Allison Modelos Conceptuales y La Crisis de Los Misiles Cubanos

<
GRAHAHT . ALJJSON.
2. Modelos conceptuales y
la crisis de los misiles cubanos* *
L
A CRISIS DE los misiles cubanos fueun acontecimiento crucial.
En octubre de1962, durantetrecedas, existi laprobabili-
dad dequeperecieranms vidas humanas quenuncaantes en la
historia. Dehaber ocurrido lo peor, lamuerte decienmillones de
americanos, ms de cienmillones derusos y millones deeuropeos
habra hecho parecer insignificante los desastres naturales y las
crueldades humanas anteriores. Dadalaprobabilidaddel desastre
-queel PresidenteKennedy estim "entre1 de3 y 3 de 3"- setie-
nelasensacin dequeescapamos demilagro.
1
Este suceso simbolizaun hecho central denuestraexistencia,
aunqueslo sepuedaimaginar parcialmente. Si las decisiones y
acciones delos gobiernos nacionales pueden desatar tales conse-
cuencias, es necesario entonces quelos estudiosos del gobierno y
los mismos gobernantes piensen seriamenteen estos problemas.
Unamejor comprensin delacrisis dependeen partedeunama-
yor informaciny deunanlisis ms riguroso delaevidenciaexis-
tente. El presenteestudio tiene, entresus propsitos, contribuir
aesteesfuerzo. Lacrisis delos misiles sirvebsicamente depre-
texto paraunainvestigacinms general.
El estudio partedelapremisadequeunamejor comprensin
deacontecimientos de estaclaserequierequelos investigadores
* Publicado originalmente con el ttulo "Conceptuis Modek and tbe Cuban Missils
Crisis'', en The American Politkal Science Review, LXIII, no. 3, 1969, pp. 689.718. Tra-
duccin al espaol de Margarita BojaliL
>Theodore Sorensen, Kennedy (NewYork, 1965), p. 705.
[119J
120 GRAHAM T. ALLISON
seanms conscientes deia-natwalezadelo^ueyatraenenmente
cuando comienzansuanlisis. Qu vey juzgacadaanalistacomo
importantees funcin no slo delaevidenciadelos sucesos ocu-
rridos sino tambin delas "lentes conceptuales" conquelaexa-
mina. El propsito principal de esteensayo es explorar algunas de
los supuestos fundamentales queempleanlos analistas paraestu-
diar los problemas deconductagubernamental, especialmenteen
asuntos militares y depolticaexterior.
El argumento general puederesumirseen tres proposiciones:
1. Los analistas piensanlos problemas depolticaexterior y
militar apartir demodelos conceptuales engranparteim-
plcitos, pero con consecuencias importantes parael conte-
nido desus afirmaciones.
1
Los anlisis actuales depolticaexterior no sonni sistem-
ticos ni poderosos. Pero al examinar cuidadosamente las
explicaciones delos analistas, aparecenvaras similitudes
fundamentales. Sus explicaciones muestrancaractersticas
bastanteregulares y predecibles. Estapredecibilidad sugie-
reunasubestructura. Las regularidades reflejanlos supues-
tos del analistaacercadelanaturalezadelas cuestiones, las
categoras dedefinicin delos problemas, los tipos deevi-
denciarelevantes y las condiciones determinantes delos
hechos. Laprimeraproposicin es quelos conjuntos desu-
puestos constituyenmarcos dereferenciabsicos o mode-
los conceptuales, desdelos cuales los analistas preguntany
responden: Qu ocurri? Por qu ocurri? Qu ocurri-
r?
3
Tales supuestos soncentrales enlas actividades deex-
*En el intento de comprender problemas asuntos de poltica exterior, los analistas
emprenden una serie de tareas relacionadas, pero distintas desde el punto de vista de la
lgica: a) clescripcin, b) explicacin, c) fjrediccion, d) evaluacin, e) recomendacin. Este
ensayo se centra principalmente en la explicacin (y por impttcacion, en la prediccin).
* Este ensayo no sostiene que los analistas de poblica exterior hayan desanoHado al-
guna teorfe satisfactoria, probada empfricamente, por sostener que las explicaciones pro-
ceden en trminos de modelos conceptuales implcitos. En este ensayo, cuando se usa la
palabra "modelo'', sin calificativos, debe leerse "esquema conceptual".
3
MODELOS CONCEPTUALES Y LA CRISIS DE LOSMISILES 121
plicaciny prediccin. Al intentar explicar un suceso ideter-
minado, el analistano selimitaadescribir el estado del mun-
do queorigin el suceso. Lalgicadelaexplicacin exige
distinguir las determinaciones importantes, decisivas del he-
cho.4 Ms an, cuando predominalalgicadeprediccin, los
analistas debendar cuentabrevementedelas distintas varia-
bles quedeterminanel suceso. Los modelos conceptuales
sonlas redes queel analistahace pasar por todo el material
con el fin deexplicar unaaccin o decisin particular y que
aprendeacolocar endeterminados estanques, aciertas pro-
fundidades, paraatrapar los peces quepersigue.
2. No obstantediversas formas y variantes, lamayoradelos
analistas explican(y predicen) laconductadelos gobiernos
nacionales en trmmos^de^ffTntjcle^^
denominado aqu Modelo dePolticaRacional o ModeloI .
5
A partir de estemodelajcojiceptual, los analistas injeatan
entender los sucesos como acciones ms o menos delibera-
das degobiernos nacionales unitarios. Paraestos analistas,
el objetivo deunaexplicacin es mostrar cmo unanacin
o ungobierno pudo haber escogido laaccin encuestin,
dado el problemaestratgico queenfrentaba. Por ejemplo,
al examinar el problemaqu planteabalainstalacinsovi-
ticademisiles enCuba, los analistas demodelos polticos
< Para el propsito de este argumento tendremos que aceptar la caracterizacin de
Cari O. Hempet de la lgica de la explicacin: una explicacin "responde a la pregunta Por
qu ocurri el fenmeno expicado? demostrando que el fenmeno fue consecuencia de
circunstancias particulares, especificadas en Cl, C2, C3, de acuerdo con tas leyes L l , L2,
L3. Al hacer notar esto, el argumento demuestra que, en las circunstancias dadas y segn
las leyes de que se trata, se debut esperar que ocurriera el fenmeno; y es en este sentido
que la explicacin nos permite cnnprender porque ocurri el fenmeno". Aspeas ofScien-
tific Explanation (NewYork, 1965), p. 337. Aunque se pueden distinguir diversos patrones
de explicacin, a saber, Ernest Naget, The Structurc of Science: Probkms in the Lape of
Scientiftc Explanation, (New York, 1961), las explicaciones cientficas satisfactorias compar-
ten esta lgica bsica. En consecuencia, la prediccin est implcita en la aplicacin.
Esbozos anteriores de este argumento han provocado acaloradas polmicas acerca
de los nombres adecuados para estos modelas. Si se eligen nombres del lenguaje comn
se favorece la confusin tanto como la facilidad. Quiz sea mejor pensar en estos modelos
como los modelos I, II yIII.
122 ORAHAM T. ALLISON
racionales tratandedemostrarporqu ste erfcain acto ra-
cional desdeel punto devistadelaUninSovitica, dados
sus objetivos estratgicos.
3. Hay dos modelos conceptuales "alternativos", quedanpie
aunamejor explicaciny prediccin. Enel presenteestu-
dio sedenominanrespectivamenteModelo de Proceso Or-
ganizacional, Modelo I I , y Modelo dePolticaBurocrtica,
Modelo I I I .
Aunqueel marco dereferenciahabitual es til paravarios
propsitos, es tambin evidentequesele debecomplementar, si
no sustituir, conlos marcos dereferenciaquecentranlaatencin
enlamagnituddelas organizaciones y enlos actores polticos
involucrados enel proceso poltico. El corolario del Modelo I es
que sucesos importantes tienen causas importantes. Por
ejemplo, queorganizaciones monolticas llevanacabo grandes
acciones por grandes razones. Estejuicio se debeequilibrar con
laapreciacin dequea) las entidades monolticas son "cajas ne-
gras" quetienendiferentes mecanismos enunaestructuradeto-
madedecisiones altamente diferenciada, y b) quelas grandes
empresas sonlaconsecuenciadeinnumerables acciones peque-
as, frecuentemente enconflicto, efectuadas por individuos ubi-
cados endistintos niveles desus organizaciones burocrticas,
con diversas concepciones, slo parcialmentecompatibles, acer-
cadelos objetivos nacionales, los objetivos organizacionales y
los objetivos polticos.
Desarrollos recientes enel campo delateoradeorganizacio-
nes proporcionanlas bases parael segundo modelo. Segnste,
lo queel modelo I consideraenlacategorade"actos" y "eleccio-
nes" sonenrealidadlos productos de grandes organizaciones que
funcionande acuerdo con ciertos patrones decomportamiento. Al
tratar el problemadelos misiles soviticos en Cuba, el analistadel
modelo tratadeidentificar las organizaciones involucradas y de
revelar los patrones deconductaorganizativaqueoriginaronlaac-
cin. El tercer modelo secentraenlapolticainternadeungo-
bierno. Los acontecimientos depolticaexterior no seentienden
como elecciones ni como resultados. Seles clasificacomo desen-
laces dejuegos distintos y sobrepuestos denegociacin entreju-
gadores con distintas posiciones jerrquicas enel gobierno nacional.
Al confrontar el problemaque planteabanlos misiles soviticos en
Cuba, el analistadel modelo I I I buscarevelar las percepciones,
motivaciones, posiciones, poder y maniobras delos jugadores im-
portantes queprovocaronel desenlace.'
Unametforacentral ilustralas diferencias entre estos modelos.
Lapolticaexterior frecuentemente hasido comparadacon juga-
das, secuencias de jugadas y juegos deajedrez. Si uno estuvieral i-
mitado amirar enunapantallalaproyeccin delas jugadas sin
tener informacin acercadecmo semovieronlas piezas, uno de-
ducira-como haceel modeloI - que cadaajedrecistamuevelas
piezas segn planes y maniobras dirigidas aganar el juego. Pero,
despus demirar varias partidas, el observador serio podraima-
ginar unpatrn dejuego y considerar lahiptesis dequeel jug-
En trminos estrictos! los "resultados" que estos tres modelos intentan explicar son
esencialmente las acciones de gobiernos nacionales, es decir, la suma de las actividades de
todos los individuos empleados por un gobierno cuyos actos pueden influir en una cues-
tin. Estos modelos no centran su atencin en un estado de cosas, es decir, en una des-
cripcin completa del mundo, sino en la decisin e impiementacin nacionales. Harotd y
Margaret Sprout establecen claramente esta distincin en "Environmental Factors on tne
Study of International Potitics", en James Rosenau, (editor), International Poltcs and Fo-
reipx Polky (Glencoe, Illinois, 1961), p. 110. Esta restriccin excluye tas explicaciones que
se basan principalmente en los trminos de tas teoras de los sistemas internacionales. Sin
embargo, esta restriccin no es estricta, ya que se han producido pocas explicaciones in-
teresantes de sucesos en la poltica exterior en ese nivel de anlisis. Segn David Singer,
"La nacin-estado nuestro actor fundamental en tas relaciones internacionales... es clara
y trariirionalrnente la que ms ha ocupado la atencic de tas estudiantes occidentales y es
la que domina todos los textos empleados en tas universidades anglo-parlantes." David
Singer, Tne Level of Anarysis Probiemin International Retalios", Klaus Knorr y Sidney
Verba (editores), The International Syitem(Princeton, 1961). De igual manera, la revisin
de Richard Brody de tas tendencias contemporneas en el estudio de tes relaciones inter-
nacionales encuentra que "los investigadores han terminado por centrar su atencin en
ios actos de tas naciones. Esto es, todos se centran en el (xmportamiento de tas naciones
en algn aspecto. Con un inters comn por dar cuenta de la conducta de tas naciones,
existen prospectos d establecer un marco de referencia comn."
o
dor no es un individuo aislado, sino ms bienuna' alianzabastante
laxadeorganizaciones semi-independientes, que mueven cada
unasus piezas segn procedimientos operativos, todos estandari-
zados. Por ejemplo, varios conjuntos de piezas podran moverse
por turnos, cadauno segn unarutina, las torres del rey, los alfiles
y los peones atacando sin cesar al adversario segn unplanfijo.
Todavams, el esquemade juego podrasugerir aun observador
serio queciertos jugadores especficos, conobjetivos especficos,
pero conpoder igual sobrelas piezas, estuvierandecidiendo las
jugadas como resultado deunanegociacin colegiada. Por ejem-
plo, lamovidadelatorrenegrapodracontribuir alaprdidade
un caballo negro sin unagananciaequiparableparael equipo ne-
gro, pero latorrenegraseconvertiraenel guardin principal del
"palacio" enel otro lado del tablero.
No es aqu el lugar paradesarrollar y sostener plenamenteun
argumento tan general.
7
Las tres secciones siguientes simplemente
delinean cadamodelo conceptual, lo articulanenunparadigma
analtico y, finalmente, lo empleanparaformular unaexplicacin.
Cadamodelo es aplicado al mismo suceso: el bloqueo americano
deCubadurantelacrisis delos misiles.* Las "explicaciones alter-
nativas" del mismo hecho ilustran las diferencias entrelos mode-
los * Unadecisin crucial, tomadapor unpequeo grupo de
hombres enel contexto de amenazaextrema, es el caso del mo-
delo depolticaracional por excelencia. Las dimensiones y facto-
7
Para ua mayor desarrollo y sustentacin de estos argumentos vase el estudio mas
amplio del autor, Burtaucracy and Poiicy: Conceptual Modeh and Ote Cuban Mutile Cli-
ses (publicado en 1971). En su forma abreviada, el argumento debe parecer demasiado
parco. Los Hroitcs de espacio obligaron a omitir muchas reservas y refinamientos.
En ta presente edicin, las explicaciones resultantes de ios tres modelos para el es-
tudio de caso del bloqueo americano a Cuba, en ocasin de la crisis de los misiles cubanos,
estn agrupados en el Apndice de este volumen. (N. deE.).
Cada uno de los tres "retratos instantneos de los casos" despliega el trabajo de un
modelo conceptual tal como se ie apca para explicar el bloqueo americano de Cuba. Pero
estos tres cortes son sote todo ejercicios para la generacin de hiptesis ms que para la
prueba de tas hiptesis. Estos relatos pueden ser confusos, especialmente cuando se les
separa de un estudioms amplio. Las fuentes de estos relatos incluyen el registro pblico
completo adems de un gran nmero de entrevistas con los que participaron en la crisis.
MODELOSCONCEPTUALESY LA CRISISDE LOSMISILES 125
res querevelanlos modelosI I y I I I en este caso sonpor tanto pap-*
ticularmente sugerentes. Laseccinfinal del ensayo discutecmo
sepuedenrelacionar los tres modelos y cmo sepuedenenrique-
cer paragenerar predicciones.
El Modelo I : Poltica Racional
ILUSTRACIN DEL MODELO DE POLTICA RACIONAL
Dndeest laclavedelaperplejidad queprovoc el New York
Times al dar lanoticiadel emplazamiento sovitico enCubadeun
sistemademisiles antibalstico? * Lapregunta, como laplante el
Times, buscabaaveriguar qu objetivo persegualaUninSovitica
al asignar cantidades dedinero tan grandes a estesistemadearma-
mento, enel momento mismo quepromovael relajamiento dela
tensin entrelas dos naciones. En palabras del presidenteJohnson,
"laparadojaes que esto [el emplazamiento sovitico deun sistema
demisiles antibalstico] Sucedajusto cuando existe abundanteevi-
denciadequecomienzaaceder el antagonismo recproco."
10
La
cuestin preocupabaporqueel emplazamiento sovitico demisiles
antibalsticos, y laevidenciadelas acciones soviticas enpro deuna
menor tensin entre ambas naciones, provocabanunainterrogante
queel modelo implcito expresarapreguntando, qu objetivo po-
dratener enlamirael gobierno sovitico al haber escogido el de-
sarrollo simultneo de estos dos tipos deaccin? Estapreguntaes
posibleslo si el analistatratadeestructurar los sucesos como elec-
ciones intencionales de actores coherentes.
Cmo intentanlos analistas explicar lacolocacin demisiles
soviticos en Cuba? Laexplicacinms ampliamentecitadade
estehecho fueofrecidapor ArnoldHorelick y Myron Rush," so-
vietlogos deRAND, concluyeronque"laintroduccin demisi-
*New York Tunes, 18 de febrero, 1967. .
>Ibid. '
'i Arnold Horelick y Myron Rush, Strategjc Power and Soviet Foreign Poiicy (Chica-
go, 1965). Basado en A. Horelick, The Cuban Missile Crisis: An Anatysis of Soviet Cal-
cuiations and Behavior", World Potics (abril, 1964).
o
les estratgicos enCubafuemotivadaprincipalmentepor-el deseo
sovitico dereducir... el granmargendesuperioridadestratgica
delos Estados Unidos."
a
Cmo llegaronaestaconclusin? Al
estilo deSherlock Holmes, seleccionaronvaras caractersticas
sobresalientes delaaccin y las emplearoncomo criterio para
probar laconsistenciainternadelas hiptesis alternativas acerca
delos objetivos soviticos. Por ejemplo, lamagnitud del desplie-
guesovitico y el emplazamiento simultneo demisiles dealcan-
ceintermedio ms caros, ms visibles, as como demisiles de
mediano alcance, excluyeunaexplicacin delaaccin entrmi-
nos deladefensadeCuba. Si estefuerael objetivo, sepodra
haber asegurado ladefensadelaislacon unnmero mucho me-
nor demisiles demediano alcance. Suexplicacin es unargu-
mento que buscadefinir el objetivo, paradespus interpretar los
detalles del comportamiento sovitico como unaeleccinmaxi-
mizadoradevalores.
Cmo explicanlos analistas queocurrieralaPrimeraGue-
rra Mundial? Segn Hans Morgenthau, "laPrimera Guerra
Mundial tuvo suorigenexclusivamenteenel miedo aqueseal-
terarael balanceeuropeo depoder."
u
Enel periodo anterior a
laguerra, laTripleAlianzaguardabaunequilibrio precario con
laTriple Entente. Si cualquieradelas dos combinaciones depo-
der llegabaaganar unaventajadecisivaenlos Balcanes, podra
ganarlatambin enel balancedepoder global. "Estemiedo",
afirmaMorgenthau, "dio lugar aqueAustriaenjulio de1914,
arreglaradeunavez por todas sus cuentas pendientes con Ser-
bia, ehizo queAlemaniaapoyaraincondicionalmentealos aus-
tracos. El mismo miedo hizo queRusiay Franciaapoyaran
respectivamenteaSerbiay Rusia"." Cmo puederesolver Mor-
genthau esteproblemacontantaseguridad? Imponiendo alain-
./
"Horelick y Ruth, Strategic Power and Soviet Foreipi Poiicy, p. 154.
UHani Morgenthau, Poks Amone Nations (3a ed.; NewYork, 1960), p. 191.
M/tf.,p. 192.
formacin un"perfil racional".
15
Sostienequeel valor de .estem-
todo, consisteenque"atribuyedisciplinaracional alaaccin y
creaunacontinuidad asombrosaenpolticaexterior, haciendo que
lapolticaexterior americana, britnicao rusaaparezcancomo
momentos deunaconexin inteligentey racional... apesar delos
diferentes motivos, preferencias y cualidades morales e intelectua-
les delos sucesivos estadistas."*
El ensayo deStanley Hoffman, "Restraints andChoices in
American ForeignPoiicy" secentratpicamente enlas "fuerzas
profundas": el sistemainternacional, laideologay el carcter na-
cional, queconstituyen restricciones, lmites y anteojeras.
17
Slo en
un segundo momento tomaencuentalas decisiones. Al explicar
los hechos particulares, aunque hacehincapi enlapresin delas
circunstancias, secentraenlas elecciones delas naciones. Explica
laconductaamericanaenel SurestedeAsiacomo unaeleccin
razonabletendientea"degradar estaalianzaconcreta(SEATO)
paradar preeminenciaalaparticipacin directadelos Estados
Unidos", bajo larestriccin deque"uno seatapor sus propios
compromisos y secomprometepor sus propios errores."" Con
mayor frecuencia, Hoffman descubrelaconfusin o lacontradic-
cin enlaeleccin deunanacin. Por ejemplo, explicalapoltica
delos Estados Unidos hacialos pases subdesarrollados como "es-
quizofrnica."
1
' Y llama"reconstruccin imaginativa" al mtodo
queempleaparaexplicar las acciones como decisiones racionales
(o irracionales).
28
Ladisuasin es el problemafundamental delaliteraturaes-
tratgicacontempornea. El libro Strategy of Conftict deThomas
Md., p. 5.
lbid., pp. 5-6.
1 7
Stanley Hoffmann, Daedalus (Otoo, 1962); reimpreso en The State of War (New
York, 1965).
Ibid., p. 171.
**Ibid., p. 189.
"De acuerdo con Robert Maelver, vase Stanley Hoffmann, Contemporary Theory
in International Relations (Englewood Chffs, 1960), pp. 178-179.
o
JkheXJing formulstyarias propuestas sobreladinmicadeladisua-
sin enlaeranuclear. Unadelas propuestas ms importantes se
refierealaestabilidadenel balancedel terror: enunasituacin
demutuadisuasin, laprobabilidaddeunaguerranuclear sere-
duceno por el "equilibrio" (lameraigualdaddelasituacin) sino
por laestabilidaddel balance, es decir, por el hecho dequeningn
contendiente puede, atacando primero, impedir al otro regresar el
golpe.
21
Cmo sostieneSchelling su propuesta? Laconfianzaen
su tesis no se basaenel estudio inductivo deungrannmero de
casos sucedidos, sino endos clculos. Enunasituacin de"equi-
librio" vulnerableexistenvalores tales quemotivaran auncon-
tendienteracional aatacar primero, por ejemplo paradestruir las
posibilidades deque el enemigo paseal contraataque. Enun
"equilibrio estable", donde no importaquien ataqueprimero y
cadauno tiene aseguradalaposibilidad de atacar asuvez provo-
cando daos inaceptables, ningn agenteracional podra escoger
unamedidasemejante(yaqueesaopcin enrealidadequivalea
escoger el homicidio mutuo). Aunque esteclculo guaimplcita-
menteel pensamiento estratgico contemporneo, Schelling ad-
mite explcitamente que lateora estratgica descansaenun
modelo. Afirmaqueel fundamento deunateoradelaestrategia
es "el reconocimiento deuncomportamiento racional (no slo un
comportamiento inteligente), motivado por el clculo consciente
delas ventajas, clculo queasuvez se basaenun sistemaex-
plcito devalores, concoherenciainterna."
22
En estos ejemplos delaliteraturareciente, sobresalenlas si-
militudes entre analistas dedistintos estilos cuando seles pideque
ofrezcanexplicaciones. Cadauno dapor hecho quehay queexpli-
car unaaccin, es decir, larealizacin dealgnpropsito o inten-
cin. Cadauno dapor hecho quelaaccin se escogecomo una
1 1
Thomas Schelling, The Smuegy ofConflict, (New York, 1960), p. 232. A. Wohls-
teuer formul esta propuesta antes en "The Delicalc Balance of Terror", Foreign Affairs
(enero, 1959).
2 2
Schelling, op. cit., p. 4.
respuestacalculada-a-tinproblemaestratgico. Paracadauno, la
explicacin consisteenmostrar el objetivo queperseguael go-
bierno al ponerseenacciny cmo suaccin eraunaopcin ra-
zonable, dados los objetivos de la nacin. Este conjunto de
premisas es caracterstico del modelo depolticaracional. Afirmar
queel modelo I es el marco dereferenciahabitual no implicane-
gar las diferencias evidentes entrelos intereses delos sovietlo-
gos, los historiadores de la diplomacia, los tericos de las
relaciones internacionales y los estrategas. Las diferencias entre
los trabajos de Hans Morgenthau, Stanley Hoffmanny Thomas
Schelling no podan ser ms claras. Sin embargo, darsecuentade
hastaqu punto se basacadauno enel modelo I revelalas simili-
tudes bsicas entreel mtodo deMorgenthaude"representacin
racional" (rational reenaetment), el deHoffmannde"reconstruc-
cin imaginativa" (imagmative reconstntetion), y el deSchelling de
"solucin vicariadeproblemas" (yicarious problem solving). Y nos
muestrael parecido defamilia entrelos "estadistas racionales" de
Morgenthau, el "jugador deruleta" deHoffmann, y el "terico de
juegos" deSchelling.
25
Lamayor partedelos analistas (y delos legos) contempor-
neos trabajapredominantemente -aunquecasi siemprede manera
implcita- enlos trminos de estemodelo cuando tratandeexpli-
car los asuntos exteriores. Es ms, quelos sucesos enlos asuntos
exteriores seanlos actos delas naciones pareceun supuesto tan
fundamental enlaformade pensar los problemas, quenormal-
mentesehapasado por alto estemodelo subyacente: explicar un
suceso enpolticaexterior significasimplementedemostrar cmo
pudo el gobierno haber escogido esaaccin de maneraracional.
24
Estos breves ejemplos ilustrancinco usos del modelo. No es po-
sibleaqu probar quelamayoradelos analistas piensanengran
a
Vase Morgenthau, op. c., p.5; Hoffmann, Contemporary Theory, pp. 178-179;
Hoffmann, "Roulette in the Cellar", The State of War, Schelling, op. cit.
2 4
El estudio ms amplio examina varias excepciones a esta generalizacin. El exce-
lente ensayo de Sidney Verba "Assumptions of Rationality and Non-Rationality in Models
o
medidaentrminos del modelo depoltica, racional Tampoc~e*
posibleilustrar el rango deaplicacindel marco dereferencia. Mi
propsito es, ms bien, transmitir al lector unacomprensin del
modelo y unreto: dejarlo queexaminelaliteraturaqueconoce
mejor y queelaboresupropio juicio. Lacaracterizacin general
del modelo depolticaracional puedeprecisarse mejor al cons-
truirlo como un"paradigmaanaltico" enel sentido tcnico desa-
rrollado por Robert K. Merton enlos anlisis sociolgicos.
25
La
sistematizacin delos supuestos, conceptos y enunciados bsicos
delos analistas del modelo I mostrar claramentelafuerzacarac-
tersticade esteestilo deanlisis. Articular unmarco derefe-
renciaengranparteimplcito es por fuerzacaricaturizar. Pero
lacaricaturapuedeser instructiva.
El Paradigma de la Poltica Racional
I . UNIDAD BSICA DE ANLISIS:
LA POLTICA COMO ELECCIN RACIONAL
Los sucesos en asuntos exteriores sonentendidos como ac-
ciones elegidas por lanacin o por el gobierno nacional.
2
* El go-
bierno escogelaaccin que maximizalas metas y objetivos
of the International System" no es tanto una excepcin sino ms bien un acercamiento a
un problema algo distinto. Verba se centra en modelos de racionalidad e irracionalidad
de estadistas individuales: en Knorr y Verba, The International System.
2 5
Robert K. Merton, Social Theory and Social Structures (Edicin revisada y amplia-
da; NewYork, 1957), pp. 12-16. Considerablemente ms dbiles que un modelo terico
satisfactorio, los paradigmas representan un corto avance en esa direccin, ms all de los
modelos conceptuales implcitos, ms flojos. Ni los conceptos ni las relaciones entre las
variables se especifican tanto como para que de ellos se pueden deducir propuestas. Sin
embargo, el "anlisis paradigmtico'' encierra bastante promesa para clarificar y codificar
los estilos de anlisis en la ciencia poltica. Cada uno de los paradigmas planteados aqu
se puede representar rigurosamente en trminos matemticos. Por ejemplo, el modelo I
se presta a la formulacin matemtica siguiendo las lneas del "Betwvtoral Theory of Ra-
tionatity" Modets o/Man (NewYork, 1957) de Herbert Simn. Pero esto no resuelve el
problema ms dificil que es el del "clculo y la estimacin''.
* Aunque una variante de este modelo podra fcilmente ser fortuita, este paradigma
est planteado en trminos no-proba btlsticos. En la estrategia contempornea, a veces se
usa para predicciones una versin fortuita de este modelo; pero es casi imposible encon-
)
MODELOS CONCEPTUALESY LA CRISISDE LOS MISILES 131
estratgicos. Las "soluciones" aproblemas estratgicos sonlas ca-
tegoras fundamentales quepermitenal analistapercibir el hecho
querequiereexplicacin.
I I . MARCO CONCEPTUAL
A. Actor nacional. El agentees lanacin o el gobierno, con-
cebido como undecisor racional unitario. Esteactor tieneun
conjunto de metas explcitas (el equivalentedeunafuncin de
utilidad coherente), percibeel mismo conjunto deopciones y
tieneunamedidanicaparaestimar las consecuencias quere-
sultan de cadaalternativa.
B. El problema. Laaccin se escogecomo respuestaal problema
estratgico quelanacin enfrenta. Las amenazas y las oportuni-
dades quesurgenenel "mercado estratgico internacional" hacen
quelanacinacte. '
C. Seleccin estable. Lasumadelas actividades quelos repre-
sentantes deungobierno emprenden paratratar unproblema
constituyelo quelanacinhaescogido como su"solucin". Laac-
cin seentiendecomo unaeleccin constantey estableentrede-
senlaces alternativos (envez, por ejemplo, demuchas elecciones
parciales inmersas enunacorrientedinmica).
D. La accin como eleccin racional. Los componentes in-
cluyen:
1. Metas y objetivos. Laseguridadnacional y los intereses na-
cionales sonlas categoras principales paradefinir las metas
estratgicas. Los analistas raravez traducen metas y objeti-
vos estratgicos enunafuncin explcita deutilidad; sin
embargo, centransuatencin en metas y objetivos impor-
trar alguna explicacin de un suceso de poltica exterior que sea probabikstica una y otra
vez. Las analogas entre el modelo I y el concepto de explicacin desarrollado por R. G.
Coiyngwoou, WilliamDray y otros "revisionistas'' entre los filsofas que se ocupan de la
filosofa critica de la historia no son accidentales. Para un resumen de la "posicin revi-
sionista'', vase Maurice Mandelbaum, "Histrica! Explanation: The Problemof Covering
Laws", History and Theory (1960).
o
tantes y estimandemaneraintuitivalos pros y los confas
delos efectos secundarios.
2. Opciones, tos distintos cursos deaccin, queseconsideran
pertinentes paraabordar un problemaestratgico, configu-
ran lagamadeopciones.
3. Consecuencias. Laaprobacin de cadaalternativadesenca-
denar unaseriedeconsecuencias. Las consecuencias im-
portantes conllevan beneficios y costos respecto delas me-
tas y objetivos estratgicos.
4. Eleccin. Laeleccin racional maximizavalores. El agente
racional escogelaalternativadeaccin cuyas consecuen-
cias favorecensus metas y objetivos.
m. ESQUEMA DOMINANTE DE INFERENCIA
Esteparadigmaconduceaun esquemadeinferenciacomo ba-
seanalticay punto departidaexplicativo. Si unanacin llevaa
cabo unaaccin determinada, es porque debehaber tenido fines
paracuyarealizacinlaaccin representael medio ptimo. Con
estepunto departidael misterio seaclaraal revelar el esquema
intencional subyacente, enel cual el suceso encuestin es visto
como un medio maximizador devalores.
I V. PROPOSICIONES GENERALES
Ladesgraciadelacienciapolticaes queraramenteformulay
poneapruebasus proposiciones. "El anlisis paradigmtico", en
cambio, exigequelos trminos del anlisis seanexplcitos y lal-
gicadelaexplicacin searigurosa. Formularemos, solo parafines
ilustrativos, alguno delos principios bsicos empleados por los
analistas queusan estemtodo. El supuesto bsico delaconducta
orientadaalamaximizacin devalores generalas proposiciones
fundamentales delamayor partedelas explicaciones. Los princi-
pios generales puedenformularsecomo sigue: Laprobabilidad de
que sucedaunaaccin determinadasurgedeunacombinacin
)
MODELOS CONCEPTUALES Y LA CRISISDE LOSMISILES 133
- de: 1) los valores y objetivos fundamentales, 2) los cursos deac-
cin alternativos quesetomanenconsideracin, 3) los clculos
delas diversas consecuencias queresultande cadaalternativa, y
4) laapreciacin netade cadaunadelas diversas consecuencias.
Deaqu sededucendos proposiciones ulteriores:
A. Laprobabilidad de escoger unaalternativadeaccin sere-
ducey aumentaconformealos costos, es decir, amedida
quepierdenvalor las consecuencias esperadas o quedismi-
nuyelaprobabilidad dealcanzarlas.
B. Laprobabilidadde escoger unaalternativadeaccin au-
mentaconformesereducenlos costos, es decir, amedida
queaumentael valor del conjunio de consecuencias o au-
mentalaprobabilidad delograrlas.
27
V. PROPOSICIONES ESPECFICAS
A. La disuasin. Laprobabilidad decualquier ataquesedeter-
minaapartir delos factores considerados enlaproposicin gene-
ral. Combinadacon afirmaciones dehecho, estaes laproposicin
bsicadelasub-teoradeladisuasin.
1) Unbalancenuclear establereducelaprobabilidad deun
ataquenuclear. Esteenunciado sederivadel enunciado ge-
neral, adems del hecho confirmado dequelacapacidadde
un segundo ataquealteralos clculos del atacantepotencial
al aumentar laprobabilidad y los costos delas consecuen-
cias quepodran resultar del contraataque.
2) Unbalancenuclear estableaumentalas posibilidades de
unaguerralimitada. Esteenunciado sederivadel enuncia-
do general, adems del hecho confirmado deque, aunque
"Este modelo es antogo a la teora del empresario racional que se ha desarrollado
extensamente en las teoras econmicas de la empresa y el consumidor. Estas dos pro-
puestas especifican el "efecto de sustitucin". Es absolutamente preciso refinar esta mo-
delo y especificar las propuestas generales adicionales al traducirlo de la teora econmica.
o
aumentenlos costos deunintercambio nuclear, tmi>alance
nuclear establereducesignificativamentelaprobabilidad
de escoger tales consecuencias en respuestaaunaguerra
limitada. Por tanto, esteconjunto de consecuencias pesa
menos enel clculo.
B. Postura de fuerza sovitica. LaUnin Sovitica escogela
posturadefuerza(es decir, el emplazamiento dearmas) como un
medio paramaximizar los valores deladoctrinamilitar y delos
objetivos estratgicos soviticos. Estetipo depropuestasustenta
lainferenciadel secretario de defensaLaird, quienapartir dela
existenciadelos 200 SS-9s (misiles intercontinentales) llegaa
laafirmacin deque"no hay dudaquelos soviticos quieren
tener lacapacidadde atacar primero."
28
Variantes del Modelo de Poltica Racional
Esteparadigmapresentalas caractersticas del modelo racional en
sus versiones ms finas. Lamodernaliteraturadelaestrategiausa
estetipo demodelo. Los problemas y las presiones del "mercado
estratgico internacional" hacenprobablelaocurrenciade suce-
sos inflictivos. El actor internacional, quepodraser cualquier
actor nacional, es simplementeun mecanismo maximizador deva-
lores que pasadel problemaestratgico alasolucinlgica. Las
explicaciones y predicciones delamayor partedelos analistas de
asuntos exteriores sonbsicamente variantes de estemodelo "pu-
ro". Todos buscansituar laaccin dentro deunmarco derefer-
enciamaximizador de valores, dadas ciertas restricciones. Sin
embargo, puedeser til identificar las distintas variantes del pa-
radigma. Laprimeravariantesecentraenel actor nacional y su
eleccin enel contexto deunasituacin particular; en consecuen-
*New York Times, 22 de marzo, 1969.
)
MODELOS CONCEPTUALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 135
cia, los analistas limitan anms las metas, alternativas y conse-
cuencias quetomanencuenta. Por ejemplo, 1) las inclinaciones
nacionales o los rasgos depersonalidadreflejados enun"cdigo
operativo", 2) el inters enciertos objetivos, o 3) principios espe-
ciales deaccin querecalificany reducenlas "metas" o las "al-
ternativas" o las "consecuencias". Se explica entonces el
emplazamiento sovitico deABMs, aludiendo ala"obsesin por
la defensa" delos soviticos. Y unaaccinsoviticadeterminada
seexplicacomo expresin deunaregladeaccinespecficadel
cdigo bolcheviquedecomportamiento.
2
Unasegundavariante
secentraenel lder individual o grupo delderes, entendindolos
como unactor unitario que buscamaximizar sufuncin preferen-
cia! y cuyas caractersticas personales (o degrupo) puedenmodi-
ficar las alternativas, consecuencias y reglas deeleccin. Cuando
el involucramiento delos Estados Unidos enVietnames explica-
do como laconsecuencianatural delos principios depolticaex-
terior delaadministracin Kennedy-Johnson, laexplicacin sigue
estavariante. Por suparte, laterceravariante, ms compleja, ad-
mite que existendistintos actores dentro deungobierno, por
ejemplo, los halcones y las palomas, los militares y los civiles, pero
intentaexplicar (o predecir) un suceso aludiendo alos objetivos
del actor victorioso. As, por ejemplo, algunas historias delaGue-
rraFraidentifican primero las fuerzas delaluz y las fuerzas de
las tinieblas enel gobierno delos Estados Unidos, paraexplicar
despus las acciones americanas como unaconsecuencia delas
metas y percepciones delas fuerzas victoriosas delas tinieblas.
Cadaunade estas formas del paradigmaclsico constituyeuna
formalizacin deaquello enlo quelos analistas confanimplcita-
mente. Enlatransicin del modelo conceptual implcito al para-
digmaexplcito, sehaperdido mucho delariquezadelos mejores
usos de estemodelo. Pero el propsito al presentar demaneraal-
Vase Nathan Leites, A Study qfBobhevism(Gtencoe, Illinois, 1953).
O
13* GRAHAM T. ALLISON
go laxalos modelos conceptuales implcitos enunjuveLexplcito
es revelar lalgicabsicadelos analistas. Quiz algo delaartif-
cialidad querodeael enunciado del paradigmapuedaborrarseto-
mando en cuenta algunas de las adiciones y modificaciones
habituales empleadas por los analistas quepredominantemente
trabajandentro del modelo depolticaracional. Primero, alo lar-
go deun documento, los analistas sedesplazandeunavariantedel
modelo bsico aotra, en ocasiones apropindose entrminos ad
hoc de aspectos deunasituacin quesonlgicamente incompati-
bles conel modelo bsico. Segundo, enel curso delaexplicacin
dealgunos sucesos, aveces los analistas sedetienenenunacon-
tecimiento particular sobreel quetienenmuchainformacin y
lo despliegancontal detallequese creaunaimpresin dealeato-
redad. Tercero, habiendo empleado otros supuestos y categoras
al obtener unaexplicacino prediccin, los analistas presentansu
producto empaquetado enun convincentey limpio modelo depo-
lticaracional. (Estaadaptacin es favorecidapor los miembros de
lacomunidaddeinteligenciacuyaasociacin conlos detalles
deunproceso es considerable, pero percibenqueal poner un
acontecimiento enunmarco dereferenciaracional ms amplio
ser ms accesibleparasuaudiencia). Cuarto, al intentar ofrecer
unaexplicacin -particularmentecuando fallaunaprediccin ra-
cionalmenteproyectada- seinvocalanocin de"error". As, la
fallaenlaprediccin deuna"brechademisiles" es canceladacomo
un error sovitico al no sacar ventajadesuoportunidad. Estay
otras modificaciones permiten alos analistas del modelo I unadi-
versificacin mayor quelaquepodrasugerir el paradigma. Sin
embargo, esencialmente estas adaptaciones son agregados alal-
gicabsicade estos analistas.
) MODELOS CONCEPTUALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES 137
Modelo II: el proceso organkacional ^
Paraalgunos propsitos, puedeser til caracterizar laconducta
gubernamental como laaccin escogidapor undecisor racional
unitario concapacidaddecontrol central, completamente infor-
mado, y maximizador devalores. Pero estasimplificacin no debe
llevarnos adejar dever el hecho dequeun"gobierno" consiste
enunconglomerado deorganizaciones semifeudales, dbilmente
enlazadas, cadaunaconsuvidapropia. Los lderes del_gobierno
seencuentranformalmentey, hastacierto punto, dehecho, enla
puntadel conglomerado. Sinembargo los gobiernos percibenlos
problemas atravs delos sensores desus organizaciones. Parade-
finir sus alternativas deacciny calcular sus consecuencias, los go-
biernos dependen de la informacin que procesan las
organizaciones. Los gobiernos actan atravs delas rutinas ope-
rativas delas organizaciones. Se puede, por tanto, entender la
conductagubernamental segn un segundo modelo conceptual:
menos como elecciones deliberadas delderes y ms como pro-
ducto de grandes organizaciones quefuncionanconformeadeter-
minados patrones decomportamiento. Conobjeto deresponder
aunaampliagamadeproblemas, los gobiernos constandegran-
des organizaciones entrelas quesedistribuyelaresponsabilidad
de atender ciertas reas particulares. Cadaorganizacin seocupa
deunconjunto especial deproblemas y actademaneracuasi-in-
dependiente, pero sonpocos los problemas importantes que caen
exclusivamenteenel mbito decompetenciadeunanicaorga-
nizacin. En estesentido, cuando el gobierno tratacualquier pro-
blemaimportantesucomportamiento reflejay es el producto de
varas organizaciones, coordinadas parcialmentepor los directivos
gubernamentales. Los directivos puedeninducir pero no controlar
el comportamiento desus organizaciones. Parapoder realizar ru-
tinas complejas, es necesario coordinar laconductademuchos in-
dividuos. Lacoordinacin requiere procedimientos operativos
138 ORAHAM T. ALLISON
estandarizados, reglas deaccin. Paraestar-seguros dequeel
comportamiento decientos de personas podr conducir aunaac-
tuacin confiable, es necesario contar con"programas" estableci-
dos. Si los once jugadores de un equipo de ftbol deben
desenvolverse adecuadamenteencualquier circunstancia, cadaju-
gador no debe"hacer lo que creeque debe hacerse" o "hacer lo
quequeel capitn ledicesobrelamarchaque haga". Ms bien,
cadajugador debeejecutar los movimientos especficos deunaju-
gadapreviamenteestudiaday establecida, queel capitn simple-
menteinvocafrenteaunaciertasituacindel juego.
Un gobierno constaenunmomento dado devaras organiza-
ciones, cadaunacon unconjunto establecido deprocedimientos y
programas estandarizados deaccin. Paratratar unasunto enal-
gunacircunstanciaparticular, el comportamiento delas organiza-
ciones -y por consiguiente, del gobierno- est determinado por
rutinas establecidas conanterioridad alacuestin. Detodos mo-
dos, las organizaciones cambian. El aprendizajellevatiempo, es
gradual. El cambio organizacional dramtico ocurreslo en res-
puestaacrisis importantes. Las capacidades organizacionales exis-
tentes condicionan tanto el aprendizaje como el cambio.
Inspiradas enlateoradeorganizaciones, estas proposiciones ge-
nricas afirman simplementetendencias. Cadaunadelas proposi-
ciones debeser limitadapor condiciones del tipo "si las otras
cosas permanecenigual" y "bajo ciertas condiciones". Encircuns-
tancias particulares, las tendencias semantienenms o menos. En
situaciones especficas, lapreguntaimportantees: ms o menos?
En efecto, "las organizaciones" no forman unaclasems homog-
neaque"los slidos". Cuando los cientficos tratarondegenera-
lizar acerca de las propiedades de los "slidos", lograron
resultados similares. Los slidos tiendenaexpandirsecuando seca-
lle atan, pero algunos no lo hacen. Serequiere, por lo tanto, una
categorizacinms adecuadadelos distintos elementos agrupados
bajo el rubro de"organizaciones". Por otraparte, el comporta-
)
MODELOS CONCEPTUALESY LA CRISISDE LOSMISILES 139
miento deciertas organizaciones particulares parececonstde*
ablementems complejo queel comportamiento delos slidos.
Serequiereinformacin adicional sobrelas organizaciones con-
cretas paraespecificar ms el conocimiento desus tendencias.
Con independenciade estas dos observaciones precautorias, laca-
racterizacin delaaccin gubernamental como producto organi-
zacional (organizational output) difiere sustancialmente del
ModeloI . Por consiguientelos intentos de entender los proble-
mas depolticaexterior desde estemarco dereferenciaconduci-
rn aexplicaciones muy distintas.*
0
El paradigma del Proceso Organizacional
31
I . UNIDAD BSICA DE ANLISIS:
LA POLTICA COMO PRODUCTO DE UNA ORGANIZACIN
Los sucesos depolticainternacional sonproducto de procesos
organizacionales en tres sentidos. Primero, los sucesos sonenre-
alidad productos deorganizaciones. Por ejemplo laparticipacin
deChinaenlaguerradeCorea-esto es, el hecho dequesoldados
chinos dispararanasoldados delas Naciones Unidas al sur del Ya-
"La influencia de los estudios organizacionales sobre la actual literatura de asuntos
de poiftica exterior es mnima. Los especialistas en la poltica internacional no estudian la
teora organizacional. La teora organizacional ba comenzado a estudiar a las wganizacio-
nes como decision-makers solo recientemente y todavfe no ha producido estudios cooduc-
tstas de organizaciones de seguridad nacional desde una perspectiva de decision-making.
Sin embargo, no parece rxobable que estos huecos vayan a permanecer vacos por mucho
tiempo. Ha habido un progreso considerable en el estudio de la empresa comercial como
organizacin. Los investigadores han comenzado a aplicar esta nueva comprensin a las
orgarzaoones gubernamentales y se est extendiendo el inters en la perspectiva organi-
zacional entre las instituciones y los individuos involucrados en operaciones gubernamen-
tales. El enfoque de ta "decision-making" representado por Richard Snyder, R. Bruck y
B. Sapin, Foreign Poiicy Decision-Afakutg (Glencoe, Illinois, 1962), utiliza revelaciones
producto de la teora organizacional.
3i Se pudo formular este paradigma gracias a la orientacin e intuicin de Herbert
Simn y tambin al modelo conducOsu dela empresa planteado por Richard Cyert y Ja-
mes Marcha Behavioral Theory ofthe Firm(Englewood CJiffs, 1963). Sin embargo, aqu
uno debe manejar las funciones menos rutinarias, menos cuan tincadas de los menos di-
ferenciados elementos de tas organizaciones gubernamentales.
o
140 CRAHAM T. ALLISON
l en1950- es laaccinde unaorganiaacin. Es lasaccin dehom-
bres, soldados en pelotones queforman partedecompaas, que
asu vez formanejrcitos. Hombres queresponden como rasos a
los tenientes queson responsables antelos capitanes, queasuvez
son responsables antesus comandantes, fueron los queseaden-
traron en Corea, avanzaron contralas tropas enemigas y dispara-
ronsegn rutinas establecidas del ejrcito chino. Las decisiones
delos dirigentes gubernamentales echan aandar las rutinas orga-
nizacionales. Los lderes del gobierno pueden tal vez recortar la
actuacin delas organizaciones y decidir por algunacombinacin
desus productos. Pero laconductaest determinadaen gran parte
por procedimientos previamenteestablecidos. Segundo, las rutinas
organizativas dedesplieguedelas capacidades fsicas son real-
mentelas opciones disponibles paralos dirigentes gubernamenta-
les cuando enfrentan algn problema. Slo laexistenciade
nombres equipados y entrenados como ejrcitos, susceptibles
deser transportados aCoreadel Norte, hicieron quelaentradaa
laguerrade Coreafueraunaopcin viable paralos dirigentes chi-
nos. Los dirigentes no siempreperciben el hecho dequelos pro-
gramas establecidos (equipo, hombres y rutinas queexisten enun
momento determinado) agotanel nmero debotones que pueden
apretar. Pero en cualquier caso es fundamental queseaposible
entender qu estn haciendo realmente. Tercero, los productos
organizacionales estructuran lasituacin y establecen los lmites
quecircunscribenla"decisin" delos dirigentes frenteacualquier
asunto. Los rendimientos y productos plantean el problema, pro-
porcionan lainformacin y originan las primeras maniobras que
van adefinir el aspecto con el cual se presentalacuestin alos
dirigentes. Como haobservado TheodoreSorensen:
Los presidentes raravez, si acaso alguna, toman decisiones -
particularmente en asuntos depolticaexterior- como si ano-
taran sus conclusiones en unapizarralimpia... Las decisiones
)
MODELOSCONCEPTUALES Y LA CRISISDE LOSMISILES 141
bsicas, quedelimitan sus elecciones, con demasiadafrecuen-**
ciafueron tomadas previamente.
32
Laestructuradelasituaciny el aspecto delacuestin -que
estn determinadas por los productos organizacionales hacequela
eleccinformal delos lderes seafrecuentemente anticlimtica.
I I . MARCO CONCEPTUAL . /
A. Actores organizacionales. El actor no es una"nacin" o
"gobierno" unitario monoltico. Es ms bien unaconstelacin de
organizaciones queseenlazan sin muchacohesin y en cuya
puntaseencuentran los lderes del gobierno. Estaconstelacin
acta en tanto ejecutan sus rutinas las organizaciones quela
componen.
33
B. Problemas segmentados y poder fraccionado. A findeaten-
der las mltiples facetas delos asuntos depolticaexterior es ne-
cesario quelos problemas sedividan y repartan entrevarias
organizaciones. Paraevitar laparlisis, al poder principal debe
corresponder laresponsabilidadprincipal. Pero si las organiza-
ciones pueden hacer cualquier cosa, gran partedelo quehagan
ser determinado dentro delamismaorganizacin. Cadaorga-
nizacin percibeproblemas, procesainformacin y ejecutauna
variedad deacciones casi autnomamente (en el marco delas
amplias directrices delapolticanacional). Los problemas desa-
gregados en diversos factores y el poder fraccionado sonlos dos
filos deunamismaespada. Dividir un problemaen factores per-
mite quese presteunaatencinms especializadaalas diversas
Theodore Sorensen, "You Get lo Walk to Work", New York Times Magcaane, 19
de marzo, 1967.
JJ Las organizaciones no son monobticas. El nivel adecuado de desagregacin depen-
de de los objetivos de un trabajo de anlisis. Este paradigma est formulado teniendo en
mente las organizaciones principales que constituyen el gobierno de los Estados Unidos.
La generalizacin a los componentes principales de cada departamento y agencia debe ser
bastante directa.
o
1 4 2
GRAHAM T. ALLISON
fase tas particulares delos problemas, cosaqueseraimposible si
los dirigentes del gobierno trataran deresolverlos por ellos mis-
mos. Pero el precio de estaatencin mayor es aceptar unamayor
discrecionalidad en ladefinicin decules asuntos deben ocupar
alaorganizacin y decmo deben programarselas respuestas
delaorganizacin.
C Prioridades localistas, percepciones y cuestiones particulares
Tener laresponsabilidadprincipal deun conjunto limitado de
problemas favorece el localismo organizacional. Otros factores
adicionales refuerzan estatendencia: 1) lainformacin alaque
puedetener acceso laorganizacin, 2) el reclutamiento deperso-
nal, 3) los cargos delos individuos dentro delaorganizacin,
4) lapresin de los grupos pequeos dentro de laorgani-
zacin, y 5) ladistribucin de recompensas por parte dela
organizacin. Los clientes (por ejemplo, grupos deinters), los
aliados gubernamentales (por ejemplo, los comits del Congreso),
y las contrapartes extranjeras (por ejemplo, el Ministerio Britni-
co deDefensaparael Departamento deDefensa, o laSecretara
Britnicade Asuntos Exteriores parael Departamento deEstado)
galvanizan estelocalismo. De estamaneralas organizaciones tien-
den adesarrollar preferencias relativamente estables respecto de
prioridades, percepciones y asuntos operativos.
D. La accin como producto organizacional. Lacaracterstica
ms prominentedelaactividaddeunaorganizacin es su ca-
rcter programado, es decir, lamedidaen queel comportamiento
en cualquier caso particular siguerutinas preestablecidas. En la
produccin deresultados, laactividad de cadaorganizacin tiene
caractersticas distintivas.
1. Metas: exigencias que definen una actuacin aceptable. Las
metas operacionales deunaorganizacin raravez s mani-
fiestan en mandatos formales. Sonms bien, un conjunto
derestricciones obligatorias quedefinenlaactuacin acep-
) MODELOS CONCEPTUALES Y LA CRISIS DE LOSMISILES 143
tble. En4fe4as exigenciawestrictivas es prioritarialasalud
organizacional, definidausualmenteentrminos deorga-
nismos adscritos y recursos asignados. El conjunto deexi-
gencias surgedeunamezcladeexpectativas y demandas
quesuelen provenir delas otras organizaciones guberna-
mentales, delaautoridad reglamentaria, delos ciudadanos,
delos grupos deinters fuertes^delas negociaciones den-
tro delaorganizacin. Estemarco derestricciones obliga-
torias representaunacuasi-resolucin deconflictos. Pero el
conflicto entre metas alternativas siempreest latente; de
ah queseaunacuasi-resolucin. Normalmente, las restric-
ciones obligatorias seformulan como imperativos paraevi-
tar desastres eincomodidades.
34
2. Atencin secuencial a las metas. El conflicto entrelas exi-
gencias operacionales seresuelveconel recurso delaaten-
cin secuencial. Al surgir unproblema, las subunidades de
laorganizacinms involucradas en el problemase encar-
gan detratarlo conformealas restricciones obligatorias que
suponen son las ms importantes. Cuando surgeel siguien-
teproblema, otro conjunto desubunidades se hacecargo,
conforme aotro conjunto derestricciones.
3. Procedimientos operativos estandarizados Las organizacio-
nes cumplen sus funciones "superiores", como atender
reas deproblemas, monitorear informacin y preparar
respuestas paracontingencias probables, al realizar sus ta-
reas "menores", por ejemplo, al preparar presupuestos,
producir reportes y desarrollar infraestructura. Laejecu-
cin confiablede estas tareas requieren deprocedimientos
operativos estndares (deaqu en adelantePOE). Los pro-
cedimientos estandarizados no cambianrpidao fcilmen-
" La estabilidad de estas rcstricciooes depende de factores tales como las reglas para
la premocin y la recompensa, los procedimientos presupustales y de contabilidad y los
procedimientos operativos ordinarios.
o
GRAHAM T. ALLISON
te. Sin e||os procedimientos, no es posiblerealizar ciertas
tareas concertadas. Pero, debido aellos, el comportamiento
organizacional sueleser inconvenientementeformal, lento
einapropiado.
4. Programas y repertorios. Las organizaciones debenser capa-
ces deejecutar acciones cuidadosamente coordinadas. La
actuacin segurarequierequeexistanconjuntos dePOE
ensayados paraproducir acciones especficas, por ejemplo,
paraluchar contraunidades enemigas o paracontestar el
telegrama de unaembajada. Cada conjunto incluyeun
"programa" (entendido tanto enel sentido deteatro como
decomputacin) quelaorganizacin tienelisto paraen-
frentar unadeterminadasituacin. Lalistadeprogramas
quetienequever con untipo deactividad, por ejemplo, el
combateal enemigo, constituyeunrepertorio organizacio-
nal deacciones. El repertorio deprogramas es siemprel i-
mitado. Cuando las organizaciones estn motivadas, ejecu-
tan bien los programas. Estos no se pueden cambiar
fundamentalmenteencualquier situacin particular. Mien-
tras ms complejalaacciny mayor el nmero de actores
involucrados, ms importantes sonlos programas y los re-
pertorios como factores determinantes del comportamien-
to organizacional.
5. La necesidad de evitar la incertidumbre. A las organizacio-
nes no les gustacalcular ladistribucin delaprobabilidad
de sucesos futuros. Prefierenevitar laincertidumbre. Las
organizaciones regulanlas reacciones delos dems actores
estableciendo con ellos ambientes negociados. El ambiente
primario, las relaciones conotras organizaciones guberna-
mentales, seestabilizacon acuerdos sobrelareparticindel
presupuesto, ladelimitacin dereas deresponsabilidady-'
laaceptacin deprcticas convencionales. El ambientese-
cundario, las relaciones conel mundo internacional, sees-
)
tabizatnedianteel establecimiento decontratos (alianzas)
y "relaciones declub" (Departamento deEstado delos Es-
tados Unidos y laSecretaradeAsuntos Exteriores del Rei-
no Unido o el Tesoro delos Estados Unidos y el Tesoro
del Reino Unido). Entreenemigos, los contratos y las prc-
ticas convencionales aceptadas cumplentambin unafun-
cin similar; unejemplo sonlas reglas del "precario status
quo" al quesereferael presidenteKennedy enlacrisis de
los misiles. Dondeel ambienteinternacional contienesi-
tuaciones no negociables, las organizaciones enfrentanin-
certidumbres quetratandecontrolar medianteel diseo de
escenarios estndar decontingencias, paralos queseprepa-
ran cuidadosamente. Por ejemplo, el escenario estndar
parael Mando Tctico delaFuerzaAreaimplicael com-
bateconaviones enemigos. Sedisean los aviones y seen-
trenaalos pilotos paraenfrentar estaclasedeproblema.
Que estos preparativos no seantan trascendentes como las
contingencias ms probables hatenido poco impacto enel
escenario.
6. La bsqueda dirigida a los problemas. Dondelas situacio-
nes no puedenser identificadas como normales, las orga-
nizaciones emprendenunabsqueda. El estilo debsque-
day lasolucinestn determinadas engranmedidapor
las rutinas existentes. Labsqueda organizacional de
medidas alternativas secaracterizapor estar orientadaa
problemas: secentraenel descontento atpico quehay
queevitar. Suestrategiaintelectual es simple: seinvestiga
primero el sntomay despus seaveriguanlas alternativas
disponibles. Lainvestigacindescubrir tendencias quea
suvez dependendeotros factores tales como el conoci-
miento especializado o laexperienciaprofesional y los pa-
trones decomunicacin.
o
GRAHAM T. ALLISON
*krl aprendizaje y el cambio organizacional. Los parmetros
del comportamiento deunaorganizacin persistenalo lar-
go del tiempo. Cuando tienenqueresponder aproblemas
extraordinarios, lainvestigaciny las rutinas delas organi-
zaciones evolucionan, conel fin deasimilar las situaciones
nuevas. De estamanerael aprendizajey el cambio provie-
nenengranmedidadelos procedimientos existentes. Sin
embargo, puedenocurrir cambios abruptos enlas organiza-
ciones. Hay condiciones quehacenms probables los cam-
bios drsticos. 1) Periodos defestn presupuestal. Normal-
mente, las organizaciones devoransus abundantes recursos
presupustales comprando artculos innecesarios. En este
sentido, si estn comprometidos conel cambio, los dirigen-
tes quecontrolanel presupuesto pueden usar los fondos ex-
traparacambiar laorganizacin. 2) Periodos prolongados
dehambrunapresupuestal. Lahambrunadeunsolo ao
normalmenteno inducecambios enlaestructuraorganiza-
cional, aunquealgunos programas pierdaneficacia, pero la
hambrunaprolongadaimpone reajustes organizativos im-
portantes. 3) Fallas dramticas enlaactuacin. El cambio
drstico, enlamayoradelos casos, ocurreen respuestaa
desastres mayores. Cuando fracasanclaramentelos procedi-
mientos y repertorios, las autoridades ajenas alaorganiza-
cin exigencambios, el personal existentees menos hostil
alainnovaciny los individuos comprometidos conel cam-
bio reemplazanalos miembros clavedela organizacin.
E. La coordinacin y el control central. Laaccin requiere des-
centralizar las responsabilidades y el poder. Pero los problemas
cruzanlas jurisdicciones devarias organizaciones. En consecuen-
cia, lanecesidaddedescentralizacin chocadirectamenteconla
necesidaddecoordinacin. (Los partidarios por unauotracara
de estedilema-laaccin responsableimplicael poder descentra-
)
MODELOS CONCEPTUALESY LA CRISIS DE LOSMISILES 147
lizadoPTla accin coordinadarequiereuncontrol central- son
responsables engranpartedelas persistentes demandas por una
reorganizacin gubernamental.) Tanto lanecesidaddecoordina-
cin como laimportanciadelapolticaexterior parael bienestar
nacional hacenquelos ldere^del gobierno seocupendelos pro-
cedimientos delas organizaciones entrelas quesehandistribui-
dos los problemas y el poder. Las propensiones y rutinas de cada
organizacin pueden verse afectadas por laintervencin delos di-
rigentes del gobierno. Sin embargo, es prcticamente imposible la
direccin central y el control sistemtico delaactividad organiza-
cional. Larelacin entrelas organizaciones y entrelas organizacio-
nes y los dirigentes gubernamentales dependesignificativamente
dedistintas variables estructurales: 1) lanaturalezadel trabajo,
2) las medidas y lainformacin disponiblealos lderes del gobier-
no, 3) el sistemade recompensas y castigos entrelos miembros de
laorganizacin, y 4) los procedimientos deasignacin delos re-
cursos humanos y materiales. Por ejemplo, enlamedidaenque
las recompensas y los castigos seandistribuidos por las autoridades
superiores entrelos miembros deunaorganizacin, las autorida-
des puedenejercer control sobreellos, especificando los criterios
con los quevanaevaluar sudesempeo. Estos criterios secon-
vierten enexigencias y restricciones quedelimitan laactividad de
la organizacin. Pero larestriccin es uninstrumento burdo
decontrol. Laintervencin delos dirigentes gubernamentales lo-
gracambiar aveces laactividad deunaorganizacin enladirec-
cin deseada, pero menos delo deseable. Como declar Franklin
Roosevelt, unmaestro delamanipulacin delas organizaciones
gubernamentales:
El Tesoro es tangrandey tanvasto y sus prcticas estn tan
arraigadas queencuentro casi imposible lograr laacciny los
resultados quequiero...Pero el Tesoro no es comparablecon
el Departamento deEstado. Hay quevivir laexperienciade
<)
a querer cambiar el pensamiento, las polticas y laaccin delos
diplomticos decarreraparasaber qu cosaes realmenteun
problema. Pero el Tesoro y el Departamento deEstado juntos
no son nadacomparados conlaMarina... Cambiar cualquier
cosaenlaMarinaes como golpear uncolchnde plumas. Gol-
peas contu derechay golpeas contu izquierdahastaqueque-
das exhausto, y el maldito colchn sigueexactamenteigual que
antes
35
LaexperienciadeJohnKennedy parecehaber sido similar:
"El Departamento deEstado", declar, "es unplatn lleno dege-
latina"." Y, paraquelarevolucin logradapor McNamaraenel
Departamento delaDefensano seaconsideradaunvistoso con-
traejemplo, el recienterechazo delaMarinaalaintervencin de
McNamaraenlaadquisicin delas armas navales, los F-IIIB, de-
beraser visto como unantdoto.
F. Las decisiones de los dirigentes gubernamentales. Lapersis-
tenciaorganizacional no excluyequecambieel comportamiento
gubernamental, pues los lderes del gobierno estnala cabezadel
conglomerado deorganizaciones. Muchas cuestiones importantes
implican queellos decidanqu organizaciones llevarna cabo qu
programay dnde. De estamanera, laestabilidadenlos localis-
mos y los POE de cadaunadelas organizaciones es coherentecon
algunos cambios importantes enlaconductadelos gobiernos. La
gamade estas variaciones es empero definidapor los programas
organizacionales existentes.
I I I . ESQUEMA DE INFERENCIA DOMINANTE
Si unanacin realizahoy uncierto tipo deaccin, es porque
ayer sus organizaciones deben haber seguramenterealizado (o ha-
ber establecido rutinas paraefectuarla) unaaccinslo mnima-
mentediferente. Encualquier punto especfico del tiempo, un
"Marriner Ecetes, Beckoning Fronners (NewYork, 1951), p. 336.
"Arthur Schlesinger, A Thousand Days (Boston, 1965), p. 406.
)
MODELOS CONCEPTUALES Y LA CRISISDE LOS MISILES 149
-gobierno constadeun cierto conjunto deorganizaciones, cadauna
con sus metas, programas, y repertorios. Las caractersticas dela
accin gubernamental sonconsecuenciadelas rutinas estableci-
das y delas elecciones quehicieroncon anterioridadlos dirigentes
gubernamentales frenteadiversos programas deaccin, siguiendo
lainformacin queposeany estimando los desempeos delas ru-
tinas delos programas. Lamejor explicacin delaconductade
unaorganizacin enuntiempo dado t es t-1, y laprediccin de
t+1 es t. El modelo I I alcanzapoder explicativo al descubrir las
rutinas organizacionales y los repertorios queprodujeronlos re-
sultados queincluyen los acontecimientos problemticos.
IV. ENUNCIADOS GENERALES
Ya hemos establecido varas proposiciones generales. Para
ilustrar con claridadel tipo deproposiciones queempleanlos ana-
listas del modelo I I , formularemos algunas de ellas ms pre-
cisamente.
A. Accin de la organizacin. Laactividaddelos POE y los
programas no favoreceunaadaptacinflexible einteligentealas
cuestiones (enlos trminos del analista). Los ms pequeos deta-
lles deaccin delas organizaciones estn determinados por las ru-
tinas y no por las rdenes delos gobernantes.
1. Los POE sonbsicamente rutinas paratratar consituacio-
nes estndar. Las rutinas permitenquemuchos individuos
comunes y corrientes tratendatras damuchos casos sin
pensar demasiado y en respuestaaestmulos bsicos. Pero
estacapacidadreguladaparalograr laejecucin adecuada
se pagacon laestandarizacin. Si los POE sonapropiados,
laactuacin promedio es mejor queunenfoqueidiosincr-
sico paracadacaso (bajo el supuesto delmites fijos deta-
lento, tiempo y recursos). Pero casos especficos, particular-
mente los casos crticos, que carecende caractersticas
o
"estndar", semanejanconfrecuenciademanerainade-
cuadao aproximativa.
2. Unprograma, es decir, unaaccin complejaseleccionada
entreunbreverepertorio deprogramas, raravez hasido
diseado alamedidadelasituacinespecficaenlaquese
vaaejecutar. Enel mejor delos casos, el programaes sim-
plementeel ms apropiado del repertorio existente.
3. Los repertorios existentes hansido elaborados parasitua-
ciones limitadas por sus propios intereses y enfuncin de
acontecimientos estandarizadamenteposibles; por conse-
cuencia, los programas alamano paraenfrentar unasitua-
cin concretasuelenresultar inadecuados.
B. Flexibilidad limitada y cambio incremental. Las lneas impor-
tantes delaaccin organizacional son rectas, es decir, el compor-
tamiento enundeterminado momento es apenas mnimamente
diferentedel comportamiento ent-1. Las predicciones ms sim-
ples sonlas que mejor funcionan; el comportamiento ent +1 debe
diferir enmuy poco del comportamiento actual.
1. Los presupuestos delas organizaciones cambianincremen-
talmente, tanto con respecto asus totales como con respec-
to asus partidas interorganizacionales. Aunquelas organi-
zaciones podran dividir el dinero disponible cadaao
repartiendo el pastel deunanuevamanera(alaluz decam-
bios enlos objetivos o enel ambiente), enlaprcticalas
organizaciones tomancomo baseel presupuesto del ao
anterior y lo ajustanincrementalmente. Sedebenlimitar
los pronsticos queprecisandecambios presupustales im-
portantes enunsolo ao entreorganizaciones o entreuni-
dades dentro deunaorganizacin.
2. Lainversin delas organizaciones no sedetieneenel pun-
to enquelos costos "objetivos" sobrepasanalos beneficios.
)
Los intereses delas organizaciones enlos proyectos adop-
tados impulsanaproseguirlos bastantems all dedonde
comienzanlas perdidas.
C. Factibilidad administrativa. Laexplicacin, el anlisis y la
prediccin, paraser adecuadas, debenincluir lafactibilidadadmi-
nistrativacomo unadimensin importante. Hay un espacio con-
siderable que los dirigentes escogen(o podran racionalmente
escoger) y laimplementacin ejecutadapor las organizaciones.
1. Las organizaciones soninstrumentos burdos. Los proyectos
querequierenqu varias organizaciones acten conaltos
niveles deprecisiny coordinacin no tienen muchas prob-
abilidades dexito.
2. Los proyectos queexigenalas unidades organizacionales
existentes salir desus funciones habituales pararealizar ta-
reas no programadas previamente, raravez selogran dela
maneraenquefuerondiseados.
3. Los dirigentes gubernamentales pueden esperar que cada
organizacin realicesu"parte" entrminos delo quelaor-
ganizacin sabehacer.
4. Los lderes gubernamentales pueden esperar informacin
incompletay distorsionadade cadaorganizacin acercade
supartedel problema.
5. Cuando lapartedeunproblemaasignadaaunaorganiza-
cin es contrariaasus metas existentes, laorganizacin se
resistir aimplementar lapartequelecorresponde.
V. PROPOSICIONES ESPECFICAS.
1. La disuasin. Laprobabilidaddeun ataquenuclear est
ms correlacionadaconvarios factores organizacionales quecon
el balanceo el desbalancedel poder o laestabilidado lainesta-
bilidad, alamaneradelos estrategas del Modelo I . Excepto en
<)
el caso especial dequelaUninSoviticallegaraatenerlaca-
pacidadcreble dedestruir conunsolo golpealos Estados Uni-
dos, laprobabilidad de un ataquenuclear est definidaen
consecuenciapor varios factores organizacionales y no tanto por
lasuperioridado lainferioridad delos EEUU.
Primero. Si ocurreun ataquenuclear, steresultar delaac-
tividad organizacional delanzar misiles acargo delos miembros
deun grupo especializado. Paraello es determinanteel sistema de
control del enemigo, es decir, los mecanismos fsicos y los proce-
dimientos habituales quedeterminanquin puedelanzar los mi-
siles y cundo. Segundo. Sonlos programas del enemigo parallevar
sus fuerzas estratgicas aunstatus de alerta los quedeterminanla
probabilidad dequeocurraunlanzamiento accidental. Al estallar
laPrimeraGuerraMundial, si el zar ruso hubieraentendido el
proceso organizacional que desencadenabasuordendemoviliza-
cin completa, sehabra dado cuentadequeoptabapor laguerra.
Tercero. Los repertorios delas organizaciones fijan el margende
las opciones realmenteposibles paralos lderes enemigos. El me-
n adisposicin del zar Nicols en1914 tenados platos fuertes:
lamovilizacin total y lano movilizacin. Lamovilizacin parcial
no eraunaopcin organizacional. Cuarto. Como las rutinas delas
organizaciones disponenel tablero dejuego, el actual emplaza-
miento detropas entrenadas y armas nucleares es fundamental.
Dado quees ms probablequeestallenlas hostilidades enBerln
queenlos dems escenarios deunaguerranuclear, sontan deter-
minantes como el problemadel "balance" los hechos del empla-
zamiento, entrenamiento y equipamiento nuclear tcnico delas
tropas soviticas estacionadas enAlemaniaOriental -quevaain-
fluir enlamaneracomo veanlacuestin los lderes soviticos al
inicio delas hostilidades y enlamaneracomo seimplementela
opcin elegida.
2. La posicin sovitica de fuerza. Laposicin soviticade
fuerza, es decir, el hecho dequetengany emplacenciertas armas
)
en lugar deotras est determinado por factores organizacionales,
tales como las metas y los procedimientos delos servicios milita-
res existentes o las metas y los procesos delos laboratorios dein-
vestigacin y diseo, enel marco delos lmites presupustales
decididos por los dirigentes del gobierno. Lafragilidad delaFuer-
zaAreasoviticaenel aparato militar sovitico parecehaber si-
do unelemento decisivo enel fracaso sovitico paradisponer de
unafuerzadebombardeo importanteenlos aos 1950 (raznpor
laquefallaron las predicciones delainteligenciaamericanaacer-
cadequeexistaunanotable"disparidaddebombardeo"). Las
fuerzas terrestres soviticas, cuyos objetivos y procedimientos ex-
cluyen unamisin intercontinental, controlaronlos misiles hasta
1960. Estehecho tuvo mucho quever conlalentaacumulacin
soviticadeICBMs (razn por laquefallaron las predicciones
norteamericanas deinteligenciaacercadeuna"disparidaddemi-
siles"). Estos factores organizacionales (el control delos misiles
delas Fuerzas Terrestres soviticas y laobsesin delos servicios
deinteligenciapor los escenarios europeos) hacenms compren-
sibleel emplazamiento sovitico detantos MRBMs quepodran
destruir hastatres veces los blancos europeos. Los recientes de-
sarrollos armamentsticos, por ejemplo, las pruebas deunsistema
debombardeo fraccional orbital (FOBS) y descargas explosivas
mltiples paralos SS-9, muy probablementereflejanlaactividad
e intereses deunconjunto deorganizaciones soviticas deinves-
tigacin y desarrollo, ms queunadecisin delos dirigentes so-
viticos de lograr unsistema de armamento para iniciar las
agresiones. Laatencin cuidadosaalos componentes organizado-
nales del establecimiento militar sovitico (Fuerzas deMisiles Es-
tratgicos, Marina, FuerzaArea, Fuerzas Terrestres y Defensa
AreaNacional), las misiones y sistemas dearmamento conel que
est relacionado cadacomponente(un sistemadearmamento in-
dependiente atiendealasupervivenciacomo unservicio inde-
pendiente), y las divisiones presupustales existentes (que
o
probablementesonm o menos estables en laUninSovitica,
como suelen ser en todos lados) ofrecen mejoras potenciales en
predicciones demediano y largo plazo.
Modelo III: Poltica burocrtica
Los lderes queseencuentran alacabezadelas organizaciones
no son un grupo monoltico. Cadauno es, en derecho propio, un
jugador enun juego central, competitivo. El nombrede estejuego
es polticaburocrtica: lanegociacin atravs de canales regula-
dos entrejugadores escalonados jerrquicamente en el gobierno.
Se puedecomprender entonces laconductagubernamental de
acuerdo conun tercer modelo conceptual: yano como productos
organizacionales, sino como desenlaces o resultados dejuegos de
negociacin. En contrastecon el modeloI , el modelo depoltica
burocrticano veun actor unitario, sino muchos actores-jugado-
res, queno secentran en unacuestinestratgicanicasino en
diversos problemas nacionales, quetampoco actan conformea
un conjunto coherentedeobjetivos estratgicos sino segn sus dis-
tintas concepciones de metas nacionales, organizacionales y per-
sonales. Setratadejugadores que toman las decisiones del
gobierno no segn el criterio delaeleccin racional, sino en ese
estiray aflojaquees lapoltica.
El aparato de cadagobierno nacional constituyeunaarena
complejadelos juegos nacionales internos. Los dirigentes polti-
cos alacabezadel aparato, ms los hombres queocupanposicio-
nes enlapuntadelas organizaciones ms importantes, forman el
crculo delos jugadores centrales. Ascender a estecrculo asegura
ciertaindependencia. Lanecesariadescentralizacin delas deci-
siones parapoder actuar enel amplio campo delos problemas de
polticaexterior garantizaque cadajugador tengaunaconsiderable
discrecin. As el poder es compartido.
)
Lanaturalezade-tos-problemas depolticaexterior permite
desacuerdos fundamentales entrehombres razonables acercade
qu se debehacer. Los anlisis predicen recomendaciones contra-
puestas. Las distintas responsabilidades que pesansobrelos hom-
bros de las diversas personalidades individuales favorecen las
diferencias depercepciones y prioridades. Pero tratan cuestiones
deprimeraimportancia. Realmenteimportaqu hacelanacin.
Unaeleccin erradapodraresultar en undao irreparable. Los
hombres responsables sesienten obligados aluchar por lo que
ellos creen queest bien. Los hombres comparten el poder y no
estn deacuerdo acercadequ hay que hacer. Es decir, las dife-
rencias importan. En estemedio es absolutamenteindispensable
quelapoltica(poiicy) seresuelvapor poltica(polMcs). A veces
el hacer nacional resultadel triunfo deungrupo sobreotros. Sin
embargo, con mayor frecuencialos diferentes grupos al jalar en
direcciones distintas producen unaresultantequedifiere delo
quealguienpretendi. Las piezas del ajedrez no semuevensim-
plementepor las razones quesustentanun curso deaccin, ni por
las rutinas delas organizaciones quefacilitan unaalternativa, sino
por el poder y lahabilidad delos promotores y opositores dela
accin encuestin. En estacaracterizacin se puedever el vigor
delaorientacin delapolticaburocrtica. Estaexplicacin bas-
tarasi en un solo juego sedeterminaran las decisiones y si los
problemas depolticaexterior surgierancomo cuestiones disaetas.
Pero, lamayoradelos "asuntos", surgen poco apoco, por ejem-
plo, Vietnamo laproliferacin de armas nucleares, lleganfrag-
mentados, un pedazo enun contexto, otro pedazo enotro. Cientos
de asuntos compitenpor obtener laatencindelos jugadores cada
da. Cadajugador est obligado acentrarseensu cuotade asuntos
paraeseda, enfrentarlos y pasar alos quesiguen. De estamane-
ra, simultneamente lanaturalezadeas cuestiones y el ritmo al
queserealizael juego, provocan quelas "decisiones" y "acciones"
del gobierno seancollages. Las elecciones deun solo jugador, los
o
resultados dejuegos menores, los resultados de juegos importan-
tes y las "metidas depata" todos estos pedazos, cuando son pega-
dos sobre la misma tela, constituyen el comportamiento
gubernamental frenteaunacuestin.
Concebir las medidas deseguridadnacional como desenlace
poltico contradicetanto laimaginacinpblicacomo laortodoxia
acadmica. Sedicequelas cuestiones vitales delaseguridadna-
cional sondemasiado importantes paraquesedecidansegn jue-
gos polticos. Deben estar "por encima" delapoltica. Acusar a
alguien de"jugar alapolticaenlos asuntos deseguridadnacio-
nal" es unaacusacinmuy seria. Lo queel convencimiento pbli-
co demandasevereforzado por lainclinacinacadmicahaciala
eleganciaintelectual. Lapolticainterior es un desastre; ms an,
segnladoctrinaimperante, lapolitiquera carecedesustanciain-
telectual. Como tal, es materiadechismes paraperiodistas, y no
deinvestigacin seria. Memorias ocasionales, ancdotas derelatos
histricos y detallados estudios de caso demuestranlo contrario.
Y lamayor partedelaliteraturadepolticaexterior descalificaa
lapolticaburocrtica. Ms queenningn otro asunto, es enorme
el abismo entrelaliteraturaacadmicay laexperienciadejos go-
bernantes.
Paradigma de la poltica burocrtica
31
l. UNIDAD BSICA DE ANLISIS:
LA POLTICA COMO RESULTADO POLTICO
Las decisiones y acciones delos gobiernos sonesencialmente
desenlaces, resultados polticos. Sonresultados porque lo que
ocurreno hasido escogido entanto solucin aunproblema, sino
porquees consecuenciadecompromisos, coaliciones, competicio-
nes y malentendidos entrediversos miembros del gobierno, cada
5 7
Este paradigma depende del pequeo grupo de analistas que han comenzado a lle-
nar el hueco. Mi fuente prncioat es el modelo mpuetto enla obra de RichardE. Neustadt,
aunque su atencin enla accin presidencial se ha generalizado a un inters en las med-
)
MODELOS CONCEPTUALESY LA CRISISDEXOSMISILES 157
\
uno dHos cuales observadiferentes aspectos deunacuestin. Son
polticos, enel sentido dequelaactividad quedaorigenalos re-
sultados puedeser caracterizadacomo negociacin. Tomando el
concepto deWittgensteinde"juego", laconductanacional en
asuntos internacionales puede entendersecomo el resultados de
juegos intrincados y sutiles, simultneos y sobrepuestos, entreju-
gadores cuyas posiciones, ordenadas jerrquicamente, constituyen
el gobierno.
3
* Estos juegos no se jueganal azar ni por placer. Estn
estructurados por canales reguladores y los atareados funcionarios
seocupandelos asuntos bajo fuerzadefechas. Las movidas de
estejuego deajedrez deben entonces explicarseentrminos de
negociacin entrejugadores que poseenunpoder separado y de-
sigual sobre piezas particulares y quepersiguenobjetivos diferen-
tes consus distintas jugadas dentro desubjuegos distinguibles.
das polticas como los resultados de la negociacin poltica entre varios jugadores inde-
pendientes, entre los que el presidente no es ms que una "superpotencia" entre otros
poderes menores pero dignos de consideracin. Como sostiene Warner Schiliing, los pro-
blemas importantes son de una dificultad tal que las certidumbres y diferencias con res-
pecto a las metas, alternativas y consecuencias son inevitables. Esto hace necesario lo que
Roger HUsman describe como el proceso del conflicto y la formacin del consenso. Las
tcnicas empleadas en este proces con frecuencia se parecen a aquellas que se usan en
las asambleas legislativas, aunque la caracterizacin de Samuel Huntington del proceso
como "legislativo" enfatiza demasiado la igualdad de los participantes y no la jerarqua
que estructura el juego. Ms aun, mientras que para Huntington es el ejecutivo quien
define la poltica exterior (al revs de la poltica militar), este paradigma sostiene que tas
actividades que describe como legislativas son caractersticas del proceso por medio del
que se realiza la poltica exterior.
"La metfora teatral del escenario, los papeles y los actores es ms coman que esta
metfora de juegos, posiciones y jugadores. Sin embargo, la rigidez que connota el con-
cepto de "papel", en el sentido teatral de actores que recitan lneas establecidas y tambin
en el sentido sociolgico de respuestas establecidas a situaciones sociales especficas hace
ms til el concepto de juegos, posiciones y jugadores para este anlisis de participantes
activos en la determinacin de la poKtica nacional. Las objeciones a la ternnotogia sobre
la base de que "juego" connota algo poco serio pasa por alto la aplicacin del concepto
a los ms serios problemas en la fitosofia de Wittgensteiny tambin en la teora contem-
pornea del juego. La teora del Juego normalmente trata acerca de juegos estructurados
con mayor precisin, pero el examen de Wittgenstein del "juego del lenguaje" en el que
los hombres usan palabras para comunicarse es bastante anlogo a este anlisis del juego
menos especificado de la poltica burocrtica. Vase Ludwig Wittgenstein, PhUosophkal
Invesigalions, y Thomas Schelling, "What is Game Theory?" en James Charlesworth,
Contemporary Political Anafysis.
o
I I . MARCO CONCEPTUAL.
A. Jugadores en posiciones. El actor no es ni unanacin unita-
ria, ni un conglomerado deorganizaciones, sino ms bienun cier-
to nmero de jugadores individuales. Los grupos de estos
jugadores son los agentes delas decisiones y acciones guberna-
mentales particulares. Los jugadores son hombres queocupanun
puesto, quetienen unaposicin.
Los individuos sevuelven jugadores enel juego delapoltica
deseguridadnacional al ocupar unaposicin clavedentro del go-
bierno. Por ejemplo, en el gobierno delos Estados Unidos, los
jugadores incluyen alos "Jefes": el presidente, los secretarios de
Estado, laDefensay el Tesoro, el director delaCIA, los jefes
depersonal y, desde1961, el asesor especial paraAsuntos deSe-
guridadNacional;* los "funcionarios", asaber, el equipo de cada
jefe; los "indios", queson los funcionarios designados y el perso-
nal permanentede cadauno delos departamentos y dependencias
del gobierno; los "Jugadores adboc": actores queparticipan en
el juego ms amplio del gobierno (especialmentelos "influyentes
del Congreso"), los miembros dela prensa, los portavoces degru-
pos deinters importantes (especialmenteel "establishmnt" bi-
partidistadelapolticaexterior dentro y fueradel Congreso), y
los suplentes de cadauno de estos grupos. Otros miembros del
Congreso, la prensa, los grupos deinters y el pblico formancr-
culos concntricos alrededor dela arenacentral -crculos quede-
marcan los lmites dentro delos cuales serealizael juego.
Lacapacidaddeaccin delos jugadores est definidapor la
posicin queocupan. Las ventajas y desventajas con las que cada
jugador juegaen varios juegos, dependen desuposicin. Tambin
"La mchisin del asesor especial del presidente para Asuntos de Seguridad Nacional
en ta categora de los "Jefes" y no en la de los "Fumaoriarios" puede ser debatible. En
realdad es un supetfuinonario y tambin casi un jefe. Su posicin no tiene ninguna au- /
torkiad estatutaria. Depende especialmente de que sean buenas sus relaciones con el pre-
sidente y los secretarios de Defensa y Estado. Sin embargo, controla un curso de accin
genuina. La decisin de incluirlo entre los jefes refleja mi opinin de que ta fundn de
Bundy se est institucionalizando.
MODELOSCONCEPTUALES Y LA CRISISDE LOSMISILES
159
dependede'suposicintodmn conjunto deobligaciones enel de-
sempeo desus tareas. Las dos caras de estamonedaestnilus-
tradas en laposicindel moderno Secretario deEstado. Primero,
formalmente y aveces dehechos, es el depositario principal del
juicio poltico en las cuestiones poltico-militares delapolticaex-
terior contemporneay, en consecuencia, es uno delos consejeros
personales ms importantes del presidente. Segundo, es el colega
deotros consejeros presidenciales en los asuntos depolticaexte-
rior, es decir, el Asesor Especial paraAsuntos deSeguridad
Nacional y los secretarios deDefensay del Tesoro. Tercero, es el
diplomtico estadounidense dems alto rango paralas negocia-
ciones importantes. Cuarto, fungecomo voz del gobierno anteel
Congreso, el pas y el mundo. Finalmente, es el "Sr. Departamen-
to deEstado" o el "Sr. Relaciones Exteriores", "conductor delos
funcionarios, portavoz desus causas, guardin desus intereses,
juez desus disputas, superintendentedesu trabajo, maestro desus
carreras."
46
Pero no es primero unacosay luego laotra. Debede-
sempear todas estas funciones simultneamente. Suactuacin en
unareaafectasuprestigio y poder en las otras. Su perspectiva
especfica, resultantedesu trabajo diario -larelacin desu depar-
tamento con otras oficinas del exterior- entraenconflicto con el
encargo presidencial deser el coordinador delas varias perspec-
tivas discrepantes. Su necesariacercanacon el presidentelimita
lamediday lafuerzacon laque puederepresentar y defender a
su departamento. Cuando cedeanteel secretario deDefensaen
lugar deluchar por laposicin desu departamento -cosaquesu-
cedecon frecuencia- poneadurapruebalalealtad desus funcio-
narios. Cmo resuelveel secretario estos conflictos dependeno
slo delaposicin sino tambin delapersonalidaddel jugador
queocupalaposicin.
"Richard E Neustadt, testimonio, Senado de los EE. UU. , Comit de Operaciones
Gubernamentales, Subcomt del personal de Seguridad Nacional, Administration of Na-
tional Security, 26 de marzo, 1963, pp. 82-83.
o
^ Los jugadores tambin son personas, los metabolismos delos
' nombres difieren. El ncleo delamezclaquees lapolticaburo-
crticacorrespondealapersonalidad. Lamaneracomo cadahom-
breselas arreglaparaaguantar lapresin, el estilo bsico de
actuar de cadajugador, lacomplementariedado lacontradiccin
entrepersonalidades y estilos enlos crculos cerrados dedecisin
son todos componentes esenciales delamezclaquedaorigen a
las polticas. Ms an, cadapersonallegaaocupar suposicincon
un bagajequeincluye su sensibilidad anteciertas cuestiones, sus
compromisos con varios programas, suactitud personal y sus deu-
das con varios grupos delasociedad.
B. Prioridades, percepciones y cuestiones particularistas. Las res-
puestas alas preguntas: "Cul es lacuestin?" y "Qu hay que
hacer?" cambiansegn laposicin desdedondeselas considera.
En efecto, los factores del "localismo organizacional" influyen
tambin enlos jugadores queocupan las posiciones demando de
estas organizaciones. Parapoder motivar alos miembros desu or-
ganizacin, un jugador debeidentificarsecon laorientacin dela
organizacinensu conjunto. Los juegos en los que puedepartici-
par y las ventajas con las quejuegaacentan sus presiones. De es-
tamanera, unavez queseconocecules son las percepciones a
las queun jugador seinclinaenrazn delaposicin queocupa,
es posibleen muchos casos predecir con bastantecertezalapos-
turadeun jugador. Pero supropensin por unaciertamanerade
percibir larealidad pasapor el filtro del acervo derecursos que
los jugadores traen consigo alas posiciones. Paramuchas predic-
ciones, por lo tanto, es necesario conocer lasusceptibilidad deun
jugador alas presiones y los recursos que posee.
C. Los intereses, las ganancias y el poder. Se jueganlos juegos
paradeterminar el resultado. Pero los resultados promueven o
bloquean laconcepcin que cadajugador tienedel inters nacio-
nal, delos programas especficos conlos queest comprometido,
del bienestar desus amigos y larealizacin desus intereses per-
)
soHSles. Estos ifrereses sobrepuestos constituyen las apuestas por
las quesejueganlos juegos. Lahabilidad de cadajugador paraju-
gar conxito dependedesu poder. El poder, es decir, lacapaci-
daddeinfluir efectivamenteen los resultados polticos, es una
mezcladepor lo menos tres elementos: ventajas enlanegociacin
(derivadas delaposicin deautoridady desus obligaciones for-
males, del respaldo institucional, delos electores, delaexperien-
ciay el status), lahabilidad y voluntad de usar las ventajas en la
negociacin, y las percepciones quelos otros jugadores tienen de
los primeros dos componentes. El poder invertido sabiamente
otorgalareputacin deser eficaz. Lainversin desafortunada
agotatanto las reservas decapital como lareputacin. Por esto
cadajugador debe escoger las cuestiones en las que puedejugar
con unaprobabilidad razonabledexito. Detodos modos no es
suficiente el poder deun jugador paragarantizar resultados satis-
factorios. Las necesidades y los miedos de cadajugador seextien-
den amuchos otros jugadores. El producto final es el ms
intrincado y sutil delos juegos conocidos por el hombre.
D. El problema y los problemas. No seencuentran "soluciones"
alos problemas estratgicos con analistas distantes y concentrados
framente enel problema. Por el contraro, las fechas lmite y la
dinmicadelos sucesos plantean problemas duranteel desarrollo
dejuegos y exigen decisiones^dejos atareados jugadores queac-
tan en contextos quemodifican los aspectos del problema. Los
problemas delos jugadores son alavez ms estrechos y ms am-
plios queel problemaestratgico. Cadajugador no centrasu aten-
cin entodo el problemaestratgico, sino enladecisin que debe
tomar aqu y ahora. Cadadecisin comportaseras consecuencias
no slo parael tratamiento del problemaestratgico sino paralas
ganancias delaorganizacin, as como paralos beneficios perso-
nales y lareputacin de cadajugador. Por esto, sueleser muy an-
chalabrechaquese abreentrelos problemas queel jugador tiene
queresolver y el problemaqueestudiael analista.
E. Canales de accin. Los juegos denegociacin no proceden
al azar. Los canales deaccin, es decir, las vas establecidas para
actuar segnlos tipos decuestiones, estructuranel juego preselec-
cionando alos jugadores ms importantes, determinando su en-
tradaenel juego y distribuyendo las ventajas y desventajas de cada
juego. De manerams decisiva, los canales determinan"quinlle-
valaaccin", esto es, los "indios" de cadadepartamento quese
encargan derealizar lo quese decida. Es as quelas decisiones de
comprade armas setoman dentro del proceso establecido depre-
supuestacin anual; las peticiones delas embajadas paraempren-
der unaciertaaccin serespondensegn rutinas deconsultay
autorizacindel Departamento deEstado, deDefensay delaCa-
saBlanca. Cuando los militares solicitan instrucciones (respecto
delaasistenciapermanente, respecto delas operaciones durante
laguerra), sus solicitudes son redactadas por el ejrcito en con-
sultacon laoficinadelos secretarios deDefensay deEstado y
con laCasaBlanca. Las respuestas alas diversas crisis son discu-
tidas por la CasaBlanca, el departamento deEstado, el deDefen-
sa, laCIA, y jugadores ad hoc; los discursos polticos importantes,
especialmentelos quepronunciael presidentey tambin los de
otros jefes, recibenautorizacin atravs de canales previamente
establecidos.
F. La accin como poltica. Las decisiones y las acciones del
gobierno no son laeleccin calculadadeun grupo unitario ni el
resumenformal delas preferencias delos lderes. El contexto de
poder compartido, con participantes quetienenjuicios propios y
diferenciados acercadelaimportanciadeciertas elecciones, es
el factor quedeterminaquelapolticaseael mecanismo dede-
cisin. Es preciso notar el ambienteen quese juegael juego: hay
unatremendaincertidumbre acercadequ hacer, acercadela
necesidadde hacer algo y acercadelas consecuencias decual-
quier cosaquese haga. Ests caractersticas obligan alos hom-
bres responsables aconvertirseen jugadores activos. El ritmo de
)
"fuego -ciento*'decuestiones, numerosos juegos y mltiples cana-
les- obligaalos jugadores aluchar para"obtener laatencin de
otros", parahacer que"vean los hechos", paralograr que"ten-
gan tiempo de pensar seriamenteen lacuestin mayor". Laes-
tructura del juego -el poder compartido por individuos con
responsabilidades diversas- confirmael sentimiento de cadaju-
gador dequelos "otros no venmi problema" y "es necesario que
los otros seconvenzan dequejacuestin debeser examinada
desdeun punto devistamenos localista." Las reglas del juego -
aqul quedudepierdesuoportunidad dejugar en estemomento
y aqul queno est seguro desurecoinendacinser superado
por los ques estn seguros- presionan alos jugadores atomar
partido en cuestiones muy comprometidas y los empujan ajugar.
Las recompensas del juego -laefectividad, es decir, el impacto en
los resultados como lamedidainmediatadelaactuacin- favo-
receel juego rudo. As, lamayoradelos jugadores llegan ape-
lear para "obligar al gobierno a hacer lo correcto." Las
estrategias y tcticas empleadas en estos juegos son bastantesimi-
lares alas formalizadas por los tericos delas relaciones interna-
cionales.
G. Corrientes de resultados. Las decisiones o acciones guberna-
mentales surgen como coUages formados por acciones individua-
les, por resultados dejuegos mayores y menores, y por ciertas
trampas y chapuceras. Sefabrican piezapor piezaresultados que
jams habraescogido un actor y quejams habran surgido dela
negociacin en un solo juego. Paraentender el resultado, es pre-
ciso descomponerlo en sus partes.
I I I . PATRN DOMINANTE DE INFERENCIA
Si unanacinejecut unaaccin, laaccin fueel resultado de
lanegociacin quesellev acabo entreindividuos y grupos den-
tro del gobierno. El resultado incluye entonces logros degrupos
comprometidos con unadecisin o accin, y consecuencias globa-
<)
164
GRAHAM T. ALLISON
les producidas por lanegociacin efectuadaentregrupos conpo-
siciones bastantediferentes y con juego rudo. El poder deexpli-
cacin del modelo I I I secumpleal revelar queel estiray afloja
entrevarios jugadores, quetienen distintas percepciones y priori-
dades y quecentransuatencin en diversos problemas, es el pro-
ceso queest al origendelos resultados queconstituyenlaaccin.
IV. ENUNCIADOS GENERALES
1. Accin e intencin. Laaccin no presuponelaintencin.
Es excepcional quelasumadelas conductas delos miembros de
un gobierno antedeterminadacuestin searesultado delainten-
cin deunindividuo o grupo. Ms bienindividuos aislados con
intenciones diferentes aportaron piezas queterminaron por con-
figurar un resultado distinto al que cadauno singularmenteha-
braescogido.
2. "El lugar que ocupas depende del lugar en que te sientas."
41
Las diversas exigencias quepresionan acadajugador moldean sus
prioridades, percepciones y cuestiones. Con respecto aalgunas
cuestiones, por ejemplo, presupuestos y decisiones decompras, la
posturadeun jugador particular se puedepredecir con certezaa
partir delainformacinqu setengarespecto desu puesto (asien-
to). En lanotoriacontroversiaacercadelos B-36, nadiesesor-
prendi del juicio del almiranteRadford: "el B-36, bajo cualquier
teoradeguerra, significaunmal negocio paralaseguridadnacio-
nal," juicio contrario alaopinin del secretario d laFuerzaA-
reaSymington, quedecaque"unB-36 con unabombaA puede
destruir objetivos lejanos quelas fuerzas detierratardaranaos
en destruir."
41
3. Jefes e indios. El aforismo tienetambin unaaplicacin ver-
tical. Las presiones sobreel presidente, los jefes, los funcionarios
Fue, creo, Don K. Pnce quien enunci primero este aforismo.
Paul Y. Hammond, "Super Carriers and B-36 Bombers", en HaroW Scein (edito,
Amencan CtvU-mitary Decisin* (Birmingham, 1963).
1 h
)
MODELOS CONCEPTUALESY LA CRISISDE LOS MISILES 165
y los indios son bastantediferentes. Las cuestiones depolticaex-
terior que puedeatender el presidenteestn limitadas: enprimer
lugar por su agendarepleta, lanecesidaddeatender primero alo
quevieneenseguida. Su problemaprincipal estribaen averiguar
cul es el aspecto principal delas cuestiones derutinaquerecla-
man suatencin, en tener libertad deaccin hastaqueel tiempo
hayaaclarado las incertidumbres y en evaluar los riesgos relevan-
tes desu eventual accin. \ ^
Los directivos delapolticaexterior atiendencomnmente a
lacuestinms urgentedel da, aunquepuedan conseguir queel
presidentey otros miembros del gobierno prestenatencina cues-
tiones quejuzgan importantes. Delo queno pueden estar seguros
es deque"el presidentepagar lo que cueste" y que"los otros
estn dispuestos aarriesgarse". Paraello, deben formar unacoa-
licin de poderes realmenteinfluyentes. Deben "darleseguridad
al presidenteen sudecisin sobreel curso deaccin correcto.
Sin embargo, son los "indios" quienes terminan por definir la
mayor partedelos problemas, por especificar las alternativas e
impulsar las propuestas. Los indios luchan con los indios deotros
departamentos. Por ejemplo, las luchas entrelaoficinadeAsun-
tos deSeguridadInternacional del Departamento deDefensay la
oficinadeAsuntos Poltico-Militares del Departamento deEstado
son un microcosmos delaaccin quesedesarrollaen niveles su-
periores. Pero el problemaprincipal delos indios es cmo lograr
laatencin delos jefes, cmo lograr quesedecidaunacuestiny
cmo hacer queel gobierno "hagalo correcto".
En latomadedecisiones polticas, por tanto, el problemaha-
ciaabajo es ladisponibilidad deopciones: cmo mantener mi l i-
bertaddeaccin hastaqueel tiempo desvanezcalas incertidumbres.
$1 problemahacialos lados es el compromiso: como hacer que
y
otros secomprometan conmi coalicin; el problemahaciaarriba
es laseguridad: cmo darleal jefe seguridadparaque hagalo que
se debe hacer. Se puedeparafrasear unaaseveracin deNeustadt,
<)
aplicableatodala escalerajerrquica, la esenciadela tareaden'
funcionario responsablees inducir aotros paraqueveanquees
necesario hacer lo quelapropiaevaluacin desus responsabilida-
des especificas leexigen hacer por sus propios intereses.
V. PROPOSICIONES ESPECFICAS
1. Disuasin. Laprobabilidaddeun ataquenuclear dependeb-
sicamentedelaprobabilidad dequeel ataque aparezcacomo re-
sultado delapolticaburocrticadel gobierno atacante. Primero,
qu jugadores tienenel poder detomar ladecisin delanzar un
ataque? Si el poder real paradesatar laaccin de ataqueest con-
trolado por unindividuo, entonces un juego menor o el juego cen-
tral es el crucial. Segundo, aunquelaconfianzadel modelo I en
ladisuasin nuclear partedelaafirmacin dequelos gobiernos
no buscarnel suicidio, el modelo I I I traealamemoriapreceden-
tes histricos. El almiranteYamamoto, quedise el ataqueja-
pons aPearl Harbor, expres sus clculos con exactitud: "En seis
meses o enunao deguerracontralos Estados Unidos eIngla-
terralos avasallar y podr mostrarles unacadenaininterrumpida
devictorias; debo empero decirles que, si seprolongaralaguerra
por dos o tres aos, no tengo confianzaalgunaen nuestravictoria
final."
0
Sin embargo J apnatac. Por lo tanto, se debenconside-
rar tres preguntas. 1) Podracualquier miembro del gobierno re-
solver suproblemaconel ataque? Qu patrones denegociacin
podran encontrar su desenlaceenel ataque? Ladiferenciaprin-
cipal entreun balance establedeterror y un balancedudoso pue-
deser queenel primer caso lamayoradelos miembros del
gobierno apreciancompletamentelas consecuencias del ataquey
estn enguardiacontra estedesenlace. 2) Qu corrientedere-
sultados podrallevar aun ataque? Enqu punto deesacorrien-
teseubicalapolticadel atacantepotencial? Si los miembros del
Robera Wotabietter, Pearl Harbor. Stanford, 1962, p. 350.
)
gobierno delos Estados Unidos hubieransido sensibles alacor
rrientededecisiones quellev al ataquejapons dePearl Harbor,
habran otorgado altaprobabilidad al ataque. 3) Dequ manera
podran los errores declculo y las confusiones ocasionar chapu-
ceras y engaos que tuvierancomo resultado un ataque? Por
ejemplo, enunacrisis o despus del comienzo deunaguerracon-
vencional, qu sucedeconlainformacin disponibley el poder
real delos jugadores del juego central?
Conclusin
Este ensayo obviamentehaabarcado ms delo quehaprofundi-
zado. Seharemitido el lector aobras condesarrollos y sntesis
ms completas.
44
Serainadecuado, sinembargo, terminar sinan-
tes enunciar las varas implicaciones del razonamiento expuesto y
sin plantear lapreguntaacercadelas relaciones queguardanlos
modelos y sus derivados conlaaccin real ms all delaexplica-
cin. Soncuatro, como mnimo, las implicaciones quepretenda
alcanzar estareflexin. Primero, comprobar laexistenciadeuna
pluralidad de marcos dereferenciay demostrar quelos analistas
explican los hechos de maneramuy distintasegn el modelo em-
pleado. Esto implicaquedeberan tener mayor concienciasobre
los instrumentos queemplean. Se debereconocer y explorar el
efecto que estos "anteojos" tienenenlasensibilidaddel analista
paraver aspectos determinados delos hechos: supropensin a
formular lainterrogantedeunamaneray no deotra, suexamen
del problemaconformeaciertas categoras y no otras, suprefe-
renciapor determinadas clases deevidencia, y sutendenciaa
resolver los problemas usando unprocedimiento y no otro. Se-
gundo, el argumento implicatener unaposicin anteel problema
del "estado del arte". Al aceptar lacaracterizacin convencio-
nal del anlisis depolticaexterior -personalista, no acumulativo
y aveces perspicaz- esteensayo rechazael consejo que buscajus-
"Bureaucracy and Poiicy. Prxima Publicacin, 1969.
tincar desesperadamentelaactual situacin dejadisciplina, invo-
cando lanaturalezadelaempresaanaltica, as como el reclamo
del "nuevo explorador" queexigeunateorizacina priori delas
nuevas fronteras y unaincorporacinad hoc de "nuevas tcni-
cas".
49
Seexigecomo primer paso evaluar laproduccin actual:
examinar las explicaciones existentes, articular los modelos con-
ceptuales queseemplearonenlaexplicacin, formular los enun-
ciados bsicos, especificar lalgica delas diversas tendencias
intelectuales y reflexionar sobreel planteamiento delos proble-
mas. No es difcil insistir enlanecesidaddecontar demanera
sistemticaconunamayor cantidaddeinformacin, pero el re-
quisito preliminar deformular las preguntas conclaridad y con-
forme acategoras y premisas demodo queseaposibleprocesar
grandes cantidades deinformacin, es todavaunobstculo fun-
damental quees preciso superar enel estudio delos problemas
ms importantes. Tercero, los paradigmas preliminares y parcia-
les, aqu presentados, ofrecenunabuena baseparavolver aexa-
minar seriamentemuchos asuntos depolticaexterior y militar.
Los problemas tradicionalmenteanalizados enlos trminos del
modelo I puedenser mejor explicados y anticipados si seproce-
desegn los modelos I I y I I I .* Paraanalizar totalmenteunsu-
ceso segn los modelosI I y I I I es necesario contar conunagran
cantidaddeinformacin. Pero las mejoras sonposibles, aunen
los casos enquela baseinformativaes muy limitada. Conside-
remos el problemadepredecir el comportamiento delas fuerzas
4 5
Por lo tanto mi posicin difiere bastante de ambos potos en el reciente "gran de-
bate" acerca de tas relaciones intenumonales. Mientras que muchos "tradicionaiistas", de
ta dase que Kaptan ataca, adoptan la primera postura y muchos "cientficos", de ta dase
que ataca Bul, adoptan la segunda, esta tercera postura es relativamente neutral con res-
pecto a cualquier cosa que pueda provocar una disputa real. Vase, Hedfy BuQ, "Inter-
national Theory: The Case for a Ctassical Approach"; World Politics (abril, 1966); y Mor-
ton Kaptan, "Tne New Great Debate: TrnUtionaasm vs. Science in International
Resalos", World Pvtitks (octubre, 1966).
Ahora se estn examinando varios problemas en estos trminos en el Grupo de
Estudios Burocrticos acerca de la Burocracia y la PoMtica del Instituto de Poltica de la
Universidad de Harvard y en la Corporacin Rand.
)
estratgicas soviticas. A mediados delos aos 50, los clculos al
estilo del modelo I dabanlugar apredecjr-que, enpoco tiempo,
los soviticos produciranun grannmero debombarderos de lar-
go alcance. Desdelaperspectivadel modeloI I , tanto ladebilidad
delaFuerzaAreaenel aparato militar sovitico como lamag-
nitud delas consecuencias presupustales detal armamento ha-
bran orientado alos analistas aponerleun topeaestaprediccin.
Todavams, el modelo I I habrapodido formular unindicador
parasaber si sucedael incremento del armamento areo, asaber:
las luchas quesehabran desencadenado entrelos servicios sovi-
ticos por lograr aumentos presupustales importantes. A finales
delos 50 y principio delos 60, los clculos del modelo I pronos-
ticaronun emplazamiento inmediato, masivo deICBMs soviti-
cos. Denuevo, estudiar lacuestin desdeel modelo I I habra
reducido estenmero porque, enel perodo anterior, los co-
hetes estratgicos estabancontrolados por las fuerzas terrestres
soviticas y no por un servicio independientey, enel perodo pos-
terior, laoperacin habraexigido cambios masivos del presu-
puesto. Hoy enda, las consideraciones del modelo I conducena
quemuchos analistas recomienden, como unacuerdo enlas pr-
ximas negociaciones estratgicas conlaUninSovitica, deno
emplazar ABMs, adems predicen quees posibleunanegociacin
exitosa. Desdeel modeloI I , laexistenciadeunprogramasovi-
tico deABMs enaccin, lafuerzadeunaorganizacin (Defensa
AreaNacional) quecontrolalos ABMs y el hecho dequeun
acuerdo paradetener el emplazamiento deABMs obligaraal
desmantelamiento virtual de estaorganizacin hacenmucho me-
nos probableunacuerdo de estetipo. Lavisin desdeel modelo
I I I sugierequea) debehaber diferencias deopinin considerables
entrelas percepciones y prioridades delos dirigentes soviticos
acercadelas negociaciones estratgicas; b) cualquier acuerdo
afectar las bases del poder dealgunos jugadores; y c) los acuer-
dos queno comporten severos cortes enlas fuentes del poder de
o
170 CRAHAM T. ALLISON
algunos jugadores importanles^ern ms pables y ms factibles
denegociar. Cuarto, laformulacin deparadigmas, aqu propues-
ta, es apenas un paso inicial. Como tal, dejasin respuestaunalar-
galistade preguntas fundamentales. En cualquier accin dada, un
analistaconimaginacindeberasiempreser capaz deconstruir
unaexplicacin razonadadelaeleccin realizadapor el gobierno.
Al imponer o relajar las restricciones del modelo deeleccin ra-
cional (como enlas variantes del modelo I ) los analistas pueden
dar cuentadecualquier accin como unaeleccin racional.
Pero laocurrencia deesaaccin seexplicapor las razones
quedeclararaunactor racional paraelegirla?, cmo puede
forzarseal anlisis del ModeloI , paraque hagacontribuciones
ms sistemticas acercadelapreguntapor los determinantes de
los sucesos? Laexplicacin det entrminos deM, segn el mo-
deloI I , es efectivamenteunaexplicacin. El mundo es contiguo.
Pero los gobiernos aveces realizancambios abruptos. Se puede
modificar unmodelo deproceso organizacional para, indicar
dnde es probableel cambio? Si se prestalasuficienteatencin
sedebera entender por qu tipos identificables deorganizacio-
nes conservanprogramas y POEs determinados y tambincmo
un administrador puedemejorar laactuacinde suorganizacin.
El modelo I I I nos cuentaun "relato" fascinante. Pero lacomple-
jidaddel modelo es enorme, lacantidaddeinformacin quepre-
cisaes abrumadora, y muchos detalles delanegociacin pueden
ser superfluos. Cmo se puede hacer ms simpley serio unmo-
delo as? Obviamente, estos tres modelos no sonalternativas
mutuamenteexcluyentes. Dehecho los paradigmas resaltanel
nfasis particular del marco dereferencia: qu destacay qu de-
jafuera. Enefecto, cadauno centrasuatencin enunaclasede
variables, archivando otros factores importantes bajo laclusula
ceteris paribvs. El modelo I seocupaprincipalmentedelos "fac-
tores demercado": las presiones eincentivos creados por el
"mercado internacional estratgico." Los modelos I I y I I I cen-
)
tran suatencin enel mecanismo interno det'gSbierno quetoma
unadecisin enunambienteespecfico. Pero se puedenanalizar
estas relaciones ms afondo? Unasntesis adecuadanecesitara
construir unatipologadelas decisio_nes y las acciones, paraiden-
tificar cules sepodran estudiar mejor enlos trminos deunmo-
delo y no enotro. El comportamiento gubernamental no es sino
un conjunto defactores relativos alos sucesos enlapolticaexte-
rior. Lamayoradelos estudiosos delapolticaexterior adoptan
esteenfoque(al menos cuando explicany predicen). Con todo, las
dimensiones del tablero deajedrez, lanaturalezadelas piezas, y
las reglas del juego -factores queconsideranlos tericos delos sis-
temas internacionales- constituyenel contexto enel quesemue-
ven las piezas. Los resultados depolticaexterior obedecenal
funcionamiento completo de unas determinantes Sepueden
identificar las variables principales enesefuncionamiento?
Se puedesugerir tanto unaeficaz y parcial sntesis ad hoc de
los modelos como un esbozo desus usos paraotras actividades
adems delaexplicacin, al generar predicciones apartir de cada
modelo. Larendicinestratgicaes unproblemaimportanteen
las relaciones internacionales y enlahistoriadiplomtica. Later-
minacin delas guerras es unreanueva, endesarrollo, delal i -
teraturaestratgica. Ambos intereses llevan alos estudiosos a
plantear unapreguntacentral: por qu serindenlas naciones en
un momento determinado? Los historiadores diplomticos y los
estrategas seapoyanenproposiciones implcitas conlas quepue-
denproyectarsehaciaadelanteparaformular predicciones. As, a
riesgo deser demasiado oportunista-y equivocado- lasituacin
actual (Agosto, 1968) presentaun caso deprueba interesante:
Por qu y cundo serendir Vietnamdel Norte?
47
4 7
En reapuesta a las recomendaciones de varios lectores, lo que sigue reproduce tex-
tualmente el trabajo expuesto en las reuniones de la Asociacin (Rand, p 3919), en sep-
tiembre, 1968. Ernest R. May contribuyo mucbo a esta discusin.
)
En resumen, los anlisis basados enel modelo -asegtrran que
las naciones sedetienen cuando los costos pesanms quelos be-
neficios. Vietnamdel Norteserendir cuando sed cuenta"de
queprolongar laluchaslo puedegenerar costos adicionales sin
tener laesperanzadeganancias quelos compensen. Estaexpec-
tativaser en gran parteconsecuenciadel ejercicio defuerzapor
partedel lado dominante."
4
* Las acciones delos Estados Unidos
pueden aumentar o disminuir los costos estratgicos deHanoi. El
bombardeo deVietnamdel Norte aumentael dolor y por lo tanto
aumentalaprobabilidad delarendicin. Esteenunciado y esta
prediccin tienen unsignificado. Es cierto que-"permaneciendo
iguales otras cosas"- es ms probablequelas naciones serindan
si resultanegativo el balanceestratgico decosto-beneficio. Las
naciones raravez serinden cuando estn ganando. El enunciado
especificael margen dentro del cual serinden las naciones. Pero
por encimade esteamplio margen, lapreguntaimportante
es: por qu serinden las naciones?
Los modelosI I y I I I centransuatencin enlamquinadel go-
bierno por lacual el mercado estratgico internacional debefil-
trarse para dar lugar a una rendicin. Estos analistas son
notablementemenos optimistas acercadelaposibilidad dequela
rendicin ocurraenel momento en queel clculo decosto-bene-
ficio sevuelvenegativo. Nuncaenlahistoria(esto es, enninguno
delos cinco casos queheexaminado) sehan rendido las naciones
en esemomento. Larendicin ocurreenalgn momento poste-
rior. El cundo dependedel proceso delas organizaciones y dela
polticadelos jugadores delos gobiernos -en tanto los afectael
gobierno contraro. Ms an, los efectos del poder victorioso so-
brelanacin vencidano sepuedenresumir adecuadamentecomo
aumento o disminucin delos costos estratgicos. Imponerle cos-
tos adicionales aunanacinbombardendolaaumentalas prob-
* Richard Soyder, Detemnce and Djense (Princeton, 1961), p. 11. Una presentacin
mas general de esta postura se encuentra en Paul Keeskemeti, Strategic Surrender (New
York, 1964).
)
abilidades dequeserinda. Pero tambin las puede-reducir. Para
apreciar el impacto delas acciones deunanacin sobreotrase
requieretener algunaideadelamquinade gobierno sobrelaque
seejercelainfluenciao lapresin. Parapronosticar con mayor
precisin, los modelos I I y I I I requieren tener unainformacin
mucho ms ampliaacercadelas organizaciones y lamanerade ha-
cer polticade Vietnamdel Norte quelaqueest aladisposicin
del pblico. Sin embargo, aun con unainformacin pblica l i -
mitada, los modelos pueden ofrecer indicaciones muy sugerentes.
El modelo I I examinados sub-problemas. Primero, haber per-
dido no es suficiente. El gobierno debe saber queel clculo
estratgico decosto-beneficio es negativo. Pero ni las categoras
ni los indicadores decostos y beneficios estratgicos son eviden-
tes. Las fuentes deinformacin sobreambos suelen ser organiza-
ciones cuyas prioridades y percepciones localistas no facilitan la
informacin o clculos precisos. Laevaluacinmilitar del desem-
peo militar, los clculos militares defactores como "lamoral del
enemigo" y las predicciones militares respecto de"cundo sevol-
ver el viento encontra" o "cundo estaremos del otro lado" nor-
malmenteson distorsionados. Estos problemas seagudizan enlos
casos deoperaciones deguerrilla, descentralizadas en grado su-
mo, como enVietnam. En consecuencia, sesubestimanlos costos
estratgicos. Slo los costos sumamentevisibles puedeninfluir di-
rectamenteen los dirigentes sin pasar por el filtro delos canales
organizacionales. Segundo, yaquelas organizaciones son las que
definenlos detalles delas opciones y las queejecutan acciones, la
rendicin(y lanegociacin) probablementeimplique muchator-
pezaenlaprimeraetapa. Ningunaorganizacin puededefinir op-
ciones o preparar programas paraesteacto traicionero. Por esta
razn, las primeras iniciativas no sellevarn acabo demanera
coordinadaconlos actos delas otras organizaciones, por ejemplo,
con las fuerzas militares, enviando "seales" contradictorias para
el vencedor.

Allison Modelos Conceptuales y La Crisis de Los Misiles Cubanos

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