Régimen Jurídico de Los Funcionarios Públicos y El Nuevo Orden Constitucional Venezolano

REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
UNIVERSIDAD DEL ZULIA

FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y POLTICAS
DIVISIN DE ESTUDIOS PARA GRADUADOS
MAESTRA EN DERECHO LABORAL Y ADMINISTRACIN DEL TRABAJO

RGIMEN JURDICO DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS Y EL NUEVO ORDEN
CONSTITUCIONAL VENEZOLANO

Trabajo de Grado presentado como requisito
para optar al Ttulo de Magster Scientiarum en
Derecho Laboral y Administracin del Trabajo
Autora: Dra. Lucila Almeida Salas

Tutora: Dra. Josefina Rodrguez de Quijada

MARACAIBO, OCTUBRE 2004

24

RGIMEN JURDICO DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS Y EL NUEVO ORDEN

25
RGIMEN J URDICO DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS Y EL NUEVO ORDEN

AUTORA: ALMEIDA SALAS LUCILA DEL VALLE
C.I.V- 3.045.043

FIRMA: _______________________________
Direccin Habitacin: Urbanizacin La Trinidad Ave. 15H N. 56-95
Maracaibo Estado Zulia
Telefonos: 0261-7492435
Celular: 0414-6434110
E-mail: almeidasalas@hotmail.com

TUTOR (A): Dra. J osefina Rodrguez de Quijada
FIRMA: __________________________________

ii
26

VEREDICTO

Los suscritos, doctores J OSEFINA RODRGUEZ DE QUIJ ADA, Cdula de
Identidad No: 4.026.138, (Coordinador), LEOBARDO GONZLEZ, Cdula de Identidad
No: 4.156.646, FREDDY BOZO, Cdula de Identidad No: 5.852.930, designados
previamente por el Consejo Tcnico de la Divisin de Estudios para Graduados de la
Facultad de Ciencias J urdicas y Polticas de la Universidad del Zulia, en su sesin
ordinaria del da 19-10-2004, siendo el da y la hora fijados, se constituyeron como
jurado a fin de discutir el Trabajo de Grado del Programa de Maestra en Derecho
Laboral y Administracin del Trabajo, intitulado: RGIMEN JURDICO DE LOS
FUNCIONARIOS PBLICOS Y EL NUEVO ORDEN CONSTITUCIONAL
VENEZOLANO, perteneciente a la Doctora LUCILA DEL VALLE ALMEIDA SALAS,
Titular de la Cdula de Identidad Nmero: 3.045.043, para optar al Ttulo de MAGISTER
SCIENTIARUM EN DERECHO LABORAL Y ADMINISTRACIN DEL TRABAJO,
MENCIN DERECHO LABORAL. Efectuada la discusin del referido trabajo de grado,
en la forma y trminos de Ley, el jurado, sin hacerse solidario de las ideas expuestas
por su autora, le imparte su aprobacin y lo califica con una nota de VEINTE (20)
puntos, recomendando su publicacin. Maracaibo ocho (8) de noviembre de Dos Mil
Cuatro (2004).

Dra: J osefina Rodrguez de Quijada.
Coordinadora del J urado

Dr. Leobardo Gonzlez Dr. Freddy Bozo.
J urado Principal J urado Principal

iii
27

Dedicatoria y Agradecimiento

A Dios y la Virgen, guas del camino a recorrer en el don
ms sagrado que se nos ha dado, la Vida.

A la Universidad del Zulia, impulsora de conocimiento y
desarrollo, forjadora de sueos y esperanza, al
concederme la satisfaccin de obtener el tercer titulo de
mi formacin profesional.

A Noe, J uan Pablo y J uan Pedro por su cario, apoyo y
comprensin brindado en todo momento.

A la Dra. J osefina Rodrguez de Quijada, tutora
incondicional.

Al Instituto Universitario de Tecnologa de Cabimas,
centro de desarrollo laboral y personal permanente.

A todas aquellas personas que de una u otra forma
luchan por la defensa, conservacin y aplicacin de un
Estado Democrtico y Social de Derecho y de J usticia en
el pas, sometidos al imperio de la Constitucin y de las
leyes.
iv
28
NDICE GENERAL

Pg.
FRONTISPICIO............................................................................. ..................... ii
PAGINA DE EVALUACION................................................................................. iii
DEDICATORIA.................................................................................................... iv
NDICE DE CONTENIDO.................................................................................... v
RESUMEN................................................................................................... vi
ABSTRACT......................................................................................................... vii
INTRODUCCIN................................................................................................. 1
CAPTULO
I. EL PROBLEMA
1.1. Planteamiento del Problema........................................................................ 6
1.2. Formulacin del Problema........................................................................... 14
1.3. Objetivos de la Investigacin........................................................................ 14
1.3.1 Objetivo General.............................. .................................................. 14
1.3.2 Objetivos Especficos....................... .................................................. 14
1.4. J ustificacin e Importancia 14
1.5. Delimitacin de la Investigacin.. 18
CAPTULO
II. MARCO TERICO

2.1. Antecedentes de la Investigacin 21
2.1.1. Investigaciones anteriores sobre la Constitucin de la Republica
Bolivariana de Venezuela....
22
2.1.2. Investigaciones anteriores en el campo de la Funcin Pblica..... 23
2.2. Bases Tericas.. 26
2.2.1. Funcin Pblica.. 26
2.2.2. Modelos de Sistemas de la Funcin Pblica............................. 28
v
29

2.2.2.1. Funcin Pblica en Gran Bretaa 28
2.2.2.2. La Funcin Pblica en URSS y otros pases comunistas 30
2.2.2.3. La Funcin Pblica en los Estados Unidos 31
2.2.2.4. El Modelo Francs. 32
2.2.2.5. El Modelo Italiano... 37
2.2.2.6. La Funcin Pblica en Espaa. 40
2.3. Naturaleza J urdica de la relacin de servicio en la Funcin Pblica.. 44
2.3.1. El rgimen de requisa o reclutamiento obligatoria... 44
2.3.2. El rgimen de contrato............. 45
2.3.2.1. Contrato de Derecho Privado... 46
2.3.2.2. Contrato de Derecho Pblico 47
2.3.3. Rgimen legal, impersonal y unilateral.......................................... 47
2.3.4. La teora de los derechos adquiridos......................................... 49
2.3.4.1. Los derechos adquiridos en el Derecho Civil... 49
2.3.4.2. Los derechos adquiridos en el Derecho Administrativo, su
viabilidad en la relacin estatuaria..
51
2.3.5. Pautas para la redefinicin de un nuevo modelo. 52
2.4. El Derecho de la Funcin o el Empleo Pblico. 55
2.4.1. Definicin 55
2.4.2. Notas caractersticas de la definicin de la Funcin Pblica.. 57
2.4.2.1. El Derecho de la Funcin Pblica o el empleo pblico
como una parte del Derecho Administrativo con entidad propia..
57
2.4.2.2. La crisis de las Teoras Subjetivas 60
2.4.2.3. Tesis que se mantiene 61
2.4.2.4. El Derecho de la Funcin Pblica o Empleo Pblico como
Derecho que define los derechos y los deberes de los funcionarios
y empleados pblicos y las condiciones de trabajo de
stos...
62
2.4.2.5. El Derecho de la Funcin Pblica o empleo pblico tiene
por finalidad esencial asegurar el funcionamiento de los servicios
pblicos
64
2.4.3. J ustificacin de la existencia de un Derecho de la Funcin Pblica 65
30
como una parte del Derecho Pblica diferencial y con entidad
propia.
2.4.3.1. Necesidad de una regulacin general. 66
2.4.3.2. La tcnica presupuestaria. 67
2.5. La pervivencia del Estatuto como sistema organizativo de la Funcin
Pblica.
68
2.6. Definicin de trminos bsicos 71
III. LA FUNCIN PBLICA EN VENEZUELA

3.1. Antecedentes Constitucionales y Legales. 74
3.2. Naturaleza J urdica de la Funcin Pblica en Venezuela.. 78
3.3. Bases Constitucionales y Legales de la Funcin Pblica en Venezuela 79
3.3.1. La Constitucin de la Republica Bolivariana de Venezuela 79
3.3.2. La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica. 82
3.3.3. El Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa..... 83
3.3.4. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica. 83
3.3.5. La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.. 83
3.4. El Sistema de Administracin de Personal en el Ordenamiento J urdico
venezolano..
83
3.4.1. Concepto Legal de Funcionario Pblico. 88
3.4.2. Clases de Funcionarios. 91
3.4.3. La Seleccin del Funcionario Pblico. 93
3.4.3.1. El procedimiento de seleccin. 95
3.4.3.2. rgano de seleccin. 96
3.4.3.3. Tramites administrativos del procedimiento de seleccin.. 96
3.4.3.4. El Nombramiento.. 99
3.4.4. Clasificacin de cargos.. 100
3.4.5. Remuneraciones.
103
3.4.6. Evaluacin de Desempleo.
103
3.4.7. Capacitacin y Desarrollo de Personal..
106

31
3.4.8. J ornada de Servicio
107
3.4.9. Situaciones Administrativas..
107
3.4.10. Retiro y Reingreso
110
3.4.10.1. La renuncia..
111
3.4.10.2. La perdida de la nacionalidad venezolana.........
112
3.4.10.3. La interdiccin .........
113
3.4.10.4. La jubilacin...........
113
3.4.10.5. La invalidez.......
114
3.4.10.6. Reduccin de Personal..
114
3.4.11. La Administracin de Personal en los Estados y Municipios 116
IV. RESPONSABILIDADES Y RGIMEN DISCIPLINARIO

4.1. Consideraciones Generales. 121
4.2. Consagracin de la Responsabilidad de los Funcionarios Pblicos en la
Legislacin venezolana.............................
122
4.3. Deberes Generales de los Funcionarios Pblicos....................................... 126
4.3.1. Deberes contenidos en la Constitucin de la Republica Bolivariana
de Venezuela.
126
4.3.2. Deberes contenidos en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica 129
4.3.3. Los deberes inherentes al cargo. 131
4.3.4. Los deberes derivados de la Organizacin J errquica 133
4.3.5. Los deberes de los funcionarios pblicos contenidos en la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos..
135
4.4. Derechos de los Funcionarios Pblicos..... 138
4.4.1. Derechos consagrados en la Constitucin de la Republica
Bolivariana de Venezuela
138
4.4.2. Derechos consagrados en la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica
139
4.4.3. Derechos consagrados en la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos..
142
4.5. Las Sanciones Disciplinarias 142
32
4.5.1. Las Sanciones Disciplinarias en la Ley de Carrera Administrativa y
en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica
143
4.5.1.1. La Amonestacin Verbal... 147
4.5.1.1.1. Definicin... 147
4.5.1.2. La Amonestacin Escrita.. 147
4.5.1.2.1. Definicin... 147
4.5.1.2.2. Causales.... 148
4.5.1.3. La Suspensin del Cargo.. 150
4.5.1.3.1. Definicin... 150
4.5.1.3.2. Causales... 151
4.5.1.4. La destitucin.. 154
4.5.1.4.1. Definicin... 154
4.5.1.4.2. Causales...
155
V. MARCO METODOLGICO

5.1. Tipo de Investigacin. 173
5.2. Tcnicas e Instrumentos de Recoleccin de Datos..................................... 175
5.3. Fuentes........................................................................................................
176
CONCLUSIONES................................................................................................ 178
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS.................................................................... 182

33

Almeida Salas, Lucila Del Valle, Rgimen J urdico de los Funcionarios Pblicos y el
nuevo Orden Constitucional venezolano. Trabajo de Grado presentado como requisito
para optar al Ttulo de Magster Scientiarum en Derecho Laboral y Administracin del
Trabajo. Universidad del Zulia Facultad de Ciencias J urdicas y Polticas. Divisin de
Estudios para Graduados, Maracaibo, Venezuela, 2004 186 p.

RESUMEN

La investigacin pretende analizar el Rgimen de Administracin de Personal en el
sector pblico, a la luz del nuevo Orden Constitucional venezolano. El trabajo es uno de
los procesos fundamentales para que el Estado cumpla con sus fines, traducido en el
bienestar de sus habitantes. La Funcin Pblica como la relacin jurdica laboral
existente entre el Estado y trabajadores de la Administracin Pblica, especficamente,
aparato del Poder Ejecutivo, cobra importancia, en definitiva son los funcionarios
pblicos con su actuacin, el reflejo del Estado, en el cumplimiento de sus objetivos.
Venezuela sigue la posicin de la mayora de los pases, al mantener una relacin
estatutaria con los funcionarios pblicos, sometidos a reglas jurdicas que contemplan
deberes y derechos fijados unilateralmente por el Estado. La materia de Funcin
Pblica es de reserva legal. Se acepta la tendencia del constitucionalismo moderno de
establecer el ingreso a la Funcin Pblica por concursos libres, en igualdad de
condiciones para cualquier ciudadano interesado. Se trata de una investigacin
documental, fundada en la revisin bibliogrfica, analtica y comparativa de documentos
escritos sobre el tema propuesto. La poltica de recursos humanos se rige por la Ley del
Estatuto de la Funcin Pblica, que regula normas sobre ingreso, ascenso, traslado,
suspensin, retiro, calificacin de cargos, funciones y requisitos para su ejercicio,
principios bsicos de cuyo desarrollo depender alcanzar los fines propuestos por el
Estado. Se sanciona con mayor severidad el incumplimiento de obligaciones, poniendo
en peligro la estabilidad en el cargo y la profesionalizacin de la carrera administrativa.

Palabras claves: Administracin de Personal. Administracin Pblica, Funcin Pblica,
Funcionario Pblico, Rgimen Estatutario.


vi
34

Almeida Salas, Lucila Del Valle, Legal regime of the Officials Government and the new
Venezuelan Constitutional Order. Paper Work presented as a requirement to reach the
Magister Scientiarum Degree in Labor Law and Employment Administration. University
of Zulia Faculty of Laws and Political Sciences. Division of Graduated Studies,
Maracaibo, Venezuela, 2004 186 p.

ABSTRACT

The research tries to analyze the Regime of Personnel Administration in the public
sector of the new Venezuelan Constitutional Order. The paper is one of the fundamental
processes so that the State fulfills its aims, translated in the well-being of its inhabitants.
The Public Function understood as a labor legal relationship among the State and its
workers, employees of the Public Administration, fundamentally, the apparatus of the
Executive authority, receives importance; in fact there is the official government with its
performance, the image of the State, in the fulfillment of its objectives. It is about a
documentary research, founded on the bibliographical, analytical and comparative
revision of documents written on the proposed subject. The policy of human resources is
governed by the Law of the Statute of the Public Function, that regulates norms on
entrance, ascent, transfer, suspension, retirement, qualification of positions, functions
and requirements for its exercise, basic principles on whose development it will depend
to reach the aims proposed by the State. If efficiency looks for to optimize in terms of
Function Public, efforts must to combine so that to the government official their
capacities and aptitudes, that its activity is developed with a suitable professional and
intellectual formation, with guarantee of the administrative career and the right to the
stability in the exercise of the position are emphasized to him.

Key words: Personnel Administration, Public Administration, Public Function,
Government Official, Statutory Regime.

vii
35

INTRODUCCIN.

Durante distintas etapas de la vida poltica, el Estado ha pretendido mantenerse
al da con la Administracin Pblica, estableciendo planes de reforma y de
reestructuracin, que no han llegado a concretarse en programas coherentes,
duraderos, capaces de brindar a la sociedad la seguridad jurdica que reclama.
El debate sobre el papel de la Administracin Pblica en la sociedad es muy
antiguo, sin embargo ha mantenido su importancia y su vigencia, por cuanto una de
sus misiones es satisfacer las necesidades de inters colectivo general, como la
defensa, la justicia, la polica, el trnsito, servicios pblicos, proporcionando bienes y
servicios a los administrados.
La aparicin en la historia del servicio pblico, rompe con el esquema del Estado
gendarme, guardin del orden pblico, que dejaba la satisfaccin de las necesidades
pblicas al libre juego de las fuerzas sociales. La figura jurdica del servicio pblico ha
venido evolucionando conforme a los requerimientos de cada momento histrico, el
Estado asume primero los servicios asistenciales y sociales con el fin de asegurar la
vida, la salud y el desarrollo de la propia personalidad. En segundo lugar, se produce la
gestin de servicios econmicos, hasta convertirse en gestora directa de empresas de
inters econmico.
En las primeras elaboraciones doctrinarias de Derecho Pblico la prestacin del
servicio pblico se configuraba como un elemento unificador o casi inherente del

2
ejercicio de la actividad administrativa en general, al extremo que la nocin primigenia
de toda actividad pblica y del propio acto administrativo, reposaban en la existencia de
elementos que condujeran a la verificacin de la actividad prestacional que los servicios
pblicos encierran.
La nocin de servicio pblico aparece en el campo del Derecho Administrativo,
sin que exista una definicin legal que la identifique y sin conocer sus caracteres de
manera especfica. La misma se ha venido moldeando y delimitando de forma
constante, a la par del desarrollo mismo del Derecho Pblico.
Este planteamiento suficientemente debatido por la Doctrina, permite afrontar la
cuestin relativa al papel y las formas de gestin de la Administracin en el marco del
nuevo modelo de Estado y su transformacin no desvinculada, del aparato
administrativo que le sirve.
La existencia de esa actividad administrativa, cualquiera que sea, necesita de
una serie de personas que la lleven a cabo, dotados de permanencia y sometidos a un
particular rgimen jurdico, con los que se asegura el funcionamiento de la misma y la
continuidad de la prestacin del servicio.
La Funcin Pblica en los trminos previstos en los artculos 144 al 149 de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial
Nmero 5.453, Extraordinaria del 24 de marzo de 2.000, es una regulacin destinada a
la relacin de empleo con la Administracin Pblica, representada por el Poder
Ejecutivo, los dems rganos del Poder Pblico, se rigen indistintamente por mltiples
regmenes, por cuanto no se da uniformidad para todos los organismos pblicos. La
Carta Magna establece un conjunto de normas cuyo fin es regular los principios
3
fundamentales relativos a la Administracin Pblica, como gua de su actuacin,
aplicables en los niveles nacional, estadal y municipal. Dedica, dentro del Ttulo IV Del
Poder Pblico, la Seccin Tercera, De la Funcin Pblica, y trata lo concerniente a los
deberes y derechos de los funcionarios pblicos de la Administracin, ingreso, ascenso,
traslado, suspensin y retiro, de manera general, uniforme y abstracta.
El sistema jurdico aplicable a los funcionarios pblicos, es la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica, publicada en la Gaceta Oficial No 37.522, de fecha 6 de septiembre de
2002, dictada para regir las relaciones de empleo pblico entre los funcionarios y las
administraciones pblicas, nacionales, estadales y municipales.
La Ley de Carrera Administrativa, publicada en Gaceta Oficial Nmero 1.745,
Extraordinaria, del 23 de mayo de 1975, instrumento jurdico que rega las relaciones
laborales de los funcionarios pblicos de la Administracin Pblica Nacional, central o
descentralizada, solo mantiene su vigencia para los procesos en curso, por mandato de
la Disposicin Transitoria Quinta de la nueva Ley del Estatuto de la Funcin Pblica.
La presente investigacin tiene como objetivo general, analizar el rgimen de
administracin de personal en el sector pblico, a la luz del nuevo Orden Constitucional
y Legal venezolano. La misma se ha dividido en cinco Captulos estructurados de la
manera siguiente:
Captulo I comprende, el planteamiento y la formulacin del problema, objetivos,
justificacin y delimitacin de la investigacin.
Captulo II, Marco Terico, antecedentes, investigaciones anteriores en el campo de
la funcin pblica, bases tericas, funcin pblica, modelos de sistemas de funcin
4
pblica, naturaleza jurdica de la relacin de servicio en la funcin pblica, el derecho a
la funcin pblica.
Captulo III, dedicado a la funcin pblica en Venezuela, antecedentes y bases
constitucionales y legales, la naturaleza jurdica de la funcin pblica, el sistema de
administracin de personal en el Ordenamiento J urdico venezolano, concepto legal de
funcionario pblico, la seleccin, ingreso y ascenso, clasificacin de cargos,
remuneraciones, evaluacin del desempeo, capacitacin y desarrollo de personal,
jornada de servicio, situaciones administrativas, retiro y reingreso de los funcionarios
pblicos.
Captulo IV, la responsabilidad y el rgimen disciplinario, consideraciones
generales, consagracin de la responsabilidad de los funcionarios pblicos en la
legislacin venezolana, deberes y derechos de los funcionarios pblicos, estudio
comparativo entre las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa y la Ley del
Estatuto de la Funcin Pblica, en relacin a las sanciones disciplinarias: amonestacin
verbal y escrita, las medidas precautelativas de suspensin del cargo y la destitucin
del funcionario pblico.
Captulo V, Marco Metodolgico, tipo de investigacin, tcnicas e instrumentos de
recoleccin de datos, fuentes.
Finalmente se dan conclusiones relevantes sobre el rgimen de la funcin pblica en
Venezuela, que representa un papel fundamental en el nuevo sistema de gobierno
democrtico y social de Derecho y de J usticia, previsto en la Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela.
5

6

CAPTULO I

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.1. Planteamiento del problema
El sistema jurdico que regula los deberes y los derechos de los funcionarios
pblicos venezolanos, se fundamenta constitucionalmente en el dispositivo establecido
en el artculo 144 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, de
donde nace el mandato del legislador en el dictado de un nico Estatuto que rija las
relaciones de todos los funcionarios pblicos con la Administracin. El mencionado
Artculo dice textualmente:
La ley establecer el Estatuto de la Funcin Pblica mediante normas sobre el
ingreso, ascenso, traslado, suspensin y retiro de los funcionarios o funcionarias
de la Administracin Pblica y proveer su incorporacin a la seguridad social.
La ley determinar las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios
pblicos y funcionarias pblicas para ejercer sus cargos.
Cumpliendo con el mandato constitucional, la Asamblea Nacional de la Repblica
Bolivariana de Venezuela, dicta la mencionada Ley del Estatuto de la Funcin Pblica,
publicada en Gaceta Oficial No.37.522, de fecha 6 de septiembre de 2002, quien
dispone en el encabezamiento del artculo l, que la ley regir las relaciones de empleo
pblico entre los funcionarios y funcionarias pblicos y las administraciones pblicas
nacionales, estadales y municipales.
Atendiendo al mbito de aplicacin del mencionado Estatuto pareciera que la norma
constitucional establece una reserva legal en ese sentido y ordena al legislador
nacional, el dictado de normas que regulen las relaciones de los funcionarios en la
Administracin Pblica Nacional, Estadal y Municipal, olvidando la autonoma normativa
de los Estados y Municipios, tema que tendr que ser tratado dentro del contexto
integral de la Carta Magna y cuyo alcance desarrollado por la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de J usticia.

7
Surge la inquietud de si las leyes de carrera administrativa, estadales y ordenanzas
municipales, han sufrido o no una inconstitucionalidad sobrevenida o una derogacin.
As la interpretacin doctrinaria y jurisprudencial puede llevar a entender, que cuando el
artculo 2 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, se refiere a una ley especial, se
podra asimilar al concepto de ley material, siendo perfectamente aplicable las leyes de
carrera administrativa, estadales y ordenanzas municipales, que no contradigan lo
dispuesto en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica.
Al hablar de Funcin Pblica, se hace referencia a la relacin jurdica laboral que
existe entre el Estado y sus trabajadores, a toda actividad destinada al logro de
intereses colectivos, desarrollada por la Administracin Pblica, con fundamento en la
prestacin de un servicio pblico, ejercido por los funcionarios pblicos, que a la luz de
lo adoptado en el artculo 2 de la nombrada Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, es
toda persona natural, que en virtud de nombramiento expedido por la autoridad
competente, se desempee en el ejercicio de una Funcin Pblica remunerada, con
carcter permanente.
Dentro de esta concepcin de funcionario pblico, en el ejercicio de una Funcin
Pblica, se plantea la necesidad de analizar lo relativo al Sistema de Administracin de
Personal, el cual incluye, atendiendo a lo dispuesto en el Artculo 1, punto 2 de la
nombrada Ley, la planificacin de recursos humanos, procesos de reclutamiento,
seleccin, ingreso, induccin, capacitacin y desarrollo, planificacin de carreras,
evaluacin de mritos, ascensos, traslados, transferencia, valoracin y clasificacin de
cargos, escalas de sueldos, permisos y licencias, rgimen disciplinario y normas para el
retiro, de quienes prestan el servicio en sus relaciones con el Estado.
La Funcin Pblica ha sufrido grandes cambios en la medida en que las
instituciones administrativas se perfeccionan, cuando nuevos conceptos jurdicos y
polticos adquieren singular relevancia en el campo de accin del Estado, quien le
confiere mayor importancia cuando ampla el mbito de actuacin de la Funcin
Pblica, ms all de la carrera administrativa, como rgano rector de una colectividad,
cuya misin es preservar el bien comn. Todo ello ha contribuido a la elaboracin de
8
doctrinas que la norma positiva recoge y que permite considerar a la Funcin Pblica
bajo un esquema diferente a la funcin privada.
Sin embargo se observa, que en los ltimos aos, se abre paso en la doctrina, la
tesis de la aplicacin del Derecho Laboral a la relacin Estado-empleado. Sin lugar a
dudas, los criterios han venido evolucionando y por ello la Funcin Pblica debe ser
estudiada desde distintos puntos de vista, en atencin a las nuevas normativas
constitucionales, legales y criterios jurisprudenciales.
La doctrina cientfica administrativa es casi unnime al afirmar el criterio del sistema
estatutario, como regulador de las actividades administrativas del funcionario pblico,
mientras est sometido al servicio del Estado, hasta ir ms all, por cuanto sigue
presente el rgimen de seguridad social, regido por un conjunto de normas establecidas
legalmente por el Estado, que proveen las situaciones administrativas del funcionario,
como son las normas sobre ingreso, requisitos para optar al cargo, los deberes,
derechos, prohibiciones, incompatibilidades, rgimen disciplinario y cualquier otro
aspecto que se relacione con la situacin del funcionario, sin cabida para las
estipulaciones de carcter contractual. Esta nocin estatutaria se impone cada da
como una concepcin fundamental de rango constitucional en cada pas,
imposibilitando el sometimiento de la Funcin Pblica a sistemas diferentes.
Por su parte, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en su
Exposicin de Motivos, le otorga gran significacin a la Funcin Pblica, atendiendo a
los mensajes precisos que nuestra sociedad exige, en la bsqueda de la honestidad, la
eficacia y la eficiencia de sus servidores pblicos en el ejercicio de sus funciones,
viciados por un sistema poltico donde el clientelismo es la base del ingreso a la
Administracin Pblica y no la existencia de una poltica de recursos humanos acorde
con los ideales de una gerencia pblica moderna.
La Constitucin venezolana, cuando ordena la creacin del Estatuto de la Funcin
Pblica mediante Ley, para regular lo referente a la poltica de recursos humanos
aplicable a los funcionarios de la Administracin Pblica, lo hace para que dicha
9
poltica, sea acorde con los ideales de una gerencia pblica moderna, donde la
administracin de personal, de recursos humanos o de gestin de recursos humanos,
como tambin se le llama, representa un nuevo concepto y enfoque, para llevar a cabo
las funciones de personal, que han venido evolucionando a lo largo del tiempo dando
respuesta a las necesidades que surgen como producto del desarrollo y la evolucin de
tales conceptos y al movimiento de las relaciones humanas.
Administrar recursos humanos modernamente, es reconocer la interaccin dinmica
entre las funciones de personal y los objetivos de la organizacin. Se ha ampliado su
campo de accin, traspasando los lmites de la simple administracin de las actividades,
tradicionales de empleo, relaciones laborales, remuneracin y prestaciones, hoy se
integra a la gerencia y al proceso de planificacin estratgica de la organizacin, debido
a la diversidad y complejidad de su entorno.
En las organizaciones de trabajo se observa cada vez con mayor frecuencia el
reconocimiento a los recursos humanos y a la administracin de los mismos, por
considerar que cumplen una funcin vital en el xito de cualquier institucin, en el logro
de un mejor funcionamiento y mayor productividad.
La administracin de personal se consideraba como el rea destinada a las
funciones bsicas de seleccin, entrenamiento y compensacin, desarrolladas
administrativamente, sin consideracin alguna de las relaciones mutuas entre ellas. Hoy
se le conoce con el nombre de administracin de recursos humanos y representa no
solo el rechazo de los requisitos tradicionales para dirigir al personal en forma efectiva,
sino al entendimiento de la conducta humana, al conocimiento y comprensin de las
distintas funciones de personal, capacidad para el desarrollo de las mismas, atendiendo
a los objetivos de cualquier organizacin, donde la planeacin de los recursos
humanos, se integra a la planeacin estratgica de la organizacin.
Cuando se toman en cuenta a los recursos humanos y su efecto sobre la
productividad y eficiencia, es necesario tambin considerar al medio ambiente interno y
externo de trabajo, los cambios que ocurren y manejarlos efectivamente, como el caso
10
de la naturaleza demogrfica de la fuerza laboral, las tendencias laborales, los cambios
culturales, el aumento de la demanda de los derechos de los trabajadores, el cambio
de actitudes respecto al trabajo, la orientacin personal y familiar. Todo ello se traduce
en el mejoramiento de la calidad de vida en el trabajo, acompaado de la mayor
atencin a la organizacin, desarrollo efectivo de las actividades, el diseo de los
puestos de trabajo, una administracin participativa y el establecimiento de una cultura
organizacional, con un gran respaldo. Es fundamental considerar el desarrollo de la
tecnologa, la competencia tanto nacional como internacional, la demografa y cualquier
otro factor que altere la estructura del trabajo como un todo.
Los nuevos trabajos exigen niveles de aptitudes mucho ms altos, con empleados
hbiles, slidos en sus comunicaciones, con conocimientos tcnicos y la capacidad
necesaria para desempear con xito las ocupaciones, con una fuerza laboral bien
entrenada, de all que los puestos de trabajo sean desempeados por personal
calificado.
Las funciones de la administracin de los recursos humanos, se ha desarrollado en
consideracin a las necesidades de cada organizacin como punto central. Con el paso
del tiempo, se ha prestado mayor atencin a las necesidades de que los trabajadores
desarrollen una carrera satisfactoria, considerndose la misma como la secuencia de
empleos, que el individuo tiene durante su historia de trabajo, sin importar su ocupacin
o el nivel dentro de la organizacin.
El aumento en la competencia por las promociones, las innovaciones tecnolgicas,
las presiones que se dan por la igualdad de oportunidades de empleos, las
reestructuraciones y cambios de tamaos de las organizaciones, as como el deseo de
los trabajadores de obtener el mayor provecho de sus ocupaciones, son factores
importantes que obligan a los empleadores a ofrecer programas de desarrollo de
carrera, los cuales para obtener xito requieren el apoyo de sus directivos, contar con
metas bien definidas, una comunicacin efectiva y polticas de recursos humanos
compatibles, el xito de las organizaciones, depende en gran parte del desempeo de
sus recursos humanos.
11
Dentro de las funciones de la Administracin Pblica, se encuentra la misin de la
seleccin de personal, su orientacin y control, cuyo propsito es aprovechar al mximo
las capacidades de los servidores del Estado, en beneficio de las comunidades y la
actuacin del Estado con la mayor objetividad, imparcialidad y justicia.
La administracin de personal ha logrado una gran significacin e importancia, en el
sentido de considerar el hecho incuestionable de que el buen rendimiento de las
actividades pblicas, depende bsicamente de la idoneidad de las personas que
trabajan al servicio del Estado, para el logro de los objetivos y cumplimiento de sus
misiones.
Con la llegada del tercer milenio, la globalizacin de la economa y la competencia
mundial, se observa la tendencia en las grandes organizaciones, a administrar con las
personas, consideradas como agentes activos y proactivos, dotadas no solo de
habilidades manuales, fsicas o artesanales, sino de inteligencia, creatividad y
capacidades intelectuales y no administrar personas, ni recursos humanos.
La administracin de personal tal y como se concibe actualmente, resalta el hecho
de administrar con las personas y no sobre las mismas, no como recursos de las
organizaciones.
Para (Chiavenato, 2000), cuando se habla de administracin de personal, se
destacan tres aspectos fundamentales:
Las personas como seres humanos distintos entre s, con personalidad propia, con
historias particulares distintas, con habilidades, conocimientos, destrezas y
capacidades indispensables para administrar de manera adecuada los recursos de
la organizacin.
Las personas como elementos impulsores de la organizacin, capaces de
desarrollar su inteligencia, su talento, con aprendizaje fundamental para el estmulo
de la renovacin y competitividad en un mundo lleno de cambios y desafos, de
crecimiento, de desarrollo personal, con estmulos propios y no agentes estticos e
inertes.
Las personas como socios de la organizacin, capaces de llevarla al xito, a la
excelencia, donde inviertan esfuerzos, dedicacin, compromiso, para obtener
ganancias, salarios, incentivos, crecimiento profesional, carrera.
12
El concepto de sistema, permite abordar con mayor amplitud y con enfoque de
contingencia o situacional, la complejidad de las organizaciones y la administracin de
sus recursos.
Las maneras como se relacionan entre s, las personas y las organizaciones para el
desarrollo de su tarea organizacional son variables. Algunas se caracterizan por una
visin futurista, democrtica, abierta para tratar a las personas y otras estn estancadas
en el tiempo y en el espacio, con polticas superadas, humillantes y retrgradas. El
mundo est pasando por grandes cambios y transformaciones econmicas, sociales,
tecnolgicas, culturales, legales y demogrficas, cada vez ms rpidos e imprevisibles.
El problema est en que las instituciones se tardan en cambiar y otras ni siquiera lo
intentan.
En una moderna administracin de personal, se trata a las personas como seres
humanos y no como medios de produccin, como objetos, como agentes pasivos de la
administracin, provocando resentimientos y conflictos sociales, distanciamientos,
alienacin de las personas en relacin a sus tareas dentro de la organizacin. La
tendencia actual busca que todas las personas, en todos los niveles, sean los
administradores de sus propias tareas, no solo ejecutores.
Estos conceptos modernos de administracin de personal, deben ser trasladados al
rea de los servidores del Estado para cumplir con los postulados constitucionales, en
relacin a lo que debe ser la Funcin Pblica y la creacin de polticas de recursos
humanos cnsonas con los ideales de una gerencia pblica moderna.
Las modificaciones legales introducidas en el rgimen vigente, obligan a cambiar las
orientaciones en las relaciones laborales del sector pblico, de all la necesidad de
considerar solo como funcionario pblico, la persona natural, que en virtud de
nombramiento expedido por autoridad competente, se desempee en el ejercicio de
una funcin pblica remunerada con carcter permanente que ejecuta las
generalidades y particularidades de un servicio de la administracin pblica.
13
Se pone nfasis en el carcter permanente y ordinario del empleo conferido al
individuo por una autoridad correspondiente. Un segundo requisito es que la actividad
personal del agente se dedique al funcionamiento de un servicio pblico, que necesita
de una serie de personas dotadas de permanencia, sometidas a un particular rgimen
jurdico con los que se asegura el funcionamiento de la Administracin y la continuidad
de la prestacin del servicio.
Los funcionarios pblicos se caracterizan por su ingreso voluntario a la
Administracin, por el carcter profesional de sus servicios y por estar sometidos a un
rgimen jurdico generalizado y nico, contenido en la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica.
Desde el punto de vista terico y a la vista de la doctrina constitucional no se puede
dudar de la existencia de un sistema estatutario, que se corresponde con la definicin
unilateral de un conjunto normativo que la Administracin, elabora, aplica y somete a
sus servidores al imperio de la misma.
El problema radica en considerar si ese rgimen unilateral de determinacin de las
condiciones de trabajo, puede mantenerse por el solo hecho de tratarse de un colectivo
unido a la Administracin, en virtud de un vnculo de sujecin especial. Esta cuestin
viene siendo objeto de atencin por la doctrina, donde toma inters la idea de que la
gestin de la Administracin Pblica es participativa, incluso accionada con
organizaciones representativas de intereses colectivos, con los propios administrados.
Es necesario replantearse dentro del nuevo marco jurdico vigente el acomodo de
una formulacin ms moderna de la teora estatutaria en general y la forma de aplicar la
misma a los funcionarios pblicos, considerados como un todo homogneo, donde se
precisen con carcter general los derechos bsicos o esenciales de todos los que
tengan una relacin de empleo pblico, con independencia de la naturaleza jurdica del
vnculo que une a la Administracin y al funcionario pblico.
14
Se trata de una nueva visin del Estatuto de la Funcin Pblica, que permitir una
mayor adaptabilidad del mismo a mbitos funcionales que demandan un rgimen de
personal, adaptado a las polticas modernas de administracin de recursos humanos.
1.2. Formulacin del problema
Cul es el Rgimen de Administracin de Personal en el sector pblico a la luz del
nuevo Orden Constitucional y Legal venezolano?
1.3. Objetivos de la investigacin
1.3.1. Objetivo general
Analizar el Rgimen de Administracin de Personal en el sector pblico a la luz del
nuevo Orden Constitucional y Legal venezolano.
1.3.2. Objetivos especficos
Conocer la poltica de recursos humanos aplicable a los funcionarios de la
Administracin Pblica Nacional, Estadal y Municipal.
Estudiar la normativa legal del Estatuto de la Funcin Pblica, en lo referente a
seleccin, ingreso, ascenso, remuneracin, evaluacin del desempeo, traslado,
suspensin y retiro de los funcionarios pblicos.
Comparar el rgimen disciplinario y las sanciones a seguir en caso de
incumplimiento de las funciones relativas a la relacin de empleo pblico, en la
derogada Ley de Carrera Administrativa y la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica.
1.4. Justificacin e importancia
La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela vigente, dedica la Seccin
Tercera del Ttulo IV del Poder Pblico, a la Funcin Pblica, otorgndole una singular
importancia en atencin a las necesidades del pas en relacin a la creacin de una
poltica de recursos humanos acorde a la moderna gerencia pblica. En la Exposicin
15
de Motivos, en consideracin a la necesidad de lograr un cambio de cultura y de hbitos
organizacionales, que han obstaculizado el ejercicio de la funcin del Estado, sujeta a
un inters general y no particular, se argumenta que la falta de lneas claras de lo que
debe ser la funcin pblica y la creacin de una poltica de recursos humanos cnsonas
con los ideales de una gerencia pblica moderna, han contribuido a la corrupcin, la
ineficacia y la ineficiencia de la Administracin Pblica, causndole dao, al pueblo
venezolano.
El Estado hoy da, se ha convertido en una gran fuerza que interviene en la sociedad
a travs de distintas formas, con el fin de asegurar a los ciudadanos el derecho a
disfrutar de los servicios pblicos que le permitan mantener un mnimo vital de
bienestar, creando las condiciones necesarias para su desarrollo y en igualdad de
oportunidades.
Este planteamiento permite afrontar el problema del papel y las formas de gestin de
la Administracin Pblica, en el marco del nuevo modelo de Estado democrtico y
social de Derecho y de J usticia, y su transformacin no desvinculada del aparato
administrativo que le sirve. La ampliacin de los fines y formas de actuacin de la
Administracin, implica una ruptura con los modos tradicionales de su gestin, en la
medida que el Estado hace nacer en la sociedad, el concepto de eficacia administrativa,
para lograr mayor satisfaccin de sus ciudadanos, en el cumplimiento de los fines del
Estado, traducido en el bienestar de todos sus habitantes.
Los fines del Estado se garantizan con dos procesos bsicos, la educacin y el
trabajo. La Administracin Pblica debe reaccionar con la necesaria prontitud,
capacidad y energa, a las transformaciones sociales que se le plantean, a una
dinmica social caracterizada por una gran rapidez evolutiva de interrelacin de
problemas sociales, de crecimiento econmico, de avance cientfico y tecnolgico. Su
actuacin refleja la vida pblica. De all la necesidad de que la funcin pblica se ejerza
con honestidad, eficiencia y eficacia y poder as satisfacer plenamente las demandas
sociales.
16
La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela ordena la creacin de la
Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, lo que se concretiza el 6 de septiembre de 2002,
Gaceta Oficial No 37.522, para regir las relaciones de empleo pblico entre los
funcionarios y funcionarias nacionales, estadales y municipales. Tal mandato se prev
en el Artculo 144 de la nombrada Constitucin y ordena al legislador nacional la
regulacin de todas las relaciones laborales de los funcionarios pblicos al servicio de la
Administracin Pblica.
La Constitucin Nacional de Venezuela del ao 1961, en el artculo 23 reconoce por
primera vez, la carrera administrativa para los funcionarios y empleados pblicos,
regulando con carcter restrictivo, su ingreso, ascenso, traslado, suspensin y retiro, as
como tambin, el acceso a la seguridad social. Se determina el rgimen especial
estatutario administrativista de la relacin de empleo pblico, donde es el Estado, el que
ocupa el primer lugar como empleador en Venezuela.
Los funcionarios pblicos constituyen un recurso laboral activo especializado de los
cuales depende el xito o el cumplimiento de los roles del Estado y los servicios
pblicos.
En la funcin pblica, se produce una relacin laboral, donde el patrono Estado
cumple una doble condicin, por un lado es empleador y por otro es el garante del bien
comn, que responde al inters de la colectividad, que obliga a considerar a la funcin
pblica bajo un esquema completamente distinto a los asuntos privados.
La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica contiene el rgimen jurdico que vincula al
funcionario pblico con el Estado en forma general, lo que no significa que debido al
carcter especial de determinados funcionarios o de la situacin concreta de ciertos
rganos de la administracin, se puedan establecer normativas especficas para regular
esa parte de la Funcin Pblica, como el caso de los organismos autnomos, de las
empresas, que de todas formas tendr que ser cnsona con las disposiciones
constitucionales.
17
De acuerdo a lo previsto con el artculo 3 de la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica, es funcionario pblico, la persona natural que, en virtud de nombramiento
expedido por la autoridad competente, se desempea en el ejercicio de una Funcin
Pblica remunerada con carcter permanente. El funcionario pblico es la persona
fsica que ejecuta las generalidades y particularidades del servicio, tiene autoridad para
el ejercicio de determinadas funciones, con su accin, representa al rgano pblico al
cual est adscrito.
La funcin pblica es toda actividad destinada a realizar o satisfacer los intereses
colectivos, esa es la razn de ser de la prestacin del servicio, llevado a cabo por la
Administracin Pblica, regulada por el ordenamiento jurdico, constitucional, legal y
reglamentariamente, se establecen sus competencias, atribuciones, fines que se
persiguen, lmites, excluyndose los propsitos contrarios a sus postulados, principios,
derechos y garantas que soportan a un Estado de Derecho.
Sin lugar a dudas, que la nueva Constitucin establece una serie de postulados de
primordial importancia en atencin a la funcin pblica, los cuales se desarrollan en la
nueva Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, y siendo los funcionarios pblicos
quienes ocupan el primer lugar de los trabajadores del pas, es de imperiosa necesidad,
el estudio de esa relacin laboral atendiendo a las normativas constitucionales, legales,
doctrinario y jurisprudencial.
El trabajo es uno de los procesos fundamentales para el cumplimiento de los fines
del nuevo Estado venezolano y los trabajadores del sector pblico, son los que en
definitiva con su actuacin, reflejarn, si estn creadas o no las condiciones necesarias
para el desarrollo social y espiritual que conllevaran al bienestar de todos los
venezolanos, es de fundamental importancia, el estudio de esas nuevas relaciones de
empleo pblico, tanto para la Ciencia J urdica, interesada cada da en la puesta en
prctica de normas jurdica adaptadas a las realidades y cuya eficacia solo se medir
con una adecuada aplicacin a la vida nacional, en un Estado de Derecho sometido al
imperio de la constitucin y de sus leyes, como para el pas en general, que propugna la
18
creacin de un nuevo Estado, donde el bienestar de sus ciudadanos es el objetivo
bsico.
La presente investigacin arroja resultados importantes para el manejo de las
relaciones propias de la funcin pblica, tan cuestionada hoy da por la gran
insatisfaccin de los intereses colectivos en todos los mbitos de la vida, como es la
educacin, la salud, lo social, en el rea de servicios a la comunidad, donde se
observan a funcionarios pblicos apticos, desmotivados, desorientados, maltratados,
en sus relaciones laborales, irrespetados por sus superiores y en muchos casos hasta
agresivos con las personas que a diario acuden a la administracin pblica en busca de
atencin, en reclamo de un derecho que debe ser atendido con honestidad, eficiencia y
eficacia, cnsona con los ideales de una gerencia pblica moderna, cuyo fin bsico es
la satisfaccin plena de las demandas sociales.
El estudio fue posible de realizar, por cuanto se cont con las herramientas tericas
y metodolgicas propias para su ejecucin y los recursos correspondientes, aporta
apreciaciones importantes sobre el ejercicio de la funcin pblica, fundamentalmente,
en el mbito de la Administracin Pblica Nacional, cuyas orientaciones deben
encaminarse hacia la creacin de una poltica de recursos humanos en atencin a los
ideales de una gerencia pblica moderna, aplicable a los funcionarios pblicos.
1.5. Delimitacin de la investigacin
La investigacin se desarrolla atendiendo al estudio sistemtico de la revisin
documental y bibliogrfica sobre la funcin pblica en el mbito internacional, de
manera especial, los modelos de sistema de funcin pblica, en Francia, Espaa, Italia,
Estados Unidos, Gran Bretaa, la naturaleza jurdica, atendiendo las posiciones
doctrinarias que a lo largo del tiempo, se han dedicado a la investigacin de la funcin
pblica, desde sus inicios hasta los momentos actuales, y en el plano nacional, los
antecedentes, bases constitucionales y legales , naturaleza jurdica y el desarrollo
generalizado del Sistema de Administracin de Personal, rgimen disciplinario de los
funcionarios pblicos tal y como est previsto en la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica, rectora de la poltica de recursos humanos del pas, cuyo organismo
19
responsable de la planificacin del desarrollo de la funcin pblica, en los rganos de la
Administracin Pblica Nacional, es el Ministerio de Planificacin y Desarrollo.
Igualmente, se consideraron las posiciones doctrinarias de destacados autores y
J urisprudencias emanadas de los Tribunales de la Repblica Bolivariana de Venezuela,
desde la puesta en vigencia de la Constitucin Bolivariana (30 de diciembre de 1999) y
de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica (6 de septiembre de 2002) hasta el mes de
J ulio de 2004, sin olvidar decisiones anteriores relacionadas con el tema planteado.
20

21

CAPTULO II

MARCO TERICO

2.1. Antecedentes de la investigacin
En el marco de la reforma integral del Estado, con la puesta en vigencia de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela del 1999, la reforma
administrativa, se convierte en un instrumento necesario para aumentar la capacidad de
respuesta, en la perspectiva de dotar a los rganos pblicos de la capacidad
administrativa necesaria para superar los problemas de gestin e impulsar los cambios
requeridos, para el logro de los objetivos propuestos, como es la poltica de recursos
humanos aplicable a los funcionarios de la Administracin Pblica, cnsona con los
ideales, de la gerencia pblica moderna.
Este nuevo enfoque conduce a la formulacin de un conjunto de lineamientos de
polticas integrales de personal pblico, que debern desarrollarse a travs de
proyectos destinados a crear una estructura orgnica y funcional, capaz de orientar al
personal pblico hacia la democratizacin del trabajo, la participacin en la toma de
decisiones, la flexibilidad organizacional, la satisfaccin de las motivaciones positivas
individuales y sociales del trabajador, el reconocimiento del mrito en el trabajo, el
reforzamiento de vnculos de cooperacin como condicin para la realizacin del mismo
y la internalizacin de objetivos y valores de la organizacin como va de identificacin
del trabajador y la propia organizacin.
La preocupacin por crear Estatutos de la Funcin Pblica es una de las
respuestas intentadas para adaptar los aparatos estatales a las crecientes y mltiples
demandas que van magnificando y diversificando el rol del Estado sobre los cambios de
tipo estructural y de procedimiento. La actitud y el comportamiento de los funcionarios

22
pblicos y de sus gerentes son los que van a producir las transformaciones del accionar
cotidiano de la Administracin.
En Venezuela, la Ley de Carrera Administrativa constituye un producto de reforma
administrativa, que surge a finales de la dcada de los cincuenta con la Comisin de
Administracin Pblica y su promulgacin se produce once aos despus de
introducido el primer proyecto en el antes Congreso Nacional. Existan estatutos de
carrera anteriores, pero es la Constitucin de 1961, la que ordena la institucionalizacin
de la carrera administrativa.
La funcin administrativa del Estado es propia del mismo y lo responsabiliza por el
bien comn y por la satisfaccin de necesidades bsicas de los ciudadanos, inherentes
a una sociedad y que deben ser cubiertas por el mismo Estado.
La revisin bibliogrfica en busca de posibles antecedentes del Rgimen J urdico de
los Funcionarios Pblicos y el Nuevo Orden Constitucional Venezolano, ha sido
planificada en dos direcciones a saber: a) ubicacin de trabajos anteriores sobre la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela antes de la entrada en vigencia
de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica y b) investigaciones despus de la entrada
en vigencia de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica y el tema propuesto.
2.1.1. Investigaciones anteriores sobre la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela.
En el campo de estudio de la nueva Constitucin Bolivariana, se destacan los
trabajos referidos a continuacin:
Ttulo: Revisin Crtica de la Constitucin Bolivariana. Autor: Aguiar Asdrbal, 2000
Objetivos: Plantea una revisin de los aspectos sociales ms destacados de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
Conclusiones. En su anlisis solo hace referencia general al Rgimen de la Funcin
Pblica.
23
Ttulo: La Constitucin de 1999. Autor: Brewer Caras, Allan, 2000. Objetivos: El
autor se plantea una visin panormica y comentada de los aspectos ms resaltantes
de la Constitucin.
Conclusiones: No dedica particular inters al Rgimen J urdico de los Funcionarios
Pblicos. Hace referencia al establecimiento de un Estatuto de la Funcin Pblica, ms
que para la Carrera Administrativa, como lo dispona la Constitucin del 1961.
Ttulo: Anlisis de la Constitucin Venezolana de 1999. Autor: Rondn de Sans,
Hildegard, 2002 Objetivos: Anlisis de la Parte Orgnica, en relacin a la estructura de
los Poderes de la Constitucin del 99 y de los llamados sistemas socioeconmicos, de
seguridad, de justicia y de la inviolabilidad constitucional, sin expreso estudio de la
Parte Dogmtica, que abarca los deberes y derechos, pero con referencia a la
proteccin de las garantas constitucionales.
Conclusiones: Con relacin a la Funcin Pblica, la nueva Constitucin hace
referencia a la relacin de empleo pblico con la Administracin Pblica y no a la
Funcin Pblica en general
Ttulo: Los Trabajadores y la Constitucin Bolivariana. Autor: Sainz Munz, Carlos,
2000. Objetivos: Presentar los lineamientos prcticos estructurales de los principios,
instituciones, derechos y garantas de carcter social de la nueva Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela para el dominio y la comprensin del pblico en
general.
Conclusiones: El autor desarrolla el Constitucionalismo Social y los Derechos
Humanos, Garantas y Deberes.
2.1.2. Investigaciones anteriores en el campo de la Funcin Pblica.
La Constitucin vigente le otorga mayor significacin al rgimen de la Funcin
Pblica, dedicndole una seccin en el Captulo I del Ttulo IV, a la Funcin Pblica, lo
que no se encontraba en la Constitucin de 1961. En este campo, se destacan las
siguientes investigaciones:
24
Ttulo: Bases Constitucionales del Derecho de la Funcin Pblica. Autor: Caballero
Ortiz, J ess, 2001. Objetivos: Analizar lanificacin de la Funcin Pblica a nivel
territorial, la extensin del concepto funcionario de carrera, el carcter constitucional de
los concursos y la previsin constitucional sobre las llamadas escalas de salarios y
sobre los empleados contratados.
Conclusiones: Para el autor, la amplitud de la expresin Funcin Pblica, se
transforma en una innovacin conceptual, por cuanto el trmino carrera usado en la
Constitucin del 1961, constitua solo un aspecto del funcionarismo. El sistema que
adopta la Constitucin venezolana, es de reserva a favor del Estado en el dictado del
Estatuto de los Funcionarios Pblicos, sobre todas las Administraciones Pblicas,
incluyendo la local, se adopta la nacionalizacin de los principios de organizacin de la
Funcin Pblica.
Ttulo: La Funcin Pblica en el rea de la Educacin. Autora: J aimes Guerrero,
Yolanda, 2003. Objetivos: Plantear las tendencias u orientaciones circunscritas a la
Funcin Pblica en el mbito de la Educacin.
Conclusiones: Analiza el rgimen aplicable, reglas de competencia y la diversidad
normativa que se involucra a la hora de definir la regulacin de las relaciones entre la
Administracin y los funcionarios docentes.
Ttulo: Doctrina y J urisprudencia Laboral. Funcionarios Pblicos. Autor: Mille Mille,
Gerardo, 2003. Objetivos. Plantear de manera general las relaciones estatutarias de
empleo pblico, en el campo de las relaciones de trabajo existentes entre los rganos
representativos de los Poderes Pblicos.
Conclusiones: En lo que respecta a la nueva proteccin a las funcionarias de libre
nombramiento y remocin (inamovilidad por embarazo), la proteccin en el empleo,
directamente relacionado a la maternidad, se concreta a la madre trabajadora, sin
extenderse al padre. Presenta la doctrina judicial, sostenida por la antes Corte Suprema
de J usticia, en la Sala Poltica Administrativa y por el actual Tribunal Supremo de
25
J usticia, en relacin a la aplicacin de la derogada Ley de Carrera Administrativa y
ahora la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, al personal que realiza actividades
fundamentalmente administrativas en los rganos del Estado.
Ttulo: Derecho de la Funcin Pblica. Autor: Palomar Olmeda, Alberto., 2003.
Objetivo: Plantear los contenidos doctrinales sobre el rgimen de la Funcin Pblica y la
relacin jurdica funcionarial en el ordenamiento jurdico espaol.
Conclusiones: Se hace un estudio exhaustivo en el campo de la Funcin Pblica
espaola, como es la evolucin legislativa, la organizacin administrativa, seleccin de
funcionarios pblicos, situaciones administrativas, rgimen de retribuciones deberes y
derechos de los funcionarios pblicos, rgimen disciplinario, el funcionario y el ejercicio
de los derechos pblicos colectivos, las incompatibilidades de los funcionarios pblicos,
el personal laboral al servicio de la Administracin Pblica, la proteccin constitucional
de los derechos fundamentales de los funcionarios. Presenta un proyecto de Estatuto
Bsico de las Administraciones Pblicas.
Ttulo: Derechos y Deberes de los Funcionarios Pblicos. Autor. Sainz Muoz,
Carlos, 2002. Objetivos: servir de orientacin prctica para estudiantes, abogados,
funcionarios y empleados pblicos.
Conclusin: El Nuevo Estatuto de la Funcin Pblica, se acerca ms a la legislacin
laboral, siguiendo la orientacin de un rgimen mixto funcionarial de equilibrio, parte
regida por el Estatuto, como reserva constitucional y parte protegida por las
disposiciones de la Ley Orgnica del Trabajo, en el contexto de los derechos
individuales como en los colectivos.
Ttulo: El Rgimen J urdico de la Funcin Pblica en Venezuela. Autores: Urosa
Maggi, Daniela y col, 2003. Objetivo: Rendir homenaje a la jurista ms destacada en
Venezuela, en el rea del Derecho Administrativo, Doctora Hildegard Rondn de Sans,
con la entrada en vigencia de un nuevo Estatuto de la Funcin Pblica.
26
Conclusiones: Los autores desarrollan el Rgimen Estatutario del Funcionario
Pblico en la Constitucin de 1999, la Organizacin Administrativa y la Nueva Ley del
Estatuto de la Funcin Pblica, la Reorbitacin de los Deberes y Derechos de los
Funcionarios Pblicos en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, Notas sobre la
Situacin de los Contratados por la Administracin Pblica en la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica, y el Contencioso Administrativo y el Amparo Constitucional en la
Funcin Pblica.
2. 2. Bases tericas
2.2.1. Funcin pblica
La Funcin Pblica es una denominacin relativamente moderna aplicada a una
vieja faceta del Estado, la burocracia, y que cada da adquiere mayor importancia en los
sistemas polticos modernos. Esta expresin fue empleada por primera vez en la
administracin britnica de la India y popularizada por Sir Charles Trevelyan hace ms
de un siglo. Cuando se adopta el sistema de oposiciones libres en Gran Bretaa, en
1854, tambin se us la expresin civil service, para referirse a los funcionarios que
servan al Estado como profesionales, con excepcin de los de carrera militar y judicial.
A lo largo de la historia, han existido cuerpos de funcionarios servidores del Estado,
denominados de servicios pblicos, burocracia pblica, con dificultades en su empleo,
sobre todo en lo relativo a diferenciar sectores civiles y militares del servicio pblico. En
algunos pases esta lnea divisoria, es cada vez ms tenue, al tiempo que se estrechan
los vnculos entre las funciones civiles y militares, especialmente en las nuevas
naciones independientes. La definicin insiste en el carcter profesional de la funcin,
en contraste con el trabajo realizado para el Estado de modo espordico, como
prestacin voluntaria o como aportacin forzosa. La expresin de civil service, usada en
Gran Bretaa y en otros pases, hace referencia a los funcionarios del gobierno central
o de sus organismos, ms que a los funcionarios de la administracin local, siendo
habitual la exclusin de los maestros, a pesar del nmero de personas dedicadas a esta
actividad dependiente de la Administracin, no se hace referencia a circunstancias de
preparacin profesional, mtodos de seleccin, pero en la actualidad se le relaciona con
27
el sistema de ascensos por mritos, con el concepto de servicio abierto a todos los
ciudadanos en consideracin a su talento y a su capacidad.
La Funcin Pblica designa el creciente cuerpo de personas especializadas, con
que debe contar toda comunidad poltica moderna, para realizar las funciones de
gobierno. La tendencia es universal a pesar de las distintas culturas, polticas,
histricas, geogrficas. El resultado de esa tendencia se describe habitualmente con las
expresiones de Estado de Bienestar, Estado Administrativo. La Funcin Pblica
representa un papel fundamental en el funcionamiento de los nuevos sistemas de
gobierno, en cualquier pas, es la mdula del gobierno moderno, con un creciente poder
en relacin a otros organismos polticos y plantea problemas difciles de control y
responsabilidad.
Con la evolucin de las relaciones externas de la Funcin Pblica, tambin se han
dado importantes cambios internamente, que marcan diferencias entre sistemas
polticos en general. En todos los pases ha aumentado la proporcin del nmero total
de personas comprendidas en la Funcin Pblica, as como tambin, las necesidades
de la misma, que exigen los servicios de una variedad cada vez mayor de tcnicos y
profesionales especializados y representan la totalidad o la mayora de las
especialidades existentes en la sociedad.
Para el establecimiento y mantenimiento de cualquier sistema de Funcin Pblica,
debe ofrecerse el fundamento jurdico, bien en la Constitucin, una base estatutaria,
cdigo de la Funcin Pblica, leyes sobre la Funcin Pblica, disposiciones
ministeriales.
Un sistema de Funcin Pblica exige la implantacin de procedimientos objetivos
para la gestin de asuntos del personal de carcter comn, como seleccin, promocin,
retribucin, evaluacin de rendimiento, disciplina, cese del servicio, ofrecer garantas de
estatus y el establecimiento de normas de conducta para los funcionarios, con la
existencia de un organismo de personal responsable del mantenimiento del sistema y la
misin de la Funcin Pblica, definirse dentro del sistema poltico general, debe ser
28
neutral, en el sentido de ser leal al orden poltico fundamental del Estado, pero al propio
tiempo adaptable a los cambios que se produzcan en el liderazgo poltico del momento.
2.2.2. Modelos de sistemas de la funcin pblica
Los modernos sistemas de Funcin Pblica son en gran parte resultado de su
evolucin en Europa Occidental y de la posterior exportacin de los modelos europeos
a otras naciones o la imitacin en algunas partes del mundo. Las prcticas europeas se
identifican con antecedentes histricos que datan de la poca antigua y medioeval,
China, Egipto, Grecia y Roma, han contribuido en algo a la actual administracin
pblica, pero el derecho romano y las instituciones administrativas de Roma, han
ejercido la mayor influencia. El imperio romano aport los principios jurdicos y los
rudimentos de una estructura administrativa que se han trasladado a los tiempos
modernos.
Partiendo de los antecedentes antiguos y medioevales, el nacimiento de la Funcin
Pblica, ha sido descrito como una transformacin paulatina de la casa civil del
monarca en una administracin pblica. En Europa, especialmente en Prusia y en
Francia, cuyas monarquas absolutas establecieron las bases para una burocracia
centralizada y profesionalizada. En la mitad del Siglo XVII, Federico Guillermo,
consigui erradicar la administracin feudal, creando una organizacin administrativa
eficiente, formada por funcionarios capacitados escogidos mediante pruebas selectivas.
La administracin pblica prusiana del Siglo XVIII, se consideraba como el primero de
los modernos sistemas de la Funcin Pblica, el estudio cientfico de la administracin
gubernamental recibi mucha atencin y sirvi de base para la capacitacin de
funcionarios.
2.2.2.1. Funcin pblica en Gran Bretaa
Desarroll un importante modelo de la Funcin Pblica, su evolucin administrativa
fue muy lenta, las luchas polticas se centraron ms en cuestiones como el predominio
del parlamento sobre la corona y la garanta de las libertades individuales frente a las
29
pretensiones de la autoridad poltica. El aparato administrativo se fue haciendo
progresivamente ms complejo, buscaba a sus funcionarios entre la aristocracia,
mediante el sistema de patronazgo, sin preocuparse mucho por la eficiencia
administrativa, hasta las radicales medidas de reforma dadas a mediados del Siglo XIX.
El informe Treveyan de 1851, da lugar a un Real Orden, crendose la Civil Service
Comisin, estableciendo las bases para una reforma de la Funcin Pblica, los
objetivos eran suprimir el padrinazgo, admitir aspirantes a funcionarios a edades
determinadas y mediante pruebas selectivas adecuadas a la categora del puesto que
hubiere de cubrirse y fomentar la seleccin de graduados de Oxford y Cambridge,
distinguidos en lenguas clsicas, historia, ciencia, matemticas, para ocupar los puestos
administrativos ms elevados.
En Gran Bretaa, no existe un verdadero Cdigo de Funcin Pblica, las normas se
determinan de manera tradicional y especfica. El sistema selectivo hace de la
capacidad intelectual y personal de los candidatos, el punto fuerte para acceder a la
Funcin Pblica, el procedimiento comprende la evaluacin de la capacidad del
interesado, perodos de formacin y duracin variable en funcin del grado o nivel al
que se pretende acceder.
La promocin se articula por medio del acceso por grados personales inferiores a los
superiores, girando en torno a evaluaciones anuales sobre el desempeo, efectuadas
por los superiores jerrquicos, que se compagina con el ejercicio de facultades
discrecionales de nombramiento para grado superior que pueden realzar los
responsables del mismo.
La evaluacin del desempeo del puesto de trabajo determina la promocin en los
elementos de carrera y las remuneraciones a recibir, se establecen salarios pblicos
sobre una banda mnima y mxima, que se aplica de acuerdo a las evaluaciones.
El modelo britnico no reconoce el derecho a la inamovilidad en el empleo, se le
atribuye a la Corona la posibilidad de revocar el nombramiento cuando lo estime
conveniente, sin embargo no sucede en la prctica.
30
Las retribuciones se dan desde tres ejes, grado, destino (solo para los que trabajan
en Londres) y el desempeo, que admite el acceso a varios niveles adicionales dentro
de una va colonial.
Con relacin al derecho de huelga, se incluye la responsabilidad sindical por las
acciones extraoficiales, el reconocimiento de que dichas prcticas, solo pueden
producirse en situacin de conflicto laboral, es penalizada la huelga poltica. Las fuerzas
armadas y la polica, son criminalmente responsables por el ejercicio del derecho a la
huelga. Existen normas que habilitan al Gobierno para declarar estado de emergencia
cuando pueda existir una amenaza a los suministros esenciales de la comunidad, a la
distribucin de los productos de primera necesidad, agua, luz, combustible, medios de
transporte.
2.2.2.2. La Funcin pblica en URSS y otros pases comunistas
El empleo pblico es tan diferente, que resulta difcil compararlo con otros pases. El
mbito de la Funcin Pblica lo comprende todo el Estado, ejerciendo casi un
monopolio del empleo. El partido domina el funcionamiento de la maquinaria
administrativa, es muy difcil sealar la diferencia entre la burocracia del partido y la
burocracia estatal. La administracin opera en un contexto poltico, con proliferacin de
organismos dedicados a ejercer control sobre la administracin.
Se han elaborado mtodos para el mantenimiento y control de la administracin del
personal. La contratacin de funcionarios corresponde a los diversos ministerios y
organismos pblicos. Cada sector tiene sus propias escuelas e institutos y la
contratacin de sus destinos depende del sistema de enseanza, se obligan a los
graduados en escuelas preparatorias a prestar servicios en puestos especficos,
durante un tiempo preciso, no hay exmenes de ingreso, al parecer estn muy
desarrollados en mtodos de evaluacin y descripcin de trabajos, con escalas de
sueldos vinculados a las categoras de empleo, sujetas a variaciones en funcin de los
ttulos de los ocupantes de los cargos. El funcionario pblico se protege contra la
destitucin por un estatuto similar al existente en otros pases. Existen oportunidades de
31
ascenso para quienes prueban su lealtad y talento y la elite burocrtica disfruta de una
posicin privilegiada en la sociedad sovitica.
2.2.2.3. La funcin pblica en los Estados Unidos
La configuracin del sistema se produce despus de la reforma de 1978. Durante
muchos aos subsistieron perjuicios contra la existencia de una burocracia estable,
plasmada en la For Tenure Of Office Act de 1820, segn la cual los empleados de
finanzas, deban rendir cuentas de su gestin y obtener su confirmacin cada cuatro
aos, limitacin que se extendi al resto de los empleados pblicos. Sigue una
orientacin diferente. El sistema del patronazgo se liga a los partidos polticos, dando
como resultado una rotacin en la ocupacin de cargos, en funcin del partido que
ocupase el poder. Las consecuencias del sistema de premiar los servicios polticos con
cargos pblicos, en cuanto a la eficiencia administrativa, fueron ms onerosos que en
Gran Bretaa.
Despus de la guerra civil, gana impulso el movimiento de reforma de la Funcin
Pblica, conduciendo en 1883 a la aprobacin de la Pendleton Act, aplicable a nivel
nacional y las sucesivas reformas de la Administracin de los Estados y de las
autoridades locales, aunque todava existen importantes sectores de la Funcin Pblica,
que continan rigindose por la tradicin de cubrir los cargos pblicos por influencia
poltica. La Funcin Pblica en los Estados Unidos, tiende a ser un reflejo de los rasgos
del sistema gubernamental y social en general, se observa una notable movilidad del
personal, el nombramiento para un puesto concreto, ms que el ingreso a un escalafn,
la realizacin de pruebas prcticas, por encima de exmenes que exijan amplios
conocimientos culturales, el bajo prestigio de los funcionarios pblicos y casi una total
independencia respecto al organismo central de personal.
La seleccin se produce con el ingreso en un cuerpo de funcionarios que lo habilita
para el desempeo de un puesto de trabajo, el cual, en la mayor parte de los casos, se
desconoce el momento del ingreso, la seleccin se vincula directamente con un puesto
de trabajo concreto que se trata de proveer. La relacin y clasificacin de puestos de
32
trabajo, se realiza en atencin a una descripcin y valoracin de cada puesto, por medio
de una quincena de ndices referidas a las tareas a desarrollar, reglamentos a aplicar,
relaciones con otros rganos, margen de iniciativa. Los puestos se clasifican en 18
niveles, niveles de la General Schedule, escala que va desde el GS 1, nivel base para
las tareas ms elementales, hasta el 18, nivel de complejidad, responsabilidad y
jerarqua.
Se crea un tmido sistema de carrera, que comprende bsicamente, el cambio de
puesto de trabajo, sin alterar la estabilidad en el empleo del funcionario. El ascenso y
promocin se basa en el resultado de la hoja de evaluacin, los funcionarios de ms
altas calificaciones, tienen derecho preferente en las promociones para el ascenso en la
carrera, cuando no es posible promover a todos los trabajadores. La remuneracin de
todo nuevo nombramiento, se har en la proporcin mnima de un grado de un puesto
de trabajo ya fijado. Al lado de ellos, los llamados nombramientos con calificacin
superior significan la inclusin del grado II. Sobre esta base se establece la proporcin
del sueldo bsico a pagar en caso de reempleo, traslado o transferencia, promocin,
cambio de nombramiento.
El derecho a la huelga se limita, a los funcionarios del gobierno federal, se les
prohbe, con reconocimiento a la negociacin colectiva, el arbitraje obligatorio se
convierte en el elemento esencial de solucin de los desacuerdos en dicha negociacin.
El Estado de Minesota garantiza la negociacin colectiva y el derecho a la huelga
para algunos empleados, mientras que Carolina del Sur prohbe ambos derechos.
2.2.2.4. El modelo francs
Los antecedentes inmediatos del sistema actual de la Funcin Pblica, se remontan
al antiguo rgimen que diferenciaba entre los titulares de oficios, que actuaban como
autnticos propietarios del oficio pblico y los comisarios que eran funcionarios
nombrados y revocados libremente por el Rey para la realizacin de sus funciones. El
advenimiento de la Revolucin Francesa trae consigo un sistema novedoso, que sera
33
la eleccin de los funcionarios por los ciudadanos. Se trataba de una interpretacin
amplia del principio de igualdad formulado en el artculo 1 de la Declaracin de
Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789.
El siguiente paso importante, se representa por el imperio jurdico creado por
Napolen, tanto por la poblacin que abarca como por su extensin territorial, una de
sus ideas centrales era la constitucin de un orden civil con el contrapesar a las
burocracias, de las dos grandes instituciones preexistentes, el ejrcito y a iglesia.
Organiza la administracin y por ende a la Funcin Pblica, sobre una base que an se
mantiene de grandes cuerpos de funcionarios al servicio del Estado, dotados de
regulaciones propias y especficas por medio de reglamentos orgnicos.
Estas regulaciones especficas unidas a la labor interpretativa del Consejo de
Estado, dan como resultado, una serie de principios que constituyen las bases del
sistema de ordenacin y garanta de los funcionarios, ingresos por mritos, capacidad
de los aspirantes, la permanencia en el empleo, salvo que de motivos para su expulsin
por faltas contenidas en expediente disciplinario, la explicacin de la relacin
funcionarial como estatutaria susceptible de ser modificada unilateralmente por los
Administracin, los derechos y obligaciones de los funcionarios en atencin a las
necesidades del servicio.
El sistema normativo especfico se complementa con el establecimiento de normas
generales, como la de 1946, que admite la sindicacin de los funcionarios y cierta forma
de participacin en las condiciones de trabajo, la Ordenanza del 4 de febrero de 1959,
que reconoce en el artculo 34 el principio de reserva de la Ley, en la determinacin de
garantas fundamentales de los funcionarios pblicos.
En los actuales momentos, con un conjunto de reformas normativas producidas en
las dcadas de los ochenta, se presenta las siguientes:
Ley Nmero 634 del 23 de julio de 1983, reguladora de los derechos y obligaciones
de los funcionarios pblicos.
34
Ley Nmero 16 del 11 de enero de 1984, sobre disposiciones estatutarias relativas
a la Funcin Pblica del Estado.
Ley Nmero 53 del 26 de enero de 1984, sobre disposiciones estatutarias relativas
a la funcin territorial, modificada por Ley nmero 52, en junio del 1987.
Decreto nmero 86-83, del 17 de enero de 1986 sobre disposiciones aplicables a
los agentes no titulares del Estado de los Establecimientos Pblicos Administrativos.
Decreto 88-45, del 15 de febrero de 1988 relativo a los agentes de las entidades
territoriales y de sus establecimientos pblicos.
La esencia de estas normas era encontrar la base de funcionamiento de las
Administraciones Pblicas, enfrentado a concepciones centralistas en la gestin de la
Funcin Pblica.
El personal al servicio del Estado, es fundamentalmente personal funcionario, en
situacin legal y reglamentaria de Derecho Pblico. El artculo 4 del Estatuto General de
los Funcionarios Pblicos ratifica dicha consideracin, cuando indica que los
funcionarios pblicos se encuentran en una relacin con la Administracin de carcter
estatutario y reglamentario.
El artculo 2 de la Ley 16 de 1984, define al funcionario como aquel que ha sido
nombrado para un puesto permanente, a tiempo completo y titularizado en un grado de
la jerarqua de la Administracin Central, de los servicios perifricos que dependen de
stas o de los Organismos Autnomos del Estado.
Al lado del funcionario, se recoge la figura de los agentes contratados, su servicio
se prev en el presupuesto de cada ministerio o establecimiento si la naturaleza de las
funciones o las necesidades del servicio, lo justifican, especialmente si se trata de las
que requieran conocimientos tcnicos altamente especializados.
35

Tambin se consiguen los llamados empleos discrecionales, para asegurar al
ejercicio, un margen de flexibilidad en materia de nombramientos en el espacio de
confluencia entre la poltica y la Administracin.
Igualmente existen funcionarios pertenecientes a colectividades territoriales,
previsto en la Ley 54-83, que en el artculo 2, indica que tienen dicha condicin los que
hubiesen sido nombrados para un puesto permanente y titularizados en un grado de
jerarqua administrativa en municipios, departamentos, regiones o en los organismos
autnomos adscritos a los mismos. Los funcionarios territoriales pertenecen a plantillas
regidas por estatutos particulares, comunes a los funcionarios de municipios,
departamentos, regiones o en organismos autnomos de carcter nacional. El acceso
se efecta por concursos, de promocin interna de ascenso en la forma indicada por el
estatuto.
El sistema francs le otorga singular importancia a la formacin en la definicin y
estructuracin de su sistema, se destaca la denominada formacin para la seleccin de
carcter obligatorio en todas las oposiciones de nivel superior. El Instituto formativo por
excelencia es la Escuela Nacional de Administracin, junto con 5 Institutos Regionales
de Administracin.
Las situaciones administrativas son, el servicio activo, a tiempo completo o a tiempo
parcial, excedencia, supernumerario, excedencia voluntaria, servicio nacional y permiso
familiar. Clasifican a los funcionarios en atencin a la titulacin exigida en el acceso al
mismo, as, la categora A, se corresponde con el ttulo superior, la B, con el bachillerato
superior, la C, con la enseanza media y la D, con el certificado de escolaridad.
Los puestos de trabajo se proveen de acuerdo a la vacante susceptible de ser
cubierta, la promocin abarca dos niveles, el ascenso al escalafn y el ascenso al
grado, el primero se da de manera progresiva de un escalafn al superior inmediato,
conlleva aumento de sueldo en atencin a su antigedad y capacidad de acuerdo a sus
36
calificaciones. El cambio de grado es el traslado del empleo, se realiza por eleccin de
entre los incluidos en un cuadro anual de ascensos establecidos por una comisin
administrativa paritaria, por apreciacin de la capacidad profesional de los funcionarios
o por va de concurso, con respeto al orden del cuadro o lista de clasificacin.
Los funcionarios son evaluados anualmente por el jefe del servicio, en escalas de 0
a 20 puntos. Dichas evaluaciones pueden ser objeto de impugnacin, a travs de una
solicitud de revisin por parte del funcionario afectado.
Las retribuciones de los funcionarios, se identifica con la promocin en funcin de
los grados y niveles de los respectivos puestos de trabajo. Las subidas generales, se
enmarcan dentro de las decisiones de poltica general del gobierno, en el seno de la
normativa presupuestaria.
En relacin a las sanciones disciplinarias, la funcin pblica francesa la relaciona
con la posicin que ocupa el funcionario, Se agrupan en distintas situaciones, como el
primer caso comprende el apercibimiento y la amonestacin, suspensin temporal por
un mximo de 15 das y el cambio de puesto de trabajo, el tercer grupo, la
retrogradacin, la suspensin temporal por 6 meses hasta 2 aos y por ltimo, la
jubilacin de oficio y la separacin del servicio. Le corresponde la potestad disciplinaria
a la autoridad administrativa que nombra al funcionario, previa consulta de la comisin
administrativa paritaria formada en consejo de disciplina.
El derecho a la huelga no tiene rango constitucional, se introduce en una Ley no
funcionarial, sino referida a los servicios pblicos. El preaviso y los servicios mnimos
son dos componentes esenciales para la admisin de dicho derecho. No se prev
procedimiento especfico para la negociacin colectiva, se regulan por circulares
precisas sobre dichas materias. La circular de 23 de febrero de 1989, de carcter
general, seala condiciones a favor del dialogo sindical y de la negociacin.
37
La J urisprudencia del Consejo de Estado ha sealado que los agentes vinculados a
la Administracin en virtud de un contrato de Derecho Pblico, se someten a una
situacin reglamentaria de carcter unilateral.
2.2.2.5. Modelo italiano
La carrera administrativa en Italia ha estado ligada a la aparicin de las monarquas
parlamentarias, fundamentada en una burocracia polticamente neutral. A lo largo de la
segunda mitad del Siglo XIX Italia procede a realizar una paulatina transicin en el
rgimen de su Funcin Pblica a favor de un sistema estatutario de organizacin. La
Ley 1483 del 23 de marzo de 1953, es el primer antecedente del establecimiento de la
carrera administrativa, consolidada en la Ley 3746 del 13 de noviembre de 1859 y la
Ley 1500 del 11 de octubre de 1863.
En 1908, un texto nico, divide a los empleados pblicos en tres categoras, los
administrativos, regionales y ordinarios, correspondientes a los procesos ejecutivos y
burocrticos habituales, en el caso de los dos primeros y de registro, conservacin y
expedicin de documentos, los ltimos. Cada categora dividida en grados y stos en
clases que se corresponden con situaciones especficas de los funcionarios. Se aplica
el sistema de mritos en los ascensos de grado y clase.
En 1919 y 1921, se producen reformas para hacer frente a las reticencias
econmicas que provoca la aplicacin de un sistema de carrera con fuerte tendencia al
alza en las retribuciones globales de los funcionarios, se introduce el concepto de
plantilla abierta, caracterizada por permitir un aumento peridico de sueldo, por razn
de la antigedad dentro de cada grado, para evitar presiones corporativas.
En 1922 se produce otra reforma y se dividen a los funcionarios en tres grupos, A, B
y C, subclasificados en 13 grados, reservando los grados ms altos a la libre
designacin poltica, y el resto provistos por sistemas de mritos.
38
La Constitucin italiana de 1947, supone un paso para las reformas sucesivas de la
funcin pblica. El artculo 87 de la misma establece que los organismos pblicos se
organizan segn la ley, para asegurar la buena marcha y la imparcialidad de la
administracin. En la regulacin de los rganos se determinan las esferas de
competencia, las atribuciones y las responsabilidades de los funcionarios. El acceso a
los puestos de la administracin pblica, es mediante oposicin, salvo los casos
previstos en la Ley.
La constitucin del 20 de diciembre de 1954, delega en el Gobierno la elaboracin
de un Estatuto de los Funcionarios Pblicos, dando lugar a 21 decretos, de fecha 11 de
enero de 1956.
La aprobacin del texto nico del 10 de enero de 1957, presenta una regulacin de
la funcin pblica, sin reforma de la estructura orgnica de la Administracin, lo que
provoca una crtica fuerte en la doctrina y en las organizaciones sindicales.
La Ley Nmero 312 de 1980, reforma al empleo pblico, clasifica a todo el personal
en 8 categoras, convoca concursos generales para el acceso de cada categora,
vincula la potestad disciplinaria con los elementos esenciales de la carrera
administrativa, introduce las categoras funcionales, complementado con el perfil
profesional, que constituye el lmite ms efectivo a la movilidad vertical y sobre todo a la
horizontal de los funcionarios, tomando en cuenta los requisitos culturales, el grado de
responsabilidad, el mbito de autonoma, el grado de movilidad y los requisitos de
acceso a la categora profesional.
La ley marco del 29 de marzo de 1983, sobre el Empleo Pblico, establece ms all
del respeto al sistema de clasificacin aprobado, la determinacin por convenio de las
condiciones de trabajo y el establecimiento de reglas de tutela sindical del empleo
pblico, afectando al rgimen de retribuciones del servicio activo, los criterios para la
organizacin del trabajo, la identificacin de las categoras funcionales, con relacin a
los perfiles profesionales y a los puestos de trabajo, medios de regulacin de las cargas
de trabajo y dems medidas tendentes a asegurar la eficacia de los servicios, horario de
39
trabajo, duracin, distribucin y procedimientos para su observacin, trabajo
extraordinario, formas de actuacin de las instituciones referentes a la formacin
profesional y adiestramiento, procedimientos relativos al ejercicio de las garantas del
personal, reglas para la aplicacin prctica de la movilidad del personal dentro del
respeto a la inamovilidad prevista en la Ley.
Luego se han dado una serie de reformas, como el caso de la ley 400 de 1988, del
23 de agosto, que regula la actividad del gobierno y la organizacin del Consejo de
Ministros, en 1990, relativa al estado de las autonomas locales, la ley 241 del 23 de
octubre de 1992, que delega al gobierno para la racionalizacin de la sanidad, el
empleo pblico, la previsin social y las haciendas territoriales. La ley 537 del 24 de
diciembre de 1993 aprueba una delegacin legislativa al gobierno, para la reforma en
profundidad de la Administracin del Estado, suprime ministerios y organismos
autnomos, creando nuevas figuras independientes y fortaleciendo la coordinacin
interna en lo poltico y el rol administrativo, plasmado en mayores facultades de gestin
distinta de otras carreras funcionariales. En segundo lugar, la idea laborizadora o
privatizadora como marco de desarrollo de los funcionarios pblicos, concretada en tres
aspectos: -Se regula mediante contrato o convenio colectivo. Se reconducen bajo la
disciplina del Derecho Civil y del Derecho Laboral y como consecuencia de lo anterior,
se produce un cambio de jurisdiccin de todas las controversias referentes a la relacin
de trabajo de los empleados de la Administracin Pblica, del J uez Administrativo al
J uez Social.
La forma de seleccin abarca una oposicin pblica, que admite la realizacin de
exmenes, concursos de mritos o un concurso-oposicin, en segundo lugar, por
seleccin mediante el desarrollo de pruebas especficas para la comprobacin de la
profesin exigida, con un llamado a los inscritos en la lista de las oficinas de empleo,
siempre que se mueva en los niveles de la enseanza obligatoria y la llamada por orden
numrico de los inscritos en listas especiales de empleo, referidos a las categoras
socialmente protegidos, hurfanos e invlidos.
40
La carrera en Italia se desarrolla en escalafn y dentro de la categora funcional, sin
embargo, el criterio predominante es la antigedad para ascender.
Se le reconoce constitucionalmente el derecho a la huelga de los trabajadores,
incluyendo a los funcionarios pblicos. Desde el punto de vista legal, se exige un
preaviso mnimo de 10 das y la obligacin de fijar el plazo mximo de su duracin. Las
prestaciones obligadas durante la huelga se rigen por los convenios colectivos o en los
reglamentos de servicios aprobados en base a acuerdos con representantes de los
trabajadores.
Se les reconoce a los funcionarios la libertad y la igualdad en el acceso a los
empleos y cargos pblicos, libertad de expresin, derechos sindicales. La retribucin
incluye el sueldo, las prestaciones familiares, compensacin por trabajos extras. Los
funcionarios se someten a un rgimen de incompatibilidades general y uno especfico
para determinados funcionarios, abogados, magistrados.
2.2.2.6. La funcin pblica en Espaa
La funcin pblica espaola se identifica en primer lugar con el Estado Absoluto,
cuya caracterstica esencial es considerar como un derecho del Rey el de nombrar y
separar a los servidores pblicos. Los puestos de trabajo, llamados oficios, son creados
por el Rey, sin lmites, ni restriccin alguna. Los requisitos para ser elegidos, eran la
idoneidad y la capacidad. Se parte de la idea de que la continuidad en los cargos es
perniciosa, por lo tanto, no se consolida la inamovilidad en el puesto pblico.
Se oponan abiertamente a contratar a los familiares para los empleos pblicos, los
nombramientos eran por tiempo determinado, durante el cual no era admisible la
revocacin, salvo por justa causa. Se avanza en la consagracin de un Estatuto
General de la Funcin Pblica, la declaracin de igualdad para optar a los cargos
pblicos y la necesidad de sueldos justos atendiendo a las personas en el tiempo y la
cualidad de los oficios.
41
Felipe V, dicta el Real Decreto del 18 de enero de 1721, que se considera como la
primera norma orgnica y con tendencia a constituir un estatuto general. El Decreto
establece que los oficiales de las secretaras, no podan desempear otros empleos
pblicos, por lo que sera lgico otorgarle permanencia y fijeza a los que acceden a
dicho cargo, decretando de esa forma, la inamovilidad.
A partir de all, se fueron dictando sucesivas normas que intentaron asegurar la
inamovilidad. El Decreto del 18 de marzo de 1789, introduce el derecho a la defensa,
mediante la audiencia en el juicio formal establecido para la privacin del empleo
pblico. Dicho Decreto solo se aplicaba a los nombramientos efectuados por el Rey.
En la poca de Fernando VII, se intenta reestructurar la vida administrativa,
destacndose la labor del Ministro de Hacienda, Lpez Ballesteros, quien dicta un
Decreto el 27 de enero de 1824, que permita la continuidad en los cargos, de todos los
funcionarios cesados en masa, el ao anterior, siempre que se demostrase, que
hubiesen cumplido satisfactoriamente su cometido.
La Real Orden del 9 de noviembre de 1824, estableca la necesidad de prestar
fianza obligatoria y suficiente, para todos cuantos manejaban dinero pblico.
El Real Decreto del 3 de abril de 1828 intenta la regulacin de todos los aspectos
econmicos de los servicios pblicos.
En la poca constitucional, se pretende una regulacin general del fenmeno
burocrtico, que se puede identificar con los primeros y autnticos estatutos de
funcionarios, enfatizando dos aspectos bsicos, las caractersticas y requisitos de
acceso a la funcin pblica y las condiciones para asegurar la estabilidad en el empleo.
La Ley de Presupuestos Generales del 26 de mayo de 1835, constituye desde el
siglo pasado, un mecanismo alternativo con la ley material para reglamentar la funcin
pblica. En su aspecto sustantivo, establece los caracteres generales de las pensiones,
declara la intrasmisibilidad de las mismas y sus requisitos de acceso.
42
El Real Decreto del 18 de junio de 1852, publica el Estatuto de Bravo Murillo,
aceptado como el primer intento serio de configurar una norma nica de funcionarios.
Exclua de su aplicacin a los consejeros y dems funcionarios de la administracin
consultiva, los gobernadores de provincia, los empleados de la carrera diplomtica fuera
de Espaa, los magistrados que estn en condiciones especiales, el profesorado, los
ingenieros civiles y de minas, la carrera de armas, oficinas militares, del ejrcito y la
armada, y dems empleados especiales distintos de la administracin activa. Establece
que se aplicar como norma general de carcter supletorio y en defecto de nomas
especficas.
El Estatuto divide en cinco categoras a los empleados de la administracin: jefes
superiores, jefes de administracin, jefes de negociado, oficiales y aspirantes a oficial.
Los subalternos no tenan el carcter de empleados pblicos.
El Estatuto de 1918, llamado Estatuto de Maura, es el precedente ms importante
de la actual legislacin. Se aprueba como una Ley de Bases, el 22 de julio, resultando
ser una norma de aplicacin directa, complementada con la regulacin especfica de
cada Ministerio. Esta Ley institucionaliza el sistema de oposicin como forma de ingreso
en la funcin pblica, estableca como requisito la titulacin correspondiente y la
superacin de un curso de estudios prcticos, con un contenido especfico del mismo.
Se establecan dos tipos de categoras, el personal tcnico y el personal auxiliar,
ambos divididos en categoras y clases. Se incluye la sistematizacin de la cesanta. El
Estatuto impuso un orden en la funcin pblica y sent las bases para la regulacin
genrica de la funcin pblica.
La reforma de 1964, coincide con los cambios de la funcin pblica y administrativa.
Esta Ley del 64, define a los funcionarios pblicos como las personas incorporadas a la
administracin por una relacin de servicios profesionales y retribuidos, regulados por el
Derecho Administrativo. Clasifica a los funcionarios en los de carrera, integrados en
cuerpos generales y especiales y los de empleo, que pueden ser eventuales o interinos.
43
La Constitucin de 1978 incide notablemente en la reforma de la Ley de
Funcionarios Civiles del Estado. En el artculo 103, establece que la ley regular el
estatuto de los funcionaros pblicos, de acuerdo con los principios de mritos y
capacidad, peculiaridades del ejercicio del derecho a sindicacin, el sistema de
incompatibilidades y las garantas para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
Los principios constitucionales establecidos en relacin a la funcin pblica, se
presentan a continuacin: el mrito y la capacidad como determinantes del ingreso en la
funcin pblica, el reconocimiento de los derechos a la sindicacin y la huelga, con
determinadas particularidades en su ejercicio, la existencia de un sistema de
incompatibilidades, la imparcialidad en el ejercicio de la funcin pblica y la reserva de
la ley, en la determinacin del estatuto de los funcionarios pblicos. Esta reserva de ley
significa que tras la publicacin de la Constitucin del 1978, el funcionario queda
sometido a un rgimen de derechos y deberes definidos en una norma con rango formal
de ley.
El nombramiento del funcionario se produce una vez que se cumplan los requisitos
exigidos en la ley del 1984, que establece en el artculo 19.1, que las Administraciones
Pblicas seleccionan su personal, ya sea funcionario o laboral, de acuerdo con su oferta
de empleo pblico, mediante convocatoria pblica y a travs del sistema de concurso,
oposicin o concurso-oposicin libre donde se garanticen los principios constitucionales
de igualdad, mrito, capacidad, as como la publicidad. Los deberes y derechos de los
funcionarios pblicos aparecen ligados a su relacin jurdica, dentro del concepto de
relaciones de sujecin especial. El derecho al cargo, a la remuneracin y a la
inamovilidad, entendida como categora que unifica la relacin de servicio, le garantiza
al funcionario, el derecho a desempear funciones pblicas en un rgano administrativo
determinado y la imposibilidad de ser removido del mismo.
El derecho a la informacin y a la participacin en la gestin, se establece en los
artculos 64 y 65, de la Ley del 84, cuyo fin es asegurar el funcionamiento del rgano
administrativo, mediante la comunicacin verbal de las reglas, el mbito de derechos y
44
obligaciones amparar as, las posibles exigencias de responsabilidad por
incumplimiento.
Se reconoce tambin a los funcionarios pblicos espaoles, derechos honorficos a
travs de recompensas, premios metlicos, condecoraciones, honores, derecho a
vacaciones anuales durante un mes, permisos por nacimiento, adopcin, fallecimiento
de familiares, por traslado de domicilio para atender funciones sindicales, y licencias por
enfermedad, matrimonio, embarazo.
2. 3. Naturaleza jurdica de la relacin de servicio en la funcin pblica
La naturaleza jurdica de la relacin de empleo pblico, es fundamental para el
estudio que se hace. Cada momento histrico se caracteriza por factores sociales,
polticos, econmicos, de marco organizacional y funcional del Estado, dando
respuestas distintas que conviene considerar.
La Doctrina Clsica seguida por (J ese, 1949), mantiene la idea de que en la
determinacin de la opcin concreta participan problemas polticos y jurdicos.
Polticamente se dan tres regmenes jurdicos posibles, el rgimen de requisa, el
rgimen del contrato de locacin de servicios, regido bien sea por el Derecho Pblico, o
por el Derecho Privado y el rgimen legal y reglamentario de la funcin pblica.
2.3.1. El rgimen de requisa o reclutamiento obligatorio
Segn (Garca Trevijano, 1970), esta forma de organizacin se debe a los autores
alemanes del siglo XVIII (Stein, Meyer, Bluntschli, Gerber), cuya caracterstica es negar
el valor del consentimiento libre del funcionario para ingresar a la funcin pblica, el
Estado puede obligarlo a la prestacin forzosa.
A este rgimen se le han hecho, dos grandes crticas. (J ese, 1949), indica que en
todos los pases civilizados modernos, el rgimen de la requisa es insuficiente, con su
carcter fragmentario y forzoso, para asegurar la marcha normal y satisfactoria de los
45
servicios pblicos, econmicos, social y polticamente, por tratarse de un procedimiento
lleno de inconvenientes tanto para la persona como para el inters general.
El sistema de reclutamiento obligatorio, es un sistema que no garantiza el normal
funcionamiento del servicio pblico y de las prestaciones sociales en los niveles en que
stos se desarrollan en los Estados de nuestros das, su validez como sistema de
organizacin es rechazable tericamente, al no servir para el fin establecido. Se le
suma que la evolucin histrica en materia de los derechos de las personas, hara
prcticamente inviable, al menos en los pases democrticos, que pudiese constituirse
una funcin pblica, sobre la base del reclutamiento obligatorio.
La segunda crtica que se le hace es la de asegurar que se trata de un sistema
extraordinario, que no garantiza ni la normalidad, ni la continuidad del servicio, por lo
tanto, quiebra uno de los elementos centrales que justifican el establecimiento del
mismo.
Un sistema de organizacin pblica que no asegura, ni la normalidad, ni la
continuidad, ni permite cubrir las nuevas funciones del Estado, es en trminos de
gestin y al margen de consideraciones ideolgicas, un sistema que no se mantiene en
los actuales momentos en cualquier sociedad.
2.3.2. El rgimen de contrato
En el mbito del empleo pblico, la aplicacin del rgimen contractual, plantea los
mismos problemas que se presentan en el seno administrativo, como es la igualdad de
las partes, la formalizacin individual. En el caso concreto del empleo pblico, la
aplicacin de la figura conllevara la negociacin de las condiciones de trabajo entre el
funcionario y la administracin. Si se produce el acuerdo de voluntad sobre las partes,
se genera el contrato que se convierte en ley para los que intervienen y cualquier
modificacin del acuerdo, ha de producirse bilateralmente, sin que sea lcita la
modificacin unilateral por una de ellas.
46
Se le critica al rgimen, que aunque se advirtiese en el curso del tiempo, la
necesidad de modificar la organizacin de un servicio pblico para armonizarlo con las
necesidades sociales, se hallar un obstculo jurdico en la situacin de los individuos
al servicio pblico, por cuanto, desde el momento en que nace el contrato de locacin
de servicios, no pueden modificarse las condiciones en las cuales aquellos realizan sus
trabajos, si no se hace un nuevo contrato.
La teora contractual admite, con alcance general, dos modalidades, en razn al
rgimen jurdico por el que se rigen, de tal forma, que puedan darse contratos
sometidos al Derecho Pblico y al Derecho Privado.
2.3.2.1. Contrato de derecho privado.
Para (Garca Trevijano, 1970), es la ms antigua forma de organizacin de la
funcin pblica, procedente de la poca feudal y absolutista, donde el empleo se
consideraba como algo transmisible, era un derecho patrimonial sometido a los
principios reguladores de los mismos, la relacin de servicio, se consideraba como la
transferencia de propiedad.
Posteriormente se da paso a un carcter de obligacin, pero la figura jurdica segua
siendo el contrato de mandato o el de arrendamiento de servicios.
Ambas figuras no resultaron idneas para cumplir los fines perseguidos, el mandato,
era en efecto, una figura jurdica posiblemente aplicable a los funcionarios que
ostentaban una representacin externa, pero difcilmente podra aplicarse a los
funcionarios que realizaban una funcin interna sin conexin con el exterior. Todo lo
contrario se da con el contrato de arrendamiento de servicios.
Estas tesis fueron abandonadas paulatinamente a medida que los conceptos
privatistas se sustituyeron por los de derecho pblico. Se le critica que su aplicacin
estricta hubiera aniquilado el normal desarrollo de la organizacin administrativa y los
47
servicios pblicos en general difcilmente compatibles con un marco de condiciones
contractualmente determinados.
2.3.2.2. Contrato de derecho pblico
Esta tesis es seguida por (Laband, 1911), en sntesis se trata de la confluencia de
dos voluntades para celebrar un contrato. Histricamente, el problema se remonta a la
discusin en torno a la posibilidad de que un contrato de Derecho Pblico pueda darse
entre un particular y un ente pblico, o si por el contrario, solo podra producirse entre
entes pblicos. Esta discusin terica carece de fundamento, en Derecho se admite sin
problema alguno el contrato entre un ente pblico y un particular, de all que la
discusin se desplaza, no a la propia existencia, sino a la posicin de las partes en el
contrato.
2.3.3. Rgimen legal, impersonal y unilateral
Las dificultades presentadas por el modelo contractual y la tendencia a la
uniformidad en los mismos que ocasiona la actuacin administrativa trae como
consecuencia que se plantee la posibilidad de la determinacin unilateral y genrica de
las condiciones contractuales para solventar los problemas anteriores. En la
organizacin del empleo pblico, hay la tendencia al establecimiento de un rgimen
legal, impersonal y general de aplicacin a todos los que se encuentren en la misma
situacin.
Segn (J ese, 1949), la esencia de este rgimen se encuentra en la situacin de los
agentes del servicio pblico propiamente dichos, reglada unilateralmente por los jefes
de reparticin o los gobernantes, el contrato no entrar en juego en ningn momento.
El sistema parte del hecho de que no son necesarias las dos voluntades,
administracin y administrado, para la vlida constitucin de la relacin en condiciones
de igualdad. La voluntad de la Administracin es principal, la del administrado es solo
una condicin de eficacia y no de perfeccin de la relacin.
48
Este rgimen presenta la ventaja de ser apto para contribuir a las reformas
administrativas y superar las dificultades de la teora del contrato. Tericamente, se
podra realizar sin consideracin alguna al funcionario y an en contra de su opinin. Se
le critica que una buena organizacin del servicio pblico, es aquella que asegura el
inters general, sin el sacrificio de los agentes empleados en dicho servicio.
El origen del rgimen se encuentra en Francia, como consecuencia de la doctrina
reiterada del Consejo de Estado en 1909, se afirmaba que los derechos y beneficios
que para los funcionarios resultasen de los decretos y resoluciones ministeriales, se
hallan subordinados al mantenimiento de dichas decisiones y en ausencia de una
disposicin legislativa que estatuy sobre este objeto, la organizacin establecida
mediante un decreto puede ser modificada vlidamente por un decreto ulterior.
Se sostena que los derechos y beneficios que para los funcionarios resultasen de
una reglamentacin, quedan subordinados a su mantenimiento y no podrn en ningn
caso obstaculizar el derecho de la Administracin para proceder a la reorganizacin de
los servicios.
Segn (J ese, 1949), las caractersticas fundamentales de la teora estatutaria, son:
El acto jurdico por el cual ingresa un individuo al servicio pblico es un acto
condicin, no tiene por efecto jurdico crear para un individuo una situacin
jurdica individual, sino investirlo de una situacin legal y reglamentaria.
El acto jurdico por el cual se organiza un servicio pblico, determinndose as
mismo los derechos y deberes de los agentes vinculados a este servicio, es una
ley o un reglamento, es un acto que crea una situacin jurdica general e
impersonal.
El acto jurdico por el cual un individuo deja el servicio pblico, es tambin un
acto condicin, es una manifestacin de voluntad que coloca a una persona en
una situacin jurdica general e impersonal y no un cmulo de situaciones
jurdicas individuales.
La doctrina francesa acepta la concepcin del funcionario magistrado, se alude a su
investidura, o lo que es igual, el acto en virtud del cual pasa a estar investido-sometido
a una legislacin general que regula con carcter comn su status. Desaparecen las
49
adquisiciones individuales fruto de la obligacin bilateral y el funcionario sabe que su
incorporacin conlleva inmediatamente la aplicacin del rgimen comn. La norma
determina de manera general las condiciones, derechos y deberes de todos los
funcionarios a ella sometidos.
En cuanto al rango de la norma, la cuestin no es relevante, de tal forma que un
estatuto puede estar contenido en una ley, como en un reglamento.
2.3.4. La teora estatutaria y los derechos adquiridos
En el rgimen jurdico de empleo pblico y en sus formas de organizacin, el tema
de las situaciones adquiridas de forma individual y su respeto, es un punto clave. Es
una cuestin terica de notable importancia, la de determinar si los derechos adquiridos
al amparo de un estatuto, puedan ser esgrimidos despus de su modificacin, o si los
derechos adquiridos suponen un lmite real a la capacidad de reforma.
La teora de los derechos adquiridos es una de las clsicas en el Derecho Civil y
aparece vinculada al problema de la retroactividad de las normas jurdicas. El
planteamiento siempre ha sido el mismo, se trata de determinar el alcance que las
nuevas normas puedan tener sobre las situaciones preexistentes.
2.3.4.1. Los derechos adquiridos en el derecho civil
La determinacin del concepto derecho adquirido y sus lmites, es un tema habitual
del Derecho Comn. Para la Teora Clsica, segn (Lpez Menudo, 1982), la ley nueva
debe respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley anterior, seala el
autor, que la concepcin clsica responde a un planteamiento contrapuesto al actual, ya
que en definitiva era solo una categora conceptual opuesta a la de derechos innatos.
Para Savigny, la clasificacin de las leyes o normas jurdicas se hace en dos
grandes categoras, por un lado, las referidas a la adquisicin de derechos y por otro,
las que ataen a la existencia e inexistencia de una institucin jurdica. A las primeras
50
se les aplica el principio de la no retroactividad en el sentido de que la nueva ley no
despliega ninguna accin ni sobre el hecho pasado, ni sobre las consecuencias
posteriores del mismo y por ello, por el respeto debido a la seguridad de las relaciones
jurdicas.
La tesis de Savigny se le critica la dificultad de diferenciar los dos tipos de normas
en la prctica, lo que condicionaba notablemente el planteamiento terico.
La Doctrina Francesa seguida por (Duguit y J eze, 1949) replantean el concepto de
derecho adquirido, sostienen que el criterio diferencial est en distinguir entre
situaciones jurdicas subjetivas y objetivas, las primeras sern intangibles por leyes
posteriores, las segundas podrn modificarse por las leyes futuras.
Segn (J ese, 1949), las situaciones objetivas que podran modificarse, como las
relativas a la nacionalidad, estado y capacidad de las personas, derecho de sufragio,
status militar de los ciudadanos, propiedad privada, derechos reales, organizacin y
competencia de funcionarios y tribunales, procedimiento y medios de pruebas,
prescripciones, rgimen fiscal, rgimen de la funcin pblica.
Segn (Ferrara, 1921), es necesario poner nfasis en el anlisis de la normativa
aplicable en el momento de realizarse el acto como la nica que regula dicha situacin
tanto de presente como de futuro.
(Castn, Tobeas, 1963), agrupa la tesis de Ferrara entre las teoras del hecho
jurdico cumplido, indicando que entiende la irretroactividad en su sentido ms riguroso,
sin restricciones. Su teora descansa sobre una regla nica y precisa que se puede
formular en que todo hecho jurdico sea acaecimiento casual o acto jurdico, est
regulado tanto por lo que afecta a sus condiciones de forma o de fondo por la ley del
tiempo en que el hecho fue jurdicamente cumplido.
(Roubier, 1929), realiza el esfuerzo de superar la lnea clsica en la definicin de los
derechos adquiridos, su tesis se sustenta en distinguir el efecto inmediato de la ley, del
51
efecto retroactivo. Conforme al primero, la nueva ley puede afectar a situaciones
jurdicas anteriores, pero solo respecto de los que se produzcan despus de la entrada
en vigor de la misma. Si se quiere extender sus efectos a situaciones anteriores, pero
solo respecto aquellos que se produzcan despus de la entrada en vigor, nos
encontraramos ante una ley retroactiva. Este autor acepta que toda ley tiene o puede
tener efectos inmediatos, pero no retroactivos.
2.3.4.2. Los derechos adquiridos en el derecho administrativo, su viabilidad en la
relacin estatutaria
Una vez planteada la teora privatista de los derechos adquiridos, surge la necesidad
de estudiar la posibilidad de aplicar dicha teora en el seno de la relacin estatutaria,
donde la caracterstica principal es que el funcionario no tiene ms derechos, que los
reconocidos por el estatuto vigente.
El planteamiento inicial sostiene que no son posibles los derechos adquiridos en el
seno de la relacin estatutaria de carcter pblica. Sin embargo, es necesario
considerar que esta aparente simplicidad exige ciertos planteamientos que expliquen su
aplicacin y concepcin histrica.
La primera sera derivada de la facultad que tiene la Administracin para variar sus
servicios. Los derechos adquiridos aparecen o se sitan frente a la potestad
organizativa de la Administracin. La J urisprudencia espaola ha fijado los lmites y
fronteras de esta colisin, en cuatro criterios bsicos:
El que la reorganizacin burocrtica tenga por finalidad una mejora del inters
pblico.
La jerarqua formal de las normas que debe ser escrupulosamente observada.
Los derechos adquiridos de los funcionarios.
La tcnica de la anulacin o revocacin de actos.
52
Los Tribunales aluden a los derechos adquiridos, configurados en un lmite
jurisprudencial, al ejercicio de aquella aunque esto conduzca rpidamente a la
concrecin de qu debe entenderse por tal en el seno de la relacin estatutaria.
Con relacin a ste planteamiento (Garca Trevijano, 1970), propone tres criterios:
El primero toma en cuenta al modo de adquisicin de los derechos, considerando
como tales a los reconocidos, solo en ttulos particulares, pero no los derivados de la
ley. El autor seala que tal postura no es conveniente, no hay dudas de que una ley
singular puede derivar derechos adquiridos como de cualquier otro acto jurdico.
El segundo criterio de distincin, plantea la diferencia del derecho subjetivo y del
derecho reflejo y entre el derecho en s mismo y la expectativa de derecho. De esta
manera, solo los citados en primer lugar en cada una de las dos alternativas podran
considerarse como derechos adquiridos. Esta tesis de inspiracin alemana, entiende
que el ncleo central de los derechos adquiridos estara constituido por los derechos
patrimoniales y fundamentalmente por la propiedad.
El tercer criterio propone la investigacin, en cada caso concreto, de si el derecho se
ha ejercitado o al menos se ha podido ejecutar, si la respuesta es afirmativa a los
interrogantes anteriores podra hablarse con correccin de los derechos adquiridos.
2.3.5. Pautas para la redefinicin de un nuevo modelo:
Es necesario considerar las diferentes clases de vnculos que se dan entre la
administracin y quienes prestan sus servicios en ella de forma permanente y
profesional, con indicios de replanteamiento de alguno de los elementos estructurales
ms representativos. La aplicacin al rgimen jurdico de los funcionarios pblicos de la
teora estatutaria presenta las caractersticas y connotaciones clsicas de aquella, se
corresponde con la definicin unilateral de un conjunto normativo que la Administracin
elabora, aplica y somete a sus servidores al imperio del mismo, la cuestin est en que
si se puede mantener, en su esencia primitiva, un rgimen unilateral de determinacin
53
de condiciones de trabajo por el mero hecho de tratarse de un colectivo unido a la
administracin en virtud de un vnculo de sujecin especial.
En lo que respecta a la cuestin relativa a la unilateralidad de la actuacin
administrativa, se tiene la sensacin de que constituye un pilar sobre el cual va a ser
difcil basar los planteamientos y las perspectivas de futuro.
La quiebra presente y futura del principio de unilateralidad en la actuacin
administrativa viene siendo objeto de atencin por la doctrina. (Martn Retortillo, 1988),
indica que la gestin de la administracin pblica es de modo, cada vez ms sealado,
una gestin participada o incluso accionada con organizaciones representativas de
intereses colectivos y con los propios administrados. Participacin directa y
condicionante, no solamente en aras de un mejor entendimiento o de una mayor
informacin, sino en el tema de decisiones de la propia administracin.
Esta teora en esencia consiste en admitir que mediante mecanismos de
participacin de intereses generales establecidos o por contratos informales,
organizaciones sociales representativas de colectivos empresariales profesionales y de
trabajadores fuertemente estructuradas y reconocidas por el Estado, toman parte en la
elaboracin de decisiones pblicas, consensuado con el poder poltico, estrategias,
objetivos y medidas concretas, de manera fundamental en la poltica econmica.
La teora plantea la necesidad precisa de aceptar el proceso irreversible de
transformacin de las formas de la actividad administrativa.
(Parejo Alfonso, 1991) siguiendo la lnea alemana, propone como resumen a este
proceso transformativo lo siguiente:
Un progresivo protagonismo de la perspectiva estratgica y temporal en las
relaciones jurdico-administrativas.
Una extincin paulatina, en relacin con lo anterior de la configuracin de la decisin
administrativa como un proceso no concentrado en un solo acto final decisorio, de
carcter definitivo, sino articulado en una pluralidad de actos concatenados entre s.
54
Un intercambio, cada vez ms frecuente y la posibilidad de combinacin entre s.
El seguimiento de nuevas formas de accin, no necesariamente independientes y
sustitutivas de las tradicionales. Se trata de formas de gestin propias, como la
informacin, el convencimiento, la persuasin y la negociacin.

Centrando el tema de la Funcin Pblica, es conveniente indicar que las
manifestaciones articuladas o espontneas de negociacin, acuerdo o participacin
estn abriendo paso, o matizando el rigor de las determinaciones unilaterales en la
actuacin administrativa.
Para (Palomar Olmeda, 2003), "las circunstancias expuestas justifican la
necesidad de replantear de nuevo el marco jurdico donde se acomode una
formulacin moderna de la teora estatutaria en general y aplicar la misma a los
empleados pblicos. Este nuevo marco se fundamenta en dos pilares bsicos,
por un lado los empleados pblicos, deben ser considerados como un todo
homogneo donde se precise con carcter general, los derechos bsicos o
esenciales de todos los que tengan una relacin de empleo pblico. Esta
determinacin se hace independientemente de la naturaleza jurdica del vnculo
que une a la Administracin y al empleado pblico, ya que a todas luces es una
contradiccin que quienes tienen el mismo patrono tengan despus regmenes
jurdicos completamente diferenciados, configurando un panorama donde los
derechos y obligaciones de los empleados pblicos estn dispersos en normas y
estatutos que regulan distintas situaciones de los que prestan sus servicios para
la Administracin Pblica. En segundo lugar, una vez establecido el marco
general que debe ser respetado por todas las regulaciones especficas, el
elemento necesario para la regulacin de las condiciones de trabajo, es el
acuerdo de voluntad entre la propia Administracin y los representantes de los
empleados pblicos. El factor diferencial estriba en que sea el propio estatuto,
de entrada obligatoria al acuerdo como elemento esencial para la concrecin del
marco fundamental de la definicin de las relaciones de trabajo. En conclusin,
se trata de encontrar una delimitacin entre las condiciones de empleo, el
Estatuto, y las condiciones de trabajo, la concrecin de las prestaciones y la
forma de articular las mismas. El acuerdo debe tener otros dos factores que lo
configuran, en primer trmino, la necesidad del acuerdo, que la ley espaola no
obliga en los actuales momentos y en segundo lugar, es necesario articular
jurdicamente los efectos del acuerdo y las consecuencias jurdicas de su
incumplimiento, causas de revisin, resolucin y dems vicisitudes, que todo
acuerdo de voluntad pueda tener. As, la existencia de un marco global o
general impide que los fenmenos de transformacin del sector pblico y de
aplicacin al mismo del derecho privado, pueda tener como una de sus
motivaciones esenciales la de liberar a sus servidores del rgimen jurdico de los
funcionarios pblicos".
55
Concluye el autor (Palomar Olmeda, 2003) que la solucin propuesta de mayor
relevancia es la que deriva de los procesos participativos, donde el acuerdo de voluntad
se configura como elemento esencial de la forma de participacin. Agrega que uno de
los principales problemas es la definicin del mbito de aplicacin, o sea, la concrecin
de quienes y cuntos rganos pblicos deben negociar sus condiciones de trabajo, la
lnea divisoria pasara probablemente por la naturaleza de los rganos administrativos
de forma que pudiesen agruparse los de naturaleza homognea y disgregarse los de
naturaleza distinta. Para que la frmula funcione, jurdicamente, la Ley deber prever
los mecanismos para solucionar los conflictos de interpretacin y de intereses que
pudiesen surgir durante la vida del mismo y la determinacin de los rganos
jurisdiccionales competentes para su conocimiento.
Sera una nueva visin del Estatuto de los Funcionarios Pblicos, como norma
mnima, que permitir su adaptabilidad a mbitos funcionales, con pautas comunes y
homogneas, aplicada simultneamente a administraciones territoriales que demandan
un rgimen de personal que no rompa su capacidad de organizacin.
2.4. El derecho de la funcin o el empleo pblico
2.4.1. Definicion
Siguiendo lo expuesto por (Palomar Olmeda, 2003), para analizar el concepto de la
funcin o el empleo pblico:
"es necesario diferenciar un concepto amplio y uno restringido, segn el primero,
el derecho de la funcin o de empleo pblico, es el conjunto de normas,
cualquiera que sea su rango y naturaleza, que rigen los derechos y obligaciones
del conjunto de personas que prestan sus servicios para la Administracin
Pblica. Esta acepcin amplia, resulta insatisfactoria como elemento central de
una definicin, la misma no aporta ningn criterio que permita determinar
cuando han de ser las normas laborales o las administrativas, las que rijan la
relacin de servicio. El concepto amplio es puramente descriptivo, se limita a
identificar las normas, a descubrir el aspecto subjetivo de que en las mismas
haya un mandato imperativo para quienes prestan sus servicios para la
Administracin Pblica y a calificarlas como normas de funcin o empleo
56
pblico. Segn el concepto restringido el derecho de la Funcin o el empleo
pblico, es el conjunto de normas, que constituyendo un todo armnico dentro
del ordenamiento jurdico, tienen por objeto regular la relacin de servicio para
las Administraciones Pblicas".
Es conveniente referirse a la modificacin o ampliacin del concepto de la Funcin
Pblica, que pasa de ser un sinnimo de funcionarios pblicos, a tener consideraciones
de carcter objetivo, presidida por la presencia de las Administraciones Pblicas en su
gestin, con independencia de la naturaleza jurdica del propio vnculo.
Actualmente el problema no se centra en determinar si para un mismo tipo de ente u
organismo, el rgimen ideal es de Derecho Administrativo o el del Derecho Laboral,
polmica de muchsimos aos y que encubre un cierto contenido ideolgico, de forma
que quienes se identificaban con el primero, asuman posicin conservadora, quienes
ostentaban la segunda posicin del ordenamiento jurdico, representan la modernidad
que al final han resultado insatisfechas cuando se aplican a las Administraciones
Pblicas y a su ordenamiento general.
La polmica Derecho Administrativo-Derecho Laboral, como conjunto normativo que
debe regir el funcionamiento de los recursos humanos en la administracin pblica
pareciera estar superado, tanto por la realidad, como por las decisiones de los
Tribunales Constitucionales en la materia, sin embargo, todava est presente, a pesar
de que se abre paso por otro camino, el sometimiento de la administracin y de su
gestin a frmulas de derecho privado.
En conclusin, para (Palomar Olmeda, 2003): El derecho de la funcin o el
empleo pblico, es la parte del Derecho Pblico, cualquiera que sea la
naturaleza jurdica de su relacin de empleo, as como las condiciones
esenciales de prestacin de servicios con el fin de asegurar su correcto
funcionamiento.
2.4.2. Notas caractersticas de la definicin de la funcin pblica
2.4.2.1. El derecho de la funcin pblica o el empleo pblico como una parte del
Derecho Administrativo con entidad propia
57
Esta determinacin se identifica como una consecuencia de la opcin por el sistema
organizativo de la Funcin Pblica basada en el Derecho Administrativo como esquema
de organizacin opuesto al Derecho Laboral.
Frente a ello, en el momento presente la justificacin de que la nica opcin posible
es la del Derecho Pblico, tiene una base constitucional, evidentemente no puede ser
del Derecho Privado, la norma que regule con alcance general, el rgimen de
funcionamiento de la Administracin Pblica. Tambin se seala que el sistema laboral,
es muy difcilmente conciliable con un sistema organizativo de la funcin pblica, donde
predomina una visin conjunta entre departamentos, administraciones, tanto en la
seleccin de funcionarios, provisin de puestos, rgimen disciplinario, lo que solo se
hara aceptable si se hiciera una nueva organizacin.
Los criterios de delimitacin, sustentados por los autores ms significativos del
Derecho Administrativo actual, para demostrar que las normas de funcin pblica,
cumplen con todos los requisitos y condiciones, para pertenecer a sta rea del
Derecho, son:
- Postura de (Garca de Enterra, 1997). Este autor es el ms claro defensor de la
tesis subjetiva, cuyas notas esenciales que definen al Derecho Administrativo son:
Un derecho de naturaleza estatutaria.
De carcter pblico.
Ordena la actuacin de la Administracin Pblica, que queda sustrada de la
aplicacin del Derecho comn.
El conjunto de normas que constituyen el llamado Derecho de la Funcin Pblica,
cumple estrictamente las caractersticas presentadas.
Al considerar la definicin de Garca de Enterria, no cabe duda, de que se trata de
un derecho estatutario, que regula las relaciones de cierto tipo de sujetos, singulares o
especficos, apartndolos de algunos aspectos del imperio del derecho comn. Es
58
lgico asegurar que las normas de Funcin Pblica solo afecta a una pluralidad de
sujetos y que las mismas estn presentes con carcter necesario, en la Administracin
Pblica, por lo que se cumple el requisito para que exista una relacin jurdico
administrativa.
El citado autor considera que para determinar la existencia del Derecho
Administrativo, no es suficiente con la presencia de una Administracin Pblica y un
rgimen especfico de Derecho Pblico, sino que es imprescindible que la regulacin
afecte a un mbito sectorial de obras y servicios pblicos.
-Tesis de (Garrido Falla, 1981). Este autor considera que el Derecho Administrativo
forma parte del Derecho Pblico y regula la organizacin y funcionamiento del Poder
Ejecutivo y sus relaciones con los administrados, la funcin administrativa de los
diversos poderes y rganos constitucionales del Estado.
Las caractersticas del Derecho Administrativo sealadas por Garrido Falla, son las
siguientes:
El Derecho Administrativo es un Derecho Pblico, por el que se regulan las
actividades de la Administracin Pblica.
Est compuesto por normas de organizacin y comportamiento.
El Derecho Administrativo se aplica tanto a la Administracin como a las
Administraciones Pblicas integradas en el Estado.
Regula la funcin administrativa de los poderes legislativo y judicial y dems
rganos constitucionales del Estado.
El conjunto de estas caractersticas presenta una concepcin de Derecho
Administrativo, que utiliza como parmetro la bsqueda de la Administracin desde el
punto de vista de los poderes del Estado, incluyendo la actividad administrativa de los
poderes constitucionales.
59
-Criterio de (Santa Mara Pastor, 1998). Considera al Derecho Administrativo, como
un sistema de elaboracin terica, un concepto legal. Se enfrenta con la posibilidad
terica de parcelacin del orden jurdico que justifica, primero por imperativos
puramente cientficos y acadmicos para despus deducir que cualquier interpretacin
de las normas jurdicas tiene un efecto creador de nuevas normas complementarias,
cuyo estudio coherente y articulado termina por crear un sistema de normas. Plantea
que el sistema es una totalidad cuyos elementos estn interrelacionados y que las
relaciones estn presididas por un elenco de principios ordenadores, que actan como
elementos vertebrados de un sistema y que al tiempo redundan sobre el mismo al
operar como fuente de nuevas normas y criterios interpretativos.
Concluye el autor diciendo, que el Derecho Administrativo:
Es un sistema normativo con entidad propia, que trata de ordenar la actuacin
de la Administracin Pblica, en las relaciones jurdicas de sta, que no estn
sometidas al derecho privado, que reproduce en parte, el problema de origen de
la delimitacin de la aplicacin a cada acto concreto de las normas derivadas de
uno u otro sector del Ordenamiento J urdico.
El criterio de delimitacin propuesto por Santa Mara Pastor, es el del anlisis del
supuesto concreto y de la norma aplicable, luego para definir si las normas de la
Funcin Pblica son o no de Derecho Administrativo, habr que examinar, primero a la
definicin del fenmeno, la Funcin Pblica agrupa al conjunto de elementos
personales con los que la Administracin hace frente al desarrollo de su funcin y
segundo, desde el punto de vista de las normas aplicables, hay que sealar que stas
suponen una determinacin unilateral de las formas de prestacin del servicio,
circunstancia que determina una correspondencia idntica con los fundamentos ms
slidos del Derecho Administrativo, siendo de plena aplicacin a las normas de Funcin
Pblica la consideracin de que se trata de normas que intentan conjugar los privilegios
de la administracin y sus potestades exorbitantes con las garantas del ciudadano.
2.4.2.2. La crisis de las teoras subjetivas
60
Segn (Parejo Alfonso, 1984), la supuesta crisis de las concepciones subjetivas, que
definen al Derecho Administrativo, vienen de la consideracin del Derecho
Administrativo como una norma positiva, que en suma es la consecuencia o el
reconocimiento explcito de la Administracin Pblica como una institucin -
ordenamiento complejo.
Apunta el autor citado, que se han esgrimido dos argumentos para airear la crisis de
dichas teoras, como son, la prdida por los entes pblicos del monopolio de la accin
administrativa y la intervencin directa o participacin de los particulares en las tareas
administrativas y en concreto, en la Administracin. Frente a la primera postura, se ha
dicho que no existe tal prdida del monopolio, ya que en estos supuestos, la persona
jurdico privada no acta en su condicin de tal sino como agente o delegado de la
Administracin.
En cuanto al segundo planteamiento, para (Muoz Machado, 1977), los mecanismos
de participacin directa y de representacin poltica, son insuficientes y el control social
es mayor, con nuevas formas de participacin sobre la vida administrativa, de all la
necesidad de articular nuevas frmulas participativas.
As el fenmeno de las funciones administrativas de rganos no especficamente
administrativos, se reconduce de acuerdo a lo referido por Parejo Alfonso, a la vieja
cuestin de la inexistencia de una exacta correlacin entre la triparticin del poder del
Estado y las funciones desarrolladas por cada una de los tres poderes. El hecho de que
rganos realicen funciones administrativas, no altera su autntica naturaleza, ni impide
recordar, que el fundamento ltimo de la aplicacin del Derecho Administrativo es la va
analgica, en aras de garantizar la tutela y los derechos de los interesados, para lo cual
sera suficiente con una determinacin legal extensiva de la J urisdiccin Contencioso
Administrativa, que en nada alterara la concepcin del Derecho Administrativo como el
Derecho de la Administracin.
2.4.2.3. Tesis que se mantiene
61
Para (Palomar Olmeda, 2003), "en materia de Funcin Pblica se da el
fenmeno ampliatorio de forma que ya no puede admitirse que la normativa
funcionarial sea exclusiva de la Administracin, sino que la misma relacin se
produce en otros rganos no especficamente administrativos, como las Cortes
Generales, el Consejo General del Poder J udicial, el Tribunal Constitucional.
Ante tal afirmacin, hay que reconocer la insuficiencia de la estructura actual
del Derecho Administrativo, para contemplar y regular los fenmenos de tal
clase, por lo que bien, reconociendo un centro comn de imputacin de
cualquier asunto materialmente administrativo, o bien reconstruyendo los
lmites legales, e incluso cientficos del Derecho Administrativo, ha de
buscarse una viabilidad legal a la aplicacin con pleno efecto del Derecho
Administrativo a todos los fenmenos materialmente administrativos, con
independencia del rgano que los dicte".
Contina el autor admitiendo que no hay inconveniente terico en que las cuestiones
de patrimonio, de contratacin o de personal de los denominados rganos
constitucionales, son actividades de segundo orden respecto de la principal que
corresponde al rgano y que la razn prctica de su enjuiciamiento por los contencioso-
administrativos, es la de evitar situaciones de indefensin. Este reconocimiento no debe
impedir el anlisis justificativo de la atribucin, ya que para evitar situaciones de
indefensin, hubiese sido suficiente con habilitar los mecanismos de enjuiciamiento
judicial que no necesariamente tendra que ser administrativo. Sostiene adems que la
atribucin a los Tribunales Administrativos deriva de dos premisas, una, que el rgano
en cuestin es de naturaleza pblica indiscutible, y dos, que su forma de actuacin
implica la utilizacin de los mtodos y formas propias del Derecho Administrativo.
Solo la concurrencia simultnea de estos dos requisitos, justifica la atribucin del
conocimiento de sus asuntos a la J urisdiccin Contencioso-Administrativa, como
consecuencia ineludible de que un rgano de naturaleza pblica acte conforme a las
mismas reglas jurdicas que la administracin pblica.
Lo planteado, segn el autor considerado, justifica la necesidad de la redefinicin del
Derecho Administrativo, con el fin de que el mismo resulte directamente aplicable, bien
por s mismo, bien en consideracin de norma especficamente establecida para
disciplinar la actuacin de cualquier rgano de aquel conforme a reglas diferentes a las
del derecho comn. Agrega que en el tema de las normas de la funcin pblica, es claro
62
que las mismas forman parte del Derecho Administrativo y que con la independencia de
cual sea la tesis que se mantenga en torno al concepto objetivo o subjetivo del Derecho
Administrativo, las normas de Funcin Pblica renen los requisitos para ser
consideradas como tales.
Bajo esta ptica, si se considera el Derecho Administrativo como el derecho del
complejo orgnico que gestiona los intereses pblicos o como el derecho de una
persona jurdica, las normas de Funcin Pblica, renen las caractersticas de sus
normas propias, diferenciadas del derecho comn, que recogen los privilegios
generales en la actuacin administrativa, por lo tanto no cabe negar su concepcin
como normas administrativas.
2.4.2.4. El derecho de la funcin pblica o empleo pblico como derecho que
define los derechos y los deberes de los funcionarios y empleados pblicos y las
condiciones de trabajo de stos
Para los seguidores de la tesis objetiva de este sector, es necesario indicar que el
objeto del Derecho de la Funcin Pblica, es determinar las condiciones de trabajo de
los servidores pblicos y los derechos y obligaciones que le corresponden a aquellos en
su relacin con la Administracin. Esta relacin es susceptible de ser encuadrada en la
categora de relacin especial, como aquel vnculo que en razn de su necesidad para
la propia organizacin, genera un vnculo de mayor intensidad y calificacin que el que
corresponde a los poderes pblicos respecto del resto de los ciudadanos y las
denominadas relaciones de sujecin personal.
Esta posicin introduce el matiz de considerar que las relaciones de trabajo y los
derechos y obligaciones, se definen por el Derecho de la Funcin Pblica en sus
aspectos esenciales, ya que en su complejidad dicha relacin corresponder a las
respectivas normas que de acuerdo al ordenamiento jurdico aplicable produzcan una
situacin determinada. Con esta posicin, no se propone la supresin del convenio
colectivo del mbito laboral, ni el pacto en el mbito funcionarial, sino que el mbito
objetivo debe partir de la existencia de un mbito comn a ambos colectivos que resulte
recprocamente indisponible para cada uno de ellos y que es completado en sus
63
respectivos mbitos, por aquellos instrumentos jurdicos que proceden del acuerdo o
pacto.
Esta tesis, segn los autores, como (Palomar Olmeda, 2003), no puede
considerarse como revolucionaria, ni siquiera en el mbito laboral, ya que en estos
momentos existen una serie de normas, de distinta ndole y categora, que operan
frente a la negociacin colectiva, como derecho necesario indisponible para las partes
salvo para su mejora. La extensin de ese derecho afecta en parte a la libertad de
seleccin, a la de contratacin, retribuciones y estructura de la misma, a las condiciones
generales de carcter econmico de la contratacin colectiva, a la cuanta y la forma de
realizar la prestacin laboral. Lo planteado separa formalmente y de forma importante,
el mbito objetivo del Derecho Laboral aplicable a los trabajadores en general, frente al
que se aplica a los trabajadores al servicio de la Administracin Pblica.
Una caracterstica importante desde la ptica del Derecho del Trabajo, se encuentra
en la forma, es decir, en la determinacin unilateral del cmulo de derechos y
obligaciones y de las condiciones de trabajo, stas fijan la forma de prestacin del
trabajo.
En el seno del Derecho del Trabajo, debe considerarse irrefrenable el avance de la
contratacin colectiva, hasta tal punto, que muy difcilmente podra aceptarse
socialmente, que las condiciones de trabajo se determinasen unilateralmente. Este es el
punto que merece ser destacado, que pese a tratarse de la determinacin de
condiciones de empleo, stas se verifiquen de manera unilateral y por la propia
Administracin.
Afirma (Palomar Olmeda, 2003):
Que el Derecho de la Funcin Pblica tiene por objeto determinar las formas en que
las personas prestan sus servicios para la Administracin. El anlisis de esas
normas debe realizarse desde una doble perspectiva, la puramente orgnica, que
permita examinar las estructuras necesarias para la prestacin del servicio y la
personal, que determina las condiciones personales de la prestacin de servicios.
Orgnicamente, quedara includa la determinacin de distribucin de competencias,
los rganos administrativos encargados de ejercerla, la ordenacin de recursos
64
humanos, incluye el conjunto de cuestiones contenidas en un estatuto relativo a
provisin de puestos de trabajo, rgimen de derechos y deberes, rgimen
disciplinario, retributivo.
Concluye diciendo que el contenido propio del Derecho de la Funcin Pblica est
determinado por el conjunto de normas dictadas para organizar establemente la
prestacin de servicios en la administracin pblica y para dotar a las personas que
presten sus servicios de un status ms o menos estable en sus derechos y
obligaciones.
2.4.2.5. El derecho de la funcin o empleo pblico tiene por finalidad esencial
asegurar el funcionamiento de los servicios pblicos
Es una de las caractersticas bsicas y de gran importancia del derecho de la
funcin o empleo pblico, en ella est la justificacin ms esencial de la propia
existencia de las normas referidas al empleo pblico, si no fuera por el carcter
continuista no se podra justificar el inters del Derecho por sealar ningn tipo de
caractersticas diferenciales en el empleo de un grupo de trabajadores frente a la
generalidad de los mismos
Se acepta as, la formulacin clsica segn la cual la existencia de una burocracia
profesionalizada y estable, solo se entiende, si correlativamente existen determinados
servicios pblicos que exigen de aquella para su funcionamiento. Las formas de
actuacin administrativa, necesitan de un soporte de recursos humanos para realizar
dicha labor, para asegurar la prestacin continuada y regular la actividad que
representa.
Es la necesidad de asegurar el funcionamiento regular de los servicios pblicos, la
justificacin del establecimiento unilateral, de un estatuto donde queden
predeterminadas las condiciones de trabajo.
La tcnica de la determinacin unilateral de las condiciones de trabajo y la doctrina
de derechos adquiridos, asemeja la naturaleza jurdica de la relacin de servicios del
65
funcionamiento de la Administracin a un autntico contrato de adhesin, donde
tambin pueden cambiarse las clusulas contractuales sin consentimiento del
contratista.
La justificacin de los seguidores de este rgimen tan desigal, exige alguna
justificacin de importancia, representada por la necesidad de dotar a los servicios de
una estructura estable que garantice el funcionamiento de los servicios de una manera
segura y sin mayores riesgos.
2.4.3. Justificacin de la existencia de un derecho de la funcin pblica como una
parte del derecho pblico diferenciada y con entidad propia
Los seguidores de esta posicin argumentan la necesidad de un derecho especfico
de la funcin pblica, de carcter pblico administrativo, en razn a la materia
gestionada y a las especiales caractersticas en las que debe realizarse tal gestin y
que exigen una determinacin no individualizada del conjunto de derechos y
obligaciones de los servidores pblicos. Se plantea la necesidad de justificar el porqu
de una reglamentacin de Derecho Administrativo y no de Derecho Laboral, cuando el
nmero de los regidos por ste, sea mayor a los del Derecho Administrativo.
Los defensores de la tesis, se enfrentan con la fundamental alternativa en la
organizacin de la funcin pblica. As se podr optar, bien por un sistema pblico y
general, en igualdad de reglas impuestas unilateralmente, sistema organizativo
estatutario, bien por los mecanismos propios del Derecho Laboral, esto es, la regulacin
de las condiciones de trabajo, por medio del contrato de trabajo o el convenio colectivo.
Esta dicotoma se ha presentado con fuerza en el debate terico de los ltimos aos,
por un lado, que el Derecho Laboral, es un sistema de organizacin ms moderno y
avanzado que el sistema pblico impuesto unilateralmente.
Con relacin a la posibilidad de determinar bilateralmente las condiciones de trabajo
se refiere por medio del convenio colectivo y en segundo lugar, la ventaja del Derecho
66
Laboral, se encontraba en su mejor compatibilidad con el ejercicio de los derechos
sociales, tales como la huelga.
Se puede comprobar cmo las ventajas que se proponan inciden en la prctica en
el tema del ejercicio de los derechos sociales de los funcionarios pblicos. Cuando se
examina la estructura terica del estatuto del funcionario pblico, se hace referencia a la
incompatibilidad natural con cuestiones como la contratacin colectiva, o la suspensin
de la prestacin del servicio como medio de negociacin.
La determinacin colectiva de las condiciones de trabajo podra ser una de las
formas de organizacin de la funcin pblica, pero presenta segn los autores
estudiosos de la materia, ciertas dificultades como:
2.4.3.1. Necesidad de una regulacin general
Una de las caractersticas esenciales de un estatuto pblico de funcionarios, es su
aplicabilidad general, todos los funcionarios se someten a reglas jurdicas similares.
Estudiar el problema sera fcil, si se utiliza un cdigo nico que contemple la
totalidad de los derechos y deberes del funcionario, con vocacin de universalidad,
susceptible de ser aplicado a todos los funcionarios que presten servicios a la
administracin pblica, en virtud de un derecho pblico, que determine unilateralmente
las condiciones de trabajo.
Conseguir ese mismo efecto desde el mbito laboral, se dificulta cuando el
instrumento por excelencia de ese derecho, es el convenio colectivo, medio eficaz, que
regula las condiciones de trabajo de un colectivo especfico y por un tiempo
determinado. Ambas condiciones son incompatibles con la Funcin Pblica, puesto que
si el convenio colectivo no es general, servira de poco y agregara otro factor de
desigualdad rechazable desde el punto de vista de la organizacin racional. Tampoco
podra regular en la prctica, las condiciones especficas de productividad, factor
determinante en la contratacin colectiva.
67
El convenio colectivo por ser temporal, es un instrumento defectuoso de cara a la
regulacin de derechos y deberes de los funcionarios, que seran mudables en cada
nueva regulacin. La idea de que la relacin funcionarial pueda ser aceptada como
abierta, o sea, como un conjunto variable de derechos y obligaciones, es sin lugar a
dudas de difcil entendimiento, desde la consideracin actual de una estructura
organizativa estable.
La continuidad de los servicios pblicos, se resentira con una concepcin abierta y
que impidiese a los funcionarios conocer razonablemente el conjunto de sus derechos y
obligaciones.
Esta argumentacin suscita el problema de no tomar en consideracin, la nota
diferencial que la actividad administrativa presenta respecto a la actividad laboral
general, no es el beneficio econmico el que mueve a la administracin en s, y es el eje
motor de las empresas, de tal forma que pueden planificar su futuro, aceptar riesgos
referentes a recursos humanos, esto es prcticamente inviable en la administracin
pblica, que responde a un concepto de inters o utilidad social.
2.4.3.2. La tcnica presupuestaria
En el afn de definir los problemas tericos que supondra el abandono de la
relacin funcionarial basada en la determinacin unilateral de las condiciones de
empleo, las limitaciones de orden presupuestario es un problema necesario que valorar.
Se sabe que el total de actuacin de la Administracin Pblica, est sometida al
lmite presupuestario, que impide disponer por encima de los crditos presupuestarios
asignados para cada ao, lo que hace difcil su encaje, para asegurar el cumplimiento
de las obligaciones del Estado en otras materias.
Tambin se dice que al margen de la temporalidad, la tcnica presupuestaria
considerada en s misma, no es compatible con la determinacin unilateral de las
retribuciones de los agentes pblicos. Esta dificultad responde a fundamentos tericos y
68
prcticos. El presupuesto se concibe como una previsin contable y equilibrada, de los
ingresos y gastos del Estado. Si por la contratacin colectiva se tuviesen que forzar a
asumir obligaciones no planificadas, sino impuestas, esa situacin conducira a la
necesidad de equilibrar, por medio de los ingresos, el monto total de los presupuestos,
impidiendo la planificacin autntica esencial de un presupuesto y no sera posible
superar las dificultades en la realizacin del presupuesto.
En conclusin se afirma que an cuando los obstculos puedan superarse, al ser
considerados como instrumental, la tcnica presupuestaria entendida como instrumento
planificador, presenta notables dificultades para conciliarse con la negociacin colectiva
especfica, impedira conocer el volumen de gasto del captulo presupuestario, si se
concilia con una negociacin global y genrica, presenta el problema de desfigurar y
desnaturalizar la esencia de la negociacin colectiva, que trata de conjugar la mejora en
las condiciones de trabajo con el mantenimiento e incremento de la productividad, algo
muy difcil de lograr desde la ptica global del Estado.
2.5. La pervivencia del estatuto como sistema organizativo de la funcin pblica
El tema de la pervivencia o no del estatuto como forma de organizacin de la funcin
pblica, hace diferenciar dos argumentos frente al sistema estatutario o unilateral:
1.- Su dificultad de conciliacin con el ejercicio de derechos polticos inherentes a las
relaciones de empleo.
2.- La dificultad prctica de afrontar los nuevos retos de la sociedad industrializada.
Se reconoce que por esencia, la relacin estatutaria, no se concilia fcilmente con el
ejercicio de derechos polticos o sociales, como es la negociacin colectiva,
estructuralmente son sistemas contrapuestos. Sin embargo, la indiscutible existencia de
tales derechos, no puede conducir desde el punto de vista constitucional, a la negacin
del modelo, sino a su reestructuracin. Tambin se exige determinar si el nuevo
sistema, ms accesible para el ejercicio de los derechos sociales, es plenamente vlido
para la administracin pblica.
69
En relacin al tema, la aplicacin total del Derecho Laboral en el seno de la funcin
pblica, plantea dificultades graves en el plano de la gestin y no soluciona los
problemas que las normas de funcin pblica presentan y entre ellos, su incapacidad
para dinamizar el mecanismo administrativo para servir las nuevas necesidades
sociales.
El problema se centra en la necesidad de conciliar el ejercicio de los derechos
sociales con el rgimen estatutario, que segn (Palomar Olmeda, 2003) es el ms
adecuado instrumento para la organizacin administrativa, que permite un mejor y
eficaz cumplimiento de los fines que justifican su existencia.
La evolucin legislativa de los pases, ha llevado a respaldar esta tesis, esto es, la
no renuncia de la frmula estatutaria, pero s la conciliacin de ella con el ejercicio
matizado de los derechos sociales.
El problema a resolver no sera si se mantiene o no el rgimen estatutario como
frmula de organizacin de la Funcin Pblica, sino en determinar si es compatible con
el ejercicio de derechos sociales como la huelga, asociacin profesional, la negociacin
colectiva, instituciones opuestas a la tesis estatutaria.
Para algunos autores la cuestin es sencilla, en lo referente al derecho de
sindicacin y al de la huelga, suficiente con admitirlos, con el establecimiento de
restricciones para el colectivo, en razn de la naturaleza del servicio y a lo establecido
en el texto constitucional. Con respecto a la huelga, la evolucin de la teora estatutaria,
consiste solo en admitirla, compatibilizando el ejercicio de la misma, con el principio
general de la continuidad del servicio, con el establecimiento de servicios mnimos que
lo garanticen.
Los problemas ms difciles segn los seguidores de la teora, se presentaran con
la negociacin colectiva, por que ninguna de las dos partes negociadoras, obtiene lo
que por esencia debe lograrse de un sistema de negocios. Ni la Administracin obtiene
70
condiciones de mejora de la productividad, ni los funcionarios determinan ntegramente
sus condiciones de trabajo, ya que la ley lo hace uniformemente.
Esta situacin ha llevado a hacer de las negociaciones colectivas de los funcionarios
una de las banderas de la lucha sindical. La controversia podra ser la negociacin
colectiva como reaccin frente a la utilizacin de la forma estatutaria, como una frmula
de poltica econmica.
La negociacin colectiva en los mismos trminos y condiciones en que se da en el
mundo laboral, se hace incompatible en el plano terico, con una organizacin de la
funcin pblica basada en un rgimen estatutario, pero no es menos cierto que la
posibilidad de determinacin unilateral no debe ser el mecanismo vlido para obtener
aumentos de salarios que no pueden lograrse en otros sectores. As, la participacin es
muy necesaria para impedir que el trabajo de la funcin pblica se convierta en el ms
barato, que en el resto de los sectores laborales, porque el salario no se pacta, sino que
se decide unilateralmente. Se hace necesario articular un mbito de negociacin, donde
no es posible la solucin unilateral, centrado en condiciones de trabajo y empleo, la
participacin, la audiencia o la consulta son instrumentos de legitimacin de las
decisiones propias, que conlleven a la conclusin de un modelo confiable y que
satisfaga los intereses de los empleados pblicos y para la propia Administracin.
2.6. Definicin de Trminos Bsicos
Administracin: se puede definir en sentido objetivo, como actividad, tarea o
funcin del Estado y subjetivamente, como cuerpo o conjunto de entes u rganos
administrativamente encargados de ejercer la expresada actividad o funcin.
Administracin Pblica: aparato del Poder Ejecutivo, cuya funcin es ejecutar las
normas legales para dar satisfaccin las necesidades pblicas concretas.
Cargo Vacante: Es aquel que tiene disponibilidad presupuestaria y no est ocupado
en Registro de Asignacin de Cargos.
71
Concurso Pblico: Es el que permite la participacin en igualdad de condiciones,
de quienes posean los requisitos mnimos exigidos para desempear los cargos sin
discriminacin de ninguna ndole.
Empleo Pblico: Destino u ocupacin, trabajo u oficio, que se desempea en la
Administracin Pblica.
Estatuto de la Funcin Pblica: Conjunto de relaciones jurdicas que se entraban
entre los funcionarios y la Administracin y en los cuales se preconfiguan los deberes y
derechos de aquellos.
Funcin: Grupo de actividades afines y coordinadas necesarias para alcanzar los
objetivos de la institucin, de cuyo ejercicio generalmente es responsable un rgano o
unidad administrativa.
Funcin Pblica: Actividad de la Administracin Pblica, fundamentalmente del
Aparato Ejecutivo, que determina las relaciones de empleo pblico entre funcionario
pblicos y las Administraciones Pblicas Nacionales, Estadales y Municipales.
Funcin Pblica: Conjunto de personas que trabajan para el Estado y conjunto de
normas de instituciones que regulan la organizacin de ese personal y sus relaciones
con el Estado, estableciendo sus condiciones laborales, derechos, deberes y garantas.
Funcionario Pblico: Toda persona natural que, en virtud de nombramiento
expedido por la autoridad competente, se desempee en el ejercicio de una Funcin
Pblica remunerada, con carcter permanente.
Ingreso: Es el acto administrativo de nombramiento, que autoriza el mximo jerarca
de la institucin, mediante el cual una persona ocupa un cargo de carrera en la
Administracin Pblica Nacional.
72
Rgimen Estatutario: Conjunto de normas preestablecidas para regular la situacin
de quienes se colocan en un supuesto de hecho previsto por las mismas, el cual
determina sus deberes, derechos, incompatibilidades, rgimen disciplinario y en
general, las situaciones jurdicas que afectan al sujeto colocado en la previsin
normativa. Es la norma general preexistente que regula el status de los sujetos
colocados en una posicin jurdica especfica.
Responsabilidad: Es la consecuencia desfavorable de una conducta determinada y
que conlleva a la imposicin de una sancin.
Responsabilidad Disciplinaria: Es la que deriva del incumplimiento por los
funcionarios pblicos, de los deberes especficos inherentes a una relacin especial de
sujecin establecida por la funcin pblica.
Sancin: Es cualquier medio del cual se vale el legislador para asegurar la eficacia
de una norma.
73

74

CAPTULO III

LA FUNCIN PBLICA EN VENEZUELA

3.1. Antecedentes constitucionales y legales
La evolucin de la Funcin Pblica en Venezuela, permite distinguir en pro de los
objetivos propuestos, en esta investigacin, dos momentos histricos, uno identificado
con la potestad absoluta del Presidente de la Repblica, de nombrar y separar a los
empleados pblicos, perodo que va desde la Constitucin de 1811 hasta la del 1864 y
dos, cuya caracterstica bsica, es la de intentar una regulacin general del fenmeno
burocrtico, con los primeros estatutos de funcionarios, desde la primera Constitucin
democrtica de 1947 hasta la del 1999.
La Constitucin del 1811, le asigna al Poder Ejecutivo atribuciones para nombrar
a los oficiales y empleados en el Gobierno del Estado, en el Captulo III. Del Poder
Ejecutivo. Se pautan tambin obligaciones de prestar juramento, prohibiciones y el
origen de las remuneraciones para los empleados civiles, en el Capitulo IX.
La Constitucin Poltica de 1819, le otorga facultades al Poder Legislativo, para
suspender todos los empleos pblicos, en el Artculo 7. Se faculta al Presidente de la
Repblica, para nombrar los empleados civiles y militares, que no estn reservados a la
Constitucin (art.3). Se le otorga adems el carcter de J efe de la Administracin
General de la Republica (art.4).
La Constitucin de 1821, faculta al Congreso para crear o suprimir los empleos
pblicos y fijar su remuneracin, en el Ttulo IV, Seccin Segunda, artculo 55. Le
atribuye al Presidente, potestad para nombrar empleados civiles y militares, no
75
reservados a la Constitucin y a la Ley, en el Titulo IV, Seccin Segunda, del Poder
Ejecutivo.
La Constitucin de 1830, asigna al Presidente de la Repblica el cargo de J efe de la
Administracin General de la Repblica, con facultades para nombrar a los empleados
de hacienda, civiles, militares, cuya atribucin no sea competencia de otra autoridad,
suspenderlos y separarlos de su destino por el desempeo de sus funciones,
negligencia o incapacidad. Ttulo XVI. Del Poder Ejecutivo. Artculo 117.
Se prev la responsabilidad de los empleados en el ejercicio de sus funciones, la
prohibicin de expedir, obedecer y ejecutar rdenes manifiestamente contrarias a la
Constitucin y a las leyes, en el Ttulo XXVI, Artculos 185, 186 y 187, de las
Disposiciones Generales.
La Constitucin de 1857, le otorga al Ejecutivo atribuciones para nombramiento en
Consejo de Gobierno, de los empleados civiles, militares y de hacienda, en los trminos
contenidos en la Ley, su remocin y suspensin, para someterlos a juicio, en el Ttulo
XI, del Poder Ejecutivo, Artculo 53.
Tambin se establece la responsabilidad de los funcionarios pblicos en el
desempeo de sus cargos, en el Ttulo XX, de las Garantas, en el Artculo 117.
La Constitucin de 1858 le da facultades al Poder Ejecutivo, para el nombramiento
de empleados civiles, militares, de hacienda, la suspensin de sus destinos a los de
libre nombramiento y remocin, Ttulo IX, del Poder Ejecutivo, artculo 94. Se establece
tambin la responsabilidad de los empleados en el ejercicio de sus funciones, Ttulo
XXI. De la Responsabilidad, artculo 149.
La Constitucin del 1864, le atribuye al Senado or las acusaciones contra los
empleados nacionales que infrinjan las leyes y por mal desempeo de sus funciones,
adems si ha lugar la misma, se suspende al acusado y se inhabilita para desempear
cargos pblicos, Ttulo IV. De la Legislatura Nacional, Seccin Segunda, del Artculo 22.
76
Igualmente otorga funciones al Presidente para el nombramiento de los empleados de
hacienda, as como para remover y suspender a los empleados de libre nombramiento y
mandarlos a enjuiciar cuando haya mrito para ello. Ttulo IV Del Ejecutivo. Seccin
Segunda, artculo 70.
En las Disposiciones Complementarias de la misma se prev solo el nombramiento
nacional para los empleados de hacienda, (art.99), se declara la ineficacia de la
autoridad usurpada (art.104), se prohbe a las autoridades el ejercicio de cualquier
funcin no conferida por la Constitucin y las leyes (art.105), se limita el ejercicio de los
destinos de los funcionarios de libre nombramiento y remocin (art.107), se contempla
la incompatibilidad para desempear ms de un destino pblico, que la aceptacin del
segundo, implica la renuncia del primero (art.13), la prohibicin a los empleados de
recibir ddivas o recompensas de gobiernos extranjeros, honores, sin el permiso de la
Legislatura Nacional (art.115).
La primera Constitucin democrtica en Venezuela, es la del ao 1947, ratifica las
disposiciones sealadas y dispone por primera vez, que el Estado dictar un estatuto
para regir sus relaciones con los funcionarios y empleados pblicos, donde se
establecern normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensin y retiro Se dice tambin
que los empleados pblicos estn al servicio de la nacin y no de parcialidad poltica
alguna (art. 90).
La Constitucin de 1961 contempla que la ley establecer la carrera administrativa,
mediante normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensin, retiro de los empleados de
la administracin pblica nacional y proveer su incorporacin al sistema de seguridad
social. Agrega que los empleados y funcionarios pblicos estn al servicio del Estado y
no de parcialidad poltica alguna y establece la obligacin de cumplir con los requisitos
establecidos por la ley, para el ejercicio de su cargo.
Con respecto a los antecedentes legales de acuerdo al criterio sostenido por (De
Pedro Fernndez, 2002):
77
El proceso de profesionalizacin de la Funcin Pblica se inicia como
consecuencia del cambio ocurrido en 1958, del 23 de enero, con el fin de la
dictadura de Prez J imnez, la materia funcionarial se englob dentro del
contexto general de reforma del Estado. Por Decreto Nmero 287 del 27 de
junio de 1958, nace la Comisin de Administracin Pblica, cuya misin era la
reforma administrativa, su base fue el Informe Hebert Emmerich, elaborado
para la Administracin Tcnica de la ONU.
El 14 de noviembre de 1960 se promulga el Reglamento de Administracin de
Personal para los Servidores del Gobierno Nacional, mediante Decreto No 394, Gaceta
Oficial No 26.406, como producto de la Comisin de Administracin Pblica, que
constituye el antecedente inmediato de la Ley de Carrera Administrativa, promulgada el
3 de septiembre de 1970, publicada en la Gaceta Oficial No 1.428, del 4 de septiembre
de 1970. La parte relativa a las prestaciones sociales, sufre una reforma, artculo 26,
por Decreto No 858 del 15 de abril de 1975, Gaceta Oficial No 1.743 Extraordinaria del
25 de abril de 1975, posteriormente se da una nueva reforma en los artculos 26 y 83 y
se aade el artculo 27, segn Decreto No 914 del 13 de mayo de 1975, Gaceta Oficial
No 1.745. Extraordinaria del 23 de mayo de 1975.
Con la promulgacin de la Ley Orgnica del Trabajo, el 20 de diciembre de 1990,
Gaceta Oficial No 4.240, Extraordinaria y su reforma el 19 de junio de 1967, promulgada
en la misma fecha, Gaceta Oficial No 5.152, en relacin a la materia salario y
prestaciones sociales, incide en la Ley de Carrera Administrativa y de manera especial,
el contenido del Artculo 8 de la Ley Orgnica del Trabajo.
La Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, se fundamenta en el artculo 122
de la Constitucin Nacional de 1961, que ordena la creacin de una Ley, que regule la
carrera administrativa, mediante normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensin, y
retiro, de los empleados de la Administracin Pblica Nacional, as los Estados y
Municipios crean sus propias leyes sobre la carrera administrativa.
La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en vigencia desde el 15
de diciembre de 1999, Gaceta Oficial No 5.453, Extraordinaria, dedica en su Exposicin
de Motivos, una serie de argumentos que justifican la creacin del Estatuto de la
78
Funcin Pblica, para regular la poltica de recursos humanos en el pas, para los
funcionarios de la Administracin Pblica, mediante Ley. Se ordena el establecimiento
de la carrera administrativa, que servir de base, para que la Administracin Pblica,
sea moderna, dinmica y eficiente. Los razonamientos dados, son de ndole moral,
lucha contra la corrupcin y el sistema clientelar en la ocupacin de cargos pblicos.
El artculo 144 de la Constitucin vigente, prev, que la ley establecer el Estatuto
de la Funcin Pblica mediante normas sobre ingreso, ascenso, traslado, suspensin y
retiro de los funcionarios (as) de la Administracin Pblica, en general, sin sealar, si es
Nacional, Estadal o Municipal.
3.2. Naturaleza jurdica de la funcin pblica en Venezuela
La Constitucin venezolana, adopta un sistema de reserva a favor del Estado, de la
competencia para dictar las bases del Estatuto de los funcionarios pblicos, fuertemente
influida por pases como Francia y Espaa.
En ese sentido, autores patrios han argumentado los criterios siguientes:
(Lares Martnez, 1996). Los funcionarios pblicos se encuentran en situacin
estatutaria, de origen legal y reglamentario, de Derecho Pblico. El contenido de
la situacin del funcionario, es fijado anticipadamente por la constitucin, las
leyes, reglamentos, los derechos y obligaciones pueden ser unilateralmente
modificados por el Estado, mediante reformas sin que el funcionario pueda
alegar derechos adquiridos, ni reclamar indemnizacin. El acto de designacin
del funcionario, es desde el punto de vista material, un acto atributivo de una
situacin general e impersonal preexiste, un acto condicin, el individuo se
coloca en una situacin previamente creada.
(De Pedro Fernndez, 2002) El constituyente venezolano, consagra una vez ms, el
estatutarismo, cuando ordena que la Ley establecer el Estatuto de la Funcin Pblica,
con mayor nfasis que la Constitucin de 1947 y la de 1961
(Carrasqueo, 1995). El rgimen estatutario del funcionario pblico y sus relaciones
laborales, que lo unen con la Administracin Pblica, deriva de la propia Constitucin
del 1961, siendo su gnesis legal, el Artculo 122.
79
(Sainz Muz, 2002). La Constitucin de 1999, en el artculo 144, vuelve a
tener la misma influencia estatutarista y se aleja un poco de los principios del
Derecho del Trabajo, perdindose una oportunidad para profundizar los
derechos y garantas de funcionarios y empleados pblicos, acercndolos ms a
la naturaleza de la verdadera realidad que inspira a los trabajadores, empleados
y funcionarios pblicos, de la Administracin Pblica Nacional, Estadal y
Municipal
(Mille Mille, 2003). En el campo de las relaciones de trabajo existentes entre los
rganos representativos de los poderes pblicos, conocidos como las relaciones
estatutarias de empleo pblico, es diferente del rgimen contractual que rige en
el sector privado que se encuentra fundamentalmente regido por la Ley
Orgnica del Trabajo.
(Rondn de Sans, 2002). Los funcionarios al servicio de la Administracin Pblica
estarn sometidos a un Estatuto de la Funcin Pblica, que regula el ingreso, ascenso,
traslado, suspensin y retiro, as como el sistema de incorporacin a la seguridad
social.
(Caballero Ortiz, 2001). Resulta beneficioso reafirmar el principio general de
uniformidad y generalidad del Estatuto, lo que realza su categora de cuerpo de
principios fundamentales y da un trato igual a todo funcionario pblico.
(Urosa Maggi, 2003). El Estatuto de la Funcin Pblica es el conjunto de relaciones
jurdicas que se entraban entre los funcionarios y la Administracin, y en los cuales se
preconfiguran los deberes y derechos de aquellos.
En Venezuela se sigue la teora de la concepcin estatutaria para explicar la
naturaleza jurdica de la funcin pblica, segn la cual la relacin existente entre el
Estado y sus funcionarios pblicos, no tiene naturaleza contractual, ni nace de actos
coercitivos de sus gobernantes. La Constitucin ordena que mediante Ley, se
establezca el Estatuto de la Funcin Pblica, con el fin de regular la poltica de recursos
humanos aplicable a los funcionarios de la Administracin Pblica.
3.3. Bases constitucionales y legales de la funcin pblica en Venezuela
80
3.3.1. La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela:
Publicada en Gaceta Oficial Nmero 5.453, del 24 de Marzo de 2000, presenta en
el Ttulo IV, todo lo relacionado con el Poder Pblico, normas aplicables a los rganos
que ejercen el Poder Pblico, en la distribucin vertical o territorial, poder municipal,
estadal y nacional y en el nivel nacional, atendiendo a la distribucin horizontal,
legislativo, ejecutivo, judicial, ciudadano y electoral.

En este mismo Ttulo se incorpora, en la Seccin Segunda, La Administracin
Pblica, cuyas normas se aplican a todos los rganos y entes que ejercen los Poderes
Pblicos, referidos al Poder Pblico Nacional, Estadal y Municipal, ejercidos por el
Poder Ejecutivo, en cualquier mbito territorial, con inclusin de los Distritos
Metropolitanos.
Al respecto, destacados autores expresan lo siguiente:
La Administracin Pblica del Estado venezolano, no se agota en los entes de la
Administracin Pblica Ejecutiva, ejercida por el Poder Ejecutivo, pues tambin
comprende los otros rganos de los Poderes Pblicos que desarrollan las funciones del
Estado de carcter sub legal. (Brewer Caras, 2.000)
Agrega el autor que en los trminos contenidos en la Seccin Segunda del Ttulo IV
de la Constitucin, la Administracin Pblica del Estado, no solo est conformada por
rganos del Poder Ejecutivo, sino por todos los rganos que ejercen el Poder
Ciudadano, Poder Electoral, la Direccin Ejecutiva de la Magistratura.
En la Seccin Tercera, del Titulo IV, contempla La Funcin Pblica, constituida por
la Administracin Pblica, conformada en funcin a una relacin denominada de empleo
pblico.
(Rondn de Sans, 2.002). La Administracin Pblica, no es un poder, sino una
figura subjetiva, no identificada con ninguno de los Poderes del Estado, es el
instrumento o aparato por medio del cual ellos realizan sus funciones
atendiendo a las necesidades pblicas, en forma inmediata y directa. La
81
Administracin Pblica es el aparato del Poder Ejecutivo, cuya funcin es
ejecutar las normas legales para dar satisfaccin a las necesidades pblicas
concretas, pero cuando los dems rganos restantes de los Poderes del Estado
realizan funciones administrativas, tambin forman la nocin de Administracin
Pblica, bien dirigidas a su mbito interno, como de eficacia externa, destinadas
a los restantes sujetos del ordenamiento que le sirven de sustento a la
realizacin de sus tareas esenciales.
Cuando el Poder Legislativo realiza operaciones de contratacin de personal,
prestacin de servicios, acta como Administracin Pblica. Con respecto al Poder
J udicial, se le ha conferido funciones de naturaleza administrativa, se le ha creado un
aparato administrativo, en razn de la autonoma e independencia de los jueces.
El Artculo 141 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, no
define lo que es la Administracin Pblica, sostiene que est al servicio del ciudadano,
fundamentada en principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia,
transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad, con sometimiento pleno a la Ley
y al Derecho.
De acuerdo con el artculo 136, los Ministerios y el Consejo de Ministros, forman
parte de la Administracin Pblica y atendiendo al artculo 142, los institutos autnomos
creados por ley y las corporaciones que tutelan intereses pblicos, tambin la integran.
La Constitucin del 1961 no haca referencia expresa a lo que era la Administracin
Pblica. El artculo 122, se refera al rgimen de carrera administrativa, para regir los
funcionarios de la Administracin Pblica Nacional, establecido por ley, mediante
normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensin, retiro e incorporacin al rgimen de
seguridad social.
El constituyente venezolano vincula la nocin de Poder Pblico y el ejercicio de la
Funcin Pblica, con la Administracin Pblica y el desempeo de un cargo
administrativo. Siguiendo a la autora (Rondn de Sans, 2002), la nueva Constitucin
cuando habla de Funcin Pblica, hace referencia a la nocin de empleo pblico con la
Administracin Pblica Nacional. Cometi el constituyente el grave error al intitular la
82
Seccin Tercera relativa al Poder Pblico, como de la Funcin Pblica, creando la
expectativa vlida de creer, que se tratar de normas generales para regular la relacin
de empleo pblico, cualquiera que sea el Poder dentro del cual se ejerza, o su forma de
ingreso, concurso, eleccin popular, nombramiento.
La verdadera regulacin se destina a la relacin de empleo pblico con la
Administracin Pblica, sin especificar la funcin pblica en general y la funcin al
servicio de la Administracin Pblica.
Para (Caballero Ortiz, 2.001). El trmino funcin pblica usado por el constituyente
del 1999, es ms acertado que el de carrera administrativa, contenido en la del 1961, en
relacin a la regulacin del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, por cuanto
la carrera es un solo elemento de la funcin pblica.
En atencin a lo sostenido por (Urosa Maggi, 2.003), la previsin de un rgimen de
estatuto general, como un conjunto de normas destinadas a regular los aspectos
bsicos de la funcin pblica, no es novedad del constituyente del 99, pues la
Constitucin de 1961, induca a pensar en el artculo 122, que era la intencin, la
creacin de un cuerpo normativo general y uniforme en esta materia.
Concluye la autora que el mbito subjetivo del Estatuto de la Funcin Pblica,
segn la norma del 144 de la Constitucin Bolivariana, se determina por el
conjunto de los servidores que formalmente desarrollan en el seno del Poder
Ejecutivo, funciones o prerrogativas pblicas, quedando excluidos los otros
funcionarios, que an ejerciendo tales facultades, se insertan en el resto de los
rganos del Poder Pblico, privando un concepto orgnico de Administracin.
3.3.2. La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica.
Se crea por mandato constitucional el 6 de septiembre de 2002, Gaceta Oficial No
37.522, para regir las relaciones de empleo pblico entre los funcionarios nacionales,
estadales y municipales.
Dicha Ley comprende un sistema de direccin y de gestin de la funcin pblica y la
articulacin de las carreras pblicas y un sistema de administracin de personal, que
83
incluye la planificacin de recursos humanos, procesos de reclutamiento, seleccin,
ingreso, induccin, capacitacin, desarrollo, planificacin de las carreras, evaluacin de
mritos, ascensos, traslados, transferencias, valoracin y clasificacin de cargos,
escalas de sueldos, permisos y licencias, rgimen disciplinario y normas para el retiro.
3.3.3. El Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa
Segn Gaceta Oficial No 2905 Extraordinaria de 18 de enero de 1982, vigente,
mientras se dicte el Reglamento de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, en las
disposiciones que no colindan con la misma Ley.
3.3.4. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Publicada en Gaceta Oficial No 37.305 del 17 de octubre de 2001, cuyo objeto
general, de conformidad con lo previsto, en su artculo 1 es:
1.- Establecer los principios y bases que rigen la organizacin y el funcionamiento de
la Administracin Pblica.
2.- Establecer los principios y lineamientos de la organizacin y funcionamiento de la
Administracin Pblica Nacional y de la administracin descentralizada
funcionalmente.
3.- Regular los compromisos de gestin.
4.- Crear mecanismos para promover la participacin y el control sobre las polticas
y resultados pblicos.
5.- Establecer las normas bsicas sobre los archivos y registros pblicos.

3.3.5. La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos
Gaceta Oficial Nmero 2.818, Extraordinaria del 1 de julio de 1981, entra en vigencia
el 1 de enero de 1982. Es aplicable a la administracin pblica nacional y a
administracin pblica descentralizada.
3.4. El sistema de administracin de personal en el ordenamiento jurdico
venezolano.
84
Las relaciones de empleo pblico entre funcionarios pblicos al servicio de la
Administracin Pblica Nacional, Estadal y Municipal, abarca un sistema de direccin y
gestin de la funcin pblica y un sistema de administracin de personal.
La direccin de la funcin pblica, la ejerce el Presidente de la Repblica en el
Poder Ejecutivo Nacional, a nivel de Estados y Municipios, los Gobernadores y Alcaldes
y en los institutos autnomos, lo mximos rganos de direccin.
Para el ejercicio del Poder Pblico y la Administracin Pblica, se cuenta con
dependencias especializadas, encargadas de la Administracin de Personal, cuyo fin
bsico es el cumplimiento de normas constitucionales, legales, reglamentarias, dictadas
por los rganos competentes, para regir lo relativo al ingreso, permanencia, deberes,
derechos, garantas, limitaciones, prohibiciones, situaciones administrativas, con la ms
absoluta imparcialidad, sobre la base de los antecedentes acadmicos, profesionales, la
calificacin de la actuacin profesional del funcionario, la antigedad en el servicio.
La Administracin de Personal, en sentido orgnico, son las dependencias
especializadas de los distintos niveles y ramas del Poder Pblico y de la Administracin,
que tienen a su cargo cuanto rige el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas de
Estado relativas al ingreso, permanencia, y terminacin del servicio del personal que les
est adscritos, trazados por los rganos competentes del Poder Pblico y de la
Administracin, a travs de los instrumentos normativos pertinentes.
Segn (Caicedo, 2003). En sentido material, la Administracin de Personal, es
la actividad misma, que realizan los rganos competentes del Poder Pblico y
de la Administracin, para el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas de
Estado a travs del cumplimiento de sus cometidos en relacin con el personal
que les est adscrito, en lo atinente a ingreso, estabilidad, reingresos,
traslados, ascensos, promociones, remuneraciones, licencias, permisos,
derechos, deberes y prohibiciones, rgimen disciplinario, suspensiones, retiro,
prestaciones sociales, rgimen jurisdiccional, jubilaciones, pensiones,
convenciones colectivas de trabajo, la incorporacin al rgimen de seguridad
social, conforme al orden jurdico pertinente.
85
El constituyente venezolano vincula el ejercicio de la funcin pblica con el
desempeo de un cargo administrativo en la Administracin Pblica. Cuando se habla
de Funcin Pblica, se refiere a la relacin de empleo pblico, pero no con cualquier
Poder Pblico, Legislativo, J udicial, Ejecutivo, Ciudadano o Electoral, sino a la relacin
de empleo al servicio de la Administracin Pblica, es fundamentalmente el aparato del
Poder Ejecutivo, cuya funcin es la ejecucin de normas legales para satisfacer las
necesidades pblicas concretas.
La Constitucin del 1999, establece una serie de normas de carcter general, sobre
el ejercicio de la funcin pblica, en base a:
La dedicacin exclusiva de los funcionarios pblicos al servicio del Estado, en el
sentido de que su nombramiento y remocin no pueden estar determinados por la
afiliacin poltica y en las prohibiciones de los funcionarios al servicio de los entes
pblicos o de los entes de derecho privado estatales, de celebrar contratos alguno
con ellos, ni por s, ni por interpuestas personas, salvo las excepciones permitidas
por la Ley.
Las incompatibilidades de los sujetos al servicio de los entes pblicos de
desempear otro destino pblico remunerado, salvo los acadmicos, accidentales,
asistenciales o docentes, fijados por la Ley.
Los cargos acadmicos, son los que implican la pertenencia a las academias
nacionales, entes corporativos, formados por grupos de profesionales, especializados
cientficamente o tcnicamente, o profesores e investigadores de las universidades.
Los cargos accidentales, significan una temporalidad en los mismos, como las
suplencias o el ejercicio circunstancial de ciertos destinos pblicos.
Los cargos asistenciales, se relacionan a la atencin sanitaria, ejercidos en
hospitales, clnicas, ambulatorios, emergencias.
86
Los cargos docentes destinados a la enseanza. Sin embargo, la incompatibilidad
no se entiende solo con desempear un cargo de los nombrados, sino que la ley, haga
la exclusin.
La Constitucin vigente tambin prohbe la doble jubilacin y o pensin, dejando a
salvo los casos determinados en la ley.
La renuncia tcita al cargo anterior cuando se acepta un nuevo destino, a menos
de que se trate de los exceptuados de incompatibilidad, o suplencias, sin
reemplazo definitivo del principal.
Existe la prohibicin expresa de aceptar cargos, u honores de gobiernos
extranjeros, sin la autorizacin de la Asamblea Nacional, si se ejerce una funcin
pblica.
Las disposiciones constitucionales referentes al ejercicio de la funcin
administrativa, son:
- La creacin del Estatuto de la Funcin Pblica, con normas de ingreso, ascenso,
traslado, suspensin y retiro y la incorporacin de los funcionarios a la seguridad
social.
Sin considerar el contenido material del precepto constitucional, desde el punto de
vista formal, la caracterstica fundamental de la Constitucin Bolivariana, es la de
establecer una autentica reserva de ley en la determinacin del Estatuto de la Funcin
Pblica.
Esta reserva de Ley, supone una redefinicin de los postulados clsicos, segn los
cuales, el funcionario pblico desde su ingreso, queda en una situacin legal y
reglamentaria. Esta reserva de ley, significa, que tras la publicacin de la Constitucin
vigente, el funcionario queda sometido a un rgimen de derechos y obligaciones
definido en una norma con rango formal de ley.
87
La exigencia de que la funcin pblica sea regulada por normas con rango formal de
ley, hace suponer un intento de coordinacin de normas administrativas con los
procedimientos de otros sectores del ordenamiento jurdico, representado bsicamente
por el Derecho del Trabajo, cuyas normas establecen una presuncin de laboralidad de
las relaciones de trabajo, que tan solo pueden quebrantarse ante normas del mismo
rango que establezcan lo contrario.
La vigente Ley Orgnica del Trabajo en su artculo 8, excluye a los funcionarios
pblicos Nacionales, Estadales o Municipales de su mbito de aplicacin, pero le
reconocen el derecho a la huelga, a la negociacin colectiva y la solucin pacfica de los
conflictos, en cuanto sean compatible con la ndole de sus servicios y con las
exigencias de la administracin pblica. La garanta de estos derechos para los
funcionarios pblicos, se trata de un intento de acercamiento del estatuto funcionarial, al
sistema puramente laboral.
- La necesidad de un rgimen de calificacin de cargos que fije las funciones y
requisitos que implique el ejercicio del mismo.
Corresponde a las oficinas de recursos humanos de los rganos y entes de la
Administracin Pblica Nacional, elaborar y organizar el plan de personal, de
conformidad con la ley, reglamentos, normas y directrices, emanados del Ministerio de
Planificacin y Desarrollo. Los planes de personal, comprenden programas y
actividades que desarrollarn los rganos y entes de la administracin pblica, para el
mejor aprovechamiento de los recursos humanos, en consideracin a los objetivos
institucionales, disponibilidad presupuestaria y directrices emanadas del vicepresidente
ejecutivo, los ministros, gobernadores, alcaldes y las mximas autoridades directivas y
administrativas de los institutos autnomos nacionales, estadales y municipales.
La obligatoriedad de que los cargos de la administracin pblica sean de carrera.
Sin embargo, las excepciones a tales reglas, como los cargos de eleccin popular,
los de libre nombramiento y remocin, los contratados, obreros, los miembros del
88
personal administrativo de las universidades y otros contenidos en la Ley del
Estatuto de la Funcin Pblica, disminuyen en gran parte, a los cargos de carrera.
El establecimiento de un rgimen de mritos para el ingreso y el ascenso a los
cargos de carrera. El concurso como medio de ingreso, mtodos cientficos para
los ascensos y el de la evaluacin para los traslados, suspensin y retiro. Los
concursos deben ser pblicos y fundamentados en principios de honestidad,
idoneidad, eficiencia.
Garantizar la objetividad del sistema de acceso a la funcin pblica, es un paso
definitivo en la profesionalizacin del funcionario pblico, cuya garanta se manifiesta
con la permanencia del mismo en el empleo pblico, la relacin de servicio no se da
respecto a una persona natural, sino con el Estado.
La inamovilidad del funcionario se asegura no con la persona que ostenta el poder,
sino con la concepcin de funcionario del Estado. Se supera el sistema del botn, dando
paso a un sistema de mritos, de all la importancia y acierto de este principio, que
debiera extender su aplicacin ms all del momento de la seleccin.
Los principios de mrito y capacidad, como elementos determinantes en el acceso a
la funcin pblica, envuelve un debate profundo que se desarrolla en la actualidad en
los pases del mundo, en torno al sistema de oposicin como medio ms idneo para
medir el mrito y la capacidad, institucin democrtica que se conoce en el Derecho
Pblico, desde el 1812.
3.4.1. Concepto legal de funcionario pblico
En trminos generales, la palabra funcionario pblico, alude a una persona natural
que desempea una funcin pblica. Son individuos que en razn de nombramiento de
autoridad competente o de otro medio de Derecho Pblico, previo cumplimiento de los
requisitos legales personales y del cargo, participan en el ejercicio de funciones
pblicas, al servicio de entidades pblicas nacionales, estadales o municipales.
89
La nocin de funcionario pblico es de carcter muy amplio en nuestra legislacin.
La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999, no define al
funcionario pblico, se dedica a sealar las condiciones necesarias para calificarlo
como trabajador al servicio de la administracin, abarca a todo el que cumple una
funcin pblica remunerada, es suficiente que el trabajo se realice en una empresa del
Estado, sin importar su fin o funcin, al servicio de la administracin pblica, llmese
Repblica, Estado, Municipio o personas jurdicas de Derecho Pblico.
El autor (Ossorio, 1981) lo define como:
El agente que presta servicios con carcter permanente, mediante
remuneracin, en la administracin nacional, provincial o municipal. Dirigido
jerrquicamente por un agente en la administracin, con representacin del
rgano, al frente del cual se encuentra, con facultades de voluntad y de
imperium, con el ejercicio de la potestad pblica.

En dictamen de fecha 17-6-60, No. 323 del Ministerio de Educacin, se defini
desde el punto de vista formal al funcionario pblico como:
Aquel que presta sus servicios a una persona jurdica de carcter pblico de
manera permanente, por estar previsto dicho cargo en una Ley de
Presupuesto y en cuyas actividades predomina el esfuerzo intelectual sobre
el fsico, sindole adems expedido el respectivo nombramiento, lo cual
involucra su juramentacin.

Siguiendo a (Lares Martnez, 1996). Todo aquel individuo que, habiendo sido
regularmente designado para una funcin pblica, por el rgano competente, ha tomado
posesin, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos por la Ley para el
ejercicio del cargo.
Mientras que para (Rondn de Sans, 1986), funcionario pblico es aquel que
desempea una funcin pblica al servicio de un ente pblico, independientemente del
poder pblico al cual preste sus servicios y al margen de que tal prestacin de servicio
sea permanente o eventual.
El artculo 236 del Cdigo Penal, considera como funcionario pblico a todo aquel
que est investido de Funcin Pblica, sea sta transitoria, remunerada o gratuita y
tenga por objeto el servicio a la Repblica, Estado, Municipio o algn establecimiento
90
pblico sometido por la ley a la tutela de estas entidades.
La Ley Contra la Corrupcin, en el artculo 3 alude al funcionario o empleado
pblico a todos los envestidos de funciones pblicas, permanentes o
transitorias, remuneradas o gratuitas, originadas por eleccin o nombramiento o
por contrato al servicio de cualquiera de los poderes pblicos territoriales o de
algn instituto sometido al control de tutela o de cualquier otro tipo por parte de
dichas entidades. Son tambin funcionarios pblicos los directores y
administradores de las sociedades civiles y mercantiles, fundaciones y otras
personas jurdicas, cuyo capital estuviese integrado por aportes de las entidades
anteriormente indicadas, los institutos autnomos o sociedades en las cuales
stas tengan participacin igual o mayor al cincuenta por ciento del capital, as
como los directores nombrados en representacin de dichas entidades
estatales, an cuando la participacin fuere inferior al cincuenta por ciento del
capital o patrimonio, extendiendo su consideracin como funcionario pblico, a
cualquier otra persona que prevea la Ley.
Esta definicin de funcionario pblico se hace en base a las consecuencias que
puedan derivarse de la especial posicin en la que se encuentren los sujetos que
presten servicios a los rganos y entes que se relacionen con el uso del patrimonio
pblico. No coincide el concepto de funcionario pblico con el sostenido en la Ley del
Estatuto de la Funcin Pblica, lo vincula a todas las personas que ejercen una
actividad de inters pblico, relacionado con el manejo de fondos pblicos.
En Sentencia No 00943, del 15-5-01, el Tribunal Supremo de J usticia, Sala Poltico
Administrativa, define al funcionario pblico como:
Quien cumple la funcin pblica, la persona fsica que ejecuta las
generalidades y particularidades del servicio, es un agente del Estado (en
sentido lato) provisto de autoridad para el ejercicio de determinadas
funciones, participa permanentemente o accidentalmente del ejercicio de la
Funcin Pblica, bien por eleccin popular o por nombramiento de autoridad
pblica competente en tal sentido, con su accin opera en representacin del
rgano pblico al cual est adscrito, expresa la voluntad de ste .

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 28 de
septiembre de 2001, fij el siguiente criterio:
El concepto de funcionario pblico puede advertirse desde dos puntos de vista,
a.- Desde el punto de vista formal o legal, segn el cual la condicin de
funcionario pblico aparece cuando se dan o se cumplen una serie de
requisitos previstos en la Ley y b.- Desde el punto de vista material, segn el
91
cual es funcionario pblico toda persona que presta sus servicios a la
Administracin Pblica bajo un rgimen legal determinado.
Observa la Corte que subyace en las concepciones citadas dos notas caractersticas
de singular importancia, la prestacin personal del servicio a un ente u rgano pblico
del Estado y que dicho servicio se encuentra sometido a un rgimen legal determinado,
configurando todo ello una relacin o vinculacin del sujeto con el organismo o ente
empleador, constituyndose lo que se ha denominado Relacin de Empleo Pblico.
Este criterio ha sido mantenido de manera constante, al funcionario pblico se le
aplica un conjunto normativo particular previsto en la ley, donde se establece una
situacin estatutaria, de carcter objetivo y general creada unilateralmente por el
Estado.
La derogada Ley de Carrera Administrativa no defina al funcionario pblico,
mientras que la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, en su Artculo 3, sostiene que:
Funcionario o funcionaria pblico ser toda persona natural que, en virtud de
nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempee en el ejercicio de
una funcin pblica remunerada, con carcter permanente.
De acuerdo con esta Ley, el funcionario pblico es aquel que est al servicio de la
Administracin Pblica Nacional, Estadal y Municipal, de carcter remunerada,
permanente, nombrado por una autoridad competente. Se unifica dicho concepto y se
da un tratamiento igualitario a dichos trabajadores.
Para los fines propuestos, interesa definir a los funcionarios pblicos integrantes de
un orden administrativo, ubicado en un contexto jerrquico, por la existencia de un
sistema de administracin de personal que ingrese por concurso pblico, seleccionado
en funcin del cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeo, con sentido
de permanencia, con un sistema de remuneracin y que ejerce una Funcin Pblica, en
la Administracin Pblica Nacional, Estadal o Municipal.
92
3.4.2 Clases de funcionarios
La Constitucin Bolivariana no clasifica a los funcionarios pblicos, seala que los
cargos de la administracin pblica son de carrera. Excepta los de eleccin popular,
los de libre nombramiento y remocin, los contratados, obreros al servicio de la
administracin pblica y los dems determinados en la Ley (artculo 146).
La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica en el artculo 19 divide a los funcionarios
pblicos en: de carrera y de libre nombramiento y remocin. Los primeros se definen
como ganadores de un concurso pblico, una vez superado el perodo de prueba, son
nombrados para prestar un servicio remunerado y con carcter permanente.
La carrera administrativa garantiza la continuidad del funcionario en la prestacin del
servicio, la permanencia en su cargo, sin que su status se vea alterado por los cambios
peridicos de gobierno, hasta que el funcionario pblico lo decida de manera libre y
voluntaria, a travs de la renuncia, o hasta que alcance la edad suficiente para jubilarse,
o se incapacite o por que incurra en causal de destitucin, de conformidad con la ley.
Los funcionarios de libre nombramiento y remocin, son los nombrados y removidos
libremente de sus cargos, sin ms limitaciones que las establecidas en la ley.
El artculo 20 sostiene que los cargos de alto nivel o de confianza, podrn ser
ocupados por los funcionarios de libre nombramiento y remocin, sealando
taxativamente cuales son dichos cargos, como el vicepresidente ejecutivo, ministros,
jefes de oficinas nacionales, comisionados presidenciales, viceministros, directores
generales, entre otros.
El artculo 21 identifica a los cargos de confianza como aquellos cuyas funciones
requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las mximas
autoridades de la administracin pblica, viceministros, directores generales, las
actividades de seguridad del Estado, fiscalizacin, inspeccin, rentas, aduanas, control
de extranjeros y fronteras
93
La nota distintiva de estos funcionarios es el hecho de que su designacin y
separacin del cargo, queda al libre arbitrio de la autoridad administrativa.
La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica no considera como funcionarios pblicos
al personal contratado, cuyo rgimen aplicable es el previsto en su contrato y en la
legislacin laboral. Adems la figura del contrato no es un medio de ingreso a la
administracin pblica (artculos 38 y 39).
3.4.3. La seleccin del funcionario pblico
La publicacin de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en
1999, establece una regulacin de la materia funcionarial, referida a la seleccin de
funcionarios pblicos, cuando indica, en el segundo aparte del artculo 146, que el
ingreso a los cargos de carrera de los funcionarios pblicos ser por concurso pblico,
con fundamento en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia.
La introduccin de preceptos referentes a la seleccin de funcionarios pblicos, no
puede considerarse desde una perspectiva histrica, como novedosa, como ejemplo, la
Constitucin de 1947, en el artculo 90, dispona que el Estado dictar un estatuto que
rija las relaciones con los funcionarios y empleados pblicos, con el establecimiento de
normas de ingreso, ascenso, traslado y retiro. En igual sentido, la Constitucin del 1961,
en el artculo 122, consagra, el establecimiento de la carrera administrativa por Ley,
mediante normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensin y retiro de la
Administracin Pblica Nacional.
El proceso de seleccin de personal tiene como objeto, la garanta del ingreso de los
aspirantes a los cargos de carrera de la administracin pblica, en base a aptitudes,
actitudes, competencias, a travs de concursos pblicos, que garanticen la participacin
de quienes cumplen con los requisitos exigidos en el desempeo del cargo, en igualdad
de condiciones, sin discriminacin alguna. Esta regulacin se plasma en el artculo 40
de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica.
94
La seleccin de personas da la oportunidad de escoger solo al candidato ms
adecuado para un cargo especfico de una institucin, con el objeto de mantener o
aumentar la eficacia y la eficiencia de la organizacin.
Segn (Chiavenato, 2003). Seleccin es el proceso mediante el cual una
organizacin elige, entre una lista de candidatos, la persona que satisface mejor los
criterios exigidos para ocupar el cargo disponible, considerando las actuales
condiciones de mercado.
Todas las personas son diferentes entre s, tanto fsicamente como
psicolgicamente, actan de manera distinta, el desempeo de los cargos, depende de
su preparacin, aprendizaje, nivel de ejecucin, aspectos fundamentales que tienen que
ser considerados a la hora de seleccionar el personal.
El proceso de seleccin se basa en datos e informaciones sobre el cargo que deba
cubrirse, con objetividad y precisin, se convierte en un mecanismo de comparacin y
decisin.
La inclusin de normas esencialmente funcionariales de preceptos dedicados a la
seleccin de personal laboral al servicio de las administraciones pblicas, como
cabecera del Estatuto de la Funcin Pblica, marcan una notable diferencia en relacin
a la naturaleza jurdica de la relacin de empleo pblico y la aplicacin del derecho
privado en el mbito de las administraciones pblicas.
El examen concreto del sistema de seleccin tiene un presupuesto esencial en el
ordenamiento de la funcin pblica, es la oferta de empleo pblico, regulacin contenida
en el Artculo 41 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, que prev la obligacin de
las oficinas de recursos humanos de los rganos y entes de la administracin pblica, la
realizacin de concursos para el ingreso de los funcionarios pblicos de carrera.
La oferta de empleo es un instrumento de gestin de recursos humanos, cuyo objeto
es establecer pblicamente la existencia de vacantes dotadas de presupuesto y
95
susceptibles de ser provistas por los procedimientos reglamentarios.
El Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, publicado en la Gaceta Oficial
Nmero 2.905. Extraordinario del 18 de enero de 1982, vigente hasta tanto se
reglamente la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, en el artculo 121, define al
concurso como la oposicin de mritos entre los aspirantes a ocupar un cargo, bajo
condiciones uniformes que garanticen la objetividad.
3.4.3.1. El procedimiento de seleccin
Iniciacin
La iniciacin del procedimiento se realiza por medio de la oficina de recursos
humanos de la institucin interesada en la provisin del cargo. Se regir por lo
establecido en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica y los lineamientos emanado del
Ministerio de Planificacin y Desarrollo Institucional, Despacho del Viceministro de
Planificacin y Desarrollo, en lo referente a concursos pblicos de ingresos y
tramitacin de movimiento de personal quien adems aprueba las bases y baremos de
los concursos pblicos para ingreso, incluyendo perfiles y requisitos exigidos para cada
cargo, que presenten los organismos de la administracin pblica nacional, tal y como
lo prev el artculo 8 Numeral 11 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica.
El comienzo se plasma en una propuesta de convocatoria que ser publicada en un
diario de mayor circulacin en la localidad y otros medios de comunicacin social,
expresando la denominacin del cargo, requisitos mnimos de educacin y experiencia,
sueldo inicial, documentos que deben ser presentados, fecha, hora y lugar donde
estarn los aspirantes, forma y oportunidad de la notificacin (artculos 123 y 124 del
Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa).
Para (Serrano Girado, 1956). La convocatoria es una invitacin que hace la
Administracin en quienes concurren determinadas condiciones para
incorporarse profesionalmente al servicio de la funcin pblica y a la vez, la
norma o conjunto de bases por la que se regirn los distintos actos del
procedimiento de seleccin y las cuestiones que puedan plantearse en el
96
desarrollo del mismo.
La convocatoria en cualquier proceso selectivo es el primero de los actos que
determina la apertura del mismo y que trae como consecuencia, importantes efectos
jurdicos.
Los procedimientos de seleccin debern ser adecuados a los puestos de trabajo a
desempear por los solicitantes. El examen incluye un conjunto de pruebas a las que se
somete el aspirante con el fin de determinar la idoneidad para el cargo. (artculo 125 del
Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa).
La prueba en atencin al artculo 126 del nombrado Reglamento, es cualquiera de
las partes componentes de un examen, cuyo fin es valorar conocimientos, aptitudes,
habilidades, destrezas y caractersticas personales de los aspirantes, y obtener as,
informacin precisa y objetiva que facilite la prediccin de su actuacin en el cargo.
Se infiere de lo expuesto que las pruebas incluyen la medicin de conocimientos
generales o especficos, tests psicotcnicos, entrevistas o cualquier otro sistema
adecuado que garantice la objetividad y racionalidad del proceso selectivo.
3.4.3.2. rgano de seleccin
Atendiendo a los lineamientos emanados del Ministerio de Planificacin y Desarrollo,
cada Ministerio, Gobernaciones, Alcaldas, institutos autnomos nacionales, estadales y
municipales, o en los rganos y entes de la administracin pblica dirigidos por cuerpos
colegiales, se elabora un Manual de Seleccin e Ingreso por Concurso Pblico, con el
fin de garantizar la idoneidad, eficacia e imparcialidad para el desempeo de cargos, se
enumeran all, las exigencias mnimas de educacin, experiencia, adiestramiento,
conocimiento, habilidades y destrezas exigidas al aspirante.
Cumpliendo con lo establecido en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, artculo
10, Ordinal 7, la oficina de recursos humanos, est facultada para rechazar cualquier
97
movimiento de ingreso, que no cumpla con los requisitos exigidos o se compruebe la
falsedad de los datos suministrados por el aspirante, determina el ganador del
concurso, en funcin de los resultados del proceso, resolver las solicitudes de revisin
de resultados y notificar la decisin final a la parte interesada.
3.4.3.3. Trmites administrativos del procedimiento de seleccin
Para ser admitido en un procedimiento de seleccin existe una primera
manifestacin de voluntad y de actividad que se plasma en la presentacin de la
correspondiente solicitud, que ha de realizarse en el modelo aprobado oficialmente
(oferta de servicio), en el plazo fijado. El plazo uniforme es igual para todo tipo de
procedimiento selectivo, lo que merece una valoracin positiva.
En el trmite de admisin, es suficiente con se que manifieste por el aspirante el
hecho de reunir todas y cada una de las condiciones sealadas. En el artculo 17 de la
Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, se exigen los siguientes:
1.- Ser venezolano.
2.- Ser mayor de dieciocho aos.
3.- Tener ttulo de educacin media diversificada.
4.- No estar sujeto a interdiccin civil o inhabilitacin poltica.
5.- No gozar de jubilacin o pensin otorgada por algn organismo del Estado, salvo
para ejercer cargos de alto nivel, caso en el cual deber suspender dicha jubilacin o
pensin, exceptuando los casos de cargos compatibles.
6.- Reunir los requisitos correspondientes al cargo.
7.- Cumplir con los procedimientos de ingreso establecidos en la Ley y el
Reglamento, si fuere el caso.
8.- Presentar la declaracin jurada de bienes.
9.- Los dems requisitos establecidos en las Leyes.

Una vez concluido el plazo de presentacin de la convocatoria, la autoridad
competente, debe dictar una resolucin declarando aprobada la lista de admitidos y
98
excluidos, con su publicacin. Al aspirante se le notificar la decisin.
Por lo general se aplican las siguientes pruebas:
Requisitos mnimos de educacin y experiencia para cada cargo, evaluados por la
oficina competente a travs de credenciales y revisin del expediente. Educacin
formal e informal, experiencia laboral, relacionada o no con el cargo, tanto en la
administracin pblica como en la privada.
Prueba psicolgica, con el fin de evaluar las caractersticas, que pueden ser
relacionadas con el xito en el trabajo, tales como la habilidad analtica,
razonamiento verbal, capacidad de liderazgo, habilidad para supervisar personal y
personalidad.
Prueba de conocimientos del rea especfica de trabajo sometido a concurso. Se
aplica un cuestionario sobre el rea de trabajo del cargo.
Manejo del equipo de computacin, por medio de habilidades demostradas en
Word, Excel y Power Point.
Entrevista de seleccin orientada para determinar la presentacin personal,
facilidad de expresin, dominio de s mismo, los conocimientos que posea el
candidato con relacin a la institucin respectiva y claridad de metas profesionales.
Comprobacin administrativa del cumplimiento de los requisitos exigidos por la
convocatoria.
Los aspirantes propuestos estn obligados a presentar a la Administracin los
documentos que acrediten el cumplimiento de las condiciones y dems requisitos
exigidos en la convocatoria, en el plazo sealado.
Para la tramitacin de la solicitud de movimiento de personal, del ingreso, se
requieren los documentos siguientes: oferta de servicio, copia de la Cdula de
Identidad, dos fotografas de frente tipo carnet, ttulo de bachiller, ttulo universitario, en
caso de estudios cursados en el exterior, la revlida respectiva, constancia de
inscripcin en el colegio respectivo, constancia o certificacin de cursos realizados,
99
formato de evaluacin de requisitos mnimos de educacin y experiencia, resolucin del
ingreso aprobada por la mxima autoridad de la institucin.
Es importante sealar, que la persona seleccionada por concurso, ser nombrada
en perodo de prueba, en un lapso no mayor de tres meses, tiempo durante el cual ser
evaluada su actuacin, de all que no es suficiente, que el aspirante haya ganado el
concurso para ingresar como funcionario de carrera al cargo, si la evaluacin es
negativa, se le revoca el nombramiento, mediante resolucin motivada por la autoridad
que haya verificado la convocatoria.
La oficina de recursos humanos es la encargada de dar la induccin y orientacin al
trabajador sobre sus deberes, derechos y responsabilidades en el desempeo, de
informar sobre la poltica y las metas del Organismo donde se presta el servicio.
El perodo de pruebas, se podra asimilar a una examen adicional del procedimiento
selectivo, su misin es familiarizar al aspirante con lo que va a ser su trabajo habitual en
el seno de la funcin pblica, con iguales derechos y obligaciones que el funcionario de
carrera. Es necesario concluir que la actuacin del seleccionado valide la utilidad real
del mismo para la organizacin, que no sean simples actos protocolarios, donde se
enfrente al opositor con su tarea y su trabajo, que se compruebe su capacidad y su
idoneidad para la funcin pblica.
3.4.3.4. El nombramiento
El nombramiento es el acto que pone fin al procedimiento selectivo, se produce
despus que el seleccionado supera el perodo de prueba, es un sistema moderno de
seleccin de personal, de manera reglada, donde la autoridad competente verifica el
mismo para saber si se cumplen o no con la normativa vigente de la materia, es el
anlisis de la situacin del funcionario respecto a la Administracin, que determina un
conjunto de obligaciones de manera estatutaria. Superado el perodo de pruebas, se
procede al ingreso como funcionario de carrera al cargo para el cual concurs.
100
La Administracin Pblica Nacional dicta un acto administrativo expreso,
denominado nombramiento, despus de haberse tramitado el procedimiento
administrativo constitutivo del mismo, previsto en el artculo 43 de la Ley del Estatuto de
la Funcin Pblica, en concordancia con los artculos 141 y 145 del Reglamento de la
Ley de Carrera Administrativa.
Solo por destitucin, tal y como lo prev el artculo 44 de la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica, el funcionario pblico, extingue tal condicin jurdica.
Es necesario observar, a tenor de lo dispuesto en el artculo 78 de la misma Ley
nombrada, que el ingreso a la funcin pblica, le adjudica al funcionario de carrera, una
estabilidad absoluta, est llamado a permanecer all, salvo renuncia, prdida de
nacionalidad, interdiccin civil, jubilacin, reduccin de personal o destitucin por
razones disciplinarias.
La no realizacin del examen previsto para la evaluacin del funcionario imputable a
la Administracin, confirma el nombramiento cuando haya transcurrido un lapso de tres
meses, que significa el vencimiento del perodo de prueba, de conformidad con lo
previsto en el artculo 144 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa.
Para el ascenso del funcionario, se tomar en consideracin el sistema de mritos
que abarque la trayectoria y los conocimientos del funcionario. Dichas normas sern
desarrolladas en reglamentos especficos atendiendo a la poltica emanada del
Ministerio de Planificacin y Desarrollo.
3.4.4. Clasificacin de cargos
El cargo ser la unidad bsica que expresa la divisin del trabajo en cada unidad
organizativa, comprende, las atribuciones, actividades, funciones, responsabilidades,
obligaciones especficas, que deben ser cumplidas por una persona en una jornada
ordinaria de trabajo (artculo 46 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica).
101
En el sistema de clasificacin de cargos, se incluye el Manual Descriptivo de Clases
de Cargos, con las especificaciones oficiales de las clases de cargos de la
Administracin Pblica Nacional, informacin sobre la denominacin, cdigo, grado
requisitos mnimos generales para su desempeo y descripcin, atribuciones, deberes
generales inherentes a su ejercicio. El Manual se debe actualizar constantemente para
adaptarlo a los cambios tecnolgicos, educativos y sociales, as como la propia
dinmica de la funcin pblica que enriquece clases y reagrupa o elimina otras.
Las reformas al Manual Descriptivo de Clases de Cargo forman parte del proceso de
modernizacin y flexibilizacin del sistema de personal, que se profundiza mediante la
formulacin de alternativas de carrera distintas en atencin a la naturaleza del trabajo,
niveles de complejidad, responsabilidad en el cargo, y la ampliacin de la separacin
existente entre los cargos administrativos y los profesionales. En trminos generales se
utilizan como estrategia hacia la profesionalizacin de la Administracin Pblica.
La clase de cargo es el agrupamiento bajo una misma denominacin y grado comn,
en la escala general de sueldos, de todos aquellos cargos sustancialmente similares en
cuanto al objeto de la prestacin del servicio, su nivel de complejidad y dificultad, para
cuyo ejercicio se requieren los mismos requisitos.
La clase de cargo est descrita mediante una especificacin, constituida
bsicamente por la denominacin de la clase, caractersticas del trabajo, tareas tpicas,
requisitos mnimos exigidos de educacin y experiencia, conocimiento, habilidades y
destrezas.
La denominacin del cargo, es el nombre oficial que se le designa al cargo. Las
caractersticas del trabajo, describe la naturaleza del mismo y de su nivel de dificultad,
as como el tipo de supervisin ejercida y recibida.
En las tareas tpicas, se enumeran las actividades que suelen desempear con
mayor frecuencia en los cargos contenidos en una determinada clase, sin entenderse
que son las nicas que puedan desempearse en los cargos ubicados bajo esa
102
denominacin. En relacin a los requisitos mnimos, estn directamente relacionados
con la educacin y la experiencia, conocimientos, habilidades y destrezas exigidos en
una clase de cargo, que permite que el aspirante desempee satisfactoriamente el
conjunto de deberes asignados.
La educacin es el conocimiento adquirido a travs de la educacin formal e
indispensable para el desempeo del cargo. Se consideran en forma general los niveles
educativos reconocidos por el Estado venezolano, bsica, diversificada, tcnica,
universitaria, postgrado.
La experiencia es el conocimiento adquirido mediante el desempeo de trabajos
afines al descrito en la clase de cargos. En ciertos casos se establecen alternativas de
requisitos de educacin y experiencia, equivalentes entre s. La primera opcin significa
los requisitos que se piden a los candidatos que desean ingresar a la Administracin
Pblica, la segunda garantiza la carrera, por lo que solo exige un determinado nmero
de aos de experiencia en el desempeo del cargo de nivel inmediatamente inferior. En
varias clases, se incluyen alternativas intermedias con el fin de ampliar el reclutamiento
de personal interno y externo, con indicacin de los requisitos equivalentes de
educacin y experiencia.
El conocimiento es la informacin adicional que la persona debe poseer para realizar
adecuadamente el trabajo, tales como el procedimiento, normas, prcticas de trabajo,
leyes, reglamentos, polticas, teoras, conceptos, principios y procesos. Este tipo de
conocimiento presenta cierta gradacin, dependiendo de la complejidad y el mayor nivel
de los cargos, se usan los adjetivos buen, considerable, amplio, de manera
conjunta con la palabra conocimiento, para medir dicha complejidad, ejemplo, en una
clase de cargo de nivel I, se exige, buen conocimiento de la Ley Orgnica el Trabajo, en
el nivel III, conocimiento amplio de la Ley Orgnica del Trabajo.
La habilidad tiene que ver con la capacidad intelectual requerida para el desempeo
de una tarea del cargo. La destreza, es la capacidad psicomotora especfica requerida
para el desempeo del cargo. En algunas clases se exige licencias y certificados, para
103
el desempeo de ciertos cargos de la administracin pblica.
Los grados son elementos adicionales que aparecen en el cuerpo de una clase, an
cuando no forman parte de su contexto esencial. El grado define el nivel de
remuneracin asignado a la clase de cargo en la escala general de sueldos. El cdigo
identifica de izquierda a derecha, el ramo, el grupo, la serie, la clase y el nivel de la
clase, de acuerdo al patrn general: Primer dgito, representa el Ramo Ocupacional,
segundo dgito, al Grupo Ocupacional, tercer dgito, la Serie Ocupacional, cuarto, la
Clase de Cargo, quinto, el Nivel de la Clase.
La especificacin oficial de las clases de cargos en la Administracin Pblica
Nacional, se publicar en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela,
con la denominacin del Manual Descriptivo de Clases de Cargos, registrando y
publicando tambin sus modificaciones (Artculo 52 de la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica).
3.4.5. Remuneraciones
El sistema de remuneraciones abarca los sueldos, compensaciones, viticos,
asignaciones, prestaciones pecuniarias o de otra ndole que los funcionarios reciben por
sus servicios. El sistema fija una escala general de sueldos, divididas en grados, con
montos mnimos, intermedios y mximos. Cada cargo tiene un grado, segn el sistema
de clasificacin y se remunera con una de las tarifas previstas en la escala.
El sistema de remuneracin lo aprueba el Presidente de la Repblica, previo informe
del Ministro de Planificacin y Desarrollo, estableciendo adems, las normas para la
fijacin, administracin y pago de sueldos iniciales, aumentos por servicios eficientes y
antigedad dentro de la escala, viticos y otros beneficios y asignaciones que por
razones de servicios se otorgarn a los funcionarios pblicos, las normas relativas al
pago, en atencin al horario de trabajo, das feriados, vacaciones, licencias con o sin
goce de sueldo y trabajo a tiempo parcial (artculos 54 y 55 de la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica).
104
En Sentencia No 739 del 2 de mayo del 2001, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, aclara que la materia relativa al sistema de remuneracin de los
funcionarios pblicos, corresponde exclusivamente al Presidente de la Repblica, como
J efe Supremo de la Administracin Pblica Nacional. El Ejecutivo Nacional deber
establecer mediante Decreto el sistema de remuneracin de los empleados pblicos en
donde fijar-entre otros aspectos- el incremento o aumento de los sueldos.
3.4.6. Evaluacin del desempeo.
Las instituciones tienen la necesidad de evaluar el desempeo de sus trabajadores,
puesto que son los que le dan vida a la organizacin y constituyen la piedra angular de
la dinmica de su organizacin. En los tiempos modernos, no se permite un desempeo
deficiente, sino excelente para ser competitivos en el mundo globalizado.
La evaluacin del desempeo es una apreciacin sistemtica de la actuacin de
cada persona, en atencin a las actividades que cumple, de las metas, de los
resultados esperados y del potencial de desarrollo, es un proceso que sirve para valorar
la excelencia y las cualidades de una persona y su contribucin a la marcha de la
institucin, es un proceso dinmico que incluye al trabajador, supervisor, gerente,
representa una tcnica de direccin importante en la actividad administrativa actual, por
medio de ella podemos ubicar problemas de supervisin y gerencia, de integracin de
las personas a la organizacin y su adecuacin al cargo, posibles disonancias o faltas
de entrenamiento, establecer los medios y los programas para eliminar o neutralizar los
problemas, mejorar la calidad del trabajo y la calidad de vida de las organizaciones.
Para (Chiavenato, 2002). La evaluacin del desempeo es la identificacin,
medicin y administracin de la actividad humana en las organizaciones. La
identificacin se apoya en el anlisis de cargos para sealar las reas de trabajo
que se deben examinar cuando se mide el desempeo. La medicin es el
elemento central del sistema de evaluacin y busca determinar como se puede
comparar el desempeo con ciertos estndares objetivos. La administracin es
el punto clave de todo sistema de evaluacin. Ms que una actividad orientada
hacia el pasado, la evaluacin se debe orientar hacia el futuro para disponer de
todo el potencial humano de la organizacin.
105
El desempeo humano en el cargo es extremadamente situacional, vara de una
persona a otra, depende de muchos factores condicionantes, cada persona evala la
relacin costo beneficio, para conocer si vale la pena determinados esfuerzos, que a su
vez, depende de las habilidades y capacidades de las personas y de la percepcin del
papel que desempea.
La evaluacin del desempeo se regula en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica
en los artculos 57 al 62, comprende un conjunto de normas y procedimientos para
evaluar el desempeo de los funcionarios pblicos en los rganos y entes de la
Administracin Pblica, por la Direccin General de Desarrollo de los Sistemas de
Personal, quienes debern presentar al Ministerio de Planificacin y Desarrollo, los
resultados de las evaluaciones, como soporte de movimiento de personal, para el
prximo ejercicio fiscal y su incidencia en la nmina de personal activo, conjuntamente
con el plan de personal para su aprobacin.
La evaluacin se realizar dos veces por ao, sobre la base de registros continuos
de actuacin, llevados por los supervisores. El funcionario debe estar informado sobre
la evaluacin, que se har en atencin con las funciones del cargo. La oficina de
recursos humanos dirige y coordina los procesos para la evaluacin de personal,
cumpliendo con los requisitos de objetividad, imparcialidad e integridad. La evaluacin
es de carcter obligatorio, su incumplimiento ocasiona sancin al funcionario
responsable de la misma de conformidad con la Ley.
Los resultados de la evaluacin, sirven de base para proponer los planes de
capacitacin y desarrollo del funcionario pblico y los respectivos incentivos y licencias
en el servicio. Para que sean vlidos esos resultados deben ser suscritos por el
funcionario evaluador y el evaluado, quien podr hacer las observaciones pertinentes,
dentro de los cinco das hbiles siguientes a su notificacin y la decisin al respecto
debe ser dada por escrito al interesado.
La evaluacin del desempeo busca proporcionar beneficios a la institucin y a
sus trabajadores, en atencin a ello, la evaluacin abarca el desempeo del cargo
106
ocupado, el alcance de metas y objetivos, haciendo nfasis en el individuo que ocupa el
cargo y no en la impresin respecto a los hbitos personales observados en el trabajo.
La evaluacin se concentra en un anlisis objetivo del desempeo y no en la
apreciacin subjetiva de hbitos personales, aceptada por ambas partes, con beneficios
tanto para la Administracin como para el trabajador, usada para mejorar la
productividad, el rendimiento, equipndolo mejor para producir con eficiencia y eficacia.
En la evaluacin del desempeo, los puntos difciles de enfrentar son: cuando el
funcionario evaluado percibe la situacin como una recompensa o castigo por el
desempeo anterior, si se hace ms nfasis en diligencias de formularios que en la
evaluacin crtica y objetiva del desempeo, cuando se percibe el proceso como injusto
o tendencioso, sin equidad, si los comentarios del evaluador son desfavorables y
conducen a una reaccin negativa del evaluado y cuando la misma se basa en factores
de evaluacin que no conducen a nada.
3.4.7. Capacitacin y desarrollo de personal
Los funcionarios pblicos representan el capital humano de la Administracin, se
deben preparar continuamente para enfrentar lo desafos de la innovacin y de la
competencia, de all que su entrenamiento y desarrollo, no es un simple gasto, sino una
inversin valiosa en la organizacin, de su actuacin depende el xito del servicio.
La capacitacin del personal es un proceso mediante el cual la persona se prepara
de manera continua para desempear las tareas especficas de su cargo, sirve como
medio de desarrollo para competencias en las personas, para que sean ms
productivas, creativas, innovadoras, que contribuyan en mejorar los objetivos de la
organizacin, le da valor a las personas, a la organizacin y a sus clientes.
De acuerdo a lo contemplado en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, en los
artculos 63 al 65, el desarrollo de personal se logra a travs de formacin y
capacitacin en el mejoramiento tcnico, profesional y moral de los funcionarios, la
preparacin para el desempeo de funciones ms complejas, nuevas tecnologas,
107
corregir deficiencias, habilitacin para nuevas funciones, la adaptacin a los cambios
culturales y organizacionales y progreso en la carrera, son los objetivos bsicos.
El Ministerio de Planificacin y Desarrollo es el responsable de mantener el sistema
de evaluacin individual que permita mejorar los indicadores de desempeo y satisfacer
los requerimientos de los usuarios y sirva de base para fortalecer los dems sistemas
de recursos humanos y la toma de decisiones gerenciales.
Los programas de formacin, capacitacin y desarrollo, podrn ser dirigidos
directamente por la administracin pblica o a travs de profesionales acreditados o de
otras instituciones de relevancia.
3.4.8. Jornada de servicio
El calendario de los das hbiles para el trabajo, ser publicado en la Gaceta Oficial
de la Repblica de Venezuela, mediante resolucin emanada del Ministerio de
Planificacin y Desarrollo.
La jornada de servicio diurna no exceder de ocho horas diarias ni de cuarenta y
cuatro horas semanales y la nocturna, siete horas diarias y treinta y cinco horas
semanales, los cuales podrn ser modificados, conjuntamente con la organizacin
sindical respectiva y por circunstancias especiales, Las horas extras trabajadas, sern
compensadas, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgnica del Trabajo
aplicada supletoriamente, en atencin a la no regulacin en ese sentido por la Ley del
Estatuto de la Funcin Pblica.
3.4.9. Situaciones administrativas
Las situaciones administrativas se configuran como modificaciones de la relacin
funcionarial, debidas a la concurrencia de circunstancias objetivas y subjetivas, que
acarrean alteraciones en la estructura bsica de la misma, con los efectos que las
respectivas normas establecen para cada una de ellas.
108
Su caracterstica esencial es que en todas ellas se mantiene latente la relacin del
funcionario con la Administracin la posibilidad de reingresar al servicio activo, siempre
que se cumplan una serie de requisitos fijados en la Ley y en los Reglamentos.
Tcnicamente la mejor explicacin de la figura de las situaciones administrativas, es
la diferencia entre la relacin de servicio y la relacin orgnica, la primera es el vnculo
que une al funcionario con la Administracin, desde el mismo momento de su ingreso,
materializada en el nombramiento y que se mantiene hasta que se extinga la relacin
laboral por causa legal.
La relacin orgnica es el vnculo que une al funcionario con el cargo que ocupa,
con el rgano administrativo a cuyo mbito se coloca el funcionario y solo se produce
cuando est consolidada la relacin de servicio.
Para (Entrena Cuesta, 1998). Las situaciones administrativas son los supuestos
en los que puede encontrarse un funcionario y que se caracterizan por que no
se extingue la relacin de servicio, sino solo la relacin orgnica, o al menos,
aquella relacin orgnica que corresponda al funcionario de que se trate
respecto de la Administracin.
En el marco de la legalidad, la regulacin de las situaciones administrativas de los
funcionarios pblicos, se concreta al estudio de los Artculos 70 al 77 de la Ley del
Estatuto de la Funcin Pblica. El servicio activo se manifiesta con el ejercicio del cargo
o cuando el funcionario est en comisin de servicio, traslado, suspendido con goce de
sueldo, con permiso o licencia.
El servicio activo representa la situacin de normalidad en la prestacin de servicios
en la funcin pblica, sea administracin nacional, estadal o municipal.
La comisin de servicio es una situacin administrativa de carcter temporal, donde
el funcionario pblico es enviado a ocupar un cargo distinto, de igual o superior nivel del
cual es titular. Se podr realizar en el mismo rgano o en uno distinto de la
Administracin Pblica dentro de la localidad. El cargo se remunera con el mismo
109
monto correspondiente al titular, incluyendo viticos, primas.
Las comisiones de servicios son de obligatoria aceptacin, por un lapso no mayor de
un ao, contado a partir de la notificacin.
A este respecto, en Sentencia No 2.436 del 8 de octubre de 2001, la Corte
Primera en lo Contencioso Administrativo, seala que el acto administrativo que
acuerda la comisin de servicios de una abogada, en la Fundacin para la
Proteccin y Defensa Cultural de Caracas, materializa el ejercicio de la
Administracin de su facultad de disposicin dentro de un marco legal
determinado que rige a sus funcionarios. Es el caso, que en virtud de la Ley, los
funcionarios pblicos, como es la accionante, mientras dure su servicio activo en
la Administracin, puede ser objeto de una comisin de servicios, vale decir,
puede prestar sus servicios en forma temporal, en otro cargo dentro del propio
organismo donde laboran o en otro de la Administracin Pblica.
Destaca la Sentencia que entre el funcionario y la Administracin, se presenta una
relacin estatutaria, de carcter general, creada unilateralmente y modificable por lo
tanto en todo tiempo. La persona investida con la cualidad de funcionario entra en esta
situacin de derecho objetivo preexistente y, en tal virtud, adquiere obligaciones y
derechos que la misma le consagra. En el caso planteado, la obligacin de desempear
sus funciones en comisin de servicios en la Fundacin para la Proteccin y Defensa
Cultural de Caracas. Significa que la comisin de servicios es de aceptacin obligatoria
por parte del funcionario pblico.
En el plano sustantivo puede indicarse que la mayor relevancia de las comisiones de
servicios, es que implica la reserva del puesto de origen y el derecho a percibir la
totalidad de las retribuciones con cargo a los crditos incluidos en programas en que
figuren dotados los puestos de trabajo que realmente desempeen.
El traslado se materializa cuando un funcionario de carrera, es movilizado dentro de
la localidad o fuera de ella por razones de servicios, sin menoscabo de su sueldo y
complementos.
Sobre este particular, la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, en
110
Sentencia No 38 del 31 de octubre de 2002, sostiene que, si bien es cierto que
los funcionarios pblicos pueden ser trasladados por razones de servicios dentro
de la Administracin Pblica Nacional, de conformidad con lo establecido en el
artculo 78 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, no lo es menos,
que tales traslados deben observar las formalidades bsicas comunes a toda la
actividad administrativa del Estado como lo sera en el caso concreto, la
notificacin escrita sealando las razones y los fundamentos legales pertinentes
para dicho cambio.
El permiso o licencia es la autorizacin que otorga la Administracin Pblica
Nacional a sus funcionarios para que no concurran a sus labores por causa justificada y
por tiempo determinado (Artculo 49 del Reglamento de la Ley de Carrera
Administrativa).
Los permisos son de carcter obligatorio en casos de fallecimiento de ascendientes,
descendientes, cnyuge, matrimonio del funcionario, nacimiento de un hijo,
comparecencia obligatoria ante autoridades judiciales, legislativas, administrativas,
participacin en eventos deportivos, por el ejercicio de actividades gremiales y
sindicales.
En caso de enfermedad, tiene derecho al permiso por el tiempo sealado por el
rgano competente, sin exceder el lmite fijado por el Seguro Social.
La suspensin del funcionario procede como medida cautelar administrativa, cuando
fuese conveniente en el desarrollo de investigaciones judiciales o administrativas, con
una duracin mxima de hasta sesenta das continuos, prorrogable por una sola vez.
Durante ese tiempo el funcionario contina gozando de su sueldo y la misma termina
por revocatoria, sobreseimiento, absolucin de la averiguacin o con la imposicin de la
sancin correspondiente.
Esta situacin administrativa de suspensin tiene su origen bsico, en la potestad
disciplinaria de la Administracin, que le permite decretar temporalmente la suspensin
de la relacin laboral, en supuestos de incumplimiento por parte del funcionario de los
preceptos constitucionales, legales o reglamentarios.
111
Como regla general, si la suspensin no se declara firme, el tiempo de duracin de
la misma se computar como de servicio activo, debiendo acordarse la inmediata
incorporacin del funcionario a su puesto de trabajo, con el reconocimiento de sus
derechos econmicos y dems conceptos que procedan desde la fecha de la
suspensin.
3.4.10. Retiro y reingreso
El retiro de los funcionarios pblicos, al servicio de la Administracin Pblica,
procede de conformidad con lo pautado en el artculo 78 de la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica, en los casos siguientes: Por renuncia escrita del funcionario
debidamente aceptada, por prdida de la nacionalidad, por interdiccin civil, invalidez,
reduccin de personal, debido a limitaciones financieras, cambios en la organizacin
administrativa, razones tcnicas o supresin de una direccin, divisin o unidad
administrativa, por estar incurso en causal de destitucin y por otra causa prevista en la
Ley.
El retiro implica la terminacin de la relacin de empleo pblico, que se puede
producir prescindiendo de un acto previo de remocin, siempre que se den los
supuestos nombrados anteriormente o en el caso de que sean infructuosas las
gestiones reubicatorias dispuestas en los artculos 84 y siguientes del Reglamento de la
Ley de Carrera Administrativa. Es una obligacin del Ministerio de Planificacin y
Desarrollo, cuyo trmite est previsto en el artculo 78 de la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica. La norma contempla que durante el lapso de disponibilidad deber
realizarse la reubicacin del funcionario, vencido ste, si resulta infructuosa la
reubicacin, trae como consecuencia el retiro del funcionario de la Administracin.
3.4.10.1. La renuncia
La renuncia se materializa cuando el funcionario manifiesta por escrito su voluntad
de no querer seguir en el cargo, con quince das de anticipacin, al titular de la
Direccin o al funcionario de mayor jerarqua dentro de la unidad administrativa de nivel
112
similar, y que debe ser aceptada por la mxima autoridad del organismo, tal y como se
prev en el artculo 117 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa.
En Sentencia No 136 del 22 de febrero del 2001, la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, sostuvo que: el funcionario tiene que interponer su
renuncia con 15 das de anticipacin al da en que pretende, que sta se haga
efectiva, sin embargo, no se deduce con la misma claridad cual es el lapso que
tiene la Administracin para pronunciarse acerca de la aceptacin de la
renuncia, pero s la obligatoriedad del funcionario de permanecer en el cargo
hasta que la renuncia sea aceptada, lo que responde a un inters pblico, pues
el servicio no debe paralizarse, por la ausencia del funcionario, ya que el nico
caso de renuncia que no requiere aceptacin es el contemplado en el artculo 32
de la Ley de Carrera Administrativa (35 en la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica), que regula los casos de los funcionarios que se retiran para el
desempeo de otros cargos pblicos. La aceptacin de la renuncia no puede
prolongarse de manera indefinida en el tiempo, como por ejemplo, dos aos,
porque sera contrario al principio de proporcionalidad y adecuacin
consagrados en el artculo 12 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos y el principio de celeridad contenido en el artculo 30 ejusdem,
los cuales deben regir la actividad administrativa, en razn de lo cual, la Corte
considera que en aras de propiciar el cumplimiento de los principios enunciados,
debe entenderse que a la Administracin le corresponde pronunciarse sobre la
aceptacin de la renuncia dentro del lapso de 15 das que se apertura, una vez
que el funcionario interponga la misma. En el caso planteado, el querellante
renunci acogiendo una propuesta de la Administracin para la reestructuracin,
negociacin donde no se cumpli la parte de la Administracin, y, que segn la
redaccin del artculo 117, la no aceptacin de la renuncia debe entenderse
como negacin, lo cual crea la presuncin en el funcionario de que su relacin
de empleo pblico contina, por lo que ya despus de transcurrido cierto lapso,
la nica manera de retirar al funcionario, es por las causales contenidas en el
artculo 53 de la Ley de Carrera Administrativa (78 de la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica) y mediante un procedimiento si el caso lo amerita, la Corte
estima, que en razn de lo anterior, puede entenderse que en el presente caso
el funcionario a pesar de presentar la renuncia recobr su estabilidad y slo
poda ser retirado mediante un procedimiento y al no ser as, el acto de retiro
(aceptacin de la renuncia) est viciado por prescindir del procedimiento para su
emanacin, toda vez que la Administracin, provey sobre una renuncia que no
haba sido realizada, retirando, por ende, arbitrariamente al querellante de su
cargo, lesionando su derecho al debido procedimiento y su derecho a la
defensa.
La Sentencia aclara que el lapso de aceptacin de la renuncia por parte de la
Administracin es de 15 das, contados a partir de cuando el funcionario interpone la
misma ante el rgano competente, si la renuncia no se acepta en dicho lapso, el
funcionario contina en su cargo, si es retirado, el acto es arbitrario, lesionando el
113
debido proceso y el derecho a la defensa que implica el acceso a la informacin,
imponerse de las pruebas, participar en su control y contradiccin, alegar y contradecir
en su descargo, as como conocer de cualquier decisin que se adopte y que le afecte
su esfera jurdica subjetiva.
La renuncia tal y como ha quedado expuesto, es un acto formal y unilateral, a
travs del cual un funcionario pblico expresa en forma escrita, clara, e inequvoca, su
voluntad de renunciar al cargo que desempea en un rgano de la Administracin
Pblica. Debe hacerse con anticipacin por el funcionario interesado, ser aceptada por
la mxima autoridad del Organismo y notificada al funcionario renunciante de
conformidad con los trminos legales.
3.4.10.2. La prdida de la nacionalidad venezolana declarada por la autoridad
competente
Termina la relacin laboral, uno de los requisitos legales para ejercer los cargos de
funcionarios pblicos, es ser venezolano (artculo 17 de la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica).
3.4.10.3. La interdiccin
De acuerdo lo previsto en el artculo 393 del Cdigo Civil, es un estado habitual de
defecto intelectual, que hace incapaz al individuo de proveer a sus propios intereses,
por lo que es imposible que pueda dedicarse al ejercicio de un cargo pblico. La
interdiccin debe ser declarada por el J uez Competente, previo el cumplimiento del
procedimiento respectivo.
3.4.10.4. La jubilacin
La jubilacin constituye un derecho de carcter alimentario, intransferible, e
irrenunciable del funcionario pblico, salvo la ocurrencia de una causa legal que
implique la prdida del beneficio, se extingue con la muerte del jubilado, se perfecciona
con el retiro del funcionario del ejercicio de la Funcin Pblica por haber cumplido un
114
nmero determinado de aos y de edad, con el pago mensual de una remuneracin
calculada en base al salario percibido y a los aos de servicio.
El acto de retiro tiene como fin la separacin del funcionario de la Administracin
Pblica, as la relacin de empleo termina definitivamente, lo que sucede con la
jubilacin.
En Sentencia del 14 de marzo del 2001, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, seal que:
en nuestro sistema jurdico, la Ley del Estatuto sobre el Rgimen de
J ubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administracin
Pblica Nacional, de los Estados y Municipios y su Reglamento General, los
cuales constituyen la normativa general aplicable a los funcionarios pblicos en
materia de jubilaciones y pensiones, establecen como requisitos para la
jubilacin ordinaria los siguientes:
60 aos de edad si es hombre, o 55 si es mujer, siempre que el tiempo de
servicio sea por lo menos de 25 aos, o cualquier edad, siempre que el
funcionario haya cumplido 35 aos de servicio.
Antigedad de 25 aos, si el funcionario hombre alcanz la edad de 60 aos o
de 55 en el caso de la mujer, o un tiempo de servicio de 35 aos
independientemente de la edad.
No menos de 60 cotizaciones anuales, en caso de que no se rena este
requisito, el funcionario deber contribuir con una suma nica, la cual ser
deducida de las prestaciones sociales al trmino de la relacin de trabajo.
Cuando el funcionario no tenga la edad requerida, pero sus aos de servicio
superen los 25 aos, los que excedan ste nmero, sern tomados en cuenta
como si fuesen aos de edad, hasta completarla para poder gozar del
beneficio.
Tanto la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (artculo 148), como
la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica prohben la doble jubilacin.
3.4.10.5. Invalidez
La invalidez representa un estado de incapacidad del trabajador, ni la Ley, ni el
Reglamento especifican el grado de invalidez, si es temporal o definitivo, total o parcial,
sino que en forma genrica aluden a dicha situacin.
115
3.4.10.6. Reduccin de personal
De conformidad con la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica (artculo 78), procede
por limitaciones financieras, cambios en la organizacin administrativa, razones
tcnicas o la supresin de una direccin, divisin o unidad administrativa del rgano o
ente.
El artculo 118 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, prev para la
procedencia de la reduccin de personal, la obligatoriedad del informe tcnico que
justifique la medida, dejando solo a la discrecionalidad de la Administracin, en caso de
que la causal invocada as lo exija, la solicitud de la opinin de la oficina tcnica
competente.
Es necesario tambin que la medida sea aprobada en Consejo de Ministros y que la
Administracin realice las gestiones necesarias tendentes a reubicar al funcionario
afectado.
En Sentencia No 376, del 26 de marzo de 2001, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, sostuvo lo siguiente:
Se observa que en un proceso de reestructuracin apareja la modificacin,
alteracin o cambio de la organizacin administrativa de una dependencia u
organismo pblico, tal circunstancia conlleva de manera implcita o inexorable
a la reduccin de personal a su servicio. Un proceso de reestructuracin, exige
la verificacin de ciertos pasos metodolgicos -infra- aun y cuando, algunos de
estos no se constituyan en requisitos o extremos mnimos legales de
imprescindible cumplimiento, cuya inobservancia puede acarrear la nulidad del
acto por el cual se materialice el retiro. Las etapas a seguir, son las siguientes:
Un Decreto del Ejecutivo que ordene la reestructuracin, como rgano
Superior J errquico de la Administracin Pblica Centralizada, nombramiento
de una comisin para tal fin, definicin del plan de reestructuracin, estudio y
anlisis de la organizacin existente, desde el punto de vista jurdico,
econmico, poltico, de la organizacin funcional, de los recursos humanos,
que conlleva la revisin de registros de asignacin de cargos, un anlisis
financiero y de los recursos tecnolgicos, la elaboracin del plan de
reestructuracin, presentado ante el Ministerio de Planificacin y Desarrollo y
la ejecucin de los planes, con la aprobacin definitiva del Reglamento
Orgnico e Interno, la implementacin de la estrategia de desincorporacin de
116
personal, con renuncias pactadas, sustanciacin de expedientes, pagos de los
pasivos laborales, tramitacin de prestaciones sociales, que materializan la
reduccin de personal y resultan imposibles los trmites de reubicacin. Se
debe guardar celo y rigor respecto a las medidas de desincorporacin de
personal, segn las necesidades de la nueva estructura, en cuanto al apego a
los requisitos y extremos mnimos legales, para lo cual habr que distinguirse
entre los tres tipos o casos de funcionarios, empleados u obreros sujetos a
Retiro de la Administracin Pblica.
En cuanto a las formas de retirar al personal afectado, la Sentencia aclara:
Los Funcionarios Pblicos de Carrera Administrativa, quienes gocen de
estabilidad, en contraposicin a los de Libre Nombramiento y Remocin, los
cuales debern ser retirados conforme al Artculo 53 Ordinal 2 de la Ley de
Carrera Administrativa, (hoy artculo 78, Ordinal 5 de la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica), esto es, conforme a una reduccin de personal, debidamente
aprobada en Consejo de Ministros y el contenido del Artculo 119 del
Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa.
As debe distinguirse entre la aprobacin del plan de reestructuracin, de la
aprobacin de las solicitudes de reduccin de personal, que se formulen a los
fines de implementar el plan de reestructuracin previamente aprobado.
Con relacin al personal obrero y contratado al servicio del organismo que
deber ser liquidado conforme a las previsiones de la Ley Orgnica del Trabajo
y las clusulas contractuales segn el caso.
Los funcionarios de libre nombramiento y remocin, procede su remocin y retiro,
sin necesidad de verificar, ejecutar o acometer algunos de los supuestos del artculo 53
de la Ley de Carrera Administrativa, que an cuando puedan tener antigedad, por
estar desempeando un cargo de ese rango, no poseen estabilidad.
En Sentencia del 2 de mayo del 2001, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, sostuvo que en:
un proceso de reestructuracin de personal, deben individualizarse los cargos a
eliminar con la respectiva identificacin del funcionario que los desempea con
la finalidad de limitar y controlar legalmente el mbito de aplicacin de la
medida, en virtud del derecho de estabilidad que gozan dichos funcionarios.
El Organismo est en la obligacin de sealar el por qu de ese cargo, para evitar
que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios de carrera, se vea
afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a eliminar, sin ningn tipo
de motivacin, toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de
117
consecuencias tan dramticas para los funcionarios, no puede convertirse en meras
formalidades.
En relacin al caso de la destitucin, se desarrolla en el Captulo correspondiente al
Rgimen Disciplinario.
3.4.11. La administracin de personal en los estados y municipios
Generalidades
Los Gobernadores y Alcaldes, de conformidad con el artculo 4 aparte nico, ejercen
la direccin de la funcin pblica y en los institutos autnomos estadales y municipales,
sus mximos rganos de direccin.
Segn lo contemplado en la Constitucin Bolivariana, (artculo 160), el Estado
comprende, la Gobernacin, quien ejerce el Poder Ejecutivo, o el Gobierno y la
Administracin del Estado, el Consejo Legislativo, encargado del Poder Legislativo
Estadal (artculo 162) y la Contralora del Estado, cuya misin es el control, la vigilancia
y la fiscalizacin de los ingresos (artculo 163).
Los Municipios abarcan la Alcalda que ejerce el gobierno y la administracin del
municipio (artculo 174), el Concejo, desarrolla la funcin legislativa (artculo 175) y la
Contralora Municipal, que le asigna el control, vigilancia y fiscalizacin de los ingresos,
gastos y bienes municipales (artculo 176).
De acuerdo con el artculo 5 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, numerales
3 y 4, la gestin de la funcin pblica le corresponde a los gobernadores y alcaldes, de
all que sean ellos quienes emitan las directrices sobre como aplicar el sistema de
administracin de personal, vale decir, el ingreso, la seleccin, la clasificacin del cargo,
remuneracin, la evaluacin del desempeo.
En los Estados, la gestin de la funcin pblica le corresponde al Gobernador, al
Consejo Legislativo, al Contralor, Procurador, la gestin de su personal, como mxima
118
autoridad.
En el mbito municipal, el Alcalde es la mxima autoridad en materia de personal,
ejerce la gestin de la funcin pblica de todos los funcionarios que presten sus
servicios en el organismo, al Concejo, la de su personal, as el Sndico, Secretario y
Contralor, gestionan lo relativo al personal a su cargo, pero siguiendo las directrices
emanadas del Alcalde.
La ejecucin de la gestin de la funcin pblica, le corresponde a las oficinas de
recursos humanos de cada rgano o ente de la Administracin Pblica Estadal o
Municipal, siguiendo las lneas emanadas de los rganos de direccin y gestin
correspondiente, tal y como lo contempla el artculo 6 de la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica.
Siguiendo los lineamientos del artculo 50 de la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica, le corresponde al Gobernador y al Alcalde, como directores de la funcin
pblica en el Estado y en el Municipio, aprobar la denominacin de clases de cargos y
el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, en la entidad territorial correspondiente,
con la publicacin en la Gaceta Oficial del Estado.
En relacin al Rgimen Disciplinario, se aplica el previsto en la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica (artculos 82 al 91), las mximas autoridades en materia de personal,
ejercen la potestad disciplinaria, la instruccin del procedimiento por la oficina de
recursos humanos. En lo que respecta a la destitucin, le compete su imposicin a la
autoridad que ejerce la gestin, la mxima en materia de administracin de personal del
organismo estadal o municipal.
Con respecto a las remuneraciones, le compete al Gobernador aprobar el sistema
de remuneracin del Estado y al Alcalde el del Municipio, con inclusin de la escala de
sueldos. De conformidad con el artculo 147, aparte 1, Constitucional, la escala de
salarios se establecer reglamentariamente de conformidad con la Ley y esa potestad
la tienen Gobernadores y Alcaldes, cada uno en su entidad territorial, en razn de la
119
autonoma de los Estados y Municipios.
La reduccin de personal de los Estados debe ser autorizada por el Consejo
Legislativo y en los Municipios por el Concejo Municipal, segn el artculo 78, numeral 5
de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica. Es importante hacer notar que, la
reduccin de personal en la Administracin Pblica Nacional, debe estar autorizada por
el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros. As el rgano equivalente al
Consejo de Ministros, en los Estados, es el Consejo o Directorio de Secretarios de la
Gobernacin y en las Alcaldas, el Directorio Municipal, de all que no exista una
semejanza entre los rganos a los cuales le compete segn la ley, como seran el
Consejo Legislativo y Concejo Municipal, para tomar la decisin de manera conjunta
con el Gobernador y Alcalde, en la reduccin de personal.
Si se considera la uniformidad del Estatuto de la Funcin Pblica, en atencin al
contenido de la norma (artculo 144 Constitucional), se aplica por igual a los
funcionarios nacionales, estadales y municipales. De all que el Rgimen de
Administracin de Personal, sea el mismo, correspondindoles al Gobernador y al
Alcalde, el gobierno y la administracin del Estado y Municipio, respectivamente, la
direccin y la gestin de la funcin pblica.

120

121

CAPTULO IV
RESPONSABILIDADES Y RGIMEN DISCIPLINARIO

4.1. Consideraciones generales
El Rgimen de responsabilidad y sanciones de los funcionarios pblicos, es materia
de gran trascendencia en la relacin de empleo pblico, el Estado Administrador
sostiene una unilateralidad del patrono frente a los deberes y derechos de los
funcionarios, sean de carrera o de libre nombramiento y remocin.
Las normas que regulan este rgimen son de naturaleza estatutarista de Derecho
Pblico, el acto propio de autoridad del Estado priva sobre el inters individual.
Presenta una tipologa que comprende una responsabilidad personal penal, civil,
administrativa y disciplinaria, que pueden ser cometidas en el ejercicio de las funciones.
El ejercicio de la actividad del funcionario pblico est sujeto al control de legalidad,
al cumplimiento de los deberes, a un rgimen de responsabilidad, a la Administracin le
corresponde ejercer los mecanismos adecuados de control, de inspeccin, para
establecer la sancin correspondiente cuando el funcionario comete una falta tipificada
en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, se haga merecedor de la instruccin del
expediente por la Oficina de Recursos Humanos y se le imponga la sancin.
La potestad sancionadora de la Administracin responde a principios organizativos y
de operatividad del Estado, ante la dificultad creciente del cumplimiento de sus fines
con los medios tradicionales. Sin embargo, los mecanismos de sancin fracasan por
desconocimiento de las normas y procedimientos relativos al rgimen disciplinario
aplicable a los trabajadores cuando incumplen con los deberes inherentes al cargo que
desempean. Se refiere a todos los niveles dentro de una relacin laboral, desde el
122
ms alto jerarca hasta el cargo menor en cualquier tipo de organizacin.
Un Estado de Derecho solo se mantiene con la fijacin de lmites de actuacin de
los individuos que habitan en su territorio a travs de normas de conductas del
conglomerado que lo conforman. La contravencin de tales lmites por los sujetos
destinatarios de las normas, trae como consecuencia la imposicin de una sancin.
El fin es la tutela de un bien jurdico, precisado por la comunidad donde se
concretiza un inters general. El Estado tiene la potestad de control de la vida social,
mediante la imposicin de sanciones: penales o poder de condena a penas por la
comisin de delitos y faltas; civiles, cuyo fin es el restablecimiento del equilibrio
patrimonial alterado, mediante un resarcimiento justo; administrativa, dirigida a
mantener la correccin y la regularidad en la administracin de bienes pblicos y
disciplinarias, con miras a lograr la buena marcha del personal y la disciplina de la
institucin.
Desde el punto de vista jurdico, la responsabilidad alude a la consecuencia de una
conducta determinada, de manera personal y que acarrea la imposicin de una sancin,
al sujeto infractor.
El hombre tiene la libertad de elegir entre diferentes alternativas y la escogencia de
una de ellas, significa una eleccin tica, que compromete su responsabilidad. Pero la
libertad personal se condiciona a travs de mecanismos impuestos por la
Administracin Pblica, que necesariamente debe mantener el orden de sus
funcionarios, en el mbito de sus atribuciones y deberes. La figura de la sancin, es el
mecanismo idneo, para lograr su cometido.
La potestad sancionadora de la Administracin se afirma y se consolida a travs de
los aos, responde a una necesidad prctica, organizativa y de funcionamiento del
Estado en el cumplimiento de su funcin.
La responsabilidad disciplinaria nace como consecuencia de la relacin especial de
123
supremaca y se revela tambin en el poder de la Administracin en emanar normas
internas, de dar rdenes, de establecer sanciones. Incumbe a los sujetos que estn
relacionados con la Administracin por un vnculo especial y de cierta permanencia,
derivada de una relacin de empleo pblico.
4.2. Consagracin de la responsabilidad de los funcionarios pblicos en la
legislacin venezolana
La responsabilidad de los funcionarios pblicos es un principio fundamental
expresamente consagrado en el ordenamiento jurdico venezolano. Los Artculos 25 y
139 de la Constitucin Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela, le otorgan
rango constitucional a la responsabilidad personal e individual de los funcionarios
pblicos por abuso de poder, por violacin de la ley o por ordenar o ejecutar rdenes
que violen o menoscaben los derechos consagrados en la misma.
La Constitucin Nacional del 1961 dedica los Artculos 46 y 122 a dicho principio.
sta responsabilidad se refiere a todas las personas que ejercen el poder Nacional,
Estadal Municipal y cualquier otra Entidad de Derecho Pblico, que ejerza el Poder
Pblico de manera descentralizada, sea en funciones ejecutivas, legislativas, judiciales,
ciudadano y electoral. La norma fundamental prevista en el Artculo 285, Ordinal 5to,
de la Constitucin Bolivariana y 220 Ordinal 5to de la Constitucin del 61, establecen
los mecanismos necesarios para lograr la efectividad de esa responsabilidad sea civil,
penal, administrativa o disciplinaria de los funcionarios pblicos en ejercicio de sus
funciones.
De manera precisa, la vigente Constitucin contempla la responsabilidad del
Presidente de la Repblica, Vicepresidente y de los Ministros. Los Artculos 232, 241,
242 y 244, la sealan de manera particular. Adems el Artculo 242, prev una
responsabilidad solidaria entre el Vicepresidente Ejecutivo y los Ministros(as), de las
decisiones tomadas en Consejo de Ministros, salvo constancia de voto adverso,
negativo o salvado.
124
Los Artculos 192 y 196 de la derogada Constitucin del 61, contemplaban la
responsabilidad del Presidente y la de los Ministros, respectivamente, de sus actos, de
conformidad con la Constitucin y las Leyes.
El Artculo 199 de la Constitucin Bolivariana, consagra la excepcin al principio de
la responsabilidad individual de los funcionarios pblicos, correspondiente a los
Diputados de la Asamblea Nacional, en el ejercicio de sus funciones, justificable por la
naturaleza del rgano deliberante y de control sobre el Gobierno y la Administracin
Pblica Nacional, cuyas atribuciones las establece la propia Constitucin en el Ordinal
3ro del Artculo 187.
Esta excepcin corresponda a lo previsto en el artculo 142 de la Constitucin
Nacional del 61 con las atribuciones del 150 y 153, de senadores y diputados del antes
Congreso de la Republica.
El Artculo 25 de la Carta Magna establece la responsabilidad penal, civil y
administrativa, segn los casos, sin que les sirva de excusa rdenes superiores, por
actos dictados en ejercicio del Poder Pblico, por violacin de los derechos en ella
garantizados. En la Constitucin del 61, corresponda al artculo 46.
La derogada Ley de Carrera Administrativa contempla en el Artculo 55, que los
funcionarios pblicos responden penal, civil, administrativa y disciplinaria, por los
delitos, faltas, hechos ilcitos e irregularidades administrativas, cometidas en ejercicio de
sus funciones.
El rgimen de responsabilidad y sanciones es materia importante en la relacin de
empleo pblico, el Estado Administrador sostiene una unilateralidad del patrono frente a
los deberes y derechos de los funcionarios sean de carrera o de libre nombramiento y
remocin.
La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica en el Artculo 79 precepta tambin los
cuatro tipos de responsabilidades, penal, civil, administrativa y disciplinaria.
125
Estas Leyes sealan una terminologa distinta a la contemplada en la Constitucin
Nacional Bolivariana, y a la derogada del 61, distinguiendo la responsabilidad
administrativa de la disciplinaria.
La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en su Artculo 3 considera la
responsabilidad de lo funcionarios pblicos, por incumplimiento de la obligacin de
tramitar los asuntos cuyo conocimiento les corresponda, bien sea por retardo, omisin,
distorsin o incumplimiento de cualquier trmite o plazo.
El Artculo 100 de la misma ley sanciona con multa entre cinco por ciento (5%) y el
cincuenta por ciento (50%) de la remuneracin total correspondiente al mes cuando se
comete la infraccin, segn la gravedad de la falta, complementando con el Artculo
101, la sancin, con acciones penales, civiles o administrativas a que hubiere lugar,
quedando a salvo las sanciones previstas en la Ley de Carrera Administrativa.
El llamado silencio administrativo tambin es sancionado en la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos, cuando se le otorga un valor negativo al vencerse el
trmino para resolver el asunto planteado y la administracin no responde. La
negligencia reiterada sobre los recursos o asuntos que se les plantee, da lugar a ser
considerado negativamente, trayendo como consecuencia la imposicin de una
amonestacin escrita, al funcionario responsable, con el procedimiento previsto en la
Ley de Carrera Administrativa.
El Artculo 6 de la misma Ley considerada, reglamenta de manera expresa la
responsabilidad civil del funcionario pblico frente a la Administracin, cuando por mora
o retardo de dicho funcionario, en el cumplimiento de sus obligaciones, se le ocasione
un dao al patrimonio de los administrados. Esta misma falta puede dar lugar a la
aplicacin de los Artculos 3 y 100, porque no son excluyentes.
La Ley Contra la Corrupcin, regula la responsabilidad de los funcionarios pblicos,
desde el punto de vista penal, civil, administrativa y disciplinariamente, de conformidad
con lo previsto en el artculo 21.
126
La Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional
de Control Fiscal, en el Artculo 82 seala que los funcionarios, empleados y obreros
que presten servicio en los entes sealados en el artculo 9, numerales 1 al 11, de esta
Ley, responden penal, civil y administrativamente de los actos, hechos u omisiones
contrarios a norma expresa en que incurran con ocasin del desempeo de sus
funciones.
La Ley Penal del Ambiente aparte de establecer las sanciones penales, ordena
medidas precautelativas, de restitucin y de reparacin a que haya lugar (Art. 1). En el
Artculo 5 se enumeran las sanciones principales, dos especficamente penales, como
son la prisin y el arresto y dos administrativas, la multa y los trabajos comunitarios.
El Cdigo Orgnico Procesal Penal, en el Artculo 525, Ordinal 9, faculta al Fiscal
General de la Repblica para aplicar las sanciones correspondientes, a los funcionarios
de investigacin penal, que incumplan o retarden indebidamente una orden del
Ministerio Pblico, si no pueden ser sancionados disciplinariamente de acuerdo a su
Estatuto Personal.
La Ley Orgnica de Educacin dedica el ttulo VII a las Faltas y las Sanciones. Para
la averiguacin y determinacin de las faltas cometidas por las personas a que se
refiere esta ley y a los fines de la decisin correspondiente, la autoridad educativa
competente instruir el expediente respectivo, en el que har constar todas las
circunstancias y pruebas que permitan la formacin de un concepto preciso de la
naturaleza del hecho. Todo afectado tiene derecho a ser odo y a ejercer plenamente su
defensa conforme a las disposiciones legales (Art. 114).
Segn el Artculo 115, en la salvaguarda de los principios fundamentales de la
nacionalidad y de la democracia, consagrados en la Constitucin, el Ministerio de
Educacin podr clausurar o exigir la reorganizacin de los establecimientos privados
en los cuales se atente contra ellos.
El Decreto con Rango y Fuerza de Ley sobre Simplificacin de Trmites
127
Administrativos, dedica el Ttulo V a las sanciones. El Artculo 55 estatuye sancin con
multa, cuyo monto se determinar entre 6,25 y 25 unidades tributarias, segn la
gravedad de la infraccin, para los particulares que suministren datos falsos en el curso
de trmites administrativos, entendindose por stos, las diligencias, actuaciones o
gestiones que realicen los particulares ante los rganos y entes de la Administracin
Pblica para la resolucin de un asunto determinado (Art. 3), sin perjuicio de la
responsabilidad civil y penal que deriven de los hechos.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica, en el artculo 10, otorga a los
particulares cuyos derechos humanos hayan sido violados o menoscabados por actos u
orden de un funcionario pblico, el ejercicio de las acciones a que hubiese lugar para
hacer efectiva la responsabilidad civil, laboral, militar, penal, administrativa o
disciplinaria contra el mismo, ante el Ministerio Pblico.
4.3. Deberes generales de los funcionarios pblicos
Los deberes generales de los funcionarios pblicos estn contenidos en la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, Ley de Carrera Administrativa,
la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativas y la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica. Los mismos se pueden clasificar de la manera siguiente: El deber general de
fidelidad a la Administracin, al Estado en general y a sus Instituciones; los deberes
inherentes al cargo que se ejerce; los deberes propios de la jerarqua administrativa y el
deber general de buena conducta.
4.3.1. Deberes contenidos en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela.
La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela puntualiza el mbito y las
consecuencias del deber general de fidelidad, al contemplar en el Artculo 145 que los
funcionarios pblicos y las funcionarias pblicas estn al servicio del Estado y no de
parcialidad poltica alguna. Se norma la fidelidad frente al Estado y a la Administracin
Pblica.
128
La Constitucin vigente exige en el Artculo 137, reafirmado por el contenido del
ordinal 11 del Artculo 33 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica como deber
insoslayable del funcionario pblico, el cumplimiento de la Constitucin, de las leyes y
de los actos administrativos que las ejecuten. Trae consigo la obligacin de aplicar la
ley, cuando el funcionario tiene competencia para ello.
Del deber de fidelidad se deducen: El deber de guardar neutralidad poltica frente al
Estado, que obliga al funcionario pblico, a no participar en actividades polticas en el
ejerci del cargo, a no usar distintivos que los acrediten como miembros de un partido
poltico en los sitios de trabajo, previsto en el artculo 34, ordinal 2, Ley del Estatuto de
la Funcin Pblica y se configura como causal sexta de amonestacin escrita, de
conformidad con el artculo 83.
El deber de abstenerse de recibir honores de gobiernos extranjeros. El Artculo 149
de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela prohbe a los
funcionarios(as) pblicos(as) recibir o aceptar cargos, honores o recompensas de
gobiernos extranjeros, sin la autorizacin de la Asamblea Nacional. La misma
prohibicin se fija en el ordinal 4to del Artculo 34 de la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica.
El deber de velar por los intereses de la Administracin: La Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela y la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica,
registran una serie de prohibiciones tendentes a garantizar el deber del administrado,
en relacin a los derechos de la Administracin.
La Carta Magna en su Artculo 145 precepta la prohibicin de los funcionarios
pblicos, de celebrar contratos con la Repblica, Municipios y dems personas jurdicas
de Derecho Pblico, porque se presume, que habiendo un inters particular del
funcionario en un contrato, donde tenga inters el Estado, se podra dar una colisin,
perjudicndose el Estado.
La Ley de Carrera Administrativa es pionera en nuestro pas en reglamentar sta
129
situacin, tal y como estaba previsto en el Artculo 29, Ordinal 1ro. La Ley del Estatuto
de la Funcin Pblica lo contempla de manera amplia en el artculo 34, Ordinal 1.
El Artculo 33 ordinal 10 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica obliga a los
funcionarios pblicos a inhibirse del conocimiento de los asuntos en los cuales
personalmente o a travs de terceros, tuvieren inters directo o por parte del cnyuge o
de sus familiares, dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad.
El Artculo 86 causal 13 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica establece como
causal de destitucin, la participacin directa o por terceras personas, en firmas o
sociedades, que tengan relaciones con la respectiva dependencia, vinculados con el
cargo, salvo que el funcionario plantee la situacin y se le releve del conocimiento del
mismo.
El deber de velar por el patrimonio del Estado: El Artculo 33 causal 7 de la Ley del
Estatuto de la Funcin Pblica le ordena al funcionario pblico, vigilar, conservar y
salvaguardar los documentos, bienes e intereses de la administracin, confiados a su
guarda, uso y administracin.
De manera especial, se regula la obligacin de vigilar los intereses materiales del
Estado y su incumplimiento acarrea sanciones disciplinarias, que van desde la
amonestacin hasta la destitucin.
Cuando se causa perjuicio material a los bienes de la Repblica, siempre que la
gravedad del caso, no amerite la destitucin, Artculo 83, causa 2da, en la nueva Ley
del Estatuto de la Funcin Pblica, conllevan amonestacin escrita. Los perjuicios
materiales severos causados de manera intencional o por negligencia manifiesta al
patrimonio pblico, tipifican causal de destitucin, Artculo 86, Causa 8 de la Ley
Funcionarial.
El deber de mejorar los servicios: El funcionario se obliga a informar a sus
superiores inmediatos de todas aquellos circunstancias necesarias para la conservacin
130
y mantenimiento de los bienes del Estado y en los servicios que presta la
Administracin Pblica Nacional, como consecuencia de su deber y la colaboracin
necesaria para con la Administracin (artculo 33, ordinal 9 de la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica).
4.3.2. Deberes contenidos en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica
El artculo 33 de la Ley, contempla los siguientes:
- Prestacin del servicio personalmente y con la eficiencia requerida.
Se impone a los funcionarios pblicos seleccionados al ingresar a la funcin pblica,
el deber imperativo de prestar el servicio con carcter personalsimo, de cumplir con
todas las funciones sealadas en el Manual Descriptivo de Cargos.
- La subordinacin en el acatamiento de las rdenes e instrucciones emanadas de
los superiores jerrquicos.
El problema a solventar en el caso de la subordinacin, estara relacionado con el
acatamiento de rdenes manifiestamente contrarias o antijurdicas, dictadas por
funcionarios jerrquicamente superior, en este caso el funcionario podra advertir tal
ilegalidad de la orden recibida, salvaguardando su responsabilidad. La norma persigue
el desarrollo de una poltica de autoridad jerrquica, poder de direccin, de mando, de
correccin y disciplina y la garanta de ejecucin correcta de los plazos razonables en el
cumplimiento de las rdenes recibidas.
- Cumplimiento del horario de trabajo.
El horario de trabajo es impuesto por el organismo de la Administracin Pblica en
el cual presta sus servicios, con el respeto de los lmites establecidos constitucional y
legalmente, 8 horas diarias en jornada diurna, con 44 horas a la semana y de 7 horas
diarias y 35 horas semanales en jornada nocturna. La puntualidad es muy importante y
la permanencia al sitio de trabajo hasta concluir la jornada correspondiente.
- Prestar la informacin necesaria a los particulares en los asuntos y expedientes
donde tengan inters legtimo.
131
El ciudadano que acude a una oficina pblica en busca de informacin, debe ser
objeto de atencin oportuna, veraz, que conlleve a la solucin de su problema, trmites,
permisos, o cualquier otra gestin, la actuacin del funcionario garantiza el ejercicio de
la misma en representacin de la Administracin Pblica.
- Guardar conducta decorosa y tener buenas relaciones con superiores,
subordinados y con el pblico la consideracin y cortesa debida.
Es el mismo deber que antes contemplaba el artculo 27, ordinal 3 de la Ley de
Carrera Administrativa. El no cumplimiento del mismo se sanciona con amonestacin
escrita (artculo 83 numeral 4 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica).
- Guardar la reserva, discrecin y secreto en los asuntos relacionados con sus
funciones.
Se configura en el deber de no revelacin de informacin sobre documentos
declarados como confidenciales, cuando medien razones de proteccin del inters
pblico o que afecte derechos de particulares. La palabra discrecin es novedosa en la
Ley, se refiere a guardar moderacin en el obrar del funcionario, en relacin a expresar
opiniones inadecuadas en sitios, reuniones, no adecuados o prudentes, que pueden
afectar los intereses de la administracin. Pretende tambin garantizar la eficacia de las
polticas pblicas, como planes o medidas administrativas, de defensa, seguridad y
evitar situaciones de ventaja de los conocedores de informacin privilegiada, en
beneficio propio.
- Vigilar, conservar y salvaguardar documentos y bienes de la Administracin
Pblica confiados a su guarda, uso o administracin.
Comprende este deber la obligacin de vigilancia y conservacin, el
mantenimiento de las cuestiones materiales, herramientas, tiles de trabajo que estn
en las oficinas pblicas.
- Cumplir las actividades de capacitacin y perfeccionamiento destinadas a mejorar
su desempeo.
Se pretende que el funcionario pblico obtenga nuevos conocimientos y destrezas
en el ejercicio diario de su tarea, enmarcado en el punto de vista tcnico y profesional,
132
relacionado con sus actividades acordes con su servicio.
- Informar a sus superiores las iniciativas que estime tiles para la conservacin del
patrimonio nacional, el mejoramiento de los servicios.
Si no se cumple con dicho mandato, el funcionario podra ser objeto de la
imposicin de amonestacin escrita, conforme al artculo 83 de la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica.
- Inhibirse del conocimiento de los asuntos cuya competencia se le atribuye en:
a.- Cuando tuviese inters personal o familiares dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad.
b.-Cuando tuviese amistad o enemistad manifiesta con cualquier interesado que
intervenga en el asunto.
c. Cuando intervenga como testigo o perito en el expediente de cuya resolucin se
trate o hubiese manifestado su opinin, o tratndose de un recurso administrativo,
hubiese resuelto o intervenido en la decisin del acto que se impugna.
d.-Cuando tuviere relacin de subordinacin con funcionarios pblicos
directamente interesados en el caso.
-Cumplir y hacer cumplir la Constitucin Bolivariana, leyes, reglamentos,
instructivos y rdenes
De manera general, el funcionario se obliga al cumplimiento de toda la normativa
jurdica del pas, Constitucin, leyes, reglamentos, rdenes e instrucciones. Se
configura la obligacin de hacer del funcionario en respeto a la legalidad, enmarcando
su actuacin dentro de los principios que garantizan el acatamiento del ordenamiento
jurdico vigente.

4.3.3. Los deberes inherentes al cargo
Estos deberes se derivan de las obligaciones de los funcionarios de ejercer los
cargos de manera personal, continua, permanente, con dedicacin, con la diligencia
debida y con la obligatoriedad de guardar secreto de los asuntos conocidos debido a su
relacin de empleo.
133
El deber de desempear el cargo de forma personal, implica que las funciones se
desempean de manera directa, sin delegaciones, ni transferencias no autorizadas
legalmente. Lo prev de manera precisa el Artculo 33, ordinal 1 de la Ley del Estatuto
de la Funcin Pblica.
El deber de prestar los servicios de forma permanente y continua, obliga a trabajar
durante todos los das hbiles y conforme al horario establecido. El incumplimiento del
horario de trabajo, era causal de amonestacin verbal (artculo 59 Ordinal 3 de la Ley
de Carrera Administrativa).
La inasistencia injustificada al trabajo es causal de amonestacin escrita, cuando se
presenta en el lapso de 30 das continuos, durante dos das hbiles. La Ley del Estatuto
de la Funcin Pblica lo prev en el artculo 83, Ordinal 5.
Se sanciona con destitucin del funcionario, el abandono injustificado del trabajo
durante tres hbiles en el perodo de 30 das continuos, (Ordinal 9, Artculo 86, en la
Ley del Estatuto de la Funcin Pblica).
El deber de prestar los servicios con dedicacin total: El trabajo debemos
desempearlo de manera completa, con dedicacin total y exclusiva en el cumplimiento
de nuestras funciones.
El Artculo 148 de la Constitucin Bolivariana, contempla incompatibilidades en el
ejercicio de las funciones pblicas para evitar lesiones en los servicios, excepto los
cargos acadmicos, accidentales, asistenciales o docentes determinados en la Ley. La
Ley de Carrera Administrativa en el Artculo 31, consideraba la misma situacin,
ampliando su contenido hasta el mbito de la esfera privada. Las incompatibilidades se
dan en el artculo 35 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica.
El deber de prestar los servicios con la diligencia debida y de adiestrarse
adecuadamente: El funcionario pblico se obliga a prestar el servicio con eficacia,
siendo causal de amonestacin escrita la negligencia en el cumplimiento de los deberes
134
inherentes al cargo (causal 1, Artculo 83 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica).
Est obligado el trabajador a capacitarse y perfeccionarse en las funciones que
realiza en su mbito laboral (Artculo 33, Ordinal 8 de la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica).
El Estado se obliga por expresa disposicin del Artculo 64 de la Ley del Estatuto de
la Fundn Pblico, a dictar cursos permanentes u ocasionales, con consideracin de los
adelantos administrativos y la necesidad de aplicacin a la Administracin del Estado.
El deber de guardar secreto: Cuando lo requieran los intereses de la Administracin,
se prohbe la divulgacin de asuntos secretos o confidenciales de los cuales se tenga
conocimiento en el desempeo de un cargo pblico (Artculo 33, Ordinal 6 de la Ley
considerada). El incumplimiento de este deber se sanciona con la destitucin (Artculo
86, Ordinal 12 de la Ley).
4.3.4. Los Deberes derivados de la organizacin jerrquica
La organizacin jerrquica de la Administracin Pblica Nacional, establece el deber
de obediencia y el deber de respeto a la jerarqua. El deber de obediencia, es la
obligacin del funcionario pblico de acatar las disposiciones y normas emanadas del
superior jerrquico que dirijan o supervisen la actividad del servicio, (artculo 33 ordinal
2 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica).
Dentro de la funcin pblica, el deber de obediencia hay que verlo con cuidado,
porque el mismo no se puede admitir frente a rdenes e instrucciones delictuosas o que
conlleven a la comisin de delitos o en contra de garantas constitucionales (Artculo 25
de la Constitucin vigente).
Con el fin de lograr la disciplina jerrquica es necesario determinar que el deber de
obediencia requiere de condiciones: que la orden emane del superior jerrquico del
funcionario, que tenga vinculacin directa con el servicio, que la orden se refiera a las
135
atribuciones legales del superior y del inferior, que la orden est acorde a la norma, y
que su contenido sea lcito.
El funcionario pblico no tiene un ilimitado derecho a examinar todas las rdenes
que recibe; si ellas revisten legalidad y se ejercen conforme a la competencia propia del
superior jerrquico, est obligado a acatarlas, pudiendo hacer sugerencias y
observaciones que mejoren los servicios.
El deber de respeto: Es el trato adecuado entre los funcionarios pblicos, superiores,
inferiores o de la misma categora. El trabajador adems de manera indirecta est al
servicio de la comunidad, cumple con un deber cuando el ciudadano solicita atencin de
la Administracin, se obliga a darle un trato adecuado.
La causal 4 del Artculo 83 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica sanciona con
amonestacin escrita, la falta de consideracin y respeto debidos a los superiores,
subalternos o compaeros de trabajo. La Administracin tambin exige la atencin y el
respeto al pblico, bajo pena de amonestacin escrita (artculo 83, causa 3ra de la
mencionada Ley).
El deber de observar buena conducta: Se regula de una manera general el deber de
conducta, no solo dentro del trabajo, sino fuera del rea de servicio. La Ley de Carrera
Administrativa sancionaba con destitucin, la conducta inmoral en el trabajo, con igual
pena por actos lesivos al buen nombre o a los intereses del Organismo, la misma
situacin se prev en el Artculo 33 ordinal 5 de la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica.
El incumplimiento de este deber se sanciona con destitucin del funcionario
condenado penalmente o por auto de responsabilidad administrativa dictado por la
Contralora General de la Repblica (artculo 86 causal 10 de Ley considerada).
4.3.5. Los deberes de los funcionarios pblicos contenidos en la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos
136
En la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, se regulan deberes
particulares en el procedimiento, como son: El deber de actuar formalmente, de
informar, tramitar, de decidir en los lapsos legales, de motivacin, de ejecucin y de
imparcialidad.
El deber de actuar formalmente, significa que tanto la Administracin como el
funcionario deben actuar conforme a la ley, respetando formas, requisitos, trmites. El
artculo 12 fija los lmites a la discrecionalidad, los actos deben realizarse de acuerdo a
los trmites, requisitos y formalidades necesarias para que sean vlidos y eficaces.
El artculo 19, ordinal 4, establece una nulidad absoluta de todo acto dictado en
contraposicin al procedimiento establecido. El Artculo 30 impone a las autoridades
superiores de cada Organismo, velar por el cumplimiento de los principios de economa,
eficacia, celeridad e imparcialidad, que deben regir la actividad administrativa. El
artculo 100 sanciona la desviacin, distorsin, omisin, retardo o incumplimiento del
procedimiento.
El deber de informar: El artculo 33, impone la obligacin de preparar y publicar en la
Gaceta Oficial correspondiente, los reglamentos e instrucciones referentes a las
estructuras, funciones, comunicaciones y jerarquas de sus dependencias. Este deber
abarca tambin la parte de los interesados particulares, como en el caso de la
recepcin de documentos, que de conformidad con lo pautado en el artculo 45 de la
Ley, los funcionarios de registro, que reciban la documentacin advertirn a los
interesados de las omisiones e irregularidades que observen, pero sin negarse a
recibirla.
La Administracin se obliga a informar a los particulares sobre los mtodos,
procedimientos, requisitos y formularios, para que sepa de antemano sus obligaciones
frente a la Administracin. El artculo 5 de la Ley impone a la Administracin, la
obligacin de informar al interesado por escrito, dentro de los 5 das hbiles siguientes a
la fecha de la presentacin de la solicitud, la omisin o incumplimiento de algn
requisito, en todas aquellas peticiones que no requieran sustanciacin.
137
El artculo 50 prev la obligacin de informar a los interesados, en los
procedimientos que requieren sustanciacin, sobre las omisiones o las faltas
observadas en las solicitudes dirigidas a la Administracin, con el fin de que sean
subsanadas en el plazo de quince das. La Administracin se obliga a informar y a
advertir los errores, de manera que el particular no se sorprenda con la decisin final. El
Artculo 73 de la Ley regula la notificacin de los actos administrativos que afecten
derechos e intereses de los particulares, tambin se obliga a informar los recursos que
proceden contra el acto, ante quien debe interponerse y los lapsos previstos para ello.
El deber de tramitar: La Administracin debe tramitar los asuntos cuyo conocimiento
le corresponda. Se contempla el derecho de reclamar que tiene el particular, contra el
retardo, la omisin o el incumplimiento de cualquier procedimiento o distorsin (artculo
3 de la Ley). La Administracin igualmente se obliga a dejar constancia del recibo de
documentos, mediante el sello de la copia de la solicitud y sus anexos (artculo 46 de la
Ley). El artculo 58 establece el deber de impulsar el procedimiento, a cumplir todas las
actuaciones necesarias para el conocimiento del asunto.
La Administracin debe obtener la documentacin necesaria para decidir y no solo
atenerse a lo presentado por el interesado (artculo 53). Los funcionarios encargados de
impulsar el procedimiento estn en el deber de promover las pruebas necesarias para el
mejor conocimiento del asunto (artculo 69 de la Ley). El incumplimiento de la obligacin
de tramitar por parte de la Administracin, no da origen a la perencin, que solo se
prev en los casos de paralizacin del proceso por causas imputables al particular.
El Deber de decidir en lapsos determinados: La Administracin se obliga a resolver
los asuntos que se le planteen y si no lo hace, informar mediante acto motivado, por
qu no toma la decisin definitiva. Se complementa con la obligatoriedad de resolver en
los lapsos precisos, como el caso de los procedimientos que no requieren
sustanciacin, deben ser resueltos en un lapso de 20 das hbiles siguientes a la fecha
de la solicitud (artculo 5).
Cuando se trate de asuntos que si necesitan de la sustanciacin, el lapso es de 4
138
meses (artculo 60). La violacin a estos derechos acarrea sanciones de acuerdo a los
artculos 3 y 100 de la Ley. Esta obligacin de decidir trae consecuencias
fundamentales para los particulares en lo referente a las garantas de sus derechos. El
artculo 4 consagra un efecto negativo del silencio administrativo, permitindole al
interesado el beneficio de ejercer los recursos administrativos o contencioso
administrativos que correspondan, conforme a los artculos 4 y 93 de la Ley.
El interesado puede tambin esperar la decisin del asunto y si no satisface sus
pretensiones, puede intentar el recurso correspondiente contra el nuevo acto. Si
transcurre el lapso sealado y la Administracin no decide lo planteado contina
obligada a resolver todos los asuntos que se sometan a su consideracin, no puede
entenderse que perdi su competencia (Artculo 26 de la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela).
Deber de motivar: El artculo 9 consagra que los actos administrativos de efectos
particulares, deben ser motivados, con excepcin de los de simple trmite, haciendo
referencia a los hechos y fundamentos legales del acto, salvo que una norma legal
expresa, exima la obligacin.
Conforme al ordinal 5 del artculo 18 de la Ley, la motivacin, como requisito de
forma, debe consistir en una expresin sucinta de los hechos, de las razones alegadas
y los fundamentos legales del acto. El artculo 2 contempla que si ante una peticin, la
Administracin estima que no debe resolverla, indicar en una resolucin motivada, las
causas por qu no lo hace. El artculo 59 ordena la motivacin en la calificacin de un
acto como confidencial para separarlo del expediente. Segn el artculo 104, las
sanciones sern impuestas con resoluciones motivadas.
Deber de ejecucin formal: La Administracin para ejecutar sus actos
administrativos debe hacerlo de manera formal, tomando en cuenta los lapsos legales
previstos en el artculo 8 de la Ley, igualmente se contempla en el artculo 78, que la
Administracin podr realizar actos materiales, pero fundamentado en decisiones
formales.
139
Deber de imparcialidad: El deber de imparcialidad se manifiesta en la obligacin de
los funcionarios de inhibirse del conocimiento de los asuntos en los cuales se tenga un
inters directo, personal, como el caso de relaciones familiares, de enemistad, amistad,
por relaciones de servicio o subordinacin, cuando hubiese intervenido como perito o
testigo en el expediente de cuya resolucin se trate (artculo 36 de la Ley). El deber de
imparcialidad, es una manifestacin del principio de igualdad constitucionalmente
consagrado en el artculo 21 de la Carta Magna.
La previsin de responsabilidades administrativas plantea la necesidad de
establecer la actuacin de cada funcionario por retardo, omisin, distorsin o
incumplimiento en los procedimientos prescritos en la Ley de Carrera Administrativa,
hoy Estatuto de la Funcin Pblica y la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, de manera que cada uno sea responsable de sus actos ante cualquier
problema que se le presente.
4.4. Derechos de los funcionarios pblicos
4.4.1. Derechos consagrados en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela
La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en el artculo 87
consagra, el derecho al trabajo y la libertad de dedicarse a la actividad lucrativa de su
preferencia. El patrono se obliga a garantizarle a sus trabajadores (as) seguridad,
higiene y ambiente de trabajo adecuado. El artculo 88 ordena un trato de igualdad y
equidad de hombres y mujeres en el ejercicio del derecho al trabajo.
El artculo 90 establece el derecho a una jornada de trabajo mxima de ocho horas
diarias, o de cuarenta y cuatro horas semanales, en jornada diurna, de 7 horas diarias,
y de treinta y cinco a la semana, en jornada nocturna, el descanso semanal y
vacaciones remuneradas. El artculo 91 contempla un salario suficiente que le permita
vivir con dignidad y satisfacer las necesidades propias y familiares. Prev la
inembargabilidad del mismo, salvo excepcin de las obligaciones alimentaras. Se habla
140
tambin de un salario mnimo.
El artculo 92 se refiere al pago de prestaciones sociales, en recompensa a la
antigedad en el servicio y amparo en caso de cesanta. El salario y las prestaciones
sociales son contemplados como crditos laborales de exigibilidad inmediata y su
incumplimiento genera intereses. El artculo 93 garantiza la estabilidad en el trabajo.
En el artculo 95 se determina el derecho de asociacin en sindicatos, para la mejor
defensa de sus derechos e intereses. Contempla adems el fuero sindical para
promotores e integrantes de las directivas de las organizaciones sindicales.
El artculo 96 habla del derecho a la negociacin colectiva voluntaria y a la
celebracin de convenciones colectivas de trabajo y el Artculo 97, se refiere a la huelga
de los trabajadores del sector pblico y privado.
4.4.2. Derechos consagrados en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica.
La Ley mencionada contiene en el Captulo II los derechos de todos los funcionarios
pblicos, de carrera y de libre nombramiento y remocin, los cuales son:
Derecho de informacin por su superior jerrquico a cerca de los fines,
organizacin y funcionamiento de la unidad administrativa, atribuciones, deberes y
responsabilidades que le incumben, al incorporarse al cargo (artculo 22).
Derecho a percibir las remuneraciones correspondientes al cargo desempeado
(artculo 23).
Al disfrute de vacacin anual de 15 das hbiles durante el primer quinquenio, de
18, al segundo quinquenio, de 21 al tercero y de 25 a partir del dcimo sexto ao de
servicio, bonificacin anual de 40 das de sueldo y de bono fraccionado proporcional al
tiempo de servicio, si egresa antes del ao, (artculo 24).
Bonificacin de fin de ao equivalente a un mnimo de 90 das de sueldo integral,
con posibilidad de aumento con la negociacin colectiva, (artculo 25).
141
A permisos y licencias de conformidad con el Reglamento de la Ley, con o sin
goce de sueldo, obligatorios o potestativos, (artculo 26).
A la proteccin integral a travs del sistema de seguridad social, (artculo 27).
A la prestacin de antigedad y condiciones para su percepcin de conformidad
con la Constitucin y las leyes, (artculo 28).
A la proteccin integral de la maternidad de conformidad con la Constitucin y las
leyes, (artculo29).
Derechos Exclusivos de los Funcionarios de Carrera:
De estabilidad en el ejercicio del cargo, (artculo 30).
Derecho al ascenso en los trminos previstos en la ley, (artculo 31).
A organizarse sindicalmente, a la solucin pacfica de los conflictos, a la
celebracin de convenciones colectivas y a la huelga, (artculo32).
El derecho a la estabilidad, la Doctrina lo identifica como una estabilidad absoluta,
comparable a la inamovilidad, a menos que al funcionario pblico se le someta a un
procedimiento disciplinario, con la garanta del debido proceso, el derecho a la defensa
y el cumplimiento de las normas establecidas en la Ley y el Reglamento. Esta
estabilidad garantiza la permanencia en el cargo, la profesionalizacin de la carrera, el
ascenso frente a cambios imprevistos que afectan la esfera jurdica, subjetivamente por
cambios de direcciones polticas del Poder Pblico o de la Administracin Pblica.
El derecho al ascenso le permite al funcionario escalar posiciones, el avance en su
carrera jerrquica, pasando de un grado inferior u otro superior, calificaciones distintas y
como consecuencia de ello, un aumento de sus ingresos, de su remuneracin acordes
a la nueva posicin.
El rgimen jurdico particular de la funcin pblica, se caracteriza porque las
condiciones de empleo no se dan en un contrato o en un convenio colectivo, sino se
fijan en normas constitucionales, leyes, reglamentarias, que los Poderes Pblicos
142
modifican unilateralmente, desde el ingreso hasta ms all de la extincin del vnculo
profesional en el mbito de accin de un Estatuto Pblico, que seala deberes,
derechos y responsabilidades.
El ejercicio de los derechos la negociacin colectiva, la organizacin sindical, la
solucin pacfica de los conflictos y el derecho a la huelga, tambin se reconocen,
previo a la aprobacin de normas que regulan sus relaciones y en ciertos casos, la
sustitucin de normativas por pactos bilaterales, determinndose as, una cierta
laborizacin del Derecho Funcionarial al Derecho del Trabajo, atrayendo ciertas
protecciones tpicas del rgimen laboral ordinario aplicable al empleo pblico, tal y como
lo prevn los artculos 28, 29 y 31 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, que le
otorgan a los funcionarios pblicos los mismos beneficios contenidos en la Constitucin
de la Repblica Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgnica del Trabajo y su
Reglamento, en lo relativo a la prestacin de antigedad, la proteccin a la maternidad,
derecho a organizarse sindicalmente, a la convencin colectiva y a la huelga.
Cuando el legislador de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, sustrae de los
Tribunales Laborales, el conocimiento de conflictos y controversias, producto del
ejercicio de estos derechos colectivos hacia un especial fuero judicial atrayente,
dndole la competencia J urisdiccional a los Tribunales Regionales Contenciosos
Administrativos Funcionariales, se aleja definitivamente la laborizacin del Derecho
Funcionarial.
Con relacin a esta situacin, conviene sealar el criterio respetado y compartido
del autor (Sainz Muz, 2002) al plantearse el problema de la compatibilidad de los
derechos colectivos del trabajo con la condicin de funcionarios pblicos expuesto en
los trminos siguientes:
Evidentemente que no existe contradiccin alguna, impedimento,
incompatibilidad, ni posibilidad alguna de sustraer a la aplicacin y al ejercicio de
los derechos colectivos de los funcionarios y empleados pblicos, en el contexto
de la legislacin de trabajo bien sea nacional, regional o internacional. Es
perfectamente compatible e inclusive necesario y conveniente que los
funcionarios y empleados pblicos tengan el derecho a organizarse
sindicalmente, a mejorar las condiciones colectivas del trabajo, que discutan sus
convenciones colectivas, que discutan sus conflictos colectivos de trabajo
mediante los elementos propios para ello y tengan como mecanismo de defensa
143
social laboral, el ejercicio del derecho a la huelga, pero tambin tienen
evidentemente el derecho al igual que el resto de los trabajadores a la
estabilidad en el empleo. Todo esto ya hemos visto que con el desarrollo y
evolucin en Venezuela del derecho colectivo de los funcionarios y empleados
pblicos, se ha logrado parcialmente, por la accin de las organizaciones
sindicales de funcionarios y empleados pblicos, pero hoy ms que ayer, es
necesario consolidarla en el contexto de lograr una justicia laboral, que no tiene
ni color, rango, ni caractersticas elitescas, ya que pertenece a ese bien jurdico
universal de la justicia social a los trabajadores, independientemente de que
presten servicios en calidad de empleados o funcionarios pblicos, a un patrono
de ese sector o bien sea un empleado del sector privado.
Los derechos colectivos si se le reconocen a los funcionarios pblicos, pero a la
hora de su ejercicio, se encuentran con una serie de dificultades e impedimentos, que
los hacen prcticamente irrealizables, a travs de represiones, omisiones u otros
medios de naturaleza semejante, que coartan esos derechos, anteponindolos a
cualquier circunstancia que impida la participacin efectiva de los funcionarios pblicos
en la defensa de sus derechos e intereses.
4.4.3 Derechos consagrados en la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos
La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos consagra los siguientes
derechos:
El derecho de peticin en el Artculo 2, genricamente contenido en el Artculo 51 de
la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, como el derecho de todos a
representar y dirigir peticiones ante cualquier Entidad, sobre los asuntos que sean de su
competencia. El mismo Artculo 2 de la Ley, regula lo referente a la obtencin de
respuesta oportuna de sus pedimentos, reflejada en el cumplimiento de los lapsos
legales.
4.5. Las sanciones disciplinarias
Las normas que regulan el rgimen de responsabilidades y disciplinario del
funcionario pblico son de naturaleza estatutarista de derecho pblico, el acto propio de
autoridad del Estado, priva sobre el inters individual.
144
Siguiendo a (Carrasco, 2004). El Rgimen Disciplinario es el conjunto de normas
que establecen el uso de la potestad disciplinaria y est dirigido a determinar la
responsabilidad de un sujeto dentro de una organizacin
4.5.1. Las sanciones en la Ley de Carrera Administrativa y en la Ley del Estatuto
de la Funcin Pblica.
Las sanciones contempladas en la Ley de Carrera Administrativa se aplicaban a
todos los funcionarios pblicos independientemente de las situaciones previstas en
otras leyes que les sean impuestas en razn del desempeo de cada cargo o por el
ejercicio de su funcin.
El funcionario pblico responde por la inobservancia de las reglas relativas a la
organizacin jerrquica de la administracin, al cargo que desempea, a la buena
conducta que debe observar dentro y fuera de la institucin. La inobservancia de las
mismas, configuran la llamada responsabilidad disciplinaria de los funcionarios pblicos,
que en Venezuela, se trataban de manera especial, en las disposiciones estatuidas en
la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General.
El artculo 55 de la mencionada Ley dice: Los funcionarios pblicos responden
penal, civil, administrativa y disciplinariamente por los delitos, faltas, hechos ilcitos e
irregularidades administrativas cometidas en el ejercicio de sus funciones. Esta
responsabilidad no excluye la que pudiere corresponderle por efectos de leyes
especiales o de su condicin de ciudadano.
Al Ministerio Pblico se le atribuye la competencia para intentar las acciones a que
hubiere lugar para hacer efectiva dicha responsabilidad, sin menoscabo de los derechos
y acciones que les correspondan a los particulares o a otros funcionarios de acuerdo a
la Ley, todo de conformidad con el artculo 56. Adems se precepta la obligacin de
las mximas autoridades de suministrarle la informacin y documentacin necesaria
solicitada por el Fiscal General de la Repblica, (artculo 57 de la Ley de Carrera
Administrativa). Esta situacin se regula en el artculo 80 y 81 de la Ley del Estatuto de
145
la Funcin Pblica, Captulo I, sin cambios significativos.
Las sanciones disciplinarias aplicables a los funcionarios pblicos previstas en el
artculo 58 de la Ley de Carrera Administrativa son: amonestacin verbal, amonestacin
escrita, suspensin del cargo con o sin goce de sueldo y la destitucin.
La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica dedica el Ttulo VI a las
Responsabilidades y Rgimen Disciplinario, estructurado en 3 Captulos a saber:
Captulo I, Responsabilidades, Captulo II, Rgimen Disciplinario y el Captulo III,
Procedimiento Disciplinario de Destitucin.
En relacin con las responsabilidades, el Artculo 79 de la mencionada Ley,
contempla al igual que la Ley de Carrera Administrativa, (artculo 55) que los
funcionarios pblicos responden penal, civil, administrativa y disciplinariamente por los
delitos, faltas, hechos ilcitos e irregularidades administrativas cometidas en el ejercicio
de sus funciones. Esta responsabilidad no excluye de manera adicional, la que le pueda
corresponder por efecto de otras leyes o por su condicin de ciudadano.
El mencionado artculo a diferencia de lo estipulado en la derogada Ley de Carrera
Administrativa, tambin prev la obligacin del funcionario de sancionar y quienes no
cumplan con dicho deber, ser objeto de sancin por la autoridad correspondiente de
conformidad con la misma Ley, con responsabilidad adicional no excluyente por efecto
de otras leyes o por su condicin de ciudadano.
El artculo 80, contempla la responsabilidad administrativa, civil, y penal, de
conformidad con la Ley por perjuicios causados a la Repblica, mediante actos
unilaterales o bilaterales, cuando el funcionario pblico renuncie, disminuya o
comprometa su competencia de direccin o de gestin en la funcin pblica, lo que no
estaba previsto de manera especfica en la Ley de Carrera Administrativa, pero si de
forma general en el ordinal 3ro del artculo 62, sealado como causal de destitucin.
El artculo 81 del Estatuto de la Funcin Pblica es similar al 56 de la Ley de Carrera
146
Administrativa, en el sentido de otorgarle al Ministerio Pblico la competencia para
ejercer las acciones correspondiente para hacer efectivas dichas responsabilidades, sin
excluir el ejercicio del derecho y de las acciones que les competen a particulares o a
otros funcionarios de acuerdo a la misma. La Ley derogada obligaba a las mximas
autoridades a suministrarle informacin y documentacin al Fiscal General de la
Repblica, en su Artculo 57, con el objeto de ejercer las acciones correspondientes,
situacin no prevista en el Estatuto de la Funcin Pblica.
Se observa que ambos instrumentos jurdicos contemplan cuatro tipos de
responsabilidades, penal, civil, administrativa y disciplinaria para los funcionarios
pblicos en ejercicio de sus funciones por delitos, faltas, hechos ilcitos e irregularidades
administrativas. La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, no prev la obligacin de las
autoridades con el Fiscal General de la Repblica, para el mejor cumplimiento de sus
funciones constitucionales. Sin embargo, la Constitucin Bolivariana, le otorga amplias
atribuciones al Ministerio Pblico en el Artculo 285 constitucional, que conllevan al
cumplimiento de dicha obligacin.
El poder disciplinario se le atribuye al superior jerrquico, conforme a la sancin
tratada, siendo competente para ejercerlos, el Presidente de la Repblica, los Ministros
de Despacho y las mximas autoridades directivas y administrativas de los organismos
autnomos de la Administracin Pblica Nacional, de conformidad al Artculo 6 de la
derogada Ley de Carrera Administrativa.
El Estatuto de la Funcin Pblica, en el artculo 4, le otorga al Presidente de la
Repblica el ejercicio de la Direccin de la Funcin Pblica en el Poder Ejecutivo
Nacional, a los Gobernadores y Alcaldes en los Estados y Municipios y en los institutos
autnomos nacionales, estadales o municipales, sus mximos rganos de direccin.
El artculo 5 dice que la gestin de la Funcin Pblica le corresponde a: el
Vicepresidente Ejecutivo, los Ministros, los Alcaldes, las mximas Autoridades
Directivas y Administrativas de los Institutos Autnomos nacionales, estadales y
municipales.
147
En los rganos de la Administracin Pblica dirigidos por entes colegiados, le
corresponde a su presidente, la competencia de gestin de la funcin pblica, salvo
disposicin especial que regule el funcionamiento del organismo respectivo.
El artculo 6 ordena la ejecucin de la gestin de la funcin pblica a las oficinas
de recursos humanos de cada ente de la Administracin Pblica, quienes cumplirn
directrices, normas y decisiones del rgano de direccin y de los rganos de gestin.
La Ley de Carrera Administrativa estableca una competencia general en relacin
a la Funcin Pblica y a la administracin de personal en la Administracin Pblica.
La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, separa la funcin de direccin y la de
gestin, adems abarca a los poderes nacionales, estadales y municipales,
uniformando la normativa legal, con igualdad de trato, ordena la ejecucin de la gestin
de la funcin pblica a las oficinas de recursos humanos, las cuales son competentes
para instruir los expedientes en caso de hechos que pudieren dar lugar a la aplicacin
de las sanciones previstas en la Ley, ordinal 9 del artculo 10. El Reglamento de la Ley
de Carrera Administrativa, en el artculo 93, le otorgaba la competencia a las oficinas de
personal.
Para la aplicacin de toda sancin se tomar en cuenta los antecedentes del
funcionario, la naturaleza de la falta, la gravedad de los perjuicios ocasionados y dems
circunstancias relativas al caso. Por un mismo hecho se sancionar una sola vez.
(artculo 92 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa). En caso de cmulos
de falta se aplicar la sancin mayor, comprendiendo todas las consideraciones en el
proceso de investigacin, (artculo 90 ejusdem).
Las sanciones disciplinarias aplicables a los funcionarios pblicos previstas en la
derogada Ley de Carrera Administrativa son: amonestacin verbal, amonestacin
escrita, suspensin del cargo con o sin goce de sueldo y la destitucin.
La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, en el artculo 82, solo contempla la
148
amonestacin escrita y la destitucin, sanciones ms fuertes, si se admite que la
disciplina tiene como fin bsico corregir una conducta no adecuada a las obligaciones
inherentes al cargo, cada vez que se cumple con un deber inherente a un estado
especial de sujecin. La derogada Ley de Carrera Administrativa trataba mejor dicho
rgimen de sanciones, con un sistema ms justo, adaptado a la naturaleza y fin de la
correccin.
4.5.1.1. La amonestacin verbal
4.5.1.1.1. Definicin
Es la reprensin que hace el supervisor inmediato a un funcionario en el lugar de
trabajo, personal, privadamente (artculo 94 del Reglamento de la Ley de Carrera
Administrativa).
La amonestacin verbal no est prevista en la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica, esta situacin, le ofrece menos posibilidades de defensa al funcionario pblico
incurso en faltas sancionadas disciplinariamente, cuyo propsito fundamental es lograr
la correccin de una conducta no ajustada a los deberes del cargo.
4.5.1.2. La amonestacin escrita
Es la reprensin por escrito que hace el funcionario de mayor jerarqua del servicio,
seccin o departamento, al funcionario objeto de la sancin, (artculo 95 del Reglamento
de la Ley de Carrera Administrativa).
4.5.1.2.2. Causales
La Ley de Carrera Administrativa en el artculo 60 contemplaba dichas causales y la
Ley del Estatuto de la Funcin Pblica en el artculo 83, prev en igual sentido.
1. Haber sido objeto de tres amonestaciones verbales en un ao.
149
El ao se entiende, como el transcurso de 365 das continuos, contados a partir de
la primera amonestacin (artculo 96 del Reglamento de la Ley de Carrera
Administrativa).
El Estatuto de la Funcin Pblica no regula la amonestacin verbal. La primera
causal prevista es: La negligencia en el cumplimiento de los deberes inherentes al
cargo, que viene a ser, la primera causal de amonestacin verbal, de la derogada Ley
de Carrera Administrativa. Se impone una sancin ms represiva al funcionario pblico
en menoscabo de sus derechos en la nueva normativa legal.
2. Falta de consideracin y respeto debido a los superiores, subalternos o
compaeros, debidamente comprobado.
El funcionario estaba obligado a cumplir el Artculo 28, ordinal 3 de la Ley de
Carrera Administrativa, que contemplaba la observancia de la consideracin y cortesa
debida, con compaeros, subordinados, el pblico, como consecuencia de la
organizacin jerrquica de la Administracin Pblica. En la prctica es difcil apreciar el
concepto de respeto, es una manifestacin de cortesa hacia el ser humano, en su
reconocimiento como tal. Se configura con hechos que afecten gravemente la dignidad
de la persona o los derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente.
Esta causal se corresponde con la nmero 4 del Estatuto de la Funcin Pblica,
justificada en la obligacin prevista en el ordinal 5 del Artculo 33 de la misma Ley.
3. Perjuicio material causado por negligencia manifiesta a los bienes de la
Repblica, siempre que la gravedad del perjuicio no amerite su destitucin.
Se equipara con la causa 2da del artculo 83 de la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica.
La negligencia para (Ossorio, 1981) es: la omisin ms o menos voluntaria pero
consciente de diligencias necesarias para la guarda, custodia o mantenimiento de
bienes. La conducta es culposa. Como ejemplo, se podra sealar el caso de no tomar
150
las medidas de prevencin, antes de poner en funcionamiento un aparato determinado.
El propsito es la preservacin de los bienes patrimoniales.
4. La inasistencia al trabajo durante dos das hbiles en el trmino de 6 meses o de
3 das en un ao, correspondiente esta causal a la nmero 5 del artculo 83 de la
Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, pero con una reduccin del tiempo a 30
das continuos.
El servicio se debe prestar de manera continua, permanente, si el funcionario falta,
debe justificar su inasistencia, como el caso de una enfermedad, emergencia, con la
debida notificacin de cualquier circunstancia que le impida el cumplimiento de sus
deberes a su lugar de trabajo.
El lapso de 30 das continuos sin duda alguna es ms perjudicial para los
trabajadores que el de 6 meses de la derogada Ley de Carrera Administrativa.
5. Realizar campaa de tipo poltico o proselitista en los lugares de trabajo, as
como solicitar y recibir dinero u otros bienes para fines polticos en los mismos
lugares de trabajo. Se corresponde con la causal 6 del artculo 83 de la Ley del
El funcionario pblico debe mantener permanente imparcialidad poltica frente al
Estado, porque est a su servicio y no a favor de partidos polticos. El artculo 29,
ordinal 2, de la Ley de Carrera Administrativa, prohbe a los funcionarios pblicos
realizar propaganda o coaccin poltica con motivo o con ocasin del desempeo de
sus funciones, as como ostentar distintivos que los acredite como miembros de
partidos polticos. Es equivalente a la prohibicin No 2 del artculo 34 de la Ley del
6. Recomendar a personas determinadas para ser nombradas o atendidas o para
que obtengan ventajas o beneficios en la carrera administrativa. Se corresponde
a la causa 7 del artculo 83 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, (antes
ordinal 6 del artculo 60 de la Ley de Carrera Administrativa).
151
Es una especie de corruptela administrativa y coloca en desventaja a otras personas
que pretenden obtener empleos en la Administracin Pblica, por mritos propios.
7. Cualquier otra falta o circunstancia que no se sancione con amonestacin verbal,
con la suspensin sin goce de sueldo o la destitucin.
No se establecan causas especficas, dejando a la libre apreciacin del funcionario
de mayor jerarqua dentro del servicio, seccin o departamento, para que tome una
decisin, estudiando todas las circunstancias del hecho investigado y encuadrndolo de
manera precisa en la sancin correspondiente, (ordinal 7 del artculo 60 de la Ley de
Carrera Administrativa).
En la nueva Ley del Estatuto de la Funcin Pblica no se prev dicha
discrecionalidad, las causas se establecen de manera precisa para la imposicin de una
amonestacin escrita.
4.5.1.3. La suspensin del cargo
Es la privacin temporal que se le haca al funcionario del ejercicio de su cargo con
o sin goce de sueldo.
El Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, no contempla quien es el
funcionario competente para aplicar la sancin, la solicitud la haca el de mayor
jerarqua dentro de la unidad administrativa y era dictada por la mxima autoridad del
organismo correspondiente, el Ministro.
Esta medida disciplinaria se elimina en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica,
solo se prev, la amonestacin escrita y la destitucin
4.5.1.3.2. Causales
152
La derogada Ley de Carrera Administrativa no contemplaba las causas por las
cuales se poda suspender a un funcionario del cargo. En el artculo 61 sealaba, que
procede, cuando sea necesario a los fines de realizar una investigacin judicial o
administrativa y duraba el tiempo necesario para practicar la averiguacin y la
suspensin se daba con goce de sueldo.
En el caso de que al funcionario se le dictare auto de detencin, la suspensin del
cargo se haca sin goce de sueldo. En esta materia, las disposiciones contempladas en
la Ley de Carrera Administrativa, generaban controversias al decidir casos concretos,
por los vacos legislativos.
El Tribunal de Carrera Administrativa, en sentencia del 21-6-73, sostuvo que: solo
se suspender del cargo a un funcionario, sin goce de sueldo, cuando se le dicte auto
de detencin, es un caso especfico donde no hay paso a la discrecionalidad
administrativa .
La Corte Suprema de J usticia, en sentencia de fecha 14-8-73 y ratificada en otra
decisin del 13-03-75, considera, que:
el ejercicio de la potestad disciplinaria debe ser correctivo, con el fin de
promover el mejoramiento constante del servicio. La pena de destitucin, que
significa el trmino de la relacin laboral, no debe ser impuesta, sino en los
casos muy graves, o cuando el funcionario ha sido objeto de la aplicacin
progresiva de sanciones menores, que han resultado ineficaces en el logro del
propsito de correccin. Sostiene la Corte, que habr casos donde un solo
hecho aislado, ser suficiente para justificar la destitucin, pero hay que
considerar la multiplicidad y variedad de casos reales, que pueden albergar
conceptos generales como son: la falta de probidad, insubordinacin, conducta
inmoral en el trabajo, actos lesivos a los intereses del servicio o de la
Repblica, donde se hace necesario adecuar la sancin establecida por la ley,
a la falta realmente cometida, para no convertir a la administracin de justicia,
en una simple operacin mecnica, desprovista de los atributos que le dan al
juez su sentido tico y su verdadera dimensin humana.

En sentencia del 13 de marzo de 1975, la Corte ratifica el criterio anterior, al decidir
un caso de negativa del funcionario a obedecer una orden de traslado, fundamentado
en la interpretacin equivocada aunque racionalmente posible, del artculo 51 de la Ley
153
de Carrera Administrativa, donde la Administracin aplic la sancin, que segn la letra
de la ley, corresponde en abstracto a la falta cometida, se evidencia que la pena
impuesta resulta extremadamente severa.
En tales circunstancias, la Corte estim que la sancin aplicada debi haber sido la
suspensin sin goce de sueldo y no la destitucin, que por ser la pena ms severa, slo
se debe aplicar en los casos de insubordinacin de carcter grave, pero no en las ms
leves transgresiones del deber de obediencia, ni en aquellos donde alguna
circunstancia concurrente atene su responsabilidad.
En sentencia del 25-3-80, la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, al
referirse al caso de falta de probidad, consider que no haba suficiente gravedad
como para justificar la aplicacin de una sancin tan dura, como la pena de destitucin,
la cual se debe reservar para los casos ms graves, dado que el concepto antes
indicado Comprende todo incumplimiento o al menos el de una gran parte de las
obligaciones que informan el llamado contenido tico del contrato de trabajo.
En sentencia del 9-06-81, se decidi, que:
la Ley de Carrera Administrativa, en el Artculo 61 establece las causales que
conllevaran a la aplicacin de la suspensin del cargo con o sin goce de
sueldo que son: a) Suspensin con goce de sueldo en el caso de la
conveniencia de la misma para realizar una investigacin judicial o
administrativa, con la condicin, adems, que tal suspensin slo ha de durar
el tiempo estrictamente necesario para practicar la investigacin; b) La
suspensin sin goce de sueldo, si contra el empleado se ha dictado auto de
detencin, circunstancia en la cual es imperativo para la administracin
proceder a la suspensin del funcionario. Otra interpretacin sera peligrosa y
violara los derechos de los funcionarios como ciudadanos que son. Por
ejemplo, por no estar previsto el lapso que podra durar la suspensin sin goce
de sueldo podra obligarse el funcionario a renunciar al imponerle la
administracin tal sancin por un ao, o cualquier otro perodo de tiempo que
haga imposible al funcionario esperar el cumplimiento del lapso para volver a
percibir su remuneracin.
Por lo expuesto se infiere que en algunos casos la Corte Suprema de J usticia (hoy
Tribunal Supremo de J usticia) acoga el criterio del Tribunal de Carrera Administrativa,
154
cuando consideraba que slo es procedente la suspensin de cargo sin goce de sueldo,
si al funcionario se le dicta auto de detencin. En otras situaciones, la medida se puede
tomar, cuando existan circunstancias que en forma abstracta tipifiquen causal de
destitucin, pero que realmente no ameriten la destitucin, por no ser hechos tan
graves.
La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, en el artculo 90 contempla como medida
cautelar administrativa, la suspensin de un funcionario, con goce de sueldo, con una
duracin de hasta 60 das continuos, prorrogable por una sola vez, cuando fuese
conveniente para realizar investigacin judicial o administrativa. La mencionada medida
terminar por revocatoria de la medida, por sobreseimiento, absolucin en la
averiguacin o por imposicin de la sancin.
El artculo 91 establece la suspensin del cargo sin goce de sueldo, en un lapso no
mayor a los 6 meses, cuando al funcionario se le haya dictado medida preventiva de
privacin de libertad. Si la sentencia es absolutoria, la Administracin reincorporar al
funcionario con la cancelacin de sueldos dejados de percibir, durante el lapso en que
estuvo suspendido.
La diferencia entre las dos normas viene dado en el hecho de que la Ley de Carrera
Administrativa, contemplaba a la suspensin del cargo, como una sancin disciplinaria,
mientras que la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, prev la suspensin como
medida cautelar administrativa, que es lo ms acertado, hasta tanto determinar si el
funcionario merece la sancin disciplinaria correspondiente a su actuacin.
Ambos procedimientos no tienen diferencias sustanciales, solo lo relativo a los
lapsos reducidos en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica.
4.5.1.4. La Destitucin
155
La destitucin consiste en la separacin del funcionario de la Administracin Pblica
Nacional, por decisin de la mxima autoridad administrativa del Organismo (artculo 98
del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa).
La destitucin puede ser aplicada a todos los funcionarios pblicos, sean de carrera
o de libre nombramiento y remocin.
La Oficina Central de Personal desde el ao 1974, ha venido sealando entre sus
objetivos que se fijen en detalles las fases del procedimiento a cumplir para proceder a
la destitucin de los funcionarios pblicos, bien sea de carrera o de libre nombramiento
y remocin.
Brewer- Caras, seala que:
los mecanismos relativos a la destitucin, se aplican a todos los funcionarios
pblicos, de tal manera que a un funcionario de libre nombramiento y
remocin, an siendo de libre remocin, si se le quiere destituir como
consecuencia de una falta disciplinaria, es necesario que para ello se cumpla
con los requisitos previstos en el Artculo 62 de la Ley de Carrera
Administrativa, por tanto, si a un director se le va a destituir, como sancin
disciplinaria, deber cumplir con los requisitos del sealado Artculo 62, lo que
no impide que pueda ser removido sin ningn tipo de argumento, en virtud de
ser un funcionario de libre nombramiento y remocin.

La destitucin se aplica como sancin, en los casos de conducta incorrecta y grave
del funcionario en el ejercicio de su cargo. La remocin es inherente a determinados
cargos y por eso, se puede producir sin que implique inobservancia a los deberes y
normas que tienen los funcionarios pblicos.
La sancin de destitucin conlleva un acentuado carcter discrecional de la
Administracin, sin embargo, debe prevalecer la garanta o seguridad del derecho a la
estabilidad del cual goza el funcionario, es la principal limitacin al poder discrecional de
la Administracin.
Es necesario observar ciertas condiciones, como son la determinacin explcita de
las causales de destitucin, la aplicacin del procedimiento donde se demuestre
156
claramente la participacin del funcionario objeto de la investigacin y la decisin
motivada suficientemente por el rgano administrativo, si las normas no se aplican
estrictamente, si se quebrantan las formas, el acto ser invlido.
4.5.1.4.2. Causales

El artculo 62 de la derogada Ley de Carrera Administrativa enumera taxativamente,
en estricto y riguroso orden, sin ampliacin alguna, los hechos que conforman causal de
destitucin. La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica dedica el Artculo 86 a las
mismas, ampliando e incluyendo otras causas.
1. Haber sido objeto de 3 amonestaciones escritas en el lapso de un ao.
El artculo 99 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, sostiene que
dichas amonestaciones deben ser hechas en el transcurso de 365 das continuos, para
ser considerada como causal de destitucin. Amonestar es prevenir, advertir, por va de
correccin disciplinaria, alguna cosa para que se considere, se evite. Esta causal
corresponde a la primera del Estatuto de la Funcin Pblica, pero con la reduccin del
trmino a 6 meses.
2. Falta de probidad, vas de hecho, injuria, insubordinacin, conducta inmoral en
el trabajo o acto lesivo al buen nombre o a los intereses del organismo respectivo o de
la Repblica. Se equipara a la causal 16 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica,
artculo 86.
Estas causales se establecen de manera genrica, sin embargo es necesario
sealar el motivo de manera precisa, detallada. La no determinacin del supuesto, que
da lugar a la sancin, acarrea la declaratoria de nulidad del acto administrativo de la
destitucin.
La falta de probidad, segn el Tribunal de Carrera es: aquel proceder del individuo
realizado bajo la observancia de principios morales, generalmente admitidos, como la
honradez, la integridad, la rectitud, por ende, todo acto de la conducta humana
efectuado en contravencin de dichos principios constituye una falta de probidad.
157
En Sentencia del 6-2-73 el Tribunal de Carrera Administrativa, sostuvo: En el
campo de la Funcin Pblica, la probidad es un deber u obligacin impretermitible por
parte del funcionario y est caracterizada por un complejo de elementos tanto ticos,
como legales, cuya apreciacin le corresponde al J uez, quien necesariamente para
configurarla, debe apoyarse en las pruebas aportadas durante el proceso.
En sentencia del 11-6-74, hace referencia el legislador con esta expresin a la
falta de honradez, de rectitud, de integridad. Tiene por lo tanto, un amplio
alcance, pues comprende todo incumplimiento, o al menos en gran parte de las
obligaciones que forman el llamado contenido tico de las relaciones de la
Funcin Pblica y que debe de existir tanto del inferior al superior, como de ste
ltimo a su subordinado. Pero puede considerarse tambin como expresin de la
falta de la buena fe propia, que debe existir entre tales relaciones. Podemos
decir que la ausencia de probidad cobija tericamente, desde el hurto o
aprovechamiento de los bienes de la Administracin, hasta la induccin de error
sobre las cualidades declaradas del funcionario, el abuso de confianza, la
revelacin de secretos relativos a la funcin, la disminucin del rendimiento del
trabajo.
En Sentencia No 956 del 17 de mayo de 2001, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo define a la falta de probidad, como la conducta contraria a los principios
de bondad, rectitud de nimo, integridad y honradez en el obrar, as como el
incumplimiento o al menos en gran parte, de las obligaciones que informan el llamado
contenido tico del contrato de trabajo, que impone la Ley de Carrera Administrativa,
ahora, Ley del Estatuto de la Funcin Pblica.
La J urisprudencia la define diciendo que probidad no es un hecho, es un concepto
de bondad, rectitud de nimo, de bien y honradez en el obrar. De all que, cuando la ley
habla de falta de probidad est indicando un concepto genrico, donde el acto que esa
falta constituye carece de rectitud, de justicia, de honradez, y de integridad.
Vas de hecho: Es la utilizacin de mtodos violentos, significa tomar la justicia por
sus propias manos. Segn Sentencia del Tribunal de Carrera de fecha 13-8-76, la va
de hecho involucra toda conducta al margen de una normativa vigente y como tal no
ajustada a derecho, estando ntimamente ligada al concepto de insubordinacin.
158
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia del 5 de abril del
2000, fij las siguientes modalidades, establecidas por la J urisprudencia, para que
tenga lugar la va de hecho:
Elementos caracterizadores de la va de hecho, cada uno de modo suficiente e
independiente, por un lado, la falta de cobertura normativa o ausencia de ttulo
jurdico que faculte la ejecucin de una decisin administrativa y por otro, el
exceso o la irregularidad en el empleo del medio coactivo que requiera la propia
actividad de ejecucin de la decisin.
En el primero de los casos, la va de hecho puede venir ocasionada por la falta de
competencia o carencia de potestad en el rgano que ordene o lleve a cabo la
ejecucin de un acto administrativo, incompetencia que en criterio de esta Corte, debe
ser manifiesta. Este primer supuesto, recubre la ausencia total de competencia por
usurpacin de funciones de los poderes legislativo o judicial, adems se extiende a la
incompetencia ocasionada por invasin de competencias a otros rganos
administrativos. En ambos casos, la va de hecho se asimila, al vicio de incompetencia
manifiesta, previsto en el numeral 4 del artculo 19 de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos, como causal de nulidad absoluta e los actos
administrativos. En el segundo supuesto, la va de hecho, puede venir ocasionada por
la ausencia total y absoluta de procedimiento, o por omisin de alguna de sus fases o
trmites esenciales, as como por haberse seguido un procedimiento distinto del
legalmente previsto para alcanzar el fin propuesto. Por consiguiente, no cabe ejecutar
materialmente decisiones, sin la tramitacin de un procedimiento conforme a Derecho
sin incurrir la Administracin en una va de hecho.
Finalmente, la va de hecho podra venir ocasionada por flagrantes irregularidades
llevadas a cabo durante la fase misma de ejecucin de un acto vlidamente dictado. As
por ejemplo, puede tener su origen en un abuso manifiesto y desproporcionado en el
empleo de la fuerza, que afecta gravemente a la dignidad de las personas o a sus
derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin, o tambin por una utilizacin
equivocada e inadecuada de los medios de ejecucin forzosa de los actos
administrativos. Asimismo, concurrir la va de hecho cuando la ejecucin se
independice de la decisin que la origina y no exista concordancia entre el supuesto de
hecho que provoque el acto administrativo y la ejecucin que pretenda su
159
materializacin. Igual criterio es ratificado en Sentencia No 1.220 del 13 de junio de
2001.
Injuria: Se contempla como un delito en el Artculo 446 del Cdigo Penal. Todo
individuo que en comunicacin con varias personas, juntas o separadas, hubiere
ofendido de alguna manera el honor, la reputacin o el decoro de alguna persona, ser
castigado con arresto de tres a ocho das o multa de veinticinco a ciento cincuenta
bolvares.
En sentencia del 22-9-75, el Tribunal de Carrera Administrativa ha sealado:
es indudable el amplio alcance del significado de la injuria en el campo de la
relacin funcionarial, y por ende, su aplicacin irrestricta conlleva a un exceso de
rigor reido con la ndole del rgimen disciplinario en esta materia, que es
eminentemente de enmienda.
En Sentencia No 165 del 28 de febrero del 2001, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, sostuvo:
La injuria que se ha sealado en el campo de la Funcin Pblica, es causal de
destitucin de carcter subjetivo, en el cual la Administracin tiene el poder de
apreciacin de los hechos. En el presente caso, el querellante denunci por
prensa que se haba cometido una supuesta estafa en contra del Organismo,
bajo la mirada complaciente del Gerente General y la Gerente de Administracin
y Finanzas, por la compra de unos uniformes, irrespetando condiciones de
calidad y diseo. Al emitir el querellante dichas declaraciones, sin tener pruebas
de lo que estaba declarando, perjudica el nombre de los funcionarios,
exponindolos a la opinin pblica, cometiendo injuria sobre los mismos.
Insubordinacin: Es la inobservancia del deber de obediencia a las normas y
disposiciones emanadas de los superiores jerrquicos. Es la obligacin emanada de la
estructura jerrquica de la administracin pblica; pero las rdenes deben llenar una
serie de requisitos para que se configure el deber de obediencia, as como:
- La orden debe emanar de un superior jerrquico.
- La materia de la orden debe ser competencia del superior jerrquico.
- Debe ser revestida de las formas legales que la ley exige explcitamente.
160
- La orden debe ser lcita, posible de cumplir.
Las rdenes no se deben acatar cuando son ilegales de manera manifiesta.
En sentencia del Tribunal de Carrera de fecha 21-7-77 ha sealado:
La insubordinacin constituye el desacato por parte del funcionario de menor
jerarqua a las rdenes impartidas por uno de superior rango.
En fecha 7-12-76 sostiene que: la insubordinacin consiste en la resistencia
sistemtica y persistente a obedecer rdenes emanadas de los superiores.
La Corte Suprema de J usticia en sentencia de fecha 31-7-84 declara que:
la insubordinacin est constituida por el comportamiento del funcionario que se
niega a acatar en el cumplimiento de sus deberes las instrucciones y rdenes
emitidas de sus superiores, como un acto lesivo a los intereses del organismo,
supuesto que se corresponde con una actitud daosa desplegada por el agente
pblico, que genera un perjuicio patrimonial o moral en el mbito de la
administracin.
La conducta inmoral: Constituye una inobservancia del deber general de buena
conducta, es la exigencia del decoro en la actuacin del funcionario. La conducta para
(Ossorio, 1981) es:
el mtodo de proceder de una persona; manera de regir su vida y acciones.
Comportamiento del individuo en relacin con el medio social, la moral
imperante, el ordenamiento jurdico de un pas y las buenas costumbres de la
poca y del ambiente.
La inmoralidad definida por el mismo autor citado anteriormente: es la falta de
moralidad desarreglo en las costumbres. Accin inmoral. Es un trmino opuesto a la
moralidad que se define como la conformidad de una accin o doctrina con los
preceptos de la sana moral, cualidad de las acciones humanas que las hace buenas.
Se asemeja a la conducta indecorosa, indecente, impdica, escandalosa, perdida,
desvergonzada.
161
En derecho el concepto adquiere mucha importancia, porque cabe afirmar el
principio de porqu jurdicamente, ningn acto inmoral es vlido, ni produce otras
consecuencias que su nulidad, dando a veces origen a responsabilidades.
Los conceptos de moralidad e inmoralidad no tienen carcter absoluto sino que
cambian en el tiempo y en el espacio. La inmoralidad de un hecho hay que apreciarla
dentro de cada legislacin, de acuerdo con las costumbres prevalecientes en el pas y
con referencia a un momento dado.
En la poca actual vivimos cambios profundos de las ideas relativas a la moral,
sobre todo lo referido al sexo, como por ejemplo, las experiencias prematrimoniales de
la mujer, el adulterio, son disculpadas en el mbito de la civilizacin presente.
Las ventajas o inconvenientes de tales cambios caen dentro de apreciaciones
subjetivas, pero no se puede desconocer el hecho de que en opinin de muchos, las
legislaciones occidentales mantienen cierta unanimidad en las ideas sobre inmoralidad.
El acto lesivo al buen nombre o a los intereses del organismo respectivo de la
Repblica: Comprende dos supuestos:
- Acto lesivo al buen nombre: Cae en el campo de los derechos morales, consiste en
la crtica que lesiona la reputacin, la honra, ello constituye un delito y debe reprimirse
como tal. Si la crtica est en el mbito de las declaraciones formales corresponde al
uso legtimo del derecho de expresin y no se sanciona.
- Acto lesivo a los intereses: Corresponde al campo del derecho y expectativas que
tiene un contenido material.
El Tribunal de Carrera Administrativa en sentencia del 22-7-75 sostuvo que:

el organismo recurrido est en la obligacin de precisar cundo se incurri
en acto lesivo, en qu consisti esa lesin, pues no basta comprobar que
hubo algn incumplimiento, sino que debe existir la prueba de esa lesin en
la relacin causal entre sta y el acto omisivo o comisivo.

162
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia No 165 del 28 de
febrero de 2001, estableci que:
el acto lesivo al buen nombre del Organismo, alude a la realizacin por parte
del empleado, de un acto que lesiona a la Administracin, en el cual se
contemplan dos posibilidades, la primera, es que el acto menoscabe el buen
nombre del Organismo y por ello corresponde al campo de los derechos
morales, ya que est destinado a proteger la reputacin, la honra, la integridad
moral y la segunda, que el acto lesione los intereses del Organismo y debemos
entender por ello que la lesin en tal caso se refiere a situaciones jurdicas ms
concretas, esto es, a los derechos y expectativas que tenga un contenido
material.
3. Perjuicio material grave causado intencionalmente o por negligencia manifiesta al
patrimonio de la Repblica. Es equivalente al ordinal 8 del artculo 86 de la Ley del
El funcionario est obligado a velar por el patrimonio del Estado, que le ha sido
entregado para su manejo, guarda y custodia, derivado del deber general de fidelidad.
Si el funcionario por intencin o por negligencia manifiesta, causa un perjuicio material
grave al patrimonio de la Repblica, se sanciona con la destitucin.
En sentencia del 5-4-74, el Tribunal de Carrera sostuvo que:
por lo que respecta al perjuicio material grave causado intencionalmente o
por negligencia manifiesta al patrimonio de la Repblica, se exige la
concurrencia de dos elementos bsicos: la gravedad del perjuicio y la
intencionalidad o negligencia manifiesta; por lo tanto, esta causal debe ser
interpretada restrictivamente y aplicada con la cabal comprobacin de los
requisitos legales, o sea, de la magnitud del dao, que debe ser concreto,
determinado y del dolo o la negligencia manifiesta.

4. Abandono injustificado al trabajo durante tres das hbiles en el transcurso de un
mes. Se corresponde a la causal 9 del artculo 86 de la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica, pero los tres das hbiles se cuentan dentro del lapso de 30 das continuos.
El funcionario pblico est obligado a prestar el servicio, en forma permanente y
seguida. El abandono est conformado por dos elementos:
- El corpus, hecho efectivo de la separacin.
- El nimus, que es la intencin, la voluntad de no volver.
163
La nocin de abandono segn (Caldera, 1960): hace referencia a la separacin
voluntaria injustificada y definitiva del trabajador de la labor ejercida.
Por su parte el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa en el Artculo 100,
establece que el abandono debe producirse en el curso de treinta das continuos,
contados a partir del primer da de abandono.
El Tribunal de Carrera Administrativa seala en sentencia del 27-2-76, que:
el abandono injustificado del cargo, se trata de una causal de naturaleza
objetiva en el sentido de que una vez que la administracin haya constatado
el hecho de la inasistencia injustificada por tres das hbiles se tipifica la falta
sancionable.

5. Condena penal que implique privacin de libertad o auto de culpabilidad
administrativa de la Contralora General de la Repblica, artculo 86, ordinal10.
El funcionario est obligado a observar buena conducta, tanto en el ejercicio de sus
funciones como en su vida privada. Si el funcionario comete un delito, incluso uno
comn que origine una condena penal, privativa de la libertad, la Administracin debe
sancionarlo con la destitucin.
En lo referente al auto de culpabilidad administrativa dictado por la Contralora
General de la Repblica, se exige que est definitivamente firme, porque si se trata de
un auto recurrido ante los tribunales competentes y el funcionario es absuelto, la
Administracin no puede fundamentar la destitucin del funcionario en el ya
mencionado auto de culpabilidad, porque no existe.
El Tribunal de Carrera ha expresado en Sentencia del 5-2-75 que:
El auto de culpabilidad administrativa dictado por la Contralora General de la
Repblica, es de carcter meramente declarativo y preparatorio, por cuanto no
es capaz de producir por s solo, efecto jurdico alguno en relacin al
funcionario considerado responsable, por carecer de autonoma funcional,
quedando su eficiencia suspendida hasta tanto la Administracin Activa ejerza
la facultad de imponer la sancin disciplinaria a que hubiere lugar.
164
La derogada Ley Orgnica de Salvaguarda del Patrimonio Pblico, modifica el
criterio sealado, al considerar que el acto de responsabilidad administrativa, no slo
tiene efectos declarativos, sino que debe expresar la sancin administrativa y
disciplinaria a que haya lugar (artculo 29). La Ley Contra la Corrupcin lo prev en el
Artculo 34, y le otorga facultades al Contralor General de la Repblica o delegatarios,
para imponer las sanciones previstas en ella. De manera especifica multas que van
desde cincuenta a quinientas unidades tributarias.
6. Solicitar y recibir dinero o cualquier otro beneficio material valindose de su
condicin de ciudadano pblico. Causal 11 del artculo 86 de la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica.
En esta causal se tipifica el delito de corrupcin impropia del funcionario,
contemplado en el artculo 198 del Cdigo Penal que dice: todo funcionario que, por
propia o ajena cuenta, reciba por algn acto de sus funciones, en dinero o en otra cosa,
alguna retribucin que se le deba o cuya promesa acepte, ser castigado con prisin de
uno a dos meses.
Esta disposicin fue derogada por el artculo 65 de la Ley Orgnica de Salvaguarda
del Patrimonio Pblico que reza:
Cualquier funcionario pblico que por razn de sus funciones reciba, para s
mismo o para otro, retribuciones u otra utilidad que no se le deban, o cuya
promesa acepte, ser penado con prisin de uno a cuatro aos y multa de
hasta el cincuenta por ciento de lo recibido o prometido. Con la misma pena
ser castigado quien diere o prometiere el dinero, retribuciones u otra utilidad
indicados en este artculo.

La Ley Contra la Corrupcin, que deroga a la Ley Orgnica de Salvaguarda del
Patrimonio Pblico, establece en el artculo 61, el delito de corrupcin impropio, copia
fiel y exacta del nombrado artculo 65 de la derogada Ley
El Tribunal de Carrera Administrativa, en sentencia del 30-4-75 declar que:
la Ley de Carrera Administrativa no condiciona la aplicacin de la medida
disciplinaria fundada en la causal derivada, sino exclusivamente en el
165
cumplimiento de los siguientes supuestos: En que se hayan solicitado beneficios
materiales a los administrados por parte del funcionario. En que tal solicitud
derive de su condicin de agente pblico.
Es necesario advertir que no se debe esperar la decisin del Tribunal penal para
aplicar la sancin disciplinaria de destitucin, previo procedimiento respectivo.
Indudablemente que la sentencia judicial configura la prueba fehaciente, que demuestra
el delito y la culpabilidad del imputado.

7. Revelacin de asuntos reservados, confidenciales o secretos, de los cuales el
empleado tenga conocimiento por su condicin de funcionario. Se iguala a la causal 12
del Estatuto de la Funcin Pblica, artculo 86.
Esta causal sanciona el incumplimiento del deber del funcionario de guardar
secreto, previsto en el Ordinal 4 del Artculo 28 de la Ley de Carrera Administrativa que
consagra guardar la reserva y secreto que requieran los asuntos relacionados con su
trabajo. El ordinal 6 del Artculo 33 del Estatuto de la Funcin Pblica, prev de manera
similar la obligacin del funcionario de guardar la reserva, discrecin y secreto que
requieren los asuntos relacionados con las funciones que tengan atribuidas, dejando a
salvo lo previsto en el ordinal 4to de prestar la informacin necesaria a los particulares
en los asuntos y expedientes donde tengan inters legtimo.
Por lo tanto la prohibicin es para todos los funcionarios pblicos, de no divulgar
los asuntos confidenciales, tanto a una persona o a varias, de los cuales hayan tenido
conocimiento por su condicin de funcionario.
8. Tener participacin por s o por interpuestas personas, en firmas o sociedades,
que tengan relacin con la respectiva dependencia, cuando stas relaciones estn
vinculadas directa o indirectamente con el cargo que se desempea, salvo que el
funcionario haya manifestado por escrito, esta circunstancia, para que se le revele del
conocimiento o tramitacin del asunto en cuestin. Se corresponde con el ordinal 13 del
artculo 86 del Estatuto de la Funcin Pblica, pero sin salvedad alguna.
Los funcionarios pblicos estn obligados a resguardar los intereses de la
Administracin y con sta causal de destitucin, se pretende eliminar un conflicto de
166
intereses personales y los de la Administracin que estn por encima de los
particulares.
9. El desacato a las prohibiciones previstas en los ordinales 1, 3 y 4 del artculo 29
de la Ley de Carrera Administrativa. Esta causal, no se prev en el Estatuto de la
Funcin Pblica.
Se sancionaba la inobservancia del deber de velar por los intereses de la
Administracin, que tienen todos los funcionarios pblicos, en el cual incurren si
celebran contratos por s o por personas interpuestas o en representacin de otro, con
la Repblica, los Estados, los Municipios y dems personas jurdicas de derecho
pblico, salvo las excepciones que establezcan las leyes, o auspiciar gestiones de
personas pblicas o jurdicas que pretendan celebrar contratos con la Repblica o que
soliciten o exploten concesiones administrativas, o que sean proveedores o contratistas
de la misma, o que acepten cargos honores o recompensas de gobierno extranjero sin
la previa autorizacin del Senado (hoy Asamblea Nacional, artculo 186 ordinal 13 de la
Constitucin Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela).
El artculo 86 del Estatuto de la Funcin Pblica contempla otras causales no
previstas en la Ley de Carrera Administrativa, para la destitucin del funcionario pblico,
a saber:
El incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo o funciones
encomendadas (causal 2). Los deberes inherentes al cargo, analizados de manera
particular en relacin a las funciones que se le encomienden al funcionario. Sin
embargo, la palabra reiterado significa una conducta repetida, constante, que solo es
posible analizar a partir de una evaluacin del desempeo de las funciones, que servira
de base al superior jerrquico para imponer la sancin.
Presupone que el funcionario acude a su sitio de trabajo, pero no atiende las tareas
encomendadas, no rinde lo suficiente en razn al cargo que ocupa, de manera notoria,
167
manifiesta, traducida en desinters en progresar en el trabajo, disminucin o inhibicin
de sus actividades.
La aplicacin de esta sancin se obstaculiza con la indefinicin misma de las
funciones propias del funcionario y el rendimiento debe ser considerado en atencin al
producido por otros funcionarios con la misma categora.
La administracin tiene cierta discrecionalidad para definir dicho incumplimiento y
medir as el rendimiento en el cargo.
La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en el artculo 51,
establece el derecho que tienen los ciudadanos de dirigir peticiones a los organismos
pblicos, con la obligacin de los funcionarios de dar oportuna y adecuada respuesta,
seala adems que la violacin a ese derecho, se sanciona con destitucin del cargo,
de conformidad con la ley.
Esta causal de destitucin puede estar en relacin con la causal prevista en la Ley
del Estatuto de la Funcin Pblica comentada, si el funcionario no atiende las peticiones
solicitadas, implica el no cumplimiento de sus funciones, podra ser destituido si su
conducta es reiterada.
La causa nmero 3. La adopcin de resoluciones, acuerdos o decisiones
declaradas manifiestamente ilegales por el rgano competente o que causen graves
daos al inters pblico, al patrimonio de la Administracin Pblica o al de los
ciudadanos. Los funcionarios pblicos que hayan coadyuvado en alguna forma a la
adopcin de tales decisiones estarn igualmente incursos en la presente causal.
Est directamente relacionada con la actuacin del funcionario, que debe estar
ajustada a derecho, de lo contrario les acarrea responsabilidad, de all que al ocupar un
cargo, hay que estar preparado para tomar una decisin, que no sea ilegal, ni cause
daos al patrimonio pblico, o a los ciudadanos. Se sanciona tambin al que contribuya
a la toma de dichas decisiones.
168
A simple vista podra presentar problemas en su interpretacin y cierta inquietud del
funcionario a la hora de una toma de decisin, que se le podra revertir en su contra.
La adopcin de acuerdos se refiere a los actos positivos de contenido decisorio. La
ilegalidad debe ser patente y de gran trascendencia para el inters general, que las
decisiones administrativas sean susceptibles de ser declaradas nulas de pleno derecho
o anulables, por la notoriedad de esa invalidez y que se deriven perjuicios calificados
como graves. Lo lgico es que el acto administrativo anulado genere responsabilidad
patrimonial a la Administracin, la misma determinar si el perjuicio es leve o grave para
imponerla sancin.
La causal nmero 4: La desobediencia a las rdenes e instrucciones del supervisor
o supervisora inmediato, emitidas por ste en el ejercicio de sus competencias,
referidas a tareas del funcionario, salvo que constituyan una infraccin manifiesta, clara
y terminante de un precepto constitucional o legal.
Esta causa tiene que drsele la misma explicacin que la referente a la
insubordinacin contemplada en la Ley de Carrera Administrativa, en el sentido de
entender el deber de obediencia a las normas y disposiciones ordenadas por el superior
jerrquico.
El deber de obediencia emana de la estructura jerrquica de la Administracin
Pblica, pero las rdenes deben llenar unos requisitos como:
- La orden debe emanar del superior jerrquico.
- Que las instrucciones estn acordes con las funciones que le competen al
funcionario pblico, tanto como las que le competen al superior jerrquico como
al inferior dentro de la organizacin administrativa, en atencin al organigrama e
mando.
- Debe ser revestida de las formas legales exigidas.
169
El deber de obediencia significa acatamiento y ejecucin por parte del rgano
inferior de la orden manifestada e impuesta por el superior. La falta de obediencia a los
superiores se traduce en una actitud renuente, pasiva o remisa a lo ordenado.
La obediencia que le deben los subordinados a los superiores, se limita por las
especificaciones del cargo, sus obligaciones, sus tareas tpicas, determinadas en el
Manual Descriptivo de Cargos.
La eximente de responsabilidad es cuando la orden e instruccin sea violatoria de
una norma constitucional o legal, el funcionario puede negarse a cumplirla y no
constituye causal de destitucin.
La causal Nmero 5: El incumplimiento de la obligacin de atender servicios
mnimos acordados que hayan sido establecidos en caso de huelga.
Para el ejercicio del derecho a la huelga se exige el cumplimiento de servicios
mnimos (artculos 209 y 210 del Reglamento de la Ley Orgnica del Trabajo). Si no se
cumplen con dichos servicios esenciales, salud, agua, energa elctrica, educacin, etc,
podra dar lugar a la destitucin del funcionario pblico.
El problema a enfrentar sera conocer cuales son los servicios esenciales en cada
caso, quien los fija y cual es el lmite, porque ello podra obstaculizar el derecho a la
huelga, el ejercicio de la libertad sindical, derechos constitucionales consagrados en la
Carta Magna y en los Convenios Internacionales de la O.I.T.
En la determinacin de la garanta del derecho a la huelga, deben ponderarse las
circunstancias de tal derecho y su incidencia en la comunidad, por un lado, y la
naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que
repercute, y enjuiciar la proporcionalidad entre la proteccin del inters de la comunidad
y la restitucin impuesta al derecho a la huelga. La sancin procede cuando el que ha
sido asignado para atender los servicios mnimos, no lo hace por aceptar la
convocatoria de la huelga.
170
La causal 7: La arbitrariedad en el uso de la autoridad que cause perjuicio a los
subordinados del servicio.
La arbitrariedad es un acto contrario a la justicia, a las leyes, Si el funcionario
pblico ejerce sus funciones para causar daos a los subordinados o al servicio que se
presta, incurre en dicha causal y puede ser despedido del cargo, previa instruccin del
expediente respectivo.
La arbitrariedad se observa con frecuencia en los funcionarios encargados de la
seguridad pblica, quienes abusan del poder frente al ciudadano comn. Requiere por
parte del funcionario la adopcin de acciones o conductas que excedan las del cargo
que desempea, en circunstancias normales o excepcionales. Es el ejercicio de
potestades propias del cargo para fines diferentes al inters colectivo, ilegales o
desviados.
La causal 14: Tambin es novedosa y consiste en que el funcionario pblico haya
recibido tres evaluaciones negativas consecutivas, de conformidad con lo previsto en el
artculo 58 de la Ley.
Esta causal est relacionada con la evaluacin del desempeo del funcionario, la
cual debe realizarse dos veces por ao sobre la base de los registros continuos de
actuacin que debe llevar cada supervisor. La ley establece que el funcionario debe
conocer los objetivos del desempeo a evaluar, los cuales sern acordes con las
funciones inherentes al cargo (artculo 58).
El sistema de mritos significa no solo el examen al momento del concurso, como
forma de ingreso a la Administracin Pblica, sino una continuidad de la misma
mientras dure la relacin laboral, con el fin de lograr el mximo rendimiento y
calificacin de sus funcionarios.
Cada funcionario superior de una unidad determinada, controla y supervisa el
trabajo de los funcionarios de carrera y la evaluacin se har en base al estudio de esos
171
informes, elabora un plan de evaluacin, cuyos parmetros estarn en conocimientos
de los funcionarios, en caso contrario, se cercena el derecho a la defensa.
El procedimiento de destitucin en base a esta causa, requiere que efectivamente el
funcionario sea evaluado tres veces negativamente, de forma consecutiva y de acuerdo
a la ley y no con el solo fin de destituir al funcionario, sin desviacin de poder en dichas
evaluaciones y en los lapsos correspondientes.
La evaluacin se puede convertir en arma de doble filo para el funcionario, porque
constituye causal de destitucin, si la misma es negativa. Debe realizarse
objetivamente, con el fin de incentivar al funcionario para que cada da mejore en el
desempeo de sus deberes y no para destituirlo si no logra pasar la prueba.
Esta causal para invocarla requiere que est definitivamente firme el procedimiento
de evaluacin, sin recursos pendientes, garantizando el derecho a la defensa y el
debido proceso.
Las faltas disciplinarias de destitucin son muy importantes, se consiguen tasadas y
tipificadas, en resguardo al derecho constitucional a la defensa de los funcionarios
pblicos, susceptibles de procedimientos disciplinarios de destitucin.
Sin embargo, muchas de las causales contenidas en el artculo considerado, son
enunciadas genricamente, dejando un margen de discrecionalidad a la Administracin
para la interpretacin, como el caso de la insubordinacin, la conducta inmoral en el
trabajo, acto lesivo al buen nombre o a los intereses del rgano, arbitrariedad, que
pondran en juego dos caractersticas bsicas de procedimiento administrativo, el apego
a la legalidad, de un principio penal nullum crime nula poena sine lege, aplicable al
derecho disciplinario y la tipicidad, la sancin contemplada en la ley, cuestiones que
sern resueltas por la Doctrina y la J urisprudencia de los Tribunales competentes.
172

173

CAPTULO V

MARCO METODOLGICO

5.1. Tipo de investigacin
Se trata de una investigacin documental, fundamentada en la revisin bibliogrfica
y documentos escritos sobre el Rgimen J urdico de los Funcionarios Pblicos en
Venezuela, con la sustentacin terica a nivel mundial. Una recopilacin, revisin y
anlisis de las normas Constitucionales, del ao 1961 y la vigente del ao 1999, la
derogada Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento todava en vigencia, la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos, la Ley Orgnica del Trabajo, especial
referencia al artculo 8, el Reglamento de la Ley Orgnica del Trabajo y la Ley del
Estatuto de la Funcin Pblica, rectora de las relaciones de empleo pblico entre los
funcionarios y funcionarias pblicos nacionales, estadales y municipales del pas.
Los estudios documentales son aquellos que se realizan sobre la base de
documentos o revisin bibliogrfica. La finalidad es recolectar informacin a partir de
documentos escritos y no escritos susceptibles de ser analizados y clasificados en
investigaciones cualitativas o cuantitativas.
La investigacin documental de carcter cualitativa, se fundamenta en la revisin
bibliogrfica. En la gran mayora de los casos se basa en contenidos de orden terico,
en los cuales se debe reflejar las posiciones coincidentes y contradictorias de los
enfoques o tendencias analizadas, as como la posicin independiente del investigador.
(Chvez Alizo, 1994).
Diversos autores han emitido conceptos acerca de la investigacin documental entre
los que se destacan los siguientes:

174
(Arias, 1999). La investigacin documental es aquella que se basa en la obtencin y
anlisis de datos provenientes de materiales impresos u otros tipos de documentos.
(Nava de Villalobos, 2002). La investigacin documental, conocida, hasta hace
poco tiempo, como investigacin bibliogrfica, es una investigacin formal,
terica, abstracta si se quiere, por cuanto se recoge, registra, analiza e
interpreta la informacin contenida en documentos, en soportes de informacin
registrada, es decir, en libros, peridicos, revistas cientficas, materiales
iconogrficos y videogrficos, sonoros, escritos en general, disquetes, casetes,
discos compactos, documentos jurdicos y no jurdicos, los obtenidos por
medios electrnicos, aquellos literarios e histricos en cuyo contexto es posible
encontrar un mensaje jurdico.

As, la recopilacion documental es un instrumento o tcnica de investigacin social
cuya finalidad es obtener datos e informacion a partir de documentos escritos.
Atendiendo estas consideraciones la interpretacion de la informacion obtenida, se hace
con el propsito de llegar a una comprension ms profunda del tema hasta la
construccin total del soporte tcnico de la investigacin.
El tipo de la investigacin desarrollada fue el descriptivo, analtico y explicativo, el
cual tiene como finalidad describir e interpretar los diferentes aspectos legales para
luego analizar la pertinencia de los conceptos e informacion manejados y as valorar la
amplitud, el alcance y la capacidad explicativa de los diversos elementos juridicos
seleccionados, con el objeto de configurar el marco conceptual que le sirvi de soporte
al estudio.
La elaboracion de este anlisis permiti la organizacin y conformacin de las bases
tericas mediante la interpretacion de la doctrina y juriprudencia nacional y extranjera,
incluyendo la reflexin del investigador y las opiniones y orientaciones recogidas en
entrevistas realizadas a expertos en el rea a travs de las cuales se contruy el cuerpo
conceptual congruente con los objetivos establecidos.
Como seguimiento de esta actividad, adems de describir, se realiza la comparacion
de las fuentes constitucionales, legales y reglamentarias y su aplicacin en el campo de
trabajo de la Funcin Pblica Nacional, Estadal y Municipal, cuyo fin ltimo es la
gobernabilidad entendida como la satisfaccion plena de las demandas sociales,
175
garantizando los niveles de idoneidad, profesional y etico de las personas que ingresan
a la Administracion Pblica.
5.2. Tcnicas e instrumentos de recoleccin de datos
Fundamentalmente la investigacin se desarrolla en atencin a la revisin del
material bibliogrfico y hemerogrfico sobre el tema objeto de estudio, permitiendo su
seleccin, registro y evaluacin, a travs del anlisis documental. Tambin se hicieron
entrevistas informales a especialistas en el rea.
Para la realizacion de las entrevistas, se utiliz la modalidad de entrevista no
estructurada que se caracteriza por dejar una mayor libertad a la iniciativa de la persona
interrogada y al entrevistador, mediante preguntas abiertas que fueron respondidas a
travs de una conversacion, teniendo como criterio fundamental la ausencia de
estandarizacion formal a travs de una lista de preguntas focalizadas con el tema
investigado.
En general, las tcnicas utilizadas fueron:
1. Revisin bibliogrfica y documental, en los centros siguientes de informacin e
instituciones:
Biblioteca de Postgrado de la Facultad de Ciencias J urdicas y Polticas de la
Universidad del Zulia.
Biblioteca de Pregado de la Facultad de Ciencias J urdicas y Polticas de la
Universidad del Zulia.
Biblioteca del Colegio de Abogados del Estado Zulia.
Biblioteca General de la Universidad Rafael Belloso Chacn.
Biblioteca de la Facultad de Ciencias J urdicas y Polticas de la Universidad
Central de Venezuela.
-Biblioteca personal.
2. Bsqueda de informacin sobre J urisprudencias Nacionales e Internacionales.
3. Bsqueda de informacin pertinente en Internet y pgina Web.
176
4. Entrevistas con expertos en la materia.
5. Clasificacin de la informacin y elaboracin de fichas de trabajo.
6. Anlisis e interpretacin de la informacin a la luz de la Doctrina, J urisprudencia y
teora existente sobre el tema, con el fin de lograr los objetivos propuestos.

5.3. Fuentes
Constitucin Nacional de 1961.
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.1999.
Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, 1975.
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, 1982.
Ley Orgnica del Trabajo, 1997.
Reglamento de la Ley Orgnica del Trabajo, 1999.
Ley del Estatuto de la Funcin Pblica. 2002
Doctrina Nacional e Internacional de Derecho del Trabajo y de Derecho
Administrativo.
J urisprudencia Nacional relacionada con el tema.

177

178

CONCLUSIONES

El constituyente venezolano vincula de manera esencial, la nocin del Poder Pblico
y el ejercicio de a Funcin Pblica con la idea de la Administracin Pblica y el ejercicio
de un cargo pblico. La Funcin Pblica se refiere a la relacin de empleo pblico en la
Administracin Pblica, fundamentalmente, el aparato del Poder Ejecutivo, cuya funcin
es ejecutar normas legales para satisfacer las necesidades pblicas concretas y no la
regulacin de la relacin de empleo pblico en cualquier rgano del Poder Pblico,
Legislativo, J udicial, Ciudadano, Electoral, de all la existencia de diversos regmenes
funcionariales presentes en el ordenamiento jurdico venezolano.
Tanto la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, como la Ley del
Estatuto de la Funcin Pblica, asumen la tendencia moderna de elevar a rango
constitucional el ingreso a la Funcin Pblica, por medio de concursos pblicos, que
permitan la participacin en igualdad de condiciones, de todas las personas que renan
los requisitos exigidos en cada cargo.
La materia de la Funcin Pblica concebida por el constituyente del ao 1999, es de
reserva legal.
En la Doctrina cientfica administrativa se ha uniformado el criterio en relacin al
Sistema Estatutario, como regulador de las situaciones administrativas del funcionario
pblico, es decir, un conjunto de normas fijadas por el Estado, donde se regulan los
deberes, derechos, criterios de incompatibilidad impuestos por razones de inters
pblico, responsabilidades, modalidades de expiracin de la funcin pblica, los
derechos de seguridad social.
179
Venezuela siguiendo las orientaciones de la mayora de los pases, mantiene una
relacin estatutaria con los funcionarios pblicos sometidos a reglas jurdicas, que
contemplan la totalidad de los derechos, deberes, fijados anticipadamente por la
Constitucin, la Ley y Reglamentos, que pueden ser modificados unilateralmente por el
Estado, mediante reformas se regula el ingreso, ascenso, traslado, suspensin, retiro.
Se sigue la Teora de la concepcin estatutaria para explicar la naturaleza jurdica de la
funcin pblica.
El modelo italiano de funcin pblica, presenta caracteres distintos al resto de los
pases, identificado con una reforma esencial de la funcin pblica, referida a la
laborizacin del empleo pblico, que se concreta en la regulacin mediante contratos
individuales y convenios colectivos, reconducidos bajo la disciplina del Derecho Civil y
del Derecho Laboral trayendo como consecuencia el cambio de J urisdiccin de las
controversias, en torno a la relacin de trabajo de los empleados de la Administracin
Pblica, del J uez Administrativo al Magistrado de lo Social. Posicin que debe ser
considerada por el resto de los pases, en virtud de que representa la justicia social a
que los trabajadores del sector pblico tienen derecho.
La evolucin legislativa de las naciones, ha llevado a respaldar la tesis de la no
renuncia de la frmula estatutaria, pero s, la conciliacin de la misma con el ejercicio
matizado de los derechos sociales, como la huelga, la asociacin profesional, la
negociacin colectiva, instituciones opuestas a la tesis estatutaria aunque el normal
desenvolvimiento de los servicios, justifique algunas particularidades en su ejercicio,
como la garanta de la continuidad y el establecimiento de servicios mnimos
indispensables.
La negociacin colectiva en los trminos y condiciones que se da en el mundo
laboral es incompatible en el plano terico con una organizacin de la funcin pblica
basada en un rgimen estatutario, pero no es aceptable que la posibilidad de
determinacin unilateral, sea el mecanismo vlido nico para el aumento de salarios, lo
que no sucede en otros sectores. La participacin aparece muy necesaria para evitar
que el trabajo en la funcin pblica se convierta en el ms barato que en el resto de los
180
sectores laborales, por una razn, el salario no se pacta, sino que se impone
unilateralmente.
La Funcin Pblica en Venezuela se realiza conforme a un sistema de direccin y
gestin y la articulacin de las carreras pblicas y un sistema de administracin de
personal, que abarca la planificacin de recursos humanos, el reclutamiento, seleccin,
ingreso, induccin, capacitacin y desarrollo, planificacin de las carreras, evaluacin
de meritos, ascensos, traslados, transferencia, valoracin, clasificacin de cargos,
escalas de sueldos, permisos, licencias, rgimen disciplinario y normas para el retiro.
Entre las sanciones disciplinarias contenidas en la derogada Ley de Carrera
Administrativa y la vigente Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, no existen marcadas
diferencias, salvo lo relativo a la reduccin de lapsos en los trmites sealados para
imponer la sancin. La nueva Ley sanciona con mayor severidad las faltas de los
funcionarios pblicos, cambiando el sentido del ejercicio de la potestad disciplinaria de
la Administracin Pblica, cuyo fin es correctivo de una conducta no acorde con el
ejercicio del cargo, con la promocin constante del mejoramiento del servicio y no en la
violacin del derecho a la estabilidad y de defensa del funcionario pblico, pilares
fundamentales del Estatuto de la Funcin Pblica, que conllevan a la integridad de la
carrera administrativa.
Si se pretende optimizar en trminos de eficiencia a la Funcin Pblica, se deben
sumar esfuerzos para que el personal adscrito a la Administracin Pblica, se le
resalten capacidades y aptitudes, que la actividad se desarrolle con una adecuada
formacin profesional e intelectual, que se respeten sus derechos laborales,
constitucionales, legales, contractuales, siendo de trascendental importancia el ejercicio
de los derechos colectivos de asociacin, convenciones colectivas, la solucin pacfica
de los conflictos y de la huelga. La forma estatutaria de organizacin no puede ser
instrumento para subyugar a un colectivo, sino un mecanismo que por su generalidad y
amplitud, permita asegurar el funcionamiento regular y eficiente de un servicio,
cualquiera que sean las partes que estn al frente del mismo.
181

182
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Textos

Aguiar Asdrbal. 2000. Revisin Crtica de la Constitucin Bolivariana. Caracas.
Venezuela. Ediciones Los Libros de El Nacional. p. 12-40.
Amaro Guzmn Rafael. 1986. Introduccin a la Administracin Pblica. Mxico. Mxico.
Editorial Mc Graww Hill. P 10 -30.
Arias Fidias. 1999. El Proyecto de Investigacin. 3ra Edicin. Caracas. Venezuela.
Editorial Episteme. p. 17 -74.
Avellaneda Sisto, Eloisa. y Pinto DAscolli, Alexis. 1985. La Responsabilidad de los
Funcionarios Pblicos con particular referencia la Responsabilidad Administrativa y
Disciplinaria. Rgimen J urdico de Salvaguarda del Patrimonio Pblico.
Universidad Central de Venezuela. Caracas. Venezuela. p 379-473.
Bielsa, Rafael. 1938. Derecho Administrativo. Tomo II. Buenos Aires. Argentina.
Ediciones De Palma. p 10-30.
Bielsa, Rafael. 1960. La Funcin Pblica. Buenos Aires. Argentina. Ediciones De Palma.
P. 1069.
Byars Lloyd y Rue Leslie. 1997. Gestin de Recursos Humanos. Madrid. Espaa.
Editorial Mc Graww Hill. p. 4-54.
Benshimol William. 1982. Manual J urdico del Funcionario Pblico. Caracas.
Venezuela. Ediciones Fundacademus. p. 14 18.
Brewer Caras, Allan. 1964. Las Instituciones Fundamentales del Derecho
Administrativo. Universidad Central de Venezuela: Caracas. Venezuela Ediciones
U.C.V. p. 2-60
Brewer Caras, Allan.1977. J urisprudencia de la Corte Suprema 1930-74 y Estudios de
Derecho Administrativo. Universidad Central de Venezuela: Caracas. Venezuela.
Ediciones U.C.V.
Brewer Caras, Allan. 1985. La Responsabilidad Administrativa de los Funcionarios
Pblicos. Rgimen J urdico de Salvaguarda de Patrimonio Pblico. Universidad
Central de Venezuela: Caracas. Venezuela. Ediciones. U.C.V. p. 180-200.
Brewer Caras, Allan. 2000. La Constitucin del 99. Caracas. Venezuela. Ediciones
Legis. p. 8-16.
Brewer Caras, Allan. 2002. El Derecho Administrativo y la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos. Caracas. Venezuela. Ediciones J urdicas. p. 21
56.
183
Caballero Ortiz, J ess. 1981. El Funcionario Pblico y la Legislacin Laboral. Homenaje
al Profesor Antonio Moles Coubet. Caracas. Venezuela. Ediciones U.C.V. p. 22
50.
Caballero Ortiz, J ess. 1986. Sector Pblico y J urisdiccin Laboral. Estudios Laborales.
Homenaje a Rafael Alfonso Guzmn. Caracas. Venezuela. Ediciones. U.C.V. p 12-
30.
Caballero Ortiz, J ess. 2001. Bases Constitucionales del Derecho de la Funcin
Pblica. Revista de Derecho Constitucional No 5. Caracas. Venezuela. Ediciones.
U.C.V. p. 2124.
Caicedo, Luis. 2003. Derecho Administrativo. Caracas. Venezuela. Signocrom Impresos
C.A. p. 349-387.
Caldera, Rafael 1961. Derecho del Trabajo. Caracas. Venezuela. 2da Edicin. Editorial
El Ateneo. p. 259-285.
Cribas, Alejandro 2004. Aspectos Disciplinarios de la Ley del Estatuto de la Funcin
Pblica. Caracas. Venezuela. Editorial Torino. P. 19-57.
Chiavenato Idalberto 2000. Administracin de Recursos Humanos. Bogot. Colombia.
Editorial Mc Graw Hill. p. 6 -80.
Chiavenato Idalberto 2003. Gestin del Talento Humano. Bogot. Colombia. Editorial
Mc Graw Hill. p 3-109.
De la Cueva Mario. 1984. La Situacin Laboral de los Trabajadores Pblicos. Revista de
Derecho Laboral No 136. Caracas. Venezuela. p. 11-22.
De Pedro Fernndez, Antonio. 1982. Realidad y Perspectiva de la Funcin Pblica
Venezolana. Caracas. Venezuela. Editorial J urdica Venezolana. P. 1- 50.
De Pedro Fernndez, Antonio. 1988. Rgimen General de la Prestacin de Servicio en
la Administracin Pblica. Caracas. Venezuela. Editorial J urdica Alva. p 1-36.
De Pedro Fernndez, Antonio. 1997. Rgimen Funcionarial de la Ley de Carrera
Administrativa. Valencia. Venezuela. Vadell Hermanos Editores. p. 1-50.
De Pedro Fernndez, Antonio. 1998. El Procedimiento Contencioso Funcionarial de la
Carrera Administrativa. Valencia. Venezuela. Vadell Hermanos Editores. p. 20-40.
De Pedro Fernndez, Antonio. 2002. Comentarios al Estatuto de la Funcin Pblica.
Caracas. Venezuela. Vadell Hermanos Editores. p. 1 -102.
Estebes Llamosa, Humberto. 1974. Acotaciones a la Ley de Carrera Administrativa.
Caracas. Venezuela. Ediciones U.C.V. p. 32-50.
Finol de Navarro, Teresita y Nava de Villalobos Hortencia. 1996. Procesos y Productos
en la Investigacin Documental. Maracaibo. Editorial de la Universidad del Zulia. p.
1 - 40.
184
J aimes Guerrero, Yolanda. 2003. La Funcin Pblica en el rea de la Educacin. XXVIII
J ornadas J .M. Domnguez Escobar. Avances J urisprudenciales del Contencioso
Administrativo. Barquisimeto. Venezuela. Horizonte C.A. P. 179-219.
1996. II J ornadas Internacionales de Derecho Administrativo Allan Brewer Caras
Caracas. Venezuela. Ediciones U.C.V.
J urisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Volumen II y III.
2002 -2003. Caracas. Venezuela. Editorial Melvin C.A..
Lares Martnez, Eloy. 1978. Manual de Derecho Administrativo. Caracas. Venezuela.
Intertextos Editores. C.A. p. 249 -262
Lares Martnez, Eloy. 1985. La Responsabilidad Civil del Funcionario ante la
Administracin, Rgimen J urdico de Salvaguarda del Patrimonio Pblico.
Caracas. Venezuela. Imprenta Universitaria. P. 229-241.
Mille Mille, Gerardo. 2003. Temas Laborales. Volumen XVI. Caracas. Venezuela.
Paredes Editores. p. 265 -311.
Nava de Villalobos, Hortensia. 2002. La Investigacin J urdica. Cmo se elabora el
Proyecto. Maracaibo. Venezuela. Editorial de la Universidad del Zulia. P. 3-168.
Olivo Valverde, J ess, Kiriakidis J orge y Grisanti de Montero Rosibel. 2003. El Rgimen
J urdico de la Funcin Pblica en Venezuela. Homenaje a la Doctora Hildegard
Rondn de Sans. Tomo II. Caracas Venezuela. Ediciones Funeda. p 39-161.
Ossorio, Manuel. 1981. Diccionario de Ciencias J urdicas y Econmicas. Argentina.
Buenos Aires. Editorial De Palma.
Palomar Olmeda, Alberto. 2003. Derecho de la Funcin Pblica. Madrid. Espaa.
Editorial Dykinson. P. 15-86.
Parra Aranguren, Francisco. 1991. El Funcionario Pblico y la Ley Orgnica del Trabajo.
Caracas. Venezuela. Editorial J urdica Venezolana. P 32-60.
Prez Casariego, Reina. 1993. El Impacto de la Ley Orgnica del Trabajo en las
Relaciones Laborales del Sector Pblico. III Congreso Venezolano de Relaciones
de Trabajo. Universidad del Zulia. Facultad de Ciencias J urdicas y Polticas.
Maracaibo. Venezuela. Ediciones Astro Data. S.A. p. 273-278.
Pierre Tapia, Oscar. 1999. Repertorio Mensual de J urisprudencia. Ao XXVI. Tomos 4-
5-6-7-8-12. Caracas. Venezuela. Ediciones Greco.
Rachadell, Manuel. 1983. Los Recursos contra el Auto de Responsabilidad
Administrativa en la Ley Orgnica de Salvaguarda del Patrimonio Pblico.
Caracas. Venezuela. Ediciones U.C.V. p. 553-574.
Ramrez y Garay 1996. J urisprudencia Venezolana. Cuarto Trimestre. Tomo CXL.
Caracas. Venezuela. Ediciones Ramirez y Garay.
185
Rojas Prez, Manuel, Hernndez, J os, Troconis Torres, Andrs, Rondn de Sans,
Hildegard. 2004. El Rgimen J urdico de la Funcin Pblica en Venezuela.
Homenaje a la Doctora Hildegard Rondn de Sans. Tomo III. Caracas.
Venezuela. Ediciones Funeda. P. 77-163.
Rondn de Sans, Hildegard. 1983. Procedimientos Administrativos. Caracas.
Venezuela. Ediciones Universitarias. P 14-38.
Rondn de Sans, Hildegard. 1985. La Responsabilidad Administrativa y la
Responsabilidad Disciplinaria en la Ley Orgnica de Salvaguarda del Patrimonio
Pblico. Caracas. Venezuela. Ediciones U.C.V. p. 241-261.
Rondn de Sans, Hildegard. 1986. Rgimen J urdico de la Carrera Administrativa.
Caracas. Venezuela. Ediciones Universitarias. P. 21-35.
Rondn de Sans, Hildegard. 1991. El Funcionario Pblico y la Ley Orgnica del
Trabajo. Estudios J urdicos No 51. Caracas. Venezuela. Editorial Arte. P. 17-76.
Rondn de Sans, Hildegard. 2000. Anlisis de la Constitucin Venezolana de 1999.
Caracas. Venezuela. Editorial Ex Libis. P. 116 123
Sabino, Carlos. 1976. El Proceso de Investigacin. Bogot. Colombia. El Cid Editor. P.
94 -124.
Sainz Muoz, Carlos. 1991. Los Derechos de los Trabajadores en la Ley Orgnica del
Trabajo. Caracas. Venezuela. Editorial Lito J et. 16-90.
Sainz Muoz, Carlos. 1999. Los Trabajadores y la Constitucin Bolivariana. Caracas.
Venezuela. Ediciones Lito J et. C.A. p. 211-277.
Sainz Muoz, Carlos. 2002. Valoracin Crtica. Deberes y Derechos de los Funcionarios
Pblicos. Nuevo Estatuto de la Funcin Pblica. Caracas. Venezuela. Editorial
Cedil. p. 13 -395.
Sherman Arthur y Bohlander George. 1994. Administracin de los Recursos Humanos.
Mxico. Mxico. Grupo Editorial Iberoamericano. p. 3-57.
Silva Simma, Enrique. 1978. La Funcin Pblica. Caracas. Venezuela. Talleres
Grficos. p. 19-55.
Universidad Pedaggica Experimental Libertador 1990. Manual de Trabajos de Grado,
de Maestra y Doctorado. Caracas. Venezuela. Editorial Universitaria.
Urosa Maggi, Daniela, Sans de Ramrez Beatrice, Kiriakidis J orge, De Sousa Renato.
2003. El Rgimen J urdico de la Funcin Pblica en Venezuela. Homenaje a la
Doctora Hildegard Rondn de Sans. Tomo I. Caracas. Venezuela. Ediciones
Pineda. P 11-55
Villasmil Prieto, Humberto. 2000. Los Derechos Laborales Regulados por la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Caracas. Venezuela.
Paredes Editores. p. 10 -22.
186

Leyes

Asamblea Nacional Constituyente 1999. Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela. Gaceta Oficial de la Republica Bolivariana de Venezuela. Nmero
5453. Extraordinaria, del 24 de marzo de 2000.Caracas. Venezuela.
Asamblea Nacional de la Repblica. 2001. Ley Orgnica de la Administracin Pblica.
Gaceta Oficial No 37.305 del 17 de octubre de 2001. Caracas. Venezuela.
Asamblea Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela. 2002. Ley del Estatuto
de la Funcin Pblica. Gaceta Oficial No 37.522, del 6 de Septiembre de 2002.
Caracas. Venezuela.
Asamblea Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela. 2003. Ley Contra la
Corrupcin. Gaceta Oficial No 5.637. Extraordinaria del 7 de abril del 2003.
Caracas. Venezuela.
Congreso de la Repblica, 1975. Ley de Carrera Administrativa. Gaceta Oficial No
1745, del 23 de mayo de 1975. Caracas. Venezuela.
Congreso de la Repblica, 1981. Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.
Gaceta Oficial No 2.818, del 1 de enero de 1982. Caracas. Venezuela.
Congreso de la Repblica, 1982. Reglamento General de la Ley de Carrera
Administrativa. Gaceta Oficial No 1.745. Extraordinaria del 28 de enero de 1982.
Caracas. Venezuela.
Congreso de la Repblica, 1983. Ley Orgnica de Salvaguarda del Patrimonio Pblico.
Gaceta Oficial No 3.077. Extraordinaria del 23 de diciembre de 1982. Caracas.
Venezuela.
Congreso de la Repblica, 1997. Ley Orgnica del Trabajo. Gaceta Oficial No 5.152.
Extraordinaria. 19 de junio de 1997. Caracas. Venezuela.
Congreso de la Repblica 1999. Reglamento de la Ley Orgnica del Trabajo. Gaceta
Oficial No 5.292. Extraordinaria del 23 de enero de 1999. Caracas. Venezuela.

Régimen Jurídico de Los Funcionarios Públicos y El Nuevo Orden Constitucional Venezolano

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Régimen Jurídico de Los Funcionarios Públicos y El Nuevo Orden Constitucional Venezolano

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

UNIVERSIDAD DEL ZULIA

You might also like