UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS

ANDRA CRISTINA DE JESUS OLIVEIRA


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Tese de doutorado em Cincias Sociais

apresentada ao Departamento de Cincia Poltica
do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da
Universidade Estadual de Campinas, sob
Orientao do Prof. Dr. Bruno W. Speck.

Campinas, fevereiro de 2004.

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS

ANDRA CRISTINA DE JESUS OLIVEIRA

Lobby e Representao de Interesses: lobistas e seu impacto

sobre a representao de interesses no Brasil

Tese de doutorado em Cincias Sociais

apresentada ao Departamento de Cincia Poltica
do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da
Universidade Estadual de Campinas, sob
Orientao do Prof. Dr. Bruno W. Speck

Este exemplar corresponde verso final

da tese defendida e aprovada pela
Comisso Julgadora em 20/02/2004.
Banca Examinadora:
______________________________
Prof. Dr. Bruno W. Speck (orientador)
_____________________
Prof. Dr. Alexandre Barros
_______________________
Prof. Dr. Marcos Otvio Bezerra
_______________________
Prof. Dr. Valeriano M. F. Costa
___________________________
Prof. Dr. Elizer Rizzo de Oliveira

Suplentes:
________________________
Prof. Dr. Luiz Pedone
________________________
Profa. Dra. Rachel Meneguello

FICHA CATALOGRFICA ELABORADA PELA

BIBLIOTECA DO IFCH - UNICAMP

OL4L

Oliveira, Andra Cristina de Jesus

Lobby e representao de interesses : lobistas e seu impacto
sobre a representao de interesses no Brasil / Andra Cristina de
Jesus Oliveira. - - Campinas, SP : [s. n.], 2004.
Orientador: Bruno W. Speck.
Tese (doutorado) - Universidade Estadual de Campinas,
Instituto de Filosofia e Cincias Humanas.

1. Confederao Nacional da Indstria (Brasil). 2. Departamento Intersindical de

Assessoria Parlamentar. 3. Lobby. 4. Grupos de presso. 5. Governo representativo
e representao. I.Speck, Bruno Wilhelm. II. Universidade Estadual de Campinas.
Instituto de Filosofia e Cincias Humanas. III. Ttulo.

In memorian
Maria Rita de Cssia Serrano
Camponesa analfabeta, minha av sempre afirmou
que com garra e persistncia podamos tudo.

AGRADECIMENTOS

Vrias pessoas e instituies contriburam para a execuo desse trabalho e,

portanto, preciso nome-las.
Agradeo a Bruno Speck pela ateno que dispensou a mim sempre que
necessrio. Sua compreenso e pacincia foram um esteio para quem tinha um prazo
curtssimo de tempo para organizar as idias e dados em palavras. Soube me motivar
na hora certa e criticar quando foi preciso. Alm disso, seu auxlio na confeco do
projeto foi essencial para que eu conseguisse construir meu objeto de pesquisa.
Agradeo ao CNPq pelo auxlio financeiro que recebi durante os ltimos quatro
anos. Devo ressaltar que, sem a reativao da taxa de bancada, o trabalho de campo
empreendido no poderia ter sido realizado to tranqilamente.
Devo agradecer especialmente ao apoio do Prof. Terrie Groth, do Instituto de
Cincia Poltica da UNB, e UNB por ter me acolhido em um de seus apartamentos
funcionais.
Agradeo tambm ao apoio da Profa. Elza Andrade Oliveira, que sempre esteve
disponvel quando precisei de seus conhecimentos tcnicos e apoio.
Christopher Garman, ao discutir meu texto de qualificao, contribuiu com vrias
sugestes e alternativas.
Meu amigo Eduardo Zanardi auxiliou-me no rduo trabalho de reviso da tese e
a ele sou grata. Seu perfeccionismo foi de grande valia nessa fase do trabalho.
Aos lobistas entrevistados, agradeo por terem partilhado comigo suas
experincias e conhecimento sobre a atividade de lobbying no Brasil. Sem sua
contribuio, esse trabalho no teria sido possvel.
Israel Barnab e Rosngela Cavalcanti sempre me apoiaram e contriburam para
que os dias inteiros passados em sala de aula fossem mais agradveis e divertidos.
Agradeo a minha famlia, especialmente a minha me, que nunca duvidou que
eu conseguiria transpor mais esse desafio.

Fernando Gozetto, alm de me acompanhar, utilizou seu conhecimento tcnico

para tornar minha estada em Braslia mais confortvel e tornou as presses que sofri
durante o processo de redao da tese, suportveis. Com sua alegria, fez e continua
fazendo, diariamente, a vida valer a pena.

RESUMO
Este trabalho examina a atuao dos lobistas a fim de investigar sua relao com os poderes
Legislativo e Executivo, com seus clientes e, sobretudo, as estratgias de ao que utilizam para
alcanar seus objetivos. Como a atividade lobista apresenta vrias formas de atuao, a caracterizamos
em quatro tipos: lobbying pblico; lobbying institucional; lobbying classista e lobbying privado. Nossa
anlise, no entanto, foi delimitada comparao dos lobbying classista e privado. O pleno
desenvolvimento do lobbying no Brasil s foi possvel com o fortalecimento do poder Legislativo,
resultante do processo de redemocratizao do pas. Porm, a atual predominncia do poder Executivo
sobre o poder Legislativo faz com que o foco de atuao do lobbying no Brasil se dirija aos dois poderes.
Dessa forma, o foco de atuao do lobista depende do interesse que se deva defender e quem props a
matria que lhes interessa. A relao entre lobistas e clientes tensa devido ao forte estigma de
marginalidade que o lobbying carrega. Sendo assim, o cliente desconfia dos mtodos do lobista e o
lobista, por sua vez, desconfia das intenes do cliente. Contudo, a atividade de lobbying necessria
para que se crie um canal de comunicao entre sociedade civil e Estado. Esse canal de comunicao
uma via de mo de dupla, pois, ao mesmo tempo em que melhora a imagem da empresa ou entidade
junto ao Estado, possibilita ao mesmo trocar idias e informaes com a sociedade civil, o que subsidiar
o seu processo de tomada de decises e tornar a empresa ou entidade um interlocutor qualificado do
Estado. As estratgias de ao comuns aos quatro tipos de lobbying so: monitoramento legislativo e
poltico, elaborao de estudos tcnicos e pareceres que subsidiem a informao que fornecem aos
tomadores de deciso e o corpo-a-corpo, que consiste em argumentar para convencer. A grande
visibilidade pblica, a legitimidade, a capacidade de mobilizao de suas bases e o carter consensual e
majoritrio dos interesses defendidos pelas entidades classistas analisadas, so fatores que diferenciam
a sua atuao frente dos escritrios de consultoria e lobbying, que costumam defender interesses
especficos e particularistas. O lobbying realizado no Brasil reativo, j que em um pas em que o poder
Executivo prope 85% dos projetos em tramitao e que regulamenta diversas reas que afetam a
atuao da iniciativa privada, seria difcil apresentar uma atuao propositiva. Apesar de polmica, a
regulamentao do lobbying defendida por lobistas e autoridades pblicas, uma vez que, pautado por
regras claras, o lobbying poderia contribuir para a transparncia do processo de tomada de decises e a
noo errnea de clandestinidade tambm chegaria ao fim Porm, parece no haver vontade poltica por
parte dos parlamentares e a regulamentao da atividade continua a aguardar debates mais
contundentes, tanto por parte do poder Legislativo, quanto do poder Executivo.

ABSTRACT
This paper evaluates the work of lobbyists in order to look into their relationship with the
Legislative and Executive powers, their clients and above all, their strategies of action used to achieve
their objectives. As the lobbying activity has many ways of operation, we divide the into four types: public
lobbying; institutional lobbying; class lobbying and private lobbying. Our analysis, however, was limited to
comparing class lobbying and private lobbying. The full development of lobbying in Brazil was made
possible only with the strengthening of the Legislative power, which resulted from the process of redemocratization of the country. However, the present predominance of the Executive power over the
Legislative, makes the focus of lobbying in Brazil be aimed at both powers. Therefore, the focus of the
lobbyist depends on the interest to be defended and who proposed the issue which interests them. The
relationship between lobbyists and clients is tense due to the strong marginality stigma carried by
lobbying. The client is suspicious of the methods of the lobbyist and the lobbyist is suspicious of the
clients intentions. In spite of this, the lobbying activity is needed so that a communication channel is
created between the civil society and the State. This communication channel is a two-way street, for it
improves the image of the company as well as enables the exchange of ideas and information with the
public in general, which will subsidize their decision-making process, and will make the company or entity
a qualified state interlocutor. The strategies of action which are common among the four types of lobbying
are: legislative and politics supervision, development of technical studies which subsidize the information
that provides decision makers and the debate which consists of making an argument in order to convince.
The great public visibility, legitimacy, the capacity of mobilization of their basis and the consensual and
majoritary character of the interests defended by the class entities analyzed, are factors which makes
them stand out of the consulting and lobbying offices, which usually defend specific and particular
interests. Lobbying carried on in Brazil is reactive, since in a country where the Executive power proposes
85% of the bills of law and rules several areas which affect the operation of the private initiative, it would
be difficult to present a propositive action. In spite of all controversy, lobbying regulations are defended by
lobbyists and by public authorities, once based on clear rules, the lobbyist would be able to contribute to
the transparence in the decision making process and the wrongful notion of illegality would also come to
an end. However, it seems that there is a lack of political willingness from some members of Parliament
and the regulation of the activity will have to expect more scathing debates from the Legislative power as
well as the Executive.

SUMRIO
Resumo ______________________________________________________
Introduo _____________________________________________________
Captulo 1
Organizao e desenvolvimento do lobbying no Brasil Contemporneo _____
1. Origem e significado do lobbying______________________________________________
2. Lobbying: um fenmeno da democracia norte-americana___________________________
3. Classificando o lobbying_____________________________________________________
4. Lobbying x Corrupo______________________________________________________
5. Caractersticas negativas do lobbying__________________________________________
6. Foco de atuao___________________________________________________________
7. Breve histrico sobre o desenvolvimento do lobbying no Brasil______________________
8. Estrutura e organizao dos grupos de presso no Brasil contemporneo_________

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Captulo 2
Desvendando o perfil lobista_________________________________________
1. Lobista: quem esse profissional?______________________________________
1.1. Percepo da mdia sobre os lobistas_________________________________________

2. Caracterizao da amostra____________________________________________
2.1. Caractersticas demogrficas e formao acadmica_____________________________
2.2. Credibilidade e Estilo de atuao____________________________________________
2.3. Lobistas, seus escritrios e suas equipes______________________________________
2.4. Experincia Profissional___________________________________________________
2.5. Atividade anterior do lobista________________________________________________
2.6. Caractersticas de um bom lobista___________________________________________

3. Construindo o perfil lobista____________________________________________

Captulo 3
Lobistas e sua forma de atuao na esfera de representao de interesses
no Brasil_______________________________________________________
Os quatro tipos de lobbying e sua forma de atuao__________________________
1. Lobbying pblico___________________________________________________________
1.1. Forma de atuao do lobbying pblico________________________________________

2. Departamentos de Assuntos Corporativos e/ou Institucionais_________________

2.1. Estrutura e organizao dos departamentos de assuntos corporativos e/ou
institucionais________________________________________________________________
2.2. Forma de atuao dos departamentos de assuntos corporativos e/ou
institucionais: empresa A e empresa B___________________________________________

3. CNI e DIAP________________________________________________________
3.1. Confederao Nacional da Indstria (CNI)_____________________________________
Organizao do empresariado industrial brasileiro__________________________________
A CNI e a Assemblia Nacional Constituinte
Os desafios da dcada de 90___________________________________________________
3.1.1. Coordenadoria de Assuntos Legislativos (COAL)______________________________
Estrutura e organizao da COAL_______________________________________________
Os interesses defendidos______________________________________________________
3.1.2. Forma de atuao da COAL_______________________________________________
Monitoramento Legislativo_____________________________________________________
Monitoramento Poltico________________________________________________________

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Estratgia de ao___________________________________________________________
3.1.3. As publicaes da CNI___________________________________________________
3.1.4. Modernizao e Profissionalizao do lobbying da CNI_________________________
3.2. Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP)_____________________
Histria do DIAP_____________________________________________________________
O DIAP e a Assemblia Nacional Constituinte______________________________________
Estrutura e organizao do DIAP________________________________________________
3.2.1. Forma de atuao do DIAP_______________________________________________
Monitoramento Legislativo_____________________________________________________
Cenrio Poltico_____________________________________________________________
Monitoramento Poltico________________________________________________________
Estratgia de ao___________________________________________________________
3.2.2. Publicaes do DIAP____________________________________________________
3.2.3. Atuao Propositiva_________________________________________________

4. Escritrios de Consultoria e Lobbying____________________________________

Os primrdios dos escritrios de consultoria e lobbying______________________________
Estrutura e organizao dos escritrios de consultoria e lobbying______________________
Relao com os clientes_______________________________________________________
Captao de clientes_________________________________________________________
Foco de atuao: Executivo x Legislativo_________________________________________
4.1. Forma de atuao dos escritrios de consultoria e lobbying_______________________
Identificao do problema e objetivos do cliente____________________________________
Apreenso do cenrio poltico__________________________________________________
Monitoramento Legislativo ou Tracking___________________________________________
Anlise das informaes coletadas pelo monitoramento legislativo_____________________
Monitoramento poltico___________________________________________________
Estratgia de ao___________________________________________________________
Corpo-a-Corpo______________________________________________________________

5. CNI e DIAP x Escritrios de consultoria e lobbying: diferentes formas de

atuao_____________________________________________________________
Estrutura e organizao_______________________________________________________
Relao com filiados e clientes_________________________________________________
Redemocratizao como fomentadora da defesa e representao de interesses __________
Visibilidade pblica e legitimidade _______________________________________________
Mobilizao das bases _______________________________________________________
Foco de atuao: Executivo x Legislativo _________________________________________
5.1. Forma de atuao ______ ________________________________________________

Captulo 4
A Regulamentao do lobbying no Brasil _____________________________
1. O Estigma_________________________________________________________
1.2. O fim da clandestinidade? _________________________________________________

2. As tentativas de regulamentao do lobbying no Brasil _____________________

2.1. Regimento Interno da Cmara dos Deputados _________________________________
2.2. Projeto de Lei n 6.132 ____________________________________________________
2.3. Analisando o projeto de lei n 6.132 __________________________________________
2.4. Lobbying e poder Executivo ________________________________________________

3. O que impede a regulamentao do lobbying no Brasil? ____________________

4. O lobbying dos lobistas ______________________________________________

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5. Vantagens e desvantagens da regulamentao do lobbying _________________

5.1. O que pensam os lobistas que apoiam a regulamentao ________________________
5.2. O que pensam os lobistas contrrios regulamentao __________________________

6. Princpios e propostas para a regulamentao do lobbying __________________

7. Profissionalizao do lobbying no Brasil__________________________________

Consideraes Finais ____________________________________________

Referncias Bibliogrficas ________________________________________

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Lista de Quadros
Quadro 1
Composio da amostra entrevistada_________________________________________

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Quadro 2
Caractersticas de um bom lobista____________________________________________

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Quadro 3
Forma de atuao de CNI e DIAP em contraposio aos escritrios de consultoria
e lobbying ______________________________________________________________

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Anexos
Anexo I_______________________________________________________
Roteiro de entrevista semi-orientada _______________________________________

Anexo II ______________________________________________________
Agenda Legislativa da Indstria 2003 ______________________________________
Agenda Legislativa da Indstria do DF______________________________________
Informe Legislativo da CNI _______________________________________________
Roteiro de Acompanhamento Parlamentar (ANFIP)____________________________
Conhea a histria do DIAP ______________________________________________
Boletim do DIAP _______________________________________________________
Agncia DIAP _________________________________________________________
Jornal do DIAP________________________________________________________
Portiflio da Semprel ___________________________________________________
Portiflio de um escritrio de escritrio de consultoria e lobbying _________________
Processo de Trabalho dos escritrios de consultoria e lobbying __________________

Anexo III ______________________________________________________

Portaria n 34 _________________________________________________________
Carta de Eduardo Carlos Ricardo a Pedro Parente ____________________________
Propostas da PATRI para a Regulamentao do Lobbying ______________________
Manifesto Lobbying: Regulamentao e no discriminao da PATRI _____________

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Introduo

Lobbying o processo pelo qual os grupos de presso buscam participar do

processo estatal de tomada de decises, contribuindo para a elaborao das polticas
pblicas de cada pas.
Para isso, os grupos de presso utilizam-se de uma cadeia multi-facetada de
atividades que incluem coleta de informaes, propostas polticas, estratgias
apropriadas para dar suporte a tais demandas, confeco de pesquisas e a procura por
aliados. A presso seu ltimo estgio e geralmente requer uma presena organizada
no centro de decises de cada pas (Graziano, 1994).
Em uma sociedade democrtica, os tomadores de deciso so confrontados com
uma complexa rede de interesses e se valem das idias e opinies dos grupos de
presso para subsidiarem suas decises. Os grupos de presso fornecem informaes
confiveis e comprovveis aos tomadores de deciso e os mesmos transformam esses
grupos em interlocutores, convidando-os a emitir sua opinio quando necessrio.
Sendo assim, podemos conceber o lobbying como saber especializado e
representao tcnica, pois enquanto representam interesses especiais, os lobistas so
o sustentculo da informao de um especialista tcnico-poltico (Graziano, 1994).
Esse tipo de saber especfico ajuda os tomadores de deciso a formular
propostas polticas e a perceber as reaes da sociedade civil frente a essas propostas.
Desse modo, o lobby desempenha destacado papel como fora social de
aproximao entre a sociedade civil e o Estado (Figueira, 1987).
Apesar de presente na vida poltica norte-americana desde o final do sculo XIX,
o lobbying inicia seu desenvolvimento no Brasil em meados da dcada de 70. Porm,
apesar de no haver muito espao para que os grupos de presso participassem, j
que o Congresso foi extremamente enfraquecido e o atendimento de demandas, assim
como a formulao de polticas pblicas, havia se tornado atribuio do poder
Executivo, a mdia passou a chamar de lobbying qualquer atitude que tivesse alguma
relao com influncia e convencimento, sem se importar com o carter da
representao de interesses.

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Como o processo de tomada de decises e as informaes que subsidiariam

essas decises eram muito centralizados, o lobbying que surgiu em meados da dcada
de 70 era aquele em que bastava conhecer a figura do amigo do Rei.
O resultado dessa prtica foi a expanso da compra de acessos e resultados.
Conhecer ministros influentes ou militares em cargos estratgicos era essencial para o
sucesso do lobista. No entanto, todo o processo se desenrolava na clandestinidade.
Segundo Borin (1988), com a redemocratizao do pas, a ao dos grupos de
presso, que se concentrava sobre algumas figuras-chave do Poder Executivo, cedeu
lugar a um trabalho especializado de persuaso, mediante dados, relatrios, visitas e
trocas de opinies. Nascia o lobbying enquanto saber especializado e representao
tcnica e a clandestinidade parecia ter chegado ao fim.
Contudo, durante aproximadamente quinze anos o termo lobbying foi utilizado
quando a imprensa se referia corrupo e trfico de influncia, o que desgastou o
termo, criando um estigma de marginalidade que, hoje, longe de ter sido superado,
ainda envolve a atividade.
Bem documentado pela imprensa, o termo lobbying, no raro, utilizado com
impreciso. Algumas vezes usado como sinnimo de presso simples, trfico de
influncia ou corrupo. Outras vezes, tomado como prtica exclusiva de grandes
corporaes que utilizam seu poder econmico para alcanar seus objetivos.
O estigma que o lobbying carrega est relacionado ao fato da atividade aparecer
associada a escndalos, a licitaes direcionadas, propinas e obras superfaturadas. E
os protagonistas dessas histrias, no Brasil e no exterior, tm sido na maioria das vezes
empresas e autoridades pblicas. Esses fatos reforam a imagem do lobby como
ilegtimo e ilegal.
A imagem negativa do lobbying reforada quando denncias sobre negcios
ilegais envolvendo lobistas so feitas. Segundo Bezerra (1999:219), h denncias
sobre o envolvimento de escritrios de lobbying e consultoria em irregularidades,
principalmente com relao liberao de verbas. O Jornal do Brasil de 17/01/1998,
por exemplo, publicou a seguinte matria,

13

Lobistas assediaram 45 prefeitos. Por carta ou telefonema, empresas pediam percentual

para apressar liberao de verba do oramento do Ministrio da Sade em 97 (apud
Bezerra, 1999:219).

Esse tipo de denncia sobre a participao de lobistas em irregularidades refora

ainda mais a face negativa do lobbying, e conseqentemente, torna o acesso a
informaes sobre seu funcionamento mais difcil, pois lhe atribui um carter de
ilegalidade.
Como conseqncia desse tipo de denncia, o lobista seria sempre confundido
pela mdia com o profissional que oferece suborno, faz presso indesejvel, possui
contatos pessoais nos altos escales dos poderes executivo, legislativo e judicirio, e
aquele que corrompe. Sempre carregando uma mala cheia de dlares, est s soltas no
Congresso pronto a comprar lealdades.
Dessa maneira, a discusso sobre o lobbying no Brasil no consiste em tarefa
simples, uma vez que, apesar ser um tema presente na mdia e relativamente bem
documentado pela imprensa, no tem merecido estudos mais aprofundados e nem
despertado o interesse da academia (Arago, 1994; Rodrigues, 1982; Toledo, 1985).
O desinteresse da academia se reflete na carncia expressiva sobre estudos que
analisam a atividade de lobbying e grupos de presso no Brasil.
As anlises empreendidas at o momento se concentraram na atuao de
determinados grupos de presso ou setores produtivos e no associaram sua atuao
ao lobbying como fenmeno mais geral. Atentando para esse fato, nosso trabalho
uma tentativa de traar um panorama geral sobre a atividade lobista no Brasil. Alm da
dificuldade em obter informaes sobre seu funcionamento, dado ao estigma de
marginalidade que carrega, como a atividade no regulamentada, o acesso a dados
confiveis uma tarefa bastante difcil.
O desconhecimento sobre a atividade, o estigma de marginalidade que carrega,
aliados ausncia de dados confiveis, muitas vezes desencorajam os pesquisadores,
contribuindo para manter a atividade de lobbying em uma espcie de limbo terico.
A fim de contribuir com o aprofundamento dos estudos acadmicos sobre essa
atividade, nosso objetivo principal foi descrever e analisar a atuao dos lobistas agentes de um grupo de interesses, ou de presso, que atuam junto ao poder pblico

14

com o intuito de representar seus interesses - com o objetivo de investigar sua relao
com os poderes Legislativo e Executivo, assim como a relao com seus clientes e,
sobretudo, as estratgias de ao que utilizam para alcanar os objetivos pretendidos
por seus clientes, procurando assim caracterizar o processo de influncia no Brasil.
A partir da escassa bibliografia sobre o tema, foi possvel apreender que o
lobbying apresenta vrias formas de atuao e os interesses defendidos pelos lobistas,
de maneira geral, determinam essas diferenas. Dessa maneira, dividimos a atividade
de lobbying em quatro tipos, levando em considerao questes como origem dos
interesses, tipo de interesses representados, organizao dos interesses e origem dos
recursos utilizados.
Os quatro tipos de lobbying so representados pelos seguintes profissionais,
entidades

ou

departamentos:

a)

assessorias

de

assuntos

parlamentares

ou

Departamentos de Comunicao Social dos Ministrios (lobbying pblico); b)

executivos de relaes governamentais, alocados em departamentos de assuntos
corporativos/institucionais das empresas (lobbying institucional); c) entidades
classistas, como a CNI e o DIAP (lobbying classista) e d) escritrios de lobbying e
consultoria (lobbying privado).
O lobbying pblico diz respeito atuao de Ministrios, Empresas Estatais,
Autarquias, Agncias Reguladoras e outros rgos estatais, a fim de pressionarem os
poderes Executivo e Legislativo com o objetivo de assegurar seus direitos ou pleitear
novos. Geralmente, todos os rgos estatais possuem Departamentos de Assessoria
Parlamentar com o intuito de influenciar os tomadores de deciso sobre o que melhor
para o prprio Estado, e isso acontece porque os rgos governamentais s vezes
defendem interesses diversos e conflitantes, agindo como grupos de presso na disputa
por verbas ou competncias.1

interessante notar, contudo, que a noo de lobbying pblico utilizada nos EUA diferente da
utilizada no Brasil. Nos EUA, lobbying pblico significa grupos que articulam os interesses mais amplos
da sociedade civil, como a preocupao ambiental ou o anti-tabagismo. No Brasil, os interesses
defendidos pelo lobbying pblico tm origem e fim no prprio Estado.

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O lobbying institucional refere-se atuao dos departamentos de assuntos

corporativos ou institucionais das empresas privadas, os quais dedicam-se s relaes
com as diferentes esferas e nveis governamentais.
Como j possuam larga experincia no exterior, as empresas multinacionais
foram as primeiras a utilizar o lobbying institucional no Brasil. Os seus departamentos
de assuntos corporativos ou institucionais j atuavam durante a ditadura militar. Com o
perodo de distenso entre 1974 e 1978 e a redemocratizao a partir de 1985, essa
atuao foi reforada.
O lobbying classista refere-se atuao das entidades de classe, como a CNI e
o DIAP. Sua atuao tem como objetivo pressionar e influenciar os poderes Executivo e
Legislativo com o intuito de defender os interesses de seus filiados. Ao representar
sindicatos e federaes, as entidades de classe deparam-se com interesses bastante
amplos e muitas vezes divergentes. por isso que se restringem a defender apenas os
interesses que se mostram consensuais e majoritrios entre seus filiados.
J o lobbying privado refere-se atuao dos escritrios de lobbying e
consultoria. Os primeiros escritrios comearam a ser abertos em meados da dcada
de 70, porm, a atividade dos escritrios se intensificou com a redemocratizao a
partir de 1985. Como a atividade no regulamentada e devido ao estigma de
marginalidade que o lobbying carrega, agncias de publicidade, agncias de
comunicao, agncias de relaes pblicas, escritrios de advocacia e de consultoria
poltica atuam no setor, mas no se assumem como tal. Dessa forma, o universo dos
escritrios de consultoria e lobbying amplo e ao mesmo tempo muito difcil de ser
apreendido.
Normalmente esses escritrios so dirigidos por um s lobista, que imprime seu
estilo no trato com os clientes, os quais, na maioria das vezes, so empresas privadas
nacionais e em menor nmero, entidades de classe.
Preocupados em no incorrer no erro da generalizao demasiada, delimitamos
nossa anlise comparao de dois tipos de lobbying, o lobbying classista e o lobbying
privado. Esses dois tipos de lobbying so os que apresentam uma maior diversidade
com relao aos interesses defendidos.

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Com relao ao lobbying pblico e ao lobbying institucional, analisamos sua

forma de atuao, porm, privilegiamos seu histrico e sua forma de organizao.
Ateno especial foi dada forma de atuao e estratgias de ao utilizadas pelos
lobbying classista e privado.
Alguns autores se referem atuao dos lobistas levando em conta,
principalmente, fatores externos sua prpria organizao, como os clientes
representados ou a esfera que se pretende influenciar, seja ela o poder Legislativo ou
Executivo.
Nossa hiptese principal consiste na afirmao de que os procedimentos
adotados na atividade de representao de interesses e presso pelos lobistas so
diferentes em funo de sua organizao dentro dos quatro tipos de lobbying
apresentados, e no em funo dos interesses representados ou do centro decisrio
em que exercem presso. Desse modo, afirmamos que os lobistas de entidades
classistas como a CNI e o DIAP, agem segundo a lgica de disseminao de
informao qualificada, enquanto os lobistas de pequenos escritrios utilizam
predominantemente seus contatos e relaes pessoais para exercer presso ou
influenciar os tomadores de deciso, o que aproximaria sua prtica do trfico de
influncia. Um fator a ser levado em conta a visibilidade pblica que entidades como
CNI e DIAP possuem.
Para alcanar os objetivos descritos, nosso trabalho de campo assumiu as
caractersticas de uma pesquisa qualitativa combinando pesquisa documental,
bibliogrfica e um trabalho etnogrfico. Os dados e informaes necessrias foram
coletados atravs de fontes primrias e secundrias. Os dados primrios foram obtidos
a partir de observao direta e indireta e os dados secundrios, a partir de jornais e
revistas de grande circulao nacional, como os jornais A Folha de So Paulo, O
Estado de So Paulo, Gazeta Mercantil e as revistas Veja, Isto , etc.
A escolha de um trabalho etnogrfico, realizado por observao direta e indireta,
justifica-se pela natureza do nosso objeto de estudo. Como j ressaltado anteriormente,
o lobbying tido como ilegal ou visto meramente como trfico de influncia e corrupo.
Essa estigmatizao fez com que a coleta de dados tenha sido mais difcil, pois os

17

lobistas nem sempre aparecem como tal e necessrio um trabalho de investigao

utilizando-se informantes gerais para chegar aos informantes-chave. Acreditamos que
mtodos quantitativos como surveys no seriam suficientes para garantir a obteno de
dados em uma pesquisa que trata de um fenmeno no oficial como o lobbying.
Concordamos com Bezerra (1999:26), quando argumenta que,
as prticas sociais, como bem lembrou F. Weber, no possuem o mesmo grau de
visibilidade, reconhecimento social ou legitimidade. Neste sentido, elas no so igualmente
apreendidas pelos diferentes mtodos de pesquisa (por exemplo, estatstica, entrevista por
questionrio ou pesquisa de campo). O trabalho etnogrfico, argumenta a autora, mostra-se
particularmente til para o estudo dos fenmenos menos oficiais.

importante ressaltar que, ao nos referirmos observao direta, no estamos nos

referindo observao participante, pois a mesma requer um equilbrio entre os papis
de participante e de observador e uma clara compreenso do envolvimento do
pesquisador naqueles papis, ou seja, o observador deve representar um papel no
grupo em que est inserido. Identificamo-nos como pesquisadora, nos tornando assim
um participante observador, o que nos deu maior liberdade para participar no s de
ocasies formais, mas tambm das informais.
A observao indireta foi efetivada por meio de entrevistas orientadas para
buscar informaes especficas, a partir da identificao de indivduos importantes para
o tema de estudo em questo. Nossa opo recaiu em entrevistas formais e informais.
As entrevistas formais foram semi estruturadas2, com questes prescritas e seqncia
pr-planejada, ideal para a coleta de dados scio-econmicos e profissionais dos
lobistas. J as entrevistas informais foram menos estruturadas visando dar liberdade ao
informante para discorrer sobre sua forma de atuao e organizao, sua relao com
os poderes Legislativo e Executivo e tambm sobre a relao com seus clientes.
Algumas entrevistas foram gravadas com o consentimento do informante. Porm, o
anonimato de nossos informantes foi mantido. Nos referimos aos nossos entrevistados
utilizando o cargo que ocupavam na data da entrevista e evitamos adicionar qualquer
informao que possa identific-lo. As denominaes so: assessor parlamentar A,
executivo de relaes governamentais A ou lobista A, B, C, consecutivamente.

O roteiro de entrevista semi estruturada encontra-se no anexo I.

18

A identificao dos informantes-chave foi feita atravs de contatos j

estabelecidos pela pesquisadora e tambm novos contatos adquiridos em Braslia.
Foram utilizadas tambm informaes obtidas com informantes gerais, ou seja,
parlamentares, assessores parlamentares, chefes de gabinete, profissionais da rea de
comunicao e relaes pblicas.
A amostra foi intencional, selecionada a partir da tcnica bola de neve pela qual
a escolha dos informantes-chave dependeu de informaes e indicaes dos prprios
entrevistados.
O acesso a esses informantes-chave foi facilitado pelo fato de j possuirmos
contatos em nosso universo de pesquisa. Como j ressaltado por Bezerra (1999) e
Barros (1978), necessrio que tenhamos fiadores e tambm que contemos com
relaes pessoais que possam nos auxiliar na obteno das entrevistas. Tanto os
fiadores quanto as relaes pessoais estabelecidas visaram nos apresentar como
pesquisadores legtimos e garantir que fssemos recebidos.
O tamanho da amostra foi determinada por dois fatores: saturao e
redundncia. A saturao ocorreu quando os informantes, particularmente o informante
chave, expressaram a sensao de j ter informado tudo o que foi questionado e a
redundncia ocorreu quando se obteve o ponto de saturao na variedade de
informaes.
As observaes diretas foram anotadas em nosso dirio de campo ou fichas com
dados identificando data, local, horrio em que foram realizadas. A anlise dessas
informaes seguiu os passos caractersticos da sistematizao de material levantado
em pesquisas etnogrficas ou pesquisas de campo. Em outras palavras, consistiu na
identificao de categorias, temas que serviram aos propsitos da confeco da tese.
A elaborao dos dados implicou anlise de contedo efetivada a partir de
categorias extradas da leitura e releitura do material levantado. Os dados obtidos pela
parte mais estruturada das entrevistas foram sistematizados de forma a se identificar o
perfil scio-econmico e profissional caracterstico dos lobistas em cada um dos tipos
de lobbying identificados.

19

O trabalho foi dividido em quatro captulos, observando sua ordem lgica. No

primeiro captulo discutimos a conceituao de lobbying e suas caractersticas, assim
como seu surgimento e desenvolvimento no Brasil, alm de apontarmos as suas
caractersticas negativas.
O segundo captulo consiste em apresentar um perfil do lobista, atravs da
discusso das seguintes questes: composio da amostra entrevistada; caractersticas
demogrficas e educacionais dos lobistas; condio de insero no mercado de
trabalho; experincia anterior de trabalho e situao atual no mercado de trabalho. A
partir dessas categorias foi possvel traar o perfil dos lobistas entrevistados.
No captulo trs apresentamos o histrico, a estrutura, a organizao e a forma
de atuao dos quatro tipos de lobbying investigados. A comparao entre o lobbying
classista e o lobbying privado foi efetuada nesse captulo e nos mostrou que algumas
caractersticas referentes aos interesses defendidos e a organizao interna dos dois
tipos de lobbying determinam as suas diferenas.
No captulo quatro discutimos a construo do estigma do lobbying, assim como
as tentativas de regulamentao da atividade tanto no poder Legislativo quanto no
poder Executivo, as tentativas de auto-regulamentao por parte dos prprios lobistas,
uma alternativa idia da regulamentao e as tendncias de profissionalizao da
atividade.

20

Captulo 1

Organizao e desenvolvimento do
lobbying no Brasil Contemporneo
21

1. Origem e significado do lobbying

A palavra lobby significa, em ingls, ante-sala, vestbulo, saguo. Por extenso,

o lugar onde ficavam as pessoas que procuravam influenciar as autoridades e/ou
polticos e que acabou por designar a ao de profissionais ou grupos que buscavam
exercer presses, muitas vezes legais, para que fossem aprovados projetos ou medidas
em benefcio daqueles que so por eles representados (Borin, 1988).
O primeiro cientista poltico a empregar o termo lobby como a busca de
influenciar decises polticas ou a aprovao ou rejeio de leis pelo Poder Legislativo
foi Arthur F. Bentley em The Process of Government editado em 1908 (Lemos, 1988).
H duas vises sobre a origem do lobby. A primeira a de Freire (1986), que
afirma que o lobby tem como origem a prtica dos agricultores do Estado de Virgnia,
nos EUA, que procuravam, ainda no sculo XIX, influenciar as decises sobre poltica
agrcola por meio de seus representantes, na ante-sala do edifcio do Parlamento (apud
Borin, 1988).
A segunda viso a de Graziano (1994), que afirma que o lobby emerge no
contexto americano com a poltica de interesses depois das eleies de 1896, bem
como em conseqncia da derrota do movimento operrio no final do sculo, que
decidiu a luta de classes nos EUA.
Dessa perspectiva, o lobbying seria um produto de uma homogeneizao
poltica, e muitas de suas estratgias e todos os seus procedimentos especficos seriam
impraticveis em um mundo marcado por profundas divises ideolgicas.
O lobbying surgiu como processo de dilogo entre grupos de interesses
econmicos e o governo, tendo sido apropriado por organizaes que no tinham
motivos econmicos, as quais poderiam ser denominadas de entidades sociais ou
idealsticas, comprovando a validade do processo para representar interesses face aos
agentes governamentais.
Entendemos o lobbying como o processo pelo qual os grupos de presso
buscam participar do processo estatal de tomada de decises, contribuindo para a
elaborao das polticas pblicas de cada pas.

22

Os grupos de presso so grupos de interesse que exercem presso. A presso

a atividade de um conjunto de indivduos que, unidos por motivaes comuns,
buscam atravs do uso de sanes ou da ameaa do uso delas, influenciar sobre
decises que so tomadas pelo poder poltico, seja a fim de mudar a distribuio
prevalente de bens, servios, honra e oportunidades, seja a fim de conserv-la frente s
ameaas

de

interveno

de

outros

grupos

ou

do

prprio

poder

poltico

(Schwartzenberg, 1979).
O lobby se dirige aos centros de deciso, no sendo nenhuma ao de
marketing. Ele no procura vender um produto ou servios, mas sim influenciar
burocratas e/ou polticos para a tomada de decises que beneficiem um grupo social ou
empresarial, um programa econmico ou uma linha de atuao de determinado
segmento scio-econmico, mediante uma legislao especfica ou por meio de
medidas especiais. Fornece a esses burocratas e polticos informaes que
supostamente eles no detm e que so essenciais para a maior clareza sobre o tema
em questo (Borin ,1988).
Desse modo, os grupos de presso utilizam o lobbying para esclarecer o
legislador ou a autoridade pblica sobre as decises ou propostas que possam vir a ser
encaminhadas como um mecanismo operacional de persuaso. O lobbying deve ser
visto como informao objetiva disponvel para, em tempo hbil, instrumentar a melhor
deciso.
Para Lemos (1988:49), O lobby precisa ser visto como a organizao e a
operao de um eficiente canal de informaes de mo dupla, entre a entidade que o
apropria e o setor do poder que focaliza.
A atividade inclui a coleta de informaes, propostas polticas, estratgias
apropriadas para dar suporte a tais demandas, confeco de pesquisas e a procura por
aliados. O lobbying proporciona a troca de informaes e de idias entre governo e
partes privadas, capazes de infundir nas polticas pblicas conhecimento de causa e
realismo consciente. Seu ltimo estgio a presso, momento em que o lobista deve
se valer de seu poder de comunicao e persuaso (Graziano, 1994 e 1996).

23

Dessa maneira, lobbying saber especializado e representao tcnica, pois

enquanto representam interesses especiais, os lobistas so o sustentculo da
informao de um especialista tcnico-poltico (Graziano, 1994).
Essa atividade requer uma presena organizada no centro de decises de cada
pas. Segundo Graziano (1996:139),
os lobistas e suas organizaes so portadores de um conhecimento especializado em
suas reas particulares de atuao. Nenhum congressista, ou qualquer de seus
assessores, tem, por exemplo, conhecimento do sistema de tributao pertinente
educao superior comparvel ao do especialista em assuntos fiscais contratado pelas
sociedades cientficas.

Apesar de ser encarado com desconfiana e associado ao abuso do poder

econmico (em funo da necessidade de recursos de monta para pessoal e infraestrutura envolvidos no fornecimento de informaes, relatrios, pesquisas, elaborao
de estatsticas, promoo de debates e eventos especiais, propaganda), segundo
Figueira (1987), o lobby desempenha destacado papel como fora social de
aproximao entre sociedade e o Estado.
De nosso ponto de vista, o lobbying um aspecto inerente poltica democrtica
e ao repertrio de seus instrumentos, uma vez que,
Originrio do prprio mecanismo democrtico, a essncia do lobby a informao direta, a
viso aprofundada de um fato ou situao, suas razes, conseqncias ou implicaes,
prximas ou remotas. Seu relacionamento orgnico com a prtica democrtica baseia-se no
consenso universal que nega a oniscincia dos agentes governamentais, assim como dos
demais partcipes da sociedade e, ao mesmo tempo, indica ser altamente salutar o exame
de todas as informaes precedentemente a qualquer tomada de posio. O que faz do
lobby uma prtica racional por excelncia e obrigatoriamente responsvel pelas
conseqncias que vier a gerar (Lemos, 1988:49).

No Brasil, o lobbying reconhecido como atividade de relaes pblicas, de

assessores parlamentares, de jornalistas e profissionais liberais, identificados com os
interesses de um determinado grupo empresarial ou segmentos sociais organizados da
sociedade, que exercem suas influncias de forma transparente, respondendo perante
Justia por qualquer ato que exceda os limites da atividade lobista, mesmo aqui, onde
ele no regulamentado (Borin, 1988).

24

2. Lobbying: um fenmeno da democracia norte-americana

Para Graziano (1994), nenhum pas foi to longe quanto os EUA no

reconhecimento do lobbying como instituio e profisso. H uma regulamentao legal
e o nmero de pessoas envolvidas no processo elevado. Os lobistas so um
componente fundamental da classe poltica, sem a qual a poltica americana, em sua
atual configurao, seria inimaginvel.
Dessa forma, segundo o autor, h trs aspectos que o caracterizam como
componente fundamental da democracia americana. O primeiro aspecto est
relacionado a uma concepo ampla de interesses, mais ampla e abrangente que as
encontradas nas variantes europias do pluralismo. Esses interesses no se resumem
a

variveis

econmicas

quantificveis,

pois

expressam

tambm

inclinaes,

preferncias, finalidades ou paixes. H uma enorme gama de interesses organizados

em jogo, que podem ser vistos atravs da atuao de igrejas, universidades, minorias
tnicas, governos locais e estados, assim como os grupos de interesse pblico ou
lobbies de cidados, que so bastante fortes nos EUA.
O segundo aspecto diz respeito competitividade da poltica dos grupos, que se
mostra contrria aos sistemas centrados em pactos, como os neocorporativos.
Movimentos cooperativos s ocorrem no interior da prpria comunidade lobista da
qual o grupo faz parte, e coalizes, quando se formam, tm durao provisria e
finalidade circunscrita a determinado jogo.
O terceiro aspecto diz respeito s complexas relaes entre poltica de presses
e o processo democrtico. Reside no carter instrumental da reciprocidade que
viabiliza, ou seja, nas expectativas da clientela que apiam-se na capacidade de obter
respostas apropriadas e oportunas de funcionrios e de instituies pblicas, mediante
um repertrio variado de instrumentos, estratgias e recursos.
Segundo o autor, o crescimento do lobbying reflete, alm de importantes
mudanas na economia poltica da sociedade americana, tambm foras profundas na
cultura poltica desse pas.

25

3. Classificando o lobbying

O que singulariza o lobbying e lhe confere imensa complexidade a sua fluidez.

Desse modo, h diversos fatores que podem contribuir para a dificuldade no
estabelecimento de um padro rgido de classificao. Esses fatores so: o carter
transitrio de alguns interesses defendidos, as alianas efmeras entre setores da
sociedade em torno de interesses convergentes e o surgimento de novos interesses na
sociedade (Arago, 1992).
Werneck Vianna (1995) analisa o lobbying a partir de uma srie de categorias.
Com relao natureza e ao escopo do interesse, a autora afirma que o lobby pode
representar uma grande empresa (a IBM, por exemplo), grupos de empresas (as
grandes empresas de um setor) ou fraes do capital (os bancos, o capital imobilirio,
etc); pode tambm ser representativo de segmentos sociais, mais ou menos amplos,
com ou sem intersees, com interesses empresariais: universidades, cientistas,
consumidores, portadores de deficincias fsicas, minorias, e tantos outros; e pode
ainda aparecer como representante de um sindicato ou dos interesses de um setor de
trabalhadores.
Com relao ao perfil organizacional do lobbying, afirma que os lobistas, em
certos casos, so identificados como representantes de um grupo ou empresa, ou seja,
o lobbying individual. Porm, cada vez mais, o lobbying individual tido como
ultrapassado e vem sendo substitudo por escritrios (geralmente de advocacia e/ou de
consultoria) e por associaes. As diferenas se aguam quando a autora analisa os
Institutos (ou organizaes White-hat) e as coalizes. Ambos se apresentam como
representativos de interesses amplos, relacionados ao bem pblico. Os institutos, no
entanto, procuram se revestir de feies acadmicas. J as coalizes renem aliados
no tradicionais - sindicatos e associaes empresariais, grupos de consumidores e
firmas industriais -, tm possuem visibilidade pblica e legitimidade junto opinio
pblica e visam diminuir as incertezas de decisores e congressistas quando
pressionados a beneficiar algum interesse.

26

Outra categoria de anlise a relao mantida com os clientes. Existem os

lobistas vinculados - aqueles que trabalham para um ou mais interesses e que so
reconhecidos como tal - e os gum-for-hire, os que, individualmente ou atravs de
escritrios, alugam seus servios a causas bem pagas, quaisquer que sejam.
Tambm nesta dimenso as fronteiras so opacas, pois o lder de uma associao que
atua como lobby pode ter seu prprio negcio como free-lance.
A ltima categoria utilizada refere-se ao expertise do lobista. H os especialistas
em acesso, os que sabem contactar, quando perguntar e como conseguir respostas, e
os que dominam a informao. Os especialistas que dominam a informao so
tcnicos que trabalham com exclusividade para lobistas, membros de entidades de
pesquisa que do consultoria aos lobbies e que normalmente possuem seus prprios
institutos.
As estratgias empregadas na atividade de lobbying variam, qualificando
diferenciadamente os lobbies. Contudo, criar categorias explicativas sobre o lobbying
tarefa complexa, j que a atividade se compe de um emaranhado de prticas
justapostas ou interconectadas que ocorrem simultaneamente.

4. Lobbying x Corrupo

Ressaltamos que o nosso trabalho no teve como objetivo principal o estudo da

corrupo, uma vez que nossa investigao teve como foco a atuao dos lobistas agentes de um grupo de interesses, ou de presso, que atuam junto ao poder pblico
com o intuito de representar seus interesses - com o objetivo de analisar sua relao
com os poderes Legislativo e Executivo, assim como a relao com seus clientes e,
sobretudo, as estratgias de ao que utilizam para alcanar os objetivos pretendidos
por seus clientes, procurando assim caracterizar o processo de influncia no Brasil.
Desse modo, esperamos poder contribuir para a compreenso do funcionamento
do lobbying no Brasil.

27

A corrupo, no entanto, como bem demonstrado por Bezerra (1999), faz parte
do jogo da representao de interesses e por isso importante, para situar nosso
objeto, distingui-lo da corrupo e do trfico de influncia.
O lobbying no Brasil est envolto em um forte estigma de marginalidade, pois
durante dcadas foi confundido com a prtica de corrupo e trfico de influncia.
No entanto, tanto corrupo quanto trfico de influncia no fazem parte do
conjunto de estratgias de ao utilizadas pelo lobbying. Ambos so crime e devem ser
punidos como tal. Desse modo, importante mostrar a diferena entre esses modos de
atuao.
O estudo de Graziano (1996), ao discutir a relao entre o lobby e o interesse
pblico, uma tentativa de distinguir lobby e corrupo.
O autor argumenta que, na Europa, o lobby visto como uma anarquia
organizada. Ao referir-se a essa constatao, o autor apresenta alguns fatores que
podem evitar que esse processo degenere em anarquia e corrupo.
Aponta seis fatores: a) lobbying representao poltica de interesses, os
clientes so identificveis e instituies de prestgio recorrem prtica; b) a atividade
vem sendo prevista como o exerccio de liberdade de expresso, reunio e direito de
petio de desagravo; c) o lobby regulamentado e institucionalizado; d) o lobista
empregado em uma organizao a fim de represent-la politicamente; e) as
associaes que recorrem ao lobby exercem uma regulao social sobre ele e f) o
lobby no s presso; para exercer a atividade deve-se coletar informaes, redigir
propostas polticas, pensar em estratgias apropriadas para dar suporte a essas
demandas, confeccionar pesquisas e procurar aliados.
Em primeiro lugar, afirma que fazer lobby no corrupo. H algumas reas
cinzentas, mas os representantes de interesses privados e as autoridades pblicas
percebem claramente essa diferena. na rea do financiamento de campanhas
eleitorais que o lobby e a corrupo se interpenetram de maneira mais perigosa.3

J no Brasil, como demonstrou Bezerra (1999), uma rea perigosa de interpenetrao entre lobby e
corrupo a de liberao de verbas para estados e municpios.

28

Graziano (1996:138) aponta uma demarcao bastante ntida com relao

essas duas atividades:
O lobby representao poltica de interesses em nome e em benefcio de clientes
identificveis por intermdio de uma panplia de esquemas que, em princpio, excluem a
troca desonesta de favores. O prprio fato de que instituies de prestgio desde
universidades respeitadas, como Princeton e Harvard, at governadores de estados e a
Conferncia da Igreja Catlica Americana (organizao dos bispos americanos), e uma
srie de outras recorram normalmente ao lobby, diretamente ou por intermdio das
suas associaes, refora aos olhos do pblico a distino entre a fisiologia e a patologia
do lobby.

Assim visto, lobbying e corrupo tendem a se excluir mutuamente uma vez que,
o lobbying uma operao cara e seu retorno normalmente incerto.
Em primeiro lugar, o autor no acredita que haja espao para o lobby em
sistemas polticos onde a corrupo j se generalizou, assumindo dimenses
sistmicas, como na Rssia.
Porm, o autor faz uma ressalva a essa argumentao, dizendo que estudos
recentes sobre corrupo poltica destacam nitidamente esse aspecto. Revelam que os
laos de cumplicidade entre autoridades pblicas e elites sociais so to estreitos que o
lobby a um s tempo intil e sem sentido (Graziano, 1996:144).
A partir dessa afirmao, h de se acreditar que Graziano no tem uma opinio
firme sobre a necessidade do lobby, j que sua relao com a corrupo to tnue.
Em segundo lugar, h dispositivos constitucionais para o lobby, j que essa
atividade vem sendo entendida como o exerccio de liberdades previstas na Primeira
Emenda (1971) - liberdade de expresso, de reunio, e o direito de petio de
desagravo.
Em terceiro lugar, o lobby nos EUA regulamentado pela Lei de
Regulamentao do Lobby, de 1946, que ajudou a institucionalizar a prtica. A
regulamentao visa revelar abertamente os interesses legislativos, inclusive o nome do
principal e dos recursos financeiros envolvidos. A lei de 1946 vem sendo
constantemente aprimorada e o Public Disclousure Act de 1995 estendeu os
dispositivos da lei aos contatos entre os lobistas e a administrao pblica, j que a lei
de 1946 previa apenas os contatos com o Congresso. Graziano (1996) afirma que a

29

regulamentao ineficaz, uma vez que apenas uma pequena parcela dos 15 mil
lobistas profissionais de Washington so registrados.
Em quarto lugar, ao discutir a composio social dos lobistas, afirma entender
como lobista toda pessoa que empregada numa organizao, qualquer que seja seu
ttulo formal, e encarregada de fazer a representao poltica dessa organizao.
Para Graziano (1996:139), a composio social desse corpo de pessoas
favorece sua profissionalizao, por conter importantes implicaes deontolgicas
(elaborao de cdigos de conduta, controle social pelos pares, etc.).
Em quinto lugar, h mecanismo de regulao social atuando sobre o lobby.
Normalmente o lobby se origina dos interesses politicamente organizados em
associaes, que no costumam agir isoladamente. Desse modo, acabam por criar
comunidades de lobby, para trocar informaes, construir coalizes, etc.
Por ltimo, o autor argumenta que lobbying no apenas exercer presso. A
presso o ltimo estgio de uma multi-facetada cadeia de atividades, que incluem
coleta de informao, propostas polticas, estratgias apropriadas para dar suporte a
tais demandas, confeco de pesquisas e a procura por aliados.
Apesar de todos os argumentos apresentados por Graziano (1996), do nosso
ponto de vista, o que diferencia lobbying e corrupo a durabilidade dos resultados
alcanados.
De um lado, ao utilizar-se da corrupo, os grupos de presso podem conseguir
resultados mais imediatos, porm, toda vez que o assunto voltar a apresentar riscos ou
oportunidades, relaes esprias devero ser retomadas e mais dinheiro ser gasto.
Portanto, a longo prazo essa prtica se torna incerta e perigosa.
Por outro lado, ao defender um interesse no Congresso Nacional, os grupos de
presso tm grandes chances de v-lo sendo transformado em leis que podem
regulamentar todo um setor produtivo, criar oportunidades ou evitar riscos para
comunidades inteiras. O resultado do lobbying, dessa maneira, seguro e duradouro,
alm de legtimo.
Sendo assim, diferentemente do que se busca ao utilizar-se a corrupo, com o
lobbying,

30

busca-se a conversao detalhada, exaustiva, sempre que possvel, j que sua fora reside
na argumentao consistente, que perdure alm do efmero contato entre as partes,
dispensando qualquer forma de reforo de argumentao, exceto o prprio peso das
razes alinhadas, podendo at se tratar de uma diferena sutil, mas ainda assim, uma
diferena (Lemos, 1988:75).

5. Caractersticas negativas do lobbying

Apesar de acreditarmos que o lobbying desempenha destacado papel como

fora social de aproximao entre sociedade civil e Estado ao possibilitar a participao
dos grupos de presso no processo de tomada de decises, ele carrega um estigma de
marginalidade que no pode ser desprezado.
Esse estigma comeou a ser gestado juntamente s primeiras denncias de
corrupo relacionadas prtica, j na dcada de 70. Hoje, a palavra lobbying carrega
um significado to negativo que os prprios profissionais da rea preferem utilizar
outros termos para descrever sua atividade.
Desse modo, acreditamos ser importante ressaltar no s os aspectos positivos
do lobbying, como tambm suas caractersticas negativas.
Alguns autores mostraram em seus trabalhos uma face do lobbying realizado no
Brasil que se utiliza da corrupo e trfico de influncia para a representao de
interesses (Borin, 1988; Figueira, 1987; Bezerra, 1995 e 1999).
Bezerra (1999) mostrou a atuao dos escritrios de lobby e consultoria na
liberao de verbas dos Ministrios para prefeituras municipais e governos estaduais
utilizando-se da intermediao de parlamentares. O que se v so redes de relaes
pessoais atuando sobre o trmite dos pleitos, que envolvem Ministros, deputados,
senadores, assessores parlamentares, funcionrios federais, tcnicos, prefeitos e
governadores. Mostra tambm como as grandes empreiteiras montam esquemas de
influncia para a liberao de verbas, utilizando-se ou no dos servios dos escritrios
de lobby e consultoria.
Para agilizar os pleitos, os funcionrios recebem presentes e dinheiro dos
assessores parlamentares e lobistas, que acompanham os processos do interesse de
seus clientes.

31

Mas as atividades dos escritrios de lobby no dizem respeito apenas ao

acompanhamento dos processos. Muitas vezes esses escritrios so responsveis
pela elaborao do projeto e pelo encaminhamento das providncias burocrticas
necessrias para o encaminhamento de processos ao Ministrio. Ao receber
informaes privilegiadas dos funcionrios federais, informam aos prefeitos e
governadores quais verbas sero liberadas e como devem proceder para ter acesso a
essas verbas.
Apesar de entendermos lobby como saber especializado e informao
privilegiada, sabemos - como o estudo de Bezerra (1999) mostrou, e como a imprensa
noticia cotidianamente - que o lobbying nem sempre praticado da maneira ideal.
Alm das prticas ilegais propriamente ditas, o lobbying apresenta algumas
caractersticas que podem ser vistas como danosas a uma sociedade democrtica e
igualitria.
Em primeiro lugar, gostaramos de ressaltar os investimentos de monta que
devem ser feitos para qualquer tipo de ao de lobbying.
Apesar do lobby pblico no Brasil no ser forte, como Arago (1992) afirma,
idealmente, qualquer grupo de interesse ou presso pode se associar a outros de
mesmo tipo e que apresente os mesmos ideais e montar uma estratgia de lobbying no
Congresso Nacional. Desse ponto de vista, h condies iguais para todos, o que
reforaria o interesse pblico.
Porm, nem todos tem condies financeiras e estrutura para realizar a atividade
de lobbying.
O fato de que apenas alguns segmentos da sociedade so aptos a implementar
uma ao de lobbying, leva a um desequilbrio na esfera da representao de
interesses. O ideal seria que todos os segmentos da sociedade - sejam eles de
trabalhadores ou de empresrios, grupos ambientalistas ou feministas - tivessem as
mesmas condies de implementar uma ao de lobbying. No entanto, no o que a
realidade nos mostra.
Um exemplo bastante simples dessa argumentao reside nas diferenas com
relao estrutura que possuem a CNI e o DIAP. A CNI dispe de recursos financeiros

32

muitas vezes maiores que os do DIAP. E isso ocorre porque o DIAP, alm de no ser
agraciado com a contribuio sindical das Federaes e Sindicatos da Indstria,
depende da mensalidade de seus associados para se manter.
Desse modo, inegvel que o lobbying apresenta um formato de articulao de
interesses que acentua as divises sociais e favorece os grupos que possuem maiores
recursos financeiros.
Outra questo que deve ser levantada est relacionada prtica dos lobistas. Ao
defender interesses especficos e muitas vezes particularistas, o modo lobista de
influenciar decises incide negativamente sobre as possibilidades de alargamento da
proteo social promovida pelo Estado, uma vez que cobe coalizes amplas e
duradouras.
Todos esses fatos conjugados reforam ainda mais um grande preconceito que
existe com relao atividade. Dependendo do segmento social que implementa a
prtica, esse preconceito aumenta ou diminui.
Se o lobbying realizado por um grupo de presso do setor financeiro, um
lobby do mal e, portanto, ilegtimo. Porm, se o lobbying realizado por um grupo de
presso que congrega os interesses de trabalhadores ou de uma ONG ambientalista,
ento o lobbying realizado considerado do bem e, portanto, louvvel.
Com relao ao lobbying privado, o preconceito ainda maior, pois ele
rapidamente relacionado ao abuso de poder econmico e defesa de interesses
egosticos ou particularistas. No entanto, como visto o lobby pblico? O lobbying de
alguns setores governamentais particularista, porm, no visto como tal.
De nosso ponto de vista, isso ocorre pois no se v o prprio Estado como
lobista, defendendo interesses particularistas em seu prprio bojo. Se Estado, o
interesse pblico vem em primeiro lugar e no h discusses sobre sua legitimidade ou
no.
Os lobistas so os mais afetados por esse preconceito. A sociedade os v de
maneira negativa, pois atribuda a eles imensa influncia poltica e, portanto, um
poder de transformao que nem sempre os mesmos possuem.

33

A no regulamentao da atividade tambm contribui para o que o estigma se

perpetue, j que no h impedimentos legais para aqueles que exercem a profisso de
maneira inapropriada.
Existe um certo desconforto com relao atividade, e isso inegvel. Quanto
menos ideologizada e mais particularista nossa sociedade se torna, mais necessria se
faz a discusso em torno do lobbying, pois o seu crescimento inevitvel.

6. Foco de atuao do lobbying no Brasil: Executivo x Legislativo

Uma das questes mais contundentes na discusso sobre o lobbying no Brasil

se refere ao seu foco de atuao. Afinal, a atuao do lobbying se dirige ao poder
Legislativo ou ao poder Executivo?
O lobbying sempre foi visto como um instrumento prprio aos sistemas polticos
democrticos e sua atuao comumente dirigida ao poder Legislativo.
Porm, a histria e o sistema poltico brasileiros apresentam algumas
peculiaridades que se refletem na maneira como o lobbying realizado em nosso pas.
Segundo Arago (1992), na maioria das naes democrticas, a ao dos
grupos de interesse verifica-se de modo mais intenso no mbito do poder Legislativo.
No Brasil, porm, forte o lobbying que se dirige ao poder Executivo.
Um dos fatores mais fortes que levam os grupos de presso a dirigirem sua
atuao ao poder Executivo diz respeito centralizao do processo de tomada de
decises no poder Executivo, sobretudo aps a ditadura militar instalada no pas em
1964. Hoje, essa centralizao continua a ser uma realidade.
O lobbying sobre o Executivo foi possvel, j que no Brasil, as caractersticas do
presidencialismo de 1889 e do centralismo de 1964 fizeram com que, por longos anos,
as atenes se concentrassem no Executivo e no no Congresso Nacional (Arago,
1992).
Com o Golpe de 1964, o governo tomou para si o poder de legislar por meio de
decretos-lei, voltando-se prtica dos 8 anos de Estado Novo. A nova regulamentao,

34

corporificada na Constituio de 1967 e no Ato Institucional n. 5, promulgado pelo

Executivo em 1968, impedia que o Legislativo apresentasse vrios tipos de emendas,
especialmente aquelas que resultassem em aumento de despesas ou modificassem a
utilizao de verbas. Estabelecia tambm prazos para a apreciao dos projetos de lei
apresentados pelo poder Executivo. Se a concluso das atividades ultrapassasse o
tempo pr-estabelecido, os projetos de lei eram considerados aprovados. Essas
limitaes e o poder do Executivo em promulgar decretos-lei eliminaram quase que
completamente a funo legislativa do Congresso, exceo feita ao sentido mais formal.
A Constituio de 1988 manteve as inovaes constitucionais introduzidas pelas
constituies escritas pelos militares, com vistas a garantir a preponderncia legislativa
do Executivo e maior presteza considerao de suas propostas legislativas.
Para Figueiredo e Limongi (1999), h uma continuidade legal entre o perodo
autoritrio e o atual no que diz respeito s regras que regulam as relaes entre os
poderes Executivo e Legislativo, e essa continuidade legal se reflete no foco de atuao
do lobbying.
Segundo os autores, manteve-se a forte preponderncia do Executivo observada
ao longo do regime militar. A capacidade de editar - e reeditar - medidas provisrias, o
pedido de urgncia e as vantagens estratgicas de que dispe a apreciao do
oramento e de crditos suplementares garantem ao Presidente a capacidade de ditar
como, quando e o que entrar na agenda do poder Legislativo.
As alteraes constitucionais introduzidas pelo regime militar acabaram por
elevar o Executivo posio de principal fonte de iniciativa legislativa. Na Constituio
de 1946, as leis de iniciativa do Executivo corresponderam a 43% do total de leis do
perodo, aumentando para 89% no perodo militar. Em 1988 esse nmero foi de 85%.
Esse padro no muda na dcada de 90.
O impacto do Executivo na produo legislativa uma conseqncia direta de
suas prerrogativas institucionais. As leis originrias de medidas provisrias enviadas
pelo Executivo e de projetos versando sobre matria oramentria respondem por 60%
do total de leis na dcada de 90. O Executivo responsvel pela iniciativa de 85% das
leis sancionadas no perodo ps-Constituinte.

35

Essa preponderncia est ligada ao fato da capacidade do Executivo em

controlar a agenda do Legislativo, uma vez que ele quem define prazos, e possui
posio estratgica para pressionar por prioridade a essas medidas.
A importncia das aes governamentais que dependem de aprovao de
recursos e os prazos do exerccio oramentrio colocam nas mos do Executivo
recursos importantes que lhe permitem garantir no s a prioridade s leis por ele
introduzidas, como tambm boas chances de aprovao da proposta inicial.
O Executivo domina o processo legislativo porque tem poder de agenda e esta
agenda processada e votada por um poder Legislativo organizado de forma altamente
centralizada no Colgio de Lderes e nas Comisses, em torno de regras que
distribuem direitos parlamentares de acordo com princpios partidrios.
A Constituio brasileira de 1988 confere iniciativa exclusiva ao presidente em
matrias oramentrias e veda emendas parlamentares que impliquem a ampliao dos
gastos previstos. O presidente brasileiro tem ainda exclusividade da iniciativa em
matrias tributrias e relativas organizao administrativa.
A escassa autonomia do poder Legislativo na formulao de polticas pblicas
torna a participao no governo ainda mais importante para os parlamentares
interessados em garantir retornos eleitorais.
A partir do exposto, podemos concluir que o Congresso Nacional est longe de
constituir obstculo ao governativa do Executivo.
A centralizao do processo de tomada de decises no poder Executivo, iniciada
durante a ditadura militar e em prtica at os dias de hoje, aliada ao forte poder de
legislar do presidente, que lhe d o poder de editar e reeditar Medidas Provisrias,
controlar sua tramitao atravs do pedido de urgncia e lhe possibilita ter iniciativa
exclusiva sobre matrias oramentrias e tributrias, alm de seu poder de barganhar
verbas e atribuies de maneira pouco democrtica, utilizando-se do Colgio de
Lderes, so os fatores que garantem a preponderncia do poder Executivo sobre o
poder Legislativo.
Dessa forma, seria impossvel que os grupos de presso desprezassem o poder
Executivo enquanto foco de atuao.

36

7. Breve histrico sobre o desenvolvimento do lobbying no Brasil

Pouco foi escrito sobre lobbying no Brasil. Existem alguns estudos efetuados, em
sua grande maioria, por profissionais das reas do Direito, Administrao, Jornalismo e
Relaes Pblicas (Lodi, 1982 e 1986; Figueira, 1987; Lemos, 1988; Borin, 1988;
Arago, 1992 e 1994; Werneck Vianna, 1994 e 1995; Rodrigues, 1996 e Bezerra,
1999).
Bezerra (1999) e Werneck Vianna (1995), assim como Arago (1992), so alguns
dos poucos representantes da academia a estudar o lobbying no Brasil. Bezerra (1999),
um antroplogo poltico, ao discutir o processo de negociao para o oramento da
Unio, esbarra nos escritrios de lobby e consultoria atuantes em Braslia, fazendo uma
anlise em que lobby e corrupo esto fortemente ligados. Werneck Vianna (1995),
com o objetivo de desvendar os fatores de natureza poltica que dificultam a
concretizao do modelo universalista de seguridade social inscrito na Constituio de
1988, afirma que h uma americanizao (perversa) da seguridade social no Brasil e
utiliza-se do lobbying como categoria explicativa. Arago (1992), por sua vez, produziu
um dos mais completos trabalhos sobre grupos de presso j escritos.
Uma das razes para o pequeno interesse da academia sobre o lobbying reside
no fato de uma insistncia demasiada dos pesquisadores em uma perspectiva estatista,
que Werneck Vianna (1994) chama de europia. Segundo a autora, alm de reduzida, a
produo acadmica parece sofrer de um certo preconceito, pois diversos trabalhos que
abordam a atuao de grupos sociais e/ou setores empresariais na defesa de seus
interesses procuram referenciais analticos alheios questo do lobismo, contribuindo
para mant-la num certo limbo terico.
Segundo a autora, a literatura recente sobre polticas sociais acentua o papel dos
interesses diversificados na situao atual sem associ-lo ao lobbying como fenmeno
mais geral.
Foi atentando para esse fato que escolhemos, em nosso trabalho, fazer uma
discusso de carter mais geral sobre o lobbying.

37

A maioria dos trabalhos sobre polticas sociais foi escrita nas dcadas de 70 e
80. No entanto, isso no quer dizer que no havia grupos de presso atuando no
cenrio nacional antes disso.
Segundo Figueira (1987), no sculo passado j havia lobby no Brasil e o
movimento da abolio da escravatura um bom exemplo.
Arago (1994), por sua vez, acredita que no sculo XIX j se praticava lobbying
no Brasil e cita como exemplo as prticas da Associao Comercial do Rio de Janeiro,
que comeou a se organizar em 1808 com o objetivo de defender e cooperar ativa e
constantemente com relao a tudo quanto pudesse concorrer para o desenvolvimento
das classes que representava.
O autor lembra a atuao da Associao Comercial da Bahia, fundada em 1811,
e que em vrios casos atuou em defesa dos interesses de seus associados e de
entidades coligadas, perante o Congresso Nacional durante a Primeira Repblica.
Alm dos estudos acadmicos escassos, eventos voltados para a discusso do
tema no aconteceram em profuso.
A preocupao com o fenmeno, embora no seja nova, s tem se manifestado
em eventos esparsos. Um desses eventos foi a I Conferncia Nacional da OAB em
1958, que incluiu o tema Advocacia e Poder Legislativo: Lobbying.
A tramitao de leis - como a criao da Petrobrs, o Cdigo Brasileiro de
Radiodifuso, o Estatuto do Trabalhador Rural, todas aprovadas antes do golpe militar
de 1964 - tiveram a decisiva participao dos grupos de presso na sua aprovao
(Arago, 1992).
J durante a ditadura militar, a atuao do grupos de presso era restrita devido
centralizao do processo de tomada de decises no Executivo, o que resultou na
fragilidade do poder Legislativo. Essa centralizao, porm, no impedia que certos
grupos pressionassem o poder Executivo, a fim da obteno de suas demandas.
O regime autoritrio levou a cabo a modernizao econmica do Brasil. Criou interesses, ao
mesmo tempo em que impedia ou fragmentava suas vias de expresso, mudando assim a relao
tradicional entre o Estado e a sociedade civil (Werneck Vianna, 1995).

38

Deu-se ento a interrupo de um vigoroso processo associativo que tendia a se

fortalecer na medida em que a prtica democrtica continuasse a ser exercida pela
sociedade. Segundo Schmitter (1971), no existia no Brasil pr-64 um genuno
pluralismo na organizao dos interesses no pas (apud Arago, 1992).
No entanto, o golpe militar teve ampla sustentao por parte de setores
organizados da sociedade civil, revelando a interferncia dos grupos no sistema poltico
do pas.
Durante sua vigncia, h um grau bastante alto de interferncia por parte do
Estado na vida brasileira. Calcula-se que ao final do regime militar existiam mais de 150
mil normas, entre leis, decretos-lei, decretos, atos, portarias e circulares, regulando
praticamente todas as atividades no pas, principalmente a econmica.
Uma reportagem da revista Viso, publicada em 12/11/1973, chama a ateno
para a atuao dos grupos de presso no Congresso. Tinha como ttulo: Lobby
Brasileira (Arago, 1994; Werneck Vianna, 1995).
J a Gazeta Mercantil, em 02/07/1980, publica a matria intitulada: Lobby: no
Brasil, uma instituio to antiga quanto Braslia. Seu autor narra casos de lobismo
explcito. Em 1982, a questo dos lobbies motivou a publicao de mais de cinqenta
matrias e artigos na imprensa (Werneck Vianna, 1995).
Alm do grande nmero de matrias e artigos na imprensa, 1982 foi um ano
propcio realizao de eventos sobre o lobbying.
O VII Congresso Brasileiro de Relaes Pblicas trouxe especialistas
americanos, entre eles, Phillip Kotler, um proeminente autor da rea, que ressaltou o
aspecto profissional do lobbying para o profissional de relaes pblicas. Nessa poca,
profissionais de relaes pblicas defendiam uma espcie de reserva de mercado no
exerccio das atividades profissionais como lobistas. Esteve presente tambm o
Senador Marco Maciel, que posteriormente, em 1984, foi o primeiro parlamentar a
tomar a iniciativa de propor uma lei que regulamentasse a atividade.
Outro evento organizado na mesma ocasio foi um seminrio, promovido pela
Universidade de Braslia, intitulado: Lobby e Grupos de Presso. Professores,
profissionais e parlamentares avaliaram a legitimidade do lobbying.

39

Para Arago (1994), um reflexo da importncia dessa nova realidade o fato de

algumas entidades empresariais buscarem o Congresso para a defesa de seus
interesses. Seguem alguns exemplos:
1) Disputa de 1978 a 1980 entre distribuidores de veculos e montadoras, que terminou
com um acordo de paz intermediado pelo Palcio do Planalto.
2) Disputa entre plantadores de frutas, notadamente de ctricos, e produtores de
refrigerante, em 1975. Os plantadores queriam estabelecer um percentual de suco de
frutas nos refrigerantes.
3) No final dos anos 70 e incio dos 80, uma disputa entre transportadores de cargas,
nacionais e multinacionais, encerrou-se com o veto presidencial ao projeto de lei que
permitia a entrada de empresas multinacionais no setor.
4) A indstria da comunicao mobilizou-se entre 1978 e 1984 para impedir a
aprovao de projeto que bania a propaganda de cigarros na televiso (Arago, 1992).
Segundo Arago (1992), do ponto de vista econmico, o pacto entre o alto
empresariado e o regime militar havia chegado ao fim, agravado pelos choques do
petrleo nos anos 70 e a reduo dos emprstimos externos, determinando o
encerramento do ciclo desenvolvimentista conhecido como o milagre brasileiro.
Apesar da excessiva interveno e regulamentao do Estado na economia, o
regime militar perdeu a capacidade de arbitrar o conflito entre diversos grupos
empresariais e os conflitos entre capital e trabalho e o aumento da presso poltica e
econmica dos sindicatos de trabalhadores a partir de 1978 aliado a outros fatores
como o incio de um ciclo de crise econmica com o aumento da inflao; a perda do
poder aquisitivo da populao e, a ocorrncia de choques econmicos atravs de
sucessivos planos heterodoxos com congelamento de preos e elevao de tarifas
pblicas, contriburam para o incio do perodo de abertura poltica: lenta, gradual e
irrestrita (Arago, 1992).
Nos anos que antecederam a Constituinte, de fato, as condies propiciadoras
do lobbying se consolidaram. Podemos ressaltar dois fatores: a) diversificao de
instrumentos e canais de comunicao entre segmentos, principalmente empresariais e
o Congresso; b) fragmentao crescente desta representao (Werneck Vianna, 1995).

40

Em 1982, os grupos de presso possuam maior visibilidade no Congresso

Nacional, principalmente os grupos empresariais, pois, com a vitria do PMDB nas
eleies para a Cmara do Deputados e nas vitrias oposicionistas no Rio de Janeiro,
So Paulo e Minas Gerais, o empresariado temia a ascenso das oposies ao poder.
Em 1983, era possvel perceber uma ligeira diferena com relao ao processo
adotado na representao de interesses. Embora o Congresso Nacional ainda fosse
frgil, os representantes ali alocados possuam alguma influncia.
Conhecer os ministros bom, mas j no resolve tudo. O apoio de um
parlamentar muito importante, afirmou o lobista Jos Pereira Graa Couto revista
Senhor de 31/08/1983.
Com a democratizao, uma srie de agentes, pouco acostumados com o novo
modelo de participao e carentes de canais de representao poltica, aderiram ao
lobbying como forma de pressionar os decisores em favor de seus interesses, o que
ganhou visibilidade no perodo de atuao da Assemblia Nacional Constituinte.
Em um regime democrtico, a atuao dos grupos de presso essencial, uma
vez que garante e defende efetivamente os interesses de minorias que o regime
representativo no tem condies de abarcar.
O fortalecimento do Congresso Nacional como esfera decisria vital para esse
processo. Segundo declarao do lobista Alexandre Paes dos Santos revista Senhor
de 31/08/1983, o lobby tende a se expandir com o fortalecimento da influncia dos
representantes eleitos. Segundo ele, H 20 anos, no h lobby no Congresso. Agora,
como a oposio fortaleceu-se, o lobby comeou a tornar-se importante. E os amadores
esto perdendo terreno (Op. cit., pg. 49).
A democracia trouxe novos atores arena decisria e os aspectos processuais
da tomada de deciso foram muito alterados. Dessa forma, o Congresso passa a ter um
poder sem precedentes na formulao de polticas.
Segundo Arago (1992), foi a partir das eleies de 1982 que o empresariado
passa a se preocupar com a oposio no Congresso, porm, antes, algumas entidades
j realizavam servios regulares de monitoramento legislativo. Destacavam-se as
seguintes entidades: CNI (Confederao Nacional da Indstria), CNC (Confederao

41

Nacional do Comrcio), CNA (Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil), CACB

(Confederao das Associaes Comerciais e Empresariais do Brasil), ABERT
(Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso), Federao do Comrcio de
So Paulo e FIESP (Federao das Indstrias do estado de So Paulo).
Essa nova situao, alm de motivar uma aproximao entre os grupos e o
Congresso Nacional, os leva a montar departamentos de assessoria parlamentar e a
contratar consultores externos.
O aumento da importncia das assessorias parlamentares e a contratao de
consultores externos um reflexo dessa nova realidade. No s as empresas e
entidades de classe tratam de adquirir melhores recursos humanos, como o fazem
tambm deputados e senadores que passam a depender cada vez mais de assessores
qualificados, que podem interpor certas barreiras ao assdio lobista, ou participar do
jogo. Sendo o lobbying uma via de mo-dupla, da mesma maneira que os lobistas
pressionam os parlamentares, os parlamentares pressionam os governadores para que
mobilizem suas bancadas. Nesse sentido, o papel do assessor tcnico o de alavancar
lobbies (Werneck Vianna, 1995).
No entanto, o processo de fragmentao das entidades representativas no
cessou. A criao do PNBE (Pensamento Nacional das Bases Empresariais) e do IEDI
(Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial) resultam do descontentamento
de amplos segmentos da classe empresarial para com as entidades j existentes, como
a FIESP. Segundo Werneck Vianna (1995:189), uma reportagem da revista Isto de
14/09/1994 exemplifica esse fato. Racha do setor eletro-eletrnico provoca a
debandada de empresas da ABINEE para uma nova entidade.
Lado a lado com as entidades guarda-chuva, como a CNI e a CNC, dezenas de
agrupamentos setoriais e lobistas de empresas ganharam status (formal ou informal) de
representantes de interesses empresariais (Werneck Vianna, 1995).
Segundo Arago (1992), aps 1983, dezenas de entidades empresariais de
setores especficos passaram a atuar no Congresso. Isso ocorre porque:
1) Existe uma incapacidade natural das grandes entidades para tratarem, com
eficincia, temas especficos de determinado setor;

42

2) H necessidade de maior aproximao com o mundo poltico, independente dos

canais de acesso das lideranas das grandes confederaes;
3) Ocorre a existncia de conflitos internos, especficos de entidades abrangentes,
trazendo a necessidade da maior generalizao do discurso em detrimento de
especificidade e segmentao;
4) Existe a crena de determinados setores do empresariado de que as lideranas de
grandes confederaes e federaes estavam envelhecidas, defasadas ou
excessivamente condescendentes com os poderes pblicos;
5) H a constatao de que mltiplos canais reverberando a mesma posio mais
eficiente de que um nico canal de defesa de interesses.
O retorno dos grupos de presso ao Congresso Nacional, a partir do final da
dcada de 70, foi facilitado pela "abertura poltica e pela real perspectiva de que as
oposies poderiam assumir o poder (Arago, 1992).
Em adendo a isso est a luta pela redemocratizao, com a anistia poltica, a
reorganizao partidria, as diretas para Governador em 1982, a campanha eleitoral de
Tancredo Neves e o Colgio Eleitoral em 1985 e a Assemblia Nacional Constituinte
entre 1987 e 1988.
O resultado do processo de redemocratizao foi o fortalecimento do Congresso
Nacional como poder poltico e, conseqentemente, dos grupos de presso, que
retomaram seu lugar no processo democrtico, fazendo presso e tentando influenciar
os legisladores.
A atuao dos grupos de presso essencial, uma vez que garante e defende
efetivamente os interesses de minorias que o regime representativo no tem condies
de abarcar.
Nesse contexto, renasceu o interesse sobre o papel institucional dos grupos de
presso, notadamente frente ao poder Legislativo.
Em 1988, diante da evidente atuao dos lobbies durante o funcionamento da
Assemblia Nacional Constituinte, o Instituto Tancredo Neves e a Fundao Friedrich
Naumann realizaram um debate acerca do tema.

43

Nesse perodo, alguns grupos de presso de natureza diversa passam a atuar

fortemente. Entre eles, esto alguns grupos indigenistas que j aparecem registrados
na Cmara dos Deputados desde 1983. Outro grupo interessante o lobby do batom,
grupo que defende as causas feministas e que j atuava desde os anos 70, quando os
primeiros grupos feministas se registraram como entidades legais. Seu trabalho foi mais
intenso, sobretudo, durante a Constituinte. Questes como licena-maternidade, aborto,
ptrio-poder, e muitas outras ali se encaminhariam de forma decisiva e, portanto, o
acompanhamento era necessrio (Werneck Vianna, 1995).
A trajetria dos aposentados similar. Apesar de conhecidos do pblico pouco
antes da Constituinte, foi durante os trabalhos da Comisso Afonso Arinos que foram
percebidos como um grupo que tinha de ser ouvido.
O panorama apresentado denota que so os grupos de presso empresariais
que principalmente atentam para a necessidade de influenciar as decises
governamentais. A questo que se coloca, no entanto, est relacionada aos meios
utilizados para chegar a esse intento.
A centralizao das decises no poder Executivo limitou muito a chegada de
qualquer interesse que no fosse empresarial, uma vez que tanto o Estado quanto os
empresrios no so alheios ao tratamento privilegiado que estes sempre receberam.
Os grupos de presso da sociedade civil, em sua grande maioria, ficaram
margem desse processo. Isso ocorreu, pois, para se influenciar o poder naquele
perodo, era necessrio saber quem deveria ser acessado. A falta de transparncia das
informaes e do processo de tomada de decises e a centralizao de poder no
Executivo contribuam para que apenas um pequeno grupo de notveis pudesse
efetivamente ter alguma influncia sobre o processo de tomada de decises.
Entretanto, com a redemocratizao podemos perceber que os grupos de
presso afetaram o processo legislativo. Sem maioria no Congresso e sem condies
de impor suas decises, o regime militar e as oposies tiveram que negociar o
andamento de projeto de lei abrindo maior espao para a participao dos grupos de
presso no processo decisrio.

44

Diversos projetos de lei discutidos e aprovados ao longo dos anos 80 tiveram a

participao decisiva dos grupos de presso, como o caso da revenda de veculos
automotores em 1980; o aumento da contribuio previdenciria e taxas sobre
suprfluos em 1981; a reserva de mercado na informtica em 1984; o estatuto da microempresa em 1984; proibio da demisso imotivada do trabalhador em 1983/1985;
cdigo de defesa do consumidor em 1990; regulamentao do novo salrio-mnimo em
1991 (Arago, 1992).
Apesar do florescimento da atuao dos grupos de presso aps o processo de
redemocratizao, h uma questo que nos inquieta: como pases que no possuam
uma democracia consolidada poderiam apresentar as condies ideais para o
desenvolvimento do lobbying?
Essa questo interessante, pois, a partir de nossas investigaes, vimos que o
desenvolvimento do lobbying no Brasil data da dcada de 70 e, nesse perodo,
vivamos sob a gide de uma ditadura militar.
Sendo assim, como entender a atuao dos grupos de presso em um momento
de cerceamento das prticas associativas?
Segundo Lodi (1982:48),
durante os anos de autoritarismo, o empresrio percebeu que era mais rpido e eficaz ativar
uma autoridade superior ou amigo do rei, recorrendo ao sistema hierrquico, de cima para
baixo, do que trabalhar o setor legislativo ou as autoridades de baixo para cima ...

A afirmao de Lodi (1982) ressalta dois pontos que j abordamos, ou seja, a

centralizao do poder no Executivo e a diminuio de poder do Legislativo.
Alguns aspectos contriburam para a volta dos grupos de presso ao cenrio
poltico, e quando nos referimos volta desses grupos, estamos nos referindo aos
grupos de trabalhadores e aos grupos da sociedade civil, que faziam lobby pblico.
O primeiro dos aspectos observados o prprio processo de redemocratizao,
que faz com que todos se adaptem a uma nova realidade, tanto o Estado quanto a
sociedade civil. O segundo aspecto o fortalecimento do Congresso Nacional e a
instalao da Assemblia Nacional Constituinte, que j foram discutidos anteriormente.

45

No entanto, esses dois aspectos no so suficientes para abarcar toda a

realidade da representao de interesses, que conseqncia do perodo da
redemocratizao.
Podemos afirmar que a Constituio de 1988 foi escrita a partir de um modelo de
Estado do Bem Estar Social, que uma corrente europia e estatizante, e no sob a
tica do Estado Liberal, corrente norte-americana, baseada na competio dos
interesses.
Desse modo, por que se fortalece o lobbying frente a outros modelos de
representao, como o modelo neocorporativo, por exemplo?
Ao discutir as razes do desenvolvimento do lobbying no Brasil aps o perodo
de redemocratizao, Werneck Vianna (1995:174) elenca algumas caractersticas de
nosso sistema poltico, as quais, em sua opinio, contriburam para o desenvolvimento
do lobbying. A autora afirma que,
No Brasil, nunca houve partido com as caractersticas (e as razes) das agremiaes socialdemocratas europias; polticas keynesianas no foram propriamente o forte das
experincias de planejamento econmico no pas; e, sobretudo, no campo das relaes de
trabalho e do movimento sindical, o arbtrio e a segmentao corporativa sempre
predominaram, impedindo que qualquer idia de pacto vingasse. Desse modo, os formatos
neocorporativos e concertacionais de organizao dos interesses e de influncia sobre os
processos decisrios, decisivos para a consolidao do Estado de Bem-Estar, no se
estabeleceram no Brasil. Ao contrrio, (...) a prtica particularizante do lobismo se imps.

Para Werneck Vianna (1995), o lobbying uma alternativa ao neocorporativismo

enquanto formato de articulao de interesses; alternativa que j parece arraigada na
sociedade brasileira.
Os aspectos do nosso sistema poltico, ressaltados pela autora, nos leva a
concordar com a mesma quando afirma que o desenvolvimento do lobbying no Brasil se
deu a partir de uma americanizao de nossa poltica.
A americanizao da poltica consiste na conjugao de determinadas
caractersticas, entre elas: ambiente em que interesses fragmentados e mltiplos
competem por maior influncia sobre os processos decisrios; predominncia de
demandas

particularizadas;

diminuio

da

atuao

de

grandes

organizaes

representativas dos diferentes interesses sociais e aumento da atuao dos lobbies

46

enquanto intermediadores de reivindicaes tpicas e a predominncia da competio

em torno de issues pontuais.
Como j afirmado, a organizao do Estado brasileiro contribuiu para o
desenvolvimento do lobbying, uma vez que: apresenta extrema permeabilidade ao
particularismo; tem pouco poder de enforcement; possui partidos polticos fracos;
demonstra um desvirtuamento das funes legislativa e judiciria, que leva a uma certa
confuso entre o que pblico e o que privado (privatizao do pblico); e por ltimo,
um mercado de trabalho muito heterogneo, segmentado e excludente. Todas essas
questes conjugadas levariam os grupos de presso e/ou interesses a aderir prtica
do lobbying, negando assim a construo de pactos neocorporativos (Werneck Vianna,
1995).
Exemplos dessa argumentao podem ser buscados na atuao dos grupos de
presso dos trabalhadores e empresrios. A atuao do movimento sindical brasileiro
apresenta um padro de demanda pulverizado e insulado, e o empresariado sofreu com
a crescente fragmentao de suas entidades representativas. A criao do PNBE e do
IEDI so resultados dessa fragmentao e da pulverizao de entidades de
representao de interesses do empresariado. As discordncias entre a CUT (Central
nica dos Trabalhadores), a CGT (Confederao Geral dos Trabalhadores) e a Fora
Sindical tambm podem ser apontadas.
8. Estrutura e organizao dos grupos de presso no Brasil contemporneo

A estrutura organizacional dos grupos de presso visa alertar sobre a iminncia

de mudanas, produzir material informativo e o fazer chegar a quem decide. Isto
significa acompanhar no s as atividades de pouco mais de 500 deputados e
senadores, mas governadores, deputados estaduais, prefeitos, vereadores e milhares
de burocratas que ditam normas nos ministrios ordinrios e extraordinrios e nas
centenas de autarquias, fundaes, empresas pblicas e outros rgos da
administrao indireta, nos trs nveis de governo (Arago, 1992).

47

Existem empresas especializadas que vendem assinaturas de boletins

legislativos dirigidos para setores determinados ou prestam servios em carter
individual.
Arago (1994) examina a metodologia e os instrumentos aplicados pelos grupos
de presso na defesa de interesses no Congresso Nacional brasileiro. O autor identifica
os procedimentos dos grupos de presso nas atividades de influncia do Legislativo.
Esses procedimentos podem ser internos e externos.
Como procedimentos internos, indica:
a) monitorizao regular ou eventual; b) avaliao do timing no processo decisrio da
questo; c) elaborao de documentos e justificativas que apiem as pretenses do grupo,
inclusive emendas e substitutos; d) avaliao sobre uso de pessoal prprio e/ou consultoria
externa; e) identificao de possveis aliados ou adversrios quanto ao interesse do grupo; e
f) elaborao de um plano mnimo de atuao, prevendo contatos pessoais e escolha de
instrumentos de atuao (Op. cit., pg. 71).

Como procedimentos externos, aponta:

a) envio de correspondncia e documentos a parlamentares, poder Executivo e demais
interessados; b) visitas e contatos pessoais com parlamentares, funcionrios do Congresso,
poder Executivo e demais interessados; c) realizao de eventos institucionais e/ou sociais;
d) participao em debates e audincias pblicas nas Comisses; e) realizao de viagens;
f) uso de assessoria de imprensa; g) uso da propaganda; h) edio de publicaes; i)
obteno de apoio junto ao eleitorado do (s) parlamentar (es) envolvidos (s); j) organizao
de coalizes de interesses; e l) organizao de manifestaes pblicas (Op. cit., pg. 71).

bom ressaltar que nem todos os grupos de presso brasileiros tm capacidade

financeira para manter esses procedimentos. Pode-se indicar que um dos motivos
dessa falta de capacidade financeira a pouca idade desses grupos.
O aumento da capacidade de atuao dos grupos traz como conseqncia o
incio de um movimento de fortalecimento dos instrumentos e canais de comunicao
entre grupos de segmentos do patronato e o Congresso Nacional. Essa nova situao
era refletida nos escritrios de lobbying.
Com a Assemblia Nacional Constituinte, o empresariado se convenceu
definitivamente que o relacionamento com o poder Legislativo era necessrio, no
apenas para buscar influir no processo decisrio ou abrir canais de comunicao com o
poder Executivo, mas para obter elementos e informaes valiosas para o planejamento
estratgico dos seus setores e empresas (Arago, 1992).

48

A Confederao Nacional da Indstria (CNI), criada em 12 de agosto de 1938

como entidade mxima de representao do setor industrial brasileiro, fortalece a sua
capacidade de ao legislativa, acompanhando projetos, executando aes de
influncia e mobilizao no Congresso Nacional.
Os trabalhadores so representados pelo DIAP (Departamento Intersindical de
Assessoria Parlamentar). A atuao do DIAP a partir de sua fundao em 1983 foi
bastante intensa, ainda que outros canais de influncia tenham sido utilizados pelas
lideranas de trabalhadores. Reunindo lideranas sindicais adversrias, o DIAP obteve
apoio para trabalhar pela obteno de conquistas para os trabalhadores, culminando
com os resultados significativos alcanados no processo constituinte.
Segundo Arago (1992), algumas razes podem ser apontadas para o fato do
nmero de entidades de trabalhadores credenciadas na Cmara dos Deputados ser
menor que o de entidades empresariais:
1) As entidades sindicais seguem o comando de suas confederaes e centrais
sindicais, que supostamente deveriam ser mais atuantes no Congresso;
2) Parte significativa das entidades sindicais de trabalhadores filiada ao DIAP e
delegam a responsabilidade de realizar o monitoramento, resguardando-se para atuar
mais diretamente quando o assunto afetar exclusivamente o setor;
3) O custo de manuteno de uma base de atuao em Braslia ou da contratao de
um consultor muito alto.
A UNE, a CNBB, o Movimento Brasil Informtica, a Federao Brasileira pelo
Progresso Feminino so alguns grupos relevantes no cenrio poltico brasileiro.
Diferentemente dos Estados Unidos, no Brasil os grupos de presso de natureza
diversa so fracos e pouco organizados, com exceo aos grupos ligados Igreja e aos
evanglicos. Os grupos de aposentados e previdencirios, por exemplo, embora no
sejam poderosos financeiramente, possuem boa capacidade de mobilizao.
As ONGs ambientalistas preferem atuar sobre projetos especficos localizados
fora do mbito poltico federal. Desse modo, aps a Constituinte, entre 1989 e 1992 no
tem havido ao significativa no Congresso Nacional.

49

Durante a Constituinte, diversas entidades do setor organizaram a Frente Verde

de Ao Ecolgica, que obteve a incluso de um detalhado captulo acerca do meioambiente na Constituio, alm de 23 outros dispositivos que, direta ou indiretamente,
tratavam do tema, resultando em uma das mais avanadas legislaes constitucionais
sobre meio ambiente.
A CNBB (Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil) um dos braos
operacionais da Igreja realizando monitoramento discreto das matrias legislativas de
interesse, articulando seus interesses em conjunto com outras entidades.
A TFP (Tradio, Famlia e Propriedade) mantm trabalho regular e permanente
de contatos com parlamentares atravs de seu pessoal baseado em Braslia.
Os militares tambm fazem monitoramento e em trs nveis: como integrantes
dos poderes pblicos; como corporao profissional e como instituio poltica. As
manifestaes e aes de defesa de seus interesses partem das lideranas
hierrquicas - ministros militares e comandantes - e lideranas corporativas.
Para Arago (1992:86),
A profissionalizao dos esforos de defesa de interesses no Congresso Nacional
fenmeno recente, ocorrido com maior vigor aps a derrubada do regime militar em 1985.
Assim, no podemos afirmar que exista um padro de planejamento comum entre os vrios
grupos de presso. Alm do que, a estrutura organizacional, a disponibilidade de recursos
tambm so fatores determinantes para a ocorrncia ou no de um planejamento
estratgico claramente definido.

A democracia trouxe os grupos de presso ao Congresso Nacional. Em 1977,

havia 6 entidades da sociedade civil credenciadas; em 1983/84 havia 24 entidades e
em 1991/92 haviam 31. No processo constituinte, foi possvel identificar 383 grupos e
entidades atuantes na defesa de interesses.
Os grupos de presso afetaram o processo legislativo. Sem maioria no
Congresso e sem condies de impor suas decises, o regime militar e as oposies
tiveram que negociar o andamento de projetos de lei abrindo maior espao para a
participao dos grupos de presso no processo decisrio. O caso da revenda de
veculos automotores em 1980 e o aumento da contribuio previdenciria, aos quais j
nos referimos, podem ser tomados como exemplo dessas negociaes.

50

Em sua edio de janeiro de 1997, o Jornal do DIAP (Departamento Intersindical

de Assessoria Parlamentar) apontou as principais bancadas suprapartidrias atuando,
durante a dcada de 90, dentro do Congresso Nacional:

Bancada Feminina: nesta bancada discute-se os principais projetos de interesse das

mulheres, especialmente aqueles que referem-se violncia e s mudanas na
legislao. Sua atuao considerada informal e suas reunies no tm
periodicidade certa. Recentemente esta bancada teve um papel muito importante
quando se discutia a legalizao do aborto na Comisso de Constituio, Justia e
Redao da Cmara dos Deputados. Apenas 20 deputadas participam ativamente e,
dentre elas, a coordenadora da bancada a Deputada Marta Suplicy, do Partido dos
Trabalhadores de So Paulo.

Frente Parlamentar da Pequena e Micro Empresa: surge como o reflexo da

articulao do setor na sociedade civil. Seu ncleo bastante ativo, tendo como
coordenador o Deputado Augusto Nartes, do PPB do Rio Grande do Sul. A principal
reivindicao do grupo de ordem regulatria: refere-se a impostos e incentivos ao
setor.

Bancada da Amaznia Legal: o grupo surgiu para debater matrias que tm

influncia direta na Amaznia e regio. Dentre os temas mais presentes, destacamse o meio ambiente e a questo indgena. Esta bancada, que caminha para se
tornar um frum permanente, tem tambm como funo a unificao das idias das
vrias bancadas regionais do Estado. Coordenador: Jos Priante, do PMDB do
Par.

Frente Parlamentar Metro-ferroviria: seu incio deu-se em 1991, durante seminrios

que discutiam a questo do setor no Brasil. Atualmente, a discusso principal desta
Frente discutir polticas para o reerguimento do setor. Seu principal coordenador
o Deputado Carlos Santana, do PT do Rio de Janeiro.

Frente Parlamentar de Habitao e Desenvolvimento Urbano: tendo como

coordenador o Deputado Ricardo Izar, do PPB de So Paulo, esta frente um grupo
formal, mas no legalizado. Existe um pacto entre aproximadamente 80 deputados
que se renem quando h um projeto de real interesse do setor em tramitao. Sua

51

principal reivindicao a redistribuio de recursos, com a elaborao de uma

poltica habitacional e urbana para o pas.

Bancada da Agricultura Familiar: o grupo foi constitudo para representar as idias

dos trabalhadores rurais e encaminh-las ao Congresso Nacional. Tem como
coordenador o Deputado Padre Roque, do PT do Paran.

Frente Parlamentar Sucroalcooleira: a maior formada no Congresso Nacional, com

a adeso oficial de 204 deputados e 31 senadores. Defende polticas para o setor e
renegociao das dvidas dos usineiros e plantadores de cana. Coordenador: Hlio
Rosas (PMDB/SP).

Bancada Sindical: composta por parlamentares de esquerda que possuem uma

trajetria estritamente vinculada ao movimento sindical, tem como coordenadores os
deputados Jair Meneguelli (PT/SP) e Paulo Paim (PT/RS).

Bancada Evanglica: so governistas e muito atuantes nas comisses tcnicas e no

Oramento. Eles votam juntos se existe uma ameaa quando o tema ligado a
questes como aborto, homossexualismo, prostituio, ou quando existe uma
ameaa s suas igrejas. Coordenador: Costa Ferreira, PFL do Maranho.

Bancada dos Proprietrios de Meios de Comunicao: apesar de no possuir um

grupo definido, nem um coordenador, este grupo possui deputados ligados ao setor,
geralmente donos de concesses de rdio ou tv.

Bancada dos Empresrios: esta uma das maiores bancadas e possui como
segmentos mais expressivos aqueles ligados construo civil, minerao,
comunicao, agroindstria, indstria txtil, entre outros. Coordenador: Sandro
Mabel, PMDB/GO.

Frente Parlamentar da Educao: foi criada para acelerar a tramitao da Lei de

Diretrizes Bsicas da Educao. Seus integrantes debatem e elaboram propostas
para a educao. Tem trs vertentes: a que define o ensino privado; a que define o
ensino pblico; e, por ltimo, a que defende as escolas filantrpicas. Tem como
coordenador o Deputado do PSDB do Cear, Ubiratan Aguiar.

Bancada da Sade: sob a coordenao do deputado Osmnio Pereira, do PSDB de

Minas Gerais, tem duas correntes distintas: uma formada por empresrios do setor e

52

que defende a sade privada; a outra tem como principal bandeira a defesa da
sade pblica.

Bancada Ruralista (Frente Parlamentar da Agricultura): tornou-se formal e

organizada em 1995, quando foi instituda a Frente Parlamentar da Agricultura. Esta
bancada sempre foi acusada de ser retrgrada quanto a assuntos como a reforma
agrria e outros assuntos correlatos. Sob a coordenao do Deputado do PMDB de
Santa Catarina, Valdir Collato, sua principal caracterstica a coeso.
Estes 14 grupos de interesse que agem tambm como grupos de presso

quando vem seus interesses ameaados, tm como caracterstica principal o

multipartidarismo de seus membros. Com exceo dos grupos mais de esquerda, como
o caso da Bancada Sindical, a grande maioria deles aceita membros de vrios
partidos, independente de ser governista ou de oposio.
Afirmar que as bancadas suprapartidrias atuantes no Congresso Nacional so
grupos de presso e que, portanto, fazem lobbying, um tanto quanto polmico. Isso
porque no estamos acostumados a ver os prprios parlamentares se unindo em
grupos para pressionar o poder Legislativo.
Segundo

Frade

(1996),

surgimento

do

fenmeno

das

bancadas

suprapartidrias se deve a uma opo racional dos parlamentares. Eles as percebem

como uma estratgia vivel e positiva, sinalizada pela estrutura de oportunidades do
perodo. Diante de um Executivo forte, que trabalha de forma extremamente
coordenada com o Colgio de Lderes, s lhes resta encontrar outras formas
institucionais que acolham suas pretenses e interesses. Uma dessas formas so as
bancadas supra partidrias.
Segundo a autora, 86% dos parlamentares fazem parte de pelo menos uma
bancada suprapartidria no Congresso Nacional. Esse fenmeno mais acentuado na
Cmara dos Deputados e tem como objetivo fazer fluir nas instncias decisrias os
assuntos represados nas bases parlamentares.
Elas agem para promover a defesa de um tema bastante especfico. O tema
pode ser adotado pelo prprio partido do parlamentar, mas, neste crculo, no recebe a

53

necessria ateno e cuidado. O tema extrapola a agenda do partido e pode chegar a

motivar a adeso de outras legendas.
Sua ao importante tambm para forar a incluso do assunto na agenda. Se
o parlamentar no liderana, sua ao acaba sendo comprometida.
Alguns outros grupos de presso mais organizados e com mais respaldo tcnico
chegam a propor a alguns parlamentares certos projetos de leis e emendas
Constituio que podero melhorar ou facilitar suas atividades. Dentre estes grupos,
podemos citar a Confederao Nacional da Indstria, o SEBRAE e a Confederao
Nacional da Agricultura, que freqentemente apresentam para os deputados e
senadores mais prximos de seus ideais projetos de leis ou emendas Constituio.
Neste caso, temos os grupos de presso como agentes diretos do processo legislativo,
dando incio ao mesmo.
Muitas vezes j se falou que uma caracterstica negativa do lobbying a sua
necessidade de recursos de monta, o que gera um desequilbrio entre os grupos,
principalmente quando se compara a estrutura dos grupos ligados ao empresariado e
grupos ligados aos trabalhadores. Acima, afirmamos que a representao legislativa
empresarial muitas vezes mais forte do que a dos trabalhadores. No entanto, o que
deve ser analisado especificamente sob que esferas atuam ou j atuaram os grupos
de presso empresariais, e se h mudana em seu padro de atuao a partir da
dcada de 90.
O trabalho de Diniz (2000) um bom referencial sobre essa discusso, j que a
autora argumenta que o Estado exerce importante papel como indutor das formas de
organizao e de atuao dos empresrios como atores coletivos. Sua anlise se
centra, principalmente, na dcada de 90.
Segundo a autora, houve a mudana de um padro concentrado no Executivo
para um movimento em direo ao Legislativo e, mais recentemente, ao Judicirio.
Independentemente do regime poltico em vigor, a atuao do empresariado
desenvolveu-se, de forma pragmtica, atravs do privilegiamento das organizaes
representativas de seus interesses e do acesso direto ao aparelho burocrtico estatal.

54

Historicamente, os partidos polticos desempenharam um papel secundrio no que se

refere estratgia empresarial de relacionamento com o Estado.
Segundo Diniz (2000:41),
Em vista da desarticulao dos ncleos tradicionais de acesso s agncias governamentais
provocada pela reestruturao da mquina estatal, inicialmente sob o governo Collor, e a
seguir, sob a primeira gesto de FHC, existe hoje uma lacuna no que se refere ao
conhecimento dos modos de articulao dos grupos empresariais com o Estado. No modelo
anterior, como sabido, tais articulaes dirigiam-se prioritariamente para o Executivo. Com
o retorno democracia e sobretudo aps a Constituio de 1988, a relevncia do Poder
Legislativo implicou a diversificao dos canais de acesso. Uma suposio plausvel a de
que a revitalizao da arena congressual tenha estimulado as atividades dos lobbies e
grupos de presso, inclusive por parte dos setores empresariais.

Observou-se tambm a revalorizao da atuao na arena parlamentar com a

eleio de inmeros representantes das classes empresariais para postos legislativos.
Verificou-se ainda a ativao da prtica de lobbies, que, durante o funcionamento do
Congresso Constituinte, entre 1986-88, e com a importncia assumida pela atividade
parlamentar no novo regime, veio a consagrar-se como um instrumento rotineiro de
presso.
Em suma, a atuao do empresariado industrial brasileiro esteve voltada para o
Executivo, principalmente na direo de agncias da burocracia voltadas formulao
e implementao de polticas econmicas, sobretudo as polticas industriais setoriais.
Esse padro teve continuidade durante os governos autoritrios. Recentemente, devido
crise e desarticulao do modelo estatal desenvolvimentista e instaurao da ordem
democrtica no pas, o Legislativo readquiriu sua centralidade no processo decisrio.
Houve, assim, um redirecionamento, por parte dos empresrios, de seu foco de ateno
para a arena legislativa.
A partir da dcada de 90 houve uma profunda reestruturao das relaes entre
os poderes, com uma centralizao expressiva do processo de tomada de deciso no
prprio Executivo, um esvaziamento da capacidade governativa do Congresso e o
fechamento dos canais de representao corporativa no interior do aparelho
burocrtico.

55

Desse modo, verifica-se uma nova tendncia de diversificao de atuao do

empresariado junto ao Estado. O empresariado passa a cercar e acompanhar de perto
os projetos de seu interesse que tramitam no Legislativo atravs da prtica do lobby.
A preponderncia da atuao do Executivo, entretanto, no torna irrelevante o
papel do Legislativo enquanto lcus dinmico da poltica, na medida em que para l
que convergem as aes de diferentes grupos que procuram exercer algum tipo de
influncia sobre questes do seu interesse.
Hoje em dia, os grupos empresariais, devido a superioridade de recursos
humanos e financeiros que dispem, tm um constante e permanente monitoramento
legislativo feito pela CNI, e contam com uma bancada no Congresso Nacional afinada
com os seus interesses.
A partir dos argumentos apresentados, o que se percebe que houve um
fortalecimento do Congresso brasileiro. Devido a esse fato, os grupos de presso
voltaram a atuar na esfera legislativa. No entanto, no podemos deixar de ressaltar a
preponderncia que o poder Executivo tem sobre o poder Legislativo, principalmente
quando adicionamos equao variveis como o presidencialismo de coalizo, a
centralizao do processo decisrio no colgio de lderes e o uso indiscriminado de
Medidas Provisrias. Desse modo, o lobbying no Brasil, diferentemente do que
acontece nos EUA ou na Europa, se dirige tanto ao poder Legislativo quanto ao poder
Executivo.
Com a consolidao democrtica em curso no pas, a tendncia que os grupos
de presso passem a atuar mais fortemente, afetando e contribuindo para o processo
de tomada de decises no pas.

56

Captulo 2

Desvendando o perfil lobista

57

1. Lobista: quem esse profissional?

Esse captulo tem como objetivo discutir os dados coletados por nossa pesquisa
de campo sobre as caractersticas dos lobistas entrevistados, a fim de elaborar um perfil
desse profissional. Como j afirmado na Introduo desse trabalho, nosso objetivo
principal foi investigar a atuao dos lobistas - agentes de um grupo de interesses, ou
de presso, que atuam junto ao poder pblico com o intuito de representar seus
interesses - a fim de analisar sua relao com os poderes Legislativo e Executivo,
assim como a relao com seus clientes, contribuindo assim para caracterizar o
processo de influncia no Brasil.
Utilizar dados secundrios difcil, pois h uma carncia expressiva com relao
a estudos acadmicos sobre lobbying e, excetuando-se algumas reportagens de
jornais, no h informaes sistematizadas sobre os lobistas.
Do nosso ponto de vista, essa carncia de estudos sobre o tema advm de dois
fatores. O primeiro diz respeito ao fato do lobbying no ser regulamentado e o segundo
diz respeito ao forte estigma de marginalidade que o envolve. Sendo assim, no h
registros sobre a atividade ou o nmero de profissionais que a realizam e, aliado a isso,
um grande preconceito envolve a atividade e seus profissionais.
No entanto, h alguns dados sobre a origem do termo lobista. Segundo Arago
(1992), nos EUA, o termo lobby agent surgiu em 1829 e, em 1830, foi reduzido para
lobbyist e utilizado amplamente em matrias e charges jornalsticas. A publicao
The Washington Lobby afirma que David Tilden Lynch, em 1819, foi quem utilizou pela
primeira vez esse termo para se referir a aes de presso.
No Brasil, nos utilizamos do mesmo termo adotado pelos norte-americanos,
traduzindo-o para o portugus. Lobbyist foi traduzido como lobista. Dessa forma,
podemos definir lobista como,
(...) todo agente de um grupo de interesses, ou de presso, que atua junto ao poder pblico.
So lobistas, entre mil outros exemplos: o dirigente de entidade de classe que vai ao
Congresso expor os problemas, dificuldades ou reivindicao de seu grupo; padres e bispos,
organizados na CNBB, bem assim os representantes das igrejas evanglicas e outras
crenas; indigenistas e ecologistas, a bem da preservao da cultura, da fauna e da flora;
profissionais liberais, em busca de reconhecimento ou regulamentao de suas profisses;
empresrios e suas associaes, que desejam apresentar seus pleitos em relao a projetos

58

em curso perante as Casas ou comisses do Congresso Nacional, ou ante as reparties do

Executivo que detm o poder regulamentar; bancrios; professores, interessados em
promover regime especial de aposentadoria; representantes das empresas estatais, dos
militares e dos funcionrios civis; sindicalistas, dedicados promoo e/ou defesa de
direitos e interesses dos trabalhadores que representam; etc., etc (Farhat, 1996).

1.1. Percepo da mdia sobre os lobistas

O lobista sempre seria confundido pela mdia com o profissional que oferece
suborno, faz presso indesejvel, possui contatos pessoais nos altos escales dos
poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e aquele que corrompe. Sempre
carregando uma mala cheia de dlares, est s soltas no Congresso pronto a comprar
lealdades.
Algumas reportagens publicadas nas dcadas de 80 e 90 tiveram como objetivo
desvendar o perfil do lobista. No entanto, no raro, o encaram de maneira
preconceituosa.
Segundo reportagem do jornal O Globo, de 29/04/1996, h um exrcito de
lobistas atuando em Braslia e que nem sempre atua s claras. No se tem certeza
acerca do nmero de profissionais: uns dizem que no passa de mil, outros estimam
que esse nmero possa chegar a cinco mil.4
Seus ganhos so elevados: os lobistas terceirizados recebem entre R$ 50,00 e
R$ 200,00 por hora de trabalho, e segundo a reportagem, isso s para acompanhar a
tramitao de determinado assunto no Legislativo ou no Executivo. Alguns cobram
tambm uma taxa de sucesso, equivalente a at 3% do valor do projeto que o cliente
quer ver aprovado.
Segundo a declarao do lobista Alexandre Paes dos Santos revista Senhor,
de 31/08/1983, H alguns cnones bsicos para o xito no negcio: sigilo, agilidade,

Esses nmeros so nfimos se comparados realidade norte-americana. Segundo Lemos (1988), no

incio da dcada de 80, os registros do Congresso contavam 5.000 lobistas credenciados. No entanto,
estimava-se que de 10.000 a 20.000 lobistas estivessem atuando na capital norte-americana, protegidos
pela no obrigatoriedade de registo, quer periodicamente ou ao longo do ano. Em 1984, o nmero de
associaes comerciais e grupos profissionais que possuam seus escritrios centrais em Washington
estava por volta de 2.500. J Graziano (1996) aponta que h cerca de 15.000 lobistas profissionais
registrados agindo em Washington.

59

excelente relacionamento na rea oficial, perfeito conhecimento dos meandros da

burocracia estatal e um arsenal confivel de informaes sigilosas (Op. cit., pg. 46).
Os requisitos para o exerccio da profisso apontados por Alexandre Paes dos
Santos no so os mesmos que encontramos em nossa pesquisa de campo. Foi ao
utilizar o seu arsenal de informaes sigilosas que o lobista se viu envolvido em um dos
maiores escndalos do governo Fernando Henrique Cardoso.
O escndalo surgiu na segunda semana de outubro de 2001. O lobista Alexandre
Paes dos Santos informou a uma assessora que presta servio ao Ministrio da Sade,
que tinha uma gravao em fita cassete de uma conversa em que os funcionrios do
Ministrio da Sade, Renilson Rehem e Luiz Roberto Barradas, estariam tentando
extorquir dinheiro para o financiamento da campanha do ento Ministro da Sade, Jos
Serra, de um representante do laboratrio Novartis. Quando soube da denncia, o
Ministro Jos Serra acionou o Ministrio Pblico. A Polcia Federal investigou o lobista e
apreendeu sua agenda, alm de disquetes e fitas cassete e de vdeo. Sua agenda
continha anotaes sobre encontros entre executivos do laboratrio Novartis e
integrantes do Ministrio da Sade, alm de vrias referncias que sugeriam o
pagamento de propina a deputados. Funcionrios da Presidncia da Repblica tambm
estiveram envolvidos no escndalo, pois prestavam servios ao lobista.
Alexandre Paes dos Santos se auto-denomina o maior lobista de Braslia,
segundo reportagem da revista Isto Dinheiro, de 05/06/2002. Porm, no visto
dessa maneira pelos lobistas entrevistados, que afirmaram que Alexandre Paes dos
Santos no lobista, uma vez que age de maneira anti-tica, preferindo realizar
acordos escusos e negociatas.
Apesar de no ser visto como lobista e das denncias apresentadas estarem
mais prximas da corrupo e do trfico de influncia, esse escndalo contribuiu ainda
mais para reforar o estigma de marginalidade do lobbying.
o que podemos ver atravs da capa da revista poca de 29/10/2001, que
trazia a seguinte manchete: Lobista do Barulho: agenda, fitas e vdeos do mundo de
dinheiro e favores de Braslia. A foto que ilustrava a capa mostrava uma maleta de

60

executivo com documentos, um crach da Cmara dos Deputados, disquetes, fita de

vdeo e fita cassete e dinheiro, muito dinheiro.
Poucas foram as vezes que a mdia se deteve a apresentar a viso dos lobistas
sobre a profisso ou a investigar a atuao daqueles que utilizam-se de expediente
ticos e legtimos para desenvolver seu trabalho de representao de interesses.
A lobista Laura Frade em artigo publicado na seo Opinio da revista Exame de
13/03/1996, intitulado: Sou lobista e me orgulho, alm de rebater crticas sobre a
atividade, a defendia como uma forma legtima de exercer a democracia. Segundo a
lobista,
Eu, que me afirmo lobista de carteirinha, ajudo a construir a democracia. A sociedade
brasileira introjetou a idia de que o lobby uma atividade espria, praticada de forma
criminosa e sem nenhuma justificativa tica. O que prevalece a idia de uma pasta preta e
muitas festas. A realidade do lobby bem diferente. So homens e mulheres como eu e
voc, que trbalham duro, e srio, acreditando que colaboram para que o Congresso exera
efetivamente seu papel de representao. (...) Refiro-me a tudo aquilo que necessrio ser
feito para que um parlamentar conhea efetivamente o que cada setor da sociedade pensa.
Do contrrio, como votar de acordo com o que deseja a maioria? (Op. cit., pg. 118)

A lobista Ctia Vasconcelos, tambm defende tanto a atividade quanto a

profisso em declarao ao jornal Correio Braziliense, de 27/10/1997. Ela afirma que,
exero meu trabalho com transparncia. No tenho nada para esconder. No podemos ser
confundidos com facilitadores ou pessoas que lidam com trfico de influncia. Trabalhamos
com informao e no no reservado dos restaurantes. Alguns tm vergonha e ficam falando
que so consultores. Eu mostro a minha cara.

A afirmao de Ctia Vasconcelos ressalta dois pontos que j discutimos. Em

primeiro lugar, a imagem negativa do lobista que confundido com o corruptor e, em
segundo lugar, o estigma de marginalidade que a profisso carrega, o que leva alguns
profissionais a se sentirem constrangidos com o uso do termo.
No entanto, segundo declaraes do Senador Murilo Badar revista Senhor, de
31/08/1983, no h nenhuma ilegitimidade no fato de os lobistas irem ao seu gabinete
para defender seus interesses. Diferente seria pleitear vantagens ilcitas.
Desse modo, a relao entre lobistas e parlamentares tranquila. Ao afirmar que
no enfrentava problemas para ser recebido por autoridades, o lobista Alexandre Paes
dos Santos confirma a relao tranquila que existe entre lobistas e parlamentares.
Segundo o lobista, Ns somos muito bem recebidos e h autoridades at que nos

61

recebem mais de uma vez por dia para tratar de assuntos de clientes diferentes (Op.
cit., pg. 49).
O lobista Murillo Arago nos fornece outro exemplo dessa relao tranquila, ao
afirmar que, Oposio e governo entendem nossa funo. E escutam os nossos
argumentos (Op. cit., pg. 49).
Ainda segundo essa reportagem, h diversos tipos de lobistas atuando em
Braslia. H o lobista free-lancer, ou amador, que possui influncia em algumas reas e
utiliza essa influncia para facilitar negcios. H tambm o lobista negro, que seguindo
o estilo do lobista free-lancer, oferece percentuais sobre os negcios, ou a chamada
taxa de sucesso. O lobista negro pertence a um mundo secreto, indevassvel. So
esses dois tipos de lobistas que atuam na zona cinzenta da corrupo e trfico de
influncia.
Outro tipo de lobista apontado pela reportagem o lobista brando. Esse tipo de
lobista trabalha segundo os mtodos tradicionais do convencimento e tem como
filosofia de trabalho o alto desempenho e pouca apario pblica.
Entre o lobista negro e o lobista brando encontra-se outro tipo: o lobista das
festas e grandes recepes, ou seja, o colunista social, especialista em acesso.
Podemos perceber que a categorizao feita pela revista se baseou nos mtodos
utilizados pelos lobistas para alcanar o objetivo desejado por seu cliente. Sendo assim,
profissionais que se utilizam de mtodos corruptos ou do trfico de influncia para
desenvolver seu trabalho no podem ser considerados como lobistas, uma vez que no
oferecem a seus clientes a representao tcnica que envolve a realizao da
atividade.
A maioria dos lobistas entrevistados a favor da regulamentao da atividade,
com a esperana de que essa zona cinzenta se torne um pouco menor.
A fim de desmistificar a atividade e trazer alguma ordem ao caos, os prprios
lobistas comearam a se organizar na tentativa de auto-regulamentar a atividade.
Uma das tentativas consistiu na criao de uma associao de classe,
semelhante Liga Americana de Lobistas. Como a tentativa no logrou xito,
discusses e debates foram organizados e manifestos foram publicados a fim de

62

sensibilizar as autoridades pblicas sobre a necessidade de se regulamentar a

atividade, sobretudo aps o escndalo envolvendo Alexandre Paes dos Santos.
Em entrevista revista Isto Dinheiro, de 05/06/2002, o proprietrio da PATRI,
um dos maiores escritrios de consultoria e lobbying de Braslia, Eduardo C. Ricardo
afirmou que,
Precisamos de transparncia, para mostrar a todos quem srio e quem leviano. Vrias
atividades tm associaes de classe e ns devemos seguir esse modelo, como forma de
aceitarmos uma ampla fiscalizao pela sociedade, pelo governo. O lobby faz parte da
democracia.

A regulamentao do lobbying, assim como seus entraves so discutidos com

mais profundidade no captulo 4.
2. Caracterizao da amostra
Nossa pesquisa de campo assumiu caractersticas de uma pesquisa qualitativa,
combinando pesquisa documental, bibliogrfica e um trabalho etnogrfico.
Utilizamos a observao indireta por meio de entrevistas, orientadas para buscar
informaes especficas a partir da identificao de indivduos importantes para o tema
de estudo em questo. Foram realizadas entrevistas formais e informais. Algumas
entrevistas foram gravadas com o consentimento do informante, porm, seu anonimato
foi garantido.
A tcnica de amostragem bola de neve foi utilizada, a qual trouxe resultados
interessantes. Conforme o esperado, um informante-chave indicava outro e s assim foi
possvel efetuar todos os contatos, j que era muito difcil realizar o primeiro contato
com um informante-chave sem ter sido indicado por outro.
Esse dado da realidade refora ainda mais os argumentos de Bezerra (1999) e
Barros (1978). Os autores afirmam que necessrio que tenhamos fiadores e tambm
que contemos com relaes pessoais que possam nos auxiliar na obteno das
entrevistas. Tanto os fiadores quanto as relaes pessoais estabelecidas visam nos
apresentar como pesquisadores legtimos e garantir que sejamos recebidos.

63

O tamanho da amostra foi determinado por dois fatores: saturao e

redundncia. A saturao ocorre quando os informantes, particularmente o informantechave, expressa a sensao de j ter informado tudo o que est sendo questionado; e a
redundncia ocorre quando se obtm o ponto de saturao na variedade de
informaes. Desse modo, foram efetuadas 26 entrevistas com informantes-chave.
As 26 entrevistas foram sistematizadas em um editor de texto e enviadas aos
informantes para que os mesmos inclussem, retirassem ou retificassem as informaes
sistematizadas. Esse processo foi feito por e-mail. No entanto, nem todos os
informantes retornaram nosso contato.
Foram entrevistados lobistas por tarefa, lobistas por contrato, representantes de
associaes de classe, coordenadores de departamentos de assuntos corporativos,
executivos de relaes governamentais, coordenadores de assessoria parlamentar,
coordenadores de assuntos legislativos, assessores parlamentares, analistas de risco,
profissionais da rea de comunicao, marketing e relaes pblicas, um senador e um
representante da Comisso de tica Federal.
A atividade lobista no Brasil pode assumir vrias formas e ns a caracterizamos
em quatro tipos, levando em considerao questes como origem dos interesses, tipo
de interesses representados, organizao dos interesses e origem dos recursos
utilizados.
Os quatro tipos de lobbying so representados pelos seguintes profissionais,
entidades

ou

departamentos:

a)

assessorias

de

assuntos

parlamentares

ou

Departamentos de Comunicao Social dos Ministrios (lobbying pblico); b)

executivos de relaes governamentais, alocados em departamentos de assuntos
corporativos/institucionais das empresas (lobbying institucional); c) entidades
classistas, como a CNI e o DIAP (lobbying classista) e d) escritrios de lobbying e
consultoria (lobbying privado).
Nem todos os entrevistados, no entanto, consideravam-se lobistas. Houve os
que se consideravam analistas de risco, profissionais de relaes pblicas e
profissionais de comunicao e marketing, que podem ou no, no exerccio de suas
atividades, dar suporte atividade de lobbying.

64

Essa resistncia em assumir-se como lobista decorre do desgaste do prprio

termo. H uma conotao pejorativa em torno do termo lobista e essa conotao
pejorativa conseqncia do estigma de marginalidade que o lobbying carrega.
Porm, essa conotao pejorativa acerca do termo no ocorre apenas no Brasil.
Nos EUA, quando o lobbying comeava a se consolidar como atividade de presso,
tambm havia uma conotao pejorativa com relao ao termo lobista.
Segundo Lemos (1988), os cronistas norte-americanos do final do sculo XVIII e
incio do sculo XIX afirmavam que o relacionamento das partes com os agentes do
governo se marcava pelo conflito e pela corrupo, os ditos mtodos venais e
egostas para a obteno de benesses legislativas. Foi em tal ambiente que se iniciou
o emprego do termo lobbyist, o que lhe emprestaria uma conotao pejorativa.
No final do sculo passado, a expresso lobby agent estava relacionada aos
buscadores-de-favores-especiais que circulavam pelo Capitlio em Nova York.
Naquela poca, os lobbyists eram apresentados por reprteres e chargistas
polticos como figuras sinistras imponentes, fumando cigarros, indivduos que tinham
as legislaturas completamente sob seu controle (Op. cit., pg. 20).
Ao longo de quase dois sculos de amadurecimento poltico, por via de um acionamento diuturno,
o lobbying conseguiu conquistar o seu espao na vida norte-americana como atividade efetivamente
concorrente para a boa marcha do processo democrtico. Porm, no possui a mesma legitimidade da
representao eleita (Lemos, 1988).

Devido ao estigma de marginalidade que o termo lobbying carrega e a conotao

pejorativa que incide sobre o termo lobista, partimos do pressuposto que lobista
aquele que se assume como tal.
Portanto, apesar de termos efetuado 26 entrevistas, apenas 20 delas foram
analisadas e seus dados apresentados.
O quadro a seguir mostra a distribuio dos informantes-chaves entrevistados,
segundo os quatro tipos de lobbying.

65

Quadro I
Composio da amostra entrevistada
Tipo de lobbying

Nmero de informantes-chave

a) assessorias de assuntos parlamentares

b) entidades classistas
c) escritrios de lobbying e consultoria
d) executivos de relaes governamentais
Total

2
6
10
2
20(*)

Fonte: Oliveira, Andra C. J. Lobbying e Representao de Interesses: lobistas e seu impacto sobre a representao
de interesses no Brasil. 2004.
(*) Excludos 6 informantes-chave que no se encaixavam em nenhum dos quatro tipos de lobbying.

2.1 Caractersticas demogrficas e formao acadmica

A partir dos dados coletados atravs das entrevistas realizadas, observamos que
h uma preponderncia de pessoas do gnero masculino no exerccio da atividade de
lobbying. Esses lobistas so, em sua maioria, pessoas que possuem mais de 41 anos e
que nasceram na regio sul do pas, migrando para Braslia.
H um nmero expressivo de lobistas com formao acadmica em nvel
superior. A maioria formada em Direito, mas h tambm lobistas formados em
administrao de empresas, economia, jornalismo, relaes pblicas e cincia poltica.
Como no h cursos de formao especficos para a rea, os lobistas apresentam as
mais diversas formaes acadmicas.
Essa diversidade de formaes acadmicas um dos poucos pontos positivos
que vemos na no regulamentao da atividade. Afinal, exerce a atividade quem possui
as caractersticas necessrias prpria atividade e no quem detm uma formao
acadmica especfica.
A variedade na formao acadmica dos lobistas tambm foi percebida por
Arago (1992:73), pois o mesmo afirma que,
os agentes externos, entendidos como profissionais sem relacionamento funcional ou
associativo com o grupo de presso, podem ser profissionais liberais, como advogados,
jornalistas, cientistas polticos, economistas, publicitrios, relaes pblicas, exparlamentares, especialistas em processo legislativo e em relaes governamentais, entre
outros, e empresas de consultoria.

66

No entanto, desde meados da dcada de 80 os profissionais da rea de relaes

pblicas defendem que a atividade seja privativa de sua categoria. Segundo esses
profissionais, o relaes pblicas quem trabalha no setor responsvel pela divulgao
da marca da empresa, dos valores e princpios da instituio e por seu relacionamento
com os diversos pblicos externos, como os clientes, os consumidores, os
fornecedores, os concorrentes, o mercado publicitrio e a imprensa. Apresenta, assim,
o perfil requerido para o exerccio da atividade. Existe at um nome especfico para a
atividade

restrita

aos

profissionais

de

relaes

pblicas:

relaes

pblicas

governamentais.5
Recentemente, uma reportagem da Revista Comunicao Empresarial, do 1
trimestre de 2003, com o ttulo Relaes mais que pblicas, debateu a importncia do
profissional de relaes pblicas na atividade de lobbying, tendo como argumentao
principal o fato de que essa rea um bom nicho de mercado para esse profissional.
A mesma diversidade encontrada com relao formao acadmica dos
lobistas foi observada em suas equipes de apoio. Encontramos profissionais de
educao fsica, relaes pblicas, relaes internacionais, filsofos, jornalistas,
matemticos e cientistas polticos compondo essas equipes. Na maioria dos casos,
esses profissionais so egressos da Universidade de Braslia.
Segundo os lobistas entrevistados, o que determina se uma pessoa est apta a
exercer a atividade de suporte ao lobbying a sua habilidade em captar, organizar e
redirecionar a informao captada e no a sua formao acadmica.
Como no h como exigir um curso de formao especfico em lobbying, os
prprios lobistas se encarregam de treinar os membros de sua equipe e isso imprime a
eles o seu estilo de atuao na prtica da defesa de interesses.
A maioria dos lobistas entrevistados egressa de cursos de Direito. No h,
porm, necessidade de conhecimentos jurdicos para atuar na rea.
Todavia, de um representante dessa profisso que advm o primeiro contato
dos advogados brasileiros com o termo lobby.
5

A seo IX do cdigo de tica do profissional de relaes pblicas dedicada s relaes polticas e do

exerccio do lobby.

67

O advogado Nehemias Gueiros, em sua apresentao na I Conferncia Nacional

da Ordem dos Advogados do Brasil em 1958, chamava ateno para a amplitude do
campo da advocacia e mostrava que era necessria uma interveno do advogado
como assessor e colaborador imediato do cliente. A advocacia extrajudicial, como a
chamou, seria mais um nicho de mercado a ser explorado pelos advogados.
O advogado afirmou que havia uma hipertrofia da interveno do Estado nas
relaes sociais e que em conseqncia desse fato, havia um possvel alargamento da
rea de influncia do advogado at ao campo da atividade legislativa. A atividade
legislativa, em sua opinio, compreendia a assessoria a parlamentares e s comisses
da Cmara dos Deputados e do Senado. Para Gueiros, seria dever do advogado atuar
no patrocnio de interesses e no apenas na defesa de direitos dos seus clientes.
Ao discutir a fora institucional do lobbying, Gueiros afirmou a persistncia do
advogado como reivindicador dos fatos contra as teses rgidas das leis. Afirmou que o
lobbying uma instituio consuetudinria suplementar ao Parlamento, e, j em 1958,
ressaltou a necessidade de regulamentao do lobbying para evitar deturpaes e
abusos.
Discutindo os males contraditrios da redao das leis, fez trs afirmaes bem
interessantes:
a) Afirmou que o lobbying tem funo teraputica e higienizadora sobre a redao das
leis e que ele pode resguard-las dos futuros ataques ou da eventual nocividade dos
seus textos;
b) Defendeu a imposio prtica ostensiva da advocacia perante o legislativo;
c) Ressaltou o valor da contribuio dos advogados para um repertrio de leis mais
isento de parcialidades e defeitos e mais real.
Vemos a funo teraputica e higienizadora da atividade de lobbying na troca de
informaes que se faz possvel entre tomador de deciso e grupo de presso. Ao ouvir
a posio do grupo de presso interessado no tema tratado, o tomador de deciso pode
avaliar o problema de um ngulo diferente. Essa avaliao pode inclusive convenc-lo a
aprovar, rejeitar ou modificar um projeto de lei que venha a apresentar riscos ou
oportunidades para esse grupo de presso.

68

Defender a imposio prtica ostensiva da advocacia perante o legislativo

defender que o legislativo se preocupe mais com questes tcnicas do que com a
negociao poltica e a elaborao de polticas pblicas para o pas, o que
inaceitvel.
Porm, inegvel que o conhecimento jurdico do advogado pode contribuir para
a elaborao adequada das leis.
A importncia de Nehemias Gueiros ao discutir a atividade de lobbying no final
da dcada de 50 no Brasil irrefutvel. Alertados por Gueiros, muitos dos advogados
se tornaram lobistas.
A apresentao de Gueiros nos deixa ver que a OAB podia compreender, j
naquele momento, tanto da tica institucional quanto da tica profissional, que a
atuao de grupos de presso sobre o processo legislativo incorporaria o advogado
como prestador de servios (Arago, 1994).
Ao analisar a expanso do lobismo no Brasil, Werneck Vianna (1995:176) afirma
que,
(...) Embora no constituam propriamente um frum acadmico, as conferncias da OAB
sempre produziram trabalhos relevantes na rea do conhecimento poltico-jurdico. Em 58, a
incluso do tema nas discusses refletia certamente a influncia americana, j que nos EUA,
a regulamentao da atividade lobista em 1946 abrira uma srie de debates jurdicos e
permitira a institucionalizao de um novo mercado para os servios advocatcios.

A discusso do tema levou Gueiros a publicar, em 1959, o livro Advocacia e o

Poder Legislativo (Bobbio, Pasquino e Rodrigues, 1984).
Assim como acontece no EUA, o lobby tem sido praticado no Brasil de modo
predominante por advogados (Lemos, 1988).
Todos os lobistas entrevistados possuem nvel superior, porm, o que nos
chamou a ateno foi o fato de vrios deles terem realizado cursos de ps-graduao.
Segundo a lobista E, a volta Universidade aconteceu, pois ela sentia falta de um
maior aporte acadmico para atuar na rea de representao de interesses.
Apesar de haver lobistas, como a lobista E, que optaram por cursos de psgraduao strictu sensu, a maioria dos que cursaram uma ps-graduao preferiram o
curso de especializao em Assessoria Parlamentar e em Cincia Poltica e Polticas
Pblicas, da UNB. H casos em que o lobista possui as duas especializaes.

69

A Universidade de Braslia a instituio de ensino a que recorrem os lobistas

quando percebem que precisam desse aporte acadmico.
De nosso ponto de vista, a crescente procura por cursos de ps-graduao latu e
strictu sensu denota uma clara tendncia de profissionalizao da atividade. Alm
disso, a criao do curso de Assessoria Parlamentar foi um reflexo do processo de
redemocratizao brasileiro.
Hoje, em sua oitava edio, a implantao do curso de especializao em
Assessoria Parlamentar atendeu solicitao de um funcionrio de alto escalo do
poder Executivo, preocupado com a qualificao dos funcionrios federais que no
haviam, ainda, se enquadrado mudana de esfera de poder ocorrida em
conseqncia da redemocratizao.
Em 1985, o Departamento de Cincia Poltica da UNB foi procurado pelo
Embaixador Gernimo Moscardo, que exercia o cargo de Chefe da Sub-Secretaria da
Casa Civil para Assuntos Parlamentares (SUPAR), durante o governo Jos Sarney. O
curso teve como objetivo preparar os Assessores Parlamentares dos Ministrios,
autarquias e outros rgos estatais a se relacionar com o Congresso Nacional,
adaptando-se assim s mudanas que a redemocratizao do pas trouxera para o
processo de tomada de decises.
Alm dos professores do Depto. de Cincia Poltica da UNB, a primeira edio do
curso, em 1986, contou com assessores do Congresso Nacional, lobistas e com a
equipe do DIAP.
Em suma, em nossa amostra contamos com mestres e doutores em Cincia
Poltica e Relaes Internacionais, assim como com diversos especialistas em
Assessoria Parlamentar.
2.2. Credibilidade e Estilo de atuao

Os lobistas entrevistados, sobretudo os alocados na categoria escritrios de

consultoria e lobbying, so profissionais liberais. Desse modo, so proprietrios de seu
prprio negcio.

70

Esses lobistas imprimem seu estilo de atuao na defesa dos interesses do seu
cliente e tm como patrimnio, seu nome. Normalmente trabalham sozinhos, ou com
um scio, no mximo.
Para Lemos (1988:93), o maior segredo do lobista ser uma fonte fidedigna para
o tomador de deciso. Segundo o autor,
O lobista no pode esquecer que o segredo maior, em ltima anlise, reside na sua
capacidade de ser uma fonte fidedigna, sem o que, tudo o mais se tenha feito no ter
qualquer valia, pois s haver uma chance de prestar uma informao falsa: a ltima. E para
manter-se veraz, o lobista, alm de ser um profissional full-time, dever se apoiar num plano
de trabalho muito bem ajustado e sabiamente flexvel.

A atividade de lobbying requer um nvel de confiana considervel entre lobista e

cliente. Como no h regulamentao da atividade, a referncia utilizada pelos clientes
que desejam contratar um escritrio de consultoria e lobbying o prestgio do lobista.
Desse modo, o estilo de atuao do lobista, sua competncia e sua credibilidade
so requisitos levados em conta pelo cliente.
A fim de personalizarem seu negcio, os lobistas utilizam como razo social de
seus escritrios o seu prprio nome ou o nome de sua famlia. uma das estratgias
utilizadas por eles para mostrar aos clientes sua seriedade.
A credibilidade e a confiana que o cliente e os tomadores de deciso depositam
no lobista so essenciais para o exerccio da atividade.
Para atuar na atividade de lobbying necessrio construir uma reputao que
reflita o estilo de atuao do lobista. Desse modo, a credibilidade do lobista est
relacionada com o nome que construiu ao longo de seus anos de experincia e tambm
ao seu estilo de atuao.
Vrios lobistas nos relataram suas experincias pessoais acerca da construo
de sua credibilidade e reputao. Entre esses relatos, h alguns que se destacam e que
transcrevemos abaixo:
Eu fui ao Congresso levar algumas emendas, outras pessoas tambm foram, pois
trabalhvamos juntas. Um parlamentar me recebeu, j conhecia meu trabalho e disse: eu
apresento a emenda, no tem problema. Voltando ao escritrio, eu descobri que a mesma
emenda havia sido apresentada a outro parlamentar. Eu fiquei muito chateada, liguei para
ele, contei o que havia acontecido e rasguei a emenda com a assinatura dele. Afinal, meu
nome o meu patrimnio (lobista F).

71

O comeo do meu escritrio foi difcil. Eu j trabalhava h quatro anos no Congresso, na rea
parlamentar. Eu j participava de muitas entidades de classe (...). Eu era um nome conhecido,
de muita credibilidade. J tinha um trabalho anterior em outra empresa. No surgi do nada
(lobista C).
O nome da minha empresa o nome da minha famlia. No um nome de fantasia que,
denegrido, pode ser facilmente substitudo por outro. Por isso mesmo o zelo deve ser redobrado.
Eu no tenho nenhum temor em me apresentar e defender determinadas posies. A minha
reputao foi construda a partir de uma atividade condizente com a funo que hoje exero e
com a estrita observncia de um comportamento tico inquestionvel (lobista A).

A partir dos relatos apresentados, podemos perceber que o trabalho do lobista

est intrinsecamente relacionado sua credibilidade. Qualquer ao que possa abal-la
evitada ao mximo, pois isso poderia inclusive inviabilizar a atuao do lobista em
causas futuras.
Normalmente, a construo dessa credibilidade demorada e exige um grande
trabalho por parte do lobista, que deve obter a confiana do tomador de deciso. No
basta, portanto, conhecer o tomador de deciso para influenci-lo, preciso, sobretudo,
que o tomador de deciso reconhea no lobista uma fonte de informaes fidedignas.
Sem esse elo de confiana, a representao tcnica que o lobista realiza se inviabiliza,
restando apenas a possibilidade de utilizao de outras estratgias de convencimento
pautadas em expedientes ilegais.
Os lobistas alocados nos outros trs tipos de lobbying possuem uma vantagem
sobre os que esto alocados nos escritrios de consultoria e lobbying. H uma entidade
de classe, uma grande empresa ou um rgo estatal subsidiando sua atuao.
Desse modo, ser lobista da CNI significa representar 27 Federaes Nacionais e
cerca de 1.000 sindicatos patronais. Assim como ser lobista do DIAP significa falar por
ou para 900 sindicatos de trabalhadores.
Sendo assim, os lobistas que representam CNI e DIAP tambm se preocupam
com a construo de sua credibilidade, reputao e estilo de atuao prprios, porm,
possuem,

alm desses

requisitos,

representatividade

de

sua

entidade

principalmente a sua visibilidade pblica.

Ao contatarem um parlamentar, esses lobistas no apresentam apenas o seu
nome, mas tambm o nome da entidade, empresa ou rgo estatal que representam. O

72

parlamentar jamais estar alheio a importncia dos nomes por trs dos lobistas que os
procuram e nem aos interesses que representam.
2.3. Lobistas, seus escritrios e suas equipes

Determinamos o tamanho dos escritrios dos lobistas atravs do nmero de

funcionrios que possuem.
H pequenos escritrios que contam com no mximo 5 funcionrios e grandes
escritrios que contam com at 50 funcionrios. No entanto, a grande maioria dos
escritrios de consultoria e lobbying analisados so de mdio porte, contando com 6 a
10 funcionrios.
O lobista E, por exemplo, possui um pequeno escritrio. Ele no possui nenhum
funcionrio e tambm nunca montou uma estrutura fsica para servir como apoio sua
atividade. Preferiu instalar seu escritrio em sua casa. Assim como outros lobistas
entrevistados, o lobista E define sua empresa utilizando-se do conceito de butique. Ele
afirma que
(...) At houve um momento em que eu poderia ter optado em transformar (...) [meu
negcio] em uma loja de Departamento, mas eu sempre optei pelo formato de butique. Eu
considero que, pelo meu perfil e pelo tipo de trabalho que eu gosto de fazer, onde me
envolvo mais pessoalmente no trabalho, esse formato mais adequado.

Outros lobistas tambm evitam aumentar ilimitadamente o seu nmero de

clientes e, em conseqncia disso, o nmero de funcionrios e a estrutura em si.
Bons exemplos so oferecidos pelos lobistas G e A. Os dois lobistas
entrevistados utilizam o mesmo argumento do lobista E, ou seja, gostam de se envolver
pessoalmente em todos os contratos, de conversar com o cliente pessoalmente e ser
sempre, ele, a ponte de ligao entre o cliente e o escritrio. Alguns trechos de suas
entrevistas foram selecionados e os transcrevemos abaixo:
Eu me defino como um alfaiate e no uma loja de Departamento como a PATRI. Eu s
trabalho se puder dar um atendimento personalizado ao cliente. Eu e minha scia
atendemos no mximo 10 clientes por vez. Quando chega o dcimo primeiro, a gente v no
nosso cadastro de cliente, vemos o contrato que menos nos interessa e o chamamos para

73

uma conversa. Se no houver reajuste, a gente pede para no atender mais esse cliente
(lobista G).
Meu escritrio de pequeno para mdio [porte]. Eu no quero crescer mais do que isso,
porque eu gosto de me envolver e eu fao uma coisa que eu gosto. O trabalho me d prazer.
Ento, se eu fizer e delegar, eu no poderei fazer isso pessoalmente. Estarei me privando do
prazer e comprometendo o resultado. O meu compromisso um contato direto com o
cliente, uma relao de confiana mtua e recproca (lobista A).

Ao referirem-se aos seus negcios, os lobistas que possuem um estilo de

atuao mais personalizado utilizam-se de termos como butique e alfaiate, sempre em
contraposio ao que eles chamam de escritrios que atendem aos moldes de lojas de
Departamento como a PATRI e a APS.
O que est implcito nessa contraposio feita pelos lobistas a concepo que
possuem sobre o trabalho. Os lobistas que optaram pelo formato de butique ou alfaiate
concebem seu trabalho artesanalmente. Atendem cada cliente pessoalmente,
acompanha-os s audincias com autoridades pblicas e at fornecem um curso rpido
sobre processo legislativo para que os mesmos possam entender como funciona o
poder legislativo, a fim de acompanhar o trabalho do lobista.
Grandes escritrios, denominados de lojas de Departamento, oferecem a seus
clientes um grande nmero de informaes, porm, o contato direto com o proprietrio
do escritrio escasso, sendo delegado a assessores. O tempo de resposta, quando
solicitados, tambm muito maior do que o oferecido pelos lobistas que optaram por
atender poucos clientes, porm de forma personalizada.
J as entidades de classe, como a CNI e o DIAP, no podem ser caracterizadas
como grandes ou pequenas, pois analisar os interesses defendidos e o nmero de seus
filiados mais contundente.
Tanto a CNI e o DIAP possuem instalaes bem estruturadas e contam com
mais de 10 funcionrios em suas equipes. Todo o trabalho de suporte atividade de
lobbying desenvolvido por suas equipes, inclusive a pesquisa e elaborao das
publicaes que editam freqentemente.

74

J os departamentos de assuntos corporativos e/ou institucionais possuem

pequenos escritrios, com pequenas equipes, mas que contam com o apoio de outras
reas tcnicas da empresa para subsidiarem seu trabalho.
Algumas Assessorias Parlamentares, alm de seus escritrios nos Ministrios,
Agncias Reguladoras e outros rgos estatais, tambm possuem escritrios no
Congresso Nacional.
Porm, tanto os departamentos de assuntos corporativos e/ou institucionais
quanto as Assessorias Parlamentares e a grande maioria dos escritrios de consultoria
e lobbying terceirizam o trabalho de suporte atividade de lobbying. Sendo assim,
impossvel negar uma forte tendncia a terceirizao.
H alguns escritrios que terceirizam todo o seu trabalho de apoio atividade de
lobbying, ficando apenas com a rea de interveno propriamente dita.
Alguns trechos das entrevistas com os lobistas so esclarecedores com relao
a sua opo pela terceirizao e os transcrevemos abaixo:
Fica muito caro manter uma estrutura muito pesada e grande no seu escritrio, porque voc
obrigada a repassar esse custo para o seu cliente. Meu cliente, s vezes, no precisa
dessa estrutura. Por exemplo, a indstria de pneus no precisa de um especialista na rea
de medicamentos. Meu custo baixo, porque eu no repasso nada que no seja essencial
(lobista C).
Hoje, terceirizo tudo: clipping, pesquisa de opinio, imprensa, anlise poltica e de risco e
pesquisas acadmicas. a forma das empresas sobreviverem (lobista H).

Apesar dos argumentos dos lobistas estarem concentrados na questo

financeira,

pois

manter

permanentemente

uma

grande

equipe

inviabilizaria

financeiramente o funcionamento dos escritrios de consultoria e lobbying, h uma

outra questo a ser abordada. Como os lobistas no podem manter em suas equipes
especialistas de todas as reas que acompanham, costumam contratar consultores
tcnicos que elaboram estudos e pareceres que subsidiaro a atividade de lobbying.
Esses consultores tcnicos costumam trabalhar com exclusividade para lobistas e, alm
de serem membros de entidades de pesquisa que fornecem consultoria aos lobbies,
normalmente possuem seus prprios institutos.

75

Os lobistas tambm costumam encomendar pesquisas acadmicas das

universidades. A facilidade com que realizam a contratao de consultores tcnicos e
encomendam pesquisas acadmicas s universidades vista por eles como uma
vantagem.
Porm, h limites para a atuao dos consultores terceirizados. A ao sempre
atribuio dos funcionrios do escritrio e do prprio lobista. Segundo o lobista A,
Para o trabalho rotineiro eu tenho 8 funcionrios e tambm contrato assessorias externas.
Quando h um interesse mais especfico, eu contrato especialistas na matria a ser tratada. Eles
trabalham como consultores, mas no atuam no processo propriamente dito.

Excetuando-se grandes escritrios de consultoria e lobbying, como aquele em

que atua o lobista B, e as entidades de classe CNI e DIAP, a terceirizao tem sido
encarada pelos lobistas como a melhor opo financeira ao trabalho de suporte
atividade de lobbying. Contudo, a interveno poltica atribuio do lobista.
2.4. Experincia Profissional

A partir da anlise de nossos dados, percebemos que so raros os casos de

lobistas atuando h menos de 10 anos na rea de representao de interesses.
Os lobistas, normalmente, comeam a atuar em um escritrio de consultoria e
lobbying como estagirios ou assessores e galgam patamares mais altos, conforme sua
aptido para a atividade e demonstrao de competncia.
Em nosso universo de pesquisa, encontramos lobistas que j demonstravam
aptido para a atividade desde muito cedo, como o caso do executivo de relaes
governamentais da empresa A, que comeou sua carreira como assessor parlamentar
na Cmara dos Deputados aos 17 anos de idade.
H outros lobistas, porm, que comearam a atuar quase que por acaso, como
o caso dos lobistas E e H.
O lobista E, em uma tentativa de dar outro rumo sua carreira profissional,
aceitou o convite para trabalhar em um conceituado escritrio de consultoria e lobbying,
tendo sido treinado e exercido a atividade durante alguns anos. Aps deixar esse
escritrio, fundou o seu prprio negcio.

76

J o caso do lobista H bem diferente. Trabalhando na rea de propaganda e

marketing durante muito tempo, costumava ser encarregado de resolver alguns
problemas de seus clientes em Braslia.
De seu ponto de vista, o lobbying sempre um problema de comunicao.
Sendo assim, cabe ao publicitrio responsvel pela conta do cliente iniciar a
comunicao e resolver o problema. Aps encerrada sua carreira como publicitrio,
utilizou a experincia adquirida na resoluo de problemas de seus antigos clientes e
passou a atuar na rea de relaes governamentais, abrindo seu prprio negcio.
Assim como os outros lobistas entrevistados, o lobista E e o lobista H so
profissionais que atuam na rea de representao de interesses h mais de 10 anos.
Porm, h alguns lobistas que atuam na rea desde o perodo da redemocratizao do
pas.
Esses lobistas compreenderam o novo cenrio poltico que se desenvolvia e
abriram seus escritrios de consultoria e lobbying, como o caso da SEMPREL.
Grandes mudanas estavam sendo empreendidas e consistiam em um nicho de
mercado em ascenso na poca.
A redemocratizao do pas, que descentralizou o processo de tomada de
decises e fortaleceu o poder Legislativo, teve um grande impacto no universo dos
escritrios de consultoria e lobbying, assim como em toda a rea de representao de
interesses, que pde comear a se desenvolver com profissionalismo e seriedade,
utilizando da representao tcnica e do saber especializado.
2.5. Atividade anterior do lobista

Os lobistas sempre foram vistos, inclusive pela literatura especializada, como

profissionais que se valem de seus contatos para realizar seu trabalho. Esses contatos
so obtidos atravs de sua influncia ou a partir de amizades que cultivam de outros
tempos em que trabalhavam como servidores pblicos.
Desse modo, a partir da anlise dos nossos dados foi possvel investigar melhor
essa questo. Para isso, analisamos a experincia profissional anterior do lobista, tendo

77

em vista se o mesmo havia desenvolvido essa atividade anterior em empresas pblicas

ou privadas.
Segundo Bezerra (1999), a atividade dos escritrios de consultoria e lobbying
baseada em relaes pessoais e os lobistas so, muitas vezes, ex-tcnicos, exdirigentes aposentados do servio pblico, e que conhecem tanto os canais
burocrticos para encaminhar suas demandas quanto os funcionrios responsveis
pela efetivao das mesmas nos rgos pblicos.
A realidade norte-americana no parece diferente da apresentada por Bezerra.
Segundo Birnbaum (1992), a assessoria do Congresso se renova com certa
regularidade porque muitos assessores, depois de familiarizados com o funcionamento
da Casa, vo ser lobistas. O autor considera o lobbying uma extenso das habilidades
exigidas de um assessor. A nica diferena que, como lobista, h sempre mais
dinheiro em jogo. Em conseqncia dessa troca freqente, os assessores novos
recorrem a ex-ocupantes do cargo para ajud-los, pois quando um deputado apresenta
um projeto tem que ter o cuidado de satisfazer as normas legais e regimentais
detalhes que o lobista conhece e valoriza.
Em nosso universo de pesquisa contamos com vrios lobistas que exerceram
funes no servio pblico federal. H lobistas que exerceram funes como: Assessor
Legislativo, Secretrio de Comisses, Assessor Parlamentar de Deputados Federais,
Senadores, Ministros e Presidentes de empresas estatais, Chefe de Gabinete, Assessor
Econmico, Presidncia de Conselhos Federais e etc.
Os contatos e a experincia sobre o funcionamento do processo legislativo que o
exerccio das funes acima descritas possibilita no podem ser desprezados.
Desse modo, encontramos lobistas que, por conta da experincia que obtiveram
exercendo cargos em setores pblicos, especializam-se na defesa de determinados
setores produtivos.
o caso do lobista F, que utilizando-se da experincia profissional obtida
durante o tempo em que trabalhou como Assessor Parlamentar de uma empresa estatal
no ramo de petrleo, possui hoje vrios clientes nessa rea.

78

O lobista F afirma que h uma influncia entre o exerccio de cargos no servio

pblico federal e os casos que costuma atender. Segundo ele,
Tem uma concentrao do setor petrleo, combustveis, GLP, porque eu passei pela
Petrobrs, pelo Ministrio da Infra-estrutura.

Segundo o lobista C, exercer cargos no servio pblico federal importante para

sua atividade, j que os contatos obtidos so essenciais para a realizao do trabalho.
preciso ter vnculos no servio pblico federal e ser conhecido pelo maior nmero de
pessoas possveis, entre servidores, parlamentares e outras autoridades pblicas.
Porm, no s quem exerce cargos no servio pblico federal pode obter
contatos

conhecimento

sobre

funcionamento

do

processo

legislativo.

Representantes de entidades de classe, movimentos sociais, ONGs e funcionrios de

escritrios de consultoria e lobbying tambm podem, com sua atividade, estabelecer
bons contatos e contar com um bom conhecimento sobre o processo legislativo.
Sad Farhat, um dos primeiros lobistas profissionais brasileiros a se assumirem
como tal, afirma que a construo de uma reputao, ou seja, a credibilidade do lobista
mais importante do que as pessoas que ele conheceu enquanto fez parte do staff do
Estado (Farhat, 2003).
Apesar de no podermos diminuir a importncia de uma experincia no governo,
uma vez que sem ela extremamente difcil aprender os meandros do poder, esse
requisito no nos parece mais ser obrigatrio para os lobistas.
Tendo percebido a importncia que alguns lobistas atribuem ao fato de j terem
exercido cargos no servio pblico federal, o que nos chamou a ateno em nossa
anlise foi a quantidade de lobistas que sempre desenvolveram suas atividades na
iniciativa privada.
De maneira geral, os lobistas que no exerceram atividades no servio pblico
federal aprenderam seu ofcio na prtica, trabalhando como estagirios e assessores
em escritrios de consultoria e lobbying. Depois de obterem experincia no
desenvolvimento da atividade, abrem seus prprios negcios.

79

Conhecer os canais burocrticos de encaminhamento de demandas e os

funcionrios de rgos pblicos sempre ser um trunfo que, inclusive, contribui para o
exerccio da atividade.
No entanto, alm de no ser mais necessrio ter exercido algum curso no servio
pblico federal para possuir esses conhecimentos, a atividade de lobbying requer muito
mais do que bons contatos. De nada adiante ter bons contatos, se no h nada a
comunicar ao tomador de deciso.
2.6. Caractersticas de um bom lobista

Devido escassez de informaes sobre o lobista, um de nossos objetivos ao

elaborarmos as premissas que orientariam nosso trabalho de campo foi construir o perfil
do lobista: agente de um grupo de interesses, ou de presso, que atua junto ao poder
pblico com o intuito de representar seus interesses.
Para isso, elencamos algumas caractersticas que, de nosso ponto de vista,
seriam essenciais para o correto exerccio da atividade e, portanto, prerrogativas de um
bom profissional, e s submetemos aos lobistas entrevistados. As caractersticas
elencadas podem ser vistas no quadro 2.

Quadro 2
Caractersticas de um bom lobista
Caractersticas de um bom lobista
Bom conhecimento do processo legislativo e do processo decisrio
Defesa dos interesses do pas e crena na causa que defende
Discrio
Entendimento de cenrio poltico
Compreenso dos objetivos do cliente
Honestidade e tica
Informao qualificada (leitura de jornais, revistas e conhecimento que a causa necessita)
Oferecer informao confivel e bem estruturada (credibilidade)
Poder de comunicao e persuaso
Possuir bons contatos
Seriedade

80

Slida formao acadmica

Trabalhar as informaes em defesa de seu cliente e saber como e para onde
encaminh-las.
Fonte: Oliveira, Andra C. J. Lobbying e Representao de Interesses: lobistas e seu impacto sobre a representao
de interesses no Brasil. 2004.

Entre as 13 caractersticas que submetemos aos lobistas, as que mais

chamaram a ateno dos mesmos foram as que se relacionavam captao e ao
tratamento da informao, em primeiro lugar, e as relacionadas ao carter do
profissional, em segundo lugar.
A informao a alma do trabalho do lobista. Um bom lobista deve idealmente
ter acesso a toda informao que puder levantar para que consiga exercer sua
atividade. A leitura de peridicos de suma importncia, assim como as informaes
conseguidas com algumas fontes, que, em geral, so jornalistas que trabalham nas
sucursais de jornais e revistas em Braslia, assessores parlamentares, servidores
pblicos e outros lobistas.
Estar bem informado e tratar essas informaes de forma a que elas possam
fazer sentido para os tomadores de deciso uma das questes cruciais do trabalho, j
que os lobistas so agentes de informao para os tomadores de deciso.
Dutra (1990) afirma que os lobbies so agentes de informao para o poder
Legislativo. Apesar de estarem fora da tradio administrativa do Legislativo,
constituindo-se em agentes externos do setor privado, apresentam caractersticas
institucionais e formais e na maioria dos casos defendem interesses permanentes e
bem estabelecidos.
Ao fornecer informaes orientadas e usualmente moldadas de forma social,
poltica e economicamente atraentes para o legislador, o lobista espera dele algum tipo
de ao ou omisso.
Dessa forma, a relao lobista x legislador ser eficiente como forma de
transao de informao, na medida em que o dado escolhido a ser fornecido no
processo de lobbying seja capaz de atravessar o filtro de valores e compromissos do
legislador.

81

Para que isso seja possvel, o lobista pode utilizar-se de trs maneiras para
transmitir suas mensagens: a) fatos, b) argumentos e c) poder.
Transmitir suas mensagens utilizando-se de fatos s possvel se o legislador
confia na informao fornecida pelo lobista. Dessa forma, a credibilidade do lobista
essencial.
A utilizao de argumentos refere-se a elementos de avaliao, geralmente
unilaterais, que acompanham os fatos.
De nosso ponto de vista, esses elementos de avaliao que o autor chama de
unilaterais, pois privilegiam a posio do cliente do lobista, constituem a riqueza
proporcionada pelos agentes de informao, que mostram ao legislador pontos de vista
divergentes sobre o tema em discusso, tornando o processo de tomada de decises
mais transparente.
J o poder refere-se s estratgias de convencimento utilizadas pelo lobista.
Para demonstrar sua fora poltica, o lobista pode utilizar-se da presso indireta por
meio da manipulao do eleitorado e da opinio pblica.
Alm dessas estratgias, h ainda o financiamento de campanha e o
enaltecimento da atuao poltica do legislador junto sua base eleitoral. Os convites
para que o legislador participe de eventos organizados pelo cliente em sua base
eleitoral so irrecusveis e constituem-se em boa estratgia de ao.
Como j ressaltado, a credibilidade do lobista essencial para que laos de
confiana sejam tecidos entre lobista e tomador de deciso.
Desse modo, a nfase dada pelos lobistas a caractersticas como honestidade e
seriedade no foram surpresas. Em um universo em que o nome do lobista seu
patrimnio, no se pode prescindir da honestidade e seriedade, que em qualquer outra
profisso so vistas de maneira corriqueira. Porm, como o lobbying est envolto em
um forte estigma de marginalidade, ser honesto e srio um diferencial.
Como a informao o ponto principal do trabalho lobista, ele deve saber
gerenci-la. Apenas possuir bons contatos, sem apresentar uma informao confivel,
imparcial e bem estruturada, no leva o lobista consecuo de seus objetivos. O

82

poder de comunicao e persuaso tambm seriam incuos se no houver informao

de qualidade a ser fornecida.
Alm de um carter pautado pela honestidade e seriedade e a posse de
informao qualificada, o bom lobista deve ser um profundo conhecedor de cenrio
poltico e tambm deve entender como funciona o processo legislativo. Esse,
extremamente intrincado. por isso que a atividade lobista, de certa maneira, restrita.
Conhecer o processo legislativo brasileiro um trabalho para experts. E os lobistas so
os profissionais que possuem esse conhecimento.

3. Construindo o perfil lobista

Poucos foram os autores que se predispuseram a descrever o perfil do lobista

brasileiro. Lodi (1986) e Figueira (1987) o fizeram.
Lodi (1986:88) afirma que,
O lobista precisa ter conhecimento de governo, sensibilidade poltica, tato e integridade
pessoal, ao lado de outras qualidades que dele sempre se esperou. Mas, a mudana no
quadro poltico traz novos requisitos: a) maior capacidade de atuao junto ao poder
legislativo; b) eficcia no trato com as autoridades emergentes da oposio; c) pluralismo
de orientao, mantendo canais abertos em todos os setores da sociedade; d) maior
conhecimento jurdico e sensibilidade para o enquadramento legal das atividades; e) maior
disposio para ser auditado pela opinio pblica, maior disclosure, maior transparncia...

J Figueira (1987) argumenta que, embora comecem a surgir lobistas

especializados em contatos com o legislativo, no Brasil, esse especialista em abrir
portas, gavetas e cofres ainda algum que conhece os meandros dos dois poderes,
Executivo e Legislativo.
Segundo ele, o perfil do lobista brasileiro o seguinte:
Profissionais de nvel superior que, reunindo amplos conhecimentos de economia, direito,
administrao pblica e comunicao social, experincia em assessoramento a autoridades
e empresrios e excelentes contatos na presidncia da Repblica, ministrios e Congresso
Nacional, sejam profundos conhecedores do processo legislativo e se disponham
defesa de interesses setoriais ou particulares nesses poderes. Devem ter credibilidade e
jamais externar suas preferncias polticas, zelando sempre para o bom trnsito em todos os
partidos. (Figueira, 1987:51)

83

A partir dos dados apresentados, traamos um perfil atualizado do lobista

brasileiro, generalizando os dados por ns coletados, a fim de contrast-lo aos perfis
apresentados na dcada de 80 por Lodi e Figueira.
Segundo Graziano (1996), os lobistas norte-americanos so homens, com nvel
superior, relativamente bem pagos, ocupando altas posies em suas respectivas
organizaes.
A partir de nossa pesquisa, chegamos a um resultado bastante parecido. O
lobista brasileiro , na maioria das vezes, homem; possui entre 40 e 50 anos de idade;
um profissional de nvel superior, muitas vezes ps-graduado. Os lobistas so os
proprietrios de seus prprios escritrios e consultorias e costumam trabalhar sozinhos.
Os escritrios que dirigem so de mdio porte e eles possuem mais de 10 anos de
experincia na profisso.
Apesar de o fato de ter exercido um cargo no governo ser um bom trunfo, pois
lhes garantem bons contatos, essa experincia no governo no mais indispensvel.
Um bom lobista deve ser honesto, srio e atuar pautado pela tica. Deve possuir
uma slida formao acadmica e um grande poder de comunicao e persuaso.
Deve ser discreto e possuir credibilidade entre os parlamentares que deseja influenciar.
Alm dessas caractersticas pessoais, o lobista deve saber ouvir e compreender
quais so os objetivos de seus clientes, para melhor defend-los. Dessa forma, deve
acreditar nas causas que defende, para realizar melhor seu trabalho.
O bom lobista deve trabalhar seu maior bem: a informao. Para isso, deve ser
extremamente bem informado e deve saber dar o tratamento adequado a essa
informao, fazendo-a chegar a seu objetivo e no formato ideal para a consecuo de
seus objetivos.
Para a alcanar os objetivos de seus clientes, deve ser um bom entendedor de
cenrio poltico, deve possuir um bom conhecimento de processo legislativo e processo
decisrio e, atravs de seus contatos, oferecer uma informao confivel e bem
estruturada, para quem se quer influenciar.
Quais so as diferenas entre o perfil que acabamos de traar e o perfil traado
por Lodi e Figueira?

84

Em primeiro lugar, o perfil que Lodi traa ressalta a importncia do entendimento

de um novo ambiente poltico por parte do lobista. Estvamos em pleno processo de
redemocratizao e o poder Legislativo acabava de reassumir as suas prerrogativas,
por isso, era importante estar atento a essas mudanas. Hoje, com a democracia
consolidada e o poder Legislativo funcionando normalmente, os conselhos de Lodi se
perdem.
No entanto, j no final de dcada de 80, apostava-se na integridade pessoal do
profissional. Durante nossas entrevistas, esse fato foi ressaltado pelos prprios
lobistas, pois na opinio deles, so justamente essas caractersticas pessoais que os
separam dos lobistas que atuam na rea cinzenta da corrupo e do trfico de
influncias.
Com relao ao perfil traado por Figueira, podemos afirmar que uma slida
formao acadmica continua sendo pressuposto para a atividade e isso denota
inclusive a profissionalizao do lobbying no Brasil. A complexidade da atividade, a
necessidade de possuir bons contatos e poder de comunicao ainda so uma
realidade. A credibilidade e a importncia de conhecer o processo legislativo continuam
norteando a atividade.

85

Captulo 3

Lobistas e sua forma de atuao na esfera de

representao de interesses no Brasil

86

Os quatro tipos de lobbying e sua forma de atuao

A atividade lobista apresenta uma variedade de formatos, que vai desde a ao

do interessado - que, no caso de empresas, pressupe tambm departamentos de
assuntos institucionais ou corporativos - aos escritrios especializados em lobbying,
passando pelas entidades classistas e o lobbying pblico.
A fim de analisar a forma de atuao do lobbying no Brasil, criamos uma tipologia
que consiste em quatro tipos de lobbying, representados pelos seguintes profissionais,
entidades

ou

departamentos:

a)

assessorias

de

assuntos

parlamentares

ou

Departamentos de Comunicao Social dos Ministrios, Agncias Reguladoras e

Autarquias (lobbying pblico); b) executivos de relaes governamentais, alocados em
departamentos de assuntos corporativos/institucionais das empresas da iniciativa
privada; c) entidades classistas, como a CNI e o DIAP e d) escritrios de lobbying e
consultoria.
Porm, a fim de no incorrermos no erro da generalizao demasiada, nossa
anlise se concentrou na comparao entre as formas de atuao das entidades
classistas, como a CNI e o DIAP, e os escritrios de lobbying e consultoria.
Os outros dois tipos de lobbying foram analisados, contudo, sem que uma
comparao entre suas formas de atuao fosse empreendida.
A comparao entre esses dois tipos de lobbying foi empreendida a partir das
seguintes estratgias de atuao: a) identificao do problema e do objetivo pretendido
pelo cliente; b) construo e compreenso do cenrio poltico brasileiro atual; c)
monitoramento legislativo ou tracking; d) anlise do monitoramento legislativo; e)
monitoramento poltico; f) criao da estratgia de ao, que consiste em identificar
como resolver o problema do cliente, apresentando uma proposio, projeto de lei ou
emenda; traar uma estratgia de comunicao, marcando audincias, levando os
tomadores de deciso a eventos educacionais ou visitas s instalaes do cliente;
apresentando informao imparcial e confivel, baseada em estudos acadmicos e
pareceres tcnicos e g) execuo do corpo-a-corpo, estgio em que o lobista e seu

87

cliente devem procurar os aliados e inimigos de seu interesse, a fim de convenc-los a

contribuir para o alcance do fim pretendido.
Os dados apresentados, assim como a identificao das estratgias de atuao
dos tipos de lobbying, foram fruto da anlise das entrevistas e de material coletado nas
assessorias

parlamentares

de

rgos

estatais,

departamentos

de

assuntos

corporativos, entidades classistas e escritrios de lobbying e consultoria.

Ao todo foram empreendidas duas entrevistas com representantes de
assessorias parlamentares, duas entrevistas com representantes de departamentos de
assuntos corporativos, cinco entrevistas com representantes de entidades classistas e
dez entrevistas com representantes de escritrios de lobbying e consultoria.
Assim, esperamos que a nossa investigao contribua para uma melhor
compreenso sobre a atividade de lobbying desenvolvida no Brasil.

1. Lobbying pblico
Para Arago (1992) e Lemos (1988), o lobbying pblico uma peculiaridade.
Isso porque trata-se do lobbying do governo sobre o governo. Empresas estatais,
Autarquias, Ministrios e outros rgos alocados nos Ministrios, pressionam os
poderes Executivo e Legislativo a fim de assegurar seus direitos ou pleitear novos
direitos.
Todos os Ministrios, a Casa Civil da Presidncia da Repblica, as principais
empresas pblicas - como o Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal e Petrobrs - e
tambm alguns governos estaduais possuem Assessorias Parlamentares que fazem
monitoramento, captam e distribuem informaes (Arago, 1992).
Agncias governamentais defendem interesses diversos no Legislativo, agindo
como grupos de presso na disputa por verbas ou competncias.
Na dcada de 50, o lobbying pblico j era uma realidade. Segundo Santos
(1998:311),
Em 1952, o estado de So Paulo criou um lobby com sede no Rio de Janeiro ento distrito
federal, sede do Congresso e da Chefia do Executivo visando a assessorar tcnica e
juridicamente os deputados e senadores integrantes da representao paulista no
Congresso Nacional. Segundo importante testemunho da poca, era um ncleo de

88

advogados altamente capazes, que vem prestando bancada paulista e ao prprio

Congresso, relevantes servios....

H um exemplo interessante citado por Arago (1992), que se refere ao conflito

entre a SEI (Secretaria Especial de Informtica) e o Ministrio das Comunicaes, em
1984, em torno da reserva de mercado da informtica. O Ministrio das Comunicaes
defendia uma postura mais liberal com relao a reserva de mercado, mas foi
derrotado, uma vez que prevaleceu a deciso do Congresso de reservar a produo de
micro e mini-computadores s empresas de capital nacional.
J Lemos (1988) utiliza como exemplo de lobbying pblico o fato ocorrido em
maio de 1986, envolvendo o Ministrio das Relaes Exteriores. Segundo ele, um
poderoso lobbying do Ministrio das Relaes Exteriores conseguiu em tempo recorde
que fosse aprovado na Cmara dos Deputados o projeto de reforma da carreira e
tambm que seu texto fosse modificado.
Para o autor, isso deixa bem claro como os rgos do prprio governo tratam de
influir nas instncias polticas em favor dos seus projetos. Eles interferem junto ao
Congresso, ao Executivo e at junto opinio pblica, no sentido de conseguir o
favorecimento de polticos, cujos objetivos, eles mesmos fixam.
Werneck Vianna (1995), por sua vez, faz aluso a uma disputa envolvendo o
INAMPS e o Ministrio da Sade pelo controle do Sistema nico de Sade, durante os
debates da Constituinte.
Estavam credenciados e, portanto, efetivamente atuando no Congresso Nacional
em 1992, o Gabinete Militar, a Secretaria da Administrao Federal, a Secretaria da
Cultura, a Secretaria de Cincia e Tecnologia, a Procuradoria Geral da Repblica, o
EMFA (Estado Maior das Foras Armadas), o IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis), o Banco Central, o Banco Nordeste do
Brasil S/A, a Caixa Econmica Federal, o Instituto Brasileiro de Turismo, o INCRA
(Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria), o SERPRO (Servio Federal de
Processamento de Dados), o Tribunal Superior do Trabalho e o Banco do Brasil S/A.
Como podemos perceber, todos eles rgos estatais.

89

Carvalho (2002) afirma que cada um dos Ministrios vem acompanhando nas
Comisses de Mrito e no Plenrio os projetos que so de interesse direto dos
mesmos.
Segundo o autor, este lobbying vem sendo muito difundido e tem tentado se
profissionalizar nos ltimos anos. Os Assessores Parlamentares (maneira como se
auto-intitulam os lobistas do Poder Executivo) tm apresentado recentemente aos
parlamentares pareceres alternativos aos projetos, alm de ampliarem o debate entre
os poderes.
Ressalta Carvalho (2002) que o lobbying pblico se mostra tambm muito
atuante na poca em que tramita o Oramento Geral da Unio. Durante este perodo,
os assessores parlamentares atuam em duas frentes: na primeira tentam evitar que os
parlamentares faam emendas aos projetos tidos como prioritrios ao Ministrio que
representam; na segunda, alguns rgos tentam ampliar suas verbas ou tentam
influenciar os parlamentares a emendarem o oramento para incluir novos projetos ou
para suplementar aqueles cujo oramento consideram abaixo do necessrio.
Os lobbies dos Ministrios e de autarquias federais so coordenados pela Casa
Civil. At alguns anos atrs no existia qualquer tipo de coordenao dos grupos de
presso do Executivo. Cada pasta acabava por organizar sua assessoria parlamentar,
que tinha como funo essencial apenas atender aos pedidos dos parlamentares.
Com o processo de redemocratizao do pas e o fortalecimento do Congresso
Nacional, estes grupos passaram tambm a influenciar o processo legislativo.
Atualmente, cada Ministrio cuida de uma ou de duas comisses temticas - aquelas
que mais tm proximidade com suas pastas. Os projetos so acompanhados pelos
Assessores Parlamentares, que se reportam diretamente Casa Civil e aos seus
Ministros ou Coordenadores.
A Casa Civil assume, portanto, o papel de coordenar as aes do Poder
Executivo dentro do Legislativo. Sua atribuio tecer a linha de ao e apontar quais
projetos interessam ou no ao governo. Os que interessam devem ser aprovados e os
que no interessam devem ser rejeitados ou modificados.

90

O que a Casa Civil no consegue controlar, no entanto, so os interesses

conflitantes entre os Ministrios. O lobbying pblico, de maneira geral, possui um
carter particularista. Porm, no lobbying empreendido pelos Ministrios, essa
caracterstica se acentua, dando origem aos conflitos.
comum que as empresas pblicas, a Presidncia da Repblica, o Conselho de
Segurana Nacional e Ministrios, alm de possurem suas Assessorias Parlamentares,
contratem assessoria externa para ajud-los a resolver seus problemas no Legislativo e
no prprio Executivo.
Um dos lobistas entrevistados6 nos relatou um caso bastante interessante e que
reafirma esse fato. Segundo ele, sua empresa foi contratada para criar uma estratgia
de comunicao e relaes governamentais que visava dirimir a resistncia da opinio
pblica e dos prprios parlamentares sobre a criao da ABIN (Agncia Brasileira de
Inteligncia).
A ABIN uma autarquia federal, vinculada Presidncia da Repblica, que tem
como atribuio principal o planejamento e a execuo de atividades como
levantamento, coleta e anlise de informaes estratgicas. Deve tambm planejar e
executar atividades de contra-informao, e colocar em prtica atividades de natureza
sigilosa necessrias segurana do Estado e da sociedade.
Aps quatro anos de amplas discusses, o Projeto de Lei que versava sobre a
criao da ABIN foi sancionado pelo Presidente da Repblica em 07/12/1999.
Para o lobista entrevistado, seu trabalho teve uma contribuio essencial para a
aprovao desse projeto de lei. Ele afirma que,
Uma das coisas que me orgulho de ter ajudado a implantar foi a ABIN - Agncia Brasileira
de Inteligncia, desde a aprovao da lei no Congresso Nacional, at a definio de um
plano e diretrizes para a sua comunicao, alm de pesquisas quantitativas e qualitativas
para examinar a quantas andava seu corpo funcional.7

Desse modo, podemos perceber que, alm de possurem equipes prprias, as

Assessorias Parlamentares dos Ministrios e rgos pblicos em geral costumam

6
7

Entrevista com o lobista H.

Entrevista com o lobista H.

91

utilizar os servios dos escritrios de lobbying e consultoria, a fim de criar estratgias de

ao.
1.1. Forma de atuao do lobbying pblico
Como j afirmamos acima, as Assessorias Parlamentares so as responsveis
pelo lobbying dos Ministrios, Autarquias, Agncias Reguladoras e outros rgos
governamentais.
Com a extino do Estado-Maior das Foras Armadas, os Ministrios da
Aeronutica, Exrcito e Marinha foram transformados em Comandos. A fim de
apresentar a forma de atuao do lobbying pblico, utilizamos como exemplo a
estrutura e funcionamento da Assessoria Parlamentar de um dos Comandos que
constituem o Ministrio da Defesa, pois essa Assessoria Parlamentar, alm de nos
parecer melhor estruturada, nos forneceu um nmero maior de informaes
sistematizadas.
Essa Assessoria Parlamentar tem como objetivo acompanhar todas as matrias
(proposies) sujeitas deliberao pelas Casas do Poder Legislativo que possam
afetar ou gerar oportunidades para este Comando. As matrias sujeitas a
acompanhamento podem ser apresentadas sob diversas formas, como: Propostas de
Emendas Constituio, projetos, emendas, indicaes, requerimentos, recursos,
pareceres, propostas de fiscalizao financeira e outras.
Assim como outras Assessorias Parlamentares de Ministrios, a Assessoria
Parlamentar deste Comando existe h muito tempo, porm, se fortaleceu durante os
trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte.
Esta Assessoria Parlamentar composta por uma equipe que possui um
Escalo Avanado instalado no Congresso Nacional (Setor de acompanhamento do
Processo Legislativo), constitudo por Oficiais-Adjuntos (no mnimo 3) para atuao
direta junto aos Parlamentares e por trs auxiliares (graduados) responsveis pelo
acompanhamento do Processo Legislativo, alm de um escritrio no Comando. (Setor
de protocolo e arquivo).

92

A equipe possui treinamento em processo legislativo, mas no h prerrogativas

para exercer a funo. A seleo baseada na anlise da ficha de servio individual de
cada membro. Porm, uma slida formao acadmica e facilidade de comunicao
so caractersticas levadas em conta ao se selecionar um possvel membro da equipe.
A Assessoria Parlamentar deste Comando tem cinco atribuies principais. A
primeira delas analisar, processar e emitir informao para a apreciao do
Comandante do rgo.
Baseado

nas

informaes

fornecidas

pela

Assessoria

Parlamentar,

Comandante orienta: a poltica a ser desenvolvida no Congresso, no que tange aos

acontecimentos poltico-administrativos da rea; a organizao tcnico-administrativa e
o fornecimento de informaes aos parlamentares; a divulgao das atividades
desenvolvidas

pelo

Comandante

junto

ao

Congresso

tambm

orienta

acompanhamento legislativo, o qual visa estar atento ao cumprimento dos prazos

constitucionais de requerimentos, de sano ou promulgao de leis e de apreciao de
vetos referentes aos interesses do Comando, assim como identificar discusses no
plenrio das duas Casas que digam respeito atuao ou pessoa do Comandante.
Como j informado, o Comandante o responsvel em orientar a poltica que
ser desenvolvida no Congresso pela Assessoria Parlamentar do seu Comando. No
entanto, devemos ressaltar que a escolha das proposies que merecem ser
acompanhadas no apenas de sua responsabilidade. Em primeiro lugar, o projeto
analisado pelo Escalo Avanado. Em segundo lugar, o responsvel pela Assessoria
Parlamentar do Comando leva ao conhecimento da rea pertinente o projeto candidato
a acompanhamento. Se detectada a convenincia do acompanhamento, o mesmo
efetuado pela Assessoria Parlamentar.
S so acompanhados os projetos de interesse do Comando. Se a rea
consultada admite a convenincia do acompanhamento, ele submetido ao
Comandante do rgo e ao Ministrio da Defesa, e s ento se traa a estratgia de
ao.
A segunda atribuio da Assessoria Parlamentar deste Comando informar ao
Chefe de Gabinete do Comandante qualquer assunto que seja de interesse deste,

93

assim como despachar documentos a outros setores deste Comando dos quais se
necessitem subsdios ou prestar informaes.
Ao prestar informaes confiveis, a Assessoria Parlamentar deste Comando
tornou-se referncia para os parlamentares. Dessa forma, quando os parlamentares
necessitam de informaes sobre este setor recorrem equipe do Comando.
A terceira atribuio desta Assessoria Parlamentar visa coordenar seus trabalhos
com a Assessoria Parlamentar do Ministrio da Defesa e demais rgos estatais, a fim
de buscar possveis interesses em comum, formando alianas.
Assim, alm de se relacionarem com a Assessoria Parlamentar do Ministrio da
Defesa - que coordena os assuntos de interesse comum s Assessorias Parlamentares
de todos os Comandos - no raro se relacionam com as Assessorias Parlamentares de
outros Ministrios, quando o assunto em discusso de interesse de outros rgos de
governo.
A quarta atribuio diz respeito divulgao das atividades do Comando junto ao
Congresso, a qual deve ser planejada em conjunto com a assessoria de comunicao
social deste rgo.
Como ltima atribuio principal, a Assessoria Parlamentar deste Comando
deve, quando necessrio, coordenar suas atividades com os diversos setores deste
Comando, com o objetivo de prover o assessoramento ao Comandante.
Para que o trabalho da Assessoria Parlamentar deste Comando seja
desenvolvido satisfatoriamente, um forte trabalho de coleta de informaes deve ser
colocado em prtica. Em suma, a equipe pesquisa, coleta e faz o acompanhamento
legislativo do Congresso.
Contudo, o auxlio que a equipe deste Comando presta na elaborao de
documentos destinados ao apoio de Parlamentares, no trmite de proposies,
essencial para a eficaz representao e defesa de interesses do Comando.
A organizao, preservao e atualizao da legislao relativa aos interesses
do Comando uma tarefa cotidiana.
Como parte desse trabalho de organizao, preservao e atualizao da
legislao, a equipe deve manter um estreito contato com os parlamentares, a fim de

94

firmar a posio do Comando. Organizar visitas de parlamentares a reparties deste

Comando e acompanhar membros do mesmo em visitas ao Congresso, compete a
equipe, assim como o trabalho de corpo-a-corpo com os parlamentares, nas reunies
de comisses.
Desse modo, comum que a Assessoria Parlamentar deste Comando agende
almoos

com

seu

Alto-Comando

para

que

os

parlamentares

obtenham

conhecimentos especficos para desenvolver seus trabalhos ou encaminhe seus

questionamentos a um setor tcnico especfico para que o mesmo preste
esclarecimentos.
Alm do estreito contato com os parlamentares e a organizao de visitas dos
mesmos ao Comando, quando se decide pelo acompanhamento de determinado
projeto, necessrio traar uma estratgia de ao, seja para aprovar o projeto, rejeitlo ou modific-lo.
Desse modo, o trabalho de corpo-a-corpo da equipe de Assessoria Parlamentar
deste Comando vinculado ao Ministrio da Defesa deve ser sempre subsidiado por
informaes que contribuam para o convencimento do parlamentar. A equipe deve
valer-se de pareceres previamente elaborados pelos setores tcnicos do Comando e
estar sempre presente no Congresso quando houver atividades legislativas,
comparecendo tambm a eventos em que haja presena de parlamentares.
Elaborao de emendas e tentativas de designar o relator para o projeto so
estratgias comumente utilizadas. Porm, os esforos nunca so isolados, uma vez que
este Comando sempre procura parceiros que tenham interesses em comum, a fim de
fortalecer seus argumentos e dar mais visibilidade ao interesse defendido, deixando o
parlamentar mais seguro sobre a legitimidade do pleito.

2. Departamentos de Assuntos Corporativos e/ou Institucionais

O segundo tipo de lobbying corresponde atuao dos executivos de relaes

governamentais,

alocados

em

departamentos

institucionais das empresas privadas.

95

de

assuntos

corporativos

e/ou

Segundo Lopes (2003), o executivo de relaes governamentais aquele alto

executivo que as grandes empresas costumam manter com o cargo de assuntos
pblicos ou corporativos, dedicando-se s relaes da empresa com as diferentes
esferas e nveis governamentais.
Para o autor, os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio fazem parte do grupo
de pblicos estratgicos com os quais deve interagir toda organizao. As relaes
governamentais, no entanto, integram a histria recente da cultura empresarial
brasileira e no raro ainda so confundidas com a prtica de corrupo,
apadrinhamento e beneficiamento dos amigos do Rei.
Lopes (2003) ressalta que os canais institucionais de relacionamento com o
Estado foram criados entre 1974 e 1978, durante o governo Ernesto Geisel, devido ao
incio do perodo de distenso da ditadura militar.
Naquele

momento,

um grupo

restrito de

empresas,

em sua

maioria

multinacionais, despertou para a necessidade de se comunicar com outros pblicosalvo, alm dos consumidores. A redemocratizao e a Constituio de 1988 s vieram a
reforar esse processo. Com o fim da ditadura militar as empresas foram foradas a se
adaptar a um novo ambiente que envolvia o processo de tomada de decises.
Anteriormente, bastava o empresrio ter acesso a um ministro para abrir todas as
portas.
A afirmao do lobista Jos Pereira Graa Couto, reafirma essa argumentao.
Segundo ele, em declarao concedida revista Senhor de 31/08/1983, Num regime
fechado, no pode existir lobby. S trfego de influncia.
Para Lodi (1986), o lobby praticado no Brasil quase exclusivamente o dos
grupos

econmicos

associaes

afins,

por

estarem

mais

organizados

profissionalizados. A falta de organizao poltica de outros grupos, ao contrrio do

sucesso do lobby econmico, leva a um clima de mal-entendido, de ilegitimidade e de
falta de respaldo da sociedade para com a prtica dessa atividade.
Segundo o autor, as empresas internacionais foram as primeiras a organizar
profissionalmente o lobby, porque j contavam com sua experincia poltica nos pases
de origem e tambm porque era difcil entender o sistema de decises nacional.

96

A Light, a Rhodia e a Shell so algumas das empresas multinacionais pioneiras

na implantao de departamentos de assuntos corporativos e/ou institucionais no Brasil.
Segundo reportagem veiculada pela revista Senhor em 31/08/1983,
(...) o lobby de empresas em Braslia antigo. E concentrado no Executivo. As grandes
empresas tradicionalmente vm tendo seu front nos seus prprios escritrios. , por
exemplo, o caso da IBM, do Bradesco, da corporao Bonfiglioli, das Construtoras Andrade
Gutierrez e Camargo Correia e da Souza Cruz. Vrias empresas possuem casas no lago
Parano para recepes e encontros de negcios. E mantm funcionrios altamente
qualificados para cuidar dos seus interesses junto s reas oficiais (Op. cit., pg. 47).

Ainda segundo a reportagem, a Souza Cruz mantm um servio considerado

padro, com dois escritrios: um para tratar das obrigaes tributrias junto ao governo,
devido ao elevadssimo volume de IPI pago; e outro para as relaes governamentais,
com atenes voltadas aos projetos de taxao e limitao da propaganda de cigarros
nos meios de comunicao de massas.
De acordo com a reportagem, o lobby empresarial tende a ganhar carter mais
orgnico e, conseqentemente, feies institucionais, expandindo-se alm do limitado
nmero de grandes empresas e grandes entidades classistas, como a Federao das
Associaes Comerciais, a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo e
Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso.
Atualmente, a criao de departamentos de assuntos corporativos uma
tendncia cada vez mais forte. No s as grandes empresas necessitam de uma
estrutura especialmente montada para trabalhar as relaes governamentais. No
entanto, como so maiores, sua estrutura j comea mais pesada (Lopes, 2003).
A criao desses departamentos est intrinsecamente relacionada ao peso que
as empresas do ao seu relacionamento com o governo. atribuio do departamento
de assuntos corporativos no s fazer a manuteno permanente da imagem da
empresa, como tambm cuidar de seus interesses, antecipando problemas e
detectando oportunidades que a direo da empresa no teria condies de fazer se
no houvesse em Braslia uma estrutura permanente.
Porm, montar uma estrutura em Braslia requer uma perspectiva de longo prazo
e isso porque preciso tempo para conhecer a nova realidade e as pessoas que
desempenham papis-chave dentro do governo. Apenas conhecer as pessoas certas

97

no suficiente, preciso criar vnculos com elas. Com uma estrutura permanente em
Braslia, os canais passam a ser conhecidos e a rotina fica mais fcil. Sendo assim,
mais tranquilo identificar os pontos especficos dentro do governo que tm que ser
cultivados e mantidos.
Outra

atribuio

bastante

importante

dos

departamentos

de

assuntos

corporativos diz respeito possibilidade de auxiliar o governo com idias e iniciativas

que podem fornecer solues para problemas que o prprio governo esteja
enfrentando. A empresa pode participar do processo de soluo do problema,
fornecendo tcnicos, por exemplo, tornando-se assim um importante interlocutor do
governo.
2.1. Estrutura e organizao dos departamentos de assuntos corporativos e/ou
institucionais

A fim de descrever e analisar a forma de atuao dos departamentos de

assuntos corporativos e/ou institucionais, nos valemos das entrevistas de dois
executivos de relaes governamentais e para garantir o seu anonimato, denominamos
as empresas em que desenvolvem suas atividades como empresa A e empresa B. A
empresa A nacional e a empresa B multinacional.
Tanto a empresa A quanto a empresa B possuem departamentos de assuntos
corporativos e/ou institucionais em Braslia.
A empresa A, fundada h cinqenta e trs anos, faz parte de um dos maiores
conglomerados de comunicao da Amrica Latina. Esse grupo vem atuando de forma
integrada em vrias mdias, como revistas, livros didticos, Internet em banda larga,
msica e TV por assinatura. Seu departamento de assuntos corporativos est em
funcionamento em Braslia desde 1968.
Devido abrangncia de sua rea de atuao, os interesses que o departamento
de assuntos corporativos da empresa A defendem so amplos e diversificados.

98

O objetivo principal do departamento de assuntos corporativos da empresa A

constituir-se em um elo de ligao entre a empresa e os poderes Executivo e
Legislativo.
Para tanto, uma das principais atribuies do departamento de assuntos
corporativos instrumentalizar a ao dos executivos dos vrios setores do grupo, com
informaes referentes a riscos e oportunidades para a empresa, acompanhando a
atuao dos poderes Executivo e Legislativo.
Partindo do pressuposto de que no h ningum melhor do que o interessado
para defender seus interesses, necessrio que os executivos dos diversos setores do
grupo estejam capacitados para atuar na esfera de representao de interesses. Como
no possuem conhecimento especfico requerido para atuar nessa rea, o
departamento de assuntos corporativos o responsvel por trein-los.
Os executivos passam por dois tipos de treinamento:
1. Imerso: o foco deve ser sempre o assunto prioritrio; estimular a reflexo para
uniformizar o pensamento necessrio; traar um discurso nico tarefa primordial.
2. Estratgia: planejamento de ao e distribuio de tarefas. Essa preparao est
em curso no momento, em face da Reforma Tributria.
Alm do treinamento oferecido pelo departamento de assuntos corporativos, os
executivos tm acesso a um portal virtual, o Braslia ONLINE, desenvolvido pela equipe
do departamento e atualizado cotidianamente.
O Braslia ONLINE apresenta os projetos de maior interesse para o setor de
comunicao, assim como os perfis das principais lideranas polticas do Congresso,
Ministros, Governadores, entre outros. Conta com mais de 300 perfis classificados.
Ao acessar o portal, o Executivo de qualquer setor pode obter informaes sobre
os projetos acompanhados, como eles esto tramitando, quem os props, qual
comisso o est analisando, quem o relator da comisso e, principalmente, sua
prioridade para o grupo e qual a estratgia do grupo para conseguir aprov-lo ou
rejeit-lo.

99

O Braslia ONLINE uma importante ferramenta para os executivos da empresa

B, mas sobretudo, denota o esforo do departamento de assuntos corporativos em
estruturar cada vez mais seu trabalho, dando-lhe tambm mais visibilidade.
Segundo informaes coletadas em seu site oficial, a empresa B se instalou no
Brasil em 1924, mas s passou a funcionar diretamente no pas em 1949.
Em 1963, com a mudana do governo e dos inmeros setores da administrao
pblica, a empresa B inaugurou sua filial de Braslia.
Data desse perodo o incio do funcionamento do departamento de assuntos
corporativos da empresa.
A empresa B est presente em 150 pases e contou com sua experincia
internacional para implementar seu departamento de assuntos corporativos no Brasil.
O executivo de relaes governamentais da empresa B subordinado a um
outro executivo de relaes governamentais que coordena as aes de todos os
departamentos de assuntos corporativos da empresa na Amrica Latina.
Constantemente h reunies congregando todos os executivos de relaes
governamentais alocados nos 150 pases em que a empresa A possui filiais. Essas
reunies so extremamente importantes para que os executivos possam trocar
experincias e discutir novas formas de ao, discutindo as peculiaridades de cada
pas.
Nessas reunies so formulados cenrios polticos para a Amrica Latina,
envolvendo as experincias de cada um dos executivos de relaes governamentais da
empresa B. Esses cenrios polticos so cada vez mais importantes em um mundo
globalizado e dividido em blocos comerciais, como o Mercosul.
A estrutura do departamento de assuntos corporativos da empresa A no Brasil
atende ao mesmo padro observado em suas outras filiais, que tambm utilizam o
sistema de administrao issue management system.
Esse sistema consiste em trs nveis de issues: local, internacional e
institucional. O issue local se refere a questes nacionais, como a reforma tributria, a
regulamentao de alguma atividade que existe na rea de tecnologia da informao, a
lei de informtica, etc. O issue internacional aquele que trata de assuntos

100

internacionais como a implantao do Mercosul e da Alca, os quais poderiam vir a

afetar o comrcio entre pases e o issue institucional est relacionado a programas de
parceria que a empresa tem com o governo para desenvolver alguma rea especfica.
No issue institucional, o que deve ser levado em conta a imagem da companhia e,
principalmente, como ela veiculada.
O executivo de relaes governamentais da empresa B o coordenador de
todos esses issues, ou seja, ele o issue coordinator. H vrias equipes trabalhando
conjuntamente e para cada issue h um dono. Esse dono o issue owner, que trabalha
diretamente com o issue coordinator.
O issue coordinator conta com vrios especialistas em diversas reas da
empresa, que esto prontos a contribuir para a defesa dos interesses da empresa.
A estrutura organizacional dos dois departamentos de assuntos corporativos
apresentados nos parecem opostas. Enquanto o departamento de assuntos
corporativos da empresa A pesquisa, coleta e faz a adequao das informaes
advindas dos poderes Executivo e Legislativo e as distribui aos executivos do grupo
para que os mesmos defendam os interesses de suas respectivas reas, o
departamento de assuntos corporativos da empresa B, alm das informaes que capta
dos poderes Executivo e Legislativo, demanda mais informao da prpria empresa,
com o objetivo de traar uma estratgia de ao autnoma e centralizada.
As estratgias de ao, sobretudo o corpo-a-corpo, so tratadas de maneira
diferente. Enquanto o executivo de relaes governamentais da empresa A traa uma
estratgia e orienta a ao dos diversos executivos alocados em inmeras reas do
grupo, deixando-os agir de maneira autnoma, o executivo de relaes governamentais
da empresa B traa e orienta a estratgia de ao que vai ser implementada por ele
prprio.
Como j ressaltamos, o departamento de assuntos corporativos da empresa B
est organizado segundo um padro j adotado em outras filiais da empresa
espalhadas pelo mundo, o issue management system. Porm, o atual executivo de
relaes governamentais da empresa B no Brasil, utilizando sua larga experincia na

101

rea, fez algumas modificaes nesse sistema, a fim de adapt-lo a nossa realidade
nacional.
Acreditamos que a conjugao de uma experincia internacional aliada ao
conhecimento de nosso sistema poltico responsvel pela posio de destaque que o
departamento de assuntos corporativos da empresa B possui entre os outros
departamentos de assuntos corporativos de grandes empresas instaladas no Brasil.
Se a empresa B conta com sua larga experincia internacional, a empresa A se
vale da engenhosidade de sua equipe de relaes governamentais, que, preocupada
em fornecer informaes rpidas e precisas, criou sua prpria forma de organizao,
formulando inclusive o portal virtual Braslia ONLINE.
2.2. Forma de atuao dos departamentos de assuntos corporativos e/ou
institucionais: empresa A e empresa B

Segundo o executivo de relaes governamentais, a empresa A tem seus

interesses voltados para a rea de comunicao e, no momento, acompanha os
seguintes projetos: a regulamentao da abertura do capital das empresas jornalsticas
e de radiodifuso (art. 222); TV Digital; Regulamentao de sorteios e promoes; Lei
Postal; e-commerce; Publicidade na TV por Assinatura; Must Carry para MMDS e o
DTH, e a nova Lei de Comunicao Eletrnica.
J a empresa B acompanha todos os projetos que se referem rea de
tecnologia

da

informao,

telecomunicaes,

informtica,

softwares,

comrcio

eletrnico, produo de computadores e etc.

Para a identificao de risco ou oportunidade, tanto o departamento de assuntos
corporativos da empresa A quanto o da empresa B utilizam-se do monitoramento
legislativo e da captao de informao qualificada.
O monitoramento legislativo composto por trs etapas. Na primeira etapa devese analisar todos os projetos, proposies e matrias que so propostos na Cmara
dos Deputados e Senado Federal, a fim de identificar os que so de interesse da
empresa. Tanto a empresa A quanto a empresa B acompanham tambm o poder

102

Executivo, a fim de estar a par das modificaes ou proposio de novas normas para
sua rea de atuao. A empresa A monitora, alm do poder Legislativo, mais oito
rgos pblicos, entre eles a Anatel, a Ancine, o Ministrio da Cultura, o Ministrio da
Fazenda, o Ministrio da Sade, e etc.
A segunda etapa consiste na anlise dos projetos identificados como de
interesse da empresa. Dependendo do assunto em questo, esse projeto deve ser
encaminhado rea a que se refere para que a mesma determine se o projeto de
interesse ou no da empresa. Se for de interesse da empresa, deve ser formulada uma
estratgia de ao para aprov-lo e, se contrariar os interesses da empresa, uma
estratgia de ao deve ser formulada no sentido de modific-lo ou rejeit-lo.
A terceira etapa consiste no acompanhamento da tramitao do projeto. A
empresa A e a empresa B possuem equipes especializadas em monitoramento
legislativo.
O monitoramento legislativo tem se mostrado cada vez mais simples, dada a
transparncia do poder Legislativo e a conseqente facilidade em obter informaes.
possvel acompanhar um projeto desde sua proposio e receber informaes
atualizadas via e-mail de sua tramitao. Sendo assim, as informaes podem ser
acessadas pela Internet atravs dos sites da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal.
No poder Legislativo h uma transparncia maior com relao s informaes,
que podem ser facilmente obtidas. J no Executivo, devido a forte hierarquizao da
mquina do Estado, conseguir uma informao bastante difcil.
Seguindo a mesma tendncia de transparncia do poder Legislativo, as Agncias
Reguladoras, sobretudo a Anatel, tambm passaram a fornecer diversas informaes
sobre a discusso e encaminhamento de projetos de regulamentao e normatizao
atravs de seu site.
Com acesso fcil e transparente s informaes veiculadas pelo poder
Legislativo, o trfico de influncia em busca de informaes privilegiadas tende a
diminuir consideravelmente. Caso o poder Executivo leve a cabo a implantao de

103

informaes on line sobre o processo de tomada de decises, essa tendncia

diminuio do trfico de influncia se fortalecer.
Identificado o projeto que apresente relao com os negcios da empresa,
independentemente do fato de ser ele a favor ou contrrio a seus interesses, o
monitoramento poltico deve comear a ser traado.
O monitoramento poltico consiste no mapeamento dos tomadores de deciso
nos poderes Legislativo e Executivo. necessrio saber quem so ou no so os
aliados dos interesses da empresa em determinados assuntos, quais so as lideranas
polticas mais atuantes no Congresso Nacional e as pessoas que ocupam papis-chave
no governo.
Jack Corra, executivo de relaes governamentais da Coca-Cola, em uma
palestra no Frum Empresarial Brasil discute a importncia do monitoramento poltico e
afirma possuir um mapa de pblicos.8
Segundo o lobista, o mapa de pblicos um cenrio composto pelas
personagens principais atuantes no Congresso Nacional, poder Judicirio, Embaixadas
Estrangeiras, entidades de classe, estados, municpios, Ministrios e at as secretarias
das empresas.
Ele afirma que,
Depois de 18 anos em Braslia, aprendi quem so as pessoas-chave em cada rgo.
Conheo vrias que tm mais de 20 anos de Ministrio, e valorizo muito a opinio delas a
9
respeito dos novos. com essas opinies que eu vou fazendo meu mapa.

Paralelamente ao monitoramento legislativo e ao monitoramento poltico, a

equipe dos departamentos de assuntos corporativos esto captando informaes
qualificadas.
Para garantir a qualidade dessas informaes, em primeiro lugar, a equipe deve
estar extremamente bem informada sobre os acontecimentos na arena poltica.
Informaes oficiais e extra-oficiais devem ser levadas em conta e isso pode ser feito

A palestra ocorreu em 10 de maio de 2000 e seu sumrio encontra-se hospedado no site:

www.eaw.com.br. Acesso em: 01/12/2003.
9
Trecho extrado do sumrio da palestra de Jack Corra, ocorrida em 10 de maio de 2000 e hospedada
no site: www.eaw.com.br. Acesso em: 01/12/2003.

104

atravs da leitura de jornais e revistas e tambm atravs do uso de fontes, como

jornalistas, assessores polticos, pessoas que trabalham no governo, no Congresso
Nacional e lobistas de outras empresas. O importante garantir que a informao seja
disseminada.
O executivo de relaes governamentais da empresa B afirma que,
(...) a arma fundamental informao, fao um trabalho de monitoramento de tudo o que
posso fazer, que existe no Congresso Nacional e no poder Executivo, ou seja, de
informaes oficiais. Ento, comeo com a leitura de jornal, leitura de recortes, vrios
peridicos, Internet, dirio oficial, conversas com pessoas, reunies e telefonemas.

Podemos perceber que a informao tem um papel muito importante no trabalho

dos departamentos de assuntos corporativos. Para captar a informao necessrio
funcionar como um radar, a fim de perceber tudo o que est acontecendo.
No entanto, no basta captar a informao, necessrio saber o que fazer com
ela. No interessa apenas perceber o que est acontecendo, ou ter uma perspectiva
ntida do cenrio poltico que se descortina. necessrio depurar toda a informao
captada e depois catalog-la e compact-la, pois essa informao deve fazer sentido
para algum.
nesse ponto que a forma de atuao das duas empresas se distingue. A
empresa A, como atua em vrios setores da rea de comunicao, faz com que seu
departamento de assuntos corporativos acompanhe projetos de uma gama de
interesses muito ampla. Dessa forma, impossvel que o seu executivo de relaes
governamentais possua conhecimento tcnico suficiente para atuar na defesa de
interesses to dspares quanto os envolvidos na rea de livros didticos e Internet de
banda larga.
A estratgia do departamento de assuntos corporativos e/ou institucionais da
empresa A instrumentalizar os executivos das diversas reas do grupo com
informaes qualificadas, a fim de que eles defendam os interesses de suas respectivas
reas.
Na empresa B, o executivo de relaes governamentais e sua equipe so os
responsveis pela captao, catalogao e depurao das informaes. Essa
informao distribuda aos issue owners que, trabalhando conjuntamente com o

105

executivo de relaes governamentais, traam uma estratgia de ao que vai ser

colocada em prtica pelo executivo de relaes governamentais da empresa.
Os executivos de relaes governamentais devem funcionar como radares,
captando toda a informao disponvel. Essa funo primordial na atividade de
lobbying, pois sai ganhando quem sai na frente, ou seja, quem tem acesso a uma
informao antecipadamente. Informao antecipada uma espcie de furo jornalstico,
porm, sem toda a urgncia que normalmente este envolve.
Informao antecipada no quer dizer informao privilegiada. Para obter uma
informao privilegiada, normalmente utiliza-se o trfico de influncia. Para se obter
uma informao antecipada necessrio que o lobista, atravs de sua funo de
radar, antecipe tendncias na atuao do governo e, em contato com pessoas
alocadas em pontos estratgicos da administrao federal, confirme essas tendncias,
que podem vir a se tornar aes ou no.
Desse modo, receber uma informao antecipada sobre alguma regulamentao
governamental, por exemplo, faz com que o lobista possa traar antes que os outros as
estratgias de atuao necessrias, uma vez que essa regulamentao governamental
pode representar um risco ou uma oportunidade para a empresa. no sentido de
descobrir essas informaes antecipadas que os lobistas trabalham.
Com os resultados do monitoramento poltico em mos, chegada a hora de
procurar os aliados. Os aliados mais comuns tanto da empresa A quanto da empresa B
so as entidades representativas de seus correspondentes setores.
Desse modo, enquanto a empresa A se alia FENAJ (Federao Nacional dos
Jornalistas), ABERT (Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso),
ANER (Associao Nacional dos Editores de Revista), CNI (Confederao Nacional
da Indstria) e ANJ (Associao Nacional de Jornais), dependendo do interesse a ser
defendido, a empresa B se alia ABINEE (Associao Brasileira de Eletro-eletrnica),
Camara-NET (Cmara Brasileira de Comrcio Eletrnico), Cmara Pan-americana do
Comrcio, FIESP e ABES (Associao Brasileira de Software).

106

No caso da empresa B, normalmente so feitas reunies de trabalho entre as

empresas e suas entidades representantes, pois muito difcil que haja um problema
isolado de uma empresa ou de um s setor.
A construo de um discurso nico essencial e por isso, ao organizar o grupo
que ir defender determinado interesse, importante verificar se todos esto falando a
mesma lngua. Depois disso, dividem-se as atribuies, criam-se estratgias de atuao
e escolhem-se representantes que iro diretamente para o corpo-a-corpo no Congresso
Nacional ou no Poder Executivo, dependendo do tema em discusso.
Podemos perceber que apenas nesse momento que o executivo de relaes
governamentais da empresa B descentraliza o corpo-a-corpo da empresa, dividindo-se
em outras atribuies com os lobistas das entidades de classe.
A estratgia de ao poltica tem como nico objetivo influenciar a opinio dos
tomadores de deciso com argumentos forte e confiveis acerca da causa a ser
defendida. No poder Legislativo, os parlamentares so os tomadores de deciso e,
portanto, peas chaves para a atividade de lobbying.
A escolha do parlamentar a ser influenciado ou ao qual se pedir apoio deve
levar em conta vrias questes, como conhecimento do assunto em questo, interesse
natural por esse assunto, prestgio e posio de liderana.
Normalmente, o parlamentar procurado pelo lobista aquele que demonstra um
interesse nato sobre a questo que ser decidida. O monitoramento poltico um
instrumento eficiente, pois ele mostra quem so os parlamentares engajados em temas
que sejam de interesse da empresa. O deputado Jlio Semeghini, por exemplo, sempre
atuou fortemente na regulamentao do setor de comunicao no Brasil. Desse modo,
natural que o executivo de relaes governamentais da empresa A o procure quando
deseja apresentar algum pleito ou sugerir modificaes em projetos que estejam em
pauta.
No contato com o parlamentar, importante salientar que o interesse em
questo no particular e sim de um grupo. Esse tipo de atitude deixa o parlamentar
mais seguro de no estar lidando com interesses particularistas.

107

Alm de deixar o parlamentar mais seguro com relao ao pleito, o uso do nome
do grupo ou empresa que se representa um trunfo. Os representantes de
departamentos de assuntos corporativos contam com uma vantagem sobre os lobistas
por tarefa: por trs deles est o nome de uma empresa lder no mercado brasileiro.
Obviamente, o acesso aos tomadores de deciso torna-se mais fcil, pois o governo
tem interesse em saber o que pensam as grandes empresas.
No entanto, preciso mais do que um nome. muito importante mostrar
aos parlamentares um argumento forte e advindo de fontes confiveis. Por conta disso,
as empresas utilizam-se de uma srie de estudos, acadmicos ou no, para sustentar
as idias que sero defendidas.
Em suma, se o executivo de relaes governamentais estiver bem
informado, bem organizado, tiver uma boa estratgia traada, estiver alicerado em
bons argumentos, se tiver um grupo coeso e afinado, difcil no obter sucesso na
defesa dos interesses de sua empresa.
Os departamentos de assuntos corporativos das empresas A e B j atuam h
mais de 30 anos e para isso contam com equipes compostas por profissionais
qualificados para atuar na rea de relaes governamentais.
A empresa B, valendo-se de sua experincia anterior em outros pases, saiu na
frente na criao de uma estrutura permanente em Braslia.
Com a redemocratizao em 1985, houve mais espao para que esses
departamentos cumprissem suas funes, pois o poder Legislativo retomou o seu poder
de deciso e as decises deixavam de ser completamente centralizadas no poder
Executivo.
Os executivos de relaes governamentais tm um contato bastante estreito com
os altos escales decisrios de suas empresas e precisam estar bastante familiarizados
com todos os setores da empresa, a fim de apreender claramente quais seriam os
riscos ou oportunidades que se descortinam em nvel federal.
No h um foco de atuao especfico, pois tanto a empresa A quanto a
empresa B atuam junto aos poderes Executivo e Legislativo. O foco de atuao

108

depende do interesse que se deva defender e quem props a matria que lhes
interessa.
A forma de atuao dos departamentos de assuntos corporativos foi nosso foco
principal.
A informao de importncia vital para o trabalho dos departamentos de
assuntos corporativos. Fomentados pelas informaes advindas do monitoramento
legislativo e do monitoramento poltico, os executivos de relaes governamentais
podem traar estratgias de ao a fim de apoiar ou rejeitar determinada matria que
esteja tramitando no Congresso ou levar demandas ao poder Executivo.
Elaborar estudos acadmicos ou pareceres que possam sustentar sua
argumentao uma das atribuies principais dos departamentos de assuntos
corporativos. s a partir do fornecimento de informaes confiveis que os
parlamentares e outros tomadores de deciso passam a encarar os departamentos
como fontes de informao.
Na verdade, esse processo uma via de mo dupla, pois ao fornecer
informaes confiveis, as empresas esto abrindo um importante canal de interlocuo
com os tomadores de deciso, que, por sua vez, quando considerarem oportuno
demandaro informaes da empresa e a convidaro a participar do processo de
tomada de deciso.
As formas de atuao da empresa A e da empresa B so, de maneira geral,
bastante similares, s se diferenciam com relao ao corpo-a-corpo, que no caso da
empresa A feito pelos seus executivos e no caso da empresa B feito por seu
executivo de relaes governamentais. Isso no quer dizer, no entanto, que o executivo
de relaes governamentais no acompanhe os executivos do grupo da empresa A ao
Congresso ou que o executivo de relaes governamentais da empresa B no seja
acompanhado por algum executivo da empresa, quando necessrio.

109

3. CNI e DIAP
O terceiro tipo de lobbying representado pela CNI (Confederao Nacional da
Indstria) e pelo DIAP (Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar),
entidades que atuam na defesa dos interesses de suas respectivas classes, ou seja, os
empresrios industriais e os trabalhadores.
Apresentamos nesse tpico a histria da criao da CNI e do DIAP, e tambm
discutimos a sua atuao durante a Assemblia Nacional Constituinte. Porm,
ressaltamos que nosso foco principal de investigao foi a forma de atuao das duas
entidades de classe na defesa de seus interesses, atravs da qual as estratgias de
ao foram privilegiadas.

3.1. Confederao Nacional da Indstria (CNI)

Organizao do empresariado industrial brasileiro
A histria da representao dos interesses do empresariado industrial brasileiro
no comeou com a criao da CNI (Confederao Nacional da Indstria). O
empresariado sempre esteve preocupado em representar seus interesses.
Durante o Imprio contavam com a Sociedade Auxiliadora da Indstria Nacional
e, em 1904, os empresrios fundaram o CIB (Centro da Indstria Brasileira), que tinha
como objetivo formular uma ao uniforme de todos os Estados da Repblica para a
sede dos Poderes Pblicos Federais, onde se discutem e favorecem ou golpeiam,
conforme as influncias ocasionais, os grandes interesses relacionados com nossas
indstrias (Cidade, 2003:01).
Sucedendo ao CIB, a CNI foi criada em 12/08/1938 como entidade de
representao do setor industrial brasileiro. A CNI coordena as 27 Federaes de
Indstria dos Estados e do Distrito Federal - s quais esto filiados 1.016 sindicatos
patronais - e tambm administra o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
(SENAI), o Servio Social da Indstria (SESI) e o Instituto Euvaldo Lodi (IEL).

110

A misso da CNI
exercer a representao da Indstria Brasileira de forma integrada com as Federaes e
articulada com as associaes de mbito nacional, promovendo e apoiando o
desenvolvimento do Pas de forma sustentada e equilibrada nas suas dimenses
econmico-social e espacial (Cidade, 2003:01).

A criao da entidade atendeu s novas necessidades que se descortinavam

com a consolidao do parque industrial brasileiro, um processo que compreende
quatro dcadas, de 1930 a 1970. Da dcada de 30 dcada de 90, a CNI havia se
concentrado na formulao de polticas que favoreceram a criao de uma estrutura
industrial ampla, porm integrada. Aps a consolidao dessa estrutura, a partir dos
anos 90, a entidade passou a ter como objetivo fomentar a competitividade do setor
industrial brasileiro e sua integrao economia mundial.10
Essa consolidao s acontece a partir dos anos 90, pois a dcada de 80 foi
marcada por uma crise sem precedentes, e a estratgia empresarial no teve como
preocupao principal reverter a fragmentao e setorizao da representao de
interesses, tpicas do corporativismo brasileiro e que j se encontrava em curso (Diniz,
1993).
Foi na dcada de 80 que surgiram organizaes que, segundo Diniz (1993),
fomentaram o aumento da competio entre diferentes formas de interpretar o papel e a
atuao do empresariado brasileiro. Dessa forma, a inexistncia de uma central
empresarial e o baixo grau de concentrao da estrutura organizativa implantada,
trouxeram srios empecilhos para uma possvel evoluo na direo de formas mais
unitrias de atuao.
Anteriormente instalao da Assemblia Nacional Constituinte, as condies
propiciadoras ao lobbying j haviam se consolidado. Em primeiro lugar, havia uma
diversificao

de

instrumentos

canais

de

comunicao

entre

segmentos

principalmente empresariais e o Congresso e, em segundo lugar, havia uma

fragmentao crescente desta representao (Werneck Vianna, 1995).
Paralelamente ao aumento da importncia das assessorias parlamentares e da
crescente contratao de consultores de lobbying, o que se viu foi um processo de

111

fragmentao das entidades representativas do empresariado. Atestavam esse fato a

criao do PNBE (Pensamento Nacional das Bases Empresariais) e do IEDI (Instituto
de Estudos para o Desenvolvimento Industrial).
Tanto o PNBE quanto o IEDI so frutos do descontentamento de amplos
segmentos da classe empresarial para com as entidades j existentes, como a FIESP.
Lado a lado com as entidades guarda chuva como a CNI, dezenas de
agrupamentos setoriais e lobistas de empresas ganham status de representantes de
interesses empresariais (Werneck Vianna, 1995).
Seguindo essa tendncia, durante os trabalhos da Assemblia Nacional
Constituinte que foi instalada em maro de 1987, o empresariado criou uma outra
entidade de representao, a UB (Unio Brasileira de Empresrios) (Dreifuss, 1989).
Em novembro de 1987, tomaram posse como membros do Conselho Consultivo
da UB 82 dos maiores empresrios do pas, na presena de 250 lderes do setor, o que
marcaria uma nova fase da campanha de luta do empresariado: o incio da ofensiva
geral sobre a Constituinte, reunindo as reas urbana e rural.
A existncia da UB, no entanto, no teve impacto na estrutura de representao
do empresariado. Todas as outras entidades representativas continuavam atuando,
inclusive a CNI, que acabou coordenando as aes do empresariado durante a votao
do segundo turno dos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte.
A CNI e a Assemblia Nacional Constituinte
Alm de contrariado com o modelo econmico que ia sendo tecido pelo texto da
nova Constituio, o empresariado sofria com a sua fragmentao e tambm com
disputas internas em seus rgos de representao. Repensar o corporativismo e o
jogo patrimonial sindical comprometeria a posio dos empresrios mais fracos ou das
regies menos industrializadas, derrubando inclusive o delicado equilbrio que permitia,
por exemplo, que a presidncia da CNI continuasse nas mos de industriais nordestinos
(Dreifuss, 1989).
10

Informaes fornecidas pelo site oficial da CNI: www.cni.org.br. Acesso em: 03/12/2003.

112

Segundo Dreifuss (1989), grandes esforos foram feitos pelo empresariado a fim
de influenciar a opinio dos congressistas e do pblico em geral.
Questes como o conceito de empresa nacional, livre iniciativa (Estado como
agente regulador da economia), direito do trabalho (direito de greve, indenizao
compensatria, aviso prvio, competncia normativa da Justia do Trabalho, etc.),
explorao de reservas minerais, explorao e distribuio de petrleo e gs,
estatizao das telecomunicaes, transportes, tabelamento de juros e incluso de
capital estrangeiro na rea de sade, foram pontos essenciais discutidos pela UB.
No entanto, poucas foram suas vitrias, apesar de todo o aporte financeiro
despendido por parte do empresariado. As escassas vitrias, na viso de Amaury
Temporal, dirigente da UB, ocorreram, pois o Brasil continuava sendo um pas que
conjugava capitalismo de Estado, interveno estatal, clientelismo e alguns episdios
de economia de mercado.
Alm

das

questes

estruturais

do

Estado

brasileiro

levantadas

pelo

empresariado, para Dreifuss (1989), existia uma visvel fragilidade da articulao

empresarial, que veio tona com os desentendimentos sobre questes especficas e
levou a vrias derrotas. Havia falhas concretas na composio empresarial.
Segundo Dreifuss (1989), estimou-se que o empresariado tivesse conseguido 5
milhes de dlares para sua ofensiva final na Constituio, a fim de modificar o projeto
da Comisso de Sistematizao. Havia nomes de peso envolvidos no processo, como
Albano Franco, Ronaldo Caiado, Mrio Amato, Amaury Temporal, Flvio Telles de
Menezes e Sebastio Camargo.
De acordo ainda com Dreifuss (1989:197), o prprio empresariado sabia que
apenas a ao econmica no era infalvel nem suficiente, pois eles precisavam de
um resultado duradouro. Antonio Ermrio de Morais chegou a afirmar que no
concordava com a mistura de poltica com dinheiro alto, lembrando que os
empresrios precisavam corrigir os erros da Constituinte, mas no podiam, para isto,
incorrer em outros. Afirmou tambm que, A negociao deve se dar a nvel poltico e
que preciso convenc-los a fazer uma Constituio condizente com a realidade, com

113

as necessidades do pas, e o mais rapidamente possvel, para que o Brasil possa voltar
a crescer.
Terminada a votao do primeiro turno da Constituinte, bastava aos empresrios
tentar reverter algumas questes. Para isso, resolveram criar uma nova estratgia de
ao.
Segundo Dreifuss (1989:231),
Em finais de maio, os representantes das diversas entidades que compunham a UB reunidos com seus assessores na sede brasiliense da CNI - firmaram um pacto de unidade,
com vistas ao conjunta no segundo turno. A necessidade de unir esforos no plenrio agora, sob a coordenao ostensiva da CNI - surgia aps rigorosa autocrtica das lideranas
empresariais, que avaliaram a profundidade das vitrias obtidas e o alcance dos insucessos.
Admitiu-se que o trabalho junto aos constituintes fora feito de forma muito diluda e sem
coordenao e no se conseguiria atingir o nvel de organizao demonstrado pelo setor
agropecurio.

Para superar estas deficincias, o empresariado traou novas linhas de atuao.

Elaborou-se ento um elenco de emendas supressivas dos dispositivos j aprovados e
indesejveis. Os encontros seriam coordenados pelo Presidente da Comisso de
Assuntos Legislativos da CNI, Ruy Altenfelder da Silva, que tambm era tesoureiro da
FIESP.
Em meados de junho, instalou-se em Braslia, na sede da CNI, a articulao
empresarial ampla, incluindo representantes da indstria, comrcio, agricultura,
transporte, finanas, bolsas de valores, servios, escolas particulares, hospitais
privados, com o objetivo de preparar as aes para o segundo turno.
Mesmo com todo esse esforo apreendido pelo empresariado urbano, o seu
sucesso foi comedido e essa experincia foi bastante importante, pois abriu os olhos do
empresariado para o novo ambiente poltico que se desenvolvia.
Nesse momento, o empresariado brasileiro, inclusive o industrial, havia se
convencido sobre a importncia do relacionamento com o Poder Legislativo, no s
para buscar influir no processo decisrio ou abrir canais de comunicao com o Poder
Executivo, mas tambm para obter elementos e informaes valiosas para o
planejamento estratgico dos seus setores e empresas (Arago, 1992).
A CNI estava atenta para essas questes e no tardou em empreender uma
reformulao completa em sua Coordenadoria de Assuntos Legislativos.

114

Um novo Coordenador de Assuntos Legislativos foi contratado em 1989, e ainda

hoje exerce suas funes. Segundo ele, sua contratao fez parte de um processo mais
amplo de reestruturao da rea de Assuntos Legislativos. Sendo assim, afirma que,
A reestruturao foi necessria, pois eles acharam que haviam perdido algumas batalhas
na Constituinte por que estavam com uma estruturao de monitoramento, de oferecimento
de alternativas para o Congresso, que no correspondia as novas necessidades. Queriam se
adequar aos novos tempos, democracia. Eu diria que o movimento empresarial, l em
1989, estava muito desorganizado, por isso que a Constituio est escrita da maneira que
est. E eles reconheceram isso rapidamente. Tanto que em 1989 eles fizeram a
reestruturao necessria. A idia era tratar o assunto de maneira mais profissional. Viram a
necessidade de profissionalizar a rea. O objetivo era aumentar a capacidade de formular
alternativas, aliada a um bom monitoramento. Era difcil juntar as necessidades e as
oportunidades. 11

Os desafios da dcada de 90
A dcada de 90 trouxe para o empresariado industrial brasileiro uma srie de
desafios, mas, com os mesmos superados, o que se viu foi um grandioso crescimento
da produtividade.
Os desafios transpostos pelo empresariado industrial esto intrinsecamente
relacionados abertura do mercado brasileiro s importaes, pois a indstria brasileira
se viu frente a um grau indito de competio internacional (Mancuso, 2003).
As operaes de fuso e aquisio, lideradas por empresrios nacionais e
internacionais que compraram empresas que no haviam se adaptado ao novo
ambiente, foram uma constante e houve um perodo de ajuste, caracterizado pelas
seguintes questes: a) reduo de pessoal empregado; b) reduo de hierarquias no
interior das empresas; c) introduo de processos produtivos mais compactos e d)
concentrao das atividades das empresas nas reas de maior competncia, com a
conseqente reduo das operaes realizadas diretamente das empresas, pela
implantao de programas de melhoria de qualidade dos produtos e por investimentos
na modernizao das instalaes existentes, favorecidos pelo barateamento dos bens
de capital, devido abertura aos importados, e, a partir de 1994, valorizao do Real.
A competitividade tornou-se a palavra-chave para a sobrevivncia nesse
ambiente de menor proteo.

115

As negociaes levadas a cabo pelo empresariado industrial durante a

elaborao da Constituio de 1988 fez com que o mesmo reformulasse sua estratgia
de ao e a CNI teve um papel de extrema importncia nesse processo. O
empresariado industrial havia percebido, ao analisar sua atuao, que era necessrio
criar interesses consensuais e majoritrios. S assim seria possvel formular uma
estratgia de ao eficaz pelo setor.
Segundo Mancuso (2003), a criao dos interesses consensuais e majoritrios
do empresariado industrial s foi possvel quando o mesmo formulou uma agenda
nica. Essa agenda nica resumia-se na tentativa de reduzir o custo Brasil.
Para o autor, custo Brasil designa fatores que prejudicam a competitividade das
empresas do pas diante de empresas situadas em outros pases. Seis fatores
compem o custo Brasil: excesso e m qualidade da regulao da atividade econmica;
legislao trabalhista inadequada; sistema tributrio que onera a produo; elevado
custo de financiamento da atividade produtiva; infra-estrutura material insuficiente e
infra-estrutura social deficiente.
A emergncia da pauta de interesses comuns decorreu de dois fatores: em
primeiro lugar, a elevao da competitividade ao patamar de objetivo prioritrio das
empresas industriais; em segundo lugar, o trabalho conjunto de organizaes do setor
industrial para definir o contedo do Custo Brasil e pugnar por sua reduo.
As organizaes que representam os interesses do empresariado industrial tanto as organizaes oficiais, que formam o sistema corporativista, quanto as
associaes setoriais, que formam o sistema extracorporativista - foram essenciais para
a definio de uma agenda comum centrada na reduo do custo Brasil.
O pilar, ou primeiro nvel da estrutura corporativista do empresariado industrial,
formado por 1148 sindicatos em todo o Brasil. O segundo nvel da estrutura composto
pelas federaes estaduais, que congregam os sindicatos patronais de todos os setores
industriais de um mesmo estado. A CNI ocupa o terceiro nvel da estrutura
corporativista, sendo esta uma entidade de cpula no setor industrial.

11

Entrevista com o Coordenador de Assuntos Legislativos.

116

Segundo o autor, a constituio de uma agenda poltica comum, sintetizada na

reduo do Custo Brasil, ocorreu mediante um trabalho que reuniu organizaes dos
sistemas corporativista e extracorporativista, coordenadas pela CNI. A indstria atua
politicamente com muito vigor para promover os itens desta agenda comum e tem
obtido sucessos importantes.

3.1.1. Coordenadoria de Assuntos Legislativos (COAL)

Em 1967 foi criado o Grupo de Assuntos Legislativos (GAL), como rgo de
representao da Presidncia da CNI, com o objetivo acompanhar o Congresso
Nacional e fornecer informaes aos parlamentares. Essas informaes eram
encaminhadas atravs de memoriais e pareceres tcnicos jurdicos que refletiam a
opinio da entidade para os Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal (Cidade, 2003).
A criao do GAL decorreu da percepo do empresariado industrial brasileiro
sobre a importncia que o Congresso ainda representava, independentemente de suas
prerrogativas terem sido diminudas devido ao perodo de represso que se vivia. Sem
dvida, era um local importante de discusso de polticas, onde o empresariado
industrial no deveria deixar de levar suas opinies.
Com a criao das Comisses Tcnicas da CNI, em 1980, foi implementada a
Comisso de Assuntos Legislativos, integrada por membros da diretoria da CNI e
representantes das Federaes de Indstria. O GAL fornecia suporte tcnicoadministrativo Comisso de Assuntos Legislativos, mas em 1981 incorporado a
Unidade de Assuntos Legislativos e transferido para Braslia (Cidade, 2003).
No incio da dcada de 90, as Comisses Tcnicas foram substitudas por
Conselhos Permanentes que ampliaram a participao de empresrios, permitindo a
participao de representantes de entidades setoriais e assim fomentando uma maior
integrao entre as aes da CNI e os interesses dos setores industriais organizados
em associaes e que no pertenciam ao sistema sindical (Cidade, 2003).

117

Essa mudana resultou na reaproximao entre a CNI e os setores industriais,

consolidados nos Conselhos Permanentes e no Frum Nacional da Indstria (Cidade,
2003).
Os responsveis pelo lobbying da CNI esto alocados na Coordenadoria de
Assuntos Legislativos (COAL), que subordinada ao Comit de Coordenao
Legislativa, integrado pelo prprio presidente e dois vice-presidentes da CNI. A COAL
atua diretamente na defesa dos interesses do empresariado industrial brasileiro.
A formulao poltica das estratgias de atuao desenvolvida por meio de um
amplo processo de consulta s Federaes e associaes setoriais da indstria, na
busca de solues que contribuam para o desenvolvimento da indstria e o
fortalecimento da iniciativa privada.
O foco de atuao da COAL o poder Legislativo, dedicando-se a examinar os
projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional, tanto de origem do poder
Legislativo quanto do poder Executivo.
O acompanhamento do poder Executivo, apesar de no ser o foco de atuao da
entidade, decorre de sua preponderncia legislativa, pois sendo o poder Executivo um
dos principais autores de projetos de lei, torna-se um importante locus poltico.
As atribuies da COAL compreendem vrias aes. Entre elas,
representar os interesses da indstria junto aos poderes Legislativo e Executivo; articular
apoio para as aes de influncia de interesse da indstria; acompanhar e monitorar as
atividades de formulao e deliberao legislativa; participar na elaborao de estudos e
projetos de interesse da indstria, visando promover a produo de novos atos legislativos;
propor entidade medidas e providncias na defesa dos interesses da indstria quanto
proposies legislativas; gerar e disseminar informaes sobre assuntos legislativos;
assessorar a Diretoria e Conselhos da CNI (Cidade, 2003:02).

Estrutura e organizao da COAL

A COAL composta por uma equipe bastante diversificada com relao sua
formao acadmica. Ao todo so vinte e um profissionais. Advogados, economistas,
administradores de empresa, filsofos e at profissionais da rea da educao fsica
fazem parte da equipe.

118

Entre os vinte e um profissionais, a equipe conta com quatro especialistas em

relaes governamentais com cursos de ps-graduao em assessoria parlamentar
pela UnB.
Alm de equipe fixa, a COAL conta com o auxlio de profissionais de outras
reas tcnicas da CNI, que do suporte ao seu trabalho.
A COAL dispe de uma estrutura fsica condizente com o nmero de sua equipe,
ocupando, dessa forma, quase todo um andar do prdio da CNI em Braslia.
Para cumprir essas atribuies, a COAL possui uma Diviso Tcnica, incumbida
da seleo de propostas legislativas, decretos-lei e outras matrias do interesse da
indstria e do fornecimento de informaes Diretoria, e uma Diviso de Apoio,
compreendendo setores de expediente e sinopse, que fazem o encaminhamento de
providncias e acompanhamento de processos no Congresso, visando verificar a
distribuio de informaes e a elaborao de relatrios (Figueira, 1987).
O Chefe da Diviso Tcnica faz a anlise das ordens do dia da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal e pautas das comisses, e fornece aos trs lobistas
encarregados da representao de interesses da entidade as diretrizes de atuao em
cada caso (Figueira, 1987).
Subsidiados por toda a informao recebida pela Diviso Tcnica e Diviso de
Apoio, os lobistas da CNI esto aptos a delinear estratgias de ao para a defesa dos
interesses do empresariado industrial brasileiro.
Os interesses defendidos
Representar os interesses de todas as indstrias brasileiras associadas a 27
Federaes

1.016

sindicatos

patronais

no

tarefa

fcil.

Demanda

acompanhamento de 4.000 projetos de lei por ano e uma gama de interesses bastante
conflitantes.
Como os interesses dos diversos setores industriais muitas vezes so
conflitantes, a COAL representa apenas o que consensual, ou seja, o que de
interesse de todos os setores produtivos. Questes envolvendo direitos trabalhistas,

119

ambientais e tributrios fazem parte do que consensual entre o empresariado

industrial brasileiro.
Os

interesses

relacionados

questes

trabalhistas

normalmente

so

consensuais, pois, em primeiro lugar, as empresas esto preocupadas com os seus

negcios e com o resultado das polticas para seus negcios, e no com a relao com
os seus empregados. Segundo o coordenador da COAL, para as empresas, essa
uma questo secundria.
Em segundo lugar, a defesa da extino de direitos trabalhistas impopular e
nenhuma empresa defenderia abertamente o fim do pagamento do 13 salrio, pois
essa ao feriria sua imagem junto opinio pblica.
Como normalmente as empresas no se posicionam com relao a essas
questes, a COAL representa esses interesses.
Ocorrendo conflito de interesses entre empresas ou setores da indstria, por
menor que seja, os tcnicos da CNI se abstm de atuar. S atuaro se essa for uma
deciso expressa do Presidente ou da Diretoria da CNI.
H outra questo interessante a ressaltar com relao defesa dos interesses
consensuais do empresariado industrial. O seguinte trecho da entrevista do
coordenador da COAL deixa bastante clara a predisposio do empresariado industrial
a se afastar do que de interesse geral. Segundo ele,
Os tributos tambm so um tema que requer uma interveno. Porque os setores industriais
so afetados indistintamente por essa questo. E existem especificidades. O setor de
mquinas defende a iseno de tributos sobre as mquinas e assim por diante. Como temos
o mapeamento dos interesses de cada uma das reas, detectamos esses interesses
especficos. Se voc deix-los soltos ou se voc no tiver a sua participao institucional,
que tenta identificar o interesse comum, cada um acaba defendendo s a sua rea.

Portanto, o papel da COAL deve ir alm da presso simples. Ainda que se

trabalhe com o que de interesse geral do empresariado, ou seja, questes que
nenhum setor ousa defender abertamente, pois corre o risco de ferir a imagem de sua
empresa ou setor perante a opinio pblica, a COAL desenvolve tambm um trabalho
muito importante que consiste na formulao do conceito que ir nortear todas as aes
que sero empreendidas.

120

Esse conceito consiste em identificar o que de interesse de um setor que possa

corresponder ao interesse de outro setor e fazer com que eles trabalhem de maneira
convergente, com informao de qualidade sobre aquilo que de interesse comum.
Trata-se de perceber o que, efetivamente, une os interesses do empresariado de
diversos setores: quais so as convergncias e as divergncias entre os interesses do
empresariado industrial brasileiro.
a partir da construo desse conceito - que Mancuso (2003) identificou como
sendo a defesa do custo Brasil - que a COAL identifica os interesses a serem
defendidos.
A construo do conceito feita atravs de uma formulao tcnica a partir de
demandas que a COAL recebe. As Federaes os informam sobre o que pensam, ou
ento, as prprias empresas fazem chegar suas demandas.
Trata-se de encontrar as convergncias. Pesquisas feitas por outras consultorias,
que so publicadas em revistas especializadas do setor, tambm so uma boa
referncia para criar essa idia de consenso sobre o pensamento do empresariado
industrial.
No obstante a COAL trabalhe com estudos tcnicos para orientar a construo
do conceito, a opinio do empresariado industrial deve ser consultada, pois a ausncia
de ao pode acarretar prejuzo para as empresas e as entidades setoriais.
Os conceitos, quando operacionalizveis, so submetidos Diretoria da CNI.
importante ressaltar que os conceitos evoluem, pois so flexveis e plsticos o suficiente
para isso.
H oito anos atrs, a construo do conceito era formulada nica e
exclusivamente pelos tcnicos da COAL. Hoje, tanto as federaes, como as
associaes nacionais e os sindicatos patronais so chamados a expor seus interesses
e opinar sobre os principais projetos a serem acompanhados pela COAL. Todas as 27
federaes de indstrias do suas contribuies, e em 2002 participaram do processo
de construo do conceito outras 38 associaes nacionais setoriais, como a
Associao das Empresas de Alumnio e as Concessionrias de Energia Eltrica.

121

Desse modo, a construo do conceito que ir nortear as aes da COAL

coletiva e o reflexo prtico desse processo a elaborao da Agenda Legislativa, que
pautada por esse conceito construdo coletivamente pelo empresariado industrial.
Apesar de estar explcito que a COAL s defende questes consensuais do
empresariado industrial brasileiro, a equipe costuma ser informada sobre os interesses
especficos de determinadas empresas ou de determinados setores produtivos.
Como a COAL s atua quando percebe uma convergncia sobre determinado
interesse do setor, quando uma empresa tem interesses especficos e, portanto,
divergentes dos do setor, sugerido que a mesma contrate um escritrio de lobbying a
fim de chegar a seu objetivo.
O proprietrio de um desses escritrios de lobbying possui em sua carteira de
clientes vrias entidades de classe. Algumas delas, como a ABIQUIM, so
representadas pela CNI. Porm, quando precisa defender seus interesses especficos,
acionam esse escritrio.
Segundo o lobista F,
No caso da ABIQUIM, a CNI j faz o trabalho de monitoramento de tudo, e eu fao um
trabalho mais especfico. E trabalho muito articulado com a COAL tambm. Ns fazemos
parceria sempre. Na formulao da Agenda Legislativa, eles fazem um seminrio, convidam
a ABIQUIM, eu trago o pessoal da ABIQUIM, eu vou junto, participo. Troco informaes com
a COAL o tempo todo. Todas as indstrias tm o servio da CNI, o que eu fao um
complemento. Agora, a CNI precisa tambm da ajuda tcnica da ABIQUIM, para formar o
conceito.

De acordo com o lobista C, comum que indstrias procurem escritrios de

consultoria e lobbying a fim de que os mesmos representem seus interesses
especficos. Segundo ele,
A CNI atua sobre interesses globais e um cliente da CNI pode procurar um escritrio para
um assunto especfico, que s vezes at se chocam, porque eles so concorrentes entre si.
A CNI representa todas as indstrias daquele setor, como o setor de plstico, por exemplo.
A uma das empresas se sente prejudicada por um determinado projeto e faz o trabalho dela
sozinha. Como a indstria farmacutica, quando ns votamos a lei de patentes, estavam
todas juntas, porque o interesse era a aprovao da lei de patentes. Mas, quando se trata de
um registro de um medicamento novo, todos eles so concorrentes. Ento, cada um busca
um lobista individual, que o lobby por tarefa.

A partir do exposto, podemos perceber que os interesses consensuais e

convergentes so defendidos pela equipe da COAL e pautados pela construo do que

122

eles chamam de conceito. Por outro lado, interesses especficos e portanto divergentes,
devem ser defendidos por escritrios de consultoria e lobbying.
3.1.2. Forma de atuao da COAL
Para representar os interesses consensuais do empresariado industrial brasileiro,
a COAL adota uma forma de atuao que consiste em monitorar, influenciar, informar e
elaborar estudos que subsidiem sua ao e ao mesmo tempo seja uma fonte de
informaes para os parlamentares.
Monitoramento Legislativo

A primeira tarefa a ser cumprida no processo de defesa e representao de

interesses da CNI o monitoramento legislativo.
O monitoramento legislativo muito importante e, portanto, permanente.
atravs do monitoramento legislativo que se pode identificar projetos de lei que
signifiquem riscos ou oportunidades para o empresariado industrial. Projetos de lei que
gerem novas obrigaes para as empresas ou benefcios para os empregados e que
possam causar pontos de estresse na gesto da relao capital x trabalho, so
considerados projetos de risco. Por outro lado, projetos que determinem a diminuio
da carga tributria ou uma nova regulamentao estatal, podem ser vistos como
projetos de oportunidade.
A importncia do monitoramento legislativo to grande que a COAL mantm
uma equipe composta por quatro pessoas especificamente para esse fim. H um
membro da equipe que coleta informaes diariamente no Congresso Nacional.
Essa primeira fase do monitoramento legislativo gera muita informao e por isso
elas devem ser selecionadas a fim de que se classifiquem os temas de interesse do
empresariado

industrial,

encaminhando-os

para

avaliao

dos

Conselhos

Permanentes e departamentos tcnicos da entidade, assim como das Federaes de

Indstrias.

123

So os Conselhos Permanentes e os outros departamentos tcnicos da CNI,

assim como as Federaes de Indstria, que determinam a convenincia do
acompanhamento legislativo e sua prioridade.
As Federaes de Indstria so informadas sobre os projetos que apresentam
risco ou oportunidades para empresas industriais atravs do boletim Informe
Legislativo.
Sendo assim, o monitoramento legislativo identifica os projetos e a equipe
tcnica analisa esses projetos, semanalmente. Aos lobistas cabe a anlise poltica do
projeto em questo e a avaliao sobre suas possibilidades de aprovao. Trata-se,
portanto, de um trabalho de anlise prvia, pois esses projetos podem ou no tornar-se
leis.
Essa anlise prvia crucial, pois, segundo Barros (1991), h milhares de
projetos de lei em status ativo no Congresso Nacional e a maioria no vai se tornar lei.
Antecipar quais os projetos que possivelmente se tornaro lei poupa muito trabalho e
esforo.
Contudo, o lobista s conseguir formular uma tendncia confivel para o projeto
em questo se fizer uma anlise cuidadosa e competente do funcionamento do
Congresso, do perfil do parlamentar que o apresentou, das razes que levaram o
parlamentar a propor o projeto e, tambm, se conseguir mapear os interesses
divergentes ou convergentes ao projeto.
Segundo o coordenador da COAL, a possibilidade de ver um projeto sobre o qual
se trabalhou arduamente ser arquivado ou retirado grande e desse fato decorre a
grande dificuldade em reconhecer o trabalho de lobbying, pois todo o esforo
empregado pode ter sido em vo.
Determinado o projeto que merece ser acompanhado, pois de interesse da
indstria e possui chances de ser aprovado, passa-se ao acompanhamento da
tramitao do mesmo.
Monitoramento Poltico

124

O monitoramento poltico consiste no mapeamento dos tomadores de deciso

nos poderes Legislativo e Executivo. Trata-se de mapear aliados e inimigos das causas
a serem defendidas, alm das lideranas polticas mais atuantes no Congresso
Nacional e as pessoas que ocupam papis-chave no governo.
A CNI, em seu monitoramento poltico, procura
identificar os parlamentares que tenham compromissos com os princpios gerais da livre
iniciativa e que atuem em projetos de interesse do setor industrial, para estabelecer com os
mesmos canais de comunicao com vistas ao escoamento dos pleitos em defesa dos
interesses do setor industrial (Cidade, 2003:03).

O monitoramento tem dupla importncia. Em primeiro lugar, essa importncia

est relacionada qualidade da argumentao que ser apresentada aos tomadores de
deciso e, em segundo lugar, est relacionada aos aliados que pode identificar.
Tanto os argumentos a favor como os argumentos contrrios devem ser levados
em conta. Isso porque, a partir dessa anlise, possvel identificar os pontos fortes e
fracos na argumentao elaborada previamente.
Identificar os aliados importante, porm, identificar as ressalvas dos inimigos
ainda mais importante no que tange elaborao do argumento. Ao refutar as
ressalvas colocadas pelos inimigos, conseqentemente se refora o prprio argumento.
Com relao aos aliados, a COAL procura articular sua atuao atuao de
outras organizaes empresariais e contribuir para o desenvolvimento de aes
demandadas por entidades como Federaes, sindicatos, associaes e empresas
(Cidade, 2003:03).
Estratgia de ao
Anteriormente sugesto de proposies ou de alteraes a essas proposies,
h alguns requisitos a serem cumpridos.
O primeiro deles diz respeito identificao do problema. Apenas a partir do
momento em que o problema entendido em toda sua complexidade que a COAL
passa a analisar as melhores alternativas para a sua soluo.

125

Se a soluo passa pela redao de uma nova proposio, cuidados com a

tcnica legislativa devem ser tomados. Da mesma maneira, a tcnica legislativa deve
ser respeitada ao se sugerir alteraes de proposies legislativas atravs de emendas.
Para se dar incio ao processo de convencimento e influncia, preciso ter
traada uma argumentao forte e bem estruturada, que no deixe de levar em
considerao seu impacto financeiro para o governo, para as empresas e para o
cidado.
Alm dessas questes, uma avaliao jurdica deve garantir que a legislao
proposta no esteja em desacordo com a Constituio Federal, e tambm identificar o
que o coordenador da COAL chama de fonte de inspirao, ou seja, no que os tcnicos
se basearam para redigir tal proposta. Os tcnicos devem apontar qual a doutrina,
jurisprudncia, legislao comparada, tratados internacionais, normas de adeso
voluntria, conhecimento cientfico e/ou experincia tcnica em que se fundamenta a
proposta.
Tomados esses cuidados preliminares, e subsidiados pelas informaes obtidas
atravs do monitoramento legislativo e do monitoramento poltico, possvel formular
uma argumentao que privilegie o ponto de vista do empresariado industrial, para que
o parlamentar possa, quando for discutir uma legislao que afete a relao entre o
empregado e o empregador, ter claramente definido e identificado os interesses
defendidos pela COAL.
Como a informao o principal produto da COAL, a partir da experincia de
seus lobistas foi implantado um sistema de trabalho que privilegia o fornecimento de
informaes aos tomadores de deciso. Os lobistas perceberam que tanto os
parlamentares quanto seus assessores precisavam ter acesso informaes
comprovveis e consistentes. Eles necessitavam de informaes que, entre a assero
e a constatao emprica, pudessem ser vistas como um reflexo da realidade.
Desse modo, concluram que deveria ser criado um sistema que produzisse
informaes sobre os impactos que o setor industrial teria com a aprovao de uma
determinada legislao. Era necessrio mostrar ao parlamentar a conseqncia que

126

aquela legislao teria na vida micro-econmica da indstria e quais seriam os reflexos

em seu dia a dia.
O Parlamento carece de informaes sobre o impacto dos projetos apresentados
na vida das empresas. Isso porque sofre influncia de outros interessados, sensvel
s publicaes da mdia e tende a inclinar-se s causas populares e aos apelos dos
governos. Para equilibrar essa equao, ele precisa de interlocutores confiveis e
conhecidos. A CNI esse interlocutor.
Contudo, o contedo das informaes no poderia ser parcial, privilegiando
apenas os interesses do empresariado industrial. Os lobistas perceberam que os
parlamentares no precisavam apenas de anlises sobre o impacto da legislao sobre
a vida micro-econmica da empresa; eles precisavam tambm de informaes de
carter tcnico relacionadas tributao, direito do trabalho e etc.
Isso porque atribuio do parlamentar emitir opinio sobre uma srie de
assuntos que no conhece a fundo. A assessoria parlamentar, por outro lado, alm de
sobrecarregada com a diversidade de assuntos a tratar, nem sempre pode formular
estudos tcnicos que subsidiem a atuao do parlamentar. nesse momento que se
cria uma via de mo de dupla entre a CNI e os parlamentares que demandam
informaes da entidade de classe, mas por outro lado, tambm a convida a participar
do processo de tomada de deciso, escutando sua posio, avaliando seus pleitos e
muitas vezes, encaminhando projetos que propem.
Porm, como j ressaltado, preciso tomar um cuidado extremado para com a
informao fornecida. Qualquer deslize pode prejudicar a relao entre a CNI e os
parlamentares.
Ao suprir essa carncia de informao por parte do parlamentar e seus
assessores, oferecendo-lhes subsdios para que possam elaborar uma legislao sobre
qualquer matria que venha a interferir na vida da sociedade e das empresas, a CNI
elabora informaes confiveis e consistentes, garantindo a imparcialidade dos estudos
tcnicos apresentados.

127

Elaborada a argumentao, a ao poltica formulada colocada em prtica. A

ao poltica da COAL se desenrola sobretudo quando os projetos de lei ainda
encontram-se nas Comisses. Dessa forma, segundo o coordenador da COAL,
Nossa ao acontece antes do projeto estar na pauta, quando ele est comeando a sua
tramitao, pois voc tem maiores possibilidades de influenciar o ator. Esse o principal
meio de atuao. Ns apresentamos emendas, notas tcnicas. A CNI no tem uma bancada
no Congresso. Mas, muitos parlamentares vm at aqui, porque ns nos tornamos uma
fonte de informao confivel e transparente, porque ns escrevemos o que pensamos. Est
claro. Quando ligamos para um parlamentar para pedir uma audincia, ns estamos
interessados em discutir o projeto nmero tal, a CNI est interessada e ns somos contra ou
a favor. Se ele quiser que escreva as nossas posies, ns escrevemos.12

Todos esses passos so seguidos antes da votao do projeto. Os lobistas da

COAL so os responsveis pelo corpo-a-corpo da CNI. No entanto, h uma questo a
ressaltar: os lobistas da COAL jamais sero vistos interpelando parlamentares durante
a votao de determinado projeto. Como j ressaltado acima, os lobistas atuam quando
o projeto est comeando a sua tramitao, quando ele ainda se encontra em alguma
das comisses.
Essa posio adotada, pois, segundo o coordenador da COAL, instalada a
votao, a presena do lobista s necessria caso os propositores do projeto estejam
interessados em negociar a retirada ou insero de algum ponto polmico. Nesse
momento, no h mais como influenciar e convencer, portanto, no h como interferir e
o processo de lobbying j se esgotou.
Desse modo, podemos afirmar que os lobistas da COAL acreditam que a hora de
atuar sempre no comeo da tramitao, fornecendo informaes escritas,
comprovveis e confiveis.
Nesse momento, o contato com os parlamentares essencial. No entanto, o
parlamentar a ser escolhido depende muito do tipo de demanda.
Normalmente, os parlamentares so escolhidos por sua capacidade de
influenciar nas decises e, obviamente, se so os autores do projeto. Influenciam as
decises os parlamentares que conhecem melhor o assunto ou que so lderes. Nesse
sentido, posio ideolgica ou filiao partidria no contam.

12

Entrevista com o Coordenador de Assuntos Legislativos.

128

Para que o processo de influncia e convencimento esteja completo, a COAL

costuma apresentar diversas emendas, se abstendo de apresentar projetos originais.
Caso o parlamentar contactado no seja nem o autor e nem o relator do projeto
em questo, e tenha sido convencido pelo argumento apresentado, ele pode fazer uma
escolha: ou ele assume aquele projeto como dele e, portanto, sem nenhuma relao
com a CNI; ou ele passa a defender as idias contidas no contedo a ele apresentado
pela CNI.
Segundo o coordenador da COAL, no h nenhum constrangimento quanto a
isso. Se o parlamentar aceitar a proposta, a proposta passa a ser dele e no mais da
CNI, uma vez que ele se comprometeu com o contedo. O importante ter o interesse
representado.
No entanto, a partir do momento que o projeto passa a ser dele, a COAL no
pode intervir mais. E esse um risco que eles assumem a fim de ver o interesse
representado.
Segundo o coordenador da COAL,
J aconteceu do deputado ter aceitado a proposta e depois ter sido convencido do
contrrio. Ns ficamos com o pincel na mo. Mas, devemos assumir que somos meros
colaboradores e no tutores do deputado, justamente para no constrang-lo. Se voc
conseguir vender a idia e ele comprar, muito bem.

Mesmo que o parlamentar assuma o projeto como de sua autoria, a COAL

proporciona a ele e a outros parlamentares que estejam atuando em proposies
legislativas de interesse do setor industrial, apoio tcnico, especialmente na elaborao
de projetos de lei, emendas, pareceres e etc.
Como j se firmou enquanto um interlocutor confivel, a COAL costuma ser
convidada a participar de audincias pblicas. As audincias pblicas so convocadas
pelas Comisses, as quais so dotadas de poder terminativo. Portanto, alm do
empresariado industrial poder apresentar seu ponto de vista sobre o assunto em
discusso, as audincias se tornaram, segundo Barros (1991:142), um dos mais fortes
instrumentos de influenciao legal e legtima do Congresso Nacional.

129

A CNI conta tambm com um instrumento de mobilizao muito importante, o

RedINDSTRIA. O RedINDSTRIA uma rede de informao e mobilizao
envolvendo a CNI e Federaes das Indstrias.
O empresariado industrial pode ser mobilizado rapidamente atravs do
RedINDSTRIA quando necessrio influenciar no destino das proposies
legislativas no Congresso Nacional.
Werneck Vianna (1995:183) afirma a importncia da ao direta dos agentes
interessados em mudanas na legislao. Essa importncia pode ser avaliada segundo
o trecho de uma reportagem veiculada pela revista Veja em 20/02/1994 e citada pela
autora. A reportagem afirma que,
Na ltima Quarta-feira, 300 empresrios de todo o pas desembarcaram em Braslia.
Reuniram-se rapidamente na CNI, e depois se espalharam discretamente pelos corredores
do Congresso. Cada um tinha sua misso definida: visitar pelo menos dez deputados e
senadores para convenc-los a trabalhar na reforma da Constituio.

Assim, podemos perceber que a CNI efetivamente utiliza a estratgia de

mobilizao das bases a fim de pressionar os parlamentares segundo temas de seu
interesse.
Outra estratgia inovadora da CNI estimular as federaes estaduais a criarem
seus prprios instrumentos de monitoramento legislativo. O monitoramento legislativo
em nvel estadual cada vez mais necessrio, pois com o processo de
descentralizao empreendido pelo Estado, h uma srie de regulamentaes
estaduais que precisam ser acompanhadas.
Segundo Corra (2000)13, existem casos inclusive em que h estados e
municpios legislando sobre meio ambiente, porque a Unio ainda no produziu uma lei
geral sobre o tema.
Em dezembro de 1999, a Assemblia Legislativa do estado do Rio de Janeiro
aprovou a criao de fundos para combate de resduos slidos, criando grandes
problemas para vrias empresas. O processo passou desapercebido pela indstria
porque tramitou muito rapidamente em uma assemblia estadual.

13

Sumrio da palestra de Jack Corra, ocorrida em 10 de maio de 2000 e hospedada no site:

www.eaw.com.br. Acesso em: 01/12/2003.

130

Esse projeto, similar a um projeto de autoria do Deputado Federal Fernando

Gabeira, no foi apresentado na Cmara dos Deputados, pois sofreria srias restries.
Apresentado em nvel estadual, foi aprovado.
Atenta a esse processo, a FIBRA (Federao das Indstrias do Distrito Federal)
atendeu de pronto ao estmulo da CNI e, no primeiro semestre de 2003, lanou a
Agenda Legislativa da Indstria do DF.
A Agenda composta por 36 projetos de lei em tramitao na Cmara
Legislativo do DF. Ela aponta os principais assuntos e proposies legislativas que hoje
mobilizam a classe industrial, e registra o seu posicionamento em relao a cada uma
delas, convergente ou divergente.
Na apresentao da publicao, ressaltam o apoio da CNI e afirmam terem se
espelhado utilizando a mesma metodologia de formulao da Agenda Legislativa14 da
Indstria, publicada pela CNI.
Acreditam, assim como a CNI, que com o trabalho que desempenham possa
contribuir para a elaborao de uma legislao moderna e instrumentos eficazes de
gesto que possam levar ao desenvolvimento do Distrito Federal e do Brasil.
3.1.3. As publicaes da CNI
Segundo Cidade (2003:05), a COAL publica os seguintes produtos de
informao legislativa:
1) Novidades Legislativas: boletim com informaes sobre as principais ocorrncias no
Congresso Nacional, em relao s proposies legislativas e eventos polticos,
visando possibilitar o delineamento de uma ao legislativa articulada.
2) Informe Legislativo: boletim semanal, que divulga as novas proposies legislativas
apresentadas no Congresso Nacional, selecionadas e classificadas por interesse
geral e setorial da indstria, institucional e especial do sistema CNI, apresentando a
sntese dos respectivos textos.

14

No anexo II encontram-se cpias da Agenda Legislativa da CNI e da Agenda Legislativa do DF, ambas
de 2003.

131

3) Sinopse Assuntos Legislativos: boletim dirio, que divulga o ndice das normas
jurdicas, de interesse da indstria (leis, medidas provisrias, portaria, resolues,
etc.) publicadas no Dirio Oficial da Unio.
4) Agenda Legislativa: publicao anual, que se encontra na sua 8 edio, a Agenda
Legislativa da Indstria identifica proposies de interesse geral do setor produtivo
do pas, em tramitao no Congresso Nacional. O posicionamento do setor industrial
encontra-se nos conceitos emitidos e nas razes de convergncia ou divergncia
referentes a cada proposio.
5) Legisdata: banco de dados voltado s aes do Congresso Nacional, que permite
acompanhar as proposies legislativas do interesse do setor industrial. Contm
informaes sobre tramitao, snteses executivas, ntegra dos textos e pareceres
indicativos do posicionamento da CNI. Aos usurios permitido emitir opinies
sobre as proposies.
A Agenda Legislativa produzida a partir do conceito construdo coletivamente
pelo empresariado industrial. S a partir dele possvel dizer se determinado projeto
a favor ou contra os interesses do empresariado. No podemos esquecer que a CNI
uma entidade guarda-chuva e por conta disso, deve atuar na representao de
interesses do empresariado industrial que se divide em inmeros setores, que muitas
vezes so concorrentes.
O trabalho dos tcnicos e lobistas da CNI torna-se, nesse sentido, bastante
delicado, pois trata-se de compor interesses que possam estar divergentes no setor
industrial. O trabalho de prospeco da informao sobre o que est sendo discutido
tem que ser muito cuidadoso. Tenta-se identificar a agenda dos diversos setores.
Segundo o coordenador da COAL, a identificao da agenda dos diversos
setores talvez seja o principal desafio de uma organizao de defesa de interesses:
Afinal, como certificar-se sobre a agenda que une os interesses do empresariado se h
tantos setores envolvidos?
Os tcnicos da COAL partem do pressuposto de que no interessa o tamanho do
agente privado, ele sempre se une para maximizar o seu interesse. No h relao
desinteressada. Essa viso torna o trabalho mais fcil de ser empreendido.

132

A construo do conceito feita atravs de uma formulao tcnica, a partir de

demandas que a COAL recebe. As Federaes a informa sobre o que pensam, ou
ento, as prprias empresas mandam suas demandas.
Trata-se de encontrar as convergncias. Pesquisas feitas por outras consultorias
que so publicadas em revistas especializadas do setor tambm so uma boa
referncia para criar essa idia do consenso sobre o pensamento empresarial.
O conceito o resultado do trabalho conjunto da COAL, das Federaes de
Indstria e de associaes nacionais setoriais, como a Associao das Empresas de
Alumnio e as Concessionrias de Energia Eltrica. Data de oito anos atrs o primeiro
esforo em discutir a construo do conceito com a base.
Durante todo o ano, a CNI publica semanalmente um boletim chamado Informe
Legislativo. No Informe Legislativo15 h o resultado de um processo de monitoramento
de projetos que interessam ao empresariado industrial brasileiro. Esses projetos so
apresentados atravs de um resumo e a partir disso, a COAL aguarda a opinio das
Federaes e Sindicatos.
Esses projetos so submetidos aos conceitos e passa-se a identificar se esses
projetos apresentam riscos ou oportunidades s empresas industriais. Nesse sentido, o
monitoramento identifica e a equipe tcnica analisa os projetos, semanalmente. Tratase de um trabalho de anlise prvia, portanto, esses projetos podem ou no tornar-se
leis.
Segundo o coordenador da COAL, a vem a grande dificuldade de se
reconhecer esse tipo de trabalho. Por que ele pode vir a no dar em nada16.
Apesar da dificuldade do reconhecimento do trabalho da equipe da COAL, a
publicao do boletim Informe Legislativo, como leva informaes sobre todos os
projetos de interesse do empresariado industrial brasileiro, minimizou muito as
reclamaes dos presidentes das Federaes, que sentiam-se desinformados sobre
determinados projetos que atingiam seus setores produtivos. As Federaes no so

15
16

Cpia do boletim Informe Legislativo encontra-se no anexo II.

Entrevista com o Coordenador de Assuntos Legislativos.

133

obrigadas a emitir sua opinio sobre todos os projetos veiculados pelo Informe
Legislativo, porm, tiveram acesso a informao.
3.1.4. Modernizao e Profissionalizao do lobbying da CNI
Como podemos perceber a partir do que foi exposto, o empresariado industrial
brasileiro sempre se encontrou organizado.
Durante a vigncia da ditadura militar, em que a compra de acessos e de
resultados era constante, a organizao do lobbying da CNI mostrava-se adequado.
Com a instalao da Assemblia Nacional Constituinte e a insero de novos
atores polticos na esfera da tomada de deciso, o modelo organizacional do lobbying
da CNI mostrou-se despreparado e insuficiente para atuar junto a uma nova
configurao poltica que o Congresso Nacional havia alcanado.
Desse modo, o que se v a predominncia do Estado sobre o agente privado.
Com as mudanas no sistema poltico brasileiro, foi necessrio CNI descobrir novas
maneiras de atuar e influenciar a tomada de decises. A modernizao e
profissionalizao de sua forma de atuao atende a requisitos institucionais.
Porm, no s as mudanas institucionais em curso enfraqueceram a atuao da
CNI durante os debates da Assemblia Nacional Constituinte. Deve-se levar em
considerao a pulverizao do setor industrial e a falta de consenso acerca do que
deveria ser defendido. A conjugao desses trs fatores levou o empresariado industrial
a encarar vrias derrotas.
Com a redemocratizao do pas e superadas algumas crises econmicas, o
empresariado industrial pe em curso sua reao. A CNI reestrutura tanto sua
organizao interna quanto sua unidade de assuntos legislativos, e d nfase criao
de uma agenda poltica nica e coesa que possa ser defendida sem a pulverizao do
setor.
a partir dessa reestruturao, que ocorre em meados dos anos 90, que a
atuao da CNI se amplia e se profissionaliza, obtendo grande visibilidade pblica e
fortalecendo-se como um forte interlocutor do Estado.

134

Especial ateno deve ser dada formulao da agenda poltica do

empresariado industrial, pois a mesma decorre de um esforo coletivo envolvendo a
equipe da COAL, as Federaes Industriais, os sindicatos patronais e as associaes
setoriais nacionais. Esse esforo coletivo tem como conseqncia a criao de um
conceito que ir nortear a ao da equipe do COAL.
A Agenda Legislativa da CNI elaborada segundo esse conceito criado
coletivamente pelo empresariado industrial brasileiro e significa uma sntese de seus
interesses.
O monitoramento legislativo da CNI um dos passos mais importantes de sua
estratgia de ao. No basta apenas identificar projetos que possam apresentar riscos
ou oportunidades para a indstria. preciso saber se, entre os cinco mil projetos que
encontram-se tramitando no Congresso Nacional, o projeto em anlise ter chances de
ser aprovado. Essa anlise prvia do projeto bastante complexa, pois requer dos
lobistas uma boa apreenso do cenrio poltico brasileiro e tambm um bom
mapeamento poltico do Congresso e do poder Executivo. Identificar projetos que no
possuem chances de serem aprovados poupa equipe da COAL boa parcela de
esforo e trabalho, e legitima a ao do lobista.
Apesar de congregar 27 Federaes de Indstria e mais de 1.000 sindicatos
patronais, alm de vrias associaes setoriais nacionais, a CNI procura por aliados e
esses aliados podem ser entidades de classe guarda-chuva como ela. Essa ao visa
dar mais visibilidade e legitimidade ao pleito em questo.
J a mobilizao das bases, atravs do RedINDSTRIA, visa levar a discusso a
um nvel mais pblico, buscando o apoio da opinio pblica e mostrando aos tomadores
de deciso a fora da entidade.
O trabalho tcnico empreendido no Congresso Nacional pelos lobistas da COAL
se d sempre no comeo da tramitao do projeto, quando o mesmo ainda se encontra
nas Comisses.
Na tentativa de influenciar o tomador de deciso, os lobistas fornecem
informaes comprovveis e confiveis, baseadas em argumentos fortes e bem
estruturados. Esse o momento por excelncia do convencimento e influncia.

135

Quando o projeto j se encontra em plenrio para votao, o que resta aos

lobistas a negociao de pontos a serem inseridos ou excludos.
Nos parece que essa negociao no interessa equipe de lobistas da COAL,
pois eles no barganham. Sua atuao est pautada por um jogo de soma zero, onde
quem ganha leva tudo e quem perde no leva nada. Dessa forma, concesses no
interessam.
A atuao da COAL na defesa e representao de interesses do empresariado
industrial brasileiro reativa. Apesar de apresentar diversas emendas e notas tcnicas,
a COAL se abstm de apresentar projetos originais.
Legalmente no h possibilidades para a equipe da COAL propor projetos de lei
originais. Porm, ela pode pautar uma srie de discusses, solicitando a algum
parlamentar que profira um discurso em que suas idias estejam contidas, ou
solicitando que determinado parlamentar proponha um projeto de lei original. No
entanto, se restringem a formular emendas e notas tcnicas sobre projetos que j foram
propostos.
Se partirmos do pressuposto de que h uma preponderncia do Executivo na
produo legislativa no Brasil, j que o Executivo responsvel pela iniciativa de 85%
das leis sancionadas no perodo ps-Constituinte - como j afirmaram Figueiredo e
Limongi (1999) - podemos perceber que a ao do lobbying da CNI pautada pelos
interesses do poder Executivo, cabendo a eles apenas emitir opinio favorvel ou
contrria a esses interesses.
Desse modo, quem determina a ao do lobbying da CNI o poder Executivo.
De maneira geral, a ao da COAL sempre uma reao a alguma proposio do
poder Executivo, e possvel ver, assim, como a ao das instituies polticas so
determinantes para o comportamento dos agentes privados, em nosso caso, o lobbying
da CNI.

3.2 Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP)

Histria do DIAP

136

Segundo Arago (1992), o retorno dos trabalhadores ao Congresso Nacional se

deu em trs etapas. A primeira delas, com a presena de representantes credenciados
perante a Cmara dos Deputados, para fins de monitoramento e assessoria, na
segunda metade dos anos 70. Em 1977, a CONTAG, a Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Comunicao e Publicidade e a FENCAVIR (Federao Nacional
dos Condutores Autnomos de Veculos Rodovirios) encontravam-se credenciados
junto Cmara dos Deputados.
A segunda etapa deu-se com a criao do Partido dos Trabalhadores. A deciso
de criar o PT nasceu da constatao de que os trabalhadores no estavam
efetivamente representados no Congresso Nacional. Havia total desarticulao das
lideranas de trabalhadores com as lideranas polticas do Legislativo.
A terceira etapa ocorreu ao largo das intensas polmicas sobre quem exerceria a
hegemonia das lideranas sindicais, com a criao em 1983 do DIAP (Departamento
Intersindical de Assessoria Parlamentar), como resposta intensificao das aes dos
grupos de presso de natureza empresarial no Congresso.
O DIAP tem como objetivo atuar junto aos Poderes Legislativo e Executivo,
sobretudo no poder Legislativo e, excepcionalmente, junto s Assemblias Legislativas
e Cmaras de Vereadores, a fim de representar e defender os interesses consensuais
da classe trabalhadora.
um instrumento dos trabalhadores que foi idealizado pelo advogado trabalhista
Ulisses Riedel de Resende, atual Diretor-Tcnico da entidade.
A idia sobre a criao do DIAP est intrinsecamente relacionada experincia
de Ulisses Riedel e surge em 1968, quando o mesmo foi convidado pelo governo norteamericano a conhecer, juntamente com mais cinco advogados brasileiros, sua
organizao sindical. Em Washington, visitaram a AFL-CIO17.

17

A AFL-CIO a American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations, que congrega
13 milhes de trabalhadores. a maior central sindical norte americana. Informaes obtidas no site
oficial da entidade: www.aflcio.org. Acessado em 18/01/2004.

137

Segundo Ulisses Riedel18, dois departamentos da AFL-CIO chamaram sua

ateno. O primeiro tinha como objetivo arrecadar recursos para o financiamento de
campanhas, e o segundo era o Departamento Legislativo, que era responsvel pelas
questes legislativas.
Esse departamento pareceu-lhe extremamente interessante, pois estava
encarregado de acompanhar projetos de lei no Congresso Nacional, oferecendo
subsdios, defendendo posies, informando aos parlamentares as expectativas dos
trabalhadores, informando aos trabalhadores a atuao parlamentar e dando notas aos
parlamentares pela sua atuao, a favor, ou contra os trabalhadores. Alm dessas
tarefas, o Departamento Legislativo ainda identificava as reivindicaes dos
trabalhadores, preparava projetos e encaminhava esses projetos, atravs de
parlamentares, para o Congresso Nacional. Era sua atribuio elaborar projetos para
que os parlamentares os apresentassem.
Com o desenrolar dos debates, eram preparadas emendas e havia ento o
acompanhamento da tramitao do projeto. Logo em seguida, o processo de presso
tinha incio. O departamento, atravs de seus lobistas, pressionava os parlamentares a
votar a favor ou contra determinado projeto.
As condies polticas para a criao de um rgo com as mesmas atribuies
do Departamento Legislativo da AFL-CIO eram desfavorveis e a idia teve que
aguardar o incio do processo de redemocratizao do pas.
Segundo Ulisses Riedel, a criao de um departamento como esse seria um
caminho democrtico muito interessante, que fomentaria uma mudana da situao
social de uma forma democrtica, pois seria possvel acompanhar a atuao dos
parlamentares e seria possvel tambm mostrar a eles as demandas dos trabalhadores,
podendo assim instrumentaliz-los com informaes. Seria possvel levar informao
aos parlamentares e aos trabalhadores ao mesmo tempo.
Quando o processo de abertura democrtica foi deflagrado, Ulisses Riedel j era
advogado de uma centena de entidades sindicais e, entre elas, 7 das 9 confederaes
de trabalhadores que existiam no perodo. Ele tinha um nmero gigantesco de
18

Entrevista com Ulisses Riedel em 08/08/2003.

138

processos nos tribunais e contava com um relacionamento muito prximo a todas as

lideranas sindicais.
O atual Diretor Tcnico do DIAP comeou a disseminar sua idia nas conversas
com os dirigentes sindicais. Em uma dessas conversas, o dirigente sindical,
Comandante Alosio Ribeiro - um dos diretores da CONTTMAF (Confederao Nacional
dos Trabalhadores em transportes martimos, areos e fluviais) - se interessou pela
idia e resolveu apoi-la.
No I Congresso Nacional de Estivadores, Porturios, Martimos, Fluvirios,
Aerovirios, Aeronautas e Pescadores, em agosto de 1981 em Fortaleza/CE, a idia
sobre a criao do DIAP, j esboada por Ulisses Riedel, foi levada para votao e
aprovada.
O que se aprovara era o esboo de um rgo suprapartidrio, desvinculado de
qualquer corrente ideolgica, partidria ou religiosa, mas comprometido com a defesa
dos trabalhadores e comprometido em bem inform-los e tambm aos parlamentares. A
partir dessa primeira aprovao, Ulisses Riedel pode levar sua idia sobre a criao do
DIAP a outras entidades, legitimado pela aprovao de uma confederao nacional.
Em 1983, com o apoio da CONTAG (Confederao Nacional dos Trabalhadores
na Agricultura), foi realizada uma primeira reunio, em sua sede, objetivando a criao
do DIAP, convocada pela CONTTMAF, contando com a presena de 17 entidades.
Nessa reunio, o representante da FANJ (Federao Nacional dos Jornalistas),
Armando Rollemberg, sugeriu que os sindicatos presentes reunio se transformassem
na comisso organizadora do DIAP, fazendo em conjunto uma nova convocao,
buscando a participao de um maior nmero de entidades. A sugesto foi aprovada e
uma nova reunio foi agendada.
Em 19/12/1983, ocorreu a fundao do Departamento Intersindical de Assessoria
Parlamentar (DIAP), na sede da Confederao Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura (CONTAG), em Braslia/DF.
Integraram a Comisso Organizadora do Departamento as seguintes entidades:
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Transportes Martimos, Fluviais e
Areos (CONTTMAF), Confederao Nacional das Profisses Liberais (CNPL),

139

Federao Nacional dos Trabalhadores nas Indstrias Urbanas, Federao Nacional

dos

Estivadores,

Federao

Nacional

dos

Trabalhadores

em

Empresas

de

Telecomunicaes e Operadores de Mesa Telefnica e o advogado Ulisses Riedel.

Estavam presentes na primeira Assemblia 51 entidades sindicais de todo o
pas, que aprovaram os Estatutos, elegeram e deram posse primeira diretoria, alm
de definir a contribuio das entidades associadas.
O modelo estrutural do DIAP foi inspirado no do DIEESE (Departamento
Intersindical de Estatsticas e Estudos Scio-Econmicos), fundado em So Paulo em
1955, com um corpo diretivo composto de dirigentes dos sindicatos filiados e uma
Diretoria Tcnica. Segundo Santos (1998), enquanto a atuao do DIEESE se
desenvolveu no mbito tcnico e cientfico, sem engajamento poltico direto, o DIAP
tomou o caminho poltico, atuando como lobby.
De acordo com Figueira (1987:46),
Com o DIAP, os trabalhadores brasileiros seguem a trilha da AFL/CIO norte-americana, que
congrega mais de 100 sindicatos nacionais - de professores a bombeiros hidrulicos e
funcionrios pblicos - com 15 milhes de associados, que dispe de um departamento
parlamentar ocupando um prdio inteiro a dois quarteires da Casa Branca - um imprio
onde reinam oito lobistas assistidos por 15 especialistas com curso superior (engenheiros,
advogados, economistas, administradores), sete ex-deputados e ex-senadores e centenas
de secretrias, datilgrafas e arquivistas que desenvolvem atividades que compreendem
desde a elaborao de projetos de lei at o levantamento de fundos para campanhas
polticas.

O DIAP e a Assemblia Nacional Constituinte

O DIAP apresentou uma performance excelente durante os trabalhos da

Assemblia Nacional Constituinte e foi justamente nesse momento que seu trabalhou
ganhou visibilidade e credibilidade.
Porm, os anos que antecederam a instalao da Assemblia Nacional
Constituinte tambm foram marcados por muito trabalho.
Em 1984, as atividades mais importantes do DIAP foram a elaborao do Projeto
Um - que congregava as bandeiras e lutas do movimento sindical - como a aprovao
de anteprojeto de lei que proibia a demisso imotivada, e o lanamento do Jornal do

140

DIAP, primeiro rgo de comunicao do Departamento, enviado para as entidades

sindicais de todo pas.
1985 foi tomado por discusses sobre os projetos Dois e Trs do DIAP. O projeto
Dois versava sobre o Poder Normativo da Justia do Trabalho e o projeto Trs, sobre a
Organizao Sindical.
Em 1986, alm das discusses sobre a aprovao de Projeto de Lei sobre
demisso imotivada, Assemblia Nacional Constituinte, jornada de trabalho de 40 horas
e paridade entre trabalhador aposentado e ativo, houve o lanamento do livro Quem
Quem do DIAP, que examinou a atuao parlamentar dos deputados federais da
Legislatura 1983/1987.
Com a instalao da Assemblia Nacional Constituinte em 1 de fevereiro de
1987, todos os esforos do DIAP estiveram voltados para ela. Nesse perodo, eles
apresentaram uma Emenda Popular sobre os Direitos dos Trabalhadores e participaram
ativamente do Centro de Estudos e Acompanhamento da Constituinte (CEAC/UNB). Foi
a partir das experincias observadas pelo CEAC/UNB que o DIAP ajudou a criar, que o
livro Cidado Constituinte: a saga das emendas populares19 foi elaborado.
O amplo movimento de Participao Popular na Constituinte, atuante durante
todo o processo constituinte, elaborou emendas populares Constituio e coletou
subscries em todo o pas, marcando um momento de inflexo no qual prticas
predominantemente reivindicativas, de ao direta ou de rua, foram substitudas por
propostas polticas mais elaboradas e levadas aos canais institucionais conquistados,
como a prpria iniciativa popular de lei que permitiu as emendas constituintes
(Carvalho, 1998).
A fim de reunir um maior nmero possvel de entidades, associaes, sindicatos,
movimentos populares, fruns, plenrios e outras formas de presso social na
Constituinte, foi criada a Articulao Nacional de Entidades pela Mobilizao Popular na
Constituinte, do qual o DIAP tambm fazia parte. Era necessrio mobilizar a populao
para se garantir o somatrio de 30 mil assinaturas necessrias por emenda popular. No
19

MICHILES, Carlos, et al. Cidado Constituinte: a saga das emendas populares. Rio de Janeiro, RJ: Paz
e Terra, 1989.

141

entanto, os movimentos populares enfrentavam dois problemas: por um lado, o peso do

ceticismo e apatia da sociedade brasileira; por outro, as inevitveis divergncias de
enfoque sobre os posicionamentos a se tomar diante da Constituinte (Michilles et al,
1989).
O primeiro documento extrado dessa Articulao, em 28 de maio de 1987,
visando sua consolidao, continha algumas deliberaes provenientes de reunio
conjunta dos comits populares de defesa da Constituinte e dos plenrios prparticipao popular na Constituinte.
Os objetivos eram: intensificar a mobilizao do povo e unificar a coleta de
assinaturas para as propostas de emendas populares, assegurando um amplo
movimento de apoio s reivindicaes populares dirigidas Constituinte; necessidade
urgente de unificar os esforos das entidades para preparar um lanamento da
campanha nacional de apoio s emendas populares; instituir o Dia Nacional de
Mobilizao para coleta de assinaturas (17 de julho), com realizao de atividades para
arrecadar assinaturas, atos pblicos, debates, comcios, shows, em cada estado e
municpio; realizar entrega conjunta e unitria de carter nacional dos milhes de
assinaturas coletadas relativas s emendas de iniciativa popular.
Formou-se uma Comisso Executiva, necessria para implementar as decises
da Articulao e recorreu-se ao CEAC/UNB para as tarefas de secretaria nacional.
No entanto, havia problemas e estes provinham, sobretudo, da diversidade das entidades e
movimentos que o compunham muitos dos quais, absorvidos em prticas e prioridades paralelas,
tentaram carrear para dentro desse frum preocupaes, sem dvida legtimas, mas que no se
ajustavam natureza da Articulao. Apontavam-se falhas devido improvisao organizativa e falta de
direo poltica.

O acompanhamento do desempenho parlamentar foi encarado como um

instrumento de luta da Articulao.
Para que esse mecanismo de presso chegasse a funcionar razoavelmente,
atingindo as bases eleitorais do constituinte-alvo, todo um sistema de comunicao
rpido e fidedigno teria de ser construdo com os prprios recursos dos movimentos
sociais. Os organismos de assessoria parlamentar como o DIAP e o INESC (Instituto de
Estudo Scio-Econmicos), com os quais os setores populares se identificavam,

142

possuam um quadro limitado de especialistas, montado para cobrir aqueles temas que
justificavam a razo de sua existncia.
Entre as garantias de participao da sociedade civil reguladas no regimento
interno da Assemblia Nacional Constituinte estava a exigncia de, no mnimo, trs
entidades responsveis pelo encaminhamento de uma emenda.
O trabalho do DIAP se estendeu desde a elaborao da emenda popular sobre
os direitos do trabalhador, at o acompanhamento de sua tramitao, passo a passo,
na comisso pertinente.
Nesse perodo, o DIAP chegou a publicar uma cartilha intitulada: Como atuar no
Congresso. Essa cartilha contava com algumas recomendaes, como por exemplo:
cabia aos representantes das entidades classistas observar o qurum das comisses.
Se observasse que a maioria era precria, seria necessrio orientar os suplentes
alinhados causa dos trabalhadores para que assinassem o livro de presena em
primeiro lugar. Assim, na eventualidade de faltar algum do grupo conservador, haveria
um progressista l para garantir o voto. Nessa cartilha, havia ainda mais uma srie de
tticas e recomendaes que foram passadas s entidades classistas e que acabaram
dando resultado.
Segundo Santos (1998), Quem foi Quem na Constituinte, publicao do DIAP,
que sistematizou uma pesquisa que registrou a atuao de cada um dos 573
parlamentares durante o processo de elaborao da Constituio de 1988, foi um dos
instrumentos de ao que marcaram poca, porque ps na mo dos trabalhadores um
critrio permitindo julgar os representantes, recomend-los ou contra-indic-los ao
voto popular em futuras eleies.
Na poca da publicao de Quem foi Quem, o DIAP possua cerca de 431
entidades filiadas e sua atuao ainda no havia conquistado total confiana por parte
do movimento sindical. Concludos os trabalhos da Constituinte e publicado o livro
Quem foi Quem, o DIAP alcanou grande visibilidade pblica e conquistou a
legitimidade do movimento sindical, que passou a v-lo como um rgo de assessoria,
por excelncia (DIAP, 1988).

143

Santos (1998:325), sobre a importncia do DIAP no perodo constituinte, afirma

que,
Entre outras realizaes, devem creditar-se boa parte ao DIAP, j assessor da CUT e da
CGT poca, a formulao inicial do que viria a ser o captulo dos Direitos Sociais e outras
vantagens dos trabalhadores na Constituio de 1988. , porm, questionvel que o
detalhismo utilizado desde o ante-projeto inicial haja representado uma conquista de longo
prazo. plausvel a hiptese de que, ao petrificar frmulas to minuciosas, tenha contribudo
largamente para motivar as reaes corporificadas, a curto prazo, no surgimento do Centro
e a longo prazo nas sucessivas e incansveis tentativas de mudana de texto
constitucional.

Em suma, a atuao do DIAP foi bastante intensa desde sua criao, reunindo
lideranas sindicais adversrias, mas obtendo apoio para trabalhar pela consecuo de
conquistas para os trabalhadores, culminando com os resultados significativos
alcanados no processo constituinte, como apresentado (Arago, 1992).
Estrutura e organizao do DIAP

O DIAP constitudo por cerca de 900 entidades sindicais de trabalhadores,

congregando Centrais, Confederaes, Sindicatos e Associaes, distribudas em todos
os estados e territrios do pas, das quais 90 esto alocadas em Braslia.
Apesar de reunir lideranas sindicais adversrias, o DIAP se estrutura a partir de
uma postura apartidria, pluripartidria e suprapartidria, a fim de que seu trabalho no
contribua para reforar ainda mais as idiossincrasias de cada entidade representada.
Desse modo, o DIAP s defende e representa matrias consensuais no movimento
sindical, as quais representem o seu pensamento majoritrio.
O comando poltico-sindical do DIAP exercido pelas entidades filiadas, que
constituem a Assemblia Geral, e se renem periodicamente. J a sua Diretoria
constituda por dirigentes sindicais, portanto, as decises democrticas tendem a ser
uma realidade.
O DIAP possui uma Diretoria Tcnica e uma Diretoria Executiva. atribuio da
Diretoria Tcnica coordenar as reunies de tcnicos e consultores, a emisso de
pareceres, o controle de projetos, a atuao sobre os parlamentares e a informao e
orientao s entidades sindicais. Alm da Diretoria Tcnica e da Diretoria Executiva,

144

h uma equipe de dez assessores permanentes que cuidam da elaborao dos

boletins, jornais e outras publicaes, e tambm uma rede de colaboradores em todo o
Brasil constituda por advogados com atividade bastante significativa no movimento
sindical e que contribuem com suas anlises para o trabalho do DIAP.
A fonte dos recursos financeiros do DIAP advm exclusivamente da contribuio
de seus filiados. Para viabilizar suas publicaes, busca parcerias com as entidades.
Seu oramento mensal de R$ 30.000,00 por ms.
3.2.1. Forma de atuao do DIAP

Para representar os interesses consensuais do movimento sindical brasileiro, o

DIAP adota uma forma de atuao que consiste em elaborar estudos e projetos de lei,
monitorar projetos e estudos, emitir pareceres sobre projetos e estudos apresentados;
credenciar pessoas habilitadas a atuar junto a rgos e instituies pblicas e privadas,
e manter publicao peridica sobre a atuao do Congresso Nacional (Figueira, 1987).
Monitoramento Legislativo
O monitoramento legislativo consiste no acompanhamento detalhado da
tramitao das matrias apresentadas, debatidas e votadas no Congresso Nacional.
O nmero de projetos acompanhados enorme, pois so monitorados todos os
projetos que possam apresentar riscos ou oportunidades aos trabalhadores
assalariados. Projetos que defendam a criao ou a excluso de direitos dos
trabalhadores assalariados so classificados como projetos que apresentam riscos ou
oportunidades. Assim como monitora e acompanha o trabalho legislativo, o DIAP
informa aos sindicatos de trabalhadores e sociedade civil os desdobramentos desses
projetos.
Em

suma,

monitoramento

legislativo

conta

com

uma

matriz

de

acompanhamento, na qual encontram-se o nmero do projeto, o autor, o resumo do

projeto, a situao em que ele se encontra no Congresso, quais os prximos passos
que ele vai percorrer e quais as tendncias, de aprovao ou rejeio.

145

Cenrio Poltico

A construo do cenrio poltico consiste na anlise da conjuntura poltica e do

timming das votaes empreendidas no Congresso Nacional.
A anlise de cenrio poltico requer um grande montante de informaes que
podem ser obtidas atravs dos meios de comunicao de massa e fontes, como
jornalistas, assessores parlamentares, presidentes de comisses, outros profissionais
da rea de representao de interesses e os prprios parlamentares.
A anlise de cenrio poltico importante, pois situa a discusso sobre
determinado projeto em um horizonte mais amplo. atravs da anlise de cenrio
poltico que se determina, de pronto, quem so os atores envolvidos em determinada
discusso e se formulam tendncias que sero teis para a construo da estratgia de
ao.
nesse momento que se avalia as possibilidades de aprovao do projeto
proposto, o que pode poupar muito esforo e trabalho.

Monitoramento Poltico

O monitoramento poltico consiste na identificao do perfil do parlamentar. Os

candidatos so investigados anteriormente posse, desde as eleies. So
investigadas as seguintes questes: informaes gerais sobre o candidato, origem,
financiamento de campanha e posio ideolgica sobre as questes de interesse dos
trabalhadores.
Depois de eleito e empossado, uma nova investigao efetuada a fim de
identificar sua posio ideolgica a respeito dos temas que sero discutidos naquela
legislatura.
O monitoramento poltico instrumentaliza a avaliao que identifica a posio dos
tomadores de deciso sobre os interesses dos trabalhadores. Com essa anlise,
possvel articular alianas e identificar interesses contrrios aos defendidos pelo DIAP.

146

A partir do monitoramento poltico efetuada a identificao dos lderes ou

parlamentares mais influentes no Congresso Nacional. Essa pesquisa d origem a uma
das mais importantes publicaes do DIAP, intitulada: Os Cabeas do Congresso
Nacional. O DIAP complementa as informaes coletadas a partir dos dados do
monitoramento poltico e da investigao sobre a posio ideolgica do parlamentar,
observando a atuao dos mesmos no Congresso Nacional. So combinadas ainda
informaes qualitativas e quantitativas sobre os parlamentares. Para isso, so ouvidos
outros parlamentares, cientistas polticos e funcionrios do Congresso Nacional.
A srie Os Cabeas do Congresso Nacional comeou a ser editada em 1993 e
rene os 100 parlamentares mais influentes do Poder Legislativo. Seu objetivo
fornecer ao movimento sindical uma radiografia dos principais interlocutores partidrios, profissionais, ideolgicos ou de grupos polticos - no Congresso Nacional,
publicando um rpido perfil com resumo das principais habilidades dos parlamentares
que realmente exercem influncia no processo decisrio do Poder Legislativo. Os
parlamentares

so

classificados

em

cinco

categorias:

a)

debatedores;

b)

articuladores/organizadores; c) formuladores; d) negociadores e e) formadores de

opinio. Essas categorias no so excludentes entre si.
Estratgia de Ao

H dois tipos de estratgias de ao formuladas pelo DIAP. A primeira

direcionada a pleitos especficos das entidades e a segunda direcionada a pleitos que
representam o pensamento consensual do movimento sindical.
Essa diferenciao entre as estratgias de ao ocorre porque o DIAP no atua
diretamente em causas especficas das entidades. Ele apenas as orienta a agir.
Se o interesse da entidade especfico, o DIAP empreende uma anlise com
sentido estratgico, direcionada para a entidade em questo, no sentido de fazer com
que dentro daquela conjuntura se criem condies para que se viabilize o pleito da
entidade. traada uma estratgia de ao e fornecida orientao adequada para a
entidade. Assim, a equipe tcnica do DIAP fornece informaes, estudos e orienta as

147

entidades a agir. Porm, so elas quem fazem o corpo-a-corpo para a defesa e

representao de seus interesses20.
O DIAP tambm ministra cursos de treinamento em processo legislativo para os
dirigentes das entidades, a fim de instrumentaliz-los para o trabalho de corpo-a-corpo.
O treinamento equipe das entidades necessrio, pois o processo legislativo
razoavelmente complexo. impossvel traar uma estratgia de corpo-a-corpo no
Congresso Nacional sem conhecer os meandros de seu funcionamento e os princpios
bsicos do processo legislativo. Sem esse conhecimento, o dirigente da entidade
classista pode facilmente se enganar ou ser enganado.
O Diretor de Documentao do DIAP reafirma essa posio do departamento, ao
afirmar que,
A nossa orientao para que as entidades atuem junto aos parlamentares para que se
corrija esse ponto, aperfeioe aquele outro, sob pena das entidades irem a campo, atuarem
e derrotarem o governo nesse particular. Quem faz o corpo-a-corpo so as entidades.
Porque a, nesses casos, como as entidades tm interesses divergentes, como por exemplo:
os servidores estaduais e municipais se preocupam com os sub-tetos e os federais no se
interessam por isso. Paridade e integralidade so temas que interessam a todos.
Contribuio dos inativos interessa a quem est prximo a se aposentar ou est aposentado.
Ento, as entidades atuam conforme suas particularidades. O que fazemos mostrar o
caminho, as pessoas que decidem. Mostramos o momento mais oportuno, onde as
chances se ampliam, que tipo de ao desse ser feita para alcanar o objetivo desejado.

As estratgias de ao formuladas pelo DIAP no se resumem elaborao de

estudos tcnicos e orientao de como efetuar o corpo-a-corpo. Dependendo do
interesse a ser defendido, o DIAP orienta as entidades a promover grandes
mobilizaes populares, pois essas mobilizaes do aos parlamentares e ao governo
a dimenso de que h resistncia a determinada proposta e de que essa proposta no
coincide com o que foi sufragado nas urnas, alm de levar o debate para a esfera
pblica.
Um bom exemplo de mobilizao levado a cabo pelas entidades foi o que
ocorreu durante os debates sobre a Reforma da Previdncia. Cerca de 70 mil pessoas
protestaram contra a proposta apresentada pelo poder Executivo na Esplanada dos
Ministrios, e o DIAP, mais uma vez, esteve a frente desse processo.
20

No anexo II encontra-se o Roteiro de acompanhamento parlamentar elaborada pela ANFIP

148

Enquanto os trabalhadores protestavam contra a proposta do poder Executivo,

um forte trabalho de corpo-a-corpo era empreendido por dirigentes de entidades
classistas e tambm pelo Diretor de Documentao do DIAP sobre os parlamentares,
que se encontravam negociando solues para diversos impasses acerca da Reforma
da Previdncia.
No trabalho de corpo-a-corpo, as entidades costumam se valer das informaes
tcnicas fornecidas pelo DIAP, transformando-as em slogan poltico. Esse slogan
poltico pode ser prejudicial campanha de reeleio de qualquer candidato. Eis aqui
um grande instrumento de convencimento.
Cerca de 10% das entidades filiadas, ou seja, 90 entidades, possuem sede em
Braslia e atuam ostensivamente no Congresso Nacional, pois o consideram uma
instncia importante para formular as polticas pblicas de interesse dos trabalhadores.
Essas entidades possuem uma relao bastante estreita com o DIAP e costumam
apoi-lo na defesa das matrias consensuais do movimento sindical.
Apesar de orientar a ao das entidades filiadas na representao e defesa de
seus interesses especficos junto ao Congresso, o foco principal do DIAP a atuao
sobre as matrias consensuais do movimento sindical e que representam o
pensamento majoritrio de todas as entidades representadas, que ao todo so 900.
O pensamento majoritrio das entidades filiadas captado atravs dos
Encontros Anuais do DIAP, e tambm de seminrios sobre assuntos especficos que o
DIAP organiza. Alm disso, a prpria diretoria do DIAP composta por dirigentes de
diversas entidades, os quais exprimem sua opinio sobre as questes que esto sendo
discutidas no momento.
Segundo o Diretor de Documentao do DIAP,
O DIAP tem alguns princpios de atuao e sempre atua de forma unitria no movimento
sindical. Na poca da fundao, todas as entidades trabalhadoras nos subscreveram uma
autorizao para que pudssemos atuar em nome delas. Podemos atuar em assuntos que so
consensuais. Por exemplo: ns no entramos na discusso sobre unicidade e pluralidade do
movimento sindical. Esse tipo de matria divide o movimento sindical. A gente atua em bases
tcnicas, sobre temas absolutamente consensuais. Ns no entramos nessas bolas de dividir.

(Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia Social).

149

Desse modo, quando h interesses consensuais em jogo, o Diretor de

Documentao do DIAP traa a estratgia de ao e faz a interveno poltica, ou seja,
o corpo-a-corpo.
Diferentemente da CNI, o DIAP e as entidades filiadas continuam a atuar quando
o projeto vai ao plenrio. Nesse momento, eles esto munidos de um diagnstico sobre
o pensamento dos parlamentares a respeito do projeto, de uma anlise tcnica ponto a
ponto do projeto e de uma avaliao sobre as chances positivas ou negativas de
reverter o quadro apresentado.
Quando se comea a votar as particularidades do projeto, surge a figura do
destaque em separado, que apresentado antes do incio da votao, e exatamente
nesse momento que o DIAP e as entidades filiadas comeam a negociar com os
parlamentares.
Podemos perceber que a negociao em plenrio no s no deixada de lado,
como faz parte da estratgia de ao poltica do DIAP. O importante convencer, no
importa o momento. Se for preciso barganhar para que os interesses dos trabalhadores
sejam defendidos, o DIAP o far.
Outra estratgia de ao poltica interessante descrita por seu Diretor de
Documentao:
Ainda com relao s estratgias, alm das publicaes, temos as anlises semanais do
quadro e mantemos contato permanente com os parlamentares, no sentido de adverti-los
quanto a erros e desvios de conduo, mostrando a importncia, a necessidade e a
convenincia do pleito da entidade e que um enfrentamento, alm de trazer desgaste para o
governo e para a prpria base parlamentar, no atinge os objetivos que eles imaginam
atingir com essas mudanas. Ento se faz algum trabalho de convencimento tambm.

A afirmao acima deixa ver que o convencimento tcnico orientado sempre no

sentido de chamar a ateno para a inconsistncia da matria em anlise, deixando
essa inconsistncia clara para o parlamentar.
As publicaes do DIAP so essenciais no processo de convencimento do
parlamentar, uma vez que, alm de apontar a opinio do movimento sindical, avalia a
atuao dos parlamentares e as divulga.

150

As notas atribudas pelo DIAP aos parlamentares so utilizadas como referncia

pelas entidades e pela sociedade civil. Normalmente causam polmica quando
publicadas, como foi o caso da publicao Quem foi Quem na Constituinte.
A atuao dos parlamentares avaliada segundo as matrias de interesse dos
trabalhadores assalariados e que acarretem alguma perda aos mesmos.
Os parlamentares que votam contra esse dado projeto sabem que sua atuao
est sendo monitorada pelo DIAP e que ele a divulgar a todas as suas entidades
filiadas e sociedade civil.
Ao ser extremamente criterioso no trato das informaes coletadas, o DIAP
alcanou visibilidade e credibilidade. No trabalho de corpo-a-corpo, ou seja, de
influncia e convencimento, a visibilidade e credibilidade do DIAP so seus grandes
trunfos.
3.2.2. Publicaes do DIAP
O DIAP tem um apreo especial por suas publicaes. Elas so fontes de
referncia para qualquer cidado que queira compreender o funcionamento do
processo legislativo brasileiro es sobretudo, que queira entender as demandas e a
atuao poltica do movimento sindical no mbito federal. Apesar de trabalhar com
escassos recursos financeiros e com uma pequena equipe de tcnicos, o DIAP veicula
uma grande quantidade de informaes.21
Alm da correspondncia que mantm com seus filiados, o DIAP edita
regularmente o BOLETlM INFORMATIVO e o JORNAL DO DIAP22; estes distribudos a
8.000 entidades sindicais de trabalhadores, aos senadores, deputados, rgos
governamentais e grande imprensa em Braslia. O material do DIAP multiplicado
pela imprensa sindical e por diversos grandes jornais, uma vez que so oferecidos,
permanentemente, subsdios sobre os projetos, as votaes e o comportamento dos
partidos e parlamentares.

21
22

Uma listagem completa das publicaes do DIAP encontra-se no anexo II.

Exemplar do Boletim Informativo e do Jornal do DIAP encontram-se no anexo II.

151

Em 1996, foi lanada a publicao Agenda Para Falar com os Poderes, um guia
com contatos das principais autoridades do Poder Executivo, do Poder Legislativo e do
Poder Judicirio. Desde o primeiro nmero, a agenda co-editada por vrias entidades
filiadas ao DIAP e o seu produto de maior circulao. Foi tambm em 1996 que a
primeira verso da pgina do DIAP tornou-se disponvel na Internet.
Alm dos informativos mensais (Boletim e Jornal do DIAP), das publicaes
anuais como os Cabeas do Congresso Nacional e a Agenda Para Falar com os
Poderes, o Departamento envia diariamente, via e-mail, a Agncia DIAP, com as
ltimas informaes sobre as atividades e acontecimentos do Congresso Nacional.
A Agncia DIAP um importante instrumento de informao e hoje o principal
veculo de comunicao entre o Departamento e as entidades filiadas. A Agncia
enviada por e-mail exclusivamente s entidades filiadas, mas aps o envio
personalizado para os filiados, o DIAP a disponibiliza na pgina que mantm na
Internet.23
Outro produto recm lanado pelo DIAP, com acesso restrito mediante senha
para as entidades filiadas, o Sistema DIAP. O Sistema DIAP consiste em um banco
de dados com informaes sobre a legislao de interesse do mundo do trabalho (leis e
MPs em vigor); os projetos de interesse do movimento sindical; perfil poltico e
participao dos deputados e senadores em bancadas e frentes parlamentares; bases
eleitorais referentes s eleies de 1998, e eventual acompanhamento de projetos de
interesse especfico de categoria profissional filiada ao DIAP.
O lanamento de livros tambm uma constante. O livro QUEM QUEM foi
editado em 1986 e apresentava a atuao dos parlamentares sobre as matrias de
interesse dos trabalhadores. J o livro QUEM FOI QUEM NA CONSTITUINTE,
publicado em 1988, apresentava a anlise da atuao dos constituintes. Em 1991, o
DIAP traou o perfil dos primeiros deputados distritais de Braslia e os apresentou no
livro QUEM QUEM NA CMARA DISTRITAL.

23

O DIAP concedeu gentilmente pesquisadora acesso Agncia DIAP. Um exemplar do informativo

encontra-se no anexo II.

152

Em 1993, foi lanado o livro A CABEA DO CONGRESSO - QUEM QUEM NA

REVISO CONSTITUCIONAL. Em 1994, lanou a srie anual "OS CABEAS" DO
CONGRESSO NACIONAL, sobre a elite parlamentar, e a srie AGENDA - Para Falar
com os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio.
O DIAP publica tambm as sries Caderno Debate, Estudos Polticos e Estudos
Tcnicos.
3.2.3. Atuao Propositiva
A partir do exposto, podemos perceber que a histria do DIAP est
intrinsecamente relacionada ao processo de redemocratizao pelo qual passou o pas.
Sua atuao na Assemblia Nacional Constituinte, no movimento de reviso da
Constituio Brasileira em meados da dcada de 90, no impeachment do ex-presidente
Collor e nas reformas constitucionais efetuadas durante o mandato do ex-presidente
Fernando Henrique Cardoso, contribuiu para a consolidao democrtica, atravs da
formulao de estudos, pesquisas e do acompanhamento e avaliao da atuao dos
parlamentares no Congresso Nacional.
Embora no represente interesses especficos das entidades filiadas, pois sua
atuao est centrada nas matrias consensuais e interesses majoritrios do
movimento sindical, diferentemente da CNI, que encaminha as entidades para
escritrios de consultoria e lobbying, o DIAP traa uma estratgia de ao e orienta as
entidades a agir, oferecendo inclusive cursos de treinamento em processo legislativo.
Como 10% das entidades filiadas possuem sede em Braslia, o relacionamento
entre elas e o DIAP bastante estreito e a mobilizao popular pode ser feita
facilmente. Alm disso, o relacionamento estreito entre as entidades e o DIAP garante
uma ao conjunta mais afinada e, portanto, mais eficaz.
Desse modo, um dos princpios do DIAP continua sendo respeitado at os dias
de hoje: orientar e no dirigir.
Uma das questes mais interessantes com relao ao DIAP diz respeito sua
ao propositiva. Logo aps sua criao, o DIAP j mostrava seu carter propositivo.
Os Projeto Um, Dois e Trs, so bons exemplos desse carter. O Projeto Um

153

congregava as bandeiras e lutas do movimento sindical. J o Projeto Dois versava

sobre o Poder Normativo da Justia do Trabalho e o Projeto Trs sobre a Organizao
Sindical.
Alm desses trs projetos, o DIAP ainda apresentou Assemblia Nacional
Constituinte uma Emenda Popular que dizia respeito aos direitos dos trabalhadores.
Dessa forma, podemos perceber que o DIAP no se restringe a acompanhar os
poderes da Repblica; ele tambm faz uma tentativa de pautar a agenda desses
poderes propondo projetos e emendas populares.
Suas publicaes so fontes de informao confiveis e isso lhes confere grande
legitimidade junto aos tomadores de deciso. Aliada legitimidade, h tambm a
visibilidade pblica que as mobilizaes que empreende lhe proporcionam.
Essas duas caractersticas, legitimidade e visibilidade pblica, so os principais
instrumentos de convencimento do DIAP. Os tomadores de deciso confiam na
informao que esto recebendo e, assim, podem decidir-se de maneira mais fcil, pois
encontram-se pautados por estudos criteriosos e muitas vezes ousados, como a srie
Os Cabeas do Congresso Nacional.
4. Escritrios de Consultoria e Lobbying
Os escritrios de consultoria e lobbying so o quarto tipo de lobbying a ser
analisado.
Da mesma maneira que impossvel contabilizar o nmero de lobistas que
atuam em Braslia, impossvel dizer quantos so os escritrios de consultoria e
lobbying atuando na capital federal.
A impreciso com relao ao nmero de escritrios de consultoria e lobbying
pode ser atribuda, em um primeiro momento, no regulamentao do lobbying no
Brasil. Porm, no s a falta de regulamentao do setor tem reflexos nesse resultado.
Devido ao estigma de marginalidade que o lobbying carrega, agncias de
publicidade, agncias de comunicao, agncias de relaes pblicas, escritrios de
advocacia e de consultoria poltica atuam no setor, mas no se assumem como tal.

154

Dessa forma, o universo dos escritrios de consultoria e lobbying amplo e ao mesmo

tempo muito difcil de ser apreendido.
Reforando o estigma do lobbying, a escassa literatura especializada sobre o
tema apresenta uma viso bastante negativa sobre a forma de atuao dos escritrios
de consultoria e lobbying. Figueira (1987) e Bezerra (1995 e 1999) so autores que
seguem essa linha de argumentao.
Para Figueira (1987), a atuao dos escritrios de consultoria e lobbying no se
d no estgio da elaborao da lei, mas no da sua aplicao. Eles buscam fazer com
que os procedimentos burocrticos e legais sejam contornados ou interpretados de
modo que as demandas e interesses em jogo sejam contemplados. Isso significa fazer
com que as demandas ganhem o contorno legal.
Para o autor, normalmente, a relao com os polticos clientelstica. uma
forma de influncia, no entanto, apenas para aqueles que podem pagar.
J o trabalho de Bezerra (1999) investiga a atuao dos escritrios de lobbying e
consultoria na liberao de verbas dos Ministrios para prefeituras municipais e
governos estaduais, utilizando-se da intermediao de parlamentares. O que se v,
atravs de seu estudo, so redes de relaes pessoais atuando sobre o trmite dos
pleitos, que envolvem ministros, deputados, senadores, assessores parlamentares,
funcionrios federais, tcnicos, prefeitos e governadores. Mostra tambm como as
grandes empreiteiras montam esquemas de influncia para a liberao de verbas,
utilizando-se ou no dos servios dos escritrios de lobbying e consultoria.
Para agilizar os pleitos, os funcionrios recebem presentes e dinheiro dos
assessores parlamentares e lobistas que acompanham os processos do interesse de
seus clientes.
Segundo Bezerra (1999), os escritrios de lobbying e consultoria costumam
desempenhar um leque variado e distinto de atividades como: acompanhamento dos
trabalhos e discusses no Legislativo, Executivo e Judicirio; agendamento de
audincias para seus clientes; preparao de avaliao sobre medidas governamentais;
debates com parlamentares ou autoridades do Executivo a respeito da convenincia ou

155

no de determinada matria; preparao de minuta de convnio, projetos tcnicos;

insero de recursos no oramento e liberao de recursos nos rgos ministeriais.
Para o autor, esses escritrios realizam um lobby estrutural, que consiste no
exerccio de uma presso sobre os rgos governamentais, pois a presena nos rgos
ministeriais descrita como um meio de garantir que os interesses sejam atendidos.
Algumas vezes, os escritrios so indicados aos clientes por parlamentares, o que
sugere uma relao prxima entre escritrios de lobbying e parlamentares.
Na pesquisa de campo efetuada, tivemos contato com dez escritrios de
consultoria e lobbying. As informaes fornecidas pelos lobistas atravs de suas
entrevistas foram gravadas e depois sistematizadas. Foi a partir dessas entrevistas que
elaboramos as categorias a serem analisadas.
Investigamos a estrutura, a organizao e a forma de atuao de pequenos
escritrios, onde o prprio lobista trabalha sozinho, assim como investigamos grandes
escritrios, que contam com mais de 50 funcionrios em sua equipe.
Da mesma maneira que existem vrias formas de levar a cabo o processo de
lobbying, h vrios tipos de escritrio de consultoria e lobbying atuando em Braslia.
Assim, nosso universo de pesquisa compreende escritrios de consultoria e
lobbying bastante profissionalizados e que defendem uma atuao tica no processo de
representao e defesa de interesses.
Porm, como Figueira (1987) e Bezerra (1995 e 1999) nos mostram, existem
escritrios de consultoria e lobbying que atuam em uma zona cinzenta, naquela tnue
linha que delimita o que legal do que ilegal. Essa contraposio de formas de
atuao demonstra a riqueza e diversidade do universo da atividade lobista no Brasil.
Dessa forma, devemos ressaltar que o nosso trabalho no capaz de mostrar
toda a complexidade do universo dos escritrios de consultoria e lobbying, pois s
conseguimos encontrar quem queria ser encontrado e se assumia como lobista.
Para empreender a anlise da forma de atuao dos escritrios de consultoria e
lobbying, trabalhamos com a seguinte premissa: s deve ser considerado lobista aquele
profissional que se assume como tal. exatamente por isso que nosso universo de
pesquisa restrito e no abarca os escritrios de consultoria e lobbying que atuam na

156

zona cinzenta da representao de interesses, utilizando-se da corrupo e do trfico

de influncia para conseguir chegar ao objetivo de seus clientes.
Os primrdios dos escritrios de consultoria e lobbying
Ao apresentar a histria do surgimento dos primeiros escritrios de consultoria e
lobbying no Brasil, no podemos deixar de apontar a centralidade da APS (Assessoria,
Planejamento e Servios) e da SEMPREL (Servios Empresariais Especializados).
A APS, fruto da associao de Alexandre Paes dos Santos e Srvulo Tavares, foi
inaugurada no final da dcada de 70 (Figueira, 1987).
No comeo da dcada de 80, a APS j possua oito subsidirias voltadas para a
promoo de festas, aluguel de carros e assessoria em informtica. Esse tipo de
servio era necessrio, pois, segundo Alexandre Paes dos Santos24, Braslia no
oferecia ao empresrio a infra-estrutura adequada s suas necessidades. Alexandre
Paes dos Santos oferecia aos seus clientes desde o aluguel de automveis at uma
sala VIP no aeroporto de Braslia.
A forma de atuao da APS naqueles anos pode ser vista atravs das
afirmaes que Beth Cataldo fez revista Isto em 02/10/1985. Segundo ela,
O importante para meus clientes no s acompanhar os assuntos de interesse de sua
empresa ou entidade no Congresso ou no Executivo como tambm influenciar e informar os
centros de deciso do poder federal. Se o cliente desejar, por exemplo, aproximar-se de
personagens importantes da Repblica, Santos poder orient-lo sobre como organizar uma
audio de msica clssica abrilhantada pela presena da filha do Presidente Jos Sarney
a influente Roseana Murad. Se quiser, poder incluir na exclusiva lista de 320 convidados
para o concerto, o Ministro do Planejamento, Joo Sayad, e o da Indstria e do Comrcio,
Roberto Gusmo, que partilham com a filha do Presidente o gosto pela msica clssica.
Numa promoo de artes plsticas, descobre-se nos arquivos da APS que os convidados
mais disponveis devem ser o governador do Distrito Federal, Jos Aparecido, e o Ministro
da Educao, Marco Maciel (apud Figueira, 1987:49).

Reportagem da revista Senhor de 31/08/1983 ressaltou que a APS era um dos

mais bem-equipados escritrios de lobbying de Braslia e que Alexandre Paes dos
Santos trabalhava com dois scios: o influente colunista social Gilberto Amaral do jornal

24

Entrevista com Alexandre Paes dos Santos em 04/08/2003.

157

Correio Braziliense e o ex-chefe de gabinete do ministro Sad Farhat, o jornalista

Srvulo Tavares.
Na poca, o escritrio servia a 75 empresas - sobretudo paulistas - com
interesses nos ramos de alimentao, finanas, minerao, hotis, entre outros. A APS
contava com 13 funcionrios e mantinha cinco salas no edifcio Presidente, Setor
Comercial Sul.
Segundo a reportagem, a APS fornecia aos seus clientes, os seguintes servios:
O empresrio chega em Braslia, recebe um roteiro com as audincias j marcadas com
ministros, secretrios gerais ou dirigentes de estatais. Antes, minuciosamente informado
de tudo que est ocorrendo nas reas onde ir circular e das tendncias dos seus
interlocutores. Se precisar, dispe de toda a infra-estrutura (telex, salas, telefone,
secretrias) para acompanhar os negcios ou orientar decises na sede das suas empresas.
Detalhe: o empresrio s realiza contatos de alto nvel. preciso evitar o desgaste de vir
muitas vezes a Braslia, porque tudo que for acompanhamento ou no envolver as decises
finais, pode ser perfeitamente acompanhado pelo escritrio, informa Paes dos Santos. Por
isso, as relaes de confiana entre empresrio e lobbysta so fundamentais. E o dilogo
sempre mantido a nvel de diretor ou presidente de empresas (Op. cit., pg. 47).

Segundo Alexandre Paes dos Santos, a partir do governo Sarney o escritrio

passou a crescer cada vez mais, tendo seu apogeu durante o governo Collor. Foi
durante esse governo que Alexandre Paes dos Santos relacionou-se, sobretudo, com
Luiz Carlos Chaves (Secretrio do Presidente) e com o Almirante Mrio Csar Flores
(Ministro da Marinha).
Ao longo de mais de duas dcadas, a APS agrupou em sua carteira de clientes
um total de 30 multinacionais do porte da Pirelli, Carrefour, Kolynos, Johnson &
Johnson, Brastemp, McDonalds, Laboratrio Novartis Biocincias, ABB, Meizler, White
Martins, Monsanto, Intelig, Alcan, Reynolds, Land Rover, entre outras empresas.
No entanto, depois do escndalo envolvendo Alexandre Paes dos Santos, toda a
estrutura da APS mudou.
Como j exposto no Captulo 2, o escndalo envolvendo o lobista Alexandre
Paes dos Santos surgiu na segunda semana de outubro de 2001. O lobista teria dito a
uma assessora que presta servio ao Ministrio da Sade, que possua uma gravao
em fita cassete de uma conversa em que os funcionrios do Ministrio da Sade,
Renilson Rehem e Luiz Roberto Barradas, estariam tentando extorquir dinheiro para o

158

financiamento da campanha do ento Ministro da Sade, Jos Serra, de um

representante do laboratrio Novartis. Quando soube da denncia, o Ministro Jos
Serra acionou o Ministrio Pblico. A Polcia Federal investigou o lobista e apreendeu
sua agenda, alm de disquetes e fitas cassete e de vdeo. Sua agenda continha
anotaes sobre encontros entre executivos do laboratrio Novartis e integrantes do
Ministrio da Sade, alm de vrias referncias que sugeriam o pagamento de propina
a deputados. O escndalo envolvia tambm funcionrios da Presidncia da Repblica
que prestavam servios a ele fora de seu horrio de expediente.
Anteriormente ao escndalo, a APS estava instalada em cinco salas do prdio
Presidente, no Setor Comercial Sul. Hoje est Instalada em uma manso no Lago Sul.
Houve uma mudana profunda na empresa, inclusive sua razo social foi modificada.
A APS & Associados trabalha em um esquema organizacional diferente da APS
do passado. Hoje, os antigos funcionrios criaram as suas prprias consultorias e so
independentes. As reas mais importantes da empresa so: macroeconomia e projetos,
exportao e importao, jurdica, etc. Todas as antigas subsidirias foram vendidas,
inclusive a sala VIP do aeroporto de Braslia.
O foco principal da APS & Associados o lobbying no Executivo. Seu trabalho
concentra-se no acompanhamento aos Ministrios, Agncias Reguladoras, e outras
autarquias como o Banco do Brasil, Sudan, Sudene, Banco Central e etc. Os pleitos
esto relacionados a liberaes, concesses e autorizaes junto ao poder Executivo.
J a SEMPREL (Servios Empresariais Especializados) fruto do idealismo de
Sad Farhat. Em 17 de dezembro de 1980, quando estava pronto a pedir demisso de
seu cargo de Ministro de Comunicao Social do Governo Joo Figueiredo, Farhat j
percebia que um novo nicho de mercado estava se abrindo. Em sua opinio, com a
abertura e a redemocratizao, as empresas veriam a importncia de se estar
habilitado a representar os interesses das empresas junto ao Congresso Nacional e ao
governo (Farhat, 2003).
Porm, a concretizao da idia s iria surgir cinco anos depois e a interveno
de Srvulo Tavares e Alexandre Paes dos Santos, proprietrios da APS, contribuiu para
esse fim.

159

Farhat (2003:15) afirma que foi procurado pelos scios da APS a fim de resolver
um interessante problema de lobby. Eles tinham como objetivo convencer o governo
brasileiro a no permitir que empresas sediadas fora do Brasil competissem com as
empresas brasileiras independentemente da origem do seu capital no fornecimento
de materiais, equipamentos e servios feitos aqui. O que fazer e como fazer eram as
questes mais importantes. Toda uma estratgia de lobbying foi montada para que se
chegasse ao objetivo desejado.
A partir desse caso concreto, Sad Farhat conseguiu convencer Mauro Salles e
Lus Salles, da Salles/Inter-Americana, de que seria vivel ter um negcio de lobbying
no Brasil.
A idia era constituir uma empresa para atuar em lobbying principalmente no
plano federal e exclusivamente a servio do setor privado, sem qualquer vnculo com
o governo, suas empresas e respectivos interesses.
Em setembro de 1985 a SEMPREL foi fundada. Eram dez scios: cinco agncias
de publicidade: Salles, CBBA&A, Almap, SGB, GPM/Propeg; duas empresas de
participao: Brasilinvest e Finacorp; e como pessoas fsicas, La Leal, Slvia e Roberto
Dualibi, Sad Farhat e sua esposa Ray.
Sad Farhat (2003:15) afirma que,
(...) Fui provavelmente o primeiro lobista profissional do Brasil a no ter medo de dizer o que
fazia, ou envergonhar-se da palavra. Nem procurei cerc-la de eufemismos. Como
costumava dizer aos meus companheiros: Ns somos uma empresa de lobby. No somos
agncia de relaes pblicas ou de propaganda. No compramos espao nos meios de
comunicao, nem compramos a conscincia ou a boa vontade das autoridades. O nosso
negcio informar, esclarecer. Persuadir. Um-a-um. Corpo-a-corpo.

Hoje, o escritrio de Braslia dirigido pelo neto de Sad Farhat, que comeou a
trabalhar na SEMPREL So Paulo em 1987 e, em 1993, assumiu o escritrio de
Braslia. O Diretor da SEMPREL Braslia afirma que o escritrio de Braslia no uma
filial de So Paulo e que os dois escritrios atendem aos mesmos clientes. Considera o
escritrio de So Paulo como um ponto de apoio para as aes tomadas em Braslia.
O objetivo da SEMPREL ,
Ajudar seus clientes a estabelecerem estratgias de relacionamento com os poderes
pblicos. Ajudar os clientes a dar corpo e consistncia a suas mensagens, a coloc-las em

160

um formato palatvel, em um formato simptico, tendo em vista o tipo de pblico que

receber essa mensagem. A Semprel muitas vezes promove contatos para seus clientes.25

O cumprimento da lei e a tica so princpios fortes da SEMPREL. Em seu

portiflio26 l-se:
A Semprel atua to prxima do processo de elaborao e discusso desses atos quanto
humanamente possvel, observados os limites da lei e da tica. Trabalhamos em dois
sentidos: para explicar aos empresrios o que acontece - poder ou dever acontecer - no
Governo ou no Congresso; e para levar s autoridades e parlamentares os pontos de vista
dos nossos clientes.

Diferentemente da APS, a SEMPREL um escritrio de mdio porte e atende,

no momento, entre 15 e 20 clientes.
A SEMPREL , ainda hoje, uma empresa altamente conceituada no mercado de
relaes governamentais e a declarao do proprietrio de um outro escritrio de
lobbying, o lobista H, atesta esse fato.
"Tenho muito orgulho de falar no mestre Sad Farhat, pois trabalhei algumas vezes com ele.
Ele montou e dirige a SEMPREL, uma empresa de consultoria, cujas atividades
compreendem, essencialmente, as relaes governamentais e a assessoria poltica. uma
empresa modelo, e, desde que foi fundada, mantm uma linha de coerncia no atendimento
de seus clientes. Eu no conheo no Brasil nenhuma outra empresa no setor que tenha a
vocao que a empresa do ex-ministro Farhat tem".

Antes do surgimento dos escritrios especializados em relaes governamentais

e lobbying, era comum que agncias de publicidade e relaes pblicas resolvessem os
problemas de seus clientes em Braslia.
A escalada profissional de um dos scios desses escritrios27 bastante
ilustrativa dessa questo. Formado em Direito, no final da dcada de 60 comeou a
trabalhar na rea de publicidade, relaes pblicas e marketing, em uma multinacional
americana. J no comeo da dcada de 70, foi nomeado Diretor da Unidade de
Relaes Pblicas dessa empresa multinacional. Entre os clientes que atendia estavam
a Ford, Alpargatas, Kodak, Goyana, Souza Cruz, Lever, Nestl, Kellogs, Imperial
Chemical Industries, Johnson & Johnson e etc. Quando um desses clientes
apresentava algum problema a ser resolvido em Braslia, era o Diretor da Unidade de
Relaes Pblicas quem acompanhava o caso. Segundo o lobista H,
25

Entrevista com o lobista D.

O portiflio da SEMPREL encontra-se no Anexo II.
27
Entrevista com o lobista H.
26

161

Alguns desses problemas tinham que ser resolvidos em Braslia, e, com isso, aprendi a me
movimentar na capital federal e a entender os mecanismos dos trs poderes. Geralmente ia
num dia e voltava no outro. Isso tudo comeou com mais intensidade nos anos 70, eu tinha
ligaes muito fortes com o Congresso Nacional, atravs de uma cadeia de amigos que fiz.

Aps deixar essa multinacional americana, foi contratado por uma agncia de
publicidade nacional e assumiu o cargo de Diretor de Relaes Pblicas. Tambm
nessa empresa desenvolvia atividades de comunicao e relaes governamentais. Ele
atendia os clientes em So Paulo e resolvia seus problemas em Braslia. Entre os
clientes atendidos naquela poca estavam a Vulcan, Embraer, Esso e Souza Cruz.
Em 1987 abriu seu prprio negcio, onde desenvolve estratgias de
comunicao e relaes governamentais.
Estrutura e organizao dos escritrios de consultoria e lobbying
Segundo Arago (1992), a estrutura organizacional dos escritrios de lobbying e
consultoria visa alertar os grupos sobre a iminncia de mudanas, produzir material
informativo e faz-lo chegar a quem decide. Isto significa acompanhar no s as
atividades de pouco mais de 500 deputados e senadores, mas governadores,
deputados estaduais, prefeitos, vereadores e milhares de burocratas que ditam normas
nos ministrios ordinrios e extraordinrios e nas centenas de autarquias, fundaes,
empresas pblicas e outros rgos da administrao indireta, nos trs nveis de
governo.
No captulo 2, os escritrios foram caracterizados como pequenos, mdios e
grandes, segundo o nmero de funcionrios que possuam.
Nesse tpico, alm do nmero de funcionrios que possuem, os escritrios foram
analisados segundo sua estrutura fsica. A partir da combinao das variveis nmero
de funcionrios e tamanho da estrutura fsica, chegamos seguinte categorizao:
1. Lobistas que no possuem escritrio e nem funcionrios: esses lobistas fazem um
trabalho bastante personalizado, trabalhando com poucos clientes, e, portanto, no
necessitam de uma estrutura fsica especfica para a execuo do trabalho, j que
contam com as facilidades tecnolgicas dos dias atuais.

162

2. Lobistas que possuem pequenos escritrios: esses lobistas trabalham com poucos
clientes, possuem secretria, mas terceirizam todo o servio de apoio atividade.
3. Lobistas que possuem escritrios de mdio porte: esses lobistas possuem vrias
salas em prdios comerciais de Braslia ou casas no Lago Sul. Contam com uma
equipe de apoio fixa, alm de secretrias. Tem em mdia de cinco a dez
funcionrios e toda a estrutura necessria para o funcionamento do negcio.
4. Lobistas que possuem grandes escritrios: esses lobistas esto alocados em vrias
salas em prdios comerciais de Braslia ou em manses no Lago Sul. Contam com
uma equipe de apoio fixa, alm de secretrias e contam com mais de 10
funcionrios.
Relao com os clientes
Os lobistas normalmente no gostam de falar sobre seus clientes. Entre os dez
lobistas entrevistados, apenas um nos forneceu uma lista completa de seus clientes.28
Os outros lobistas entrevistados trataram esse assunto com bastante cuidado e
preferiram no citar nomes. Afirmam que esse cuidado necessrio em prol do sigilo
da informao que os prprios clientes exigem dos escritrios.
O sigilo uma exigncia dos clientes, pois seu grande receio ver o nome de
sua empresa associado a algum escndalo de corrupo ou trfico de influncia.
Quando o escndalo Alexandre Paes dos Santos veio tona, vrias empresas que a
imprensa afirmou serem clientes do lobista vieram a pblico para desmentir o fato.
sabido, no entanto, que esse lobista representava vrias grandes empresas
multinacionais naquela poca.
Esse receio em ver o nome da empresa associado a escndalos de corrupo e
trfico de influncia no o nico motivo que leva os clientes a exigirem sigilo. As
empresas da iniciativa privada sofrem uma espcie de preconceito quando resolvem
defender seus interesses em mbito federal.

28

Documento contando o histrico, tipo de servios realizados, infra-estrutura e principais clientes,

encontra-se no Anexo II.

163

H uma legitimidade relativa quando se fala em defesa de interesses no Brasil.

Se um rgo estatal ou sindicato de trabalhadores defende seus interesses, esse ato
considerado legtimo. No entanto, quando empresas privadas o fazem, sempre paira
uma suspeita de que essas empresas estejam buscando vantagens ou defendendo
interesses egosticos ou particularistas. Como conseqncia desse preconceito, as
empresas, apesar de utilizarem-se do lobbying, preferem no assumi-lo publicamente e
no permitem que os escritrios divulguem seus nomes.
Dessa forma, podemos afirmar que o estigma de marginalidade que o lobbying
carrega acaba por inibir os clientes dos escritrios de consultoria e lobbying. So
poucas as empresas que assumem o fato de terem um contrato com um escritrio a fim
de defender seus interesses.
J Agncias de Comunicao e Relaes Pblicas, como a Lide, no nos parece
preocuparem-se com a imagem negativa que o termo lobbying carrega. Em sua pgina
na Internet, a Lide veicula sua parceria com o escritrio de consultoria e lobbying de
Ctia Vasconcelos.29
Os lobistas, por sua vez, tambm apresentam alguns receios ou preferncias.
Dificilmente os lobistas se limitam a apenas um tipo de cliente. A maioria possui clientes
na iniciativa privada, entidades de classe, rgos estatais e parlamentares.
Porm, alguns deles demonstram preferncia em defender os interesses de
entidades e associaes de classe e no se importam de nome-las enquanto clientes.
A preferncia por esse tipo de cliente explicitada pela seguinte afirmao:
Embora eu defenda interesses especficos de uma determinada empresa, defender
interesses de uma entidade muito melhor do que defender interesses isolados. Porque
pelo menos d a convico ao parlamentar que o setor todo pensa daquela forma. Ele fica
mais seguro. Sempre fica aquela suspeita: ser que essa empresa no est querendo

29

Em sua pgina, l-se: A Lide acaba de firmar mais uma importante parceria com Ctia Vasconcelos
Assessoria Ltda, h 15 anos atuando como lobista em Braslia no desenvolvimento de estratgias de
marketing poltico e de relaes pblicas e governamentais. Ctia Vasconcelos desenvolve um trabalho
tico de relacionamento junto ao Executivo e Legislativo, que inclui, entre outros servios, organizao de
encontros, visitas, palestras e seminrios para subsidiar os parlamentares sobre a atividade das
empresas e aproxim-los dos executivos; acompanhamento e identificao de questes de interesse dos
clientes em tramitao no Congresso; e assessoria para elaborao de emendas e substitutivos a
projetos de lei. Informaes coletadas no site oficial da empresa: www.lide.com.br. Acesso em:
10/07/2003.

164

ganhar o mercado da outra? O que tem por trs disso? So colocaes e suspeitas
lgicas.30

Da mesma forma que os empresrios agem com cuidado ao contratar um

escritrio e exigem sigilo do mesmo, os lobistas se reservam ao direito de escolher as
causas que defendero.
Mais uma vez, o risco de ter seu trabalho confundido com corrupo e trfico
de influncia que d a tnica da relao entre lobistas e seus clientes. uma via de
mo dupla: o cliente desconfia dos mtodos do lobista e o lobista, por sua vez,
desconfia das intenes do cliente.
Sobre a possibilidade de escolher as causas a serem defendidas, um dos
lobistas entrevistados afirmou que,
Eu s represento clientes que tenham a oferecer alguma coisa ao meu pas. Est gerando
emprego? Vai gerar desenvolvimento? bom para o pas? Se eu conseguir identificar
naquele cliente que aquilo que eu vou defender bom para o pas, eu defendo, seno, no
defendo. Corrupo, trfico de influncia e venda de acessos no lobby.31

Outro depoimento reafirma a argumentao apresentada acima. Segundo o

lobista,
s vezes, o cliente prope algo que lhe garanta artificialmente uma reserva de mercado ou
uma vantagem em relao aos concorrentes, ou algo em detrimento de outros setores.
Como acredito na livre concorrncia, eu no posso aceitar a defesa de pleitos como aqueles.
Isto no quer dizer, contudo, que no considere legtimas atuaes que beneficiem
determinadas empresas ou setores.32

O primeiro contato com o cliente o momento correto de explicitar os princpios

sobre os quais age o lobista. Segundo declaraes de um deles,
S trabalho naquilo em que acredito. No d para tolerar empresas que queiram passar
outras para trs. O que a empresa vai trazer para o pas? O que ele vai trazer de
dividendos? Quais as questes que ele vai resolver? Para trabalhar com esse tipo de coisa,
voc tem que ter tica e acreditar no que faz. muito difcil vender uma idia no Executivo,
Legislativo ou Judicirio em que voc no acredita.33

No entanto, essa no uma regra geral. H lobistas que no se preocupam com

a causa a ser defendida. Apenas executam seu trabalho, com profissionalismo.

30

Entrevista com
Entrevista com
32
Entrevista com
33
Entrevista com
31

o lobista A.
o lobista C.
o lobista H.
o lobista H.

165

Captao de clientes

No universo dos escritrios de consultoria e lobbying pesquisado, verificamos

que so poucos os que utilizam-se de propaganda para captar clientes. Alguns
escritrios possuem pginas na Internet, outros fazem publicaes que so distribudas
por toda Braslia, mas os esforos em propaganda param por a.
Na captao de clientes, o que conta a indicao. Essa indicao pode ser
feita por clientes satisfeitos, entidades de classe, escritrios de advocacia e consultorias
de anlise de risco. A competncia e a credibilidade do escritrio so variveis
importantssimas para a captao de clientes.
A captao de clientes parece no ser necessria para quem j tem um nome e
credibilidade construdos. Um dos lobistas entrevistados afirma que,
Eu no fao captao de clientes. Hoje, eu tenho um nome. Tenho credibilidade e sempre
um cliente indica o outro. (...) Como eu trabalhei - ns modificamos a PEC da ordem
econmica, todo o captulo da ordem econmica que era a dos monoplios - eu tive a
oportunidade de trabalhar com a FIESP e eram 112 empresas multinacionais e eu fiquei
muito amiga de todos os diretores de relaes institucionais dessas empresas e at hoje
eles me procuram. Se criam laos de amizade. (...) s vezes, eu sou convidada para ir a
alguma entidade juntamente com dois ou trs colegas e l h uma seleo, atravs de
entrevistas, exponho a estratgia, a forma de trabalho.34

A indicao nos parece ser a melhor fonte de captao de clientes. Um dos

lobistas entrevistados afirmou que,
Trabalhei como consultor de uma empresa e depois montei minha prpria empresa e
nesses anos todos nela, nunca fiz anncio ou propaganda. sempre um cliente indicando
35
outro.

A argumentao do lobista F, proprietrio de um desses escritrios, vai na

mesma direo. Segundo ele, os clientes chegam at seu escritrio por indicao de
pessoas que conhecem o seu trabalho. Como trabalha predominantemente com
entidades de classe, h diversas empresas que tomam conhecimento de seu trabalho,
pois recebem uma nota informativa em papel timbrado da Consultoria. O lobista
costuma ser convidado para debates, palestras e seminrios com empresrios e, assim,
os clientes entram em contato com o seu trabalho. Aqueles que se identificam com o
seu estilo, o procuram.
34

Entrevista com o lobista C.

166

Segundo o lobista D, diretor de um outro escritrio, os clientes chegam at eles a

partir da boa reputao do escritrio. Portanto, no h necessidade de buscar por
clientes, j que so eles quem o procuram.
Alm de um cliente satisfeito com os resultados de seu pleito indicar outro
cliente, entidades de classe, como a CNI, costumam indicar s indstrias ou aos
sindicatos determinado escritrio. Segundo o lobista F,
No caso da ABIQUIM, a CNI j faz o trabalho de monitoramento de tudo e eu fao um
trabalho mais especfico. E trabalho muito articulado com a CNI tambm. Ns fazemos
parceria sempre.

Os escritrios de consultoria e lobbying podem, tambm, ser indicados pelos

escritrios de anlise poltica e de anlise de risco, como o Instituto Brasileiro de
Estudos Polticos36, a Early Warning37 ou a Arko Advice38. Como essas empresas no
trabalham na esfera das relaes governamentais e sim analisando o mercado poltico
e econmico, quando um de seus clientes precisa de assessoria especializada em
relaes governamentais e lobbying, elas indicam os escritrios com quem tm mais
contato.
Como exemplo, podemos citar o Instituto Brasileiro de Estudos Polticos, que
costuma indicar o escritrio do Lobista F para seus clientes. Segundo o lobista F,
Ele [proprietrio do IBEP] faz a anlise de risco e eu defino a estratgia. Eu sou cliente do
IBEP. Se algum pede indicao, ele me indica.39

Um contraponto interessante sobre a questo em discusso oferecido por

Bezerra (1995). O autor afirma que a atividade dos escritrios de consultoria e lobbying,

35

Entrevista com o lobista A.

O IBEP um instituto autnomo, dedicado promoo de estudos polticos e scio-econmicos,
abrangendo todos os ramos e especializaes das cincias sociais, inclusive nos aspectos concernentes
a seus mtodos e tcnicas de investigao. Os estudos so produzidos com base em informaes de
variada origem, desde seu banco de dados a pesquisas de campo prprias. Informao coletada atravs
do site: www.politicabrasileira.com.br. Acesso em: 13/12/2003.
37
A Early Warning atua nas reas de Oportunidade & Risco Poltico, Relaes Governamentais, Polticas
Pblicas e Imagem Empresarial. Seu foco, no entanto, anlise de risco. Informao coletada atravs do
site: www.eaw.com.br. Acesso em: 13/12/2003.
38
A Arko Advice uma empresa de consultoria situada em Braslia, fundada como Murillo de Arago
Consultoria em maio de 1982. Tem como misso oferecer aos seus clientes anlises, informaes,
cenrios, pesquisas e estratgias relacionadas s conjunturas poltica, econmica, social, regulatria e
institucional do Brasil e da Amrica Latina. Informao coletada atravs do site: www.arkoadvice.com.br.
Acesso em: 13/12/2003.
39
Entrevista com o lobista F.
36

167

apesar de apresentar caractersticas tcnicas, est fortemente baseada em contatos

pessoais e na prtica de corrupo.
Essa questo reafirmada quando o mesmo descreve o processo de captao
de clientes dos escritrios de lobby. Segundo Bezerra (1995:118),
O contato inicial entre o prefeito (ou seu representante) e a empresa pode ser realizado de
diferentes modos: pode ser feito pessoalmente, por telefone, apresentaes e indicaes
efetuadas por outros prefeitos, deputados e senadores - como ocorre nos encontros de
prefeitos - ou por correspondncia. Em 1987, a empresa Coinpro enviou carta aos 572
municpios paulistas e recebeu entre 10 e 140 respostas. A mesma empresa, com sede em
So Paulo, tinha de 3 a 4 pessoas, ganhando em forma de comisso sobre as liberaes
efetuadas, que percorriam o estado oferecendo os servios da empresa aos prefeitos
paulistas.

Segundo o autor, a estratgia de captao de clientes dos escritrios a

seguinte: telefonemas e visitas s prefeituras, emisso de correspondncia, consultas
ao oramento e ao Dirio Oficial para obter informaes sobre as rubricas
oramentrias e a assinatura de convnios.
Como nossa investigao nos mostrou que os escritrios de consultoria e
lobbying investigados no costumam contatar eventuais clientes, pois os mesmos os
procuram por indicao, no encontramos evidncias de que haja uma relao entre o
processo de captao de clientes e a prtica da corrupo. Em nenhum momento os
lobistas entrevistados afirmaram oferecer seus servios a clientes especficos, como
mostra Bezerra (1995). Espao para a corrupo e demanda para o uso de expedientes
ilcitos h, porm, difcil ter acesso a essa rea cinzenta.
O que vimos foi um grande esforo dos escritrios de consultoria e lobbying
investigados em se afastar desse tipo de prtica.
A fim de dirimir qualquer dvida sobre a seriedade e profissionalismo de seu
trabalho, alguns lobistas costumam deixar bem claro para seus eventuais clientes o que
fazem e o que no fazem, j no primeiro contato com os clientes.
Alguns lobistas entrevistados afirmam que no primeiro contato com o cliente,
todos os princpios do escritrio devem ser descritos. Suas declaraes reforam nossa
argumentao:
Uma das primeiras atitudes que tomo em relao a um eventual cliente, exatamente pela
imagem deturpada do que seja a atividade de lobby, at por parte da prpria sociedade,
explicitar o que eu fao e o que eu no fao, pois voc pode no ter uma outra oportunidade
para fazer isso com tranqilidade e sem gerar qualquer constrangimento e tambm para no

168

frustr-lo, pois mais adiante ele pode desejar um servio que se enquadre exatamente no rol
daqueles que voc no est disposto a executar. imprescindvel, ainda, que neste primeiro
contato voc diga a ele que a sua empresa s defende interesses que sejam legtimos e que
no colidam com o interesse pblico e que respeitem os princpios da moralidade e da livre
concorrncia, entre tantos outros. Voc deve ser enftico nisso, no deixando nenhuma
esperana para o eventual cliente que voc far diferente do que est dizendo.40
Eu prefiro trabalhar com empresas americanas ou canadenses, porque as prticas
corruptas em que por acaso um diretor de uma filial dessas incorrer aqui, o problema no
vai ser a polcia brasileira e sim a polcia de l. Ele vai responder justia americana ou
canadense. Eu nem preciso dizer no, porque a proposta para que eu faa alguma coisa
errada nem aparece. Quando eu vejo que eu vou assinar o contrato, eu j deixo claro os
meus limites. O meu negcio no a mala de dinheiro. E esse negcio ainda existe.41
Minha primeira conversa com o cliente... Eu tenho clientes, e so sempre clientes fixos. Eu
tenho um fee mensal e eu cuido dos interesses dele em Braslia. Digo sempre: a contratao
[de meu escritrio] no significa que voc no vai ter que vir Braslia, talvez voc tenha que
vir mais. Voc quem vai defender os seus interesses. Eu vou junto, eu vou ajudar a redigir
o documento, eu vou definir a estratgia ou vou mapear os tomadores de deciso e
ultimamente tem acontecido muita coisa no Congresso. S pode defender um interesse, se
ele puder defender esse interesse em cadeia nacional. Agenda escondida, agenda obscura
no d para trabalhar.42

As declaraes acima ressaltam duas questes bastante interessantes. A

primeira est relacionada aos arranjos que os lobistas so obrigados a fazer para se
livrar dos problemas inerentes corrupo. J que no h regulamentao da atividade
no Brasil, alguns se valem das leis e normas que regem a atuao das empresas
multinacionais para se proteger.
Outro ponto interessante a constatao de que a demanda para a corrupo
ainda existe. O lobista pautado pela tica deve resguardar-se, j no primeiro contato
com o cliente.
H casos em que essa primeira conversa no travada e, depois de firmado o
contrato, o cliente exige que o lobista haja de maneira anti-tica, utilizando-se de
expedientes ilegais. Esse tipo de situao j levou alguns lobistas a quebrarem
contratos, ou fazerem destratos, o que com certeza no agradvel nem para o lobista
e nem para o cliente.

40

Entrevista com o lobista A.

Entrevista com o lobista G.
42
Entrevista com o lobista F.
41

169

A empresa em que o lobista B atua um dos escritrios de consultoria e lobbying

mais preocupados em no ver o seu trabalho confundido com a corrupo ou o trfico
de influncia.
Tanto na entrevista efetuada com o lobista B quanto na pgina de seu escritrio
na Internet43, percebe-se claramente a preocupao com a corrupo e o trfico de
influncia.
No link foco de atuao, o escritrio deixa bastante claro que sua forma de
atuao se resume recomendao de estratgias de atuao para a soluo de
problemas junto aos poderes pblicos, alm de buscar oportunidades para seu clientes,
legtima e diretamente, para que exponham suas causas junto aos formuladores de
polticas pblicas e formadores de opinio.44 Essa afirmao nos deixa ver que a
empresa preocupa-se em no ser confundida com escritrios que vendem acessos e
resultados.
Nesse mesmo link, a questo da regulamentao do lobbying tratada.
ressaltado o fato de que a ausncia de regulamentao fez com que o escritrio
formulasse o seu prprio cdigo de conduta, que seguido acima dos cdigos de tica
de seus clientes e at de legislaes estrangeiras.
No link clientes, o escritrio declara o que no faz: no aceita jobs de curto
prazo, pois trabalhos imediatistas normalmente pressupem o trfico de influncia; no
trabalha para prefeituras, governos estaduais, governo federal e empresas pblicas em
geral; no trabalha com recursos pblicos e oramentrios; no trabalha com
recebimento de recursos pblicos; no trabalha com renegociao de dbitos fiscais,
trabalhistas e bancrios; no representa seus clientes em licitaes pblicas. Mais uma
vez, esse alerta visa distanciar o seu trabalho do de escritrios que costumam utilizarse de trfico de influncia a fim de chegar aos seus objetivos.
Outra questo a ser ressaltada est relacionada contratao de funcionrios. O
escritrio no emprega ex-funcionrios do governo e no contrata pessoas que tenham

43
44

www.patri.com.br. Informaes obtidas atravs do site citado. Acesso em: 17/12/2003.

www.patri.com.br. Informaes obtidas atravs do site citado. Acesso em: 17/12/2003.

170

parentesco com autoridades, pois isso poderia sugerir trfico de influncia ou venda de
acessos45. Os processos de seleo so abertos, via anncio de jornal.
Ao afirmar o que no faz, acreditamos que este escritrio se distancia dos
escritrios descritos por Bezerra (1995 e 1999), que costumam vender acessos e
resultados.
Porm, o proprietrio desse escritrio afirma que sua empresa cotidianamente
procurada por pessoas interessadas apenas em comprar acesso e resultados.46
Podemos perceber, dessa maneira, que ainda existe demanda para a corrupo
no mercado brasileiro de representao e defesa de interesses. Se existe demanda,
sempre existiro escritrios prontos a oferecer seus servios.
A percepo de alguns lobistas entrevistados a de que a corrupo tem
diminudo, j que o trabalho deles tem aumentado. Quanto maior a corrupo, menor o
trabalho de monitoramento legislativo, monitoramento poltico, debate, palestras,
convencimento, persuaso e influncia, j que a corrupo um fim em si mesma,
enquanto o lobbying um processo multi-facetado, que tem como etapa final o trabalho
de convencimento, o chamado corpo-a-corpo.
A diminuio da corrupo tem acontecido porque hoje a informao no est
mais extremamente centralizada na mo de poucos. H muita informao, essa
informao est descentralizada e de fcil acesso. Dada essa nova realidade, h uma
maior transparncia no processo poltico brasileiro.
O problema que se coloca agora a seleo da informao, pois no basta
coletar informaes. Essas informaes devem fazer sentido para algum, portanto,
devem ser analisadas, readequadas e distribudas para quem necessite delas, seja um
tomador de deciso, um lobista ou uma entidade de classe.
Hoje em dia, uma das ferramentas mais eficazes e que contribuem para a
transparncia das informaes a Internet. Tanto a Cmara dos Deputados quanto o

45

Borin (1988) relata o caso da Agncia Assessor, que em um ano conquistou as contas publicitrias da
Cobal e do Banco do Brasil, aps ter admitido em seus quadros um dos filhos do general Joo Batista
Figueiredo.
46
Entrevista com o lobista B. Segundo ele, entre 10 clientes que o procuram, apenas 1 fecha contrato.

171

Senado Federal possuem pginas repletas de informaes47. possvel acompanhar a

tramitao das proposies, ver a pauta da Casa, acompanhar o trabalho das
comisses e etc., atravs da Internet.
Essa disponibilidade de informaes vista pelos lobistas como um fator positivo
para a consolidao democrtica. Eles afirmam que, quanto maior a publicidade sobre
pareceres e projetos que esto sendo processados, melhor, pois todos que possuem
interesses devem ser ouvidos. No entanto, acreditam que o ideal seria disseminar
essas informaes de modo mais eficaz, j que as camadas mais carentes da
populao no tm acesso Internet.
Essa facilidade para a obteno das informaes fez com que o fluxo de trabalho
de monitoramento legislativo casse nos escritrios, pois hoje, se o cliente demanda
apenas informao, ela pode ser adquirida, sem que haja algum em Braslia
exclusivamente para esse fim.
Durante a ditadura militar, havia jornalistas que trabalhavam para seus jornais e
revistas e tambm faziam monitoramento legislativo para empresas. Isso porque a
informao era to centralizada, que era necessrio ter um intermedirio em Braslia.
Como j ressaltamos, hoje em dia isso no mais necessrio.
A seguinte afirmao de um dos lobistas entrevistados resume a percepo geral
sobre a questo. Segundo esse lobista, As coisas tendem a mudar um pouco, pois a
democracia exige transparncia. H uma preocupao com a transparncia. Quanto ao
acompanhamento da informao, h uma modificao clara.48
O Senado Federal a instituio que mais preocupao tem demonstrado com
relao ao fornecimento de informaes sociedade civil. O programa Interlegis um
bom exemplo desse esforo.
O Interlegis o primeiro grande projeto de modernizao e integrao do
Legislativo brasileiro, cuja finalidade a formao da Comunidade Virtual do Poder
Legislativo. Concebido em 1997
47

www.camara.gov.br e www.senado.gov.br. Com a digitao de uma palavra-chave, possvel

pesquisar todas as proposies relativas a determinado tema em tramitao na Casa. possvel ver a
natureza da proposio, sua localizao e o estgio de sua tramitao.
48
Entrevista com o lobista G.

172

pelo Prodasen (Centro de Informtica e Processamento de Dados do Senado Federal),

foi implementado pelo Senado Federal em parceria com o BID (Banco Interamericano
de Desenvolvimento), e se baseia em trs reas.
A primeira a Rede Nacional Interlegis, que conecta a sede do programa em
Braslia, o Senado Federal, a Cmara dos Deputados, o Tribunal de Contas da Unio, a
Cmara Legislativa do DF e todas as vinte e seis assemblias estaduais.
A segunda composta pelo Sistema de Apoio Atividade Parlamentar, que
permite aos usurios a organizao e o controle automtico das suas atividades e pelo
Sistema de Apoio ao Processo Legislativo, que automatiza o processo legislativo,
facilitando a divulgao e troca de informaes.
A terceira rea o portal Interlegis na Internet, que propicia informaes sobre
aes de cidadania e de incluso digital, pginas de casas legislativas e de
parlamentares, uma variedade de links para sites de interesse do poder Legislativo e
bancos de dados de legislao federal, estadual e municipal.
Uma questo bastante importante e que foi explorada por alguns dos lobistas
entrevistados diz respeito argumentao de Bezerra (1995) de que a prpria
estrutura burocrtica do governo federal que cria dificuldades para a obteno de
verbas.
H uma impresso geral dos lobistas entrevistados de que o poder Legislativo
mais transparente do que o poder Executivo. As prprias ferramentas implementadas
pelas novas tecnologias, como a Internet, viabilizam uma srie de informaes que, no
passado, estavam concentradas em um nmero pequeno de pessoas.
Segundo um dos lobistas entrevistados,
Quanto mais aumenta a transparncia, mais diminui a oportunidade de corrupo. Quando
eu comecei aqui no Congresso, existiam poucas pessoas que tinham muita informao.
Inclusive jornalistas recebiam duas vezes: recebiam do jornal e de empresas para fazer
acompanhamento de projetos. Hoje em dia, com a informtica, existem vrias pessoas com
muitas informaes. Voc acompanha projetos de lei na Internet. A Internet uma
ferramenta que cobe a corrupo.49

Infelizmente, no possvel dizer o mesmo quando se trata do poder Executivo.

A estrutura do poder Executivo, piramidal, concentrando o poder de deciso na mo de
49

Entrevista com o executivo de relaes governamentais da empresa A em 13/08/2003.

173

poucas pessoas, dificulta a circulao de informaes e contribui para a prtica de

corrupo.
Outro lobista entrevistado faz uma afirmao bem interessante:
O poder Executivo mais difcil pela sua prpria lgica burocrtica. monocrtica, uma
pirmide. Manda quem pode, obedece quem tem juzo. O forninho de onde saem medidas
provisrias e os projetos de lei com mais chances de virarem lei, a Subchefia de Assuntos
50
Legislativos. uma unidade da Casa Civil.

Concordamos com Bezerra (1995) quando afirma que, ao complicar e dificultar, a

burocracia governamental acaba gerando uma nova atividade e um novo grupo social
dedicado mesma. Esta consiste, de maneira simplificada, em fazer com que
interesses particulares estejam presentes de modo especial no interior do Estado.
Parece-nos que o poder Executivo, por sua vez, dada sua prpria estrutura mais
hierarquizada e centralizadora, ainda no investiu na transparncia e fcil acesso s
informaes como fez o poder Legislativo.
Quanto mais dificuldades os cidados encontram para obter informaes, mais
espao est sendo deixado para a corrupo. Essa questo foi abordada pelo Lobista
G, que fez a seguinte declarao:
Dependendo da natureza das questes que se quer tratar, o foco o Legislativo ou o
Executivo. Hoje surgiram novos atores, que so as Agncias Reguladoras. O poder
Executivo ainda continua sendo um foco interessante da ao lobista. So estratgias
diferentes. Eu j fiz um trabalho sobre o Executivo. So duas configuraes graficamente
distinguveis. De um lado, voc tem uma pirmide que o Executivo e de outro lado temos n
plos, um poder policntrico, descentralizado, muito mais transparente. (...) O lobby no
Executivo pode ser mais problemtico porque ele menos fiscalizvel. Mas, no culpa de
quem est ali e sim da estrutura. O segredo a arma do burocrata.

Em suma, o que garante a captao de clientes para os escritrios de consultoria

e lobbying a indicao. A propaganda um recuso pouco usado.
Competncia, tica, credibilidade, estilo de trabalho prprio e boa reputao so
questes analisadas quando se trata de indicar um escritrio de consultoria e lobbying.
Outros clientes, entidades de classe, escritrios de anlise poltica e de risco,
escritrios de advocacia e agncias de comunicao e relaes pblicas, costumam
indicar aos seus clientes que possuem interesse em desenvolver estratgias de

50

Entrevista com o lobista G.

174

relaes governamentais, os escritrios com os quais possuem mais contato ou

afinidade.
Como ainda h espao para a corrupo e o trfico de influncia, os escritrios
que no se utilizam desses expedientes ilegais deixam claro a seus clientes em
potencial, logo no primeiro contato, quais so os limites ticos que norteiam a sua
atividade.
Outros escritrios, como aquele em que o lobista B, travam uma luta incessante
para se diferenciar dos escritrios que vendem acessos e resultados. Esse esforo
pode ser sentido tanto nas declaraes de seu proprietrio, quanto na pgina que o
escritrio mantm na Internet.
Se h demanda para a corrupo e trfico de influncia, sempre existiro
escritrios prontos a oferecerem seus servios.
Contudo, segundo a percepo dos prprios lobistas, a demanda e a oferta pela
corrupo e trfico de influncia tm diminudo. Isso se reflete no volume de trabalho
dos lobistas, que tem crescido. Uma das causas dessa diminuio pode estar
relacionada maior transparncia com que as informaes no mbito federal tm sido
tratadas, sobretudo pelo poder Legislativo. A Internet tem se mostrado um instrumento
bastante eficaz nesse processo.
Agora que a informao, sobretudo no poder Legislativo, encontra-se abundante,
descentralizada e de fcil acesso, cabe aos que a manipulam, selecion-la, analis-la e
trat-la, a fim de dar-lhe sentido.
Apesar do poder Executivo ainda no apresentar o mesmo cuidado com a
transparncia das informaes que o poder Legislativo, a tendncia que acompanhe o
processo. Porm, a estrutura organizacional do poder Executivo, hierrquica e
centralizadora, pode apresentar srios entraves a esse processo.
Com uma estrutura mais flexvel e descentralizada, o poder Executivo ganharia
mais transparncia no que tange ao processo de tomada de decises e o segredo
deixaria de ser a arma do burocrata.

175

Foco de atuao: Executivo x Legislativo

Analisando os dados coletados, percebemos que cada lobista est apto a
desenvolver seu trabalho em determinada esfera de tomada de deciso - ou seja,
Legislativo, Executivo ou Judicirio - a partir de seu conhecimento do processo de
funcionamento dessa esfera.
Desse modo, cada escritrio tem um foco de atuao. Alguns s trabalham no
poder Legislativo, outros tm como foco o poder Executivo, e a grande maioria
acompanha processos nos dois poderes. Em nossa amostra, no encontramos nenhum
escritrio que estivesse desenvolvendo trabalhos na esfera do poder Judicirio.
De um lado, temos a APS, que tem como foco o poder Executivo. Acompanha
processos nos Ministrios, Agncias Reguladoras e autarquias. Segundo Alexandre
Paes dos Santos51, o lobby no legislativo de longo prazo e o processo legislativo
brasileiro de difcil demonstrao aos clientes estrangeiros, principalmente no que
tange s Medidas Provisrias.52 Para o lobista, o poder Legislativo encontra-se em uma
situao bastante frgil e descartvel.
Por outro lado, h lobistas, que no se sentem vontade ao trabalhar com
o poder Executivo. Segundo um deles,
Eu no fao lobby no Executivo. No vou atuar numa rea em que eu no conheo, que eu
53
nunca atuei.
51
52

Entrevista com Alexandre Paes dos Santos em 04/08/2003.

Para Figueiredo e Limongi (1999), h uma continuidade legal entre o perodo autoritrio e o atual no

que diz respeito s regras que regulam as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo. Manteve-se
a forte preponderncia do Executivo observada ao longo do regime militar. A capacidade de editar e
reeditar medidas provisrias, o pedido de urgncia e as vantagens estratgicas de que dispe a
apreciao do oramento e de crditos suplementares garantem ao presidente a capacidade de ditar
como, quando e o que entrar na agenda do Poder Legislativo. O impacto do Executivo na produo
legislativo uma conseqncia direta de suas prerrogativas institucionais. As leis originrias de medidas
provisrias enviadas pelo Executivo e de projetos versando sobre matria oramentria respondem por
60% do total de leis na dcada de 90. O Executivo responsvel pela iniciativa de 85% das leis
sancionadas no perodo ps-Constituinte. Porm, esses dados no significam uma paralisia do
Congresso.
53

Entrevista com o lobista E.

176

Pode-se perceber, desse modo, que as experincias profissionais anteriores dos

lobistas so importantes, porm, no devem ser vistas como camisas de fora.
H lobistas que se sentem mais habilitados em algumas reas do que em outras,
devido s suas experincias profissionais anteriores. Porm, sua atividade profissional
os leva a defender os interesses de seus clientes em todas as esferas de tomada de
deciso. A declarao do lobista F bastante ilustrativa:
Eu tenho acompanhado mais o Congresso. O Executivo, s eventualmente. s vezes, a
negociao envolve Executivo e Congresso. Voc tem um projeto de lei e est tramitando e
voc precisa da ajuda do Ministrio. Voc vai e negocia, mostra os argumentos e ajuda a
formular o projeto. (...) Hoje, tenho 11 clientes. (...) Tem uma concentrao do setor de
petrleo, combustveis, GLP, porque eu passei pela Petrobrs e pelo Ministrio da Infraestrutura.

Pressionar para convencer e influenciar tanto o poder Executivo quanto o poder

Legislativo uma particularidade do lobbying brasileiro.
O lobista A refora esse argumento ao declarar que,
O lobby feito em todas as instncias de poder. No governo militar, o poder de deciso saiu
do Congresso para o Executivo, pois a atuao era quase que meramente consentida, tanto
que o maior jornalista poltico da poca, Carlos Castelo Branco, deixou de ir ao Congresso,
por que para estar bem informado sobre as decises legislativas que seriam tomadas,
bastava ir ao Executivo. Isto indica que os profissionais que atuam na rea de lobby devem
estar aptos a interpretar com segurana quem so os melhores interlocutores para a defesa
dos seus pleitos.

Como j discutido no Captulo 1, o poder Executivo brasileiro ainda guarda

alguns resqucios da ditadura militar, como a centralizao e o excesso de
regulamentao. Da a necessidade de acompanhamento de Ministrios, Agncias
Reguladoras e autarquias.
Alm desse fato, contamos com um poder Executivo com forte poder de legislar
atravs de Medidas Provisrias, o que esvazia as atribuies do poder Legislativo e
causa uma preponderncia do poder Executivo sobre o poder Legislativo, inclusive no
que tange construo de sua agenda poltica (Figueiredo e Limongi, 1999).
Outro fato que nos chamou a ateno foi a preferncia denotada por alguns
lobistas quanto sua esfera de atuao, como j demonstrado anteriormente.
Alguns lobistas preferem atuar no Legislativo, pois esto familiarizados com o
seu funcionamento; outros esto mais familiarizados com o funcionamento do Executivo

177

e preferem atuar sobre esse poder. Essa preferncia est normalmente, mas no
obrigatoriamente, relacionada a alguma experincia profissional anterior.
No entanto, o que ficou claro, aps a anlise apreendida sobre os dados, que o
foco de atuao depende muito dos objetivos do cliente. o interesse a ser defendido
que determinar o foco de atuao do lobista. Se o interesse apresentado for o
acompanhamento da autorizao de um novo medicamento, as esferas de atuao
sero o Ministrio da Sade e a ANVISA (Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria).
Contudo, se o problema for aprovar, rejeitar ou emendar uma proposio que encontrase tramitando no Congresso Nacional, o foco ser o poder Legislativo.
Devemos ressaltar que, mesmo o foco sendo o Congresso Nacional e, portanto,
o Poder Legislativo, de vital importncia levar em conta a fora do poder Executivo na
aprovao de projetos de lei. Ter o apoio ou pelo menos a no oposio do Poder
Executivo na tramitao da proposta ou no encaminhamento de matrias fundamental
para a defesa de interesses perante o Congresso (Arago, 1992).
Isso ocorre porque h poucas matrias que no sejam de interesse do Executivo,
ou sobre as quais ele nada tenha a dizer. Alm das questes discutidas no Captulo 1
sobre a preponderncia do poder Executivo sobre o poder Legislativo, devemos
ressaltar outros instrumentos que o poder Executivo pode usar para interferir sobre o
poder Legislativo.
Os lderes de governo so muito mais poderosos que os lderes partidrios na
conduo do processo legislativo. Costumam utilizar-se de atos de rotina do poder
Executivo, como nomeaes e demisses para milhares de cargos da estrutura federal;
o

oramento

suas

verbas,

mantidas

indefinidamente

em

regime

de

contingenciamento54; a arrecadao efetiva ou prevista; as disponibilidades de Caixa

e etc., para persuadir parlamentares recalcitrantes em apoiar pontos de vista e
interesses do Executivo (Farhat, 2003).

54

A verba se torna indisponvel e somente liberada se e quando o Presidente da Repblica considerar

oportuno, ou compatvel com os interesses do Tesouro. Como j notou Bezerra (1995 e 1999), por conta
desse contingenciamento abre-se um nicho de mercado para os intermediadores em liberao de verbas.
o prprio Estado criando brechas para a corrupo e o trfico de influncias.

178

Outros dois instrumentos utilizados pelo poder Executivo para interferir no poder
Legislativo so a urgncia constitucional (CF, art. 64, 1 e 2 do art. 64) e as Medidas
Provisrias. A urgncia constitucional uma medida unilateral, sobre a qual o
Congresso no tem qualquer poder. Declarada a urgncia, Cmara e Senado tm,
sucessivamente, quarenta e cinco dias, cada Casa, para apreciar o projeto e a
Cmara dez dias adicionais para deliberar sobre eventuais emendas do Senado. Findo
o prazo, se o projeto no tiver sido votado, todas as demais deliberaes legislativas da
respectiva Casa ficaro sobrestadas, at que o projeto seja votado.
J as medidas provisrias tm fora de lei e vigncia imediata. Findo o prazo de
quarenta e cinco dias, as medidas provisrias seguem o mesmo caminho da urgncia
constitucional.
Como se v, h alguns fatores que, se combinados, determinaro o foco de
atuao do lobista. Esses fatores so: conhecimento do processo de funcionamento
das esferas de tomada de deciso; experincia profissional anterior e interesse a ser
defendido.
Porm, entre esses fatores, o que mais fortemente determina o foco de atuao
do lobista o interesse a ser defendido.

4.1. Forma de atuao dos escritrios de consultoria e lobbying

Nesse tpico centramos nossa anlise no dia-a-dia dos escritrios de consultoria
e lobbying. Analisamos as aes dos lobistas, desde o primeiro contato com o cliente,
at a formulao da estratgia de ao e sua respectiva conduo.
De maneira geral, os escritrios de consultoria e lobbying costumam
desempenhar um leque variado e distinto de atividades55 que compreendem: a)
identificao do problema e do objetivo pretendido pelo cliente; b) construo e
compreenso do cenrio poltico brasileiro atual; c) monitoramento legislativo ou
tracking, d) anlise do monitoramento legislativo, e) monitoramento poltico, f) criao
da estratgia de ao, que compreende identificar como resolver o problema do cliente,

179

apresentando uma proposio, projeto de lei ou emenda; traar uma estratgia de

comunicao, marcando audincias, levando os tomadores de deciso a eventos
educacionais ou visitas s instalaes do cliente; apresentando informao imparcial e
confivel, baseada em estudos acadmicos e pareceres tcnicos e g) execuo do
corpo-a-corpo, estgio em que o lobista e seu cliente devem procurar os aliados e
inimigos de seu interesse, a fim de convenc-los a contribuir para o alcance do fim
pretendido.
Identificao do problema e objetivos do cliente

O primeiro e mais importante passo para uma atuao eficaz a identificao do

problema e dos objetivos do cliente. Apenas ouvindo-o atentamente e analisando seus
problemas, a fim de identificar os objetivos pretendidos, o lobista poder formular a
estratgia de ao adequada para o caso em questo.
Um dos obstculos que o lobista deve transpor a falta de preciso do cliente
sobre o seu problema.
Sobre a impreciso dos clientes com relao aos seus problemas e objetivos, o
lobista E consegue resumir em sua fala uma boa apreenso sobre a questo. Ele afirma
que,
(...) o grande problema que eles no sabem qual o problema que eles tm. Eles no
sabem o que querem. O maior problema das empresas no ter clareza sobre o seu
problema, sobre o que querem. Ele sabe que est tendo uma dificuldade e parece que isso
guarda alguma relao com o legislativo, mas ele no sabe como. As demandas so
variadas, mas em geral, tm a ver com o desconhecimento do processo legislativo,
desconhecimento da capacidade de trabalho junto ao legislativo e da prpria delimitao do
seu problema.

importante ressaltar que identificar o problema e os objetivos do cliente nem

sempre tarefa simples.
A dificuldade reside, em primeiro lugar, no preconceito que o prprio cliente
carrega

sobre

atividade,

que

com

55

certeza

deixa

mais

cauteloso

No anexo II, encontra-se um fluxograma sobre o processo de trabalho dos escritrios de Consultoria e
Lobbying.

180

conseqentemente menos especfico. Em segundo lugar, existe o preconceito sobre o

Congresso Nacional, visto como o reduto da corrupo no Brasil.
Aliado a todo esse preconceito, temos o desconhecimento quase total sobre o
processo legislativo brasileiro, o que faz com que o cliente no tenha uma noo clara
sobre o que deseja e sobre como resolver o seu problema.
Segundo o lobista E, h alguns critrios que, se observados, podem melhorar a
comunicao e, conseqentemente, a identificao do problema. Sobre sua prtica, ele
afirma que,
A primeira coisa que eu fao escutar profundamente o cliente, eu dimensiono o grau de
ansiedade do cliente, procuro saber qual a situao que ele vive na empresa, quais so as
situaes de prazo e as expectativas dele e se h algum conflito interno dentro da empresa.
Eu procurar mapear o cliente. Conhecer o cliente profundamente.

Alguns escritrios, j habituados impreciso dos clientes, fazem um diagnstico

prvio da empresa, de muita utilidade para que a organizao conhea seus pontos
fortes e limitaes.
Identificado o problema e os objetivos do cliente, deve-se avaliar quais as
condies que o escritrio de consultoria e lobbying pode oferecer ao cliente.
Apreenso do cenrio poltico

O cenrio poltico um passo importante na construo da estratgia de ao, j

que congrega todas as informaes que o lobista possui sobre o poder poltico da
capital federal.
Para formular o cenrio poltico, o lobista deve congregar informaes de
diversas fontes: jornais e revistas de circulao nacional e regional, jornalistas, outros
lobistas, assessores parlamentares, funcionrios pblicos de vrios escales e
parlamentares.
O cenrio poltico ajuda o lobista a apreender toda a realidade em que est
envolvido o problema do cliente. A partir de todas essas informaes, possvel criar
um quadro geral sobre determinado tema ou setor especfico.

181

No entanto, o lobista no precisa necessariamente criar esse cenrio poltico

sozinho; ele pode contar com a assessoria de profissionais especializados no assunto,
pois o cenrio poltico algo que pode ser comprado no mercado.
Monitoramento Legislativo ou Tracking
O monitoramento legislativo uma das partes mais importantes do processo de
lobbying. Atravs dele possvel coletar e monitorar as informaes macroeconmicas,
sociais, polticas, legislativas, judiciais, regulatrias e jornalsticas, referentes ao
assunto de interesse do cliente, tanto no poder Legislativo quanto no poder Executivo.
O monitoramento legislativo consiste no acompanhamento da tramitao das
proposies de interesse do cliente. Visa alert-lo sobre oportunidades ou riscos para
sua empresa ou setor.
O escritrio em que o lobista B atua conta com uma equipe de 15 profissionais
apenas para o monitoramento legislativo. Porm, a maioria dos escritrios conta com
uma equipe bem menor, j que o monitoramento legislativo deixou de ser algo
intrincado aps a implantao, pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, de
informaes on line pela Internet.
Anlise das informaes coletadas pelo monitoramento legislativo
Caso o cliente no tenha trazido um problema especfico referente a uma
proposio j em andamento, a anlise dos resultados do monitoramento legislativo
mostrar sua utilidade.
atravs dessa anlise que o cliente ser informado sobre as proposies de
seu interesse. Cabe ao cliente decidir qual proposio merece ser acompanhada pelo
escritrio e qual o seu nvel de prioridade.
O cliente deve classificar se a proposio no prioridade, prioritria e deve
ser acompanhada ou se de altssima prioridade. Caso essa proposio seja de

182

altssima prioridade, uma anlise detalhada sobre a proposio ser feita e, juntamente
com o cliente, o escritrio determinar se h necessidade de modific-la ou no.
Monitoramento poltico

O monitoramento poltico tem dois objetivos: mapear os aliados e inimigos, sejam

eles parlamentares, grupos de interesse, associaes e entidades de classe e rgos
estatais, e tambm mapear os tomadores de deciso.
Antes de partir para a classificao dos parlamentares, importante identificar os
grupos de interesse e associaes e entidades de classe que possuam interesses em
comum com o cliente. Desse modo, o lobista estar procurando os interesses
naturalmente favorveis aos interesses que pretende defender.
Esse passo importante, pois visa aumentar o escopo de interessados,
somando fora ao pleito. O interesse deixa de ser especfico de seu cliente e passa a
ser o interesse de determinado setor, por exemplo.
Em seguida, o mapeamento dos parlamentares efetuado. Em um primeiro
momento, efetua-se o mapeamento segundo a posio ideolgica de cada parlamentar
e, em um segundo momento, efetua-se o mapeamento com o cuidado de identificar os
parlamentares que possuem um interesse natural pelo tema em questo. Se um
parlamentar mdico ou professor, natural que ele se interesse por assuntos
relacionados sua rea de atuao anterior, at porque ele tem mais familiaridade com
ela e detm um conhecimento tcnico sobre o tema. Os lderes so sempre mais
influentes e deve ser dada prioridade ao seu apoio.56
Outro ponto importante identificar em qual comisso tal proposio est sendo
avaliada e traar um perfil dos componentes dessa comisso. Buscar apoio nas
comisses muito importante, pois l que os projetos so realmente discutidos e que
o processo de convencimento e influncia acontece.

56

Os Cabeas do Congresso, publicao do DIAP um timo instrumento nessa fase do trabalho.

183

Estratgia de ao

A estratgia de ao o ponto central do processo de lobbying. Cada requisito

deve ser pensado a fim de se alcanar o objetivo pretendido.
A estratgia de ao traada depender do problema e do objetivo pretendido
pelo cliente. Portanto h vrios caminhos a serem seguidos.
Antes de partir para uma ao concreta, o lobista deve certificar-se de que a
questo de seu interesse ser resolvida pela criao de uma nova lei - inclusive para
modificar normas existentes, ou para adoo de novas normas - ou se a soluo que
procura assunto regulamentar, a ser decidido por decreto presidencial, portaria
ministerial ou outro ato administrativo (Farhat, 2003).
preciso ter claro tambm que o processo legislativo abrange sete tipos de atos,
enumerados no art. 59 da Constituio Federal, cada um com tramitao prpria. So
eles: 1) propostas de emenda Constituio (PECs); 2) Projetos de Lei ordinria; 3)
Projetos de Lei complementar; 4) Medida Provisria; 5) Propostas de Delegao
Legislativa ao Executivo; 6) Projetos de Decreto Legislativo e 7) Projetos de Resoluo
da Casa, ou do Congresso.
Cabe ao lobista identificar quais desses sete tipos de ato iro contribuir para a
resoluo do problema de seu cliente. Aps essa avaliao, proposies, projetos de lei
e emendas so redigidos a fim de dar incio ao processo de convencimento.
No geral, os problemas enfrentados pelos clientes so problemas de
comunicao com o governo. Se um problema de comunicao, informaes sobre o
cliente e sua rea de atuao devem ser levadas aos tomadores de deciso.
Em primeiro lugar, os tomadores de deciso devem conhecer o cliente e,
portanto, audincias devem ser marcadas.

184

Alguns lobistas frisaram o fato de no falarem por seus clientes. Eles marcam as
audincias e os acompanham, mas o cliente quem deve se comunicar com a
autoridade para defender seus interesses.
O lobista C afirma que,
Eu nunca falo pelos meus clientes57. Eu coloco os meus clientes vis--vis com os
parlamentares. Se o meu cliente quer falar com o Presidente da Repblica, eu o levo at o
Presidente. (...) encaminho as solicitaes de audincias. Levo ao parlamentar, ao ministro,
quem quer que seja. As audincias no so fceis de conseguir. As autoridades so muito
ocupadas. Depende de quem est pedindo. Se trata (sic) de presidente para presidente. H
um protocolo e voc descreve um assunto, porque voc est precisando dessa audincia.
Usamos o papel timbrado da empresa. Eu nunca fao nada por telefone, tudo protocolado,
somos representantes da empresa.

Outros lobistas, no entanto, afirmam que h casos em que o cliente no quer se

envolver no processo de lobbying e o lobista, dessa forma, deve se responsabilizar por
todas as fases do processo. Um conhecimento bastante aprofundado do cliente e da
causa a ser defendida deve ser garantido, a fim de que o objetivo pretendido seja
alcanado.
O lobista pode ainda aconselhar o cliente a contratar uma empresa de
assessoria de imprensa para melhorar a imagem da empresa ou esclarecer a
populao como um todo sobre o assunto de seu interesse.58
Alm do trabalho efetuado pela assessoria de imprensa para que os tomadores
de deciso conheam melhor a rea de atuao do cliente e o problema em discusso,
os lobistas devem munici-los com estudos e pareceres tcnicos sobre o problema em
questo. Esses estudos so elaborados pelo prprio cliente ou podem ser
encomendados a uma consultoria ou a uma universidade.
Esse tipo de informao deve ser imparcial e confivel, pois o nico meio tico
que o lobista possui de convencer o tomador de deciso em prol de seu interesse.
57

Para que os clientes possam defender seus interesses, vrios lobistas afirmaram treinar o cliente ou a
equipe do cliente, ministrando um curso sobre processo legislativo. Alm disso, costumam acompanhar o
cliente em sua primeira audincia com autoridades e depois fazer uma anlise do encontro, apontando os
pontos fortes e fracos da argumentao do cliente.
58
Aps forte resistncia por parte dos movimentos ecolgicos e complicaes judiciais, a empresa
multinacional Monsanto viabilizou uma ampla campanha publicitria em vrias mdias para esclarecer o
consumidor sobre as vantagens do uso dos transgnicos e convenc-lo sobre sua segurana e
vantagens de seu uso. Esse seria um exemplo de grass roots lobbying, ou seja, campanha publicitria
que visa influenciar a populao para que a mesma influencie os tomadores de deciso.

185

Contatos so importantes, porm, de nada adianta ter timos contatos se no h

o que informar. O contedo da informao deve ser qualificado e o formato da
informao deve ser adequado. Dossis imensos, linguagem tcnica e impreciso
conceitual podem ser fatais a esse tipo de estratgia de ao.
Sobre a adequao da informao, os lobistas F e A fazem afirmaes bastante
interessantes:
No adianta voc vir com um calhamao, um dossi enorme. No tem tempo para ler. Tem
que vir com um discurso afiado, objetivo e poltico. Meu trabalho transformar aquele
calhamao enorme, extremamente tcnico, em uma pgina que possa ser defendida com
unhas e dentes. Isso fundamental. E o interesse da sociedade, o interesse geral tem que
estar aparecendo. Qual o discurso poltico que vai seduzir? (lobista F).
Se o projeto est na comisso de sade ou de defesa do consumidor, no adianta usar
argumentos econmicos. Eu vejo muita gente levando uma soma enorme de informaes
instncia errada. Se um projeto est na comisso de sade, voc deve usar argumentos
relacionados rea de sade. Voc tem que levantar contra ou a favor do projeto todos
aqueles argumentos, em todas as nuances. Mas voc vai usar esses argumentos no
momento adequado. Voc tem que ser muito especfico, muito tcnico e trabalhar em cima
dessas coisas. At porque, se voc est procurando um parlamentar que vai votar e ele de
uma comisso do trabalho, mesmo que voc leve argumentos da sade ou de defesa do
consumidor, ele talvez no esteja em condies de assimilar aquilo. Se ele se localizou em
uma comisso do trabalho, porque em toda a sua vida ele esteve voltado para as relaes
de trabalho, seja da classe empresarial ou do trabalhador. O enfoque aquele, aquela
linguagem que ele vai entender. No adianta levar calhamaos, pois ele no vai ler. (...) a
menos que fique evidente o interesse da autoridade em aprofundar o estudo da matria,
mesmo em outras reas (lobista A).

Toda a informao acumulada pelo lobista e sua equipe deve ser equacionada
em torno do objetivo pretendido. No basta captar a informao, deve-se saber para
que ela serve e para quem deve ser entregue.
O tomador de deciso deve receber uma informao clara, objetiva e confivel. A
confiabilidade da informao oferecida pelo lobista o que garante sua credibilidade.
Essa questo fica bastante clara para o lobista A quando afirma que,
(...) na atividade que exero, uma das coisas mais importantes a credibilidade. Porque na
realidade voc passa a ser uma fonte para o parlamentar. Quando voc leva um subsdio,
fazendo uma comparao com o jornalismo, voc passa a ser uma fonte. Portanto, as
informaes e argumentaes devem ser consistentes e sobre elas no pode pairar
nenhuma dvida. Porque seno, em um debate, se o parlamentar for contestado no que
afirma, ele pode ficar desmoralizado, e, assim, voc tambm estaria se desmoralizando e,
conseqentemente, fechando aquela porta.

186

Ao oferecer informaes imparciais e confiveis aos tomadores de deciso, o

lobista alcana credibilidade. Como j ressaltado antes, a credibilidade a chave do
sucesso no mundo da defesa e representao de interesses.
A partir da credibilidade construda, os lobistas passam a ser procurados por
parlamentares e seus assessores quando os mesmos precisam de informaes que
sabem que o lobista possui. Independentemente de estar defendendo os interesses de
algum de seus clientes naquela rea, o lobista pode oferecer essas informaes e
tambm oferecer tcnicos e assessores de seus clientes, quando o assunto tratado for
do interesse do cliente.
O lobista C afirma que se tornou referncia bibliogrfica para os parlamentares,
dado a sua credibilidade.
Lobbying informao e os lobistas ajudam o governo a criar uma viso global
sobre o assunto em questo, levando informao e colocando o governo em contato
com a iniciativa privada. Alm disso, a assessoria parlamentar dos deputados federais e
senadores insuficiente face aos temas que os mesmos devem avaliar para votar.
Ao se tornar uma fonte de informaes confiveis para o parlamentar, o lobista
passa a contribuir para o seu trabalho e os parlamentares tm conscincia desse fato.
O pronunciamento do deputado federal Rubens Bueno (PPS/PR) lembrado por
Farhat (2003:30) ao reconhecer a existncia e a importncia do lobby junto ao
Congresso. Segundo Rubens Bueno,
O lobista nos auxilia. A cada instante em que projetos de relevo so colocados em debate,
j nos acostumamos a receber em nossos gabinetes grupos de presso, que se organizam
com o objetivo de obter votao favorvel a seus interesses. O lobista vem trazendo dados
estatsticos, opinies pr e contra a proposio de que se ocupa; pode discutir com nossa
assessoria, apresentar projetos de emendas para que o texto fique mais claro e objetivo,
dispondo para isso de um background de especialistas na matria que podem ajudar
bastante o processo legislativo.

Com relao contribuio que o lobbying pode trazer qualidade das

informaes fornecidas aos parlamentares, h algumas idias interessantes defendidas
pelos lobistas. Segundo eles,
Lobbying um processo de informao e comunicao. Ns temos que trabalhar como
assessores dos parlamentares. Ns precisamos melhorar a qualidade do trabalho dos

187

parlamentares. para isso que ns estamos aqui. Ento, ns vamos l, conversamos e

damos informao (lobista G).
O que o lobista? Algum que vai tentar esclarecer seu ponto de vista com argumentos e
com informaes. Isso porque o parlamentar no onisciente. Ele no sabe tudo. Ele tem
projetos de lei sobre agricultura, racismo, transgnicos, medicamentos de alta complexidade,
patentes, quebra de monoplio, impostos e etc. Eles no tm que saber tudo, mas tem que
votar sobre tudo isso. Alm disso, os assessores so insuficientes (lobista C).

Outra estratgia bastante utilizada a organizao de visitas s instalaes dos

clientes, um ciclo de palestras ou um seminrio sobre o assunto em discusso.
Para o lobista A, importante no partidarizar a comisso que ser levada para
a visita. Segundo ele,
Outras formas de atuar consistem em levar os parlamentares a visitar as instalaes do
cliente, a promoo de seminrios e de estmulo realizao de audincias pblicas. Na
primeira hiptese recomendvel que no sejam convidados parlamentares que integrem
apenas um determinado partido ou representem este ou aquele estado ou regio. Eu acho
que devem ser levados sempre em comisso, de vrios partidos e vrios estados, porque o
que mais interessa, nessas ocasies, precipitar o debate entre eles para formar convico.
A discusso passa a ser sobre as vantagens que tal providncia traz ao pas e se vale
pena correr o risco inerente sua adoo. Em relao aos seminrios e audincias, servem
para aprofundar o debate e para permitir que vozes e teses discordantes sejam
confrontadas.

Um exemplo bem interessante dessa forma de atuao dado por Barros

(1991), quando relata um ciclo de palestras que a IBM resolveu implementar para
parlamentares, altos funcionrios e formadores de opinio brasileiros. Os temas
abordados foram desregulao e privatizao.
A IBM organizou uma viagem de 14 dias com 25 convidados, que foram
acompanhados pelo presidente da empresa, pelo diretor de Programas Externos para o
Brasil, pelo Diretor de Programas Externos para Braslia, por dois gerentes de
programas externos e um consultor poltico.
O grupo visitou Inglaterra, Espanha e Portugal, e em cada um desses pases
assistiu a palestras realizadas por acadmicos, professores e polticos locais sobre os
temas em questo.
A IBM limitava-se a oferecer um jantar, almoo ou caf da manh com o
presidente da IBM do pas em que o grupo de encontrava. Havia uma breve palestra e
uma apresentao das atividades que a IBM vinha desenvolvendo na rea de relaes
governamentais e comunitrias em cada um destes pases.

188

No havia quase tempo livre para os participantes, pois o trabalho era

demasiado, uma vez que, com freqncia, havia palestras tambm noite.
Os ganhos polticos desse programa foram inestimveis. Em primeiro lugar, a
IBM conseguiu que 25 tomadores de deciso, das mais diversas tendncias,
conhecessem as experincias polticas e econmicas que agradavam IBM.
Em segundo lugar, seus executivos mais importantes tiveram contato dirio com
os 25 tomadores de deciso convidados.
Casos como esse no so isolados e os lobistas costumam utilizar-se de
programas desse tipo.
O lobista pode tambm requerer que os parlamentares profiram discursos - que
os prprios lobistas e sua equipe redigem - que justifiquem o seu voto em defesa de
determinada posio. Podem tambm requerer que um parlamentar, por seu interesse
natural ou por sua posio de liderana, relate determinado projeto de lei de interesse
de seu cliente. Todas essas estratgias de ao so lcitas e podem ser utilizadas
conjuntamente ou no.
No entanto, no existe uma relao desinteressada entre lobista e tomador de
deciso. Quando esse tomador de deciso um parlamentar, deve-se enaltecer a sua
atuao, jamais esquecendo de convid-lo para eventos importantes.
Esse enaltecimento da atuao do parlamentar pode ser feito cotidianamente,
enviando carta ou e-mail de congratulao ao parlamentar - quando o mesmo profere
um discurso elogiando o setor de atuao do cliente - ou convidando-o para algum
evento organizado pelo cliente. Deve-se buscar oportunidades para atrair a simpatia do
parlamentar e contribuir para o fortalecimento de seu prestgio junto s suas bases
eleitorais.
Se o cliente possui uma fbrica instalada em um municpio da base eleitoral do
parlamentar e vai inaugurar um projeto social que vise atender quela rea, o lobista
deve convidar o parlamentar para o evento. S a sua presena j garante que seu
prestgio junto quela populao esteja sendo cultivado.
Em suma, as estratgias de ao mais comumente utilizadas so: identificar
como resolver o problema do cliente, apresentando uma proposio, projeto de lei ou

189

emenda; traar uma estratgia de comunicao, marcando audincias, levando os

tomadores de deciso a eventos educacionais ou visitas s instalaes do cliente;
enaltecer a atuao do parlamentar; convid-lo para eventos que possam fortalecer o
seu prestgio com sua base eleitoral; apresentar informao imparcial e confivel,
baseada em estudos acadmicos e pareceres tcnicos e, sobretudo, adequada aos
interesses a serem defendidos e ao interlocutor que ter acesso a elas.
Corpo-a-Corpo
O corpo-a-corpo a ltima fase do processo de lobbying. Aps ter identificado o
problema e os objetivos do cliente, determinado como apresent-lo aos tomadores de
deciso (proposio, projeto de lei ou emenda), ter traado uma estratgia de
comunicao, marcado audincias, levado os tomadores de deciso a eventos
educacionais ou visitas s instalaes do cliente, apresentado informao imparcial e
confivel, baseada em estudos acadmicos e pareceres tcnicos, o lobista e seu cliente
devem procurar os aliados e inimigos de seu interesse, a fim de convenc-los a
contribuir para o alcance do fim pretendido.
O corpo-a-corpo pode ser feito apenas pelo cliente, apenas pelo lobista, pelo
lobista e cliente conjuntamente ou coletivamente, se houver mais grupos de interesse
envolvidos na defesa da causa.
O importante marcar posio, disseminando informao para todos os
parlamentares envolvidos naquele pleito, sejam eles ideologicamente aliados ou no.
Requisito essencial, no entanto, o respeito pela posio do tomador de deciso.
No que tange ao poder Legislativo, o sucesso do processo de lobbying pode
ocorrer de vrias maneiras: aprovao da proposio elaborada, rejeio, retirada ou
arquivamento da proposio qual os interesses do cliente eram contrrios.
J no poder Executivo, o sucesso pode se traduzir na aprovao de uma
regulamentao que favorea o setor especfico do cliente, ou rejeio de
regulamentao que coloque o setor do cliente em risco. A inao do poder Executivo,
por sua vez, pode ser tomada como sucesso ou insucesso, dependendo do fim
pretendido.

190

Ao fim do processo, independentemente do sucesso ou do insucesso, reunies

de anlise da atividade sero feitas com o cliente, a fim de apontar os pontos fortes e
fracos e os erros e acertos. S assim estratgias mal planejadas podem ser avaliadas e
corrigidas.

5 CNI e DIAP x Escritrios de consultoria e lobbying: diferentes formas de

atuao
Estrutura e organizao

Uma das grandes diferenas entre as entidades de classe CNI e DIAP e os

escritrios de consultoria e lobbying est relacionada possibilidade de manter uma
equipe fixa de colaboradores.
Os escritrios de consultoria e lobbying, por serem pequenos e mdios em sua
maioria, nem sempre consideram vivel manter uma equipe permanente. Dessa forma,
grande parte dos escritrios terceiriza os servios prestados ao cliente. Os servios
terceirizados, em geral, so: clipping, pesquisa de opinio, assessoria de imprensa,
anlise poltica e de risco, pesquisas e estudos acadmicos e at o monitoramento
legislativo.
Por outro lado, tanto a CNI quanto o DIAP possuem equipes permanentes,
treinadas e especializadas em processo legislativo.
Enquanto a CNI possui em sua equipe mais de 30 funcionrios, a equipe do
DIAP se resume a menos de 10 colaboradores, porm, conta com a assessoria externa
dos advogados dos sindicatos filiados a ele.
Apenas os grandes escritrios de consultoria e lobbying, como o do lobista B e a
APS, possuem uma equipe permanente de colaboradores.
Devido a esse fato, a maioria dos escritrios de consultoria e lobbying se
distancia do modelo da CNI e DIAP, bastante profissionalizado.
Na CNI, a equipe de monitoramento legislativo est dividida em duas. Enquanto
alguns funcionrios esto preocupados em captar todas as informaes de interesse do

191

empresariado industrial, outros funcionrios tm como atribuio analisar as

informaes coletadas e preparar resumos das proposies que sero encaminhadas
aos coordenadores, que decidiro se prioritrio acompanhar determinada proposio
ou no. No momento, a CNI acompanha cerca de 4.000 proposies.
Um escritrio de mdio porte que conta com cerca de 11 clientes, acompanha
1.000

projetos,

possuindo

uma

equipe

permanente

de

seis

colaboradores,

aproximadamente.
Relao com filiados e clientes
A relao com os filiados ou clientes que representam bastante diferente nos
dois tipos de lobbying comparados.
Enquanto CNI e DIAP defendem os interesses de dezenas de federaes e
centenas de sindicatos, os escritrios de consultoria e lobbying atendem no mximo 35
clientes por vez. Porm, a diferena no reside no nmero de filiados e clientes
representados e sim na maneira como as entidades de classe e os escritrios
encaminham esses interesses, sobretudo os interesses especficos de cada um dos
seus filiados e clientes.
CNI e DIAP so entidades de classe que possuem interesses muito bem
traados. Defendem interesses consensuais e majoritrios de seus respectivos setores.
Os escritrios de consultoria e lobbying, por outro lado, possuem clientes dos mais
variados setores produtivos e, portanto, sua atuao mais pulverizada e particularista.
Ainda com relao aos clientes, na CNI e DIAP h uma continuidade e
conseqente planejamento das atividades executadas, pois um sistema de trabalho
prprio foi elaborado. J nos escritrios de consultoria e lobbying, o tipo mais comum de
contrato o por tarefa. O lobista por tarefa aquele contratado para apagar o
incndio. Como o empresariado brasileiro ainda no se conscientizou da importncia
de acompanhar o Congresso Nacional, normalmente procuram um escritrio de
consultoria e lobbying quando h um assunto premente a resolver e quando esse
assunto coloca seu negcio em risco ou muitas vezes, at o impossibilita.

192

Apesar do lobista C afirmar que possui clientes que fazem parte de sua carteira
h mais de dez anos, na maioria dos outros escritrios cabe ao lobista por tarefa
desenhar todo um processo de lobbying que, na maioria das vezes, quando alcanar
seu fim ser deixado de lado pelo cliente. Portanto, no h continuidade.

Redemocratizao como fomentadora da defesa e representao de interesses

O processo de redemocratizao do pas afetou positivamente tanto o lobbying
classista quanto o lobbying privado, uma vez que fortaleceu sua atuao.
Tanto o DIAP quanto os escritrios de consultoria e lobbying perceberam que o
processo de abertura poltica traria novos atores polticos para o processo de tomada
de deciso e isso mudaria a configurao do poder, causando uma conseqente
transformao na esfera da defesa e representao de interesses no Brasil. A CNI
atendeu a um ritmo prprio, demorando um pouco mais para se reestruturar as
mudanas ocorridas.
A SEMPREL um bom exemplo dessa argumentao, pois foi idealizada por
Sad Farhat, no comeo da dcada de 80 e viabilizada em 1985, quando os militares j
haviam deixado o poder. Seu idealizador havia encontrado um novo nicho de mercado:
um novo padro de comunicao entre a iniciativa privada e os poderes da Repblica.
CNI, DIAP e os escritrios de consultoria e lobbying atuaram fortemente durante
a Assemblia Nacional Constituinte, cada um defendendo seus respectivos interesses.
Algumas vezes encontraram-se em campos opostos, outras vezes no. Porm, jamais
somaram fora. O que se viu durante a Constituinte foi uma grande disperso, tanto por
parte do empresariado industrial (UB/CNI) quanto dos trabalhadores (CEAC/UNB e
Articulao Nacional de Entidades pela Mobilizao Popular na Constituinte). No
possumos dados sobre a atuao dos escritrios de consultoria e lobbying.

193

Visibilidade pblica e legitimidade

CNI e DIAP possuem grande visibilidade pblica e sempre apresentam as suas

posies acerca das discusses travadas no Congresso Nacional e no poder Executivo
atravs de suas publicaes e da imprensa. Enquanto representantes de diversas
federaes e sindicatos, o estigma de marginalidade do lobbying no os afeta to
fortemente quanto aos escritrios de consultoria e lobbying.
A idia de defender os interesses de um grupo coeso arrefece o preconceito
contra a atividade de lobbying. Mesmo quando a COAL est defendendo reformas no
mbito do Direito do Trabalho que podem colocar fim a uma srie de direitos dos
trabalhadores, sua ao vista como legtima.
O DIAP, por sua vez, assume-se como o lobby do trabalhador no Congresso e
possui legitimidade junto opinio pblica a fim de executar a atividade de lobbying. Ao
representar os interesses consensuais do movimento sindical, o DIAP estaria
defendendo interesses legtimos.
J os escritrios de consultoria e lobbying sofrem com todo o preconceito que o
estigma de marginalidade do lobbying pode acarretar. So poucas as empresas que
assumem o fato de terem um contrato com um escritrio a fim de defender seus
interesses. Os interesses defendidos pelos escritrios de consultoria e lobbying so
vistos como busca por vantagens, egosticos e particularistas e, portanto, ilegtimos.
Essa viso preconceituosa sobre a atividade dos escritrios de consultoria e
lobbying est intrinsecamente ligada aos inmeros escndalos de corrupo e trfico de
influncia noticiados pela imprensa, os quais apontavam irregularidades na relao
entre o empresariado e o Estado. Como so os empresrios os principais clientes dos
escritrios de consultoria e lobbying, trabalha-se ainda com a idia de que o
empresariado est em busca apenas de benesses para a sua rea de atuao. Mais
transparncia nas informaes sobre a atividade de lobbying no Brasil contribuiria para
transformar essa realidade.
Enquanto h uma preocupao exacerbada por parte da maioria dos escritrios
de consultoria e lobbying investigados em no serem confundidos com a prtica de

194

corrupo e trfico de influncia, CNI e DIAP no enfrentam esse problema. De nosso

ponto de vista, isso ocorre porque tanto a CNI quanto o DIAP possuem muito bem
mapeados seus aliados e inimigos ideolgicos59. Dessa forma, no h necessidade de
comprar acesso e nem resultados, j que cada um possui defensores ideolgicos no
Congresso60. Alm disso, h a grande visibilidade pblica que possuem e o fato de
nunca terem sido denunciados por prticas ilcitas.
Mobilizao das bases

CNI e DIAP atuam de maneiras diferentes quando se trata de defender os

interesses especficos de seus filiados. Como s atuam sobre interesses consensuais e
majoritrios de seus respectivos setores, os interesses especficos de seus filiados
devem ser representados pelas prprias entidades. Enquanto a CNI encaminha as
entidades que desejam ver os seus interesses especficos representados aos
escritrios de consultoria e lobbying, o DIAP orienta as entidades a agir e traa uma
estratgia de ao para elas, inclusive ministrando cursos sobre processo legislativo.
Enquanto as entidades filiadas a CNI contratam escritrios de consultoria e
lobbying a fim de ver seus interesses especficos representados, as entidades filiadas
ao DIAP defendem seus interesses sozinhas.
Treinados pelo DIAP, que oferece cursos e material didtico, e contando com a
constante presena do Diretor de Documentao do rgo, as associaes e entidades
da classe trabalhadora vo at o final do processo de lobbying, ou seja, o corpo-a-corpo
no Congresso. Das 900 entidades filiadas ao DIAP, cerca de 90 possuem sede em
Braslia e o trabalho de corpo-a-corpo dos trabalhadores incrementado com a
presena dessas entidades. Durante os debates sobre a Reforma da Previdncia, no
s o Diretor de Documentao do DIAP esteve presente s mais importantes
discusses, como tambm os dirigentes de vrias entidades da classe trabalhadora.
Entre elas, podemos citar como muito atuantes a ANFIP (Associao Nacional dos
59

A srie Quem foi Quem do DIAP situa os parlamentares ideologicamente, pois atribui nota a cada um
deles. A tica a defesa dos interesses dos trabalhadores assalariados.

195

Auditores Fiscais da Previdncia Social) e o SINDILEGIS (Sindicato dos Servidores do

Poder Legislativo Federal e do Tribunal de Contas da Unio).
Alm da capacidade de somar foras com as federaes e sindicatos que
representam, a fim de pressionar ainda mais os tomadores de deciso CNI e DIAP
possuem grande poder mobilizador, o que os diferencia bastante dos escritrios de
consultoria e lobbying.
O DIAP, a fim de pressionar os parlamentares a negociarem a Reforma da
Previdncia, mobilizou toda a sua base de filiados e conseguiu reunir em Braslia
70.000 mil trabalhadores, que realizaram um ato pblico em frente ao Congresso
Nacional contra a proposta da Reforma da Previdncia.
A CNI, por sua vez, conta com o RedINDSTRIA, que tem como objetivo
mobilizar as Federaes das Indstrias. No entanto, a mobilizao da CNI diferente
da do DIAP. Os empresrios realizam grandes reunies na sede da CNI em Braslia, as
quais sempre contam com abrangente cobertura da imprensa local e nacional.
Decididos os objetivos a serem alcanados, dividem-se em pequenos grupos e visitam
os parlamentares no Congresso. Cada grupo tem como objetivo conversar, convencer e
influenciar um certo nmero de parlamentares. indiscutvel que o acesso dos
empresrios aos parlamentares privilegiado.
Apesar de mobilizadas as bases, a forma de atuao das duas bastante
diferente. Enquanto o DIAP mobiliza os trabalhadores com o objetivo de efetuar
grandes mobilizaes populares, a CNI prefere atuar sobre cada um dos parlamentares.
J os escritrios de consultoria e lobbying nem de longe possuem o poder de
mobilizao da CNI e do DIAP. Como muitos escritrios trabalham com associaes e
entidades de classe, ao identificar os possveis aliados suas causas, podem somar
foras com outras associaes e entidades de classe. No entanto, comparado ao poder
de mobilizao da CNI e do DIAP, a mobilizao que congregam bem pequena.

Foco de atuao: Executivo x Legislativo

60

O presidente da CNI sempre um parlamentar.

196

Como defendem o que consensual entre seus filiados, CNI e DIAP tm como
foco de atuao o poder Legislativo. Apesar da estrutura da CNI e do DIAP estar
voltada para o acompanhamento do Congresso Nacional, o grande poder de legislar do
poder Executivo faz com que no possam furtar-se de atuar tambm sobre esse poder.
O mesmo acontece com os escritrios de consultoria e lobbying. Atuam tanto no
poder Legislativo quanto no poder Executivo, mas essa atuao est condicionada aos
interesses do cliente e no a quem formula as polticas pblicas no pas.
Apesar de terem como atribuio defender os interesses de seus clientes no
poder Legislativo e/ou no poder Executivo, vrios lobistas afirmaram preferir trabalhar
com o poder Legislativo em detrimento do poder Executivo. Essa preferncia pode ser
explicada por dois fatores: experincia profissional anterior no Legislativo e no no
poder Executivo e desconhecimento sobre o funcionamento do poder Executivo.
Dependendo de sua experincia profissional anterior e do conhecimento que
apresenta sobre o funcionamento de determinada esfera de tomada de deciso, o
lobista pode tornar-se um especialista em poder Legislativo ou em poder Executivo e
aceitar defender causas de acordo com sua preferncia ou aptido.

5.1. Forma de atuao

Apesar de j termos apontados vrias diferenas entre os dois tipos de lobbying

analisados, a forma de atuao que cada um desenvolve que realmente os diferencia.
O quadro abaixo apresenta as diferenas entre as formas de atuao das
entidades de classe CNI e DIAP e dos escritrios de consultoria e lobbying.

197

Quadro 3
Forma de atuao de CNI e DIAP em contraposio aos escritrios de consultoria e lobbying.

Forma de atuao

CNI/DIAP

Identificao do problema e
objetivos dos filiados e
clientes

Apreenso
poltico

do

Tanto CNI quanto DIAP esto

abertos s demandas de seus
filiados. Para a formulao do
conceito que ir nortear todas as
aes que sero empreendidas,
a CNI convoca todas as
federaes para uma reunio
em que esse conceito
discutido
e
elaborado
conjuntamente.
Desde 1984, o DIAP promove
encontros nacionais e organiza
seminrios, a fim de debater as
principais questes pertinentes
ao movimento sindical.
cenrio CNI e DIAP contam com
equipes fixas de especialistas
que formulam cotidianamente o
cenrio poltico brasileiro.

Monitoramento Legislativo ou
Tracking

Com
a
Internet,
o
monitoramento legislativo tem se
mostrado algo bem
mais
simples. CNI e DIAP tem
equipes fixas que efetuam o
monitoramento legislativo, parte
importante de seus trabalhos.

Anlise das informaes

Quando os lobistas da CNI
coletadas pelo monitoramento decidem
que
determinada
legislativo
proposio ou projeto de lei
deve ser acompanhado, um
resumo da proposio ou projeto
de lei publicado no Informe
Legislativo. Dessa forma, as
bases so permanentemente
informadas sobre projetos de
interesse da indstria. No DIAP,

198

Escritrios de consultoria e
lobbying
Esse passo um dos mais
importantes para os escritrios,
pois s com a definio clara do
problema e dos objetivos do
cliente possvel traar uma
estratgia
correta.
Diferentemente de CNI e DIAP,
que identificam as demandas de
seus clientes coletivamente, os
escritrios contam com a
preciso de seus clientes, o que
nem sempre tarefa simples.

Apesar de facilitar a atuao

lobista
no
monitoramento
poltico
e
formulao
de
estratgia de ao, alguns
escritrios compram o cenrio
poltico de escritrios de anlise
poltica e de risco.
Quando um cliente da iniciativa
privada procura um escritrio,
muitas vezes j tem identificado
qual proposio ou projeto de lei
um risco ou oportunidade para
o seu negcio. O monitoramento
legislativo til para se
identificar
se
h
outras
proposies ou projetos de lei
que tratem da mesma questo e
acompanh-los. No entanto, h
clientes que querem apenas ser
informados sobre determinados
assuntos.
Nesse
caso,
o
monitoramento vital.
o prprio cliente que deve
classificar

prioridade

da

proposio. Se a proposio for

de altssima prioridade, uma
anlise

detalhada

proposio

ser

sobre

feita

e,

juntamente com o cliente, o

Monitoramento poltico

o processo o mesmo e as
bases so informadas pelo
Jornal do DIAP, Boletim do DIAP
e Agncia DIAP. Aps recebida
a informao, as bases podem
informar o grau de prioridade
que cada uma das proposies
ou projetos de lei tem para seu
sindicato ou setor.
atravs do monitoramento
poltico que se saber a quem
entregar
as
informaes
adequadas sobre o tema de seu
interesse. Tanto a CNI quanto o
DIAP
utilizam-se
dessa
estratgia de ao. No entanto,
com a srie Quem foi Quem, Os
Cabeas do Congresso e
Agenda para falar com os
poderes, o DIAP se diferencia
nessa rea.

Estratgias de ao:
a) Tanto a CNI quanto o DIAP
a) Identificao do ato
costumam
redigir
legislativo correto e
proposies, projetos de lei
redao de proposies,
e emendas para que
projetos de lei e emendas;
parlamentares apresentem.
b) marcao de audincias
Diferentemente da CNI, no
com autoridades;
entanto, o DIAP chegou a
c) contratao de assessoria
apresentar uma Emenda
de imprensa;
Popular sobre os Direitos
d) elaborao de estudos e
dos
Trabalhadores
na
pareceres tcnicos;
Assemblia
Nacional
e) organizao de visitas s
Constituinte.
instalaes dos clientes,
b) comum a utilizao dessa
ciclos de palestras ou
estratgia. O acesso aos
seminrios sobre o assunto
parlamentares e autoridades
em discusso;

facilitado
dada
a
f)
redao de discursos para
visibilidade
pblica
e
os parlamentares;
legitimidade
que
as
g) Requerer que determinado
entidades
classistas
parlamentar relate o projeto
possuem junto opinio
que est sendo avaliado na
pblica. Porm, nem sempre
comisso em que faz parte.
o acesso garantido.
c) CNI e DIAP no fizeram
aluso a esse tipo de
estratgia.
d) Estratgia
essencial
na
defesa e representao de
interesses.
Tanto
CNI
quanto DIAP tornaram-se
referncias em suas reas
de atuao oferecendo aos

199

escritrio

determinar

se

necessidade de modific-la ou
no.

A PATRI edita o DICAS DE

BRASLIA, banco de dados que
contribui na localizao dos
tomadores de deciso em nvel
federal e estadual.
Os escritrios de consultoria e
lobbying costumam utilizar-se
das publicaes do DIAP e da
PATRI e tambm de seu
conhecimento
sobre
o
funcionamento dos poderes a
fim de elaborar o mapa de
tomadores de deciso.
a) Os escritrios costumam
utilizar-se dessa estratgia
e procuram um parlamentar
que tenha um interesse
natural sobre o tema em
questo para apresent-lo
ou relat-lo na comisso
que o avalia.
b) Alm
do
estigma
de
marginalidade
que
acompanha a ao dos
escritrios, h sempre uma
suspeita por parte dos
parlamentares
e
autoridades de que o
interesse apresentado seja
muito especfico ou que
privilegie um setor em
detrimento
de
outro.
Portanto, o acesso mais
difcil e os interessados
devem ser nomeados.
c) Essa estratgia utilizada
de duas maneiras: a) para
melhorar a imagem da
empresa frente opinio
pblica ou b) como uma
maneira de influenciar a
sociedade civil para que a
mesma
influencie
os
tomadores de deciso.

tomadores
de
deciso d)
informaes imparciais e
confiveis. CNI e DIAP
possuem legitimidade e
suas posies so claras.
e) CNI e DIAP no fizeram
aluso utilizao dessa
estratgia.
f) CNI e DIAP no fizeram
aluso utilizao dessa
estratgia.
e)
g) CNI e DIAP no fizeram
aluso utilizao dessa
estratgia

f)

g)

200

Os escritrios, ao utilizarem
essa estratgia, devem
certificar-se
de
utilizar
fontes
fidedignas.
As
informaes oferecidas s
autoridades devem
ser
imparciais, confiveis e
comprovveis.
Caso
contrrio, a credibilidade do
lobista est em jogo.
Os escritrios, por outro
lado,
utilizam-se dessa
estratgia com freqncia,
j que possvel manter
contato com os tomadores
de deciso e ao mesmo
tempo inform-los sobre o
ponto de vista do cliente.
Estratgia utilizada pelos
escritrios quando algum
ponto
que
esto
representando precisa ser
defendido no Congresso.
Independentemente
das
crenas ideolgicas do
parlamentar, o que o lobista
deseja que o projeto de lei
que interessa ao seu cliente
seja relatado por um
parlamentar
que
tenha
familiaridade
com
o
assunto, podendo avali-lo
melhor.

Corpo-a-corpo
a) ao individual;
b) ao coletiva (lobista e
cliente e mobilizao das
bases).

Tanto a CNI quanto o DIAP

afirmaram no fazer corpo-acorpo para seus filiados, isso
porque no se envolvem com os
interesses
especficos
dos
mesmos. Se os filiados da CNI
tm um interesse especfico, o
mesmo
deve
procurar
a
assessoria de um escritrio de
lobbying. J as entidades
filiadas ao DIAP contam com a
orientao da entidade e
inclusive cursos de treinamento.
Os lobistas da CNI e DIAP,
quando esto defendendo as
causas
consensuais
das
entidades filiadas, costumam
fazer o corpo-a-corpo com as
autoridades. A CNI conta com
trs lobistas e o DIAP com um.
As aes podem ser individuais
ou ento as bases podem ser
mobilizadas.

Alguns escritrios no falam por

seus clientes, pois afirmam que
no h ningum melhor para
defender seus interesses do que
o interessado. Alm dos cursos
sobre processo legislativo que
oferecem aos seus clientes, nos
primeiros
contatos
com
autoridades
costumam
acompanh-los para avaliar o
nvel do discurso dos clientes,
apontando seus pontos fortes e
fracos.
Outros
escritrios,
porm, defendem os interesses
de seus clientes sem que os
mesmos tenham que ir
Braslia. Portanto, h uma
conjugao entre a ao
individual e a ao coletiva.
Mobilizao das bases, no
entanto, no tarefa simples e
dificilmente acontece.

A partir do quadro acima, possvel perceber mais claramente as diferenas

entre a forma de atuao das entidades de classe CNI e DIAP e os escritrios de
consultoria e lobbying.
A identificao dos problemas e objetivos dos filiados e clientes no apresenta
diferenas apenas com relao ao nmero de filiados e a diversidade de seus
problemas e objetivos, que compreendem desde competio comercial at divergncias
ideolgicas.
A questo central como a captao desses problemas e objetivos realizada.
CNI e DIAP tm em comum a captao dos problemas e objetivos de seus filiados de
forma coletiva, atravs de Encontros Anuais e seminrios que organizam.
J os escritrios de consultoria e lobbying se deparam com problemas e
objetivos pontuais e bastante especficos. Por conta disso, os escritrios so levados a
empreender uma ampla pesquisa sobre a rea de atuao do cliente, muitas vezes
sendo necessrio preparar um diagnstico prvio da empresa, o que os ajuda a
identificar os pontos fortes e fracos do cliente.

201

A construo do cenrio poltico depende muito das informaes que o lobista

consegue captar. Porm, quando se pode contar com uma equipe permanente e
especializada em processo legislativo, a tarefa se torna mais simples. CNI e DIAP
possuem essas equipes permanentes, enquanto os escritrios de consultoria e lobbying
nem sempre possuem uma equipe permanente, o que os leva, muitas vezes, a comprar
os cenrios polticos de sua rea de interesse de consultorias de anlise poltica e de
risco.
Com relao ao monitoramento legislativo, CNI e DIAP tm equipes fixas que o
efetuam de maneira intensiva, pois essa uma parte muito importante de seus
trabalhos. A CNI, por exemplo, chega a monitorar a tramitao de 4.000 projetos por
ano. J os escritrios de lobbying muitas vezes so contratados para apagar
incndios, pois h um assunto premente a resolver ou os riscos apresentados podem
at inviabilizar os negcios do cliente.
Nesses casos, o monitoramento legislativo no necessrio, pois o cliente j traz
o problema e os objetivos traados. Por outro lado, clientes interessados em
acompanhar o processo de tomada de decises, no mbito federal, demandam
monitoramento legislativo, que hoje muito mais fcil de ser efetuado devido s
inovaes tecnolgicas na gesto da informao. S escritrios de mdio e grande
porte possuem equipes permanentes de monitoramento legislativo. Escritrios de mdio
porte costumam acompanhar a tramitao de cerca de 1.000 projetos por ano.
A deciso sobre o acompanhamento de um projeto dificilmente parte do lobista.
Ao identificar, atravs do monitoramento legislativo, um projeto que apresente risco ou
oportunidade para seus clientes ou filiados, o lobista e sua equipe formulam resumos e
notas tcnicas sobre esses projetos. Logo em seguida, esses resumos e notas tcnicas
so veiculados atravs de seus canais de comunicao com os filiados e clientes. A
equipe da CNI utiliza o Informe Legislativo, a equipe do DIAP tem a sua disposio a
Agncia DIAP, que garante comunicao rpida com seus filiados. Os escritrios de
consultoria e lobbying agem da mesma maneira. Os escritrios de mdio e grande porte
publicam boletins peridicos para informar seus clientes sobre os novos projetos

202

propostos e assuntos de seus interesses que estejam sendo discutidos em mbito

federal.
O monitoramento poltico uma estratgia importante e utilizada tanto pelas
entidades de classe quanto pelos escritrios de consultoria e lobbying. Porm, o DIAP e
a PATRI produzem um material sistematizado sobre a alocao de todos os tomadores
de deciso em mbito federal, o que auxilia tanto entidades quanto escritrios. Apesar
desse material, o conhecimento tcnico do lobista sobre os assuntos a serem decididos
essencial e, portanto, cada problema exige um mapeamento especfico.
Quando se trata de estratgias de ao, h mais similaridades do que
diferenas.
Uma similaridade que nos chama a ateno a ao reativa da atividade de
lobbying desenvolvida no Brasil. Excetuando-se a formulao da Emenda Popular sobre
os Direitos dos Trabalhadores na Assemblia Nacional Constituinte, levada a cabo pelo
DIAP, raramente entidades classistas ou escritrios de consultoria e lobbying elaboram
proposies pautando, junto ao Congresso Nacional e ao poder Executivo, novos temas
e discusses. A nfase no monitoramento legislativo uma conseqncia dessa ao
reativa por parte das entidades classistas e escritrios de consultoria e lobbying, pois
apenas se identificam e acompanham projetos ou propostas de regulamentao que
foram elaborados pelos poderes Legislativo e Executivo.
A contratao de assessorias de imprensa ou agncias de comunicao e
relaes pblicas comumente utilizada pelos escritrios de consultoria e lobbying,
mas no necessria s entidades de classe, pois as mesmas possuem grande
visibilidade pblica devido sua constante participao na esfera de representao de
interesses em mbito federal e tambm pelo impacto que suas publicaes causam na
opinio pblica.
Outro fator a ser levantado diz respeito legitimidade que a defesa de interesses
coletivos e, portanto, no especficos ou particularistas, lhes garantem. Quando um
parlamentar procurado pela CNI ou pelo DIAP, sabe que h interesses consensuais e
majoritrios de vrias entidades ou associaes classistas que apiam determinado
pleito. O acesso aos parlamentares tambm facilitado por conta dessa legitimidade.

203

Para eles, prefervel ouvir a opinio de entidades classistas que tem por trs de si
centenas de outras entidades filiadas, do que ouvir a opinio de uma empresa em
particular, independentemente de seu tamanho ou importncia econmica.
Uma estratgia utilizada normalmente pelos escritrios de consultoria e lobbying
so os eventos educativos ou a organizao de visitas de parlamentares s instalaes
de seus clientes. Esse tipo de estratgia, alm de aproximar o tomador de deciso ao
cliente, tornando o contato entre eles mais estreito, tambm oferece ao tomador de
deciso a possibilidade de esclarecer quaisquer dvidas que venham a lhe ocorrer
sobre a rea de atuao do cliente ou sobre a legitimidade de seu pleito.
CNI e DIAP, como representam interesses consensuais e majoritrios, no fazem
uso desse tipo de estratgia, que privilegia os interesses especficos de um cliente em
especial.
Apesar das entidades de classe no declararem que redigem discursos para que
os parlamentares os profiram, o que torna essa estratgia prpria dos escritrios de
consultoria e lobbying, quando se trata de requerer que determinado parlamentar seja o
relator do projeto de interesse da entidade ou escritrio, a ao similar.
Tanto as entidades de classe quanto os escritrios de consultoria e lobbying j
tm identificado, atravs do monitoramento poltico, os parlamentares que possuem
conhecimento acadmico ou prtico sobre a questo que lhes interessa defender e
tambm os que possuem uma afinidade ou interesse natural sobre determinado tema.
Portanto, com o intuito de que o projeto receba o melhor tratamento possvel por parte
das comisses, j que as mesmas possuem poder terminativo, essa estratgia
largamente utilizada por todos.
Com relao ao corpo-a-corpo, h diferenas bastante importantes entre as duas
entidades classistas analisadas e entre as entidades e os escritrios de consultoria e
lobbying.
Tanto a CNI quanto o DIAP representam apenas os interesses consensuais e
majoritrios de seus respectivos setores. Porm, as entidades filiadas apresentam
interesses especficos e nesse momento que a atuao das duas entidades se
diferencia. Enquanto a CNI orienta suas entidades filiadas a procurarem a assessoria

204

de um escritrio de consultoria e lobbying, o DIAP orienta as entidades filiadas a agir,

traa estratgias de ao e, inclusive, ministra cursos sobre processo legislativo e
interveno poltica.
J com relao aos escritrios de consultoria e lobbying, o corpo-a-corpo pode
ser feito pelo cliente com a assessoria do lobista, ou pode ser feito apenas pelo lobista.
Se o cliente se recusa a defender seus prprios interesses, uma relao de confiana
deve ser estabelecida entre cliente e lobista, haja visto que o cliente no estar
acompanhando a atuao do lobista.
Ainda sobre o corpo-a-corpo, outra estratgia de presso utilizada, sobretudo
pelas entidades de classe, a mobilizao das bases. Porm, CNI e DIAP utilizam-se
de princpios diferentes. A CNI pode mobilizar rapidamente seus filiados atravs do
RedINDSTRIA, porm, nunca se viu uma passeata de empresrios industriais na
Esplanada dos Ministrios, uma vez que eles se organizam em pequenos grupos e
fazem presso sobre cada parlamentar, em particular.
O DIAP mobiliza as bases atravs de seus diversos canais de comunicao e d
preferncia

grandes

mobilizaes

populares

que

congregam

milhares

de

trabalhadores e atrai a imprensa. Os escritrios de consultoria e lobbying, por sua vez,

mesmo procurando alianas e articulando os interesses de seus clientes com o de
outros interessados, no faz uso dessa estratgia.
Em suma, vimos que as diferenas e similaridades entre as formas de atuao
das entidades de classe e escritrios de consultoria e lobbying so determinadas por
vrios fatores, entre eles: tipo de interesses defendidos; estrutura organizacional das
entidades de classe e escritrios de consultoria e lobbying e, tambm, a organizao e
funcionamento da mquina do Estado.

205

Captulo 4

206

A Regulamentao do lobbying no Brasil

1. O Estigma

O lobbying sempre carregou um estigma de marginalidade, sendo confundido

com corrupo e trfico de influncia. Essa atividade sempre esteve associada s
sombras, clandestinidade, e algumas reportagens publicadas por jornais e revistas
reforam esse estigma.
A mdia, alm de utilizar o termo lobbying com impreciso, o retrata de forma
negativa. Os ttulos de matrias veiculadas por jornais e revistas que apresentamos
abaixo deixa bastante claro como o lobbying tratado como algo marginal e
clandestino.
-

Lobby a descoberto: o negcio mais prspero da capital. Profissional e luz do

dia. Revista Senhor, 31/08/1983.

A lucrativa indstria do lobby: atividade no regulamentada permite que

profissional do ramo ganhe at R$ 200 por hora. Jornal O Globo, 29/04/1996.

Lobby: uma atividade que j ousa dizer seu nome. Jornal O Estado de Minas,
24/11/96.

Lobby sai da sombra. Correio Braziliense, 27/10/1997.

Lobistas querem sair luz. Revista Isto Dinheiro, 05/06/2002.

Apesar de no apresentar, hoje em dia, um estigma de marginalidade to forte

quanto o do lobbying brasileiro, nos EUA o lobbying tambm visto de maneira

negativa. Ele no possui a mesma legitimidade da representao eleita e, segundo
Graziano (1996), muitas dvidas e suspeitas continuam a rondar a atividade e seus
participantes.
Na Europa, o lobbying tambm visto de maneira negativa e jamais foi
regulamentado. Na Frana, o lobbying visualizado como uma atividade liberal e no
est sujeito a leis particulares. A profisso de lobista classificada como liberal e
independente e cursos de formao especficos, como o ministrado pelo Instituto de
Estudos Polticos de Paris, j se encontram em funcionamento. Apesar da tendncia

207

profissionalizao da atividade, denotada pelo oferecimento de cursos de formao, o

Parlamento Francs, diferentemente do Europeu, no reconhece a atividade.
O Parlamento Francs no registra lobistas, impedindo seu acesso s salas de
reunies, documentos e parlamentares nos corredores, o que evidencia no s que a
atividade no reconhecida, como tambm no bem vinda.
Hoje em dia h um movimento crescente de lobbying junto ao Parlamento
Europeu em Bruxelas. Grandes escritrios de Public Affairs, como a Burson-Marsteller,
possuem escritrios em Bruxelas. Estima-se que haja at trs mil escritrios de
consultoria e lobbying em ao. No entanto, o formato ligeiramente diferente do
lobbying americano.61
Assim como a opinio pblica tem uma viso negativa acerca do lobbying, os
parlamentares tambm oferecem resistncia sua prtica e conseqentemente sua
regulamentao. Existe certo preconceito com relao atividade. Arago (1992) divide
os tipos de resistncia oferecidas pelos parlamentares em quatro:
-

Ideolgica: um parlamentar do PT no se sente confortvel com uma abordagem de

um representante no-parlamentar da UDR.

Funcional: o parlamentar considera o lobista como uma espcie de concorrente,

tanto como impulsionador da atividade legislativa, quanto representante de
interesses econmicos/sociais concorrentes aos seus;

Profissional: o parlamentar assume o papel do lobista e concorre profissionalmente

com os agentes de grupos de presso;

tica: o parlamentar teme sobre a lisura e legalidade das aes dos grupos de
presso e seus agentes na defesa de interesses.
A criao do estigma de marginalidade do lobbying teve incio na dcada de 70 e

est intrinsecamente relacionado estrutura do Estado brasileiro.

Durante a ditadura militar, o Congresso foi extremamente enfraquecido e o
atendimento de demandas, assim como a formulao de polticas pblicas, se tornaram
atribuio do poder Executivo. Alm disso, o processo de tomada de decises e as
61

Informaes
sobre
o
lobby
europeu
acessadas
pelo
http://td257.hospedagemweb.com.br/bastidores/bastidores11.htm. Acesso em 05/01/2004.

208

site:

informaes que subsidiariam essas decises eram muito centralizados. a partir

desse contexto que surge a figura do amigo do Rei.
A compra de acessos e resultados era uma constante e para isso bastava ter
bons contatos, ou seja, ter acesso ao amigo do Rei. Conhecer ministros influentes ou
militares em cargos estratgicos era essencial para o sucesso do lobista. No entanto,
todo o processo se desenrolava na clandestinidade.
Segundo Lemos (1988), at muito recentemente, o setor produtivo viveu na
estreita dependncia do governo ou de figuras de poder.
Essa relao to prxima entre o setor produtivo e as figuras de poder gerou a
compra de acessos e resultados e uma srie de acordos escusos foram travados.
essas negociatas a imprensa deu o nome de lobby. A relao entre lobby, corrupo e
trfico de influncia estava traada e a mdia passou a denunciar essas negociatas
utilizando-se erroneamente do termo.
A mdia, apesar de estar prestando um importante servio sociedade civil ao
denunciar prticas escusas, ao utilizar o termo lobby de maneira indistinta acabou por
mistific-lo. O termo passou por um desgaste prematuro, j que passou a ser utilizado
como sinnimo de corrupo e trfico de influncia.
De nosso ponto de vista, foi inapropriado utilizar o termo lobby como sinnimo de
corrupo e trfico de influncia, pois lobbying e regimes ditatoriais no se conjugam.
Um sistema poltico em que as decises so centralizadas e o poder Legislativo fraco,
no apresenta um ambiente adequado para o desenvolvimento do lobbying. Aliado ao
desconhecimento sobre a atividade, todo tipo de confuso foi propiciada sobre o termo.
Portanto, acreditamos que, lobbying e corrupo e lobbying e trfico de influncia
so atividades completamente distintas que no podem ser conjugadas. Rejeitamos
termos como lobbying anti-tico, lobbying do mal ou lobbying negativo.
Como j afirmamos no captulo 1, o lobbying no se resume a exercer presso. A
presso o ltimo estgio de uma multi-facetada cadeia de atividades, que inclui coleta
de informao, propostas polticas, estratgias apropriadas para dar suporte a tais
demandas, confeco de pesquisas e a procura por aliados (Graziano, 1996).

209

O lobbying , antes de mais nada, uma atividade contnua que geralmente requer
uma presena organizada no centro de decises de cada pas.
Entendemos lobbying como saber especializado, como representao tcnica,
um pouco diferente da representao geral e no especializada proporcionada pelos
polticos eleitos. Enquanto representam interesses especiais, os lobistas so o
sustentculo da informao de um especialista tcnico-poltico (Graziano, 1994).
Sendo assim, atividades que no se utilizem de uma representao tcnica,
pautada pelo oferecimento de informaes imparciais e confiveis e que propiciem uma
abertura de canais de comunicao com o governo, no podem ser caracterizadas
como lobbying. Crimes como a corrupo e o trfico de influncia, apesar de terem sido
considerados como sinnimos de lobbying durante a ditadura militar, no o so, e,
portanto, devem ser punidos.
1.2. O fim da clandestinidade?

Segundo Borin (1988), com a redemocratizao do pas, a ao dos grupos de

presso, que se concentrava sobre algumas figuras-chave do Poder Executivo, cedeu
lugar a um trabalho especializado de persuaso, mediante dados, relatrios, visitas e
trocas de opinies. A clandestinidade do lobbying parecia estar chegando ao fim.
Assinalando mudanas, uma reportagem da revista Senhor de 31/08/1983
afirmava que o lobbying havia resolvido sair da clandestinidade e que era o negcio
mais prspero da capital.
Segundo a reportagem, o manual de sobrevivncia do empresariado em Braslia
deveria destacar quatro instrues vitais:
1) contratar um escritrio de lobby ou nomear funcionrios altamente qualificados da
empresa para a funo;
2) procurar conhecer os grandes anfitries da cidade e frequentar as festas
importantes;
3) pagar as contas de almoos e jantares com autoridades do primeiro escalo ou
no , sempre com o cuidado de escolher os melhores restaurantes;

210

4) manter atualizado o fluxo de informaes, colhidas diretamente nas fontes, sobre as

tramas dos bastidores polticos e econmicos (Op. cit., pg. 46).
muito interessante observar a centralidade dada aos contatos (conhecer
anfitries, frequentar festas, pagar almoos) e as informaes dos bastidores. O lobby
proposto a partir dessas quatro instrues vitais o que alguns lobistas chamam de
lobby de badalao ou o lobby de colunistas sociais, o que no apresenta similaridade
com a representao tcnica feita por alguns escritrios de consultoria e lobbying hoje
em dia.
Contudo, Barros (1991) ressalta que em Braslia h um estilo de vida social no
qual as pessoas se visitam muito e no qual muitas coisas so resolvidas fora dos
escritrios e dos gabinetes. Distantes de seus locais de trabalho, em um clube ou em
um churrasco, burocratas ou polticos no esto desempenhando seus papis sociais
de polticos ou de burocratas, encontrando-se mais relaxados.
Segundo o autor, a importncia do lobby social tanta que o churrasco de final
de semana virou uma instituio em Braslia. Parece existir um espao privilegiado para
o lobby de badalao e o lobby de colunistas sociais em Braslia.
Todavia, nem todos pensam assim. Em entrevista revista Senhor de
31/08/1983, o lobista Jos Pereira Graa Couto declara: No acredito em lobby de
badalao. O lobby uma atividade profissional e s pode funcionar bem se for feito no
Congresso. Porque l onde se defendem os grandes interesses de classe. No
importa se de direita ou de esquerda (Op. cit, pg. 45).
As estratgias de lobbying que privilegiam os contatos so chamadas por Lemos
(1988) de lobby social. Para o autor, o lobby social aquele que se realiza nos
encontros sociais, nos jantares e outras promoes. Porm, trata-se de um pr-lobby,
dada sua descontrao, no indo alm de contatos.
Segundo a reportagem da Revista Senhor de 31/08/1983, havia outros esforos
sendo feitos para que o lobbying deixasse a clandestinidade.
A reportagem assinalava a presena de 16 entidades classistas representadas
por assessores parlamentares disputando, diariamente, espao com assessores
parlamentares de Ministrios e de rgos estatais. Afirmava que a tendncia era a

211

ampliao da influncia lobista e isso ocorria por dois motivos. O primeiro era a
tentativa de regulamentao no Senado e o segundo a tentativa de criao, por parte
dos lobistas, de uma associao, o que deveria imprimir um ritmo mais organizado ao
trabalho.
De acordo com a reportagem, a criao da associao foi vetada pelo ministro
Leito de Abreu, a quem estava subordinada a Superintendncia de Assuntos
Parlamentares na poca. A idia da associao era a de reunir todos os assessores
parlamentares, da iniciativa privada e dos rgos pblicos, e o modelo seguiria os dos
comits de imprensa do Congresso e da Cmara. Segundo a reportagem, a justificativa
era puramente profissional: os lobbystas negam-se a ser vistos como boys de luxo ou
corretores de planto no Congresso e, por isso, reivindicam canais institucionais de
dilogo (Op. cit, pg. 46).
Ao analisar o desenvolvimento do lobbying no Brasil, percebemos que houve
uma ampliao da influncia lobista, porm, isso ocorre devido ao processo de
redemocratizao do pas, com o fortalecimento do Congresso e uma maior
transparncia do processo decisrio, j que tanto a regulamentao quanto a
associao de lobistas ainda no se concretizaram e o estigma de marginalidade do
lobbying encontra-se mais forte do que nunca.
O fracasso dos esforos em arrefecer a imagem de clandestinidade do lobbying
fica bastante claro quando nos deparamos com o desconforto dos prprios profissionais
da rea com relao ao uso do termo.
A resistncia em assumirem-se como lobistas faz com que alguns profissionais
da rea optem por designarem-se como consultores, analistas polticos, profissionais de
relaes pblicas ou analistas de relaes governamentais. Afirmam tambm a
necessidade da utilizao de outros termos que no lobby para caracterizar a atividade
e sugerem os termos relaes governamentais e advocacy.
Acreditamos que a substituio de um termo por outro no diminuir a carga
negativa que o termo carrega. Apenas a definio da atividade e de seus limites ticos
poder arrefecer esse estigma.

212

Alm da necessria definio da atividade e de seus limites ticos, o termo

lobbying, apesar de utilizado erroneamente, est enraizado em nossa cultura poltica.
J os termos relaes governamentais e advocacy no so adequados para tal
substituio, uma vez que descrevem outro tipo de atividade.
Segundo Mack (1997), o termo relaes governamentais refere-se aplicao
de tcnicas de comunicao por pessoas e instituies com o objetivo de afetar
decises de governo.
O termo pode ser visto tambm como gerenciamento de atividades legislativas e
regulatrias conduzidas nos nveis federal, estadual e/ou municipal e inclui como uma
de suas estratgias, o lobbying.
A atividade de relaes governamentais envolve: a) suporte s atividades dos
clientes; b) formulao de informaes, anlises, e estratgias de ao no timing
correto para a interveno poltica e c) monitoramento das aes governamentais e dos
diversos atores envolvidos no processo de tomada de decises.
J a noo de advocacy aponta para uma ao coletiva, poltica, pblica e
embasada em valores e racionalidades (Rodrigues, 1999).
O termo traduz-se na ao de controle da sociedade civil organizada sobre as
aes do Estado, particularmente do poder Executivo. O processo de elaborao de
legislao e de polticas pblicas, alm do acompanhamento e fiscalizao de sua
implementao, uma ao de advocacy.
a partir das causas a serem defendidas que lobbying e advocacy se
diferenciam. Enquanto as estratgias de lobbying so formuladas com o objetivo de
defender interesses, na maioria das vezes, privados ou especficos, o advocacy est
voltado para a defesa de interesses pblicos e universais, como os direitos humanos, a
liberdade, a igualdade, o fim da fome mundial, o fim da escravido, a defesa do meio
ambiente, o controle da natalidade e etc. Esse termo utilizado, sobretudo, pelas
organizaes no governamentais (ONGs) ao referirem-se s suas aes de presso.
A substituio no seria adequada, pois enquanto o termo relaes
governamentais descreve uma atividade voltada para a construo de uma estratgia
de comunicao entre empresas e governo e a sua administrao, o termo advocacy se

213

refere presso sobre causas universais e pblicas, sendo largamente utilizado pelas
ONGs. O lobbying, por sua vez, uma das estratgias que podem fazer parte tanto de
uma ao de relaes governamentais, quanto de uma ao de advocacy.
De nosso ponto de vista, a clandestinidade e o estigma de marginalidade s
sero superados quando alguns requisitos forem cumpridos:
1)

campanha de esclarecimento sobre a legitimidade da atividade e suas vantagens

para a democracia;

2)

atuao tica e transparente;

3)

respeito aos interesses pblicos;

4)

regulamentao junto a todos os poderes da Repblica.

Acreditamos que o lobbying possa representar uma grande contribuio ao

processo legislativo, e sua regulamentao o legitimaria como parte desse processo,

diminuindo a eficcia do trfico de influncia e da corrupo. Longe de ser condenado,
o lobbying deve ser visto como um aspecto inerente poltica democrtica e ao
repertrio de seus instrumentos.
A declarao do Presidente Nacional do PT, Jos Genono, Revista
Comunicao Empresarial (1 trimestre de 2003), reafirma nossa argumentao.
Segundo Jos Genono,
o relacionamento das empresas com o Governo legtimo, principalmente atravs de
suas representaes institucionais. Ele acredita que a regulamentao do lobby pode
arrefecer o preconceito sobre a atividade. As conseqncias da regulamentao seriam
trazer a atividade para a esfera da institucionalidade e da transparncia. Hoje o lobby
funciona por detrs da cortina, clandestinamente. isto que o deteriora (Op. cit., pg.
26).

2. As tentativas de regulamentao do lobbying no Brasil

Nos EUA, a histria do lobbying foi, nos primeiros tempos, pouco edificante,
assim como no Brasil. Os grupos de presso agiam nos bastidores, atravs de ligaes
esprias com parlamentares e agentes do governo, no interesse de grandes empresas
e outros ncleos poderosos de interesses que recorriam a todo tipo de mtodo ou
recurso, inclusive suborno (Santos, 1998).

214

Foi em reao aos grandes escndalos como o da Pacific Steamship Company,

em 1870, cuja investigao revelara que grandes somas haviam sido gastas para
subornar membros do governo e legisladores, que surgiram os primeiros esforos norteamericanos de disciplina das atividades de lobbying, inicialmente na esfera estadual. A
Constituio da Georgia chegou a considerar crime a prtica de lobbying, em 1877.
Outras regulamentaes estaduais, mais brandas, foram formuladas.
A primeira legislao em nvel federal foi o Foreign Agents Registration Act of
1938, editado pelo Congresso norte-americano a fim de regular as operaes de
propaganda de fascistas e nazistas em um clima de pr-segunda Guerra Mundial
(Arago, 1994).
A primeira legislao especfica em nvel federal sobre o tema foi o Federal
Regulation of Lobbying Act of 1946. Essa legislao teve como objetivo identificar os
agentes de interesse e quantificar o dinheiro gasto nas operaes e atividades de
defesa de interesses direta ou indiretamente relacionados ao processo legislativo.
A questo da regulamentao da atuao dos grupos de presso e do lobbying
no Parlamento tem motivado debates sobre a reviso da atual legislao norteamericana e a adoo de legislao especfica no Parlamento Europeu, em Bruxelas.
Aspectos como a legitimidade de atuao, legalidade e transparncia de procedimentos
e a lisura de todo o processo de influncia, tm preocupado legisladores e grupos de
presso.
2.1. Regimento Interno da Cmara dos Deputados

No Brasil, os debates tm seguido o mesmo rumo e, apesar da primeira iniciativa

para regulamentar o lobbying ter surgido no incio da dcada de 80, atravs do projeto
de lei de Marco Maciel, desde o final da dcada de 70 j se discutia o assunto na
Cmara dos Deputados.
Muito antes da apresentao de seu projeto de lei, Marco Maciel j se
encontrava preocupado com o tema. Partindo do pressuposto de que o lobby existe e

215

de que necessrio regulament-lo, Marco Maciel escolheu primeiro a reformulao do

Regimento Interno da Cmara dos Deputados.62
Essa reformulao, porm, no se mostrou tarefa fcil. Segundo Marco Maciel,
houve resistncias e ele foi obrigado a ir pessoalmente a cada uma das comisses da
Casa, prestigiar os trabalhos e colher sugestes. Foi assim que conseguiu o
engajamento necessrio para a reformulao do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados.
Desse modo, em 1977, exercendo a presidncia da Cmara dos Deputados,
Marco Maciel reformulou o Regimento Interno da Casa. Considerou-se relevante
estabelecer mecanismos de representao das entidades sindicais de grau superior, no
intuito de receber dessas entidades assessoria tcnica e subsdios tramitao de
projetos de lei (Arago, 1994).
No art. 60, o Regimento Interno da Cmara regulava o credenciamento de
entidades que, atravs de um representante, poderiam fornecer subsdios, em nvel
tcnico, ao Legislativo sobre proposies de seu interesse. Em 1976, o Deputado
Marco Maciel procurou aprimorar o art. 60 incluindo os grupos formados por rgos de
representao nacional dos servidores pblicos (Rodrigues, 1996).
At 1983 apenas entidades sindicais de grau superior, como as confederaes
ou federaes/sindicatos de abrangncia nacionais podiam ser credenciadas.
Aps a reformulao ocorrida no final da dcada de 70, em 1984 houve uma
nova reformulao do Regimento Interno da Cmara dos Deputados e se passou a
aceitar o credenciamento de entidades associativas mais representativas. Com a
Constituio de 1988, foi permitido o amplo credenciamento de entidades associativas
de todo tipo.
Em 1989, outra reformulao criou um ttulo especfico sobre a participao da
sociedade civil no processo legislativo.
A participao da sociedade civil possvel atravs de peties, projetos de lei
(iniciativa

popular),

audincias pblicas, oferecimento

62

de

pareceres

tcnicos,

Entrevista do Senador Marco Maciel Revista das Cidades do Brasil. Acessada atravs do site:
http://td257.hospedagemweb.com.br/bastidores/bastidores11.htm. Acesso em 05/01/2004.

216

exposies e propostas oriundas de entidades cientficas e culturais, de associaes e

sindicatos e demais entidades representativas, conforme a Resoluo n 17, ttulo VIII.
O art. 259 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados dispe sobre o
credenciamento de entidades. Ministrios e entidades da administrao federal indireta,
assim como as entidades de classe de grau superior, de empregados e empregadores,
autarquias profissionais e outras instituies de mbito nacional da sociedade civil
podem se credenciar junto Mesa de representantes a fim de prestar esclarecimentos
especficos Cmara, atravs de suas Comisses, s lideranas e aos Deputados em
geral e ao rgo de assessoramento institucional. No entanto, as entidades, pblicas e
privadas, podero indicar apenas um representante.
O Regimento Interno do Senado Federal apresenta apenas dispositivos
regimentais relacionados participao de entidades da sociedade civil em audincias
pblicas, ao recebimento de peties e ao envio de documentos s comisses.
Empresas de nenhuma espcie podem credenciar-se, mesmo os escritrios de
consultoria e lobbying que prestam servios de monitoramento e/ou assessoria
parlamentar a entidades e empresas privadas.
Essas regras, porm, parecem no ter importncia, pois segundo Arago
(1992:112), (...) tal fato no tem impedido a atuao franca e desimpedida de
representantes de empresas, em especial de grandes empreiteiras na defesa de seus
interesses perante o Legislativo.
Como vimos, a partir do final da dcada de 70, o Regimento Interno da Cmara
dos Deputados veio sendo reformulado sistematicamente a fim de se adaptar s
mudanas ocorridas no sistema poltico do pas.
Como j afirmado, mesmo durante a ditadura militar havia grupos de presso
atuando no poder Legislativo e sua ao precisava ser limitada, pois a prtica de
interesses ilegtimos terminou confundida com a dos interesses legtimos. Todavia, no
havia um ambiente propcio para a proposta de um projeto de lei e, por isso, Marco
Maciel optou pela reformulao regimental.
Aps vrias outras reformulaes levadas a cabo, a possibilidade de
credenciamento de grupos de presso se expandiu. Porm, alm do credenciamento

217

no ter sido respeitado por muitos dos grupos de presso atuantes na Cmara dos
Deputados, ele, por si s, no se mostrou eficaz para limitar a ao dos grupos de
presso.
No bastava saber quem estava exercendo presso sobre os parlamentares, era
preciso tambm saber quais eram os interesses que defendiam e como o faziam,
traando limites para essa ao e prevendo punio adequada para aqueles que
excedessem os limites pr-determinados. Como os Regimentos Internos no so
apropriados para esse tipo de ao, e o processo de abertura poltica encontrava-se em
curso, Marco Maciel apresentou, em meados da dcada de 80, projeto de lei
regulamentando o exerccio da atividade de lobbying.
2.2. Projeto de Lei n 6.132

Visando dar transparncia participao dos grupos de presso no processo de

tomada de decises, em 1983, Marco Maciel apresentou ao Senado Federal o projeto
de lei n 25, com o objetivo de regulamentar as atividades dos grupos de presso no
Congresso Nacional.
O projeto de lei dispe sobre o registro de pessoas fsicas ou jurdicas que
exercerem qualquer atividade tendente a influenciar o processo legislativo junto s
Casas do Congresso Nacional. Prope que a Cmara dos Deputados e o Senado
Federal distribuam credenciais de acesso s pessoas registradas. A fim de obter esse
registro, devem ser fornecidas, entre outras, declarao de capital social e, aps o
registro, h a obrigatoriedade de prestar contas semestralmente sobre os gastos
relativos atuao.
Com a instalao da Assemblia Nacional Constituinte, o processo legislativo
ordinrio ficou prejudicado e o projeto foi arquivado. Esse projeto foi apresentado
novamente em 1989 com o n 203 e com mnimas alteraes (Werneck Vianna, 1995).
O projeto recebeu parecer favorvel do Senado e tramitou entre 1991 e 1994 na
Cmara dos Deputados sob o n 6.132-A de 1990. Na Cmara dos Deputados, a Mesa
concedeu parecer favorvel ao projeto, apresentando apenas uma emenda modificativa

218

ao caput e ao 3, o que alterou o texto quando este se referia a ndices monetrios j

extintos (Rodrigues, 1996).
Na Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara dos
Deputados, a proposio recebeu um parecer de inconstitucionalidade, pois afirmava-se
que ela tratava de matria afeta organizao de cada uma das Casas do Congresso,
no podendo, portanto, ser disciplinada por lei ordinria (Rodrigues, 1996 e Werneck
Vianna, 1995).
Aps recurso aprovado do deputado Paes Landim, permaneceu espera de
apreciao do Plenrio da Cmara dos Deputados at o fim da legislatura em 31/01/95
(Rodrigues, 1996).
Em 1995, o projeto foi retirado da pauta de votao, porm, um projeto que j
tenha sido aprovado por uma das duas casas no pode desaparecer de uma legislatura
para outra. preciso que algum o reapresente ao plenrio, para que ele volte pauta
(Werneck Vianna, 1995).
Com parecer favorvel do deputado Bernardo Cabral, um novo projeto de
resoluo, de autoria do senador Lcio Alcntara (PSDB-CE), foi apresentado e ficou
aguardando votao na secretaria da Mesa do Senado.
Segundo Lopes (2003:24), somente em 2001, ou seja, doze anos depois, o
plenrio da Cmara aprovou requerimento de urgncia apresentado pelos lderes dos
partidos sobre o projeto.
Em fevereiro de 2003 o projeto voltou pauta da Cmara dos Deputados, mas
ainda no foi apreciado.
A necessidade de tratar o lobbying em lei especfica, segundo Marco Maciel,
decorreu da percepo de que, por mais regras que possam existir no mbito das casas
legislativas, seu alcance sempre seria limitado. A lei, diferentemente, obriga a todos
(Lopes, 2003).
Com a aprovao de seu projeto de lei, o Senador Marco Maciel espera que o
lado obscuro dessa atividade, que permite a corrupo e o trfico de influncia, deixe
de existir.

219

O projeto, no entanto, regulamenta apenas a atividade nas Casas do Congresso

Nacional e isso ocorre, pois segundo o Senador Marco Maciel, na poca de sua
proposio havia dificuldade em estender a mesma disciplina aos poderes Executivo e
Judicirio.
Porm, o Senador ressalta que, se houver disciplina, h como se punir as
desobedincias. Alm disso, com o lobby disciplinado no Legislativo, haver avanos
nos outros poderes (Lopes, 2003).
2.3. Analisando o projeto de lei n 6.132

O projeto de lei do Senador Marco Maciel tem uma importncia vital para a
regulamentao do lobbying no Brasil, j que se trata da nica proposta apresentada
at hoje. Alm disso, foi ele o responsvel por pautar as discusses sobre o assunto na
dcada de 80.
O projeto apresenta quatro partes distintas. A primeira torna obrigatrio o registro
perante as Mesas Diretoras do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, de
pessoas fsicas ou jurdicas que exeram atividades tendentes a influenciar o processo
legislativo. O registro seria um pr-requisito para o credenciamento que lhes permitiria
o acesso a cada uma das Casas do Congresso Nacional. Caberia, ainda, s Mesas
Diretoras do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, regulamentar, aps o
credenciamento, o modo e limites (da) atuao das mencionadas pessoas fsicas e
jurdicas (Rodrigues, 1996:56).
Segundo Rodrigues (1996:56), a segunda parte diz que, uma vez registradas
junto ao Senado Federal e Cmara dos Deputados, tais pessoas fsicas e jurdicas
deveriam encaminhar s respectivas Mesas Diretoras, at 30 de junho e 30 de
dezembro de cada ano, uma declarao de gastos relativos sua atuao perante
aquelas Casas do Congresso. As pessoas fsicas ou jurdicas que representem
terceiros, devem fazer constar na declarao de gastos a indicao do interessado nos
servios, o projeto cuja aprovao ou rejeio defendida, ou a matria cuja discusso
desejada. H tambm dispositivo no projeto de lei que torna obrigatria a declarao

220

de despesas realizadas pelas pessoas fsicas e jurdicas registrada fora da rbita do

Congresso, ou seja, despesas com atividades que, mesmo tendo lugar fora das Casas
Legislativas, podem causas impactos no processo legislativo.
Na terceira parte, estabelece sanes ao no-cumprimento de seus dispositivos.
A omisso nas declaraes ou a tentativa de ocultar dados ou confundir a fiscalizao
implicar advertncia e, em caso de reincidncia, cassao do registro. Para os casos
de abuso, em especial que regula a represso ao abuso do poder econmico, o projeto
de lei remete Lei n 4.137, de 10-9-62, que regula a represso ao abuso do poder
econmico.
Na quarta parte, o projeto de lei determina que as Mesas Diretoras de cada Casa
providenciem a divulgao pblica de relatrio semestral, contendo as declaraes
prestadas pelas pessoas fsicas e jurdicas devidamente registradas e credenciadas
perante o Senado Federal e a Cmara dos Deputados.
O projeto de lei do Senador Marco Maciel um passo importante para
regulamentar o lobby no Brasil e segundo Rodrigues (1996:57),
Alm de reconhecer o papel fundamental desempenhado pelos grupos de interesse ou de
presso na formulao de polticas pblicas numa democracia moderna, o projeto procura
dotar o Poder Legislativo de instrumentos para tornar as atividades desses grupos mais
transparentes e coibir possveis abusos. Busca, afinal, demarcar a tnue linha que separa o
lobby do trfico de influncias.

Existem, no entanto, pontos positivos e negativos no projeto de lei do Senador

Marco Maciel.
Como pontos positivos podemos apontar: 1) a coibio da desorganizao e do
acesso abusivo para privilegiar o acesso disciplinado e a contribuio construtiva; 2) o
dispositivo da declarao de gastos, que visa refrear a possvel vantagem comparativa
de grupos com maior poder aquisitivo e dar mais transparncia a uma atividade que,
sem tal dispositivo, poderia derivar para o trfico de influncias; 3) a obrigatoriedade da
identificao do contratante, bem como o projeto ou matria cuja aprovao, rejeio ou
discusso desejada, o que d transparncia ao processo; 4) a obrigatoriedade da
declarao de despesas efetuadas fora da rbita do Congresso, que podem ser
campanhas de publicidade e outras peas de divulgao em massa, usadas para
influenciar o processo legislativo atravs do engajamento da opinio pblica; 5) a

221

previso de sanes aos que no cumprirem o determinado; 6) a divulgao de

relatrio semestral, de acesso pblico, contendo as declaraes prestadas por pessoas
fsicas ou jurdicas registradas, uma vez que exatamente esse dispositivo de tornar
pblicas as informaes sobre despesas com o trabalho de influenciar o processo
legislativo que d transparncia e legitimidade ao lobby e o diferencia do trfico de
influncia e da corrupo.
Como pontos negativos podemos apontar: 1) o projeto claramente baseado no
Federal Regulation of Lobbying Act de 02/08/46, lei que regulamenta o Lobby nos EUA,
o que, de certa maneira, impossibilita que algumas peculiaridades do sistema poltico e
cultural brasileiro sejam atendidas. Algumas dessas peculiaridades j foram apontadas,
como a fora do Executivo sobre o Legislativo, os longos perodos de exceo e o lobby
pblico de funcionrios e empresas estatais, assim como prefeituras. Segundo
Rodrigues (1996), uma lei de lobby no Brasil tem como obrigatrio incluir esses
segmentos no universo dos lobistas e manter transparentes seus gastos e suas
atividades; 2) as sanes so insuficientes e esto baseadas em uma lei, a de abuso do
poder econmico, que no adequada a questo. As punies, segundo o projeto de
lei do Senador Marco Maciel, so por demais brandas. A lei norte-americana bem
mais rgida. Remetendo lei de abuso do poder econmico, o projeto deixa implcito
que o lobby s interessa a grandes grupos econmicos, o que no verdade.
Para Rodrigues (1996), h trs medidas de adequao do projeto. Em primeiro
lugar, o projeto deveria prescrever sanes mais rgidas e no apenas a advertncia e,
no caso de reincidncia, a cassao do registro.
Em segundo lugar, o projeto deveria remeter-se a lei n 8.429 de 02/06/62, onde
as sanes tambm so aplicveis quele que, mesmo no sendo agente pblico,
induza ou concorra para a prtica de ato de improbidade ou dele se beneficie sob
qualquer forma direta ou indireta (Op. cit., pg. 62).
Em terceiro lugar, o projeto deveria reconhecer o trabalho de estatais e
organismos pblicos no sentido de influenciar os rumos do processo legislativo,
incluindo dispositivo para tornar transparentes as despesas dessas empresas na
atividade de lobby.

222

Assim como Rodrigues (1996), acreditamos que a democracia j est bastante

amadurecida para merecer uma lei de lobby, ao mesmo tempo abrangente e eficaz, que
contribua para tornar a participao de grupos organizados da sociedade na formulao
de polticas pblicas um processo legtimo e transparente.

2.4. Lobbying e poder Executivo

O poder Executivo ainda no esboou nenhuma atitude sria e eficaz para limitar
a ao dos grupos de presso.
Porm, quando a mdia veicula algum escndalo envolvendo a atividade de
lobbying, a Cmara dos Deputados insere o projeto de lei do Senador Marco Maciel em
sua pauta e o poder Executivo elabora algum tipo de normatizao.
O escndalo envolvendo o lobista Alexandre Paes dos Santos, apresentado no
Captulo 2, teve como conseqncia aes no poder Legislativo e no poder Executivo,
como as descritas acima.
A Portaria n 34 de 08/11/200163 foi formulada em decorrncia da repercusso
negativa desse escndalo, ao qual j fizemos referncia ao longo do texto e que
envolveu funcionrios da Presidncia da Repblica.
Devido ao escndalo, foi necessrio estabelecer normas para a participao de
representantes comerciais ou de relaes pblicas (lobistas) no mbito da Presidncia
da Repblica, j que a atividade de lobbying ainda no havia sido regulamentada por
lei.
Desse modo, a Comisso de tica Pblica, rgo pertencente Presidncia da
Repblica e que foi responsvel pela elaborao do Cdigo de Conduta da Alta
Administrao Federal, foi chamada a dar sugestes sobre a questo.
O Ministro Pedro Parente, em carta enviada Comisso de tica Pblica,
afirmava que o presidente Fernando Henrique Cardoso gostaria de ver regulamentada a
atividade do lobby. Lembrava tambm a existncia de projeto sobre o assunto em
tramitao no Congresso e solicitava ao presidente da Comisso, Joo Geraldo Piquet

223

Carneiro, a anlise a respeito da elaborao de um novo projeto de lei, para incluso do

Poder Executivo nas normas.
Porm, preocupada apenas em atender a necessidade de mostrar opinio
pblica que o problema j havia sido atacado, a Casa Civil age intempestivamente e
no aguarda as sugestes da Comisso de tica Pblica, publicando a Portaria n 34.
A portaria criou regras para as solicitaes de audincia com autoridades da
Presidncia da Repblica por parte de empresas privadas e associaes de classe;
determinou a obrigatoriedade de haver sempre um assessor da respectiva autoridade
presente s audincias; impediu que os servidores lotados na Presidncia da Repblica
aceitassem propostas de trabalho - eventuais ou permanentes fora de seu horrio de
expediente - de particulares, de empresas privadas, associaes de classe ou
representantes comerciais ou de relaes pblicas (lobistas); proibiu que os servidores
lotados na Presidncia da Repblica aceitassem convites para almoos, jantares e
festas de empresas, associaes de classe, representantes comerciais e relaes
pblicas (lobistas); vedou a prestao de informaes confidenciais e sigilosas a
terceiros e determinou tambm que todos os servidores da Presidncia da Repblica
ocupantes de cargo do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores, DAS-3 ou
superior, aderissem ao Cdigo de Conduta dos Titulares de Cargos na Alta
Administrao Federal.
A publicao da portaria causou muita polmica, pois alm de fazer
recomendaes bvias, como vedar que os servidores prestassem informaes de
carter confidencial e sigiloso a terceiros, causava embaraos para as autoridades
pblicas ao exigir que houvesse sempre uma testemunha presente s audincias.
Esse embarao causado pela portaria levou as autoridades pblicas a restringir
os contatos com a iniciativa privada, a fim de evitar suspeitas. Essa restrio traz,
sobretudo, conseqncias negativas para o prprio poder Executivo, pois o priva de
receber uma pluralidade de opinies que subsidiam o seu processo de tomada de
decises, alm de no se mostrar uma medida eficaz, j que dificilmente evitar que
63

O texto da portaria encontra-se no anexo III. A portaria deu origem ao Decreto n 4232, publicado em
14 de maio de 2002.

224

uma autoridade pblica receba a visita de um amigo, que pode representar interesses
da iniciativa privada.
Assim como as sugestes da Comisso de tica Pblica no foram aguardadas,
as sugestes do lobista A, que enviou uma carta ao Ministro Pedro Parente sugerindo
alteraes no texto da Portaria n 34, tambm no foram levadas em conta.
O lobista A sugeriu vrias modificaes no texto da portaria antes que a mesma
se transformasse em decreto. Segundo ele, os interesses deveriam ser caracterizados
como privados e no particulares; as regras deveriam ser aplicadas para brasileiros e
estrangeiros e deveriam valer para todas as profisses (advogados, economistas,
cientistas polticos, jornalistas, administradores de empresas, relaes pblicas, etc);
assim como deveriam ser aplicadas a ex-funcionrios de todos os poderes, exparlamentares e para funcionrios licenciados (sem remunerao). Por ltimo, sugere a
aplicao das regras para empresas sediadas em Braslia e nos demais estados.
A partir do exposto, podemos perceber que um bom momento para a discusso
sobre as iniciativas de regulamentao da atividade de lobbying foi desperdiado, pois
deu-se preferncia a uma medida tpica e pouco eficaz.
Um esforo conjunto envolvendo os poderes da Repblica e representantes da
sociedade civil poderia ter levado elaborao de uma proposta de regulamentao da
atividade de lobbying ampla e eficaz.
Como se viu, a centralizao no processo de tomada de decises foi privilegiada
em detrimento da democracia participativa.

3. O que impede a regulamentao do lobbying no Brasil?

Ao elaborar a primeira proposta de regulamentao do lobbying no Brasil e

apresent-la ao Senado em 1984, Marco Maciel tinha como objetivo melhorar o
desempenho dos rgos pblicos. Em sua opinio64, a governabilidade passa pela
regulao, fiscalizao e pela reforma poltica, que tem como pressuposto definir as

64

Entrevista com o Senador Marco Maciel em 29/07/2003.

225

regras do jogo democrtico, aprimorando o funcionamento das instituies pblicas e

consequentemente a qualidade da poltica.
De seu ponto de vista, o lobby precisa, posto que existe, ser regulamentado para
que se definam regras para seu exerccio e para que ele seja praticado de acordo com
o que uma sociedade democrtica almeja, ou seja, transparncia e legitimidade.
Para Marco Maciel, a regulamentao do lobbying trar vantagens para todos os
atores envolvidos no processo de representao e defesa de interesses. Com a
atividade devidamente regulamentada, empresas, pessoas fsicas ou jurdicas, se
sentiro mais confortveis ao desenvolver a atividade, pois sabero que a mesma
legal e mantida sob o controle do Estado.
Para os parlamentares, a regulamentao do lobbying trar maiores benefcios,
pois ele saber, de imediato, com quem est falando. Nem sempre ao procurar
interlocuo com os parlamentares, os grupos de presso e lobistas se identificam e o
parlamentar, desse modo, tem dificuldades em formular uma viso mais ampla sobre os
interesses defendidos.
Na investigao empreendida, poucos foram os que se posicionaram contrrios
regulamentao da atividade.
Assim, importante analisar o por que da demora em aprovar, com ou sem
modificaes, a proposta do Senador Marco Maciel em tramitao h quinze anos.
O Senado Federal a avaliou e a aprovou em dois anos e, desde 1991, a proposta
encontra-se aguardando apreciao da Cmara dos Deputados.
Na Cmara dos Deputados o projeto chegou a fazer parte da pauta em 1991,
1992, 1993 e 1994. S voltou pauta da Casa dois meses aps as denncias
envolvendo o lobista Alexandre Paes dos Santos, depois de ter permanecido inerte por
sete anos. Finda a repercusso sobre o escndalo, o projeto voltou ao ostracismo,
tendo voltado pauta em maro de 2003, por presses advindas do prprio Senador.
De nosso ponto de vista, h pelo menos quatro abordagens possveis quando se
discute os entraves regulamentao da atividade de lobbying no Brasil.

226

A primeira abordagem e a que, em nossa opinio, oferece subsdios mais

consistentes para o debate, est relacionada falta de vontade poltica dos
parlamentares, j que muitas vezes eles prprios cumprem a funo de lobistas.
Essa dupla funo do parlamentar apresentada por Bezerra (1995 e 1999)
quando o autor ressalta a relao entre parlamentares e prefeitos em busca da
liberao de verbas para seus municpios. Para os parlamentares, a interveno a favor
das solicitaes dos municpios normal e natural, fazendo parte do trabalho
parlamentar.
Porm, segundo o autor, h uma articulao entre escritrios de consultoria e
lobbying, parlamentares e prefeitos e os parlamentares, alm do lucro eleitoral, que a
liberao de verbas para seus municpios lhes garantiria, ainda receberiam uma parcela
dos recursos repassados aos municpios em forma de comisso.
Afirma ainda o autor que, alguns parlamentares so scios ou proprietrios de
escritrios de consultoria e lobbying, apesar de no constar em seus registros, sendo o
escritrio responsvel por organizar as solicitaes e as medidas para a aprovao da
liberao de verba do municpio.
A partir do panorama apresentado, concordamos com Werneck Vianna
(1994:198), quando a autora afirma que Uma percepo comum, porm, que h
desinteresse dos polticos na regulamentao porque o maior concorrente do lobista
profissional o parlamentar.
A segunda abordagem est relacionada crena de que a atuao dos grupos
de presso ainda no atingiu um limite intolervel ou, ainda, que a legislao existente
suficiente (Arago, 1992).
Discordamos dessa abordagem, pois nos parece que o aumento visvel dos
grupos de presso atuantes no Congresso foi desprezado e que os diversos
escndalos envolvendo a atividade nunca existiram. Se a legislao existente
adequada, por qu cada vez que surge um novo escndalo, o projeto de lei do Senador
Marco Maciel volta a constar da pauta da Cmara dos Deputados?
J a terceira abordagem refere-se percepo de que avanos significativos
foram feitos no sentido de ampliar a participao dos grupos de presso no processo de

227

tomada de decises, esvaziando a discusso sobre a regulamentao da atividade.

Esses avanos referem-se s audincias pblicas regulares nas Comisses, ao acesso
documentao nas Casas do Congresso e ao aceso on line ao processo legislativo na
Internet.
inegvel que houve avanos significativos quanto captao de informaes,
sobretudo no poder Legislativo, porm, a atividade de lobbying no se resume apenas a
isso. H grupos de presso que possuem maior poder econmico que outros e,
portanto, a relao torna-se desigual. S a construo de um conjunto de regras
adequado poder garantir a todos o acesso igual participao do processo de tomada
de decises.
A quarta abordagem refere-se percepo por parte dos grupos de presso de
que a corrupo e o trfico de influncia no conseguiro ser controlados pela
regulamentao da atividade. Para os grupos de presso, denunciar atitudes ilegais
possvel com ou sem a regulamentao, dependendo da concorrncia entre os grupos
de presso. Sendo assim, ao fiscalizarem-se uns aos outros, os grupos de presso
acabam promovendo uma auto-regulamentao da atividade, diminuindo as chances de
que aes anti-ticas sejam levadas a cabo.
Apesar de apresentar uma viso muito pessimista, a quarta abordagem
bastante interessante, pois apresenta a possibilidade da auto-regulamentao. Porm,
quem avaliar e punir os grupos que cometerem aes anti-ticas? A partir de que
regras eles sero punidos? O Cdigo Penal? Fixar regras que possam nortear a
fiscalizao de um grupo sobre o outro demanda um esforo coletivo, que nem sempre
de fcil execuo.
Desse modo, no acreditamos que a suposta auto-regulamentao dos grupos
de presso apresente uma explicao forte o suficiente para a no regulamentao da
atividade.

4. O lobbying dos lobistas

228

A regulamentao da atividade um tema bastante importante para vrios dos

lobistas atuantes em Braslia. Alguns deles h muito tempo, defendem a
regulamentao da atividade e a fiscalizao por parte do Estado.
Desde 1997 alguns lobistas tentam formar uma associao profissional, nos
moldes da Liga Americana de Lobistas, criada em 1979 em Washington.
Lemos (1988:24), apresenta algumas informaes interessantes sobre a Liga
Americana de Lobistas. Segundo ele,
Em 1979, foi criada a Liga Americana de Lobistas, quando teve incio um esforo para
procurar uma imagem positiva que refletisse com mais exatido a participao dos lobbyists
de Washington no processo legislativo e dentro de suas primeiras preocupaes estavam o
profissionalismo, regras de conduta e melhoria da imagem, fazendo com que o ano seguinte
1980 fosse considerado como o ano de consolidao da atividade, no cenrio
estadunidense.

Segundo reportagem do

jornal Correio Braziliense de 27/10/1997, 16

representantes de escritrios de lobbying e consultoria se encontravam regularmente,

com o objetivo de criar uma associao de classe e um cdigo de tica para a
atividade.
Essa primeira tentativa foi confirmada pelo lobista C, responsvel pela
organizao das reunies. Segundo ele,
Eu tentei fundar uma associao. Eu sou um lobista do lobby. A pessoa fica um pouco
constrangida de mostrar a cara por conta da conotao pejorativa. Eu no tenho esse medo,
porque eu j me fiz. Eu nunca escondi o que eu sou. Fiz algumas reunies com outros lobistas
para fundar uma associao de lobistas, mas como no temos uma reforma poltica, a coisa
no vai para frente.

Contudo, os esforos dos lobistas em auto-regulamentar o lobbying, no pararam

por a. O assunto discutido constantemente e sugestes tm sido elaboradas.
Segundo reportagem da revista Isto Dinheiro de 05/06/2002, circulava pela
capital um documento escrito por Eduardo Carlos Ricardo, proprietrio da PATRI, um
dos maiores e mais antigos escritrios de consultoria em relaes governamentais de
Braslia. O documento intitulado Lobbying: regulamentao e no discriminao65,
defende a legalizao da atividade e sugere vrios pontos que deveriam ser
acrescentados ou modificados para que a regulamentao seja eficaz.

65

Documento encontra-se no anexo III.

229

As sugestes apresentadas pelo lobista so bastante interessantes e com

certeza contribuiria para a elaborao de um conjunto de regras que apresente a
abrangncia e a eficcia adequadas.
Entre as sugestes apresentadas, as mais importantes so: regras mais claras e
eficazes acerca da quarentena; estender a atividade a todas as categorias profissionais;
estender as regras a estrangeiros; garantir que a marcao de audincias com
autoridades pblicas seja feita por escrito e que a agenda da autoridade seja exibida
pela Internet; exigncia do uso de crach e de procurao do cliente.
Modificaes no sistema de financiamento de campanha e na lei de licitaes
tambm so sugestes apresentadas pelo lobista, pois, segundo ele, coibiriam a
corrupo.
Alm do documento Lobbying: regulamentao e no discriminao, na pgina
de abertura do site da PATRI encontra-se outro documento, intitulado Regulamentao
do Lobbying: princpios bsicos, em que o lobista afirma ser necessrio definir a
atividade de lobbying como legtima, promover a transparncia e inclusive fomentar
uma campanha de esclarecimento sobre o significado da atividade, para acabar com
distores ou m interpretaes.
Como um dos mais ferrenhos defensores da regulamentao do lobbying, o
lobista elaborou uma srie de documentos sobre o tema. Discute inclusive a proposta
do ento presidente da Cmara, deputado Acio Neves, sobre um pacote tico, em
1998.
De nosso ponto de vista, todo esse esforo conseqncia de sua busca
incessante em se diferenciar dos escritrios de lobbying e consultoria que atuam na
zona cinzenta da corrupo e trfico de influncia. Como no h regulamentao no
Brasil, as aes da PATRI se pautam pelas leis norte-americanas e pelas normas
adotadas pela Comisso de tica Pblica e pelo Cdigo de Conduta do Poder
Executivo.
Segundo Eduardo Carlos Ricardo, enquanto o lobbying no for regulamentado,
sua empresa se restringir a atuar na rea de relaes governamentais, excluindo-se,
assim, de um lucrativo nicho de mercado.

230

Apesar de no haver obrigatoriedade de credenciamento e identificao de

lobistas no Congresso Nacional, alguns escritrios desenvolveram crachs e bottons,
com o logotipo do escritrio, que so utilizados por seus funcionrios, tanto em seu
trabalho interno, quanto em seu trabalho externo, no Congresso Nacional.
Mais uma vez, so os prprios lobistas tentando dar forma atividade. Apesar da
inao do Estado, os prprios lobistas encontram maneiras de trazer alguma ordem ao
caos instalado na esfera de representao de interesses no Brasil.
5. Vantagens e desvantagens da regulamentao do lobbying
No obstante a maioria dos lobistas entrevistados se mostrem a favor da
regulamentao do lobbying e considerem apenas vantagens nesse processo, h
alguns lobistas que encaram a regulamentao com indiferena e at descrdito. A
esperana dos lobistas que se mostram a favor da regulamentao a diminuio da
zona cinzenta que envolve a atividade.
Acreditamos que a regulamentao necessria e colocaria limites importantes
que subsidiariam a atuao tica dos lobistas profissionais.
Alguns autores compartilham essa opinio. Segundo Borin (1988), a instituio
da prtica transparente, clara e aberta do lobby parte integrante do processo de
democratizao e do fortalecimento do poder Legislativo.
J Barbieri (2001:3) v vrias vantagens sobre a regulamentao e o
credenciamento dos lobistas. Segundo o autor,
Em uma conversa com um Senador americano, ao lhe perguntar sobre a presena de
lobbyst (lobistas) em seu gabinete, ele me respondeu: h forma mais barata para o
congressista americano saber e decidir sobre um assunto do que recorrer aos 'lobbies'? 'E
prosseguiu: 'um senador americano instado a opinar e decidir sobre uma pliade muito
grande de assuntos sobre os quais no tem condies de ter conhecimento e de ter preparo
para faz-lo de forma adequada e justa. Menos ainda para saber se sua deciso estar de
acordo com sua conscincia e convices'. 'Eu', disse ele, 'para cada assunto que tenho que
decidir, busco no catlogo dos lobistas registrados em Washington os mais credenciados e
de posies antagnicas e os convido para debaterem estes temas em meu escritrio,
assisto estes debates juntamente com meus assessores, fao perguntas e a e somente a,
tomo minha deciso.

231

Para Barbieri (2001), se no fossem os 'lobbies', as autoridades estariam

correndo o risco de tomarem decises sem os dados necessrios e importantes para
faz-lo. E transmitir estes dados uma funo natural e prioritria do lobista.
A regulamentao traria inclusive a possibilidade de um aprofundamento e
detalhamento de estudos acadmicos sobre a atividade no Brasil.
Para Werneck Vianna (1995), a grande dificuldade para que o conhecimento
sobre os lobbies avance, reside, sem dvida, na precariedade das fontes de
informaes. O fato de inexistirem registros dos grupos de presso e lobistas, uma vez
que a atividade no regulamentada, torna as evidncias disponveis menos precisas
que o desejado e impede que mapeamentos e avaliaes sejam realizados com o
devido rigor.
Para Arago (1992), uma regulamentao eficaz reduziria a influncia dos
recursos humanos e financeiros na defesa dos interesses e colocaria os grupos de
presso em um mesmo nvel de idias e propostas.
Para que esse nivelamento fosse implementado, seria necessrio que os
parlamentares fossem mais independentes e menos vulnerveis submisso dos
financiamentos de campanhas eleitorais.
O Senador Marco Maciel tambm compartilha essa preocupao. Segundo ele,
as discusses sobre a regulamentao do lobbying no podem estar alheias a uma
discusso mais abrangente sobre uma reforma poltica, que traga em seu bojo debates
sobre o financiamento pblico de campanhas eleitorais.
J para Santos (1998), o fato de no existir regulamentao no Brasil uma
falha que aumenta a desigualdade na mobilizao e utilizao de recursos pelos
diversos grupos credenciados dentro do Parlamento, resultando em sensvel assimetria
de poder e influncia de uns em comparao com outros.

5.1. O que pensam os lobistas que apoiam a regulamentao

A maioria dos lobistas entrevistados posiciona-se a favor da regulamentao do

lobbying. Esses lobistas acreditam que a regulamentao traria uma srie de vantagens

232

para a atividade, como a criao de normas de conduta que limitem a zona cinzenta
que a circunda; uma maior visibilidade pblica para a atividade; a identificao dos
profissionais, dos interesses que eles representam e os recursos financeiros que
utilizam na defesa desses interesses atravs do credenciamento e da fiscalizao
governamental; o que sem dvida, alm de maior transparncia tambm conferiria
legitimidade atividade, arrefecendo seu estigma de marginalidade.
Os lobistas entrevistados acreditam tambm que o debate suscitado pelo
processo de regulamentao da atividade poder contribuir para um maior
esclarecimento sobre seu significado perante a opinio pblica.
Para eles, a mdia pode ser uma boa aliada nesse processo de esclarecimento
ao disseminar informaes acerca de sua forma de atuao e das estratgias utilizadas,
diferenciando-o da corrupo e do trfico de influncia.
Alguns lobistas esperam que, esclarecidos esses princpios bsicos, a sociedade
civil comece a ver o lobbying como algo natural e indispensvel a uma sociedade
democrtica.
A maioria dos lobistas concorda que o projeto do Senador Marco Maciel deva ser
discutido novamente e, de preferncia, com a participao dos profissionais da rea e
grupos de presso, uma vez que muito antigo e d muita nfase ao lobbying
empresarial. As modificaes que adviriam dessa discusso seriam includas no projeto
original, no havendo necessidade de sua substituio, pois o mesmo j foi aprovado
pelo Senado.
A criao e expanso de quadros profissionais tambm so apontadas como
ponto positivo, j que com a regulamentao mais pessoas se envolvero com as
aes no legislativo, criando uma nova opo profissional para indivduos que possuam
qualquer tipo de formao acadmica, pois no h reservas com relao a isso.
Devemos ressaltar que a regulamentao do lobbying no vantajosa apenas
para os profissionais da rea. Clientes e, sobretudo, parlamentares, sero beneficiados,
pois sabero que h limites ticos efetivos para a atividade. Os parlamentares sero
ainda mais beneficiados, como j ressaltamos, pois sabero, desde o incio, com quem

233

esto falando e quais os interesses esto sendo defendidos. Segundo o Senador Marco
Maciel, o parlamentar s quer saber com quem est falando.66
Muito j se falou sobre os entraves regulamentao e quais seriam os
interesses que estariam dificultando sua efetivao. No entanto, respostas definitivas
no podem ser oferecidas. O que se sabe, e o que a pesquisa de campo nos mostrou,
que a maioria dos lobistas, como vem a regulamentao do lobbying de forma positiva,
no se furtariam em se credenciar e fornecer todo o tipo de informao necessria para
a fiscalizao da atividade. Em suma, a fiscalizao, o controle e as regras de conduta
no os assustam.
5.2. O que pensam os lobistas contrrios regulamentao

Ainda que a grande maioria dos lobistas veja a regulamentao como algo
positivo e at vantajoso para a atividade, h outros que mostram desconfiana e
descrdito com relao eficcia da medida.
A argumentao mais recorrente a que diz respeito ineficcia da lei. Segundo
os descrentes, a honestidade um valor e, portanto, no h legislao ou cdigo de
conduta que consiga evitar a corrupo e o trfico de influncia.
Discusses mais profundas sobre os pilares de nosso sistema poltico, como a
reforma poltica e o financiamento de campanhas, deveriam ser anteriores
regulamentao do lobbying.
Um dos argumentos mais fortes apresentados, diz respeito ao fato de que os
lobbies considerados legtimos podero ser prejudicados em sua liberdade de ao,
enquanto os lobbies no-ticos, por no respeitar as leis vigentes e consequentemente
nem as futuras, continuariam a atuar sem ao menos sofrer oposio consistente dos
lobbies legtimos, que engessados por um emaranhado de regras no poderiam se
contrapor aos lobbies ilegtimos.

66

Entrevista com o Senador Marco Maciel em 29/07/2003.

234

Deve-se ressaltar tambm que cuidados devem ser tomados para que a
regulamentao do lobbying no signifique reserva de mercado para determinadas
profisses, como desejam os profissionais da rea de relaes pblicas.
6. Princpios e propostas para a regulamentao do lobbying
Arago (1994:110) acredita que o Congresso Nacional deva disciplinar de forma
mais firme as atividades de defesa de interesses em suas dependncias e sugere
alguns pressupostos que norteariam uma futura legislao. Os pressupostos so:

Regulamentao comum a ambas as casas do Congresso;

Existncia de categorias de credenciamento, diferenciando os representantes de

interesses e os profissionais que realizam servios de monitoramento parlamentar
regular;

Existncia de credenciamento para consultores individuais, empresas de consultoria,

demais empresas e entidades associativas, dentro de critrios claros de
identificao dos interesses defendidos;

Declarao do credenciado sobre as reas de interesse legislativo objetivo de seu

interesse para fins de atuao; e

Proibio da atuao de funcionrios pblicos na defesa de interesses privados.

Alm desses pressupostos, o autor ainda ressalta duas questes. A primeira

delas diz respeito preservao da independncia do legislador em decidir

posicionamento de acordo com a sua conscincia. E a segunda questo refere-se
equiparao dos segmentos organizados e os no organizados. Como os segmentos
no mobilizados so a maioria da populao, o Congresso Nacional no deve favorecer
as corporaes organizadas criando uma espcie de ditadura de minorias.
Essa recomendao encontra eco na argumentao de Barbieri (2001). O autor
tambm acredita que o lobbying , sem dvida alguma, um grande instrumento de ao
para a sociedade democrtica e o mais eficiente para que grupos minoritrios possam
influenciar o poder.

235

Alm da regulamentao legal da atividade, h outra alternativa. Essa alternativa

refere-se criao de uma associao de classe, que seguiria os mesmos moldes dos
Conselhos Federais e Regionais de vrias profisses da rea da sade, como
medicina, odontologia, psicologia e etc.
Essa associao de classe emitiria uma credencial para o profissional e o mesmo
se comprometeria a respeitar o cdigo de tica, criado coletivamente pela categoria.
Qualquer denncia seria levada a essa associao de classe, que possuiria
instrumentos para penalizar o profissional, como por exemplo, cassando sua credencial
e impossibilitando a atividade profissional do indivduo.
No podemos esquecer, no entanto, que para isso, o lobbying precisa ser visto
como profisso regulamentada e uma parceria com os poderes da Repblica teria de
ser traada a fim de que apenas os lobistas credenciados pudessem atuar. Para isso
uma lei federal teria de ser promulgada instituindo o Conselho Federal de Lobistas.
Aps a criao do CFL, seria emitido um nmero, como o emitido para os mdicos e
sem essa identificao o lobista no poderia atuar.
impossvel negar a similaridade dessa proposta e a idia da Liga Americana
dos Lobistas, porm, alm de se preocupar apenas com a profissionalizao, regras de
conduta e melhoria da imagem, essa associao seria a responsvel por emitir a
credencial profissional do lobista e tambm teria como atribuio punir os profissionais
que no respeitarem o cdigo de tica da atividade, cassando-lhes o registro que lhes
garante o acesso aos tomadores de deciso.
7. Profissionalizao do lobbying no Brasil

Discutir a profissionalizao de uma atividade que legalmente no existe no

consiste em tarefa fcil. Porm, sabido que existem centenas de profissionais
trabalhando na esfera de representao de interesses no Brasil e que esse nmero
tem crescido consideravelmente.

236

Arago (1992:86) afirma que, a profissionalizao dos esforos de defesa

de interesses no Congresso Nacional fenmeno recente, ocorrido com maior
vigor aps a derrubada do regime militar em 1985.
Contudo, ainda que recente, no podemos deixar de notar alguns pontos
que, se considerados conjuntamente, nos apontam uma forte tendncia de
profissionalizao da atividade no Brasil.
Uma das questes mais importantes e que nos chamaram a ateno no
curso de nossa investigao foi o crescente nmero de lobistas que haviam
procurado maior aporte acadmico, procurando realizar cursos de ps-graduao
em nvel de especializao e at mestrado. A UNB, como apresentado no Captulo
2 oferece um curso de especializao em Assessoria Parlamentar e vrios lobistas
entrevistados, assim como seus funcionrios haviam realizado esse curso.
Alm da grande procura pelos cursos de especializao em Assessoria
Parlamentar, j se pode encontrar na Internet, pginas dos escritrios de
consultoria e lobbying - que anteriormente no constavam sequer da lista telefnica
-, anunciando como agem e quais so as estratgias de ao utilizadas.
Com a consolidao da democracia no Brasil e uma maior transparncia das
informaes, sobretudo por parte do poder Legislativo, a sociedade civil tem
percebido as vantagens de apresentar propostas e oferecer sua opinio aos
tomadores de deciso com o intuito de contribuir com o processo de elaborao de
polticas pblicas no pas. Esse fato, tem criado um nicho de mercado em
expanso e em conseqncia disso, o nmero de escritrios de consultoria e
lobbying tem crescido, seu nmero de funcionrios tambm, assim como sua
estrutura fsica.
Alm dos pontos levantados, no podemos deixar de ressaltar a constatao
do elevado nvel de qualificao da mo-de-obra dos escritrios de consultoria e
lobbying, que, em geral, composta por recm-formados em Cincia Poltica,
Sociologia, Jornalismo, Relaes Pblicas, Economia, Administrao de Empresas
e Relaes Internacionais pela UNB. No raro, esses recm-formados, antes de
comporem os quadros funcionais dos escritrios de lobbying e consultoria, foram

237

estagirios em algum rgo pblico federal, como a Cmara dos Deputados, o

Senado Federal e at da Presidncia da Repblica.
Esses jovens lobistas, que aliam formao acadmica e conhecimento
prtico da profisso so um novo dado que no pode ser desprezado.
Porm, sem a regulamentao da atividade, que criaria limites ticos e
contribuiria com a transparncia necessria para arrefecer o estigma de
marginalidade do lobbying, sua profissionalizao estar sempre comprometida.
Enquanto a opinio pblica no for informada sobre o significado real da
atividade de lobbying no Brasil, ele nunca poder ser encarado como deveria, ou
seja, como um instrumento essencial para a elaborao de polticas pblicas no
Brasil.

Consideraes Finais

O objetivo principal de nosso trabalho foi analisar a atuao dos lobistas agentes dos grupos presso que atuam junto ao poder pblico com o intuito de

238

representar seus interesses - a fim de investigar sua relao com os poderes Legislativo
e Executivo, assim como a relao com seus clientes e, sobretudo, as estratgias de
ao que utilizam para alcanar os objetivos pretendidos por seus clientes.
A atividade lobista no Brasil pode assumir vrias formas e ns as caracterizamos
em quatro tipos, levando em considerao questes como origem dos interesses, tipo
de interesses representados, organizao dos interesses e origem dos recursos
utilizados.
Os quatro tipos de lobbying so representados pelos seguintes profissionais,
entidades

ou

departamentos:

a)

assessorias

de

assuntos

parlamentares

ou

Departamentos de Comunicao Social dos Ministrios (lobbying pblico); b)

executivos de relaes governamentais, alocados em departamentos de assuntos
corporativos/institucionais das empresas (lobbying institucional); c) entidades
classistas, como a CNI e o DIAP (lobbying classista) e d) escritrios de lobbying e
consultoria (lobbying privado).
A atividade de lobbying, independentemente do formato que assuma, essencial
em sociedades democrticas. Isso porque, os tomadores de deciso so confrontados
com uma complexa rede de interesses e a informao tcnica que os lobistas levam a
eles bastante importante, pois subsidia sua anlise sobre o melhor caminho a seguir.
O processo de lobbying transforma-se assim em uma via de mo dupla, pois ao
fornecer informaes imparciais, confiveis e comprovveis aos tomadores de deciso,
os grupos de presso esto construindo um importante canal de interlocuo com o
Estado, que por sua vez, atravs de seus agentes, quando considerar oportuno,
demandar informaes dos grupos de presso e os convidaro a participar do
processo de tomada de deciso.
Envolto por um forte estigma de marginalidade, o lobbying no Brasil
comumente confundido com corrupo e trfico de influncia, como ressaltamos vrias
vezes ao longo do texto. No entanto, no apresenta nenhuma semelhana com esse
tipo de prtica ilcita.

239

Um dos argumentos mais fortes sobre essa diferena est centrado na

possibilidade da obteno de resultados duradouros que a utilizao do lobbying
garante.
Ao grupo de presso cabe escolher qual o melhor caminho a ser trilhado. Se
escolher o caminho da corrupo e trfico de influncia, alm dos altos custos
financeiros, o grupo de presso deve ter conscincia que, toda vez que o assunto voltar
a apresentar riscos ou oportunidades, relaes esprias devero ser retomadas e mais
dinheiro ser gasto. Portanto, o uso da corrupo e trfico de influncia, apesar de
trazer resultados mais imediatos, a longo prazo se torna incerto e perigoso.
Se escolher o caminho do lobbying, alm de ser informado rotineiramente sobre
a tramitao dos assuntos de seu interesse, poder formular propostas e oferecer seu
ponto de vista, criando um canal de comunicao com o governo. Alm de estar bem
informado e se transformar em um interlocutor do governo em seu setor produtivo ou
rea de interesse, o grupo de presso despender recursos financeiros continuamente,
porm, em pouca quantidade, a fim de ver suas demandas discutidas, aprovadas ou
rejeitadas de acordo com a profundidade do debate travado.
Ao defender um interesse no Congresso Nacional, os grupos de presso tm
grande chance de v-lo se transformando em leis, que podem regulamentar todo um
setor produtivo, criando oportunidades ou evitar riscos para comunidades inteiras. O
resultado do lobbying, dessa maneira, seguro e duradouro, alm de legtimo.
O desenvolvimento do lobbying no Brasil ocorreu a partir de meados da dcada
de 70. O pas estava sob a gide de um regime militar que centralizou o processo de
tomada de decises no poder Executivo, fragilizando o poder Legislativo. Essa
centralizao, porm, no impedia que certos grupos pressionassem o poder Executivo,
a fim de obter suas demandas.
Dessa forma, o lobbying, que em pases democrticos se dirige ao poder
Legislativo, no Brasil teve como foco de atuao o poder Executivo.
Dada a centralizao do processo de tomada de decises, a presso que os
grupos exerciam sobre o poder Executivo, salvo raras excees, se traduziam na
compra de acessos e resultados, que envolviam a corrupo e o trfico de influncia.

240

De nosso ponto de vista, foi inapropriado utilizar o termo lobby como sinnimo de
corrupo e trfico de influncia, pois lobbying e regimes ditatoriais no se conjugam.
Um sistema poltico em que as decises so centralizadas e o poder Legislativo fraco,
no apresenta um ambiente adequado para o desenvolvimento do lobbying. Aliado ao
desconhecimento sobre a atividade, todo tipo de confuso foi propiciada sobre o termo.
Portanto, acreditamos que, lobbying e corrupo e lobbying e trfico de influncia
so atividades completamente distintas que no podem ser conjugadas. Rejeitamos
termos como lobbying anti-tico, lobbying do mal ou lobbying negativo.
O processo de redemocratizao do pas gestado a partir de 1985 teve como
resultado

fortalecimento

do

Congresso

Nacional

como

poder

poltico

e,

conseqentemente, dos grupos de presso que retomaram seu lugar no processo

democrtico, fazendo presso e tentando influenciar os legisladores.
Desse modo, havia uma srie de agentes, pouco acostumados com o novo
modelo de participao e carentes de canais de representao poltica, que aderiram ao
lobbying como forma de pressionar os tomadores de deciso em favor de seus
interesses, o que ganhou visibilidade no perodo de atuao da Assemblia Nacional
Constituinte.
A substituio do modelo neocorporativo de representao de interesses, que
privilegia grandes acordos e pactos entre os grupos, cedeu espao para interesses
fragmentados, particularistas e mltiplos que competiam por maior influncia sobre o
processo decisrio.
Desse modo, o desenvolvimento do lobbying no Brasil atendeu a um processo
mais amplo que Werneck Vianna (1995) chama de americanizao da poltica. Para a
autora, essa americanizao da poltica consiste na conjugao de determinadas
caractersticas, entre elas: ambiente em que interesses fragmentados e mltiplos
competem por maior influncia sobre os processos decisrios; predominncia de
demandas

particularizadas;

diminuio

da

atuao

de

grandes

organizaes

representativas dos diferentes interesses sociais e aumento da atuao dos lobbies

enquanto intermediadores de reivindicaes tpicas e a predominncia da competio
em torno de issues pontuais.

241

A instalao da Assemblia Nacional Constituinte trouxe os grupos de presso

de volta ao Congresso Nacional. Segundo Farhat (2003), havia mais lobistas do que
congressistas durante os debates da Assemblia Nacional Constituinte. Nesse perodo
a Mesa Diretora da Cmara dos Deputados credenciou 383 grupos de presso e
entidades atuantes na defesa de interesses.
A CNI, o DIAP, a UNE, a CNBB, o Movimento Brasil Informtica, a Federao
Brasileira pelo Progresso Feminino, grupos de defesa dos direitos dos idosos e
pensionistas e ONGs ambientalistas foram grupos de presso bastante atuantes
nesse perodo da histria poltica brasileira.
Nos anos 90, comeam a atuar as bancadas suprapartidrias, grupos de
presso compostos por parlamentares, surgindo mais um ator poltico no universo da
representao de interesses em mbito federal. Em 1997, o DIAP havia apontado a
existncia de 14 bancadas suprapartidrias atuantes no Congresso Nacional. O fato de
86% dos parlamentares fazerem parte de pelo menos uma Bancada Suprapartidria
denota sua importncia. Esse fenmeno mais acentuado na Cmara dos Deputados
e tem como objetivo fazer fluir nas instncias decisrias os assuntos represados nas
bases parlamentares (Frade, 1996).
Com a consolidao do lobbying no sistema poltico brasileiro, sobretudo aps o
perodo de redemocratizao do pas, cria-se um nicho de mercado para os lobistas.
Contudo, assim como a atividade de lobbying, a figura do lobista sempre esteve
envolta por um estigma de marginalidade. A dificuldade na obteno de dados
confiveis, forou-nos a utilizar como referencial principal as informaes fornecidas
pelos prprios lobistas.
Analisando os dados fornecidos pelos lobistas entrevistados, foi possvel traar o
seu perfil. O lobista , na maioria das vezes, homem. Possui entre 40 e 50 anos de
idade, um profissional que possui nvel superior, muitas vezes ps-graduado. So os
proprietrios de seus prprios escritrios de consultoria e lobbying e costumam
trabalhar sozinhos. Os escritrios que dirigem so de mdio porte e os lobistas
possuem mais de 10 anos de experincia na profisso.

242

Apesar do fato de terem exercido uma atividade anterior no governo lhes garantir
bons contatos, essa experincia anterior no mais indispensvel.
Um bom lobista deve ser honesto, srio e tico. Deve possuir uma slida
formao acadmica e um grande poder de comunicao e persuaso. Deve ser
discreto e possuir credibilidade entre os parlamentares que deseja influenciar.
Alm dessas caractersticas pessoais, o lobista deve saber ouvir e compreender
quais so os objetivos de seus clientes, para melhor defend-los. Se vai defender os
interesses de seus clientes, deve acreditar em sua causa.
O bom lobista deve trabalhar seu maior bem: a informao. Para isso, deve ser
extremamente bem informado e deve saber dar o tratamento adequado a essa
informao, fazendo-a chegar a seu objetivo e no formato ideal para a consecuo de
seus objetivos.
Para alcanar os objetivos de seus clientes, deve ser um bom entendedor de
cenrio poltico, deve possuir um bom conhecimento de processo legislativo e processo
decisrio e, atravs de seus contatos, oferecer uma informao confivel e bem
estruturada para quem se quer influenciar.
A atividade lobista assume vrios formatos e ns as dividimos em quatro tipos:
lobbying pblico, lobbying corporativo, lobbying classista e lobbying privado. Os lobistas
esto alocados nesses quatro tipos de lobbying.
O lobbying pblico assume as caractersticas de assessoria parlamentar e est
presente em todos os Ministrios, Agncias Reguladoras, Autarquias e outros rgos
estatais. As Assessorias Parlamentares tm como objetivo influenciar os tomadores de
deciso sobre o que melhor para o prprio Estado, e isso acontece porque os rgos
governamentais, s vezes, defendem interesses diversos e conflitantes, agindo como
grupos de presso na disputa por verbas ou competncias. Os lobbies dos Ministrios e
das autarquias federais so coordenados pela Casa Civil.
O lobbying pblico, de maneira geral, possui um carter particularista. Porm, no
lobbying empreendido pelos Ministrios, essa caracterstica se acentua, dando origem a
uma srie de conflitos entre eles.

243

As informaes coletadas pelo monitoramento legislativo visam orientar a poltica

a ser desenvolvida no Congresso e o acompanhamento legislativo, que consiste em
estar atento ao cumprimento de prazos, a sano e promulgao de leis e a apreciao
de vetos.
Analisar, processar e emitir informaes so as principais atribuies da
Assessoria Parlamentar. As informaes que gera subsidiam seu trabalho no
Congresso e tambm o dos parlamentares, que ao receber informaes confiveis,
costumam ver a Assessoria Parlamentar como referncia. Auxiliar a elaborao de
documentos destinados ao apoio de Parlamentares no trmite de proposies, com
base nas informaes analisadas, essencial para a eficcia da defesa dos interesses
que defende.
atribuio da Assessoria Parlamentar buscar aliados e para isso relacionam-se
com a Assessoria Parlamentar do Ministrio da Defesa e a de outros ministrios,
quando o assunto em discusso de interesse de outros rgos do governo.
A formulao das estratgias de ao da Assessoria Parlamentar subsidiada
por informaes que contribuam para o convencimento do parlamentar. A busca por
aliados, a elaborao de emendas e a tentativa de designar o relator para o projeto que
pretendem aprovar, rejeitar ou modificar, so estratgias comumente utilizadas.
O trabalho da Assessoria Parlamentar essencial para identificar no s
oportunidades, mas tambm riscos que decises de outras reas do poder Executivo
possam significar para sua atuao.
O lobbying institucional refere-se atuao dos departamentos de assuntos
corporativos ou institucionais das empresas privadas, os quais dedicam-se s relaes
com as diferentes esferas e nveis governamentais.
Como j possuam larga experincia no exterior, as empresas multinacionais
foram as primeiras a utilizar o lobbying institucional no Brasil e seus departamentos de
assuntos corporativos ou institucionais j atuavam durante a ditadura militar.
Com a

consolidao

democrtica,

as empresas

privadas

nacionais e

multinacionais passaram a reconhecer a importncia de manter um canal de

244

comunicao com o Estado, criando departamentos de assuntos corporativos e/ou

institucionais.
Possuir um departamento de assuntos corporativos e/ou institucionais garante a
manuteno permanente da imagem da empresa, a defesa de seus interesses,
antecipando problemas e detectando oportunidades que a direo da empresa no teria
condies de fazer, se no houvesse em Braslia uma estrutura permanente.
A construo de um canal de comunicao com o Estado, auxiliando-o com
idias e iniciativas que podem fornecer solues para seus problemas e tambm
apresentar as posies da empresa, so atribuies dos departamentos de assuntos
corporativos e/ou institucionais.
Utilizamos como exemplos da forma de atuao dos departamentos de assuntos
corporativos e/ou institucionais duas grandes empresas, uma nacional e outra
multinacional.
A empresa B, valendo-se de sua experincia anterior em outros pases, saiu na
frente na criao de uma estrutura permanente em Braslia.
Como no h um foco de atuao especfico, tanto a empresa A quanto a
empresa B atuam junto aos poderes Executivo e Legislativo. O foco de atuao
depende do interesse que se deva defender e quem props a matria que lhes
interessa.
A informao de importncia vital, tanto para as Assessorias Parlamentares
quanto para os departamentos de departamentos de assuntos corporativos e/ou
institucionais.
Fomentados pelas informaes advindas do monitoramento legislativo e do
monitoramento poltico, os executivos de relaes governamentais podem traar
estratgias de ao a fim de apoiar ou rejeitar determinada matria que esteja
tramitando no Congresso ou levar demandas ao poder Executivo.
Para isso, elaboram estudos acadmicos ou pareceres que sustentam sua
argumentao. s a partir do fornecimento de informaes confiveis que os
parlamentares e outros tomadores de deciso passam a encarar os departamentos
como fontes de informao.

245

Ao fornecer informao confivel aos parlamentares, as empresas esto abrindo

um importante canal de interlocuo com os tomadores de deciso, que por sua vez,
quando considerarem oportuno, demandaro informaes da empresa e a convidaro a
participar do processo de tomada de deciso.
A forma de atuao das empresas A e B apresenta similaridades, s se
diferenciando com relao ao corpo-a-corpo, que no caso da empresa A realizado
pelos seus executivos e no caso da empresa B realizado por seu executivo de
relaes governamentais.
O lobbying classista foi analisado atravs da forma de atuao de duas grandes
entidades guarda-chuva, a CNI e o DIAP.
Com a instalao da Assemblia Nacional Constituinte e a insero de novos
atores polticos na esfera da tomada de decises, o modelo organizacional do lobbying
da CNI mostrou-se despreparado e insuficiente para atuar junto nova configurao
poltica que o Congresso Nacional havia alcanado.
Desse modo, percebemos que a organizao do lobbying da CNI foi levada a se
modificar para atender o novo arranjo institucional do Estado. Com as mudanas no
sistema poltico brasileiro, foi necessrio descobrir novas maneiras de atuar e
influenciar o processo de tomada de decises. Ao buscar essa nova maneira, o
lobbying da CNI se modernizou e se profissionalizou, atendendo a necessidades
externas sua prpria organizao.
Porm, no s as mudanas institucionais em curso enfraqueceram a atuao da
CNI durante os debates da Assemblia Nacional Constituinte. Deve-se levar em
considerao a pulverizao do setor industrial e a falta de consenso acerca do que
deveria ser defendido. A conjugao desses trs fatores levou o empresariado industrial
a encarar vrias derrotas, levando a CNI a reestruturar tanto sua organizao interna,
quanto sua unidade de assuntos legislativos, que passa a dar nfase criao de uma
agenda poltica nica e coesa, que possa ser defendida sem a pulverizao do setor.
a partir dessa reestruturao, que ocorreu em meados dos anos 90, que a
atuao da CNI se amplia, obtendo grande visibilidade pblica e apresentando-se como
um forte interlocutor do Estado.

246

Especial ateno deve ser dada formulao da agenda poltica do

empresariado industrial, pois a mesma decorre de um esforo coletivo, envolvendo a
equipe da COAL, as Federaes Industriais, os sindicatos patronais e as associaes
setoriais nacionais. Esse esforo coletivo tem como conseqncia a criao de um
conceito que ir nortear a ao da equipe do COAL.
A Agenda Legislativa da CNI elaborada segundo esse conceito criado
coletivamente pelo empresariado industrial brasileiro e significa uma sntese de seus
interesses.
O monitoramento legislativo da CNI um dos passos mais importantes de sua
estratgia de ao. No basta apenas identificar projetos que possam apresentar riscos
ou oportunidades para a indstria. preciso saber se, entre os cinco mil projetos que
encontram-se tramitando no Congresso Nacional, o projeto em anlise ter chances de
ser aprovado. Essa anlise prvia do projeto bastante complexa, pois requer dos
lobistas uma boa apreenso do cenrio poltico brasileiro e tambm um bom
mapeamento poltico do Congresso e do poder Executivo. Identificar projetos que no
possuem chances de ser aprovados poupa a equipe da COAL boa parcela de esforo e
trabalho e legitima a ao do lobista.
Apesar de congregar 27 Federaes de Indstria e mais de 1.000 sindicatos
patronais, alm de vrias associaes setoriais nacionais, a CNI procura por aliados e
esses aliados podem ser entidades de classe guarda-chuva como ela. Essa ao visa
dar mais visibilidade e legitimidade ao pleito em questo.
J a mobilizao das bases, atravs do RedINDSTRIA, visa levar a discusso a
um nvel mais pblico, buscando o apoio da opinio pblica e mostrando aos tomadores
de deciso a fora da entidade.
O trabalho tcnico empreendido no Congresso Nacional pelos lobistas da COAL
se d sempre no comeo da tramitao do projeto, quando o mesmo ainda se encontra
nas Comisses.
Na tentativa de influenciar o tomador de deciso, os lobistas fornecem
informaes comprovveis e confiveis, baseadas em argumentos fortes e bem
estruturados. Esse o momento por excelncia do convencimento e influncia e

247

portanto, as negociaes em plenrio no os interessam. Isso ocorre, porque os

lobistas da COAL, no barganham. Sua atuao est pautada por um jogo de soma
zero, onde quem ganha leva tudo e quem perde no leva nada. Dessa forma,
concesses sequer so analisadas.
Uma das questes centrais que nossa anlise mostrou foi o carter reativo da
atuao da CNI. Apesar de apresentar diversas emendas e notas tcnicas, a COAL se
abstm de apresentar projetos originais.
Em um pas em que o poder Executivo prope 85% dos projetos em tramitao e
que regulamenta diversas reas que afetam a atuao do empresariado industrial, seria
difcil apresentar uma atuao propositiva.
Dessa maneira, podemos afirmar que a ao da COAL sempre uma reao s
proposio do poder Executivo e possvel ver, assim, como a ao das instituies
polticas so determinantes para o comportamento dos agentes privados.
Os trabalhadores, diferentemente do empresariado industrial, s comeam a se
organizar com o objetivo de influenciar o processo de tomada de decises no mbito
federal com a criao do DIAP, no incio da dcada de 80. A histria do DIAP est
intrinsecamente relacionada ao processo de redemocratizao pelo qual passou o pas.
Embora no represente interesses especficos das entidades filiadas - pois sua
atuao est centrada nas matrias consensuais e interesses majoritrios do
movimento sindical - diferentemente da CNI, que encaminha as entidades para
escritrios de consultoria e lobbying, o DIAP traa uma estratgia de ao e orienta as
entidades a agir, oferecendo inclusive cursos de treinamento em processo legislativo.
Diferentemente da CNI, que possui uma atuao reativa, o DIAP sempre
assumiu uma atuao propositiva, desde sua criao. Os Projeto Um, Dois e Trs so
bons exemplos de seu carter propositivo.
Alm desses trs projetos, o DIAP ainda apresentou uma Emenda Popular
Assemblia Nacional Constituinte, que dizia respeito aos direitos dos trabalhadores.
Dessa forma, verificamos que o DIAP no se restringe a acompanhar os poderes
da Repblica; ele tambm faz uma tentativa de pautar a agenda desses poderes,
propondo projetos e emendas populares.

248

Suas publicaes so fontes de informao confiveis e isso lhes confere grande

legitimidade junto aos tomadores de deciso. Aliado legitimidade, h tambm a
visibilidade pblica que as mobilizaes que empreende lhe proporcionam. Desse
modo, podemos apontar a legitimidade e visibilidade pblica como os principais
instrumentos de convencimento do DIAP.
O lobbying privado, se comparado aos outros tipos de lobbying, o mais difcil
de ser investigado. Isso acontece porque o lobbying, sobretudo o lobbying privado,
carrega um forte estigma de marginalidade. Dessa forma, agncias de publicidade,
agncias de comunicao, agncias de relaes pblicas, escritrios de advocacia e de
consultoria poltica, atuam no setor, mas no se assumem como tal, o que transforma o
universo dos escritrios de consultoria e lobbying em algo amplo e difcil de ser
apreendido.
Nosso universo de pesquisa compreendeu escritrios de consultoria e lobbying
bastante profissionalizados e que defendem uma atuao tica no processo de
representao e defesa de interesses. S consideramos escritrios de consultoria e
lobbying aqueles que se denominavam como tal. O resultado dessa premissa foi um
universo de pesquisa restrito e que no abarca os escritrios de consultoria e lobbying
que atuam na zona cinzenta da representao de interesses, utilizando-se da corrupo
e do trfico de influncia para conseguir chegar ao objetivo de seus clientes.
Um dos entraves atividade lobista no Brasil a desconfiana que existe entre
lobistas e seus clientes. Devido s inmeras denncias de irregularidades, tanto
lobistas quanto clientes precisam se resguardar. Desse modo, os clientes exigem sigilo
do escritrio e os lobistas so levados a explicar aos clientes, de antemo, o que no
fazem, a fim de evitar mal entendidos futuros. uma via de mo dupla: o cliente
desconfia dos mtodos do lobista e o lobista, por sua vez, desconfia das intenes do
cliente, o que gera um grande constrangimento a todos os atores envolvidos.
Os lobistas entrevistados acreditam que a corrupo tem diminudo e apontam
duas razes para isso: seu trabalho tem aumentado e a disseminao de informao
atravs da Internet, sobretudo por parte do poder Legislativo tambm.

249

Apesar do foco de atuao dos lobistas ser, preponderantemente, o poder

Legislativo, o que realmente determinar a esfera de tomada de decises sobre a qual
atuar ser o interesse a ser defendido.
Porm, a preponderncia do poder Executivo sobre o poder Legislativo e a sua
conseqente fora na aprovao de projetos de lei, alm de seu poder regulamentador,
faz com que essa esfera no possa ser deixada de lado. Ter o apoio ou pelo menos a
no oposio do Poder Executivo na tramitao da proposta que contempla os
interesses do cliente de suma importncia, independentemente da esfera que em se
pretenda atuar.
Apesar de todas as fases do processo serem importantes, ateno especial deve
ser dada ao monitoramento legislativo e ao corpo-a-corpo, uma vez que lobbying
informao e comunicao.
Lobbying informao, pois, com o monitoramento legislativo, possvel obter
informaes sobre todos os aspectos do assunto que interesse ao cliente. Analisando,
adaptando

fornecendo

essas informaes

aos tomadores

de

deciso,

monitoramento legislativo subsidia o processo de convencimento, que o corpo-acorpo.

Lobbying comunicao, pois no corpo-a-corpo o lobista deve levar em
considerao sua capacidade de comunicao, de interao interpessoal e sua empatia
com o tomador de deciso. O lobista , antes de tudo, um bom comunicador, j que seu
objetivo , muitas vezes, mudar a opinio e a atitude do tomador de deciso sobre o
assunto que est sendo trabalhado.
Sendo assim, o lobista envolve e seduz o tomador de deciso em um processo
quase que afetivo. Para isso, no s os argumentos que privilegiam a defesa do
interesse pblico so utilizados. Argumentos emocionais so utilizados para convenclo de que tomar uma deciso em contrrio do que o lobista defende poder prejudicar
milhes de pobres aposentados, por exemplo.
durante o corpo-a-corpo que o lobista explora a sua relao com o
parlamentar, a qual, via de regra, no uma relao desinteressada. Mostrar os ganhos

250

polticos para a carreira do parlamentar e implementar aes que concorram para esse
fim essencial para alcanar os objetivos desejados.
As estratgias utilizadas pelas entidades classistas e pelos escritrios de
consultoria e lobbying so, muitas vezes, similares. As maiores diferenas encontramse na estrutura e organizao que possuem, em suas relaes com filiados e clientes,
na percepo sobre as novas condies institucionais para a representao de
interesses no pas, na visibilidade pblica e legitimidade que possuem e em sua
capacidade de mobilizar as bases.
Tanto as entidades classistas quanto os escritrios de consultoria e lobbying
foram afetados com o novo arranjo institucional do Estado aps o perodo de abertura
poltica, quando um padro diferente de representao e defesa de interesses foi
colocado em prtica.
Enquanto as entidades classistas atuaram fortemente durante os debates da
Assemblia Nacional Constituinte, os escritrios de consultoria e lobbying, apesar de
autantes, tiveram sua importncia desprezada, pois, alm de defenderem interesses
particularistas, no possuam a visibilidade que as entidades classistas possuam.
As freqentes publicaes das entidades classistas contribuem para que sua
visibilidade pblica se fortalea. O fato de representarem interesses consensuais e
majoritrios de suas respectivas categorias, alm de atribuir-lhes legitimidade, torna o
acesso aos tomadores de deciso mais fcil.
J os escritrios de consultoria e lobbying so afetados profundamente pelo
estigma de marginalidade que o lobbying carrega e, como defendem interesses
particularistas, uma viso preconceituosa sobre sua atividade se consolida, ao mesmo
tempo em que se cria a idia de que os interesses que defendem so ilegtimos.
CNI e DIAP so entidades que possuem centenas de filiados e, portanto, podem
mobiliz-los a qualquer momento. Os escritrios de consultoria e lobbying, por sua vez,
nem de longe possuem o poder de mobilizao da CNI e do DIAP. Como muitos
escritrios trabalham com associaes e entidades de classe, ao identificar os possveis
aliados suas causas, podem somar foras com outras associaes e entidades de

251

classe. No entanto, comparado ao poder de mobilizao da CNI e do DIAP, a

mobilizao que congregam bem pequena.
Quanto ao foco de atuao das entidades classistas e dos escritrios de
consultoria e lobbying, h similaridade. Todos, apesar de terem como foco de atuao
principal o poder Legislativo, tambm atuam sobre o poder Executivo.
H, no entanto, lobistas que afirmaram preferir trabalhar com o poder Legislativo
em detrimento do poder Executivo. Essa preferncia pode ser explicada por trs
fatores: experincia profissional anterior no poder Legislativo e no no poder Executivo,
desconhecimento sobre o funcionamento do poder Executivo e maior transparncia no
tratamento das informaes no poder Legislativo.
Como a forma de atuao das entidades classistas e dos escritrios de
consultoria e lobbying so bastante similares, apontamos apenas as diferenas.
A captao dos problemas e objetivos dos filiados e clientes a primeira
diferena encontrada. CNI e DIAP tm em comum a captao dos problemas e
objetivos de seus filiados de forma coletiva, atravs de Encontros Anuais e seminrios
que organizam. J os escritrios de consultoria e lobbying se deparam com problemas
e objetivos pontuais e bastante especficos. Por conta disso, os escritrios so levados
a empreender uma ampla pesquisa sobre a rea de atuao do cliente, muitas vezes
sendo necessrio preparar um diagnstico prvio da empresa, o que os ajuda a
identificar os pontos fortes e fracos do cliente.
O fato de CNI e DIAP possurem equipes permanentes, fixas e manterem
funcionrios especficos para determinadas tarefas, como o monitoramento legislativo,
torna o seu trabalho mais organizado e mais fcil. J os escritrios de lobbying, muitas
vezes so contratados para apagar incndios, pois h um assunto premente a
resolver ou os riscos apresentados podem at inviabilizar os negcios do cliente. Dessa
maneira, optam por terceirizar todo o servio de apoio atuao de corpo-a-corpo. O
que esse fato denota o contraste entre o trabalho das entidades de classe, que
contnuo, e o dos escritrios de consultoria e lobbying, que espordico, no
apresentando continuidade.

252

Tanto a CNI quanto o DIAP fazem corpo-a-corpo no Congresso Nacional, a fim

de representar os interesses consensuais e majoritrios de seus respectivos setores.
Porm, as entidades filiadas apresentam interesses especficos e nesse momento
que a atuao das duas entidades se diferencia. Enquanto a CNI orienta suas
entidades filiadas a procurarem a assessoria de um escritrio de consultoria e lobbying,
o DIAP orienta as entidades filiadas a agir, traa estratgias de ao e, inclusive,
ministra cursos sobre processo legislativo e interveno poltica.
J com relao aos escritrios de consultoria e lobbying, o corpo-a-corpo pode
ser feito pelo cliente com a assessoria do lobista, ou pode ser feito apenas pelo lobista.
Se o cliente se recusa a defender seus prprios interesses, uma relao de confiana
deve ser estabelecida entre cliente e lobista, haja visto que o cliente no estar
acompanhando a atuao do lobista.
De maneira geral, ao analisarmos a atividade de lobbying empreendida no pas,
o que nos chama a ateno seu carter reativo. Excetuando-se a formulao da
Emenda Popular sobre os Direitos dos Trabalhadores na Assemblia Nacional
Constituinte levada a cabo pelo DIAP, raramente entidades classistas ou escritrios de
consultoria e lobbying elaboram proposies pautando novos temas e discusses junto
ao Congresso Nacional e ao poder Executivo. A nfase no monitoramento legislativo
uma conseqncia dessa ao reativa por parte das entidades classistas e escritrios
de consultoria e lobbying, pois apenas se identificam e acompanham projetos ou
propostas de regulamentao que foram elaborados pelos poderes Legislativo e
Executivo.
O estigma de marginalidade que o lobbying carrega foi criado durante a dcada
de 70 e 80, quando o mesmo foi erroneamente confundido com corrupo e trfico de
influncia. Houve vrias tentativas de regulament-lo, tanto no poder Legislativo quanto
no poder Executivo, e assim arrefecer esse estigma, porm, at o momento, nada
aconteceu e o estigma continua mais forte do que nunca.
Acreditamos que as tentativas de regulamentao do lobbying no Brasil no
obtiveram sucesso, pois no h vontade poltica para tanto.

253

Os prprios parlamentares, muitas vezes, cumprem o papel de lobistas ao

intermediarem a liberao de verbas para estados e municpios, ou ao defenderem os
interesses de setores que representam ou dos quais fazem parte. No Congresso
Nacional h parlamentares que so proprietrios de convnios mdicos, universidades,
agronegcios, indstrias e etc. Todos eles defendem os seus interesses e o de seus
respectivos setores. A atividade de lobbying, se regulamentada, restringiria a liberdade
que hoje possuem.
Apesar do desinteresse dos parlamentares, os prprios lobistas fazem tentativas
de auto-regulamentao da atividade. Eles j tentaram criar uma associao
profissional nos moldes da Liga Americana de Lobistas, mas no obtiveram sucesso.
A maioria dos lobistas entrevistados posiciona-se a favor da regulamentao do
lobbying. Esses lobistas acreditam que a regulamentao traria uma srie de vantagens
para a atividade, como a criao de normas de conduta que limitem a zona cinzenta
que a circunda; uma maior visibilidade pblica para a atividade; a identificao dos
profissionais, dos interesses que eles representam e os recursos financeiros que
utilizam na defesa desses interesses, atravs do credenciamento e da fiscalizao
governamental - o que, sem dvida, alm de maior transparncia, tambm conferiria
legitimidade atividade, arrefecendo seu estigma de marginalidade. Acreditam tambm
que o debate suscitado pelo processo de regulamentao da atividade poder contribuir
para um maior esclarecimento sobre seu significado perante a opinio pblica.
Os lobistas contrrios regulamentao da atividade argumentam que no h
legislao ou cdigo de conduta que consiga evitar a corrupo e o trfico de influncia.
Acreditam que, antes de uma discusso profunda sobre a reforma poltica e o
financiamento de campanhas, a regulamentao do lobbying no seria eficaz. So
bastante pessimistas ao afirmar que, a regulamentao do lobbying s traria menos
liberdade atuao dos lobbies legtimos, j que os ilegtimos continuariam como
esto, margem da lei. Alm dos argumentos apresentados, receiam que a
regulamentao da atividade seja uma oportunidade para a criao de reserva de
mercado, j que os profissionais de relaes pblicas a reivindicam h muito tempo.

254

Diferentemente desses lobistas, acreditamos que o lobbying possa representar

uma grande contribuio ao processo legislativo, e sua regulamentao o legitimaria
como parte desse processo, diminuindo a eficcia do trfico de influncia e da
corrupo. Longe de ser condenado, o lobbying deve ser visto como um aspecto
inerente poltica democrtica e ao repertrio de seus instrumentos.
Porm, como h muita polmica acerca do tema, uma possibilidade seria a autoregulamentao da atividade atravs da criao de uma associao de classe que
possuiria instrumentos para penalizar o profissional, emitindo advertncia e cassando
sua credencial, impossibilitando a atividade profissional do indivduo.
Apesar de ser bastante difcil analisar a profissionalizao de uma atividade que
sequer foi regulamentada, em nossa pesquisa de campo nos deparamos com alguns
dados que nos mostram uma forte tendncia de profissionalizao da atividade.
Nossa investigao no comprovou nossa hiptese. Podemos afirmar que os
lobistas agem em funo dos interesses representados, o que se reflete claramente no
foco de atuao de cada um dos quatro tipos de lobbying analisados. No encontramos
dados que nos mostrassem que os lobistas de pequenos escritrios utilizam
predominantemente seus contatos e relaes pessoais para exercer presso ou
influenciar os tomadores de deciso. O que nos foi possvel observar foi um esforo
constante e sistemtico em se afastar desse tipo de atuao, privilegiando uma
representao tcnica e o uso de estratgias de ao ticas e legtimas, que no se
diferenciavam muito das estratgias de ao utilizadas pelos lobistas alocados nos
outros trs tipos de lobbying.

255

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