DEL DESARROLLO SOCIAL A LA COHESIN SOCIAL:

ALGO MS QUE UN GIRO SEMNTICO EN LAS

PROPUESTAS DE LA CEPAL

Ernesto Ottone
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1. El panorama social latinoamericano: una sntesis de los
aos 90 y algunas luces sobre la primera dcada del siglo
XXI.

Uno de los productos que reflejan ms fielmente la larga tradicin en
investigacin social en CEPAL es esta publicacin que resume los principales
problemas y dinmicas sociales de Amrica Latina a lo largo de la dcada pasada
(Una dcada de desarrollo social en Amrica latina, 1990-1999, CEPAL,
Santiago, marzo 2004). Dicha publicacin no slo logra sintetizar los principales
aportes de la CEPAL en el campo del desarrollo social (Panorama Social de
Amrica Latina) a lo largo de toda una dcada, sino adems establece los
principales desafos de la cohesin social en nuestra regin.

Ms que la foto, la publicacin referida nos aporta la pelcula social
latinoamericana desde principios a fines de un decenio (1990-2000) que resulta
decisivo en varios sentidos. Primero, porque revierte la gran crisis de la dcada
perdida del desarrollo en la regin, la de los 80. Segundo, porque introduce,
variando por pas, reformas a las reformas en el campo social y econmico,
iniciando un perodo de heterodoxia que permite romper con los dogmatismos de
derecha y de izquierda. Tercero, porque registra tendencias contradictorias (por
ejemplo, mejoras en salud y educacin con rigideces en la pobreza y la
distribucin del ingreso), lo cual nos muestra el carcter asincrnico del
desarrollo latinoamericano. Y cuarto, porque es una dcada de alta volatilidad
en el crecimiento econmico, lo que plantea desafos muy fuertes para la dcada

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Ponencia preparada en colaboracin con Martin Hopenhayn. Presentada en el Ciclo de Conferencias
Tribuna de las Economas Latinoamericanas, 27-29 abril, Paris.
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que hoy vivimos, a fin de paliar los efectos ms disruptivos de tal volatilidad. Y
si la primera mitad de la dcada est marcada por el relanzamiento del
crecimiento y la reduccin de la pobreza, la segunda mitad lo est por el impacto
de las crisis exgenas en las economas nacionales. Vale decir, a golpes nos
damos cuenta cun globalizados estamos.

Y qu nos dice en lneas gruesas esa pelcula de los 90? El libro que la
resume se aboca a seis temas que en la CEPAL han sido objeto de preocupacin
continua durante al menos dos dcadas, y que tienen un claro impacto sobre el
bienestar: (a) pobreza, (b) distribucin del ingreso, (c) empleo, (d) estratificacin
ocupacional, (e) transmisin intergeneracional de las oportunidades de bienestar,
y, (f) magnitud e impacto del gasto social. Todos temas que a su vez influyen en
cmo la gente se siente parte o no de la sociedad y de las dinmicas del
desarrollo.

Veamos las tendencias en estos distintos temas.

1. En relacin a la pobreza, en los aos noventa, aunque la proporcin
de personas en situacin de pobreza se redujo en la mayora de los pases (en
total, baj del 48.3 al 43.8% de la poblacin), por efecto del crecimiento
demogrfico aument el nmero de individuos en esa condicin de 200 a 211
millones. Y si bien se da una correlacin entre dinmica econmica y dinmica
de la pobreza, la volatilidad tiende a ser corrosiva por cuanto el aumento de
pobres en tiempos de crisis es siempre mayor que su disminucin en tiempos
posteriores de recuperacin.

La buena noticia es que las ms recientes estimaciones, para el ao 2005,
muestran una reduccin al 39.8% de incidencia de pobreza y adems, por
primera vez en mucho tiempo, una baja en el nmero absoluto de pobres (209
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millones). La extrema pobreza, para el mismo ao, fue estimada por la CEPAL
en 15.4% de la poblacin, afectando a alrededor de 81 millones de personas. Y
las proyecciones para el 2006 indican una reduccin ulterior que dejara un total
de 205 millones de pobres y 79 millones de pobres extremos. En otras palabras:
estamos mal, pero son aos de progreso social.

El conocido taln de Aquiles del desarrollo social latinoamericano es la
concentrada distribucin del ingreso, ya sea que se la mida por el ndice de Gini,
por la relacin entre el porcentaje del PIB que concentra el 10% ms rico vs. el
50% ms pobre, o por la relacin entre el primer vs. el quinto quintil. Entre los
factores que inciden en la distribucin del ingreso destacan la educacin, el
patrimonio, los rasgos demogrficos y la razn de dependencia de los hogares.

2. Distribucin del ingreso. Pese a la mala distribucin del ingreso, la
buena noticia la encontramos en los ltimos 2 a 3 aos, en que algunos pases,
tal como lo revela el Panorama Social de Amrica Latina del 2005 de la CEPAL,
han logrado revertir la endmica tendencia a la concentracin del ingreso. Tal
publicacin muestra que la distribucin del ingreso tendi a mejorar al comparar
la situacin entre 1998-99 y 2003-2005: se ha observado una reduccin de la
distancia entre los grupos ms pobres y los ms ricos, medida en el porcentaje
del PIB que cada uno capta. As, la relacin del ingresos entre el 10% ms rico y
el 50% ms pobre, en dicho lapso, disminuy entre un 8 y un 23% en Argentina,
Brasil, Ecuador, El Salvador, Mxico, Panam, Paraguay, Per y la Repblica
Bolivariana de Venezuela. Para el mismo lapso, pases como Brasil, El Salvador,
Paraguay y Per registraron un descenso en el Gini de entre 4 y 7%. Sin
embargo, el balance para el perodo 1990-2005 no es tan positivo, justamente
porque el momento ms crtico en la distribucin del ingreso se dio en la
segunda mitad de los noventa.

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Qu fenmenos contribuyen a la reduccin de la pobreza y a la
reduccin de las disparidades? Sin duda, se trata de un cuadro multicausal. El
crecimiento econmico contribuye ms a lo primero que a lo segundo. La
expansin del empleo formal, la mayor equidad en logros educativos y el
impacto progresivo de parte del gasto social, donde destacan los nuevos
programas estrella de transferencias condicionadas hacia los ms pobres,
probablemente son los elementos que mejor efecto tienen sobre la estructura
distributiva.

3. El tema del empleo resulta especialmente sensible. En primer lugar,
porque a lo largo del decenio 1990-2000, al menos dos de cada tres nuevos
puestos de trabajo se crearon en el sector informal, donde en general los
ingresos son ms bajos, la proteccin es menor y la inestabilidad ms alta. En
segundo lugar, porque an en aos de crecimiento econmico, la expansin del
empleo fue muy magra y sin proporcin con la dinmica econmica; para el total
de la dcada, la economa regional creci a una tasa de 3.2% mientras el empleo
lo hizo a una de 2.2%. As la tasa promedio de desempleo aument de 6.2 a
10.7% a lo largo de la dcada pasada.

Afortunadamente, cuando se observa la relacin entre crecimiento y
empleo a partir del 2004, vuelve a ser ms favorable para el empleo. Sin
embargo, subsiste una altsima incidencia de empleo informal y condiciones de
precariedad laboral y escaso aporte a la seguridad social, que hacen que hoy da
se estn repensando los sistemas de proteccin social en la regin.

En general puede afirmarse que el ltimo cuatrenio (2002-2006) es el de
mejor desempeo regional en el ltimo cuarto de siglo si se mide en tasas de
crecimiento del PIB per cpita, disminucin de la pobreza y la indigencia,
aumento en la generacin de empleo y una moderada reduccin de las
disparidades de ingreso. En el empleo el cambio es notorio: mientras en el
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perodo 1991-2002 el nmero de ocupados urbanos aument a un promedio de
3.3 millones al ao en A. Latina, entre el 2003 y el 2005 esta cifra se elev a 5.3
millones por ao. Esto explica la reduccin del desempleo abierto, cercana a un
punto porcentual entre el 2002 y el 2005, y se espera la baja de otro punto
adicional, para situarse a un promedio regional de 8.5% a fines del 2006
(proyecciones de 2005).

4. En materia de estratificacin ocupacional, la poblacin ocupada
desempea actividades que se diferencian notoriamente en jerarqua, prestigio y
sobre todo en ingresos. El acceso depende sobre todo del capital educacional,
del control de activos productivos y las calificaciones profesionales, a lo que se
agrega el tamao de la empresa y su rama productiva. Bajo un sistema de
agrupacin en tres niveles, en la regin el 75% de los ocupados se ubica en el
nivel inferior, y muchos obtienen ingresos insuficientes para mantener fuera de
la pobreza a una familia tpica latinoamericana de cuatro miembros.

Adems, el grado de desigualdad en cuanto a distribucin de ingresos
ocupacionales es, en A. Latina, mucho mayor que en los pases desarrollados.
Esto es grave si se considera que para el 2002 la CEPAL estim que los ingresos
laborales representan, como promedio simple entre pases latinoamericanos, el
81% del ingreso total de las personas.

5. En lo relativo a la educacin, la masificacin del acceso no ha
logrado romper con la reproduccin intergeneracional de las desigualdades. La
tendencia sigue siendo que los nios y jvenes de familias de altos ingresos
tienden claramente a mayores logros educativos (en aos de escolaridad y
titulacin por ciclos) y a mayores aprendizajes por ao adicional de educacin.
Todo lo cual reproduce la estratificacin ocupacional, y de ingresos, en la
generacin siguiente. Tanto ms segmentado est el sistema cuando se
consideran los habitantes rurales o de minoras tnicas, cuyos logros son
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claramente inferiores a los urbanos o a los que no pertenecen a etnias indgenas
o a poblacin afrodescendiente.

Esto es todo un desafo si consideramos que en trminos de relacin entre
educacin y bienestar, la CEPAL ha sealado hace casi una dcada que se
requieren entre 11 y 12 aos de educacin formal para contar con claras
posibilidades de salir de la pobreza o no caer en ella mediante el acceso a
empleos con remuneraciones o ingresos suficientes. As, hacia finales de la
dcada pasada, entre los trabajadores con slo ocho aos de estudio o menos,
cerca de 80% suelen desempearse como obreros, vigilantes, mozos o
empleados domsticos, con un ingreso promedio mensual insuficiente para
garantizar el bienestar familiar.

El problema es que en la regin el 40% de los nios no terminan la
escuela primaria, y entre el 72% y 96% de las familias pobres tienen jefes de
hogar con menos de 9 aos de educacin formal, mientras el 80% de jvenes
urbanos tienen padres con menos de 10 aos de educacin formal, lo que los
hace proclives a no alcanzar el nivel educativo requerido para superar la condena
de la pobreza.

Tenemos, pues, en educacin el vaso medio vaco de la segmentacin
social de logros, y el vaso medio lleno de la gran ampliacin de cobertura en
primaria y la creciente ampliacin en secundaria, si bien con fuertes diferencias
entre grupos de pases. Las reformas educativas que emprenden casi todos los
gobiernos de la regin apuntan a hacer ms eficiente el uso de los recursos, a
surtir mayor impacto en aprendizajes efectivos, a mejorar la calidad de la oferta
y la equidad en los logros. Pero se trata de procesos lentos, con resultados
dispares, y donde el taln de Aquiles sigue siendo la falta de equidad en logros y
las deficiencias en aprendizajes oportunos para la sociedad del conocimiento.
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6. Gasto social: El ltimo tema que se aborda en la publicacin referida
es el gasto social. Al respecto importa destacar que la fraccin del PIB
destinada a lo social aument de 10.4 a 13.1% a lo largo de la dcada pasada (y
a 15.1% en el perodo 2002-2003), y los recursos de gasto social por habitante
se incrementaron en un 39% entre 1990 y el 2002-2003 (Panorama Social
2005). Sin embargo el gasto social per cpita termina siendo muy dispar entre
pases, con casos como Argentina, Brasil, Costa Rica, Panam y Uruguay
ocupando los lugares ms altos en relacin al PIB, y Bolivia, El Salvador,
Guatemala, Paraguay, Per y Repblica Dominicana en los lugares ms
rezagados. Vale decir, se produce un crculo vicioso en que pases ms pobres
destinan un porcentaje ms bajo de su producto al gasto social.
Si bien el aumento ha sido significativo en trminos tanto relativos como
absolutos, todava resultan claramente insuficientes los montos para cubrir las
necesidades de amplios sectores de la poblacin. Por lo mismo, la CEPAL ha
venido insistiendo en la necesidad de un pacto fiscal que permita aumentar los
ingresos pblicos y a la vez usar estos incrementos para elevar el gasto
destinado a fines sociales y en beneficio de los sectores ms pobres.
La buena noticia es que el gasto social fue, a lo largo de la dcada
pasada, redistributivo en todos los pases, si se excluye la seguridad social.
Descontada sta, en promedio regional el 20% ms pobre recibi una fraccin
del gasto social que sextuplic su participacin en la distribucin del ingreso
primario (28.2% del gasto social frente a 4.8% del total de ingreso primario),
mientras el 20% ms rico recibi del gasto social slo la cuarta parte de su
participacin en la distribucin del ingreso (12.4 vs. 50.7%). Y mientras a fines
de la dcada el gasto social represent el 43% del ingreso total en el primer
quintil, slo represent el 7% del ingreso del quinto quintil.
No es fcil orientar el gasto social hacia los ms pobres dado que el
componente de seguridad social, que es el que ms aumenta, tiene en casi todos
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los pases un carcter contributivo que hace que los beneficios sean
proporcionales a los aportes. Pero desde los aos 90 del siglo pasado los
gobiernos de Amrica Latina se esfuerzan en avanzar en mayor progresividad de
dicho gasto, mejorando la cobertura y progresin en educacin pblica, el acceso
a la salud por parte de los ms pobres, y mediante programas cada vez ms
significativos de transferencias monetarias condicionadas a sectores de menores
ingresos.


2. La necesidad de un enfoque renovado de cohesin social

Hasta ahora la CEPAL consagr sus esfuerzos, en el rea social, a diagnsticos
sectoriales, de pobreza y distribucin del ingreso, de gasto social y de polticas
de superacin de la pobreza. El documento que aqu comentamos sintetiza este
esfuerzo histrico, pero concluye sealando la necesidad de complementar estos
datos duros con las percepciones que los ciudadanos tienen respecto del
desarrollo social de sus respectivos pases. Por decirlo de algn modo, las
encuestas de hogares deben complementarse con encuestas de opinin para
tener la pelcula completa: cmo vamos en inclusin social, pero tambin cun
incluida se siente la gente. Considerar adems del bienestar el estar bien.

Esta inquietud por ver los dos lados de la moneda plasm en un reciente
documento de la CEPAL sobre cohesin social que servir de base para la
prxima Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. All nos
remontamos a la sociologa clsica, donde la cohesin social se refiere mucho
ms al sentido de pertenencia que a los mecanismos de integracin social. En
este sentido, tambin, la cohesin tiene una relacin directa con la intensidad de
la interaccin social dentro de un grupo determinado, y con una orientacin
comn respecto del futuro de la sociedad a la que se pertenece. As, en la
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cohesin se afinca el sentido mismo de la ciudadana, como disposicin a
participar en los asuntos pblicos (dimensin republicana de la ciudadana) y
como acceso a niveles de bienestar propios de un orden justo (dimensin social
de la ciudadana); como compromiso con la democracia y el Estado de Derecho,
y como proteccin y respeto efectivos desde la democracia y el Estado hacia
todos.

La nocin de cohesin social retorna hoy a la agenda poltica
caracterizada por diversas connotaciones. Por un lado el Consejo de Europa
remite la cohesin social a la capacidad de una sociedad para asegurar el
bienestar de todos sus miembros, minimizar las disparidades y evitar la
polarizacin: una sociedad cohesionada es una comunidad de apoyo mutuo
compuesta por individuos libres que persiguen estos objetivos comunes por
medios democrticos. De este modo el Estado de Bienestar aparece como el
referente que los miembros de la sociedad valoran lo suficientemente como para
aceptar un pacto social, y un pacto fiscal, en virtud del cual se realizan
significativas transferencias de los activos a los pasivos, de los que tienen ms a
los que tienen menos, de los adultos a los menores y a los ancianos.


En la actual inflexin latinoamericana la cohesin adquiere otros sentidos
asociados a urgencias propias de un desarrollo excluyente: urgencia de
gobernabilidad democrtica ante la agudizacin de brechas salariales y sociales,
ante la dispersin de intereses y demandas, la volatilidad del crecimiento
econmico, la crisis del mundo laboral, y las consecuencias de la mayor
individuacin cultural de la nueva fase de modernizacin. En este escenario, la
invocacin puede ser tanto nostlgica (la comunidad perdida) como propositiva
(qu hacer?).

Dada esta carga semntica, definimos la cohesin social como la dialctica
entre mecanismos instituidos de inclusin/exclusin sociales y las respuestas,
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percepciones y disposiciones de la ciudadana frente al modo en que ellos
operan. Los mecanismos de integracin e inclusin sociales incluyen, entre
otros, el empleo, los sistemas educacionales, la titularidad de derechos, y las
polticas pro-equidad, pro-bienestar y de proteccin social. Suponen en mayor o
menor grado el impacto distributivo de la poltica social y un sistema de
transferencias que reduce las disparidades en oportunidades, capacidades y
vulnerabilidad. En el otro lado, los comportamientos y valoraciones de los
sujetos abarcan mbitos tan diversos como la confianza en las instituciones, el
capital social, el sentido de pertenencia y solidaridad, la aceptacin de normas
de convivencia, y la disposicin a participar en espacios de deliberacin y en
proyectos colectivos.

Tal concepto permite vincular dimensiones heterogneas en las dinmicas
del desarrollo: la poltica social y el valor de la solidaridad difundido en la
sociedad; las sinergias entre equidad social y la legitimidad poltica; la
transmisin de destrezas y el empoderamiento de la ciudadana; la relacin
entre confianza de la gente y gobernabilidad; el impacto de las transformaciones
socio-econmicas en los cambios en la interaccin social (y viceversa); la
armonizacin entre mayor igualdad econmica y mayor reconocimiento de la
diversidad cultural; y cmo se afectan mutuamente las brechas socioeconmicas
y el sentido de pertenencia.

As definida la cohesin social, puede ser fin y medio. Como fin, provee
contenido y sustancia a las polticas sociales, por cuanto stas apuntan, en sus
resultados como en su proceso de gestin y aplicacin, a reforzar tanto la mayor
inclusin de los excluidos como mayor adhesin de stos a la poltica pblica. Y
en una inflexin histrica de cambios profundos y veloces, precipitados por la
globalizacin y el nuevo paradigma de la sociedad de la informacin (Castells),
recrear y garantizar el sentido de pertenencia y de inclusin es, en s mismo, un
fin.
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Pero la cohesin social tambin es, en varios sentidos, un medio. Por un
lado, sociedades ms cohesionadas proveen un mejor marco institucional para el
crecimiento econmico, fortalecen la gobernabilidad democrtica y operan como
factor de atraccin de inversiones al presentar un ambiente de confianza y reglas
claras (Ocampo). Por otro lado, la cohesin social permite avanzar en pactos
entre agentes diversos para sustentar polticas de largo plazo que aspiran a
igualar oportunidades y darle mayor proyeccin estratgica al desarrollo. Para
eso, los actores deben sentirse parte del todo, y con la disposicin a ceder en
sus intereses personales en aras del beneficio del conjunto.

2.1 Qu medimos cuando medimos cohesin social: brechas y
percepciones

Sintticamente puede pensarse la cohesin social en base a indicadores
de tres tipos, a saber: de inclusin social, de fortaleza institucional y de
pertenencia efectiva. En el primer caso, a menores brechas sociales en
oportunidades, activos y capacidades, mayor cohesin. En el segundo caso, a
mejor funcionamiento de las instituciones del Estado, de la sociedad civil y del
mercado, mayor cohesin. En el tercer caso, a mayor confianza en los dems y
en el futuro, mayor tolerancia y respeto por las diferencias culturales (en base a
una tica comn de reciprocidad en derechos y trato), ms disposicin a la
participacin y a la solidaridad, mayor cohesin.

Respecto de las brechas, creo que lo planteado antes da una idea, sobre
todo en relacin a la magnitud de la pobreza, la desigual distribucin del ingreso,
la estratificacin ocupacional, la brecha salarial y educativa. Slo quisiera
aprovechar los ltimos minutos para hacer referencia al tercer pilar, el de las
percepciones y el sentido de pertenencia.
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A diferencia de la Unin Europea, en Amrica Latina la medicin de
percepciones es relativamente nueva, dispersa y con fuentes todava incipientes.
La informacin que provee Latinobarmetro (LB), si bien limitada
metodolgicamente, resulta al menos ilustrativa y permite algunas conjeturas
sobre la dimensin subjetiva de la cohesin social.

Un primer elemento es la percepcin respecto de la justicia. Tal
percepcin se refiere tanto al carcter distributivo de la justicia (igual para todos)
como a su eficiencia (funcionamiento efectivo). Al respecto las encuestas de
Latinobarmetro (LB) muestran una percepcin negativa muy generalizada
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respecto del sistema judicial, tanto porque discrimina como porque carece de
eficiencia. En efecto, slo poco ms de un tercio de los entrevistados en 17
pases (36% en 2001 y 35% en 2003) seala estar de acuerdo o muy de acuerdo
con la afirmacin el sistema judicial castiga a los culpables sin importar quienes
son, aunque con grandes diferencias entre los pases.

Un segundo tpico que marca sentido de pertenencia es el temor a perder
el empleo, y lo cierto es que los latinoamericanos tienen temores muy fuertes
respecto de la posibilidad de quedar cesantes. La preocupacin por la eventual
prdida del trabajo alcanz en la regin un mximo de 80% en 2002. El
problema de pertenencia resulta especialmente grave porque ante la ausencia de
mecanismos de proteccin social, la prdida del empleo es sentida como una
amenaza de quedar al margen de todos los mecanismos de inclusin.

Un tercer tpico en la dimensin subjetiva es la confianza en las personas y
legitimidad de las instituciones, vale decir, la creencia en que distintos
estamentos del Estado y la sociedad actuarn de manera previsible y apropiada.

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LB entrevista a la poblacin de 16 y ms aos de edad. Las muestras correspondientes a 18 pases de la regin buscan
ser representativas. Comprenden a alrededor de 1200 entrevistados y se basan en diseos de muestras que permiten la
comparacin internacional.
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Respecto de instituciones propias del Estado cuya misin es la de generar ms
inclusin existe una percepcin ms o menos extensa cuando no de corrupcin,
al menos de ausencia de accountability. Con encuestas de 2004-2005 tenemos
que la confianza es especialmente baja respecto de las instituciones ms
directamente ligadas al poder poltico: el poder judicial (33%, oscilando entre
52% y 15% entre pases), el congreso (28%, con oscilaciones similares) y los
partidos polticos (19%, en este caso con una evaluacin ms homognea entre
pases). Llama la atencin que un 13% de los sujetos encuestados expres
desconfianza en todas las personas e instituciones, patrn que se acenta entre
las personas de origen indgena an ms en las mujeres que en los hombres- y
las ms pobres.

Un cuarto tpico es el de la solidaridad social. Para el ao 2003, si bien
en promedio ms de la mitad de la poblacin de los pases considera que sus
compatriotas tienden a ser solidarios, es notorio el mayor porcentaje de personas
con percepcin negativa en sociedades ms afectadas por la pobreza y con
presencia de pueblos originarios. Por otro lado, tambin los pases donde la
poblacin percibe mayor solidaridad social de los dems son aquellos ms
fortalecidos en la institucionalidad de la poltica social, con una lucha ms activa
contra la pobreza y donde se expresa, en general, ms confianza.

Un quinto ejemplo de dimensin subjetiva de la cohesin se refiere a la
valoracin de la democracia. En base a una batera de indicadores incorporados
en la ronda 2002 y datos para 1996 de la encuesta de LB, se observa una
disminucin de 61% a 57% en el total de entrevistados que manifestaron
preferir la democracia respecto de cualquier otro rgimen. Tanto
Latinobarmetro como Eurobarmetro proveen evidencia de que en Amrica
Latina, as como en los pases europeos, no mucho ms de la mitad de los
ciudadanos manifiesta estar satisfechos con la democracia de su pas. Pero en
Amrica Latina ese porcentaje (el de los satisfechos con la democracia)
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disminuy en 10 puntos porcentuales entre 1996-1997 y 2004-2005 (de 62 a 52
por ciento) mientras que en la UE (15 pases) aument en ocho puntos
porcentuales (de 48 a 56 por ciento).


2.2 Cohesin social y ciudadana
Las reflexiones precedentes muestran problemas fuertes de cohesin social en el
doble sentido. De una parte, la estructura distributiva de la riqueza social en
Amrica Latina es extremamente desigual y, sumado a la volatilidad del
crecimiento y las rigideces en el empleo, dificultan la plena titularidad de los
derechos sociales bsicos que hacen a la ciudadana moderna. De otra parte, y
probablemente como correlato de lo anterior, la sociedad muestra poca adhesin
y confianza en las instituciones de la potica, la solidaridad es relativa y la
sensacin de malestar es difundida. De este modo, las dos caras de la cohesin
marcan deudas pendientes.

No debe extraar, pues, que la brecha en ingresos y en nivel de vida,
como la brecha entre consumo simblico y consumo material, entre ms
educacin y menos empleo, entre ms expectativas de consumo y menos
opciones en la generacin de ingresos, concurren en minar ciertos elementos
subjetivos de la cohesin social: confianza en instituciones, adhesin a normas
bsicas, sentimiento de pertenencia a la sociedad.

La prdida de cohesin social tiene que ver con la sensacin de ciudadana
vulnerada. Desde la perspectiva de la teora democrtica y del Estado de
Bienestar, puede plantearse que la cohesin social tiene una alta correlacin con
la plena titularidad de derechos civiles, polticos y sociales. No es, pues, slo
cuestin de prestaciones que las personas reciben del Estado en su calidad de
vulnerables o pobres, sino de derechos que se ejercen en calidad de ciudadanos.
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Esta diferencia, marca toda una diferencia. Porque el sentido de pertenencia a la
sociedad se juega sobre todo en esta condicin de ser un igual en cuanto a
derechos, por el hecho de hacer parte de la misma sociedad.

Segn Norberto Bobbio, la razn de ser de los derechos sociales como a
la educacin, el derecho al trabajo, el derecho a la salud, es una razn
igualitaria puesto que tienden a hacer menos grande la desigualdad entre
quienes tienen y quienes no tienen, o a poner un nmero de individuos siempre
mayor en condiciones de ser menos desiguales respecto a individuos ms
afortunados por nacimiento o condicin social. Un desarrollo basado en la
ciudadana social conlleva, pues, la decisin de una sociedad de vivir entre
iguales, lo que no implica homogeneidad en las formas de vivir y pensar, sino
una institucionalidad incluyente que asegura a todos las oportunidades de
participar en los beneficios de la vida colectiva y en las decisiones que se toman
respecto de cmo orientar esa vida colectiva.
Una sociedad de iguales implica una sociedad justa. No significa esto la
supresin de toda desigualdad, sino en que todos sean iguales en algo, en un
mnimo civilizatorio que sea el piso de dignidad sobre el cual se construye la
sociedad.
Es desde esta nocin de pertenencia que se entiende como derecho
ciudadano el poder disfrutar de mnimos acordes con niveles de progreso y
bienestar medios de una sociedad. La ciudadana social, vista como pertenencia
a una comunidad, requiere de un freno a las desigualdades econmicas a travs
de la accin deliberada de polticas pblicas orientadas a generar mayor equidad.
del Estado.


De este modo, el cruce entre ciudadana y pertenencia remite al cruce
entre derechos sociales instituidos y solidaridad social internalizada. La cohesin
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social llama, pues, a fortalecer la disposicin de los actores a ceder beneficios,
en aras de reducir la exclusin y la vulnerabilidad de grupos en peores
condiciones. No slo se trata de un valor tico, sino tambin de un valor
prctico, en la medida que los individuos consideran que se benefician ms
cunto ms adhieren a un nosotros, y que lo que beneficia a la comunidad
beneficia a los individuos porque les garantiza mayor seguridad y proteccin a
futuro.

En la propuesta planteada por CEPAL en el ltimo Perodo de Sesiones
(CEPAL, 2006), se reconoce que el diseo del financiamiento de la proteccin
social, ligado al trabajo formal, result en una promesa inconclusa, que
tampoco fue corregida por las reformas pro mercado de los noventa que
exacerbaron la inequidad de los sistemas de proteccin social. Junto con el
anlisis de las tendencias de los mercados laborales, la CEPAL concluye que a
corto y mediano plazo el empleo remunerado y formal no puede ser el
mecanismo exclusivo de acceso a la proteccin social; que se requiere un diseo
que logre un mejor equilibrio entre los mecanismos de incentivos y de
solidaridad; y que deben realizarse previsiones para encarar los cambios
demogrficos, epidemiolgicos y de la estructura familiar.
Un modelo de proteccin social basado en derechos y orientado hacia la
cohesin exige pronunciarse en torno a cuatro elementos esenciales de la poltica
social: la determinacin de los niveles y las fuentes de financiamiento
contributivos y no contributivos; la magnitud de la solidaridad en el
financiamiento; el desarrollo de la institucionalidad social para una gestin
eficiente de la poltica de oferta de prestaciones; y la identificacin de los
derechos explcitos, garantizables y exigibles en trminos de acceso a
prestaciones sociales.
Por lo mismo, y a modo de conclusin, la cohesin en su doble rol de fin
de las polticas sociales y medio para darles mayor relieve, ser indisociable de
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un pacto social y un pacto fiscal. Ello se relaciona de manera muy importante
con el reforzamiento de los sistemas polticos y de la democracia, que como
sabemos tiene una historia frgil en Amrica Latina. Como nunca antes la
enorme mayora de los gobiernos latinoamericanos son fruto de procesos
electorales. Es evidente que la aspiracin de justicia social y reivindicaciones
centenarias de sectores excluidos hasta ayer del poder poltico han generado un
panorama mucho ms diverso y heterogeneo que el de aos anteriores. Todo
ello puede ser un gran paso adelante sino se pierde el binomio bsico de la
democracia aqul que conforman la libertad y la igualdad si terminar con la
negacin del otro no se transforma en la negacin del otro otro, es decir la
negacin del que anteriormente negaba. Si la exigencia de justicia que le
pedimos a la democracia no termina cercenndola o disminuyndola en sus
aspectos fundamentales.
En consecuencia debemos trabajar obstinadamente por lograr
democracias slidas y metas realistas ms cercanas, como seala Levi Strauss, a
un humanismo modesto que a un humanismo exasperado.