Colonos y Participacion

Colonos y poltica
de participacin
ciudadana en
Aguascalientes

Vanessa Gngora Cervantes
Director de tesis: Mario Federico Bassols Ricardez
Universidad Autnoma Metropolitana
Doctorado en Estudios Sociales
Procesos Polticos
Junio 2010
2

NDICE DE CONTENIDO

Pginas
Introduccin

Objeto de estudio
Hiptesis y variables
Metodologa de Investigacin

Captulo 1. La participacin ciudadana como poltica
pblica

1.1. Una discusin analtica del trmino sociedad civil.
1.1.1. Sociedad civil y democratizacin. La confrontacin
entre democracia y gobernabilidad
1.1.2. La cuestin cultural. El determinismo socioeconmico
1.2. La participacin ciudadana
1.2.1. Espacio local. El papel de las organizaciones vecinales
en el municipio
1.3. El Estado del arte de la participacin ciudadana en
Amrica Latina
1.3.1. Experiencias latinoamericanas
1.3.1.1. Porto Alegre y el Presupuesto Participativo
1.3.1.2. El caso mexicano
1.4. El enfoque de polticas pblicas

.6

.10
...20
..24

...30

...31
...45

...52
..63

..68

..76
..79
..81
..97
108
Captulo 2. Formacin de una poltica pblica de
participacin ciudadana

2.1. Por qu es una poltica pblica de participacin
ciudadana la creacin de comits de colonos en
Aguascalientes?
2.2. Formacin de la agenda social
2.2.1. Antecedentes
2.2.2. Elementos coyunturales: el contexto de alternancia
poltica
2.3. Voluntad poltica: la administracin de Alfredo Reyes
Velzquez (1996-1998)
2.3.1. Formacin de la agenda de gobierno
2.3.1.1. Adopcin del asunto y problematizacin
2.3.1.2. Diseo institucional e innovacin de la poltica

.136

.142

.163

.168
.176
3
2.3.2. Implementacin de la poltica .187

Captulo 3. Legalizacin y consolidacin de la poltica de

3.1. Legalizacin de la participacin ciudadana: la
administracin de Luis Armando Reynoso Femat
(1999-2001)
3.1.1. Elecciones de 1998: alternancia poltica en la entidad
y consolidacin panista en el municipio
3.1.2. La participacin ciudadana y su papel en la nueva
agenda de gobierno
3.1.2.1. El Sistema Municipal de Participacin Ciudadana
3.1.3. Los primeros resultados de la formalizacin de los
comits de colonos

.196

.205
.207
.217

Captulo 4. Crisis y trmino de una poltica pblica de

4.1. Entre la continuidad y la crisis: la administracin de
Ricardo Magdaleno Rodrguez (2002-2004)
4.1.1. Elecciones 2001: Apuesta ciudadana a la continuidad
de un proyecto poltico
4.1.2. La poltica de participacin ciudadana de Ricardo
Magdaleno: una apuesta gubernamental por la
continuidad de un proyecto ciudadano
4.2. La administracin de Martn Orozco Sandoval 2005-
2007: Trmino de una poltica de participacin y
alternancia poltica
4.2.1. Elecciones 2004: la participacin ciudadana slo en el
discurso electoral
4.2.2. Los comits de colonos como capital poltico: la
gestin municipal 2005-2007
4.2.3. Nuevamente el PRI en el municipio capitalino

Captulo 5. Evaluacin de la poltica pblica de
participacin ciudadana 1996-2007

.223

.226

.231

.236
.243

5.1. Anlisis del diseo institucional: oportunidades y
amenazas de los comits de colonos
5.2. La voluntad poltica del gobernante y su efecto en la
implementacin

.255

264
4
5.3. Los comits de colonos una percepcin ciudadana
5.4. Anlisis e impacto de la poltica de participacin
ciudadana
273

279

Conclusiones

Apndice

Bibliografa

Tabla de ndices y Tablas
..285

..291

..294

..303

3

Fueron cerca de cinco aos lo que necesit esta investigacin para estar en sus
manos. El combate contra la inexperiencia, la desidia, el estrs y la presin lo
enfrent con el apoyo incondicional de mi familia y amigos. Y guiando los
pasos del trabajo a la luz de su conocimiento y paciencia estuvieron mi tutor,
profesores y compaeros del posgrado, a quienes agradezco haber hecho mi
estancia en la Ciudad de Mxico mucho ms que placentera y enriquecedora.

Agradezco por supuesto a la Universidad Autnoma Metropolitana que me
alberg todos estos aos, prologando para bien la maravillosa vida de
estudiante, as como al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa que brind
los recursos necesarios para concretar este sueo.

No quiero dejar de expresar mi reconocimiento a las personas que confiaron
sus memorias y experiencias en los grupos de enfoque, entrevistas y
observacin participante, an cuando desahogaran su impotencia y enojo
respecto un sistema poltico que no cubri sus expectativas.

A todos y todas, gracias.

6
INTRODUCCIN

Las tres ltimas dcadas en Mxico siguen siendo motivo de anlisis y
controversia. Los politlogos difieren al definir al rgimen mexicano como
una transicin democrtica o como un proceso inacabado, algunos slo como
alternancia poltica o inclusive, otros afirman que hemos traspasado el margen
y experimentamos los sabores de la consolidacin democrtica. Un argumento
positivo del avance democrtico es la paulatina conversin de las instituciones
polticas para adaptarse a las exigencias de la vida democrtica, tal como
sucedi con aquellas que brindan legitimacin a todo el rgimen (organismos
electorales), los poderes del Estado que ya definen (y defienden) sus
competencias frente al antiguo presidencialismo mexicano, el nacimiento y
consolidacin de las que garantizan el acceso a la informacin pblica, la
defensa de los derechos humanos y otras de diversa ndole, que diariamente
luchan por demostrar su contribucin democrtica. Pero tambin, es
necesario reconocer los aspectos que han mostrado, por el contrario, parlisis
o retroceso: los procesos antidemocrticos al interior de los partidos, la
evidente corrupcin del cuerpo administrativo pblico o el incremento en la
fortaleza del gobierno estatal en contra de los intereses de los municipios que,
entre otros, son algunos de los ejemplos de lo mucho que falta en el quehacer
democrtico.
Sin embargo, la cultura poltica de los ciudadanos mexicanos ha estado
en un continuo vaivn entre los valores democrticos y los hbitos que hered
del rgimen autoritario. A pesar de las opiniones que consideran las marchas
y los mtines como muestras de involucramiento en la vida poltica, se debe
recordar que tambin en el autoritarismo se realizaban, aunque la diferencia
radique en la naturaleza ciudadana apartidista de las manifestaciones
actuales. No obstante, la manifestacin de la cultura cvica no debe ser
7
delimitada a la movilizacin civil y mucho menos electoral. Si consideramos
que vivimos en un proceso de transicin y adopcin de la democracia, es
precisamente este momento en el que se crea una nueva ciudadana, ms
involucrada y participativa, lo que incita a la investigacin de las evidentes
transformaciones en las reglas polticas y en el pensar colectivo de la
poblacin.
Mucho se sugiere sobre la causa del cambio de rgimen poltico: fue la
negociacin paulatina de las fuerzas polticas de oposicin y del partido
hegemnico lo que permiti la participacin poltica plural? Fue la presin
social con la que se encontraron los dirigentes del pas por no representar ya
ms el inters social de la mayora de sus gobernados, con sus viejos
mecanismos represivos y corporatizados?
1
O simplemente se trata del efecto
de una tendencia mucho ms amplia, que se explica en el marco de la
globalizacin o integracin regional? Uno de los objetivos de este trabajo es
entender las facetas anteriores (el cambio institucional, el cambio poltico, la
transformacin poltica-cultural de los ciudadanos y la influencia mundial y
regional) como partes interdependientes de un ciclo, en el que un cambio en
alguna de ellas, repercute directamente en otra, con igual o mayor efecto.
Es bien sabido que la liberalizacin, la alternancia poltica y la
democratizacin de la administracin pblica no son procesos simultneos
sino etapas de una transformacin mayor, algunas veces prolongadas, y en
otras ocasiones relativamente breves. Por tanto, sera errneo considerar que
en un pas como el nuestro (econmica y socialmente heterogneo), las
regiones comparten proceso idnticos de cambio rumbo a una transicin
democrtica. Al contrario, se puede observar localidades con caractersticas
socioeconmicas muy peculiares que hicieron suyo el cambio democrtico
con mayor rapidez y constancia, mientras otras tardaron el paso inclusive

1
Respecto a este tema Juan Manuel Ramrez Siz escribe un interesante artculo, en donde desarrolla las dos
8
hacia la alternancia poltica al mantener su preferencia electoral por actores
del rgimen poltico hegemnico.
2
En las entidades federativas y sus
localidades se dieron diferencias importantes en cuanto a los cambios de las
instituciones gubernamentales. En ciudades altamente politizadas, como en la
capital del pas, la gente pidi participar, particip y ahora exige
transformaciones poltico-administrativas que sean congruentes con su nuevo
estilo de vida democrtica. Pero en otros lugares, la alternancia poltica se dio
en circunstancias no precisamente adheridas a la idea de una mutacin en la
cultura poltica de su sociedad: si percibimos algn tipo de avance en la
participacin ciudadana se debe al efecto del cambio polticoadministrativo
que la intent incentivar. Es el caso que se presenta en esta investigacin.
La alternancia poltica en Aguascalientes se present primero a nivel
municipal en 1995 (en la capital y otros tres municipios rurales) y despus en
las elecciones de gobernador en 1998, con lo que cambiaron caras,
procedimientos y reglas del juego. La duda que surgi desde ese momento fue
sobre la incidencia que estas transformaciones tendran en el inters de la
ciudadana por la poltica, especialmente en el municipio capitalino: los
aguascalentenses cambiaran su percepcin sobre el proceso poltico? Cmo
se involucraran en la toma de decisiones polticas? Qu mecanismos
utilizaran para ser escuchados por las nuevas administraciones? A qu tipo
de problemas pblicos se prestara mayor atencin y cmo los resolveran?
Este trabajo de investigacin plante el reconocimiento de una posible
transformacin en la disposicin participativa de las y los aguascalentenses: si
han dejado atrs el comportamiento pasivo que los caracterizaba
3
frente a la

2
Ejemplos de este caso son el estado de Hidalgo y Oaxaca, en los cuales se encuentra fuertemente arraigada
la tradicin priista, gracias a la fortaleza de los denominados caciques locales, que a su vez robustecen el
podero del gobernador y su partido.
3
Y era tan caracterstica la pasividad del ciudadano aguascalentense, que no pocos autores la mencionaron
como factor importante en la formacin de sus anlisis sobre el estado: As, en un escenario donde la
sociedad civil no ha llegado a constituirse en sujeto poltico activo, el inversionista privado, el gran capital
comercial y la lite poltica aguascalentense, ha compartido beneficios mutuos, dentro de un solo proyecto de
9
accin de sus gobernantes (congruente con el rgimen priista hegemnico),
participando cada da ms en la toma de decisiones o si, por el contrario, la
situacin poltica y social es percibida fuera de su alcance o inters.
Se justifica este tipo de estudios por la necesidad de conocer
sistemticamente el fenmeno de la transicin democrtica del pas, pero
desde lo local. Es decir, para poder conocer el impacto de la alternancia en el
poder, de los gobiernos divididos, del sistema competitivo de partidos y las
nuevas alternativas de gobernar de la otrora oposicin, es preciso no slo el
anlisis de lo que sucede en el mbito nacional, sino de los mltiples estudios
de caso que aportan elementos de particular importancia para la realizacin de
generalizaciones posteriores. Adems, la democratizacin de Amrica Latina
y su tendencia hacia la intervencin ciudadana en las polticas pblicas
gubernamentales locales, justifica la investigacin de su estado actual en
Mxico y sus ciudades.
Dos son las perspectivas de investigacin que contiene este trabajo: el
proceso de elaboracin de polticas pblicas, es decir, de la toma de
decisiones poltico administrativas en un periodo determinado de tiempo,
con miras a establecer semejanzas y diferencias entre el rgimen priista y los
gobiernos de oposicin (en nuestro caso, el Partido Accin Nacional); y
corroborar la existencia de una nueva personalidad social democrtica,
expresada por medio de la participacin ciudadana, que busca incidir en la
esfera poltica con distintos mecanismos en cada una de las etapas del proceso
de toma de decisiones polticas.

desarrollo capitalista en la regin (Mario Bassols y Adrin Moreno, Las ciudades mexicanas ante el
cambio: un estudio sobre San Luis Potos y Aguascalientes, en Reestructuracin econmica y consecuencias
regionales en Amrica Latina, M. Czerny und G. Kohlhepp (red.), Geographischen Instituts der Universitat
Tubingen, Tubingen, 1996, p. 53).
10
De esta forma, el proyecto de investigacin recurre a un abanico terico,
que establece el vnculo entre los estudios meramente administrativos y los
estudios sociopolticos, demostrando por qu no deben seguir divorciados y
por qu s es necesaria su complementacin para este tipo de anlisis social.

Grfico 1. Ubicacin geogrfica de la ciudad de Aguascalientes.

Objeto de Estudio

Aguascalientes est ubicado en la llamada Altiplanicie Central de la
Repblica Mexicana y colinda al norte, oeste y noreste con Zacatecas y al sur,
este y sureste con el estado de Jalisco. Su demarcacin en el mapa del pas ha
creado entre sus pobladores la vieja creencia de que la columna situada en la
plaza patria de la capital ubica el centro geogrfico del pas, sin embargo el
verdadero centro de Mxico se localiza a 135 kilmetros al noroeste del
Estado, en un lugar despoblado de la Sierra del Bozal en Zacatecas.
4
Es uno
de los estados de la federacin ms pequeos en cuanto a su extensin

4
Aguascalientes: mi estado, Delegacin General de la SEP en Aguascalientes, Mxico, 1982, p. 13.

11
territorial despus de Colima, Morelos, Tlaxcala y el Distrito Federal- , pues
representa cerca del 0.3% de la superficie total del pas (5,589 km
2
). Dos
cadenas montaosas atraviesan su rea, al oeste la reconocida Sierra Fra y al
este la Sierra de Tepezal, dejando al interior del estado una vasta superficie
plana identificada como el Valle de Aguascalientes. El nombre de la entidad
se debe a los manantiales de aguas termales que existen en los municipios de
Aguascalientes, Calvillo, Rincn de Romos y Jess Mara que, junto con el
Ro San Pedro y arroyos como el Cedazo y Los Pirules conforman su
hidrografa.
Fundada el 22 de octubre de 1575 con el nombre de Villa de Nuestra
Seora de la Asuncin de las Aguas Calientes, la ciudad nace por la necesidad
de proteger la llamada Ruta de la Plata que llevaba la riqueza de las minas
zacatecanas a la Ciudad de Mxico, pues estaba continuamente asediada por
los ataques de los indios chichimecas. Se distinguira como una tierra
agricultora y artesana hasta la llegada de la Gran Fundicin Central Mexicana
(propiedad de los Guggenheim) y Ferrocarriles Mexicanos a finales del siglo
XIX.
El Estado de Aguascalientes inici el siglo XXI con la celebracin del
registro del milln de habitantes. Adems, destac en el pas por presentar
cifras educativas, econmicas, de salud y de prestacin de servicios,
superiores a la media nacional. Era distinguido por la tranquilidad del
escenario poltico-social que lo haba hecho merecedor de la confianza federal
para el establecimiento de proyectos o experimentos administrativos, y
tambin considerado por habitantes de otras entidades para mejorar su calidad
de vida.
3
Adems, la entidad tiene una particularidad interesante: el 68% de su

5
Segn el INEGI en el 2000 el saldo de migracin neta era de 0.6. Esto es importante porque Aguascalientes
se haba caracterizado por ser una entidad de emigrantes, ya sea interestatales o hacia los Estados Unidos, y
aunque esta ltima modalidad sigue siendo fuente de expulsin de trabajadores hidroclidos, es tal la llegada
de vecinos de otros estados que el saldo migratorio se ha vuelto positivo. Para el 2005, el Conteo Nacional de
Poblacin registr 9,132 migrantes de otros estados.
12
poblacin total est ubicada en el municipio capitalino. Y an ms, si
consideramos la zona metropolitana que une a los municipios de
Aguascalientes, San Francisco de los Romo y Jess Mara, la cifra se
aproxima al 78% de la poblacin hidroclida, lo que significa una entidad
mayoritariamente urbana (vase Tabla 1).

Grfico 2. Poblacin del estado de Aguascalientes. Fuente: www.inegi.org.mx

Tabla 1. Poblacin de Aguascalientes por municipios, 2005.
Fuente: Conteo Nacional de Poblacin 2005, www.inegi.orb.mx

En general, Aguascalientes puede ser considerado un espacio social y
polticamente privilegiado. Ha sido objeto de estudio de varios anlisis, no
Poblacin de Aguascalientes por municipios, 2005
Habitantes %
Aguascalientes 723,043 67.86
Asientos 40,547 3.81
Calvillo 50,183 4.71
Coso 13,687 1.28
El Llano 17,115 1.61
Jess Mara 82,623 7.75
Pabelln de Arteaga 38,912 3.65
Rincn de Romos 45,471 4.27
San Francisco de los Romo 28,832 2.71
San Jos de Gracia 7,631 0.72
Tepezal 17,372 1.63
Total de la entidad 1,065,416 100%

13
slo por sus rasgos econmicos o culturales (tradiciones catlicas
conservadoras profundamente arraigadas), sino tambin porque ha
experimentado grandes cambios que se insertan en el proceso de transicin
poltica nacional. Antes de la alternancia poltica en el estado, Aguascalientes
no era la excepcin sino el modelo del rgimen priista. En palabras de Mario
Bassols, una caracterstica de la gestin poltica persistente durante los
ltimos treinta aos [el texto fue publicado en 1997] es el paternalismo
predominante en la relacin gobernantes y gobernados.
6
Un ejemplo claro es
el proceso de transicin industrial (aproximadamente en la dcada de los
setenta), cuando la lite gobernante emanada del Partido Revolucionario
Institucional (PRI) decide cambiar el rumbo de la economa local, basada en
la agricultura y en una produccin textilera de corte familiar, a una incipiente
industrializacin de sus productos agrcolas, todo gracias a la intervencin del
Gobierno Federal que consider a la entidad como propicia para
experimentar un sin fin de polticas pblicas que despus intentara aplicar
en toda la Repblica. Fue as que Aguascalientes se convirti en el ideal para
ser prueba piloto de muchas acciones gubernamentales, principalmente la
descentralizacin administrativa (tal como sucedi con el INEGI) y la
creacin de nuevos polos econmicos industriales, que despegaron con
rapidez el progreso econmico y la transformacin urbana de la capital y de la
entidad en general.
7

Con el cambio de partido poltico en el gobierno, la relacin con la
sociedad present una importante transformacin. El 6 de Agosto de 1995, el
Partido Accin Nacional (PAN) obtuvo 92 mil 863 votos lo que signific el

6
Mario Bassols Ricardez, Poltica Urbana en Aguascalientes: Actores sociales y territorio (1968-1995),
Universidad Autnoma Metropolitana/Instituto de Cultura de Aguascalientes, Mxico, 1997, p. 70.
7
Dos son los principales estudios que han desarrollado el tema de la transformacin econmica de la entidad.
De Fernando Salmern su libro Intermediarios del Progreso y Poltica Urbana en Aguascalientes: actores
sociales y territorio de Mario Bassols (Bassols, 1997). Ambos destacan el fuerte vnculo entre el Gobierno
Federal y el Gobierno del Estado de Aguascalientes.
14
52.13% de los sufragios totales en las elecciones para elegir Presidente
Municipal de la capital de Aguascalientes. Adems consigui la victoria en
los municipios de Calvillo, Coso y Rincn de Romos
8
y una importante
presencia en el Congreso Estatal (el PAN gan los siete distritos urbanos de la
capital y el X y XV del interior del estado, correspondientes a Calvillo y
Rincn de Romos). La aceptacin del desempeo municipal de la gestin
panista, entre muchos otros factores, se reflej el primer domingo de agosto
de 1998, cuando Felipe Gonzlez (tambin de Accin Nacional) ocup el
Ejecutivo Estatal con cerca del 52.37% del total de los votos emitidos,
dejando al derrotado PRI con el 37.50% de la votacin.
9

El PAN tuvo una sostenida preferencia de la poblacin urbana hasta las
elecciones del 2007, cuando pierden ante el PRI el municipio capitalino
(vase tabla 2). Gracias a este largo periodo en el poder, cuatro
administraciones municipales panistas en Aguascalientes formularon,
desarrollaron y evaluaron polticas pblicas de largo plazo con cierta
certidumbre de contar con un gobierno estatal del mismo origen partidista que
las apoyara. A partir de 1996, la primera administracin municipal del PAN
tendra entre sus prioridades, demostrar que era capaz de administrar con
sentido democrtico, eficacia y honestidad, no obstante que la ltima
administracin priista se haba distinguido por una aplicacin puntual de stos
dos ltimos aspectos.
10

8
En las elecciones municipales de 1995 en Calvillo, el PAN obtuvo 52.86% frente al 40.35% del PRI; los
resultados de Coso fueron 46.91% y 46.80% del PAN y PRI respectivamente; y en Rincn de Romos la
victoria fue tambin para el PAN con el 51.24% de los votos frente al 38.71% del PRI (Fuente: Consejo
Estatal Electoral).
9
Cabe resaltar que la participacin electoral de 1998 fue de las ms altas registradas en la historia de
Aguascalientes con cerca de un 67% del Padrn Electoral.
10
Andrs, Reyes Rodrguez, Gestin Municipal en Aguascalientes. El mircoles ciudadano, en Martagloria
Morales (coord.), La participacin en las nuevas administraciones municipales: anlisis de caso de gestiones
panistas y priistas de Quertaro, Guanajuato y Aguascalientes, Universidad Autnoma de Quertaro,
Mxico, 2000, p. 142.
13

Grfico 3. Porcentaje de votos obtenidos en las elecciones para presidente municipal en Aguascalientes
Fuente: Instituto Estatal Electoral de Aguascalientes. www.ieeags.org.mx

Desde 1996 los ejes de la planeacin de desarrollo municipal han sido,
principalmente, la seguridad pblica, la preservacin y generacin de empleo,
servicios pblicos de excelente calidad y el fortalecimiento de los
mecanismos de participacin ciudadana. Este ltimo aspecto ha sido
preocupacin de la mayora de los municipios gobernados por Accin
Nacional buscando la renovacin de los lazos del gobierno con la sociedad
civil, despus de que fueron destruidos con la prdida de comunicacin con
los lderes sindicales y de otras organizaciones incorporadas al PRI.
11

En el caso del municipio capitalino de Aguascalientes, se intent
establecer el vnculo con la sociedad mediante diversas innovaciones
administrativas. Los populares programas Mircoles Ciudadano y Accin

11
En un estudio sobre los taxistas corporatizados de Tijuana, Tania Hernndez Vicencio afirma que esta
postura [rompimiento con el antiguo corporativismo] ha derivado en diferentes acciones que tienen por
objeto el desplazamiento de los lderes tradicionales y el rompimiento de una dimensin del aparato
corporativo: la relacin copular gobierno-lder, que queda sustituida por la gestin individual de cualquier
reclamo que afecte directamente el inters personal, aunque no los intereses de la organizacin en s. Dicha
actitud elimina el papel de intermediarios que desempeaban los dirigentes sociales. (Tania Hernndez
Vicencio, Los gremios de taxistas en Tijuana. Alternancia poltica y corporativismo cetemista, Colegio de la
Frontera Norte, Mxico, 1995, p. 57)
16

Compartida son algunos ejemplos. El primero fue considerado un eficaz
sistema de intercambio ciudadano con el ayuntamiento, pero con medios
individuales de participacin, es decir, con peticiones y demandas de
particulares (no organizados), estableciendo una comunicacin directa con la
autoridad municipal. Este mecanismo cumple tres objetivos: resolver en
corto tiempo los problemas que se presentan; detectar estadsticamente los
puntos ms desatendidos de los servicios municipales y, finalmente, contar
con datos estadsticos para sustentar los proyectos de las siguientes
administraciones.
12

No obstante, apelaron a otro procedimiento que buscaba cubrir el vaco
que dej el desplazamiento de las organizaciones incorporadas al PRI. Se
institucionaliz (es decir, legaliz la creacin, organizacin, funcionamiento e
inclusin en el procedimiento administrativo) la participacin de los comits
de colonos. Sera errneo decir, que stos no existan en las administraciones
priistas
13
, sin embargo, dichas organizaciones vecinales generalmente
mantenan los lazos caractersticos del corporativismo, es decir, ntima
relacin de sus lderes (no las bases) con el gobierno, por medio del Partido
Revolucionario Institucional, por lo que no representaban estructuras
autnomas que intermediaran entre la sociedad civil y el gobierno.
A partir de 1996, inicia una serie de modificaciones legales,
administrativas, tcnicas y de negociacin que involucran la participacin de
los comits de colonos en la administracin pblica municipal de
Aguascalientes. Sin embargo, no ha existido un seguimiento profundo sobre
los resultados que esta decisin poltica ha tenido sobre la sociedad
aguascalentense.

12
Andrs Reyes, Gestin Municipal en Aguascalientes, op. cit. p. 56.
13
Los antecedentes ms cercanos de los comits actuales, son los comits que son formaron para el Programa
Nacional de Solidaridad en los gobiernos priistas (Silvia Bnard, Pobreza y participacin social en Mxico.
Una aproximacin desde el caso de Aguascalientes, Centro de Investigacin y Estudios Multidisciplinarios
de Aguascalientes (CIEMA), Mxico, 1999).
17
La presente investigacin se concentra en la poltica pblica de
participacin ciudadana de las organizaciones vecinales del municipio
capitalino del Estado de Aguascalientes, en el periodo que va de la alternancia
poltica municipal, iniciada en 1996 con el arribo de Alfredo Reyes Velsquez
hasta el ao 2007, que corresponde a cuatro gobiernos municipales
provenientes del Partido Accin Nacional. Pero adems comprende el anlisis
de la percepcin de las y los ciudadanos aguascalentenses frente a dicha
poltica pblica. Varias razones pueden explicar la acotacin del espacio, del
tiempo y actores implicados en la investigacin.
La preferencia de estudiar la gestin municipal, sobre otras formas de
organizacin poltico-territorial, se deriva de lo que entendemos por
democratizacin de la administracin pblica. sta sustenta como requisito
indispensable, que la ciudadana tenga la posibilidad de controlar o vigilar a la
gestin pblica.
14
Esto va ms all de la capacidad de votar por la opcin de
su preferencia, o de acudir a plebiscitos o referndum convocados por las
autoridades correspondientes; es decir, no se suscribe al mbito de
representacin poltica comn, sino que acude a otro tipo de mecanismo,
mucho ms inclusivo que la mera accin pasiva del voto. La participacin
ciudadana a nivel municipal, resulta ser mucho ms factible que en otros
mbitos gubernamentales, dado que la gente suele involucrarse ms con las
cuestiones cotidianas de su localidad, tales como la prestacin de servicios
pblicos, la dotacin de infraestructura, la seguridad de su entorno, el cuidado
del ambiente, etc., todas ellas de competencia municipal.
15

14
Vase Nuria Cunill Grau, La democratizacin de la administracin pblica, en Poltica y Gestin
pblica, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD)/Fondo de Cultura
Econmica, Argentina, 2004.
13
Adems, existe una relacin semidirecta entre el tamao de la poblacin y el establecimiento de consensos
para decisiones polticas, es decir, la participacin ciudadana tiene mayor factibilidad en contextos
demogrficos pequeos. (David Arellano Gault y Liliana Rivera Snchez. Gobiernos locales: innovaciones
y perspectivas en la gestin de la participacin social, en Gestin y poltica pblica, vol. VIII, nm. 1, 1998,
pp. 89-119).
18
La participacin ciudadana local, como veremos en el aspecto terico,
comprende una amplia gama de actividades y de actores involucrados,
proclives a ser ordenados con base en su organizacin (o sin ella), a la
utilizacin de determinados mecanismos de intervencin (institucionales o
informales) y al grado de involucramiento en la toma de decisiones (de la
consulta a la cogestin). Dado que el anlisis de todas estas variables de
participacin, requerira un estudio exhaustivo que traspasa los lmites de la
presente investigacin, decidimos enfocarnos a un grupo clave de
organizacin ciudadana en el contexto de alternancia municipal en
Aguascalientes: los comits de colonos.
Las organizaciones vecinales han sido objeto de innumerables estudios
nacionales y extranjeros. La capacidad de unirse con otras personas en busca
de objetivos comunes es vista como una cualidad cvica que permite, por una
parte, mantener latente la comunicacin entre redes sociales ciudadanas,
configurando las demandas y necesidades en peticiones de grupos especficos;
y por otra parte, establecer una relacin constante de estos grupos
representativos de la sociedad con el gobierno, ampliando su percepcin de
eficacia poltica, de influencia en la toma de decisiones. De esta forma, la
organizacin vecinal debera representar una agrupacin elemental en la
sociedad, pues constituye el primer paso en la formacin de la problemtica
diaria de los ciudadanos, esto es, el enlace tericamente lgico entre la
sociedad civil y el gobierno local.
Ms all de lo anteriormente expuesto, la importancia de analizar la
participacin de las organizaciones de vecinos desde nuestra perspectiva
regional, se debe a que los gobiernos municipales de oposicin necesitaron
institucionalizar la participacin de la ciudadana, de forma que pudiera
llenarse el vaco que dej el corporativismo del rgimen priista. As
observamos que, ms que tratarse del resultado del voluntarismo social, los
19
comits de colonos fueron la concrecin de una poltica pblica, para
establecer una nueva relacin gobierno-sociedad.
Para fines del presente proyecto los comits de colonos son:

... un instrumento primario de organizacin pblica y social en la estructura
del [Sistema de Participacin Ciudadana Municipal] que representa a la
cuadra, el barrio, la colonia, el fraccionamiento, la comunidad, etc., y que
pretende una relacin cercana y directa de la autoridad con la ciudadana con
el objeto de involucrar la participacin voluntaria, ordenada y responsable del
ciudadano en la toma de decisiones gubernamentales.
16

Cuando se realiz el estudio, existan poco ms de 350 comits de
colonos registrados por la Secretara de Desarrollo Social del Municipio de
Aguascalientes que, segn el Reglamento Interno de Participacin Ciudadana
Municipal, deben mantener contacto constante y directo con las diferentes
delegaciones y dependencias municipales. Tambin sern objeto de anlisis
comparativo las diversas formas de organizacin vecinal que pertenecieron al
rgimen municipal priista anterior a la alternancia.
Referente al periodo que concentra el anlisis de la gestin municipal, es
preciso sealar que, si bien el cuerpo de la investigacin se concentrar en la
administracin de Alfredo Reyes, Luis Armando Reynoso, Ricardo
Magdaleno y Martn Orozco (1996-2007), todos de extraccin panista,
tambin tendremos que abordar la gestin pblica del PRI anterior a la
alternancia poltica, debido a evidentes cuestiones comparativas en el uso de
mecanismos de gestin o negociacin social. Esta seleccin de trienios
17
,
tiene la intencin de realizar un anlisis de la evolucin de los procedimientos
administrativos que se llevaron a cabo para incorporar la participacin
ciudadana y de las organizaciones vecinales que tuvieron presencia en cada

16
Reglamento Interno del Sistema de Participacin Ciudadana Municipal, en Peridico Oficial del Estado
de Aguascalientes, tomo LXIV, nm. 50, Aguascalientes, Ags., 10 de Diciembre, 2001, p. 36.
17
En Mxico, los periodos poltico-administrativos de los municipios tienen una duracin de tres aos. La
investigacin demuestra como ste corto lapso de tiempo se constituye como uno de los principales
malestares del desarrollo local.
20
uno de ellos. La mutacin y los cambios evidenciados son un indicador
interesante de la evolucin de la accin pblica local que tuvo lugar en
Aguascalientes en el transcurso de esos aos.

Hiptesis y Variables

El desarrollo econmico de la ciudad de Aguascalientes cobr auge con las
gestiones municipales priistas de la dcada de los setenta, se sustent en la
coherencia del proyecto gubernamental y los intereses de las lites
econmicas, as como en el apoyo social (y pacfico) manifestado por los
lderes sociales vinculados fuertemente con el PRI. Como veremos ms
adelante, esto despleg un motor endgeno de desarrollo local que
contrarrest los factores negativos del entorno regional y nacional, tales como
la centralizacin poltica y administrativa, las crisis econmicas, la violencia
de los movimientos sociales, etctera.
La alternancia poltica municipal tuvo, entre muchos otros efectos, la
desarticulacin del equilibrio que haban mantenido los actores
gubernamentales y no gubernamentales: la clase empresarial inverta en la
ciudad, mientras el gobierno le garantizara un ambiente socio-poltico
caracterizado por la pasividad y la no confrontacin; a su vez, el gobierno
atenda con cierta eficiencia las demandas de los ciudadanos, siempre y
cuando estos se manifestaran a travs de sus intermediarios (lderes sociales
relacionados con el PRI). Por lo tanto, cuando se pone en peligro (con el
cambio de partido en el poder) la garanta de intermediacin pacfica social, el
nuevo gobierno reacciona con una estrategia de renovacin de los lazos
gobierno sociedad, atendiendo al discurso de apertura de la participacin
ciudadana a la toma de decisiones.
21
Las administraciones del municipio de Aguascalientes de extraccin
panista (a partir de 1996) consideraron que, para cubrir la oquedad que
dejaran los sindicatos y dems organizaciones corporatizadas al antiguo
rgimen, y anulados los lazos y comunicacin que permita la representacin
social en el gobierno, necesitaban adoptar mecanismos para institucionalizar
las demandas por vas directas con la sociedad civil. Se prioriz la
organizacin de la ciudadana dentro de los mrgenes que marcaba el
gobierno y la personalizacin de las demandas. Un ejemplo trascendental es el
llamado Mircoles Ciudadano.
18

Pero la institucionalizacin de la participacin ciudadana se vio reflejada
principalmente en la legalizacin, formacin y atencin de los llamados
comits de colonos y su inclusin en los distintos niveles del proceso de toma
de decisiones en la administracin pblica municipal. Sin embargo, dicha
poltica pblica no cumpli las expectativas iniciales. Por ejemplo, existe
cierto desconocimiento social sobre la existencia de dichos comits, su
funcionamiento, competencia e integracin. Adems, dichas organizaciones
reproducen los vicios del modelo corporativo del rgimen priista: lderes
inamovibles, politizacin excesiva al interior del comit, relacin evidente de
sus integrantes con el partido en el gobierno, etctera
19
.
Dicha aseveracin llevaba a la hiptesis de que la continuidad de las
prcticas corporativistas tendera a individualizar la participacin, es decir, a

18
El Programa Mircoles Ciudadano consiste en el acercamiento de los funcionarios pblicos de alto nivel
municipal (presidente y secretarios del ayuntamiento) y la ciudadana para atender de manera directa las
demandas y peticiones en el patio central del Palacio de Gobierno. Generalmente, las personas asisten para
pedir por intereses particulares (rara vez se presentan organizaciones sociales) y son referidas a dependencias
pblicas para la resolucin de sus problemas.
19
En la Introduccin del libro Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en Amrica Latina: Mxico,
Alberto Olvera afirma que la contribucin del estudio de la relacin entre sociedad civil y los diferentes
niveles de gobierno es la afirmacin de que lejos de la imagen dominante que la define [a la sociedad civil]
como una especie de polo de virtud opuesto a la maldad intrnseca del Estado, en su interior se reproducen
vicios autoritarios y prcticas antidemocrticas, si bien prefigura tambin nuevas formas de convivencia y
adelanta en algunos componentes, una crtica al orden existente (Alberto J. Olvera (coord.), Sociedad civil,
esfera pblica y democratizacin en Amrica Latina: Mxico, FCE, 2003, p. 11).
22
orientarse a mecanismos ya sea formales (peticin directa a funcionarios) o
informales (mtines, boletines de prensa) que no requiriesen de una
organizacin previamente establecida, tal vez vinculara a grupos muy
reducidos de ciudadanos con un inters muy particular, o personas que
establecieran contacto directo con el ayuntamiento, sin la necesidad de
intermediarios con intereses partidistas.
Aunado a lo anterior, los factores externos de contexto hidroclido
alertan la garanta de pasividad de los actores sociales ante el proyecto de
desarrollo urbano. La ola mundial de movilizaciones ciudadanas contra
decisiones de autoridades polticas y administrativas, el incremento del nivel
educativo de la poblacin (en Aguascalientes claramente relacionado a la
mejor calidad de vida), las alternativas partidistas ante la mala actuacin-
evaluacin del partido en el gobierno
20
, la crisis de los partidos polticos y de
la representatividad de muchos funcionarios pblicos, son indicios de una
nueva ciudadana ms cargada a la cultura participativa que a la de sbdito
que le caracterizaba.
21

La presente investigacin, adems de estudiar el diseo institucional de
la poltica pblica de participacin ciudadana (buscando detrs del discurso
qu problemas enfrent el nuevo gobierno en su relacin con la sociedad y
cmo lo solucion) se basa en el inters de conocer la orientacin de la
sociedad hacia la poltica pblica de participacin ciudadana que configur la
gestin panista, en especfico, respecto a los comits de colonos: sus
incentivos para participar, sus obstculos, la percepcin que tienen del

20
La reida competencia de eleccin municipal del 2004 en el municipio de Aguascalientes y la alternancia
poltica de las elecciones del 2007 son un claro resultado de estas interpretaciones.
21
Ambas definiciones son tomadas del estudio clsico de cultura poltica de Gabriel A. Almond y Sidney
Verba: la cultura de sbdito se entiende como una relacin pasiva del ciudadano con la autoridad
gubernativa, de la cual tiene conciencia de su existencia e inclusive, puede evaluarla positiva o
negativamente; sin embargo, la percepcin del papel del individuo en esta relacin es de sujecin y/o
indiferencia. Por otra parte, la cultura poltica de participante se caracteriza por el rol activo que la persona
considera tener en la poltica. (Gabriel A. Almond y Sidney Verba, La cultura cvica. Estudio sobre la
participacin poltica democrtica en cinco naciones, Euramrica, Madrid, 1970).
23
gobierno o de su propia actuacin, otras alternativas de participacin, con qu
intensidad y frecuencia.
El enunciado que expresa la hiptesis de la presente investigacin es: las
y los ciudadanos de Aguascalientes no perciben a los comits de colonos
(poltica pblica de participacin ciudadana de la gestin municipal) como
una instancia factible de participacin en la toma de decisiones pblicas,
debido a que stos han carecido de autonoma en sus acciones e
independencia del partido en el poder y, por el contrario, la ciudadana se ha
mostrado decepcionada de las acciones gubernamentales y ha optado por
modalidades de intervencin o influencia ajenas a los mecanismos formales
democrticos.
De tal manera que las variables atendidas en la investigacin son:
1. El diseo institucional: Las innovaciones legales, tcnicas,
administrativas y polticas que la gestin municipal de Accin Nacional
llev a cabo, con el objetivo de incluir a la participacin ciudadana en el
proceso de toma de decisiones.
2. Orientacin (actitud) de la ciudadana hacia la poltica de participacin
en la toma de decisiones pblicas, especficamente hacia los comits de
colonos.
3. Condiciones de la implementacin, es decir, las caractersticas del
funcionamiento de los comits de colonos y de la gestin de las y los
funcionarios pblicos encargados de la implementacin de la poltica.

24

Grfico 4. Hiptesis y variables

Metodologa de Investigacin

Este trabajo fue de carcter cualitativo pues investig ms all de las
mediciones presentadas por los propios gobiernos municipales para evaluar la
poltica de participacin ciudadana. Dado que la investigacin estaba
orientada a conocer la intencin poltico-social del diseo institucional de las
acciones y sobre todo, la percepcin que la ciudadana se form sobre stas,
fue un estudio fundamentalmente fenomenolgico. Se llev a cabo en dos
fases principalmente.
La primera fase de investigacin consisti en hacer un anlisis del diseo
de la poltica pblica de participacin ciudadana municipal y su evolucin a lo
largo de cuatro administraciones de la misma extraccin partidista (PAN). En
esta parte de la pesquisa describimos el contexto social y poltico que provoc
la priorizacin de la participacin ciudadana en la agenda gubernamental,
cmo se problematiz y convirti en poltica pblica y conocimos de forma

Caractersticas del
funcionamiento los
comits de colonos y de
los promotores de la
SEDESO Municipal
Poltica Pblica
de los Comits
de Colonos
Orientacin de los
ciudadanos hacia la
participacin
Variable
independiente
Variable
interviniente
Variable
dependiente
23
detallada el funcionamiento de los comits de colonos y de las dependencias
de la Secretara de Desarrollo Social que los atienden.
Gracias al anlisis de las cuatro administraciones de origen panista que
implementaron la poltica de los comits de colonos, se observ su evolucin
de la siguiente manera: origen y formacin de la poltica durante la primera
gestin de 1996-1998, legalizacin y consolidacin de los comits en el
gobierno del Luis Armando Reynoso Femat, continuidad pasiva de 2002-2004
y, finalmente, la crisis de los comits de colonos como poltica de promocin
de la organizacin ciudadana en la ltima gestin municipal de Accin
Nacional.
La segunda fase de investigacin consisti la evaluacin de los comits
de colonos como instancias de participacin, basndonos en dos tipos de
tcnicas: la observacin de las y los promotores como implementadores de la
poltica y la formacin de grupos de enfoque. La primera tuvo como objetivo
conocer el grado de involucramiento de estos funcionarios con el partido
poltico en el poder y su intencin de transmitir dicha preferencia poltica en
los comits a su cargo. Por su parte los grupos de enfoque se dirigieron al
anlisis de la percepcin ciudadana sobre su eficacia poltica como comits de
colonos (grupos de enfoque y entrevistas a profundidad) y para identificar el
impacto de la poltica de participacin como estrategia para la promocin e
inclusin del ciudadano en la toma de decisiones gubernamentales.

Descripcin de la dinmica de observacin participante

Dependencia: Departamento de Promocin de la Secretara de Desarrollo
Social del Municipio de Aguascalientes.
El objeto de estudio fueron las y los promotores, encargados de promover la
participacin ciudadana a travs de la organizacin y canalizacin de los
26
comits de colonos. Estos funcionarios son el enlace inmediato del gobierno
municipal (SEDESO) con la ciudadana para dar a conocer las actividades,
programas y recursos que ponen a su disposicin, ya a la vez llevar las
peticiones de los colonos a las dependencias correspondientes.
El objetivo de la observacin participante fue conocer la rutina diaria,
capacitacin, intereses, incentivos, principales problemas y preferencia
partidista de los promotores de SEDESO, importante para determinar el grado
en que los funcionarios ms cercanos a la ciudadana podran estar vinculados
con un partido poltico y si esto tiene consecuencias directas en la
implementacin y los resultados de la poltica de participacin. Se consider
como observacin participante porque los promotores no fueron informados
del verdadero objetivo de la investigacin y consideraron a la observadora
como una nueva compaera, que estaba siendo capacitada para el trabajo de
promotora. Algunos de los indicadores a observar fueron:

Referencias partidistas
Conocimiento/Preparacin en el cargo
Promocin de la participacin
Actividades que realizan
Respuesta de los vecinos/lderes a su trabajo
Peticiones y problemas principales

Descripcin de la dinmica de grupos de enfoque

Para conocer el impacto de la poltica de participacin ciudadana y el
funcionamiento de facto de los comits de colonos, se utilizaron los
llamados grupos de enfoque como tcnica cualitativa de investigacin. El
propsito fue que los miembros del comit y vecinos de la colonia dialogaran
y contrastaran sus opiniones sobre cmo es y debe ser la participacin
ciudadana en estas organizaciones. Como informacin adicional tuvimos
27
conocimiento de la problemtica principal de cada colonia y la manera
particular de los vecinos para buscar solucin, la relacin que tienen con el
gobierno municipal, especialmente con promotores, y con los partidos
polticos.
Debido a que no buscamos una muestra representativa, sino conocer los
distintos puntos de vista emanados de ubicacin y condiciones
socioeconmicas diferentes, se realiz una seleccin de ocho colonias
atendiendo los siguientes criterios:
Ubicacin geogrfica: Que se ubicaran en el norte, oriente, poniente y
centro de la ciudad.
Nivel socioeconmico: Para ello se seleccionaron colonias populares, de
ingreso medio, fraccionamientos residenciales y el barrio tradicional San
Marcos.
Antigedad: Se seleccion un barrio tradicional de la ciudad, colonias del
moderno Aguascalientes (antes de 1990) y del Aguascalientes
contemporneo (despus de 1990).

La dinmica tuvo el siguiente procedimiento. Se contact en primer
trmino al presidente del comit de la colonia o barrio y despus de una
primera entrevista de presentacin se program la sesin de grupo de enfoque
correspondiente. Cada grupo deba estar conformado por el presidente, dos o
tres miembros de la mesa directiva y tres o cuatro vecinos de la colonia ajenos
al comit.
En seguida se formaban dos subgrupos, uno de miembros de comits u
otro de vecinos para que elaboraran una explicacin de la definicin y
funcionamiento de un comit de colonos. Despus de darles el tiempo
necesario para esta actividad cada equipo expres sus opiniones en un
mximo de 15 minutos. Sin dar tiempo a la discusin, la moderadora realiz
28
una pequea explicacin del Reglamento de Sistema Municipal de
Participacin Ciudadana, haciendo nfasis en el papel que juegan los comits
en la planeacin de la obra de la ciudad. Habiendo terminado la explicacin
de la moderadora, todos los participantes discutieron sobre las semejanzas y
diferencias de sus explicaciones. Dicha discusin fue libre, buscando la
intervencin de todos los participantes, pero sugiriendo temas como el papel
del promotor, la aportacin de los comits en la planificacin de la ciudad, las
relaciones con los partidos polticos y los cambios suscitados con la
alternancia del 2007. Para finalizar la dinmica, se pidi que realizaran un
diagnstico de sus comits y qu es lo que les faltaba por hacer, para la
elaboracin de propuestas.
Cabe mencionar que la seleccin original de las colonias fue modificada
debido a las repetidas negativas de la gran mayora de los comits de
participar en la investigacin, lo cual signific tambin un hallazgo para la
misma considerando que es una expresin de la desconfianza que existe por
parte de muchos pobladores para tratar asuntos polticos o la indiferencia de
asistir a un ejercicio acadmico sin que medie un incentivo material de por
medio. Esto sucedi con los colonos del Barrio de San Marcos y del
Fraccionamiento Mxico a los que se les convoc en tres y dos ocasiones,
respectivamente, sin tener respuesta favorable para llevar a cabalidad la
dinmica de investigacin. En el caso del Barrio de San Marcos la presidenta
del comit de colonos nos permiti una entrevista a profundidad, la que
proporcion datos similares a los que pretenda obtener la aplicacin del
grupo de enfoque.
En el caso de las colonias y fraccionamientos seleccionados con alto
nivel socioeconmico la negativa fue rotunda
22
, por lo que se recurri a otro

22
El clima de inseguridad creciente en las ciudades debido al problema del narcotrfico y la delincuencia en
general es una de las razones de la negativa, pero debemos destacar las polticas de los condminos
residenciales que no permiten este tipo de reuniones.
29
tipo de acercamiento por medio de una organizacin civil plenamente
reconocida con integrantes de solvente posicin econmica: el Club Rotarios
de la Zona Norte de Aguascalientes. An cuando uno de los principios
rectores de sus reuniones es abstenerse de tratar posiciones polticas, las
personas que asistieron a estar reunin hicieron una excepcin y llevaron a
cabo con objetividad la dinmica propuesta generando informacin valiosa
para conocer el punto de vista de este sector de la poblacin.
Los grupos de enfoque y las colonias visitadas durante la observacin
participante en compaa de las y los promotores sociales, permitieron tener
una aproximacin suficiente al funcionamiento real de los comits de colonos
y a la formacin de una percepcin ciudadana sobre su objetivo y eficacia.

30
CAPTULO 1. LA PARTICIPACIN CIUDADANA COMO
POLTICA PBLICA

Participar es tomar parte. Tomar la parte que corresponde al sujeto y/o
agente participante del objeto de participacin. Participacin social es la
accin mediante la cual el sujeto o el agente toma la parte que le
corresponde en la sociedad significa no slo tomar para s los
beneficios y utilidades de esa forma social de vivir y convivir, sino sobre
todo tomar parte con aportaciones y contribuciones concretas al diseo,
realizacin, mantenimiento, modificacin y enriquecimiento de las
relaciones nter subjetivas y los intercambios que las constituyen.

Miguel Bazdresh
!"

El objeto de estudio de esta investigacin es la participacin ciudadana de un
tipo de organizacin social en el municipio de Aguascalientes: los comits de
colonos que sern considerados como la concrecin de una poltica pblica
municipal, que intent marcar una diferencia esencial de la gestin del Partido
Accin Nacional con las anteriores experiencias del rgimen priista,
especficamente en la relacin gobierno local - sociedad.
Para acercarse a dicho objeto de investigacin, analizamos la
participacin ciudadana situndola en la discusin terica de la sociedad civil
y el comportamiento poltico. Adems, el estudio del municipio se realiz a
partir de su importancia como espacio de democratizacin por excelencia en
la etapa de transicin/consolidacin democrtica, que ha evolucionado de ser
una figura subordinada y sumisa a criterios estatales y federales, a convertirse
en actor principal de nuevas formas de gestin pblica. Y tambin se analiz a
los comits de colonos desde una perspectiva de poltica pblica (su

23
Miguel Bazdresh Parada, Gobierno abierto al ciudadano. Innovacin en Len, Guanajuato, en Enrique
Cabrero Mendoza (coord.), La nueva gestin municipal en Mxico: anlisis de experiencias innovadoras en
gobiernos locales, Editorial Miguel ngel Porra, Mxico, 2002, p. 23.

31
implementacin y anlisis organizacional). Se tratar, entonces, en primera
instancia la revisin literaria de la participacin ciudadana y la gestin
municipal, para construir un marco de referencia terico que sea desagregado
en diversos indicadores, susceptibles de ser medidos en un segundo momento
por el anlisis de polticas pblicas.

1.1. Una discusin analtica del trmino sociedad civil

En la actualidad, la expresin sociedad civil ha tenido una relevancia que
pocos trminos han podido igualar. En Mxico, por ejemplo, muchos
consideran al terremoto de 1985 como el momento en el que esta expresin
resurgi en la vida socio-poltica del pas. En palabras de Nora Rabotnikof,
El despertar aluda tambin a la creacin, o mejor dicho a la aparicin
pblica y a la respuesta en movimiento para la resolucin de problemas
colectivos, de lazos de confianza y de solidaridad, de formas de cooperacin
enraizadas en el mundo de la vida, que daban testimonio de un tejido
comunitario robusto
24
. No obstante, el significado que le dimos entonces no
es el mismo que le damos ahora. De hecho, este concepto no puede aplicarse
homogneamente a todas las sociedades, o a sus partes integrantes. Los
medios de comunicacin, por ejemplo, no lo conciben de la misma forma que
lo aprecia un diputado o un miembro de una organizacin no
gubernamental
23
. Esto se complica cuando muchos otros trminos,
relacionados con ste, se utilizan como simples sinnimos, simplificando todo
un esquema terico que se teje con el objetivo de comprender mejor la

24
Nora Rabotnikof, Sociedad civil: cambio poltico y cambio conceptual, en Luca lvarez (coord.), La
sociedad civil ante la transicin democrtica, Editorial Plaza y Valds, Mxico 2002, p. 21.
25
Hasta 1999, un significativo sector de la opinin pblica sola acotar simblicamente el significado de
sociedad civil, limitndolo al campo de las organizaciones no gubernamentales y de algunos de los grupos de
ciudadanos que luchan por la democracia. (Alberto Olvera, Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin
en Amrica Latina, FCE, Mxico, 2003, p. 22).
32
realidad observada.

Lo anterior se debe a que la expresin ha tenido una
evolucin constante, por la cual su significado ha contenido caractersticas
especficas al contexto espacio-territorial.
26

Norberto Bobbio ha estudiado paradojas terico polticas, que a lo largo
de la historia se han ido construyendo y que han mutado de acuerdo a los
acontecimientos sociales e ideolgicos. En su libro Estado, Gobierno y
Sociedad, presenta una exposicin de las principales dicotomas que se
desprenden de la contraposicin esencial entre lo pblico y lo privado. Una de
ellas es la expresada en sociedad civil/Estado. La gran dicotoma consiste
en la divisin de un gran universo (en nuestro caso la realidad social) en dos
grandes esferas conjuntamente exhaustivas, en el sentido de que todos los
entes de ese universo quedan incluidos en ellas, y recprocamente exclusivas,
porque un ente comprendido en la primera no puede ser al mismo tiempo
comprendido en la segunda.
27
De esta forma, al involucrarse todos los
elementos del universo en una u otra esfera, persistir siempre la relacin
proporcional entre ambas, es decir, que el aumento de la esfera pblica
significa a su vez la disminucin de la esfera privada y viceversa. Bobbio
marca el lmite de ambas esferas con la nocin de utilitas: por un lado quod
ad singulorum utilitatem o la utilidad meramente individual, y por otro lado
res publica o cosa del pueblo, personas vinculadas por una utilidad que les es
comn.
Dado que al hablar de una dicotoma, basta con definir alguna de las
partes, para obtener en sentido negativo la definicin de la otra esfera,
sociedad civil ha sido generalmente entendida como todo aquello que no
forma parte del Estado, y ste como el conjunto de los aparatos que en un

26
Es precisamente esta relatividad al tiempo y al lugar al que se refiere, que el concepto se ha vuelto una
tarea urgente de reconstruccin terica para los estudiosos sociales.
27
Norberto Bobbio, Estado, gobierno y sociedad: por una teora general de la poltica, FCE, dcima
reimpresin, Mxico, 2004, p. 39.
33
sistema social organizado ejercen el poder coactivo.
28
Pero ms all del juicio
comn, Bobbio explica que la identificacin de la sociedad civil como lo no-
estatal se aplica desde distintas perspectivas: lo pre-estatal, lo anti-estatal y lo
post-estatal. La primera concepcin se remonta a la poca en que destacan un
agregado de derechos conocidos como individuales que se conceban
anteriores a toda forma de organizacin poltica (identificada con la lnea
iusnaturalista). Dicha dicha ideologa era abanderada por el nacimiento del
mundo burgus, y se identificaba a la sociedad civil en el plano de las
relaciones econmicas interindividuales en la que no era necesario (y por
tanto deba garantizarse la no intromisin) del poder coactivo del Estado. Por
ello Marx la identific como la subestructura econmica en la cual se ergua
la superestructura estatal. Para l sociedad civil y sociedad burguesa eran
consideradas como sinnimos.
Lo anti-estatal indica el lugar donde se manifiestan todas las instancias
de cambio de las relaciones de dominio, donde se forman los grupos que
luchan por la emancipacin del poder poltico, donde adquieren fuerza los
llamados contrapoderes.
29
Y por ltimo, desarrollado por el pensamiento de
Gramsci, lo post-estatal se refiere a la idea socialista mxima en que se
expresa el momento histrico determinista en que la sociedad no ser
regulada por ningn tipo de poder poltico, pues ste ha sido disuelto al igual
que las diferencias de clases.

28
Una definicin ms reciente, amplia y apegada a la realidad reciente es la que da Guillermo ODonnell
para el Informe La Democracia en Amrica. Limitado a decir lo que el Estado es y no lo que debe ser,
destaca tres dimensiones imprescindibles: su constatacin como un conjunto de burocracias, como un sistema
legal y como un foco de identidad colectiva. Un conjunto de instituciones y relaciones sociales (la mayor
parte de stas sancionadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y controla el territorio
y los habitantes que ese conjunto pretenden delimitar geogrficamente. Tales instituciones tienen ltimo
recurso, para efectivizar las decisiones que toman, a la supremaca en el control de medios de coercin fsica
que algunas agencias especializadas del mismo estado ejercen sobre aquel territorio. (Guillermo ODonnell,
Algunas reflexiones sobre la democracia, el Estado y sus mltiples caras, Conferencia Plenaria en el XIII
Congreso del CLAD, Buenos Aires, 4-7 de noviembre de 2008,
http://www.clad.org/documentos/congreso/odonnell).
29
Norberto Bobbio, Estado, gobierno y sociedad, op. cit., p. 42.
34
Jefrey C. Alexander nos explica al igual que Bobbio, cmo el concepto
de sociedad civil es uno de muchos otros que se encuentran en construccin
terica o como l llama, secularizacin. Distingue tres momentos en que el
trmino ha adquirido diferentes significados pero, a diferencia de Bobbio que
contrapone el trmino con la esfera estatal, Alexander lo atiende en su
relacin con el capitalismo: primero se tuvo una nocin inclusiva
predominante desde finales del siglo XVII, en donde se generaliza como
sociedad civil a todas las instituciones fuera del Estado: Precisamente este
concepto inclua al mercado capitalista y sus instituciones, las asociaciones
pblicas y privadas, todas aquellas formas de relaciones sociales de
cooperacin que creaban lazos de confianza, la opinin pblica, los derechos
e instituciones legales y los partidos polticos.
30
En esta nocin, se le
confera al capitalismo el rasgo de ser generador de autodisciplina y
responsabilidad individual, y as la esfera econmica resultaba
complementaria a la sociedad civil de una forma positiva e integradora. La
segunda nocin es reduccionista, ya que a mediados del siglo XIX bajo la
ideologa socialista, el capitalismo result ser ms una intrusin destructiva
que un elemento de cooperacin. La sociedad civil comenz a ser vinculada
peyorativamente con el mercado: de todo el universo que la conformaba en un
primer momento, su significado termin siendo acotado a los intereses
privados del capitalismo. La definicin reduccionista, estrecha el trmino de
tal forma que el estudio de la sociedad se realizaba slo desde el anlisis del
Estado.

El concepto de sociedad civil [desapareci] como elemento importante de la
teora social, pues se trataba nicamente de un epifenmeno del capitalismo, y
por tanto la sociedad civil ya no era necesaria, ni intelectual ni socialmente. En

30
Jeffrey Alexander, Sociedad civil, en Laura Baca, Judith Bokser-Liwerant, Fernando Castaeda, et. al.,
Lxico de la Poltica, FCE/FLACSO, Mxico, 2000, p. 699.
33
este contexto y bajo los estragos del capitalismo industrial la atencin se
desvi hacia el Estado.
31

La tercera y ltima nocin de sociedad civil es la de diferenciacin
analtica. sta, aunque ms cercana a la primera aqu analizada, se distingue
de las anteriores al limitar claramente las fronteras con el mercado,
especficamente cuando comienzan a hacerse las distinciones entre esferas no
civiles y la civil, que aunque mutuamente diferenciadas, son analizadas como
entes interdependientes:

La sociedad civil debe ser concebida como una esfera solidaria en la cual
cierta clase de comunidad universalizada viene a definirse y, hasta cierto punto
a reforzarse () Esta clase de comunidad civil no puede existir por s misma,
sino en funcin de sus relaciones. Esto es as porque ella est siempre
interconectada e interpenetrada con otras esferas ms o menos diferenciadas,
las cuales tienen sus propios criterios de justicia y sus propios sistemas de
gratificaciones.
32

Recapitulando y tratando de entrelazar la exposicin de Bobbio y la de
Alexander, en el primer momento, sociedad civil era entendida como todo
aquello que se mova fuera de la actividad estatal, que inclua al mercado
como elemento esencial de formacin integral moral. El desprecio al
capitalismo por la ideologa socialista y el surgimiento de los estados
totalitarios, reduce a la sociedad civil a un simple reflejo de la estructura
capitalista (dominio burgus). As, la esfera estatal se reconoce como nica
va de legitimacin social de la opinin pblica, fuera de las redes
corrompibles del mercado. Por ltimo, ante la cada de los estados totalitarios,
se levanta una nueva nocin que marca su autonoma con las esferas que
caracterizaban las dos nociones anteriores (el mercado y el Estado) pero
aadiendo un rasgo especial: su interdependencia con ellos, la disolucin de

31
Ibid. 700.
32
Ibid. 701.
36
las fronteras rgidas que los separaban. Tal como lo seala la teora sistmica,
las relaciones fronterizas entre las esferas poltica, social y econmica son en
realidad un intercambio de insumos, intromisiones destructivas y reparaciones
civiles, es decir, que cuando la sociedad civil identifique una amenaza por
parte de las otras esferas puede hacer reparaciones por la va de buscar
regular y reformar lo que ocurre en esas esferas no civiles.
33

Jos Fernndez Santilln, adems de hacer un recuento histrico de las
concepciones que se han presentado de sociedad civil desde la antigua Grecia
a la actualidad, nos expone las tendencias tericas que del tema se perfilan, y
concuerda con lo dicho por Alexander en cuanto al nuevo significado que ha
adquirido la sociedad civil. Hace una gran divisin en dos fases: el
pensamiento clsico y el debate contemporneo, pero es ste ltimo el que
explica el nombre del libro, pues sostiene que el corte entre ambos periodos
del tiempo corresponde al resurgir del trmino sociedad civil pero ahora con
un nuevo sentido. As, en la actualidad estamos familiarizados con el
concepto de los movimientos de liberacin de los pases de Europa Oriental
del sistema socialista.
34

Al desmoronarse el totalitarismo, es decir, el monopolio de un solo partido en
el mbito poltico, de una sola verdad en la esfera de la cultura y de una sola
economa, se desencadenaron potencias sociales que haban estado contenidas
por el dogmatismo y la represin sistmica.
33

Ahora ms que nunca la sociedad civil plantea un opuesto a la esfera
estatal, que bajo el rgimen comunista buscaba abarcar la totalidad de la

33
Idem.
34
Especficamente, Alberto Olvera menciona tres sucesos que marcan la diferencia de la concepcin de
sociedad civil contempornea: las luchas contra el totalitarismo socialista en Europa del Este, la resistencia
contra las dictaduras militares de Amrica del Sur y el surgimiento y el desarrollo de los nuevos
movimiento sociales de Occidente (Alberto Olvera, op. cit. Sociedad Civil p. 24).
35
Jos Fernndez Santilln, El Despertar de la sociedad civil: una perspectiva histrica, Editorial Ocano,
Mxico, 2003, p. 199.
37
actividad social. De esta forma, el anhelo de los grupos disidentes de la
dcada de 1980 fue precisamente la recuperacin de las libertades clasificadas
como burguesas, que les permitieran la participacin libre y voluntaria en las
decisiones polticas.
Por su parte, Nora Rabotnikof aade un contexto poltico que enmarca el
renacer de la expresin sociedad civil. Adems de la crisis de los socialismos
del Este europeo, la escuela estadounidense produce dos visiones de sociedad
civil, de cara a la crisis del Estado de Bienestar:

en la visin conservadora, la sociedad civil era la trinchera frente al Estado
y frente a la poltica, tendencialmente identificada con el mercado,
despolitizada e integrada culturalmente. En la versin crtica, en cambio, la
sociedad civil se afirmaba como una instancia que deba ser re politizada,
como una esfera intermedia entre las preocupaciones y metas privadas y los
modos institucionales y sancionados por el Estado de hacer poltica.
36

El concepto de esfera pblica es de suma importancia para poder
comprender el significado contemporneo de sociedad civil. Jrgen Habermas
observa a la sociedad moderna como continua revalorizacin de las reas de
las esferas que componen la realidad. La evolucin de las sociedades
primitivas, feudales y la moderna es marcada por la incesante diferenciacin
entre un subsistema econmico, uno poltico y uno cultural, o mundo de
vida.
37
As, en los primeros clanes patriarcales no era posible diferenciar los
centros de poder con las autoridades religiosas o los poderes econmicos, ya
que estaban identificados normalmente con una persona o familia. En la
actualidad sera un error analtico considerar que los grupos de poder
econmico encarnan las lites sociales. Pero, si esto funciona as, con
diferenciaciones claras entre fronteras de las esferas, cmo se explica que los

36
Nora Rabotnikof, op. cit. Sociedad Civil, p. 19.
37
Vase Jrgen Habermas, Historia y Crtica de la opinin pblica, Editorial Gustavo Gili, Mxico, 1994.
38
ciudadanos traspasen la frontera de la esfera social (y sin actuar desde el
poder) para ser garantes de que el Estado cumpla los objetivos comunes?
Segn Habermas la discusin que se da en el espacio social, no vinculada
a autoridades polticas o estatales, la opinin pblica como tal, que comparte
y sistematiza preocupaciones y necesidades comunes de una sociedad (esfera
pblica), comienza a adoptar la fuerza suficiente para ser escuchada por los
otros, por los que toman las decisiones, buscando que los resultados le
satisfagan sin tener que incidir directamente en ellos (o convirtindose en uno
de ellos). As, la caracterstica esencial de esta sociedad que se mueve en el
terreno de la esfera pblica por medio de la opinin discursiva, es su
separacin de la estatalidad que le confiere una aura de independencia,
autonoma y legitimidad a la opinin pblica generada en esa esfera
pblica.
38
Y es necesaria su autonoma, porque el objetivo discursivo no se
consigue cuando interfieren los medias del poder y del dinero, que ejercen
una influencia estratgica generalizada sobre las decisiones de los
participantes, evitando el proceso de formacin de consensos.
Otro atributo que este autor destaca se refiere a la publicidad, trmino
adverso a la cerrazn del Estado en su proceso de toma de decisiones. La
sociedad civil discute en el mbito de lo pblico, precisamente lo que le es
comn y por tanto debe ser conocido y dominado por todos (transparencia),
para que habindose resuelto o tomado cierta tendencia de decisin, esta idea
dominante sobre determinado tpico social, traspase a lo estatal para ser
discutida una vez ms por las fuerzas polticas (reflejo de las sociales) y
resuelta de una vez por todas a la vista de la sociedad que la gener. Esta idea
tiene relacin con lo que en literatura de polticas pblicas conocemos como
formacin de la agenda y que se refiere a la integracin de una opinin
generalizada de que un determinado problema pblico necesita atencin

38
Jos Fernndez, op. cit. El Despertar p. 212.
39
gubernamental, para que de esta forma llegue a ser considerado como
prioritario en la actividad gubernamental.
39

El hecho de que exista un proceso de formacin de una agenda en el
mbito de la esfera pblica deriva la mencionada caracterstica discursiva de
la sociedad civil: Los participantes construyen la esfera pblica al establecer
lazos de comunicacin orientados a crear interpretaciones cooperativamente
negociadas. La creacin de consensos gracias a la discusin pblica
desempea entonces, el papel de mecanismo regulador de conflictos.
40
La
discusin se vuelve el centro, el instrumento o arma de la sociedad civil para
hacerse ver ante el Estado y no en l. En este punto conviene sealar que el
espacio de intermediacin que se supone tienen los partidos polticos y que en
la actualidad parece estar en crisis, es auxiliada (que no sustituida) por las
organizaciones enmarcadas en el ttulo de sociedad civil, al ser consideradas
como la expresin misma de los intereses de la sociedad. Por tanto, una
hiptesis muy general radicara en que cuando se presenta una crisis de
legitimidad o eficacia de las instancias gubernamentales (tal como el
Parlamento) o polticas (partidos polticos), la sociedad civil acta sobre esos
espacios de intermediacin, pero lo hace precisamente desde su mbito extra

39
Entendemos como agenda sistmica, aquella que integra cuestiones abstractas, generales, globales, que
grandes nmeros de poblacin comparten precisamente por su formulacin genrica y que suelen ser
indicaciones ms que definiciones de reas de problemas a atender. En cambio la agenda institucional o de
gobierno se entiende como el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes
han seleccionado y ordenado como objetos de su accin. Por tanto, la agenda sistmica es la que se forma
en la esfera de la sociedad civil por medio de la discusin diaria de los problemas, mientras que la agenda de
gobierno como segunda fase, es un filtro que pone preferencia a ciertos temas pblicos En cambio la
agenda institucional o de gobierno se entiende como el conjunto de problemas, demandas, cuestiones,
asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su accin Por tanto, la agenda
sistmica es la que se forma en la esfera de la sociedad civil por medio de la discusin diaria de los
problemas, mientras que la agenda de gobierno como segunda fase, es un filtro que pone preferencia a ciertos
temas pblicos. (Luis F. Aguilar Villanueva, La implementacin de las polticas, Editorial Miguel ngel
Porra, Mxico, 2003, pp. 29-33).
40
40
gubernamental, pues necesita demostrar autonoma e independencia de los
mecanismos que a la vista social no funcionan eficazmente.
41

Ya aqu podemos interpretar la definicin proporcionada por Jean L.
Cohen y Andrew Arato en su libro Sociedad Civil y Teora Poltica, que se
cita a continuacin:

Entendemos a la sociedad civil como una esfera de interaccin social entre la
economa y el Estado, compuesta ante todo por la esfera ntima (en especial la
familia), la esfera de las asociaciones (voluntarias), los movimientos sociales y
las formas de comunicacin pblica. La sociedad civil moderna se crea por
medio de las formas de autoconstruccin y automovilizacin.
42

La interaccin a la que hace referencia la definicin anterior, se refiere a
una de las caractersticas principales de la sociedad civil, esto es, la influencia
sobre las decisiones de las esferas polticas y econmicas: La poltica de la
sociedad civil es la poltica de la influencia, es decir, la presin indirecta
sobre el sistema poltico que se ejerce apelando a la crtica, a la movilizacin
y al convencimiento.
43

Por tanto, este rasgo sumamente distintivo del nuevo significado de la
expresin sociedad civil es el que le da peculiaridad en su accin: influir no
significa ni pasividad ni actividad estatal. Desde su lugar frente al Estado se
discute, se controla o supervisa las acciones de ste, sin querer formar parte
de l en el futuro. Por ello, esta nueva nocin de sociedad civil incluye a los
partidos polticos en su primer momento de intermediacin con la sociedad,
cuando an no se han profesionalizado.

41
Cuando se le confiere a la sociedad civil la funcin de llenar los espacios vacos de la actividad estatal y de
los defectos del mercado, es cuando se le atribuye el nombre de Tercer Sector. Olvera explica que la
utilizacin de esta expresin ha llevado a la otra cara de la sobre politizacin de la idea de sociedad civil
como vanguardia de la sociedad. (Alberto Olvera, op. cit. Sociedad Civil p. 22).
42
Jean L. Cohen Jean y Andrew Arato. Sociedad civil y teora poltica, Fondo de Cultura Econmica,
segunda reimpresin en espaol, Mxico, 2002, p. 8.
43
Ibid. p. 31.
41
A diferencia del dinero o el poder, la influencia acta sobre las intenciones en
vez de sobre la situacin de otros actores, ofreciendo el valor normativo de una
accin deseada (en vez de un valor positivo o de una sancin negativa) como
su propia recompensa. En el caso de la influencia, los actores se orientan no al
xito o a las consecuencias generales, sino a llegar al entendimiento entre s.
44

El esquema que desarrolla Olvera para tipificar las asociaciones civiles
que componen a ese gran complejo llamado sociedad civil, nos ayudar a
comprender representativamente la interdependencia entre esferas.
En la pgina siguiente se anexa un esquema de la tipologa bsica de
asociaciones civiles que Olvera plantea en su texto introductorio.
43

En el esquema podemos observar claramente tres esferas unidas entre s,
mas no superpuestas: la esfera poltica correspondiente al Estado, la esfera
econmica identificada con el mercado y la de mayor tamao, la sociedad
civil compuesta por varios tipos de asociaciones civiles. El hecho de que las
fronteras de las esferas estn grficamente punteadas, significa la interrelacin
entre ellas que permite el intercambio de informacin y actividades.
La esfera de la sociedad civil, a su vez, se encuentra dividida en dos: la
parte que corresponde a aquellas asociaciones que tienden al privatismo, es
decir, aquellos grupos que tienden a la persecucin de un inters muy
particular que no puede ser identificado como un representante de la sociedad
en general, y adems su actividad no implica necesariamente algn tipo de
contacto directo con las esferas poltica o econmica. La parte de la
mediacin precisa una aclaracin importante, las asociaciones de tipo urbano
regional, los movimientos y asociaciones de comunidades indgenas y las
asociaciones de matriz religiosa se hallan de alguna forma tambin en el
segmento de privatismo, porque si bien buscan influir por medio de su
actuacin en la esfera poltica principalmente, no dejan de ser demandantes de

44
45
Alberto Olvera, op. cit. Sociedad civil p. 34.
42
un gremio (que segmenta o se considera diferente al resto de la poblacin) u
organizacin privada o particular (en el caso de la matriz religiosa).
Y por ltimo tenemos las asociaciones polticas formales, las
organizaciones civiles (asociaciones y movimientos sociales para la defensa
de los derechos ciudadanos, las organizaciones de promocin, desarrollo y
servicios a la comunidad y las asociaciones de asistencia privada
46
) y las
asociaciones de carcter econmico gremial. En el caso de los partidos
polticos involucrados en el primer tipo de asociaciones mencionados en este
prrafo, se considerarn parte de la sociedad civil en casos concretos, por
ejemplo, en periodos de resistencia anti-autoritaria o de transicin a la
democracia. En el momento en que los partidos polticos se profesionalizan e
institucionalizan, dejan de ser asociacin civil para pertenecer totalmente a la
esfera estatal.
Ahora bien, el peligro que se puede presentar, es que la sociedad civil
siga vindose como antagnica del Estado o del mercado, ya que provoca el
llamado dficit cvico que consiste en la mentalidad de despreciar
cualquier cosa que simbolice el Estado.
47
Si bien el complejo de las
organizaciones que la conforman se dedican a la vigilancia de las actividades
estatales y la crtica de sus errores y deficiencias, la nueva nocin de sociedad
civil, como producto de la crisis del Estado de Bienestar o paternalismo en su
degeneracin, implica que ella sea capaz de generar soluciones a los
problemas pblicos desde sus propias capacidades de organizacin y en
distintos niveles de interaccin con el gobierno. Es decir, no slo se trata de
un ataque al sistema, sino de convertirse en colaborador de ste. En este

46
Este tipo de asociaciones represent un problema en la hora de representar su ubicacin grfica, debido que
su actuacin no est orientada a la influencia propiamente dicha en la esfera econmica, sino que buscan
ocupar espacios vacos: ofrece servicios a la comunidad que ni el Estado ni el mercado son capaces de
ofrecer en la dimensin y profundidad necesarias no critican las causas de la pobreza, sino que buscan
compensarlas por una va asistencial. (ibid. p. 37).
47
43
aspecto Nuria Cunill describe el pensamiento de los tericos neo republicanos
como aquel que ve que el campo de la actuacin de la ciudadana va ms all
de la deliberacin de las agendas pblicas: Este enfoque tambin intenta
superar la visin voluntarista de la participacin al asumir que son
condiciones de una administracin pblica democrtica tanto una activa
administracin como una activa ciudadana
48

Hasta el momento hemos podido observar con el recorrido histrico de
los significados de sociedad civil, cmo ha mutado el concepto hasta
conformar una serie de caractersticas que, segn concuerdan varios autores,
debe tener en el contexto democrtico, a saber:

1. Autonoma de las esferas econmica y estatal, pues no se confunde con
el espacio de las relaciones productivas individuales (no persigue fines
lucrativos) y no se mueve en el espectro de la lucha por el poder.
2. Interdependiente o complementaria de las esferas econmica y estatal,
pues sus fronteras son traspasadas constantemente para equilibrar las
deficiencias del mercado y supervisar la actividad estatal.
3. Su mvil es la opinin pblica, el dilogo que busca consensos y que
tiene como pilar la pluralidad social.
4. Es un espacio en que se desarrollan y seleccionan las demandas sociales
(in puts) que buscan un lugar primordial en la agenda institucional,
mediante su accin caracterstica: la influencia en la toma de decisiones,
es decir, su intervencin en la esfera estatal desde un papel que va ms
all del espectador pasivo, pero que no busca la titularidad de las
acciones en la esfera poltica. De esta forma, la influencia se traduce en
distintas formas de participacin ciudadana.

48
Nuria Cunill Grau, La democratizacin de la administracin pblica, en Poltica y Gestin pblica,
CLAD/FCE, Argentina, 2004, p. 51.
44
5. Depende de la existencia de una serie de condiciones que promuevan la
democracia tales como la existencia de un estado de derecho que proteja
las garantas individuales (derechos civiles y polticos).
6. Y viceversa, la democratizacin del sistema poltico requiere del
desarrollo de la sociedad civil con todas sus caractersticas anteriores, en
espacios cada vez ms cercanos tanto a los ciudadanos como a los
principales actores estatales y econmicos.

De acuerdo a lo expuesto, queda clara la gran diferencia entre las
nociones anteriores de sociedad civil y la que en la actualidad prevalece: si
antes se le observaba como un ente pasivo ante la actividad de su
contrapuesto, ya fuera el mercado o el Estado, la caracterstica de la nueva
sociedad civil es precisamente que deja su carcter de espectador para
convertirse en participante. Por ejemplo, Cohen y Arato hacen una interesante
distincin entre sociedad civil desde la perspectiva de su definicin como
actor de la esfera pblica y desde la perspectiva del discurso tico. La primera
nos remite a una serie de caractersticas que delimitan el ente llamado
sociedad civil: entre ellas la pluralidad de los grupos voluntarios que la
integran, la publicidad (en trminos de comunicacin y cultura), la privacidad
en sentido de autodesarrollo individual y la legalidad que delimita los
anteriores elementos. Mientras que el discurso tico liga directamente el
desarrollo de la sociedad civil en el marco del asociacionismo democrtico
descubierto por Tocqueville, es decir, a la idea de una sociedad civil que
participa en los quehaceres polticos que le son competentes.
49

Larry Diamond en su ensayo Towards Democratic Consolidation
30

clasifica los diversos grupos que conforman la sociedad civil (econmicos,

49
Cohen & Arato, op. cit. Sociedad Civil p. 396.
50
Larry Diamond, Toward Democratic Consolidation, Rethinking Civil Society, en Journal of Democracy,
vol. 5, nm. 3, Julio de 1994.
43
culturales, informativos, de inters, de desarrollo, los orientados
temticamente, y cvicos) que comparten el comn denominador de ser
organizaciones que provocan efectos -ejercen influencia con distintos medios
a su alcance que no pongan en peligro su autonoma con la esfera estatal- en
la toma de decisiones gubernamentales; es decir, se diferencian del conjunto
de individuos que conforman al Estado (de la poblacin en trminos
estrictamente cuantitativos), en que esa sociedad civil conformada por grupos
de diferentes perspectivas e intereses sociales, influye o participa consciente y
voluntariamente en el mbito estatal.

1.1.1. Sociedad civil y democratizacin.
La confrontacin entre democracia y gobernabilidad.

Al retomar cmo la esfera del mundo de vida ha llegado a involucrarse con la
esfera poltica, contemplamos tambin cmo la participacin de las
organizaciones de la sociedad civil podra ser vista como un autntico
semillero de la democracia. Sobre todo cuando sta se impulsa en el primer
nivel de gobierno, el ms ligado a la comunidad: La democratizacin de los
gobiernos locales camina de la mano con el desarrollo de la sociedad civil
como una condicin de primer orden para el avance de la democracia y la
transicin del clientelismo a la ciudadana.
31
De esta forma, la emergencia de
la sociedad civil, tal como sucedi ante los estados totalitarios socialistas,
representa el arma eficaz para terminar con sistemas como el corporativismo
y el clientelismo, que inhibieron cualquier tipo de participacin social en los
gobiernos autoritarios.
La democracia implica por s misma que no hay un solo camino por
recorrer. Al contrario de otras formas y regmenes de gobierno, precisa la
existencia de una diversidad de opciones (competencia) que sean susceptibles

51
46
a ser elegidas en un marco de respeto a las reglas del juego previamente
establecidas (competitividad) y que permita la formacin de opiniones, la
expresin de ideas y la tolerancia de stas en un dilogo social pacfico, de
forma que se perpete consecutivamente el sistema democrtico. Entonces la
ampliacin de la esfera pblica (por medio del involucramiento de la sociedad
civil en la esfera poltica por medios democrticos) permitira mayor
estabilidad y consenso traducido en legitimidad del rgimen poltico.
Sin embargo, el libro de Fernndez Santilln hace referencia al estudio
realizado por Michael Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki
32
en el
que infieren lo contrario. Analizando la crisis del Estado de Bienestar, llegan
a la conclusin de que los conceptos democracia y gobernabilidad
53
son
incompatibles. Las opciones que participan en el juego democrtico, en vistas
de ganar una eleccin o mantenerse en el poder, han ofrecido ms de lo que
en realidad estaba a su alcance, o en otro caso, han incentivado un ansia
incontrolable de la sociedad por cubrir todas sus necesidades, teniendo como
consecuencias evidentes la formacin de un estado gigantesco, complejo e
insostenible y a la vez una sociedad habituada al paternalismo:

El problema consista segn esta interpretacin- en que las democracias
siempre han sido proclives a despertar expectativas en un grado mayor de la
capacidad del gobierno para responder a esas demandas. Las instituciones
pblicas son sometidas a una presin desmesurada, produciendo el
sobrecalentamiento del aparato pblico. Las expectativas frustradas se
revierten contra el propio gobierno dando lugar a la crisis de legitimidad
poltica, que camina de la mano con la crisis de racionalidad administrativa. El
desequilibrio entre la demanda social y la respuesta gubernamental, unida a la
distancia que se establece entre la legitimidad y la racionalidad, es lo que
genera ingobernabilidad de la democracia.
34

52
Vase Michael Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki, The crisis of democracy, New York
University Press, New York, 1975.
53
Entindase por gobernabilidad como el grado de cooperacin e interaccin entre el Estado y sus
instituciones, as como entre los actores no estatales, que permite la toma de decisiones y el desarrollo de
polticas gubernamentales.
54
47
Desde el enfoque sistmico, Norberto Bobbio analiza a la sociedad civil
y la describe como el espacio en el que se generaban las demandas que se
dirigen hacia el sistema poltico a las cuales el sistema poltico tiene la tarea
de dar respuesta.
33
Por ende, existir un equilibrio o gobernabilidad cuando
el sistema poltico y sus instituciones sean capaces de atender (con resultados
positivos o negativos) todas las demandas que se originan desde la sociedad
civil; de lo contrario, cuando el gobierno se declara como incompetente en la
recepcin de los in puts sociales, termina el sustento social que justifica la
accin coactiva del Estado, es decir, ocurre una crisis de legitimidad.
Sin embargo, el mismo autor encuentra que democracia y
gobernabilidad en realidad son complementarias, puesto que, para que exista
gobernabilidad, es necesario que la democracia se expanda, ya que esto
significa bsqueda de acuerdos por medio de la confrontacin discursiva entre
posiciones alternativas. La expansin democrtica significa que cuando se
desea conocer si se ha dado un desarrollo de la democracia en un determinado
pas [no slo] se debera investigar si aument o no el nmero de quienes
tienen derecho a participar en las decisiones que les ataen sino los espacios
en los que pueden ejercer ese derecho.
36

En el momento en que se puedan discutir los asuntos pblicos ligados a
la vida cotidiana de la ciudadana, sus miembros tambin tendrn que analizar
la viabilidad de sus peticiones. La sociedad civil poco a poco tender a
demandas que hayan sido analizadas previamente como accesibles y
justificadas. Se trata de un proceso de auto aprendizaje social derivado de la
cercana con el proceso de toma de decisiones polticas. Entonces, la
democratizacin no se entendera como una extensin del poder estatal en la
esfera de la sociedad civil, sino como la articulacin de dos momentos

55
Norberto Bobbio, op. cit. Estado, gobierno y sociedad, p. 44.
56
Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, FCE, Mxico, 2004, p. 35.
48
claramente definidos pero que se hacen interdependientes mediante la
discusin pblica. La incidencia de la sociedad civil se vuelve un elemento
esencial para lograr esos acuerdos en los temas profundamente
controversiales dentro de la compleja realidad de las sociedades nacionales.
Dado que no han sido resueltos hasta el momento, por la fuerza invisible
del mercado o por la estatizacin o burocratizacin excesiva, la esfera social o
el mundo de la vida encarnado en el concepto de sociedad civil se presenta
como el locus para la expresin de la democracia. Sin este factor social, los
intentos democrticos quedan reducidos a los arreglos entre lites.
37

En su ensayo sobre La democratizacin de la administracin pblica,
Nuria Cunill argumenta que la democratizacin, al igual que con
gobernabilidad, no debe ser concebida como contraria o dicotmica al
concepto de eficiencia del desempeo gubernamental
38
:

en el modelo participativo, al igual que tendencialmente en la teora del
discurso [Habermas], se suele asumir que la democracia no es conciliable con
la eficiencia, por lo que para realizar la primera habra que sacrificar la
segunda. () se sugiere incluso que debe haber ms participacin cuando la
aceptacin de la decisin es importante y menos participacin cuando la
calidad de la decisin es lo relevante.
39

Cunill sostiene un punto de vista diferente al argumento de Crozier,
Huntington y Watanuki, al sostener que la democratizacin, cumpliendo una
serie de requisitos elementales, no slo mejora el control gubernamental, sino
que fortalece directa o indirectamente a la ciudadana.
El enfoque de la Nueva Gestin Pblica establece como premisas: a) el
correcto funcionamiento de un servicio civil de carrera profesional en el
sector pblico, y b) que los gobiernos puedan gobernar, es decir, que posean

57
58
La eficiencia en la administracin pblica es uno de los componentes del trmino governanza que
tambin implica a la transparencia y la apertura a la participacin poltica.
59
Nuria Cunill, op. cit. La democratizacin de la, p. 51.
49
la libertad de administrar. Por tanto, cuando fallan estos factores es cuando se
presentan las crisis de eficiencia en el rea administrativa. Como Cunill
seala, el cuerpo burocrtico de la administracin pblica debe ser visto como
un actor poltico ms en el escenario de la toma de decisiones
gubernamentales. Cuando ese actor est lejos de ser considerado como
objetivo, neutral, profesional, y al contrario es identificado como un grupo
de personas con intereses muy particulares e inclusive eminentemente
partidistas, entonces el primer requerimiento no se desarrolla positivamente.
Por su parte, la segunda premisa nos dice que la calidad de la administracin
pblica est vinculada con la calidad del sistema poltico: las relaciones
clientelares, el patronazgo, son hbitos que minan la administracin pblica
de calidad y resultados.
Para poder superar estos obstculos, Cunill dicta una receta relativamente
sencilla: la eficiencia se puede lograr con la ampliacin de la democracia en la
administracin pblica. A travs de ella se puede convertir a la ciudadana en
un sujeto directo de control sobre la administracin pblica y a la vez,
involucrar de manera ms directa la administracin con la construccin de la
ciudadana
60
. Las razones son varias, principalmente como ya lo
habamos mencionado, que las demandas ciudadanas al ser discutidas se
convierten en un valor pblico (adquieren prioridad en la agenda
institucional), o sea, los resultados a alcanzar [son] consensuados [y por
tanto legitimados] y porque se pasa de una organizacin jerrquica a una
interactiva.
61

Ahora bien, la receta no es tan simple como parece, la accin de la
sociedad civil (por medio de la participacin ciudadana en cualquiera de sus

60
Ibid. p. 55.
61
Idem.
30
modalidades
62
), slo puede ser considerada como contribucin a la eficiencia
administrativa si cumple con una serie de principios que la autora maneja
como los test de democracia, eficiencia y control:

La participacin ciudadana en la administracin pblica propende a
reequilibrar el poder. Si esta premisa no es asegurada a travs de los propios
diseos de la participacin, entonces no hay contribucin posible a la
democratizacin de la administracin pblica, puesto que en este caso,
cualquier ganancia en su control ser capitalizada por intereses particulares.
63

Ese reequilibrio se traduce en la garanta de la equidad y el pluralismo
poltico, de forma que las desigualdades socio-econmicas y polticas, no sean
reproducidas en el plano de la administracin pblica. En este aspecto cabe
sealar la opinin que Cunill sostiene en relacin a la participacin mediante
la organizacin ciudadana, pues peligra la igualdad al atender los intereses
particulares de ciertas asociaciones.
Directamente vinculada con el pluralismo poltico, la deliberacin
tambin constituye un principio democrtico invulnerable, nos habla de la
esfera pblica habermasiana: el compromiso con la deliberacin se basa
en el reconocimiento de que hay diferentes posiciones de valor afectando la
elaboracin de polticas pblicas, que necesitan ser resultas a travs del
dilogo ms que a travs del ejercicio pblico.
64
La deliberacin contribuye
tambin a la eficiencia en cuanto permite el logro de consensos. Pero este

62
Nuria Cunill afirma que la participacin ciudadana no debe ser identificada slo con las formas de
representacin social en el gobierno. Menciona otras dos: la eleccin entre servicios pblicos y la
coproduccin. La primera busca incrementar la oportunidad de escoger entre distintas opciones de servicios
producidos por instituciones pblicas en competencia y cobrar por su uso, para facilitar la expresin de las
preferencias ciudadanas. Por su parte, la coproduccin est ms relacionada con la capacidad de los
ciudadanos de contratar entes privados o auto organizarse para realizar una actividad originalmente estatal.
Esta ltima es muy importante pues afirma que las estructuras cooperativas auto gestionadas por
comunidades de base para la provisin de servicios pblicos constituyen la mxima expresin de influencia
ciudadana sobre la administracin pblica, a la vez que son el modelo por excelencia del gobierno societal
(Ibid. p. 67).
63
Ibid. p. 60.
64
Ibid. p. 61.
31
principio debe asegurar a su vez la accesibilidad y la inclusin en proceso
dialctico.
Autonoma y relevancia quiere decir que las expresiones ciudadanas sean
evidentes puntos de crtica de la administracin, tanto porque no son
cmplices directos de los actos administrativos, como porque su influencia se
ejerce en reas de trascendencia social. As se podr ejercer un verdadero
control con consecuencias por lo menos indirectas en la actuacin pblica.
Ahora bien, estos requisitos tambin tienen que ser vistos en el marco de
las limitaciones intrnsecas tanto de la representacin social como del
funcionamiento de la administracin pblica. En la primera se pregunta
quin es el que representa a los ciudadanos y si es legtima esa
representacin, es decir, si cumple el principio de equidad. Los ciudadanos
deben estar en condiciones de participacin porque tienen la informacin, la
capacidad de organizacin y el inters en el tema. Por otro lado, existen reas
de gobierno que no son susceptibles a ser directamente vinculadas a la
representacin social, pero Cunill inmediatamente propone una solucin a
esta limitacin (y tambin aplicable a la de representacin social): la
transparencia constituye el principal medio que dispone la ciudadana para
ejercer un control directo sobre la administracin. Citando a Tesoro explica
que la autntica transparencia no se limita a ofrecer acceso a ciertas
colecciones de datos diseadas y sesgadas desde dentro sino que surge la
posibilidad de todo ciudadano de obtener e interpretar informacin
completa, relevante, oportuna, pertinente y confiable acerca de la gestin, del
manejo de recursos y de la conducta de los servidores pblicos.
63

65
Nuria Cunill, op. cit. La democratizacin de la p. 78.
32

Grfico 5. La democratizacin de la administracin pblica

1.1.2. La cuestin cultural. El determinismo socioeconmico

Con el establecimiento de sus requisitos para el test de democracia, la
intencin de Nuria Cunill es hacer frente a una serie de elementos del
ambiente socio-poltico que incesantemente se contraponen a la idea que hasta
ahora hemos sostenido de sociedad civil. Como ya lo hemos visto en la
literatura citada, sociedad civil se asume como punto de partida de la
democratizacin y como pilar esencial de la eficacia en el ejercicio del poder.
La autonoma y autolimitacin son garantes del nuevo papel de
intermediacin y complementariedad con las esferas econmica y poltica.
Pero Alberto J. Olvera opina que su sobrevalorizacin puede llegar a tener
consecuencias negativas, tanto acadmicas como en el mbito gubernamental.
Por ejemplo, la Nueva Gestin Pblica tiene como principal tarea la
reingeniera institucional, de forma que rganos ciudadanos puedan promover
la eficiencia de las tareas administrativas y por tanto, legitimarlas. Sin
embargo, prestar demasiada importancia a estos aspectos institucionales (casi
Relevancia
Democratizacin de la
Administracin Pblica
Accin de la sociedad
civil
Democracia Eficiencia Control
Deliberacin
Igualdad y
pluralismo
Deliberacin
Autonoma
33
tcnicos), deja en segundo plano la dimensin sociolgica, o mejor dicho, la
cultura poltica de la sociedad:

En efecto, las instancias formales de la participacin no sern autnticas
mientras no haya actores sociales reales que las usen constructivamente. Es un
error conceptual, muchas veces repetido en Mxico, pensar que desde el
gobierno se pueden crear a voluntad nuevos actores sociales. Si bien es cierto
que las instituciones importan, en tanto que facilitan o promueven procesos de
aprendizaje colectivo, ellas no garantizan por s mismas la autenticidad de los
participantes.
66

En el texto introductorio del libro Sociedad Civil, esfera pblica y
democratizacin en Amrica Latina: Mxico, Olvera concluye, con base a los
estudios de caso que en l se encuentran, que existen una serie de mitos o
generalizaciones sobre la sociedad civil que tienden a sobrevalorizarla. La
experiencia, sobre todo la mexicana, ha demostrado que:

1. La sociedad civil como un conjunto de organizaciones es un complejo
heterogneo en el que sus propios actores estn opuestos entre s y
formulan mecanismos diferentes de relacin con el sistema poltico y el
econmico.
2. Dada su complejidad y la carencia de articulacin como un todo, la
sociedad civil como tal no tiene un proyecto general. Al contrario, cada
asociacin civil busca sus propios objetivos (de forma intrnseca, las
nicas metas comunes seran la defensora de sus derechos individuales
y polticos, y la garanta del principio de tolerancia para su propia
supervivencia).
3. Por tanto, la relacin que mantienen con las instituciones vara de forma
radical, desde una participacin formal por medio de mecanismos de

66
Alberto J. Olvera (coord.), Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en Amrica Latina: Mxico,
FCE, Mxico, 2003, p. 23.
34
representacin propuestos por el gobierno, hasta la movilizacin de
protesta social o la indiferencia a la actividad gubernamental.
4. Si atendemos la interaccin con la esfera econmica y con la estatal,
tenemos que considerar que el desarrollo desigual de alguna de stas
influir directamente en el proceso de formacin de la sociedad civil en
una nacin (inclusive en una regin de un pas respecto a otra): la
sociedad civil tiene una composicin variable en cada pas de acuerdo
con las condiciones histricas de su formacin y desarrollo.
67

Este ltimo punto nos habla del componente cultural de la sociedad civil,
el ambiente socioeconmico y poltico en el cual se desenvuelve no es de
ninguna manera un factor secundario, por lo que implantar sociedad civil
como manual de seguimiento en la administracin pblica, que
necesariamente nos orientar a la democratizacin o a la eficacia
gubernamental es una peligrosa equivocacin. Al contrario hablamos de un
espacio de conflicto dentro del cual se procesan intereses y principios al
mismo tiempo que se crean modelos de interaccin con el mercado y el
Estado que pueden o no favorecer la institucionalizacin democrtica.
68
As,
la sociedad civil como un todo unido y coherente, una representacin de la
colectividad o un reflejo de la voluntad del pueblo es impensable. La
heterogeneidad, la pluralidad poltica, la diversidad social y cultural, las
desigualdades econmicas derivan de forma lgica en un conjunto de
agrupaciones que indirectamente (o por lo menos no de forma explcita)
luchan entre s para obtener una mejor posicin o prioridad ante la autoridad
estatal.

67
Ibid. p. 30.
68
Idem.
33
Hemos visto que la teora sobre la sociedad civil en su nocin
contempornea nos habla de un complejo de asociaciones que, independientes
al mbito poltico y econmico, se mueven en el marco del dilogo y el
consenso, buscando influir sobre el Estado y el mercado, al grado de diluir las
fronteras entre las esferas social y poltica, pero encontrndose seriamente
determinadas por su contexto socioeconmico. Ahora, la influencia que tienen
las asociaciones civiles se traduce en distintas formas de participacin y por
tanto, esas formas de participacin se vern influidas por el posicionamiento
social del individuo y la percepcin que se tiene de ste. Para ello, acudiremos
a Alessandro Pizzorno, quien trata a la participacin poltica como una
contradiccin ms que un elemento de la democratizacin.
La perspectiva de Pizzorno es interesante ya que liga el origen de la
participacin poltica con la aparicin y desarrollo de la soberana popular.
De modo que en el estado pre revolucionario (estamental) la participacin era
automtica con el nombramiento de los notables que conformaban el
gobierno. Cuando dicha correspondencia automtica cesa, la participacin
poltica se convierte en un fenmeno significativo y comienza a ser un
problema.
69
Con la llegada de los gobiernos republicanos, se amplan los
derechos polticos por parte de los ahora ciudadanos (no sbditos) y comienza
la bsqueda de la legitimidad de los grupos de poder en aqullos. Entonces, es
cuando la participacin poltica se presenta como paradoja democrtica:

...una ampliacin de la participacin significa reivindicar un derecho de los
ciudadanos comunes a acceder, en cuanto tales, a la esfera poltica, es decir, a
participar en la formacin de las decisiones que funcionan como vnculo de la
comunidad nacional. Lo cual significa que el ciudadano comn participa en la
poltica con su propia identidad, o sea: con el peso de la propiedad, el
prestigio, la capacidad de movilizar recursos y, en definitiva, con la fuerza que
le corresponde en virtud de su posicin personal.
70

69
Alessandro Pizzorno, Marcos Kaplan, Manuel Castells, Participacin y cambio social en la problemtica
contempornea, Ediciones Siap-Planteos, Argentina, 1975, p. 18.
70
Idem.
36

Si bien, la democracia y el Estado de Derecho establecen que todos los
ciudadanos como iguales pueden participar, esto no resuelve el problema de
las desigualdades estructurales ya que son exportadas en la formacin de
grupos de inters que conforman la sociedad civil.
Pizzorno nos dice que el voto fue el primero en poner en jaque a la
intervencin directa de los grupos econmicos (nobles y burgueses) en la
esfera poltica, ya que ahora el ciudadano es quien decide libremente (por lo
menos fsicamente y no psicolgicamente) el rumbo poltico por medio del
sufragio secreto. Sin embargo, la penetracin de lo privado en la esfera de la
poltica continu por medio de otro mecanismo: el instrumento asociativo-
organizativo, o sea el conjunto de grupos o asociaciones que aglutinan los
intereses privados y los expresan polticamente. Este fenmeno hace posible
que en la escena poltica se restablezca el peso de las fuerzas y por tanto de
las desigualdades de la estructura social.
71

Para comprender mejor lo anterior, presenta una dicotoma entre lo que
l llama sistemas de solidaridad y sistemas de inters. En estos ltimos, la
accin del individuo tiene como objetivo mejorar su posicin respecto a otros,
es decir, busca su distincin sobre los dems; por ende hablamos de
competencia entre los miembros de un mismo sistema. Ahora bien, las
caractersticas opuestas, de pertenencia al sistema, de identificacin con el
mismo de un miembro con el todo- y de separacin y eventual
contraposicin y conflicto con otros sistemas son propios de los de
solidaridad.
72
En este sistema no se busca la distincin de unos sobre otros,
al contrario, se busca establecer un rea de igualdad, la cual es a su vez
condicin para la participacin. De esta forma, partiendo de un sistema de

71
Ibid. p. 20.
72
Ibid. p. 37.
37
desigualdades como las que se desarrollan econmicamente, la accin de una
asociacin de solidaridad deber garantizar la equidad de los miembros. Esta es
la propuesta principal del autor: slo se participa cuando se est entre iguales.
Desprendido de ello, desagrega dos modelos de hiptesis que infieren
que la participacin poltica est directamente vinculada con el contexto
socio-econmico y cultural: el primero de ellos nos dice que la participacin
poltica es mayor cuanto ms grande es la conciencia de clase.
73
Y esto se
debe a que la organizacin, como unidad clsica de la participacin,
intensifica la identificacin con alguna clase y sus valores, es decir que,
aunque en un primer momento participar en una organizacin significa luchar
por la igualdad, tarde o temprano se convertir en estratificacin en relacin
con otras organizaciones. Por ello, la participacin es ms fuerte cuanto ms
fuerte es la lucha o la tensin que la clase, o una organizacin de clase,
encuentra en relacin a su adversario.
74

El otro modelo llamado de centralidad, nos dice que la participacin
poltica es mayor cuanto ms elevada es la posicin social del individuo, ya
que gracias a las caractersticas socio-econmicas con las que cuenta
determinada persona, lo podemos identificar en una posicin especfica
respecto al centro de toma de decisiones, y a su vez, la conciencia de su
posicin se traduce en la actitud que el individuo toma ante la decisin de
participar (sentirse eficaz polticamente lo alienta a participar). Este modelo,
por tanto, nos estara infiriendo que la participacin poltica es un atributo
ms (a favor o en contra) del individuo, en el sentido de que una alta posicin
social significa a su vez mayor inters e incidencia en la esfera pblica, y en
un nivel bajo, tambin bajo inters y de capacidad para participar en
decisiones polticas.

73
Ibid. p. 48.
74
Ibid. p. 52.
38
Este modelo terico es el que tratan varios autores del comportamiento
poltico
73
que parte de la percepcin actual de que los ciudadanos tienden a
ser ms apticos en la utilizacin de sus derechos democrticos. Explican que
aunque todos los ciudadanos gocen de amplios poderes de participacin, la
gente no utiliza todos o por lo menos la mayora de stos, sino que tiende a
especializarse en actividades que satisfagan sus motivaciones y le garanticen
resultados. Atendiendo las caractersticas de los participantes y en la
naturaleza de la propia actividad, la participacin difiere: en cuanto a la
informacin requerida por el participante y la presin que se ejerce par la
formacin de acuerdos; por su identificacin con actos de un extenso grupo
social o con intereses particulares (el mbito de alcance de los efectos
producidos por la participacin); por el desacuerdo o potencial de conflicto
que presente la actividad; por el esfuerzo requerido o capacidad de iniciativa;
y por la necesidad de cooperacin que se requiere para la concrecin de la
actividad.
La decisin de participar o no y en los grados o magnitudes anteriores, se
puede predecir atendiendo al Modelo de Voluntarismo Cvico de Verba,
Shltozman y Brady. Marcan tres tipos de influencia en la participacin, que
predisponen al individuo para involucrarse en las formas de participacin:

1. Las caractersticas personales: Las causas potenciales de participacin en
este sentido se refieren al estatus social, principalmente reflejado en el
nivel educativo. As la clase social alta tiene ms tiempo, dinero,

75
Una de las escuelas del comportamiento poltico es la sociolgica que, con su mximo exponente Paul
Lazarsfeld, encuentra a las caractersticas sociales, demogrficas, regionales o econmicas que comparten los
individuos de una comunidad, como condicionantes de la conducta poltica (generalmente el voto): se acta
polticamente como se es socialmente (vase Paul Lazarsfeld, Bernard Berelson, Bernard y Helen Goudet,
The peoples choice, Columbia University Press, New York, 1948).

39
informacin y conocimiento que la induce a la participacin. Otras
caractersticas son la edad y el gnero.
2. Los efectos de grupo: Entre ellos destacan la influencia psicolgica de la
pertenencia a un grupo, principalmente la membresa en organizaciones
no polticas.
3. Las actitudes polticas: Derivadas de las anteriores, pero que se refieren
en trminos generales a la satisfaccin con el rgimen poltico, el
posicionamiento ideolgico (izquierda/derecha) y la eficiencia poltica
individual (sensacin de que la participacin tendr efectos en el
gobierno, y positivos para el individuo).

De esta forma, la pregunta de por qu no particip, encuentra tres
posibles respuestas: no pudo hacerlo, porque tena desventajas econmicas;
no quiso hacerlo, que implica la ausencia de compromisos polticos o
ineficacia poltica; o porque no tuvo informacin o se encuentra en una
posicin de marginacin o aislamiento respecto al grupo de poder. La
participacin diferencial deriva no slo de las disposiciones en motivaciones
sino en las diferencias de acceso de los recursos de tiempo, dinero y
habilidades que faciliten la actividad.
76

Un autor que refuta lo que hasta el momento se ha comentado del
problema de la participacin es Joan Font, cuando cuestiona la supuesta
crisis de las democracias representativas, cuyo argumento sostiene que el
ciudadano al alcanzar los ideales democrticos tendra que presentar una alta
participacin en asuntos pblicos y dado que en la actualidad, la desigualdad
econmica se traduce tambin en desigualdad social (no todos tienen tiempo

76
Mara Arzaluz, Participacin Ciudadana en la Gestin Urbana de Ecatepec, Tlalnepantla y
Netzahualcyotl (1997-2000), Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, Mxico, 2002, p.
66.

60
disponible fuera de sus labores, o no cuentan con la preparacin necesaria
bsica y por tanto no demuestran inters en participar) se ha llegado a aceptar
que la apata poltica del ciudadano es normal (dentro de cierto rango). Sin
embargo, Font hace distincin de algunos cambios sociales que no auguran un
futuro tan desesperanzador, al contrario, amplan la gama de modalidades de
participacin, que la hacen ms susceptible a la poblacin no privilegiada:

1. La movilizacin cognitiva, que comprende la ampliacin de la
escolaridad promedio de la poblacin (sobre todo en los niveles medio y
superior) y el desarrollo de los medios de comunicacin, tanto en su
aspecto territorial como en su expresin libre de pensamiento. La
existencia de ms informacin, de ms predisposicin a actuar por parte
de estos ciudadanos ms informados suponen un conjunto de nuevas
oportunidades que convierten en obsoletas algunas de las viejas formas
de actuacin, sobre todo la creencia en el monopolio del saber por parte
de tcnicos y polticos.
77

2. Pblicos temticos: Incorporacin de nuevos temas al universo poltico
difcilmente identificables en una lnea ideolgica partidista nica o en
una divisin tajante de inters/desinters: personas que actan como
el perfecto ciudadano (informado y activo) en algunos temas y mbitos
polticos, a la vez que se comportan como espectadores apticos en
muchas otras reas.
78

3. Recursos finitos del ciudadano medio: Se refiere a la valorizacin del
tiempo como un recurso escaso y variable de acuerdo a distintas
circunstancias sociales, culturales y econmicas, y por tanto, considerado

77
Joan Font, Participacin ciudadana y decisiones pblicas: conceptos, experiencias y metodologas, en
Alicia Ziccardi, Participacin ciudadana y polticas sociales en el mbito local, Instituto de Investigaciones
Sociales/UNAM, Mxico, 2004, p. 25.
78
Idem.
61
como inversin que necesita ver los resultados fructferos de su accin.
Por lo anterior, se puede derivar que la consecuencia lgica de una
desigual proporcin de inters, tiempo y preparacin en la poblacin, es
tambin una desigual distribucin de la intensidad de la participacin.

Entonces, ante la complejidad del mundo poltico-administrativo y de la
indisposicin de mucha informacin necesaria, el ciudadano debe analizarse
en cuanto a la limitacin de los recursos que posee (tiempo, preparacin
tcnica especializada, percepcin de su eficiencia poltica y derivado de lo
anterior, inters que demuestra), por lo que las estrategias que se emprendan
para motivar su participacin deben enfocarse segn el autor en:

a) Reforzar el sector asociativo (su representatividad y su eficacia poltica)
b) Buscar la participacin del ciudadano no organizado (aleatoriedad e
incentivos a la participacin)
c) Potenciar un cambio en la cultura poltica hacia una ms participativa
(como accin conjunta de las instituciones polticas, el sistema educativo
y los medios de comunicacin).
79

Basndose en una revisin de los mecanismos participativos de varios
pases europeos Font considera que todas las innovaciones al respecto se
pueden clasificar en tres rubros: 1) Mecanismos de consulta a comunidades,
2) mecanismos deliberativos, y 3) mecanismos de democracia directa.
Generalmente dirigido a organizaciones territoriales o sectoriales, el primero
de ellos tiene como objetivo el dilogo e interlocucin con los funcionarios
pblicos. Los consejos o asambleas ciudadanas se concentran en la planeacin
de proyectos o evaluacin de programas emprendidos. Se basa en el

79
Ibid. p. 28.
62
conocimiento y experiencia que el ciudadano medio tiene sobre el tema (ms
cercano a una opinin) y no le requiere mucho mayor esfuerzo para su
participacin, ms que el tiempo de levantamiento de una encuesta o
asistencia peridica a reuniones.
Los mecanismos deliberativos comunes son los grupos de crculos de
estudio, foros temticos, visiones de comunidad y las conferencias de
consenso. Necesita de la preparacin del ciudadano en el tema del cual se
requiere su intervencin para que no sea un obstculo la falta de informacin
y se anule en cierto sentido la falla de distribucin de recursos que hemos
mencionado. Sin embargo, para que el dilogo pueda llevarse a cabo
eficientemente y sobre todo, que surjan acuerdos como producto del proceso
deliberativo, es necesario un reducido grupo de participantes, por lo que el
problema es la representatividad de los grupos, no tanto la desigualdad de sus
recursos disponibles.
Y por ltimo, los mecanismos de democracia directa que suponen
solventar las desventajas de los anteriores, al permitir que cualquier miembro
de la comunidad pueda participar (inclusive sin tener que pertenecer a alguna
organizacin particular) y tambin que llegue al mayor nmero posible de
ciudadanos. Las ms conocidas son las asambleas pblicas, la teledemocracia
y el referndum, este ltimo de mayor aceptacin en la diversidad de pases
pero enfocado a problemas nacionales. Todos ellos presentan como
desventajas la falta de informacin, fricciones con los instrumentos de
representacin (partidos polticos) y posibles problemas de representatividad
si el abuso o el mal uso de los instrumentos genera una escasa
participacin.
80

80
Ibid. p. 38.
63
1.2. La participacin ciudadana

Comnmente, entendemos como sinnimos la participacin poltica, la
participacin social y la participacin ciudadana. En este apartado se
aclararn cada una de las definiciones anteriores con el objetivo de identificar
las caractersticas de la ltima mencionada. Para ello, es necesario regresar a
la contraposicin entre lo social y lo poltico, que sealamos al comienzo de
este documento. Como hemos visto, lo social haba sido considerado como
todo lo que no abarcaba la esfera poltica, entendida sta como un sector de la
sociedad exclusivo y que abarca a la clase gobernante sistemas de partido y
propiamente el Estado. Pero Benjamn Arditi establece una distincin
importante entre el adjetivo poltica y el sustantivo poltico:

La poltica tiene su propio espacio o locus pblico. Es el terreno de
intercambios entre partidos polticos, de actividades legislativas y
gubernamentales de elecciones y representacin territorial y, en general, del
tipo de actividad, prcticas y procedimientos que se desarrollan en el
entramado institucional del sistema poltico o rgimen poltico () Lo
poltico, en cambio, es un tipo de relacionamiento que se puede desarrollar
en cualquier espacio, independiente de si pertenece o no dentro del terreno
institucional de la poltica. Incluye, pero rebasa ese terreno.
81

Entonces, aunque tiende a relacionarse todo lo poltico con la lucha por
la imposicin coactiva de valores a una comunidad social (poder poltico), la
anterior aclaracin nos explica que utilizndolo como adjetivo involucra tanto
las cuestiones electorales y de pertenencia a las instituciones polticas, pero
adems otras actividades que se pueden relacionar con la esfera social
propiamente dicha. Por tanto, la participacin poltica nos refiere a un
espacio amplio de acciones individuales o colectivas que intentan influir o

81
Silvia Bolos, Las organizaciones sociales de la Ciudad de Mxico: entre la participacin social y la
participacin ciudadana, en Ciudadana, poder poltico y gobierno, Editorial de la Red Nacional de
Investigacin Urbana/Universidad Autnoma de Puebla, 2000, p. 31.
64
influyen en las acciones de gobierno directamente, afectando la
implementacin de polticas pblicas, o indirectamente, influenciando la
seleccin de la gente que hace esas polticas.
82
Esta forma de participacin
difiere de la participacin social, en que en esta ltima los individuos se
relacionan con otras instituciones sociales y no tanto con el Estado.
Pizzorno diferencia la participacin poltica con base en dos variables: la
tendencia al inters privado o hacia la solidaridad poltica, y la intermediacin
con el Estado o fuera de ste.

La solidaridad poltica
prevalece
La solidaridad privada
prevalece
Accin insertada en el
sistema estatal
Profesionalismo
poltico
Participacin civil en
la poltica
Accin extra estatal Movimiento social Subcultura

Tabla 2. Distincin de la Participacin Civil. Fuente: Elaboracin propia con base en Pizzorno, op. cit.
Participacin y cambio social p. 72.

En el primer recuadro que intercepta la solidaridad poltica y la accin
insertada en el sistema estatal, consideramos las reas electorales, es decir, los
partidos polticos que aunque se han considerado como intermediarios de la
sociedad civil ante el Estado, su misin es el empoderamiento, la lucha por el
poder poltico. En el recuadro inferior izquierdo se ubican los movimientos
sociales, porque buscan objetivos solidarios a un grupo vasto de individuos
pero se mueven en el mbito de la extra-estatalidad, por medio de
mecanismos no formales de participacin. La subcultura agrupa a individuos
que segn los valores prevalecientes se sienten en condiciones de inferioridad

82
Mara Arzaluz, op. cit. Participacin ciudadana en la p. 69.
63
y que por lo tanto consideran ms conveniente restringir sus relaciones al rea
homognea un rea de igualdad- delimitada justamente sobre la base del
atributo comn que determina la real o presunta inferioridad.
83

El recuadro en donde la solidaridad privada prevalece y la accin se
inserta en el sistema estatal (y es precisamente ese carcter gubernamental lo
que la distingue de la subcultura) es lo que nosotros entenderamos como
participacin ciudadana y que el autor llama participacin civil en la poltica.
Dalton contempla tres formas de participacin poltica: el voto, la
actividad en campaas polticas y la actividad comunitaria, esta ltima afn a
la participacin ciudadana porque se distingue por ir ms all de los tiempos
electorales y de la plataforma de un partido poltico; porque requiere de un
alto nivel de involucramiento y de iniciativa; porque los ciudadanos crean su
propia agenda, los mtodos de influencia y los tiempos en que los realizan; y
basadas en la cantidad de informacin que se deriva de su relacin con el
actor poltico, ejercen mayor o menor presin poltica.
84

La participacin ciudadana es as, un tipo de participacin poltica, ya
que busca la influencia directa en la poltica, y ciudadana porque el atributo
civil del individuo (dotado de derechos sociales adems de los que le permiten
votar y ser votado) no se pierde al participar en la poltica.
Aclarada la relacin de gnero/especie entre participacin poltica y
ciudadana, debemos tambin considerar las formas de participacin que se
desprenden de sta ltima. Cuando un individuo decide su intencin de influir
en la toma de decisiones polticas sin abandonar su papel de ciudadano, lo

83
Alessandro Pizzorno, op. cit. Participacin y cambio social p. 65.
84
Mauricio Merino distingue las formas de participacin de manera similar. Las cuatro formas de
participacin (el voto, la actividad en campaas polticas, las actividades comunitarias dirigidas a un fin
especfico y las acciones que se originan de un conflicto especfico) se dividen en las que estn orientadas a
la formacin de los gobiernos o integracin de los rganos de representacin, y aquellas que buscan influir en
sus decisiones (Mauricio Merino, La participacin ciudadana en la democracia, Instituto Federal Electoral,
Cuadernos de divulgacin de la cultura democrtica, Mxico 2001).
66
puede hacer por medio de dos vas: actuando individualmente o por medio de
una organizacin.
En este asunto, Arellano y Rivera subrayan que podra ser una
contradiccin considerar la organizacin participativa como prioridad en los
procesos de gestin administrativa cuando, actualmente, se tiende a observar
la realidad social como un flujo de acciones individuales que de manera
inconsciente producen comportamientos colectivos tendientes a la eficacia.
Pero otra perspectiva de la participacin ciudadana, nos explica que la misma
racionalidad del individuo lo mueve a la accin colectiva, vindola como un
instrumento para alcanzar sus propios objetivos con la intencin especfica
de aprovechar las diferencias y talentos distintivos de cada individuo en un
mecanismo de especializacin de funciones.
83

Este punto de vista, desde la perspectiva gubernamental, ayuda a
simplificar el esquema de motivaciones e intenciones de los participantes,
pues las razones por las que cooperan son fcilmente identificables y por
tanto, se pueden definir estrategias de intervencin sobre los incentivos
individuales y mecanismos de organizacin y legales que faciliten el trnsito
de las acciones individuales para el alcance de los objetivos colectivos.
86

Siguiendo el texto de Arellano y Rivera, se plantea que la participacin
organizativa puede ser autnoma o prediseada por las autoridades. En la
primera encontramos ese tipo de organizaciones que tienen su origen externo
y anterior a la disposicin gubernamental hacia la apertura a su participacin
y por tanto mantienen slo mecanismos de coordinacin con el gobierno.

85
David Arellano Gault & Liliana Rivera Snchez, Gobiernos locales: innovaciones y perspectivas en la
gestin de la participacin social, en Gestin y Poltica Pblica, 1998, p. 96.
86
Pero cuando se atiende a la organizacin como tal, la simplificacin de las demandas se ve seriamente
limitada. La organizacin tiene una serie de inconvenientes en su conducta interior: la permanencia flexible
de los miembros, la imposicin de valores, la negociacin informal y constante de valores, la formacin de
lites. As, el supuesto de homogeneidad de valores y preferencias no es encontrado en la realidad
(Idem.). Si no se atienden los aspectos internos de la organizacin, el resultado esperado de la mayora de los
programas de desarrollo social basados en la participacin organizada ser negativo.
67
Mientras que la organizacin prediseada implica la induccin de
actividades por las autoridades, la imposicin de ciertos mecanismos de
participacin democrtica insertados en estructuras o de agencias
externas.
87

En este mismo sentido, Alicia Ziccardi realiza una tipologa de la
participacin ciudadana clasificada por su relacin con la autoridad estatal:
Institucionalizada (en cuanto existen mecanismos que el propio gobierno
predispone para que la ciudadana participe) y autnoma (cuando los
ciudadanos se asocian independientemente de la estructura gubernamental, y
por tanto la autoridad estatal no ejerce control sobre ellos; clientelstica
(normalmente se mueve en el mbito de la informalidad y se refiere al
intercambio de favores recursos- y lealtad voto- entre autoridad e
individuos e incluyente o equitativa (cuando se trata de involucrar a toda la
ciudadana sin hacer distinciones de grupos culturales, polticos, sociales o
religiosos).
En sntesis, llamaremos participacin ciudadana a aquella modalidad de
participacin poltica que busca influir directamente en la toma de decisiones
polticas (especialmente en la produccin y vigilancia de polticas pblicas),
ya sea individualmente o mediante una organizacin (autnoma o prediseada
institucionalmente), defendiendo su inters gremial por diversos medios,
compitiendo con expectativas de otras organizaciones para adquirir prioridad
gubernamental.

87
Ibid. p. 103.
68

Grfico 6. Clasificacin de la participacin

1.2.1. Espacio local. El papel de las organizaciones vecinales en el
municipio

Los procesos de transicin democrtica iniciaron en los municipios, pues
fueron los primeros en sentir la necesidad de demostrar eficacia
administrativa para obtener la confianza, o mejor dicho, la legitimidad social
para seguir en el poder. Adems de que el municipio es considerado como la
base de todo el proceso de democratizacin que en lneas anteriores hemos
descrito, es en este nivel de gobierno donde, a decir de Ziccardi, se diluye la
frontera que distingue las decisiones administrativas y las polticas: la mala
fortuna en las primeras redunda en peores resultados para las segundas y
viceversa. Existe pues, una relacin directa entre las peticiones y los
Individual
Participacin
incluyente
Participacin
clientelstica
Organizada
Participacin
Participacin
social
Participacin
poltica
Participacin
electoral
Participacin
profesional
Participacin
ciudadana
Participacin
institucional
o
prediseada
Participacin
autnoma
69
resultados, entre los ciudadanos y los funcionarios pblicos, entre las
expectativas y las promesas polticas, y es en este escenario donde la
participacin ciudadana, entendida como la influencia directa en la toma de
decisiones, auspiciada o permitida por el gobierno, puede realmente
desplegarse.
El modelo administrativo municipal de abajo hacia arriba descrito por
Guy Peters sugiere un nuevo proceso de elaboracin de polticas pblicas
cuya lgica de accin se basa en los niveles inferiores de gobierno junto a la
ciudadana, donde se trazan en realidad las orientaciones de toma de
decisiones, de forma que reflejen de manera ms directa la demanda de lo
que constituye la arena de elaboracin de polticas, as como los deseos de
las masas.
88
Porque los funcionarios pblicos de los niveles primarios suelen
ser los ms familiarizados con la problemtica social y con la ciudadana
como tal.
Pero este modelo tiene dos variables en que la ciudadana mantiene
relacin con el gobierno municipal: cuando los individuos participan
directamente con los jefes polticos ejecutivos de forma plebiscitaria (que
correspondera a la participacin ciudadana individual) o cuando lo hacen a
travs de grupos comunitarios. Este ltimo, que generalmente es el que goza
de la preferencia de las autoridades locales suele acompaarse de varios
problemas: 1) de representacin, que ya habamos sealado con Cunill y
Pizzorno, pues prevalecen algunos sectores sociales sobre el inters general;
2) la participacin ciudadana no garantiza la calidad de las decisiones
tomadas, pues los ciudadanos carecen generalmente de informacin y
preparacin tcnica que a menudo se requieren para analizar y solucionar
ciertos problemas; 3) la participacin organizada no es una buena opcin

88
Guy Peters B., Modelos alternativos del proceso de la poltica pblica: de abajo hacia arriba o de arriba
hacia abajo, en Gestin y Poltica, Vol. IV, nm. 2 (segundo semestre de 1995), p. 260.
70
cuando existen gobiernos divididos: la toma de decisiones democrticas
siempre implican ms tiempo; ahora, cuando se presenta la confrontacin
partidaria y adems se agrega el ingrediente social externo, la elaboracin de
la poltica pblica se pospondr incesantemente.
A estos problemas Arellano y Rivera,
89
enfocndose en el caso
mexicano, agregan la preocupacin por mantener la motivacin por parte de
los integrantes de las organizaciones (de manera que tengan la capacidad de
reproduccin de la accin organizada a travs del tiempo), y la herencia
institucional de un sistema poltico autoritario y de una cultura poltica
impregnada de esa tradicin, que desgraciadamente se ha acentuado en el
nivel municipal.
90

Por tanto no debe pasarse por alto el anlisis del contexto socio-cultural.
Si bien el clima poltico dio un vuelco con la llegada de la oposicin al poder,
la inercia de todo un sistema de usos y costumbres en la gestin municipal no
ha corrido con la misma suerte. Aunadas a los indisposiciones institucionales
del gobierno municipal (el corto periodo de administracin, el reducido
presupuesto, la subordinacin al gobierno estatal sobre todo en las capitales,
el papel secundario del resto de los miembros el cabildo, etc.), las prcticas
corporativas y clientelares del rgimen priista orillaron a la ciudadana hacia
una serie de hbitos informales de negociacin para la resolucin de sus
demandas.

Para las grandes mayoras que no podan tener acceso a estos bienes por la va
del mercado, las prcticas clientelsticas fueron la opcin que debieron aceptar,
y estos procesos contribuyeron a que la administracin municipal, en lugar de

89
David Arellano & Liliana Rivera, op. cit. Gobiernos locales
90
Al ser partcipe del anlisis de innovaciones administrativas para el Premio Gobierno y Gestin Pblica,
Miguel Bazdresch seala que los gobiernos locales mexicanos, contra sus ideas y modos tradicionales,
han tenido que abrir a los ciudadanos las puertas de la gestin de los asuntos pblicos. () Desde aquellos
que reflejan un verdadero cambio ideolgico y consecuente abandono de la idea de gobierno representativo
incuestionable (estilo muy escaso an en Mxico), hasta quienes por slo inters politiquero de permanencia
y popularidad se abren a frmulas muy controladas, tramposas pero atractivas de participacin ciudadana
(Miguel Bazdresch, op. cit. p. 438).
71
representar los intereses del conjunto de la sociedad local, formulara polticas,
proyectos, acciones y beneficiaran a determinados intereses locales. As las
ciudades son en gran medida, el resultado y la expresin espacial de esta forma
de gestin que contribuye a reforzar la fragmentacin y la segregacin social y
territorial.
91

De aqu se derivan las preocupaciones de las nuevas administraciones
locales en cuanto a su relacin con la sociedad: quines son los que estn
representando a la ciudadana y con base en ello, cmo debe incorporarse su
participacin en la toma de decisiones. Por ejemplo, si se combate a la
marginalidad social, cmo se pueden incorporar organizaciones de
ciudadanos que representen intereses de todo el espectro social, de forma que
no se vulnere su autonoma y su independencia con la esfera poltica? Son
los gobiernos locales capaces de frenar la reproduccin de las desigualdades
socio-econmicas mediante la participacin ciudadana en las polticas
pblicas municipales?
Silvia Bolos en su estudio sobre las asociaciones civiles en la Ciudad de
Mxico afirma que slo en pequeos espacios de las organizaciones se
consigue la institucionalizacin, es decir, una legitimidad entendida como
reconocimiento: constituirse en interlocutores vlidos frente al Estado y sus
instituciones.
92
Esos interlocutores deben gozar de atributos tales como la
flexibilidad interna (la consecucin slo de intereses particulares a su sector
social) y movilidad exterior (vnculo con otros actores polticos o sociales que
le permitan conseguir sus objetivos y tambin las distintas formas de
participacin a las que recurre).
Estas organizaciones se basan en redes informales de socializacin (la
familia, el trabajo) que persisten ms all de cualquier accin o movimiento
poltico. Al ser unidades o clulas bsicas de agrupacin, los problemas

91
Alicia Ziccardi, op. cit. Participacin ciudadana y p. 33.
92
Silvia Bolos, op. cit. Las organizaciones sociales, p. 33.
72
pblicos que salen a flote - los que conforman su esfera pblica - son los que
se vinculan con la vida cotidiana, como la prestacin de servicios pblicos
elementales, la dotacin de infraestructura urbana, en general, el
mejoramiento de la calidad de vida.
93
Todas son funciones de competencia
municipal.
Por lo tanto resulta convincente que una poltica local orientada a la
incorporacin de la participacin ciudadana, se oriente a las organizaciones
vecinales. En el espacio urbano, por ejemplo, todos los habitantes son
identificados por su pertenencia a una colonia, unidad habitacional o
vecindad. Los servicios y obras de infraestructura pblicos van dirigidos
generalmente a la atencin de necesidades de estas delimitaciones
territoriales. Por lo que la pertenencia a dichas vecindades implica una
comunidad de intereses, adems de ciertas caractersticas socio-econmicas,
laborales y culturales, problemas cotidianos relacionados con ese contexto
espacial.
Es la unidad vecinal el punto donde se ordenan y jerarquizan las
demandas ms inmediatas a la ciudadana y desde donde se orientan a la
discusin en la esfera pblica. Adems, debido a que los lazos de solidaridad
se basan en la residencia, las organizaciones suelen tener mayor posibilidad
de permanencia en el tiempo, lo que hace sugerente su institucionalizacin
para el proceso de polticas pblicas.
Pero aunque la solucin parece sugestiva a primera vista, Sergio
Zermeo alerta: no todo asociativismo empodera a lo social. Esos profundos
lazos comunitarios dejaron de verse en la dcada de los cuarenta o cincuenta,
cuando las redes estaban sumamente apegadas a la familia o la parroquia.
Ahora, en la modernidad, la realidad est ms cercana a la atomizacin social,

93
Ibid. p. 37.
73
a la anomia social.
94
Las asociaciones de este tipo slo son concebidas en
momentos de emergencia, cuando un peligro los acecha.
93

Esto pone en relieve que no debemos olvidar que, como organizaciones,
presentan desventajas intrnsecas: Con la incorporacin de las relaciones de
poder a la intencionalidad de la gente, se inicia un proceso en el que
necesariamente se comienza a politizar las acciones y las demandas, teniendo
como contexto el espacio geogrfico (pero siempre social) de la colonia.
96

Este aspecto resalta la necesidad de analizar no slo las bases institucionales
del contacto con el gobierno, sino la forma en que se desenvuelve el proceso
participativo dentro de las organizaciones sociales.
En su estudio sobre las organizaciones de vecinos del Distrito Federal,
Zermeo nos explica la emergencia de fenmenos que inhiben la
horizontalidad de los comits vecinales y por tanto su funcionalidad como
promotores de la participacin ciudadana. A continuacin mencionamos tres
de dichos fenmenos:

1. Encierro y aislamiento: Cuando los comits vecinales privatizan la va
pblica (cierran las calles de acceso a la colonia), que a la larga significa
prdida de sociabilidad, es decir, la integracin de un comit de colonos
que debera servir para la construccin de lazos de solidaridad, acta en
un segundo momento para obstruirlos, para eliminar todo contacto
innecesario con el exterior (promueve la atomizacin social)
97
.

94
Sergio Zermeo, Sal Gutirrez y Luis Ernesto Lpez, La democracia impertinente: comits vecinales en
una cultura estatal, en Pobreza y organizaciones de la sociedad civil, Jaime Castillo Palma; E. Patio; y S.
Zermeo (coord.), Editorial de la Red Nacional de Investigacin Urbana, Mxico, 2001, p. 109.
95
De ah el problema de mantener la motivacin para pertenecer a la organizacin que mencionaban Arellano
y Rivera.
96
Silvia Bolos, op. cit. Las organizaciones sociales p. 38.
97
Al respecto Nuria Cunill identifica dos momentos de la formacin de organizaciones: cuando se busca la
equidad de los ciudadanos para que tengan voz al participar en alguna asociacin, y cuando se propicia la
desigualdad, al atenderse los intereses sobre representados. (Nuria Cunill, op. cit. La democratizacin de
la)
74
2. Comits o sirvientes? Se refiere al crculo vicioso que se origina con
una cultura poltica deficiente: acostumbradas a slo delegar funciones y
resolver problemas inmediatos, la gente se niega a participar, los
comits se debilitan y eso se hace evidente ante las autoridades, que en
consecuencia, se desentienden ms cmodamente de las demandas
planteadas por esos entes debilitados y en ese crculo el prestigio de los
comits sigue cayendo.
98

3. Comits, asociaciones, organizaciones, partidos polticos: Por tanto,
cuando los comits se sienten dbiles por los factores enunciados
prefieren unir fuerzas con otro tipo de organizaciones, cuyos liderazgos
se encuentran claramente personalizados y comprometidos
polticamente, como los sindicatos y los partidos polticos. La falta de
fuerza de los comits vecinales los empuja a aliarse a las formas
verticales y caciquiles de la poltica que justamente trataban de ser
contrarrestados con el sistema de comits vecinales.
99

As, la participacin ciudadana que hemos identificado como
prediseada o institucional tiene efectos que slo por observacin directa se
podran haber examinado. En los estudios de caso que Arellano y Rivera
formularon cinco conclusiones respecto a la implementacin municipal de
esquemas de participacin ciudadana o comunitaria:
Primero. Las organizaciones necesitan tiempo para madurar, pues
necesitan observar resultados y habituarse a la participacin. Por tanto los
proyectos de desarrollo social basados en la participacin ciudadana deben
plantearse que los resultados se obtendrn en un mediano o largo plazo.

98
Sergio Zermeo, op. cit. La democracia impertinente, p. 112.
99
Ibid. p. 113.
73
Segundo. Las organizaciones ciudadanas van evolucionando, y en cada
etapa requieren una atencin distinta: cuando se origina necesita de
convencimiento y mutuo ajuste de expectativas; cuando est en desarrollo se
busca su motivacin para mantenerse participando; y finalmente, cuando ya
se ha institucionalizado, debe ampliar los mrgenes de participacin y buscar
objetivos de viabilidad econmica y social.
Tercero. La tendencia parece ser que las organizaciones inducidas desde
las autoridades gubernamentales adquieren una lgica claramente utilitarista,
y muchas veces evita sistemticamente generar expectativas en el mbito de
los beneficios intangibles.
100
Esto, por lo general permite que la participacin
alcance objetivos materiales de manera ms o menos rpida, pero a su vez
provoca bajos niveles de participacin y una tendencia acentuada hacia el
estancamiento de la organizacin.
Cuarto. Las organizaciones prediseadas tienden a ser influidas por la
agenda local gubernamental y no al revs, como se esperaba que actuaran.
Por tanto, podemos concluir que si bien las organizaciones vecinales
tienen como ventajas el control y la estabilidad de su participacin, tambin
existen variables relevantes en su ambiente interior (como las que Zermeo y
Arellano destacan) que tienen seria incidencia en su actuacin y las
expectativas que generan. Un anlisis completo debe evaluar no slo la
incorporacin del elemento participativo en la gestin municipal, sino la
calidad que sustenta, y para ello debe integrar la exploracin de las
innovaciones administrativas para incluir la participacin ciudadana sin
descuidar la eficacia administrativa y el consenso social, a la vez que debe
realizar una apreciacin de la vida interna de las organizaciones.

100
Arellano y Rivera, op. cit. Gobiernos locales, 1998, p. 116.
76
1.3. El Estado del Arte de la Participacin Ciudadana en Amrica Latina

La participacin ciudadana es centro de atencin a nivel internacional. No
obstante, su introduccin como elemento clave en la administracin pblica
no tiene una observancia regular en su incorporacin institucional, ni por los
mecanismos utilizados, ni por una tendencia generalizada de xito o fracaso.
Como ya lo hemos mencionado, el trmino de los regmenes socialistas en
Europa, volc a los gobiernos a nuevas formas de gestin pblica que incluan
a la sociedad civil en la toma de decisiones del proceso de polticas. En
Estados Unidos est circunstancia carece un tanto de significado, dado que la
participacin era parte ya arraigada de su cultura, pero s marc diferencia el
fracaso de las polticas de bienestar de los aos sesentas, pues comenz a
otorgarse importancia a estudios como la implementacin y la evaluacin del
proceso de polticas.
101
Por su parte, en Amrica Latina el proceso es dismil a
los anteriores descritos:

A diferencia de los procesos que condujeron a aquel cuerpo selecto de pases
europeos, los modelos de la democracia occidental, a alcanzar un alto grado de
injerencia ciudadana en la vida pblica (conquista de derechos civiles en el
siglo XVIII, de derechos polticos XIX y sociales en el XX), tal construccin
de la ciudadana ha sido negada desde la conformacin misma de los Estados
Latinoamericanos, en la segunda mitad del siglo XIX. El proceso de
democratizacin desapareci por completo en los largos e intermitentes aos
de la dictadura a mediados del siglo XX y se debilit an ms en medio de los
procesos de ajustes estatales, liberalizacin e insercin de los pases de la
regin en el marco de la globalizacin.
102

Esto es, mientras que en Europa se distinguan nuevas formas de
cogestin de la sociedad civil y el gobierno y, en Estados Unidos, exista un

101
Luis. F. Aguilar, La implementacin de las polticas, Editorial Miguel ngel Porra, tercera edicin,
Mxico, 2003.
102
Flix, Bombarolo, El fortalecimiento de la participacin ciudadana frente a los retos de la desigualdad
social. Documento incluido en la Biblioteca Digital de la Iniciativa Interamericana de Capital, Social, tica
y Desarrollo (www.ladb.org/eLlca), p. 7.
77
sin fin de estudios orientados a la calidad de la gestin pblica, en Amrica
Latina se buscaba la consolidacin del sistema democrtico, cuyos resultados
inmediatos suponan la calidad de vida apreciada en dichos pases. Adems, la
democratizacin surgi como necesidad ante las fallidas polticas del Estado
de Bienestar, que dejaron a los pases sumidos en crisis exorbitantes y con
maquinarias de gobierno obsoletas y sumamente costosas. Sin embargo, poco
a poco nos dimos cuenta que la democracia procesal (las elecciones
competidas, libres y respetadas) no nos haba sentado tan bien como lo
esperbamos: segua faltando un ingrediente clave para el verdadero cambio
de las estructuras gubernamentales y polticas orientadas al beneficio de la
poblacin en general.
Fue entonces que, ante las difciles circunstancias que pasaba
Latinoamrica, los gobiernos comenzaron a pedir ayuda econmica a
organismos internacionales, que a su vez la condicionaban a una serie de
requisitos, entre los que resaltaba la necesidad de un proceso de
democratizacin de la administracin pblica basado en la apertura de
espacios a la participacin ciudadana.
As, el contexto poltico-social de los pases latinoamericanos result ser
muy distinto e inconveniente en su aplicacin, pues el principal obstculo de
la realizacin y continuacin de verdaderas polticas de desarrollo era
precisamente la disociacin histrica del binomio Estado-Sociedad, ya que
haba presentado como una caracterstica regional derivada de la conquista
europea misma y que se sufra an despus del periodo de transicin
democrtica de muchos de estos pases. Segn Flix Bombarolo: la
construccin de un poder estatal dependiente de sus relaciones externas e
independiente de largos segmentos de la sociedad, obstaculiz la formacin
78
de circuitos de comunicacin entre el Estado y la sociedad civil capaces de
facilitar el control democrtico del Estado.
103

Estudios inspirados por las nuevas corrientes de democratizacin de la
administracin pblica, de la nueva gerencia pblica, del anlisis de polticas,
entre otras, arrojaron como reto para Amrica Latina alcanzar el ideal, ya no
slo democrtico procesal, sino del desarrollo social, como necesidad el
establecimiento de un lazo entre la sociedad civil y el Estado por medio de la
participacin ciudadana, por ser sinnimo de buen gobierno tanto a nivel
administrativo (eficacia en la orientacin) como poltico (por cuestiones de
legitimidad), a la vez que piensa atacar los problemas que la democracia
representativa origin y que significa en realidad el pathos del sistema
poltico latinoamericano, y la reivindicacin de los derechos de la
ciudadana.
104

Y de esta forma, se ha explicado por qu la democratizacin de la regin
(e inclusive el ascenso al poder de partidos polticos de izquierda) no se
tradujo necesariamente en una mejora de condiciones de vida de su poblacin,
y a su vez por qu la ciudadana tuvo que apelar a nuevos movimientos
sociales que ya no estaban dentro de las luchas ideolgicas de antao
(relacionados ms con los movimientos postmaterialistas) y que le
permitieron presionar a sus representantes, cuya legitimidad poltica estaba en
crisis. En este rubro, dentro de las circunstancias particulares de Amrica
Latina ya descritas, encontramos dos formas de expresin de la nueva
sociedad civil motivada por la tendencia global a la participacin y por la
necesidad de la democratizacin de sus instituciones administrativas para el
desarrollo de sus pases: la va movimientos informales no institucionalizados

103
Flix Bombarolo, El fortalecimiento de la, op. cit., p. 7.
104
Manuel Canto Chac, Las polticas pblicas participativas, las organizaciones de base y la construccin de
espacios pblicos de concertacin local,
hLLp://www.lnnovacloncludadana.cl/porLal/lmagen/llle/canLo.pdf, 2004.
79
(entre los que destaca los movimientos de cuestionamiento de la
representacin poltica, de derechos de las poblaciones indgenas
103
, de
reivindicacin de derechos de consumidores, de defensa al medio ambiente,
de derechos sectoriales o los movimientos sociales urbanos); y va apertura de
mecanismos de participacin ciudadana formales, principalmente en los
gobiernos locales.

1.3.1. Experiencias latinoamericanas

Todas estas transformaciones, comenzando con la tarea de descentralizacin
administrativa, son proyectos de cerca de tres dcadas de implementacin y
cuyos resultados hasta este momento son difciles de sistematizar con
tendencias regionales. En una revisin rpida de algunas experiencias de
participacin ciudadana en Amrica Latina, Bombarolo nos explica que la
dcada de los noventa se caracteriz por una oleada de creacin de leyes de
participacin en las cartas constitucionales de pases como Colombia, Per,
Argentina, Repblica Dominicana, Nicaragua, Costa Rica, Venezuela,
Ecuador, entre otros,
106
promoviendo principalmente mecanismos de
democracia directa (plebiscitos, audiencias pblicas, referndum).
Derivado de esto, muchos pases legislaron especficamente en la materia para
desarrollar un sistema de participacin, teniendo como principio
generalizador la descentralizacin administrativa. Bolivia, por ejemplo, cre
la Secretara de Participacin y Fortalecimiento Popular a nivel nacional,
cuyos avances fueron el reconocimiento de las organizaciones territoriales de
base y las corporaciones territoriales de desarrollo.
107

105
Que en el caso mexicano, los dos primeros, es necesario resaltarlos al ser trascendentales para la
alternancia poltica.
106
Flix Bombarolo, op. cit. El fortalecimiento de la p. 17
107
Ibid. p. 19.
80
Sin embargo, el autor afirma que la implementacin de la profusa
legislacin producida durante la primera dcada de los noventas no result, ni
resulta an una tarea fcil para los Estados Latinoamericanos. Problemas
econmicos, legales e institucionales, sumados a referencias polticas por la
cesin de porciones de poder y culturales en torno al significado profundo de
la participacin ciudadana, condujeron a que el sistema de vasos
comunicantes entre Estado y sociedad civil est an dbil en la regin, a
pesar de la nueva normativa.
No obstante la complejidad de la regin y sus problemas estructurales, se
ha presentado una gama multicolor de experiencias localistas (pues la mayora
son innovaciones de nivel municipal) que han tratado de dar continuidad a la
voluntad participativa, y que en trminos generales se pueden dividir en:

1. Las experiencias de planeacin de desarrollo local o de planeacin
estratgica, cuyos ejes particulares son la eficiencia, eficacia y
legitimacin (y la participacin ciudadana necesaria para esta ltima).
Inducidos por organismos internacionales, pueden registrar resultados
tan variados, que no es posible an afirmar la profundidad del cambio o
del efecto de la participacin en los procesos de planeacin, aunque se
prev que debido a la temporalidad de la participacin por medio de este
mecanismo y dado que los resultados no estn directamente vinculados
con la planeacin, este tipo de instancias participativas no tienen grandes
efectos en cuanto a empoderamiento social.
2. Las del presupuesto participativo de las ciudades brasileas (primero en
Porto Alegre), considerado como la innovacin latinoamericana ms
representativa en cuanto a su xito y permanencia, ya que han
establecido una serie de secuencias de toma de decisiones que combinan
los mecanismos de participacin directa con la seleccin de delegados y
81
la negociacin con las agencias pblicas, y adems han sabido adaptarse
y superar obstculos para ser aplicadas a gran escala.
3. Definicin de polticas y programas sectoriales, principalmente de
cooperacin con organismos internacionales, cuyos casos fundamentales
son la intervencin en desastres naturales como los huracanes de
Centroamrica y el Caribe.
4. Consejos asesores o consultivos y mesas de concertacin, cuya
participacin es muy fragmentada y especfica a temas particulares,
adems que no constata resultados evidentes y directos con su
participacin.
5. Planeacin participativa de programas y proyectos, relacionada con el
primer punto, pero que se concretan a campos muy especficos de
participacin y que generalmente devienen en la conformacin de redes
temticas de poltica pblica.
6. Programas de formacin para la participacin, que no han tenido mucha
presencia y que normalmente se trata de propuestas de ONGs, pero que
si se les evaluara como agencias de fortalecimiento de capital social
(precondicin para el xito de mecanismos innovadores de participacin
ciudadana) tendran un apoyo gubernamental obligado.

1.3.1.1. Porto Alegre y el Presupuesto Participativo

En la ltima dcada, Brasil se ha convertido en la potencia latinoamericana
por excelencia, desplazando por mucho a un Mxico herido por la pobreza, la
enfermedad, el narcotrfico y la decepcin poltica. Se han dado muchas
explicaciones a este inesperado xito, pero sin duda la ms sealada se funda
en el carisma y capacidad de dilogo de sus lderes polticos (por supuesto el
presidente Lula Da Silva). Sin embargo, esta visin superficial exterior deja
82
fuera un elemento que ha marcado una diferencia en el gigante sudamericano:
su democracia tiene una clara base participativa.
La asuncin de partidos de centro izquierda e izquierda en los gobiernos
locales, estatales y en el nacional tras el rgimen militar, hubiera tenido un
impacto mediano de no ser por la existencia de un consolidado capital social
en las comunidades de Brasil. En la dcada de los setenta y ochenta haban
emergido importantes movimientos sociales que, bajo la bandera de derecho
a tener derechos, luchaban por la apertura del espacio pblico para la
disertacin, por la participacin en las polticas pblicas y el control social
sobre las mismas.
El producto de dicha movilizacin fue la Constitucin de 1988 que
super la tradicin representativa, para fundamentar la creacin de
instituciones democrticas que permitieran ejercer de una manera mucho ms
directa y cotidiana la ciudadana. Prcticamente el Congreso Nacional que
promulg la nueva Constitucin estaba adaptando la legislacin al rgimen
democrtico que se reinstauraba despus de veinte aos de autoritarismo.
108

La inscripcin constitucional de la participacin como principio de
organizacin y gestin del Estado Brasileo, principalmente en el mbito
local, inspir la creacin de innovaciones institucionales hbridas
democrticas, en que la participacin estaba claramente asociada al concepto

108
Una de las principales transformaciones radic en la revisin del Pacto Federativo: se incorporaron a los
municipios como unidades confederadas, lo que conllev a una nueva distribucin tributaria entre dichas
unidades. la Constitucin de 1988 devolvi la autonoma poltica y financiera a los municipios,
posibilitndoles elaborar y redirigir su propia Ley Orgnica, aumentar su recaudacin y administrar sus
propios gastos. (Marcia Ribeiro Dias, Sob o signo da vontade popular. O Oramento Participativo e o
dilema da Cmara Municipal de Porto Alegre, Editora UFMG, Belo Horizonte 2002, p. 52). Por lo anterior,
el municipio se torn en el centro de atencin a partir de 1988, porque a la vez que aumentaron sus
responsabilidades, principalmente en cuestiones como la salud y la educacin, tambin aumentaron sus
recursos: Como efecto de la disposicin constitucional, los prefectos [autoridad local similar a un presidente
municipal en Mxico] de las ciudades ms ricas del pas, se convirtieron en administradores de importantes
volmenes de recursos" (Robson Loeck Becker, Comportamento eleitoral em Porto Alegre nas eleiois de
2004. O voto nas regioes do Oramento Participativo, Dissertao apresentada ao Mestrado em Cincias
Sociais da Universidade Federal de Pelotas, 2008, p. 42)
83
terico deliberacin.
109
De esta manera, se entendi por democracia
participativa o deliberativa la experiencia poltica que se diferencia por la
articulacin entre mecanismos electorales de representacin poltica,
mecanismos asociativos de inclusin de los electores en el proceso de toma de
decisiones del Estado y mecanismos de control de las acciones de la mquina
pblica.
110

El eje central de la democracia deliberativa es que ciudadanos y sus
representantes discuten sobre los problemas y temas pblicos sobre
condiciones que producen una reflexin racional y argumentativa, y as
instituyen un proceso pblico de decisin colectiva (como ya habamos
analizado con los argumentos de Habermas). Esta nocin implica una
voluntad colectiva de aceptar valores, intereses y perspectivas de todos los
participantes, y por ende, la posibilidad de que las propias sean cambiadas,
motivadas especialmente por el objetivo de materializar intereses comunes y
soluciones mutuamente aceptables.
111

se entiende que la operacionalizacin del ideal deliberativo se dara por
medio de frums deliberativos plurales e inclusivos, diversos de aquellos del
sistema poltico tradicional, espacios institucionales que circundan las
agencias administrativas y legislativas, capaces de producir decisiones
legtimas acerca de las acciones pblicas, aproximando ciudadanos y
formuladores y/o ejecutores de polticas pblicas.
112

Ahora bien, el xito de la deliberacin recae principalmente en la
institucionalizacin de dichos procesos deliberativos, en la composicin

109
Elenora Schetinni "O potencial de conselhos de polticas e Oramentos Participativos para o
aprofundamento democrtico", en Dagnino E., Democracia, sociedade civil e participaao, Argos editora
universitaria, Chapec, 2007 pp. 25-44. (p. 26)
110
Alfredo Alejandro Gugliano, O impacto das democracias participativas na produo acadmica no
Brasil: teses e dissertaes sobre a questo (1988-2002), en Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica
em Cincias Sociais - BIB, So Paulo, n. 59, 2005. (p. 45)
111
Zander Navarro, "O Oramento Participativo de Porto Alegre (1989-2002). Un conciso comentrio
crtico", en L. Avritzer & Z. Navarro (org.), Inovao democrtica no Brasil, Editora Cortez, Sao Paulo,
2002, pp. 89-128 (p. 100).
112
Elenora Schetinni, op. cit. "O potencial de conselhos p. 29.
84
plural e inclusiva de los frums deliberativos, la apertura de la deliberacin
pblica a todos y nuevos temas y sobre todo, considerando los elementos
negativos de la democracia representativa tradicional, en la igualdad
deliberativa entre los que participan.
An cuando la Constitucin de 1988 fortaleci sobremanera al municipio
brasileo, la democracia participativa no fue reducida al mbito local, a
cuestiones solamente de urbanizacin y gestin de servicios pblicos, sino
que se insert en una perspectiva mucho ms amplia, la capacidad de cada
uno, conectado con los otros, de recobrar o controlar su propio destino.
113
Se
convirti en un estilo de vida que buscaba enmaraarse en la mayor parte
de los espacios pblicos de decisin poltica.
La legitimidad producida en el proceso deliberativo no es la unanimidad
(que en regmenes representativos garantizara la gobernabilidad) sino el
carcter pblico de la deliberacin: el dilogo libre, abierto, plural e inclusivo
que precede a la decisin.

Su concepcin no presupone acuerdos unnimes, mas si acuerdos producidos
por medio de procesos justos, inclusivos y cooperativos, y la forma de tomar
las decisiones contribuye para que todos las acepten, al tiempo que pueden
discordar con ellas, ms reconocen que pueden influir en el proceso y
contribuir en los resultados.
114

El presupuesto participativo brasileo es el ejercicio de democracia
deliberativa que ms ha llamado la atencin de la academia y de organismos
internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo entre otros, y su aplicacin gira en torno a tres debates tericos:

113
P. Calame, "Democracia participativa: para que desenvolvimiento? Encontro Mundial, Francia, 2008, p.
6.
114
Schetinni, op. cit. O potencial de conselhos, p. 28.
83
1. Sociedad civil y democracia local: Va a referir al papel de las estructuras
precedentes participativas (capital social) de la sociedad civil en el xito
de las polticas participativas.
115

2. Diseo institucional: Capacidad del Estado de inducir formas de
asociativismo y prcticas deliberativas semejantes a las existentes en el
campo de la sociedad civil. Reivindica la influencia del diseo de las
instituciones en su capacidad de predeterminar actitudes de los actores
sociales.
3. Ampliacin de la democracia: Es la capacidad de los mecanismos
participativos para distribuir los recursos de forma objetiva, evitando que
se conviertan en canales corporativos de acceso a recursos.

Su impacto como arquetipo de la democratizacin de la administracin
pblica y como poltica exitosa de redistribucin de la riqueza, se inserta en
una visin optimista sobre la organizacin de la sociedad civil como
contraparte de los vicios de una democracia netamente representativa. Porto
Alegre, situado en el estado sureo Rio Grande do Sul, fue el pionero en este
tipo de experiencias participativas, al grado de que el presupuesto
participativo constituye parte de su identidad comunitaria.
Esta ciudad presenta elementos histricos derivados de su economa
colonial y las emigraciones (portuguesa por supuesto, pero tambin alemana,
italiana y espaola) que fomentaron una sociabilidad ms igualitaria con
elementos asociativos ms fuertes que en el resto del pas.
116
Tal vez la
caracterstica ms importante con efecto directo en el xito del presupuesto
participativo, es la propensin asociativa de la poblacin derivada de la

115
Para Avritzer, parte del xito del presupuesto participativo fue la adaptacin de su diseo institucional a
las dinmicas de participacin preexistentes (Leonardo Avritzer, "O Oramento Participativo e a teora
democrtica no Brasil: un balano crtico", en L. Avritzer & Z. Navarro (org.), Inovao democrtica no
Brasil, Editora Cortez, Sao Paulo, 2002)
116
La composicin de su poblacin es muy diferente a la de otros estados de Brasil, dado que ms del 80% es
blanca, descendiente de europeos y el de mestizos y raza negra.
86
homogeneidad tnica de su poblacin. Desde 1950, Porto Alegre ya registraba
una alta participacin en asociaciones civiles, por lo que en el proceso de
democratizacin de finales de la dcada de los ochenta, estaban pasando de
hecho, por una nueva oleada de constitucin de asociaciones.
117

Grfico 7. Ubicacin geogrfica de Porto Alegre, Brasil.

Adems, los portoalegrenses contaban con una tradicin previa de
administraciones ligadas a la izquierda, ya que desde 1947 haba tenido
presencia el Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) en la Cmara Municipal y
posteriormente ganara la primera eleccin municipal de la ciudad despus del
rgimen militar. Inclusive esta primera experiencia de izquierda, introducira
un elemento participativo: el consejo popular.
118
Despus se dara otro
acercamiento con la democracia deliberativa cuando en 1985, el Partido
Democrtico de los Trabajadores (PDT) gana la Prefectura de Porto Alegre.
Su plataforma electoral tena una base de participacin comunitaria en el
gobierno por medio de consejos populares tambin. Sin embargo, las acciones

117
Ibid. p. 21.
118
Ibid. p. 22.

87
no fueron exitosas ya que se enfrentaron con una de las principales
organizaciones sociales vecinales existentes en la ciudad, la UAMPA.
119

Es el movimiento urbano de moradores el principal antecedente del
presupuesto participativo. Surgi a finales de los setentas y principios de los
ochentas en las reas irregulares y barrios populares marginados (que no
contaban con servicios pblicos bsicos) y que se resistieron a las prcticas
clientelistas y de cooptacin del rgimen autoritario militar, que en otras
zonas de la ciudad eran aceptadas por la poblacin.

Ese contexto local al final de la dcada de 1970, en el mbito de una coyuntura
poltica nacional de creciente contestacin al rgimen autoritario, permiti
junto con otros importantes factores, el surgimiento de un nuevo movimiento
popular en Porto Alegre, cuya parcela ms expresiva se constitua de
moradores de los ncleos de sub-habitacin. Ese movimiento por
reivindicaciones urbanas, organizado bsicamente en torno al problema de
posesin de la tierra, de las carencias de infraestructura urbana y servicios, as
como de autonoma e independencia poltica de las asociaciones de
moradores, pas a adoptar prcticas de enfrentamiento al Estado.
120

El Presupuesto Participativo tal como lo conocemos en la actualidad
inici cuando el Partido dos Trabalhadores (PT) gan las elecciones en 1989,
posicionando a Olivio Dutra en la Prefectura Municipal. Aunque no fue un
compromiso expreso durante la campaa electoral, se consolid como
proyecto en los primeros noventa das de gobierno, proveniente del reclamo
directo de la UAMPA.
121

En el documento elaborado por la primera administracin petista,
llamado La hora de las definiciones, subraya que la ejecucin de los

119
La creacin de la UAMPA se debi a "la accin emprendida por una vanguardia de liderazgos
comunitarios vinculados a partidos polticos de oposicin al rgimen dictatorial, cuya influencia 'cobijaba'
cerca de un tercio de las asociaciones de moradores existentes en aquel momento Esas acciones mostraron
un nuevo estado en la articulacin de las clases populares, caracterizado por el aumento del capital social
acumulado por ellas y revelado por el proceso de ampliacin cuantitativa y cualitativa del asociacionismo
comunitario, as como por la formacin de una cultura cvica crtica." (Ibid. p. 48)
120
Ibid. p. 33.
121
Nota al pie de pgina, Ibid. p. 23.
88
proyectos de prioridad popular fueron concebidos por el gobierno de la
administracin popular como un

proceso educativo en que se buscar elevar a los ciudadanos de meros
habitantes a ciudadanos conscientes de sus derechos y deberes. Se trata de un
proceso de sentido pedaggico y humanizador, en que los individuos seran
estimulados a reconocer y exigir el cumplimiento de sus derechos y tambin a
respetar, a conservar y a valorizar el patrimonio pblico, la infraestructura
urbana, la limpieza pblica, el medio ambiente y los dems ciudadanos. Mas
destac que los objetivos polticos de esta parte no son alcanzados
simplemente con medidas administrativas, o con una mera concesin de
beneficios, distribuidos de forma paternalista o no. Es necesario provocar un
proceso con una dimensin poltica y cultural sin precedentes en la ciudad. Es
necesario hacer que los habitantes sean y se sientan ciudadanos de Porto
Alegre.
122

Aunque despus cambi, la reaccin inmediata de la ciudadana a las
transformaciones hechas en 1990 fue de escepticismo y apata. El movimiento
comunitario pareca estar ms preocupado en conquistar bienes y servicios
urbanos, que en discutir la ingeniera institucional para la democratizacin del
Estado, algo efectivamente abstracto delante de la realidad de las demandas
acumuladas y no atendidas de forma satisfactoria por la administracin.
Adems, la primera administracin de Olivio Dutra tuvo complicaciones
monetarias que no le permitieron mostrar las bondades del presupuesto
participativo de forma inmediata. Pero en su segunda administracin, gracias
a los recursos de la reforma tributaria derivados de la descentralizacin
marcada por la Constitucin de 1988, el municipio pudo dar respuesta a las
demandas planteadas en las primeras asambleas deliberativas formadas por el
Presupuesto Participativo.
De acuerdo a lo analizado por Fedozzi podemos resumir como los
principales problemas que afront la primera administracin del PT, los
siguientes:

122
Luciano Fedozzi, O poder da aldea: gnesis e historia do Oramento Participativo de Porto Alegre,
Tomo Editorial, Porto Alegre, 2000, cita en texto, p. 95.
89

1. Inexperiencia obvia en el gobierno de la otrora oposicin.
2. La cuestin de la definicin de los Consejos Populares y su competencia.
3. La ideologa del partido (socialista) y sus contradicciones en la accin
gubernamental.
123

4. La metodologa an no bien definida del presupuesto participativo y en
construccin durante el proceso.
5. La limitacin a la participacin slo a las organizaciones sociales como
la UAMPA (an no se reconoca la participacin individual).
6. La lgica tecno-burocrtica de la planeacin municipal.
7. Confrontacin y dependencia de los cuerpos tcnicos y burocrticos,
acostumbrados a los mtodos de planeacin vertical y normativos.
124

Esta primera administracin y experiencia del presupuesto participativo
choca de frente con la cultura poltica heredada del autoritarismo. Se percibe
cmo la primera experiencia de discusin del presupuesto municipal trajo
nuevas contradicciones y nuevos desafos a los cambios que venan
ocurriendo, desde mediados de la dcada de 1980 en las relaciones entre el
gobierno local y los movimientos populares urbanos. La percepcin de los
lmites de una cultura bsicamente reivindicativa y de enfrentamiento con el

123
Respecto a la ideologa del PT y las contradicciones al asumir el gobierno: "Durante los dos primeros aos
de gestin, se present una fuerte disputa sobre el carcter poltico (o perfil del gobierno) a ser implementado
por el Frente Popular en la Prefectura de Porto Alegre [] dos visiones polarizaron la discusin. Por un lado,
sectores mayoritarios en la direccin municipal del PT compartan la opinin de que el perfil de gestin de la
administracin popular debera basarse en la concepcin de 'gobierno para los trabajadores'. En esta lectura,
la ocupacin del poder Ejecutivo Municipal por la izquierda socialista era vista como un importante apoyo
logstico a la estrategia de acumulacin de fuerzas, en direccin a la confrontacin de las clases dominantes.
[] Por otro lado, un campo relativamente amplio del gobierno, mas con menor representatividad en las
instancias del PT, entenda que el centro de la estrategia debera orientarse por polticas que favorecieran las
condiciones para la gobernabilidad y para la disputa poltica por la hegemona de la izquierda sobre el
conjunto de la sociedad. La construccin del perfil de gobierno del Frente Popular debera basarse, en sus
relaciones con los ciudadanos en la capacidad hegemnica de las clases trabajadoras en oposicin a la visin
particularista de las clases dominantes El prefecto y el vice-prefecto se inclinaron por la segunda opcin
que se desarroll en el documento conocido como La hora de las definiciones estratgicas, cuyos principios
rectores eran la construccin de la ciudadana y la participacin popular. (Ibid., p. 90)
124
Idem.
90
Estado (a nivel municipal), en el mbito de una esfera pblica, que se abra a
la participacin institucional para la definicin de las polticas pblicas, pasa
a convivir de forma tensa con el inmediatismo de una gran parcela de la
poblacin y de los dirigentes de los movimientos comunitarios.

Grfico 8. Ciclo del Presupuesto Participativo.
Fuente: ONG Cidade, www.ongcidade.org.mx

El proceso del presupuesto participativo nada sencillo y diferente en
cada una de las ciudades brasileas que se implementa, tiene un ciclo comn:
una serie de reuniones preparatorias de los consejeros ciudadanos en sus
distritos, y de las organizaciones ciudadanas (incluidas las vecinales) en las
que se debaten los principales problemas de cada zona, perfilando los que
merecern ser defendidos en los foros regionales y temticos. En estos, los
consejeros perfilan los problemas que pueden tener mayor prioridad
presupuestaria en la agenda gubernamental. El momento cumbre del proceso
es la realizacin de las grandes plenarias (asambleas) regionales y temticas
en las que cualquier ciudadano, ciudadana u organizacin social puede
inscribirse para emitir su voto o inclusive tomar uso de la palabra. Despus de

91
los argumentos ciudadanos para incluir o priorizar determinados problemas
(clara representacin de la deliberacin habermasiana), en la misma asamblea
se dan las votaciones en donde se define cules tendrn mayor atencin
presupuestaria, adems de votar por nuevos consejeros ciudadanos que se
sentarn con las autoridades municipales, en una tercera etapa, para formar el
presupuesto en base a los resultados de las votaciones en dichas asambleas.

Grfico 9. Asambleas del Presupuesto Participativo en Porto Alegre, Brasil, 2009.

La metodologa del presupuesto participativo (principalmente los
criterios de priorizacin) se deriva del escepticismo y la apata de la poblacin
en los primeros aos, debido al incumplimiento de las obras pactadas al inicio
de la administracin: "Era decisivo encontrar una metodologa de planeacin
que adems de la participacin real, posibilitara la plena aprehensin, por la
comunidad, de la necesidad de encontrar solucin justa para el dilema
'recursos escasos vs demandas represadas' en la historia de la ciudad."
125

Entre 1991 y 1992 se discutieron varios aspectos relacionados al
presupuesto participativo, sobre el procedimiento, los criterios, pero
destacaron principalmente dos puntos. La posibilidad de proporcionar auxilio
financiero a los consejeros y que se justificaba por la situacin
socioeconmica de la gran mayora de stos, precisamente al tratarse de zonas

125
Luciano Fedozzi, op. cit. O poder da, p. 108.

92
marginadas de la ciudad; sin embargo, la administracin popular advirti
sobre los problemas que esto traera respecto a la autonoma del movimiento.
La otra discusin fue sobre la legalizacin misma del presupuesto
participativo. Iniciaron un proyecto de Ley de Iniciativa Popular con firmas
suficientes para respaldarla, pero nunca lleg a ser una demanda fuerte de la
poblacin. Y an cuando en el inicio la prefectura la apoyaba, despus decidi
no hacerlo lo que provoc desconcierto y decepcin.
126

La nueva metodologa para la distribucin de recursos en 1992, se
basaba en:
1. En la eleccin de las prioridades presupuestarias por sector de inversin
(saneamiento, pavimentacin, drenaje).
2. En la utilizacin de criterios de distribucin de recursos de inversin
entre todas las regiones.
La creacin de esta metodologa para la definicin del grado de carencias
de las regiones (a las cules se dirigira el 70% del presupuesto de inversin)
impact a los lderes acostumbrados a la confrontacin con el Estado o a las
prcticas clientelistas, adems de resaltar el dilema del regionalismo/ciudad
como un todo: La creacin de nuevas reglas basadas en criterios objetivos,
transparentes y universales, como forma de viabilizar la justicia distributiva
en la gestin de recursos pblicos, trajo nuevas tensiones a la visin
corporativa-regionalista del movimiento.
127

As tambin, se hizo una importante reforma administrativa al interior
del municipio, modificando la estructura administrativa para recibir las
demandas prioritarias del PP. Por ejemplo, la creacin del GAPLAN

126
La formalizacin legal del PP es un tema contencioso, en cuanto que la experiencia de los consejos
muestra que este puede ser un factor relevante para la continuidad de los presupuestos participativos, una vez
que, de modo general, depende de la permanencia de un contexto poltico favorable para su existencia. As,
parece que el papel del poder ejecutivo, que en la mayora de las experiencias ha tomado la iniciativa de
compartir la prerrogativa de elaboracin del presupuesto pblico con la sociedad civil, an es fundamental,
sea en la organizacin del proceso, sea en la manutencin de la infraestructura necesaria para su
funcionamiento. (Elenora Shetinni, op. cit. "O potencial de)
127
Luciano Fedozzi, op. cit. O poder da, p. 110.
93
(Gabinete de Planeacin) que depende directamente de la prefectura; la
creacin de nuevas instancias de horizontalidad administrativa y articulacin
interna como el Frum de Asesoras de Planeacin (ASSEPLA) y el Frum de
Asesoras Comunitarias (FASCOM).
De esta forma, el presupuesto participativo surgi y fue desarrollando
sus reglas de funcionamiento por la lgica de "ensayo y error", de modo que
su formato actual es fruto de un aprendizaje que se dio en el ejercicio
continuo de interaccin entre el poder pblico y las comunidades.
128

Gracias a la implementacin de este mecanismo en Porto Alegre se logr
superar una grave situacin de favelas
129
en la ciudad, al priorizar el derecho a
la habitacin digna para la poblacin ms necesitada. La combinacin de
factores como la llegada del Partido de los Trabajadores a la prefectura
municipal, la larga tradicin asociativa de sus habitantes, incluidos los ms
pobres y por ende, su alto nivel de cultura poltica, as como una clara
voluntad poltica del primer edil para limitar su facultades legales de
elaboracin del presupuesto para someterlo a la discusin pblica, permitieron
que el presupuesto participativo portoalegrense naciera, creciera y se
consolidara como una institucin ciudadana por excelencia, que hoy es
smbolo de la ciudad misma. No obstante, que actualmente los presupuestos
participativos tanto de Porto Alegre como de otras ciudades brasileas ya no
tienen el mismo xito que antao, siguen siendo un ejemplo para las
democracias latinoamericanas.
De esta manera, el presupuesto participativo se convirti en el
mecanismo para calibrar la articulacin entre la democracia representativa y
la democracia participativa basada en cuatro elementos: la sesin de la

128
Marcia Ribeiro Dias, Sob o signo da vontade popular. O Oramento Participativo e o dilema da Cmara
Municipal de Porto Alegre, Editora UFMG, Belo Horizonte, 2002.
129
Nombre con el que son conocidos los asentamientos irregulares de las zonas marginadas de las ciudades
brasileas.
94
soberana por aquellos que la detentan como resultado de un proceso
representativo local (como las asambleas regionales y temticas); la
reintroduccin de mecanismos de participacin local y de mecanismos de
delegacin (consejos); estn basadas en el principio de autorregulacin
soberana; y una tentativa de reversin de las prioridades de distribucin de
recursos pblicos a nivel local a travs de una frmula tcnica de
determinacin de prioridades presupuestarias que privilegia los sectores ms
carentes de la poblacin.
Sin embargo, la extensin de la experiencia participativa de Porto Alegre
a otras ciudades brasileas no ha garantizado su xito. Simplemente el
asociativismo se torn una variable negativa en la implementacin del
mecanismo en la Regin Metropolitana de Porto Alegre (estudio de caso de
los municipios de Alvorada, Gravata y Viamao), dado que no se insert en un
tejido social de agentes sociales con relativa autonoma e vitalidad
organizativa reinvindicando formas participativas de gestin social (como en
el caso de Porto Alegre), sino en un espacio de organizacin comprometida
con la reproduccin de prcticas clientelares tradicionales, una vez que estas
histricamente se constituan como el nico mecanismo disponible de
obtencin de algunos beneficios junto a los 'polticos' y gobernantes.
130
En
este sentido, se comprende que parte significativa de las organizaciones
sociales populares irn a asumir, respecto al presupuesto participativo, una
postura que oscila entre la oposicin abierta y el distanciamiento desconfiado.
Avritzer compar las ciudades del Nordeste por medio del mtodo de
paricidad (tomar dos ciudades con caractersticas demogrficas, econmicas y
sociales similares pero con la variable independiente diferente, en este caso
las polticas participativas), y encontr que existe una fuerte relacin entre la

130
Marcelo Kunrath Silva, "A expanao do Oramento Participativo na regiao metropolitana de Porto
Alegre: condicionantes e resultados", en L. Avritzer & Z. Navarro (org.), Inovao democrtica no Brasi,
Editora Cortez, Sao Paulo, 2002, pp. 157-185.
93
necesidad de establecer reformas administrativas modernizadoras y la
implementacin de polticas participativas: "En este caso, es posible afirmar
una cuestin indirecta, mas extremadamente relevante: la intencin de
implementar una poltica participativa implica tanto la modernizacin
administrativa como la mejora de la eficiencia de la estructura tributaria del
municipio.
131

Respecto al diseo institucional hay dos cuestiones importantes que
resaltan de los estudios comparativos:
1) Existe una enorme capacidad de variacin y adaptacin del diseo
original del presupuesto participativo de Porto Alegre de acuerdo a los
distintos ambientes en que se ha aplicado, ya sea de simplificacin,
mayor complejidad o articulacin con otras instituciones
2) El lmite de plasticidad del diseo del presupuesto participativo es la
manutencin de los elementos deliberativos. Cuando esos elementos
son comprometidos, todo parece indicar que se reduce el xito de la
propuesta, medido por la capacidad de tornarse la principal poltica
presupuestaria de la ciudad o el Estado o por la capacidad de
efectivamente transferir capacidad deliberativa a la poblacin a travs
de asambleas abiertas a la participacin.
132

En el caso de Recife, por ejemplo, el presupuesto participativo provoc
una participacin popular inducida o manipulada. No existi un aumento en el
poder de decisin de los participantes (no decidan sobre el tipo de obra y
servicio a ser ejecutado, adems de que las obras no consideraban una visin
de la ciudad como un todo, sino la visin individualizada de cada regin

131
Leonardo Avritzer (org.), A participaao social na Nordeste, Editora UFMG, Belo Horizonte, 2007, p.
34.
132
Leonardo Avritzer, "O Oramento Participativo e a teora democrtica no Brasil: un balano crtico", en L.
Avritzer & Z. Navarro (org.), Inovao democrtica no Brasil. Editora Cortez, Sao Paulo, 2002, p. 50.

96
(corporativismo territorial). Adems se dio gran importancia al lder
comunitario, cuando los delegados se convirtieron en portadores de los
intereses de su comunidad y por tanto posiciones de disputa para su control:

Se constituye as, un nuevo nivel de representacin generando una categora
de lite intermediaria en contacto con el poder pblico. Ese proceso implica el
surgimiento de los llamados vereadores
133
de barrio y nos remite tambin a
una formacin de lites de liderazgos, por el hecho de que el proceso queda
circunscrito a los delegados. Tambin aqu se aplica la ley de hierro de las
oligarquas de Michels.
134

En Recife no hubo un compromiso puntual de la prefectura en respetar y
dar cumplimiento a las deliberaciones hechas en las asambleas del
Presupuesto Participativo, inclusive se percibi cierta oscuridad en las formas
de decisin tomadas por la administracin municipal. El mecanismo de
participacin fue incapaz de limitar la accin de los intermediarios polticos
puesto que la base de representacin de los frums se dio en las entidades
comunitarias que reproducen en su interior los mismos vicios de la estructura
poltica local. No intervino la poblacin en la deliberacin acerca de las
principales decisiones referentes a la asignacin y distribucin de los recursos
disponibles de cada programa.
135

Una de las conclusiones del anlisis de casos fue la centralidad que
adquiri la variable voluntad poltica de los gobiernos municipales, en la
medida de que fueron capaces de construir una unidad interna en torno a la
sustentacin del presupuesto participativo como proyecto y de forjar las
condiciones institucionales y financieras para su factibilidad. Consiguieron a

133
Vereador es la designacin tradicional, en los pases de lengua portuguesa, de un miembro de un rgano
colegial representativo de un municipio. Los vereadores se agrupan normalmente en una cmara municipal o
cmara de vereadores. En Brasil los vereadores tienen funciones legislativas solamente, a diferencia de otros
pases donde sus funciones son legislativas.
134
Tarcisio Da Silva, "Da participaao que temos a que queremos. O proceso do Oramento Participativo na
cidade do Recife", en L. Avritzer & Z. Navarro (org.), Inovao democrtica no Brasil, Editora Cortez, Sao
Paulo, 2002, pp. 297-344.
135
Idem.
97
travs de su actuacin compensar la fragilidad y la oposicin de los agentes
sociales y crear un significativo proceso de movilizacin para la participacin,
legitimndolo como espacio de discusin y deliberacin sobre las demandas
sociales que sern incorporadas como prioridades en la accin del gobierno
municipal.

1.3.1.2. El caso mexicano

En el caso mexicano, el Premio Gobierno y Gestin Local da una perspectiva
general de los principales avances del tema en el pas
136
. Del 2001 hasta el
2008, Fundacin Ford y el CIDE recibieron un total de 5,113 programas,
proyectos y acciones para ser evaluados por su aportacin en la innovacin
municipal. Y a partir de los casos han arrojado las siguientes observaciones:

1. La falta de recursos es la principal dificultad que enfrentan los
municipios, pero a su vez, la destacan como un aliciente para hallar
nuevas formas de gestin que la subsanen. De igual forma, el periodo de
tres aos de la gestin, la no reeleccin y la incertidumbre electoral,
hacen que el aprendizaje de las experiencias se torne sumamente
necesario para la presentacin de resultados oportunos para conservar el
poder poltico.
2. La variable origen poltico de los gobiernos que innovan es importante
pues, a pesar de la aparente distribucin equitativa de los programas por
partido poltico que representa al gobierno, sera interesante hacer un
anlisis ms detallado en cuanto al tipo de polticas que presentan al
premio por su tema, a la identificacin con un esquema ms general de

136
Vase Premio Gobierno y Gestin Local. Ver www.premiomunicipal.org.mx Los datos presentados en la
pgina del internet muestran solamente las bases de datos del 2001 al 2008.
98
partido o con algn proyecto de otro partido e inclusive su permanencia
poltica (administraciones continuas en el poder), esto arrojara
resultados interesantes de xito y fracaso con una variable poltico-
electoral.
3. Tambin ha analizado cierta correspondencia de la variable tamao de
los municipios y la incidencia al xito del proyecto, debido a que existe
mayor consenso popular en torno a los cambios (que al tratarse de
poblaciones pequeas no implican grandes transformaciones): Es
satisfactorio observar participacin de municipios pequeos en poblacin
pues, son quienes demuestran ms claramente la potencialidad y
creatividad que puede darse al interior de las instancias de gobierno ms
cercanas a la poblacin, particularmente en sitios en donde la proximidad
autoridad-ciudadano es un hecho cotidiano.
137

4. Las principales innovaciones giran en torno a la modernizacin
administrativa y las experiencias de poltica social. El caso del rubro que
conjunta los proyectos de participacin ciudadana es decepcionante al
representar slo el 6.31% del total de los proyectos recibidos en las
ediciones del premio, pero tambin por mostrar un decremento
importante entre la primera edicin del premio y las posteriores:

137
www.premiomunicipal.org.mx p. 5.
99

Grfico 10. Proyectos presentados en el Premio Gobierno y Gestin Social
Fuente: www.premiomunicipal.org.mx

Pero llegado el momento de cuestionar la eficacia real de las
innovaciones de participacin que se han dado en Latinoamrica, si bien
existen un sin nmero de anlisis de casos concretos, carecemos de una
sistematizacin que nos permita arrojar conclusiones que no sean anticipadas
y equvocas.
Uno de los autores que se arriesga a hablar al respecto es Manuel Canto.
Despus de una exploracin de las experiencias latinoamericana, establece
como argumento que el grueso de las polticas de participacin de la regin se
pueden reducir a la consulta para las decisiones y para la implementacin de
las acciones especficas de los programas e inclusive ha sido en el terreno
del control social donde se observan resultados ms halagadores;
138
que el
mecanismo predominante es el comit consultivo (en el caso mexicano en los
COPLADE); y que las experiencias ms cercanas a una real participacin

138
Manuel Canto, op. cit. Las polticas pblicas p. 18.
100
dirigida a la deliberacin o toma de decisiones, son las de las ciudades
brasileas con sus presupuestos participativos. En conclusin dice que las
polticas de participacin ciudadana se encuentran en su fase inicial, por lo
que nos encontramos en un momento coyuntural para evidenciar sus defectos
y valorar sus virtudes. El autor subraya adems de los anteriores, una serie de
obstculos o factores que hacen de la participacin ciudadana una cuestin no
tan sencilla para su implementacin en la regin latinoamericana. Adems de
los argumentos a favor y en contra de la participacin en la toma de
decisiones pblicas que el Banco Interamericano de Desarrollo presenta en
algunos de sus estudios (vase tabla 3), Canto menciona otros puntos que
caracterizan la circunstancia Latinoamrica y que determinan el destino de los
mecanismos de participacin ciudadana:

A favor de la Participacin En contra de la Participacin
Proporciona informacin sobre el
ambiente social en el que se ejecutarn
las actividades de desarrollo
Propicia la formacin de lites participativas
que sesgan la participacin
Revela de manera ms eficiente las
preferencias de los usuarios
Genera persistencia en la exclusin de los
menos organizados para gestionar sus demandas
Generan aprendizajes sociales e
innovacin
Se vuelve ocasin de captura de recursos e
instituciones redistributivas por parte de lites
locales
Fortalece las instituciones locales Sesga las preferencias del universo de usuarios
hacia la de los participantes
Genera formacin de capital social Propicia la informatizacin de la poltica al
abrir los canales alternos a los de representacin
institucionalizada
Fortalece la competitividad sistemtica
de la regin o localidad
Limita la racionalizacin de las acciones
gubernamentales dada la dispersin de las
demandas
Contribuye a la formacin y/o
fortalecimiento de identidad local o
regional
Disminuye la confianza hacia las instituciones
representativas

Tabla 3. Argumentos a favor de la participacin.
Fuente: Canto, Las polticas pblicas, p. 2.

101
1) Controversia Representacin/Representatividad: Uno de ellos, es el
conflicto que surge entre actores avalados por el proceso clsico democrtico
(eleccin) y aquellos a quienes se les considera con cierta legitimidad
representativa por pertenecer a un sector o clase (que participan como
ciudadanos). Esto se encuentra directamente relacionado con la idea
democrtica concebida culturalmente: si tenemos una democracia meramente
procesal o representativa (que slo reconoce a las autoridades que llegaron a
serlo por un proceso formal), o por otra parte, si la concebimos como una
democracia deliberativa en la que las decisiones polticas no se originan slo
de los funcionarios de alto rango (a quienes delegamos tal responsabilidad),
sino de su dilogo con los afectados directos del problema: los ciudadanos.

Algo que las prcticas participativas del siglo XX arrojaron como aprendizaje
es que la generacin de espacios pblicos de deliberacin no necesariamente
pasa por los procesos electorales y que tal vez tendramos que distinguir entre
representacin y representatividad. La primera tendra ms que ver con la
delegacin del poder presente en cada ciudadano, implica por tanto ponerse de
acuerdo a travs del voto mayoritario. La segunda tendra que ver ms bien
con la expresin de una opinin de un sujeto singular que se considera expresa
la opinin atribuible a su grupo o clase.
139

Otra restriccin que el autor menciona, y que est relacionada con el
problema de la representatividad de quienes participan, es la complejidad del
espacio local en relacin al nmero de actores a los que tiene que atender la
administracin. Para lograr acuerdos efectivos mediante la participacin
ciudadana es lgico que tratemos con un nmero limitado de personas, que
cuenten con informacin, inters y recursos (tiempo y comodidad
econmica). Por tanto, una de las consecuencias lgicas es la formacin de
lites participativas y la desventaja de quienes tienen menos recursos para
participar. Entonces estaramos tratando con una minora que probablemente

139
Ibid. p. 4.
102
no es la ms representativa de su gremio, pero es la que est presente en los
mecanismos de participacin.
Por tanto regresamos al punto de contradiccin de la participacin de la
que hablaba Pizzorno: contra la universalidad del voto de la democracia
representativa, la participacin constituye el regreso de minoras
privilegiadas (por su organizacin y disposicin de medios) a las instancias
de decisin pblica. La cuestin es contemplar la garanta de que el ciudadano
comn no organizado y con recursos limitados puede ser partcipe (y lo
contemple como factible y como su derecho) en el proceso de polticas
pblicas. Entonces, las formas institucionales deben contemplar
compensaciones en este sentido.
2) Glocalizacin vs. Globalizacin: Aunque afirma que el gobierno local
es el espacio ms propicio a la apertura de la participacin ciudadana, enfatiza
dos restricciones inherentes de este nivel. Primero, recordando que la
participacin est determinada por el grado de complejidad del tema a tratar
(inversamente), entenderemos que la participacin ciudadana tiende a
especializarse en asuntos muy especficos o sectoriales de la problemtica
social, provocando que se pierda la nocin de conjunto, la visin global de
desarrollo local sobre los aspectos que cotidianamente pueden parecer
prioritarios: consecuencia de esta mirada sectorial y fragmentada de
agencias y distintos lderes, la participacin se queda muchas veces en lo
pequeo, en la mera satisfaccin de una necesidad especfica o en la solucin
de un problema muy localizado, y se pierde de vista las soluciones grandes,
las soluciones de la ciudad, las miradas a largo plazo, la lectura intersectorial
de la realidad municipal.
140
Prueba de ello, es que la mayora de las
experiencias que observamos en Amrica Latina giran en torno a la
participacin en obras pblicas y servicios municipales.

140
Ibid. p. 12.
103
Y por otro lado, reiteramos la relacin indirectamente proporcional del
tamao del municipio (metrpoli, ciudad media, comunidad rural) con el
grado de intervencin ciudadana de forma que esa participacin tiene una
incapacidad de control de las variables fundamentales que afecta el
desarrollo las decisiones a las que tienen alcance no abarcan aspectos tales
como la generacin del empleo, la orientacin de la poltica econmica o del
gasto pblico, fundamentales para el desarrollo social y cuya influencia habra
que ubicarla en otros rdenes de gobierno, e incluso en el mbito
internacional.
141
Encontramos aqu a la cuestin de si en realidad el
movimiento internacional de volver la mirada a lo local, a los problemas
cotidianos y las soluciones factibles y evidentes, puede ser una especie de
defensiva de los Estados ante el proceso de globalizacin y su prdida gradual
de injerencia sobre la vida de sus ciudadanos, es decir, un proceso de
glocalizacin:

se requiere una glocalizacin puesta en marcha desde lo local, y no una
glocalizacin desde la perspectiva global de los intereses de las empresas
transnacionales o de los centros de poder poltico mundiales, que valoran lo
local en funcin de sus racionalidades globales y en algunos casos
simplemente para pulir su imagen social o ambientalista Para evitar una
marcha continuada detrs de un fantasma, el tema del desarrollo debe
replantearse a nivel amplio en el marco de instituciones que aseguren la vida
en el planeta. Los campos de accin no se agotan en el mbito nacional, si no
que deben proyectarse tanto desde lo local como hacia lo global. Esto implica
ir gestando, desde lo local, espacios de poder real, verdaderos contrapoderes de
accin democrtica en lo poltico, en lo econmico y en lo cultural.
142

3) La complejidad de la poltica local: Sobre todo, porque la situacin
latinoamericana es muy particular por las desventajas de su nivel municipal.
Por ejemplo, analizando varias experiencias, se observa que los mecanismos
de participacin creados generalmente por partidos de izquierda, despus de

141
Ibid. p. 5.
142
p. Cit. Acosta, 2003, p. 15.
104
un tiempo de estabilidad poltica encuentran incertidumbre en su continuacin
con el cambio de gobierno, debido a que son identificados con algn partido
en particular. Y aunque es una interrogante interesante saber si es la
permanencia partidaria la que incentiva la participacin o sta genera la
permanencia partidaria en el poder, ejemplifica con el caso de los consejos
ciudadanos de Curitiba Brasil que conforme se da la moderacin de las
experiencias participativas, conforme se convierten en instituciones sociales,
tienden a que sus prcticas no dependan de que un determinado partido est
en el poder, o tal vez podramos decir que tiende a la despolitizacin de las
prcticas.
143

Pero uno de los factores ms mencionados en la literatura sobre las
polticas de participacin en Amrica Latina es su interaccin con la
estructura gubernamental: se relaciona con el dilema de si la participacin
ciudadana depende ms de la demanda social o de la oferta gubernamental, o
mejor dicho, si es mayor el deseo o voluntad de incurrir en las decisiones
gubernamentales o es el gobierno quien busca incentivar la participacin y
cul es el objeto de la adecuacin o adaptacin.
Respecto a este punto Denilson Bandeira, haciendo referencia a las
experiencias de los municipios brasileos que a partir de las modificaciones
de su Constitucin de 1988 se han suscitado, explica que los factores
determinantes que estimulan la participacin de la sociedad en las acciones
programadas por un gobierno local son tanto el desenvolvimiento de la
sociedad civil, como el grado de compromiso que presenta los gobiernos que
incorporan los mecanismos desde los altos niveles jerrquicos hasta aquellos
que realmente implementan la poltica.
144
El primer punto, se basa en la

143
Manuel Canto, op. cit. Las polticas pblicas p. 14.
144
Denilson Bandeira, Experincias de participao em programas pblicos estaduais: como dialogam
sociedade civil e governo?, X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la
Administracin Pblica, Santiago de Chile, 2005.
103
preexistencia de una cultura cvica que dar mayores probabilidades de
construccin de capital social dispuesto a participar en mecanismos
institucionalizados (y tambin informales). As, como algunos factores
culturales como los derivados del autoritarismo, la ausencia de precedentes de
organizacin social, entre otros, son causa de muchos fracasos de programas
de participacin ciudadana, el enfoque de confianza recproca existente en la
sociedad puede ser una clave para el xito institucional. Sin embargo, este
punto de vista se vence ante la idea de que las innovaciones son intiles al
tratar de vencer la herencia histrico-cultural de un lugar.
Por otra parte, se encuentra la perspectiva que enfrenta esta posicin
diciendo que una accin institucional puede desencadenar una sinergia entre
el Estado y la sociedad y fomentar la participacin cvica (esto lo
retomaremos con el texto de Enrique Cabrero cuando explica el motor
endgeno de la accin pblica local). As, el fracaso o xito de la
organizacin social se debe a la presencia o no de incentivos institucionales.
Es decir, se ve como variable clave el diseo o formato institucional sobre las
estrategias de participacin:

en qu nivel es posible asociar cambio institucional y empoderamiento?
Entendido ste como un proceso de fortalecimiento de recursos y capacidades
de comunidades pobres y excluidas, dotndolos de condiciones de participar
en la implementacin de polticas pblicas y activamente en el proceso
deliberativo, y de responsabilizar a las instituciones y actores involucrados en
tales deliberaciones, tornndolos ms transparentes y efectivas.
143

Ahora bien, para poder tratar el empoderamiento, es necesario garantizar
la igualdad de condiciones para que sea posible esa participacin. De esta
forma, las estrategias deben ir orientadas a esta cuestin enfrentndose a dos
clases de problemas caractersticos de la realidad latinoamericana:

145
Ibd., p. 4.
106
a) Problemas de Accin Colectiva: Cabrero explica cmo los problemas de
organizacin, movilizacin o participacin se acentan con la
desigualdad econmica de la poblacin en cuatro aspectos: i) El costo de
oportunidad de la participacin de los grupos pobres es muy alto (exige
tiempo libre y la renuncia de renta que podra ser adquirido con la
utilizacin de dicho tiempo). ii) El bajo nivel de informacin relevante
sobre polticas pblicas en este sector social. iii) Baja capacidad de
negociacin de los grupos pobres, que consideran que las oportunidades
de tener acuerdos favorables son improbables). iv) Baja efectividad de
instituciones polticas formales, pues no siempre mayor proximidad de la
poblacin con las instituciones se traduce en mayor efectividad, por lo
menos no es una relacin obligatoria en los sectores vulnerables.
b) Control sobre los gobernantes: Respecto a la transparencia, el acceso a la
informacin, cuya distribucin tambin es desigual y privilegiada entre
los diversos sectores de la poblacin.

Objetivos
Dilemas
organizacionales
bsicos
Fase del Ciclo de
Poltica
Condiciones favorables
Consulta a los
grupos sociales
Problemas de
accin colectiva
Toma de
decisiones
Confianza y legitimidad en
cuanto a la iniciativa
Creacin de
mecanismos
inclusivos de toma
de decisiones y
deliberacin
Problemas de
accin colectiva
Toma de
decisiones
Alto grado de
institucionalizacin de
mecanismos.
Baja polarizacin.
Confianza entre actores.
Sociedad civil activa.
Capital social en el sector
pblico.
Aumento de
capacidades de
monitoreo y
fiscalizacin
Problemas de
control social
Implementacin Alto grado de
institucionalizacin.
Sociedad civil activa y
organizaciones
especializadas.
Democracia con activismo
judicial.
Capital social en el sector
107
pblico.
Promocin del
control social y
responsabilidad
administrativa
Problemas de
control social
Toma de
decisiones e
implementacin
Democracia con activismo
judicial.
Ambientes marcados por
fuertes articulaciones de
sectores populares con
instituciones formales
Gestin directa en
programas
Problemas de
control social
Toma de
decisiones e
implementacin
Alto grado de
institucionalizacin.
Estabilidad poltico-
institucional.
Reglas estables (de
financiamiento y
cooperacin)

Tabla 4. Dilemas y condiciones favorables por fase de la poltica.
Fuente: Bandeira, Experincias de participao..., 2005.

Independientemente de que el mecanismo est perfectamente delineado
para atacar los dilemas organizacionales ya descritos, no cabe duda que el
contexto poltico de cada lugar (dado el ambiente en que se desarrolla y la
capacidad social de promover y utilizar la poltica) es el que determina los
distintos resultados de que cada uno de los mecanismos de participacin:
Los mecanismos de participacin ciudadana impulsados desde arriba
pueden ser vistos en cierto modo- como la expresin de una corriente
descentralizadora, es decir, como parte de un proyecto poltico de cambio que
instala ciertas reformas (como fue el caso de los Presupuestos Participativos
en Brasil) o bien como un intento para brindar mayor legitimidad social a un
sistema poltico en crisis (como parece haber sido el caso de Colombia y
Bolivia). En este ltimo caso, los riesgos de institucionalizar instancias de
participacin sin una contraparte social efectivamente fortalecida y
competente, son mayores. Pero tambin las acciones con un sentido poltico
democratizador se convierten en espacios pblicos slo si encuentran
contrapartes y dinmicas sociales adecuadas (o contribuyen a fortalecerla):
La evidencia parece indicar que un mismo mecanismo de participacin o
108
espacio de concertacin funciona de manera distinta segn sea la tradicin
previa tanto de acumulacin de capital social como de capacidad institucional
del Estado local.
146

1.4. El enfoque de polticas pblicas

Hacer un anlisis de poltica pblica como metodologa base de un fenmeno
poltico-social, tiene como finalidad la evaluacin objetiva de acciones
gubernamentales concretas, de manera que sea susceptible deducir los
obstculos que encontr para resultar un fracaso o los elementos que
propiciaron su xito como proyecto. Toda la literatura que se deriva de este
enfoque de estudio (generada principalmente por la escuela norteamericana),
resalta el origen de la preocupacin por el policy making: la crisis del Estado
de Bienestar y de los modelos neoliberales, estos ltimos sobre todo en
Amrica Latina. As, como cuando hablbamos del trmino sociedad civil y
cmo surgi de la crisis de los regmenes totalitarios, el inters por el anlisis
de polticas pblicas y de cada una de sus fases (agenda, planeacin,
implementacin, direccin o control) corresponde al fracaso estatal en la
resolucin de problemas socio-econmicos estructurales, tales como la
pobreza, el desarrollo econmico o la eficiencia de los servicios pblicos.
El Estado de Bienestar significaba en el imaginario colectivo la garanta
de condiciones mnimas de calidad de vida (sin la restriccin de libertad que
supona necesario un rgimen socialista): prestacin de servicios pblicos de
inters social como educacin, vivienda, atencin mdica y asistencia social;
un sistema impositivo progresivo; la redistribucin de la riqueza para
garantizar a todos los ciudadanos un rdito mnimo; la garanta a todos los

146
Delmaza y Villar Bebbington, Espacios pblicos de concertacin local en Amrica Latina. V
Conferencia Latinoamericana de la ISTR, Julio 2005 (www.lnnovacloncludadana.cl), p. 8.

109
ciudadanos de empleo y una pensin para asegurar un rdito de seguridad an
despus de la cesacin de la relacin de trabajo, etctera. Todo esto se
lograra con una intervencin estatal circunscrita en reas prioritarias de las
economas nacionales, para crear las condiciones de crecimiento necesario,
otorgando una fuerte cantidad de presupuesto al gasto social.
Sin embargo, aunque no se le pueden negar resultados positivos en sus
primeros aos de actuacin, dicho imaginario colectivo cambi la visin del
Estado de Bienestar sinnimo de calidad de vida, a las degeneraciones que lo
caracterizan con el correr de los aos: paternalismo, intervencionismo,
corporativismo, ineficiencia, burocracia (en sentido peyorativo), etc. Pero
adems de ello, aunado a la crisis de las democracias representativas (que
corresponden a la crisis de los partidos polticos, de las instituciones como las
Asambleas Legislativas y de la figura presidencial), el Estado de Bienestar
signific atomizacin de la sociedad civil en la toma de decisiones pblicas:
ms all de la atencin a sus demandas y necesidades, los ciudadanos no
tenan voz para proponer alternativas de accin, es decir, para incidir en el
desarrollo de su localidad, ya que todo se diriga desde un centro
todopoderoso de planeacin y ejecucin, que determinaba el rumbo de las
distintas regiones del pas, cualesquiera que fuesen sus diferencias.
Por ejemplo, Cunill nos explica que en un primer momento se consider
indispensable la garanta de una condicin social igualitaria mediante la
provisin de servicios bsicos o de bienestar a la poblacin.
147
Sin embargo,
una de las crticas que se obtuvo despus de su imposicin fue que, ms que
estimular la participacin ciudadana debido a la redistribucin econmica
supuesta, se provoc el inmovilismo social, la apata poltica, el hbito
paternalista. Por tanto, la autora planteaba la necesidad de un cambio

147
Nuria Cunill, Balance de la participacin ciudadana en las polticas sociales. Propuesta de un marco
analtico, en Alicia Ziccardi (coord.) Participacin ciudadana y polticas sociales en el mbito local,
Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM, Mxico, 2004, pp. 57-75.
110
institucional donde se asegurara la democratizacin de los procesos de
formacin de decisiones:

Hasta hace poco presuponamos que el nico problema era lograr instituir
derechos sociales a travs de una provisin estable de servicios sociales. Hoy
sabemos que si bien sta es una tarea insoslayable en el camino hacia la
democracia y el desarrollo, no es suficiente puesto que quines y cmo
resultan implicados en la tarea, afecta no slo la eficiencia de los servicios
sociales, sino las propias posibilidades de la democracia y el desarrollo.
148

Es as como se desarrollaron nuevos modelos de gestin gubernamental
que trataron (y tratan an) de contrarrestar los efectos negativos que el Gran
Gobierno hered al mundo contemporneo. Enrique Cabrero, por ejemplo,
nos explica cmo el enfoque de Management es una nueva opcin de
anlisis de la administracin pblica resultado de la crisis de Estado de
Bienestar desmembrado en tres crisis subalternas:

la crisis de eficiencia de las agencias gubernamentales que pone en duda la
sobrevivencia de las mismas; la crisis de la eficacia de las acciones
gubernamentales, que debido a su dispersin no focalizan sus impactos y muy
frecuentemente no solucionan problemas pblicos; y la crisis de legitimidad
debido a la falta de credibilidad y confianza en agencias de gobierno.
149

En relacin a estos tres elementos, la gerencia pblica se desarrolla en un
plano de tres ejes (eficiencia, eficacia y legitimidad), que si bien no pueden
ser conquistados al cien por ciento, busca una mezcla estratgica que los
integre y le d preponderancia al elemento que ms lo necesitase. El marco
de anlisis tridimensional se distingue de otros, precisamente por la
incorporacin de una variable poltico-social a los enfoques gerencialistas de
la administracin pblica: la legitimidad entendida como el marco de
referencia de las acciones gubernamentales, como mecanismo permanente de

148
Ibid. p. 73.
149
Enrique Cabrero y Gabriela Nava (coord.) Gerencia Municipal. Conceptos bsicos y estudios de caso,
CIDE, Mxico, 2000, p. 20.
111
interaccin con la ciudadana, como mtodo de consulta, de opinin, de
participacin, que introduce permanentemente los procesos de ajuste, de
negociacin, de acuerdo y resultado de ello los arreglos institucionales
necesarios para gobernar.
130

Cuando la planeacin estratgica estaba en su punto mximo como
herramienta de gestin pblica, se le justific por la llegada de la
incertidumbre al ambiente poltico, econmico y social, pues obligaba al
administrador a revisar constantemente los objetivos y los medios que se
proponan en el inicio del proyecto, ya que se detectaban nuevas variables que
anteriormente no influan en los sistemas autoritarios y que permitan el
desarrollo de los sistemas del planeacin tradicional (Ver Figura 6). Y como
dice Cabrero, si hay un nivel de gobierno en el que la incertidumbre est
presente, y en el que los cambios de preferencia de los ciudadanos afectan, es
en el nivel municipal, es por ello que la flexibilidad y la capacidad de
reaccin y ajuste oportuno es vital para el gobierno municipal urbano en el
contexto contemporneo.
131
Y precisamente se referan al componente social
participativo que comenzaba a levantar la voz.

Grfico 11. Planeacin Estratgica.
Fuente: Cabrero, 2000.

150
Ibid. p. 22.
151
Ibid. p. 29.
Variables econmicas
Variables polticas
Variables sociales
Marco legal
Diagnstico
externo
Diagnstico de eficiencia
Diagnstico de eficacia
Diagnstico de legitimidad
Diagnstico
interno
! Amenazas

! Oportunidades

! Debilidades

! Fortalezas

Diagnostico
estratgico
112
De esta forma, se dirigi la atencin a las variables socio-polticas para la
puesta en marcha de cualquier poltica pblica de cualquier nivel
gubernamental. Esto es, una metodologa para el diagnstico de variables
tanto internas como externas a la instancia gubernamental encargada del
proyecto que permita evaluar las condiciones preexistentes y los resultados
arrojados por la implementacin.
Cabrero difunde la transformacin del papel del municipio de un mero
prestador de servicios a un eje de articulacin de la accin pblica local,
como pivote en la construccin de arreglos institucionales para el desarrollo,
para la gobernabilidad y para activar y fortalecer la intensa participacin
ciudadana.
132
Por ejemplo, en el rea de polticas sociales el gobierno local
se promueve como estratega nmero uno en el panorama mundial. El autor
describe cmo los gobiernos locales en Francia, Espaa, Estados Unidos,
Brasil, Chile y recientemente Mxico, innovan polticas sociales mediante
acciones comunitarias y de participacin ciudadana. En una revisin de dichas
propuestas
133
encuentra tres diferentes orgenes de la iniciativa: las polticas
emergentes que se desarrollan a partir de una crisis o necesidad vigente de
atencin a un problema resentido por la poblacin; las polticas de cogestin,
originadas por una voluntad de interaccin entre gobierno y ciudadana; y las
polticas intergubernamentales que surgen por la convergencia de intereses
entre niveles de gobierno.
Todas estas innovaciones de intervencin ciudadana en programas
sociales deben ser atendidas a la luz de una variable sumamente importante: el
nivel de intensidad de la accin pblica local, entendida sta como no slo la
accin gubernamental, sino la accin colectiva en que actores

152
Enrique Cabrero, Cogestin gobierno-ciudadana en programas de bienestar social en el espacio
municipal. Un balance preliminar, en Alicia Ziccardi (coord..), Participacin Ciudadana y polticas sociales
en el mbito local, UNAM/Instituto de Investigaciones Sociales, Mxico, 2004, p. 117.
153
En Brasil, Chile y Mxico (ver Cabrero en Alicia Ziccardi, op. cit. Participacin ciudadana).
113
gubernamentales y no gubernamentales actan en torno a una poltica pblica
especfica.
134

Baja Intensidad
Los beneficiarios son vistos como receptores del servicio
pblico y la ciudadana se considera tambin como pasiva.
Intensidad Media
Los sujetos son partcipes por medio de consultas, generacin de
propuestas y evaluacin de programas. Est fuertemente
arraigada a la visin gerencial de clientes que demandan
calidad en servicios.
Alta Intensidad
Se refiere a la participacin estratgica en los fines del
programa. Los ciudadanos se consideran eficientes para la
toma de decisiones e implementacin de polticas pblicas y el
gobierno local tiene la voluntad poltica y los medios
institucionales para involucrarlos.

Tabla 5. Nivel de intensidad de la Accin Pblica Local.
Fuente: Ziccardi, 2004

Uno de los desarrollos tericos ms recientes, es el que considera al
gobierno municipal como un actor ms, al nivel de otros agentes no
gubernamentales en la formacin de una gran accin conjunta de consenso y
deliberacin democrtica: la accin pblica. Este enfoque retoma varias
corrientes tericas que en las ltimas dcadas han tenido una gran resonancia:
la teora de la Gobernanza, anlisis de polticas pblicas, la teora del rgimen
urbano, entre otras, pero con una nueva sensibilidad y perspectiva.
Una de las principales tesis del libro que lleva este nombre y cuyo autor,
Enrique Cabrero, ha desarrollado ampliamente, se refiere a las
contradicciones econmicas y sociales que contextualizan el municipio
latinoamericano:

Las democracias nativas aparecen entonces condicionadas por complejas
condiciones de inicio (oligarquas vernculas organizando sus negocios;
enormes periodos truncados de la historia donde se destruyeron los pocos
avances realizados (dictaduras sangrientas); y ataduras internacionales severas
vinculadas a la insercin en el comercio internacional y las obligaciones de las

154
Ibd., p. 121.
114
deudas contradas en la segunda mitad del siglo XX. Todo esto, teido por
fuertes dosis de clientelismo poltico, corrupcin desenfrenada de la dirigencia
y una dbil voluntad de construccin colectiva nacional de parte de las
burguesas locales.
133

Esas desventajas exgenas que lo caracterizan, son los verdaderos
obstculos del desarrollo de los municipios y pueden ser coartados por un
motor endgeno al que llama accin municipal. Esto quiere decir que los
participantes gubernamentales y sociales de las polticas pblicas deben estar
en disposicin de generacin de ideas, proyectos, consensos, decisiones y
acuerdos, de forma que exista un clima de coherencia interior que le de
fortaleza para afrontar dichas trivialidades externas.
Para que tal articulacin y coherencia se presenten, son requeridas una
serie de condiciones que el autor explica a travs del trmino configuracin.
Por un lado, tenemos una configuracin gubernamental compuesta por el
presidente municipal, su gabinete, el cabildo y el resto de los funcionarios
pblicos. Los empresarios los lderes ciudadanos, las ONGs y los lderes de
opinin, entre otros, forman la configuracin no gubernamental. Ambas
poseen una regulacin interna, entendida como un sistema de idearios,
costumbres, demandas, aptitudes que conforman su imaginario de accin
colectiva en el municipio. Cabrero propone que la generacin de una accin
pblica local de motor endgeno (entendida como aquella conjugacin de
intereses que logren el desarrollo del municipio ms all de sus desventajas
exgenas) depender de que la configuracin de actores locales evolucione
de tal manera que permita avanzar en la construccin de un proyecto
comn,
136
basado en un grado de convergencia entre la configuracin
gubernamental y no gubernamental. Por lo tanto, la situacin ideal tratara con
actores gubernamentales dispuestos a innovar mecanismos administrativos y

155
Flix Bombarolo, op. cit. El fortalecimiento de las p. 7.
156
Enrique Cabrero, Accin pblica y desarrollo local. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2005, p. 90.
113
tcnicos que promuevan los espacios de concertacin social, y que adems los
actores sociales, no slo perceptivos de la innovacin, los utilizaran y
propusieran mejoras o alternativas. Todo lo anterior en un ambiente de
disposicin al dilogo, de enfrentamiento de argumentos y cooperacin.
Desgraciadamente, es rara la coyuntura histrica que se presenta bajo
tales condiciones en la regin. Por lo que existe una alternativa ms prxima a
la realidad latinoamericana:

Cuando las configuraciones gubernamental y no gubernamental no convergen
en el tiempo hay pocas posibilidades de que se genere un motor endgeno, a
menos que pese al desfase de ambas configuraciones, se de una conexin
entre la evolucin de las mismas y la dinmica de una de ellas logre jalar a la
otra, acelerando su transformacin y acercando a la sincrona y a la
convergencia.
137

Esto quiere decir, que en caso de que no exista concordancia de
voluntades para el desarrollo de un proyecto conjunto, alguna de las
configuraciones de actores puede propiciar las condiciones para ello. Las
innovaciones administrativas de participacin ciudadana de muchos gobiernos
locales que no cuentan con un capital social afianzado (configuracin no
gubernamental) son ejemplo de lo anterior. Pero tambin se dan aquellas
presiones sociales (generalmente caracterizados como movimientos o luchas
sociales) que demandan el cambio institucional en pro de un proyecto
particular. Los dos caminos llevan a resultados diferentes: generalmente los
proyectos innovadores de la gestin gubernamental son frgiles, inestables,
temporales, cuyo mximo resultado es a la formacin de una red temtica de
poltica pblica. Cuando es slo la dinmica de la configuracin no
gubernamental lo que impulsa un motor endgeno el resultado es poco
predecible puede derivar en una ruptura o en un proyecto fracasado, o

157
Ibid. p. 92.
116
excepcionalmente en un proyecto innovador exitoso que genere mayor
intensidad en la conexin y logre convergencia.
138

De esta forma, Cabrero formula una lista de Itinerarios de evolucin de
la accin pblica local que corresponde a los arreglos institucionales de la
configuracin gubernamental y no gubernamental. A la primera
corresponden:

1. Tradicin gubernamental: Caracterizada por una dbil competencia
poltica, por la propensin del corporativismo, la realizacin de polticas
pblicas desde dentro, por funcionarios de partido, etctera.
2. Innovacin gubernamental: Cuando existe una fuerte competencia en el
contexto poltico (como en los momentos de alternancia poltica), la
relacin gobierno-sociedad se limita a proyectos especficos, existe cierta
apertura a nuevos actores, generalmente del sector privado, por lo que la
gestin est orientada a dichos sistemas.
3. Transformacin gubernamental: Se refiere a un contexto de competencia
normalizada (alternancia con estabilidad), donde la estructura
administrativa est abierta a la cogestin, la toma de decisiones es de
abajo hacia arriba, existe servicio de carrera y permanencia de los
funcionarios pblicos y se consolidan los nuevos sistemas de gestin
municipal.

Por su parte, en la evolucin de la configuracin gubernamental podemos
encontrar el siguiente itinerario:

1. Propensin a la no cooperacin: Relacionada con la tradicin de
apata, inmovilismo, con un tejido social desarticulado,

158
Ibid. p. 95.
117
caracterizada por una fuerte presencia corporativista, en donde la
sociedad organizada es casi inexistente.
2. Propensin a la movilizacin: Cierto activismo poltico, generacin
de asociaciones civiles ms activas, liderazgos autnomos diversos
y existencia de coaliciones sociales con un proyecto de crecimiento
con ciertos aspectos comunes.
3. Propensin a la cooperacin: La actitud social est ms asociada a la
participacin y su afianzamiento, existe un tejido denso de actores y
ONGs y liderazgos regulados en redes de participacin.

El cuadro siguiente nos muestra la resultante de cada uno de los casos de
evolucin de las configuraciones gubernamental y no gubernamental: las
probabilidades de xito o fracaso o de temporalidad o permanencia.

Tabla 6. Evolucin de las configuraciones.

Esta metodologa de anlisis tiene como objetivo que nos concentremos
en la importancia de la voluntad poltica de los actores sociales involucrados
en un proyecto de desarrollo local. Da la esperanza de que, en caso de que no
se cuente con el capital social necesario para iniciar un cambio de gestin, es
posible que la voluntad poltica de la administracin municipal en turno pueda
formular un proyecto innovador que incentive la participacin de los

Tradicin
gubernamental
Innovacin
gubernamental
Transformacin
gubernamental
Propensin a
no cooperar
Accin Pblica de baja
intensidad
Desfase
(ajuste posible)
Situacin poco
probable
Propensin a
la
movilizacin
Desfase
(ajuste posible)
Accin Pblica en
movilizacin
Desfase
(ajuste posible)
Propensin a
la
cooperacin
Situacin poco
probable
Desfase
(ajuste posible)
Accin Pblica de alta
intensidad
118
actores sociales. Sin embargo, no basta la puesta en marcha de una poltica
pblica que fue perfeccionista en su formulacin, sino que deben atenderse
una serie de variables sociales mnimas (configuracin no gubernamental) que
determinarn su xito o fracaso resultante.
Ahora bien, si nos atenemos al caso que nos circunscribe, debemos
caracterizarlo en palabras del anterior argumento como un ejemplo de cmo
la configuracin gubernamental trata de jalar a la sociedad civil hacia un
proyecto de participacin ciudadana. Los comits de colonos se constituyeron
como una poltica pblica innovadora que busc y busca motivar a los
ciudadanos a involucrarse en las cuestiones pblicas municipales. Entonces la
cuestin a investigar es si en realidad se dio la concordancia de las
configuraciones gubernamental y no gubernamental del municipio de
Aguascalientes que ser estudiado en este proyecto, o en su defecto cul es la
fase del itinerario de evolucin propuesto, en la que se encuentra cada
configuracin. Pero es necesario primero analizar concienzudamente el diseo
de la poltica, precisamente por ser la iniciativa gubernamental la que trata de
producir la participacin social en el municipio.

Configuracin gubernamental
Adems del anlisis de la configuracin gubernamental Cabrero da las
herramientas para desarrollar un esquema de observacin de innovaciones
administrativas. Enfatiza que cualquier estudio serio de gestin
gubernamental no debe quedarse slo en la revisin de las reformas tcnicas o
administrativas que se han implementado, sino tambin debe ahondar en el
examen de la organizacin encargada de realizarlas, debido a que su dinmica
interna puede favorecer u obstaculizar las medidas innovadoras. De esta
forma, se desarrolla un esquema de observacin de las polticas pblicas de
acuerdo al nivel de profundidad de la innovacin en donde se especifican
119
las variables a observar en cada nivel y las fuentes necesarias para recabar los
datos:

Niveles de
profundidad
Criterios de evaluacin Informacin requerida
Funcional
(Cosas nuevas o
nueva combinacin
de recursos)
Eficiencia interna, mejora de la
relacin insumo producto, mejor
calidad, menores costos, mayor
productividad
Participantes, marco normativo,
diseo de nuevos procesos de
trabajo (tipos frecuencia,
originalidad), diversificacin
Estructural
(Nuevas estructuras
y formas
organizativas)
Eficacia de la accin
cooperativa, instancias de
coordinacin, simplificacin de
procesos de comunicacin,
flexibilidad, ampliacin de
redes nter organizacionales
Reformas administrativas
(reglamentos, manuales,
programas), diseo de nuevas
estructuras y redes de
comunicacin, ampliacin de
grados de autonoma de
decisin por niveles
Comportamental
(Nuevas actitudes,
valores y arreglos)
Clima de negociacin y
consenso de la organizacin,
instancias de participacin,
resolucin de conflictos, mstica
de cooperacin, revalorizacin
del servicio pblico, cultura del
cambio organizacional
Diseo de mecanismos de
resolucin de conflicto,
generacin de procesos de
negociacin, modificacin en la
estructura del poder, cambios de
actitudes hacia la accin
cooperativa, participacin
voluntaria, identificacin con
valores organizacionales
Relacional
(Nuevas formas de
relacin
organizacin-
sociedad)
Nueva estrategia de relacin
intraorganizacional entre la
organizacin con usuarios-
clientes, anlisis de variables de
desempeo propias del sector
(cobertura), grado de insercin y
adaptacin a la dinmica del
contexto, efecto social, regional,
poltico de la accin
gubernamental
Procesos adaptativos, logros
organizativos, nuevas formas de
interlocucin con agentes del
entorno, creacin de espacios de
alianzas, acuerdos, diseo de
nuevos modelos de anlisis del
contexto.

Tabla 7. Niveles de profundidad y su informacin requerida.
Fuente: Cabrero/Arellano, 1993

Antes de describir el procedimiento de evaluacin de xito de las
innovaciones administrativas, el autor aclara que los estudios de caso deben
no slo mostrar xito en el momento de su estudio (que podra ser coyuntural)
sino mostrar ser propensas al xito, es decir, capaces de afrontar altibajos. A
120
esa variable la denomina grado de madurez de la organizacin. Es por ello
que presta tanta atencin a la evolucin de las polticas aplicadas, que prioriza
la variable tiempo antes de realizar conclusiones aventuradas.
El artculo que hemos sealado (de innovaciones exitosas, Cabrero &
Arellano, 1993) ejemplifica la metodologa de anlisis descrita con dos
estudios de caso que encuentran relacin con nuestro objeto de estudio: la
conversin del INFONAVIT de una organizacin clientelstica a una pblica
de mercado, donde tuvo que enfrentar una red de relaciones con sindicatos e
intermediarios informales que eran protagonistas en la gestin anterior, y la de
un ayuntamiento de oposicin en un contexto adversario que quiere adoptar
un papel de organizacin gestora en la sociedad, con problemas similares.
La metodologa de estudio consisti primero en una breve descripcin
del antes de la situacin atendida y la causa o proceso de cambio que le
otorg el adjetivo de problemtica. Despus la descripcin del problema
mirando siempre en las reas que la innovacin intent atacar, precisando en
qu consisti la innovacin en cada nivel de profundidad que hemos
mencionado: funcional, estructural, comportamental y el relacional.
Otro grupo de trabajos se inserta en lo que Luis Aguilar denomina la
implementacin hacia abajo, cuando se argumenta que las principales fallas
de la puesta en marcha de una poltica se encuentran en negarle importancia a
los niveles ms bajos del organigrama gubernamental, es decir, a los
prestadores directos de los servicios, los que dan la cara y se enfrentan con los
derechohabientes. Este enfoque dice que el xito de la implementacin radica
en concentrarnos en los funcionarios pblicos de ventanilla y cmo adaptan
el proyecto a sus circunstancias locales: la implementacin se caracteriz
por un proceso de adaptacin mutua. Los objetivos y los mtodos del
proyecto se modificaron para ajustarse a las necesidades e intereses de los
directivos y operadores locales y stos a su vez cambiaron para poder
121
ajustarse a los requerimientos del proyecto.
139
Al ser ellos quienes realmente
tienen el contacto, conocen bien al beneficiario, sus problemas elementales en
la realizacin de una poltica, los obstculos presupuestales, tcnicos y
administrativos y por ello debe prestarse atencin a sus conocimientos,
habilidades, opiniones, para formarse una imagen real de los protagonistas de
la poltica pblica.
Van Meter y Van Horn
160
destacan dos variables de las cuales depender
el xito o el fracaso de la implementacin de una poltica pblica: la magnitud
del cambio requerido y el grado de consenso en torno de las metas por parte
de los participantes en el proceso de implementacin (que en nuestro caso
seran tanto los ciudadanos como los funcionarios responsables de la poltica).
Habr polticas cuya innovacin o cambio representen problemas
organizacionales, mientras que en otras el cambio requerido sea ms bien
progresivo o acumulado. O por su parte que sean apoyadas mayoritariamente
por los participantes (y como elemento distintivo que la participacin en la
elaboracin del proyecto puede disminuir las razones de conflicto en la
implementacin) o al contrario, representen puntos de conflicto y
controversia.

159
Luis F. Aguilar, La implementacin de las polticas. Miguel ngel Porra, tercera edicin, Mxico, 2003,
p. 83.

160
Ibd.
122

Grfico 12. Relacin de variables que afectan la implementacin

De acuerdo al grfico 13, existen dos situaciones extremas: las polticas
que proponen un gran cambio, de tal forma que pocas veces los intereses de
los participantes son convergentes y por tanto, son rechazadas; y aquellas que
por lo mismo no representan problemas de consenso pues los cambios
propuestos son poco percibidos. De esta forma el consenso estara en funcin
del cambio o innovacin que propone el proyecto en la organizacin. Sin
embargo, tomando los otros casos (gran cambio/gran consenso y poco
cambio/poco consenso) debemos anteponer la variable consenso como
sugerente para prever el xito de la implementacin.
Ahora bien, enfocndonos en nuestro objeto de estudio (la participacin
ciudadana de los comits de colonos municipales) no est de ms aclarar que
el marco de anlisis institucional se centrara, adems del diagnstico externo
esencial para el tema, en el diagnstico de muchas otras instancias no
relacionadas directamente con la poltica de participacin. Encontraramos
que se debern analizar: las instancias encargadas en la toma de decisiones, el
grado de comunicacin, de coordinacin y cooperacin que desarrollan entre

Consenso de
participantes
+
Magnitud
del
cambio
+
-
-

Fracaso

xito

123
ellas, etc., es decir, identificaramos los centros neurlgicos
161
que despus
se relacionan con la ciudadana y que nos hablan del diagnstico de
legitimidad pero en toda la estructura municipal, que tambin pueden ser
causa de problemas de implementacin por la falta de coordinacin en el
proyecto.

Diferentes puntos de la estructura y funcionamiento de un gobierno municipal
se convierten en este tipo de centros que juegan en conjunto la funcin de
interlocucin, amortiguacin y generacin de consensos, por lo que es
fundamental identificarlos con el fin de llevar a cabo un cuidado seguimiento
del desempeo de los mismos.
162

Configuracin no gubernamental
Cuando el autor observa los riesgos de la intervencin municipal en la
agenda social, especficamente de la cogestin con la ciudadana, resalta
algunos factores que no permiten consolidar o institucionalizar la
participacin. Con frecuencia la intervencin ciudadana se da en un ambiente
de espontaneidad y voluntarismo coyuntural, por lo que no se precisa el
formato de participacin, hasta qu nivel de responsabilidad se adquiere y
cunto dura el compromiso. Por otro lado, la gestin municipal se limita a tres
aos en Mxico, lo que hace que las promesas contradas en estas
circunstancias no sean de largo plazo. Tanto el costo del fracaso del programa
por la prdida de entusiasmo inicial que lo motiv, como el trmino de la
administracin municipal, forman parte de un ciclo de cogestin espontnea
en donde se identifica una primera fase de identificacin del problema;
despus la reaccin espontnea colectiva hacia una solucin inmediata (en
donde se forman liderazgos); el ambiente de dilogo o de presin social

161
Menciona por ejemplo: centros de interaccin gobierno-ciudadano, centros de comunicacin social, centro
de promocin de redes de participacin social, centro de negociacin y manejo de conflictos. (Enrique
Cabrero, op. cit. Gerencia municipal
162
Ibid. p. 54.
124
terminan por una relacin de cogestin gobierno-ciudadana, cuyas
caractersticas son la espontaneidad, el voluntarismo pero tambin la
informalidad; se dan algunos logros coyunturales pero la disminucin del
entusiasmo inicial, el retiro de liderazgos, as como del inters gubernamental
por mantener la convocatoria (debido al trmino de su administracin),
conlleva a la terminacin virtual de la gestin de participacin, es decir, el
problema contina pero la percepcin de l disminuye.
163

Pero para ser ms concretos, el anlisis de polticas pblicas revela que
los principales problemas de continuacin de los programas de participacin
ciudadana se dan en una fase especial del proceso de policy making.

Las investigaciones fueron descubriendo los diversos factores que afectaban la
puesta en marcha de las polticas gubernamentales. Estos factores (distorsiones
burocrticas, resistencias locales, conflictos intergubernamentales,
heterogeneidad de intereses, diversidad de situaciones, indiferencia de los
beneficiarios) demostraban que la promulgacin de leyes buenas o el buen
diseo (cientfico tecnolgico) de un programa gubernamental no eran
condiciones suficientes para el xito efectivo de una poltica.
164

Por ejemplo, existi un problema pblico que se atendi va agenda
federal, de partido o por la administracin municipal, se aplicaron medidas
administrativas, legales o tecnolgicas para atacarlo, pero los resultados que
arroj la evaluacin o inclusive el trmino prematuro del programa, nos
demuestran que existieron factores que intervinieron en su fracaso (pero
tambin el caso de xito). Por tanto, los estudios de implementacin rescatan
el anlisis poltico, porque la mayora de los fracasos de puesta en marcha de
polticas se deben a variables socio-polticas del contexto que no se tomaron
en la planeacin del proyecto. El anlisis de muchas experiencias
gubernamentales nos dice que irremediablemente implementar significa

163
Alicia Ziccardi, op. cit. Participacin Ciudadana p. 129.
164
Luis Aguilar, op. cit. La implementacin p. 26
123
modificar la poltica inicial, inclusive desde sus objetivos originarios. Hay
as un doble sentido de implementacin: es el proceso de convertir un mero
enunciado mental (legislacin, plan o programa de gobierno) en un curso de
accin efectivo y es el proceso de convertir algo que es slo un deseo, un
efecto probable en una realidad efectiva.
163

Grfico 13. Esquema de implementacin de Presman & Wildavsky (Aguilar, 2003).

Entonces, es trascendental identificar los factores que inciden
negativamente en la implementacin y que no corresponden necesariamente a
la ineptitud gubernamental o una oposicin poltica importante: Existe un
problema de implementacin cuando a pesar de ser indudable la aptitud
tcnica y la responsabilidad de las organizaciones participantes, a pesar de
haber consenso en torno a los objetivos y los medios, el desarrollo de la
poltica se desva, atrasa, frena con el resultado final de incumplimiento o
fracaso de la poltica.
166

Presman y Wildavsky en su estudio de caso Oakland, mencionan ciertos
factores de lo que ellos llaman complejidad de la accin conjunta:

165
Ibd., p. 47.
166
Ibid. p. 49

Implementacin
Eslabones siguientes
de la cadena causal
Condiciones iniciales
de consenso
Problema
pblico
Diseo de
Poltica Pblica
Decisin
Poltica
Condiciones
previstas
126
1. Multiplicidad de participantes y perspectivas: Diferentes individuos y
organizaciones gubernamentales y civiles, intervienen por las ms
diversas razones e intereses e intervienen con diversas actitudes y grados
de compromiso. El resultado de esta plural participacin es
pormenorizar objetivos, recursos y procedimientos, adaptarlos a
circunstancias y operadores.
2. Multiplicidad de decisiones y puntos claros: No slo existe la decisin
poltica de poner en marcha una poltica pblica, sino que al
implementarla encontramos muchos otros puntos de decisin que
requieren cada uno la aprobacin de varios actores que tienen la
capacidad de vetar la forma, el contenido o el tiempo de la decisin
cooperativa. Significa pluralidad de objetivos y trayectorias de decisin y
la aparicin de decisiones inesperadas, que finalmente y de forma no tan
desastrosa llevan al retraso (calculable en das/semanas) del programa. El
retraso estara en funcin de: 1) La direccin de la preferencia de los
actores involucrados (a favor o en contra); 2) la intensidad de su
preferencia (una gradacin entre dedicacin e indiferencia); 3) los
recursos disponibles de la administracin pblica y de los actores
participantes (fuertes o dbiles); el nmero de participantes
independientes y el nmero de puntos de decisin colectiva de la
implementacin.
Esto demuestra que algunas polticas que son aplicadas a una supuesta
problemtica comn, tienen diferentes resultados de acuerdo al contexto
en el que se llevan a cabo o por la intervencin de actores diferentes con
recursos distintos.
3. Fallas de la teora causal: Esperar que ciertas condiciones provoquen
ciertas consecuencias. Por lo que se debera establecer una teora causal
precisa, que no permitiera dejar espacios de decisin arbitrarios a los
127
participantes que significasen un cambio elemental en los objetivos de la
poltica.

Todas estas fallas hacen de la poltica pblica perfecta, un modelo ideal y
ms cuando se trata de la democratizacin de la administracin pblica, dado
que la descentralizacin y la participacin pluralista tienen como premisa la
apertura a ms actores en el proceso de polticas, que son capaces de poner en
entredicho las decisiones ya tomadas en mandos superiores.
Al retomar el punto de la diversidad de actores con recursos diferentes,
se aade que cada uno de ellos acta a la defensiva como en un juego de
estrategias, para que el proceso les sea favorable. Por tanto, la
implementacin se refiere al proceso en que se maniobra con las estrategias
de los actores y sus recursos para conseguir los objetivos delimitados en la
poltica. As se identifican cuatro fenmenos que producen un efecto negativo
en la implementacin de una poltica, que Bardach llama juegos:

1. El desvo de recursos: Son juegos que nacen de las oportunidades
econmicas que las decisiones polticas generan y que conectan a los
privados con los asuntos pblicos.
167

2. Distorsin de los objetivos de la poltica.
3. Resistencia a los esfuerzos que de manera explcita y hasta
institucionalizada se llevan a cabo con el fin de lograr un control
administrativo de las conductas.
4. Disipacin de energas personales y polticas en jugar otros juegos.

Cuando Cabrero se enfrenta a la pregunta de hasta qu punto es posible
integrar la participacin social en los modelos de gestin municipal, seala

167
Ibid. p. 65.
128
que el tipo de participacin ciudadana est relacionada con la funcin que se
le atribuye el sistema poltico (o qu tipo de democracia para otros autores) y
a su vez, con la fase del desarrollo urbano por la cual atraviesa el municipio
de nuestro inters.
1) Crecimiento desequilibrado del municipio: Se refiere a los municipios en
vas de desarrollo econmico (con un crecimiento acelerado), que
comienzan a tornarse por las actividades secundarias y terciarias, por lo
que las demandas ciudadanas se dirigen principalmente a la cobertura de
servicios (movilizacin por infraestructura bsica). La participacin por
tanto es nula en cuestiones organizativas, es sumamente espontnea y
temporal. Aunque en estas condiciones el gobierno an no es consciente
de la variable social de legitimidad, puede considerar la participacin
ciudadana en su funcin consultiva, es decir, de expresin de opiniones,
preferencias o grados de satisfaccin respecto a determinados programas.
2) Fase de expansin acelerada del municipio: Cuando surge la necesidad
de aplicar los mtodos de la gerencia pblica, como por ejemplo la
planificacin estratgica urbana, la actualizacin en prestacin de
servicios, entre otros. En esta fase dice Cabrero existe un nivel de
actividad y capacidad orgnica de la sociedad civil que tiende a ser
mayor; ello obliga a cualquier administracin municipal en esta situacin
a desplegar iniciativas de participacin [] de no ser as el crecimiento
se ver muy probablemente obstaculizado por una ciudadana con alto
dinamismo y que exige ser tomada en cuenta en la definicin del
proyecto de desarrollo.
168
De esta forma la funcin de la participacin
ciudadana va de la consultiva a la cooperativa (colaboracin o
cooperacin en la realizacin de obras pblicas o prestacin de algn

168
Enrique Cabrero, op. cit. Gerencia Municipalp. 77.
129
servicio pblico) o evaluativa, para el seguimiento de los resultados de la
poltica.
3) Estabilizacin del Crecimiento: Generalmente se tratan de municipios
metropolitanos cuyo crecimiento, si bien no es negativo, comienza a ser
oscurecido ante el crecimiento de los municipios conurbanos. Es en esta
fase, cuando las demandas ciudadanas se orientan a la calidad de los
servicios, lo cual nos habla de una sociedad civil ms participativa,
diversa y exigente en cuanto a la eficiencia de la administracin pblica.
Inclusive Cabrero enfatiza en la politizacin de la sociedad, por lo que
es prioritario el consenso social respecto al proyecto de desarrollo.
Debido a ello, la necesidad es la institucionalizacin de mecanismos de
participacin permanente, en donde su funcin llega a ser incluso
decisoria (cuando los ciudadanos se vuelven actores centrales del proceso
de toma de decisiones).

Pero as como el grado de insercin de la participacin ciudadana en la
gestin municipal depende de la funcin que se le asigna de acuerdo al grado
de desarrollo urbano municipal, la modalidad de la participacin debe ser
analizada a la luz de su propensin al consenso o al conflicto que se derive
del programa pblico, y al nivel de complejidad tcnica que implique su
consecucin.

Baja Complejidad tcnica Alta Complejidad Tcnica
Conflicto

Mecanismos Consultivos
Mecanismos cooperativos

(Escenario de cogestin con
supervisin poltica)


(Escenario de total gestin
municipal sin intervencin
presencial ciudadana)
Consenso
130
Mecanismos Cooperativos
Mecanismos de Decisin
Mecanismos Evaluativos

(Escenario de autogestin)
Mecanismos de Decisin (con
asesora especializada)
Mecanismos Evaluativos (con
asesora especializada)
(Escenario de cogestin con
instruccin tcnica)

Grfico 15. Relacin de variables para la participacin ciudadana.

Por tanto, este tipo de enfoques tiene como objetivo rescatar la idea de
equilibrio entre la modernizacin institucional, administrativa y poltica, que
generalmente se ha perdido por el mero manejo empresarial del municipio a
costa de la cuestin social:

dos riesgos claros de ingobernabilidad ya observados en los municipios
urbanos al menos en pases de Amrica Latina: sea la emergencia de crisis ante
la inmovilidad de mbitos tradicionales y hermticos del ejercicio del poder,
sea la emergencia de crisis ante la aparicin de un manejo empresarial y slo
orientado a la eficiencia en los servicios municipales, con los consecuentes
costos sociales que esto acarrea.
169

Hasta aqu hemos recorrido las principales teoras y conceptos que nos
ayudarn en el desarrollo del proyecto de investigacin. Por un lado, la
definicin de participacin ciudadana y las caractersticas que debe tener en el
marco del nuevo significado de sociedad civil en el contexto latinoamericano
actual (anotando los principales obstculos y cuestionamientos que los
estudiosos sociales expresan del mismo). Y la metodologa que propone como
base el anlisis de polticas pblicas, partiendo del concepto de Accin
Pblica Local y de la importante fase de implementacin, que en nuestro
caso, se interpreta como la variable interviniente entre el diseo institucional

169
Ibid. p. 89.
131
de la poltica pblica local de participacin ciudadana y su resultado, la
percepcin de la ciudadana de los comits de colonos y su orientacin hacia
la participacin.
En general podemos referir dos tendencias generales de la literatura
sobre la sociedad civil y la participacin ciudadana: aquellos argumentos que
las caracterizan con virtudes tales como su autonoma, independencia,
bsqueda de consensos, entre otros, y que por tanto les reditan un valor
superior respecto a otras formas de participacin poltica (electoral o
profesionalismo poltico) en el proceso de democratizacin sobre todo en el
mbito local. Habermas, Cunill, Ziccardi y otros ms explican que la
ampliacin de la participacin ciudadana, bajo ciertas condiciones igualdad,
transparencia, deliberacin y pluralismo garantiza el dilogo, el consenso y
la eficacia en la toma de decisiones poltico-administrativas que la gestin
municipal requiere para su gobernanza.
La otra ola de pensamiento que, en este recuento terico identificamos
con Pizzorno, Olvera y la escuela sociolgica del comportamiento poltico
con Dalton, tachan de sobrevalorizado el trmino sociedad civil y
desencantan a su vez a la participacin ciudadana. Si bien se le reconoce, a la
primera, su contribucin al mundo contemporneo por la lucha contra los
totalitarismos y autoritarismos del siglo XX, enfatiza su lado humano. Es
necesario analizar a la sociedad civil no como un sujeto homogneo con un
objetivo social comn y con un plan determinado para su consecucin, sino
como un conglomerado de asociaciones civiles unidas por fines que les son en
menor o mayor grado comunes, pero a ellas en particular, y que
implcitamente son contrapuestas a las dems por su diversidad cultural,
econmica e ideolgica (caractersticas que a su vez precondicionan su
inters, intensidad y modalidad de participacin). Tal como enfatizaba Bobbio
en sus predicciones sobre la democracia: no son los ciudadanos sino los
132
grupos, los protagonistas de la vida poltica en la sociedad democrtica el
pueblo dividido objetivamente en grupos contrapuestos, en competencia entre
ellos con su autonoma relativa respecto al gobierno central.
170

Grfico 16. Comparacin de enfoques sobre participacin ciudadana

Es esta ltima concepcin, la emprica, la que nos acerca ms a la
realidad de la sociedad civil mexicana y en general a la de Latinoamrica. La
heterogeneidad y las condiciones de inequidad que caracterizan a la poblacin
latina, dificulta la bsqueda de consensos mediante el dilogo (deliberacin),
accin que la gestin gubernamental requiere para lograr tanto la eficacia
administrativa como la legitimidad poltica.
El problema se agudiza en el mbito local (donde se supone que el
proceso de democratizacin hallara su foco de desarrollo), porque los
ciudadanos se encuentran habituados a una particular forma de relacionarse
con los funcionarios pblicos municipales, herencia del rgimen autoritario: el
clientelismo, patronazgo, paternalismo o inclusive compadrazgo, son hbitos
que las nuevas gestiones de oposicin enfrentan en sus actividades diarias.
As, si hay muestras de participacin ciudadana, como bien lo aclara
Pizzorno, la modalidad y la intensidad en que se presenten estn claramente

170
Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Econmica, segunda reimpresin en
espaol, Mxico, 2004, p. 30.

Esfera
Poltica
(Municipio)

Sociedad
Civil
(Participacin
Ciudadana)
Enfoque terico

Esfera
Poltica
(Municipio)
Sociedad civil
(participacin
ciudadana)
Enfoque realista
133
vinculadas con la posicin individual o de un grupo respecto al centro de
toma de decisiones, o por lo menos con la percepcin de la posicin que se
tiene (eficacia poltica). De manera que la tan presumida influencia de la
esfera poltica, para la obtencin de efectos positivos de las autoridades
estatales, est en funcin de las desigualdades de la propia estructura social.
El alto nivel de vida que identifica a ciertas colonias de una ciudad por
ejemplo, predispone a sus residentes a una determinada forma de
participacin y por ende, los ciudadanos representados en el rea poltica en
la que se participa, obtienen resultados favorables a sus fines como grupo
particular, en demrito de aquellos cuyas caractersticas influyeron para que
su participacin no fuera de la magnitud requerida para ser escuchados.
Pero as como se apela al contexto cultural para explicar las condiciones
de la sociedad civil y su participacin ciudadana, la cultura es un proceso
dinmico, en continua evaluacin. Sera errneo considerar a la sociedad
como un complejo esttico que reproduce y reproducir por siempre la
desigualdad social. Contrario a la exposicin de Pizzorno en torno a la
paradoja participativa, se encuentra el argumento del continuo aprendizaje
social mediante la aplicacin de experimentos institucionales, que demuestran
resultados positivos en circunstancias de no participacin. Si esto no fuera
posible, tendramos que negarle a la sociedad civil la capacidad de
autogeneracin de su propio destino, y por tanto le negaramos el atributo que
la ha distinguido en nuestros das.
Por otro lado, encontramos que la crisis del Estado de Bienestar fue la
principal causa de los recientes estudios y experiencias de participacin
ciudadana en Amrica Latina. Son muchas las innovaciones que se
desarrollan sobre todo a nivel municipal, pero que generalmente se
encuentran en una fase inicial, en donde la participacin ciudadana se asocia a
134
la consulta y el control sobre las instituciones, y slo en casos muy
particulares a la cogestin.
Los principales obstculos o puntos a atender en la regin se refieren a la
cuestin de la representatividad de los grupos participantes, ya sea frente a los
representantes polticos formales, frente a los que se supone representan
(realmente son agrupaciones legtimas que expresan el sentir de los sectores)
y frente a los excluidos (por el coste de oportunidad, el bajo nivel de
informacin o de percepcin de eficiencia poltica). Esto da pie al grave
problema de las lites participativas.
Otro inconveniente, es la incapacidad de la participacin de promover
cambios evidentes y estructurales, debido a que existe una relacin invariable
del tamao del municipio en cuestin, la construccin de consensos y el
conocimiento requerido para hacer propuestas.
Pero sobre todo se destacan los problemas socio-culturales que detonan
los anteriores: el autoritarismo, el corporativismo, el clientelismo, la pobreza
y marginacin extrema con su consecuente bajo capital social, que impiden
el xito de las innovaciones originadas desde el gobierno.
Los estudios de poltica pblica en Amrica Latina son producto de igual
forma, de la necesidad de analizar las circunstancias particulares en que se
desarrollan las polticas en la regin: encontrar los obstculos clave y
caractersticos que no permiten el desenvolvimiento de estrategias de
desarrollo. Para ello, despus de la alternancia poltica en muchos de estos
pases se presencia la importancia de la variable poltica legitimidad, junto a
otras ms cercanas a los enfoques gerencialistas de la administracin pblica
(eficiencia, eficacia, calidad). Esa legitimidad slo se puede alcanzar, desde
esta perspectiva, con la apertura de espacios a la transparencia y
accountability, y por supuesto, a la participacin ciudadana. Por lo que se
revolucion la concepcin de la gestin pblica en donde la decisin recaa en
133
los altos mandos y su resultado dependa de su seguimiento estricto: ahora, en
cambio, se comienza a utilizar el trmino accin pblica local, en donde el
gobierno es un actor ms junto a la sociedad civil en el proceso de polticas
pblicas.
El anlisis se enfoca, entonces, en la comprensin de las configuraciones
que la conforman: la gubernamental (diseo institucional y la
capacidad/voluntad organizativa de su burocracia), y la no gubernamental,
que hace referencia al capital social, a la disposicin de la ciudadana para
participar y el modo en que lo hace. En cuanto a la primera configuracin, el
esquema se orienta al nivel de profundidad de la innovacin (funcional,
estructural, comportamental o relacional) y a los factores organizacionales
que derivan en los problemas de implementacin de la poltica pblica (es
decir, aquella adaptacin que los funcionarios de ventanilla hacen al proyecto)
Por su parte la configuracin no gubernamental, identifica el ciclo de
cogestin espontnea y su permanencia en el tiempo, as como los problemas
de implementacin por cuestiones contextuales (socio-culturales) de la
poblacin: quines participan, cmo lo hacen, con qu recursos y con qu
nivel de persuasin. Todo lo anterior, tienen una enorme relacin con la fase
de desarrollo urbano en la que se encuentra el municipio, ya que de ello
depender el grado de intervencin de la participacin ciudadana.
En lneas generales, hemos desplegado todo un marco terico conceptual
que nos proporciona las herramientas con las cuales podamos analizar un
objeto de estudio muy particular: la poltica de participacin ciudadana en un
municipio, a la luz de su diseo institucional, su voluntad organizativa para
ponerlo en marcha, los obstculos e incentivos de la configuracin no
gubernamental para aceptarlo y hacerlo suyo, promoviendo el
empoderamiento social y el aprendizaje poltico.

136
Captulo 2. Formacin de una poltica pblica de participacin
ciudadana.

2.1. Por qu es una poltica pblica de participacin ciudadana la
creacin de comits de colonos en Aguascalientes?

Es pertinente aclarar el ttulo de esta investigacin desde su inicio, ya que es
susceptible a una mala interpretacin de la unidad de anlisis. Cuando
hablamos de participacin ciudadana y poltica pblica, podra esperarse un
estudio de cmo la primera ha incidido en la puesta en marcha de una poltica
gubernamental en especial, desde su planeacin, implementacin o a la hora
de las evaluaciones. Es decir, cmo los foros de consulta ciudadana plantean
los principales puntos de accin de los programas de salud de una institucin
gubernamental; tambin podra analizarse la intervencin de asociaciones
civiles en el proceso de planeacin de la poltica educativa; o cmo los
miembros de una comunidad coadyuvaron en la pavimentacin de su colonia;
finalmente, podra investigarse los criterios que grupos ciudadanos utilizaron
para evaluar y controlar el desempeo administrativo de una dependencia
pblica. Lo anterior da cuenta de cmo la participacin ciudadana interviene,
en distintas modalidades y etapas del proceso de elaboracin de polticas, en
un determinado programa o accin poltica gubernamental. Sin embargo esto,
aunque es sumamente interesante, no es el objetivo de la presente
investigacin.
Aqu se estudiar la aplicacin de una poltica pblica de un gobierno
local (proveniente de Accin Nacional) que tiene como objetivo la promocin
e insercin de la participacin ciudadana en la toma de decisiones
municipales. Para ser ms claros: buscamos conocer los motivos y el contexto
poltico social (agenda social) que manifestaron la necesidad prioritaria de la
formacin de grupos organizados y de espacios de participacin ciudadana en
137
las instancias de gestin municipal; queremos analizar cmo fue
problematizada dicha necesidad de participacin, tanto por el partido que
ocupara la presidencia municipal, como la perspectiva particular de esa
administracin (discurso de partido e institucional); nos interesa saber cmo
fue diseada y los cambios legales, administrativos o polticos que tuvieron
que propiciar para llevar a cabo la poltica; es especial preocupacin de la
investigacin conocer el funcionamiento de facto, es decir, las condiciones de
la implementacin de la estrategia de participacin ciudadana (cmo se
adaptaron los funcionarios que llevaban a cabo el programa, qu problemas
enfrentaron con otros actores polticos o sociales, etctera); y finalmente la
evolucin que sigui la poltica a lo largo de cuatro administraciones de la
misma extraccin partidista, para reconocer sus logros y fracasos, pero
fundamentalmente la percepcin ciudadana respecto a los resultados de la
poltica pblica, es decir, si realmente la aplicacin de la estrategia
gubernamental logr promover su participacin y elevar su grado de eficacia
poltica (percepcin positiva de su intervencin).
Para ello, es necesario definir lo que entenderemos como poltica
pblica. Si bien, para los estudiosos del enfoque, una poltica pblica se trata
de una categora analtica objetivamente definida por el investigador,
171
dicha
categora debe comprender ciertos elementos para una homogeneizacin
conceptual. Una poltica pblica, primero es una decisin institucional,
planeada e intencional, que deriva una secuencia de acciones llevadas a cabo
por diversos actores gubernamentales, polticos y sociales, que persigue fines
especficos e identifica medios de solucin a demandas previamente
analizadas. Pero tambin es preciso sealar, que el anlisis de una poltica
pblica requiere su escisin en dos componentes: el diseo institucional de la

171
Es decir, una construccin que [el investigador] selecciona, destaca, articula e integra ciertos elementos
de su proceso observable. (Luis F. Aguilar Villanueva, Hechura de las polticas pblicas. Editorial Miguel
ngel Porra. Mxico 2003, p. 22).
138
poltica que expresa las intenciones (objetivos o fines) y los medios para
lograrla; pero tambin implica las acciones efectivamente realizadas, el curso
que sigui la poltica en el momento de su implementacin y los resultados
que produjo, como fruto de la intervencin de mltiples actores
gubernamentales y no gubernamentales. Entonces, es el estudio de la
elaboracin de la poltica, especficamente la planeacin, diseo y
organizacin, y necesariamente debe comprender las circunstancias en que se
llev a cabo y los resultados que permiten arrojar evaluaciones objetivas de la
implementacin de la poltica pblica.
Como elemento adicional, entre estos dos momentos de anlisis, es
importante reconocer a la poltica pblica como un proceso de comunicacin
recproca entre actores gubernamentales y los receptores de la estrategia: es el
producto de la discusin y persuasin de muchos actores polticos y
gubernamentales, participantes en su formulacin, aceptacin y su puesta en
marcha.
172
Requiere analizar la forma como se problematiza, en trminos
discursivos, una necesidad; cmo se persuade al agente gubernamental para
su atencin, o a la inversa, cmo el gobierno vende la idea o su programa
para lograr la aceptacin ciudadana. Esto hace del anlisis interpretativo de
los actores participantes en la poltica, un elemento esencial en el enfoque de
polticas pblicas.
En trminos generales las etapas del anlisis de polticas son las
siguientes:
1. Formacin de la agenda social, integrada por todas las cuestiones que
los miembros de una comunidad poltica perciben comnmente como
merecedoras de la atencin pblica y como asuntos que caen dentro de la
jurisdiccin legtima de la autoridad gubernamental existente.
173
Esto

172
Vase Giandomenico Majone, Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1997.
173
Luis Aguilar, op. cit. Hechura de las polticasp 32.
139
es, los antecedentes de la situacin problema y las circunstancias del
contexto poltico social (coyunturas) que la fueron perfilando como un
asunto prioritario en la opinin pblica susceptible a ser tratado por le
gobierno.
2. Formacin de la agenda de gobierno, entendida como el conjunto de
asuntos explcitamente aceptados para su consideracin seria y activa por
parte de los encargados de tomar las decisiones.
174
Esta etapa
comprende el reconocimiento del asunto, su adopcin e interpretacin
como situacin problema, el diseo de la estrategia de atencin y los
cambios e innovaciones necesarias para llevarla a cabo.
3. La implementacin de la poltica. Sobre todo la investigacin del
funcionamiento de facto de la estrategia, sus principales acciones y
logros, as como los problemas y oportunidades que se presentaron al
poner en prctica lo planeado.
4. Evaluacin de la poltica, cules son las percepciones generales (de los
actores gubernamentales y los receptores de la poltica), los resultados de
la poltica, y los pendientes que deja su aplicacin.

Habiendo aclarado los elementos de anlisis del enfoque de polticas
pblicas que utilizaremos en el presente trabajo, continuamos con la
justificacin del enfoque descrito como apropiado para el estudio de la
estrategia de comits de colonos.
La participacin ciudadana se ha convertido en las ltimas dcadas (por
lo menos las ltimas tres dcadas), junto a la emergencia del nuevo papel de
la sociedad civil, en uno de los temas principales que involucran la
remodelacin de la relacin sociedad-Estado o redefinicin de los lmites
entre la esfera pblica y privada. Cmo ya se ha tratado en el marco terico

174
Ibid. p. 32.
140
conceptual de la presente investigacin, los gobiernos locales se convirtieron
en los principales receptores de las demandas ciudadanas por democratizar la
administracin pblica, es decir, la exigencia de abrir mayores espacios para
la intervencin y participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones
pblicas. Este se debe a que en el municipio se diluye la frontera que
distingue las decisiones administrativas y las polticas: la mala fortuna en las
primeras redunda en peores resultados para las segundas y viceversa. Existe
pues, una relacin directa entre las peticiones y los resultados, entre los
ciudadanos y los funcionarios pblicos, entre las expectativas y las promesas
polticas, y es en este escenario donde la participacin ciudadana, entendida
como la influencia directa en la toma de decisiones, auspiciada o permitida
por el gobierno, puede realmente desplegarse.
Existen gran cantidad de experiencias de participacin ciudadana en los
gobiernos locales latinoamericanos. Unos se han presentado con gran xito, a
tal grado de convertirse en verdaderas estrategias de desarrollo nacional
(como lo son muchos de los programas implementados en las ciudades
brasileas), pero otros no han corrido con la misma suerte. En el caso
mexicano, han comenzado a presentarse proyectos a nivel municipal, que
exploran innovaciones de insercin de participacin ciudadana. La mayora de
los proyectos presentan alternativas muy concretas de intervencin ciudadana:
en la seguridad pblica, en la cogestin de obras pblicas, en acciones pro-
ambientales, etctera. Algunas ms aventuradas, buscan la integracin de los
ciudadanos en los procesos de planeacin y evaluacin de dependencias
municipales. No obstante, siguen siendo pocas las manifestaciones de este
tipo,
173
en proporcin a la necesidad creciente de participacin ciudadana de
la opinin pblica.

175
El Centro de Investigacin y Docencia Econmicas junto a otras organizaciones ha realizado un trabajo
continuo de evaluacin de dichas experiencias municipales innovadoras. Con el nombre de Premio al
Gobierno y Gestin Local existen numerosas publicaciones que describen detalladamente las polticas
141
Uno de los factores a tomarse en consideracin para el xito o fracaso de
innovaciones gubernamentales en materia de participacin ciudadana, es la
aceptacin o receptividad de los programas por parte de la ciudadana. Si
bien, se observan tendencias a establecer prcticas democrticas en la
sociedad mexicana, an siguen vindose como medios de control poltico
impuestos por la clase gobernante. Los canales de participacin
institucionales o formales, primero, no son conocidos por la mayora de la
poblacin y, segundo, pasan por alto la organizacin natural y espontnea del
los ciudadanos. Sin embargo, muchos gobiernos locales han instrumentado
modelos de estrategias de promocin de la participacin ciudadana para
superar estas percepciones heredadas de la cultura poltica propia del
autoritarismo priista, identificada por el clientelismo y paternalismo en la
toma de decisiones pblicas.
Lo anterior requiere la identificacin de una demanda de participacin
ciudadana en la opinin pblica, demanda que puede ser relativamente dbil o
vista como un problema coyuntural profundo, y tambin la voluntad poltica
de integrarla a la agenda de gobierno, por medio de la instrumentacin de una
poltica pblica que busque la promocin de la participacin ciudadana, o
mejor dicho, incentivar el crecimiento del capital social de la comunidad. De
esta forma, la organizacin ciudadana es un fin y medio para lograr la
promocin de participacin.
Este trabajo identifica el caso del municipio de Aguascalientes, como el
de un gobierno local que vio como prioritario en su agenda institucional el
fomento a la organizacin vecinal (comits de colonos) para satisfacer el
deseo de ser escuchados por parte de la sociedad hidroclida. Es as que
para la primera administracin municipal, proveniente de las filas del Partido

implementadas de manera innovadora por municipios mexicanos de distinta extraccin partidista. Una de los
ejes que engloban las experiencias es precisamente el de participacin ciudadana. Para mayor informacin
consultar la pgina de la organizacin: www.premiomunicipal.org.mx
142
Accin Nacional, la creacin de espacios de organizacin civil y apertura de
las dependencias a la participacin ciudadana, es el fin ltimo de una serie de
acciones gubernamentales, que implicaron la creacin de estructuras nuevas,
el cambio de comportamientos dentro de la organizacin municipal y la
bsqueda de una nueva relacin entre sociedad y gobierno.

2.2. Formacin de la agenda social

2.2.1. Antecedentes

A diferencia de otras experiencias con antecedentes de alto nivel de capital
social, en las que la organizacin ciudadana es espontnea y antecede a una
intervencin gubernamental, en Aguascalientes dichas organizaciones
citadinas, son el producto de distintas estrategias gubernamentales de
inclusin de los grupos ciudadanos urbanos a la poltica local, respondiendo a
peculiaridades sociopolticas de ciertas coyunturas histricas. Las estrategias
polticas, por tanto, siguieron diferentes causales, en las que participaron
distintos actores con una dinmica muy particular, y llevaron a resultados
diversos que permitieron o no, la apertura del espacio pblico a la sociedad.
Se pueden presenciar tres momentos especficos en la historia moderna
de Aguascalientes, en las que surgen tres tipos de organizaciones ciudadanas
distintas entre s, pero consecutivas cronolgicamente, es decir, no se trata de
su evolucin como estrategia, sino de tratamientos diferentes al mismo
problema: la relacin sociedad-gobierno. La primera situacin, que es
propiamente el origen de las organizaciones urbanas bsicas, est ubicada en
el periodo de crecimiento urbano de la ciudad, y coincide con el cambio de
Partido de la Revolucin Mexicana a Partido Revolucionario Institucional
(cambio no slo nominal), el cual requera apoyo del nuevo sector popular de
143
la sociedad, que no se hallaba inscrito en el sistema corporativo del rgimen.
El segundo momento, se inserta en la confrontacin de facciones dentro del
PRI local, una identificada como los olivaristas y la otra, conformada por un
grupo de jvenes profesionistas identificada con las nuevas polticas del
presidente Salinas: los ottistas. Finalmente y, estrechamente relacionado con
el anterior, el de la alternancia poltica de 1995, esto es, con la victoria de
Accin Nacional en las elecciones municipales de la ciudad capital, otros tres
municipios y diputaciones locales. Son precisamente los eventos que
envolvieron dichas elecciones, las que perfilaron la poltica pblica que es
motivo de nuestro estudio (participacin ciudadana por medio de la
organizacin de comits de colonos).
Cada uno de los momentos anteriores, corresponde a una idea distinta de
participacin de la ciudadana. Cuando surgen las agrupaciones vecinales en
Aguascalientes, se determin que su participacin deba limitarse al cauce del
sistema corporativo y de las redes de negociacin clientelar de los
intermediarios con el partido oficial, convirtindose en un instrumento de
movilizacin electoral y de control social. Mientras que en los dos ltimos, se
apel a la formacin de organizaciones comunitarias ms participativas y
lejanas al sistema corporativo, que permitieran una relacin un tanto ms
directa con las instancias gubernamentales, ya sea en funcin al bloqueo de
las antiguas redes de manipulacin del PRI tradicional o al necesario cambio
de gestin derivado de la alternancia en el poder. Mas tal parece que es la
segunda estrategia gubernamental, la que present mayor grado de innovacin
e intencin de llevar a cabo una poltica participativa que la que, por su parte,
aplic el PAN, carente de un proyecto de relacin sociedad-gobierno
especfico. Veamos ms especficamente las caractersticas de cada estrategia
poltica de participacin ciudadana a lo largo de la historia moderna de
Aguascalientes.
144
El periodo de crecimiento urbano de la ciudad es ubicado en la dcada
de 1940, aunque el boom econmico de la ciudad lleg hasta la dcada de
1970. La mitad de la poblacin se mud a la capital del estado. La economa,
principalmente del municipio de Aguascalientes, gir al comercio y a los
servicios, dejando el sector primario al resto de los municipios. Esto es,
comenz el predominio de lo urbano sobre lo rural, en el que cambi
radicalmente el aspecto de la antigua ciudad capital. Andrs Reyes describe
as la transformacin:
En Aguascalientes, la etapa urbana y citadina inici a partir de los aos
cuarenta, con un importante crecimiento poblacional y, en especial, con un
significativo crecimiento de la clase media que reflej el desarrollo del sector
econmico dedicado a los servicios. Surgieron tambin los primeros diseos
del crecimiento urbano, las primeras carreteras de asfalto y, en general un
cambio cualitativo en el paisaje urbano de la ciudad.
176

Necesariamente, la transicin rural-urbana implic tambin la
modificacin de las necesidades de los habitantes de la capital, principalmente
trajo consigo la demanda de servicios bsicos y de empleo. En ese entonces,
la mano de obra industrial se hallaba concentrada principalmente en la fbrica
de harinas La Perla y los talleres de ferrocarril. No es casualidad que los
sindicatos correspondientes tuvieran un peso importante en los juegos de
poder local, sobre todo en las negociaciones de las cuotas de cargos pblicos
con el PRI. Pero el sindicato de los rieleros, demostr tener cierta autonoma
del partido, y en muchas ocasiones disentir de las decisiones tomadas en la
cpula del poder local y defender con mayor integridad los derechos de sus
agremiados. Sin embargo, el nacimiento de la nueva poblacin urbana, fue

176
Andrs Reyes Rodrguez, Nudos de poder: liderazgo poltico en Aguascalientes, Universidad Autnoma
de Aguascalientes, Mxico 2004.
143
despojando poco a poco a los ferrocarrileros de esa posicin primordial frente
al gobierno local.
177

De acuerdo al estudio de Andrs Reyes, se pueden reconocer tres etapas
en la formacin de la lite local priista vinculada al profesor Enrique Olivares
Santana: en 1938, la transformacin PRM al PRI, terminando la dirigencia
obrera por una con mayor nivel escolar (sobre todo profesores) y ms apegada
a la urbe; de 1950 a 1962 en el que se desarrolla el vnculo entre el PRI y el
gobierno que permanecera hasta la alternancia poltica; y finalmente de 1962
en adelante,
178
cuando la lite priista local ha alcanzado su consolidacin
una vez domesticado el gremio rielero y controlados todos los descontentos
sociales de origen urbano.
La formacin de la lite que gobernara el Estado por un poco ms de
treinta aos, y que estara caracterizada por los mecanismos tradicionales de
cooptacin de poder mediante el sistema corporativo
179
, la disciplina
partidaria y el sistema vertical de toma de decisiones, se desarrollara a la par
del surgimiento del sector social urbano. Obviamente, ambos procesos estn
ligados a la nueva problemtica citadina que va ms all de las anteriores
necesidades de los campesinos y de los obreros, quienes comenzaron a
declinar en su posicin poltica primordial, para dar paso a los comerciantes,

177
En el transcurso de la dcada de los treinta, [el gremio ferrocarrilero] conform una influencia poltica
fuerte que tuvo gran peso en las decisiones ms trascendentales de la poca; en los cuarenta, su jerarqua fue
similar a la de los organismos que se concentraron en torno al partido que estaba en el poder y, finalmente, en
las postrimeras de los cincuenta entr en una etapa decadente que si bien no culmin con su destruccin,
tampoco le permitira la recuperacin total. Durante este tiempo los ferrocarrileros no fueron propiamente
miembros de la lite poltica, sin embargo, sta no hubiese operado normalmente sin la intervencin de ellos
(Ibid. p. 187).
178
Seguramente, ese en adelante se refiere a los treinta aos de permanencia en el poder de los olivaristas,
hasta el rompimiento de la lite local con la llegada de Otto Granados Roldn y su equipo al gobierno del
Estado.
179
El corporativismo representa el conjunto de prcticas y relaciones que se han dado en Mxico entre
Estado y sociedad desde la dcada de los cuarenta. Es una forma de organizacin social, participacin
poltica y expresin cultural que se caracteriza por la preeminencia y el control del Estado sobre los distintos
grupos sociales. [...] La estructura vertical de corporativismo se basa en una jerarqua de poder que empieza
en el Estado, contina en el partido oficial, sectores y centrales, y se diluye en la sociedad civil, donde el
resultado es la formacin de actores sociales con poca capacidad de accin dentro del sistema. (Tania
Hernndez Vicencio, Los gremios de taxistas en Tijuana: alternancia poltica y corporativismo cetemista,
Colegio de la Frontera Norte, Mxico 1995, p.14).
146
profesionistas, pequeos empresarios y colonos, que ms all de su peso en
las urnas, podran representar indicios de movilizacin social si no eran
controlados inmediatamente por el corporativismo priista.
Poco antes de la trasformacin PRM-PRI, la Federacin de
Organizaciones Populares de Aguascalientes (FOPA), incorporada a la
CNOP, ya haba captado en el gremio a nuevos grupos que surgieron del
crecimiento urbano de la ciudad, inclusive Andrs Reyes afirma que el
fortalecimiento del sector popular ayud a encumbrar a los polticos
profesionistas, y encauz el proceso en el que la lite poltica adquiri perfiles
claros y fuerza poltica para imponer criterios y determinar, incluso, algunos
mtodos de vinculacin y reclutamiento. Alrededor de 1945, cuando la
dirigencia de la FOPA es evidentemente aliada del gobierno estatal y del
partido, emprende la tarea de la organizacin de colonos a travs de juntas
vecinales, que pronto seran utilizadas como mecanismos de movilizacin y
legitimacin del poder.
180

A mediados de los aos cuarenta se consolid la alianza entre gobierno y
FOPA, en un momento en que ambas organizaciones encontraron en su
relacin un inters mutuo; el sector popular represent para el gobierno contar
con una instancia poltica legal, como reserva de funcionarios pblicos
incondicionales que estaban siempre dispuestos a dar el paso del sector a algn
puesto de representacin popular. Pero tambin convino la relacin estrecha
entre ambas partes porque el gobierno y partido tendran permanentemente
una base social de apoyo que les permitira contar con capacidad de
movilizacin y, por si fuera poco, un instrumento de control poltico muy
acorde a las necesidades de la poca.
181

180
El trabajo de los colonos no parti de cero porque la FTA, antes que el popular, haba incorporado a sus
bases grupos organizados para la defensa de todo lo relacionado con los servicios pblicos. Precisamente, ya
desde finales de los aos treinta, destacaba en este mbito la participacin del Frente nico Inquilinario de
Aguascalientes, miembro de la CTM. Dicho frente fue una organizacin que capt las demandas de las
colonos y propuso medidas legales, como los proyectos de ley que se fueron convirtiendo en asuntos
monopolizados por el PRI en general, y sobre todo por el sector popular (Andrs Reyes, op. cit. Nudos de
poder, p. 192).
181
Idem.
147
Entonces, el surgimiento de las primeras organizaciones vecinales fue
inducido por las fuerzas gremiales incorporadas al PRI, respondiendo a la
necesidad de control social y poltico de las masas populares citadinas. Y bajo
las circunstancias de la poca, la relacin fue muy conveniente para las tres
partes involucradas: para el gobierno del estado, que con su ayuda consolid
la centralizacin del poder; para el PRI, al obtener un refuerzo electoral
suficiente para mantenerse y negociar con cierta ventaja las designaciones a
cargos pblicos; y para los colonos y otros sectores populares agremiados,
quienes no encontraron mejor mecanismo de gestin con resultados
positivos.
182

A partir de este momento, se definira claramente el estilo de gobernar
que llegara tras la conversin del PRM en PRI. El gobierno utilizara al
partido oficial para canalizar y controlar las rivalidades entre grupos polticos
y sociales, conformando un sistema de toma de decisiones centralizado. Los
candidatos se seleccionaran dentro del partido en base a un sistema de cuotas
negociadas con los grupos de inters incorporados al mismo; el control social
lo llevaran los distintos grupos gremiales, que seran abarcados casi en su
totalidad por la CTM y su filial en el Estado, la Federacin de Trabajadores
de Aguascalientes. Y todo el mecanismo anteriormente descrito contaba con
una pieza clave para su funcionamiento: un grupo de personajes que
determinaran la permanencia de la lite local olivarista, y con ello, el
equilibrio de fuerzas necesario para el desarrollo econmico del estado,
Fernando Salmern Castro los denomina intermediarios, y explica su
dinmica, en el libro que lleva su nombre:

182
Se trata de un verdadero modo de gestin urbana, entendida sta como un conjunto de prcticas polticas
y sociales a travs de las cuales se gestionan, al mismo tiempo, las demandas de la poblacin y las
respuestas tcnicas y administrativas a estas demandas. (Ren Coulomb, La participacin de la poblacin
en la gestin de los servicios urbanos: privatizacin o socializacin?, en Antonio Azuela & Emilio Duhau
(coord.), Gestin urbana y cambio institucional, Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico 1993, p. 18).
148
Existe una tradicin cultural que requiere de los participantes su vinculacin
con grupos polticos piramidados, porque es la forma de ingresar y ascender
en la carrera poltica. Es necesario contar con apoyos superiores que puedan
traducirse en beneficios para los niveles inferiores; esta es la forma de
insercin a la vida pblica y la manera en la que se llevan a cabo los proyectos
personales y pblicos. La naturaleza jerrquica del sistema de poder impone
un comportamiento que refuerza el sistema clientelista y la forma en la que se
estructuran estas redes jerrquicas impide una comunicacin fluida a un
mismo nivel; las relaciones horizontales son difciles y generalmente requieren
de la existencia de intermediarios que establezcan el puente.
183

En trminos generales, la cada vez ms compleja problemtica urbana es
canalizada, prcticamente desde su nacimiento, en los cauces corporativos
que a travs de los lderes
184
o intermediarios, gestionaran ante el partido
oficial beneficios para los colonos, a cambio de prebendas polticas por parte
del PRI en el gobierno local. Pronto, el negociador de los grupos sociales ante
el partido, se quedara anclado en la cultura poltica de la sociedad
aguascalentense, junto al servilismo, el compadrazgo y las relaciones
clientelares caractersticas del rgimen hegemnico
183
. Los nuevos
ciudadanos urbanos no tendran la oportunidad de conocer la movilizacin
espontnea y organizacin autnoma en torno a su problemtica, lo cual
terminara por ocasionar una profunda pasividad ante los problemas pblicos
y la total dependencia a los intermediarios del partido oficial. En un futuro,

183
Fernando Salmern Castro, Intermediarios del progreso: poltica y crecimiento econmico en
Aguascalientes, CIESAS, Mxico 1996, p. 210.
184
Una apreciacin ms detallada de la funcin del lder es la que proporciona Ren Coulomb: El lder
entendido no solamente como gestor de las demandas de sus bases [...], sino sobre todo como gestor del
conflicto entre pobladores y autoridades pblicas. El lder en su funcin de colchn amortiguador, de
mediador. El lder que puede legitimar a las autoridades frente a sus bases, con todo el peso de su autoridad
carismtica, y explicarles que no se pudo lograr ms, pero el lder que tambin puede legitimar las
demandas de sus bases, para arrancar determinada inversin pblica para su colonia, y presentarla a las bases
como un logro suyo de ellas... pero sobre todo, de l mismo . (Ren Coulomb, op. cit. La participacin de
la, p. 24).
185
Para Oscar Nuez existen tres caractersticas que componen la definicin de una relacin clientelar: se
trata de una relacin personal de intercambio de favores personales de toda ndole, en medio de una relacin
afectiva; una relacin de reciprocidad, es decir de intercambio mutuamente benfico, en el que existe un
mayor o menor desnivel a favor de lder o de la autoridad; y una relacin de dependencia, de amistad en la
que siempre hay un grado inferior de contraprestaciones del cliente en relacin con el patrn. (Gestin
Urbana: demanda social y oferta pblica discusin - Antonio Azuela & Emilio Duhau (coord.), Gestin
urbana y cambio institucional, Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico, 1993, pp. 24- 68).
149
esta figura podra convertirse en la clave de una verdadera estrategia de
participacin ciudadana o en uno de los obstculos ms difciles de superar en
la relacin sociedad-gobierno.
Bajo esta dinmica, crecera el liderazgo del profesor Enrique Olivares
Santana. Secretario General del PRI estatal en 1946, presidente municipal de
Aguascalientes en 1947, presidente estatal del PRI en 1952, diputado federal
en 1958, gobernador del Estado en 1962 y despus de su administracin, una
serie de cargos en el CEN del partido y en el gobierno federal. An despus
de su periodo en el gobierno estatal, seguira siendo el lder poltico del
partido y del gobierno en la entidad. Las demandas de los grupos sociales
suban de los intermediarios, a las corporaciones priistas y directamente al
partido y finalmente llegaban a la cpula de poder liderada por Olivares
Santana, en donde se tomaban las decisiones que, gracias al sistema clientelar
y de prebendas polticas, cada uno de los anteriores participantes adoptaban
con sumisin.

La fuerza adquirida por el profesor supone que muchas de las decisiones
tomadas en torno al poder en sus diferentes niveles, siempre contaron con la
opinin y la presencia directa o indirecta de este personaje. En torno a l se
teji una red de personas e intereses que intervinieron en la vida poltica del
estado y, en algunos casos, del pas. [...] su trayectoria poltica se debi,
primero, a la influencia del padre y su paso por la escuela normalista, como
dos hechos que definieron su personalidad, ideas y valores; en segundo lugar,
a la vinculacin con el partido a travs del sindicato magisterial y, finalmente
a los nexos con la clase poltica y econmica nacional y local a travs de
alianzas y redes de inters que constituyeron la fuerza y perfil de su propio
liderazgo.
186

El periodo de Olivares Santana sera un ejemplo de la centralizacin del
poder poltico y del control de los principales grupos sociales: ...l, como
actor poltico, es reconocido en el estado como el organizador de un <nuevo

186
Andrs Reyes, op. cit. Nudos de poder, p. 238.
130
pacto social>, que enlaz, a nivel regional, a la Iglesia Catlica, el gobierno,
los campesinos, los empresarios y el movimiento obrero en un programa
amplio de industrializacin y desarrollo rural.
187

Ma. Concepcin Martnez en su Ensayo sobre descentralizacin,
describe la dinmica en la que se ve circunscrita la sociedad de
Aguascalientes en las ltimas dcadas, derivado precisamente de este proceso
de centralizacin y control poltico autoritario y sostiene que el poder real de
los sectores ms desfavorecidos del estado de Aguascalientes se ve
obstaculizado por un aparato gubernamental hbil para legitimarse y obtener
consenso, por un control directo de organizaciones gremiales, por una falta de
tradicin de lucha popular, por un conjunto de costumbres conservadoras e
individualistas, y por el control econmico y poltico de un sector poderoso de
la poblacin.
188

Entonces, en la prctica se delineaba un solo proyecto que, gracias al
liderazgo y la conformacin de una lite bien delineada, era apoyado por
todas las capas sociales reconocidas por el partido oficial. En la planeacin y
puesta en marcha de programas y acciones pblicas no era concebido an el
concepto de participacin ciudadana independiente y, mucho menos,
institucionalizada. La sociedad estaba hundida en un clima de pasividad,
sometida a la actuacin de sus intermediarios frente a la clase poltica,
instruida en el trueque de beneficios sociales por favores polticos, como la
legitimacin del rgimen, que permitira durante tres dcadas la estabilidad
poltica y la tranquilidad social que se requera para emprender un gran
proyecto de desarrollo econmico.
La perspectiva de Jos de la Torre Alcocer, no podra ser ms atinada
para la descripcin del periodo de treinta aos de la lite olivarista:

187
Fernando Salmern, op. cit. Intermediarios del progreso, p. 95.
188
Ma. Concepcin Martnez Omaa, Aguascalientes un ensayo sobre descentralizacin: 1982-1988,
Instituto Cultural de Aguascalientes, Mxico, 1994, p. 167.
131

Lo primero que salta a la vista y llama la atencin, es la ausencia de
movilizaciones de cualquier ndole en el Aguascalientes de las ltimas
dcadas. Las huelgas, las marchas de protesta, las escaramuzas entre la fuerza
pblica y el pueblo movilizado, estn prcticamente ausentes de la historia
local. Si excluimos los movimientos ferrocarrileros, y algunos brotes aislados
de inconformidad entre grupos religiosos y sociales, la vida aguascalentense
transcurra, hasta mediados de los noventas, en un remanso de tranquilidad y
reproduccin tersa del rgimen de estado. El oficialismo priista tena en
Aguascalientes una clase poltica que presuma ser la joya del control
autoritario de mano suave.
189

En un contexto nacional de crisis (los declives econmicos y los
movimientos estudiantiles), Aguascalientes emprenda su transicin industrial
a finales de la dcada de los ochenta y principios de los noventa, confiado en
las circunstancias privilegiadas que le proporcionaba el rgimen de control
poltico por la lite priista. Sin ningn tipo de oposicin de importancia, la
cpula gobernante inicia el proceso de cambio en el rumbo de la economa
local y, para ello, establecer un vnculo fundamental con el gobierno federal
que acarrea importantes beneficios para el desarrollo de la entidad.
La lite local, sustentada en el apoyo de los principales actores sociales y
polticos (empresarios, sindicatos, la Iglesia) se convierte en el promotor de
Aguascalientes ante las instituciones federales, cuando stas buscaban nuevos
polos de desarrollo industrial. En la dcada de los setenta, los esfuerzos
estuvieron dirigidos a la promocin de los productos locales y algunos otros
productos y servicios
190
, sobre todo al desarrollo de las agroindustrias. Es
hasta 1980, cuando el proyecto prioritario de desarrollo industrial
aguascalentense, logr colarse en el Plan de Desarrollo Industrial,
especficamente dentro del Programa de Fomento Industrial y Comercio
Exterior, como una zona de alta prioridad para la desconcentracin industrial.

189
Daniel Gutirrez Castorena (Coord.), Alternancia y transicin democrtica: la experiencia de
Aguascalientes, Universidad Autnoma de Aguascalientes, Mxico 2005, p. 53.
190
Se mencionaba la posibilidad de apoyar la minera del Estado, el turismo, la revitalizacin de los talleres
de Ferrocarriles, o el apoyo a otras industrias como de zapatos, equipos de transporte, prendas de vestir, etc.
132
As tambin, Aguascalientes supo aprovechar las polticas de
descentralizacin del gobierno federal, y se present como la mejor opcin
para poner en marcha la reubicacin del INEGI. De esta forma, la entidad fue
concebida por el Gobierno Federal, como una de las ms propicias para
experimentar polticas pblicas que despus intentara aplicar en toda la
repblica.
Gracias a esta dinmica, el crecimiento demogrfico en Aguascalientes
no se hace esperar. La migracin positiva y la disminucin en las tasas de
mortalidad por una mejor calidad de vida aumentan considerablemente la tasa
media de crecimiento (alcanzando un nivel mximo de 4.2% en 1980) y los
niveles de concentracin urbana, al tener la capital cerca del 70% de la
poblacin total del estado. Gracias a la oferta sostenida de empleo existe un
significativo incremento de la clase media, con un nivel de escolaridad
elevado y con nuevas demandas que superan el sistema corporativo del
rgimen priista tradicional. En resumen, la sociedad aguascalentense se
encontraba en un proceso de crecimiento acelerado que haba mutado su
integracin en grupos sociales, sus necesidades y su opinin respecto a cmo
atenderlas; a pesar de ello, se mantena bajo las riendas de un rgimen poltico
que se resista a los cambios que transitaban frente a l, y en cierta forma, las
disposiciones de la administracin federal salinista.
Andrs Reyes identifica una serie de manifestaciones que expresan una
creciente disconformidad con el rgimen, y que tomaron trascendencia por el
poco control corporativo que antes caracterizaba el sistema de negociaciones
entre sociedad y gobierno. Tres de dichos conflictos llaman la atencin por su
carcter eminentemente urbano. En 1977, la invasin del Ejido Las Huertas
por un grupo de familias identificadas con el Partido Socialista de los
Trabajadores para convertirlo en la Colonia Insurgentes; en 1978, la
conformacin de la llamada Unin Cvica, por colonos disconformes con el
133
cobro del servicio de pavimentacin en las zonas populares de la capital; y la
organizacin tambin de colonos de los fraccionamientos de los Bosques y de
ejidatarios del Ojocaliente, los primeros en 1983 contra la venta de un terreno
de donacin que corresponda a beneficio pblico de los habitantes del
fraccionamiento, y los segundos contra la expropiacin de 287 hectreas del
ejido Ojocaliente a un precio irrisorio.
191

En este ambiente de transformacin modernizadora e incipiente
movilizacin social, nace una faccin al interior del PRI que se identifica con
la nueva problemtica de modernizacin del Estado. A principios de 1990 era
evidente la bifurcacin del partido en dos grupos con proyectos claramente
distintos y contrapuestos.

Por un lado estaba el que proceda de las generaciones de priistas que haban
coexistido en las dcadas anteriores como un slido respaldo del sistema
poltico local. La caracterstica fundamental de esta faccin se haba asentado
hasta entonces tanto en el campo como en la ciudad, aunque con predominio
del primero, y responda a un esquema de comportamiento en el que eran
determinantes las conductas tradicionales propias de las relaciones de amistad
y parentesco. Por otra parte, se encontraban los nuevos cuadros del partido que
se distinguan por tener en el medio urbano su principal referencia para la
accin, por la juventud de sus integrantes, por estar alejada de los grupos
dominantes en el interior del PRI, y coyunturalmente por la cercana tan
estrecha con el presidente de la Repblica de entonces, Carlos Salinas de
Gortari.
192

El primer grupo estaba encabezado por el hijo del Profesor Enrique
Olivares Santana, Hctor Hugo Olivares Ventura, y se conformaba en su
mayora por personas del sector campesino pertenecientes principalmente al II
Distrito Federal y por maestros unidos en torno a la familia Ventura. El otro
grupo descrito, encontr como lder a Otto Granados Roldn, quien
finalmente se convertira en gobernador del Estado en 1992, despus de una

191
(Andrs Reyes, op. cit. Nudos de poder, p. 282).
192
Ibid. p. 286.
134
intensa campaa dirigida a convencer, primero a su partido, y despus a la
ciudadana de los cambios necesarios para la modernizacin administrativa y
poltica en Aguascalientes, al comps de los cambios nacionales bajo la
presidencia de Carlos Salinas. Es importante resaltar, que esta eleccin de
gobierno del estado, sobre todo su preludio, fue significativamente distinta a
las anteriores, no slo por la confrontacin de lites sumamente diferentes,
sino por la expresin pblica de sta, y la disconformidad suscitada por el
apoyo presidencial al candidato de la faccin no tradicional priista.
193

Esta situacin provoc un clima de rupturas entre diferentes grupos de la clase
poltica local, la adhesin de otros y la emergencia de varios ms. La fuerza de
la nueva clase respald su accin desde los ncleos urbanos y dej a los
grupos rurales en el papel de subordinados. En este sentido, hubo cambios en
la geografa poltica del estado, en las dirigencias y en las formas de proceder
para realizar proselitismo y gobernar. Para llevar a cabo esta empresa, el
nuevo lder poltico cont con el apoyo del presidente de la Repblica por los
lazos de amistad que tenan entre s, y desde entonces la residencia de Los
Pinos, pese a la distancia fsica, se convirti de un da para otro en una
realidad ms cercana que nunca a Aguascalientes...
194

De alguna forma, Granados Roldn se convertira en una figura de
transicin que, gracias a las modificaciones llevadas a cabo durante su
administracin, dara pie a la alternancia poltica municipal de 1995 y estatal
de 1998. Uno de los cambios realizados en su administracin, fue la
sustitucin del sistema tradicional de gestin priista (corporativista), por uno
basado en los lineamientos del Programa Nacional de Solidaridad

193
Si bien lo conocido como olivarismo, es identificado como un grupo poltico comandado por Enrique
Olivares Santa, y que era considerado por muchos como una especie de caciquismo en la entidad por su
influencia y control poltico por casi treinta aos, tal vez sea una exageracin al considerar que en tres
elecciones para gobernador (1980, 1986, 1992) no pudo imponer a sus candidatos. Inclusive en el
desplazamiento de los olivaristas no hay que ver un plan perverso para eliminarlos, el simple paso de los das
y de los aos, al igual que la forma natural en la que se dan los relevos generacionales y la necesidad de cada
gobernador de conformar su propio equipo, han tenido gran parte de la culpa de que estn stos en la banca,
as como ciertas actitudes y actos de ellos mismo, al no entender la dinmica de desarrollo social de la
entidad. (Gustavo Arturo De Alba , Olivarismo vs. Ottismo?. En Crisol, ao VI, nm. 49, Febrero 1995.
Aguascalientes, Mxico).
194
Idem. p. 294.
133
(PRONASOL) y en un nuevo enfoque de gestin pblica basado en la
planeacin participativa. Entonces, para comprender el sentido de la poltica
de participacin ciudadana de Granados Roldn, es necesario situarlo
primero, en el contexto de la poltica nacional de la presidencia salinista.
El PRONASOL surge en un clima de crisis: econmica, con la
devaluacin de 1982 y cuyos efectos se sintieron en todo el sexenio de Miguel
De la Madrid; poltica, cuando el PRI era cuestionado por su capacidad de
conducir a un pas en plena modernizacin; electoral, pues se denunciaba un
probable fraude contra Cuauhtmoc Crdenas, que dio un aura de ilegitimidad
a la figura presidencial al inicio de su gestin
193
; y social, derivada de todas
las anteriores y de las reminiscencias del movimiento estudiantil de 1968 y
del terremoto de 1985.
El programa pretenda atacar los anteriores factores, no slo crear las
circunstancias requeridas para recobrar el desarrollo econmico nacional, sino
que anhelaba dar un giro radical a las visiones sectoriales y paternalistas de la
gestin social. La estrategia de superacin de la pobreza, estaba basado en tres
innovaciones operativas:
1. Una mayor descentralizacin de los recursos y las decisiones. La
inversin federal se combinara con las aportaciones de los estados y
municipios (Ramo XXVI Solidaridad y Desarrollo Regional del
Presupuesto de Egresos de la Federacin), quienes encargaran de
recoger la demanda social y dar forma a los programas a ejecutar.

195
... el ascenso al poder de Salinas en el marco del debilitamiento del PRI como instrumento capaz de
concentrar la legitimacin poltica del Estado, hizo temer acerca de las futuras posibilidades del partido
hegemnico. La idea de recrear las bases sociales que asegurar la persistencia del PRI como partido en el
gobierno, comenz a transitar el camino de las diferentes alternativas. La ms importante de ellas, y que sera
central en la recuperacin electoral del PRI en las elecciones legislativas del 18 de agosto de 1991, fue la
instrumentacin de un programa de beneficios sociales centrado en los sectores populares con mayores
necesidades y con decisivo peso electoral, dando lugar al Pronasol. (Julin F. Bertrunou, Programa
Nacional de Solidaridad un nuevo o un viejo modelo de la poltica pblica? En Revista Mexicana de
Sociologa, Nm. 3, Ao 1993. UNAM. P. 234).
136
2. Un nuevo esquema de coordinacin entre niveles de gobierno por medio
de los llamados Convenios nicos de Desarrollo, que permitan
concertar inversiones y programas de inters comn para el gobierno
federal y las entidades federativas. Constituye el marco fundamental para
la definicin y ejecucin de obras y proyectos.
3. Una nueva relacin gobierno-beneficiarios en la realizacin de obras de
desarrollo social, cuando se promovi la organizacin comunitaria por
medio de los Comits de Solidaridad. Se constituan en torno a una
obra especfica y congregaban a los beneficiarios, que elegan entre ellos
al Presidente del Comit, un Tesorero, un Vocal de Control y Vigilancia
encargado de llevar a cabo la contralora social, y los vocales que hagan
falta para labores especficas. Era el Comit en su conjunto el que
jerarquizaba las prioridades y decida las obras a ejecutar, y su mesa
directiva se encargaba de coordinarse con las autoridades competentes.
Como se pretenda que los programas en los que participaban
activamente los Comits de Solidaridad se manejaran municipalmente,
se contaba adems con un Consejo Municipal, en el que se atendan las
diferentes demandas de la comunidad y se decida el manejo de los
Fondos Municipales.
196

La pretensin era crear una base social distinta que, si bien era
promovida por un gobierno priista, buscaba debilitar la estructura
corporativista. Inclusive se presume que el PRONASOL buscaba dar mayor
legitimidad a la imagen presidencial
197
(debilitada an por el presunto fraude

196
Informe sobre el Programa Nacional de Solidaridad de Mxico para la Oficina Regional de la FAO para
Amrica Latina. Estudios para el Seminario Latinoamericano Experiencias Exitosas de Combate a la Pobreza
Rural: lecciones para una reorientacin de las polticas. (RIMISP, Santiago de Chile) Elaborado por: Rolando
Cordera Campos y Leonardo Lomel Vanegas, Facultad de Economa, UNAM. Mxico, p.1999, p. 6.
197
Tal como lo afirma Julin F. Bertrunou ... el programa concentra recursos y prestigio en manos del Poder
Ejecutivo, y principalmente en la figura del presidente del pas. Este se ha convertido en el motor de esta
nueva poltica, al margen de las estructuras tradicionales del partido y por encima del tramado burocrtico,
137
electoral) ignorando, inclusive, la autoridad de las lites locales del propio
partido. Los Comits de Solidaridad, en algunos casos se formaron a partir de
las organizaciones preexistentes priistas, pero en muchas otras ocasiones
saltaron estas estructuras y constituyeron nuevos liderazgos, ms apegados al
gobierno federal (sobre todo a las delegaciones de desarrollo social) que las
instancias locales.

La excesiva politizacin de la imagen del programa, en particular durante la
segunda mitad del sexenio (1991-1994) propici no slo que se le atacara cada
vez ms desde la oposicin, sino que se le viera con recelo dentro del propio
partido gobernante. La identificacin del programa con la figura del presidente
en turno llev a un abandono casi automtico del mismo una vez concluida la
administracin de Carlos Salinas de Gortari, que impidi darle continuidad a
las acciones que haban probado su eficacia y llevar a cabo un balance
objetivo de sus aciertos y limitaciones.
198

Ms all de las motivaciones de fondo, no cabe duda de que la estrategia
del programa desat un proceso de descentralizacin que permiti el
fortalecimiento de la capacidad financiera, administrativa y ejecutiva de los
municipios, y que en casos particulares, comenz con una movilizacin social
inexistente, ms all de los mecanismos tradicionales priistas.
Formado en las filas salinistas, el gobierno de Otto Granados Roldn
adopt el PRONASOL como estrategia de desarrollo social en los primeros
dos aos de su administracin. Hizo suya la filosofa del proyecto y la plasm
en el Plan de Desarrollo Estatal 1992-1998, cuando explicaba en el
diagnstico de desarrollo social, que el xito de una poltica se basaba
principalmente en la organizacin de los individuos y las comunidades,

logrando que gran parte del xito poltico del programa se deba a su activismo personal. (Bertrunou, op. cit.
Programa Nacional de p. 235).
198
Ibid. p. 48.
138
mediante la convocatoria a la ciudadana a participar de manera organizada y
directa en la resolucin de sus propias necesidades.
199

Como lo haba determinado la comisin federal, el programa de
Solidaridad fue instrumentado en la entidad, por el Comit de Planeacin de
Desarrollo de Aguascalientes (COPLADEA), que ya exista desde 1986. Para
impulsar los procesos organizativos que requera PRONASOL, el gobierno
del estado crea la Secretara de Desarrollo Social y modifica la Ley de
Planeacin abriendo un espacio a la participacin de los comits en el
proceso de planeacin del desarrollo del estado.
200
Dicho espacio lo ocuparan
los Comits de Solidaridad principalmente, y despus las dems
organizaciones del sector social.
El Programa de Solidaridad desde su instrumentacin con Barberena
Vega en Aguascalientes, promovi una incipiente participacin en el ejercicio
de la poltica social de las comunidades, muchos significaron un proceso de
aprendizaje y compromiso significativo. Sin embargo, paralelamente algunos
de los involucrados tuvieron un empoderamiento que los llev a tener
posiciones a veces intransigentes que les impidieron continuar su trabajo
desde la comunidad con las nuevas autoridades.
201
Adems, no est de ms
recordar la situacin poltica pos-electoral en la que el grupo olivarista, que
contaba an con una parte significativa de apoyo popular, se resista a ceder
espacios de poder poltico de sus lderes tradicionales.
Enero 1993, SEDESO del Estado (en coordinacin con la delegacin de
SEDESOL), inicia el Proyecto Los Talleres de Planeacin Participativa, que
se desarrollan como estrategia de promocin a la organizacin social en
Aguascalientes. Tena como objetivo principal integrar la participacin

199
Plan Estatal de Desarrollo 1992-1998, Gobierno del Estado de Aguascalientes, p. 5.
200
Silvia Bnard Calva, Pobreza y participacin social en Mxico. Una aproximacin al caso
Aguascalientes, CIEMA, Mxico, 1999, p. 44.
201
Ibid. P. 33.
139
ciudadana en la planeacin del desarrollo del Estado, por medio de la
metodologa del anlisis de problemtica, exploracin de alternativas y
presentacin de propuestas en un taller de discusin comunitaria. Los talleres
eran el primer paso para la formacin de organizaciones con mayor
permanencia que los comits de solidaridad. Por tanto, el Taller de Planeacin
Participativa (TPP) se convierte en la estrategia del gobierno estatal para
impulsar la organizacin y participacin social, es decir, una real poltica
pblica de impulso a la participacin ciudadana en la toma de decisiones
gubernamentales, en este caso, en la etapa de planeacin del desarrollo de la
entidad.
Segn Silvia Bnard los TPP representaron un cambio cualitativo de los
comits de solidaridad. Estos ltimos consideraban la cogestin y vigilancia
de una obra especfica como un medio de integrar a la participacin
ciudadana, mientras que los talleres buscaban fomentar el anlisis y reflexin
de las necesidades de la comunidad para una posterior solucin pblica (todo
con la asesora de un concertador social), esto es, promovan el aprendizaje
social de la toma de decisiones y formacin de la agenda pblica
202
. Granados
crea que la realizacin de una poltica pblica, deba contemplar la
participacin de los comits en el diseo, ejecucin y control de las acciones
de poltica social, as como en los sistemas estatales y municipales de
planeacin.
203
Pareca ser que el taller se convertira en un verdadero

202
Gustavo Meza, unos de los coordinadores de los Talleres de Planeacin Participativa, comentaba en clase
(en la ctedra de Gestin Pblica para la carrera de Ciencias Polticas y Administracin Pblica de la
Universidad Autnoma de Aguascalientes, 2002), que el taller se constitua como una verdadera escuela de
anlisis de la poltica pblica local. El promotor comenzaba con incitar a la discusin de las principales
problemticas de la colonia o comunidad de los participantes. Despus se escogan no ms de tres
necesidades que tuvieran mayor prioridad. Con base a dinmicas como lluvia de ideas o los conocidos
rboles de causas-efectos se determinaban distintas soluciones a cada problema. Con la participacin
experta, ms no determinante del promotor, se analizaban las alternativas de solucin para cada una de
ellas, con el fin de comparar costos, beneficios y alcances de las soluciones. Por medio de la discusin y el
anlisis del proceso anterior, los participantes determinan cul es la gestin primordial a desarrollar y una
propuesta de poltica pblica, que ser llevada a las autoridades respectivas.
203
Plan Estatal de Desarrollo 1992-1998, op. cit. p. 12.
160
espacio de participacin y que podra contribuir a legitimar el papel del
gobierno frente a los colonos y aumentar su grado de credibilidad.
204

La poltica se aplic a 62 colonias de la ciudad y el rea conurbada de
Jess Mara. Tuvieron que cambiar algunas de las colonias elegidas
previamente debido al desinters de la poblacin o por las diferencias con los
lderes de la colonia pertenecientes al Partido Revolucionario Institucional.
203

La estrategia participativa de los TPP logr insertarse a la Ley de Planeacin
Estatal, con la idea de que la formulacin de la inversin estatal se realizara
desde los municipios, mediante mecanismos de consulta a asambleas
comunales, y que dos o tres representantes de stas asistieran a reuniones del
COPLADEA. Sin embargo, los talleres permanecieron slo en el ltimo
trimestre de 1994, antes de ver resultados exitosos. El proyecto de planeacin
participativa de Otto Granados, fue coartado por dos circunstancias
principales que se desarrollaron durante su mandato: el cambio de nombre y
sentido de los talleres como reivindicacin de la faccin priista tradicional; y
el Nuevo Federalismo impulsado por el presidente Ernesto Zedillo Ponce de
Len.
Derivado de la pugna interna del PRI local, los olivaristas consiguieron
intervenir en la direccin de SEDESO (estatal), de forma que el grupo que
mantena las ideas de gestin participativa (y que no tena una afiliacin
poltica clara) fue perdiendo fuerza ante aquellos que estaban plenamente
convencidos de regresar a las antiguas prcticas clientelares. Debido a que los
talleres de planeacin participativa constituan un peligro latente para el
estatus de los lderes tradicionales del PRI (lderes de colonia y seccionales),
y aunado al escaso apoyo del gobierno municipal de Fernando Gmez
Esparza (1993-1995) para dar respuesta a las demandas surgidas en los

204
Silvia Bnard, op. cit. p. 63.
205
Ibid. p. 56.
161
talleres, la estrategia de Otto Granados cambiara su denominacin a Talleres
de Participacin, cuyo nombre lejos estara de su verdadera actuacin.

Con el cambio de nombre, y con ello del procedimiento de trabajo, los
Talleres [de participacin social] se convirtieron, en un instrumento de
legitimacin, en una poltica asistencial, paternalista, inmovilizadora y
clientelar que permita tener una poblacin cautiva y vinculada a
procedimientos institucionales. Ahora el concertador social se convierte en
promotor de los servicios institucionales, sobre todo del nivel estatal: becas de
capacitacin para el trabajo, despensas.
206

El concertador que actuaba slo como un capacitador u orientador de la
dinmica de la estrategia participativa, fue colocado en un papel de
intermediario, pues las gestiones que se derivaban del taller slo podan ser
resueltas aprovechando sus relaciones (partidistas, familiares o amistosas) con
las dependencias, regresando a la lgica priista del trueque de beneficios
comunitarios por lealtad poltica, ahora a la faccin tradicional priista. La
forma de interaccin sociedad-gobierno regres a la informalidad y se prest
de nuevo al compadrazgo, pero sobre todo abandon el sentido de autogestin
y aprendizaje de solucin de demandas, hacia el paternalismo caracterstico
del rgimen. En resumen, los TPS eliminaron la metodologa de la planeacin
participativa y dejaron de impulsar la vida asamblearia, optando por una
participacin ciudadana manipulable y por una sociedad cautiva al vaivn de
los procesos poltico electorales.
Los Talleres de Participacin Social continuaron an despus de las
elecciones de 1995, aunque en los municipios donde gan Accin Nacional
(Aguascalientes, Coso, Rincn de Romos y Calvillo), sus concertadores
fueron retirados inmediatamente.
La estrategia del Taller de Planeacin Participativa, despus viciada por
el grupo tradicional priista, fue eliminada por completo cuando el presidente

206
Ibid. p. 75.
162
Ernesto Zedillo decret el llamado Nuevo Federalismo, transfiriendo mayores
facultades a los municipios para que stos determinaran su propio desarrollo.
En la seccin de desarrollo regional del Plan Nacional de Desarrollo
1995-2000, se dej en claro los dos ejes que guiarn a la administracin
zedillista: la descentralizacin de los recursos a las instancias
gubernamentales ms cercanas a las necesidades de la poblacin y la
participacin de sta en la formulacin de su propio destino poltico social.

... el nuevo federalismo propone fortalecer la capacidad institucional y los
recursos pblicos en las rdenes de gobierno ms cercanas a la vida cotidiana
de las comunidades. Es all donde surgen los problemas, se general las
demandas y deben aplicarse las soluciones. [...] Un propsito fundamental es
ampliar los cauces para que las comunidades participen ms activamente en la
definicin de programas socialmente prioritarios de la gestin gubernamental
y cuenten con la capacidad de decisin, ejecucin y evaluacin
correspondiente.
207

Los recursos del Ramo XXVI, llamado Solidaridad y Desarrollo
Regional, seran ahora manejados por los municipios bajo un esquema nico
de operacin: hipotticamente, el Consejo de Desarrollo Municipal sera el
nico en tener acceso al Fondo de Solidaridad Municipal (despus Fondo de
Desarrollo Municipal), de tal forma que dicho consejo, se convirti en el
instrumento de participacin social en el marco del nuevo federalismo. La
dinmica se desarrollaba de la siguiente forma: en primera instancia se
formaba un comit comunitario, cuya clula bsica de decisin era la
asamblea; la reunin de varios de estos comits en un Consejo de Desarrollo
Social Comunitario, que a su vez, nombraba representantes para el Consejo de
Desarrollo Municipal, en donde resida la decisin ltima de realizacin de
obras y la disposicin de los recursos federales. Entonces los distintos tipos de
comits y consejos supuestamente ciudadanos, eran corresponsables del

207
Plan Nacional de Desarrollo 1994-2000, Presidencia de la Repblica.
163
diagnstico, programacin, presupuestacin y ejecucin de las acciones de
desarrollo social en sus comunidades, as como la verificacin, seguimiento y
control de la aplicacin de los recursos del Fondo de Desarrollo Social
Municipal.
A pesar de que en el discurso la estrategia da muestras de un intento de
insercin de la participacin social comunitaria a la planeacin e
instrumentacin de polticas pblicas municipales, desde su origen en 1996,
poco a poco se fue desvaneciendo a una poltica de financiamiento desde las
instancias gubernamentales para el combate a la pobreza extrema, con
programas y obras muy especficos.
El Consejo Municipal promovido por la descrita estrategia federal nunca
tuvo en el municipio de Aguascalientes la oportunidad de funcionar en toda su
amplitud. La razn se circunscribe al marco de la alternancia poltica
municipal de 1995. Sin embargo, el sentido general del nuevo federalismo, s
otorg a las autoridades municipales una trascendencia que nunca antes
haban tenido en el desarrollo de sus localidades. La autonoma municipal
sera defendida por Partido Accin Nacional como prioridad en el momento
de acceder al cabildo.

2.2.2. Elementos coyunturales: el contexto de alternancia poltica

Leticia Barraza propone varias causas estructurales del fortalecimiento
electoral del PAN en la historia poltica moderna de Mxico. En primer lugar,
el desarrollo econmico sostenido de 1940 a 1980, en el que surgi un
contingente social que no estaba insertado en el sistema corporativo del PRI,
sobre todo grupos de empresarios y una enorme y diversificada clase media,
ambos con mayor incidencia en el terreno electoral. El temor a la caducidad
del sistema hegemnico y el peligro de las decisiones autoritarias, como la
164
nacionalizacin de la banca, que motiv a empresarios, comerciantes y
trabajadores por cuenta propia a mirar otras alternativas de poder. La
desconfianza de las clases medias ante la burocracia, que se ha enriquecido a
costa de los esfuerzos individuales (en el caso de las clases medias urbanas) y
a costa de las regiones (en el caso de la poblacin del norte). Y por ltimo, la
inminente crisis del sindicalismo, sus lderes y el sistema corporativo como
medio de control poltico.
208

Las causas descritas se reflejaron en el estado de Aguascalientes a partir
de la dcada de 1980. El boom econmico, principalmente provocado por la
llegada de capital extranjero al estado y que consolid el impulso a la
industrializacin, cre una clase media (en trminos generales) con un nivel
de escolaridad elevado y una calidad de vida muy superior a la de los aos
sesentas.
209
Adems, con la fama de oasis de Mxico por la prosperidad
econmica y tranquilidad poltica, Aguascalientes recibi una oleada de
migrantes de las zonas aledaas a la entidad, como Zacatecas, San Luis
Potos, Jalisco, pero sobre todo de la Ciudad de Mxico despus de la
descentralizacin del INEGI. La cultura poltica tradicional, tuvo
repercusiones con la llegada de estos nuevos habitantes mucho ms
politizados que los propios aguascalentenses.
Los principales beneficiarios de la modernizacin urbanstica e industrial
de la entidad y la ciudad capital en los ochenta y noventas fueron

208
Leticia Barraza, El Partido Accin Nacional y el rgimen poltico mexicano en Foro Internacional,
nm. 3 (enero-marzo 1991), Colegio de Mxico, p. 418-445.
209
Aguascalientes puede insertarse dentro de los municipios que clasificaron Mario Alejandro Carrillo y
Liliana Lpez Levi como espacios electorales con alternancia (donde los diferentes partidos que compiten
por los puestos de eleccin popular tienen parecidas o muy parecidas, posibilidades de ganarlos). De los
municipios ganados por el PAN hasta 1993, concluye que tienen una serie de variables socio-econmicas en
comn que los distinguen de otros municipios gobernados por el PRI o PRD: tienen un claro predominio de
las actividades terciarias y secundarias; salarios en mejores condiciones de la media nacional, as como sus
ndices de PEA y desocupacin; son unidades territoriales con una alta concentracin humana localizadas en
ncleos urbanos indispensables; y tienen poblaciones criollas y mestizas, catlicas, con un ndice de
escolaridad mayor al de la media nacional (Nicasio Garca, Mario Alejandro Carrillo & Liliana Lpez
Entre la contingencia y la permanencia: los municipios con alternancia del Partido Accin Nacional, en El
Cotidiano, no. 58, octubre-noviembre 1993. UAM-Azcapotzalco, p. 95).
163
principalmente constructores, empresarios y comerciantes locales. La
consolidacin de esta clase empresarial, sobrepas el pacto de no agresin y
el sistema de cuotas y prebendas del rgimen hegemnico local, y exiga
mucho ms participacin en los designios del desarrollo econmico local.
Si bien la crisis de 1982 no tuvo un impacto local semejante al resto del
pas, fue la crisis post-salinista la que llev consigo a empresarios,
comerciantes y grupos de clase media, muy lejos del alcance de los lderes
locales priistas
210
. Dicha crisis implicaba el declive econmico, la violencia
poltica reflejada en los asesinatos de personajes importantes de la poca
(principalmente del candidato a la presidencia Luis Donaldo Colosio), la
guerrilla en Chiapas, todo lo anterior aunado a la figura del entonces
presidente Carlos Salinas de Gortari. La cercana con el primer mandatario
que en algn momento fue ventaja, se convirti de un ao a otro en un
estigma para el gobierno de Otto Granados Roldn.
Pero contundentes fueron los factores locales que dieron fortaleza al
PAN en el municipio, a tal grado de conseguir la victoria en las elecciones
municipales de 1995. Como ya lo habamos mencionado, la eminente
confrontacin de lites al interior del PRI, transmita una sensacin de
inestabilidad poltica que en dcadas no se haba presentado ni en menor
grado. Un ejemplo de ello fue la formacin del grupo poltico Unidos por
Aguascalientes (UPA), que declaraba pblicamente su apoyo al candidato no

210
En entrevista, Luis Humberto Lpez Rodrguez, Coordinador de Promocin Social de la Secretara de
Desarrollo Social Municipal de la gestin de Alfredo Reyes, comenta que su razn de entrar al Partido
Accin Nacional fue precisamente el golpe de la crisis nacional de 1994 a los empresarios locales: Yo
trabajaba en una empresa, esa empresa estaba protegida por el entonces gobernador Otto Granados, porque
padeca el declive econmico. Me dola el corazn porque los dueos de la empresa tuvieron que despedir a
3,000 empleados, gracias a Dios hoy ya volvi a salir adelante, y ver derrumbados a mis jefes, obviamente da
mucho coraje, entonces definitivamente se sinti la crisis econmica muy fuerte.... (Entrevista realizada el 7
de Julio 2007).
166
oficial del partido en las elecciones municipales, Enrique Pasillas Escobedo,
identificado como ottista
!##
.
Sin embargo, el elemento de trascendencia inmediata fue la concesin
del servicio de agua potable en el municipio capitalino, Una decisin
desafortunada por parte del gobierno municipal de Fernando Gmez Esparza
(administracin 1992-1995) se convirti en el eje central de la campaa a la
alcalda de Aguascalientes.
El gobierno priista haba procurado abarcar casi todos los servicios
bsicos de infraestructura a la poblacin del municipio, sin embargo, la
cuestin del agua potable y alcantarillado daba mucho que desear: en el
centro urbano prevaleca un deficiente estado general de las tuberas por la
antigedad de las redes; en la periferia se haban construido nuevos
fraccionamientos sin control de los materiales ni respeto de las normas en la
materia.
212
Adems el crecimiento urbano requera de mayor inversin para
dotar a las nuevas colonias populares de todo el sistema hidrulico, inversin
que el municipio no poda solventar por s solo. La administracin municipal
toma la decisin de otorgar el servicio del agua en 1993, a la empresa
Concesionaria de Agua S. A. (CAASA) del grupo ICA (Ingenieros Civiles
Asociados) y el grupo Gnrale de Eaux. El proceso respondi al sistema
central vertical clsico del rgimen autoritario priista, sin una consulta previa
a grupos sociales, polticos o econmicos de la ciudad. La concesin
implicaba que la empresa absorbera la deuda pblica en el sector
(aproximadamente 71 millones de pesos) y adems cedera el 10% de sus
ingresos al municipio.

211
Esta organizacin tena como objetivo implcito apoyar la candidatura de Armando Lpez Campa para la
presidencia municipal de Aguascalientes, personaje vinculado a la corriente de los olivaristas, y que
argumentaba la falta de trabajo de partido y experiencia en campaas electorales de los candidatos ottistas
como Carlos Lozano de la Torre y Gonzalo Padilla Gallardo.
212
Mario Bassols Ricardez, El PAN en Aguascalientes. Privatizacin, alternancia y conflicto, en
Ciudadana, poder poltico y gobierno, editado por Red Nacional de Investigacin Urbana (RNIU), Mxico
2000, p. 15-25.
167
En un ao se demostraron mejoras considerables en el sistema y en el
abastecimiento (cerca de un 97% de la poblacin citadina contaba con el
servicio), sin embargo, como consecuencia de la crisis econmica de 1995, la
empresa concesionaria se vio obligada a incrementar las tarifas por consumo
de agua y a efectuar cortes al suministro del vital lquido (situacin que en el
municipio llamado Aguascalientes pareca absurdo), debido a que no poda
hacer cara al endeudamiento inicial con el alto porcentaje de morosos en el
pago.
Entonces se produce una fractura social trascendental. El descontento de
los ciudadanos por las medidas de la concesionaria fue imposible de
ocultar,
213
as como tambin fue evidente el abandono de la autoridad
municipal ante las quejas. La actitud era mandar a la gente directamente con
CAASA para que entre ellos arreglaran el problema. El ayuntamiento de
Fernando Gmez decidi no meterse ms en el asunto del agua. Y es
precisamente este problema local, el rea de oportunidad ms importante que
encontr el candidato del PAN, Alfredo Reyes Velzquez,
214
para conseguir
la victoria por la presidencia municipal de Aguascalientes
213
.

213
Cabe resaltar que este conflicto fue excepcional por el nacimiento de organizaciones ciudadanas, fuera del
marco priista y estatal, como el Frente de Organizaciones Cvicas del Agua (FOCA) o el Frente Estatal de
Accin Popular, en el que participaban entre otras organizaciones el Partido Verde Ecologista de Mxico,
Foro Democrtico, Partido del Trabajo, el Barzn, Usuarios del Agua, Partido de la Revolucin Socialista,
Jubilados y pensionados de Ferrocarriles de Mxico, entre otros...
213

214
Alfredo Martn Reyes Velzquez naci el 11 de noviembre de 1953. Estudi Ingeniera Industrial en el
Instituto Tecnolgico de Aguascalientes (ITA). Su experiencia profesional la desarroll en el mbito textil en
la empresa propiedad de la familia (uniformes y equipamiento deportivo). Se desempe como Secretario de
Comunicacin y Relaciones Pblicas en COPARMEX y presidi el sindicato empresarial en 1993. Antes de
convertirse en Presidente Municipal de Aguascalientes, slo tena como antecedente poltico la candidatura a
regidor por Accin Nacional en 1986 (Datos obtenidos de resea biogrfica del peridico Sol del Centro, 15
de Enero 1996).
215
El tema recurrente en las elecciones de 1995 fue el del problema del agua. El candidato del PAN prometi
el retiro de la concesin del servicio a CAASA basado en el argumento de que la empresa se haba
descapitalizado y ello haba obligado a una indexacin de las tarifas muy por encima de lo pactado, en
consecuencia, estaba imposibilitada para ofrecer un servicio de calidad y tarifas justas. Para mayor detalle,
consultar artculo de Mario Bassols Ricardez, El PAN en Aguascalientes. Privatizacin, alternancia y
conflicto (op. cit.)
168
2.3. Voluntad poltica: la administracin de Alfredo Reyes
Velzquez (1996-1998)

2.3.1. Formacin de la agenda de gobierno

2.3.1.1. Adopcin del asunto y problematizacin

La campaa por la presidencia municipal de Aguascalientes del ao 1995
transcurre en medio de una coyuntura histrica muy especial. Si Accin
Nacional no hubiera ganado esa alcalda, tal vez no se hubiera presentado otra
oportunidad tan fcilmente. Simplemente todos los factores econmicos,
polticos y sociales parecan estar en contra del candidato del PRI: las ya
descritas crisis de legitimidad del PRI por la reciente crisis econmica
nacional y la cada sbita de la simpata presidencial; la divisin interna del
partido en la entidad, que se vio claramente publicitada desde das antes de la
seleccin de su candidato y que se afianza durante toda la campaa; tambin
el quiebre de la alianza que haban mantenido con las lites empresariales
locales, con motivo al declive econmico, y que las lleva a buscar otras
alternativas polticas (PAN)... Sin embargo, el problema de la concesin del
agua, llen la discusin de los partidos polticos durante la campaa poltica y
el PAN logr utilizarlo a su favor.
A lo largo de la campaa, el equipo del candidato panista comienza a
reconocer una necesidad en la poblacin:

... eso el Ingeniero Reyes lo empez a observar, l traa una libretita, es muy
prctico, le encanta escuchar a las personas. Entonces tomando nota nos pidi
despus que furamos rescatando toda la informacin de la famosa libreta, de
las peticiones de las personas. Una detonante, una cuestin reiterativa de la
169
ciudadana, es que quera que fueran escuchados, entonces ah nosotros
observamos un rea de oportunidad...
216

Si bien, la participacin ciudadana no se haba planteado dentro de las
propuestas de campaa (stas giraban en torno al problema del agua,
especficamente devolver el servicio del agua al municipio), durante sta el
PAN se pudo dar cuenta de la inquietud hacia la apertura de canales de
comunicacin social y del hartazgo de las estructuras priistas que se
mostraban como caducas e intiles ante los entonces recientes
acontecimientos.
La opinin pblica reconoca la buena organizacin y administracin
priista, pero la exigencia de participacin ciudadana, de ser escuchados,
obedeca a cuestiones distintas a la desatencin ciudadana. Silvia Daz,
subdirectora de Promocin Comunitaria en la gestin municipal 1995-1998
recuerda que al llegar de Len a Aguascalientes, pudo darse cuenta de que el
municipio hidroclido contaba con una cobertura satisfactoria de
infraestructura bsica en las colonias (luz, agua, pavimentacin, etctera),
muy diferente a la situacin que haba encontrado en Len en el momento de
la alternancia poltica. Desde la perspectiva de la subdirectora, la
inconformidad ciudadana giraba en torno a la necesidad de redistribucin de
beneficios de asistencia social, es decir, que las despensas, programas de
adultos mayores, becas y dems beneficios sociales ya no fueran ms
monopolio de liderazgos priistas (que en su mayora se haban vuelto
negativos), y por el contrario, se contara con una nueva estructura de
organizacin civil que terminara con los vicios del rgimen autoritario, como

216
Entrevista al Coordinador de Promocin Social de la Secretara de Desarrollo Social 1995-1998 (7 de
Julio 2007).
170
el clientelismo, el compadrazgo la invasin a la privacidad de los lderes,
217

etctera.
Uno de los entrevistados de esta investigacin (Secretario de Desarrollo
Social Municipal en el periodo de Alfredo Reyes) afirma que la experiencia
del PRONASOL abri una brecha en la concepcin de la ciudadana sobre la
organizacin y los liderazgos sociales. Reconoce que a la poltica de comits
de colonos que implement el gobierno panista de alternancia municipal, le
ayud sobremanera la inercia que haba de participacin ciudadana, que de
algn modo se deton con la existencia de esos programas de
Solidaridad....
218
De la misma forma, la experiencia relativamente corta de
los Talleres de Participacin Social que llev a cabo el gobierno del Estado
(de Granados Roldn), qued grabada en la memoria de los aguascalentenses.
Pareciera que los ciudadanos comenzaron a darse cuenta de que la
organizacin vecinal o comunal, en contacto directo con representantes de
gobierno, y la llamada cogestin derivada de un proceso de reflexin sobre
demandas y alternativas de resolucin, les traa beneficios inmediatos en su
entorno. De esta manera, el intermediario de la estructura corporativa priista
deja de ser imprescindible para la gestin de demandas de obra pblica y
beneficios sociales. Al contrario, los liderazgos representan a un modelo de
interlocucin gubernamental totalmente desgastado.
Por tanto, el triunfo del PAN responde al desgaste del sistema poltico
priista (que se refleja en sus divisiones internas) y a las demandas de una
sociedad, no slo distintas a antao, sino que exige respuestas alejadas al

217
En relacin a esto una de las entrevistadas comenta: Una referencia respecto al movimiento territorial de
los lderes priistas es que se metan en la vida privada de la gente, por ejemplo, que se enferm fulanita y hay
que llevarla al hospital; que ya se pele con el marido, etc. Entonces los lderes estaban muy metidos con la
gente y dijeron ya basta!. Entonces haba que determinar el espacio pblico, en donde podamos meternos.
No en sus familias ni en cuestiones personales. Quisimos diferenciar esa parte de lo pblico de lo privado
(Entrevista a la Subdirectora de Promocin Comunitaria en la gestin municipal de Aguascalientes 1995-
1998, 10 de Julio de 2007).
218
Entrevista al Secretario de Desarrollo Social Municipal 1995-1998, 5 de Julio de 2007.
171
clientelismo, paternalismo o corporativismo y dispuesta a alcanzar la
democracia, por lo menos en el terreno electoral.
El 6 de Agosto de 1995 el Partido Accin Nacional, con el candidato
Alfredo Reyes Velzquez (conocido popularmente como El Mosco), obtuvo
92 mil 863 votos, lo que signific el 52.13% de los sufragios totales en las
elecciones para elegir Presidente Municipal de la capital de Aguascalientes
sobre el candidato del PRI, Enrique Pasillas Escobedo. Adems consigui la
victoria en los municipios de Calvillo, Coso y Rincn de Romos
219
y una
importante presencia junto al PRI en la renovacin de diputados del Congreso
Estatal (el PAN gan los siete distritos urbanos de la capital y el X y XIV del
interior del estado, correspondientes a Calvillo y Rincn de Romos
220
). El
cabildo qued integrado por dos sndicos de origen panista, nueve regidores
del PAN, dos regidores priistas, uno del PRD y un regidor del Partido del
Frente Cardenista de Reconstruccin Nacional (PFCRN). Lo anterior, recrea
un ambiente propicio para emprender cambios administrativos y polticos,
pues por lo menos en apariencia, exista un apoyo importante del Partido
Accin Nacional en el cabildo y, en caso necesario, en el Congreso del
Estado. Sin embargo, la contraparte no tan positiva fue la cohabitacin con el
gobierno estatal y el federal de distinta extraccin partidista. Esto generar
problemas polticos de sobreposicin de estrategias de participacin
ciudadana y por tanto confusin por parte de los ciudadanos y peleas entre
autoridades por el control de las estructuras vecinales.

219
En las elecciones municipales de 1995 en Calvillo, el PAN obtuvo 52.86% frente al 40.35% del PRI; los
resultados de Coso fueron 46.91% y 46.80% del PAN y PRI respectivamente; y en Rincn de Romos la
victoria fue tambin para el PAN con el 51.24% de los votos frente al 38.71% del PRI (Fuente: Consejo
Estatal Electoral).
220
Despus de una significativa disputa en la designacin de curules de representacin proporcional, que fue
resuelta por el Tribunal Local Electoral (ver artculo de Miguel ngel Ochoa Snchez, Las elecciones
municipales y distritales de Aguascalientes del 6 de Agosto de 1995, en Crisol, ao VI, nm. 56, septiembre
1995, Aguascalientes, Mxico, pp. 10-15), el Congreso del Estado, qued constituido de la siguiente manera:
Accin Nacional con nueve diputados de mayora relativa y cuatro de representacin proporcional; el PRI
con nueve diputados de mayora relativa y dos de representacin proporcional; un diputado del Partido Frente
Cardenista de Reconstruccin Nacional; un diputado del PRD; un diputado del Partido del Trabajo y un
diputado del Partido Verde Ecologista de Mxico.
172
La participacin ciudadana se convirti en un tema prioritario de la
agenda de gobierno de la primera administracin de extraccin panista del
municipio de Aguascalientes. Como ya lo hemos descrito con anterioridad, el
problema del agua saca a flote la necesidad de participacin ciudadana, para
evitar toma de decisiones irresponsables y lejanas a la voluntad general. La
sociedad aguascalentense requera sentirse escuchado y la coyuntura fue
canalizada por el PAN en las elecciones municipales.
Existen dos perspectivas explicativas de por qu el gobierno de Accin
Nacional, define como prioritario la inclusin de la participacin ciudadana
en la agenda de gobierno. La primera, la amerita a la doctrina partidaria. En
este sentido, se afirma que Accin Nacional tiene profundamente arraigado la
procuracin de la participacin ciudadana, pues va ligado con la necesidad
de crear un tejido social a travs de las llamadas sociedades intermedias.
221

stas se entienden como aquellas organizaciones que estn entre el gobierno y
la persona, y que procuran fortalecer al ciudadano ante las autoridades.
Pueden ser asociaciones de padres de familia, clubes deportivos, colegios de
profesionistas, sindicatos empresariales o comits de colonos. Lo importante
es que dichas agrupaciones vecinales permiten la vertebracin social, la
creacin de espacios de concertacin y debate pblicos y por tanto se
constituyen como elementos indispensables para la cohesin social.
Evidentemente basado en la teora clsica de las agrupaciones civiles de
la democracia norteamericana que describe Tocqueville, el pensamiento
panista considera que estas organizaciones deben surgir de forma natural, casi
espontnea de la voluntad popular. Lo ideal es que el gobierno no interfiera en
los procesos de creacin de organizaciones civiles: lo ms ortodoxo es que
hubiera salido de ellos [los ciudadanos] totalmente, comentaba el secretario
de Desarrollo Social. Y adems, que esas organizaciones lleguen a

221
Entrevista al Secretario de Desarrollo Social Municipal 1995-1998, 5 de Julio de 2007).
173
consolidarse en todos los campos de la actividad social. Una frase recurrente
de los entrevistados, al preguntarles por la visin partidista de la participacin
ciudadana, fue: tanto gobierno como sea necesario y tanta sociedad como sea
posible. Lo anterior refiere a una concepcin de las organizaciones sociales,
como verdaderas responsables del desarrollo comunitario, y el gobierno como
subsidiario, como apoyo y gestor para que lo logre.
Contrario a lo anterior, es la opinin de que la insercin de la
participacin ciudadana a la agenda gubernamental en Aguascalientes no
obedece a los principios de doctrina. Silvia Daz explica que ni siquiera existe
una identificacin plena de los aguascalentenses con la doctrina panista. Es
caso contrario el de Len, por ejemplo, debido a su fuerte arraigo al
catolicismo y al activismo social generado por la guerra cristera, lo cual lo
mantuvo siempre mucho ms ligado a las tesis doctrinarias de Accin
Nacional. La priorizacin de la participacin ciudadana en la agenda de
gobierno, obedece a la necesidad de reproducir los proyectos exitosos de otros
gobiernos panistas de transicin.
Los rasgos comunes de estos gobiernos, de transicin del PAN, se
pueden englobar bsicamente en las siguientes acciones: racionalizacin y
modernizacin de sus estructuras administrativas, fortalecimiento de las
finanzas pblicas a travs de la mejora en la recaudacin de ingresos propios
y reduccin de los gastos operativos, aumento en la transparencia en el uso de
los recursos, mejoras en la prestacin de los servicios pblicos, desarrollo de
esquemas de informacin a la ciudadana, de acceso a la autoridad y de
participacin ciudadana en acciones y proyectos especficos, as como la
promocin de mecanismos ms abiertos y democrticos en la conformacin
174
de rganos de colaboracin vecinal o sectorial.
222
Este ltimo aspecto, es al
que se refiere Silvia Daz al afirmar:

...yo creo que ya haba cosas exitosas de otros gobiernos panistas y haba que
tropicalizar esas experiencias. Aqu en Aguascalientes no cabe duda de que
fue todo un xito al inicio de la administracin, porque si bien es cierto que en
Aguascalientes no haba una comunin con los principios del partido, si haba
una mentalidad de la gente nativa para progresar, o sea, nosotros no somos un
estado en donde nos conformemos con cualquier cosa, tan es as que el
gobierno no mantena esa imagen...
223

Es la experiencia exitosa leonense el fundamento de la estrategia de
participacin ciudadana del municipio de Aguascalientes. Por la situacin de
crecimiento urbano y econmico acelerado que experiment Len a finales de
la dcada de 1980 y principios de 1990, los gobiernos (panistas) tuvieron que
responder a una problemtica urbana importante: agua, alcantarillado,
alumbrado, limpia, panteones, mercados, rastros, etctera. Carlos Medina
Plascencia, presidente municipal de Len 1989-1992 requiri urgentemente
del apoyo ciudadano para la implementacin de proyectos y programas de
infraestructura. El espacio pblico se caracterizaba por ser activo y
movilizado en conflicto constante con el rgimen priista, por lo que su
modelo de participacin ciudadana estaba estructurado en dos niveles:

Un primer nivel macro donde el gobierno municipal detectaba grandes
sectores de la sociedad cuyo grado de organizacin eventualmente poda ser
alto para establecer un puente de relacin constructiva en la solucin de
problemas; tal era el caso de asociaciones de comerciantes, de profesionistas,
medios de comunicacin, iniciativa privada y empresarios, obreros y
campesinos [...] Un segundo nivel micro era donde la participacin se daba de
un modo ms directo. En este caso la relacin con la sociedad era inmediata.
El mecanismo de operacin parta del supuesto de atender con mayor grado de
contacto y coordinacin las demandas ciudadanas en aspectos de inters

222
Emilio Duhau, Dilemas de los gobiernos locales de alternancia, en Ciudades, nm. 41, enero-marzo
RNIU, Mxico, 1999, p. 12.
223
Entrevista a la Subdirectora de Promocin Comunitaria en la gestin municipal de Aguascalientes 1995-
1998, 10 de Julio de 2007.
173
comn. As el trabajo se orienta generalmente a la solucin de problemas de
obras pblicas en colonias y comunidades.
224

Sin embargo esta estructura de organizacin social institucionalizada
responde a un modelo de participacin muy peculiar: el de cogobierno. El
gobierno municipal de Medina Plascencia buscaba la integracin de la
participacin ciudadana, dentro de los cnones aceptados por el municipio y
siempre comprometidos con los objetivos del gobierno.
223
A este respecto,
Luis Humberto Lpez Rodrguez, coordinador de Promocin Social en el
municipio de Aguascalientes, recuerda:

Tuvimos la oportunidad de visitar varios municipios, pero yo concretamente lo
acompa [al Ingeniero Alfredo Reyes] a Len Guanajuato, y recopilamos
informacin. Carlos Medina platica en algunas entrevistas, que [en su gestin]
de repente se senta incomunicado y por eso hizo esto de la participacin. Y l
plantea Peso a peso, un programa que [segua esta lgica]: dnde ustedes
pongan un peso nosotros vamos a poner otro, pero lo vamos a hacer con
procesos de participacin. A los ciudadanos les cuesta menos trabajo
participar en las cosas, o sea construir algo, remozar algo, y nos cuesta ms
trabajo participar en las personas, o sea, vamos a trabajar en cambiar nuestra
forma de llevarnos en comunidad.
226

Por tanto, la problematizacin de la participacin ciudadana del
municipio guanajuatense es llevada a Aguascalientes por los funcionarios
pblicos responsables de la creacin de la estrategia. Pero pronto se daran
cuenta que las demandas ciudadanas eran sumamente distintas entre ambos
casos, y mucho ms, la propensin a la participacin tambin era

224
Enrique Cabrero. Len Guanajuato. El modelo de municipio-empresa, en Enrique Cabrero (coord.), La
nueva gestin municipal en Mxico: anlisis de experiencias innovadoras en gobiernos locales, Miguel
ngel Porra/CIDE, Mxico 1996.
225
Guadalupe Valencia Garca, La administracin panista del municipio de Len, en Alicia Ziccardi
(coord.), La tarea de gobernar: gobiernos locales y participacin ciudadana, Miguel ngel Porra, Mxico
1995, p. 117.
226
Julio 2007).
176
marcadamente diferente. Ms que la mera adopcin de la poltica se requera
una verdadera adaptacin de sta al caso hidroclido.

2.3.1.2. Diseo Institucional e innovacin de la poltica

En el mensaje de presentacin del Plan Municipal de Desarrollo 1996-1998,
Alfredo Reyes afirmaba que en Aguascalientes, la participacin ciudadana es
y ser fundamental para que se consolide la transicin a la democracia.
227
El
texto del Plan introduca dos cambios fundamentales con los formatos
priistas. Primero, una redaccin sujeta a un estilo puramente empresarial,
incorporando ttulos como misin, visin, retos, prioridades, valores,
instrumentos de accin, diagnstico, compromiso, etc. Y segundo, que en casi
todos los ttulos anteriores (a excepcin del de valores que estn relacionados
con el lenguaje de la ideologa del PAN) est incluida el concepto
participacin ciudadana, ya sea como un medio para mejorar el entorno y
otros fines (en la misin y visin), o como una necesidad primordial (retos y
prioridades). En general, se utilizan palabras clave que hacen alusin a la
participacin en todo el texto, como integracin de la sociedad, injerencia
ciudadana, incidir, corresponsabilidad...

Bajo un nuevo esquema de hacer gobierno en el que los ciudadanos tengan
cada da ms injerencia en la resolucin de sus necesidades comunes, este
Ayuntamiento erradicar el ejercicio del paternalismo por el principio de
subsidiariedad, para que pueda haber tanta sociedad organizada como sea
posible y slo tanto gobierno como sea necesario.
228

Inclusive el mismo Plan de Desarrollo, tuvo la intencin de ser forjado
por los llamados Foros de Accin Ciudadana, que sentaran las bases para

227
Plan Municipal de Desarrollo 1996-1998, Ayuntamiento de Aguascalientes, P. 5.
228
dem. P. 14.
177
conformar los objetivos del trienio. Bajo el eslogan: Que no decidan por ti,
participa!, la presidencia municipal invit a cinco foros que abordaron temas
como alcantarillado, seguridad pblica, vialidad, fomento econmico,
servicios pblicos, desarrollo social, entre otros. Una de las mesas ms
importantes fue sin duda, en la que se abordara el problema del agua. Aunque
se recibieron 143 propuestas en las mesas de trabajo, la caracterstica general
de los foros, fue la inasistencia y poca participacin de la gente.
229

El siguiente paso fue la modificacin del Bando Municipal y
Reglamento Interno para la creacin de las secretaras de Fomento de Micro y
Pequea Empresa, de Recursos Naturales y Medio Ambiente y la de
Desarrollo Social. sta ltima, que en la administracin anterior era slo una
direccin, fue delimitada a asuntos estrictamente de desarrollo social,
delimitando su competencia con otras reas como la de finanzas u obras
pblicas. Casi desde el momento de su creacin la Secretara de Desarrollo
Social sufri cambios importantes en su estructura. En un principio
comprenda cinco direcciones subordinadas:

1. Direccin de Educacin, Cultura y Deporte, que atenda el programa de
Escuelas Deportivas que se implement en colonias y fraccionamientos,
poniendo a un maestro de educacin fsica; en el aspecto de cultura,
coordinaba los eventos realizados en la exedra (plaza de armas) de la
ciudad; y realizaban cursos de valores, liderazgo, etctera.

229
Arranc el carrusel de los foros de accin ciudadano que organiza la presidencia municipal de la capital,
con el propsito de fomentar la participacin ciudadana en problemas de inters colectivo, de que la
autoridad no gobierne sola, sino en base a lo que la gente quiera, bueno, cuando menos eso es lo que se dice.
Ayer se toc el controvertido tema del agua con el registro de 12 ponencias; la asistencia estuvo desairada a
grado tal que los trabajos empezaron 35 minutos despus de la hora sealada, precisamente con la intencin
de esperar a que mayor nmero de sillas se ocuparan; haba ms edecanes, meseros y gente de prensa, que
pblico asistente... (Nota periodstica. A propsito. En el Sol del Centro. Martes 20 de Febrero 1996. P.
4). (Presidencia Municipal 1996-1998, 1996)
178
2. Direccin de Promocin Rural, precisamente para la atencin del rea
rural de Aguascalientes (Caada Honda, Peuelas, Salto de los Salado y
Calvillito) y que requera de programas distintos a la zona urbana.
3. Centro de Estudios Sociales del municipio de Aguascalientes (CESMA)
que se encargaba de producir y publicar investigaciones del acontecer
poltico, econmico y social de Aguascalientes.
4. Direccin de Concertacin Social, que especficamente manejaba los
recursos de PRONASOL.
5. Direccin de Promocin Social, rea que involucraba la estrategia de
creacin, organizacin y atencin de los comits de colonos.

A mediados del primer ao de gestin las dos ltimas direcciones se
fusionaran para constituir la Direccin de Promocin y Concertacin Social,
y en su interior conservara las dos anteriores reas:

Grfico 17. Organigrama simplificado de la Secretara de Desarrollo Social

La Direccin de Promocin y Concertacin Social, entonces, tendra
como funciones (a travs de la Subdireccin de Promocin Comunitaria), la
Secretara de Desarrollo Social
Direccin de
Educacin, Cultura
y Deporte

CESMA

Direccin de
Promocin Rural
Direccin de
Promocin y
Concertacin Social
Coordinador del PAC
Subdireccin de
Promocin Comunitaria
Subdireccin de
Operacin
179
promocin de la participacin de la ciudadana en la mejora de su bienestar
social, por medio de la promocin y fomento de organismos de participacin
ciudadana (comits de colonos) y proporcionar la asesora necesaria para su
integracin y concertacin de obras y acciones del Fondo de Desarrollo Social
Municipal, y la funcin de administrar, especficamente la Subdireccin de
Operacin, los Programas del Ramo XXVI que correspondan a la Secretara
de Desarrollo Social,.
230

La Secretara y sus subdirecciones tenan relaciones directas
permanentes con los secretarios de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de
Obras Pblicas, de Desarrollo Urbano y con el Director General de CAPAMA
y el Director de Seguridad Pblica y Vialidad para coordinar el seguimiento
de las peticiones hechas por la ciudadana; con el secretario de Finanzas para
solicitar la liberacin de los recursos econmicos que requieren los diferentes
Programas y Proyectos de la Secretara.
La Secretara y sus subdirecciones tenan relaciones directas
permanentes con los secretarios de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de
Obras Pblicas, de Desarrollo Urbana y con el Director General de CAPAMA
y el Director de Seguridad Pblica y Vialidad para coordinar el seguimiento
de las peticiones hechas por la ciudadana. Esa fue la diferencia trascendental:
la Secretara de Desarrollo Social se constituira como el eje de coordinacin
de todas las dems secretaras. Pedro Vargas de la Mora, el secretario de
Desarrollo Social en ese periodo, hace dos analogas interesantes para
explicar el cambio: el alcalde tuvo la sensibilidad de que el que fuera la
mquina de ferrocarril para jalar a los dems vagones, en este tema, de las
obras y las acciones en las colonias fuera Desarrollo Social... Es como
orientarse al mercado, en trminos de una empresa privada, el rea de ventas

230
Manual de organizacin de la Presidencia Municipal 1996-1998. Coordinacin de Sistematizacin
Administrativa. Ags., Aguascalientes (sin numeracin).
180
y mercadotecnia es la que sabe qu es lo que est pasando afuera, la que dice
a produccin lo que tiene que hacer...
231
Gustavo Martnez, coordinador de
asesores en la gestin de Alfredo Reyes, reitera ese cambio fundamental en
las relaciones entre dependencias municipales, pues SEDESO se encargara
de sumar los esfuerzos de todas las reas: antes, al atender una colonia, la
Direccin de Desarrollo Social contaba con pocos recursos administrativos y
financieros, pero con el nuevo modelo, la secretara colaborara con las de
Obra Pblica, Parques y Jardines, DIF Municipal, entre otras, para generar un
proceso de intervencin en el que todas las dependencias participan,
encabezadas por Desarrollo Social.
La estrategia municipal que se denomin Obra humana de la
administracin municipal, que implicaba la consolidacin del Consejo de
Desarrollo Municipal (de la estrategia zedillista) y el establecimiento de los
Mircoles Ciudadanos (programa estrechamente relacionado con la gestiones
panistas),
232
tena como objetivo fundamental la creacin de comits
ciudadanos, llamados Comits de Colonos, para colonias y fraccionamientos y
de Comits Comunitarios para el rea rural del municipio.
El diseo de la estrategia de los comits de colonos no tena un marco
normativo especfico, es decir, no contaba con el sustento jurdico que lo
reconociera como parte de las instancias incluidas en los procesos decisorios
del municipio, o que normara sus procesos; si bien la Subdireccin de
Promocin Comunitaria reconoce su relacin constante y directa con los
comits de colonos, stos no son considerados en el organigrama de la

231
Entrevista al Secretario de Desarrollo Social Municipal 1995-1998, 5 de Julio de 2007).
232
Una de las primeras gestiones en aplicarlo fue la de Len Guanajuato. Se considera que la dirigencia del
Partido Accin Nacional de los aos 1993-1994, fue la que pionera de lo que luego se convertira en los
Mircoles Ciudadanos. Responde a la demanda ciudadana de una administracin pblica capaz de escuchar
a los habitantes y se basa en la voluntad poltica de los gobiernos de alternancia de abrir la casa para que
ciudadanos y funcionarios puedan verse personalmente, aquellos para plantear sus necesidades concretas y
stos para escuchar sin la intermediacin de la ventanillas y los burcratas (Enrique Cabrero (1996), op. cit.
p. 440)
181
Secretara de Desarrollo Social. Esto es reflejo de la idea esencial de dotarles
de independencia y autonoma, y tambin de fomentar su creacin espontnea
y natural
233
.
Para disear la poltica, los funcionarios responsables aseguran haberse
inspirado en los lineamientos de participacin de COPLADEA (Consejo de
Planeacin de Desarrollo del estado de Aguascalientes) y en los manuales de
Solidaridad:

Exista a nivel jurdico, los lineamientos de participacin de los consejos de
COPLADEA y de ah se toma el fundamento para la participacin. En el
COPLADEA se habla de que debes convocar a la ciudadana organizada para
la toma de decisiones de la obra pblica, principalmente, pues es un organismo
de planeacin para el desarrollo sustentable. Junto a esa informacin y todos
los manuales de operacin de Solidaridad (que escribieron muchos), por
ejemplo, el manual de operacin de becas para nios, de recursos para
materiales para mejoramiento de las viviendas, en fin... con esos manualitos
nosotros le damos sustento a nuestro proyecto...
234

De esta forma, los comits de colonos son definidos como una
agrupacin de vecinos de una colonia, barrio o fraccionamiento que se
organizan para participar activamente en la resolucin de la problemtica
especfica de su comunidad. Como estrategia administrativa son el medio de
organizacin territorial para la observacin de la problemtica de las
comunidades y para la generacin consensuada de alternativas de acciones de
solucin. Como estrategia poltica son el medio para lograr la vertebracin
social, anuladas las anteriores formas de organizacin priista y ms all de las
promovidas por Solidaridad. Tambin, como estrategia poltica son un medio

233
En entrevista al Secretario de Desarrollo Social en el periodo referido, explicaba: No s si a la fecha ya
tengan algn sustento legal los comits de colonos, pero nosotros no se los quisimos dar. Quisimos manejarlo
como un proceso natural, donde nosotros inducimos de algn modo la creacin de esto, pero mi filosofa fue
dejarlos... darles una representatividad, casi de facto... s portaban un gafete, pero no hubo ningn sustento
legal en ese sentido. Aunque seguramente si entrbamos a los cdigos de la administracin municipal haba
algn tipo de sustentacin legal, pero no recuerdo que nos hayamos metido ms. (Entrevista del 5 de julio
2007).
234
Julio 2007).
182
de interlocucin directo y confiable para lograr el acercamiento del presidente
municipal con los ciudadanos. Pero se conforman, sobre todo, como estrategia
social para la formacin cvica de los ciudadanos aguascalentenses y para
promover la autogestin social que conlleva al desarrollo social de la
comunidad (para ello se realizaron cursos de liderazgo, participacin
ciudadana y valores, entre otros).

Generar acciones por parte de los ciudadanos para su beneficio, por ejemplo,
de seguridad, la gente hablaba de que haba inseguridad en sus colonias y
nosotros motivbamos su reflexin para ver como participaban en cuestiones
de seguridad y comenzamos a hablar del vecino vigilante. Una de las cosas
que nosotros vimos es que la gente participa cuando necesita algo, no porque
el gobierno quiera. Nosotros comenzamos a partir de eso, a ver qu era lo que
la gente necesitaba. No vale la pena impulsar la participacin por impulsarla,
te preguntas le toca al gobierno impulsar la participacin o al ciudadano
organizarse?. Yo llegu de asociaciones civiles, no del gobierno, llego con
una idea de participacin formada como profesionista y no como funcionario.
Ese tipo de fundamentos nosotros lo empezamos a aplicar.

El comit de colonos es constituido en asamblea abierta de la
comunidad, en la cual se establecen los objetivos de la organizacin y se
eligen a los representantes que tendrn reconocimiento por parte de la
autoridad municipal. Los promotores son los encargados de promover dichas
asambleas y los programas para que se organicen. Luis Humberto Lpez,
coordinador de Promocin Comunitaria explica la dinmica de la
convocatoria: Nosotros decamos que este era un modelo institucional de
gobierno y venimos a invitarlos... tocbamos puertas por toda la ciudad y se
haca la asamblea... A la asamblea llevbamos un rotafolio donde traamos la
informacin de qu consista la participacin y entregbamos el folletito que
imprimimos....
233

235
Ibidem.
183
La estructura de los comits de colonos era una rplica de la estructura
bsica de la administracin municipal: 1) El presidente de colonos era el
responsable ante la Direccin de Promocin Comunitaria y el que coordinaba
las sesiones para la toma de decisiones; 2) el tesorero controlaba los recursos
que llegaran para obras y los beneficios de los programas de asistencia social;
3) el secretario daba fe de lo que convena el comit y adems era el
responsable de ir formando el archivo histrico de la organizacin; pero
tambin una vez realizada la eleccin de estas tres figuras bsicas de la
estructura se nombraban responsables de reas (vocales), principalmente, 4) el
vocal de agua potable, encargado de promover la capacitacin para el buen
uso del lquido, supervisar y reportar fugas de agua; 5) vocal de recursos
naturales y medio ambiente, que orientaba a los vecinos para la adopcin de
un parque, promova la participacin para tener una colonia ms limpia y la
reforestacin de la misma; 6) vocal de obras pblicas y desarrollo urbano, de
gran importancia pues promova y gestionaba la obra pblica prioritaria de la
colonia; 7) el vocal de servicios pblicos vigilaba que estos tuvieran un
adecuado funcionamiento en la colonia, entre otros.

184
Grfico 18. Extracto de folleto de convocatoria para asambleas constitutivas de comits de colonos.
Ayuntamiento de Aguascalientes 1995-1998.

Los comits sesionaban con los vecinos para reflexionar sobre la
problemtica prioritaria de la comunidad, tambin en esas sesiones se
establecan las primeras alternativas de solucin. Un segundo tipo de reunin
se realizaba entre el comit y los funcionarios de la Direccin de Promocin
Comunitaria, para que se establecieran los primeros lazos de comunicacin de
la problemtica y los medios para resolverla. Se realizaban asambleas en las
que participaban los comits y los representantes de las delegaciones a las que
pertenecan para definir las acciones prioritarias por rea y cursos de accin.
Finalmente se realizaban asambleas generales mensuales, en las que
participaba toda la estructura de la administracin municipal (realizada en el
patio de palacio de gobierno municipal), es decir, el presidente municipal y
los secretarios de las dependencias responsables de la problemtica a tratar en
cada sesin: era un proceso formativo en el que todas las noches de las
asambleas yo llegaba con un tema [Coordinador de Promocin Comunitaria],
le llamaba el tema de los puntuales, en el que los primeros cinco minutos
deca una especie de speech... despus bajaba Alfredo Reyes a cerrar la
asamblea y hacer algunos comentarios... despus hacamos una especie de
Mircoles Ciudadano con los secretarios y cada uno de los vocales de las
comitivas para tratar cosas concretas....
236

A pesar de que el objetivo de la estrategia se basaba en la organizacin
natural de los ciudadanos, el promotor se convirti en un elemento
fundamental para lograr la promocin de dicha organizacin. La descripcin
formal del puesto de promotor en el diseo original de la poltica de
participacin ciudadana, lo considera la persona responsable de promover la

236
Idem.
183
participacin de la ciudadana a travs de la creacin de comits de colonos,
adems de capacitarlos y canalizar las peticiones que soliciten sobre obras a
realizar, para que stas lleguen a Presidencia Municipal y se logre una
participacin conjunta a travs de reuniones organizadas.
237
Los
entrevistados de esta investigacin coincidieron en describir al promotor
como el encargado de la difusin de los programas de Desarrollo Social en las
colonias, como un concertador de obras, pero bsicamente, se le considera el
vrtice de la interlocucin entre las autoridades municipales y los ciudadanos,
as como un constante capacitador y asesor de los comits. Es, entonces, la
figura administrativa responsable de la implementacin de la poltica pblica.
Tan importante es su posicin en la estrategia, que los profesionistas que se
contrataron para el trabajo eran formados en reas sociales (socilogos y
trabajadores sociales) y tenan una capacitacin constante que giraba en torno
al fortalecimiento del conocimiento de funciones generales del ayuntamiento,
de la estrategia de participacin ciudadana aplicada por el municipio y de
formacin humana de los integrantes de los comits de colonos.
Finalmente, el diseo de la estrategia fue apoyada en la mayora de sus
acciones por el Programa de Accin Compartida (PAC). Este programa inicia
en septiembre de 1996 y estaba orientado a ofrecer acciones de conservacin,
mantenimiento y embellecimiento de los fraccionamientos o colonias del
municipio de Aguascalientes, principalmente para cubrir las demandas de los
comits de colonos. Las principales acciones que comprenda el programa
eran la limpieza de lotes, la reparacin de banquetas, reposicin de sistema de
alumbrado, rehabilitacin de contenedores (de basura), pintura en canchas
deportivas, juegos infantiles, topes, guarniciones, fachadas y reforestacin

237
Manual de organizacin de la Presidencia Municipal 1996-1998. Coordinacin de Sistematizacin
Administrativa. Ags., Aguascalientes (sin numeracin).
186
(rboles y plantas).
238
En relacin a este programa, Gustavo Martnez
comentaba:

El programa que se empalm para apoyar a los comits fue el PAC (Programa
de Accin Compartida), que es la entrega de beneficios a la colonia. El xito
del comit son beneficios en el entorno que sean evidentes, porque al final
podemos hablar de mucha vinculacin, pero la gente quiere ver cosas, el
comit vive en un territorio y el territorio tiene que mejorar. El PAC realizaba
eso.
239

En resumen, la poltica pblica de participacin ciudadana del municipio
de Aguascalientes 1995-1998, los comits de colonos, represent primero un
cambio en la estructura administrativa, delimitando funciones concretas de
desarrollo social y crean una secretara especial para ello, que se convertira
en el eje central de la maquinaria municipal. Con gente de la anterior
Direccin de Desarrollo social, pero tambin contratando casi toda la plantilla
para las subdirecciones que comprenderan la secretara, se estableci una
estrategia de acercamiento al ciudadano, por medio de la promocin de la
organizacin ciudadana, que tendiera al alejamiento paulatino
240
de las
anteriores formas de asociacin territorial vinculadas al Partido
Revolucionario Institucional. Este acercamiento estara regido por las ideas de
organizacin independiente y natural, pero promovidas por el promotor
comunitario, que desempeara funciones de capacitador, asesor, concertador
de obras y conexin con la presidencia municipal. De esta forma, en el diseo
original de la estrategia, los comits de colonos tienen como objetivo
establecerse como organizaciones autnomas a la estructura municipal, pero
con un contacto directo, permanente y respetuoso con sta, de forma que las

238
Segundo Informe de Gobierno. Administracin de Alfredo Reyes Velzquez, 1996-1998.
239
Entrevista al Coordinador de Asesores en la gestin de Alfredo Reyes 1995-1998. 18 de Junio 2007.
240
Paulatino porque se respetaron los liderazgos existentes en las comunidades, independientemente de su
extraccin partidaria, siempre y cuando fueran reiterados por el proceso de asamblea comunitaria y eleccin
democrtica.
187
reflexiones sobre la problemtica de su entorno y las decisiones consensuadas
sobre las alternativas de accin, lleguen a ser, canalizadas, consideradas e
incluidas en la toma de decisiones pblicas del municipio.

2.3.2. Implementacin de la poltica

El anlisis de polticas pblicas revela que los principales problemas de
continuacin de los programas de participacin ciudadana se dan en una fase
especial del proceso de policy making. Factores como distorsiones
burocrticas, resistencias locales, conflictos intergubernamentales,
heterogeneidad de intereses, indiferencia de beneficiarios, etc., pueden llevar
a resultados muy distintos a los que se esperaban cuando fue planeada la
poltica pblica. El estudio de la etapa del proceso de poltica pblica
conocido como implementacin, representa propiamente un anlisis poltico,
ya que pone especial nfasis en las situaciones del contexto poltico y social
(adems de las econmicas y administrativas), y que no se consideraron en el
proceso de planeacin, que en la mayora de los casos conllevan al fracaso
durante la puesta en marcha de polticas. Es por ello importante identificar
esos factores que incidieron en la implementacin de la poltica pblica de
comits de colonos y que posiblemente la desviaron de sus objetivos iniciales.
La opinin general de los funcionarios pblicos que fueron entrevistados
para esta investigacin (todos ellos involucrados ya sea en el diseo o
implementacin de la poltica), es que la poltica pblica se desarroll en un
ambiente de entusiasmo y cooperacin, del personal administrativo y la
sociedad en general. Algunos de los funcionarios, comentaron que los
problemas que se presentaron fueron insignificantes y no repercutieron en
188
resultados negativos de la poltica.
241
Sin embargo, todos sealaron una serie
de aspectos, sobre todo problemas poltico-sociales, que repercutieron
drsticamente al finalizar el trienio.
Primero nos referiremos a las cuestiones tcnicas y administrativas
problemticas de la poltica pblica. La primera de ellas expone la
inexperiencia de los funcionarios pblicos. Recordemos que se trataba de un
gobierno de alternancia y muchos de los directivos, a pesar de tener mucha
experiencia en el mbito privado, tuvieron que comprender que las cuestiones
pblicas se manejan de forma distinta. As tambin, cuando la Direccin de
Desarrollo Social cambia a Secretara, se contrat toda una plantilla nueva de
personal, especialmente para el rea de atencin a comits de colonos
(Promocin comunitaria), que tuvo que comenzar de cero: armar planes de
trabajo, programas, reglas, manuales de procedimiento y organizacin,
etctera. A pesar de ello, su reconocimiento como primer gobierno del
cambio, imprimi una actitud positiva que logr superar todos esos
obstculos:
Existieron los problemas normales. Al contrario de lo que se pensaba, existi
una identificacin muy buena con el personal que ya estaba con el nuevo
equipo. De tal forma que ha sido uno de los ambientes ms favorables que han
existido. En cuanto a la atencin a los comits de colonos, se crearon
estructuras, porque la poltica de atencin de las colonias era una muy
raqutica. Se renov todo. Hubo una contratacin de una plantilla de personal
para crear una estructura de atencin a la ciudadana, porque no la haba. Y
esas personas empezaron a salir a la calle y entr en un proceso de formacin.
Elaboraron un sistema y metodologa que tal vez sea lo ms importante que se
logr, que habra que rastrear.
242

241
Cuando se le pregunt al Secretario de Desarrollo Social Municipal 1995-1998, sobre los problemas que
enfrentaron durante la aplicacin de la poltica fue muy enftico al sealar: ...es que nos fue tan bien...
Claro! Soy juez y parte. Pero yo siento que nos fue muy bien. S tuvimos algunos problemas de tipo
administrativo pero no relevante. Las cosas se dieron muy bien. Me rode de gente muy capaz. Sobre todo las
mujeres [...] No, en general no, lo que fue estrictamente el funcionamiento de los comits de colonos, no
sentimos que nos hayan puesto piedras en el camino. Por ah en alguna ocasin, una de las lideresas de una
colonia se puso a gritar al alcalde, pero eso se habr dado unas dos o tres veces a lo largo de los tres aos.
Como que hubo una actitud muy positiva de la ciudadana. Yo creo que los comits de colonos fue algo
novedoso que le gust a la ciudadana y que en general lo acept.
242
Entrevista a Entrevista al Coordinador de Asesores en la gestin de Alfredo Reyes 1995-1998. 18 de Junio
2007.
189

Otro problema tcnico de la poltica pblica, se present a la hora en que
los comits de colonos planteaban sus demandas y sus puntos de vista para
solucionarlos a los funcionarios de dependencias como CAASA, Desarrollo
Urbano u Obras Pblicas. Este problema se deriva obviamente de la falta de
conocimiento por parte del ciudadano de muchas cuestiones tcnicas de las
obras y acciones que queran emprender, adems los funcionarios no estaban
acostumbrados a rendir cuentas y explicaciones de su trabajo. Silvia Daz
comenta:
Tambin tuve problemas en la parte tcnica con los de obras pblicas, con
CAAPAMA... porque los ingenieros no entendan que en el proceso de
participacin la gente poda preguntar, se puede quejar y cllate! Decirles a
los ingenieros que hicieron algo mal no les gustaba, porque cuando se meten
en sus cuestiones tcnicas ya no aceptan la participacin. Esos eran problemas
de todos los das, por ejemplo, el de desarrollo urbano, con las reas comunes.
El problema era que el ayuntamiento deca para que era y ahora resulta que los
comits de colonos se queran meter en esto... Y por qu no?! Si es donde
estaban viviendo.
243

En general, estos problemas no representaron un riesgo para la poltica,
al contrario, fueron considerados como situaciones con las que se tena que
lidiar todos los das hasta acostumbrarse a los nuevos procesos participativos.
Pero fueron los problemas con actores polticos y sociales los que llegaron, en
muchos casos, a convertirse en aspectos negativos para promocin de los
comits de colonos, principalmente: con algunos lderes priistas, con el
gobierno estatal, con miembros del propio Partido Accin Nacional y,
finalmente pero de suma importancia, con la nueva administracin municipal
del Luis Armando Reynoso Femat.
Como ya lo habamos mencionado con anterioridad, los comits de
colonos representaban una estrategia territorial para la remocin de antiguos

243
1998, 10 de Julio de 2007.
190
mecanismos de relacin sociedad-gobierno propios del rgimen priista. Pero
adems de esos liderazgos consolidados durante dcadas, existan tambin
liderazgos recientes, surgidos de la experiencia de los Talleres de
Participacin Social y de los comits de Solidaridad. Los funcionarios
entrevistados aclaran que dichos liderazgos fueron respetados en el momento
de lanzar la convocatoria a las asambleas comunitarias. Reconocan su
fortaleza y en muchos casos su contribucin positiva en las colonias que
lideraban.
244
No obstante, eran muy estrictos en los procesos de eleccin de la
mesa directiva de los comits de colonos: si eran elegidos los lderes priistas,
se respetaba la decisin de la colonia, pero en caso contrario, se apoyaba
totalmente a los nuevos lderes, independientemente de su simpata partidista.
Aunque se dieron disputas en las reuniones de comits, no eran
enfrentamientos serios, sino discusin y debates propios de un espacio de
concertacin social. Generalmente se dio una sustitucin de liderazgos en las
colonias, pero tambin hubo integracin de lderes priistas a las nuevas reglas
del juego: los antiguos lderes del movimiento territorial del PRI eran ahora
miembros de los comits de colonos. Tal vez una estrategia mucho ms
enftica por parte del PRI, fue organizada por frentes ms amplios de colonos
y sindicatos, que se manifestaban en el palacio municipal, dice Gustavo
Martnez, cada ocho das en los mircoles ciudadanos y que era una
estrategia de enfrentamiento direccionado por ciertos actores polticos [...] la
decisin fue tener las puertas abiertas al dilogo pero no ceder a los chantajes
sin sustento....
243

244
La entrevistada mencionada hace referencia a un ejemplo especfico: Nosotros logramos hacer 215
comits de colonos en donde nos aventamos asambleas y donde las broncas eran seguir en donde estaba la
estructura priista, fue muy duro, por ejemplo haba zonas donde el liderazgo estaba muy arraigado, como en
la Vicente Guerrero. Para tumbar a Celia estaba duro... Te le unes a la mujer, porque era un liderazgo
positivo el de la seora, siempre que quisiramos hacer una asamblea ella iba a ganar, porque tena bien
distribuido el poder, la gestin, los apoyos... era una comunidad que necesitaba desarrollo y tena una lder
netamente priista, con principios. (Entrevista a la Subdirectora de Promocin Comunitaria en la gestin
municipal de Aguascalientes 1995-1998, 10 de Julio de 2007).
245
Entrevista al Coordinador de Asesores en la gestin de Alfredo Reyes 1995-1998. 18 de Junio 2007.
191
Otro de los problemas que enfrentaron en la administracin municipal
fue la mala relacin con el gobierno estatal. Otto Granados Roldn haba
reconocido formalmente la victoria de Accin Nacional en Aguascalientes,
pero no estaba tan dispuesto a perder su influencia en las colonias, barrios y
fraccionamientos. El nuevo ayuntamiento adopt una actitud de pionero en
la cuestin de participacin ciudadana, lo cual era desacreditado por las
dependencias estatales que an manejaban programas derivados de la
experiencia de Solidaridad y que intentaban seguir esta lnea. El desafo ms
claro del gobierno estatal hacia la administracin de Reyes, fue el recorte
presupuestal del ramo XXVI a mediados de su gestin. Por acuerdo de
asamblea general de comits de colonos, se decidi realizar una manifestacin
pblica frente al Palacio de Gobierno del Estado, encabezados por el mismo
Secretario de Desarrollo Social. A pesar de que Otto Granados no los recibi,
y que los peridicos no dieron trascendencia al movimiento, se demostr la
fortaleza de la nueva estructura de organizacin ciudadana promovida por el
municipio.
Paradjicamente, uno de los problemas ms serios que tuvieron los
impulsores de la estrategia de participacin ciudadana, fue la relacin partido-
gobierno. Desde el inicio de su gestin, Alfredo Reyes reconoci que ciertos
sectores del partido haban tratado de imponerle en el equipo de gobierno,
colaboradores representativos de Accin Nacional: ... les tuve que recordar
que en campaa nos comprometimos con la comunidad, que las personas que
estuvieran en las secretaras o en las direcciones del nuevo gobierno
municipal, no bamos a caer en el mismo vicio de los priistas..."
246
. El
problema se acentu cuando se aceptaron liderazgos priistas en la formacin
de comits, lo que provoc en opinin de militantes del partido que en las

246
Entrevista a Alfredo Reyes Velzquez por Gustavo Arturo de Alba, Andrs Reyes y Carlos Reyes
Sahagn, Gobernamos en el municipio buscando la vertebracin social. En Crisol, ao VII, nm. 72, Julio
1996. Aguascalientes, Mxico.
192
elecciones intermedias, a diputaciones federales, los resultados no fueron
positivos para Accin Nacional (perdieron los tres distritos federales). Es
decir, por la incertidumbre derivada de la competencia por los distintos cargos
pblicos, algunos de los miembros del PAN consideraban benfica y
necesaria, la utilizacin de la estructura ciudadana montada por la
administracin de Alfredo Reyes. Tambin algunos lderes del partido,
llegaron a pedir que los grupos ciudadanos que los apoyaban fueran
reconocidos como comits de colonos en sus zonas:

Empezamos a tener problemas con el actor poltico partidista, con el PAN por
ejemplo, con algunas personalidades del partido, por ejemplo, con el diputado
de la Espaa, deca: yo tengo mi estructura de participacin ciudadana y
quiero que la estrategia se adecu a ella. Entonces yo le deca si no son
enchiladas! En esa zona yo ya saqu comit de colonos y a su gente no la
quiere la comunidad. Y eran unas broncas.... que hasta el momento no
pueden verme ni en pintura y yo les explicaba que la ciudadana tena que ir
creciendo, y decan ni madres!, y yo le deca, entonces cul es la
diferencia entre el PRI y el PAN?
247

Lo anterior dej entrever futuras confrontaciones al interior del partido,
que llegaron a concretarse con el cambio de administracin: el equipo de Luis
Armando Reynoso Femat (PAN) consider que los comits de colonos
formados durante la gestin de Alfredo Reyes, se haban convertido en
agrupaciones fieles al Mosco. Se hizo evidente entonces, la divisin interna
del partido en grupos unidos en torno a figuras polticas partidistas
especficas. Cuando llega Luis Armando Reynoso a la presidencia municipal
cambia el personal del Mosco, por gente de su grupo. Lo mismo sucede
con los comits de colonos organizados. Todos los funcionarios entrevistados
manifestaron que en la organizacin de los comits, se cuid siempre su

247
1998, 10 de Julio de 2007.
193
independencia del gobierno y ms del partido del gobierno.
248
Tal vez fue esa
posicin inflexible, la que los distingue como grupo alejado a los intereses de
partido, y que finalmente rompe con la continuidad de la poltica.
En resumen, pareciera que la poltica pblica de participacin ciudadana,
los comits de colonos en Aguascalientes, se dise y desarroll en base a
voluntarismo poltico de un grupo de profesionistas contagiados por el
optimismo de formar parte del gobierno del cambio. Tan es as, que los
problemas tcnicos y administrativos fueron lidiados y superados con cierta
facilidad. Sin embargo, los problemas polticos y sociales, no slo no fueron
superados sino que salieron a flote al final del trienio.
Tal como sealaba uno de los entrevistados, una poltica pblica de
participacin ciudadana no obedece a ejercicios fiscales ni a periodos
gubernamentales, su consolidacin es a largo plazo. Por ello la evaluacin de
la poltica es sumamente difcil considerando que fue el comienzo de un
proceso de organizacin social que requiere de tiempo para consolidarse. No
obstante, trataremos de reflejar algunas de las percepciones de los
entrevistados sobre los logros y pendientes que dej la administracin en
cuanto a la estrategia de los comits de colonos.
La seccin de logros en materia de Desarrollo Social del Tercer Informe
de Gobierno Municipal de la administracin de Alfredo Reyes, comenzaba
as:
La participacin ciudadana es hoy una expresin social que se ha ido abriendo
brecha por s misma. Naturalmente, la sociedad busca los mecanismos para su
expresin y consideracin. Al gobierno municipal no le represent dificultad
alguna su atencin, sino que realmente fue un proceso natural, simple, y no

248
En referencia a esto, uno de los entrevistados nos explicaba que no haba permitido que Accin Nacional
tocara la estructura de los comits de colonos y por tanto, eso ofendi a muchos de sus miembros: no debes
utilizar la participacin ciudadana a favor de tu partido, tienes que ser muy respetuoso. Exista la tentacin
natural. [...] Pero no se vale dar apoyos a favor de lealtad poltica. En eso fuimos muy cuidadosos, de hecho
nunca lo dejamos, porque finalmente somos seres humanos para caer en la tentacin. Es ms fcil, as
estamos acostumbrados. Ese hecho de abstenerse de generar cualquier tipo de compra-venta del voto, le
llam mucho la atencin a los ciudadanos. (Entrevista al Coordinador de Promocin Social de la Secretara
de Desarrollo Social 1995-1998 (7 de Julio 2007).
194
por ello menos importante. El reto que se configur consisti en apoyar y
fortalecer aquellos mecanismos que la propia sociedad se ha ido dando, y
facilitando su desarrollo y crecimiento hacia el interior de los diversos sectores
y actores sociales que componen el rico mosaico que es nuestra comunidad.

Sin embargo, parece ser que esa intencin de dejarlas formarse de
manera natural e independiente, las destin en realidad a los vaivenes de las
confrontaciones de las lites partidistas. El comentario comn de los
funcionarios aqu entrevistados fue que falt consolidacin de la poltica,
debido a que los comits de colonos no soportaron las presiones partidistas
terminando por convertirse en cotos de poder de algunos grupos, y como
estructura ciudadana en insumo poltico del Partido Accin Nacional. Silvia
Daz fue muy enftica en este sentido: ella considera que la transformacin de
los comits en organizaciones poltico-electorales territoriales no es ya un
pendiente, sino una verdadera deuda con la sociedad:
No debimos generar una participacin que se convirtiera hoy en cotos de
poder, igual que con la gente en los tiempos del PRI, cotos de poder dentro de
las colonias que trabajen para su beneficio [particular]. Y es una deuda que el
partido tiene con la ciudadana, ya no solamente es de los gobiernos, sino del
partido porque sigue ganando. Tiene que reconocer que como partido en el
gobierno, sucumbieron en todas las delicias del poder.
249

Sin embargo, en el trienio la poltica fue sostenida como una estrategia
exitosa. Logr imprimir un estilo nuevo de gestin en el que la ciudadana,
por lo menos fue considerada en el proceso de planeacin y formacin de
alternativas. Tambin comenz a darse una apertura de las dependencias
municipales a la inclusin de la sociedad en, por lo menos, el mejoramiento
de su entorno, es decir, la organizacin social como un medio de solucionar
sus problemas ms urgentes. Tal vez el mejor acercamiento que podamos
tener para afirmar lo comentado por los entrevistados, es la victoria que el

249
1998, 10 de Julio de 2007.
193
Partido Accin Nacional tiene en las elecciones estatales de 1998, cuando
Felipe Gonzlez se convierte en el primer gobernador blanquiazul de
Aguascalientes.

196
Captulo 3. Legalizacin y consolidacin de la poltica de

3.1. Legalizacin de la Participacin Ciudadana: la administracin de
Luis Armando Reynoso Femat (1999-2001)

3.1.1. Elecciones de 1998: alternancia poltica en la entidad y consolidacin
panista en el municipio

El gobierno de alternancia en el municipio de Aguascalientes fue sumamente
criticado en su momento. Adems de la obvia resistencia al cambio de
administracin por parte de los trabajadores municipales y de la inexperiencia
de los nuevos funcionarios pblicos, Alfredo Reyes tuvo que enfrentar la
fortaleza de un partido de oposicin de la magnitud del PRI y a un gobierno
estatal que, emanado del mismo, era reconocido popularmente por su
eficiencia. Sin embargo, el mayor peso que carg la gestin 1995-1998, fue
no haber resuelto el problema del agua, o mejor dicho, no haberlo hecho tal
como lo prometi en campaa. La accin de Rescate del servicio de agua y
alcantarillado por parte del municipio no obtuvo resultados favorables,
inclusive termin ampliando el periodo de la concesin de veinte a treinta
aos
250
. A pesar de los muchos aspectos en los que se logr un avance
positivo, la fallida renegociacin con CAASA ensombreci la gestin
administrativa de la alternancia.
Los resultados electorales de los comicios federales de 1997 reflejaron
en cierta medida la desaprobacin al nuevo partido en el gobierno municipal,
a la vez que demostraban la resistencia del PRI en la zona rural del estado de
Aguascalientes. A pesar de las reformas a la geografa electoral federal, que

250
Consltese a Mario Bassols Ricardez, El PAN en Aguascalientes: privatizacin, alternancia y conflicto
en Ciudadana, poder poltico y gobierno, RNIU, Mxico, 2000.
197
sumaban un nuevo distrito a los otros dos pertenecientes a la entidad y que
favorecan de forma evidente al electorado panista
251
, el 6 de julio de dicho
ao el PRI obtuvo el triunfo en el primer y en el tercer distrito electoral
federal. El PAN gan con dificultad el segundo distrito (con slo 2,288 votos
de diferencia), que comprenda la zona con mayor poblacin de clase media y
baja.
Decepcionado de los resultados electorales, el PAN tuvo que reorientar
su estrategia poltica de cara a las elecciones para la gubernatura del estado de
1998. Si bien la idea implantada en la poblacin sobre el cambio (alternancia
poltica a nivel nacional) secundaba positivamente las aspiraciones de los
panistas de obtener por primera vez el gobierno estatal, la inexperiencia y
desaprobacin que se haba mostrado en la administracin de Reyes
Velsquez acortaba sus expectativas de triunfo. Requeran un candidato de
imagen fuerte, que representara cambio, pero tambin eficacia en su gestin.
Pero el PRI ya haba sembrado la semilla de su derrota, cuando en 1995
rechaz la candidatura para la presidencia municipal de un prominente
empresario abarrotero. Siete meses antes de las campaas para la gubernatura
de 1998, Felipe Gonzlez Gonzlez haba manifestado pblicamente su deseo
por convertirse en el prximo gobernador del estado, apoyado por un squito
de personajes sociales y polticos apodados como macabeos
252
, logrando

251
Hasta la eleccin de 1994, la capital del estado comprenda el primer Distrito Electoral mientras que los
diez municipios del interior conformaban el segundo distrito. Con la nueva geografa electoral, el primer
distrito electoral federal se conform con los diez municipios al interior de la entidad mientras tanto, el
municipio de la capital se dividi en dos distritos. Se bautiz como segundo distrito al polgono de secciones
conformado al norte del municipio, en tanto que el tercer distrito qued integrado por el sur de la ciudad,
incluyendo el rea rural. (David Prez Calleja, Aguascalientes, la sucesin 2004 Alternancia o
continuidad?, Aguascalientes Mxico 2004, p. 34).
252
El nombre Macabeos se deriva del sobrenombre de Judas, quien asumi el mando de los judos contra
el rgimen terrorista de los Selucidas en el 166 a. C. (Andrs Reyes, op. cit. Nudos de poder p. 337). Este
grupo es considerado como la continuacin de otro denominado como G-16, que se haba organizado para
facilitar el dilogo entre el gobierno municipal del panista Alfredo Reyes y el gobierno estatal del priista Otto
Granados, y en el que se desempeaba como interlocutor principal Felipe Gonzlez. Es evidente que este
grupo que inicialmente tena por objeto la elaboracin de propuestas para mejorar los servicios del gobierno,
deriv en una efectiva estrategia de gestin social y en el principal apoyo logstico y operativo de la campaa
de Felipe Gonzlez (David Prez, op. cit. Aguascalientes la sucesinp. 41 ).
198
atraer la atencin de la corriente neopanista en el estado, identificaba con
Vicente Fox y el entonces presidente nacional del PAN, Felipe Caldern. Tras
un anlisis serio de intereses, el comit directivo del Accin Nacional decide
que Felipe Gonzlez encabece su lista de candidatos a las prximas elecciones
estatales. En las elecciones internas del partido, Benjamn Gallegos Soto
(entonces presidente del partido) obtendra slo el 19% de los sufragios de los
delegados de la Convencin frente a la clara victoria de Felipe Gonzlez.
Por su parte, en el PRI se viva una situacin similar. La divisin interna
del partido que se haba hecho manifiesta con la derrota municipal de 1995,
continuaba siendo ms que evidente en las elecciones internas para
gobernador. El entonces mandatario del Estado, Otto Granados Roldn
respaldaba tanto al senador Fernando Palomino como a Fernando Gmez
Esparza (quien en 1991 haba sido elegido como presidente municipal), sin
embargo, bajo la vieja tradicin del presidencialismo mexicano, la decisin
contundente la tom Ernesto Zedillo, quien fall a favor del ala olivarista: la
designacin fue para Hctor Hugo Olivares Ventura, hijo del profesor Enrique
Olivares Santana. Tras el supuesto proceso interno para la postulacin del
candidato a gobernador, el 7 de marzo de 1998, Olivares Ventura se postulaba
como candidato de unidad del PRI a la gubernatura de Aguascalientes.
Tanto Accin Nacional como el Partido Revolucionario Institucional
desarrollaron elecciones internas para la designacin de candidatos a
presidencias municipales. A diferencia del nombramiento claramente central
de Olivares Ventura, los candidatos priistas a alcaldes resultaron de
contiendas internas entre mltiples grupos del partido, sin tender hacia uno en
particular. Es decir, la unidad del PRI slo se refera a la candidatura para
gobernador, no as para las presidencias municipales o diputaciones locales.
Esto producira confusin en el electorado duro del partido a la hora de votar.
El 24 de mayo, Armando Romero era designado como candidato a la
199
Presidencia Municipal de Aguascalientes, al obtener el 52% de la votacin
frente al 27% su ms cercano oponente, Jess lvarez Rodrguez.
La contienda interna del PAN por la ciudad capital fue muy reida. Se
vislumbraban dos grupos fuertes: el de los neopanistas, encabezados por Jorge
Humberto Zamarripa Daz, y el de tradicin, identificado con el senador
Enrique Franco Muoz y Benjamn Gallegos. En la Convencin Municipal
del PAN, el candidato del ala tradicional, Luis Armando Reynoso Femat,
lograra imponerse a su principal opositor, Fernando Herrera vila con una
mnima diferencia de ocho votos.
Rpidamente las dos opciones de partido se diferenciaron. La frmula
Olivares-Romero prometera experiencia y arraigo, pero el lema resultara
contradictorio a los recuerdos polticos de los hidroclidos:

[El PRI] apostaba por el arraigo en la entidad y a su experiencia en el servicio
pblico, se reconocera entonces que la memoria colectiva del pueblo
aguascalentense se impuso al recordar que el seor Hctor Hugo Olivares
Ventura ha vivido la mayor parte de su vida en la Ciudad de Mxico y el seor
Armando Romero Rosales abandon en 1991 la alcalda de Aguascalientes
para incorporarse como Diputado Federal.
253

Mientras tanto, el discurso de la frmula panista Gonzlez-Femat, se
traduca en cambio, honestidad y regreso del gobierno a la sociedad. Felipe
Gonzlez hablaba de un estilo nuevo de gobernar, en el que convocaba a la
sociedad para tomar su responsabilidad en las decisiones pblicas y no slo se
dedicara a pedir al gobierno:
Si la sociedad me est diciendo que no le es permitido ejercer a plenitud sus
derechos tendr esa sociedad entonces que comenzar por aceptar sus
responsabilidades. Ahora no se va a equivocar el gobernador, ahora vamos
todos a tomar una decisin. Ms que un estilo de gobierno va a ser un sistema
de gobierno. Quisiramos mediante una democracia participativa, y una

253
Rosa Elena Molina, La legitimidad de un triunfo en Tiempo de Aguascalientes, ao VII, nm. 80,
septiembre 1998, p. 14.
200
corresponsabilidad compartida entre gobierno y sociedad, ser ms un gobierno
promotor que un gobierno regulador.
254

Los candidatos del PAN a la gubernatura y a la alcalda de
Aguascalientes proyectaban una imagen del empresario exitoso de fuerte
arraigo al Estado. Pero ninguno de ellos haba ocupado un cargo pblico con
anterioridad. Felipe Gonzlez, sin tener estudios siquiera de educacin media
se convirti en un lder carismtico de los abarroteros de la entidad, y poco a
poco fue involucrndose en la vida pblica de la entidad, como una especie de
interlocutor entre el gobierno estatal y el municipal en la alternancia. Luis
Armando Reynoso Femat, ingeniero civil del profesin, militaba en el PAN
desde 1994 - su padre, Felipe Reynoso Jimnez haba sido presidente
municipal por el PRI-. Tambin era un empresario prominente en el rea de
construccin y venta de vivienda (Grupo Inmobiliario Reynoso Femat). No
obstante, no era tan conocido como Felipe Gonzlez; en realidad, su imagen
fue opacada por la del candidato al gobierno del estado durante toda la
campaa.
El hecho de que los dos candidatos del PAN a la presidencia municipal
de la ciudad capital y al gobierno estatal fueran empresarios, represent un
punto clave en los resultados de las elecciones. Segn la explicacin de
Andrs Reyes, la llegada de figuras del ramo empresarial que prometan el
cambio o un nuevo estilo de gobierno, coincida oportunamente con los
cambios sociales que se haban gestado en la entidad desde el boom
econmico de las ltimas dcadas. Ms educacin, calidad de vida, empleo
(principalmente en el sector secundario y terciario) y la importante migracin
proveniente de la Ciudad de Mxico, hacan que la sociedad se mostrara ms
resistente al rgimen hegemnico y dispuesta a participar en la poltica de

254
Armando Romero, Clara Mller y Agustn Morales, Entrevista con Felipe Gonzlez Gonzlez,
gobernador electo, en Tiempo de Aguascalientes, ao VII, nm. 80, septiembre 1998, p. 15.
201
forma ms activa. Hctor Hugo Olivares Ventura, por su parte, perteneca a la
vieja estructura del PRI, se hallaba ms relacionado con las organizaciones
campesinas del estado y no con los nuevos grupos urbanos, con los jvenes, o
con las clases escolarizadas.

En otras palabras, el PRI lleg todava asomando sus rasgos tradicionales, que
tienen que ver con el populismo, los cacicazgos, el clientelismo, y que, por
supuesto, rompan con este impulso modernizador visto en la economa: en la
industrializacin y el sector de servicios. En este sentido haba modernizacin
afuera, en la economa, en la sociedad, pero no en este grupo, que se defenda,
adems, de los priistas tecncratas, algunos de ellos ligados al gobierno de
Otto Granados
255

La campaa transcurri en un ambiente apacible, salvo algunas
acusaciones (en la prensa) realizadas por el PRI que acusaban al gobierno de
Alfredo Reyes de utilizar el Mircoles Ciudadano para promover el voto
panista.
256
Pero el verdadero ataque se centr en las deficiencias del
suministro de agua, enfatizando tambin la inexperiencia de la administracin
panista a cargo del gobierno municipal. En lo que concierne a la estrategia de
campaa del candidato del PAN a la presidencia municipal, se bas en salir a
las calles, es decir, en la organizacin de reuniones vecinales, de consulta a la
sociedad en foros ciudadanos y en el acercamiento personal del candidato con
los votantes para dar a conocer su plataforma.
257

255
Mario Bassols Ricardez, Aguascalientes: democracia segura, futuro incierto. Entrevista con Salvador
Camacho Sandoval, en Tiempo de Aguascalientes, Ao VII, Nm. 80, Septiembre 1998.
256
Se le acusaba de entregar trpticos en los patios de Palacio Municipal titulados Aguascalientes en
Accin, que contenan los logros y compromisos cumplidos por la administracin de Alfredo Reyes
Velzquez. (Utilizan Mircoles Ciudadano para proselitismo, en El Heraldo de Aguascalientes, Junio 14 de
1998, p. 4).
257
Ello se debi tambin, a que los medios de comunicacin no se mostraron del todo imparciales durante la
campaa. Ante la pregunta de qu papel haban jugado los medios de comunicacin en Aguascalientes
durante la campaa, Salvador Camacho Sandoval aseguraba: Casi todos los medios hicieron una gran
campaa a favor del PRI. Yo he dicho que en los diarios locales se nos vendi propaganda priista a ocho
columnas disfrazada de noticia importante. En Canal 6 trabaj en esta misma direccin, pero su propaganda
fue tan burda que se les revirti. El PAN tuvo que recurrir a la compra de espacios en otros medios e invadi
las calles como lo haca el PRI en sus mejores tiempos. (Mario Bassols, op. cit. Aguascalientes:
democracia segura... p. 26).
202
Los compromisos de campaa de Luis Armando Reynoso Femat eran
diversos. Si bien fue una mencin continua el problema del agua, el candidato
jams prometi la remunicipalizacin del servicio, sino una ardua gestin
para asegurar su calidad y moderar los precios. Bsicamente su plataforma
electoral estaba centrada en la modernizacin de la administracin pblica
municipal, en el mejoramiento de la infraestructura urbana y de la esttica del
centro histrico. En cuanto al tema de participacin ciudadana, Luis Armando
Reynoso continuaba con el discurso de inclusin de la ciudadana en la toma
de decisiones que haba manejado el entonces alcalde Alfredo El Mosco
Reyes:
Hemos pensado hacer una labor especfica de cada una de las colonias, en
donde los colonos tengan un contacto directo y muy estrecho con el presidente
municipal, as como con todos los responsables de las reas administrativas
del Municipio; procuraremos ese contacto a travs de programas en donde
tendremos la posibilidad de agendar visitas a esas colonias en donde haremos
programas primero de atencin ciudadana, de darle una imagen urbana o un
mantenimiento urbano a las colonias
258

La maana del lunes 3 de agosto de 1998, la sociedad aguascalentense
despert de un largo periodo de unipartidismo, de casi setenta aos. Tras la
incertidumbre de unas elecciones competidas, organizadas por un consejo
electoral ciudadanizado
259
, el Partido Accin Nacional obtiene una
avasalladora victoria con los siguientes resultados:

258
Armando Alonso de Alba, Entrevista con el candidato del Partido Accin Nacional a la alcalda de
Aguascalientes, Luis Armando Reynoso Femat en Tiempo de Aguascalientes, ao VII, nm. 75, abril 1998,
p. 23.
259
Para las elecciones de 1998 se contaba con un Consejo Estatal Electoral que ya mencionaba actuar bajo
los principios de certeza, legalidad, imparcialidad, independencia y objetividad. [Estaba] integrado por siete
Consejeros Ciudadanos que duraran en su cargo dos aos (reelegibles para un periodo ms); un consejero
presidente que sera electo por los propios miembros del Consejo, de entre los propios consejeros ciudadanos
que lo integran; un consejero representante de cada uno de los partidos polticos nacionales acreditados; un
secretario tcnico (que deber cumplir con los requisitos de elegibilidad de los consejeros ciudadanos), y un
vocal del IFE. (Alex Ricardo Caldera Ortega, Instituciones y Reforma Electoral: un repaso a las bases
institucionales del cambio poltico en Aguascalientes, 1947-2004, Coleccin Ensayos No. 2, Instituto Estatal
Electoral Aguascalientes, Mxico, 2006, p. 82).
203
El Partido Accin Nacional obtiene la gubernatura del estado con el 52.
38% de los votos, frente a un 37.51% de su contrincante priista.
El Partido Accin Nacional obtiene la alcalda de la ciudad capital con
un 52.83% de los votos, frente a un 35.96% de su contrincante priista.
El Partido Accin Nacional obtiene cinco alcaldas de diez municipios
rurales: Tepezal, San Francisco de los Romo, Jess Mara, Calvillo y
Asientos, registrando una votacin de 50% del total de la entidad. El PRI
retiene la presidencia municipal de Coso, El Llano, Pabelln de Arteaga,
Rincn de Romos y San Jos de Gracia, obteniendo el 38.21% del total
de la entidad.
Partido Accin Nacional obtiene siete de los ocho distritos uninominales
del municipio de Aguascalientes, tres distritos uninominales de la zona
rural (pertenecientes a Calvillo, Coso y Rincn de Romos). Se le
asignaron cuatro diputados de representacin proporcional, uno de ellos
por resolucin del Tribunal Local Electoral.
La participacin electoral general fue ejemplar, registrando un porcentaje
de votacin de 67.51%, es decir, una abstencin de poco ms de 30%.
260

Una de las explicaciones ms atinadas es la de Andrs Reyes, que inserta
la victoria del PAN en el trmino de un ciclo poltico de la lite priista en el
Estado.

el triunfo del PAN se gest a partir de dos inercias complementarias: la del
desgaste y los desfases del sistema poltico postrevolucionario con la realidad,
y por otra parte, a partir de los ochenta, la constitucin de una densidad
poltica que potencialmente se encontraba en espera de una alternativa
partidista viable y un liderazgo coyuntural para acceder a un cambio menos
paternal y clientelar, ms autnomo y menos clientelista.
261

260
Fuente: Instituto Estatal Electoral de Aguascalientes.
261
Andrs Reyes, op. cit. Nudos de poder, p. 234.
204

Esta observacin es cierta cuando se analizan los resultados de una
encuesta realizada el da dos por la casa encuestadora Consulta Mitofsky: el
PAN fue elegido por una poblacin con ms educacin (nivel medio y
superior) y con ingresos por encima de la media estatal. Adems, el
beneplcito de la poblacin por el gobierno de Otto Granados no influy de
forma contundente para seguir votando PRI (el 48% de los votantes panistas
manifestaron su apoyo al gobierno ottista). En general, una tercera parte del
total de la votacin por el PAN fue de su voto duro, mientras que otra
tercera parte declar haberse decidido despus de conocer al candidato.
262

Comparando las alternativas a la presidencia municipal encontramos que
la figura de Armando Romero era mucho ms fuerte que la de Luis Armando
Reynoso, quien se haba mostrado con debilidad y poca presencia durante la
campaa, opacado por la figura de Felipe Gonzlez; sin embargo, el triunfo de
ste ltimo se debi al voto en bloque: la gente no hizo diferenciacin de los
candidatos, su voto fue contra el PRI y a favor de un partido con un candidato
a gobernador con cierto carisma, con una importante trayectoria empresarial y
con la imagen de una persona muy arraigada en el estado, sencillo, catlico y
luchn.
263

Despus de dcadas de oposicin leal, el PAN tena la condicin poltica
ideal para llevar a cabo las reformas y programas que haba propuesto, sin
oposicin trascendental que se lo impidiera
264
. Se haba llevado el carro
completo, totalmente legitimado con resultados electorales que hablaban del

262
Por su parte, el PRI concentraba mayor proporcin de mujeres y de mayores de 50 aos (24%), que tenan
la educacin bsica (57%) y de ingresos inferiores a tres salarios mnimos. Casi el 60% de los votos del PRI
fueron por voto duro y slo el 16% se decidi al conocer al candidato. (Consulta Mitofsky S.A. de C. V.,
As votamos en Aguascalientes. Resultados de encuesta de salida del 2 de Agosto 1998, en Tiempo de
Aguascalientes, ao VII, nm. 80, septiembre 1998, p. 33).
263
Mario Bassols, op. cit. Aguascalientes: una democracia p. 25
264
La conformacin del cabildo 1999-2001 fue la siguiente: diez regidores de Accin Nacional, dos regidores
del PRI, dos regidores del PRD, un regidor del Partido Verde Ecologista, un regidor del Partido del Trabajo y
dos sndicos del PAN.
203
apoyo de ms de la mitad de los votantes, en una de las jornadas ms
participativas en la corta historia democrtica de la entidad.

3.1.2. La participacin ciudadana y su papel en la nueva agenda de gobierno

El Ingeniero Luis Armando Reynoso Femat inici su periodo en la
presidencia municipal con lneas de trabajo perfectamente identificadas. En
los tres primeros meses de gestin, que anteceden a la formalizacin del Plan
Municipal de Desarrollo, ya haba presentado un Proyecto de Modernizacin
Integral de la Direccin de Seguridad Pblica y Vialidad (el cual otorgaba un
incremento del 30% al salario de los policas, agentes de trnsito y
bomberos); haba realizado trece Mircoles Ciudadanos atendiendo casi diez
mil peticiones; comenz a delinear el Programa de Desarrollo Urbano del
Municipio; puso en operacin una ventana multitrmite y una red informtica
municipal, para compartir recursos e informacin entre dependencias
municipales; e hizo un primer acercamiento con el Comit de Desarrollo
Urbano y Rural.
265

Si bien la mayora de los mensajes que emita y las acciones que
comenzaron su periodo estaban relacionadas con modernizacin
administrativa y planeacin del desarrollo urbano municipal, el Plan
Municipal de Desarrollo 1999-2001, iniciaba con la siguiente presuncin
bsica: La accin somos todos, y en este sentido es un programa de accin
de todos y para todos.
266

Siguiendo las pautas de los planes de gobierno panistas, el de Luis
Armando Reynoso presentaba la misin y visin de su administracin. La
misin continuaba la idea de conducir junto con la sociedad, acciones

265
Luis Armando Reynoso Femat, El Gobierno Municipal debe servir a todos, en Crisol, ao IX, nm. 129,
marzo, 1999.
266
dem.
206
innovadoras y de excelencia para mejorar la calidad de vida y se visualizaba
como un gobierno que cuenta con la confianza de una ciudadana bien
informada, participativa y satisfecha. Para ello, y reconociendo la labor de la
administracin municipal anterior, las lneas de accin del Plan observaron
cierta continuidad del trabajo, pero buscaron ser mucho ms ambiciosas en los
objetivos.
El primero de ellos era la consolidacin de una sociedad solidaria y
subsidaria, con la puesta en marcha de dos proyectos estratgicos; el segundo
objetivo se refera a las primeras impresiones que haban producido los
primeros meses de gestin: conformar un gobierno ms eficaz y moderno.
Aunque la labor en el rubro de modernizacin administrativa y agilidad
burocrtica fue, para muchos, lo que caracteriz a la administracin de Luis
Armando Reynoso,
267
el inters de esta investigacin se enfoca al aspecto de
la conformacin de la sociedad subsidaria y solidaria, manifestada en el Plan.
El Plan de Desarrollo present dos proyectos estratgicos en el rea
social: la apertura de un Fondo Contra la Pobreza, que tuvo como objetivo
combatir la problemtica de la desigualdad econmico-social por medio de un
fideicomiso ciudadano; y el segundo y ms ambicioso fue la creacin de un
Sistema Municipal de Participacin Ciudadana, que busc impulsar an ms
que en la administracin anterior dicha participacin, y renovar la accin
organizada de los ciudadanos a favor de los proyectos de accin
comunitaria.
268
Vale la pena mencionar que una de las acciones ms
importantes de la administracin, pero orientada a la modernizacin
administrativa, fue la creacin del Instituto Municipal de Planeacin

267
En las entrevistas realizadas para la investigacin de este periodo, fue comn la opinin que caracterizaba
la administracin de Alfredo Reyes como humanista, mientras que al Ingeniero Luis Armando, se le
reconoca por enfocarse ms a tecnificar el municipio, a modernizarlo.
268
Luis Armando Reynoso, op. cit. El Gobierno Municipal...
207
(IMPLAN), que se reconoca como un organismo que daba cabida a la
participacin de la ciudadana.

3.1.2.1. El Sistema Municipal de Participacin Ciudadana

El Sistema Municipal de Participacin Ciudadana fue producto de un trabajo
de actualizacin de la legislacin y de reglamentacin en materia de
injerencia ciudadana en la toma de decisiones pblicas en el municipio. Se
convirti en el marco jurdico que le daba validez a la conformacin de
cualquier comit de colonos y que les daba facultades como un rgano de la
administracin municipal (que no cobra un peso), pero que le daba apoyo a
sta para gestionar a su colonia.
269
Adems se constitua como la base
jurdica de la planeacin participativa municipal, pues reconoca una serie de
consejos y organizaciones ciudadanas que tenan una importante intervencin
en el proceso de depuracin y priorizacin de demandas ciudadanas para la
planeacin de obras y servicios pblicos.
Las bases jurdicas del Sistema de Participacin son localizadas desde
las reglas de operacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin:

En 1989 surge el Ramo XXXIII, una partida que le da el Congreso de la Unin
a los municipios, que ya viene etiquetada y est destinada a otorgar recursos a
los que ms lo necesitan. Y para cerciorarse de que llegara a esta gente, el
Congreso establece el CODEMUN [Consejos de Desarrollo Municipal]. Los
municipios tenan que hacer una eleccin pblica en las diferentes
delegaciones, para que hubiera un representante de cada una de esas partes,
sobre todo de la gente ms necesitada. Hacan una eleccin de doce
integrantes y ellos decidan a dnde se va esa cantidad. Y ese es el candado
que pone el Congreso de la Unin para que los recursos del Ramo XXXIII
sean utilizados para sus objetivos.
270

269
Entrevista al Secretario de Desarrollo Social en la gestin 1999-2001 (2 de Noviembre 2007).
270
dem.
208
La trascendencia nacional que estaban obteniendo estos organismos de
ciudadanos como medios de planeacin y control en la administracin
pblica, tiene efecto en la legislacin estatal. El Congreso incorpora en la Ley
Municipal para el Estado de Aguascalientes, un captulo sobre los consejos
de participacin ciudadana y colaboracin municipal, en donde se estableca
que para la gestin, promocin y ejecucin de los planes y programas
municipales en las diversas materias, los ayuntamientos podrn auxiliarse de
consejos de participacin ciudadana municipal.
271
Por su parte, el Cdigo
Municipal de Aguascalientes, en el captulo V, De la Participacin Social,
reconoce la representatividad de las asociaciones de los vecinos o comits de
colonos y prohbe la intervencin de la autoridad municipal en la vida interna
de dichas agrupaciones. El Cdigo considera que el Ayuntamiento tiene que
coordinarse con las agrupaciones vecinales para la promocin y anlisis de
obras por cooperacin y es estricto en el procedimiento para llevarlas a cabo,
sin embargo, el comit de colonos mantiene un estatus de autonoma y de
auxiliar de la administracin pblica municipal.
272

Pero la concretizacin de los medios de participacin ciudadana se logra
con la publicacin del Reglamento Interno del Sistema de Participacin
Ciudadana, durante la gestin de Luis Armando Reynoso Femat.
Contemplaba la bsqueda de una relacin ms horizontal entre ciudadanos y
autoridades municipales, de una representatividad ms autntica y directa, as
como la integracin de la participacin social a proyectos de desarrollo
comunitario estratgicos.

El Sistema Municipal de participacin ciudadana pretende apoyar la energa
social y vincularla con mayor eficiencia hacia aquellos proyectos sociales e
institucionales diseados especialmente para fomentar el bienestar
comunitario a la unidad social. Es un sistema que se constituye y adquiere su

271
Ley Municipal para el Estado de Aguascalientes, edicin 2003.
272
Cdigo Municipal de Aguascalientes, Municipio de Aguascalientes, Talleres Grficos. Diciembre 1998).
209
impulso en la raz misma de las colonias, los barrios, las comunidades, y las
delegaciones de nuestro municipio. Su principal tarea es edificar puentes
slidos y transitables de comunicacin y dilogo entre ciudadano y el gobierno
municipal, entre el poder de la comunidad y el ejercicio del gobierno
municipal.
273

La estructura del sistema est integrada por seis rganos: el Consejo de
Desarrollo Municipal (que ya habamos mencionado como requisito para la
utilizacin de los recursos del ramo XXXIII); los Consejos Delegacionales de
Desarrollo Comunitario; los Comits de Colonos; el Consejo Municipal de
Comits de Colonos; dependencias municipales, estatales y federales, de
acuerdo a la problemtica a tratar; y diversas organizaciones intermedias
(entendidas como organizaciones de la sociedad civil, gremiales y acadmicas
con domicilio en el municipio).
274
Cada una de las anteriores instancias tenan
una serie de atribuciones, que iban de la promocin de la participacin
ciudadana, la atencin a las demandas de las colonias o fraccionamientos de
Aguascalientes, la planeacin de desarrollo urbano, hasta el seguimiento y
control de las acciones programadas.
El pilar bsico de todo el sistema es el comit de colonos. Ahora dotado
con personalidad jurdica, que careca en la administracin municipal anterior,
la gestin 1999-2001, la convierte en el primer paso del procedimiento de
planeacin participativa del municipio. La dinmica segua siendo la misma,
pero la diferencia sustancial fue la existencia de un Manual de Participacin
Ciudadana, realizado por la Secretara de Desarrollo Municipal, y que
especificaba la conformacin del comit, sus funciones, la actuacin del
promotor, los procesos de generacin de demandas y su relacin con las
distintas dependencias municipales.

273
Primer Informe de Gobierno Municipal 1999-2001, Ingeniero Luis Armando Reynoso Femat, Gobierno
del Estado, 1999, P. 9).
274
Reglamento Interno del Sistema Municipal de Participacin Ciudadana, Peridico Oficial, 10 Diciembre
2001.
210
El proceso del Sistema de Participacin Ciudadana funciona de la
siguiente forma. Un conjunto de vecinos de una colonia son convocados a
asamblea pblica por la Secretara de Desarrollo Social, para conformar
democrticamente una mesa directiva o comit de colonos. Se expide un acta
constitutiva con la firma de aceptacin libre, responsable y voluntaria de los
ciudadanos electos y de los vecinos que los eligen,
275
que se convertir en el
primer documento de un amplia carpeta que guarda toda la informacin
referente a cada colonia. La estructura interna bsica sigue la propuesta por la
gestin anterior que busca reproducir la estructura de la administracin
municipal (un presidente, secretario, tesorero, comunicacin social, desarrollo
social, servicios pblicos y ecologa, agua potable y alcantarillado, obras
pblicas y desarrollo urbano, seguridad pblica, deportes y la secretara
juvenil). Los comits de colonos se reuniran peridicamente para tratar la
problemtica de su barrio, colonia o fraccionamiento. De tal forma que esta
figura, si bien no forma parte de la estructura administrativa del municipio, es
su primera fuente de demandas y peticiones.
Para ello, al comit de colonos ya le ha sido asignado un promotor,
funcionario de la Direccin de Promocin y Concertacin social de la
Secretara de Desarrollo Social. Es quien coordinaba el trabajo de los comits
de colonos. Era el organizador, gestor, el contacto directo del comit ante el
municipio. Era el representante del municipio. Era uno de los eslabones entre
sociedad y municipio. Tena a su cargo cinco, diez o quince hasta veinte
comits a su cargo. Deba coordinarlos, visitarlos, escuchar sus peticiones y
hacer la gestin, as como tambin buscaba ensear a los comits a que ellos
mismos hicieran las gestoras ante las distintas autoridades ya fuera de
gobierno estatal, municipal o federal.
276

275
Ibid. Captulo VII, Artculo 24.
276
Entrevista al Coordinador de Promotores de la Direccin de Promocin y Concertacin Social 1999-2001.
29 de Octubre 2007.
211

Los promotores son la figura ms cercana a los colonos. Se les exige que por
lo menos se renan con los comits una vez al mes para que la administracin
tenga informacin sobre lo que sucede en las colonias. Tienen que estar
presentes en las reuniones que convoca el presidente. El promotor slo tiene
que estar presente para levantar un acta de asistencia y de los temas que se
trataron, pero la toma de decisiones recae en la mesa directiva del comit. Y el
promotor es el que se lleva las inquietudes, pero tambin es un informante de
los programas y acciones que se llevan a cabo en el municipio. El promotor
llega a la secretara, rinde su informe y se canalizan las peticiones a las
dependencias correspondientes. En la siguiente reunin tiene que llevarles una
respuesta de sus peticiones.
277

Los comits de colonos constituidos podan hacer llegar sus peticiones
por medio de los promotores, como la anterior cita menciona, o inclusive,
tiempo despus cuando adquirieron fuerza y confianza, se dirigan
directamente con los funcionarios pblicos a los que les correspondiera una
determinada gestin. Esto fue comn de observar en los Mircoles
Ciudadanos, pues tenan la oportunidad de platicar directamente con los
secretarios de Obras Pblicas, Servicios Pblicos, Desarrollo Social o con el
propio Alcalde. Generalmente estas visitas buscaban hacer llegar peticiones
concretas de orden social, como la solicitud de despensas, cobijas, juguetes,
becas o apoyos econmicos diversos; o tambin acciones de obra o servicios
pblicos que requieren pocos recursos, como la pavimentacin o composicin
de una calle, equipamiento de parques y jardines, etctera.

De acuerdo a las condiciones de los colonos, se reunan una vez al mes o a la
semana. Se platicaba de las necesidades de la colonia, sobre servicios, obras
pblicas, tipo social como capacitacin o plticas de drogadiccin. Las
peticiones las podan hacer a travs del Mircoles Ciudadano o por medio de
sus promotores. Haba un rea de gestora y seguimiento, en donde se llevaba
un registro de las peticiones que se hacan por colonia, una especie de

277
Entrevista a la Delegada Municipal de la Delegacin Insurgentes en la administracin 1999-2001 y
Directora de Promocin y Concertacin Social en la administracin 2002-2004. 4 de Octubre 2007.
212
bitcora. Se iban programando de acuerdo al tipo de peticin, a los recursos
que se necesitaban o al programa que se tena calendarizado.
278

Ahora bien, el proceso de planeacin urbana participativa encuentra en el
comit su primer eslabn. Su principal atribucin es la de analizar los
problemas de su entorno local, priorizarlos y proponerlos a la segunda
instancia del Sistema Municipal de Participacin Ciudadana, el Consejo
Delegacional de Desarrollo Comunitario. El territorio del municipio de
Aguascalientes est dividido con fines administrativos y de seguridad pblica
en ocho delegaciones, de las cuales cuatro son urbanas (Centro, Morelos,
Insurgentes, Jess Tern Peredo) y cuatro estn situadas en la zona rural del
municipio (Pocitos, Peuelas de San Antonio, Caada Honda y Calvillito).
279

Una delegacin es una presidencia municipal en chiquito.
280
Est
estructurada en cuatro departamentos: Servicios Pblicos, Desarrollo Social,
Desarrollo Urbano y el Departamento Administrativo. En trminos de
cercana con la gente, es el departamento de Desarrollo Social de cada
delegacin el que ms contacto tiene con las necesidades y peticiones de las
colonias a su cargo. Es por ello, que el Sistema Municipal de Participacin
Ciudadana crea la figura de los Consejos Delegacionales de Desarrollo
Comunitario (CDDC), que se conformaba con un representante de cada
comit de colonos. Estos consejos son entendidos como organismos de
coordinacin intercomunitaria que permitir establecer mecanismos de
acercamiento comunicacin entre diferentes comits de colonos y de stos
con el CODEMUN.
281

278
29 de Octubre 2007.
279
Tambin en la zona rural del municipio existe una figura de participacin ciudadana, pero que no es
totalmente similar a los comits de colonos. Las delegaciones rurales reconocen a las Comisaras Rurales,
que estn a cargo de una sola persona, que cuenta con auxiliares que asemejan la estructura de la
administracin municipal.
280
281
Reglamento Interno del SMPC, op. cit. Captulo IV, Artculo 16.
213
La principal atribucin del CDDC es la recopilacin, organizacin y
priorizacin de las demandas ciudadanas de obras y servicios pblicos que
han emanado de las reuniones de cada comit de colonos. El anlisis que se
deriva de estas reuniones, es plasmado en un documento que expresa la
propuesta y priorizacin de obras y servicios pblicos que requiere la
delegacin, y que se har llegar al CODEMUN en su momento. De igual
manera, el CDDC tiene que nombrar a dos representantes para que participe
en dicho Consejo Municipal.
El principal rgano de toma de decisiones en el proceso de planeacin
participativa, entonces, es el Consejo de Desarrollo Municipal. Este
organismo propone el destino de los recursos del presupuesto municipal en
materia de obra pblica, atendiendo a la priorizacin que los CDDC ya han
realizado y al plan de gobierno del Alcalde en turno. El consejo est
conformado por el Presidente Municipal, los dos representantes de cada
CDDC, un vocal de control y vigilancia designado a propuesta de los CDDC
(que no debe ser un servidor pblico) y por un equipo asesor (integrado por el
Tesorero Municipal, el Secretario de Desarrollo Social, el titular de la
Comisin de Desarrollo Social de Cabildo, el Secretario de Obras Pblicas y
un representante de COPLADE y de SEDESOL Federal (en caso del uso de
recursos del Ramo XXXIII).
282

Participacin ciudadana significa involucramiento de la sociedad en la accin
de gobernar. A travs de los comits se elega el CODEMUN, sustentado en el
Cdigo Municipal, y que eran representantes de colonia que deciden dnde se
ejecutan las obras. De las peticiones que llegaban ellos decidan donde se
aplicaba el recurso. Es una forma de transparentar el manejo de los recursos
pblicos, como los federales. Los representantes de colonias y zona rural
tenan injerencia de las decisiones de dnde se iban a aplicar esos recursos. Y

282
Reglamento Interno del SMPC, op. cit. Captulo II, Artculo 12.
214
quien llegue del color que llegue, debe respetar esta figura porque est en la
reglamentacin municipal.
283

Las propuestas eran de lo ms variadas, pero suponan una
concientizacin de las urgencias ms sentidas de la poblacin de cada
delegacin: la construccin de un puente, la pavimentacin o alumbrado de
una colonia, la rehabilitacin del alcantarillado pblico, la construccin de un
hospital o una escuela, etctera. De igual forma, las peticiones que haban
sido llevadas a los secretarios del gobierno municipal, por medio del
Mircoles Ciudadano o por accin directa de los presidentes de comits, eran
puestas a consideracin en el seno del CODEMUN.
El producto de las sesiones del CODEMUN es el Programa Anual de
Obra Pblica Municipal. Y el siguiente y ltimo paso, se refera precisamente
al seguimiento de las obras avaladas por dicho programa. En esta labor
participaban el CODEMUN, los CDDC por medio del vocal de control y
vigilancia, y los comits de colonos beneficiados por cada una de las obras o
acciones aprobadas. Por ejemplo, despus de la autorizacin de una obra, se
nombraba un Comit Ciudadano de Control y Vigilancia de la Obra Pblica
Municipal (no de comits de colonos, aunque muchos de los casos tambin
eran integrantes del mismo comit, pero se buscaba que fueran los vecinos
que iban a ser beneficiados con la obra). Era conocido como comit Pro-obra.
Deba estar integrado por tres vecinos de la localidad en la que se construyera
la obra, electos en asamblea general por los ciudadanos beneficiados por
aquella.
284
A ellos se les informaban sobre las especificaciones de la obra, y
eran los encargados de darle seguimiento, cuidando que se realizara de
acuerdo al expediente tcnico y dentro de la normatividad correspondiente.

283
29 de Octubre 2007.
284
Ley Municipal para el Estado de Aguascalientes, Edicin 2003. Captulo V, Artculo 139.
http://www.aguascalientes.gob.mx/gobierno/leyes/leyes_PDF/19012010_120414.pdf
213
Cuando conclua la obra, ellos tenan que firmar un acta de recepcin, en la
que manifestaban estar conformes con el trabajo realizado. Si le faltaba un
detalle, los colonos podan negarse a firmar, y el contratista tena la
obligacin de rectificar el error o lo que faltara, hasta que el comit pro-obra
estuviera de acuerdo.
El Presidente Municipal tambin deba convocar, aproximadamente cada
mes, al Consejo Municipal de Comits de Colonos. Se trataba de una reunin
en el patio central de Palacio de Gobierno Municipal, en la que participaban
todos los integrantes de los comits de colonos (no slo los presidentes de
stos). Si bien la asistencia no era obligatoria, las reuniones solan tener
amplia afluencia, debido a que estaban presentes el presidente municipal y los
secretarios de despacho interactuando con los vecinos de las mesas directivas
de colonos. El Consejo de los comits de colonos en pleno, se constitua como
una instancia de evaluacin y seguimiento del Sistema Municipal de
Participacin Ciudadana: el pleno conocer de parte del CODEMUN y
opinar sobre el estado que guardan los programas de inversin municipal y,
en general, del cumplimiento de los objetivos del Plan Municipal de
Desarrollo.
285

La participacin ciudadana tambin estaba prevista en la ejecucin de
obras. El Cdigo Municipal de Aguascalientes estableca que el
Ayuntamiento, a travs de la Secretara de Desarrollo Social debera
coordinarse con las asociaciones de vecinos para la promocin y anlisis de
obras por cooperacin. En esa reunin se escuchaba a los propietarios o
beneficiarios con amplitud, los que podran alegar en defensa de sus intereses
respecto de todos los puntos de la obra o servicio, repercusin del costo,

285
Reglamento Interno del SMPC, op. cit. captulo XI, artculo 47.
216
precios unitarios bases para calcular la cuota de cooperacin que a cada uno le
corresponda cubrir.
286

En sntesis, el Sistema Municipal de Participacin Ciudadana
contemplaba la inclusin de organizaciones ciudadanas en prcticamente
todas las fases del proceso de toma de decisiones pblicas del municipio
(vase grfico 19). Desde la planeacin, conformada por un procedimiento de
seleccin y priorizacin de demandas por parte, primero, de los comits de
colonos, y despus de los Consejos Delegacionales; en la toma de decisiones
con la programacin de obras en el CODEMUN; en la ejecucin de obras, en
el caso de obras por cooperacin; hasta la fase de evaluacin y control de las
acciones municipales.

Grfico 3. El Sistema Municipal de Participacin Ciudadana en las etapas del proceso administrativo
municipal

286
Cdigo Municipal de Aguascalientes, Edicin 2004. Captulo IV, Artculo 189.
http://www.aguascalientes.gob.mx/gobierno/leyes/leyes_PDF/14012009_110424.pdf
217
3.1.3. Los primeros resultados de la formalizacin de los comits de colonos

Es muy complicado hablar de los resultados exitosos o del fracaso de una
poltica pblica en base a argumentos de los protagonistas de la
administracin estudiada. Resulta comprensible que los funcionarios tendern
a engrandecer su trabajo realizado, y dirn que hicieron todo lo posible para
que los resultados fueran benevolentes. En el caso de la gestin del Ingeniero
Luis Armando Reynoso Femat, las opiniones expresadas en las entrevistas de
esta investigacin la colocan como la mejor en trminos de participacin
ciudadana. Pero adems, las cifras dadas en sus informes tambin respaldan
esta afirmacin. Inclusive, si se quiere ir ms lejos, el apoyo ciudadano en las
siguientes elecciones para la presidencia municipal de la capital puede estar
sustentado en la simpata por las acciones de un gobierno incluyente.
El Secretario de Desarrollo Social de la administracin 1999-2001,
Martn Orozco Sandoval, considera que el mayor logro de su gestin fue
haber alcanzado la madurez en la participacin ciudadana: que la sociedad
se preocupara, en efecto, por los problemas de su colonia, sin ver el beneficio
que le podra dar a esa persona, por ser el lder de esa comunidad.
287
Aunque
la poltica de participacin ciudadana fue la continuacin de lo emprendido
por Alfredo Reyes Velzquez, caracterizado como humanista, el seguimiento
que se le dio a los programas registr una aceptacin mayor, tal vez por la
afluencia de ms recursos y por la coordinacin con un gobierno estatal
panista.
Le doy ms logros al periodo en que estuvo el Ingeniero Luis Armando
Reynoso, porque ah innovamos y logramos la integracin de la ciudadana
con los programas de gobierno [] Con Luis Armando convencimos a la
ciudadana, que el gobierno estaba trabajando y bien muy cercano a la
gente.
288

287
Entrevista al Secretario de Desarrollo Social en la administracin 1999-2001, 2 de Noviembre 2007.
288
218

Desgraciadamente, los informes municipales no registran con exactitud
las acciones exitosas adjudicadas especficamente al Sistema Municipal de
Participacin Ciudadana. Contabilizan los comits de colonos creados y
reconocidos en el periodo de la administracin pblica y las peticiones que
fueron realizadas, pero no nos dan razn de la naturaleza de dichas peticiones
(es decir, si se trataba de apoyos econmicos y despensas, o relacionadas con
el proceso de planeacin de obra pblica) y del procedimiento de aceptacin o
rechazo de las mismas, es decir, si se continu con el proceso de planeacin
participativa tal como lo plantea el Sistema de Participacin Ciudadana.
La primera mencin en los informes de Luis Armando Reynoso son las
cifras de los Mircoles Ciudadanos. Como si se priorizara el contacto directo
del ciudadano con los funcionarios de primer nivel de la administracin
pblica municipal, cuando los mensajes y los discursos estaban dirigidos al
fomento de la organizacin ciudadana para el procesamiento de demandas y
el acercamiento con el gobierno del municipio. Por ejemplo, el programa
Ayuntamiento en tu colonia se refiere a la entrega de resultados gestionados
por los comits de colonos por parte del propio Presidente Municipal, lo que
le da una importancia prioritaria en el orden de presentacin de logros en los
informes de gobierno. El propio primer informe de gobierno consider a
dicho programa como un excelente medio de comunicacin de la poblacin el
presidente municipal y los funcionarios de las dependencias.
No obstante, a los comits de colonos les son reconocidos sus propios
logros en el trienio de Reynoso Femat. Adems de la continua entrega de una
gran cantidad de materiales de construccin y despensas, los programas
Proaccin, Manos a la obra y Fondos Emergentes, caminaron de la mano a la
actividad de los comits de colonos.
219
Proaccin fue un programa que buscaba involucrar a los liderazgos no
slo en la gestin de obras y servicios pblicos, sino en la autogeneracin de
beneficios, como comits de colonos y como medio de divulgacin en las
colonias: dar el otro brinco, que hicieran algo que los beneficiara a ellos,
tanto como comits como a la gente ms necesitada de su colonia, por medio
del arranque de talleres (de tejidos, repujado, listn, productos para el hogar,
etc.), para reducir el gasto familiar e inclusive recibir un ingreso extra con
este trabajo. Nosotros llegbamos con la capacitacin y la materia prima (que
se la cobrbamos con vales, que luego se los canjebamos con productos de
primera necesidad) y ellos se encargaban de generar un ingreso extra.
289

Manos a la obra, por otra parte, es la evolucin de un programa conocido
como Donacin de materiales, en el que se donaban sacos de cemento y cal
para la construccin de un cuarto y la instalacin de un piso firme, sin
embargo los beneficiarios, en muchos casos, no podan obtener utilidad de tal
donacin pues carecan de solvencia econmica para la mano de obra. Manos
a la obra propone no slo la donacin, sino de la proporcin exacta de los
materiales para una determinada obra y cierta capacitacin para que los
propios beneficiarios la llevasen a cabo.

Se mandaba un ingeniero al beneficiario, le rayaba por la pared justo donde
deba llegar la mezcla. Le dejaba todos los materiales con las medidas exactas,
para que slo se revolviera. Les deca que les daban dos fines semanas para
que vertieran el material donde se les haba marcado; que pasaran una tabla
para que les quede parejo, y as ellos no necesitaban de albailes ni materiales
extra. Pero ellos lo tenan que hacer. Don Alfonso [Bernal Sahagn] deca
mnimo tienen manos y pueden hacer eso, no son ingenieros para saber de la
mezcla, pero djenselo todo listo paro que ellos lo hagan.
290

289
Entrevista al Secretario de Desarrollo Social en la administracin 1999-2001, 2 de Noviembre 2007.
290
Idem.
220
Otra de las acciones de los comits de colonos era, mediante el programa
Recursos para todos, identificar a las personas o familias que podan ser
susceptibles de alguno de los programas especficos del gobierno municipal
tal como prstamos a microempresas, crditos a palabra (en zonas rurales),
crditos de vivienda digna, fondo para el desarrollo productivo de la mujer,
atencin a la educacin (becas), o acceso a los recursos del ramo XXXIII. La
gestin se haca directamente en la Direccin de Promocin y Concertacin
Social.
La intervencin de los comits de colonos en la ejecucin de dichos
programas, as como su posicin de mediadores entre sus vecinos y las
autoridades municipales, les permiti adquirir una gran fuerza. El propio
Secretario de Desarrollo Social del municipio reconoci que cerca del 40%
del Presupuesto de Obra Pblica Municipal se defina de acuerdo a decisiones
de los propios vecinos.

Logr que el 40% del presupuesto de la obra pblica se destinara
exclusivamente para que los comits idearan. Es cierto que se generaba un
problema porque todos piden y no haba para todos. Pero por lo menos
sacbamos las tres obras ms importantes que ellos decidan. Pero en ese
momento, el comit no vea por ellos, recorran la colonia y decan esta calle
es la que necesita ms. Logrbamos que ya despus de tener la prioridad uno
de todas las colonias, se diriga el presidente al secretario de obras pblicas y
se destinara una buena cantidad para lo que los comits hubieran decidido.

Ms, entre lneas, se puede identificar una de las acciones ms
trascendentales de la participacin de los comits de colonos en la
administracin 1999-2001: su injerencia en la planeacin de la obra pblica
municipal. Las reuniones con comits de colonos, con el Comit de
Desarrollo Urbano y Rural, con el Comit Tcnico de Municipalizacin, con
el subcomit de Trnsito y anlisis vial, as como con el CODEMUN, se
manifest en la creacin del Programa de Desarrollo Urbano 2000-2020, el
221
Programa de Ordenamiento Territorial y Rehabilitacin del Centro Histrico
y el Plan Maestro de Regeneracin Urbana y Ambiental del Ro San Pedro. Si
bien no tenemos conocimiento documental de la forma en que participaron
dichos comits en la realizacin de todos estos proyectos de desarrollo
urbano, el hecho de que sean mencionados en los informes como apoyo
sustancial para su realizacin, nos muestra que el Sistema de Participacin
Ciudadana Municipal estaba funcionando exitosamente.
En general la evaluacin fue positiva al terminar la gestin. Los
resultados manifestados en los informes alentaban a los funcionarios pblicos
que haban participado, as como a los organismos ciudadanos que se
involucraron en la poltica pblica de participacin. Pero es cierto que,
durante esta administracin, surgieron los rumores de la corrupcin de los
comits de colonos con fines electorales. El Sistema Municipal de
Participacin Ciudadana logr darle formalidad a la figura del comit de
colonos, a la vez que le dotaba de gran fortaleza en el gobierno municipal. La
consecuencia lgica fue que los partidos polticos tanto de oposicin como el
mismo partido en el poder, observaron ms que una organizacin de
participacin ciudadana: el comit comenz a ser visto como un organismo de
movimiento territorial electoral. Si bien los miembros de los comits de
colonos tenan cierta restriccin de pertenecer a algn partido poltico, en la
realidad ninguno de los entrevistados acept que esto se respetara
estrictamente.

Es una realidad tambin. Los lderes natos son los que ms participan y no
slo en la colonia, en las escuelas, sino tambin en los partidos. Pero la
responsabilidad recaa en la ciudadana, si la presidencia quedaba en manos de
un panista o priista era porque as lo haba decidido la generalidad de los
vecinos.
291

291
Directora de Promocin y Concertacin Social en la administracin 2002-2004, 4 de Octubre 2007.
222
A continuacin, se transcriben dos comentarios de personas entrevistadas
en esta investigacin que denotan el problema subyacente de los comits de
colonos:

Patrocinar ddivas a cambio de programas electoreros es el cncer ms grave
que puede vivir un pas; es lo ms triste porque se manipula a la gente,
destruye su autoestima o espritu de superacin. La gente se vuelve ansiosa a
que le den.

Aquel que basa un proyecto poltico, en el manejo de comits de colonos
solamente para chayotear a la gente, no tiene futuro. Tienes que basar tu
proyecto en la participacin real, no en ddivas. Los gobiernos, sobre todos
municipales, tienen que trabajar mucho en la participacin ciudadana, como en
temas tan importantes como la seguridad pblica. Los comits de colonos
cambiaron. El proyecto naci muy bien. Dieron su fruto por cinco o seis aos.
Pero ahora estn totalmente fuera de la realidad.
292

292
Omitimos la referencia en esta ocasin por peticin expresa de los entrevistados.
223
Captulo 4. Crisis y trmino de una poltica pblica de

8.1. Entre la continuidad y la crisis:
La administracin de Ricardo Magdaleno Rodrguez (2002-2004)

8.1.1. Elecciones 2001: Apuesta ciudadana a la continuidad de un
proyecto poltico

El nuevo milenio signific en Mxico el inicio de una nueva etapa en su vida
poltica. Durante tres dcadas se haban gestado una serie de cambios tanto en
el escenario nacional como local, que referan modificaciones en las
instituciones bsicas del poder (como el Congreso de la Unin y los
organismos encargados de las contiendas electorales) y una transformacin
subyacente en la cultura poltica de la sociedad. El dos de julio del ao 2000
es para algunos la culminacin del proceso de transicin del autoritarismo
(priista) a la democracia; para muchos otros, es slo un paso de un largo
camino hacia su consolidacin.
La alternancia poltica en el Ejecutivo Federal fue producto de una
reida campaa electoral, que mostr hasta los ltimos minutos incertidumbre
sobre el posible ganador. Pero el triunfo del panista Vicente Fox fue bien
recibido por la generalidad de la sociedad: por los que votaron por l (o por
los dems candidatos de oposicin), por los acadmicos y los observadores
extranjeros.
En Aguascalientes, las elecciones del 2000 ratificaron la tendencia de los
ltimos aos. El PAN obtena el triunfo en los tres distritos electorales para
diputaciones federales y las dos curules del Senado correspondientes a la
entidad, adems de registrar una alta votacin a favor de su candidato
224
presidencial. El estado se haba pintado de azul panista: gobierno del estado,
ayuntamiento de la ciudad de Aguascalientes, once alcaldas rurales, once
diputaciones en el Congreso Local, y despus del dos de julio, tres diputados
federales, dos senadores y la conveniencia de un Presidente de la Repblica
de la misma extraccin partidista. El PRI se haba recogido en la zona rural
con debilidad. Gobierno municipal, estatal y federal compartan la misma
ideologa y direccin de los programas de gobierno.
Sin embargo, en 2001 el regocijo panista tuvo su segunda recada
electoral (recordemos que en las elecciones intermedias de 1997 el PAN logr
slo una de la tres diputaciones federales). La contienda para la renovacin de
presidencias municipales y diputaciones federales mostr resultados nada
alentadores para Accin Nacional. Primero, se registr una alta abstencin
electoral, que se atribuye tanto a la baja convocatoria que por naturaleza
tienen las elecciones locales intermedias (que no coinciden con la eleccin de
gobernador), como a la decepcin del primer ao del cambio del presidente
Vicente Fox. Y segundo, el PAN perdi las diez alcaldas rurales,
293
aunque
retuvo la presidencia municipal capitalina y la mayora en el Congreso Local,
que poda ser revocada con la alianza de la oposicin (doce diputados
panistas, frente a trece diputados de oposicin: PRI con diez y PVEM, PT y
PRD con un diputado respectivamente). Lo anterior signific que el voto
panista estaba primordialmente concentrado en el rea urbana del Estado, en
el municipio capitalino que concentraba a poco ms del 70% de la poblacin
estatal.
El candidato electo en el 2001 a la alcalda de Aguascalientes, fue el
Ingeniero Civil y empresario de la industria de la construccin, Ricardo

293
El PRI gan las elecciones de Presidente Municipal de Asientos, Calvillo, Coso, El Llano, Jess Mara,
Pabelln de Arteaga y Tepezal. Mientras que el Partido Verde Ecologista de Mxico gan Rincn de Romos
y el Partido del Trabajo, San Jos de Gracia (Memoria 2001, Instituto Estatal Electoral, Aguascalientes 2002,
p. 75).
223
Magdaleno Rodrguez. Era identificado por haber sido el Secretario de Obras
Pblicas en el gobierno de Felipe Gonzlez (quien le otorg su total apoyo
durante la campaa), pero tambin por una larga trayectoria de participacin
en diversos organismos sociales no gubernamentales: el Colegio de
Ingenieros Civiles, la Cmara de la Construccin, de COPARMEX, del
Consejo Coordinador Empresarial, del Patronato Universitario, del Club
Rotario, entre otros.
294
l mismo reconoca que la eleccin en la que particip
haba sido una contienda entre candidatos ciudadanos, en su caso, con amplia
experiencia participativa como sociedad civil.

Mi propia participacin en los organismos no gubernamentales y asociaciones
civiles, me han dado un panorama y un conocimiento ms a fondo. Siempre he
estado del otro lado del escritorio y s cules son los problemas que hay que
solucionar y cules son las acciones que hay que cambiar para poder eficientar
la administracin municipal y lograr el bien comn que es el fin.
295

Respecto al tema de participacin ciudadana, durante y despus de la
campaa manifest su aprecio por las acciones de gobierno que le
antecedieron, aunque aceptaba que se poda hacer ms para involucrar a las
clases populares del municipio, pues consideraba que era ah donde se careca
de participacin ciudadana: la fortaleza de Aguascalientes ha sido la clase
media y la clase alta, que son los que siempre han tenido mayor participacin
en los asuntos pblicos y no as en las clases populares, y aqu es donde hay
que lograr ese cambio, hay que lograr esa mayor participacin
296

Durante la campaa electoral manej como temas prioritarios de
atencin gubernamental a la seguridad pblica, el empleo, el agua y la
pobreza creciente en zonas marginadas de la ciudad. Sin embargo, la

294
Los candidatos: Ricardo Magdaleno Rodrguez, en Tiempo de Aguascalientes, ao X, nm. 113, junio
2001, p. 22.
295
Otros candidatos a la presidencia municipal de Aguascalientes eran, el priista Salvador Faras Higareda,
consejero de Canacintra en el Estado, de Coparmex en Jalisco y director editorial de una revista fiscal
nacional, y Nora Ruvalcaba Gmez del PRD, catedrtica de la Universidad Autnoma de Aguascalientes.
296
Op. cit. Los candidatos: Ricardo p. 22.
226
propuesta de solucin recaa en la participacin ciudadana, al igual que las
administraciones panistas anteriores.

Tenemos que hacerlo a travs de la propia ciudadana. El gobierno no tiene ni
los recursos ni el personal para poder hacerlo en le corto plazo. Es un inters
de los propios ciudadanos el de apoyarnos unos a otros, tener una adecuada
solidaridad y que el gobierno sea subsidiario, para poder resolver de raz los
problemas de la ciudad...

En comparacin con los dems resultados de la eleccin 2001, Ricardo
Magdaleno Rodrguez obtuvo una holgada victoria: recibi 79,398 votos de
un total de 159,826 emisiones. Su ms cercano contrincante consigui 54,100
votos. Haba logrado la confianza del electorado, tal vez por la inercia de dos
administraciones municipales y un gobierno estatal panista, tal vez por la
atraccin de su perfil y plataforma polticos.

8.1.2. La poltica de participacin ciudadana de Ricardo Magdaleno
Rodrguez: La apuesta gubernamental por la continuidad de un proyecto
ciudadano

Ricardo Magdaleno Rodrguez conceptualizaba la participacin ciudadana
como una cooperacin constante, en donde la informacin para elaborar los
programas surga principalmente de la sociedad. Las personas que por su
sentido de participacin, su nimo de colaborar, su compromiso de
representacin, deban tener garantizado un espacio en la toma de decisiones
administrativas municipales. Por lo tanto estableci como signo distintivo de
su administracin la participacin ciudadana, aunque llev con mayor
decisin la modernizacin y sistematizacin de la administracin pblica que,
inclusive, su antecesor Luis Armando Reynoso Femat.

227
Cada presidente municipal llega a transmitir su personalidad a su gestin. Una
percepcin personal, es que el Ingeniero Ricardo Magdaleno le dio un poco
ms de importancia a la obra pblica.
297

La misin del Plan de Desarrollo Municipal 2002-2004 era hacer de
Aguascalientes una mejor ciudad, sustentable, segura y participativa, y de las
comunidades rurales lugares ms dignos y humanos.
298
Para ello estableci
como ejes de la accin gubernamental: el desarrollo integral de la sociedad,
un hbitat ms digno, seguridad pblica que d confianza y un gobierno al
servicio de la sociedad. Para inters de la presente investigacin estudiaremos
el primero: Desarrollo Integral de la Sociedad.
La continuidad del Sistema de Participacin Ciudadana era la premisa de
su administracin en el rea social; para ello, sus acciones estaban dirigidas a
impulsar an ms la organizacin de las estructuras del sistema, como los
comits de colonos a quienes prometa atencin de calidad. Seguira con los
programas exitosos de gestiones anteriores como Ayuntamiento en tu colonia,
Manos a la obra, Proaccin, y entrega de apoyos de materiales de
construccin y despensas.
Tal vez la nica innovacin fue el convocar a una Red de Accin
Comunitaria, que no slo consideraba a los organismos del Sistema de
Participacin Ciudadana, sino tambin a asociaciones de profesionistas,
medios de comunicacin, servicios sociales universitarios, sindicatos y
cmaras empresariales. Pero los procesos continuaban siendo los mismos, as
como la importancia que haba adquirido el CODEMUN en la administracin
de Reynoso Femat.

297
Entrevista a Enrique Ramrez, Coordinador de Promotores de la Direccin de Promocin y Concertacin
Social 1999-2001. 29 de Octubre 2007.
298
Ayuntamiento de Aguascalientes, Plan Municipal de Desarrollo 2002-2004, Talleres Grficos
Aguascalientes, Mxico, 2002.
228
En la administracin de Luis Armando creo que se cubrieron todas las metas.
Logramos la confianza de la gente y aplicar el recurso justo donde ms se
requera. Con Ricardo Magdaleno, le dimos continuidad nada ms. La gente
sigui siendo atendida. Pero yo siento que la atencin a ellos deba ser an
ms cercana y continua.
299

Entonces, los informes de la gestin administrativa mostraban los
resultados de programas como Accin por ti que buscaba promover e
impulsar la vertebracin y participacin ciudadana a travs de los comits de
colonos, situacin que haba sido abordada desde la administracin de
Alfredo Reyes en 1996. Tocaban la importancia del Consejo de Desarrollo
Comunitario, como organismo primordial para la asignacin de recursos
federales en programas de superacin de la pobreza y de apoyo a mujeres
jefas de familia. Tambin enfatizaban las giras de Ayuntamiento en tu colonia,
en las que el presidente municipal entregaba las obras de infraestructura y
servicios pblicos demandados por los colonos.
Algunas de las experiencias ms exitosas recordadas por el Secretario de
Desarrollo Social de la administracin 2002-2004, Rubn de Alba Ramrez,
fue el trabajo coordinado entre comits de colonos, delegaciones y
administracin municipal para la identificacin y rehabilitacin de lotes
baldos para convertirlos en zonas deportivas:

El delegado se dio a la tarea de identificar todas las zonas comunes que
necesitaran de limpieza, como baldos, para que fueran adaptadas como
canchas de ftbol, se regalaban los postes y los balones, y como ya estaba
emparejado y limpio, a travs de la subdireccin de deporte se organizaban los
torneos para que participaran equipos de las colonias. El comit de colonos
estaba encargado de cuidar que la cancha se utilizara para jugar y no para
guardar vagos o como escondites de vendedores de droga.
300

299
300
Entrevista al Secretario de Desarrollo Social en la administracin municipal 2002-2004. 25 de Octubre
2007.
229
En el tercer informe de actividades, la gestin de Ricardo Magdaleno
registraba un total de 358 comits de colonos urbanos, en los que participaban
2,905 ciudadanos. Con la participacin de los comits a lo largo del trienio se
concert la realizacin de 174 obras, sobre todo de infraestructura urbana y
social, con un monto que ascenda a casi 55 millones de pesos. As tambin el
Consejo de Desarrollo Municipal constituido de las cinco asambleas
delegacionales haba aprobado recursos federales para ejecutar 59 obras y
acciones gubernamentales.
301

Un dato que merece ser mencionado es la obtencin de distintos
reconocimientos y mritos a esta administracin. Estndar & Poors y
Moodys de Mxico, otorgaron al municipio la ms alta calificacin en cuanto
al manejo de la deuda y la credibilidad financiera. As tambin continu
ratificando los certificados de calidad ISO-9001:2000, de cuatro de sus
direcciones y departamentos. El Programa Integral de Gobierno Electrnico
recibi el primer lugar del certamen nacional Gobierno y Gestin Social,
otorgado por la Fundacin Ford y el Centro de Investigacin y Docencia
Econmica.
302

La entrega de premios y reconocimientos no son prueba del avance en
materia de participacin ciudadana, pues estos estaban orientados a enaltecer
un trabajo de perfeccionamiento administrativo, no comnmente observado
en un municipio, donde se carece de recursos y tiempo para desarrollar
polticas importantes. La administracin del Ingeniero Ricardo Magdaleno
Rodrguez se enfoc a la consolidacin de un ciclo de polticas emanadas de
funcionarios pblicos de origen empresarial, por ello la sistematizacin
administrativa, la simplificacin burocrtica, los empeos por la calidad y la

301
Ayuntamiento de Aguascalientes 2002-2004, Tercer Informe de Gobierno, Talleres Grficos,
302
Idem.
230
visin de cliente del ciudadano, que exigan transparencia y cierto grado de
participacin.
La poltica de participacin ciudadana de los comits de colonos se cre
y comenz a funcionar en la administracin de Alfredo Reyes, pero careca de
reconocimiento legal y luchaba con una profunda herencia de pasividad
poltica; despus encontr su sistematizacin con el Ingeniero Luis Armando
Reynoso Femat, quien le dio el mayor empuje y fortaleza. La gestin del
Ingeniero Ricardo Magdaleno, entonces, se dedic a consolidar la poltica,
pero sin imprimir un sello distintivo respecto a sus antecesores. Prcticamente
recogi el fruto de lo sembrado en administraciones panistas anteriores
(premios y reconocimientos) y se confi del legado participativo de la gestin
1999-2001, centrando su preocupacin en dar continuidad y seguimiento a los
programas ya constituidos.
Sin embargo, parece ser que las acciones en este sentido fueron
insuficientes para luchar contra una cultura poltica pasiva heredada del
rgimen priista, contra el paternalismo, y contra la nueva epidemia que
avanzaba poco a poco sobre los organismos vecinales: la corruptela electoral.
Entrevistados afirman que ya con Ricardo Magdaleno, los comits de colonos
comenzaban a ofrecerse como apoyo electoral para las elecciones prximas de
gobernador (2004).
Entre la continuidad y la crisis est clasificada una administracin que
termin su trienio con un trabajo de seguimiento de lo ya propuesto y
realizado, sin una innovacin sustancial que suscitara un continuo incentivo
en la poblacin para participar en los distintos rganos consultivos, de
planeacin, ejecucin, control y seguimiento. Adems sigui sin cuidar esa
pequea clusula del Reglamento Interno del SMPC: la prohibicin de la
membreca de los miembros de comits de colonos a cualquier partido
poltico, as como el cuidado continuo por parte del promotor y dems
231
autoridades municipales, de la interferencia de intereses electorales en los
trabajos de las organizaciones vecinales.
Por lo tanto, la siguiente administracin debera demostrar una estrategia
mucho ms concreta y efectiva en materia de participacin ciudadana. El que
haba sido Secretario de Desarrollo Social (y que concretiz el Manual del
Sistema Municipal de Participacin Ciudadana durante la gestin 1999-2001)
tena una complicada misin cuando se convirti en alcalde de la cuarta
administracin panista del municipio capitalino de Aguascalientes.

4.2. La administracin de Martn Orozco Sandoval 2005-2007: Trmino
de una poltica de participacin y alternancia poltica

4.2.1. Elecciones 2004: la participacin ciudadana slo en el discurso
electoral

El 4 de Julio del 2004 iniciaron las campaas electorales que renovaran el
gobierno de la entidad, las once alcaldas y el poder legislativo estatal. Tres
gestiones municipales a cargo del Partido Accin Nacional y la
administracin de Felipe Gonzlez en el Estado, daban por sentado que los
candidatos a vencer por cada cargo poltico eran precisamente los de dicho
partido. Es por ello que el PRI, segunda fuerza electoral en Aguascalientes,
decide hacer alianza con dos partidos de relativa presencia en los municipios
rurales. El Partido Verde Ecologista de Mxico y el Partido del Trabajo
conformaron con el Revolucionario Institucional la llamada Alianza
Contigo, cuyos candidatos principales seran Oscar Lpez Velarde
303
y

303
Naci en Aguascalientes el 4 de Diciembre de 1952. Abogado y notario pblico. Fue senador de la
Repblica postulado por el PRI. Colabor con el gobierno de Rodolfo Landeros Gallegos () Es hijo de
Gilberto Lpez Velarde, quien fue presidente municipal de Aguascalientes en el trienio 1960-1962 () En la
administracin pblica estatal y federa se ha destacado por su contribucin al desarrollo urbano. Presidi la
Fundacin Colosio del PRI. Miembro de la clase social alta de Aguascalientes. (David Prez Calleja,
Aguascalientes la sucesin 2004: alternancia o continuidad?, Mxico, 2004, p. 194).
232
Carlos Lozano de la Torre por la gubernatura y la presidencia municipal
capitalina respectivamente.
No obstante, la eleccin de los candidatos del PRI no se dio en las
mejores condiciones. Oscar Gonzlez haba sido registrado el 7 de marzo
como nico candidato del PRI a la gubernatura del estado, sin embargo, el
despliegue indiscriminado de recursos para su pre-campaa, lo oblig a
renunciar an despus de declarar que dichos fondos provenan de su propia
bolsa. As tambin, dentro de las primeras semanas de campaa, Armando
Guel Serna que presida el PRI estatal, fue obligado a renunciar a este puesto
a peticin del lder nacional, Roberto Madrazo, debido a que estaba en
dualidad de intereses por ser candidato a diputado local por el mismo partido.
Por otro lado, Accin Nacional se presentara sin alianza en la contienda,
llevando como estandarte de todas sus campaas la figura popular del ex
alcalde de la ciudad, Luis Armando Reynoso Femat que aspiraba al gobierno
del estado. Inclusive el propio candidato al municipio capitalino, Martn
Orozco Sandoval, resultaba un tanto desconocido frente a esta figura, a pesar
de haber sido el lder de la bancada panista en el Congreso Estatal anterior.
Reynoso Femat representaba una de las administraciones municipales ms
exitosas del PAN que permanecan en buena memoria del grueso de la
poblacin. Adems su imagen de gran empresario le aseguraba el beneplcito
de las clases medias y altas del Estado, quienes lo vean como el candidato
ideal para asegurar el progreso econmico de la ciudad. Sin embargo, se
convirti en una verdadera carta fuerte del partido tras conseguir la
construccin y apertura del nuevo estadio de ftbol profesional en la capital.
El Estadio Victoria fue parte fundamental de su campaa poltica mucho antes
de que sta comenzara en tiempos oficiales:

La campaa de por lo menos seis aos de Luis Armando Reynoso (desde que
contendi por la alcalda de la capital) potenciada por su Patronato de
233
Fomento al Ftbol (como si ese deporte necesitara ser fomentado) y por la
auto-adjudicacin de la construccin del Estadio Victoria, ha devenido en la
acumulacin de gran capital poltico (y tambin econmico, ni modo que no)
que ha sabido dirigir a partir de un esfuerzo de comunicacin social, a travs
de carteleras espectaculares y mensajes en los medios, que vinculan sus
aspiraciones al poder con el espectculo deportivo que cautiva a un gran
nmero de audiencia-electores.
304

Para lograr la victoria electoral, Luis Armando Reynoso Femat haba
constituido un grupo llamado SmaLA, que pronto sera objeto de crticas
inclusive al interior del mismo Accin Nacional, por tener gran similitud al
tambin cuestionado grupo Amigos de Fox y tomar acciones desligadas a la
direccin local del partido.
305
Poco a poco con este tipo de actitudes y
acusaciones, se comenzara a trazar una lnea entre los intereses del grupo que
apoyaba al Ingeniero Luis Armando Reynoso con los del propio Partido
Accin Nacional, que se hara notablemente visible al finalizar la
administracin 2005-2007 e iniciar el periodo de alternancia con el PRI en el
municipio de Aguascalientes.
Si bien la lucha electoral por el gobierno del estado estuvo desde su
inicio marcada por una tendencia favorable al candidato panista sobre su
contrincante del viejo cuo del PRI, la contienda por el municipio capitalino
ha sido una de las ms reidas de la historia electoral reciente. Carlos Lozano
de la Torre, era un candidato de notable presencia en los crculos del
empresariado local y con carisma popular. Este ingeniero industrial haba
tenido su poca dorada durante los sexenios de Refugio Esparza Reyes,

304
Salvador de Len Vsquez, Medios y Sociedad en El Heraldo Aguascalientes. 7 de Junio 2004. P. 7.
305
Demanda Alfredo Reyes Velzquez al presidente del Comit Directivo Estatal del PAN que asuma sus
funciones como tal y no permita que SmaLA continu suplantando al partido en el estado. () Tras aclarar
que no busca pelear con su partido ni con el candidato sino que sus sealamientos pretenden que se corrija el
rumbo para evitar problemas en un futuro, Reyes consider que as como el logotipo del partido apenas se
percibe en la propaganda de campaa, en trminos de realidad el partido apenas se ve en el trabajo electoral.
() Y es que insisti en que SmaLA, agrupacin que segn expuso debera pasar por la prueba del cido,
esto es, verificar si est registrada o es una agrupacin de membrete, debe hacer lo que le corresponde como
ONG, no lo que le corresponde al partido. (En el blanquiazul El Mosco arremete contra Arturo Gonzlez
y le exige retomar las campaas electorales, en El Heraldo de Aguascalientes. 8 de junio 2004, primera
pgina).
234
Rodolfo Landeros y Otto Granados, este ltimo le asignara la Comisin de
Desarrollo Econmico y Comercio Exterior, que tena como objetivo atraer
la inversin federal para el desarrollo de infraestructura y el apoyo a la
industria local,
306
que tuvo entre sus importantes logros la atraccin de
empresas extranjeras como NISSAN y Texas Instruments. Se desempeaba
como Secretario de Desarrollo Econmico del estado de Zacatecas hasta el 19
de Marzo del 2004, cuando fue designado como candidato a la presidencia
municipal de Aguascalientes.
El Contador Pblico Martn Orozco Sandoval aspiraba a la presidencia
municipal desde las filas de Accin Nacional. Con una corta carrera poltica
(ingresa al PAN en 1997), el jalisciense se haba desempeado como
Secretario de Desarrollo Social en la administracin municipal de Luis
Armando Reynoso Femat, como diputado local por el primer distrito de la
capital en el 2001 y lder de la bancada en el Congreso.
307
Orozco Sandoval
no tena la presencia poltica que el tiempo le haba asegurado a Carlos
Lozano, y sus logros se hallaban vinculados a la figura del ex alcalde
Reynoso. Sin embargo, ocupar la Secretara de Desarrollo Social en el
municipio capitalino le haba permitido afianzar capital poltico a lo largo de
tres aos. Debido a lo anterior, la lucha por la presidencia municipal de
Aguascalientes se torn spera y sumamente competida, a tal grado que
distintas encuestas de preferencia electoral daban a uno u otro de los
candidatos ventaja sobre sus contrincantes.
A comparacin de otras campaas, la del 2004 no present un tema
central de problematizacin poltica. El agua ya no era de preocupacin
ciudadana, ms all de las altas tarifas que la empresa concesionaria segua
aplicando. El desarrollo econmico fungi como punto de discusin, sin

306
Fernando I. Salmern Castro, Intermediarios del progreso, CIESAS, Mxico, 1996, p. 174.
307
David Prez, op. cit. p. 192.

233
representar diferencias irreconciliables entre los candidatos que disputaban el
cargo pblico. La participacin ciudadana se mantena como parte del
discurso diario de cada candidato cuando visitaban fraccionamientos,
mercados, al encontrarse en reuniones con organizaciones sociales, con
empresarios o padres de familia. Ambos consideraban la inclusin de la
ciudadana como necesaria en su gobierno, aunque el nfasis en la promocin
de la organizacin ciudadana autnoma e independiente se haba perdido. Un
ejemplo de ello, fue que Martn Orozco al presentar sus propuestas de
gobierno ya no consideraba como eje estratgico la sociedad participativa, y s
priorizaba la bsqueda de un gobierno eficaz, la cobertura de servicios
pblicos, el desarrollo sustentable y mejorar la seguridad pblica, tema que
concentrara la atencin en su administracin y sera trascendental en la
siguiente contienda electoral.
Un dato digno de hacer mencin durante la campaa fue la declaracin
de varias organizaciones civiles a favor de la candidatura del priista Carlos
Lozano, principalmente de la llamada Red Ciudadana Movidos, que
aseguraba contar con dieciocho mil afiliados,
308
y el Frente de Asociaciones y
Ciudadanos en Busca del Bien Comn de Aguascalientes dirigido por Alfredo
Ruano.
309
A pesar de este aparente apoyo ciudadano, los resultados de la
eleccin del 2 de Agosto del 2004 fueron contundentes, el Partido Accin
Nacional arrasa indiscriminadamente con la preferencia electoral: gana la
gubernatura del estado con ms del 50% de la votacin, logra diez de las once
alcaldas y la mayora del Congreso con quince diputaciones de mayora
relativa (siete urbanas y ocho rurales). Al igual que en 1998, el xito electoral
del PAN aseguraba continuidad en los programas, sin oposicin partidaria
importante.

308
El Heraldo de Aguascalientes, 21 de Julio del 2004. Primera plana.
309
Pgina 24, 23 de Julio del 2004. Primera plana.
236
Los resultados del octavo distrito rural
310
y de la alcalda de
Aguascalientes fueron los nicos casos de impugnacin de la contienda.
Martn Orozco Sandoval haba resultado ganador para la presidencia
municipal capitalina con menos de dos puntos porcentuales de diferencia de
su ms prximo contrincante, Carlos Lozano, quien impugn inmediatamente
el resultado y se declar vencedor apoyado por diversas organizaciones no
gubernamentales encabezadas por la Red Ciudadana Movidos.
311

Los esfuerzos del priista no tuvieron alcance en el Tribunal Estatal
Electoral y Martn Orozco fue declarado Presidente Municipal electo del
Municipio de Aguascalientes. Era evidente que su victoria se haba debido a
la fortaleza de Luis Armando Reynoso Femat como candidato a la
gubernatura, muy pesar del amplio apoyo popular que haba conseguido
Carlos Lozano de la Torre entre los hidroclidos.

4.2.2. Los comits de colonos como capital poltico: la gestin municipal
2005-2007

Luis Armando Reynoso Femat y Martn Orozco Sandoval, gobernador y
presidente municipal electos respectivamente, se apresuraron a realizar los
conocidos Foros de Consulta Ciudadanos, que si bien aos atrs eran

310
El nico problema de importancia en los resultados fue el que se present en el distrito VIII, el nico
distrito rural del municipio de Aguascalientes. Cuando fueron revisadas las actas el 4 de Agosto, los
resultados que haban favorecido al tricolor, cambiaron para darle la victoria al panista Vctor Cruz por tan
slo siete votos de diferencia. Sin embargo para el da seis del mismo mes, el PRI recuper el competido
distrito con el conteo de voto por voto de las casillas correspondientes.
311
Inclusive se llevaron a cabo acciones de resistencia civil que tuvieron una importancia menor: Un grupo
de organizaciones no gubernamentales encabezadas por la Red Ciudadana Movidos, Academia de Derechos
Humanos, Defensa Ciudadana y Frente Democrtico, anuncian que harn diversas manifestaciones de
resistencia civil para demandar claridad en el pasado proceso electoral al considerar que el triunfador en los
comicios por la alcalda de la capital fue Carlos Lozano y no Martn Orozco. (El Hidroclido, 16 de Agosto
del 2004). Cada da ms organizaciones apoyan a Carlos Lozano en su impugnacin sobre los resultados del
pasado primero de agosto para la alcalda de la capital. La CROC, en palabras de su lder, Refugio Mara
Ruz, dar todo el apoyo que pueda a Lozano para demostrar que el fue el que triunf en dicha contienda
electoral. (Aguas, 23 de Agosto 2004).
237
percibidos como verdaderos espacios de aportacin ciudadana en la
planificacin gubernamental, poco a poco fueron constituyndose como
instrumentos de legitimacin de decisiones ya tomadas en el seno poltico.
Los foros de consulta y los talleres de participacin ciudadana tuvieron poco
xito en la sociedad, pues un nfimo nmero de personas acudieron a estos.
Sin embargo se asegur, por lo menos en el discurso, que los Planes Estatal y
Municipal fueron construidos en base a las aportaciones de la sociedad civil
que particip en estos ejercicios.

La participacin social es la fortaleza de este gobierno, por ello se invit a
toda la poblacin a participar en los foros de consulta donde tuvieron la
oportunidad de expresar sus propuestas y demandas, mismo que se
conjuntaron con las peticiones recabadas durante la campaa.
312

La incorporacin de la participacin ciudadana hasta este punto, se
mantena segn la tradicin que haba impuesto Accin Nacional en 1995 en
el municipio, y en 1998 en el Estado.
La redaccin del Plan Municipal de Desarrollo no era muy distinta a las
tres anteriores. Figuraba entre los ejes rectores la Ciudad que participa,
cuyo objetivo era fortalecer el capital social articulando mecanismos de
participacin e inclusin, es decir, los comits de colonos existentes, y que en
esta administracin cumpliran diez aos como poltica pblica del gobierno
municipal panista.

Una de las actividades ms importantes es generar los espacios de
participacin para que los ciudadanos puedan proponer y sean parte de la
solucin de los retos del desarrollo. Por lo tanto, procurar la cohesin del
tejido social para una sociedad ms activa y solidaria es la prioridad que
incidir de manera directa en el mejoramiento de los niveles de vida.
313

312
Ayuntamiento de Aguascalientes 2005-2007, Plan Municipal De Desarrollo 2005-2007, Talleres
Grficos, Aguascalientes, Mxico, 2005, p. 8.
313
Ibid. p. 30.
238
Los programas relacionados a este eje continuaron siendo los mismos,
salvo el cambio de nombre que recibieron algunos de ellos: Multiparticipa,
era la estrategia que buscaba promover una sociedad organizada que
proponga y se comprometa a participar
314
con la integracin de por lo menos
ciento cincuenta nuevos comits de colonos y a la reestructuracin de los
trescientos ya existentes, adems de la visita del presidente municipal a las
colonias y las comunidades rurales.
An cuando el objetivo se sigue manteniendo al igual que los dems
trienios, la poca importancia que adquiere en la nueva administracin es
evidente. Haciendo una simple revisin del texto del Plan Municipal de
Desarrollo y de los Informes que entrega puntual cada ao, Martn Orozco
dedica una mnima parte del escrito a la participacin ciudadana, a
comparacin de las anteriores administraciones:

1. En el Plan Municipal es relegado a un segundo punto, tras la estrategia
Aguascalientes que trasciende, que buscaba proyectar regional,
nacional e internacionalmente a la ciudad
315
por medio de su inclusin
en la AMMAC (Asociacin Mexicana de Municipios Asociacin Civil)
y en el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano, entre
otros.
2. El Plan Municipal incluye slo tres prrafos que hacen alusin a la
importancia de la participacin ciudadana, y que no mencionan en
ningn espacio el Sistema de Participacin Ciudadana creada en la
administracin del Ingeniero Reynoso Femat o la Red de Accin
Ciudadana establecida por Ricardo Magdaleno.

314
Ibid. 32.
315
Idem.
239
3. Los comits de colonos siguen siendo, junto al Mircoles Ciudadano, el
mecanismo predilecto de promocin de la ciudadana en la vida pblica.
Y los objetivos en esta rea, slo planteaban la integracin de nuevos
comits, la restructuracin de otros, su capacitacin para los programas
federales y un determinado nmero de reuniones mensuales con el
presidente municipal. En pocas palabras, lo planteado en este nuevo plan
no significaba un avance con respecto a los anteriores, sino un regreso a
los objetivos de la primera administracin.
4. Los informes de la administracin de Martn Orozco son explcitos en
cuanto a la prdida de importancia del discurso de la participacin
ciudadana: el primer y segundo informe slo incluyen un prrafo
destinado a mencionar las cifras de los comits creados y reestructurados
en el primer ao, as como de las reuniones celebradas con los mismos
para entregar las obras.
5. El tercer informe presenta cifras poco verdicas de la formacin de
comits y de su reestructuracin (no corresponden a las presentadas en
planes anteriores).
316
Los encargados del rea de Promocin y
Concertacin Social de la administracin municipal 2008-2010,
explicaron que la mayora de los comits no haban sido reestructurados
cada dos aos como marca la ley, sino que algunos tenan inclusive hasta
diez aos de mantener a los mismos miembros.

Esta administracin no presenci cambios administrativos en cuanto al
funcionamiento de los comits de colonos. A pesar del cambio nominal de la

316
En el Plan Municipal de Desarrollo 2005-2007 se aseguraba la existencia de 310 comits de colonos y se
propona la formacin de 150 ms. Para la presentacin del primer informe, la cifra de los comits creados
era 60 y se haba cubierto la totalidad del propsito de reestructuracin, es decir, los 310 ya existentes. El
segundo informe cuenta 62 comits integrados para el 2006 y la reestructuracin de 334. Y en el tercer
informe de gobierno se cifraban 387 comits integrados a lo largo de los tres aos, pero a su vez 387 comits
reestructurados. Si bien las cifras no concuerdan del todo, la nueva Direccin de Promocin y Concertacin
Social analiz cada expediente de los comits existentes y mostr un documento con su diagnstico, en el
que ms del 80% de estos no cumplan con la renovacin de los dos aos que marcaba la ley.
240
Secretara, de Desarrollo Social a Desarrollo Humano, los comits de colonos
siguieron el procedimiento que desde la administracin de Alfredo Reyes se
haba establecido: se realizaba una convocatoria para su conformacin,
sesionaban cada semana, mantenan contacto con el promotor, quien les
informaba sobre los programas que el municipio estaba atendiendo,
analizaban su problemtica y formulaban sus demandas, que seran evaluadas
en el Consejo Delegacional Comunitario y posteriormente en el Consejo de
Desarrollo Municipal para la planificacin de la ciudad.
Hasta el momento hemos podido observar dos cuestiones que parecen
contradictorias: la estructura administrativa y el procedimiento de los comits
de colonos se mantenan casi idnticos que en las tres administraciones
anteriores. Pero los cambios relevantes se apreciaban al nivel del discurso
poltico, pues s bien las declaraciones del Presidente Municipal y del
Secretario de Desarrollo Social hacan constante alusin a tomar en cuenta a
la sociedad, escuchar a los ciudadanos, lejos estaba del Plan de Gobierno
de Alfredo Reyes Velzquez, primer alcalde panista, que enmarcaba en todo
el texto la estrategia de participacin ciudadana. Entonces, por qu segua
mantenindose la participacin ciudadana como eje estratgico, cuando en el
discurso poltico y en las acciones gubernamentales careca de trascendencia?
En el primer mes de gobierno de Martn Orozco Sandoval inici la crisis
de la estrategia participacin ciudadana. Arturo Gonzlez Estrada, quien haba
fungido como Presidente Estatal del PAN en las elecciones del 2004, asumi
el cargo de Secretario de Desarrollo Social en la administracin liderada por
Martn Orozco, y desde dicha posicin comenz a perfilar a sus allegados y a
l mismo para la contienda poltica municipal del 2007. El evidente inters
poltico fue criticado con dureza en los medios de comunicacin y por los
dems partidos polticos, as como por el propio alcalde:

241
Sobre el futurismo poltico del secretario de Desarrollo Social, Arturo
Gonzlez, quien ya destap a sus gallos para ocupar la alcalda el prximo
trienio, el edil dej en claro que los funcionarios deben limitarse a su trabajo,
en vez de andar buscando sucesores o haciendo labor de proselitismo.
317

Sin embargo, si la Secretara de Desarrollo Social Municipal haba sido
el trampoln poltico del alcalde electo para la gestin 2005-2007, Arturo
Gonzlez se perfilaba como el siguiente abanderado. En entrevista con el
Director de Desarrollo Social de dicha gestin, se explicaba que era evidente
la existencia de intereses electorales en la Secretara () Su carcter
netamente poltico de [la Secretara de] Desarrollo Humano permite la
acumulacin de capital social y est determinado por las aspiraciones futuras
a los cargos pblicos.
318
En el mismo sentido afirm que la direccin que l
ocupaba y los puestos superiores a sta (por supuesto la propia Secretara)
eran de las ms disputadas porque permitan la proyeccin de los funcionarios
como prximos candidatos.
De esta manera, la conformacin misma de la Secretara reflejaba la
lealtad a alguno de los grupos internos del partido y era transmitida a los
lderes de colonos, que comenzaron a intercambiar despensas y otros
beneficios por apoyo poltico-electoral.
319
La entrevista con un promotor de la
gestin estudiada (y que se haba desempeado como Coordinador de
Promotores en 1999) sostiene el anterior argumento al considerar un problema
serio la competencia no slo de partidos polticos, sino de grupos al interior,
pues las disputas trascienden al plano de los comits de colonos al quitar y
poner a los suyos.
320
Dijo que aunque no es legal es una prctica comn y

317
No permitir que entorpezcan su administracin con futurismo, El Heraldo de Aguascalientes, 23 de
enero del 2005, primera plana.
318
Entrevista al Director de Desarrollo Social de la gestin municipal 2005-2007. 15 de Febrero 2008.
319
Entrevista con el Secretario de Desarrollo Social de la gestin 1999-2001 y Presidente Municipal durante
2005-2007. 2 de Noviembre del 2007.
320
Entrevista a Promotor de la Direccin de Promocin y Concertacin Social en la gestin 2004-2007. 17 de
Marzo 2008.
242
esto, aunado al corto periodo de tiempo administrativo municipal, vuelve casi
imposible la continuidad de polticas y programas.
Las entrevistas citadas convergen en que los promotores no son ajenos al
problema de la promocin de futuros candidatos de grupos internos del
partido (incluso el Director de Desarrollo Social record tres despidos por
estas razones). La seleccin del personal de esta rea, no se basaba en su
perfil profesional solamente, sino en su vinculacin con un padrino poltico
al interior del PAN. La capacitacin era slo la necesaria para realizar sus
labores diarias y la vigilancia era casi inexistente.
321

Los comits de colonos se haban convertido en la principal fuente de
capital poltico, esencialmente para los comicios municipales y el Congreso
del Estado. Tras ms de diez aos de gobierno panista, muy pocos comits
seguan manteniendo relacin con el movimiento territorial del PRI, y aunque
algunos mostraban adhesin a otros partidos polticos en determinados
momentos - sobre todo los lderes de colonias de origen irregular , cuando se
repartan los beneficios como despensas, materiales de construccin, huevo,
juguetes o cobijas, era conveniente apoyar, por lo menos superficialmente, a
alguno de los personajes que encabezaban los mltiples grupos internos.
De esta forma, ms all de la imagen de la organizacin vecinal base de
la planificacin estratgica y participativa del municipio, un comit de
colonos era el enlace predilecto de quienes queran acercarse a la sociedad
para perfilarse a los puestos polticos trascendentales. Si el objetivo del Plan
Municipal de la gestin 2005-2007, hubiese sido simplemente la promocin
de los comits de colonos, las acciones realizadas durante el periodo lo
hubieran satisfecho. Sin embargo, la articulacin de mecanismos de
participacin e inclusin en la toma de decisiones, que la parte fundamental

321
Idem.
243
del objetivo de la poltica, qued relegada en los informes de gobierno y en la
opinin de los entrevistados que participaron en esta gestin.
Salvo algunos incidentes de relativa importancia,
322
la administracin de
Martn Orozco estara marcada por dos cuestiones fundamentales: su conflicto
casi personal con el gobernador Luis Armando Reynoso Femat que tuvo su
efervescencia en las fiestas abrileas, y la entrada del crimen organizado en
las principales noticias del acontecer aguascalentense.

4.2.3. Nuevamente el PRI en el municipio capitalino.

El domingo 5 de Agosto del 2007, la ciudadana del municipio de
Aguascalientes acudi a votar por un nuevo presidente municipal y diputados
para el Congreso Local. Sin ningn tipo de disturbios, en un clima de
tranquilidad como normalmente se haban desarrollado las elecciones de la
historia reciente del Estado, el da transcurri con la incertidumbre del posible
ganador. Pero al amanecer del lunes termin el desasosiego: Gabriel Arellano
Espinoza del Partido Revolucionario Institucional, se declaraba ganador con
una mnima diferencia sobre su contrincante ms cercano, el candidato de
Accin Nacional. Tras doce aos de gobierno municipal controlado por el
PAN, los priistas recuperaban la ciudad. Tambin ganaban cuatro alcaldas al
interior del Estado y once diputados por mayora relativa (cuatro
pertenecientes a la zona urbana y siete a la rural).

322
Dos manifestaciones llegaron hasta Palacio de Gobierno Municipal en este periodo. Una encabezada por
migrantes indgenas de distintas etnias, principalmente mixtecos y otomes, quienes se quejaban de abuso de
autoridad al ser desterrados de los cruceros de la ciudad y otras zonas pblicas que ocupaban para la
mendicidad y venta de chicles y semillas. El movimiento terminara con el cese al hostigamiento tras una
denuncia a la Comisin de Derechos Humanos en el Estado. (El Heraldo de Aguascalientes, 4 de Marzo
2006, Locales P. 4). La segunda surge cuando el alcalde anuncia la construccin de un panten entre los
fraccionamientos Parras, Trojes del Cbano y Bosques de Oriente. Tras constantes encuentros con las
autoridades municipales y sin llegar a acuerdo alguno, los vecinos del lugar acordaron realizar
manifestaciones ante Palacio Municipal y plantones en el baldo en que el se construira el cementerio
municipal. La presin social y la evocacin al Cdigo Municipal del Estado de Aguascalientes, que sealaba
la construccin de panteones fuera de la mancha urbana, cancelaron definitivamente el proyecto. (El
Hidroclido, varias fechas de Julio 2006).
244
No hubo impugnaciones a los resultados y todos los candidatos
aceptaron los resultados oficiales. Sin embargo, en los pasillos del palacio
municipal, en las oficinas del partido, en los peridicos y medios electrnicos,
en el nimo general de la poblacin, se hallaba una pregunta sin respuesta
nica, por qu haba perdido Accin Nacional?
Bien sabemos que las razones para votar por uno u otro partido poltico
son de lo ms variadas: por filiacin tradicional familiar, por cercana a su
ideologa, por el agrado que se tenga por el candidato, por el impacto
publicitario, inclusive no se puede negar que gente vote al azar o por
recomendacin de algn amigo o pariente. El presente texto no busca
desentraar las causas ltimas de los resultados que le dieron la victoria al
PRI en el 2007, pero es relevante conocer algunos de los acontecimientos que
pudieron haberlos determinado, ya que la alternancia podra sugerir un
cambio de percepcin ciudadana sobre la atencin de los asuntos pblicos a
consecuencia de las acciones de los gobiernos anteriores.
Los principales argumentos que dan explicacin a los resultados de los
comicios del 5 de Agosto atienden desde el ambiente de crispacin poltica
entre el gobierno municipal y el gobierno estatal, la problemtica prioritaria
de la inseguridad y narcotrfico, el discurso y propuestas de los candidatos en
sus campaas electorales y los rumores sobre las alianzas entre personajes
polticos y candidatos.
Como ya se haba mencionado, el gobierno de Luis Armando Reynoso
Femat se haba mantenido lejano al partido, inclusive el grupo SmaLA de su
campaa poltica haba tenido mucho ms peso que el comit directivo estatal
en el manejo de la misma. Ello lo posicionaba como cabeza de un grupo ms
al interior del partido. Por su parte, Martn Orozco Sandoval era reconocido
como parte de otro grupo del PAN que lideraba el entonces Presidente Estatal
del PAN, Arturo Gonzlez y que despus se convertira en su Secretario de
243
Desarrollo Social. No obstante, en el 2004 Luis Armando y Martn Orozco
presentaban la frmula de las elecciones para gobernador y presidente
municipal, sin que fueran evidentes las divisiones internas. Se rumoraba de
posibles conflictos durante la campaa y a lo largo del primer ao de gestin
de ambos funcionarios, pero poco se dio a conocer en los medios
periodsticos.
En la vspera de la Feria de San Marcos del ao 2006, la confrontacin
sali a flote. Martn Orozco acusaba a gobierno estatal de no pagar al
municipio lo que ste aportaba en servicios para la verbena, por concepto de
limpieza, seguridad y otros. Adems se negaba a la ampliacin del permiso de
venta de bebidas alcohlicas por una semana ms, que tanto defenda Luis
Armando Reynoso. Existan conflictos de competencia territorial dentro del
permetro ferial e incontables quejas respecto al personal de reglamentos.
323

La divisin entre el alcalde y el gobernador llego a tal grado, que fue
necesario contratar a una persona como enlace del municipio con las
autoridades estatales y el Patronato de la Feria. Aunque Martn Orozco cedi
en la mayora de los aspectos que se discutieron durante la fiesta abrilea, la
separacin con Reynoso Femat era tajante y sumamente visible. A partir de
ese mes ya no se les volvera a ver juntos en ningn evento pblico hasta el
tercer informe de ambos. As como en 1995, era evidente la separacin al
interior del Revolucionario Institucional, para la eleccin de alcalde del 2007
el PAN repeta la historia.
Pero sin duda, los acontecimientos que marcaran la administracin de
Martn Orozco y que se quedaran en la memoria ciudadana con mayor
dureza, fueron los relacionados a la entrada del narcotrfico a la ciudad. El
asesinato del Comandante Martn Gonzlez Delgado (+) del Grupo Especial
de Reaccin Inmediata (GERI), encargado de la atencin a secuestros y de los

323
El Heraldo de Aguascalientes, Marzo-Abril 2006.
246
delitos relacionados con el narcomenudeo, sera el primer caso relacionado
con el crimen organizado en el Estado.
324
El 15 de Febrero del 2007, que sera
llamado para la posteridad como jueves negro, perdieron la vida dos
policas municipales a manos de sicarios que transportaban armas de alto
calibre, y terminara con la persecucin de los responsables por las principales
vas de la ciudad.
325
En el mes de mayo otro par de policas seran ajusticiados
por desconocidos en la colonia los Sauces. A estos siguieron ms asesinatos y
persecuciones atribuidas a los grupos del narcotrfico.
La opinin pblica estaba consternada ante los hechos. Tiroteos,
persecuciones, asesinatos de policas eran escenas poco comunes y alarmantes
para los ojos hidroclidos. La tranquilidad que llenaba de orgullo a los
aguascalentenses haba sido quebrantada. Los medios de comunicacin
impresos y electrnicos enfatizaban la falta de capacitacin y de equipamiento
necesario de la Polica Municipal. El alcalde se present en las ceremonias
funerales de los policas cados prometiendo la priorizacin de la seguridad
pblica en las acciones del gobierno.
326
Fue entonces que se defini el tema
de la campaa poltica del 2007, la seguridad por encima de cualquier otro
asunto de atencin pblica.
327

En la contienda para la eleccin del presidente municipal de la capital,
las fuerzas polticas se conformaban de la siguiente manera: el Partido Accin
Nacional se haba unido al Partido Nueva Alianza (PANAL) y denominados
Alianza en Accin, presentaron como su candidato comn a Arturo
Gonzlez Estrada;
328
por su parte el PRI abander a Gabriel Arellano

324
Asesinan al Comandante del GERI, El Hidroclido, 14 de Diciembre del 2006. Primera plana.
325
Jueves negro, El Hidroclido, 15 de Febrero del 2007. Primera plana.
326
Aguas, 20-26 de Mayo 2007.
327
Para los siete candidatos a la alcalda de la capital, la inseguridad que vive Aguascalientes, agudizada por
la presencia del crimen organizado, constituye el principal reto a vencer, seguido del desempleo, la pobreza y
la baja calidad en los servicios. (Ningn otro reto como la inseguridad, Hidroclido, 5 de Junio 2007.
Primera plana)
328
Arturo Gonzlez Estrada es contador pblico egresado de la Universidad Bonaterra; fue dirigente
activista de las filas juveniles del PAN, regidor en la administracin de Alfredo Reyes, diputado local,
247
Espinoza, conocido lder empresarial, presidente de CANACINTRA y
candidato a diputado federal en el 2006 por el Revolucionario Institucional; el
Partido de la Revolucin Democrtica confi en la figura del catedrtico de la
Universidad Autnoma de Aguascalientes, Andrs Reyes Rodrguez, a pesar
de que no contaba con carrera poltica ms all de su incursin en la campaa
de Andrs Manuel Lpez Obrador; sin embargo, la verdadera sorpresa, la dio
el Partido Convergencia al postular a Armando Lpez Campa como su
candidato a alcalde. Este personaje emanado de las filas del PRI, creara un
desequilibrio entre las dos principales fuerzas, colndose como un candidato
con potencial para la victoria.
La campaa inici con la candidatura fuerte de Arturo Gonzlez, sobre
todo, por su relacin con los lderes de las colonias y otras organizaciones
sociales y polticas con las que haba mantenido lazos como Secretario de
Desarrollo Social Municipal. Como muestra de ello, dirigentes de
organizaciones priistas y lderes de colonias expresaron su adhesin a la
campaa del panista. El mismo Arturo reconoci que, si bien el apoyo
corporativo como tal ya no exista, no poda negarse la fortaleza de estas
organizaciones sociales.
329

Sus declaraciones retomaron pocas veces el tema de participacin
ciudadana, pero cuando lo hizo, reconoci la caducidad del Mircoles
Ciudadano que en los anteriores gobiernos se haba proyectado como uno de
los programas de atencin ciudadana ms exitosos. Inclusive, el candidato del
PAN aceptaba las crticas sobre el coyotaje llevado a cabo por pseudo
lderes que no tenan representacin alguna en las colonias, aunque no ampli

presidente del Comit Directivo Estatal de su partido y Secretario de Desarrollo Social al inicio de la gestin
de Martn Orozco Sandoval. (Diego Kaloka Menokal, Hidroclido, 3 de Junio del 2007, P. 7).
329
Entre los que se adhirieron a la campaa figuran Armando Garca, priista y diputado local suplente,
Federico Moreno, regidor por el PRI y lder de la organizacin Orden, Angelita Herrera, anterior lideresa del
sector popular del PRI, y Juan Sifuentes, Salvador Macas y Jorge Alvizu, representantes de agrupaciones de
colonos. (Dejan dirigentes sus organizaciones para sumarse a la campaa de Gonzlez, Hidroclido, 22 de
Junio del 2007, P. 2).
248
su discurso al respecto. A pesar de ser el candidato a vencer, debido a los
doce aos del PAN en el poder, Arturo fue visto por muchos como un
candidato con poco carisma.
330

Lo contrario sucedi con Gabriel Arellano. El priista, que no era
plenamente conocido al iniciar la contienda, desarroll una campaa de
ataque a los gobiernos panistas, sobre todo en el aspecto de seguridad pblica.
El domingo 15 de Julio, Arellano realiz una exitosa Marcha por la
Seguridad al lado de Beatriz Paredes y de ms de quince mil simpatizantes
priistas y no priistas.
331
Pero adems de la constante agresin a las
administraciones del PAN, el candidato del PRI impresion por la
originalidad y jovialidad de su campaa: Arellano da un toque de frescura a
la imagen del tricolor y para robustecer sta, se har acompaar de nutridas
brigadas juveniles enfocadas a un activismo no conocido y que podra dar
buenos dividendos al institucional.
332
Gabriel Arellano poco abord el tema
de la participacin ciudadana, declarando slo en dos ocasiones que su
gobierno incorporara a la toma de decisiones a un consejo ciudadano
conformado por organismos empresariales y otros sectores de la sociedad.
333

Los dos candidatos ms cercanos a los mencionados contendientes
fueron Andrs Reyes Rodrguez por el PRD y Armando Lpez Campa del
Partido Convergencia. Tal como haba sucedido en las anteriores elecciones,
el primer candidato no logr obtener la simpata del pblico debido a su nula
carrera poltica y a que su partido no tiene presencia poltica-electoral
importante en el Estado.
334

330
Hidroclido, 2 de Julio del 2007, primera plana.
331
Hidroclido, 16 de Julio del 2007, primera plana.
332
Hidroclido, 3 de Junio del 2007. p. 7.
333
Hidroclido, 12 de julio 2007. p. 3.
334
Salvo en las elecciones federales del 2006, cuando el candidato a la Presidencia de la Repblica, Andrs
Manuel Lpez Obrador, elev a dos cifras el porcentaje de los votos obtenidos a favor del PRD por primera
vez en Aguascalientes.
249
Por su parte, el ex priista Armando Lpez Campa contaba con una
reconocida carrera poltica y gozaba de carisma entre la ciudadana, pero su
mayor fortaleza fue presentar una serie de propuestas de campaa bastante
llamativas para el grueso de la poblacin: ofreci municipalizar el transporte
pblico urbano e introducir un sistema multimodal en que con un solo boleto
diario la gente se [trasladara] de un lugar a otro sin tener que pagar todos los
camiones que [abordara]
335
; pero sin duda, retomar la propuesta de la
cancelacin de la concesin del agua provoc todo tipo de reacciones, tal vez
positivas en la poblacin, pero negativas en la propia concesionaria y los
dems candidatos.

Se dibujaban apenas los primeros trazos de esta campaa electoral cuando la
concesionaria lanz el ruego de que por esta vez la ignoraran y que ya no fuera
tema poltico el suministro del agua entubada a la poblacin de la capital
hidroclida. Naturalmente el llamado ha sido ignorado y los candidatos se
ocupan del asunto, porque ste sigue en la prioridad econmica de muchas
familias.
336

De esta manera, al final de la campaa poltica se vislumbraba, adems
del PAN y el PRI, el candidato del Partido Convergencia con posibilidad de
ganar la alcalda capitalina. Algunos expertos aseguran que los votos
obtenidos por Lpez Campa eran de muchos priistas leales al ahora candidato
del PC pero, ante todo, de los llamados indecisos que fueron convencidos
por sus propuestas.
Los resultados finales de los comicios del da cinco respaldan el anterior
argumento: el PRI ganara con el 33.10% de la votacin, seguido por el PAN
con 30.86% y el Partido Convergencia con 23%.
337
Lo que se ha descrito

335
Municipalizar el transporte pblico ofrece Lpez Campa (Pgina 24, Jueves 21 de Junio 2007, P. 6).
336
Hidroclido, 17 de Junio del 2007, Primera plana.
337
El PRD mantendra su promedio de votacin de las ltimas cuatro elecciones municipales, obteniendo el
4.19% de la votacin (Datos obtenidos en el sitio web del Instituto Estatal Electoral de Aguascalientes,
www.ieeags.gob.mx)
230
hasta el momento explica un cambio radical en las prioridades de la agenda
pblica y no tanto en la configuracin de la preferencia electoral del estado.
De acuerdo con los resultados de las elecciones de 1995 al 2007 (Cuadro
1), el PRI cont siempre con el apoyo de un amplio sector de la poblacin
pero, por otra parte, parece que en la ltima contienda el PAN no logr
convencer a los indecisos, quienes optaron las llamativas propuestas del
Partido Convergencia. Tambin se afirma que el voto blando del PAN no
sali a votar. Pero sucedi que ni el apoyo expreso de las organizaciones
vecinales y sociales a Arturo Gonzlez alcanz para borrar de la memoria de
los votantes el conflicto con el gobierno del Estado y los trgicos sucesos
relacionados con el narcotrfico. El discurso de cero tolerancia por parte de
Gabriel Arellano para atacar de frente al crimen organizado y a la creciente
inseguridad pblica de la ciudad, dej de lado las propuestas polticas de
Accin Nacional y las que hasta entonces haban sido las prioridades del
gobierno municipal: la eficacia administrativa y la participacin ciudadana.

El primero de Enero del 2008, con una estrecha relacin con el
gobernador panista Luis Armando Reynoso Femat, Gabriel Arellano tom la
estafeta de presidente municipal de la capital y dirigi su discurso y sus
acciones a la seguridad pblica. La participacin ciudadana no ha figurado
hasta el momento como una prioridad de su gobierno, y el nico cambio que
ha llevado a cabo es el cambio de nombre de los comits de colonos a
comits de concertacin social. Sin embargo el procedimiento de su
formacin sigue siendo el mismo.
Sin embargo, la visin de la nueva alcalda resulta distinta respecto al
trato y papel que juegan las organizaciones vecinales. Los comits de
concertacin social son vistos como agrupaciones que deben ser controladas
debido, precisamente, a ser presa fcil de intereses poltico-electorales. La
231
nueva administracin ha mostrado desconfianza en los lderes de colonos
despus de realizar un estudio detallado de los expedientes de los comits,
hallando como problema principal de la Secretara que no se haba dado la
renovacin de los comits (slo sesenta comits estaban dentro de su tiempo
legal). Por lo tanto todos los promotores fueron despedidos, y se contrat una
nueva plantilla cuya tarea principal es la supervisin de los comits para que
estos hagan llegar efectivamente los apoyos federales y municipales que la
Secretara de Desarrollo Social otorga.
338

El cambio gubernamental dio trmino a una poltica pblica de doce
aos de aplicacin a cargo del mismo partido poltico, que a pesar de la
voluntad poltica positiva de la primera administracin, poco a poco se
convirti en presa fcil de los grupos internos que se disputaban las
candidaturas del partido. Los comits de colonos en las ltimas dos
administraciones panistas, ya eran vistos como capital poltico susceptible a
formar parte de la estrategia electoral del partido. La nueva administracin
priista lo observ y parece haber tomado la firme decisin de controlar su
fuerza poltica.

338
Entrevista a la Jefa de Promocin y Concertacin Social de la administracin municipal 2008-2010. 15 de
Abril 2008.
232
CAPTULO 5. EVALUACIN DE LA POLTICA PBLICA
DE PARTICIPACIN CIUDADANA 1996-2007

El trmino de cuatro administraciones municipales panistas (que
aparentemente se mostraba como una sola gestin de doce aos por la
continuidad del partido en el poder) se vio ensombrecido por una neblina de
dudas sobre la autonoma de los comits de colonos frente a los intereses
partidistas: los acusaban de convertirse en una estructura de capital social y
electoral, y peor an, en una arena de lucha de grupos internos del PAN.
No se podr negar el voluntarismo poltico de la primera administracin
municipal (Alfredo Reyes Velsquez), cuyo equipo logr concretizar la
poltica pblica de participacin en el municipio, independientemente de su
inspiracin partidaria e importacin de otras experiencias exitosas del partido.
Es tambin evidente el empuje que tuvieron los comits al adquirir certeza
jurdica durante el gobierno municipal de Luis Armando Reynoso Femat, para
ser incluidos en el proceso de planeacin estratgica de la ciudad. Pero fue
error de todas las administraciones estudiadas no haber cuidado lo suficiente
la vinculacin de los funcionarios encargados de los comits y de los propios
miembros de estos con el Partido Accin Nacional.
A pesar de haber quedado establecida en el Reglamento del Sistema
Municipal de Participacin Ciudadana la negativa expresa de que las personas
de los comits pertenecieran a algn partido, esto pocas veces fue sancionado
cuando los casos se presentaron. A la vez que el PAN iba adquiriendo
fortaleza electoral los comits de colonos se alineaban ms con ste, pues era
mucho ms sencillo establecer contacto con los funcionarios pblicos
pertenecientes a dicho partido y obtener resultados favorables a sus
peticiones. Ms all de los mecanismos formales de vinculacin que se
describen en el Sistema de Participacin Ciudadana, los lazos informales que
233
se establecen entre miembros del mismo partido parecan tener mejores
resultados, por un lado los ciudadanos del comit encuentran respuesta a sus
demandas de una manera ms personal (compromiso de palabra con el
funcionario conocido), y el funcionario pblico que cumple sus promesas se
forja una imagen positiva para las elecciones internas y designaciones del
partido.
Dicha dinmica tienen una gran similitud con el corporativismo priista
que requera del intermediario del partido, sin embargo, la diferencia radica
en la prohibitiva del reglamento de este tipo de relaciones. Recordemos que el
objetivo mismo de la poltica pblica, de acuerdo a la idea original de la
primera administracin, era incentivar la formacin voluntaria e
independiente de organizaciones ciudadanas, precisamente como una
alternativa a la organizacin territorial priista que sobrevivi an los primeros
aos de gestin del PAN. Pero la fortaleza misma del partido, deriv en la
necesidad de contar con grupos afines en las colonias, ya no tanto como
capital social frente a partidos de oposicin, sino inclusive de grupos internos
panistas.
Por lo tanto, si bien se afirma que la participacin ciudadana ha
incrementado las estadsticas de atencin en servicios bsicos, tambin hay un
diagnstico categrico con el que se pudo comprobar que ms participacin
ciudadana o ms contacto con la autoridad, no ha significado una mayor
convivencia democrtica.
339
Al contrario, esa nueva relacin con los colonos

339
En el caso de Baja California, el anlisis de diez aos de alternancia poltica lleva a conclusiones
similares: El problema, sin embargo, es que varias de estas experiencias, a lo largo de estos diez aos han
terminado por reproducir viejos esquemas de control y manipulacin desde el gobierno, generando
fenmenos como el clientelismo poltico-electoral, el uso preferencial de los recursos pblicos de acuerdo
con los niveles de adhesin o simpata a las autoridades. En concreto, muchos de estos nuevos y viejos
mecanismos no constituyen, hasta ahora, una autntica apertura de espacios a la participacin de la
ciudadana, ni tampoco la base ms sana de una nueva cultura cvica y poltica, que tericamente es uno de
los postulados de Accin Nacional (Benedicto Ruiz Vargas, La relacin gobierno-sociedad en Baja
California, en Tania Hernndez Vicencio (coord.), La experiencia del PAN: diez aos de gobierno en Baja
California, Plaza y Valds, Mxico, 2001, p. 231).
234
ha generado estos tipos de clientelismos y una volatilidad importante en las
fidelidades partidistas a la vieja usanza priista.
340

Esto se debe a que los gobiernos de alternancia no son ajenos a la
herencia cultural priista que los vio nacer, al contrario, seguirn
reproduciendo los mecanismos clientelares hasta que propongan un nuevo
proyecto de relacin gobierno-sociedad.

El PAN ha instaurado un orden poltico que ha funcionado aunque este
desempeo no se ha constituido en una novedad especial en la forma de
administrar el gobierno. La relacin entre ste y la sociedad, es bsicamente la
misma que tuvieron los gobiernos priistas y, por lo dems no se ha generado
un proceso de institucionalizacin que d salida formal a las demandas de las
antiguas y nuevas fuerzas sociales que conviven en el Estado.
341

Silvia Bnard encuentra que el principal obstculo con el que se han
enfrentado los comits de colonos para convertirse en medios eficaces de
participacin, est relacionado con el comportamiento de las instancias
gubernamentales y de los partidos polticos, principalmente por la falta de
institucionalidad en la relacin sociedad-gobierno. En el caso de los partidos
polticos, las organizaciones vecinales se encuentran en constante presin para
pertenecer a cualquiera de ellos (principalmente PRI y PAN) a cambio de
concesiones en beneficio de la comunidad o colonia.
La alternancia poltica no cumpli del todo con las expectativas de
apertura de espacios a la ciudadana en Aguascalientes. Fue la estabilidad de
su partido en el poder municipal (y tambin estatal), adems de la
confrontacin de sus grupos internos, lo que llev poco a poco a que las
administraciones municipales perdieran la nocin de organizacin autnoma e
independiente de los comits vecinales y se involucraran con ellos para
afianzarlos como capital electoral.

340
Andrs Reyes Rodrguez, Nudos de poder: liderazgo poltico en Aguascalientes. Universidad Autnoma
de Aguascalientes, Mxico, 2004, p. 436.
341
Ibid. p. 446.
233
Es evidente que la cultura poltica de los aguascalentenses no logr
incorporar del todo la iniciativa del comit como una herramienta para
participar en la toma de decisiones del municipio y, al contrario, ha sido
utilizado por los lderes de colonos como un medio para posicionarse a ellos
mismos (y su partido) como dadores de despensas y otras prebendas polticas.
Sin embargo, poco se puede decir de la percepcin ciudadana sobre la
actuacin de los comits analizando slo informes, planes de gobierno y
consultado a los funcionarios encargados de la poltica. La segunda parte de
esta investigacin, permiti conocer la posicin de quienes implementan la
estrategia (los promotores) y de los destinatarios de la misma.

5.1. Anlisis del diseo institucional: oportunidades y amenazas de los
comits de colonos

La historia de las organizaciones ciudadanas en Aguascalientes gira en torno a
estrategias gubernamentales que responden a un contexto poltico
determinado. Han sido el producto de las necesidades del rgimen, las lites y
el gobierno local en general para obtener legitimidad social en sus acciones.
An los ltimos comits (de solidaridad o colonos) ms apegados al discurso
de la democracia participativa y lejanos al sistema tradicional priista, parecen
haber reproducido las patologas de ste rgimen poltico.
Hagamos una recapitulacin. El surgimiento de las organizaciones
vecinales de Aguascalientes, tiene un origen marcado por el desarrollo urbano
industrial, sin embargo, la iniciativa de su reconocimiento formal como
agrupacin estuvo a cargo del estado corporativista, bajo el discurso
tradicional del rgimen hegemnico: el corporativismo como medio de
control que reconoce la existencia de clases sociales, pero incorporndolas en
organizaciones separadas para el propsito de facilitar la mediacin de
236
conflictos, proceso que permite la legitimacin de las decisiones del propio
Estado, como el modelo de desarrollo econmico local al que deben aspirar
dichas organizaciones y los medios para alcanzarlo.
Por tanto, la dinmica y actores de las primeras juntas vecinales
aguascalentenses, estn enmarcados en el sistema vertical del propio
corporativismo. Colonos representados por lderes o intermediarios
relacionados directamente con el PRI, que llevan las demandas nacidas en la
problemtica urbana, hasta las instancias gubernamentales. Producto de este
intercambio demanda-beneficio-apoyo poltico al rgimen, el intermediario
obtiene un pago por su gestin, generalmente un futuro cargo pblico o su
reconocimiento como lder social.
En este primer momento del establecimiento de las bases de la
organizacin vecinal, podemos afirmar que no existe una poltica pblica o
estrategia gubernamental, que considere la insercin de la participacin
ciudadana independiente del partido poltico o institucionalizada,
simplemente por el hecho de que cualquier tipo de expresin social fuera de
los mrgenes del control corporativo, se convierte en un desafo al Estado
hegemnico, que se sustenta en la inexistencia del conflicto fuera de los
cauces institucionales o los mecanismos informales que l reconoce. Tan es
as, que el dominio de los colonos y otros sectores sociales por la FTA o
FOPA en Aguascalientes, permiti el desarrollo y consolidacin de una lite
poltica priista (los olivaristas) y la estabilidad del rgimen por ms de treinta
aos.
Sin la capacidad de fortalecer un capital social bajo las circunstancias
descritas, en un segundo momento se construiran las primeras estrategias
gubernamentales de promocin de la participacin ciudadana considerando al
municipio como escenario clave de su instrumentacin y a la organizacin
vecinal y comunal como clula base de la expresin ciudadana. En primera
237
instancia, una poltica federal de desarrollo social y regional, sustentada en los
llamados Comits de Solidaridad; despus su adaptacin particular por el
gobierno de Otto Granados, como estrategia de planeacin participativa, con
los talleres vecinales y comunitarios como la primera organizacin
relativamente independiente a cualquier partido poltico y con cierta libertad
de propuesta al gobierno.
Esta ltima dinmica fue considerablemente distinta a la anterior, hasta
el punto de ser un posible motivo ms de la divisin interna del partido y del
declive del corporativismo en el Estado. La razn de ello fue la sustitucin de
los intermediarios de partido, por nuevos liderazgos, ms cercanos a la
ciudadana, que comenzaban a establecer una relacin un tanto ms directa
con las autoridades estatales (como en el caso de los talleres con
COPLADEA).
Aunque el discurso de Solidaridad expresaba un concepto de
participacin ciudadana ms apegada a la cogestin en obra pblica, que al
verdadero desarrollo de capacidades organizativas para creacin de la agenda
poltica y su intervencin en todo el proceso de polticas, es el taller de
planeacin participativa el representante ms cercano de un discurso apegado
a la participacin ciudadana, como un medio esencial para el pleno desarrollo
de capacidades humanas, que adopta su principal funcin en un rgimen
democrtico: el aprendizaje social.
342

El taller como fundamento de la organizacin vecinal, prometa ser la
primera piedra de una sociedad participativa e independiente a algn partido
poltico. Pero, los problemas derivados del contexto poltico, econmico y
social del pas, el divisionismo interno y la descentralizacin de los recursos

342
Una de las entrevistadas participante de los talleres de planeacin participativa recordaba: [El taller] fue
demcrata, no les interesaba de qu partido eran las personas a diferencia de anteriores versiones y
posteriores. Nos ensearon a organizarnos como vecinos y a dirigir las peticiones a las reas
correspondientes, dependiendo de la problemtica. Eran talleres de trabajo. (Entrevista a participante del
Talleres de Planeacin Participativa de la colonia El Plateado, 22 Octubre 2008).
238
de desarrollo regional a los municipios dejaron al taller como un mero
experimento de real participacin ciudadana.
Pero es en la tercera coyuntura histrica de promocin de la
organizacin vecinal en la que nos hemos concentrado hasta el momento. En
la descripcin del diseo institucional de la poltica pblica de participacin
ciudadana en Aguascalientes representada por los comits de colonos,
logramos enfocarnos en su origen y problematizacin reconociendo que el
contexto de alternancia fue trascendental para que surgiera tanto la voluntad
poltica como la voluntad ciudadana para realizar los cambios administrativos
(y culturales) necesarios para iniciar la democratizacin de la administracin
pblica municipal. Los elementos globales (una innegable tendencia hacia el
fortalecimiento de la sociedad civil y el nuevo papel ciudadano), nacionales
(crisis salinista y zedillista), estatales (conflictos internos y rompimiento de la
lite tradicional del PRI) y municipales (la concesin del agua y el
subsecuente descontento de la poblacin que acarreara a la alternancia
poltica) marcaron el camino que tomara la nueva administracin del Partido
Accin Nacional: hacia la participacin ciudadana.
Sin embargo, a lo largo de la investigacin documental y las entrevistas
realizadas a funcionarios pblicos hemos podido reconocer en la evolucin de
los comits de colonos ciertas circunstancias desfavorables inclusive slo
analizando los lineamientos institucionales y los cambios administrativos
realizados en doce aos de gestin panista.

239

Contexto poltico urbano Polticas de inclusin social
Consecuencias sociales y
polticas
1970
1980
Periodo de industrializacin
Crecimiento urbano
Emergencia de un nuevo
modelo de ciudad
Corporativismo (FOPOA)
Clientelismo
lite priista tradicional
Intermediarios
Estabilidad del rgimen
Consolidacin de la lite
priista (olivarista)
Pasividad y desorganizacin
social ms all del partido
1980
1995
Desarrollo econmico y
urbano de la ciudad
Diversificacin de la lite y
su confrontacin (olivaristas
vs. ottistas)
Gobierno salinista
PRONASOL

Comits de Solidaridad
(estrategia federal)
Talleres de planeacin
participativa (estrategia
estatal)
Talleres de participacin
social (estrategia estatal)
Desarticulacin de las redes
corporativas priistas
Publicitacin de la divisin
interna del PRI local
Fortalecimiento de los
municipios
Alternancia poltica (gana
PAN 1995)
1996
2007
Nuevo Federalismo
Alternancia poltica
municipal
Comits de colonos
Fracturas internas en el PAN
Comits con clientelismo
poltico
Alternancia poltica (gana
PRI 2007).

Tabla 8. Contexto poltico social de las polticas de inclusin ciudadana

Algo s podemos afirmar, que la primera administracin del Partido
Accin Nacional mostr voluntad poltica tanto del presidente municipal
como de los funcionarios pblicos encargados de implementar la poltica
(voluntad poltica entendida como la actitud positiva hacia la apertura de
espacios a la ciudadana para su participacin en la toma de decisiones
pblicas). Esto es entendible debido a que haba un hartazgo social
generalizado de las viejas prcticas clientelares y paternalistas relacionadas
especficamente con el Partido Revolucionario Institucional que el nuevo
gobierno municipal estaba decidido a acabar.
Es innegable que el origen de la poltica se empap de un discurso sobre
la prioridad de la participacin ciudadana en todas las acciones
gubernamentales. Podra decirse que tanto el Plan Municipal de Gobierno
como el primer informe de actividades de Alfredo Reyes Velsquez giraban
en torno a la ciudadana y su inclusin para generar un nuevo estilo de
gobernar. Se crea que la activacin de los comits de colonos y su
260
reconocimiento (no legal an) por parte del municipio lograra formar una
estructura ciudadana lo suficientemente slida para consolidar un capital
social generador de propuestas y soluciones, pero sobre todo, capaz de co-
gobernar con sus autoridades locales.
La primera administracin municipal del PAN sent las bases de algo
que pareca muy prometedor. Se dedic a convocar a la formacin de comits
en las colonias con liderazgos ya existentes y en las que no conocan
experiencias de participacin. Lo hicieron con un discurso impregnado de
autonoma, de cambio, de querer hacer las cosas bien, an cuando los
funcionarios fueran novatos en su trabajo. Sin embargo, no se aprovech del
todo la inercia que los comits de solidaridad y los talleres de participacin
ciudadana llevaban consigo, principalmente en materia de capacitacin y
organizacin previa de algunas colonias. An cuando se respetaron muchos
de los liderazgos existentes, algunos entrevistados concuerdan en que no
existan un objetivo claro de la poltica: si ya no eran comits de solidaridad
para realizar y controlar obras, ni tampoco seguan la dinmica de los talleres
para incorporarse en la toma de decisiones de una instancia de planeacin,
cul era especficamente su propsito como organizacin ciudadana?

Fue como empezar de cero cuando llegaron los comits panistas. En los
talleres de participacin nos capacitaban de forma que nosotros mismos
llegramos a la solucin de los problemas que considerramos ms
importantes. Y poda ir cualquier de la colonia, no slo algunos. Con los
comits de solidaridad se formaban comisiones y participbamos muchos
tambin. Pero con los comits de colonos slo bamos algunos y la
capacitacin era diferente.
343

La coyuntura sociopoltica exiga no solamente el rompimiento de los
lazos con las antiguas corporaciones priistas, sino el establecimiento formal
de la estructura de comits de colonos con objetivos claros de planeacin

343
Entrevista a lder de colonos del barrio de San Marcos (27 de Noviembre 2009).
261
participativa y de cogestin en obras municipales tal como anteriormente se
realizaba. Para el PAN hubiera sido mucho ms sencillo reconocer los
avances de estas estrategias y dar un paso adelante para no cortar el impulso
que haban generado en la participacin de la poblacin.
Por lo tanto, las oportunidades que tena una poltica de participacin
durante este trienio eran cuantiosas considerando un ambiente social positivo
que daba apoyo incondicional a su nueva administracin, y tambin la
voluntad poltica del presidente municipal y sus funcionarios quienes
deseaban repetir las experiencias exitosas de gobiernos de alternancia del
PAN (como el caso leonense) en la ciudad de Aguascalientes. Pero sin duda
un cambio trascendental en la cultura poltica requiere de tiempo, pero sobre
todo de decisin. Tres aos hubiesen sido suficientes si los comits de
colonos hubieran participado de manera ms evidente en la toma de
decisiones pblicas, ms all del reparto de despensas, materiales de
construccin y otros apoyos sociales. Tres aos hubiesen sido suficientes si el
diseo institucional hubiera incorporado un perfil de promotor con
preparacin en el trabajo social y si hubiera existido una amonestacin real a
stos cuando confundieran su labor con intereses partidistas. Una estructura
real y formal del comit de comits de colonos no era una idea tan novedosa
como para necesitar ms de tres aos para consolidarla como institucin
ciudadana apoyo del gobierno municipal.
Pero sera hasta la gestin de Luis Armando Reynoso Femat
(especficamente el ltimo ao de su gestin) que veramos el impulso que
requera haberse hecho en 1996. El Sistema Municipal de Participacin
Ciudadana incorporaba elementos de planeacin participativa semejantes a lo
que suceda en gobierno del estado (con Otto Granados Roldn), pero con
ms instancias y consejos ciudadanos. El reglamento reflejaba una
intencionalidad no vista antes de poner a la participacin ciudadana como el
262
principal requerimiento para la programacin de la obra pblica municipal.
No se mencionaba la entrega de despensas y otras prebendas polticas, sino
que el comit era el primer paso de la formacin de la agenda gubernamental
en materia de obras pblicas; el primer eslabn de una serie de espacios de
discusin, dilogo y concertacin; y sus representantes los primeros y ltimos
en controlar las acciones emprendidas por el gobierno en esta rea.
No obstante, la participacin ciudadana requera de mayores
protecciones contra los intereses polticos y la herencia clientelar y
paternalista del antiguo rgimen. La principal amenaza a la aplicacin
correcta del diseo institucional de la estrategia de los comits de colonos se
encontrara en el rea que se haca responsable de su gestin. La Secretara de
Desarrollo Social representaba un cargo bastante oportuno para aqul
funcionario que quisiera hacer una carrera poltica o conseguir capital social
para las prximas elecciones. Dispona de todos los recursos, tanto monetarios
como humanos para alcanzar los objetivos no slo de la administracin, sino
de su partido.
Desde la perspectiva del diseo institucional, en el desarrollo de este
trabajo encontramos que la inestabilidad de los puestos de trabajo,
principalmente de los promotores encargados de los comits de colonos,
provoc que irrumpieran los intereses partidistas en la poltica de
participacin. Como veremos ms adelante, la mayora de los promotores y
otros funcionarios pblicos relacionados con los comits eran contratados en
las filas del Partido Accin Nacional sin que fueran totalmente cumplidos los
requisitos del perfil laboral.
344
Al no existir el servicio civil profesional de

344
En la alternancia poltica del 2007, el Partido Revolucionario Institucional tambin contratara como
promotores a sus lderes de movimiento territorial del PRI. En observacin participante realizada en la
gestin priista de Gabriel Arellano, dos promotores comentaron que tenan alrededor de treinta aos de ser
militantes del PRI y que tenan mucha experiencia como lderes seccionales o territoriales del partido, que
por la misma razn conocan bien el rea y a las lderes de colonos de la misma.

263
carrera en el nivel municipal, los promotores y dems funcionarios estaban
totalmente supeditados a las rdenes del secretario de Desarrollo Social, an
cuando stas fueran dudosas de objetividad poltica. Adems el cambio de
toda la plantilla laboral con cada administracin municipal acarreaba
consecuencias de inexperiencia y de corte en la continuidad de la poltica: era
comenzar de nuevo en cada trienio, contrario a la favorable continuidad que
daban doce aos de un mismo partido en el poder.
Y fue precisamente esta continuidad una de las mayores amenazas de los
comits de colonos. La poca competencia poltica que le representaba la
oposicin al PAN en el municipio de Aguascalientes increment a su vez la
competencia al interior del partido. La eleccin del candidato a presidente
municipal era inclusive ms importante que la eleccin misma de la
poblacin, dado que los grupos luchaban por mantener u obtener toda una
plantilla de puestos de trabajo. Pocos funcionarios fueron los que
permanecieron en las cuatro administraciones municipales del PAN y mucho
menos si estaban en el rea de Desarrollo Social, pues sta, dado su relacin
directa con la ciudadana representaba un rea generadora de capital poltico-
electoral. Al no contar con candados suficientes para evitar los clientelismos
en la secretara, era vital para cada grupo interno del partido en el poder
aprovechar los tres aos de administracin para ganarse a la poblacin y a sus
respectivos lderes.
Poco funcion el Sistema Municipal de Participacin Ciudadana.
Escasos fueron sus logros en materia de programacin de la obra pblica de la
ciudad. El Consejo Municipal de Desarrollo (CODEMUN) se limit a ser una
instancia de informacin para que los representantes de los comits de
colonos dijeran qu hacan las autoridades municipales. Solamente tenan voz
y voto en el reparto de los fondos federales del Ramo XXXIII, pues era
264
requisito expreso del mismo contar con la aprobacin de dicho consejo
ciudadano.

Era una presentacin de obras, pocas veces haba discusin. Haba periodos de
fechas para ejercer la opinin pero casi cada ao, sobre todo cuando se
planeaba cmo utilizar los fondos del ramo XXXIII [] Algunas veces s
llegamos a pensar que para qu nos invitaban si hacan lo que ellos queran.
Generalmente s participbamos, opinbamos y nos hacan caso, pero algunas
personas s se salieron del CODEMUN porque dijeron que no queran slo ir a
firmar, pasar lista y sentarse
343

Al valorar el diseo institucional de la poltica pblica de participacin
creemos que, salvo el servicio civil de carrera en puestos de contacto directo
con la ciudadana, el trazo de las instancias, sus responsabilidades y
facultades fueron correctas. La depuracin y seleccin de necesidades por
colonia, delegacin y despus las prioritarias en el municipio, generaran
aprendizaje social en la toma de decisiones polticas. Sin embargo, la
voluntad poltica de los funcionarios, las condiciones de la implementacin de
la poltica y la idiosincrasia de los ciudadanos representaran las principales
amenazas al diseo institucional de los comits de colonos.

5.2. La voluntad poltica del gobernante y su efecto en la implementacin

Como ya lo hemos mencionado es trascendental el papel del presidente
municipal en la aplicacin de la poltica pblica. Es lgico dado que es la
cabeza de la administracin pblica y de l emanan las principales directrices.
Pero la importancia va ms all, pues debemos recordar que los actores
polticos como el presidente municipal y el cuerpo burocrtico que lo

345
Entrevista a representante de la Delegacin Pocitos ante el CODEMUN en la administracin de Ricardo
Magdaleno Rodrguez, 2002-2004 (4 de Noviembre 2008).
263
acompaan no son necesariamente neutrales y objetivos a la hora de hacer
polticas y de implementarlas.
346

Despus de la alternancia poltica de 1995, el discurso poltico iba
dirigido a la apertura de espacios para la concertacin social en la toma de
decisiones polticas, es decir, el presidente municipal dejara de ser el nico
que tomara decisiones (y as evitar problemas como el de la concesin del
agua) para que cuestiones tan fundamentales como la programacin de obra
pblica fuera un ejercicio de negociacin entre los representantes de la
ciudadana y los funcionarios pblicos expertos del gobierno municipal. Sin
embargo, la evolucin de la poltica mostr resultados distantes a los
discursos de alternancia poltica.
Por medio de la realizacin de entrevistas a los principales funcionarios
y promotores de cada administracin se ha realizado una caracterizacin de la
personalidad de cada gobernante y sus efectos en la implementacin de la
poltica pblica de los comits de colonos.

346
p. Cit. Cunill, La democratizacin, 2004, p. 51.
266

Grfico 20. Caracterizacin de los presidentes municipales respecto a la poltica de

Lneas arriba resaltbamos la primera administracin municipal del PAN
impregnada de entusiasmo y voluntad poltica tanto del presidente municipal
como de los funcionarios pblicos subordinados. Es importante sealarlo,
pues esta era la verdadera coyuntura de cambio en la que podra haberse
desarrollado con xito una poltica de insercin de la participacin ciudadana
en la toma de decisiones pblicas. Sin embargo, el positivismo inicial no fue
suficiente al no continuar con las labores que los gobiernos priistas
(principalmente a nivel estatal y con los comits de solidaridad) haban
logrado en materia de participacin ciudadana. Si bien mantuvieron muchos
de los liderazgos priistas existentes, su falta fue no haber aprovechado del
todo la organizacin y capacitacin de los talleres de participacin y de los
comits de solidaridad. Sin embargo, Alfredo Reyes Velsquez mantuvo

267
cierta distancia con el partido y tambin lo hicieron los funcionarios a su
cargo.
El cambio de administracin contrajo los primeros sntomas de la gran
enfermedad de los comits de colonos. Como despus se hara costumbre, el
presidente municipal llegara con una plantilla nueva de personal, sin
exceptuar a la Secretara de Desarrollo Social. Slo algunos funcionarios
permaneceran en su cargo, pero muchos seran relevados o intercambiados a
otros puestos. Los problemas que esto conllev son variados: se pierde
informacin y experiencia con el cambio de trabajadores; esto los hace
comenzar de cero, no tanto a los comits ya formados sino a los promotores,
en estos casos, son los funcionarios quienes muestran desconocimiento ante
los ciudadanos; y un efecto psicolgico negativo para dichos funcionarios
pblicos quienes despus de tres aos tienen un futuro incierto
independientemente de su capacidad laboral, sino del grupo interno con quien
mantiene relacin.
347

Este es el momento en que el anlisis de la implementacin de la poltica
pblica se vuelve esencial para comprender el impacto negativo en la
percepcin de la poblacin hidroclida. Como ya lo habamos visto en el
marco terico, es la implementacin una adaptacin de la poltica por parte de
los llamados funcionarios de ventanilla (en nuestro caso los promotores y
concertadores del rea de promocin social de SEDESO municipal). Esto
quiere decir que si bien una poltica pblica se disea de manera especfica
buscando la consecucin de ciertos objetivos y bajo reglas establecidas, a
veces los resultados alcanzados son insatisfactorios no tanto por el diseo
mismo, sino por la manera en que fue aplicada la poltica. En el caso de los
comits de colonos la implementacin en la gestin de Luis Armando

347
Entrevista a promotora durante las administraciones de Fernando Gmez Esparza (1993-1995), Alfredo
Reyes Velsquez (1996-1998) y Luis Armando Reynoso Femat (1999-2001). (19 de Octubre del 2008).
268
Reynoso parece ser que fue insuficiente, pues las expectativas del Sistema
Municipal de Participacin Ciudadana (SMPC) eran simplemente mucho
mayores.
Primero. No podemos olvidar el conflicto entre la eficacia administrativa
y el consenso social. Los funcionarios que implementaron la estrategia de los
comits (ya con el SMPC) se debatieron constantemente entre la factibilidad
de pedir e incorporar la opinin inexperta de los ciudadanos para generar
consenso y la eficacia que traan las rdenes tomadas desde arriba sin consulta
alguna.

Se corre el riesgo de hacer lentas las decisiones al meter cuestiones muy
tcnicas. Pero lo que s entendemos [los ciudadanos] son las prioridades.
Mucho de lo que nos ensearon en los talleres fue a priorizar y eso es lo que a
la poblacin le falta. Entonces cuando alguien se nos acercaba es cuando
podamos traducirle cmo es que se toman las decisiones. De alguna forma, en
vez de ser aliados nada ms de los de abajo tambin nos convertamos en
aliados de los de arriba.
348

Aunque los funcionarios de otras dependencias municipales y estatales
mostraban apertura y paciencia hacia las organizaciones vecinales
principalmente los funcionarios de la Secretara de Obras Pblicas, IMPLAN,
CAASA, entre otros-, los promotores trataron a los comits como
intermediarios para el reparto de despensas y otros apoyos federales
(principalmente huevo, leche y materiales de construccin) y los
concertadores pocas veces consultaron con seriedad la planes de obras, slo se
limitaban a explicarlos, a pedir su apoyo econmico (en su caso) y la
autorizacin correspondiente. Los promotores poco a poco se tornaran en
reclutadores de lderes (pues se dirigan principalmente a estos) para eventos
masivos y otras actividades de apoyo al gobierno municipal y los

348
Entrevista a representante de la Delegacin Pocitos (4 de Noviembre del 2008).
269
concertadores en mensajeros que cobraban y exigan la autorizacin de las
obras que el municipio ya haba decidido realizar en cada una de las colonias.
Esta situacin tambin se reflej en el rgano mximo de decisiones de
obra pblica segn el SMPC, el Consejo de Desarrollo Municipal
(CODEMUN). Dos de las entrevistadas de esta investigacin coincidieron en
la descripcin de un da normal de reunin del Consejo Municipal de
Desarrollo:

La SEDESO tiene la responsabilidad de hacer la invitacin a los
representantes del CODEMUN. Preside el Secretario de Desarrollo Social en
representacin del Presidente Municipal (en su ausencia lo hace el Director de
Promocin Social). Se realiza en una mesa redonda o de herradura. Se
presentan proyecciones [exposicin] de las obras que se estn realizando:
montos, avances fsicos y financieros [] Es obligacin de los representantes
bajar toda la informacin que se genere en el CODEMUN a la ciudadana, en
primera instancia a sus delegados y despus al resto de los presidentes de
comits. La participacin de los representantes normalmente se trata en los
asuntos generales. Ellos hacen sus propuestas, pero ms que propuestas
atendemos necesidades muy especficas como las necesidades despus de las
inundaciones o casos de extrema pobreza en donde piden apoyos especiales.
349

El CODEMUN se convirti en una instancia de aprobacin de los
recursos obtenidos por el ramo XXXIII exclusivamente y no en el ltimo
eslabn de una cadena en la que los comits de colonos eran participantes a
la par del presidente municipal y los dems funcionarios pblicos. Si bien los
representantes intentaron hacer llegar peticiones de sus delegaciones en las
reuniones, stas eran slo para hacer excepciones o poner especial atencin
en algn caso, y no como un proceso formal de priorizacin, seleccin de
demandas y toma de decisiones, tal cual lo establece el SMPC.

349
Entrevista a Auxiliar Jurdico del departamento de Programas Federales y Municipales de la
administracin municipal de Aguascalientes, 2008-2010 (30 de Noviembre del 2008). A pesar de que esta es
una administracin municipal priista, el CODEMUN se form en la gestin de Martn Orozco y presenta
muy pocos cambios en su dinmica interna.
270
Segundo. Tal vez el elemento que mayor dao provoc a los comits de
colonos fue la intromisin del partido poltico en el poder
330
en los quehaceres
diarios de los promotores y concertadores, y a su vez en los comits de
colonos. Las primeras manifestaciones, a saber de los entrevistados, de que el
partido requera de los servicios de los funcionarios pblicos para reclutar
capital electoral por medio de los comits, fueron en la administracin de Luis
Armando Reynoso Femat (aunque en la administracin de Martn Orozco,
2005-2007, fue ms que evidente). El relativo xito de los primeros comits
(incluyendo los de solidaridad y los formados por los talleres de planeacin
participativa) los colocaron como espacios ideales para el contacto con lderes
de colonias y sus organizaciones. Para un partido poltico es mucho ms
sencillo establecer relacin con una estructura ya establecida, que parece
actuar como una sola voluntad, que con individuos por separado.
331
El
Partido Revolucionario Institucional contaba con un aejo movimiento
territorial que le permita establecer contacto hasta en niveles de cuadra o
calle; pero el PAN, en ese entonces, no contaba con algo semejante. Por eso
cuando los comits de colonos y sus lderes comienzan a acudir con mayor
regularidad a las autoridades municipales en busca de cualquier tipo de apoyo,
el PAN estatal y municipal consider que el comit convocado por SEDESO
podra ser la clula de su estructura de movilizacin electoral.
No obstante, la administracin de Ricardo Magdaleno Rodrguez fue
distinta en cierta forma. Si bien hemos descrito que no dio mayor impulso a
los comits de colonos pues se enfoc ms en la modernizacin y eficiencia
administrativa, tambin debemos reconocer que no realiz cambio de
personal, por lo menos en el rea de promocin social, por una ms allegada

350
Ya sea el Partido Accin Nacional en las administraciones de 1996 al 2007 o el Partido Revolucionario
Institucional en los comits actuales.
351
Informacin obtenida en grupo de enfoque Club Rotarios de Aguascalientes (29 de Noviembre del
2008).
271
al grupo interno del PAN que lo respaldaba. Los entrevistados de la presente
investigacin concordaron en que la gestin de Ricardo Magdaleno fue gris
en materia de participacin ciudadana, pero los comits de colonos siguieron
funcionando. Sin embargo, tampoco hizo nada para terminar con la
intromisin de su partido en las organizaciones vecinales.
Tan esencial es la voluntad poltica del presidente municipal y sus
funcionarios subalternos que debido a su impertinencia en la ltima gestin
municipal del PAN (2005-2007), sera imposible rescatar a los comits de
colonos de los intereses electorales del partido en el poder. Como ya lo
habamos mencionado en su momento, el Secretario de Desarrollo Social
exteriorizara su deseo de contender en las elecciones municipales del 2007
desde el primer mes de su gestin como directivo de SEDESO. El propio
presidente municipal estaba consciente de las aspiraciones polticas del
secretario y reconoca que la estructura de los comits de colonos haba sido
corrompida por los intereses electorales. Una plantilla nueva de personal
totalmente perteneciente al PAN y con claros objetivos de conseguir el apoyo
de los lderes de comit para las prximas elecciones municipales, terminaran
con la poca credibilidad que haban generado los comits de colonos hasta ese
momento.

La determinante que tom [Martn Orozco Sandoval] fue que los
promotores que no le ayudaran [en su campaa] mejor no le estorbaran y
cort cabezas. Est mal hecho porque hiri la credibilidad de la
democracia al no poner el ejemplo de sta en su propia labor.
332

Retomando la aportacin de Bardach,
333
las administraciones panistas
provocaron los cuatro fenmenos de efecto negativo en la implementacin de
una poltica que este autor menciona:

352
Entrevista a promotora (19 de Octubre del 2008).
353
Eugene Bardach, The implementation game, MIT Press, Cambridge, 1997, p. 66.
272
1. El desvo de recursos. Debido a que la Secretara de Desarrollo Social
maneja recursos federales (ramo XXXIII), y reparte apoyos de programas
federales, estatales y municipales, adems de despensas y materiales de
construccin, se posiciona como un rea clave para el reclutamiento de
simpatizantes para el partido en el poder.
334

2. Distorsin de los objetivos de la poltica. Los comits de colonos se
disearon como organizaciones ciudadanas autnomas e independientes que
fueran el primer contacto con las autoridades municipales y el primer eslabn
del Sistema Municipal de Participacin ciudadana para la seleccin y
priorizacin de demandas para la programacin de la obra pblica municipal
de cada ao. A finales de la ltima administracin municipal panista y
actualmente con la gestin priista, los comits de colonos son organizaciones
para la entrega de despensas y otros programas de apoyos de gobierno y el
requisito indispensable para acceder a los fondos del ramo XXXIII, pero no
instancias de concertacin y negociacin de obra pblica. Y tal como lo
hemos venido sealando, son estructuras informales del partido poltico en el
poder para acceder a los votantes de las colonias.
3. Resistencia a los esfuerzos que de manera explcita y hasta
institucionalizada se llevan a cabo con el fin de lograr un control
administrativo de las conductas, en este caso, la prohibitiva del Reglamento
Interno del SMPC de que los lderes de colonos fueran parte de algn partido
poltico, as como la entrega de apoyos de la SEDESO de manera objetiva e
imparcial.

334
Una de las entrevistadas nos explicara que en su experiencia como promotora no todos los apoyos se
suspendan en tiempos de campaa: Los programas de material de construccin no quedan del todo cerrados
en campaas. Entonces llegaban con la orden de que los promotores se dedicaran a entregar lminas,
cemento, etctera, pero nos daban la lista sin necesidad de hacer concertacin. Sin preguntar a quin y por
qu se les daba. S se llega a manejar por debajo del agua y ocultamente algo de proselitismo. (Entrevista a
promotora, 19 de Octubre del 2008).

273
En las elecciones municipales del 2007, casi todos los partidos polticos
acudiran a los comits de colonos en busca de su apoyo electoral a cambio de
regalos, apoyos y promesas polticas. Muchos lderes de comits
comprometeran el voto de sus colonias, a veces con ms de un partido
poltico.

5.3. Los comits de colonos, una percepcin ciudadana

En el apartado del marco terico concluimos que en la nueva
conceptualizacin de la sociedad civil sta tena como caracterstica principal
ejercer influencia en la toma de decisiones, ir ms all del papel del ciudadano
espectador sin pasar la lnea de la esfera estatal. La poltica de los comits de
colonos en el municipio de Aguascalientes durante la gestin del PAN iba
hacia esa direccin: buscaba que el ciudadano hidroclido dejara atrs su
pasado clientelar y paternalista para convertirse en un actor ms en planeacin
de la ciudad.
De igual forma, Nuria Cunill afirmaba que el propsito de democratizar
la administracin pblica sin sacrificar la eficiencia administrativa se lograba
cumpliendo una serie de principios aplicados a la participacin ciudadana:
pluralismo, equidad, autonoma, transparencia, deliberacin y legitimacin de
la representacin. Ms all del discurso poltico, los comits de colonos lejos
estuvieron de cumplir estos requisitos y el resultado fue la debilidad y
corrupcin de la estructura de participacin ciudadana municipal.
Durante la observacin participante se constat la influencia de los
promotores en los comits de colonos. Durante la visita a la zona conocida
como Los Pericos, colonia no municipalizada, el promotor instruy a las
lderes de colonos que no podan dar ms de dos despensas por familias y
deberan procurar rotar el apoyo para que no tocara siempre a las mismas
274
familias. El promotor les hizo hincapi en que los apoyos eran para todos,
especialmente para los ms necesitados, pero que los miembros de los comits
deban ser de confianza, es decir, gente simpatizante del PRI. En otra
ocasin, una promotora coment que el fraccionamiento en que ella viva
estaba dentro de su zona de trabajo; mencion que no haba por el momento
comit porque los anteriores eran panistas, pero que los haba quitado para
poner uno con su gente.
Una de las entrevistadas nos describi su primer encuentro con los
promotores de la gestin municipal priista actual:

Vinieron los del PRI y vinieron a invitarme a que participara en la formacin
del comit de la colonia, porque saban que yo tena tiempo participando. Yo
les dije: No ms te digo que yo no soy ni del PRI ni del PAN, ni de ningn
partido poltico. Dime si esto te molesta y si no, adelante. Y claro que ya
jams volvieron, ellos esperaban que les dijera que era del partido pero no.
Ah! Cuando estaban los del PAN con Martn exigieron tambin que las
cabezas de los comits fueran panistas.
333

Como podemos observar, el requisito del pluralismo en la organizacin
ciudadana obviamente fue incumplido. Poco a poco los promotores
consideraron que los comits deban ser parte del partido y de su grupo
interno (en el caso del PAN), y los comits vieron tambin las recompensas
de su lealtad al partido gobernante, minando el segundo requisito, la
autonoma de cualquier tipo de inters poltico. Entonces, las organizaciones
vecinales se vieron inmersas en una lucha poltico-electoral, de la cual
sacaban provecho dependiendo del grupo poltico que apoyaran. Lleg el
momento en que algunos lderes de colonos mantenan negociaciones con
diversos candidatos regateando el beneficio que tendra a cambio de su
voto.

355
273
Un candidato a la presidencia municipal en las elecciones del 2007 nos
confi que l acudi a varios lderes de comits para acercarse a la
ciudadana. Recordaba que lo primero que preguntaban era qu obtendran a
cambio; dado que tena recursos escasos slo llevaba algunos vasos y pelotas;
tras una pltica parecida a una charla de negocios, ellos comprometan cierto
nmero de personas que corresponda a su gente de la colonia. La
decepcin del candidato del PRD fue cuando los resultados de las elecciones
no reflejaban los votos de aquellos lderes que supuestamente lo haban
respaldado. Cuando platic posteriormente con alguno de ellos y le pregunt
qu haba pasado, con facilidad el lder le respondi que otro partido haba
ofrecido ms.
336

Este tipo de comportamientos por parte de algunos lderes de comits ha
trado como consecuencia una opinin negativa ms o menos generalizada de
la poblacin. En este trabajo realizamos grupos de enfoque en distintas
colonias de la ciudad. Tanto los barrios tradicionales (ubicados en el centro
histrico del municipio) como los fraccionamientos de nivel socioeconmico
medio, alto y bajo conceptualizaron al comit de colonos de una misma
forma. He aqu un par de ejemplos:

Es una organizacin formada por integrantes de un fraccionamiento o colonia
con la finalidad de presionar a las autoridades para que les den buenos
servicios como es seguridad, agua, limpieza, etctera. Generalmente las
autoridades se aprovechan de estas organizaciones con fines polticos.
337

Cuando se forma un comit se dice que va a hacer muchas cosas, pero eso es
en teora. La verdad cuando ya est funcionando un comit y se pregunta por
los servicios que se necesitan queda como las promesas de los polticos.
338

356
Entrevista con el candidato a la presidencia municipal de Aguascalientes por el Partido de la Revolucin
Democrtica en las elecciones del 2007. (Enero del 2008).
357
Grupo de enfoque Club Rotarios de Aguascalientes (29 de Noviembre del 2008).
358
Grupo de enfoque Barrio de San Marcos (13 de Noviembre del 2008).
276
En general, la ciudadana sabe de la existencia de los comits de colonos,
tiene una idea general de cul es su funcin, explicando que es una
organizacin de vecinos que sirve de gestora ante las autoridades para
solucionar problemas especficos de la comunidad o para obtener despensas y
otros apoyos. Sin embargo, ninguno de los grupos de enfoque conoca el
CODEMUN ni las facultades que los comits de colonos tenan en materia de
planeacin urbana. La mayora de las veces, tras la exposicin del SMPC por
parte de la moderadora del grupo de enfoque, los participantes se mostraban
desconcertados e inclusive sorprendidos por no haber escuchado antes de los
consejos de representacin municipal. Inclusive en los grupos de clase media
y alta que suponemos tiene mayor informacin o conocimiento, el
CODEMUN representaba algo nuevo para ellos.

Aunque ellos [los comits] se organizan y esfuerzan por llevar a cabo estos
mecanismos y procedimientos para obra pblica, todo se ha supeditado a
juicios e intereses de la autoridad en turno. Buscan que la figura del comit de
colonos sea afn a sus intereses polticos. [] Para llegar a esta visin de
planeacin participativa falta que las autoridades dejen de verlos o utilizarlos
como instrumentos electorales.
339

Sin embargo desde otra perspectiva una de las entrevistadas sostena que
los ciudadanos tal vez no conocan al CODEMUN como tal, sino que saban
que pueden participar en la autorizacin de la obra pblica y de agua, aunque
no tengan conocimiento del nombre del consejo.
360
Y que la responsabilidad
del desconocimiento de la poblacin recaa principalmente en los
representantes de los colonos en el CODEMUN:

[Los representantes de los comits] deberan mostrar ms inters en
involucrarse con su papel de consejeros, de darle mayor difusin. Existen los
mecanismos, hay herramientas, pero debe haber ese plus. Muchas veces lo
toman como slo asistir a la reunin, levantar el dedo, votar y se acab, pero

359
Grupo de enfoque Club Rotarios de Aguascalientes (29 de Noviembre del 2008).
360
Entrevista a Auxiliar Jurdico del departamento de Programas Federales y Municipales de la
administracin municipal de Aguascalientes, 2008-2010 (30 de Noviembre del 2008).
277
no representa una obligacin hacia el resto de los presidentes de colonos. Los
ciudadanos se estn enterando de las obras hasta que llegan los concertadores
para la autorizacin de las obras y no por el consejero que las autoriza en las
reuniones y se regresa a su casa.

Ya sea por responsabilidad de los funcionarios pblicos o de los
representantes ciudadanos, la ignorancia de los ciudadanos del SMPC y del
funcionamiento general de los comits de colonos es evidente en cada estrato
social. Lo que nos confirma que el impacto de la poltica pblica en la
percepcin ciudadana es escaso y negativo. Y es negativo porque fue
reiterado en cada entrevista, grupo de enfoque y en las dos semanas de
observacin participante que los comits de colonos estaban totalmente
influidos por los partidos polticos que ocuparan la administracin pblica
municipal: desde avisar a los lderes de colonias sobre reuniones de partido,
hasta entregar despensas por medio de su partido a organizaciones no
gubernamentales y a vecinos; los promotores y su jefe inmediato no vacilan
en reconocer que esperan que termine el periodo de comits ajenos a su grupo
poltico para cambiarlos.
Los comits de colonos parecen haber reproducido muchas de las
patologas del rgimen priista que tenan como objetivo combatir. La
importancia del la participacin se qued slo en el discurso (y el diseo
institucional de una poltica pblica) pero no traspas la conciencia de los
funcionarios quienes tenan la responsabilidad de implementarla y
promoverla, pero los pocos avances a su favor llegaron a odos sordos (o ms
bien desconfiados) de una poblacin pasiva ms que pacfica.
La ciudadana de Aguascalientes adopt diferentes posiciones respecto a
los comits de colonos: por una parte a la clase marginada participa
activamente en las actividades de costura, bordado y dems con el objetivo de
recibir despensas y apoyos diversos, en palabras de una seora de la colonia
278
Guadalupe Posada, nosotras estamos con quien nos d; la clase media y alta
se refiere a los comits de colonos con mayor severidad debido a su relacin
con los partidos polticos y participan slo cuando se presenta alguna
eventualidad importante, pero muestran desconfianza y apata hacia la
participacin.

Los comits de colonos no funcionan por culpa de nosotros mismos, que
estamos sumisos y no participamos, y que no hacemos valer lo de toda la
comunidad, por nuestra apata nosotros tenemos la culpa, porque en realidad
nunca vamos a ponernos de acuerdo, siempre vamos a estar divididos si
tomamos en cuenta a los partidos.
361

En general podemos observar que la poltica pblica desarrollada en
doce aos de administracin panista y que ha sido retomada en cierta forma
por el gobierno priista de Gabriel Arellano, ha sido ineficaz en la formacin
de una estructura slida de participacin ciudadana con liderazgos objetivos y
neutrales que conformaran el centro neurlgico de un sistema de toma de
decisiones a nivel local. Las diferencias al interior del PAN se vieron
reflejadas con el despido del personal del rea de Desarrollo Humano y la
constante reformulacin de comits de colonos que los apoyaran. Esto gener
desconfianza y una psima imagen de la mayora de los ciudadanos sobre la
funcin de los comits de colonos. Adems los ciudadanos no logran
alcanzar eficiencia administrativa, no creen ser escuchados por las autoridades
en las peticiones trascendentales, suelen sentirse utilizados slo para fines
polticos.

Yo pienso que s funciona la democracia si los ciudadanos exigimos ser
tratados como ciudadanos. Y a veces las autoridades son ms indiferentes que
nosotros en ese sentido. A ellos les conviene que la gente no participe porque
dejan de tener ellos el control de lo que se tiene que hacer, pero tambin estn
muy preocupados en no perder votos para la siguiente eleccin, en hacer
campaa. Entonces a veces no compagina el deseo de poder poltico con la
participacin.
362

361
Grupo de enfoque del Fraccionamiento Parras, 12 de Agosto del 2008.
362
279

5.4. Anlisis e impacto de la poltica de participacin ciudadana

El enfoque de accin pblica local que describimos en el marco terico
conceptual sealaba que para que una localidad pudiera generar un motor
endgeno de desarrollo requera que las dos configuraciones, gubernamental y
no gubernamental, tuvieran un grado de convergencia que permitiera el
cambio de la manera tradicional de hacer poltica, la innovacin de estrategias
y polticas pblicas.
Como un actor de suma importancia el gobierno municipal de
alternancia del PAN en Aguascalientes se lanz a la tarea de transformar el
proceso de toma de decisiones (especficamente en la obra pblica municipal)
abriendo el espacio de concertacin a los representantes ciudadanos de las
colonias del municipio. El ambiente de alternancia incentiv a los
funcionarios de la primera gestin panista y tambin gener amplias
expectativas a la ciudadana. Sin embargo, tal como seala Enrique Cabrero
existieron muchos obstculos para que la configuracin no gubernamental se
desarrollara a la par de la configuracin gubernamental.
Hemos identificado el caso de la poltica pblica de participacin
ciudadana de los comits de colonos en Aguascalientes en dos fases de la
evolucin de las configuraciones desde el enfoque de la accin pblica local.
La administracin municipal 1996-1998 a cargo de Alfredo Reyes Velsquez
se acerca al itinerario de una configuracin gubernamental correspondiente a
la transformacin gubernamental, donde existe una actitud hacia la apertura
de la estructura administrativa a la cogestin. Sin embargo, este primer trienio
slo alcanz para dar los primeros pasos de la formalizacin de los comits de
colonos como poltica pblica por lo que seguiremos caracterizndola
solamente como innovacin gubernamental. La configuracin no
280
gubernamental tena una propensin a la movilizacin debido a la inercia
misma de la alternancia y a los antecedentes prximos de participacin social
en los que se haban visto involucrados en el gobierno del PRI (comits de
solidaridad y talleres de participacin). Si observamos la tabla 9, las
probabilidades de xito de la poltica eran positivas (accin pblica en
movilizacin). Pero como el mismo estudio nos adverta, en el caso de que la
configuracin gubernamental sea la que busque jalar a la otra, la voluntad de
los actores polticos se vuelve central para concretar los objetivos.

A partir de la administracin de Luis Armando Reynoso Femat la
voluntad del poltico sufrira un estancamiento: se esperaba que con la
publicacin del Sistema Municipal de Participacin Ciudadana y con el
aumento del nmero de comits de colonos de ser una configuracin de
innovacin gubernamental se posicionara como una configuracin de
transformacin gubernamental, pero debido a la fuerte competencia del
contexto poltico, sobre todo al interior del partido, que provoc corruptelas

Tradicin
gubernamental
Innovacin gubernamental Transformacin
gubernamental

Propensin a no
cooperar
Accin Pblica de
baja intensidad
Desfase
(ajuste posible)
Administraciones municipales 1999-2007
Limitacin de la poltica y comits como
capital electoral del partido poltico en el
poder.
Situacin poco
probable
Propensin a la
movilizacin
Desfase
(ajuste posible)
Accin Pblica en movilizacin
Administracin municipal 1996-1998.
Diseo e inicio de la estructura de los
comits con voluntad poltica y
entusiasmo ciudadano
Desfase
(ajuste posible)
.
Propensin a la
cooperacin
Situacin poco
probable
Desfase
(ajuste posible)
Accin Pblica de
alta intensidad

Tabla 9. Evolucin de la poltica de comits de colonos de Aguascalientes. Itinerarios de
configuraciones gubernamental y no gubernamental
281
en la administracin pblica y en los comits y porque la apertura del espacio
pblico se avoc slo en cuestiones tan especficas como los fondos del ramo
XXXIII, considerando a las organizaciones vecinales como clientelas de
despensas y otros apoyos a cambio de votos no logr un avance hacia el
verdadero cambio de relacin gobierno-sociedad. Este estancamiento
provocara, por otra parte, el retroceso en la configuracin no gubernamental
pues ya no tena propensin a la movilizacin, sino que al ver la repeticin de
corruptelas y la intromisin de intereses polticos en la poltica de
participacin, regres a la fase de propensin a la no cooperacin,
relacionada con apata, inmovilismo, un tejido social desarticulado en
donde si bien existen estas organizaciones ciudadanas no son representantes
reconocidos (legtimos) de la poblacin.
En resumen, gracias al anlisis de las cuatro administraciones
municipales hemos encontrado los siguientes elementos negativos que
impidieron el desarrollo de una cultura participativa promovida por una
poltica pblica del gobierno local.
a) Una prolongada sumisin de la sociedad civil al rgimen priista y todas
sus particularidades, en especial, el corporativismo como medio de
expresin social y el clientelismo como mecanismo exitoso de gestin.
b) La dependencia al intermediario, que recuerda al clientelismo y sistema
vertical priista, ha logrado permanecer en el tiempo an despus de la
alternancia poltica. Los lderes slo se han preocupado por cambiar de
camiseta de acuerdo a su conveniencia poltica.
c) Una serie de estrategias gubernamentales de los tres niveles de gobierno,
que si bien son compatibles, han carecido de la capacidad de
correlacionarse y de permanecer ms all de su periodo administrativo
(especficamente cuando se manifiesta que se disuelven comits con la
entrada de una nueva gestin y se conforman nuevas organizaciones de
282
acuerdo al partido o grupo interno de partido que se encuentre en el
poder).
d) El PAN slo se encarg de liquidar la relacin sociedad-gobierno
tradicional priista de forma institucional, sin embargo, no ha podido
trascender al plano cultural, a las verdaderas prcticas polticas, al nivel
de las relaciones del ciudadano, los promotores y los partidos polticos.
e) Existe una psima combinacin del corto periodo de gestin municipal
(trienio) y el carcter poltico de los puestos de la Secretara de
Desarrollo Social (tal vez convendra llamarla Secretara de Desarrollo
de Capital Social). Esto quiere decir que si bien pocos estaran de
acuerdo en que tres aos permiten el desarrollo de programas eficaces, la
secretara que lleva la relacin ms cercana con la ciudadana, y por
tanto es la ms disputada por aquellos que quieren proyectarse
polticamente, no puede concretizar con facilidad una poltica de
promocin de la organizacin ciudadana independiente, sin caer en las
corruptelas de los intereses electorales.
f) Esta situacin no cambia cuando un partido poltico tiene la certidumbre
poltica de conservar el poder, pues al interior de ste los grupos que lo
conforman tambin se disputan el rea estratgica de desarrollo social,
para promover a su propio candidato.
g) El funcionamiento de la burocracia en la administracin pblica local
est condicionado a los tiempos electorales: una nueva gestin significa
una nueva plantilla laboral (no slo de personal de confianza sino de
todos y cada uno de los niveles jerrquicos) debido a que el candidato
ganador debe pagar el apoyo durante las campaas electorales a los
que participaron en su equipo; el nuevo personal adquiere implcitamente
un compromiso con el partido que le dio su puesto de trabajo, de manera
que guiar su actuacin dentro de un marco de responsabilidad con los
283
intereses partidistas, adems, existen mecanismos de presin
implcitos que intimidan a las y los funcionarios para que recuerden su
compromiso (principalmente los despidos injustificados ejemplares).
Finalmente, acercndose el final del trienio, el cuerpo burocrtico retoma
su identidad de grupo poltico para alinearse con el partido o candidato
que pueda asegurarles su empleo, por lo que el uso y abuso de recursos
humanos, infraestructura y arcas pblicas es parte esencial de esta
dinmica.

En el 2007 el Partido Accin Nacional se vera en la ardua tarea de hacer
un anlisis retrospectivo que explicara por qu perdieron las elecciones
municipales de ese ao. Seguramente an siguen discutiendo culpas y
responsabilidades. Seguramente la ola de violencia nunca antes vivida en
nuestra comunidad fue una de las razones que le dieron el triunfo al PRI
nuevamente, pero no son equvocos aquellos razonamientos que proponen las
pugnas internas en el partido y sus consecuencias en el servicio pblico, tal
como sucedi con la poltica de comits de colonos.
En la actualidad el PRI se enfrenta al mismo reto: lograr que los
aguascalentenses participen activamente en la toma de decisiones del
gobierno, aunque el plan de gobierno y las declaraciones de los funcionarios
no le asignan tanta prioridad. Los cambios en materia de participacin
ciudadana tras la alternancia del 2007 se limitaron a cambiar el nombre de
comits de colonos a comits de concertacin social, a renovar casi por
completo la plantilla de promotores pero tambin a los comits de colonos
que llevaran ms de tres aos en funciones. Parece que los comits siguen
siendo instancias dadoras de despensas y que los promotores actan en
nombre de su partido (ahora el PRI), que los vecinos siguen desconfiando de
284
ellos o, inclusive, utilizan la promesa del voto para obtener favores de las
autoridades y otros partidos.
Es difcil que se presente una nueva coyuntura como la de 1995
impregnada de entusiasmo y voluntad poltica, pero tal vez no sea tan difcil
hacer valer las leyes y procedimientos institucionales al pie de la letra. Que el
comit de colonos sea efectivamente la instancia independiente y base de la
planeacin participativa de la ciudad, que el promotor sea un funcionario
honesto y leal a los intereses del gobierno y no de su partido poltico (y para
ello se instituya de inmediato el sistema de profesionalizacin de carrera) y
que las autoridades municipales consideren no slo posible sino eficiente la
incorporacin de la opinin ciudadana en la toma de decisiones pblicas, son
los retos que tras el anlisis elaborado en investigacin creemos urgentes y
necesarios para la emergencia de gobernanza en la ciudad hidroclida.

283
CONCLUSIONES

En la introduccin de este documento refera que los politlogos no se ponan
de acuerdo an si es que era una mera alternancia poltica, una transicin o
consolidacin democrtica lo que experimentaba nuestro pas tras las
elecciones del 2000, principalmente porque nos enfrentbamos a un contexto
social sumamente heterogneo que impeda hacer aseveraciones tan
arriesgadas, sin conocer al detalle las experiencias locales tras los cambios de
partido poltico en el poder. La observacin de la ciudad de Aguascalientes
con caractersticas tan peculiares como su pasividad sociopoltica y su
desarrollo econmico sostenido, permiti aproximarnos a la manera como se
vive la democracia en la provincia mexicana.
Las elecciones son un componente, sin duda, esencial en un sistema
democrtico. Su objetivo es eximir conflictos (que pudiesen ser violentos) en
la seleccin de nuestros representantes, cuidando se desarrollen dentro del
marco de legalidad acordado y se respeten los resultados por todos los
participantes polticos y sociales. Sin embargo, ha sido un grave error
centrarse en los comicios electorales e ignorar el sustento de dicho sistema
democrtico: instituciones y ciudadana. El cambio institucional no traspas
las fronteras del discurso poltico y pocas fueron las dependencias
gubernamentales, las organizaciones sociales y polticas (llmense sindicatos,
consejos ciudadanos o partidos polticos, entre otros) que realizaron una
transformacin sustancial para acoger en su interior los principios
democrticos. As tambin, tras un longevo rgimen autoritario, la sociedad
mexicana interioriz prcticas de evasin de la legalidad y la justicia que
requera en ese entonces para poder sobrellevar la dinmica institucional del
autoritarismo. Su cultura poltica, entendida como la orientacin pasiva o
activa as como negativa o positiva de la ciudadana hacia sus instituciones
286
polticas, se qued anclada en la subordinacin, sumisin e inclusive rechazo
de la dinmica gubernamental. Sin embargo, dicha sociedad no reneg de
aquello que le disgustaba, sino que tambin adopt las prcticas autoritarias,
las reprodujo y perpetu an cuando las identificaba como causa clara del
subdesarrollo.
La alternancia poltica en Aguascalientes, por ejemplo, no ha logrado por
s consolidar la democracia. Sin duda estuvo en el proceso que conocemos
como transicin, pero la herencia autoritaria fue minando poco a poco los
incentivos para el quehacer institucional y el accionar social. Influidos por el
renacer internacional de la sociedad civil como contraparte elemental de la
esfera poltica y econmica y a la vez complementaria, el Partido Accin
Nacional, entonces oposicin, incorpor en su discurso y primeras gestiones
la participacin ciudadana como prioridad en la agenda de gobierno, con el
objetivo de promover una ciudadana activa, propositiva y reguladora del
gobierno. Sin embargo, la poltica pblica de participacin sustentada en los
comits de colonos, no garantiz la formacin de una organizacin ciudadana
influyente, autnoma, espontnea y representativa, debido precisamente a que
los cambios realizados fueron superficiales.
Considerando que la tradicin asociativa de gran parte de los municipios
mexicanos est basada en el engranaje corporativista impuesto por un partido
hegemnico, era necesario incentivar la organizacin ciudadana con
mecanismos que promovieran su independencia de los partidos polticos, que
premiaran su autonoma e incorporaran evidentemente su participacin en los
espacios de decisin y polticas pblicas. No obstante, los principios
democrticos no traspasaron las puertas de los partidos polticos, pues lejos de
adoptarlos en sus procesos internos han inclusive usado las antiguas prcticas
clientelares para hacer frente al contexto de competencia e incertidumbre
derivado de las propias elecciones. Tanto el gobierno como la oposicin han
287
modernizado la dinmica de compra-venta de votos, pero siguiendo el mismo
principio que rega al PRI de antao: la participacin ciudadana limitada a
recibir programas, servicios o apoyos a cambio de su lealtad y sumisin a un
partido poltico. De esta manera, la suma cero del sistema de mayora
simple, se extiende a la ciudadana que apuesta su voto como nico recurso
que se le ha concedido, a alguno de los participantes de la contienda electoral.
El ganador conceder lo prometido siempre y cuando la ciudadana sostenga
su apoyo, de lo contrario tendr que esperar tres o seis aos ms a que la
oposicin tenga una oportunidad ms para llegar al poder. Entonces, el
mecanismo propuesto para acercar la sociedad y el gobierno, tuvo como
consecuencia la politizacin de las acciones y demandas regenerando un actor
social con poder supuesto de negociacin: los comits sirvientes, para
Aguascalientes comits intermediarios, que no promueven una verdadera
participacin ms que para sus lderes, y son clientes clave de los partidos
polticos quienes les dan fuerza y sustento.
Debido a lo anterior, la participacin ciudadana inducida por
mecanismos institucionales simplemente no logra mantenerse pues entr en
choque directo con la dinmica clientelar que min su autonoma,
representatividad e influencia. Y sobre todo, en este ltimo punto, los lderes
ciudadanos fueron caracterizados como intermediarios que surten despensas y
otras prebendas, lejanos a la idea de participar activamente en los consejos de
toma de decisiones, desterrndolos a la autorizacin formal no informada de
la programacin de polticas pblicas.
As tambin, la combinacin de la incertidumbre electoral y la
continuidad de prcticas antidemocrticas como la anterior descrita, influye
de manera directa en el quehacer institucional. El anlisis de la eficacia e
impacto de una poltica pblica no puede eximir en contextos con
antecedentes autoritarios recientes, la variable poltico-partidista dado que es
288
un condicionante en el comportamiento de las y los funcionarios de la
administracin pblica, que tiene su evidencia en la etapa de implementacin
de dicha poltica. No slo los recursos monetarios y de infraestructura, sino
tambin los recursos humanos son dispuestos por el partido en el poder en un
crculo vicioso que no se rinde ante leyes, reglamentos o manuales de
procedimientos: el gobernante sustituye a una plantilla laboral capacitada por
lo menos por tres aos de experiencia, por una nueva constituida por gente
que lo apoy o particip en campaa (por medio del puesto pblico se paga el
favor poltico); debido a la incertidumbre electoral y, en el caso de los
municipios mexicanos, al reducido periodo de gobierno, los y las funcionarias
saben implcitamente que su permanencia y tranquilidad laboral se ver
menguada en tres aos a no ser que haga todo lo posible para que su partido
permanezca en el poder; de esta manera las polticas, programas y proyectos
se utilizan para los intereses partidistas, ms all de la planeacin estratgica
o procedimiento que les dio origen.
Retomando el ideal participativo de Porto Alegre y su presupuesto, la
participacin en Mxico gira en torno a la figura del partido poltico en el
poder y sus gestores, y no de un capital social participativo que pueda
hacerles frente. Aunque la debilidad del presupuesto participativo brasileo se
finque en la voluntad poltica del prefecto en turno, la tradicin asociativa que
ha hecho smbolo de la ciudad dicho ejercicio participativo, lo sostiene y
defiende an de los intentos de introducir el tercer sector (iniciativa privada
disfrazada de beneficencia pblica) como prctica innovadora sobre el PP. La
participacin ciudadana en los municipios mexicanos, en cambio, se
encuentra indefensa al no contar ms que con la organizacin territorial
partidista como antecedente asociativo. Y adems, la voluntad poltica del
gobernante se vuelve intrascendente cuando la condiciona a organizaciones
ciudadanas leales a su partido o grupo en el poder.
289
La descripcin del estudio de caso de Aguascalientes proporciona al
anlisis de la transicin democrtica y los procesos de democratizacin de la
administracin pblica en Mxico una importante leccin respecto al poder
monoplico de los partidos polticos en la esfera pblica y poltica de nuestro
pas. Esta leccin se traslada tanto al mbito de desarrollo de polticas
pblicas, dado el grado de intervencin que tienen los partidos sobre los
recursos humanos que se encargan de implementarlas, como al espacio
pblico en el que se desenvuelve la ciudadana para organizar y priorizar sus
demandas, minando y coaccionando su participacin en trminos de intereses
electorales. La consecuencia de este feudalismo partidista (amos y seores
durante su mandato gubernamental) ha sido la continuidad de una sociedad
envuelta y conforme con las prcticas clientelares y antidemocrticas, que se
vale y legitima los medios para obtener un poco del apoyo gubernamental. De
esta manera, las elecciones se vuelven en el acto mximo y nico
democrtico, pero fundado en una dinmica antidemocrtica al interior de los
partidos y en los espacios de compra y venta del voto ciudadano.
La hiptesis sugerida en el inicio de esta investigacin respecto a la
individualizacin de la participacin y factibilidad de los comits como
instancia de organizacin ciudadana autnoma, se enfrenta con los resultados
de la misma: la participacin con las caractersticas sealadas como propias
del nuevo concepto de sociedad civil interviniente, independiente e influyente
no ha podido prosperar en un clima de superficialidad democrtica y fondo
clientelar, de manera que se ha incentivado la participacin organizada en
torno a los partidos polticos y los tiempos electorales. La participacin
individual se ha replegado y cede su lugar a la apadrinada por intereses
partidistas, la que acepta la dinmica de negociacin e intercambio de favores
mediatos.
290
El desarrollo de la tesis ha fundamentado la importancia de mostrar
mayor inters terico en la instauracin de un Estado de Derecho que permita
socavar este sistema antidemocrtico en las instituciones gubernamentales,
organizaciones sociales y polticas, ms all del fortalecimiento de los
procesos electorales. Si la flaqueza de nuestra democracia se entiende desde
la corrupcin y el clientelismo del actuar gubernamental y ciudadano,
debemos entonces como analistas revelar sus causas y consecuencias para
evidenciarlas y proponer mecanismos que las contrarresten. Slo as
podremos sostener el proceso de transicin hacia una verdadera consolidacin
democrtica.

291
APNDICE

La institucionalizacin de los comits de colonos como poltica pblica de
participacin ciudadana fue dbil debido a la falta de voluntad poltica de no
mantener la convocatoria de la formacin de los comits alejada de los
intereses partidistas y a la apata y conformismo de la ciudadana. Debido a
ello el partido poltico en el poder poco a poco fue valindose de esto, para
actividades electorales que se sobreponan a las administrativas
gubernamentales, como la entrega y reparto de apoyos, principalmente
despensas. La organizacin ciudadana inducida por los mecanismos
institucionales, no logr ser autnoma, pues fue controlado por los servidores
del gobierno municipal, promotores y concertadores, cuando debera derivarse
de una dinmica auto-generativa en las colonias y fraccionamientos. De
hecho, los consejeros ciudadanos han permanecido casi en su totalidad desde
el primer CODEMUN formado (no hubo rotacin de estos puestos
representativos) por lo que se requerira un estudio particular para analizar por
qu no han sido sustituidos.
La participacin ciudadana desvalorizada por los servidores pblicos y
vista slo como un instrumento de mediacin con la ciudadana para fines
electorales, me da pie para mencionar un rasgo particular de la participacin
en Aguascalientes fue revelado durante el trabajo de campo: los consejeros
representantes del CODEMUN y de los consejos delegacionales eran en su
mayora hombres, caso contrario del porcentaje avasallador de las lideresas y
miembras de los comits de colonos (mejor dicho, comits de vecinas). As,
visto desde la perspectiva de gnero, un causante ms de la debilidad de los
comits frente a las autoridades que comparten un consejo o que requieren su
intervencin para la toma de decisiones, son los estereotipos y roles de
gnero, impuestos culturalmente en razn del sexo de las personas y que
292
determinan la dicotoma mujer-espacio privado/hombre-espacio pblico.
Estos han encapsulado a las mujeres en el mbito privado concerniente a los
asuntos del hogar y no les permite expandirse ms all de sus obligaciones
de ama de casa y responsables de familia. La observacin de uno de los pocos
presidentes de colonos en este sentido es muy ilustrativa: Me miran feo
porque esto es trabajo de viejas argenderas.
La movilizacin territorial, el recorrido por las calles, la gestin directa
en vecindarios y fraccionamientos, el servicio a la comunidad en general, que
no implica toma de decisiones y elaboracin de estrategias, es vista como
tarea propia de mujeres, pues se circunscribe al espacio que culturalmente les
ha sido determinado: su casa, y como extensin de esta su colonia.
Las mujeres vistas como personas sin preparacin y sin las
caractersticas propias de una persona que se desarrolla en el espacio poltico
(masculinas, sin duda), carecen de la eficacia poltica que tanto hemos
descrito en este documento. No se sienten capaces de discernir en un mundo
de hombres al cual, despus de todo, no tienen el derecho de entrar: al mundo
de la poltica. El techo de cristal se evidencia cuando en la base, en la
movilizacin popular, mtines, campaas de a pie, la mayor proporcin la
componen las mujeres, totalmente desproporcional a los puestos directivos o
de representacin popular ocupados por ellas. De la misma forma, el sistema
sexo-gnero imperante, restringe a las mujeres en su participacin
implcitamente. An cuando legalmente las mujeres y los hombres sean
iguales ante la ley, las brechas de gnero no son eliminadas al da siguiente de
la publicacin legal oficial, al contrario, estos constructos sociales
permanecen vivos, pero invisibles y naturalizados.
Uno de los comits de las zonas marginadas de Aguascalientes,
compuesto en su totalidad por mujeres, decan que vean a la organizacin
vecinal como una oportunidad para convivir con las vecinas y aprender
293
manualidades, idea lejana al fin de la democracia participativa, que busca
formar ciudadanas activas e influentes en la toma de decisiones de su
comunidad.
De esta manera, los funcionarios pblicos se valen de la adjudicacin
cultural de estos roles para sus propios intereses: volverlas intermediarias,
gestoras sociales de sus gobiernos y campaas, y limitarlas en el campo de la
toma de decisiones, arguyendo su falta de preparacin y capacidad.
Una poltica de participacin ciudadana debe retomar la perspectiva de
gnero y considerar a estas mujeres que creen ampliar slo un poco su espacio
de movilidad restringido al mbito privado, con el objetivo de lograr un
verdadero empoderamiento que les permita trasgredir ese techo de cristal y
tomar parte de las decisiones pblicas, al igual que sus compaeros hombres
tanto a nivel de participacin ciudadana como en el ejercicio poltico mismo.
As tambin recalco la necesidad de estudios acadmicos con esta perspectiva
para promover la participacin verdaderamente ciudadana de las mujeres y
conferirles el reconocimiento que hasta ahora han tenido como tejedoras de
las redes sociales.

294
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303
INDICE DE TABLAS Y GRFICOS

Pginas
Grficos

1. Ubicacin geogrfica de la Ciudad de
Aguascalientes
2. Poblacin del Estado de Aguascalientes
3. Porcentaje de votos obtenidos en las elecciones para
presidente municipal en Aguascalientes
4. Hiptesis y variables
5. Ubicacin geogrfica aplicacin de tcnicas de
investigacin
6. La democratizacin de la administracin pblica
7. Clasificacin de la participacin
8. Ubicacin geogrfica de Porto Alegre, Brasil
9. Ciclo del Presupuesto Participativo
10. Asambleas del Presupuesto Participativo en Porto
Alegre 2009
11. Proyectos presentados en el Premio Gobierno y
Gestin Social
12. Planeacin estratgica
13. Relacin de variables que afectan la
implementacin
14. Esquema de implementacin de Presman &
Wildawsky
15. Relacin de variables para la participacin
ciudadana
16. Comparacin de enfoques sobre participacin
ciudadana
17. Organigrama simplificado de la Secretara de
Desarrollo Social
18. Extracto de folleto de convocatoria para asambleas
constitutivas de comits de colonos
19. El Sistema Municipal de Participacin Ciudadana
en las etapas del proceso administrativo
20. Caracterizacin de los presidentes municipales
respecto a la poltica de participacin ciudadana

...11
..13

..15
..24

..29
..51
..66
..84
..88

..89

...96
108

118

121

126

.128

....173

.178

...210

..258

304
Tablas

1. Poblacin de Aguascalientes por municipios, 2005
2. Distincin de la participacin civil
3. Argumentos a favor de la participacin
4. Dilemas y condiciones favorables por fase de la
poltica
5. Nivel de Intensidad de la Accin Pblica Local
6. Evolucin de las configuraciones
7. Niveles de profundidad y su informacin requerida
8. Contexto poltico social de las polticas de inclusin
ciudadana
9. Evolucin de la poltica de comits de colonos de
Aguascalientes. Itinerarios de configuracin
gubernamental y no gubernamental.

..13
..63
..98

..104
..110
114
115

..251

272

Colonos y Participacion

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