitimados, a ocorrncia do lapso prescricional embora seja teoricamente possvel, , do ponto
de vista prtico, de muito difcil realizao. O importante da manuteno da possibilidade
terica da ocorrncia da prescrio assegurar que o equilbrio jurdico no seja quebrado,
garantindo a existncia do preceito de justia que, ante a existncia da responsabilidade
objetiva, sofre uma transmutao significativa. Romper a barreira prescricional seria, no caso
concreto, estabelecer um nvel insuportvel de falta de isonomia, com graves reflexos para a
vida do direito e, reflexamente, para a atividade econmica.
4.1.2. Legitimidade Ativa
O artigo 5
S
da Lei n^ 7.347/85 estabelece o rol dos legitimados ativos para a pro- positura das
aes civis pblicas. Com efeito, estabelece o artigo 5 da Lei n
s
7.347/85:
A ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo Ministrio
Pblico, pela Unio, pelos Estados e Municpios. Podero tambm serpropos-
44 Art. 5
o
- A ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo Ministrio Pblico, pela Unio, pelos Estados e
Municpios. Podero tambm ser propostas por autarquia, empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista ou
por associao que: I - esteja constituda h pelo menos um ano, nos termos da lei civil; II inclua entre suas
finalidades institucionais a proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia, ou ao
patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; (...) 3
a
Em caso de desistncia infundada ou
abandono da ao por associao legitimada, o Ministrio Pblico ou outro legitimado assumir a titularidade ativa. 4
a

O requisito da pr-constitui- o poder ser dispensado pelo juiz, quando haja manifesto interesse social
evidenciado pela dimenso ou caracterstica do dano, ou pela relevncia do bem jurdico a ser protegido.
45 STJ - REsp 31150/SP. Relator; Ministro ARI PARGENDLER. 2 TURMA. DJ 10.06.1996 p. 20304. PROCESSO CIVIL.
AO CIVIL PBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA. ASSOCIAO DE BAIRRO. A AO CIVIL PBLICA PODE
SER AJUIZADA TANTO PELAS ASSOCIAES EXCLUSIVAMENTE CONSTITUDAS PARA A DEFESA DO
MEIO AMBIENTE, QUANTO POR AQUELAS QJJE, FORMADAS POR MORADORES DE BAIRRO, VISAM AO
BEM-ESTAR COLETIVO, INCLUDA EVIDENTEMENTE NESSA CLUSULA A QUALIDADE DE VIDA, S
PRESERVADA ENQUANTO FAVORECIDA PELO MEIO AMBIENTE. RECURSO ESPECIAL NO CONHECIDO.
46 CPC - Art 334 No dependem de prova os fatos: I - notrios...
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
tas por autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista ou por
associao...
O artigo 5
S
, provavelmente, aquele que apresenta a mais importante inovao contida
na lei da ao civil pblica. aquele que rompe mais formalmente com a tradio
individualista que informa o sistema processual civil brasileiro. Queremos nos referir, em
especial, norma contida no artigo 6
a
do CPC: Ningum poder pleitear, em nome prprio, direito alheio,
salvo quando autorizado por lei.
A regra contida na lei de ritos que apenas o titular de um direito subjetivo pode pleitear
este mesmo direito perante o Poder Judicirio. Nestas hipteses a parte processual se confunde
com a parte material. A legitimatio ad causam tradicionalmente existente em matria de processo
civil est, destarte, vinculada relao existente entre o titular do direito dito material e a
demanda. exceo regra se d o nome de substituio processual, figura esta que no se
confunde com a da representao, pois, como se sabe, o representante age em nome do
representado e no em nome prprio. O CPC j contemplava algumas hipteses nas quais a
figura do substituto processual se fazia presente, bem como o prprio CC brasileiro, o Cdigo
Comercial e, em matria de defesa do patrimnio pblico, em sentido amplo, a Lei de Ao
Popular e a legislao de combate poluio causada por leo e a prpria Lei n
2
6.938/81.
4.1.3. Ministrio Pblico
A ao civil pblica definida pelas diversas leis que a regulamentam uma das
principais, seno a principal rea de atuao do Ministrio Pblico no campo do processo civil,
isto no implica que, no mbito civil, a nica ao que pode ser proposta pelo Ministrio
Pblico seja a ao civil pblica e, muito menos, que a ao civil pblica sirva para amparar
processualmente toda e qualquer pretenso do Ministrio Pblico. O parquet, na ao civil
pblica, pode ser autor ou fiscal da correta aplicao da lei. Possui, ainda, o poder de realizar
investigaes prvias prpria proposi- tura da ao judicial, mediante a instaurao de
inqurito civil. Tais atribuies fazem com que, ipso iure, o Ministrio Pblico seja a presena
mais marcante n que se refere defesa dos interesses difusos. Atualmente, a concepo de
que o processo penal o reino do Ministrio um pouco menos verdadeira.
As aes civis pblicas so o principal instrumento de ao do Ministrio Pblico no
mbito da jurisdio civil. O Ministrio Pblico, apesar das imensas dificuldades de recursos
financeiros e materiais, vem propondo diversas aes civis pblicas e tem obtido alguns xitos
significativos. interessante observar que, apesar de a lei conferir uma amplssima
legitimao ativa para a propositura das aes civis pblicas,
47
tem sido o Ministrio Pblico o
maior ajuizante deste tipo de de
47 So legitimados ativos: o MP, a Uniao, os Estados e os Municpios, as autarquias, as empresas pblicas, as fundaes, as
entidades de economia mista e associaes civis.
Direito Ambiental
mandas judiciais. Contam-se em algumas centenas os nmeros de aes civis pblicas
propostas perante os diversos juzos existentes em nosso Pas.
A Lei n
2
7.347/85 teve a grande virtude de ampliar os vnculos entre a sociedade e o
Ministrio Pblico. Assim na medida em que os membros do parquet, que se tm dedicado
proteo jurdica do meio ambiente e de outros interesses difusos, tm logrado obter o respeito
e a considerao da populao que, no sem pouca frequncia, acorre s curadorias e
procuradorias em busca de auxlio.
Como autor, o Ministrio Pblico busca a condenao do poluidor ou degrada- dor do
meio ambiente. H, portanto, um objetivo teleolgico. O Ministrio Pblico, nestas hipteses,
no busca, como j foi dito antes, a realizao abstrata da Justia, mas a sua concretizao em
uma condenao. Para atingir o seu objetivo ele pode valer-se de todos os instrumentos
existentes na legislao processual brasileira.
Uma importante questo que est colocada na ordem do dia a da repartio de
atribuies entre os ramos federal e estadual do Ministrio Pblico. Pode o Ministrio Pblico
dos Estados ajuizar feitos perante a Justia federal? Muita controvrsia tem surgido sobre o
tema. Com o devido respeito, as opinies que se tm apresentado sobre a matria no esto
aliceradas no melhor critrio tcnico.
A possibilidade de litisconsrcio ativo entre os Ministrio Pblico Federal e dos Estados-
Membros, em nossa opinio , evidentemente, inconstitucional,^ perante o artigo 127, l
9
, da Lei
Fundamental. Assim porque, se o MP imo e indivisvel
49
no pode dividir-se em duas entidades
autnomas e que se unem em determinados momentos para a propositura de uma demanda
judicial. A cooperao e integrao entre os diversos segmentos do MP so absolutamente
desejveis. Entretanto, a sua realizao deve ser administrativa e no judicial.
A hiptese chegou a ser prevista no 2
e
do art. 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor,
que veio a ser, posteriormente, vetado. Este pargrafo tratava de um litisconsrcio facultativo entre o
parquet federal e os estaduais. Entretanto, o art. 113 do Cdigo de Defesa do Consumidor acabou
por inserir o 5
a
do artigo 5
a
da Lei n
2
7.347/85, objeto de veto, prevendo a mesma possibilidade.
Assim, pela aplicao subsidiria desta ltima lei s causas que envolvem os direitos e
interesses dos consumidores (artigo 90 do Cdigo de Defesa do Consumidor), a discusso
continua atual.
48 Foi formulada arguio de inconstitucionalidade nos autos do Proc. 95.02.08513-2 (AC 79.039), em curso no Tribunal
Regional Federal da 2 Regio, em que so partes o Ministrio Pblico Federal - MPF em litisconsrcio com o Ministrio
Pblico do Estado do Rio de Janeiro de um lado, e, de outro, diversas empresas de seguro sade. Ainda no h deciso
sobre a matria.
49 Ementa: Constitucional e Processual Civil. Alegado descumprimemo de normas relativas higiene e segurana do trabalho. Inqurito
Civil e Ao Civil Pblica. Ilegitimidade do Ministrio Pblico Estadual. O Ministrio Pblico uno e indivisvel mas apenas na
medida em que os seus membros esto submetidos a uma mesma chea. Essa unidade e indivisibilidade s dizem respeito a cada um dos
vrios Ministrios Pblicos que o sistema jurdico brasileiro consagrou. Assim, o Ministrio Pblico Estadual no tem legitimidade
para instaurar, contra sociedade empresarial, pessoa jurdica de direito privado, Inqurito Civil para apurar o descumprimento de
normas relativas a higiene e a segurana do trabalho, nem para ajuizar, decorrentemente, Ao Civil Pblica. Recurso Provido. STJ,
ROMS n 5-563-RS. I
a
Turma. DJU 16/10/95, p. 34.609. RDA vol. 204. Rei. Cesar Asfor Rocha.
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
Em meu entendimento, at por coerncia, de ser afastada a hiptese de litis- consrcio
facultativo entre Ministrio Pblico Federal e Estadual. S podem Htiscon- sorciar-se
entidades diferentes, a teor do que dispe o artigo 46 do CPC: duas ou mais pessoas podem litigar, no
mesmo processo, em conjunto, ativa ou passivamente... Se o Ministrio Pblico um s uno e
indivisvel , inexiste esta possibilidade. Alis, todas as normas jurdicas contidas no CPC
que cuidam do instituto do litisconsrcio referem-se a pessoas diferentes. A propsito, merece ser
transcrito o artigo 48 do CPC:
Art. 48. Salvo disposio em contrrio, os litisconsortes sero considerados, em suas relaes com a
parte adversa, como litigantes distintos; os atos e omisses de um no prejudicaro nem beneficiaro os outros.
Joo Batista de Almeida tambm se posiciona no mesmo sentido:
Ministrio Pblico tanto pode ser o Federal como o Estadual. Funciona o primeiro se a ao for de
competncia da Justia Federal... Funciona o segundo se a ao for de competncia da Justia Estadual.
50

Idntica a posio de Vicente Greco Filho, que aponta a violao do sistema federativo
pela subverso das competncias dos ramos autnomos do MP.
51

A defesa da possibilidade de litisconsrcio ativo entre ramos do Ministrio Pblico, em
realidade, faz-se, muito mais, em razo de interesses corporativos do que em razo de
concepes jurdicas que tenham qualquer consistncia terica ou mesmo legal. Ainda que a
matria suscitada na nota 21 ainda no tenha obtido deciso do Egrgio Tribunal Regional
Federal da 2
3
Regio, o Superior Tribunal de Justia teve a oportunidade de apreciar dois
recursos, tendo se pronunciado taxativamente pelo no-cabimento do litisconsrcio entre o
Ministrio Pblico Federal e o Ministrio Pblico dos Estados.
52

Como se sabe, o Ministrio Pblico pode desempenhar papis diferentes no interior de
uma ao civil pblica. Passemos a examinar tais papis.
50 Ob. cit., p. 150.
51 Comentrios ao Cdigo de Proteo do Consumidor, So Paulo: Saraiva, 1991, p. 377.
52 Administrativo. Processual Civil. Ao Civil Pblica. Competncia da Justia Estadual. Litisconsrcio Ativo. rgos do Ministrio
Pblico Federal e Estadual. Inadmissibilidade. Em sede de ao civil pblica, na qual se discute questo administrativa do mbito da
Secretaria de Segurana do Estado do Cear, assunto cujo exame compete Justia Estadual, no h como se conceder a admisso do
MP Federal no plo ativo da demanda, e, litisconsrcio com o MP Estadual. Recurso desprovido (STJ, 6
a
T. ROMS n 4.146- CE,
Rei. Min. Vicente Leal, j. 23/10/95, DJU 26/2/96, p. 336). Processual Civil. Ao Civ Pblica. Sociedade de Economia Mista
Estadual (Concessionria de Servios de Telefonia). Competncia da Justia Estadual. I Reconhecida a falta de interesse do
Ministrio PbHco Federalpara atuar no plo ativo da ao como litisconsrcio facultativo do autor, Ministrio Pblico Estadual, em
ao que este aforou contra sociedade de economia mista do estado, correta a declarao de incompetncia da Justia Federal, com
remessa dos autos Justia Comum para apreciao da lide. II Recurso no conhecido (STJ, 3* T, REsp n 151.855-PE. Rei. Min.
Waldemar Zveiter, j. 12/5/98, DJU 29/6/98, p. 167).
Direito Ambiental
A funo de custos legis uma funo exercida pelo Ministrio Pblico nas causas em que
ele no for o autor. Em tal funo, o Ministrio Pblico deve ficar atento para que a lei se
aplique corretamente, fiscalizando as partes e o prprio juiz da causa.
A funo mais tradicional do Ministrio Pblico, no mbito do processo civil, a de custos
legis. Isto , compete ao parquet exercer a fiscalizao da correta aplicao da lei, em cada um dos
diversos feitos judiciais nos quais estejam presentes as condies estabelecidas na legislao
processual, em especial nos casos do artigo 82, III, do CPC.
53
importante observar que a Lei
Complementar n
9
75, de 20 de maio de 1993 - Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio,
trouxe uma importante modificao no particular, pois, nos termos do artigo 6
q
, inciso XV, do
citado diploma, cabe ao prprio Ministrio Pblico dizer de seu interesse em ingressar no feito. Seno
vejamos:
Art. 6
a
Compete ao Ministrio Pblico da Unio: XV - Manifestar-se em qualquer fase dos processos,
acolhendo solicitao do juiz ou por sua iniciativa, quando entender existente interesse em causa que
justifique sua interveno.
Por fora do artigo 5
e
, l
s
, da Lei n
9
7.347/85, o parquet intervir em todas as aes nas quais
no tenha sido o autor. Em sendo obrigatria a interveno do Ministrio Pblico, a sua no-
realizao implica nulidade do processo. A interveno do Ministrio Pblico material e no
apenas formal. Isto , sero tidas por inexistentes as intervenes que se limitem a
manifestaes lacnicas, tais como: Nada a requerer; Ciente, pelo prosseguimento. Nestes
casos, o magistrado dever fazer com que os autos retomem ao Ministrio Pblico para que
este se manifeste funda- mentadamente sobre o ponto em que a controvrsia se encontre.
A interveno do Ministrio Pblico como custos legis implica que este seja intimado das
provas a serem produzidas pelas partes. Dever ser intimado dos documentos e percias
constantes dos autos. Dever, tambm, ser intimado das assentadas, das decises
interlocutrias e da sentena. Ou seja, o Ministrio Pblico dever ter conhecimento de tudo
aquilo que consta dos autos. Nenhum prazo correr contra o Ministrio Pblico, caso este no tenha
sido intimado pessoalmente. Na hiptese em que as partes cheguem a algum tipo de acordo ou
transao, o Ministrio Pblico dever ser intimado de seus termos e esta somente poder ser
homologada pelo rgo judicial aps a manifestao do representante do Ministrio Pblico.
Caso o Ministrio Pblico discorde dos termos nos quais foi lavrado o acordo ou transao,
poder recorrer da deciso homologatria.
O Ministrio Pblico, na funo de custos legis, ser responsvel pela execuo da deciso
condenatria, quando a associao vencedora no o tenha feito em at 60 dias aps o trnsito
em julgado da sentena (artigo 15 da Lei n
9
7.347/85).
53 Art. 82. Compete ao Ministrio Pblico intervir... III - Em todas as demais causas em que b interesse pblico, evidenciado pela natureza
da lide ou qualidade da parte.
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
5. Mandado de Segurana Coletivo
O mandado de segurana coletivo uma inovao processual trazida ao sistema
processual brasileiro pela Constituio de 1988. Trata-se de uma ao constitucional prevista
nos incisos LXIX e LXX do artigo 5
9
da CRFB.
Os pressupostos gerais para a impetrao do mandado de segurana coletivo so aqueles
que esto contidos no inciso LXIX do artigo 5
9
da Lei Fundamental da Repblica que trata do
mandado de segurana. O detalhe fornecido pela alnea b do inciso LXX que dispe sobre
mandado de segurana impetrado por organizao sindical, entidade de classe ou associao constituda e
em funcionamento h pelo menos um ano, exn defesa dos interesses de seus membros e associados.
Ocorre que, para que se configure a legitimidade para aj'uizamento do mandado de
segurana coletivo, necessrio se faz que as associaes obtenham de seus membros a expressa
autorizao para o ingresso em juzo, conforme dispe o inciso XXI do artigo 5
2
da CF.
Jos Afonso da Silva
54
esposa a opinio que:
O requisito de direito lquido e certo ser sempre exigido quando a entidade impetra o mandado de
segurana coletivo na defesa do direito subjetivo individual. Quando o sindicato us-lo na defesa do interesse
coletivo de seus membros e quando os partidos polticos forem impetr-lo na defesa do interesse coletivo difuso
exige-se menos a ilegalidade e a leso do interesse do que o que o fundamenta.
possvel figurar-se a hiptese de um sindicato de trabalhadores em usinas de
metalurgia que, no dissdio coletivo da categoria, logrou inserir clusulas de proteo de meio
ambiente do trabalho, tais como a instalao de filtros antipoluio, plantio de rvores no
terreno da indstria e outras. Tais clusulas, por exemplo, no esto sendo cumpridas pela
empresa. O sindicato tem, evidentemente, direito lquido e certo de exigir judicialmente que
tais clusulas sejam implementadas pela empresa. Da ser cabvel o mandado de segurana
coletivo.
6. Ao Popular
A ao popular constitucional est prevista no artigo 5
a
, LXXHI, da CRFB, nos seguintes
termos:
Qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise anular ato lesivo ao patrimnio
pblico ou de entidade que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente, ao patrimnio
histrico e cultu
54 Corso de Direita Constitucional Positivo, So Paulo: RT, 5* ed., pp. 396-397.
Direito Ambiental
ral, ficando o autor, salvo comprovada m-fisento de custas e do nus da sucumbncia.
Veja-se que a norma constitucional capitulou, expressamente, o meio ambiente dentre os
bens jurdicos passveis de tutela por meio da ao popular. Vale lembrar, contudo, que a lei
ordinria j inclua o meio ambiente entre os bens jurdicos protegidos pela referida ao,
A ao popular um dos mais tradicionais meios de defesa dos interesses difusos do
Direito brasileiro. O autor popular, cidado brasileiro no gozo de seus direitos polticos, age em
nome prprio na defesa de um bem da coletividade. A ao popular um instituto jurdico
constitucional a ser exercitado pelo cidado e no por associaes ou pessoas jurdicas ou,
ainda, pelo Ministrio Pblico. Tal circunstncia, entretanto, no impede que vrios cidados
litisconsorciem-se para a propositu- ra de um nico processo.
7. Desapropriao
O artigo 216 da Lei Fundamental da Repblica estabelece que:
Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados
individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes
grupos formadores da sociedade brasileira.
O inciso V do referido artigo inclui dentre os bens que formam o patrimnio:
... os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico,
ecolgico e cientfico.
O l
9
determina que:
O Poder Pbhco, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural
brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de
preservao.
E inegvel, portanto, que o meio ambiente est arrolado no interior do conceito de
patrimnio cultural brasileiro, incluso esta que no se choca com o caput do artigo 225 da
Constituio de 1988. Destarte, razovel e lgico que a desapropriao seja mais um dos vrios
instrumentos de Direito Ambiental.
55
A desapropriao, in casu, no poder afastar-se do
princpio geral estabelecido no inciso XXIV do artigo
55 Em outros pontos do presente livro o tema da desapropriao visto mais concretamente.
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
5
9
da CRFB, que determina: a lei estabelecer o procedimento para a desapropriao por necessidade ou
utilidade pblica, ou por interesse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro, ressalvados os casos
previstos nesta Constituio.
A desapropriao com finalidade de proteo do meio ambiente, utilidade pblica,
dever ser precedida de indenizao em dinheiro, conforme preceitua a CF.
8. Tombamento
Embora no se trate de uma medida judicial de proteo ao meio ambiente, entendi que
seria conveniente a colocao do tema tombamento no interior do presente captulo, tendo em
vista que a matria guarda estreita relao com a defesa judicial do meio ambiente, sobretudo
em razo da ampla possibilidade de reviso judicial dos atos administrativos.
O tombamento a declarao de valor histrico, artstico, paisagstico, turstico, cultural ou cientfico de
coisas ou locais que, por tal motivo, meream a preservao pelo Poder Pblico. O tombamento ato
administrativo de exclusiva atribuio do Poder Executivo, seja este federal, estadual ou
municipal. Isto no quer dizer que o Poder Legislativo ou o Poder Judicirio no possam, em
concreto, declarar que determinados bens meream proteo especial do Estado. O que ocorre
que, em tais casos, ipso iure, no se pode falar em tombamento. O que poder haver a proteo
em decorrncia de lei ou de deciso judicial. No haver, porm, tombamento, que ato
administrativo tpico.
Aps efetuada a declarao da existncia dos valores anteriormente referidos, deve ser o
bem inscrito em livro prprio - o livro tombo. No Brasil este instituto jurdico (o tombamento)
tem sede constitucional no l
9
do artigo 216, cujos termos so os seguintes:
O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural
brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia e tombamento, desapropriao e de outras formas de
acautelamento e preservao.
Hely Lopes Meirelles
56
sustenta que o tombamento no uma forma adequada para a
proteo do meio ambiente, conforme deixa ver a seguinte passagem:
Ultimamente o tombamento tem sido utilizado para proteger florestas nativas. H equvoco neste
procedimento. O tombamento no o instrumento adequado para a preservao da flora e da fauna. As
florestas so bens de interesse comum e esto sujeitas ao regime legal especial estabelecido pelo CFlo (Lei n
3

4.771, de 15/9/1965), que indica o modo de preservao de determinadas
56 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: RT, 1989, pp. 484-485.
Direito Ambiental
reas florestadas... O mesmo ocorre com a fauna, que regida pelo Cdigo de Caa (Lei n
s
5.197, de 3/1/1967),
os quais indicam como preservar as espcies silvestres e aquticas... Portanto, a preservao das florestas e da
fauna silvestre h de ser feita com a criao de parques nacionais, estaduais e municipais ou de reservas
biolgicas, como permite expressamente o CFlo (art. 5
S
).
A questo fundamental que deve ser examinada na matria em foco a seguinte: quais as
consequncias que o ato de tombar um bem ambiental poder acarretar para o proprietrio do
mesmo, caso este se encontre submetido ao regime jurdico de Direito Privado e tenha um
proprietrio? E a partir desta indagao que se poder examinar a pertinncia ou no do
tombamento. Como se sabe, o tombamento implica um regime de controle bastante estrito do
Estado sobre o bem tombado, ainda que o mesmo permanea sob o mesmo regime jurdico
que detinha antes do tombamento. Ora, o tombamento, muitas vezes, implica esvaziamento do
valor econmico do bem e, neste caso, haver verdadeira desapropriao indireta e, em assim
sendo, o proprietrio dever ser indenizado.
Outra questo que nos parece extremamente complexa que, com o tombamento, a rea
ambiental tombada passar ao regime de superviso e controle do patrimnio histrico, o que
, evidentemente, um contra-senso.
9. Arbitragem e Meio Ambiente
O STF, em deciso proferida em 12 de dezembro de 2001, decidiu pela consti-
tucionalidade da Lei n
s
9.307, de 23 de setembro de 1996, que regula a arbitragem no Brasil. A
deciso da elevada Corte Constitucional extremamente importante, pois abre caminho para
uma nova frmula de solucionar conflitos que, no raras vezes, prolongam-se perante o Poder
Judicirio por muitos anos. Penso que a deciso adotada pelo STF pode produzir repercusses
muito relevantes na esfera da proteo ambiental. Usualmente, as questes relativas proteo
do meio ambiente tm sido consideradas quase exclusivamente do ponto de vista do direito
pblico e indisponvel. Este fato extremamente importante, pois demonstra a seriedade com
a qual o tema foi tratado pelo legislador brasileiro. Mas a proteo ambiental no pode se
resumir proteo de interesses difusos da coletividade, pois quase sempre a violao de
interesses difusos da sociedade implica violao de direitos privados de terceiros. Decorridos
20 anos da publicao da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n
9
6.938/81), 16 anos
da publicao da Lei da Ao Civil Pblica (Lei n
2
7.347/85), 13 anos da promulgao da CF de
1988 e cinco anos da publicao da Lei de Arbitragem (Lei n
Q
9.307, de 23 de setembro de 1996),
importante que se explorem as relaes que possam existir entre os diferentes diplomas
legais e a possibilidade de harmoniz-los com vistas ampliao da proteo do meio
ambiente.
O artigo I
a
da Lei de Arbitragem dispe que: as pessoas capazes de contratar podero valer-se da
arbitragem para dirimir litgios relativos a direitos patrimoniais disponveis. Ora, imagine-se a hiptese na
qual uma firma tenha que mudar as suas
fIBJ * Ensino Su&enof BE&B
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
instalaes industriais de um determinado municpio para outro municpio, ou mesmo mudar
de Estado, uma vez que constatou que o solo e o lenol fretico da rea na qual estava instalada
foram contaminados pelo lanamento irregular de efluentes de uma planta industrial vizinha.
Existe, sem dvida, uma questo de interesse pblico - portanto indisponvel, que a prpria
contaminao ambiental e uma questo de direito privado a indenizao que o poluidor
deve empresa que foi obrigada a se relocalizar. Esta ltima constitui-se em um direito
plenamente disponvel e privado.
O litgio entre as empresas, no juzo arbitrai, estaria definido no prazo mximo de 6 (seis)
meses, com a grande vantagem de que, nos termos do art. 31 da Lei de Arbitragem, "a sentena
arbitrai produz entre as partes e seus sucessores, os mesmos efeitos da sentena proferida pelos rgos do Poder
Judicirio e, sendo condenatria, constitui titulo executivoA deciso arbitrai, portanto, pode ser um
poderoso elemento para resguardar responsabilidades ambientais futuras, visto que o seu
valor igual ao de uma deciso do Poder Judicirio. Mesmo o acordo entre as partes, uma vez
instaurado o juzo arbitrai, ser declarado em sentena pelo rbitro. H, como se v, um
fortssimo grau de segurana jurdica.
E importante observar que a deciso de questes ambientais pelo caminho do direito
privado tem sido muito relevante em nosso ordenamento jurdico, pois os tribunais judiciais,
quase diariamente, decidem aes propostas com base no direito de vizinhana (artigo L277 do
CC),
57
referentes poluio sonora, fumaa, construes irregulares, poluio hdrica e outras
formas de incmodos. E de se registrar que, em sede penal, tem sido quase rotineira a prtica
de transaes entre o Ministrio Pblico e infratores da legislao ambiental, quando o delito
de pequeno potencial ofensivo, conforme admitido pela Lei n
Q
9.099/95.
Em minha opinio, a Lei de Arbitragem pode se transformar em poderoso instrumento
de soluo de conflitos ambientais entre particulares, em especial quanto aos efeitos
patrimoniais que tais conflitos possam ter.
57 Art, 1.277.0 proprietrio ou o possuidor de um prdio tem o direito de fzer cessar as interferncias prejudiciais segurana,
ao sossego e sade dos que o habitam, provocadas pela utilizao de propriedade vizinha. Pargrafo nico. Probem-
se as interferncias considerando-se a natureza da utilizao, a localizao do prdio, atendidas as normas que
distribuem as edificaes em zonas, e os limites ordinrios de tolerncia dos moradores da vizinhana.

QUINTA PARTE
POLTICA ENERGTICA E MEIO
AMBIENTE

Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
87
Captulo XXX Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
L Introduo
O ano de 2001 marcou uma importantssima alterao nos hbitos de consumo de
energia dos brasileiros, pois nele ocorreu o fenmeno que ficou conhecido como apago. O
apago foi o nome popular de um grave problema de abastecimento de energia eltrica que foi
consequncia de vrios e diferenciados fatores polticos, sociais, econmicos e climatolgicos.
Neste trabalho no se pretende discutir culpas sobre a situao energtica do pas, muito
menos propor solues para o problema. O meu objetivo , pura e simplesmente, tratar do
assunto no contexto de um livro de Direito Ambiental, examinando os aspectos ambientais da
nova situao criada no pas. A produo e o consumo de energia so das questes ambientais
mais relevantes e, qualquer que seja a configurao da matriz energtica de um pas, as suas
repercusses sobre o meio ambiente sero sempre importantes e significativas.
Evoluo das fontes primrias de oferta de energia no Brasil -1974-2004

Fonte: Secretaria de Energia do Ministrio de Minas e Energia (MME)
Direito Ambiental
2. Poltica Energtica Nacional
A Lei n
B
9.478, de 6 de agosto de 1997, a principal norma jurdica nacional que dispe
sobre a poltica energtica nacional. preciso que se diga, entretanto, que a lei est voltada
fundamentalmente para o setor petrleo do grande complexo energtico que compe a nossa
matriz. A mencionada lei dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao monoplio do
petrleo, institui o Conselho Nacional de Pohtica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo.
2.1. Princpios e Objetivos da Poltica Energtica Nacional
A lei estabelece em seu art. l
e
que as polticas nacionais para o aproveitamento racional
das fontes de energia devem buscar atender aos seguintes objetivos:
(i) preservar o interesse nacional;
(ii) promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho e valorizar os
recursos energticos;
(iii) proteger os interesses do consumidor quanto a preo, qualidade e oferta dos
produtos;
(iv) proteger o meio ambiente e promover a conservao de energia;
(v) garantir o fornecimento de derivados de petrleo em todo o territrio nacional, nos
termos do 2* do art. 177 da CF;
(vi) incrementar, em bases econmicas, a utilizao do gs natural;
(vii) identificar as solues mais adequadas para o suprimento de energia eltrica nas
diversas regies do pas;
(viii) utilizar fontes alternativas de energia, mediante o aproveitamento econmico dos
insumos disponveis e das tecnologias aplicveis;
(ix) promover a livre concorrncia;
(x) atrair investimentos na produo de energia;
(xi) ampliar a competitividade do Pas no mercado internacional.
2.2. Conselho Nacional de Poltica Energtica
A lei instituiu o Conselho Nacional de Poltica Energtica - CNPE, que um rgo
vinculado Presidncia da Repblica e presidido pelo Ministro de Estado de Minas e Energia,
com a atribuio de propor ao Presidente da Repblica polticas nacionais e medidas
especficas destinadas a:
(i) promover o aproveitamento racional dos recursos energticos do Pas, em
conformidade com os princpios enumerados no captulo anterior e com o disposto
na legislao aplicvel;
(ii) assegurar, em funo das caractersticas regionais, o suprimento de insumos
energticos s reas mais remotas ou de difcil acesso do pas, subme-
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
tendo as medidas especficas ao Congresso Nacional, quando implicarem, criao
de subsdios;
(iii) rever periodicamente as matrizes energticas aplicadas s diversas regies do Pas,
considerando as fontes convencionais e alternativas e as tecnologias disponveis;
(iv) estabelecer diretrizes para programas especficos, como os de uso do gs natural,
do lcool, do carvo e da energia termonuclear;
(v) estabelecer diretrizes para a importao e exportao, de maneira a atender s
necessidades de consumo interno de petrleo e seus derivados, gs natural e
condensado, e assegurar o adequado funcionamento do Sistema Nacional de
Estoques de Combustveis e o cumprimento do Plano Anual de Estoques
Estratgicos de Combustveis, de que trata o art. 4
a
da Lei n
s

8.176, de 8 de fevereiro de 1991,
Tal rgo de assessoramento pessoal do Sr. Presidente da Repblica apoiado em suas
atividades e atribuies pelas Agncias Reguladoras do Setor Energtico.
O Conselho Nacional de Poltica Energtica - CNPE foi regulamentado pelo Decreto ns
3.520, de 21 de junho de 2000, que dispe sobre a sua estrutura e o seu funcionamento*
1

2.2.1. Finalidade e Composio
Na forma do artigo l
9
do decreto, o Conselho Nacional de Poltica Energtica - CNPE,
criado pela Lei n
e
9.478, de 6 de agosto de 1997, rgo de assessoramento do Presidente da
Repblica para a formulao de polticas e diretrizes de energia, destinadas a:
(i) promover o aproveitamento racional dos recursos energticos do Pas, em
conformidade com o disposto na legislao aplicvel e com os seguintes princpios:
a) preservao do interesse nacional;
b) promoo do desenvolvimento sustentado, ampliao do mercado de trabalho
e valorizao dos recursos energticos;
c) proteo dos interesses do consumidor quanto a preo, qualidade e oferta dos
produtos;
d) proteo do meio ambiente e promoo da conservao de energia;
e) garantia do fornecimento de derivados de petrleo em todo o territrio
nacional, nos termos do 2
S
do art. 177 da CF;
f) incremento da utilizao do gs natural;
g) identificao das solues mais adequadas para o suprimento de energia
eltrica nas diversas regies do Pas;
1 O Regimento Interno fbi aprovado pela Resoluo n
fi
1,7/11/2000.
Direito Ambiental
h) utilizao de fontes renovveis de energia, mediante o aproveitamento dos
insumos disponveis e das tecnologias aplicveis;
i) promoo da livre concorrncia;
j) atrao de investimentos na produo de energia;
1) ampliao da competitividade do Pas no mercado internacional;
(ii) assegurar, em funo das caractersticas regionais, o suprimento de insumos
energticos s reas mais remotas ou de difcil acesso do Pas, submetendo as
medidas especficas ao Congresso Nacional, quando implicarem criao de
subsdios, observado o disposto no pargrafo nico do art. 73 da Lei n
B
9.478, de
1997;
(iii) rever periodicamente as matrizes energticas aplicadas s diversas regies do Pas,
considerando as fontes convencionais e alternativas e as tecnologias disponveis;
(iv) estabelecer diretrizes para programas especficos, como os de uso do gs natural,
do lcool, de outras biomassas, do carvo e da energia termonuclear;
(v) estabelecer diretrizes para a importao e exportao, de maneira a atender s
necessidades de consumo interno de petrleo e seus derivados, gs natural e
condensado, e assegurar o adequado funcionamento do Sistema Nacional de
Estoques de Combustveis e o cumprimento do Plano Anual de Estoques
Estratgicos de Combustveis, de que trata o art. 4
a
da Lei n
s

8.176, de 8 de fevereiro de 1991.
O CNPE, se entender necessrio, poder constituir comits tcnicos para analisar e
opinar sobre matrias especficas sob sua apreciao, inclusive com a participao de
representantes da sociedade civil, dos setores de produo e de distribuio, e dos
consumidores, quando a matria analisada lhes disser respeito.
O Conselho Nacional de Poltica Energtica integrado pelas seguintes autoridades
pblicas:
(i) Ministro de Estado de Minas e Energia, que o seu presidente;
(ii) Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia;
(iii) Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e. Gesto;
(iv) Ministro de Estado da Fazenda;
(v) Ministro de Estado do Meio Ambiente;
(vi) Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;
(vii) Ministro Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica;
(viii) um representante dos Estados e do Distrito Federal;
(ix) um cidado brasileiro especialista em matria de energia; e
(x) um representante de universidade brasileira, especialista em matria de energia.
Os Ministros de Estado, nos seus impedimentos, sero representados pelos respectivos
Secretrios-Executivos. Os membros referidos nos incisos VIII, DC e X sero designados pelo
Presidente da Repblica para mandatos de dois anos, renovveis por
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
mais um perodo, sendo os representantes dos Estados e do Distrito Federai indicados pelos
respectivos Secretrios de Governo a que estejam afetos os assuntos de energia, e os demais
pelo Ministro de Estado de Minas e Energia.
O CNPE, na forma de seu Regimento Interno,
2
tem a seguinte organizao
administrativa:
(i) Plenrio,
(ii) Secretaria-Executiva,
(iii) Assessoria
Tcnica, e ,
(iv) Comits Tcnicos que venham a ser constitudos.
2.2.1.1, Atribuies do Presidente do Conselho Nacional de Poltica Energtica - CNPE
(i) convocar e presidir as reunies do colegiado;
(ii) . manifestar voto prprio e de qualidade, em caso de empate, na deliberao de
proposies a serem encaminhadas ao Prsidente da Repblica;
(iii) encaminhar ao Presidente da Repblica as propostas aprovadas pelo Conselho.
O Presidente do CNPE, considerando a matria que ser submetida apreciao do
Colegiado, poder convocar para participar das reunies do Conselho os Presidentes da
Petrleo Brasileiro S.A - PETROBRAS, da Centrais Eltricas Brasileiras SA. - ELETROBRS e
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES, bem como os dirigentes
mximos de outros rgos ou entidades.
2.2.1.2. Plenrio
O Plenrio do CNPE composto pelos Conselheiros nomeados na forma da lei. As suas
reunies somente podem ser instaladas com o quorum mnimo de metade mis um do total de
seus integrantes, titulares ou representantes indicados especificamente para a reunio. As
recomendaes e resolues do CNPE so aprovadas por metade mais um dos membros do
Conselho presentes reunio. O Presidente do CNPE pode, em casos de necessidade, decidir
questes ad referendum do Plenrio do Conselho.
2.2.1.2.1. Funcionamento do CNPE
Conforme determina o artigo 12 de seu Regimento Interno, o CNPE deve se - reunir
ordinariamente a cada seis meses, mediante convocao de seu Presidente. Havendo ausncia ou
impedimento de seu Presidente, os demais' conselheiros escolhero um dos Ministros de Estado
presentes reunio para presidir os trabalhos.
2 Art, 7.
I Direito Ambiental
O CNPE pode se reunir, extraordinariamente, por convocao do Presidente, nas
seguintes hipteses:
(i) por sua exclusiva iniciativa; e
(ii) quando solicitado por quaisquer dos integrantes efetivos do CNPE, desde que
apoiado por mais dois integrantes titulares.
Cabe ao Presidente comunicar aos demais integrantes do plenrio do CNPE, com
antecedncia mnima de quinze dias, a data, horrio e local das reunies ordinrias, bem como
a pauta dos assuntos a serem tratados. Para cada assunto da pauta, o Secretrio-Executivo
elaborar um relatrio, o qual ser encaminhado aos integrantes do Conselho juntamente com
a pauta da reunio. Os assuntos que os integrantes do plenrio desejarem discutir nas reunies
ordinrias devero ser previamente encaminhados ao Secretrio-Executivo do CNPE,
observada a antecedncia mnima de vinte dias, a fim de serem instrudos e encaminhados aos
demais membros do Conselho.
2.2.1.3. Secretaria-Executiva
O exerccio da funo de Secretrio-Executivo do CNPE da atribuio do Secretrio de
Energia do Ministrio de Minas e Energia, competindo-lhe as seguintes tarefes:
(i) organizar as pautas das reunies;
(ii) coordenar e acompanhar a execuo das propostas aprovadas pelo Presidente da
Repblica;
(iii) coordenar os trabalhos dos comits tcnicos;
(iv) providenciar a incluso da dotao do Conselho no oramento da Unio;
(v) cumprir outras atribuies que lhe forem conferidas.
2.2.1.4. Assessoria Tcnica
A Assessoria Tcnica, de carter permanente, tem a fimo de apoiar tecnicamente o
funcionamento do CNPE, sendo composta pelo Secretrio de Energia, na funo de
coordenador, por um representante da Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL, por um
representante da Agncia Nacional do Petrleo, Biocombustveis e Gs Natural - ANP e por
representantes indicados pelos Ministros de Estado, que integram o CNPE. Ele deve se reunir,
no mnimo, vinte dias antes de cada reunio ordinria do CNPE, com o objetivo de preparar a
pauta de trabalho do plenrio. Ela, se convocada, poder participar das reunies do Plenrio.
O apoio tcnico ao Conselho e a estrutura de funcionamento correspondente devem ser
providenciados pela Secretaria de Energia do Ministrio de Minas e Energia e por tcnicos
indicados pelos Diretores Gerais da ANEEL e da ANP, com ou
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
sem o auxlio de outros profissionais de entidades vinculadas aos Ministrios que integram o
CNPE. O Secretrio-Executivo do CNPE poder, mediante aprovao do Presidente, contratar
consultores por atividade especfica e por tempo determinado, para participar de estudos
relacionados a assuntos em anlise pelos Comits Tcnicos, assim como poder convidar, a
critrio do Presidente do Conselho, tcnicos e especialistas de outras reas da administrao
pblica direta ou indireta, bem como da iniciativa privada, para participar de estudos e
anlises a serem levados considerao do Plenrio do Conselho ou de seus Comits Tcnicos.
2.2.1.4.1. Comits Tcnicos
Os Comits Tcnicos sero criados pelo Plenrio do CNPE, em nmero no superior a
oito e tero por funo analisar e emitir parecer sobre matrias especficas ligadas rea de
energia a serem apreciadas pelo Conselho. obrigatrio que deles participem representantes
dos seguintes setores:
(i) produtor,
(ii) distribuidor,
(iii) consumidores, e ainda,
(iv) tcnicos da administrao pblica e de
(v) entidades de classe, quando a matria a ser analisada lhes disser respeito.
A coordenao dos Comits Tcnicos ser exercida pelo Secretrio-Executivo do CNPE,
ou por outro profissional de sua indicao. Os seus membros sero indicados pelo Secretrio-
Executivo e nomeados pelo Presidente do CNPE. Os Comits sero constitudos por prazo
limitado, que no ser superior a doze meses, contados a partir da reunio do plenrio que os
instituir, podendo ser prorrogados a critrio do plenrio.
As normas para funcionamento e os programas de atividades dos Comits Tcnicos
sero aprovados pelo Presidente do CNPE. A concluso dos trabalhos realizados pelos
Comits Tcnicos ser encaminhada ao Presidente do CNPE, que a submeter considerao
do plenrio.
A Secretaria de Energia do Ministrio de Minas e Energia deve prover os recursos
necessrios e o apoio administrativo para a operao dos Comits Tcnicos.
3. O Petrleo na Poltica Energtica Nacional
3.1. A Explorao e Produo (E&P) de Petrleo no Brasil
A atividade de explorao e produo de petrleo no Brasil, em linhas gerais, pode ser
assim resumida:
3

3 Http://www.cepet.tinicamp.br.
Direito Ambiental
(i) At 1938, com as exploraes sob o regime da livre-iniciativa, A primeira sondagem
profunda foi realizada entre 1892 e 1896, no Municpio de Bofete, Estado de So
Paulo, por Eugnio Ferreira Camargo.
(ii) Regime de propriedade estatal do subsolo. Criao do Conselho Nacional do
Petrleo, em 1938.
(iii) Regime de monoplio estatal, com a criao da Petrobras, em 3 de outubro de 1953,
promulgou a Lei n
Q
2.004.
(iv) Flexibilizao do Monoplio, conforme a Lei 9.478, de 6 de agosto de 1997,
decorrente de reforma constitucional.
No ano de 1931, o escritor nacionalista Monteiro Lobato fundou a Companhia de
Petrleo do Brasil e passou a se dedicar a uma campanha para extrao do produto. A primeira
descoberta de petrleo no Brasil ocorreu no Estado da Bahia, na localidade de Lobato, no ano
de 1953. A primeira tentativa de atrao de investimentos estrangeiros na indstria nacional de
petrleo foi feita em 1975, com os contratos de risco que, no entanto, no obtiveram muito
sucesso.
A explorao comercial do petrleo na Bacia de Campos (RJ) ocorreu no ano de 1977. Em
1985, tem incio a produo em guas profundas. No ano de 1997, foi atingida a produo de
mais de 1 milho de barris por dia, meta s alcanada por 16 pases.
3.2. Regime Legal do Petrleo no Brasil
3.2.1. Dispositivos Constitucionais
A CF de 1988, conforme a redao que lhe foi dada pela Emenda Constitucional n 9, de
9 de novembro de 1995, modificou inteiramente o regime do monoplio do Petrleo que, por
muitos anos, prevaleceu no Brasil. O monoplio da atividade de explorao e produo de
petrleo continua a existir, porm, exercido pelo regime de concesso do servio. Estabeleceu
a norma constitucional a abertura do mercado para a iniciativa privada que, desde ento, passa
a competir com a Petrobras, que a empresa de economia mista, organizada sob o regime
jurdico de Sociedade Annima, que era a nica responsvel pela explorao e a produo de
petrleo no Brasil at ento.
Na forma do artigo 177 da Lei Fundamental da Repblica, o monoplio da Unio
abrange as seguintes atividades:
(i) a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocar- bonetos
fluidos;
(ii) a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro;
(iii) a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das
atividades previstas nos incisos anteriores;
(iv) o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados
bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de
conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem;
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
(v) a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o
comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados.
A Unio pode contratar com empresas estatais ou privadas a realizao das atividades
previstas nos incisos I a IV do artigo 177, observadas as condies estabelecidas em lei.
4
Tal lei,
de acordo com o mandamento constitucional, deve tratar dos seguintes temas:
(i) a garantia do fornecimento dos derivados de petrleo em todo o territrio nacional;
(ii) as condies de contratao;
(iii) a estrutura e atribuies do rgo regulador do monoplio da Unio.
3.2.1.1. Exerccio do Monoplio
So de propriedade da Unio todos os depsitos de petrleo, gs natural e outros
hidrocarbonetos fluidos existentes no territrio nacional, nele compreendidos a parte terrestre,
o mar territorial, a plataforma continental e a zona econmica exclusiva.
3.2.2. Glossrio da Lei n
2
9.478, de 6 de agosto de 1997
O artigo 6
S
da Lei n
a
9.478, de 6 de agosto de 1997, define os seguintes conceitos
normativos:
(i) Petrleo: todo e qualquer hidrocarboneto lquido em seu estado natural, a exemplo
do leo cru e condensado;
(ii) Gs Natural ou Gs: todo hidrocarboneto que permanea em estado gasoso nas
condies atmosfricas normais, extrado diretamente de reservatrios petrolferos
ou gaseferos, incluindo gases midos, secos, residuais e gases raros;
(iii) Derivados de Petrleo: produtos decorrentes da transformao do petrleo;
(iv) Derivados Bsicos: principais derivados de petrleo, referidos no art. 177 da CF, a
serem classificados pela Agncia Nacional do Petrleo;
(v) Refino ou Refinao: conjunto de processos destinados a transformar o petrleo
em derivados de petrleo;
(vi) Tratamento ou Processamento de Gs Natural: conjunto de operaes destinadas a
permitir o seu transporte, distribuio e utilizao;
(vii) Transporte: movimentao de petrleo e seus derivados ou gs natural em meio ou
percurso considerado de interesse geral;
4 Lei n 9.478, de 6/8/1997, dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao monop
lio do petrleo, institui o Conselho Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo.
Direito Ambiental
(viii) Transferncia: movimentao de petrleo, derivados ou gs natural em meio ou
percurso considerado de interesse especfico e exclusivo do proprietrio ou
explorador das facilidades;
(ix) Bada Sedimentar: depresso da crosta terrestre, onde se acumulam rochas
sedimentares que podem ser portadoras de petrleo ou gs, associados ou no;
(x) Reservatrio ou Depsito: configurao geolgica dotada de propriedades
especficas, armazenadora de petrleo ou gs, associados ou no;
(xi) Jazida: reservatrio ou depsito j identificado e possvel de ser posto em
produo;
(xii) Prospecto: feio geolgica mapeada como resultado de estudos geofsicos e de
interpretao geolgica, que justificam a perfurao de poos exploratrios para a
localizao de petrleo ou gs natural;
(xiii) Bloco: parte de uma bacia sedimentar, formada por um prisma vertical de
profundidade indeterminada, com superfcie poligonal definida pelas
coordenadas geogrficas de seus vrtices, onde so desenvolvidas atividades de
explorao ou produo de petrleo e gs natural;
(xiv) Campo de Petrleo ou de Gs Natural: rea produtora de petrleo ou gs natural, a
partir de um reservatrio contnuo ou de mais de um reservatrio, a profundidades
variveis, abrangendo instalaes e equipamentos destinados produo;
(xv) Pesquisa ou Explorao: conjunto de operaes ou atividades destinadas a avaliar
reas, objetivando a descoberta e a identificao de jazidas de petrleo ou gs
natural;
(xvi) Lavra ou Produo: conjunto de operaes coordenadas de extrao de petrleo ou
gs natural de uma jazida e de preparo para sua movimentao;
(xvi) Desenvolvimento: conjunto de operaes e investimentos destinados a viabilizar
as atividades de produo de um campo de petrleo ou gs;
(xviii) Descoberta Comercial: descoberta de petrleo ou gs natural em condies
que, a preos de mercado, tomem possvel o retomo dos investimentos no
desenvolvimento e na produo;
(xix) Indstria do Petrleo: conjunto de atividades econmicas relacionadas com a
explorao, desenvolvimento, produo, refino, processamento, transporte,
importao e exportao de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos e
ses derivados;
(xx) Distribuio: atividade de comercializao por atacado com a rede varejista ou com
grandes consumidores de combustveis, lubrificantes, asfaltos e gs liquefeito
"envasado, exercida por empresas especializadas, na forma das leis e regulamentos
aplicveis;
(xxi) Revenda: atividades de venda a varejo de combustveis, lubrificantes e gs
liquefeito envasado, exercida por postos de servios ou revendedores, na forma das
leis e regulamentos aplicveis;
(xxii) Distribuio de Gs Canalizado: servios locais de comercializao de gs
canalizado, junto aos usurios finais, explorados com exclusividade pelos
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
Estados, diretamente ou mediante concesso, nos termos do 2
a
do art. 25 da CF;
(xxiii) Estocagem de Gs Natural: armazenamento de gs natural em reservatrios
prprios, formaes naturais ou artificiais.
3.2.3. Agncia Nacional do Petrleo
A Agncia Nacional do Petrleo (ANP) tem origem na prpria CF, que, por fora do
artigo 177, 2
2
, III, determinou a constituio de um rgo regulador para as atividades das
diversas facetas da indstria petrolfera. Tal agncia foi instituda pelo artigo 7
S
da Lei n
9
9.478,
de 6 de agosto de1997. Ela integrante da Administrao Federal indireta, submetida ao
regime autrquico especial, como rgo regulador da indstria do petrleo, vinculada ao
Ministrio de Minas e Energia. Sua sede e foro situam-se em Braslia, com escritrios centrais
na cidade do Rio de Janeiro, podendo instalar unidades administrativas regionais. Justifica-se
a situao geogrfica de seus escritrios centrais, na medida em que o Estado do Rio de Janeiro
, de longe, o maior produtor de petrleo no BrasiL
Os objetivos institucionais da ANP so os de promover a regulao, a contratao e a
fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo, dentre as quais se
destacam:
(i) implementar, em sua esfera de atribuies, a poltica nacional de petrleo e gs natural,
contida na poltica energtica nacional, nos termos do Captulo I da Le n
9
9.478, de 6
de agosto de 1997, com nfase na garantia do suprimento de derivados de petrleo
em todo o territrio nacional e na proteo dos interesses dos consumidores quanto
a preo, qualidade e oferta dos produtos;
(ii) promover estudos visando delimitao de blocos, para efeito de concesso das
atividades de explorao, desenvolvimento e produo;
(iii) regular a execuo de servios de geologia e geofsica aplicados prospeco
petrolfera, visando ao levantamento de dados tcnicos, destinados
comercializao, em bases no-exclusivas;
(iv) elaborar os editais e promover as licitaes para a concesso de explorao,
desenvolvimento e produo, celebrando os contratos delas decorren
tes e fiscalizando a sua execuo;
(v) autorizar a prtica das atividades de refinao, processamento, transporte,
importao e exportao;
(vi) estabelecer critrios para o clculo de tarifas de transporte dutovirio e
arbitrar seus valores, nos casos e da forma previstos na Lei;
(vii) fiscalizar diretamente, ou mediante convnios com rgos dos Estados e do Distrito
Federal, as atividades integrantes da indstria do petrleo, bem como aplicar as
sanes administrativas e pecunirias previstas em lei, regulamento ou contrato;
Direito Ambiental
(viii) instruir processo com vistas declarao de utilidade pblica, para fins de
desapropriao e instituio de servido administrativa, das reas necessrias
explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e gs natural, construo de
refinarias, de dutos e de terminais;
(ix) fazer cumprir as boas prticas de conservao e uso racional do petrleo, dos
derivados e do gs natural e de preservao do meio ambiente;
5

(x) estimular a pesquisa e a adoo de novas tecnologias na explorao, produo,
transporte, refino e processamento;
(xi) organizar e manter o acervo das informaes e dados tcnicos relativos s
atividades da indstria do petrleo;
(xii) consolidar anualmente as informaes sobre as reservas nacionais de petrleo e
gs natural transmitidas pelas empresas, responsabilizando-se por sua divulgao;
(xiii) fiscalizar o adequado funcionamento do Sistema Nacional de Estoques de
Combustveis e o cumprimento do Plano Anual de Estoques Estratgicos de
Combustveis, de que trata o art. 4s da Lei n
s
8.176, de 8 de fevereiro de 1991;
(xiv) articular-se com os outros rgos reguladores do setor energtico sobre matrias de
interesse comum, inclusive para efeito de apoio tcnico ao CNPE;
(xv) regular e autorizar as atividades relacionadas com o abastecimento nacional de
combustveis, fiscalizando-as diretamente ou mediante convnios com outros
rgos da Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios.
O conjunto de atribuies da ANP, embora relacionado diretamente com a qualidade da operao das
atividades de petrleo, indiscutivelmente, guarda muita proximidade com o controle ambiental.
Assim porque, efetivamente, a m operao quase sempre implica o lanamento de petrleo
no ambiente. Observa-se, portanto, que um derramamento de leo com efeitos negativos sobre
o ambiente repercute, do ponto de vista jurdico, na esfera administrativa prpria da atividade
de petrleo, bem como nas diferentes esferas tuteladas pelo Direito Ambiental. importante,
portanto, que a ANP, o IBAMA e as Agncias Ambientais dos Estados estabeleam um
mecanismo de colaborao e consulta, a fim de que a proteo ambiental seja considerada de
forma concreta e razovel.
3.2.3.1. Caso Concreto de Conflito entre Autoridades Ambientais em
Matria de Petrleo
As disputas entre os diferentes atores da proteo ambiental em matria de petrleo
atingiu o paroxismo com o vazamento de petrleo ocorrido no dia 16 de julho de 2000, no
Estado do Paran,
6
quando ocorreu o maior acidente com derra-
5 importante ressaltar que a ANP possui, ex vi lege, competncia residual em matria de proteo ao meio ambiente (art. 8,
DQ.
6 Http://www.pr.gov.br/iap/petro01.html.
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
mamento de leo/petrleo em recursos hdricos (arroio Saldanha, rio Barigi e rio Iguau)
brasileiros. No dia seguinte ao fato, o Instituto Ambiental do Paran - IAP autuou a
Petrobras/Repar, impondo-lhe uma multa administrativa no valor de R$
50.0. 000.00 (cinquenta milhes de reais), pelo atngimento de corpos hdricos estaduais,
conforme determina a Lei Federal n
9
9.605/98. Passados cerca de 15 (quinze) dias, o IBAMA
autuou a Petrobras/Repar, aplicando-lhe trs multas pelos danos ao rio federal, flora e
fauna silvestre e ictiofauna, isto tudo no valor de R$
168.0. 000.00 (cento e sessenta e oito milhes de reais).
O surpreendente que, aps a aplicao da multa realizada pelo IAP, o rgo ambiental
paranaense viu-se na condio de requerido em uma medida cautelar
7
'
8
na qual eram
requerentes os Ministrios Pblicos Federal, Estadual e o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, com o objetivo de que a multa
ambiental aplicada pelo IAP fosse declarada nula, sob o argumento da incompetncia do rgo
estadual para aplicar sanes administrativas de defesa do meio ambiente, no caso concreto. O
feito foi julgado extinto, sem apreciao do mrito.
9
O Poder Judicirio, na hiptese,
restabeleceu a racionalidade.
A grande pergunta que surge do caso acima narrado : quem o beneficirio da ao? O
meio ambiente?
3.2.4. Explorao e Produo (Aspectos Ambientais)
As atividades de explorao e produo de petrleo esto submetidas ao poder de polcia
ambiental exercido na forma da lei pelos rgos competentes.
10

Em primeiro lugar, h que se considerar que todos os direitos de explorao e produo de petrleo e
gs natural em territrio nacional, nele compreendidos a parte terrestre, o mar territorial, a plataforma continental e
a zona econmica exclusiva, pertencem Unio, cabendo sua administrao ANP. Isto implica que a Unio
e a ANP, tendo em vista a titularidade dos recursos minerais relacionados ao petrleo e ao gs
natural, na condio de poder concedente, so subsidiariamente responsveis por danos ambientais
decorrentes das atividades de explorao e produo de petrleo. Ou seja, o Estado somente
poder ser acionado por danos ambientais advindos da atividade de explorao e produo de
petrleo se, e somente se, o capital das empresas diretamente responsveis pelo dano tiver se
esgotado e a concesso tiver retomado ao Poder concedente, sem a reparao dos danos
causados. A responsabilidade do Estado uma matria que, em Direito Ambiental, deve ser
aplicada com parcimnia, pois, ante a vigncia do princpio poluidor pagador, no razovel
que se impute coletividade os custos com a reparao de danos ambientais que foram
causados por atividades privadas e com lucros privados.
7 Processo 2000.70.00.019229.8, 4
a
Vara Federal de Curitiba.
8 Deu origem Ao Gvil Pblica 2001.70.582.0.
9 Http://www.jfpr.gov.br/consultas/asp.
10 Ver Captulo concernente ao licenciamento ambientai das atividades de petrleo.
Direito Ambiental
3.2.4.1. Informaes Tcnicas
As atividades de explorao e produo de petrleo so intrinsecamente causar doras de
impactos ambientais que, no entanto, podem ser diminudos se as informaes tcnicas
existentes sobre as reservas, o estado do ambiente no qual as atividades sero desenvolvidas,
forem em nvel suficiente qualitativa e quantitativamente - para permitir que as atividades
se desenvolvam com o menor risco possvel. por isto que o artigo 22 da Lei n
9
9.478, de 6 de
agosto de 1997, determina que: o acervo tcnico constitudo pelos dados e informaes sobre as bacias
sedimentares brasileiras tambm considerado parte integrante dos recursos petrolferos nacionais, cabendo ANP
sua coleta, manuteno e administrao. A lei, realisticamente, reconheceu que o maior banco de
dados existente no Pas sobre explorao e produo de petrleo de propriedade da Petrobras
que, desde 1953, vinha exercendo o monoplio do petrleo, em todas as suas fases.
Com vistas a dotar o rgo regulador com as informaes tcnicas essenciais para o
desenvolvimento das atividades de explorao e produo de petrleo e, igualmente, com
vistas a garantir um mnimo de igualdade no mercado entre as empresas que ingressam na
atividade, foi determinado Petrobras que transferisse para a ANP as informaes e dados de
que dispusesse sobre as bacias sedimentares brasileiras, assim como sobre as atividades de
pesquisa, explorao e produo de petrleo ou gs natural, desenvolvidas em funo da
exclusividade do exerccio do monoplio* Tal transferncia, remunerada, deve ser feita com
critrios estabelecidos pela prpria ANP.
3.2.4.2. Contratos de Concesso
As atividades de explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e de gs natural
somente podem ser exercidas mediante contratos de concesso, precedidos de licitao, cujos
termos essenciais so definidos na Lei n
s
9.478, de 6 de agosto de 1997. Os blocos a serem
concedidos so definidos pela ANP, mediante a adoo de procedimento prprio, e
obrigatoriamente devero contemplar duas fases: (i) explorao e (ii) produo.
Na fase de explorao esto compreendidas as atividades de avaliao de eventual
descoberta de petrleo ou gs natural, para determinao de seu nvel potencial de
comercializao. Na fase de produo devem estar includas, tambm, as atividades de
desenvolvimento. Somente podem se candidatar concesso para a explorao e produo de
petrleo ou gs natural as empresas que atendam aos requisitos tcnicos, econmicos e
jurdicos estabelecidos pela ANP.
3.2.4.2.I. Clusulas Cogentes dos Contratos de Concesso
O contrato de concesso, como qualquer contrato de concesso, deve reproduzir as
condies do edital e da proposta vencedora, tendo as seguintes clusulas essenciais:
(i) definio do bloco objeto da concesso;
(ii) prazo de durao da fase de explorao e as condies para sua prorrogao;
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
(iii) programa de trabalho e o volume do investimento previsto;
(iv) obrigaes do concessionrio quanto s participaes, conforme o disposto na
Seo VI da Lei do Petrleo;
(v) indicao das garantias a serem prestadas pelo concessionrio quanto ao
cumprimento do contrato, inclusive quanto realizao dos investimentos
ajustados para cada fase;
(vi) especificao das regras sobre devoluo e desocupao de reas, inclusive retirada
de equipamentos e instalaes, e reverso de bens;
(vii) procedimentos para acompanhamento e fiscalizao das atividades de explorao,
desenvolvimento e produo, e para auditoria do contrato;
(viii) obrigatoriedade de o concessionrio fornecer ANP relatrios, dados e
informaes relativos s atividades desenvolvidas;
(ix) procedimentos relacionados com a transferncia do contrato, conforme o disposto
no art. 29 da Lei do Petrleo;
(x) regras sobre soluo de controvrsias, relacionadas com o contrato e sua execuo,
inclusive a conciliao e a arbitragem internacional;
(xi) casos de resciso e extino do contrato;
(xii) penalidades aplicveis na hiptese de descumprimento, pelo concessionrio, das
obrigaes contratuais.
Na forma do artigo 44, o contrato deve estabelecer, ainda, as seguintes obrigaes para o
concessionrio;
(i) adotar, em todas as suas operaes, as medidas necessrias para a conservao dos
reservatrios e de outros recursos naturais, para a segurana das pessoas e dos
equipamentos e para a proteo do meio ambiente;
(ii) comunicar ANP, imediatamente, a descoberta de qualquer jazida de petrleo, gs
natural ou outros hidrocarbonetos ou de outros minerais;
(iii) realizar a avaliao da descoberta nos termos do programa submetido ANP,
apresentando relatrio de comercialidade e declarando seu interesse no
desenvolvimento do campo;
(iv) submeter ANP o plano de desenvolvimento de campo declarado comercial,
contendo o cronograma e a estimativa de investimento;
(v) responsabilizar-se civilmente pelos atos de seus prepostos e indenizar todos e
quaisquer danos decorrentes das atividades de explorao, desenvolvimento e
produo contratadas, devendo ressarcir ANP ou Unio os nus que venham a
suportar em consequncia de eventuais demandas motivadas por atos de
responsabilidade do concessionrio;
(vi) adotar as melhores prticas da indstria internacional do petrleo e obedecer s
normas e aos procedimentos tcnicos e cientficos pertinentes, inclusive quanto s
tcnicas apropriadas de recuperao, objetivando a racionalizao da produo e o
controle do declnio das reservas.
No ocioso observar que o contrato de concesso pode ser um poderoso instrumento de
proteo e conservao ambiental, pois, por clusulas bem definidas e claras,
Direito Ambientai
possvel determinar medidas concretas de defesa do meio ambiente. Este um meca- nismo que,
parece-me, tem sido pouco explorado e desenvolvido. Se considerarmos as ; dificuldades inerentes
aos processos legislativo e regulamentar, toma-se bastante sim- r; pies perceber que h uma
enorme margem de manobra para que o controle ambiental possa ser parcialmente exercido por
clusulas do prprio contrato de concesso,
3.2A.2.2. Direitos e Obrigaes do Concessionrio
A concesso exercida pelo concessionrio, s suas prprias expensas, com a - obrigao de
explorar e, na hiptese de obter sucesso, produzir petrleo ou gs natu- ral em determinado
bloco, cabendo-lhe a propriedade do produto de sua atividade, : sobre eles incidindo os
encargos relativos ao pagamento dos tributos aplicveis e das participaes legais ou contratuais
correspondentes. Caracterizado o sucesso da - explorao, cabe ANP aprovar os planos e
projetos de desenvolvimento e produ- ^ o. O rgo regulador tem o prazo legal de 180 (cento e
oitenta) dias para aprovar ou no os planos. Em minha opinio, sendo a produo vivel,
ambiental e econo- micamente, ANP s resta aprov-lo. Se assim no o fizer, penso que o
concession-
;
= rio pode exigir judicialmente tal aprovao.
11

3.2.4.2.3. Extino das Concesses
So causas de extino das concesses: f
(i) vencimento do prazo contratual;
(ii) acordo entre as partes;
(iii) motivos de resciso previstos em contrato;
(iv) trmino da fase de explorao, sem que tenha sido feita qualquer descoberta
comercial, conforme definido no contrato;
(v) na fase de explorao, se o concessionrio exercer a opo de desistncia e de
devoluo
12
das reas em que, a seu critrio, no justifiquem investimentos em
desenvolvimento.
3.2.4.2.3. L Descomissionamento
O descomissionamento o abandono organizado de uma atividade de explorao e
produo de petrleo e gs natural. Trata-se de uma atividade cuja repercusso ambiental de
transcendental importncia, pois como a E&P feita com significati-
11 Ver 3 do artigo 26.
12 Art. 28, 1* A devoluo de reas, assim como a reverso de bens, no implicar nus de qualquer natureza para. a Unio ou para a
ANP, nem conferir ao concessionrio qualquer direito de indenizao pelos servios, poos, imveis e bens reversveis, os quais
passaro propriedade da Unio e administrao da ANP, na forma prevista no inciso VJ do art. 43.
fJ ' nsno Speriof Bamty Mies
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental I
vo impacto ambiental, necessrio se faz que o encerramento de tais processos seja feito dentro
de normas ambientais que assegurem o mximo de recuperao da rea degradada, bem como
dos aparelhos e equipamentos utilizados. Da, a relevncia do 2
e
do artigo 28, que determina:
em qualquer caso de extino da concesso, o concessionrio far, por sua conta exclusiva, a remoo dos
equipamentos e bens que no sejam objeto de reverso, cando obrigado a reparar ou indenizar os danos decorrentes
de suas atividades e praticar os atos de recuperao ambiental determinados pelos rgos competentes.
Ainda que exista uma previso legal para o descomissionamento e a recuperao
ambiental, com a remoo de equipamentos e bens que no sejam revertidos para o poder
concedente, verbi gratia, plataformas de produo, armazenamento etc. Persiste uma necessidade
muito grande de aprofundamento do quadro regulatrio da matria.
3.2.4.2.3.1.1. Abandono de Poo
A ANP vem buscando, no mbito de suas competncias, estabelecer um marco
regulatrio para as diferentes atividades referentes ao descomissionamento das variadas fases
da E&P de petrleo. Exemplo disto a Portaria n
s
176, de 27 de outubro de 1999,
13
que aprova o
Regulamento de Abandono de Poos perfurados com vistas explorao ou produo de petrleo e/ou gs.
14

O objetivo do regulamento em questo estabelecer procedimentos a serem adotados no
abandono de poos de petrleo e/ou gs, de maneira a assegurar o perfeito isolamento das
zonas de petrleo e/ou gs e tambm dos aquferos existentes, prevenindo:
a) a migrao dos fluidos entre as formaes, quer pelo poo, quer pelo espao anular
entre o poo e o revestimento; e
b) a migrao de fluidos at a superfcie do terreno ou o fundo do mar.
O abandono do poo, no transcorrer da Fase de Explorao, poder ser feito, desde que de
acordo com o disposto no Regulamento prprio e mediante notificao prvia ANP. Quando
se tratar da Fase de Produo, excetuand-se a Etapa de Desenvolvimento,
15
todo poo
produtor de petrleo e/ou gs, ou injetor, somente poder ser abandonado mediante
autorizao da ANP. Na primeira tapa, necessria uma mera notificao ao rgo
Regulador; j na fase de Produo faz-se necessria a autorizao da ANP, ou seja, o seu
consentimento formal.
13 H que se observar que a Portaria determinou que a no-observncia de suas normas implica a aplicao das
penalidades contidas na Medida Provisria n 1.883-16, de 27/8/99, que dispe sobre a fiscalizao das atividades relativas
ao abastecimento nacional de combustveis, de que trata a Lei n
a
9.478, de 6 de agosto de 1997, estabelece sanes administrativas e
d outras providncias. problemtica a aplicao da norma, pois a mesma no trata do assunto disposto no
Regulamento aprovado pela Portaria da ANP.
14 Publicada no DOU de 28/10/99.
15 Em tal momento basta a mera notificao.
Direito Ambiental
proibido o abandono de poo enquanto as operaes de abandono puderem causar
prejuzo de alguma forma a quaisquer operaes em poos vizinhos, salvo se o poo em
questo, por algum motivo, representar ameaa de dano segurana e/ou a meio ambiente. O
Regulamento estabelece os mecanismos para a cimentao do poo que, por seu carter
extremamente tcnico, no vejo necessidade de mencionar. 0
O abandono pode ser dividido em: (i) permanente e (ii) temporrio e deve ser realizado
conforme determinado pelos captulos II e III do Regulamento.
3.2.4.3. Aspectos Ambientais da Licitao
A licitao a forma constitucional e legal para a concesso de servios pblicos e foi o
mtodo adotado pelo nosso regime legal para a concesso das atividades de E&P. A frmula
adotada tem sido criticada pelos estudiosos do assunto, pois np segue a tendncia mundial dos
Contratos de Produo Partilhada. Houve uma reto-, mada do modelo vigente no Cdigo de
Minerao de 1934, que perdurou at o advento da Lei n
9
395, de 29 de abril de 1938, que criou o
Conselho Nacional de . Petrleo.
16
No pretendo, aqui, discutir os aspectos de direito
administrativo do processo licitatrio de blocos para a E&P, pois este no o objetivo deste
trabalho; Entretanto, julgo oportuno estabelecer algumas observaes sobre as repercusses
ambientais do processo licitatrio e, principalmente, das repercusses ambientais na 0 execuo
do contrato de concesso.
O edital de licitao, conforme determina o artigo 37 da Lei do Petrleo, dever vir
acompanhado da minuta bsica do contrato de concesso e, obrigatoriamente, dever indicar:
(i) o bloco objeto da concesso, o prazo estimado para a durao da fase de
explorao, os investimentos e programas exploratrios mnimos;
(ii) os requisitos exigidos dos concorrentes, nos termos do art. 25, e os critrios de pr-
qualificao, quando este procedimento for adotado;
(iii) as participaes governamentais mnimas, na forma do disposto no art. 45, e a
participao dos superfcirios prevista no art. 52;
(iv) a relao de documentos exigidos e os critrios a serem seguidos para aferio da
capacidade tcnica, da idoneidade financeira e da regularidade jurdica dos
interessados, bem como para o julgamento tcnico e econmi- co-financeiro da
proposta;
(v) a expressa indicao de que caber ao concessionrio o pagamento das
indenizaes devidas por desapropriaes ou servides necessrias ao
cumprimento do contrato;
16 Edmflson Moutmho dos Santos e Carlos Augusto de Almeida Correia. Deve a Agncia Nacional de Petrleo
Explorar Novas Frmulas Contratuais?, m http://www.ibp.org.br.
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
(vi) o prazo, local e horrio em que sero fornecidos, aos interessados, os dados,
estudos e demais elementos e informaes necessrios elaborao das propostas,
bem como o custo de sua aquisio.
Na hiptese em que for permitida a participao de empresas em consrcio, o edital
conter as seguintes exigncias.
(i) comprovao de compromisso, pblico ou particular, de constituio do consrcio,
subscrito pelas consorciadas;
(ii) indicao da empresa lder, responsvel pelo consrcio e pela conduo das
operaes, sem prejuzo da responsabilidade solidria das demais consorciadas;
(iii) apresentao, por parte de cada tuna das empresas consorciadas, dos documentos
exigidos para efeito de avaliao da qualificao tcnica e econmi- co-financeira do
consrcio;
(iv) proibio de participao de uma mesma empresa em outro consrcio, ou
isoladamente, na licitao de um mesmo bloco;
(v) outorga de concesso ao consrcio vencedor da licitao condicionada ao registro do
instrumento constitutivo do consrcio, na forma do disposto no pargrafo nico do
art. 279 da Lei n
a
6.404, de 15 de dezembro de 1976.
O edital dever conter a exigncia de que a empresa estrangeira que concorrer
isoladamente ou em consrcio apresente, juntamente com sua proposta e em envelope
separado:
(i) prova de capacidade tcnica, idoneidade financeira e regularidade jurdica e fiscal,
nos termos da regulamentao a ser editada pela ANP;
(ii) inteiro teor dos atos constitutivos e prova de encontrar-se organizada e em
funcionamento regular, conforme a lei de seu pas;
(iii) designao de um representante legal junto ANP, com poderes especiais para a
prtica de atos e assuno de responsabilidades relativamente licitao e
proposta apresentada;
(iv) compromisso de, caso vencedora, constituir empresa segundo as leis brasileiras,
com sede e administrao no Brasil.
Como se pode ver das regras bsicas para o procedimento licitatrio, no h qualquer
preocupao com a caracterizao ambiental da rea a ser submetida ao certame. Tal fato, em minha
opinio, extremamente preocupante, pois as licitaes dos blocos, como tm sido feitas at
agora, tm se limitado aos exames geofsicos das bacias sedimentares nas quais os diferentes
blocos so oferecidos. Penso que seria extremamente conveniente que os instrumentos
convocatrios do certame fossem oferecidos ao pblico interessado com uma descrio
detalhada das reas ambiental- mente sensveis, indicando as reas de excluso, unidades de
conservao existentes e outras informaes ambientais relevantes. Parece-me que a
inexistncia de dados ambientais, em especial sobre o meio ambiente marinho, est criando
uma situao
Direito Ambiental
de difcil administrao, pois so exigidos das empresas vencedoras das licitaes estudos de
impacto ambiental que, em minha opinio, ultrapassam, em muito, o razovel.
O ideal que, antes do oferecimento do bloco licitao pblica, sejam realizados os
estudos ambientais necessrios para a explorao da rea - por contratao da ANP.
17
Uma vez
concedido o bloco para explorao, os estudos ambientais seriam meros aprofundamentos de
dados j existentes.
4. Poltica Nacional de Conservao de Energia
Uma norma diretamente advinda da crise energtica e da ameaa de apago a Lei n
s

10.925, de 17 de outubro de 2001, que Dispe sobre a Poltica Nacional de Conservao e Uso Racional de
Energia e d outras providncias. Tal lei, desnecessrio dizer, possui uma enorme repercusso
ambiental, pois, pela conservao e uso racional de energia, diminui-se a presso sobre os
diferentes recursos ambientais. Infelizmente, o Brasil s passou a desenvolver uma poltica
consistente de conservao de energia com a crise do ano 2001, Porm, imperioso dizer que os
resultados que vm sendo alcanados tm sido bastante expressivos e a colaborao
espontnea dos diferentes consumidores de energia tem servido de importante lio para as
autoridades pblicas, que necessitam fazer planejamentos mais profundos e realistas.
relevante assinalar que o artigo 1 da lei dispe, expressamente, que a Poltica Nacional
de Conservao e Uso Racional de Energia (PNCURE) visa alocao eficiente de recursos energticos e
preservao do meio ambiente. Este uin reconhecimento formal de que o desperdcio de energia
um fator de degradao ambiental.
O principal ponto enfocado pela PNCURE o estabelecimento de nveis mximos de
consumo especfico de energia, ou mnimos de eficincia energtica, de mquinas e aparelhos
consumidores de energia fabricados ou comercializados no Pas, com base em indicadores
tcnicos pertinentes. A lei, portanto, busca alcanar a eficincia energtica com aparelhos
menos intensivos na utilizao de energia. Isto implicar, sem dvida, uma modernizao dos
aparelhos utilizados no Pas, com uma repercusso ambiental imediata.
A fixao de parmetros racionais de consumo de energia e eficincia energtica deve ser
feita de forma que utilize valores tcnica e economicamente viveis, considerando a vida til
das mquinas e aparelhos consumidores de energia. A implantao ser feita de maneira
gradual, tendo incio em at 1 (um) ano a partir da publicao dos referidos nveis, conforme
um Programa de Metas para sua progressiva evoluo.
Os nveis mximos de consumo de energia e mnimo de eficincia energtica, conforme forem
definidos pelas autoridades pblicas, so obrigatrios para os fabri-
17 O valor dos estudos seria ressarcido no prprio processo licitatrio.
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
cantes e os importadores de mquinas e aparelhos consumidores de energia que, para alcan-
los, devem adotar as medidas necessrias. importante observar que, diferentemente de
diversos padres, proibies e limites ambientais, no caso da PNCU- RJE, eles tm base
diretamente legal e no em resolues ou outros atos administrativos de menor hierarquia.
Compete aos importadores comprovar o atendimento aos nveis mximos de consumo
especfico de energia, ou mnimos de eficincia energtica, durante o processo de importao.
4.1. Penalidades
Os aparelhos consumidores de energia encontrados no mercado sem atender s
especificaes legais, quando da vigncia da regulamentao especfica, sero recolhidos, no
prazo mximo de 30 (trinta) dias, pelos respectivos fabricantes e importadores. Uma vez
ultrapassado o prazo anteriormente mencionado (art. 3
e
, 2
a
), os fabricantes e importadores
estaro sujeitos s multas por unidade, a serem estabelecidas em regulamento, de at 100%
(cem por cento) do preo de venda por eles praticados.
A lei buscou aplicar um mecanismo democrtico para a fixao dos limites mximos de
consumo de energia e mnimo de eficincia energtica, por mais de um mecanismo de consultas
prvias realizado mediante audincias pblicas, com divulgao antecipada das propostas
formuladas pelo Governo, nas quais devero participar entidades representativas de
fabricantes e importadores de mquinas e aparelhos consumidores de energia, projetistas e
construtores de edificaes^ consumidores, instituies de ensino e pesquisa e demais
entidades interessadas.
4.2. Regulamentao da Poltica Nacional de Conservao de Energia
A Poltica Nacional de Conservao de Energia foi regulamentada pelo Decreto n
9
4.059,
de 19 de dezembro de 2001. O artigo l
e
do decreto estabelece que os nveis mximos de
consumo de energia, mnimos de eficincia energtica^ de mquinas e aparelhos consumidores
de energia fabricados ou comercializados, bem como as edificaes construdas, sero
estabelecidos com base em indicadores tcnicos e regulamentao a ser baixada pelo
Ministrio das Minas e Energia.
4.2.1. Composio e Atribuies do Comit Gestor de Indicadores e Nveis
de Eficincia Energtica - CGIEE
O Decreto instituiu o Comit Gestor de Indicadores e Nveis de Eficincia Energtica
CGIEE, cuja formao a seguinte:
(i) Ministrio das Minas e Energia;
(ii) Ministrio da Cincia e Tecnologia;
Direito Ambiental
(iii)
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; ;
:
i
(iv)
Agncia Nacional de Energia Eltrica; :; ^ j
(v) Agncia Nacional do Petrleo;
(vi) Um representante de universidade brasileira e um cidado brasileiro, ambos
especialistas em matria de energia, designados pelo Ministro de Estado das Minas
e Energia, com mandato de dois anos.
Atribuies do Comit Gestor de Indicadores e Nveis de Eficincia Energtica - CGIEE:
() elaborar plano de trabalho e cronograma para a implementao da Lei n
s
10.295, de 17
de outubro de 2001;
(ii) elaborar regulamentao especfica para cada tipo de aparelho e mquina
consumidores de energia;
(iii) estabelecer Programa de Metas com indicao da evoluo dos nveis serem
alcanados para cada equipamento regulamentado; .
(iv) instituir Comits Tcnicos para analisar e opinar sobre matrias especfi- cas que
estejam sendo apreciadas pelo CGIEE, assegurada a participao de representantes
da sociedade civil; ;.
(v) acompanhar e avaliar sistematicamente o processo de regulamentao propor
plano de fiscalizao; e
(vi) deliberar sobre as proposies do Grupo Tcnico para maior eficincia d energia
em edificaes. j
4.2.1.1. Audincias Pblicas
As Audincias Pblicas so previstas como parte do procedimento para a aprovao dos
nveis mximos de consumo e mnimos de eficincia energtica.
4.3. Energia Renovvel: Iniciativa Energtica
Uma importante medida em favor da proteo ambiental e da maior susten- tabilidade da
matriz energtica nacional a representada pela Lei n
e
10.438, de 26 de abril de 2002, que dispe sobre
a expanso da oferta de energia eltrica emer- gencial, recomposio tarifria extraordinria, cria o Programa de
Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (Proinfa), a Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE),
dispe sobre a tmiversalizao do servio pblico de energia eltrica, d nova redo s Leis n 9.427, de 26 de dezembro
de 1996, n 9.648, de 27 de maio de 1998, n
3
3.890-A, de 25 de abril de 1961, n
3
5.655, de 20 de maio de 1971, n
5
5.899,
de 5 de julho de 1973, n? 9.991, de 24 de julho de 2000, e d outras providncias.
Tal lei, em seu artigo 3
9
, institui o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica
Proinfa, cujo objetivo aumentar a participao da energia el-
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
trica produzida por empreendimentos d Produtores Independentes Autnomos,
18
cuja concepo
seja baseada em fontes elicas, pequenas centrais hidreltricas e bio- massa,
19
no Sistema Eltrico
Interligado Nacional, desde que observados os seguintes comandos nas duas etapas do Proinfa,
conforme passo a apresentar:
I na primeira etapa do programa:
a) A empresa Centrais Eltricas Brasileiras S.A. - Eletrobrs firmar contratos, no prazo
mximo de 24 (vinte e quatro) meses da publicao da Lei n
s
10.438, de 26 de abril de
2002, com os Produtores Independentes Autnomos (PIA), com vistas implantao
de 3.300 MW de capacidade, originados em instalaes de produo com incio de
funcionamento previsto para at 30 de dezembro de 2006, assegurando a compra da
energia a ser produzida no prazo de 15 (quinze) anos, a partir da data de entrada em
operao definida no contrato, observando o valor-piso definido na alnea b do
artigo 3
9
da lei instituidora do Proinfa.
b) A Eletrobrs, ao celebrar os contratos mencionados, dever contratar de forma
igualitria, quanto capacidade instalada, entre as diferentes fontes participantes do
Proinfa, e a aquisio da energia dever ser feita em bases que considerem o valor
econmico correspondente tecnologia especfica de cada fonte, valor este a ser
definido pelo Poder Executivo, mas tendo como piso 80% (oitenta por cento) da
tarifa mdia nacional de fornecimento ao consumidor final;
c) o valor pago pela energia eltrica adquirida conforme o modelo estabelecido em
feeos custos administrativos incorridos pela Eletrobrs na contratao sero rateados
entre todas as classes de consumidores finais atendidas pelo Sistema Eltrico
Interligado Nacional, proporcionalmente ao consumo individual verificado;
d) a contratao das instalaes dever ser feita por Chamada Pblica para
conhecimento dos interessados, considerando, no conjunto de cada fonte especfica,
primeiramente as que j tiverem a Licena de Instalao - LI e, posteriormente, as
que tiverem a Licena Prvia - LP;
e) no caso de existirem instalaes com LI e LP em nmero maior do que a dis-
ponibilidade de contratao pela Eletrobrs, sero contratadas aquelas cujas licenas
ambientais possuam menores prazos de validade remanescentes;
f) ser admitida a participao direta de'fabricantes de equipamentos de gerao, sua
controlada, coligada ou controladora na constituio do Produtor Independente
Autnomo, desde que o ndice de nacionalizao dos equipamentos seja de, no
mnimo, 50% (cinquenta por cento) em valor.
18 Art. 3, l
4
Produtor Independente Autnomo aquele cuja sociedade no controlada ou coligada de concessionria de gerao,
transmisso ou distribuio de energia eltrica, nem de seus controladores ou de outra sociedade controlada ou coligada com o
controlador comum.
19 Deve ser feita ateno ao feto de que a nica fonte geradora de C02 que est contemplada no programa a biomassa que,
no caso especifico, principalmente o bagao de cana.
Direito Ambientai
Pelas medidas definidas para serem aplicadas na primeira fase, em minha opinio,
estabeleceu-se o mais importante mecanismo capaz de, efetivamente, interferir na criao de
uma matriz energtica menos agressiva ao meio ambiente, pois foram criadas garantias
econmicas no sentido de que os investimentos feitos podero ter o necessrio retomo.
indiscutvel que uma das dificuldades para a adoo . de novos comportamentos e padres
ambientais reside no fato de que estes se limitavam a ser iniciativas vazias, vez que no tinham
qualquer repercusso econmica. No momento em que a Eletrobrs compromete-se a adquirir
energia gerada pelas chamadas fontes alternativas, estas podem buscar o seu lugar no mercado.
O fato de haver um rateio do preo entre os consumidores finais igualmente importante, pois
compromete toda a comunidade com o programa. Trata-se, como se ver, de um pontap
inicial da nova matriz energtica, visto que estabelece um patamar mnimo que ser
implementado em um programa mais vasto com durao de vinte anos, tempo suficiente para
que as fontes alternativas possam se consolidar.
As medidas a serem adotadas na segunda etapa do programa:
a) atingida a meta de 3.300 MW, o desenvolvimento do Programa ser realizado de
forma que as fontes elicas, pequenas centrais hidreltricas e bio~ massa atendam a
10% (dez por cento) do consumo anual de energia eltrica no Pas, objetivo a ser
alcanado em at 20 (vinte) anos, a incorporados o prazo e os resultados da primeira
etapa;
b) os contratos a serem celebrados pela Eletrobrs tero prazo de durao de 15
(quinze) anos e o seu preo ser equivalente ao valor econmico correspondente
gerao de energia competitiva, definida como o custo mdio ponderado de gerao
de novos aproveitamentos hidrulicos com potncia superior a 30.000 kW e centrais
termeltricas a gs natural, calculado pelo Poder Executivo;
c) a aquisio da energia limpa deve ser feita mediante programao anual de
compra da energia eltrica de cada produtor, de forma que as referidas fontes
atendam o mnimo de 15% (quinze por cento) do incremento anual da energia
eltrica a ser fornecida ao mercado consumidor nacional, compensando-se os
desvios verificados entre o previsto e realizado de cada exerccio, no subsequente;
d) o produtor de energia credor de um valor complementar a ser mensalmente
satisfeito com recursos da Conta de Desenvolvimento Energtico - CDE, calculado
pela diferena entre o valor econmico correspondente tecnologia especfica de
cada fonte, valor este a ser definido pelo Poder Executivo, mas tendo como piso 80%
(oitenta por cento) da tarifa mdia nacional de fornecimento ao consumidor final e o
valor recebido da Eletrobrs;
e) at o dia 30 de janeiro de cada exerccio, os produtores emitiro um Certificado de
Energia Renovvel - CER, em que conste, no mnimo, a qualificao jurdica do
agente produtor, o tipo da fonte de energia primria utilizada e a quantidade de
energia eltrica efetivamente comercializada no exerccio anterior, a ser apresentado
Aneel para fiscalizao e controle das metas anuais;
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
f) o Poder Executivo dever regulamentar os procedimentos a serem observados e a
Eletrobrs deve atuar de forma que a satisfao dos crditos complementares no
ultrapasse 30 (trinta) dias da requisio de pagamento feita pelo agente produtor;
g) a contratao dever ser precedida de Chamada Pblica para conhecimento dos
interessados, devendo a Eletrobrs aplicar os critrios acima descritos, considerado o
prazo mnimo de 24 (vinte e quatro) meses entre a assinatura do contrato e o incio
de funcionamento das instalaes;
h) a contratao deve ser distribuda igualmente, em termos de capacidade instalada,
para cada uma das fontes participantes do Programa, podendo o Poder Executivo, a
cada 5 (cinco) anos de implantao dessa Segunda Etapa, transferir para as outras
fontes o saldo de capacidade de qualquer uma delas, no contratada por motivo de
falta de oferta dos agentes interessados;
i) o valor pago pela energia eltrica adquirida e os custos administrativos incorridos
pela Eletrobrs na contratao sero rateados entre todas as classes de consumidores
finais atendidos pelo Sistema Eltrico Interligado Nacional, proporcionalmente ao
consumo verificado.
As normas so de transcendental importncia, pois visam estabelecer um mecanismo
econmico capaz de viabilizar o ingresso de fontes alternativas de energia em nossa matriz
energtica.
:
n
I


A Energia Nuclear na Constituio Federal
Captulo XXXI A Energia Nuclear na Constituio Federal
A CF de 1988 contm, em seu bojo, inmeros dispositivos concernentes utilizao da
energia nuclear. Estes dispositivos esto contidos em diversos captulos da nossa Carta Poltica.
importante que se observe que a utilizao da radioatividade tem diversas finalidades, e a
Lei Fundamental, na medida do possvel, buscou con- templ-las todas. So tratados temas que
variam desde o uso de radioistopos com objetivos medicinais at a proibio de utilizao da
energia nuclear com finalidades agressivas. , portanto, um espectro bastante amplo e
diferenciado.
Como no difcil perceber, h uma ampla margem de discusso e dvidas suscitadas
pelas normas constitucionais concernentes atividade nuclear no Brasil. Estas dificuldades
surgem em funo da organizao federativa do Estado brasileiro e de uma normalizao da
energia nuclear muito imprecisa em nossa Constituio. A prpria novidade da matria
enfocada no deixa oportunidade para que se possa recorrer a fontes doutrinrias e/ou
jurisprudenciais capazes de apontar uma tradio jurdica plenamente consolidada sobre o
tema. Desta forma, resta fazer uma tentativa de abordagem terica sobre o assunto, visando
extrair da Lei Fundamental e da legislao ordinria um mnimo de coerncia e harmonia para
que a legislao nuclear possa ser compreendida como uma legislao de tutela do meio
ambiente e da sade pblica e no como uma legislao voltada para a defesa da indstria da
energia nuclear.
importante observar que, lamentavelmente, h toda uma preocupao dos legisladores
em afastar os campos de incidncia da legislao de proteo ambiental, da legislao de
proteo sade pblica e da legislao nuclear.
1
Tal preocupao, no entanto, no
exclusivamente brasileira mas, ao contrrio, pode ser constatada em muitos outros pases. Em
realidade, busca-se inserir a legislao nuclear no Direito da Energia, do qual um sub-ramo
seria o Direito Nuclear. Com isto, a proteo contra as radiaes ionizantes e suas
consequncias fica contida no interior de um direito eminentemente econmico, que o Direito da
Energia,
2
e permanece apenas referida pelo Direito Ambiental, cujo contedo humanstico
expressivo. Veja-se que a prpria Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
1 Esta caracterstica bastante claia na Lei n
8
6.453/77.
2 Dreico da Energia o ramo da cincia jurdica que estuda as relaes jurdicas pertinentes disciplina de
utilizao de resultantes tecnolgicas da energia, com repercusso econmica. Alvres, Walter T. Curso
de Direito da Energia, Rio de Janeiro: Forense, 1976, p. 1.
I Direito Ambiental
I
Desenvolvimento, Rio 92 no teve nenhuma sesso destinada ao exame de matria concernente
energia nuclear.
Em uma brevssima anlise topolgica dos artigos constitucionais referentes ao assunto,
possvel constatar que a matria diz respeito, simultaneamente, organizao administrativa
(art. 21, XXIII, e art. 22, XXVI), organizao dos Poderes (arts. 48 e 49, XIV) e ordem
econmica e financeira (arts. 177, V, e 225, 6
a
). Vale ressaltar que, no ttulo da Ordem
Econmica e Financeira, inclui-se a defesa do meio ambiente (art. 170, VI).
A energia nuclear, independentemente do juzo de valor que se possa fazer de sua
utilizao, tem evidentes implicaes ambientais. Desta forma, obviamente, preciso que se
examine a insero do meio ambiente na Lei Fundamental. Feito isto, ser possvel chegar-se a
um completo quadro legal sobre o tema.
1. Competncias em Matria Nuclear
1.1. Competncias da Unio em Matria Nuclear
1.1.1. Administrativas
Esto no artigo 21, inciso XXIII, da CRFB as primeiras referncias constitucionais
energia nuclear. Como se sabe, o artigo 21 da Constituio de 1988 aquele que estabelece as
competncias da Unio. Ao longo das trs alneas do inciso XXIII, o legislador constituinte
definiu princpios a serem observados pela Administrao Pblica quando esta estiver
exercitando as suas atribuies concernentes energia nuclear. Assim que determina o artigo
21, inciso XXIII, da Lei Fundamental da Repblica: compete Unio: explorar os servios e instalaes
nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e
reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados. Estabelecidas as
competncias administrativas, o prprio texto constitucional definiu uma principiologia a ser
obrigatoriamente observada no trato da questo; tais princpios so os seguintes:
3

a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins
pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional;
b) sob o regime de concesso ou permisso, autorizada a utilizao de radioi- stopos
para pesquisa e usos medicinais, agrcolas, industriais e atividades anlogas;
c) a responsabilidade civil por danos nucleares independe de culpa.
3 CF, art. 21, inciso XXHI, alneas a, b e c.
SU*EnsinoSuperiorJM
A Bnergia Nuclear na Constituio Federal
1.1.2. Legislativa
Ao estabelecer as competncias constitucionais privativas da Unio, a CF determinou que
dentre estas se inclui a de legislar sobre atividades nucleares de qualquer natureza, contida no
artigo 22, inciso XXVI, da Carta Poltica vigente. Observe-se, entretanto, que o pargrafo nico
do referido artigo dispe: Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especcas das
matrias relacionadas neste artigo.
Estas so as reparties bsicas da competncia federal em matria de energia nuclear. E
desnecessria qualquer anlise mais fundamentada acerca das competncias e de suas
divises, pois isto j foi feito em outros pontos do presente trabalho.
1.1.2.1. Papel do Congresso Nacional
O Congresso Nacional dotado de competncia exclusiva para aprovar iniciativas do
Executivo referentes a atividades nucleares (CF, artigo 49, inciso XIV), aprovao esta que independe
de sano do Chefe do Poder Executivo (CF, artigo 48, caput).
1.2. As Competncias dos Estados e dos Municpios em Matria
Nuclear
A competncia estabelecida pelo artigo 21 da CRFB d Unio um amplo campo de
atuao em matria de energia nuclear. J o artigo 23 da Constituio de 1988, que trata da
competncia comum entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, dispe, em
seu inciso VI, que aos referidos entes polticos compete proteger o meio ambiente e combater a poluio
em qualquer de suas formas. certo, ainda, que, no campo legislativo, o artigo 24 determina: compete
Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:... VI- florestas, caa, pesca, fauna,
conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio.
Ademais, o inciso VIII do mesmo artigo constitucional determina que aos mesmos entes
polticos cabe a competncia legislativa concorrente em matria relativa a danos ao meio
ambiente.
Por derradeiro, registre-se que os quatro pargrafos do artigo 24 determinam que, em se
tratando de legislao concorrente, a competncia da Unio limita-se a estabelecer normas gerais. Ocorre
que a competncia da Unio para legislar sobre as normas gerais no exclui a competncia
suplementar dos Estados. Na inexistncia de lei federal que disponha sobre as normas gerais,
os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender s suas peculiaridades
regionais. Na hiptese de super- venincia de lei federal disciplinadora daquilo que deve ser
entendido como norma geral em cada uma das hipteses definidas constitucionalmente,
suspender-se- a eficcia da lei estadual, naquilo que implique violao das normas gerais
estabelecidas pelo Poder Legislativo da federao.
Quanto aos municpios, de se observar que as suas competncias constitucionais foram
estabelecidas pelo artigo 30 da Lei Fundamental da Repblica. Em assim
Direito Ambiental
sendo, aos municpios, por fora do artigo 30, VIII, compete: promover no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano.
1.3. Anlise da Estrutura de Competncias
Como j foi dito, indiscutvel a repercusso da utilizao da energia nuclear sobre o meio
ambiente. Tal repercusso encontra reconhecimento nas prprias normas constitucionais. A
questo que se coloca ante o analista a de saber se possvel aos Estados-Membros e aos
Municpios legislar sobre meio ambiente quando se tratar das repercusses ambientais da
utilizao de material radioativo.
Deve ser observado que a energia nuclear e os elementos radioativos, de um modo geral,
esto tratados nos itens que definem a competncia legislativa privativa da Unio (CF, art. 22,
XXVI). Relembre-se que o texto Constitucional fala em atividades nucleares de qualquer natureza.
Parece-me que o inciso diz respeito no s produo de radiao mas, tambm, a toda e
qualquer repercusso que a atividade nuclear" possa vir a causar nos diversos aspectos da vida
humana. de se verificar que a matria nuclear uma exceo
4
dentre os mltiplos aspectos
normatizados pelo Direito Ambiental. Com efeito, o ordenamento jurdico peculiar atividade
nuclear e suas repercusses no mundo ftico tm merecido tratamento especfico e destacado
por parte da legislao brasileira que, neste particular, no se afasta das principais ordens
jurdicas da comunidade internacional.
A norma constitucional que ora est sendo examinada estabelece uma exceo dentre das
diversas normas ambientais. Trata-se, repita-se, de uma norma particular que, como tal,
sobrepe-se s gerais. Este um princpio tradicional de interpretao das normas de Direito,
cuja validade aceita por todos os juristas que versaram sobre o tema.
5
Ademais, no se pode
deixar de considerar que o objetivo da norma contida no inciso XXVI do artigo 22 da CRFB diz
respeito atividade nuclear-fim, motivo pelo qual as inmeras atividades-meio que lhe do
suporte devem estar subordinadas ao mesmo poder legiferante. Trata-se de uma concluso
lgica e irrefutvel. Veja-se que, na Constituio de 1969 (art. 8, XV, b} e XVII, i), j havia norma
semelhante quelas que hoje se contm nos artigos 21, inciso XXIII, e 22, inciso XXVI, da
Constituio de 1988. Ocorre que o quadro normativo da Constituio de 1988 muito mais
complexo do que aquele existente nas duas Constituies anteriores, devido ao fato de que,
diferentemente das cartas anteriores, o poder constituinte democrtico exprimiu-se de maneira
mais ambgua, em razo do conflito de interesses e do peso das diversas foras polticas que
integraram a Assembleia Nacional Constituinte.
Diante das circunstncias apontadas, como possvel que, constitucionalmente, os
Estados-Membros da Federao possam atuar em matria nuclear? O tema
4 Cujo fundamento lgico de todo inexistente.
5 Carlos Maximiliano. Hermenutica e Aplicao do Direito, Rio de Janeiro: Forense, 1981, passim.
A Energia Nuclear na Constituio Federal
relevante, pois, como se ver, os Estados dispuseram, amplamente, sobre energia nuclear
em suas respectivas Constituies.
Sabemos que o objeto do Direito Ambiental extremamente vasto e que o conceito de
meio ambiente suficientemente largo para que, em seu interior, possam ser includas matrias
muito distantes umas das outras. A princpio, penso, no se pode confundir energia nuclear ou
qualquer outra atividade que implique a utilizao de radioistopos radioativos, com meio
ambiente. A relao necessria entre o nuclear e o meio ambiente que o nuclear,
potencialmente, pode causar graves danos ambientais, seja no momento da minerao do
mineral radioativo, seja no momento da utilizao do radioistopo ou, finalmente, no momento
em que se deva dar um destino final aos rejeitos nucleares. Portanto, embora mantenham
relaes fundamentais, no se pode confundir meio ambiente e nuclear. Evidentemente que, em
uma conceituao lata de Direito Ambiental e de proteo da natureza, as atividades nucleares,
em geral, esto compreendidas entre aquelas que podem e devem ser nor- matizadas por regras
de Direito Ambiental, Ocorre que, no presente caso, a prpria Lei Fundamental da Repblica
estabeleceu uma exceo definida e precisa. Isto , a atividade nuclear est diretamente ligada ao
Poder Federal naquilo que diz respeito competncia legislativa, sendo certo que, na hiptese,
trata-se de competncia privativa e, portanto, indelegvel.
Entretanto, h um elemento complicador que estabelecido pelo 6
a
do artigo 225 da
Norma Fundamental. Determina o referido pargrafo: as usinas que operem com reator nuclear devero
ter sua localizao definida em lei federal, sem o que no podero ser instaladas. Ora, em realidade, o prprio
pargrafo reforou a necessidade de lei federal para a definio de locais para a instalao das
usinas que operem com reatores nucleares. Isto porque a matria ambiental de competncia da
Unio, dos Estados e dos Municpios. O reconhecimento explcito de que o nuclear tem
repercusses ambientais - da a sua insero parcial no captulo constitucional referente ao meio
ambiente - implica delegao de determinadas competncias, tanto aos Estados quanto aos
Municpios.
Na vigncia da Carta de 1969, o STF teve oportunidade de se manifestar, por duas vezes,
quanto ao tema ora sob exame; em ambas as oportunidades o Tribunal decidiu pela
inconstitucionalidade das normas estaduais que dispunham sobre matria nuclear.
importante observar que, em um dos casos, tratava-se de uma Emenda Constituio de Estado-
Membro da Federao. Passemos s referidas decises:
Representao n
a
1.233-RJ. Representante ~ Procurador Geral da Repblica. Representado -
Assemblia Legislativa do Rio de Janeiro. Representao de inconstitucionalidade da Lei n
a
785, de 10/10/84,
do Estado do Rio de Janeiro. Incompetncia do Estado-membro para legislar sobre a construo de usina
nuclear, bem como de instalaes para processamento de material radioativo para fins industriais.
Procedncia da representao, por afronta ao artigo 8
S
, inciso XVn, letra i, da Constituio da Repblica.
Precedente da Corte. Deciso unnime. Relator Ministro Djaci Falco. 27/6/85.
Direito Ambiental
Representao n
Q
1.130-RS. Representante - Procurador Geral da Repblica. Representado -
Assemblia Legislativa do Rio Grande do Sul. Representao. Emenda Constitucional de Estado-membro que
estabelece disposies referentes autorizao da Assemblia Legislativa e ao referendo da populao do
Estado, com vistas implantao de usinas destinadas a produo de energia nuclear no territrio estadual,
bem assim de instalaes para processamento ou armazenamento de material radioativo, que lhes forem
complementares. da competncia exclusiva da Unio legislar sobre energia nuclear, nos termos do artigo 8
S
,
XVII, letra i, da CF. Lei federal n
s
6.803, de 2/7/1980, artigos 10 e 12. A competncia para autorizar e
localizar instalaes nucleares, no Pais exclusivamente da Unio. Se no se reserva, assim, aos Estados-
membros competncia para legislar, sequer supletivamente, sobre energia nuclear, certo est que no podero
faz-lo por meio de emenda constitucional. A limitao constitucional de competncia legislativa abrange, em
razo da matria, o poder de emenda, no Estado-membro. Fere, tambm, a emenda constitucional estadual
impugnada, o processo legislativo definido na CF, arts. 13, III e 200. Representao julgada procedente,
declarando-se a inconstitucionalidade da Emenda n
s
16 de 6/11/80 Constituio do Estado do Rio Grande
do Sul. Relator Ministro Nri da Silveira. 26/9/84.
A CF de 1988 possui elementos capazes de alterar a jurisprudncia do STF sobre o
assunto? Penso que sim. Em primeiro lugar, deve ser observado que a Constituio de 1988
muito mais abrangente naquilo que diz respeito utilizao da energia nuclear e s disposies
sobre o meio ambiente. Em segundo lugar, ainda que buscando afastar o tema nuclear do tema
meio ambiente, estabelecendo a norma excepcional quanto energia nuclear e meio ambiente, a
CRFB, em seu artigo 225, 6
a
, assume, claramente, a forte vinculao entre ambos. Pelo menos
naquilo que diz respeito s instalaes nucleares, a Lei Fundamental entende que a matria
relativa ao meio ambiente.
Observe-se, ainda, que a grande maioria dos Estados fez introduzir em suas Constituies
normas que limitam as atividades nucleares. Tais limitaes tm por essncia a preocupao
com a segurana das instalaes e com o destino das diversas formas de rejeitos radioativos.
Alguns Estados, inclusive, chegaram a determinar uma proibio pura e simples da energia
nuclear em seus territrios. H tuna evidente manifestao daquilo que conhecido no Direito
Ambiental como sndrome de NIMB (Not in my backyard), ou seja, no no meu quintal.
A matria deve ser examinada a partir de algumas premissas. A primeira delas deve ser o
conjunto de princpios que informam o Direito Ambiental. Por estes princpios, no resta
dvida de que a cautela deve ser observada em matria nuclear; e mais, no se pode negligenciar
a proteo de valores e direitos fundamentais do ser humano.
Qual a competncia de cada um dos integrantes da Federao em matria nuclear? Tal
competncia ser idntica quela referente ao meio ambiente? A Constituio estabeleceu
algumas obrigaes especiais para a Unio em matria ambiental, v. g., determinar mediante lei
a localizao das instalaes nucleares, fis
A Energia Nuclear na Constituio Federal
calizao, pelo Congresso Nacional, das atividades nucleares etc. Nestes tpicos h uma rea
legislativa especificamente da Unio. Os Estados-Membros no podero dispor sobre as
matrias que foram reoradamente includas nas competncias legislativas federais. Ocorre que
tais matrias no abrangem todo o espectro no qual se fez necessria a interveno legislativa do
Poder Pblico. neste espao remanescente que se estabelece a grande dificuldade do problema
ora tratado.
Inicialmente, cumpre que se indague quais so a natureza e a finalidade do esta-
belecimento de competncias legislativas em matria nuclear. As obrigaes federais em matria
nuclear so estabelecidas com o objetivo de dar um determinado grau de unidade a um tema
cujo potencial ofensivo por demais conhecido e que, ao mesmo tempo, implica investimentos
extraordinariamente elevados e que, do ponto de vista do empreendedor, no podem ficar ao
sabor de humores locais. Por outro lado, a legislao nuclear no pode deixar de atender s
determinaes constitucionais contidas no artigo 225 naquilo que diz respeito proteo do
meio ambiente. V-se, portanto, que o conjunto legislativo ao qual ora nos referimos no , nem
poderia ser, contra a autonomia dos Estados e Municpios. Aqui est um ponto essencial. A
Constituio estabeleceu um sistema de competncia mltipla em matria nuclear. A diferena
em relao matria ambiental no nuclear que, na matria ambiental em geral, a Unio age,
apenas, naquilo que tange ao estabelecimento de normas gerais.
Em matria de atividades nucleares, a Unio estabelece uma legislao prpria, possui
competncias fiscalizatrias, mas no se subtrai a atividade de polcia dos Estados e Municpios
quando a atividade nuclear, potencialmente, implicar riscos ambientais.
Os Estados podero estabelecer normas de proteo radiolgica quando isto se fizer
necessrio para assegurar uma boa qualidade ambiental. As competncias estaduais e
municipais, no entanto, no podero ser exercidas de forma que inviabilizem a atividade
nuclear. Em tais hipteses, ipso acto, haveria uma usurpao de competncia absolutamente
inadmissvel em nosso sistema constitucional. O legislador constituinte, gostemos ou no,
reconheceu a atividade nuclear e, igualmente, aceitou a energia nuclear como uma das
alternativas de gerao de energia. Esta realidade somente pode ser alterada pelo Poder
Constituinte Federal, originrio ou derivado.
de se observar, porm, que as diferentes Constituies dos Estados-Membros guardam
um profundo significado de receio e crtica ao nuclear e, especialmente, quanto ao mtodo
autoritrio pelo qual foi implantado o programa nuclear brasileiro e centralizao deste em
uma Federao que sempre esteve muito mais na condio de estado unitrio e ditatorial do que
na de um sistema descentralizado e com repartio de poderes.
Devemos levar a srio a Constituio e tentar torn-la real, sobretudo, naquilo que diz ser
o Brasil um Estado Democrtico de DireitoEm assim sendo, a Unio no deve ser encarada como um
bicho-papo pronto a devorar os Estados e Municpios, mas como uma entidade poltica, dotada
de capacidade de coordenao e soberania. Como tal, pode, e deve, dar respostas a problemas
graves, como, por exemplo, o do lixo radioativo e outros, visando com isto obter uma soluo
nacional e no meramente localizada e particularista, como fetalmente ocorreria se cada ente
Direito Ambiental
integrante da Federao pudesse legislar como bem entendesse em matria de tal repercusso.
Quanto a ns, cidados, cabe-nos uma tarefa muito maior que a de, atravs dos mecanismos de
soberania popular (CF, art. 14) ou do prprio Congresso, dizermos se queremos ou no a
atividade nuclear como fonte geradora de energia em nosso Pas.
1.3.1. A Experincia Norte-Americana em Matria de Competncia
A comparao de experincias jurdicas pode ser um importante elemento de apoio
construo do Direito interno de cada Pas. Em se tratando de novos ramos do Direito, a
comparao ainda mais importante. O Direito norte-americano um valioso referencial para o
nosso tema,
6
vez que na Amrica do Norte est localizado o maior nmero de centrais nucleares
existentes em um nico Pas e devido ao feto de que o Estado norte-americano, assim como o
brasileiro, organizado sob forma federativa.
O texto legal bsico sobre utilizao de energia nuclear nos Estados Unidos o Atom Energy
Act, emendado em 1954. O propsito fundamental daquela legislao o de proteger o ser
humano e o meio ambiente contra as radiaes ionizantes. Muitas questes concernentes
aplicao da referida lei tm sido suscitadas perante os Tribunais americanos. A experincia l
desenvolvida pode ajudar a construo jurisprudencial a ser desenvolvida por nossos Tribunais.
A jurisprudncia norte-americana consagra a primazia do govemo federal sobre os
governos locais quando se trata de legislar sobre energia nuclear. Findley e Farber
7
apresentam a
deciso proferida no caso Northern States Power Co, vs. Minesota, cujo julgamento foi feito pelo
Tribunal do Oitavo Circuito em 1971 (474 F. 2d 1143), e confirmada pela Suprema Corte em 1972
(405 US 1035), pela qual ficou estabelecido que:
The federal govemment has exclusive authority under the doctrine of preemption
8
to regulate the
construction and operation of nuclear power plants, which necessarily includes regulation of the leveis of
radioactive efuents discharged from the plant (Pela doutrina da preempo, o govemo federal
detm autoridade exclusiva para regulamentar a construo e a operao de usinas
nucleares, a qual, necessariamente, inclui a regulamentao dos nveis de efluentes
radioativos produzidos pela usina).
Tal entendimento foi reafirmado no caso Pacific Gas & Eletric Co. vs. State Energy Ressources
Conservation & Development Comission 461 US 390 (1983).
6 Roger Findley e Daniel Farber. Environ mental Law> St. Paul: West publishing, 1988, 2* ed., pp. 228 e seguintes.
7 Idem, pp. 220-221.
8 Doutrina adotada pela Suprema Corte, segundo a qual determinadas matrias tm carter nacional e, portanto, leis
federais tm preferncia sobre leis locais quanto ao tema. Em sendo assim, um Estado no pode legislar em
desacordo com as leis federais.
A Energia Nuclear na Constituio Federal
Assim, no sistema jurdico norte-americano, cabe Unio a competncia legislativa quando se
trata de matria nuclear. Pode, no entanto, ocorrer exceo ao princpio mestre, como se ver
adiante.
Situao interessante foi aquela julgada pela Suprema Corte, que entendeu constitucional
uma lei do Estado da Califrnia que proibiu a instalao de usinas nucleares em seu territrio
enquanto o Congresso no aprovasse uma lei nacional sobre a disposio de rejeitos radioativos. A Suprema
Corte, no obstante a deciso precitada, no admite que os estados promulguem leis mais
rigorosas que as leis federais em matria de disposio de rejeitos nucleares. A base
constitucional de tais decises encontra-se na clusula de livre-comrcio, pois, se um estado
estabelecer leis mais rigorosas do que a Unio ou do que outros estados, estar, no entendimento
da Corte, dificultando a livre circulao de mercadorias entre os diversos componentes da
Federao. Acresce-se que, para a Corte, os estados no podem criar obstculos para o
desenvolvimento da energia nuclear, pois esta se encontra submetida ao regime de monoplio
federal.
1.4. Insero da Atividade Nuclear na Ordem Econmica
O artigo 177 da CF, integrante do ttulo da Ordem Econmica e Financeira, em seu inciso
V, determina que constituem monoplio da Unio: a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o
reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados. Dispe,
ainda, o referido artigo em seus 1
Q
e 2
9
que: o monoplio previsto neste artigo inclui os riscos e
resultados decorrentes das atividades nele mencionadas... e a lei dispor sobre o transporte e a utilizao de materiais
radioativos no territrio nacional.
O texto constitucional suficientemente claro e, portanto, no demanda qualquer anlise
mais aprofundada.
2. O Nuclear nas Anteriores Constituies Federais
A utilizao das propriedades radioativas dos minerais bastante recente e, por esta razo,
a imensa maioria das Constituies anteriores no se voltou para o tema. No Brasil, foi somente
a partir da Constituio
9
de 1969 que a matria foi elevada ao mbito constitucional. O artigo 8
9
,
inciso XVII, alnea i, da Carta de 1969 estabeleceu a competncia da Unio para legislar sobre:
guas, telecomunicaes, servio postal e energia (eltrica, trmica, nuclear ou qualquer outra). Pontes de
Miranda,
10
maior comentador das Constituies brasileiras, no faz a menor meno ao tema.
A Carta de 1967 limitava-se a estabelecer a competncia legislativa da Unio sobre energia,
sem definir-lhe as formas de gerao.
11

9 Emenda Constitucional n
B
1, de 1969.
10 Comentrios Constituio de 1967 (com a Emenda n
e
1 de 1969% Rio de Janeiro: Forense, 1987, tomo D, pp. 97-98.
11 Tratava-se de uma meno implcita.
Direito Ambientai
3. O Nuclear nas Constituies dos Estados-Membros
As Constituies de quase todos os Estados-Membros tambm dispuseram sobre energia
nuclear, conforme se demonstrar a seguir.
A Constituio do Estado do Acre, em seu artigo 206, VIII, dispe que compete ao Poder
Pblico: proibir a utilizao do solo, subsolo e mananciais hdricos para fins de disposio de lixo atmico ou
similar, no espao territorial do Estado, O Estado de Alagoas, por fora do artigo 221 de sua
Constituio, proibiu a instalao, em seu territrio, de usinas nucleares e depsitos de resduos
atmicos.
A Constituio do Estado do Amazonas estabeleceu diversos comandos referentes
energia nuclear e a produtos radioativos de maneira geral. Assim que os 2
a
, 3
e
e 4
2
do artigo
233 determinam:
2
e
vedada a utilizao do territrio estadual como depsito de rejeitos radioativos, lixo atmico...
salvo situao gerada dentro de seus prprios limites, casos obrigatoriamente a serem submetidos ao Conselho
Estadual de Meio Ambiente, Cincia e Tecnologia.
3
S
Fica proibida a introduo, dentro dos limites do Estado, de substncias cancergenas,
mutagnicas e teratognlcas.
4
9
A entrada de produtos explosivos e radioativos depender de autorizao expressa do rgo
executor da Poltica Estadual do Meio Ambiente.
J no 8 do mesmo artigo foi determinado que: a Zona Franca de Manaus, entendida a rea
territorial por ela delimitada, declarada Zona Desnuclearizada. O l
9
do artigo 235 da Lei Fundamental do
Amazonas determina que:
A implantao, no territrio estadual, de usinas de energia nuclear, instalao de processamento e
armazenamento de material radioativo... respeitadas as reservas estabelecidas em lei e reas indgenas> de
acordo com o disposto no artigo 231, da Constituio da Repblica, alm da observncia das exigncias le-
gais e constitucionais, estaro sujeitas ao que estabelece o art. 234, desta Constituio, ao parecer conclusivo
do Conselho Estadual do Meio Ambiente... e, na hiptese de indicao avorvel, aprovao por dois teros dos
membros da Assemblia Legislativa, aps consulta plebiscitria aos habitantes da rea onde se pretende
implantar o projeto.
As disposies constitucionais vigentes no Estado da Bahia no discrepam daquelas at
agora apresentadas; assim que o artigo 226 da Carta Estadual determina:
Art. 226. So vedados, no territrio do Estado... IIIa instalao de usinas nucleares; IV-o depsito
de resduos nucleares ou radioativos gerados fora dele.
O Estado do Cear, em sua Constituio, assim disciplinou a matria:
A Energia Nuclear na Constituio Federal
Art. 259. XIX embargar a instalao de reatores nucleares, com exceo daqueles destinados
exclusivamente a pesquisa cientfica e ao uso teraputico, cuja localizao ser definida em lei.
Em Gois est proibida a instalao de usinas nucleares, bem como produo, armazenamento e
transporte de armas nucleares de qualquer tipo... (art. 131, 2
9
). Est, igualmente, decidido que os
resduos radioativos, as embalagem de produtos txicos, o lixo hospitalar e os demais rejeitos perigosos devero ter
destino definido em lei, respeitados os critrios cientficos (artigo 131, l
s
).
Somente mediante consulta popular ser concedida Ecena ambiental para a instalao de
equipamentos nucleares no Estado do Mato Grosso (GE, artigo 266). J os equipamentos
nucleares no Estado recm-citado, destinados s atividades de pesquisa ou teraputicas, tero
seus critrios de instalao e funcionamento definidos em lei (CE, artigo 266, pargrafo nico).
No Estado do Par so vedados a construo, o armazenamento e o transporte de armas nucleares... bem
como a utilizao de seu territrio para depsito de lixo atmico ou para experimentao nuclear com finalidade
blica. E mais, a lei prever os casos e locais em que poder ser depositado o lixo ou o rejeito atmico produzido em
territrio paraense e resultante de atividades no blicas (CE, artigo 527 e pargrafo nico).
Na Paraba vedado instalar usinas nucleares e depositar lixo atmico no produzido no Estado (CE,
artigo 232). No Paran, por fora do artigo 209 da Constituio estadual, o tema assim foi
regulado:
Art. 209. Observada a legislao federal pertinente, a construo de centrais termeltricas e
hidreltricas depender de projeto tcnico de impacto ambiental e aprovao da Assemblia Legislativa, a de
centrais termonucleares, desse projeto, dessa aprovao e de consulta plebiscitria.
Um peculiar artigo probe, no Estado de Pernambuco, a instalao de usinas nucleares
enquanto no se esgotar toda a capacidade de produzir energia hidreltrica e oriunda de outras fontes (artigo 216).
Pela Constituio do Piau, o Estado no aceitar depsito de resduos nucleares produzidos em outras
unidades da federao (artigo 241).
No Estado do Rio de Janeiro, a propsito, o nico do Pais a possuir usinas nucleares com a
finalidade de gerao de energia eltrica, a Constituio, por seu artigo 261, determina que:
A implantao e a operao de instalaes que utilizem materiais radioativos estaro sujeitas ao
estabelecimento e implementao de plano de evacuao das populaes das reas de risco e o permanente
monitoramento de seus efeitos sobre o meio ambiente e a sade da populao.
Direito Ambiental
Tais dispositivos, contudo, no se aplicam utilizao de radioistopos, prevista no artigo
21, XXIII, b, da CF.
No Rio Grande do Norte, lei estadual, observada a limitao imposta por lei federal, dispor sobre o
depsito temporrio ou permanente de resduos de material atmico de qualquer origem no territrio do Estado (CE,
artigo 153).
A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul determina, em seu artigo 256, que a
implantao, no Estado, de instalaes industriais para a produo de energia nuclear depender de consulta
plebiscitra, bem como do atendimento s condies ambientais e urbansticas exigidas na lei estadual. E mais, so
vedados, em todo o territrio estadual, o transporte e o depsito ou qualquer outra forma de
disposio de resduos que tenha sua origem na utilizao de energia nuclear e de resduos
txicos ou radioativos, quando provenientes de outros estados ou pases (artigo 257).
Em Rondnia, por fora do artigo 232 de sua Constituio, est vedado o depsito de todo e
qualquer resduo ou lixo atmico, ou similar. Em Santa Catarina, a implantao de instalaes industriais para
produo de energia nuclear... depender, alm do atendimento s condies ambientais e urbansticas exigidas em
lei, de autorizao prvia da Assemblia Legislativa, ratificada por plebiscito realizado pela populao eleitoral
catarinense (artigo 185).
Os Estados do Esprito Santo, Maranho, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, So Paulo,
12

Sergipe e Tocantins no possuem, em seus captulos constitucionais sobre o meio ambiente,
disposies especiais sobre matria nuclear.
O universo legislativo , como se viu, muito amplo e de complexa configurao jurdica.
Quanto s legislaes municipais, toma-se impossvel arrol-las ante o grande nmero de
municpios existentes no Brasil.
4. Tratamento Democrtico do Problema Nuclear na Constituio de
1988
A CF de 1988 tem sofrido muitos ataques. Tais ataques, entretanto, fazem-se mais pelo que
ela tem de positivo do que pelos seus aspectos negativos. Ademais, existe um ponto que
entendo ser de fundamental importncia: pouco adianta modificar uma Constituio se as
mentalidades que iro aplic-la no se modificarem. Antes de mais nada, preciso que se d
estabilidade Constituio para que esta possa manter-se ntegra por um largo perodo de
tempo, de molde que seus princpios e fundamentos possam introjetar-se na conscincia
popular.
Penso que os aspectos mais importantes naquilo que se refere ao tratamento democrtico
conferido pela CF de 1988 ao complexo problema nuclear encontram- se nos artigos 49, XIV; 177,
2
e
; e 225, 6
9
. Por tais disposies constitucionais, veri- fica-se que o Congresso Nacional e a lei
so os dois pilares fundamentais sobre os
12 importante observar que no Estado de So Paulo encontra-se situado o reator experimental da Marinha de Guerra.
BBJ * Ensnc Supsfor Sas&s M&g
A Energia Nuclear na Constituio Federal
quais deve se alicerar a atividade nuclear no Brasil. Isto , a utilizao de radiois- topos
nucleares neste Pas s pode ser feita se assim o desejar o seu povo. H uma evidentssima
mudana em relao ao sistema anterior. Veja-se que, embora mantendo a competncia federal
para legislar sobre atividades nucleares de qualquer natureza, o que a nosso ver est correto, a
Lei Fundamental determinou que tal competncia restrita a setores da atividade nuclear e que
o povo que deve definir os rumos de tal legislao.
Pelo artigo 49, XIV, est estabelecido que compete ao Poder Legislativo aprovar iniciativas do
Executivo referentes a atividades nucleares, sendo certo que, por fora do artigo 48, a aprovao
congressual no depende de sano do Chefe do Executivo, Quais seriam tais iniciativas?
Seriam os projetos de lei originados do Executivo? O termo utilizado pela Constituio no
tcnico. Alis, a Constituio no tem obrigao de ser tcnica, pois no feita por tcnicos nem
para tcnicos. Cabe ao jurista buscar o sentido tcnico-jurdico dos termos utilizados na
Constituio, em harmonia com os princpios fundamentais que do fisionomia e carter Lei
Fundamental.
Pelo artigo 84, III, da CRFB, verifica-se que ao Chefe do Poder Executivo compete iniciar o
processo legislativo nos casos e na forma previstos na prpria Constituio. O inciso III do
mesmo artigo atribui ao Presidente da Repblica prerrogativas para sancionar, promulgar e
fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo. Ora,
no se pode perder de vista que o artigo 21, inciso XXIII, alnea a, determina que toda atividade
nuclear em territrio nacional somente ser admitida para ms pacficos e mediante aprovao do Congresso
Nacional. Ao que nos dado compreender, a CF no autorizou o Presidente da Repblica a
expedir decretos e regulamentos em matria nuclear sem que estes sejam aprovados pelo
prprio Congresso; dito de outra maneira, o Presidente pode dispor sobre matria nuclear, mas,
nos estritos termos da Lei Fundamental da Repblica, as iniciativas do Executivo somente podero
produzir efeitos jurdicos aps a aprovao pelo Congresso Nacional. Trata-se de uma restrio imposta pelo
Constituinte ao Executivo. Para ns, trata-se de uma situao peculiar, porm real: o Congresso
aprova tuna lei, sem sano presidencial, e o Presidente a regulamenta; tal regulamento,
contudo, s entra em vigor aps a aprovao pelo prprio Congresso. um duplo controle
exercido pelo Legislativo sobre o Executivo: inicial e final.
O pargrafo nico do artigo 22 admite: lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre
questes especficas das matrias relacionadas neste artigo. preciso que se harmonize a competncia da
Unio definida no artigo 21 com aquela prevista no artigo 22. Tal harmonizao s pode ser
analisada luz daquilo que dispe o artigo 49, XIV, da CRFB. As questes especficas tratadas no
pargrafo refe- rem-se a incisos que no encontrem, em outros locais da Lei Fundamental da
Repblica, obstculos delegao. Ora, em sendo competncia exclusiva do Congresso
Nacional aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares, esta competncia no
pode ser delegada, por fora do pargrafo primeiro do artigo 68. A matria nuclear indelegvel,
por via de lei complementar, para os Estados. Em verdade, o inciso XXVI do artigo 22 da
Constituio de 1988 cuida de
Direito Ambiental
competncia exclusiva e no privativa. Trata-se de um erro tcnico da Constituio, facilmente
sanvel se examinadas as diversas disposies atinentes matria.
5. O Brasil na Comunidade Nuclear Internacional
O Brasil, como pas-membro da comunidade internacional, participa de diversos acordos
multilaterais sobre energia nuclear, sendo que diversos foram ratificados. Os documentos
internacionais de que o Brasil signatrio so os seguintes:
a) Estatuto da Agncia Internacional de Energia Atmica, ratificado aos 25 de julho de
1957;
b) Emenda aos artigos VI (13/10/1971), VIA I (19/2/1985 aceitao) e VI A 3 (13/2/1985) da
Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA);
c) Tratado para a proscrio das armas nucleares na Amrica Latina e no Caribe -
Tratado de Tlateloco (29/1/1968);
d) Tratado para a proscrio das experincias com armas nucleares na atmosfera, no
espao csmico e sob a gua (4/3/1965);
e) Tratado sobre a proibio da colocao de armas nucleares e outras armas de
destruio em massa do leito do mar, no fundo do oceano e em seu subsolo
(15/3/1988);
f) Conveno sobre a proteo fsica de materiais nucleares (17/10/1985);
g) Conveno sobre a pronta notificao de acidente nuclear (5/12/1990);
h) Conveno sobre assistncia no caso de acidente nuclear ou emergncia radiolgica
(5/12/1990).
Princpios Constitucionais de Utilizao da Energia Nuclear
Captulo XXXII Princpios Constitucionais de Utilizao da
Energia Nucleari
1. Os Princpios Estabelecidos pela Constituio da Repblica Federativa do
Brasil
A CF estabeleceu, no artigo 21, inciso XXIII, alneas a, be c, os princpios fundamentais para
a utilizao da energia nuclear no Brasil. Estes princpios, contudo, no devem ser vistos como
os nicos aplicveis atividade nuclear. fundamental que sejam incorporados aos princpios
especificamente voltados para a energia nuclear aqueles que dizem respeito proteo do meio
ambiente e aos princpios fundamentais da Repblica.
Merece ser observado que o artigo 21 no trata da competncia legislativa da Unio, mas
de competncia administrativa. Observe-se que, no caso do inciso XXIII, trata-se de um conjunto
de atividades ligadas entre si, que vo desde a lavra de materiais radioativos at a sua
industrializao e a de seus derivados. A norma constitucional possui um inequvoco contedo
econmico, mais precisamente, possui um evidente contedo de interveno estatal na ordem
econmica.
A atividade nuclear no Brasil est submetida aos seguintes princpios constitucionais:
2

a) Toda. atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins paccos e mediante
aprovao do Congresso Nacional (CF artigo 21, XXIII, alnea a);
b) sob regime de concesso ou permisso, autorizada a utilizao de radioi- stopos para a pesquisa e usos
medicinais, agrcolas, industriais e atividades anlogas (CF artigo 21, XXIII, alnea b);
c) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa (CF, artigo 21, XXIII,
alnea c).
A anlise das alneas do artigo 21, XXIII, demonstra-nos que os preceitos contm as
seguintes normas:
1 A verso preliminar foi publicada na Revista da Procuradoria Geral da Repblica, n 1, out./nov.( 1992.
2 Em realidade, so preceitos, pois uma mesma alnea pode conter mais de um princpio.
Direito Ambientai
a) a atividade nuclear deve estar voltada para fins pacficos;
b) o controle democrtico da atividade nuclear;
c) a atividade nuclear encontra-se submetida ao controle do Estado;
d) a responsabilidade civil na atividade nuclear objetiva.
1.1. Atividade Nuclear para Fins Pacficos
O princpio est contido na alnea a do inciso XXIII do artigo 21 da Lei Funda- mental,
parte. Toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos.
Parece-me que o enunciado deveria ter sido formulado da seguinte forma: No ser admitida
atividade nuclear com fins blicos.
Penso que pela alnea a no se logrou chegar a resultados muito claros quanto natureza
das atividades para fins pacficos, embora seja possvel que se faa alguma observao
preliminar. O campo das atividades nucleares muito vasto, como pode ser observado do
prprio inciso XXIII. Mesmo a pesquisa nuclear voltada para a medicina pode ser desvirtuada
em seus objetivos e utilizada com finalidades blicas. A definio, portanto, dos fins pacficos
no simples como poderia parecer a princpio. Igualmente, no simples a definio de
atividade nuclear. Contudo, do conjunto de normas que se encontram na prpria Constituio,
assim como na legislao ordinria, possvel concluir qual o contedo jurdico concreto da
norma da qual se fala. Atividade nuclear a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessa-
mento, a industrializao, o comrcio, o transporte de minerais nucleares e de seus derivados e
subprodutos.
Deste amplo conceito de atividade nuclear verifica-se que o constituinte estabeleceu tuna
restrio: no pode haver no Brasil atividade nuclear com fins de agresso militar.
O que so os fins pacficos tratados pela Constituio? A resposta no me parece singela.
Um ponto possvel fixar~se imediatamente: no pode haver atividade nuclear que vise dotar o
Pas de um potencial ofensivo nuclear. usual dizer-se que os arsenais nucleares tm fora
dissuasiva, isto , em um mundo nuclearmente armado, fez- se necessrio que os pases
possuam armas nucleares com a finalidade de desestimular ataques oriundos de outros pases,
tendo em vista a possibilidade de revide.
O equilbrio pelo terror nuclear no pode ser apontado como um mecanismo eficaz para a
manuteno da paz mundial ou regional. Ao contrrio, os arsenais nucleares servem como um
estimulador das tenses internacionais. Ademais, o fim da guerra fria estabeleceu uma nova
correlao de foras internacionais que, incentivadas por nacionalismos e conflitos tnicos e
religiosos de todas as cores, criam situaes de ameaa nuclear totalmente fora do controle.
A distncia tecnolgica hoje existente entre os diversos pases toma impossvel uma
refrega entre pases ricos e pases pobres. O resultado j se sabe de antemo (veja-se a Guerra
das Malvinas e a Guerra do Golfo). Ainda que a Argentina e o Iraque dispusessem de armas
nucleares, teria sido diferente o resultado dos conflitos? Provavelmente, a nica diferena seria
um nmero maior de mortos. O fim da Unio
Princpios Constitucionais de Utilizao da Energia Nuclear
Sovitica gerou uma democratizao das potncias nucleares que, hoje, j ultrapassam a dezena.
O fim da bipolaridade e da guerra fria, com efeito, multipliou as possibilidades de conflitos
nucleares, mesmo que limitados, o novo nacionalismo nos pases nucleares um perigoso ponto
gerador de conflitos.
1.2. Controle Democrtico da Atividade Nuclear
O princpio do controle democrtico da atividade nuclear encontra-se contido em diversos
artigos da Lei Fundamental da Repblica. O primeiro que o menciona o artigo 21, inciso XXIII,
alnea b; a seguir est contido no inciso XTV do artigo 49, que dispe ser da competncia
exclusiva do Congresso Nacional aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares?
tambm no 2
9
do artigo 177 da CF o princpio est presente: a lei dispor sobre o transporte e a
utilizao de materiais radioativos no territrio nacional. Finalmente, o 6
S
do artigo 225 da CRFB
estabelece que as usinas que operem com reatores nucleares devero ter a sua localizao definida em lei, sem o
que no podero ser instaladas.
No difcil perceber que o constituinte, acertadamente, atribuiu ao povo o papel
preponderante na definio da atividade nuclear no Brasil, dos seus objetivos e da forma pela
qual esta ser desenvolvida. O que ocorre, infelizmente, que o prprio Congresso Nacional
no tem se interessado no desempenho de suas atribuies constitucionais, naquilo que diz
respeito aos assuntos nucleares. Ainda no temos tuna lei que defina a maneira pela qual o
Congresso deva realizar os controles da atividade nuclear que integram a sua competncia. O
Brasil ainda no possui uma lei que defina concretamente o que deve ser compreendido por
atividade nuclear para fins pacficos. Os princpios constitucionais permanecem como uma
proclamao de intenes sem eficcia concreta. A prpria opinio pblica nacional ainda no se
mobilizou para exigir que o Congresso exera o seu papel e passe a desempenhar um efetivo
controle da atividade nuclear.
2. A Localizao das Usinas Nucleares
Nos termos estabelecidos pela CF de 1988, as usinas que operem com reator nuclear devero ter sua
localizao definida em lei, sem o que no podero ser instaladas.
A matria de grande relevncia, medida que no Brasil existe, em operao parcial, a
Central Nuclear Almirante lvaro Alberto. Em tal central, encontram-se trs usinas (Angra I, II e
III). A usina de Angra I est implantada e funciona, ainda que os seus perodos de fechamento
sejam bastante longos. As usinas Angra II
4
e III
3 Na forma do artigo 48 da CF, esta aprovao no est submetida sano presidencial.
4 O governo federal obteve emprstimo junto a bancos alemes para o prosseguimento das obras da Usina Angra 13, no
valor de US$ 860 milhes. O Globo, 10/7/1992, p. 26. H a dedsao poltica de dar prosseguimento s obras que se
encontram paralisadas.
Direito Ambiental
encontram-se em diferentes fases de desenvolvimento. Angra II est em construo adiantada e
Angra III no passa de um imenso buraco. Qual a incidncia da norma contida no 6
2
do artigo
225 da CF sobre a Central Nuclear Almirante lvaro Alberto? A resposta, certamente, no
apenas jurdica. Do ponto de vista jurdico, o problema diz respeito ao conflito de normas no
tempo e, sobretudo, diz respeito hierarquia das normas jurdicas. Do ponto de vista poltico, o
problema muito mais complexo, pois trata-se de uma opo de desenvolvimento que deve ser
feita pela sociedade. Ocorre que, desafortunadamente, ainda no atingimos neste Pas uma
estrutura democrtica que permita levar a questo nuclear a toda a sociedade. A nossa realidade
exatamente inversa, somente pequenos crculos discutem e decidem estas e outras questes
fundamentais da vida nacional Veja-se que isto ocorre, no obstante a existncia de uma norma
constitucional democratizadora.
Em primeiro lugar, cumpre observar que a legislao ordinria brasileira, ante- rior
Constituio de 1988 no definiu uma localizao para a Central Nuclear Almirante lvaro
Alberto. O que foi feito pela legislao precedente foi uma simples previso genrica para as
instalaes nucleares e a especificao de mecanismos para licenciamento. A autorizao a qual
me refiro aquela contida no artigo 10 da Lei n
2
6.189, de 16 de dezembro de 1974, cujo teor o
seguinte: a autorizao para construo e operao de usinas nucleoeltrcas ser dada exclusivamente, a
concessionrias do servio de energia eltrica, mediante decreto, ouvidos os rgos competentes do Ministrio das
Minas e Energia. indiscutvel que, no regime constitucional anterior, a matria dependia, apenas,
de Decreto do Poder Executivo.
O conjunto de disposies constitucionais que trata da utilizao da energia nuclear indica
que o constituinte buscou fazer com que o assunto nuclear ficasse diretamente subordinado ao
controle do Congresso Nacional e dependente de lei. Em assim sendo, no possvel a concluso
de que lei, na hiptese, um termo abstrato, que tanto pode ser entendido como lei em sentido
material, como em sentido formal. No. Aqui, a toda evidncia, trata-se nica e exclusivamente
de lei em sentido formal, isto , uma lei aprovada pelo Congresso Nacional.
2.1. O Entorno da Usina Nuclear como Reserva Ecolgica
Existe uma forte controvrsia quanto limpeza da energia nuclear. Um dos pontos mais
acirrados que foram adicionados a esta controvrsia exatamente aquele que se examina agora.
Muitas questes surgem a partir da utilizao da energia nuclear como combustvel e fonte de
recursos; dentre as diversas questes, merece destaque aquela que diz respeito aos acidentes
nucleares e suas consequncias, bem como aquela que trata do destino do lixo radioativo.
Penso que se deve ter em mente que a poluio nuclear qualitativamente diferente daquelas
causadas por outros agentes poluentes. Gordon Rattray Taylor, em trabalho que j se fez
clssico, afirmou que:
A radiao difere dos poluentes vulgares sob trs pontos de vista principais. Primeiro... nem pode gastar-se
nem desativar-se. Vai-se simplesmente
Princpios Constitucionais de Utizao da Energia Nuclear
transmutando, levando o tempo que muito bem lhe parece, que pode ser longussimo; no podemos realmente
dizer que enfraquece, pois, embora se dem cada vez menos exploses, cada uma to forte quanto s
anteriores, e igualmente capaz de causar estragos a tudo o que de perto a cerca. Segundo, faz sentir seu efeito
nos tecidos vivos a um micronvel. Uma simples molcula do mais terrvel dos poluentes imaginveis no
faria mal a uma mosca. Mas uma simples exploso atmica de um nico tomo de carbono, que se encontre
por acaso em uma posio crucial, por exemplo, junto ao material gentico (DNA) de uma clula de esperma
ou de um vulo, poderia causar mutao que seria transmitida descendncia por perodos indefinidos. Tudo
depende de onde se encontra o tomo radioativo quando explode. Terceiro, h este elemento curioso do acaso:
como disparar a metralhadora contra a multido. Podemos dizer com certeza que haver alguns mortos e uns
tantos feridos, mas sem a menor idia de quem sejam. Da mesma forma, se lanarmos no ambiente estas
bombas de relgio em miniatura que so s tomos radioativos, podemos ter a certeza de que algum h de
car ferido, mas quem sofre e quem escapa ser meramente uma questo de acaso.
5

A nova conscincia ecolgica que vem sendo construda est colocando a energia nuclear
no centro dos debates sobre o desenvolvimento sustentado. Ocorre que, infelizmente, no existe
uma grande informao pblica sobre o assunto. Este feto preocupante, pois a populao fica
sem condies de opinar decisivamente sobre a utilizao ou no da energia nuclear. Esta
realidade no um privilgio do Brasil e j foi denunciada por Jean Dorst:
6

os perigos atmicos so voluntariamente minimizados por alguns e, pelo contrrio, consideravelmente
amplificados por outros. A opinio pblica mereceria, sem dvida, ser mais informada e tranqilizada do que
est sendo feito atualmente sobre estes assuntos que permanecem extremamente inquietantes, at mesmo pelo
mistrio que os cercam.
Tal conjunto de preocupaes fez com que o Poder Executivo expedisse o Decreto n
9

84.973, de 29 de jullio de 1990, que dispe sobre a co-localizao de estaes ecolgicas e usinas nucleares. A
motivao do referido decreto foi calcada m quatro pontos, a saber:
a) necessidade de conservao do meio ambiente e uso racional dos recursos naturais;
b) imperativo da continuidade do programa nuclear brasileiro;
5 A Ameaa Ecolgica, Sao Paulo: Verbo-Edusp, 1978, pp. 169-170.
6 Antes que a Natureza Morra, So Paulo: Edgar Blcher, 1973, p. 255.
Direito Ambiental
c) os estudos necessrios para a localizao e funcionamento de instalaes nucleares
incluem avaliaes pormenorizadas que fazem parte das atividades desenvolvidas em
uma estao ecolgica;
d) a co-localizao permitir estabelecer um excelente mecanismo de acompanhamento
preciso das caractersticas do meio ambiente. Assim, foi decretado que as usinas
nucleares devero ser localizadas em reas delimitadas como estao ecolgica.
O certo seria determinar a co-localizao com Reservas Ecolgicas.
3. Os Princpios
3.1. Princpio da Atividade Controlada
O princpio da atividade controlada est presente ao longo de todos os artigos da CF que dizem
respeito atividade nuclear. A utilizao de elementos nucleares no Brasil no se encontra
dentre as atividades econmicas que esto includas no modelo econmico da livre-iniciativa.
As alneas a, be cdo inciso XXIII do artigo 21 da CF determinam um rgido controle
administrativo das atividades nucleares em territrio brasileiro. Neste particular, o legislador
constituinte reafirmou o princpio de no-incidncia do regime de economia de mercado em
matria nuclear, seja qual for a finalidade em que esteja sendo empregada.
A concesso e a permisso so dois regimes jurdico-administrativos pelos quais
possvel a um particular exercer atividades que o Estado pretende manter sob um padro e certo
grau de controle. Tais instrumentos so, portanto, a expresso do poder estatal de configurar
juridicamente o exerccio de determinados direitos. Concesso designao genrica. Existem
vrias subespcies de concesso. Celso Antnio Bandeira de Mello
7
julga que sob denominao
to ampla podem se esconder vrios institutos at mesmo conflitantes. As diferentes formas de
concesso tm em comum o fato de atriburem ao concessionrio um crculo de direitos
subjetivos bastante amplos em face da Administrao Pblica. Permisso ato unilateral pelo
qual a Administrao Pblica faculta, a ttulo precrio, a um particular a prestao de um servio
pblico. A CF refere-se, ainda, autorizao.
A diferena fundamental entre os trs institutos jurdico-administrativos que a
concesso dotada de um certo carter consensual entre o particular e a Administrao. A
Administrao, mediante alvars, pode conceder ao particular licenas ou autorizaes. A licena
tem um sentido de definitividade, s podendo ser revogada por motivo de interesse pblico ou por
violao de normas legais por parte do exer- cente da atividade licenciada ou, ainda, por algum
vcio em sua expedio. A revogao de licena pode ser indenizvel; j a autorizao, concedida
a ttulo precrio,
7 Elementos de Direito Administrativo, So Paulo: RT, 1991,2* ed p. 122.
Princpios Constitucionais de Utilizao da Energia Nuclear
revogvel a qualquer momento pelo poder autorizante, sem qualquer indenizao para o
autorizado.
Em decorrncia do interesse social envolvido, a atividade nuclear est submetida a
licenciamento. As atividades mencionadas esto submetidas ao controle administrativo da
Comisso Nacional de Energia Nuclear, criada pela Lei n
2
4.118, de 27 de agosto de 1962, alterada
pela Lei n
9
6.189/74 e Lei n
9
7.781, de 27 de junho de 1989.
As inovaes trazidas pela Lei Fundamental de 1988, sobretudo com a atribuio de poder
de fiscalizao, em matria nuclear, ao Congresso Nacional, evidentemente impem que se faa
uma alterao nos Estatutos da Comisso Nacional de Energia Nuclear, de forma que se possa
estabelecer um vnculo jurdico entre a autarquia e o Legislativo. Seria aconselhvel que a
diretoria da Comisso Nacional de Energia Nuclear fosse aprovada pelo Congresso e designada
para mandato certo. Assim, a autonomia fiscalizatria da Comisso Nacional de Energia Nuclear
estaria enormemente ampliada e fortalecida, subordinando-se nica e exclusivamente aos
aspectos tcnicos e constitucionais da questo, vez que a exonerao ad nutum de sua diretoria
seria afastada. Uma outra hiptese a ser pensada a de, pura e simplesmente, transferir a
Comisso Nacional de Energia Nuclear para o Poder Legislativo. Nesta hiptese, poderia ser
adotado um modelo semelhante ao do Tribunal de Contas da Unio. Logicamente que em
qualquer uma das hipteses indispensvel que os indicados para compor o board da autarquia
sejam, evidentemente, detentores de profundo conhecimento sobre a matria nuclear.
3.2. Princpio da Responsabilidade Objetiva
Outro princpio adotado pela Constituio o de que a responsabilidade civil por danos nucleares
independe de culpa. Assim, o constituinte estabeleceu um sistema de responsabilidade objetiva em
matria nuclear, qualquer que seja o objetivo em razo do qual ela esteja sendo exercida. A
responsabilidade objetiva em matria nuclear funda-se no risco da atividade.
A responsabilidade um dos aspectos mais tormentosos da cincia da Comisso Nacional
de Energia Nuclear e, seja na matria nuclear, seja na ambiental, um dos elementos-chave para
que se possa assegurar a efetividade da aplicao de todo um conjunto de leis prprias. A
responsabilidade civil, como se sabe, resolve-se no ressarcimento do dano causado. No h que
se falar em situao que tenha sido resolvida em favor do prejudicado, se este no logrou,
efetivamente, perceber aquilo que lhe era devido em razo do dano suportado. A grave questo
que se coloca a de saber at que ponto possvel a reparao.
A responsabilidade por danos nucleares um dos aspectos mais recentes da teoria geral da
responsabilidade objetiva. Foi nos Estados Unidos que primeiro surgiu uma legislao
especfica sobre o tema, sob a forma da modificao proposta no ano de 1957 ao Atom Energy Acf
de 1954. Em seguida, a Repblica Federal Alem, aos 23 de dezembro de 1959, instituiu regime
legal para o uso pacfico da energia nuclear, sobre a proteo contra os perigos de sua utilizao.
A referida legislao entrou em vigor em l
s
de janeiro de 1960 e foi alterada nos anos de 1963 e
1975.
Direito Ambiental
Pierre-Marie Dupuy afirma que o acidente nuclear ocorrido na central nuclear de Browns Ferry
(USA) em maro de 1975, cujas chances de ocorrer eram de grandeza infinitesimal e que, no
obstante, isto causou bastante perplexidade, levando construo de uma responsabilidade
original.
La gravit de tels prjudices, les risques de leur diffusion, et la subtilit de 1agent initiateur du domage
imposrent trs vite que Fon conoive des syst- mes de responsabilits orginawP (A gravidade de tais
prejuzos, os riscos de sua difuso e a sutileza do agente causador do dano impuseram
muito rapidamente que se concebessem sistemas originais de responsabilidade).
Nos Estados Unidos da Amrica do Norte, o Atom Energy Act, com alteraes promovidas pela
emenda Price-Anderson, de 2 de setembro de 1975, estabelece a responsabilidade estrita (strct
liabilityP do causador do dano nuclear (em nosso sistema: responsabilidade objetiva).
Na Repblica Federal Alem, por fora do artigo 25, 1, do Atomgesetz, de 23 de dezembro
de 1959, foi instituda a responsabilidade objetiva por danos nucleares. O artigo 26 cria uma
presuno de responsabilidade do detentor de substncias radioativas. Este , tambm, o
mecanismo adotado pela lei de 23 de dezembro de 1959, cuja entrada em vigor se deu em l
e
de
julho de 1960.
No Japo, a lei de 17 de junho de 1961 declara, em seu artigo 3
9
, a responsabilidade objetiva
do explorador de reator nuclear em relao aos danos causados por seu funcionamento.
No Reino Unido, a lei de l
9
de dezembro de 1965 (artigo 7) segue o exemplo dos pases j
mencionados. Na Frana, a legislao est em igualdade de posio com as anteriormente
mencionadas (Lei n
9
68-943, de 30 de outubro de 1968),
No Brasil, a matria regida pela Lei n
s
6.453, de 17 de outubro de 1977.
3.3. O Regime de Monoplio
O artigo 177 da CF,
10
em seu inciso V, estabelece o regime de monoplio para a atividade
nuclear. Tal monoplio diz respeito a: pesquisa, lavra, enriquecimento, reprocessamento,
industrializao e comrcio de minrios nucleares e seus derivados. Trata-se de repetio
desnecessria da norma contida no inciso XXVI do artigo 22.
A legislao ordinria, Leis n
e
4.118, de 27 de agosto de 1962, e n
9
6.189, de 16 de dezembro
de 1974, estabeleceu os modos e maneiras pelos quais a Unio deve exercer o mencionado
monoplio das atividades nucleares. Por fora da Lei n
9
4.118, de 27 de agosto de 1962, artigo l

,
constituem monoplio da Unio:
8 Pierre-Marie Dupuy. La Responsabilit Internationale des tats pour le Domage dOrigine Technologique et Industrielle, Paris:
Pedonne, 1976, p. 102.
9 Strict liability - Liability without Fault Blacks Law Dictionary, St. Paul: West publishing, 191, p. 991.
10 O artigo 22, inciso XXVI, j foi suficientemente examinado.
Princpios Constitucionais de Utilizao da Energia Nuclear
a) a pesquisa e a lavra de jazidas de minrios nucleares localizadas no territrio
nacional;
b) o comrcio dos minrios nucleares e seus concentrados, dos elementos nucleares e
seus compostos, dos materiais fsseis e frteis, dos radioistopos artificiais e
substncias radioativas das trs sries naturais; dos subprodutos nucleares;
c) a produo de materiais nucleares e sua industrializao.
A Lei n
9
6.189, de 16 de dezembro de 1974, determinou em seu artigo l
s
que o monoplio
contido na Lei n
s
4.118/62 fosse exercido pela Comisso Nacional de Energia Nuclear e pela
NUCLEBRS. <
O Decreto-lei n
9
1.192, de 28 de dezembro de 1982, em evidente superposio legislativa,
determina em seu artigo l
s
que:
O exerccio das atividades nucleares includas no monoplio institudo pelo artigo I
a
da Lei n
s
4.118, de
27 de agosto de 1962, exclusivo da Comisso Nacional de Energia Nuclear CNEN e das Empresas
Nucleares Brasileiras S. A. - NUCLEBRS ou de suas subsidirias, ressalvado o que prescreve o artigo 10
da Lei n
s
6.189; de 16 de dezembro de 1974. .
A NUCLEBRS teve o seu nome alterado pelo Decreto-lei n
9
1.464, de 31 de agosto de
1988.

Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear
Captulo XXXIII Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear
1. A Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear
A responsabilidade criminal em matria nuclear encontra-se prevista, principalmente, na
Lei n
2
6.453, de 17 de outubro de 1977, embora esta lei no esgote todas as hipteses de crimes
que possam ser praticados com a utilizao de material nuclear ou relacionados com a atividade
nuclear em todas as suas mltiplas possibilidades. Alis, deve ser observado que a literatura
jurdica brasileira, inadvertidamente, no tem entendido os crimes praticados com instrumentos
nucleares como crimes contra a natureza ou contra o meio ambiente,
1
ou, pelo menos, a eles no
faz meno.
O potencial de agresso dos delitos nucleares imenso e, no entanto, eles no mereceram
at hoje uma legislao que no diga respeito, apenas, s instalaes nucleares. O que acontece
que crimes de imensas repercusses sociais so punidos pela legislao penal comum que,
como se sabe, no vocacionada para a delinquncia tecnolgica. No Brasil, infelizmente, existe
um exemplo claro desta situao que nos dado pelo processo criminal contra os causadores da
catstrofe de Goinia, afinal condenados por homicdio culposo (art. 101, 3
e
, do Cdigo Penal).
1.1. Os Crimes Previstos na Lei n
9
6.453/77
Os crimes nucleares esto tipificados nos artigos 20/27 da Lei n
e
6.453/77, sendo que o artigo
19 limita-se a fazer uma exposio genrica dos preceitos nos quais esto previstos os crimes
cometidos na explorao e utilizao da energia nuclear.
A primeira constatao a ser feita que, ao longo dos artigos 20/27, encontra- se, apenas,
um crime de exposio da vida, da sade e do patrimnio a perigo causado pela no-observao
de regras de segurana ou proteo relativas instalao nuclear ou ao uso, transporte, posse e
guarda de material nuclear, que aquele descrito no artigo 26.
O dano propriamente dito no foi objeto de tutela especfica, pois a lei optou por
permanecer no mero perigo. Qualquer ato ou omisso que implique dano efetivo causado
contra a pessoa humana, contra a vida humana, contra a sade pblica, contra o meio ambiente,
ou mesmo contra o patrimnio pblico ou privado dever
1 Vladimir Passos de Freitas e Gilberto Passos de Freitas. Crimes contra a Natureza, So Paulo: RT, 1990,
Direito Ambiental
ser punido pela legislao penal comum. Tanto o Cdigo Penal como a legislao extravagante
podero vir a ser utilizados, conforme o caso concreto.
1.1.1. O Tipos Legais Previstos na Lei n
9
6.453/77
Os crimes previstos na lei de responsabilidade pela utilizao de energia nuclear dizem
respeito, muito mais, a atos praticados contra as instalaes nucleares ou contra a Administrao
Pblica, pela inobservncia de normas tcnicas, do que a atos ilcitos praticados durante a
operao da instalao nuclear e que tenham atingido a vida humana ou o patrimnio dos
indivduos, ou mesmo o meio ambiente.
O artigo 19 bem demonstrativo da filosofia adotada pela lei em tela, in verbis:
Constituem crimes na explorao e utilizao da energia nuclear os descritos neste captulo, alm dos
tipificados na legislao de segurana nacional...
A ideia, como se v, a da proteo da instalao nuclear como um fator de segurana
nacional.
a) Artigo 20. Produzir, processar, fornecer ou usar material nuclear sem a necessria
autorizao ou para fim diverso do permitido em lei: Pena: recluso, de quatro a dez anos.
Este crime praticado por aqueles que esto envolvidos diretamente na atividade nuclear.
Em realidade, seria conveniente que este tipo fosse voltado, tambm, para pessoas jurdicas, e as
penas adequadas s pessoas jurdicas, como permitido pela Constituio de 1988 (art. 225, 3
9
).
O objeto jurdico tutelado o poder de polcia da Administrao Pblica. A utilizao de
material nuclear, a sua produo, processamento e comrcio somente podem ser feitos mediante
autorizao especfica de rgo do Poder Pblico, no caso a Comisso Nacional de Energia
Nuclear - CNEN. A autorizao vencida equiparvel autorizao inexistente.
H, ainda, uma inequvoca vinculao do tipo penal com a concepo de segurana
nacional predominante poca da promulgao da lei em exame. A finalidade definida em lei
deve ser compreendida em sentido amplo. Lei aqui, no preceito formal. A violao de uma
norma regulamentar, em nosso entendimento, suficiente para completar a figura criminosa. O
agente a pessoa fsica que pratica os atos definidos no tipo ou aquele que para eles concorre de
qualquer forma. Material nuclear o definido pelo inciso IV do artigo l
2
da prpria lei.
b) Artigo 21. Permitir o responsvel pela instalao nuclear sua operao sem a necessria
autorizao. Pena: recluso, de dois a seis anos.
a primeira vez que a lei utiliza o termo responsvel e no o termo operador. Parece-me que a
norma destina-se direo da empresa ou instituio operadora da instalao nuclear. Assim
porque o operador da instalao nuclear, nos termos da
!*8j * n$no Sup rior tesy
Responsabilidade Criminal em Matria Nudear
lei, sempre a pessoa jurdica devidamente autorizada para operar instalao nuclear. Trata-se
de uma responsabilidade pessoal.
O objeto jurdico tutelado o poder de polcia da Administrao Pblica.
c) Artigo 22. Possuir, adquirir, transferir, transportar, guardar ou trazer consigo material
nuclear, sem a necessria autorizao. Pena: recluso, de dois a seis anos.
A definio de material nuclear aquela constante na prpria lei (art. I
9
, inciso IV). O
sujeito ativo pode ser qualquer pessoa. O objeto jurdico tutelado o poder de polcia da
Administrao Pblica.
d) Artigo 23. Transmitir ilicitamente informaes sigilosas, concernentes energia nuclear.
Pena: recluso, de quatro a oito anos.
Trata-se de um artigo curioso. As informaes referentes ao ciclo nuclear esto
amplamente disseminadas pelo mundo, seja na comunidade cientfica, seja na sociedade em
geral. Diversas centrais nucleares so negociadas entre empresas e governos e, de fato, a
utilizao civil da energia nuclear no conhece mais segredos. Eventualmente podem existir
segredos industriais e no nucleares como pretende a lei. O segredo nuclear, tal como est estipulado
no tipo, parece-me ser de natureza militar e} portanto, incabvel em lei destinada s atividades
civis.
O prprio plano de evacuao em caso de acidente nuclear em Angra dos Reis
permaneceu sigiloso durante muitos anos. Observe-se a contradio, pois, se a populao tiver
que ser retirada da regio, necessariamente, ter que ter conhecimento do plano de evacuao. A
finalidade do artigo ora examinado obscura. O objeto jurdico tutelado o sigilo das
informaes sobre energia nuclear. Ora, em sendo a energia nuclear um monoplio federal, o
princpio da publicidade da Administrao Pblica (CF, artigo 37) impede a existncia de sigilo,
salvo expressa previso legal.
Uma questo bastante interessante que suscitada pelo artigo a referente ao sigilo em
relao a uma atividade que se encontra sob regime de monoplio. Como se sabe, o sigilo
industrial tem por finalidade impedir que uma empresa aproprie-se de tcnicas e pesquisas de
outra e passe a fazer uma concorrncia desleal. No regime de monoplio, a referida situao no
existe, pois no h concorrncia entre empresas. Ademais, as instalaes nucleares brasileiras
foram adquiridas no exterior e, portanto, no h qualquer segredo industrial em relao a elas,
pois so produzidas em srie e com tecnologia conhecida.
e) Artigo 24. Extrair, beneficiar ou comerciar ilegalmente minrio nuclear. Pena: recluso, de
dois a seis anos.
O objeto jurdico tutelado a Administrao Pblica e o seu interesse em controlar a
circulao econmica dos minrios nucleares. O sujeito ativo pode ser qualquer pessoa. O crime
s admite a forma dolosa.
Direito Ambiental
f) Artigo 25. Exportar ou importar, sem a necessria licena, material nuclear, minrios
nucleares e seus concentrados, minrios de interesse para a energia nuclear e minrios e concentrados que
contenham elementos nucleares. Pena: recluso, de dois a oito anos.
O objeto jurdico tutelado o poder de polcia da Administrao Pblica e, em especial, o
interesse desta de manter controle da entrada e sada de material radioativo do territrio
nacional. O sujeito ativo do crime qualquer indivduo. Ante a natureza do presente tipo, as
questes suscitadas em relao ao artigo 334 do Cdigo Penal guardam uma relevante
pertinncia. Observe-se que a pena cominada para o artigo da lei penal comum inferior quelas
da lei de responsabilidade nuclear.
g) Artigo 26. Deixar de observar as normas de segurana ou de proteo relativas instalao
nuclear ou ao uso, transporte, posse e guarda de material nuclear, expondo a perigo a vida, a integridade fsica
ou o patrimnio de outrem. Pena: recluso, de dois a oito anos.
o nico crime, previsto na legislao nuclear, que no diz respeito Administrao
Pblica ou a circunstncias inerentes ao prprio processo de produo nuclear. um tipo penal
bastante insuficiente para penalizar qualquer dano gerado por qualquer falha, ao ou omisso,
culposa ou dolosa cuja fonte seja a instalao nuclear.
O tipo limita-se a falar em um genrico outrem, tal qual os tipos penais voltados para a
represso de delitos individuais praticados contra indivduos. O dano nuclear sempre coletivo, a
histria no registra um nico caso em que um dano nuclear tenha sido sofrido por um nico
indivduo.
A exposio a perigo causada por uma instalao nuclear ser sempre coletiva e a lei
deveria contemplar esta hiptese. Em verdade, o tipo do artigo 26 uma deliberada reduo, para
efeitos penais, das consequncias do perigo nuclear. Tendo em vista o monoplio da energia
nuclear existente no Brasil, percebe-se que est voltado para a proteo da camada
tecnoburocrtica responsvel pela operao das instalaes nucleares.
O tipo no contempla, ainda, o dano ambiental que somente poder ser punido como
crime de poluio, previsto na Lei n
e
6.938/81. O tipo no contempla casos de morte em
decorrncia de ilcitos nucleares que, desta forma, devero ser enquadrados no Cdigo Penal
como homicdio; a qualificao de culposo ou doloso devera ser feita diante do caso concreto,
no sendo aceitvel que se adote a posio de consider-los culposos a priori. franciscana a
pobreza do presente tipo penal. A sua utilidade em caso de um ilcito real praticamente
nenhuma.
h) Artigo 27. Impedir ou dificultar o funcionamento de instalao nuclear ou o transporte de
material nuclear. Pena: recluso, de quatro a dez anos.
Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear
interessante constatar que o crime apenado com maior rigor o tipificado no artigo 27. A
sua pena supera, inclusive, a prevista no artigo 26 que, como se viu, o nico que guarda
alguma relao com a vida dos cidados. O artigo aquele que mais profundamente assume o
carter de defesa das instalaes nucleares e no da comunidade, contido na lei que est sob
exame. Tanto do ponto de vista penal como do ponto de vista civil, a Lei n
9
6.453 muito mais
uma lei de defesa da energia nuclear do que uma lei de defesa dos cidados contra a energia
nuclear.
1.2. A Utilizao do Cdigo Penal
Ante a inexistncia de uma legislao nuclear especificamente voltada para o aspecto
penal que possa ser usada eficientemente pela sociedade em sua prpria defesa, faz-se
necessrio que se examine quais artigos do Cdigo Penal vigente podero ser aplicveis aos
casos concretos. O exame no se pretende exaustivo, pois h a possibilidade de toda uma
cumulao de crimes em concurso formal ou material que, praticamente, tomam impossvel
uma previso de casos concretos.
A deficincia da utilizao do Cdigo Penal para as hipteses em que o bem jurdico
atingido o meio ambiente j foi percebida por vrios juristas em todo o mundo. As
dificuldades so internas e externas ao Direito. Internamente, possvel verificar a incapacidade
de os tipos penais existentes atenderem a demandas inteiramente diversas daquelas do tempo
em que foram criados. A subjetividade, a pessoa- lidade e demais critrios centrados no
indivduo so absolutamente impotentes para lidar com problemas de sociedades altamente
tecnolgicas. Externamente, o problema mais grave a inexistncia de uma conscincia social
que aceite o ilcito ecolgico como ilcito criminal e que veja o delinqente ecolgico como
verdadeiro criminoso. Infelizmente, a tendncia social considerar os ilcitos ecolgicos como
acidentes.
i) Artigo 121. Matar algum.
Trata-se do crime de homicdio. A sua utilizao em matria nuclear, lamentavelmente, j
foi experimentada pela Justia brasileira, no tristemente clebre caso do Csio 137, em Goinia.
Os donos e o tcnico responsvel pela cpsula de Csio 137, que se encontrava abandonada,
foram processados por homicdio culposo, tendo em vista a morte de trs pessoas, que
encontraram o equipamento abandonado e se pintaram com o p que se desprendia do
mesmo.
A pena aplicada pela Justia foi de trs anos de deteno, passvel de converso em
prestao de servios comunidade. A pena aplicada foi rigorosa, dentro da fragilidade da
legislao vigente. A condenao, no entanto, somente ocorreu em 1992.
2
As apelaes
interpostas pelos rus, fatalmente, acarretaro a prescrio, em concreto, da pretenso punitiva.
2 O Globo, 6/8/92.
Direito Ambiental
Penso que a deciso criminal de Goinia traz-nos alguns importantes pontos para reflexo.
O primeiro deles a total insuficincia da legislao penal ordinria como instrumento de
represso a delitos produzidos com material radioativo. A leso causada foi imensa e a lei tratou-
a como se fora vim acidente de trnsito.
3
No tenho notcia de que tenha havido processo penal
em razo das doenas que acometeram centenas de pessoas, inclusive algumas que sequer
tinham nascido na poca da prtica do crime. Igualmente, no tenho notcia de processos
originados pela destruio do patrimnio de centenas de pessoas que habitavam na regio
sinistrada.
j) Outros artigos do Cdigo Penal
Embora reconhecendo uma certa dificuldade em suas aplicaes, penso que os artigos 252
(exposio da vida ou da sade pelo emprego de gases txicos ou asfixiantes) e 270 (envenenar
gua potvel ou substncia alimentcia) podem ter uma utilidade considervel na represso aos
crimes causados por meio da energia nuclear. Na hiptese, os eventuais resultados danosos,
morte e leso corporal grave, importam agravamento da pena.
Como leciona Fernando Fragoso,
4

alm das conseqncias mais agravadas, o evento morte, resultante... de envenenamento de gua
potvel ou de substncia alimentcia, implica para o criminoso uma srie de outros gravames, impostos pela
Lei n
s
8.072, de 25/7/1990, a saber: no so passveis de anistia, graa ou indulto; o ru preso em flagrante
responder ao penal preso, pois est proibida a concesso de liberdade provisria, com ou sem fiana; a
pena ser cumprida integralmente em regime fechado; e o livramento condicional somente poder ser
apreciado aps o cumprimento de, no mnimo, dois teros da pena.
3 Cujo tratamento, alis, excessivamente brando.
4 Os crimes contra o meio ambiente no Brasil, in Revista Forense, n* 317, jan./mar. de 1992, p. 110.
Os Rejeitos Nucleares
Captulo XXXIV Os Rejeitos Nucleares
1. Os Rejeitos Nucleares: Breve Definio
Rejeito nuclear ou lixo nuclear todo material contaminado cuja produo seja resultado
da atividade desenvolvida em uma instalao nuclear. Atualmente, o rejeito produzido pelos
413 reatores nucleares em atividade em todo o mundo equivalente a algumas centenas de
toneladas e cresce constantemente, sendo o seu armazenamento e descarte extremamente
problemticos. Os rejeitos nucleares podem se revestir de vrias formas e cada uma delas possui
caractersticas bastante diversas das demais modalidades. Os rejeitos radioativos podem ser
classificados como de:
a) baixa,
b) mdia, ou
c) alta radioatividade.
No Brasil, atualmente, somente a Central Nuclear Almirante lvaro Alberto produz
rejeitos de alta radioatividade.
2. Alguns Aspectos Internacionais do Problema
Quaisquer que sejam os argumentos em favor da utilizao da energia nuclear, nenhum
deles consegue apresentar uma soluo adequada para o descarte definitivo dos rejeitos
nucleares de alta radioatividade. Anualmente, toneladas de rejeitos radioativos so estocadas no
mundo inteiro e, enquanto isto, ainda no se logrou chegar a uma concluso definitiva sobre o
destino que deve ser dado a estas verdadeiras montanhas de lixo letaL Com efeito, o nvel atual
de conhecimento cientfico demonstra que somente o processo natural de desintegrao capaz
de destruir os materiais radioativos. Isto implica que, em nvel da melhor tecnologia disponvel,
no h nada a fazer que no seja esperar pacientemente pela perda de letalidade dos materiais
radioativos.
A incerteza a nica certeza em matria de radioatividade e de seus efeitos sobre o meio
ambiente e a sade humana. Como afirma Nicholas Lensen,
1
at hoje no se sabe ao certo quais so os
efeitos da radiao. Ante uma realidade extrema
1 Desafiando o lixo nuclear, in Brown, Lester. Qualidade de Vida 1992 Salve o Planeta!, So Paulo, Globo, 1992, p. 75.
Direito Ambientai
mente complexa que o manejo do lixo radioativo, os diversos pases tm encontrado inmeras
dificuldades para conseguir localizar os rejeitos nucleares de forma segura. As dificuldades so
de natureza tcnica e poltica. As dificuldades tcnicas derivam das condies cientficas que
foram genericamente mencionadas; as dificuldades polticas derivam do fato de que nenhuma
comunidade deseja ter o depsito de rejeitos nucleares em seu territrio.
2

A soluo que tem sido adotada pela maioria dos pases para o grave problema do lixo
atmico o enterramento do material em aterros especificamente preparados. Entretanto,
mesmo esta soluo no tem conseguido obter consenso pblico e social ou facilidade na sua
implementao. O consagrado fsico Anselmo Paschoa entende que a melhor soluo para o
problema talvez seja o depsito no subsolo submarino, nas plancies abissais.
3

Os EUA que, inicialmente, pretendiam ter obtido uma soluo definitiva para o problema
em 1985, no conseguiram realizar o seu intento e, no momento, a soluo est prevista para ser
implementada somente em 2010.
4
Na Alemanha ocorreu o mesmo retardamento, a previso
atual que o depsito somente estar pronto no ano 2020.
Na Inglaterra, planeja-se construir um depsito para rejeitos de baixa e mdia
radioatividade na cidade de Sellefield. Este mencionado depsito tem causado bastante
controvrsia, pois, recentemente, foi descoberto que um relatrio elaborado para o Ministrio do
Meio Ambiente constatara a existncia de perigo de exploses subterrneas em decorrncia do
acmulo de gases no depsito. As exploses poderiam vir a romper as protees blindadas do
depsito. A expectativa atual a de que o depsito venha a ser inaugurado no ano de 2005.
5

Note-se que o depsito est planejado para uma profundidade de 800 metros e o seu
rompimento poderia implicar grave contaminao dos lenis freticos da regio, com
consequncias imprevisveis. Os custos estimados da obra so da ordem de dois bilhes de
dlares americanos.
Os custos econmicos envolvidos na construo dos aterros para os rejeitos nucleares
atingem valores que so realmente extraordinrios. Estima-se que para a construo de um nico
local capaz de armazenar 96.000 toneladas de combustvel irradiado e os rejeitos de alto nvel de
radioatividade seja de 36 bilhes de dlares americanos.
6
Como se v, a energia nuclear
representa uma quantidade de investimentos que no acabam nunca. Para comear ou para
encerrar a atividade nuclear gastam-se milhares de milhes de dlares.
3. O Problema no Brasil
Como j tivemos oportunidade de ver, no Brasil inexiste legislao federal capaz de
fornecer diretrizes para solucionar os graves problemas ocasionados pela
2 Trata-se do fenmeno conhecido como not in my backyard.
3 Jomal do Brasil, 19/8/1991, Ecologia.
4 Nicholas Lensen. Ob. cit., p. 82.
5 Jomal do Brasil, 4/4/92.
6 Nicholas Lensen. Ob. cit., p. 84.
Os Rejeitos Nucleares
destinao final dos rejeitos nucleares. Mais tuna vez, no se trata de uma particularidade
brasileira, pois no mundo inteiro a questo tem se caracterizado pela inrcia e pela desconfiana
generalizadas.
A energia nuclear, independentemente do juzo de valor que dela se faa, traz consigo um
inequvoco problema, que o gerado pelo rejeito radioativo que se alastra diariamente em
grande proporo. Este um problema que acompanha todos os equipamentos que utilizam a
radiao ionizante em qualquer de suas formas conhecidas at hoje.
Os problemas mais significativos existentes no Brasil referentes aos rejeitos radioativos
so aqueles causados pelo Csio 137, na cidade de Goinia, capital do Estado de Gois; pelos
rejeitos da usina nuclear de Angra dos Reis e por mineradoras que trabalham com material
radioativo na extrao mineral e, simplesmente, deixam o rejeito decorrente de sua atividade
para que a sociedade e o Poder Pblico o tratem.
7

A Central Nuclear Almirante lvaro Alberto, muito embora produza 16 toneladas de lixo
radioativo a cada 18 meses, no dispe de uma soluo definitiva para a disposio dos rejeitos
por ela produzidos, limitando-se a realizar uma estocagem provisriado referido material.
O problema suscitado pelos rejeitos produzidos em Angra dos Reis tem vrias origens,
inclusive, ideolgica. A ideologia que fundamentou o programa nuclear brasileiro estava
calcada na falsa premissa de que a energia nuclear absolutamente limpa e que a proteo a ser
dada ao programa nuclear brasileiro era, fundamentalmente, a proteo das instalaes
nucleares contra atentados ou atos terroristas. A proteo da populao ante os perigos e riscos
trazidos pelas usinas nucleares. A partir desta premissa bsica, todo o sistema de segurana foi
elaborado equivocadamen- te. A proteo da populao, neste contexto, era absolutamente
secundria. Atualmente, inicia-se um lento processo de reviso de conceitos relativos seguran-
a nuclear e, paulatinamente, a proteo da populao civil contra eventuais acidentes nucleares
comea a se tomar o elemento fundamental do sistema de segurana. Os fundamentos
ideolgicos que marcaram o incio da atividade nuclear no Brasil implicaram que, ainda hoje, o
gravssimo problema dos rejeitos nucleares no tenha qualquer soluo minimamente aceitvel,
seja por parte da sociedade, seja por parte de tcnicos independentes, seja pelos governos
estaduais e municipais que sofrem as consequncias de um planejamento nuclear socialmente
irresponsvel.
3.1. O Csio 137
O lixo nuclear no pode ser examinado apenas naquilo que tange s instalaes nucleares,
o problema muito mais grave. Fato que existem centenas, seno milhares, de equipamentos
que utilizam material radioativo em nosso Pas e no h uma lei federal regulamentando a
disposio final desses rejeitos.
7 Anselmo Paschoa. jornal do Brasil, 4/4/92.
866
Direito Ambiental
O acidente com o Csio 137, que o maior acidente nuclear brasileiro, muito embora no
tenha sido causado por uma instalao nuclear, um caso exemplar. Mais uma vez, pode ser
citado o caso do lixo radioativo resultante do acidente com o Csio 137 que, at hoje, continua
guardado em tonis, de segurana discutvel.
A lentido administrativa para a soluo do gravssimo problema do lixo nuclear
absolutamente espantosa. Vejamos as repercusses do acidente com o Csio 137, ocorrido em
Goinia, no ano de 1987, nas atitudes da Administrao Pblica. No ano de 1987, o Poder
Executivo encaminhou ao Congresso Nacional mensagem contendo projeto de lei sobre
depsito intermedirio de rejeitos radioativos. Aos 19 de novembro de 1987, foi aprovada a
urgncia para a tramitao de tal mensagem. A urgncia foi retirada aos 16 de maio de 1990.
8
Em
abril de 1992, foi anunciada a abertura de uma concorrncia para a realizao do Estudo de
Impacto Ambiental que deveria anteceder construo do depsito definitivo do lixo nuclear
resultante do acidente acontecido em Goinia.
O depsito foi previsto para armazenar cinco mil toneladas de lixo radioativo e somente
ficou pronto em 1994, isto , sete anos aps o acidente.
9

3.2. Destinao Final de Rejeitos Radioativos
A importante questo da destinao final dos rejeitos radioativos, como foi demonstrado
nas edies anteriores do presente trabalho, passou muitos anos sem que qualquer medida
legislativa fosse adotada para enfrent-la. Finalmente, o Congresso Nacional saiu de sua inrcia
e aprovou a Lei n
Q
10.308, de 20 de novembro de 2001, que dispe sobre a seleo de locais, a
construo, o licenciamento, a operao, a fiscalizao, os custos, a indenizao, a responsabilidade civil e as garan-
tias referentes aos depsitos de rejeitos radioativos, e d outras providncias. desnecessrio dizer que se trata
de uma lei de importncia extraordinria que, at aqui, ainda no foi regulamentada.
10
Este feto,
como se sabe, impede a aplicao concreta da norma legal que ora se pretende examinar.
O objetivo da lei o de estabelecer normas para o destino final dos rejeitos radioativos
produzidos no territrio nacional, bem para a seleo de locais, a construo, o licenciamento, a
operao, a fiscalizao, os custos, a indenizao, a responsabilidade civil e as garantias
referentes aos depsitos radioativos. Ou seja, buscou- se cobrir todo o espectro do problema.
Conforme foi definido pelo pargrafo nico do artigo l
e
da lei em questo, a nomenclatura a ser
adotada para a implementao da norma legal aquela estabelecida nas normas da Comisso
Nacional de Energia Nuclear - CNEN.
8 Ecologia e Desenvolvimento, n* 9, ano 1, p. 41.
9 O Estado de S.Paulo, 13/4/1992.
10 7/9/2002.
Os Rejeitos Nucleares
3.2.1. Responsabilidade pelos Rejeitos Radioativos
Conforme definido pelo artigo 2
9
, compete Unio, com base nos arts. 21, inciso XXIII, e
22, inciso XXVI, da CF, por meio da CNEN, no exerccio das competncias que lhe so atribudas
pela Lei n
e
6.189, de 16 de dezembro de 1974, modificada pela Lei n
9
7.781, de 27 de junho de
1989, a responsabilidade pelo destino final dos rejeitos radioativos produzidos em territrio
nacional.
3.2.2. Tipos de Depsitos de Rejeitos Radioativos
0 artigo 3
Q
da lei admite a instalao e a operao dos seguintes tipos de depsitos de
rejeitos radioativos:
1 - depsitos iniciais;
II - depsitos intermedirios;
III depsitos finais.
A Comisso Nacional de Energia Nuclear CNEN tem o dever legal de estabelecer
normas para a construo, licenciamento, administrao e procedimentos diversos dos depsitos
iniciais, intermedirios e finais, vedado o recebimento nos depsitos finais de rejeitos
radioativos na forma lquida ou gasosa. admissvel que os depsitos iniciais utilizados para o
armazenamento de rejeitos nas instalaes de extrao ou de beneficiamento de minrio sejam
convertidos em depsitos finais, mediante expressa autorizao da CNEN. Nas hipteses de
ocorrncia de acidentes radiolgicos ou nucleares, excepcionalmente podero ser construdos
depsitos provisrios, que sero desativados, com a transferncia total dos rejeitos para depsito
intermedirio ou depsito final, segundo critrios, procedimentos e normas especialmente
estabelecidos pela CNEN.
3.2.2.1. Seleo de Locais para Depsitos de Rejeitos Radioativos
A seleo de locais para depsitos iniciais deve ser feita dentro de critrios estabelecidos
pela CNEN para a localizao das atividades produtoras de rejeitos radioativos. Tal seleo de
locais para instalao de depsitos intermedirios e finais deve obedecer a critrios,
procedimentos e normas estabelecidos pela CNEN. Os terrenos escolhidos como adequados
para depsitos finais devero ser declarados de utilidade pblica e desapropriados pela Unio,
quando j no forem de sua propriedade. No se admite o depsito de rejeitos de quaisquer
naturezas nas ilhas ocenicas, na plataforma continental e nas guas territoriais brasileiras.
O operador das instalaes nas quais so gerados os rejeitos deve responsabilizar-se pelo
projeto, construo e instalaes dos depsitos iniciais de rejeitos radioativos. Quanto aos
depsitos intermedirios e finais, o seu projeto, construo e instalao so da responsabilidade
da Comisso Nacional de Energia Nuclear CNEN.
Direito Ambiental
3.2.2.2. Licenciamento e Fiscalizao dos Depsitos
Cabe Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN a responsabilidade pelo
licenciamento de depsitos iniciais, intermedirios e finais de rejeitos nucleares. Especialmente
quanto aos aspectos referentes ao transporte, manuseio e armazenamento de rejeitos radioativos
e segurana e proteo radiolgica das instalaes, sem prejuzo da licena ambiental e das
demais licenas legalmente exigveis. A fiscalizao dos depsitos iniciais, intermedirios e
finais ser exercida pela Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN, no campo de sua
competncia especfica, sem prejuzo do exerccio por outros rgos de atividade de fiscalizao
prevista em lei.
3.2.2.3. Administrao e Operao dos Depsitos
O titular da autorizao para operar a atividade geradora dos rejeitos o responsvel pela
administrao e operao de depsitos iniciais, competindo Comisso Nacional de Energia
Nuclear - CNEN a administrao e a operao de depsitos intermedirios e finais.
3.2.23.1. Depsitos Provisrios
Quando ocorrerem acidentes nucleares ou radiolgicos, a Comisso Nacional de Energia
Nuclear - CNEN, a seu exclusivo critrio, considerada a emergncia enfrentada, poder
determinar a construo de depsitos provisrios para o armazenamento dos rejeitos radioativos
resultantes, sendo da sua exclusiva responsabilidade a seleo do local, o projeto, a construo, a
operao e a administrao dos depsitos provisrios, ainda que executados por terceiros
devidamente autorizados. A fiscalizao de tais depsitos exercida pela Comisso Nacional de
Energia Nuclear - CNEN, no campo de sua competncia especfica, sem prejuzo do exerccio
por outros rgos de atividade de fiscalizao prevista em lei. Todos os custos relativos aos
depsitos provisrios, inclusive os de remoo de rejeitos e descomissionamen- to, so de
responsabilidade da Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN. No que tange segurana
fsica dos mencionados depsitos, esta fica guarda das autoridades estaduais, cabendo, no
entanto, a responsabilidade civil por danos radiolgicos pessoais, patrimoniais e ambientais
causados por rejeitos nos depsitos provisrios ou durante o transporte do local do acidente
para o depsito provisrio e deste para o depsito Comisso Nacional de Energia Nuclear -
CNEN.
3.2.2.4. Remoo dos Rejeitos
A remoo de rejeitos de depsitos iniciais para depsitos intermedirios ou de depsitos
iniciais para depsitos finais da responsabilidade do titular da autorizao para operao da
instalao geradora dos rejeitos, que arcar com todas as despe-
Os Rejeitos Nucleares
sas diretas e indiretas decorrentes da atividade. Tais remoes somente podem ser feitas com
prvia autorizao da Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN.
Compete ao titular da autorizao para a operao da instalao geradora de rejeitos arcar
integralmente com os custos relativos seleo de locais, projeto, construo, instalao,
licenciamento, administrao, operao e segurana fsica dos depsitos iniciais. Comisso
Nacional de Energia Nuclear - CNEN compete arcar com os custos relativos seleo de locais,
projeto, construo, instalao, licenciamento, administrao, operao e segurana fsica dos
depsitos intermedirios e finais.
3.2.3. Responsabilidade Civil
Em se tratando de depsitos iniciais, a responsabilidade por danos radiolgicos pessoais,
patrimoniais e ambientais causados por rejeitos radioativos neles depositados,
independentemente de culpa ou dolo, do titular da autorizao para operao da instalao; j
nos depsitos intermedirios e finais, a responsabilidade civil por danos radiolgicos pessoais,
patrimoniais e ambientais causados por rejeitos radioativos neles depositados,
independentemente de culpa ou dolo, da Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN.
Quando se tratar do transporte de rejeitos dos depsitos iniciais para os depsitos
intermedirios ou de depsitos iniciais para os depsitos finais, a responsabilidade civil por
danos radiolgicos pessoais, patrimoniais e ambientais causados por rejeitos radioativos do
titular da autorizao para operao da instalao que contm o depsito inicial. J no transporte
de rejeitos dos depsitos intermedirios para os depsitos finais, a responsabilidade civil por
danos radiolgicos pessoais, patrimoniais e ambientais causados por rejeitos radioativos da
CNEN. Ainda que exista a possibilidade de delegao, a terceiros, da atividade de transporte do
material dos depsitos intermedirios para os depsitos finais, a responsabilidade civil
remanesce afetada Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN.
Somente mediante a prestao de garantias, previstas no artigo 13 da Lei n
9
6.453, de 17 de
outubro de 1977,
u
sero concedidas autorizaes para a operao de depsitos iniciais,
intermedirios ou finais. O titular da autorizao para a operao da instalao, quando se tratar
de operao ou descomissionamento de depsitos iniciais e de intermedirios ou finais, na
hiptese de estarem sendo operados por terceiros, dever apresentar garantia suficiente para
fazer frente s indenizaes por
11 Art. 13. O operador da instalao nuclear obrigado a manter seguro ou outra garantia financeira que cubra a sua responsabilidade pelas
indenizaes por danos nucleares. I
o
A natureza da garantia e a Exao de seu valor sero determinadas, em cada caso, pela Comisso
Nacional de Energia Nuclear, no ato da licena de construo ou da autorizao para a operao. 2
a
Ocorrendo alterao na
instalao, podero ser modicados a natureza e o valor da garantia. 3
C
Para a determinao da natureza e do valor da garantia,
levarse-o em conta o tipo, a capacidade, a finalidade, a localizao de cada instalao, bem como os de~ mais fatores previsveis. 4* O
no-cumprimento, por parte do operador, da obrigao prevista neste artigo acarretar a cassao da autorizao. 5 A Comisso
Nacional de Energia Nuclear poder dispensar o operador da obrigao a que se refere o caput deste artigo, em razo dos reduzidos
riscos decorrentes de determinados materiais ou instalaes nucleares.
Direito Ambiental
danos radiolgicos causados por rejeitos radioativos. Na forma do artigo 25, nos depsitos
intermedirios e finais, caso sejam operados por terceiros, consoante o art. 13 desta Lei, o prestador de servios dever
oferecer garantia para cobrir as indenizaes por danos radiolgicos.
Os direitos eventualmente existentes sobre os rejeitos radiativos so transferidos para a
Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN, mediante a sua simples entrega para
armazenamento nos depsitos intermedirios ou finais.
B8J - Ensfo Superior Bmm Mftco
Energia Nuclear
Captulo XXXV
Energia Nuclear
1. Os Primeiros Protestos contra o Nuclear
A energia nuclear, aos olhos da populao comum, sempre esteve envolvida em uma aura
de mistrio e suspense. Desde o projeto Manhattan,
1
as questes nucleares esto cobertas por
razes de segurana nacional, razes de Estado e outras designaes semelhantes que possuem um
ponto comum, que a supremacia das razes de estado sobre os indivduos e sobre a proteo
dos direitos humanos bsicos. Durante mitos anos, a opinio pblica internacional
permaneceu completamente desinformada sobre o que aconteceu em Alamo Gordo ou em
Tcheliabinsk.
2
Em plena guerra fria, a CIA e a KGB mantiveram uma colaborao secreta, por
aproximadamente 20 anos, com a finalidade de impedir que o mundo tomasse conhecimento
dos riscos nucleares e do nvel de irresponsabilidade daqueles que manipulam artefatos
nucleares.
3

No perodo compreendido entre 1945 e 1962, o mundo assistiu, perplexo, a 423 detonaes
nucleares comunicadas oficialmente por seus responsveis. Deste total, os EUA foram
responsveis por 271, a ex-Unio Sovitica por 124, o Reino Unido por 23 e a Frana por cinco. A
Repblica Popular da China s mais tarde ingressou no Clube Nuclear. Em l
2
de maro de 1954, os
EUA detonaram a bomba de hidrognio, com potencial ofensivo de 15 megatons, no atol de
Bikini. A carga detonada foi bastante superior s dos artefatos lanados sobre Hiroshima e
Nagasaki nos ltimos dias da Segunda Guerra Mundial.
A exploso da bomba de hidrognio suscitou veementes protestos populares e que
chegaram a envolver personalidades tais como o fsico Albert Einstein, o humanista Albert
Schweitzer e o papa Pio XII. A precipitao de chuvas com resduos radioativos e toda uma srie
de outros acidentes fizeram com que a opinio pblica internacional se posicionasse
firmemente contra a energia nuclear, especialmente quando utilizada como arma de guerra.
Desde a poca que vem de ser mencionada, o movimento antinuclear tem dado mostras
de sua fora popular no mundo inteiro. Assim, muitos pases tm editado leis que implicam a
suspenso das atividades nucleares, a moratria nuclear etc. A prpria
1 Projeto secreto norte-americano que construiu a bomba atmica.
2 Campos nucleares norte-americano e sovitico.
3 Hertsgaard, Mark. Les Catastrophes Secrtes de Tcheliabinsk", in L'Evenement du Jeudi, n
fl
376, 16 au
22 de Janvier 1992, p. 40.
871
Direito Ambiental
Constituio brasileira, como j foi visto,
4
possui mecanismos de controle da atividade nuclear
que refletem a angstia e a repulsa popular contra este terrvel perigo.
2. Os Segredos Nucleares: Uma Histria de Tragdias
2.1. Atividades Civis
Existe uma tendncia internacional, que j foi denunciada neste livro, de dotar a energia
nuclear de mecanismos de controle institucional autnomo e independente dos demais
organismos de controle ambiental. Esta tendncia se explica em funo da necessidade de a
indstria nuclear permanecer distante da vigilncia da opinio pblica, em razo dos segredos de
estado, das razes de estado. A seguir, passarei a apresentar algumas situaes que foram criadas
pelas razes de estado e pelo segredo naquilo que diz respeito s atividades nucleares,
especialmente aquelas com finalidade militar.
2.1.1. Estados Unidos - Los Alamos National Laboratory
O Los Alamos National Laboratory, nos EUA, um exemplo interessante daquilo que foi
afirmado no pargrafo anterior. O cidado norte-americano Tyler Mercier tem feito,
seguidamente, denncias sobre o nvel de contaminao radioativa na cidade de Los Alamos.
5
As
denncias, como sempre, foram negadas e a direo do laboratrio sempre afirmou a segurana
das instalaes do laboratrio. Entretanto, a gravidade dos fatos fez com que a instituio
assumisse que, entre os anos de 1951 e 1964, foram despejados, diariamente, em um riacho
prximo ao centro de pesquisas, 40.000 litros de gua contendo plutnio puro, urnio e trtio. Em
seguida, o prprio laboratrio admitiu ter praticado cerca de 770 violaes s normas de proteo
ao meio ambiente.
O Los Alamos National Laboratory est situado na mesma cidade utilizada para os estudos e
pesquisas do projeto Manhattan. Na cidade, pelo menos, 97 casos de cncer cerebral so
atribudos s atividades do laboratrio, isto sem se Mar em um provvel acidente nuclear que
teria ocorrido em 1973, e que ainda no houve uma explicao oficial sobre se o referido acidente
teria ou no ocorrido efetivamente.
No se pode esquecer, ainda, as consequncias letais das experimentaes realizadas no
campo militar de Hartford e do lanamento de 340.000 curies de gs radioativo na atmosfera.
Hoje se sabe que o Pentgono, para obter resultados verdadeiros quanto ao efeito da bomba
atmica, realizou testes com soldados voluntrios. Em 1984, o governo americano indenizou os
tais voluntrios pelos danos que estes sofreram em sua sade.
4 Veja o captulo prprio.
5 O Globo, 9/3/1992.
\
Energia Nuclear j
2.1.2. Ex-Unio Sovitica - Tcheliabinsk
Tcheliabinsk uma cidade de aproximadamente um milho de habitantes, situada nos
montes Urais, em cuja regio se encontra um polgono conhecido como Bayak, local at pouco
tempo secreto. Nesta regio encontra-se instalado um complexo nuclear da ex-Unio Sovitica.
O local conhecido como a "capital do cncer Pelo menos trs grandes acidentes nucleares podem ser
anotados no passivo do campo nuclear de Tcheliabinsk. O primeiro dos acidentes se passou nos
anos de 1950, quando os rejeitos radioativos eram vertidos diretamente no rio Techa. Vinte e oito
mil pessoas foram expostas diretamente radiao. A radiao para aqueles que foram expostos
diretamente foi calculada em nmero 57 vezes maior do que a radiao que foi liberada pelo
acidente de Chemobil.
6
O ento presidente Mikhail Gorbatchov, em seu informe sobre os fatos
ocorridos em Tcheliabinsk, disse que dos 124 mil habitantes da regio que foram expostos
radiao, cerca de um quarto foi submetido a doses consideradas graves. Algumas informaes
contidas no pronunciamento presidencial so espantosas. Somente em 1953 foi proibida a
utilizao das guas do rio Techa. Em 1957, houve uma pane no sistema de refrigerao,
lanando radiao semelhante quela de Chemobil. Somente foram evacuadas 11 mil pessoas da
regio.
Mark Hertsgaard, discorrendo sobre o acidente ocorrido no ano de 1957,
7
afirma que:
Le drame de 1957 et la ngligence des Sovitiques offraient aux Amri- cans, certes, de quoi
alimenter leur propagande idologique contre le comunis- me. Cependant, en insistant sur l'horreur de
Tchehabinsk, on risqueait de braquer lopinion pubhque occidentaux. Or, au mme moment, Washington fai-
sait un gros effort de communication pour ses propres programmes atomiques. Tout bien pos, les autorits
amricaines ont prfrs le silence. Un silence de mort (O drama de 1957 e a negligncia dos
soviticos, certamente, ofereceram aos americanos material para alimentar a sua
propaganda contra o comunismo. Entretanto, a insistncia sobre o horror de Tcheliabinsk
poderia acarretar uma mobilizao da opinio pblica ocidental. Ora, ao mesmo tempo,
Washington fazia um grande esforo de comunicao para os seus prprios programas at-
micos, tudo bem pesado, as autoridades americanas preferiram o silncio. Um silncio de
morte).
Foram registradas, oficialmente, 66 mil vtimas da catstrofe de 1957. A outra catstrofe
causada pelo complexo nuclear de Tcheliabinsk foi em decorrncia da contaminao do lago
Karachay. Naquele lago, desde 1951, foi lanada uma formidvel quantidade de rejeitos
radioativos. Estima-se que o lago tenha recebido uma carga total de 120 milhes de curies.
Evidentemente que o lago, aps a espetacular
6 Ob. cit., p. 37.
7 Idem, p. 40.
Direito Ambientai
descarga de produtos radioativos, est completamente morto. Os cientistas soviticos pensavam
que o lanamento dos rejeitos radiativos no lago Karachay no acarretaria maiores danos, pois o
lago era relativamente isolado e no mantinha contato com os rios da regio. Ledo engano. No
inverno de 1966, tuna longa estiagem fez com que o nvel do lago ficasse muito baixo e, na
superfcie de suas guas formou-se uma pelcula radioativa que, em razo dos fortes ventos do
vero de 1967, espalhou-se por uma regio de 25.000km
2
, atingindo 430 mil pessoas. O nvel da
radioatividade que foi espalhada por toda uma imensa regio foi comparvel ao da
radioatividade espalhada pela bomba lanada sobre Hiroshima. O nmero de vtimas no foi
revelado at hoje.
desnecessrio dizer que todas as mortes e doenas graves resultantes das experincias
nucleares, que aqui foram narradas, aconteceram em nome da razo de estado e do progresso entfco.
2.2. Atividades Militares
2.2.1. Contaminao Radioativa em Centros de Produo de Armamentos ~ EUA
8

a) Reserva Hanford, Washington - Dsde 1944, 760 bilhes de litros de gua contaminada
(suficiente para criar um lago de 12 metros de profundidade do tamanho de Manhattan)
penetraram na gua subterrnea e no rio Columbia; 4,5 milhes de litros de resduos de alta
radioatividade vazaram de tanques subterrneos. O governo, conscientemente e algumas vezes
deliberadamente, exps o pblico a grandes quantidades de radiao area entre 1943 e 1956.
b) Reserva Oak Ridge - Desde 1943, milhares de libras de urnio foram liberadas para a
atmosfera. Resduos radioativos e perigosos poluram gravemente riachos locais que fluem para
o rio Clinch. O Reservatrio Watts Bar, um lago utilizado pela populao para finalidades
recreativas, est contaminado com pelo menos 175.000 toneladas de mercrio e csio.
3. A Utilizao Pacfica da Energia Nuclear
3.1. Three Mile Island
O acidente nuclear de Three Mile Island foi o maior acidente nuclear em instalaes civis e
no submetidas ao regime de segredo at os acontecimentos de Chemobil. A 28 de maro de
1979, registrou-se o vazamento em uma das vlvulas do sistema de resfriamento do reator n
fi
2
da central nuclear de Three Mile Island, localizada no Estado da Pensilvnia, EUA. O acidente
obrigou a evacuao de 3.170 famlias da regio e acarretou a perda do emprego de 636 pessoas.
Foi paga uma inde-
8 Lester R- Browu. Qualidade de Vida 1991 - Salve o Planeta!, So Paulo: Globo, p. 198.
Energia Nuclear
nizao de 33 milhes de dlares queles que foram prejudicados pelo vazamento. Na ocasio
do vazamento, no se registraram vtimas fetais.
9

3.2. Chemobil
A central nuclear de Chemobil foi causadora do acidente nuclear mais grave jamais
verificado na histria humana. O volume total dos custos financeiros decorrentes do acidente
ainda no pode ser completamente contabilizado. O nmero total de vtimas, igualmente, ainda
no pode ser avaliado. A 25 de abril de 1986, incendiou-se o reator n
2
4 da central nuclear. O
incndio foi devido ao resultado negativo de uma experincia que estava sendo realizada.
O nmero inicial de mortos foi de 32, sendo certo que o nmero de pessoas hospitalizadas
chegou a 299..
10
Inicialmente, foram evacuadas 12.000 pessoas. Um total de 20.000 pessoas foi
submetido a processos de descontammao. Os resultados se espalharam pelo mundo inteiro.
11

3.3. Goinia
O Brasil, lamentavelmente, ocupa um lugar de destaque no ranking internacional dos
acidentes nucleares. Em Goinia, no ano de 1987, ocorreu um acidente cujas consequncias
negativas somente foram superadas pelas decorrentes do acidente de Chemobil, Ucrnia. Os
fatos relacionados ao acidente demonstram uma triste realidade de pobreza, descumprimento da
lei, irresponsabilidade e ignorncia, que foram absolutamente essenciais para que o acidente
com a cpsula de Csio 137 tivesse as consequncias que, efetivamente, teve.
Um grupo de apanhadores de lixo encontrou um objeto metlico em um depsito de lixo e
resolveu abri-lo para verificar o que havia dentro do mesmo. Foi encontrada uma estranha pedra
azul brilhante que encantou os seus desafortunados descobridores.
A referida pedra era o mineral radioativo csio 137. Alm da pedra, havia um p azul que foi
espalhado pelos trs apanhadores de papel em seus corpos. A pedra e o p foram retirados do
local e exibidos pelos seus descobridores a diversos amigos e vizinhos.
Em poucos dias, os trs homens estavam mortos. A causa foi uma aguda intoxicao
nuclear. Tambm, em poucos dias, algumas partes da cidade de Goinia foram fortemente
contaminadas. O nmero de vtimas do acidente nuclear foi extremamente alto. A Comisso
Nacional de Energia Nuclear fez monitoramento em aproximadamente 112 mil pessoas, tendo
encontrado 249 contaminadas. A experincia
9 Martine Rmond-Gouilloud. Du Droit de Dtmire, Paris: FUF, 1989, pp. 77-78.
10 Ao longo do trabalho j foram examinadas outras conseqncias da tragdia.
11 Martine Rmond-Gouilloud. Ob. dt., p. 79.
Direito Ambiental
com outros acidentes nucleares demonstra que no se pode ter certeza de que o nmero de
vtimas permanecer aquele atualmente conhecido.
At o ano de 1995, as vtimas do acidente ainda no tinham sido indenizadas e algumas
aes judiciais arrastam-se sem que cheguem a qualquer soluo, apesar do clamor pblico
gerado pelos acontecimentos. No campo penal, houve a condenao por homicdio culposo dos
donos da clnica que, criminosamente, deixaram abandonado o aparelho que utilizava o csio
137. A pena aplicada pela Justia foi de trs anos de deteno, passvel de converso em prestao
de servios comunidade. A pena foi rigorosa, dentro da fragilidade da legislao vigente.
12
A
condenao, no entanto, somente ocorreu em 1992.
13
As apelaes
14
interpostas pelos rus, fetal-
mente, acarretaram a prescrio, em concreto, do direito de punir os criminosos.
Penso que a deciso criminal de Goinia traz-nos alguns importantes pontos para reflexo.
O primeiro deles aquele que diz respeito total insuficincia da legislao penal ordinria
como instrumento de represso a delitos produzidos com material radiativo. A leso causada foi
imensa e a lei tratou-a como se fora um simples homicdio culposo.
15

4. O Mundo Desativa a Energia Nuclear
O Brasil ainda no se deu conta de que a maioria dos pases do mundo que utilizam a
energia nuclear com finalidade de gerao de energia eltrica tem realizado uma reviso crtica
destes projetos. Alguns documentos oficiais demonstram que a populao brasileira rejeita a
energia nuclear, como nos d exemplo o Relatrio do Brasil para a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - O Desafio do Desenvolvimento Sustentvel,
no qual se encontra a seguinte afirmativa:
O uso da energia nuclear no Pas objeto de signicativa rejeio social, explicvel, entre outros fatores,
pelas prprias condies em que foi decidida a construo da primeira usina em 1970, em regio de
excepcional valor paisagstico (Angra dos Reis), no eixo entre as duas maiores regies metropolitanas do Pas e
com problemas de ordem tcnica na colocao do equipamento instalado.
16

Ainda que com um reconhecimento parcial dos problemas gerados pela Central Nuclear
Almirante lvaro Alberto, o governo brasileiro no parece disposto a encer-
12 ATL 121, 3
a
, do Cdigo PenaL
13 O Globo, 6/8/1992.
14 O Tribunal Regional Federal da 1* Regio, em 1995, confirmou a deciso de primeira instncia. H grande possibilidade de
que sejam interpostos recursos para o Superior Tribunal de Justia e para o STF.
15 Cujo tratamento, alis, excessivamente brando.
16 O Desafio do Desenvolvimento Sustentvel, Braslia, 1991, p. 44.
Energia Nuclear
rar o seu programa nuclear e paralisar a construo das usinas nucleares em Angra dos Reis.
O relatrio Brundtland afirma a existncia de uma tendncia internacional de relegar a
energia nuclear a uma posio menos relevante na matriz energtica internacional; as excees
so a Frana, o Japo, alguns dos pases que resultaram da dissoluo da antiga Unio Sovitica
17

e de vrios outros pases do Leste europeu, que decidiram levar avante seus programas
nucleares; em muitos outros pases, as perspectivas de encomenda, construo e licenciamento
de novos reatores no parecem promissoras.
18
O relatrio Brundtland de 1988 e, desde ento,
muitas foram as mudanas ocorridas na ex-URSS e no Leste europeu, o que, certamente,
prejudicou o desenvolvimento de investimentos no setor nuclear.
Em maro de 1980, o povo sueco, mediante um plebiscito, decidiu fechar todos os 12
reatores nucleares existentes na Sucia at o ano de 2010. importante observar que os reatores
suecos so considerados os mais seguros do mundo.
19
Aps a deciso tomada pelo povo da
Sucia, muitos outros pases decidiram reexaminar profundamente os seus programas nucleares
e diversos deles decidiram encerr-los. A Espanha, no ano de 1984, decidiu paralisar a constru-
o de novos reatores nucleares, A Holanda, a Alemanha, a extinta Iugoslvia e o Reino Unido,
desde a deciso espanhola, entraram em virtual moratria nuclear. No ano de 1990, a Itlia, aps
a realizao de um plebiscito, decidiu fechar os seus reatores nucleares, Na Europa ocidental,
somente a Frana mantm um programa nuclear ativo.
20

de se acrescentar que no Reino Unido, onde se desenvolve um importante programa de
privatizao de empresas estatais, a iniciativa privada no tem se interessado pela aquisio das
usinas nucleares.
21

Os Estados Unidos, pas que detm o maior nmero de reatores nucleares, desde 1978, no
esto construindo nenhum novo reator. A consagrada revista Forbes publicou matria na qual se
afirmou que:
O fracasso do programa nuclear norte-americano consiste no maior desastre gerencial da histria dos
negcios.
2Z

As imensas dificuldades econmicas permanentes que assolam as economias dos pases
do terceiro mundo fizeram com que muitos pases abandonassem os seus res-
17 Na ocasio da elaborao e divulgao do documento, a Unio Sovitica ainda existia.
18 Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento NossoFuturoComum, Rio de Janeiro: FGV, 1988, p. 207.
19 Peter Miller. Acomebackfornuclearpower?Oureletricfuture", inNationalGeographic, vol. 180, n 2, August 1991, p. 78.
20 Idem, p. 79.
21 Bill Keepin. "Energia nuclear e aquecimento global, inAquedmentoGlobalORelatriodo
Greenpeace, Rio de Janeiro: FGV, 1992, p. 273.
Direito Ambiental
pectivos programas nucleares. no mbito deste quadro de desprestgio e desmobilizao das
atividades nucleares que, no Brasil, se tenta prosseguir com a construo da usina de Angra II,
cuja utilidade prtica discutvel.
4.1. Uma Tecnologia Cara
Costuma-se apresentar a tecnologia nuclear como um dos principais aspectos da chamada
modernidade. Nada mais falso. A tecnologia nuclear j possui mais de cinquenta anos e no
traz qualquer novidade no campo cientfico. Afirma-se que a energia nuclear um importante
aliado no combate ao aquecimento global e no enfrentamento da poluio. Ou seja, a energia
nuclear ecolgica.
A alta taxa de emisso de gases estufe
23
seria um forte elemento incentivador da
rediscusso do papel a ser desempenhado pela energia nuclear dentro da matriz energtica
mundial e nacional. Esta rediscusso seria possvel tendo em vista a tecnologia que se vem
desenvolvendo, dos novos reatores intrinsecamente seguros. O professor Luiz Pinguelli Rosa,
24

entretanto, afirma que a questo no se coloca em termos brasileiros, pois a gerao de energia
por fonte hidreltrica, em nosso pas, muito grande e atende s necessidades.
Quanto aos pases que possuem como suas principais fontes de gerao de energia as
usinas termeltricas, especialmente aquelas que utilizam carvo ou leo combustvel, emissoras
de gases estufe, falaciosa afirmativa de que seria possvel substitu-las pela alternativa nuclear.
Assim porque o volume de consumo de combustveis fsseis e o volume de emisso de gs
carbnico no est decrescendo.
25
Ora, a manter-se os nveis atuais de emisso de C02, seria
necessria a construo de cinco mil usinas nucleares at o ano 2025, ou seja, a construo de uma
usina a cada dois dias e meio,
26
ao custo de cinco trilhes e trezentos milhes de dlares
americanos. Somente os pases do terceiro mundo teriam que construir 2.351 usinas. A hiptese
totalmente invivel, no s do ponto de vista econmico, mas, igualmente, do ponto de vista do
prazo necessrio para a construo de cada uma das instalaes que, teoricamente, seriam
necessrias para a mencionada substituio.
Os valores mencionados no pargrafo anterior no so calculados levando-se em
considerao a necessidade de armazenar o lixo nuclear, que um problema cada dia mais grave
e que, como j foi visto ao longo deste trabalho, ainda no encontrou tuna soluo adequada em
nenhum pas do mundo. Ademais, a substituio da atual gerao de energia poluente pela
energia nuclear extremamente custosa. Calcula- se que matriz energtica por uma matriz de
base nuclear 32 vezes mais custosa do que programas eficazes de eficincia energtica.
27

23 Gases que contribuem paia a ampliao do efeito estufa e do aquecimento globaL
24 Luiz Pinguelli Rosa. As alternativas energticas e o novo estilo de desenvolvimento, in OAmbienteInteiro-AContribuioCrticadaUniversidade
QuestoAmbiental, Rio de Janeiro: UFRJ, 1992, p. 240.
25 Observe-se que a Conveno sobre o aquecimento global, firmada na CNUMAD, RIO 92, no fixou prazos e metas para a
reduo da emisso de gases estufa.
26 Bill Keepin. Ob. cit., p. 276.
27 jtfem.p. 282.
li *'
Si-'
Energia Nuclear
H, tambm, um aspecto importante a ser considerado no plano poltico, que o do
agravamento da dependncia dos pases pobres em relao aos pases ricos quando da utilizao
massiva da energia nuclear. Este um dado importante que vem sendo esquecido pelos
diversos governos. A opinio insuspeita de Jos Goldemberg e Benjamim Dessus
28
a de que:
... a energia nuclear tem poucas chances de favorecer um desenvolvimento equilibrado entre o Norte e o Sul.
Os riscos de disseminao da arma nuclear, o receio de novos acidentes, os problemas do armazenamento dos
detritos, as somas financeiras a reunir so freios para um eventual e macio recurso energia nuclear no
mundo todo.
Vrias tecnologias vm sendo desenvolvidas em diversos pases visando utilizao da
energia solar, da energia elica, da energia das mars e diversas outras. Igualmente existe todo
um esforo internacional com a finalidade de desenvolver mecanismos que ampliem a
eficincia da utilizao energtica.
5. A Energia Nuclear no Brasil
A histria da energia nuclear no Brasil teve seu incio na dcada de 50, quando foram
instalados em So Paulo e Belo Horizonte dois reatores com finalidades cientficas. Em 1969, o
governo brasileiro decidiu comprar um reator de grande potncia, com o objetivo de produzir
eletricidade. O reator com a potncia de 627 MW aquele que est instalado na usina Angra I, o
aparelho foi adquirido empresa Westinghouse.
29

O pice da histria nuclear brasileira foi atingido com as usinas nucleares de Angra dos
Reis, cujos gastos, riscos e condies gerais de funcionamento permanecem como uma caixa de
Pandora.
5.1. O Subsdio Energia Nuclear no Brasil
O Estado brasileiro reconhece, explicitamente, que a energia nuclear no tem condies de
competitividade com a energia gerada em usinas hidreltricas. O Decreto n
s
86.250, de 30 de
julho de 1981, que dispe sobre o financiamento das usinas nucleoeltricas, estabelece que estas
devem ser financiadas pela Nuclebrs. O mesmo Decreto, entretanto, estabeleceu um
mecanismo de subsdio pblico, s expensas do Tesouro Nacional, pelo qual toda a sociedade
brasileira deveria financiar a diferena de preo entre a energia originada de gerao
hidroeltrica e aquela de origem nuclear. Em razo disto, o artigo 4 do Decreto ora examinado
dispe:
28 Energia: inventar novas solidariedades, in TerraPatrimnioComum-ACinciaaServiodoMeioAmbienteeDesenvolvimento, So Paulo: Nobel, 1992, p.
151.
29 Luiz Pinguelli Rosa; Fernando de Souza Barros e Suzana Ribeiro Barreiros. APolticaNuclearnoBrasil,So Paulo: Greenpeace, 1991, p. 14.
i Direito Ambiental
Havendo alternativas hidroeltricas para suprimento de energia eltrica nas mesmas quantidades da
opo nuclear, com custo do quilowatt mdio instalado, aferido junto aos centros de consumo, inferior ao
custo do quilowatt mdio de origem nuclear, referido ao mesmo ponto, a participao de recursos prprios da
concessionria compradora da usina nucleoeltrica no pagamento do respectivo preo ficar limitada ao custo
da alternativa hidroeltrica.
A chamada Nova Repblica no enfrentou a questo dos subsdios pblicos energia
nuclear e, ao contrrio, confirmou a dotao de subsdios pblicos para a energia nuclear, como
pode ser visto pelo artigo l
9
do Decreto n
s
91.981, de 25 de novembro de 1985, cujo teor o
seguinte:
Sero includos nas propostas oramentrias da Unio, a partir do exerccio de 1987, recursos anuais
para o cumprimento das obrigaes financeiras resultantes de operaes de crdito correlatas, internas e
externas, contradas por Fumas ~ Centrais Eltricas S.A. - no montante financeiro apurado em 31 de
dezembro de 1984, que deduzido do investimento na Unidade I da central nuclear Almirante lvaro Alberto
- Angra I, tome seu custo mdio unitrio de gerao, aferido no consumo, equivalente ao custo mdio unitrio
de tuna opo hidreltrica, de semelhante capacidade, que fosse, mesma poca, disponvel para construo.
Levantamento preliminar realizado pelo Tribunal de Contas da Unio
30
demonstra que o
subsdio usina de Angra 1 foi assim realizado:
... do custo total para a construo de Angra I, aferido em dezembro de 1984, Cr$ 5.438.199,68 (cinco
milhes, quatrocentos e trinta e oito mil, cento e noventa e nove cruzeiros e sessenta e oito centavos), Cr$
4.156.000,00passaram a ser responsabilidade da Unio. Este valorem dezembro de 1989, estava quantificado
em NCz$ 11.735.118.000,00 (onze bilhes, setecentos e trinta e cinco milhes e cento e dezoito mil cruzados
novos).
A dvida da Unio
31
para com Fumas de alguns milhes de dlares americanos. O
mesmo relatrio do TCU
32
aponta outros valores bastante significativos e que merecem
transcrio:
30 Resultante de requerimento do autor para instruir a ao civil pblica movida pelo Ministrio Pblico Federal em face de
Fumas Centrais Eltricas S/A; Comisso Nacional de Energia Nuclear GNEN e Unio Federal, na 5 Vara Federal do
Rio de Janeiro (proc. 9L297400).
31 Isto , dos contribuintes brasileiros.
32 Processo n TC - 016.440/919, deciso n
8
197/92 2* Cmara, relator Min. Ludano Brando Alves de Souza.
- Hnsino Superior Bu&au
Energia Nuclear
Do montante de recursos a serem reembolsados Fumas, pela Unio, nos termos dos Decretos n
3
s
86.250, de 30.7.81 e 91.981, de 25.11.85, a empresa j recebeu US$ 1.953,1 milhes... o saldo devedor da
Unio, registrado no balano de Fumas de 31.12.89, ascendia ao montante de US$ 1.418 milhes,
considerando-se sua liquidao vista naquela data. Escalonado este valor no tempo do compromisso de
quitao do servio da dvida, dos contratos de financiamentos associados e adicionados os investimentos
complementares da Usina Angra I, o saldo devedor da Unio para com Fumas, referente aos reembolsos
determinados pelos Decretos n
9
86.250 e 91.981, passa a ser de US$ 2.715,9 milhes...
Observe-se que tais valores dizem respeito, apenas, ao diferencial de preo entre a opo
nuclear e a opo hidroeltrica; e trata-se, apenas, do montante envolvido em Angra I, uma vez
que Angra II e III no so operacionais. Outros fatores de custo sero examinados mais adiante.
Uma ltima observao que o governo brasileiro fez opo pelo prosseguimento de Angra II
em um momento em que se fala em neoliberalismo e em fim de subsdios pblicos; entretanto,
no se adotou qualquer medida para que seja extinto o subsdio energia nuclear.
Em realidade, o que se verifica que estamos diante de uma opo energtica que no
consegue sustentar-se sem um forte aporte de subsdios pblicos. O problema dos subsdios
energia nuclear tem atingido repercusso internacional e merecido a ateno de todos aqueles
que se preocupam com a ecologia. Diversas propostas tm surgido, sendo de destacar aquelas
dos verdes franceses que defendem a privatizao do setor energtico, em especial dos reatores
nucleares:
La omparaison intemationalepermet de dmontrer que la non-intervention conomique de Vtat dans
les choix nergetiques rationalise les investis- sements. Nous pouvons considrer que la privatisation dEDF et
des secteurs industrie et recherche du CEA couperait le nuclaire dun soutien important
33
(A comparao
internacional permite demonstrar que a no-interveno econmica do estado nas
escolhas energticas racionaliza os investimentos. Podemos considerar que a privatizao
da EDF e dos setores industriais e de pesquisa do CEA cortaria uma importante fonte de
recursos do nuclear).
5.1.1. Os Custos da Central Nuclear Almirante lvaro Alberto
A gerao de energia eltrica no Brasil por fonte nuclear, como j foi visto, altamente
subsidiada. Entretanto, o custo do subsdio no o nico custo que toma a energia nuclear
profundamente mais onerosa que a energia hidroeltrica. Pode-se atribuir, com tranquilidade,
energia nuclear boa parte da dvida externa brasileira.
33 Judith Perrignon,. Les Verts: Changer h socit", in Tout sur les cologistes, Collection Libration, n 9, mais 1992, p. 21.
Direito Ambiental
As usinas Angra II e III, segundo dados do Tribunal de Contas da Unio TCU, at
junho de 1991, haviam consumido, nada mais, nada menos do que Cr$ 617.384.828.912,00
(seiscentos e dezessete bilhes, trezentos e oitenta e quatro milhes, oitocentos e vinte e oito mil
e novecentos e doze cruzeiros), cifra equivalente, em moeda da poca, a US$ 1,15 bilho. A este
custo pode ser acrescentado aquele com a construo de subestaes e linhas de transmisso, que
da ordem de US$ 4,71 milhes.
Aos valores mencionados devem ser adicionados outros para que se chegue aos custos
reais de Angra dos Reis. A anlise preliminar realizada pelo TCU
34
aponta gastos que so
verdadeiramente fantsticos. Veja-se que, na inspeo, no esto computados os valores
decorrentes de modificaes efetuadas em dois geradores de vapor, na renovao de luvas
trmicas do sistema primrio de gerao e troca de transformadores.
A correo monetria dos valores examinados
35
leva seguinte concluso:
A inspeo verificou ainda a existncia de dvidas vinculadas construo das trs usinas nucleares
programadas pelo Pas (Angra 1, 2 e 3) em valores de junho de 1991, sob a responsabilidade de Fumas, de Cr$
82,1 bilhes ou US$ 263,3 milhes (Cr$ 1,88 trilho a preos atuais). Dos recursos gastos, US$ 243,1 milhes
(cerca de 1 trilho) referem-se a despesas com o combustvel nuclear comprado por Fumas INB para Angra
I, desde a sua construo em 1970, at agosto de 1991, chegava a Cr$ 17,7 bilhes, o que equivale a US$ 56,7
milhes (Cr$ 234,6 bilhes a preos de hoje) Isso resulta no valor mdio mensal de manuteno de Angra 1 da
ordem de Cr$ 2,2 bilhes, ou US$ 5,6 milhes (Cr$ 23,15 bilhes, em valores atuais).
O custo, informou o TCU, inclui a manuteno da infraestrutura montada para Angra 2 e 3.
Enfim, os gastos foram e so bastante vultosos (no se limitando aos arrolados
anteriormente). A questo que se coloca, em minha opinio, a de saber at que ponto a
sociedade brasileira est disposta a arcar com estes custos. Estudiosos do tema tm afirmado o
aspecto negativo da energia nuclear. O impacto econmico da energia nuclear tem sido negativo
no Brasil.
36
O custo da energia nuclear de aproximadamente quatro vezes o custo da energia
hidroeltrica.
Os custos que foram apresentados no levam em conta determinados atores que so
fundamentais dentro de todo o sistema de funcionamento de uma instalao nuclear. Tomemos
como exemplo o preo do descomissionamento,
37
nenhuma esti
34 O relatrio do Tribunal de Contas da Unio mereceu uma longa reportagem publicada na edio de 2/8/1992 do jornal O
Estado de S.Paulo.
35 Tnia Malheiros e Teimo Wambier. TCU v perda de dinheiro pblico em Angra, in O Estado de S.Paulo, 2/8/1992.
36 Rosa, Barros e Barreiros, ob. cit., p. 40.
37 a desativao de uma usina nuclear aps o encerramento de sua vida til. Para que tuna usina nuclear seja
descomissionada, necessrio que se faa todo um processo de descontaminao do material etc.
Energia Nuclear
mativa dos custos da central nuclear Almirante lvaro Alberto leva em considerao tal valor.
Igualmente, nos custos que foram apresentados, no esto includos os valores referentes ao
seguro por acidentes nucleares;
38
por fim, deve ser considerado que, nos custos apresentados,
no se incluem os valores necessrios para a disposio final do lixo nuclear gerado pelas usinas
nucleares.
O Tribunal de Contas da Unio TCU entendeu que os contratos celebrados em funo
das instalaes nucleares de Angra dos Reis significaram vultosas perdas de recursos pblicos
configuradas em investimentos desnecessrios, ineficazes e ineficientes.
38 Bastante mitigados pela responsabilidade tarifada.
SEXTA PARTE TERRAS
INDGENAS
Introduo
Introduo
A insero de um captulo constitucional, versando sobre os ndios e o direito dos povos
indgenas, abriu uma nova perspectiva em nosso sistema jurdico quanto garantia do respeito
aos direitos dos povos indgenas. Lamentavelmente, a simples existncia de um captulo
constitucional dedicado aos ndios no suficiente para assegurar a efetividade de suas normas-
A realidade indgena, como se sabe, no ser modificada apenas pela fora dos artigos 231 e 232
da CF.
Os estudos jurdicos voltados exclusivamente para os ndios e sua realidade so muito
poucos em nossa literatura especializada. Poucas so as obras jurdicas voltadas para o exame
legal das questes indigenistas. Infelizmente, esta lacuna em nosso universo jurdico ainda est
longe de ser superada e, em realidade, os cursos jurdicos e os estudiosos do Direito no tm
demonstrado muito interesse, seja pela vida dos indgenas, seja pelo Direito Indigenista.
A importncia do estudo do Direito Indigenista , em nossa opinio, fundamental, pois, no
estudo da condio jurdica dos povos indgenas, diversas e candentes questes tm sido
suscitadas ao longo de sculos. Em primeiro lugar, parece-me que o reconhecimento diferena
e identidade so os pontos cruciais de todo o Direito Indigenista. Os obstculos ao exerccio do
direito diferena tm diversas origens. Existem os obstculos de natureza ideolgica, que se
fundamentam em um forte componente racista. Existem, ainda, obstculos de natureza
econmica, pois no segredo para ningum que a localizao geogrfica e espacial dos povos
indgenas estimula a cobia de grupos econmicos com grandssimos interesses na rea de
minerao e na extrao de produtos naturais, sobretudo na atividade madeireira. Acrescente-se,
ademais, a fortssima vinculao dos temas indigenistas com a gerao de energia eltrica
atravs da construo de usinas hidreltricas e outras formas de utilizao de recursos naturais.
Os graves problemas fundirios existentes no Brasil, igualmente, no podem ser
solucionados sem que se resolva os problemas relativos s terras indgenas. Assim , na medida
em que a expanso da fronteira agrcola verificada na dcada de 70 do sculo XX e a construo
de diversas rodovias, tais como a Transamaznica, implicaram o deslocamento de inmeros
povos indgenas das terras que tradicionalmente ocupavam, ou mesmo a invaso das terras
indgenas por colonos originrios das mais diferentes regies do Pas.
Outro aspecto extremamente importante a ser observado o da ntima relao entre os
povos indgenas e a preservao do meio ambiente e a ecologia. Os povos indgenas so, dentre
todos, aqueles cujas formas de vida guardam maior proximidade cora a natureza e o meio
ambiente. A preservao do meio ambiente uma condio fundamental para a reproduo da
vida, nos moldes tradicionais, nas comuni-
Direito Ambiental
dades indgenas. Em um pas como o Brasil, no qual a presena de imensas reas florestais
significativa, no se pode deixar de examinar a repercusso que o Direito possui na vida dos
povos e gentes que encontram na floresta o seu habitat.
Os povos indgenas e os demais povos que habitam as florestas brasileiras, desde que
compreendidos em suas diferenas em relao sociedade envolvente, tm um papel
fundamental a desempenhar em toda a complexa marcha para o perfeito conhecimento da
biodiversidade existente nas florestas, em especial na Floresta Amaznica. de se observar que
a prpria Lei Fundamental Brasileira reconhece a importncia dos ndios para a preservao do
meio ambiente, assim como reconhece a importncia do meio ambiente para a preservao e
sobrevivncia dos ndios (art. 231, 1).
H uma nova compreenso do papel a ser desempenhado pelos povos aborgenes na
preservao ambiental. Lentamente, est sendo modificada a antiga, e errnea, compreenso de
que a proteo ambiental deveria ser feita mediante a adoo de polticas que implicassem o
isolamento da rea a ser protegida.
E necessrio, e fundamental, que os povos indgenas possam conservar suas identidades e
peculiaridades como parte integrante que so da riqueza e diversidade cultural brasileira. de se
observar que a Repblica Federativa do Brasil signatria da Conveno n
2
169,
1
da Organizao
Internacional do Trabalho - OIT - Conveno relativa aos povos indgenas e tribais em pases
independentes. O artigo 4.1 da referida conveno determina que:
Devero ser adotadas as medidas especiais que sejam necessrias para salvaguardar as pessoas, as
instituies, os bens, as culturas e o meio ambiente dos povos interessados.
No se pode deixar de mencionar, ademais, toda a problemtica suscitada pela presena
indgena em diversas regies da fronteira brasileira e de suas implicaes em temas
extremamente sensveis, tais como soberania e defesa nacionais. Em suma, embora
extremamente marginalizados pela sociedade brasileira, no resta dvida de que os ndios esto
colocados em uma posio estratgica naquilo que diz respeito construo do Brasil como
Nao e, principalmente, como Nao e Estado democrticos. Est, portanto, plenamente
justificada a incluso de toda uma seo dedicada ao Direito ndigenista no interior de um livro
voltado para o estudo do Direito Ambiental.
1 A referida Conveno, embora remetida ao Congresso Nacional pela mensagem 367, de 16/7/1991, ainda no foi aprovada
pela Casa Legislativa.
Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
Captulo XXXVI Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
L Os Primeiros Contatos com o Colonizador
O colonizador, quando aportou nas terras brasileiras, j encontrou uma grande populao
plenamente estabelecida. Esta populao era de aproximadamente cinco milhes de indivduos
e composta por muitos e muitos povos extremamente diferentes entre si. Os povos nativos que
aqui estavam passaram a ser conhecidos como ndios. Esta designao passou a ser vlida para
todos os povos e indivduos que aqui habitavam. Desnecessrio dizer da superficialidade da
generalizao. Tal designao, como se sabe, bastante equvoca, pois no se pode afirmar
qualquer semelhana entre os originrios habitantes de nossa terra e as populaes do
subcontinente indiano. Esta, no entanto, foi a designao que se adotou para todos os povos
nativos do Novo Mundo.
Os ndios, em realidade, eram, e so, constitudos por diversos povos e naes com
costumes e peculiaridades especficas e diferenciadas. No se pode agrup-los em uma nica
categoria. Pouco se sabe sobre os povos que habitavam o Brasil quando da poca da chegada dos
colonizadores. Os tupis formam o grupo mais bem conhecido, pois, em razo dos combates e
guerras que travaram com os portugueses, estes passaram a anotar-lhes as caractersticas mais
importantes etc. Diferentemente daquilo que pregado pela histria oficial, a colonizao no se
fez sem sangue e sem luta. A disparidade entre a fora das armas, o nvel organizacional e outras
circunstncias
1
levaram os povos nativos derrota ante o colonizador. Convm acentuar,
contudo, que: nos limites de suas possibilidades, foram inimigos duros e terrveis, que lutaram ardorosamente
pelas terras, pela segurana e pela liberdade, que lhes eram arrebatadas conjuntamente.
2
No h, contudo, uma
histria da resistncia indgena. A Histria sempre a Histria do vencedor, de seus feitos. O
movimento his- toriogrfico voltado para o outro lado da Histria recente e minoritrio. Os
indgenas dedicavam-se caa, pesca, silvicultura e colheita. Os instrumentos utilizados
para as suas atividades eram, em geral, construdos de pedras ou de madeira. O ferro ou o
bronze eram desconhecidos entre os primitivos habitantes do Brasil.
1 Em especial, a propagao de doenas at ento desconhecidas na Amrica e cujo efeito sobre as populaes aborgines foi
devastador.
2 Srgio Buarque de Holanda. HistriaCerzidaCivilizaoBrasileira,1-Apocacolonial(dodescobri
mento expanso territorial). So Paulo: DIFEL, 1985,7
S
ed., p. 72.
Direito Ambiental
Os brasileiros nativos, desde o comeo, sofreram a escravizao por parte dos
colonizadores que aqui aportavam. De fato, a escravizao dos gentios
3
caminhou lado a lado
com a ocupao do territrio brasileiro e dela no pode ser separada. Conforme anota Rodolfo
Garcia:
Desde o primeiro contato com a terra do Brasil, como veio a chamar-se logo depois, e com a populao
aborgine comearam os descobridores a praticar a escravido.
4

1.1. O Regimento de Tom de Souza
O Regimento do Governador Geral Tom de Souza continha determinaes
extremamente precisas para que a mais alta autoridade colonial buscasse explorar as eventuais
rivalidades entre os diversos povos nativos, em proveito da empreitada da colonizao. E,
igualmente, trazia ordens para que o exrcito colonizador destrusse, sem qualquer piedade,
aqueles que se opusessem atividade da colonizao. Vale ressaltar que a palavra "paz est
muito presente no documento que ora se comenta. Mas, sem dvida, trata-se da paz conseguida
custa do silncio e da submisso dos povos que j se encontravam nas terras brasileiras no
momento da chegada dos portugueses. Os termos contidos no Regimento so assustadores:
E tanto que a dita cerca for reparada e estiverdes provido do necessrio, e o tempo vos parecer disposto
para isso, praticareis, com pessoas que o bem entendam, a maneira que tereis para poder castigar ps culpados,
a mais a vosso salvo, e com menos risco da gente que puder ser, e como assim tiverdes praticado, o poreis em
ordem, destruindo-lhes suas aldeias e povoaes, e matando e cativando aquela parte deles, que vos parecer que
basta para seu castigo e exemplo de todos, e da em diante, pedindo-vos paz, lha concedais, dando-lhes
perdo; e isso, porm, ser com eles fcarem reconhecendo sujeio e vassalagem, e com encargo de darem em
cada ano alguns mantimentos para a gente da povoao; e no tempo que vos pedirem paz, trabalhareis por
haver a vosso poder alguns dos principais que foram no dito alevantamento, e estes mandareis, por justia,
enforcar na aldeia donde eram principais.
5

3 Verbete: gentio [Do lat. tardio gentile.J S. m. 1. Aquele que professa o paganismo; idlatra. 2. P. ext. ndio 1 (2). 3. Pop. Grande poro de
gente; multido. Adj. 4. Que segue o paganismo; idlatra. Dionrio Aurlio Eletrnico, Rio de Janeiro: Nova Fronteira.
4 Ensaio sobre a Histria Poltica e Administrativa do Brasil (1500-1810). Rio de Janeiro: Jos Olympio/INL, 1975, 2 ed., p. 63.
5 Mendona, Marcos Carneiro de. Raizes da Formao Administrativa do Brasil, tomo I, Instituto Histrico e Geogrfico
Brasileiro/Conselho Federal de Cultura, 1972, p. 37.
Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
No obstante as ordens extremamente cruis e duras contidas no Regimento, toda a
atividade colonizadora, conforme se pode ler no documento comentado, foi praticada no intuito
de trazer a f catlica aos indgenas:
Porque a principal cousa que me moveu a mandar povoar as ditas terras do
Brasil foi para que a gente delas se convertesse nossa Santa F Catlica.
6

A nobre misso de levar a f aos gentios, contudo, no impediu que as autoridades
coloniais simplesmente ignorassem todos os mandamentos religiosos e eclesisticos que
proibiam a escravizao dos povos indgenas. Em realidade, ao longo de todo o perodo colonial,
houve uma legislao extremamente vacilante e contraditria que jamais conseguiu,
efetivamente, impedir e proibir o cativeiro dos ndios.
Izidoro Martins Jr. destaca a seguinte passagem do Regimento de 1548:
... Destruir-hes as aldeias e povoaes, matando, cativando e expulsando
o nmero que lhe parecesse bastante para castigo e exemplo?
No projeto da colonizao, como se pode perceber, no havia qualquer espao para a
complacncia ou tolerncia para com os primitivos ocupantes de nossas terras brasileiras. A
guerra travada contra os indgenas possua dois fronts bastante claros e definidos: o ataque fsico
s populaes indgenas e o ataque cultural. Pelo ataque fsico tentava-se a destruio militar dos
indgenas; pelo ataque cultural o objetivo era a integrao
1
* dos indgenas ideologia e
sociedade colonial. Estas caractersticas que marcaram o incio do processo de colonizao so as
principais caractersticas que regeram, por cinco sculos, as relaes entre brancos e ndios, entre
civilizados e selvagens.
1.2. A Escravizao dos Indgenas
Uma das primeiras manifestaes do colonizador para com os ndios foi a tentativa de
escraviz-los.
8
J no ano de 1511, cerca de 30 ndios cativos foram levados para Lisboa. Os
Senhores e Donatrios das capitanias hereditrias recebiam, atravs das prprias Cartas de
Doao e Forais, o direito de escravizar indgenas. Os senhores tinham o direito de escravizar
quantos ndios quisessem e podiam levar at 39 para a capital da colnia. Buscava, o
colonizador, assegurar o suprimento de mo-de- obra barata e abundante, sem que precisasse,
para tanto, comprar escravos negros no mercado africano.
6 Mendona, Marcos Carneiro de. Ob. cit., p. 43.
7 Histria do Direito Nacional, Braslia: Ministrio da Justia, 1979, p. 133.
8 Para maiores detalhes sobre o assunto, v. Antunes, Paulo de Bessa. Uma Nova Introduo ao Direito, Rio de Janeiro:
Renovar, 2
a
ed., 1992, pp. 260 e seguintes.
Direito Ambiental
O incio oficial e legal do cativeiro indgena, contudo, ocorreu no ano de 1537, quando foi
expedida uma Carta Rgia pela qual foi permitida a escravizao dos caets.
Ao longo do perodo colonial foram feitas inmeras leis e outros documentos legais que
tinham por finalidade tratar da liberdade dos povos indgenas. Este era o eufemismo utilizado
para estabelecer as condies mediante as quais era permitida a escravizao dos indgenas. Em
que pese a alegada f crist e catlica da Coroa Portuguesa, a Corte jamais deu muita
importncia aos mandamentos da Igreja quanto ao delicado problema da escravizao dos
ndios. Sendo certo, igualmente, que a prpria concepo eclesistica acerca do problema da
escravizao dos indgenas, por muito tempo, foi vacilante e contraditria. Observe-se que, no
ano de 1537, isto , no mesmo ano em que foi permitida a escravizao dos caets, o papa Paulo
III expediu uma Bula pela qual eram excomungados todos aqueles que mantivessem ndios em
cativeiro. Segundo Eduardo Galeano:
9

Uma nova Bula sai do Vaticano. Se chama subhmis Deus e descobre que os
ndios so seres humanos, dotados de plena razo.
Tal Bula foi confirmada, em 1639, por Urbano VIII.
A legislao acerca dos direitos, deveres e escravizao dos indgenas sempre foi muito
confusa, embora tivesse um ncleo comum que era o de, no mnimo, submeter os ndios
religio catlica. Tanto assim que no Regimento de Tom de Souza constava que o principal
fim por que se povoava o Brasil era o de reduzir o gentio f catlica.
10
Reduzir o gentio f
catlica, evidentemente, significava impor a religio catlica aos ndios. Pela lei de 30 de julho de
1609, os ndios foram declarados livres conforme o Direito e seu nascimento natural. Por fora desta
nova legislao, os ndios tiveram restabelecidos os seus direitos de liberdade. Tal liberdade,
contudo, no teve maior durao, pois a lei de 10 de setembro de 1611 restabeleceu o regime de
escravido indgena. Pela referida lei ser reputado legtimo o cativeiro no s dos aprisionados em guerra
justa, mas, tambm, dos ndios resgatados quando cativos de outros ndios.
11

Embora seja indiscutvel a forte influncia da Igreja Catlica em todo o processo de
colonizao do territrio brasileiro, ela no conseguiu impedir a legislao que permitia a
escravido indgena. Somente em 1647 que foi revogada a lei de 13 de outubro de 1611, a qual
estabeleceu condies para a liberdade dos gentios. Com efeito, os Alvars de 10 de novembro
de 1647 e dos dias 5 e 29 de setembro de 1649 restabeleceram o regime de liberdade dos povos
nativos. de se observar, contudo, que, pela proviso de 17 de outubro de 1653, voltada
especialmente para o Par e para o Maranho, foram restabelecidos os antigos casos de cativeiro
e institudos outros novos. J aos 9 de abril de 1655 foram abolidos os novos casos de escravido.
9 Nascimencos - Memria do Fogo (1), Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986, p. 155.
10 Izidoro Martins Jr. Ob. cit., p. 133.
Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
A incoerncia e vacilao da legislao, contudo, levaram a que leis dos anos 1663,1667 e
1673 voltassem a determinar hipteses de escravido indgena. A escravido indgena foi
abolida pela lei de l
s
de abril de 1680, que repristinou a lei de 30 de julho de 1609; pela lei em tela
foi determinado:
se no pudesse cativar ndio algum em nenhum caso, nem ainda nos executados nas leis anteriores,
sendo livres os que fossem prisioneiros nas guerras ofensivas ou defensivas que com os colonos fizessem, como
se usa nas da Europa; podendo somente ser entregues nas aldeias de ndios livres catlicos, para que se
pudessem reduzir f e servir ao estado.
12

Em 1684, pela lei de 2 de setembro, novamente, foi restabelecida a escravido indgena.
Para o grande estudioso da escravido no Brasil, Perdigo Malheiros, a lei de 2 de setembro,
contudo no passava de uma escravido disfarada, A revogao definitiva da escravido
indgena no Brasil s veio a ocorrer com a carta Rgia de 27 de outubro de 1831.
J. F. Lisboa, citado por Izidoro Martins Jr.,
13
fez uma sntese extremamente feliz de todas as
ambiguidades e contradies que marcaram a escravizao dos povos indgenas:
Em relao aos ndios a dominao portuguesa foi uma srie nunca interrompida de hesitaes e
contradies at o ministrio do marqus de Pombal. Decretava-se hoje o cativeiro sem restries, amanh a
Uberdade absoluta, depois um meio-termo entre os dois extremos. Promulgava-se, revogava-se, transigia-se,
ao sabor das paixes e interesses em voga, e, quando enfim se supunham as idias assentadas por uma vez,
recomeava-se com novo ardor a teia interminvel. Foi aquele ministro enrgico e poderoso quem rompeu
sem regresso com o princpio funesto da escravido. Os ndios, certo, ainda depois das famosas leis de 1755,
foram no poucas vezes vtimas da opresso; porm o mal nestes casos tinha um carter meramente acidental
e transitrio e nunca mais adquiriu os foros de doutrina corrente, que legitimando os seus resultados, os
tomava por isso mesmo mais intensos e duradouros. As experincias que em sentido contrrio tentou o
governo do prncipe regente em 1808 nem foram bem aceitas pela opinio pblica, nem vingaram contra o
princpio da liberdade j radicado... Um curioso espcime dessa legislao casustica e vacilante a proviso de
9 de maro de 1718, que, ela s, resume em poucas linhas quanto se encontra disperso em difusas pginas
durante mais de dois sculos... fcil conceber todo o partido que executores vidos e cruis podiam tirar
dessas leis contraditrias e confusas, que multiplicando-os casos e as excees davam estmulos poderosos
cavilao e ao arbtrio... Uma vez reduzidos ao cativeiro, ndios
12 Izidoro Martins Jr. Ob. cit., p. 138.
Direito Ambiental
e africanos eram em tudo e por tudo igualados em condio e misria. As leis portuguesas, equiparando-os
freqentemente s bestas e a animais, e considerando-os antes coisas que pessoas, tratavam-nos
conseqentemente de um modo estranho a todos os sentimentos de humanidade. Os escravos chamavam- se
peas. Como flegos vivos e bem perituros, acautelava-se o perigo da sua perda. Como gado ou mercadoria,
marcavam-se e carimbavam-se para se no confundirem uns com os outros, em prejuzo dos respectivos
senhores. Se cometiam crimes, e um dos mais graves era tentarem fugir do cativeiro, julgavam-se em voz,
sem forma nem estrpito de juzo, e a mutilao e a marca de ferro em brasa, j instrumentos de boa
arrumao mercantil e sinais distintivos da propriedade, passavam a fgurar entre as disposies da poltica e
justia real... Nem os seus folguedos rudes e simples, nem os ornatos das suas mulheres escapavam a
implacvel regulamentao da Corte!... A explorao destas peas desvalidas nunca ficou circunscrita dentro
dos limites da escravido, alis to fceis de transpor e sempre to pouco respeitados pela cobia infrene dos
exploradores. Quanto aos remorsos ou hipocrisia da Corte foraram-na a decretar o princpio da Uberdade,
fcava-lhe o recurso dos desci- mentos dos ndios vres para prover os colonos ociosos de braos para o tra-
balho... Com o suor de seu rosto, e a fora de seus braos, edificavam-se a$ igrejas, os conventos, os hospitais,
os palcios, as fortalezas e os armazns reais. Eles abriram as estradas, lavraram a terra, colhiam os frutos,
beneficiavam os engenhos, tripulavam as canoas, iam pesca e caa, apanhavam o gado, e eram nos
aougues as ajudas dos aougueiros. Os ndios finalmente faziam a guerra ofensiva e defensiva no interesse
dos seus opressores, e iam com eles s expedies do serto para matarem, cativarem e desceram por seu turno
outros ndios.
O grande historiador do Direito brasileiro, Izidoro Martins Jr., com maestria, resumiu o
significado da legislao portuguesa acerca da escravizao dos indgenas:
Foi esta que a Sca, na sua simplssima feio de labirinto, de caos, de Proteu administrativo, a
extravagante legislao portuguesa sobre os ndios da colnia brasileira.
14

A escravizao do ndio, no Brasil, no mais permitida, assim como no permitida a
escravizao de nenhum ser humano. Contudo, muitas denncias referentes existncia de
escravido indgena tm sido feitas.
14 Izidoro Martins Jr. Ob. cit., p. 139.
SSJ Ensino Superior BmmJurdico
Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
2. O ndio nas Constituies Brasileiras
Conforme ensina Jos Afonso da Silva,
15
... a Constituio de 1988 revela izm grande esforo da
Constituinte no sentido de preordenar um sistema de normas que pudesse efetivamente proteger os Direitos e
interesses dos ndios. indiscutvel que a Carta Poltica de 1988 foi aquela que mais extensamente
abordou o assunto e o fez de maneira mais favorvel aos ndios. O tratamento foi bastante
abrangente, mas preciso que se diga que a simples presena, ainda que ampla, das questes
indgenas em nossa Lei Fundamental no suficiente para equacionar os gravssimos proble-
mas enfrentados pelos diversos povos nativos em nosso Pas.
As Cartas de Doao e Forais expedidas pelos Reis de Portugal em favor dos donatrios
das Capitanias Hereditrias e os prprios Regulamentos dos Gerais foram os primeiros textos
legais vigentes no Brasil e, guardadas as devidas propores, podem ser considerados como as
Constituies primitivas do Brasil. Em tais documentos constavam normas acerca dos indgenas.
Tais normas eram destinadas pacificao e determinavam a conduta a ser seguida pelos
portugueses em relao aos indgenas.
A Constituio brasileira de 1824 no dedicou qualquer de seus itens ao tratamento dos
problemas indgenas. Foi totalmente omissa. A omisso constitucional redunda, provavelmente,
do fato de a Carta ter sido outorgada e do pouco interesse que a sorte dos ndios sempre
despertou nas classes dirigentes brasileiras, imperiais e republicanas. curioso que a
Assembleia Constituinte no deixou de debater os assuntos indgenas. O resultado dos debates,
contudo, foi classificado por Manuela Carneiro da Cunha
16
como decepcionante.
A Carta Republicana de 1891 no se dedicou aos assuntos indigenistas, importante
observar, contudo, que o debate acerca dos aborgines esteve presente na Assembleia
Constituinte. O Apostolado Positivista, na sua proposta constitucional, elaborou um texto que
reconhecia cabalmente os ndios e seus direitos originrios.
Mais uma vez, a Professora Manuela Carneiro da Cunha
17
fomece-nos uma indicao
segura a ser seguida:
Em 1890, o Apostolado Positivista apresenta Constituinte uma proposta que contm o mais
explicito reconhecimento da soberania indgena. Art. I
5
A Repblica dos Estados Unidos do Brasil
constituda pela livre federao dos povos circunscritos dentro dos limites do extinto Imprio do Brasil.
Compem- se de duas sortes de estados confederados, cujas autonomias so igualmente reconhecidas e
respeitadas segundo as frmulas convenientes a cada caso, a saber: I - Os Estados Ocidentais brasileiros
sistematicamente confederados e que provm da fuso do elemento europeu com o elemento africano e o ele-
15 Curso de Direito Constitucional, So Paulo: MaLheiros, 9 ed-, p. 722.
16 Os Direitos do ndio, So Paulo: Brasiliense, 1987, p. 65.
17 Idem, pp. 71 e seguintes.
Direito Ambiental
mento aborgene. II - Os Estados Americanos brasileiros empiricamente confederados, constitudos pelas
hordas fetichistas esparsas pelo territrio de toda a Repblica. A federao deles hmita-se manuteno das
relaes amistosas hoje reconhecidas como um dever entre naes distintas e simpticas, por um lado; e, por
outro lado, em garantir-lhes a proteo do Governo Federal contra qualquer violncia, quer em suas pessoas,
quer em seus territrios. Estes no podero jamais ser atravessados sem o seu prvio consentimento
pacificamente sohcitado e s pacificamente obtido.
A primeira Constituio brasileira a dispor sobre a situao jurdica dos indgenas foi a de
1934.
18
A Constituio de 1934 dedicou dois tpicos ao tema ora examinado. A meno inicial
encontrava-se presente no artigo 5
5
, inciso XIX, alnea m. Tratava-se ali da competncia
legislativa privativa da Unio. Dentre as competncias legislativas privativas da Unio estava
includa a de legislar sobre incorporao dos silvcolas comunho nacional. O artigo 129 manteve e
elevou em nvel constitucional a tradio do Direito brasileiro em reconhecer e respeitar os
direitos originrios dos indgenas sobre as suas terras.
19
Assim que o artigo mencionado
dispunha;
Ser respeitada a posse de terras de silvcolas que nelas se achem permanentemente localizados, sendo-
lhes, no entanto, vedada a alienao das mesmas.
A Carta Ditatorial de 1937, por seu artigo 154, dispunha que:
Ser respeitada aos silvcolas a posse das terras em que se achem localizados em carter permanente,
sendo-lhes, porm, vedada a alienao das mesmas.
O fim da Ditadura Vargas foi consolidado pela Constituio de 1946, que, tambm, fez
meno aos silvcolas e suas terras. O artigo 5
2
, ao tratar das competncias legislativas da Unio,
determinou ser de sua competncia legislar sobre a incorporao dos silvcolas comunho nacional. J o
artigo 216 dispunha que:
Ser respeitada aos silvcolas a posse das terras onde,se achem permanentemente localizados, com a
condio de no as transferirem.
J a Constituio de 1967 incluiu entre os bens da Unio as terras ocupadas pelos silvcolas (art.
4
e
, IV). O artigo 8
e
daquela Constituio, em seu inciso XVII, incluiu entre as competncias da
Unio a de legislar sobre nacionalidade, cidadania e naturalizao; incorporao dos silvcolas comunho
nacional. O regime jurdico constitucional das terras ocupadas pelos indgenas, em suas linhas
bsicas, foi estabelecido pelo artigo 186, cujo teor era o seguinte:
18 Luciano Mariz Maia. Legislao Indigenista, Braslia: Senado Federal, 1993.
19 Pelo menos em nvel de legislao. A prtica, contado, bem diversa.
Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
assegurada aos silvcolas a posse permanente das terras que habitam e reconhecido seu direito ao
usufruto exclusivo dos recursos naturais e de todas as utilidades nelas existentes.
A Emenda Constitucional n
s
1, de 17 de outubro de 1969, estabeleceu a competncia
legislativa da Unio naquilo que diz respeito incorporao dos silvcolas comunho nacional (art. 8
a
,
XVII, alnea o), A mesma Emenda, por seu artigo 198, disps sobre as terras indgenas. De todas
as Constituies que o Pas tivera at aquele momento, foi a E.C. n
5
1 aquela que dedicou maior
espao questo.
O artigo 198 estabeleceu que:
As terras habitadas pelos silvcolas so inalienveis nos termos que a lei federal determinar, a eles
cabendo a sua posse permanente e ficando reconhecido o seu direito ao usufruto exclusivo das riquezas
naturais e de todas as utilidades existentes.
Por fora do mandamento constitucional, foram declarados nulos e extintos todos os
efeitos jurdicos, quaisquer que fossem as suas naturezas, de atos que tivessem por objeto o
domnio, a posse ou a ocupao de terras habitadas pelos silvcolas (art. 198, I
a
). A declarao de
nulidade constitucionalmente estabelecida foi determinada sem que o usurpador das terras
indgenas tivesse direito a qualquer indenizao (art. 198, 2^),
Do ponto de vista cultural, a Constituio de 1988 foi a mais abrangente naquilo que diz
respeito aos direitos dos povos indgenas, conforme se ver ao longo do presente trabalho.
O trao comum entre as diversas Cartas Polticas anteriores atual o de buscar integrar
o ndio comunidade nacional. Parece-nos que nos dispositivos constitucionais anteriores est
presente a ideia de que o ndio um ser estranho chamada comunidade nacional, pois no
compartilha dos elementos julgados basilares pelos nacionais, tais como a religio, a lngua, os
costumes, a maneira de ver o mundo etc. A diferena existente entre os ndios e a comunidade
nacional vista como algo a ser eliminado, atravs da progressiva transformao do indgena
em "branco, ou seja, medida que o indgena abra mo de sua diferena cultural e assuma a
plena identificao com a sociedade envolvente. A integrao, portanto, se faria atravs da
dissoluo do elemento cultural e existencial dos povos indgenas nos elementos da comunho
nacional.
O ndio visto, em nossa tradio constitucional, como um co-habitante do Pas, mas,
efetivamente, no um nacional. Pior, no sequer estrangeiro, pois aos estrangeiros residentes
sempre foram reconhecidos todos os direitos fundamentais do homem. Jamais se exigiu que um
estrangeiro se aculturasse, para ter direitos sobre os seus filhos ou bens, por exemplo.
Patemalisticamente, as Constituies reconheceram a existncia dos ndios para negar-lhes o
direito diferena e aniquil-los em suas identidades fundamentais.
As Constituies que precederam atual no reconheceram aos povos indgenas o direito
manuteno de seu modo particular de vida. O que foi reconhecido,
Direito Ambiental
pelas cartas anteriores, que os ndios se constituam em uma parcela da populao brasileira
que, ainda, no havia se agregado s demais. Este afastamento dos indgenas da comunho
nacional se fazia em razo do atraso cultural destes povos em relao aos demais brasileiros.
O ndio e a sua cultura, nos regimes anteriores, jamais passaram do mbito da curiosidade
folclrica, isto , expressavam formas de vida e de pensar que, devido sua ingenuidade,
deveriam ser substitudos por uma expresso cultural mais consistente, mais amadurecida, mais
perene, a cultura ocidental manifestada na comunho nacional.
Pensamos, a propsito, que ns, brasileiros, no obstante a nossa evidente pluralidade
tnica e cultural, ainda, no logramos atingir um patamar de convivncia democrtica que nos
possibilite o reconhecimento das diferenas existentes entre todos ns. Ao contrrio, a ideologia
predominante aquela que busca criar semelhanas e igualdades tnicas e raciais, a partir de um
modelo predominante, ao qual todos os demais devem se submeter.
2. 1. Dispositivos da Constituio de 1988
A CF de 1988 contm diversas menes implcitas e explcitas aos ndios. Os artigos
constitucionais voltados para os povos indgenas so os seguintes: art. 20, XX; 22, XIV; 109, XI;
129, V; 210, 2*; 215, 1; 231 e 232.
As terras tradicionalmente ocupadas pelos indgenas integram o conjunto de bens da
Unio (art. 20, XI), sendo da competncia privativa desta legislar sobre as populaes indgenas
(art. 22, XTV). Ao Congresso Nacional compete dispor sobre a autorizao, a explorao e o
aproveitamento dos recursos hdricos e a lavra de riquezas minerais nas terras indgenas (art. 49,
XVI). importante observar que, no caso, o Congresso Nacional exerce a atribuio sem a sano
do Presidente da Repblica (art. 48).
O processamento e o julgamento de aes judiciais versando sobre direitos indgenas cabe
Justia Federal (art. 109, XI), sendo atribuio do Ministrio Pblico Federal a tutela judicial dos
interesses e direitos das populaes indgenas (art. 129, V).
A educao dos povos indgenas tambm foi motivo de preocupao da Assembleia
Nacional Constituinte. Assim que o artigo 210, em seu 2
9
, determinou fossem asseguradas s
comunidades indgenas a utilizao de suas lnguas maternas e processos prprios de
aprendizagem. Garantiu a Lei Fundamental que os povos indgenas possam desenvolver-se em
seu prprio idioma e, mais que isto, possam garantir a perpetuao de um dos elementos mais
fundamentais para a construo de tuna identidade, que a lngua.
Ainda no campo cultural, o constituinte desejou fossem garantidas as peculiaridades da
cultura indgena. Em assim sendo, foi assegurada aos ndios a proteo de seus valores e
manifestaes culturais (art. 215 e ). No se pode deixar de anotar que as tradies, modos e
maneiras de viver, pensar e produzir, indgenas, por fora da norma contida no artigo 216, so
parte integrante do patrimnio cultural brasileiro.
Existem, ademais, artigos constitucionais que, mediatamente, dizem respeito
problemtica vivenciada pelos povos pr-colombianos. Tais artigos podem ser encontrados nos
captulos destinados aos direitos e garantias individuais, aos direitos
Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
sociais e coletivos, ordem econmica e social etc. Por questes bvias por si mesmas, deve
ser ressaltado que os tpicos constitucionais voltados para a atividade garxmpeira e para a
extrao de riquezas minerais e naturais tm grande relevncia para tudo aquilo que diga
respeito aos povos indgenas.
2.1.1. Dispositivos Especficos
Em que pese seja muito criticada, mais pelo que tem de positivo do que pelos seus
aspectos negativos, a Constituio de 1988 aquela que dedicou maior ateno dura
realidade vivida pelos indgenas. Em verdade, a vigente Constituio dedica um captulo
especialmente aos ndios.
Os ndios e o seu modo de ser foram cabalmente reconhecidos pela CF, tendo sido
imposta Unio a obrigao de proteger os ndios, suas terrais, sua cultura, suas lnguas,
bens etc. importante frisar que os direitos dos ndios sobre suas terras foram considerados
direitos originrios. A reconhecida especialista Manuela Carneiro da Cunha
20
afirma que a
categoria direitos originrios importante pois ... tais direitos derivam de um fato histrico - o de terem
sido os ndios os primeiros ocupantes do Brasil - e no, como erroneamente muitas vezes se pensa, da situao de
fragilidade e desproteo em que se encontram. Os direitos originrios dos indgenas sobre as suas terras so
preexistentes a qualquer um outro, de quem quer que seja. So, portanto, oponveis erga
omnes.
A prpria Lei Fundamental definiu o conceito de terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.
Tais terras so aquelas por eles habitadas em carter permanente, as utilizadas com vistas s
suas atividades produtivas, culturais, religiosas etc.
nos artigos 231 e 232 que se encontram os elementos essenciais para a definio
jurdico-constitucional de tudo aquilo que diz respeito aos indgenas e seus direitos
coletivos e individuais.
2.2. Concluso
O Texto Constitucional de 1988 bastante abrangente e pode, efetivamente, fornecer
um quadro institucional bastante adequado para a proteo jurdica, fsica e cultural dos
povos indgenas. exatamente em razo dos aspectos claramente favorveis aos ndios e
seus direitos que, por ocasio da natimorta reviso constitucional de 1994, muitas propostas
tm sido feitas visando modificao dos dispositivos constitucionais referentes aos povos
indgenas.
A defesa consequente dos dispositivos constitucionais referentes aos direitos dos
ndios uma das principais tarefes jurdico-polticas dos democratas brasileiros.
20 CEDI Centro Ecumnico de Documentao e Informao - Povos indgenas no Brasil 1987/88/89/90, Aconteceu,
especial n
a
18, So Paulo, 1991, p. 29.

As Terras Indgenas
Captulo XXXVII As Terras Indgenas
O principal problema que aflige os diversos grupos indgenas que integram o povo
brasileiro , sem dvida, aquele que diz respeito preservao e manuteno de suas terras.
A prpria insero da matria em diversos textos constitucionais, desde 1934, uma prova
bastante evidente de que o assunto extremamente sensvel. O interesse da literatura
jurdica nacional sobre a matria tem sido escasso. A bem da verdade, contudo, deve ser
assinalado que, nos ltimos anos, vm sendo produzidas algumas obras especialmente
voltadas ao tema. Este fato tem ocorrido, especialmente, aps a promulgao da Constituio
de 1988.
E preciso no olvidar de que a prpria existncia do tema terras indgenas , com
efeito, um triste reconhecimento de que os povos indgenas, de h muito, no so mais os
senhores de seus tradicionais territrios. A discusso acerca das terras indgenas no uma
simples polmica entre juristas ou entre indianistas. O tema, efetivamente, o mais
importante dentre todos os temas vinculados ao Direito Indigenista. Assim porque a
relao entre os aborgines e o seu habitat transcende qualquer relao que um civilizado
possa ter com a sua casa ou com a sua cidade natal. O tema , claramente, antropolgico e,
como evidente, falece competncia ao autor para enfrent-lo com a necessria
profundidade. Desta forma, permito-me a transcrio de algumas palavras da consagrada
antroploga Alcida Rita Ramos
1
em relao matria:
No passado, quando no havia grandes presses de fora sobre a quantidade de terra a ser utilizada para
cada sociedade indgena, a questo da manuteno de fronteiras territoriais no chegava a se colocar de maneira
categrica. Todos tinham o direito de utilizar os recursos do meio ambiente na forma de caa, pesca, coleta e
agricultura, sem que divisas rgidas fossem mantidas entre aldeias, mesmo sociedades vizinhas.
A demarcao das terras indgenas, embora seja, contraditoriamente, uma rei-
vindicao histrica dos indgenas,
2
serve de demarcao dos espaos nos quais os
indgenas estaro confinados, sem que possam exercer a sua indigerdade fora de tais
limites territoriais.
1 Sociedades Indgenas, So Paulo: tica, 1986, p. 13 e passim.
2 Pelo menos desde que estes tomaram contato com a civilizao ocidental.
Direito Ambiental
A terra, entretanto, tem diversas outras funes importantes. A terra o local no qual
se desenvolvem as relaes culturais, religiosas e econmicas. Conforme anotou a Professora
Alcida Ramos, com propriedade: No apenas um recurso natural, mas - e to importante quanto este - um
recurso sociocultural.
Entre os indgenas nunca se verificou uma fronteira rgida entre os territrios
pertencentes a cada uma das diversas sociedades. Havia uma certa tolerncia que grupos
diferentes utilizassem um mesmo territrio. As limitaes estabelecidas tinham por base
uma tica pecuhar entre os aborgines.
Os conceitos de casa ou at mesmo de aldeia no possuem maior importncia para os
indgenas. O elemento fundamental o seu territrio, o seu mundo. dentro desse universo
que todas as suas principais relaes so desenvolvidas, e fora dele, dificilmente, a
sociedade consegue sobreviver e prosperar.
1. Histrico da Legislao
1.1. Do Perodo Colonial at o Sculo XIX
Logo no incio do sculo XVII possvel constatar-se que a legislao colonial
reconhecia a existncia de terras indgenas, isto , de terras de posse e domnio
exclusivamente indgenas. Manuela Carneiro da Cunha
3
informa-nos que as Cartas Rgias
de 30 de julho de 1609, bem como a de 10 de setembro de 1611, expedidas por Felipe III,
reconheciam o pleno domnio dos ndios sobre seus territrios e sobre as terras que lhes so alocadas nos
aldeamentos. Ainda no sculo XVII, surgiram outros alvars e atos governamentais que
dispunham sobre o direito dos ndios s suas terras. Este tipo de legislao,
indiscutivelmente, pressupunha que as terras do Brasil no eram dos ndios e que, ao
contrrio, dentro do territrio nacional, deve- riam ser reservadas reas especficas para os
ndios; reconheciam igualmente, a existncia de um estado de beligerncia entre naes
diversas. Neste sentido, interessante observar a prpria redao do Alvar Rgio de l
2
de
abril de 1680, pelo qual foi estabelecido que os povos indgenas foram os primeiros ocupantes e
donos naturais destas terras.
4
Ou seja, no o so mais. Em razo deste reconhecimento, o Estado
passa a estabelecer reas exclusivas para os ndios, buscando compensar as enormes perdas
sofridas pelos ndios e manter sobre um determinado grau de controle a expanso da
colonizao. A principal dessas compensaes indicao e o reconhecimento de reas que
sero dedicadas posse exclusiva dos indgenas.
O Alvar de l
9
de abril de 1680 foi destinado ao tratamento das questes relativas aos
povos indgenas do Gro-Par mas, apesar disto, pode ser apresentado como um marco para
a legislao dedicada aos problemas indigenistas em geral, pois, pelo
3 Manuela Carneiro da Cunha. Os Direitos do ndio, So Paulo: Brasiliense, 1987, p. 58.
4 Os dados legislativos foram colhidos em Tourinlio Neto, Fernando da Costa. Os direitos originrios dos indgenas sobre
as terras que ocupam e suas conseqncias jurdicas, in Santilli, Juliana. Ob. cit., p. 9 e
As Terras Indgenas
Alvar de 8 de maio de 1758, foi determinada a extenso das determinaes ora examinadas
para todos os povos indgenas do Brasil. O 4
S
do Alvar de 1680 determinou fossem
destinadas terras aos ndios que descessem do serto. Havia a proibio explcita de que os
silvcolas fossem mudados das terras a eles destinadas, sem que assim o consentissem. Os
ndios no estavam obrigados ao pagamento de qualquer tributo por suas terras.
Evidentemente que a distncia entre a norma legal e a sua aplicao concreta sempre
foi muito grande em nosso pas. Imagine-se quo descumpridas deveriam ser as regras
citadas. Fato que a legislao colonial reconhecia aos ndios o direito exclusivo das terras
necessrias sua sobrevivncia. Observe-se que a Carta Rgia de 9 de maro de 1718
reconheceu que os ndios so livres, e isentos de minha jurisdio que os no podem obrigar a sarem de suas
terras, para tomarem um modo de vida que se no agradaro. importante observar que, se foi
estabelecida uma proibio legal, isto se deveu ao fato de que, evidentemente, a situao
proibida, de fato, ocorria. Do contrrio, no haveria a necessidade da proibio.
A guerra justa movida contra os povos indgenas, permitia que as terras indgenas
fossem subtradas de seu domnio. As terras passavam a assumir a condio de terras
devolutas. A definio legal de terras devolutas, contudo, somente foi estabelecida de forma
definitiva pela Lei n

601, de 18 de setembro de 1850. As terras devolutas, dentre outras

destnaes, podiam ser afetadas colonizao dos indgenas,
5
As terras devolutas eram
aquelas concedidas a sesmeiros que, por carem em comisso, retomavam ao domnio do
Poder Pblico.
6

Jos Afonso da Silva
7
aponta qe os dispositivos legais referentes s terras indgenas
constituam o instituto jurdico do indigenato, que fonte primria de Direito e no se
confunde com a simples posse. Este instituto jurdico extrapola os limites do Direito Civil.
No Direito comum, mas Direito especializado. Trata-se de um direito prpria
sobrevivncia das comunidades indgenas que, como se sabe, no caso dos ndios est
umbilicalmente ligado ao seu cho.
O sculo XIX considerado pels especialistas como um perodo no qual houve um
grande retrocesso no reconhecimento dos direitos dos povos nativos. Tal fato se deu, em
grande parte, em razo do Ato Adicional de 1834, que atribuiu competncia s Assembleias
Provinciais para legislar, concorrentemente, com o Governo Geral e a Assembleia Nacional
sobre assuntos indgenas. Obviamente que as oligarquias locais passaram a ter mais poder
jurdico e, portanto, foram dotadas dos instrumentos necessrios para a usurpao das terras
indgenas. Alis, no desconhecida a reivindicao das modernas oligarquias rurais no
sentido de que' seja atribuda aos Estados competncia legislativa em matria de Direito
Indigenista.
5 Art. 12 da Lei n
a
601/1850.
6 Paulo de Bessa Antunes. Ob. CL, pp. 75-76. .
7 Jos Afonso da Silva. Ob. cit p. 728 e passim.
Direito Ambiental
1.2. O Perodo Republicano
Somente com o Estatuto do ndio que as peculiaridades da posse indgena sobre as
suas terras foram reconhecidas. A Lei n
fi
6.001, de 19 de dezembro de 1973, em seu artigo 23,
dispe:
Considera-se posse do ndio ou silvcola a ocupao efetiva da terra que, de
acordo com os usos, costumes e tradies tribais, detm e onde habita ou exerce atividade indispensvel sua
subsistncia ou economicamente til.
2. As Terras Indgenas na Constituio de 1988
A importncia do tema tanta, que a CF dedica diversos tpicos ao problema. As terras
indgenas so, inclusive, tratadas no dispositivo constitucional voltado para a ordem
econmica e social. Veja-se o 2
e
do artigo 176, que exige lei especfica para o
desenvolvimento da atividade garimpeira em terras indgenas. Esta no , contudo, a nica
referncia constitucional garimpagem em reas indgenas. A relevncia da matria
extraordinariamente grande e o prprio ato das disposies constitucionais transitrias
estabeleceu um prazo para a demarcao de todas as terras indgenas. Por fora do artigo 67
do ADCT, a demarcao deveria estar concluda em prazo de cinco anos, a partir da
promulgao da CF. Desnecessrio dizer que a determinao constitucional est longe de ser
cumprida.
Foi reconhecido aos ndios o direito originrio sobre as terras que tradicionalmente
ocupam. Unio Federal foi atribuda a tarefa de demarcao de todas as reas indgenas.
Houve, como j foi visto, a fixao de perodo fixo para que a demarcao fosse concluda.
O conceito jurdico de terra tradicionalmente ocupada pelos ndios tem os seus alicerces no
prprio corpo da Constituio. O conceito se funda no seguinte:
a) so as terras utilizadas para atividades produtivas; as imprescindveis para a
preservao dos recursos ambientais necessrios ao bem-estar dos ndios e as
necessrias reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies
(art. 231, l
e
);
b) so destinadas posse permanente dos ndios, cabendo-lhes o usufruto exclusivo
das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes (art. 231, 2
a
).
As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, portanto, no so terras que
"memorialmente tenham sido ocupadas pelos indgenas. Podem ou no estar nesta
condio. O fundamental do conceito que as terras sejam essenciais ao modo indgena de
viver, nada mais. No se cogita da temporalidade do conceito.
As terras indgenas so terras federais e pertencentes ao domnio exclusivo da Unio. A
prpria Unio, entretanto, sofreu limitao de seus direitos de proprietria. Assim porque
o constituinte instituiu um usufruto exclusivo dos ndios sobre as
ES3J - Ena.no Superior Jvrldkto
As Terras Indgenas
riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. E mais: determinou a inaliena-
bilidade e a indisponibilidade das terras indgenas, sendo imprescritveis os direitos sobre
as mesmas.
A malienabilidade e a imprescritibilidade que gravam as terras indgenas opem-se
Unio e s prprias comunidades indgenas, que, elas tambm, no podero efetuar
qualquer negcio jurdico que implique qualquer tipo de disposio ou alienao de seus
direitos sobre as terras. A disposio sbia. O legislador constituinte, de fato, estabeleceu
um mecanismo que impede sejam os ndios convencidos dos benefcios que poderiam
advir da alienao ou disposio de um pequeno trecho das suas terras. O princpio
estabelecido na Lei Fundamental impede que, por interesses estranhos comunidade
indgena, os ndios dividam-se e passem a se autodestruir.
A importncia das terras indgenas para as diferentes naes indgenas to grande
que a Lei Fundamental estabeleceu uma inamovibilidade indgena. Os ndios foram
constitucionalmente vinculados, na condio de povos, ao seu torro. A remoo temporria
de um povo indgena de suas terras somente pode ser feita em casos de epidemia ou
catstrofe que ponha em risco a prpria sobrevivncia da populao indgena. Em ocorrendo
a hiptese mencionada, a remoo dever ser referendada pelo Congresso Nacional.
Admite-se, ainda, que, mediante deliberao do Congresso Nacional, possam os ndios ser
removidos de suas terras, quando em risco a soberania nacional. Cessados os riscos, dever
haver a mediata relocalizao dos ndios em suas terras de origem.
A norma constitucional plenamente justificvel, pois, como se sabe, os ndios se tm
em conta como parte da natureza e da terra. No h maior violncia que se possa cometer
contra um indgena do que afast-lo de seu natural habitat.
A prpria Constituio determina a absoluta nulidade e extino de qualquer ato
jurdico que tenha por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras indgenas.
Igualmente nulos e extintos so quaisquer atos que tenham por objeto a explorao de
riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos existentes em terras indgenas. A Lei Maior
ressalvou o interesse pblico da Unio, tal qual definido em lei complementar. As
nulidades tratadas no 6
a
do artigo 231 no ensejam qualquer indenizao, excetuadas as
benfeitorias realizadas de boa-f.
2.1. Direitos Adquiridos sobre as Terras Indgenas
Um problema importante e que no pode deixar de ser abordado neste trabalho
aquele que diz respeito a pretensos direitos adquiridos por terceiros sobre as terras
indgenas. Como est estabelecido pelo 6
a
do artigo 231 da Lei Fundamental, no devida
qualquer indenizao em razo de atos ou negcios jurdicos praticados por terceiros e que
envolvam terras indgenas. A nica exceo para as benfeitorias feitas por terceiros de boa-
f. A Constituio de 1988 no criou novas reas indgenas. Ao contrrio, limitou-se a reconhecer as
j existentes. Tal reconhecimento, contudo, no se cingiu s terras indgenas j demarcadas.
As reas demarcadas, evidentemente, no necessitavam do reconhecimento constitucional,
pois, em nvel da legislao infraconstitucional, j se encontravam afetadas aos povos
indgenas. O que foi feito
Direito Ambiental
pela Constituio foi o reconhecimento de situaes fticas, isto , a Lei Fundamental,
independentemente de qualquer norma de menor hierarquia, fixou critrios capazes de
possibilitar o reconhecimento jurdico das terras indgenas. No se criou direito novo.
preciso estar atento ao fato de que as terras indgenas foram reconhecidas como
afetadas aos diversos grupos tnicos de origem pr-colombiana, em razo do expresso
reconhecimento da incidncia de direito originrio, isto , direito precedente e superior a
qualquer outro que, eventualmente, se possa ter constitudo sobre o territrio dos ndios. A
demarcao das terras tem nica e exclusivamente a funo de criar uma delimitao
espacial da titularidade indgena e de op-la a terceiros. A demarcao no constitutiva.
Aquilo que constitui o direito indgena sobre as suas terras a prpria presena indgena e a
vinculao dos ndios terra. Ora, qualquer construo, qualquer empreendimento
encontrado no interior das reas indgenas, sem expressa previso legal ou, ainda, por
autorizao contratual firmada entre as partes, deve ser tido, a partir da Constituio de 1988,
como violador dos direitos originrios dos indgenas sobre as suas terras. no ndenizvel,
a menos que o terceiro interessado comprove, judicialmente, desconhecer o carter indgena
do territrio no qual tenha realizado o empreendimento em tela. Observe-se que, aqui, o
terceiro no poder invocar em sua defesa a norma contida no artigo 5
a
, inciso XXXVI, da
CRFB, pois houve expressa excluso de quaisquer direitos adquiridos. A nica exceo em relao s
benfeitorias de boa-f.
2.2. Classificao das Terras Indgenas pelo Estatuto do ndio
O Estatuto do ndio, como no poderia deixar de ser, possui uma lista de artigos
voltados unicamente para o trato das questes referentes s terras indgenas. Em qualquer
parte do territrio nacional, a Unio pode demarcar e destinar reas para a utilizao
exclusiva dos povos indgenas. Tais reas podem ser adquiridas por compra, por
desapropriao ou por qualquer outro modo de transmisso de domnio.
Nos termos do Estatuto as terras indgenas podem ser classificadas em:
a) reserva indgena rea destinada a servir de habitat a grupo indgena, com os meios
suficientes sua subsistncia;
b) parque indgena - rea contida em terra na posse dos ndios, cujo grau de integrao
permita assistncia econmica, educacional e sanitria dos rgos da Unio, em
que se preservem as reservas de flora e fauna e as belezas naturais da regio;
c) colnia agrcola indgena ~ rea destinada explorao agropecuria, administrada pelo
rgo de assistncia ao ndio, onde convivam tribos acultura- das e membros da
comunidade nacional;
8

8 Pela redao do Estatuto, verifica-se que o ndio no considerado membro da comunidade nacional.
As Terras Indgenas
d) territrio federal indgena - a unidade administrativa subordinada Unio, instituda
em regio na qual pelo menos um tero da populao seja formado por ndios.
2.3. A Extrao de Madeixa nas Terras Indgenas
Este mais um dos pontos extremamente polmicos dentro de um tema que
essencialmente polmico. indiscutvel que a maior parte das terras indgenas altamente
rica em diversas madeiras nobres e raras. Penso que o problema cuja abordagem ora se
inicia tem duas vertentes distintas, ainda que ambas tenham uma origem comum, que o
descaso e abandono com que so tratados os ndios brasileiros. Refiro-me explorao
clandestina de madeira nas reas indgenas e explorao realizada pelos prprios ndios.
Desta ltima o exemplo mais eloquente a extrao de mogno no territrio Kaiap. Tendo
em vista que o problema da madeira extrada pelos prprios indgenas mais complexo,
examinarei em primeiro lugar a chamada explorao clandestina de madeira nas reas
indgenas.
a) Explorao clandestina - As dimenses necessrias para que uma explorao de rea
madeireira seja comercialmente vivel demonstram cabalmente que, de fato, estas no
possam existir sem a mais ampla conivncia daqueles que deveriam ser responsveis pela
proibio da atividade. A clandestinidade da extrao de madeira em reas indgenas
economicamente extremamente importante, sendo responsvel pela maior parte do mogno
exportado pela Amrica Latina.
9
O que se sabe a respeito da explorao "clandestina de
madeira que esta encontra, no raras vezes, um ambiente favorvel, medida que uma
atividade de desenvolvimento econmico. A partir do momento em que constata a
existncia de uma atividade clandestina de explorao de madeira e, diante de uma
realidade irreversvel, comea todo um processo com vistas regularizao da explorao.
Muitos so os argumentos apresentados em favor de tais regularizaes. O mais forte
sempre o de que os ndios sero beneficiados com os enormes recursos de que passaro a
dispor.
A total falta de recursos destinados s aldeias indgenas serve de armadilha para que
os ndios fiquem em uma situao embaraosa, pois, diante da falta de recursos para a
assistncia mdica, educacional, sanitria etc., busca-se criar uma situao que tem por
objetivo for-los a admitir a explorao desenfreada de madeiras nobres em suas reas.
b) Explorao realizada pelos ndios ou com autorizao destes - A invaso das terras indgenas
pelos mais diversos tipos de invasores e a omisso, quase que reiterada, das autoridades
pblicas em assegurar que as reas indgenas permaneam na posse exclusiva dos ndios
tm gerado situaes paradoxais e bastante graves. No
9 Alan Thein Burning. Prestando apoio aos povos indgenas, in Lester R. Brown, Qualidade de Vida 1993 - Salve o Planeta! So
Paulo: Globo, 1993, p. 123.
Direito Ambiental
poucas vezes, ante situaes de fato, praticamente irreversveis, os prprios ndios, mediante
contratos, autorizam a explorao de madeira e mesmo de garimpo em suas terras.
A complexidade do problema muito grande, pois suscita questes referentes
autonomia dos povos indgenas acerca do grau de liberdade que dado aos ndios para a
explorao dos recursos econmicos eventualmente existentes em suas terras.
Em primeiro lugar, penso que deve ser examinado qual o fundamento jurdico que
serve de base para que terras pblicas federais sejam afetadas diretamente s diversas naes
indgenas em usufruto permanente. Ora, conforme o mandamento constitucional contido no
artigo 231, 1% tais terras so aquelas imprescindveis preservao dos recursos naturais necessrios ao
seu bem-estar e as necessrias sua reproduo fsica e cultural; desnecessrio dizer, portanto, que a terra
foi tida pela Lei Fundamental como um elemento essencial prpria sobrevivncia dos
povos indgenas como grupos tnicos e culturais plenamente diferenciados. O legislador
constituinte entendeu, acertadamente, que qualquer risco que as terras indgenas possam
sofrer significa risco aos prprios ndios.
Dando mais consistncia ao caput do artigo 231, o 4
a
dispe que: as terras de que trata este
artigo so inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre elas imprescritveis. Evidentemente que no conceito
de terras indgenas no est incluindo, apenas, o cho, mas, ao contrrio, todo o conjunto de
bens que nelas existem e, em especial, o patrimnio ecolgico nelas abrigado. , alis, um
princpio elementar de direito o de que os bens mveis se vinculam aos bens imveis nos
quais esto inseridos. Ora, se as terras indigenas so inalienveis, parece-me que os seus
acessrios (riquezas minerais, madeiras etc.) tambm o so. No se pretende que tais
recursos sejjam tidos como intocveis, mas necessrio se fez que a utilizao dos mesmos
no se fea de forma predatria e potencialmente causadora de riscos para a prpria
sobrevivncia das comunidades indgenas. Esta concepo antropolgica e legal j foi objeto
de confirmao judicial, durante o regime da Carta de 69, pelo extinto Tribunal Federal de
Recursos, conforme deciso proferida nos autos da apelao cvel n
s
31.078 - Mato Grosso,
relator o Ministro Adhemar Raymundo, em cuja ementa se pode ler o seguinte:
... O objetivo da norma Constitucional, ao transformar as reas ocupadas pelos ndios em terras
inalienveis, foi o de preseirvar o habitat de uma gente, sem cogitar de defender a sua posse, mas dentro do
sadio propsito de preservar um patrimnio territorial, que a razo de ser da prpria existncia dos ndios...
10

O reconhecimento da autonomia cultural dos povos indgenas se faz no mbito do
Estado brasileiro e implica, evidentemente, a construo de direitos e deveres, tanto para a
chamada sociedade envolvente quanto para os prprios povos indgenas
10 Paulo Machado Guimares. Ementrio de Jurisprudncia Indigenista, Braslia: CIMI, 1993, p. 35.
As Terras Indgenas
que, tambm eles, possuem obrigaes para com os outros setores e etnias de nossa
sociedade multitnica. O dever de preservao do meio ambiente, tal qual estabelecido no
artigo 225 da CF, imposio feita a todos os brasileiros, sem qualquer distino racial ou
tnica.
de se observar que a extrao de madeira por grupos indgenas, quase sempre,
duplamente um mau negcio, pelo menos para os ndios. um mau negcio porque,
comercialmente, o preo da madeira que pago para os ndios pelas madeireiras sempre
abaixo do real preo de mercado. Em segundo lugar, um mau negcio, pois as exploraes, em
geral, so feitas sem qualquer critrio de sustentabilida- de e, em mdio e longo prazos,
acarretaro gravssimos riscos para a prpria sobrevivncia da comunidade envolvida.
Em algumas comunidades indgenas, a extrao de madeira j chegou a atingir
propores alarmantes, tal o caso da extrao de mogno pelos ndios caiaps. Permito-me
transcrever o seguinte texto sobre o particular:
O mogno extrado das reservas caiaps representa parte significativa do total das exportaes
brasileiras. Para se ter uma idia basta dizer que do total das exportaes dessa madeira em 1987, 163.271m
3

segundo dados da Cacex, cerca de 69% foram extrados das reas dos grupos caiaps das aldeias AUkre,
Gorotire, Kikretum, Kokraimoro e Kuben-Kran-Ken. O ano de 1987parece ter sido um ano extremamente
produtivo para as atividades das madeireiras nas reas Kaiap, como indica o declnio da atividade no ano
seguinte, 1988, quando se retirou apenas 69.421,736m
3
, ou seja, pouco mais da metade do ano anterior.
Especulativamente pode-se inferir que a queda na atividade se deva ao esgotamento das reservas pela
explorao. Ainda assim, esse total de mogno extrado das reservas kaiap, em 1988, ficou acima do total das
exportaes brasileiras dessa madeira nos anos de 1985 e 1986 somados.
11

Este feto tem causado, inclusive, divises entre os ciaps, pois muitos dos caciques
so frontalmente contra a poltica de extrao de madeira que vem sendo desenvolvida de
forma bastante agressiva por determinados setores do povo caiaps. Em realidade, o que se
constata que os caiaps chegaram a uma situao limite. Assim porque as suas terras,
situadas na regio Sul do Estado do Par, sempre foram alvo de grande presso, seja por
parte de garimpeiros, seja por parte de madeireiras, e mesmo presso agropecuria. A inrcia
e incapacidade do governo em realizar a demarcao plena da terra caiap serviram de base
para a consolidao de situao ftica cuja irreversibihdade a curto prazo bastante
evidente. A presso internacional por madeiras nobres, conjugada indiferena dos rgos
governamentais, est fazendo com que uma boa parcela de um importante grupo indgena,
em nome de ganhos fceis, esteja alienando o seu futuro enquanto povo. De certa forma, a
pr
21 OMognoKaiap,inCentro Ecumnico de Documentao e Informao, ob. cit., p. 312.
Direito Ambiental
pria Funai interessada na devastao que se vem verificando, pois, como se sabe, a
administradora da chamada renda indgena". Veja-se que a Lei n
2
6.001/73, por seu artigo 46,
condiciona a automao de corte de madeira nas florestas indgenas, consideradas em regime
de preservao permanente, existncia de "programas ou projetos para o aproveitamento
das terras respectivas na explorao agropecuria, na indstria ou no reflorestamento.
evidente por si mesmo que nenhuma das atividades mencionadas guarda qualquer relao
com o modo indgena de viver.
importante observar que o tipo de explorao em tela nula de pleno direito, em
razo do 6
a
do artigo 231 da Lei Fundamental, que determina a nulidade de qualquer
contrato que tenha por objeto a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e lagos
existentes em terras indgenas, ressalvado o interesse pblico da Unio, conforme definido
em lei complementar. Tal nulidade, como evidente, abrange contratos firmados por ndios
ou por brancos.
2.4. Terras Indgenas e Soberania Nacional
A quantidade de interesses que esto envolvidos em toda a problemtica referente s
terras indgenas tem possibilitado o surgimento de pontos de vista completamente
distorcidos sobre o assunto. Penso que, ainda que no se trate de novidade, deve ser
ressaltado o fato de que as terras indgenas so terras de propriedade da Unio Federal, isto , pertencem
ao Estado brasileiro. A partir desta inquestionvel realidade jurdica, no s de direito
interno, mas, sobretudo, de direito internacional, que se deve examinar toda a complexa
situao das fronteiras e da soberania.
Fala-se, atualmente, em uma profunda mudana no conceito de soberania nacional. Tal
mudana seria decorrente de alteraes estruturais na ordem econmica internacional, com
um aprofundamento cada vez mais presente da internacionalizao da economia.
A importncia que a Amaznia desempenha dentro do atual contexto internacional ,
sem dvida, crescente. Sabe-se que as riquezas escondidas na Amaznia so incalculveis.
No se fala, aqui, de riquezas minerais, pois estas so perfeitamente detectveis pelos
modernos sistemas de satlite e j foram levantadas, em grande parte, pelo Projeto Radam. A
principal riqueza da Amaznia est na sua biodiversidade. indiscutvel que, com o atual
nvel de conhecimento, no se pode ter a real dimenso de todas as substncias qumicas
que podero vir a ser sintetizadas a partir da flora amaznica. A proteo destas riquezas
um imperativo. Evidentemente que, em razo destas e de outras questes extremamente
graves, como o trfico internacional de entorpecentes e armas, existe a necessidade real e
concreta da proteo das reas de fronteiras do Pas. O domnio das terras nas regies
fronteirias sempre foi motivo de divergncia jurdica, vez que, por muitos anos, no existiu
uma lei capaz de definir categoricamente os direitos em relao a tais terras.
12
Pela
Constituio
12 Para maiores detalhes, v. Aurlio Veiga Rios. Os Direitos Constitucionais dos ndios nas Faixas de Fronteiras, in Santli,
Juliana (Org.). Ob. cit., pp. 51 e seguintes.
As Terras Indgenas
vigente, no h a menor dvida de que as terras situadas na faixa de fronteira pertencem
Unio Federal. No caso das terras indgenas que estejam situadas na faixa de fronteira,
indiscutvel que estas pertencem Unio por dupla afetao: por estarem na faixa de
fronteira e por serem terras indgenas.
H quem pretenda ver uma incompatibilidade entre a presena dos ndios na faixa de
fronteira e a preservao da segurana nacional. H, tambm, quem pretenda ver uma
impossibilidade da presena do Estado em suas fronteiras, se estas estiverem afetadas aos
povos indgenas, em razo de que tal presena seri nociva aos ndios. Penso que ambas as
posies so extremadas e no consultam ao interesse nacional. No Mo de um interesse
nacional abstrato, mas, muito pelo contrrio, de um interesse que se fez sentir na
possibilidade de cada brasileiro viver dignamente e de acordo com os seus hbitos,
tradies e caractersticas culturais mais profundas. bvio que a preservao fsica, cultural
e espiritual dos povos indgenas do interesse nacional, assim como a preservao da
integridade das fronteiras. Os dois bens jurdicos so igualmente relevantes e no
conflitantes, pois ambos possuem previso constitucional.
O que tem sido conflitante o conjunto de polticas adotadas, o despreparo e, no raras
vezes, a m~f com que o assunto encarado, independentemente de quem sejam os atores.
A tica integracionista e a sua contraposio, isto , aquela que; julga terem os ndios
direitos superiores aos dos demais brasileiros, so nocivas aos legtimos interesses
brasileiros, de todos os brasileiros. Se indiscutvel a necessidade de proteo de nossas
fronteiras, igualmente indiscutvel que projetos como o Calha Norte mostraram-se
equivocados e incapazes de gerar frutos socialmente teis. O problema, contudo, um dos
mais graves enfrentados pelo Pas e deve ser discutido por toda a sociedade brasileira, de
forma ampla e leal. A omisso em tal debate, penso, o pior mal que se pode fazer ao Pas e,
evidentemente, aos prprios ndios.
3. A Demarcao das Terras Indgenas
A CRFB determina, em seu artigo 67, do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias, que: a Unio concluir a demarcao das terras indgenas no prazo de cinco anos a partir da
Constituio. A norma jurdica, em si, no constitui novidade em nosso Direito Positivo, pois
representa repetio e elevao em nvel constitucional de norma existente no artigo 65 da
Lei n
2
6.001, de 19 de dezembro de 1973. Portanto, h mais de 20 anos, existe um prazo legal
para que as terras indgenas sejam demarcadas dentro de cinco anos. Tanto a norma legal como a
constitucional restam letra morta. As razes para que isso ocorra so inmeras e no
precisam ser examinadas neste trabalho.
As terras tradicionalmente ocupadas pelos indgenas so bens de propriedade da Unio (CF,
13

art. 20, XI). Tais terras so destinadas posse permanente dos indgenas e a eles cabe o
usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos exis-
13 CF - Constituio Federal.
| Direito Ambiental
tentes em seu interior (CF, art. 231, 2
9
). Unio compete demarcar, proteger e fazer
respeitar as terras indgenas (CF, art. 231, caput).
Terras tradicionalmente ocupadas pelos indgenas so aquelas
por eles habitadas em carter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindveis
preservao dos recursos ambientais necessrios ao seu bem-estar e as necessrias sua reproduo fsica e
cultural, segundo seus usos, costumes e tradies (CF, art. 231, 1-).
O Poder Executivo, em iniciativa, com o objetivo de agilizar a demarcao das terras
indgenas, baixou o Decreto n
B
22, de 4 de fevereiro de 1991, que dispe sobre o processo
administrativo de demarcao das terras indgenas e d outras providncias. A aplicao do
referido decreto para a demarcao de terras indgenas tem suscitado imensa controvrsia
acerca da constitucionalidade de diversos dispositivos nele constantes.
A matria muito complexa, seja do ponto de vista jurdico, seja do ponto de vista
social, haja vista as imensas repercusses que decorrero de uma eventual declarao de
inconstitucionalidade de dispositivos regulamentares contidos no decreto em questo. A
tese que sustenta a inconstitucionalidade baseia-se no fato de que o artigo 25 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias
14
extinguiu todas as delegaes para que o
Executivo deliberasse sobre matria de competncia exclusiva do Congresso Nacional.
Portanto, em consequncia da norma contida no ADCT, o artigo 19 da Lei n
e
6.001/73
(Estatuto do ndio) estaria revogado. Para os adeptos da tese ora apresentada, o Decreto n
s

22/91 uma mera regulamentao do artigo 19 da Lei n 6.001/73 e, portanto, nulo de pleno
direito. Acresce-se, dizem os adeptos da tese, que o artigo 5, LV,
15
da CF assegura a todos o
direito ao contraditrio, seja no processo administrativo, seja no judicial, e o Decreto n^
22/91 no respeitou o aludido princpio constitucional.
A tese contrria sustenta que o Decreto n
9
22/91 uma decorrncia direta das normas
contidas no artigo 231 da Lei Fundamental da Repblica e que o mesmo no violou
qualquer princpio constitucional, implcito ou explcito.
O primeiro ponto a ser enfrentado aquele que diz respeito s competncias
exclusivas do Congresso Nacional em matria de terras indgenas. As terras indgenas so
terras pblicas federais (CF, art. 20, XI), com uma destinao especfica conferida pelo artigo
231 da CRFB. O artigo 48, V, da Lei Fundamental da Repblica estabelece que:
14 ADCT, Art. 25. Ficam revogados, a partir de 180 dias da promulgao da Constituio, sujeito este prazo prorrogao por lei, todos os
dispositivos legais que atribuam ou deleguem a rgo do Poder Executivo competncia assinalada pela Constituio ao Congresso
Nacional, especialmente no que tange : I - ao normativa; II alocao ou transferncia de recursos de qualquer espcie.
15 Art. 5
a
, LV aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
As Terras Indgenas
Cabe ao Congresso Nacional... dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente
sobre: ... V - limites do territrio nacional, espao areo e martimo e bens do domnio da Unio.
Estaria a norma constitucional a indicar que somente uma lei formal poderia definir o
critrio de demarcao das terras indgenas, vez que estas so bens da Unio.
Inicialmente, cumpre observar que ao Congresso Nacional cabe dispor sobre todas as
matrias de competncia da Unio. Ora, ao se admitir a tese de que o Decreto n
2
22/91
inconstitucional, pois disps sobre matria de competncia do Congresso Nacional,
implicitamente, estamos admitindo a tese de que a Carta de 1988 extinguiu o Poder
Regulamentar do Poder Executivo, e mais, que nenhum decreto ou decreto-lei foi
recepcionado pela atual CF. O que , evidentemente, absurdo. O prprio STF, no raras
vezes, tem declarado a recepo de decretos e decretos-lei; especialmente em matria
tributria que, como se sabe, contempla a defesa de direitos e garantias individuais.
O artigo 19 da Lei n
9
6.001/73 determina que:
Art. 19. As terras indgenas, por iniciativa e sob orientao do rgo federal de assistncia ao ndio, sero
administrativamente demarcadas, de acordo com o processo estabelecido em decreto do Poder Executivo.
Existiria nesta norma legal qualquer delegao feita pelo Legislativo ao Executivo?
Evidentemente que no.
A Constituio de 1967, com a redao que lhe foi dada pela Emenda Constitucional n
9

1, de 1969, em seu artigo 43, VI, determinava:
Art. 43. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre todas as
matrias de competncia da Unio: VI - limites do territrio nacional; espao areo e martimo; bens de domnio
da Unio.
Pontes de Miranda,
16
ao comentar o dispositivo constitucional, assim se pronunciou:
S o Congresso Nacional, com sano do Presidente da Repblica, pode legislar sobre bens da Unio.
Mas, com isso, que se estabelece no art. 43, VI, parte, da Constituio de 1967, no se pr~excluem as leis-
delegadas...
A toda evidncia que o contedo da norma contida no artigo 25 do ADCT o de fazer
cessar qualquer efeito de delegao legislativa que tenha sido feita em favor do Executivo
pelo Legislativo pr-Constituinte. necessrio ser mais explicito: o que
16 Pontes de Miranda. Comentrios Constituiode 1967, coma Emendaa
9
1 de1969, Rio de Janeiro: Forense, tomo III, 1987, p. 102.
Direito Ambiental
foi declarado extinto pelo artigo 25 do ADCT foram as delegaes feitas com base nos
artigos 52/54 da Constituio de 1967.
17
O Poder Regulamentar no tuna delegao do
Legislativo ao Executivo; ao contrrio, uma atribuio inerente natureza do prprio Poder
Executivo e decorre do artigo 2
9
da Lei Fundamental da Repblica.
Observe-se que, no momento em que o Constituinte pretendeu estabelecer uma
competncia exclusiva do Congresso Nacional em matria de terras indgenas, isto foi feito.
Assim que o artigo 49 da CRFB, em seu inciso XVI, determina:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:... XVI-autorizar, em terras indgenas, a
explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais.
Como se sabe, o verbo dispor possui inmeros significados
18
e, evidentemente, o
Constituinte no pretendeu proibir o Executivo de arrecadar e demarcar as terras da Unio.
O objetivo muito outro. O que se proibiu foi a disposio de terras pblicas no sentido de
sua alienao, de sua transferncia. Assim que o artigo 49, XVH, da Lei Fundamental da
Repblica bastante explcito no sentido de que a alienao ou concesso de terras pblicas
com rea superior a dois mil e quinhentos bectares depende de prvia autorizao
congressual.
Quanto violao do princpio do contraditrio, estabelecido no artigo 5% LV
(contraditrio e ampla defesa), igualmente no procede a imputao de inconstitu-
cionalidade. A CRFB estabelece o princpio da ampla reviso judicial dos atos admi-
nistrativos e o da inafastabilidade da apreciao judicial de qualquer violao de direito ou
de simples ameaa de violao de direitos.
19
Em assim sendo, mesmo que o Executivo
pretendesse violar direitos constitucionais, especialmente os do contraditrio e da ampla
defesa, a Lei Fundamental da Repblica no o admitiria. Como compreender-se, portanto, o
contraditrio e a ampla defesa em sede administrativa? Esta a questo fundamental a ser
examinada.
As regras constitucionais da ampla defesa e do contraditrio tm origem na luta pelo
estabelecimento de critrios jurdicos capazes de impedir a arbitrariedade e a
17 Constituio de 1967 (EC 1/69), Art. 52, As leis delegadas sero elaboradas pelo Presidente da Repblica, comisso do Congresso
Nacional ou de qualquer das suas Casas, Pargrafo nico. No sero objeco de delegao os atos de competncia exclusiva do
Congresso Nacional, nem os de competncia privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, nem a legislao sobre: I-a
organizao dos juizes e tribunais e garantias da magistratura; H -a nacionalidade, a cidadania, os direitos polticos e o direito eleito-
ral; e UI - o sistema monetrio. Arr. 53. No caso de delegao a comisso especial, sobre a qual dispor o regimento do Congresso
Nacional, o projeto aprovado ser remetido sano, salvo se, no prazo de dez dias de sua publicao, a maioria dos membros da
Comisso em tzm quinto da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal requerer a sua votao pelo plenrio. Art. 54. A delegao ao
Presidente da Repblica ter forma de resoluo do Congresso Nacional, que espedScar seu contedo e os termos do seu exerccio.
Pargrab nico. Se a resoluo determinar a apreciao do projeto pelo Congresso Nacional, este a fkri em sesso nica, vedada
qualquer emenda.
18 O Dicionrio Atirlio Eletrnico registra 32 significados.
19 CF, art. 5, XXXV A lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
As Terras Indgenas I
violncia contra os cidados. Tais regras, portanto, esto intimamente vinculadas aplicao
de normas penais ou de sanes e punies administrativas. Vale observar que os incisos
XXVII/LXVIII do artigo 5
2
da Lei Fundamental da Repblica so todos voltados para a
proteo da liberdade individual contra prises ou apenamentos arbitrrios. J a proteo
aos direitos de propriedade e do proprietrio est contemplada nos incisos XXII/XXXI do
mesmo artigo 5
2
.
A prpria localizao topogrfica do inciso LV do artigo 5
2
demonstra-nos que o
mesmo no est voltado para a proteo da propriedade. O inciso LV do artigo 5
9
uma
explicitao de princpios que j se encontravam implcitos nas constituies anteriores.
20
O
prprio STF, historicamente, sempre tem compreendido que a norma tem o ntido contedo de
defesa em tema de liberdade individual e de apurao de falta disciplinar. A propsito, vale
trazer colao a lio do Professor Cretella Jr.:
21

Em 22 de julho de 1936, o STF, ento denominado Corte Suprema, julgando argio de
inconstitucionalidade de dispositivo de processo civil, diante da Constituio de 1934, vigente, art. 113, 23,
que assegurava aos acusados ampla defesa, manifestou-se pelo voto do Relator, e firmou, para sempre, o
princpio de que a Carta consagra garantias a rus, em processos criminais, ou acusados de crime,
propriamente ditos, e no cogita de estabelecer nenhuma norma fundamental para o direito civil. Assim em
1934, art. 113, 24, como j, antes, em 1891, art. 72, 15 e, comodepois, em 1937, art. 122, 11; em 1946art.
141, 25; em 1967, art. 150, 15; em 1969, art. 153, 15; em 1988, art. 5
s
, inc. LV, ampla defesa regra
peculiar a processo em que o Estado acusa e ho existe em processo no qual o Estado, por meio de magistrado,
estranho lide, procurando dar razo a quem a tem. No processo administrativo, que alguns denominam de
inqurito administrativo, necessria a ampla defesa para demisso de funcionrio admitido por concurso
(Smula 20 do STF), sendo nula a demisso de funcionrio com base em processo administrativo no qual no
lhe foi assegurada ampla defesa (STF, em RDA, 73:136), porque em inqurito administrativo, destinado a
apurar a falta de funcionrio e aphcao da pena de demisso, a ampla defesa deve ser-lhe assegurada (STF, em
RDA 47:108).
Portanto, contraditrio e ampla defesa so princpios constitucionais destinados
defesa de acusados em matria penal ou administrativo-disciplinar. Tais princpios no se
aplicam a outros tipos de procedimento, como tradicional no Direito brasileiro.
Vale ressaltar que o Decreto n 22/91 admite que os interessados no indgenas
possam intervir no processo de demarcao. Visando assegurar-lhes a defesa de eventuais
direitos de terceiros, o 7
S
do Decreto determina a publicao do relatrio que caracteriza a
terra indgena a ser demarcada. As impugnaes ao relatrio
20 CF de 1967 (EC 1/69), Art. 153, 15. A lei assegurar aos acusados ampla defesa, com os recursos a ela inerentes. No haver foro
privilegiado, nem tribunais de exceo.
21 Comentrios Constituio de 1988 (artigos I
a
a 5, LXVJI), Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1989, p. 534.
Direito Ambiental
podem ser feitas no prazo de 30 dias ( 8
S
). Somente aps o prazo do 8
9
que o Ministro da
Justia determinar a demarcao da terra indgena. Releva notar que, mesmo aps terem
sido demarcadas, as terras indgenas, ainda dependem da homologao do Presidente da
Repblica. Existem, portanto, trs momentos nos quais os eventuais interessados podem
opor sua irresignao ao processo de demarcao.
Deve ser afirmado que a CRFB estipula que as terras tradicionalmente ocupadas pelos
indgenas pertencem Unio, e aos ndios foi reconhecido, pelo Constituinte, o direito
originrio dos indgenas sobre as mesmas (art. 231, caput). Em razo do reconhecimento
constitucional dos direitos histricos dos povos indgenas em relao s suas terras so
declarados nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao> o domnio
e a posse das terras a que se refere este artigo (231). Ora, do ponto de vista constitucional, inexiste
qualquer ttulo vlido sobre terras indgenas. Logo, inexistem terceiros Juridicamente
capazes de reivindicar tais terras, seja a que ttulo for. Entretanto, se uma rea no for
indgena e, eventualmente, a demarcao a tenha definido como tal, a figura jurdica a ser
aplicada a da desapropriao indireta a ser reconhecida pelo Poder Judicirio, com a
consequente indenizao do expropriado.
Por fim, importante verificar uma lio do Direito Comparado, em matria de tutela
dos direitos indgenas:
To compensate for the disadvantage at which the treaty-making process placed the tribes, and to help
carry out the federal trust responsability, the Supreme Court has fashioned rules of construction sympathetic to
Indian inte- rests. Treaties interpretation are to be constructed as they were understood by the tribal
representatives who participated in their negotiation
22
(Para compensar a desvantagem em que o
processo de feituras de tratados colocou as tribos e para ajudar a implementar a
responsabilidade federal, a Suprema Corte estabeleceu normas simpticas aos
interesses dos ndios. A interpretao dos tratados deve ser construda, tal como eles
eram compreendidos, pelos representantes tribais que participaram de sua negociao).
3.1. O Decreto n* 1.775, de 8 de janeiro de 1996
Com a revogao do Decreto n
9
22/91, foi baixado o Decreto n
a
1.775, de 8 de janeiro de
1996. Este Decreto suscitou muita polmica. O debate estava centrado, muito mais, na
revogao do Decreto n
s
22 do que propriamente na elaborao de um novo diploma legal. O
Decreto n
a
22, como foi demonstrado anteriormente, em minha opinio, jamais padeceu do
vcio de ilegalidade ou inconstitucionalidade. Entretanto, no uso de seu exclusivo poder
regulamentar o Poder Executivo houve por bem decretar uma nova norma referente
demarcao de terras indgenas.
22 William Canby Jr. American Indian Law, St. Paul: West, 1994, p. 88.
As Terras Indgenas
O que o Decreto n
s
1.775/96 fez foi estabelecer, de forma clara, os princpios de ndole
constitucional que j se encontravam presentes na norma anterior. O contraditrio, j
existente, por fora de mandamento constitucional, tornou-se mais meridiano, mais
lmpido. Foi expressamente estabelecido que todos aqueles que se julgassem prejudicados
com o reconhecimento administrativo de terras indgenas teriam um prazo para impugnar o
reconhecimento. Das centenas de impugnaes apresentadas, a sua imensa maioria era
completamente destituda de sentido e foi rechaada pela Fundao Nacional do ndio -
Funai. O Ministro da Justia, ao analisar as impugnaes, sustentou a imensa maioria das
decises da Funai, solicitando diligncias em alguns poucos casos.
O Decreto n
9
1.775/96 busca fazer com que a caracterizao das terras indgenas seja
feita, nica e exclusivamente, dentro das determinaes constitucionais; isto , que a
Fundao Nacional do ndio Funai, ao declarar uma rea como terra indgena, verifique,
efetivamente, se as terras cumprem as funes determinadas pelo artigo 231 da Lei
Fundamental da Repblica. O que se pode constatar que o Decreto n
2
1.775/96 criou uma
obrigao tcnico-profissional extremamente complexa e que deve ser bem desempenhada
pelo rgo de proteo aos ndios. Por outro lado, no se pode olvidar de que o maior rigor
tcnico exigido para a demarcao far com que os procedimentos sejam mais seguros,
gerando maior tranquilidade para a sociedade e para os prprios indgenas.
i
A Legislao Penal e os Indgenas
Captulo XXXVIII A Legislao Penal e os Indgenas
1. Aspectos Gerais
O Direito Penal um campo do Direito que tem grande importncia para os assuntos
legais voltados para a tutela dos ndios. Em primeiro lugar, deve ser consignado que
bastante vultoso o aspecto histrico da legislao penal e a sua incidncia sobre os povos
indgenas que habitam o territrio brasileiro. Como j foi visto em outros pontos do
presente trabalho, diversas foram as leis do perodo colonial que determinavam o
aprisionamento de ndios, a imposio de penas diversas etc. Modernamente, a questo tem
sido apresentada sob um outro ngulo, que o da relao que deve haver entre uma
legislao com tendncias generalizao e universalizao, como o caso da legislao
penal, e o direito diferena e especificidade cultural que tm sido reconhecidos como
direitos bsicos das minorias tnicas.
2. Legislao Penal Especfica (Lei n
9
6.001/73)
2.1. Principiologia em Relao ao Agente Indgena
A legislao penal especfica encontra-se arrolada no Estatuto do ndio. Assim que os
artigos 58/59 tipificam infraes penais prprias. E importante consignar que a
especificidade, no caso, se encontra em tuna principiologia particular naquilo que diz
respeito ao sistema de imputao penal dos indgenas. Ademais, o sistema penal brasileiro
admite a possibilidade de que os prprios indgenas possam aplicar sanes penais queles
que tenham praticado atos que sejam contrrios aos usos e costumes indgenas. Ficam, no
entanto, excludas as penas cuja natureza seja infa- mante e a pena de morte. O Projeto de
Lei n
Q
2.057/91, por seu artigo 151, conserva a orientao da Lei n
3
6.001/73, estabelecendo
que:
Ser respeitada a aplicao, pelas comunidades indgenas, de sanes de natureza coercitiva ou
disciplinar contra os seus membros, de acordo com suas instituies, desde que no revistam carter cruel ou
infamante, proibida em qualquer caso a pena de morte.
Tanto a Lei n
2
6.001/73 quanto o Projeto de Lei n
fi
2.057/91 admitem a possibilidade de
que o direito indgena seja aplicado para a soluo de conflitos ocorridos dentro de uma
comunidade indgena. Parece-me, entretanto, que a norma indgena
Direito Ambiental
somente poder ser aplicada para a soluo de conflitos ocorridos no interior de uma mesma
tribo indgena. O esprito da legislao brasileira no alcana a aplicao das regras de um
determinado ordenamento indgena quando o agente do delito no pertencer comunidade
cuja ordem social foi violada. Neste caso, parece-me, dever ser aplicado o direito brasileiro.
No se trata, contudo, de uma questo simples, pois, com toda razo, a nao cujo direito
tenha sido violado dever reivindicar a aplicao de seu ordenamento. Penso, entretanto,
que ante a imensa pluralidade de ordens jurdicas indgenas, necessrio que o estranho
tenha um parmetro de comportamento que, no caso, fornecido pela legislao indigenista
brasileira. De qualquer forma, a questo permanece em aberto e somente a prtica concreta
poder apresentar solues satisfatrias.
O pargrafo nico do artigo 150 do Projeto estabelece que: na hiptese prevista no caput deste
artigo a comunidade poder optar pelo processo e julgamento da Justia Federal. Trata-se de uma interessante
possibilidade de aplicao do Direito Indgena por um rgo do Estado brasileiro. Muitas
questes, entretanto, sero suscitadas pela norma de direito indigenista. Em primeiro lugar
h que se observar que o Direito Indgena dever ser provado, isto , a comunidade ao optar
pelo julgamento perante a Justia Federal dever proceder tal qual a hiptese capitulada no
artigo 337
1
do CPC. Obviamente que, em sendo consuetudinrio, tal Direito dever ser
provado, no caso, mediante laudo antropolgico que confirme a vigncia da prtica legal
entre a comunidade indgena. Outra questo importante que suscitada pela norma contida
no projeto a referente s garantias individuais. Como se sabe, o artigo 5
e
da Lei
Fundamental est inspirado nas concepes jurdicas oriundas do liberalismo europeu e
ocidental. Desta forma, so assegurados aos acusados os direitos e garantias processuais do
contraditrio, da ampla defesa, da presuno de inocncia etc. Tais princpios, como se sabe,
so histrica e culturalmente determinados e, portanto, podem inexistir no contexto de um
dado Direito Indgena. Pensamos, contudo, que, na hiptese de aplicao do Direito
Indgena pelo Juiz Federal, o magistrado no poder deixar de realizar uma adaptao entre
o Direito Indgena e o artigo 5
2
da CRFB. De fato, o que ocorrer ser a aplicao do Direito
Indgena mesclado com o sistema de garantias constitucionais brasileiro.
Com efeito, a norma comentada abre um imenso universo exegtico e, sem dvida,
estabelece um novo parmetro de observao do fenmeno jurdico, enriquecendo
extraordinariamente o Direito brasileiro.
O artigo 56 da Lei n
e
6.001/73 determina que:
No caso de condenao de ndio por infrao penal, a pena dever ser atenuada e na sua aplicao o juiz
atender tambm ao grau de integrao do silvcola.
1 CPC, art. 337. A pane, que alegar direito municipal, estadual, estrangeiro ou consuetudinrio, provar-lbe-
i o teor e a vigncia, se assim determinar o juiz.
A Legislao Penal e os Indgenas
Quanto execuo da pena, igualmente, existem princpios particulares a serem
observados pelo magistrado competente. Dispe o pargrafo nico do artigo 56:
As penas de recluso e de deteno sero cumpridas, se possvel, em regime de semiliberdade, no local de
funcionamento do rgo federal de assistncia aos ndios mais prximo da habitao do condenado.
O princpio geral que as penas aplicadas aos indgenas devero ser atenuadas, em
razo de o agente ser indgena e, como parmetro de dosimetria, dever ser considerado o
nvel de integrao do indgena na sociedade nacional. A atenuante ser tanto maior quanto
menor for o grau de integrao do ndio. Quanto matria ora ventilada, vale trazer
colao o seguinte acrdo do STF:
Habeas Corpus: Indgena. Se o ndio j aculturado e tem desenvolvimento mental que lhe permite
compreender a icitude de seus atos, plenamente imputvel. Recurso desprovido.
2

Ocorre que tal atenuante tem sido tratada pela doutrina jurdica de uma forma
extremamente preconceituosa e nefasta. De fato, os doutrinadores em Direito Penal tm,
sistematicamente, entendido que a atenuante em tela, isto , o fato de o agente ser ndio, no
aplicvel. Ademais, o nvel de integrao vem sendo considerado como sinnimo de
desenvolvimento mental incompleto e/ou retardado. Consagrados autores se pronunciaram, assim como
Nlson Hungria, um dos autores do Cdigo Penal de 1940 e Ex-Ministro do STF, sobre os
ndios e o Direito Penal:
O artigo 22 fala em desenvolvimento incompleto ou retardado. Sob este ttulo se agrupam no s os
deficitrios congnitos do desenvolvimento psquico ou ohgofrnicos (idiotas, imbecis, dbeis mentais), como os
que so por carncia de certos sentidos (surdos-mudos) e at mesmo os silvcolas inadapta- dos... assim no h
dvida que entre os deficientes mentais de se incluir tambm o Homo sylvester, inteiramente desprovido
das aquisies ticas do civih- zado Homo medius que a lei penal declara responsvel?
Dcadas aps, o pensamento jurdico no se modificou em grande coisa. Damsio de
Jesus,
4
assim como a imensa maioria da doutrina penal, entende que os indgenas no
integrados devem ser includos, para fins de inimputabilidade, na clusula do
desenvolvimento mental incompleto ou retardado:
2 RHC n
8
64.476-7-MG, Rei. Min. Carlos Madeira, DJU 31/1/1986, in Guimares, Paulo Machado.
Ementrio da furisprudnda Indigenista, Braslia: CIMI, 1993, p. 27.
3 Apud Carlos Frederico Mars Souza Filho. O direito envergonhado: o direito e os ndios no Brasil, in
Grupioni, L. D. B. ndios no Brasil, So Paulo, Secretaria Municipal de Cultura, s/ d, p. 162.
4 Direito Penal volume I Parte geral, So Paulo, Saraiva, 13 ed., 1988, p. 441.
Direito Ambiental
A segunda clusula de inimputabilidade o desenvolvimento mental incompleto, i.e., o desenvolvimento
mental que ainda no se concluiu. o caso dos menores de 18 anos (artigo 27) e dos silvcolas inadaptados.
Outro autor de nomeada, como o caso de Delmanto,
5
refere-se ao assunto desta
forma:
A lei se refere a desenvolvimento mental incompleto ou retardado. Como exemplo, os silvcolas no
totalmente integrados, os mudos por surdez sem aprendizado...
Evidentemente que o grau de integrao do indgena na sociedade nacional e o
desenvolvimento mental so dois conceitos que no guardam a menor relao entre si. Para
que um ndio ou qualquer pessoa tenha o seu desenvolvimento mental completo no h a
menor necessidade de que este esteja integrado na sociedade brasileira. As diferenas
culturais no podem, de forma nenhuma, servir de base para julgamentos relativos
sanidade ou ao desenvolvimento mental de qualquer pessoa. Tratar-se diferenas culturais
como retardamento mental extremamente perigoso, pois, semelhana do nazismo e do
estalinismo, todo aquele que no estiver integrado em um determinado padro de
organizao social passa a ser tratado como retardado mental, intelectualmente pouco
desenvolvido ou louco.
Uma das vozes mais lcidas a enfrentar o tema foi o falecido professor Heleno Cludio
Fragoso,
6
que, ao discorrer sobre a matria em tela, aponta para o fato de que se deve fazer
uma distino precisa entre a inimputabilidade decorrente de uma situao peculiar, do
ponto de vista sociocultural, e a clusula de desenvolvimento mental incompleto.
importante relembrar as palavras do professor Heleno Fragoso:
Nem sempre a questo estar bem posta pelo prisma da imputabilidade. Imputabilidade capacidade de
culpa, vale dizer, capacidade de governar a prpria conduta, segundo as exigncias do ordenamento jurdico.
Parece-nos terem razo os que afirmam no haver fundamento vlido para formular, como princpio geral, o da
inimputabilidade do indgena... trata-se detrbuir relevncia jurdica ao dficit social dos silvcolas, enquanto
estranhos e alheios ao nosso estilo de civilizao.
O conhecido e respeitado especialista em Direito Indigenista brasileiro, prof. Carlos
Frederico Mars de Souza Filho,
7
examinou o tema da seguinte forma:
5 Cdigo Penal Comentado, Rio de Janeiro: Renovar, 3* ed 1991, p. 48.
6 Direito Penal e Direitos Humanos, Rio de Janeiro: Forense, 1977, p. 14.
7 O direito envergonhado: o direito e os ndios no Brasil, in Grupioni, L. D. Benzi (org.), ndios no Brasil, So Paulo:
Secretaria Municipal de Cultura, s/, p. 164.
A Legislao Penal e os Indgenas
A leitura simples e direta do dispositivo legal nos remete vontade do legislador de dar aos ndios um
tratamento diferenciado no julgamento da ao ou omisso criminosa dos ndios, que, s pelo fato de s-lo,
devero ter pena atenuada. Na aplicao da pena atenuada, dever o juiz atender ao grau de integrao. Quer
dizer, em qualquer hiptese, o ndio ter sua pena atenuada, conforme expressamente determina o texto legal, e
de acordo com o seu grau de integrao a aplicao ser minorada.
A vontade do legislador, contudo, permanece presa a esteretipos e preconceitos em
desfavor dos indgenas. A jurisprudncia mais moderna vem se desenvolvendo no sentido
de fazer uma clara distino entre o desenvolvimento mental incompleto e/ou retardado e o
grau de aculturao do indgena. Assim que Delinanto
8
apresenta ementa que merece
transcrio: necessria percia mdica que comprove o desenvolvimento incompleto ou
retardado, no bastando a s condio de silvcola (TJSC, RT544/390; TJPR, 7621/1339).
As causas de inimputabilidade, retardamento mental e baixo nvel de aculturao,
portanto, so totalmente diversas e no podem ser confundidas. O retardamento mental, no
s para os ndios, mas tambm para todo e qualquer acusado, deve ser comprovado por
percia mdico-psiquitrica. J o grau de integrao do ndio somente pode ser comprovado
pela percia antropolgica que a modalidade tcnica especifica. No pode o magistrado,
baseado em impresses pessoais, determinar se o indgena j se encontra em nvel de
compreenso plena do ordenamento jurdico da sociedade nacional e em gozo da
capacidade de se auto-ordenar, em consonncia com tal entendimento. A inexistncia do
laudo antropolgico, no caso de condenao do indgena, parece-me acarretar a nulidade da
deciso por cerceamento de defesa e falta de prova tcnica. Alis, importante ressaltar que
os conceitos de ndio integrado ou em vias de integrao so conceitos tcnico-normativos
previstos nos incisos II e III do artigo 4
a
da Lei n
2
6.001/73.
Quanto aos chamados ndios isolados, ou seja, aqueles que vivem em grupos desconhecidos ou de
que se possuem poucos e vagos informes atravs de contatos eventuais com elementos da comunho nacional,
9
eles
so totalmente inimputveis em razo da total incapacidade de compreenso do sistema
jurdico nacional.
O Projeto de Lei n
2
2.057/91, que estabelece o Estatuto das Sociedades Indgenas, em
seu artigo 151, l
9
, determina a obrigatoriedade da percia antropolgica para que se possa
determinar o grau de conscincia da ilcitude do ato praticado, com vistas aplicao do
disposto no artigo 21 do Cdigo Penal. O projeto, como se v, deu um tratamento bastante
adequado matria, sendo muito superior ao tratamento contido na Lei n

6.001/73. E assim
na medida em que o problema passa a ser visto pelo aspecto da compreenso de um outro
universo cultural e no pelo ngulo da integrao ou do desenvolvimento mental completo
ou incompleto.
8 Celso Belmanto. Ob. cit., p. 49.
9 Lei n
e
6.001/73, artigo 4
a
, I.
Direito Ambiental
Tais circunstncias esto explicitamente colocadas na clusula de excluso de ilicitu- de
estabelecida pelo artigo 152 do projeto, que determina o seguinte: No h crime se o agente
indgena pratica o fato sem conscincia do carter delituoso de sua conduta, em razo dos valores culturais do seu
povo.
2.2. Crimes Praticados contra os Indgenas e suas Comunidades
Inicialmente na prpria Lei Fundamental da Repblica que deve ser encontrada a
fonte normativa dos tipos penais que incriminam atos praticados contra os indgenas e as
suas comunidades. Assim que o artigo 3
e
, inciso IV, da Constituio determina que:
Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: IV - promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
Mais adiante, a Lei Mxima da Repblica, no artigo incisos XLI e XLII, esta- belece
que:
XLI a lei punir qualquer discriminao atentatria dos direitos e liberdades fundamentais.
XLII - a prtica do racismo constitui crime inafianvel e imprescritvel, sujeito pena de recluso, nos
termos da lei.
Os termos insculpidos em nossa Constituio so um importante fator de promoo
social dos indgenas, bem como de outras minorias tnicas discriminadas. Entretanto, como
se sabe, a simples existncia do preceito constitucional no suficiente para impedir a
discriminao racial nas suas mais diversas manifestaes.
A primeira imputao penal referente ao racismo tipificada pela legislao brasileira
ocorreu com a chamada Lei Afonso Arinos.
2.2.1. Crimes Previstos no Estatuto do ndio (Lei n
s
6.001/73)
O vigente Estatuto do ndio tem a previso de diversos tipos penais voltados
especialmente para a tutela dos indgenas e de seus valores fundamentais. Os trs incisos do
artigo 58 da Lei n
e
6.001/73 definem como crime as seguintes figuras:
Artigo 58. Constituem crimes contra os ndios e a cultura indgena: I - escarnecer de cerimnia, rito,
uso, costume ou tradio culturais indgenas; vili- pendi-los ou perturbar, de qualquer modo, a sua prtica:
pena deteno de um a trs meses; II ~ utilizar o ndio ou comunidade indgena como objeto de propaganda
turstica ou de exibio para fins lucrativos: pena deteno de
A Legislao Penal e os Indgenas
dois a seis meses; III - propiciar, por qualquer meio, a aquisio, o uso e a disseminao de bebidas alcolicas, nos
grupos tribais ou entre ndios no integrados: pena deteno de seis meses a dois anos.
Todas as penas mencionadas so agravadas de um tero quando o crime for praticado
por funcionrio ou empregado do rgo de assistncia ao ndio.
O primeiro crime tipificado tem como ncleos os verbos escarnecer, vilipendiar ou perturbar
cerimnia, rito, uso, costume ou tradies culturais indgenas. O Dicionrio Aurlio
Eletrnico, assim define o verbo escarnecer:
Verbete: escarnecer [Incoativo de escarnir.] V. t. d. I. Fazer escrnio de; troar de; zombar de; ludibriar,
V t. i 2. Zombar, mofar: [Sin.: escarnir. Conjug.: v. aquecer.] j vilipendiar tem o significado de: Verbete:
vilipendiar V, L d. 1. Tratar com vilipndio. 2. Ter ou considerar como vil; desprezar; repelir. [Pres. ind.:
vilipendio, etc. Cf. vilipndio.].
O crime, como fcil perceber, se constitui de diferentes aes. O agente, parece-nos,
somente pode ser indivduo no-ndio ou, pelo menos, ndio integrado. Na realidade, o
objeto jurdico tutelado o respeito aos usos e prticas de uma cultura vis--vis s demais. A
proteo que a lei busca atribuir , sem dvida, uma proteo contra os elementos externos
s diversas culturas indgenas. Pretende-se assegurar, coercitivamente, o respeito por parte
dos integrantes da sociedade brasileira aos valores indgenas mais profundos. O crime
admite tentativa.
O segundo crime, previsto no inciso II, diz respeito preservao da imagem
indgena. O objetivo da lei evitar que a imagem indgena seja utilizada como atrao
turstica ou folclrica, ou seja, foi proibida a explorao do elemento indgena como
curiosidade, capaz de gerar lucro para aqueles que o faam. Evidentemente que a lei no
proibiu a utilizao de fotos, imagens ou qualquer outro instrumento audiovisual como
fator de divulgao e fortalecimento da cultura indgena. O objeto jurdico tutelado a
integridade da imagem pblica dos ndios e de suas comunidades.
O terceiro tipo penal est vinculado a um dplice elemento que a integridade da
sade fsica e mental dos indgenas e, ao mesmo tempo, a integridade cultural das naes
indgenas. Trata-se de incriminar todos aqueles que, por quaisquer meios, facilitem aos
indgenas a utilizao de bebidas alcolicas. E desnecessrio dizer do grande mal que se
constituiu a bebida alcolica no meio dos povos indgenas.
de se observar que, ao teor do que dispe o artigo 59 da Lei n
9
6.001/73, a prtica de
crime contra a pessoa, o patrimnio ou os costumes de ndio no integrado ou de
comunidade indgena implica agravamento de um tero da pena aplicada.
Os crimes descritos, se praticados no interior de rea indgena, sero processados e
julgados perante a Justia Federal (HC 65.912 8/MG, relator, o Ministro Clio Borja, DJU
24/06/1988).
Direito Ambiental
2.2.2. Genocdio (Lei n
9
2.889/56)
A Lei n
g
2.889, de l
e
de outubro de 1956, que define o crime de genocdio, embora no
seja especificamente voltada para a defesa das populaes indgenas, evidentemente, guarda
grande importncia para a defesa das populaes indgenas como etnias. A lei, como se sabe,
surgiu como uma reao internacional contra os crimes praticados pelos nazistas durante a
Segunda Guerra Mundial contra minorias tnicas, tais como os judeus e os ciganos.
Lamentavelmente, a lei ora referida j teve oportunidade de ser utilizada pelo
Ministrio Pblico Federal quando da chacina cometida contra os ianommis.
Nos termos da lei, pratica o crime de genocdio:
Quem, com inteno de destruir, no todo ou em parte, grupo nacional, tnico, racial ou religioso, como
tal:
a) matar membros do grupo;
b) causar leso grave integridade fsica ou mental de membros do grupo;
c) submeter intencionalmente o grupo a condies de existncia capazes de ocasionar-lhes a
destruio fsica total ou parcial;
d) adotar medidas destinadas a impedir os nascimentos no seio do grupo; efetuar transferncia
forada de crianas do grupo para outro grupo (artigo I
a
).
A incitao prtica do genocdio, em qualquer das modalidades previstas na lei,
direta e publicamente, implica pena correspondente metade das penas cominadas no
artigo l
2
. Havendo a consumao do genocdio, em razo da incitao, a pena aplicada ao
incitador ser igual do crime consumado. Caso a incitao seja praticada pela imprensa, a
pena ser aumentada de um tero.
A associao de mais de trs pessoas para a prtica do genocdio implica agravamento
em metade das penas aplicadas, conforme determinao legal contida no artigo 2
S
. Haver
agravamento em um tero da pena, caso o crime seja praticado por governante ou
funcionrio pblico.
Ponto importante da lei que o crime de genocdio no considerado crime poltico
para os fins de extradio (artigo
9
).
Por fora do artigo l
2
da Lei n
2
8.072, de 25 de julho de 1990, o crime de genocdio foi
considerado como crime hediondo e, portanto, submetido a um regime jurdico particular.
Em assim sendo, o genocdio, tentado ou consumado, insuscetvel de anistia, graa e
indulto, fiana ou liberdade provisria (artigo 2
e
, I e II). H, ainda, a previso legal de um
regime prprio de execuo penal que retira do mbito da Lei de Execues Penais a
execuo das penas aplicadas aos genocidas.
Em primeiro lugar deve ser apontado que o genocida dever cumprir a pena
integralmente em regime fechado. O ru somente poder apelar em Uberdade se o
magistrado, fundamentadamente, assim o decidir.
A Legislao Penal e os Indgenas
2.2.3. Crimes Resultantes de Preconceitos de Raa ou de Cor (Lei n
9
7.716/89)
Em substituio antiga Lei Afonso Arinos, que estabelecia a contraveno resultante
de preconceito racial ou de cor, o Congresso Nacional decretou e foi sancionada pelo
Presidente da Repblica a Lei n
e
7.716, de 5 de janeiro de 1989. Na aludida lei so tipificadas
diversas condutas criminosas que, evidentemente, so praticadas em detrimento no apenas
dos ndios mas de todo e qualquer grupo tnico e racial. A lei bem mais abrangente que a
antiga Lei Afonso Arinos e cobre um universo mais amplo.
O primeiro crime tipificado pela lei o de impedir ou obstar o acesso de algum, devidamente
habilitado> a qualquer cargo da Administrao Direta ou Indiretaj bem como das concessionrias de servio pblico
(artigo 3
a
). A prtica apenada com recluso de dois a cinco anos. Tambm considerado
crime o ato de negar ou obstar emprego em empresa privada (artigo 4), bem como impedir o ingresso
nas foras armadas (artigo 13). Recusar ou impedir acesso a estabelecimento comercial, negando-se a servir,
atender ou receber cliente ou comprador (artigo 5
9
). O bloqueio ao acesso s instituies de ensino,
pblicas ou privadas, de qualquer grau, em razo da raa ou da cor do indivduo, o crime
previsto no artigo 6
B
. A pena cominada de recluso de trs meses a cinco anos, agravando-
se de um tero, caso o crime seja praticado contra menor de 18 anos.
Os servios de hotelaria, estalagem e penses, restaurantes, bares, confeitarias ou locais
semelhantes abertos ao pblico no podem negar atendimento ou acesso aos indivduos,
sob pena da prtica dos crimes previstos nos artigos 8
9
e 9
S
.
Impedir o acesso ou recusar atendimento em estabelecimentos esportivos, casas de
diverses, ou clubes sociais abertos ao pblico (artigo 10), bem como impedir o acesso ou
recusar atendimento em sales de cabeleireiros, barbearias, termas ou casas de massagem ou
estabelecimento com as mesmas finalidades (artigo 11) so crimes previstos na lei em tela.
O livre acesso a todos os meios de transporte o bem jurdico tutelado pela norma
contida no artigo 13.
Por fim, considerado crime o ato de impedir ou obstar, por qualquer meio ou forma, o casamento ou
convivncia familiar e social; a pena para o crime previsto no artigo 14 de recluso de dois a
quatro anos.
No caso em que os crimes previstos na lei ora examinada tenham sido praticados por
servidor pblico, haver a pena acessria de perda do cargo. Os estabelecimentos
comerciais, nos quais tenha sido praticado o crime de racismo, tero o seu funcionamento
suspenso por prazo que no exceder trs meses.
2.2.4. Lavra Garimpeira (Lei n
9
7.805/89)
A Lei n
9
7.805, de 18 de julho de 1989, instituiu o chamado regime de permisso de
lavra garimpeira. O regime de lavra garimpeira, como se sabe, o aproveitamento imediato
de jazimento mineral que, por sua natureza, dimenso, localizao e utilizao econmica,
possa ser lavrado, independentemente de prvios trabalhos
928
Direito Ambiental
de pesquisa, segundo critrios fixados pelo Departamento Nacional de Produo Mineral
(DNPM). A matria de grande relevncia para o Direito Indigenista, pois, notrio, as
reas indgenas so extremamente ricas em minerais.
O crime previsto no artigo 21 da lei em questo determina que: a realizao de trabalhos de
extrao de substncias minerais, sem a competente permisso, concesso ou licena, constitui crime, sujeito a penas de
recluso de 3 (trs) meses a 3 (trs) anos e multa. decretado, tambm, o perdimento de todos os
utenslios que tenham sido utilizados na extrao ilegal do minrio.
A permisso de lavra garimpeira, instituda na lei em tela, no se aplica s reas
indgenas. A conduta tpica punvel, contudo, pode ser praticada no interior de reas
indgenas.
2.2.5. Crimes Praticados pelos ndios
A imputabilidade penal plena somente reconhecida aos indgenas que se encontrem
integrados sociedade envolvente. Em razo disto, o Estatuto do ndio determina que, no
caso de condenao de ndio por infrao penal, dever ser atenuada a pena, e o juiz dever
estar atento ao grau de integrao do silvcola (artigo 56). A Lei n
e
6.001/73 determina,
ademais, que as penas de recluso e deteno devero ser cumpridas, se possvel, em regime de
semiliberdade, no local de funcionamento do rgo federal de assistncia aos ndios mais
prximo da habitao do condenado.
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Q
9.
5 Processos Judiciais
Ao Civil Pblica movida pelo Ministrio Pblico Federal em face de Furnas Centrais
Eltricas S/A, Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN e Unio Federal, na 5
3

Vara Federal do Rio de Janeiro (proc. 91.297400).
Ao Civil Pblica n
s
90 - 114 - 5, 7

Vara Federal de Braslia, Juiz Novly Vilanova da Silva

Reis.
Agravo de instrumento n
a
94. 01. 06666 - 3/TO TRF da l
3
Regio.
Apelao Cvel na 31.078 - MT, Relator Ministro Adhemar Raymundo, DJU 21/5/1981.
Ministrio Pblico Federal, Inqurito policial n
s
078/93, livro 05; Processo 93.0000501 - 4
(Procuradores da Repblica Carlos Frederico Santos, Franklin Rodrigues da Costa e
Luciano Mariz Maia).
Processo no TC - 016.440/91-9, deciso n
a
197/92 - 2
S
Cmara, relator Ministro Luciano
Brando Alves de Souza.
RHC n
9
64.476-7-MG, Relator Ministro Carlos Madeira, DJU 31/1/1986,
TRF da 5

Regio, AC n
9
20.978-AL, Relator Juiz Lzaro Guimares, DJU 2/41993.
ADI 2432 / RN - RIO GRANDE DO NORTE.Relator(a): Min. EROS GRAU Tribunal Pleno.
DJU 26-08-2005, p. 5. Republicao: DJU 23-09-2005, p. 07.
ADI 1245 / RS - RIO GRANDE DO SUL. Relator: Min. EROS GRAU. Tribunal Pleno. DJU
26-08-2005, p. 5,
RE 286789 / RS. RECURSO EXTRAORDINRIO. Relator: Min. ELLEN GRACIE.
Segunda Turma. Publicao: DJ 08-04-2005, p. 38.
ADI 2.068, Relator Ministro Celso de Mello, DJU 16/05/2003).
MS 21239 / DF. Relator: Min. SEPLVEDA PERTENCE. TRIBUNAL PLENO. DJ 23-04-1993,
p. 6920.
ADI 2544 MC / RS. Relator: Min. SEPLVEDA PERTENCE Julgamento: 12/06/2002 rgo
Julgador: Tribunal Pleno. DJU: 08-11-2002 PP-00021.
ADI 1245 / RS. Relator: Min. EROS GRAU. Tribunal Pleno. DJU 26-08-2005.
I Direito Ambiental
ADI 1086 MC / SG - SANTA CATARINA MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE Relator(a): Min. ILMAR GALVO Julgamento:
01/08/1994 rgo Julgador: TRIBUNAL PLENO.
ADI 1278 MC / SC - SANTA CATARINA MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE Relator(a): Min. MARCO AURLIO. REsp 591948 / SP;
RECURSO ESPECIAL. 2003/0176435-1 Ministro LUIZ FUX. PRIMEIRA TURMA. DJU
29.11.2004.
REsp 628588 / SP; RECURSO ESPECIAL. 2004/0004702-7. Relator: Ministro LUIZ FUX;
Relator p/Acrdo Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI.
STF: HC 82424 QO / RS - QUESTO DE ORDEM NO HABEAS CORPUS. Relator: Min.
MOREIRA ALVES; Rei Acrdo Min. MAURCIO CORRA. Tribunal Pleno DJU 19-
03-2004, p. 17.
STF - STF. RE-embargos - EMBARGOS NO RECURSO EXTRAORDINRE. 51972.
ADJ: 14-11-1963, p. 01165. Relator Ministro CNDIDO MOTTA.
STF - STF. RE: 92845/SP - So Paulo.DJU: 19-09-1980, p. 7206. Relator Ministro Cunha
Peixoto.
STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. RESP - 235773/RJ. TURMA. DJU: 27/03/2000, p.
76. Relator: Ministro Jos Delgado.
TRF - 2 REGIO- AG - 118162/ RJ. I
a
TURMA, DJU:04/10/2004, p. 271. Relator: JUIZ
CARREIRA ALVTM.
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" 1
--
: ;
!
L;-
ES8 J nsino Superior B\smJyH$cs
ndice Remissivo
ndice Remissivo
Abandono de poo - p. 823-824 Abuso de Poder p. 27,
97-98, 521
Ao Civil Pblica - p. 28, 46, 73, 100, 102-104, 106, 118, 189-190, 207-208, 218, 221- 223, 227-230,
254, 297, 299, 623, 671, 696, 779-784, 786-789, 794-797, 802, 819, 880 Ao Popular - p. 17, 27-28,
65, 73, 100, 176, 248, 332, 443, 541, 564, 755, 781, 783,795, 799-800
Acesso aos recursos genticos - p. 364, 412-413, 438-439, 443-445, 447-449, 451, 453, 455,457-
460,471-472,482 Acordo internacional - p. 354, 377 Agncia Nacional de guas - p. 117, 743,
747-748, 752 Agncia Nacional do Petrleo p. 116, 168, 235, 748, 808, 812, 815, 817, 828
Agenda - p. 12,114, 181, 183, 186, 188, 276, 342, 346, 369-370, 392, 469, 495-496, 499, 717
Agentes Ambientais Voluntrios - p. 176
Agrotxicos - p. 52, 54, 93, 645-657, 659-673, 675, 679
gua doce - p. 715
guas naturais ~ p. 528
lveo- p. 729-730, 737
Amianto - p. 680-682, 684-690, 700-701
rea de relevante interesse ecolgico - p. 583, 587-588, 608, 613, 633 reas crticas-p. 107,
114,153, 198-199,290-293, 704
reas de Preservao - p. 193, 310, 517-519, 522-523, 528, 531-536, 538-539, 542, 546, 551,553,
561, 563,565, 567,569,571, 573, 575,577, 579, 581,583-585,587,589,591,
593,595,597,599,601,603,605,607,609,611,613, 615,617,619,621,623,625,627, 629, 631, 633, 635, 637,
639, 641, 643 reas de proteo ambiental - p. 110, 193, 562, 583-585, 587-588, 596, 606, 609
Asbestos - p. 33, 680-683, 767 Ascarel p. 691-693
Atividade nuclear p. 100, 212, 615, 833-834, 836-837, 839-841, 845, 847-849, 852-854,
857-858,864-865,872 Atividades industriais
- p. 198-199, 203, 291 Atividades proibidas
p. 609
Audincia Pblica - p. 27, 160, 167, 284, 301, 317-318, 390, 433 Auditorias - p. 237
Bacia Hidrogrfica - p. 114,306,308,373, 602,607,724,731,738,742,744,746,749-750
Baterias p. 224, 703-708
Bens naturais p. 4, 9, 12, 18, 268, 403, 553
Direito Ambiental
Bioamaznia p. 413-414, 479
Biodiversidade - p. 10-11, 53, 128, 137, 145, 177, 344, 348-352, 357, 401^02, 405-406, 413-414, 433-
440, 447-448, 454,456, 458, 466, 472-474,477-480, 487,495, 498, 500, 522, 539-540, 547, 569, 573, 606,
611, 643-644, 888, 910 Biossegurana - p. 34, 317, 349, 355, 366, 383-385, 387, 389, 391-397,
399,403,445-446, 451,456, 459
Biotecnologia - p. 34, 53, 348-351, 358-359, 361, 365-366, 370, 383, 387-388, 414, 439, 465
Bitica - p. 77 Bitopo - p. 76, 269 Boreal - p. 498
Brasil na Comunidade Nuclear Internacional - p. 846 Busca do pleno emprego - p. 14
Caatinga-p. 345, 502, 563-564
CDB - p. 348, 354-360, 362-366,404-405,433-435,441,443-444,447-449,455, 465-467, 469, 471, 473-
474, 479-480, 482,484 Cerrado - p. 345, 502, 514, 545-546, 563-564, 571
CFlo ~ p. vii, 21, 61, 68, 86,115, 228-229, 496-497, 502, 506-507, 509-512, 514-519, 522, 528, 531-
542, 544-547, 555-556, 558, 564-565, 567, 591-592, 594-596, 779, 801-802 Chapada - p. 530 Classes
minerais - p. 773 Classificao das jazidas minerais - p. 765 Cloro - p. 225, 691, 693, 698-699,
701-702 Cdigo de guas - p. 61, 592, 725-734, 736-738, 789-790 Cdigo de caa - p. 177, 179, 802
Cdigo de minerao - p. 40, 763, 765-766, 770, 775, 824 Cdigo Sanitrio do Distrito Federal -
p. 195 Comits de Bacia Hidrogrfica - p. 114, 602, 607, 744, 746, 749 Competncias em
Matria Nuclear - p. 834
Comunidades indgenas - p. 370,404,457,463,466-469,471-472,482-484,486,491,493, 598, 745, 768-
769, 783, 887, 898, 903, 905, 908-909, 919 Concesso de Servios Pblicos - p. 824
Concorrncia - p. 14, 116, 123, 208, 451, 593, 626, 794, 808, 810, 859, 866 Congresso Nacional-p.
70, 84-85,97-100,103-104,222,355,370,394,463-464,561,566, 677, 696, 706-708, 761, 768-769, 774,
809-810, 834-835, 839, 844-845, 847, 849-850, 853, 866, 888, 898, 905, 912-914, 927 Conhecimento
Tradicional Associado p. 349, 402, 404-408, 410-412, 414-415, 417-423, 425-432, 437, 439, 447-
448, 454-455, 463-467, 469-471, 473, 475, 477, 479, 481-483, 485, 487, 489, 491-493 Conselho de
Gesto do Patrimnio Gentico p. 403,405,408,410-411,427,430-432,472 Conselho Nacional
dos Recursos Hdricos p. 742-743
Constituio Brasileira-p. 176, 255, 270, 322, 508, 520, 720, 792, 872, 895-896 Constituio da
Repblica-p. vii, 59,63,69-70,86,101,139-140,218,302,351, 837, 842, 847
Constituio de 1824 - p. 719, 757 Constituio de 1891 p. 719
Constituio de 1934 - p. 12, 61, 507, 720, 758, 896, 915
ndice Remissivo
Constituio de 1937 - p. 61, 721
Constituio de 1946 - p. 443, 507, 541, 721, 758, 896
Constituio de 1967 - p. 443, 508, 722, 841, 896, 913-914
Constituio de 1969 - p. 722, 836
Constituio de 1988 - p. 13,62-63,82, 89,135,162,194-195,467,508, 524-525, 541, 568, 719, 722,
759-760, 768, 778-781, 785, 799-800, 834-836, 838, 844-845, 850, 858, 895, 897-899, 901, 904-906, 915
Constituio Imperial p. 59, 719 Contratos de concesso - p. 168, 751, 820 Contravenes
p. 779
Controle Ambiental p. 25, 48, 80, 88, 114, 126-127, 142, 146, 150, 153, 163, 169-170, 181, 183-
187, 189, 229-230,236-237, 242-243,245,253, 283, 291, 392, 556, 596, 631, 686, 693-694, 771, 773, 818,
822, 872 Conveno de RAMSAR - p. 370-371, 374
Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagem em Perigo
de Extino p. 375, 378 Conveno sobre Diversidade Biolgica p. 34, 71, 348, 354-355,
358, 411, 427, 433-434, 438, 441, 475,491 Corredores ecolgicos p. 570, 573, 600, 603, 606, 608
Crdito rural e meio ambiente - p. 228 Crimes contra o meio ambiente - p. 20, 862 Crimes
praticados contra os indgenas - p. 924 Custos da Central Nuclear Almirante lvaro Alberto -
p. 881, 883 Dano Ambiental - p. 7,46,134, 207,212,217,219,221, 227,229,242, 247-248,250,252-
254,284,297,299, 337-338, 519, 541,618-620, 623,626-628, 631, 634,706,734,786- 787,860 Declarao
de Estocolmo - p. 24
Defesa do Consumidor - p. 14, 118,222-223, 227, 244, 388, 781, 789, 793, 796 Defesa do Meio
Ambiente - p. 26, 53, 56, 63, 69, 100, 109, 122, 176, 244, 270, 286, 312, 317,447, 537, 567, 597, 602,
607, 724, 794, 819, 822, 834 Demarcao - p. 82, 329, 545, 561, 613, 633, 901, 904, 906, 909, 911-913,
915-917 Desapropriao ~ p. 69-70, 101, 203, 270, 323-324,416, 464, 539, 545, 551-552, 565, 581,
584-586, 591, 601, 728, 732-733, 757-758, 790, 800-802, 818, 906, 916 Descarga de leo - p. 238-240
Descomissionamento p. 822-823, 868-869, 882
Desenvolvimento Sustentvel - p. 6,24-25, 53,117,187, 206,253,260, 348,360-361,404,
445,447,469, 528, 562, 570, 572,583, 590, 599-600, 603, 605-606, 609,642-643, 676, 739,876
Desflorestamento p. 194, 547, 554 Desflorestamento e
queimadas p. 554 Desigualdades-p. 14,195-196, 506, 553,
716 Desmatamento - p. 170, 276, 347-348, 516, 554, 557, 589
Direito agrrio - p. 62, 549 Direito de Informao - p. 26
Direito de Petio - p. 27
Direito de uso - p. 185, 209, 327, 585-586, 598, 737, 740, 745, 748, 750-752, 754 Direito
Ecolgico - p. 10, 192, 250
Direito Ambiental
Direito Econmico - p. 13, 15
Direito Indigenista - p. 441, 887-888, 901, 903, 920, 922, 928 Direitos Humanos - p. 16-17, 23, 25,
69-72, 119, 563, 783-784, 871, 922 Doutrina - p. 6, 10-12, 29, 37, 42, 46, 54, 56, 70, 73, 79, 82, 90,
105, 120, 129, 139-140, 144,149,184,192,213,215,224,247,251,270,280,298,352,487,508, 520,564,616,
622, 641, 661, 716, 781, 786, 793, 840, 893, 921 Ecoiogismo - p. 9
Ecossistema - p. 57, 76-78,208, 233,235-236,248, 254,269, 359, 436,446,474, 499-500, 503, 531, 538,
555, 570-571, 584, 605-606, 788 Educao Ambiental - p. 109, 128, 255-262, 553, 573, 595, 600,
612-613, 633, 642-643 Embalagens - p. 238, 655-657, 660, 667, 670-673,681,707-708,710, 843
Encostas - p. 202, 327, 515, 529-530
Energia Nuclear - p. 32, 52, 80, 99, 105, 166, 676, 709, 712, 766, 833-847, 849-851, 853, 855, 857-883
Energia renovvel - p. 723, 828, 830 Engenharia Gentica - p. 350-351, 384-385, 396
Entorno - p. 181, 199-202, 204, 233, 256, 328-329, 522-523, 528, 570-571, 602-603, 607- 608, 612,
850
Equilbrio Ecolgico - p. 75-76, 102, 108-109, 233, 637, 646, 790
Era dos Direitos - p. 16
Escravizao dos indgenas - p. 891-892, 894
Estao ecolgica-p. 68, 193, 568, 574-576, 578, 601, 608, 852
Estatuto da Cidade - p. 321, 324, 330-331, 333
Estatuto do ndio - p. 467, 904, 906, 912, 919, 924, 928
Estudo de Impacto Ambiental - p. 27,159-160, 169-170,173, 207-208, 219,263, 280, 289, 291, 294-
295, 297-299, 301-303, 305-306, 312, 314, 316, 327, 393, 449,460, 534, 584, 612, 617, 619, 623-624,
632, 635, 640, 702, 769-771, 866 Estudo de Impacto de Vizinhana - p. 327-328
Estudos de Impacto Ambiental - p. 20, 45, 74,112-113, 158, 163, 207, 265, 271,275-276, 281-
282,284-286,289,291, 293, 295, 303, 312-313,315, 327, 343, 394,460,496, 521, 620, 628, 703-704, 770-
773, 826 Evoluo da legislao nacional - p. 504 Exerccio do direito - p. 72, 150, 325-326, 509,
535, 887 Experincia Norte-Americana - p. 281, 840 Explorao de bens e servios - p. 611
Extrao de madeira - p. 498, 501, 907, 909
Fauna - p. 4, 10, 19, 24, 82-83, 88, 124, 127, 159, 248, 269, 283, 292, 310, 337, 342, 345, 349, 353-354,
370-371, 373-375, 378,413, 429, 442, 490, 499, 509, 522, 533, 539-540, 547, 565-567, 569, 578, 581-
583,592-593, 595, 599, 608, 612,617, 619, 655,762, 779, 801-802, 819, 835, 906 Floresta Amaznica -
p. 68,401, 502-503, 508, 514, 563, 697, 888 Floresta Nacional - p. 583, 588, 594-597, 608 Florestas
de preservao permanente - p. 514, 517, 529, 532-534 Fontes do Direito Ambiental - p. 51
Funo Social da Propriedade - p. 14, 69-70, 535-537, 544 Fundo Nacional do Meio Ambiente
p. 423, 428 Garimpagem - p. 276, 696, 760, 762-763, 904
ndice Remissivo
Gentica-p. 349-351, 384-385, 396, 402-403, 439, 445-447, 457-458, 502
Gerenciamento costeiro - p. 90, 93-94, 206, 208 Gesto compartilhada com
OSCIP p. 603 Hortos florestais - p. 123, 591, 644
BAMA-p. vii, 27,41-43, 56, 84, 88, 99, 107,110-113, 117, 125-128, 137, 140, 142-145, 147, 150, 155-
158, 160-165, 170, 176-177, 184,207, 236, 271, 297, 299, 315-316, 376- 379,381, 392, 395,409,431,469,
554,571,577, 596, 611, 623-624, 677-678, 694,703- 704, 770, 818-819 Ilegalidade na exigncia - p.
773 Importncia das guas - p. 715, 717 Incentivo Fiscal - p. 422 Informaes tcnicas - p. 820
Infraes administrativas -p. 144, 241,425, 427-428, 667 Infraes e sanes - p. 241 Iniciativa
Popular - p. 26, 331
Insero da atividade nuclear na ordem econmica - p. 841
Interesse Comum- p. 17, 68, 71,196-197,229,497,510-511, 535, 537, 540-541, 564,567, 592, 745,
747, 801, 818 Jardins Botnicos - p. 369, 644 Jardins Zoolgicos - p. 369, 644
Jazida - p. 169, 617, 762, 764-765, 767, 775, 816, 821 ;
Lago e lagoa - p. 731
Lavra garimpeira - p. 765, 769, 772, 927-928
Legislao brasileira - p. 126, 168, 239, 306-307, 315, 317, 504, 690, 726, 732-733, 836, 920,924
Legislao especial - p. 729 Legislao extravagante - p. 731, 858 Legislao indigenista - p.
889, 891, 893, 895-897, 899, 920 Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Acre - p.
443, 453 Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Amap - p. 456 Leis Estaduais
de Acesso Diversidade Biolgica - p. 441, 443, 445, 447, 449, 451, 453, 455,457,459,461
Licena de instalao - p, 49, 94,159,164,169-170,174-175,180,183,185-187,634,771, 829
Licena prvia - p. 158-159,164,169-170,172-174,180,183, 185-186, 633-634, 751,771, 829
Licenas ambientais - p. 27, 147,151, 164-165,167,180,183, 633,635-636, 640, 782,829
Licenciamento Ambiental - p. 41-42, 45, 80, 103-104, 127, 146-147, 149-168, 170-171,
173,175,179,181,183-191,200,224,229,242,291,299,301,303,317,328,363,392- 395, 608, 612-613, 617-
620, 632, 635, 640, 672, 702, 751, 769-770, 772-773, 819 Licitao - p. 425, 442, 604, 752, 754, 820,
824-826 Limite legal de concentrao de mercrio na gua - p. 697 Livre Concorrncia p.
116, 794, 808, 810 Mandado de Injuno - p. 85, 289-290, 463
Mandado de segurana-p. 40,69,97,116,120-121,137,179,318,519,550,571,642,677, 799
Manejo Ecolgico - p. 19, 74, 78, 567
Direito Ambienta]
Mar territorial - p. 156-158, 166, 235, 569, 637, 723, 728, 815, 819
Mata Atlntica p. 68, 345-347, 401, 501-502, 508, 514, 563, 571
Matria Nuclear-p. 93, 100, 834-839, 841, 844-845, 852-853, 857, 859, 861
Medicamento - p. 43-44, 367-368
Meio ambiente do trabalho p. 779, 799
Mercrio - p. 676, 694-697, 699-701, 704, 707, 762, 766, 874
Minerao - p. 40, 61, 160, 165, 507-508, 592, 695, 720-721, 757, 759, 761, 763, 765-773, 775, 824,
837, 887
Ministrio da Agricultura - p. 43-44, 124-125, 379, 387, 397, 409, 590, 653, 743
Ministrio da Fazenda p. 526, 743
Ministrio da Sade - p. 226, 387, 397, 408, 653, 686, 743
Ministrio das Minas e Energia - p. 827, 850
Ministrio do Meio Ambiente - p. 111, 117, 123-125, 127-128, 182, 271, 387, 397, 405, 407-409,
411,413-414, 433, 480, 494, 497, 571, 573, 596-597, 607-608, 654, 686, 703- 704, 743, 748,864
Ministrio Pblico-p. 12,28,98,101,106-107,117-123,137-138,142-144,175,190,212,
217,219,221,228-229,244,248,254,317,332,464, 519, 685, 693, 777,779-783,786, 794-798, 800, 803,
880, 898, 926 Monitoramento - p. 11, 38, 45, 114, 127-128, 136, 145, 174, 181, 311, 315, 360-361,
391, 439, 553, 556, 572-573, 608, 613, 633, 642-643, 655, 684, 686, 700-701, 768, 843, 875 Montanha
- p. 311, 530 Monte - p. 311, 340, 529, 683, 765, 775 Monumento natural - p. 574, 581-582, 608,
610, 613, 633 Morro - p. 3 U, 529-530, 775 Mosaico de unidades de conservao - p. 606
Nascente - p. 345, 516, 721, 725, 730, 736 National Environment Policy ACT - p. 278 NEPA- p.
278-282
OGM - p. 350-351, 383-387, 391-392, 395-399
Ordem Econmica e Financeira - p. 834, 841
Ordem Pblica - p. 101, 133-135, 191, 252, 291, 365, 664, 785
Organismos Geneticamente Modificados - p. 350-352, 383, 392-394, 403
Organizao da sociedade civil de interesse pblico p. 602-603, 607
Outorga de direito - p. 174, 185, 740, 745, 750, 752, 754
Papel do Congresso Nacional - p. 835
Parque Nacional - p. 565, 571, 574, 578-579, 608
Patrimnio Gentico - p. 19,351,401-408,410-412,414-432,434,439,445,458,464,466,
468,470,472,491,567 Patrimnio Imaterial - p. 455, 491-493
Patrimnio Nacional-p. 68, 112-113, 401, 484, 502, 508-509, 521, 563-564, 703-704 Penalidades -
p. 90, 110, 112-114, 123, 155, 211, 217, 220, 226, 397, 407, 424, 426, 521, 523, 642, 665-666, 668, 702-
704, 732, 745, 778, 821, 823, 827 Perodo colonial - p. 504, 891-892, 902, 919 Perodo colonial at
o sculo XIX - p. 902 Perodo imperial - p. 505 Perodo republicano - p. 60, 506, 719, 904
Pesquisa mineral - p. 762, 765, 772-773
ndice Remissivo
Petrleo -p. 116, 165, 167-169, 180-181, 187, 232-233, 235, 238-243, 349, 617, 637, 681, 748, 759,
764, 808-824, 828 Pilhas e baterias - p. 224, 703-708
Plano de manejo - p. 189, 555, 570, 582-583, 597-600, 603, 605, 607-609, 611, 613, 633
Plano Diretor e gesto Democrtica da Cidade p. 330
Plebiscito - p. 26,197, 324, 844, 877
Pluviais - p. 707, 725, 729, 736-737
PND - p. 107
PNMA-p. 67, 95, 97, 107-111, 114, 123, 126, 153-154, 161, 195, 206, 218, 294, 297, 308- 309, 392,
398, 583, 731, 738, 769, 783 Poder de Polcia - p. 13,40, 42-43, 55, 80, 107, 111, 127-135, 137, 139,
141-143, 145-147, 149,151-153,155,157,159,161, 163,165,167,169,171,173, 175-177, 179, 181, 183,
185,187, 189, 195, 207-208,295,403,427,431,445, 557, 561, 651, 655,675,702, 819,
858-860
Poder regulamentar-p. 99,112,132,184,240, 520-524,527,558,577,617,749, 772, 913- 914,916
Poderes da Repblica p. 97-98 Poltica Agrcola - p. 14, 229 Poltica de Desenvolvimento
Urbano ~ p. 323, 536
Poltica Energtica - p. 168, 805, 807-811, 813, 815, 817, 819, 821, 823, 825, 827, 829, 831 Poltica
Energtica Nacional-p. 168, 807-809, 811, 813, 815, 817, 819, 821, 823, 825, 827, 829, 831
Poltica florestal dos Estados - p. 509 Poltica Nacional de Biodiversidade - p. 433-435, 437,439
Poltica Nacional de Conservao de Energia - p. 826-827 Poltica Nacional de Recursos
Hdricos - p. 626, 738-740, 742, 744, 747-748, 790 Poltica Nacional do Meio Ambiente - p. vi,
14-15,43, 59, 66, 97,102, 107, 123-124, 126,
154,158,206,224,226,291,294,312,521,619,631,637,731,738, 767,769, 774,783, 790, 802
Poltica Urbana - p. 14, 197, 321, 324, 331 Poluio martima - p. 232 PPP-p. 49-50
Prazo para adaptao s normas legais - p. 244 Preconceitos - p. 343, 923-924, 927
Preservao da vegetao que protege os cursos dgua - p. 516 Principiologia em Relao ao
Agente Indgena-p. 919 Privatizao - p. 724, 877, 881
Produtos Txicos-p. 6,27,223,669,675,677,679,681,683, 685,687,689,691,693-695, 697, 699, 701,
703, 705, 707, 709, 711, 713, 843 Propriedade privada-p. 14,131,193,323-324,347, 540, 545,
565,576,585-586,588, 720- 721, 758
Propriedade urbana - p. 203, 321, 330, 536
Proteo da gua - p. 516
Proteo da vida humana - p. 565, 621
Proteo das encostas e das elevaes - p. 529
Proteo do conhecimento tradicional - p. 454, 463-464, 466, 472, 481
Queimadas - p. 346, 503, 553-554, 558
| Direito Ambiental
Recursos genticos - p. 71, 357-359, 362, 364-366, 369, 401, 412-413, 434-435, 438-439, 443-460,
466, 471-472, 474,478-479, 482, 486-487, 572-573, 596 Recursos Hdricos - p. 80, 82-83, 99,
174,185,248,464, 522, 540, 572, 595, 612,619,626, 637-638, 686, 715-716, 719, 721, 723-729, 731-735,
737-755, 761, 790, 819, 898, 914 Recursos Minerais - p. 40, 42, 62, 82-83, 233, 248, 310, 508, 597,
599, 606, 637, 721-723, 758-763, 768-769, 774-775, 819 Referendo - p. 26, 324, 689, 838 Reflexos
sobre o meio ambiente - p. 763 Reforma Agrria - p. 69-70, 101, 204-205 Refgio de vida
silvestre - p. 574, 582, 608, 610, 613, 633 Regime de Permisso de Lavra Garimpeira p. 769,
927 Regime jurdico das florestas - p. 510 Regime legai da utilizao do fogo - p. 555
Regimento de Tom de Souza - p. 890, 892 Regulamentao do CONAMA- p. 682 Rejeitos
nucleares - p. 837, 841, 863-865, 867-869 Relatrio Ambiental Simplificado - p. 172-173, 175
Relatrio de detalhamento dos programas ambientais - p. 172, 174-175 Relatrio de Impacto
Ambiental - p. 54, 159, 208, 280, 295, 297, 299, 301, 316-317, 624, 630, 770-771 Relatrio de
impacto de vizinhana - p. 328-329 Remoo dos rejeitos - p. 868 Reserva biolgica p. 193,
568, 574, 578, 601, 608 Reserva da biosfera - p. 571, 642-643
Reserva de desenvolvimento sustentvel - p. 583, 599-600, 609
Reserva de Fauna - p. 583, 599, 608
Reserva ecolgica-p. 517, 576-577, 850
Reserva Extrativista - p. 583, 597-599, 609
Reserva Florestal Legal - p. 229-230, 538-539, 547-548, 550
Reserva Legal - p. 229, 246, 526, 536-548, 550-551, 555-556
Reserva particular do patrimnio natural - p. 583, 600, 608, 610-611, 613, 633
Reservas ecolgicas - p. 519, 531-532, 562, 577, 852
Responsabilidade ambiental - p. 49, 211-213, 215, 217, 219, 221, 223-227, 229, 231, 233, 235, 237,
239, 241, 243, 245, 247, 249-253, 628 Responsabilidade das pessoas jurdicas de Direito Pblico
- p. 215 Responsabilidade pelos rejeitos radioativos p. 867 Responsabilidades pelo
cumprimento da lei - p. 242 Restingas - p. 206, 209, 515, 531-532 Reunio tcnica informativa -
p. 172,175
RIMA - p. 54, 150, 159, 169, 189, 207-208, 265, 295, 297, 299, 301, 303, 305, 311-318, 328, 395, 575,
612, 617, 624, 632, 635, 640, 770-771 RIVI - p. 328-330
Rudos - p. 28, 202-203, 293, 624, 787 Salinas - p. 698, 735 Salobras - p. 698, 735
Salubridade - p. 5,44, 60,135,199, 591-592, 727, 732, 734, 767, 775
ndice Remissivo
Sanes administrativas - p. 90, 134, 138,241,252, 314,423,425,427,456 460 665 667-
668,682,734,817,819,823 '
Sade do Trabalhador - p, 388, 700
Sade e meio ambiente - p. 648, 652, 655-656, 662-664
Segredos nucleares p. 872
Segurana e sade do trabalhador - p. 700
SEMA-p. 107, 125, 150-151, 207-208, 255, 292-293, 316, 521, 615, 675, 734, 774 : Servio Pblico -
p. 115, 134, 144-145, 409, 550, 586, 733, 753, 828, 852, 927 SISNAMA-p. 97, 100,107, 110-111, 114-
115, 123, 126-127, 142, 155, 157, 160, 162-165, 184, 235, 257, 259, 392, 432, 522, 556-557, 571, 608,
703, 769-770 Sistema nico de Sade - p. 675, 685, 779 Sistemas Associados aos
Empreendimentos Eltricos p, 172
SNUC - p. 21, 113-115, 196, 469, 567, 570, 572-574, 576, 579, 581, 587, 596, 600, 607, 611, 614, 617-
619, 637, 644 Soberania Nacional - p. 14, 98, 371, 553, 645, 905, 910 Solo Urbano - p. 89,198, 322-
323, 330, 556, 585, 836 Tabuleiro - p. 530
Taxa de Fiscalizao Ambiental p. 88
Tecnologia - p. 14, 34, 48, 53, 71, 110, 187, 258, 272, 299, 306-307, 309, 349-351, 357- 359, 361, 364-
366, 370, 383, 386-388, 392,402,408,414, 421-424,^435,439-440,447, 455,460,465-466,473-474,494,
503, 623, 648, 672, 743, 775, 810, 827, 829-830,:842, 859, 863, 878 Temperada - p. 499-500 Terras
Devolutas ~ p. 505-506, 588, 722, 903
Terras indgenas - p. 99, 157, 166, 169, 171, 404, 464, 467, 470, 534-535, 545, 735, 745, 761, 768,
773-774, 885, 887, 897-898, 901-917 Tbree Mile Island - p. 280, 874
Transporte - p. 42-43, 91, 94, 100, 124, 141-142, 148, 165, 234, 236-238, 241, 321, 327, 376-378, 380-
381, 383-384, 453, 459, 540, 558, 591, 597, 641, 646-648, 650-652, 655- 657, 672, 676, 678, 681, 684-
685, 708-713, 733, 739, 741, 765, 814-818, 841, 843-844, 848-849, 857, 860, 868-869, 927 Transporte
aquavirio - p. 234, 739 Tropical - p. 347, 413, 480, 500-502, 553
Unidades de Conservao - p. 11, 126, 128, 157, 166, 171, 193, 261, 324-325, 348, 458, 469, 555,
561-563, 565-581, 583-585, 587,589, 591, 593, 595-613, 615, 617, 619, 621, 623, 625-627, 629, 631-
633, 635, 637, 639-644, 704, 735, 769-770, 772-773, 825, 938 Unidades de uso sustentvel - p. 469,
574, 579, 582, 605 Uso de fogo - p. 555, 558 Usucapio ~ p. 323-324, 506, 792
Usufruto - p. 208, 464, 467-468, 470, 605, 768, 897, 904, 908, 911 Usufruto indgena p. 468, 470
Veculos-p. 91, 112-113, 141, 180, 185-186, 233, 250-251, 427, 521, 655, 703-705, 709- 711,713-714
Zonas de amortecimento - p. 573, 606, 642
r
I
E35J - Ensino Superior BiT&gu AffSBcs
ndice Remissivo
ndice Onomstico
Afrnio de Carvalho - p. 724, 736
Alex Shoumatoff - p. 597
Alexandre Kiss - p. 30
Ana Maria Hemndez Salgar - p. 484
Anne Platt McGinn - p. 698
Anselmo Paschoa ~ p. 864-865
Antnio Carlos Diegues - p. 344, 347
Antnio Teixeira Guerra - p. 529-531
Atecio Lpez Martinez - p. 481
Barry Breen - p. 279
Bill Keepin p. 877-878
Bjom Lomborg p. 339
Brian Clark - p. 277-278, 286
Brace Aylward - p. 367-369
Brace G. Triggerp. 343
Caio Mrio da Silva Pereira - p. 212, 543, 788
Carla Bassanazi Pinsky - p. 343
Carlos Alberto Bittar - p. 231
Carlos Arajo Moreira Neto - p. 345
Carlos Augusto de Almeida Correia p. 824
Carlos Frederico Mars Souza Filho - p. 921
Carlos M. Correa - p. 349
Carlos Maximiliano p. 836
Carlos Roberto Gonalves - p. 213
Catherine Allais - p. 715
Celso Albuquerque Mello - p. 661
Celso Antnio Bandeira de Mello - p. 524
Celso Delmanto p. 923
Charles Darwin p. 338
Charles R. Boxer - p. 344-345
Christopher Flavin - p. 341
Claude Martin - p. 566
Cludio Roberto Contador - p. 265
D. Rinoldi p. 215
Dalia Mainon - p. 107
Daniel Farber-p. 16, 279, 840
David Vivas Eugui - p. 487
Diogenes Gasparini - p. 134, 178
Diogo de Figueiredo Moreira Neto - p. 10, 552, 764
Direito Ambiental
Edmlson Mcmtinho dos Santos p. 824
Emst Mayr - p. 338
F. Moriarty - p. 691
Fernando de Souza Barros - p. 879
Francisco Silva Noelli - p. 337
Franois Ewald - p. 216,248
Gerhard Kade - p. 65
Gilberto Passos de Freitas - p. 857
Hans Gnther Gassen - p. 348
Hely Lopes Meirelles - p. 135, 520, 525
Henry Acselrad - p. 683
Iara Verocai Dias Moreira - p. 563, 584
Izidoro Martins Jr. - p. 891-894
J. William Futrell - p. 278
Jacquemin p. 13
Jamil Chade - p. 473
Jared Diamond - p. 80, 337
Jean Rivero - p. 135
Jennie Wood Sheldon - p. 367
Jeremy Legget - p. 35, 503
Jeremy Rifkin - p. 350-351
Joo Paulo R. Capobianco - p. 346-347
John Mackinnon - p. 501
John Perlin - p. 342, 495
Jos Afonso da Silva - p. 90,192, 393, 506, 895, 903
Jos Cretella Jnior - p. 144, 520
Jos dos Santos Carvalho Filho - p. 184, 520
Josefina Oliva de Coll - p. 345
Judith Perrignon - p. 881
Jules Schlten - p. 287
Karl Engisch ~ p. 781
Karl Larenz - p. 564
Laina Mesgravis - p. 343
Lester R. Brown - p. 341, 874, 907
Luciano Mariz Maia - p. 896, 943
Luis Carlos Silva de Moraes - p. 518
Luiz Magno Pinto Bastos Jr. p. 475
Luiz Pinguelli Rosa - p. 878-879
Manuel A. Domingues Andrade p. 508
Manuela Carneiro da Cunha - p. 902
Marcelo Dias Varella - p. 30, 349
Mrcia Diguez Leuzinger p. 182
Mrcio Santilli - p. 341, 470
Margalit Edelman - p. 369
Margaret Doucas - p. 475,490
Maria Alexandra de Sousa Arago - p. 50
Maria da Graa Krieger p. 256
ndice Remissivo
.Maria do Rosrio - p. 276, 286-287 Maria
Luiza Machado Granziera ~ p. 51.6 Maria
Sylvia Zanella di Pietro - p. 523 Maria
Thereza Wolff - p. 473 Mark Hertsgaard
p. 873 Marlin - p. 512, 934 Martine
Barrre - p. 495, 716 Michael Balick p.
367 Michael Blakeney - p. 487-489 Michel
Prieur - p. 7, 283, 514 Mohamed.Khaiil - p.
494 N. Parisi-p. 215 Nicholas Lensen - p.
863-864 Norman Myers - p. 501, 503 Odete
Medauar - p. 150, 303, 524 Orlando Gomes
- p. 543, 736 Osny Duarte Pereira - p. 504-
506, 513 Paul R. Ehrlich - p. 337
Paulo Affonso Leme Machado - p. 10-11, 303, 616, 635 Paulo de Bessa Antunes - p. 7, 97, 152,
251, 337, 338, 441, 472, 533, 552, 616, 621, 622 903
Paulo Machado Guimares - p. 908
Pedro Mrcio Braile - p. 692
Pedro Paulo Funari p. 337, 341
Pierre Merlin p. 192, 497
Pietro Schiera - p. 130
Pontes de Miranda - p. 520-521, 841, 913
Rafael Negret - p. 76-77
Raymond E Mikesell - p. 342, 496
Renato S. V. Arruda - p. 344
Ricardo Amt p. 349
Richard Leakey - p. 338-339
Rinaldo Moraes - p. 345
Roberto Santos Vieira - p. 694 ;
Rodolfo Garcia - p. 505, 890
Roger Dajoz - p. 76, 269, 499
Roger Findley - p, 16, 279, 840
Roger Lewin p. 338-339 i
Ruth A; Eblen p. 680
Sandra Cilce de Aquino - p. 604 ;
Schrams - p. 13 I
Srgio Buarque de Holanda - p. 889
Siddartha Prakash - p. 369, 476 , j
-
Stephan Jay Gould p. 338, 340
1
\
Stephen W. Hawking - p. 339 . j
\
Suzana Ribeiro Barreiros - p. 879
Tnia Malheiros - p. 882

Teimo Wambier - p. 882
Thomas E. Skidmore - p. 343
Toshio Mukai - p. 10
Vandana Shiva p. 349-350
Vladimir Passos de Freitas - p. 79, 303, 857
William Freire - p. 766
William R. Eblen-p. 680
Willian H. Rodgers Jr. - p. 10
Yves Prats - p. 192, 194
Zingareli - p. 267
T
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