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Repertrios de Interao Estado-Sociedade em um Estado Heterogneo: A experincia na

era Lula
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Rebecca Abers, Universidade de Braslia
Lizandra Serafim, Universidade Federal da Paraba
Luciana Tatagiba, Universidade de Campinas
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Resumo:
Nesse artigo analisamos a combinao de prticas e rotinas de interao entre Estado e movimentos
sociais na construo de polticas pblicas durante o governo Lula em trs setores de polticas. O
argumento central do artigo de que, em um contexto caracterizado por uma permeabilidade estatal
indita, movimentos sociais e atores estatais experimentaram criativamente com padres histricos
de interao Estado-sociedade e reinterpretaram rotinas de comunicao e negociao de formas
inovadoras. Sob o mote da participao da sociedade civil, movimentos sociais e atores estatais
recorreram a um repertrio de interao variado, que incluiu a participao institucional, protestos,
ocupao de cargos na burocracia pblica e relaes personalizadas, com nfase variada a depender
dos padres pretritos de relao Estado-sociedade em cada setor, evidenciando os impactos da
heterogeneidade constitutiva do Estado sob a agenda da participao. Nossa anlise baseia-se em um
estudo exploratrio conduzido em 2010 em trs setores de polticas caracterizados por histrias
totalmente diferentes de relaes Estado-sociedade: desenvolvimento agrrio, atravs do Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA); poltica urbana, atravs do Ministrio das Cidades; e
segurana pblica, atravs da Secretaria Nacional de Segurana Pblica - SENASP. Utilizamos em
grande medida anlise de literatura secundria sobre cada setor de poltica, alm de uma breve
pesquisa de campo conduzida em novembro de 2010.
Palavras-chave: Repertrios de interao, movimentos sociais, participao, governo Lula, poltica
pblica.
Rebecca Abers professora de Cincia Poltica na Universidade de Braslia. Ela estuda movimentos
sociais, participao e mudana institucional nas polticas urbanas e ambientais. Suas publicaes
incluem Inventing Local Democracy, Grassroots Politics in Brazil (2000) e Practical Authority:
Agency and Institutional Change in Brazilian Water Politics (with Margaret Keck).
Lizandra Serafim professora de Polticas Pblicas no Curso de Gesto Pblica na Universidade
Federal da Paraba (UFPB). Ela estuda relaes estado-sociedade, instituies participativas,
democracia e polticas pblicas com interesse particular nos setores de sade e poltica urbana. Suas
publicaes incluem Citizen participation in challenging contexts: Logolink 10 years, 10 countries,
10 organizations (2012) and Sociedad civil y nuevas institucionalidades democrticas en Amrica
Latina: dilemas y perspectivas (2009).

1 Este estudo foi desenvolvido no contexto do Projeto Inter-University Consortium on the Americas in Comparative and
Transnational Perspective. Interrogating the Civil Society Agenda: Social Movements, Civic Participation, and
Democratic Innovation, coordenado por Sonia Alvarez, do Center for Latin American, Caribbean, and Latino Studies
(CLACLS), University of Massachusetts, Amherst (UMass), com financiamento da Fundao Ford. Agradecemos
tambm o apoio financeiro do CNPQ.
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A ordem de nomes das autoras segue lgica estritamente alfabtica, no representando qualquer diferena na
participao na pesquisa e escrita deste artigo, as quais foram divididas igualmente.
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Luciana Tatagiba professora de Cincia Poltica na Universidade de Campinas, Unicamp. Seus
interesses de pesquisa se concentram na temtica da participao, relao movimentos sociais e
Estado e as implicaes do ativismo sobre as polticas pblicas. Dentre suas publicaes mais
recentes est Institutional Activism: Mobilizing for Womens Health from Inside the Brazilian
Bureaucracy (no prelo) em co-autoria com Rebecca Abers.

1. Introduo
Quando Lula assumiu a presidncia, em 2003, diversos apoiadores esperavam que seu governo
implementasse uma ampla reforma democrtica do Estado, reproduzindo, no nvel nacional, as
inovaes implementadas pelo PT em gestes municipais, como o Oramento Participativo, que
dotaram o partido de projeo internacional na dcada de 90.
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Parecendo dar continuidade a este
legado, a gesto Lula criou novos conselhos nacionais de polticas pblicas e fortaleceu aqueles
criados anteriormente. Alm disso, foram realizadas mais de 70 conferncias nacionais em suas duas
gestes.
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No entanto, seria equivocado atribuir tais avanos a um compromisso geral da Presidncia com
a participao. Eles resultaram menos da imposio de uma nova abordagem participativa de
governo por parte da Secretaria Geral da Presidncia ou outros rgos de coordenao do governo do
que das dinmicas polticas no interior de cada setor de poltica pblica. A presena de militantes no
interior de vrios ministrios permitiu experimentaes com resultados variveis a depender da
forma como grupos da sociedade civil e atores do Estado estabeleceram relaes historicamente em
cada setor. Estudo inovador de Maria Celina D'Arajo, que examinou o perfil social e poltico dos
cargos de alto escalo do governo federal no governo Lula, demonstra que, pela primeira vez na
histria brasileira, antigos lderes sindicais participaram intensamente em altos cargos do governo,
um fato que pode no ser surpreendente considerando que o PT e, especialmente, o prprio
presidente, eram provenientes e mantinham fortes ligaes com o setor (2009:117). Os ministros
tambm possuam relaes prximas aos movimentos sociais, de maneira geral: 43% na primeira
gesto e 45% na segunda participaram de alguma forma em movimentos, em comparao com cerca
de um quarto dos ministros nas gestes presidenciais anteriores (Ibid, 120). Para D'Arajo, estes

3 Baierle (2000); Abers, (2000); Corts (1998); Navarro (2003); Avritzer & Navarro (2003).
4 Durante todo o governo Lula (2003-2010), foram realizadas 74 conferncias e criados 18 novos conselhos
(www.secretariageral.gov.br). A Secretaria Geral da Presidncia da Repblica - SGPR, responsvel pela coordenao das
relaes entre governo e sociedade civil, estima que pelo menos 5 milhes de pessoas participaram de conferncias desde
2003 (comunicao pessoal). Para avaliaes sobre a participao no governo Lula, ver Silva, 2009; Moroni, 2005;
Avritzer, 2009; Pogrebinschi, 2010; Losekann, 2009.
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nmeros sugerem que o governo Lula representou uma gama de interesses mais diversos do que j
visto no passado.
Nosso argumento neste artigo de que, neste contexto de maior proximidade, movimentos sociais e
atores estatais experimentaram criativamente com padres histricos de interao Estado-sociedade e
reinterpretaram rotinas de comunicao e negociao de formas inovadoras. Ativistas que assumiram
cargos na burocracia federal frequentemente transformaram agncias governamentais em espao de
militncia nos quais continuaram a defender bandeiras desenvolvidas previamente no mbito da
sociedade civil.
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No governo, tais ativistas buscaram construir e fortalecer espaos participativos
formalizados, que at ento tinham geralmente se restringido a governos municipais. Mas eles
tambm experimentaram outros canais de comunicao, negociao e colaborao entre Estado e
sociedade civil, tais como novas formas de negociao baseadas em protestos e outros encontros,
menos pblicos e mais personalizados, entre Estado e representantes de movimentos sociais. Em
algumas reas de polticas pblicas, espaos participativos formalizados como conselhos e
conferncias tiveram papel central, enquanto em outros setores predominaram formas de interao
menos formais. No governo Lula o mote da participao da sociedade abriu espao para a
combinao mais criativa de diferentes prticas e rotinas, ampliando as chances de acesso e
influncia dos movimentos sobre o Estado, obviamente com variaes setoriais importantes. Visto
sob a tica das interaes entre Estado/movimento, o governo ampliou as possibilidades de
combinaes novas e criativas em relao aos padres estruturais de interao, o que no significa
que essas combinaes resultem necessariamente em ampliao do acesso aos direitos de cidadania,
atendimento das agendas do movimento no curto prazo ou, ou fortalecimento das redes
movimentalistas no longo prazo.
Nesse artigo buscamos evidenciar e compreender essa combinao de praticas e rotinas de interao
entre estado e movimentos sociais em diferentes setores de polticas pblicas. Nosso argumento
central que essa variao pode ser explicada pela interao entre dois fatores: padres histricos de
relao Estado/movimentos em cada setor, que expressa a heterogeneidade do Estado brasileiro, e a
abertura no contexto do Governo Lula a um experimentalismo indito resultante da presena de
aliados dos movimentos em postos chaves no interior Estado.

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Quando nos referimos burocracia enquanto espao de militncia, nos referimos ao compromisso apaixonado de vrios
dos ativistas que foram chamados a trabalhar nas secretarias e ministrios do governo durante o perodo. Atuando a partir
de um forte senso de urgncia, eles tentaram trazer avanos s lutas sociais construdas e legitimadas nas dcadas
anteriores no mbito das redes movimentalistas que compem a sociedade civil brasileira. Este tipo de militncia por
dentro do Estado foi um tema que surgiu em vrias de nossas entrevistas, mas necessitariam de pesquisas mais detidas
para serem analisadas mais detalhadamente.
4



Para lidar com a ideia de que as interaes Estado-sociedade derivam tanto da tradio histrica
quanto de um grau de experimentalismo, utilizamos e adaptamos significativamente o conceito de
"repertoire of contention", de Charles Tilly. Tilly utilizou o conceito para analisar as escolhas feitas
pelos movimentos no no que se refere ao contedo da ao coletiva, mas a sua forma. O autor
argumenta que quando ativistas decidem como organizar uma ao coletiva, eles escolhem a partir de
um portfolio finito de tcnicas e prticas j experimentadas e que possuem legitimidade social e
poltica. Exemplos clssicos so as marchas, peties e barricadas. Apesar da escolha de como
organizar ser profundamente influenciada por experincias passadas e normas sociais, atores
constantemente modificam seu repertrio de ao coletiva, experimentando e combinando diferentes
prticas em novas formas de organizar, mobilizar apoio e expressar demandas (Tilly, 1992; Tarrow,
2009; Clemens, 2010). Neste texto, adaptamos o conceito de repertrio, originalmente concebido
para o estudo dos movimentos sociais sob a chave das dinmicas contenciosas, para relaes que
envolvem tambm dinmicas colaborativas entre atores no Estado e na sociedade. Nossa anlise
baseia-se em um estudo exploratrio conduzido em 2010 em trs setores de polticas caracterizados
por histrias totalmente diferentes de relaes Estado-sociedade: desenvolvimento agrrio, atravs
do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); poltica urbana, atravs do Ministrio das
Cidades; e segurana pblica, atravs da Secretaria Nacional de Segurana Pblica - SENASP. Estes
setores so caracterizados por tradies bastante distintas de interao Estado-sociedade, porm
passaram por mudanas institucionais durante o governo Lula que levaram a um resultado
semelhante: o aumento da importncia da participao formal no processo de elaborao de polticas
pblicas, atravs de conselhos e conferncias. Utilizamos em grande medida anlise de literatura
secundria sobre cada setor de poltica, alm de uma breve pesquisa de campo conduzida em
novembro de 2010, na qual entrevistamos em profundidade seis funcionrios pblicos de alto escalo
envolvidos nos processos de formulao destas polticas. Enfatizamos o ponto de vista de atores
estatais como uma forma de inverter a tendncia de boa parte da literatura em analisar dinmicas
participativas a partir da perspectiva de atores da sociedade civil.
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Um dos benefcios desta
abordagem contribuir para abrir a "caixa preta" do Estado, apresentando os atores do Estado como

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As entrevistas seguiram roteiro estruturado e tiveram durao aproximada de 1h50 minutos. Agradecemos aos
entrevistados o tempo que nos dedicaram e as valiosas contribuies para a nossa pesquisa. No caso da Segurana
Pblica, foram entrevistados a Chefe de Gabinete da SENASP (na funo entre 2007-2010), e a Assessora do Secretrio
de Segurana Pblica, que tambm acumulava a funo de Secretria Adjunta da Conferncia e do Conselho de
Segurana (na funo entre 2007-2010). No MDA, entrevistamos o Chefe de Gabinete (na funo desde 2005). No
Ministrio das Cidades, entrevistamos o Diretor de Planejamento Urbano e o Secretario Nacional de Programas Urbanos
(entre 2003-2008) e a Coordenadora da rea de Reabilitao de Centros Urbanos (na funo desde 2009). Tambm
entrevistamos a Secretria Nacional Adjunta de Articulao Nacional, da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica
(na funo entre 2006-2008) pela importncia que a SGPR assumiu na articulao do dilogo com a sociedade civil
durante todo o governo Lula.
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militantes e no apenas como engrenagens das burocracias, contribuindo para o debate em torno da
heterogeneidade do Estado brasileiro
7
.
A literatura sobre participao produzida nas dcadas recentes tem examinado sistematicamente
variaes entre as experincias participativas em relao a seu nvel de democracia interna alm de
seu impacto na tomada de decises pblicas. As explicaes para tais variaes referem-se ao
desenho institucional, ao nvel de organizao da sociedade civil e aos compromissos polticos e
ideolgicos dos atores envolvidos. Este artigo parte desse debate e prope a introduo de um fator
explicativo novo. As dinmicas internas e o impacto poltico da participao institucionalizada
dependem tambm dos repertrios de interao entre sociedade e estado que se formaram
historicamente em cada rea de poltica pblica e que so a base para experimentao criativa em
governos que possibilitam a aproximao ainda maior entre estes atores, especialmente na medida
em que atores com experincias em movimentos sociais assumem cargos governamentais
8
.

2. Participao e repertrios de interao
A bibliografia brasileira sobre participao avanou muito nas ltimas dcadas, tanto no que se refere
ao refinamento terico-metodolgico, quanto combinao de tcnicas de pesquisa, resultando numa
produo que, na diversidade de enfoques e de pressupostos normativos, expressa a complexidade
dos processos recentes de construo da democracia entre ns.
No caso brasileiro, como sabemos, a participao emerge como demanda da sociedade civil ainda no
bojo da luta pela afirmao das liberdades democrticas, o que lhe confere traos caractersticos
quando comparada aos processos em voga no cenrio latino-americano. Nas dcadas seguintes, a
ascenso de governos de esquerda no plano municipal permitiria a experimentao em torno de
modelos participativos, principalmente a partir do que ficou conhecido como o modo petista de
governar. Nas experincias de articulao entre sociedade civil e sociedade poltica, forjaram-se os
modelos institucionais do Oramento Participativo e dos conselhos de polticas pblicas, os quais
ampliaram o imaginrio poltico e abriram caminho para que o Brasil se tornasse referncia nos

7
Sobre esse ponto remetemos ao texto Abers e Tatagiba, 2013, sobre ativismo institucional.
8
Em pesquisas futuras valeria a pena considerar o impacto da construo dos enquadramentos interpretativos entre
atores do Estado e da sociedade civil e a concorrncia entre as reas dentro do governo sobre as dinmicas de inovao
e variao nos repertrios de interao, algo que no foi possvel avanar nessa pesquisa. Agradecemos ao parecerista
annimo suas sugestes nesse ponto.
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debates internacionais sobre participao. Essas experincias foram escrutinadas ao longo das
ltimas dcadas, a partir de um conjunto de teses, livros, artigos, etc. resultando em avanos
altamente relevantes nos debate sobre a democracia no interior da cincia poltica brasileira.
No incio essa produo esteve muito mais focada em produzir bons estudos de caso que nos
permitissem conhecer as dinmicas, processos e resultados dessas inovaes democrticas. Com o
conhecimento produzido por esses estudos seminais, no qual se destacam os trabalhos pioneiros
sobre o OP (Abers, 2000; Baierle, 2000; Baiocci, 2005), desenvolveram-se estudos comparativos que
ao explicitar a variao nos resultados chamavam a ateno para a importncia de certas variveis
explicativas. Estudos mostraram que desenhos institucionais semelhantes resultavam em processos
polticos distintos em relao a critrios como transferncia real de poder decisrio e abertura
participao de pessoas de baixa renda e escolaridade (Tatagiba, 2002; Fuks, Perissinotto e Souza,
2004). Outros examinaram porque algumas cidades instituram fortes programas participativos,
enquanto em outras, desenhos institucionais aparentemente semelhantes envolveram pouca
transferncia de poder aos cidados (Avritzer, 2003; Borba e Luchmann et ali, 2007; Wampler, 2007;
Wampler e Avritzer 2004). Com base nesse conjunto de evidncias, estudos posteriores investigaram
o impacto de trs variveis na implementao de polticas participativas: desenho institucional,
tradio associativa local e vontade poltica dos governantes. Estudos mais recentes tm investido no
aprofundamento de outras dimenses de anlise, tais como a relao entre desenho institucional e o
empoderamento dos cidados (Silva, 2001, Lubambo et alli., 2005), a efetividade deliberativa
(Almeida e Cunha 2009, Avritzer, 2007, Cunha, 2007), o problema da relao entre participao e
representao (Abers e Keck, 2008; Avritzer, 2007; Gurza Lavalle et ali, 2006; Gurza Lavalle e
Isunza Vera, 2010; Luchman, 2007), a questo da escala (Silva, 2001; Faria, 2005) e seus impactos
distributivos (Avritzer 2010). Evelina Dagnino e colegas (Dagnino, 2002; Dagnino Olvera e
Panfichi, 2006) ainda exploraram o efeito do projeto poltico compartilhado entre governantes e
atores da sociedade civil na construo de novos processos participativos, chamando ateno para a
convivncia e tenses entre projetos distintos em torno de propostas semelhantes.
Todos esses estudos mais recentes partem de um insight comum: novas instituies podem
parecer similares no que se refere as suas estruturas legais e institucionais, mas seus processos
deliberativos podem variar tremendamente, assim como a extenso na qual eles promovem incluso
poltica ou incidem na formulao das polticas pblicas. Para alm desses fatores, argumentamos
que olhar para a forma como essas novas arenas se encaixam na tradio de relao Estado-
7



sociedade pode nos ajudar a explicar a variao. Para esse propsito, introduzimos o conceito de
repertrios de interao Estado-sociedade.
Charles Tilly (1992: 7 apud Tarrow, 2009: 51) define repertrio como um conjunto limitado
de rotinas que so aprendidas, compartilhadas e executadas atravs de um processo relativamente
deliberado de escolha. A ao coletiva, segundo Tilly, influenciada no apenas pela natureza de
problemas, conflitos ou demandas existentes, ou pelos recursos disponveis para um grupo de atores,
mas tambm pelo know-how organizacional que atores aprendem tanto de suas lutas anteriores
quanto de suas culturas. Essa experincia prtica e aprendizado cultural influenciam a forma que a
ao coletiva assumir. Como mostra Tilly, repertrios so criaes culturais aprendidas que nascem
de lutas contnuas e das respostas dadas pelos atores poderosos a tais lutas (Tilly, 1995, p.26). Tais
prticas so reproduzidas por duas razes: porque os atores aprendem como conduzi-las a partir de
experincias prvias e porque eles as percebem como formas moralmente legtimas de organizao,
mesmo quando envolvem transgresses ilegais. Fazer um abaixo-assinado, ocupar um prdio,
marchar at a capital so aes que ocorrem apenas porque possuem certo grau de legitimidade
social e poltica na vida poltica contempornea, apesar de serem vistas como formas extra-
institucionais de se fazer poltica.
Se um aspecto central de um repertrio que o mesmo aprendido do passado, por outro
lado, Tilly e Tarrow enfatizam que atores sociais constantemente criam e transformam os repertrios
que os guiam. Aqueles envolvidos em ao coletiva no podem inventar uma forma qualquer de
organizao: eles trabalham com os formatos organizacionais com os quais esto familiarizados e
que so social e politicamente aceitos. Mas repertrios tambm podem ser construdos criativamente.
Em uma de suas ltimas publicaes, Tilly (2008) enfatizou a ideia de que movimentos realizam o
que o autor chama de performances: ao mesmo tempo em que reproduzem velhos repertrios, eles
tambm improvisam e os reinterpretam.
Embora o conceito de repertrio de ao coletiva seja muito til por nos permitir
compreender a ao dos movimentos sociais, combinando a dimenso da estrutura com a agncia, ele
apresenta limites para a compreenso de uma realidade como a brasileira. A literatura internacional
sobre ao coletiva tem historicamente focado nas relaes entre Estado e movimentos sociais sob a
perspectiva do conflito, e por esta razo, a categoria de protesto um componente central do
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repertrio de movimentos sociais como Tilly e Tarrow descrevem
9
. Mas, como notam Abers e Von
Blow (2011), o caso brasileiro desafia esta concepo pela contnua atuao dos movimentos no
interior do Estado e a partir de forte interao com agentes pblicos, principalmente em cenrios nos
quais se identifica compartilhamento de projetos polticos (Dagnino, 2002). As autoras lembram que,
no caso brasileiro, a prpria criao de movimentos importantes resulta de alianas entre indivduos
dentro e fora do Estado, o que coloca em xeque a viso do Estado como contraponto do movimento.
Isto faz com que seja necessrio no apenas teorizar sobre como os movimentos sociais constroem
vnculos de colaborao com o Estado, mas tambm como s vezes movimentos sociais buscam
alcanar seus objetivos trabalhando a partir de dentro do aparato estatal (Abers and von Blow,
2011: 78).
Os movimentos sociais brasileiros no apenas negociam frequentemente com o Estado (o que
nos permitiria trabalhar com o conceito original de repertrio de Tilly) mas tambm investiram
pesadamente em aes por dentro das instituies do Estado, tanto atravs de novas arenas
participativas como assumindo estrategicamente posies na burocracia, transformando o prprio
Estado em espao de militncia poltica. Para incorporar este aspecto da poltica brasileira,
sugerimos complementar a noo original de repertoire of contention, de Tilly, atravs do conceito
de "repertrio de interao entre Estado e sociedade civil". A ampliao do conceito permite
incorporar a diversidade de estratgias usadas pelos movimentos sociais brasileiros e examinar como
tais estratgias tm sido usadas, combinadas e transformadas. Este estudo identificou ao menos
quatro rotinas comuns de interao Estado-sociedade no Brasil, descritas abaixo.
Protestos e Ao Direta. Historicamente, movimentos sociais expressam demandas e, ao faz-
lo, pressionam os atores estatais a negociar atravs da demonstrao de sua capacidade de
mobilizao. A forma de protesto exemplar a marcha, mas existem outros mtodos que tambm
buscam publicizar conflitos, reforar identidades e compromissos, e demonstrar o poder dos
nmeros. Este tipo de rotina requer que os atores expressem e sustentem antagonismos, geralmente
por simplificar seus e apresenta-los simbolicamente de uma forma que amplie seu apelo junto a
pblicos potenciais. A experincia do governo Lula sugere a necessidade de irmos um pouco alm:
quando governos so vistos como aliados, protestos no necessariamente desaparecem, mas seu
significado transformado. Identificamos ento dois tipos de rotinas de protesto e ao direta:

9
Importantes esforos para ampliar nosso conhecimento acerca das aes institucionais dos movimentos e suas
interaes conflitivas/colaborativas com o sistema poltico incluem Goldstone, 2003; Giugni & Passy, 1998; Hanagan,
1998.
9



"protesto para abrir ou reestabelecer negociao", no caso de governos que so menos permeveis s
demandas dos movimentos; ou "protestos como parte do ciclo de negociao", mais comum em
situaes onde atores de governo e movimento so aliados em torno de projetos polticos comuns, tal
como veremos no caso do MDA (Ministrio do Desenvolvimento Agrrio).
Participao Institucionalizada. Esta forma de interao caracterizada pelo uso de canais
oficialmente sancionados de dilogo que so guiados por regras previamente definidas, aceitas pelos
envolvidos (e em alguns casos so estabelecidas pela lei). Arenas participativas formais so
caracterizadas por reunies pblicas e documentadas, que tm o propsito explcito de influenciar
decises especficas sobre polticas. A participao geralmente indireta, envolvendo diferentes
formas de representao (por exemplo, representantes da sociedade civil so escolhidos em
assembleias compostas por grupos da sociedade civil ativos no setor de poltica). Se na primeira
rotina de interao, atores de movimentos sociais definem a forma, o ritmo e a agenda tanto de
protesto como de negociao, essa segunda rotina caracterizada pela governana compartilhada, e
por um papel central por parte dos atores estatais em criar e conduzir o processo. No Brasil, trs
modelos de participao institucionalizada tornaram-se predominantes: o oramento participativo, os
conselhos de polticas pblicas e as conferncias.
Poltica de Proximidade. Esta forma de interao estado-sociedade funciona atravs de
contatos pessoais entre atores de Estado e sociedade civil. Atores especficos obtm distino atravs
de sua posio em um campo relacional, que lhes confere um nvel de prestgio tal que lhes
possibilita prescindir das mediaes institucionais e/ou estruturas rituais que facultam acessos. A
poltica da proximidade caracterstica de relaes clientelistas. Mas a mesma no deve ser reduzida
a tais padres, pois enquanto relaes clientelistas pressupem uma troca personalista de favores,
contatos diretos tambm podem ser instrumentos para a feitura de demandas pblicas e para a
promoo do reconhecimento de direitos coletivos (Teixeira & Tatagiba, 2005). Os militantes
frequentemente avanam suas bandeiras e objetivos atravs da negociao direta com os tomadores
de deciso, tanto no Legislativo quanto no Executivo. Isso facilitado quando ligaes diretas entre
movimentos e o Executivo ampliam-se, como tendncia em governos de esquerda, onde militantes
assumem posies no Estado (ver abaixo). O recurso que os militantes mobilizam neste caso seu
status como interlocutor reconhecido. No entanto, as razes pelas quais eles so capazes de "falar
diretamente" com autoridades pblicas podem variar substancialmente, envolvendo laos pessoais
at o status da organizao qual pertencem.
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A poltica de proximidade frequentemente tratada como lobby e ocorre no apenas no poder
Executivo, mas tambm no Legislativo. Estudos sobre a relao entre movimentos sociais e o
legislativo so raros no Brasil, apesar do fato de que em vrios setores de polticas e em diferentes
momentos histricos, movimentos sociais atuaram junto a partidos polticos para que leis ou artigos
importantes fossem aprovados. Esta ausncia na literatura possivelmente resulta do fato de que tais
prticas tendem a ser percebidas como um tipo menos nobre de poltica. Mesmo assim, avanos
importantes na poltica brasileira resultaram de contatos diretos, tais como leis que reformaram
polticas sociais e criaram sistemas de participao cidad (por exemplo os Sistemas nicos de
Sade e de Assistncia Social, o Estatuto dos Direitos da Criana e do Adolescente, o Estatuto da
Cidade, dentre outros).
Ocupao de cargos na burocracia. Para alguns movimentos sociais brasileiros, ocupar
posies no governo uma estratgia comum para avanar os objetivos do movimento. Para o
movimento ambientalista, por exemplo, a prtica remete ao regime militar, quando as primeiras
agncias ambientais foram lideradas por militantes que lutaram por sua criao (Hochstetler & Keck,
2007; Alonso et all, 2008). Quando governos so percebidos como aliados dos movimentos, esta
rotina torna-se mais comum. Ocupar posies no governo gera efeitos "feedback" sobre outras
rotinas de interao. Por exemplo, movimentos sociais tm mais oportunidades de envolver-se na
poltica de proximidade quando seus colegas ocupam cargos no governo. Quando amigos, aliados e
companheiros de militncia se tornam funcionrios do Estado, conexes personalizadas entre atores
estatais e no-estatais so facilitadas. As negociaes so muito mais provveis de ocorrer em
reunies informais, no apenas nos ministrios, mas tambm durante o jantar, ou outros espaos
externos s instituies estatais. Talvez na maior parte dos casos, burocratas militantes iniciaram suas
carreiras de militncia fora do Estado. No entanto, importante notar que alguns movimentos sociais
foram formados por pessoas que trabalhavam no Estado desde o incio. O movimento reformista do
setor de sade, por exemplo, foi fundado em parte por profissionais de cargos tcnicos e especialistas
que trabalhavam no governo (Dowbor, 2012).
Nas prximas sees, apresentaremos os trs casos, enfatizando como diferentes combinaes
destas prticas e rotinas formam o repertrio de interao Estado-sociedade nos setores de poltica
investigados.

3. Estudos de Caso
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3.1: Poltica Urbana e o Ministrio das Cidades
Fundado em 1985 com o objetivo de promover acesso terra urbana e habitao nas crescentes
e desiguais cidades brasileiras, o Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU) inclua
movimentos de favelas e sem-teto, arquitetos progressistas, planejadores, advogados, ONGs e muitos
outros grupos (Almeida, 2002; Lago, 2010). Inicialmente focando a poltica local, essa coalizo
diversificada de atores foi responsvel por conquistas importantes no nvel nacional entre a dcada
de 1980 e 2000, tais como a criao de conselhos municipais de habitao, a aprovao da legislao
de planejamento urbano em nvel federal (o Estatuto da Cidade), e a criao, em 2003, do Ministrio
das Cidades. O repertrio de interao Estado-sociedade nesta rea de poltica foi construdo em um
perodo de 30 anos e incluiu todas as quatro rotinas discutidas acima.
Durante os anos iniciais do governo Lula, militantes envolvidos na poltica urbana nacional
privilegiaram o fortalecimento da participao institucionalizada, atravs da criao do Conselho das
Cidades e da Conferncia das Cidades. Mas os mesmos tambm se envolveram diretamente no
desenho da poltica como funcionrios do governo e consultores. A presena de militantes dos
movimentos dentro do Estado tambm facilitou que os movimentos desde fora pudessem influenciar
o desenho das polticas urbanas.
Os movimentos de moradia tm se envolvido em protestos e ocupaes desde os anos 70,
incialmente com um foco na publicizao de demandas e na afirmao de sua autonomia em relao
ao Estado (Banck, 1986; Gay, 1990). A partir de 1987, no entanto, o MNRU buscou transformar as
instituies polticas nacionais, inicialmente atravs da Constituio ento em formulao. O
movimento buscou apoio para uma proposta visando incluir os princpios da reforma urbana na
Constituio e foram capazes de convencer a Assembleia Constituinte a aprovar garantias (ao menos
em princpio) da funo social da propriedade, de maior autonomia municipal e de gestes
democrticas. Estas mudanas abriram espao para a participao da sociedade civil nas gestes
municipais atravs de plebiscitos, referendos, audincias pblicas, conselhos, conferncias e a
participao na definio de planos municipais. Aps a aprovao da nova Constituio, o MNRU
passa a se chamar FNRU, Frum Nacional da Reforma Urbana, expressando a ideia de que a
organizao tornou-se uma rede articuladora de movimentos e atores plurais.
A consolidao, no nvel municipal, destes instrumentos, tornou-se um dos principais objetivos
do FNRU nos anos 90. Apesar de a ocupao de posies e a poltica de proximidade serem rotinas
importantes de interao entre movimentos urbanos e governos locais ao longo dos anos 90 e 2000,
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uma das bandeiras centrais dentre essas rotinas era a criao de novas arenas de participao
institucionalizada. Na dcada de 90, o FNRU atuou junto a governos locais, especialmente os
progressistas, e seus membros correntemente ocuparam cargos nos mesmos buscando promover a
criao de OPs, conferncias e conselhos. Uma vez criados, os atores do Frum - especialmente
aqueles provenientes de movimentos populares - tornaram-se participantes das novas instituies
participativas que contriburam para criar. Atuar na mobilizao de outras organizaes da sociedade
civil para participarem e pressionando governos locais para implementar as decises tomadas nestes
espaos, contribuiu para a construo de conhecimentos e capacidades dentre as organizaes do
FNRU. Ao longo do tempo, o Frum ganhou legitimidade como um ator fundamental nas
negociaes envolvendo a poltica urbana, e tornou-se amplamente reconhecido pela qualidade
tcnica de suas propostas para a poltica.
Os atores do campo da reforma urbana tambm ganharam experincia em negociaes e
presso sobre o Congresso Nacional. Tais esforos iniciaram-se com a Assembleia Constituinte e
continuaram nos anos 90, quando os movimentos urbanos buscavam a aprovao da legislao
complementar regulando o captulo da poltica urbana da Constituio, atravs de leis como o
Estatuto da Cidade e o Fundo Nacional de Habitao Popular. Este ltimo foi finalmente aprovado
em 2005 como o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). Assim, ao mesmo
tempo em que os movimentos urbanos tornaram-se especialistas em participao institucionalizada,
prticas de lobby permaneceram como parte importante de seu repertrio de interao com o Estado.
Apesar da nfase na mudana institucional, as organizaes do FNRU tambm utilizaram as rotinas
de protestos, tais como ocupaes e manifestaes. Em geral, essas aes visaram pressionar
municpios, estados e o governo federal a negociar, especialmente quando outros canais para
encaminhar demandas estavam fechados, como foi o caso durante boa parte dos anos 90 enquanto o
Estatuto da Cidade se encontrava estagnado no Congresso. A aprovao dessa lei, em 2001, trouxe
um novo flego para os esforos do FNRU em transformar as instituies do Estado, a partir de
ento mirando a burocracia federal.
Em 2002, um grupo de militantes da reforma urbana participou da elaborao da proposta de
poltica urbana da plataforma de campanha presidencial de Lula, defendendo a criao de um rgo
que integraria as polticas de desenvolvimento urbano, habitao, saneamento, transporte e
mobilidade urbana. Tais polticas, ao menos o que existia delas em nvel nacional, eram
historicamente fragmentadas entre diferentes ministrios. Ao assumir o poder em 2003, Lula
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imediatamente criou o Ministrio das Cidades, atendendo a essa demanda. O FNRU celebrou a
deciso como uma grande conquista, que tornou-se possvel em parte porque os formuladores de
polticas do novo governo compartilhavam de seus ideais. Alm disso, Lula nomeou Olvio Dutra - o
ex-prefeito de Porto Alegre que criou o OP na cidade - como ministro. Para os militantes do FNRU,
esta nomeao foi um sinal do compromisso de Lula com o projeto de reforma urbana e, por
conseguinte, de participao.
Diversas lideranas e intelectuais do FNRU foram indicados para cargos de alto escalo no
Ministrio, e logo foi realizada a Conferncia das Cidades e criado o Conselho das Cidades. O
compartilhamento de projetos polticos foi claramente importante para o estabelecimento destas
novas instituies e para o fato de que o ministro deu prioridade sua construo. Todavia, de acordo
com entrevistados, as interaes Estado-sociedade no se limitavam a tais arenas: militantes do
movimento atuaram como consultores em projetos especficos e reunies informais ocorriam
regularmente com representantes de movimentos de moradia, ONGs, organizaes de profissionais
do setor, acadmicos. A poltica de proximidade acompanhou a expanso da participao
institucionalizada, ambas impulsionadas por uma crescente presena de militantes de movimentos na
burocracia.
Durante o mandato de Olvio Dutra no Ministrio, o Conselho e a Conferncia tornaram-se
arenas centrais na definio da poltica urbana. O ministro e lideranas do FNRU mantinham um
acordo informal de que as decises tomadas no Conselho, seguindo as diretrizes aprovadas na
Conferncia Nacional das Cidades, seriam adotadas pelo ministro. A situao modificou-se aps
2005, quando Mrcio Fortes, do Partido Progressista (PP) substituiu Dutra, no contexto do chamado
mensalo. Fortes provinha de uma tradio poltica bastante distinta, descrita por entrevistados como
baseada em relaes personalistas, bilaterais e mesmo clientelistas. Com a sada de Dutra, boa parte
do corpo tcnico proveniente do FNRU foram substitudos por tcnicos de perfil mais "tecnocrtico"
e alheios construo da plataforma pela reforma urbana. Esta reconfigurao diminuiu a
importncia da participao institucionalizada na tomada de decises, apesar de os espaos terem
permanecido ativos.
Entrevistados afirmam que, na segunda gesto, o Conselho das Cidades enfraqueceu-se.
Funcionrios do Ministrio - muitos dos quais no compartilhavam o compromisso com a
participao nas decises pblicas - participavam menos das reunies. O ministro mantinha outras
formas de relao com a sociedade civil e, de acordo com um dos entrevistados, os atores da
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sociedade civil mudaram seu comportamento como resposta. "Quando o padro do dilogo muda,
mas os interlocutores da sociedade civil permanecem os mesmos, eles mudam seu padro de
interao", disse o entrevistado. A poltica de proximidade agora tornou-se a rotina central de
interao. Os representantes dos movimentos passaram a "jogar o jogo do Ministro", adaptando-se
nova forma de interao. Isso sugere que as mudanas na equipe de alto escalo dentro do Estado -
com seus projetos polticos e prticas especficos - pode fazer uma enorme diferena em termos do
tipo de interao prevalecente.
Apesar do declnio da centralidade da participao institucionalizada e o aumento em uma
forma particular da poltica de proximidade, o repertrio de interao Estado-sociedade sobreviveu
gesto Fortes, ao menos em parte. Os atores continuaram a relacionar-se atravs das rotinas
historicamente construdas. O conselho continuou a reunir-se, as conferncias continuaram a ser
realizadas a cada dois anos, juntamente com os contatos entre sociedade civil e funcionrios do
Estado. Essa continuidade sugere que, apesar das enormes mudanas na situao poltica - passveis
de ocorrer em qualquer governo - um conjunto relativamente estvel de opes, constitudo a partir
de vrias dcadas de ativismo, permanece disponvel, mesmo que seu contedo e capacidade de
influenciar decises polticas tenha flutuado ao longo do tempo.
3.2- Poltica de Desenvolvimento Agrrio
Enquanto os movimentos sociais urbanos apresentam uma longa histria de relaes com
governos para criar arenas participativas institucionalizadas antes da chegada de Lula ao poder, em
2003, a histria dos movimentos sociais rurais foi dominada por rotinas de protesto de ao direta.
Esta histria diferente de interao entre Estado e sociedade influenciou a forma como arenas
participativas foram recebidas pelo setor de desenvolvimento agrrio na gesto Lula. Durante o
primeiro mandato de Lula, os movimentos sociais rurais estavam envolvidos fortemente na definio
das polticas de promoo agricultura familiar. Isso envolvia a promoo e o fortalecimento de
conselhos de polticas pblicas, mas as negociaes entre movimentos e o Estado geralmente
ocorriam atravs de adaptao inovadora de rotinas de protesto. Boa parte da literatura sobre
movimentos sociais rurais no Brasil analisou o MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem
Terra), e nas ocupaes de terras voltadas a pressionar o governo a expropriar fazendas improdutivas
para a reforma agrria.
O MST foi criado em 1984, mas a forma de ao de protesto pela qual o mesmo famoso - o
acampamento - tem uma histria anterior. Com demonstram Sigaud, Rosa and Macedo (2008), a
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transio de ocupaes de terras individualizadas para a forma de acampamento iniciou-se na dcada
de 1960. Desde o incio, os atores do Estado reconheceram que os acampamentos tinham certa
legitimidade. De fato, os primeiros acampamentos aconteceram com o apoio explcito de atores
estatais, em um caso exemplar sendo mobilizado por um prefeito municipal. Seguindo a mesma
linha, o estudo de Wolford sobre uma ocupao do MST de um escritrio regional do INCRA
(Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria), identificou uma relao quase simbitica
entre o movimento e o rgo governamental. Wolford aponta que o INCRA arguably the least
wellfunded and most under-staffed agency in the Brazilian government (WOLFORD, 2010a: 96).
Essa fragilidade fez com que os funcionrios do INCRA dependessem das capacidades tcnicas e
organizacionais das organizaes sociais do campo para efetivarem seu trabalho.
Outro importante movimento rural a CONTAG (Confederao de Trabalhadores na
Agricultura), um sindicato criado sob um regime corporativista liderado pelo Estado. A CONTAG foi
criada em 1963, e apesar de permanecer sob interveno governamental por muitos anos, a
organizao foi capaz de continuar funcionando legalmente durante o regime militar, o que tornou
possvel para os militantes o uso da estrutura sindical formal da CONTAG para promover a
organizao dos trabalhadores rurais, apesar do contexto mais amplo de represso violenta dos
movimentos sociais. A estrutura organizacional da CONTAG piramidal, com sindicatos locais
organizados nos estados, membros da Confederao Nacional. O resultado desta estrutura organizada
de baixo para cima que os membros no necessariamente seguem ordens da confederao (Ibid.).
Em 1995, a CONTAG realizou o primeiro "Grito da Terra", uma enorme marcha nacional em
Braslia, na qual a organizao demonstrou sua capacidade mobilizatria e apresentou suas principais
demandas ao governo federal. Desde ento, a organizao repetiu o Grito da Terra anualmente. As
federaes estaduais tambm realizaram Gritos para fazer suas demandas aos governos estaduais.
Essa rotina de protestos reivindicativos foi tambm utilizada por outros movimentos rurais. Em
1997, o MST organizou uma marcha em Braslia que recebeu grande ateno da mdia. A primeira
Marcha das Margaridas - termo utilizado para referir-se a mulheres trabalhadoras rurais - ocorreu em
2000. Em 2005, outra organizao rural foi criada - a FETRAF (Federao Nacional de
Trabalhadores e Trabalhadoras da Agricultura Familiar), e tambm organiza marchas anuais.
Criado durante a gesto FHC, o MDA - Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, tem sido
influenciado por protestos, mas tambm buscou construir rotinas mais institucionalizadas de
interao: os conselhos de polticas. De acordo com Wolford (2010b), o governo FHC criou uma
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poltica de reforma agrria em resposta ateno internacional aps massacres de Corumbiara, em
1995, e Eldorado dos Carajs, em 1996, nos quais a polcia matou trabalhadores sem terra que
ocupavam terras. A principal poltica de reforma agrria de FHC foi o PRONAF - Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, um programa orientado para o mercado cuja
prioridade foi criar as condies econmicas para produo agrcola de baixa escala, e no de
distribuio da terra (ver Branford, 2009). O PRONAF financiou infra-estrutura e servios em
municpios que criaram Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural.
Os movimentos rurais associaram o modelo de conselhos abordagem mercadolgica da
poltica agrria de FHC, vendo-os com desconfiana. Militantes e acadmicos simpticos aos
movimentos geralmente sugerem que, apesar de serem uma boa ideia em princpio, sua
implementao teve srios problemas na prtica pois tenderam a ser criados com a nica inteno de
permitir que governos municipais acessem recursos federais. Vrios autores notam que os pobres
rurais tendem a ser sub-representados nestes conselhos burocrticos e legalistas e que, de qualquer
forma, tiveram baixo impacto na prtica das polticas agrcolas locais (Abramovay, 2001; Mattei,
2001; Schneider, Silva & Marques, 2009). Em alguns lugares, movimentos sociais rurais se
recusaram explicitamente a participar dos conselhos, temerosos de que, ao faz-lo, teriam diminuda
sua capacidade de criticar o governo (Silva, Rocha & Alvez, 2011).
O governo Lula investiu em fortalecer e politizar o modelo de conselhos nas polticas setoriais
rurais. O governo reestruturou o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural e Agricultura
Familiar (CONDRAF), criado durante o governo FHC. O conselho cresceu em tamanho e passou a
incluir uma variedade maior de grupos da sociedade civil, tais como aqueles de mulheres
trabalhadoras rurais e ambientalistas. O novo governo tambm criou o Conselho Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA) como parte do Programa Fome Zero, poltica
marcante de seu primeiro ano no poder. O CONSEA foi institudo diretamente ligado Presidncia
da Repblica, e tambm imbudo da definio de polticas que afetam a agricultura familiar. Apesar
destas mudanas, muitas organizaes de movimentos sociais continuaram evitando confiar apenas
nos conselhos para canalizarem suas demandas para o governo.
De acordo com um entrevistado,
Os mesmos movimentos esto representados no CONDRAF e no concordam em transferir
para esse espao toda a negociao. uma qualidade isso porque a mobilizao que eles fazem
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no s pra resultar em polticas, pra ganhar fora social. Se eles canalizam pro CONDRAF
a institucionalizao poderia ser um mecanismo de conteno.
Ao mesmo tempo, aps 2003, surgiram novos padres de negociao direta entre o Ministrio
e os movimentos. Em governos anteriores, os movimentos rurais marchavam regularmente a
Braslia, apresentavam suas demandas ao governo e aguardavam uma resposta. A partir de 2003, o
governo e os movimentos passaram a interagir muito mais intensamente atravs do que se tornou um
ritual anual (Sobrinho, no prelo). Entre abril e julho, os movimentos rurais iniciam negociaes
atravs de uma srie de marchas outras aes de protesto, fase das "jornadas de luta". As jornadas
ocorrem nos meses imediatamente anteriores ao anncio, pelo governo, das polticas agrcolas para o
ano subsequente, o que ocorre em julho, conforme o calendrio agrcola. Ao chegarem em Braslia,
os movimentos em marcha apresentam uma lista detalhada de demandas para o prximo ano e ento
so designados representantes do governo e do movimento para uma equipe de negociao. Os
negociadores acordam uma agenda de reunies e um conjunto de questes a serem discutidas. O
processo (repetido com cada organizao) termina com um pronunciamento do presidente,
anunciando o Plano Safra daquele ano, que incorpora os resultados combinados de todas aquelas
negociaes. Em suma, as interaes entre movimentos e governo foram moldadas por repertrios
tradicionais de contestao/conteno que parecem-se em grande medida com os protestos que os
movimentos tradicionalmente realizaram para expressar demandas ao governo federal. A diferena
que em uma gesto "amigvel", tais rotinas se desenvolvem de duas formas. Em primeiro lugar, na
gesto Lula, um processo mais interativo de negociao ocorreu, com a participao direta do
Ministrio, bem como da Secretaria Geral da Repblica, que coordenou as negociaes quando
outros ministrios precisariam estar envolvidos. Em segundo lugar, tal processo de negociao
tornou-se rotinizado, ocorrendo todo ano, sempre no mesmo perodo. Apesar da rotina ter
permanecido completamente informal, ela tornou-se uma "instituio no-institucionalizada.
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A rotinizao de protestos e negociaes no necessariamente reduz conflitos. A relao entre o
governo e o MST deteriorou-se ao longo dos primeiros anos de governo Lula, aps a organizao ter
concludo que o govenro traiu sua promessa de campanha de realizar uma reforma agrria ampla
(Branford, 2009). Apesar de a CONTAG ser frequentemente considerada um aliado do governo,
Sobrinho (no prelo) argumenta que a estrutura descentralizada da organizao significou que

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No governo Dilma Rousseff, tal rotina no perdurou. Em 2012, por exemplo, houve uma interrupo nas
negociaes e o estilo pacfico de protesto que prevaleceu durante os anos de Lula foi interrompido quando o MST
ocupou os escritrios do MDA em Braslia, levando o governo a suspender as negociaes (Borba, 2012).
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enquanto a liderana nacional tendia a defender a posio do governo, os sindicatos estaduais e
locais frequentemente apresentaram posies distintas e fizeram demandas que estiveram fora da
agenda nacional da CONTAG.
De fato, o valor que o MDA atribuiu a rotinas de protesto provavelmente resultou da relativa
fraqueza do setor dentro do governo. Wolford aponta que, apesar de o governo Lula ter maior
afinidade ideolgica com o projeto de reforma agrria, o contexto no foi propcio para o avano da
reforma. Em 2004, a presso internacional existente em torno dos massacres dos anos 90 havia se
dissipado e o preo da terra rural teve uma dramtica alta (2010b: 214-5). Wolford demonstra que,
aps um primeiro ano de investimento crescente no MDA e no INCRA, a situao financeira e de
pessoal rapidamente retornou precariedade vivida nos governos anteriores. Funcionrios do MDA
viam os protestos bastante publicizados dos movimentos sociais rurais como uma forma de ganhar
apoio poltico para seu setor de poltica pblica, e negociar dentro do governo: A capacidade de
negociao interna no governo se utiliza da fora destas mobilizaes. Isso empodera o ministro na
negociao interna. Essa afirmao, feita por um funcionrio de alto escalo entrevistado, sugere
que repertrios de interao so influenciados no apenas por relaes entre Estado e sociedade, mas
tambm por relaes internas em um governo heterogneo. Essa noo desafia a ideia de que tais
prticas podem ser compreendidas simplesmente como um reflexo de confrontos entre Estado e
sociedade.
3.3 Segurana Pblica
Os esforos para construir uma poltica nacional de segurana pblica so ainda incipientes no
Brasil. A constituio de 1988 tornou os governos estaduais responsveis pelo desenho e pela
implementao da poltica de segurana pblica, sem definir claramente as responsabilidades dos
governos federal e municipal. Em 1995, dentro do Ministrio da Justia, o governo FHC criou uma
secretaria responsvel por segurana pblica, posteriormente denominada SENASP (Secretaria
Nacional de Segurana Pblica), cuja misso era trabalhar com os governos estaduais na
implementao de uma poltica nacional (Carvalho & Silva, 2011). Quando o bastante publicizado
seqestro a um nibus no Rio de Janeiro mobilizou a ateno nacional para o tema, em 2000, o
governo rapidamente publicou o Plano Nacional de Segurana Pblica que em que SENASP estava
trabalhando, e anunciou a criao de um Fundo Nacional de Segurana Pblica para financi-lo.
Embora sejam considerados avanos importantes, esses primeiros passos em direo criao de
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uma poltica nacional ocorreram com pouqussimo debate dentro do que foi percebido, na poca,
como uma comunidade de poltica fragmentada e pouco organizada.
Um debate tmido em torno do assunto comeou na sociedade civil no incio dos anos 2000,
largamente insuflado pelas denncias de violncia policial contra minorias e pobres (Pavez, Toledo
& Gonalves, 2009). Embora o nvel de organizao fosse nada em comparao aos dois casos
analisados anteriormente, o nmero de grupos civis envolvidos nos debates polticos sobre a
segurana pblica comearam a crescer. Enquanto que nos anos 1990, os principais protagonistas
eram ONGs e institutos de pesquisa, no incio dos anos 2000, grupos religiosos (especialmente, um
grupo manico e a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil - CNBB), grupos de defesa dos
direitos humanos e organizaes que representam os pobres urbanos comearam a organizar
campanhas, protestos e outras atividades para chamar ateno ao problema (Pavez, Toledo &
Gonalves, 2009). Em 2000, a CNBB organizou sua Campanha da Fraternidade anual (um programa
nacional com um forte impacto na comunidade catlica) sobre o tema Solidariedade e Paz. O
referendo nacional do desarmamento que ocorreu em 2005 tambm mobilizou debates pblicos
acerca dessa questo.
Em 2002, o Instituto da Cidadania, ligada ao PT, escreveu uma proposta para o Plano Nacional
da Segurana Pblica que seria mais tarde includa na plataforma presidencial de Lula. Para escrever
a proposta, o Instituto realizou encontros com oficiais do Estado, pesquisadores, profissionais e
ativistas de vrias regies do pas (Soares, 2007). Apesar desse esforo, entretanto, nenhum avano
significativo foi feito durante o primeiro mandato do governo Lula. O foco nesses primeiros anos foi
no combate corrupo atravs da Polcia Federal, mais que na violncia urbana (Ibid.). Isso
comeou a mudar no meio do segundo mandato de Lula, quando o governo anunciou uma srie de
polticas voltadas para o aumento do envolvimento e do apoio do governo federal nas polticas
urbanas a nveis estaduais e municipais (Pavez, Gaspari & Toledo, 2010).
Nenhuma dessas polticas, no entanto, abriu precedentes para a participao cidad, algo que s
entrou na agenda depois de 2008. A proposta para criar um conselho de poltica e para realizar uma
conferncia nacional para a poltica de segurana pblica no veio da sociedade civil, mas de um
grupo de oficiais do Estado na SENASP, os quais eram pessoalmente comprometidos com
abordagens participativas. Um Conselho Nacional de Segurana Pblica - CONASP foi criado
alguns anos antes, em 1990, na esteira da constituio de 1988. Mas ele foi uma letra morta, sem
nenhum impacto na definio da poltica (refletido no fato de que nenhum estudo acadmico foi
escrito sobre ele mesmo aps 20 anos de operao). Reativar o Conselho e realizar a Conferncia
Nacional de Segurana Pblica no foram demandas nem do governo nem da sociedade civil. Ao
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invs disso, esses movimentos resultaram do trabalho de um pequeno nmero de atores do Estado
comprometidos com uma agenda participativa. O apoio do Ministro da Justia - Tarso Genro, mais
um ex-prefeito de Porto Alegre cuja carreira esteve intimamente associada com o programa
municipal de Oramento Participativo - tambm desempenharia um papel importante. No entanto, o
fato de apenas um pequeno nmero de organizaes da sociedade civil estarem envolvidas com a
questo, da falta de tradio no dilogo Estado-sociedade e de uma histria de conflito entre
organizaes civis e a polcia, bem como entre organizaes policiais de mais alto ou mais baixo
escalo, criou um terreno inspito para experimentaes com dinmicas participativas.
Enquanto nas duas reas de polticas estudadas, formas institucionais de participao foram
criadas e tiveram que se adaptar a um contexto em que densas redes (entre os movimentos sociais, e
entre eles e o Estado) j existiam; nesta rea da poltica, a participao institucionalizada tinha o
objetivo de produzir relaes, ativar conexes e superar a desconfiana e a hostilidade. Na ausncia
de um repertrio histrico de interao, atores do Estado buscaram gerar interao e, para tal,
basearam-se nos modelos mais citados pela literatura acadmica.
Superar a resistncia participao requereu identificar atores chave na sociedade civil e no
Estado e compromet-los com o processo. Os organizadores comearam criando um grupo de
trabalho cuja misso era preparar a Conferncia Nacional. Esse Comit de Organizao Nacional
inclua oficiais de segurana pblica, organizaes da sociedade civil e funcionrios federais,
estaduais e municipais das trs esferas do governo. A Comisso concebeu uma metodologia da
conferncia que inclua eventos por todo o pas entre julho de 2008 e agosto de 2009. Ela tambm
permitiu que conferncias livres ocorressem em qualquer lugar (como escolas, prises e igrejas) a
partir da iniciativa de organizaes da sociedade civil (Pavez, Toledo & Gonalves 2010).
11
O
estudo de Pavez, Toledo e Gonalves (2010) usou anlises de redes sociais para mostrar que um dos
principais resultados da Conferncia foi o aumento nos contatos entre os atores nessa rea de
poltica.
A comparao da rede em T1 [antes da conferncia] e T2 [depois da conferncia] revela um
fortalecimento. Houve um aumento da sobreposio de vnculos na rea mais central,
ampliando o potencial de contato e articulao entre entidades da rede. Quase todos os atores
conectaram-se em T2. Destaca-se, principalmente, a integrao de 12 entidades (...) relevantes
do segmento de trabalhadores (...). O efeito do processo de mobilizao teria estabelecido
conexes (...). As medidas de descrio da estrutura geral da rede (...), mostra uma estabilidade
no tamanho da rede nmero de entidades presentes e adensamento dos vnculos no perodo
posterior ao incio do processo preparatrio da 1 Conseg (...). A densidade mdia da rede

11
De acordo com entrevistados, em torno de 1.500 conferncias livres foram realizadas ao longo da preparao
da Conferncia Nacional (CONSEG).
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aumentou em quase o dobro e, com isso, as entidades passaram a percorrer em media uma
distncia menor. Ou seja, surgem novos vnculos ou caminhos entre atores que tornam a rede
mais coesa de modo geral (Pavez, Gaspari, Toledo, 2010).

O estudo mostrou que o efeito da construo da rede foi maior para os sindicatos de
trabalhadores em segurana pblica, que estavam particularmente interessados em estabelecer novos
contatos com outras organizaes ao longo do processo da Conferncia. Grupos pastorais e
organizaes de defesa dos direitos humanos tambm aumentaram o seu envolvimento com essa
comunidade poltica emergente.
Aps o primeiro ciclo de encontros, os participantes da assemblia nacional decidiram, em
2009, estender o mandato da Comisso para mais um ano, a fim de que pudessem organizar eleies
para a renovao do Conselho Nacional (Soares, 2007). Um ano depois, a comisso organizadora
cumpriu o estabelecido ao convocar uma assemblia geral em que organizaes da sociedade civil e
sindicatos de trabalhadores em segurana pblica escolheram quais de seus pares ocupariam lugares
no mandato 2010-2012 do Conselho. Havia 12 assentos para a sociedade civil, 9 para os
trabalhadores e 9 para oficiais do Estado (nomeados pelo governo, e no pela assemblia).
Organizaes da sociedade civil se mobilizaram ativamente para essa eleio e as organizaes
eleitas tinham viso claramente diversas, seno mesmo conflitantes, sobre os problemas da segurana
pblica e as prioridades polticas. A formao do Conselho fez com que, pela primeira vez, esses
grupos tivessem que trabalhar juntos.

4. Concluses
Neste artigo, ns argumentamos que dois fatores influenciaram mudanas na relao Estado-
sociedade durante o governo Lula: a migrao de ativistas dos movimentos sociais e simpatizantes
para dentro do governo e a transformao criativa dos repertrios de interao Estado-sociedade j
existentes nessas novas circunstncias. Quando o PT ganhou o governo federal, movimentos sociais
ligados ao partido enfrentaram inmeros dilemas e desafios enquanto interagiam com um governo
que parecia ser aliado, mais notadamente atravs de presses para conter suas crticas ou mesmo
moderar as suas demandas (Tatagiba, 2009). No entanto, os casos discutidos aqui tambm sugerem
que os laos mais fortes entre atores dos movimentos sociais dentro e fora do Estado permitiram uma
combinao criativa de tradies histricas de interao Estado-sociedade em modos que
promoveram novas formas de negociao e dilogo.
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Boa parte da literatura sobre as relaes Estado-sociedade em governos de esquerda no Brasil
enfatiza instituies participativas formais como o oramento participativo, conselhos e conferncias.
Ns argumentamos, entretanto, que essas instituies no devem ser examinadas de modo isolado
em relao a outras formas de interao entre os movimentos e o governo. Entender esse contexto
mais amplo requer olhar para a histria distinta das relaes Estado-sociedade em cada rea de
poltica pblica, uma das formas pelas quais podemos apreender a heterogeneidade do Estado
brasileiro.
A prpria criao do Ministrio das Cidades refletiu dcadas de lutas do Movimento Nacional
de Reforma Urbana para mudar instituies federais, estaduais e municipais. Componente chave
nessas lutas foi o foco na criao de arenas formais para a participao da sociedade civil. Na poca
em que Lula chegou a poder, movimentos de moradia trabalhavam com tais instituies h dcadas
e, comparada com as duas outras polticas aqui estudadas, tinham uma f substancial nelas. Mas
esses movimentos tambm sabiam como se engajar em formas mais personalistas de interao,
quando necessrio para os seus objetivos (Gay, 1990; Telles, 1987). Quando um novo ministro,
habilidoso no uso dessas prticas, chegava em cena os movimentos sociais se adaptavam ao novo
contexto, procurando combinar rotinas de interao baseadas na participao institucional em
conselhos e conferncias com um estilo mais personalizado de negociao.
Movimentos sociais rurais, por outro lado, percebiam fortemente as instituies participativas
criadas antes de Lula como uma imposio de um governo neoliberal que carecia de
comprometimento com os seus interesses. Esses movimentos se sentiram mais confortveis com
prticas de protesto, um sentimento que eles compartilharam com funcionrios do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, vrios dos quais vinham dos prprios movimentos. Nesse contexto, as
principais inovaes no repertrio de interao no ocorreram na rea da participao institucional,
mas, sobretudo, no modo como os protestos se davam. Funcionrios do Estado e ativistas dos
movimentos reinterpretaram tradies reivindicatrias atravs de protestos pela criao de uma
rotina ritualizada de negociao marcada por demonstraes de fora e pela capacidade de atores
no-governamentais em definir a agenda das negociaes. Isso era em grande medida possvel
porque a poltica de proximidade e de ocupao dos cargos pblicos por ativistas tornou mais fcil
para o povo dentro e fora do Estado construir canais de comunicao e confiar neles mesmos. Essas
conexes provavelmente permitiram que eles modificassem uma rotina que beneficiava os dois
lados, uma vez que marchas para Braslia tornavam mais fcil no apenas para os movimentos
imporem as suas demandas, mas tambm para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio fazer lobby
por apoio dentro do governo.
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Por fim, na ausncia de uma histria de mobilizao da sociedade civil a nvel nacional nesse
campo, mudanas na forma como o Estado e a sociedade devem negociar a poltica federal de
segurana pblica ocorreram quase inteiramente a partir da iniciativa de funcionrios do governo. O
modelo de participao com conselhos/conferncias - largamente descrito na literatura acadmica -
era a forma de interao que esses funcionrios podiam imaginar mais facilmente. Sem surpresa, um
dos membros chave do grupo que props a criao de instituies participativas para a segurana
pblica escrevera uma dissertao de mestrado sobre os conselhos participativos. O fato de que o
Ministro da Justia poca foi um dos principais idealizadores do oramento participativo de Porto
Alegre se mostrou tambm crucial na garantia do suporte para essa proposta participativa mais
institucionalizada.
Entender a construo concreta de novas rotinas de conflito, negociao e participao requer
examinar como as redes que ganharam acesso ao Estado em momentos particulares trabalharam com
prticas histricas de interao Estado-sociedade em cada rea da poltica. A diversidade dessas
experincias reafirma nosso argumento inicial de que o governo Lula no possua um projeto
centralizado e uniforme que apontava para a institucionalizao de polticas participativas. Ao invs
disso, iniciativas participativas, capacidades e experincias j existiam em vrios setores da poltica,
muito antes de Lula chegar ao poder. O fato de que novas rotinas parecerem ter proliferado durante o
governo Lula deve ser entendido como um resultado da maturidade e da complexidade de
movimentos sociais brasileiros especficos, combinado com oportunidades providas pela presena de
ativistas e aliados dos movimentos dentro de certos rgos
12
.
Uma direo bvia para pesquisas futuras investigar as diferenas nos repertrios de
interao Estado-sociedade nos governos Lula e Dilma. H diversos sinais de que a administrao
Dilma Rousseff se distanciou dos movimentos sociais. Os protestos massivos no Brasil em meados
de 2013 parecem evidenciar isso. O governo Dilma Rousseff ainda emprega importantes ativistas em
rgos como a Secretaria Geral da Presidncia (SGPR), que continua a promover o fortalecimento de
arenas participativas ao longo de sua administrao. Porm, as rotinas de negociao mais fluidas
que ns descrevemos na poltica de agricultura familiar, por exemplo, se esfacelaram durante o
governo atual. Dilma Rousseff comumente lembrada como uma tecnocrata menos comprometida
com o tipo de negociao aberta que Lula, muito habilmente, sabia conduzir. Apesar disso, as arenas

12
Um desdobramento futuro dessa pesquisa seria avaliar os efeitos das diferentes prticas e rotinas de interao com o
Estado sobre a configurao e formas de luta dos movimentos sociais. Somos gratas ao parecerista annimo por suas
sugestes nessa direo.


24



de participao institucional, mais formais e limitadas, que o governo dela ainda garante, so
dificilmente capazes de ser flexveis o bastante para absorver o que parece ser uma sociedade civil
cada vez mais mobilizada e abrangente, ainda que difusamente organizada. A questo que permanece
se os ativistas dentro e fora do Estado sero capazes de inventar novas rotinas de interao que
possam se adaptar a esse novo contexto.

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