A EFETIVAO DA CIDADANIA ATRAVS DA PARTICIPAO NO PODER LOCAL
PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010
A EFETIVAO DA CIDADANIA ATRAVS DA PARTICIPAO NO PODER LOCAL The effective citizenship through participation in local government COPATTI, L. C. Recebimento: 14/05/2010 Aceite: 09/07/2010 RESUMO: A necessidade de superao da exclusividade da democracia representativa pelo desenvolvimento de uma democracia participativa cada vez mais patente na realidade em que se vive. O presente artigo objeti- va demonstrar a importncia da concretizao e consolidao da cidadania atravs da democracia participativa no poder local. Para tanto, inicialmente apresentam-se algumas idias acerca do exerccio da cidadania possibilitado pela participao dos cidados na tomada de decises, principalmente pelo Estado e alguns instrumentos constitucionais para o exerccio daquela. Na sequncia, aborda-se o tema do poder local, na concepo do indivduo como ator social que modifca sua realidade e o papel dos municpios efetivando a cidadania e participao dos cidados. Por fm, realiza-se uma anlise de alguns instrumentos que permitem a participao dos cidados em mbito local e podem ser tomados como sugesto de implantao em outros Municpios. Assim, o objetivo primordial do presente trabalho demonstrar que a cidadania pode ser efetivada atravs da participao no espao local. Palavras chave: Cidadania. Poder Local. Participao. ABSTRACT: The need to overcome the exclusivity of representative democ- racy by developing a participatory democracy is increasingly evident in the reality in which we live. This article aims to demonstrate the importance of implementation and consolidation of citizenship through participatory democ- racy in local government. So, it initially presents some ideas about citizenship allowed through the participation of citizens in decision-making, primarily by the state and some instruments for its constitutional exercise. Subsequently, it approaches the issue of local government in the conception of the individual as a social actor who modifes his reality and the role of the municipalities making effective the citizens citizenship and participation. Finally, an analysis 86 PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010 Lvia Copelli Copatti of some instruments that enable citizen participation in local ambit is done. These instruments can be taken as a suggestion for implementation in other municipalities. Thus, the primary objective of this work is to demonstrate that citizenship can be effected through the participation in local space. Key words: Citizenship. Local Governament. Participation. Introduo A evoluo estatal nos permite verifcar que os pilares de um Estado, que se diz de- mocrtico, no podem estar fundados na so- breposio do ente estatal sobre os cidados. preciso que sociedade e Estado interajam, criem instrumentos que possam atender as demandas da sociedade de forma mais ef- ciente e efcaz, onde os cidados sintam-se responsveis pelo seu futuro coletivo, pelo futuro de todos e que o Estado entenda que atravs dos prprios cidados que poder ser um Estado realmente democrtico. A verifcao realizada no presente estudo visa, justamente, demonstrar que os cida- dos tm condies de exercer a cidadania no poder local, atravs da participao no Municpio, onde a proximidade de suas vidas com a realidade insupervel e indiscutvel.
Cidadania e perspectiva constitucional cada vez mais constante a discusso acerca da cidadania, emergindo, com mais fora, o questionamento sobre qual seria a melhor maneira de torn-la uma cidadania ativa, que fosse possibilitada e exercida por todos, superando a submisso a grupos, a governos e interesses de uns poucos. Uma cidadania organizada leva ao Estado suas necessidades e possibilita um maior alcance de conquistas, uma elevao do in- teresse dos indivduos, agora cidados, pelas coisas que lhe so prximas, pelo desenvol- vimento de seu ambiente social, fazendo com que este interesse possibilite, tambm, uma confana recproca entre as pessoas e um maior grau de participao social. Assim, conforme se poder verifcar, a cidadania est relacionada com a democra- cia, que nos tempos atuais se impe mais necessria nos moldes participativos, tendo em vista a insufcincia da democracia di- reta e da democracia representativa, porque possibilita ao cidado ser fundamental no desenvolvimento social. O exerccio da cidadania e a democracia participativa A evoluo dos tempos trouxe alteraes nas formas dos Estados, passando-se pelo Welfare State, onde o que importava era a concesso de benefcios sociais aos trabalha- dores, para que pudessem enfrentar o sistema de produo capitalista (GOMES, 2009), pelo Estado liberal e neoliberal, caracterizando- se o Estado mnimo, da menor interveno, at um modelo ps-neoliberal, onde h uma valorizao maior da participao social no Estado, nas decises pblicas, de modo que, conforme refere Demo (1996, p. 15) [...] a sociedade organizada que defne o papel e o espao do Estado, no o contrrio. Se a democracia liberal primou pela separao entre poltico e econmico, a democracia social tentou aproxim-los. A democratizao do Estado trouxe consigo a necessidade de tambm democratizar a 87 A EFETIVAO DA CIDADANIA ATRAVS DA PARTICIPAO NO PODER LOCAL PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010 sociedade, sob pena de se fcar beira de um retrocesso. Surge, assim, segundo Calmon de Passos (1998, p. 92), a necessidade de pensar e implementar os instrumentos adequados, plasmar as novas instituies, enfm defnir todo o necessrio consecuo desse objetivo. E tudo aponta seja esse cami- nho o da chamada democracia participativa, buscando a interao entre o econmico, o poltico, sua formulao jurdica e possibi- litando sociedade, o seu poder de controle . E, neste contexto, a idia de cidado passa a ser apresentada no apenas como aquele que participa dos negcios da cidade, mas como aquele que interage com o meio em que vive, que se interessa por um melhor desenvolvimento, no apenas econmico, mas, principalmente, social. Importante questionamento feito atual- mente o destacado por Bonavides (2003, p. 26) quanto identidade do povo, ou seja, quem o povo, e onde est o povo, nessa forma de organizao em que o ente poltico objeto e no sujeito, e se viu privado, pela extorso poltica, da titularidade de suas faculdades soberanas? Tal indagao serve para que se possa inserir a democracia partici- pativa na perspectiva do exerccio da cidada- nia e da soberania pelos cidados. O modelo democrtico de Estado em que o objetivo da democracia dar poder ao eleitorado para que eleja seus representantes, no pode mais ser tomado como absoluto, porque serve como um fomentador de desigualdades, acirra as competies eleitoreiras e faz com que o povo abra mo da sua capacidade decisria, entregando-a para um governo, muitas vezes desconectado da realidade. O exerccio da soberania pela democra- cia pressupe participao do indivduo no processo decisrio poltico, fazendo trans- cender a noo obscura, abstrata e irreal de povo nos sistemas representativos (BONA- VIDES, 2003, p. 27). certo que, em face das grandes e cres- centes demandas sociais, o Estado atual no consegue, sozinho, satisfazer a contento as necessidades dos cidados sem a adeso polticocidad, que deve ser construda em um meio comunicativo, numa esfera pblica, voltada ao consenso e entendimento social pela participao dos atores sociais. Ocorre, assim, a descentralizao e o surgimento de sujeitos de poder, no satisfeitos com a ine- fccia dos poderes representativos estatais, criando para si a conscincia do direito a ter direitos, buscando sua cidadania em cada momento (LEAL, 2006, p. 46). Verifca-se em Habermas, que [...] na linha da teoria do discurso, o princpio da soberania do povo signifca que todo o poder poltico deduzido do poder comunicativo dos cidados. O exerccio do poder poltico orienta-se e se legitima pelas leis que os cidados criam para si mesmos numa formao da opinio e da vontade estruturada discursivamente. Quando se considera essa prtica como um processo destinado a resolver problemas, descobre-se que ela deve a sua fora legitimadora a um processo democrtico destinado a garan- tir um tratamento racional de questes polticas. (HABERMAS, 2003, p. 213) O exerccio da cidadania, de forma plena, atravs da democracia participativa, somen- te poder acontecer se o cidado entender que a participao supe compromisso, envolvimento, presena em aes por vezes arriscadas e at temerrias (DEMO, 1996, p. 19-20), onde necessrio deixar o como- dismo de lado, superar a idia de que mais fcil receber as coisas prontas dos outros do que agir, devendo inteirar-se dos assuntos, de- senvolvendo o capital social da comunidade e o empoderamento da mesma, infuenciando decises que so de seu interesse, porque com a participao, os cidados tornam-se prota- gonistas da sua prpria histria, deixam de ser 88 PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010 Lvia Copelli Copatti objetos das iniciativas de outros e tornam-se sujeitos do seu futuro. (SCHMIDT, 2006, p. 1774). E resume-se a importncia da democracia participativa com os dizeres de Bonavides: O substantivo da democracia , portanto, a participao. Quem diz democracia diz, do mesmo passo, mxima presena de povo no governo, porque, sem parti- cipao popular, democracia quimera, utopia, iluso, retrica, promessa sem arrimo na realidade, sem raiz na histria, sem sentido na doutrina, sem contedo nas leis (BONAVIDES, 2003, p. 283). A necessidade constante de se aproximar Sociedade e Estado, com base nos direitos de participao democrtica, fez com que a Constituio Federal Brasileira, trouxes- se, em seu art. 14, alguns mecanismos que facilitam o exerccio da cidadania ativa dos cidados, sendo tais mecanismos, objeto de estudo na seqncia. Perspectivas constitucionais para exerccio da cidadania ativa (referendo, plebiscito e iniciativa popular) O efetivo exerccio da cidadania vincula- se democracia participativa, que por sua vez encontra-se relacionada Constituio, seus valores, princpios e regras. Tal correla- o a essncia da legitimidade, e segundo Bonavides (2003, p.36), o abrao com a Constituio aberta, onde, sem cidadania no se governa e sem povo no se alcana a soberania legtima. A atuao da sociedade est intimamente vinculada Constituio, onde os instru- mentos de representao e participao ins- culpidos nela traduzem garantias que podem contribuir para a construo de espaos qualifcados de discusso e participao da cidadania, em que a idia de participao supere a estratgia de aclamao para a cons- truo de uma sociedade participativa, [...]. (HERMANY, 2007, p. 178) Os mecanismos constitucionais de exer- ccio de cidadania ativa esto previstos no artigo 14, sendo eles: plebiscito, referendo e iniciativa popular. Grande destaque recebe o art. 1 e pargrafo nico da Constituio, porque refere que a soberania e a cidadania so dois dos fundamentos da Repblica Fe- derativa do Brasil e que todo o poder emana do povo, que o exerce diretamente ou por meio de representantes eleitos, ou seja, tal artigo apresenta a titularidade do exerccio do poder. Assim, necessrio harmonizar os artigos 14 e 1, pargrafo nico do texto constitucional para se compreender e preen- cher de sentido cada um dos mecanismos de participao semidireta do povo e reconhecer a existncia da democracia representativa no ordenamento constitucional. Referindo-se ao plebiscito e ao referendo, Benevides (1991, p. 34) destaca que persis- tem dvidas quanto utilizao de ambos, em seus conceitos e prticas, fazendo com que haja uma ambiguidade semntica, mas que no modifca a noo de ambos enquanto forma encontrada para que os cidados pos- sam participar expressando sua vontade ou opinio sobre alguma medida adotada pelos poderes constitudos. A lei n 9.709/98 que regulamentou os incisos I, II e III do artigo 14 da Consti- tuio Federal estabeleceu em seu art. 2 que plebiscito e referendo so consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matria de acentuada relevncia, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa. (BRASIL, 1998). O plebiscito a forma de consulta popular que busca decidir uma questo poltica ou institucional antes que seja formulada legislativamente, autorizando 89 A EFETIVAO DA CIDADANIA ATRAVS DA PARTICIPAO NO PODER LOCAL PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010 a formulao da medida, ao passo que o refe- rendo ratifca ou confrma um projeto de lei ou um ato administrativo que j foi aprovado. A lei em estudo somente prev referendo e plebiscito de iniciativa parlamentar, mas no de iniciativa popular, no prevendo nem mes- mo a possibilidade do referendo por iniciativa do Presidente da Repblica ou de iniciativa popular. E isto acarretou a modifcao do artigo 49, inciso XV da Constituio Federal, uma vez que a competncia para autorizar referendo e convocar plebiscito passou a ser exclusiva do Congresso Nacional, excluindo portanto, o Presidente da Repblica e a ini- ciativa popular (SILVA, 2007, p. 223). O art. 14, III da Constituio Federal prev a iniciativa popular. Tal instrumento aquele posto disposio dos cidados, que de forma conjunta podem iniciar um processo de elaborao legislativa. Assim, segundo Benevides (1991, p. 33) um processo de participao complexo, desde a elaborao de um texto [...] at a votao de uma proposta, passando pelas vrias fases da campanha, co- leta de assinaturas e controle de constitucio- nalidade. A iniciativa popular possibilita aos cidados participar das atividades polticas do Estado, buscando garantir a apresentao de projetos de atos legislativos, reformadores das leis federais, estaduais e municipais por grupos de cidados. A participao, nos moldes constitucio- nais, atravs dos trs instrumentos antes referidos, deve possibilitar ao povo exercer o seu poder, de acordo com o previsto no art. 1 da Constituio. Tal situao, na maioria das vezes, ilusria. E isto ocorre porque no se tem uma cidadania realmente livre, para exercer o poder que lhe foi conferido consti- tucionalmente, mas sim uma cidadania que dependente dos poderes constitudos para que possa se manifestar (plebiscito e referendo), e uma cidadania regulada, porque no momento em que lhe conferido o poder de manifestar- se, lhe so limitadas as matrias, chegando-se concluso de que a aludida participao se d muito mais com o objetivo de legitimar decises dos rgos governamentais, do que para inserir a sociedade como sujeito ativo no processo de defnio das polticas pblicas. (HERMANY, 2007, p. 186-187) A insufcincia dos mecanismos consti- tucionais de participao popular, tendo em vista o procedimento, as matrias e os requi- sitos somente faz com que se busque sempre superar a cidadania passiva submissa ao po- der poltico e eleitoreiro, alcanando-se uma cidadania consciente, organizada e ativa, que atue na construo de uma sociedade melhor, com menos complexidades e desigualdades. Em tal perspectiva, surge a necessidade de se construir uma estrutura estatal democrti- ca, que se formar atravs de mecanismos de democracia participativa, regular e efetiva, que se potencializa a partir de uma dimenso local, na qual se pode construir um efetivo processo de formao democrtica e legtima das decises pblicas, sejam administrativas ou legislativas. (HERMANY, 2007, p. 183) A anlise dos mecanismos constitucio- nais de participao d margem para que se estudem novas formas da mesma, que sejam voltadas para a realidade mais prxima das pessoas. E este o objetivo do prximo tem: analisar o indivduo como ator social, no seu espao local, dando uma nfase maior para o mbito municipal de desenvolvimento da participao cidad. O poder local: o indivduo como ator social A cidadania, conforme visto, est rela- cionada com a democracia participativa, sendo que seu exerccio acontecer quando as condies para tanto forem favorveis. Alm das previses constitucionais de exerccio, novos instrumentos podem ser desenvolvidos 90 PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010 Lvia Copelli Copatti para uma mais efcaz e efciente cidadania. Neste contexto, as melhores condies de desenvolver e exercer a cidadania ocorrem quando h a oportunidade de participao do cidado, possibilitando a ele inteirar-se dos assuntos que lhe so prximos e que lhe dizem respeito diretamente. E isto ocorre atravs do poder local, com a participao dos cidados no seu meio local, no somente como indivduos que apenas vivem, mas sim, como atores sociais, que se interessam pela sua realidade, que se engajam, interagem para a pacifcao social, o atendimento de demandas e o desenvolvimento da sociedade. Na sociedade contempornea, opinies e escolhas das pessoas so tomadas geralmente por aquilo que elas vivem. A vivncia dos ci- dados aumenta o seu poder de infuenciar as decises que so tomadas no espao pblico. E, com base no debate, na comunicao e nas deliberaes dos cidados, possvel a ela- borao dos juzos de valor destes e tomada de decises pelo Poder Pblico. O papel da sociedade civil, segundo Oli- veira (2006) o de identifcar problemas, captar demandas, dar voz a novos atores, experimentar, inovar, denunciar, reivindicar, propor, argumentar, persuadir e infuir. , tambm, assim que os atores sociais iro de- senvolver e exercitar sua cidadania. Aumenta a cada dia a necessidade de cidados que se preocupem com o local em que vivem e que mais do que isso, faam algo para melhorar sua rua, seu bairro, seu municpio, para en- to pensar no global. Por isto, um cidado pensante, deliberativo serve para revitalizar e valorizar a democracia, principalmente a participativa. Os indivduos tornam-se atores sociais no espao em que vivem. O espao local por excelncia o municpio, sendo que bairros e quarteires tambm o so. Dowbor (1999, p. 10) questiona como que o cidado recupera uma dimenso essencial da sua cidadania no espao local? Os cidados no se contentam mais em serem passivos, submissos; querem ter voz e vez, participar, ver suas opinies e desejos respeitados, agindo de forma poltica e no politiqueira, dentro dos limites e possibilidades do Estado Democrtico de Direito. Somente ser possibilitado ao cidado o desenvolvimento e exerccio da sua ci- dadania quando as decises forem tomadas perto dele, porque estaro conectadas com as suas necessidades e com o que deseja para o seu futuro, vinculada descentralizao do poder poltico e econmico. (DOWBOR, 1999, p. 16) A participao do cidado no Estado ge- ralmente se resume na poltico-partidria ou na sindical-representativa. Mas necessrio que se incentive e se formem cidados par- ticipativos no mbito local, organizando-se comunitariamente, agindo e interagindo no seu municpio. E este processo participativo dos cidados no espao local no se d de uma hora para outra. Ainda h desconfana dos cidados quanto sua participao, se seu envolvimento ser entendido pelas autoridades de maneira sria quanto aos es- cndalos envolvendo os homens pblicos que deveriam ser exemplo de honestidade e probidade. O cidado, tambm por este moti- vo, se desmotiva em participar, por acreditar que a coisa no vai mudar, ou porque os polticos so todos iguais, porque eu vou me meter. A democracia um processo e no re- sultado, estando por isso, em permanente confito com as foras que desejam manter os seus interesses acima dos interesses do bem comum, gerando acomodao da sociedade, ausncia de representatividade e descrdito com os resultados (MAGALHES, 2006, p. 20). Assim, o processo de participao dos indivduos no espao local, como atores sociais capazes de transformar a realidade 91 A EFETIVAO DA CIDADANIA ATRAVS DA PARTICIPAO NO PODER LOCAL PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010 longo, deve ser conquistado, construdo passo a passo, com articulao e convenci- mento dos cidados de que pode dar certo a sua participao na defnio dos rumos da sociedade, do seu meio, pelo espao local. A idia de poder local vincula-se, tambm, subsidiariedade. Baracho defne subsidia- riedade como princpio pelo qual as decises devem ser tomadas em um nvel poltico mais baixo, ou seja, em um nvel que esteja mais prximo da execuo das decises. Assim, vincula-se com a descentralizao poltica e administrativa (BARACHO, 1996, p .92). Um Estado subsidirio insere-se entre um Estado-providncia e um Estado liberal como uma posio intermediria, atendendo s fraquezas individuais no circunstanciais nem permanentes, onde existe uma sociedade plural, com um sentido mais amplo do que a democracia porque visa diversidade de opinies e discusso, a atuao dos cidados para efetivar fns individuais e sociais (BA- RACHO, 1996, p. 88-89). O que o princpio de subsidiariedade apresenta a possibilidade de equilibrar poder central e local no momento em que seja possibilitada a formao do cidado municipal, com a repartio de competncias entre o Estado e a coletividade (BARACHO, 1996, p. 32). Isto quer dizer que o espao local deve desenvolver-se com a participao dos cidados, de modo que eles prprios pos- sam identifcar os problemas, deliberando, enfm, ampliando os espaos de articulao da sociedade na esfera local, possibilitando a cooperao entre Estado notadamente o Municpio e sociedade, para a consecuo do bem comum. Assim, o espao local o grande propul- sor do exerccio da cidadania pelos cidados, de modo que a participao destes se dar mais facilmente no mbito local, pela pro- ximidade de assuntos com suas vidas, pela necessidade que tero de envolver-se na elaborao de decises que tero refexos no seu prprio futuro. Dentro do contexto do espao local, municpios, bairros e ruas possuem papel importante para o desenvolvimento efetivo da cidadania pela participao e consolidao da democracia participativa. Assim, a anlise de algumas ideias acerca do ente municipal assume relevo diante da proposta de concre- tizao da cidadania. O municpio e a concretizao da cidadania pela participao A importncia que o Municpio tem para desenvolver a cidadania no espao local, incontestvel. A efetiva participao dos cidados no espao local, na busca de um consenso, tomada de decises em prol do bem comum, no pode desvincular-se da Constituio Federal. A preocupao com a vinculao da participao no espao local a um contedo mnimo constitucional para concretizar direitos sociais, se faz presente nas palavras de Hermany, quando refere o seguinte: Em vista disso, a simples autonomiza- o do poder, se desvinculada de um contedo constitucional mnimo, pode signifcar um retorno ao contexto do liberalismo clssico, em que as deci- ses pblicas eram determinadas pelos atores que conseguiam influenciar a vontade da populao a partir de um pseudo-interesse pblico. Dessa forma, imprescindvel que, alm da abertura dos espaos decisrios para a sociedade, haja instrumentos capazes de garantir a observncia dos limites constitucionais, traduzidos especialmente nos direitos fundamentais. (HERMANY, 2007, p. 254). As garantias constitucionais devem ser respeitadas e mantidas. A participao do 92 PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010 Lvia Copelli Copatti povo no processo decisrio no pode servir de escudo para realizarem-se atos que sejam contrrios lei, contrrios Constituio e que violem as suas garantias. A efetivao da cidadania passa, necessariamente, pela noo de federalismo. A Constituio Federal de 1988 restaurou a federao e a democracia, caracterizando-se por um federalismo cen- trfugo, que deve buscar a descentralizao. Assim, importante compreender o federa- lismo centrfugo na efetivao da democracia (MAGALHES, 2006), de modo que as decises possam ser descentralizadas para um mbito menor, mais baixo, ou seja, para o mbito municipal, conforme entendimento de Baracho, antes salientado, sobre a subsi- diariedade. no Municpio que as pessoas se co- nhecem, que a sociedade pode articular-se, estabelecer suas relaes mais prximas voltadas para o interesse puramente local. no espao local que mais fcil de encontrar o consenso, e tambm por isso que Hermany (2007, p. 261) refere que o local adquire importncia signifcativa na ampliao dos espaos de controle social, de concretizao do princpio constitucional da cidadania. Atravs da concepo de o Municpio ser o espao local menor, no sentido de pos- sibilitar o melhor contato entre os cidados e destes com o prprio Estado, possvel a organizao e sistematizao das potenciali- dades locais. Pedro Demo elenca cinco canais de participao que podem ser aplicadas no mbito local, quais sejam: organizao da sociedade civil, planejamento participativo, educao como formao cidadania, cultura como processo de identifcao comunitria e processo de conquista de direitos (DEMO, 1996, 26). A organizao da sociedade reporta-se capacidade de assumir formas conscientes, para ter conhecimento de quais so os seus reais interesses, e no apenas interesses de grupos que apenas querem mostrar o seu domnio sobre uma sociedade qualquer. Alm de formas conscientes, preciso que haja polticas de organizao para que se possam reduzir os confitos e as desigualdades que so sentidas principalmente em um mbito local. , pois, o municpio quem pode asse- gurar que cada comunidade, cada bairro tenha o seu posto de sade, a sua escola, o seu cine- ma, os seus meios de transporte e segurana adequados (DOWBOR, 1999, p. 62). Tudo isto faz com que a sociedade, atravs da sua organizao, possa pensar na garantia da sua sobrevivncia, motivando seus membros para participarem democraticamente das decises, deixando de ser instrumento de manipulao e submisso a uns poucos. Quando exclusivamente realizado pelo Estado, o planejamento tem uma tendncia a ser tecnocrtico, sistmico e impositivo, por isso a importncia de ser participativo, formulando uma conscincia crtica e au- tocrtica na comunidade, uma estratgia de enfrentamento dos problemas e uma capaci- dade de organizao para poder infuenciar e ter mudanas em prol da sociedade (DEMO, 1996, p. 42). Educao como formao cidadania, no municpio, uma das mais importantes e, pode-se dizer, mais difceis tarefas. A educa- o presta-se ao desenvolvimento do pas, socializao, melhora de condies profs- sionais. Para Demo, a funo da educao de ordem poltica, como condio partici- pao, como incubadora da cidadania, como processo formativo. Se um pas cresce sem educao, no se desenvolve sem educao. Este efeito qualitativo, que da ordem dos fns na sociedade, perfaz o cerne do fenmeno educativo (DEMO, 1996, p. 52). No entendimento de Demo, a cultura como um processo de identifcao comu- nitria humano, e social. Para que haja projeto de vida social comum, necessrio 93 A EFETIVAO DA CIDADANIA ATRAVS DA PARTICIPAO NO PODER LOCAL PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010 identidade do grupo, que se cria na cultura de cada um. Assim, condio bsica para um grupo social sentir-se comunidade possuir lastro cultural prprio que o identifque. Este lastro cultural prprio cristaliza a histria da comunidade [...] (DEMO, 1996, p. 57). O Municpio, por ser o espao mais apro- priado para desenvolver a cidadania, tambm o para o desenvolvimento do sentimento de pertencimento dos cidados (HERMANY, 2007, p. 265). Sentir-se membro de um mu- nicpio, habitante de um bairro, de uma rua, comunicar-se com as pessoas. Um exemplo do sentimento de pertencimento a Festa do Vizinho, no Municpio de Concrdia, em Santa Catarina, onde os moradores de cada rua organizam-se e participam da festa, decorando as ruas, envolvendo-se em ati- vidades culturais, recreativas e esportivas, que proporcionam, alm do sentimento de membro, uma integrao com membros de outras ruas e bairros. Por fm, Demo destaca que o processo de conquista de direitos, como ltimo canal de participao serve, basicamente, para que se coloquem em prtica os direitos previstos na teoria, ou seja, na lei, nas declaraes entre outros instrumentos (DEMO, 1996, p. 61). Conforme se verifca, todos os canais de participao descritos so possveis de implementao no mbito municipal, onde o sentimento de pertencimento dos cidados aliado uma sociedade organizada, seja em bairros, seja em ruas, tem maiores condies de planejar o suprimento das demandas e, as- sim, concretizar os direitos de cada cidado. A idia que se lana, a partir do Munic- pio, pensar globalmente, agir localmente. No se trata de tomar uma posio excludente entre os espaos local, nacional ou global, mas sim, compatibilizar tais espaos. Para que se possa agir no espao local, necess- rio que se tenha conhecimento do todo, que se compreenda como se d a estruturao da sociedade, quais so as infuncias externas que um municpio pode sofrer. Os valores globais devem estar aliados aos valores lo- cais, ou seja, deve dar-se ateno para o que ocorre no espao local, buscando satisfazer as necessidades dos cidados, possibilitando que estes mesmos identifquem quais so as suas necessidades, possibilitando visualizar tambm, quais as infuncias globais ou na- cionais que esto presentes e que podem ser harmonizadas com o poder local. Desta forma, o poder local, implica, portanto, alteraes no sistema de organi- zao da informao, reforo da capacidade administrativa e um amplo trabalho de for- mao tanto na comunidade, como na prpria mquina administrativa (DOWBOR, 1999, p. 72). As peculiaridades de cada Municpio so fatores determinantes para o atendimento das demandas sociais. As concepes atuais de gesto, superando os modelos burocrtico e gerencial, passando para um modelo de so- cietal, tem muito a contribuir para a criao dos espaos participativos em mbito local, onde o desenvolvimento de uma cultura participativa acarretar melhor qualidade de vida, melhor desenvolvimento e o efetivo exerccio da cidadania. Prticas em participao local Conforme j visto, no espao local que melhor se exercita a cidadania, porque o cidado vive sua realidade ali e assim tem condies de participar e auxiliar na criao e capacitao de um espao local desenvol- vido. Na sequncia sero elencadas algumas prticas que possibilitam a participao dos cidados no espao local, seja bairro, muni- cpio ou regio, efetivando a cidadania pela democracia participativa. 94 PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010 Lvia Copelli Copatti Oramento Participativo Para o presente estudo, sero tomadas como base, as informaes acerca do Ora- mento Participativo implantado no municpio de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul. Ou- tras experincias de oramento participativo sero referidas no decorrer do estudo. O Oramento participativo um meca- nismo democrtico que possibilita ao cida- do sua participao direta na construo da cidadania do seu municpio. Atravs do Oramento Participativo verificam-se as necessidades locais, utilizando-se o debate entre os gestores pblicos municipais e a populao, para encontrar prioridades e para o suprimento daquelas necessidades, atravs de atividades realizadas pela Administrao Pblica. Em Porto Alegre, o Oramento Participa- tivo teve sua implantao consolidada no ano de 1989, a partir da experincia do Municpio de Pelotas, tambm no Rio Grande do Sul. A mudana de paradigmas estatais foi im- portante para que o Oramento Participativo pudesse ser implantado, como refere Leal: O oramento participativo de Porto Alegre foi e fruto de um processo de mudanas de paradigmas no mbito das polticas pblicas de gesto e incluso social, aliado a uma nova forma de re- fexo sobre o Estado e a Sociedade no Pas. Suas estruturas funcionais e mesmo de concepo foram se aperfeioando ao longo do tempo, notadamente em face de demandas, desafos e difculdades que surgiam no percurso de sua efetivao. (LEAL, 2006, p. 157). A cidade divide-se em dezessete regies e seis temticas, onde os cidados podem participar das discusses do Oramento Participativo na sua regio e na temtica. Na regio so discutidos e defnidos inves- timentos e servios alm da base geogrfca e, nas temticas, so discutidas e defnidas as diretrizes e os investimentos que abrangem toda a cidade. O rgo gestor do Oramento Participativo o Conselho do Oramento Participativo. As temticas so as seguintes: circula- o, transporte e mobilidade urbana; sade e assistncia social; educao, esporte e lazer; cultura; desenvolvimento econmico, tributao e turismo; organizao da cidade e desenvolvimento urbano e ambiental. Inicialmente, so realizadas as reunies preparatrias, onde so prestadas contas do exerccio passado, apresentado o plano de investimentos e servios para o prximo ano, apresentao do regimento interno en- tre outros assuntos. Depois, so realizadas as assembleias regionais e temticas, onde a populao elege as prioridades temticas, os conselheiros e o nmero de delegados da regio para, posteriormente, elegerem os delegados, realizando a deliberao das demandas e a visita dos delegados para que possa ser feita a hierarquizao das obras e servios. A posse dos conselheiros e a discusso de temas de carter geral da cidade so o prximo passo, quando tambm iniciada a anlise fnanceira e tcnica das demandas e montada a matriz oramentria. Nos meses de agosto e setembro discutida e votada a matriz oramentria e iniciada a distribuio dos recursos para as regies e temticas. De outubro a dezembro feito o detalhamento do plano de investimentos e servios, fnali- zando-se a distribuio de recursos para as regies temticas. Importante destacar que o Oramento Participativo em Porto Alegre possui um Regimento Interno (PORTO ALEGRE, 2010) que d as coordenadas para o desenvolvimento de todo o processo participativo dos cidados e para a atuao da Administrao Pblica. 95 A EFETIVAO DA CIDADANIA ATRAVS DA PARTICIPAO NO PODER LOCAL PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010 Outros municpios brasileiros que podem ser referidos como experincia positiva e duradoura de Oramento Participativo so: na Regio Sudeste - Belo Horizonte - MG, Osasco - SP, Cariacica ES; na regio Nor- deste - Fortaleza e Sobral CE, Recife PE, Joo Pessoa e Campina Grande PB; na regio Norte: Manaus AM e, na regio Sul: Santa Maria, So Leopoldo, Caxias do Sul, Paim Filho RS, Concrdia e Joinville SC; Maring, Curitiba e Campo Largo PR (BELO HORIZONTE, 2007). A experincia do Oramento Participativo foi implantada no Estado do Rio Grande do Sul tendo sido, posteriormente, substitudo pela Consulta Popular, em vigor at o momento. Assim, o Oramento Participativo serviu para a consolidao do processo participati- vo, porque o cidado exerce sua cidadania diretamente, direcionando o rumo das de- mandas da sociedade a serem realizadas pelo Estado, onde a partilha de recursos auxilia para uma nova relao entre o poder pblico e a sociedade. Governana Solidria Local O municpio o local onde a relao entre sociedade e Estado se desenvolve. A democracia, no espao local, se encontra melhor realizada. Assim como o Oramento Participativo, a base das informaes sobre a Governana Solidria Local do programa implantado pelo Municpio de Porto Alegre (PORTO ALEGRE, 2005). Aps o Oramen- to Participativo ser implantado no Municpio de Porto Alegre, no ano de 2005 surgiu o Programa de Governana Solidria Local. O Programa de Governana Solidria Local GSL coordenado pela Secretaria de Coordenao Poltica e Governana Local e est estruturado sobre trs princpios, sendo eles: pluralidade, reconhecendo as diferenas sociais; dilogo, estabelecendo um sistema de conversas e respeito mtuo e; consenso, promovendo projetos e pactos de co-respon- sabilidade social. Atravs do Comit Gestor Local se criou a rede governamental que integra os rgos municipais para estimular a governana e agilizar o atendimento das demandas pblicas. A governana traz consigo a idia de que preciso investir nas pessoas, no somente na cidade, ou seja, preciso acreditar no capital social, e no somente visar o atendimento das demandas unicamente pela Administrao Pblica. O exerccio da cidadania se torna completo quando os cidados podem parti- cipar na defnio dos rumos da sociedade e tambm quando podem co-responsabilizar-se pelas aes pblicas, utilizando a cooperao e ajuda mtua entre instituies pblicas, pri- vadas, no-governamentais e pessoas volun- trias, fortalecendo o desenvolvimento local. O Programa GSL prioriza a formao de redes de participao poltica; tais redes articulam-se em dezessete regies da cidade e nos oitenta e dois bairros e vilas. A im- plantao ocorreu inicialmente pela Ao Preliminar ou Passo Zero, quando foi reali- zada a discusso da proposta de governana com cada uma das regies. Aps, ocorreu a capacitao dos agentes (supervisores, arti- culadores, comits gestores locais e gerentes de programas da Prefeitura) e a constituio de equipes de articulao das redes de GSL, onde participaram os atores-parceiros da GSL, o comit gestor local, conselheiros do Oramento Participativo e representantes de entidades locais. A primeira tarefa a ser desenvolvida foi estimular a construo da rede de governana em cada regio, na qual participam as lideranas representativas e informar os demais conectados na rede sobre o andamento do programa. A segunda tarefa foi realizar o seminrio de viso de futuro, utilizando mtodos de participao, onde os participantes foram estimulados para o futuro, num horizonte 96 PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010 Lvia Copelli Copatti estratgico. Realizada a viso de futuro no seminrio, ela foi compartilhada com a rede de GSL para ter a sua validao. Logo aps o seminrio, o trabalho foi diagnosticar os ativos e as necessidades de cada regio, onde se verifcaram todas as competncias e po- tenciais que cada regio possui para atender s suas necessidades. O passo seguinte foi elaborar o plano participativo e estabelecer as metas a serem atingidas por cada regio. Tanto o diagnstico quanto o plano partici- pativo necessitaram ser submetidos rede de GSL. Na sequncia foi formulada, pela rede de articulao, a agenda de prioridades para o ano seguinte. Por fm, foi elaborado o Pacto pela Governana Solidria Local, onde todos os membros da rede e os atores-parceiros participaram, formalizando os compromissos assumidos. Com a realizao do ltimo passo ocorre a implantao efetiva do programa de GSL, iniciando a realizao da agenda de priori- dades, mobilizando os membros da rede e engajando equipes de trabalho. Com a elabo- rao do diagnstico de ativos e necessidades tambm coletam-se os dados para a avaliao e monitoramento do programa. Importante refrir que a implantao da Governana Solidria Local em Porto Alegre contou com a parceria da UNESCO, atravs do Protocolo de Cooperao e tambm foi possibilitada pelo capital social acumulado do municpio, onde os cidados so vistos como parceiros do Estado, no sentido de que a realizao e suprimento das demandas de- pendem, tambm, da sua fora de vontade, de seus esforos, de seu interesse em tornar seu ambiente, sua cidade melhor e mais desenvol- vida, benefciando-os direta e rapidamente. Tal projeto chama baila os cidados das comunidades para assumirem suas res- ponsabilidades, sendo o Estado cooperante na busca do desenvolvimento da comunidade (COSTA; HERMANY, 2008, p. 2412). Assim, o Programa de Governana Soli- dria Local desenvolvido no Municpio de Porto Alegre um exemplo a ser seguido por outros municpios, uma vez que seu ob- jetivo , mais do que nunca, romper com a dicotomia Estado x sociedade, superando o paradigma de que o cidado tem o direito de cobrar aes e o Municpio tem o dever de atend-las, aproximando o cidado da Admi- nistrao Pblica, de maneira que possam ser parceiros, utilizando das potencialidades dos cidados, das empresas, do rgos pblicos e capacidade fomentadora da Administrao Pblica, voltada para o desenvolvimento do espao local e a melhor qualidade de vida para todos.
Associaes de moradores dos bairros O espao local, considerado o mbito do Municpio, possui, alm dos instrumentos anteriormente descritos, outras formas de permitir a participao dos cidados na so- ciedade e na defnio dos rumos da mesma. E uma destas formas so As Associaes de Moradores dos Bairros do Municpio. O desenvolvimento e expanso urbana, o crescimento populacional, o individualismo das pessoas e as desigualdades, torna cada vez mais necessria a comunho de esfor- os, para que se superem as difculdades, se supram as necessidades e se possibilite participar mais da vida social. Em grandes municpios, os bairros passam a ser peque- nas cidades, onde as pessoas, seja por fora da organizao espacial, seja por absoluta impossibilidade de conhecer todos os mo- radores do Municpio, passam a criar seus vnculos com os moradores do bairro, dando uma certa autonomia para o prprio bairro. Cada bairro possui a sua peculiaridade e sua diversidade. Um bairro pode ser mais 97 A EFETIVAO DA CIDADANIA ATRAVS DA PARTICIPAO NO PODER LOCAL PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010 industrializado, outro pode ter mais atrativos culturais, em outro predomina a rea residen- cial. A diviso de um municpio em bairros no quer dizer que seja um retorno ao indivi- dualismo e competio entre os bairros, mas sim, um incentivo organizao social e um melhor relacionamento com a Administrao Pblica e entre os prprios moradores. A autonomia que os bairros possuem gera, em seus moradores, um maior interesse na sua proteo e busca de benefcios para o ambiente local. A criao de uma associao de moradores do bairro o primeiro passo para que este possa se organizar, verifcar suas prioridades e assim, buscar alternativas para o atendimento das prioridades. Uma associao de bairro tem melhores condies de fazer com que os cidados par- ticipem da deciso dos rumos do seu bairro dentro do contexto do municpio, melhores condies de detectar as necessidades mais urgentes, de verifcar quais as prioridades. E no somente isto, atravs da associao, o desenvolvimento do bem-estar da comuni- dade, a promoo da assistncia social, da sade, educao entre outros assuntos perti- nentes se torna mais efciente e efcaz, uma vez que, os cidados podem organizar-se para reivindicar e tambm, podem colaborar para que no fque somente nas mos do Poder Pblico a realizao de tais prioridades. importante que uma associao de mo- radores tenha membros, pessoas compromis- sadas e conscientes e no meros associados, porque estes pressupem uma relao mais liberal, com maior pertencimento, porque como diz Demo: A legitimidade se nutre na defesa da igualdade de oportunidades, pelo menos diante da lei. Neste sentido, ser membro de uma associao signifca ser genui- namente cidado. O ator substancial de processos participativos o cidado, menos o individual, embora haja lugar tambm para ele, mas sobretudo e ca- racteristicamente o cidado organizado. Assim, a cidadania organizada que funda a legitimidade de todos os pro- cessos participativos. Dela se parte e a ela se retorna. No nasce na cpula a legitimidade, pois apenas delegao. Cidado sujeito de direitos, no objeto de espoliao. (DEMO, 1996, p. 120) Assim, a unio de um grupo de mora- dores, sob a forma de uma associao toma contornos importantes, principalmente face s difculdades atuais, sejam sociais, econ- micas, polticas ou ambientais, de modo que a articulao dos cidados os torna capazes de preocuparem-se com o futuro em um sentido coletivo, sempre buscando a melhoria da condio de vida de todos, exercendo, ento, sua cidadania. Outras previses Para o desenvolvimento da cidadania ati- va e participativa, outros instrumentos esto previstos no ordenamento jurdico nacional, notadamente no Estatuto da Cidade, quando no art. 40 prev as audincias pblicas e debates com a participao da populao e associaes para a elaborao do plano diretor e fscalizao da sua implementao no Municpio. Na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 48), na Lei de Licitaes (art. 39), na Resolues 001 (art. 2) e 009 do Conselho Nacional do Meio Ambiente e na Constituio Federal entre outros diplomas legais tambm so previstas as audincias pblicas. Tambm os Conselhos Municipais so instrumentos de participao dos cida- dos, como por exemplo, Conselho Munici- pal dos Direitos da Criana e Adolescente. Ainda, a ttulo de participao regional dos cidados so os chamados Conselhos Regio- nais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul COREDES que tm como objetivos 98 PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010 Lvia Copelli Copatti formular e executar estratgias regionais, consolidando-as em planos de desenvolvi- mento regional, possibilitando a participao social e cidad (CONSELHO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO, 2009). A esco- lha das prioridades da regio se faz atravs da Consulta Popular (RIO GRANDE DO SUL, 2010), onde os cidados votam e escolhem quais so as necessidades que precisam de maior ateno do governo. Port ant o, so diversos os instrumentos de participao direta do cidado, do exerccio da sua cida- dania ativa; os acima listados, so os mais conhecidos e, talvez, mais utilizados e efeti- vos, nada impedindo que novos mecanismos de participao no espao local sejam criados e implementados. Concluso O Estado, ao longo das dcadas, vem passando por constantes modifcaes. Ele, por si s, no tem condies de suprir as demandas originadas no meio social. Esta insufcincia fez com que novas formas de democracia fossem sendo criadas e implanta- das para que se pudesse atender s demandas da sociedade com os rumos e prioridades defnidas por ela prpria e, implementando-se inclusive a descentralizao estatal, que um dos fatores mais importantes para o exerccio da cidadania. Na atualidade, so conhecidas trs formas de democracia: direta, indireta ou representa- tiva e participativa. por esta ltima que os cidados tero a possibilidade de exercer sua cidadania de forma plena. Assim, verifcou-se que a cidadania pode ser efetivada atravs da democracia participativa, onde a participao dos cidados no governo deve ser constante, sendo possibilitada atravs de uma quebra de paradigmas estatais e da populao, de modo que o Estado permita a abertura de um espao para o povo e que este se conscientize de que preciso agir, participar, ser cidado de verdade, ter coragem e vontade de mudar para melhor a sociedade. Os instrumentos constitucionais para exerccio da cidadania plebiscito, referendo e iniciativa popular so importantes, mas no sufcientes para que a cidadania seja realmente ativa, porque a vinculao de tais mecanismos a uma democracia semidireta, com requisitos ou preestabelecidos ou na maioria das vezes, quase impossveis de cumprir, os torna insufcientes, urgindo se- jam buscadas novas formas de participao cidad, de interao entre Estado e sociedade. preciso tomar conscincia de que o indivduo deve passar a ser cidado, algum interessado no seu espao local. O exerccio da cidadania muito mais fcil e possvel em um espao mais prximo dos cidados, onde estes podero deliberar, entender, interagir uns com os outros. pelo poder local no Mu- nicpio que o cidado tem mais condies de participar na tomada de decises, na defnio dos rumos do espao comunitrio e social, que poder verifcar e buscar a soluo para as necessidades da sua comunidade. Para corroborar a idia de que a cida- dania ativa melhor ser exercitada em um mbito participativo local, foram elencados alguns instrumentos, cada um com suas caractersticas, seja na viso mais voltada para o suprimento das necessidades apenas pela Administrao Pblica Oramento Participativo , seja naquela que conta com a participao do capital social, com a popu- lao agindo em comunho de esforos com o Poder Pblico para atender s demandas Governana Solidria Local ou, tambm, atravs das Associaes de Moradores dos Bairros, numa viso mais localista ainda, onde a unio dos moradores ser benfca para toda a comunidade do Bairro, podendo- se referir ainda as previses na Constituio Federal e em leis esparsas. 99 A EFETIVAO DA CIDADANIA ATRAVS DA PARTICIPAO NO PODER LOCAL PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 85-100, junho/2010 Portanto, o que se constatou que a cidadania ser uma constante na vida de cada pessoa a partir do momento em que se compreender que o exerccio da mesma condio para transformar a realidade em que se vive e que atravs do Municpio, da participao democrtica no espao local que se criaro as melhores condies e ins- trumentos para que a melhora das condies de vida seja possvel. AUTOR Lvia Copelli Copatti - Graduada em Direito pela Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Misses URI Campus Erechim. Mestranda em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul, com nfase na linha de pesquisa em Polticas Pblicas de Incluso Social. Membro do Grupo de Pesquisa Poder Local e Incluso Social e do Grupo de Pesquisas Direito, Cidadania, Polticas Pblicas. Advogada. E-mail: livia_dto@yahoo.com.br REFERNCIAS BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio de subsidiariedade. Conceito e evoluo. Rio de Janeiro: Forense, 1996. BELO HORIZONTE. Rede Brasileira de Oramento Participativo. 2007. Disponvel em http://www. pbh.gov.br/redebrasileiraop/. Acesso em 06 mai. 2010. BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. So Paulo: tica. 1991. BONAVIDES, Paulo. 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