O Problema Habitacional No Brasil Déficit, Financiamento e Perspectivas - IPEA

TEXTO PARA DISCUSSO NO 410
O Problema Habitacional no Brasil: Dficit, Financiamento e Perspectivas

Jos Romeu de Vasconcelos Jos Oswaldo Cndido Jnior
ABRIL DE 1996
TEXTO PARA DISCUSSO NO 410
O Problema Habitacional no Brasil: Dficit, Financiamento e Perspectivas
Jos Romeu de Vasconcelos* Jos Oswaldo Cndido Jnior**
Braslia, abril de 1996
* Da Coordenao Geral de Finanas Pblicas do ** Bolsista IPEA/ANPEC.
IPEA.
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO E ORAMENTO Ministro: Jos Serra Secretrio Executivo: Andrea Sandro Calabi
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Presidente Fernando Rezende
DIRETORIA
Claudio Monteiro Considera Gustavo Maia Gomes Luiz Antonio de Souza Cordeiro Lus Fernando Tironi Srgio Francisco Piola
O IPEA uma fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento e Oramento, cujas finalidades so: auxiliar o ministro na elaborao e no acompanhamento da poltica econmica e prover atividades de pesquisa econmica aplicada nas reas fiscal, financeira, externa e de desenvolvimento setorial.
TEXTO PARA DISCUSSO tem o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao pelo Instituto, para informar profissionais especializados e colher sugestes.
Tiragem: 350 exemplares
SERVIO EDITORIAL Braslia DF SBS. Q. 1, Bl. J, Ed. BNDES, 10o andar CEP 70076-900 Rio de Janeiro RJ Av. Presidente Antonio Carlos, 51, 14o andar CEP 20020-010
SUMRIO
SINOPSE
1. APRESENTAO
7 8 13
2. ESTIMATIVAS DO DFICIT HABITACIONAL
3. A POLTICA GOVERNAMENTAL PARA O SETOR HABITACIONAL 4. A PERSPECTIVA DE UM NOVO SISTEMA DE FINANCIAMENTO 23 5. CONCLUSES
ANEXO
27
31 36
BIBLIOGRAFIA
SINOPSE
O texto examina as estimativas do dficit habitacional no Brasil, baseadas nos conceitos de moradias adequadas e habitaes sem condies de habitabilidade. Por outro lado, analisa a poltica governamental para o setor habitacional, destacando as fontes tradicionais de financiamento para o setor (poupana livre, poupana compulsria e recursos oramentrios), alm da perspectiva de um novo sistema de financiamento, denominado Sistema Financeiro Imobilirio (SFI), proposto pela Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana (ABECIP). A concluso bsica do trabalho que a interveno tima do governo deve-se balizar por reconhecer que existem dois tipos de demandantes: os clientes sociais e os clientes de mercado. Para os primeiros, necessrio a concesso de subsdios claramente explicitados em oramento. O segundo segmento deve ser atendido por meio da soluo de mercado. Logo, a desregulamentao e o estabelecimento de regras claras e estveis condio necessria para incrementar este tipo de soluo.
O CONTEDO DESTE TRABALHO DA INTEIRA E EXCLUSIVA RESPONSABILIDADE DE SEUS AUTORES , CUJAS OPINIES AQUI EMITIDAS NO EXPRIMEM, NECESSARIAMENTE, O PONTO DE VISTA DO MINISTRIO DO PLANEJAMENTO E ORAMENTO
O PROBLEMA HABITACIONAL NO BRASIL: DFICIT, FINANCIAMENTO E PERSPECTIVAS
1. APRESENTAO As estimativas do dficit habitacional no Brasil so bastante diferentes e variam, conforme a metodologia empregada, de cinco a 13 milhes de moradias. Na prtica, isso representa algo entre 20 a 52 milhes de pessoas no pas que no disporiam de habitaes adequadas. H famlias morando em residncias no servidas por saneamento bsico (abastecimento de gua e esgotamento sanitrio), mais de uma famlia em uma nica habitao, em favelas, em cortios, meros quartos ou salas e at embaixo de pontes. Diante desse quadro, necessrio repensar o sistema de financiamento habitacional sob novas bases, de forma consistente com a realidade econmica e as prioridades sociais do pas. Para isso, preciso formular uma poltica de desenvolvimento urbano nacional, com identificao clara das aes pblicas e privadas, com baixa regulamentao e forte utilizao dos instrumentos modernos e de mercado para obteno de fundos e alocao de recursos ao setor urbano, especialmente para o setor habitacional. Por outro lado, importante estabelecer uma diferenciao entre os clientes da sociedade, tomando como tais aqueles setores da populao que no tm possibilidade de acesso ao sistema financeiro e que requerem mecanismos de subsdios diretos, e os clientes bancrios, aqueles potenciais demandantes de moradia com capacidade de pagamento dos crditos. Em cada caso, as fontes de recursos empregados, bem como os instrumentos adotados por instituies financiadoras para habitao, tm caractersticas peculiares e adaptam-se s possibilidades de cada tipo de cliente. Na primeira parte do trabalho, examinam-se as estimativas do dficit habitacional no Brasil, baseadas nos conceitos de moradias adequadas e habitaes sem condies de habitabilidade, devido precariedade das construes ou em virtude de terem sofrido desgaste da estrutura fsica. Na segunda parte do trabalho, analisa-se a poltica governamental para o setor habitacional, destacando-se as fontes tradicionais de financiamentos (poupana livre, poupana compulsria e recursos oramentrios) e a perspectiva de um novo sistema de financiamento, denominado Sistema Financeiro Imobilirio (SFI),
proposto pela Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana (ABECIP).
2. ESTIMATIVAS DO DFICIT HABITACIONAL Prado e Pelin (1993), utilizando o conceito de moradias adequadas1, estimaram para 1992 o dficit total de moradias para o Brasil em aproximadamente 12,7 milhes de unidades. Levando-se em considerao este dficit e o nmero de famlias brasileiras (algo como 38,9 milhes na poca), conclui-se que um tero delas no disponham de residncias adequadas para viverem. Como conseqncia da aplicao desse conceito aos dados disponveis, o trabalho apresenta trs tipos de dficit habitacional: i) dficit por moradia conjunta2 (2 447 mil); ii) dficit por moradia precria3 (3 047 mil); e iii) dficit por moradia deficiente4 (7 249 mil), como mostra a tabela 1 a seguir. TABELA 1 Dficit Habitacional no Brasil 1992 Por Regio e Tipo de Dficit
(Em milhares)
Regio
No de Famlias MD1
Dficits MC2 712 1 053 394 149 139 2 447 MP3 1 812 675 184 268 108 3 047
Total
Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Norte Brasil
10 347 18 192 6 486 2 746 1 201 38 972
3 973 1 523 898 603 252 7 249
6 497 3 251 1 476 1 020 499 12 743
Fonte: Dados primrios baseados no PNUD 1988 (IBGE) e no Anurio Estatstico; elaborao: Prado, E.S. e Pelin, E.R. 1 Notas: Moradias deficientes.
2 3
Moradias conjuntas. Moradias precrias.
Moradias adequadas so habitaes nas quais reside uma nica famlia, que sejam servidas por redes de gua e esgoto, e que no sejam nem habitaes improvisadas nem habitaes precrias, independentemente de serem alugadas, prprias ou cedidas gratuitamente (op. cit., p. 14). 2 Corresponde a uma habitao ocupada por mais de uma famlia (op. cit.). 3 So as moradias improvisadas, como lojas, salas, prdios em construo, etc., que estiveram servindo de moradia, e as casas de taipa no revestida ou de madeira aproveitada, casas cobertas de palha ou sap, meros quartos ou cmodos, etc (op. cit.). 4 So as casas que no possuem canalizao interna de gua e de rede de esgoto (op. cit.).
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Em termos regionais, o Nordeste respondia por 6,5 milhes do total do dficit; o Sudeste, por 3,2 milhes; o Sul, por 1,5 milho, e as regies Centro-Oeste e Norte respondiam, respectivamente, por 1,0 milho e 499 mil moradias. O grfico seguinte apresenta essas mesmas informaes, porm em termos relativos. Pode-se constatar que cerca de 51% do dficit habitacional brasileiro encontravase na regio Nordeste, enquanto a regio Sudeste respondia por um quarto. As regies Sul, Centro-Oeste e Norte respondiam, nesta ordem, por 12%, 8% e 4%. Observa-se, portanto, que duas regies, a menos e a mais desenvolvida do Brasil, eram conjuntamente responsveis por pouco mais de trs quartos do dficit habitacional no pas. GRFICO 1
DFICIT HABITACIONAL NO BRASIL (Segundo Grandes Regies)
SUL 12%
CENTRO-OESTE 8%
SUDESTE 25%
NORTE 4%
NORDESTE 51%
Da anlise dos dados da tabela 2 seguinte possvel extrair informaes importantes. Em primeiro lugar, observa-se que a regio Nordeste, que detinha 26,5% do total de famlias brasileiras, era responsvel por 51,0% do dficit total de moradias no pas. Logo, conclui-se que mais de 62% das famlias nordestinas (6,5 milhes), de um total de 10,3 milhes, moravam em habitaes inadequadas (ver tabela 1). Observando-se os dados sobre a regio Sudeste, nota-se que esta regio possua um perfil diferente da anterior, pois enquanto continha 46,8% do total das famlias brasileiras em
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1992, respondia por apenas 25,5% do dficit habitacional. O significado desses dados que cerca de 17,9% das famlias da regio ressentiam-se da falta de moradias adequadas. As regies CentroOeste e Norte so menos importantes, mas a porcentagem de famlias que moravam em habitaes imprprias maior, ou seja, 37% e 42%, respectivamente. Outro resultado a se destacar que o componente mais importante do dficit em todas as regies era a moradia deficiente. Ainda assim, vale notar que nas regies Centro-Oeste e Nordeste, 26,3% e 27,9% de seus respectivos dficits so representados por moradias precrias (ver tabela 2). Estes so resultados diferentes dos da a regio Sudeste, cujo dficit por moradia conjunta configura-se como mais importante em relao s demais regies. Assim, 43,0% do total desse tipo de dficit encontrava-se na regio Sudeste. O dficit habitacional no Brasil foi decomposto por grau de urbanizao da seguinte forma: metade, do dficit (6,3 milhes de moradias) concentrava-se na rea rural e a outra metade, em reas urbanas. Nestas ltimas, a rea metropolitana respondia por 18,1% e a rea urbana restante, por 32,1%. TABELA 2 Dficit Habitacional no Brasil 1992, por Regio e Tipo de Dficit
(Em porcentagem)
Regio
No de Famlias 26,5 46,8 16,6 7,0 3,1 100,0 MD1 54,8 21,0 12,4 8,3 3,5 100,0
Dficits MC2 29,1 43,0 16,1 6,1 5,7 100,0 MP3 59,5 22,2 6,0 8,8 3,5 100,0
Total
Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Norte Brasil
51,0 25,5 11,6 8,0 3,9 100,0
Fonte: Dados primrios baseados no PNUD 1988 (IBGE) e no Anurio Estatstico; elaborao: Prado, E.S. e Pelin, E.R. Notas: Moradias deficientes.
2 3 1
Moradias conjuntas. Moradias precrias.
De acordo com os dados obtidos, Prado e Pelin (1993) constataram que 56,9% do dficit habitacional brasileiro correspondia s
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residncias no servidas por redes de gua e esgoto, no sendo portanto um problema de construo de novas moradias, mas sim um problema de necessidade de investimento em saneamento bsico. Por outro lado, cerca da metade do dficit concentrava-se na rea rural, no sendo objeto de uma poltica habitacional direta, exigindo uma poltica de reforma agrria mais agressiva. A concluso que a parte do dficit que pode ser objeto de um plano de oferta de novas moradias de 3,4 milhes de habitaes (26,4% do total). Esse montante a soma dos valores dos dficits por moradia conjunta e moradia precria, nas reas metropolitanas e urbana restante, e constitui o chamado dficit-alvo. interessante observar que, em comparao com o dficit total, o dficit-alvo conjunto na regio mais desenvolvida do pas e na menos desenvolvida somam os mesmos trs quartos do total. Todavia, h uma alterao importante: as posies relativas do Nordeste e Sudeste so invertidas. Enquanto para o dficit total o Nordeste respondia por 51,0% do total e o Sudeste por 25,5%, para o dficit-alvo estas participaes alteraram-se para 31,3% e 42,8%, respectivamente. A principal razo para tal inverso que os dficits por moradia precria e moradia conjunta que compem o dficit-alvo so proporcionalmente mais importantes nas reas urbanas do que na rea rural. Esse resultado bastante interessante levando-se em considerao o objetivo de dar encaminhamento soluo do problema habitacional brasileiro. Prado e Pelin (1993) apresentam a diviso do dficit-alvo em dois componentes. O primeiro pode ser atendido pelos mecanismos de mercado, desde que seja resolvido previamente o problema de financiamento de longo prazo do muturio, e o segundo necessariamente requer a aplicao de um sistema de subsdios para que sua eventual eliminao se torne possvel a longo prazo. A fim de satisfazer o primeiro tipo de demanda, importante reconhecer a necessidade de se desenvolverem instrumentos hipotecrios adequados consolidao de um mercado secundrio capaz de abranger os investidores institucionais, bem como seguradoras, fundos de penses, fundaes, dentre outros. Por outro lado, necessrio o estmulo para a realizao de programas de autofinanciamento, como a formao de entidades especializadas na administrao de crditos hipotecrios. Deve-se ressaltar que em alguns pases da Amrica Latina vmse delineando novas estratgias de financiamento habitacional. Uma modalidade consiste em uma ajuda financeira no restituvel que um organismo pblico oferece, por apenas uma vez, aos seto-
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res de baixa e mdia renda, com o prvio comprometimento de um perodo de poupana e com o propsito de adquirir ou construir uma moradia. Este benefcio concedido pelo Estado previsto de forma transparente, objetiva e atende aos fins nacionais. Tomando-se o dficit-alvo por classe de renda, o trabalho mostra que mais de trs quartos deste dficit concentrava-se nas famlias cujos rendimentos no ultrapassavam US$ 260 por ms. Tal resultado faz sentido, j que de se esperar que a carncia de habitao ocorra mais freqentemente entre as famlias de baixa renda. Uma observao importante que cerca de 57,1% do dficit-alvo referia-se a moradias conjuntas e 42,9%, a moradias precrias. Com base nesse dficit-alvo e nos dados de custo unitrio das moradias-padro de 36 m2 e 50 m2, foram estimados os valores anuais de investimento necessrio para resolver o problema habitacional. Desta forma, necessria uma aplicao anual de cerca de US$ 2,6 bilhes durante 10 anos para que se consiga suprimir a carncia habitacional, que surgiu em razo de existirem nas reas urbanas do pas moradias precrias e moradias conjuntas, se a habitao padro for de 36 m2 . Para o caso da habitao de 50 m2 o investimento subiria para US$ 3,06 bilhes (op. cit). Prado e Pelin chamam ateno para o fato de que a pobreza de parte das famlias brasileiras e os reduzidos nveis de rendimentos mensais implicam que elas no tm condies de suportar, condignamente, parte ou o todo das prestaes que saldam e remuneram o investimento feito na construo de moradias. Diante desse fato, o trabalho apresenta uma estimativa da parcela do investimento que deve ser considerado a fundo perdido (72,3% do total geral). Em outro estudo elaborado [Fundao Joo Pinheiro (1995)], foi utilizado outro conceito5 para a mensurao das necessidades habitacionais no Brasil. Vale salientar a confuso conceitual que existe no exame da questo habitacional: necessidades habitacionais, dficit habitacional e inadequao ou insuficincia das moradias. O relatrio chama ateno para no se confundir dficit habitacional com necessidade de construo de novas moradias ou unidades habitacionais, pois a inadequao reflete problemas na qualidade de vida
Engloba as habitaes sem condies de habitabilidade devido precariedade das construes ou em virtude de terem sofrido desgaste da estrutura fsica (domiclios rsticos e improvisados ou a presso para o incremento do estoque devido coabitao familiar) [Fundao Joo Pinheiro (1995)].
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das moradias. Tais problemas no esto relacionados ao dimensionamento do estoque de habitaes e mais variaes, mas s especificidades internas de um estoque dado, sem efeitos sob seu tamanho e sua resoluo. Portanto, o dimensionamento do dficit habitacional resulta em construo de novas unidades habitacionais para a resoluo de problemas sociais acumulados at um ponto do tempo e que so diretamente relacionados aos aspectos fsicos fundamentais da habitao e dimenso do estoque de moradias diante do nmero de famlias existentes. Finalmente, as necessidades habitacionais so tratadas no relatrio conforme a noo mais recente, englobando o dficit habitacional e a inadequao de moradias em um determinado momento no tempo. De acordo com esse conceito, os componentes do dficit habitacional so: os domiclios improvisados, os domiclios rsticos e a coabitao familiar. Os dois primeiros indicam precariedade habitacional de parcela do estoque de moradias existentes, enquanto o ltimo reflete insuficincia do estoque em face ao montante de famlias dentro de nossos parmetros culturais. A FJP estimou o dficit habitacional total do Brasil para 1995 em 5,6 milhes de moradias, sendo 4,0 milhes de domiclios urbanos e 1,6 milho de famlias rurais. De seu segmento urbano, 25,6% do dficit total localiza-se em reas metropolitanas e 45,4%, em reas urbanas restantes. As estimativas rurais correspondem a 29,4% do valor global estimado (ver tabela 3). Cabe destacar que a regio Sudeste possui significativo peso no conjunto metropolitano, ao passo que, no dficit correspondente s demais reas urbanas, ela ultrapassada ligeiramente pelo Nordeste, que lidera absoluto no segmento rural. Examinando-se a tabela 3, observa-se que o Nordeste possui grande concentrao do dficit rural, alcanando em 1995 cerca de 71,0% do valor estimado em nvel nacional. Por outro lado, o Nordeste possui 26% do dficit em reas metropolitanas, contra 60% na regio Sudeste, alcanando 36% nas demais reas urbanas, contra 32% na segunda regio. TABELA 3 Dficit Habitacional no Brasil e Grandes Regies 1995
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Total Regio Norte1 Nordeste Sudeste Sul CentroOeste2 Brasil

1
reas Metropolitanas 77 030 371 092 851 985 131 452
Demais reas Urbanas 196 688 906 537 820 131 291 795 326 064
Rural3
Total Geral 273 718 2 442 296 1 889 399 579 415 433 736 5 618 564
1 164 667 217 283 156 168 107 672 1 645 790
1 431 559
2 541 215
Fontes: Dados bsicos: IBGE; elaborao: Fundao Joo Pinheiro (FJP). Notas: Exclusive Tocantins.
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Inclusive Tocantins. Exclusive estimativas e os domiclios recenseados em reas rurais da regio Norte.
Deve-se ressaltar que a inadequao do estoque urbano de moradia no faz parte da estimativa do dficit habitacional no estudo da FJP. Finalmente, o trabalho apresenta algumas sugestes no sentido de encaminhar a soluo para o problema habitacional. De incio seria necessrio uma mudana de fato no comando da poltica habitacional. No perodo mais recente, houve uma elitizao dos programas de habitao popular, ainda maior que no perodo do BNH. Alm disso, seria tambm aconselhvel, devido s inmeras interfaces existentes, que as polticas habitacionais e de saneamento estivessem vinculadas a um mesmo rgo normativo.
3. A POLTICA GOVERNAMENTAL PARA O SETOR HABITACIONAL O atual Sistema Financeiro da Habitao, o SFH, foi disciplinado em 1964 juntamente com a criao do Banco Nacional da Habitao (BNH), com a finalidade de incrementar o setor, que estava passando por um forte declnio, devido ao racionamento de crdito em virtude da elevao das taxas de inflao e a fixao do teto dos juros nominais em 12% ao ano. Era necessrio compatibilizar o reajuste das prestaes e dos saldos devedores com os juros do financiamento. Logo, a reforma financeira de 1964 instituiu a correo monetria, que 3.1 Retrospectiva
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permitia ao SFH atrair poupana para o setor e capitalizar o sistema, dando-lhe capacidade de refinanciamento. Posteriormente, houve a criao do FGTS, um mecanismo de poupana compulsria, que se constitua em mais uma fonte de financiamento. O SFH atingiu o seu auge no final da dcada de 70 e incio da dcada de 80, quando se conseguiu o financiamento de 400 mil novas unidades residenciais por ano. No entanto, o sistema enfrentava um problema crnico: o descompasso entre os reajustes salariais e os das prestaes. A interferncia do governo para resolver esse problema no foi eficiente, levando ao declnio do SFH, que atualmente s consegue financiar 20 mil novas unidades. A soluo foi implementada por meio do Plano de Equivalncia Salarial (PES), que determinava que as prestaes fossem reajustadas anualmente na proporo do aumento do salrio-mnimo, enquanto os saldos devedores variavam trimestralmente. Portanto, o prazo de amortizao se elevava, ajustando o descompasso. Para cobrir o aumento dos prazos, foi criado o Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS), que quitaria a dvida restante do muturio do PES, quando o prazo excedia 50% do contratado de incio. O FCVS deveria ser financiado por uma sobretaxa incidente sobre as prestaes dos muturios. O FCVS se sustentou at o final da dcada de 70, quando a inflao no alcanava a cifra anual de 45%. No entanto, na dcada de 80, os desequilbrios atingiram propores considerveis resultantes sobretudo da acelerao inflacionria. Em 1979, a instituio dos reajustes semestrais dos salrios foi descasada com as prestaes do PES, que continuaram a ser anuais. Em 1983, a inflao j alcanava 200% ao ano, e a queda dos salrios reais provocou o aumento da inadimplncia no sistema. Em 1984, houve a criao de um subsdio concedido aos muturios e financiado pelo FCVS. Em 1985, o subsdio foi renovado e generalizado: os muturios deveriam aceitar reajustes semestrais; em troca, o reajuste das prestaes com base na inflao do ano anterior, que deveria ser de 243%, seria somente de 112%. Novamente o FCVS assumia o nus e nenhum recurso oramentrio seria destinado para cobrir parte desse subsdio. Por outro lado, o subsdio beneficiou segmentos da populao que teriam plenas condies de se autofinanciarem, comprometendo recursos para geraes futuras e resultando em um passivo potencial em torno de US$ 50 bilhes para o FCVS. Alm disso, a
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m administrao do FGTS, com resultados discutidos a seguir, contribuiu para a decadncia do SFH. A Caixa Econmica Federal, rgo central do Sistema Financeiro da Habitao isso a partir da incorporao do antigo BNH CEF , tem sido o carro-chefe da poltica habitacional, pelo menos no que se refere poltica vinculada ao SFH. Deve-se salientar que a poltica habitacional atualmente est a cargo do Ministrio do Planejamento e Oramento, por meio da Secretaria de Poltica Urbana, atuando a Caixa apenas como rgo gerenciador do sistema. Em 1990, foi lanado o Plano de Ao Imediata para Habitao, que se propunha a financiar cerca de 245 mil habitaes. Totalmente financiado com recursos do FGTS, o plano tinha como populao-alvo as famlias com renda mdia de at cinco salriosmnimos. O programa possua trs vertentes: moradias populares, lotes urbanizados e ao municipal para habitao popular. Na administrao anterior, o governo federal procurou atuar em duas frentes. Primeiro, buscou-se terminar at meados de 1994 cerca de 260 mil casas financiadas pelo governo anterior, por meio das linhas de financiamento tradicionais (FGTS), recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e valores oramentrios. A atual administrao, que teve incio em 1995, instituiu dois programas de financiamento de casas populares que devero receber, somente em 1995, R$ 1,36 bilho do FGTS. So R$ 643 milhes no programa para quem ganha at trs salrios-mnimos (R$ 300,00), o PR-MORADIA, e R$ 717 milhes para famlias que recebem entre trs e doze salrios mnimos (R$ 1 200,00), a Carta de Crdito. Vale salientar que, no caso do PR-MORADIA, existe a contrapartida de recursos por parte dos estados e municpios. Alm dos investimentos previstos para 1995, o governo, pelo Plano Plurianual (PPA), pretende investir em habitao R$ 9 bilhes, entre recursos do FGTS e outras fontes, no perodo de 1996 a 1999. Isso representa a construo de 1,2 milho de casas populares, o suficiente para que, por ano, 300 mil famlias tenham acesso a moradia. Vale ressaltar que, no PPA e nos programas implementados em 1995, h a indicao de que todo financiamento para a construo de casas populares deve ser pago integralmente, sem direito a subsdio. Por outro lado, a experincia tem demonstrado que as
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casas populares so ainda muito caras para a maioria dos setores sociais de menor renda. Nessas circunstncias, a poltica habitacional enfrenta um dilema de difcil soluo: se subsidia, fica comprometida a produo quantitativa de casas; se busca um nvel maior de eficincia, fica excluda uma considervel parcela da populao dos programas convencionais de habitao popular. Na definio da poltica governamental para habitao por meio dos programas PR-MORADIA e Carta de Crdito, foi dada nfase eficincia alocativa, desprezando-se o aspecto social dos programas. 3.2 Fontes de Financiamen- A inconstncia das regras do Sisto tema Financeiro da Habitao para o Setor Habitacional (SFH), o dficit do Fundo de Compensao de Variaes Salariais 3.2.1 Poupana Livre (FCVS), a incidncia de compulsri(Domstica e Externa) os elevados sobre os dpositos de poupana, a atuao do Judicirio nas reclamaes sobre os reajustes das prestaes, a exigibilidade de aplicaes habitacionais a taxas tabeladas, os altos ndices inflacionrios, as sucessivas quebras de contratos nos diversos choques econmicos, a oscilao acentuada dos fluxos de depsitos de poupana, as altas taxas de juros de mercado e, principalmente, a falta de segurana das instituies quanto ao quadro institucional e econmico para os anos seguintes provocaram, em conjunto, o desinteresse e at mesmo a rejeio aos financiamentos habitacionais no final dos anos 80 e por toda metade dos anos 90. O volume de financiamentos concedidos a cada ano, a partir de 1983, se reduziu a aproximadamente 15% da mdia dos anos anteriores, caracterizando de forma clara o esgotamento dos recursos para o financiamento habitacional. Uma das resultantes do encolhimento do sistema formal de financiamento de imveis foi uma enorme desintermediao financeira do setor. As construtoras e incorporadoras no tiveram outra escolha seno o oferecimento de financiamentos diretos aos seus compradores, por meio do parcelamento do preo de venda dos imveis ou modelos de autofinanciamento baseados em consrcios. Tais solues nasceram tmidas e desacreditadas pelo mercado, mas com o passar do tempo e com a criatividade dos empresrios da construo civil, passaram efetivamente a ocupar o espao deixado pelo sistema financeiro.
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Estima-se que a carteira de recebveis das construtoras atinja atualmente algo como US$ 6 bilhes, significando uma mdia de US$ 600 milhes ao ano, durante os ltimos dez anos. Exatamente o que o SFH financiaria caso no tivesse permanecido em coma esse tempo todo. Apesar do mrito que deve ser creditado ao setor da construo civil pela ocupao do espao no atendimento das necessidades dos seus clientes, a despeito da falta do SFH, foroso reconhecer que a distribuio da tipologia desses imveis e sua localizao acabariam por privilegiar as camadas de renda mais alta da populao, assim como as regies metropolitanas dos grandes centros urbanos. Atualmente, muitas construtoras j se defrontam com problemas tpicos de instituies financeiras, como os relativos indexao dos contratos de longo prazo e administrao de grandes carteiras de cobrana de prestaes mensais. Desse modo, a indstria da construo civil j deu sinais de recuperao em 1993 e 1994. Em So Paulo, a velocidade das vendas dos imveis (relao entre unidades vendidas e ofertadas) atingiu 11,5% em dezembro de 1994, superando este mesmo ndice em relao ao de dezembro de 1993, que foi de 5,4% . Esta modalidade de financiamento tem contribudo bastante para a recuperao do setor, dado que, para os anos de 1993 e 1994, as operaes do SFH e do Sistema Hipotecrio (SH) decresceram em termos relativos e absolutos nas operaes de crdito da CEF. Os saldos de poupana entre dezembro de 1991 e julho de 1995 registraram um crescimento em torno de 277,89%. No entanto, essa varivel no pode medir com preciso o nvel de disponibilidade de recursos para aplicao em emprstimos. Portanto, necessrio analisar-se a captao lquida de poupana (depsitos menos retiradas) como varivel mais adequada para esse objetivo. Em 1993, a captao lquida mensal apresentou uma tendncia positiva para o segundo semestre, culminando com uma cifra de R$ 2,42 bilhes em dezembro (ver tabela 4). Esse desempenho pode ser explicado pela mudana de metodologia no clculo da Taxa Referencial de Juros (TR), segundo a Resoluo no 1 979, de 30/4/93, que aproximou a taxa de captao da poupana da taxa do cdb. No ano de 1994, a captao lquida mensal no apresenta uma regularidade em termos positivos ou negativos. No entanto, a captao lquida acumulada no ano atingiu R$ 2,03 bilhes. Esse incremento substancial verificou-se, sobretudo, com a instituio do Plano Real, com
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o saldo dos depsitos, que em junho de 1994 era de US$ 29,4 bilhes passando para US$ 40,5 bilhes em julho de 1994 e atingindo a cifra de US$ 53,1 bilhes em dezembro do mesmo ano. No ms de julho de 1994, a captao lquida alcanou o valor de R$ 2,07 bilhes (ver tabela 4). A condio de estabilidade da economia permitiu que a poupana passasse a ser uma aplicao atraente em relao aos fundos de curto prazo e ao dlar (que se mostrou desvalorizado). Naquele momento, os ganhos com a engenharia financeira nos perodos de acelerao inflacionria se reduziram, e a poupana representou para os pequenos e mdios investidores uma opo segura e com boa rentabilidade. No entanto, o comportamento no final do ano de 1994 e no primeiro trimestre de 1995 mostrou um aumento nas retiradas da poupana que amorteceu o aumento da captao lquida acumulada. A explicao reside no aumento do consumo dos bens durveis e da demanda por dlares para remessa de lucros, dividendos e resgate de aplicaes dos estrangeiros. Mesmo assim, a captao lquida acumulada no ano at julho de 1995 foi de R$ 1,7 bilho, em decorrncia de uma recuperao dos depsitos no segundo trimestre. A poltica monetria apertada praticada nesse perodo desincentivou o crescimento do consumo, aumentando as taxas de juros reais e estabelecendo novas modalidades de poupana, com rendimentos mais atrativos e liquidez menos imediata, como o caso da poupana vinculada. As aplicaes no setor habitacional, no entanto, no corresponderam ao aumento da captao lquida real da poupana devido poltica monetria ter elevado a taxa de recolhimentos compulsrios sobre este ativo que um pouco antes do Plano Real cresceu de 15% para 20%, posteriormente subiu para 30% e somente a partir do dia 23/8/95 voltou ao patamar de 15% e incerteza sobre a permanncia destes recursos no prazo mais longo. TABELA 4 Poupana Mensal Saldo e Captao Lquida
(Valores constantes em R$ mil)1 Ano/Ms SBPE2 91-Dez. 12 892 Saldo Rural 2 281 646 15 174 Total Evoluo dos Saldos(%) No Ms No Ano Captao Lquida 2 176 065 Captao Lquida Acumulada no Ano
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816 92-Dez. 93-Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. 94-Jan. Fev. Mar. Abr. Mai. Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. 95-Jan. Fev. Mar. Abr. Mai. Jun. 16 907 094 17 810 068 18 270 859 18 320 946 18 819 176 19 905 917 21 640 588 23 053 862 23 504 700 22 165 186 22 210 572 23 313 615 24 282 324 33 182 761 34 053 734 33 999 707 34 730 863 35 442 072 36 888 613 37 336 792 37 750 804 38 261 403 39 991 721 41 856 616 43 680 910 3 081 295 3 452 768 3 563 777 3 556 592 3 672 781 3 959 445 4 227 184 4 571 393 4 808 509 4 564 321 4 613 058 4 889 854 5 199 138 7 273 657 7 457 440 7 501 303 7 690 992 7 814 334 8 059 531 8 269 042 8 432 001 8 897 706 9 606 099 10 970 350 11 802 300
462 19 988 389 21 262 836 21 834 636 21 877 538 22 491 957 23 865 362 25 867 772 27 625 255 28 313 209 26 729 507 26 823 630 28 203 469 29 481 462 40 456 418 41 511 174 41 501 010 42 421 855 43 256 406 44 948 144 45 605 834 46 182 805 47 159 109 49 597 820 52 826 966 55 483 210 2,69 0,20 2,81 6,11 8,39 6,79 2,49 -5,59 0,35 5,14 4,53 37,23 2,61 -0,02 2,22 1,97 3,91 1,46 1,27 2,11 5,17 6,51 5,03 31,72 6,38 9,24 9,45 12,53 19,40 29,41 6,79 9,45 3,33 3,70 9,03 13,97 56,40 60,47 60,44 64,00 67,22 73,76 1,46322 2,74686 4,91892 10,3445 3 17,5286 9 23,4382 7 1 052 065 423 317 459 853 285 860 618 928 694 718 2 415 792 1 190 380 (509 772) 8 373 (67 063) 445 964 1 283 303 2 072 267 (741 264) (1 084 163) (302 688) (481 781) 211 456 (615 842) (544 445) (119 968) 714 152 1 397 004 811 682 1 190 387 680 608 688 981 621 918 1 067 882 2 351 185 4 423 452 3 682 188 2 598 025 2 295 337 1 813 556 2 025 012 (615 842) (1 160 287) (1 280 255) (566 103) 830 901 1 642 583
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Jul.
45 403 242
11 939 799
57 343 041
3,35
27,5759 9
55 496
1 698 079
Fonte: BACEN-DEPEC-DIMOB. Notas: 1 Valores transformados para reais da seguinte forma: at dez./1992, dividindo-se pela taxa de cmbio em relao ao US$ preo de venda ao final do ms; de jan./1993 a jun./1994, dividindo-se pela URV.
2 Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo.
Obs.: Os valores entre parnteses indicam uma sada lquida de recursos.
Em suma, nos anos de 1993, 1994 e 1995 houve uma oferta de poupana disponvel para emprstimos, porm a demanda por emprstimos, sobretudo para as pessoas fsicas, se estabeleceu em um patamar mais baixo devido s incertezas sobre os nveis de emprego, renda e preos da economia se manterem em uma condio de estabilidade de longo prazo. Esta uma condio necessria para que haja um incremento significativo nas operaes de crdito de longo prazo. Por outro lado, o Conselho Monetrio Nacional (CMN) regulamentou a operao das companhias hipotecrias que objetivou captar recursos externos e domsticos, pela emisso de cdulas e letras hipotecrias, debntures, que sero destinados ao financiamento de construes ou aquisies de imveis. As companhias tero liberdade na escolha das taxas e na aplicao dos recursos. O prazo mnimo para amortizao das operaes externas de 720 dias, e as instituies financeiras no esto submetidas s normas do SFH. Alguns problemas estruturais ainda permanecem como impeditivos para o exerccio da atividade de financiamento imobilirio, tais como a discrepncia acentuada entre os prazos de aplicao e captao dos recursos, sendo este quadro alterado caso a economia mantivesse um padro de estabilidade e houvesse uniformidade das regras de indexao (ou no indexao) das operaes de longo prazo. Alm disso, no caso brasileiro atual, o controle inflacionrio ainda muito recente, no sendo aconselhvel que se considere a estabilidade como um dado de mercado. O forte componente monetrio na execuo das polticas antiinflacionrias continua produzindo taxas reais de juros absolutamente incompatveis com o desenho tradicional dos sistemas de financiamento imobilirio. Alm disso, h de se considerar que, em nome do controle dos nveis de preos, a possibilidade de ocorrncia de perodos recessivos alta, produzindo impacto negativo sobre o nvel de emprego e renda (principalmente salrios), tendo conseqncias sobre o equilbrio dos financiamentos imobilirios.
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A atividade de financiamento feito diretamente pelas construtoras e incorporadoras, portanto, deve ser vista com restries, no podendo ser o nico impulsionador de negcios das companhias hipotecrias. Por outro lado, essa atividade tem beneficiado o mercado imobilirio pelo seu crescimento com um expressivo vigor. Um exemplo patente dessa evoluo so as solues criativas como o Plano 100 e assemelhados, que tm conseguido viabilizar a produo e comercializao de um nmero crescente de unidades. Os shopping centers tm sido viabilizados tambm por meio de fontes no convencionais de financiamento, geralmente com a atuao direta ou indireta das entidades de previdncia privada. Mesmo as construtoras menores tm utilizado o financiamento direto como forma de manter as suas vendas. Portanto, de uma forma ou de outra, o mercado tem encontrado os seus caminhos independentemente das linhas de financiamento tradicionais. Em conseqncia, o mercado atualmente j abriga um volume considervel de imveis, financiados diretamente pelas construtoras, cujos ttulos so mantidos em carteira prpria de cobrana. Essa prtica compromete significativamente o capital de giro destas empresas, com a demanda por descontos dessas companhias atingindo um volume considervel. A Resoluo no 2 199/95 do CMN autorizou as instituies que compem o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) a formarem depsitos vinculados (poupana vinculada) que sero aplicados para compra, construo e/ou reforma e ampliao de imveis, ou mesmo a aquisio de terreno para construo do imvel. O financiamento ser de 15 anos e o poupador dever ter em depsito entre 40% e 60% do valor do imvel dentro de trs anos. A opo atinge o segmento da classe mdia; a correo dos depsitos e da prestao do financiamento segue a TR + juros diretamente proporcionais ao prazo dos pagamentos. A poupana vinculada flexvel, pois, desde que no realizados os depsitos mensais, estes podem ser sacados. Alm disso, a carta de crdito pode ser negociada no mercado financeiro, e a aplicao possui a vantagem de no ser tributada. Um pblico-alvo bastante provvel para recorrer poupana vinculada so as famlias que pagam aluguel. Segundo a Pesquisa sobre Oramento Familiar (POF), do total das famlias que alugam imveis, 45,22% e 49,39% moram em imvel de um quarto, no Rio e em So Paulo respectivamente. Essa caracterstica reflete a necessidade de menores gastos com aluguel. Nesse caso, o principal
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problema conciliar as despesas de aluguel com o depsito vinculado. Mas, segundo os resultados da POF/IBRE-FGV, o comprometimento mdio dos gastos das famlias brasileiras com aluguel de cerca de 10%, havendo espao para a poupana vinculada. A poupana poderia ser aumentada com a difuso da previdncia complementar e a instituio dos fundos de penso abertos, que so baseados no regime de capitalizao. Os fundos de penso possuem a capacidade de mobilizar grande quantidade de recursos que podem ser aplicados em infra-estrutura urbana. Os investimentos em habitao exigem financiamentos a prazos mais longos, sendo compatveis com as aplicaes dos fundos de penso. Finalmente, o aumento da participao de recursos privados depende de instrumentos que facilitem a intermediao financeira. Nesse sentido, a reforma financeira e a consolidao da estabilidade econmica so passos fundamentais para o incentivo poupana privada. 3.2.2 Poupana Compul- As aplicaes do FGTS na rea de habitao entre 1993 e 1994 acompasria nharam a tendncia de queda ocorrida (FGTS) no SFH e SH (ver tabelas 5 e 6). O FGTS aplicou US$ 509 milhes em 1993 e US$ 293 milhes em 1994. No entanto, nos anos de 1991 e 1992 foram aplicados montantes considerveis de US$ 1 507 milhes e 1 442 milhes, respectivamente. A m administrao dos recursos aplicados nesse perodo comprometeu a aplicao dos recursos para o binio seguinte. Porm, em 1995 o FGTS retoma as aplicaes em programas habitacionais destinados a atender a faixas de renda de at 12 salriosmnimos6 com o volume de contrataes de US$ 640 milhes para o PR-MORADIA e de US$ 717 milhes para o Carta de Crdito. No primeiro programa, os estados e municpios so os muturios e precisam instituir conselhos que determinam onde alocar tais recursos. TABELA 5 Operaes de Crdito Desembolsos da 1994 Perodo: 1990
(Valores em US$ milhes)
CEF
Uma anlise interessante verificar o grau de concentrao na alocao do recursos do FGTS por faixa de renda e por valor agregado do imvel financiado e testar a hiptese de as classes de menor poder aquisitivo estarem sendo beneficiadas com os recursos do Fundo.
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Ano
Habitao
SBPE FGTS
Outros
Total Geral Desembolsos
SFH
(1)
SH
(2)
(3) = (1) + (2 1 230,2 921,1 821,7 403,5 124,7 3 501,2
(4) 940,3 1507,3 1 442,5 509,0 293,4 4 692,5
(5) = (3) + (4) 2 170,5 2 428,4 2 264,2 912,5 418,1 8 193,7
(6) 1 740,6 3 203,5 5 121,7 4 670,8 4 552,0 19 288,5
(7) 3 911,10 5 631,90 7 385,90 5 583,30 4 970,10 27 82,20
1990 1991 1992 1993 1994 Total

Fonte: CEF.
566,3 570,6 296,2 48,4 19,3 1 500,8
663,9 350,5 525,5 355,1 105,4 2 000,4
TABELA 6 Participao no Crdito Desembolsos da 1994 Ano

SBPE
CEF
Perodo: 1990
(Em porcentagem)
Habitao
FGTS
Outros*
Total Geral Desembolsos
SFH
(1)
SH
(2)
(3) = (1) + (2) 31,5 16,4 11,1 7,2 2,5 12,7
(4) 24,0 26,8 19,5 9,1 5,9 17,1
(5) = (3) + (4) 55,5 43,1 30,7 16,3 8,4 29,8
(6) 44,5 56,9 69,3 83,7 91,6 70,2
(7) 100 100 100 100 100 100
1990 1991 1992 1993 1994 Total

Fonte: CEF.
14,5 10,1 4,0 0,9 0,4 5,5
17,0 6,2 7,1 6,4 2,1 7,3
Nota: * Correspondem s demais operaes de crdito da CEF, tais como saneamento, infra-estrutura, crdito comercial, dentre outros.
A evoluo da arrecadao lquida do significativa entre 1990 e 1995.
FGTS
mostra uma queda
O principal problema do FGTS que se reflete na queda da arrecadao lquida a descapitalizao do sistema devido ao baixo retorno dos emprstimos concedidos aos muturios, que receberam
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um subsdio implcito acumulado no FCVS; alm disso, a elevao do volume dos saques na dcada de 90 demonstrada pelo ndice saque total/arrecadao bruta, que em 1990 era de 43% e em 1995 atingiu a marca de 94%. As maiores contribuies so dos saques por resciso e dos saques das contas inativas. A grande rotatividade da mo-de-obra um dos fatores que pode explicar a elevao do volume de saques, sobretudo para a mo-de-obra menos qualificada. Alm das novas contrataes, o FGTS tem um compromisso a desembolsar, por conta das operaes contratadas em anos anteriores e que continua em execuo (representando um montante de US$ 625 milhes). No entanto, o FGTS dispe, por fora de regulamentao baixada pelo seu conselho curador, de um fundo de liquidez da ordem de US$ 937 milhes, com a finalidade de se resguardar de eventuais acrscimos nos saques das contas vinculadas em nveis superiores aos previstos no seu oramento. Os valores previstos no PPA para aplicao no setor de habitao com recursos do FGTS so da ordem de US$ 2,07 bilhes por ano para 1996/99; os recursos para o Carta de Crdito representam 34,63%; para o PR-MORADIA, so da ordem de 21,64%; o restante est destinado para melhorias e alternativas habitacionais ainda no foi regulamentado pelo governo (ver tabela 7). TABELA 7 Valores Previstos das Contrataes por Programas na rea de Habitao Recursos do FGTS 1996-1999
(Valores em R$ mil)
Regies Carta de Crdito 1996
PR-MORADIA
1996/1999 Melhorias/ Alternativas Habitacionais 67 586 Total (I) Carta de Crdito

PR-MORADIA
Melhorias/ Alternativas Habitacionais
Total (II)
CentroOeste Nordeste
53 537
33 458
154 581
214 148
133 831
269 901
617 880
168 085
105 044
212 194
485 323
672 339
420 175
847 382
1 939 896 436 248 4 037 371 1 262 301
Norte Sudeste
37 299 349 823
23 623 218 620
47 719 441 625
108 641 1 010 069 316 302
151 197 1 399 293
94 490 874 482
190 561 1 763 597
Sul
109 874
68 353
138 076
437 495
273 410
551 396
27
Total
718 618
449 097
907 200
2 074 915
2 874 472
1 796 3 622 837 388
8 293 696
Fonte: MPO/SPA.
Os recursos oramentrios no representam tradicionalmente a principal fonte de recursos para o setor habitacional. Estes recursos seriam importantes como fontes complementares e atreladas a uma poltica nacional de habitao que possibilitasse o efeito desejado do investimento. Caso contrrio, cresce a possibilidade de disperso dos recursos e sua utilizao para fins clientelsticos. No perodo do governo Itamar Franco, a origem dos recursos passou a ser o Fundo do Desenvolvimento Social (FDS) e parcela do IPMF, que acabou sendo menor do que o previsto, pois priorizava o equilbrio do dficit pblico, que daria credibilidade ao Plano Real. Alm disso, para 1995 e 1996, inclui-se parcela do PIN/PROTERRA como dotaes oramentrias.
3.2.3 Recursos Oramentrios
4. A PERSPECTIVA DE UM NOVO SISTEMA DE FINANCIAMENTO Uma poltica habitacional ideal deve identificar e segmentar a demanda permitindo um tratamento diferenciado para cada segmento. Assim, existe uma parcela da populao que necessita da interveno direta do Estado, pela concesso parcial ou total de subsdio. Nesse caso, o problema maior quem ir conceder o subsdio, se somente a Unio ou se os estados e os municpios iro assumir parte do nus. O outro segmento populacional que modalmente se constitui a classe mdia, para a qual a atuao do Estado deve ser minimamente intervencionista, limitando-se a proporcionar estabilidade e credibilidade para o mercado captar recursos e financiar o incremento de moradias. Nesse sentido, a Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana (ABECIP) criou uma proposta de instituio de um novo sistema de financiamento, o Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI), que tem como alvo a construo de imveis para a classe mdia, alm de imveis comerciais, industriais e para locao. A previso financiar a construo de seis milhes de imveis no perodo de dez anos. Os participantes desse sistema englobariam as caixas econmicas e as sociedades de crdito imobilirio (participantes atuais do SFH), e a inovao surgiria por meio
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do mercado secundrio: companhias hipotecrias, companhias securitizadoras, entre outras instituies autorizadas pelo BACEN. Em complemento ao SFI, existiria o Sistema de Habitao Social (SHS), com a finalidade de atender populao de baixa renda, inclusive por meio de subsdios, que, por motivo de transparncia, devem constar nos oramentos pblicos das diversas esferas. O subsdio deveria ser claramente especificado: individual e intransfervel. A distino entre os dois sistemas condio necessria para se evitarem os erros cometidos no passado: o excesso de regulamentao em solues de mercado e a generalizao de subsdios para camadas da populao, que inequivocamente no deveriam ser merecedoras de tal privilgio, mesmo porque a aplicao dos recursos pblicos deve obedecer a prioridades mais emergentes. As principais fontes de captao do SFI so: caderneta de poupana, poupana vinculada, debntures, certificados de crdito imobilirio, letras hipotecrias, repasse de recursos das agncias de fomento, quotas de fundos de investimento imobilirio, recursos externos e mercado secundrio de crditos imobilirios. Por outro lado, as aplicaes devem atingir um espectro de atividades direcionadas sobretudo a formar uma infra-estrutura urbana construo de imveis residenciais, comerciais e industriais ,alm de financiar capital de giro e aquisio de materiais de construo para a produo destes imveis. O sistema deve tambm financiar a produo de imveis destinados a locao e a comercializao de imveis, alm de manuteno e melhorias. No tocante ao SHS, a origem dos recursos deve partir do FGTS, dos oramentos federais, estaduais e municipais e de outras fontes (emprstimos externos, doaes, entre outras). A aplicao deve prioritariamente promover o acesso moradia para faixas de renda de at 12 salrios-mnimos, por exemplo, como contemplado pelo Programa Carta de Crdito, e at trs salrios-mnimos (podendo este limite ser aumentado). Estes seriam os virtuais candidatos ao benefcio do subsdio. Os impactos macroeconmicos da retomada da indstria de construo civil refletem-se no aumento do nvel de emprego, sobretudo da mo-de-obra menos qualificada. Alis, esta uma so-
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luo das mais viveis para este segmento da populao.7 Alm disso, o SFI estaria contribuindo para o aumento do estoque de capital das firmas e do estoque de ativos reais das famlias, que poderiam direcionar parte da sua riqueza financeira para a aquisio de imveis. Seguindo a linha da Resoluo no 2 170 do CMN, a principal inovao desse modelo o mercado secundrio de hipotecas. O mecanismo de funcionamento obedece sistemtica de interpor entre os bancos e as construtoras/empreendedoras uma agncia securitizadora que adquire o crdito dos bancos e emite letras hipotecrias que so lastreadas na operao de crdito original. A partir da, os papis sero negociados junto ao mercado de capitais, como as bolsas de valores, ou podem ser vendidos diretamente aos fundos de penso, que devero ser um dos principais investidores desse tipo de papel. O mercado secundrio de hipotecas j existe nos Estados Unidos desde a Grande Depresso de 1929, quando houve uma considervel escassez de crdito. Dentre outras medidas, a criao da agncia securitizadora, a Fannie Mae, objetivava garantir liquidez para o mercado primrio de hipotecas e incentivar o aumento do emprego pela indstria da construo civil. A Fannie Mae operou sob o status de uma agncia estatal durante 30 anos, mas se tornou privada e vem atuando assim desde os ltimos 27 anos. O volume de negcios no mercado secundrio de hipotecas americano enorme; mais da metade dos emprstimos vendida nesse mercado, chegando a atingir a cifra de US$ 1 trilho de dlares em termos de transaes anuais. Alm disso, a Fannie Mae reveste-se de grande credibilidade junto ao Tesouro norte-americano, podendo usar uma franquia federal garantida de at US$ 2,25 bilhes. No entanto, nunca se utilizou de tal instrumento, e com o volume de negcios atual, esse valor pode ser financiado em somente um dia de operao do mercado. Essa confiana depositada pelas instituies e investidores deriva da padronizao das alternativas de investimentos encontradas no mercado secundrio de hipotecas. Essa homogeneidade dos papis garante transparncia e maior grau de percepo do investidor sobre a rentabilidade real dos investimentos. Alm disso, a
Com isso, se reduziria a presso por aumento das transferncias por parte do governo para a mo-de-obra menos qualificada desempregada e, portanto, poder-se-ia aumentar a parcela dos investimentos do governo.
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agncia securitizadora exige dos seus clientes padres para subscrio de ttulos por parte dos tomadores e padres de capital para as instituies que emitem as hipotecas. O risco dos emprstimos diludo com os demais participantes do sistema e h um aumento na capacidade de redistribuir recursos de unidades superavitrias para unidades deficitrias, garantindo o financiamento de longo prazo que exige o mercado imobilirio. O sucesso do modelo americano beneficiou-se de alguns fatores que vale ressaltar:
as operaes iniciais foram tomadas em bases bastante conservadoras; o governo criou desde o incio um seguro-depsito para garantir credibilidade ao sistema; o sistema beneficiou-se de incentivos fiscais, sobretudo da troca de emprstimos por certificados lastreados em hipotecas, que no esto sujeitos a ganhos ou perdas contbeis/fiscais. as taxas de juros utilizadas so indexadas e nunca administradas, permitindo a competitividade dos papis; o sistema conseguiu atrair capitais estrangeiros, sobretudo petrodlares dos pases pertencentes OPEP, e, nos anos 80, houve incremento de capitais japoneses.
Vale ressaltar que, para o desenvolvimento do mercado secundrio, importante que se estimule o mercado em determinados aspectos:
iseno fiscal sobre os rendimentos obtidos nas aplicaes dos ttulos, tanto para pessoas fsicas como jurdicas; na operao de securitizao das hipotecas, no se deve impor os recolhimentos compulsrios, pois no se trata de uma operao monetria, alm de iseno do IOF. a permisso da integralizao do capital das agncias securitizadoras com crditos imobilirios e crditos junto Unio, como, por exemplo, os crditos junto ao FCVS.
Os recursos para o SFI podem ser captados interna e externamente, e pressupem que haja desregulamentao e estabilidade econmica. No primeiro caso, as regras que determinam as taxas de juros, o valor do imvel e sua natureza (se novo ou usado), os prazos de financiamento e os limites de comprometimento da ren-
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da dos muturios devem ser expressamente determinados pelo mercado. A segunda condio fundamental para viabilizar o sistema, dando-lhe a credibilidade necessria para aportar recursos a prazos mais longos e a taxas de juro menores. A experincia do SFH mostrou que a elevao da inflao para o patamar de trs dgitos foi responsvel por grandes desequilbrios, que acabaram inviabilizando o sistema. Logo, quando h acelerao da inflao, existe uma elevao da disperso dos preos relativos, e a garantia de que a renda do muturio cresa na mesma proporo das prestaes fica extremamente difcil. Outra condicionante macroeconmica de fundamental relevncia a taxa de crescimento da economia, pois caso esta seja sustentada a um patamar razovel e compatvel com os nveis de poupana interna e externa, consegue-se um declnio da inadimplncia, pelo aumento da renda dos muturios. O Plano Real j conseguiu avanar em relao a estes dois pontos: taxa de inflao e crescimento econmico (embora este ltimo, a taxas de 4% a 5%, no esteja a um patamar bastante elevado, mas parece alcanar um nvel sustentvel com a poupana disponvel). No entanto, o problema atual se constitui no patamar das taxas de juros. A soluo do governo para o financiamento a longo prazo se d por meio da Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), no entanto, somente o BNDES empresta a esta taxa, que extremamente no-competitiva para a captao, dada a atual conjuntura econmica. Pela natureza do mercado imobilirio, a reduo das taxas de juros essencial. Essa reduo somente pode ser conseguida caso a estabilizao se consolide. Atualmente, o Brasil utiliza essencialmente a poltica monetria atrelada ncora cambial como instrumento de manuteno da estabilidade dos preos. Esta folga na poltica monetria depende das privatizaes e das reformas tributria, administrativa e previdenciria, ou seja, necessrio que a questo fiscal seja resolvida. Os dados apontam para um dficit pblico operacional da ordem de 3% do PIB no ano de 1995. Enquanto um ajuste fiscal de natureza estrutural no for feito, difcil imaginar uma estabilizao consolidada e uma economia com crescimento a taxas maiores e juros mdicos. No momento, os recursos externos captados para empreendimentos imobilirios possuem um prazo muito curto, no mximo de
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dois anos, e taxas elevadas de 24% a 28% ao ano mais a variao cambial. Infelizmente, esse o risco Brasil, que pode inviabilizar os emprstimos, sobretudo se houver uma maxi-desvalorizao. Alm disso, esses recursos sofrem tributao do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) e no podem ser usados para financiar imveis usados. O IOF poderia ser abolido para esse tipo de captao e o mecanismo de securitizao poderia diluir os riscos de uma variao cambial, que seria dividido entre um grande nmero de tomadores, ao invs de ser assumido por um tomador individual.
5. CONCLUSES Discutir o dficit habitacional no Brasil questo complexa e extremamente polmica. Nos ltimos anos, dependendo dos mtodos e parmetros utilizados, as estimativas variaram de cinco a 13 milhes de unidades, com oscilao superior a 100%. Obviamente, tal discrepncia tem como efeito perverso, entre outros, a impossibilidade de se utilizar estes dados de forma operacional, com um nmero de segurana, para a definio de aes governamentais. Dois estudos elaborados recentemente sobre este tema Prado e Pelin (1993) e Fundao Joo Pinheiro (1995) chegaram, respectivamente, a 12,7 milhes e 5,6 milhes de dficit habitacional no Brasil. Deve-se ressaltar que a diferena bsica entre as estimativas dos dois estudos refere-se questo do dficit habitacional de moradias inadequadas, considerada no primeiro e no no segundo trabalho, como componente do dficit habitacional no Brasil. O crescimento do dficit habitacional do Brasil tem fortes origens na decadncia do sistema de financiamento habitacional, por conta de desequilbrios que se correlacionam diretamente com o recrudescimento inflacionrio, o aumento das taxas de juros reais e com os erros de interveno governamental. A dvida potencial do FCVS, que chega a atingir US$ 50 bilhes, o reflexo de tais erros. Nos meados da dcada de 80, o governo optou por generalizar a concesso de subsdios indiscriminadamente a essa gerao, determinando o esgotamento das fontes de financiamento no perodo atual e punindo com mais rigor as classes de baixa de renda, que no usufruram dos benefcios do passado. importante ressaltar que o governo atual sinaliza com abertura de crdito para aquisi-
33
o e reforma de imveis residenciais para famlias com faixas de renda de at 12 salrios-mnimos. Este o intuito dos programas Carta de Crdito e PR-MORADIA. No entanto, os recursos ofertados esto aqum das necessidades da demanda reprimida, que se acumulou desde o final da dcada de 80. Das fontes de financiamento tradicionais, observa-se um crescimento recente dos depsitos da poupana, que, no entanto, no se refletiram em aplicaes destinadas ao setor habitacional, em parte devido poltica monetria apertada, que causou o aumento da taxa de recolhimentos compulsrios nos depsitos e a incerteza da permanncia deste volume de recursos a prazo mais longo. O governo estabeleceu a poupana vinculada, uma modalidade de financiamento destinada exclusivamente a facilitar a aquisio da moradia prpria. No entanto, no se tm ainda resultados concretos da eficcia desta medida. O FGTS, uma modalidade de poupana compulsria e uma fonte de financiamento que tradicionalmente se constituiu em um fluxo regular de recursos para o setor, aos poucos est retomando a aplicao de recursos, embora com montantes abaixo do esperado. O FGTS enfrenta dificuldades de disponibilidade de recursos em decorrncia de problemas estruturais, tais como a queda da arrecadao lquida e o aumento no volume de saques e a m gesto operacional, sobretudo no incio da dcada de 90. Nessa perspectiva, surgem propostas para revitalizar o sistema financeiro habitacional. A novidade consiste em aliar as fontes tradicionais do SFH, o mercado secundrio de hipotecas, por meio da instituio de uma agncia securitizadora de ttulos hipotecrios lastreados em emprstimos imobilirios. O modelo tem inspirao na experincia norte-americana e em alguns pases da Amrica Latina que j avanaram na constituio e regulamentao do mercado secundrio de hipotecas. Alguns estmulos de mercado podem ser usados para incrementar essa modalidade de financiamento, tais como a iseno do IOF, dos recolhimentos compulsrios e a formao de seguro-depsito. O mercado secundrio de hipotecas necessita de credibilidade e oferece as vantagens de prover liquidez ao mercado primrio, aumentar a disperso do risco dos emprstimos e captar poupanas dos grandes investidores potenciais, como os fundos de penso. Vale salientar que a interveno tima do governo deve-se balizar por reconhecer que existem dois tipos de demandantes por ha-
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bitao: os clientes sociais e os clientes de mercado. Para os primeiros, necessria a concesso de subsdios claramente explicitados em oramento. O segundo segmento deve ser atendido via soluo de mercado. Logo, a desregulamentao e o estabelecimento de regras claras e estveis condio necessria para incrementar esse tipo de soluo. Por ltimo, importante concluir que o financiamento compatvel com o setor habitacional, com caracterstica de longo prazo, pressupe condies macroeconmicas de estabilidade de preos com taxas de juros moderadas. Atualmente, o governo vem cumprindo o primeiro papel; no entanto, a questo fiscal ainda no resolvida impede que os juros baixem sem evitar um aquecimento de demanda. Portanto, estabelecido um patamar de juros compatvel com a estabilidade da inflao, a indstria imobiliria ter plenas condies de contribuir para o crescimento econmico e alavancar outros setores da economia, alm de contribuir significativamente para aumentar o nvel de emprego.
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ANEXO
37
38
TABELA A.1 Indstria da Construo Civil Variao Anual do Produto Real Brasil
Anos 1990 1991 1992 1993 1994 Variao Anual(%) -9,75 -3,46 -6,58 4,93 4,10*
Fontes: IBGE Diretoria de Pesquisas Departamento de Contas Nacionais. Nota: * Estimativa preliminar do IPEA.
TABELA A.2 Taxas de Recolhimento Compulsrio da Poupana Perodo: 93/94/95

Perodos 24.5.93 a 29.6.94 30.6.94 a 30.8.94 31.8.94 a 22.8.95 A partir de 23.8.95
Fonte: BACEN-DEPEC.
Taxa % 15 20 30 15
TABELA A.3 FGTS - Evoluo da Arrecadao Lquida 1979 - 1993

(Em US$ milhes/93)
Perodo
Arrecadao Lquida 2 236 1 771 3 567 4 220 1 570 1 620 1 143 1 995 549
ndice 19791983=100 100 79 160 189 70 72 51 89 25
Crescimento Anual em %
1979-19831 1984-1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

2 1
-20,80 101,41 18,31 -62,80 3,18% -29,44 74,55 -72,50
Fonte: CEF/DEFUS. Resumo do FGTS, 1993. 1 Notas: Mdia dos valores no perodo.
39
Valores at agosto/1995.
TABELA A.4 Relao entre Saques e Arrecadao Bruta 1979 - 1993

(Em porcentagem)
Perodo
Saques Resci- Saques Inatiso/ vas/ Arrec.Bruta Arrec.Bruta 46 56 06 39 55 60 58 06 16 13 03
Saque Moradia/ Arrec.Bruta 16 11 05 03 20 08 06 07 10
Saque Total/ Arrec.Bruta
197919831 198419881 1989 1990 1991 1992 1993 1994 19952
62 67 41 43 75 74 80 80 94
Fonte: CEF/DEFUS. RESUMO DO FGTS, 1993 1 Notas: Mdia Anual.

2
Valores at agosto/95.
TABELA A.5 Valores Percentuais Previstos das Contrataes por Programas na rea de Habitao - Recursos do FGTS 1996-1999
(Em porcentagem) 1996 Regies Carta de PRMelhorias/ Crdito MORADIA Alternativas Habitacionais Total (I) Carta de Crdito 1996/1999
PRMORADIA
Melhorias/ Alternativas Habitacionais 7,45 23,39
Total (II)
Centro-Oeste Nordeste
7,45 23,39
7,45 23,39
7,45 23,39
7,45 23,39
7,45 23,39
7,45 23,39
7,45 23,39
40
Norte Sudeste Sul Total
5,19 48,68 15,29 100,0 0
5,26 48,68 15,22 100,0 0
5,26 48,68 15,22 100,00
5,24 48,68 15,24 100,0 0
5,26 48,68 15,22 100,00
5,26 48,68 15,22 100,0 0
5,26 48,68 15,22
5,26 48,68 15,22
100,00 100,00
Fonte: MPO/SPA.
TABELA A.6 FGTS : ndice de Retorno do Saldo Aplicado em Operaes de Crdito

(Em R$ Milhes)
Ano
Saldo Aplicado (A)
Arrec.Emprstimos (B) 501,02 1 930,76 1 759,68
B/A
1974 1984 1993
3 323,84 28 863,64 58 057,22
0,15 0,07 0,03
Fontes: BNH. Balanos de 1974 e1984; CEF. Balanos do FGTS de 1993.
TABELA A.7 Recursos Oramentrios Aplicados na Habitao-Programa 57 Valores a Preos Constantes de Julho /94
(Em R$ mil)
Ano 1993 1994 1995*
Recursos 112 848,73 31 068,58 13 878,76
Fonte: IPEA - CFP (Coordenao Geral de Finanas Pblicas). Nota: *Valores computados at o 1o semestre.
41
BIBLIOGRAFIA
ABECIP.
O Sistema financeiro imobilirio: um agente de mudanas. In: Encontro da ABECIP, 8, nov. 1995, Braslia. anais ... ABECIP , 1995. Relatrio anual do Banco Central do Brasil. Braslia: 1993.
BACEN.
Relatrio anual do Banco Central do Brasil. Braslia. 1994. CAMPELO JR. A. e MACHADO, M. Falta estmulo poupana interna. Conjuntura Econmica, Rio de Janeiro, maio. 1995. FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit habitacional no Brasil. Relatrio de pesquisa. Belo Horizonte: 1995. LEHWING, M.L.M. Habitao: revendo a estrutura de gastos das famlias.: Conjuntura Econmica, Rio de Janeiro, nov. 1994.
. Aguardando nova modalidade de financiamento. Conjuntura Econmica, Rio de Janeiro, fev. 1995. . Mercado em recuperao.: Conjuntura Econmica, Rio
de Janeiro, abr. 1995.
LIMA, P.L.E. Acertar o passado para melhorar o futuro. Revista da Indstria Imobiliria, So Paulo, n. 49,: out. 1995. PRADO, E.S. e PELIN, E.R. Moradia no Brasil Reflexes sobre o problema habitacional brasileiro. So Paulo: FIPE/USP e CBMM, 1993. REVISTA DA INDSTRIA IMOBILIRIA. Especial: Recursos externos: Ainda h pedras no caminho. So Paulo: Out. 1995. REZENDE, F. Um novo modelo de financiamento para o setor de saneamento (Relatrio Final). So Paulo: FGV/EPAB. 1994. SANDO, R. A. Uma viso geral do mercado secundrio de hipotecas nos Estados Unidos da Amrica e recentes desenvolvimentos na Amrica Latina. In: ENCONTRO DA ABECIP, nov. 1995, Braslia. Anais ... ABECIP, 1995.
42
SIMONSEN, M. H. Perspectivas do sistema financeiro imobilirio. In: Encontro da ABECIP, 8, nov. 1995, Braslia. Anais ...: ABECIP, 1995.
A PRODUO EDITORIAL DESTE VOLUME CONTOU COM O APOIO FINANCEIRO DA ASSOCIAO NACIONAL DOS CENTROS DE PS -GRADUAO EM ECONOMIA
ANPEC E DO INSTITUTO VICTUS.
43

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TEXTO PARA DISCUSSO NO 410

O Problema Habitacional no Brasil: Dficit, Financiamento e Perspectivas

TEXTO PARA DISCUSSO NO 410

O Problema Habitacional no Brasil: Dficit, Financiamento e Perspectivas

Jos Romeu de Vasconcelos* Jos Oswaldo Cndido Jnior**

Braslia, abril de 1996

* Da Coordenao Geral de Finanas Pblicas do ** Bolsista IPEA/ANPEC.

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Tiragem: 350 exemplares

2. ESTIMATIVAS DO DFICIT HABITACIONAL

O PROBLEMA HABITACIONAL NO BRASIL: DFICIT, FINANCIAMENTO E PERSPECTIVAS

O PROBLEMA HABITACIONAL NO BRASIL: DFICIT, FINANCIAMENTO E PERSPECTIVAS

O PROBLEMA HABITACIONAL NO BRASIL: DFICIT, FINANCIAMENTO E PERSPECTIVAS

Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Norte Brasil

10 347 18 192 6 486 2 746 1 201 38 972

3 973 1 523 898 603 252 7 249

6 497 3 251 1 476 1 020 499 12 743

Moradias conjuntas. Moradias precrias.

O PROBLEMA HABITACIONAL NO BRASIL: DFICIT, FINANCIAMENTO E PERSPECTIVAS

O PROBLEMA HABITACIONAL NO BRASIL: DFICIT, FINANCIAMENTO E PERSPECTIVAS

Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Norte Brasil

51,0 25,5 11,6 8,0 3,9 100,0

Moradias conjuntas. Moradias precrias.

O PROBLEMA HABITACIONAL NO BRASIL: DFICIT, FINANCIAMENTO E PERSPECTIVAS

O PROBLEMA HABITACIONAL NO BRASIL: DFICIT, FINANCIAMENTO E PERSPECTIVAS

O PROBLEMA HABITACIONAL NO BRASIL: DFICIT, FINANCIAMENTO E PERSPECTIVAS

O PROBLEMA HABITACIONAL NO BRASIL: DFICIT, FINANCIAMENTO E PERSPECTIVAS

Total Regio Norte1 Nordeste Sudeste Sul CentroOeste2 Brasil

reas Metropolitanas 77 030 371 092 851 985 131 452

O PROBLEMA HABITACIONAL NO BRASIL: DFICIT, FINANCIAMENTO E PERSPECTIVAS

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Obs.: Os valores entre parnteses indicam uma sada lquida de recursos.

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Total Geral Desembolsos

(3) = (1) + (2 1 230,2 921,1 821,7 403,5 124,7 3 501,2

(4) 940,3 1507,3 1 442,5 509,0 293,4 4 692,5

(5) = (3) + (4) 2 170,5 2 428,4 2 264,2 912,5 418,1 8 193,7

(6) 1 740,6 3 203,5 5 121,7 4 670,8 4 552,0 19 288,5

(7) 3 911,10 5 631,90 7 385,90 5 583,30 4 970,10 27 82,20

1990 1991 1992 1993 1994 Total

566,3 570,6 296,2 48,4 19,3 1 500,8

663,9 350,5 525,5 355,1 105,4 2 000,4

TABELA 6 Participao no Crdito Desembolsos da 1994 Ano

Total Geral Desembolsos

(3) = (1) + (2) 31,5 16,4 11,1 7,2 2,5 12,7

(4) 24,0 26,8 19,5 9,1 5,9 17,1

(5) = (3) + (4) 55,5 43,1 30,7 16,3 8,4 29,8

(6) 44,5 56,9 69,3 83,7 91,6 70,2

(7) 100 100 100 100 100 100

1990 1991 1992 1993 1994 Total

14,5 10,1 4,0 0,9 0,4 5,5

17,0 6,2 7,1 6,4 2,1 7,3

A evoluo da arrecadao lquida do significativa entre 1990 e 1995.

mostra uma queda

O PROBLEMA HABITACIONAL NO BRASIL: DFICIT, FINANCIAMENTO E PERSPECTIVAS

1996/1999 Melhorias/ Alternativas Habitacionais 67 586 Total (I) Carta de Crdito