Seminrio discente da ps-graduao do Departamento de Cincia Poltica da USP

25-29 de abril de 2011

Sesso VIII - A poltica constitucional processos constituintes e o emendamento de constituies
BOTERISMO CONSTITUCIONAL EN COLOMBIA? UN ANLISIS DE LOS
VEINTE AOS DE LA CONSTITUCIN DE 1991
Constitutional boterismoin Colombia? Analyzingthetwentyyears of the1991 Constitution
TiagoPETERLEVITZ
UniversidadedeSoPaulo
tiago.peterlevitz@usp.br
RESUMEN: En 2011, al cumplir veinte aos, la Constitucincolombiana de 1991 se encuentra
16% mayor que en el momento de su promulgacin. Este trabajo sostiene que las opiniones que
afirman que hay un extraordinario proceso de boterismo constitucional en Colombia deberan, en
realidad, calificarlo como ordinario o natural. Si se consideran determinadas caractersticas del pas, la
literatura que analiza los actos reformatorios predecira para ese caso un gran nmero de
modificaciones. Con un anlisis sistmico de las causas estructurales de los cambios constitucionales,
este estudio formula la tesis de que no es sorprendente que la Cartade 1991 haya sido reformada de
manera considerable. Los factores investigados que fomentaran (o no) dicho fenmeno son la
extensin constitucional, la rigidez constitucional, la constitucionalizacin de polticas pblicas y las
caractersticas relativas al poder legislativo y a las mayoras parlamentarias. Adems de esas causas, se
examinanqu es lo que los actos legislativos han reformadoy quines han promovidotales cambios.
Palabras clave: Constitucin de 1991, reforma constitucional, acto legislativo, boterismo
constitucional, Colombia
ABSTRACT: The Colombian Constitution is celebrating its 20
th
anniversary in 2011 and it is
now 16% longer than at its promulgation. Here, we argue that rather than extraordinary, the Colombian
constitutional boterismo is an ordinary or natural process. Taking into consideration certain
characteristics of the country, the literature on constitutional amendments would predict a great
number of changes for the specific case of Colombia. The present study investigates the structural
causes of Colombias constitutional changes by looking into factors which would contribute (or not) to
the 1991 Charter being substantially reformed. The following are examined: the constitutional
extension, the constitutional rigidity, the constitutionalization of policies and aspects related to the
legislative branch and parliamentary majorities. In addition, the discussion also reflects on what was
affected by such amendments and who promoted them.
Key words: 1991 Constitution, constitutional reform, legislative act, constitutional boterismo,
Colombia
2
Loquemeinteresa noson losseres, sinola manera en quesusvolmenesseinscribenen el espacio. Veola vida en
volmenes.
Fernando Botero
I. INTRODUCCIN
1
La opinin frecuentemente encontrada en sectores acadmicos, judiciales y polticos
colombianos es que la Constitucin
2
de 1991 que cumple veinte aos en 2011 ha pasado por
reformas en exceso. Para Quinche Ramrez (2004: 23), en Colombia hay un clima de volatilidad
legislativa y constitucional que produce una suerte de adormecimiento y cansancio en los diversos
actores polticos y ciudadanos, hasta el punto de limitarlos a observar cmo se producen ms y ms
normas y reformas. Juicio semejante presenta Torres, para quien la reduccin de la tarea reformadora
a una labor de permanentes adecuaciones polticas e institucionales, no solo ha profundizado la crisis,
sino que tambin ha hecho que los problemas de gobernabilidad hayan sido desplazados por los
problemas de calidad y persistencia de la democracia y de sus instituciones polticas(P. M. Torres,
2005: 120). Otro ejemplo de tal consideracin se encuentra en el discurso realizado por Bernardo
Gaitn Mahecha, en ocasin del aniversario de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el cual
argumenta que nuestras instituciones han cambiado muchas veces al vaivn de las circunstancias
polticas, de todo gnero, y no acabamos de encontrar la estabilidad necesaria para el progreso, la paz y
la justicia, hecho que podra ser ejemplificadopor las reformas a las constituciones: a la de l886 se le
hicieron 77 reformas y la de l991 lleva ya 17 en vigencia ms las que saldrn en los prximos aos si se
aprueban los varios proyectos de acto legislativo que cursan en el Congreso(Mahecha, 2005).
Hasta una curiosa expresin fue creada por el constitucionalista y ex-alcalde de Bogot Jaime
Castro (apud Olano Garca, 2006: 138) para designar tal fenmeno: boterismoconstitucional. Haciendo
referencia alos seres del pintor y escultor Fernando Botero, Castro consideraexcesivas las reformas
constitucionales promovidas por el Congreso, lo que podra llevar a Colombia a un atraso poltico-
institucional.
Si las Cmaras no cambian la forma como han hecho uso del poder constituyente que les
corresponde, en poco tiempo habrn creado [una] situacin de atraso poltico-institucional
comparable a la que el pas vivi a fines de los aos ochenta y que le abri las puertas a la
Asamblea Constituyente [de] 1991. En manos del Congreso mismo y de nadie ms est,
entonces, que las cmaras sigan siendo titulares del poder constituyente ordinario que siempre
han tenido, pero el que no han ejercido en debida forma ltimamente (Castro apudOlano
Garca, 2006: 152).
Lo que esas opiniones enfatizan cuando debaten el boterismo constitucional es, adems de
sus consecuencias negativas, el gran nmero de enmiendas constitucionales que han afectado la Carta
de 1991. Hasta fines del ao 2010, le fueron aplicados 27 actos legislativos
3
, lo que equivale a un
promedio aproximado de 1,4 reforma por ao. Tal cantidad es significativa, pero no se la puede
considerar anormal o sorprendente si se tiene en cuenta lo que la literatura que analiza los actos
reformatorios predecira para el caso colombiano.
Sera posible analizar el fenmeno del boterismo constitucional en Colombia bajo dos
perspectivas distintas. Una primera, la cual podra filiarse a la tradicin de investigacin social

1. El autor deseaagradecer aRogrio B. Arantes y aCludio G. Couto, cuyos artculos e ideas fueron indispensables parael
desarrollo de este trabajo. Tambin sentimos gratitud por los comentarios de Carmen Dayrell, Juan D. B. Miranda, Lincoln N. T.
Noronha, MargaritaM. Ramrez y de los participantes del II Congreso de laAsociacin ColombianadeCienciaPoltica(Barranquilla, 21-
24 de julio de 2010), donde unaversin anterior de este estudio fuepresentada. Los posibles errores son de total responsabilidad del
autor. Este trabajo tuvo el apoyo financiero de laFundaodeAmparoPesquisadoEstadodeSoPaulo(Fapesp).
2. En este trabajo, siempre que nos refiramos aconstituciones en general, lo escribiremos con laletrainicial en minscula. Para
unaconstitucin en especfico, de un determinadopas, emplearemos lainicial en mayscula.
3. Los Actos Legislativos 2 de2003 y1 de 2008 no toman parte en esteclculo pues fueron considerados inexequibles por la
Corte Constitucional.
3
intencionalista, enfatizaralas acciones de ciertos actoreso grupos de actores, como las del presidente o
de los parlamentarios, como responsables dela diseminacin de los actos reformatorios. Tal enfoqueha
penetrado la ciencia poltica por influencia de las teoras de la eleccin racional (rational choicetheory) y de
la decisin pblica (publicchoicetheory) (McAnulla, 2002: 277). La primera teora tiene como premisa que
los individuos o grupos calculan quacciones les permitiran sacar provecho de una situacin y que
dichos actores se comportanmotivados por la maximizacin de sus beneficios. La segunda teora es un
subtipo de la primera y considera que polticos y burcratas gubernamentales maximizaran sus
intereses mantenindose en el poder y ampliando los recursos de que dispongan para actuar. La
perspectiva intencionalista se apoya en las referidas premisas, lo que hace que el escenario colombiano
sea evaluado de la siguiente forma: si la promocin de los intereses de ciertos actores colombianos
pudiera obtenerse por reformas constitucionales y si los costos para eso fueran considerados bajos,
ellos as procederan. Las consecuencias de tal evaluacin en general son consideradas por la literatura
como perjudiciales a la democracia colombiana. La cantidad de cambios constitucionales derivaran de
la voluntad y de intereses particularistas de presidentes o parlamentarios, lo que acarreara inseguridad e
inestabilidad institucional. Posiblementela totalidad de los estudios sobre los cambios a laConstitucin
de 1991empleaeseenfoque y las citasque transcribimos al comienzo de este trabajo la ejemplifican.
Una segunda perspectiva, ms relacionada a la tradicin de investigacin estructuralista,
enfatizara la importancia de los aspectos condicionantesdel juego poltico para el anlisis de cambios
constitucionales. Caractersticas como, por ejemplo, la extensin del texto constitucional o la existencia
de mayoras parlamentarias seran los elementos que se deberan subrayar en el estudio de tales
cambios. Sin embargo, el conocimiento producido por estetipo de enfoquean no fue empleado para
analizar de manera sistmica el caso colombiano, sino en passant o solamente complementando la
perspectiva intencionalista a travs del examen de una o dos de las mencionadas caractersticas. Muchos
estudios destacan la cantidad de cambios constitucionales, debatiendo no las causas del proceso como
un todo, sino los efectos de esas reformas en particular o en conjunto (Olano Garca, 2006; Ortiz
Gutirrez, 2008; Snchez Mojica, 2003; C. A. S. Torres, 2007; P. M. Torres, 2005). En general, adems
de explicaciones intencionalistas, solo la facilidad en aprobarse un acto legislativo (Cajas Sarria, 2007;
Huertas, 2008; Picn, 2003; Quinche Ramrez, 2004) o en obtenerse mayoras parlamentarias
gubernamentales (Guarn, 2006) son asociadas al alto nmero de reformas.
La existencia de estos diferentes enfoques sobre un mismo temaes producto de las distintas
perspectivas de cualquier teora social. Ambas sealadas presentan ventajas ydesventajas eidealmente
no deben ser empleadassin tener en cuenta sus limitaciones y las posibles interaccionesproducidas por
distintas consideraciones sobre un mismo objeto. Considerando lo que hemos sealado, este estudio
utilizar sobre todoel enfoqueestructuralista, pues pensamos que su poder explicativo es grandepara el
caso colombiano y porque la aplicacin sistmica de tal perspectiva a dicho caso es indita. Sin
embargo, tal opcin no fue para descalificar el enfoque intencionalista, el cual fue responsable de
diversos buenos anlisis, sino para enriquecerlo y complementarlo. En la ltima seccin de nuestro
estudio discutiremos los lmites de la perspectiva estructuralista para explicar la variacin observada en
el nmero de dispositivos constitucionales reformados por cada gobierno colombiano. Por lo tanto,
consideramos que el contexto o las estructuras en que se encuentran los actores influencian y
condicionan sus decisiones, las cuales son producto de sus propias consideraciones eintenciones.
En el mbito normativo, intentaremos no evaluar negativamente los cambios constitucionales
en s. Al contrario, para equilibrar la perspectiva empleada por la literatura colombiana, consideraremos
que alguna modificacin en una constitucin puede ser benfica, lo que argumentaremos en nuestra
conclusin. Sin embargo, este estudio no se propone evaluar cada una o la totalidad de las reformas a la
Constitucin de 1991, lo que se ha hecho en algunos de los mencionados trabajos. Lo que se deseaes
analizar las causas estructurales de los cambios constitucionales en Colombia y as demostrar que el
extraordinarioproceso de boterismo constitucional en Colombia es, en realidad, ordinario o natural.
Para tal se examinarncuatrovariables queinfluenciaran la cantidad de reformas efectuadas en
una constitucin: extensin constitucional, rigidez constitucional, constitucionalizacin de polticas
pblicas y caractersticas del poder legislativo y de lasmayoras parlamentarias. Tenindose en cuenta el
conocimiento producido por la literatura que trata de examinar los actos reformatorios de
constituciones, se constatar que es natural que la Constitucin de 1991 haya sido reformada
4
formalmente
4
de manera considerable, dadas las caractersticas estructurales colombianas. Si las
tomamos aisladamente, Colombia presentavarias de las particularidades que la mencionada literatura
afirma que influenciaran positivamente su tasa de reformas constitucionales. No solo el pas posee tales
caractersticas, como tambin algunas de ellas se presentan exageradas en el caso colombiano, vis--vis
las de otros Estados.
As, en este trabajo, adems de esta pequea introduccin, examinaremos en la seccin II la
pertinencia de denominar boterismo el fenmeno relativo a la gran cantidad de reformas
constitucionalesen Colombia, investigndose qu es lo que los actos legislativos han reformado. En la
seccin III, analizaremos las variables que desde el estudio de Lutz (1995) son consideradas
importantes para el estudio de reformas a una constitucin: la extensin y la rigidez de esos
documentos. En seguida, en la seccin IV, utilizaremos la contribucin que Couto y Arantes (2002,
2006) ofrecieron a esa literatura y examinaremos si la cantidad de polticas pblicas presentes en la
Constitucin de 1991 influenciara la probabilidad de que la intenten reformar. En la seccin V,
evaluaremos el poder legislativo y las mayoras parlamentarias en Colombia, que tambin podran
afectar el nmero de actos legislativos. Y por ltimo, en la seccin VI, haremos nuestras
consideraciones finales y debatiremos sucintamente los lmites del enfoque estructuralista. En esa
seccin tambin identificaremos quines han promovido los referidos cambios constitucionales.
II. EL FENMENO DEL BOTERISMO CONSTITUCIONAL EN COLOMBIA
Antes de evaluar nuestra tesis, la de que es natural que la Constitucin de 1991 haya pasado por
diversos cambios formales si se tienen en cuenta algunas caractersticas estructurales de Colombia, es
importante examinar si su tasa de reformas es elevada o no. Para hacerlo, una alternativa sera
compararla con las tasas de otros pases presentes en los estudios de esa literatura. Tal tasa es calculada
sumndose el nmero de actos reformatorios que han afectado una constitucin y dividindolo por el
nmero de aos durante los cuales la carta tuvo vigencia. Conforme nuestro clculo supra mencionado,
Colombia presenta actualmente una tasa de reformas constitucionales de 1,4. As, se podra comparar
con la presente en los diversos casos analizados en otros estudios (Lorenz, 2005; Lutz, 1995; Melo,
2007; Rasch y Congleton, 2006). Lutz (1995: 261), por ejemplo, lo hizo para 30 pases y obtuvo una tasa
promediode 1,37
5
.
Sin embargo, antes que procedamos a tal comparacin, hay que destacar que los referidos
estudios presentan diferencias metodolgicas importantes. Fueron utilizados perodos de anlisis
distintos, se eligieron criterios diversos para seleccionar las muestras y se operacionalizaron los
indicadores empricos de diferentes maneras. Si tales factores ya dificultan considerablemente el empleo
de las informaciones de esos trabajos, sobre todo cuando se utiliza una perspectiva comparativa, otro
problema importante se revela cuando se efecta una verificacin ms cuidadosa de sus datos: la
existencia de diversas inconsistencias.
En el pionero estudio de Lutz (1995), encontramos un intento de desarrollar una teora de las
enmiendas constitucionales, sostenida por un anlisis emprico de las reformas realizadas en las
constituciones estatales estadounidenses y en las cartas magnas de algunos pases seleccionados. Su
construccin terica argumentaque dos variables seran importantes en el escrutinio de esos tipos de
reformas: la extensin y la rigidez constitucionales. Desde entonces ambosfactores hansido evaluados
por la literatura que trata del tema. Sin embargo, algunas opciones de Lutz influenciaronlos resultados
que encontr ensu trabajo.

4. Decimos formalmente pues tales reformas pueden ser as realizadas o de otramanera, lacual es comnmente denominada
revisin. El primer tipo de reformahace referenciaa los cambios constitucionales promovidos por enmiendas alaconstitucin, las cuales
modifican literalmente el texto constitucional, cambindole por tanto laforma. El ltimo es relativo alos cambios que transforman el
significado de unanormaconstitucional, sin modificar lo que se encuentraescrito (D. S. LUTZ, 1995: 240). Solo las reformas formales
sern examinadas en este estudio: el proceso de revisin constitucional, seael efectuado por el poder legislativo o por el judicial, es un
importante tpico del constitucionalismo, pero no lo abordaremos aqu. Unaconstitucin tambin podraser reformadapor completo,
es decir, podra ser sustituidapor unanuevaconstitucin. Sin embargo no denominaramos reformaatal proceso y de esetema, el que
hace referenciaalasustitucin de constituciones, tampoco nos ocupamosen este trabajo.
5. En realidad, el promedio obtenido por D. S. LUTZ (1995: 261) fue de 1,48. Pero en eseclculo hay un error: si se lo efecta
con el mismo nmero de casos, empleando los propios datos presentados por el autor, se llegaal promedio de 1,37.
5
Como sugiere Lorenz (2005: 342), la seleccin y no seleccin de casos lutzianaes ms o menos
arbitraria y presenta un problema de sampleselection bias, lo que hace que sus resultados estn muy
relacionados a la muestra elegida. Otra opcin de Lutz tambin criticada por Lorenz (2005: 353) fue la
de contabilizar el nmero de palabras de las constituciones analizadas despus que dichos documentos
pasaron por reformas, pues tal hecho confundiralas causalidades: la extensin del documento puede
ser resultado de sus reformas y no lo contrario
6
. Otradificultad es la relativaa la comparacin en el
tiempo, ya que los casos de Lutz pertenecen a perodos muy diferentes. Eso es problemtico si se
confirma unahiptesis formulada por Lorenz (2005: 351), la de que los cambios constitucionales son
menos frecuentes hoy. La autoraan encontr inconsistencias en los cinco casos (Alemania, Francia,
Irlanda y Nueva Zelanda) en los quelogr verificar los datos lutzianos. Y nuestra propia verificacin
tambin revel ms inconsistencias
7
. Pensamos que esa cantidad de equvocos imposibilita una
utilizacin que no sea problemtica de los datosempricosde Lutz. Adems, como el estudio de Rasch
y Congleton (2006: 555) emplea esos datos en su anlisis, el uso de sus informaciones tampoco sera
recomendable.
El empleo delos datos de Melo(2007) para evaluar el caso colombiano sera bastante relevante,
pues eseestudio es el nico de los mencionados en el que seencuentran informaciones relativas a un
gran nmero de pases en desarrollo. Sin embargo, tal como sucedi con Lutz (1995), nuestra
verificacin de sus informaciones tambin revel inconsistencias
8
, lo que hace que optemos por
descartar su uso.
As, el nico trabajo restantees el de Lorenz (2005). Y felizmente, nuestra verificacin de sus
datos no seal problemas
9
. Solo se tiene que considerar que la muestra empleada por la autora
comprende solamente pases desarrollados
10
y reflejalos cambios constitucionales que ocurrieron entre
1993 y2002. Tenindose tal hecho en cuenta, podemos finalmente proceder a la comparacin entre las
tasas de reforma constitucionales, lo que es efectuadoen la tabla I. En su trabajo, la autora present las
tasas de 22 de los 39 casos analizados, a los cuales aadimos Colombia y Brasil.
Como se puede notar, de facto la tasa de reformas constitucionales en Colombia es elevada.
Entre 1993 y 2002, estepas present un promedio de 1,5 reforma por ao, lo que le confiere la sexta
mayor tasa entre los 24 pases analizados. La tasa promedio de reformas de tal muestra es de 0,93. As,
si se considera el nmero de actos legislativos, pensamos que es correcto denominar boterismo
constitucional el proceso de reformas a la Constitucin de 1991.

6. Sin embargo, laalternativaofrecidapor A. LORENZ (2005) aesaopcin tambin presentaun problema. Vase lanota9ms
adelante.
7. Comparamos los datos presentados en su tabla11 Datos bsicos de constituciones nacionales seleccionadas(D. S. LUTZ,
1995: 261) con los que estn en Z. ELKINS et al. (2009: 215-221). En tal tabla no se encuentra el ao de promulgacin de las
constituciones analizadas, sino su edad en aos en 1992. Por eso, no consideramos como inconsistentes los casos que presentaron una
diferenciade hasta un ao entre la edad informada y el tiempo transcurrido desde el momento en que se dio lapromulgacin de la
constitucin vigente en 1992. Tal diferenciapodra ser producto de los meses no contabilizados. No obstante, encontramos problemas en
nueve de los treintacasos. En los siguientes pases, la edad informadapor D. S. LUTZ no correspondealaedad que tenalaconstitucin
vigente en el ao 1992: Austria, Colombia, CostaRica, Espaa, Francia, Nigeria, PapaNuevaGuinea, Venezuelay Yugoslavia.
8. Tambin comparamos latabla1Enmiendas constitucionales en Latinoamrica(M. A. MELO, 2007, p. 246) con los datos
presentados en Z. ELKINS et al. (2009: 215-221). M. A. MELO toma en cuenta la vigencia de la Constitucin de la Repblica
Dominicanade 1966 entre eseao y 2005, pero tal pas tuvo otras dos constituciones promulgadas en 1994 y 2002. Lade CostaRica
presentacomo ao de promulgacin 1947, pero en realidad eso ocurri en 1949. Boliviafue presentadacomo teniendo unaconstitucin
promulgadaen 1995, sin embargo lo que sucedi eseao fue unareformade laConstitucin de 1967, lacual permaneci vigente hasta
2007. Y El Salvador es presentado como habiendo iniciado un perodo constitucional en 2000, pero hastahoy estepas haestado bajo la
vigencia de la Constitucin de 1983. Adems, verificamos en dos de los 17 casos los datos relativos al nmero de enmiendas
constitucionales y ambos nmeros presentados por el autor se mostraron inconsistentes. Entre 1991 y 2005, segn el SENADO DE LA
REPBLICA DE COLOMBIA (2010), estepas tuvo 21 enmiendas (y no 16), lo que le confiere unatasade reformas parael mencionado
perodo de 1,4 (y no 1,14). Y laConstitucin chilenade 1980, entre eseao y 2005, segn el CONGRESO NACIONAL DE CHILE
(2010), present 18 reformas (y no 14), lo que hace que su tasade reformas parael perodo seade 0,69 (y no 0,56).
9. Unacrticaque se puede hacer al trabajo de A. LORENZ (2005), aun punto que no obstanteno es relativo alatasade
reformas pero que influencia el resultado de su anlisis, sera en cuanto a su opcin de considerar en el estudio la extensin de las
constituciones al comienzodel perodo examinado. Esto porque cuanto ms cercadel final de dicho perodo lasreformas sean efectuadas,
ms sern producto de la constitucin ya reformada, cuya extensin sera mayor que la del documento original. La nica forma de
neutralizar este problema sera relacionar cada cambio a la extensin presentadapor laconstitucin inmediatamente antes de que tal
cambio ocurriera. Sin embargo, estocomplicarademasiado el anlisis y por eso pensamos que esaceptable laopcin de laautora.
10. Para integrarla, un Estado tendraque ser clasificado como libre por [el indicador de] FreedomHouseno solo por un ao,
sino por todo el perodo de 1993 a2002(A. LORENZ, 2005: 348).
6
TABLA I
TASA DE REFORMAS EN PASES SELECCIONADOS (1993-2002)
Posicin Pas Tasapromedio de reformas por ao
1 Brasil 3,7
2 Austria, Finlandia* 2,1
4 Suiza* 1,9
5 Blgica 1,6
6 Colombia, CostaRica 1,5
8 Alemania, Suecia 1,3
10 Chile 1,1
11 Francia, Irlanda, PapaNuevaGuinea 0,9
14 Italia 0,7
15 Botsuana, Portugal 0,2
17 Grecia, Noruega, NuevaZelanda 0,1
20 Australia, Dinamarca, Espaa, EE.UU., Japn 0
*Parael perodo de1993-2000. Fuente: Lorenz (2005: 360) y elaboracin propia.
El mencionado fenmeno tambin podraser mensurado de otra manera, segn la metodologa
desarrollada por Couto y Arantes (2002, 2006). Para mejor caracterizar esos cambios constitucionales,
presentaremos sucintamente dicha metodologa y la aplicaremos al caso colombiano.
Una constitucin, para esos autores, presentara dos tipos de dispositivos: los que organizan la
polityy los que constitucionalizan policies. Se entiende por dispositivos de politylos que hacen referencia a
parmetros generales de la disputa poltica, configurando la estructura institucional en que un Estado se
encuentra organizado. Tal estructura estconstituida por (1) las definiciones de Estado y Nacin, por
(2) la caracterizacin de los derechos individuales, por (3) la determinacin de las reglas de la disputa
poltica y del funcionamiento gubernamental lo que tambin se denomina reglas de juego y por (4)
la institucin de derechos sociales. Los dispositivos de polityson as los que contienen los principios
fundamentales de un Estado y, por eso, no son especficos y tampoco polmicos. En general, no son
objeto de disputa poltico-partidaria. Adems, un nico dispositivo constitucional relativo a la polity
tambin podra presentar una doble, triple o cudruple clasificacin, si su significado se refiere a dos,
tres o a las cuatro subcategoras supraindicadas de estetipo de dispositivo.
Se considerandispositivos de policylos relativos a polticas pblicas que por alguna razn fueron
incluidos en el documento constitucional, ya que normalmente esos elementos son encontrados en la
legislacin infraconstitucional. Al contrario de los dispositivos de polity, que equivalen a los parmetros
conformadores de las decisiones, los de policyse refieren a las propias decisiones. Son por naturaleza
especficos, polmicos y muchas veces cambiantes conforme la coyuntura gubernamental (Couto y
Arantes, 2006: 51-52).
TABLA II
DISPOSITIVOS DE LA CONSTITUCIN DE 1991 EN EL AO DE SU PROMULGACIN Y EN 2010
Tipos de dispositivos 1991 2010 Variacin
(1) Polity: definiciones de Estado y Nacin 44 49 11%
(2) Polity: derechos individuales 49 49 0%
(3) Polity: reglas de juego 682 798 17%
(4) Polity: derechos materiales 46 49 7%
(5) Polity: dispositivo clasificado en dos o ms subcategoras 240 276 15%
(6) Total Polity(1+2+3+4+5) 1061 1221 15%
(7) Policy 32 48 50%
Total de dispositivos (6+7) 1093 1269 16%
Fuente: elaboracin propia.
7
As, se puede organizar el contenido de una constitucin (y el de sus enmiendas, como se hace
ms adelante) en dispositivos
11
, clasificndolos como pertenecientesa las categoras polityy policy. En la
tabla II presentamos el anlisis del caso colombiano por medio de la aplicacin de la metodologa
discutida.
La Constitucin de 1991 presentaba 1093 dispositivos cuando fue promulgada, nmero que
pas a1269 en 2010. En 1991, cerca de 97% del contenido de la carta comprenda dispositivos de polity
y, por tanto, solamente alrededor de 3% haca referencia a polticas pblicas. Hubo un pequeo
incremento de esos dispositivos de policyy en 2010 estosrepresentan 4% del documento.
La pequea cantidad de dispositivos de policyen la Constitucin de 1991 sugiere que los actos
legislativos que la han reformado no tendran origen en la necesidad de modificar polticas pblicas
gubernamentales, sino en intentos de reformar caractersticas relativas a la politycolombiana. Y de facto
un examen de los 27 actos legislativos que reformaron el documento, como se ve en la tabla III, revela
que de los 299 dispositivos constitucionales
12
contenidos en ellos, 274 o 92% era relativoa la estructura
institucional y solo el restante 8% haca referencia a policies. Las reglas de la disputa poltica y del
funcionamiento gubernamental comprendieron 65% de los actos legislativos. Si aadimos a este
porcentaje los de los dems dispositivos compartidos con otras subcategoras que tambin hacen
referencia a las reglas de juego, tal cantidad llega a 88%
13
.
TABLA III
DISPOSITIVOS DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS QUE REFORMARON LA CONSTITUCIN DE 1991
Tipos de dispositivos Cantidad Porcentaje
(1) Polity: definiciones de Estado y Nacin 6 2%
(2) Polity: derechos individuales 1 <1%
(3) Polity: reglas de juego 194 65%
(4) Polity: derechos materiales 3 <1%
(5) Polity: dispositivo clasificado en dos o ms subcategoras 70 20%
(6) Total Polity(1+2+3+4+5) 274 92%
(7) Policy 25 8%
Total de dispositivos (6+7) 299 100%
Fuente: elaboracin propia.
Estos datos muestran queel fenmeno del boterismo ha promovido un crecimiento de 16% en
la Constitucin de 1991 desde su promulgacin y que la gran mayora de esos cambios se han
concentrado en aspectos relativos a las reglas de la disputa poltica y del funcionamiento
gubernamental.
Si ahora sabemos la dimensin de los cambios y qu es lo que los actos legislativos han
reformado, resta conocer quines los han promovido. Esto ser efectuado en la seccin VI. Antes
examinaremos los factores estructurales que han incentivado tal fenmeno.
III. LAS VARIABLES LUTZIANAS: RIGIDEZ Y EXTENSIN CONSTITUCIONALES

11. Estos seran launidad bsicaque constituye el texto constitucional(C. G. COUTO y R. B. ARANTES, 2002: 97), lacual
encierra en s una idea que fue elegida por el legislador y que tiene un significado efectivo en ese documento. Consltese el trabajo
mencionado params informaciones sobre estametodologa.
12. Estenmero no equivale aladiferenciaentre lacantidad de dispositivos presentes en laConstitucin de1991 en el ao de
su promulgacin y lacantidad presentadaen 2010 porque los actos legislativos pueden no solo aadir tales elementos, sino retirarlos,
cambiarlos o incluso modificar ciertos dispositivos diversas veces.
13. Como solo 8% de los dispositivos presentes en los actos legislativos han hecho referenciaapolicies, hay que relativizar el
nfasis deletreo que M. CRDENAS et al. (2006) atribuyen a los altos costos de transaccin provenientes de una excesiva rigidez
impuesta por la Constitucin de 1991. Como mostramos en este trabajo, las caractersticas estructurales de Colombia son altamente
favorables paraque se modifiquen cuestiones constitucionalizadas, aunque el esfuerzo paraeso seamayor queel necesario paracambiar
aspectos regidos por lalegislacin ordinaria.
8
La comparacin directa entre la tasa de reforma de Colombia y las de los otros casos que
acabamos de efectuar es importante para ilustrar el fenmeno del boterismo constitucional, pero tal
empresa debe ser calificada. La literatura indica que hay otras importantes caractersticas que afectan la
mencionada tasa, las cuales hay que tener en cuenta cuando se hace un ejercicio comparativo. El
escrutinio de tales caractersticas revela que es natural que Colombia presente una tasa de reformas
constitucionales elevada.
Como afirmamos en la seccin anterior, Lutz (1995) fue el primer investigador a trabajar
tericamente y empricamente con la hiptesis de que la rigidez y la extensin de constituciones son
variablescentrales en la explicacin de diferencias en la cantidad decambios constitucionales. Aunque
los datos utilizados por el autor presenten problemas, es razonable considerar que una constitucin
extensa, ceteris paribus, tienda a presentar ms enmiendas que una ms corta. Y tambin es posible
especular que cuanto mayor sea la rigidez de un texto constitucional, ceterisparibus, menor tiende a ser la
cantidad de cambios que lo afectarn
14
. En cuanto a esteltimo aspecto, Anckar y Karvonen (2002: 22)
sostienen que evidencias convincentes sugieren que variaciones en cuanto a flexibilidad-rigidez pueden
contribuir de manera decisiva para que se comprendapor quentidades polticas difieren en cuanto a
las tasas de reformas constitucionales. De facto, Lorenz (2005: 351-352) encontr un considerable
coeficiente de correlacin de -0,51 entre la rigidez y la tasa de reformas de una constitucin, al emplear
el ndice de rigidez de Anckar y Karvonen a 38 diferentes casos. Por lo tanto, la evaluacin de esas dos
dimensiones, rigidez y extensin constitucionales, es importante para comprender el fenmeno del
boterismo constitucional.
Cuatro ndices (Anckar y Karvonen, 2002; Lijphart, 2008; Lorenz, 2005; Lutz, 1995) estn
disponibles en la literatura para que se examinela facilidad con que una enmienda lograreformar una
constitucin. Analizndolos
15
, consideramos el ndice de rigidez de Lorenz el ms indicado para evaluar
tal dimensin. Aadimos los casos de Colombia
16
y de Brasil a los 41 examinados por ella y los
presentamos en la tabla IV.
Se nota que la Constitucin colombiana de 1991 es una de las ms flexibles del mundo. Solo la
de Nueva Zelanda, entre los 43 documentos analizados, presenta ms facilidad para ser reformada. As,
tal hecho contribuira sobremanera para que el fenmeno del boterismo constitucional ocurra en
Colombia.
El examen de la otra variable lutziana, la extensin constitucional, tambin podraser efectuado
de diversos modos. Son ellos la contabilizacin del nmero de artculos (Anckar y Karvonen, 2002), de
dispositivos (Couto y Arantes, 2002, 2006), de lneas (Lorenz, 2005) o de palabras (Lutz, 1995) que
contengan las constituciones. Dadas esas opciones, optamos
17
por emplear el tradicional mtodo de la
contabilizacin de palabras.

14. Adems de D. S. LUTZ (1995: 260-262), M. A. MELO (2007: 247-248) tambin encontr unacorrelacin positivaentre la
extensin de una constitucin y lacantidad de cambios formales que le ocurrieron; y unanegativaentre rigidez constitucional y latasade
reformas. Pero tal como sucedi con los datos empricos de D. S. LUTZ, los suyos presentan problemas (vase lanota8) que pueden
haber influenciado esos resultados.
15. El desarrollado por A. LORENZ (2005) es el ms reciente y su estudio es el nico que ha comparado las ventajas y
desventajas de los cuatro ndices. Segn la autora, el empleo del ndice de D. ANCKAR y L. KARVONEN (2002) sera el menos
prometedor (A. LORENZ, 2005: 355) y el indicador de D. S. LUTZ (1995) no sera universalmente aplicable, pues hay maneras de
cambiar unaconstitucin que no son por esteconsideradas (A. LORENZ, 2005: 342). Adems de esas consideraciones, pensamos que el
ndice de A. LIJPHART (2008) es demasiado simple y que su aplicacin no diferenciaraadecuadamente las diversas formas de cambio
constitucional. Y que el de D. ANCKAR y L. KARVONEN (2002: 14) tomaunadecisin poco recomendable al evaluar solamente el
mtodo ms riguroso de reforma constitucional, cuando hay ms de uno disponible. As, por ejemplo, los Estados Unidos seran
calificados por un mtodo que nuncale fue aplicado. Sobre eso, conslteseD. S. LUTZ (1995: 257-260). Tal opcin tambin resultaraen
un anlisis equivocado de laConstitucin colombianade 1991, pues, con solo unaexcepcin, siempre se utiliz en esecaso el mtodo ms
simplede reforma. Sobre esto, vase lanota16.
16. Para implementar unaenmiendaconstitucional legislativaen Colombia, es necesariasu aprobacin por el Congreso en dos
perodos ordinarios y consecutivos, uno por mayorasimple de los asistentes y otro por lamayoraabsolutade cadacmara, segn el
artculo 375 de laConstitucin de 1991. Tal procedimiento serael ms simple y por tanto, el que debe ser analizado segn lametodologa
de A. LORENZ (2005: 346). Unareformaconstitucional puedetambin ser aprobadao no aposteriori por unaconsultapopular, o incluso
ser propuestapor un referendo. Sin embargo, de los 27 actos legislativos que han sido aprobados alaConstitucin de 1991, ninguno fue
validado aposteriori por unaconsulta. Y solamente uno deellos no fue producido por los legisladores, sino por un referendopopular (M.
A. CAJAS SARRIA, 2007: 20; J. C. ORTIZ GUTIRREZ, 2008: 291).
17. Idealmente, el empleo del mtodo de R. B. ARANTESY C. G. COUTO serael ms adecuado, porque lacontabilizacin
de artculos puede traerse por los tems que les sean subordinados y la de palabras o lneas compromete la comparacin entre
9
TABLA IV
NDICE LORENZIANO DE RIGIDEZ EN CONSTITUCIONES SELECCIONADAS
Posicin Constitucin ndice
1 NuevaZelanda(1840) 1
2
Austria(1920), Colombia(1991), Botsuana(1966), Bulgaria(1991), Eslovenia(1991),
Hungra(1949), Mauricio (1968), Polonia(1992), Portugal (1976), Uruguay (1967)
3
12 Noruega(1815) 3,5
13
Benin (1940), Finlandia(1919), Finlandia(2000), Francia(1958), Irlanda(1937), Italia
(1948), Litunia(1992), Monglia(1992), PapaN. Guinea(1975), Rep. Tcheca(1993),
Suecia(1974), Suiza(1948)
4
25 CostaRica(1949) 4,5
26 Coreadel Sur (1948), Grecia(1975), Jamaica(1962), Polonia(1997) 5
30 Alemania(1949), Brasil (1988), Espaa(1978), Namibia(1990) 6
34 Canad(1867), Chile (1980), Suiza(2000) 7
37 Australia(1901), Dinamarca(1953), Japn (1946) 8
40 Pases Bajos (1815) 8,5
41 Bolivia(1967), EE.UU. (1789) 9
43 Blgica(1831) 9,5
Fuente: Lorenz (2005: 358-359) yelaboracin propia.
Considerando las inconsistencias que encontramos en los datos de Lutz (1995) y Melo (2007) y
como los dems estudios no presentaron las informaciones relativas al nmero de palabras de cada
constitucin examinada, decidimos efectuar una contabilizacin propia. Tal tarea, no obstante, requiere
que algunas opciones metodolgicas sean elegidas y explicitadas por quienes intenten efectuarla, de
modo que las limitaciones del ejercicio comparativo sean razonablemente evaluadas. As, optamos por
utilizar versiones en ingls
18
de las constituciones analizadas. Como pretendemos relacionar ms
adelante la extensin de dichos documentos a la facilidad de cambiarlos (mensurada por el ndice
lorenziano de rigidez), intentamos encontrar las versiones que fueran ms prximas del comienzo del
perodo examinado por Lorenz (2005)
19
. Sin embargo, al contrario de esa autora, preferimos no
contabilizar las palabras que pertenecen a lasdisposiciones transitorias o a los apndices(schedules) de las
constituciones
20
. La tabla V presenta los resultados encontrados.

constituciones, yaque ladiversidad de lenguas y deculturas jurdicas puede ocasionar diferentes estilos literarios de redaccin de textos
constitucionales, ms o menos prolijos(R. B. ARANTES yC. G. COUTO, 2009: 48). Sin embargo, el mtodo mencionado an no fue
aplicado amuchos casos, lo que hace que tengamos queelegir otro pararealizar unacomparacin ms amplia. Pensamos que el clculo del
nmero de artculos es lo menos indicado, por la razn supra mencionada. La contabilidad de lneas es ms problemtica que la de
palabras, pues presentaun problemaadicional relativo al formato de los documentos analizados. As, elegimos el mtodo de D. S. LUTZ
(1991), teniendo en cuentalaadvertenciade R. B. ARANTES y C. G. COUTO.
18. Empleamos solounaconstitucin en otralenguano inglesa: laversin en espaol del ao de 1989de laConstitucin chilena
de 1980. Esto es as porque solo encontramos laversin original (de 1980) de dichaconstitucin en ingls. Dadalaaltatasade reformas
chilena, laversin inglesade 1980 podra encontrarse considerablemente diferente en el perodo que utilizamos en el anlisis (1993-2002).
Sin embargo, laversin en ingls de 1980 es solo 3,5% mayor que laespaoladel mismo ao, lo que hace que pensemos que laopcin
elegidasea adecuada. Tal diferenciaest en conformidad con la encontrada por M. A. MELO (2007: 261), paraquien las diferencias
lingsticas entre el portugus, el espaol y el ingls solo afectaran alrededor de 2% o 3% del nmero de palabras.
19. Tal opcin es ms adecuadaque lade D. S. LUTZ (1995) o la de M. A. MELO (2007) pero tambin presenta algunas
dificultades. Sobre esto, vase la nota 9. Fueron considerados los siguientes casos (el ao entre parntesis indica hasta cundo la
constitucin analizadaincluye sus reformas constitucionales): Alemania(2000), Australia (1998), Blgica(1994), Botsuana (2002), Brasil
(1995), Chile (1989), Colombia(1991), CostaRica(1997), Dinamarca(1992), EE.UU. (1992), Espaa(1992), Finlandia(1995), Francia
(1992), Grecia(1993), Irlanda(1995), Japn (1994), Noruega(1996), Portugal (1989), Suecia(1989) y Suiza(1991). Descartamos de la
muestracuatro pases (Austria, Papa NuevaGuinea, Italiay NuevaZelanda) paralos cuales solo encontramos constituciones traducidas
que contenan enmiendas implementadas posteriormente al perodo analizado.
20. Procedemos as por dos razones, unasubstantivay otrade orden ms prctico. En cuanto alaprimera, conforme explican
C. G. COUTO y R. B. ARANTES (2006: 62), las disposiciones transitorias establecen situaciones transitorias en el sentido de
provisorias, es decir, que desaparecern con laimplementacin del nuevo texto constitucional. Los apndices analizados solo contenan
reglas procesales o relativas alainterpretacin de las cartas, muchas de ellas tambinprovisorias. Como algunos de ellos son demasiado
grandes, optamos por no contabilizarlos. En cuanto al aspecto prctico, muchas de las traducciones encontradas no contenan esos dos
tipos de secciones y buscarlosdificultarao imposibilitarael escrutinio de algunos casos.
10
TABLA V
EXTENSIN CONSTITUCIONAL EN PA SES SELECCI ONADOS
Posicin Constitucin Extensin (en millares de palabras)
1 Brasil (1988) 41,9
2 Suecia(1974) 41,8
3 Colombia(1991) 35,5
4 Portugal (1976) 32
5 Botsuana(1966) 29,9
6 Alemania(1949) 25,3
7 Grecia(1975) 22,3
8 Chile (1980) 21,6
9 Espaa(1978) 16,9
10 CostaRica(1949) 15,4
11 Suiza(1848) 15
12 Irlanda(1937) 14,9
13 Blgica(1831) 12,2
14 Australia(1901) 11,9
15 Finlandia(1919) 9,3
16 EE.UU. (1789) 7,8
17 Noruega(1815) 7,8
18 Francia(1958) 7
19 Dinamarca(1953) 6,2
20 Japn (1946) 5,3
Fuente: elaboracin propia con datos de los websites de International Constitutional LawProject (http:/ / www.servat.unibe.ch/ law/ icl), Constitutional Finder
(http:/ / confinder.richmond.edu), ConstitutionMaking(http:/ / constitutionmaking.org) y Political Databaseof theAmericas(http:/ / pdba.georgetown.edu).
As, en cuanto a la extensin, la Constitucin de 1991 no solo es grande, como tambin es una
de las mayores constituciones analizadas. El coeficiente de correlacin de Pearson entre la variable
extensin constitucional y la variable tasa de reformas es considerable: 0,53. El tamao del documento
constitucional colombiano, por tanto, tambin contribuira para la gran cantidad de reformas
observadas.
En un esfuerzo analtico adicional, intentamos desarrollar dos simples modelos
21
de regresin
lineal que pronosticaranuna tasa de reforma constitucional para Colombia a partir de las dos variables
lutzianas. Tal tasa pronosticada podra ser comparada con la tasa observada(de 1,5 reforma por ao), lo
que sera un buen indicador para una evaluacin del fenmeno del boterismo constitucional en
Colombia. Sin embargo, nuestra empresa no fue exitosa. El primer modelo, que utiliz el ndice de
Lorenz, no se mostr estadsticamente significante
22
. El segundo obtuvo un desempeo un poco mejor
y casi sera significante a 5%
23
, no obstantetampoco puede ser considerado adecuado para explicar
parte considerable de los cambios en la variable dependiente. Sobre todo si se tiene en cuenta que la
muestra
24
empleada fue pequea. Aunque estadsticamente los pronsticos encontrados por esos
modelos sean problemticos, curiosamente el ms significativo (el segundo) lleg a una tasa
pronosticada para Colombia muy cerca de la tasa de reforma observada: 1,8reforma por ao.
El examen comparativo de las variables lutzianas de rigidez y extensin constitucionales
muestra que para ambas Colombia presenta valores considerables. La Constitucin de 1991 es muy

21. Unoutiliz larigidez constitucional medidapor el ndice lorenziano que empleamos y otro alternativo sustituy esos valores
por los obtenidos con el indicador de D. ANCKAR y L. KARVONEN (2002). Los modelos utilizaron como variable dependiente la tasa
de reformay como variables independientes la extensin y larigidez constitucionales.
22. P-value= 0,057.
23. P-value= 0,053.
24. Parael primer modelo 20 casos fueron analizados y parael segundo, 19 casos.
11
flexible
25
y muy extensa
26
. Tales caractersticas corroboran nuestra tesis de que es natural que se
presente en Colombia el fenmeno del boterismo constitucional. Sin embargo, hay otra caracterstica
propiamente constitucional que, bajo una perspectiva estructuralista, podraimpactar dicho fenmeno:
la existencia de polticas pblicas en una constitucin.
IV. LA VARIABLE DE COUTO Y ARANTES: LA CONSTITUCIONALIZACIN DE
POLTICAS PBLICAS
La existencia de polticas pblicas (policies) en el texto constitucional podra ejercer influencia
sobre el nmero de reformas que lo afectaran. Una constitucin que presentara muchos dispositivos de
policyestara disminuyendo la posibilidad de que se modifiquedichas polticas por medio del proceso
legislativo ordinario. Si estn presentes en las cartas magnas, las policies necesitaran reformas
constitucionales para ser modificadas, lo que contribuira para incrementar la propensin de que una
constitucin pasara por cambios (Arantes y Couto, 2008: 34-35).
TABLA VI
DISPOSITIVOS DE POLICY EN CONSTITUCIONES SELECCIONADAS
Posicin Constitucin Cantidad (porcentaje) de dispositivos de policy
1 Brasil (1988) 496 (30,5%)
2 Bolivia(2009) 281 (22%)
3 Ecuador (2009) 225 (14,8%)
4 Mxico (1917) 103 (17%)
5 Ecuador (1998) 97 (13,1%)
6 Brasil (1946) 97 (12,6%)
7 Venezuela(1999) 93 (8,4%)
8 Bolivia(1967) 71 (13,7%)
9 Portugal (1976) 42 (4,5%)
10 Venezuela(1961) 35 (7,2%)
11 Colombia(1991) 32 (2,8%)
12 Alemania(1949) 4 (0,8%)
13 Italia(1948) 2 (0,5%)
14 Espaa(1978) 2 (0,3%)
15 EE.UU. (1787) 1 (0,8%)
16 Russia(1993) 0 (0%)
Fuente: Arantes y Couto (2008, 2010), Marques (2010) y elaboracin propia.
En la tablaVI comparamos el nmero y la proporcin de dispositivos de policyidentificados en
la Constitucin de 1991 con los presentados por otras constituciones. Se nota que Colombia ocupa un
lugar intermedio en la clasificacin, poseyendo 32 de tales dispositivos, lo que equivaldra a 2,8% del
total de dispositivos presentes en el sealado texto constitucional. Si se examinanestos datos vis--vislos
de las constituciones ms recientes, desconsiderando de la presentada tabla los relativos a las ms
antiguas, se puede concluir que la Constitucin de 1991 no posee muchas policies. As, la cantidad de
polticas pblicas constitucionalizadas en Colombia no contribuira para robustecer el fenmeno del

25. A pesar delaexageracin, es comprensible que S. A. C. RESTREPO y C. A. P. DUARTE (2007: 106) concluyan que en
Colombialaactividad dereformaefectuadapor el parlamento, excepcional por definicin, en nadase diferenciade lafuncin legislativa
ordinaria.
26. Z. ELKINS et al. (2009) evaluaron la amplitud de todas las constituciones existentes en el mundo desde laestadounidense de
1789. Tal caractersticafue analizadade unamaneradiferente de laque utilizamos paraexaminar laextensin constitucional: se eligieron
diversos tpicos y las constituciones fueron comparadas para identificar cules presentaban ms de ellos. A pesar del empleo de un
mtodo diferente, la conclusin a que llegaron fue semejante alanuestra: laConstitucin colombianade 1991 y latailandesade 1997 son
las ms amplias considerndose esamedida, pues ambas incluyen 78% de [aquellos] tpicos(Z. ELKINS et al., 2009: 104), mientras el
promedio presentado por lamuestrafue de 49%.
12
boterismo constitucional en estepas y tampoco puede ser considerada como un factor que promueva
dichofenmeno, al contrario de la rigidez y extensin constitucionales.
V. EL PODER LEGISLATIVO Y LAS MAYORAS PARLAMENTARIAS
Adems de las caractersticas propiamente constitucionalesque acabamos de examinar, aspectos
relativos al poder legislativo y a las mayoras parlamentariastambin puedenafectar lastasasde reforma
constitucional. Para que un acto reformatorio modifique una constitucin, en la gran mayora de los
casos
27
, es necesario un previo consentimiento parlamentario. As, ceterisparibus, cuanto menores sean
los costos para formarse la mayora necesaria para que se apruebe un acto reformatorio a una
constitucin, mayor ser la propensin de que le ocurran enmiendas.
Por tanto, un anlisis de los factores que actan incrementando o disminuyendo la facilidad con
que se logra el consentimiento de una mayora de legisladores es importante para el examen de los
cambios constitucionales. Esto debera ser efectuado tenindose en cuenta los problemas de accin
colectiva que comprenden la actuacin de coalicionesparlamentarias, los elementos que influencian la
robustez (o debilidad) de tales colectividades como la fragmentacin, la cohesin y la disciplina
partidaria y el examen de las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo. Sera importante
considerar tambin las propias reglas internas del legislativo que, como se ha demostrado
28
, a veces
tienen importante influencia sobreel comportamiento parlamentario. Hasta la popularidad de jefes de
Estado o de gobierno podran afectar la facilidad con que reformas constitucionales gubernamentales
fueran aprobadas, porque legisladores preocupados con la reeleccin tenderan a acercarse a las
posiciones de polticos evaluados positivamente
29
.
No obstante, el escrutinio de todas las caractersticas sealadas y cmo estas impactaran la
propensin de que se efecten cambios constitucionales es un tpico que merecera un estudio
comparativo propio, de amplio alcance. Aqu no nos ocupamos de investigar los efectos que coaliciones
parlamentarias tienen para la gobernabilidad, una temtica que ha sido considerablemente examinada
por la literatura
30
, sino de analizar cmo esas colectividades afectaran la implementacin de reformas
constitucionales. Aunque esos asuntos posiblemente compartan ciertas caractersticas, son fenmenos
distintos y por eso deberan ser analticamente examinados bajo premisas y estrategias diferentes. Por
ejemplo, el comportamiento de partidos y legisladores en votaciones ordinarias sera semejante al
presentado en votaciones de enmiendas constitucionales? La fragmentacin partidaria, tenida como
perjudicial para la formacin de coaliciones gubernamentales por algunos estudios (Jones, 1997;
Mainwaring, 1993), lo sera tambin para la aprobacin de actos reformatorios a una constitucin? Si la
conducta de los legisladores se revelara diferente en los dos tipos sealados de votacin, se podra
especular que sistemas partidarios fragmentados y partidos poco disciplinados facilitaran el desarrollo
de mayoras calificadas, en general necesarias para la implementacin deestetipo dereformas.
Lamirada deposibilidades que acabamos de presentar explicita las dificultades que setiene al
relacionar mayoras parlamentarias y cantidad de cambios constitucionales. Sobre todo porque, como
afirmamos, no hay teoras y tampoco estudios comparativos empricos que intenten aclarar tal
relacin
31
. Por esemotivo y conscientes de que la opcin que elegimos es demasiado simplificadora
32
,

27. D. ANCKAR y L. KARVONEN (2002: 31) analizaron 85 pases y en solamente 3 de ellos (Micronesia, Palaos y Suiza) la
aprobacin de los legisladores es dispensable.
28. Por ejemplo, M. PACHN BUITRAGO (2003) lo hizo para Colombiay A. FIGUEIREDO y F. LIMONGI (1999) para
Brasil.
29. J. P. MILANESE (2008) sostiene que laimagen de un presidente popular como lade lvaro Uribe tambin es empleadaen
el quidproquopoltico para atraer apoyo parlamentario.
30. Vanse, entre otros, los trabajos de J. A. CHEIBUB et al. (2004), M. COPPEDGE (2001), M. JONES (1997) y S.
MAINWARING (1993).
31. En Brasil, los trabajos de M. A. MELO (2007) y C. SOUZA (2008) tienen en cuenta la importancia de las mayoras
parlamentarias parael estudio de los cambios constitucionales. Sin embargo, estos estudios tienen como objetivo lacomprensin del caso
brasileo y no se ocupan de desarrollar unateorasobre el temao de desarrollar hiptesis que se aplicaran aotras realidades.
32. Simplificadoratanto porque el enfoqueempleado no comprende algunos de los importantes aspectos supramencionados,
como porque utilizaalgunas de las mismas premisas de laliteraturasobre coaliciones y gobernabilidad, pero en un contexto diferente, en
que se examinanenmiendas constitucionales. Las suposiciones y postulados de aquellaliteraturapueden no tener lamismavalidez en ese
escenario distinto.
13
efectuaremos solamente un anlisis de las mayoras parlamentarias en Colombiay expondremos muy
sucintamente un panorama de su sistema partidariopara los cinco gobiernos
33
que han presidido el pas
desde la promulgacin de la Constitucin de 1991 hasta el segundo cuatrienio de lvaro Uribe. El
grfico I exhibe el porcentaje estimado
34
de las mayoras gubernamentales presentes en laCmara de
Representantes (grfico izquierdo) y en el Senado (grfico derecho).
GRFICO I
MAYORAS GUBERNAMENTALES EN LA CMARA Y EN EL SENADO DE COLOMBIA (1991-2010)
Nota: El grfico izquierdo exhibeunaestimativa de la mayora parlamentaria queel respectivo gobierno posey en la Cmara deRepresentantes y el
derecho, en el Senado. Fuente: Crdenas et al (2006: 70), Shugart et al. (2007) y datos delaUnin Interparlamentaria(http:/ / www.ipu.org).
Se nota en los grficos que todos los gobiernos analizados han tenido las mayoras absolutas
necesarias parala aprobacin de un acto legislativo tanto en la Cmara como en el Senado. Pastrana en
este aspecto encontrara mayores problemas al resultar electo, porque alcanz la presidencia como
candidatoindependiente (Taylor, 2009: 105) y el Partido Conservador que lo apoy no obtuvo mayoras
en las elecciones legislativas de 1998. Sin embargo, el examen de esosgrficos debe ser calificado con
las informaciones que analistas presentansobre las coaliciones de esos gobiernos. Como afirma Cepeda
Ulloa, al examinar el perodo posterior a la presidencia de Virgilio Barco (1986-1990), las
administraciones siguientes (Gaviria, Samper y Pastrana) retornaron a los gobiernos de coalicin con
an ms flexibilidad que los del Frente Nacional(Cepeda Ulloa, 2002: 210). Lo que significa que tales
colectividades fueron bastante heterogneas, muchas veces comprendiendo hasta integrantes de
partidos de oposicin. Eso fue lo que ocurri en el gobierno Pastrana, que si no logr construir una
mayora partidaria en las elecciones, obtuvo una suprapartidaria (con conservadores y liberales) al inicio
de su mandato, denominndola Alianza por el Cambio (Pachn Buitrago, 2003: 16; Shugart et al., 2007:
234). El gobierno Samper, cuando perdi parte del apoyo de su Partido Liberal despus de la revelacin
del escndalo dela financiacin de campaas por el Cartel de Cali, form una nueva coalicin tambin
suprapartidaria en el Congreso, el cual se encontraba ms caracterizado por la divisin entre los
favorables y los contrarios a su gobierno que por la tradicional particin entre conservadores y
liberales (Pachn Buitrago, 2003: 16). La sealada heterogeneidad tambin ha caracterizado las
coalicionesde Uribe, ya que sus partidos tienen orgenes muy distintos (ideolgicos y polticos) y sus
principales lderes pronto [entraran] en confrontacin por heredar el linaje de Uribe con miras al 2010
(Olivella y Vlez, 2006: 199).

33. Csar Gaviria(1990-1994), Ernesto Samper (1994-1998), Andrs Pastrana(1998-2002), lvaro Uribe (2002-2006) y lvaro
Uribe (2006-2010).
34. Para el gobierno de Gaviria, fueron utilizados datos de laUnin Interparlamentaria (http:/ / www.ipu.org) y consideramos
solamente el Partido Liberal como integrante de lacoalicin gubernamental, lo que significaque laestimativapresentadaes conservadora.
Paralos gobiernos de Samper, Pastranay parael primero de Uribe, los datos provienen de M. CRDENAS et al. (2006: 70). Para el
segundo cuatrienio de Uribe, fueron utilizados datos de M. S. SHUGART et al. (2007) y considerados como parte de la mayora
gubernamental los siete partidos que obtuvieron en las elecciones el respaldo oficial de Uribe: Conservador Colombiano, Cambio Radical,
Social de Unidad Nacional, ALAS Equipo Colombia, Colombia Democrtica, Movimiento de Salvacin Nacional y Por El Pas Que
Soamos.
14
La progresiva
35
fragmentacin del sistema partidario colombiano (Taylor, 2009, p. 93), la baja
cohesiny disciplina partidarias (Giraldo Garca, 2004; Giraldo Garca y Lpez, 2006: 152; Sann, 2006:
109) yla financiacin de campaas a travs de recursos obtenidos por los propios candidatosy no por
lospartidos(Raga y Botero, 2006: 147) son factores que favorecen el personalismo: el clientelismo en
la poltica colombiana y el aparente caos, muy destacado en la literatura, son en realidad seales de
coordinacin estratgica en un sistema electoral personalista(Shugart et al., 2007: 224)
36
.
Estecuadro, con todo, no produce un Congreso completamente subordinado a la presidencia,
pues dicha institucin dispone de un poder de veto sobre las reformas constitucionales. Tales
caractersticas resultan en un proceso en que el legislativo aprueba los proyectos del ejecutivo mediante
el intercambio deincentivos selectivos en la modalidad de prebendas (Milanese, 2008: 20). En este
sistema, los congresistas cambiarnsus propios votos con el ejecutivo por concesiones que ayudenen
su reeleccin o en la eleccin de sus protegidos (Shugart et al., 2007: 223). As, el dominio del
ejecutivo sobre la agenda polticaen Colombia ha sido permitido mientras se deje a los miembros del
Congresoperseguir sus propios objetivos particulares/ clientelares(Shugart et al., 2007: 224).
Otra manera de evaluar las relaciones ejecutivo-legislativo sera analizar los poderes legislativos
constitucionales del presidente. Shugart y Carey (1992: 155) examinaron seis variables
37
relativas a este
aspecto y si se considera Colombia vis--vis los dems 44 casos investigados, se concluira que los
poderes presidenciales colombianos son considerables: tal pas ocupara la dcima segunda posicin en
el rankingde esos autores.
El presidente, como figura central de la poltica colombiana, dispone por tanto de recursos y de
un ambiente propicio en el legislativo para efectuar las reformas constitucionales que desee, siempre y
cuando tales empresas no contraren los intereses personales de los congresistas. As, el carcter poco
programtico que la poltica colombiana ha presentado desde la promulgacin de la Constitucin de
1991 y la facilidad con que amplias coaliciones gubernamentales han sido construidas son factores que
tambin corroboran la tesis que postula que es natural que haya existido en Colombia una gran cantidad
de cambios constitucionales.
VI. CONCLUSIN Y LOS LMITES DEL ENFOQUE ESTRUCTURALISTA
El estudio sistmico de las causas estructurales del fenmeno del boterismo constitucional en
Colombia muestra que si tomadasen conjunto, tales caractersticas hacen que haya una tendencia para
que se encuentre un elevado nmero de actos legislativos en estepas. Tal propensin haocurrido de
facto y puede ser observada en la elevada tasa de reformas presentada por la Constitucin de 1991. Este
documento es muy extenso y flexible, lo que contribuye para que esefenmeno suceda. El examen de
tales caractersticas en Colombia puede ser emprendido adecuadamente basndose en la teora
desarrollada por Lutz (1995) y con la evaluacin de diferentes mtodos de mensuracin emprica.
Adems, el caso colombiano puede ser comparado a un nmero significativo de pases, aunque gran
parte de ellos comprenda Estados desarrollados.
El anlisis de la cantidad de polticas pblicas presentes en el texto constitucional fue el nico
que present un resultado que no contribuira para la gran cantidad de cambios constitucionales
observada. La Carta colombiana de 1991 contiene pocas policies, lo que fue encontrado emplendose el
mtodo formuladopor Couto y Arantes (2002, 2006). Sin embargo, es reducido el nmero de casos en

35. En 1991, emplendose el ndice de Laakso-Taagepera, Colombiapresentabaen laCmarade Representantes un nmero
efectivo de partidos de 3,03 y en 2006, de 7,6. Parael mismo perodo, en el Senado, tal nmero pas de 3,10 a7,10 (S. L. TAYLOR, 2009:
93).
36. Sin embargo, parece consensual (F. GIRALDO GARC A yJ. D. LPEZ, 2006; J. C. R. RAGA yF. BOTERO, 2006; F. G.
SANN, 2006; M. S. SHUGART et al., 2007; S. L. TAYLOR, 2009) el anlisis de que lareformapolticaefectuadapor el Acto Legislativo
1 de 2003 hacontribuido pararobustecer los partidos y debilitar el personalismo en el sistemapoltico colombiano. Pero los mismos
autores advierten que esos efectos representan un inicio de transformaciones positivas que an carecen de tiempo paraconsolidarse y para
eliminar los rasgos tradicionales del sistema.
37. Fueron considerados (1) lacapacidad presidencial de vetar completamente unalegislacin y lafacilidad que parlamentarios
tienen para rechazarla, (2) la capacidad presidencial de vetar parcialmente una legislacin y la facilidad que parlamentarios tienen en
rechazarla, (3) la posibilidad de legislarse por decreto, (4) el poder de iniciativa exclusiva presidencial, (5) los poderes relativos a la
elaboracin presupuestariay (6) lacapacidad de proponer referenda.
15
que la relacin entre polticas pblicas y cambios constitucionales fue evaluada y un largo estudio
comparativosera necesario para que seconstataracunrelevante tal caracterstica sera en general o en
diferentescontextos.
La evaluacin del poder legislativo y de las mayoras parlamentariascolombianas tambin revela
que esos aspectos influenciaran positivamente la disposicin para que se observe un gran nmero de
actos legislativos en Colombia. Sealamos que un problema encontrado al analizar tales caractersticas
es que no hay en la literatura un esfuerzo terico o un ejercicio comparativo que las relacione a los
cambiosconstitucionales. Esto hace que se utilicenpremisas tericas y tcnicas analticas desarrolladas
para un objeto de investigacin distinto del que tenemos en este trabajo, lo que puede revelarse
problemtico.
Por lo tanto, creemos que el fenmeno del boterismo constitucional en Colombia no es
sorprendente o extraordinario, sino natural u ordinario, dadas las caractersticas estructurales sealadas
en este trabajo. Adems, no pensamos que tal fenmeno sea a priori perjudicial a la democracia
colombiana, al contrario de las consideraciones que son comnmente realizadas. Los cambios
constitucionales que han afectado a Colombia no necesariamente producen una suerte de
adormecimiento y cansancio o reflejan un atraso poltico-institucional
38
. George Washington, al
escribir sobre la posibilidad de reformarse la Constitucin estadounidense de 1789, subrayaba que no
crea que nosotros somos ms inspirados, tenemos ms sabidura, o poseemos ms virtud que aquellos
que vendrn despus de nosotros(apudLevinson, 1995: 3). En estesentido, seran los constituyentes
de 1991 ms iluminados que los legisladores futuros? Posiblemente no. Las constituciones no deben ser
mitificadas, sino que tienen que presentar la capacidad de adaptarse a realidades cambiantes. Los
polticos deben aprender con la experiencia y perfeccionar sus instituciones (Lutz, 1995: 239)
39
. A este
respecto, no se debe seguir el consejo de Fernando Botero y tener una constitucin como una pintura.
Lo que hay que hacer en pintura es crear un mito que sea ms aceptable que la propia realidad,
que sea aceptablecon ms fuerza que la realidad(apudCaballero, 1994).
El enfoqueaqu empleado, el estructuralista, no evala las decisiones de los actores polticos en
s, sino los aspectos que conforman tales decisiones. Aunque no sea el objetivo de estetrabajo examinar
el sealado fenmeno bajo una perspectiva intencionalista, discutiremos brevemente algunos nmeros
que solo podran ser comprendidos de manera adecuada a travs de un anlisis ms orientado a los
actores.
Tradicionalmente se examina la produccin de actos reformatorios constitucionales
contabilizndose el nmero de cambios efectuado por cada gobierno. Aunque estemtodo sea el ms
encontrado en la literatura, seguramente no es el ms indicado, porque contabiliza igualmente actos
reformatorios que modificanuna constitucin de manera ms o menos amplia. Como alternativa a este
mtodo, se puede emplear el de Couto y Arantes(2002, 2006) que presentamos en la seccin II, el cual
no contabiliza el nmero decambios constitucionales, sino la cantidad de dispositivos contenidos en
ellos. Aplicamosambos mtodos al caso colombiano y sus resultados son presentados en losgrficos II
y III.
Si se emplea el mtodo tradicional de anlisis del nmero de reformas constitucionales(grfico
II a la izquierda), no se tendr la dimensin real del proceso de boterismo constitucional en Colombia,
lo que solo se logracon el examen del nmero de dispositivos constitucionales aadidos o modificados
por los actos legislativos (grfico II a la derecha y grfico III). La actividad reformatoria de la
Constitucin de 1991 efectuada en los gobiernos de Csar Gaviria y Ernesto Samper afect,
respectivamente, 16 y 17 dispositivos constitucionales. Estefenmeno ms quedobl de magnitud en
el cuatrienio de Andrs Pastrana, en que 51 dispositivos fueron aadidos o modificados. Hay que
destacar en este perodo el Acto Legislativo 1 de 2001, que comprendi 27 dispositivos que

38. Vase laintroduccin deestetrabajo.
39. Sobre el tema, A. TOCQUEVILLE (1991: 187) afirmabaque en vez de intentar que nuestros gobiernos fueran eternos, era
preciso contribuir pararenovarlos de unamanerafcil y regular. Parael aristcrata, convenatratar al pueblo francs como aesos locos a
quienesno se deben atar, por temor de que lacoaccin los ponganfuriosos. Vase tambin J. ELSTER (2000) para un debate sobre la
racionalidad de las restricciones impuestas por constituciones.
16
establecieron el Sistema General de Participaciones (SGP). En el primer gobierno de lvaro Uribe, el
fenmeno del boterismo constitucional gan an ms fuerza. Los actos legislativos que se sucedieron
en este perodo afectaron 128 dispositivos constitucionales, un nmero 2,6 veces mayor que el del
gobierno anterior. Solo la reforma poltica realizada por el Acto Legislativo 1 de 2003 comprendi 59
dispositivos constitucionales, ms que la suma de todos dispositivos aadidos o modificados por el
gobierno Pastrana o que los afectados por las reformas de los gobiernos de Gaviria y Samper tomados
en conjunto. En el segundo cuatrienio de Uribese reformaron87dispositivos constitucionales. Lo que
equivale a un pequeo debilitamiento del vigor reformatorio. Solo la ltima reforma poltica, la
efectuada por el Acto Legislativo 1 de 2009, afect 57dispositivos constitucionales.
GRFICO II
ACTOS LEGISLATIVOS POR GOBIERNO EN COLOMBIA (1991-2010)
Nota: El grfico izquierdo exhibe el nmero de actos legislativos efectuados por cada gobierno. El derecho, el nmero de dispositivos
constitucionales aadidos o modificados por los actos legislativos de cada gobierno. Fuente: elaboracin propia con datos de la Secretaria del
Senado deColombia(http:/ / www.secretariasenado.gov.co).
GRFICO III
DISPOSITIVOS AADIDOSO MODIFICADOS POR LOS ACTOS LEGISLATIVOS (1991-2010)
Fuente: elaboracin propiacon datos delaSecretariadel Senado deColombia(http:/ / www.secretariasenado.gov.co).
La existencia del fenmeno del boterismo constitucional puede ser explicada emplendose la
perspectiva estructuralista, lo que se intent hacer en este trabajo. Sin embargo, esteenfoque no logra
esclarecer las causas de la ampliacin de dicho fenmeno ocurrida sobre todo en el primer gobierno
Uribe, pues gran parte de las caractersticas estructuralesque conforman el proceso han permanecido
17
inalteradas. Exceptundose los cambios que han existido en el sistema electoral con la reforma poltica
de 2003, las dems caractersticas analizadas no pasaron por modificaciones significativas. Tales
cambios, con todo, posiblementeimpactaran negativamente el nmero de reformas constitucionales,
pues disminuyeron el personalismo del sistema poltico colombiano. Sin embargo, se observ lo
contrario emplendose el mtodo de mensuracin de dispositivos de Couto y Arantes: el fenmeno del
boterismo constitucional se ha fortalecido en los ltimos aos, a pesar de presentar un leve
debilitamiento en el ltimo cuatrienio de Uribe. As, las causas de esteaumento deben buscarse bajo la
perspectiva intencionalista, lo que ha sido efectuado por algunos estudios
40
. Lo que aqu se intent fue
complementar tales trabajos, emplendose un enfoque que an no haba sido utilizado de manera
sistmica, el cual evala el contexto o las estructuras en que se encuentran los actores polticos
colombianos.
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