Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000.
Descentralizao e reforma do Estado:
a Federao brasileira na encruzilhada 1
Rui de Britto lvares Affonso
Federalismo e descentralizao
Assistimos, nesta ltima dcada do sculo XX, ao ressurgimento vigoroso da discusso sobre o federalismo e a descentralizao no cenrio internacional. Duchacek (1970) identificava 21 dentre os 130 Estados-nao existentes como Estados federais. Elazar (1994) contabiliza 50 Estados, dentre 180 naes soberanas, nos quais encontra estruturas federativas ou formas institucionais que visam preservar a autonomia poltica dos governos subnacionais. Segundo Dillinger (1995), dos 75 Estados subdesenvolvidos ou em transio para economias de mercado cujas populaes superavam os cinco milhes de habitantes, em apenas 12 no estava em andamento um processo de descentralizao, vale dizer, o processo de transferncia de poder poltico- econmico para unidades subnacionais de governo. Como determinantes gerais do espraiamento dos movimentos de descentralizao e federalizao, pode-se citar, de um lado, o desmoronamento do chamado socialismo real e, de outro, nos pases do Terceiro Mundo, a desestruturao do nacional-desenvolvimentismo; e, nos pases desenvolvidos, a crise do Welfare-State. Tambm como fator de difuso da descentralizao e da federalizao, devem-se considerar, ainda, a emergncia do fenmeno da globalizao ou da mundializao do capital e o enfraquecimento simultneo do poder regulatrio dos Estados nacionais; a emergncia dos regional states espaos econmicos que se conectam com a economia internacionalizada, acima do controle do Estado-nao; e a reascenso do iderio liberal com a subseqente reduo do papel do Estado na economia aliada crena de que, com a descentralizao, aumentaria a eficincia do setor pblico como prestador de servios populao. Em todos estes processos, observam-se um aumento considervel das disparidades inter-regionais e intra-regionais e a explicitao crescente de diferenas tnicas, religiosas e culturais.
(1) Este artigo constitui uma verso ampliada do trabalho publicado na revista Rumos da Comisso Nacional para as comemoraes do V Centenrio do Descobrimento do Brasil (ano 1, n. 2, mar./abr. 1999). Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 128 Embora haja traos comuns entre o que se entende por federalismo e descentralizao, constituem conceitos diferentes, com abrangncia e determinaes histricas especficas. Nesta reflexo, discutem-se alguns traos especficos do ressurgimento do federalismo brasileiro, no contexto dos processos de descentralizao na Amrica Latina, para mostrar que, num sentido relevante, a crise do Estado Nacional- desenvolvimentista e as reformas liberalizantes nos anos 90 ameaam, no Brasil, algumas das bases sobre as quais se tem assentado a Federao.
Evoluo recente da descentralizao e do federalismo. O Brasil no contexto latino-americano
Na Amrica Latina a descentralizao tem estado associada aos processos de redemocratizao a partir dos anos 80, crise fiscal dos governos centralizados e a problemas de governabilidade. De uma forma geral, a descentralizao fiscal iniciou-se com a deciso de se transferir para os governos subnacionais algumas das atribuies do governo central para, em um segundo momento, negociarem-se as assignaes de recursos compatveis com as novas atribuies. Em alguns casos, a cronologia foi inversa: primeiro ocorreu a descentralizao de recursos e, em seguida, a transferncia de atribuies. A cronologia do processo de descentralizao fiscal parece estar fortemente associada a fatores que atuam como determinantes mais gerais do processo. Assim, nos casos em que o principal determinante da descentralizao foi a crise fiscal do governo central, ou nos casos de uma crise aguda de governabilidade, o governo central tende a repassar parcela da crise aos governos subnacionais. Em outras palavras, o governo central, quase sempre, nesses casos, transfere primeiro os encargos e s depois inicia a discusso do percentual de receita que deve corresponder aos governos subnacionais. Nos casos em que a descentralizao fiscal ocorreu por uma presso direta em favor da redemocratizao, ganhou maior peso a reivindicao de maior participao dos governos subnacionais nas receitas fiscais. Este foi, por exemplo, o caso do Brasil. A abrangncia conceitual, assim como a percepo das implicaes do processo de descentralizao, tm sofrido uma srie de mudanas nos ltimos anos. Em um primeiro momento observamos a descoberta da descentralizao como novo paradigma para a eficincia no setor pblico. A descentralizao, alm de corresponder s exigncias de diminuio do tamanho do Estado Central, propiciaria a introduo de regras de comportamento privado no setor pblico, ao estabelecer maior concorrncia no mbito de cada esfera descentralizada de Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 129 governo e ao propiciar melhores condies para a cobrana de servios pblicos eficientes por parte dos usurios-contribuintes. Mas no apenas no mainstream a descentralizao fez sucesso. Tambm entre os desenvolvimentistas da CEPAL atribuiu-se a este conceito uma especial importncia, identificando-o com o elo perdido na cadeia do desenvolvimento produtivo com equidade social (Boiser, 1991). Em outras palavras, a possibilidade de superar o atraso econmico na Amrica Latina e vincular o desenvolvimento econmico ao desenvolvimento social dependeria, em grande parte, da descentralizao do aparelho de Estado. Em um segundo momento, decorrncia da evoluo das experincias concretas de descentralizao, bem como do avano da reflexo sobre o tema, identificaram-se uma srie de problemas. Diziam respeito, basicamente, inadequao do desenho e/ou estratgia de implementao dos processos de descentralizao, o que se manifesta na falta de capacitao das unidades subnacionais para assumir novos encargos; ao excesso ou insuficincia de controle e acompanhamento das polticas sociais descentralizadas; dificuldade de estruturar ou manter coalizes polticas pr-descentralizao; incongruncia entre a descentralizao, a qual pressupe o aumento do poder de comando dos governos subnacionais sobre o gasto pblico, e a poltica de estabilizao macroeconmica (Ter-Minassian, 1997); e s dificuldades para articular a descentralizao com as polticas redistributivas interpessoais e inter-regionais. Essas constataes levaram a se propor que a descentralizao deveria ser acompanhada por iniciativas de coordenao das atividades descentralizadas, o que implicaria estabelecer novos arranjos institucionais para as relaes entre os entes federados (Governo Federal ou Central, estados ou provncias e municpios) (Affonso, 1997). Paralelamente, a descentralizao passou a ganhar novos contedos, abrangendo uma rea antes reservada exclusivamente ao planejamento nacional centralizado: o desenvolvimento econmico (Boiser, 1996a). Para alguns o desenvolvimento econmico regional descentralizado consistiria numa reao possvel do Estado Nacional subdesenvolvido globalizao fragmentadora, a qual dificulta, ainda mais, a adoo de polticas uniformes para o pas. Outros reconceituam o desenvolvimento econmico, no sentido abrangente utilizado pelo nacional-desenvolvimentismo, para defini-lo nos interstcios das grandes decises de investimento: reciclagem de mo-de-obra, cooperativas de pequenos produtores locais, programas de renda mnima, sistemas de informao para auxlio produo local, etc. O grosso da atividade econmica, seu direcionamento estratgico, o ordenamento do espao econmico e suas implicaes redistributivas interpessoais e inter-regionais seriam determinados pela lgica do mercado. Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 130 Federalismo e descentralizao: a complexidade da caracterizao conceitual
A descentralizao e o federalismo possuem inmeras intersees. Constituem ambos, de um ponto de vista mais geral, uma resposta do Estado necessidade de atender multiplicidade de demandas territorialmente diferenciadas, ou seja, de enfrentar o desafio de articular o geral com as particularidades na gesto pblica. Tomemos, inicialmente, o conceito abrangente proposto por Benett (1990, cap. 1, 2), para o termo. Descentralizar seria redistribuir recursos, espaos de deciso, competncias, atribuies de responsabilidades, enfim, poder poltico- econmico, em cada formao econmico-social especfica. Essa redistribuio poderia ocorrer entre instncias governamentais, entre poderes estatais e entre o Estado e a sociedade. O elemento decisivo nesta formulao, alm de o conceito ser circunscrito a um contexto histrico determinado, a redistribuio de poder poltico-econmico. Mesmo sob este critrio, possvel estabelecer uma ntida distino entre os conceitos de federalizao e descentralizao. A Federao caracterizar-se-ia pela difuso dos poderes em vrios centros, cuja autoridade resultaria no de uma delegao feita pelo poder central, e sim daquela conferida pelo sufrgio universal. Nestes termos, o processo de descentralizao no implicaria, necessariamente, o estabelecimento de uma federao. Esta ltima, entretanto, suporia algum nvel de descentralizao. 2 A distino bsica repousa no fato de o federalismo contemplar a coexistncia de autonomias dos diferentes nveis de governo e a preservao simultnea da unidade e da diversidade em uma nao. Embora possam parecer ntidas, em uma primeira aproximao, as fronteiras entre federalismo e descentralizao possuem intersees e zonas cinzentas. De fato, segundo Bothe (1995), o federalismo aparece como uma alternativa a um amplo problema histrico-poltico relacionado ao conceito do moderno Estado territorial, a saber, a existncia de foras polticas opostas de integrao e de desintegrao, num determinado espao geogrfico. Do ponto de vista histrico, o ordenamento estatal federalista significa sempre um equilbrio precrio num campo de tenso entre foras centrfugas e centrpetas, ou integrativas e desintegrativas (p. 40). Desta forma, sob o aspecto de objeto complexo, o federalismo encerra uma srie de contradies em processo: unidade x diversidade, poder local x poder geral, unio x autonomia, no sendo possvel defini-lo somente a partir do atributo da descentralizao. Da mesma forma, tampouco condio suficiente apenas a unidade sob alguma
(2) Embora Ricker (1987), refira-se ao federalismo centralizado norte-americano como sendo o marco da consolidao desta forma de organizao do Estado. Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 131 forma de pactuao territorializada. Na verdade, os dois elementos so indispensveis ao conceito. Da que, dentre as caractersticas centrais do federalismo, destaca-se o processo de permanentes barganhas pragmticas, que conformam pactos federativos materializados em arranjos institucionais com contedos sociais e polticos muito diferenciados (Fiori, 1995; Ricker, 1987). Entende-se, tambm, desta maneira, que a inteleco da relao entre federalismo e descentralizao se altere conforme o ponto de partida histrico 3 . Quando se parte de uma situao de centralismo, o federalismo se identifica claramente com a descentralizao. Este o caso da Amrica Latina, em geral, e do Brasil, em particular, nos ltimos 20 anos. Entretanto, quando se toma como ponto de referncia uma situao de anomia e desintegrao ou, ento, se so entes soberanos que, por algum motivo, se federam, o federalismo passa a identificar-se com a centralizao do poder territorial; exemplo por excelncia desta forma de constituio federativa a clssica Federao americana, no qual as colnias e posteriormente os estados se uniram para criar um Estado Federal.
Descentralizao e federalismo: a especificidade do caso brasileiro
Os processos de descentralizao fiscal na Amrica Latina tm sido acompanhados da adoo, ou readoo, de eleies diretas para prefeitos e/ou governadores. Neste sentido, mesmo sob uma ordem constitucional unitria, estabeleceram-se tendncias federalistas no sentido da criao, ou recriao, de autonomias compartilhadas em vez de mera delegao de poder. Certamente a descentralizao fiscal e as eleies para os nveis de governo se reforam mutuamente. Contudo, na maior parte dos processos de descentralizao na Amrica Latina inexiste uma tendncia federalizao, entendida como reforo autonomia dos governos subnacionais. Trata-se, nestes casos, do fortalecimento da atuao do Estado unitrio na tentativa de torn-lo mais eficiente em sua atuao. No caso do Brasil a primeira, a mais distintiva caracterstica de sua federao a sua acentuada disparidade socioeconmica entre as unidades federadas. Recordemos que o Brasil possui a mais elevada desigualdade social da Amrica Latina (BID, 1998). Alm das disparidades interpessoais destacam-se as
(3) Embora de forma freqente sejam usados indistintamente, o termo federalismo refere-se ao processo ou prtica poltico-institucional, com diferentes contedos sociais, econmicos, tnicos e culturais, condizente com o princpio da pactuao territorializada do poder. A federao, por sua vez, seria a materializao, o produto deste processo. evidente, no entanto, a ntima inter-relao semntica destes conceitos. Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 132 inter e intra-regionais, as quais dificultam a rearticulao de novas formas de coordenao federativa em um contexto de maior descentralizao. A diferena entre o PIB per capita de So Paulo, por exemplo, equivalente a seis vezes o PIB per capita do Piau (em 1995). No que se refere capacidade fiscal, a Prefeitura de So Paulo arrecada com um nico imposto (o ISS) um montante superior arrecadao de ICMS de 17 estados brasileiros (Afonso, 1998b). As federaes, como se sabe, tm como elemento constitutivo bsico a diversidade. No Brasil, contudo, esta diversidade traz a marca da heterogeneidade socioeconmica, a qual constitui um dos obstculos fundamentais ao desenvolvimento. Segundo Celso Furtado (1984): No Brasil a luta pelo Federalismo est ligada s aspiraes das distintas reas do imenso territrio que o forma. No se coloca sobre ns o problema de choques de nacionalidades, de agresses culturais ligadas a disparidades tnicas ou religiosas. Mas sim o da dependncia econmica de certas regies com respeito a outras, de dissimetrias nas relaes econmicas, de transferncias de recursos encobertas em polticas de preos administrados (p. 45). preciso ter em mente, portanto, que um dos fatores constitutivos da organizao federal de nosso Estado , tambm, uma ameaa sua existncia. A segunda caracterstica da Federao brasileira a complexidade de seu aparato de Estado administrao direta, empresas estatais, sistema financeiro pblico presentes, at recentemente, nos trs nveis de governo (Unio, estados e municpios) embora de forma muito diferenciada, regional e intra- regionalmente. 4
Tendo em conta estes dois condicionantes estruturais, a soldagem do pacto federativo se estruturou atravs de um intrincado e pouco explcito mecanismo de trocas entre esferas de governo e entre regies. A mera operao dos fluxos privados de comrcio, de mo-de-obra e de recursos financeiros revelou-se incapaz de promover a diminuio da heterogeneidade socioeconmica, ao contrrio, a acentuou. Alm das transferncias fiscais e parafiscais, utilizadas como mecanismos de compensao inter-regional, h que considerar, no caso do Estado desenvolvimentista brasileiro, os gastos diretos da Unio nas regies, os repasses implcitos na atuao das empresas estatais federais e do sistema financeiro pblico e, os gastos federais com a Previdncia (Affonso, 1995). desse ponto de vista que se pode compreender a afirmao do ex- presidente Sarney ao dizer que a Companhia Vale do Rio Doce no constitua
(4) Affonso (1997). Ver tambm Lerda (1996). Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 133 apenas uma empresa estatal mas tambm, uma agncia de desenvolvimento regional. tambm sob essa tica, a das compensaes implcitas de uma estrutura socioeconmica heterognea, que se deve considerar a separao entre poder econmico e poder poltico, expresso na representao parlamentar desproporcional das regies. Queremos destacar, para os propsitos deste artigo, a importncia proporcionalmente elevada dos mecanismos parafiscais para a soldagem do pacto federativo no Brasil. Alm disto, esta Federao, mesmo nos raros momentos em que atenuou as diferenas inter-regionais fiscais ou econmicas, o fez sem reduzir estruturalmente as disparidades entre as classes e grupos sociais explicitando, desta forma, seu carter antipopular. Mais ainda, pode-se afirmar que a soldagem central do pacto de ampliao territorial de poder sempre foi, precisamente, conforme Florestan Fernandes, o medo-pnico que o povo inspira s elites.
Descentralizao, reforma do Estado e crise da Federao brasileira
As especificidades da descentralizao no Brasil
A descentralizao no Brasil caracteriza-se, em primeiro lugar, por no ter sido uma iniciativa preponderante do governo federal, ao contrrio do que aconteceu em outros pases latino-americanos. Na Colmbia, na Venezuela e na Bolvia, a descentralizao decorreu ou da crise fiscal do Estado centralizado, ou da perda acentuada de governabilidade com crescimento do narcotrfico, da guerrilha e do banditismo, ou ainda, da deciso de estender mais eficazmente a ao do governo central ao plano local. 5 No Brasil, a descentralizao iniciou-se muito antes da crise fiscal ter-se manifestado com toda a intensidade e ocupar o centro da pauta da poltica econmica. Ao mesmo tempo, nossos problemas de governabilidade nos anos 80 estiveram associados ao processo latente de hiperinflao e, desse ponto de vista, a descentralizao era vista pelo governo federal como um potencializador do problema. Durante os anos 80, os governos subnacionais passaram a ter papel de destaque na Federao brasileira. A luta dos estados e municpios pela descentralizao tributria teve incio no final dos anos 70, com a emergncia da crise econmica e com o processo de redemocratizao do pas. Desta forma, a
(5) Nolte (1991): Pero, al mismo tiempo, la crisis econmica puede ser la causa de procesos de descentralizacin ya sea para otimizar el reparto de recursos pblicos diminudos, o para prevenir dficit de legitimidad del orden poltico vigente. Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 134 descentralizao no pas pode ser entendida, basicamente, como uma descentralizao pela demanda. 6
A segunda caracterstica do processo de descentralizao a sua simultaneidade com o processo de redemocratizao e relaciona-se ao timing peculiar da abertura poltica no Brasil. O fato decisivo que a redemocratizao ocorreu primeiro nos governos subnacionais no incio dos anos 80, com a eleio para governadores e prefeitos, para somente quase dez anos depois chegar ao ncleo central do Estado (em 1988, com a Constituinte, e em 1989, com a eleio direta para a Presidncia da Repblica). Este timing favoreceu a identificao da luta pela descentralizao e da luta pela redemocratizao, a Unio ficou sem quem a defendesse na Constituio de 1988, e a descentralizao se deu sem um projeto de articulao, e sem uma coordenao estratgica. A falta de uma poltica global de descentralizao, aliada extrema heterogeneidade socioeconmica do pas, contribuiu para acentuar a coexistncia de lacunas e/ou a superposio de atribuies em alguns setores ou regies. A descentralizao no Brasil caracteriza-se, por fim, por ter resultado em um reforo da Federao. Esta reiterao do contedo federativo do Estado brasileiro pode ser constatada pela reintroduo de eleies diretas para os governos estaduais e municipais (aps o interregno autoritrio), pelo aumento das atribuies e competncias dos nveis subnacionais de governo e pela elevao da capacidade fiscal prpria e disponvel (considerando-se as transferncias livres ou de escassa vinculao) de estados e municpios. No Brasil as evidncias da descentralizao fiscal so eloqentes. Ocorreu uma expressiva descentralizao de recursos fiscais da Unio para as esferas subnacionais de governo, tanto em termos de arrecadao prpria, quanto de receita disponvel, principalmente para os municpios. Os estados obtiveram seus ganhos fiscais principalmente ao longo da luta pela redemocratizao, nos anos 80, enquanto que os municpios ampliaram sua participao na receita fiscal com a vigncia da Constituio de 1988. Por outro lado, tambm ocorreu uma descentralizao inter-regional da receita disponvel, a qual cresceu a taxas mais elevadas nas regies menos desenvolvidas do pas. O resultado pode ser observado atravs da diferena entre
(6) Reis Velloso, Albuquerque & Knoop (1995: 10): Dentre as descentralizaes pela oferta, poder-se- iam incluir as reformas poltico-administrativas descentralizadoras da Colmbia de incio dos anos oitenta, voltadas para reduzir a presso fiscal sobre o governo central; a reforma educacional no Mxico, destinada a quebrar poderes e influncias sindicais julgadas excessivas; as medidas descentralizadoras conduzidas pelo Chile na dcada de 70, visando difundir mais eficientemente, no espao nacional, as aes de governo; e a descentralizao na Venezuela (iniciada em 1989), que objetiva superar a crise generalizada de legitimidade governamental. Exemplos de descentralizao pela demanda seriam os casos do Brasil e da Colmbia (Constituintes de 1988 e 1992). Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 135 as receitas prprias e disponveis das regies mais desenvolvidas (Sudeste e Sul) e as das regies mais atrasadas (Nordeste, Norte e Centro-Oeste).
Tabela 1 Repartio da Receita Tributria Nacional Por nvel de governo 1980/97 (conceito contas nacionais) 1980 1988 (1) 1991 1997/e % % % % Arrecadao Prpria Carga % do PIB 24,6 22,4 25,2 29,2 Central 18,5 15,8 16,3 19,4 Estadual 5,4 6,0 7,7 8,2 Local 0,7 0,6 1,2 1,6 Composio (%) Total 100,0 100,0 100,0 100,0 Central 75,1 71,0 64,8 66,5 Estadual 22,0 26,1 30,3 28,1 Local 2,9 2,9 4,9 5,4 Transferncias Fluxo em % do PIB Central -1,5 -1,8 -2,1 -3,0 Estadual 0,0 0,0 -0,8 -0,3 Local 1,4 1,8 2,9 3,3 Receita Disponvel Carga % do PIB 24,6 22,4 25,2 29,2 Central 17,0 14,0 14,2 16,6 Estadual 5,5 6,0 6,9 7,9 Local 2,1 2,4 4,1 4,9 Composio (%) Total 100,0 100,0 100,0 100,0 Central 69,2 62,3 56,3 56,,3 Estadual 22,2 26,9 27,4 27,0 Local 8,6 10,8 16,3 16,6 (e) estimativas preliminares. Inclui todas contribuies para seguridade social Receita Disponvel: arrecadao prpria mais/menos transferncias constitucionais para outros nveis de governo (regime de caixa). (1) ltimo ano de vigncia do sistema anterior. Fonte: Afonso (1998a).
No que diz respeito aos gastos, estados e municpios foram responsveis em 1996 por 77,7% dos investimentos pblicos (exclusive aqueles das empresas estatais) e 69,1% dos salrios e ordenados do setor pblico. Refletindo tambm a descentralizao das receitas fiscais, os governos subnacionais responderam em 1995 por 76% das funes educao e cultura e por 55% das funes sade e saneamento. Apesar de parcela expressiva da descentralizao ter-se apoiado em transferncias, estas possuem hoje em dia um reduzido grau de condicionalidade Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 136 ou dependncia normativa por parte da Unio. At recentemente, a autonomia dos governos subnacionais para contrair dvidas era tambm elevada.
Grfico 1 Distribuio regional da arrecadao prpria dos estados e municpios 1997 S 15% NE 12% N 4% CO 7% SE 62% Distribuio regional da receita disponvel dos estados e municpios 1997 S 15% SE 52% NE 19% N 7% CO 7%
Fonte: Afonso (1998a).
0 20 40 60 80 100 120 Colmbia Chile Brasil Mxico Argentina Venezuela Peru
Fonte: BID (1997).
Em termos fiscais o Brasil hoje, ao lado da Argentina, o pas mais descentralizado da Amrica Latina, ocupando uma posio de destaque ao lado de federaes desenvolvidas, como os Estados Unidos e a Alemanha sob vrios critrios (Shah, 1990; CEPAL/GTZ, 1996). 0 20 40 60 80 100 120 Colmbia
Chile
Brasil
Mxico
Argentina
Venezuela
Peru Grfico 2 Transferncias vinculadas % do total de transferncias Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 137 Entretanto, dada a inexistncia de uma estratgia geral de descentralizao, aliada expressiva heterogeneidade econmica regional e s transformaes estruturais da economia brasileira, no existiu uma correspondncia necessria entre distribuio de encargos e receitas, fazendo com que alguns estados e municpios no consigam arcar com as novas atribuies. 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 Argentina Brasil Colmbia Equador Mxico Peru El Salvador Paraguai Uruguai Guatemala Rep. Dominicana Venezuela Honduras Bolvia Costa Rica Trinidad e Tobago Panam Chile
Fonte: BID (1997).
A descentralizao fiscal e a redemocratizao no Brasil ocorrem no bojo da prolongada crise do Estado Nacional-desenvolvimentista, ao longo dos anos 80. A desestruturao nos anos 90, atravs das reformas liberalizantes, Grfico 3 Autonomia de endividamento Escala entre 0 e 4 Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 138 comprometer alguns dos pilares sobre os quais se assentava a pactuao federativa. Em um primeiro momento, assistimos ao revigoramento da prtica e da ideologia do federalismo. Contudo, a fragilizao das bases internas e externas de financiamento do Estado Nacional-desenvolvimentista em crise ir afetar negativamente a crescente autonomia dos estados e municpios, assim como comprometer a capacidade de coordenao do governo federal. medida que se rompe o padro de financiamento externo e se aprofunda a crise econmica nos anos 80, as bases fiscais do Estado Nacional so corrodas pela assuno progressiva da dvida externa privada e pela utilizao dos preos e tarifas das empresas estatais como instrumentos de poltica econmica, com o objetivo de amortecer os impactos da crise sobre o setor privado (Affonso, 1990). Esses fatores, aliados perda de receitas e ao aumento das vinculaes federais, fizeram com que a Unio perdesse capacidade de soldar interesses regionais, seja atravs da renncia fiscal, seja atravs dos seus gastos diretos nos estados e municpios (mediante a administrao direta, as empresas estatais, os fundos e programas e o sistema financeiro pblico). O governo federal esboou, nesse momento, sem sucesso, a chamada operao desmonte, numa tentativa de repassar aos estados e municpios com a regulamentao do artigo 23 da Constituio Federal atribuies ou novas competncias quanto ao gasto. Esta iniciativa encontrou uma feroz resistncia no legislativo e na burocracia da Unio (Affonso, 1995). Enquanto isso, os governos estaduais e municipais passam a explorar mais suas bases impositivas e a recorrer cada vez mais, para se financiarem, aos seus bancos e empresas e a expedientes solidrios com uma inflao ascendente (Affonso, 1995): o atraso no pagamento de empreiteiros, fornecedores e funcionrios pblicos, o aumento do seu endividamento interno e externo. Contudo, sob a lgica oculta do recurso ao floating e aos financiamentos disfarados ao tesouro, bem como sob o manto do endividamento, escondia-se uma crescente fragilizao das finanas subnacionais encoberta pela espiral inflacionria. O segundo momento do processo de descentralizao, nos anos 90, marcado pelo esgotamento das estratgias de protelao de reformas estruturais e pela vitria da alternativa liberal. A emergncia com Collor e a consolidao com FHC das reformas liberalizantes possuem, grosso modo, as seguintes caractersticas: a abertura externa da economia; a desregulao (acentuada no mercado financeiro); privatizao de empresas estatais federais e, mais recentemente, de empresas e bancos estaduais; e as sucessivas tentativas de reduzir as Redes de Proteo Social, notadamente na rea trabalhista e da Previdncia. Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 139 A estabilizao monetria teve como efeito a protelao da crise emergente de coordenao da Federao uma vez que seus resultados de curto prazo implicaram uma expanso da arrecadao fiscal. Entretanto, a estabilizao da moeda ao ancorar-se em uma conjugao perversa de cmbio sobrevalorizado e elevadas taxas internas de juros para tentar contrarrestrar os efeitos deletrios sobre o balano de pagamentos tende, em um segundo momento, a provocar uma forte retrao na atividade econmica e no emprego. Este efeito colateral associado expanso das dvidas pblicas explicitou a incongruncia atual das antigas bases fiscais e parafiscais da pactuao federativa. No bojo deste processo evidencia-se o carter inconcluso e conflitivo da descentralizao e do revigoramento do federalismo brasileiro no perodo recente. A extenso da crise da Federao pode ser percebida atravs de quatro aspectos centrais. Em primeiro lugar, pela persistncia do conflito vertical, ou seja, pela disputa entre a Unio e os governos subnacionais, tanto no se refere s competncias sobre o gasto pblico, quanto no que diz respeito s receitas. Em relao a estas ltimas digno de nota o aumento significativo promovido pela unio das receitas no partilhadas com os governos subnacionais. Tambm no sentido de ampliar sua autonomia, a Unio procura se desvencilhar das vinculaes impostas pela Constituio de 1988, mediante implementao do Fundo Social de Emergncia mais tarde Fundo de Estabilizao Fiscal. A reao do governo federal s suas perdas fiscais na Constituio de 1988 contribuiu para elevar a carga tributria de cerca de 25% do PIB, para algo em torno de 30% do PIB.
Alm disso, a composio da carga impositiva piorou bastante. No comeo dos anos 90, entre 1991 e 1993, a mdia dos impostos cumulativos Grfico 4 Evoluo da carga tributria global (Conceito das Contas Nacionais) (Anos selecionados) Fonte: Afonso (1998) a partir de Contas Nacionais do Brasil, IBGE e FGV. Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 140 correspondia a 13% do total; se acrescentarmos o IOF, este nmero salta para 16%. Ao final da dcada de 90, a participao desses impostos entre 1995 e 1997 correspondeu a 17% (20% considerando o IOF). Acresa-se a isso o fato da taxao sobre pessoas fsicas e patrimnio ser baixssima em termos internacionais e a regressividade, muito elevada (Varsano et al., 1998: 14).
Fonte: Brasil. Ministrio da Fazenda. Secretaria da Receita Federal. Fonte: Brasil. Ministrio da Fazenda. Secretaria da Receita Federal. Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 141 Recordemos que esse aumento permanente da carga tributria atravs de tributos cumulativos e incidentes sobre a produo ocorreu em um momento no qual existiu, como nunca antes, um consenso na sociedade e em todo o espectro poltico-partidrio em torno no elevao de impostos. A desconsiderao da importncia da disputa federativa no Brasil como determinante de parte significativa das decises governamentais faz com que este aparente paradoxo permanea sem uma explicao mais acurada. Na mesma linha, a Unio procura desvencilhar-se das vinculaes e partilhas impostas pela Constituio de 1988, atravs da implementao do Fundo Social de Emergncia (FSE) mais tarde denominado Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF). O objetivo bsico do Fundo Social de Emergncia, criado pela Emenda Constitucional de primeiro de abril de 1994, seria a constituio de uma grande massa de recursos a ser aplicada no custeio das aes de sade e educao, benefcios previdencirios e outros programas sociais. A proposta inicial do executivo de alterar os percentuais dos Fundos de Participao de estados e municpios foi, entretanto, rejeitada no Congresso (Afonso et al., 1995: 1). Em segundo lugar a materializao da crise da Federao manifesta-se, tambm, pela horizontalizao das tenses federativas, isto , pela ampliao da disputa entre estados e entre municpios, evidenciada, basicamente, por dois movimentos: a guerra fiscal e a emancipao descontrolada de municpios. O aumento da heterogeneidade da economia brasileira, o declnio de alguns setores e regies e a expanso de outros; a reduo do gasto direto da Unio nas regies mais atrasadas e a diminuio de suas transferncias no constitucionais para vrios estados; e, no menos importante, a ausncia de uma poltica de desenvolvimento regional, levaram vrios estados a se engalfinharem em uma disputa pela atrao de investimentos, atravs da concesso de incentivos fiscais (Prado, 1999 e Prado & Cavalcanti, 2000). Varsano (1996) em anlise de uma lgica irretocvel assinala: certamente aceitvel, em face da dinmica do desenvolvimento, que se incluam entre os objetivos da poltica industrial a desconcentrao da produo e o desenvolvimento regional e que se utilizem recursos pblicos com esta finalidade. Tais objetivos, no entanto, so necessariamente nacionais e, por isso, devem ser perseguidos sob a coordenao do governo central. Quando atravs da guerra fiscal, estados tentam assumir este encargo, o resultado tende a ser desastroso. Primeiro, os vencedores das guerras fiscais so, em geral, os estados de maior capacidade financeira, que vm a ser os mais desenvolvidos, com mais mercados e melhor infra-estrutura. Segundo, ao renunciar arrecadao, o Estado est abrindo mo ou da proviso de servios (educao, sade, a prpria infra-estrutura, etc.) que so insumos do processo produtivo ou do equilbrio fiscal, gerando instabilidade macroeconmica. O dficit fiscal atualmente existente no Brasil deve-se em grande parte ao desequilbrio das contas pblicas estaduais. Em diversos estados, a arrecadao quase insuficiente para cobrir exclusivamente os gastos com pessoal. Mesmo Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 142 entre estes, h os que insistem em participar de verdadeiros leiles promovidos por empresas que j decidiram instalar novos estabelecimentos no pas. Em alguns casos, at mesmo o estado de localizao j foi escolhido e o leilo nada mais que um instrumento para reforar a unidade a conceder vantagens adicionais. Alm disto, a guerra fiscal fragmenta a Federao, portanto o principal perdedor nesta guerra a Nao. 7
Atualmente, o ponto central em debate nas propostas de reforma tributria no Congresso Nacional consiste na alterao do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios), o principal imposto em termos de arrecadao no pas. Dificilmente as proposies de alterar a sua competncia estadual pura e simplesmente para a rbita do Governo Federal tero respaldo suficiente no Congresso Nacional, uma vez que subtraram poder expressivo de alguns governos estaduais. Em 1996, atravs da Lei Complementar n. 87, promoveram-se importantes alteraes no ICMS. Sinteticamente, passou-se a permitir que todos os insumos produtivos pudessem gerar crdito do imposto pago anteriormente pelo adquirente; que os produtores se creditassem do imposto pago sobre bens incorporados a seus ativos permanentes; e adotou-se o princpio de destino no comrcio exterior, ao desonerar as exportaes de produtos primrios e industrializados semi-elaborados. Esta Lei Complementar n. 87, tambm conhecida como Lei Kandir, por ter sido de autoria do deputado e ex-ministro Antonio Kandir, tem sido motivo de inmeras crticas, uma vez que impe perdas importantes em termos de arrecadao aos maiores estados exportadores. O que se debate no momento a extenso do princpio do destino para a tributao dos fluxos interestaduais, a exemplo do que foi adotado no comrcio exterior. Esta sistemtica limitaria bastante a eficcia da concesso de incentivos do ICMS como mecanismo de guerra fiscal (Varsano, 1996). Entretanto, esta mudana penalizaria seriamente os estados exportadores lquidos no comrcio interestadual. So Paulo, por exemplo, sofreria uma perda de, pelo menos, 10% de sua arrecadao. Uma outra dimenso da horizontalizao dos conflitos federativos consiste na emancipao desenfreada de municpios, muitos dos quais sem base econmica ou fiscal prpria, beneficiados pela possibilidade de repartio do Fundo de Participao dos Municpios com o municpio original (nos ltimos dez anos foram criados mais de 1.000 municpios). Esta multiplicao intensa e desordenada de municpios limita, cada vez mais, as possibilidades de coordenao federativa e de que se estabelea uma correspondncia satisfatria entre responsabilidades e capacidade financeira deste nvel de governo (Affonso,
(7) Alguns autores consideraram a competio entre jurisdies e entes governamentais benfica e propulsora de eficincia. Contudo, se at a competio definida no nvel privado pressupe uma certa regulao estatal, a concorrncia entre entes federados sem qualquer coordenao da Unio, assemelha-se mais guerra e secesso do que concorrncia. Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 143 1996). A opo fragmentadora e isolacionista de alguns governos locais em face da crescente dificuldade de enfrentar os problemas gerados pelo aumento da heterogeneidade econmica e social dos ltimos anos, tem redundado em polticas de segregao ativa, com a proibio ou inibio do acesso de imigrantes domsticos pobres ou sem qualificaes profissionais. Esta multiplicao de fronteiras internas corri as bases da integridade nacional (Furtado, 1992). So conhecidas as enormes disparidades econmicas entre as unidades da Federao brasileira. Estas disparidades, por sua vez, se traduzem em profundas assimetrias em termos de capacidade fiscal. Segundo dados do Banco Central, 8
dentre os estados apenas So Paulo poderia ser considerado auto-suficiente. Em 1997, as transferncias de receitas da Unio para esse estado correspondiam a 3% das suas receitas prprias (baseadas quase totalmente no ICMS). No estado do Rio, a relao subiria para 17%. Em Minas Gerais e Rio Grande do Sul as transferncias representavam 18% das receitas prprias. Nos estados do Norte e Nordeste, com exceo de Pernambuco, Bahia e Cear que dependiam em 1997, respectivamente, 58%, 60% e 78% das transferncias da Unio em relao s receitas prprias, para todos os demais estados a dependncia em relao aos recursos federais era, no mnimo, uma vez e meia superior s receitas prprias. Em mais da metade dos 5.500 municpios brasileiros, em mdia, a arrecadao prpria dos municpios de menor porte no passa de 4,6% da receita total. A cota-parte do municpio do ICMS estadual fica, em mdia, em 36%, e a fatia do FPM corresponde a 54% da receita total. 9
Durante um longo perodo, estas disparidades fiscais foram contornadas atravs da operao de uma infinidade de instrumentos e canais quase-fiscais: os bancos federais e estaduais, o endividamento, a forma de operao de empresas estatais federais e estaduais, etc. Com o fim ou a forte restrio de utilizao destes mecanismos parafiscais, as diferenas fiscais inter-regionais reaparecero em toda sua amplitude. A extenso da crise da Federao pode ser avaliada, em terceiro lugar, pelas dificuldades para a rediviso de competncias. H duas grandes limitaes delimitao clara de responsabilidades e competncias fiscais entre os trs nveis de governo: (i) a enorme heterogeneidade socioeconmica regional, a qual, aliada expanso desordenada do nmero de municpios, impede um tratamento uniforme aos entes de um mesmo nvel de governo; e (ii) o fato de que a estruturao do poder poltico no pas se apie em um sistema eleitoral e partidrio que tem sua reproduo condicionada intermediao de recursos federais para o nvel estadual e municipal. Depreende-se da a necessidade de que haja uma estreita relao entre as reformas poltica, do sistema eleitoral e da distribuio de competncias (Affonso, 1995).
(8) Cf. Jornal do Brasil, 31 out. 1998, p. 8. (9) Cf. Jornal do Brasil, 31 out. 1998, p. 8. Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 144 Em quarto lugar, a crise da Federao pode ser observada atravs da crise fiscal dos estados. Em termos resumidos, a crise se evidencia pela participao dos estados e municpios no dficit agregado do setor pblico, e pelo crescente endividamento deste nvel de governo. At meados dos anos 80, os estados e municpios respondiam por menos de 25% das necessidades de financiamento do setor pblico, no conceito operacional. A partir de 1992, essa proporo subiu progressivamente, ultrapassando os 50% no primeiro semestre de 1996. A partir de 1994, os estados e municpios passaram a gerar tambm um dficit primrio, ao no conseguirem cobrir os seus gastos no financeiros.
-10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Dvida Mobiliria Total Dvida Mobiliria fora do BC Dvida Mobiliria no BC Dvida Contratual Outros Total US$ Milhes Correntes
Fonte: Almeida (1996). Grfico 7 Evoluo das dvidas dos governos subnacionais Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000.
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Lei n. 9.496/97 Acordo de refinanciamento das dvidas estaduais Valores em R$ mil Estados Ass. do Contrato Dvida assumida Dvida refinanciada Diferena Conta grfica Prazo Encargos Lim. comp. Rec. 98 (%) Lim. comp. Rec. 99 (%) Lim. comp. Rec. 2000 (%) AC 30/04/98 19.252 18.226 1.026 3.645 30 anos GP-DI + 6,0% aa 11,5 11,5 11,5 AL 29/06/98 677.887 648.241 29.646 0 30 anos GP-DI + 7,5% aa 15,0 15,0 15,0 AM 11/03/98 120.000 120.000 0 24.000 30 anos GP-DI + 6,0% aa 11,5 11,5 11,5 AP BA 01/12/97 959.662 898.786 60.876 181.365 30 anos GP-DI + 6,0% aa 12,0 12,5 13,0 CE 17/10/97 138.081 126.916 11.165 25.383 15 anos GP-DI + 6,0% aa 11,5 11,5 11,5 ES 24/03/98 429.887 387.308 42.579 27.305 30 anos GP-DI + 6,0% aa 13,0 13,0 13,0 GO 25/03/98 1.340.356 1.163.057 177.299 232.611 30 anos GP-DI + 6,0% aa 13,0 14,0 15,0 MA 22/01/98 244.312 236.502 7.810 47.300 30 anos GP-DI + 6,0% aa 13,0 13,0 13,0 MG 18/02/98 11.827.540 10.185.063 1.642.477 972.887 30 anos GP-DI + 7,5% aa 6,79 a 12* 12,5 13,0 MS 30/03/98 1.236.236 1.138.719 97.517 83.188 30 anos GP-DI + 6,0% aa 14,0 14,5 15,0 MT 11/07/97 805.682 779.943 25.739 155.988 30 anos GP-DI + 6,0% aa 15,0 15,0 15,0 PA 30/03/98 274.495 261.160 13.335 26.116 30 anos GP-DI + 7,5% aa 15,0 15,0 15,0 PB 31/03/98 266.313 244.255 22.058 11.348 30 anos GP-DI + 6,0% aa 11,0 11,0 11,2 a 13* PE 23/12/97 163.641 157.571 6.070 31.514 30 anos GP-DI + 6,0% aa 11,5 11,5 11,5 PI 20/01/98 250.654 240.522 10.132 48.104 15 anos GP-DI + 6,0% aa 13,0 13,0 13,0 PR 31/03/98 519.944 462.339 57.605 92.467 30 anos GP-DI + 6,0% aa 12,0 12,5 13,0 RJ 24/06/98 12.946.395 12.924.711 21.684 71.592 30 anos GP-DI + 7,5% aa tabela price tabela price 12,0 RN 26/11/97 73.272 72.479 793 11.295 15 anos GP-DI + 6,0% aa 12,0 12,5 13,0 RO 12/02/98 146.950 143.677 3.273 28.512 30 anos GP-DI + 6,0% aa 15,0 15,0 15,0 RR 25/03/98 7.247 6.601 646 1.318 30 anos GP-DI + 6,0% aa 11,5 11,5 11,5 RS 15/04/98 9.427.324 7.782.423 1.644.901 1.150.000 30 anos GP-DI + 6,0% aa 12,0 12,5 13,0 SC 31/03/98 1.552.400 1.390.768 161.632 267.086 30 anos GP-DI + 6,0% aa 12,0 12,5 13,0 SE 27/11/97 389.065 355.162 33.903 41.226 30 anos GP-DI + 6,0% aa 12,0 12,5 13,0 SP 22/05/97 50.388.778 46.585.141 3.803.637 6.242.043 30 anos GP-DI + 6,0% aa 12,6 12,5 13,0 TO Total 94.205.373 86.329.570 7.875.803 9.776.293 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (Gazeta Mercantil, 8-10 jan. 1999; Folha de So Paulo, 9 jan. 1999 e Jornal da Tarde, 12 jan. 1999. Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 146 A ecloso dos problemas dos estados a elevao dos gastos com pessoal, principalmente com os inativos, as dvidas estaduais, a situao de insolvncia dos bancos estaduais prende-se dentre vrios outros fatores, evoluo de duas variveis macroeconmicas: a taxa de juros, que passou a ser positiva e crescente em termos reais nos ltimos anos, e a taxa de inflao, cuja queda significativa fez emergir vrios desequilbrios estruturais dos governos estaduais (Affonso, 1997). Como vimos, a descentralizao pela demanda dos anos 80 teve como subproduto a tentativa pela Unio de recuperar parte de sua capacidade fiscal atravs do aumento de impostos no partilhados com estados e municpios, bem como de desvencilhar-se de parcela das vinculaes estabelecidas pela Constituio de 1988. A emergncia da crise fiscal e a implementao das reformas liberais nos anos 90, produziram, por outro lado, efeitos mais caractersticos de processos de descentralizao pela oferta. Dentre estes, merecem destaque a renegociao da dvida dos estados pelo governo federal e as iniciativas visando definio de competncias entre os trs nveis de governo. A renegociao e assuno pelo governo federal da dvida dos estados, primeiro a externa, depois a bancria e, finalmente, a mobiliria, ampliou consideravelmente a sua capacidade de intervir nas finanas subnacionais. A renegociao da enorme dvida estadual junto Unio foi vinculada a programas de demisso de funcionrios pblicos; venda ou rgido controle dos bancos estaduais; privatizao de empresas nas reas de energia eltrica, saneamento e transportes (Afonso & Lobo, 1996).
Grfico 8 Privatizaes federais e estaduais 1991/98 Valor arrecadado US$ milhes Fonte: BNDES. Indicadores Diesp/Fundap. Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 147 Apesar da maioria dos governos estaduais ter assinado os acordos, com a posse dos novos governadores em janeiro de 1999 e a decretao da moratria das dvidas do governo de Minas Gerais pelo prazo de 90 dias, reabriu-se uma nova e intensa crise entre a Unio e os governos estaduais. O governo federal fundamentalmente argumentava: (a) que os acordos de refinanciamento das dvidas beneficiavam os governos estaduais, uma vez que alm do longo prazo de pagamento, os contratos estipulavam uma taxa de juros muito abaixo daquela que os estados teriam que pagar no mercado para a rolagem de suas dvidas; (b) que os acordos foram assinados por representantes dos estados e no por pessoas fsicas, alinhados ou no ao partido poltico no comando do governo federal devendo, portanto, ser cumpridos sem restries. Por sua vez, os governadores recm-empossados alegavam: (a) que as condies prevalecentes quando da assinatura dos acordos haviam mudado radicalmente . O aumento explosivo da taxa de juros pelo governo federal como opo de poltica econmica para sustentar a valorizao do real, principalmente a partir da crise asitica, significou, de um lado, uma importante elevao do montante das dvidas dos estados e, de outro, uma retrao da atividade econmica repercutindo negativamente sobre a arrecadao do principal imposto estadual: o ICMS.
Grfico 9 Taxas de inflao (IGP-DI), taxas de crescimento do PIB, custo mdio anual do capital de giro e variao da arrecadao de ICMS -5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 1996 1997 1998 inflao pib juros ICMS
Acrescentem-se a isto as perdas decorrentes da desonerao de ICMS nas exportaes de produtos semi-industrializados (Lei Kandir). Como o montante de desembolsos mensais, por conta do pagamento da dvida, correspondia a um percentual da receita dos estados, o governo federal sustentava que no haveria Fonte: Indicadores IESP, Andima e IPEA. Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 148 motivo para suspender o pagamento das dvidas por conta de uma queda na arrecadao. Entretanto, mister recordar que se a retrao na arrecadao no encontra limites, a reduo nas despesas enfrenta vrias incompressibilidades decorrentes das competncias constitucionais destes nveis de governo. A intransigncia do governo federal em resistir a qualquer possibilidade de mudanas nos termos das renegociaes prendeu-se a duas ordens de fatores. Em primeiro lugar, ao acordo de refinanciamento da dvida externa firmado com o FMI, que tem como eixo bsico a austeridade fiscal, o qual imporia uma demonstrao de firme disposio em cumpri-lo. Em segundo lugar, a lenincia na renegociao das dvidas estaduais poderia, aos olhos do governo federal, desestruturar as mudanas de procedimentos estabelecidas nas ltimas negociaes, cujos contratos possuem clusulas punitivas em caso de descumprimento (como a reteno de transferncias constitucionais aos estados). Alm de utilizar a renegociao das dvidas dos estados como um instrumento para impor o ajuste fiscal, o governo federal tem atuado na direo de disciplinar os gastos das esferas subnacionais de governo limitando, por exemplo, a 60% da receita lquida os gastos com pessoal dos estados e municpios; restringindo os gastos dos poderes subnacionais no caso dos legislativos municipais a 3% da receita dos municpios, etc. Certamente a iniciativa mais ambiciosa consiste na Lei de Responsabilidade Fiscal (projeto de lei complementar que regulamenta o artigo 163 da Constituio Federal). Esta proposta estabelece diretrizes a serem observadas pelos trs nveis de governo na programao e execuo de sua poltica fiscal. O anteprojeto estabelece providncias a serem tomadas nos casos em que se verifiquem o descumprimento das normas ou desvios injustificados em relao s metas da poltica fiscal, definindo, no apenas dispositivos de correo, mas tambm sanes e penalidades quer de natureza institucional, em relao aos entes federativos, quer de natureza individual. Em tese o disciplinamento da execuo fiscal de forma negociada entre os diferentes nveis de governo constituiria um imperativo do ordenamento federativo do pas. Contudo, importante lembrar que uma federao no visa, necessariamente, auto-sustentao financeira absoluta de todos os seus entes federados; as transferncias e trocas das mais diversas naturezas so a essncia do Estado Federal. O que se deve procurar minorar so, decerto, as heterogeneidades socioeconmicas atravs de um processo de desenvolvimento econmico e social. Esta tentativa, como vimos, foi durante muito tempo alicerada, do ponto de vista da soldagem federativa, em uma srie de mecanismos que iam muito alm da poltica estritamente fiscal. A sua desestruturao tem, dentre outras conseqncias, a de sobrecarregar o prevalecente sistema de transferncias fiscais como mecanismo de soldagem federativa. Quanto redistribuio de competncias ao longo dos anos 90, ampliaram-se as iniciativas setoriais visando criar uma nova institucionalidade Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 149 descentralizada para as principais polticas da rea social. Exemplos disto so a normatizao e a implantao da municipalizao do Sistema nico de Sade; a opo pelo governo federal por modalidades descentralizadas de gesto no ensino fundamental; a formulao de uma nova poltica federal de desenvolvimento urbano; e a implantao das medidas estabelecidas na Lei Orgnica da Assistncia Social (Arretche, 1997: 12). Ainda cedo, contudo, para falar-se de um novo modelo. No mximo, trata-se de um crescente conjunto de medidas adotadas pelo governo federal destinadas a dar um formato descentralizado gesto de suas polticas. 10
O problema remanescente consiste na ausncia de uma perspectiva abrangente para a reestruturao das bases do pacto federativo no Brasil em um contexto em que se ampliam os conflitos entre esferas de governo e regies. Este problema se agrava com as profundas transformaes que esto ocorrendo na economia e na sociedade brasileira e na sua insero internacional.
A Federao na encruzilhada
As arquiteturas federativas tm suposto ou entes equipotentes (ainda que diversificados), o que possibilita uma coordenao mais descentralizada ou, ento, entes federados muito heterogneos, que normalmente implicam coordenaes federativas mais centralizadas, e no raro, autoritrias. A tenso descentralizao-federalizao-rescentralizao motivada, alm da reao do prprio governo central, pela dificuldade de enfrentar os mesmos desafios nos quais o Estado Nacional-desenvolvimentista centralizado fracassou: as desigualdades sociais pessoais e inter-regionais e o problema do desenvolvimento econmico. A descentralizao sem a incorporao de contedos sociais condizentes com uma trajetria de longo prazo de incluso social tende a reproduzir, como estamos assistindo atualmente, outras formas de desigualdade (tanto interpessoais, quanto inter-regionais). A dificuldade de estruturar um novo pacto federativo, sobre uma base social mais ampla, reside, de um lado, na defesa do status quo por parte dos setores sociais privilegiados e, de outro lado, nas extremas disparidades regionais do pas. Estes dois fatores dificultam a adoo de polticas pblicas gerais e a pactuao regionalizada. A nao encontra-se, assim, no fio da navalha, entre uma trajetria de coordenao federativa e outra, de recentralizao. Rui de Britto lvares Affonso professor do Instituto de Economia da UNICAMP.
(10) Ver Arretche (1997: 22). Ver tambm, a respeito, Fagnani (1997). Economia e Sociedade, Campinas, (14): 127-152, jun. 2000. 150 Bibliografia AFFONSO, R. B. A. A ruptura do padro de financiamento do setor pblico e a crise do planejamento no Brasil nos anos 80. Planejamento e Polticas Pblicas, Rio de Janeiro, n. 4, 1990. ________. A Federao no Brasil impasses e perspectivas. In: ________, SILVA, P. L. B. A Federao em perspectiva. So Paulo: Fundap, 1995. ________. Os municpios e os desafios da Federao no Brasil. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 10, n. 3, 1996. ________. Os Estados e a descentralizao no Brasil. In: Proyecto Regional de Descentralizacin Fiscal, Santiago, Chile, CEPAL/GTZ, n. 93, 1997. ________. Coordenao ou recentralizao: o Federalismo brasileiro na encruzilhada. Chicago, Illinois: Latin American Studies Association (LASA), XXI International Congress, Sept. 24-26, 1998. AFONSO, J. R. Descentralizar e depois estabilizar: a complexa experincia brasileira. 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Resumo O objetivo deste artigo analisar a evoluo recente e os impasses da Federao brasileira, marcada pelo processo de descentralizao ao longo dos anos 80 e da reforma liberal do Estado nos anos 90. Palavras-chave: Federalismo; Descentralizao; Crise da Federao; Reforma do Estado; Federalismo fiscal; Guerra fiscal; Recentralizao.
Abstract The purpose of this paper is to analyze the recent trends and the crossroads of the Brazilian Federation especially the fiscal decentralization during the 80s and the liberal reform of the State during the 90s. Key words: Federalism; Decentralization, State reform; Fiscal war, Recentralization process.
Artigo Apresentado No XVII Encontro Nacional de Economia PolíticaA Financeirização Dos Fundos de Pensão Na Perspectiva Da Economia Política - o Caso Brasileiro