ACCION DE CUMPLIMIENTO CONTRA INGEOMINAS - No se acredita la

renuencia por la ausencia de respuesta a solicitud de contrato de concesin

/ RENUENCIA - El peticionario informar a la autoridad que la finalidad de la
solicitud es constituir la renuencia como requisito para demandar en accin
de cumplimiento

Refiere la accionante que INGEOMINAS se ratific tcitamente en el
incumplimiento de tal disposicin al guardar silencio respecto de la peticin elevada
y ordenar nicamente, expedir la certificacin sobre el estado actual de la solicitud
de propuesta de contrato de concesin. Como se advierte del escrito presentado
ante la Regional Medelln del Instituto Colombiano de Geologa y Minera -
INGEOMINAS-, el representante legal de COINTERMINAS S.A. no puso de
presente que a travs de ste pretenda agotar el requisito de procedibilidad para
acudir en ejercicio de la accin de cumplimiento, aspecto que tanto la ley y la
jurisprudencia han acogido como necesario para accionar. En efecto, la accionante
no solicit el cumplimiento del pargrafo 2. del artculo 16 de la Ley 685 de 2001 ni
seal que su propsito era el de constituir en renuencia a la entidad accionada
para efectos de acudir al ejercicio de la accin.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la renuencia, Consejo de Estado, Seccin Quinta,
providencia del 21 de noviembre de 2002, Rad. ACU-1614.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE
1997 - ARTICULO 8


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogot, D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil once (2011)

Radicacin nmero: 05001-23-31-000-2011-01189-01(ACU)

Actor: COINTERMINAS S.A.

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGIA Y MINERIA -
INGEOMINAS



Procede la Sala a resolver la impugnacin propuesta por la apoderada del Instituto
Colombiano de Geologa y Minera - INGEOMINAS - contra la sentencia dictada el
11 de agosto de 2011 por la Sala Novena de Decisin del Tribunal Administrativo
de Antioquia, que accedi a las pretensiones de la accin de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud

La sociedad COINTERMINAS S.A., por intermedio de apoderado judicial, present
accin de cumplimiento contra el Instituto Colombiano de Geologa y Minera -
INGEOMINAS-, en la que plante la siguiente pretensin:

Que se cumpla lo establecido en El (sic) Pargrafo 2 del
artculo 16 de la Ley 685 de 2001, adicionada por la ley 1382
de 2010.

2. Fundamentos de la pretensin de incumplimiento

Afirma que INGEOMINAS se ha negado a cumplir con lo dispuesto en el pargrafo
segundo del artculo 16 de la Ley 685 de 2001 segn el cual la autoridad minera
debe resolver las solicitudes de concesin minera en el plazo mximo de 180 das.
Que el 5 de marzo de 2008 present la solicitud de contrato de concesin J C5-
16321, sin que a la fecha la haya resuelto, incumpliendo de esta manera lo
dispuesto en la norma.

Con el propsito de obtener el cumplimiento de la disposicin aludida acudi el 2
de febrero de 2011 ante la Coordinadora del Grupo de Trabajo Regional, Seccional
Medelln, de INGEOMINAS.

Refiere que el Instituto Colombiano de Geologa y Minera se neg tcitamente a
cumplir con la ley, pues en su respuesta solo indic el estado en que se
encontraba la solicitud de contrato de concesin.

3. Trmite de la solicitud

La demanda fue presentada ante el J uzgado Veinticinco Administrativo del Circuito
de Medelln, Despacho J udicial que por auto de 11 de julio de 2011 remiti la
accin por competencia al Tribunal Administrativo de Antioquia (Fl. 29).

Por auto de 14 de julio de 2011 el Tribunal Administrativo de Antioquia admiti la
accin y orden su notificacin al Instituto Colombiano de Geologa y Minera -
INGEOMINAS-.

Por escrito de 21 de julio de 2011, el Instituto Colombiano de Geologa y Minera -
INGEOMINAS- contest la accin (Fls. 34 a 54).

Mediante auto de 26 de julio de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia abri
a pruebas la solicitud de cumplimiento (Fl. 130).

El 11 de agosto de 2011 el Tribunal Administrativo de Antioquia profiri sentencia
en el sentido de acceder a las pretensiones de la accin (Fls. 133 a 141).

4. Argumentos de defensa del Instituto Colombiano de Geologa y
Minera -INGEOMINAS-

Por escrito de 21 de julio de 2011, la entidad accionada por intermedio de la
Coordinadora del Grupo de Trabajo, Regional Medelln, aclara que en muchos
casos no ha dado respuesta dentro de los 180 das por diferentes causas, sin
embargo, que a la propuesta de contrato de concesin minera J C5-16321 le dio el
trmite pertinente.

Que lo solicitado por la sociedad actora en el escrito de 2 de febrero de 2011 fue
una certificacin. Explica que no ha dado una respuesta de fondo a la propuesta de
contrato de concesin debido a que sta se debe evaluar por un profesional del
rea contable.

5. Sentencia impugnada

En sentencia de 11 de agosto de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia,
accedi a las pretensiones de la accin de cumplimiento.

Estim en sntesis, despus de valorar las pruebas y considerar que la accin s
cumpla con el requisito de renuencia, que el Instituto Colombiano de Geologa y
Minera - INGEOMINAS - incumpli el pargrafo 2 del artculo 16 de la Ley 685 de
2001, porque a pesar de que la norma dispone que las solicitudes de contrato de
concesin minera se deben resolver dentro de los 180 das, ello no haba sucedido.

6. La impugnacin

La Coordinadora del Grupo de Trabajo, Regional Medelln, del Instituto Colombiano
de Geologa y Minera - INGEOMINAS -, por escrito de 24 de agosto de 2011,
impugn la sentencia de 11 de agosto de 2011. Reitera los argumentos expuestos
en la contestacin de la accin y adiciona que el trmino concedido por el Tribunal
para que se d respuesta a la sociedad actora en relacin con la propuesta de
contrato de concesin va en contrava de los principios constitucionales, de la
actuacin y del debido proceso administrativo.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

De conformidad con el artculo 3. de la Ley 393 de 1997, el artculo 57 de la Ley
1395 de 2010 y el artculo 1. del Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 por medio
del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modific su reglamento, esta Seccin
es competente para pronunciarse sobre la impugnacin que interpuso la entidad
accionada contra la sentencia de 11 de agosto de 2011 del Tribunal Administrativo
de Antioquia.

2. De la accin de cumplimiento

La accin de cumplimiento prevista en el artculo 87 de la Constitucin Poltica y
desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materializacin efectiva de
aquellas disposiciones consagradas en leyes o en actos administrativos, a efectos
de que un juez le ordene a la autoridad que se demuestre que es renuente a
cumplir el mandato a su cargo que la correspondiente norma prescribe.

Pese a ser un mecanismo procesal idneo para exigir el cumplimiento de las
normas, tambin es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que
promueve la accin persiga la tutela de derechos fundamentales o cuando tenga o
haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la
norma que se acusa como incumplida, ni tampoco cuando su ejercicio persiga el
cumplimiento de normas que establezcan gastos.

3. Requisitos de la accin y deberes del juez

La Ley 393 de 1997 seala como requisitos para la procedencia de la accin de
cumplimiento, que el deber jurdico cuyo cumplimiento se exige por medio de la
accin, est consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos,
de una manera tal que su exigibilidad a la autoridad de la cual se est reclamando
su ejecucin sea imperativo e inobjetable y que haya sido constituida en renuencia
frente a ese deber y que, tratndose de actos administrativos de carcter
particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr
su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un
perjuicio grave e inminente para quien ejerci la accin.

4. Sobre la renuencia como requisito de procedibilidad

El inciso segundo del artculo 8 de la Ley 393 de 1997 dispone que la accin de
cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a
cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual slo puede excusarse
cuando se expone en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable, que
exige la intervencin inmediata de la orden judicial.

Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la accin es importante
tener en cuenta dos supuestos: (i) la reclamacin del cumplimiento y (ii) la
renuencia.

El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que
incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no est
sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos
contener: i) la peticin de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o
de un acto administrativo, ii) el sealamiento preciso de la disposicin que
consagra una obligacin y iii) la explicacin del sustento en el que se funda el
incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tcita o
expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido
expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 das desde la
presentacin de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relacin
a la aplicacin de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la
accin prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.

As las cosas, para probar la constitucin de la renuencia expresa es necesario
analizar tanto la reclamacin del cumplimiento como la respuesta del destinatario
del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento
reclamado. Y, para demostrar la renuencia tcita es necesario estudiar el
contenido de la peticin de cumplimiento que previamente debi formular el
demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurdico sobre el cual
versar el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza
material de ley o actos administrativos
1

.
En cualquier caso, la autoridad demandada en la accin de cumplimiento debe ser
la misma ante la cual se present la peticin previa con la finalidad de constituirla
en renuencia.

5. Caso concreto

En el presente caso, la sociedad COINTERMINAS S.A., alega que el Instituto
Colombiano de Geologa y Minera - INGEOMINAS- incumpli el pargrafo 2 del
artculo 16 de la Ley 685 de 2001.

Lo primero es indicar que la Sala no tiene por acreditado el agotamiento del
requisito de procedibilidad de la accin de cumplimiento, en atencin a los
siguientes razonamientos:

El escrito de 2 de febrero de 2011 dirigido a la seora Mara Ins Restrepo
Morales, Coordinadora del Grupo de Trabajo, Seccional Medelln, de
INGEOMINAS, tuvo por propsito obtener pronunciamiento de fondo sobre la
propuesta de contrato de concesin, invocando el pargrafo 2. del artculo 16 de
la Ley 685, as (Fl. 9):

() de manera respetuosa solicito a usted se sirva resolver la
solicitud de contrato de concesin No. JC5-16321

, la cual fue
radicada por el suscrito el da 05 de marzo de 2008 en las
dependencias de INGEOMINAS - Seccional Medelln.
Lo anterior lo fundamento en lo contemplado en el Pargrafo 2 del
artculo 13 de la Ley 685 de 2001, adicionada por la ley 1382 de

1
Sobre el tema, Consejo de Estado, Seccin Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.:
Daro Quiones Pinilla.
2010.

Tambin les pido el favor de expedir certificacin a la fecha del
estado de la propuesta en mencin.

().. (Negrita y subraya fuera de texto)

Refiere la accionante que INGEOMINAS se ratific tcitamente en el
incumplimiento de tal disposicin al guardar silencio respecto de la peticin elevada
y ordenar nicamente, expedir la certificacin sobre el estado actual de la solicitud
de propuesta de contrato de concesin.

Como se advierte del escrito presentado ante la Regional Medelln del Instituto
Colombiano de Geologa y Minera -INGEOMINAS-, el representante legal de
COINTERMINAS S.A. no puso de presente que a travs de ste pretenda agotar
el requisito de procedibilidad para acudir en ejercicio de la accin de cumplimiento,
aspecto que tanto la ley y la jurisprudencia han acogido como necesario para
accionar.

En efecto, la accionante no solicit el cumplimiento del pargrafo 2. del artculo 16
de la Ley 685 de 2001 ni seal que su propsito era el de constituir en renuencia
a la entidad accionada para efectos de acudir al ejercicio de la accin.

Sobre el requisito de la renuencia, el inciso segundo del artculo 8. de la Ley 393
de 1998 establece lo siguiente:

Con el propsito de constituir la renuencia, la procedencia de la
accin requerir que el accionante previamente haya reclamado el
cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se
haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los
diez (10) das siguientes a la presentacin de la solicitud.

De conformidad con esta norma, se impone al peticionario informar a la autoridad
que la finalidad de la solicitud es constituir la renuencia como requisito para
demandar en accin de cumplimiento, pues en caso de que no se haga en tal
sentido el servidor pblico asumir que se trata de una peticin ordinaria, respecto
de la cual existen otros trminos para responder y se generan otros efectos.

As lo ha comprendido la jurisprudencia de esta Corporacin
2

2
Auto del 17 de marzo de 2011. Exp. 2011-0019. M.P. Susana Buitrado Valencia.
al reiterar que la
renuencia consiste en la rebelda al cumplimiento de su deber, por parte de las
autoridades y que no basta el ejercicio del derecho de peticin en forma genrica
para que pueda hablarse de renuencia, pues para ello es necesario reclamar
especficamente un mandato con fuerza material de ley o acto administrativo y que
la autoridad concernida se ratifique en el incumplimiento o no conteste la peticin
en el trmino de diez (10) das.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrada la renuencia
cuando la peticin tiene una finalidad distinta a la de constitucin en renuencia.
3


En este orden de ideas, es evidente que en el caso sub examine no se cumpli con
dicho requisito de procedibilidad, frente al cual la Ley 393 de 1997 no permite la
opcin de correccin de la solicitud, toda vez que, de forma enftica, el inciso
primero del artculo 12 prev que En caso de que no se aporte la prueba del
cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el inciso segundo del
artculo 8, salvo que se trate de la excepcin all contemplada, el rechazo
proceder de plano

. (Subraya fuera de texto)

La excepcin a la que alude la norma se refiere a cuando el acatamiento del
requisito de procedibilidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio grave e
inminente, el que deber en todo caso sustentarse en la solicitud de cumplimiento,
circunstancia que en el presente caso no se aleg ni se acredit.

Con fundamento en lo expuesto, en vista de que la sociedad accionante no
cumpli con el requisito de procedibilidad atinente a haberse demostrado que la
autoridad demandada incurri en renuencia, se impone revocar la decisin de
primera instancia y, en su lugar, rechazar la solicitud de cumplimiento.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Quinta, administrando justicia en nombre de la Repblica y
por autoridad de la ley,

F A L L A:


3
Sobre el tema, Consejo de Estado, Seccin Quinta, providencia del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614.
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 11 de agosto de 2011, proferida por la
Sala Novena de Decisin del Tribunal Administrativo de Antioquia, para en su
lugar, RECHAZAR la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de
esta providencia.

SEGUNDO.- Devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE



MAURICIO TORRES CUERVO
Presidente



SUSANA BUITRAGO VALENCIA




ALBERTO YEPES BARREIRO