Reaction paper

Martnez Nogueira, R. (1992) Diagnstico y formulacin de polticas de reforma del sector

pblico no empresario en Estudios para el Diseo de Polticas Pblicas, Programa de
Asistencia Tcnica para el Fortalecimiento de la Gestin del Sector Pblico Argentino.
Prstamo BIRF 2712 AR, Tomo 2, PNUD Buenos Aires, 1992.
Alumno: Juan Martn Fernndez
Fecha: 25/04/2014
Asignatura: Introduccin a la Gestin Pblica

El Captulo Diagnstico y formulacin de polticas de reforma del sector pblico no
empresario escrito por Martnez Nogueira realiza un diagnstico de los principales problemas
de la Administracin Pblica No Empresaria y propone estrategias para su reforma. El
Diagnstico se enfoca en 5 aspectos centrales: estructura organizativa, recursos humanos,
financiamiento, interacciones con actores sociales y capacidad de regulacin; con nfasis en
los dos primeros. La conclusin central es que el aparato burocrtico estatal es una maraa de
oficinas descoordinadas, heterogneamente estructuradas, donde agentes desmotivados
toman decisiones parciales y fuertemente influidas por agentes externos con capacidad de
lobby. En suma, se cuestiona la capacidad del estado para implementar polticas pblicas y
regular la economa con un rumbo estratgico. Como se ejemplificar ms adelante, muchas
de las observaciones son vlidas para la Administracin Municipal de la Ciudad de Corrientes
(MCC). Sin embargo, tambin deben matizarse algunas de sus afirmaciones.
Considero que no es de menor importancia el contexto histrico en que se escribe el
captulo. A principios de los 90 el pndulo ideolgico se mova fuertemente en direccin a una
sociedad neoliberal, donde el desarme del estado, la desregulacin y la privatizacin estaban a
la orden del da. El tono general del artculo se inscribe en este movimiento, y la imagen que
brinda del estado es la de una organizacin elefantisica y despilfarradora de recursos,
dedicada a administrarse a s misma, y sin capacidad para influir decisivamente en los
resultados socioeconmicos. La experiencia posterior demostr que ese estado s era capaz de
contener y brindar soluciones a amplios sectores que quedaron desprotegidos con su
desmantelamiento
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. Sin embargo, el autor recalca la necesidad de evitar una estrategia
simplista en la reforma del estado: las privatizaciones y desregulaciones deben ser
acompaadas por cambios que aumenten la capacidad del Estado de influir de manera
autnoma en los funcionamientos sociales. Esta segunda parte solo se implement a medias
durante los 90.
En materia de morfologa de estructuras organizativas, considero que las apreciaciones
del autor son de gran relevancia. La complejizacin horizontal, el achatamiento vertical, la
dilucin de diferencias entre funciones y el nfasis en la auto-administracin son problemas
que persisten en distintas administraciones pblicas.

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El desarme del estado se dio de manera simultnea con un cambio estructural de envergadura en el
modelo de acumulacin, de manera que se hace difcil identificar a cul de estos cambios deben
atribuirse los psimos resultados econmicos y sociales de la dcada.
La experiencia reciente en la MCC ofrece un interesante campo de estudio de la
dinmica de creacin de nuevas reas y cargos. En Octubre de 2013 se jur la nueva Carta
Orgnica Municipal que elimina el lmite de cinco secretaras de reas. Inmediatamente, el
nmero de secretaras se elev a 10 con la gestin iniciada en Diciembre del mismo ao. Se
jerarquizaron reas que corresponden al ncleo duro de servicios bsicos prestados por el
municipio, como Transporte y Trnsito y Ambiente (recoleccin de residuos, saneamiento
ambiental, control bromatolgico, etc.). Se subdividi en dos la cartera de mayor importancia,
Obras y Servicios Pblicos. Tambin se dio protagonismo a nuevas funciones municipales,
como la del desarrollo econmico local, a travs de la Secretara de Desarrollo Productivo y
Economa Social. Estos cambios llevaron a situaciones de desbalance. En especial, algunas de
las nuevas reas (como promocin del deporte, juventud, economa social), sin presiones
sociales tan acuciantes, adquirieron estatus jerrquicos similares a aquellas reas donde se
concentran las demandas y responsabilidades crticas del municipio (recoleccin de residuos,
alumbrado pblico, control de obras particulares, etc.). Por ejemplo, hoy tiene el mismo rango
la persona encargada de fiscalizar que todas las obras de la ciudad cumplan con la normativa
de planeamiento urbano (con las responsabilidades, incluso penales, que conlleva) que la
persona encargada de promover emprendimientos asociativos en la economa social.
En el plano nacional que describe el autor, quizs la heterogeneidad en el nmero de
secretaras, subsecretaras y direcciones nacionales no resulte un problema en s mismo, sino
que se deba a la naturaleza de la funcin de produccin de los bienes y servicios que presta
el Ministerio. Por ejemplo, mientras que Economa tiene que prestar varios servicios
heterogneos que requiere de una conduccin poltica especializada (comercio, finanzas,
hacienda, planificacin, administracin, etc.), Trabajo tiene solo un par de grandes reas de
servicios (fiscalizacin laboral y promocin del empleo). Esto podra justificar la diferencia en el
nmero de secretaras.
En materia de mercado de trabajo de la APN, la segmentacin que destaca el autor es
un fenmeno de gran relevancia.
Existen grandes bolsones de potenciales desocupados que se esconden en los planteles
pblicos y que estn protegidos del mercado laboral privado. Planteo como hiptesis que
estos bolsones son ms grandes a medida que bajamos en el nivel de gobierno y nos
acercamos ms al territorio. Es decir, la desocupacin encubierta con empleo pblico es mayor
en el plano municipal que en el provincial, y mayor en el provincial que en el nacional.
En la provincia de Corrientes, las elecciones para cargos ejecutivos y legislativos son
momentos clave para el ingreso al plantel pblico al menos por dos vas. La primera es la
incorporacin de personal en condiciones precarias (contratos, planes, etc.). Los puestos son
utilizados como moneda de cambio para obtener el apoyo poltico de movimientos y punteros
barriales, en una provincia en la que el empleo y la inclusin laboral son preocupaciones
sociales primordiales. La segunda son los pases a planta masivos, por los cules aquellos
empleados precarizados, que vienen de distintas gestiones y negociaciones electorales, pasan
a engrosar la planta permanente. A pesar de que la normalizacin laboral es necesaria y
deseable, la bsqueda del efecto electoral muchas veces hace que sean realizadas de maneras
poco proclives a fortalecer la carrera administrativa.
En la MCC existen 4 tipos de situacin de revista bsicas: planta permanente (36% de los
agentes), contratos temporarios (7%), Plan Neike Chamigo (24%) y Programa Argentina Trabaja
(33%)
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. Los ltimos dos son esquemas de alta precarizacin con gran intensidad de uso en
perodos pre y pos-eleccionarios.
Es de notar la poca atencin que otorga el autor a la institucin de la estabilidad laboral
del empleado pblico. Al fin de cuentas, el crculo electoral ingresopase a planta solo redunda
en engrosamiento de las nminas debido a que, una vez en planta permanente, ya no es tan
fcil despedir a un agente.
Como menciona el autor, en la MCC la escasez de perfiles tcnicos se hace sentir en
todas las reas funcionales. Faltan mdicos, ingenieros, arquitectos, asistentes sociales, etc. En
particular, las Direcciones y Jefaturas de Departamentos y Divisiones son difciles de cubrir con
personal de planta, ya que estos carecen de las capacidades de conduccin necesarias. Por
otro lado, abundan los perfiles bsicos con capacidades para cadetera, limpieza, trmites
administrativos bsicos, etc.
Los jefes de rea carecen de herramientas para administrar y motivar sus recursos
humanos. Recientemente, en la MCC se ha derogado de facto la posibilidad de establecer
aumentos salariales por Resolucin del Intendente. Este mecanismo, ampliamente utilizado en
la gestin anterior, facilitaba usos discrecionales que muchas veces no se corresponda con su
objetivo. Las desviaciones en su uso generaban problemas que iban desde la heterogeneidad
en las remuneraciones para cargos similares en distintas reas hasta reductos de clientelismo
internos. Adems, tenan un impacto presupuestario de magnitud. Sin embargo, tambin
permita a los encargados de rea negociar extensiones de jornadas, aumentos por
productividad e incorporacin de personal calificado all donde era necesario. Una
consecuencia inmediata result ser un esfuerzo de las diferentes secretaras para reformar y
ampliar sus organigramas, creando jefaturas que puedan ser otorgadas como premio o
incentivo a los empleados ms productivos (aunque no se correspondan con funciones reales
de jefatura).
Aunque la cuestin del financiamiento es una parte fundamental de cualquier
diagnstico integral de la Administracin Pblica como el que busca el autor, considero que el
tratamiento que se le da en el artculo comentado podra ampliarse. No es fcil decir qu
proporcin de bienes pblicos, intermedios y privados debe prestar el estado sin caer en
economicismos del tipo neoclsico. Incluso limitndonos a argumentos econmicos podramos
decir que hay muchos bienes privados que deberan prestarse en pos del desarrollo econmico
(como subsidios a las tasas de inters a determinados sectores, promocin de exportaciones
no tradicionales, etc.) o de criterios de justicia social (como las transferencias condicionadas
tipo Asignacin Universal por Hijo o PROGRESAR). Adems, no se indagan las causas de estos
resultados.
En materia de interaccin con actores sociales pasa algo similar: no recibe una atencin
tan profunda del autor como los temas de estructura organizativa y mercado de trabajo. Sin
embargo, las conclusiones son contundentes: el aparato decisorio del estado se encuentra
fragmentado y la capacidad regulatoria del mismo es dbil. Ello conduce a que el estado
carezca de capacidad para mejorar situaciones de fallas de mercado y existan prcticas de
captura de reguladores.
Esto se hace ms relevante en el contexto de privatizacin y desregulacin en que se
encontraba el pas a principios de los 90. En relacin a esto ltimo, considero til que cada

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Ordenados en grado creciente de precarizacin.
cierto tiempo se plantee en la opinin pblica la cuestin de qu servicios debe prestar y qu
servicios debe dejar de prestar el estado. Por ejemplo, es comn que los municipios de
Corrientes cuenten con un matadero municipal. Los mismos se crearon hace muchas dcadas
para garantizar el abasto local de carne, en pocas en que la provisin no estaba garantizada
por el mercado. Hoy en da, cuando ya no son necesarios, estos establecimientos siguen
abiertos, generando gastos operativos y sin ningn perfil de sostenibilidad econmica en su
actividad. Cerrarlos implica privar de su fuente de trabajo a un buen nmero de personas, un
costo poltico que nadie quiere asumir. Por otro lado, el pndulo ideolgico hoy no es muy
favorable a una privatizacin. Por ello surge la necesidad de ensayar soluciones alternativas. En
la Ciudad de Corrientes se intenta utilizar el matadero como herramienta de desarrollo de
cadenas crnicas, prestando servicios a pequeos productores de la agricultura familiar. Ms
all de esto, el hecho de que estos espacios persistan es un ejemplo de cmo las dependencias
pblicas, una vez creadas, se constituyen en grupos de inters enfocadas en su propia
supervivencia y con mucha capacidad poltica para resistir decisiones racionales que atenten
contra la misma.
Las estrategias y lneas de accin propuestas para la reforma son consistentes con el
aparato conceptual utilizado y el diagnstico propuesto. Una de las posibles crticas que se les
puede realizar es su abstraccin respecto de las causas ltimas o, al menos, no-tan-prximas
de los problemas encontrados. Estos corresponden a funcionamientos institucionalizados de
larga data: reglas formales, rutinas organizacionales, culturas administrativas, procedimientos
informales, etc. Estas instituciones pueden entenderse como un resultado de equilibrio entre
distintas fuerzas sociales o coaliciones en pugna: partidos polticos y sus bases electorales,
empleados pblicos y sus sindicatos, grupos econmicos locales y extranjeros de distintos
sectores econmicos (agro, industria, comercio, servicios pblico, etc.). Y por ende, es difcil
pensar que la reforma pueda llegar muy lejos si no cambian los equilibrios de poder
estructurales. En ese sentido, podra entenderse la reforma del estado de los 90 como la
consecuencia de la transformacin en el modelo de acumulacin que se vino gestando en el
pas desde mediados de los 70, y que implic la cada de la industria nacional y el ascenso de
los capitales extranjeros, entre otros aspectos. La causalidad tambin puede ser inversa: las
polticas implementadas desde el estado pueden cambiar el rumbo del modelo de
acumulacin. La experiencia de la ltima dcada quizs pueda entenderse de esta manera.