O Licenciamento Ambiental e A LC 140

11 Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 12(23): 11-44, jul.-dez.
2012 ISSN Impresso: 1676-529-X ISSN Eletrnico: 2238-1228

O Licenciamento Ambiental e a Lei Complementar
n. 140/2011
Environmental permits and Supplementary Law # 140/2011
JOS FERNANDO VIDAL DE SOUZA
Bacharel em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de Campinas; mestre e
doutor em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo; ps-doutor
pelo Centro de Estudos Sociais da Faculdade de Economia da Universidade de
Coimbra; ps-doutorando pela Universidade Federal de Santa Catarina; especialista
em Cincias Ambientais pela Universidade So Francisco; bacharel em Filosofa
pela Pontifcia Universidade Catlica de Campinas; professor da Universidade Me-
todista de Piracicaba e da Universidade Paulista; promotor de Justia do Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo
vidalsouza@uol.com.br
ERIKA VON ZUBEN
Bacharel em Qumica pela Universidade Mackenzie. MBA Gesto e Tecnologias
Ambientais pela Universidade de SoPaulo; instrutora tcnica na
Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT; scia-diretora
da Hera Consultoria e Treinamento.
erika.zuben@heraconsultoria.eco.br
RESUMO O licenciamento ambiental condio integrante do procedimento admi-
nistrativo, por meio do qual o rgo ambiental licencia a implantao, ampliao e
operao de empreendimentos potencialmente causadores de degradao ambien-
tal, alm de ser um dos instrumentos para a busca do desenvolvimento sustentvel.
Seu papel fundamental, como instrumento institudo pela poltica nacional do meio
ambiente, a busca do equilbrio da relao homem/natureza. Portanto, de suma
importncia saber qual o rgo responsvel pela concesso das licenas ambientais.
A novel Lei Complementar n. 140, de 08 de dezembro de 2011, foi editada visando
fixar normas referentes aos incisos III, VI e VII do caput e do pargrafo nico do art.
23 da Constituio Federal, para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito
Federal e os municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio da com-
petncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do
meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao
JOS FERNANDO VIDAL DE SOUZA; ERIKA VON ZUBEN
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das florestas, da fauna e da flora. O presente texto discute as implicaes da LC
140/11 no mbito do licenciamento ambiental. A pretenso demonstrar que o siste-
ma de competncias criado no demasiadamente claro e pretende depositar maior
responsabilidade ao ente federativo com a menor capacidade tcnica e cientfica para
anlise de tal procedimento administrativo, ou seja, os municpios. Ressalta-se, ainda,
que, embora a LC 140/11 admita que a fiscalizao da atividade potencialmente cau-
sadora de degradao ambiental possa ser feita com apoio entre os entes federativos,
a edio da referida lei trouxe grande incerteza para o campo da proteo ambiental,
exigindo, assim, a utilizao de outros mecanismos, como audincias pblicas e aes
de improbidade administrativa, para correta aplicao da lei ambiental vigente e a
defesa efetiva do meio ambiente para a presente e as futuras geraes.
Palavras-chave LICENCIAMENTO AMBIENTAL; LICENAS AMBIENTAIS; SISTEMA DE COMPE-
TNCIAS; PROTEO AMBIENTAL; IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
ABSTRACT The environmental licensing is part of the administrative proceedings
through which the environmental agency authorizes the deployment, expansion and
operation of projects potentially damaging to the environment, and is an instrument
for the pursuit of sustainable development. As an instrument of the National Envi-
ronmental Policy, its role is to seek balance in man/nature relationship. Therefore, it
is paramount to know what agency is responsible for issuing environmental permits.
The new Supplementary Law # 140, as of December 8, 2011, was edited in order
to set standards relating to sections III, VI and VII of the said law and to the sole
paragraph of art. 23 of the Constitution, for the cooperation between the Union,
the states, the Federal District and the municipalities in administrative proceedings
arising from the exercise of common responsibility for the protection of outstanding
natural landscapes, the protection of the environment, the fighting of pollution in
any of its forms, and the preservation of forests, fauna and flora. This paper discusses
the implications of SL 140/11 in the scope of environmental licensing. The intention
is to demonstrate that the responsibility system created is not very clear and gives
more responsibility to the federal entity with the less technical and scientific capacity
to analyze such administrative procedures, i.e., municipalities. It should also be no-
ted that while SL 140/11 admits that checking the activities potentially damaging to
the environment can be made with the support of all federal entities, the enactment
of this law brought great uncertainty to the field of environmental protection, thus
requiring the use of other mechanisms such as public hearings and administrative
misconduct proceedings for the correct enforcement of the existing environmental law
and effective protection of the environment for present and future generations.
Keywords ENVIRONMENTAL PERMITS; ENVIRONMENTAL PERMITS; SYSTEM SKILLS; ENVIRON-
MENTAL PROTECTION; ADMINISTRATIVE MISCONDUCT.
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL E A LEI COMPLEMENTAR N. 140/2011
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INTRODUO
Durante muitos anos, o desenvolvimento econmico decorrente da Revoluo
Industrial impediu que os problemas ambientais fossem considerados. A poluio e
os impactos ambientais decorrentes do desenvolvimento desordenado estavam vi-
sveis, mas os benefcios proporcionados pelo avano econmico eram justificados
como um mal necessrio.
Com o final da Segunda Guerra Mundial, a esgotabilidade dos recursos natu-
rais ficou evidente, tendo em vista a acelerao desordenada da produo agrcola
e, principalmente, da produo industrial, de maneira que se tornou perceptvel a
necessidade de se encontrar um modelo de desenvolvimento que no ameaasse a
sustentabilidade do planeta.
O livro Silent spring (Primavera silenciosa) de Rachel Carson, publicado em
1962, foi a primeira obra a detalhar os efeitos adversos da utilizao dos pesticidas e
inseticidas qumicos sintticos, iniciando o debate acerca das implicaes da ativida-
de antrpica sobre o meio ambiente e o custo ambiental dessa contaminao para a
sociedade humana.
A conscincia de que a busca desenfreada pelo crescimento econmico estava
levando o mundo ao esgotamento dos recursos naturais e colapsando as perspectivas
de futuro para a humanidade motivou alguns chefes de Estado, cientistas, banquei-
ros e acadmicos a se reunirem, em abril de 1968, num pequeno vilarejo prximo a
Roma, na Itlia. Esse encontro ficou mundialmente conhecido como Reunio do
Clube de Roma.
A finalidade da reunio era analisar e discutir alternativas de aes de longo
prazo em um mbito global para questes cruciais como rpido crescimento demo-
grfico, escassez de alimento, esgotamento de recursos no renovveis, degradao
do meio ambiente e industrializao acelerada.
Em 1971, o Clube de Roma tornou pblico seu primeiro relatrio, intitulado
Limits to growth (Limites para o crescimento), causando impacto generalizado, uma vez
que sugeria a necessidade de desacelerar o crescimento para evitar o declnio; eis
que o crescimento demogrfico, aliado aos padres de consumo e a intensa atividade
industrial mostravam-se incompatveis com a utilizao irracional dos recursos na-
turais. O documento sugeria, assim, que fossem adotadas medidas para promoo de
estabilidade econmica, populacional e ecolgica.
Enfim, o diagnstico do Clube de Roma concluiu que a degradao ambiental
era resultado do desenfreado crescimento populacional e do consumo de recursos
naturais, apontando, como possvel soluo, a reduo do consumo de determinados
produtos a fim de diminuir sua produo.
Neste sentido que se insere o licenciamento ambiental, mecanismo pelo qual
a administrao pblica passa a controlar as atividades antrpicas que interferem nas
condies naturais, com o objetivo de tentar compatibilizar desenvolvimento econ-
mico e conservao do equilbrio ecolgico.
No Brasil, o licenciamento ambiental fruto do poder de polcia da administra-
o e um instrumento inserido na poltica nacional do meio ambiente como modo
de controlar as atividades econmicas que causam, ou podem causar, degradao ao
meio ambiente. Assim, a anlise dos projetos permite a adequao dos princpios am-
bientais consagrados em nossa legislao, avaliando as consequncias de uma even-
tual implantao do projeto.
Este trabalho pretende examinar as aes administrativas decorrentes da com-
petncia comum entre os estados da Federao e municpios para proteo das paisa-
gens naturais notveis, proteo do meio ambiente, combate poluio em qualquer
de suas formas e a preservao das florestas, fauna e flora nos termos da recente
Lei Complementar 140, de 8 de dezembro de 2011, o licenciamento ambiental e
a realidade atual brasileira com as consequncias para a aplicabilidade, ou no, da
legislao ambiental em vigor.
UM OLHAR SOBRE A CONTEXTUALIZAO HISTRICA DOS INSTRUMENTOS JU-
RDICOS DE PROTEO AO MEIO AMBIENTE E O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
A primeira manifestao, de maneira institucionalizada, relacionada ao tema
do impacto sobre o meio ambiente deu-se com a criao no National Environmental
Police Act (Nepa), em 1969 (EUA), oficializando, no ano seguinte, o processo de
Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) como instrumento da poltica ambiental na-
cional. Esse instrumento dispunha sobre os objetivos e princpios da poltica ambien-
tal norte-americana, exigindo, para todos os empreendimentos com potencial im-
pactante, a identificao dos efeitos ambientais associados. Mais tarde, esse mesmo
instrumento foi adotado pela Frana, Canad, Holanda, Gr-Bretanha e Alemanha.
Em 1972, a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano,
primeira conferncia global voltada para a questo ambiental, realizada em Estocol-
mo, na Sucia, com a participao de centenas de pases, inclusive o Brasil, conside-
rada um marco histrico poltico internacional, decisivo para o surgimento de pol-
ticas de gerenciamento ambiental, direcionou a ateno das naes para as questes
ambientais, o que resultou na criao do Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA).
Na ocasio, retoma-se a luta travada durante a reunio de Founex, prximo a
Genebra, no perodo de 4 a 12 de junho de 1971, evento preparatrio mais impor-
tante antes da Conferncia de Estocolmo, na qual se v um debate intenso entre
malthusianos e cornucopianos.
Neste sentido, Vidal de Souza (2011, p. 101) explica que
Na ocasio, o maior debate foi travado entre os bilogos norte-ameri-
canos Paul Ehrlich e Barry Commoner, pois o primeiro afrmava que
o crescimento populacional desenfreado levaria milhes de pessoas a
enfrentarem a fome nos anos seguintes, retomando as ideias de Tho-
mas Malthus, porque no existiriam condies de produo de alimen-
tos para atender a populao humana que no parava de crescer e isto
implicaria em uma deteriorao ambiental, com a destruio de solos
voltados para a agricultura, que por sua vez seria a mola propulsora de
epidemias e guerras nucleares e, por tudo isto, a mudana de atitudes
era o nico caminho para a soluo dos problemas. J o segundo cen-
trava suas ideias na questo da qualidade do crescimento econmico,
pois na sua viso a poluio e a exausto dos recursos naturais conti-
nuariam mesmo com a ausncia do crescimento populacional. Assim, o
problema central estaria na utilizao de uma tecnologia imperfeita que
seria a responsvel pela contaminao do ar, dos alimentos e da gua
com o uso incorreto de produtos sintticos, descartveis, pesticidas e
detergentes. Portanto, para ele o problema no era o crescimento da ati-
vidade econmica, mas a forma de produo e destinao dos resduos.
No entanto, a viso de riqueza e abundncia que ainda impera nas economias
capitalistas, defendida por economistas e demgrafos do livre mercado e grupos in-
dustriais antiambientais, duramente criticada por Greg Garrard, que explica:
O capitalismo mobiliza nos seres humanos uma capacidade de resoluo
de problemas que sensato no subestimar. Entretanto, essa postura sofre
de uma grande incoerncia: muitas das melhorias ambientais de que des-
frutam as noes ps-industriais foram obtidas no s pelo deslocamento
de indstrias nocivas para os pases em desenvolvimento, mas tambm
impulsionadas pela agitao poltica dos ativistas ambientalistas que, atu-
almente, os cornucopianos dizem estar bloqueando o progresso econmi-
co e tecnolgico. No o capitalismo em si que produz as solues iden-
tifcadas pelos cornucopianos, mas sim os empresrios que respondem a
consumidores moralmente motivados e s normas governamentais.
Uma objeo mais sria que os cornucopianos demonstram pouca
ou nenhuma considerao pelo meio ambiente no humano, exceto na
medida em que ele possa ter um impacto na riqueza ou no bem-estar hu-
mano. A natureza s valorizada em termos de sua utilidade para ns.
Muitos ambientalistas afrmam que precisamos elaborar um sistema de
valores que tome como ponto de partida o valor intrnseco ou inerente
da natureza. (2006, p. 34-35).
Tudo isso foi sintetizado por Ignacy Sachs (1993, p. 11-12), ao revelar que os
malthusianos acreditavam, e ainda acreditam, que o mundo j est superpovoado e,
portanto, condenado ao desastre, seja pela exausto dos recursos naturais esgotveis,
seja pela excessiva sobrecarga de poluentes aos sistemas de sustentao da vida,
enquanto os cornucopianos confiam na capacidade de superar a escassez fsica e as
consequncias deletrias do lanamento de dejetos na biosfera por meio do ajuste
tecnolgico, deixando de perceber os limites da substituio do capital natural pelo
capital construdo pelo homem.
No entanto, durante a conferncia, chegou-se concluso de que a soluo
no era produzir menos, mas produzir melhor, sem desperdcios, racionalizando a
utilizao dos recursos naturais e gerando menos efluentes lquidos e resduos slidos,
contradizendo o que foi dito no Clube de Roma.
No obstante estas consideraes, importante notar que o conceito de desen-
volvimento pautado pelo vis econmico ditado pela medio e comparao do PIB
dos pases. Este modelo de apreciao do conceito de desenvolvimento, porm, gera,
como enfatiza Ignacy Sachs, uma situao deveras indesejvel,
porque perpetua e aprofunda a sociedade em dois ritmos, em bene-
fcio de uma minoria que tem acesso ao estilo de vida ocidental e em
detrimento de uma maioria cada vez mais excluda e submetida a uma
segregao espacial. A assntota desta derivada a sociedade do apar-
theid. (SACHS, 2003, p. 15).
Contudo, da Declarao de Estocolmo extraem-se princpios bsicos que infor-
mam tanto do direito interno de muitos pases, como tambm do direito internacio-
nal pblico, o direito internacional do meio ambiente. Assim, sucintamente, pode-
-se mencionar o princpio do direito ao meio ambiente equilibrado como um direito
humano fundamental junto com os demais direitos fundamentais e, ainda, extrai-se
o princpio da preveno e o princpio da responsabilidade intergeraes.
A percepo imediata foi a de que o direito vida e sade, suporte da vida,
concretizam-se num substrato, numa base, qual seja, o meio ambiente.
Pode-se afirmar que a Conferncia de Estocolmo representou um marco inter-
nacional: mudou de patamar a preocupao com as questes ambientais e introduziu
um ramo da cincia jurdica capaz de regular as atividades humanas, efetiva ou po-
tencialmente, causadoras de impacto sobre o meio ambiente.
Na sequncia, em 1987, foi publicado, sob coordenao da ex-primeira-ministra
da Noruega, Gro Harlem Brundtland, o Relatrio Brundtland Our Common Future, su-
gerindo a realizao da Rio-92 e definindo o conceito de desenvolvimento sustentvel.
Em junho de 1992 aconteceu a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, a primeira cpula internacional
de grande magnitude, depois do fim da Guerra Fria, com a presena de delegaes
nacionais de mais de 170 pases.
Ao contrrio da Conferncia de Estocolmo, em 1972, na Cpula do Rio a co-
operao entre as naes prevaleceu sobre os conflitos ideolgicos e o resultado foi
muito alm dos compromissos internacionais assinados. Mostrou a possibilidade real
de cooperao e de aes conjuntas entre os povos na busca de solues para as
questes ambientais.
Assim, a assinatura, em 1992, da Conveno Quadro das Naes Unidas sobre
Mudanas Climticas representou o incio das tentativas de proteger a camada de oz-
nio, reduzindo a emisso de gases atmosfera, entre as quais o CFC (clorofluorcarbono).
Todos estes instrumentos so importantes para a sedimentao da figura do li-
cenciamento ambiental, e a importncia deste decorre do fato, segundo Lavratti e
Prestes (2011, p. 925), de que, no curso deste, so definidas as tecnologias a serem
adotadas em razo dos impactos ocasionados pelo empreendimento ou atividade.
Num cenrio em que o crescimento da populao mundial pressiona o consumo
de recursos naturais alm da capacidade de reposio do planeta, torna-se cada vez
mais necessria a adoo de prticas de gerenciamento ambiental em quaisquer ati-
vidades modificadoras do meio ambiente. Com efeito, a necessidade de autorizao
governamental para exercer essas atividades tem um longo trajeto no Brasil.
Antes do surgimento do licenciamento ambiental nos moldes atuais, o Cdigo
Florestal de 1934 introduziu a necessidade de obteno de uma autorizao para a
supresso de florestas em propriedades privadas, aproveitamento de lenha para abas-
tecimento de vapores e mquinas e a caa e pesca nas florestas remanescentes, que
deveriam ser protegidas.
No obstante tais consideraes, no mbito brasileiro, segundo Herman Ben-
jamin (2011, p. 55), a novidade do licenciamento ambiental aparece no incio da
dcada de 70, tanto mais quando o estado de So Paulo, em 1974, promulgou sua
legislao de controle da poluio. No plano federal, s passa a ser exigido a partir
de 1981, com a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) e, de-
pois, pela edio das resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)
001/86 e 237/97.
De fato, na dcada de 1970, o Decreto-lei n 1.413/75 dispunha sobre o con-
trole da poluio do meio ambiente provocada por atividades industriais. O referido
diploma legal introduziu em nosso ordenamento jurdico a necessidade da avaliao
prvia dos impactos ambientais decorrentes das atividades industriais. Este foi um
marco para a obrigatoriedade jurdica das licenas ambientais.
Em So Paulo, a lei estadual n 997/1976 criou o sistema de preveno e con-
trole da poluio do meio ambiente, regulamentada pelo Decreto n. 8.468/1976 e
modificada posteriormente. Em sua redao original, esse decreto estabelecia, em seu
ttulo 5, dispositivos para a concesso das licenas e do seu registro, duas modalidades
de licena, denominadas licena de instalao e licena de funcionamento.
Um ano mais tarde, o estado de So Paulo promulgou o Decreto n. 1.633/1977
que instituiu em seus limites territoriais o sistema de licenciamento de atividades polui-
doras, determinando que o Estado deveria emitir licena prvia, depois a licena de ins-
talao e, por fim, a de operao, modelo este que seria seguido pela legislao federal.
Foi em 1981, porm, que o tema foi incorporado legislao federal como
um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) Lei n.
6.938/81, que o ampliou e tornou obrigatrio, para todos os empreendimentos com
potencial poluidor, o licenciamento ambiental, promovendo uma mudana qualitati-
va no sistema legal de proteo ambiental.
De fato, em seu artigo 8, a referida lei destaca que cabe ao Conama, mediante
a proposta do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (Ibama), estabelecer normas e
critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras,
sendo este concedido pelos estados e supervisionado pelo Ibama.
Alm disso, o licenciamento passou a ser um dos instrumentos da PNMA nos
moldes do artigo 9, inciso IV, da referida lei e a construo, instalao, ampliao e
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais
que causassem efetiva ou potencial poluio, de qualquer forma ensejadores de de-
gradao ambiental, passavam a depender de prvio licenciamento por rgo estadual
competente, nos moldes do art.10.
Para correta interpretao do termo prvio licenciamento preciso ter clara a dis-
tino entre autorizao e licena. importante observar que licena sempre depen-
de da existncia ou do cumprimento de determinadas condies de direito, vinculan-
do, assim, o empreendedor na execuo da atividade, sob pena de invalidao. Com
efeito, este possui um direito preexistente atividade ou ao uso do bem, tornando-
-o exequvel e, consequentemente, o Estado, uma vez atendida as exigncias legais,
tambm est vinculado a outorg-la.
No mbito da autorizao, entra-se na seara da discricionariedade da admi-
nistrao pblica, que pode conceder a outorga a algum para a realizao de certa
atividade, sem a qual a conduta ser considerada proibida e gerar uma penalidade
administrativa ou at a prtica de um ilcito penal.
Deve-se ter em conta, porm, os ensinamentos de Andreas J. Krell (2004, p. 29)
ao observar que, no campo da discricionariedade, devemos distinguir entre a deciso
do rgo administrativo, se ele vai agir ou no, e a deciso do rgo, como ele vai agir,
o que envolve o poder de escolha entre vrias possibilidades (grifo do autor).
Alm disso, deve-se observar a discusso dos conceitos jurdicos indetermina-
dos; se estes entram ou no na esfera da discricionariedade ou se esto includos
no campo do controle dos conceitos normativos a serem realizados pelo Judicirio.
Segundo Andreas J. Krell (2004, p. 30), a partir da criao da Repblica Federal da
Alemanha, a experincia do nazismo contribuiu para um aumento expressivo do
controle judicial em vrias reas da Administrao Pblica no perodo ps-guerra,
naquele pas. Tal fato levou consolidao da teoria do controle dos conceitos inde-
terminados nas leis administrativas alems pelos tribunais alemes at os anos 70 do
sculo passado. Enfatiza o autor, porm, que:
Desde ento, contudo, houve uma mudana na doutrina administrativa
deste pas, que comeou a criticar a propriedade terico-normativa e
efetivo-funcional desse controle judicial abrangente. Nas ltimas duas
dcadas, cresceu consideravelmente o nmero de autores germnicos que
no aceitam mais uma distino rgida entre os conceitos indeterminados
e discricionariedade; hoje, eles representam talvez a minoria. Por isso,
equivocada a afrmao de vrios autores brasileiros de que a posio,
que distingue entre conceitos indeterminados e discricionariedade, refe-
tiria a linha da moderna doutrina alem. (KRELL, 2004, p. 31-32).
A partir deste raciocnio, o autor ainda arremata que os conceitos indetermina-
dos e a discricionariedade so fenmenos interligados e que o rgo administrati-
vo deve lanar mo desta para poder preencher aqueles, sendo que a extenso da
liberdade discricionria atribuda administrao mediante o uso de conceitos inde-
terminados depende, preponderantemente, do tipo de conceito utilizado pelo texto
legal (KRELL, 2004, p. 35).
As consideraes apontadas no devem, porm, ser lidas de maneira apressada.
Assim, deve-se ter em conta os modelos dos Estados envolvidos, o ambiente po-
ltico em que tais pases esto inseridos, bem como no se pode deixar de explicar que
a Alemanha est inserida na Unio Europeia, necessita de liberdade administrativa
para exercer sua hegemonia econmica e precisa de flexibilidade na interpretao da
discricionariedade, enquanto o Brasil se insere na Amrica Latina, convive em um
universo de democracia de baixa intensidade que enfatiza a democracia represen-
tativa, com baixa qualidade humana de seus integrantes e tem pouca afeio pela
democracia participativa. Portanto, evidente que neste cenrio extremamente
importante fortalecer os critrios para o controle dos conceitos indeterminados, com-
pelindo os tribunais a exercerem este papel, evitando-se, assim, os desmandos dos
administradores ptrios nas esferas federal, estadual e municipal.
Por tudo isso, Andreas J. Krell (2004, p. 57-58) defende um controle mais inten-
so dos atos administrativos para aumento da proteo ambiental, mas nesta esfera h
uma absteno ou timidez dos tribunais no controle dos atos administrativos [],
sendo que inmeras pessoas ou empresas, detentoras de elevado poder econmico
e poltico, j conseguiram que a Justia liberasse os seus projetos de legalidade mais
do que duvidosa (v.g.: loteamentos e construes irregulares), principalmente nos
Tribunais de Justia estaduais, nos quais h uma tendncia de relegar os aspectos de
proteo ambiental para um segundo plano.
Dito isto, tem-se que a licena sempre decorre de ato declarativo, vinculado e
definitivo de que as exigncias legais foram atendidas pelo interessado. A autoriza-
o ato precrio e discricionrio, no sendo necessria a demonstrao de direito
anterior a ser exercido.
Entretanto, a Constituio Federal, por sua vez, estabelece no caput do art. 170
que a ordem econmica fundada na valorizao do trabalho humano e na livre ini-
ciativa, tem por fim assegurar a todos a existncia digna, conforme os ditames da justia
social, observados diversos princpios, dentre eles a defesa do meio ambiente, inclu-
sive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e
servios e de seus processos de elaborao e prestao (inciso VI), sendo assegurado a
todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de auto-
rizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei (pargrafo nico).
Por esta razo, Leme Machado (2012, p. 322) enfatiza que no direito brasileiro,
licena e autorizao so vocbulos empregados sem rigor tcnico. O emprego na le-
gislao e na doutrina do termo licenciamento ambiental no traduz a utilizao da
expresso jurdica licena, em seu rigor tcnico (grifos do autor).
Ademais, ainda destaca (1994, p. 147) e utiliza, por vezes, o termo autorizao
ambiental que, na sua maneira de entender, merece ser empregado, quando o direito
invocado pelo requerente for pr-constitudo e for vinculado para a administrao.
Assim, a concesso de licena no traz uma inovao no mundo jurdico, pois
revela-se, como reconhecimento formal pela administrao pblica, que os requisitos
legais foram preenchidos para que algum possa exercer seu direito de propriedade.
Na esfera ambiental, necessrio, ainda, em determinadas situaes, a elabo-
rao de Estudo de Impacto Ambiental Relatrio de Impacto Ambiental (EIA-
-RIMA), o que, segundo Herman Benjamin e dis Milar (1993, p. 91), mostra que
a licena ambiental consequncia e no causa, sendo que o EIA funciona como
uma amarra cientfica ao comportamento do licenciador.
Tem-se, ento, que nos estudos ambientais necessrio ter pleno conhecimento
da Avaliao de Impacto Ambiental (AIA), que composta pelo EIA/RIMA. Es-
tes dois documentos constituem um conjunto cujo objetivo no outro seno o de
avaliar os impactos ambientais decorrentes da instalao de um empreendimento e
estabelecer programas para monitoramento e mitigao dos impactos surgidos.
O EIA/RIMA foi institudo pelo art. 3 da Resoluo 01/86 do Conama. O
RIMA um documento obrigatrio para qualquer obra ou empreendimento capaz de
causar modificao ao meio ambiente, sendo de acesso ao pblico e, por esta razo,
deve ser mais acessvel, instrudo com grficos, quadros, mapas e outras informaes
tcnicas que tornem claras e de fcil a consulta as consequncias do projeto que se
pretende aprovar. Neste sentido, o art. 9 da referida Resoluo estabelece que:
Artigo 9 - O relatrio de impacto ambiental - RIMA refetir as conclu-
ses do estudo de impacto ambiental e conter, no mnimo: I - Os objeti-
vos e justifcativas do projeto, sua relao e compatibilidade com as po-
lticas setoriais, planos e programas governamentais; II - A descrio do
projeto e suas alternativas tecnolgicas e locacionais, especifcando para
cada um deles, nas fases de construo e operao a rea de infuncia,
as matrias-primas, e mo-de-obra, as fontes de energia, os processos e
tcnica operacionais, os provveis efuentes, emisses, resduos de ener-
gia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados; III - A sntese dos
resultados dos estudos de diagnstico ambiental da rea de infuncia do
projeto; IV - A descrio dos provveis impactos ambientais da implan-
tao e operao da atividade, considerando o projeto, suas alternativas,
os horizontes de tempo de incidncia dos impactos e indicando os mto-
dos, tcnicas e critrios adotados para sua identifcao, quantifcao e
interpretao; V - A caracterizao da qualidade ambiental futura da rea
de infuncia, comparando as diferentes situaes da adoo do projeto
e suas alternativas, bem como com a hiptese de sua no realizao;
VI - A descrio do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas
em relao aos impactos negativos, mencionando aqueles que no pu-
deram ser evitados, e o grau de alterao esperado; VII - O programa de
acompanhamento e monitoramento dos impactos; VIII - Recomendao
quanto alternativa mais favorvel (concluses e comentrios de ordem
geral). Pargrafo nico - O RIMA deve ser apresentado de forma objeti-
va e adequada a sua compreenso. As informaes devem ser traduzidas
em linguagem acessvel, ilustradas por mapas, cartas, quadros, grfcos
e demais tcnicas de comunicao visual, de modo que se possam enten-
der as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as consequ-
ncias ambientais de sua implementao.
O EIA, por sua vez, um estudo tcnico, construdo para o pblico especializa-
do e deve conter os dados demonstrativos de um amplo diagnstico que envolve os
meios fsico, biolgico e socioeconmico, a anlise dos impactos causados pelo proje-
to, as aes mitigadoras dos impactos negativos e um programa de acompanhamento
e monitoramento. O art. 6 da Resoluo 01/86 do Conama estabelece o seguinte:
Artigo 6 O estudo de impacto ambiental desenvolver, no mnimo,
as seguintes atividades tcnicas: I Diagnstico ambiental da rea de
infuncia do projeto completa descrio e anlise dos recursos ambien-
tais e suas interaes, tal como existem, de modo a caracterizar a situa-
o ambiental da rea, antes da implantao do projeto, considerando:
a) o meio fsico o subsolo, as guas, o ar e o clima, destacando os
recursos minerais, a topografa, os tipos e aptides do solo, os corpos
dgua, o regime hidrolgico, as correntes marinhas, as correntes at-
mosfricas; b) o meio biolgico e os ecossistemas naturais a fauna
e a fora, destacando as espcies indicadoras da qualidade ambiental,
de valor cientfco e econmico, raras e ameaadas de extino e as
reas de preservao permanente; c) o meio scio-econmico o uso e
ocupao do solo, os usos da gua e a scio-economia, destacando os
stios e monumentos arqueolgicos, histricos e culturais da comuni-
dade, as relaes de dependncia entre a sociedade local, os recursos
ambientais e a potencial utilizao futura desses recursos. II Anlise
dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, atravs de
identifcao, previso da magnitude e interpretao da importncia dos
provveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e
negativos (benfcos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a m-
dio e longo prazos, temporrios e permanentes; seu grau de reversibi-
lidade; suas propriedades cumulativas e sinrgicas; a distribuio dos
nus e benefcios sociais. III Defnio das medidas mitigadoras dos
impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas
de tratamento de despejos, avaliando a efcincia de cada uma delas.
IV Elaborao do programa de acompanhamento e monitoramento
(os impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parmetros a
serem considerados).
Diante de todo o exposto, tem-se que o EIA/RIMA s pode ser formulado por
uma equipe multidisciplinar, pois se trata de documentos que devem considerar o im-
pacto da atividade sobre os diversos meios ambientais: natureza, patrimnio cultural
e histrico, o meio ambiente do trabalho e o antrpico.
Tais colocaes podem, a princpio, fazer crer ao intrprete desatento que
no h diferenas entre os documentos mencionados, no entanto, Leme Machado
esclarece que:
O Estudo de Impacto Ambiental (EPIA) e o Relatrio de Impacto Am-
biental (RIMA) apresentam algumas diferenas. O estudo de maior
abrangncia que o relatrio e o engloba em si mesmo. O EPIA compre-
ende o levantamento da literatura cientfca e legal pertinente, trabalhos
de campo, anlises de laboratrio e a prpria redao do relatrio. Por
isso, diz o art. 9 da Resoluo 1/1986-Conama que o Relatrio de
Impacto Ambiental-RIMA refetir as concluses do Estudo de Impacto
Ambiental, fcando patenteado que o EPIA precede o RIMA e seu
alicerce de natureza imprescindvel. O relatrio transmite por escrito
as atividades totais do EPIA, importando se acentuar que no se pode
criar uma parte transparente das atividades (O RIMA) e uma parte no
transparente das atividades (O EPIA). Dissociado do EPIA, o RIMA
perde a validade. (MACHADO, 2012, p. 276).
Alm disso, tais documentos vinculam o rgo ambiental e a equipe multidisci-
plinar, sendo que toda informao prvia do rgo pblico ambiental, como observa
Leme Machado (2012, p. 277), deve ser repassada a esta equipe, pois, do contrrio,
esses documentos seriam fragmentados ao sabor da Administrao Pblica, e o p-
blico estaria privado de conhecer o RIMA em sua inteireza, o que viciaria todo o pro-
cedimento. Portanto, no dado ao rgo pblico dispensar qualquer dos elementos
de contedo do EPIA e do RIMA.
Alm disso, tais documentos (EIA/RIMA) cumprem o princpio da publicidade,
pois permitem a participao pblica na aprovao de um processo de licenciamento
ambiental que contenha este tipo de estudo, por meio de audincias pblicas com a
comunidade que ser afetada pela instalao do projeto.
Ademais, tais documentos so nicos e no podem ser separados, um para o
pblico e outro para a administrao. De fato, como revela Leme Machado (2012, p.
299): excluda a parte do segredo industrial e comercial se houver, for demonstra-
do e constatado pela Administrao todos os documentos destinam-se ao pblico
e Administrao. O segredo a exceo no EPIA/RIMA. Esse o sentido, alis, do
Decreto 88.351/1983.
Estes documentos so importantes, tambm, para uma anlise da populao por
meio da audincia pblica. A audincia pblica uma reunio aberta, realizada, em
geral, no municpio sede do empreendimento com o objetivo de expor comunida-
de as informaes sobre a obra ou atividade potencialmente causadora de impacto
ambiental. Tem como objetivo dirimir dvidas acerca do RIMA, recolher crticas e
sugestes para subsidiar a deciso acerca do requerimento de licena.
Trata-se, pois, de um procedimento de consulta sociedade ou a grupos so-
ciais interessados em determinado problema ambiental ou potencialmente afetados
por um projeto, a respeito de seus interesses especficos e da qualidade ambiental
por eles preconizada.
Para a realizao de audincia pblica exige-se o cumprimento de requisitos,
previamente fixados em regulamento, referentes forma de convocao, condies e
prazos para informao prvia sobre o assunto a ser debatido, inscries para partici-
pao, ordem dos debates e aproveitamento das opinies expedidas pelos participan-
tes. A audincia pblica no um procedimento prprio da realidade brasileira, pois
alguns pases adotam-na de longa data como canal de participao da comunidade
nas decises de nvel local, tais como Canad, Estados Unidos, Frana, Holanda etc.
No Brasil, a Resoluo n. 01/86 do Conama estabeleceu a possibilidade de
realizao de audincias pblicas promovidas a critrio do Ibama, dos rgos es-
taduais de controle ambiental ou, quando couber, dos municpios, consoante o
disposto no art. 11 2.
Esta regra tambm complementada pela Resoluo n 09/87 do Conama, que
dispe sobre a realizao de audincia pblica para projetos sujeitos a avaliao de
impacto ambiental, sendo que em tais situaes tem-se por finalidade a exposio aos
interessados do contedo do projeto em anlise e do seu referido RIMA para dirimir
dvidas e recolher dos presentes as crticas e sugestes a respeito.
A audincia pblica apresenta-se, assim, como um instrumento eficiente dis-
cusso de qualquer possibilidade de limitao da administrao pblica imposta aos
direitos individuais. Expressa o direito de defesa, o princpio do contraditrio e o
devido processo legal previstos na Constituio Federal.
Tais garantias so importantes antes da adoo de qualquer medida de carter
geral pelo poder pblico diante da aprovao, ou no, de projetos de grande impacto
ambiental e garantem ao cidado e coletividade a possibilidade de compreenso do
projeto. Em razo destes fatos, Talden Farias (2011, p. 157-158) enfatiza que a:
audincia pblica desempenha um papel importantssimo na concreti-
zao da participao popular no licenciamento, ao abrir espao para a
comunidade interessada discutir a respeito dos impactos ambientais que
a atividade requerente pode gerar. O rgo ambiental esclarece dvidas,
recebe crticas e acolhe sugestes dos interessados devendo levar em
considerao todas as questes importantes levantadas na deciso de
conceder ou no a licena.
Infelizmente, a legislao ambiental somente prev a exigncia da au-
dincia pblica em relao aos licenciamentos mais complexos, que
so aqueles que necessitam de estudo e relatrio de impacto ambien-
tal. Aos demais casos, que constituem imensa maioria, no se requer a
realizao de audincia pblica. Por isso Suely Mara Vaz Guimares
de Arajo critica que no existem mecanismos para a interveno po-
pular na tomada de deciso quanto concesso da licena, exceto
quando h a exigncia do estudo e do relatrio de impacto ambiental
e a audincia pblica realizada.
Enfim, a audincia pblica revela-se um instrumento de democracia participa-
tiva na busca de uma deciso razovel de uma administrao justa e transparente na
qual deve prevalecer o consenso da opinio pblica.
Em razo de tais colocaes, Leme Machado (2012, p. 308) ainda observa
que a audincia pblica poder ser repetida sem limite de vezes diante da
constatao de vcios formais do EPIA e do RIMA. Sanados esses vcios, tero os
interessados oportunidade de comentar o mrito ou a fundamentao do EPIA/
RIMA em outra audincia.
Assim sendo, a audincia pblica permite que a coletividade seja ouvida e possa
participar das decises referentes a um determinado projeto que afetar a vida da
comunidade e do meio ambiente como um todo. Com isso, tem-se a democratizao
do poder, a publicidade dos atos praticados pelo poder pblico, a transparncia da
anlise do projeto, o registro do debate por meio de atas e a participao de todos
os segmentos sociais que possam sofrer as consequncias do impacto ambiental pelo
projeto a ser aprovado.
O papel da audincia pblica ainda fundamental para aprofundamento das
questes expostas no EIA/RIMA que so consagrados na Constituio Federal (art.
225 1, IV), muito embora, como corretamente observa Leme Machado (2012, p.
315), na prtica, o texto constitucional cotidianamente vai sendo solapado pela in-
troduo de procedimentos preliminares que no tm sido rapidamente invalidados
judicialmente. Com os astutos golpes desferidos, a preveno dos danos ambientais
no Brasil vai gradativamente ficando ineficaz, at aniquilar-se.
Por esta razo, o licenciamento revela-se um procedimento administrativo no
qual h uma sucesso de atos vinculados que decorrem de um antecedente que con-
diciona o consequente em busca de um nico objetivo: obter a outorga. Trata-se,
pois, de um ato complexo, no qual toda e qualquer fase vinculada e no pode ser
vista de forma autnoma e isolada.
Neste sentido, o Decreto n 88.351/1983 estabeleceu um sistema trifsico para
o licenciamento ambiental da seguinte forma: licena prvia, licena de instalao e
licena de operao.
Posteriormente, o art. 1, inciso I da Resoluo n 237/97 do Conama defi-
niu licenciamento ambiental como procedimento administrativo pelo qual o rgo
ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e operao de
empreendimento e atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados ou
efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que sob qualquer forma possam
causar degradao ambiental.
Alm disso, o art. 8 da referida Resoluo ainda deixou claro que as licenas a
serem expedidas pelo poder pblico seriam as seguintes:
I - Licena Prvia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento
do empreendimento ou atividade aprovando sua localizao e concep-
o, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos
bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de sua
implementao;
II - Licena de Instalao (LI) - autoriza a instalao do empreendi-
mento ou atividade de acordo com as especifcaes constantes dos
planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de con-
trole ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo
determinante;
III - Licena de Operao (LO) - autoriza a operao da atividade ou
empreendimento, aps a verifcao do efetivo cumprimento do que
consta das licenas anteriores, com as medidas de controle ambiental e
condicionantes determinados para a operao.
Diante do exposto, cabe ressaltar ainda que, aps sete anos da edio da Poltica
Nacional do Meio Ambiente, o Brasil consagra o meio ambiente como um direito
humano fundamental, representando um marco do surgimento do direito ambien-
tal no Brasil, conforme a regra prevista no art. 225 da CF/1988, e determina que a
atuao do poder pblico na preservao e defesa do meio ambiente ecologicamente
equilibrado para estas e futuras geraes um dever.
Portanto, no se pode menosprezar que foi por conta da ameaa continuidade
da vida humana e dos graves problemas ambientais, como o buraco na camada de
oznio, a escassez de gua potvel, o aquecimento global e a desertificao que o
Direito passou a ser preocupar com essa temtica.
No entanto, conforme j enfatizado, a questo do licenciamento ambiental
um dos temas mais controversos e, ao mesmo tempo, presentes na legislao am-
biental ptria.
A submisso de certas atividades aprovao prvia do Estado d-se, porm,
pelo fato de existirem alteraes qumicas, fsicas e biolgicas do meio ambiente, sen-
do tais alteraes causadas por atividades antrpicas que, direta ou indiretamente,
afetam a sade, a segurana e o bem-estar da populao, o biota, e a qualidade dos
recursos naturais.
O art. 225 da CF/1988 dita que o meio ambiente ecologicamente equilibrado
um direito inalienvel da coletividade, incumbindo ao poder pblico ordenar e con-
trolar as atividades que possam afetar esse equilbrio. Para tanto, importante ter em
conta as competncias dos rgos ou entidades estatais para realizarem suas funes.
Neste sentido, o art. 23 da CF, ao definir as competncias para proteo ao meio
ambiente, o combate poluio, a preservao das florestas, da fauna e da flora, dis-
pe que lei complementar dever fixar as normas para a cooperao entre a Unio,
os estados, o Distrito Federal e os municpios.
Assim, a leitura conjunta dos artigos 225 e 23 da CF/1988 estabelece a compe-
tncia comum dos entes federativos de tal forma que tanto a Unio como os estados,
Distrito Federal e municpios tm o dever de proteger o meio ambiente em todas as
suas dimenses (art. 23, III, IV, VI, VI, IX etc.).
, pois, nesta esteira que vemos a edio da nova Lei Complementar n.140/2011.
Esta lei complementar decorre da regra prevista no art. 24, 1, da CF, que per-
mite Unio legislar sobre normas gerais, sem excluir a competncia suplementar dos
estados. A Lei Complementar 140 , pois, uma norma geral e como enfatiza Leme
Machado (2012, p. 323) a referida lei no de competncia privativa da Unio,
assinalando-se que faz parte da competncia concorrente, as florestas, caa, pesca,
fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do
meio ambiente e controle da poluio (art. 24, VI, da CF).
Um dos maiores desafios do sculo XXI conciliar mtodos de proteo am-
biental, justia social e eficincia econmica. Para tanto, h disponvel um arcabouo
legal que possibilita o desenvolvimento econmico sem a degradao do meio am-
biente e, diante da possibilidade de instalao de atividades potencialmente poluido-
ras, deve-se valer do princpio da precauo a fim de minimizar os riscos provenientes
dessa atividade.
Nesta linha de pensamento, como enfatiza Winter Carvalho (2011, p. 135), o
licenciamento ambiental funda-se no princpio da proteo, da precauo ou da cau-
tela consagrado na Declarao do Rio, de 1992 (princpio 15), e faz parte da tutela
administrativa preventiva, visa preservao seja mitigando-os ao mximo com a
imposio de condicionantes ao exerccio da atividade ou a construo do empreen-
dimento, tudo para atingir o maior objetivo da Poltica Nacional do Meio Ambiente,
ou seja, conciliar o desenvolvimento econmico com a preservao.
Dessa forma, os instrumentos jurdicos de licenciamento ambiental, estudo de
impacto ambiental (EIA) e relatrio de impacto do meio ambiente (RIMA) como me-
canismos materializadores do princpio da precauo permitem minimizar os riscos de
danos ambientais e que, portanto, devem ser controladas pelo poder pblico a fim de
que no sejam violados os princpios consagrados no artigo 225, 1, IV da CF/1988.
Segundo Leme Machado (2012, p. 118-119), a aplicabilidade do princpio da pre-
cauo est intimamente relacionada ao estudo de impacto ambiental, pois sua con-
cepo baseia-se na preveno. A partir do diagnstico da importncia e amplitude de
um determinado risco, possvel definir os meios para evit-lo. Destaca o autor que, ao
se adotar o conceito de atividade potencialmente causadora de degradao, a legis-
lao brasileira incluiu a obrigatoriedade de se analisar o dano incerto e/ou provvel.
A aplicao do princpio da precauo fortalecida pela prtica dos princ-
pios da informao e participao pblica, sendo, portanto, um instrumento a ser
observado, uma vez que traz a ideia de cautela e visa salvaguardar os interesses das
presentes e futuras geraes.
A COMPETNCIA DOS ENTES FEDERATIVOS EM MATRIA AMBIENTAL E A LEI
COMPLEMENTAR N. 140 DE 08 DE DEZEMBRO DE 2011
A Resoluo Conama 237/97, em seu art. 6, estabeleceu que os municpios, des-
de que ouvidos os rgos competentes da Unio, dos estados e do Distrito Federal,
e nas hipteses possveis, previstas no Anexo I, tm competncia licenciatria em
relao aos empreendimentos e atividades de impacto ambiental local.
Conforme explica Oliveira Struchel (2011, p. 1033), porm, a maioria dos mu-
nicpios paulistas ainda no editou lei que lhes conferisse essa atribuio, principal-
mente no que se refere perfurao das vias pblicas para a passagem de dutos de
gasolina, leo diesel, leo raro ou gs natural, [ficando] evidente que a utilizao da
superfcie por todos dever ser regulada e fiscalizada pela Administrao Pblica, ante
o risco populao que a utiliza, que estar sob o perigo da ocorrncia de acidentes
trgicos, como aqueles que vitimaram a famosa Vila Soc, em Cubato e Barueri/SP.
Decorridos mais de 20 anos da promulgao da Constituio Federal, em De-
zembro/2011 foi publicada a Lei Complementar n 140/2011 que regulamenta o ar-
tigo 23, pargrafo nico e incisos III, VI e VII da Constituio Federal e trata da
cooperao entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios, nas aes admi-
nistrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das
paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio em
qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da flora.
Nesta esteira, a LC 140/11 cumpriu o disposto no art. 23 da CF/1988 e regu-
lamentou a competncia comum da Unio, estados e municpios para proteo do
meio ambiente. Tal regulao, trazida pela novel lei, alterou a atribuio de licen-
ciamento ambiental e de fiscalizao dos rgos ambientais, no impondo qualquer
limitao competncia comum.
certo que a referida lei partiu do Projeto de Lei Complementar (PLP) n. 12,
apresentada no Congresso Nacional em 2003 pelo deputado federal Sarney Filho
(PV) e visava atender a vrias recomendaes oriundas da Comisso Parlamentar de
Inqurito (CPI) que investigou o trfico de animais silvestres.
O projeto original visava cooperao entre Unio, estados e municpios,
atuao descentralizada, democrtica e eficiente; garantir o equilbrio do desenvol-
vimento socioeconmico com a proteo do meio ambiente, a harmonizao de po-
lticas e aes administrativas para se evitar a sobreposio de atuao entre os entes
federativos e a garantia de uniformidade da poltica ambiental nacional, respeitadas
as peculiaridades regionais e locais.
O projeto inicial, porm, foi totalmente desfigurado pela bancada ruralista e pelo
empresariado por diversas emendas e, ao final, relatado no Senado pela senadora K-
tia Abreu. E assim, a boa inteno inicial do Deputado Sarney Filho perdeu-se no ci-
poal de emendas, dando vez mxima de que de boas intenes o inferno est repleto.
A LC 140/11 promoveu a descentralizao do processo regulamentar das atribui-
es da Unio, Estados e Municpios na proteo do meio ambiente sob a alegao de
que, com isto, haveria agilidade na anlise dos licenciamentos ambientais sem que isto
revelasse uma fragilizao dos mecanismos de proteo e defesa do meio ambiente.
De fato, a ideia do licenciamento ambiental promanar de um nico um ente
federativo, ao que parece no outra seno a de evitar sobreposio e conflito na
atuao entre os entes federativos, o que explicitaria uma insegurana jurdica.
Contudo, como resslata Leme Machado (2012a, p. 80) no federalismo podem
existir interesses pblicos de vrios aspectos em que a simultaneidade do exame ad-
ministrativo no leva, necessariamente, a um estado de conflito entre os entes fede-
rativos. Alm disso, continua o autor que o exame conjunto por entes federativos
diversos no apenas opinativo, mas vincula os diversos entes federativos e pode
propiciar o aporte de um maior e melhor conhecimento sobre o empreendimento a
ser licenciado ou autorizado e a utilizao de tecnologias no degradadoras do meio
ambiente (LEME MACHADO, 2012a, p. 80)
O discurso, no entanto, falacioso. Quem assim se comporta falta com a verdade
e age de m-f ou desconhece a realidade brasileira, pois, transferir as competncias que
anteriormente eram exclusivas da Unio para os estados e os municpios adotar uma
postura de abandono dos princpios constitucionais mencionados; eis que a pulveriza-
o da competncia dos licenciamentos ambientais ser um facilitador da aprovao de
diversos empreendimentos por falta de pessoal tcnico para acompanhamento do pro-
cedimento de licenciamento e concesso de licenas, sem contar a real e latente pos-
sibilidade de criao de balces de negcios e campo frtil para difuso da corrupo.
Alm disso, como enfatiza Leme Machado (2012a, p. 81-82):
O licenciamento ambiental obrigatrio por um nico ente federativo,
alm de contrariar a Constituio da Repblica, representa a superva-
lorizao da rapidez em empreender-se no Pas, valorizando somente a
gerao presente, obedecendo ao capitalismo voraz e no levando em
conta a possiblidade de um capitalismo equilibrado. As geraes fu-
turas protegidas pelo art.225, caput, da Constituio podem perder a
sua chance de sobrevivncia, pois os licenciamentos ambientais nicos
podero ser danosos aos seus legtimos interesses.
Assim sendo, a inteno da LC 140/11 no outra seno a de diluir e transferir
responsabilidades para os entes federativos menos capacitados do ponto de vista tcnico.
De fato, existem 5.565 municpios em todo territrio nacional, alguns com po-
pulao maior que a de vrios pases do mundo, como a cidade de So Paulo, com
cerca de 11 milhes de habitantes, e outros com menos de mil habitantes, alguns
com rea maior do que vrios pases, como o caso Altamira, no Par, com extenso
quase duas vezes maior que Portugal, e outros com menos de 4 km.
A LC 140 permite que os estados (incluindo o Distrito Federal) e os municpios
tenham ampla autonomia para decidir o que pode e o que no pode ser feito no m-
bito da gesto ambiental. Alm disso, a LC 140 transfere para esses entes federativos
a competncia para emitir a maioria das licenas ambientais.
Com efeito, a LC 140 tambm determina que somente aquele que concedeu a
licena poder efetuar a fiscalizao ambiental de um empreendimento. Na prtica,
impede a fiscalizao dos rgos federais ou estaduais fatalmente mais capacitados.
De fato, o inciso XV do artigo art. 9 da lei sob comento dispe o seguinte:
Art. 9
o
So aes administrativas dos municpios:
XV observadas as atribuies dos demais entes federativos previstas
nesta Lei Complementar, aprovar: a) a supresso e o manejo de vege-
tao, de forestas e formaes sucessoras em forestas pblicas muni-
cipais e unidades de conservao institudas pelo municpio, exceto em
reas de Proteo Ambiental (APAs); e b) a supresso e o manejo de
vegetao, de forestas e formaes sucessoras em empreendimentos
licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo municpio.
No obstante a falta de preparo tcnico dos municpios e da maioria dos esta-
dos, tem-se, ainda, um quadro crtico, no mbito poltico, para efeito das decises
ambientais se tivermos em conta dados referentes a proposituras de aes de impro-
bidade. O Ministrio Pblico Federal ajuizou 1.012 aes de improbidade administra-
tiva em todo o Pas no ano de 2011 segundo levantamento realizado pela 5 Cmara
de Coordenao e Reviso do MPF, que trata de patrimnio pblico e social.
Os dados referem-se ao perodo de 1 de janeiro a 2 de dezembro e levam em
conta qualquer ato praticado por administrador pblico contrrio moral e lei,
ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e
lealdade s instituies. O maior nmero de aes intentadas ocorreu na Bahia, com
111 ajuizamentos, seguido por Minas Gerais, com 70 (MPF, s/d).
Estes dados espelham o que ocorre nos tribunais superiores. Neste sentido, po-
dem-se conferir abaixo os dados consolidados apresentados pelo Conselho Nacional
de Justia junto ao Supremo Tribunal Federal no ano de 2011, bem como aqueles
referentes ao Superior Tribunal de Justia, Tribunais Federais e Tribunais Estaduais,
durante o ano de 2010.
Distribudos Julgados Tramitao
Trnsito em
Julgado/Finalizado
2010 2010 13.06.2011 at 31.08.2011
Aes Penais 11 6 28 10
Recursos 1 0 1 0
Aes Penais 1 0 3 -
Recursos 23 12 58 -
- - -
- - -
Aes Penais 203 135 845 -
Inquritos 664 1.098 1.379 -
Sentenas - - - 229
Apelaes 107 115 297 -
Acrdos - - - 75
Aes Penais 65 44 221 -
Inquritos 82 15 96 -
Sentenas - - - 1
Apelaes 4.102 201 399 -
Acrdos - - - 229
Fonte: CNJ, 2011
Tabela 1 - Estatstica de procesos que tenham por objeto crimes de lavagem de bens nos Tribunais
Ano Base 2010
Procedimento de 2 Grau
Acrdos e decises
monocrticas
STJ
13
Tipos de
Procedimentos
STF
STF
STJ
Tribunais
Federais
Tribunais
Estaduais
V-se, pois, que a lei de improbidade administrativa um importante instru-
mento no combate corrupo e no estado de So Paulo existem 3.396 aes de
improbidade administrativa em andamento com 49 execues.
No obstante estes dados, a Transparncia Internacional (TI), por meio do n-
dice de Percepes da Corrupo 2012, indica que, no ano de 2012, o Brasil ocupa o
69 lugar, enquanto a Dinamarca o pas percebido como o menos corrupto dentre
os 176 avaliados, seguido pela Finlndia e pela Nova Zelndia. Na Amrica Latina os
pases mais bem classificados so o Chile, em 20 lugar, e o Uruguai, em 21, sendo
que os Estados Unidos ocupam o 19 lugar (TI, s/d).
Tudo isso demonstra que o ndice de corrupo no Brasil altssimo e ainda
temos problemas que remontam poca do Imprio. Portanto, so plenamente atuais
as colocaes de Victor Nunes Leal ao explicar o mecanismo mesquinho de troca de
favores entre os mais abastados e o poder pblico, cunhado de coronelismo, que se
materializava pelo voto e pela opresso sobre os desvalidos praticada pelos poderosos
locais de cada regio do Pas, que continuavam a dividir nosso territrio como os
antigos donatrios.
Assim sendo, com nova roupagem, ainda vale destacar o sentido da palavra
coronelismo que Victor Nunes Leal (1993, p. 19-21) encomendou ao historiador e
fillogo Baslio de Magalhes e que revela, de forma bem didtica, a consolidao do
municipalismo brasileiro e os vcios pblicos ainda vigentes:
Durante quase um sculo, em cada um dos nossos municpios existia
um regimento da Guarda Nacional. O posto de coronel era geralmente
concedido ao chefe poltico da comuna. Ele e os outros ofciais, uma vez
Trnsito em
Julgado/Finalizado
2010 2010 13.06.2011 at 31.08.2011
Aes Penais 11 5 30 9
Recursos 3 3 6 1
Aes Penais 1 1 1 -
Recursos 31 26 106 -
- - -
- - -
Aes Penais 268 129 814 -
Inquritos 408 590 703 -
Sentenas - - - 180
Apelaes 107 118 264 -
Acrdos - - - 73
Aes Penais 525 220 1.461 -
Inquritos 362 100 732 -
Sentenas - - - 121
Apelaes 4.747 4.463 830 -
Acrdos - - - 295
Fonte: CNJ, 2011
STJ
STJ
Acrdos e decises
monocrticas
23
Tribunais
Federais
Tabela 2 - Estatstica de procesos que tenham por objeto crimes de corrupo nos Tribunais
Ano Base 2010
Tipos de
Procedimentos
STF
STF
Tribunais
Estaduais
Trnsito em
Julgado/Finalizado
2010 2010 13.06.2011 at 31.08.2011
Aes Penais 0 2 1 2
Recursos 103 92 212 77
Aes Improbidade 3 2 4 -
Recursos 522 570 717 -
- - -
- - -
Aes Improbidade 756 463 1.155 -
Sentenas - - - 99
Apelaes 1.757 923 6.452 -
Acrdos - - - 473
Aes Improbidade 2.807 434 8.422 -
Sentenas - - - 35
Apelaes 4.018 10.106 2.966 -
Acrdos - - - 94
Fonte: CNJ, 2011
STJ
STJ
Acrdos e decises
monocrticas
487
Tribunais
Federais
Tabela 3 - Estatstica de procesos que tenham por objeto crimes de improbidade administrativa nos
Tribunais - Ano Base 2010
Tipos de
Procedimentos
STF
STF
Tribunais
Estaduais
inteirados das respectivas nomeaes, tratavam logo de obter as paten-
tes, pagando-lhes os emolumentos e averbaes, para que pudessem elas
produzir os seus efeitos legais. Um destes era da mais alta importncia,
pois os ofciais da Guarda Nacional no podiam, quando presos e sujeitos
a processo criminal, ou quando condenados, ser recolhidos aos crceres
comuns, fcando apenas sob custdia na chamada sala livre da cadeia
pblica da localidade a que pertenciam. Todo ofcial possua o uniforme
com as insgnias do posto para que fora designado. Com esse traje militar,
marchavam eles para as aes blicas, assim tambm tomando parte nas
solenidades religiosas e profanas da sua terra natal.
Eram, de ordinrio, os mais opulentos fazendeiros ou os comerciantes e
industriais mais abastados, os que exerciam, em cada municpio, o co-
mando-em-chefe da Guarda Nacional, ao mesmo tempo em que a direo
poltica, quase ditatorial, seno patriarcal, que lhes confava o governo
provincial. Tal estado de coisas passou da Monarquia para a Repblica,
at ser declarada extinta a criao de Feij. Mas o sistema fcou arrai-
gado de tal modo na mentalidade sertaneja, que at hoje recebem po-
pularmente o tratamento de coronis os que tm em mos o basto de
comando da poltica edilcia ou os chefes de partidos de maior infuncia
na comuna, isto , os mandes dos corrilhos de campanrio. Ao mesmo
grupo pertencem os que Orlando M. Carvalho, pg. 29 do seu interes-
sante estudo Poltica do Municpio (Ensaio histrico) (Rio, 1946),
denominou coronis tradicionais, isto , o Duque, de Carinhanha; o
coronel Franklin, de Pilo-Arcado; o coronel Janjo, de Sento S.
Homens ricos, ostentando vaidosamente os seus bens de fortuna, gas-
tando os rendimentos em diverses lcitas e ilcitas foram tais co-
ronis os que deram ensejo ao signifcado especial que to elevado
posto militar assumiu, designado demopsicologicamente o indivduo
que paga as despesas. E, assim, penetrou o vocbulo coronelismo
na evoluo poltico-social do nosso pas, particularmente na atividade
partidria dos municpios brasileiros. Baslio de Magalhes.
Tudo isso indica que os problemas ambientais aumentaro se o licenciamento
ambiental ficar exclusivamente nas mos dos municpios e da maioria dos estados
sem uma fiscalizao adequada. A sada, em tais casos, ser adotar posturas para o
implemento de maior fiscalizao por parte da sociedade civil organizada e dos minis-
trios pblicos, nas esferas estadual e federal, com aumento de aes de improbidade
administrativa para o combate de violaes ao meio ambiente e aos desperdcios.
Neste sentido, tal postura decorre, como explica Tarcsio Henriques Filho (2010,
p. 21), do fato de que o agente pblico ambiental, ou o servidor responsvel, deve
sempre atuar imbudo de lisura e com exao, respeitando os interesses pblicos
ambientais que so entregues sua guarda, agindo com observncia estrita dos prin-
cpios e normas jurdicas que se aplicam nas circunstncias fticas, principalmente
diante da legislao ambiental em vigor.
O servidor, ou agente poltico, que assim no age, revela-se desonesto, desleal e
descumpridor de seus deveres funcionais e, evidentemente, deve sujeitar-se s pena-
lidades impostas na Lei n. 8.429/92 por violar as regras de proteo ao meio ambien-
te e favorecer os desperdcios, expressando, com sua conduta, atos de improbidade
administrativa ambiental, que devem ser coibidos com veemncia.
De fato, o Brasil, embora possua grandes recursos naturais, solos agricultveis
e boas condies para o desenvolvimento, possui um parque industrial com eleva-
do grau de vulnerabilidade e baixo nvel de competitividade, falta de qualificao,
subempregos, desempregos e baixa distribuio de renda, o que implica dizer que
sofremos de desperdcios de recursos fsicos e humanos.
Segundo Ignacy Sachs (1986, p. 183), o conceito de desperdcio fundamental
para a preservao dos recursos naturais e a reduo dos nveis de desigualdade, sen-
do que compreende diversas realidades:
Consumo excessivo de materiais e de mo de obra em relao a exign-
cias de determinada tcnica, devido falta de qualifcaes, neglign-
cia, ostentao ou manuteno insufciente dos equipamentos; recurso
a tcnicas inapropriadas e avaliao incorreta das potencialidades de
agro-ecossistemas, escolhas de produtos imprprios, consumos e inves-
timentos contraditrios em relao aos objetivos de desenvolvimento
fxados; no-utilizao para fns produtivos dos detritos agrcolas, ur-
banos e industriais, cuja explorao apresenta vantagens sociais, eco-
lgicas e econmicas; subutilizao dos equipamentos instalados; m
localizao das produes em relao aos consumidores, articulao in-
sufciente das economias local, regional, nacional e recursos humanos;
m programao do tempo nas cidades, provocando excessivas perdas
no transporte etc.
Por isso, deve-se evitar o elevado nvel de desperdcio de recursos fsicos e hu-
manos, evitando-se a apropriao de recursos naturais, o uso incorreto do solo e o
descuido ambiental. Deve-se, para tanto, promover uma anlise profunda dos re-
cursos humanos, fsicos e biolgicos, evitando-se desperdcios de qualquer ordem.
Ao final, tem-se um conceito mais aprofundado de desenvolvimento, como explica
Ignacy Sachs:
Parece-me que o desenvolvimento baseia-se, antes de mais nada, na
capacidade de um povo em pensar a seu prprio respeito, dotar a si
mesmo de um projeto, o que, evidentemente, remete cultura e tica,
com suas duas vertentes de solidariedade sincrnica com gerao pre-
sente e solidariedade diacrnica com as geraes futuras. Em seguida,
a capacidade de traduzir este projeto em um conjunto de medidas
poltico-administrativas, o que remete ao quadro institucional, no sen-
tido amplo do termo, e problemtica de recursos humanos. apenas
em terceiro lugar que vem o grau de integrao e de modernidade do
aparelho produtivo, por um lado, e a modalidade de insero da econo-
mia mundial por outro. Este ltimo elemento pode ajudar ou travar, mas
isso no decisivo. (SACHS, 2003, p. 17).
Assim, o poder pblico, a sociedade civil organizada e as instituies devem bus-
car o desenvolvimento mediante um planejamento participativo, com a proteo dos
recursos naturais, do solo, implementao de equipamentos que assegurem avano tec-
nolgico, que evite perdas e alteraes degradantes aos meios fsico, biolgico e social.
Enfim, pensar desenvolvimento promover uma abordagem histrica pautada
transdisciplinarmente por um dilogo entre as cincias tcnicas e sociais que no se
confunde, como explica Ignacy Sachs (2003, p. 19), com o voluntarismo desenfre-
ado, mas submete as propostas ao triplo critrio de justia social, prudncia ecol-
gica e eficcia econmica.
Um dos aliados no combate aos desmandos ambientais, de fato, so as aes
de improbidade administrativa de cunho ambiental, pois, como revela Tarcsio
Henriques Filho,
s com a aplicao aos agentes pblicos que operam na rea ambien-
tal incluindo a os agentes polticos das sanes previstas para os
atos administrativos conseguiremos alcanar uma maior efccia na
proteo e preservao dos interesses associados ao meio ambiente.
(2010, p. 173-174).
Nesta esteira, conforme j esclarecido, o licenciamento ambiental brasileiro,
como um instrumento preventivo, fundamentado na Lei da Poltica Nacional do
Meio Ambiente. Entretanto, antes da edio da Resoluo Conama 237/1997 j exis-
tiam problemas para definir qual das instncias federativas deveria ser responsvel
pelo licenciamento ambiental, e comum era a existncia de licenciamentos simult-
neos nas esferas municipal, estadual e federal.
Constata-se que o licenciamento ambiental estabelecido na Resoluo 237/1997
foi ratificado sem grandes alteraes pela Lei Complementar 140/2011, permanecen-
do o critrio da abrangncia do impacto e o critrio da dominialidade exercida sobre
determinado territrio.
Portanto, a contribuio esperada pela LC n 140/11 era a definio, na forma
exigida pela Constituio Federal, das aes administrativas de competncia da Unio,
estados, Distrito Federal e municpios, e dentre as normas de cooperao, os critrios
para a identificao do rgo competente para licenciamento e autorizao de ativida-
des potencialmente poluidoras como para aes de controle e fiscalizao ambiental.
Neste particular, merece destaque a seguinte observao de Leme Machado (2012a,
p. 82) sobre a ao cooperao dos entes federativos no licenciamento ambiental:
As manifestaes voluntrias dos entes federativos devero ter seu teor
considerado na motivao da licena ambiental ou autorizao ambien-
tal. a ausncia de anlise das opinies dos outros entes federativos, caso
tenham sido apresentadas, vicia o procedimento administrativo, deven-
do essa licena viciada ser nulifcada pelo prprio Poder Executivo ou
pelo Poder Judicirio.
Na prtica, a Lei Complementar mencionada restringe o poder de atuao da
Unio, representada pelo Ibama, e torna irrelevante o papel do Conama, pois este
acaba por perder o carter nacional ante as comisses tripartites ora criadas, que so
formadas por representantes do Poder Executivo.
Ademais, a Lei Complementar estabelece como competncia dos Estados e Mu-
nicpios as atividades que exigem alto grau de conhecimento tcnico, de estruturao
e treinamento de pessoal para fiscalizao de atividades impactantes ou potencial-
mente poluidoras, tarefas estas, at ento, centralizadas pelo Ibama ou pelo Instituto
Chico Mendes ICMBio.
Agora, ambos esto impedidos de fiscalizar e controlar o desmatamento, a pes-
ca, a extrao mineral e a degradao ambiental em decorrncia de atividades e/ou
empreendimentos licenciados pelos estados e municpios (Art. 7).
Tal impedimento nos faz refletir quanto tempo os municpios levaro para ca-
pacitar profissionais que estejam aptos a desenvolver suas atividades de maneira a
estabelecerem um padro de exigncia capaz de coibir danos ambientais.
Alm disso, a Unio, por sua vez, dispor de profissionais capacitados que, por
vezes, podero se manter ociosos. Com isto se constatam duas alternativas: ou o ri-
gor tcnico dos licenciamentos ser duvidoso, por falta de pessoal capacitado para o
exerccio da atividade nos meses vindouros, ou os licenciamentos sero colhidos pela
burocracia e permanecero parados por tempo indeterminado at a capacitao e
qualificao de profissionais que consigam realizar tais atividades.
Por esta razo, importante observar que a Lei Complementar sob comento pre-
v hipteses de atividade supletiva em caso de inexistncia de rgo ambiental exe-
cutor ou deliberativo ou no caso de atraso injustificado no procedimento de licencia-
mento pelo rgo ambiental licenciador originrio, nos termos dos arts. 14, 3 e 15.
Como explica Leme Machado (2012a, p. 83) os dispositivos mencionados esta-
belecem um dever legal de licenciar ou autorizar, imposto aos demais entes federati-
vos e no se trata, portanto, de uma atuao supletiva discricionria, mas vincula-
da. Ademais, continua o seu pensar sobre a licena ambiental supletiva decorrente
da inrcia do rgo ambiental explicitando que:
a alterao da competncia para o licenciamento ou autorizao am-
biental no se realiza simplesmente por alegar-se o decurso do prazo.
Essa inobservncia do lapso temporal precisa ser comprovada. O ente
federativo, a quem se solicitar a interveno no processo administrati-
vo, agindo com boa-f, comunicar ao rgo ambiental apontado como
inerte, sua inteno de assumir o encargo do licenciamento ambiental.
se nada for questionado, ento se instaura a competncia supletiva na
perspectiva da Lei Complementar ou poder invocar-se a tutela jurisdi-
cional. (LEME MACHADO, 2012a, p. 84)

No obstante tudo isso, a sensao primeira a de que se o objetivo principal da
referida lei complementar era agilizar o licenciamento ambiental no Brasil, este per-
manecer no campo ideal, pois a realidade demonstra que somente a Unio e alguns
rgos, de alguns Estados, possuem pessoal capacitado para realizao de tal atividade.
Ainda sobre a competncia, importante destacar que, em relao aos munic-
pios, os chefes dos Poderes Executivos locais tm o pssimo hbito de interferir dire-
tamente na aprovao do licenciamento e de eventuais fiscalizaes com o objetivo
de aprovar determinados empreendimentos que possam gerar arrecadaes diver-
sas de interesse da municipalidade. O interesse por tais verbas tambm se apresenta
como um problema da descentralizao da responsabilidade e do controle no mbito
municipal, no qual a corrupo grassa.
Vale observar tambm, que o art. 17 caput diz que compete ao rgo responsvel
pelo licenciamento lavrar auto de infrao ambiental e instaurar processo adminis-
trativo para a apurao de infraes legislao ambiental cometida pelo empreen-
dimento. Entretanto, o 3 desse mesmo artigo prev que:
no impede o exerccio pelos entes federativos da atribuio comum de
fscalizao da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva
ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com
a legislao ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infrao am-
biental lavrado por rgo que detenha a atribuio de licenciamento ou
autorizao a que se refere o caput.
Enfim, sero nulos os autos de infrao ambiental lavrados por rgo que no
detenha a atribuio para tal, como se refere o caput.
Contudo, o 2 do mesmo artigo dispe que nos casos de iminncia ou ocor-
rncia de degradao da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conheci-
mento do fato dever determinar medidas para evit-la, fazer cess-la ou mitig-la,
comunicando imediatamente ao rgo competente para providncias cabveis.
Ora, resta indagar se este ente federativo, para coibir ou mitigar os danos, poderia
tambm impor auto de infrao.
De fato, a redao do mencionado dispositivo indica que qualquer rgo am-
biental pode determinar medidas corretivas ou punitivas e depois comunicar a ocor-
rncia ao rgo competente para que este adote as medidas que entender necessrias.
Assim, constata-se que o dispositivo sob comento pode ensejar dvidas e dificuldades
na interpretao, uma vez que o caput do artigo 17 determina que compete somente
ao rgo responsvel pelo licenciamento a lavratura do auto de infrao e a instaura-
o de processo administrativo para apurao de infraes.
Por fim, o art.18 dispe que esta lei aplica-se apenas aos processos de licencia-
mento e autorizao ambiental iniciados a partir de sua vigncia, sendo que casos
anteriores sero disciplinados pela legislao revogada.
Diante da explanao apresentada, consideramos que a presente lei com-
plementar pouco inovou, ou nenhum avano trouxe para a realidade ambiental
brasileira, sendo que, em um espao de tempo breve, ainda teremos a dificulda-
de de conviver com o licenciamento ambiental realizado por municpios que no
possuem estrutura e pessoal adequados para o exerccio desta atividade, fato que
ensejar pouca transparncia e objetividade, causando maiores problemas e danos
ambientais de grande monta.
CONSIDERAES FINAIS
Ao longo deste trabalho dedicamos-nos a estudar particularidades do licen-
ciamento ambiental. Pudemos verificar que este fundado no princpio da precau-
o, da proteo ou da cautela, que foi previsto pela Declarao do Rio, de 1992
em seu princpio 15.
O licenciamento ambiental integra a tutela administrativa preventiva e tem
como escopo mitigar possveis danos, bem como preservar e evitar danos irreversveis
ao meio ambiente, ante a implantao de empreendimentos ou construes. Expres-
sa, assim, uma tentativa de conciliar desenvolvimento econmico e a preservao
do meio ambiente, evitando-se, por via de consequncia, desperdcios de recursos
humanos, fsicos e biolgicos.
Por esta razo, de fundamental importncia que os profissionais que atuam
com o licenciamento ambiental sejam habilitados, bem capacitados e no permitam
a ocorrncia de desperdcio de qualquer espcie, resguardando os nossos potenciais
naturais, biolgicos e sociais.
Com o licenciamento ambiental no se permite que o singelo risco de dano ao
meio ambiente seja tratado com condescendncia, exigindo-se do poder pblico a
adoo de medidas necessrias e suficientes para evitar sua ocorrncia.
A legislao ambiental brasileira, mediante a interpretao de vrios disposi-
tivos, permite que a gravidade ou irreversibilidade de um dano ambiental possa ser
coibida com medidas enrgicas e drsticas, como a paralisao de empreendimentos
j iniciados, ou a demolio de obras feitas com desrespeito s normas pertinentes.
Assim, de suma importncia que os rgos protetivos atuem de modo eficiente
e com elevado grau tcnico.
A LC 140 passou a regulamentar as competncias da gesto ambiental nas trs
esferas governamentais: Unio, Estados e Municpios. Verifica-se, no entanto, que
as normas estabelecidas na Resoluo 237/1997 foram ratificadas pela LC 140 com
o sistema nico de licenciamento pelos rgos executores do Sistema Nacional de
Meio Ambiente (art. 13) e com a possibilidade de manifestao no vinculante dos
rgos ambientais das outras esferas federativas.
A LC 140 transferiu, porm, a maior parte dos licenciamentos ambientais para
os municpios, que no possuem estrutura adequada para promover aes em defesa
da proteo ao meio ambiente e a correta prestao dos servios ambientais, sob o
singelo argumento de que os constantes atrasos dos rgos ambientais geravam en-
traves e limites srios ao desenvolvimento do Pas.
De fato, o critrio adotado pela LC 140 foi o da abrangncia do impacto. As-
sim, se for local, caber aos municpios, uma vez definidos pelo Conselho Estadual
do Meio Ambiente; se atingir mais de um municpio dentro de um mesmo estado,
ganhar as dimenses de evento regional, cabendo a este ente federativo o licencia-
mento e, por fim, se ultrapassar as fronteiras do estado ou do pas caber ao rgo
federal especfico.
Contudo, as mazelas que atingem a estrutura do municipalismo brasileiro, asso-
ciadas ao elevado ndice de corrupo, permitem concluir que a LC 140 representa
um retrocesso na proteo do meio ambiente, mormente se tivermos em conta que os
prazos para o licenciamento, bem como outras regras atinentes a esta atividade, ainda
permanecem regulamentados pela resoluo Conama 237/1997.
No entanto, a complexidade ambiental brasileira, que diante da constatao
da deficincia de algum rgo ambiental permite que outro ente da federao possa
exercer a atividade fiscalizatria, sanando o problema surgido, eis que a LC 140/11
estabelece formas de cooperao entre os entes federados e disciplina a atuao dos
diversos rgos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) em razo da com-
petncia comum para fiscalizao e proteo do meio ambiente.
De fato, a Lei Complementar 140/11 manteve a competncia comum, sem
qualquer limite do poder de fiscalizao, o que permite sua aplicao por qualquer
rgo, nos moldes do art. 17. Assim, espera-se que os rgos ambientais organizem-
-se para cumprir com suas responsabilidades diante da legislao ambiental em vigor.
Alm disso, a LC 140 ainda prev a figura da atuao subsidiria, na qual
qualquer ente da federao pode auxiliar outro detentor de tais atribuies no de-
sempenho das atribuies decorrentes das competncias comuns, mediante apoio
tcnico, cientfico, administrativo ou financeiro e outras medidas, nos termos do
art. 2, III c/c art. 16.
Por fim, ainda consagra a hiptese de atividade supletiva em caso de inexistn-
cia de rgo ambiental executor ou deliberativo ou, ainda, em caso de atraso injustifi-
cado no procedimento de licenciamento pelo rgo ambiental licenciador originrio,
que outro ente federativo de maior abrangncia atue por meio de seu respectivo
rgo licenciador ou normativo, nos moldes dos arts. 14, 3 e 15.
Contudo, no obstante os 2 e 3 do art. 17 da LC 140 admitam a coopera-
o federativa, o caput do mesmo artigo enfatiza que a competncia para a fiscaliza-
o e lavratura de auto de infrao pelo ente licenciado apenas originria, o que
impediria que outro rgo federativo pudesse adotar medidas para evitar, cessar ou
mitigar danos ambientais.
A atuao conjunta de dois rgos ambientais agora gerar intensa discusso
jurdica para se saber qual deve prevalecer diante das hipteses acima enumeradas.
Desta maneira, como o processo de avaliao de impacto ambiental revesti-
do de carter pblico, a participao da comunidade faz-se necessria na anlise da
viabilidade ambiental de empreendimentos e atividades potencialmente poluidores.
Assim sendo, a audincia pblica, como modalidade de consulta pblica no
processo de licenciamento e divulgao das informaes sobre o projeto e discusso
do RIMA, Relatrio de Impacto Ambiental, que reflete as concluses do EIA/Estudo
de Impacto Ambiental, deve ser reforada e difundida no seio da sociedade brasileira.
A troca de informaes com o poder pblico, tal como ocorre nas audincias
pblicas, ensejam o fortalecimento do exerccio da cidadania e o respeito ao princpio
do devido processo legal.
Alm disso, deve-se se valer do controle dos atos pblicos e das decises toma-
das pelos administradores com o aumento das aes de improbidade administrativa,
mecanismo eficiente no combate corrupo e aos desmandos praticados por aqueles
que possuem o dever maior de defesa do meio ambiente, como prev o art. 225 da CF.
V-se, pois, que a LC 140 no trouxe modificao significativa e de fundo para
a legislao ambiental ptria, sendo que as vrias falhas surgidas com seu advento
podem ser superadas, desde que aja maior participao popular no processo de toma-
da da deciso administrativa ou legislativa, garantindo proteo adequada ao meio
ambiente para as geraes presentes e futuras.
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Submetido em: 22/11/2012
Aceito em: 4/12/2012

O Licenciamento Ambiental e A LC 140

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11 Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 12(23): 11-44, jul.-dez.

2012 ISSN Impresso: 1676-529-X ISSN Eletrnico: 2238-1228

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