Miolo Plano Nacional de Educação PNE

PLANO NACIONAL
DE EDUCAO PNE
QUESTES DESAFIADORAS
E EMBATES EMBLEMTICOS
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NOTA
O CD contm as Emendas
do CEDES ao Projeto de Lei
n 8.035/10 em verso PDF.
9 788578 630263
ISBN 978-85-7863-026-3
rea para cola
rea para cola
<PRESIDNCIA DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
<MINISTRIO DA EDUCAO MEC
<SECRETARIA EXECUTIVA
<INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS
EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA INEP
<DIRETORIA DE ESTUDOS EDUCACIONAIS DIRED
PLANO NACIONAL DA EDUCAO (PNE):
QUESTES DESAFIADORAS E EMBATES EMBLEMTICOS
PLANO NACIONAL DA EDUCAO (PNE):
QUESTES DESAFIADORAS E EMBATES EMBLEMTICOS
Ivany Rodrigues Pino
Dirce Djanira Pacheco e Zan
(Organizao)
Aparecida Nri de Souza
Carlos Augusto Abicalil
Carlos Roberto Jamil Cury
Edna de Castro Oliveira
Helena Costa Lopes de Freitas
Heleno Arajo Filho
Jlio Emlio Diniz-Pereira
Ktia Morosov Alonso
Ligia Maria Leo de Aquino
Luiz Carlos de Freitas
Maria Malta Campos
Maria Margarida Machado
Marise Ramos
Nelson Cardoso Amaral
Paulo Speller
Yara Lcia Espsito
Braslia-DF
Inep
2013
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep)
permitida a reproduo total ou parcial desta publicao, desde que citada a fonte.
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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
A exatido das informaes e os conceitos e as opinies emitidas
so de exclusiva responsabilidade dos autores.
Plano Nacional da Educao (PNE) : questes desafiadoras e embates emblemticos /
Ivany Rodrigues Pino, Dirce Djanira Pacheco e Zan (Organizao) ; Aparecida Nri
de Souza ... [et al.]. Braslia, DF: Inep, 2013.
249 p. + 1 CD-ROM
ISBN: 978-85-7863-026-3
Anexo: CD-ROM com as emendas do Cedes ao Projeto de Lei n 8.035/10

1. Plano Nacional de Educao. 2. Conselho Nacional de Educao.
3. Financiamento da educao. 4. Educao profissional. 5. Ensino superior.
6. Analfabetismo. 7. Educao de jovens e adultos. 8. Tecnologia da informao e
da comunicao. 9. Trabalho docente. 10. Educao bsica. 11. Formao docente.
I. Pino, Ivany Rodrigues. II. Zan, Dirce Djanira Pacheco e. III. Souza, Aparecida Nri de.
CDU 37.014.5
ESTA PUBLICAO NO PODE SER VENDIDA. DISTRIBUIO GRATUITA.
PUBLICADA EM 2013
Apresentao .................................................................................................................. 7
Da Conae ao novo PNE:
a articulao do Sistema Nacional de Educao ........................................................ 13
Carlos Augusto Abicalil
Plano Nacional de Educao: questes emblemticas ............................................... 35
Carlos Roberto Jamil Cury
Responsabilizao, meritocracia e privatizao:
como conseguiremos escapar ao neotecnicismo? ....................................................... 47
Luiz Carlos de Freitas
O Novo PNE e o financiamento da educao no Brasil:
os recursos como um percentual do PIB ..................................................................... 85
Nelson Cardoso Amaral
Ensino mdio e educao profissional nos anos 2000:
contribuies para a anlise da proposta de PNE 2011-2021 ................................... 103
Marise Ramos
SUMRIO
Ensino superior: prioridades, metas, estratgias e aes .......................................... 121
Paulo Speller
O analfabetismo e tantos outros desafios da educao de jovens
e adultos no PNE 2011-2020 ...................................................................................... 129
Maria Margarida Machado e Edna de Castro Oliveira
O PNE e as Tecnologias da Informao e Comunicao:
mal-entendidos e reducionismo................................................................................. 145
Ktia Morosov Alonso
Relaes de trabalho docente: emprego e precarizao do trabalho ........................ 155
Aparecida Nri de Souza
Anlise do PNE (MEC) e emendas ao PL n 8.035/10 ............................................... 169
Heleno Arajo Filho
Educao Infantil e o PNE: questes e tenses .......................................................... 187
Ligia Maria Leo de Aquino
Entre os planos e a realidade:
desigualdades no acesso ao incio da educao bsica ............................................. 199
Maria Malta Campos e Yara Lcia Espsito
Prioridades, metas, estratgias e aes para a valorizao
e a formao do profissional da educao ................................................................. 217
A construo do sistema nacional de formao e valorizao
dos educadores: unitrio, organicamente articulado e plural ................................... 229
Anexo
CD - Emendas do Cedes ao Projeto de Lei n 8035/10
7
Ivany Rodrigues Pino
Dirce Djanira Pacheco e Zan
APRESENTAO
O Centro de Estudos Educao e Sociedade (Cedes), criado em 1979, tem se
constitudo, ao longo de sua histria, numa importante instituio na mobilizao
e na promoo de debates acadmicos acerca da poltica educacional brasileira. No
momento de criao do centro, foram definidas como suas principais atividades a
edio da Revista Educao & Sociedade e a realizao dos Seminrios de Educao
Brasileira (SEB).
O 1 SEB teve grande importncia histrica nacional e se constituiu no primeiro
encontro e primeiro momento de reflexo crtica e coletiva sobre educao no pas,
aps o Golpe de 1964. Desse evento, houve a mobilizao para a realizao da 1
Conferncia Brasileira de Educao (CBE) em maro de 1980 na Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo. O Cedes, juntamente com outras entidades (Anped, Ande e
Cedec) promoveu outras CBEs (1982, 1984, 1986, 1988 e 1991), que se caracterizaram
como importante estratgia na reorganizao do campo educacional durante os anos
de redemocratizao do pas. Desse movimento nasceu, em 1986, o Frum Nacional
em Defesa da Escola Pblica, do qual o Cedes foi um dos fundadores. Em especial, o
Frum teve uma importante participao na Constituinte, na LDB dos anos de 1990 e
no que ficou conhecido como o Plano Nacional da Educao Proposta da Sociedade
Civil de 1997. Durante esse perodo, novamente a entidade se colocou em lugar de
destaque como um dos interlocutores acerca da poltica educacional brasileira.
8
PLANO NACIONAL DA EDUCAO (PNE): QUESTES DESAFIADORAS E EMBATES EMBLEMTICOS
Em 2009, o Cedes realizou o 2 Seminrio de Educao Brasileira (SEB), que
marcou a retomada do debate e da discusso aberta das polticas pblicas de educao,
por meio da reunio de importantes pesquisadores, envolvidos nessa temtica. Esse
seminrio, de certa forma, deu continuidade (trinta anos depois) ao 1 SEB e a todas
as aes que se seguiram nessas dcadas. Em tempos de Conferncia Nacional de
Educao (Conae), o Cedes no se furtou a sua responsabilidade histrica de fomentar
e instigar o debate democrtico sobre os rumos da educao nacional.
Tendo participado da Coneb (Conferncia Nacional de Educao Bsica) e da
Conae nos anos de 2009 e 2010, o Cedes realizou, no incio de 2011, no momento de
elaborao e aprovao do Novo Plano Nacional de Educao (PNE 2011-2020), o 3
Seminrio de Educao Brasileira (SEB), cujo tema foi: Plano Nacional de Educao:
Questes desafiadoras e embates emblemticos. Do intenso e profcuo debate ocorrido
ao longo dos trs dias de evento, foram formuladas emendas ao projeto de PNE
apresentado pelo MEC.
Essas emendas, disponveis no CD que acompanha este livro, resultaram do
trabalho intenso de pesquisadores que atuaram ao longo do seminrio, fosse como
conferencistas ou relatores dos doze simpsios que contaram com a participao
de 43 importantes pesquisadores como expositores e das duas conferncias que
compuseram a programao do evento. O 3 SEB contou ainda com a participao de
um expressivo grupo de pesquisadores nacionais que apresentou e promoveu o debate
de suas pesquisas nas Sesses de Comunicao nos cinco eixos temticos: Balanos e
Desafios para a Educao Bsica; Balanos e Desafios para o Ensino Superior; Balanos
e Desafios para a Organizao da Educao Nacional; Balanos e Desafios para uma
Educao para a Diversidade e Balanos e Desafios para a Formao e Valorizao dos
Profissionais da Educao.
O Cedes, ao convocar esta reunio de trabalho, de estudos e anlises do
Projeto de Lei do PNE, teve o firme propsito de abrir um espao no qual pudessem
ser levantadas e debatidas as questes mais desafiadoras, bem como enfrentados os
embates emblemticos provocados pelo exame detalhado e cuidadoso do referido
projeto de lei. A Revista Educao & Sociedade n 112, de jul./set. de 2010, apoiando
a realizao do 3 SEB, publicou artigos de simposistas do seminrio referentes aos
Caminhos na construo do Plano Nacional da Educao: questes desafiadoras e
embates emblemticos.
Esta publicao que agora Inep e Cedes apresentam aos leitores, composta
por textos resultantes das apresentaes de treze dos pesquisadores que atuaram
como conferencistas ou como expositores nos simpsios do 3 SEB. Esses artigos
abordam de forma crtica e consistente diferentes temticas que permeiam o debate e
a produo do plano. Destacamos a relevncia e a presena marcante dos autores no
cenrio nacional, como referncia de pesquisadores em suas diferentes reas.
9
APRESENTAO
O texto que abre esta obra de autoria de Carlos Augusto Abicalil e promove uma
retomada histrica sobre a forma como a articulao do Sistema Nacional da Educao
tem sido compreendida desde a Conferncia Nacional de Educao (Conae) at o
projeto de Lei n. 8.035/2010, relativo ao Plano Nacional de Educao. O artigo aponta as
caractersticas peculiares do federalismo brasileiro, a insuficiente regulamentao da
cooperao federativa, as fragilidades das competncias concorrentes entre os sistemas
de ensino e a disperso da colaborao entre os sistemas. Destaca a oportunidade que
vivemos de construir um Plano Nacional de Educao em condies de atingirmos um
novo patamar da educao brasileira.
Na sequncia, o artigo de Carlos Jamil Cury pe em evidncia deslocamentos
possveis nos papis dos entes federados no campo da educao com base em alteraes
legais recentes como a emenda 59/09 e projetos como o Plano Nacional de Educao.
Revisando um passado recente, o texto pergunta por quais alteraes devero passar
os entes federados para que o sistema nacional de educao por cooperao recproca
no signifique um termo para manter aspectos que fogem de uma responsabilidade
conjunta e vinculante na educao. Da o questionamento da funo supletiva da
Unio e da indefinio relativa ao regime de colaborao.
De forma contundente e consistente, Luiz Carlos Freitas volta-se para um
questionamento presente na Conferncia Brasileira de Educao de 1992, ou seja,
acerca da possibilidade de o Brasil escapar ao desenho das polticas pblicas
neotecnicistas que se constituam no interior do neoliberalismo. Quase 20 anos depois,
constata o autor, elas avanam e continuam rondando a poltica pblica educacional
procurando se instalar apoiadas em novas teorias destinadas a perseguir as velhas
finalidades. Institutos privados, ONGs, movimentos fartamente financiados por
corporaes empresariais procuram implementar a viso da educao como um
subsistema do aparato produtivo, cujos objetivos so definidos, internacionalmente,
pela OCDE via Pisa. Para o neotecnicismo, a educao somente pode melhorar por
adio de tecnologia e aumento de controle sobre diretores, professores e alunos via
avaliao de standards internacionais de desempenho, responsabilizao e tcnicas
de pagamento por meritocracia combinadas com privatizao. Largamente testada nos
Estados Unidos, amplia-se agora na Inglaterra com a volta dos conservadores ao poder
e, no Brasil, ganha fora nos Estados e municpios. H no Congresso a discusso do PNE
e da Lei de Responsabilidade Educacional que, se no acompanhadas, podero facilitar
a proliferao dessa viso. Conceitualmente, setores da esquerda sero tentados a
ocultar a privatizao diluindo-a em uma distino fictcia entre pblico estatal e
pblico no estatal, enquanto liberais e conservadores trabalharo abertamente pela
privatizao da educao. A convergncia dessas ideias, conclui o autor, poder levar
o ensino pblico sua destruio.
No texto seguinte, Nelson Cardoso Amaral parte de estudo realizado pelo IBGE
e pelo Ministrio da Fazenda no que se refere projeo do crescimento populacional
10
e do PIB brasileiros. Com base nesses estudos, o autor realiza projees, estima os
recursos a serem aplicados em educao no Brasil em todos os nveis educacionais
fazendo comparaes com outros pases, tanto aqueles considerados desenvolvidos
como os em desenvolvimento.
No sentido ainda de uma anlise mais ampla acerca do Projeto 8.035/2010 e
com o objetivo de retomar e fortalecer as deliberaes da Conae, principalmente no
que se refere base de sustentao do Plano, Heleno Arajo alerta que qualquer
descuido sobre esta parceria (sociedade, executivo e legislativo) poder comprometer
o elo de sustentao social do PNE.
A partir de ento, a publicao se volta para questes clssicas e outras que
emergem no cenrio atual acerca dos diferentes nveis e modalidades de ensino
brasileiro. Iniciamos essa discusso com relato detalhado do simpsio referente ao
tema da educao infantil ocorrido no 3 SEB e aqui apresentado pela pesquisadora
Lgia Aquino. Como a autora mesmo destaca, o debate intenso promovido pelos
pesquisadores que compuseram o simpsio contribuiu para a produo das emendas
ao Projeto de Lei 8.035/2010, apresentadas pelo Cedes sobre esse nvel de ensino. Em
seguida, est o artigo de Maria Malta Campos e Yara Lcia Espsito, que apresenta
dados de pesquisa realizada em seis capitais brasileiras. Os dados revelam que, a
despeito da ampliao do atendimento municipal ocorrido na ltima dcada em
vrios desses municpios, ainda se observam uma significativa proporo de crianas
sem acesso educao infantil e aos primeiros anos do ensino fundamental na idade
esperada e uma expressiva porcentagem de alunos com defasagem idade/srie no
incio do ensino fundamental. Dessa forma, as autoras apontam para a necessidade de
investimentos na melhoria do atendimento s crianas a partir dos 4 anos de idade,
com especial ateno para a passagem da pr-escola ao ensino fundamental.
Marise Ramos apresenta uma argumentao interessante acerca do ensino mdio
e a educao profissional na forma como so abordados no PNE/MEC, destacando o
Ensino Mdio Integrador. A autora reconhece sinais de avano para esses nveis de
ensino com base no documento analisado, mas argumenta que ainda so insuficientes
as estratgias enunciadas para assegurar o ensino mdio e a educao profissional como
direitos universais. A autora ainda demonstra a tendncia privatista e produtivista
das polticas nacionais e finaliza o artigo propondo alteraes de algumas estratgias,
coerentemente com os argumentos que sustentaram as crticas apresentadas.
Sobre o tema do Ensino Superior, Paulo Speller apresenta, com base nos
indicadores nacionais referentes ao ensino superior brasileiro na ltima dcada, alguns
elementos para fomentar o debate acerca das prioridades desse nvel de ensino para
os prximos dez anos, tomando como referncia as metas e estratgias contidas no
Projeto de Lei 8.035/2010, especialmente no que diz respeito expanso qualificada.
11
APRESENTAO
Ao se aterem Educao de Jovens e Adultos (EJA), Maria Margarida Machado e
Edna de Castro Oliveira apresentam uma reflexo crtica sobre as concepes presentes
no Projeto de Lei 8.035/2010, tendo por base a anlise de suas diretrizes, metas e
estratgias, em especfico as metas 8, 9 e 10. Questionam a viso, ainda persistente
no PL, da EJA como correo de fluxo, atendimento fora da faixa etria, certificao
aligeirada, desconsiderando os sujeitos jovens e adultos e suas demandas e minimizando
o papel do Estado ao centrar-se em programas emergenciais. Problematizam a viso
preconceituosa da diretriz de erradicao do analfabetismo expressa no artigo 2,
inciso I, ressaltando o carter histrico da produo do analfabetismo no Brasil.
O artigo de Ktia Morosov trata de alguns aspectos referentes ao uso das
Tecnologias da Informao e Comunicao (TIC) na atualidade, sobretudo sua
apropriao pela escola e o descompasso entre isso e o significado atribudo a essas
tecnologias pelas novas geraes. Esse descompasso gera enorme hiato entre as TIC
sociais e as escolares, concorrendo para o alheamento de ambas as dimenses
de nosso viver. Para a autora, do mesmo modo, a proposta do Plano Nacional de
Educao (PNE) 2011-2010, projeto enviado ao Congresso Nacional pelo MEC, reflete
tal alheamento ao atribuir s TIC carter complementar/suplementar aos sistemas de
ensino, ou como forma de acomodar determinadas anormalidades desses mesmos
sistemas, ou, ainda, como plataforma para atendimento aos professores na organizao
de seu trabalho. Diante disso, argumenta sobre a necessidade de reviso do plano nesse
aspecto, de forma a efetivar as TIC de fato no processo de escolarizao e formao.
Os artigos que se seguem abrem a discusso para temticas importantes e sempre
presentes na construo e efetivao da educao nacional. Neri Souza analisa as
mltiplas dimenses que adquirem as propostas de mudanas nas relaes de trabalho
de professores da educao bsica da rede pblica, no Projeto de Lei 8.035/2010. Para
a autora, as mudanas no trabalho docente, propostas pelo documento, no rompem
com o processo histrico de precarizao e flexibilizao do trabalho e do emprego
dos professores. possvel, at certo ponto, promover o dilogo entre esse texto e o
de Jlio Diniz, que, ao focar as polticas de formao e valorizao dos profissionais
do magistrio, aponta para as incoerncias e contradies que constam no documento
acerca dessa temtica e cobra urgncia na sua reviso para a verso final do PNE.
Para encerrar esta publicao, apresentamos o artigo de Helena Freitas, que
toma, como tema de sua reflexo, o Sistema Nacional de Formao de Professores. Esse
debate feito luz das metas estabelecidas pelo Projeto de Lei 8.035/2010 referentes
ao tema, concentrando-se a anlise nas concepes de formao presentes nas metas
e estratgias do novo Plano Nacional de Educao (2011-2020). Para tanto, a autora
retoma as formulaes histricas do movimento dos educadores.
O Inep, ao aceitar a publicao deste livro em parceria com o Cedes, no
momento de elaborao do PNE 2011-2020, coloca nas mos dos leitores importantes
reflexes de pesquisadores que foram apresentadas no 3 SEB. Portanto, essa uma
obra importante no sentido de aproximar a produo cientfica na rea do debate e
movimento de elaborao da poltica educacional.
Boa leitura!
13
DA CONAE AO NOVO PNE:
A ARTICULAO DO SISTEMA
NACIONAL DE EDUCAO
A Conferncia Nacional de Educao (Conae) constituiu uma nova oportunidade
de avaliao e de formulao das polticas pblicas de educao bsica e superior,
nas suas modalidades, com a diversidade e a complexidade histrica e cultural dos
itinerrios percorridos at sua conformao atual. Movimento social, gestores pblicos,
estudantes, profissionais, representantes dos poderes da Repblica, formuladores
da crtica acadmica e cientfica, todos fomos convocados discusso da educao
brasileira em torno do tema central Construindo o Sistema Nacional Articulado de
Educao: o Plano Nacional de Educao, diretrizes e estratgias de ao.
Estivemos, portanto, diante de um espao mobilizador e democrtico de
dilogo e deciso que teve a finalidade de prosseguir a obra, reconhecer as heranas,
perscrutar suas bases conceituais e materiais, fundamentar e atualizar a concepo
de educao que respondesse aos objetivos e finalidades apontados pela prtica
social emancipadora e pactuao da Constituio Federal de 1988 (CF). No ser
demasiado lembrar que h uma riqueza vocabular e proximidade etimolgica muito
Carlos Augusto Abicalil*
* Mestre em Educao (Gesto de Polticas Pblicas) pela Universidade de Braslia (UnB). Secretrio de
Articulao com os Sistemas de Ensino do Ministrio da Educao (MEC).
E-mail: carlos.abicalil@mec.gov.br.
14
expressiva em torno do verbo conferir: inferir, interferir, aferir, auferir, diferir, deferir,
preferir, proferir, referir. A Conferncia constituiu-se, assim, como um fato social e
poltico que aglutinou, catalisou, amalgamou a realizao de todas essas expresses da
sensibilidade humana motivada pelo mesmo fenmeno: a educao escolar brasileira.
Genuno Bordignon (2009), ao tratar as bases da organizao da educao
brasileira, props o desvelamento de sua lgica histrica com base em algumas
questes:
Por que temos a organizao da educao que temos? Por que h tanta discrepncia,
conforme j denunciava Ansio Teixeira, entre o Brasil real e o Brasil oficial? Por que
as leis pouco pegam entre ns? Por que o princpio constitucional do regime de
colaborao entre os sistemas de ensino no se efetivou ainda?
Apontando uma janela compreensiva, acrescentou: herdeiros de uma tradio
napolenica e positivista, ainda alimentamos a falaciosa crena de que a norma pode
criar valores e infundi-los nas pessoas.
O Documento-Base da prpria Conae (2011, v. 1, p. 13-14) apontava cinco
grandes desafios para o Estado e para a sociedade brasileira, a saber:
a) Promover a construo de um Sistema Nacional de Educao, responsvel pela
institucionalizao de orientao poltica comum e de trabalho permanente do
Estado e da sociedade na garantia do direito educao.
b) Manter constante debate nacional, orientando a mobilizao nacional pela qualidade
e valorizao da educao bsica e superior, por meio da definio de referncias
e concepes fundamentais em um projeto de Estado responsvel pela educao
nacional, promovendo a mobilizao dos diferentes segmentos sociais e visando
consolidao de uma educao efetivamente democrtica.
c) Garantir que os acordos e consensos produzidos na Conae redundem em polticas
pblicas de educao, que se consolidaro em diretrizes, estratgias, planos,
programas, projetos, aes e proposies pedaggicas e polticas, capazes de fazer
avanar o panorama educacional no Brasil.
d) Propiciar condies para que as referidas polticas educacionais, concebidas e
implementadas de forma articulada entre os sistemas de ensino, promovam o direito
do/da aluno/a formao integral com qualidade; o reconhecimento e valorizao
diversidade; a definio de parmetros e diretrizes para a qualificao dos profissionais
da educao; o estabelecimento de condies salariais e profissionais adequadas e
necessrias para o trabalho dos/das docentes e funcionrios/as; a educao inclusiva;
a gesto democrtica e o desenvolvimento social; o regime de colaborao de forma
articulada, em todo o Pas; o financiamento, o acompanhamento e o controle social
da educao; e a instituio de uma poltica nacional de avaliao.
15
DA CONAE AO NOVO PNE: A ARTICULAO DO SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO
e) Indicar, para o conjunto das polticas educacionais implementadas de forma
articulada entre os sistemas de ensino, que seus fundamentos esto alicerados na
garantia da universalizao e da qualidade social da educao bsica e superior, bem
como da democratizao de sua gesto. (Grifos no original)
A nova oportunidade realizada pela Conae no foi a nica nem a primeira e no
ser a ltima, entretanto no ter cumprido sua tarefa se for apenas a mais recente, se
no cumprir a ousadia inovadora!
Entre os seus resultados mais recentes esto a evoluo da Comisso Organizadora
da prpria Conae, elevada condio de Frum Nacional de Educao institudo pela
Portaria n 1.407, de 17 de dezembro de 2010, e o Projeto de Lei 8.035/2010, que fixa
as diretrizes, metas e estratgias do Plano Nacional de Educao (PNE) para o perodo
de 2011 a 2020.
O Frum, de carter permanente, com a finalidade de coordenar as conferncias
nacionais de educao, acompanhar e avaliar a implementao de suas deliberaes
e promover as articulaes necessrias entre os correspondentes fruns de educao
dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios, j tem tarefas imediatas com o
incio deste ano legislativo.
Por outro lado, o debate em torno do PNE ter matizes importantes originadas na
prpria Conae, no recente embate das eleies nacionais majoritrias e proporcionais
e nas exigncias de novos ordenamentos jurdico-constitucionais especialmente
derivados da Emenda Constitucional n 59/2009. A intrnseca relao entre o PNE e a
articulao do sistema nacional de educao ganhou estatura constitucional indita,
exigindo a necessria regulao atualizada da cooperao federativa e da colaborao
entre os sistemas, assim como uma nova interao intersetorial e interinstitucional
das polticas pblicas em cada esfera de governo.
Ausncias e experincias balizam o campo de conflito
Se um pressuposto inicial deste tema , por um lado, o da ausncia, por outro,
o da experincia histrica da o desafio. O imperativo da construo se coloca
sobre uma complexa realidade de relaes no interior de cada um dos termos e entre
eles: educao/Estado/sociedade. Qualquer abordagem, portanto, no ser completa
nem definitiva; no pode, entretanto, deixar de lanar sondas sobre o solo, perscrutar
fundamentos, desenhar o projeto, selecionar materiais, meter mos obra.
Assim, uma definio exigida ao propor a organizao de um Sistema Nacional
de Educao o conceito da educao que validamos.
16
O conceito de educao construdo coletivamente ao longo desses anos, desde o
Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, encontrou expresso recente no Programa
de Governo do Presidente Lula apresentado ao povo brasileiro em 2006, que afirma:
A educao um direito de todos, que deve ser assegurado ao longo da vida uma
educao que visa emancipao da sociedade brasileira e promoo contnua da
justia, da igualdade e da liberdade.
[...] garantir esse direito hoje o mais importante desafio estratgico do Pas.
A educao uma das condies para o desenvolvimento sustentvel, a distribuio
de riquezas e a soberania da Nao e se constitui, a um s tempo, em meio e objetivo
do desenvolvimento e diminuio das desigualdades. A educao, sozinha, no pode
promover a transformao necessria. Sem ela, essa transformao ser impossvel.
(Plano de Governo 2007/2010, p. 64).
Essa primeira assertiva traz a noo de movimento, de processo histrico, de
conflito. Assim, divergindo das concepes do neoliberalismo recente, no se trata da
medida de um produto, de uma mercadoria.
[...] Sem dvida, esta concepo implica que a escola, sempre influenciada pelas
dinmicas e relaes sociais, seja um espao de investigao e polo de construo e
organizao da cultura, que interaja e valorize as vrias experincias sociais e culturais
de seus alunos e comunidades. (Plano de Governo 2007/2010, p. 64).
Tambm a considerao dos fundamentos e dos objetivos fundamentais da
Repblica Federativa do Brasil (segundo os artigos 1 e 3 da Constituio de 1988)
pe em inevitvel confronto a proclamao do direito e a sua atualizao em poltica
pblica.
[...] Segundo essa viso, o acesso s condies de produo do conhecimento, em todos
os campos, um direito sem o qual no poder haver diminuio das desigualdades,
superao da excluso e produo de conhecimento. A produo e a apropriao de
conhecimento (sic) condio insubstituvel do desenvolvimento econmico e social
e o compromisso em garanti-la implica que o debate sobre as polticas educacionais
levado a efeito no Pas uma das condies para a democratizao desse direito. (Plano
de Governo 2007/2010, p. 65).
No demais lembrar as superaes necessrias para chegarmos at aqui,
num exigente processo poltico-formativo que amadurece o desenvolvimento dessa
concepo e pressupe mudanas estruturais no desenvolvimento da educao
nacional. Para alm da conquista histrica do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), nascido
do movimento social, h um conjunto de iniciativas voltadas valorizao e interao
entre os nveis e modalidades do ensino, com polticas nacionais nitidamente
17
dirigidas pela garantia da qualidade social, pela universalizao do acesso e pela
democratizao da gesto pblica.
Nesse contexto, as 39 aes do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE),
vistas inicialmente como concorrentes ao Plano Nacional de Educao (PNE 2001-
2010), apontaram para a definio de estratgias de ao e programas que visavam
ao cumprimento das diretrizes e metas exigveis na dcada. Com esse vis, pode-se
observar um novo compromisso de tornar a educao uma prioridade do governo e da
sociedade, aperfeioando a relao federativa e colocando a poltica educacional num
outro patamar de envolvimento social.
A convocao da Conferncia Nacional de Educao Bsica, longe de
representar o fechamento deste processo, alargou as perspectivas de arejar as aes
do Estado brasileiro, galvanizar a mobilizao social e constituir as novas instncias
de formulao, planejamento, implementao e avaliao das polticas pblicas de
educao doravante. Sua perspectiva, portanto, foi a de superao da ao poltica
de um governo para alcanar a consolidao da ao poltica de Estado.
Seu desdobramento na Conae, entre 2009 e 2010, ampliou o horizonte deste
mesmo compromisso, mantendo seu nexo fundamental com a afirmao da educao
como direito universal, como dever do Estado e como compromisso da sociedade.
A Conae tornou-se, assim, um espao privilegiado para que se pudessem avaliar
e articular as definies da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), do
PNE e do prprio PDE, propondo-se alteraes e mudanas nesses instrumentos de
poltica pblica.
Entre as mudanas necessrias est a realizao plena de um regime de
cooperao entre as diversas instncias da gesto educacional. A regulao do regime
de cooperao e das formas de articulao entre os entes federados, seus respectivos
sistemas autnomos e a organizao de um Sistema Nacional de Educao torna-se
indispensvel.
A publicao do Ministrio da Educao O Plano de Desenvolvimento da
Educao: razes, princpios e programas (Brasil. MEC, 2008, p. 11-12), mesmo que
posterior ao lanamento das aes, um valoroso instrumento para a compreenso do
alcance do desafio invocado pela Conae. Afirma o documento:
Como se v, o PDE est sustentado em seis pilares: i) viso sistmica da educao, ii)
territorialidade, iii) desenvolvimento, iv) regime de colaborao, v) responsabilizao e
vi) mobilizao social que so desdobramentos consequentes de princpios e objetivos
constitucionais, com a finalidade de expressar o enlace necessrio entre educao,
territrio e desenvolvimento, por um lado, e o enlace entre qualidade, equidade e
potencialidade, de outro. [...] ordenado segundo a lgica do arranjo educativo local,
regional ou nacional.
18
Entre as novas ferramentas de cooperao federativa, chamam a ateno a
Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade
(instituda pela Lei n 11.494/2007 Fundeb) e o Plano de Aes Articuladas nos
municpios e nos Estados para efeito das transferncias voluntrias de recursos do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). Essas ferramentas servem
disciplina das transferncias de recursos da Unio para o financiamento da educao
bsica no Distrito Federal, nos Estados e nos municpios, obrigatrios, no caso do
Fundeb, e voluntrios, no caso do FNDE.
Igualmente, pode-se registrar o fortalecimento institucional das organizaes
representativas destas instncias pelo Conselho Nacional de Secretrios de Estado de
Educao (Consed) e pela Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime),
no mbito do Poder Executivo, assim como pelo Frum dos Conselhos Estaduais de
Educao e pela Unio dos Conselhos Municipais de Educao (Uncme), no mbito dos
colegiados normativos respectivos, responsveis pelo credenciamento de instituies
educacionais, autorizao e reconhecimento de cursos, pela formulao de normas
complementares ao funcionamento das instituies e pela fiscalizao e controle dos
servios prestados, em alguns casos.
Por outro lado, Conae coube, tambm, responder demanda estrutural
reclamada no 5 Congresso Nacional de Educao (Coned). Assim como os demais
Coneds, sua configurao como movimento social de alta representatividade,
consistente, diverso, plural, legtimo, assim se pronunciou no Manifesto:
O Sistema Nacional de Educao articulado e o Frum Nacional de Educao deliberativo
ainda no foram constitudos, como tambm no foram reformuladas a composio e as
atribuies do Conselho Nacional de Educao. (Manifesto do 5 Coned Congresso
Nacional de Educao, 2004).
O mesmo manifesto expressa a concepo de gesto democrtica da educao
assimilada pelo Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica (FNDEP), avanando no
desenho das instncias pblicas derivadas desta concepo. Tais formulaes vm se
aprofundando desde as mobilizaes pr-Constituinte, depois, na LDB, no PNE, e no
foi diferente no contexto da Conae. Esses marcos orientaram governos democrticos
e populares, influenciaram mudanas na legislao, influram em polticas pblicas
de educao nos municpios e nos Estados, transformaram-se em projetos de leis e
leis, diretrizes e normas nos diferentes nveis e alimentaram e deram protagonismo
poltico s mobilizaes populares de elevada representatividade.
Para o 5 Coned, a gesto democrtica da educao brasileira deve ter como preceito
bsico a radicalizao da democracia, que se traduz no carter pblico e gratuito da
educao, na insero social, nas prticas participativas, na descentralizao do poder,
no direito representao e organizao diante do poder, na eleio direta de dirigentes,
na socializao dos conhecimentos e das decises colegiadas e, muito especialmente, na
19
construo de uma atitude democrtica das pessoas em todos os espaos de interveno
organizada. Assim, o processo de construo da gesto democrtica da educao
pressupe autonomia, representatividade social e formao para a cidadania.
A concepo de gesto democrtica defendida pelo Frum Nacional em Defesa da Escola
Pblica est fundamentada na constituio de um espao pblico de direito, que deve
promover condies de igualdade social, garantir estrutura material que viabilize um
atendimento educacional de boa qualidade, criar um ambiente de trabalho coletivo com
vistas superao de um sistema educacional fragmentado, seletivo e excludente.
Para viabilizar essa concepo de gesto democrtica, o 5 Coned reafirma que devem
ser constitudos rgos colegiados, com ampla participao de setores organizados da
sociedade civil e dos governos, em cada uma das esferas administrativas o Frum
Nacional de Educao e os Fruns Estaduais e Municipais de Educao; o Conselho
Nacional de Educao e os Conselhos Estaduais e Municipais de Educao. No nvel
institucional, os Conselhos Escolares e os Conselhos Universitrios ou Diretores, que
tambm devem ser constitudos com representao paritria dos vrios segmentos das
comunidades escolares. Cada um desses colegiados tem atribuies especficas, de
natureza deliberativa, envolvendo elaborao, acompanhamento, avaliao e reorientao
de polticas educacionais. Deve ser considerada, tambm, a necessria articulao de
tais conselhos com os conselhos sociais de controle de polticas, como os Conselhos
Tutelares, os Conselhos da Criana e do Adolescente, os Conselhos de Desenvolvimento
Sustentvel, entre outros. (Manifesto do 5 Coned Congresso Nacional de Educao,
2005).
Essas inspiraes destacadas, entre tantas outras, nos impem o exerccio
conhecendo as condies do solo de alguns fundamentos essenciais: observar os
materiais disponveis, observar as vertentes e avanar no projeto. Neste percurso,
vamos nos valer de uma importante contribuio do Frum Nacional em Defesa da
Escola Pblica (FNDEP), nas palavras do professor Dr. Jamil Cury (1993), ainda em
1992, entre a nova Constituio Federal e a LDB:
[...] Embora a Constituio no escreva em seu texto a expresso Sistema Nacional de
Educao, j vimos que ele pode ser facilmente inferido, sobretudo do lugar e do modo
onde se assinala a competncia privativa da Unio em legislar sobre diretrizes e bases
da educao nacional.
[...] Face ao projeto original, as emendas acolhidas ampliam a extenso da descentralizao.
Isto pode representar, na ausncia de quadros preparados, competentes e crticos, uma
improvisao que poder redundar em duplicao de meios e mesmo em uma viso
menos ampla das mudanas que se processam em mbito cientfico-pedaggico.
Esses comentrios referem-se ao substitutivo do projeto de LDB, do relator
Jorge Hagge, apreciado na sala da Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos
Deputados, em 28 de junho de 1990. Muitos desses dispositivos no prosperaram nas
etapas seguintes de tramitao da LDB; mesmo assim, conveniente que se faa sua
memria, base de diagnstico para a concluso a que o professor Jamil Cury (1993)
chegava naquele momento:
20
As implicaes de um sistema nacional de educao parecem ser maiores com o sistema
de ensino dos municpios.
Ainda que possa restar uma controvrsia jurdica sobre o municpio como unidade mais
administrativa que poltico-administrativa ou vice-versa, imprescindvel lembrar a
realidade multifacetada dos municpios, a sua experincia histrica e sua insero na
questo federativa.
H hoje uma tendncia claramente definida pela descentralizao. Mas no se pode
esquecer que, hoje, a idia de descentralizao se reforou e se potencializou com a idia
de mercado e de estado-mnimo.
Esta vertente, mesmo em pases desenvolvidos, vem sendo questionada porque, ao
deixar sua funo social ao sabor do mercado, a idia de interesse coletivo ou de bem
pblico tambm minimizada.
[...] Por outro lado, no se pode deixar de apontar as experincias inovadoras que
municpios, de grande e mdio portes, conduzidos por prefeitos mais compromissados
com a funo pblica do poder, vm trazendo nossa considerao.
Muitas dessas iniciativas so reveladoras da importncia do regime de colaborao
que deve presidir o carter federativo da educao nacional. Por isso mesmo, tomadas
de deciso precipitadas podem conduzir a uma verdadeira fragmentao do sistema
e pulverizao de esforos. Finalmente, a ideia de sistema conta com a de sujeito
interessado na realizao de finalidades comuns.
Embora a sociedade capitalista no possa fugir contradio entre um regime privado de
economia e um regime poltico que pode incorporar a maioria como sujeito de decises,
o direito educao foi sendo incorporado como um direito de todos. Neste sentido,
sua realizao universal s pode se efetivar se os sujeitos nele interessados cobrarem do
estado o exerccio concreto de sua face pblica.
Por isso, o Documento-Base da Conae (2001, v. 1, p. 16) lembrava que,
O Brasil ainda no efetivou o seu Sistema Nacional de Educao, o que tem contribudo
para as altas taxas de analfabetismo e a para a frgil escolarizao formal de sua
populao [...]. Vrios foram os obstculos que impediram [...], sobretudo aqueles que,
reiteradamente, negaram um mesmo sistema pblico de educao de qualidade para
todos os cidados, ao contrrio do que aconteceu nos pases que viabilizaram um sistema
nacional prprio.
O professor Dr. Dermeval Saviani (2011, p. 72) chama-nos a ateno:
[...] preciso ter presente que o sistema no um dado natural, mas , sempre, um produto
da criao humana. [...] possvel ao homem sistematizar porque ele capaz de assumir
perante a realidade uma postura tematizadamente consciente. Portanto, a condio da
possibilidade da atividade sistematizadora a conscincia refletida. ela que permite o
agir sistematizado, cujas caractersticas bsicas podem assim ser enunciadas:
21
a) tomar conscincia da situao;
b) captar os seus problemas;
c) refletir sobre eles;
d) formul-los em termos de objetivos realizveis;
e) organizar meios para atingir os objetivos propostos;
f) intervir na situao, pondo em marcha os meios referidos;
g) manter ininterrupto o movimento dialtico ao-reflexo-ao, j que a ao
sistematizada exatamente aquela que se caracteriza pela vigilncia da reflexo.
Com a mesma lucidez, a contribuio de Saviani para o debate norteador da
Conae lista os principais obstculos para a tarefa de construir o Sistema Nacional
de Educao, entre os quais o financiamento da educao pblica ganha grande
destaque. A atual pauta poltica nesse assunto tem como horizonte a complexa
reforma tributria, a disputa dos recursos futuros oriundos da principal nova fonte de
riqueza nacional (na camada pr-sal do mar territorial brasileiro), o fim da incidncia
da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) sobre os impostos federais vinculados
manuteno e desenvolvimento do ensino, assim como a imunidade tributria
constitucional para as instituies privadas sem fins lucrativos. A necessidade de
alcanar outro patamar de investimento para recuperar o atraso educacional aponta
obrigatoriamente para a ampliao progressiva, continuada e consistente de recursos
pblicos nos dois nveis da educao nacional. O Coned apontava 10% do produto
interno bruto, por uma dcada; o PNE vigente apontava 7%, antes do veto presidencial,
em 2001 de qualquer modo, ambas as previses muito superiores aos 4,7% atuais.
As proposies em ativo poltico
Essas inspiraes destacadas, entre tantas outras, nos deixam em condies de
observar as vertentes presentes e avanar na construo a que somos desafiados pela
Conae. A recuperao conceitual que ensaiamos neste texto permite afirmar que h
proposies que se apresentam, agora, como um ativo poltico importante.
Assim, pode-se reiterar que:
a) a expresso Sistema Nacional de Educao, embora no escrita na Constituio,
pode ser inferida, especialmente pela prerrogativa exclusiva da Unio em
legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional;
22
b) necessariamente, nesse sistema deve haver totalidade para alm da considerao
da diversidade de redes, das diferenas, da ao interdependente, da flexibilidade
para inovaes e criatividade, para as instncias de pactuao federativa;
c) a unidade deve aparecer na normatizao jurdica, pedaggica, poltica e
administrativa fundamentada no objetivo de superao das desigualdades e de
promoo da igualdade de direitos;
d) a clara diviso de competncias entre os diferentes nveis do sistema nacional
deve expressar-se na regulao das formas de articulao, integrao,
colaborao, com funes e atribuies nitidamente definidas;
e) a regulao e o controle da oferta privada de ensino prerrogativa irrenuncivel
em se tratando da observncia de um direito pblico;
f) o princpio da gesto democrtica deve ser praticado em todas as instncias do
sistema;
g) dada a organizao federativa do Brasil, indispensvel considerar a relevncia
do acmulo de experincias inovadoras e emancipatrias geradas no mbito
de Estados e municpios cujas gestes poltico-administrativas expressaram
elevado compromisso com sua funo pblica.
Embora boa parte das consideraes listadas aqui no tenha sido incorporada
LDB, sancionada em 1996, ocorreram inmeras tentativas posteriores em resgat-
las e atualiz-las, muitas das quais de autoria inspirada nas demandas das entidades
nacionais constitutivas do Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica. O fato de
a LDB j computar mais de 50 alteraes nesses 12 anos no produto do acaso;
para quem tiver a oportunidade de aprofund-las, vale a pena reler a publicao LDB
interpretada: diversos olhares se entrecruzam, organizada por Iria Brzezinski. Tanto
em propostas de alterao da LDB, de iniciativas legislativas autnomas, de emendas
constitucionais, quanto do prprio PNE, do Fundeb, do Conselho Nacional de Educao
(CNE), das Diretrizes Nacionais de Carreira ou do Piso Salarial Profissional Nacional,
foram 12 anos de resistncia. Entramos no tempo de mudana; a oportunidade da
Conae agilizou a batalha contra o tempo.
A articulao de um sistema nacional
A tarefa de uma administrao de mbito federal no pode se reduzir a uma
proposta de gesto restrita prpria rede. Ao Estado cabe a gesto de sua rede, claro,
porm, seu horizonte de atuao sobre todo o sistema. A gesto democrtica como
23
princpio constitucional da educao elemento constitutivo de todo o sistema em
todos os nveis, nas redes pblicas a ele vinculadas, na rede privada em atividade.
Uma proposta avanada, portanto, estrutura a gesto democrtica em todo o sistema,
nos seus rgos, em cada nvel.
Nesse sentido, no basta configurar um desenho de participao no nvel
da escola somente. Esse um nvel fundamental, centro da atividade educativa,
porm no suficiente para contemplar outros princpios constitucionais, como o da
qualidade, da universalidade, da pluralidade de concepes, do controle pblico
da oferta, mais ainda se tivermos em conta a contemporaneidade da formulao de
Planos Estaduais e Municipais de Educao, que devem fundar-se nesses princpios de
maneira articulada, no pulverizada. Na tradio histrica brasileira, esse papel tem
sido primordialmente do mbito estadual na construo de seus sistemas de ensino.
A tendncia de pulverizao de iniciativas e competncias concorrentes entre
Estado e municpios pe em risco a unidade da educao bsica, duramente conquistada
depois de dcadas a fio de lutas de setores populares e civis. O papel de construo
hegemnica da iniciativa pblica no pode ser desperdiado. Por a deveriam passar
a criao de instncias integradoras destas iniciativas, como a criao dos Fruns
de Educao encarregados de organizar e promover as Conferncias Municipais, as
Conferncias Estaduais e a Conferncia Nacional de Educao, de carter peridico,
para construir e propor, avaliar e acompanhar a execuo dos Planos em cada esfera.
Ser de todo conveniente reestruturar os Conselhos de Educao de modo a torn-los
mais representativos das instncias da administrao pblica nos diversos nveis, dos
profissionais da educao e da sociedade, notadamente das organizaes de defesa de
direitos de cidadania e de interesses de classe.
A proposta de sistema nacional de educao, com relaes democrticas, e
de planos (decenais) que contenham diretrizes, metas, estratgias e objetivos, deve
transformar-se em Projetos de Lei (municipal, estadual e federal) de iniciativa do
Poder Executivo, com status de lei complementar, uma vez que estar regulamentando
os artigos 23, 206, 211 e 214 da CF.
Cury (2009, p. 22) lembra, ademais:
Assim, o pacto federativo dispe, na educao escolar, a coexistncia coordenada e
descentralizada de sistemas de ensino sob o regime de colaborao recproca:
9 com unidade: art. 6 e art. 205 da CF/88,
9 com diviso de competncias e responsabilidades,
24
9 com diversidade de campos administrativos,
9 com diversidade de nveis da educao escolar,
9 com assinalao de recursos vinculados.
Os processos de delegao de poderes e de representao nos rgos do sistema,
nos nveis escolares municipal, estadual e nacional devem ser claramente definidos
de modo a no gerar disputas de representao dos diversos segmentos envolvidos,
com mandatos expressos e condies de cessao explcitas.
O conceito de autonomia tem sido muito confundido com o de parceria e
de exerccio de gesto de pessoal e de servios, fundado na atividade gerenciadora
de instituies de carter privado. Ao se elegerem os colegiados de escola, criados
pelas leis de gesto como sendo portadores desta figura jurdica, uma administrao
pblica que pretenda manter essa caracterstica necessariamente dever no somente
estabelecer em lei seu carter de exclusividade (sem concorrncia com as Associaes
ou Centros de Pais e Mestres, entidades de natureza privada) na administrao de
recursos pblicos e os limites de contratao, excetuando servios educacionais
regulares e objeto dos Planos de Carreira e de ingresso por concurso pblico, mas
tambm restringir a terceirizao da merenda escolar, a sublocao de prdios
e de equipamentos, as concesses de espaos para atividades de empresa privada
e controlar a explorao econmica das cantinas e das atividades de reprografia e
multimeios, etc.
O financiamento com recursos pblicos diretamente voltados para a manuteno
de prdios, instalaes e equipamentos deve ser tambm objeto de regulamentao
com base na definio de um custo-qualidade por aluno, por tipo de escola, por turnos
de funcionamento, por localizao e tempo de uso. A periodicidade dos repasses
e os critrios de prestao de contas devem ser rigorosos e de fcil compreenso,
extensivos a todos os nveis da administrao da instituio de ensino, de cada uma
das redes, no municpio, nas instncias intermedirias, em todos os rgos do sistema.
Para que tais procedimentos sejam cumpridos, faz-se imperativa a devida qualificao
profissional por parte do Poder Pblico.
O sistema uma realidade educacional complexa e, muitas vezes, ao extremo
diversificada, que adquire unidade, coerncia e sentido na medida em que trabalha
pelas normas traadas pela autoridade competente, se deixa conduzir em direo
aos fins que esse pas julgar dever atingir pela educao (RAMOS, 1999). , ainda,
o conjunto de elementos materiais ou no, que dependem reciprocamente uns dos
outros, de maneira a formar um todo organizado (ARELARO, 1999).
25
As anlises internacionais podem trazer referenciais importantes para nossa
sntese. A vontade estatal de promover a educao tem sido um fator de identidade
nacional. Em muitos lugares, a maneira mais eficaz de vencer obstculos e
desigualdades foi a centralizao. Em outros casos, comunidades locais regionais,
por razes ideolgicas, culturais ou polticas, disputaram com o poder central a
conformao de sistemas locais. De todo modo, o desenho dos sistemas tem seguido
o mesmo modelo da composio do Estado (federal, unitrio, de comunidades
autnomas, etc.). Os aspectos mais fundamentais devem estar presentes, a saber:
1. A gesto democrtica do sistema deve envolver as diversas foras sociais
implicadas no processo, em todos os nveis, com regras estveis para composio
das instncias de deciso, de avaliao e de planejamento;
2. A promoo de igualdade e a promoo da justia social devem supor a
conjuno de diversos fatores, entre os quais:
2.1 as orientaes estratgicas e a regulamentao;
2.2 os programas, registros, certificaes e mtodos de reconhecimento e
autorizao;
2.3 os critrios de financiamento;
2.4 o estatuto de contratao do trabalho e de desenvolvimento
profissional, bem como as normas de gesto;
3. A qualidade e a eficcia do processo devem ser asseguradas, com investimentos
pesados e com um trabalho de fortalecimento das relaes voltadas
consolidao da Nao e para alm das fronteiras nacionais, com base em uma
matriz de desenvolvimento humano;
4. Condies devem ser geradas para que as escolas e as equipes de trabalho
possam assumir suas responsabilidades correspondentes resposta s
expectativas comuns, aos planos pedaggicos, s famlias e aos estudantes, ao
entorno econmico e cultural. Portanto, com uma forte marca de abertura
prtica e exigncia de cidadania;
5. Os nveis local, regional, nacional e, inclusive, supranacional (importante na
formao dos blocos contemporneos e nas relaes internacionais em geral)
devem ser articulados, fortalecendo o carter pblico do sistema.
26
O prprio texto constitucional abre as condies para amadurecer a proposio
de um sistema nacional articulado. O mais abrangente est relacionado s competncias
comuns e cooperao entre os entes federados:
Art. 23 competncia comum da Unio, dos Estados do Distrito Federal e dos Municpios:
[...]
V proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia;
[...]
X combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a
integrao social dos setores desfavorecidos;
[...]
Pargrafo nico: Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a
Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
A frmula de lei complementar exigida deve ter por referncia os princpios
e objetivos da educao nacional, conforme o artigo 206 da mesma Constituio.
Dadas a origem fortemente descentralizada da oferta da educao pblica brasileira
e a chamada coexistncia entre redes pblicas e a rede privada, importante
resgatar elementos da Carta Magna que balizam o pacto federativo e sintetizam a
possibilidade de convivncia humana na frgil Nao brasileira (BORDIGNON, 2009).
As competncias prioritrias de cada esfera administrativa, entretanto, so relacionadas
no artigo 211 da CF. A previso do Plano Nacional de Educao expressamente
menciona a articulao e a integrao de aes (conforme o artigo 214 da mesma CF).
O Brasil um dos poucos pases do mundo em que a descentralizao da
oferta da educao obrigatria no novidade. Essa descentralizao herana
colonial, confirmada no Imprio e em todas as normas de educao escolar desde
ento. Nunca se logrou que o poder pblico central tivesse responsabilidade relevante
na escolarizao das maiorias. A essa caracterstica correspondeu, sempre, a
consagrao de desigualdades regionais agudas, a pulverizao de sistemas (e redes),
a desarticulao curricular ou a sua rgida verticalidade e o estabelecimento de ao
concorrencial entre as esferas de governo. O poder formulador, normativo, tributrio
e controlador, por sua vez, no foi distribudo igualmente (ABICALIL, 1998).
Por essa razo mesmo, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB) descreveu, sob a orientao constitucional, incumbncias de cada esfera
administrativa. Em todas, o princpio da colaborao se repete, subordinado ao
27
cumprimento do direito pblico subjetivo ao qual correspondem deveres de Estado
e aes de governo, superao de desigualdades, formao bsica comum e
consolidao de um padro de qualidade. Chama particular ateno a previso do
pargrafo nico do artigo 11: Os Municpios podero optar, ainda, por se integrar ao
sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema nico de educao bsica.
Assim, pertinente salientar que convivemos com um determinado cenrio
de organizao em que temos bases conceituais e legais dadas pela Constituio e
pela LDB que definem papis e funes para a gesto da educao brasileira, em seus
vrios nveis e modalidades, e, dentro desses marcos, enfrentamos tanto os obstculos
como as brechas para a construo do Sistema Nacional de Educao.
Por essa razo, oportuna a recuperao daquele ativo de proposies
legislativas para servir de atualizao crtica e de superao histrica na direo do que
as resolues da Conae pretendem consolidar. Esse ativo est fortemente vinculado
s propostas assumidas pelo FNDEP e poderia ser representado, incipientemente, nas
disposies aqui sugeridas.
A proposta embrionria
Art. O sistema nacional articulado de educao, expresso institucional do esforo
organizado, autnomo e permanente do Estado e da sociedade brasileira pela superao
das desigualdades atravs da educao, compreende os sistemas de ensino da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como outras instituies pblicas ou
privadas prestadoras de servio de natureza educacional.
Pargrafo nico Incluem-se entre as instituies pblicas e privadas, referidas neste
artigo, as de pesquisa cientfica e tecnolgica, as culturais, as de ensino militar, as que
realizam experincias populares de educao, as que desenvolvem aes de formao
tcnico-profissional e as que oferecem cursos livres sujeitos certificao pblica.
Art. O sistema nacional articulado de educao objetiva garantir a universalizao da
educao e seu padro de qualidade no territrio nacional, observando as seguintes
caractersticas:
I promoo da qualidade social pela valorizao da competncia e pela garantia das
condies de trabalho correspondentes;
II coordenao, planejamento, gesto e avaliao democrtica da poltica educacional;
III participao da sociedade civil, dos agentes da educao e dos seus destinatrios;
IV simplificao das estruturas burocrticas, descentralizao dos processos de deciso
e de execuo e fortalecimento das unidades de ensino;
28
V cooperao entre as diversas esferas do poder pblico e entre as unidades de ensino
e outras agncias educacionais pblicas e privadas;
VI articulao entre os diferentes nveis e modalidades de ensino;
VII integrao entre a educao escolar formal e as aes educativas produzidas pelo
movimento social;
VIII flexibilidade para o reconhecimento da experincia extraescolar;
IX valorizao do processo de avaliao institucional.
Art. O sistema nacional articulado de educao tem como rgo normativo o Conselho
Nacional de Educao e como rgo executivo e coordenador o Ministrio da Educao.
1 O sistema nacional articulado de educao contar, ainda, como instncia de
consulta e de articulao com a sociedade, com o Frum Nacional de Educao.
2 O sistema nacional articulado de educao organizar sua atuao de acordo com os
objetivos, metas, estratgias de operacionalizao e avaliao de resultados fixadas no
Plano Nacional de Educao.
Art. O sistema nacional articulado de educao objetiva garantir a universalizao da
educao e seu padro de qualidade no territrio nacional, observando as seguintes
caractersticas:
I promoo da qualidade social pela valorizao da competncia e pela garantia das
condies de trabalho correspondentes;
II coordenao, planejamento, gesto e avaliao democrtica da poltica educacional;
III participao da sociedade civil, dos agentes da educao e dos seus destinatrios;
IV simplificao das estruturas burocrticas, descentralizao dos processos de deciso
e de execuo e fortalecimento das unidades de ensino;
V cooperao entre as diversas esferas do poder pblico e entre as unidades de ensino
e outras agncias educacionais pblicas e privadas;
VI articulao entre os diferentes nveis e modalidades de ensino;
VII integrao entre a educao escolar formal e as aes educativas produzidas pelo
movimento social;
VIII flexibilidade para o reconhecimento da experincia extraescolar;
IX valorizao do processo de avaliao institucional.
Art. Cabe ao Conselho Nacional de Educao:
29
[...]
Art. O Conselho Nacional de Educao ter a seguinte composio:
[...]
Art. O Frum Nacional de Educao, rgo colegiado de carter consultivo e de
assessoramento do Sistema Nacional Articulado de Educao, ser responsvel pela
organizao e coordenao da Conferncia Nacional de Educao, precedendo
elaborao dos Planos Nacionais de Educao, de modo a manifestar-se sobre suas
diretrizes, seus objetivos, suas metas, suas estratgias de operacionalizao, bem como
sobre acompanhamento e avaliao dos resultados.
1 O Frum Nacional de Educao ser organizado e convocado pelo Ministrio da
Educao, com a participao do Conselho Nacional de Educao e das Comisses
de Educao da cada uma das casas do Congresso Nacional.
2 O Frum Nacional de Educao ser constitudo pelas seguintes organizaes de
mbito Nacional:
(pode-se ter por referncia a composio dos segmentos estratificados para a Coordenao
Nacional da Conae, conforme a Portaria n 1.407/2010 MEC).
[...]
3 As organizaes constitutivas do Frum Nacional de Educao proporo as normas
de funcionamento interno a serem aprovadas na primeira reunio plenria.
4 Cabe ao Frum Nacional de Educao estabelecer a composio e o regulamento das
Conferncias Nacionais de Educao quinquenais.
5 As despesas relativas s aes e responsabilidades do Frum Nacional de Educao
devero ser previstas no oramento do Ministrio da Educao.
Art. As Conferncias Nacionais sero precedidas de Conferncias Estaduais, Distritais,
Regionais e Municipais, com finalidades e organizao equivalentes em suas respectivas
jurisdies.
Art. As aes de cooperao entre a Unio, o Distrito Federal, os Estados e Municpios,
devero ser constitudas em Planos de Aes Articuladas, com base na territorialidade
municipal ou regional, coincidentes com a vigncia do Plano Nacional de Educao.
1 Os Planos de Aes Articuladas devero estabelecer claramente as responsabilidades
de cada ente federado na garantia de oferta educacional local ou regional, distrital e
estadual.
2 A cooperao tcnica e financeira de natureza voluntria entre os entes federados
levar em conta a pactuao federativa retratada nos Planos de Aes Articuladas.
30
3 So disposies obrigatrias dos Planos, a fixao de critrios e normas para o
financiamento; a formao inicial e continuada, a carreira e a remunerao profissional;
a gesto democrtica das instituies educacionais; a estrutura e o funcionamento dos
rgos dos sistemas de educao; a organizao curricular; o padro de qualidade social;
o investimento em infraestrutura e recursos tecnolgicos; a alimentao, o transporte do
escolar e o material didtico; a assistncia estudantil; a avaliao do desenvolvimento
educacional.
H muito ainda a se acrescentar num diploma legal na forma de alterao da
LDB, na forma da lei complementar exigida pelo artigo 23 da CF, ou na forma do novo
PNE. Obviamente que muitas das proposies da lei nacional devem obter reflexos
correspondentes em legislaes estaduais e municipais, especialmente referentes
expresso das responsabilidades especficas e encargos financeiros de cada esfera
da administrao e aos instrumentos de seu compartilhamento cooperativo; aos
organismos democrticos de consulta, de normatizao e de controle social; s
instncias de formulao poltica e de planejamento, entre outros.
No se pode desconsiderar, por fim, a Emenda Constitucional n 59/2009, de
iniciativa da senadora Ideli Salvatti, j promulgada. A proposta, originalmente voltada
a determinar o fim da incidncia da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU)
sobre os recursos vinculados, manuteno e desenvolvimento do ensino, alcanou
uma dimenso muito mais intensa, derivada da nova extenso da obrigatoriedade a
toda a educao bsica, incluso da Unio como ente federativo corresponsvel pela
educao obrigatria, pela instituio do Plano Nacional de educao, de durao
decenal, como eixo articulador do Sistema Nacional de Educao e da fixao de meta
percentual do Produto Interno Bruto (PIB) de investimento pblico em educao.
Mos obra
Esta fase, de intensa articulao, tem tarefas imediatas para qualificar a nova
oportunidade.
No cenrio mais prximo, preciso ter em conta que existem projetos de lei
em tramitao com forte incidncia sobre a organizao de sistemas de ensino e
cooperao federativa. Notadamente, chamam a ateno os Projetos de Lei 7.666/2006
e 1.680/2007. Alm de enfrentarem a difcil tarefa de regulamentao em lei federal,
esto muito distantes de considerar a concepo de educao validada pelo Documento
Referncia, a partir de seu lastro no movimento social.
O prximo perodo ser muito exigente para esta disputa de projeto de nao.
Desafia para o amadurecimento da proposta, a articulao de alianas estratgicas, a
31
elaborao minuciosa da ttica poltica para alcan-lo, seja na forma do novo PNE,
seja na atualizao do ordenamento legal infraconstitucional decorrente. No ser um
processo linear.
Articular as polticas pblicas setoriais, aliar as autonomias federativa e
universitria a uma pactuao de compromisso nacional, integrar as liberdades
privadas aos imperativos da Nao, prover o desenvolvimento humano com a expanso
econmica, valorizar a diversidade tnica e cultural, incidir fortemente na reduo das
desigualdades e discriminaes, desenvolvimento regional sustentvel, de territrios
de cidadania, de territrios etnoeducacionais, de consrcios pblicos de sade, de meio
ambiente, de infraestrutura, os planos plurianuais de ao articulada, entre outras,
demonstram a necessidade e a oportunidade de criar novas relaes federativas e
interinstitucionais que demandam, por sua parte, novas institucionalidades jurdicas
e de participao democrtica no exerccio dos poderes nos seus mais diversos nveis.
Neste contexto, diversas estratgias apontadas para o debate do novo PNE
desafiam, desde j, estruturas executivas no mbito federal que deem vazo,
especialmente nas atribuies prprias do Ministrio da Educao, relao federativa
e interinstitucional de cooperao, articulao, assistncia tcnica e financeira, de
regulao e articulao dos rgos normativos, de acompanhamento, credenciamento,
controle social democrtico e avaliao, assim como de valorizao profissional
(formao, carreira, remunerao e seguridade). Essas novas estruturas devem estar
em franca sintonia com as diretrizes expressas no PNE, com suas metas repercutidas
em cada mbito da administrao pblica e das iniciativas setoriais vinculadas aos
sistemas de ensino, com planejamento, proviso de fundos, instncias de deliberao,
de multifacetadas, democratizar radicalmente as relaes Estado-sociedade e afirmar
o valor social e poltico da educao neste tecido, tarefas que exigem, tambm,
estruturas de Estado novas e inovadoras. Experincias recentes de articulao de
polticas estruturantes e de largo alcance social com a de acompanhamento, controle,
avaliao e formulao funcionais e articulados, com o necessrio carter nacional de
organizao.
Noutra frente imprescindvel, o Frum Nacional de Educao, as organizaes
da sociedade civil, com sua diversidade, pluralidade e conflitividade prprias,
permeabilizaro o PL 835/2010, sujeito apreciao e deliberao do Congresso
Nacional. Mais adequado seria que a mobilizao alcanasse logo os mbitos estadual
e municipal, de sorte a promover o caldo de mobilizao conveniente ao seu carter
nacional.
H quase 20 anos, Jamil Cury (1993) advertia, no texto j citado:
Deste modo, quer se realize no poder pblico municipal, estadual ou federal, o encontro
da universalidade do direito com a totalidade do sistema s se dar quando os sujeitos
32
sociais, interessados em educao como instrumento de cidadania, se empenhar na
travessia deste direito dos princpios prtica social.
Deste modo, o impacto do sistema nacional de educao pode ser lido a partir de dois
polos mutuamente inclusivos, o da legislao que adota princpios e o dos grupos
sociais interessados em no ficar margem das conquistas democrticas, entre as quais
a educao pblica como direito de cidadania.
Se estamos construindo, seguramente conjugamos uma srie de atitudes que conformam
a existncia de um projeto capaz de comover pessoas, remover entraves, demover
resistncias, promover aes e estabelecer sinergias, sintonias, sinfonias, sincronias,
simpatias, afirmando a diversidade como valor, o direito igualdade como princpio e a
unidade como fio condutor.
Mos obra!
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34
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gov.br/anais_vol_II.pdf>.
35
PLANO NACIONAL DE EDUCAO:
QUESTES EMBLEMTICAS
Carlos Alberto Jamil Cury*
I Um consenso bastante grande perpassa o conjunto de educadores,
pesquisadores e gestores: o quadro situacional da educao escolar j est bastante
radiografado. Estatsticas oficiais confiveis, investigaes e estudos de institutos de
pesquisa, teses e dissertaes da ps-graduao, resultados de avaliaes nacionais
de desempenho, mesmo que essas no sejam mais as completas e radiografias de
planos de educao, indicam, de um lado, conquistas inegveis e, de outro, carncias,
incompletudes, contradies e uma qualidade insatisfatria de resultados.
Sabe-se, por exemplo, que o acesso s creches, primeira etapa da educao
infantil, muito baixo e est longe de ser ampliado. A situao um pouco melhor da
pr-escola, segunda etapa da educao infantil, ainda no absorve a demanda total por
vagas. E sabe-se tambm que essa etapa , em si, um ciclo prprio da vida e premissa
para as outras etapas.
* Doutor em Educao pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), professor adjunto da
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-MG) e professor emrito da Universidade Federal de
Minas Gerais (UFMG). E-mail: crjcury@pucminas.br.
36
Proclama-se que o acesso ao ensino fundamental est disponvel para todos
os que esto na faixa de 6 a 14 anos. Ainda resta a correo do fluxo idade/ano e,
sobretudo, um processo cumulativo de constituio de conhecimentos que signifique
o to ansiado padro de qualidade. Mas no nos enganemos com o termo acesso:
nem se resolveu satisfatoriamente o problema do transporte, na distribuio de
responsabilidades entre municpios e Estados, especialmente no deslocamento
rurbano, e nem se disseminou a acessibilidade para as pessoas com deficincia.
Essa situao confusa e insatisfatria, abaixo do prometido nunca realizado,
mina ainda mais as energias dos governos, dos docentes e dos estudantes no
enfrentamento do ensino mdio. A falta de vagas coexiste com o abandono e a
evaso; o financiamento existente nem bem acolhe os estudantes e nem preenche
a precariedade das instalaes; o ensino geral no se integra com a educao
profissional, dada a reconhecida falta de oferta pblica dessa ltima; os currculos
so dispersos; e as avaliaes no medem o que se ensina na ponta. As sadas para o
ensino mdio representam um desafio emblemtico, campo controverso de embates.
O quadro se agrava com a situao profissional dos docentes em matria
de remunerao insuficiente, presena diminuta de planos de carreira e formao
medocre. No de se espantar o (des)apontamento de licenciados que no se tornam
docentes, e os em exerccio, vtimas do desnimo, do estresse e do burn out. Muitos
desistem e evadem. O noticirio recente mostra o agravamento desse quadro dada a
baixa atratividade da carreira para vagas conducentes ao magistrio.
Tambm h uma razovel convergncia quanto a determinadas razes causadoras
desse quadro pouco animador: nosso passado elitista, oligrquico e escravagista e a
incluso excludente, fruto de uma desigualdade atvica permeada por discriminaes
de vrias ordens e por disparidades regionais aparentemente insanveis.
A descontinuidade das polticas, ofensiva ideia de plano, e o distanciamento
da burocracia governamental das prticas escolares tornam as famlias e os docentes
cticos e cansados quanto a promessas e proposies que no se cumprem e que
recomeam ao sabor do ltimo gestor.
Tal panorama atingiu profundamente as matrizes sociopolticas da educao.
No faltam aes tendentes a aprovar no Brasil a homeschooling como sucednea da
escola.
1
justo reconhecer que houve esforos da parte de muitos gestores bem-
intencionados; no justo deixar de considerar o ingente trabalho de profissionais
1
Essa tendncia se apoia em uma das vertentes do princpio de subsidiariedade, pelo qual, no caso de tensionamento
entre famlia e Estado, cabe famlia, como unidade originria, uma prevalncia em relao ao Estado. Tal defesa fez
convergir aspectos da doutrina catlica com a do positivismo.
37
PLANO NACIONAL DE EDUCAO: QUESTES EMBLEMTICAS
intelectuais na tarefa de apontar caminhos para superar os problemas dessa situao.
Tambm no corresponderia realidade ignorar o quadro do ordenamento jurdico
cujos delineamentos, por vezes meritrios e avanados, no conseguiram fugir ao
fracasso das leis que no pegam, ainda que se veja uma presena corretiva da parte
do Poder Judicirio dentro da chamada judicializao da poltica pela via da ao
civil pblica.
2
Essa presena corretiva pela justiciabilidade pode-se interrogar no
indicativa do fracasso das polticas? E no faltaram juras e solenes assinaturas em
convenes internacionais fadadas ao esquecimento ou ao desconhecimento.
Mais recentemente, seria injusto ignorar as aes tomadas pelos governantes
da Unio, dos Estados, dos municpios e do Distrito Federal e pelo Conselho Nacional
de Educao, muitas das quais severamente criticadas por associaes profissionais
da educao, outras balanceadas pelo crivo dos intelectuais e algumas contando com
apoio dos educadores.
Entre estas ltimas esteve sempre o anseio pela elaborao de um plano nacional
de educao que fosse vinculante para todos os entes federados; um plano que fizesse
jus educao escolar em termos de sua democratizao mais ampla e que desse
consequncia aos ditames do direito do cidado e do dever do Estado e aos termos
plano e nacional; um plano que supere a disperso de iniciativas e que d conta,
por meio de suas estratgias, metas e recursos, de nossas mazelas e deficincias; um
plano que constitua uma escola comum para todos, gratuita, obrigatria, pblica,
laica, inclusiva, qualificada e equidistante de particularismos. Afinal, se finalidades
e princpios so valores comuns constitucionalizados, metas e estratgias devem ser
comuns, ressalvada a aclimatao federativa. Ao lado das competncias privativas
e concorrentes dos entes federativos, no temos as competncias comuns? Sabe-se
que a proposio de tal plano remonta pelo menos aos anos 30, por iniciativa formal
de militares positivistas presentes no velho Conselho Nacional de Educao (1931-
1961), sequiosos do erguimento de uma nao progressista e ordeira, regada pelo
conhecimento cientfico, anseio posto na Constituio de 1934 com apoio e incentivo
dos reformadores pioneiros.
De l para c, no foram poucas as iniciativas nessa matria que enfrentaram
a dura tarefa de dar educao um significado de nacional e de dar sua contribuio
para transpor a barreira da desigualdade.
II O problema social da incluso excludente e a situao poltico-administrativa
de um federalismo assimtrico, incompleto e mal resolvido so emblemticos do
desafio de uma educao comum, para todos e de qualidade.
2
A ao civil pblica o instrumento que, no projeto de lei de responsabilidade educacional enviado ao Congresso em
2010, pune os gestores que faltem com seus compromissos vinculantes com o direito educao.
38
O federalismo existente no Brasil tem como pressuposto o de sermos uma
nao, e nao remete a nacional. O termo nacional tem sua origem no latim do
verbo nascor, natus, nasci (nascer, originar-se) e, assim, quer dizer, etimologicamente,
nascido em um lugar. Ou seja, o nativo de um pas se distingue do estrangeiro, isto
, daquele que vem de fora do meu lugar de nascena, este considerado como espao
nacional. De modo mais amplo, abdicando de uma considerao sobre o naturalizado,
nacional indica as pessoas nascidas e as coisas produzidas em uma comunidade
dentro de cuja jurisdio territorial se erigiu um Estado. Esse vnculo entre o Estado
e essa comunidade nacional se nutre de regras gerais e fazem do primeiro (e no de
seus eventuais Estados-membros) o outorgante da nacionalidade, sendo as pessoas
nascidas nessa comunidade os seus titulares. Conjuntamente a essa nacionalidade
se fazem presentes um idioma comum, tradies prprias, hbitos especficos e uma
organizao poltico-administrativa prpria. Contudo, quando se empregam os termos
nacional, nao ou nacionalidade se quer dizer de um vnculo permanente que liga uma
pessoa a uma nao em termos de grandes objetivos e finalidades. Substancialmente se
quer dizer de um pacto ou de um vnculo que une entre si tais pessoas comungando a
busca de um destino comum. Esse pacto, celebrado pelas pessoas a vivendo, expressa
a vontade de viver juntos e de compartilhar um patrimnio comum e de cuja vontade
tambm se erigiu um poder comum.
Segundo as teorias clssicas, tais pessoas investidas da cidadania pelo Estado,
membros dessa comunidade, sujeitos de deveres e de direitos, so titulares do poder
e fazem do Estado a forma poltica depositria de sua soberania, a qual, por sua vez,
organiza o poder poltico dessa nao. Esse sentir comum no anula a possibilidade
de, dentro de uma conscincia comum, haver diferenas especficas em territrios
regionais, tais como unidades de uma federao ou regies especficas dentro de um
mesmo espao nacional.
Desse modo, especialmente em pases que se fizeram federativos como o o
Brasil, a estrutura nacional, com as exigncias prprias da unidade, integridade e
soberania nacionais e outros assuntos, coexiste com instncias subnacionais, ambas
cooperando para que todos os membros dessa comunidade usufruam de direitos e
deveres comuns, partilhveis sob uma Constituio. Refiro-me especificamente ao
artigo 3 da Constituio de 1988.
No caso do Brasil, o sentido de nacional nunca foi fcil. Dualismos, hibridismos,
migraes foradas ou no, miscigenao, caracteres, regionalismos, dependncias e
contradies buscaram em conceitos traduzir uma definio de nacional que cobrisse
o real em movimento. E no caso da educao foi ainda mais difcil de encontrar um
caminho, em razo do substantivo a que tal adjetivo seria ligado: uma organizao ou um
sistema que fossem de carter nacional. Tal distino voltou a comparecer quando da
elaborao da atual Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, reguladora do artigo
22, XXIV, da Constituio. No caso dessa lei, o ttulo Organizao da Educao Nacional
39
foi o aprovado pelo Congresso, em vez de Organizao Nacional, Sistema Nacional de
Educao ou mesmo Organizao do Sistema Nacional de Educao. A interlocuo
oculta dessa expresso aprovada e sancionada em 1996 foi a de que ela garantiria o
federalismo na educao, como se a expresso vencida no pudesse assegur-lo. Alm
disso, tal expresso confirmou, para a educao bsica, um papel menor para a Unio:
trata-se da denominada funo supletiva.
3
Essa funo parece subordinar-se a uma
das vertentes do princpio de subsidiariedade, pelo qual, nas relaes federativas, o
Estado Nacional no deve impedir os Estados-membros (subnacionais) de realizar o
que eles podem fazer por si mesmos. Mais do que isso, por esse princpio, esse sujeito
maior deve auxiliar, subsidiar os outros sujeitos, supri-los e estimul-los; contudo, ele
no pode tomar o lugar deles. Assim, uma deciso s pode ser tomada pela Unio caso
no possa ser tomada em escala infranacional. Essa funo supletiva ou, podendo-se
dizer, subsidiria tem sido a norma nas relaes do Estado Nacional com os Estados-
membros no que se refere educao bsica. Com isso, em vrios assuntos, o nacional
no se efetiva.
Em outro evento de natureza similar a esse, procurei sinalizar as faces desse
embate poltico-doutrinrio cujos desafios seriam: a evocao de um sistema nico
do qual decorreria a escola nica ou escola unitria.
4
evidente que o desafio de um
sistema nico de educao ou um sistema nacional integrado se radica no prprio
desafio de superao da desigualdade.
Mas esse desafio no impede a consecuo de valores, princpios e normas
nacionais comuns, alm de normas subnacionais especficas, afirmados no
ordenamento jurdico atual. Dessa dinmica evocativa de uma escola nica, restaram
algumas dimenses nacionais importantes: o Estado titular do monoplio da validade
dos certificados escolares e diplomas profissionais e universitrios, detentor exclusivo
da autorizao de funcionamento de instituies e estabelecimentos escolares,
responsvel pelas diretrizes e bases da educao nacional e pela emerso do conceito
de educao bsica. em razo desse estatuto que o sistema de educao pblico
e nele se inclui a rede privada como rede autorizada pelo Estado. Tambm por ele se
tem a defesa de uma escola, para uns, comum ou, segundo outros, para todos.
O desafio do comum, considerada a desigualdade inerente sociedade de
classes, decorre tambm do fato de o Brasil, desde a Proclamao da Repblica, ser
uma Repblica Federativa, e, como tal, isso supe um pacto no qual coexistam a unio
federativa e a pluralidade de entes federados.
3
A funo supletiva da Unio quanto educao bsica, subentendida na Constituio de 1891, ser defendida pelos
reformadores da Educao nos anos 30 e posta na Constituio de 1934, consolidando uma larga tradio. Para os refor-
madores, o papel dos Conselhos teria o condo de garantir a unidade nacional do ensino.
4
Cf. CURY, Carlos Roberto Jamil. Sistema Nacional de Educao: desafo para uma educao igualitria e federativa.
Educao & Sociedade, Campinas, v. 29, n. 105, p. 1187-1210, 2008.
40
A repartio de competncias e de polos mltiplos de poder sempre foi um
assunto bsico para a elucidao da(s) forma(s) federativa(s) de Estado e de suas
respectivas polticas pblicas. Trata-se de um regime em que os poderes de governo
so repartidos entre instncias governamentais por meio de campos de poder e de
competncias legalmente definidas. Da as discusses em torno das variantes da forma
federativa e a temtica da descentralizao.
III No Brasil, trata-se de uma situao que remonta a mais de 160 anos
sedimentando uma cultura relativa descentralizao provincial e autonomia
dos Estados-membros. Tal tradio se apoia no s na maior proximidade entre as
fases de vida prprias da educao bsica e os gestores das administraes estaduais
e municipais, mas tambm nas relaes de poder que os vastos sistemas de ensino
propiciam em face dos cargos e funes de confiana, entre os quais os da direo dos
estabelecimentos.
A Constituio de 1988, recusando um federalismo tanto centrfugo como
centrpeto, optou por um federalismo cooperativo sob a denominao de regime de
colaborao recproca, descentralizado, com funes compartilhadas entre os entes
federativos, de acordo com seus arts. 1, 18, 23, 29, 30 e 211.
Cruzando essa Constituio com a LDB de 1996, a repartio de competncias
se consubstanciou em sistemas de educao, que, sob diretrizes e bases nacionais,
passariam a compor um conjunto ordenado entre tais sistemas federal, estaduais,
distrital e municipais, sob um regime articulado de cooperao.
Os sistemas de ensino, ento, passaram a usufruir de existncia legal, ficando
a organizao e o seu modo de funcionamento sob a esfera da autonomia dos
entes federativos, obedecendo ao princpio da colaborao recproca, cuja sinergia
canalizaria as unidades organizadas em sistemas para um todo uno. O todo do sistema
teria que vir dessa sinergia das partes em colaborao.
Ora, devido ao nmero de espaos e poderes implicados, devido ao conjunto
bastante intrincado da legislao, da regulamentao e dos diversos nveis, etapas
e modalidades da educao escolar, decorre uma administrao complexa que, na
existncia de um polo nacional apenas supletivo e subsidirio e que deveria ser
organizador e vinculante, torna o conjunto to aberto que tal abertura fica mais
sensvel disperso do que criatividade implcita na autonomia e na cooperao.
Nascem da as dificuldades para a implantao de um Sistema Nacional de
Educao. A organizao de um sistema educacional tanto a busca de um conjunto
ordenado de todas as dimenses implicadas no ato educativo quanto uma via de jogo
de poder. Por isso, cada vez que foi pautado em Constituintes, Leis de Diretrizes e
41
Bases, Planos Nacionais de Educao e Fundos de Financiamento, esse assunto foi
motivo de intensos debates e polmicas sempre que o adjetivo nacional aliado ao
substantivo sistema entrou em pauta. Seu no acolhimento at a Emenda n 59/09 se
deveu a vrias justificativas.
O temor de uma invaso indbita na autonomia dos entes federativos e, com
isso, a sua eventual perda o mais proclamado; complementarmente, h o medo de
uma centralizao por parte do Estado Federal enquanto Estado Nacional. H o receio,
do segmento privado presente na educao escolar, de ser ferida a liberdade de ensino,
e no falta quem assinale o perigo de um monoplio estatal. E h inclusive precauo
da parte da prpria Unio quanto a uma presena mais efetiva na educao bsica,
sobretudo no que se refere ao seu financiamento.
Por outro lado, no se pode deixar de apontar para a existncia de indicadores de
um sistema nacional no interior do desenho constitucional e legal formal ao postular
um regime de colaborao recproca.
Aqui, para a entrada no ensino superior, competncia da Unio (ainda que
complementarmente tambm dos Estados quando sob a forma de seu ensino pblico/
estatal), exige-se o certificado do ensino mdio, competncia dos Estados (ainda que
complementarmente tambm da Unio), o qual, por sua vez, demanda o certificado
conclusivo do ensino fundamental, competncia concorrente entre municpios
e Estados. Ora, se os diplomas e certificados exarados por esses distintos entes
federativos tm validade nacional, qual a substncia nacional neles presente? Seria
essa substncia aquela de existncia meramente suposta e, se existente, impenetrvel,
como queria Kant? Por que s a avaliao de desempenho merece vir acompanhada
de um sistema nacional?
Alm disso, pode-se perguntar: se o pargrafo nico do artigo 11 da LDB
possibilita a integrao dos sistemas estaduais e municipais de ensino sob a forma
de sistema integrado ou mesmo de sistema nico de educao bsica, por que tal
faculdade no seria lcita em termos de incluso a da Unio? E, sendo um sistema
integrado ou nico para Estados e municpios, a cooperao deixaria de existir?
Perder-se-iam todas as reas de autonomia? Por que no entender esse pargrafo como
uma janela aberta para um sistema nacional da educao sob as diretrizes e bases
da educao nacional? Ademais, no seria lcito inferir que, alm da LDB, o Plano
Nacional de Educao, o Sistema Nacional de Avaliao, o Conselho Nacional de
Educao e o Fundeb (precedido pelo Fundef) no apontam para a necessidade de um
sistema nacionalmente articulado?
Logo, sem um percurso processual, de ponta a ponta, que d continuidade,
transversalidade e substncia a esse itinerrio, o sentido de nacional esvai-se na
disperso ou na estandartizao de temas.
42
O ltimo PNE, em expresso constante do seu texto, indiretamente reconhece
a enorme dificuldade em se efetivar um autntico federalismo em razo do risco de
aes dispersas e descontnuas e conducentes no efetivao do pargrafo nico
do artigo 23 da Constituio, que dispunha: Lei complementar fixar normas para a
cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
Em vista da Emenda Constitucional n 53/06, o pargrafo nico do artigo 23 da
Constituio passou a ser assim redigido: Leis complementares fixaro normas para
a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. (grifos
nossos).
O Congresso, at a presente data, no elaborou ainda esta lei nuclear do
pacto federativo. Trata-se de matria da mais alta importncia e significado para o
conjunto das aes pblicas e, em especial, para a manuteno e desenvolvimento do
ensino. A feitura de uma lei complementar relativa educao, em mbito nacional,
tornada possvel com a nova redao do pargrafo, propiciaria o aprimoramento
na sistematizao das competncias comuns, a fim de coorden-las de modo claro
na forma, cooperativo na articulao e eficaz no desenvolvimento e bem-estar dos
cidados brasileiros. E no resta dvida de ser este um componente essencial de um
sistema nacional da educao em regime de colaborao no qual a Unio deixasse de
ser apenas um ente coordenador e supletivo para assumir o que diz o termo Unio.
Se se podem distinguir leis federais de leis nacionais, por que no distingui-las
claramente entre leis nacionais vinculantes para toda a Unio e leis federais relativas
ao sistema federal no que toca educao?
Enfim, embates e desafios no faltam e no faltaram ao longo de nossa histria
para os prs e contras em relao a um Sistema Nacional de Educao que garantisse
uma educao escolar de qualidade, comum e para todos.
IV Recentes deslocamentos tendem a modificar um pouco esse quadro.
As situaes intolerveis no mbito da educao escolar foraram mudanas.
No se tolera mais que crianas e adolescentes saiam da escola sem o
devido preparo que dela se espera e se exige as avaliaes reforam esse quadro.
Os professores mnguam, e os cidados, cada vez mais exigentes e conscientes de seus
direitos, pleiteiam solues.
Em 11 de novembro de 2009, o Congresso Nacional aprovou a Emenda
Constitucional n 59. Essa emenda trouxe importantes modificaes na Seo I, Da
43
Educao (Ttulo VIII, Captulo III, da Constituio da Repblica de 1988), alm de
outras em artigos de domnio conexo. Por meio dessas alteraes, a educao bsica
obrigatria e gratuita passou a vigorar como direito pblico subjetivo para a faixa
etria de 4 a 17 anos, e o atendimento ao educando, em todas as etapas da educao
bsica, a contar com os vrios programas suplementares, como material didtico-
escolar, transporte, alimentao e assistncia sade.
Tambm o artigo 214, ora emendado em seu inciso VI, estabelece que a
meta de aplicao de recursos pblicos em educao dever ter o Produto Interno
Bruto (PIB) como referncia proporcional. Tal medida confere com a ampliao de
responsabilidades por parte dos entes federativos, seja por incremento do acesso,
seja pela ampliao da escolaridade. Ora, em funo disso tudo, a universalizao do
ensino obrigatrio dever contar necessariamente com formas de colaborao entre
todos os sistemas de ensino dos entes federativos. Mais do que isso, essa obrigao
associada a outras metas devero ter em si um padro de qualidade e de equidade
dentro de um Plano Nacional de Educao. Finalmente, diz o caput do artigo 214
emendado:
A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com o objetivo de
articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes,
objetivos, metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e
desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de
aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas. (grifos nossos).
Portanto, a articulao federativa, em regime de colaborao mediante aes
integradas, dever se dar dentro de um sistema nacional de educao. No fundo,
reconhece-se que a inexistncia desse sistema nacional de educao a condio de
possibilidade para um autntico regime de colaborao, e, na sua inexistncia, essa
possibilidade se desidrata.
Esse desfecho, indito em nossa histria da educao, patenteia uma realidade
que, embora latente, jamais havia sido explicitada em nossa evoluo de polticas
pblicas. Tal eplogo comunga com vrios dispositivos da Constituio de 1988, da
legislao infraconstitucional e com o anseio de muitos educadores que viam nesse
sistema o aumento do asseguramento e da garantia do direito educao.
Por outro lado, se a Emenda Constitucional n 59/09 no chega a explicitar o
conceito de sistema nacional de educao, a Constituio Federal, em seu conjunto,
o contm em vrios artigos da educao e em outros campos de atuao do Estado
Nacional como sistema financeiro nacional, sistema nacional de emprego, entre
outros. Nesses casos est implcito ou patente um papel proativo da Unio.
Cumpre recordar que o governo federal enviou ao Congresso Nacional,
em novembro de 2010, um projeto de lei para disciplinar a ao civil pblica
44
de responsabilidade educacional que submete o gestor no cumpridor de suas
responsabilidades.
A atual presidente da Repblica, em seu discurso de posse, em um
pronunciamento especfico sobre a educao, confirmando palavras de campanha,
vem afirmando seu compromisso com a (re)valorizao da figura do professor e com
uma educao de qualidade. Alis, sem uma forte valorizao do docente, inclusive
com efeitos financeiros, resultante de um acordo interfederativo, dificilmente se ter
a esperada atratividade da carreira.
Tambm o Conselho Nacional de Educao foi ousado ao elaborar, com o apoio
de vrios intelectuais e educadores, o parecer relativo ao Custo-Aluno-Qualidade
inicial (CAQi) em maio de 2010. Desse modo, o CAQi torna-se um referencial para
o financiamento da educao bsica pblica e dos padres iniciais indispensveis
previstos na Constituio e na LDB. Trata-se do Parecer CNE/CEB n 8/10.
No caso da educao, cabe refletir sobre esse assunto de modo que se ofeream
subsdios para a sua compreenso.
A educao nacional (XXIV do artigo 22 da Constituio) porque se assenta em
diretrizes e bases da educao nacional e cuja elaborao competncia privativa da
Unio (grifos nossos). Logo, tais diretrizes e bases no so federais no sentido de cobrir
apenas o sistema federal de ensino; elas so nacionais, e, assim, cobrem o conjunto dos
sistemas. Se at agora havia quatro sistemas o federal, os estaduais, os municipais e
o distrital , doravante a sua mtua conexo se d por meio de um sistema nacional
de educao de cuja definio h de haver uma vinculao de princpios, objetivos
e metas para todos os quatro sistemas, sem que isso retire o princpio da autonomia
regional ou local.
Assim, sua articulao mtua ser organizada por meio de uma engenharia
consociativa e articulada com normas e finalidades gerais, por meio do sistema nacional
de educao em regime de colaborao. desta concepo articulada entre o sistema
nacional e os sistemas especficos dos entes federativos que decorre a exigncia de um
Plano Nacional de Educao (artigo 214 da Constituio Federal) que seja, ao mesmo
tempo, racional nas metas, assegurado nos meios e efetivo nos seus fins.
Pelo fato de sermos uma Unio, h que haver uma finalidade comum, um sentido
geral, com regras e normas, de modo que se evite a disperso e se efetive a formao
de um todo uno e mltiplo. Para tanto necessrio um polo de articulao mtua, a
fim de se obter uma harmonia interna. Para ser consequente e efetivo, esse sistema
nacional de educao dever trazer uma presena mais ativa da Unio no campo
educacional, sobretudo normativo, ensejando uma maior integrao de iniciativas,
evitando-se polissemias e disperses, mxime no mbito de um Plano Nacional de
Educao formalizado em lei nacional.
45
Nesse sentido, h que se esperar que a educao tenha um perfil que atenda
a uma coeso social, a uma unidade nacional, respeitadas as diferenas regionais e
peculiaridades locais.
Desse modo, a institucionalizao do Sistema Nacional de Educao se pe e
se impe dentro de um horizonte cada vez mais amplo por meio do Plano Nacional
de Educao congruente com os planos estaduais, municipais e distrital de educao,
mediante o estabelecimento do regime de cooperao entre os entes federativos com
base em lei complementar exigida pelo pargrafo nico do artigo 23 da Constituio,
pela elaborao de uma lei de responsabilidade educacional e pela atuao de um
renovado Conselho Nacional de Educao. Tal institucionalizao, sob normas comuns
nacionais, teria uma coordenao federativa intergovernamental cujas tomadas de
decises conjuntas e vinculantes implicariam a responsabilidade de todos os sistemas
de ensino em efetiv-las.
Assim, esse sistema nacional de educao no uma adeso voluntria dos
sistemas de ensino, inclusive do federal. O que est em jogo o direito do cidado
e o dever do Estado em vista de um acesso universal educao de qualidade e de
um regime de igualdade de oportunidades e de condies para o prosseguimento de
estudos no ensino superior ou opo por educao profissional. O que est em jogo so
as finalidades e os princpios da educao, suas diretrizes e bases em vista de direitos
juridicamente protegidos por um pacto e por um consenso cuja expresso advm da
Lei Maior. Essa lei ao mesmo tempo a unio de todos os cidados e o cdigo pelo
qual todos se submetem a ele. Trata-se de um pacto pela vida em comum, na qual a
constituio de um poder comum visa ao asseguramento e garantia de direitos da
cidadania e de direitos humanos. Tais direitos so condio para uma autonomia, uma
igualdade e uma liberdade maiores para todos. Desse modo, as decises que tiverem
de ser aplicadas em mbito nacional gozaro do mais alto consenso.
desse conjunto de disposies e finalidades que a Unio dever exercer seu
protagonismo dialgico no sistema nacional, garantindo um autntico federalismo,
articulando deveres seus e dos outros entes federados e garantindo direitos da
cidadania.
47
RESPONSABILIZAO,
MERITOCRACIA E PRIVATIZAO:
CONSEGUIREMOS ESCAPAR
AO NEOTECNICISMO?*
Luiz Carlos de Freitas**
H mais de 20 anos, nos deparvamos com a articulao poltica liberal-
conservadora que se convencionou chamar no mundo todo de neoliberalismo
uma juno de interesses polticos e econmicos destinada a revitalizar as taxas de
acumulao de riqueza em queda na dcada de 1970 (O CONNOR, 1986; GAMBLE,
1988). A liderana do movimento estava com M. Thatcher na Inglaterra e com Reagan
nos Estados Unidos. A fora avassaladora dessas polticas na Amrica Latina ainda
deixaria suas marcas e produziria seus anticorpos em vrios pases do bloco.
A partir dos anos de 1990, o impacto dessas teorias no campo das polticas
pblicas educacionais tem sido enorme. O guru que antecipou a formulao dessas
propostas foi o livro de Chubb e Moe chamado Polticas, mercados e as escolas da
Amrica (CHUBB; MOE, 1990).
* Esta pesquisa contou com financiamento do Programa Capes Observatrio da Educao. Texto apre-
sentado no 3 Seminrio de Educao Brasileira promovido pelo Cedes no Simpsio PNE: Diretrizes para
Avaliao e Regulao da Educao Nacional, fevereiro de 2011. E-mail: fretas.lc@uol.com.br
** Doutor em Cincias (Psicologia Experimental) pela Universidade de So Paulo (USP), onde tambm con-
cluiu tese de livre-docncia e ps-doutorado. Professor titular da Faculdade de Educao da Universidade
Estadual de Campinas (Unicamp). Coordenador do Movimento contra Testes de Alto Impacto. freitas.lc@
uol.com.br
48
No Brasil, o governo de Fernando H. Cardoso encarnou, na figura de seu ministro
da Educao, Paulo Renato Costa Souza e equipe, a aplicao de uma srie de receitas
que chamei, na CBE de 1991, de neotecnicismo (FREITAS, 1992). Mas j na poca de
Fernando Collor essa orientao educacional estava sendo gestada.
O termo fazia referncia definio de tecnicismo dada por Dermeval Saviani
em Escola e Democracia (SAVIANI, 1986) e era aplicado a essa nova investida liberal/
conservadora na poltica educacional, preservando os mesmos traos originais
do tecnicismo descrito por Saviani, mas alertando para o uso de outra plataforma
operacional, j formulada na poca por Chubb e Moe.
1
Para Saviani, o tecnicismo como orientao pedaggica:
A partir do pressuposto da neutralidade cientfica e inspirado nos princpios da
racionalidade, eficincia e produtividade, [...] advoga a reordenao do processo
educativo de maneira a torn-lo objetivo e operacional. [...] ... na pedagogia tecnicista
[...] o processo que define o que professores e alunos devem fazer, e assim tambm
quando e como o faro.
E conclui:
Compreende-se, ento, que para a pedagogia tecnicista [...] marginalizado ser o
incompetente (no sentido tcnico da palavra), isto , o ineficiente e improdutivo.
A educao estar contribuindo para superar o problema da marginalidade na medida em
que formar indivduos eficientes, portanto, capazes de dar sua parcela de contribuio
para o aumento da produtividade da sociedade. Assim, ela estar cumprindo sua funo
de equalizao social. Neste contexto terico, a equalizao social identificada com
equilbrio do sistema. (p. 16-17).
Outro no deixa de ser o significado de equidade expresso que se tornou
atualmente politicamente correta para justificar a presso sobre as escolas e
professores, assumindo que a eles cabe produzir o equilbrio do sistema se no de
fato, pelo menos como oportunidade dada a todos em especial aos mais pobres -,
os quais a agarram segundo o esforo que pretendam despender. Esse o limite do
liberalismo. Ele no pode conviver com a noo de igualdade de resultados, j que
atribui ao esforo um papel central na explicao do sucesso de um indivduo
reminiscncia do dom e ao mesmo tempo, base da justificativa para as desigualdades
sociais.
A anlise conceitual de Saviani perfeitamente vlida para o contexto neotecnicista
mais recente, apresentado agora sob a forma da teoria da responsabilizao e/ou
1
Ver (FREITAS, 1992a, 1992b, 1995).
49
RESPONSABILIZAO, MERITOCRACIA E PRIVATIZAO: CONSEGUIREMOS ESCAPAR AO NEOTECNICISMO?
meritocracia, em que se prope a mesma racionalidade tcnica de antes na forma
de standards de aprendizagem medidos em testes padronizados, com nfase nos
processos de gerenciamento da fora de trabalho da escola (controle pelo processo,
bnus e punies), ancoradas nas mesmas concepes oriundas da psicologia
behaviorista, da econometria, das cincias da informao e de sistemas, elevadas
condio de pilares da educao contempornea.
Segundo Taubman (2009), essa:
[...] cultura de auditoria refere-se emergncia de sistemas de regulao na qual as
questes de qualidade so subordinadas lgica da administrao e na qual a auditoria
serve a uma forma de meta-regulao por meio da qual o foco o controle do controle
(p. 108).
Est associada a uma srie de termos trazidos da convivncia das grandes
corporaes como valor agregado, qualidade assegurada, responsabilizao,
transparncia, melhores prticas, mrito, etc. A adjetivao de neotecnicista,
dada h mais de 20 anos (FREITAS, 1992), no incio dos embates com os neoliberais
era um alerta retomada desse tipo de pedagogia e seu fortalecimento nos anos que se
seguiriam e no uma necessria reconceitualizao do termo. Infelizmente, a previso
de seu fortalecimento estava certa e foi o que ocorreu nos anos seguintes.
No podamos imaginar, poca, todas as feies deste movimento pressentido.
Hoje, ele se configura de maneira ntida pelas propostas educacionais de controle do
aparato escolar por meio de meritocracia e responsabilizao, controle dos mtodos
mediante apostilamento de redes inteiras, privatizao via organizaes sociais,
entre outras aes. Enfim, seu objetivo organizar a educao como os negcios so
organizados: o que bom para mercado bom para a educao.
Uma contradio antiga retomada
A implementao do neotecnicismo no Brasil s no foi mais virulenta em
razo dos dois governos de Lus Incio Lula da Silva. J em 1994, Eunice Durham,
ento na equipe do ministro da Educao Paulo Renato Costa Souza, escrevia na Folha
de So Paulo: O grande papel do Estado reside na sua capacidade de avaliao do
desempenho escolar. isso que deve orientar o salrio dos professores e o oramento
das escolas (DURHAM, 1994, p. 3).
Isso no significa que reas dentro do Ministrio da Educao, mesmo sob o
governo Lula, no evoluram nessa direo, embora sempre de forma contida pela
50
orientao geral do ministro Fernando Haddad. o caso do Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), onde essas formulaes sempre foram vistas
com simpatia, pelo menos at recentemente. O ex-presidente do Inep, Reynaldo
Fernandes,
2
dizia em entrevista no ano de 2007:
Antes do No Child Left Behind [lei aprovada em 2002, no governo Bush, que visa
melhoria da qualidade da educao por meio de um sistema de prestao de contas
baseado em resultados], a maioria dos Estados j tinha sistema de avaliao. Nos que
primeiro criaram um sistema, a evoluo do desempenho dos alunos foi mais acentuada.
Esses sistemas fazem com que as escolas e os dirigentes dos sistemas (secretrios,
prefeitos e governadores) se sintam responsveis pelo desempenho. a ideia da
responsabilizao, de accountability (FERNANDES, 2007).
Entre os primeiros estados americanos a usar sistemas de avaliao, estava
o Texas, terra de G. Bush, onde, ainda como governador, testaram-se as teses de
responsabilizao que depois seriam incorporadas por ele, agora como presidente
dos Estados Unidos, e por Rod Paige
3
na lei de responsabilizao educacional No
Child Left Behind. O Milagre do Texas ou a Responsabilizao ao Estilo Texas,
hoje sabemos, virou estudo de caso, inclusive sobre fraudes nas estatsticas de evaso
de alunos (LEUNG, 2004) e sobre como essas polticas impactaram negativamente as
possibilidades de progresso dos alunos mais pobres (HEILIG; DARLING-HAMMOND,
2008; VALENZUELA, 2004).
O ex-presidente do Inep reconhecia que existiam efeitos colaterais, mas
argumentava que no se pode deixar de dar um remdio para a educao por causa
dos efeitos colaterais que ele pode causar (FERNANDES, 2007).
Sobre um possvel questionamento da proximidade das suas propostas com
a poltica educacional do governo Fernando Henrique Cardoso, Reynaldo Fernandes
antecipa sua argumentao dizendo: Quando a primeira-ministra Margareth Thatcher
fez a reforma educacional, diziam que era uma viso de direita. Quando o Tony Blair
se tornou primeiro-ministro, acreditavam que ele suspenderia a reforma. Mas ele a
reforou e combateu os efeitos colaterais (FERNANDES, 2007).
O ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) foi implantado
inspirado nessa filosofia. Na 1 Conferncia Brasileira de Educao Bsica, participei
de um simpsio com o ento Diretor de Avaliao da Educao Bsica do Inep, Amaury
Patrick Gremaud,
4
no qual ele explicava como o Inep via a importncia da noo de
responsabilizao.
2
Economista da USP Ribeiro Preto, hoje membro do Conselho Nacional de Educao.
3
Paige era secretrio da Educao no Texas quando Bush era governador. Conduziu o processo. Uma vez presidente,
Bush fez de Paige seu ministro da Educao.
4
Economista da USP Ribeiro Preto. Ficou no cargo at 2008. Hoje tambm consultor do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), alm de membro do Conselho Consultivo da empresa de avaliao Avalia.
51
Impedida de avanar via esfera federal no ritmo que desejava, restou a essa
formulao caminhar via Estados e municpios, por um lado,
5
e organizar-se
na forma de movimentos, por outro, cujo ncleo articulador, no Brasil, o
Movimento Todos pela Educao e sua ligao com ONGs, institutos e toda sorte de
organizaes fartamente financiadas por empresas e corporaes privadas, que agem
para convencer lideranas polticas e educacionais a seguir essas teses como se pode
verificar em Gall e Guedes (s/d) e em Parceiros da Educao (2010).
Economicamente, o Brasil hoje muito diferente do que poca das primeiras
tentativas liberais de implantar essa poltica educacional. Hoje um candidato a
pas emergente com alto grau de investimentos produtivos e que, portanto, chama
a ateno do capital internacional como palco de alocao de recursos. Isso faz com
que as corporaes se organizem para garantir as condies gerais de funcionamento
adequadas realizao do lucro sobre os investimentos, envolvendo reduo da misria
(e consequentemente das turbulncias que ela causa, as quais afugentam o capital);
o desenvolvimento da infraestrutura (o PAC) e, claro, a melhoria da qualidade da
educao, entendida essa como um subsistema da produo entre outros aspectos.
Esses fatores exercem fortes presses de curto prazo, em especial no campo da poltica
educacional. H 20 anos, as razes econmicas de hoje estavam ausentes.
Esse cenrio reproduz na rea da educao embora sob outras condies
o ocorrido nos Estados Unidos com a organizao de um grupo de empresrios
conhecido como Business Roundtable, muito bem descrito por Emery (2005), com a
finalidade de controlar a poltica educacional:
[...] os CEOs
6
do Business Roundtable concordaram em que cada legislatura estadual
necessitaria aprovar uma legislao que impusesse uma educao baseada em
resultados, com expectativas elevadas para todas as crianas, recompensas e
sanes para as escolas individuais, e maior deciso baseada na prpria escola
e alinhar o desenvolvimento do quadro de pessoal com estes itens de ao. Em 1995, o
Business Roundtable refinou sua agenda em nove componentes essenciais, sendo os
quatro primeiros: padres estaduais, testes estaduais, as sanes, e a transformao dos
programas de formao de professores. Em 2000, os nossos CEOs tinham conseguido criar
uma rede interligada de associaes empresariais, fundaes empresariais, associaes
de governadores, sem fins lucrativos e instituies de ensino que conseguiram convencer
16 assembleias legislativas estaduais a aprovar os trs primeiros componentes da sua
agenda de testes de alto impacto. Esta rede incluiu o Education Trust, Annenberg Center,
Harvard Graduate School, Public Agenda, Achieve, Inc., Education Commission of the
States, the Broad Foundation, Institute for Educational Leadership, laboratrios regionais
financiados pelo governo federal e a maioria dos conselhos editoriais dos jornais (p. 1).
5
O Estado de So Paulo abrigou essa poltica nos ltimos 15 anos. Em geral onde o Estado ou municpio administrado
pelo PSDB e pelo DEM, essa poltica tentada ainda que tenha encontrado adeptos em outros partidos tambm, p.
ex., no PDT.
6
O termo uma abreviatura de Chief executive offcer, origem da sigla CEO, em ingls. Pode ser traduzido por Diretor-
-executivo ou Diretor-geral de uma empresa ou corporao.
52
Retomando a nossa questo inicial sobre se Conseguiremos escapar ao
neotecnicismo? formulada h mais de 20 anos a resposta inicial que podemos
dar que to-somente conseguimos, na esfera federal e em Estados e municpios
administrados por correntes mais progressistas, posterg-lo.
Entretanto, a atual situao econmica do Brasil no cenrio internacional e as
perspectivas de disponibilidade de mo de obra associadas a essa posio econmica
criaram demandas que fazem com que essas ideias sejam agora focadas com maior
ateno pelas elites empresariais brasileiras. A batalha prevista h 20 anos est em
pleno curso com se pode ver, por exemplo, em Soares e Hachem (2010).
Esse movimento das corporaes tem por funo lidar com a configurao
da fora de trabalho brasileira, a qual tem problemas de quantidade e de qualidade.
Segundo o atual ministro da Fazenda, Guido Mantega:
O Brasil hoje um pas de 4,5%, 5% de crescimento 7,5% [em 2010] foi um crescimento
excepcional que sucedeu um ano com [crescimento] zero. O Brasil ainda no tem
condies de crescer a 7,5%, ele ter. Porque voc tem pontos de estrangulamento.
Se continuar crescendo exageradamente tem falta de mo de obra, de infraestrutura
(MANTEGA, 2011).
Segundo Arbache (2011), essa configurao ser agravada fortemente pela
queda de taxa de nascimentos, no deixando ao capital alternativa vivel seno a de
depender de uma fora de trabalho mais qualificada. Entretanto, uma qualificao
maior poderia elevar os salrios a serem pagos no futuro, se no houvesse uma
ampliao da base de pessoal qualificado. Maior base de trabalhadores qualificados
conduz a menores salrios. Enquanto isso no ocorre, a soluo facilitar as formas de
importar trabalhadores de outros pases, sempre a salrios mais reduzidos.
Os dados americanos suportam esta suspeita. Diz Clawson:
No o suficiente para os republicanos de hoje que o 1% mais rico da populao
[americana] tenha 24% da renda da nao. No suficiente para eles que 20% da
populao detenha 85% da riqueza. No suficiente para eles que a mediana dos
salrios semanais, quando ajustados pela inflao, tenha cado ligeiramente tanto para
os formados no ensino mdio como para os graduados nos colleges entre 2000-2009,
de acordo com uma recente anlise do Economic Policy Institute, um think tank de
Washington (CLAWSON, 2011).
nesse mesmo perodo, de 2000 a 2009, que as polticas pblicas americanas
foraram a ampliao do nmero de formandos atravs da Lei de Responsabilizao
da Educao americana chamada No Child Left Behind.
53
Um excelente artigo de Jorge Arbache (2011) com o ttulo Brasil precisa elevar
produtividade mostra por que as corporaes empresariais vo pressionar o governo
Dilma por uma revoluo na educao.
A anlise do autor diz que o Brasil est passando por profunda transformao
demogrfica. A taxa de fecundidade (ou seja, reproduo da fora de trabalho)
caiu de 2,8 filhos por mulher para 1,9. A taxa de crescimento populacional caiu de
1,8% em 1990 para 0,9% em 2010. De fato, a taxa de fertilidade caiu de 3 para 2
filhos por mulher em apenas 18 anos (1988 a 2005). Segundo o autor, essa mudana
demogrfica ter grandes repercusses econmicas, como o aumento dos custos
das aposentadorias, servios de sade e a presso sobre taxa de poupana e sobre o
mercado de trabalho. Mas os dados revelam que a taxa de crescimento da populao
ativa j negativa embora a populao que chega ao mercado continue crescendo,
ela cresce e crescer a um ritmo menor. No por acaso a taxa de desemprego vem
caindo e os salrios reais aumentando, diz o autor.
Esta a fonte de preocupao das corporaes: taxas de desemprego declinantes
significam mais pleno emprego e isso conduz a salrios mdios maiores corolrio:
taxas de lucro menores. Segundo Arbache: a partir de 2020, a proporo da populao
em idade ativa comear a declinar, trazendo consigo presses maiores. Para que a
economia continue crescendo de forma sustentada agrego: com lucros sustentados
ser necessrio encontrar formas de mitigar as presses demogrficas. Parece que
2020 um ano mgico para todos.
Quais so as alternativas? O autor examina vrias. A migrao do campo
para a cidade alternativa de possibilidades limitadas, pois restam apenas 16%
da populao nas reas rurais. Ou seja, essa fonte secou. Retirando as pessoas do
campo e jogando-as nas cidades, criava-se fluxo contnuo de desempregados e de
escolarizveis para alimentar as corporaes. Uma segunda alternativa, o aumento
da taxa de participao da fora de trabalho, tambm no, pois a taxa de participao,
inclusive a das mulheres, j de 73%. Outra fonte que secou. Outra forma seria
aumentar a taxa de investimento. Mas a baixa taxa de poupana sugere ser essa uma
possibilidade tambm de alcance limitado.
A no possibilidade de apoiar a economia brasileira nessas alternativas deixa
somente uma possibilidade, segundo o autor:
[...] implica que teremos que nos apoiar no avano da produtividade do trabalho. [...]
O crescimento da produtividade , no entanto, historicamente baixo e vem crescendo
moderadamente, a taxas bem menores que as dos pases dos Brics.
7
Entre 2000 e 2009
a produtividade no Brasil cresceu em mdia 0,4% ao ano, enquanto que na China e na
7
Pases emergentes.
54
ndia ela cresceu 5,2% e 2,8%. Logo, o aumento da produtividade vai requerer redobrados
esforos do governo e da sociedade.
Depois de citar vrias aes necessrias para tal, o autor chega ao ponto:
O aumento da produtividade requer ainda a melhoria da qualidade da educao, o
aumento da produtividade do setor informal e das micro e pequenas empresas e o
incentivo meritocracia, de forma a valorizar a acumulao de capital humano
e o desempenho no trabalho. Essa agenda ter que contar com o apoio de reformas que
ajudem a mitigar os efeitos das mudanas demogrficas no mercado de trabalho, como
a flexibilizao da legislao trabalhista e a mudana na legislao previdenciria, para
que as pessoas no se aposentem to prematuramente.
Segundo Emery (2005, 2002), nos Estados Unidos essa questo ficou clara na
passagem de uma economia industrial para uma economia de servio. Com o susto
dos anos 80 dado pelos japoneses, as corporaes americanas resolveram interferir
decididamente e configurar uma agenda educacional que conseguisse dar cobertura
aos problemas que apareceriam nessa passagem. Em uma economia industrial era
suficiente orientar os estudantes das classes trabalhadoras para os vocacionais e
orientar a classe mdia para as faculdades (os colleges americanos). Mas, em uma
economia baseada em servios, a agenda educacional tinha que mudar, pois seria
necessrio aumentar o nmero de trabalhadores formados nas faculdades, j que era
necessria uma maior base de trabalhadores com um pouco mais de conhecimento
para determinados ramos da economia de servios.
Na realidade, ainda segundo Emery, este esquema (vocacional/colleges) foi
trocado por outro (colleges/evaso), ou seja, aumentar o nmero de graduados
nas faculdades (colleges) e aumentar a evaso escolar. De fato, Madaus, Russell e
Higgins (2009, p. 158) relatam estudos que mostram o aumento de evaso escolar em
associao com a utilizao de testes de alto impacto ao longo das ltimas dcadas
nos Estados Unidos, incluindo um estudo realizado no Texas em 2008 que mostra que,
anualmente, mais de 135.000 jovens abandonam escolas que usam esse tipo de teste,
naquele Estado.
As novas tecnologias necessitam de ambas as pontas. Precisam do engenheiro
de software de baixo custo, mas precisam do trabalhador precarizado. Uma atendente
do McDonalds no precisa fazer clculos sofisticados, pois quanto o cliente
deve pagar e qual o troco que deve dar calculado pelas mquinas. As operaes
necessrias, portanto, so simplificadas. A questo ento salarial: quando maior a
base de formandos em faculdades (colleges) e quanto maior a base de desocupados
com baixa qualificao, menor o salrio. Tal como na China, a receita de sucesso
constituda por mo de obra farta, barata e sem proteo trabalhista.
55
Esse o interesse que norteia as corporaes na proliferao de uma agenda
educacional dura, baseada em responsabilizao e meritocracia. Como sabemos, os
testes padronizados no medem apenas o conhecimento dos alunos eles medem
junto o nvel socioeconmico e, dessa forma, so um importante instrumento de
redirecionamento da fora de trabalho. As notas de corte nos testes significam travas
a determinados nveis socioeconmicos, pois a nota est correlacionada com o nvel
socioeconmico dos alunos. Os testes criam fluxos autorizados no interior do
aparato educacional.
Uma universidade que queira selecionar alunos cujas famlias possam
financiar, sem inadimplncia (e se possvel captando alguma doao), os estudos
dos filhos, escolher uma nota de corte que seja coerente com esse nvel de ingresso
familiar. Uma universidade pblica escolher uma nota de corte que capte entre os
pretendentes um certo nvel cultural que garanta que ela continue entre as melhores.
A fixao de uma nota de corte arbitrria e depende de decises subjetivas (MADAUS;
RUSSELL; HIGGINS, 2009, p. 86), portanto, campo aberto viso de mundo daqueles
que a constroem ou seja, ideologia que se esconde atrs do aparente cientificismo
dos testes.
Todo este discurso sobre democratizao da educao que se v no Brasil,
justificando o Enem como o grande instrumento que abre as portas das faculdades,
tem a ver com essas necessidades de transformao na economia agora e a futuro
e contm as mesmas limitaes j examinadas em outros pases.
Aqui, a questo no ser contra a ampliao da educao para a classe mdia
e para os trabalhadores, mas sim de se ter clareza do porqu desses movimentos e,
no interior dessa contradio, tirar proveito dela em funo dos interesses da maioria
da populao e no deix-los restritos aos interesses imediatistas das corporaes.
Entretanto, se no podemos esquecer a contradio, tambm no podemos achar que
seu desenvolvimento ser automtico. Olhar esse processo na tica dos trabalhadores
s ser possvel se entendermos os mecanismos ideolgicos que tais aes esto
servindo, de forma que se possa question-los. E isso que se espera do governo
Dilma.
Mas ainda h que se considerar um subproduto deste movimento maior
de condicionamento da educao lgica das corporaes e suas necessidades
estratgicas de mo de obra. Nesses processos, um conjunto de aliados mobilizado.
Um destes grupos o dos empresrios das indstrias educacionais nascentes.
Scher e Burchard (2009, p. 1), com base em uma srie de reportagens sobre a
era Bush e a implantao do No Child Left Behind (MANDEVILLA, 2007), afirmam:
56
O casamento do grande negcio com a educao beneficia no s os interesses do
Business Roundtable, um consrcio de mais de 300 CEOs, mas a muitas figuras leais
famlia Bush. Sandy Kress, arquiteto-chefe do No Child Left Behind NCLB; Harold
McGraw III, editor de livro, Bill Bennett, secretrio de educao ex-Reagan, e Neil Bush,
irmo mais novo do presidente, todos lucraram com o sucesso nacional do Roundtable
na implementao do ensino baseado em resultados. O NCLB impe um sistema de
padres estaduais, testes e sanes para a escola que juntos transformaram o nosso
sistema de ensino pblico em um frenesi lucrativo.
A indstria da avaliao, da tutoria, da logstica de aplicao de testes, das
editoras, entre outras, compe um conglomerado de interesses que so responsveis
por formar opinio e orientar polticas pblicas considerando movimentos, ONGs,
institutos privados, indstrias educacionais, mdia e outros agentes com farto
financiamento das corporaes empresariais (GALL; GUEDES, s/d).
8
A esses, somam-
se os interesses eleitorais dos polticos em postos de comandos em municpios e
Estados, desejosos de apresentar resultados na esfera educacional e que so presas
fceis de propostas milagrosas alguns de boa-f, outros nem tanto.
9
A brecha para a atuao de ONGs, organizaes sociais, institutos e outros
ser dada ainda pela implementao de organizaes sociais pblicas no estatais
de direito privado. Ao criar uma distino entre pblico e pblico no estatal,
diferenciando ambas da noo de privado, criou-se um esfera jurdica e ideolgica
confortvel para que os partidos polticos, mesmo que de esquerda, uma vez no poder,
defendam posies privatistas disfaradas de pblicas no estatais. Essa batalha j
est acontecendo h algum tempo nos municpios no campo da educao infantil e
vai atingir outros nveis de ensino. Nesse caso, o favorecimento se d pela ausncia
de impedimento. questo de tempo para que isso se estenda ao ensino fundamental.
Testes, standards e a questo da boa educao
As questes anteriores colocam os testes padronizados no centro do debate.
Organizaes sociais so controladas por contratos de gesto baseados na aferio de
resultados educacionais. E so os testes que informam os resultados que motivaro
ou no a prorrogao dos contratos. Prefeitos e governadores responsabilizados
dependem de demonstrar o avano da aprendizagem de seus alunos, o que feito
atravs de testes.
8
Ver tambm o livro de Burch (2009).
9
O PNE Plano Nacional de Educao proposto pelo governo contempla amplamente nos seus itens 3.2; 5.3; 5.4;
6.4;7.6; 7,7; 8.1 e 10.5 a indstria educacional da tutoria, avaliao e assessoria.
57
Os testes, por outro lado, demandam uma complexa cadeia tecnolgica que
Estados e municpios no tm como dominar, o que abre espao para o crescimento
da indstria da avaliao e da tutoria. Se para as corporaes interessa o recurso
fixao de standards como forma de triar a fora de trabalho e monitorar os fluxos
de qualificao de mo de obra, alm do bvio controle ideolgico da educao, para
a indstria educacional os objetivos so mais imediatos e referem-se converso da
educao em mais espao mercadolgico.
Essas foras hoje falam, no Brasil, atravs do Movimento Todos pela Educao
e atravs de uma gama de ONGs, institutos e organizaes sociais sem fins lucrativos.
A essas cabe criar as condies polticas e ideolgicas de implementao de prticas
que demandem a cadeia tecnolgica que garantam os objetivos dessa coalizo de
interesses alguns bem intencionados, outros nem tanto.
Os testes tm seu lugar no mundo educacional como uma ferramenta de
pesquisa. O grave problema que eles foram sequestrados pelo mercado e pelo
mundo dos negcios e nele, as suas naturais limitaes so ignoradas. Como vimos
anteriormente, os testes associam sua funo de medir o papel de controle ideolgico
dos objetivos da educao mais pelo que excluem do que pelo que incluem e tm
o objetivo de controlar os atores envolvidos no processo educativo. Sem testes, no h
responsabilizao e meritocracia teses fundamentais do mercado.
Testes supem a definio prvia de standards ou padres. O entendimento do
que sejam os padres diferente entre os educadores profissionais e os proponentes
de testes para a responsabilizao. Os educadores entendem por padres um esforo
para desenhar o ensino e a aprendizagem no qual os estudantes se envolvero no
domnio de conceitos de alto nvel. Para os psicometristas que elaboram testes
na tica da responsabilizao, o importante estabelecer o que a criana far em um
determinado nvel de ensino, de uma maneira que possa ser medido na forma de
desempenho, de uma competncia. Este ltimo entendimento, como assinalam Jones
e outros, aponta para a medio de habilidades bsicas e no para o desenvolvimento
conceitual de alto nvel (JONES; JONES; HARGROVE, 2003, p. 25).
A funo da introduo dos standards e dos testes padronizados baseados
neles est bem estabelecida por Emery (2005, p. 3):
Um dos efeitos dos testes de alto impacto que estou segura que agradou os CEOs, que
o debate histrico pblico sobre quais deveriam ser os objetivos da educao [...] foi
eliminado. Em seu lugar, o aumento das pontuaes nos testes tornou-se um fim em si
mesmo.
No sem razo que, seguindo a linha de aparelhar a educao pelos interesses
corporativos empresariais, a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
58
Econmico (OCDE) tenha ficado com a tarefa de avaliar a educao no mundo com
base em padres que ela desenvolveu na forma de habilidades medidas em um teste
padronizado chamado Pisa, em portugus, Programa Internacional de Avaliao de
Estudantes
10
.
Os interesses de uma entidade como a OCDE esto claros na prpria apresentao
do Pisa 2010, onde se pode ler:
A educao o investimento mais crtico para aumentar o potencial de crescimento a
longo prazo dos pases. Na economia global, o desempenho dos sistemas de educao
a chave para o sucesso, especialmente luz dos desafios fundamentais tecnolgicos e
demogrficos que esto remodelando nossa economia (OCDE, 2010).
Podemos entender que essa preocupao faa parte dos objetivos educacionais,
mas no podemos concordar em reduzir a educao a essas necessidades corporativas
e nem delegar a elas a avaliao da qualidade da educao das naes. Embasada em
um parmetro prprio, a OCDE pe todos os Ministrios da Educao na perspectiva
de um alinhamento da qualidade de sua educao a esses parmetros que orientam o
Pisa.
A OCDE herdeira do Plano Marshall, que visou a abrir mercado para as
empresas americanas na reconstruo da Europa, aps a 2 Guerra Mundial. Foi por
ele que se constituram grandes multinacionais americanas em uma Europa destruda.
Quem melhor poderia representar os interesses das corporaes transnacionais seno
a prpria OCDE? Quem definiu que os objetivos da educao no mundo so aqueles
que atendem aos interesses das corporaes representadas pela OCDE? Os governos
se submetem passivamente formulao dos objetivos educacionais dessa agncia,
medidos pelos seus prprios instrumentos. O sublime desejo dos governantes de hoje
sair-se bem no Pisa. Isso explica por que podemos ler, por exemplo, na proposta do
Plano Nacional de Educao do governo Dilma o seguinte:
7.25). Confrontar os resultados obtidos no Ideb com a mdia dos resultados em matemtica,
leitura e cincias obtidos nas provas do Programa Internacional de Avaliao de Alunos
Pisa, como forma de controle externo da convergncia entre os processos de avaliao
do ensino conduzidos pelo Inep e processos de avaliao do ensino internacionalmente
reconhecidos. (BRASIL, 2010).
Ou seja, atrela-se o Ideb a padres internacionais fixados pela OCDE.
A definio dos objetivos educacionais, portanto, est sendo feita de fora para
dentro, por cima das especificidades culturais locais e acima de um projeto nacional
10
O Pisa um programa internacional de avaliao comparada, cuja principal fnalidade produzir indicadores sobre a
efetividade dos sistemas educacionais, avaliando o desempenho de alunos na faixa dos 15 anos, idade em que se pres-
supe o trmino da escolaridade bsica obrigatria na maioria dos pases. As avaliaes do Pisa incluem cadernos de
prova e questionrios e acontecem a cada trs anos, com nfases distintas em trs reas: Leitura, Matemtica e Cincias.
59
para a sua juventude. Assume-se que o que valorizado pelo Pisa bom para todos
j que o bsico. Mas, o que no est sendo dito que a focalizao no bsico
restringe o currculo de formao da juventude e deixa muita coisa relevante de fora,
exatamente o que se poderia chamar de boa educao.
O argumento para justificar a limitao ao bsico que os outros aspectos mais
complexos dependem de se saber o bsico, primeiro. Um argumento muito conhecido
no mbito do sistema capitalista e que significa postergar para algum futuro no
prximo a real formao da juventude, retirando dela elementos de anlise crtica da
realidade e substituindo-se por um conhecimento bsico, um corpo de habilidades
bsicas de vida, suficiente para atender aos interesses das corporaes e limitado a
algumas reas de aprendizagem restritas (usualmente Leitura, Matemtica e Cincias).
A consequncia o estreitamento curricular focado nas disciplinas testadas e o
esquecimento das demais reas de formao do jovem, em nome de uma promessa
futura: domine o bsico e, no futuro, voc poder avanar para outros patamares de
formao. Todos sabemos que a juventude mais pobre depende fundamentalmente da
escola para aprender, e, se limitada a sua passagem pela escola s habilidades bsicas,
nisso se resumir sua formao (SAVIANI, 1986).
A argumentao de que o bsico bom porque tem que vir em primeiro lugar
tautolgica e nos leva a acreditar que o bsico bom porque bsico. O efeito que,
com base nesse esteretipo, no pensamos mais. Com esta lgica de senso comum,
so definidos os objetivos da boa educao para todos os povos, via OCDE. Mas o
bsico exclui o que no considerado bsico essa a questo. O problema no
o que ele contm como bsico, o que ele exclui sem dizer, pelo fato de ser bsico.
Esse o estreitamento curricular produzido pelos standards centrados em Leitura
e Matemtica. Eles deixam de fora a boa educao que sempre ser mais do que o
bsico.
Juntamente com esse movimento, no mundo acadmico, de onde poderia vir a
crtica mais sistemtica, as limitaes apontadas na literatura clssica sobre o uso de
testes so cada vez mais subestimadas pela crena no aumento do poder dos modelos
matemticos e pelo processamento de dados por computadores cada vez mais potentes.
verdade que muito se avanou nessas reas, permitindo que tenhamos hoje
tcnicas que isolam por um lado e relacionam por outro, fatores que conseguem
explicar muito mais a variabilidade dos fenmenos educacionais do que na dcada
de 70. Entretanto, nada justifica que as advertncias clssicas sobre o uso de testes
sejam desconsideradas. Os modelos matemticos e seus processamentos no podem
eliminar os problemas classicamente apontados para o uso dos testes e medidas e que
so propriedade de uma cincia diferente, a psicometria.
60
Nem mesmo o advento de novas teorias de medio como a Teoria da Resposta
ao Item (TRI) significa a soluo para as limitaes clssicas dos testes. At que
os dados estejam disponveis para os modelos da TRI, muita deciso j foi tomada
anteriormente e muitos procedimentos de coleta de dados foram postos em prtica, e
sobre eles a TRI nada tem a dizer.
Basicamente, a discusso sobre os limites dos testes tem sua origem na falta
de entendimento sobre as suas bases: testes no do uma medida direta e completa
do desempenho educacional de um aluno diz Koretz (2008, p. 9). As duas razes
principais so: a) os testes podem medir apenas uma parte dos objetivos educacionais
e no todos os objetivos educacionais; e b) mesmo aqueles objetivos que so passveis
de serem medidos so apenas pequenas amostras que so usadas para estimar o
desempenho de grandes domnios de conhecimentos e habilidades.
A TRI trata exatamente de como fazer essa estimao por meio de pequenas
amostras, usando tcnicas matemticas de estimao da proficincia do aluno. Embora
esses processos estejam, hoje, muito mais sensveis do que quanto tnhamos apenas
a teoria clssica de medio, o fato que este aumento de qualidade preditiva est
sempre associado com a outra limitao inerente aos testes: eles no medem todos
os objetivos educacionais. Seus resultados no podem ser considerados, portanto,
sinnimo de boa educao, em sentido geral.
O encantamento com as novas teorias de medicao tem deixado de lado
importantes discusses no mbito educativo. Uma delas o fato de que essas tcnicas
medem competncias e habilidades e no o conhecimento, o contedo escolar,
diretamente. Isso , aparentemente, uma vantagem, pois os sistemas escolares diferem
quanto aos contedos e formas de ensino destes no somente entre professores, mas
entre escolas e redes de ensino. Indagar sobre o contedo, diretamente, implicaria
garantir que eles fossem comparveis entre os avaliados. Mas investigando habilidades
ou competncias, essa questo fica minimizada, pois os itens dos testes dizem respeito
a situaes ante as quais o aluno proficiente mobiliza seu conhecimento para
resolver. A medida do conhecimento , portanto, indireta. Supe-se que se resolveu a
questo, ento, domine o contedo.
Mas o que os estudiosos clssicos dos testes alertam exatamente isso: nem
todos os objetivos educacionais podem ser medidos na forma de competncias ou
habilidades e, se no bastasse, apenas uma pequena parte de um domnio muito grande,
por exemplo, o conhecimento que o aluno adquiriu durante o quarto ano do ensino
fundamental, pode ser medido por questes de tempo e de custo. A primeira reduo
feita quando nos concentramos em uma ou duas disciplinas (geralmente Portugus
e Matemtica) e depois, uma segunda reduo aplicada quando escolhemos
dentro do conhecimento de portugus quais competncias e habilidades devem ser
submetidas a testes. As pontuaes nos testes refletem uma pequena amostra do
61
comportamento e somente so vlidas na medida em que comportem concluses sobre
o domnio maior de interesse (KORETZ, 2008, p. 21, grifos meus).
Todo esse processo inicial no tem nada a ver com a qualidade e o poder da
TRI, mas sim com decises tipicamente educacionais que so tomadas por equipes de
assessorias junto ao poder pblico. Essas escolhas so inevitavelmente feitas segundo
as matrizes tericas assumidas por essas equipes, do ponto de vista de sua concepo
de educao, de suas opes epistemolgicas, psicolgicas, sociolgicas e filosficas.
Mas nada de tais opes revelado ou registrado. O produto resumido secamente em
um instrumento tcnico chamado matrizes de referncia. Tais matrizes servem para
que se produzam os itens que comporo a avaliao do aluno.
11
Emerge dessa prtica emprica e pragmtica uma formulao de que boa
educao se refere a ter uma matriz de referncia e, com base nela, elaborar itens
para um teste. E, com isso, decreta-se que no mais necessrio discutirmos o que
entendemos por ser uma boa educao. Cria-se uma identidade entre boa educao,
competncias e habilidades da matriz. O tom democrtico de sua elaborao dado
pelo fato de ela ser pblica e poder ser consultada usualmente no site do responsvel
pela realizao do exame. Em alguns casos, convidam-se os professores da rede
avaliada para que participem da elaborao dessas matrizes, ou, ainda, elas ficam
disponveis para consulta pblica durante sua fase de elaborao. Novamente, a
questo no o que as matrizes incluem, mas o que elas excluem, seja pelo vis das
opes de seus formuladores, seja pelas dificuldades tcnicas ou de custo para medir.
Como indaga Zhao (2011):
verdade que a qualidade do nosso ensino [USA] de matemtica e cincia est atrs
de outras naes? Depende diz ele de como se mede a qualidade. Se medida em
termos de resultados de testes em avaliaes internacionais, sim, mas esses resultados
de testes no indicam necessariamente a qualidade do ensino de matemtica e cincias e,
certamente, no preveem a prosperidade econmica de uma nao ou a sua capacidade
de inovao.
No outra a posio de Ravitch (2011):
Estas reformas no so susceptveis de melhorar a educao dos EUA. [...] Ao enfatizar
os testes de conhecimentos bsicos, este programa garante que os estudantes tero menos
tempo para a cincia, a histria, as artes ou de lnguas estrangeiras e, portanto, ser
11
Note-se, por exemplo, no caso do Plano Nacional de Educao, as estratgias previstas para a meta 2 (universalizar a
educao fundamental de nove anos) inclui, na 2.12, defnir at dezembro de 2012 expectativas de aprendizagem para
todos os anos do ensino fundamental. Combinado com o item 7.4 da meta 7, tem-se que o foco da avaliao sero habi-
lidades em Leitura, Matemtica e Cincias. O estreitamento curricular que isso produziu em outros pases, ocorrer aqui.
Todas as demais disciplinas passam a ser acessrias.
62
menos provvel a obteno de uma educao que estimule a inovao, a criatividade e
a imaginao.
Testes so parciais e imprecisos (KORETZ, 2008). Os modelos de estimao
de proficincia trabalham com margens de erro. Portanto, eles so importantes
ferramentas de pesquisa, mas s isso. No se deve associar a vida das pessoas a
ferramentas imprecisas. uma questo tica e no tcnica. Matrizes de referncia no
so necessariamente o espelho da boa educao. Muito mais pelo que excluem do que
pelo que incluem.
O potencial de dano de tais instrumentos amplificado se esses so associados
lgica dos negcios, do mercado (RAVITCH, 2010, 2011; FARLEY, 2009; MADAUS;
RUSSELL; HIGGINS, 2009; TAUBMAN, 2009).
A utilizao dos testes de alto impacto no vai parar no nvel do ensino
fundamental e vai chegar educao infantil. O prprio Plano Nacional de Educao
do governo Dilma j estabelece: 5.2) Aplicar exame peridico especfico para aferir a
alfabetizao das crianas (BRASIL, 2010) para garantir a alfabetizao aos oito anos
de idade.
Nossas crianas de oito anos sero submetidas a testes de alfabetizao. Um
cdigo de tica deveria proibir tais testes nessa idade, com finalidades de divulgao
extraescolar. J temos a Provinha Brasil que um instrumento destinado ao professor.
Observando a experincia internacional, podemos dizer que no vai parar nos oito
anos, vai descer para o interior da educao infantil.
Recente estudo nos Estados Unidos (MILLER; ALMON, 2009, p. 1) denuncia
essa situao:
O Jardim de Infncia mudou radicalmente nas ltimas duas dcadas. As crianas j
passam muito mais tempo sendo ensinadas e testadas em alfabetizao e matemtica
do que fazendo a aprendizagem atravs da brincadeira e da explorao, exercitando
seus corpos, e utilizando a sua imaginao. Muitos jardins de infncia usam currculos
altamente prescritivos orientados aos novos padres do estado, ligados a testes
padronizados. Em um nmero crescente de creches, os professores devem seguir scripts
do qual no podem se afastar. Estas prticas, que no esto bem fundamentadas em
pesquisas, violam os princpios de longa data estabelecidos sobre o desenvolvimento
da criana e o bom ensino. cada vez mais claro que eles esto tanto comprometendo a
sade das crianas, como suas perspectivas de longo prazo de sucesso na escola.
63
Responsabilizao, meritocracia e privatizao da educao
Para Kane e Staiger (2002), um sistema de responsabilizao
12
inclui trs
elementos: medio do desempenho dos alunos; relatrio pblico do desempenho
da escola, e recompensas ou sanes baseadas em alguma medida de desempenho
ou de melhora do desempenho (p. 92). Os processos de responsabilizao so bem
amplos e em especial suas consequncias atingem todos os nveis da administrao,
ou seja: a) a administrao do sistema educacional, enquanto administrao local;
b) as escolas, na figura dos diretores; e c) a sala de aula, na figura do professor e do
aluno. Em sua forma mais desenvolvida, isso significa que uma autoridade escolhe e
indica um secretrio de Educao por meio do mercado de executivos disponveis na
rea de negcios ou no campo da administrao no necessariamente educadores ,
o qual indica, com igual critrio, os diretores das escolas. Os diretores, por sua vez,
tm liberdade para contratar ou demitir seus professores. Tudo isso orientado por
metas e avaliado por testes realizados pelos alunos.
Em Washington, a cruzada educacional da secretria da Educao Michelle
Rhee demitiu 500 professores e mais de 60 diretores indiscriminadamente, fechou 23
escolas e implantou sistemas de pagamento de professores com base no desempenho
dos alunos medidos em testes.
Para criar as condies de gerenciamento dessa cadeia de responsabilizao,
os resultados de desempenho so associados a bnus individuais ou coletivos, bem
como a punies em caso de no cumprimento das metas. Os administradores e
demais profissionais envolvidos que cumprem suas metas, incluindo o secretrio de
Educao, recebem bnus. Os que no cumprem metas podem ser demitidos, receber
bnus diferenciados, ou simplesmente so privados de bnus. As escolas que falham
podem ser privatizadas, passando a ser administradas por organizaes privadas sob
contrato com ou sem fins lucrativos.
Um estudo conduzido por Baker e Ferris (2011) revela que os oramentos das
escolas privatizadas sob contrato (charters schools) variam e que as mais bem dotadas
da cidade de Nova Iorque recebem fundos privados (doaes) adicionais superiores a
10.000 dlares por aluno a mais do que recebem as escolas pblicas tradicionais e at
mesmo outras charters. Seria de se supor que tivessem uma educao com qualidade
muito superior s escolas pblicas, entretanto os autores concluem que elas no
tm. O caso de Nova Iorque ilustra porque se deseja a privatizao da educao. No
s transformar a educao em um negcio para obter recursos pblicos. De fato, os
homens de negcio tambm esto de olho na complementao privada que chega via
doaes das fundaes.
12
Accountability em ingls.
64
Portanto, temos que olhar para o conjunto da proposta e no apenas para uma
ou outra tcnica de medio ou controle. Responsabilizao e privatizao caminham
juntas. No uma questo meramente acadmica ou tcnica de aprimoramento de
formas de medio ou clculo de valor agregado. H uma ideologia, uma concepo
de como se organizar e promover a educao pblica.
A meritocracia o ingrediente bsico desse processo, pelo qual se pretende
legitimar perante a opinio pblica as aes de controle dos profissionais da educao,
a forma de gesto e a prpria privatizao das escolas. Esse processo legitima vrios
interesses sob o manto da objetividade cientificas das avaliaes. Como j vimos, aqui
se juntam os objetivos dos polticos interessados em apresentar resultados aos seus
eleitores, com os objetivos das corporaes empresariais interessadas em garantir o
controle ideolgico da educao, e com os interesses da indstria educacional que
fatura com a implementao dessas estratgias.
Taubman (2009, p. 68) afirma que nos Estados Unidos:
O crescimento das organizaes educacionais nos ltimos 20 anos acompanhou a
abertura do mercado educacional ao capital. Estas organizaes frequentemente tm
conselhos administrativos interligados, so financiadas pelos menos apoiadores, e
produzem relatrios cuja linguagem e ideias so quase intercambiveis.
A meritocracia rene os instrumentos para promoo de ranqueamento ou
ordenamento de alunos, escolas ou profissionais da educao com a finalidade
de definir recompensas para professores ou para a equipe da escola (salariais) ou
punies (demisso ou perda de salrio adicional). Fortemente ancorada em processos
matemticos e estatsticos de estimao, principalmente usada como ferramenta para
estimar metas a serem cumpridas pelas escolas e pelos profissionais. Os resultados
dos processos de avaliao so assumidos como vlidos para definir o pagamento por
mrito, entendido este como a recompensa por um esforo que levou a conseguir que
o aluno aprendesse, atingindo uma meta esperada ou indo alm dela.
Na seo precedente, j examinamos os problemas com a medio dos alunos
por testes. Aqui, portanto, nos concentraremos na questo do uso dos resultados dos
testes para efeitos de associar consequncias de alto impacto.
Em primeiro lugar, cabe lembrar de onde vem esta ideia de que o comportamento
humano passvel de ser controlado pelas suas consequncias. Alm de ter origem
no prprio senso comum, ela foi sistematizada em laboratrio nos anos de 1960 pela
psicologia comportamentalista. Todos os que temos alguns anos de atuao no campo
da educao nos lembramos das teses do behaviorismo, na figura proeminente de
B. F. Skinner. Skinner (1967) props que a maior parte do comportamento humano
se enquadra em uma categoria chamada comportamento operante, que tem sua
65
frequncia incrementada, mantida ou extinta considerando as consequncias que a
ele so associadas.
A meritocracia e a responsabilizao so herdeiras desta concepo de controle
do comportamento humano, podendo-se agregar que deveriam ter estudado melhor
Skinner, pois deixam de lado aspectos relevantes para os quais ele alertou.
Um desses aspectos so os subprodutos do controle: fuga o indivduo pode
simplesmente fugir do controlador; revolta o indivduo pode contra controlar o
agente controlador; resistncia passiva consiste em simplesmente no se comportar
em conformidade com os procedimentos dos controladores (p. 202-204). H ainda
subprodutos emocionais do controle: medo, ansiedade, ira e raiva, depresso (p. 204-
205).
H outras lies importantes no behaviorismo: o controle aversivo (demisses,
presso de grupo, etc.) uma vez instalado precisa ser mantido constante ou em
esquemas intermitentes, sob pena de que se perca o medo do controle se ele for
interrompido. Em caso de interrupo, corre-se o risco de se voltar a prticas anteriores
implantao do medo. Entretanto, a sua manuteno permanente combina-se com
os outros efeitos apontados antes, podendo levar revolta e resistncia passiva.
13

Donde se deduz que o controle aversivo no uma boa alternativa.
Por outro caminho, Campbell faz um alerta que considero igualmente relevante
e que, de certa forma, comprovam as constataes de Skinner: Quanto mais um
indicador social quantitativo utilizado para fins sociais de tomada de deciso, mais
sujeito ele estar presso de corrupo e mais apto ele estar a distorcer e corromper
os processos sociais que se pretende monitorar (CAMPBELL, 1976, p. 49).
Note-se que esse no um problema meramente tcnico, mas perceptivo. Trata-
se da interao entre os sujeitos e as consequncias dos indicadores no importando
quais sejam os mtodos de elaborao de tais indicadores. No se trata de refinamento
metodolgico. Trata-se de uma reao psicossocial dos prprios informantes que
afeta a construo dos prprios indicadores.
14
No sem razo que os sistemas
meritocrticos esto sempre s voltas com as fraudes (MADAUS; RUSSELL; HIGGINS,
2009; NICHOLS; BERLINER, 2007).
O sistema escolar de Atlanta, por exemplo, administrado pela legendria Beverly
Hall, secretria de Educao, enfrenta dois inquritos (TORRES; VOGELL, 2010)
um pelo Ministrio Pblico Federal americano e outro por investigadores nomeados
13
Vide nas ltimas semanas a situao no Egito.
14
Sobre como este princpio impacta os testes de alto impacto em voga nos Estados Unidos, ver Nichols e Berliner
(2007).
66
pelo governador Sonny Perdue que investigam alegaes de fraude em testes em 58
escolas primrias e secundrias de Atlanta. Beverly Hall demitiu-se ao final do ano
passado. Segundo Tucker (2010), o bnus da secretria de Educao no ano passado,
[...] foi de US $ 78, 115 em cima de um salrio de 256, 216 dlares.
Ravitch (2010b) denunciou em Nova Iorque as discrepncias entre o desempenho
dos alunos da cidade e o desempenho dos alunos nos exames nacionais, sugerindo
que as autoridades locais estejam facilitando os exames para que os alunos se saiam
bem, garantindo acesso a verbas federais. John Klein, secretrio da Educao de Nova
Iorque, deixou o cargo no comeo de 2011.
A outra fonte de inspirao para o uso de responsabilizao e meritocracia no
campo educacional a lgica dos negcios e de mercado. Pagamento por mrito
amplamente usado nas organizaes empresariais: um vendedor de carros pode
receber um bnus por atingir uma meta exigente. Um CEO pode ser contratado para
atingir uma meta de lucros em uma corporao e, por isso, receber como pagamento
um bnus pelos resultados alcanados.
Taubman (2009) baseando-se em Lemann (1999) afirma que a meritocracia
uma mentira dinheiro e raa anulam qualquer efeito salutar de tais testes (p. 28).
A afirmao no est longe da verdade j que o nvel socioeconmico dos alunos a
varivel que mais se correlaciona com suas notas e at 50% de sua variabilidade pode
ser explicada por fatores relativos sua comunidade e famlia (WAISELFISZ, 2010).
Se considerarmos que raa e dinheiro so espelhos do nvel socioeconmico, uma
variao nesses fatores pode impactar positiva ou negativamente o rendimento do
aluno, anulando ou produzindo efeitos.
A associao dos testes com a ideologia da responsabilizao e da meritocracia
pe-nos como uma ferramenta de punio ou recompensa e confunde sua funo
central de diagnstico da aprendizagem do aluno e da ao do professor. Isso
potencializa as imprecises tpicas de quaisquer testes, pois seus resultados so agora
usados para interferir na vida das pessoas esse o sentido do termo high-stakes
tests testes de alto impacto em contraposio a low-stakes tests (testes de baixo
impacto), de carter diagnstico e de monitoramento de tendncias.
Quando associamos consequncias fortes aos resultados de medidas, estamos
associando-as tambm aos erros que esto relacionados a essas medidas. Eles podem
ser intrnsecos medida (KORETZ, 2008) ou produzidos no ato da aplicao ou
processamento por impercia ou fraude (FARLEY, 2009). No existe medida exata
em fenmenos sociais complexos como a educao (CAMPBELL, 1976). H sempre
um erro. Se tais erros no tm associao com premiao ou castigo, eles no so
transferidos para a vida das pessoas. So, portanto, parte natural da medida que, ao
revelar uma tendncia, permite examinar a poltica pblica.
67
Madaus, Russell e Higgins (2009, p. 87) afirmam que:
Desde que todos os testes contm algum grau de erro, falsos positivos e falsos negativos
vo sempre ocorrer quando notas de corte so usadas para classificar estudantes em
grupos discretos. [...] Al Beaton, um renomado psicometrista, mostrou que o problema
da classificao errada aumenta medida que um teste torna-se menos confivel. Para
um teste em que se tenta colocar os estudantes dentro de quatro nveis de performance,
19% dos estudantes so mal classificados se a confiabilidade do teste .95 um grau
de confiabilidade muito alto. As classificaes erradas aumentam para 29% quando
a confiabilidade .90 a confiabilidade usada em muitos testes estatais. Para uma
confiabilidade de .80, 38% dos estudantes so mal classificados.
Ante esses problemas, qual a preocupao do PNE com o Enem? Que ele tenha
tcnicas que permitam comparabilidade dos resultados do exame enfatiza-se isso
porque como ele ter vrias edies ao ano, elas tm que ser comparveis. Esta uma
questo tcnica j equacionada dentro da TRI, conhecida como equalizao: colocao
de itens comuns s vrias provas. Mas o problema mais grave de todas as avaliaes
que o Inep usa, menos a Provinha Brasil, pois no h consequncias duras associadas
a ela, a validade dos testes e no a comparabilidade. H vrios tipos de validade a
serem calculadas e, como vimos acima, elas afetam a probabilidade de falsos positivos
e negativos. Todos os testes do Inep precisam revelar seus clculos de validade e as
probabilidades de falso positivo e negativo. um direito do consumidor.
No Brasil, a proposta que mais incorpora a utilizao dos conceitos de
responsabilizao, meritocracia e privatizao da educao foi formulada pela
ONG Parceiros da Educao (2010) uma cpia da poltica educacional americana
nos ltimos dez anos. Para os seus proponentes, necessrio criar uma lei de
responsabilidade educacional
15
com a finalidade de:
Ao prestarem contas ao Ministrio da Educao (MEC) sobre o uso das verbas federais as
secretarias passariam a ser punidas nos casos em que se flagrar o mau uso do dinheiro.
Caberia ao ministrio, antes de fazer o repasse, estabelecer um conjunto de metas bastante
claras sobre a aplicao dos recursos, por estado e municpio. A ideia combater desvios
de toda ordem, como merendas jamais servidas e licitaes fraudulentas modalidades
de corrupo to comuns no Brasil.
A mesma lei poderia incluir um prmio em dinheiro s secretarias, contemplando os
resultados escolares: os estados e municpios que apresentassem progressos em sala de
aula ganhariam mais verbas. Cobrar, premiar e punir com base no desempenho, seja ele
financeiro, seja ele acadmico, um avano notvel (grifos meus).
Examinando-se o texto acima veiculado pela Veja (2010), nota-se que a
primeira parte mistura-se com punies para desvios de verba. De fato, a inteno
15
Nos Estados Unidos a lei se chama No Child Left Behind e de 2001.
68
dos proponentes mimetizar-se no debate da corrupo para propor o que interessa:
prmios e castigos para os sistemas educacionais, baseados em medio do desempenho
dos alunos em testes.
Eis que a proposta do Plano Nacional de Educao estipula na meta 7, que
fixa as metas a serem atingidas no Ideb, na estratgia 7.3, associar a prestao de
assistncia tcnica e financeira fixao de metas intermedirias, nos termos e nas
condies estabelecidas conforme pactuao voluntria entre os entes, priorizando
sistemas e redes de ensino com Ideb abaixo da mdia nacional.
Essas metas intermedirias tm natureza qualitativa, de aprendizagem, e
caminham na direo de que possvel usar o Ideb como controle do desempenho
dos sistemas de ensino.
O balano mais recente e profundo da aplicao da concepo de
responsabilizao, meritocracia e privatizao tal como proposta pela ONG Parceiros
da Educao, nos Estados Unidos, pas de maior tradio no campo, o recente livro
de Diane Ravitch (2010)
16
chamado Morte e vida do grande sistema escolar americano.
Na Inglaterra somente agora, com a volta dos conservadores ao poder, que se retoma
fortemente esse processo (VASAGAR, 2011; SHEPHERD, 2011).
Ravitch vai listando ao longo de seu livro situaes inmeras de falcias
produzidas pelas polticas de meritocracia e responsabilizao e as rene em um
captulo final do livro cujo ttulo sugestivo Lies Aprendidas (p. 224-242):
9 pouco provvel que as polticas que ns estamos seguindo hoje melhorem nossas
escolas. Ao contrrio, muito do que os formuladores de poltica demandam hoje
muito provavelmente tornaro as escolas menos eficazes e podem futuramente
rebaixar a capacidade intelectual de nossos cidados.
9 Os fundamentos da boa educao so encontrados na sala de aula, em casa, na
comunidade e na cultura, mas os reformadores de nosso tempo continuam a procurar
por atalhos e respostas rpidas.
9 Nossos problemas educacionais so funo de nossa falta de viso educacional, no
um problema de gesto que requer o recrutamento de uma armada de consultores de
negcios.
9 Nossas escolas no vo melhorar se funcionrios indicados se intrometem no
territrio pedaggico e tomam decises que apropriadamente deveriam ser tomadas
por educadores profissionais. O Congresso e legisladores estaduais no deveriam
dizer a professores como ensinar, mais do que eles dizem aos mdicos sobre como
realizar uma operao.
16
Diane Ravitch foi subsecretria da Educao de Bush e abandonou a abordagem da responsabilizao e meritocracia
depois de vivenciar as consequncias dessa poltica, que ela ajudou a implementar nos Estados Unidos. Hoje uma das
maiores ativistas contra esse tipo de enfoque para a educao.
69
9 Nossas escolas no melhoraro se ns continuarmos a focar somente o ensino de
matemtica e leitura enquanto ignoramos os outros estudos que so elementos
essenciais da boa educao.
9 Nossas escolas no melhoraro se ns focarmos exclusivamente nos testes para como
meio para decidir o destino de estudantes, professores, diretores e escolas.
9 Nossas escolas no melhoraro se ns continuarmos a fechar escolas nas comunidades
em nome da reforma.
9 Nossas escolas no melhoraro se ns as introduzirmos no mgico mundo do
mercado. Mercados tm ganhadores e perdedores.
9 Nossas escolas no melhoraro se as escolas charter continuarem a sugar das escolas
pblicas regulares os alunos mais motivados e suas famlias nas comunidades mais
pobres.
9 Nossas escolas no melhoraro se esperamos delas que atuem como empresas
privadas, lucrativas. Escolas no so negcios, elas so um bem pblico. O objetivo
da educao no produzir altas pontuaes, mas educar as crianas para serem
pessoas responsveis com pensamento bem desenvolvido e bom carter. No se deve
esperar que as escolas produzam lucro na forma de pontuaes de valor agregado.
9 Nossas escolas no vo melhorar se ns a usarmos para todo e qualquer propsito [...]
As escolas devem trabalhar com outras instituies e no substitu-las.
9 Se nos queremos melhorar a educao, ns antes de tudo temos que ter uma viso do
que uma boa educao.
9 O objetivo da avaliao no identificar escolas que devem ser fechadas, mas
identificar escolas que precisam de ajuda.
9 O mercado no o mecanismo correto para [...] fornecer educao pblica.
Complementarmente, relatrios de pesquisadores independentes tm mostrado
a inadequao de se usarem medidas baseadas em testes de alunos para estabelecer
incentivos ou punies para profissionais da educao individualmente ou em
grupo, com base em um ano de medio ou em mais de um.
Recente relatrio feito por um conjunto de dez pesquisadores (BAKER, 2010)
aponta estes problemas:
Por essas e outras razes, a comunidade cientfica tem alertado contra a forte dependncia
dos resultados dos testes, mesmo quando mtodos sofisticados de valor agregado
(VAM) so utilizados, para decises de alto impacto como remunerao, avaliao ou
estabilidade. Por exemplo, o Board on Testing and Assessment of the National Research
Council of the National Academy of Sciences afirma: [...] estimativas da eficcia de
professores baseadas em mtodos de valor agregado (VAM) no devem ser usadas para
tomar decises operacionais, pois essas estimativas so muito instveis para serem
consideradas justas ou de confiana. Uma reviso da pesquisa baseada em valor agregado
da poltica do Educational Testing Service concluiu que os mtodos de valor agregado
70
no devem servir como base nica ou principal para a tomada de decises sobre os
professores. H muitas armadilhas para fazer atribuies causais da eficcia do professor
com base nos tipos de dados tipicamente disponveis nos distritos escolares. Ainda nos
falta um conhecimento adequado da seriedade com que os diferentes problemas ameaam
a validade de tais interpretaes. E os pesquisadores da Rand Corporation informam
que: as estimativas baseadas na modelagem de desempenho VAM so frequentemente
muito imprecisas para apoiar algumas das inferncias desejadas [...] e que a base da
investigao insuficiente para suportar o uso de VAM para as decises de alto impacto
sobre os professores individualmente ou sobre as escolas (p. 2-3).
E conclui:
Alm das preocupaes sobre a metodologia estatstica, outras consideraes de ordem
prtica e poltica pesam contra uma forte dependncia das notas dos alunos para avaliar
os professores. A pesquisa mostra que a nfase excessiva em matemtica bsica e
leitura pode levar ao estreitamento e reduzir o currculo apenas aos temas e formatos
que so testados, tirando a ateno da histria da cincia, das artes, cidadania e lngua
estrangeira, bem como da escrita, da investigao, e de tarefas mais complexas de soluo
de problemas. A subordinao da avaliao de professores e sanes aos resultados da
pontuao de testes pode desencorajar os professores que querem trabalhar em escolas
com alunos mais necessitados, enquanto a variao grande e imprevisvel nos resultados
e sua injustia percebida podem minar o moral do professor. Pesquisas tm encontrado
que o desgaste e a desmoralizao dos professores tm sido associados aos esforos de
responsabilizao baseados em testes, principalmente em escolas de alto risco. Adotando
um sistema de avaliao de professores invlido e amarrando-a a recompensas e sanes
provvel que isso conduza a decises pessoais imprecisas e desmoralizao dos
professores, fazendo com que professores talentosos evitem estudantes e escolas de
alto risco, ou deixem a profisso e desencorajem professores potencialmente eficazes
de entrar nela. As Assembleias Legislativas no devem impor uma abordagem de
avaliao de professores baseada em testes, a qual no est comprovada e susceptvel
de prejudicar no apenas os professores, mas tambm as crianas que instruem (p. 4).
No bastassem estudos de pesquisadores independentes, o prprio Departamento
de Educao americano divulgou em julho de 2010 um informe intitulado Proporo
de erros na mensurao do desempenho do professor e da escola baseados em ganhos
do estudante em pontuaes de teste (SCHOCHET; CHIANG, 2010).
O resumo do relatrio diz:
Os resultados da simulao sugerem que as estimativas de valor agregado so susceptveis
de interferncias com a quantidade de dados que so normalmente utilizados na prtica.
As taxas de erro tipo I e II ao comparar o desempenho de um professor com a mdia
provvel que sejam de cerca de 25 por cento, com trs anos de dados e 35 por cento
com um ano de dados. Correspondentemente as taxas de erro global de falsos positivos
e negativos so de 10 a 20 por cento, respectivamente. Taxas menores de erro podem ser
alcanadas se as escolas so a unidade de desempenho. Os resultados sugerem que os
formuladores de poltica devem considerar cuidadosamente a probabilidade das taxas
de erro do sistema quando fizerem uso de estimativas de valor agregado para tomada de
decises de alto impacto sobre educadores.
71
Para finalizar, h ainda os resultados de um workshop da National Academy of
Sciences nos Estados Unidos (BRAUN; CHUDOWSKY; KOENIG, 2010). Ante a questo
Existe um mtodo de valor agregado que seja o mais adequado?, os participantes
concluem que:
H muitos tipos diferentes de modelos de valor agregado, e at agora, no h nenhum
mtodo dominante. No existe uma abordagem de valor agregado (ou qualquer outro
indicador baseado em testes, nesta matria) que resolva todos os desafios de identificar
professores e escolas eficazes ou ineficazes (p. 57).
Como concluso, afirmam que:
Em suma, a maioria dos participantes do workshop foi bastante positiva sobre a utilidade
potencial dos modelos de valor agregado para fins de decises de baixo impacto (low-
stakes), mas muito mais cautelosa quanto ao seu uso para decises de alto impacto (high-
stakes) (p. 66).
Neste ponto, temos que introduzir uma questo tica.
Com este estado da arte, como podemos fazer uso de tais mtodos para tomar
decises que afetam a vida de milhares de professores e alunos, mesmo admitindo-se
que tais tcnicas estejam em desenvolvimento?
Para ilustrar essa questo, citamos o recente caso de Los Angeles (FELCH;
SONG; SMITH, 2010). Cerca de 6 mil professores de 470 escolas de Los Angeles foram
ranqueados por clculo de valor agregado tomando-se por base dados de seus alunos
entre 2004 a 2009.
Grupos independentes de pesquisadores usando a mesma base de dados
constataram equvocos no ranqueamento divulgado pelo Los Angeles Times, que
variaram de 13,9% a 22,3%. O estudo (BRIGGS; DOMINGUE, 2011) mostra que o
modelo de valor agregado no tem estabilidade para ranquear os professores de Los
Angeles, usando os mesmos dados do Los Angeles Times.
A questo tica que esses estudos levantam grave. O novo estudo mostra que
em Leitura, h 516 professores sub-ranqueados (falso negativo) e 612 professores
sobrerranqueados (falso positivo). Ou seja, 516 deveriam estar em uma melhor
posio do que esto no ranking (falso negativo) e 612 esto acima do que deveriam
estar de fato (falso positivo). Para Matemtica, o estudo mostra que existem 257 falsos
negativos e 454 falsos positivos.
72
Para Ravitch (2010a):
A ltima reviso sobre avaliao por valor agregado foi escrita pelo economista Sean
Corcoran (2010) da Universidade de Nova York. Ele examina as avaliaes por valor
agregado de Houston e Nova York. Ele descreve margens de erro to grandes que um
professor no 43 percentil (na mdia) poderia na verdade estar no 15 percentil (abaixo
da mdia) ou no 71 percentil (acima da mdia).
Tambm uma recente tentativa da Fundao Bill and Melinda Gates de validar o
uso de valor agregado na avaliao de professores foi contestada por Rothstein (2011).
No obstante todas essas evidncias, uma recente reportagem no Brasil feita
pelo Jornal Valor Econmico (MXIMO, 2011) mostra que sua popularidade no Brasil
tende a crescer:
Remunerao vinculada ao desempenho e ao cumprimento de metas prtica bastante
difundida nos setores mais competitivos da iniciativa privada estaro presentes na
maioria das escolas estaduais do pas nos prximos quatro anos. O Valor apurou que,
neste incio de gesto, 15 Secretarias de Estado da Educao tratam como prioridade a
elaborao, discusso e adoo de mecanismos de meritocracia para professores e outros
profissionais do setor que conseguirem melhorar indicadores de qualidade entre
eles, reduo da evaso e maiores notas em avaliaes educacionais feitas por alunos.
Medidas nessa direo podem impactar a carreira de mais de 500 mil trabalhadores da
educao.
A inteno de adotar a meritocracia na educao foi confirmada por Acre, Alagoas,
Cear, Esprito Santo, Gois, Mato Grosso do Sul, Par, Paraba, Piau, Rio de Janeiro,
Rondnia e Santa Catarina. O governo paranaense ainda no fala em pagamento de bnus
por desempenho, mas pretende adotar um regime de metas para o magistrio. So Paulo
e Pernambuco, que j aplicam o mecanismo, estudam revisar e aprofundar o modelo,
respectivamente. Amazonas e Minas Gerais, primeiros Estados a adotar a meritocracia,
a partir de 2007, mantero a prtica. Apenas Tocantins no respondeu reportagem.
Assim como nas empresas, a adoo de bnus salariais para educadores que se destacam
no trabalho e superam metas est associada a avanos de gesto. Praticamente todos os
secretrios e secretrias estaduais de Educao ouvidos pelo Valor vo dedicar grande
esforo na gerao e no monitoramento extensivo de estatsticas e informaes e na
criao de sistemas de avaliao prprios inclusive com o auxlio de consultorias
externas.
Essa questo aponta a necessidade urgente de se desenvolver um cdigo de
tica que regule a ao dos governos, das indstrias de avaliao e consultoria, entre
outros.
Salienta ainda a necessidade de que, por um lado, os Tribunais de Contas se
atualizem para acompanhar gastos desse tipo, pois se os clculos de valor agregado
tm falsos positivos, caracteriza-se pagamento indevido passvel de ser punido por
gesto ineficaz. De outro, ser necessrio atualizar os Sindicatos e o Ministrio Pblico,
73
que tero de ser acionados para defender os professores que individualmente ou
como equipe escolar includos nos falsos negativos e que, por equvoco de clculo,
recebam menos do que deveriam receber. Mas, sobretudo, teremos de contar com uma
mobilizao organizada que afaste essas formas de pagamento do nosso magistrio.
Pelos estudos aqui reunidos e so apenas uma pequena parte, pode-se ver
que as tentativas de avaliar o professor pelo desempenho do aluno so no mnimo
controversas. Diane Ravitch (2010) diz:
Se os estudantes eram bem sucedidos, o professor era o responsvel. Se os estudantes
tiravam baixas pontuaes, era culpa do professor. Os professores eram, em ambos os
casos, a causa da baixa performance e a cura para a baixa performance. A soluo estava
em livrar-se dos maus professores e recrutar somente os bons. Claro, foi difcil saber
como recrutar bons professores quando a determinao de sua efetividade requer vrios
anos de dados da sala de aula (p. 182).
Alm disso, continua a autora, a qualidade de ser um bom professor no uma
habilidade necessariamente permanente. Alguns so excelentes ano aps ano. Outros
so eficientes um ano, mas no no outro, medido com os mesmos instrumentos.
Aparentemente, as pontuaes dos testes de seus estudantes refletem algo mais do que
aquilo que os professores fizeram, tal como a habilidade do estudante e sua motivao,
ou as caractersticas de sua classe ou condies da escola. Talvez o professor tenha
uma grande interao com uma classe em um ano, mas no no ano seguinte. Ou os
estudantes no so similares de ano para ano.
Para alm da questo do pagamento por mrito, temos de considerar que os
sistemas de responsabilizao e meritocracia esto destinados a criar os mecanismos
para a privatizao do sistema pblico de educao. No outra coisa o que especifica
a proposta da ONG Parceiros da Educao (2010) ao sugerir que o Brasil deva copiar o
sistema de charter schools dos Estados Unidos.
As charters so escolas privatizadas que funcionam sob contrato anual que
especifica metas para serem atingidas. Na viso de seus proponentes, ela deveria
ser melhor que as escolas pblicas j que para estes um dos graves problemas da
educao se deve ao fato de ela estar predominantemente nas mos do poder pblico,
em especial a educao bsica.
A ONG Parceiros da Educao chama a privatizao das escolas de gesto
autnoma da Educao Bsica para viabilizar a existncia de escolas pblicas com
gesto autnoma no Brasil. Segundo essa ONG, a proposta visa a
[...] criar arcabouos institucionais e normativos para regular os diferentes graus de
participao de instituies no governamentais, com e sem fins lucrativos, na gesto
74
de escolas ou sistemas de ensino pblico da parceria completa responsabilidade (as
charters schools) e para estabelecer indicadores de monitoramento dos resultados e
auditagem dos recursos alocados.
De acordo com o documento, ainda,
[...] a simples existncia dessas escolas promover uma saudvel concorrncia com
as demais escolas da rede pblica e proporcionar mais uma alternativa de educao
gratuita populao, e agrega vide recente exemplo da cidade de Nova Iorque, que
decidiu ampliar ainda mais a abertura de novas charters schools, apesar da resistncia
do sindicato dos docentes.
Aqui, aflora a lgica dos negcios: a melhoria da prestao de servios se d
por concorrncia. Para os novos reformadores, educao se compra como qualquer
outra mercadoria e fornecida como se fosse qualquer empresa. A concorrncia a
alma do negcio. Mas a concorrncia proposta pelos novos reformadores desigual:
implica e assim nos EUA que as escolas charter captem os melhores alunos das
redes pblicas, deixando os considerados ineducveis para que o Estado d conta
deles via ensino pblico estatal uma guetizao da escolarizao dos mais pobres
(FREITAS, 2008). Mesmo assim, estudos do Centro de Pesquisa Credo (2009) mostram
que os resultados dessas escolas so controversos. Diz o estudo:
A eficcia das escolas charter variou amplamente nos estados. Em cinco estados
Arkansas, Colorado (Denver), Illinois (Chicago), Louisiana, e Missouri alunos de
escolas charter experimentaram um crescimento significativamente maior variando
de 0,02 a 0,07 desvios-padro em relao s tradicionais escolas pblicas. Em seis
estados Arizona, Flrida, Minnesota, New Mxico, Ohio e Texas alunos de escolas
charter experienciaram menores ganhos de aprendizagem variando de .01 a .06 do
que s escolas pblicas. Em quatro estados Califrnia, distrito de Columbia, Gergia
e Carolina do Norte- os resultados foram mistos ou no diferentes dos ganhos da escola
pblica (p. 45).
Ou seja, em dez Estados os ganhos foram iguais ou inferiores s escolas pblicas
convencionais. Somente em cinco Estados houve desempenho superior.
A situao das charters schools em Nova Iorque citadas na proposta do
Parceiros da Educao como modelo a ser seguido pelo Brasil tambm dbia
(CREDO, 2010; SPRINGER; WINTERS, 2009), com impacto estatisticamente positivo
em Leitura, mas uma diferena no significativa em Matemtica quando comparada
com as escolas pblicas convencionais com populaes de risco propsito da criao
das charters.
75
Mais de 20 anos dessas polticas nos Estados Unidos no contriburam para a
melhoria do sistema educacional americano. Ao contrrio, destruram seu sistema
pblico de ensino. A diferena entre o desempenho de brancos e negros nos EUA,
entre 1999 e 2004, caiu de 28 para 23 pontos. Trinta anos antes, em 1973, era de 35
pontos sendo, portanto pouco afetada, como mostra a anlise de Rothstein (2008).
A avaliao de figuras importantes que participaram desse esforo nos Estados
Unidos, como Ravitch (2010), mostra desencanto com essas estratgias. A autora
defende que a lei No Child Left Behind foi punitiva e baseada em princpios errados
de como melhorar as escolas. Assumiu que divulgar as pontuaes de testes para o
pblico seria uma alavanca efetiva para a reforma escolar. Assumiu que mudanas
de gesto conduziriam a melhorar a escola. Assumiu que envergonhar escolas que
no podiam aumentar sua pontuao todo ano e as pessoas que trabalhavam nela
conduziria a pontuaes maiores. Assumiu que baixas pontuaes so causadas
pela preguia de seus professores e o desleixo de seus diretores que precisam ser
ameaados com a perda de seus postos. Esses princpios esto errados. Testes no so
substitutos para o currculo e a instruo. Boa educao no se obtm pela estratgia
de testar as crianas, envergonhar educadores e fechar escolas, conclui a educadora
(RAVITCH, 2010, p. 111).
17
Qual o impacto dessas polticas, concretamente, na melhoria da qualidade da
educao americana? Para Diane Ravitch (2010), em Leitura, na 4 srie, a pontuao
no National Assessment of Educational Progress (Naep) subiu 3 pontos entre 2003
(avaliao que se seguiu implantao da responsabilizao pela lei NCLB) e 2007,
ou seja, menos que os 5 pontos ganhos entre 2000 e 2003, antes do NCLB ter efeito.
Na 8 srie, no houve ganho entre 1998 e 2007. Em Matemtica, os 5 pontos ganhos
entre 2003 e 2007 so inferiores aos 9 pontos obtidos entre 2000 e 2003. Na 8 srie
em Matemtica, a histria a mesma (p. 109).
Qual a situao dos Estados Unidos nos testes internacionais do Pisa: est
na mdia h dez anos e no melhora. Est empacado. Estava antes de adotar essas
medidas e continua a estar depois delas (OCDE, 2010).
A questo em jogo no se podemos ou no calcular bem o valor agregado. H
um conjunto de consequncias na transposio do enfoque de mercado para a rea
educacional que precisam ser examinadas globalmente. Mesmo que os tcnicos se
entendessem sobre os clculos, restariam muitas outras consequncias mais difceis
de serem equacionadas do que essas.
17
Um excelente livro de Sharon L. Nichols e David C. Berliner chamado Efeito Colateral: como os testes de alto impacto
corrompem as escolas da Amrica mostra as variadas formas de destruio do sistema pblico de educao americano
(NICHOLS; BERLINER, 2007).
76
Consideraes finais
A tramitao do Plano Nacional de Educao ser um momento privilegiado para
construirmos diretrizes para a avaliao e a regulao da educao no Brasil. Temos
hoje experincia acumulada para sabermos, pelo menos, para onde no caminhar.
A questo central impedir que a lgica dos negcios e de mercado penetre no mbito
da educao nacional e a destrua como um bem pblico.
A primeira gerao que implantou a cultura de avaliao no Brasil tinha um
pensamento minimalista, no sentido de que a ela interessava fixar a importncia de
avaliar. Questes como as que esto sendo levantadas aqui eram respondidas com um
evasivo pelo menos temos avaliao.
Trata-se, agora, de criar uma segunda gerao mais exigente. Que aprenda
com os problemas gerados pelo sequestro da avaliao pela rea dos negcios em
outros pases. Que seja exigente quanto aos critrios de validade dos testes e seus
limites e que exija do poder pblico garantias de que tais critrios e limites estejam
sendo observados.
Essa nova fase dever ser orientada por um cdigo de tica que regule a ao
dos vrios sujeitos que participam dessa atividade. No podemos entregar nossos
diretores, professores e alunos ao desregulamentada, seja de governos, seja da
indstria de avaliao educacional que se constitui no Brasil.
Ser necessrio que o Inep retome sua vocao de pesquisa deixada de lado e que
se converta em um rgo que monitore no somente a qualidade da educao via Ideb,
Prova Brasil ou Pisa, mas que construa um entendimento do que ns consideramos,
autonomamente como pas soberano, o que seja uma boa educao. Um Inep que
pesquise como essa qualidade se distribui no interior da sociedade brasileira levando
em conta raa, gnero, nvel socioeconmico, distncias de desempenho entre grupos
tnicos e sociais, entre outras variveis, usando tecnologia de medio avanada que
implique o monitoramento dos fluxos de alunos, a obteno de dados fidedignos do
contexto econmico e social da educao brasileira, seu desempenho longitudinal,
com estudos de painel que registrem o desenvolvimento dos alunos na sua entrada no
sistema e ao longo de sua trajetria. Ou seja, um Inep mais investigativo e apoiador
do que um Inep que comodamente se senta para elaborar testes e divulgar estatsticas
destinadas a responsabilizar gestores, diretores, professores e alunos.
necessrio igualmente um grande esforo para que qualifiquemos
pesquisadores e formemos grupos de pesquisa independentes de governos e da
indstria educacional, com condies de submeter a exame as bases de dados
utilizadas por estes. Isso implica forar a publicizao de tais bases. No apenas na
forma de microdados, como j tem sido praticada em alguns casos, mas regulando
77
o acesso a bases de dados e a relatrios tcnicos que informem obrigatoriamente a
sade dos testes aplicados (seus ndices de validade, de falsos positivo e negativo), as
condies de coleta de dados e as decises metodolgicas de processamento tomadas
seja no servio pblico, seja na iniciativa privada.
Esse um esforo mnimo, emergencial.
Ainda ser necessrio mobilizar a comunidade cientfica e as instncias sociais
envolvidas no processo educacional para submeter discusso o papel dos testes de
forma a resgat-los da viso de mercado, da cultura de auditoria e de sua posio
de instrumento para alavancar a privatizao do ensino pblico e/ou apenas atender a
exigncias empresariais de redirecionamento de fluxo de mo de obra.
Temos que conscientizar os formuladores da poltica pblica educacional de
que no d para delegar OCDE a definio de educao de qualidade que queremos
para nossa juventude. Muito menos, no debate interno, podemos delegar para as
corporaes empresariais a definio dos objetivos educacionais na tica exclusiva
das necessidades do mercado de trabalho.
Mas a batalha mais dura ser contra a privatizao da escola pblica, via
responsabilizao e meritocracia. Nesse campo, teremos que enfrentar o fato de que
as vrias matizes ideolgicas brasileiras, consubstanciadas em partidos polticos que
conduzem a formulao das polticas e fazem as leis, convergem para o centro do
espectro poltico, caracterizado pela indefinio ideolgica.
Conceitos como pblico estatal e pblico no estatal constituem ancoragens
que podem promover uma privatizao oculta via estabelecimento de organizaes
sociais de incio, sem fins lucrativos. O fato de no terem fins lucrativos expressos
em apurao de lucro embalano financeiro no significa que seus membros e seus
subcontratados no afiram rendimentos. pela via das ONGs teoricamente sem fins
lucrativos mas com farta doao das corporaes empresariais e/ou com farto acesso
a recursos pblicos que se difunde a ideologia da privatizao oculta do ensino
pblico, por um lado, e que se ajustam os objetivos da educao e seus procedimentos
aos interesses das corporaes no raramente mascarados de habilidades necessrias
aos cidados do sculo 21. Tais ONGs esto ligadas inclusive a partidos polticos
que operam por meio delas em municpios e Estados. No tm fins lucrativos, mas
permitem que muito dinheiro (e poder) circule entre aqueles que participam delas
diretamente ou como subcontratados.
Um exemplo ilustra a convergncia para aes de privatizao branca. Em
recente carta Cmara Municipal de Campinas (CAMPINAS, 2011), o prefeito dessa
78
cidade, do PDT, apoiado pelo PT
18
e com a assinatura do secretrio de Esportes do
PCdoB, escreve:
As organizaes sociais representam um modelo de organizao pblica no-estatal. [...]
A desvinculao administrativa em relao ao Estado no deve ser confundida com uma
privatizao de entidades da Administrao Pblica. As Organizaes Sociais no sero
negcio privado, mas instituies pblicas que atuam fora da Administrao Pblica
para melhor se aproximarem das suas clientelas, aprimorando seus servios e utilizando
com mais responsabilidade e economicidade os recursos pblicos.
No ofcio ainda se pode ler:
Na condio de entidades de direito privado, as Organizaes Sociais tendero a assimilar
caractersticas de gesto cada vez mais prximas das praticadas no setor privado, o que
dever representar, entre outras vantagens, a contratao de pessoal nas condies de
mercado, a adoo de normas prprias para compras e contratos e a ampla flexibilidade
na execuo do seu oramento.
Tudo isso, em um governo que se diz contra a privatizao e com apoio da
chamada esquerda. So os mesmos partidos que compem a base aliada do governo
Dilma.
Tramitam no Congresso tanto o Plano Nacional de Educao como a Lei de
Responsabilidade Educacional. Ser necessrio estarmos atentos a essas e outras
leis que se sucedero no campo da educao. No podemos esquecer que em pases
como os Estados Unidos onde a estrutura federativa assegura um grande papel para
os Estados, mesmo assim, em matria de educao, a federao legislou sobre os
Estados e imps a eles a formulao do Business Roudtable, papel que no Brasil cabe
ao Movimento Todos pela Educao ponta de lana das corporaes locais.
Sobre a experincia com a Lei de Responsabilidade Educacional americana,
escreve Ravitch (2010):
O No Child Left Behind introduziu uma nova definio de reforma escolar que foi
aplaudida tanto por Democratas como Republicanos. Nesta nova era a reforma escolar
foi caracterizada por responsabilizao, testes de alto impacto, decises baseadas em
dados, escolha, escolas charter, privatizao, desregulamentao, pagamento por mrito
e competio entre escolas. Qualquer coisa que no pudesse ser medida, no contava.
Foi irnico que um presidente Republicano conservador tenha sido responsvel pela
maior expanso do controle federal da histria da educao americana. Foi igualmente
18
O PT, pelos seus vereadores, a bem da verdade, liderou um processo de resistncia que est levando a um reposicio-
namento da questo. Isso se deve proximidade da disputa eleitoral de 2012, na qual ele pretende apresentar candidato
prprio e, para tal, tem que diferenciar-se do PDT. Mas ainda no sabemos, neste momento, o resultado fnal desse
processo.
79
irnico que os Democratas tenham abraado as reformas de mercado e outras iniciativas
que tradicionalmente foram favorecidas pelos Republicanos (p. 21).
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85
O NOVO PNE E O FINANCIAMENTO
DA EDUCAO NO BRASIL:
OS RECURSOS COMO UM PERCENTUAL DO PIB
Nelson Cardoso Amaral*
Introduo
A Constituio Federal brasileira de 1988 estabeleceu vinculaes mnimas
dos impostos nos mbitos federal, estaduais, do Distrito Federal (DF) e municipais
que devem obrigatoriamente ser aplicados em educao. A aplicao apenas do
percentual mnimo tem levado utilizao de volumes de recursos financeiros que no
ultrapassam o equivalente a 5% do Produto Interno Bruto (PIB). Esse limite percentual
detectado tanto em estudos tericos (NEGRI, 1997; PINTO, 2001; AMARAL, 2003;
CASTRO, 2005) quanto em valores apurados em relatrios contbeis que explicitam
a execuo das despesas realizadas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e
pelos municpios, sendo divulgado pelo MEC (BRASIL. INEP, 2011).
Aplicar valores financeiros que ultrapassem o percentual de 5% , portanto,
um desafio que exige um enorme esforo conjunto da Unio, dos Estados, do DF, dos
* Doutor em Educao pela Universidade Metodista de Piracicaba (Unimep). Foi Diretor do Instituto de Ma-
temtica e Fsica, Pr-Reitor de Administrao e Finanas e Vice-Reitor da Universidade Federal de Gois
(UFG). Publicou o livro Financiamento da educao superior: Estado x mercado (So Paulo: Cortez; Ed. da
Unimep, 2003), artigos e captulos de livros. E-mail: nelsoncardosoamaral@gmail.com
86
municpios e da sociedade brasileira. O 1 Plano Nacional de Educao (PNE), que
vigorou de janeiro de 2001 a janeiro de 2011, no estabeleceu uma meta que efetivasse
essa elevao a proposta encaminhada ao Congresso Nacional previa atingir 10% do
Produto Interno Bruto (PIB), o parlamento aprovou 7% do PIB, o Presidente Fernando
Henrique Cardoso (FHC) vetou essa meta e, no perodo do Governo de Luiz Incio
Lula da Silva (Lula), o veto no foi discutido.
Essa discusso recorrente, e a Conferncia Nacional de Educao (Conae)
realizada em Braslia no perodo de 28 de maro a 1 de abril de 2010 aprovou que:
Tendo em vista a necessidade de efetivao e/ou consolidao de polticas educacionais
direcionadas garantia de padres de qualidade social e de gesto democrtica,
destacam-se as seguintes diretrizes a serem consideradas, com vistas a um novo PNE
como poltica de Estado:
[...]
h) consolidao das bases da poltica de financiamento, acompanhamento e controle
social da educao, por meio da ampliao dos atuais percentuais do PIB para a educao,
de modo que, em 2014, sejam garantidos no mnimo 10% do PIB. (BRASIL. MEC, 2011)
O Governo Federal encaminhou em dezembro de 2010 o Projeto de Lei n
8.035 que Aprova o Plano Nacional de Educao para o decnio 2011-2010, e d
outras providncias (BRASIL. CMARA DOS DEPUTADOS, 2011), em que entre as
suas diretrizes est a que preconiza que deveria ser feito o estabelecimento de meta
de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do produto interno
bruto. Foi estabelecida tambm a Meta 20, referente ao financiamento: Ampliar
progressivamente o investimento pblico em educao at atingir, no mnimo, o
patamar de 7% do produto interno bruto.
No estabelecimento do 2 PNE (2011-2020) j no ser mais possvel o veto
presidencial meta de elevao dos recursos financeiros aplicados em educao em
relao ao PIB, uma vez que a Emenda Constitucional n 59 de 11 de novembro de
2009 estabeleceu que os novos PNEs faam o estabelecimento de meta de aplicao de
recursos pblicos em educao como proporo do produto interno bruto (BRASIL.
GOVERNO FEDERAL, 2011).
Este estudo tem o objetivo de discutir diversos aspectos relacionados
vinculao dos recursos educacionais a um percentual do PIB. Em primeiro lugar
discutiremos as armadilhas existentes quando a anlise dos recursos financeiros
aplicados em educao como percentual do PIB no considera o quantitativo de
pessoas em idade educacional e o valor total do PIB do pas. Em seguida apresentaremos
uma metodologia para o estabelecimento de um ranking de desafio educacional e a
87
O NOVO PNE E O FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO BRASIL: OS RECURSOS COMO UM PERCENTUAL DO PIB
aplicaremos para diversos pases selecionados. O ranking estabelecido nos mostrar
a necessidade de estudar a dinmica populacional brasileira at o ano de 2050, o que
ser realizado. Ao finalizar, discutiremos os desafios financeiros para o Brasil nos
prximos quatro Planos Nacionais de Educao que se estendero at 2050, para, em
seguida, apresentar as consideraes finais.
O significado dos recursos financeiros como percentuais do PIB
usual no estudo de polticas pblicas a utilizao de percentuais em relao aos
produtos internos brutos quando se apuram recursos aplicados no desenvolvimento
de aes em um determinado setor da sociedade. A utilizao desse indicador
nas anlises de polticas pblicas precisa, entretanto, ser feita com muita cautela.
verdade que se um pas utilizou o equivalente a 6% de seu PIB de recursos em
educao, dedica a essa rea mais ateno que outro pas que utilizou o equivalente a
4% do PIB? Se dois pases distintos tiverem os mesmos valores de PIBs e aplicarem o
equivalente em recursos financeiros e os mesmos percentuais desses PIBs, podemos
concluir que eles tratam igualmente o setor educacional no aspecto financeiro? A
resposta para essas duas perguntas no.
Para uma anlise completa do quadro poltico, quando se trata da utilizao
desse indicador percentual do PIB h a necessidade da utilizao de duas outras
informaes: o valor do PIB do pas e o tamanho do alunado a ser atendido, o que pode
ser expresso, por exemplo, pela quantidade de pessoas do pas que esto em idades
educacionais corretas.
A Bolvia, por exemplo, aplicou em 2008 o equivalente a 6,4% do PIB em
educao e o Canad 5,2% (EUA. CIA, 2010). Se no examinarmos outras informaes
como dissemos passa-se a impresso que a Bolvia propicia melhores condies
financeiras para o setor educacional que o Canad. A Tabela 1 apresenta a conjuno
dos trs indicadores que precisam ser observados simultaneamente para uma anlise
consistente e completa do indicador percentual do PIB. Consideraremos neste estudo
os dados que constam do The World Factbook 2010 da Central Intelligence Agency (CIA)
dos EUA em que os PIBs so considerados com as correes que fazem a paridade do
poder de compra (Purchasing Power Parity).
88
Tabela 1 Recursos financeiros aplicados no setor educacional,
por pessoa em idade educacional Bolvia e Canad
Pas
% PIB
aplicado em
educao
PIB/PPP em
US$ bilhes
(de 2009)
Total de
recursos em
educao
(US$ bilhes)
Populao
em idade
educacional
Valor aplicado por
pessoa em idade
educacional (US$)
Bolvia 6,4 45 2,9 4.142.335 695,00
Canad 5,2 1.278 66,5 8.656.329 7.731,00
Fonte: UNESCO, 2010; EUA. CIA, 2010; e clculos deste estudo.
Verifica-se, portanto, que o Canad aplicou o equivalente a US$ 7.731,00 por
pessoa em idade educacional e a Bolvia, o equivalente a US$ 695,00 e, claro, o
Canad que propicia melhores condies financeiras para o setor educacional
ao aplicar 11 vezes mais recursos por pessoa em idade educacional que a Bolvia.
Conclui-se, portanto, que, apesar de a Bolvia aplicar um percentual em relao ao
PIB maior que o Canad, o seu PIB de apenas 45 bilhes de dlares e sua populao
em idade educacional de 4.142.335 pessoas, comparado aos 1.278 bilhes de dlares
do PIB canadense 28 vezes maior que o boliviano e uma populao em idade
educacional de pouco mais que o dobro da boliviana, que de 8.656.329.
Da mesma forma, se dois pases tm os mesmos valores totais de PIBs e aplicam
os mesmos percentuais em educao, aplicar valor mais elevado, por pessoa em idade
educacional, aquele que tiver a menor quantidade de pessoas nas idades corretas para
estudar.
Conclui-se, portanto, que analisar a importncia que um pas d ao setor
educacional, exige a conjugao de trs indicadores: total de recursos aplicados em
educao como percentual do PIB; riqueza do pas, expressa pelo valor de seu PIB; e a
quantidade de pessoas em idade educacional.
Um ranking de desafio educacional para pases selecionados
A anlise de pases selecionados nos leva a concluir que dificilmente os pases
conseguem aplicar em educao um volume de recursos financeiros que ultrapasse a
barreira dos 10% do PIB. A Tabela 2 mostra esse percentual para pases selecionados.
89
Tabela 2 Valores aplicados em educao como percentual do PIB
pases selecionados
Pas
% do PIB aplicado
em educao
Pas
% do PIB/PPP aplicado
em educao
Imen 9,6 Rssia 3,8
ndia 3,2 Portugal 5,5
Paraguai 4 Coreia do Sul 4,6
Bolvia 6,4 Frana 5,7
Indonsia 3,2 Dinamarca 8,3
China 1,9 Canad 5,2
Brasil 4,0 Espanha 4,2
Botsuana 8,7 Austrlia 4,5
frica do Sul 5,4 Alemanha 4,6
Cuba 9,1 Japo 4,9
Mxico 5,4 Estados Unidos 5,3
Argentina 3,8 ustria 5,4
Chile 3,2 Noruega 7,2
Uruguai 2,9
Podemos elaborar o ranking de desafio educacional considerando que todos
os pases listados aplicam 10% do PIB em educao e calculando o valor que seria
aplicado por pessoa em idade educacional. O ranking ser elaborado partindo-se
do menor valor a ser aplicado por pessoa, para o maior valor. Aqueles pases com
menor valor sero aqueles com maiores desafios para solucionar os seus problemas
educacionais. A Tabela 3 mostra o ranking.
O Imen o pas, entre os considerados, que tem o maior desafio educacional, seguido
da ndia, Paraguai, Bolvia, Indonsia, China e Brasil, na 7 posio. Examinando-se
a Tabela 2, conclui-se que o Imen j est fazendo um grande esforo nesse setor,
pois j aplica o equivalente a 9,6% do PIB em educao e, apesar disso, tem um valor
aplicado por pessoa em idade educacional muito pequena (US$ 493,00), em razo do
pequeno valor de seu PIB, comparado com o quantitativo da populao que est na
idade correta para estudar.
Na outra ponta do ranking esto Alemanha, Japo, Estados Unidos, ustria
e Noruega, sendo que este pas j aplica o equivalente a 7,2% do seu PIB no setor
educacional. Destacam-se, ainda, Botsuana com 8,7%, Cuba com 9,1% e Dinamarca
com 8,3% de seus PIBs.
90
Tabela 3 Ranking de desafio educacional de pases selecionados
Pas
%PIB
aplicado
em
educao
PIB/PPP
de 2009
(US$
bilhes)
Valor
aplicado
em
educao
(US$
bilhes)
Populao
em idade
educacional
US$ por
pessoa
em idade
educacional
Ranking
Imen 10 58 5,8 11.770.140 493 1.
ndia 10 3.548 354,8 481.324.331 737 2.
Paraguai 10 28 2,8 2.746.178 1.020 3.
Bolvia 10 45 4,5 4.142.335 1.086 4.
Indonsia 10 968 96,8 78.429.901 1.234 5.
China 10 8.767 876,7 397.805.782 2.204 6.
Brasil 10 2.024 202,4 84.400.000 2.398 7.
Botsuana 10 24 2,4 947.918 2.532 8.
frica do
Sul
10 488 48,8 18.114.108 2.694 9.
Cuba 10 110 11 3.013.571 3.650 10.
Mxico 10 1.473 147,3 39.404.617 3.738 11.
Argentina 10 558 55,8 13.440.740 4.152 12.
Chile 10 244 24,4 5.513.934 4.425 13.
Uruguai 10 48 4,8 1.032.883 4.647 14.
Rssia 10 2.103 210,3 30.724.722 6.845 15.
Portugal 10 232 23,2 2.282.031 10.166 16.
Coreia do
Sul
10 1.343 134,3 11.344.492 11.838 17.
Frana 10 2.113 211,3 15.275.698 13.832 18.
Dinamarca 10 199 19,9 1.381.003 14.410 19.
Canad 10 1.278 127,8 8.656.329 14.764 20.
Espanha 10 1.367 136,7 8.864.918 15.420 21.
Austrlia 10 819 81,9 5.288.326 15.487 22.
Alemanha 10 2.812 281,2 17.997.395 15.624 23.
Japo 10 4.141 414,1 25.807.634 16.046 24.
EUA 10 14.250 1425 85.668.128 16.634 25.
ustria 10 323 32,3 1.866.320 17.307 26.
Noruega 10 277 27,7 1.280.237 21.637 27.
Pode-se verificar da tabela anterior que, se estivesse aplicando o equivalente
a 10% do PIB em educao, o Brasil estaria com um valor por pessoa em idade
educacional de apenas US$ 2.398,00 comparado com o valor de Botsuana (US$
2.532,00), frica do Sul (US$ 2.694,00), Cuba (US$ 4.152,00), Mxico (US$ 3.738,00),
Argentina (US$ 4.152,00), Chile (US$ 4.425,00), Uruguai (US$ 4.647,00) e Rssia
(US$ 6.845,00), se esses pases tambm estivessem aplicando o equivalente a 10% de
seus PIBs em educao. Nota-se, portanto, que os desafios para o Brasil so enormes,
considerando-se o tamanho de seu PIB e a quantidade elevada de pessoas em idade
educacional.
91
O percentual da populao em idade educacional
e o desafio educacional
Para os pases selecionados pode-se verificar que existe uma predominncia,
entre aqueles com maiores desafios educacionais, de uma populao em idade
educacional que em termos percentuais fica acima de 30% em relao s populaes
dos pases e entre aqueles com menores desafios educacionais, percentuais abaixo de
30%. A Tabela 4 mostra esses percentuais.
Tabela 4 Percentual da populao em idade educacional
Pas Ranking
Populao em
idade educacional
Populao total
% da populao em
idade educacional
Imen 1. 11.770.140 22.858.238 51
ndia 2. 481.324.331 1.156.897.766 42
Paraguai 3. 2.746.178 6.995.665 39
Bolvia 4. 4.142.335 9.775.246 42
Indonsia 5. 78.429.901 240.271.522 33
China 6. 397.805.782 1.338.612.968 30
Brasil 7. 84.400.000 189.000.000 45
Botsuana 8. 947.918 1.990.876 48
frica do Sul 9. 18.114.108 49.052.489 37
Cuba 10. 3.013.571 11.451.652 26
Mxico 11. 39.404.617 111.211.789 35
Argentina 12. 13.440.740 40.913.584 33
Chile 13. 5.513.934 16.601.707 33
Uruguai 14. 1.032.883 3.494.382 30
Rssia 15. 30.724.722 140.041.247 22
Portugal 16. 2.282.031 10.707.924 21
Coreia do Sul 17. 11.344.492 45.508.972 25
Frana 18. 15.275.698 64.057.792 24
Dinamarca 19. 1.381.003 5.500.510 25
Canad 20. 8.656.329 33.487.208 26
Espanha 21. 8.864.918 40.525.002 22
Austrlia 22. 5.288.326 21.262.641 25
Alemanha 23. 17.997.395 82.329.758 22
Japo 24. 25.807.634 127.078.679 20
Estados
Unidos
25. 85.668.128 307.212.123 28
ustria 26. 1.866.320 8.210.281 23
Noruega 27. 1.280.237 4.660.539 27
92
Verifica-se que at o 14 pas com maiores dificuldades para solucionar seus
problemas educacionais, apenas Cuba tem um percentual de 26% abaixo de 30%
da populao em idade educacional em relao populao total do pas; todos os
outros pases tm esse percentual acima de 30%, sendo que o do Imen 51% e o do
Brasil 45%; da 15 posio em diante, todos tm percentuais abaixo de 30%.
Pode-se afirmar que, em geral, os pases em que a estrutura populacional j se
estabilizou com as faixas etrias em idades educacionais em nveis abaixo de 30%,
tm menores dificuldades educacionais, considerando-se o ranking estabelecido neste
estudo.
A dinmica populacional brasileira at 2050
Estudos realizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
mostram que h em evoluo no Brasil uma dinmica populacional que estabilizar
o total da populao e diminuir a quantidade de crianas e jovens em idade
educacional. A Tabela 5 mostra a evoluo desses quantitativos at 2050, quando
estaria terminando o 5 Plano Nacional de Educao (5 PNE):
Tabela 5 Dinmica populacional em idade educacional at 2050
(em milhes)
Nvel/Etapa da educao 2011 2020 2030 2040 2050
Variao %
(2011-2050)
Creche 11,8 10,1 9,3 8,0 7,1 40
EI 4 a 5 anos 6,4 5,2 4,8 4,2 3,7 42
Ensino fundamental 30,7 26,2 22,6 20,5 17,6 43
Ensino mdio 9,9 10,1 7,9 7,3 6,4 35
Educao superior 23,5 23,8 20,8 17,6 16,1 31
Total da populao em
idade educacional
82,3 75,4 65,4 57,6 50,9 38
Fonte: BRASIL. IBGE, 2010.
H, portanto, uma grande diminuio da populao em idade educacional no
perodo 2011 (incio do 2 PNE) a 2050 (trmino do 5 PNE). Os jovens com idade
entre 18 e 24 anos (educao superior) sero aqueles que sofrero uma menor reduo,
de 31% e o quantitativo de crianas em idade do ensino fundamental sofrer a maior
reduo, de 43%.
No perodo do 2 PNE que abranger o perodo de 2011 a 2020, a reduo no
ser to grande, sendo que os quantitativos de jovens com idade para o ensino mdio
e educao superior devero sofrer uma ligeira elevao, de 9,9 milhes para 10,1
milhes e 25,5 milhes para 23,8 milhes, respectivamente.
93
Nas sries temporais dos prximos PNEs, os percentuais da populao em idade
educacional em relao populao total sero os da Tabela 6.
Tabela 6 Evoluo percentual da populao em idade educacional
nas sries temporais dos PNEs
Ano
Populao em idade
educacional (em milhes)
Populao total
(em milhes)
%
2011 82,3 194,9 42
2020 (final do 2 PNE) 75,4 207,1 36
2030 (final do 3 PNE) 65,4 216,4 30
2040 (final do 4 PNE) 57,6 219,1 26
2050 (final do 5 PNE) 50,9 215,3 24
Fonte: BRASIL. IBGE, 2010, e clculos deste estudo.
Verifica-se que somente no ano de 2030 que o Brasil entrar na faixa dos
pases que tm menos de 30% de sua populao em idade educacional. Dessa forma,
os prximos dois PNEs precisaro ser ousados e destinar elevados recursos financeiros
ao setor da educao, sendo que a partir deste ano a prpria dinmica populacional
colaborar para que os problemas educacionais brasileiros sejam diminudos.
Percentuais do PIB aplicados em educao: os desafios para o Brasil
Os dados que constam do The World Factbook 2010 da CIA (ver Tabela 2) nos
mostram que Imen (9,6%), Botsuana (8,7%), Cuba (9,1%), Dinamarca (8,3%) e
Noruega (7,2%) aplicam elevados percentuais de seus PIBs em educao, sendo que o
Brasil aplicou 4% de seu PIB. Informaes do MEC registram que o Brasil aplicou um
percentual um pouco mais elevado que o registrado pela CIA em 2008, 4,7% do PIB.
1
Utilizando esses percentuais da Tabela 2, obtemos os valores aplicados por
pessoa em idade educacional (em US$) nos pases selecionados. A Tabela 7 mostra
esses valores.
Com exceo de Cuba, que aplicou US$ 3.322,00 por pessoa em idade
educacional, todos aqueles pases que tm no ranking de maiores desafios educacionais
os percentuais de pessoas em idade educacional maiores ou iguais a 30%, aplicaram
valores inferiores a US$ 2.203,00, que foi aplicado por Botsuana. A mdia aplicada
por esses pases resultou em US$ 1.209,00.
1
Disponvel em: <www.inep.gov. br>. Acesso em: 28 jan. 2011.
94
Os pases com percentuais no ranking menores que 30% aplicaram, com
exceo da Rssia, valores muito mais elevados, sendo que a mdia desses pases,
desde a Rssia at a Noruega, resultou em US$ 7.953,00.
A mdia de todos os pases foi de US$ 4.456,00.
O Brasil, aplicando apenas US$ 959,00 por pessoa em idade educacional,
tem um enorme desafio para atingir, por exemplo, o valor mdio de todos os pases
selecionados, que foi de US$ 4.456,00. Atingir esse valor significaria multiplicar por
quase cinco os valores atuais, o que implicaria aplicar o equivalente a 20% do PIB
de recursos financeiros em educao. Isto claramente invivel, considerando que o
limite a ser aplicado na rea educacional parece ser o equivalente a 10% do PIB, como
j vimos.
95
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96
Uma anlise sobre a meta prevista na proposta governamental de
aplicar o equivalente a 7% do PIB em educao no 2 PNE
O Ministrio da Fazenda realizou estudos prospectivos sobre a evoluo do PIB
at o ano de 2044, estabelecendo percentuais de crescimento, ano a ano. A Tabela 8
apresenta esses percentuais, em que, para este estudo, estabelecemos que nos anos de
2045 a 2050 o crescimento ser o equivalente aos de 2043 e 2044; esta tabela apresenta
ainda a evoluo do PIB (em US$ bilhes) neste perodo.
Tabela 8 Evoluo do PIB de 2011 a 2050
Ano
%
crescimento
do PIB
PIB
(US$ bilhes)
Ano
%
crescimento
do PIB
PIB
(US$ bilhes)
2010 7,50 2.171,45 2031 1,96 3.911,74
2011 5,00 2.280,02 2032 1,75 3.980,19
2012 5,00 2.394,02 2033 1,67 4.046,66
2013 5,00 2.513,72 2034 1,71 4.115,86
2014 3,07 2.590,89 2035 1,84 4.191,59
2015 2,87 2.665,25 2036 1,67 4.261,59
2016 2,86 2.741,48 2037 1,53 4.326,79
2017 2,91 2.821,26 2038 1,49 4.391,26
2018 2,79 2.899,97 2039 1,32 4.449,23
2019 2,80 2.981,17 2040 1,26 4.505,29
2020 2,60 3.058,68 2041 1,15 4.557,10
2021 2,58 3.137,59 2042 1,21 4.612,24
2022 2,65 3.220,74 2043 1,02 4.659,29
2023 2,43 3.299,00 2044 1,02 4.706,81
2024 2,37 3.377,19 2045 1,02 4.754,82
2025 2,40 3.458,24 2046 1,02 4.803,32
2026 2,25 3.536,05 2047 1,02 4.852,31
2027 2,16 3.612,43 2048 1,02 4.901,81
2028 2,17 3.690,82 2049 1,02 4.951,80
2029 1,98 3.763,90 2050 1,02 5.002,31
2030 1,93 3.836,54
A proposta governamental de aplicar 7% do PIB em educao durante o perodo
do 2 PNE pode ser avaliada comparando-se a evoluo do valor aplicado por pessoa
em idade educacional de 2011 a 2020 com os valores aplicados pelos diversos pases
selecionados para este estudo. A Tabela 9 apresenta essa evoluo.
97
Tabela 9 Brasil: evoluo do valor aplicado por pessoa em idade
educacional: 2011-2020 (2 PNE)
Ano
% PIB em
educao
PIB/PPP
(US$
bilhes)
Valor aplicado
em educao
(US$ bilhes)
Populao em idade
educacional
(em milhes)
US$ por
pessoa
em idade
educacional
2011 7 2.280,02 159,60 82 1.946,36
2012 7 2.394,02 167,58 82 2.043,68
2013 7 2.513,72 175,96 81 2.172,35
2014 7 2.590,89 181,36 80 2.267,03
2015 7 2.665,25 186,57 80 2.332,09
2016 7 2.741,48 191,90 78 2.460,30
2017 7 2.821,26 197,49 78 2.531,90
2018 7 2.899,97 203,00 77 2.636,34
2019 7 2.981,17 208,68 76 2.745,81
2020 7 3.058,68 214,11 75 2.854,77
Aprovado o 2 PNE e aplicando-se 7% do PIB em educao haveria, portanto,
uma grande evoluo no valor aplicado por pessoa em idade educacional no Brasil,
passando de US$ 959,00 em 2008 para US$ 2.854,77 em 2020 uma elevao de
198%. Entretanto, esse valor ainda estaria longe do valor de US$ 4.456,00 mdia
dos pases em estudo e mais distante ainda dos US$ 7.953,00, mdia dos pases com
menores desafios educacionais e que tm o percentual de crianas e jovens em idade
educacional abaixo dos 30%.
Consideraes finais: quando o Brasil estar no conjunto dos pases com
menores desafios educacionais, aplicando 7% do PIB em educao?
As anlises realizadas nos permitem afirmar que o Brasil um dos pases que
tm maiores desafios para solucionar os problemas existentes na rea educacional,
uma vez que a configurao existente para a sua populao em idade educacional e
a sua riqueza no permitem elevar substancial e abruptamente o volume de recursos
financeiros para essa rea social.
Aplicando 7% do PIB no perodo do 2 PNE, conforme proposta
governamental, vimos que haver um grande elevao no valor aplicado por pessoa
em idade educacional, mas ainda manter o Pas longe daqueles que apresentam
desafios menores na rea educacional. Se continuar aplicando 7% do PIB nos
prximos PNEs, quando o Brasil estar nesse conjunto de pases? A Tabela 10 mostra
98
a evoluo dos indicadores em anlise at o ano de 2050, quando se encerrar o 5 PNE,
considerando-se que o Brasil continuar aplicando 7% do PIB em educao.
Tabela 10 Evoluo percentual da populao em idade educacional nas
sries temporais dos PNEs, aplicando-se 7% do PIB
Ano
Populao
em idade
educacional
% da
populao
PIB/PPP
(US$ bi)
% do
PIB em
educao
Valor em
educao
(US$ bi)
US$ por
pessoa
em idade
educacional
2011 82 42 2.280 7 160 1.946
2020
(final do
2 PNE)
75 36 3.059 7 214 2.855
2030
(final do
3 PNE)
65 30 3.837 7 269 4.132
2040
(final do
4 PNE)
58 26 4.505 7 315 5.437
2050
(final do
5 PNE)
51 24 5.002 7 350 6.865
Como j discutimos anteriormente, em 2030 final do 3 PNE que o Brasil
entraria no conjunto dos pases com percentual da populao em idade educacional
abaixo dos 30%. Seria tambm a partir desse ano que estaria alcanando o valor mdio
por pessoa em idade educacional do conjunto de pases em estudo; o Brasil chegaria
a US$ 4.132,00, comparado com a mdia que de US$ 4.456,00. Mantidos os 7%
at 2050, o Pas ainda precisaria manter elevados percentuais do PIB aplicados em
educao, aps 2050, para alcanar os US$ 7.953,00, mdia dos pases com menores
dificuldades educacionais, j que no ano de 2050 final do 5 PNE alcanaria o valor
de US$ 6.865,00. Os valores mdios seriam mais rapidamente alcanados pelo Brasil
se fossem aplicados percentuais com valores mais prximos dos 10%, proposta da
Conae. A Tabela 11 mostra a evoluo para esse caso.
Dessa forma, no ano de 2020 o Brasil j estaria aplicando US$ 4.079,00, valor
prximo mdia de todos os pases, e no ano de 2040 teria atingido a mdia dos
pases com menores desafios educacionais e, dessa forma, no 5 PNE (2041-2050) o
percentual poderia iniciar um processo de decrscimo.
99
Tabela 11 Evoluo percentual da populao em idade educacional nas
sries temporais dos PNEs, aplicando-se 10% do PIB
Ano
Populao
em idade
educacional
% da
populao
PIB/PPP
(US$ bi)
% do
PIB em
educao
Valor em
educao
(US$ bi)
US$ por
pessoa
em idade
educacional
2011 82 42 2.280 10 228 2.780
2020
(final do
2 PNE)
75 36 3.059 10 306 4.079
2030
(final do
3 PNE)
65 30 3.837 10 384 5.903
2040
(final do
4 PNE)
58 26 4.505 10 451 7.767
2050
(final do
5 PNE)
51 24 5.002 10 500 9.808
A aplicao de 10% do PIB, reivindicao da Conae, necessita de elevados
recursos, como est explicitado na Tabela 11, US$ 228 bilhes em 2011 e US$ 306
bilhes em 2020. A aplicao desse volume de recursos exigir uma alta priorizao
da educao no Pas e precisaria de um conjunto de aes a serem implementadas
simultaneamente:
1) aplicarem Unio, Estados, Distrito Federal e municpios impostos alm dos
mnimos constitucionais;
2) redefinir as contribuies existentes, vinculando parte delas para a educao;
3) dirigir obrigatoriamente para a educao parte dos valores arrecadados, ao se
estabelecerem novas contribuies;
4) estabelecer que 50% dos recursos do Fundo Social do Pr-Sal sejam aplicados
em educao;
5) destinar 50% dos crditos advindos do pagamento de royalties decorrentes
de atividades de produo energtica (extrao, tratamento, armazenagem e
refinamento de hidrocarbonetos) manuteno e desenvolvimento do ensino;
6) priorizar parte dos recursos advindos da expanso do Fundo Pblico, em razo
do crescimento da economia nos prximos anos, para a educao.
100
Espera-se que at 2050, com o Brasil crescendo e diminuindo as desigualdades
sociais e regionais e elevando a sua renda per capita, os desafios educacionais sejam
diminudos. As comparaes realizadas entre diversos pases nos mostram que o
Brasil possui riqueza para promover esse salto em seu sistema educacional, chegando
a 2050 numa situao de maior igualdade social e cultural de sua populao.
AMARAL, Nelson Cardoso. Financiamento da Educao Superior: Estado x Mercado.
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101
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103
ENSINO MDIO E EDUCAO PROFISSIONAL
NOS ANOS 2000: CONTRIBUIES PARA A
ANLISE DA PROPOSTA DE PNE 2011-2021*
Marise Ramos
**
Introduo
Certamente aqui se encontra mais um texto sobre o ensino mdio no Brasil,
recuperando elementos de sua histria, escrita simultaneamente com o processo
de fundao e consolidao do capitalismo brasileiro. De privilgio dos filhos da
classe burguesa e pressuposto para a formao da elite dirigente, o ensino mdio,
originalmente na forma dos cursos secundrios, assume uma funo econmica de
formao de quadros para a industrializao nacional, passando a ser reivindicado
como um direito.
Tensionado pelas disputas entre o pblico e o privado na educao nacional, foi
adquirindo regulao prpria e sistematizada, principalmente com o surgimento da
LDB de 1961. De carter historicamente dual, diante da sociedade cindida em classes,
* Texto-base para exposio no 3 Seminrio de Educao Brasileira, realizado pelo Cedes, na Unicamp, no
perodo de 28/2/2011 a 2/03/2011.
** Doutora em Educao pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Professora adjunta do Programa de
Ps-Graduao em Polticas Pblicas e Formao Humana e da Faculdade de Educao dessa Universidade.
Professora do Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do Rio de Janeiro (IF-RJ), em exerccio
de cooperao tcnica na Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio, da Fundao Oswaldo Cruz (Fio-
cruz), como coordenadora e professora do Programa de Ps-Graduao em Educao Profissional em Sade.
104
com movimentos pendulares entre as funes profissionalizante e propedutica,
assume, com a LDB de 1996, a condio de educao bsica, constituindo-se a ltima
etapa nesse nvel.
A Constituio Federal de 1988 e a LDB de 1996 acenam com a universalidade
e com a extensiva progresso da obrigatoriedade ao ensino mdio. O Plano Nacional
de Educao aprovado pelo Congresso Nacional em 2001 fez um diagnstico desse
ensino, definindo diretrizes polticas, objetivos e metas a serem obtidas no perodo
de dez anos. Como contraposio a esse, ainda que derrotada, a denominada
proposta de Plano Nacional de Educao da sociedade brasileira, produzida no
mbito dos Congressos Nacionais de Educao (Coned) expressava de forma muito
mais representativa as necessidade de aes e metas para a educao nacional,
especialmente porque elaborada sob outra concepo tico-poltica.
Em 2007, o governo Lula lana o Plano de Desenvolvimento da Educao
(PDE), cujo propsito e contedo j mereceram densas anlises crticas.
1
Para alm
da insuficincia de suas proposies, inclusive de garantia para efetiv-las, destacou-
se o fato de ter sido elaborado margem tanto do PNE aprovado quanto daquele
denominado como o da sociedade e de expressar, na verdade, a verso oficial da agenda
do movimento empresarial designada como Compromisso Todos pela Educao.
Ainda que nesse plano o ensino mdio tenha sido contemplado com uma
nica ao, especialmente voltada para as bibliotecas e para a ampliao do Programa
Nacional do Livro Didtico, uma ateno foi dada ao ensino mdio integrado no item
que tratou da educao profissional e cientfica nos Institutos Federais de Educao
Cincia e Tecnologia (IFs), apoiada na crtica precedente reforma realizada no governo
FHC por meio do Decreto n 2.208/97 e na medida de se fazer incorporar na LDB o
contedo do Decreto n 5.154/2004, que revogou o anterior e que se constituiu na base
legal para a forma integrada de oferta do ensino mdio com a educao profissional.
Alguns programas foram implementados nessa direo, dentre os quais
podemos destacar o Brasil Profissionalizado, que visou a incentivar a implantao do
ensino mdio integrado nos sistemas estaduais de ensino; a prpria instituio dos
IFs, com a obrigatoriedade de que esses ofeream pelo menos 50% de suas vagas ao
ensino mdio integrado; e a ampliao do Proeja, referente integrao entre educao
bsica e profissional na modalidade Educao de Jovens e Adultos, iniciado no mbito
das instituies federais e posteriormente estendido aos sistemas estaduais. Esses
programas foram capitaneados pela Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica
do MEC. No mbito da Secretaria de Educao Bsica e com foco exclusivamente
no ensino mdio, figurou o Programa Ensino Mdio Inovador, com a finalidade de
incentivar inovaes curriculares nessa etapa da educao bsica.
1
Destacamos, especialmente, o artigo de Saviani (2007). E-mail: ramosmn@gmail.com
105
ENSINO MDIO E EDUCAO PROFISSIONAL NOS ANOS 2000: CONTRIBUIES PARA A ANLISE DA PROPOSTA DE PNE 2011-2021
Em 15 de dezembro de 2010, a proposta de Plano Nacional de Educao
2011-2021 foi enviada ao Congresso Nacional. De movimentos ideolgicos ao
poltica concreta, deparamo-nos com avanos e recuos a serem ainda estudados com
cuidado. Algum esforo ser feito neste texto. Aps retomarmos aspectos da histrica
contradio da relao entre ensino mdio e educao profissional no Brasil e suas
manifestaes nas respectivas reformas (FHC e Lula) ocorridas nos anos de 1990 e
2000, reiteraremos alguns preceitos do que definimos como ensino mdio integrado a
educao profissional como travessia para a educao politcnica.
Finalmente, privilegiaremos comentar a meta 3 da atual proposta do PNE,
referente ao ensino mdio, considerando avanos e recuos. Nossas concluses
destacaro aspectos do desafio de se construir uma poltica pblica de ensino mdio
e educao profissional no prximo decnio.
A histrica tendncia pendular do ensino mdio e as perspectivas
de superao dialtica
Na primeira metade do sculo 20, o ensino mdio foi fortemente marcado
pela organizao dual da educao, com um tipo de ensino voltado para as elites e
outro para as classes populares. A no equivalncia entre os cursos secundrios e
os tcnicos, associada aos currculos enciclopdicos dos primeiros, era a expresso
concreta de uma distino social mediada pela educao. Com a industrializao
crescente, especialmente a partir de meados desse sculo, a dualidade foi mantida.
Acentuou-se, porm, a necessidade de se prepararem as pessoas para a produo,
fazendo predominar a funo profissionalizante desse ensino, em permanente tenso
com sua funo propedutica.
Enquanto vigorou o projeto nacional-desenvolvimentista e a fase do pleno
emprego, preparar para o mercado de trabalho foi realmente a principal finalidade
do ensino mdio, ainda que o acesso ao ensino superior fosse facultativo e altamente
demandado. Com a crise dos empregos e mediante um novo padro de sociabilidade
capitalista, caracterizado pela desregulamentao da economia e pela flexibilizao
das relaes e dos direitos sociais, a tentativa de se integrarem projetos pessoais a um
projeto de nao e de sociedade fracassou.
Nesse contexto, se no seria possvel preparar para o mercado de trabalho, dada
a sua instabilidade, dever-se-ia preparar para a vida. Essa foi a tnica adquirida pelo
ensino mdio com a Lei n 9.394/96. Sob um determinado iderio que predominou
em nossa sociedade nos anos 1990, preparar para a vida significava desenvolver
competncias genricas e flexveis, de modo que as pessoas pudessem se adaptar
facilmente s incertezas do mundo contemporneo.
106
No caso da educao profissional, ao ser desvinculada do ensino mdio por fora
do Decreto n 2.208/97, as diretrizes curriculares pregaram os currculos baseados em
competncias, sendo essas descritas como comportamentos esperados em situaes de
trabalho. Por mais que se tenha argumentado sobre a necessidade do desenvolvimento
de competncias flexveis, essa prescrio no escapou a uma abordagem condutivista
do comportamento humano e funcionalista de sociedade, reproduzindo-se os objetivos
operacionais do ensino coerentes com padres taylorista-fordistas de produo.
Vale registrar o fato de a educao profissional, nessa reforma, ser reiterada
como o ensino destinado classe trabalhadora e alternativo ao ensino superior. Dessa
forma, a empregabilidade visada se restringiria a setores ocupacionais perifricos e
semiperifricos da produo, nos quais tanto predomina a lgica taylorista-fordista
quanto se tem caracterizado por relaes de trabalho precrias e alta rotatividade.
A pedagogia das competncias, nesse caso, visa adaptao psicofsica do trabalhador
a essas condies, esvaziando-se a formao de contedos cientficos que embasava a
perspectiva da consolidao de uma profisso.
Em sntese, a propalada formao flexvel ocorreria por meio da fragmentao
curricular e de um tipo de rotatividade formativa. Em outras palavras, enquanto um
currculo flexvel entendido como um dispositivo que proporciona ao trabalhador
oportunidades de se atualizar ou se requalificar por diferentes itinerrios formativos,
demandados por mudanas na produo e/ou nas situaes de emprego; o trabalhador
flexvel, por sua vez, vem a ser aquele capaz de renovar permanentemente suas
competncias, aproveitando diversas oportunidades, entre as quais, os cursos com
currculos flexveis.
Em nenhuma das perspectivas anteriores, seja com os modelos que
caracterizaram a relao entre ensino mdio e educao profissional no sculo 20;
seja no formato dessa relao instituda pela reforma de FHC, o projeto de ensino
mdio esteve centrado nos sujeitos. Em outras palavras, sua funo formativa esteve
historicamente subsumida ao carter economicista da educao, que se tornou
hegemnico na modernidade.
O exposto nos ajuda a ver que o debate sobre as finalidades e as concepes
de ensino mdio no se esgotou na transio para o novo sculo. No horizonte
permanece a necessidade de se construir um projeto de ensino mdio que supere a
dualidade entre formao especfica e formao geral e que desloque o foco de seus
objetivos do mercado de trabalho para as necessidades dos trabalhadores. Em face
dessas contradies, preciso que o ensino mdio defina sua identidade como ltima
etapa da educao bsica mediante um projeto que, conquanto seja unitrio em seus
princpios e objetivos, desenvolva possibilidades formativas que contemplem as
mltiplas necessidades socioculturais e econmicas dos sujeitos que o constituem.
107
Isso implica garantir o direito de acesso aos conhecimentos socialmente
construdos, tomados em sua historicidade, sobre uma base unitria que sintetize
humanismo e tecnologia. A ampliao de suas finalidades entre as quais se incluem
a preparao para o exerccio de profisses tcnicas, a iniciao cientfica, a ampliao
cultural, o aprofundamento de estudos uma necessidade a ser enfrentada
coletivamente.
O ensino mdio integrado educao profissional como travessia para
a educao politcnica: dificuldades conceptuais e limites estruturais
2
Ainda que sejamos levados a compreender o ensino mdio integrado educao
profissional como uma forma de relacionar processos educativos com finalidades
prprias em um mesmo currculo, compreendemos integrao como algo mais amplo.
O primeiro sentido que atribumos integrao expressa uma concepo de
formao humana que preconiza a integrao de todas as dimenses da vida o
trabalho, a cincia e a cultura no processo formativo. Tal concepo pode orientar
tanto a educao geral quanto a profissional, independentemente da forma como so
ofertadas. O horizonte da formao, nessa perspectiva, a formao politcnica e
omnilateral dos trabalhadores e teria como propsito fundamental proporcionar-lhes a
compreenso das relaes sociais de produo e do processo histrico e contraditrio
de desenvolvimento das foras produtivas.
Sob essa concepo afirma-se o trabalho como princpio educativo ou, em
outras palavras, como o fundamento de concepo epistemolgica e pedaggica que
visa a proporcionar aos sujeitos a compreenso do processo histrico de produo
cientfica, tecnolgica e cultural dos grupos sociais, considerada como conhecimentos
desenvolvidos e apropriados socialmente, para a transformao das condies
naturais da vida e para a ampliao das capacidades, das potencialidades e dos
sentidos humanos. Ao mesmo tempo, pela apreenso dos contedos histricos do
trabalho, determinados pelo modo de produo no qual esse se realiza, que se pode
compreender as relaes sociais e, no interior dessas, as condies de explorao do
trabalho humano, assim como de sua relao com o modo de ser da educao.
Nos termos definidos por Lukcs (1981) como o complexo social, na relao entre
trabalho, cincia e cultura existe um condicionamento no qual, ontologicamente, um
momento o pressuposto para a existncia do outro. Sendo o trabalho do ser humano
a primeira mediao do processo social de transformao da natureza para si, a cincia
2
Parte das reflexes apresentadas nesse item compe, originalmente, artigo publicado na Revista Educao
e Realidade (RAMOS, 2010). Tais reflexes so retomadas em Ramos (2011).
108
se constitui como o conjunto de conhecimentos sistematizados resultantes desse
processo ao longo da histria; ao compor uma unidade com a tecnologia, possibilita a
extenso das capacidades humanas e o desenvolvimento de foras produtivas. Por ser
social e histrico, o desenvolvimento da cincia e da tecnologia marcado, desde sua
origem, pelas relaes sociais de produo. As contradies dessas relaes resultam
no esforo coletivo de conservao da vida humana em sociedade, do que emergem
expresses materiais, smbolos, representaes e significados aos quais correspondem
valores ticos e estticos que orientam as normas de conduta de uma sociedade, ou
seja, sua cultura.
Se esse o complexo social de produo da existncia, ele configurado
economicamente pelo modo de produo, com seus determinantes estruturais e
particularidades scio-histricas. Tais caractersticas pem para os sujeitos exigncias
de domnio tcnico-cientfico para que se tornem aptos a produzir sua existncia
mediante a insero em contextos especficos. Disso decorreram exigncias prprias
para a educao, que so tambm histricas, com vistas participao direta dos
membros da sociedade na produo. Tais exigncias so os prprios fundamentos de
atividades produtivas que, organizadas e reguladas, configuram as profisses.
Essas proposies advm do programa marxiano de educao, baseado
na combinao entre ensino e produo, como base da postura consciente de
historicidade das relaes sociais e do seu reflexo na ideologia (MANACORDA, 2006).
Os termos educao politcnica e educao tecnolgica
3
foram utilizados por Marx
para explicitar sua defesa por um ensino que permita a compreenso dos fundamentos
tcnico-cientficos dos processos de produo.
No sculo 20, particularmente nos anos de 1930, Antonio Gramsci atualizou
esse programa especialmente ao se contrapor reforma Gentile realizada na Itlia
fascista e a qualquer separao no interior do sistema educativo, seja entre as escolas
elementar, mdia e superior, seja entre essas e a escola profissional. Ao mesmo tempo,
o reconhecimento da necessria formao para o exerccio da vida produtiva se
agregava ao preceito da escola unitria, posto que essa proporcionaria aos estudantes
experincias de orientao profissional, possibilitando-os a passagem s escolas
especializadas ou ao trabalho produtivo. Mas isso no define a escola bsica como
profissionalizante. Muito pelo contrrio, o pensador italiano prope uma coerncia
tambm unitria no percurso escolar. o que vemos a seguir:
3
Saviani (2007) recupera os estudos de Manacorda sobre o uso, por Marx, dos termos educao tecnol-
gica e politecnia ou educao politcnica. Segundo ele, para alm da questo terminolgica, impor-
tante observar que, do ponto de vista conceitual, o que est em causa um mesmo contedo, isto , a unio
entre formao intelectual e trabalho produtivo. Um debate sobre o uso desses termos na obra de Marx e na
atualidade pode ser encontrado em Saviani (2007) e Nosella (2007).
109
[...] a escola unitria ou de formao humanista (entendido este termo, humanismo,
em sentido amplo e no apenas em sentido tradicional
4
) ou de cultura geral deveria
propor a tarefa de inserir os jovens na atividade social, depois de t-los levado a certo
grau de maturidade e capacidade, criao intelectual e prtica e a uma certa autonomia
na orientao e na iniciativa. (GRAMSCI, 1991b, p. 123).
Com esses destaques, queremos sustentar nossa compreenso de que a
concepo de educao integrada aquela que integra trabalho, cincia e cultura
tendo o trabalho como princpio educativo no , necessariamente, profissionalizante.
Essa finalidade se impe na educao brasileira, especialmente no ensino mdio, por,
pelo menos, trs razes que exporemos a seguir.
A primeira delas de carter econmico, dado que jovens e adultos da classe
trabalhadora brasileira, margem de uma poltica pblica coerente, tm dificuldade
de, por si prprios, traar uma carreira escolar em que a profissionalizao de nvel
mdio ou superior seja um projeto posterior educao bsica. Ainda que a profisso
no garanta ingresso e/ou a permanncia em determinados contextos produtivos, o
reconhecimento social obtido pelos correspondentes ttulos e diplomas produzem
relaes de identidade
5
que implicam formas intersubjetivas de enfrentamento da
questo social sob a crise capitalista contempornea. E essa vem a ser a segunda razo
que torna pertinente a possibilidade de profissionalizao no ensino mdio.
A terceira razo refere-se ao carter dual da educao brasileira e correspondente
desvalorizao da cultura do trabalho pelas elites e pelos segmentos mdios da
sociedade, tornando a escola refratria a essa cultura e a suas prticas. Assim, a no
ser por uma efetiva reforma moral e intelectual da sociedade, preceitos ideolgicos
no so suficientes para promover o ingresso da cultura do trabalho nas escolas, nem
como contexto e, menos ainda, como princpio. Assim, uma poltica consistente de
profissionalizao no ensino mdio, dadas as outras razes e condicionada concepo
de integrao entre trabalho, cincia e cultura, pode ser a travessia para a organizao
da educao brasileira com base no projeto de escola unitria, tendo o trabalho como
princpio educativo. nesses termos que Ramos, Frigotto e Ciavatta afirmam:
4
Entendemos que a ressalva feita por Gramsci em relao a um humanismo no sentido amplo e no
apenas em sentido tradicional implica compreender o humanismo no na perspectiva essencialista, que
levaria a uma pedagogia escolstica (lembremos que o termo tradicional em pedagogia est vinculado ao
pensamento de Herbart, para o qual a escola cumpria a funo da transmisso de valores e de formao
moral dos estudantes); mas implica compreender o humanismo na perspectiva histrico-dialtica, no sen-
tido de que a produo da existncia humana uma obra do prprio ser humano em condies objetivas
enfrentadas e transformadas por ele prprio.
5
Os estudos de Claude Dubar (1997) sobre formas identitrias so recomendados. Duas dissertaes de
mestrado (BATISTA, 2007; SIMES, 2007) e uma tese de doutorado recentes (ARRUDA, 2007) demonstram
como a escola e o ensino tcnico se constituem em mediaes fundamentais para os jovens oriundos da
classe trabalhadora na construo de seus projetos de vida e na busca de autonomia, sendo o trabalho um
meio de realizao no presente e de perspectivas futuras, entre essas o prosseguimento de estudos em nvel
superior.
110
[...] a integrao do ensino mdio com o ensino tcnico uma necessidade conjuntural
social e histrica para que a educao tecnolgica se efetive para os filhos dos
trabalhadores. A possibilidade de integrar formao geral e formao tcnica no ensino
mdio, visando a uma formao integral do ser humano , por essas determinaes
concretas, condio necessria para a travessia em direo ao ensino mdio politcnico e
superao da dualidade educacional pela superao da dualidade de classes. (RAMOS;
FRIGOTTO; CIAVATTA; 2005, p. 45).
No obstante, esse no o mesmo sentido que a poltica educacional tem
conferido ao ensino mdio integrado. Um estudo feito por Ciavatta e Ramos (2009)
em matrias publicadas em jornais no ano de 2009 sobre o ensino mdio integrado
educao profissional identifica que as notcias reproduzem no s o pensamento
hegemnico do governo e dos empresrios, como tambm o senso comum da
sociedade, que enfatiza a importncia da educao profissional para as necessidades
do mercado e dos alunos.
O mesmo estudo indica que o ensino mdio, nessas fontes, tratado como
o principal gargalo do sistema educacional brasileiro, um n que o governo federal
tenta resolver;
6
e cita uma frase emblemtica do Secretrio de Educao Tecnolgica
do MEC, Eliezer Pacheco, reconduzido ao cargo no novo governo: a maioria [dos
alunos] no consegue relacionar a permanncia na escola com o futuro profissional.
Talvez essa afirmao justifique a notcia nos jornais poca de que o Ministro
da Educao est[va] anunciando uma proposta de alterao do currculo desse ciclo
de ensino para torn-lo mais tcnico e voltado realidade do mercado de trabalho
7
,
a ser enviada ao Conselho Nacional de Educao. De fato, em 30 de junho de 2009,
o Conselho exara o Parecer n 11/2009, versando sobre proposta de experincia
curricular inovadora do Ensino Mdio, ou Programa Ensino Mdio Inovador.
Lembramos que as Diretrizes Curriculares Nacionais do Ensino Mdio
(BRASIL, 1998) determinaram que o ensino mdio deveria ter como contextos do
processo de ensino-aprendizagem a cidadania e o trabalho, este ltimo explicitamente
referenciado, ainda, no que se designou como preparao bsica para o trabalho.
Salvo como doutrina, tais diretrizes pouco alteraram materialmente a forma de ver e
de abordar o trabalho nas escolas de formao geral.
8
Esses exemplos deixam transparecer a ideologia que tem sustentado a poltica
governamental de incentivo ao ensino mdio integrado. Esse tem se tornado sinnimo
6
O Estado de So Paulo, SP, 22/12/2008 e 17/12/2008; Dirio Catarinense, SC, 17/12/2008.
7
O Estado de So Paulo, SP, 22/12/2008.
8
A crtica aos limites dessa concepo do trabalho como contexto apresentada nas diretrizes podem ser
encontradas em Ramos (2004).
111
de ensino mdio profissionalizante voltado para o atendimento a necessidades do
mercado de trabalho ou, o que d no mesmo, para preparar os jovens para nele ingressar,
constituindo-se numa alternativa queles que no seguiro ao ensino superior, na linha
da histrica dualidade educacional. Sob a mesma lgica, a finalidade profissionalizante
tambm tornaria o ensino mdio mais atrativo aos jovens pela vinculao do ensino
ao mercado de trabalho e, assim, ao futuro profissional. Essa atratividade, no ensino
mdio integrado educao profissional, adviria da oportunidade de obter logo uma
profissionalizao. J no ensino mdio no integrado, a atratividade deveria ser obtida
mediante a inovao curricular no sentido de incorporar questes vinculadas vida
produtiva.
Nossa anlise no elide a importncia da profissionalizao para os jovens,
nem a necessidade de se avanar o pensamento sobre o currculo do ensino mdio,
ultrapassando a marca conteudista e/ou tecnicista que o caracteriza. Mas a sustentao
dessas polticas , notadamente, de cunho economicista e pragmtico e, assim,
absolutamente distinto dos princpios filosficos e tico-polticos que sustentaram
tanto a defesa da revogao do Decreto n 2.208/97 quanto a concepo de ensino
mdio integrado difundida como travessia para a politecnia.
Parece-nos haver uma espcie de esquizofrenia na poltica. Os documentos
que a sustenta revela, no todo ou em parte, a incorporao de princpios da escola
unitria e da formao omnilateral e politcnica.
9
Mesmo no Programa Ensino Mdio
Inovador alguns princpios dessa concepo foram incorporados, especialmente a
integrao entre trabalho, cincia e cultura. No prprio texto que apresenta o Plano de
Desenvolvimento da Educao encontra-se a afirmao de que
[..] a combinao virtuosa do ensino de cincias naturais, humanidades (inclusive
filosofia e sociologia) e educao profissional e tecnolgica o que deve contemplar o
estudo das formas de organizao da produo pode repor, em novas bases, o debate
sobre a politecnia, no horizonte da superao da oposio entre o propedutico e o
profissionalizante. (BRASIL. MEC, p. 33).
No obstante, como j apontamos, ainda que conceptualmente a poltica caminhe
no sentido do ensino mdio integrado, permanecem contradies na existncia de
diferentes programas que podem ou no estar convergindo numa mesma direo. Ao
mesmo tempo, a efetividade do investimento financeiro depende tanto da eficcia
administrativa dos sistemas envolvidos, quanto da capacidade de o governo federal
obter hegemonia de suas propostas. E essas, por sua vez, ainda que se enunciem em
nome dos trabalhadores, na prtica atendem aos interesses do capital.
9
Notadamente o Documento-Base Educao Profissional Tcnica de Nvel Mdio Integrada ao Ensino
Mdio, publicado pela Setec/MEC e elaborado por Sandra Garcia, Dante Moura e Marise Ramos. Disponvel
em: <http://portal.mec.gov.br/setec/arquivos/pdf/documento_base.pdf>.
112
Os limites abordados so, ao mesmo tempo, de natureza estrutural e conceptual.
A disputa conceptual , na verdade, expresso da disputa por hegemonia travada entre
as classes, mais diretamente, por seus intelectuais orgnicos. A classe empresarial tem
a hegemonia tanto na sociedade civil quanto na sociedade poltica. No obstante,
seguimos a viso de Poulantzas (1985) de que o Estado a condensao da correlao
de foras entre as classes. Nesse sentido, mesmo sob o poder da classe dominante, a
estrutura estatal composta tambm por membros da classe dominada. No governo
Lula e, agora, Dilma, esse fenmeno mais evidente dada a origem de muitos de seus
quadros estar no Partido dos Trabalhadores e nos movimentos sociais de esquerda.
Isso explica, a nosso ver, o carter progressista dos documentos oficiais, pois esses
foram elaborados por intelectuais comprometidos com as lutas sociais e incorporados
pelo governo. No obstante, na poltica oficial e no senso comum de seus dirigentes
que a concepo de educao comprometida com a classe dominante se manifesta.
Do ponto de vista terico, permanece a questo de esse fenmeno corresponder
ou no a um transformismo, tal como Gramsci (1991) define a apropriao das
reivindicaes da classe dominada e sua reelaborao pelas classes dominantes para fins
da manuteno de seu poder. Ou, ainda, nos termos de Poulantzas (1985), as polticas
de ensino mdio integrado educao profissional, medida que parecem atender
a histricas reivindicaes, serviriam mais para desorganizar a classe trabalhadora,
mediante um duplo movimento, a saber: primeiro, por se manifestar como uma
poltica social necessria aos trabalhadores; segundo, consequncia do primeiro, por
no levar ao aprofundamento da luta social no sentido contra-hegemnico.
Do ponto de vista prtico, convergente, por sua vez, com a anlise anterior,
os educadores brasileiros do ensino mdio e da educao profissional, assim como
a prpria sociedade em geral, no incorporaram como sua a concepo de ensino
mdio integrado na perspectiva da formao omnilateral e politcnica. Ao contrrio,
predomina, ainda, uma viso retrgrada vinculada ao ensino mdio profissionalizante
e compensatria; ou, ao contrrio, a defesa de um ensino mdio propedutico e
da profissionalizao como processo especfico e independente. Os trabalhos
apresentados no colquio sobre ensino mdio integrado
10
do prova disso.
Identificamos, por exemplo, que a questo conceitual ainda objeto de muita
interrogao e de controvrsia entre professores e gestores, seja pelo insuficiente
estudo e conhecimento de seu significado, seja mediante a opo pela proposta gerada
no contexto do Decreto n 2.208/97 e de acordo com as DCNs elaboradas pelo CNE
para sua implementao. Estudos tambm demonstram que os professores manifestam
resistncia proposta, sendo apontadas as seguintes causas dessa dificuldade:
10
Referimo-nos ao Colquio Produo de Conhecimento sobre Ensino Mdio Integrado: Dimenses epis-
temolgicas e poltico-pedaggicas, realizado na EPSJV/Fiocruz, nos dias 3 e 4 de setembro de 2010, sob a
coordenao de Gaudncio Frigotto, Maria Ciavatta e Marise Ramos.
113
9 a forma impositiva como apresentada;
9 a mentalidade conservadora dos padres pedaggicos vigentes, assim como de
posies polticas avessas ao discurso da formao integrada e da educao
emancipatria com base na crtica sociedade de mercado;
9 o desconhecimento conceitual;
9 a falta de condies materiais das escolas;
9 a carncia de gesto e de participao democrtica nas instituies;
9 a dificuldade de envolvimento dos professores temporrios, com vnculos
precrios de trabalho e de compromisso com as instituies.
Finalmente, os segmentos da sociedade que veem positivamente o ensino mdio
integrado educao profissional tendem a coincidir com aqueles que dependem da
oferta pblica da educao bsica. Diante da baixa qualidade dessa oferta, a educao
profissional no deixa de ser uma alternativa de funcionalidade do ensino, no sentido
de proporcionar uma suposta facilidade de ingresso no mercado de trabalho. A oferta
concomitante e subsequente da educao profissional segue a mesma lgica. por isso,
a nosso ver, que a ideia reproduzida agora como estratgia do PNE de incentivar a
oferta gratuita de matrculas na educao profissional pelos setores sindicais, leia-se
implicitamente o sistema S, pode ser to atrativa sociedade, pois valeria, novamente,
como compensao baixa qualidade do ensino mdio pblico.
O exposto nos parece esclarecer que as dificuldades de implantao do ensino
mdio integrado se manifestam, inicialmente, no campo conceptual, mas expressam,
de fato, os limites estruturais dados pela dualidade de classes.
O ensino mdio e a educao profissional no PNE: avanos e retardos
Na proposta de Plano Nacional de Educao enviada pelo governo ao Congresso
Nacional, em dezembro de 2010, a meta 3 versa sobre a universalizao at 2016 do
atendimento escolar para toda a populao de 15 a 17 anos. Apesar de a faixa etria
delimitada ser apropriada para o ingresso e a concluso no ensino mdio, no se faz
referncia, de imediato, a essa etapa da educao bsica, levando a concluir ser vlido
o atendimento escolar em qualquer uma delas. Essa meta, na verdade, reproduz a
determinao da emenda constitucional n 59, de 11 de novembro de 2009, de que,
at 2016, a educao bsica seja obrigatria queles que tenham de 4 a 17 anos,
assegurada inclusive sua oferta gratuita (no obrigatria) para todos os que a ela no
tiveram acesso na idade prpria, nos termos da nova redao dada aos incisos I e VII
do artigo 208 da C. F.
11
11
Outras modificaes na C. F. foram as seguintes: a) acrescentou ao pargrafo 3 do artigo 76 do ato das
disposies constitucionais transitrias, a reduo anual, a partir do exerccio de 2009, do percentual da
114
Essa meta, juntamente com as demais alteraes constitucionais, representam,
certamente, conquistas, mas com limitaes.
12
Inicialmente, a obrigatoriedade e
a gratuidade extrapolam a faixa etria que corresponde normalmente ao ensino
fundamental, vindo a abranger parte da educao infantil e o ensino mdio. No
obstante, por prescrever a obrigatoriedade em termos de faixa etria e no de etapas
da educao bsica, estudantes com defasagem idade-srie ou que evadam da escola
em algum momento podem atingir o limite superior da idade obrigatria sem concluir
a educao bsica.
Em outras palavras, a medida pode ser incua para uma populao com trajetria
escolar irregular, que tende a compor o grupo atendido pela educao de jovens e
adultos, mesmo que a esses a gratuidade seja assegurada. Pelo mesmo motivo, essa
medida no atende a populao jovem e adulta hoje fora da escola. Em outras palavras,
a determinao da obrigatoriedade da educao por idade faz com que, ultrapassado
o limite, o direito educao fica condicionado exclusivamente demanda da
populao e no ao preceito do direito universal com o qual se comprometem
mutuamente o Estado e a sociedade. Em sntese, sem a obrigatoriedade, no existe um
dispositivo de presso e de constrangimento do Estado.
Como estratgia de atendimento escolar da populao de 15 a 17 anos que
esteja fora da escola e com defasagem idade-srie, a estratgia 3.10 prev o fomento
de programas de educao de jovens e adultos para essa populao, na cidade e no
campo, com qualificao social e profissional. O Programa Nacional de Integrao da
Educao Profissional com a Educao Bsica na Modalidade de Educao de Jovens
e Adultos (Proeja) tem essa finalidade e tem sido reconhecido como uma poltica
pblica consistente que deve ter continuidade. No obstante, enquanto restrito a essa
faixa etria, mantm a negao do direito educao a um conjunto significativo de
sujeitos.
desvinculao das receitas da unio incidente sobre os recursos destinados manuteno e desenvolvimen-
to do ensino de que trata o artigo 212 da constituio federal (o artigo 212 da Constituio Federal afirma
que a Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os municpios
vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de
transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino); b) ampliou a abrangncia dos programas
suplementares para todas as etapas da educao bsica; c) remeteu a universalizao do ensino obrigatrio
colaborao da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios quando da organizao dos seus
sistemas de ensino; d) priorizou a distribuio dos recursos pblicos para assegurar o atendimento das
necessidades do ensino obrigatrio, no que se refere a universalizao, garantia de padro de qualidade e
equidade, nos termos do Plano Nacional de Educao; e) colocou o estabelecimento de meta de aplicao de
recursos pblicos em educao como proporo do Produto Interno Bruto (PIB) como uma das perspectivas
do Plano Nacional de Educao.
12
Outra questo a ser debatida a relao entre a ampliao da oferta educacional com as necessidades or-
amentrias. Certamente o fim da DRU deve ser visto como uma conquista nesse sentido. Mas no se pode
esquecer que esses recursos reforam o oramento da Unio e no dos Estados e municpios, instncias
responsveis por atender demanda educacional. Assim, fundamental que os recursos advindos dessa
medida venham a complementar o Fundeb, de modo que beneficie a educao bsica e viabilize a qualidade
na ampliao de sua oferta. Na prtica, o fim da DRU sozinho no garante que os desafios sejam superados
integralmente. Por isso fundamental a proposta do Plano Nacional de Educao, que destina pelo menos
7% do PIB educao, considerando que hoje esse percentual no ultrapassa 5,1%.
115
Pode-se argumentar que a ampliao da abrangncia dos programas
suplementares para todas as etapas da educao bsica, incluindo o ensino mdio,
asseguraria as condies de permanncia na escola e, assim, diminuir-se-iam a evaso
e a distoro idade-srie, induzindo a que a populao complete o ensino mdio
at os 17 anos. Cumprir-se-ia, assim, a pretenso seguinte dessa mesma meta, de se
elevar, at 2020, a taxa lquida de matrculas
13
no ensino mdio para 85% na referida
faixa etria. Propostas de emenda ao plano j demonstram ser essa meta insuficiente,
devendo-se retific-la para 70% em 2016 e 90% em 2020.
As estratgias apresentadas para essa meta tomam a educao profissional, seja
na forma integrada, seja nas formas concomitante ou sequencial, como um meio de
reteno do estudante no ensino mdio. A ordem em que elas so apresentadas sugere,
primeiro, que o ingresso e a permanncia na escola tenham estreita relao com a
proposta curricular, j que a primeira estratgia visa a institucionalizar programa
nacional de diversificao curricular. Ora, sendo o currculo um processo de formao
cientfica e cultural, sua concepo tambm objeto de disputa entre classes. Propor,
como estratgia, simplesmente, a diversificao curricular, perdendo-se o princpio
da unitariedade como sntese do diverso, destaque-se em nome da experimentao
e da fragmentao, privar-se de disputar hegemonia na sociedade, reificando o
culturalismo e o individualismo como tendncias contemporneas.
Na forma como a estratgia elaborada, o sentido de formao cientfica e
cultural do currculo subsumido a um pragmatismo de se torn-lo interessante aos
sujeitos, mediante o atendimento aos interesses individuais, ao estilo de um (novo)
escolanovismo. Reduzir cincia, trabalho, cultura e esporte a dimenses temticas
consider-los como contextos de vivncias e no como dimenses da formao
humana social e historicamente construdos e determinados. Tal reduo se confronta
radicalmente com o princpio da integrao entre trabalho, cincia e cultura como
fundamentos epistemolgicos e pedaggicos do currculo que visa formao
omnilateral e politcnica da classe trabalhadora. Ademais, definir a poltica curricular
como a institucionalizao de programa nacional de diversificao curricular
abster-se de construir uma poltica curricular no ensino mdio.
14
13
Taxa que expressa o nmero de crianas matriculadas em um nvel de ensino, que pertencem ao grupo
etrio correspondente ao nvel de ensino em questo, dividido pela populao total do mesmo grupo etrio
(cf. Estatsticas educacionais. Fontes em educao: guia para jornalistas. Braslia: Frum Mdia & Educao,
2001).
14
Em certa medida, tal absteno se manifestou na forma inicialmente pouco elaborada, pouco propositiva
e nada diretiva com que o Ministrio da Educao tem atuado ante as proposies do Conselho Nacional de
Educao referentes s Diretrizes Curriculares Nacionais da Educao Profissional Tcnica de Nvel Mdio
e de Ensino Mdio. No primeiro caso, no ano de 2010, a sociedade tomou conhecimento de uma proposta
do Conselho altamente conservadora e retrgrada diante dos acmulos tericos e prticos da sociedade
sobre a concepo de ensino mdio e educao profissional. A mobilizao da sociedade levou elaborao
de uma contraposio por um grupo de trabalho institudo pela Setec/MEC (2010), composto por represen-
tantes do MEC e da sociedade civil, cujo contedo busca expressar anseios e propsitos orientadores da
luta dos educadores por uma educao profissional tcnica de nvel mdio integrada ao ensino mdio na
perspectiva da escola unitria e da formao politcnica e omnilateral. No caso do ensino mdio, um grupo
116
Com a estratgia seguinte, sugere-se que a baixa matrcula no ensino mdio na
faixa etria considerada adequada decorre, entre outros aspectos, da defasagem gerada
no ensino fundamental. virtuosa a valorizao de programas e aes de correo
de fluxo nessa etapa, por meio do acompanhamento individualizado do estudante
com rendimento escolar defasado e pela adoo de prticas como aulas de reforo,
estudos de recuperao e progresso parcial. Trata-se, entretanto, de medidas de
natureza exclusivamente pedaggica difceis de serem implantadas com xito ante as
condies inadequadas das escolas dos sistemas pblicos de ensino, ante a escassez e
as condies de trabalho de professores.
Sendo essas questes resultantes da desigualdade socioeconmica de nossa
sociedade e do insuficiente financiamento da educao, somos obrigados, novamente,
a nos remeter necessidade de ampliao do investimento na educao para, pelo
menos, 10% do PIB, assim como para o problema estrutural da distribuio de renda.
As polticas educacionais tm suas finalidades e estratgias especficas, mas no so
independentes de polticas macroestruturais que implicam o modelo de sociedade e
de desenvolvimento socioeconmico.
A estratgia 3.3 reifica tanto o ensino mdio quanto o correspondente exame
como transio para o ensino superior. No negligenciando o acesso a esse nvel da
educao como um direito de todos e a necessidade de polticas que o garantam,
discusses avanadas sobre a natureza e o propsito do ensino mdio superam
radicalmente a concepo meramente propedutica. H que se registrar, ainda, que
a possibilidade de o estudante com idade superior a 18 anos ter a certificao de
concluso do ensino mdio mediante o xito no Enem reitera a lgica dos exames de
suplncia como meio de elevar a escolaridade de jovens e adultos a despeito do acesso
e da permanncia na escola. Se, por um lado, o reconhecimento de conhecimentos
construdos pelos sujeitos por diversos caminhos legtimo, por outro lado, isso
no pode significar uma estratgia de compensar a ausncia de polticas de acesso e
permanncia dessa populao na escola.
A estratgia 3.4 da proposta do plano refere-se ao fomento da expanso das
matrculas de ensino mdio integrado educao profissional, porm, sem a
referncia s redes pblicas de ensino. Destaque-se a pertinncia de se observarem
as peculiaridades das populaes do campo, dos povos indgenas e das comunidades
quilombolas. A no referncia de que o fomento do ensino mdio integrado educao
profissional ocorra nas redes pblicas, vista em conjunto com a estratgia seguinte,
estritamente da sociedade civil, especialmente membros do GT Trabalho e Educao da Anped, com apoio
da diretoria de polticas curriculares da SEB/MEC, elaborou uma proposta que foi enviada ao Conselho, e
apropriada, em certa medida, no texto aprovado em 5 de maio de 2011. Atualmente, discute-se no mbito
do MEC e do CNE a possibilidade de se elaborarem diretrizes curriculares nacionais nicas para o ensino
mdio e a educao profissional, a fim de conferi-lhes organicidade, ao mesmo tempo em que suas especi-
ficidades poderiam ser regulamentadas por meio de distintas resolues.
117
levanta suspeitas sobre o uso de recursos pblicos para financiar vagas de educao
profissional em instituies privadas.
Em sntese, nessa estratgia no se fala que a expanso das matrculas de ensino
mdio integrado educao profissional venha a ser na rede pblica, enquanto na
seguinte (3.5) explcita a inteno de se fomentar a expanso da oferta de matrculas
gratuitas de educao profissional tcnica de nvel mdio por parte das entidades
privadas de formao profissional vinculadas ao sistema sindical, sendo essas
ofertadas de forma concomitante ao ensino mdio pblico. Se a maioria das matrculas
no ensino mdio ocorre nos sistemas estaduais e essas no so integradas educao
profissional, a associao com as redes privadas torna-se o mecanismo mais eficaz de
proporcionar a profissionalizao aos jovens. Efetiva-se, aqui, o intento da reforma
FHC, de separao entre ensino mdio e educao profissional.
Utilizando-se recursos pblicos para financiar a educao privada, a baixa
qualidade do ensino pblico ser, pretensamente, compensada pela profissionalizao
restrita. Em ltima instncia, retoma-se o princpio compensatrio que tinha a
qualificao profissional na 5.692/71 e realiza-se, com primor, a reforma de FHC ao se
priorizar a oferta da educao profissional privada, destinando-se recursos pblicos
para esse fim.
O Proep teve esse intento, mas com fomento que tinha incio, meio e fim.
Nos termos apresentados pela proposta de plano, o financiamento pblico de
matrculas privadas parece ser contnuo. Essa proposta j se configurou como fato
com o lanamento do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico (Pronatec),
pelo Ministro da Educao, em entrevista coletiva dada no dia 13 de abril de 2011.
15

Em suas palavras, essa iniciativa utilizaria, para atender demanda pela educao
profissional, as mesmas solues clssicas adotadas na ampliao do acesso ao
ensino superior, tais como o Fies (Financiamento Estudantil) e o Prouni (Programa
Universidade para Todos). O programa incorporaria, ainda, a poltica de expanso da
rede federal e das redes estaduais de educao profissional.
A vinculao com a atividade profissional parece adquirir mesmo importncia
nesse Plano, pois a expanso do estgio para estudantes da educao profissional
tcnica de nvel mdio e do ensino mdio visando ao aprendizado de competncias
prprias da atividade profissional tambm prescrita como uma estratgia para a
elevao da taxa lquida de matrculas. Em sntese, a mensagem que o ensino mdio
que interessa aos estudantes aquele que prepara para o mercado de trabalho. Se no
negamos que a produo da existncia por meio do trabalho na sociedade capitalista
impe as contradies da insero no mercado de trabalho, isso no o mesmo que
reduzir a finalidade do ensino mdio a tal ponto. A concepo de ensino mdio
15
Projeto de Lei n 1209/2011, apresentado Cmara Federal dos Deputados em 29 de abril de 2011.
118
integrado que defendemos e apresentamos nesse mesmo texto apontam claramente
em outra direo.
Consideraes finais
Para encerrar nossa anlise, limitamo-nos a fazer algumas sugestes de alterao
da proposta de plano, particularmente referente meta 3:
1. Reiterar a meta de se universalizar, at 2016, o atendimento escolar para
toda a populao de 15 a 17 anos e, at 2020, para o conjunto da populao
brasileira, independentemente da idade, elevando-se a taxa lquida de
matrculas no ensino mdio na faixa etria de 15 a 17 para 70% em 2016 e
90% em 2020.
2. Definir como estratgia a construo de uma poltica curricular no ensino
mdio e na educao profissional guiada pelo princpio da integrao
entre trabalho, cincia e cultura como fundamentos epistemolgicos e
pedaggicos do currculo que visa formao omnilateral e politcnica da
classe trabalhadora.
3. Excluir como estratgia a utilizao do Enem como critrio de acesso
educao superior avaliando-se em que medida cabe como estratgia
relativa ao ensino superior dada a lgica subjacente de vincular qualidade
com avaliao, abstraindo-se as mediaes que constituem a qualidade,
assim como a necessidade de assegurar o direito ao reconhecimento de
conhecimentos construdos por outros meios sem que isso signifique a
privao do direito ao ensino mdio escolar.
4. Retificar a estratgia 3.4, no sentido de fomentar a expanso das matrculas
pblicas de ensino mdio integrado educao profissional, observando
as necessidades das populaes do campo, dos povos indgenas e das
comunidades quilombolas.
5. Excluir a estratgia 3.5, negando a expanso da educao profissional com
o financiamento pblico de vagas em instituies privadas e visando sua
consolidao nas instituies pblicas, principalmente de forma integrada
educao bsica.
6. Rever a estratgia 3.6 no sentido de reconhecer o estgio como momento de
formao orientada e supervisionada, necessariamente previsto no projeto do
curso, considerando-o como oportunidade educacional de contextualizao
119
curricular e de compreenso de contradies das relaes sociais de
produo. Para alm dos estgios, parece-nos importante considerar tambm
as atividades de extenso e de iniciao cientfica como propcias formao
integradas dos estudantes, assim como uma abordagem que relacione as
particularidades dessas atividades com o princpio educativo do trabalho.
7. Rever a estratgia 3.10 no sentido de desvincular a educao de jovens e
adultos de programas, consolidando-a como direito educao bsica e
continuada, assim como estend-la para alm da faixa etria de 15 a 17 anos,
como meio de buscar a realizao da meta de universalizao da educao
bsica a toda a populao brasileira, independentemente da idade.
BRASIL. Lei n 10.172, de 9 de janeiro de 2001. Aprova o Plano Nacional de
Educao e d outras providncias. Disponvel em: <http:www.LEI N_10_172-2001.
htm>. Acesso em: 27 mar. 2010.
______. Emenda Constitucional n 59. Acrescenta 3 ao art. 76 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias para reduzir, anualmente, a partir do
exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao das Receitas da Unio incidente
sobre os recursos destinados manuteno e desenvolvimento do ensino de que
trata o art. 212 da Constituio Federal, d nova redao aos incisos I e VII do art.
208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos
e ampliar a abrangncia dos programas suplementares para todas as etapas da
educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao
caput do art. 214, com a insero neste dispositivo de inciso V.
BRASIL. Ministrio da Educao. Plano de Desenvolvimento da Educao. Razes,
princpios e programas. Braslia, 2007. Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/
arquivos/livro/index.htm>.
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institudo pela Setec/MEC. Braslia, 2010.
DIRETRIZES Curriculares Nacionais para o Ensino Mdio. Proposta de Debate ao
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FRIGOTTO, Gaudncio; CIAVATTA, Maria; RAMOS, Marise. Ensino Mdio
Integrado: concepo e contradies. So Paulo: Cortez, 2005.
120
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Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1991.
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Brasileira de Educao, v. 12, n. 34, p. 152-165, jan./abr. 2007.
121
ENSINO SUPERIOR: PRIORIDADES,
METAS, ESTRATGIAS E AES
Paulo Speller*
Introduo
Nos anos recentes, diversos pases vm debatendo a possibilidade de promoverem
alteraes em seus sistemas de educao superior (ES) e de pesquisa, no sentido
de estimularem e gerarem novas formas de aprendizagem e de produo, gesto e
aplicao do conhecimento. Neste contexto, tm sido postos em xeque a contribuio
e o papel dos sistemas e das instituies de ES em sua tarefa de transmitir, produzir e
disseminar conhecimento com compromisso e responsabilidade social, e com ateno
aos desafios globais e de construo de sociedades mais justas e igualitrias.
Essa discusso tem revelado a necessidade de gerar mudanas no sentido de
construir sistemas e instituies de ES que promovam a equidade e o crescimento
dos mecanismos de incluso social, ao mesmo tempo em que mantm a qualidade
da formao. Nessa perspectiva, tem sido indicada como estratgia a ampliao de
redes acadmicas, bem como a construo de novos modelos e possibilidades
de aprendizagem, pesquisa e inovao.
* Doutor Government (Cincia Poltica) pela University of Essex. Reitor da Universidade da Integrao
Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira (Unilab) e presidente da Cmara de Educao Superior do
Conselho Nacional de Educao (CNE). E-mail: speller@unilab.edu.br.
122
No contexto nacional o debate sobre o sentido e a pertinncia social da ES tem
sido estimulado por alguns eventos recentes - como o Frum Nacional de Educao
Superior (FNES, 2009), a Conferncia Nacional de Educao (CONAE, 2010) e a
Oficina de Trabalho Desafios e Perspectivas da Educao Superior brasileira para
a Prxima Dcada, promovida pela Cmara de Educao Superior do Conselho
Nacional de Educao (CES/CNE) em dezembro de 2010. Esses eventos tm gerado
reflexes sobre as principais demandas e desafios da poltica de ES para a prxima
dcada, especialmente luz da elaborao do novo Plano Nacional de Educao (PNE
2011-2020).
O presente documento tem por objetivo apresentar alguns elementos para
fomentar o debate acerca das prioridades da ES para a prxima dcada com base nas
metas e estratgias contidas no Projeto de Lei 8035/10 (PNE 2011-2020), especialmente
no que diz respeito expanso qualificada.
Expanso qualificada da educao superior: metas, estratgias e aes
Conforme dados da Tabela 1, do total de instituies de educao superior (IES)
no Brasil (2.314), apenas 245 so pblicas, as demais (89,4%) so privadas. Da mesma
forma, o percentual de matrculas no setor privado (74%) tambm se mostrou muito
mais elevado do que o observado no setor pblico (26%).
Tabela 1 - Nmero de IES e matrculas no Brasil Setor Pblico e Privado
Ano
IES Matrculas
Pblicas Privadas Pblicas Privadas
1996 211 711 735.427 1.133.102
2004 224 1.789 1.178.328 2.985.405
2007 249 2.032 1.240.968 3.639.413
2008 236 2.016 1.273.965 3.806.091
2009 245 2.069 1.351.168 3.764.728
Fonte: Inep Censo da Educao Superior, 2010. Elaborao do autor.
Mesmo considerando o aumento significativo de IES e de matrculas nos
ltimos anos, a taxa de escolarizao lquida da populao de 18 a 24 anos continua
muito baixa (13,6%) e a taxa bruta em torno de 25%. De acordo com o estabelecido
no projeto de Lei do novo Plano Nacional de Educao, a meta elevar a taxa bruta
de matrcula na educao superior para 50% e a taxa lquida para 33% da populao
de 18 a 24 anos, at 2020. Isso significa que para cumprir a meta teremos de dobrar os
ndices verificados no final da ltima dcada (2010).
123
ENSINO SUPERIOR: PRIORIDADES, METAS, ESTRATGIAS E AES
De modo geral, considerando o ritmo de crescimento apresentado na Tabela 2, o
Brasil dificilmente cumprir essa meta at o final da dcada, nem mesmo nas regies
mais desenvolvidas e que apresentam o maior nmero de IES e de matrculas.
Tabela 2 - Taxa de escolarizao lquida por UF 2001 a 2008
UF 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Brasil 8,8 9,8 10,5 10,4 11,1 12,4 12,9 13,6
Norte 5,2 6,7 6,0 5,6 7,0 7,7 9,0 9,9
Nordeste 5,0 5,1 5,7 5,8 6,0 7,0 7,5 8,2
C e n t r o -
Oeste
9,7 11,9 12,3 12,1 13,8 14,8 15,5 16,2
Sudeste 10,7 11,9 12,6 12,9 13,6 15,4 16,3 16,4
Sul 12,5 13,7 15,8 15,2 16,1 17,0 16,6 18,6
Fonte: IBGE/Pnad. Elaborao do autor.
Diante desses dados, a principal questo como cumprir a meta estipulada com
base nas estratgias previstas no novo PNE. Nesse sentido, destacamos que as aes/
estratgias previstas esto basicamente relacionadas ao incremento do setor pblico.
No entanto, mesmo considerando a implementao, a partir de 2004, de polticas
de expanso e reestruturao da ES no Brasil
1
, essas certamente so insuficientes para
atingir a meta prevista. Ou seja, para termos uma expanso com qualidade, cabem
tambm uma reviso e uma discusso profunda do atual modelo de educao superior,
considerando sua repercusso tanto no setor pblico quanto no privado.
Uma das alternativas pode estar vinculada percepo de experincias de
algumas IES comunitrias sem fins lucrativos, controladas pela sociedade civil de sua
regio de abrangncia e efetivamente enraizadas no seu entorno, que talvez possam ser
analisadas como alternativas de articulao social e modalidade de educao superior
pblica. Considerar experincias de sucesso na oferta de ensino de qualidade com
pertinncia social, ambiental e econmica pode permitir uma primeira aproximao na
formulao de uma poltica de Estado para uma ES inovadora, apropriada e relevante.
Diante do cenrio da distribuio de IES no pas e do nmero de matrculas,
temos que as privadas, conforme demonstrado na Tabela 1, representam 74%, incluindo
as confessionais/comunitrias, e as pblicas respondem apenas por 26% do total de
1
Dentre as medidas adotadas, desde 2004, para a expanso da ES no Brasil, destacamos: a criao de 14 novas univer-
sidades federais; o Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni); a
ampliao do fnanciamento aos estudantes (criao do Projeto Universidade para Todos Prouni e reedio do Fundo
de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior Fies); o fortalecimento da educao tecnolgica; o estmulo
modalidade a distncia (especialmente a criao da Universidade Aberta do Brasil UAB); o fomento s polticas e aos
Programas de Incluso e de Aes Afrmativas; e o compromisso com a formao de professores de educao bsica
(criao do Plano Nacional de Formao de Professores da Educao Bsica).
124
matrculas. Considerando a possibilidade de inserir as IES comunitrias/confessionais
na modalidade de ES pblica, desde que a sua qualidade e seriedade das atividades
estejam comprovadas pelos processos de avaliao e regulao, passaramos, de acordo
com os dados do censo 2009, ao patamar de 43% de matrculas no setor pblico. Trata-
se de uma proposta bastante arrojada, mas quando falamos da insero dessas IES na
modalidade de ensino pblico, estamos falando justamente do princpio da educao
como um bem pblico, e as IES que tm suas atividades pautadas nesse princpio
podem ser consideradas como tal.
Outra alternativa vivel para a expanso qualificada da ES diz respeito ao
fortalecimento do regime de colaborao entre a Unio e os entes federados (Estados,
municpios e Distrito Federal), a exemplo do que j acontece com a educao bsica por
meio do Plano de Metas Compromisso todos pela Educao, institudo pelo Decreto
6.094 de 24 de abril de 2007. Ou seja, se existe uma parceria do Governo Federal com
as secretarias municipais e estaduais de educao em prol do desenvolvimento da
educao bsica, caberia tambm uma parceria maior com as IES pblicas municipais
e estaduais, sendo que essas representaram juntas em torno 12% do total de matrculas
na ES (Censo 2009).
Cabe destacar que especialmente as IES municipais vm apresentando um
declnio de matrculas a cada censo. A ttulo de exemplo, em 2007 o total de matrculas
nesse tipo de IES era de 142.612, e no censo de 2009 foram registradas apenas 118.176
matrculas, ou seja, houve uma reduo de aproximadamente 17% em apenas 2 anos.
Por outro lado, as IES privadas (particulares com fins lucrativos) tiveram no mesmo
perodo um acrscimo de 642.442 novas matrculas, passando de 2.257.321 para
2.899.763, o que representa um incremento de quase 30%.
De acordo com esses dados, no parece difcil supor que as IES pblicas,
especialmente as municipais
2
, esto perdendo alunos para as IES privadas (com fins
lucrativos) que oferecem cursos com custos mais baixos.
Outro aspecto a destacar, ainda visando expanso qualificada e diminuio
das desigualdades regionais, diz respeito formao de consrcios entre universidades
pblicas de educao superior, com vistas a potencializar a atuao regional, inclusive
por meio de plano de desenvolvimento institucional integrado, assegurando maior
visibilidade nacional e internacional s atividades de ensino, pesquisa e extenso.
2
As IES municipais, embora de direito pblico, dependem do pagamento das mensalidades dos seus alunos para
manter-se funcionando por, praticamente, no receberem recursos pblicos.
125
A educao superior no Brasil: desafios e perspectivas para a prxima
dcada
A anlise de indicadores da educao superior no Brasil na ltima dcada, bem
como de documentos preparatrios do PNE 2011-2020, aponta no s a quantidade,
mas tambm a complexidade dos desafios da ES brasileira, especialmente se for
mantida a poltica de expanso de vagas e promoo da qualidade, visando a ampliar
a democratizao e a relao da universidade com a sociedade. Dentre os principais
desafios, destacamos:
i) democratizao do acesso, da permanncia e do sucesso;
ii) ampliao da rede pblica superior e de vagas nas IES pblicas;
iii) reduo das desigualdades regionais;
iv) formao com qualidade;
v) incluso social;
vi) fortalecimento e estmulo s licenciaturas;
vii) formao de professores para a EaD;
viii) produo permanente de material didtico e de contedos em mltiplas
mdias;
ix) garantia de financiamento, especialmente para o setor pblico;
x) relevncia social dos programas oferecidos;
xi) estmulo pesquisa cientfica e tecnolgic a;
xii) estmulo aos programas de intercmbio e integrao internacional
da educao no pas;
xiii) fortalecimento do regime de colaborao entre os entes federados.
Considerando o formato e as metas contidas no Projeto de Lei 8035/10
encaminhado ao Congresso Nacional no dia 15 de dezembro de 2010, percebe-se que
alguns dos desafios apontados como prioritrios foram contemplados, especialmente
no que diz respeito formao e qualificao de professores para educao bsica. No
entanto, o novo plano no contempla estratgias que visem formao de professores
para atuar modalidade EaD, tampouco a incorporao de novas tecnologias de
informao e comunicao (TICs) na educao superior. Cabe considerar que uma das
estratgias para a ampliao do acesso ES est relacionada ao desenvolvimento da
126
EaD, especialmente pelo sistema UAB. Assim, um dos desafios postos pelas novas TICs
sua insero qualificada nas prticas educativas. Portanto, a reflexo sobre as formas
de incorporao dessas novas tecnologias nas prticas educativas fundamental para
os processos formativos desenvolvidos nas IES.
O compromisso com a qualidade da educao bsica leva necessidade de
polticas de formao de professores em que: (i) as IES formadoras e redes pblicas de
ensino estabeleam maiores vnculos, atendendo s demandas especficas de formao
por rea ou por campo de conhecimento; (ii) o corpo docente seja reconhecido como
ator fundamental do sistema educativo, tendo garantias de formao, capacitao
permanente e apoio na elaborao de materiais didticos que permitam tornar efetiva
a qualidade do ensino bsico.
Cabe destacar, ainda, a necessidade de repensar as metodologias educacionais
luz do fato de que boa parte dos nossos estudantes da educao superior brasileira est
alterando rapidamente seu perfil de faixa etria, sua origem socioeconmica e suas
expectativas. Dados do censo (2009) do Inep mostram que mais de 40% das matrculas
na ES so de estudantes com mais de 25 anos. No setor privado, eles j representam
a maioria e esto relacionados expanso das universidades federais, especialmente
pela oferta de cursos noturnos. A tendncia que cruzaremos a prxima dcada com
a maioria dos estudantes com este perfil (MOTA, 2010).
Portanto, um dos desafios das instituies de ensino superior ser o de
compreender as novas caractersticas que apresentam os alunos ingressantes, qual
seu perfil e os impactos que isso pode representar para seu Plano de Desenvolvimento
Institucional e para cada projeto pedaggico dos cursos.
Para enfrentar os desafios de uma expanso qualificada da ES nos prximos
anos, precisamos reconhecer particularmente o papel das instituies de ES pblicas
e a sua capacidade de se reinventarem por meio da reflexo coletiva e do debate
qualificado. Isso cabe no somente s instituies de ES, mas tambm s instituies
que regem a ES no Brasil.
Em sntese, um dos maiores desafios da educao superior brasileira a
implementao de uma poltica que considere o conjunto do sistema, e no apenas
uma parte dele, ou seja, que deva atentar para as caractersticas das instituies
pblicas e privadas, com seus diferentes formatos organizacionais e funes locais,
regionais, nacionais e internacionais.
127
BRASIL. Plano Nacional de Educao 2011-2020. Projeto de Lei 8035, 2010.
______. MEC/INEP. Censo da Educao Superior. Braslia, DF: Inep, 2010.
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MOTA, R. Dez tendncias educacionais no Brasil. Disponvel em: <http://
teiaeducacional.blogspot.com/2010/04/dez-tendencias-educacionais-nobrasil.html>.
129
O ANALFABETISMO E TANTOS OUTROS
DESAFIOS DA EDUCAO DE JOVENS
E ADULTOS NO PNE 2011-2020
Maria Margarida Machado*
Edna de Castro Oliveira**
A concepo, na melhor das hipteses, ingnua do analfabetismo
o encara ora como uma erva daninha da a expresso corrente
erradicao do analfabetismo ora como enfermidade que
passa de um a outro quase por contgio, ora como uma chaga
deprimente a ser curada e cujos ndices, estampados nas
estatsticas de organismos internacionais dizem mal dos nveis
de civilizao de certas sociedades. Mais ainda, o analfabetismo
aparece tambm, nesta viso ingnua ou astuta, como a manifestao
da incapacidade do povo, de sua pouca inteligncia de sua
proverbial preguia (FREIRE, 1981, p.13).
As questes que motivam as reflexes aqui apresentadas buscam desvendar a
concepo de educao de jovens e adultos, presente no Projeto de Lei n 8.035/2010,
* Doutora em Educao pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Professora da Facul-
dade de Educao da Universidade Federal de Gois (UFG), onde coordena projeto de pesquisa interins-
titucional sobre o Programa Nacional de Integrao da Educao Profissional com a Educao Bsica na
Modalidade de Educao de Jovens e Adultos (Proeja). Atua no ensino, na pesquisa e na extenso no campo
da educao de jovens e adultos. E-mail: mm2404@gmail.com
** Doutora em Educao pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Professora do Centro de Educao
da Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes). Atua no ensino, na pesquisa e na extenso da educao
de jovens e adultos, na educao no campo e na linha de pesquisa Diversidade e Prticas Educacionais
Inclusivas, do Programa de Ps-Graduao em Educao da Ufes. Nessa universidade, coordena tambm
o projeto de pesquisa interinstitucional sobre o Programa Nacional de Integrao da Educao Profissional
com a Educao Bsica na Modalidade de Educao de Jovens e Adultos (Proeja). Coordena o GT 18 de
Educao e Jovens e Adultos da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (Anped).
130
que trata do novo Plano Nacional de Educao (PNE) para o perodo de 2011 a 2020.
Iniciamos nessa epgrafe com Paulo Freire por entender que ela ainda muito atual
e oportuna para uma reflexo sobre o PL em tramitao no Congresso Nacional,
que no por acaso em seu artigo 2, inciso I, trata como primeira diretriz do plano
a erradicao do analfabetismo. A concepo da educao de jovens e adultos se
expressa na primeira diretriz que trata do analfabetismo e segue no conjunto de metas
e estratgias presentes no anexo do PL.
O Projeto de Lei em tramitao mantm uma lgica equivocada de focalizao
etria, e a questo da educao como um direito de todos segue negada. O diagnstico
do IBGE (2009) claro: dos 135 milhes de brasileiros com 18 anos e mais, 101
milhes no tm educao bsica. Como passar mais dez anos num PNE sem enfrentar
o desafio da educao desses jovens e adultos como poltica pblica? A forma como
a escolarizao de jovens e adultos ainda aparece no Projeto de Lei como correo
de fluxo, atendimento fora da faixa-etria, certificao aligeirada, parcerias que
minimizam a responsabilidade do Estado.
O projeto no indica quem so os sujeitos que em sua maioria so demandantes
de educao no pas. Isso no ocorre apenas quando se trata de jovens e adultos, mas
em todas as idades que devem ser atendidas no acesso educao no aparecem as
reais condies da maioria dessas pessoas. A histria do Brasil produziu um conjunto
de pessoas no escolarizadas que tm uma condio de pobreza, um pertencimento
tnico, racial, de gnero de localizao territorial, e isso sequer considerado no
Projeto de Lei.
O plano proposto pelo PL 8.035/2010 no indica polticas de Estado, est
pautado em programas. Apresenta uma repetio de princpios, no toca em
mudanas estruturais, no d centralidade aos instrumentos jurdicos. No contempla
as discusses feitas no debate intenso que se viu ocorrer na Conferncia Nacional de
Educao (Conae) em 2010, em especial no que se refere ao Eixo VI da Conae Justia
Social, Educao e Trabalho: Incluso, Diversidade e Igualdade. E, por outro lado,
repete o erro da conferncia de colocar todas as posies, mesmo divergentes, num
mesmo patamar de debate sem o devido enfrentamento dessas diferenas, como se
elas no existissem.
Numa viso mais geral do PL 8.035/2010, corroboramos a avaliao de Dourado
(2011, p. 51):
As anlises do PL 8.035/2010 revelam alguns avanos em relao ao PNE 2001-2010,
mas, ao mesmo tempo indicam limites de concepes, articulao interna, bem como
secundarizao de algumas temticas de grande importncia na proposta de Lei e,
sobretudo, no anexo composto por 20 metas e 150 estratgias.
131
O ANALFABETISMO E TANTOS OUTROS DESAFIOS DA EDUCAO DE JOVENS E ADULTOS NO PNE 2011-2020
As reflexes aqui apresentadas buscam aprofundar dois aspectos presentes no
PL 8.035/2010 que aparecem com tratamento ora equivocado, ora secundarizado: a
concepo de analfabetismo e a concepo de continuidade de estudos de jovens e
adultos trabalhadores.
O foco no analfabetismo e no na alfabetizao
Abordar o analfabetismo como um problema consider-lo do ponto
de vista conceitual e tico-poltico como algo no resolvido para a sociedade e
educao brasileiras. Um problema que continua a desafiar, exigindo aes
efetivas do Estado brasileiro para educar o seu povo, principalmente os que
permanecem margem dos bens que a sociedade produz. Nesse contexto, evidencia-se,
de forma contundente, a relao indissocivel entre educao e poltica. O que
significa que no podemos tratar o analfabetismo sem vinculao ao contexto mais
amplo de nossa formao social e sua distribuio desigual dos bens materiais e
simblicos.
Passados mais de quarenta anos quando Paulo Freire, ao refletir sobre a dimenso
poltica das prticas de alfabetizao, nos provocou a pensar sobre a concepo de
analfabetismo dominante, estamos novamente a pautar essa questo, na perspectiva
de erradicao do analfabetismo, como uma das diretrizes previstas no PNE. Isso
se d em consonncia com o que determina a Constituio Federal como um dos
objetivos do Plano Nacional de Educao (PNE), tal como se l no
Art. 214 A lei estabelecer o PNE de durao decenal, com o objetivo de articular o
sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos,
metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e desenvolvimento
do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas
dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: Inciso I
erradicao do analfabetismo (Emenda Constitucional 59/2009).
O que se mostra evidente a forma recorrente e arraigada na mentalidade de
nossa gente, talvez naturalizada, tanto para as pessoas mais simples, quanto para os
nossos magistrados, legisladores e, por que no dizer, pesquisadores, da ideia que,
ingnua ou astutamente, considera o analfabetismo como um mal a ser extirpado da
sociedade. Nesse sentido, Freire (1981, p. 16) insiste em observar de forma contundente
e propositiva que numa concepo crtica
[...] o analfabetismo no uma chaga, nem uma erva daninha a ser erradicada, nem
tampouco uma enfermidade, mas uma das expresses concretas de uma realidade social
injusta. No um problema estritamente lingstico nem exclusivamente pedaggico,
metodolgico, mas poltico, como a alfabetizao atravs da qual se pretende
super-lo. Proclamar sua neutralidade, ingnua ou astutamente, no afeta em nada a sua
politicidade intrnseca.
132
Essa contestao de Freire nos remete nfase poltica do seu pensamento, e
nesse sentido suas reflexes, no contexto de discusso do PNE, continuam atuais para
o debate, se tomarmos o analfabetismo na sua acepo poltica e ideolgica; como fruto
da desigualdade e da injustia social, o que nos instiga a analisar mais detidamente as
razes pelas quais a recorrncia expresso erradicao do analfabetismo persiste,
ou ainda, o porqu da persistncia do analfabetismo no nosso pas.
Rastreando documentos brasileiros mais recentes encontramos essa meno no
PNE proposta de sociedade civil, no PNE (2001-2010) e no PNE em tramitao (2011-
2020). Mesmo no Documento Final Conae (BRASIL, 2010), apesar dos avanos no
tratamento da questo, vamos ainda encontrar essa expresso no Eixo III, item h, ao
destacar que para essa ao, como parte dos instrumentos de construo da qualidade
social da educao como direito social, [...] faz-se necessrio garantir condies para
erradicar o analfabetismo no pas, com o apoio dos entes federados (CONAE, 2010a,
p. 68 e 70).
Embora o analfabetismo se apresente como uma tendncia secular no pas,
recente a preocupao do Estado em paut-lo entre os seus desafios. Vanilda Paiva
(apud FERRARO, 2002), ao tratar da questo da educao republicana no Brasil,
ressalta que
[...] era a precariedade quantitativa e qualitativa do nosso sistema de ensino elementar
que respondia em grande medida pela amplitude do analfabetismo entre a populao
brasileira, no momento em que se comemoravam os 100 anos da Repblica. No entanto
ressalva a autora a questo [do analfabetismo] no esteve posta (Paiva, 1990, p.
9), pelo simples fato de que ainda no se constitua problema para o pas o fato de a
esmagadora maioria da populao brasileira no saber ler e escrever. Ao contrrio, era-
lhe vedado o acesso leitura e escrita. A partir de que momento, ento, o no saber ler e
escrever se tornou um problema? Como observa Paiva, a questo emergiu com a reforma
eleitoral de 1882 (Lei Saraiva), a qual, de um lado, derrubou a barreira de renda, mas, de
outro, estabeleceu a proibio do voto do analfabeto, critrios estes que foram mantidos,
alguns anos mais tarde, pela constituio de 1891. (p. 27).
A no preocupao com a alfabetizao e a sua no insero na pauta poltica
dos governos se evidenciam pela ausncia da questo nos textos constitucionais
republicanos de 1891, 1934, 1937 e 1946, ao mesmo tempo em que conferem tratamento
discriminatrio, rotulador e excludente em relao ao analfabeto [...]. Assim o voto
foi repetidamente negado aos analfabetos principalmente sob o argumento de sua
incapacidade. Como observa Ferraro (2002, p. 28 apud Vanilda Paiva, a situao do
Brasil em relao ao analfabetismo no censo de 1890, com 82,63% de analfabetos de
cinco anos e mais, colocava o Brasil na liderana do analfabetismo entre todos os
pases considerados. O analfabetismo (leia-se: o analfabeto) viu-se assim transformado
na grande causa dos males nacionais e na grande vergonha nacional (FERRARO, 2004,
p. 197). O estigma da incapacidade do analfabeto, sua interdio para o alistamento
eleitoral e sua inelegibilidade so incorporados nos textos constitucionais sob os
133
seguintes argumentos: de no poderem se alistar, os analfabetos, os que no sabem
ler e escrever, e de no poderem ser elegveis os no alistados. (Constituies Federais
de 1891, 1934, 1937 e 1946).
Na relao com o contexto global, importante considerar aqui os sentidos do
saber ler e escrever, e da alfabetizao e leitura, numa perspectiva histrica. O que
nos leva a problematizar a viso de mundo dominante no ocidente nos sculos 17 a
19, no que se refere ao que Harvey Graff chama de o mito da alfabetizao fundado
nas teorias liberais e nas suas expectativas contemporneas, com respeito ao papel
da alfabetizao e da escolarizao no desenvolvimento socioeconmico, na ordem
social e no progresso individual (1994, p. 26). Essa viso da alfabetizao, segundo o
autor, no d mais conta, no serve mais como explicao satisfatria da alfabetizao
na sociedade, na poltica, na cultura ou na economia.
Essa viso marcada pelas prticas de alfabetizao de massas levada a efeito no
nosso pas por campanhas, como a de 1947, exemplifica um quadro caracterstico das
exigncias da alfabetizao, voltadas para interesses de ordem poltica e econmica,
no contexto das mudanas ocasionadas, em nvel local pela revoluo de 1930, e no
plano internacional, motivadas pelas proposies da Unesco para a consolidao da
paz, aps a 2 Guerra Mundial. Ou seja, cabe retomar mais uma vez Paulo Freire (1978)
quando nos adverte para o fato de que a alfabetizao no neutra. Ler e escrever
no so prticas neutras. Ento, excluir do voto os analfabetos, os que no sabem ler
e escrever, como se fossem eles mesmos os responsveis pela sua ignorncia, sem
que a eles seja oportunizado o acesso educao, afirmar o carter antidemocrtico
e autoritrio de nossa sociedade e educao, pois
[...] de tanto ouvirem de si mesmos que so incapazes, que no sabem nada, que no
podem saber, que so enfermos, indolentes, que no produzem em virtude de tudo isto,
terminam por se convencer de sua incapacidade (FREIRE, 1978, p. 64).
A Constituio de 1988 avana em termos da viso preconceituosa, mas mantm
como facultativo o voto aos analfabetos. como se o preconceito assumisse outro vis,
o que considera que os analfabetos juntamente com os adolescentes menores de 16
anos no alcanaram sua maioridade. Pela primeira vez na histria vamos encontrar
explcita no texto constitucional a preocupao com o analfabetismo. O termo
erradicao aparece na Constituio Federal de 1988, no seu Ttulo I, Princpios
Fundamentais, artigo 3, inciso III, no trecho: erradicar a pobreza e a marginalizao
e reduzir as desigualdades sociais e regionais, o que se configura base para a fixao
da meta assumida pelo atual governo; e no artigo 214, inciso I, j mencionado, referido
erradicao do analfabetismo.
Essa concepo preconceituosa do analfabetismo e do analfabeto, expressa ao
final do sculo 19, presente na Constituio de 1891, chega ao sculo 21 e se manifesta
134
nas pesquisas histricas que buscam captar a dinmica da prtica social focalizando
a tendncia secular do analfabetismo no Brasil com base no critrio censitrio, isto ,
na declarao de incapacidade de ler e escrever (de ler e escrever um bilhete simples,
a partir de 1950). (FERRARO, 2002, p. 32). O autor ainda afirma que o critrio
censitrio, apesar de suas limitaes, deve ser preservado, uma vez que:
1) ele constitui a nica informao do estado educacional da populao disponvel nos
censos anteriores a 1940; 2) o analfabetismo em sua forma extrema, como a detectada
pelo censo, indicativo de um fenmeno real, com mltiplas conotaes de preconceito,
rotulao, discriminao e estigmatizao, constituindo a forma extrema de excluso
educacional; 3) o analfabetismo assim definido ainda persiste no Brasil. (FERRARO,
2002, p. 32).
Com base em outras fontes histricas, possvel identificar que Loureno
Filho (1945), respeitado educador brasileiro, no deixa tambm de mostrar essa viso
preconceituosa do analfabeto quando, discutindo o problema da educao de adultos,
pondera sobre as influncias do analfabetismo na vida de um pas ou regio. Remete-
se s condies adversas de vida e da luta do analfabeto em relao s exigncias do
mundo moderno para aquisio de novas tcnicas de trabalho, chegando a considerar
o analfabeto como iletrado [e] obstculo ao progresso (p. 2). Outros elementos
reafirmam essa viso discriminatria do analfabeto como marginal, ao qual no
podem chegar, por via direta, os problemas de mais relevncia na vida cvica: esto-
lhes defesas, em grande parte, as conquistas da civilizao e da cultura, no pas e no
mundo. Se toda uma pequena povoao do interior analfabeta, ento esse aspecto de
marginalidade se agrava e tende a perdurar (LOURENO FILHO, 1945, p. 2).
Cabe ainda considerar, numa leitura mais atual, o quanto a viso preconceituosa
do analfabetismo persiste, conforme sinaliza Ferraro. Em Histria das idias pedaggicas
no Brasil, de Dermeval Saviani (2007), ao focalizar discusses em torno do Instituto
Superior de Estudos Brasileiros (Iseb), nacional-desenvolvimentismo e a educao,
encontramos a ideia de que no Brasil das primeiras dcadas do sculo 20, em especial
nos anos de 1920, agitava-se a questo da expanso das escolas primrias tendo em
vista livrar o pas da chaga do analfabetismo, considerado vergonha nacional (p. 308).
Essa concepo preconceituosa do analfabetismo se mostrava presente no texto
do PNE 2001-2010, no item diagnstico da EJA do PNE, quando se afirmava que,
embora tenha havido progresso em relao a essa questo, o nmero de analfabetos
ainda excessivo e envergonha o pas (p. 70). O tratamento dado questo e,
principalmente, aos sujeitos segue sendo discriminatrio, uma vez que o texto ao
discutir sobre a reduo insuficiente do analfabetismo ao longo do tempo considera
que,
[...] como h reposio do estoque de analfabetos, alm do fenmeno da regresso, de
se esperar que apenas a dinmica demogrfica seja insuficiente para promover a reduo
[...] do analfabetismo, [necessitando assim] agir ativamente sobre o estoque existente
quanto sobre as futuras geraes (p. 71).
135
A metfora do estoque aqui utilizada no deixa de nos remeter ao sentido do
analfabeto como funcional manuteno do sistema de excluso, includo, assim,
de forma indecente (MARTINS, 1997), como mercadoria, reafirmando a dimenso
econmica a que, muitas vezes, tem se restringido o tratamento do combate ao
analfabetismo, como possibilidade de melhoria dos ndices de desenvolvimento
econmico dos pases.
Emerge nesse contexto o desafio de tomar nas mos o momento histrico de
proposio e discusso das emendas ao PNE, para formular diretriz substitutiva
ideia de erradicao do analfabetismo no PNE e, consequentemente, de emenda
Constituio Federal Brasileira para que avance, com base na afirmao da educao
como direito. H que se observar que, a alfabetizao, como um direito humano
universal, segue desafiando a nossa capacidade de produzir igualdade, principalmente
considerando que os direitos humanos so apropriados pela ideologia do capitalismo
globalizado.
Poucos so os movimentos mais recentes no mbito acadmico que indicam
outras leituras dessa realidade para a superao do preconceito. No mbito legal
o Parecer CEB 11/2000, do relator Jamil Cury, chama a ateno para o fato de que,
embora o Brasil apresentasse poca um grande nmero de analfabetos, isso no
justifica a permanncia da viso preconceituosa desses sujeitos no escolarizados.
Outro passo nessa direo comea a ser dado pelos movimentos signatrios da Carta
Compromisso pela Garantia do Direito Educao de Qualidade Uma convocao
aos futuros governantes e parlamentares do Brasil (2010), ao se referirem questo
como superao do analfabetismo.
As consideraes at aqui feitas do ponto de vista conceitual, tico-poltico
e histrico chamam a necessidade de problematizar o que se tem caracterizado de
forma secular de uma mentalidade preconceituosa e discriminatria em relao ao
analfabetismo e ao analfabeto, o que se contrape a um dos objetivos da Constituio
Federal de 1988, no seu captulo I, dos Direitos fundamentais, artigo 3, inciso IV:
promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminao. Pensar sobre o problema de analfabetismo
de outra perspectiva implica considerar que, nos seus aspectos quantitativos e
qualitativos, o analfabetismo no Brasil, e em nvel mundial, segue um crculo vicioso,
ou seja, ele no representa apenas, como afirma a Unesco, uma fonte de desigualdade
numa dada sociedade, mas, simultaneamente, o produto de outras desigualdades
polticas, sociais e econmicas.
Nesse contexto, para o enfrentamento do problema do analfabetismo, no prximo
Plano Nacional de Educao, necessrio, portanto, superar a viso ultrapassada e
genrica dos jovens e adultos, explicitar a produo histrica do analfabetismo e no
a viso desse fato como anomalia. Essas reflexes e proposies que justificam o
fato de se defender que a diretriz I erradicao do analfabetismo, presente no PL
136
8.035/2010 deva ser substituda por I universalizao da alfabetizao. Ao mesmo
tempo em que se compreende a necessidade de supresso da Meta 9 Elevar a taxa
de alfabetizao da populao com quinze anos ou mais para noventa e trs vrgula
cinco por cento at 2015 e erradicar, at 2020, o analfabetismo absoluto e reduzir em
cinquenta por cento a taxa de analfabetismo funcional. (BRASIL, 2010b).
A supresso proposta no sentido de que se compreenda a alfabetizao como um
componente da educao bsica, portanto a ao alfabetizadora precisa ser detalhada
no conjunto das estratgias da meta 8. Historicamente, a oferta de campanhas e os
programas de alfabetizao, em separado da poltica efetiva da educao bsica, tm se
mostrado ineficientes para a garantia do alcance pleno do letramento. O compromisso
com a universalizao da alfabetizao como poltica de Estado implica a viabilizao
da continuidade de estudos para os que desejarem concluir a educao bsica, mas
tambm exige do poder pblico pensar e promover outros espaos de exerccio do
letramento e da produo e acesso cultura para aqueles que no desejarem seguir no
processo de escolarizao.
A educao de jovens e adultos trabalhadores enquanto poltica
pblica
O texto do PL 8.035/2010 preocupa os pesquisadores do campo da EJA por
questes que vo alm da concepo equivocada de erradicao do analfabetismo.
A trajetria de educao voltada para jovens e adultos trabalhadores aponta para a
necessidade de superar as propostas que negam a concepo real de quem so os
sujeitos de direitos, ultrapassando a viso de educao compensatria e aligeirada que
ainda marca as ofertas de EJA, seja em cursos ou exames. Faz-se necessrio tambm
assumir a isonomia dos alunos da EJA ante os demais alunos da educao bsica no
que tange ao financiamento educacional, superando a forma discriminatria como
as matrculas da EJA so definidas na Lei do Fundeb. preciso ainda perceber que a
discusso da educao a distncia como modalidade, no apenas do campo da EJA,
mas em todos os nveis e modalidades, um entrave para sua real compreenso,
enquanto dimenso de ambiente de aprendizagem em rede, que com as tecnologias
disponveis hoje deveriam possibilitar que, de fato, os trabalhadores fossem mais
sujeitos em todos os espaos que ocupam.
Todas as preocupaes mencionadas acima so evocadas quando da anlise
das metas e estratgias outras que tratam da EJA. A superao de barreiras no campo
da alfabetizao de jovens e adultos implica abrir novos caminhos para pensar a
educao de jovens e adultos como poltica pblica, conforme proposto no Eixo III, do
Documento da Conae (2010a), item g: concretizada na garantia de formao integral,
de alfabetizao e das demais etapas de escolarizao, ao longo da vida, inclusive
queles (as) em situao de privao de liberdade (p. 70). O que pressupe assegurar
137
condies financeiras para que o analfabetismo seja assumido de fato como um
problema que desafia a educao e a sociedade brasileiras e que no pode ser resolvido
apenas pelo veio de aes isoladas de programas e projetos de alfabetizao. H que
se promover a integrao da EJA com os setores da sade, trabalho, meio ambiente,
cultura e lazer, entre outros, na perspectiva da formao integral dos cidados (p. 70,
item h, 2010a).
Esse debate em torno da alterao das metas do PL 8.035/2010 para EJA j est
disponvel no site da publicao do Centro de Estudos Educao & Sociedade (CEDES,
2011), de onde retiramos o seguinte quadro sntese:
Quadro 1 Emendas s Metas 8, 9 e 10 do Projeto de Lei n 8.035/2010
Texto PL 8.035/2010 Texto proposto Cedes
Meta 8: Elevar a escolaridade mdia da
populao de dezoito a vinte e quatro anos
de modo a alcanar o mnimo de doze anos
de estudos para as populaes do campo, da
regio de menor escolaridade no pas e dos
vinte e cinco por cento mais pobres, bem
como igualar a escolaridade mdia entre
negros e no negros, com vistas reduo
da desigualdade educacional.
Emenda Modificativa
Meta 8: Elevar a escolaridade mdia de toda
a populao de modo a alcanar o mnimo
de 12 anos de estudo para as populaes
do campo, da regio de menor escolaridade
no pas e dos vinte e cinco por cento mais
pobres, bem como igualar a escolaridade
mdia entre negros e no negros, com vistas
reduo da desigualdade educacional.
Meta 9: Elevar a taxa de alfabetizao
da populao com 15 anos ou mais para
93,5% at 2015 e erradicar, at 2020, o
analfabetismo abs oluto e reduzir em 50% a
taxa de analfabetismo funcional.
Emenda supressiva Suprimir do texto do
PL n 8.035 de 2010.
Meta 10: Oferecer, no mnimo, vinte e
cinco por cento das matrculas de educao
de jovens e adultos na forma integrada
educao profissional nos anos finais do
ensino fundamental e no ensino mdio.
Emenda Substitutiva
Meta 10: Constituir um sistema pblico
de educao para os trabalhadores, em
colaborao do sistema pblico de ensino,
com as redes pblicas federais, estaduais e
municipais, que garanta a jovens e adultos
uma educao integrada educao
profissional nos nveis fundamental e
mdio.
Fonte: Elaborado pelas autoras com base em Cedes (2011, p. 47-54).
O documento do Cedes (2011), resultado do 3 Seminrio de Educao Brasileira,
que reuniu no incio de 2011 vrios pesquisadores do Pas, trabalha com dois princpios
de argumentao em relao s metas de EJA: o primeiro que reafirma a educao
138
como direito de todos e o segundo que defende a constituio de um sistema nacional
pblico de educao de jovens e adultos trabalhadores. As alteraes propostas nas
metas 8 e 10 tm relao direta com o primeiro princpio, enquanto a supresso da
meta 9 e a incorporao das aes de alfabetizao no mbito das estratgias da meta
8 tm consonncia com o segundo princpio. Todavia, na proposta de alterao das
estratgias relativas s metas 8 e 10 que nos parece estar a maior evidncia de qual
a concepo de EJA presente no PL 8.035/2010 da qual discordam os pesquisadores
do campo da EJA. Para este estudo, algumas dessas alteraes propostas s estratgias
seguem apresentadas no Quadro 2 e analisadas em seguida.
Quadro 2 Emendas a algumas estratgias das metas 8 e 9
do Projeto Lei n 8.035/2010
8.1 Institucionalizar programas e
desenvolver tecnologias para correo
de fluxo, acompanhamento pedaggico
individualizado, recuperao e progresso
parcial, bem como priorizar estudantes
com rendimento escolar defasado,
considerando as especificidades dos
segmentos populacionais considerados.
8.1 Institucionalizar a educao de jovens
e adultos em todas as redes pblicas de
ensino, criando condies de atendimento s
especificidades que demandam o pblico a
ser atendido, tais como:
a) Gesto pedaggica e administrativa
especficas;
b) Profissionais da educao com formao
inicial e continuada para atendimento aos
jovens e adultos;
c) Currculos diferenciados e apropriados aos
sujeitos da EJA;
d) Suporte de infraestrutura e materiais
apropriados para a produo do
conhecimento com esses sujeitos;
e) Criao de mecanismos de acesso,
permanncia e sucesso dos alunos
trabalhadores na escola;
f) Articulao intersetorial e intergovernos
para a concretizao da expanso da
escolaridade da populao brasileira,
envolvendo as reas de educao, sade,
trabalho, desenvolvimento social, cultura,
cincia e tecnologia, justia, entre outros.
8.4. Fomentar a expanso da oferta
de matrculas gratuitas de educao
profissional tcnica por parte das
entidades privadas de servio social e
de formao profissional vinculadas ao
sistema sindical, de forma concomitante
ao ensino pblico, para os segmentos
populacionais considerados.
8.4. Fomentar a expanso da oferta de
matrculas gratuitas de educao profissional
tcnica por parte das entidades pblicas com
nfase na proposta de currculos integrados.
8.5. Estabelecer normas e procedimentos que
regulem a oferta da educao profissional
pelo servio social e de formao profissional,
vinculadas ao sistema sindical, que se pautem
pela gratuidade dos cursos, pela integrao
curricular, pelo acesso irrestrito dos alunos
aos equipamentos disponveis para a
formao profissional.
(continua)
139
10.2. Fomentar a expanso das matrculas
na educao de jovens e adultos de
forma a articular a formao inicial e
continuada de trabalhadores e a educao
profissional, objetivando a elevao do
nvel de escolaridade o trabalhador.
Implementar a expanso das matrculas na
educao de jovens e adultos integrada
educao profissional, objetivando a elevao
do nvel de escolaridade do trabalhador.
10.6. Fomentar a oferta pblica de
formao inicial e continuada para
trabalhadores articulada educao
de jovens e adultos, em regime de
colaborao e com apoio das entidades
privadas de formao profissional
vinculadas ao sistema sindical.
Garantir na oferta pblica e gratuita
de formao inicial e continuada de
trabalhadores, integrada educao de jovens
e adultos das redes estaduais e municipais
de educao, o acesso s estruturas fsicas e
materiais disponveis nas entidades privadas
de formao profissional, do campo sindical
ou empresarial, em regime de colaborao,
com vistas a consolidar a expanso da
proposta de integrao entre EJA e educao
profissional.
Fonte: Elaborado pelas autoras com base em Cedes (2011, p. 47 a 53).
As propostas de emendas s estratgias tm incio com a defesa da
institucionalizao da EJA nas redes pblicas de ensino, em contraposio proposta
do PL que requer a institucionalizao de programas para EJA. A diferena dessas
propostas no apenas semntica, h uma luta histrica na educao para superarmos
a viso dessa modalidade como algo transitrio, com uma demanda de alunos que
pode ser atendida em programas emergenciais. A realidade da baixa escolaridade
da populao brasileira (MACHADO, 2010)
1
revela que essa concepo refora uma
poltica de excluso, numa concepo de que quem est fora do fluxo regular de
escolaridade no ser priorizado na poltica pblica de educao.
A constatao da necessidade de a EJA ser reconhecida como efetivamente parte
do sistema educacional por si s j no suficiente. Mas, ainda assim, perceptvel
como o PL 8.035/2010 traz estratgias que no garantem essa efetivao. Isso pode ser
constatado nos prprios termos que as introduzem, por exemplo, Institucionalizar
programas ou ainda Fomentar programas. Numa contraposio a essa viso, a
proposta do Cedes busca precisar a institucionalizao da EJA no sistema e substitui o
termo fomentar por garantir; alm disso, traz a materializao de condies necessrias
1
Os dados sobre a excluso da populao jovem e adulta no sistema educacional brasileiro foram aprofundados em artigo
publicado na revista da Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE) do fnal de 2010, sob o ttulo
Quando a obrigatoriedade afrma e nega o direito. In: Revista Retratos da Escola, v. 4, n. 7, jul./dez. 2010.
Quadro 2 Emendas a algumas estratgias das metas 8 e 9
do Projeto Lei n 8.035/2010
(concluso)
140
para a escola de jovens e adultos trabalhadores. A estratgia 8.1 com o detalhamento
das letras a at f abarca um conjunto de medidas administrativas, pedaggicas e
polticas que devem ser consideradas numa oferta mais apropriada especificidade
dos sujeitos da EJA.
Como medida administrativa, poder-se-ia destacar aqui a necessidade
de organizao das escolas em tempos e espaos diferenciados para atender s
especificidades dos alunos jovens, adultos e idosos. Como medida pedaggica,
caberia reforar duas questes centrais: a formao de professores e a reconfigurao
dos currculos da EJA, que so elementos-chave para a superao da concepo
equivocada de uma escolaridade reduzida para jovens e adultos em contedo e tempo,
que tem como eixo correo de fluxo, acompanhamento pedaggico individualizado,
recuperao e progresso parcial. Por fim, uma medida poltica a ser destacada nessa
estratgia o item f, onde se assume que a questo da escolarizao de jovens e adultos
no exclusivamente da educao, por isso a intersetorialidade no opo, mas
condio para que essa modalidade se efetive.
Considerar esses itens propostos pelo documento do Cedes, na estratgia 8.1,
j seria um grande desafio para os prximos dez anos no campo da EJA. Todavia, as
demais estratgias da meta 8 do PL 8.035/2010 tambm precisam ser tensionadas pelos
equvocos que representam. Para essa reflexo, destacamos ainda a estratgia 8.4, que
trata de fomentar o aumento das matrculas pblicas da educao profissional, o que
infelizmente revela a realidade que se produziu historicamente na educao brasileira,
onde a expanso da educao profissional se deu na iniciativa privada. Nesse caso
especfico, o documento do Cedes, na proposio modificativa das estratgias 8.4 e
8.5, volta ao tema da educao profissional, indicando que as matrculas devem se
expandir na oferta pblica de cursos integrados, e que a oferta do sistema sindical
deve pautar-se pela gratuidade dos cursos, pela integrao curricular, pelo acesso
irrestrito dos alunos aos equipamentos disponveis para a formao profissional.
O tema da educao profissional para jovens e adultos volta a ter relevncia na
meta 10, onde mais uma vez h o destaque para a substituio do verbo fomentar por
implementar e garantir, com a mesma perspectiva de maior preciso e responsabilidade
pblica com a execuo da meta. Outro aspecto que chama a ateno nessa meta
encontra-se na alterao da estratgia 10.6, que enfatiza a necessidade de que os
sistemas pblicos municipais e estaduais de ensino possam ter acesso s estruturas
fsicas e materiais disponveis nas entidades privadas de formao profissional, do
campo sindical ou empresarial, em regime de colaborao, com vistas a consolidar
a expanso da proposta de integrao entre EJA e educao profissional. Uma
proposio que visa a estabelecer um regime de colaborao para o fortalecimento
da educao profissional pblica, com o devido reconhecimento de que o patrimnio
construdo pelas entidades privadas de educao profissional, do campo empresarial
141
ou sindical, deva estar a servio da formao de todos os trabalhadores que ajudaram
a construir direta ou indiretamente esse patrimnio.
As reflexes aqui assinaladas, num esforo de dialogar com a questo do
analfabetismo e da educao de jovens e adultos, ainda no consideram com a devida
importncia a educao que no sendo escolar tambm relevante para esses sujeitos.
Nesse sentido, concordamos com as concluses de Gracindo (2011), quando afirma
que
Dada a importncia da educao de jovens e adultos no contexto do compromisso
deste governo com o pagamento da dvida histrica que o Estado construiu diante da
sociedade, seria importante reafirmar a urgncia de promover a EJA como uma educao
inclusiva pautada nos direitos humanos e no reconhecimento da diversidade, assim
como o princpio do direito de aprender, ampliando conhecimentos ao longo da vida
e no apenas sua faceta de escolarizao, como j afirmava a CONAE (2010a, p. 152).
visvel e fundamental o esforo de entidades da sociedade civil nesse debate
do novo PNE, e todos os argumentos aqui apresentados reforam a necessidade urgente
de mudanas no PL 8.035/2010. Todavia, necessrio reconhecer que, infelizmente,
dadas as condies histricas do nosso pas, ainda estamos tratando de um Plano
Nacional de Escolarizao. Por mais que seja gritante a defasagem em termos de
escolarizao entre a maioria da populao brasileira, o que se espera com todas as
alteraes propostas a esse projeto em tramitao que se possa, no mnimo, no PNE
que se seguir aps 2020, comear a discutir no pas uma proposta de educao na
sua concepo mais ampliada. Essa uma necessidade no apenas para a populao
jovem e adulta, mas para a sociedade que pensa outro patamar futuro de relao com
os conhecimentos, os saberes e as experincias humanas.
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145
Ktia Morosov Alonso*
Introduo
Interessante observar as discusses sobre o uso das Tecnologias da Informao
e Comunicao (TIC) na educao: ora so ampliados seus poderes no sentido de um
uso que a tudo resolveria, como pretendia Comenius, ora so reforados os perigos
que rondam crianas e jovens quando as utilizam com frequncia em situaes ou
ambientes no controlados principalmente pelos adultos (ARMSTRONG; CASEMENT,
2001). Nas escolas o uso de redes sociais, do jogar conversa fora filtrado, nos
laboratrios ou quando do programa UCA Um computador por aluno o equipamento
informtico com destinao pedaggica transforma-se na continuidade, ou extenso
dos livros didticos (VASCONCELOS, 2010). Logo, na maior parte das vezes, a
perspectiva escolar sobre o bom uso dos computadores teria esta distino: a de se
transformar num continuum da sala de aula, com aplicaes que incrementassem o
processo do ensino.
O PNE E AS TECNOLOGIAS DA INFORMAO
E COMUNICAO: MAL-ENTENDIDOS
E REDUCIONISMO
* Doutora em Educao pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Professora do Departamento
de Ensino e Organizao Escolar e do Programa de Ps-Graduao em Educao do Instituto de Educao
da UFMT. Lder do Grupo de Pesquisa Laboratrio de Estudos Sobre Tecnologias da Informao e Comuni-
cao na Educao LTece. E-mail: katia@ufmt.br
146
Para alm das percepes sobre o como e as finalidades do uso das TIC pelas
escolas e professores, h que se considerar que a maioria dos estudos relacionados
ao tema apresenta um vis que reduz muito outros olhares sobre o uso dessas
tecnologias nos processos educativos. Em levantamento realizado no Portal Capes
Coordenadoria de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior em novembro de
2010 com os descritores professores e TIC, foram indicados trinta e dois trabalhos,
com prevalncia na rea da Sade. J com os descritores internet e professores,
verificou-se a ocorrncia de novecentos e oitenta e quatro. Em leitura dos resumos,
observou-se que mais da metade tratava de experincias com uso de ambientes virtuais
de aprendizagem em cursos de educao a distncia (EaD), enquanto os demais se
dividiram entre anlises de experincias bastante fragmentadas em relao ao uso das
TIC em escolas e iniciativas de uso dessas tecnologias para portadores de necessidades
especiais, sobretudo cegos e surdos. No toa que, quando da referncia sobre o uso
das TIC nos processos educativos, quase sempre o campo se restringe a EaD, causando,
sem dvida, a percepo bastante localizada e circunscrita de uma problemtica mais
ampla e eivada de aspectos ainda pouco conhecidos.
Por outro lado, aqueles que utilizam mais as TIC em seu cotidiano, em
particular, os jovens
1
o fazem tendo por entendimento que elas so expresso de sua
individualidade, constituindo assim processos identitrios e de leitura de mundo
muito diferentes e prprios das geraes que nasceram sob o signo dessas tecnologias.
Nesse sentido escola e TIC acabam por ser esferas do viver divorciadas, uma descolada
da outra, j que at o momento no foi forjada uma identidade para as TIC e seu uso
pedaggico.
Ao confrontar tais temticas com a proposta do Plano Nacional de Educao
PNE (2011-2020) relativas s propostas de uso ou maior insero das TIC nos
sistemas de ensino, h confirmao, quando da apresentao das metas e estratgias
concernentes a esse campo, de que caberia, por meio do uso delas, ou emprego
acessrio e suplementar na correo de distores, por exemplo, como ser visto
adiante, ou como aparato a sustentar uma possvel ao pedaggica por intermdio
da criao de portais destinados ao trabalho docente. Isso, porm como uma das
estratgias vinculadas s metas 13 e 14. Na meta 13 com o incremento do Sistema
Universidade Aberta (UAB) e na meta 14 com a ampliao e consolidao de portal
destinado preparao de aulas com disponibilizao de instrumentos pelo prprio
Ministrio de Educao (MEC), isso associado meta que prev maior qualificao em
nvel superior dos professores. Diante disso, discutir e propor alteraes no projeto
ao fundamental para que as TIC possam assumir, de fato, no setor educao
aquilo que lhe caracteriza como recurso largamente empregado socialmente: o de
1
Estatsticas sobre o uso da internet, segundo dados do Ibope/Nielson de maro de 2010, informam que o Brasil o 5
pas com conexes internet. 73,9 milhes seriam o nmero de usurios, desses, 46% teriam entre 16 e 32 anos. O prin-
cipal local de acesso rede seria nas lan houses, 31%, seguido pela prpria casa, com 27%, e casa de parentes e amigos,
25%. Disponvel em:<http://www.tobeguarany.com/internet_no_brasil.php>. Acesso em: 19 dez. 2010.
147
O PNE E AS TECNOLOGIAS DA INFORMAO E COMUNICAO: MAL-ENTENDIDOS E REDUCIONISMO
compartilhamento, de colaborao e cooperao entre os diversos pblicos que do
vida a redes que ultrapassam, transcendem os lugares e tempos de nossos cotidianos.
O trabalho, ento, tem essa finalidade: ao discutir determinados aspectos e
elementos sobre o uso das TIC, apontar possibilidades para alteraes no projeto do
PNE nessa dimenso.
De descompassos e possveis encontros
Os estudos sobre o uso das TIC nos processos do ensinar e aprender tm
basicamente trs enfoques: desempenho escolar, aquisies de contedos e prticas
pedaggicas inovadoras (VASCONCELOS, 2010).
E o que revelam?
Geralmente a necessidade de mudanas na escola, da formao de professores
para o uso das TIC, as condies sempre precrias de instalao e uso dos computadores,
os arranjos tanto de espao quanto metodolgicos para se trabalhar com a novidade/
computador, alm da pouca insero seja dos artefatos tecnolgicos seja dos recursos
das TIC na sala de aula. O laboratrio, forma pela qual grande parte das escolas
introduz os computadores, entendido, ainda, como algo alheio ao trabalho cotidiano
dos alunos e professores, cujo uso est restrito aos momentos especiais, agendados
e disputados pelos atores escolares (VASCONCELOS, 2010). Isso num pas que,
segundo documento do Ministrio da Cincia e Tecnologia publicado no ano 2000,
intitulado Evoluo da Internet no Brasil e no Mundo,
2
era reconhecido como um
dos dez pases que mais utilizavam a internet, porm carente de esforos no sentido
de melhorar a educao, j que o ingresso para se juntar revoluo da informao
depende de profissionais qualificados [...] e que o grande desafio o de conectar quem
est fora dela internet por motivos econmicos ou ideolgicos (MCT, 2000, p. 8).
Fora do permetro escolar, no entanto, as TIC revolucionam os modos de viver e
experienciar o mundo. Se antes a informao era produzida por poucos e disseminada
por meio da recepo apenas, com as redes sociais ela ultrapassou os conglomerados
tradicionais de sua emisso, permitindo a constituio de outras e novas maneiras de
decodific-las.
Alm disso, por mais que se faam crticas ideia de que as novas geraes,
principalmente as nascidas depois dos anos de 1990, quando da popularizao das
TIC, estabelecem outra relao com elas, as TIC representam um advento ainda pouco
2
Disponvel em: <http://www.publico.gov.br/download/texto/ci000008.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2010.
148
compreendido ou estudado, como afirmam Tapscott (2009) com a Digital Generation;
Presnky (2001) com os Digital Natives/Digital Immigrants; e Oblinger e Oblinger
(2005) com os Millenials. Esses autores propem e problematizam a maneira pela
qual as geraes ps-anos de 1990/2000 trabalham com as TIC, sobretudo com os
recursos da internet, e tem-nos implicado em outras lgicas de compreender os
contextos por eles partilhados, ressignificando linguagens, valores e relaes. Talvez
demore algum tempo para se compreenderem melhor os sentidos e tradues desse
momento.
Tezanos (2009), alm de trabalhar com aspectos e elementos que definiriam
outras formas de relaes, tomando por base o que denomina sociedades tecnolgicas,
apresenta reflexes relevantes sobre dinmicas de excluso aliadas ao incremento
do uso das TIC. Nesse contexto, o sistema econmico teria, como uma de suas
caractersticas, em seu alicerce de intercmbio e distribuio da produo, as bandas
largas, as redes inteligentes e o correio considerando distribuio porta a porta
(TEZANOS, 2009, p. 79), da mesma maneira que trabalho e cio teriam lugar no
virtual, na rede, no intensivo e extensivo que elas propiciam. Na viso do autor, isso
traria implicaes profundas no modo com que organizamos os nossos cotidianos,
com consequncias tambm sobre o que se compreende como educao.
Na esteira das discusses propostas por Tezanos (2009), uma das dimenses
tambm presentes e importantes sobre o trabalho a que se refere a sua precarizao.
Mais e mais nas sociedades tecnolgicas esse se precarizaria em razo de sua
intensificao, resultado da complexizao em que um dos ingredientes seriam as
TIC.
Para Souza (2009), a precarizao do trabalho docente se expressa na
flexibilizao e desregulamentao da legislao sobre a profisso para dar sentido
s propostas de mercado. Nesse vis, as competncias necessrias para se trabalhar
com as TIC entram como mais um atributo/qualidade a ser promovida no trabalho
do docente, agudizando as fragilidades e precariedades quando do uso dos artefatos
tcnicos e tecnolgicos pelas escolas, impondo dinmicas pouco conhecidas pelos
professores. Fator este determinante nesse processo: h que se fazer muito mais num
tempo que no se dilata (MANCEBO, 2009).
Como preconizado por Tezanos (2009), nas sociedades tecnolgicas, em razo
da rapidez, da crescente robotizao do trabalho e dos novos conceitos que pautam
as relaes em rede, h um desajuste flagrante entre um antes e depois, sendo esse
depois algo ainda embaado, porm denso em suas consequncias. Claro est que a
escola, como parte desse contexto, vivencia o novo com perplexidade, sem que lhe
seja pautada a essncia e os elementos do que denominado como inovao.
149
Longe da ideia de impor uma forma de uso das TIC, a contradio que expe
lgicas, finalidades, objetivos, desejos enseja pensar relaes, entre elas tecnologias
e pedaggico. Uma resposta nica, unificada, , sem dvida, pouco instigadora. Por
mais que se afirme a necessidade de fazer emergir um novo professor, a forma pela
qual a escola se organiza, com base ainda em modelo marcadamente comeniano,
provoca pouco seus atores descoberta, ao descortinar de outros sentidos para a dade
ensinar/aprender.
A discusso, mais que formas de incorporar as TIC ao cotidiano da escola, implica
reconhecimento das contradies e fraturas expostas entre lgicas pouco similares,
que redundam em constantes mal-entendidos: comum verificarem-se restries, por
exemplo, ao acesso dos alunos s redes sociais que compartilham, fazendo vicejar no
entorno dos estabelecimentos de ensino, as denominadas lan houses. Fica para depois
das aulas o verdadeiro uso das TIC: games, redes de relaes, compartilhamento de
informaes, entre outros modos de uso dessas tecnologias.
, parece, no cerne das contradies, das fraturas expostas e dos mal-entendidos
que habita a possibilidade de se empreender, gestar, e configurar outra relao
envolvendo TIC e escola, outra organizao dos processos do ensinar e aprender, esses
muito mais ativos e interativos. As TIC respondem, so criadas e recriadas na e pela
interatividade...
Diante disso, a universalizao do uso das TIC pelas escolas condio
fundamental. Como experimentar, errar e acertar e propor alternativas se a quem cabe
a resposta no permitido, por razes variadas, o acesso ao artefato tecnolgico e
quilo que sustenta sua conexo?
No caso das TIC, e com a extenso, no sentido proposto por McLuham (1995),
que elas assumem nos cotidianos, o trabalhar com elas numa perspectiva de constituir
novos repertrios escolares seria via valiosa para se reconceitualizar o sentido
mesmo do aprender no contexto de uma sociedade tecnolgica.
Tratar, portanto, da insero das TIC como algo acessrio ou complementar,
tanto do processo de ensinar e aprender, como dos sistemas escolares, no reconhecer
um dado que bem ou mal integra, integra-nos e faz surgir outros significados, leituras
e olhares fundamentais para a compreenso de como se manifesta e opera essa lgica
e como se plasma na delimitao e formalizao que vem caracterizando, mais
recentemente, a vida social em seu conjunto.
150
De algumas lies
Com base nos estudos, pesquisas, discusses sobre o uso das TIC na educao,
h alguns ensinamentos preciosos: a necessidade de que as escolas sejam dotadas de
tecnologias compatveis com um mundo em conexo; no adianta computadores em
laboratrios sem conexo com a internet, essa com velocidade incompatvel para o
compartilhamento em rede; no bastam algumas mquinas, nossos alunos precisam
ter suas prprias; apartar o uso das TIC daquilo que de fato so de sua natureza: as
redes sociais. P-las a servio da escola um desafio, sim, a ser enfrentado; permitir
experincias variadas e diversificadas, trazendo os saberes/conhecimentos que nossos
alunos tm sobre o assunto, reconhecendo que a expertise deles nessa dimenso h
outras, sem dvida muito maior que a nossa como professores.
As palavras-chave para a efetivao de trabalhos pedaggicos que faam
convergir finalidade da escola com a da rede/TIC seriam cooperao e colaborao.
Incorporar ao Projeto Pedaggico da escola esse modo, maneira que funda a
rede e o uso das TIC passo importante para o reconhecimento das contradies
implicadas no desafio de significar seu uso no espao escolar. Tarefa difcil? Para ns
que buscamos refletir sobre as TIC na educao no h outro espao que suporte e
sustente as possveis respostas indagao. no conjunto das escolas e dos atores que
as constituem cotidianamente que surgiro, portanto, entendimentos, compreenses,
experincias. ali na escola que est guardada a possibilidade de respostas sobre o
uso das TIC no processo de ensinar e aprender das crianas, adolescentes e jovens.
E o PNE (2011-2020)?
A proposta seria de reviso, alterao e supresses no projeto enviado ao
Congresso Nacional Projeto de Lei n. 8.035/2010. Na verificao do que nele est
apresentado, so cinco as referncias a rede de computadores ou a recursos a serem
disponibilizados para as escolas e seus profissionais. H ainda meno a tecnologias
educacionais
3
, cabendo vrias interpretaes ao seu significado. Sendo assim, a
anlise se concentrou nos tpicos em que, de fato, estavam explicitadas as indicaes
sobre as TIC.
O projeto traz a proposta de universalizar o acesso rede mundial de
computadores em banda larga de alta velocidade e aumentar a relao computadores/
estudante nas escolas da rede pblica de educao bsica, promovendo a utilizao
pedaggica das tecnologias de informao e comunicao meta 2, estratgia 2.11 e
meta 3, estratgia 3.11.
3
Nas metas 2, 5, 7, e respectivamente nas estratgias 2.7, 5.4, 7.6 e 7.7, h meno difusa sobre tecnologias educacio-
nais. Pelo contexto e pela proposta, isso estaria mais relacionado a tcnicas pedaggicas.
151
Por se tratar da universalizao do acesso no mbito da rede pblica de
ensino, no seria o caso de as TIC aparecerem no PNE (2011- 2020) como meta e
no como estratgia? A pretenso de universalizar o acesso indica, sem dvida, a
destinao de recursos financeiros e a constituio, a sim, de estratgias que possam
integrar essas tecnologias ao cotidiano escolar. A indicao de tratamento focado
na universalizao, da o estabelecimento de meta prpria, tem por justificativa
exatamente a necessidade de que sejam trabalhadas estratgias que assegurem o
uso das TIC, preservando o trabalho docente de sua precarizao, conforme dito
anteriormente, mesmo reconhecendo que esse no seria o nico elemento a incidir
sobre isso, h outros, como o caso da legislao flexibilizada e da individualizao
do trabalho docente (SOUZA, 2010). Da mesma maneira, a apropriao das TIC pela
escola exigiria outras formas de organizar/apoiar a docncia. So vrios os estudos
sobre o tema, com relevncia s novas sociabilidades e subjetividades (CECLIO;
SANTOS, 2009) que da decorrem, constrangendo pensar outros significados
profisso docente. Essas questes no so perifricas, exigindo maior acuidade em
seu tratamento. Da a proposio de meta prpria universalizao ao acesso rede
mundial de computadores.
H conhecimento de que o projeto do PNE (2011-2020) resultado de mobilizao
desencadeada por meio das conferncias nacionais da educao que resultaram na
Conferncia Nacional de Educao (Conae), realizada entre 28 de maro e 1 de abril
de 2010. J no documento resultado dessa conferncia as TIC, como trabalhado por
Zuin (2010), assumiam carter perifrico, sobretudo pela emergncia da discusso
sobre a expanso da EaD, fator que roubou a cena naquele momento, justamente
pelo crescimento exponencial de sua utilizao e da qualidade, discutvel, de grande
parte dos cursos ofertados por meio dessa modalidade de ensino.
Embora menos evidente no projeto do PNE (2011-2020), h previso quando
de metas relacionadas elevao do nmero de matrculas na educao profissional,
superior e stricto sensu metas 11, 12 e 13 e nas estratgias 11.3, 12.2 e 14.4,
respectivamente, ou meno a EaD ou a UAB. De fato, a EaD tomada como via
importante na expanso do ensino superior sem que sejam mencionados no projeto
aspectos relacionados a qualidade da oferta. Nesse sentido prope-se, ento, que nas
estratgias em que se mencionem a UAB ou a EaD, proceda-se emenda modificativa
agregando nas estratgias aqui citadas que se assegure padro de qualidade s ofertas.
Com relao meta 7 estratgia 7.11: Prover equipamentos e recursos
tecnolgicos digitais para a utilizao pedaggica no ambiente escolar a todas as
escolas de ensino fundamental; e 7.13 Informatizar a gesto das escolas e das
secretarias de educao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como
manter programa nacional de formao inicial e continuada para o pessoal tcnico
das secretarias de educao, a proposta seria de que fossem agregadas, em caso da
criao de meta especfica para e universalizao das TIC. No caso de mant-las
152
meta 7 e mesmo na insero de outra meta, como proposto, que se apresente emenda
modificativa para a estratgia 7.11 Prover equipamentos e recursos tecnolgicos
digitais para utilizao pedaggica no ambiente escolar a todas as escolas de educao
bsica. J a estratgia 7.13, com a seguinte redao: Informatizar a gesto de todas
as escolas, secretarias de educao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
bem como garantir polticas e programas nacionais de formao inicial e continuada
para pessoal tcnico destas secretarias.
Sobre a meta 15 Garantir, em regime de colaborao entre Unio, os Estados o
Distrito Federal e os Municpios, que todos os professores da educao bsica possuam
formao especfica de nvel superior, obtida em curso de licenciatura na rea de
conhecimento em que atuam; e estratgia 15.4 Consolidar plataforma eletrnica
para organizar a oferta e as matrculas em curso de formao inicial e continuada
de professores, bem como para divulgao e atualizao dos currculos eletrnicos
docentes, a proposta de sua manuteno.
Por outro lado, para a meta 16 Formar cinquenta por cento dos professores
da educao bsica em nvel de ps-graduao lato e stricto sensu e garantir a todos
formao continuada em sua rea de atuao; e estratgia 16.4 Ampliar e consolidar
portal eletrnico para subsidiar o professor na preparao de aulas, disponibilizando
gratuitamente roteiros didticos e material suplementar, a proposta de supresso da
estratgia. Se a formao em nvel de ps-graduao no afianar maior competncia
ao trabalho do professor, para que a consolidao de portal para a preparao de aulas?
O portal, se for o caso, poderia funcionar como espao em que fossem disponibilizados,
gratuitamente, materiais didticos e pedaggicos suplementares, cabendo s escolas,
por meio de seus Projetos Polticos Pedaggicos e do trabalho coletivo dos professores,
planejar e da escolher, selecionar o que fosse necessrio para o desenvolvimento do
trabalho pedaggico.
Para Ceclio e Santos (2009), a emergncia das TIC, especialmente as digitais,
constitui novas, outras e diferentes sociabilidades
[...] como que a confirmar e expressar padres novos de subjetividades. Novas relaes
com sociedade em termos de aprendizagem e desaprendizagens insinuam-se e
confirmam-se. Para muitos, no se trata de apenas aprender o novo. mais que isso. H
de se desaprender o velho. a que reside uma das grandes diferenas trazidas pela era
digital. Para alguns, elas carregam um sentido de ruptura como existente e de renovao
radical. So tecnologias revolucionrias. Elas supem esquecer antigos hbitos, enfrentar
o desafio da separao de j consagrados suportes que davam ao fazer cotidiano uma
tranquilidade aparentemente sem limites. Nessa perspectiva, e de certa forma, para
muitos, as tecnologias viram pelo avesso algumas certezas travestidas de hbitos e at
mesmo consagradas como valores. E isso custa, principalmente aos mais velhos e aos
migrantes. Aos no nativos da era digital. So outras relaes com a informao, so
outros os modos de construir e buscar saberes e conhecimentos (CECLIO; SANTOS,
2009, p. 192-193).
153
Diante disso e das problemticas que ensejam tratar as TIC na escola, cabe
lugar mais destacado no atual projeto, isso articulado qualidade da educao e
afirmao de que o trabalho docente exige, em sua consecuo, cuidados no sentido
de que seja preservada a autonomia, profissionalizao e identidade profissional dos
professores. Desafios que se pem na definio e estabelecimento do PNE (2011-2020).
Reflexes finais
Evidente que as proposies em pauta so resultado de reflexes que
consideraram, antes de tudo, apenas os aspectos/elementos vinculados s TIC.
A sugesto era a de que o 3 Seminrio de Educao Brasileira, ocorrido entre os dias
28 de fevereiro a 2 de maro de 2011, promovido pelo Centro de Estudos Educao e
Sociedade Cedes, com apoio da Universidade de Campinas (Unicamp), levantasse
por meio de seus simpsios debates, possibilidades e propostas, isso como esforo
de mobilizao, agora, ante o Projeto de Lei n 8.035/2010. Esse foi um dos espaos
em que a leitura e a discusso sistematizada desse Projeto aconteceram. Outros
fruns promovidos por entidades das mais diversas naturezas ocorreram em territrio
nacional, fomentando proposies que talvez se afastem das aqui apresentadas. De
toda maneira, as TIC ensejam maneiras distintas de participao social, de constituio
de identidades e subjetividades como visto anteriormente.
, pois, nesse contexto que se pretendeu mais que propor alteraes, considerar
que, ao introduzir as TIC no processo do ensinar e aprender, elas no se apresentam
como coadjuvantes, nem substituem, como afirma Peixoto (2009), prticas pedaggicas
em uso. Elas permitem, na viso dessa autora, introduo de modos particulares
de comunicao na relao professor/aluno, saber e instncias educativas. Nem
instrumento e nem fim em si mesmas, as TIC podem ser classificadas como elementos
fundantes do processo educacional. (PRETO; PINTO apud PEIXOTO, 2009, p. 226)
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155
* Comunicao apresentada no 3 Seminrio de Educao Brasileira Plano Nacional da Educao, Ques-
tes desafiadoras e emblemticas, realizado pelo Centro de Estudos Educao e Sociedade (Cedes), na Uni-
versidade Estadual de Campinas (Unicamp), em 2 de maro de 2011 no Simpsio 10: Prioridades, metas,
estratgias e aes para valorizar a formao profissional da educao.
** Pos-doutora. em Sociologia do Trabalho/Educao pela Universit Paris Ouest (Paris 10). Docente de
graduao e ps- graduao em Sociologia da Educao, no Departamento de Cincias Sociais da Faculdade
de Educao da Universidade Estadual de Campinas (Decise/FE/Unicamp). Coordenadora do Grupo de
Estudos e Pesquisas sobre Educao e Diferenciao Sociocultural (Gepedisc), linha Educao e Trabalho,
dessa universidade. Bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
Coordenadora brasileira do projeto de cooperao cientfica entre Brasil/Capes e Frana/Cofecub, Orga-
nizao e Condies do Trabalho Moderno. Emprego, Desemprego e Precarizao do Trabalho. E-mail:
anerisouza@uol.com.br.
Aparecida Neri de Souza**
O 3 Seminrio de Educao Brasileira, ao propor o debate acadmico
sobre o Plano Nacional da Educao: questes desafiadoras e embates
emblemticos, indicou o desafio da dimenso poltica dos estudos e pesquisas
que realizamos. Nessa direo o Simpsio Prioridades, metas, estratgias e
aes para a valorizao e formao do profissional da educao permitiu a
RELAES DE TRABALHO DOCENTE:
EMPREGO E PRECARIZAO DO TRABALHO*
156
discusso sobre a Organizao e Condies do Trabalho Moderno, com foco
no trabalho docente, para conduzir o debate proposto.
1
Interrogamos, nesta pesquisa, as mltiplas dimenses que adquirem
as mudanas nas relaes de trabalho, na organizao dos assalariados e
dos professores, bem como as implicaes sociais dessas transformaes
nas formas cotidianas de viver, nos modos de vida, vinculadas s reformas
justificadas em nome de um processo denominado modernizao.
As mudanas nas formas de emprego, o crescimento do desemprego
so fenmenos observados, com a intensificao e complexificao das
relaes de trabalho, nas quais se evidencia um processo crescente de
individualizao do trabalhador/professor, fragilizando-o socialmente. Essas
mudanas se manifestam de forma particular no que se refere multiplicao
das formas precrias de trabalho e emprego, sob diferentes aspectos nos dois
pases (Brasil e Frana), em diferentes categorias de trabalho industrial, de
servios (privados e pblicos). Somada precarizao, a individualizao
uma segunda caracterstica geral da modernizao do trabalho. Ela preside
a organizao do trabalho gerando o enfraquecimento das aes coletivas e
contribui para intensificar o declnio dos movimentos sociais.
Assim, a hiptese que orienta a anlise do Plano Nacional de Educao para
o decnio 2011 a 2010, no que se refere s propostas de mudanas no trabalho
de professores, que no h ruptura com o processo de precarizao. Este
ltimo reforma continuamente a subjugao dos professores s necessidades
de competitividade e produtividade, como fonte de racionalizao dos custos
do trabalho no setor pblico.
Tomo a noo de precarizao, com base na discusso de Batrice Appay
e Anne Thbaud-Mony (1997, 2000), como um processo de institucionalizao
da instabilidade; no plano do emprego se caracteriza, principalmente, pelo
desemprego e pelo trabalho temporrio ou eventual; e no plano do trabalho,
pelo questionamento da qualificao profissional e do reconhecimento no
trabalho dos professores. Essa noo se apresenta contraditoria concepo
de que o trabalho no setor pblico se caracteriza pela estabilidade no emprego.
1
A pesquisa a que me refro est inserida em um acordo de cooperao cientfca internacional entre Brasil/Unicamp
(Programas de Ps-Graduao em Educao e Doutorado em Cincias Sociais) e Frana (equipe GTM Genre, Travail
et Mobilits do Cresspa Centre de Recherches Sociologique et Politiques de Paris -, Universit Paris 8 e Universit
Paris 10, vinculados ao CNRS Centre National de la Recherche Scientifque), fnanciada pelo acordo entre Capes e
Cofecub.
157
RELAES DE TRABALHO DOCENTE: EMPREGO E PRECARIZAO DO TRABALHO
As pesquisas na sociologia do trabalho evidenciam a desregulamentao
2
de
direitos vinculados ao trabalho, permitindo o uso do trabalho precrio. A precarizao
do emprego no setor pblico se caracteriza pelo aumento dos empregos temporrios,
eventuais, estagirios, bolsistas. Situaes de trabalho precrias so legalizadas,
empregos atpicos passam a ser tpicos
3
. Esse processo tem por consequncia o
questionamento dos direitos trabalhistas e das formas de representao poltico-
sindical.
No Brasil, o carter informal das relaes de trabalho emblemtico da
precarizao: no conjunto dos trabalhadores 57% das mulheres e 55,3% dos homens
esto na informalidade. Entretanto, esse processo contamina tambm o magistrio,
considerado nicho de emprego formal e estvel. Os dados do Instituto Brasileiro de
Estatstica e Geografia (IBGE), na sua Pesquisa Anual por Amostra de Domiclios
(PNAD), para 2007, indicava que 21% dos professores informavam no possurem
contratos de trabalho nem pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT)
4
nem pelo
Estatuto de Funcionrios Pblicos; sendo 18% professores do setor pblico e 28%
no setor privado. No se trata de contratos temporrios, uma vez que o Estatuto do
Funcionalismo Pblico e a CLT permitem contratos de durao determinada. Trata-
se, no Estado de So Paulo, de professores eventuais, sem contratos, que substituem
faltas dirias de professores; professores que ministram aulas, como prestadores de
servios para a Associao de Pais e Mestres; ou ainda, em Estados, como Gois, de
professores que sublocam o trabalho de um professor para cobri-lo em ausncias,
conforme entrevista com o presidente da Confederao dos Professores do Brasil; ou
mesmo o trabalho voluntrio, mediante projetos como Famlia na Escola. O grfico
abaixo compara o emprego, no Brasil, de professores do setor pblico e privado, no
perodo entre 2002 a 2007. Nos dois setores aumentam os professores com vnculos
precrios, mas no setor privado, isso mais acentuado. Os professores parecem no
estar mais protegidos por um estatuto social de emprego estvel e formal.
2
Desregulamentao no signifca, necessariamente, supresso de regras e leis; pode, pelo contrrio, traduzir-se em no-
vas leis que visam a reconhecer diferentes tipos de contratos de trabalho. A desregulamentao pode tornar o direito do
trabalho mais fexvel. Portanto, a fexibilizao pode se dar por meio de leis ou negociao coletiva que permite adequar
as regras s condies setoriais.
3
Os contratos atpicos contemplam um diversidade de situaes, que vai de novas formas contratuais ao simples
descumprimento legal (GALEAZZI, 2006, p. 204).
4
Cdigo de trabalho que regula as relaes de trabalho.
158
Grfico - Professores Contratos Formais - 2002 - 2007
Fonte: PNAD/IBGE, 2002, 2004 e 2007.
A precarizao afeta, tambm, os trabalhadores no setor pblico, cujos
empregos so estveis? Atinge o prprio trabalho? Aqueles trabalhadores pblicos
estveis professores, diretores, supervisores so confrontados, cotidianamente,
com exigncias cada vez maiores em seu trabalho e desenvolvem sentimentos de que
nem sempre esto em condies de responder s exigncias. Danile Linhart (2009)
chama esse processo de precariedade subjetiva, pois esses trabalhadores tambm
vivenciam subjetivamente a instabilidade.
O que se deve entender por precariedade subjetiva? o sentimento de no estar em
casa no trabalho, de no poder se fiar nas suas rotinas profissionais, em suas redes, nos
saberes e habilidades acumuladas graas experincia [...] o sentimento de no dominar
seu trabalho e de precisar permanentemente desenvolver esforos para se adaptar, para
cumprir objetivo, para no se arriscar, nem fisicamente nem moralmente [no caso dos
supervisores, nas relaes com os diretores e professores ou dos professores face aos
alunos]. o sentimento de no ter ajuda em caso de problemas graves de trabalho, nem
do lado dos superiores hierrquicos [...] nem do lado dos coletivos de trabalho que se
esgararam com a individualizao sistemtica da gesto dos assalariados e o estmulo
concorrncia entre eles. um sentimento de isolamento e abandono. (LINHART, 2009)
Qual o sentido social da precariedade no trabalho, nas dimenses objetivas
e subjetivas? Os estudos sociolgicos evidenciam que as incertezas que pesam sobre
os trabalhadores so inmeras e mostram o quanto difcil a organizao de suas
prprias vidas. Nada est efetivamente adquirido em termos de direitos sociais
agregados ao trabalho, nem mesmo para os trabalhadores estveis no setor pblico.
A tensa organizao do trabalho expressa numerosas incertezas e contradies, as
avaliaes frequentes, e por vezes, arbitrrias pela falta de legitimidade so dois
elementos que fundamentam, entre outros, o sentimento de precariedade vivenciado
pelos trabalhadores no campo da educao escolar.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
0
10
2002 2004 2007
Setor Pblico Setor Privado
159
Esses trabalhadores informam que no so ouvidos em suas reivindicaes,
nem mesmo reconhecidos (ou valorizados), mas postos todo o tempo prova, inscritos
numa engrenagem de tenso e frustrao geradora do sofrimento e do chamado mal-
estar docente de que nos fala Manuel Esteves.
Plano Nacional de Educao (2011/2020)
O que prope o projeto de Lei para o PNE? O ponto de partida para discutir
as mltiplas dimenses que adquirem as mudanas nas relaes de trabalho e na
organizao dos trabalhadores a noo de valorizao contida no projeto de lei
para o Plano Nacional de Educao para este decnio. Segundo o Artigo 2, uma
das diretrizes do PNE 2011/2020 (alnea IX) a valorizao dos profissionais da
educao, tomada, em geral, como um dos requisitos para a melhoria da qualidade
do ensino. Para isso prope quatro metas:
5
duas referentes formao, uma sobre
salrios e outra sobre carreira, metas 15, 16, 17 e 18. Assim, valorizao profissional
se concretiza mediante a formao profissional, salrios e carreira. Este texto analisar
somente a meta 18, que pretende: Assegurar, no prazo de dois anos, a existncia de
planos de carreira para os profissionais do magistrio em todos os nveis de ensino.
A discusso sobre a valorizao do trabalho assume vrios sentidos, dependendo
do ponto de observao do grupo social governos, sindicatos, trabalhadores, patres.
Mesmo da perspectiva sociolgica, o termo polissmico, devendo, portanto, ser
trabalhado com precauo. Este texto toma a noo de valorizao com o sentido de
importncia acordada a um coletivo de trabalhadores.
Para assegurar as quatro metas, enumeram-se estratgias de valorizao do
trabalho docente e de melhoria da qualidade da educao escolar. Dentre elas, destaco:
estruturar os sistemas de ensino buscando atingir, em seu quadro de profissionais
do magistrio, 90% dos servidores nomeados em cargos de provimento efetivo em
efetivo exerccio na rede pblica de educao bsica. Aparentemente, essa meta
no apresenta contradio com a noo de valorizao como importncia acordada
a um coletivo de trabalhadores. Mas qual a relao entre essa meta e a Emenda
Constitucional (EC) n 19/1998? Estaramos diante de um movimento de revogao
da EC?
Desde a dcada de 1990, com o objetivo de modernizao do servio pblico e
do Estado, foram postas em curso reformas pragmticas. O Plano Diretor da Reforma
do Estado, ao propor o new public management, adotou pressupostos de abordagem
gerencial, isto , tcnicas de responsabilizao dos trabalhadores, de produtividade,
5
Termo emprestado do setor empresarial.
160
de controle de resultados, entre outros. Trs anos aps a publicao do Plano
Diretor, foi aprovada a Emenda Constitucional n 19, que, junto com a Reforma do
Estado, provocou mudanas significativas nas relaes de trabalho no setor pblico.
A Emenda acabou com a exigncia do regime jurdico nico de contratao; revisou
as condies de obteno e manuteno de estabilidade no emprego aumentando o
perodo de estgio probatrio e autorizando demisses por desempenho insuficiente
ou por necessidade do poder pblico.
O objetivo da Emenda Constitucional n 19/1998 era construir a semelhana
entre normas que regulavam o mercado de trabalho no setor privado com o setor
pblico, com nfase na flexibilizao dos contratos, nas formas de recrutamento e
seleo dos funcionrios. Com a Lei n 9.801/1999, que permite a exonerao de
servidores pblicos estveis em decorrncia do excesso do gasto pblico, foi criada
uma nova modalidade de contratao: o contrato de emprego no servio pblico.
A criao da figura jurdica do emprego pblico foi uma das importantes mudanas
nas relaes de trabalho no setor pblico. O processo de equiparao das relaes de
trabalho no setor pblico e privado se apresenta, portanto, como homogeneizao
perversa do mercado de trabalho. Alm dos estatutrios e contratados pela CLT, quase
um quarto do funcionalismo pblico em mbito federal e estadual tm contratos
precrios, isto , contratos por tempo determinado ou em carter emergencial para
realizar trabalhos na rea social (educao, sade), infraestrutura urbana, entre outros.
No ensino so professores substitutos, estagirios, eventuais ou avulsos.
O Plano Nacional de Educao (2011/2020) no faz referncia retomada da
concepo de regime jurdico nico para contratao de professores, portanto podemos
inferir que se mantm a flexibilizao dos contratos de trabalho? Somente os 90%
dos contratos por estatuto da funo pblica que seriam de provimento de cargos?
A figura jurdica, utilizada no Projeto de Lei/Plano Nacional de Educao, servidores
nomeados em cargos de provimento efetivo refere-se a contratos estatutrios.
Os empregados no setor pblico tm contratos pela Consolidao das Leis do Trabalho
(CLT), tal como os demais trabalhadores do setor privado. Os empregados do setor
pblico que no so portadores de cargos de provimento efetivo, como se inserem
nessa meta e na primeira estratgia? E os contratos temporrios? E os sem contratos,
isto , os eventuais ou intermitentes, aqueles que no tm vnculos de emprego?
Tomando as demais estratgias da meta 18, propondo que, em dois anos, os
profissionais do magistrio tenham planos de carreira, nenhuma referncia feita
s mudanas nos processos de flexibilizao dos contratos de trabalho atualmente
existentes. A diversificao das formas de contratao flexvel, no Brasil, ser mantida?
Essas formas objetivam a reduo dos custos e ou aumento das possibilidades de o
empregador contratar e demitir trabalhadores, tornando o trabalho inseguro e instvel.
161
As demais estratgias parecem confirmar a hiptese de que no h ruptura com
os processos de precarizao do emprego e do trabalho no setor pblico, pois no h
referncias construo de carreiras exclusivamente na funo pblica, permanecendo
a possibilidade de contratos pela CLT e pelo Estatuto da funo pblica.
Estratgia 2. Refere-se ao acompanhamento, avaliao e superviso do professor iniciante
para ser confirmado ou no no cargo.
6

Estratgia 3. Prova nacional de admisso de docentes a fim de subsidiar concursos
pblicos dos entes federados.
Estratgia 4. Formao profissional de tcnicos para o campo do ensino.
Estratgia 5. Formao continuada de tcnicos para o campo do ensino.
Estratgia 6. Censo dos tcnicos
7
.
Estratgia 7. Especificidades dos povos indgenas nos concursos para provimentos de
cargos.
Estratgia 8. Transferncia de recursos para plano de carreira para os profissionais da
educao.
O conjunto das estratgias da meta 18 no aponta para a retomada do regime
jurdico nico, embora utilize expresses como funcionrio ou servidor, prprias do
estatuto da funo pblica. Tambm no indica o fim dos processos de precarizao
do emprego no campo do ensino, caracterizado por contratos flexveis garantidos pela
Emenda Constitucional n 19/1998.
As anlises de Krein (2007) apontam que desde a dcada de 1990 h expressiva
diversificao das formas de contratao flexvel no Brasil.
A flexibilizao das formas de contratao se expressa em cinco modalidades distintas:
1) na facilidade de romper o contrato de trabalho; 2) na ampliao de contratos por
tempo determinado; 3) no avano da relao de emprego disfarada; 4) na terceirizao;
5) na informalidade. Muitas dessas formas de contratao so modalidades velhas que
ganham nova roupagem e expresso no perodo recente. (KREIN, 2007, p. 34)
As novas formas de contratao no se confundem com regimes especiais de
trabalho, que existem h muito tempo, por exemplo, para mulheres, jovens, aprendizes,
portadores de deficincias, jogadores de futebol, mineiros, porturios, professores,
6
O professor iniciante indicado, no PNE, como aquele que passou por um concurso pblico de provimento de cargo.
7
Novamente, assim como para os professores, os tcnicos so considerados no texto como funcionrios, e tambm no
h referncia ao regime jurdico nico.
162
entre outros. O que seriam esses novos contratos? Desde a dcada de 1990 nos
apresentado o funcionrio pblico demissvel, temporrio, contratado por safra ou por
obra certa, contratado por prazo determinado, aprendiz e aquele no primeiro emprego
(KREIN, 2007, p. 35). Esses so contratos que no garantem os direitos estabilidade
provisria, como licena gestante, acidente de trabalho, doena profissional, licena
sindical; o direito ao aviso prvio e ao adicional de 50% nos casos de rescises dos
contratos; e o direito ao salrio-desemprego e, alm disso, so limitados os direitos s
frias e aposentadoria. Nesse sentido, so empregos precrios.
No setor pblico, a mesma pesquisa de Krein (2007) evidencia que, no Brasil,
havia cerca de 2 milhes de empregados ou funcionrios pblicos com contratos
atpicos (funcionrios demissveis), alm de outros 2 milhes que so demitidos no
decorrer do ano (contratados no ativos). Esses trabalhadores, de forma geral com
menores direitos em relao aos demais trabalhadores, vivenciam a insegurana, a
instabilidade, a deriva, de que nos fala Sennett (2001, p. 18), daqueles que receiam
estar a ponto de perder o controle de suas vidas. Esse medo est embutido em suas
histrias de vida.
A principal forma de flexibilizao dos contratos de trabalho, a partir dos anos
1990, foi a terceirizao que se expressa sob diferentes formas: a subcontratao de
empresas de prestao de servios de apoio e ou cooperativas de trabalho (higiene e
limpeza nas escolas, alimentao, segurana), alocao de trabalho temporrio (para
servios administrativos e informtica) ou contratao de pessoa jurdica ou autnoma
(para desenvolver projetos educacionais e pedaggicos). A terceirizao expressa a
busca pela reduo dos custos e a flexibilizao na gesto da fora de trabalho e,
embora se apresente de diferentes formas, ela se constitui em importante estratgia
para a flexibilizao das relaes de trabalho e para a precarizao. Pesquisa realizada
por Chahad (2001) nos informa que 71% dos contratos flexveis so resultantes
da terceirizao. As estatsticas no nos permitem mensurar a participao desses
contratos no mercado de trabalho no campo do ensino.
A legislao trabalhista, no Brasil, apresenta a possibilidade de contratao de
eventuais ou temporrias, ou terceirizadas para situaes em que o trabalho no
regular. Entretanto, como explicar essas contrataes no campo do ensino? O trabalho
no campo do ensino exige forte regularidade no seu desenvolvimento, as atividades
so determinadas tanto pelo contedo (aulas propriamente ditas) como pelo espao
(escolas). O que justificaria, portanto, a manuteno dos contratos flexveis e,
consequentemente, precrios?
Alm do processo de precarizao dos empregos, outra medida de modernizao
dos sistemas escolares a ser destacada a remunerao por mrito, apoiada em modelos
163
de gerenciamento de escola e de pessoas importador do setor privado. A meta 17
informa-nos que o processo de valorizao do magistrio pblico da educao bsica
far-se- mediante aproximaes de salrios entre trabalhadores com escolaridade
equivalente. Para isso elegeu trs estratgias; duas referem-se constituio de um
frum e de indicadores para acompanhar o processo, e, a outra, implementao de
planos de carreira e jornadas de trabalho em um nico estabelecimento de ensino.
Embora no haja referncia s formas de remunerao, o texto introduz uma nova
concepo de trabalho docente, referida aos resultados obtidos pelos alunos em
avaliaes nacionais e estaduais.
Art 11. O ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) ser utilizado para
avaliar a qualidade do ensino a partir dos dados de rendimento escolar apurados pelo
censo escolar da educao bsica, combinados com dados relativos ao desempenho de
estudantes apurados na avaliao nacional do rendimento escolar.
Um das caractersticas do trabalho moderno a individualizao da gesto
dos trabalhadores/professores, mediante a vinculao de salrio a perfomance. Trata-
se de remunerar os professores em funo dos resultados obtidos pelos seus alunos
e introduzir uma nova concepo de trabalho docente. A competio e os valores
empresariais constituem referncias para a organizao e gesto do trabalho, numa
viso pragmtica e utilitarista.
A individualizao dos aumentos salariais mediante remunerao por bnus
no somente tem encorajado a competio entre os professores, mas tambm tem
enfraquecido as aes coletivas, atomizando os professores. A escola pblica moderna,
mediante polticas que valorizam o engajamento individual, coloca o mrito como
centro das relaes de trabalho docente. Assim, as desigualdades promovidas por tal
concepo so julgadas como aceitveis e so apoiadas nas qualidades pessoais, tais
como o talento e o esforo em termos de competio aberta. Essas noes talento
e esforo transformam diferenas em desigualdades, concebem e representam
as desigualdades, que so sociais, como baseadas nos dons e mritos individuais.
Portanto, so constructos ideolgicos que se deslocam das empresas para as escolas.
O mrito permitiria, nessa concepo, reconciliar igualdade e desigualdades
sociais; apresentar uma prova de eficcia dos professores para a sociedade, pois
cada um incitado a explorar melhor seus talentos. Entretanto, a realidade parece
resistir, as desigualdades persistem e necessrio justific-las. Assim, a meritocracia
se apresenta como ideologia, pois privilegia, na explicao dos comportamentos dos
outros e das desigualdades, o impacto das caractersticas pessoais
8
.
8
Segundo P. Bourdieu e J-C. Passeron. A reproduo elementos para uma teoria do sistema de ensino. Rio de Janeiro:
Francisco Alves, 1975: a escola encarregada de identifcar mritos e dar uma garantia para as classifcaes realizadas.
164
Os professores so submetidos competio por bnus salariais, pondo em
disputa as noes de igualdade, na funo pblica, com a de mrito. Os diplomas,
o concurso pblico e a carreira no so suficientes para justificar as diferenas de
salrios, assim recorre-se noo de mrito. Os esforos e o investimento individuais
no trabalho podem ser valorizados, segundo o poder pblico, na medida em que
podem explicar o sucesso ou fracasso dos alunos nas provas pblicas de avaliao.
No Estado de So Paulo, a introduo de bnus salarial anual para os professores
pblicos tem como objetivo aumentar a produtividade e a competitividade do
sistema educacional, atribuindo, exclusivamente, aos professores e funcionrios
a responsabilidade pela qualidade do ensino. Os professores so pressionados
constantemente para melhorar performance; contribuindo para aumentar tenses, o
ritmo e a intensidade de trabalho, mediante a responsabilizao individual. O valor
do trabalho parece estar sendo atacado, pois os governantes nos informam que
preciso reconduzir os professores preocupao com o trabalho, acusados de serem
privilegiados e negligentes.
Ensinar uma atividade complexa e multidimensional, portanto o que significa
a noo de professor performtico?
Consideraes finais
As polticas educacionais, nas ltimas dcadas, no Brasil e em diferentes
Estados da Federao, caracterizam-se por um padro de racionalidade informado por
noes como calculabilidade, eficincia, eficcia, produtividade. As orientaes em
direo s reformas educacionais, desde os anos 1990, tm sido compreendidas como
necessrias ao crescimento econmico, indispensveis ao projeto de modernizao do
Pas, isto , a incluso do Pas no rol das economias capitalistas mais desenvolvidas.
A dcada de 1990, segundo Ricardo Antunes (2004), pode ser considerada a
dcada da desertificao neoliberal, marcada pela fragmentao, individualizao,
informalidade, precarizao do trabalho, assim como pela privatizao dos servios
pblicos. Esse movimento construdo na dcada passada se mantm anos 2000 pela
subordinao ao pragmatismo neoliberal.
Os professores so confrontados com exigncias cada vez maiores em seu
trabalho: a resistncia crescente de estudantes forma escolar e a chegada de novos
pblicos escolares com relaes diversificadas com os saberes escolares; a adoo
de polticas escolares compensatrias fundadas na discriminao positiva (classes de
acelerao da aprendizagem, promoo automtica); o desenvolvimento de dispositivos
165
pedaggicos mais individualizados para tratar as diferenas e a heterogeneidade
crescente dos estudantes ao mesmo tempo em que se recorre s avaliaes nacionais
durante o seu processo de escolarizao; o reforo da autonomia da escola e a
sua aproximao com o entorno social e econmico (parcerias com empresas);
a submisso da escola e de seus professores s injunes da responsabilizao,
racionalizao de prticas e avaliao de resultados; a contratualizao dos objetivos
educativos e desenvolvimento do gerencialismo participativo (Plano Poltico de
Gesto, Planos Diretores, Equipe Gestora, so alguns exemplos); a individualizao
das carreiras dos professores (mediante avaliao de mrito e pagamento por bnus);
alm da degradao dos salrios e da desvalorizao social da profisso.
Esse movimento de modernizao dos sistemas escolares, no Brasil, conduz
a um processo de racionalizao tcnica submetida aos critrios de eficcia e
rentabilidade, traduzidos, constantemente, por um movimento de individualizao
e enfraquecimento das aes coletivas. Professores so responsabilizados pelos
processos e resultados do sistema educacional e so expostos pela mdia nos elementos
que checam a legitimidade de seu trabalho. desconcertante observar a difuso pela
mdia do discurso que acusa o professor como privilegiado e indolente, como aquele
que falta muito ao emprego, no ensina, trabalha pouco, no aprovado em concursos
ou seleo pblicos, para citar alguns exemplos.
As mudanas verificadas nas relaes de trabalho, desde a dcada de 1990, so
interpretadas como sintomas de tentativas de implementao de um novo sistema
de relaes do trabalho, no Brasil, que se caracterizaria pela desregulamentao das
normas legais. Segundo Galvo (2007), esse movimento tem rebaixado os direitos
dos trabalhadores, que so estimulados a competir uns com os outros, gerando uma
espcie de neodarwinismo social, no qual a competncia aparece como se fosse
um atributo pessoal e no como atributo construdo socialmente. As competncias
so utilizadas para justificar privilgios, pois aparecem como consequncia do mrito
pessoal; assim como a falta dessas utilizada para justificar as desigualdades, de
modo que os trabalhadores so responsabilizados por elas.
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169
Heleno Arajo Filho*
Participao social pressuposto bsico para a construo
do novo PNE
A experincia de formulao do Plano Nacional de Educao (PNE) 2001/2010
deixou traumas na comunidade educacional, de modo que, transcorrida a dcada, o
Estado brasileiro optou por promover conferncias de educao com o objetivo de
contemplar a participao da sociedade no processo de construo da proposta do
novo PNE.
Nesse sentido, as deliberaes da 1 Conferncia Nacional de Educao
(Conae 2010) representam a base social do PNE, uma vez que traduzem a sntese
das demandas recolhidas, democraticamente, de trabalhadores, estudantes, pais,
estudiosos no assunto e gestores pblicos das trs esferas de governo em relao
aos nveis, etapas e modalidades da educao nacional (pblica e privada). Assim, no
temos dvida de que o sucesso do PNE ora em trmite na Cmara dos Deputados
ANLISE DO PNE (MEC) E EMENDAS
AO PL N 8.035/10
* Licenciado em Cincias Fsicas e Biolgicas, com habilitao em Biologia, pela Faculdade de Formao de
Professores da Fundao de Ensino Superior de Olinda (Funeso). Presidente do Sindicato dos Trabalhadores
em Educao de Pernambuco (Sintepe) e secretrio de assuntos educacionais da Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Educao (CNTE). E-mail: heleno@cnte.org.br.
170
condiciona-se observao da estrutura deliberada pela Conae 2010, a fim de manter-
se fiel sua base propositora, que o adotar como referncia luta por uma educao
pblica, gratuita, universal e de qualidade socialmente referenciada.
Consideramos, ainda, que qualquer descuido sobre essa parceria (sociedade,
Executivo e Legislativo) poder comprometer o elo de sustentao social do PNE,
voltando experincia da Lei n 10.172/01, que, preterindo a maior parte das propostas
construdas pela sociedade brasileira ao longo dos Congressos Nacionais de Educao
(Coneds), fez exaurir a coeso social e a referncia de mobilizao da comunidade
educacional em torno daquele diploma (BRASIL, 2001).
Portanto, as observaes que esto sendo apresentadas pela sociedade
proposta de PNE elaborada pelo Ministrio da Educao (MEC) devem ser amplamente
discutidas com os parlamentares e o prprio rgo do Executivo federal, como forma
de adequar o PNE aos desgnios da Conae 2010, os quais se fundam num projeto
libertador de educao, pautado na promoo da cidadania e no desenvolvimento
social, cultural e econmico ambientalmente sustentvel e com distribuio de
renda.
Aspectos gerais de mrito na viso dos(as) trabalhadores(as)
da educao bsica
Sistema Nacional de Educao (SNE)
Conforme preceitua o artigo 214 da Constituio Federal (CF), o novo PNE
luz da redao dada pela Emenda Constitucional n 59 tem a prerrogativa de [...]
articular o sistema nacional de educao [...] visando a [...] assegurar a manuteno
e o desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades por
meio de aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas [...].
(BRASIL, 1988). Portanto, objetivo central do prximo PNE transpor as barreiras que
impedem a concretizao dos princpios de colaborao e cooperao entre os entes
federados eleitos pela CF para reger a gesto da educao nacional , com o objetivo
de universalizar a escolarizao dos(as) brasileiros(as) sob os princpios da qualidade
social e da equidade federativa.
Contudo, tal como debatido na Conae 2010, o SNE requer uma estrutura
organizativa (infraconstitucional e constitucional) diferente da atual, a qual o PNE,
por si s, no consegue instituir. Faz-se necessrio, assim, um conjunto de leis
federais e, at, de emendas constitucionais como nos casos da gesto democrtica
e da expanso da base de incidncia do financiamento da educao , que precisaria
tramitar concomitantemente ao Projeto de Lei (PL) n 8.035/10, a fim de comprometer,
de fato e de direito, o Estado brasileiro com as metas e estratgias definidas no PNE.
171
ANLISE DO PNE (MEC) E EMENDAS AO PL N 8.035/10
Uma primeira crtica proposta do MEC provm da estrutura puramente
colaborativa (associativa) transposta do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE)
para o PNE, a qual, mesmo prevendo que Estados, Distrito Federal e municpios, para
citar um s exemplo, constituam seus respectivos planos de educao no prazo de 1
(um) ano, no os obriga mesmo com os preceitos dos artigos 10, III, e 11, I, da Lei n
9.394/96 (LDB) (BRASIL, 1996a) a elaborarem tais planos ou mesmo a perseguirem
as metas e estratgias do PNE. Essa afirmao provm do descumprimento de tal
prerrogativa disposta no PNE 2001/2010, que mantinha, ainda que infimamente, a
mesma perspectiva de articulao (colaborativa) entre os entes federados.
Cabe ressaltar que a diferena entre o regime de colaborao introduzido pela
Emenda Constitucional (EC) n 14/96 (BRASIL, 1996b), no qual o MEC apoiou-se para
elaborar o presente PNE e a viso cooperativa reforada pela EC n 53/06, sobretudo
atravs do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) (artigo 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias ADCT/CF), do Piso Salarial Profissional Nacional
(PSPN) (artigo 60, III, e do ADCT e artigo 206 da CF) e do regime de cooperao,
previsto no pargrafo nico do artigo 23 da CF/88 (BRASIL, 2006) consiste na
institucionalizao das polticas (vertebrais) que necessitam de abrangncia nacional.
Enquanto o primeiro sugere a adeso voluntria dos entes federados inclusive, em
matria tida como norma geral e/ou de responsabilidade concorrente entre os entes
federados , o regime cooperativo garante a execuo dos princpios eleitos pela CF
concernentes equidade (artigos 3 e 205 a 214) (BRASIL, 1988), sobretudo por meio
de normatizaes voltadas ao ensino obrigatrio (pr-escola ao ensino mdio, de
acordo com a EC n 59/09) (BRASIL, 2009). Outra diferena: a esse regime (cooperativo)
aplicam-se as sanes previstas no 2 do artigo 208 da CF/88 (BRASIL, 1988), nos
casos de irregularidades ou omisses das autoridades pblicas competentes.
H tempos, o grande desafio da educao brasileira consiste em melhorar a
qualidade do nvel bsico de ensino e, nos ltimos anos, algumas polticas importantes
foram implementadas nesse sentido, com destaque para o Fundeb, o PSPN e a extenso
do salrio-educao para as etapas desse nvel, proporcionando o acesso de todos(as)
os(as) estudantes da educao bsica merenda, ao livro didtico e ao transporte
escolar. Observa-se, portanto, que esses ganhos ainda que insuficientes do ponto de
vista do financiamento pblico foram assegurados em forma de leis e tm corroborado
a elevao da qualidade, segundo registros do ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (Ideb). Em contrapartida, luz do princpio colaborativo, nem todos os entes
da federao sobretudo os municpios, onde a situao educacional mais sensvel,
ou mesmo Estados governados por polticos de oposio ao governo federal aderiram
plenamente aos programas do PDE (regido pelo regime de colaborao), o que mostra
a debilidade desse sistema na atual conjuntura poltica brasileira.
Mais: se, mesmo atravs de leis como no caso do piso do magistrio , h rebelio
de governos estaduais e municipais contra dispositivos aprovados unanimemente pelo
172
Congresso Nacional, que dizer de um Plano de Educao sem amarras que garantam
minimamente seus propsitos? Da a necessidade de institucionalizar diversas
polticas concernentes s metas do PNE em especial, as ligadas ao financiamento,
gesto democrtica, valorizao profissional e avaliao da educao, inclusive
prevendo medidas repressivas por meio de Lei de Responsabilidade Educacional
como forma de garantir sua eficincia em todo o territrio brasileiro.
Gesto democrtica
Sobre o prazo estabelecido pelo artigo 9 do PL n 8.035/10 (BRASIL, 2010),
que visa a instituir a gesto democrtica atravs de leis a serem aprovadas pelos
legislativos locais, observa-se uma debilidade na proposta do MEC, uma vez que as
inmeras Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs), e seus respectivos acrdos,
tm protegido sistematicamente os gestores no adeptos a essa forma de gesto
educacional. Assim, para que a meta no vire uma simples carta de boas intenes e
para que a sociedade ganhe poder de mobilizao , dever-se-ia resgatar a Proposta
de Emenda Constituio (PEC) n 104/99 (BRASIL, 1999), que prev assegurar,
desde que estabelecida em lei, eleio para cargos e/ou funes de direo escolar (e
outros da administrao pblica) em todas as esferas administrativas. A partir da,
esse importante tema do PNE consenso entre a comunidade educacional ganharia
respaldo para a sua plena execuo.
No tocante formulao da meta 19, possvel indicar outros mecanismos que
ajudem a promover a democracia nas escolas e nos sistemas de ensino, a exemplo do
incentivo ao fortalecimento dos conselhos escolares e constituio de fruns com
representao da sociedade, a fim de contribuir na formulao, na implantao e no
acompanhamento das polticas do sistema, sobretudo daquelas previstas nos planos
de educao. No obstante, poder-se-iam delimitar alguns critrios tcnicos, os quais,
no caso do projeto do MEC, extrapolam significativamente as deliberaes da Conae
2010.
Ausncia sensvel no PL, bem como em outra proposta correlata de legislao,
refere-se transformao do Conselho Nacional de Educao (CNE) com
recomendao aos demais conselhos dos diferentes sistemas em rgo normativo,
deliberativo e fiscalizador das polticas de Estado. Esse tema foi exaustivamente
debatido nas conferncias e, apesar de constar da mensagem do MEC acerca do PNE,
no se encontra assegurado at o momento.
173
Controle social e qualidade da educao
A grande amarra para se assegurar o cumprimento das metas e estratgias e a
formulao de planos estaduais e municipais de educao, na nossa concepo, viria
da aprovao de uma Lei de Responsabilidade Educacional pelo Congresso Nacional.
Essa alternativa carrega duas vantagens para a educao: protege, adequadamente,
o direito pblico e subjetivo de todo(a) cidado() ao ensino pblico, obrigatrio
e gratuito; e estimula, ainda mais, o controle social e a perspectiva de elevao
o quanto antes dos indicadores da qualidade da educao.
Tambm sobre a qualidade, nada justifica a omisso, na proposta do MEC, de um
prazo para o estabelecimento do Custo Aluno-Qualidade (CAQ), embora a meta 20.5
ressalte o compromisso em definir esse mecanismo de mensurao dos investimentos
educacionais. A LDB dispe sobre o aspecto pedaggico portanto, necessrio do
CAQ em seus artigos 4, IX, e 25 (BRASIL, 1996a). Trata-se, pois, de um instrumento
essencial para a superao do padro mnimo de qualidade tambm estabelecido
na LDB, porm luz da perspectiva neoliberal da reserva do possvel (artigos 74
e 75, com as devidas adequaes EC n 59/09) que tem sido aplicado desde a
implantao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorizao do Magistrio (Fundef).
Alm disso, ao longo dos ltimos anos, a Campanha Nacional pelo Direito
Educao desenvolveu sistemtica de clculo para o CAQ das diversas etapas e
modalidades da educao bsica, a qual o CNE considerou pertinente para ser adotada
nos sistemas de ensino. O mais plausvel, dada a necessidade de implantao desse
dispositivo capaz de orientar o investimento pblico em educao, seria o MEC
estipular um perodo para debate do tema com a sociedade, que j dispe de proposta
para ser discutida com os gestores pblicos.
Financiamento
O projeto do MEC vago quanto ao estabelecimento de metas para o incremento
do Produto Interno Bruto (PIB) na educao (artigo 214, VI, da CF/88), assim como no
atende a uma das principais reivindicaes da Conae 2010, qual seja: estabelecer, por
certo perodo de tempo, o percentual de investimento do PIB em 10%. A Conae tambm
indicou incremento anual do PIB em 1% at se alcanar o patamar de 10%, devendo
este ser mantido at que sejam estabelecidos os novos paradigmas educacionais do
pas.
Sobre os recursos do Fundo Social provenientes da explorao da camada pr-
sal de petrleo, a sociedade civil reivindica a destinao de 50% para investimento
174
em educao. Alis, a estratgia 20.3 do PNE cita a destinao desse recurso para
a rubrica educacional, mas no define percentuais, apesar de recente estudo do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)/Ministrio do Planejamento ter
revelado que a educao o investimento de maior retorno no PIB para cada R$ 1,00
investido, o retorno de R$ 1,85. Alm disso, a educao tem papel imprescindvel na
formao dos trabalhadores e na distribuio da renda no pas, configurando-se uma
das principais bases para o desenvolvimento sustentvel de longo prazo. Eis as razes
para se assegurar o mencionado percentual de investimento na educao.
Apesar de o artigo 10 do PL n 8.035/10 estabelecer que os planos plurianuais
e as leis de diretrizes e de oramento anuais, de todos os entes, devam assegurar
dotaes compatveis com o PNE e os respectivos planos de educao (BRASIL, 2010),
nenhum parmetro (especialmente o CAQ) encontra-se estabelecido para auxiliar a
consecuo desse objetivo, tambm expresso na estratgia 20.5 do anexo do Projeto
de PNE. Essa seria (e ainda pode ser) uma tima oportunidade para se regular as
disposies contidas no artigo 75 da LDB (BRASIL, 1996a), que tratam do esforo fiscal
e da capacidade de atendimento dos entes federados para fins de complementao da
Unio base primordial do regime de colaborao j empregado pelo MEC, atravs do
PDE, e que, agora, vislumbra-se estend-lo para o PNE.
Desnecessrio, numa estrutura federativa de enormes contenes financeiras
e o PNE deve apontar as demandas educacionais para a Reforma Tributria , tecer
comentrios sobre a importncia de respeito mtuo ao pacto federativo em matria
de financiamento educacional. O Fundeb, cada dia mais, tem evidenciado essa
necessidade, medida que muitos Estados encontram-se fora do cobertor de proteo
da Unio, formado de 10% das receitas do Fundo. Inclusive, muitos municpios tm
alegado falta de recursos para pagamento do piso do magistrio, e a Unio no pode
socorr-los, uma vez que eles no recebem aporte complementar do Fundeb.
Enfim, as questes pendentes do financiamento e do CAQ requerem a mxima
urgncia, visto que, nelas, encontram-se as respostas concretas para o aumento do
percentual do PIB em educao. Logo, enquanto no se mensurar a quantidade de
recursos necessria para a oferta de educao com qualidade social (a qual o PNE
pretende estabelecer), impossvel ser garantir o cumprimento de quaisquer metas
propostas no PL n 8.035/10.
Avaliao do PDE e da educao
Do ponto de vista das metas do PNE, os critrios atendem s reivindicaes
da comunidade educacional, pois prezam pela participao social no processo, que
prev, pelo menos, a realizao de duas conferncias nacionais de educao, sob a
175
coordenao do Frum Nacional de Educao (FNE), a ser institudo no mbito do
MEC. Falta, no entanto, indicar o mesmo processo democrtico para a avaliao dos
planos estaduais e municipais.
Quanto avaliao da qualidade da educao ofertada nas escolas pblicas e
privadas, o MEC prope investir no desenvolvimento de outros indicadores relativos
ao corpo docente e infraestrutura, como forma de complementar as informaes do
Ideb. Lembramos que essa uma exigncia da comunidade escolar, que espera ver
implantado sistema similar ao Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior
(Sinaes) na educao bsica. Contudo, no tocante avaliao dos profissionais da
educao, desde j, a Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE)
alerta para os eventuais prejuzos no caso de se querer implantar um sistema puramente
meritocrtico e desvinculado da formao continuada e da valorizao profissional.
A avaliao dos profissionais deve, ainda, condicionar-se s condies de
trabalho e ter impacto na carreira, bem como possuir carter de autoaperfeioamento
capaz de induzir o crescimento pessoal e a melhoria do ambiente de trabalho dos
educadores. Por conseguinte, esses critrios devem focar a melhoria das condies de
aprendizado dos estudantes e a elevao dos ndices de qualidade da educao, em
vez de se aterem ao carter meramente punitivo como propem muitos gestores ,
cujo resultado em nada contribuir com o processo educativo.
J o artigo 7 do PL n 8.035/10 tende a legitimar o PDE como programa de
monitoramento executivo das aes voltadas consecuo das metas e estratgias do
PNE (BRASIL, 2010). Embora seja extremamente importante o acompanhamento pari
passu do plano, uma viso mais republicana primaria pelo compromisso de todos
os entes federados diante do PNE, atravs de Lei de Responsabilidade Educacional.
Esta teria, ainda, o condo de punir, em tempo hbil, os administradores que
eventualmente postergarem a perseguio das metas. Tal como se prope conforme
dito anteriormente , pouco ou quase nada se poder fazer (a no ser punir com cortes
em eventuais repasses voluntrios do MEC) aos entes federados descompromissados
com o PNE.
Acesso, permanncia e respeito s diferenas educar para uma cultura de paz
e com incluso social
As dez macrodiretrizes do PNE, dispostas no artigo 2 do PL n 8.035/10 (BRASIL,
2010), contemplam os seis eixos da Conae 2010 e expressam bem os objetivos que o
PNE perseguir em sua vigncia. Contudo, ajustes devem ser feitos, especialmente nas
metas e estratgias, a fim de aproximar os desgnios da Conae 2010 proposta de PNE
elaborada pelo MEC.
176
No que tange oferta de creche (0 a 3 anos de idade), o PNE no deve priorizar
a oferta na rede assistencial, mas sim na esfera pblica e, considerando que as
escolas privadas, comunitrias, filantrpicas e confessionais continuaro a exercer
papel significativo no atendimento demanda por creche, tendo em vista o poder de
escolha dos pais, poder-se-ia, tranquilamente, prever a universalizao das matrculas
manifestas at 2016 como prope a Conae 2010 e, mesmo de forma conservadora,
estabelecer a meta de pleno atendimento pblico at o final da dcada. Alm disso, a
meta proposta pelo MEC repete o PNE 2001/2010, ratificando o atraso de uma dcada
na execuo do compromisso do Estado, que insiste em condenar milhes de crianas
das geraes anteriores, atual e, qui, das prximas.
J o atendimento especial s populaes negras e indgenas, aos beneficirios
de programas de transferncia de renda, s crianas vitimadas pelo trabalho infantil,
aos jovens em regime de liberdade assistida, bem como s pessoas com deficincia,
incluindo essas ltimas na meta de universalizao das matrculas de 4 a 17 anos
(embora at o fim da dcada), representa um importante compromisso do Estado
brasileiro com parte significativa da populao que sempre sofreu com a marginalizao
das polticas pblicas.
Outro compromisso pendente, desde a Independncia, diz respeito erradicao
do analfabetismo. O PNE compromete-se em saldar a dvida com os analfabetos
literais e diminuir para algo em torno de 15% o analfabetismo funcional, porm, se o
ritmo de decrscimo do analfabetismo mantiver o nvel dos ltimos 8 anos, certamente
a meta no ser alcanada. Logo, preciso mais investimento e compromisso dos
poderes pblicos envolvidos nessa marcha contra a vergonha nacional.
Embora seja mais que salutar a meta de duplicao das matrculas na educao
profissional tcnica de nvel mdio, a estratgia 11.6 no pode constituir uma espcie
de Programa Universidade para Todos (ProUni) do ensino tcnico, pois isso iria de
encontro ao compromisso pblico de ofertar, em instituies pblicas e gratuitas, as
etapas e modalidades da educao bsica, tambm abarcadas pela obrigatoriedade do
texto constitucional.
Por fim, levando-se em conta que a EC n 59/09 estabeleceu prazo para a
universalizao das matrculas de 4 a 17 anos at 2016 (BRASIL, 2009), o PNE foca
vrios esforos no sentido de concretizar esse preceito nas etapas de pr-escola,
ensino fundamental de 9 anos e ensino mdio. Pertinente, tambm, a meta que prev
a oferta da educao de tempo integral em 50% das escolas pblicas de educao
bsica, assim como a que estabelece a elevao do Ideb (inclusive com novas variveis
para a mensurao da qualidade da educao) at 2021.
177
Formao e valorizao dos profissionais da educao
O grande imbrglio sobre esse tema ainda refere-se ADI n 4.167, em trmite,
desde outubro de 2008, no Supremo Tribunal Federal (STF). Nesse sentido, o PNE
precisa reafirmar a importncia dos conceitos que nortearam a constituio do piso
salarial do magistrio como poltica pblica de valorizao dos profissionais e da
prpria educao, a fim de pressionar o STF a julgar improcedente a referida ao
movida pelos governadores contra artigos da Lei n 11.738/08 (BRASIL, 2008). No
entanto, em momento algum, o projeto do MEC faz meno importncia da hora-
aula atividade para a consecuo do trabalho pedaggico do(a) professor(a) e seu
consequente impacto na qualidade equitativa da educao.
A mesma coisa ocorre com a vinculao do PSPN ao menor vencimento
das carreiras de magistrio. A meta 17 fala em aproximar o rendimento mdio do
profissional do magistrio ao de outros profissionais com escolaridade equivalente
(podendo presumir a incluso dos nefastos penduricalhos), sem fazer nenhuma
meno, inclusive na estratgia 17.1, efetiva valorizao do PSPN na forma de
vencimento de carreira, primordial para elevar o rendimento mdio e melhorar as
condies de vida dos atuais profissionais, assim como para atrair a juventude para a
profisso do magistrio.
Essas primeiras observaes refletem a distncia existente entre as diretrizes
gerais e as estratgias especficas do PNE no que concerne valorizao dos educadores
e necessidade, por exemplo, de repor os quadros do magistrio, especialmente nas
reas das cincias exatas, biolgicas e de lngua estrangeira. Outro ponto correlato e
muito relevante diz respeito ao PL n 1.592, em trmite na Cmara dos Deputados,
desde 2003, e que visa a fixar as diretrizes nacionais para as carreiras dos profissionais
da educao (BRASIL, 2003). O projeto refora os conceitos da Lei n 11.738/08,
mostrando-se essencial valorizao profissional e, consequentemente, elevao da
qualidade da educao, razo pela qual precisa figurar na esteira de matrias correlatas
ao PNE. E o MEC tem de assumir essas responsabilidades.
Embora a perspectiva de resgate do reconhecimento social da profisso de
educador seja muito importante, ela precisa amparar-se num referencial slido de
metas e estratgias que atenda s reivindicaes histricas dos(as) trabalhadores(as),
e, tal como se expressou na exposio de motivos do PNE, a mencionada valorizao
funda-se nos seguintes elementos indissociveis: carreira; vencimento inicial nunca
abaixo do PSPN; formao inicial e continuada ofertada pelo poder pblico; e jornada
(carga horria) e condies de trabalho apropriadas ao pleno xito das atividades
profissionais. Por bvio, essas condies precisam ser equnimes, em todo o pas, a
fim de evitar disparidades no exerccio profissional e na aprendizagem dos estudantes.
Da a necessidade de manter a constitucionalidade integral da Lei n 11.738/08 e de
aprovar, com urgncia, o PL n 1.592/03.
178
Especificamente sobre o valor do PSPN que no se confunde com o rendimento
mdio da meta 17, embora exera influncia direta sobre este , o PNE deve indicar
uma perspectiva de elevao significativa do atual valor at 2019 (quando expirar o
Fundeb), ainda no debate de composio do CAQ.
Alm disso, omisso grave e perturbadora no projeto do MEC refere-se no
estipulao de prazo para a regulamentao do artigo 206, VIII, da CF/88 (BRASIL,
1988), que visa a instituir o PSPN para os profissionais da educao luz do PL
n 2.738/03 e do artigo 61 da Lei n 9.394/96. Alm de no projetar o futuro sobre os
vencimentos de carreira dos profissionais do magistrio, para depois do Fundeb, a
excluso dos demais profissionais da educao de uma poltica salarial com respaldo
legal faz o PNE apostar na improvisao e na terceirizao dos trabalhos escolares,
uma vez que o nvel de evaso na profisso tende a ser acentuado, e essa perspectiva
colide com a diretriz de formar e valorizar os profissionais da educao com vistas
ao reconhecimento social e qualidade da educao. Nesse sentido, fundamental
prever a constituio de comisso para discutir a regulamentao do piso para todos
os profissionais.
Como j destacado no documento de anlise preliminar da CNTE ao PL n
8.035/10, o PNE no deve propor data divergente da Lei n 11.738/08 para a instituio
e/ou adequao dos planos de carreira dos entes federados aos profissionais do
magistrio, visto que a lei do piso um diploma especfico que trata dos vencimentos
e da carreira do magistrio pblico da educao bsica, no competindo ao PNE alterar
(ou chocar-se com) nenhum de seus dispositivos, mas apenas respald-los.
Como pontos positivos desse tema, destacamos, alm das questes j suscitadas,
a constituio de comisso para o acompanhamento da atualizao progressiva do
PSPN (magistrio); a delimitao do percentual de 90% para a composio dos cargos
de provimento efetivo do magistrio na rede pblica (devendo a regra estender-se aos
demais profissionais); as estratgias que preveem o estmulo formao e realizao
do censo dos funcionrios da educao embora estejam deslocadas na meta 18 e na
estratgia 15.5, que tratam sobre a carreira do magistrio ; a indicao para que os
planos de carreira prevejam licenas para a qualificao profissional em nvel de ps-
graduao, uma vez que se pretende ps-graduar 50% dos professores da educao
bsica; alm de vrias outras estratgias que integram as metas 15 a 18.
Propostas de emendas ao PL N 8.035/10 e outras correlatas ao PNE
Com base nas deliberaes da Conae 2010 e no acmulo de instncias da CNTE,
especialmente a 7 Conferncia Nacional de Educao, realizada em setembro de
179
2009, e o 31 Congresso da Entidade, ocorrido em janeiro de 2011, apresentamos, na
sequncia, dois blocos de emendas: o primeiro voltado s matrias correlatas e/ou
subsidirias ao projeto do PNE e o segundo referente ao prprio PL n 8.035/10.
Na perspectiva de consolidar o Sistema Nacional Articulado de Educao,
porm com compromissos firmados institucionalmente entre os entes federados,
requeremos ao MEC o envio de proposies ao Congresso Nacional e o compromisso
em apoiar os seguintes temas e aes:
1. Propor Lei de Responsabilidade Educacional, visando a alertar e punir os
administradores pblicos que no honrarem os compromissos firmados
institucionalmente, ou seja, aqueles previstos na CF e em leis especiais que
consubstanciam o PNE. A proposta encontra guarida no 2 do artigo 208
da CF/88 (BRASIL, 1988);
2. Intervir no projeto de reforma tributria para assegurar a implementao
dos referenciais de CAQ (a serem debatidos na forma de emenda ao PL n
8.035/10) e, por conseguinte, o incremento do PIB sobre os investimentos da
educao, tambm luz das emendas ao PL n 8.035/10;
3. Articular o desarquivamento e a tramitao urgente da PEC n 104/99, que
trata da institucionalizao da gesto democrtica;
4. Propor modificao na Lei n 9.131/96, a fim de tornar o CNE um rgo
normativo, deliberativo e fiscalizador das polticas de Estado, luz da
organizao disposta no Documento Final da Conae, em especial sobre sua
composio;
5. Recomendar aos entes federados que promovam as mesmas alteraes nas
leis que instituram seus respectivos conselhos de educao;
6. Requerer urgncia para a votao do PL n 1.592/03, que visa a fixar as
diretrizes nacionais de carreira para os profissionais da educao bsica;
7. Pressionar o STF para que julgue imediatamente a ADI n 4.167, a fim de
que ela no iniba os avanos necessrios acerca da valorizao profissional
no mbito do PNE;
8. Retomar o dilogo com os trabalhadores, gestores estaduais e municipais e
o parlamento sobre o PL n 2.738/03, que trata da regulamentao do PSPN
dos profissionais da educao.
180
Quanto s emendas
1
ao PL n 8.035/10 (BRASIL, 2010), sugerimos as seguintes:
a) Parte principal (sobre os doze artigos iniciais):
9 Art. 3. Pargrafo nico. O Congresso Nacional aprovar, no prazo
mximo de 1 (um) ano, Lei de Responsabilidade Educacional, com a finalidade
de respaldar o cumprimento das metas do Plano Nacional de Educao;
9 Art. 5. A meta de ampliao progressiva do investimento pblico
em educao ser avaliada pelo Frum disposto no pargrafo nico do art.
6, no quarto ano de vigncia dessa Lei, devendo ser revista pelo Congresso
Nacional, caso se avalie necessrio, para atender s necessidades financeiras do
cumprimento das demais metas do PNE 2011/2020;
9 Art. 6. Pargrafo nico. O Frum Nacional de Educao, a ser
institudo no mbito do Ministrio da Educao, articular e coordenar as
conferncias nacionais de educao previstas no caput, auxiliar a consecuo
das metas e estratgias previstas no Plano, analisar e recomendar a reviso
do percentual de investimento do Produto Interno Bruto na educao pblica,
sem prejuzo de outras atribuies dispostas na normativa que autoriza seu
funcionamento;
9 Art. 7. A consecuo das metas do PNE 2011/2020 e a implementao
das estratgias devero ser realizadas em regime de colaborao entre a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, consultados o Frum e o Conselho
Nacional de Educao;
9 Art. 7, 2. Os sistemas de ensino dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios devero prever mecanismos democrticos para o acompanhamento
local da consecuo das metas do PNE 2011/2020 e dos planos previstos no
art. 8;
9 Art. 10. [...] Pargrafo nico. No primeiro ano de vigncia desta Lei,
o Ministrio da Educao promover amplo debate nacional para definir os
parmetros do Custo Aluno-Qualidade para os nveis, etapas, modalidades
e tempos pedaggicos, os quais serviro de referncia para as subsequentes
dotaes oramentrias previstas no caput deste artigo;
b) Parte anexa (Metas e Estratgias):
9 Meta 1: Universalizar, at 2016, o atendimento escolar da populao
de quatro e cinco anos, e ampliar, at 2020, a oferta de educao infantil de
forma a atender a cinquenta por cento da populao de at trs anos.
1
Em relao s emendas ao PL n 8.035/10, os textos sublinhados referem-se a sugestes de adendos ao
texto original; por sua vez, os textos tachados indicam supresses.
181
9 Meta 1 (com nova redao): Universalizar, at 2016, o atendimento
escolar da populao de quatro e cinco anos, e, nesse mesmo prazo, atender
plenamente demanda manifesta por educao infantil da populao de at
trs anos;
9 Estratgia 1.1: Definir, em regime de colaborao entre a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, metas de expanso das respectivas
redes pblicas de educao infantil segundo padro nacional de qualidade
compatvel com as peculiaridades locais, com vistas a atender, inclusive, at
2020, demanda manifesta por creche na rede pblica;
9 Estratgia 1.4: Estimular a oferta de matrculas gratuitas em creches
por meio da concesso de certificado de entidade beneficente de assistncia
social na educao;
9 Estratgia 1.5: Fomentar a formao inicial e continuada de
profissionais do magistrio para a educao infantil;
9 Meta 2: Universalizar o ensino fundamental de nove anos para toda
populao de seis a quatorze anos at 2016;
9 Estratgia 3.4: Fomentar a expanso das matrculas de ensino mdio
integrado educao profissional, priorizando-se o atendimento aos beneficirios
dos programas de assistncia social e observando-se as peculiaridades das
populaes do campo, dos povos indgenas e das comunidades quilombolas;
9 Estratgia 3.13 (nova): Induzir os sistemas de ensino, por meio de
escala de repasses dos recursos voluntrios da Unio e at que se implemente
o Custo Aluno-Qualidade, a observarem a relao professor/aluno por etapa,
modalidade e tipo de estabelecimento de ensino (urbano e rural), considerando
as seguintes diretrizes: a) para a educao infantil, de 0 a 2 anos: seis a oito
crianas por professor; b) para a educao infantil, de 3 anos: at 15 crianas por
professor; c) para a educao infantil, de 4 a 5 anos: at 15 crianas por professor;
d) para o ensino fundamental, anos iniciais: 20 estudantes por professor; e) para
o ensino fundamental, anos finais: 25 estudantes por professor; f) para o ensino
mdio e para a educao superior: 30 estudantes por professor;
9 Estratgia 11.6: Expandir a oferta de financiamento estudantil
educao profissional tcnica de nvel mdio oferecida em instituies privadas
de educao superior;
9 Meta 15: Garantir, em regime de colaborao entre a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios, que todos os professores da educao bsica
182
possuam formao especfica de nvel superior, obtida em curso de licenciatura
na rea de conhecimento em que atuam;
9 Meta 15 (com nova redao): Garantir, em regime de colaborao
entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, que todos os
profissionais da educao bsica possuam formao especfica prevista
nos artigos 61 e 62 da Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996, assegurando
aos professores dos anos finais do ensino fundamental e do ensino mdio a
formao em cursos de licenciatura na rea de conhecimento em que atuam;
9 Nova Estratgia 15.6 (devendo-se renumerar as demais): Garantir,
em regime de colaborao com os entes federados, a oferta gratuita e,
preferencialmente, pblica dos cursos de formao inicial e continuada para
os profissionais da educao, devendo, em caso de primeira habilitao de
professores, serem oferecidos na forma presencial, exceto quando no houver
estabelecimentos situados nos locais de residncia da clientela;
9 Deslocar as Estratgias 18.4, 18.5 e 18.6 para a sequncia da 15.6
(observar nova redao da Estratgia 18.4 e a disposio da Estratgia 15.6
inserida anteriormente);
9 Estratgia 15.10: Implementar cursos e programas especiais, gratuitos
e preferencialmente pblicos, para assegurar formao especfica em sua rea
de atuao aos docentes com formao de nvel mdio na modalidade normal,
no licenciados ou licenciados em rea diversa da de atuao docente, em
efetivo exerccio;
9 Estratgia 16.5: Prever, nos planos de carreira dos profissionais da
educao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, licenas para
qualificao profissional em nvel de ps-graduao stricto sensu, assim como
perodo reservado a estudos, planejamento e avaliao, includo na carga de
trabalho, na proporo definida pela Lei n 11.738, de 16 de julho de 2008;
9 Estratgia 16.7 (nova): Ofertar aos profissionais da educao bsica
bolsas de ps-graduao, luz das regras estabelecidas pela Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes);
9 Meta 17: Valorizar o magistrio pblico da educao bsica, a fim
de aproximar o rendimento mdio do profissional do magistrio com mais de
onze anos de escolaridade do rendimento mdio dos demais profissionais com
escolaridade equivalente, e criar condies para a efetivao do piso salarial
profissional nacional aos demais profissionais da educao;
183
9 Estratgia 17.1: Constituir frum permanente com representao da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e dos trabalhadores em
educao para acompanhamento da atualizao progressiva do valor do piso
salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da
educao bsica, de acordo com a Lei n 11.738, de 16 de julho de 2008;
9 Estratgia 17.4 (nova): Estabelecer nveis para a valorizao do piso
salarial profissional nacional do magistrio, a partir da projeo do Custo
Aluno-Qualidade, a ser constitudo no primeiro ano de execuo deste Plano;
9 Estratgia 17.5 (nova): Constituir, at o segundo ano de vigncia desta
Lei, comisso composta por representantes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Municpios e dos trabalhadores em educao, a fim de elaborar
proposta para a regulamentao do art. 206, VIII, da Constituio Federal;
9 Estratgia 17.6 (nova): Condicionar a assinatura de contratos e
os repasses voluntrios da Unio aos entes federados ao cumprimento dos
requisitos da Lei n 11.738, de 16 de julho de 2008;
9 Meta 18: Assegurar, no prazo de dois anos, a existncia de planos de
carreira para os profissionais do magistrio em todos os sistemas de ensino;
9 Meta 18 (com nova redao): Assegurar a existncia de planos de
carreira para os profissionais da educao em todos os sistemas de ensino;
9 Estratgia 18.1: Estruturar os sistemas de ensino buscando atingir,
em seu quadro de profissionais, do magistrio, noventa por cento de servidores
nomeados em cargos de provimento efetivo em efetivo exerccio na rede pblica
de educao bsica;
9 Estratgia 18.4 (a ser deslocada para a Meta 15): Fomentar a oferta
de cursos tcnicos de nvel mdio e tecnolgico superior, destinados formao
de funcionrios de escola para as reas de administrao escolar, multimeios e
manuteno da infraestrutura escolar, inclusive para alimentao escolar, sem
prejuzo de outras;
9 Estratgia 18.9 (nova): Assegurar remunerao condigna a todos os
trabalhadores da educao e, sempre que possvel, equiparar os vencimentos de
carreira dos profissionais de acordo com os nveis de formao requeridos para
o exerccio da profisso;
9 Meta 19: Garantir, mediante lei especfica aprovada no mbito dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, a nomeao comissionada de
184
diretores de escola vinculada a critrios tcnicos de mrito e desempenho e
participao da comunidade escolar;
9 Estratgia 19.1: Priorizar o repasse de transferncias voluntrias
na rea da educao para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios que
tenham aprovado lei especfica prevendo a observncia de critrios tcnicos de
mrito e desempenho e a processos que garantam a participao da comunidade
escolarpreliminares nomeao comissionada de diretores escolares;
9 Estratgia 19.3 (nova): Estimular o fortalecimento dos conselhos
escolares, que devem contar com ampla participao da comunidade
educacional, e a constituio de grmios estudantis em todas as escolas pblicas
do nvel bsico;
9 Estratgia 19.4 (nova): Priorizar o repasse de transferncia voluntria
da Unio aos entes federados que institurem fruns e conselhos de educao,
nos moldes propostos aos colegiados nacionais, com ampla participao
social inclusive dos profissionais da educao bsica , e que assegurarem a
presena de representantes da comunidade escolar no processo de formulao,
implementao e acompanhamento das polticas pblicas educacionais;
9 Meta 20: Ampliar progressivamente o investimento pblico em
educao at atingir, no mnimo, o patamar de sete por cento do produto
interno bruto do Pas, em 2013, podendo o percentual ser elevado, caso coincida
com a orientao disposta no art. 5 da presente Lei, a 10 por cento, em 2016,
mantendo-se esta porcentagem at que o paradigma proposto por este Plano
Nacional de Educao seja consolidado;
9 Estratgia 20.7 (nova): Assegurar, no mbito da reforma tributria,
os recursos necessrios consecuo das metas dispostas nesta Lei, ainda que
seja necessrio ampliar os percentuais da atual base de recursos vinculados
educao ou, mesmo, estender a vinculao constitucional a outros tributos.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF, 1988.
______. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da
educao nacional. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 23 dez. 1996a.
185
BRASIL. Proposta de Emenda Constituio n 104. Braslia, DF: Cmara dos
Deputados, 1999.
______. Lei n 10.172, de 9 de janeiro de 2001. Aprova o Plano Nacional de Educao
e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 10 jan. 2001.
______. Projeto de Lei n 1.592. Estabelece os princpios e as diretrizes dos planos de
carreira para os profissionais da educao bsica pblica. Braslia, DF: Cmara dos
Deputados, 2003.
______. Constituio (1988). Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de
2006. D nova redao aos arts. 7, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio
Federal e ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, DF, 20 dez. 2006.
______. Lei n 11.738, de 16 de julho de 2008. Regulamenta a alnea e do inciso
III do caput do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, para
instituir o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio
pblico da educao bsica. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 17 jul. 2008.
______. Constituio (1988). Emenda Constitucional n 59, de 11 de novembro
de 2009. Acrescenta 3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de 2009, o percentual
da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados
manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio
Federal, d nova redao aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a
obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos
programas suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao
ao 4 do art. 211 e ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste
dispositivo de inciso VI. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 12 nov. 2009.
______. Projeto de Lei n 8.035. Aprova o Plano Nacional de Educao para o decnio
2011-2020 e d outras providncias. Braslia, DF: Cmara dos Deputados, 2010.
187
EDUCAO INFANTIL E O PNE:
QUESTES E TENSES
Ligia Maria Leo de Aquino*
O presente artigo visa a apresentar a discusso sobre a PL 8.035/2010 (PNE/2011-
2020) no que se refere s questes especficas da educao infantil produzidas no 3
Seminrio de Educao Brasileira (SEB), realizado em fevereiro/maro de 2011, pelo
Centro de Estudos Educao e Sociedade (Cedes), em Campinas. Desse seminrio, com
o tema Plano Nacional da Educao: questes desafiadoras e embates emblemticos,
resultou a formulao de proposta de emendas para a referida lei, que foi encaminhada
ao Congresso Nacional.
O 3 Seminrio, em sua programao dedicou espao para a discusso de temas
fundamentais da educao nacional, seja no que se refere organizao do sistema
nacional de educao seja em relao s etapas e modalidades. Entre essas, a educao
infantil foi debatida numa sesso (Educao Infantil: Prioridades, Metas, Estratgias
e Aes), com uma mesa composta pelas professoras Maria Machado Malta Campos
(FCC-SP), Lvia Maria Fraga Vieira (UFMG) e Maria Letcia Nascimento (USP), como
* Doutora em Educao pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Professora adjunta e vice-coorde-
nadora do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (Proped/
Uerj). bolsista de Procincia da Uerj/Faperj e Jovem Cientista de Nosso Estado, da Faperj. Membro do
Comit Cientfico da ANPEd. E-mail: ligiaaquino@yahoo.com.br
188
coordenadora. Foi convidada tambm a professora Maria Carmem Silveira Barbosa
(UFRGS), que, por motivos alheios sua vontade, no pode estar presente. Minha
participao se deu inicialmente como relatora desse simpsio. Assumi, em seguida, a
responsabilidade pela elaborao das propostas de emenda para as metas de educao
infantil, o que contou com as contribuies advindas do seminrio e com o dilogo
com as professoras Ana Lucia Goulart de Faria (Unicamp e integrante do Cedes),
Maria Letcia Nascimento, Maria Carmen Barbosa, Lvia Vieira e Bianca Correa (USP-
Ribeiro). Vale esclarecer que a indicao dos nomes para colaborar com a formulao
de proposta de emendas se fez na Assembleia do Cedes, realizada ao final do 3 SEB.
A inteno de relatar o processo de discusso e elaborao das emendas se
deve ao fato de considerar a relevncia do carter democrtico assumido pelo Cedes,
sob a coordenao da professora Ivany Pino. O documento final da entidade (CEDES,
2011) se fez com base nos debates produzidos nas diversas atividades do seminrio
(conferncia, simpsios e comunicaes), incluindo a assembleia realizada ao final
do evento, em que se fez o relato de cada simpsio e se deliberou sobre as estratgias
e aes a serem adotadas pela entidade ante a discusso sobre o PL 8.035/2010.
A orientao assumida desde a proposio do seminrio se pautou na postura de
reafirmar a Conferncia Nacional da Educao (Conae) e seu documento final como
referncias e base social para o projeto de lei que vir a estabelecer o Plano Nacional
da Educao.
Nesse sentido, a elaborao de propostas de emendas (supressiva, substitutiva,
modificada ou aditiva) para o PL 8.035/2010 se fez por meio da confrontao do
contedo do referido texto com outros materiais, como o documento final da Conae
(2010), o da Campanha Nacional pelo Direito Educao (2011) e a Carta-Compromisso
pela Garantia do Direito Educao de Qualidade (2010), alm do dilogo com as
professoras indicadas pela Assembleia do Cedes, mencionadas anteriormente. Esse
processo se deu de maro a abril, produzindo inicialmente 18 propostas de emenda
que, atravs dos trabalhos de articulao e aes do Cedes com outras entidades dos
movimentos sociais da educao, resultaram em 15 emendas.
Questes e tenses na educao infantil
O Simpsio de Educao Infantil, ao discutir problemas e proposies, abordou
pontos que posteriormente foram objeto de propostas de emenda, quais sejam:
diagnstico e cobertura, avaliao, qualidade da educao, relao pblico-privado,
formao de professoras/es e gesto democrtica.
189
EDUCAO INFANTIL E O PNE: QUESTES E TENSES
Diagnstico e cobertura
Ao debater o PL 8.035/2010, os participantes do simpsio destacaram como
primeiro problema do projeto a ausncia de um diagnstico sobre a situao da
educao, no caso especfico, da educao infantil. Como elaborar um plano
sem apresentar um diagnstico da situao a ser enfrentada? A elaborao de um
diagnstico tem a funo de explicitar a viso do contexto em que se pretende atuar.
No caso desse projeto de lei, que trata de um segundo Plano Nacional de Educao,
como no expor uma avaliao do plano anterior? Quais foram seus limites e alcances?
Lembrando ainda que o Plano Nacional de Educao de 2001 apresentou tanto
uma contextualizao histrica sobre o significado de um plano educacional, como
formulou diagnstico para cada uma das etapas/nveis, modalidades e aspectos
como magistrio, financiamento e acompanhamento e avaliao do prprio plano
(BRASIL, 2001).
A coordenadora da mesa, profa. Maria Letcia, ao abrir o simpsio ponderou
que, ao se pensar na atual situao da educao infantil brasileira, foi afirmado que
na ltima dcada as crianas pequenas e sua educao ganharam certa visibilidade
ao se estabelecer a educao infantil como primeira etapa da educao bsica, o que
tem permitido alguns avanos na expanso das matrculas e na ampliao de alguns
direitos (como a incluso dessa etapa no Programa de Merenda na Escola, no Programa
Nacional Biblioteca na Escola, etc.). Por outro lado, a profa. Letcia considerou que h
tambm aes que tendem a fragilizar e mais uma vez fragmentar a educao infantil,
como a Emenda Constitucional n 59/2009
1
, que torna a matrcula obrigatria a partir
dos quatro anos de idade, acentuando a ciso entre creche e pr-escola.
A ciso de carter etrio (0 a 3 anos separado de 4 a 5 anos) entre os dois
segmentos da educao infantil, tambm se acentua com as desigualdades econmicas,
regionais e raciais/tnicas. Sendo assim, as metas e estratgias destinadas educao
infantil precisam abordar o direito igualdade enfrentando o direito superao das
desigualdades.
Ao discutir o teor do PL 8.035/10, em relao meta n 1, correspondente
educao infantil, o texto original proposto foi considerado pelas palestrantes como
modesto para a faixa etria de 4 a 5 anos de idade, visto que as metas estabelecidas
no PNE/2001 devem ser superadas ao final da Dcada da Educao, em 2011. De fato,
observamos nos ltimos anos um acentuado crescimento na frequncia pr-escola.
Segundo fontes do IBGE, em 2008, a frequncia foi de 64,6% da populao de 4 a 6
1
A EC 59/2009, entre vrias medidas, d nova redao aos incisos I e VII do artigo 208, de forma a prever a
obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares
para todas as etapas da educao bsica.
190
anos
2
, j em 2009 foi de 74,8% das crianas de 4 ou 5 anos de idade
3
, quando as metas
definidas pelo PNE/2001 foram de 60% da populao de 4 a 6 anos em 2006 e de 80%
at o final da dcada do plano.
Por outro lado, as palestrantes classificaram como metas temerrias as
que dizem respeito ao percentual para a populao de at 3 anos, que pretendem
universalizar, at 2016, o atendimento escolar da populao de quatro e cinco anos,
e ampliar, at 2020, a oferta de educao infantil de forma a atender a cinquenta por
cento da populao de at trs anos. [grifo nosso].
O debate subsequente exposio das palestrantes no acatou a proposta de
estabelecer metas menos audaciosas para a creche, reafirmando aquilo que foi
definido no documento final da Conae e que serviu de base para justificar a proposta
de emenda para a meta n 1, na qual se defende:
A garantia de aporte financeiro do governo federal para a construo, reforma, ampliao
de escolas e custeio com pessoal, para aumento da oferta de vagas em 50%, at 2010,
e a universalizao do atendimento demanda manifesta, at 2016, especificamente
s crianas da faixa etria de 0 a 3 anos de idade, em perodo integral, a critrio das
famlias, assegurando progressivamente seu atendimento por profissionais com nvel
superior e garantia de formao continuada (p. 68, grifo nosso].
O texto da proposta de emenda elaborada pelo Cedes ficou assim formulado:
Universalizar, at 2016, o atendimento escolar da populao de 4 e 5 anos. Ampliar a
oferta de educao infantil de forma a atender a populao de 0 a 3 anos em cinquenta
por cento at 2016 e universalizar o atendimento da demanda manifesta at 2020.
[grifo nosso], Aqui vale ressaltar que o Cedes assumiu especial compromisso com a
defesa do direito educao das crianas desde o nascimento, combatendo propostas
que fragilizam a luta pela educao infantil de carter pblico e educativo.
A fim de viabilizar as condies de ampliao das matrculas para crianas
de zero a trs anos, em que se considere a demanda manifesta (prevista no texto
da meta n 1) foi apresentada uma emenda aditiva que determina a necessidade de
estabelecer, no primeiro ano de vigncia do Plano, normas, procedimentos e prazos
para definio de mecanismos de consulta pblica da demanda das famlias por
creche. [grifos nossos].
Ainda em relao aos aspectos de ampliao da cobertura do atendimento
e considerando as graves desigualdades econmicas, formulou-se uma proposta
de estratgia aditiva, justificada pelo fato de se detectar que no h equidade no
2
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 1995-2008. Microdados.
3
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios. Sntese de Indicadores 2009.
191
atendimento em creche em relao renda familiar: dados apontam que apenas 11,8%
dos mais pobres estavam matriculados em 2009, contra 34,9% dos mais ricos. Com o
objetivo de acelerar a incluso das camadas mais pobres ao atendimento em creches,
a emenda aditiva para a meta n 1 ficou assim formulada:
No crescimento da oferta de vagas no atendimento de crianas de zero a trs anos deve-
se garantir que a partir do quarto ano de vigncia desta Lei estejam sendo atendidas
por creches pelo menos 40% das crianas oriundas do quinto mais pobre da populao
brasileira e que em 2020 a diferena entre a taxa de freqncia entre o quinto mais rico
e o quinto mais pobre da populao no varie acima de 10%.
Formao de professoras/es
A segmentao creche/pr-escola tambm foi observada em nossas anlises em
outras estratgias do PL 8.035/2010, como a de n 1.6, onde se propunha estimular
a articulao entre programas de ps-graduao stricto sensu e cursos de formao de
professores para a educao infantil, de modo a garantir a construo de currculos
capazes de incorporar os avanos das cincias no atendimento da populao de quatro
e cinco anos. [grifo nosso], ou seja, o atendimento em creche para as crianas de
zero a trs anos no se constituiria em objeto de estudo e formao de professores em
nvel de ps-graduao, assim como o currculo destinado a essa faixa etria tambm
no mereceria tamanha dedicao. Crticos a essa concepo, formulamos emenda
substitutiva, modificando para atendimento da populao de zero a cinco anos
[grifo nosso] e apresentando como argumento o fato de que A educao infantil
destinada a crianas de 0 a 5 anos, portanto no cabe privilegiar a faixa etria de
matrcula obrigatria. As crianas em idade anterior matrcula obrigatria tm
direito educao de qualidade.
O compromisso com a educao de qualidade tambm se fez presente em
outras emendas. Para a estratgia n 1.5 do PL (Fomentar a formao inicial e
continuada de profissionais do magistrio para a educao infantil), apontada como
tmida e imprecisa durante o simpsio, props-se um texto substitutivo incluindo o
termo professoras/es, e no apenas profissionais do magistrio, uma vez que, como
expresso na justificativa da apresentao da emenda:
a Educao Infantil (creche e pr-escola) se constituiu com um grande contingente
de profissionais atuando junto s crianas no desempenho da funo docente, muitas
vezes, sem formao e enquadramento correspondente; quadro que perdura mesmo aps
15 anos da promulgao da Lei n 9.394/96 (LDBEN).
Portanto fundamental utilizar o termo professoras/es, de modo que se
contraponha ao uso genrico de profissionais visto que tem servido para contratao
192
de pessoal sem escolaridade e formao adequada na funo educacional voltada s
crianas (auxiliares, apoio, monitores, etc.). A emenda modificativa trouxe a seguinte
redao: Fomentar a formao inicial e continuada de professoras/es e demais
profissionais da educao infantil. [grifo nosso].
Ainda em relao formao docente para essa etapa educacional, entendeu-se
que o PL 8.035/2010 desconsiderou que a
integrao da Educao Infantil como primeira etapa da Educao Bsica, determinada a
partir da LDBEN/96 e as mudanas nas orientaes legais e oficiais exigem reformular os
cursos de licenciatura para educao infantil, especialmente no que se refere educao
destinada criana de zero a trs anos (creche). (texto da justificativa do documento
encaminhado).
Visando a enfrentar essa questo, formulou-se a seguinte emenda aditiva:
Promover reforma curricular nos cursos de licenciatura para a educao infantil, de
forma a contemplar as orientaes expressas nas Diretrizes Curriculares Nacionais
para a Educao Infantil e documento complementares vigentes.
Outra preocupao dos participantes do simpsio foi quanto ausncia de
prazos para que todos os professores e professoras de educao infantil tenham
formao em nvel superior, o que foi contemplado como emenda aditiva para a
meta n 15, da Formao de Profissionais da Educao, assim expresso: Assegurar a
formao em nvel superior para todos os professores de educao infantil, at 2016..
Condies de trabalho e gesto
Para garantir a qualidade da educao, alm da formao docente como fator
primordial, as condies do trabalho pedaggico se constituem em uma importante
varivel, sendo um aspecto fundamental para sua efetivao a razo criana/professor,
o que foi estabelecido no documento final da Conae, mas no foi contemplado no PL
8.035/10. Com o objetivo de suprir essa lacuna, recuperou-se o texto da Conae para
formular uma emenda aditiva de estratgia para a meta n1, com o seguinte teor:
Estabelecer, a partir do segundo ano de vigncia do Plano, o limite mximo de nmero
de crianas por turma e por professor/a: de 0-2 anos, seis a oito crianas por professor/a;
de 3 anos, at 15 crianas por professor/a; de 4-5 anos, at 15 crianas por professor/a.
Outro aspecto relevante para a qualidade da educao e destacado no simpsio,
mas ausente no PL 8.035/2010, refere-se aos Projetos Pedaggicos das Instituies de
193
Educao Infantil, que devem assumir a responsabilidade de elabor-los e desenvolv-
los em consonncia com a legislao vigente e a participao da comunidade escolar,
conforme previsto na LDBEN/96. Para tanto, propuseram-se trs emendas aditivas. Na
primeira se destacam dois elementos importantes, um quanto responsabilidade das
universidades via cooperao com os entes da federao e as instituies educacionais
para qualificao do trabalho educativo. O outro elemento a considerar a observncia
que as redes devem ter quanto s diretrizes curriculares nacionais vigentes e normas
estaduais e municipais.
Criar e manter, em cooperao com universidades, Programa Nacional de apoio
produo de subsdios para elaborao e acompanhamento dos Projetos Pedaggicos
das instituies de educao infantil, em consonncia como as diretrizes curriculares
nacionais vigentes e normas estaduais e municipais.
A segunda emenda aditiva nessa temtica visa a garantir o processo de
democratizao da educao, determinado em lei para que se d em todas as etapas
e dimenses da gesto e ato educativo, envolvendo todos os seus atores (professores,
funcionrios, crianas e pais/responsveis). Para tal, formulamos o seguinte texto
aditivo: Assegurar mecanismos de participao no planejamento e decises por parte
dos professores, funcionrios, crianas e pais/responsveis, conforme previsto na LDB
e ECA.
J a terceira emenda aditiva traz a preocupao com a necessria participao
das famlias das crianas na organizao e funcionamento da instituio de educao
infantil, de modo que atenda s suas peculiaridades. Esse foi um dos temas discutidos
durante o simpsio, sobre os problemas gerados quando as redes e instituies de
educao infantil definem horrios, procedimentos e prticas incompatveis com as
das famlias das crianas, gerando uma srie de conflitos e dificuldades, afetando
a qualidade do trabalho educativo. Por conseguinte, essa emenda aditiva defende
que se deve: Assegurar a participao das famlias das crianas no planejamento da
organizao e funcionamento da instituio de educao infantil.
A tenso universal-local e respeito a normas/legislao e diversidade foi
objeto de discusso e proposio de emenda modificativa para a estratgia n 1.1,
que no PL 8.035/2010 previu que a definio de metas de expanso das respectivas
redes pblicas de educao infantil se far segundo padro nacional de qualidade
compatvel com as peculiaridades locais. [grifo nosso]. Entretanto, o entendimento
de que devemos considerar as peculiaridades da realidade local, mas que essas
estejam subordinadas s normas definidas como padro nacional. Dessa forma, a
emenda proposta ficou assim expressa:
Definir, em regime de colaborao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios, metas de expanso das respectivas redes pblicas de educao infantil,
194
atendendo peculiaridades locais segundo padro nacional de qualidades, com vistas a
atender, inclusive, at 2020, a demanda manifesta por creche, na rede pblica. [grifo
nosso].
Ainda quanto s condies de qualidade na educao, no PL 8.035/2010, a
estratgia n 1.2 traz um aspecto essencial para expanso da rede fsica de creches e
pr-escolas pblicas, tendo seu texto original o seguinte teor:
Manter e aprofundar programa nacional de reestruturao e aquisio de equipamentos
para a rede escolar pblica de educao infantil, voltado expanso e melhoria da rede
fsica de creches e pr-escolas pblicas. [grifo nosso].
Por sua relevncia, formulou-se uma proposta de emenda modificativa, visando
primeiro a corrigir o termo aprofundar, utilizado no PL, para ampliar, uma vez que
a ao cabvel a de ampliar, de estender seu raio de ao. Por outro lado, considerou-
se ainda ser necessrio vincular e explicitar as responsabilidades dos entes federados
para sua realizao. Dessa forma, a emenda modificativa apresentou a seguinte
redao:
Manter e ampliar programa nacional de construo, reestruturao e aquisio de
equipamentos para a rede escolar pblica de educao infantil, voltado expanso e
melhoria da rede fsica de creches e pr-escolas pblicas estipuladas na presente meta,
assegurando que os entes federados compartilhem as responsabilidades financeiras da
iniciativa na seguinte proporo dos investimentos: 50% por parte da Unio, 25% por
parte dos Estados e 25% por parte dos Municpios, na proporo das unidades de ensino
construdas, reestruturadas e adquiridas em seu territrio. [grifos nossos].
Pblico-privado
Na emenda modificativa para a estratgia n 1.1, acima mencionada, tambm se
buscou contemplar uma proposta da CNTE e um princpio fundamental para o Cedes,
o qual reafirma o carter pblico da oferta de vagas, objeto de preocupao em outras
duas emendas. A primeira, de carter supressivo, foi apresentada para a estratgia 1.4
do PL 8.035, na qual se previa Estimular a oferta de matrculas gratuitas em creches
por meio da concesso de certificado de entidade beneficente de assistncia social na
educao [grifo nosso]. A justificativa apresentada para suprimir tal estratgia foi a
de que, embora atualmente haja respaldo legal para contabilizar vagas oferecidas por
entidades conveniadas (comunitrias e filantrpicas) no atendimento de creche e
educao especial e que a contagem de matrculas para pr-escola foi vlida durante
os quatro primeiros anos de vigncia do Fundeb, trata-se de poltica que fere um
princpio fundamental, defendido pelo Cedes, de que os recursos pblicos devam ser
195
exclusivamente investidos nas redes pblicas. Essa emenda supressiva, contrria ao
caminho adotado pelo governo federal, defende que haja coerncia entre o PL e os
anseios da sociedade civil brasileira, j manifestados na Conae.
Na mesma direo foi formulada mais uma emenda aditiva para a meta n1
que estabelece extinguir progressivamente, at o final da Dcada da Educao, o
atendimento por meio de instituies conveniadas. As polticas de conveniamento,
prticas histricas na educao infantil, alm de contrariar o princpio de verba
pblica para a rede pblica, tm estado associadas a modelos alternativos para
baratear custos, marcados por aes de descontinuidades impedindo a consolidao
de poltica efetiva de educao infantil.
Avaliao
Por fim, um dos pontos mais polmicos no momento atual da educao e, em
especial, da educao infantil, refere-se avaliao nessa etapa de ensino, assim como
o uso de instrumentos de larga escala. No PL 8.035/2010, a estratgia n 1.3 defende
explicitamente o uso de instrumentos nacionais, padronizados, conforme expresso
em seu texto: Avaliar a educao infantil com base em instrumentos nacionais, a fim
de aferir a infraestrutura fsica, o quadro de pessoal e os recursos pedaggicos e de
acessibilidade empregados na creche e na pr-escola. [grifo nosso].
No debate durante o simpsio, as palestrantes questionaram o fato de no se
definirem indicadores, nem de explicitar quem faria a avaliao, quando e como. Qual
o sentido de tal avaliao? Alguns participantes afirmaram a relevncia de termos um
censo educacional pertinente s caractersticas da educao infantil. O tema voltou
a ser intensamente debatido na assembleia final do seminrio, sendo duramente
criticada a tendncia crescente de implantao de sistemas de avaliao de larga
escala, especialmente aqueles difundidos pelas agncias multilaterais como Banco
Mundial, Bird, etc.
Pautado na anlise e crticas produzidas, formulou-se a seguinte emenda
substitutiva:
Realizar Censo Nacional da Educao Infantil, atualizado a cada cinco anos, e desenvolver
processos de monitoramento das polticas pblicas a fim de aferir a infraestrutura fsica,
o quadro de pessoal e os recursos pedaggicos e de acessibilidade empregados na creche
e na pr-escola, impedindo a realizao de testes de larga escala nacionais bem como sua
realizao em nvel local no mbito da educao infantil. [grifos nossos].
196
A justificativa apresentada para tal emenda faz uma dura crtica antecipao
da escolarizao e consequentemente das avaliaes para a fase da educao infantil,
sendo
inadequada para o desenvolvimento da criana nesta fase, a qual tem na brincadeira
importante fonte de formao. Especialistas em pases que anteciparam as avaliaes
tm alertado para o fato de que os jogos inclusive material didtico esto sendo
eliminados da educao infantil para dar lugar a material destinado escolarizao,
colocando em risco a formao da criana nesta idade.
Melhor dizendo, isso traz embutido um modelo de formao para a conformao,
para adequao ao mundo produtivista e consumista. Os sistemas de avaliao em
larga escala, que visam aferir (verificar, por comparao com um padro, a exatido
das indicaes de um instrumento), buscam definir expectativas de aprendizagem,
padres de comportamento, que silenciam tudo aquilo que escapa norma e ao
controle.
Por outro lado, precisamos acompanhar as condies de oferta da educao.
Quantos somos e quais nossas caractersticas (etria, tnica, regional,econmica, etc.),
onde e como estamos distribudos, organizados, quais os espaos e equipamentos
disponveis, de quantos e de quais profissionais dispomos? Para isso temos o recurso
do Censo, que no tem o sentido de padronizar, aferir, mas sim criar mecanismos
de identificao das condies de oferta, via Censo Nacional, para o planejamento das
polticas nacionais e regionais.
Concluses
O breve relato apresentado neste artigo buscou expor os principais pontos
e questes candentes para a educao infantil, evidenciadas no debate sobre o PL
8053/2010. A educao infantil, nessa ltima dcada, ganhou maior visibilidade,
conquistando espao no sistema de ensino, sendo pautada nas polticas e nos programas
pblicos, como j mencionados anteriormente. Parte dessas conquistas resultado
de intensa mobilizao de educadores comprometidos com a pequena infncia,
presentes em diversos fruns acadmicos e polticos, como o Mieib,
4
a Anped,
5
o
Cedes,
6
entre outros, buscando consolidar um projeto educacional construdo no
dilogo aberto e democrtico, como o que se deu na Conae e no 3 Seminrio do Cedes.
Entretanto, temos visto crescente movimento de setores conservadores, retornando
4
Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil (http://www.mieib.org.br/pagina.php).
5
Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (http://www.anped.org.br/).
6
Centro de Estudos Educao e Sociedade (http://www.cedes.unicamp.br/).
197
a antigos projetos apresentados com novas roupagens, como o uso de sistemas de
avaliao padronizados e de larga escala, discursos e programas de defesa da funo
compensatria/preparatria para educao infantil, bem como a negao do direito
educao para as crianas de zero a trs anos em creche pblica, quando se pretende
dar continuidade a sistemas de conveniamento com entidades beneficentes, ou
desconsider-los como objeto de estudo e formao de professores em nvel superior.
A situao atual ganha maior gravidade se considerarmos que, embora ainda
esteja tramitando o projeto de lei que estabelecer o PNE para o prximo decnio,
temos assistido a aes que desconsideram o debate acumulado nos ltimos anos por
educadores e especialistas da rea. Em outubro deste ano, o governo federal, por meio
da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR), realizou
um seminrio em Braslia (Cidado do Futuro: Polticas para o desenvolvimento na
primeira infncia), com apoio e participao de entidades como Fundao Getlio
Vargas, Escola de Economia de So Paulo, INCT (Instituto Nacional de Cincia e
Tecnologia), CNPq, Petrobrs, Secretaria de Direitos Humanos, Frente Parlamentar em
Defesa da Primeira Infncia, Boeing Eventos, visando a elaborar
proposta para a integrao das polticas e programas voltados para a primeira infncia,
com vistas construo de protocolo bsico para o atendimento a esse segmento da
populao, bem como a divulgao e o exame das inovaes j introduzidas nessa rea
pelas trs esferas de governo (trecho da carta convite).
Na programao do evento predomina o carter econmico e biolgico, sem a
presena de especialistas e entidades da educao.
A preocupao se acentua quando as aes da Secretaria Municipal do Rio de
Janeiro so apresentadas nesse seminrio como polticas inovadoras de ateno
primeira infncia, justamente uma secretaria que, diante do grande dficit de vagas
em creches no municpio, tem usado de modelos alternativos, como a manuteno de
convnio com entidades filantrpicas, o uso de pessoal sem formao mnima exigida
(agentes auxiliares de creches com apenas o fundamental completo) e programas
que funcionam apenas aos sbados para crianas acompanhadas de seus pais.
Outro fator bastante crtico da poltica dessa secretaria est na adoo de
instrumento de avaliao do desenvolvimento das crianas (ASQ-3 Ages & Stages
Questionnaires), elaborado nos EUA, em 1997, o qual definido no Manual de Uso,
como um dos instrumentos que ajudem aos gestores a buscar mais qualidade nos seus
espaos e atendimentos. Trata-se justamente de uma das aes criticadas pelo Cedes
e outras entidades no documento do PL 8.035/2010, que a proposta de utilizao de
testes de larga escala no mbito da educao infantil.
O texto do PL 8.035/2010, que foi encaminhado ao Congresso desconsiderando o
documento final da Conae, bem como as aes governamentais (na esfera federal, mas
198
tambm em muitos estados e municpios brasileiros), evidencia que estamos vivendo
um momento de tensionamento entre projetos antagnicos, no apenas educacional,
mas de sociedade e participao poltica.
BRASIL. Projeto de Lei n 8.035, de 20 de dezembro de 2010. Aprova o Plano
Nacional de Educao para o decnio 2011-2020 e d outras providncias. Braslia,
Cmara dos Deputados, 2010.
BRASIL. Plano Nacional de Educao. Apresentado por Ivan Valente. Rio de Janeiro:
DP&A, 2001.
BRASIL. CONAE 2010. Conferncia Nacional de Educao. Construindo o Sistema
Nacional Articulado de Educao: o Plano Nacional de Educao, Diretrizes e
Estratgias de Ao. Documento Final. Disponvel em: <http://conae.mec.gov.br/
images/stories/pdf/pdf/documetos/documento_final_sl.pdf>. Acesso em: 8 mar. 2011.
CAMPANHA. Tabela de Emendas para o PNE/Campanha Nacional pelo Direito
Educao. Disponvel em: <http://arquivo.campanhaeducacao.org.br/Documentos/
tabela_emendas_pne_campanhanacionaldireitoeducacao.pdf>. Acesso em: 27 fev.
2011.
CARTA-COMPROMISSO pela Garantia do Direito Educao de Qualidade Uma
convocao aos futuros governantes e parlamentares do Brasil, de 31 de agosto de
2010. Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br/carta_compromisso.pdf>.
CEDES. Emendas do Cedes ao Projeto de Lei n 8.035/2010. 3 Seminrio de
Educao Brasileira. Plano Nacional de Educao. Questes desafiadoras e embates
emblemticos. 2011. Disponvel em: <http://www.cedes.unicamp.br/EMENDAS%20
COMPLETA%20-%20CAPA%20-%20APRESENTACAO.pdf>.
IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 1995-2008. Microdados.
______. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios. Sntese de Indicadores 2009,
Rio de Janeiro: IBGE, 2010.
PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO. Manual de uso do ASQ-3: guia rpido
para aplicao do ASQ-3. Prefeitura do Rio de Janeiro/Iets Instituto de
Estudos do Trabalho e Sociedade, 2010. Disponvel em: <http://200.141.78.79/
dlstatic/10112/1132535/DLFE-205901.pdf/1.0>.
199
Maria Malta Campos**
Yara Lcia Esposito***
Apresentao
Neste trabalho, propomo-nos a discutir as questes ligadas ao acesso e
cobertura da educao infantil no pas, luz das metas de atendimento fixadas pelo
Plano Nacional de Educao (PNE) de 2001 e pelo projeto de lei enviado em 2010 ao
Congresso Nacional pelo Ministrio da Educao (MEC), com a proposta do novo PNE.
Livia Fraga Vieira (2010) j discutiu essas questes em artigo publicado
na revista Educao e Sociedade, analisando as metas propostas pela Conferncia
ENTRE OS PLANOS E A REALIDADE:
DESIGUALDADES NO ACESSO AO INCIO
DA EDUCAO BSICA*
* Trabalho apresentado no Simpsio 5 Educao Infantil: prioridades, metas, estratgias e aes, no 3
Seminrio de Educao Brasileira, organizado pelo Cedes, na Unicamp, em 1 de maro de 2011.
** Doutora em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP). pesquisadora snior da Fundao Carlos
Chagas (FCC). Professora do Programa de Ps-Graduao em Educao Currculo, da Pontifcia Univer-
sidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Presidente da ONG Ao Educativa. Publicou livros, captulos de
livros e diversos artigos em peridicos. E-mail: mcampos@fcc.org.br.
*** Doutora em Psicologia da Educao pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) e pes-
quisadora snior do Departamento de Pesquisas Educacionais da Fundao Carlos Chagas (FCC). E-mails:
yesposito@fcc.org.br, mcampos@fcc.org.br.
200
Nacional de Educao (Conae) para a educao infantil para o prximo PNE. Naquele
artigo, ela questionava se essas metas haviam considerado as tendncias de cobertura
observadas nos ltimos dez anos. Ora, o projeto de lei enviado ao Congresso no
parte de um diagnstico sobre cada etapa educacional, como fazia o plano anterior
1
.
Assim, resta-nos tentar realizar o caminho inverso, ou seja, consideradas as metas
fixadas, contrapor esses objetivos aos dados disponveis sobre a realidade atual desse
atendimento e nos perguntar no s sobre a desejabilidade de alguns desses objetivos,
mas tambm sobre sua viabilidade nos prazos previstos.
Como cita o artigo de Livia Fraga Vieira, o Conselho Nacional de Educao
(CNE) havia preparado um documento contendo um balano da efetivao das metas
do PNE de 2001, como subsdio para o plano agora em tramitao no Congresso.
Nesse documento, o CNE analisa a situao da educao infantil, porm sempre
considerando os grupos de idade agregados (BRASIL, CNE, 2009).
Aqui, vamos tentar exemplificar alguns dos problemas ligados ao acesso
educao infantil e aos primeiros anos do ensino fundamental, comentando dados
que foram colhidos sobre seis capitais brasileiras, no contexto do projeto de pesquisa
Educao Infantil no Brasil: avaliao qualitativa e quantitativa, realizado no perodo
de 2009 a 2010, na Fundao Carlos Chagas, com apoio do MEC e financiamento do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) (CAMPOS et al., 2010).
Essas capitais foram selecionadas pelo MEC, e nelas investigamos, ao lado de
outras questes, as polticas municipais de educao infantil, o que incluiu a evoluo
da cobertura, o financiamento e a gesto das redes municipais diretas e conveniadas.
Antes, porm, de apresentar esses dados, queremos partir de informaes mais
agregadas sobre a cobertura da educao infantil no Pas.
A cobertura da educao infantil no Pas
As Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs) constituem as
principais fontes de dados que permitem confrontar as projees demogrficas para
as diversas faixas etrias com os dados de escolarizao colhidos nos domiclios.
Clculos do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), com base em
dados da PNAD 2008, indicam uma taxa de frequncia escola de 79,8% para a faixa
1
O Documento preparado pelo CNE (2009, p.57) para subsidiar o PNE recomenda que este dever conter
para cada nvel e modalidade de ensino apresentados, um diagnstico prprio, desafios, metas e respectivos
indicadores.
201
ENTRE OS PLANOS E A REALIDADE: DESIGUALDADES NO ACESSO AO INCIO DA EDUCAO BSICA
etria de quatro a seis anos e de 18,1% para a de zero a trs anos (Tabela 1). Como
mostra a evoluo dessas taxas, a expanso do acesso educao infantil, a partir de
1998, cresceu consistente e significativamente.
Tabela 1 Taxa de frequncia escola por faixas etrias Brasil
1998 a 2008 (em porcentagem)
Faixas
etrias
Ano
1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
0 a 3 anos 8,7 9,2 10,6 11,7 11,7 13,4 13,0 15,4 17,1 18,1
4 a 6 anos 57,9 60,2 65,6 67,0 68,5 70,6 72,0 76,1 77,6 79,8
Fonte: Ipea, 2009, a partir de microdados da PNAD.
Observao: At 2003, os dados no incluem a zona rural de Estados da Regio Norte.
Entre 1998 e 2008, a taxa de frequncia creche dobrou e a de escolarizao
da faixa de quatro a seis anos cresceu cerca de 40%, incluindo-se a as crianas
matriculadas no ensino fundamental. Confrontando esses ndices com as metas do PNE
de 2001, verifica-se, como muitos j haviam previsto, que as metas para a cobertura da
creche, fixadas em 30% para 2006 e 50% para 2011, eram bastante ambiciosas e no
correspondiam realidade vigente no ponto de partida, enquanto as metas para a pr-
escola eram comparativamente modestas, pois a porcentagem de 60% prevista para
2006 j correspondia cobertura anterior ao PNE e a porcentagem de 80% prevista
para o prazo final de dez anos j estava praticamente alcanada em 2008.
Como observa o relatrio do Ipea e conforme Livia Fraga Vieira comenta em
seu artigo, esse acesso continua a ocorrer de forma bastante desigual para diferentes
segmentos da populao (Tabela 2).
Tabela 2 Taxa de frequncia escola por categorias selecionadas Brasil
2001/2008 (em porcentagem)
Caractersticas
0 a 3 anos de idade 4 a 6 anos de idade
2001 2008 2001 2008
Brasil 10,5 18,1 65,5 79,7
Norte 7,2 8,4 60,1 72,5
Nordeste 10,6 14,9 70,6 84,8
Sudeste 11,3 22,0 68,0 82,9
Sul 11,8 24,6 55,4 69,1
Centro-Oeste 6,6 15,3 54,4 71,6
(continua)
202
Cor
Branca 11,3 20,6 67,8 81,8
Preta ou parda 9,6 15,5 63,3 78,2
Domiclio
Urbano 11,8 20,5 69,0 82,2
Rural 4,6 7,2 50,8 69,6
Quintos da renda per capita (%)
1 quinto 6,6 10,7 56,5 72,7
2 quinto 7,8 15,0 60,9 77,5
3 quinto 10,4 20,7 67,7 83,0
4 quinto 13,5 26,2 74,2 88,5
5 quinto 25,7 37,0 88,8 93,8
Fonte: Ipea, 2009, a partir da PNAD.
Observao: Em 2001, os dados no incluem a zona rural de Estados da Regio Norte.
Esses dados indicam que houve aumento nas porcentagens de frequncia
creche e escola para todas as categorias da populao entre 2001 e 2008, nas duas
faixas etrias. No entanto, as desigualdades no acesso permaneceram, embora para
algumas categorias tenham sido relativamente amenizadas, enquanto para outras
tenham at se acentuado.
Na faixa de zero a trs anos, as Regies Centro-Oeste, Sul e Sudeste
apresentaram crescimento relativo maior na taxa de frequncia do que as demais
regies, praticamente dobrando suas porcentagens de atendimento. A populao
urbana multiplicou por quase duas vezes sua taxa de frequncia creche, enquanto o
aumento para a zona rural foi proporcionalmente menor. Quanto aos grupos de renda,
houve maior incremento para o 3 e o 4 quintos da distribuio, que dobraram suas
taxas de cobertura. A diferena entre as taxas de cobertura dos grupos extremos de
renda, porm, aumentou no perodo.
Para a faixa de idade seguinte, as diferenas regionais acompanharam a
tendncia anterior, assim como se constata para as categorias por cor da populao.
No entanto, observa-se diminuio nas desigualdades de acesso escola entre as
populaes urbana e rural e entre as categorias de renda.
A cobertura da educao infantil por idade
Quando os dados de cobertura da educao infantil so desagregados por faixa
etria, algumas caractersticas desse atendimento tornam-se mais ntidas. Em primeiro
Tabela 2 Taxa de frequncia escola por categorias selecionadas Brasil
2001/2008 (em porcentagem)
(concluso)
203
lugar, na faixa etria correspondente creche, a presena de crianas com um ano de
idade ou menos muito pouco representativa, como se verifica no Grfico 1.
Grfico 1 Percentual de crianas que frequentavam creche, segundo a idade Brasil 2008
Fonte: PNAD 2008, microdados, apud Campos et al., 2010, p. 29.
Com efeito, do total de crianas que frequentavam creche em 2008, 58,0%
tinham trs anos. A matrcula das crianas com at um ano correspondia a apenas
15,2% no pas. Somente a partir de dois anos de idade a taxa de cobertura encontrava-
se acima de 20%.
Para a faixa etria de quatro a cinco anos, os dados da PNAD 2008 revelam que
a taxa de escolarizao das crianas de quatro anos era menor do que a observada para
o grupo de cinco anos, situando-se bem abaixo da meta de universalizao prevista
para 2016. importante notar que um quarto das crianas de cinco anos constava
como matriculado na modalidade classes de alfabetizao. Esse fato pode explicar
o motivo de o percentual de crianas dessa idade na pr-escola ser mais baixo do que
aquele para a idade de quatro anos. importante assinalar que, no total, ainda resta
19% da populao de cinco anos fora da escola, o que corresponde a mais de meio
milho de crianas no pas (Tabela 3).
Tabela 3 Nmero e percentual de crianas de 4 e 5 anos que frequentam
a escola Brasil 2008
Populao Taxa de frequncia escola (%)
4 anos 5 anos 4 anos 5 anos
2.895.074 2.870.331
Educao
Infantil
Educao
Infantil
Classes de
Alfabetizao
Ensino
Fundamental
Na escola
63,9 55,2 26,6 0,0 81,8
Fonte: PNAD 2008, microdados, apud Campos et al., 2010, p. 29.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
< 1 ano 1ano 2 anos 3 anos
204
Com relao s matrculas nas classes de alfabetizao, oportuno esclarecer
que o questionrio da PNAD contempla, entre as opes de resposta do entrevistado,
o registro da frequncia a essa modalidade de atendimento, no prevista na Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN). Desde 2003, essa informao no
consta dos informes que sintetizam os levantamentos realizados no mbito do Censo
Escolar. Note-se que o novo PNE no aborda essa questo, assim como no trata da
transio da pr-escola para o ensino fundamental.
A cobertura da educao infantil nas seis capitais
As polticas municipais de educao infantil nas seis capitais pesquisadas:
Belm, Campo Grande, Florianpolis, Fortaleza, Rio de Janeiro e Teresina
As seis capitais pesquisadas representam uma diversidade de situaes e de
opes de poltica educacional que refletem no s as diferenas regionais, econmicas,
sociais e culturais entre as regies brasileiras, mas tambm revelam uma extrema
fragmentao quanto s orientaes adotadas pelos municpios para a organizao e a
operao de suas redes de ensino
Essas orientaes dspares foram constatadas em diversos aspectos: nas formas
de entrelaamento entre os setores pblico e privado, na transio das creches da
rea de bem-estar para a educao, na absoro das matrculas estaduais, na gesto de
pessoal, nas modalidades de oferta (perodo de funcionamento, delimitao das faixas
etrias atendidas, organizao dos estabelecimentos), nas orientaes curriculares, na
forma de organizao das equipes de superviso, entre muitos outros. Somando-se a
essa enorme diversificao, sobressaem as desigualdades verificadas no financiamento
da educao infantil, expressas nos gastos por aluno/ano, que acompanham as
desigualdades no desenvolvimento socioeconmico das cinco regies, mas tambm
refletem diferentes prioridades conferidas educao infantil pelas administraes
municipais.
A realidade encontrada sugere que ainda estamos muito longe do ideal
proclamado pelo PNE, qual seja, a construo de um sistema nacional de educao.
Mais uma vez, constata-se certo desapego de algumas administraes municipais,
passadas e presentes, em relao legislao federal e s orientaes emanadas do
MEC e do CNE. Em algumas dessas capitais, impera uma grande criatividade dos
tomadores de deciso, inclusive em relao ao que estabelece a LDBEN vigente. Qual
o efeito que a implantao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao do Magistrio (Fundeb) e dos respectivos valores fixados para
as matrculas/ano em diferentes modalidades de atendimento tm provocado sobre
os diferentes desenhos institucionais ainda um fenmeno a ser mais bem estudado.
205
Diferenas na cobertura da educao infantil por idade
Quando se examina a evoluo do atendimento em creches e pr-escolas nas
seis capitais, fcil verificar que as taxas de cobertura so muito diferentes conforme
as idades consideradas separadamente, no agregadas pelas faixas legalmente
correspondentes creche e pr-escola
2
. No clculo da cobertura foram consideradas
todas as matrculas, incluindo instituies pblicas e privadas.
Em Belm, o percentual de crianas matriculadas na creche sensivelmente
mais baixo do que o registrado para o grupo de quatro a cinco anos, e se mantm
praticamente inalterado entre 2008 e 2009 para o grupo de zero a dois anos de idade.
Para as idades de trs, quatro e cinco anos h, entre 2008 e 2009, um aumento no
percentual de crianas atendidas (Grfico 2).
Grfico 2 Taxa de escolarizao para a populao de 0 a 5 anos Belm 2008 e 2009
Fonte: Campos et. al., 2010, p. 287.
As outras duas capitais que compartilham com Belm dos mesmos
constrangimentos de financiamento esto situadas no Nordeste: Fortaleza e Teresina.
Nesses trs Estados, o valor por aluno do Fundeb no alcana o mnimo nacional
previsto, precisando ser complementado pela Unio. So municpios que no contam
com uma arrecadao prpria que lhes permita complementar os recursos do Fundeb
para financiar a educao infantil.
2
Os dados a seguir foram obtidos das seguintes fontes: Sistema de Estatsticas Educacionais Edudatabrasil;
microdados dos Censos Escolares de 2007, 2008 e 2009 e estimativas da populao, segundo os grupos de
idade, via consulta ao Datasus (BRASIL; SUS; IBGE, 2009).
< 1 ano 1 ano 2 anos 3 anos 4 anos 5 anos
2008 0,1% 0,7% 4,1% 11,7% 27,3% 42,4%
2009 0,0% 0,6% 4,0% 15,5% 31,5% 44,4%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
206
Em Fortaleza, o atendimento s crianas com menos de dois anos praticamente
nulo e a taxa de escolarizao das que tm essa idade muito baixa: 12% em 2008
e 14% em 2009. O atendimento nas creches prioriza as crianas de trs anos, mas
atingia, em 2009, pouco mais de um tero da populao dessa faixa etria. As taxas de
cobertura para as crianas de quatro e cinco anos so mais significativas e vm sendo
ampliadas (Grfico 3).
Grfico 3 Taxa de escolarizao para a populao de 0 a 5 anos Fortaleza 2008 e 2009
Em Teresina, a rede pblica optou por atender crianas em creche a partir
dos dois anos de idade. Assim, as crianas menores de dois anos quase no esto
representadas no Grfico 4.
Grfico 4 Taxa de escolarizao para a populao de 0 a 5 anos Teresina 2008 e 2009
2008 0,1% 1,7% 11,6% 30,8% 53,6% 67,6%
2009 0,1% 1,9% 13,6% 34,3% 56,6% 70,3%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
2008 0,1% 0,2% 2,8% 38,8% 69,4% 74,5%
2009 0,0% 0,2% 3,3% 43,1% 73,0% 77,3%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
207
A maior cobertura registrada para as idades de quatro e cinco anos reflete a
poltica municipal adotada, que prioriza o atendimento em classes de pr-escola que
atendem em meio perodo, seja em estabelecimentos prprios, seja em escolas que
tambm oferecem o ensino fundamental.
interessante observar que, apesar de contarem com recursos do Fundeb que
repassam o mesmo valor por aluno/ano, essas trs capitais apresentam diferenas
significativas em suas taxas de cobertura para a faixa etria de zero a cinco anos.
As outras trs capitais pertencem a regies que contam com condies
econmicas bem mais favorveis do que as demais, pois tm arrecadao prpria de
impostos, o que lhes permite complementar os recursos do Fundeb, os quais, por
sua vez, atingem valores bem superiores ao valor mnimo disponvel nas capitais do
Norte e Nordeste. No caso do Rio de Janeiro, h uma polmica a respeito do clculo
do mnimo constitucional de 25% da receita de impostos que deveria ser gasto na
manuteno e desenvolvimento do ensino: segundo apurou Marcos Bassi (2010, p.
367-368), que realizou o estudo sobre o financiamento da educao infantil nas seis
capitais, esse mnimo no est sendo cumprido, ao contrrio do que alega a prefeitura.
Uma primeira diferena a observar nessas outras regies a taxa de cobertura
s crianas menores de dois anos, sempre um pouco mais alta do que nas capitais do
Norte e Nordeste, como se verifica no grfico a seguir, com os dados de Campo Grande.
Grfico 5 Taxa de escolarizao para a populao de 0 a 5 anos Campo Grande
2008 e 2009
Entre 2008 e 2009, com exceo dos bebs (idade inferior a um ano), houve nessa
capital um aumento nas taxas de escolarizao em todas as idades, com destaque para
2008 0,5% 12,9% 28,0% 42,7% 55,0% 71,3%
2009 0,3% 15,0% 31,9% 46,3% 58,1% 79,4%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
208
o grupo de cinco anos em que o aumento foi de aproximadamente 8,0%. Em Campo
Grande, durante o ano em que foi realizada a pesquisa de campo, as creches ainda
estavam, na prtica, vinculadas ao setor de assistncia social, apesar de formalmente
ligadas educao, o que revela como essa transio demorada e custosa no pas, at
mesmo em uma capital de Estado. Essa situao comeou a mudar aps 2009.
A cidade do Rio de Janeiro apresenta algumas caractersticas especiais: tem
uma rede municipal de ensino muito grande, j que em razo de sua histria de antiga
capital do Pas e de antigo Estado da Guanabara, no divide com uma rede estadual
as matrculas do ensino fundamental, como ocorre nas demais capitais. Tanto o Rio
de Janeiro como Campo Grande adotam sistemas de terceirizao na contratao de
professores dos estabelecimentos pblicos de educao infantil, com apoio em
entidades no governamentais que atuam por meio de convnios do tipo guarda-
chuva. At o ano de 2009, o Rio de Janeiro organizava concursos para professoras de
creche sem exigir a qualificao mnima no ensino mdio, conduta que no mais
adotada.
Os dados representados no Grfico 6 mostram que o atendimento a crianas
menores de um ano no Rio de Janeiro ainda muito pequeno. Nos demais grupos
de idade, observa-se um crescimento nas taxas de atendimento populao infantil,
verificando-se que em 2009 as matrculas correspondem a 70,2% do total de crianas
de cinco anos.
Grfico 6 - Taxa de escolarizao para a populao de 0 a 5 anos Rio de Janeiro
2008 e 2009
Fonte: Campos et. al., 2010, p. 303
Florianpolis destaca-se por oferecer uma cobertura um pouco mais alta para
as crianas de um ano de idade (Grfico 7). Outra particularidade nessa capital
2008 0,6% 9,3% 19,8% 35,2% 46,0% 69,6%
2009 0,4% 9,4% 20,2% 36,0% 46,5% 70,2%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
209
que a maioria dos estabelecimentos municipais oferece atendimento para a faixa
etria completa da educao infantil em tempo integral. tambm, entre as cidades
pesquisadas, aquela que gasta o valor mais alto por aluno na sua rede direta de
educao infantil, praticamente o dobro do que est previsto para a creche em tempo
integral no estudo (CARREIRA; PINTO, 2007) que calculou o Custo Aluno-Qualidade
Inicial (CAQi). No grupo dos seis municpios pesquisados, Florianpolis a capital
que apresenta os percentuais mais altos de cobertura na faixa correspondente creche.
Grfico 7 Taxa de escolarizao para a populao de 0 a 5 anos Florianpolis
2008 e 2009
Apesar desses pontos positivos, restam ainda porcentagens altas de crianas
no atendidas nas idades de quatro e cinco anos, como mostra o Grfico 7. No
momento de realizao da pesquisa, ainda se encontrava em processo a passagem das
matrculas em pr-escola da rede estadual para a municipal. Ou seja, at mesmo em
um municpio como Florianpolis, a meta da universalizao a partir dos quatro anos
de idade ainda est longe de ser alcanada.
Crianas de seis a dez anos fora da escola
As estatsticas oficiais mostram que as taxas de escolarizao da populao na
faixa etria correspondente ao ensino fundamental no pas encontram-se prximas
aos 100%. Essas estatsticas costumam apresentar os dados agregados pela faixa etria
completa. Porm, como explicam Andrade e Telles (2008), em sua anlise sobre a
evoluo do acesso ao ensino fundamental e mdio no pas, e j nos alertava Alceu
2008 1,0% 20,5% 35,8% 52,6% 63,0% 63,7%
2009 0,5% 17,5% 38,5% 57,2% 69,4% 72,7%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
210
Ferraro (2002) pelo exame dos dados da contagem de populao de 1996, as faixas
etrias abrangentes escondem diferenas por idade que preciso analisar
3
. O que
aqui nos interessa mais de perto examinar como esto se refletindo, nas taxas de
escolarizao por idade, uma importante mudana introduzida recentemente em
nossa organizao escolar: a antecipao da idade de ingresso na primeira srie do
ensino fundamental.
importante considerar que aqui estamos apresentando informaes sobre
capitais de Estado, onde supostamente o acesso ao ensino fundamental seria mais
disseminado do que em municpios do interior ou nas zonas predominantemente
rurais. No entanto, em outra parte dessa pesquisa, quando tivemos de localizar egressos
de determinadas pr-escolas que j estavam cursando o segundo ano do fundamental
em trs dessas capitais Teresina, Campo Grande e Florianpolis , constatamos uma
grande disperso de alunos por diferentes escolas municipais e estaduais, egressos de
uma mesma pr-escola pblica, o que sugere a falta de polticas que promovam uma
transio adequada entre uma etapa e outra da educao bsica.
A Tabela 4 apresenta as taxas brutas de escolarizao para a populao entre
seis e dez anos de idade nas capitais pesquisadas. Para essa comparao, apresentamos
somente os dados do ano de 2009. As crianas de seis anos podem estar matriculadas
na pr-escola, nas classes de alfabetizao, onde existem, ou no ensino fundamental.
Tabela 4 Taxa de escolarizao bruta para as idades de 6 a 10 anos
por capitais selecionadas 2009
Capitais 6 anos 7 anos 8 anos 9 anos 10 anos
Belm 52,8 62,7 69,6 79,5 86,1
Campo Grande 88,2 92,5 92,5 104,9 105,3
Florianpolis 71,9 82,1 81,9 96,8 97,8
Fortaleza 77,0 78,4 80,8 89,2 93,0
Rio de Janeiro 75,6 77,9 81,9 93,3 99,5
Teresina 77,8 77,4 84,2 90,1 97,8
Fonte: Campos et. al., 2010, p. 292 a 308.
Vrios aspectos chamam a ateno nesses dados. O mais importante que,
mesmo na faixa etria que j era obrigatria desde 1971, ainda restam crianas fora da
escola em capitais de Estado, sendo que aos sete e aos oito anos essas porcentagens
3
Quanto maior o nmero de sries abrangidas pelo indicador, menor o refinamento da informao que ele
fornece, pois maior a probabilidade de incorporao de altas taxas de distoro srie-idade (ANDRADE;
TELLES, 2008, p. 5).
211
no so nada desprezveis: oscilam de quase 40% em Belm para os sete anos, at
7,5%, para os oito anos, a porcentagem de excluso mais baixa, verificada em Campo
Grande.
Os dados analisados por Ferraro foram colhidos pelo IBGE em 1996, enquanto
nossos clculos basearam-se em dados de matrcula colhidos pelos sistemas escolares
em 2009. Assim mesmo, comparando-se as diferenas por Estado encontradas para
1996 com as apresentadas na Tabela 4, verificam-se tendncias semelhantes em relao
ao Estado do Par onde as porcentagens de crianas fora da escola eram as mais altas,
entre os seis Estados considerados , sendo que o Estado do Piau aparecia com taxas
de excluso comparativamente mais altas do que sua capital, Teresina, apresentava
em 2009. Por sua vez, Mato Grosso do Sul demonstrava uma situao muito pior em
relao ao acesso do que sua capital ostenta no presente.
Esse nvel de atraso no acesso escola representa um desafio que est sendo
pouco considerado na discusso do PNE: a universalizao do ensino dos quatro aos
dezessete anos ainda est longe de ser realidade, no s nas novas idades includas
nessa obrigatoriedade, mas tambm naquelas idades que j correspondiam anterior
definio de ensino obrigatrio no pas, h 40 anos
4
. Por outro lado, a preocupao
disseminada na rea de educao infantil sobre o ingresso precoce de crianas no
ensino fundamental deve ser acompanhada de uma ateno redobrada ao contingente
de crianas que continuam excludas do acesso s primeiras sries na idade esperada.
Como se ver a seguir, o atraso escolar parece comear antes mesmo do ingresso ao
ensino fundamental.
O atraso escolar chega cedo
Procurando explorar um pouco mais de perto esse fenmeno, na pesquisa,
calculamos as porcentagens de atraso escolar para as crianas de seis a catorze
anos nessas seis cidades. Aqui apresentamos de forma resumida essas informaes,
focalizando a faixa de seis a dez anos de idade (Tabela 5). Foram considerados
defasados os alunos que cursavam uma determinada srie com dois ou mais anos
acima da idade esperada.
4
Os primeiros dados divulgados pelo IBGE sobre o Censo de 2010 revelam que a taxa de crescimento da
populao teve um decrscimo maior do que calculavam as projees da populao. Assim, possvel que
as projees do Datasus tenham superestimado as populaes por idade nos municpios considerados, o
que pode ser um fator de erro nos ndices de escolarizao calculados pela pesquisa. No entanto, pouco
provvel que esse erro seja to significativo que anule as nada desprezveis defasagens no acesso constata-
das neste estudo.
212
Tabela 5 Percentual de alunos com defasagem de idade no primeiro
segmento do ensino fundamental por capitais selecionadas 2009
Etapa de ensino
Defasagem (%)
Belm
Campo
Grande
Florianpolis Fortaleza
Rio de
Janeiro
Teresina
Ano inicial EF 9
anos
10,1 4,4 2,2 10,6 13,0 4,5
1 srie e 2 ano
do EF
23,4 9,0 6,2 21,1 8,5 13,3
2 srie e 3 ano
do EF
32,2 13,5 19,9 26,2 17,7 17,6
3 srie e 4 ano
do EF
33,3 22,1 3,5 26,8 19,9 16,8
4 srie e 5 ano
do EF
35,5 17,2 13,1 27,1 14,6 20,7
Fonte: Campos et. al., 2010, p. 289 a 309.
Essas porcentagens de defasagem idade/srie, bastante altas em Belm e em
Fortaleza e ainda preocupantes nas demais cidades, principalmente a partir da
segunda srie ou terceiro ano, colocam muitas dvidas sobre a meta de alfabetizar
todas as crianas brasileiras at os oito anos de idade, fixada no projeto do PNE. Como
vimos nas taxas de acesso por idade, nem todas as crianas estavam escolarizadas em
2009. Alm disso, as porcentagens de atraso certamente refletem as dificuldades de
alfabetizao com que lutam as escolas nesses primeiros anos do ensino fundamental,
que costuma ser a principal causa de reteno de alunos, mesmo levando-se em conta
os sistemas que adotam ciclos de aprendizagem.
Comentrios finais
Alceu Ferraro (2002), no artigo j citado, questionava alguns diagnsticos
sobre o acesso escola, divulgados nos anos noventa, que davam como resolvido o
problema do acesso ao ento ensino obrigatrio e focalizavam apenas os problemas
da repetncia e da evaso. Mais recentemente, em seu cuidadoso estudo, Andrade e
Telles mostraram, com base em dados da PNAD para 2005, que
[...] a universalizao pode ser considerada efetiva em relao ao acesso, mas essa
conquista acompanhada pelo fenmeno do atraso escolar que ocorre logo a partir
das primeiras sries e pelo fenmeno do abandono que vai se acentuando fortemente
conforme avana a idade das crianas (ANDRADE; TELLES, 2008, p. 5).
213
J aos sete anos, essas autoras registram significativa porcentagem de alunos
com defasagem srie/idade.
Quando estendemos essas anlises faixa etria anterior, vimos que ainda
restam expressivos contingentes da populao excludos da educao. O estudo citado
do Ipea revela quem so essas crianas sem acesso educao infantil: pertencem aos
grupos de renda mais baixos, moram predominantemente na zona rural, so pretos e
pardos, vivem nas regies menos desenvolvidas.
A pesquisa sobre as seis capitais mostra que, mesmo nessas cidades, o problema
do acesso continua a existir para segmentos expressivos da populao e que, desde
muito cedo, o atraso escolar afeta as crianas na fase em que deveriam estar se
alfabetizando.
Por outro lado, a pesquisa tambm chama a ateno para o fato de que muito
pequeno o contingente de crianas com at um e dois anos de idade matriculadas
em creche. O acesso pr-escola mais significativo, mas encontra-se longe da
universalizao prevista na Emenda Constitucional 59 que fixou a obrigatoriedade
escolar para a faixa etria de quatro a dezessete anos (BRASIL, 2009).
Parece, ento, que mesmo sem tocar nos problemas de qualidade, que sabemos
graves, as metas do novo PNE so extremamente ambiciosas e vo exigir um enorme
esforo, especialmente por parte das prefeituras, para serem cumpridas. Alm disso,
a realidade constatada pela pesquisa nas administraes municipais no se aproxima
nem de longe do ideal de um sistema nacional de educao do qual parte o novo
PNE. No s quase inexistente o regime de colaborao, salvo algumas iniciativas
tomadas pelo MEC nos ltimos anos, como tambm foram registradas medidas que
denotam total desconsiderao populao, como decises unilaterais de algumas
redes estaduais, que sem mais nem menos descarregam todas as suas matrculas de
pr-escola nas costas dos municpios, sem prever processos de transio e prazos de
acomodao de forma responsvel.
Nesse contexto, algumas metas do PNE parecem bastante temerrias. Por
exemplo, como atingir o percentual de 50% de alunos cursando o ensino fundamental
em tempo integral, antes mesmo de alcanar uma qualidade de ensino mnima para
todos? Como chegar a 50% de cobertura na faixa correspondente creche, ao mesmo
tempo em que todas as outras metas estaro a exigir mais recursos e ateno por parte
das redes para serem cumpridas? Historicamente e essa herana ainda est muito
presente a ampliao de vagas em creches feita s pressas foi realizada com apelo
a solues de emergncia, informais, ou alternativas, j bastante conhecidas
na rea. Seria importante reconsiderar todas essas questes no exame das metas
quantitativas fixadas no PNE.
214
Finalmente, preciso levar a srio a transio da educao infantil para o
ensino fundamental. Esse um problema que no mereceu ateno no projeto do
PNE, apesar de j ter sido objeto de alerta em documento da Associao Nacional de
Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (Anped) elaborado em 1997
5
, com crticas
e sugestes ao projeto do PNE ento proposto pelo MEC. Essa transio entre a pr-
escola e o ensino fundamental precisa ser objeto de uma regulamentao quanto aos
cortes de idade e quanto aos regimes de promoo; precisa constituir preocupao
especial nas reformulaes curriculares, em ambas as etapas, estimulando a incluso
de contedos especficos nos programas de formao de professores e de gestores.
A transio entre essas etapas iniciais da educao deveria tambm preocupar mais os
responsveis pelos sistemas de matrcula na rede pblica, de forma a promover uma
continuidade entre a carreira escolar da criana a partir da educao infantil.
ANDRADE, Cibelle Y.; TELLES, Stella M. B. S. Universalizao e equidade: anlise
da evoluo do acesso educao bsica no Brasil de 1995 a 2005. Caxambu: XVI
Encontro Nacional de Estudos Populacionais, 2008.
ANPED. Parecer da ANPEd sobre a proposta elaborada pelo MEC para o Plano
Nacional de Educao. So Paulo: Associao Nacional de Ps-graduao e Pesquisa
em Educao, dez. 1997.
BASSI, Marcos. O financiamento da educao infantil. IN: CAMPOS, Maria M. et al.
Educao Infantil no Brasil: avaliao qualitativa e quantitativa. Relatrio final.
So Paulo: Fundao Carlos Chagas/BID/MEC, 2010. p. 313-390.
BRASIL. Emenda Constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/Emc/quadro_emc.
htm>. Acesso em: 21 set. 2011.
______. Congresso Nacional. Projeto de Lei. Aprova o Plano Nacional de Educao
para o decnio 2011-2020 e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional,
2010.
______. Ministrio da Educao. Conselho Nacional de Educao. Indicaes para
subsidiar a construo do Plano Nacional de Educao 2011-2020. Braslia: CNE,
2009.
5
Uma revisita a este documento, elaborado pelos grupos de trabalho da Anped, revela que as posies de-
fendidas em 1997 para a educao infantil continuam sendo vlidas hoje (ANPED, 1997, p. 12-14).
215
CAMPOS, Maria M. et al. Educao Infantil no Brasil: avaliao qualitativa e
quantitativa. Relatrio final. So Paulo: Fundao Carlos Chagas/BID/MEC, 2010.
CARREIRA, Denise; PINTO, Jos Marcelino de R. Custo aluno-qualidade: rumo
educao pblica de qualidade no Brasil. So Paulo: Global/Campanha Nacional pelo
Direito Educao, 2007.
FERRARO, Alceu R.; MACHADO, Ndie C. F. Da universalizao do acesso escola
no Brasil. Educao e Sociedade, ano 23, n. 79, p. 213-241, ago. 2002.
IPEA. PNAD 2008: primeiras anlises. Educao, Gnero, Migrao. Braslia: IPEA,
2009. (Comunicado da Presidncia, n. 32).
VIEIRA, Livia M. F. A educao infantil e o plano nacional de educao: as propostas
da CONAE 2010. Educao e Sociedade, v. 31, n. 112, p. 809-831, jul./set. 2010.
217
PRIORIDADES, METAS, ESTRATGIAS E AES
PARA A VALORIZAO E A FORMAO
DO PROFISSIONAL DA EDUCAO*
**
Introduo
Inicialmente, eu gostaria de cumprimentar a professora Ivany Pino e a todos os
membros do Centro de Estudos Educao e Sociedade (Cedes), pela organizao do
3 Seminrio de Educao Brasileira (3 SEB), que tem como tema central o Plano
Nacional de Educao: questes desafiadoras e embates emblemticos.
Gostaria de enfatizar que esse tema de extrema relevncia em funo da
importncia que o documento em discusso o Plano Nacional de Educao (PNE
2011-2021) assume no contexto atual. Como sabemos, ele orientar as polticas, os
programas e as aes governamentais na rea de Educao, no Pas, nos prximos dez
anos.
* Este texto subsidiou a participao do autor em simpsio de mesmo ttulo durante o 3 Seminrio de Edu-
cao Brasileira (3 SEB), no dia 2 de maro de 2011, na Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
** Doutor em Educao pela Universidade do Estado de Wisconsin, em Madison, Estados Unidos, e pro-
fessor do Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Educao da Universidade Federal de Minas Gerais
(FaE/UFMG). E-mail: juliodiniz@ufmg.br
218
A reivindicao dos educadores e da sociedade brasileira em geral por planos
nacionais de educao bastante antiga, datando das dcadas de 1920 e 1930, por
meio das manifestaes da Associao Brasileira de Educao (ABE) e dos chamados
Pioneiros da Educao Nacional. Segundo Saviani (2010), tivemos em nossa histria
trs oportunidades perdidas para constituir um sistema nacional de educao (pelo
qual se justificam os planos nacionais): na dcada de 1930, com o Manifesto dos
Pioneiros de 1932 e a Constituio Federal de 1934, e em decorrncia das constituies
federais de 1946 e de 1988.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n. 9.394/96) elaborada
a partir da ltima Constituio Federal determina no artigo 87 pargrafo 1 que: A
Unio, no prazo de um ano a partir da publicao desta Lei, encaminhar, ao Congresso
Nacional, o Plano Nacional de Educao, com diretrizes e metas para os dez anos
seguintes, em sintonia com a Declarao Mundial sobre Educao para Todos.
Portanto, o PNE (2011-2021) que discutimos neste seminrio substituir o Plano
Nacional de Educao (2001-2011) que esteve em vigncia at o dia 9 de janeiro deste
ano e que cumpriu, com atraso, a determinao legal do artigo 87 pargrafo 1 da
LDBEN de 1996.
Parece que incorporamos, aos poucos, em nossa cultura, a necessidade de se
planejar antes de se executar algo. Falo isso porque, infelizmente, no temos ainda
em nosso pas uma cultura de planejamento. O que predomina aqui a cultura
do improviso. Isso acontece tanto em nvel individual, familiar como em nvel
institucional, incluindo a os momentos de formulao e implantao de polticas
pblicas. Como mencionado anteriormente, o prazo de vigncia do PNE (2001-2011)
terminou em 9 de janeiro deste ano e ainda no temos um novo plano para a educao
brasileira para os prximos dez anos. Isso por si s j evidencia uma enorme falta de
planejamento por parte de nossos polticos e governantes.
Orientada pelo ttulo deste simpsio, a minha fala est dividida em trs
partes: em primeiro lugar, farei alguns comentrios sobre a premncia e urgncia da
discusso sobre a valorizao e formao do profissional da educao; em segundo
lugar, apresentarei uma anlise sobre as metas e estratgias do Plano Nacional de
Educao (PNE 2011-2021) que tratam da temtica em questo e, por fim, discutirei
algumas prioridades e aes em relao ao tema do simpsio.
Antes, preciso esclarecer que, apesar do ttulo deste simpsio, volto minhas
reflexes apenas para o que se convencionou chamar de profissionais do magistrio
sujeitos que trabalham diretamente na sala de aula (ou em demais espaos educativos
formais) e so responsveis pela mediao da relao ensino-aprendizagem nesses
espaos em vez de me direcionar a todos os profissionais da educao.
219
PRIORIDADES, METAS, ESTRATGIAS E AES PARA A VALORIZAO E A FORMAO DO PROFISSIONAL DA EDUCAO
Sobre a premncia/urgncia do tema
Ao regressar de uma viagem ao Chile, deparei-me, no avio, com o Editorial do
jornal El Mercurio, de 22 de janeiro de 2011, cujo ttulo era Sueldos de los profesores
e que, por isso mesmo, chamou-me muito a ateno. Reproduzo a seguir um pequeno
trecho desse texto:
Est claro que un buen profesor realiza un aporte valioso a la formacin de un nio o
joven en diversas dimensiones. En algunos lugares se h estimado el valor econmico de
ese profesor. Por ejemplo, un estdio reciente para EE.UU. de Eric Hanushek h estimado
que un buen profesor genera anualmente ganancias adicionales para la economa por
equivalente a 400 mil dlares.
Ao ler esse texto, logo pensei: se os economistas, tanto os do Ministrio da
Fazenda quanto os que povoam atualmente o Ministrio da Educao, ainda no
tinham se convencido de que a valorizao e formao dos profissionais da educao
algo extremamente importante porque todas as pessoas tm direito a uma educao
de qualidade e, como sabemos, isso indubitavelmente passa pelo acesso a professores
bem preparados, remunerados dignamente e altamente valorizados , com certeza se
sensibilizaro ao imaginarem o significado dessas cifras para a economia do pas.
Alguns participantes do 3 SEB tambm destacaram, em suas falas, a
importncia das metas e estratgias do PNE 2011-2021 relacionadas ao tema da
valorizao e formao dos profissionais da educao, porm, no apenas em razo da
sua indiscutvel relevncia, mas em funo de sua premncia e urgncia no contexto
atual. Por exemplo, o professor Carlos Roberto Jamil Cury usou estas palavras, na mesa
de abertura do evento: Agora, ou vai ou racha. Os nossos professores esto desistindo
de ser professores. Para ele, a situao educacional do Brasil est suficientemente
radiografada referindo-se ao quadro atual da profisso docente: baixos salrios, ms
condies de trabalho, formao medocre, entre outros, e, por via de consequncia,
baixa atratividade do magistrio e altssimos ndices de desistncia e de evaso da
profisso.
Outro participante do 3 SEB, o professor Demerval Saviani tambm elegeu o
magistrio da educao bsica como um dos dois pontos centrais do PNE (2011-2021).
O outro ponto central, segundo ele, seria o financiamento. Demerval avaliou como
gravssima e insustentvel a situao atual do magistrio da educao bsica e
disse: as condies ruins do trabalho docente fazem com que jovens se sintam pouco
estimulados a cursar os programas de formao de professores.
Isto acontece porque, no Brasil, como sabemos, temos vivido, j h algum tempo,
uma profunda crise da profisso docente (ver GATTI; BARRETO, 2009; GATTI, 2010;
DINIZ-PEREIRA, 2011). Os dados fornecidos pelo governo federal indicam que, por
220
um lado, existe a necessidade de formar/certificar um enorme nmero de professores
no Brasil, ou seja, h um dficit de profissionais da educao bsica (especialmente,
em algumas reas do conhecimento e, particularmente, em algumas regies do pas).
Por outro lado, existe uma baixa ocupao de vagas nos cursos j existentes (e, por via
de consequncia, h cursos de licenciatura sendo fechados em vrias instituies de
ensino superior no pas) e um nmero relativamente baixo de graduandos em relao
ao nmero de vagas oferecidas. A dificuldade de os alunos manterem o seu sustento
durante a graduao, a baixa expectativa de renda em relao futura profisso e o
declnio do status social da docncia fizeram que os cursos de licenciatura, tanto em
instituies pblicas como privadas, convivessem com altssimas taxas de evaso e,
consequentemente, permanecessem em constante crise.
Dados do Censo Escolar e do Censo da Educao Superior divulgados pelo Inep,
em 2009, nos ajudam a traar melhor esse quadro alarmante em relao formao
dos profissionais da educao. Sabe-se, por meio desses dados, que a maioria dos
professores que atuam em escolas da educao bsica hoje formada em instituies
privadas, no universitrias e em cursos ofertados no perodo noturno (GATTI;
BARRETO, 2009; SCHEIBE, 2010).
Desse modo, no h como discordar do professor Cury de que a situao da
profisso docente no Brasil est suficientemente radiografada e, fazendo coro com o
professor Saviani, ela gravssima e insustentvel. Portanto, se quisermos realmente
enfrentar seriamente essa triste situao, precisamos urgentemente ir alm de um
discurso demaggico que dificilmente se traduz em melhorias efetivas nas condies
salariais, de formao e de trabalho dos professores.
Impresses sobre as metas e estratgias do PNE (2011-2021)
1
O tema da valorizao e formao dos profissionais da educao encontra-se
mais fortemente destacado entre as metas 15 e 18 do novo Plano Nacional de Educao
(2011-2021), sendo as metas 15 e 16 mais voltadas para a formao e as metas 17
e 18 mais voltadas para o exerccio da profisso
2
. Porm, importante ressaltar
que, em praticamente todo o documento, h estratgias que envolvem a formao e
valorizao dos profissionais do magistrio.
1
Uso o termo impresses em vez de anlises porque no tenho a pretenso de apresentar aqui uma
discusso mais aprofundada sobre as metas e estratgias do PNE (2011-2021) que tratam da valorizao e
formao dos profissionais da educao. Passo a discutir, ento, o que me pareceu o Plano aps uma pri-
meira avaliao desse documento.
2
Neste texto, restringir-me-ei avaliao das metas 15 e 16.
221
Toda essa nfase do PNE (2011-2021) sobre a formao de professores parece
positiva, mas no devemos esquecer que existe uma tendncia bastante forte e
recorrente em nosso pas, e em vrios outros pases, de se responsabilizar, e/ou de se
culpabilizar, os professores e as professoras por todas as mazelas da educao escolar;
ou pelo menos a maioria delas. De acordo com essa ideologia, melhorar a educao
escolar implica investir, nica e exclusivamente, na formao dos docentes. Procura-
se difundir a ideia de que a educao escolar est ruim porque os professores esto
mal preparados para o exerccio da profisso. Pouco se fala a respeito da necessidade
da melhoria das condies de trabalho dos professores, desde o salrio, a jornada de
trabalho, a autonomia profissional, o nmero de alunos por sala de aula, at a situao
fsica dos prdios escolares onde trabalham.
Essa ideologia semelhante a outra ideologia, tambm bastante presente em
nossa sociedade, que tende a responsabilizar e/ou culpabilizar a educao, ou melhor,
a falta dela educao entendida aqui apenas como educao escolar , por todas as
desigualdades em nosso pas. De acordo com essa ideologia, para os ndices econmicos
e de distribuio de renda melhorarem, preciso investir em educao como se sabe,
esse discurso da necessidade urgente de investir em educao bastante recorrente
em nosso pas, mas, infelizmente, dificilmente revertido em aes concretas. Como se
sabe tambm, essa ideologia desvia a ateno das pessoas da necessidade de mudar o
modelo e a poltica econmica do Pas para, ento, melhorar os ndices de distribuio
de renda e para a implementao da justia social, racial e econmica, ao mesmo
tempo em que se invista maciamente em educao.
No ser a educao, e muito menos a formao docente, a nica capaz de
transformar a sociedade. A transformao da sociedade no aquela para manter as
mesmas estruturas que alimentam as desigualdades sociais e econmicas em direo
a uma sociedade mais justa, mais humana e mais igualitria, no pode, porm, abdicar
do importante papel da educao e da formao docente.
Voltando ao PNE (2011-2021), enfatiza-se, ao longo do documento, a necessidade
da formao inicial e continuada para professores de diferentes nveis e modalidades
de ensino. Fala-se, por exemplo, da necessidade de fomentar a formao inicial e
continuada de profissionais do magistrio para a educao infantil (meta 1 estratgia
1.5), a formao continuada de professores do ensino mdio (meta 3 estratgia 3.1)
para o atendimento educacional especializado complementar, nas escolas urbanas
e rurais (meta 4 estratgia 4.2), e de docentes das redes pblicas que atuam na
educao de jovens e adultos integrada educao profissional (meta 10 estratgias
10.5 e 10.8).
Por envolver-me por muitos anos com a EJA, as perguntas que imediatamente
vm minha cabea so as seguintes: por que fomentar apenas a formao continuada
(e no tambm a inicial) para docentes que atuam (atuaro) na educao de jovens
222
e adultos? Esta tem que ser necessariamente integrada educao profissional? Por
qu? Com qual concepo de EJA (e de educao como um todo) o PNE trabalha?
Alm disso, planeja-se fomentar a oferta de educao superior pblica e gratuita
prioritariamente para a formao de professores para a educao bsica, sobretudo nas
reas de cincias e matemtica, bem como para atender o dficit de profissionais em
reas especficas (meta 12 estratgia 12.4). Como defenderei mais adiante, garantir (e
no apenas fomentar) a oferta de educao superior pblica e gratuita para a formao
de professores para a educao bsica deveria ser no apenas uma meta/estratgia,
mas tambm uma prioridade. Faltou dizer que tal oferta deve ser, essencialmente,
presencial, em cursos de tempo integral e em instituies universitrias.
Pretende-se ainda induzir a melhoria da qualidade dos cursos de pedagogia e
licenciaturas, por meio de instrumento prprio de avaliao aprovado pela Conae, de
modo que permita aos graduandos a aquisio de competncias necessrias a conduzir
o processo de aprendizagem de seus futuros alunos, combinando formao geral e
prtica didtica (meta 13 estratgia 13.4). O problema aqui crer que a melhoria dos
cursos de Pedagogia (que tambm uma licenciatura!) e das demais licenciaturas dar-
se- por meio de instrumento prprio de avaliao. Como sabemos, o que garante a
qualidade de um curso so as condies em que ele ofertado, a qualificao de seu
corpo docente e as condies que os alunos tm para faz-lo.
Observa-se, at aqui, que os verbos mais utilizados no PNE (2011-2021)
sobre a formao e valorizao dos profissionais da educao foram: fomentar,
estimular e induzir. Como bem destacou o professor Demerval Saviani, durante
a sua participao neste seminrio, trata-se de verbos pouco incisivos. As metas e
estratgias de 15 a 18 usam verbos bem mais incisivos e, talvez, em alguns casos,
esse passe a ser, justamente, o problema a ser enfrentado.
A meta 15 garantir [...] que todos os professores da educao bsica possuam
formao especfica de nvel superior, obtida em curso de licenciatura na rea de
conhecimento em que atuam pareceu-me positiva em um aspecto: planeja-se que
no tenhamos mais professores com formao em nvel mdio atuando na educao
bsica. Porm, no se especifica o curso de licenciatura desejado para que os nossos
professores obtenham tal formao.
A estratgia 15.1 faz referncia ao diagnstico das necessidades de formao
principalmente para pensar aes de formao continuada. Isso algo elementar para
que as iniciativas de formao continuada no aconteam descoladas das realidades e
dos desejos dos educadores. A estratgia 15.2, ao querer consolidar o financiamento
estudantil a estudantes matriculados em cursos de licenciatura, pressupe a
continuidade dos cursos de licenciatura pagos em instituies privadas. Contraria,
portanto, como vimos anteriormente, a estratgia 12.4. A estratgia 15.3 fala em
223
ampliar o programa permanente de iniciao docncia, o que , em minha opinio,
uma excelente iniciativa do governo federal.
A estratgia 15.4 planeja consolidar plataforma eletrnica para organizar oferta
e matrculas em cursos de formao inicial e continuada de professores, bem como
para divulgao e atualizao dos currculos eletrnicos dos docentes. Parece uma
boa iniciativa, porm, a viso de formao, principalmente, de formao continuada,
permanece centrada exclusivamente na realizao de cursos por parte dos
educadores. Alm disso, corre-se o risco de cair no mesmo erro cometido no ensino
superior de se estimular a competitividade e a produtividade entre os docentes.
Ampliar as possibilidades de formao em servio o que prev a estratgia
15.5. Pode ser que estejam trabalhando com a realidade de algumas regies do pas,
mas, ao fazerem isso, admitem a existncia de professores leigos nos prximos dez
anos. A estratgia 15.6 deseja implementar programas especficos para formao
de professores para as populaes do campo, comunidades quilombolas e povos
indgenas. Essa uma boa estratgia, porm, no podemos esquecer que tais
programas j existem no pas e que esses precisam, na verdade, se articular melhor,
promovendo trocas de experincias entre si.
A estratgia 15.7 busca promover a reforma curricular dos cursos de
licenciatura: na formao geral, na rea do saber e didtica especfica. O PNE (2011-
2021) parece trabalhar com um modelo de currculo para os cursos de licenciatura o
qual no leva em considerao a formao pedaggica. Por qu?
Alm disso, o Ministrio da Educao (MEC), por meio do PNE (2011-2021),
no parece satisfeito com as reformas dos cursos de formao de professores
orientadas pelas respectivas diretrizes curriculares, pois, deseja, por intermdio da
estratgia 15.8, induzir a plena implementao dessas diretrizes. Sugere-se que tal
induo seja realizada por meio de avaliao, regulao e superviso. A pergunta
simples: como fazer isso sem ferir o princpio da autonomia didtico-pedaggica
das universidades? Ou ser que o Ministrio j admite que essa formao realizar-se-
macia e majoritariamente em instituies no universitrias?
A estratgia 15.9 pretende valorizar o estgio nos cursos de licenciatura, o que
muito bom, mas por meio de um trabalho sistemtico de conexo entre a formao
acadmica dos graduandos e as demandas da rede pblica da educao bsica. Como
fazer isso sem transformar os estagirios em meros tarefeiros?
Por fim, o PNE (2011-2021), infelizmente, admite e institucionaliza a chamada
formao expressinha cursos e programas especiais por meio da estratgia
15.10. Esse , sem dvida alguma, um enorme retrocesso para o campo da formao
de professores em nosso pas. Mais uma vez, em funo da necessidade urgente de
224
habilitar aqueles que, hoje, no Pas, esto em sala de aula, exercendo o magistrio, corre-
se o risco de o PNE (2011-2021) favorecer a improvisao no preparo dos profissionais
da educao. Dessa maneira, profissionais de diferentes reas so transformados
em professores mediante uma complementao pedaggica mnima. Ou seja, o PNE
(2011-2021) incentivar que profissionais egressos de outras reas, em exerccio no
magistrio, se tornem professores valendo-se de um curso ou programa de formao
docente de poucas horas! O que parece inconcebvel em outros campos profissionais
como, por exemplo, direito, medicina e engenharia possvel para o magistrio.
Esse esquema uma infeliz legitimao do bico na profisso docente, uma vez que
profissionais egressos de outras reas, que no optaram, de incio, pela carreira de
magistrio, provavelmente, permanecero na profisso enquanto no conseguirem
algo melhor para se fazer.
A meta 16 e suas respectivas estratgias parecem sugerir que a formao
continuada se restringe realizao de cursos de ps-graduao (lato e stricto sensu)
pelos educadores. Como defenderei mais adiante, o PNE deve ampliar essa concepo
de formao continuada. Entre as estratgias dessa meta, destaca-se a 16.5, por
prever, nos planos de carreira [...] licenas para qualificao profissional em nvel de
ps-graduao stricto sensu. Ficaria melhor se, em vez de prever, o verbo escolhido
tivesse sido garantir e se a estratgia explicitasse que tais licenas devessem ser
remuneradas.
Prioridades e aes
Se quisermos realmente levar a srio o discurso sobre a melhoria da qualidade
em educao, precisamos urgentemente de polticas, programas e aes que invertam
a atual situao (e as atuais tendncias) evidenciada(s) para a formao de professores
no Brasil. As principais inverses que eu considero imprescindveis em relao s
tendncias observadas sobre a preparao dos profissionais do magistrio, em nosso
pas, so as seguintes:
De: Para:
Formao em nvel mdio Formao em nvel superior
Instituies privadas Instituies pblicas
Instituies no universitrias
Instituies universitrias (ensino, pesquisa e
extenso)
Cursos distncia Cursos presenciais
Cursos noturnos Cursos diurnos (em tempo integral)
Cursos de curta durao (incluindo a
formao expressinha)
Cursos de, no mnimo, 2.800 horas
(ou 3.200 horas)
(continua)
225
De: Para:
Apndices dos cursos de Bacharelado
Cursos de licenciatura com entradas
separadas (identidades e terminalidades
prprias)
Uma disperso institucional
Papel central das faculdades e centros de
educao
Formao bsica nos objetos especficos
de ensino
Formao bsica em conhecimentos
pedaggicos (base comum nacional)
Formao apostilada
Slida base terica (em conhecimentos
pedaggicos, incluindo sobre os sujeitos
da educao, sobre os objetos especficos
de ensino...)
Formao distante da realidade concreta
Forte articulao teoria e prtica (pressupe
uma forte articulao das universidades
com os sistemas de ensino)
Vejo tambm a necessidade de ampliar urgentemente a concepo de formao
continuada presente no PNE (2011-2021). Defendo que, se garantidas as condies
adequadas de realizao do trabalho docente, devemos conceber a escola como um locus
privilegiado para o desenvolvimento profissional dos docentes, ou seja, um espao de
construo coletiva de saberes e prticas. A participao dos sujeitos nesse processo
de construo considerada, por si s, algo extremamente formativo. Tem-se, ento, a
ideia da escola como um projeto permanentemente em construo, e os sujeitos que
dele participam se formam coletivamente nesse processo. importante ressaltar que
a pesquisa investigao sobre a escola, o currculo, a sala de aula, os processos de
ensino-aprendizagem por meio da utilizao de mtodos e instrumentos da pesquisa
qualitativa, porm, para resolver problemas advindos da prtica pedaggica uma
atividade fulcral nesse tipo de formao e desenvolvimento profissional.
Essa ideia de formao continuada no impede, porm, que os docentes se
distanciem, de tempos em tempos, da realidade em que vivem, encontrem profissionais
de outras escolas e vivenciem momentos intensos de estudos para fundamentao
terica de suas prticas, de trocas de saberes experenciais, de conhecimento de
outras realidades, bem como de reflexo individual e coletiva sobre suas aes. Alis,
tais afastamentos peridicos e temporrios, com remunerao integral dos salrios,
visando a uma maior qualificao profissional, passam a ser reivindicados como
direito dos profissionais da educao.
Alm disso, devemos garantir o princpio da indissociabilidade entre a
formao e as condies adequadas para a realizao do trabalho docente (salrios
dignos, autonomia profissional, dedicao exclusiva a uma nica escola, pelo menos
um tero da jornada de trabalho para planejamento, reflexo e sistematizao da
prtica, estudos individuais e coletivos, salas de aula com um nmero reduzido
de alunos). Do contrrio, poderamos assumir, de um lado, uma posio de que
(concluso)
226
tudo de ruim que existe na educao escolar acontece por causa dos professores e da
sua m formao (tese da culpabilizao) ou, de outro, a postura de que os docentes
no tm nada a ver com os problemas atuais da escola, sendo, portanto, apenas vtimas
de um sistema social e educacional perverso e excludente (tese da vitimizao). Tais
posies a primeira, em geral, adotada pelas secretarias de educao e a segunda,
pelos sindicatos dos professores so pouco produtivas e pouco contribuem para o
avano desse debate.
Gostaria de destacar, entre vrios outros, dois grandes desafios que temos hoje
em termos da valorizao e formao dos profissionais da educao bsica:
Tornar a profisso de magistrio mais atrativa para as geraes mais jovens a
fim de se recrutarem alunos exitosos da educao bsica.
A condio bsica para enfrentar tal desafio garantir condies adequadas
para a realizao do trabalho docente, ou seja:
9 salrios dignos e plano de carreira;
9 autonomia profissional;
9 dedicao exclusiva a uma nica escola que oferea boas condies em termos
de infraestrutura e facilidades;
9 um tero, pelo menos, da jornada de trabalho para planejamento, reflexo e
sistematizao da prtica e para estudos individuais e coletivos;
9 salas de aula com um nmero reduzido de alunos.
Mudar radicalmente as maneiras de os jovens iniciarem-se na profisso docente,
de modo que permaneam nela.
As condies bsicas para enfrentar tal desafio so as seguintes:
9 assumir escolas e turmas menos desafiadoras;
9 adotar mais horas para estudos e planejamentos e menos horas em sala de aula;
9 angariar apoio dos colegas mais experientes por meio de planejamentos
coletivos;
9 institucionalizar nas escolas espaos de discusso e anlise coletiva da prtica
docente (espaos institucionalizados para a circulao dos saberes docentes);
227
Por fim, gostaria de destacar algumas aes que tm sido desenvolvidas pelo
governo federal e que representam avanos e conquistas. Uma delas foi a aprovao
do piso salarial dos professores da educao bsica. O desafio agora fazer que ele seja
realmente implementado e respeitado em todos os Estados e municpios. Alm disso,
importante garantir a progressiva atualizao de seus valores e assegurar que sejam
realmente tratados como piso e no como teto, como muitos j o fazem. A ampliao
do nmero de vagas em cursos de licenciatura nas IES pblicas, tanto por meio do
Reuni como por intermdio da transformao dos Ifets em instituies formadoras de
professores da educao bsica e profissional, me parece uma ao acertada. Como j
mencionei anteriormente, a criao e ampliao do Programa de Iniciao Docncia
(Pibid) tambm representa, a meu ver, uma iniciativa que abre um leque de novas
possibilidades para a formao inicial e continuada de professores no Pas.
Consideraes finais
Conforme me foi solicitado, procurei, por meio da participao neste simpsio,
compartilhar as minhas impresses sobre o Plano Nacional de Educao (2011-2021).
Trata-se simplesmente de impresses, uma vez que no houve tempo hbil para uma
anlise mais aprofundada do documento. Mesmo assim, como destacado ao longo
da minha fala, possvel perceber uma srie de incoerncias e contradies no texto
que precisariam ser revistas antes de sua aprovao final. Como aconteceu com o
PNE (2001-2011), estamos novamente atrasados, e as disputas no congresso nacional
apenas comearam. Aos poucos, aprendemos, tambm na rea das polticas pblicas
em educao, a planejar antes de se executar algo. Falta aprender a planejar com a
devida antecedncia. Como sabemos, o Brasil avana em vrios setores, inclusive
com reconhecimento internacional. Todavia, em termos da formao e valorizao
dos profissionais da educao, temos desafios enormes que precisam ser sria e
urgentemente enfrentados para que se garanta a todos o direito de uma educao de
qualidade e para que essa rea caminhe em consonncia com o desenvolvimento
social e econmico do Pas.
DINIZ-PEREIRA, Jlio Emlio. O ovo ou a galinha: a crise da profisso docente e a
aparente falta de perspectiva para a educao brasileira. Revista Brasileira de Estudos
Pedaggicos, Braslia, v. 92, n. 230, p. 34-51, jan./abr. 2011.
GATTI, Bernadete Angelina. Licenciaturas: crise sem mudana? In: ENCONTRO
NACIONAL DE DIDTICA E PRTICA DE ENSINO (ENDIPE), 15, 2010,
Belo Horizonte. Anais... Belo Horizonte: Autntica, 2010, p. 485-508.
228
GATTI, Bernadete Angelina; BARRETO, Elba de S. Professores do Brasil: impasses e
desafios. Braslia: UNESCO, 2009.
SAVIANI, Demerval. Organizao da educao nacional: sistema e conselho
nacional de educao, plano e frum nacional de educao. Educao & Sociedade,
Campinas, v. 31, n. 112, p. 769-787, jul./set. 2010.
SCHEIBE, Leda. Valorizao e formao dos professores para a educao bsica:
questes desafiadoras para um novo Plano Nacional de Educao. Educao &
Sociedade, Campinas, v. 31, n. 112, p. 981-1000, jul./set. 2010.
229
A CONSTRUO DO SISTEMA NACIONAL DE FORMAO
E VALORIZAO DOS EDUCADORES:
UNITRIO, ORGANICAMENTE ARTICULADO E PLURAL
As novas demandas no campo da educao e da formao de professores, criadas
pelo PDE Plano de Desenvolvimento da Educao de 2006 e pelo PAR Plano
de Aes Articuladas a partir de 2007, passaram a exigir das diferentes instncias
pblicas, iniciativas que comprometam um nmero cada vez maior de universidades e
redes pblicas de educao bsica com as aes e polticas educacionais e de formao
inicial e continuada de professores, alm da garantia de condies adequadas para o
exerccio profissional, piso, salrios e carreira.
O processo de discusso sobre sistema nacional de educao e sistema nacional
de formao de professores, desenvolvido entre fevereiro e dezembro de 2008 pelo
Conselho Tcnico-Cientfico da Educao Bsica, resultou na aprovao do Decreto
6.755 de 29 de janeiro de 2009 que instituiu a Poltica Nacional de Formao dos
Profissionais do Magistrio da Educao Bsica.
As tenses resultantes desse processo no foram ainda suficientemente
enfrentadas e equacionadas pelas polticas pblicas de formao, um debate de mais
* Professora doutora em Educao pela Faculdade de Educao da Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp), da qual professora aposentada. Presidente da Associao Nacional pela Formao dos Profis-
sionais da Educao (Anfope). E-mail: helena.freitas@uol.com.br
230
de 30 anos travado pelos educadores em sua luta por uma poltica nacional global
de formao e valorizao dos profissionais da educao. Os enfrentamentos que
emergiram no debate evidenciaram os limites e potencialidades da poltica nacional
de formao formulada pelo decreto a qual, pela sua amplitude e complexidade, no
logrou contemplar as mltiplas dimenses das polticas docentes, como a valorizao
profissional, carreira e elevao da condio docente, partes inerentes luta dos
professores e suas entidades de classe desde a dcada de 70.
A principal conquista resultante desse processo, alm da formao superior
dos professores em exerccio sem a formao necessria na rea em que atuam, foi a
criao dos Fruns Estaduais Permanentes de Apoio Formao Docente, que passam a
coordenar a construo e consolidao de uma poltica que, considerando as condies
territoriais e locais, contemple de forma articulada e simultnea a consolidao da
formao inicial em universidades pblicas, garantindo a indissociabilidade entre
ensino, pesquisa e extenso nos processos de formao dos profissionais da educao.
Igualmente central nesse processo ser a elevao das condies do exerccio do
trabalho levando em conta as novas formas de organizao da escola fundamental de
nove anos, escola integral, universalizao da educao de crianas de 4 e 5 anos e do
ensino mdio para a juventude; e a garantia de formao contnua como direito e dever
dos professores e dever do Estado. Essas condies dependem da efetiva e imediata
implementao do piso salarial profissional nacional pela indicao de destinao de
1/3 do tempo de trabalho a atividades de planejamento, avaliao e aprimoramento das
discusses coletivas de estudo e formao. A aprovao e implementao de planos
de carreira, por parte dos Estados e em todos os municpios, enfrentar o desafio de
implementar de maneira inequvoca a jornada integral e a dedicao exclusiva a uma
s escola como j estabelecia meta do PNE 2001-2010. A articulao dessas iniciativas
e aes da poltica nacional de valorizao profissional condio para superar a
atual intensificao do trabalho docente, e anunciar novas formas de organizao do
trabalho escolar que supere a lgica atual de mera adequao da formao docente s
exigncias de provas nacionais e avaliaes de desempenho dos estudantes.
Inmeros so os dilemas ainda presentes pela ausncia de consenso de
diferentes setores e segmentos educacionais, em temas como diretrizes nacionais para
a formao inicial e continuada de profissionais do magistrio; construo de um
estatuto do magistrio nacional; defesa do financiamento pblico exclusivamente para
IES pblicas; defesa da formao na modalidade presencial para a formao superior
inicial dos professores e construo de marcos regulatrios de um sistema nacional de
educao e consequente estruturao de (sub) sistemas de avaliao, financiamento,
gesto, currculo, formao e valorizao profissional.
Nessa conjuntura, emergem as aes e programas em nvel federal, na perspectiva
de construo do sistema nacional de educao. O exame das possibilidades de
construo de um sistema (ou subsistema, como pretendem alguns) nacional de
231
A CONSTRUO DO SISTEMA NACIONAL DE FORMAO E VALORIZAO DOS EDUCADORES
formao dos profissionais da educao exige que identifiquemos, no campo da
formao, as necessidades formativas atuais, as contradies e as perspectivas para
seu enfrentamento.
Uma aproximao ao carter do sistema nacional de formao de
professores: princpios e necessidades
As discusses que ora se iniciam sobre o novo Plano Nacional de Educao j
em tramitao no Congresso Nacional, nos (re)colocam na arena dos embates sobre
concepes de formao, escola e sociedade, que em cada tempo histrico pem em
campos antagnicos os interesses do capital em seu processo de desenvolvimento e
de acumulao e os setores progressistas nos quais se destacam os educadores, na
luta por conquistas no campo da educao e da formao. Examinar as concepes de
educao e formao presentes nas suas metas e estratgias em especial as metas 15
a 18, que tratam da formao e valorizao para alm do disposto no projeto de lei,
exigir de todos ns o esforo de produo de novos articuladores no desenho do que
poder ser o (novo) sistema nacional de educao e quais suas exigncias na criao
e construo de uma nova educao e de outra escola. Uma ideia de sistema que
supere, portanto, a mera justaposio dos entes federados e suas responsabilidades no
cumprimento de metas determinadas.
Mas, a prpria ideia de sistema necessita ser qualificada, de modo que supere a
atual concepo mecnica de justaposio em vigor nas polticas pblicas.
Uma concepo democrtica e emancipadora de sistema tem sentido unitrio,
supe um todo orgnico, com articulao e coerncia entre as vrias instncias as
municipais, estaduais e a unio e modalidades entre os diferentes nveis de ensino.
A existncia desse sistema se concretiza, portanto, na organizao da educao e da
formao nas diversas instncias e nveis de ensino, em regime de colaborao e co-
responsabilidades, explicitando mecanismos democrticos de deciso e participao
e combinando-se, em cada uma delas, concepo e execuo, centralizao e
descentralizao (SAVIANI, 2008, p. 26).
O processo de construo de um sistema ou (sub)sistema nacional de formao
de profissionais do magistrio da educao bsica com essa feio demanda,
portanto, a necessidade de recuperar o sentido unitrio, organicamente articulado e
plural, inerente concepo crtica, democrtica e emancipadora de educao, e a
instituio de uma poltica nacional global de formao e valorizao profissional dos
profissionais do magistrio da educao bsica.
Unidade, que pressupe o desenvolvimento de uma concepo unitria de
escola e de formao de professores que se oriente pelos fins e objetivos da educao
232
tanto na formao dos formadores de professores os docentes das licenciaturas
em todas as instituies formadoras universidades federais e estaduais, escolas de
nvel mdio magistrio, Cefets/Ifets , extensiva definio das diretrizes da carreira
docente e condies necessrias ao pleno exerccio do trabalho docente na escola
pblica.
Articulao e coerncia, que pressupem assumir o regime de colaborao entre
os entes federados municpios, Estados e Unio e as modalidades para os diferentes
nveis de ensino: infantil, fundamental, mdio, superior e ps-graduao buscando
a construo de um projeto de educao de carter unitrio. Pressupe, ainda, a
articulao orgnica entre os nveis de ensino educao bsica e ensino superior,
graduao e ps-graduao, formao inicial e continuada e o desenvolvimento
profissional dos quadros do magistrio nacional, que demanda condies justas de
remunerao, condies do exerccio do trabalho docente, jornada integral e ascenso
na carreira.
A construo dos elementos constitutivos desse sistema dever respeitar o
carter plural das instituies pblicas de educao superior e de educao bsica,
contando necessariamente com a participao de amplos setores de toda a sociedade,
as entidades cientficas, acadmicas e sindicais organizativas, alm das instncias
institucionais sistemas estaduais e municipais, MEC e Capes nos processos de
reflexo, elaborao, implementao e avaliao.
No PL 8.530/10, que institui o Plano Nacional de Educao 2011-2020, a
necessidade desse sistema est contemplada na meta 16, estratgia 16.2: Consolidar
sistema ou (sub) sistema nacional de formao de professores, definindo diretrizes
nacionais, reas prioritrias, instituies formadoras e processos de certificao dos
cursos, a qual incorporou as deliberaes da 1 Conae, em 2010.
A formao de professores ganha, portanto, importncia estratgica nesse
processo, tal como vem sendo definida pelo Ministrio da Educao, que destina no
referido projeto de lei as metas 15 a 18 e suas respectivas estratgias alm de outras
estratgias nas demais metas ao estabelecimento das linhas gerais das polticas de
formao de professores.
Neste trabalho, concentraremos nossa anlise nas concepes de formao
presentes nessas metas e estratgias do novo Plano Nacional de Educao 2011-2020,
tomando como referncia as formulaes histricas do movimento dos educadores
que encontraram, na Coneb e posteriormente na Conae, plena acolhida para seu
desenvolvimento e consolidao atravs do PNE em exame.
A radicalidade na compreenso do carter democrtico e emancipador desse
sistema ou (sub)sistema nacional de formao de professores implica, portanto, a
consolidao de polticas docentes sintonizadas com os anseios e as necessidades
233
histricas das classes populares e no pode prescindir de assumir, como referncia
e princpios norteadores de suas aes, os princpios basilares que definem o
compromisso de polticas pblicas com o carter emancipador dos sujeitos histricos
e de nosso povo.
Quatro princpios intrinsecamente articulados entre si emergem hoje como
centrais no enfrentamento e superao das atuais condies da educao e da
formao de professores com vistas a elevar a qualidade social da educao pblica:
1) a expanso massiva da educao superior pblica e a criao de igualdade de
condies e acesso educao e ao trabalho; 2) a garantia de qualidade socialmente
referenciada; 3) o financiamento necessrio como garantia da qualidade da educao
pblica e 4) a gesto democrtica dos processos formativos.
Expanso da educao superior pblica
A ampliao da educao superior pblica e das licenciaturas nas
universidades pblicas uma exigncia atual em nosso pas, como instrumento de
garantia da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso no processo de
formao dos profissionais da educao bsica. Os dados do censo da educao
superior apontam que a diferenciao e diversificao de instituies superiores
faculdades isoladas e integradas, institutos superiores e centros universitrios onde
essa relao no obrigatria est presente apenas no setor privado.
O nmero de estudantes que aspiram educao superior em contraste com as
vagas existentes em IES pblicas demanda deciso poltica e definio das co-
responsabilidades dos Estados e da Unio na expanso massiva de vagas nas
licenciaturas de instituies pblicas federais e estaduais de ensino superior. Aliada
a essa deciso, cabe garantir aos licenciandos e a todos os estudantes que postulam
a licenciaturas, condies de igualdade na sua formao em instituies pblicas,
permanncia e sucesso nos estudos e iniciao na carreira com apoio ao processo
de construo de sua identidade como educador das novas geraes. O Programa
Institucional de Bolsas de Iniciao Docncia (Pibid) deve consolidar-se como
poltica de Estado extensiva a todos os estudantes de licenciaturas, superando a
etapa de programa pontual ao qual apenas alguns tm acesso. As condies atuais
de manuteno e ampliao de bolsas para estudantes em instituies privadas de
educao superior e tcnica devem ser assumidas pelo poder pblico como etapa a
ser superada, em direo a um sistema nacional pblico de formao dos profissionais
da educao. Na instituio do regime de cooperao/colaborao, dever estar
definida a responsabilidade e a articulao entre Estados e municpios na oferta dos
cursos de nvel mdio magistrio sintonizada com a ampliao da universalizao
da educao infantil, a implementao da escola de tempo integral e a necessidade
de novos professores para a educao bsica, definido o prazo inadivel para sua
extino, como previa a LDB. Nesse processo, cabe garantir condies formativas
234
que combinem adequadamente o respeito s particularidades da juventude, os
princpios unitrios da formao de professores fundados na base comum nacional
e a continuidade dos estudos e de formao desses jovens nas licenciaturas, em
instituies de ensino superior pblicas. A universalizao do ensino mdio e da pr-
escola demandar esforo nacional para expanso de vagas em todas as licenciaturas.
urgente estabelecer no novo PNE metas intermedirias para tal expanso, com vistas
a inverter a lgica atual na relao entre vagas em universidades pblicas e vagas em
IES privadas, possibilitando a universalizao da formao de novos professores nas
primeiras.
Um objetivo central a ser perseguido pelas polticas docentes na construo do
(sub) sistema nacional de formao de professores na aprovao do Plano Nacional
de Educao 2011-2020 passa a ser, em consequncia, a motivao e insero da
juventude na profisso do magistrio, oferecendo-lhe oportunidades e condies de
formao que acenem, como perspectiva de futuro, para a construo de sua identidade
como educador. Essa perspectiva vincula-se capacidade que os Estados e municpios
tenham de construir polticas slidas de trabalho educativo escola integral, fixao
dos profissionais do magistrio da educao bsica em apenas uma escola, com
jornada de trabalho integral e condies efetivas para o exerccio do trabalho docente.
Condies que permitam seu desenvolvimento como intelectual comprometido com
a construo de uma nova escola, com o desenvolvimento integral de seus estudantes
e com as mudanas sociais e estruturais necessrias na construo de uma sociedade
justa e igualitria.
Ao mesmo tempo, como parte intrnseca dessa poltica global de carter nacional,
as aes no mbito das universidades pblicas devem desenvolver-se de maneira
que fortaleam as licenciaturas e o campo pedaggico e das cincias da educao,
incorporando a concepo de base comum nacional, construda pela Associao
Nacional pela Formao dos Profissionais da Educao (Anfope), buscando novas e
criativas formas de organizao institucional e acadmica dos cursos de formao, como
fonte privilegiada de formao e renovao permanente dos quadros do magistrio.
No mbito de um sistema nacional de educao e de formao, entendemos ser esse
o compromisso maior do MEC e da Capes, como instncias indutoras de polticas, e
que assumem em nvel nacional a responsabilidade pela definio e pela execuo da
poltica nacional de formao de profissionais do magistrio da educao bsica, em
estreita colaborao com Estados e municpios.
Paralelamente, destaca-se a urgente continuidade do processo de expanso
das licenciaturas nas Ifes, com novas edies do Reuni, com o objetivo de elevar as
condies de oferecimento das licenciaturas e a atuao das universidades no processo
de formao continuada dos profissionais do magistrio da educao bsica seja em
programas de ps-graduao lato e stricto sensu, seja em projetos de fortalecimento
das escolas como espaos de formao, produo de saberes e conhecimentos. O
esgotamento da capacidade de oferecimento de aes de formao contnua de forma
235
massiva e com qualidade aos dois milhes de profissionais do magistrio da educao
bsica exigem iniciativas inovadoras e ousadas no maior crescimento das IES pblicas,
inclusive as estaduais e municipais.
Especial destaque deve ser dado (re)definio das responsabilidades da
ps-graduao, com o objetivo de construirmos, no mbito da Capes, uma poltica
para a formao dos formadores de profissionais do magistrio da educao bsica
expandindo a concepo da formao do pesquisador para a formao dos profissionais
do magistrio da educao bsica da/para as licenciaturas , estabelecendo diretrizes
para a expanso de oferta de cursos de ps-graduao, lato e stricto sensu, para
profissionais do magistrio da educao bsica. A expanso de qualidade da ps-
graduao gerou tenses e produziu estamentos e preconceitos no interior das IES que
devem ser vencidos, tendo em vista essas novas responsabilidades da pos-graduao
na formao de profissionais do magistrio da educao bsica para a educao bsica.
Enfrentar com ousadia os processos efetivos de superviso de cursos de
licenciatura, com base na avaliao do Sinaes/Enade, j iniciado no campo dos cursos
de Pedagogia, necessidade urgente nesse caminho. A intensificao desse processo,
demanda histrica dos educadores e de amplos setores da sociedade, em especial dos
estudantes, deve estar combinada com a expanso qualificada da oferta de cursos nas
IES pblicas e a urgente avaliao e reviso das Diretrizes Curriculares Nacionais
para a Formao de Profissionais do Magistrio para a Educao Bsica, aprovadas em
2002 pelo Conselho Nacional de Educao. A unidade entre teoria e prtica e entre
educao e vida, em um carter contnuo, objetivo a ser perseguido pelos cursos
e programas de formao dos quadros do magistrio. As mudanas na organizao
da escola ensino fundamental de nove anos e educao integral, ensino mdio
integrado demandam novas formas curriculares nas licenciaturas e nos cursos de
Pedagogia. Nesse esforo, trata-se de superar as dicotomias e compartimentalizaes
atuais entre bacharelado-licenciatura, formao pedaggica-formao especfica,
formao humana-formao tcnico-cientfica, propiciando o desenvolvimento das
capacidades individuais na utilizao das metodologias e dos avanos tecnolgicos
e cientficos para o aprimoramento da educao, do trabalho pedaggico e da escola.
Elevao da qualidade socialmente referenciada
Mas a essa expanso massiva deve corresponder obrigatoriamente a elevao
da qualidade referenciada socialmente no acesso das classes populares cultura, s
artes, aos conhecimentos cientficos, e na profunda vinculao da escola com a vida
social. A qualidade social da escola pblica, dada por esta nova condio da presena
das classes populares antes dela alijadas, somente se concretizar pela elevao das
condies do trabalho docente nela desenvolvido, de novas relaes entre estudantes
e professores e de inovadoras aes no mbito dos vnculos com a vida social e
236
os movimentos sociais. Igualmente temos hoje uma nova qualidade nos cursos de
licenciatura, massivamente frequentados pelos jovens das classes populares, filhos
de trabalhadores que logram ascender ao ensino superior pblico e privado. As
novas formas do trabalho pedaggico universitrio demandam, portanto, processos
democrticos e participativos de organizao curricular, consolidao da base comum
nacional, permanente avaliao dos percursos formativos e maior acompanhamento
do desenvolvimento da juventude que trilha os caminhos para ingresso na carreira
do magistrio. A 1 Conae sinalizou de forma objetiva para a implementao de
processos e instrumentos de gesto democrtica da formao, com a criao de fruns
especificamente criados para fins de construo de Referencial Curricular Nacional,
aps a sano do PNE, ao aprovar que
Assim constituda, a formao de profissionais da educao bsica e superior necessita
ser estabelecida por meio de uma poltica nacional elaborada com planos especficos,
como a construo de um Referencial Curricular Nacional, em fruns constitudos
para tal fim, imediatamente aps a aprovao do PNE, com financiamento definido,
participao paritria do nmero de representantes da sociedade civil organizada em sua
composio, e estabelecendo-se uma periodicidade para que eles ocorram regularmente.
(Doc. Final, p. 79).
Igualmente indicou que a formao inicial deve se desenvolver em cursos
presenciais, ao contrrio do que vem sendo fortalecido pelas polticas pblicas
atualmente.
Apontou, ainda, como ao fundamental na construo do sistema nacional
de educao, o fortalecimento das responsabilidades acadmicas, cientficas e
institucionais das faculdades e centros de educao nos processos de formao de
professores, em estreita articulao com os institutos e faculdades de reas especficas
no interior das universidades.
Na formao continuada, as aes e programas hoje existentes devero avanar
para o aprimoramento de sua concepo, contribuindo para a organizao dos
professores na produo coletiva de novos conhecimentos, metodologias, materiais e
prticas, por meio do apoio e fomento a centros de formao de Estados e municpios.
Esse tem se mostrado um caminho promissor, como indicam as polticas docentes de
Estados como Mato Grosso, Bahia, Acre, Paran, entre outros. Os Fruns Estaduais e
o Comit Gestor da Formao podero cumprir papel destacado no fortalecimento e
fomento a aes que
assegurem s escolas pblicas centralidade na elaborao e na implementao de
polticas que considerem a singularidade da tarefa educativa desenvolvida em cada
unidade escolar. Tal pressuposto exige que se desmistifique a relao simplificadora
entre qualidade educacional e padronizao de prticas pedaggicas, incluindo a
propagandeada venda de pacotes aos sistemas pblicos de ensino, com o apoio da
mdia. (Carta de Campinas, 2011, Por uma responsabilizao participativa e democrtica
na educao).
237
Com essa perspectiva e na direo das recomendaes aprovadas pela 1 Conae,
o novo PNE e as polticas e aes resultantes de sua aprovao devero contemplar a
criao de centros de formao regionais que, articulados aos Programas Institucionais
de Formao Continuada de Profissionais do Magistrio da Educao Bsica a serem
construdos nas IES formadoras, possam constituir-se centros de referncia do
magistrio. Tais centros entendidos no como espao de treinamento e cursos, como
nos mostra a tendncia atual, mas espaos de formao dos profissionais da educao,
com a socializao das experincias docentes e sua auto-organizao em grupos de
estudos e investigao sobre o trabalho docente e as escolas. Merece destaque a
criao dos colegiados tripartites, junto s instituies formadoras, com a participao
dos professores e sistemas de ensino, com o objetivo de propiciar o desenvolvimento
de programas de formao que respondam s necessidades do trabalho docente dos
professores e seu crescimento profissional, superando a atual concepo de corrida
por ttulos em cursos de carter pontual e descontnuo.
A realidade de hoje vai nos indicando que preciso avanar em proposies que
superem essas condies atuais, fator que acentua e aprofunda a desigualdade social
pela desigualdade educacional, comprometendo a qualidade social da escola pblica.
A crtica da educao exige que examinemos como o Projeto do Plano Nacional
de Educao 2011-2020 trata temas como: a implementao efetiva da carreira do
magistrio, jornada nica e integral e dedicao exclusiva dos professores a uma
escola, alm da induo de formas de alterao no carter da organizao da escola,
com a implementao da educao integral, a superao da seriao, novas formas
de organizao do coletivo de educadores e do trabalho docente e dos profissionais
da educao. O incentivo a grupos de estudo e pesquisa de professores, em redes
de formao, pesquisa, produo e desenvolvimento da educao organicamente
articulados aos sistemas de ensino meta a ser perseguida de modo que superemos a
concepo tutorial de trabalho que permeia em especial as metas 15 e 16 do Projeto
do Plano Nacional de Educao. Igualmente ainda temos uma dvida histrica para
com a formao integral e omnilateral dos professores, construindo polticas, aes
e programas que garantam pleno acesso leitura, literatura, s artes, ao esporte,
organizao nas entidades cientficas e acadmicas de sua rea de ensino, e sua
organizao sindical e poltica.
Merece estudos mais detalhados a relao entre um sistema ou (sub)sistema
nacional de formao de professores, de carter pblico com suas universidades
federais e estaduais, e as instituies de carter privado, confessional e comunitrio,
hoje responsveis pela formao de aproximadamente 50% dos quadros do magistrio.
Cumpre destacar que as deliberaes da 1 Coneb apontaram para a insero das
escolas privadas no Sistema Nacional de Educao, o que demanda tambm a anlise/
definio da possibilidade de aplicabilidade/extenso do piso salarial profissional
nacional e das diretrizes de carreira, aos docentes da rede privada, conforme estabelece
o documento final da 1 Coneb: Articular SEC, SEED Municipais e Rede privada na
238
insero de professores da Rede Privada em atividades de Formao Continuada com
financiamento pela escola privada. (CONEB, Doc. Final, p. 45).
Financiamento pblico da educao e da formao
Para cumprir essas imensas demandas e enfrentar a dvida histrica do Estado
para com a educao pblica, no h como relegar a segundo plano a questo do
financiamento pblico da educao e o necessrio aumento dos investimentos
em educao, superando os percentuais atuais de aplicao do PIB, em torno de
5%. Essa demanda histrica dos educadores e princpio basilar de um sistema ou
(sub) sistema nacional de formao de professores relaciona-se intrinsecamente
possibilidade que teremos de garantir a igualdade de condies para a slida formao
cientfica, tcnica, cultural, tica e poltica de todos os profissionais da educao. A
reivindicao histrica do movimento dos educadores, de aplicao de 10% do PIB, e
deliberao tanto da 1 Coneb quanto da 1 Conae no foi considerada no PL do Plano
Nacional de Educao. Caber aos educadores lutar pela elevao do percentual do
PIB indicado pelo Ministrio da Educao ao Projeto de Lei do PNE em tramitao na
Cmara, de 7% do PIB em 2020. As polticas educacionais implementadas pelo Plano
de Aes Articuladas (PAR) e pelo Plano Nacional de Formao (Parfor) e a expanso
da obrigatoriedade da educao infantil e do ensino mdio demandam ao incisiva
da Unio e dos Estados na formao de professores, sobretudo para fugirmos das
solues fceis como a certificao de instituies assistenciais para o atendimento
dessa etapa da educao bsica, tal como estabelece a estratgia relativa educao
infantil meta 1, estratgia 1.4.
A implementao de aes com o objetivo de elevar a qualidade da educao
e da escola pblica e da formao de seus profissionais exige patamares mais altos
de aplicao do percentual do PIB na educao, bem como a determinao clara
da responsabilidade dos Estados e municpios no oferecimento da infraestrutura
necessria para a educao bsica e a alterao das adversas condies sob as quais
se desenvolve o trabalho docente na escola pblica em grande parte dos municpios.
Cabe destacar ainda o necessrio apoio permanente dos Estados e municpios s
atividades de formao de seus profissionais, cuja ausncia hoje impeditiva da
profissionalizao como direito dos educadores, dever do Estado e compromisso de
ambos com a formao integral e a construo de uma nova sociedade justa e igualitria
que supere as amarras atuais da desigualdade social produzida pela desigualdade
educacional.
Gesto democrtica dos processos educativos e formativos
Por ltimo, a gesto democrtica dos processos educativos e formativos exigir
esforo especial na construo de uma poltica de valorizao profissional que
239
contemple condies dignas do exerccio do trabalho docente, remunerao sintonizada
com a responsabilidade do trabalho que desempenham os profissionais da educao.
A instituio de equipes gestoras nas unidades escolares, a organizao poltica dos
estudantes, a constituio dos coletivos de profissionais e a ampla participao das
comunidades na gesto coletiva e democrtica do trabalho da escola so um anseio a
ser conquistado como poltica pblica. Neste particular, cabe reforar, como poltica
pblica de Estado, a gesto democrtica dos processos de formao mediante a
consolidao dos Fruns Estaduais Permanentes de Apoio Formao Docente,
enquanto espao de gesto democrtica da poltica de formao dos profissionais
da educao, com a participao dos professores, gestores e de todos os segmentos
e sujeitos envolvidos na gesto das instituies formativas e nos rgos de deciso
das polticas de formao. Para o estabelecimento de mecanismos de participao
democrtica dos professores na gesto dos cursos de formao de professores nas
instituies e rgos de deciso, podemos nos remeter s deliberaes da 1 Conae,
entre as quais cabe destaque a proposio de criao de colegiados tripartites nas
universidades federais e estaduais em sua relao com os sistemas de ensino e a
criao da gesto tripartite dos centros de formao, contemplando a participao da
universidade, de sistemas de ensino e de professores das redes pblicas de ensino. Em
nvel central, cumpre destacar a recente constituio, no mbito do MEC, do Comit
Gestor da Poltica Nacional de Formao.
Dilemas e possibilidades em resposta s necessidades histricas
de valorizao do magistrio
Os embates sobre concepes de formao
Os processos de definio da poltica de formao de professores tm se
revelado historicamente como momentos polmicos, nos quais se defrontam diferentes
concepes de formao fundadas em parmetros terico-epistemolgicos distintos.
A construo dos princpios orientadores da Poltica Nacional de Formao
do Magistrio da Educao Bsica pelo Conselho Tcnico-Cientfico da Educao
Bsica, desenvolvida entre fevereiro e dezembro de 2008, evidenciou com muita
clareza os embates e a luta de ideias no campo da formao de professores. Embates
que envolvem no apenas estudos e investigaes acadmicas, mas principalmente
a realidade cotidiana de nossas escolas pblicas e seus profissionais e estudantes,
espao no qual os impactos incidem com maior fora.
O Conselho Tcnico Cientfico da Capes ao aprovar em 8 de dezembro de 2008
a minuta do decreto que estabeleceu a Poltica Nacional de Formao e Profissionais
do Magistrio da Educao Bsica, o fez aps um longo debate de 10 meses sobre os
dilemas e perspectivas para a construo de um Sistema Nacional de Formao de
240
Professores. A deciso de aprovar um decreto de Poltica Nacional de Formao e suas
diretrizes gerais e princpios orientadores se sobreps proposio inicial de uma
normatizao sobre sistema nacional de formao de professores, no permitindo que
dimenses da poltica de formao, no abordadas quando da construo da minuta
sobre Sistema Nacional de Formao, pudessem ser trazidas discusso de modo
que oferecessem outro contorno, mais amplo e abrangente, indicao de poltica
finalmente aprovada.
Assim, ainda que o Decreto 6.755 de 2009 tenha representado um ganho
poltico importante para a rea da formao, sua forma final restringe sua abrangncia
exclusivamente a aes emergenciais para o atendimento dos professores em exerccio
sem formao superior ou sem formao especfica para a rea em que atuam.
Vrios so, portanto, os desafios com os quais nos defrontamos historicamente e
que permanecem na implementao da poltica nacional de formao de professores,
instituda pelo Decreto 6.755 de 29 de janeiro de 2009. O principal deles a
perspectiva de trat-la como um direito dos profissionais da educao e no apenas
como exigncia de cumprimento de metas pelos entes federados. Decorrente dessa
compreenso est o desafio de comprometer Estados e municpios com a elevao da
qualidade da formao dos profissionais da educao bsica e a garantia das condies
justas e dignas para o exerccio do trabalho docente. Tais desafios que na atualidade se
apresentam como entraves ao aprimoramento da poltica de formao so indicativos
dos embates com os quais nos defrontaremos na aprovao do PNE 2011-2020 e
no processo de construo do Sistema Nacional de Formao de Professores, nas
interfaces com a construo do Sistema Nacional de Educao.
No entanto, mesmo com essas contradies, so grandes as possibilidades que
se apresentam neste momento histrico, para uma construo coletiva das polticas
de formao historicamente demandadas pelos educadores em nosso pas. No h
como negar que vo se criando, neste momento, condies objetivas para que aes
indutoras do MEC e da Capes, em articulao com o CNE, com o Frum Nacional de
Educao recm-criado e ainda com os Estados e municpios, pautem, como parte do
Plano Estratgico Estadual, sob responsabilidade dos Fruns Estaduais Permanentes
de Formao Docente, a implementao de uma poltica de formao, valorizao e
profissionalizao do magistrio, em regime de cooperao, na perspectiva do Sistema
Nacional de Formao de Professores.
Para tanto, destacamos como aes prioritrias a serem construdas no mbito
dos fruns estaduais permanentes de apoio formao docente, no tocante s
condies do exerccio do trabalho docente:
1) firmar compromissos conjuntamente com os sistemas de ensino para o incentivo
e a motivao dos professores para sua insero nos processos formativos
241
oferecidos, em especial nos cursos e programas de formao inicial em nvel
superior, atravs de multiplicidade de aes que atenuem a extensiva jornada
de grande parte dos docentes em exerccio;
2) ampliar as discusses sobre o carter da organizao da escola e a necessria
transformao das bases da educao escolar, com a implementao da educao
integral, a superao da seriao e a criao de novas formas de organizao
do coletivo de educadores e do trabalho docente, em especial nas sries finais do
ensino fundamental e no ensino mdio;
3) alterar gradativamente a relao horas-aulas horas-atividades dos professores
no ensino mdio, elevando o tempo para o estudo, para a investigao, anlise
e interpretao do trabalho de forma individual e com o coletivo da escola,
estabelecendo-se ainda polticas de formao integral pelo acesso leitura,
literatura, s artes, ao esporte, organizao nas entidades cientficas e
acadmicas de sua rea de ensino, e organizao sindical e poltica.
Para cumprir esses desafios, destacam-se as seguintes aes que vm sendo
demandadas historicamente pelo movimento dos educadores e que devero compor a
poltica nacional de formao de professores, parte intrnseca do sistema nacional de
formao de professores.
a) Fortalecimento das faculdades e centros de educao das universidades, para o
pleno desenvolvimento da formao inicial e continuada em articulao com os
institutos das reas especficas, definindo as responsabilidades institucionais,
cientficas e acadmicas na formao de professores para a educao bsica.
b) Explicitao das responsabilidades do sistema UAB em sua articulao com os
cursos de formao presenciais licenciatura e ps-graduao , bem como a
definio das condies de desenvolvimento dos polos presenciais de EaD das
universidades e dos polos municipais e estaduais da UAB;
c) Consolidao de polos regionais/estaduais da UAB como centros de formao
continuada dos/das profissionais da educao, coordenados pelas universidades,
em parceria com as redes de ensino pblico e professores, mediante substituio
dos/das tutores/as por professores/as efetivos/as; deslocamento dos centros de
formao para cidades-polo por meio de parcerias; e implantao de polos
regionais que promovam processos de formao e acompanhamento constante
aos/s profissionais da educao no trabalho pedaggico e na construo de
novas metodologias e materiais de apoio didtico.
d) Incluso, na Poltica Nacional de Formao, da formao de professores para
a Educao Profissional e Tecnolgica e para a educao bsica nos Ifets, bem
242
como seu desenvolvimento no mbito das Cincias da Educao e das teorias
pedaggicas, em estreita articulao com as universidades, seus institutos
especficos e as faculdades e centros de educao;
e) Acompanhamento e superviso efetivos dos cursos de licenciaturas, pelos
processos de avaliao das instituies formadoras de carter privado, hoje
majoritariamente responsveis pela formao dos profissionais do magistrio.
Destaca-se a necessidade de, em articulao com a Sesu, acompanhar o
desenvolvimento curricular dos cursos de licenciaturas, atravs da criao de
equipes regionais com participao das IES pblicas nesses processos.
f) Atuao da Capes, na implementao da Poltica Nacional de Formao dos
Profissionais do Magistrio da Educao Bsica, especialmente no cumprimento
de suas atribuies, estabelecidas no artigo 14 de seu Estatuto, nos incisos:
III discutir diretrizes de longo prazo para a formao inicial e continuada dos
profissionais do magistrio da educao bsica em servio;
IV fixar parmetros para avaliao da demanda por profissionais do magistrio da
educao bsica, inclusive para subsidiar a instalao de plos municipais de apoio
presencial;
V acompanhar a avaliao dos cursos de pedagogia, licenciatura e normal superior nos
processos de avaliao conduzidos pelo Inep;
VI manifestar-se nos processos de reconhecimento e de renovao de reconhecimento
de cursos de pedagogia, licenciatura e normal superior, previamente deciso da
Secretaria competente;
VII colaborar na elaborao de propostas, relativas formao inicial e continuada
de profissionais de magistrio da educao bsica, para subsidiar o Plano Nacional de
Educao;
VIII opinar sobre a programao anual da Capes, na rea especfica da Educao Bsica;
IX opinar sobre critrios e procedimentos para fomento a estudos e pesquisas relativos
orientao e contedo curriculares dos cursos de formao inicial e continuada de
profissionais do magistrio da educao bsica;
X estabelecer parmetros mediante os quais sero avaliados os programas de fomento
e os cursos que receberem recursos financeiros da Capes (Estatuto Capes).
No tocante s concepes de formao, as formulaes e proposies terico-
epistemolgicas, construdas desde 2003 no mbito da Secretaria de Educao
Bsica (SEB), como a Poltica Nacional de Formao Continuada de Professores da
Rede Nacional de Formao Continuada, respondem aos desafios para a construo
243
de alternativas inovadoras no campo das aes de formao continuada articulada
ao desenvolvimento e valorizao profissional. Sem embargo, neste percurso, ainda
no logramos superar, nas aes, a concepo que orienta a poltica de formao
de professores como oferta de cursos de formao continuada, na contramo da
proposio histrica da rea de conceb-la como um conjunto de princpios que
perpassam aes, projetos e programas de formao, valorizao e desenvolvimento
profissional dos profissionais da educao. Dar centralidade a essa concepo para a
formao de professores para a educao bsica implica desenvolver aes de carter
massivo e com qualidade elevada para mais de 2 milhes de professores em nosso
pas, em regime de colaborao e cooperao entre os entes federados: Unio, Estados
e municpios.
Nessa direo, o Decreto 6.755/09 incorporou, em seus objetivos e princpios,
as formulaes histricas do movimento dos educadores, indicando tanto para o MEC
quanto para os sistemas de ensino e IES pblicas, os caminhos para a construo
de uma poltica de formao e valorizao profissional dos quadros do magistrio,
articulada carreira do magistrio e estreitamente vinculada construo coletiva
do projeto poltico pedaggico da escola com o envolvimento de professores, tcnicos
administrativos, estudantes, pais e movimentos sociais da comunidade.
A concepo de Base Comum Nacional como referncia para a formao
do magistrio da educao bsica
O Documento Final da Conae, em suas pginas 80 a 83, trata da concepo
de formao pautada pela concepo e educao como processo construtivo e
permanente, que implica o reconhecimento da especificidade do trabalho docente
indicando a multiplicidade de dimenses que envolvem a formao profissional.
Essa perspectiva ampla de formao e profissionalizao docente, seja inicial
ou continuada, deve romper com a concepo de formao, reduzida ao manejo
adequado dos recursos e tcnicas pedaggicas. Para isso, mister superar a dicotomia
entre a formao pedaggica stricto sensu e a formao no campo de conhecimentos
especficos. Ela deve-se pautar pela defesa de bases slidas para a formao contnua
e permanente dos/as profissionais, tendo a atividade docente como dinmica e base
formativa. Deve estar alicerada nos princpios de uma base comum nacional, como
parmetro para a definio da qualidade, bem como ser resultado da articulao
necessria entre o MEC, as instituies formadoras e os sistemas de ensino. (CONAE,
2010, p. 82, grifos nossos)
Os embates atuais no campo das concepes de formao indicam, portanto, a
urgncia em recuperarmos a concepo scio-histrica na formao dos profissionais
244
da educao, que tem no conceito de Base Comum Nacional formulado pela Associao
Nacional pela Formao dos Profissionais da Educao (Anfope) sua expresso mais
bem elaborada.
Ainda convivemos com um quadro de profunda diferenciao e diversificao
de cursos e percursos e de condies de formao de professores, marcas das polticas
neoliberais dos anos 80 e 90: normal mdio magistrio, licenciatura em pedagogia, curso
normal superior para formao de professores das sries iniciais e educao infantil
aliado diversificao de instituies formadoras universidades federais e estaduais,
faculdades, centros universitrios, institutos superiores de educao, Ifets pblicas
e privadas , cursos noturnos e diurnos. Aliado a essas condies de formao,
ainda convivemos com um processo perverso na formao, que a concentrao
de aproximadamente 80% das vagas de licenciaturas nas instituies privadas de
educao superior, a imensa maioria em cursos noturnos, nos quais tanto a formao
terica quanto os estgios encontram dificuldades para desenvolver-se de forma plena
e com o rigor necessrio na busca de unidade e articulao entre teorias e prticas.
Nessa perspectiva, a concepo de base comum nacional contribui para firmar
nacionalmente a formao unitria dos educadores (Anfope, 2004), perspectiva
acolhida pela Conae, ao indicar que
Tanto a formao de profissionais para a educao bsica, em todas as suas etapas
(educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio) e modalidades (educao
profissional, de jovens e adultos, do campo, escolar indgena, especial e quilombola),como
a formao dos/das profissionais para a educao superior (graduao e ps-graduao),
independentemente do objeto prprio de sua formao, devem contar com uma base
comum. Esta base deve voltar-se para a garantia de uma concepo de formao pautada
tanto pelo desenvolvimento de slida formao terica e interdisciplinar em educao
de crianas, adolescentes, jovens e adultos/as e nas reas especficas de conhecimento
cientfico, quanto pela unidade entre teoria e prtica e pela centralidade do trabalho
como princpio educativo na formao profissional, alm do entendimento de que a
pesquisa se constitui em princpio cognitivo e formativo e, portanto, eixo nucleador dessa
formao. Dever, ainda, considerar a vivncia da gesto democrtica, o compromisso
social, poltico e tico com um projeto emancipador e transformador das relaes sociais
e a vivncia do trabalho coletivo e interdisciplinar, de forma problematizadora. (CONAE,
2010, p. 78)
Concluses: propondo alteraes ao PNE
Finalizando, problematizamos (ref. Anexo I) as metas e estratgias que esto
em contradio com as necessidades atuais e com as discusses e deliberaes da 1
Conae. Essas dissonncias revelam, na realidade, diferentes concepes de escola,
formao e sociedade, em disputa na atualidade.
245
Os debates e embates sobre formao de professores no tm prazo para
terminar. Eles se situam no quadro das lutas que as entidades e ns, educadores nestes
espaos de definio das polticas, travamos cotidianamente para firm-las como um
direito dos sujeitos e um dever do Estado.
Em sntese, um sistema ou (sub)sistema nacional de formao de profissionais do
magistrio da educao bsica com tais caractersticas dever necessariamente definir
com clareza as responsabilidades de cada ente federado e suas instncias e unidades
formadoras, no processo de formao dos educadores de nosso pas, garantindo os
princpios da unidade, articulao e coerncia, pluralidade e cooperao:
a) das universidades federais e estaduais pblicas e das instituies privadas
universidades, centros universitrios, faculdades e institutos e suas
licenciaturas, promovendo a articulao orgnica dos processos de formao
inicial e formao continuada dos docentes, gestores e profissionais do
magistrio, articuladas aos sistemas de ensino, as unidades escolares de
educao bsica e seus professores e profissionais da educao;
b) dos gestores municipais e estaduais e das unidades escolares, na criao de
condies para o pleno exerccio do trabalho pedaggico e educativo dos
docentes da educao bsica, mediante a implementao da educao integral
(na qual a escola de tempo integral parte importante, mas no suficiente),
estabelecimento dos planos de carreira e polticas de formao continuada, em
conformidade com as Diretrizes Nacionais da Carreira da Educao Bsica;
c) do sistema UAB em sua articulao com os cursos de formao licenciatura
e ps-graduao presenciais, respeitando-se a autonomia das universidades
federais e estaduais na construo de seus prprios sistemas de EaD, bem como
a definio das condies de desenvolvimento dos polos presenciais de EaD
e da UAB, em diferentes regies, como Centros de Formao de Professores,
conforme deliberaes da 1 Coneb e da 1 Conae;
d) dos Estados e suas escolas de ensino mdio regular e magistrio e seus
profissionais, na mobilizao permanente da juventude para abraar a carreira
do magistrio, oferecendo a perspectiva de futuro e de compromisso com a
formao das novas geraes;
e) do carter das licenciaturas para formao de professores para a Educao
Profissional e Tecnolgica e para a educao bsica nos Ifets, bem como seu
desenvolvimento no mbito das Cincias da Educao e das teorias pedaggicas,
em estreita articulao com as universidades federais e estaduais, seus institutos
especficos e as faculdades e centros de educao;
246
f) das faculdades e centros de educao em sua articulao com os institutos
das reas especficas, nos processos de formao inicial e continuada dos
profissionais do magistrio e na produo de pesquisas e investigaes voltadas
escola pblica de educao bsica;
g) dos Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional de Educao, na elaborao
de normatizaes que contribuam para fortalecer processos de formao de
professores sintonizados com as necessidades nacionais e locais.
Cabe destaque especial no delineamento desse sistema de formao, a
responsabilidade da Capes e do CTC da educao bsica, que desde 2008 passam a
assumir funes institucionais relevantes tanto no mbito do fomento a programas de
formao inicial e continuada de profissionais do magistrio para a educao bsica
com vistas construo de um sistema ou (sub) sistema nacional de formao de
professores, quanto na tarefa de articular as polticas de formao de profissionais
do magistrio da educao bsica em todos os nveis de governo, com base no regime
de colaborao. (Estatuto Capes, grifos nossos)
Para o cumprimento desses objetivos, torna-se necessrio, alm das condies
referidas anteriormente, estabelecer padres de relacionamento das redes pblicas
com as universidades pblicas federais e estaduais e com a Capes/MEC, propondo
no apenas aes de fomento, mas induzindo, em cooperao com os Estados e
municpios, a criao e desenvolvimento de novas formas institucionais e organizativas
para o estabelecimento dos vnculos entre sistemas de ensino-universidade e entre
graduao e ps-graduao e educao bsica. Uma das formas privilegiadas para
a construo dessas novas relaes entre as instncias pblicas e as universidades
federais e estaduais e seus espaos formativos, a criao de Programas Institucionais
de Formao Inicial e Continuada, os quais, a exemplo do que se desenvolve na
relao Capes Programas e Cursos de Ps-Graduao, podem constituir-se instncias
inovadoras e criadoras no mbito da gesto e desenvolvimento da escola pblica
de educao bsica e da formao dos educadores e profissionais necessrios que
garantam o direito de aprender a nossa infncia e juventude.
Os antigos antagonismos e diferenas entre as concepes de formao
emergem com fora na atualidade, neste momento em que os debates sobre formao
de profissionais do magistrio da educao bsica mobiliza diferentes segmentos
da sociedade e do poder pblico, criando condies para a construo de novos
referenciais de formao. nosso entendimento que as proposies e aes de um
governo de feio democrtica devem possibilitar aos educadores resistir aos processos
de flexibilizao, desprofissionalizao e controle punitivo do trabalho docente que
acompanham essas ideias e os embates atuais assim como as polticas de formao em
vrios Estados, marcadas velada ou abertamente pela lgica da responsabilizao
e culpabilizao dos profissionais do magistrio da educao bsica.
247
A reviso/reformulao das normatizaes legais que envolvem a formao de
profissionais do magistrio da educao bsica , portanto, uma necessidade objetiva,
uma vez que sua configurao atual insuficiente para enfrentar os desafios da
formao de profissionais do magistrio da educao bsica, pelo carter pragmatista
de que se revestem, produzindo o risco do rebaixamento dos processos de formao
e profissionalizao dos educadores. urgente transformar as histricas conquistas
e inovaes de inmeras universidades no campo da formao e da organizao de
suas licenciaturas, em diretrizes nacionais que possam configurar-se como construo
coletiva, contra regulao em oposio s ideias e concepes de estreitamento
curricular que vigoram em diferentes setores que pretendem impor uma viso
gerencial empresarial e mercadolgica s polticas de formao.
Para enfrentar essas concepes, faz-se urgente a constituio efetiva de um
Comit Gestor da Poltica Nacional de Formao dos Profissionais do Magistrio da
Educao Bsica com a participao do MEC e Capes, Consed e Undime, alm das
IES e entidades cientficas e sindicais dos educadores. Sua constituio ainda um
anseio a ser materializado na direo da gesto democrtica da poltica nacional,
referida anteriormente. A recente constituio de Comit Gestor da Poltica Nacional
de Formao Inicial e Continuada de Profissionais da Educao Bsica (Cf. Portaria N
1.087, de 10 de agosto de 2011), de carter restrito e composio circunscrita ao MEC
e Capes, fundamental para a superao da fragmentao atualmente existente entre
as aes de mbito federal. No entanto, revela-se insuficiente em sua composio e em
suas atribuies, para o enfrentamento das exigncias atuais de incorporar diferentes
segmentos na conduo da poltica nacional de formao inicial e continuada, de
forma orgnica e articulada aos Fruns Estaduais Permanentes de Apoio Formao
Docente, que possa enfrentar as polmicas discusses e implementao das polticas
nacionais de formao.
Finalizando, cabe indicar a necessidade de que as polticas pblicas de formao
atuais possam incorporar as contribuies oriundas de pesquisa e investigao
sobre polticas docentes e de formao de profissionais do magistrio da educao
bsica, dialogando com estudos que tm se debruado sobre as relaes entre poltica
educacional e trabalho docente. Somente essas relaes possibilitaro desvelar as
concepes de formao em desenvolvimento e em contradio presentes nas aes
da Unio, Estados e municpios, lanando luzes sobre a atual condio docente no
trabalho pedaggico que se desenvolve na escola pblica de educao bsica.
O confronto dos dados oriundos de cada um desses estudos no nos deixa
em situao confortvel. Em cada uma das prticas e concepes analisadas por
distintas investigaes, encontramos distanciamentos e aproximaes entre os
diagnsticos elaborados pelos sistemas de ensino e os consequentes impactos na vida
dos profissionais do magistrio da educao bsica e de seus alunos, que raras vezes
logram ser identificados pelos processos de avaliao de poltica pblica pelos quais
essas aes passaram.
248
O estudo de Oliveira e Vieira (2010) oferece dados fundamentais para
compreendermos o processo de trabalho docente e o grau de presso e cobrana
a que se veem submetidos os profissionais do magistrio da educao bsica e as
escolas, diante de inmeras e constantes avaliaes e provas nacionais s quais esto
submetidos, muitas vezes impeditivas da autonomia sobre o contedo, a metodologia
e a avaliao de seu prprio trabalho.
Nesse contexto, emergem indagaes fundamentais aos estudiosos da temtica
da formao, que causam outros desconfortos: o que dizem e sentem os profissionais
do magistrio da educao bsica sobre as aes e polticas docentes que pretendem
incidir sobre seu trabalho? Como percebem e se mobilizam para a implementao de
proposies e mudanas nas formas de conduo do processo pedaggico? Como se
apropriam das concepes que informam essas aes e como produzem a crtica da
educao e do seu prprio trabalho? Como se constroem como intelectuais de um
novo tipo, no confronto com as adversas condies de produo da vida material e
espiritual de seus alunos?
Por ltimo deixamos a indagao que deveremos examinar no Projeto de Lei do
Plano Nacional de Educao 2011-2020: em que medida a formulao atual das metas
e estratgias referentes formao e valorizao profissional do magistrio contribuem
para superar ou aprofundar a situao atual do trabalho docente em nossas escolas
pblicas e avanar nas proposies construdas pela 1 Conae.
Esse o desafio que est posto a todos os estudiosos da formao de professores.
CARTA DE CAMPINAS Por uma responsabilizao participativa e democrtica
na educao. In: SEMINRIO DE AVALIAO E POLTICAS PBLICAS
EDUCACIONAIS, 2011, Campinas: FE-Unicamp, 16-18 ago. 2011. Disponvel em:
<https://sites.google.com/site/movimentocontratestes/>..
CONFERNCIA NACIONAL DE EDUCAO CONAE, 1, 2010, Braslia.
Documento final. Braslia: MEC, 2010.
CONFERNCIA NACIONAL DE EDUCAO BSICA CONEB, 1, 2008, Braslia.
Documento Final. Braslia: MEC, 2008.
OLIVEIRA, Dalila Andrade de; VIEIRA, Lvia Fraga. Trabalho Docente na Educao
Bsica no Brasil. Minas Gerais: Gestrado/FaE/UFMG e SEB, 2010.
249
SAVIANI, Nereide. O Projeto Nacional exige a edificao do Sistema Nacional de
Educao. Revista Princpios Instituto Maurcio Grabois, So Paulo, n. 94, p. 24-28,
2008.
rea para cola
rea para cola
<PRESIDNCIA DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
<MINISTRIO DA EDUCAO MEC
<SECRETARIA EXECUTIVA
<INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS
EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA INEP
<DIRETORIA DE ESTUDOS EDUCACIONAIS DIRED
PLANO NACIONAL
DE EDUCAO PNE
QUESTES DESAFIADORAS
E EMBATES EMBLEMTICOS
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NOTA
O CD contm as Emendas
do CEDES ao Projeto de Lei
n 8.035/10 em verso PDF.
9 788578 630263
ISBN 978-85-7863-026-3

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