MAGallart

La articulacin entre el
sector pblico y la empresa

privada en la formacin
profesional de Amrica Latina

Mara Antonia Gallart

Santiago de Chile, 1998
Este documento fue preparado por Mara Antonia Gallart, consultora de la
Unidad de Desarrollo Industrial y Tecnolgico de la Divisin de Desarrollo
Productivo y Empresarial, en el marco del proyecto Formacin Tcnica y
Profesional en Amrica Latina, implementada por la CEPAL y la Sociedad
Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), con el apoyo del Gobierno de la
Repblica Federal de Alemania.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin
editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con
las de la Organizacin.

La articulacin entre el sector pblico y la empresa privada en la formacin profesional de Amrica Latina
3
ndice
I. Introduccin................................................................................. 4
1. El contexto de la formacin profesional en el fin de siglo ..... 5
2. La respuesta a los cambios por parte de la formacin
profesional .............................................................................. 8
3. Cuatro estudios de caso de los procesos de transformacin
de la formacin profesional ................................................. 10
II. Brasil: los centros nacionales de tecnologa del SENAI, una
nueva forma de articular servicios al sector productivo por
parte de una institucin lder de la formacin profesional ... 11
III. Chile: un cambio radical hacia una nueva organizacin
de la formacin profesional ..................................................... 15
IV. Mxico: la vocacin sistmica de un modelo no institucional 19
V. Repblica Dominicana: una instituciones de formacin
profesional joven que naci con el nuevo modelo de
formacin................................................................................... 23
VI. Conclusiones del estudio de casos......................................... 27
VII. Los grandes temas................................................................... 29
1. Las formas de financiacin.................................................. 29
2. La articulacin entre formacin general y especfica.......... 33
3. Gerenciacin privada o pblica de la formacin................. 34
4. Provisin de los servicios de apoyo a la formacin de
mediano y largo plazo ......................................................... 34
VIII. Reflexiones finales .................................................................... 37
Bibliografia ...................................................................................... 41

4
I. Introduccin
El objetivo de este trabajo es analizar las diversas formas de
articulacin existentes entre el Estado y las organizaciones privadas
para dar respuesta a las demandas de formacin profesional en
Amrica Latina. El texto se limita a la capacitacin no formal. La
oferta privada de capacitacin y su articulacin con el Estado
financiador, se considera slo como dimensin secundaria de la
relacin sector pblico/sector privado. Otras instituciones de la
sociedad civil tales como los sindicatos, de indudable relevancia en
cuanto actores de las polticas de formacin, no est en el foco del
anlisis
1
. La principal dimensin a analizar, por lo tanto, es la del
sector pblico como regulador, financiador y en algunos casos
proveedor de la formacin profesional, y las empresas productivas
privadas como demandantes de capacitacin.
Se plantea aqu un dilema bsico: la formacin debe dejarse
librada al juego del mercado entre una oferta de formacin y una
demanda de capacitacin privada de manera que esa relacin fije el
precio y el tipo de formacin a impartirse, o el Estado debe asumir la
responsabilidad para obtener una maximizacin de la productividad
social y la equidad en cada pas.
El patrn latinoamericano tradicional de formacin para el
trabajo entrega una gran responsabilidad al Estado. Este recauda
impuestos especficos para financiar instituciones autnomas de
formacin profesional, de caractersticas cuasi monoplicas,
pertenecientes en la mayora de los casos al sector pblico (salvo en

1
La articulacin entre los actores de la formacin profesional, entre los cuales se encuentran los sindicatos, es tema de otro de los
documentos de integracin del Proyecto CEPAL-GTZ.
5
Brasil, donde son administradas por las federaciones patronales). Esta tradicin ha entrado en crisis
en las ltimas dcadas, principalmente por la confluencia de dos factores: los cambios productivos
que exigen una mayor ductilidad en la formacin y las restricciones presupuestarias que hacen
difcil continuar asignando abundantes fondos a dichas instituciones.
1. El contexto de la formacin profesional en el fin de siglo
La formacin profesional en Amrica Latina cuenta con medio siglo de historia. Su primer
antecedente es la fundacin del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) en Brasil a
comienzos de la dcada de los aos cuarenta, seguido por la creacin del Servicio Nacional de
Aprendizaje Comercial (SENAC), 1946. Este modelo se extiende luego a lo largo y a lo ancho de la
regin, replicado en una multiplicidad de Instituciones de formacin profesional nacionales que
adaptan el modelo original a la realidad de los distintos pases: Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA), 1957 (Colombia); Instituto Nacional de Cooperacin Educativa (INCE), 1959
(Venezuela); Servicio Nacional de Aprendizaje en Trabajo Industrial (SENATI), 1961 (Per);
Instituto Nacional de Aprendizaje INA, 1963 (Costa Rica); Instituto Nacional de Capacitacin
(INACAP), 1966 (Chile); Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional (SECAP), 1966
(Ecuador). Durante los aos setenta surgi la ltima generacin de instituciones: Servicio Nacional
de Promocin Profesional (SNPP), 1971 (Paraguay); Instituto Nacional de Formacin Profesional
(INFOP), 1972 (Honduras); Servicio Nacional de Formacin de Mano de Obra FOMO, 1972
(Bolivia); Instituto Nacional de Capacitacin y Productividad (INTECAP), 1972 (Guatemala); e
Instituto de la Formacin y el aprovechamiento de los recursos humanos (IFARHU), 1973
(Panam) Centro Interamericano de Investigacin y Documentacin Sobre Formacin Profesional
(CINTERFOR, 1990). El Instituto Nacional de Formacin Tcnica y Profesional (INFOTEP) de la
Repblica Dominicana, creado en 1980, es una de las ms recientes. El Consejo Nacional de
Educacin Tcnica (CONET) de la Argentina y la Universidad del Trabajados del Uruguay (UTU)
del Uruguay fueron instituciones donde predomin netamente la educacin tcnica escolar; por ello
no forman parte de ese grupo. La cooperacin internacional tuvo un rol decisivo en la difusin del
modelo organizacional y de metodologa de las Instituciones de Formacin Profesional, a travs del
Centro Interamericano de Investigacin y Documentacin sobre formacin profesional Centro
Interamericano de Investigacin y Documentacin Sobre Formacin Profesional (CINTERFOR)
OIT, organismo de asistencia tcnica y cooperacin dedicado a la formacin profesional regional.
Dos rasgos son centrales en este modelo. El primero es que se trata de intervenciones
deliberadas de los Estados, comprometidos con el desarrollo de la industria de sustitucin de
importaciones, para cubrir necesidades de capacitacin de las nuevas poblaciones de trabajadores
industriales, muchos de ellos con escasa educacin formal y sin las actitudes y habilidades
necesarias para el empleo en las fbricas. Paulatinamente se desarroll la capacitacin de mandos
medios, originalmente diseada para personas en actividad, pero volcada luego a formas cuasi-
escolares de formacin pre-ocupacional. La articulacin con el sistema educativo formal es
mnima: en general las instituciones de formacin profesional estn insertas en los Ministerios de
Trabajo y no en los de Educacin; adems originalmente eran escasos los requisitos educativos
exigidos a los trabajadores que ingresaban en los cursos, de acuerdo con la real situacin educativa
de esos nuevos trabajadores industriales.
El Estado, entonces, cre estas organizaciones instituciones de formacin profesional (IFP)
como servicio al sector productivo (empresas privadas y grandes empresas estatales) y les asegur
el financiamiento por medio de impuestos a la nmina salarial. Esta medida parte de un supuesto:
que la limitacin de los recursos financieros, atados a los ingresos laborales sectoriales, implica una
adecuacin del volumen de la oferta de formacin al tamao de la fuerza de trabajo de ese sector.

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En la casi totalidad de las instituciones de formacin profesional los empresarios, junto con
el Estado y los sindicatos, participan en la gestin de estas instituciones a travs de organismos
tripartitos. Esta participacin en las polticas de formacin reviste caractersticas muy diferentes: en
algunos pases es puramente formal, en otros se manifiesta activamente y en el caso del Brasil, las
confederaciones empresariales administran el organismo de formacin, sin intervencin de los
sindicatos, y con una presencia fundamentalmente reguladora del Estado. En la generalidad de los
pases, el rol principal de las empresas privadas consiste en ser consumidoras de los servicios, pero
con poca capacidad de respuestas correctivas a los desarrollos institucionales de las instituciones de
formacin profesional. Ms an, la presencia de las corporaciones empresarias impone un cierto
sesgo hacia las grandes empresas. La pequea y mediana empresa tiene relativamente poca
participacin en las polticas de formacin.
Este proceso reviste manifestaciones distintas en cada pas. Algunos con desarrollo industrial
considerable como Mxico y Argentina nunca desarrollaron fuertes instituciones de formacin
profesional. En Mxico se organizaron importantes y prolongados programas de capacitacin desde
la Secretara del Trabajo, pero nunca tomaron la forma de una institucin de formacin profesional
l. En el caso argentino, las instituciones de formacin profesional, el CONET, fue responsable
fundamentalmente de la creacin y difusin de un modelo de educacin tcnica formal en el mbito
del Ministerio de Educacin, con un desarrollo tardo y relativamente poco extendido de la
formacin profesional. Slo recientemente, a partir de la descentralizacin hacia las provincias de
la educacin formal y del crecimiento de los programas de capacitacin en el Ministerio de Trabajo
nacional, la formacin profesional est adquiriendo un rol importante en las polticas de formacin.
Este proceso de crecimiento y desarrollo de las instituciones llamadas por Castro las "S" y
las "I", debido a las iniciales de sus siglas, se prolong a lo largo de varias dcadas (Castro, 1998),
pero a partir de la dcada de los aos ochenta se produjo un replanteo de las polticas de formacin
para el trabajo. Esto obedeci a la confluencia de dos situaciones: la crisis de la "dcada perdida"
con su secuela de ajuste estructural del Estado, y la difusin de nuevos paradigmas productivos de
produccin flexible, los cuales cuestionaban la formacin profesional tradicional elaborada a partir
de las calificaciones acotadas y estrechas del modelo taylorista-fordista. La reestructuracin
productiva y el cambio tecnolgico se dieron en el marco de polticas econmicas que buscaban
una mayor integracin con el proceso de globalizacin, con sus exigencias de competitividad
empresaria y, por ende, de recalificacin de los recursos humanos.
Dos temas aparecen frecuentemente en el nuevo planteo. El primero se relaciona con la
necesidad de una base slida de educacin general bsica y media como fundamento para adquirir
las competencias requeridas por las modernas formas de produccin. (CEPAL-UNESCO, 1992).
El segundo gran tema es el del cambio tecnolgico y la reestructuracin productiva
(CINTERFOR, 1990) que exige a los trabajadores mayores niveles de instruccin; al mismo tiempo
imponen la adecuacin de la formacin profesional a los procesos de trabajo muy difcil de seguir
desde instituciones relativamente rgidas y burocratizadas (Castro, 1995a). La sede del cambio
tecnolgico y de las transformaciones estructurales de la produccin es la empresa privada, la que
adems, debido a los procesos de privatizacin, se extiende a sectores productivos y de servicios
anteriormente en manos del Estado.
La creacin y desarrollo de las instituciones de formacin profesional se hicieron sobre el
supuesto de la necesidad de una formacin profesional subvencionada, supuesto vlido en los
albores de la industrializacin, ya que nunca se hubiera podido realizar la inversin necesaria en
capital humano sin el apoyo del Estado. En las primeras dcadas, el sector productivo absorbi sin
problemas a los trabajadores capacitados por estos programas, pero a medida que se fue estancando
la demanda y variaron las necesidades, se advirti que no existan mecanismos de ajuste de la
formacin ofrecida. Las instituciones definieron desde la oferta la creacin y mantenimiento de
7
cursos, los mecanismos de financiacin no enviaban seales de alerta pues los presupuestos estaban
relativamente asegurados por los impuestos y la venta de servicios era mnima (Castro 1995a,
1998).
A partir del comienzo de la dcada de los aos ochenta, el enfoque inicial entra en crisis. Las
empresas empiezan a satisfacer sus necesidades de formacin por otros medios, el ajuste estructural
del Estado restringe los recursos destinados a las instituciones de formacin profesional y se tiende
a cambiar las formas de financiamiento; este se ejecuta a travs de partidas permanentes asignadas
en el presupuesto nacional, o bien por medio de formas nuevas que separan la administracin de
fondos de la ejecucin de los programas (Ducci, 1991; Martnez Espinoza, 1995).
Se plantea entonces que ha llegado el momento de pasar de un modelo de formacin definida
desde la oferta, a un modelo de formacin desde la demanda del sector productivo (Castro, 1998).
El nuevo paradigma, con apoyo de las instituciones multilaterales de crdito (BID y BM),
preconiza la reduccin o desmantelamiento de las instituciones de formacin profesional
monoplicas y la creacin de un mercado de la formacin en el que el Estado tenga el rol de
administrar subsidios a la demanda empresarial o a los usuarios pertenecientes a grupos objetivo
definidos, y en el que las instituciones de capacitacin compitan con sus servicios.
Llevar a la prctica este enfoque no es fcil, pues la formacin profesional incluye dos
aspectos: la capacitacin general aplicable en ms de una firma y en ms de un puesto de trabajo, y
la capacitacin especfica para el manejo de mquinas determinadas, conocimientos y desempeos
propios de particulares organizaciones productivas. Las empresas, por su propia dinmica y por las
dificultades de apropiacin de los resultados de la formacin, tienden a invertir en esta ltima, es
decir en la capacitacin especfica, y descuidan la capacitacin ms general necesaria para una
fuerza de trabajo flexible y adaptable a los cambios (Agero y Labarca, 1998).
Como consecuencia de las circunstancias sealadas, el panorama de la formacin profesional
a final de siglo presenta una enorme variedad de formas institucionales. Por una parte se registra el
desarrollo de mercados de formacin y la contratacin de cursos de formacin por instituciones
privadas o pblicas, a travs de concursos, con mecanismos que exigen adecuacin a las demandas
del sector productivo (Chile y Mxico). En otro extremo muchas instituciones de formacin
profesional siguen siendo instituciones pblicas autnomas con adecuaciones parciales a las nuevas
circunstancias. En una actitud intermedia se encuentran el SENAI, que ha concretado cambios
importantes en la relacin con el Estado y con las empresas, siempre administrado por la federacin
patronal.
La cantidad de trabajadores capacitados por las instituciones de formacin profesional no es
desdeable. Alrededor de 5 millones de personas pasaron por sus cursos en 1993, ms de la mitad
de las cuales fueron capacitadas para el sector secundario de la economa y alrededor del 90% era
personal de ejecucin. La suma de la matrcula de tres instituciones (SENA, SENAI y SENAC)
incluye alrededor del 85% de los usuarios de instituciones de formacin profesional de la regin
(CINTERFOR, 1995). Por otro lado, en la aplicacin del nuevo modelo el SENCE de Chile
el Programa Empresa de subvencin a la demanda cubre ms del 90% de los capacitados por esa
institucin; en 1995, se capacitaron 423 618 personas, es decir 8.03% de la fuerza de trabajo
chileno, lo que muestra la amplitud de su cobertura (Crespi, 1997, p.5).
La reestructuracin productiva dio como resultado un cambio radical en la demanda de
calificaciones (Novick y Gallart, 1997). El ajuste estructural del Estado por otra parte, presente en
casi todos los pases a partir de la dcada de los aos ochenta produjo efectos directos en la
formacin profesional en, al menos, tres aspectos. El reordenamiento impositivo tiende a desechar
los impuestos de asignacin especfica que solan financiar a las instituciones de formacin
profesional. Se restringieron las funciones antes asignadas al Estado, delegando las no esenciales al

8
sector privado y al mercado. Y finalmente la bsqueda de mayor eficiencia en el gasto pblico
condujo a polticas de descentralizacin, subcontratacin de la ejecucin y focalizacin en grupos
objetivo especficos. Estas tendencias fueron fuertemente inducidas y apoyadas por los Bancos de
cooperacin internacional y en todos los casos modificaron las formas tradicionales de articulacin
entre el Estado y el sector privado en la formacin profesional.
2. La respuesta a los cambios por parte de la formacin
profesional
Se han manifestado opiniones que dejan ver las imperfecciones del mercado de la formacin,
la existencia de externalidades y en algunos casos hasta sus propias caractersticas que la acercan a
un bien pblico; haciendo aparecer entonces como necesaria la accin del Estado (Agero y
Labarca, 1998; Martnez Espinoza, 1995).
El argumento usual que justifica la intervencin del Estado es que el mercado de la
formacin profesional es eficiente siempre y cuando los beneficios y costos sociales se reflejen en
los ingresos y costos de los productores. Pero la realidad muestra que los organismos capacitadores,
el pblico en general y las empresas (agentes privados) tienen conductas que suelen no reflejar el
ptimo social, tanto desde un enfoque macroeconmico como desde el punto de vista de la equidad
(Martnez Espinoza, 1995). Las empresas tienden a evitar las inversiones en capacitacin general,
pues el incremento de capital humano pasa a ser patrimonio del trabajador que puede venderlo a la
competencia. Los trabajadores carecen del capital que les permitira invertir en su propia
capacitacin. Adems, la falta de transparencia de los mercados de trabajo y de formacin y el
largo plazo de los retornos hacen que se produzca una subinversin en capital humano, factor
considerado crucial en los actuales procesos de produccin. Por otro lado, existe un desequilibrio
entre el poder adquisitivo de los trabajadores que buscan formaciones calificadas en la industria, y
los costos de las formaciones duras de fuerte contenido tcnico y equipamiento oneroso necesarias
en los sectores de punta del sector manufacturero; en cambio las formaciones blandas para el sector
terciario de la economa resultan menos costosas y son requeridas por clientela de clase media con
mayor poder adquisitivo (Castro, 1995b). Finalmente, los grupos en riesgo de desocupacin
prolongada jvenes con bajos niveles educativos y trabajadores adultos desplazados por los
procesos de privatizacin y el cambio tecnolgico difcilmente puedan costear en el mercado el
tipo de formacin indispensable para una insercin laboral de aceptable productividad.
Otro argumento a favor de la intervencin estatal pasa por las obvias externalidades de la
formacin, tales como: la difusin del conocimiento a otros trabajadores, una mayor flexibilidad de
la fuerza de trabajo para adaptarse a los cambios estructurales, la atraccin que representa para la
inversin de capitales, la disponibilidad de una fuerza de trabajo calificada, y finalmente, el
incremento de la responsabilidad social en trminos de ciudadana, salud pblica y seguridad
(Castro, 1995b; Martnez Espinoza, 1995).
Una primera respuesta frente a la disyuntiva inicial de este apartado es que el Estado debe
hacerse cargo de la formacin general, considerada como bien pblico, con sus componentes de
educacin general formal y formacin profesional no especfica. Esa responsabilidad se concreta al
menos en su financiamiento, aunque pueda delegar su gestin en organismos privados. En cambio,
la formacin especfica correra por cuenta de los empleadores que tienen la posibilidad de
recuperarla en mayor productividad. Sin embargo, es muy difcil delimitar la frontera entre
formacin general y especfica ya que existe una importante interaccin entre ambas. Adems, la
bsqueda por los trabajadores de competencias de empleabilidad que les permitan insertarse en
diferentes empresas y ocupaciones tiene un efecto inverso al inters de las empresas en aumentar la
especificidad de la formacin y fijar los salarios por debajo de la productividad marginal del
9
trabajador. El conjunto de estas presiones redunda en fallas de mercado, ya que no se generan
suficientes incentivos ni para los trabajadores ni para las empresas para invertir en educacin
(Agero y Labarca, 1998).
Los nuevos modelos productivos pasaron de una demanda de calificaciones a una de
competencias. La formulacin, evaluacin y acreditacin de las competencias hacen necesarias
formas de alternancia entre el aprendizaje en el lugar de trabajo y la formacin profesional terica
en contextos educativos, de lo que es ejemplo el sistema dual alemn. En consecuencia, tanto las
imperfecciones del mercado que aconsejan mantener un rol importante para el Estado, como la
articulacin entre las instituciones que formulan las polticas de formacin y las organizaciones
productivas, plantean la necesidad de una colaboracin entre el Estado y el sector privado (Castro,
1995a; Zarifian, 1998).
Las respuestas institucionales de la formacin profesional a la situacin sealada aqu
pueden sintetizarse en algunas tendencias generales que dan lugar a una serie de procesos:
descentralizacin, subcontratacin de la ejecucin de los programas, cambios en sus formas de
financiamiento y en la relacin con las empresas y con poblaciones especficas de usuarios. La
importancia de estos componentes vara de pas a pas. La descentralizacin puede realizarse por
sectores de la economa y/o regionalmente. La subcontratacin de la ejecucin de los programas
permite una variedad de convenios con diferentes tipos de instituciones: ONG, escuelas,
instituciones de formacin privadas, etctera. La relacin con las empresas en algunos casos
fomenta el contacto con las pequeas y medianas organizaciones productivas como entidades
colectivas usuarias de la formacin, y en otros promueve los servicios tcnicos de las instituciones
de formacin (laboratorios, apoyo en la gestin); ambas constituyen vas privilegiadas de una
interaccin real entre las empresas productivas y las instituciones de formacin profesional. La
variedad de la insercin de estas instituciones con respecto al sector pblico agrega un elemento
ms a la complejidad de la articulacin sector pblico-sector privado en la regin.
Se puede trazar un panorama con dos posiciones polares. En una de ellas, las polticas de
formacin profesional son definidas y ejecutadas por instituciones pblicas financiadas por el
Estado. En estos casos, las transformaciones se han dado en la direccin de una descentralizacin
por sectores y ramas econmicas, estableciendo un intercambio ms especfico con las cmaras
empresariales para descubrir las demandas del sector productivo. Se busca tambin regionalizar las
grandes instituciones ajustndolas a los requerimientos locales. Mediante estos mecanismos se
espera acercar la oferta institucional a la demanda de las empresas la cual se expresa a travs de
comits de vinculacin. Por otro lado, se intenta restringir las financiaciones no atadas a servicios
especficos, y promover la venta de actividades de formacin y asesoramiento tcnico al sector
privado como forma de disminuir costos y articular demandas.
En el polo opuesto, el Estado se reserva la regulacin y la provisin de fondos a la
capacitacin, pero deja al mercado de formacin la asignacin de los recursos por medio de la
interaccin entre instituciones privadas y pblicas de capacitacin por un lado, y empresas y
particulares en demanda de capacitacin por el otro.
En este ltimo caso, caben dos preguntas. Una pretende averiguar qu actividades y tipos de
formacin deben ser financiados por el Estado y cules por el sector privado, y la segunda plantea a
quin se subvenciona, si a las personas que desean capacitarse o a las empresas. La respuesta
fctica a estos interrogantes puede observarse en los distintos programas instrumentados en la
regin. Veremos a continuacin algunos ejemplos de estas diferentes orientaciones con el objeto de
observar cules son las condiciones de partida de los procesos, cules las acciones desarrolladas, y
cmo se evalan sus consecuencias.

10
3. Cuatro estudios de caso de los procesos de transformacin
de la formacin profesional
2

Se comenzar con la presentacin de los desarrollos recientes de la decana y lder de las
instituciones de formacin profesional, el SENAI. Insertos en esta institucin, los Centros
Nacionales de Tecnologa plantean un modelo alternativo con dos mritos simultneos: crear un
sistema de incentivos internos para actualizar una organizacin de larga trayectoria institucional y
gran tamao, y buscar nuevas formas de adecuarse a las demandas cualitativas y cuantitativas de la
clientela industrial. Lo seguir el planteo chileno de subvencin a la demanda, en la que las
organizaciones empresariales y las instituciones de capacitacin tienen un rol clave para la
asignacin de los fondos pblicos por medio del mercado de capacitacin. El caso de Mxico, que
nunca tuvo una institucion de formacin profesional pero que ha implementado desde la Secretara
de Trabajo polticas activas de empleo con un componente fundamental de capacitacin, resulta de
singular importancia pues centra su respuesta en la posibilidad de instrumentar un sistema nacional
de competencias laborales que opere como gua de la formacin. Finalmente, se analizar el caso
del INFOTEP en la Repblica Dominicana, una de las instituciones de formacin profesional ms
jvenes, la cual intenta evitar los peligros de la institucionalizacin rgida a travs de una
participacin activa de los empresarios, una focalizacin clara y la inclusin del sistema dual.

2
Se presentarn cuatro casos analizados en el proyecto CEPAL-GTZ.
11
II. Brasil: los centros nacionales de
tecnologa del SENAI, una nueva
forma de articular servicios al
sector productivo por parte de
una institucin lder de la
formacin profesional
Las tendencias recientes del mercado de trabajo brasileo han
generado cambios en la demanda de los recursos humanos. Se
requieren otras actitudes, conocimientos y habilidades (Caruso, 1998)
y mayores niveles de calificacin. A lo anterior se une la discusin
sobre las nociones de calificacin y competencia, mayores habilidades
intelectuales y capacidad de solucionar problemas. Todo ello confluye
para obligar a las instituciones a repensar sus estrategias pedaggicas
y operacionales.
Dentro de este marco se desarrolla un plan de configuracin de
la Red Nacional de Tecnologa del SENAI. Esa Red Nacional, en fase
de implementacin, est integrada por el Centro Internacional para la
Educacin, el Trabajo y la Transferencia de Tecnologa, (SENAI-
CIET) por los Centros Nacionales de Tecnologa (CENATEC) y por
los Centros Modelos de Educacin Profesional (CEMEP). Se espera
pasar de la respuesta a la demanda actual de las empresas a una accin
proactiva que permita anticiparse a las alteraciones futuras de esa
misma demanda. Esto implica la apertura a nuevos perfiles de
formacin, una amplia visin de los cambios en el contexto, la
activacin de las empresas como agentes de su propio proceso de

12
formacin y la alternancia como dimensin pedaggica del proceso de trabajo. Para ello se necesita
una visin ms global del proceso de trabajo en las empresas.
El nuevo modelo de los Centros Nacionales de Tecnologa se destaca por:
i. privilegiar la integracin de la formacin profesional y la prestacin de servicios;
ii. basarse en la formacin en competencias;
iii. orientarse al autoempleo; y
iv. contar con un soporte informtico y computacional que le permite actuar como red y
acceder a recursos, datos, bancos de especialistas, etctera.
La disminucin de los fondos provenientes de los impuestos a la nmina, reforz la
necesidad de encontrar fuentes alternativas de ingresos. El anlisis ocupacional que haba
fundamentado la estrategia pedaggica anterior se mostr insuficiente ante los rpidos cambios en
la tecnologa y en el contenido del trabajo. La alternancia y la participacin ms directa de las
empresas se vislumbr como necesaria. Las estrategias de gerenciamiento, la descentralizacin y
generacin de recursos, y las transformaciones pedaggicas contribuyeron entonces a configurar el
modelo de los CENATEC.
La nocin subyacente en este proyecto fue que un centro de formacin profesional no poda
dedicarse solamente a la capacitacin, sino que deba incorporar las innovaciones tecnolgicas en
su proceso de enseanza. Luego se adopt una visin ms integrada de apoyo y servicios a las
empresas. Esta experiencia acumulada en la dcada de los aos ochenta, fue la que dio origen, en
los noventa, a la nueva estructura conocida como CENATEC.
Los CENATEC buscan promover una educacin de avanzada, para lo cual debe conocer al
cliente y al mercado; enriquecer y modulizar los currculos de manera que incorporen componentes
transversales (nociones bsicas de metrologa, medio ambiente, seguridad en el trabajo,
informtica, ingls tcnico); organizar enseanza a distancia; e instituir la rotacin de tareas,
buscando la polivalencia funcional.
Para que un centro de formacin profesional del SENAI obtenga el ttulo del CENATEC
debe someterse a un proceso de evaluacin y certificacin. Este fue estructurado segn el modelo
del Premio Nacional de Calidad (PNQ), basado en gestin de la calidad total.
Los CENATEC que ejemplifican el resultado de estas polticas de promocin institucional
muestran que la transferencia de tecnologa promueve interacciones entre las reas de la
institucin. Asimismo, cada CENATEC debe ser un centro de referencia autosustentado,
reconocido por las empresas y otras instituciones como un instrumento de informacin y
transferencia, para lo cual tiene que establecer asociaciones con una multiplicidad de distintas
organizaciones en diversos campos (universidades, institutos tecnolgicos y otras). El
reconocimiento como centro de referencia permite mantenerse en el mercado de los servicios pagos
a las empresas, que a veces, debido a las limitaciones de recursos y personal, entra en conflicto con
las demandas de cursos.
La formacin profesional contina siendo el eje estructurante de las actividades de los
CENATEC. La interaccin entre las diferentes reas aporta nueva informacin que permite la
actualizacin constante de los currculos as como la posibilidad de prcticas para los estudiantes.
Sin embargo, la educacin est permanentemente tensionada por la bsqueda de ingresos
alternativos, problema que podra superarse a travs de la integracin de las reas mediante el
fortalecimiento de la transferencia de tecnologa. En general se considera que la accin de los
CENATEC contribuye a una mejora de la adecuacin y calidad de la formacin y al aumento de
13
productividad de las empresas, y agrega un nuevo elemento en la compleja red de subcontratacin
de la reestructuracin industrial.
La implementacin de los Centros Nacionales de Tecnologa es una forma de superar los
cuestionamientos y la crisis financiera de las instituciones de formacin profesional. Implican una
continuidad con la original articulacin entre Estado y sector privado del SENAI. La
descentralizacin de los CENATEC, as como la relacin directa con las empresas locales y el
autosustentamiento financiero, se apoyaron en la tradicin de eficiencia, interaccin directa con los
empresarios y calidad de la formacin que caracteriz al SENAI. Puede concluirse que para que
esta superacin "por arriba" de la crisis sea posible, se necesita una institucin con niveles altos de
actualizacin tecnolgica, gerencia institucional y relacin con la industria; dichos requisitos
estaban dados en el caso del SENAI, pero es muy difcil hallarlos en otras instituciones con un
desarrollo organizacional menos autnomo y que interactan con un sector empresario menos
dinmico.

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III. Chile: un cambio radical hacia
una nueva organizacin de la
formacin profesional
En 1976 el gobierno de Chile decide retirar a su institucin de
formacin profesional del monopolio de la formacin profesional
financiada por el Estado y la convierte en una institucin ms de
capacitacin. Se crea entonces el Servicio Nacional de Capacitacin y
Empleo (SENCE) que canaliza la financiacin estatal a travs de
programas que subcontratan la ejecucin de la capacitacin a
instituciones independientes de capacitacin (OTE). El Estado se
reserva tambin el rol de supervisar las acciones de las diversas
iniciativas. Se crean programas dirigidos a poblaciones objetivo
especficas (Becas, Aprendices, Chile Joven, etctera), entre los cuales
el ms importante, que abarca a la inmensa mayora de los
capacitados, es el Programa Empresa que promueve la capacitacin al
nivel de las empresas, teniendo como beneficiarios a los trabajadores
dependientes de ellas. Se trata por lo tanto de un proyecto de subsidio
a la demanda, financiado a travs de un incentivo tributario del 1% de
la remuneracin de los trabajadores.
El estudio de Crespi (1997) analiza la vinculacin entre el sector
pblico (SENCE) y el sector privado, focalizando la indagacin en la
accin de los organismos intermediarios (OTIR) creados para activar
la relacin entre la oferta y la demanda de capacitacin. El objetivo de
dicho documento es constatar si el proceso de formacin se ha dirigido
a los individuos y sectores que ms lo necesitan, si responde a los
requerimientos de las empresas, y si se ha llevado a cabo en aquellas
reas con mayores externalidades o que posean un alto potencial de
progreso tecnolgico.

16
Se pueden indicar algunos rasgos estructurales del programa Empresa. El Estado lo financia,
los cursos deben ser autorizados por el SENCE y son ejecutados por instituciones reconocidas por
ese servicio. Las empresas pueden organizar las acciones de diversas maneras: realizar capacitacin
directa contratando instituciones externas o con su propio personal; subcontratar cursos ofertados
por organismos de capacitacin autorizados (OTEs), tales como universidades, institutos
profesionales, centros de formacin tcnica; o bien brindar capacitacin a travs de los Organismos
Tcnicos Intermediarios Reconocidos (OTIR).
La creacin de los OTIR en 1989 se debi a la baja utilizacin de la franquicia tributaria por
parte de las empresas y a la deteccin de asimetras entre las ofertas de capacitacin y las demandas
de las firmas. Se buscaba facilitarles el acceso a la formacin, creando una economa de escala para
las pequeas y medianas empresas (PYME), y a la vez mejorar la informacin acerca de las
distintas alternativas de capacitacin existentes en el mercado. Brindan un apoyo tcnico a la
promocin, organizacin y supervisin de programas de capacitacin, cumpliendo varias funciones,
que incluyen difusin, seguimiento y control de calidad y administracin. Los resultados muestran
que los participantes de los OTIR representan la mayora del incremento de la matrcula en cursos
de capacitacin entre 1991 y 1995 (69%).
Algunas tendencias de las acciones mediadas por los OTIR plantean interrogantes. Los
capacitados tienden a concentrarse en sectores de empleados de mayores ingresos: 88% de stos
ganan ms de diez ingresos mnimos versus 72% del resto del sistema. Por otro lado no se cre un
mercado competitivo de OTIR ya que dentro de la industria manufacturera 2 OTIR concentran el
80% del mercado: el de la Cmara de la Construccin (50%) y el de la Sociedad de Fomento
Farbril (30%). Otro aspecto crtico es que la expansin de la matrcula ha reproducido las
caractersticas anteriores del sistema, esto es la concentracin de la capacitacin para los
trabajadores ms calificados en sectores de tecnologas blandas y de gestin, y en el rango de
trabajadores con ingresos superiores. Del mismo modo, la preponderancia de entrenamiento en
niveles administrativos con respecto a la formacin profesional de operarios de ejecucin seala
tendencias que no se adecuan a los objetivos iniciales de la instalacin del sistema SENCE.
Uno de los objetivos importantes de la creacin de los OTIR fue facilitar el acceso a la
capacitacin a las pequeas y medianas empresas que tenan dificultad de articular sus demandas.
Una encuesta aplicada a una muestra aleatoria del universo de PYME que han sido objeto de
programas de apoyo estatal arroj los siguientes resultados: el 50% de las PYME registra falencias
de capacitacin a nivel de trabajadores calificados y un 45% lo hace tambin en el rango de
trabajadores no calificados; en relacin a las reas temticas, mientras el 60% de las empresas
revel necesidades insatisfechas en administracin, casi la mitad presenta demandas de
capacitacin a nivel de tecnologas y procesos industriales. Cabra por lo tanto preguntarse si esta
deficiencia se debe a los mayores costos de este ltimo tipo de capacitacin, o a la carencia de
oferta de calidad. Slo un 38% de las PYME encuestadas ha recibido los beneficios del SENCE, lo
que implica grandes posibilidades de crecimiento futuro.
Las conclusiones del estudio de caso sealan que los OTIR han hecho un aporte importante
al crecimiento del sistema. Sin embargo, no han podido cubrir ciertas deficiencias, debido quiz a
fallas en la formacin general bsica de la fuerza de trabajo provenientes de su paso por el
sistema educativo, al sesgo hacia la capacitacin administrativa y la escasa formacin en
tecnologas y procesos industriales. Finalmente, se puede afirmar que la performance de la
capacitacin llevada a cabo directamente por las empresas en relacin con la implementada por los
OTIR no registra diferencias estadsticamente significativas.
El estudio de caso chileno muestra con claridad las ventajas e inconvenientes de la
articulacin entre el Estado y el sector privado en la que el primerotiene la funcin de financiador y
regulador del mercado de capacitacin, pero sin intervencin en la eleccin de los cursos y en la
17
asignacin de fondos a los mismos. La idea que la informacin incompleta y la carencia de escala
de las PYME podan ser solucionada mediante mecanismos privados de intermediacin parece no
haber rendido los resultados esperados. Si bien los OTIR han contribuido con una mayor difusin
del sistema y el acceso de nuevos usuarios, se han mantenido algunos de los aspectos preocupantes
diagnosticados: la insuficiente demanda efectiva de las empresas, y la concentracin de la
capacitacin en las reas administrativas y en niveles ocupacionales relativamente altos. No parece
afirmativa la respuesta a las preguntas iniciales sobre si la formacin se ha focalizado en los
individuos y sectores que ms la necesitan y si se ha realizado en aquellas reas con fuertes
externalidades o que posean un mayor potencial de progreso tecnolgico.
Queda pendiente entonces un interrogante: cmo mejorar la focalizacin, la calidad y la
cantidad de capacitacin tecnolgica que permita cambios significativos en la fuerza de trabajo.
Esto no parece darse solamente por la asignacin del mercado, an con el apoyo financiero del
Estado.

19
IV. Mxico: la vocacin sistmica de
un modelo no institucional
En la dcada de los aos sesenta el Estado mexicano decide
asumir un rol protagnico en la formacin profesional. Para ello, se
instaura el Adiestramiento Rpido de Mano de Obra (ARMO), que
financia y ejecuta programas de formacin de supervisores con el fin
de que estos instruyan a los operarios.
Se desarrolla un servicio de consultora para las empresas
ofrecindoles asistencia tcnica destinada a definir los programas de
adiestramiento de los trabajadores. El perfeccionamiento rpido de
mano de obra se imparte en la unidad central del ARMO en Mxico
D.F. El financiamiento proviene del sector pblico con apoyo de
organismos internacionales; las empresas hacen un aporte parcial a
travs del pago de cursos y asesora. La matrcula suma entre 10 000 y
15 000 capacitados por ao. Existen comits consultivos regionales
con participacin formal de organismos empresariales, de los
sindicatos y del sector educativo; tambin hay participacin informal a
travs de las demandas de asistencia y de cursos. Coexisten con el
ARMO diversas instituciones de formacin profesional sectoriales,
como el Instituto de Capacitacin de la Industria de la Construccin
(ICIC) correspondiente a la construccin y el Instituto de Capacitacin
de la Industria Azucarera (ICIA) a la industria del azcar; asimismo se
conoce una oferta de educacin tcnica y formacin profesional
escolar en varias instituciones en el mbito del Ministerio de
Educacin.
Durante la dcada de los aos setenta, la Ley Federal de Trabajo
declar de inters social promover y vigilar la capacitacin,

20
considerndola un derecho de los trabajadores que debe ser provisto por sus patrones. Los planes
que las empresas presentan deben ser aprobados por la Secretara Federal de Trabajo. Se crea as el
Sistema Nacional de Capacitacin y Adiestramiento basado en comisiones mixtas constituidas en
las empresas; se conforman rganos bipartitos al nivel de empresa y rama de actividad, y tripartitos
en el mbito regional y nacional. Paralelamente surge en el ao 1978 el CONALEP, organismo
pblico descentralizado para la formacin de tcnicos, con participacin del sector empresario en la
direccin. El propsito de esta iniciativa es vigilar y normar a travs de un enfoque sistmico la
capacitacin impartida por las propias empresas.
Ms adelante, en la dcada de los aos ochenta, una evaluacin del Sistema Nacional de
Capacitacin y Adiestramiento realizada por el Banco Mundial y el CONALEP seala sus
limitaciones ms significativas: no llega a la mayora de los trabajadores, ni alcanza a la pequea y
mediana empresa; no ha logrado superar la etapa burocrtica de registro de las comisiones mixtas
(sindicatos y empresas) y de los planes y programas de capacitacin; slo genera procesos
fragmentados de formacin, sin anticiparse a futuras demandas.
Frente a estas fallas evidentes, el Estado opta por desempear el rol de facilitador de la
formacin de dos grupos vulnerables: los desempleados y los trabajadores de las PYME. Desde la
Secretara del Trabajo se busca atender a los desequilibrios del mercado, promoviendo polticas
activas orientadas al futuro mediante la inversin en acciones formativas. Esta visin se inscribe en
la perspectiva de una economa abierta en la que el empleo es una funcin de los aumentos de
productividad, y sta a su vez, de la capacidad de innovacin, producto de un proceso de
aprendizaje que incluye la inversin en equipo y en los recursos humanos. La poltica de empleo,
por lo tanto, tiene como objetivo el incremento de la productividad y la competitividad del sector
privado, especialmente las PYME, y el desarrollo de los mercados de trabajo.
Los dos programas innovadores que se crean en consecuencia, dirigidos a los grupos no
atendidos por el mercado, son el Programa de Becas de capacitacin para trabajadores
desempleados (PROBECAT) y Calidad integral y modernizacin (CIMO). De la compleja trama de
comisiones mixtas slo se conservan las de empresa y el organismo central de registro y
verificacin del Estado.
En el caso del PROBECAT se parta del supuesto de la existencia de una demanda potencial
de mano de obra que poda ser cubierta capacitando a los desempleados. En cuanto al CIMO, se
esperaba incrementar el empleo en las PYME, a travs de un aprendizaje organizacional. En los dos
proyectos se considera a la empresa como sujeto de capacitacin y desarrollo autosostenido. Los
programas no son ejecutores de la formacin sino instancias intermedias entre la oferta existente y
las necesidades detectadas. Ambos actan de manera descentralizada, el PROBECAT operado por
el gobierno central utilizando los servicios estatales de empleo, y el CIMO a travs de sus propios
consultores provinciales, quienes ejecutan el programa desde oficinas instaladas por lo general en
una cmara o asociacin empresarial local. Se entrenan actualmente por ao unos 500 000
trabajadores bajo el PROBECAT, y existen 54 unidades promotoras de la capacitacin del
programa CIMO que atendieron a 157 000 empresas entre 1988 y 1994.
Estos programas, cumplieron ya ms de 10 aos de operacin, han corregido errores y han
aprendido de su propia experiencia dependiendo de financiamiento externo. Sin embargo, resulta
difcil garantizar la calidad del servicio prestado, pues no se trata de un proceso estandarizado sino
"a medida". Otro es el de la normatividad del sistema de la administracin pblica con sus
dificultades para adaptarse a los requerimientos de la demanda. El formato contable de los
presupuestos, la necesidad de establecer metas predeterminadas y evaluar resultados, con el
agravante de tener que renovar el programa cada dos o tres aos, confluyen para que la empresa se
comporte como si fuera parte de la administracin pblica. Estas trabas han significado una tensin
extra y una cierta prdida de tiempo til para los promotores, lo que es expresado as por Mertens,
21
(1997): "Si la descentralizacin de la operacin y la participacin del sector privado no son
acompaadas por una innovacin en la administracin pblica, se tiende a provocar un desgaste
interno entre el personal de un programa grande que, a fin de cuentas, repercutir en un impacto
menor en el objetivo principal del programa".
En este contexto, la extensin, diversificacin y descentralizacin de la educacin formal en
el sistema educativo, y los programas de formacin presentados anteriormente constituyen una
oferta amplia generada por el Estado. Sin embargo, la reestructuracin del sistema productivo y la
exigencia de competitividad sealan la necesidad de una innovacin de fondo en la formacin, que
permita adecuar cuantitativa y cualitativamente esa oferta a la demanda. El problema va ms all de
cambiar los procedimientos administrativos: desde el inicio, cuando se asign a los actores sociales
trabajadores y empresas el rol de decidir la forma y el tipo de capacitacin, el Estado asumi
un papel fiscalizador. Cambiar esta imagen de un Estado vigilante por la de un Estado activo, socio
en la tarea de formacin, es uno de los desafos de la dcada actual (Mertens, 1998).
Simultneamente, los diagnsticos sobre los problemas de calidad mostraron la insuficiencia
de los programas dirigidos a grupos especficos y la necesidad de un replanteo integral de la
formacin que incluyera una mejora en la educacin bsica y una mejor articulacin entre
educacin formal y formacin profesional. Faltaban criterios de evaluacin y acreditacin de
conocimientos e incentivos estratgicos que motivaran a trabajadores y empleadores a participar en
la formacin.
Ante las carencias del sistema de formacin, incluyendo la educacin tecnolgica y la
formacin profesional, se lleg, al comienzo de la dcada actual, a la reforma educativa titulada
"Programa de Modernizacin Educativa". Hacia mediados de los aos noventa se lanza el proyecto
de modernizacin de la educacin tcnica y la capacitacin, con un financiamiento del Banco
Mundial. Los principales componentes del proyecto son los siguientes:
i. instalacin de un sistema nacional de certificacin de competencias;
ii. transformacin de los programas de capacitacin en cursos modulares basados en
estndares de competencia;
iii. estmulos a la demanda, incluyendo la promocin del sistema, pruebas piloto de
educacin fundamentadas en competencias en empresas, incentivos para la capacitacin
y certificacin, adquisicin de equipo y formacin de formadores; y
iv. mtodos de informacin, estudio y administracin del proyecto.
Este esfuerzo de innovacin conduce a la institucionalizacin del sistema de normalizacin y
certificacin de competencia laboral. A tal fin se crea un fideicomiso para el financiamiento de las
actividades desarrolladas por el Consejo de Normalizacin y Certificacin de Competencia Laboral
(CONOCER), integrado por consejeros del sector pblico, privado empresarial y social
(trabajadores y campesinado). El aspecto operacional es manejado por una secretara ejecutiva, que
para 1997 contaba con alrededor de 70 consultores.
La estrategia de trabajo del CONOCER ha sido la de actuar simultneamente en los
diferentes frentes involucrados en el modelo, no con un enfoque nico sino utilizando un conjunto
de metodologas variadas provenientes de otros pases. Las instituciones participantes formativas
y empresariales tuvieron que entrar en una dinmica de aprendizaje por experimentacin, ensayo
y error. Toda esta actividad se basa en que en el modelo de competencia laboral, la normalizacin
de habilidades, destrezas, actitudes y conocimientos, expresada en trminos de estndares o
referencias de desempeo, es la parte medular, porque de all surge el fundamento para la
evaluacin y la certificacin, as como para desarrollar el currculum y la capacitacin.

22
Se est trabajando simultneamente en los diferentes campos de operacin del sistema,
coordinados por CONOCER. Para fines de 1997, se tena como meta contar con trece Comits de
Normalizacin instalados y ms de 100 normas tcnicas nacionales definidas al nivel de unidad.
Los especialistas o tcnicos vinculados a CONOCER actan como agentes orientadores tanto hacia
el campo productivo como hacia el educativo.
El sector privado participa en grados diferentes segn la capacidad de los especialistas para
motivarlos. Se trata de una participacin voluntaria, que depende de descubrir el valor agregado
que puede tener la implementacin del programa. Existen diversos obstculos: uno es la
desconfianza de los empresarios hacia el Estado, cuando tienen la impresin de que se introduce en
actividades que incumben a la gestin empresarial. Pese a que CONOCER es tripartito, tiende a
verse como estatal. Otra limitacin es la resistencia de grupos empresarios de punta de compartir y
divulgar informacin sobre las competencias laborales en sus respectivas plantas. Finalmente, las
normas tcnicas al nivel de rama de actividad suelen quedarse en un plano demasiado general, lo
que desalienta que sean tomadas como referencia para la gestin de recursos humanos en
organizaciones productivas concretas.
Como problema ms especfico a nivel empresa se destaca una dificultad en varios campos:
para lograr la participacin permanente de los empresarios y trabajadores en la construccin de la
experiencia piloto; para involucrar a los trabajadores en la participacin de los beneficios que se
obtengan; para crear una nueva cultura empresarial que valore la competencia laboral como una
forma moderna de organizacin del trabajo y de replantear la formacin; y por ltimo para unificar
criterios al interior de las empresas con respecto a la capacitacin.
La descentralizacin del sistema se logra por distintos medios: los comits sectoriales, la
estrategia de instrumentacin de centros de formacin profesional a partir de la oferta existente, y
las experiencias piloto a nivel empresa llevadas a cabo por el CIMO y CONOCER. Frente a ello, se
pretende alcanzar la coordinacin centralizada mediante normas tcnicas de carcter nacional, las
cuales sintetizan las normas de las empresas de las respectivas ramas y/o reas de competencia.
Como conclusin puede decirse que este modelo, que tiene antecedentes en las polticas
instrumentadas en pases anglosajones (Australia, Gran Bretaa, Canad), parece sumamente
ambicioso y est fundamentado en el paso de las calificaciones tradicionales a las competencias
ms amplias necesarias en un mercado de trabajo moderno. De ser exitoso permitir una mayor
flexibilidad y transparencia del mercado de trabajo, una coordinacin mejor entre la oferta
educativa y la demanda empresarial, y una reinsercin ms fluida de los trabajadores que cambien
de empleo. Las dificultades sealadas por Mertens muestran los problemas para instrumentar un
sistema de este tipo con un sector productivo muy heterogneo, en un pas con gran diversidad
regional, con una oferta educativa casi totalmente estatal y con un sector productivo privado que
muestra poca experiencia de interaccin en la construccin de formas compartidas de normatividad.
Sin embargo, la iniciativa resulta muy importante para la regin pues brinda un eje nuevo sobre el
cual construir la articulacin entre Estado y sector privado, y entre oferta y demanda de formacin.

23
V. Repblica Dominicana: una
instituciones de formacin
profesional joven que naci con
el nuevo modelo de formacin
La creacin del INFOTEP en 1980 fue liderada por empresarios
dominicanos con el apoyo de la Organizacin internacional del
Trabajo (OIT). Se trata de una entidad autnoma de carcter no
lucrativo y patrimonio propio, con participacin tripartita en la
conduccin, encargada de regir el sistema de capacitacin,
perfeccionamiento, especializacin y reconversin de trabajadores
(Amargs, 1998).
El financiamiento de la formacin profesional se produce por
varias vas: la que asigna el presupuesto nacional y la que proviene de
las contribuciones obligatorias (1% del monto de las planillas de
sueldos a cargo de las empresas y 0,5% del mismo a cargo de los
trabajadores). El INFOTEP capacita directamente en sus centros
propios y subcontrata a otras instituciones, en general privadas.
Desde el punto de vista del contexto econmico, el turismo y las
zonas francas industriales, que haban tenido un crecimiento lento
hasta 1982, experimentaron luego un incremento muy importante,
generando empleo. En ese escenario aparecieron nuevos institutos y
academias comerciales que, junto a las instituciones oficiales,
configuran la oferta actual de formacin. Se verific, entonces, el
desarrollo incipiente de un mercado de capacitacin, con el
surgimiento de instituciones que generan sus propios recursos de
apoyo financiero mediante la venta del servicio de formacin y

24
capacitacin. Sin embargo, es conveniente destacar que la mayora de los centros clasificados como
de formacin profesional son pequeas unidades educativas dedicadas a proveer capacitacin en el
rea de comercio (academias e institutos comerciales), de belleza y de confeccin.
En 1995 comienza el desarrollo del plan "INFOTEP 2000" que incluye las siguientes
estrategias fundamentales: mejorar la eficacia y eficiencia del Sistema Nacional de Formacin
Ocupacional; cuando sea posible, pasar a los centros colaboradores la capacitacin directa de mano
de obra y de empresarios; los centros del INFOTEP se ocuparn de la formacin de formadores, la
transferencia de mtodos de enseanza y la difusin de nuevas tecnologas; adems, mantendr la
ejecucin de los programas de formacin ocupacional hasta que se haya demostrado su viabilidad y
luego los transferir a los ejecutores directos o centros colaboradores.
Los centros colaboradores requieren un proceso de evaluacin para adquirir la categora de
tales; actualmente hay 75 instituciones reconocidas. Existe, sin embargo, una limitacin: no se han
podido adjudicar todos los cursos licitados por escasez de institutos oferentes que cumplieran los
requisitos. En 1997 se restringieron las licitaciones al rea de informtica y en el momento de
conocer las propuestas todas haban consignado el mismo costo. A partir de esa experiencia, la
institucin de formacin profesional no ha convocado nuevas licitaciones.
Otra observacin que se plantea en el estudio de caso es que no hay suficientes entidades
capacitadoras en las reas de tecnologas duras, que son las ms demandadas. Para crearlas se
deberan hacer fuertes inversiones en equipamientos de talleres y laboratorios didcticos. Desde el
punto de vista de la demanda, los clientes particulares con capacidad de pago no se interesan por
esta rea de educacin, pues tradicionalmente han considerado que es un tipo de formacin "para
los pobres." Al mismo tiempo, las empresas estn poco motivadas a invertir en capacitacin por
miedo a la rapia de los trabajadores formados por parte de otras empresas.
Del total de estudiantes (146 964), el INFOTEP registr una matrcula del 55.8% (82 000
participantes). Esta institucin tiene tres centros propios, a los que se suman los centros
colaboradores. Del total de los existentes, 78,6% son privados, con y sin fines de lucro, su
contribucin a la matrcula es del 38.8%. Los centros pblicos pertenecen a las Fuerzas Armadas
(escuelas vocacionales), al INFOTEP y a la Secretara de Estado de Educacin. Los cursos se
dictan en las propias empresas y en locales habilitados temporalmente (talleres mviles).
En el ao 1992, se estableci un convenio entre la Asociacin Dominicana de Zonas Francas
(ADOZONA) y el INFOTEP, dentro del marco del "Proyecto INFOTEP-Zonas Francas". En ese
convenio se estableca que la institucin de formacin profesional se comprometa a invertir el 35%
del 1% que deben aportar las firmas, en actividades de capacitacin para beneficio de las empresas
de las zonas francas. Se organizaron comits locales en los diferentes parques industriales, con
participacin mayoritaria de los responsables de la produccin. Estos comits deciden qu tipo de
capacitacin se va a ejecutar, y si la institucin de formacin profesional no la puede llevar a la
prctica directamente, a qu organizacin se va a contratar. La supervisin nacional la ejerce un
Comit Nacional integrado por directivos del ADOZONA y del INFOTEP.
Parte de los recursos as obtenidos se invierten en la infraestructura que permite llevar
adelante la capacitacin en el propio parque industrial. De este modo, existen ya cinco centros de
capacitacin instalados en su correspondiente parque. Mediante esta alianza estratgica, entre 1992
y 1997, ms de 74 mil trabajadores de zonas francas han recibido entrenamiento. Tambin, fuera de
las zonas francas, el INFOTEP ha contribuido a que grandes empresas organicen sus propias
unidades de formacin.
Asimismo, la implementacin de la formacin dual ha ayudado a acercar los servicios de
capacitacin a las empresas. El proyecto se inici en 1988 en 35 empresas, cubriendo ocupaciones
de mecnica automotriz y mecnica industrial. En el transcurso de 10 aos se han formado 1 671
25
jvenes, y ms de 900 estn en proceso de preparacin en ms de 20 especialidades, con la
participacin de varios centenares de empresas. En la actualidad funcionan 30 comisiones tcnicas,
integradas por empresarios, trabajadores, especialistas y/o conocedores de un rea ocupacional, con
las siguientes responsabilidades: identificar los perfiles profesionales del nivel ocupacional,
participar en la planeacin, organizacin y diseo del currculum instruccional, transmitir
informacin sobre el desarrollo tecnolgico de la familia ocupacional, servir de enlace con las
diferentes asociaciones profesionales y colaborar con la formacin de instructores. Se han creado
tambin comisiones evaluadoras que verifican el proceso de certificacin de la capacitacin
ofertada.
El INFOTEP ha definido como una de sus funciones imprescindibles la preparacin de
docentes para la formacin profesional. Hasta 1997 cerca de 4 000 instructores en servicio y
aspirantes han recibido entrenamiento metodolgico y 1 200 han participado en cursos de
actualizacin de tecnologas y han realizado pasantas en empresas.
En el caso del INFOTEP, la articulacin entre el sector pblico financiador de la
capacitacin y a cargo de las polticas y el sector productivo ocurre con cierta fluidez. El hecho de
ser una institucin joven en un pas pequeo, creada con apoyo del sector empresarial favorece esta
articulacin. La subcontratacin de cursos y la promocin de la oferta privada de capacitacin evita
la rigidez observada en institucin de formacin profesional ms grandes y ms antiguas. La
existencia y continuidad del sistema dual es un indicador de la posibilidad de colaboracin. No
obstante, la dificultad para promover una oferta suficiente de buena calidad por parte de las
instituciones privadas de capacitacin, y la relativa carencia de servicios en las reas duras de
tecnologa industrial sealan un riesgo de los sistemas de subcontratacin, ya observado en otros
contextos (Castro, 1998).
Como indicadores positivos de la accin del INFOTEP pueden contarse el incremento de los
cursos ejecutados por los centros colaboradores y el estmulo a la capacitacin de las empresas en
las zonas francas (parques industriales). El INFOTEP tambin ha contribuido a que grandes
empresas organicen sus propios centros o esquemas de entrenamiento, en algunos casos con
introduccin exitosa del sistema dual.

27
VI. Conclusiones del estudio de
casos
En el conjunto de las polticas de formacin profesional de la
regin, se pueden reconocer dos vertientes. Una de ellas comprende
los programas activos de empleo, basados en los fondos de empleo
administrados por los Ministerios de Trabajo que licitan cursos
dirigidos a poblaciones objetivo particulares de usuarios y a sectores
de empresas, y son ejecutados por instituciones de formacin
distribuidas en distintas regiones o Estados. La idea en este caso es
incrementar la empleabilidad de los trabajadores y mejorar la
productividad de las empresas, especialmente las pequeas y medianas
que tienen dificultad para articular sus demandas y subinvierten en
formacin (Brasil, PLANFOR, 1997 y 1998; Mxico, Mertens, 1997).
Dentro de esta lnea, el Estado define prioridades y tipo de cursos.
El modelo ms radical en la vertiente opuesta es el chileno. Los
fondos estatales se dirigen a cubrir los costos de los programas
elegidos por las empresas y destinados a sus trabajadores. La
articulacin privado - pblico, en esta vertiente, se concreta de
diferente manera. El Estado fija prioridades, establece las condiciones
para la subvencin y la corresponsabilidad de las empresas en la
financiacin de determinados programas, y les asigna los fondos. Pero
el tipo de cursos y su ejecucin pasa por el sector privado, ya sea
directamente, ya sea a travs de organismos intermediarios (OTIR).
En niveles intermedios entre estos tipos polares, aparecen
institucin de formacin profesional ms dinmicas que las del
modelo tradicional. Se trata en particular del SENAI y el SENAC.
stas institucin de formacin profesional siempre respondieron de

28
cerca a las necesidades del sector privado, pero recibieron crticas debido a sus altos costos. De all
la urgencia de buscar fuentes de ingresos alternativas y generar nuevos servicios que permitan una
articulacin ms cercana con el sector privado y otros mbitos institucionales (universidades,
institutos tecnolgicos). Esta bsqueda, adems de sus objetivos inmediatos con respecto a la
financiacin, tiene como objetivo mediato pero fundamental una transformacin de la estructura de
estas instituciones.
Los resultados en trminos de la articulacin Estado sector privado y la organizacin
institucional son muy variados, como pudo verse en los ejemplos anteriores. Esa estructura, en cada
caso, est basada en la evolucin de los modelos anteriores y en el peso de los actores sociales en el
proceso de transformacin. Una manera de sistematizar el anlisis ser entonces enfocar los temas
centrales de la articulacin Estado sector privado en la formacin profesional, lo cual se hace en el
prximo captulo.

29
VII. Los grandes temas
1. Las formas de financiacin
El instrumento central que ha utilizado el Estado en la regin
para intervenir en las polticas de formacin profesional ha sido la
financiacin pblica de ella. En toda las formas expuestas de
articulacin entre el Estado y las organizaciones privadas la provisin
por el Estado de una parte o la totalidad de los fondos es una
constante. Si existe acuerdo en que el rol del Estado es
fundamentalmente evitar la subinversin en formacin es fundamental
que los mecanismos de obtencin y asignacin de fondos tengan
efectos positivos y no perversos. Por ello parece relevante examinar
las diversas maneras en que se consigue y se distribuye el
financiamiento destinado a la formacin profesional.
Las modalidades de aplicacin del financiamiento pblico a la
formacin pueden tipificarse as:
i. financiamiento a las instituciones oficiales de capacitacin;
ii. contratacin de servicios de capacitacin en un mercado
abierto a entidades pblicas o privadas;
iii. subsidios de capacitacin a las empresas, mediante los
cuales se les reembolsa a stas los gastos de capacitacin a
travs de subsidio directo o como crdito fiscal;
iv. subsidios a los trabajadores bajo la forma de becas o fondos
que ellos mismos invierten en capacitacin;
v. subsidios a centros de capacitacin corporativos.

30
Si se analizan a un nivel ms emprico las formas de financiacin existentes pueden
enumerarse las siguientes (Ducci, 1991): asignaciones del presupuesto estatal a las instituciones de
formacin profesional; desgravacin impositiva asignada a las empresas para financiar la
formacin profesional; financiamiento de programas especiales de formacin profesional a nivel
nacional, sectorial o local; financiamiento de los componentes de capacitacin en proyectos de
inversin y desarrollo; becas para capacitacin; financiamiento de organismos de supervisin y
monitoreo de la formacin profesional implementada a travs de fondos privados o pblicos.
La tendencia actual es hacer desaparecer los impuestos de asignacin especfica, debido a
que encarecen el factor trabajo y provocan distorsiones en el mercado de empleo. Se tiende en
cambio a manejar los recursos del Estado desde la planificacin del presupuesto, incluyendo el
total de los ingresos por impuestos. Sin embargo, al examinar los programas e instituciones de la
regin se observa que en muchos pases existe la asignacin de fondos especficos provenientes del
impuesto a la nmina salarial. La defensa de esta prctica se basa en que representa una inversin
forzosa en la capacitacin por parte de empleadores y empleados, que por otra parte son sus
destinatarios, y brinda a la formacin profesional un monto de recursos que de otra manera no
existiran. En la literatura no aparecen como factor relevante los crditos de los organismos
multilaterales; sin embargo, en casos como los de Mxico, Chile y la Argentina, esos crditos
fueron motores de innovaciones importantes, con el agregado de que los fondos pblicos de cada
pas debieron cubrir la contrapartida nacional de los programas as financiados. Se puede concluir
que la disponibilidad de fondos pblicos para la capacitacin depende del peso de sta en los
presupuestos estatales, de la posibilidad de asignacin de fondos propios provenientes de impuestos
especficos y de la disponibilidad de crditos de bancos de cooperacin para financiar determinados
programas. Estas diversas fuentes permiten distintos grados de libertad a las polticas de
capacitacin.
La realidad presentada en los captulos anteriores muestra un retroceso de la financiacin
global a las instituciones de formacin profesional y un avance de las otras estrategias, a menudo
combinadas de manera pragmtica, en las polticas de un determinado pas. La subcontratacin de
la formacin profesional mediante licitaciones o concursos es practicada en Mxico (casi
exclusivamente escuelas pblicas), en Chile (con participacin mayoritaria de organizaciones
privadas), y en Repblica Dominicana. En Brasil, este tipo de subcontratacin es ejercido por el
Plan de Formacin Profesional del Ministerio de Trabajo (PLANFOR), pero en el caso del SENAI
slo en muy pequea escala y para cursos destinados al sector informal.
Esta modalidad de asignacin de fondos tiene la ventaja de ser ms dctil, pues permite
reformular el tipo de formacin en cada llamado a concurso y tambin establecer condiciones de
calidad y relevancia para el mercado de trabajo, lo cual no era corriente en la asignacin tradicional
a instituciones de formacin profesional nacionales. Presenta, en cambio, algunas limitaciones. Una
es que deben existir en el pas suficientes instituciones de formacin que permitan una oferta
variada y competitiva; las dificultades para cubrir las licitaciones de cursos en la Repblica
Dominicana son un ejemplo de lo que ocurre cuando esa oferta an no es suficiente. Otro problema
es que, en estas situaciones, la oferta institucional se concentra generalmente en el tipo de
formacin que exige menos inversin y tiempo en la preparacin de instructores, es decir en los
cursos relacionados con la administracin y con el sector terciario; se descuidan en cambio los
cursos tcnicos para ocupaciones calificadas en el sector manufacturero de tecnologas de punta. La
crtica en este caso se focaliza en la tendencia a financiar cursos para personal de niveles medios y
altos que podra costear su propia formacin, y a descuidar sectores estratgicos donde se observan
carencias y a los que de hecho acceden trabajadores con poco poder adquisitivo. Finalmente, se
cuestiona la atomizacin y falta de continuidad de los programas que dependen totalmente de
sucesivos llamados a concurso para cursos no encadenados. Se piensa que estos proyectos no
permiten disear carreras que impliquen la adquisicin progresiva de calificaciones, ni cumplir
31
ciertos requisitos importantes en el mediano y largo plazo, tales como bsqueda de nuevos
enfoques pedaggicos, indagacin de las carreras profesionales y actualizacin tecnolgica de los
formadores.
Los subsidios a las empresas, llamados comnmente subsidios a la demanda presentan la
ventaja de situarse en el propio lugar en que se crean y destruyen los nichos ocupacionales en los
que se deben insertar los trabajadores; de este modo tienen garantizada su relevancia. Obviamente
deben responder a las competencias reales demandadas, tan difciles de definir desde el mbito
educativo. El problema radica en el escaso inters de las empresas por invertir en la formacin
general que es la que asegura las externalidades, lo cual fundamenta la intervencin del Estado. La
clave podra ser comprometer la financiacin estatal para estos aspectos ms generales,
favoreciendo una economa de escala que le permita a la empresa invertir para la formacin
especfica en un esquema de cofinanciacin. Se podra exigir, por ejemplo, la inclusin en la
capacitacin de componentes de recuperacin de habilidades bsicas de lectoescritura y matemtica
aplicada (problema sealado en R.Dominicana), o la fundamentacin tecnolgica de la utilizacin
de mquinas especficas, o conceptos ms generales de calidad total, u otro tema similar.
Los subsidios a centros de formacin por ramas o regiones gerenciados por cmaras
empresarias, pueden ayudar a reforzar e implementar estos componentes de formacin susceptibles
de ser utilizados en ms de una unidad productiva. El problema en este caso es que difcilmente esa
formacin llegue al conjunto de los trabajadores; es posible que tienda a restringirse a aquellos
puestos que muestran cuellos de botella en la oferta en el mercado de trabajo y que son crticos
para el desarrollo empresario, y a un nmero relativamente reducido de candidatos. La
participacin de los trabajadores en la gerenciacin de los programas puede moderar esta tendencia.
Respecto de los subsidios a los trabajadores, la forma restante de asignacin de fondos, es
frecuentemente utilizada para dirigir la formacin a los grupos crticos, en riesgo de desocupacin
prolongada, tales como jvenes, trabajadores adultos desplazados por la reestructuracin
productiva y mujeres desocupadas. La manera ms comn es la adjudicacin de becas que permiten
a cada uno elegir cursos en el mercado de la capacitacin. Adems de cubrir necesidades evidentes
de grupos especficos, esta estrategia lleva a un fortalecimiento del mercado de capacitacin,
incorporando una demanda que de otro modo no podra satisfacerse a causa de la carencia de poder
adquisitivo de estos trabajadores.
Una innovacin en la financiacin de la formacin de los trabajadores, planteada en el
Proyecto CEPAL-GTZ, podra ser el Fondo de Capacitacin y Entrenamiento (Agero y Labarca,
1998). Esta iniciativa est basada en la financiacin a travs de fondos individuales de
capacitacin; establece sistemas de ahorro con cuentas personales para pagar los costos de
formacin de trabajadores de todas las categoras. Las cuentas se engrosaran con aportes de los
trabajadores (1 al 2% de su salario), ms aportes voluntarios y, eventualmente, contribucin de los
empresarios. Se podra agregar un subsidio del Estado, igual para todos los trabajadores, durante
sus primeros aos de empleo. Estos fondos individuales se administraran de la misma manera que
los fondos de pensiones, por instituciones privadas con fines de lucro que compitan entre ellas
invirtiendo en el mercado de capitales. Slo se podran hacer retiros de las cuentas individuales
para invertir en formacin para el trabajo.
El objetivo de este sistema es incentivar la demanda de capacitacin por parte de los
trabajadores y captar recursos para ese fin. Tambin ayudara a asignar recursos ms
eficientemente, aumentara el ahorro, promovera la colaboracin en la formacin entre empresas y
empleados, y tendra un efecto directo en la motivacin de los propios trabajadores para formarse.
Para implementar estos fondos, una condicin necesaria es la constitucin de las
instituciones administradoras de fondos. Adems, es conveniente la inclusin de la capacitacin en

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las negociaciones colectivas, especificando el tipo de entrenamiento y el aporte correspondiente a
empresarios y trabajadores. Facilitan tambin esta propuesta la formacin profesional por mdulos,
la certificacin de competencias, y el subsidio estatal durante los primeros aos para permitir el
"despegue" de la capacitacin. Parece muy importante para la mejor utilizacin del fondo la
orientacin e informacin a los usuarios.
Parece relevante indagar sobre las posibilidades de implementar un sistema de este tipo en la
regin pues ayudara a integrar en las polticas de formacin a los trabajadores, cuyo aporte y
capacidad de decisin sobre la formacin a recibir suelen estar relativamente desdibujados en el
presente. Sera recomendable fomentar un mayor protagonismo de los trabajadores, tanto en
trminos de su peso en el mercado de capacitacin, como en la definicin de las polticas y
programas de formacin profesional, y, asimismo, en la negociacin de los convenios colectivos
nacionales o por empresa.
Si recordamos las formas especficas de subsidiar a la formacin profesional sealadas ms
arriba (Ducci, 1991) y las referimos a los ejemplos nacionales analizados en el captulo anterior, se
pueden observar combinaciones de ellas en los casos concretos. En el ejemplo de la Repblica
Dominicana hay una asignacin del presupuesto nacional y contribuciones de las empresas sobre
las planillas de sueldos, ambas complementadas por el pago privado de matrcula. En el caso de
Brasil, el PLANFOR financia programas especiales de formacin profesional tanto en el mbito de
los Estados como en el local. El SENAI en cambio recibe su financiacin de un impuesto a la
nmina complementado por aportes especficos de las empresas y venta de servicios. El caso
mexicano es el que combina ms variedad de financiacin: recibe recursos del fondo de empleo
provenientes de impuestos a la nmina; aportes de los bancos multilaterales que se aplican al
financiamiento de programas especiales de formacin profesional y a componentes de capacitacin
en proyectos de inversin y desarrollo de PYME; se conceden becas de capacitacin y se financian
organismos de supervisin y monitoreo de los programas implementados, algunos de los cuales
constituyen desarrollos importantes como la creacin de un sistema de competencias laborales que
se espera orientar la capacitacin en el futuro prximo.
Las grandes diferencias entre las tradiciones de los Estados nacionales y la institucionalidad
de la formacin profesional en cada pas hacen imposible la aplicacin de un mismo sistema de
financiacin pblica en todos ellos. Inclusive resulta difcil la evaluacin de las formas existentes,
por el hecho de la coexistencia en cada uno de los pases de ms de una forma de financiacin, con
resultados diversos segn los aportes de los actores y la tradicin institucional. La posibilidad de
articular ingresos privados y pblicos y aplicarlos a investigacin y desarrollo y transferencia de
tecnologa no es fcilmente transferible a otras . En el caso de los procesos de subcontratacin a
instituciones de capacitacin, no es lo mismo subsidiar a escuelas pblicas que a una multiplicidad
de instituciones privadas, como en Chile o Repblica Dominicana, con los peligros de atomizacin
y desfocalizacin que esto entraa. Finalmente, el financiamiento a organismos centrales de
supervisin y monitoreo adopta formas muy distintas segn se trate de CONOCER o CIMO,
INFOTEP o el SENCE.
Se pueden en cambio establecer algunos criterios generales para una adecuada asignacin y
evaluacin de la financiacin que servirn para analizar cada poltica o programa especfico. El
primer criterio es que la financiacin estatal refuerce aquellos aspectos en que se ha detectado que
la inversin privada es insuficiente; esto significa evitar la sobreinversin en programas no
relevantes (por ejemplo, la capacitacin administrativa), y focalizar en aquellos que implican
transferencia de tecnologas, estn dirigidos a sectores estratgicos de empresas (PYME y sectores
en crecimiento), o atienden a grupos objetivo que pueden quedar al margen del mercado. Por ende
se trata, de privilegiar el financiamiento de aquellos programas que tienden a corregir fallas de
mercado o generan externalidades. En este ltimo caso se incluyen fundamentalmente los
33
programas que imparten competencias de empleabilidad y, en particular, formas de reconversin no
asequibles para los trabajadores que las necesitan.
Un segundo criterio debera ser seleccionar las modalidades de inversin que permitan una
realimentacin desde los resultados y eviten la prolongacin en el tiempo de tipos de formacin
obsoletos. Los mecanismos de descentralizacin a escala local y por empresas, y el rol de los
propios trabajadores en la decisin de la implementacin de los cursos es clave para este criterio.
2. La articulacin entre formacin general y especfica
En contextos de cambio tecnolgico y flexibilizacin de los mercados de trabajo, la
formacin especfica debe estar basada en una slida formacin general. Es conocido que los
empresarios no la van a proveer (Becker, 1964). De all que es necesario que el Estado se ocupe de
la formacin general necesaria para la existencia de una fuerza de trabajo capacitada y
reconvertible; y es asimismo imprescindible su articulacin con el sector privado, sede de la
produccin y el cambio tecnolgico, con el objeto de definir la formacin especfica y la
complementariedad de acciones entre ambos. Este tema resulta fundamental respecto de la
vinculacin entre entidades formativas y productivas; es interesante analizar la variedad de formas
de integrarse, y el rol del Estado y de los sindicatos en esa integracin.
El problema es, entonces, cmo subsidiar la demanda a las empresas logrando que ese
subsidio se aplique a la formacin general, no solamente a la especfica. Lo que complica an ms
la situacin es que resulta difcil encontrar componentes nicamente generales o especficos. La
capacitacin concreta es un mix que se encuentra entre dos extremos: el entrenamiento en el uso de
mquinas o tecnologas especficas de una empresa particular y la formacin general. Muchos
trabajadores adultos carecen de los conocimientos y habilidades generados por esta.
La mayora de los procesos de formacin incluyen componentes generales tales como la
formacin tecnolgica transferible a nuevas tecnologas. La formacin especfica en el uso y
mantenimiento de determinadas mquinas tampoco es tan especfica como puede parecer en un
primer momento. Si se observa la introduccin de la microelectrnica en la produccin fabril, se
constata que no se limita a un aprendizaje puramente mecnico de operaciones sino que se deben
conocer los fundamentos, que luego permitirn utilizar esos conocimientos para distintas
innovaciones. En trminos generales, el paso de las calificaciones a las competencias implica la
integracin de las habilidades y conocimientos especficos con un componente ms general que
asegure la autonoma necesaria en los nuevos roles ocupacionales.
Se observa que los programas e instituciones presentadas adjudican una relevancia central a
esa integracin entre ambos tipos de formacin. El proyecto de los CENATEC seala la
importancia de la transferencia de tecnologa y la relacin con una variedad de empresas para
actualizar los currculos; los servicios son concebidos como una forma de generalizar e introducir
en la formacin nuevos contenidos tecnolgicos. En los dems casos tambin se plantea la
necesidad de establecer contenidos aplicables en una pluralidad de contextos.
Ante la pregunta de qu le corresponde al Estado y qu a las empresas en este continuo entre
educacin general y especfica, la respuesta que se puede aventurar es que el Estado debe
garantizar que la formacin que subsidie tenga fuertes componentes de formacin general,
independientemente de que cofinancie formacin especfica para promover el compromiso de las
empresas en la inversin en capacitacin.


34
3. Gerenciacin privada o pblica de la formacin
En los procesos de descentralizacin y subcontratacin, la ejecucin de las acciones de
capacitacin se suele asignar a terceros, pblicos o privados. Las combinaciones entre diversas
formas de origen de los fondos, maneras de asignarlos, instituciones ejecutoras y marcos
regulatorios implican consecuencias distintas para las polticas de formacin.
En el caso de Mxico, los programas se subcontratan pero los ejecutores son en general
escuelas pblicas, con lo cual la relacin es pblico-pblico, lo que permite a la vez una
descentralizacin de la ejecucin y un insumo renovador para las instituciones escolares ejecutoras.
En el caso de la Repblica Dominicana, una proporcin importante de los cursos financiados por
INFOTEP son ejecutados por centros colaboradores. Los concursos pblicos no han podido cubrir
todos las acciones que se podan financiar por falta de oferentes de calidad. Esto seala la
necesidad de una cantidad suficiente de instituciones de capacitacin, con infraestructura, recursos
humanos y organizacin adecuada para implementar las polticas de descentralizacin. Cuando
dichas instituciones no existan se las debe promover con crditos y apoyo tcnico, como se ha
sealado para la formacin tcnica destinada al sector manufacturero en Repblica Dominicana.
En trminos generales, la tendencia actual es responsabilizar de la ejecucin de los
programas a instituciones que puedan competir entre s y sean lo suficientemente dctiles para
transformarse, actualizando sus ofertas al cambio tecnolgico y la reestructuracin productiva, sin
arrastrar pesos institucionales y altos costos burocrticos. Para evitar los problemas de atomizacin
de la oferta y permitir la posibilidad de itinerarios de capacitacin que den continuidad a la
formacin individual, y una respuesta ms estructural a la demanda de las empresas, es conveniente
que el Estado, en dilogo con las cmaras empresarias y la representacin de los trabajadores,
estructure polticas de formacin que encuadren la ejecucin de programas a cargo de las
organizaciones individuales. Adems, el Estado debe prever y promover las acciones de largo y
mediano plazo necesarias como fundamento de la capacitacin. Estas incluyen la calidad y
cobertura de la educacin bsica sin la cual la formacin en competencias laborales es imposible, y
todas las inversiones y servicios de apoyo a las instituciones individuales de formacin que se
presentan en el prximo apartado.
4. Provisin de los servicios de apoyo a la formacin de
mediano y largo plazo
El desarrollo curricular, la elaboracin de material didctico, la formacin de formadores son
algunas de las funciones necesarias para la implementacin adecuada de la formacin profesional;
hay que evitar que sean descuidadas en un proceso de descentralizacin y subcontratacin
atomizada. Estos servicios no pueden ser provistos por una multiplicidad de pequeas y medianas
instituciones pues se trata de acciones que exigen economas de escala. Tampoco pueden ser
provistas por un organismo estatal con escaso contacto con la evolucin del sistema productivo.
La creacin de sistemas de validacin de las competencias impartidas por la formacin
profesional, y en particular de sistemas de acreditacin de las mismas, es tambin una funcin que
debe ser promovida por el Estado ya que supera las posibilidades de las instituciones individuales.
Mxico y la Repblica Dominicana estn en este camino. La normalizacin y certificacin de
competencias y la formacin por competencias como mtodo de construccin curricular exigen
descentralizacin, compromiso de las empresas y de las instituciones de formacin, y un complejo
trabajo de elaboracin consensuada. Los desafos son enormes y las dificultades no escasean, pero
las versiones nacionales en este sentido estn en vas de desarrollo.
35
En cuanto a la provisin de servicios de apoyo a la formacin profesional en el mediano y
largo plazo, es conveniente el fortalecimiento institucional al nivel nacional o regional en los
pases. Puede tratarse de una institucin especfica creada a tal fin, o ser un componente dentro de
un programa de largo aliento. Lo importante es que articule la institucin o programa nacional, las
instancias locales, las empresas y los ejecutores de la capacitacin, y permita as la circulacin de
los avances tecnolgicos, la inversin en equipo y la administracin en el mediano y largo plazo de
los fondos adjudicados a dichas polticas de apoyo a la formacin profesional.

37
VIII. Reflexiones finales
A lo largo de este documento se ha presentado el anlisis de la
relacin entre el Estado y el sector privado con respecto a la formacin
profesional en la regin, con especial nfasis en su desarrollo reciente
y en la situacin actual. Aparecen tendencias que se observan
claramente y sobre las que hay un principio de acuerdo en la literatura.
El cambio tecnolgico, la reestructuracin productiva y las
modificaciones en el mercado de trabajo hacia una mayor flexibilidad
han llevado a un cambio en las demandas de calificaciones, el cual ha
puesto en crisis los sistemas tradicionales de formacin. Frente a ello,
se hace necesaria una mayor articulacin entre la formacin bsica y
de fundamento, normalmente provista por el sistema educativo, y la
formacin profesional ms especializada impartida en el sistema de
capacitacin. El Estado interviene para asegurar la formacin que
provee las externalidades, las cuales favorecen al total de la sociedad
en trminos de productividad y equidad. En un contexto de escasez de
recursos, eso implica cubrir los gastos indispensables para una
formacin de base destinada a toda la poblacin, e invertir lo necesario
para impedir la asignacin inadecuada de recursos en la formacin
profesional.
La empresa privada tiene un rol irreemplazable: brindar la
formacin en el trabajo "on the job training" y definir los nichos
ocupacionales y los perfiles de competencias requeridas para el
desempeo adecuado de dichas ocupaciones. Queda un espacio gris
entre lo que es claramente responsabilidad del Estado y lo que es tarea
indiscutible de las empresas. La formacin profesional general y
especfica est situada en ese espacio. La articulacin de los esfuerzos
del sector pblico y el privado en responder a los desafos de la

38
formacin profesional es fundamental tanto en trminos de la productividad y competitividad
econmica, como de la equidad de la sociedad. En la perspectiva de un proceso de cambio
continuo, esta articulacin debe tener mecanismos de actualizacin constante e institucionalizacin
adecuada.
Los ejemplos presentados muestran una variedad de respuestas en el contexto de los distintos
pases. El rol asumido por los empresarios, la tradicin institucional de las instituciones de
formacin profesionales, la fuerza y amplitud de los procesos de reestructuracin del Estado y de
las empresas, confluyen para generar modelos diferentes de adaptacin a los cambios. Los casos
estudiados, que pueden ser considerados relativamente exitosos, tienen concreciones institucionales
muy diversas. Conviene ms que propiciar uno u otro de los modelos presentados, observar
tendencias generales y problemas comunes, y dejar a la elaboracin propia de los actores sociales
en cada pas las soluciones concretas.
Las tendencias generales son: el nfasis en mantener el protagonismo del Estado en la
financiacin y regulacin de la formacin profesional; la descentralizacin de la ejecucin,
independizando a las autoridades centrales de la responsabilidad en la implementacin de los
cursos y, en muchos casos, llevndolas a subcontratar con instituciones de capacitacin privadas; la
definicin de los destinatarios de la capacitacin empresas y trabajadores, privilegiando el
apoyo a sectores estratgicos.
Se considera a la formacin profesional como parte de un proceso ms amplio que
incrementa la productividad y la competitividad de las empresas; en cuanto a los trabajadores, el
acento se pone en aumentar las competencias de empleabilidad de aquellos que se encuentran en
riesgo de desocupacin prolongada y de los que no cuentan con los medios para adquirir en el
mercado las competencias tecnolgicas clave.
Asimismo, la inversin en la pequea y mediana empresa resulta estratgica dada su
capacidad de absorcin de mano de obra; es necesario paliar las dificultades que enfrenta para
competir y aumentar su productividad. Si no se incrementan la capacidad de gestin, el acceso al
crdito de los pequeos empresarios y el capital humano de sus trabajadores, la nica salida de las
PYME para sobrevivir es la precarizacin del trabajo y la evasin fiscal, con las consecuencias que
esto significa para el bienestar de la sociedad.
Hasta aqu las tendencias comunes en cuanto a la orientacin de la formacin profesional.
Hay otros problemas que aparecen recurrentemente, como es que los mecanismos de asignacin de
recursos al mercado de capacitacin, a travs del sistema de subvencin a la demanda, dan como
resultado un predominio de la capacitacin administrativa en tecnologas blandas y atencin
preferente a usuarios de niveles de ingresos relativamente altos. La capacitacin en tecnologas de
produccin, que exigen mayor inversin en equipos, en formacin de instructores y en cursos ms
prolongados, queda en cambio postergada. Por otro lado, el cobro de servicios a las empresas, si
bien abarata la formacin costosa, crea una tensin entre la utilizacin de recursos humanos e
institucionales en dichos servicios y la formacin propiamente dicha (CENATEC). La dificultad
para controlar la calidad y pertinencia de los cursos implementados es sealada como otro
problema. El control de la calidad, sea por mecanismos de seguimiento de egresados, sea por la
evaluacin de la satisfaccin de los usuarios se practica en muy pocos pases e instituciones.
La desconfianza de los empresarios ante la "intromisin" del Estado dificulta tambin la
accin conjunta del sector pblico y el privado, sobre todo cuando la reforma de la formacin
profesional no participa de la reforma general de la articulacin Estado-sector privado. Se observa
una actitud positiva en las situaciones donde existe responsabilidad directa de los empresarios en la
formacin profesional, como en el SENAI, o al menos un inters manifiesto de ellos, como en la
Repblica Dominicana. En la situacin mexicana, en cambio, la simplificacin de los trmites y la
39
bsqueda de mayor flexibilidad en el aparato estatal es sealada como una necesidad, tanto para el
apoyo a las PYME como para la implementacin de la normalizacin y certificacin de
competencias.
A partir de esta somera revisin de los principales contenidos de este documento se pueden
plantear ahora algunas pautas para el futuro:
i. La articulacin institucional se vincula con la historia de la formacin profesional en
cada nacin, por lo que el trasplante es siempre difcil. La propuesta entonces es seguir y
promover las iniciativas exitosas que aparecen en cada pas, y reforzar las instancias
institucionales que puedan cubrir los dficits sealados ms arriba.
Para responder a las demandas cambiantes de un mercado de trabajo moderno es importante
evaluar las ventajas y carencias de la actual articulacin entre el Estado y el sector privado, desde
varios puntos de vista:
i. la posibilidad de que las personas puedan estructurar carreras profesionales en una
sucesin de ocupaciones calificantes;
ii. el apoyo a la competitividad de las empresas en general, y del pas en particular, con
especial nfasis en las PYME;
iii. la focalizacin en los grupos de trabajadores en riesgo de exclusin, as como en las
ocupaciones importantes para el desarrollo del sector productivo cuya capacitacin no
sea cubierta por el mercado.
Los instrumentos con que cuenta el Estado para implementar estas polticas y activar su
relacin con el sector privado son los siguientes:
i. los incentivos, en particular franquicias tributarias y el acceso a la financiacin;
ii. la regulacin de las actividades de formacin y de la colaboracin entre las empresas y
las entidades de formacin, fijando las reglas de juego que aseguren el cumplimiento de
lo sealado en el prrafo anterior;
iii. el fortalecimiento institucional de las organizaciones existentes, promoviendo el
cumplimiento de las funciones an no cubiertas y manteniendo el apoyo a las que se
desempean adecuadamente.
En aquellos casos en que se concluya que la situacin actual es negativa, se puede plantear el
cambio del sistema de capacitacin. Sin embargo, se deben evaluar cuidadosamente los posibles
efectos negativos del cambio, tanto en cuanto a prdida de la memoria institucional, como con
respecto al costo de la instalacin de nuevas instituciones de capacitacin. Es recomendable,
adems, asegurarse de que esa transformacin sea coherente con la evolucin de la relacin Estado-
sector privado en un contexto ms amplio, y de que el peso poltico de los reformadores pueda
contrarrestar las fuerzas de resistencia al cambio.
Como sntesis final cabe reafirmar una de las conclusiones de este documento que el Estado
tiene una importante responsabilidad en la promocin y regulacin de la formacin profesional. La
otra es la necesidad de la participacin activa de las empresas privadas en la implementacin de las
polticas de formacin, tanto en cuanto a la definicin de las competencias laborales como en
cuanto a la alternacia entre la formacin terica y prctica, teniendo en cuenta la necesaria
contribucin que ello implica para el bienestar general. Las formas concretas de implementar la
articulacin entre Estado y sector privado son especficas de la historia e instituciones de cada pas;
es de esperar que el anlisis comparativo de los trabajos presentados en este documento pueda
brindar algunas pistas sobre su desarrollo futuro.
41
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