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ARTIGO
Legitimidade, representao e tomada de deciso:
o Parlamento Europeu e o Parlasul em perspectiva
comparada
Legitimacy, representation and decision-making:
European Parliament and Parlasur in a comparative perspective
MARCELO DE ALMEIDA MEDEIROS*
MARIA EDUARDA PAIVA**
MARION LAMENHA***
Introduo
O surgimento das Organizaes Regionais Internacionais (ORI) indica um
novo cenrio de intercmbios comerciais, polticos e sociais para os pases partcipes.
Criadas a m de atender s novas demandas dos Estados e de suas populaes
nos anos ps-Segunda Guerra Mundial, as ORIs propiciaram o deslocamento da
poltica antes eminentemente estatocntrica para um plano regional e global.
Em face da nova distribuio de competncias por que passa o sistema internacional,
vrios conceitos atrelados soberania so questionados, trazendo novamente
tona questes ligadas democracia, representao e legitimidade (Medeiros et al.
2010). Como apontam Held e McGrew (2001, 3536):
O Estado moderno est cada vez mais inserido em redes de interligaes
regionais e globais, permeadas por foras intergovernamentais e transnacionais
quase supranacionais, e impossibilitado de decidir seu prprio destino.
Tais fenmenos, como tambm se arma, desaam a soberania e a legitimidade
dos Estados.
Rev. Bras. Polt. Int. 55 (1): 154-173 [2012]
* Doutor em Cincia Poltica pelo Institut dtudes Politiques de Grenoble e Livre-docente em Cincia Poltica
pelo Institut dtudes Politiques de Paris, Professor Associado de Cincia Poltica do Departamento de Cincia
Poltica da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e Pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvi-
mento Cientco e Tecnolgico (CNPq) (mam14@uol.com.br).
** Bacharelanda em Direito pela UFPE e Pesquisadora do Ncleo de Estudos de Poltica Comparada e Relaes
Internacionais (NEPI/UFPE/CNPq), foi Bolsista do CNPq pelo Programa Institucional de Bolsas de Iniciao
Cientca (Pibic/UFPE). (mariaeduardapaiva@gmail.com)
*** Graduanda em Cincia Poltica (nfase em Relaes Internacionais) pela UFPE e Pesquisadora do NEPI/
UFPE/CNPq, foi Bolsista do CNPq pelo Pibic/UFPE (marion_zen@hotmail.com).
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Na busca pela compreenso e explicao dos fenmenos regionais,
comparaes so traadas entre unidades de anlise distintas, a saber, o Estado-nao
clssico e as ORIs. A relao mais recorrente refere-se s instituies estatais e a
Unio Europeia (UE) pioneira no processo de convergncia poltica. J no que
concerne aos experimentos integracionistas surgidos aps a construo do arranjo
institucional europeu, o referencial comparativo deixa de ser apenas o Estado-nao
e incorpora o modelo da UE. Nesse segundo grupo de processos, insere-se o caso
latino-americano do Mercado Comum do Sul (Mercosul).
O Mercosul surge da vontade dos pases do Cone Sul, aps o fortalecimento
do regime democrtico, em integrar suas economias. Ao longo dos anos, esse
bloco se desenvolveu e ultrapassou as aspiraes majoritariamente econmicas
de outrora, buscando o desenvolvimento social e democrtico dos pases que o
compem. Na busca da legitimao de suas instituies frente aos seus cidados,
o Mercosul institui em 2006 o Parlamento do Mercosul (Parlasul). Essa no a
primeira experincia de um parlamento regional em uma ORI. Mais uma vez,
a Unio Europeia funciona como processo pioneiro, quando, utilizando-se de um
modelo institucional tpico do Estado-nao, cria o Parlamento Europeu (PE).
Como atesta Fonseca (1998), a utilizao de conceitos usados para entender
a poltica nacional aplicados poltica internacional no se d de maneira fcil,
j que ainda no plano nacional essas noes nascem com o selo da controvrsia.
A questo se torna mais complexa quando se discute a legitimidade da ORI no
plano comunitrio. Percebe-se o intento de garantir a representao do cidado
por meio da insero de parlamentos regionais no organograma da Organizao.
Em que pese tal esforo, ainda persiste um intenso debate a respeito de um suposto
dcit democrtico encontrado no interior das organizaes regionais internacionais
e do papel que esses parlamentos desempenham nessa busca de legitimao.
de se considerar que a legitimidade democrtica de um sistema poltico se
d quando existe a crena de que as instituies rmadas so aquelas que melhor
atendem s demandas da sociedade (Lipset 1967). Dessa forma, uma ORI tida
como legtima quando contempla duas premissas fundamentais ligadas noo de
democracia, sendo estas a construo de uma identidade coletiva entre os povos
da organizao e o estabelecimento de instituies democrticas que favoream
a accountability.
A primeira premissa, referente formao de uma identidade coletiva, requer
um longo processo de solidicao das organizaes regionais para que seus cidados
as reconheam como legtimas e necessrias. Essa identicao cidado-instituio
gera maior ateno por parte dos indivduos, que passam a buscar benefcios por
meio de suas instituies, cobrando direitos e assumindo obrigaes (Medeiros
et al. 2010). Sendo os processos de integrao regional relativamente recentes,
no se observa uma identicao coletiva consolidada. Mesmo sendo o mais
avanado desses processos, a Unio Europeia apresenta ndices muito baixos de
identicao para com seus cidados, visto que estes se sentem muito mais leais ao
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seu Estado, onde de fato h um demos historicamente construdo e reconhecido
(Medeiros 2008).
A segunda premissa da legitimidade democrtica dos processos de integrao
regional est diretamente ligada discusso que envolve as organizaes internacionais
e seu suposto dcit democrtico. Essa discusso envolve a accountability e os meios
de representao e participao que essas organizaes oferecem aos seus cidados,
entre eles, os parlamentos regionais. Em torno do debate, posies distintas surgiram
e originaram dois grupos diversos de pensamento: (i) os que defendem a inexistncia
de um dcit democrtico, atribuindo a mtodos alternativos s instituies
representativas a conquista da legitimidade democrtica; e (ii) os que defendem a
existncia de um dcit democrtico e de legitimidade nessas organizaes, atrelado
decincia de mecanismos de representao.
Os autores do primeiro grupo atribuem maior nfase aos mtodos alternativos
de accountability que asseguram a legitimidade das organizaes internacionais e que
as caracterizam como democrticas. Ao tratar do caso especco da UE, Moravcsik
(2005, 225) defende que as crticas que atribuem um carter ilegtimo a esse
processo de integrao so injusticadas e no suportadas pela evidncia emprica:
Constitutional checks and balances, indirect democratic control via national
governments and the increasing powers of the European Parliament are
sufcient to assure that the EU policy-making is, in nearly all cases, clean,
transparent, effective, and politically responsive to the demands of European
citizens.
1
Entre os autores do segundo grupo, Dahl considera que a accountability
democrtica se estabelece a partir da criao de instituies polticas que
proporcionam aos cidados os meios necessrios para exercer inuncia, controle
e participao poltica (Kohler-Koch e Rittberger 2007). Para que essas instituies
sejam usadas de forma ecaz, os cidados devem ser informados sobre suas
alternativas polticas, que devem ser debatidas e discutidas a m de garantir
a competio eleitoral (Kohler-Koch e Rittberger 2007). Nesse mesmo sentido,
Follesdal e Hix (Kohler-Koch e Rittberger 2007), ao tratarem do caso europeu,
concordam que o debate poltico e a formao de opinio so essenciais para que
um sistema poltico desfrute de legitimidade democrtica e sugerem que uma
identidade europeia pode ser formada por meio de uma competio democrtica.
Keohane e Nye Jr. (2001, 236) seguem o raciocnio de que o problema da falta
de accountability dos governos internacionais no est na ausncia de mecanismos
democrticos, mas na decincia que esses mecanismos apresentam:
1 Os pesos e contrapesos constitucionais, o controle democrtico indireto por meio dos governos nacionais e
os poderes crescentes do Parlamento Europeu so sucientes para assegurar que a formulao das polticas da
UE , em quase todos os casos, limpa, transparente, ecaz e politicamente responsiva s demandas dos cidados
europeus. Traduo livre dos autores.
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The problem is that the mechanisms are disarticulated. In a well-functioning
domestic democracy, political inputs popular activity, media attention,
interest group lobbying, parties, elections, and formal legislation are
articulated together. There is a clear pathway by which laws can be created;
and when laws are enacted, regular procedures and organizations exist to
implement, amend, and change those laws. This is the procedural basis for
democratic legitimacy. Internationally, however, the link between popular
activity and policy is severely attenuated.
2
O que se deve observar que geralmente os parlamentos regionais no
dispem, em sua gnese, dos poderes necessrios para serem um vetor de demandas
dos cidados. No caso europeu, a aquisio de competncias se deu de forma gradual
e intermitente. Por conseguinte, indagar sobre a legitimidade dos parlamentos
frente populao vai de par com a discusso sobre qual a funo real cumprida
pela instituio e como se d seu desenvolvimento institucional. Em outros
termos, trata-se de um rgo que, na busca por fortalecimento, legisla e confronta
o Executivo? Ou apenas uma assembleia que apoia a deciso de seus superiores?
Com tais questes em foco, este trabalho destina-se, por meio de uma moldura
de caso europeia, a traar qual a funo que o Parlasul cumpre no Mercosul por
meio da anlise dos atos produzidos ao longo dos quatro anos de existncia do
parlamento. Questiona tambm se o comportamento dos parlamentares no
sentido de fortalecer o rgo ou de to somente se manter como esfera consultiva.
Para tanto, dividem-se as consideraes em duas partes. A primeira discute os
poderes conquistados pelo Parlamento Europeu (PE) e a estratgia dos atores para
ampliar sua importncia no tringulo institucional da Unio Europeia. Feitas as
consideraes acerca do PE, a segunda parte do trabalho analisa de que forma
os atos produzidos pelos parlamentares do Parlasul inuenciam na estratgia de
fortalecimento do rgo. Seguem as devidas concluses.
O caminho das competncias: as estratgias dos parlamentares
e a organizao interna do Parlamento Europeu
Inicialmente, importante perceber que a parlamentarizao das Organizaes
Regionais no uma alternativa necessria: isso se arma ao perceber que a Unio
Europeia um caso sui generis de rearranjo institucional em favor da instituio
parlamentar. O escrutnio de seu percurso particular pode servir para tentar explicar
2 O problema que os mecanismos so desarticulados. Em uma democracia domstica que funciona bem,
inputs polticos atividade popular, ateno da mdia, lobby de grupos de interesse, partidos, eleies e legislao
formal so articulados juntos. H um claro caminho em que as leis podem ser criadas; e quando as leis so
decretadas, procedimentos regulares e organizaes existem para implementar, emendar e mudar essas leis. Essa
a base processual para a legitimidade democrtica. Internacionalmente, no entanto, a ligao entre atividade
popular e poltica severamente atenuada. Traduo livre dos autores.
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os retrocessos, estagnaes e avanos dos demais parlamentos regionais em especial
do objeto de estudo em questo, o Parlamento do Mercosul.
Num primeiro momento, pretende-se analisar os poderes reforados
e obtidos ao longo do tempo. Posteriormente, discute-se a estratgia dos atores.
Com tal intuito, analisam-se trs poderes dispostos pela literatura
3
: de deliberao,
oramentrio e normativo.
Poder de deliberao
O primeiro poder concedido ao PE, e que na verdade inerente estrutura
parlamentar, o de deliberao. Seu exerccio, segundo Costa (2009, 62), acaba
por ser um paliativo inexistncia de poderes legislativos reais da Assembleia. Com
ele, o corpo de deputados no se furta a expedir resolues referentes a assuntos que
considera importante. Ainda de acordo com Costa, o poder de deliberao cumpre
trs funes principais: (i) permite que a Assembleia se envolva em iniciativas que
vo alm dos poderes reconhecidos pelos tratados; (ii) permite que os parlamentares
possuam certa margem de manobra nos procedimentos legislativo, oramentrio e
de controle; e (iii) permite que o parlamento se arme perante a opinio pblica
europeia e comunidade internacional como rgo ativo e frum de expresso.
O instrumento primordial para o exerccio do poder de deliberao so as
resolues. Elas so um meio de sugerir mudanas institucionais e expressar o
ponto de vista do parlamento em relao aos rumos da integrao. Nos anos 1980,
o PE utiliza-as para sugerir reformas nos Tratados e, dessa maneira, inuenciar
a produo normativa. As resolues tambm so utilizadas para debater temas
atuais e urgentes, de interesse da comunidade europeia.
Assim, percebe-se a importncia da deliberao no momento em que o campo
de atuao formal da instituio ainda muito limitado servindo, por conseguinte,
de instrumento para se impor ante o Conselho, a Comisso e a populao.
Tambm foi por meio da deliberao que se estabeleceram questes importantes
de organizao interna, como a elaborao de um estatuto de parlamentares
europeus. certo que o poder de deliberao no deixa de ser utilizado em fases
posteriores de desenvolvimento, mas ele instrumentalizado para fazer face s
novas competncias adquiridas.
Poder oramentrio
A aquisio de uma funo oramentria foi de suma importncia no desen-
volvimento do Parlamento Europeu. Em verdade, a inuncia na aprovao do
oramento uma das primeiras competncias adquiridas pelo PE. Apesar da deciso
sobre as despesas da Unio Europeia serem uma responsabilidade compartilhada
com o Conselho, o Parlamento pode rejeitar o oramento se concluir que ele no
3 Utilizao da nomenclatura de Costa (2009), com aportes de Dri, Kreppel e Maurer (2007).
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compatvel com as necessidades do bloco. Isso acaba por ser um mecanismo de
presso importante, j que o Parlamento pode barganhar a priorizao de temas
que lhe so caros por meio da ameaa de no aprovao (Dri 2009, 173).
De fato, atravs das emendas, a instituio busca valorizar setores que consi-
dera centrais, enquanto que, pelo poder de veto do oramento, pode demonstrar
descontentamento com diretrizes comunitrias.
de ressaltar que os anos 1980 foram marcados por fortes tenses entre o PE
e a Comisso em razo do poder oramentrio, que concedeu ao PE a prerrogativa
de bloquear o oramento caso no concordasse com ele. A situao acalma-se a
partir de 1988, quando PE, Conselho e Comisso acordaram conjuntamente um
acordo plurianual de prioridades oramentrias.
Poder normativo
A capacidade de inuenciar as proposies da Comisso e, por conseguinte,
exercer inuncia nas normas produzidas foi um processo longo, e que ainda
se encontra em curso. O principal avano no campo do poder normativo foi
a introduo de uma srie de procedimentos de deciso conjunta, acompanhados
de uma ampliao de sua aplicabilidade (Costa 2009, 134). O Quadro 1 abaixo
intenta explicar as possibilidades de inuncia do PE na seara normativa, ao mesmo
tempo em que estabelece quando e como se deu o ganho de competncia.
Quadro 1. Competncias do PE.
Ato Funo Marco regulador
Efeito
Vinculante
Ano de
Criao
Consulta Parlamento pode emitir sua
opinio sobre um texto de
lei proposto pela Comisso
Tratado de Roma No 1957
Concerto Concede inuncia ao
parlamento em processos
oramentrios
Declarao
Interinstitucional
sobre Oramento
Sim 1975
Cooperao Parlamento pode rejeitar
e emendar as proposies
legislativas da Comisso
e as posies do Conselho
Ato nico Europeu No 1986
Opinio
Conforme
Permite que o Parlamento
manifeste sua posio sobre
um assunto em que no
cabe mais emenda
Ato nico Europeu No 1986
Codeciso Adoo de legislao
somente aps consenso
entre as trs instituies
Tratado de Maastricht
ampliado pelo Tratado
de Amsterd
Sim 1992 e 1999
Fonte: Dri (2009), Costa (2009) e Brant (2002).
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Como dito, o poder normativo cresce de maneira gradual sobretudo a partir
de 1975. J a partir dos anos 1980, possvel perceber sua inuncia. Segundo
Costa (2009, 140), a quantidade de emendas do PE aprovadas pelo processo de
cooperao era muito superior observada nos parlamentos nacionais dos Estados
Partes. Assim, entre 1987 e 1997, 54% das emendas parlamentares de primeira
leitura foram aceitas pela Comisso e 41% pelo Conselho. J na segunda leitura,
houve 43% de aceitao na Comisso e 21% no Conselho.
Em que pese a importncia da cooperao, foi o procedimento de codeciso
com seu efeito vinculante que concedeu ao PE um maior poder de presso
frente ao Conselho e a Comisso. Segundo Costa (2009, 135), cette nouvelle
procdure renforait la capacit du PE crer un rapport de force avec la Commission
et le Conseil, et ouvrait la perspective dun dialogue direct avec celui-ci.
4

Como exigir competncias:
estratgias utilizadas para o ganho de competncias
Por um longo perodo de tempo, os rgos decisrios da esfera comunitria
europeia no pareciam interessados em ceder poder ao PE postura bastante
racional, visto que fortalecer o parlamento significa incluir um novo ator
importante nos processos decisrios. de se questionar, portanto, o que fez a
Comisso Europeia e o Conselho abrirem espao para o fortalecimento de um
tringulo institucional no qual o PE o vrtice mais beneciado. Em verdade,
vrios fatores podem explicar o fortalecimento do PE e, para facilitar a cognio,
optou-se por separar as estratgias utilizadas em trs grupos: tomada de posio,
presso interinstitucional e organizao interna.
A estratgia de tomada de posio utilizada pela instituio sobretudo
quando ela no possui mecanismos legais para garantir uma resposta do rgo
executivo. Nessa fase, observa-se um grande nmero de parlamentares atuantes,
posicionando-se sobre diversos assuntos. O argumento de legitimidade
recorrente, e utilizado principalmente no momento de requerer poderes. Como
a instituio frgil, os caminhos para se fazer escutar no espao comunitrio so:
(i) publicizao do conito com o rgo mais poderoso e (ii) incluso de novos
atores na discusso. No primeiro caso, a discusso explicitada por intermdio
dos canais de comunicao disponveis, dando margem a interferncias. J no
segundo, a utilizao constrange uma instituio a se posicionar, como, por
exemplo, ao se enviar o conito para ser solucionado pela Corte Europeia. Outro
mecanismo utilizado na estratgia de tomada de posio a interpretao favorvel
dos Tratados: os parlamentares se utilizam de uma hermenutica que favorea o
ganho de competncias, a inuncia sobre determinado tema. utilizando os atos
4 Este novo procedimento reforava a capacidade do PE de criar uma relao de fora entre a Comisso e o
Conselho, e abria a perspectiva de um dilogo direto com este ltimo. Traduo livre dos autores.
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disponveis que o PE demonstra uma postura poltica prpria. Trata-se, sobretudo,
de uma tomada de deciso para difundir ideias centrais:
Il faut donc adopter un point de vue cognitiviste et prendre en compte le
rle jou par le PE dans la diffusion de lide selon laquelle la rduction du
dcit dmocratique et la rconciliation de lUnion avec ses citoyens passent
ncessairement par sa parlementarisation . Ils ont, sans relche, cherch
attacher aux principaux concepts des dbats institutionnels autant daxiomes
favorables lextension des pouvoirs du PE (Costa 2009, 20).
5
No caso do PE, tais reivindicaes acabaram por serem ouvidas, mas no
representaram uma ampliao exponencial de competncias. Assim, as estratgias de
fortalecimento perduraram, sofrendo os ajustes resultantes das alteraes funcionais.
Abre-se espao, ento, para a presso interinstitucional, a saber, a utilizao dos
mecanismos disponveis no sentido de fazer valer a vontade do parlamento no
tringulo institucional. Em outras palavras, o PE torna-se capaz de constranger
de forma mais direta o Conselho e a Comisso. Caso ele no seja atendido em
seus propsitos, possvel sancionar os responsveis. Questo emblemtica a
poltica de bloqueio do oramento nos anos 1980, solucionada por meio de acordo
entre as trs instituies. H de se notar que o PE se aproveita de uma lgica de
interdependncia, advinda da parlamentarizao da organizao regional.
Uma ltima estratgia perpassa toda a lgica de ganhos de competncia do PE:
trata-se da organizao interna do PE, a qual foi analisada com maior profundidade
por Kreppel (2002). Segundo a autora, se o PE no houvesse realizado reformas
substanciais no sentido de incorporar os novos poderes concedidos pelos tratados,
the EP would have been unable to perform its prescribed tasks and eventually would
have been marginalized
6
(Kreppel 2002, 120). Demonstrando capacidade de
inovao institucional, o PE acaba por convencer as outras instituies europeias
de sua importncia. Forma-se, assim, um crculo virtuoso de assimilao e ganho
de novas competncias.
Feitas as consideraes acerca do PE, parte-se para as contribuies que
a anlise pode prover ao Parlasul. Desde logo, pode-se armar que o nico poder
concedido no protocolo constitutivo do rgo mercosulino o de deliberao.
Assim, o Parlasul no contribui para a aprovao do oramento e seus atos no
so vinculantes. No obstante, pode-se, por meio dos atos, discutir se o poder de
deliberao utilizado no sentido de conquistar mais competncias para o rgo.
5 Deve-se, ento, adotar um ponto de vista cognitivista e levar em considerao o papel assumido pelo PE na
difuso da ideia segundo a qual a reduo do dcit democrtico e a reconciliao da Unio com seus cidados
passam necessariamente por sua parlamentarizao. Eles buscaram, sem relaxar, relacionar aos principais
conceitos do debate institucional o tanto possvel de axiomas favorveis extenso dos poderes do PE. Traduo
livre dos autores.
6 O PE teria sido incapaz de realizar suas tarefas prescritas e eventualmente teria sido marginalizado. Traduo
livre dos autores.
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A prxima seo estabelece as bases de tal discusso e explicita as concluses obtidas
por intermdio da anlise dos atos.
O Parlasul em seus primeiros anos: o que produz, como se comporta
O Parlasul no se encontra presente no organograma original do Mercosul,
disposto no Protocolo de Ouro Preto. Ele sucede, na verdade, a Comisso
Parlamentar Conjunta (CPC), cuja funo era representar os Parlamentos dos
Estados Partes no mbito do Mercosul (art. 22, Protocolo de Ouro Preto).
Na prtica, a CPC basicamente buscava acelerar os procedimentos internos de cada
Estado Parte para entrada em vigor das normas emanadas do Conselho Mercado
Comum (CMC), alm de promover uma cultura poltica integracionista. Em
fevereiro de 2007, o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul (PCPM)
entra em vigor, estabelecendo tal Parlamento como rgo de representao dos
povos do Mercado Comum do Sul. De acordo com seu art. 1, os representantes
devem ser eleitos por sufrgio universal, direto e secreto, conforme a legislao
interna de cada Estado Parte. A funo, a organizao e os princpios do Parlasul
so, em tese, mais complexos que os estabelecidos para a CPC. A princpio, pode-
se dizer que no houve apenas uma mudana de denominao, mas a substituio
de um rgo por outro, cujo funcionamento mais prximo ao modelo europeu.
No obstante, essa constatao pode ser falseada se na prtica o Parlasul se limitar
a reproduzir a dinmica da CPC.
Percurso histrico: legitimidade regional ou internacional?
A discusso sobre o processo de construo do Parlasul est intrinsecamente
relacionada questo de sua legitimidade. No mbito europeu, o debate em
torno de sua consolidao se associa ao dcit democrtico e eccia da
representao proposta pelo tringulo institucional tangenciando mecanismos
de freios e contrapesos, accountability, e intervalo entre demanda populacional e
ao institucional. Em outras palavras, dada a amplitude de assuntos que foram
delegados pelos Estados ao bloco regional, fez-se necessrio incluir uma instituio
que representasse o cidado no momento de tomada de deciso.
O cenrio mercosulino , entretanto, diverso do quadro descrito. A organi-
zao regional do Cone Sul um exemplar do modelo intergovernamentalista de
integrao, no qual as decises dependem da anuncia consensual dos Executivos
dos Estados Partes. No h que se falar, portanto, em delegao de competncias
aos rgos regionais. Quanto temtica, pode-se dizer que o assunto prioritrio
na agenda mercosulina ainda a implementao de uma unio aduaneira sem
as restries atualmente existentes pauta que pouco mobiliza as populaes
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envolvidas no processo de integrao. Com isso, quer-se dizer que inexiste uma
mobilizao interna pela criao e manuteno de um parlamento regional.
H de se discutir, nesse caso, que papel ele cumpre.
Se a existncia do Parlamento no se d com o to de representar uma
comunidade regional, pode-se pensar numa outra espcie de funo a ser cumprida:
a instituio criada para conceder legitimidade ao bloco frente comunidade
internacional. Dada que a prpria ideia de integrao de uma comunidade de pases
vista com ceticismo por determinados setores, a estruturao de uma instituio
que inclua a varivel cidadania no processo pode servir para tornar o conjunto
mais credvel. Assim, um modelo bem-sucedido importado buscando conceder
vitalidade e dinamismo ao conjunto at ento considerado estagnado. Tal hiptese
parece condizente com o histrico de criao do Parlasul.
A partir de 1999, o Mercosul enfrentou um grande nmero de problemas
de funcionamento no seu principal setor, o comercial. H casos de protees
aduaneiras ilegais, estabelecimento de salvaguardas e manuteno de listas de
excees sem prazo para serem extintas. No ano de 2002, a crise se abrandou com o
investimento brasileiro na Argentina que sofria os efeitos perversos da bancarrota
do ano anterior , mas o Mercosul no foi mais visto com o otimismo persistente
dos anos 1990. No Brasil, com o ingresso no poder de um presidente do Partido
dos Trabalhadores (PT), aprofundar a integrao regional e reconstruir o Mercado
Comum do Sul perante a comunidade internacional voltou a ser prioridade ao
menos na retrica da poltica externa.
Quanto criao do Parlasul, observa-se que o primeiro Regimento Interno
da Comisso Parlamentar Conjunta, aprovado em 1991, j continha disposies
sobre a criao de um parlamento. O dispositivo mantido pela CPC no Regimento
de 1997 e, em 1999, elaborou-se uma agenda para a institucionalizao de tal
parlamento. Apesar das discusses sobre as temticas, somente no primeiro ano
do Governo Lula as sees argentina e brasileira apresentaram suas propostas para
a criao de um rgo representativo da populao. Em 2004, a CPC elaborou
uma proposta conjunta para o parlamento, prevista no Programa de Trabalho
20042006. Com isso, a criao do Parlasul foi aprovada em dezembro de 2006.
Tal cronologia indica que as medidas prticas para a criao do Parlamento
surgem num contexto em que os governos brasileiro e argentino esto dispostos a
garantir a sobrevivncia do bloco, sendo o mimetismo institucional uma das prticas
utilizadas. Tal hiptese corroborada pelo fato de inexistir uma presso popular
que constranja os governos a democratizar o Mercado Comum do Sul. Como se
trata mais de discurso de legitimao que de dcit democrtico real, o objetivo
atendido por meio da publicao do protocolo constitutivo do Parlamento,
e no da eccia de seus dispositivos. Assim, o Mercosul se permite descumprir
dispositivos fundamentais, tais como o calendrio de eleies dos parlamentares
somente respeitado no Paraguai.
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MARCELO DE ALMEIDA MEDEIROS; MARIA EDUARDA PAIVA; MARION LAMENHA
Apesar disso, a anlise do mimetismo institucional como instrumento de
legitimao do bloco regional no signica que a instituio criada indenidamente
tributria de seu criador. possvel que, ao longo do tempo, o Parlasul ganhe
competncias e conquiste seu espao no processo decisrio comunitrio. Por
tal razo, pretende-se analisar de que maneira o Parlasul se posta face ao rgo
executivo regional, o Conselho Mercado Comum. A anlise se d sobre duas formas.
Inicialmente, discute-se a produo de atos, a deliberao dos parlamentares e sua
organizao interna. Num segundo momento, busca-se perceber quais foram as
medidas tomadas em termos de organizao interna percebida como uma das
formas de se armar no seio do bloco.
Escrutando o Parlasul sob tal tica, pode-se concluir se o comportamento
adotado no sentido de adquirir novas prerrogativas ou de se manter restrito ao
poder de deliberao.
A produo de atos no Parlasul
Voltar-se ao estudo da produo normativa do Parlasul implica duas anlises
simultneas. necessrio considerar seu Protocolo Constitutivo e seu Regulamento
Interno, a m de tomar como base as competncias que lhes so atribudas.
Ao mesmo tempo, deve-se analisar como a prpria instituio interpreta e utiliza
o arsenal de atos que lhe foi concedido. Em muitas situaes, a instituio que
decide quais sero os atores envolvidos e qual o tipo de procedimento a ser adotado.
O corpo normativo entendido, de certa forma, como uma estrutura dinmica,
a qual pode servir para incrementar o campo de atuao do parlamento (Maurer
2007, 76). Decerto, a interpretao no pode ser extensa ao ponto de desvirtuar
o que est disposto como regra.
Apesar de o Parlamento trabalhar com questes legislativas, ele no produz
normas imperativas: sua inteira produo pareceres, projetos de normas,
declaraes, recomendaes, relatrios e disposies deve ser apreciada pelo CMC
antes de ser aplicada pelos quatro Estados Partes. Da pluralidade de atos elencada,
quatro espcies relacionam diretamente o Parlasul a outros poderes regionais ou
nacionais. So eles:
a) Pareceres: opinies emitidas pelo Parlamento sobre projetos de normas
do CMC que necessitem de aprovao legislativa em um ou mais Estados
Partes (PCPM, art. 4.12).
b) Projetos de normas: proposies normativas apresentadas para apreciao
do CMC. O Presidente do Parlamento deve solicitar semestralmente ao
CMC relatrio sobre o andamento dos projetos de normas do Parlamento
encaminhados quele rgo.
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c) Anteprojetos de normas: proposies que visam harmonizao das
legislaes dos Estados Partes, dirigidas aos parlamentos nacionais para
sua eventual considerao (PCPM, art. 4.14).
d) Recomendaes: indicaes gerais dirigidas aos rgos decisrios do
Mercosul. No obstante, a normativa no identica quais seriam eles
(Regulamento Interno, art. 99).
Ao se analisar as descries apresentadas, o projeto de norma parece ser o ato
normativo que mais constrange o CMC. Isso porque ele demanda uma resposta
por parte do Executivo no que diz respeito ao trmite de avaliao da proposta
enviada. Alm disso, uma forma de inuenciar a agenda das reunies, incluindo
temticas caras ao Parlamento Regional no rgo efetivamente decisrio. J o
anteprojeto de norma permite uma interao entre Legislativos, mas no demanda
necessariamente uma considerao por parte dos parlamentos nacionais. Pode,
portanto, tornar-se letra morta sem maiores problemas. Os pareceres, por sua vez,
tambm podem ser desconsiderados sem maiores constrangimentos, j que so
opinies emitidas sem a obrigao de serem levadas em considerao. Por ltimo,
as recomendaes podem servir como canal de dilogo entre rgos decisrios,
mas tampouco geram necessidade de resposta. Assim, dependem do interesse dos
rgos decisrios em incluir o Parlasul na discusso sobre determinada temtica.
Os demais atos no estabelecem uma relao interinstitucional, mas de forma
nenhuma carecem de importncia. Na verdade, declaraes e disposies podem
servir para estruturar a dinmica interna do prprio parlamento e garantir uma
resposta das demais instituies por intermdio do ativismo dos parlamentares
e da pertinncia das matrias. De acordo com o Regulamento Interno do rgo,
declaraes (art. 98) so manifestaes do Parlamento sobre qualquer assunto de
interesse pblico. Por sua vez, as disposies so normas de carter administrativo,
as quais versam sobre a organizao interna do Parlamento.
Utilizando o Parlamento Europeu como parmetro, percebe-se que os
dois atos podem cumprir funes importantes para garantir o fortalecimento da
instituio. As declaraes so expresso direta do poder de deliberao. Podem,
portanto, servir para a discusso de temas que no so considerados da alada do
Parlasul pelo Protocolo Constitutivo. Alm disso, tm o potencial de estreitar a
relao entre instituio e sociedade civil, na medida em que o Parlasul aborde
temas de projeo comunitria. J as disposies podem inuenciar na organizao
interna do parlamento que, segundo Kreppel (2002), um importante caminho
para aproveitar ganhos de competncia.
Discutidos os principais atos do Parlasul tal como dispostos no Protocolo
Constitutivo e no Regulamento Interno, parte-se para a sua utilizao no quotidiano
institucional. Prezou-se por uma anlise dos atos que fosse, ao mesmo tempo,
quantitativa e qualitativa: os atos aprovados so quanticados e as temticas
166
MARCELO DE ALMEIDA MEDEIROS; MARIA EDUARDA PAIVA; MARION LAMENHA
mais abordadas descritas, tentando, por meio do conjunto produzido, descrever
a atuao da instituio
7
.
Ao longo de seus quatro anos de existncia, o Parlasul produziu pouco menos
de 200 atos. uma mdia de cinco atos por sesso, mas a relao aritmtica esconde
a intermitncia real existente. At a sexta sesso, s haviam sido aprovados dois atos
(em tempo, duas declaraes). Mesmo aps tal intervalo, inexiste uma regularidade
na produo normativa: se na 19 sesso somente um ato aprovado, na 21
o nmero de aprovaes chega a 25. Apontam-se tambm preferncias em relao
aos atos dispostos no corpo normativo do Parlamento: no quadrinio 20072010,
declaraes, recomendaes e disposies foram claramente predominantes,
a ponto de se falar da insignicncia das demais aprovaes. No total, foram
54 recomendaes, 63 disposies e 63 declaraes frente a 4 projetos de norma,
2 anteprojetos de norma, 4 informes e nenhum parecer. O Grco 1 a seguir
descreve a relao entre os anos.
Anteprojeto
de Norma
1%
Projeto
de Norma
2%
Declarao
33%
Recomendao
29%
Disposio
33%
Informe
2%
Grco 1. Atos aprovados pelo Parlasul (Quadrinio 20072010).
Fonte: elaborao dos autores. Dados coletados em: <http://www.parlamentodelmercosur.org/>.
Ao analisar os dados apresentados, a pergunta que emerge : por que os
parlamentares preferem aprovar atos que prescindem de resposta do CMC?
A explicao parece residir no custo poltico de aprovao de cada uma das
espcies. Como o projeto de norma, de acordo com o disposto no Regulamento
Interno, exige uma ao do CMC, sua desconsiderao do ato pelo rgo decisrio
exporia as fragilidades de um parlamento sem fora poltica para fazer valer seu
posicionamento. A mesma situao reproduzida no caso do anteprojeto de norma:
7 Os atos analisados foram coletados no site ocial do Parlasul: <http://www.parlamentodelmercosur.org>.
Somente se consideraram os atos aprovados pelo Plenrio, e no a totalidade discutida. Como classicao,
utilizamos a diviso das comisses. Isso no signica que os atos foram oriundos das comisses especcas (a
origem da proposta no est especicada no documento).
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a m de ter sua posio considerada nos parlamentos nacionais dos Estados Partes,
necessrio um grau de legitimidade e uma capacidade de constrangimento de
que o Parlasul por ora no dispe.
Adota-se, ento, uma poltica contrria da presso interinstitucional. Em
outras palavras, os parlamentares do Parlasul possuem um arcabouo normativo
de certa forma capaz de incluir assuntos em pauta, mas preferem se abster de
utiliz-lo. Existe tambm uma razo procedimental, presente no art. 136 do
Regulamento Interno, para a adoo de tal postura: as maiorias requeridas para
aprovar atos de menos repercusso declaraes, informes e recomendaes so
do tipo simples, tanto no Plenrio quanto nas Comisses; enquanto os projetos
de norma, anteprojetos e disposies necessitam de uma aprovao por maioria
absoluta do Plenrio e maioria simples na Comisso.
Decerto, a prpria previso de atos mais assertivos frente ao rgo decisrio
do Mercosul j representa uma vantagem. Entretanto, como demonstram os dados,
a previso normativa no implica que a competncia ser imediatamente ativada.
Muito depende da postura dos parlamentares frente ao CMC e do prprio avano
do processo de integrao, que pode criar demandas anteriormente inexistentes. Se
isso no ocorre por meio de projetos de norma, h de se analisar outra possibilidade:
o poder de deliberao que emana das declaraes, disposies e recomendaes.
A anlise de tais atos, por sua vez, no se desvincula das temticas abordadas
visto que o seu conjunto determina a agenda do Parlasul. A Tabela 1 a seguir
explicita quais so as mais recorrentes.
Tabela 1. As temticas preferenciais do Parlasul (Quadrinio 20072010).
Tema Recomendao Disposio Declarao
Projeto de
Norma
Anteprojeto
de Norma
Informe Soma
Oramento e
Assuntos Internos
1 43 1 0 0 0 45
Cidadania e
Direitos humanos
8 1 28 0 0 2 39
Assuntos
Internacionais,
Inter-Regionais
e de Planejamento
Estratgico
0 1 15 0 0 1 17
Desenvolvimento
Regional
Sustentvel,
Ordenamento
Territorial,
Habitao, Sade,
Meio Ambiente
e Turismo
15 4 4 0 0 0 23
Fonte: elaborao dos autores. Dados coletados em: <http://www.parlamentodelmercosur.org/>.
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MARCELO DE ALMEIDA MEDEIROS; MARIA EDUARDA PAIVA; MARION LAMENHA
Percebe-se que os parlamentares utilizam de maneira repetitiva um ato
especfico quando desejam abordar determinada matria. Exemplificando,
em questes relativas cidadania e aos direitos humanos, grande parte dos
pronunciamentos ocorre por intermdio de declaraes. Isso signica que os
parlamentares relacionam a matria abordada ao ato utilizado, o que demonstra
uma rotina institucional. No caso especco de Cidadania e Direitos Humanos,
tambm serve para legitimar princpios dispostos no Protocolo Constitutivo
e estruturar a agenda da instituio no sentido de rgo responsvel pela matria.
5%
20%
3%
72%
Cidadania e Direitos Humanos
Recomendao Disposio Informe Declarao
Grco 2. Utilizao normativa Direitos Humanos.
Fonte: elaborao dos autores. Dados coletados em: <http://www.parlamentodelmercosur.org/>.
Em relao ao conjunto dos atos, conclui-se que o poder de deliberao
utilizado, sobretudo, para tratar da temtica de Direitos Humanos, Desenvolvimento
Sustentvel e Assuntos Inter-Regionais. A prioridade na votao dessas questes
aponta que interpelar o CMC de forma mais direta no a estratgia adotada
pelos parlamentares. Anal, pouco dissenso surge quanto proteo dos direitos
humanos e do meio ambiente. Alm disso, no so assuntos sobre os quais o CMC
quer manter o monoplio decisrio como o caso do comrcio intra e extrabloco.
Interessante observar que tema com maior nmero de atos a organizao
interna do parlamento. Isso de certa forma esperado, dada a infncia do rgo
no organograma do Mercosul e a necessidade de estruturar comisses, secretarias
e partidos. Considerando a importncia da organizao interna na composio
do total de atos, de se discutir se ela utilizada, nos dizeres de Kreppel (2002),
como instrumento para aproveitar ganhos de competncia. A Tabela 2 a seguir,
alm de estabelecer o contedo dos atos classicados como Oramento e Assuntos
Internos, xa suas subespcies.
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MARCELO DE ALMEIDA MEDEIROS; MARIA EDUARDA PAIVA; MARION LAMENHA
Percebe-se que o Parlasul emprega muito de seu tempo na modicao
de atos realizados anteriormente: 21 atos se prestam a modicar calendrio,
membro de comisso e oramento. No mesmo sentido, quatro dos atos se prestam
a prorrogar prazos para a entrega de relatrios. O que se nota, ento, que 40% das
disposies buscam revisar descontinuidades atrasando o trabalho parlamentar,
visto que cada ao precisa sempre ser revista e reajustada. Em se tratando do
estabelecimento de regulamentos, regras e smbolos, nota-se que nenhum se props
a modicar questes funcionais da instituio. Na verdade, a questo-chave na
temtica da organizao interna foi aprovada no mbito do CMC por meio de
proposta parlamentar: a adoo da proporcionalidade atenuada para a composio
do Parlamento, decidida na 40 reunio de cpula do bloco
8
. No se percebe,
portanto, por intermdio da anlise dos atos referentes a assuntos internos, uma
busca sensvel por ganhos de competncia.
Em sntese, pode-se dizer que o Parlasul estabeleceu identidade e agenda
prpria, mas talvez seja difcil ganhar mais competncias sem interpelar o CMC
sobre temas de sua alada, como comrcio intra e extrabloco, oramento e ingresso
de novos membros.
Concluses
A partir de uma moldura de caso europeia e da anlise dos atos produzidos
ao longo dos quatro anos de existncia do Parlasul, tentou-se traar qual a funo
que o rgo cumpre no organograma do Mercosul. As concluses obtidas acabam
por revelar novos problemas de pesquisa, como as estratgias de legitimao do
bloco perante a comunidade internacional e a questo do poder de agenda dos
presidentes do Parlasul. No obstante, nestas linhas nais cabe discutir os assuntos
tratados de forma mais direta ao longo do trabalho.
De incio, observa-se que o Parlasul dispe de uma presso interinstitucional
potencial. Sem embargo, alguns dos mecanismos estabelecidos no Protocolo
Constitutivo e no Regulamento Interno so mais coercitivos que os concedidos
Assembleia Parlamentar Europeia ( o caso do projeto de norma). Em que
pese tal competncia do Parlasul, o dilogo interinstitucional por meio dos atos
muito pouco utilizado no quadrinio em discusso. Nas sesses analisadas,
os parlamentares mercosulinos prezam por ato cuja aprovao mais fcil e cuja
repercusso no seio da Organizao menor.
8 No perodo de transio, as bancadas de Brasil e Argentina sero, respectivamente, de 37 e 26 parlamentares,
e as do Paraguai e Uruguai, de 18. Aps as eleies de 2012, o Brasil disporia de 75 assentos e a Argentina de 43,
enquanto Paraguai e Uruguai permaneceriam com 18 parlamentares. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.
br/agencia/noticias/RELACOES-EXTERIORES/191930-AMORIM:-CONSOLIDACAO-DO-PARLASUL-
E-UM-DOS-EXITOS-DO-MERCOSUL.html>. Acesso em: 6 de fevereiro de 2011.
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LEGITIMIDADE, REPRESENTAO E TOMADA DE DECISO: O PARLAMENTO EUROPEU E O PARLASUL [...]
Pode-se dizer tambm que os deputados estabeleceram uma rotina
institucional. Isso se conclui ao observar o uso constante de determinado ato
para tratar de uma matria especca. Ao passo que essa constatao se mostra
positiva ao dar indcios de que os parlamentares habituam-se instituio
e a seus procedimentos, ela traz um problema. possvel que os parlamentares
se limitem rotina aprendida e continuem a desconsiderar as potencialidades
oriundas dos demais atos. Seria, ento, cristalizar a preponderncia das disposies,
recomendaes e declaraes e desconsiderar os possveis aportes dos projetos de
norma e anteprojetos de norma. Sob tal tica, haveria um aprendizado institucional
aparentemente satisfatrio, mas que desconsidera o confronto como via para o
ganho de competncias mais substantivas.
No que concerne agenda posta em discusso nas sesses plenrias, nota-se
que o Parlasul est em vias de incluir temas anteriormente desconsiderados pelo
bloco tais como meio ambiente, direitos humanos, representao e assuntos inter-
regionais. Decerto, a sociedade civil organizada j havia tentado inserir tais discusses
no contexto da integrao. Contudo, a tentativa ora observada levada a cabo por
uma instituio mercosulina, e no por grupos de interesse exgenos. Isso pode
facilitar a incluso das temticas e, de fato, aproximar o bloco regional do cidado.
Desse conjunto de problemas especcos, uma questo mais geral emerge:
a da institucionalizao do Parlasul como mecanismo de legitimao de um
bloco intergovernamental que perdia credibilidade na comunidade internacional.
Dada a inexistncia de um demos comunitrio consistente, a funcionalidade do
rgo se v prejudicada. Assim sendo, no h um constrangimento real para que
se cumpram os dispositivos do Protocolo Constitutivo ou para que se proceda
ao dilogo interinstitucional. Tal carncia de identicao entre a comunidade
regional e o Parlamento um dos entraves mais importantes para o desenvolvimento
institucional.
Como concluso, deve-se ressaltar que o comportamento dos parlamentares
pode ser alterado nos prximos anos, com o advento das eleies diretas. Sem
embargo, a anlise do quadrinio passado j aponta problemas a serem solucionados
com o to fundamental de garantir uma representao cidad plena e ecaz.
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LEGITIMIDADE, REPRESENTAO E TOMADA DE DECISO: O PARLAMENTO EUROPEU E O PARLASUL [...]
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Recebido em 23 de outubro de 2011
Aprovado em 29 de setembro de 2011
Resumo
Este artigo destina-se a traar qual a funo cumprida pelo Parlamento do Mercosul (Parlasul)
no Mercosul. Primeiramente, o trabalho discute a experincia europeia de fortalecimento da
estrutura parlamentar. Em seguida, o trabalho analisa de que forma os atos produzidos pelos
parlamentares do Parlasul influenciam na estratgia de fortalecimento da instituio.
Palavras-chave: legitimidade; parlamento regional; representao.
Abstract
This article aims to outline what is the function performed by the Mercosur Parliament (Parlasur) in
Mercosur. Firstly, the paper discusses the European experience of empowering the parliamentary
structure. Then, it analyzes in which way the acts produced by the members of the Parlasur
influence the institution-strengthening strategy.
Keywords: legitimacy; regional parliament; representation.