PDM e PEM

RAP Ri o de Janei ro 41(2):255-71, Mar./Abr.
2007
Plano diretor e planejamento estratgico
municipal: introduo terico-conceitual*
Denis Alcides Rezende**
Clovis Ultramari***
SUMRI O: 1. Introduo; 2. Os planos e sua interface com o cenrio urba-
no nacional; 3. Referenciais tericos do plano diretor municipal (PDM); 4.
Referenciais tericos do planejamento estratgico municipal (PEM); 5. Con-
cluso.
SUMMARY: 1. Introduction; 2. The plans and their interface with the
national urban scenario; 3. Theoretical framework of the comprehensive
city plan (PDM); 4. Theoretical framework of the strategic city planning
(PEM); 5. Conclusion.
PALAVRAS- CHAVE: plano diretor municipal; planejamento estratgico mu-
nicipal; polticas municipais; gesto municipal; participao cidad.
KEY WORDS: comprehensive city plan; strategic city plannning; public
policy; municipal management; community participation.
Este artigo discute de forma terico-conceitual o plano diretor municipal e
o planejamento estratgico municipal, instrumentos de planejamento em
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* Artigo recebido em set. 2005 e aceito em abr. 2006.
** Administrador, especialista em magistrio superior pela UTP, mestre em informtica pela
UFPR, doutor em gesto da tecnologia da informao pela UFSC, ps-doutor em administrao
pela Universidade de So Paulo, professor do curso de Engenharia Ambiental e do Mestrado de
Gesto Urbana da Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC-PR). Bolsista CNPq PDJ.
Endereo: Rua Imaculada Conceio, 1155, Parque Tecnolgico, bloco 3, 2
o
andar Prado
Velho CEP 80215-901, Curitiba, PR. Brasil. E-mail: denis.rezende@pucpr.br.
*** Arquiteto, doutor em meio ambiente e desenvolvimento urbano pela UFPR, professor no
curso de Arquitetura e Urbanismo e no Mestrado em Gesto Urbana da Pontifcia Universida-
de Catlica do Paran. Endereo: Rua Imaculada Conceio, 1155, Parque Tecnolgico, bloco
3, 2
o
andar Prado Velho CEP 80215-901, Curitiba, PR, Brasil. E-mail: ultramari@yahoo.com.
RAP Rio de Janeiro 41(2):255-71, Mar./Abr. 2007
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Deni s Al ci des Rezende e Cl ovi s Ul tramari
uso atualmente, que constituem o que se pode chamar de utopias contem-
porneas para a questo urbana brasileira. Preliminarmente, contextuali-
zando cada um deles num cenrio maior de polticas urbanas. A discusso
fruto de estudos de casos que contaram com a participao dos autores.
O plano diretor, mais comumente entendido pela urbanstica contempor-
nea e pela poltica urbana brasileira, contextualizado por meio das suas
alteraes conceituais e processuais aps o estabelecimento das diretrizes
do Estatuto da Cidade. J o planejamento estratgico abordado numa
viso atual da administrao pblica, ainda compromissada com os inte-
resses da maioria da populao, mas igualmente obrigando-se a adotar
prticas de efetividade at ento restritas ao setor privado. Ressalta-se na
concluso que tais instrumentos ora so valorizados, ora esquecidos na
prtica urbana nacional.
Comprehensive city plan and strategic city planning:
a theoretical conceptual introduction
This paper considers comprehensive and strategic plans important in local
public polices: the first adopted due to a new federal law the second
implemented because of a more methodological choice are currently
used all over Brazil, and both constitute what could be called a
contemporary urban utopia for Brazilian cities. Using case studies, this
article discusses how both instruments are implemented, their potential
and their limitations, and how they could be integrated. The authors
suggest two integration models and one strategic planning method that
confirm the possibility of integration and the importance of community
participation in the process. They conclude that both instruments are
sometimes overrated and others practically ignored by Brazilian urban
policies.
1. Introduo
Na histria recente do planejamento urbano brasileiro observam-se diferentes
tentativas de compreenso e de ordenamento do espao de nossas cidades.
Alternam-se conceitos, mecanismos, legislaes e prioridades. A mudana de
enfoques sobre um mesmo problema, sobretudo aquele que tanto preocupou a
questo urbana nas dcadas recentes, emblemtica, indicando at mesmo
uma mudana referencial no modo de ver a cidade. Utopias urbanas agora
parecem dirigir-se no mais a uma urgente eqidade na apropriao daquilo
que a cidade tem a oferecer e daquilo que constitui o mnimo para a se habi-
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Pl ano Di retor e Pl anej amento Estratgi co Muni ci pal
tar; dirigem-se tambm, sem ignorar os objetivos anteriores, para tentativas
de agregar aspectos naturais em um espao que sempre se caracterizou pela
desconstruo da natureza. Outros esforos se dirigem para uma utilizao
cada vez mais social da propriedade urbana e para uma incremental participa-
o da comunidade. Tambm se observa a valorizao de aspectos positivos
que uma cidade venha a ter, indicando propostas estratgicas de utilizao das
potencialidades para se distinguir num cenrio globalmente competitivo. As-
sim, idias se alternam e novos instrumentos so buscados para implement-
las. No se fala aqui de passadismos (Alphandry et al., 1992), mas de simples
alternncia de idias e propostas no tempo, acreditando-se na defesa de valo-
res que no devem envelhecer.
As questes fsico-territoriais, econmicas, financeiras, polticas, socio-
ambientais e de gesto tm constantemente desafiado os municpios, reque-
rendo um avano nas tcnicas de planejamento at ento desenvolvidas pelo
governo local. Equilibrar os diferentes interesses que se apresentam em cada
uma dessas temticas e garantir a efetiva participao comunitria parece ser
o desafio maior da administrao pblica local. Diante dessas necessidades e
relevncias, a administrao pblica municipal demanda competncia e
efetividade dos seus gestores que devem se atualizar e agir por meio de instru-
mentos tcnicos, modernos e prticos de planejamento e de gesto.
O plano diretor municipal (PDM) e o planejamento estratgico munici-
pal (PEM) so instrumentos de planejamento e gesto de municpios e prefei-
turas, considerados, atualmente, de importncia inquestionvel. A realizao
de tais instrumentos deve mesmo ser compatibilizada com regulamentos de
ordem superior, tais como a prpria Constituio Federal, a Lei de Responsabi-
lidade Fiscal e o Estatuto da Cidade. No caso do PDM, o Estatuto da Cidade
(2001) impe no apenas o que se deve buscar com esse instrumento, mas
avana inclusive para determinaes de ordem metodolgica e operacional:
Art. 42. O plano diretor dever conter no mnimo:
I - a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, considerando a
existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao, na forma do
art. 5
o
desta Lei;
II - disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III - sistema de acompanhamento e controle.
Alm das determinaes constantes no Estatuto da Cidade, governos
estaduais e o prprio governo federal brasileiro, por meio de editais pblicos
de financiamento de PDMs, tm imposto regras de realizao desse tipo de
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plano de maneira bastante genrica para seus territrios. No caso do Paran,
por exemplo, que exigiu, em decreto governamental, a elaborao de PDMs
para todos os seus 399 municpios, independentemente dos parmetros
adotados no Estatuto, os termos de referncia igualam realidades diferentes.
Art. 1
o
. O Estado do Paran somente firmar convnios de financiamento de
obras de infra-estrutura e servios com municpios que obedecerem aos se-
guintes requisitos:
a) municpios que j possuam planos diretores aprovados pelas respectivas
cmaras municipais; e
b) aos municpios que executarem com recursos prprios ou financiarem
prioritariamente planos diretores ou planos de zoneamento, em conformi-
dade com o que estabelece o estatuto das cidades, para elaborao em at
180 (cento e oitenta) dias.
Decreto do Governo do Estado do Paran n
o
2.581 de 17 fev. 2004.
Para o caso dos PEMs, h uma maior liberdade na sua elaborao, per-
mitindo aos tcnicos elaboradores e seus muncipes propor formas de atuao
municipal diferenciadas e com maiores chances de adequabilidade. Conciliar
as potencialidades de diagnstico, de participao popular, de envolvimento
dos diversos agentes sociais e de liberdade propositiva um dos ganhos maio-
res ao se combinar os princpios de cada uma das duas tipologias de plano.
A prtica do planejamento nos municpios visa corrigir distores admi-
nistrativas, facilitar a gesto municipal, alterar condies indesejveis para a
comunidade local, remover empecilhos institucionais e assegurar a viabilizao
de propostas estratgicas, objetivos a serem atingidos e aes a serem traba-
lhadas. O planejamento , de fato, uma das funes clssicas da administrao
cientfica indispensvel ao gestor municipal. Planejar a cidade essencial, o
ponto de partida para uma gesto municipal efetiva diante da mquina pbli-
ca, onde a qualidade do planejamento ditar os rumos para uma boa ou m
gesto, com reflexos diretos no bem-estar dos muncipes (Andrade et al., 2005).
tambm premente a preocupao com o comportamento das finanas muni-
cipais, que estabelecem relaes entre receitas, despesas, investimentos e
endividamentos (Santos e Ribeiro, 2004). Por outro lado, no podem ser es-
quecidas as variveis socioambientais das cidades, que enfatizam a
sustentabilidade urbana, o cenrio de diversidade social que caracteriza as
cidades e a importncia de se priorizar a funo social da propriedade. Consi-
derando que tais questes podem ser mais significativas em um municpio que
em outro, reproduzindo particularidades, evidente que a metodologia de
elaborao de um plano que no se vincule a determinaes programticas e
jurdicas conta com mais chances de sucesso. Sob essa perspectiva, o PEM
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parece adequar-se mais facilmente a especificidades diversas. O PDM, por sua
vez, com a obrigatoriedade de discutir, por exemplo, questes especficas do
uso e ocupao do solo, tais como o combate a vazios urbanos e a subutilizao
de imveis, focaliza esforos em questes de interesse recorrente no cenrio
urbano nacional, porm no de forma generalizada e nica.
A despeito das mudanas impostas pelo Estatuto da Cidade, que v o
PDM como um instrumento de ordenamento das relaes sociais sobre o espa-
o de todo o territrio de um municpio, este ainda , na prtica, elaborado a
partir de uma viso reducionista e mais direcionado para o planejamento fsico-
territorial. O PEM, por sua vez, tradicionalmente no trabalha essas questes,
mesmo porque seu objetivo de resultados pensado em um perodo mais curto
de tempo, com impactos mais a curto prazo. Porm, ambos devem ter carter
integral e integrado, abordando mltiplas questes na rea urbana e na rea
rural, com todas as dimenses compatibilizadas entre si, produzindo e com
uma abordagem equilibrada entre elas.
Se, por um lado, o suporte legal sobre o qual o PDM elaborado pode
gerar generalizaes entre realidades diferentes, por outro, pode tambm
garantir maiores chances de implementao. A partir de determinaes da
Constituio Federal (1988) que j atribuem importncia e obrigatoriedade ao
plano diretor, observam-se avanos, se no na implementao de todas as suas
diretrizes, no arcabouo legal capaz de garantir um referencial importante
para o caso de defesa de interesses da sociedade.
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder P-
blico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes.
1
o
O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para ci-
dades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e de expanso urbana...
No caso de um PEM, no se observam exigncias legais dessa ordem;
todavia, a deciso de um municpio em elaborar tal plano indica um interesse
especfico e um consenso entre agentes diversos de sua sociedade.
Diante das caractersticas de cada plano, da obrigatoriedade legal de
realizao de PDMs
1
para muitos dos casos dos municpios brasileiros e da
1
Segundo informativo do Plano Diretor Participativo n
o
05, de 24 de maio de 2006, do Minist-
rio das Cidades, j foram concludos 88% das 1.684 localidades obrigadas a elaborar o PDP.
Todavia, o mesmo informe revela que apenas 30% dos processos conta com a participao
popular.
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crescente valorizao dos PEMS, este artigo sugere uma discusso a respeito
de uma possvel integrao entre eles. As bases empricas dela repousam nas
experincias acadmicas e profissionais dos autores em PDMs tal qual mais
comumente entendido pela urbanstica contempornea e pela poltica urbana
brasileira que procura implementar as diretrizes do Estatuto da Cidade e em
iniciativas de planejamento estratgico aplicado gesto urbana e municipal.
O objetivo deste artigo discutir a formatao de cada um desses instrumen-
tos, seus potenciais e suas limitaes.
Na seqncia, uma sntese do cenrio urbano sobre o qual deve ser trabalhado o
PDM e o PEM, as bases terico-referenciais de cada um desses dois instrumentos
de planejamento e, por ltimo, uma discusso sobre a aplicao deles.
2. Os planos e sua interface com o cenrio urbano nacional
Procuramos sintetizar alguns aspectos do cenrio urbano brasileiro que pos-
sam influenciar a elaborao e aplicao dos planos aqui discutidos. Conside-
rando a alternncia e renovao de instrumentos utilizados pelo planejador
nacional nestas ltimas dcadas, v-se que o mesmo acontece com os objetos
de estudo desses mesmos planos. Para melhor compreenso, dividimos em seis
itens, a partir de uma retrospectiva emprica dos autores para a ltima dcada.
1. Os problemas urbano-ambientais das cidades permanecem os mesmos e se
avolumam em termos de complexidade. Cabe ao planejador urbano convi-
ver com esses mesmos problemas, agravados, e, portanto, mais difceis de
resolver. Ao se tomar como base os planos desenvolvidos h uma dcada e
os que ora se observam, pode-se dizer que muitas das prioridades conside-
radas para um e outro permanecem as mesmas: saneamento, habitao,
ocupao de reas ambientalmente sensveis e deficincia de servios co-
munitrios. A diferena principal estaria no agravamento desses temas para
o caso dos planos presentemente elaborados.
2. O quadro de servidores pblicos junto aos governos locais reduziu-se. O
fato de se ter menos funcionrios nas instituies de planejamento dos
governos incrementa a dependncia por servios de acadmicos ou de ter-
ceiros, podendo influir negativamente na implementao e continuidade
das aes propostas. Ao mesmo tempo, cresce a demanda sobre os funcio-
nrios disponveis devido complexidade dos servios. Tal fenmeno foi
reconhecido pelas administraes pblicas e o que se observa que os planos
hoje so feitos por empresas de consultoria e, em alguns poucos casos, por
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instituies acadmicas. A maior ou menor participao da equipe de go-
verno local implica uma maior ou menor viabilidade de implementao de
um plano, seja ele um PDM ou um PEM.
3. A despeito da reduo do quadro de funcionrios nas prefeituras, a equipe
responsvel pelo planejamento, que far a interface com a equipe de con-
sultores ou de acadmicos, tem agora mais capacidade e um maior volume
de informaes, na maioria informatizadas. Tal fato, garante um diferenci-
al positivo para a elaborao de um plano.
4. Os recursos financeiros disponveis para a elaborao de planos e, o que
mais complexo, para sua implementao, nos ltimos 10 anos, foram redu-
zidos. sabido que esse fato sempre foi recorrente nas administraes p-
blicas brasileiras, porm parece ter ficado mais evidente nos ltimos anos.
Se tal fenmeno parece ter apenas aspectos negativos, vale lembrar que
implica tambm uma maior competncia de gesto por parte das adminis-
traes pblicas, assim como uma busca por maior efetividade nas suas
aes. Alm disso, tal fato tem levado a uma busca incessante por parceiros
externos ao poder municipal. Tal fato mais ostensivo no caso do desenvol-
vimento de PEMs, que valorizam a participao do setor produtivo privado
e conseqentemente dos cidados de forma mais ampla.
5. A participao da comunidade agora obrigatria. Se antes da aprovao do
Estatuto da Cidade a participao da comunidade era importante, agora ela
obrigatria e se efetiva, com a realizao de um plano diretor. De um modo
geral, tem-se observado uma mdia de duas a trs audincias pblicas quando
realizado um plano diretor e, o que talvez seja ainda mais importante, seu
desenvolvimento deve contar com grande publicizao de suas aes e pro-
posies. No caso de um planejamento estratgico, a despeito dele no contar
com exigncia legal de participao comunitria, acredita-se que , tambm,
um dos aspectos mais importantes de seu desenvolvimento, j que se funda-
menta no consenso do maior nmero possvel de parceiros.
A questo da participao comunitria tem implicado no apenas a imposi-
o de um carter necessariamente democrtico ao planejamento, mas tam-
bm uma mudana na maneira de se trabalhar. Ampliam-se no apenas os
agentes envolvidos no processo de planejamento, mas, igualmente, os te-
mas de interesse. Geralmente, os planos diretores trabalhados em perodo
anterior aos anos 1980 e 1990 reduziam suas anlises a setoriais de uso do
solo, saneamento, sistema virio, transporte, habitao, sade e educao
(esses dois ltimos, somente em termos da espacializao da rede). Atual-
mente, alm destes, o plano diretor se obriga a trabalhar com novos temas
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e, o que importante, de forma integrada. Os novos temas de trabalho do
planejador incluem a gerao de renda em comunidades carentes e a vio-
lncia, que atualmente fazem parte obrigatria do planejamento urbano.
No planejamento estratgico municipal, essas questes so tratadas como
temticas municipais, por exemplo, agricultura e rural; cincia, tecnologia
e inovao; comrcio; cultura; educao; esporte; habitao; indstria; lazer;
meio ambiente; sade; segurana; servios; transporte; turismo; e entre ou-
tros de carter mais especfico para cada municpio.
6. Num cenrio de reduo do papel do Estado e valorizao das regras do
capital privado, entes pblicos passam agora tambm a buscar mecanismos
de competir em cenrios regionais e, at mesmo, no internacional. As cida-
des talvez sejam as que melhor desenvolveram a capacidade de competir,
buscando por recursos cada vez mais escassos e repassados sob o enfoque
do mercado. Quando se tinha a figura de um Estado capaz de inverter re-
cursos para aes de priorizaes e mesmo de compensaes regionais,
relegava-se a competitividade e valorizava-se a capacidade da representa-
o poltica para viabilizar a canalizao de recursos (por exemplo, do go-
verno federal). Hoje, reduziram-se as oportunidades de se obter recursos
dos governos federal e estadual e ampliaram-se as oportunidades para atrair
investimentos da iniciativa privada. Imps-se a competitividade entre as
cidades, dificultando ainda mais as chances de transformao dos munic-
pios mais pobres e menos estruturados. A despeito dessas mudanas, a pr-
tica tem mostrado que os planos diretores ainda relutam em captar essa
nova realidade e so construdos de forma a apresentar demandas ao poder
pblico no sentido de universalizar o atendimento de servios e infra-estru-
turas urbanas bsicas. Na realidade, o principal interlocutor de um plano
diretor, apesar de sua busca por envolver um maior nmero possvel de
agentes, permanece o poder pblico municipal, muitas vezes sem reconhe-
cer sua incapacidade de inverter os recursos necessrios. Ao contrrio, os
planejamentos estratgicos municipais tm na viso pragmtica da disponi-
bilidade do recurso a sua mais importante referncia para os investimentos.
Alm disso, uma vez projetados os objetivos, as estratgias e as aes muni-
cipais, sero elaboradas as suas viabilidades, que podem ser financeiras e
no-financeiras (sociais). Assim, com projetos e viabilidades formalmente
expressos, a possibilidade de parcerias privadas mais factvel, pois os inves-
tidores podem mais facilmente visualizar os resultados.
A partir dessas consideraes, que de forma bastante simplificada pro-
curam sintetizar mudanas recentes no cenrio urbano brasileiro, possvel
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observar os diferentes desempenhos entre um e outro instrumento do plane-
jamento aqui estudado.
3. Referenciais tericos do plano diretor municipal (PDM)
Os princpios que norteiam o plano diretor esto contidos no Estatuto da Cida-
de, onde esse plano est definido como instrumento bsico para orientar a poltica
de desenvolvimento e de ordenamento da expanso urbana do municpio.
obrigatrio para os municpios: com mais de 20 mil habitantes; integrantes de
regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; com reas de especial interesse
turstico; situados em reas de influncia de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto ambiental na regio ou no pas.
O plano diretor municipal (PDM) se apresenta hoje como um instru-
mento bsico do planejamento urbano nacional, repetindo momentos na his-
tria urbana recente que valorizou esse tipo de iniciativa. A sua valorizao,
observada nos anos 1990 e 2000, fruto de dois fatores que tm norteado uma
possvel poltica urbana nacional. Primeiramente, a Constituio de 1988 que
repassa para o plano diretor a implementao da funo social da proprieda-
de. Assim, o legislador nacional, reforando a importncia do PDM, demonstra
a crena de que mudanas na estrutura fundiria, por exemplo, s poderiam
ser implementadas se previamente definidas por um estudo tcnico.
2
Ainda
restam anlises a serem feitas sobre a real capacidade desses entendimentos
de reverter interesses do mercado imobilirio e se o caminho para a imple-
mentao de instrumentos legais para efetiv-los necessita verdadeiramente
de planos abrangentes como um PDM. Outro fenmeno que explica a valoriza-
o contempornea de um PDM , mais uma vez, a Constituio Federal, ago-
ra ao adotar uma poltica de descentralizao poltico-administrativa, assim
como uma valorizao do ente municipal, que necessita ser capacitado e pos-
suidor de bases tcnicas referenciais para sua gesto. Mais uma vez, o PDM
aparece como o instrumental capaz de atender a essa demanda. De um ponto
de vista mais pessimista pode ainda incluir um terceiro fator que justifique a
valorizao atual dos PDMs. De fato, durante a elaborao da Constituio
Federal de 1988, as questes mais polmicas foram propositadamente poster-
gadas e submetidas elaborao de leis especficas. No caso das questes po-
lmicas de carter urbano, acreditou-se que o Estatuto da Cidade com a
2
O PDM, ainda que formulado com um forte propsito participativo, constitui um documento
tcnico, caracterizado pelo entendimento da equipe responsvel pela sua elaborao.
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Constituio j em debate poderia avanar para garantir o interesse maior
no uso do solo e dos bens urbanos. Tal instrumento legal aprimora os instru-
mentos de controle social da cidade e, por sua vez, igualmente repassa ao
PDM a adequao de suas diretrizes para cada uma das realidades urbanas
brasileiras. Ainda que no se tenha uma perspectiva histrica para avaliao
do avano permitido pelos PDMs nesse sentido, arrisca-se dizer que, mais uma
vez, questes importantes so postergadas, agora para legislaes municipais
de carter complementar. Parte de uma poltica urbana nacional que valoriza a
participao popular, no necessariamente de forma deliberada, os PDMs tm
sido incentivados e tm consumido uma grande parcela dos recursos e esfor-
os das gestes locais. Se computados os avanos no envolvimento da popula-
o na discusso daquilo que de seu interesse, o PDM, em alguns casos,
apresenta resultados positivos e singulares. Do mesmo modo, se considerado
que para muitos municpios constitui um primeiro avano no ordenamento de
seu territrio, o PDM pode justificar sua renascena nas duas ltimas dcadas.
Todavia, aps o perodo de realizao quase generalizada de PDMs nos anos
1970, comeam a haver sinais de crticas e de desconfiana desse instrumento.
A idia do plano diretor existe no Brasil, pelo menos desde 1930... Desde
ento a idia do plano diretor alastrou-se entre ns com grande intensidade ...
impressionante como um instrumento que nunca existiu na prtica, possa ter
adquirido tamanho prestgio por parte da elite do pas (Villaa, 2005). Uma
das crticas aos PDMs sem aqui discutir seus aspectos metodolgicos e
operacionais a que diz respeito amplitude de seus propsitos para uma
realidade complexa e mutante que a realidade urbana da atualidade. Os
planos diretores fracassaram no s em So Paulo, mas em todo o Brasil e na
Amrica Latina. Fracassaram no s porque eram falhos, mas porque tomaram
os desejos pela realidade (Singer, 1995, citado em Villaa, 2005).
Aqui no se coloca em questo a validade de instrumentos de conheci-
mento e de gesto, como o PDM, para o desenvolvimento de uma cidade e
para a diviso de seus ganhos da forma mais eqitativa possvel. Ao contrrio,
um dos objetivos deste artigo iniciar um debate sobre a possibilidade de
conciliar novas tcnicas a instrumentos j ensaiados, agregando-lhes perspec-
tivas de outras cincias e prticas, como o caso do planejamento estratgico
com origens na administrao empresarial. As cidades brasileiras passam e
passaro por mudanas profundas, que podero garantir um futuro de desen-
volvimento equilibrado. Tambm podero universalizar o direito moradia
digna em ambiente saudvel para todos os seus muncipes. Para tanto, elas
tm que contar com fontes estveis e seguras de financiamento para o desen-
volvimento urbano e rural, indispensveis para que possam se manter e se
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expandir de forma adequada e democrtica. Para que isso seja possvel, os
cidados tero que enfrentar um grande desafio nos prximos anos: instituir
formas de planejamento e controle do territrio municipal. Juntos, a gesto
urbana, a gesto municipal e os muncipes podem utilizar os potenciais e limites
do seu meio fsico, as potencialidades abertas pela existncia de redes de
transporte e logstica em seus territrios. Planejar democraticamente o futuro
da cidade incorporando nessa discusso os diversos agentes sociais, econmi-
cos e polticos que a compem, buscando compromissos e definindo aes
prioritrias; esse o desafio que o Estatuto da Cidade impe aos planos diretores.
Os problemas do plano diretor municipal esto mais relacionados com as
temticas territoriais: desenvolvimento econmico; reabilitao de reas centrais
da cidade e stios histricos; avaliao e atividades em reas rurais; polticas
habitacionais; regularizao fundiria; transporte e mobilidade; saneamento
ambiental; estudos de impactos de vizinhana; instrumentos tributrios e de
induo de desenvolvimento; desenvolvimento regional; e outras questes de
ocupao do solo. Essas temticas podem ser abordadas em quatro etapas:
elaborar leituras tcnicas e comunitrias para identificar, mapear e entender a
situao do municpio; formular e pactuar propostas com perspectiva estratgica;
definir instrumentos de viabilidades dos objetivos e estratgias municipais; e
sistema de gesto e planejamento do municpio (Cidades, 2004). Essas questes
de ocupao do solo ou estudos fsico-territoriais podem contemplar ainda:
concentrao/descentralizao de funes; formas espaciais urbanas; circulao
urbana, transporte coletivo; uso e ocupao do solo; distribuio dos servios
pblicos; e, sobretudo, propostas de apropriao mais coletiva do capital da
cidade. Todas as questes pertinentes a esse plano tm se constitudo em dilemas
por dcadas, envolvendo mltiplos conceitos e interesses nem sempre coerentes,
extrapolando temticas fsico-territoriais (Villaa, 1999).
4. Referenciais tericos do planejamento estratgico municipal
(PEM)
Os fundamentos e as premissas para elaborar o planejamento e os planos mu-
nicipais propostos esto relacionados com temas como a disponibilidade de
informaes, conhecimentos especficos do municpio e de sua estrutura de
gesto, possveis aes estratgicas, postura estratgica dos gestores locais,
empreendedorismo e desejo de inovao.
O planejamento estratgico municipal (PEM) um processo dinmico e
interativo para determinao dos objetivos, estratgias e aes do municpio.
elaborado por meio de tcnicas administrativas diferentes e complementa-
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res, envolvendo de forma ativa os diversos atores sociais do espao trabalha-
do. formalizado para articular polticas federais, estaduais e municipais para
produzir resultados no municpio e gerar qualidade de vida adequada aos seus
muncipes. um projeto urbano global que considera as mltiplas temticas
municipais e valoriza a forma participativa e contnua de pensar o municpio
no presente e no futuro (Rezende e Castor, 2006).
Segundo Pfeiffer (2000) o PEM um instrumento de gerenciamento
que, como qualquer outro, tem um nico propsito: tornar a gesto de uma
cidade mais eficiente. O enfoque estratgico no desenvolvimento local dimi-
nui as indecises e favorece as transformaes econmicas, sociais e polticas
para tratar com coerncia a multiplicidade de iniciativas sobre o municpio,
buscando um consenso entre os mltiplos atores (inclusive o governo) na
seleo de um futuro desejvel e factvel (Llona et al., 2003). Para Lopes (1998)
o PEM tem como objetivo principal a coordenao dos vrios nveis e funes
estratgicas de uma cidade em um projeto global, considerando a misso, as
estratgias, o oramento e o controle dos objetivos das aes municipais. Motta
(2004), por sua vez, reitera que o planejamento da cidade uma forma de
aprendizado sobre as demandas e necessidades externas e a capacidade de
resposta da administrao municipal para revelar expectativas e referncias
de valor, essenciais a um grupo de trabalho.
Inmeras situaes podem levar uma cidade a formular um planejamento
estratgico. Um exemplo a necessidade de criar um consenso sobre um modelo
de futuro da cidade de acordo com as mudanas que so produzidas ao redor da
mesma, de dar respostas s crises, recesso dos setores bsicos da economia
territorial e, tambm, de perseguir uma maior coeso e integrao territorial.
Essas so as situaes que podem facilitar a gesto estratgica das cidades.
Os conceitos advindos do planejamento empresarial, assim compreendi-
dos pela Harvard Business School, podem ser adotados pelos governos locais
em razo de as cidades estarem submetidas s mesmas condies e desafios
que as empresas (Arantes et al., 2000). O PEM surge como uma ferramenta
para afrontar a problemtica urbana e possibilitar agir sobre as populaes e
os territrios; a desigualdade, pobreza e informalidade; as infra-estruturas ur-
banas e de mobilidade; o espao pblico; a competitividade e a nova economia
da cidade e seu relacionamento com a gesto urbana; a sustentabilidade; e,
finalmente, sobre a construo de um projeto de cidade. A partir da constru-
o de um consenso o PEM converte-se num processo permanente de desen-
volvimento (Cideu, 2004).
Antes de iniciar a elaborao de um projeto de PEM em uma cidade
necessrio dedicar tempo a sua organizao, onde podem ser trabalhadas as
seguintes atividades: definio da metodologia do projeto; constituio da
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equipe multidisciplinar e comits; divulgao do projeto (na prefeitura e no
municpio); capacitao das pessoas envolvidas; elaborao dos planos de tra-
balho; e formalizao dos procedimentos de gesto do projeto PEM.
A equipe multidisciplinar uma parte fundamental para o sucesso
metodolgico do projeto coletivo e participativo. Pode ser composta pelos se-
guintes papis: patrocinador, gestor, equipe de servidores municipais e
muncipes. Todas as atividades do projeto PEM devem ser elaboradas pelos
componentes da equipe multidisciplinar atuando de forma interdisciplinar e
coletiva. Essa equipe tambm pode ser chamada de comit de trabalho, com-
posto pelos seguintes grupos de pessoas: conselho do municpio, conselho
municipal ou conselho da comunidade local; conselho diretor ou patrocinado-
res do PEM; comit gestor, comit executivo, ou equipe multidisciplinar
coordenadora do PEM; grupos de trabalho, comisses especializadas ou con-
selhos setoriais; e assessores externos. Aps nomear as pessoas envolvidas,
ser necessrio capacitar as mesmas e planejar as suas atividades.
Todo projeto deve ter uma metodologia adequada, vivel, dinmica e
inteligente. Como o PEM do municpio, ele requer uma metodologia coletiva
para sua elaborao e implementao. Pode ser uma abordagem organizada
para alcanar o sucesso do projeto por meio de passos preestabelecidos. Para
Matus (1997), que trabalha o planejamento estratgico situacional, a
metodologia contempla principalmente: levantamento da situao da cidade
(diagnstico associado anlise setorial); construo de uma matriz de pro-
blemas e operaes; elaborao do planejamento modular; transformao do
plano em instrumento; atribuio de responsabilidades aos organismos pbli-
cos; e interao do planejamento poltico com o planejamento econmico e
tcnico. Recomenda tambm uma gerncia por operaes e oramento por
programas. Depois sugere as tecnologias por planejamento, os sistemas de
suporte s decises e de prestaes de contas, um sistema de avaliao e revi-
so permanente. E, por ltimo, uma equipe de reflexo que articula a anlise
estratgica com a anlise de problemas e atualiza permanentemente as linhas
estratgicas de aes municipais.
Para Lopes (1998), uma metodologia de PEM pode ser dividida em or-
ganizao, elaborao do plano com base na anlise do diagnstico da cidade,
implementao e monitoramento e programa de comunicao. Para Pfeiffer
(2000), essa metodologia pode conter as seguintes fases: preparao; anlise
do meio ambiente e da prpria prefeitura; estruturao do plano por meio da
viso; a misso, a estratgia, a definio de objetivos; formulao dos proje-
tos; formulao do plano; implementao; e avaliao. Wheeland (1993) pro-
pe que se faa um diagnstico da cidade, seguido das seguintes fases:
planejamento e oramento; envolvimento dos stakeholders; definio da equi-
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pe para anlises; definio dos consultores para projetar e executar o processo;
obteno de solues criativas; definio das estratgias; aprovao e aceitao
do plano. E, finalmente, Motta (2004) reitera as anlises racionais e as intenes
pessoais, definindo a viso, produzindo as estratgias (validando os cenrios e a
viso) e as decises estratgicas.
De forma anloga, Rezende e Castor (2006) recomendam uma
metodologia com as seguintes fases: anlises estratgicas; diretrizes estratgi-
cas; estratgias e aes municipais; e controles municipais e gesto do plane-
jamento. As anlises estratgicas diagnosticam as anlises do municpio,
externas ao municpio e da administrao municipal. As diretrizes estratgicas
contemplam diretrizes do municpio e da administrao municipal. As diretrizes
do municpio podem ser divididas nas subfases: viso do municpio; vocaes
do municpio; valores ou princpios do municpio e dos cidados; e objetivos
municipais. No que diz respeito prefeitura, so contempladas as subfases:
misso municipal, atividades municipais, polticas municipais e procedimen-
tos organizacionais municipais. As estratgias municipais so caminhos ou
alternativas para alcanar os objetivos municipais. As aes municipais
oportunizam as diversas possibilidades ou alternativas para realizar as
estratgias municipais, levando em conta as suas viabilidades (financeiras e
no-financeiras, sociais), os recursos, as leis e, acima de tudo, a vontade da
comunidade local. Os controles municipais e a gesto do planejamento defi-
nem padres para medio de desempenho e formalizam o acompanhamento,
a correo de desvios e a garantia do cumprimento do PEM. Enfatizam o
estabelecimento de indicadores para posterior medio, acompanhamento e
avaliao. Os municpios sofrem controles por meio de instrumentos legais
onde o PEM deve respeitar as legislaes vigentes, podendo incluir, ainda,
auditorias municipais, indicadores, sistemas de informao e conhecimentos.
Apesar de se ter difundido nas literaturas brasileira e internacional o
fato de que um PEM direciona para a competitividade estratgica, acredita-se
que a sua metodologia no pode enfatizar os componentes mercantis ou a
competitividade entre cidades, e muito menos a busca desenfreada por inves-
timentos. Ao contrrio, um PEM deve considerar as questes socioambientais
do municpio e debat-las democrtica e participativamente, legitimando-as
em consensos.
5. Concluso
Na poltica urbana nacional, instrumentos de planejamento ora so valoriza-
dos, ora so esquecidos por planejadores e gestores municipais na prtica ur-
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bana nacional. Metodologias e instrumentos diversos tm sido utilizados como
forma de planejamento urbano no Brasil de forma cclica e, em alguns casos,
com pequenas mudanas. De fato, ora valoriza-se a estrutura municipal pbli-
ca, ora os interesses pblicos majoritrios, ora defendem-se os interesses do
setor privado. Renovam-se e alternam-se tambm as prticas de participao
popular em um momento acredita-se na necessidade de uma valorizao da
participao direta da populao; em outro, defende-se o reforo das estrutu-
ras da democracia representativa; e, em outros ainda, adotam-se posturas tec-
nocrticas. Em todas essas situaes, ambos os casos de planejamento aqui
descritos podem ser adotados, mostrando tratar-se mais de uma questo de
forma que do modelo adotado.
O que se observa que sucessos e fracassos precedentes na gesto muni-
cipal, entre outros fatores, determinam a forma que ser adotada num plano
diretor ou num plano estratgico municipal. O fracasso de planos diretores
que priorizaram o ordenamento do uso do solo, por exemplo, justificam a
escolha de formas de planejamento que valorizem a dinmica mais integrada
da ao pblica. Do mesmo modo, a demora na visualizao de resultados
quando de planos diretores que obtiveram sucesso na imposio de modelos
de ocupao fsico-territorial tem levado administradores pblicos e setor
privado a optarem por um planejamento de resultado mais imediato, confor-
me proposto pelo PEM.
A questo processual na ao do planejamento e que envolve diferen-
tes atores do municpio tem sua importncia no apenas no resultado da-
quilo para o qual foi proposto, mas sim de sua elaborao; ou seja, a importncia
de um PDM ou de um PEM pode ser sua simples realizao, sem mesmo consi-
derar seus resultados. O importante o aprendizado da participao popular,
da compreenso tcnica da realidade e da comunicao entre agentes com
interesses diversos. A conscincia de que esses so fatos relevantes, num reco-
nhecimento do valor do processo antes mesmo de se reconhecer o resultado,
pode igualmente diminuir possveis constataes de que a realidade, ironica-
mente, no respeita o planejado.
Num debate que ainda carece de maiores discusses, ressalta-se a im-
portncia da fase de monitoramento de um PDM ou de um PEM. Para o primei-
ro caso, h sinais dessa prtica pelo governo federal, mas o controle do que
fora consensuado na esfera municipal pela comunidade local que necessita ser
adotado. Logo, para qualquer plano, incluindo o PEM, reitera-se a exigncia
de continuidade, de fiscalizao e de reavaliaes.
Como o objetivo deste artigo foi contribuir para a discusso da formatao
e a integrao dos instrumentos PDM e PEM, considerando os seus potenciais,
limitaes, modelos e variveis, a partir de estudos de casos que contaram
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com a participao dos autores, observou-se que esse desafio inegvel. Tam-
bm inquestionvel que esses instrumentos podem se tornar inexorveis ins-
trumentos de gesto das cidades.
Em relao s contribuies deste artigo, elas esto direcionadas para o
meio acadmico e para as cidades que desejam questionar sua gesto e seus
planejamentos. Destacam-se como exemplos a serem explorados alguns aspec-
tos do cenrio urbano brasileiro que influenciam a elaborao e aplicao do
plano e planejamento aqui discutidos, para motivar outros estudos tericos.
A discusso tambm pode facilitar pesquisas aplicadas em outras cida-
des para entender e sugerir alternativas para os seus desafios emergentes de
planejamento e de gesto que envolvem seus muncipes, servidores munici-
pais, gestores locais e demais interessados na cidade e nos municpios vizi-
nhos.
Para as cidades, esta discusso pode contribuir com a integrao e as
relaes entre o PDM e o PEM, permitindo um entendimento mais abrangente
desses dois instrumentos similares.
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