Anuario de Estudios Americanos, 65, 1,

enero-junio, 175-197, Sevilla (Espaa), 2008

ISSN: 0210-5810
De la letra de la constitucin a la realidad de
las prcticas: formas de construccin del estado
y la ciudadana en tres estados rioplatenses
durante la primera mitad del siglo XIX
Pablo Buchbinder
1
Universidad Nacional de General Sarmiento
y Universidad de Buenos Aires, Argentina
El artculo examina la ambigua relacin entre textos constitucionales y prcticas
polticas en tres estados sudamericanos durante la primera mitad del siglo XIX. El estudio
se centra especialmente en cuestiones tales como la construccin de la ciudadana, el poder
miliciano, los cambios en la organizacin municipal y la cuestin del sufragio en
Corrientes, Paraguay y Uruguay.
PALABRAS CLAVE: constitucin, estado, ciudadana, federalismo.
This article examines the ambivalent relation between Constitutional Texts and
Political Practices in three South American States during the XIX Century. The Study focu-
ses on the Building of Citizenship, the changes of the system of local government, the mili-
tary power and the Electoral System in Corrientes, Paraguay and Uruguay.
KEYWORDS: constitution, state, citizenship, federalism.
La realidad estatal en la Cuenca del Plata
en la primera mitad del siglo XIX
El propsito de este trabajo consiste en explorar una serie de proble-
mas y cuestiones relativas a los vnculos entre prescripciones constitucio-
nales y prcticas polticas en tres organizaciones estatales de la Cuenca rio-
platense durante la primera mitad del siglo XIX. Se trata de la provincia de
1 El autor agradece el apoyo brindado por la Fundacin Alexander von Humboldt, el Servicio
Exterior de Intercambio Acadmico Alemn y el Colegio de Michoacn para asistir al coloquio Los
inicios del Constitucionalismo en Amrica y Europa, 1770-1850 en noviembre de 2003, donde pre-
sent una versin preliminar de este texto. El texto definitivo fue elaborado durante una estancia como
becario Humboldt en el Instituto Iberoamericano de Berln durante febrero y marzo de 2007.
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Corrientes que, entre 1820 y 1853, constituye un estado autnomo y las
Repblicas del Paraguay y Uruguay. Como se sabe, tras la disolucin del
Virreinato del Ro de la Plata en 1816 y la cada del gobierno central de las
llamadas Provincias Unidas del Ro de la Plata en 1820, el panorama esta-
tal y poltico de la regin estuvo dominado por un conjunto de estados aut-
nomos que mantuvieron distinto tipo de vnculos y asociaciones entre s sin
llegar a integrarse en una nica estructura institucional. Esos estados dicta-
ron sus propias constituciones, siendo stas la base sobre la que establecie-
ron la forma de gobierno y la administracin de su territorio, organizando
de esta manera su funcionamiento interno hasta la segunda mitad del
siglo XIX.
En este trabajo examinamos especialmente las Constituciones corren-
tinas de 1821, 1824 y 1855, la Constitucin de la Repblica del Uruguay
sancionada en 1830 y la ley que estableci la Administracin poltica de la
Repblica del Paraguay en 1842.
2
Nos proponemos analizar aqu cmo, a
travs de estas Cartas, las distintas fracciones de las elites dirigentes riopla-
tenses trataron de resolver los problemas que planteaba la conformacin de
un nuevo orden poltico en la era postindependentista y los obstculos que
debieron afrontar en este intento. Como acabamos de sealar, el Virreinato
del Ro de la Plata, que contena prcticamente a la totalidad de los actua-
les territorios del Uruguay, Paraguay y de la provincia argentina de
Corrientes, se desintegr a partir de 1810 y los ensayos para conformar un
nico estado independiente sobre el espacio que haba ocupado el
Virreinato fracasaron, al igual que el intento de establecer una Constitucin
que rigiese sobre ese mismo espacio. Las Cartas Magnas de 1819 y 1826,
sancionadas por Congresos que reunan representantes de diversas regiones
del Ro de la Plata, encontraron una fuerte oposicin y fueron rechazadas
por las provincias, en gran medida por su orientacin unitaria. En conse-
cuencia, las nicas que gozaron entonces de vigencia efectiva prcticamen-
te hasta 1853 fueron justamente las Constituciones provinciales.
3
2 La documentacin constitucional fue extrada, bsicamente, de la Recopilacin de
Constituciones de la Provincia de Corrientes, Edicin Oficial, Imprenta del Estado, Corrientes, 1921 y
de los textos contenidos en Arosemena, Justo: Constituciones Polticas de la Amrica Meridional,
Imprenta de A. Lemale Ain, Havre, 1870, pgs. 325-338 y 261-292.
3 Los procesos de desintegracin poltica de los territorios que componan el antiguo espacio
rioplatense han sido analizados entre otros por Hensel, Silke, y Potthast, Barbara: De la provincia
gigante de las Indias a las republiquetas del espacio interior Desintegracin poltica a causa de los
nacionalismos? en Potthast, Barbara; Kohut, Kart, y Kolhlhepp, Gerd (eds.): El espacio interior de
Amrica del Sur. Geografa, historia, poltica, cultura, Vervuert, Frankfurt Main-Madrid, 1999,
pgs. 47-67.
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El origen de las provincias ha sido analizado con relativa profundidad
en los ltimos aos en diversos trabajos. Despus de la cada de la
Monarqua espaola se suscit un claro problema de legitimidad poltica en
el espacio rioplatense, como en otras regiones de Hispanoamrica. Como
ha sealado Jos Carlos Chiaramonte, conocidos los sucesos de la
Pennsula, se plante entre los principales protagonistas de la vida poltica
rioplatense un conflicto que puede sintetizarse a partir de la existencia de
dos posiciones. Por un lado se encontraban quienes consideraban que las
decisiones sobre la organizacin y conduccin del Estado deban ser toma-
das por el conjunto de los pueblos soberanos que, de acuerdo a los princi-
pios del derecho de gentes, eran personas morales en condicin de igual-
dad. Frente a esta postura se defini otra que insista en la necesidad de
organizar un nuevo Estado encabezado por la antigua capital del virreina-
to, a la que deban subordinarse el resto de los pueblos.
4
Progresivamente
se fue imponiendo la idea de que existan tantas entidades soberanas como
pueblos entendiendo a estos, en principio, como las ciudades y sus
Cabildos. Estas ciudades fueron ampliando progresivamente su papel pol-
tico, redefinieron su jurisdiccin y regularon, finalmente, los derechos pol-
ticos de los habitantes de la campaa. As, a partir de la disgregacin de las
antiguas provincias, del rgimen de Intendencias nacieron los nuevos esta-
dos provinciales.
5
Este proceso de definicin de las provincias culmin, en
casi todos los casos, con la sancin de Cartas constitucionales a travs de
las cuales las elites que controlaban esos estados buscaron legitimar su
poder y organizar su estructura institucional interna. La primera de ellas fue
la de Santa Fe en 1819. Luego siguieron las de Entre Ros en 1822,
Catamarca en 1823 y San Juan en 1825. Desde mediados del siglo XIX,
sobre la base de diferentes tipos de acuerdos y pactos, catorce de estos esta-
dos autnomos o provincias, entre ellos Corrientes, conformaron el Estado
nacional argentino, el cual se rigi por una Constitucin, sancionada en
1853 y reformada en 1860, de carcter netamente federal. A partir de
entonces, los estados provinciales debieron reformar sus propias normati-
vas para adaptarlas al nuevo orden legal de carcter nacional y federal.
4 Chiaramonte, Jos Carlos: El federalismo argentino en la primera mitad del siglo XIX, en
Carmagnani, Marcello (ed.): Federalismos latinoamericanos, Mxico, Brasil, Argentina, FCE, Mxico,
1993, pgs. 81-127.
5 Vase al respecto Goldman, Noem: Crisis Imperial, Revolucin y Guerra, en Goldman,
Noem: Revolucin, Repblica, Confederacin, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1998,
pgs. 21-69.
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Uruguay y Paraguay, cuyos territorios tambin haban pertenecido al
antiguo Virreinato, permanecieron como estados independientes. La Banda
Oriental del Uruguay constituy, como se sabe, un mbito de disputa entre
las fuerzas de los imperios coloniales espaol y portugus. Su capital,
Montevideo, dependa de Buenos Aires y mantena con sta viejas dispu-
tas vinculadas con el control del comercio y la navegacin. Tras la cada de
las autoridades coloniales de Buenos Aires en 1810, Montevideo se man-
tuvo como un baluarte de los espaoles. El apoyo a la revolucin surgi de
la zona rural y estuvo conducido por Jos Artigas, un antiguo jefe milicia-
no de fronteras que se convirti en lder de la campaa. La Banda Oriental
ingres entonces en un estado de guerra permanente, siendo Artigas un
defensor entusiasta de la idea federal. Sostena, adems, que toda
Constitucin deba basarse en la voluntad popular, en la solucin republi-
cana, en la divisin de poderes y en el sistema federal. A partir de 1814,
con la retirada de los espaoles de Montevideo, Artigas logr el control de
toda la Banda Oriental. En 1815 impuls, a travs de un Reglamento
Agrario, una profunda transformacin de la campaa, propiciando la rpi-
da distribucin de la tierra. Este proceso deba llevarse a cabo bajo el prin-
cipio de que ...los ms infelices sern los ms privilegiados.... Sealaba
adems, expresamente, en lo referido al reparto de las tierras, que los
negros libres, los zambos y los criollos pobres, todos podrn ser agraciados
con suertes de estancias.... El programa artiguista ha sido percibido como
expresin de uno de los movimientos ms igualitarios surgidos del seno de
la revolucin rioplatense. Pero este proceso fue interrumpido en 1816 por
la invasin portuguesa que se hizo presente, adems, en el marco de un
severo enfrentamiento de Artigas con el gobierno central de Buenos Aires
que, de alguna manera, propici la incursin de los portugueses para as
terminar con la influencia del caudillo, que debi exiliarse en el Paraguay
a partir de 1820. En julio de 1821, un Congreso Provincial vot la anexin
de la Provincia al reino de Portugal, adoptando la denominacin de Estado
Cisplatino Oriental. Cuatro aos ms tarde un movimiento revolucionario,
encabezado por Juan Antonio Lavalleja y apoyado desde Buenos Aires, se
propuso la reintegracin del territorio oriental a las Provincias Unidas, lo
que provoc una guerra entre stas y el Brasil que termin, con la media-
cin inglesa, en 1828. Como resultado de la Convencin Preliminar de Paz
de ese ao se estableci la independencia del Estado Oriental del Uruguay.
Tambin a consecuencia de lo estipulado en la citada Convencin se con-
voc a un Congreso que elabor la Constitucin poltica del nuevo Estado
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jurada en 1830 y que rigi prcticamente hasta la entrada en vigor de una
nueva en 1918.
6
Los efectos de las guerras y la inestabilidad poltica y militar que se
vivi intensamente en los territorios de la Banda Oriental y parcialmente en
el de Corrientes a partir de la revolucin se hicieron sentir de manera muy
limitada en el del Paraguay. Los intentos de la Junta revolucionaria de
Buenos Aires por obtener la adhesin del Paraguay a travs del envo de
una expedicin militar fracasaron. En 1811 un movimiento revolucionario
logr conformar una Junta de gobierno con hegemona criolla y amplias
facultades, la cual convoc a un Congreso General que se reuni en sep-
tiembre de 1813. Dicho Congreso, compuesto por unos mil diputados elec-
tos en comicios libres por todos los naturales del pas a excepcin de los
...procesados por delitos graves que merezcan nota de infamia..., estable-
ci un rgimen de gobierno basado en la forma republicana y en un siste-
ma ejecutivo a cargo de dos cnsules. Un nuevo Congreso reunido en octu-
bre de 1814 design a Gaspar Rodrguez de Francia, un prestigioso letrado
egresado de la Universidad de Crdoba, como dictador supremo y otro, en
mayo de 1816, lo design dictador perpetuo.
Durante los gobiernos del doctor Francia y, en menor medida, duran-
te el de su sucesor, Carlos Antonio Lpez, el Paraguay se mantuvo relati-
vamente aislado del resto de las provincias y estados rioplatenses. El obje-
tivo de sus gobernantes radicaba en evitar que los efectos derivados de las
guerras de la independencia y de los procesos de movilizacin social y
poltica que los acompaaron se trasladasen al territorio paraguayo. De
todas formas hubo a lo largo de aquellos aos un intenso trfico comercial
con el exterior que estaba concentrado bsicamente en el puerto de Itapa,
sobre el Paran. Este trfico se encontraba, adems, estrictamente supervi-
sado por el estado, que obtena de l los recursos que le permitan sostener
su rudimentario sistema burocrtico.
7
6 Sobre el artiguismo puede verse el clsico trabajo de Sala, Luca; Rodrguez, Jorge, y De
La Torre, Nelson: La revolucin agraria artiguista, Ediciones Pueblos Unidos, Montevideo, 1969.
Desde otra perspectiva, el de Frega, Ana: La virtud y el poder. La soberana particular de los pueblos
en el proyecto artiguista, en Goldman, Noem, y Salvatore, Ricardo (comps.): Caudillismos rioplaten-
ses: Nuevas miradas a un viejo problema, Eudeba, Buenos Aires, 1998, pgs. 101-133.
7 Sobre el perodo hegemonizado por Gaspar Rodrguez de Francia en Paraguay pueden ver-
se, entre otros, los ensayos contenidos en Whigham, Thomas, y Cooney, Jerry W.: El Paraguay bajo el
Dr. Francia. Ensayos sobre la sociedad patrimonial, El Lector, Asuncin, 1996. Sobre los tiempos de
Carlos Antonio y Francisco Solano Lpez pueden consultarse los textos compilados por los mismos
autores en El Paraguay bajo los Lpez, Centro Paraguayo de Estudios Sociolgicos, Asuncin, 1994.
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Gaspar Rodrguez de Francia falleci en 1840 y tras un breve perodo
de inestabilidad fue electo presidente de la Repblica Carlos Antonio
Lpez. En 1842 se convoc un Congreso General integrado por trescientos
diputados elegidos entre los ...propietarios con capacidad, honrados y de
buenos sentimientos..., que sancion la Ley que establece la Admi-
nistracin Poltica de la Repblica del Paraguai. Esta norma es considera-
da la primera Constitucin del pas. En 1856 fue reformada y, en 1870, des-
pus de la derrota del Paraguay en la llamada Guerra de la Triple Alianza,
se aprobara una nueva Carta inspirada en la Constitucin Argentina san-
cionada en 1853.
8
Durante esta misma dcada el Paraguay reafirm su con-
dicin de estado independiente que haba ya establecido tajantemente en la
dcada de 1840. Obtuvo entonces el reconocimiento de ese status por par-
te del Imperio del Brasil en septiembre de 1844 y por parte de Bolivia,
Inglaterra y Francia, poco tiempo despus.
La provincia de Corrientes, durante estos mismos aos, experiment
un acelerado proceso de cambio vinculado a la progresiva extensin de su
frontera y a la incorporacin de nuevos territorios. Su capital, fundada en
1588, haba ampliado su jurisdiccin gradualmente hacia el sur siguiendo
el trazo del ro Paran, a lo largo de la etapa colonial, constituyndose as
como un paso en la ruta entre Asuncin y Buenos Aires y en los ltimos
tiempos del perodo virreinal se conform en ella una comunidad mercan-
til vinculada al negocio de los astilleros y al comercio de la yerba mate, el
tabaco y la madera. Con el inicio del proceso revolucionario Corrientes se
vio gravemente involucrada en las guerras y conflictos entonces desenca-
denados. La ciudad fue escenario de las luchas en las que tomaron parte las
fuerzas criollas, provenientes de Buenos Aires y las del Paraguay, que
resistan a las primeras. Las desavenencias entre los propios grupos revolu-
cionarios tambin se desenvolvieron en el futuro territorio de la provincia.
La influencia artiguista, por otro lado, aqu, como en otras provincias rio-
platenses, se hizo sentir con fuerza hasta la derrota militar definitiva del
caudillo oriental en 1820. Si bien Corrientes se haba convertido en provin-
cia por resolucin del director supremo de las Provincias Unidas en 1814,
las autoridades de la vecina Entre Ros hicieron sentir su dominio sobre esa
provincia. En octubre de 1821, tras la muerte del lder entrerriano
Francisco Ramrez, Corrientes recuper su condicin de provincia inde-
8 Vese al respecto Marias Otero, Luis: Las Constituciones del Paraguay, Ediciones Cultura
Hispnica, Madrid, 1978.
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pendiente, convirtindose, a raz de la disolucin del poder central de las
Provincias Unidas en el ao anterior, en una entidad con autonoma y per-
sonalidad poltica. Durante las dcadas de 1820 y 1830 consolid su estruc-
tura institucional y experiment un importante proceso de expansin terri-
torial y crecimiento econmico. En este marco, incorpor a gran parte de
la provincia de Misiones que haba sido organizada sobre los territorios
ocupados por las antiguas reducciones jesuticas. Esto le posibilit, ade-
ms, agregar a su territorio un amplio litoral sobre el ro Uruguay.
Es importante recordar aqu que una caracterstica peculiar del terri-
torio de la provincia de Corrientes radica en la multiplicidad de ros y este-
ros que surcan su territorio. En este contexto, el complejo determinado por
los esteros del Iber y el ro Corrientes cobra particular importancia ya que
determin una divisin natural del territorio muy difcil de superar, sobre
todo en pocas de creciente, con la tecnologa e infraestructura disponible
en la poca. Esto comprometi la capacidad de la capital para ejercer su
jurisdiccin en toda la regin sudeste correntina. Desde aqu el poder de la
ciudad fue jaqueado en forma intensa y permanente. A partir de la dcada
de 1840, la provincia de Corrientes fue cabeza de algunas de las revueltas
ms intensas contra el gobernador de la provincia de Buenos Aires, Juan
Manuel de Rosas, lo que provoc que perdiese la estabilidad poltica y
financiera que la haba caracterizado durante las dos dcadas anteriores.
Esa circunstancia, a su vez, acentu los procesos de militarizacin y de
autonomizacin de las regiones de frontera provincial, en particular las
situadas en el sur y en el litoral del ro Uruguay.
En realidad, nuestro propsito aqu no reside en resear la evolucin
histrica de las organizaciones estatales mencionadas sino, simplemente,
en plantear algunos problemas relativos a diversos aspectos de su trayecto-
ria y que remiten, de manera ms o menos directa, a temas como el ejerci-
cio de la ciudadana, el sufragio, la participacin poltica, la organizacin
territorial interna, la percepcin de tributos y la estructura miliciana. Para
todas estas cuestiones las Constituciones previeron algn tipo de respues-
ta. Una vez ms, es preciso reiterar en este contexto que en el mbito rio-
platense existieron diversos intentos de fundar distintos tipos de organiza-
ciones estatales y polticas muy amplias sobre la base de Cartas
constitucionales. stas constituyeron fuentes y modelos de referencia para
los ensayos los aos que nos ocupan. Todas ellas eran, adems, conocidas
por quienes pensaban la organizacin poltica de los nuevos estados y pro-
vincias rioplatenses. Los intentos fallidos de 1819 y 1826, en el mbito de
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las Provincias Unidas del Ro de la Plata, fueron especialmente tenidos en
cuenta en este contexto. En el caso de la Banda Oriental es preciso tener
presente, asimismo, que en Montevideo se jur la Constitucin gaditana,
que el mismo Artigas haba elaborado un proyecto de Constitucin inspi-
rado en la de Massachusetts de 1779 y que incluso rigieron all las
Constituciones portuguesa de 1820 y brasilea de 1824.
9
Las Cartas Constitucionales aqu examinadas adoptaron sistemas
republicanos de gobierno y admitieron el principio de la divisin de pode-
res, aunque la del Paraguay concentr amplias facultades en el Poder
Ejecutivo conformando un rgimen que sera calificado por varios consti-
tucionalistas de la poca como autoritario y paternalista.
10
Con matices
establecieron sistemas de sufragio calificados y relativamente restrictivos e
impusieron modelos de organizacin territorial interna unitarios y centrali-
zados. Todas ellas se fundaron en el principio de la soberana popular y
procuraron reconstruir el poder gubernamental sobre la base de ideas
modernas de la representacin poltica.
Por otro lado, dichas Constituciones expresaron, en muchos casos, los
proyectos de transformacin de la sociedad que procuraban implementar
las elites rioplatenses gobernantes. Sin embargo, la realidad de estas regio-
nes se mostr, a menudo, difcilmente maleable a los proyectos de dichas
elites. El anlisis del contraste entre algunos de los postulados constitucio-
nales, las realidades regionales y las prcticas polticas constituye, como ya
hemos sealado, uno de los ejes de este trabajo.
La conformacin del orden poltico, la ciudadana
y el problema del sufragio
Como en la mayor parte de Hispanoamrica, las elites o grupos de
notables gobernantes se plantearon, a travs de estas constituciones, entre
otros desafos, legitimar la construccin de un nuevo orden poltico fun-
dado en la soberana popular. Las Constituciones estatales definieron las
9 Al respecto puede verse Gross Espiell, Hctor: Las Constituciones del Uruguay, Ediciones
de Cultura Hispnica, Madrid, 1956.
10 Juan Bautista Alberdi, el publicista argentino cuyos trabajos orientaron la redaccin de la
Constitucin argentina de 1853, calificaba severamente al ordenamiento constitucional paraguayo de
1856 sealando que no poda encontrarse en el cuerpo del texto ninguna mencin a la palabra liber-
tad. Vase al respecto el ya citado trabajo de Marias Otero, Luis: Las Constituciones..., pg. 27.
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condiciones del ejercicio de la soberana y delimitaron claramente el uso
del sufragio, principal mecanismo de legitimacin de las autoridades
pblicas, aunque en muchos casos hubo leyes complementarias que regla-
mentaron ese mismo ejercicio. Las Cartas Magnas correntinas de 1821 y
1824 definieron el sufragio en un sentido muy amplio en el llamado nivel
activo, es decir en el referido a aquellos que podan sufragar o elegir.
Segn estos textos constitucionales eran todos los nativos de la provincia
mayores de veinticinco aos y todos los extranjeros, siempre que hubie-
sen afincado en el pas al menos un patrimonio por valor de cuatro mil
pesos o ejerciesen algn arte o profesin til y supiesen leer y escribir.
Ms restrictivos eran estos mismos textos constitucionales al determinar
quienes podan recibir los sufragios y ser electos, es decir en el nivel pasi-
vo. Para esto era preciso ser residente en el departamento donde se ele-
ga y adems propietario. La Constitucin de 1856 fue ms restrictiva
ya que estableci una serie de condiciones inhibitorias para el ejercicio
del sufragio. Excluy a deudores insolventes, a analfabetos y a los con-
denados por la justicia.
La Constitucin uruguaya de 1830 tambin cre un gobierno repre-
sentativo, pero lo fij, desde un principio, en manos de una clase electo-
ral mucho ms reducida. Algunos historiadores han interpretado este
hecho como una reaccin contra el igualitarismo que haba caracterizado
el experimento artiguista signado por su radicalismo en materia agraria.
Esta Carta Magna prohiba el voto del pen jornalero, del sirviente a suel-
do y del soldado de lnea, con el propsito de asegurar la autonoma del
sufragante. Exiga, por otro lado, para ser electo diputado o senador, es
decir para el voto pasivo, un capital mnimo o, en su defecto, profesin u
arte que produjese una renta equivalente a dicho capital.
Similares exigencias definan a la ciudadana en el Paraguay. Aqu el
sufragio experiment una evolucin que, slo parcialmente, fue condensa-
da en los textos constitucionales. Como ya sealamos, el Congreso
General de 1813 estaba compuesto por unos mil diputados electos en
comicios libres por todos los naturales independientemente de su esta-
do, clase o condicin. Sin embargo, progresivamente, el sufragio fue res-
tringido, como puede advertirse en las convocatorias posteriores. En 1842,
ese sufragio pasivo fue limitado a los propietarios de tierras y la Reforma
Constitucional de 1856 redujo el nmero de diputados del Congreso de
doscientos a cien y decret la abolicin del sufragio universal masculino
estableciendo que tambin los electores deban ser propietarios de tierras.
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En gran medida, la evolucin de la cuestin del sufragio en estas Cartas
constitucionales y en las leyes correspondientes refleja el agotamiento de
los modelos igualitarios y jacobinos que pueden encontrarse en las prime-
ras etapas de la revolucin en Hispanoamrica. Ya a finales de la dcada
de 1810, en muchos lugares de Amrica del Sur, estas posturas fueron
reemplazadas por otras ms conservadoras que buscaban, de alguna for-
ma, limitar los mrgenes de la participacin poltica.
11
Cmo era la realidad del ejercicio del sufragio en estas regiones?
Tal vez pueda extraerse una forma de entender aspectos sustanciales rela-
tivos a la participacin y a la construccin del poder poltico de algunas
de las reflexiones vertidas por el gobernador de la provincia de Corrientes
en la dcada de 1850, Juan Pujol. ste era un tpico letrado de los tiem-
pos postindependentistas, formado en la Universidad de Crdoba, al igual
que Gaspar Rodrguez de Francia, y cuyo capital principal eran sus cono-
cimientos y habilidades polticas. Pujol elabor un proyecto para refor-
mar institucionalmente la Provincia de Corrientes fundado en la idea,
comn a muchos ilustrados rioplatenses, de que era posible, desde el ejer-
cicio del poder gubernamental, modelar la realidad institucional, poltica
y social de la provincia. El mbito en el que estos proyectos iban a desa-
rrollarse sera el municipal o departamental. ste era, en definitiva, el
espacio para la creacin de una nueva ciudadana poltica, signada por la
presencia de inmigrantes y pequeos propietarios y el mbito natural en
el que deba asegurarse la extensin y el ejercicio de las libertades civi-
les y polticas.
Pujol conceba al sufragante en trminos estrictamente individuales,
como hombres independientes y autnomos para emitir su opinin. Lo
entenda libre de toda coaccin derivada ya fuese de lazos patronales o de
organizaciones milicianas. Adverta claramente, sin embargo, que, en cam-
bio, la realidad electoral estaba protagonizada y monopolizada, como en
otros puntos del espacio sudamericano, por actores colectivos fuertemente
militarizados, lo que inhiba, desde su perspectiva, la participacin electo-
ral del conjunto de los ciudadanos. En octubre de 1853, por ejemplo, en una
de las primeras elecciones realizadas en la provincia bajo su gobierno,
Pujol manifestaba a los presidentes de la Mesa electoral su preocupacin
11 Sobre la evolucin del voto en la Hispanoamrica del siglo XIX pueden verse los trabajos
compilados por Sbato, Hilda: Ciudadana poltica y formacin de las naciones, FCE, Mxico, 1999 y
Annino, Antonio: Historia de las elecciones en Iberoamrica, FCE, Buenos Aires, 1995.
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por la legitimidad de las nuevas autoridades ya que, sobre dieciocho mil
almas habilitadas para votar, slo lo haban hecho ciento veintitrs perso-
nas. Para l, la ausencia de votantes y la falta de participacin generaba un
problema de legitimidad poltica que, a la vez, dejaba peligrosamente
abierto el espacio para que el conflicto interno de las elites se resolviera
nicamente a travs de las armas.
Quines eran los que en Corrientes organizaban y canalizaban la
movilizacin poltica y controlaban los actos electorales, que, como ya
sealamos, eran los principales mecanismos de legitimacin de la autori-
dad pblica? Los polticos y letrados a cargo del gobierno destacaban
cmo, a menudo, cuando la Guardia Nacional se movilizaba, los paisa-
nos no iban a votar. El peso de las milicias departamentales, al mando del
comandante de cada localidad, cumpla aqu un papel central ya que eran
quienes canalizaban en la mayor parte de la provincia la movilizacin de
los habitantes del departamento. La expresin del voto sigui siendo aqu,
hasta finales del siglo XIX, un fenmeno esencialmente colectivo y liga-
do directamente a la organizacin miliciana. En los ltimos aos, muchos
de los estudiosos de la poltica latinoamericana del siglo XIX han visto en
estas formas de integracin en la milicia uno de los mecanismos centrales
de canalizacin de la participacin poltica. Los testimonios del caso
correntino nos presentan una imagen ms matizada del problema. Para
muchos de los protagonistas del proceso poltico provincial, la hegemona
miliciana era, justamente, el principal factor que impeda el ejercicio ple-
no de los derechos polticos por parte de los vesinos. As lo revela, por
ejemplo, un debate en la legislatura correntina en una fecha tan tarda
como junio de 1866. Una discusin sobre la validez del acto electoral en
un departamento cercano a la capital mostraba un claro problema de legi-
timidad tambin vinculado al escaso nmero de votantes. Se denunciaba
all la coaccin abierta de los jefes milicianos a los sufragantes, lo que
haba provocado la abstencin del vecindario. Estos testimonios permiten
advertir, adems, cmo la expresin del voto, todava en esos tiempos,
constitua un fenmeno esencialmente colectivo y manifestaba con clari-
dad el fracaso de los proyectos diseados durante la dcada anterior, que
vean en el sufragante a un individuo autnomo y desvinculado de lazos
de dependencia.
Los mecanismos de movilizacin poltica en la Banda Oriental no
eran, en este sentido, muy distintos. Diferentes caudillos, asentados en las
zonas rurales, organizaban la movilizacin electoral. Como en el caso
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correntino, aqu tambin se evidenciaban las dificultades de la ciudad para
ejercer el control sobre la campaa. Una larga confrontacin, conocida jus-
tamente como la Guerra Grande, se inici en 1839 y culmin en 1852. El
conflicto uruguayo se articul fuertemente con los problemas polticos rio-
platenses y brasileos en trminos generales. Al respecto, los bajos ndices
de participacin electoral se verificaban tambin en la Banda Oriental.
Segn Carlos Real de Aza, en elecciones realizadas en 1842, slo ejerca
el sufragio en la capital, Montevideo, menos del 7% de la poblacin y la
proporcin era mucho ms baja en el resto del pas. De acuerdo con el mis-
mo autor, esta democracia censitaria llev a que la masa popular adop-
tase otras formas de expresin poltica diferentes a las electorales.
12
Esta
circunstancia explica, en gran medida, el estado permanente de guerras
civiles que recorre la historia uruguaya hasta 1870.
La organizacin interna de los Estados
El ejercicio de los derechos polticos y del sufragio estaba estrecha-
mente vinculado con los aspectos relativos a la organizacin interna del
Estado. Es preciso sealar que muchos de estos territorios estaban prc-
ticamente vacos y que las comunidades indgenas que los habitaban
fueron expulsadas o experimentaron un rpido proceso de declinacin
demogrfica. Las ciudades que organizaran y estructuraran estos terri-
torios ejercan durante la etapa colonial una jurisdiccin territorial muy
restringida y se encontraban subordinadas a Buenos Aires. Tras la diso-
lucin del poder central fueron afirmando y definiendo su jurisdiccin a
la vez que extendieron el espacio sobre el que ejercan ese mismo domi-
nio. El problema de la territorialidad constitua, en verdad, un tema de
construccin y de verdadera ingeniera institucional que se resolvi a
partir de la creacin y organizacin de las estructuras departamentales.
Estas ltimas estaban controladas, al menos desde el punto de vista cons-
titucional, por el Poder Ejecutivo asentado en la ciudad capital. Las
estructuras departamentales han sido escasamente estudiadas, a pesar de
que sobre ellas se canalizaban y organizaban los actos electorales, las
milicias e incluso gran parte del sistema de percepcin de impuestos.
12 Vase Real de Aza, Carlos: El Patriciado Uruguayo, Ediciones Asir, Montevideo, 1961,
pg. 95.
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Tanto Corrientes, como Uruguay y Paraguay establecieron una organiza-
cin institucional interna unitaria sobre la base de la divisin departa-
mental. Al frente de cada uno de esos departamentos haba un funciona-
rio que reciba la denominacin de jefe poltico en Uruguay o
comandante departamental en Corrientes,
13
siendo designado en todos
esos Estados por el Poder Ejecutivo. En algunos casos, como en la Banda
Oriental, estos jefes eran asesorados por Juntas Municipales cuyos
miembros deban reunir requisitos en trminos patrimoniales que, a
menudo, eran ms exigentes que los que se pedan a diputados o sena-
dores. Los jefes tenan atribuciones amplias que podan abarcar, adems
de las ya mencionadas, la administracin de justicia de carcter local o
la instrumentacin de las obras pblicas. Una de las claves del desarro-
llo de estos Estados remite, a nuestro entender, tambin aqu, a la capa-
cidad del Poder Ejecutivo, asentado en la ciudad capital, y de las elites
gobernantes para llevar a cabo las designaciones de los comandantes
y controlar la vida poltica en los departamentos.
Desde el punto de vista constitucional, puede advertirse as cmo la
centralizacin poltica y administrativa prevista por la Constitucin uru-
guaya era sumamente rigurosa. Las Juntas econmicas administrativas
incluidas en el documento de 1830 e integradas por vecinos del Departa-
mento que asesoraban al jefe poltico tenan un margen de accin muy res-
tringido. Prcticamente se desconoca aqu el poder municipal autnomo.
Un abogado y constitucionalista colombiano, Justo Arosemena, que exa-
min las constituciones sudamericanas en 1870, sealaba, comentando
precisamente la Constitucin uruguaya, que la opresin que se ejerca
sobre los distritos locales constitua un viejo resabio del sistema colonial
espaol.
14
Es preciso, de todos modos, tener en cuenta que la capacidad para
modelar y actuar sobre el territorio era diferente en las distintas regiones de
Hispanoamrica. En el Ro de la Plata, el carcter de territorio de frontera,
13 A partir de 1860, en Corrientes, los comandantes departamentales fueron reemplazados por
jefes polticos con el propsito de limitar el ejercicio de atribuciones militares por parte de estas auto-
ridades. Vase al respecto Schaller, Enrique: La Jefatura Poltica en la Provincia de Corrientes en
XVIII Encuentro de Geohistoria Regional, Resistencia, 1999 (edicin electrnica).
14 Arosemena, Justo: Las Constituciones polticas... pg. 321; se sealaba aqu en referencia
a la falta de autonoma municipal: Esa tutela que el distrito se halla todava sujeta en casi toda la
Amrica del Sur, es un resabio de la legislacin i de las costumbres espaolas, para quienes la vida pro-
pia de los pueblos i aldeas es una hereja poltica, como lo fuera entre los romanos la vida civil de los
hijos i de las esposas.
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en muchos casos caracterizado por una extremadamente baja densidad de
poblacin y por la ausencia de corporaciones o estamentos en condiciones
de esgrimir derechos de jurisdiccin sobre la misma regin, permita la
puesta en marcha de verdaderos procesos de ingeniera territorial con, al
menos en teora y en principio, un severo control desde la ciudad que orga-
nizaba los intentos de colonizacin.
Sin embargo, como sealamos, aunque las constituciones fijaban reg-
menes fuertemente centralizados, la realidad poltica de cada uno de los
Estados analizados presentaba panoramas distintos. Fue probablemente en
el Paraguay donde el poder del gobierno asentado en la ciudad capital se
ejerci con mayor eficacia hasta 1870. El Paraguay fue dividido en 1820 en
veinte delegaciones territoriales y a la cabeza de cada una de ellas haba un
comandante militar. A la vez, estas delegaciones estaban subdivididas en
partidos controlados por jueces que reunan amplias atribuciones legales
administrativas y econmicas. All pudo entonces constituirse un rgimen
fuertemente centralizado y supervisado desde la cspide del gobierno asen-
tado en Asuncin. Dentro de esta reducida elite de funcionarios haba, ade-
ms, fuertes diferencias internas. Los asentados en regiones de frontera o
enclaves comerciales reciban el nombre de subdelegados y eran, por lo
general, hombres de estricta confianza del dictador perpetuo de la
Repblica. Estos funcionarios, adems de ocuparse de la gestin del
gobierno local, protegan el comercio, coordinaban la defensa militar e
incluso desempeaban funciones relacionadas con el cobro de impuestos y
la organizacin miliciana. Tanto los comandantes como los jueces eran
peridicamente desplazados y rotaban entre partidos y departamentos.
Hasta 1870, claramente, las autoridades del Estado conservaron el poder
suficiente para controlar la actividad de estos jefes que se encontraban
insertos en una estructura militarizada.
15
No sucedi lo mismo en la Banda Oriental del Uruguay ni en la pro-
vincia de Corrientes, sobre todo a partir de que ambos estados se involucra-
ran activamente en las guerras civiles rioplatenses desde el ya mencionado
ao de 1839. En este sentido puede sealarse que el Uruguay se caracteri-
z, durante toda la primera mitad del siglo XIX, por la imposibilidad de la
capital, Montevideo, para controlar el territorio sobre el que ejerca, al
menos en teora, su jurisdiccin. Los departamentos rurales eran el sitio por
15 Vase al respecto, Williams, John Hoyt: The Rise and Fall of the Paraguayan Republic,
1800-1870, University of Texas Press, Austin, 1979, pgs. 81 y siguientes.
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excelencia de organizacin de la movilizacin poltica y militar y manifes-
taron una capacidad notable para neutralizar en diversas oportunidades a la
capital. Hasta 1870 el poder central se manifest incapaz de hacer sentir
decididamente su dominio sobre la zona rural, dependiendo entonces del
favor de los jefes polticos rurales. En este caso, la debilidad del Poder
Ejecutivo asentado en Montevideo fue atribuida tambin a la Constitucin,
que otorgaba poderes demasiado amplios a las cmaras legislativas.
Fructuoso Rivera, uno de los principales lderes polticos del Uruguay del
siglo XIX, lleg a publicar un manifiesto en el que propona la reforma de
la constitucin sealando que en sta, al igual que en otras sancionadas en
Hispanoamrica, se haba debilitado excesivamente al Poder Ejecutivo
reduciendo de manera peligrosa su esfera de accin.
16
En el caso de Corrientes, la ciudad estaba controlada por una peque-
a elite de mercaderes y burcratas. Este grupo gobernante manifest una
capacidad notable para controlar el territorio hasta finales de la dcada de
1830. A partir de entonces las circunstancias se modificaron sustancial-
mente a raz de la extensin de su territorio y la incorporacin de nuevas
regiones en el marco de un proceso de expansin capitalista. Por otro lado,
la provincia se involucr activamente en las guerras civiles del perodo a
finales de esa misma dcada. Todas estas circunstancias alteraron fuerte-
mente las jerarquas de poder territorial en la provincia.
Es preciso recordar aqu que, al menos en teora, el gobernador, como
suceda en el Uruguay y el Paraguay, tena el derecho de designar al
comandante departamental o jefe poltico. Los Departamentos se encontra-
ban al mando de un jefe militar, designado desde la dcada de 1820 por el
gobernador y considerado agente y auxiliar de ste. Hacia 1853 la provin-
cia de Corrientes se encontraba ya dividida en 18 Departamentos que esta-
ban bajo el control de un comandante militar. Tambin aqu, tericamente,
cada uno de estos comandantes era auxiliado por unos pocos funcionarios,
en particular por uno o varios jueces de paz, aunque en el sur de la provin-
cia, sobre todo al principio del proceso colonizador, el primero acumulaba
16 Sealaba Rivera: Ningn error, sin embargo, puede ser ms pernicioso: el Poder Ejecutivo,
encargado por la naturaleza de nuestros gobiernos de la Administracin inmediata de los negocios
pblicos, de la seguridad interior y defensa exterior del estado, necesita una accin vigorosa y concen-
trada, singularmente en pases donde el hbito de la desobediencia, ha llegado a confundirse con el esp-
ritu de Libertad y donde la aptitud para la administracin no es comn..., citado en Pivel Devoto, Juan
F., y Ranieri de Pivel Devoto, Alicia: Historia de la Repblica Oriental del Uruguay, Editor Ral
Artagaveytia, Montevideo, 1945, pg. 115.
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las funciones de los jueces. Estos ltimos adems operaban como autorida-
des en las distintas divisiones del Departamento; en otros puntos del espa-
cio rioplatense actuaban como mediadores y rbitros en los conflictos sus-
citados en las zonas rurales. Era de particular relevancia en este contexto su
intervencin en las disputas vinculadas con derechos de posesin y propie-
dad de la tierra. De su actuacin dependa entonces, a menudo, el manteni-
miento de la paz y el orden en estas regiones.
Los jefes departamentales, por su parte, ejercan en Corrientes atribu-
ciones muy amplias que incluan desde el reclutamiento de tropas y las fun-
ciones policiales hasta las responsabilidades por la higiene y las obras
pblicas. En pocas de guerra tenan tambin facultades discrecionales
para aplicar contribuciones forzosas. El jefe departamental aseguraba
entonces el poder del estado en las reas de frontera (actuaba en represen-
tacin del gobernador) y oficiaba como intermediario entre la sociedad
local y el poder asentado en la capital. En las reas de frontera o de recien-
te colonizacin, adems, poda manejarse con un alto grado de discrecio-
nalidad a partir de la acumulacin de cuotas considerables de poder en lo
fiscal, judicial y militar. Como ya sealamos, tambin all, los representan-
tes de la autoridad pblica actuaban sobre un vaco institucional y social,
sobre un espacio en torno al cual no haba elites o grupos de notables fuer-
temente arraigados ni instituciones con races antiguas como las vinculadas
con las corporaciones eclesisticas.
Adems, estos jefes, en tanto mximas autoridades municipales, po-
dan ejercer el control de las elecciones a partir de las cuales se designaba
a los miembros de la legislatura local, ya que el Reglamento Provisorio
Constitucional de 1824 haba establecido que el juez y el comandante de
cada Partido presidiesen y organizasen los actos electorales.
17
Ya las auto-
ridades nacidas de la revolucin contra el dominio de la provincia de Entre
Ros de diciembre de 1821 haban dispuesto que los comandantes militares
de los departamentos se ocupasen de la eleccin de los diputados por par-
te de los miembros del vecindario, encarecindoles entonces que se ajusta-
sen a la libre y espontnea voluntad de los ciudadanos.
18
17 Vase Reglamento Provisorio Constitucional de la Provincia de Corrientes, septiembre 22
de 1824, Seccin Tercera. En Recopilacin de Constituciones de la Provincia de Corrientes, Edicin
Oficial, Imprenta del Estado, Corrientes, 1921. Un anlisis de la estructura departamental y de las dis-
posiciones que la orientaron puede leerse tambin en Gmez, Hernn: Instituciones de la Provincia de
Corrientes, Imprenta del Estado, Corrientes, 1921.
18 Gmez, Hernn: Provincializacin de Corrientes, Imprenta del Estado, Corrientes, 1915.
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Pero el gobierno provincial pudo ejercer plenamente sus atribuciones
para nombrar y controlar a los jefes departamentales en las localidades ms
cercanas a la capital de la provincia. Una vez ms debemos recordar que
ese gobierno incorpor toda la regin de las antiguas misiones jesuticas
situadas al sur del ro Corrientes. Sobre toda esa zona hubo, en la dcada
de 1830, un intenso proceso de ingeniera estatal ejercido desde la capital.
Sin embargo, por razones de ndole diversa, en particular geogrficas y vin-
culadas con la imposibilidad de superar ciertos lmites territoriales con la
tecnologa existente, el poder del gobierno provincial en aquella zona
encontr fuertes limitaciones y stas se acentuaron con el proceso de mili-
tarizacin de la regin. La intensidad all de las guerras civiles de la prime-
ra mitad del siglo XIX hizo que la provincia experimentase un fuerte pro-
ceso de descentralizacin interno y de alteracin profunda de la jerarqua
territorial. A mediano plazo esto se expres en la consolidacin de una
estructura en la que se articularon fuertemente el poder poltico local, la
representacin de la autoridad pblica, la jefatura miliciana y la propiedad
de grandes extensiones de tierra.
Es preciso tener en cuenta tanto en el caso correntino como en el de
la Banda Oriental que, a menudo, la misma dinmica de la sociedad de
frontera provocaba la aparicin de nuevas elites que, en algunos casos,
ascendan como agentes del gobierno central pero, por diferentes razones,
derivadas de la misma dinmica econmica de la regin, de su aislamien-
to, en algunos casos, y en otros de su posicin estratgica en relacin a los
procesos de militarizacin, adquiran mrgenes notables de autonoma. En
la gran mayora de los casos, estas circunstancias se tradujeron en un esta-
do permanente de inestabilidad poltica.
Constituciones, prcticas polticas y vicisitudes institucionales:
algunas reflexiones sobre el caso correntino
En esta perspectiva creemos particularmente til realizar algunas
observaciones sobre al caso correntino, que remiten a las consecuencias de
la consolidacin de esta estructura signada por la alteracin de las jerar-
quas territoriales internas ya en el marco de integracin de la provincia en
el Estado nacional. Como sealamos anteriormente, las autoridades del
gobierno provincial asentado en la capital correntina no lograron ejercer
su dominio sobre las regiones de frontera del sur de la provincia. All se
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verific un proceso en el que coincidieron, a mediano y largo plazo, el
poder miliciano, la representacin de la autoridad pblica y la posesin de
inmensas extensiones de tierra. Esto hizo, como ya hemos visto, que estas
regiones conservaran cuotas relevantes de autonoma. A la vez, esto se
tradujo en inestabilidad poltica, rebeliones permanentes resueltas a menu-
do, durante la segunda mitad del siglo XIX, a travs de la intervencin
federal.
Por otro lado, esta estructura departamental, impregnada de las carac-
tersticas que acabamos de sealar, impidi que la provincia pudiese cons-
truir un sistema viable de recursos propios. Su principal fuente de recur-
sos hasta 1853 provena del impuesto aduanero pero con la sancin de la
Constitucin nacional se abolieron las aduanas interiores. El impuesto
aduanero pas a ser patrimonio del Estado nacional y este ltimo constru-
y as su base fiscal sobre los recursos generados por las aduanas. Los
estados provinciales deban obtener los fondos para su funcionamiento
interno a partir de impuestos sobre la produccin o la tierra y, al menos en
teora, el principal de ellos era la contribucin directa, fijada en un cuatro
por mil de los capitales en giro. La formacin del catastro, la valuacin de
los bienes, la percepcin de los impuestos qued a partir de entonces en
manos de comisiones departamentales, fortalecidas a raz de la alteracin
de las jerarquas territoriales antes mencionadas. Esto tuvo consecuencias
negativas para el sistema fiscal de la provincia a mediano plazo, ya que
ese sistema se revel escasamente eficiente a la hora de lograr el cobro de
los impuestos. Como lo expresaba el mismo gobernador Pujol en 1858, la
contribucin directa ....que por s solo deba costear gran parte de los gas-
tos de la administracin... no produca ms que la cuarta parte del mon-
to asignado en el clculo de recursos. Dicho mal tena su origen, para el
gobernador, en la deficiencia de la ley que dejaba ...al arbitrio de los capi-
talistas, la avaluacin de los capitales.... Esto implicaba, sostena Pujol,
imponer una contribucin voluntaria, ... es decir que el contribuyente d
lo que quiera, no lo que debe dar en proporcin a la masa de bienes que
posea.....
19
Esta circunstancia tuvo, a la vez, consecuencias fuertemente negativas
para el futuro provincial, puesto que el estado debi buscar mecanismos
para sortear sus crecientes dficits y uno de ellos fue la venta de la tierra
19 Juan Pujol, en Corrientes en la Organizacin Nacional, Editorial Kraft, Buenos Aires,
1911, tomo IX, pgs. 21-34.
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pblica. El estado se desprendi en forma rpida y desordenada a lo largo
de gran parte de la segunda mitad del siglo XIX de su patrimonio territo-
rial, lo que dio lugar a un proceso acelerado de concentracin de la propie-
dad. Esto impidi, a mediano plazo, la constitucin de una red de peque-
os propietarios autnomos con capacidad poltica para intervenir de forma
independiente y autnoma en los actos electorales, tal como lo haba ima-
ginado el mismo Pujol.
Otro mecanismo utilizado para sortear el problema del dficit redun-
d en la estrecha dependencia del subsidio del Estado argentino. La
Constitucin nacional de 1853 contempl el otorgamiento de subsidios
ordinarios de la Nacin a los estados provinciales y Corrientes fue benefi-
ciaria de este sistema. ste fue uno de los factores que conspir contra la
autonoma del estado provincial y contra su capacidad para incidir en las
decisiones nacionales. Varios intelectuales de la provincia cuestionaron,
sobre esta base, a finales del siglo XIX la existencia misma de un sistema
federal. No era posible, se sostena, en este contexto, caracterizado por la
imposibilidad de los estados provinciales de recaudar lo suficiente para
afrontar sus gastos ordinarios, conformar un verdadero sistema federal. La
dependencia del Estado nacional impeda, desde esta perspectiva, la con-
crecin de un verdadero federalismo.
20
Reflexiones finales
Durante el perodo de las guerras de independencia, las sociedades
rioplatenses experimentaron un intenso proceso de movilizacin poltica
que abri cauces a la participacin de sectores que haban ocupado hasta
entonces un lugar marginal en trminos regionales e incluso sociales.
Tambin en este contexto se vivieron algunas experiencias signadas por un
tono fuertemente igualitario, como las acaecidas durante la hegemona arti-
guista en la Banda Oriental. A partir de 1820, despus de la fragmentacin
del antiguo Virreinato y el surgimiento de un conjunto de estados autno-
mos, fueron sancionadas una serie de Cartas constitucionales en un contex-
to signado por el predominio de las orientaciones conservadoras que sigui
al proceso de radicalizacin y democratizacin que trajo la primera dca-
20 Al respecto vase Bas, Arturo: Derecho Federal Argentino, Valerio Abeledo Editor, Buenos
Aires, 1927.
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da revolucionaria. Las elites polticas procuraban, a partir de estas
Constituciones, controlar y canalizar los procesos de movilizacin poltica
y esto se expres, entre otros aspectos, a travs de limitaciones al ejercicio
del sufragio activo y pasivo con base en calificaciones vinculadas con la
propiedad, el oficio, la edad y la residencia. Por otro lado, en trminos
generales, estas Cartas constitucionales adaptaron formas polticas centra-
listas que, en muchos casos, constrean fuertemente y, en otros, directa-
mente anulaban la autonoma municipal, aunque vean, en ocasiones, en
este mbito el espacio natural para el ejercicio de los derechos civiles y
polticos.
Muchos de quienes participaron activamente en la elaboracin de
estos textos constitucionales ejercieron al mismo tiempo el Poder Ejecutivo
y ocuparon puestos relevantes en la justicia o en las legislaturas de dichos
estados. Participaban a menudo de la idea de que era posible una transfor-
macin sustancial de las estructuras econmicas, sociales y polticas a par-
tir del ejercicio del gobierno. De acuerdo con esta concepcin, esas socie-
dades tenan que ser moldeadas, en la mayora de los casos, segn los
ideales modernos: el sufragante, por ejemplo, deba ser un individuo aut-
nomo, con capacidad para tomar decisiones en el marco de un municipio
ms actual. Como en muchos lugares de Hispanoamrica, tambin aqu, la
realidad se mostr difcilmente maleable, mostrando la supervivencia y el
predominio de actores colectivos y de una ciudadana poltica ms relacio-
nada con el ejercicio conjunto de las armas que con el sufragio individual.
La participacin se canaliz por vas y a travs de modalidades distintas a
las postuladas por una parte de estas elites. Los ideales modernos, expresa-
dos a menudo en la letra de las Constituciones, se vieron as contrastados
aqu con prcticas polticas que remitan a las tradiciones propias del
Antiguo Rgimen concebido como una sociedad integrada ms bien por
actores corporativos que individuales. En este, como en otros casos, poda
advertirse una compleja articulacin de ideas, prcticas y tradiciones de
diferente origen. Como ha sealado Hilda Sbato, entre los derechos defi-
nidos por leyes y constituciones y las expectativas de los diferentes secto-
res de la sociedad se configur un amplio terreno para el conflicto y la
negociacin.
21
La organizacin y control del territorio fue uno de los problemas cen-
trales que las elites polticas procuraron resolver a partir de los textos cons-
21 Sbato, Hilda: Introduccin, en Sbato, Hilda: Ciudadana..., pgs. 11-29.
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titucionales. Es preciso tener en cuenta que el problema de la territorialidad
asuma aqu caractersticas peculiares vinculadas al hecho de que gran par-
te de los espacios fsicos sobre los que dichas elites procuraban ejercer su
control estaban prcticamente deshabitados como consecuencia del exter-
minio y desaparicin de extensas comunidades indgenas o del proceso de
expulsin de poblaciones como resultado de las propias guerras de la inde-
pendencia. Por otro lado, toda la regin haba vivido muy recientemente,
con la creacin del Virreinato del Ro de la Plata en 1776, un proceso de
reorganizacin del territorio que no haba terminado de cristalizar. Todas
estas circunstancias permitan un verdadero proceso de ingeniera territo-
rial que posibilitaba, a la vez, planificar la organizacin administrativa de
los territorios y su proceso de repoblacin. Para esta administracin se
organiz, adems, una estructura de gobierno generalmente unitaria al
mando de comandantes departamentales o jefes polticos auxiliados, en
muchas ocasiones, por jueces de paz.
Las Constituciones postulaban el dominio del territorio del estado
desde las capitales. Sin embargo, la capacidad del centro urbano capitalino
para controlar el territorio sobre el que ejerca tericamente su jurisdiccin
fue cuestionada, con xito en muchos casos. En el correntino, la ciudad
experiment, en el contexto de un proceso de extensin significativa del
espacio de su jurisdiccin, notorias dificultades para ejercer dicho dominio
debido a impedimentos de carcter geogrfico. En la Banda Oriental, el
estado de guerra civil permanente que caracteriz su vida institucional y
poltica revela tambin, en parte, el aislamiento de la ciudad y su incapaci-
dad para controlar su territorio. El caso del Paraguay es probablemente el
ms exitoso. El control que Asuncin ejerci, prcticamente sin trabas,
sobre el conjunto del territorio terminara ms tarde, a consecuencia de los
efectos de la guerra del Paraguay.
22
En este contexto, cabe tambin formular la pregunta en torno a la
vigencia de ciertos principios bsicos del orden constitucional liberal san-
cionado en estas Constituciones como el de la divisin de poderes. Desde
esa perspectiva, la cuestin del funcionamiento del rgimen republicano en
estas regiones constituye un tema que indagar. Parece evidente, en muchos
casos, que los habitantes de todo este espacio defendan, por ejemplo, su
22 Balances recientes de la guerra de la Triple Alianza pueden leerse en Whigham, Thomas:
The Paraguayan War, University of Nebraska Press, Lincoln and London, 2002 y en Doratioto,
Francisco: Maldita Guerra, Emec, Buenos Aires, 2004.
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acceso a la tierra, apelando a derechos de raigambre muy antigua y tenan
xito en sus reclamaciones ante distintas instancias judiciales, sobre todo a
principios del siglo XIX. Pero tambin, muchos de los episodios y conflic-
tos desatados aqu revelan la incapacidad de los sistemas institucionales
para hacer efectivas las garantas republicanas consagradas en los textos
constitucionales. Esta falta de vigencia de dichas garantas, particularmen-
te de las vinculadas con la existencia de una justicia independiente, se pro-
longara en muchos estados provinciales de la Argentina hasta entrado el
siglo XX. Uno de los politlogos ms destacados de la poca del centena-
rio, Rodolfo Rivarola, denunciaba, todava en 1908, cmo en muchos de
esos estados se haca notar la intromisin sistemtica, pblica y abusiva del
Poder Ejecutivo en el Poder Judicial.
23
Finalmente, una variable clave para explicar muchas de las vicisitudes
de estos proyectos constitucionales remite al carcter de zona de frontera
de los estados aqu analizados, los cuales asumieron como una de sus ta-
reas centrales durante todo el siglo XIX el control de amplios territorios.
En el conflictivo contexto de aquellos aos estos territorios deban ser fuer-
temente militarizados lo que implic, a menudo, la conformacin de focos
de poder que alcanzaron una autonoma relevante y significativa. La cons-
truccin del orden poltico fue entonces, por esta razn, resultado siempre
de un proceso de negociacin permanente entre distintos actores. Por un
lado, las elites polticas y letradas asentadas en las distintas ciudades capi-
tales y, por otro, los actores sociales ubicados en las regiones de frontera,
dueos del poder militar y con capacidad para movilizar a los sectores
subalternos. Estas circunstancias generaron un estado de inestabilidad per-
manente, hasta la consolidacin de los estados nacionales avanzada la
segunda mitad del siglo XIX y con la integracin en el sistema capitalista
internacional pudo ingresarse en una etapa de mayor estabilidad. La posi-
bilidad de contar con recursos econmicos y financieros adicionales permi-
ti, en gran medida, que los estados lograsen ejercer, finalmente, el mono-
polio de la violencia legtima y eliminar las distintas expresiones del
caudillismo mediante la consolidacin, entre otras instituciones, de los
ejrcitos nacionales. De todos modos, tambin debe sealarse que, en
muchos casos, estos actores fuertemente militarizados fueron integrados en
las nuevas constelaciones de poder surgidas con los Estados nacionales. La
consolidacin de stos implic a menudo la represin de las disidencias
23 Rivarola, Rodolfo: Del Rgimen Federativo al Unitario, Peuser, Buenos Aires, 1908.
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locales, pero tambin la integracin y negociacin con algunos de estos
actores. El espritu y la ndole de las Constituciones no se modific sustan-
cialmente a partir de entonces pero s lo hizo, a menudo, la relacin de stas
con las realidades estatales y polticas. Pero el anlisis de dicha relacin a
partir de finales del siglo XIX y principios del XX requiere de la presenta-
cin de otro tipo de preguntas y la formulacin de nuevos problemas.
Recibido el 19 de julio de 2007
Aceptado el 10 de enero de 2008
DE LA LETRA DE LA CONSTITUCIN A LA REALIDAD DE LAS PRCTICAS
AEA, 65, 1, enero-junio, 2008, 175-197. ISSN: 0210-5810
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