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A ARTICULAO DAS ESTRATGIAS

DE EMPREGO E DE INCLUSO SOCIAL:

UM OVERVIEW PORTUGUS











2
























Ficha Tcnica

Ttulo:
A articulao das estratgias de emprego e incluso social: um overview portugus

Edio:
Projecto Bridges for Inclusion
REAPN - Rede Europeia Anti-Pobreza / Portugal
Rua de Costa Cabral, 2368
P 4200-218 Porto - Portugal
Tel: +351.22.5420800
Fax: +351.22.5403250
E-mail: geral@reapn.org
www.bridgesforinclusion.reapn.org

Autor:
Jorge Caleiras

Data de Edio:
Julho 2008

Nota:
Esta publicao reflecte a opinio do seu autor e a Comisso Europeia no poder ser
responsabilizada pelo uso que possa ser feito da informao aqui contida.



Bridges for Inclusion co-financiado pela Comisso Europeia (European
Community Programme for Employment and Social Solidarity PROGRESS 2007-2013)

3

ndice


Introduo ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 4
1. (Des)encontros entre estratgias de emprego e de incluso: um relance histrico ---- 5
1.1. A transio democrtica e a ampliao da proteco social ----------------------------------------- 7
1.2. Anos 80: a primeira fase da adeso ------------------------------------------------------------------------------ 7
1.3. Anos 90: princpios de uma nova gerao de polticas sociais activas Elementos-
chave para pontes entre insero social e profissional? -------------------------------------------------------
8
1.4. Anos 2000: Novas Leis, Sucessivos Planos protagonismo das polticas activas e
invisibilidade da luta contra a pobreza --------------------------------------------------------------------------------

10
1.5. O papel dos actores institucionais: preocupaes e debates ------------------------------------------ 14
1.6. Tendncias recentes ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 16
2. Pontes entre estratgias de emprego e de incluso: Terceiro Sector, Economia
Social e activao de grupos sociais desfavorecidos ----------------------------------------------------------

18
2.1. Economia Social: conceitos, formatos e evolues --------------------------------------------------------- 18
2.2. Empresas Sociais: o caso das Empresas de Insero ----------------------------------------------------- 19
2.3. Outras experincias RSI, MSE e Redes Sociais ------------------------------------------------------------- 21
3. Concluses, reflexes e propostas ------------------------------------------------------------------------------------ 24
Bibliografia ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 26

4
Introduo: o sentido de um Overview
Integrado no quadro mais amplo do Projecto europeu Bridges for Inclusion, o
propsito do presente relatrio o de, no seguimento do Overview Europeu,
apresentar um panorama da articulao entre as estratgias de emprego e de incluso
em Portugal. Trata-se, assim, de uma simples parcela; uma parcela contributiva a
somar a outras cinco (Blgica, Bulgria Espanha, Frana e Romnia), cujo resultado
final ser, por certo, bem mais do que o simples somatrio de todas elas.
Os domnios das polticas sociais e de emprego so hoje referenciais indispensveis
para avaliar o nvel de desenvolvimento das sociedades e a forma como estas abordam
as desigualdades decorrentes dos seus modelos de crescimento. sabido que o
desenvolvimento do sistema portugus de proteco social tem acompanhado, embora
com atraso e de forma menos consistente, o modelo das sociedades industrializadas
europeias, no qual o Estado ocupa uma funo fundamental. Prova disso a crescente
responsabilizao do Estado, ora por via do alargamento dos direitos sociais, ora por
via do incremento de polticas sociais e de emprego. Porm, nem toda a oferta de
proteco social provm do Estado, ou seja, dos poderes e dispositivos pblicos: entre
ns, uma boa parte dela deriva da sociedade civil.
Da oferta de proteco social que cabe sociedade civil, apenas uma pequena fraco
provm do Mercado, ou seja, do universo composto por empresas privadas com fins
lucrativos. Complementarmente, a proteco social tem sido assegurada fora do
Mercado, em grande medida pelo chamado Terceiro Sector, isto , atravs de um
conjunto extenso e diferenciado de organizaes no lucrativas de iniciativa dos
cidados que, com crescente relevncia, como veremos, operam naqueles domnios,
sem esquecer formas menos organizadas geradas no seio dos grupos primrios, redes
de solidariedade, de entreajuda e colectividades locais.
As transformaes polticas, mas tambm econmicas, sociais e culturais, ocorridas
em dois momentos histricos recentes o 25 de Abril de 1974 e, mais recentemente,
a adeso ento Comunidade Econmica Europeia, em 1986 trouxeram consigo
alteraes na racionalidade das polticas pblicas em matria de proteco social e de
emprego. No primeiro caso, atravs do processo de democratizao, foram ampliados
e constitucionalmente consagrados direitos sociais; no segundo, por fora do processo
continuado de integrao, vo sendo sucessivamente transpostos, para a escala
nacional, em vrios momentos, conjuntos de princpios e de objectivos comuns em
matrias como o emprego, a proteco social e a incluso social.
Ainda assim, a verdade que, no quadro da Unio Europeia, Portugal possui dos mais
altos valores no que toca a indicadores de pobreza, de desigualdades de rendimentos
e, mais recentemente, de desemprego. As razes so mltiplas, profundas, de
natureza distinta e a elas as estratgias nacionais de emprego e de incluso no
parecem conseguir responder por inteiro.
Persiste uma velha pobreza que vem de trs, que estrutural, uma pobreza
tradicional, extensa mas integrada, muito associada s baixas prestaes sociais
(nomeadamente penses) e ao mundo rural, onde os nveis de privao de mnimos de
bem-estar so notrios, apesar de muitas vezes tolerados e aceites. Cumulativamente
permanece outra velha pobreza, tambm ela estrutural e resistente s terapias
polticas clssicas, com expresso nas famlias e nos indivduos, em regra pouco
qualificados, que, embora inseridos no mercado de trabalho, auferem rendimentos
salariais insuficientes, o que os faz colocar objectivamente no campo da pobreza
relativa. Mais recentemente tem vindo a emergir e a ter maior visibilidade uma nova
pobreza, gerada no presente, muito associada aos processos de modernizao da
economia e da sociedade portuguesas, a movimentos migratrios e concentrao
urbana e suburbana, bem como a novos grupos de risco que crescem especialmente

5
em meio urbano (famlias monoparentais, crianas e jovens sem enquadramento
familiar; toxicodependentes, desempregados, famlias sobreendividadas, imigrantes,
minorias tnicas, etc.).
Assim, estas pobrezas no podem deixar de ser olhadas a partir de uma outra
perspectiva a das polticas pblicas de enfrentamento, ou seja, a partir da anlise das
respostas accionadas e dos seus efeitos. Centrados no cenrio recente, marcado pela
persistncia de uma pobreza estrutural (situada em valores absolutamente
inaceitveis), pelo recrudescimento do desemprego (para nmeros a que o pas no
estava habituado), e ainda pela extenso do mau emprego (traduzido em baixos
salrios e relaes laborais pouco seguras), o que procuraremos fazer em seguida.
Comeamos por tentar compreender a forma como as estratgias de emprego e de
incluso social tm evoludo e (re)agido nestas circunstncias. Depois, procuraremos
conhecer melhor e discutir alguns resultados conseguidos, salientando as
potencialidades da economia social e o papel privilegiado que o Terceiro Sector pode
(e deve) assumir na articulao entre emprego e incluso social. Finalmente, e em jeito
de concluso, proporemos algumas questes para reflexo e, na base delas,
lanaremos algumas propostas.

6
1. (Des)encontros entre estratgias de emprego e de incluso: um relance
histrico
A histria dos encontros e desencontros entre as estratgias nacionais de emprego e
de incluso social remete-nos para um perodo retrospectivo condensado. Tem apenas
34 anos. O longo perodo de ditadura do Estado Novo, terminado apenas em 1974,
no permitiu aproveitar dos trinta anos gloriosos de crescimento econmico no ps-
guerra, nem criar desde a as bases para a construo de um Estado-Providncia
amadurecido, semelhana de outros pases centrais da Europa. Nesse sentido, a
nossa histria acerca dos (des)encontros comea tardiamente, comea apenas com a
Revoluo democrtica em de 25 de Abril de 1974, que veio alterar o cenrio anterior.
A partir da foram sendo introduzidos novos paradigmas de interveno nos domnios
das polticas pblicas de incluso e de emprego, tendo em conta os novos papis do
Estado democrtico. Simultaneamente, assistiu-se a um maior dinamismo na sociedade
civil em relao aos grupos socialmente mais desfavorecidos.
1.1. A transio democrtica e a ampliao da proteco social
A Revoluo democrtica teve como efeito a emergncia de um novo modelo de
proteco social, mais avanado e democrtico. Ainda que se possa questionar sobre a
discrepncia entre o quadro legal que o suportou (e suporta) e a prtica social, isto , a
sua real efectivao, inegvel que o modelo democrtico de proteco social
representou uma enorme ruptura com os modelos de proteco parcelares, tpicos da
ditadura corporativa do Estado Novo. Desde logo, a transio de um sistema parcelar
de previdncia e assistncia para um modelo unificado e integrado de segurana social
representou uma maior democratizao no acesso proteco social pblica e uma
responsabilizao clara do Estado nesse domnio. Foi nesse sentido que o Movimento
das Foras Armadas (MFA), que fizera a revoluo, definiu "uma nova poltica social",
integrada posteriormente no Programa do I Governo Provisrio
1
.
Pouco depois, a nova Constituio de 1976 veio consagrar os princpios dessa nova
poltica social. De acordo com o n 2 do seu art. 63 "Incumbe ao Estado organizar,
coordenar e subsidiar um sistema de segurana social unificado e descentralizado, de
acordo e com a participao das associaes sindicais e outras organizaes das
classes trabalhadoras"
2
. Por outro lado, a par do sector pblico e privado, a nova
Constituio veio consagrar o sector cooperativo
3
.
Foi neste novo contexto poltico que, a partir da segunda metade dos anos de 1970, se
ampliou a proteco social, quer do ponto de vista do campo de aplicao pessoal, isto
, dos cidados abrangidos; quer do ponto de vista material, ou seja, das
eventualidades cobertas. Exemplo disso foi a criao da Penso Social
4
, abrangendo
todos os cidados com idade superior a 65 anos que no estivessem cobertos por
qualquer regime previdencial e os cidados portadores de deficincia
5
. Com sentido
inovador, foi tambm garantido o direito ao abono de famlia e relativamente

1
Esta nova poltica social incluiu um amplo dispositivo de medidas. O Decreto-Lei n 203/74, de 15 de
Maio, instituiu a substituio progressiva dos sistemas de previdncia e assistncia por um sistema
integrado de segurana social".
2
Ainda hoje, embora com diferente redaco, a Constituio, aps vrias revises, consagra no seu art 63,
n 2: Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurana social unificado e
descentralizado, com a participao das associaes sindicais, de outras organizaes representativas dos
trabalhadores e de associaes representativas dos demais beneficirios.
3
Mais tarde, em 1989, foi adicionada uma vertente social, englobando os sub-sectores comunitrio e
autogestionrio. Posteriormente, a reviso constitucional de 1997 fez juntar vertente social o sub-sector
solidrio, em especial as mutualidades.
4
Decreto-Lei n 217/74, de 27 de Maio.
5
Neste caso com idade superior a 14 anos, desde que no estivessem cobertos por subsdio vitalcio ou por
outro de qualquer natureza, segundo o Despacho Normativo n 59/77, de 23 de Fevereiro.

7
generalidade das penses foi institudo o Subsdio de Natal, que ficaria conhecido
como o 13 ms
6
.
No domnio da economia social, o Estado passou a reconhecer o contributo das
Instituies Particulares de Solidariedade Social (IPSSs) nas estratgias de proteco
social e de incluso, e consequentemente a necessidade de ampliar o respectivo
conceito legal. Este reconhecimento tornou-se mais evidente a partir de 1979 com a
publicao dos estatutos das IPSSs. Desde ento, foram estabelecidos acordos entre
estas e os servios pblicos de Segurana Social, com regras legais que criaram
direitos e obrigaes entre as partes, em especial comparticipaes financeiras
pblicas
7
. No entanto, estas comparticipaes, acordadas entre o Estado e as
organizaes representativas das instituies, levantam, com alguma frequncia,
debates em torno da (excessiva) dependncia financeira das IPSSs face ao Estado e das
consequncias que isso acarreta em termos de falta de autonomia e de
sustentabilidade para as instituies.
O reconhecimento da aco das IPSSs no prosseguimento de objectivos de proteco
social em valncias diversas (da infncia juventude, passando pelos mais idosos)
representou uma alterao significativa na forma de o Estado intervir no domnio da
proteco social. As IPSSs passaram elas prprias a prestar esses servios aos
cidados mediante subsidizao pblica
8
.
No domnio do emprego, foi criado o Instituto do Emprego e Formao Profissional
(IEFP)
9
e ampliada a proteco social no desemprego, garantindo o direito aos
trabalhadores por conta de outrem o direito a serem compensados pelos rendimentos
salariais perdidos
10
.
ainda de sublinhar neste perodo a universalizao do ensino, bem como a criao do
Servio Nacional de Sade (SNS), com carcter universal e gratuito. Em paralelo,
decorria, desde 1977, o processo negocial de adeso ento Comunidade Econmica
Europeia (CEE) que veio a ser formalmente concludo em 1985.
1.2. Anos 80: a primeira fase da adeso
Antes da adeso efectiva, em 1986, importante salientar a publicao da Lei de bases
da Segurana Social, em 1984. Atravs dela, foi institudo um sistema de proteco
social unificado, substituindo definitivamente os tradicionais sistemas de previdncia e
de assistncia que vinham do Estado Novo. Os novos objectivos ento estabelecidos
foram garantir a proteco dos trabalhadores e das suas famlias nas situaes de
falta ou diminuio de capacidade para o trabalho, de desemprego e de morte, bem
como compensar os encargos familiares e ainda proteger socialmente as pessoas que
se encontrem em situao de falta ou diminuio de meios de subsistncia
11
.
Este sistema, cuja gesto era da competncia Estado, obedecia genericamente aos
princpios da universalidade, unidade, igualdade, eficcia, descentralizao, garantia
judiciria, solidariedade e participao. Do ponto de vista financeiro, o sistema era
financiado pelas contribuies dos trabalhadores, das entidades empregadoras
(Regime Geral) e ainda por transferncias do Oramento Geral do Estado (Regime No
Contributivo e Aco Social).

6
Decreto-Lei n 724/74, de 18 de Dezembro.
7
A partir dos anos 90, estes acordos de cooperao passaram a ser negociados entre a tutela e as
instituies na base de protocolos entre as Unies representativas das instituies, nos quais so acordadas
as comparticipaes financeiras dos servios pblicos de Segurana Social.
8
Decreto-Lei n 119/83, de 25 de Fevereiro.
9
Decreto-Lei n 519-A2/79 de 29 de Dezembro.
10
Decreto-Lei n 169-D/75, de 31 de Maro.
11
Lei n. 28/84, de 14 de Agosto. As Caixas de Previdncia anteriores representavam um sistema de
proteco social dos trabalhadores sectorizado por fora do regime corporativo.

8
Paralelamente, na rea do emprego, so de assinalar o alargamento do regime jurdico
de proteco no desemprego
12
, a dispensa temporria do pagamento de contribuies,
para as entidades que contratassem jovens procura do primeiro emprego ou
desempregados de longa durao
13
, a reduo da taxa contributiva das entidades
empregadoras que celebrassem, por tempo indeterminado, contrato de trabalho com
pessoas portadoras de deficincia
14
, e ainda a alterao do regime de segurana social
das actividades agrcolas
15
.
Mas foi, de facto, a adeso CEE, em 1986, que veio marcar uma nova realidade para
sociedade portuguesa. Alterou-se a racionalidade das polticas pblicas, abriram-se as
portas ao acesso a fundos comunitrios, em particular ao Fundo Social Europeu (FSE) e
ao Fundo Europeu para o Desenvolvimento Regional (FEDER), mas tambm, no domnio
agrcola/rural, ao FEOGA (Fundo Europeu de Orientao e Garantia Agrcola), entre
outros. A proteco social no foi alheia a esta nova realidade e os efeitos vieram
progressivamente ao de cima nos anos seguintes.
O Programa Comunitrio de Ajuda Alimentar a Carenciados (PCAAC) foi um dos
primeiros a ser executado. Mas foram os Programas de Luta Contra a Pobreza os
pioneiros no surgimento de um novo tipo de interveno. Na verdade, a experincia
destes Programas, somada aos primeiros estudos sistemticos sobre a pobreza e a
excluso social
16
, trouxeram consigo mltiplos ensinamentos. Em primeiro lugar para
os grupos mais vulnerveis (diminuio da severidade de impactos, empowerment) e
para as instituies locais (melhor identificao e compreenso das situaes,
utilizao de novas metodologias de trabalho em parceria), depois para o Estado
(reconhecimento do problema da pobreza, presses de baixo para cima no sentido
do desenvolvimento de medidas de poltica) e, enfim, para a sociedade em geral
(amplificao da visibilidade do problema) (Amaro, 2003).
Mas seria nos anos seguintes que a influncia das polticas europeias se tornaria mais
notria com a implementao de novas medidas que procuraram favorecer a
articulao da (re)integrao de desempregados no mercado de trabalho com
objectivos mais amplos de combate pobreza e excluso social e de promoo da
incluso.
1.3. Anos 90: princpios de uma nova gerao de polticas sociais activas
Elementos-chave para pontes entre insero social e profissional?
Se at meados da dcada de 1990, o conceito de activao
17
era praticamente
desconhecido e ausente em Portugal, a partir da passou a integrar paulatinamente um
novo discurso poltico e normativo, crtico em relao aos instrumentos tradicionais de
apoio ao rendimento, isto , s polticas passivas, que se limitavam simples
compensao e eram, por isso, vistas como desincentivadoras do trabalho e
promotoras de uma cultura de dependncia. As polticas activas de emprego
emergiram neste contexto e representaram um novo tipo de polticas sociais, conotado
com a passagem de um Estado Providncia Passivo a um Estado Providncia Activo.

12
Decreto-Lei n 20/85, de 17 de Janeiro; e Decreto-Lei n 79-A/89, de 13 de Maro.
13
Decreto-Lei n17-D/86, de 6 de Fevereiro; Decreto-Lei n 257/86, de 27 de Agosto; e ainda o Decreto-Lei
n 64-C/89, de 27 de Fevereiro.
14
Decreto-Lei n 299/86, de 11 de Setembro.
15
Decreto-Lei n 401/86, de 2 de Dezembro; e Decreto-Regulamentar n 75/86, de 30 de Dezembro.
16
De entre eles, ficaram conhecidos os trabalhos pioneiros de Manuela Silva e de Bruto da Costa. Depois
surgiram outros trabalhos igualmente relevantes. A ttulo de exemplo, os de Ferreira de Almeida, Pedro
Hespanha, Jos Pereirinha, Roque Amaro, Lus Capucha ou Leonor Ferreira, envolvendo temticas ora mais
amplas (desenvolvimento social e econmico, pobreza, excluso social, polticas sociais em geral,
vulnerabilidades e riscos sociais associados globalizao), ora mais centradas (por exemplo, em medidas
de poltica concretas e nos respectivos efeitos).
17
O conceito aqui utilizado em sentido amplo para designar iniciativas de poltica social ou de emprego
que incentivem a participao no mercado de trabalho e estimulem a empregabilidade, independentemente
das formas e do grau de compulso que assumam.

9
Objecto de algum debate ideolgico
18
, mas com amplo consenso e grande aceitao
junto da opinio pblica, estas polticas estabeleceram rupturas com modelos de
interveno anteriores e impuseram novos princpios de aco. Desde logo um
princpio compulsivo de contrapartida, materializado num acordo estabelecido entre o
beneficirio de uma prestao social e o Estado, atravs do qual o primeiro se obriga a
procurar activamente emprego, a ser colocado numa ocupao entendida como
socialmente til ou a frequentar um programa de formao para aumentar a sua
empregabilidade.
A ideia de um percurso integrado de retorno ao mercado de trabalho de quem recebe
ajuda do Estado fez juntar, pelo menos, mais trs princpios prtica das novas
polticas. O primeiro respeita integrao de vrias polticas sectoriais numa
abordagem holstica, o que conduziu a uma maior articulao de medidas especficas
de (re)insero no mercado de trabalho com outro tipo de medidas em diversos
domnios, da reabilitao psico-social educao, passando pelo acesso a cuidados de
sade. O segundo relaciona-se com a indispensabilidade de uma maior coordenao
entre os servios. Os servios pblicos responsveis pelas polticas sociais e de
emprego viram-se pressionados a funcionar em conjunto e de forma mais coordenada.
Mas foi sobretudo ao nvel local que se colocou o grande desafio de substituir modelos
organizacionais e de interveno baseados em obrigaes verticais, hierarquizadas e
burocratizadas por um novo modelo baseado na cooperao horizontal territorializada.
O objectivo foi o de permitir que os agentes locais tivessem ao mesmo tempo apoios e
orientaes por parte do poder central e a possibilidade de lanar iniciativas em
parceria com outros agentes, nomeadamente com as autarquias e com a sociedade
civil, em particular com as IPSSs. Finalmente, a personalizao foi outro princpio
subjacente s intervenes, que no pode ser isolado dos dois anteriores. A
individualizao das intervenes imps a necessidade de acompanhamentos mais
personalizados pelos servios pblicos de segurana social e de emprego ao longo dos
percursos de insero e que as medidas propostas fossem adequadas s
caractersticas subjectivas dos beneficirios. (Hespanha, 2002; Silva, 2004).
Com base neste conjunto de princpios activos, foram institudas neste perodo
diversas medidas de poltica, em particular o Rendimento Mnimo Garantido (1996), o
Mercado Social de Emprego (1996) e a Rede Social (1997), cujas experincias, pela sua
relevncia, sero objecto de anlise mais detalhada adiante (Cfr. Ponto 2). Mas so
ainda de assinalar outras medidas tomadas neste perodo. O regime jurdico de
proteco no desemprego foi reformulado, em 1999, para integrar e promover
medidas activas no sentido da reintegrao dos trabalhadores no mercado de
trabalho
19
e, posteriormente foi definida a poltica de emprego, que inclua
especificamente a promoo do Mercado Social de Emprego como factor de
desenvolvimento scio-local atravs de iniciativas e actividades de carcter social
20
. No
domnio do desenvolvimento do emprego local e regional foram lanadas, em 1998,
11 redes regionais para o emprego e 3 pactos territoriais no Alentejo, Vale do Sousa e
Marinha Grande
21
.
No mbito das polticas activas de emprego foram fomentados os incentivos criao
do prprio emprego (CPE), contratao de jovens procura do primeiro emprego e
de desempregados de longa durao
22
, atravs, por exemplo, da reduo das taxas
contributivas devidas segurana social, da frequncia de Estgios Profissionais, de
Programas de Formao e Emprego e de colocaes em contexto real de trabalho,
tanto no sector pblico quanto em instituies do Terceiro Sector. Por outro lado, alm

18
O debate gira em torno dos objectivos e dos efeitos destas polticas, nem todos compatveis entre si. Os
partidos de esquerda assinalam o seu potencial inclusivo e de cidadania, enquanto os partidos do centro-
direita acentuam a forma como servem para regular e disciplinar a pobreza e, desse modo, para reduzir a
despesa pblica.
19
Decreto-Lei n 119/99, de 14 de Abril, e Decreto-Lei n 186-B/99, de 30 de Maio.
20
Decreto-Lei n. 132/99, de 21 de Abril. Art 13, 14 e 15.
21
No ano seguinte lanaram-se 10 novas redes regionais para o emprego.
22
Decreto-Lei n 89/95, de 6 de Maio, com a redaco dada pelo Decreto-Lei n 34/96, de 18 de Abril, que
previa a atribuio de apoios financeiros contratao de jovens procura do primeiro emprego e a
desempregados de longa durao.

10
de criadas estruturas de insero na vida activa (UNIVAS)
23
, foram tambm institudas,
no mbito da aco do IEFP, novas metodologias de interveno mais individualizadas,
que passaram a contemplar a obrigatoriedade da aceitao de planos pessoais de
emprego para jovens (Programa INSERJOVEM) e para adultos desempregados de longa
durao (Programa REAGE). Para os beneficirios do RMG com acordos de insero
assinados nas reas do emprego e/ou formao foram ainda criados os Programas
especficos Insero-Emprego
24
e, posteriormente, Horizontes 2000
25
.
Nos anos seguintes, os Planos Nacionais de Aco para a Incluso, os Planos Nacionais
de Emprego, mas tambm as alteraes nas Leis de Bases da Segurana Social e a
reforma das leis do trabalho trouxeram novos impulsos afirmao das polticas
sociais activas.
1.4. Anos 2000: Novas Leis, Sucessivos Planos protagonismo das polticas
activas e invisibilidade da luta contra a pobreza
De um ponto de vista legislativo, no domnio da Segurana Social, os anos 2000 foram
marcados por trs novas Leis de Base, que se sucederam de 1984: a Lei de Bases de
2000
26
, a de 2002
27
e, mais recentemente, a de 2007
28
, todas apontando para
princpios de activao das polticas sociais e de emprego, envolvendo uma crescente
responsabilizao dos beneficirios, das famlias e das comunidades na
contratualizao de planos de insero.
No domnio do emprego, estes princpios, que j tinham sido inscritos, como vimos,
em 1999, no mbito da reformulao do regime jurdico de proteco no
desemprego
29
, encontraram seguimento no Programa de Emprego e Proteco Social
(PEPS)
30
em 2003 e, mais recentemente, no novo regime jurdico de proteco no
desemprego, em vigor desde 2007
31
. Com carcter temporrio, o PEPS, atravs de um
conjunto de medidas de incentivo empregabilidade e formao, visava fazer face ao
aumento do desemprego resultante da recesso econmica internacional
32
.
Paralelamente, neste mesmo ano (2003), foi concluda a reviso das leis laborais,
condensando num s documento uma variedade de legislao avulsa. O Cdigo do
Trabalho, como ficou conhecido, introduziu no pas uma nova filosofia para as
relaes de trabalho: regulao mais aberta e flexvel, reduo do papel dos sindicatos
e dos contratos colectivos, e maior insegurana nas relaes laborais
33
. Objecto de
reviso e em processo de aprovao, o Cdigo actualmente motivo de aceso debate
em torno da organizao dos horrios de trabalho, das questes remuneratrias, da
precariedade, da contratao colectiva, da proteco social, e enfim, do conceito de
flexisegurana
34
e da sua aplicabilidade no contexto nacional. A central sindical mais

23
Unidades de Insero na Vida Activa, criadas para, numa lgica de proximidade, ajudar os jovens na
resoluo dos seus problemas de emprego e/ou formao profissional. Despacho Normativo n27/96, de 9
de Julho de 1996; Despacho Normativo n. 87/92, de 5 de Junho; e Decreto-Lei n. 401/91, de 16 de
Outubro.

24
Portaria 1109/99 de 27 de Dezembro.
25
A questo sempre a insero social e profissional dos beneficirios do Rendimento Social de Insero
com Acordo de Insero assinado na rea do emprego e formao profissional, mediante o apoio ao
desenvolvimento de actividades de interesse social.
26
Lei n. 17/2000, de 8 de Agosto.
27
Lei n. 32/2002, de 20 de Dezembro.
28
Lei n. 4/2007, de 16 de Janeiro.
29
Decreto-Lei n 119/99, de 14 de Abril.
30
Decreto-Lei n 84/2003, de 24 de Abril.
31
Decreto-Lei n 220/2006, de 3 de Novembro.
32
O PEPS englobava vrias vertentes. A ttulo meramente ilustrativo: formao de desempregados
qualificados (FORDESQ), formao para empregados qualificados (FORMEQ), emprego-formao (EM-FORMA),
entre muitas outras.
33
Lei n. 99/2003 de 27 de Agosto.
34
Numa perspectiva sinttica, a discusso sobre a flexisegurana (ou flexigurana) gravita em torno das
dificuldades em combinar proteco ao trabalhador com flexibilidade no mercado de trabalho. As
organizaes patronais colocam o enfoque na necessidade de maior flexibilidade para fazer aumentar a
competitividade das empresas nacionais no mercado internacional, enquanto as organizaes sindicais

11
representativa dos trabalhadores portugueses (CGTP-IN) no o assinou, argumentando
que as actuais alteraes, mais ainda do que as anteriores, constituem um retrocesso
na proteco do trabalho e na segurana dos trabalhadores
35
.
Nos ltimos dez anos, por fora da Estratgia Europeia para o Emprego, as medidas
polticas de emprego ganharam um protagonismo e uma visibilidade crescentes,
passando a estar associadas a metas definidas nos sucessivos Planos Nacionais de
Emprego, em particular no ltimo (2005-2008), inserido no Plano de Aco Nacional
para Crescimento e Emprego (PNACE)
36
. A disponibilidade de recursos financeiros,
proporcionada pelos sucessivos Quadros Comunitrios de Apoio (QCAs) e agora pelo
novo Quadro de Referncia Estratgica Nacional (QREN)
37
, permitiu uma utilizao mais
alargada das diversas medidas activas.
Esta dinmica evolutiva levou ao reforo, nem sempre coordenado e articulado, de um
conjunto vasto de medidas activas, quer de carcter nacional, quer de mbito regional,
muitas delas vindas de trs. Algumas consistem no reforo de uma orientao
compulsiva, tipo workfare, (programa ocupacionais, aceitao obrigatria de emprego
em condies menos favorveis, etc.). Outras procuram dar maior nfase formao e
ao acompanhamento do percurso activo (formao para a insero e para o emprego,
definio de planos pessoais, estgios de trabalho, aprendizagem ao longo da vida,
promoo do envelhecimento activo, etc.). E outras ainda so do tipo make-work-pay
ou in-work benefits (incentivos fiscais, subsdio de desemprego parcial, apoio
criao do prprio emprego para desempregados e iniciativas locais de emprego,
fomento do empreendedorismo, do microcrdito, apoios contratao definitiva, etc.).
Os dois ltimos tipos de medidas so particularmente importante porque assentam,
directa ou indirectamente, na constatao de que no basta (re)entrar no mercado de
trabalho para se sair do ciclo da pobreza e excluso. que a criao de empregos
traduz-se, com frequncia, na multiplicao de postos de trabalho mal remunerados,
precrios e sem perspectivas de futuro. Pelo que fazem todo o sentido mecanismos
complementares de apoio pblico aos rendimentos salariais do trabalho, bem como
medidas de acompanhamento posteriores (re)insero profissional, de formao
continuada ao longo da vida activa, de incentivos contratao definitiva e isenes
fiscais ao empreendedorismo social.
De qualquer modo, a verdade que as tentativas de colocao em emprego esbarram
com inmeros problemas de natureza diversa, que vo da escassez de ofertas de
emprego, ao desajustamento entre o que oferecido e o que procurado, passando
por limitaes ao nvel da mobilidade e das acessibilidades, e, enfim, por alguma
desmotivao dos utilizadores das vrias medidas, que frequentemente no vem
nelas um verdadeiro trampolim (Hespanha, Caleiras et al., 2007).
Em paralelo com as medidas enquadradas pelos PNEs, um outro conjunto bastante
significativo de programas vocacionados para a incluso social vem sendo
implementado em Portugal, atravs dos Planos Nacionais de Aco para a Incluso
(PNAIs)
38
. O objectivo duplo: proporcionar um acesso equitativo ao emprego e,
simultaneamente, a um conjunto de bens necessrios ou mnimos vitais, como so
designados na nova Lei de Bases da Segurana Social (2007).

salientam a j dbil proteco dos trabalhadores e as possibilidades que se abrem para que os
empregadores possam despedir discricionariamente.
35
Segundo o Secretrio-Geral da CGTP-IN, com a actual proposta, desenvolvida por um governo socialista, os
trabalhadores esto mais explorados, o seu rendimento baixa, a competitividade no aumenta e o pas no se
desenvolve".
36
Resoluo do Conselho de Ministros n 183/2005, de 28 de Novembro. O Plano Nacional de Aco para o
Crescimento e o Emprego (2005-2008) foi a resposta do governo aos desafios propostos pela Estratgia de
Lisboa relanada. Trata-se de um conjunto de 125 medidas, centradas em trs domnios: o macroeconmico,
o microeconmico e o da qualificao, emprego e coeso social.
37
Para o perodo 2007-2013.
38
2001-2003; 2003-2005; e 2006-2008, em curso.

12
Para alm da nova perspectiva trazida organizao e implementao das polticas
sociais, com estratgias mais concertadas e responsabilidades partilhadas entre o
Estado e os parceiros sociais, o grande mrito dos PNAIs foi o de obrigar os poderes
pblicos a confrontarem-se com os problemas estruturais associados s situaes de
pobreza e de excluso. Problemas que, apesar das terapias polticas, persistem. Uns
ligados ao mercado de trabalho (baixos salrios, baixas qualificaes escolares e
profissionais, desemprego de longa durao, baixas taxas de subsidizao do
desemprego), outros tm a ver com as dificuldades no acesso a recursos, direitos e
servios (rede de equipamentos sociais insuficiente, parque habitacional degradado,
baixas penses), e, finalmente, outros ainda, relacionados com assimetrias territoriais
acentuadas (zonas rurais abandonadas e deprimidas, com maiores dificuldades no
acesso a servios bsicos, zonas urbanas de grande concentrao de grupos em
situao de pobreza e excluso).
No foi, por isso, estranho que as prioridades dos primeiros PNAIs tivessem sido as de
garantir simultaneamente o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos servios,
e desenvolver a igualdade de oportunidades na participao social. Centrados na
promoo do desenvolvimento socio-econmico, foram delineados eixos de
interveno orientados para o combate s formas de pobreza tradicional. Os objectivos
especficos ento estabelecidos passaram por capacitar e activar os excludos do
mercado de trabalho; por promover a insero de grupos desfavorecidos pela via do
emprego; por potenciar como instrumento de incluso estratgico a aprendizagem ao
longo da vida; por desenvolver os sistemas de proteco social; por ampliar a rede de
equipamentos e servios sociais e torn-los mais acessveis; por adequar estas
respostas s necessidades efectivas das pessoas; e, enfim, por promover iniciativas de
desenvolvimento dos territrios locais. Eis alguns exemplos de metas estabelecidas:
- Reduzir a taxa da pobreza, que era de 23% em 1995, para 17%
at 2005, tornando-a igual mdia europeia;
- Lanar 50 Contratos de Desenvolvimento Social Urbano com
vista criao de cidades inclusivas;
- Lanar o Programa Espao Rural e Desenvolvimento Social,
integrando os diversos instrumentos e iniciativas de
desenvolvimento local integrado de comunidades rurais;
- Assegurar que todas as pessoas em situao de excluso social
sero individualmente abordadas pelos servios locais de aco
social, com vista assinatura no prazo de um ano, de um contrato
de insero social adequado, envolvendo medidas na rea da
educao e formao, emprego, habitao, sade, proteco
social, rendimento e acesso a servios;
- Lanar uma linha telefnica nacional de emergncia social para
situaes de risco imediato (sem abrigo, pessoas vtimas de
violncia, crianas em risco)
39
.
Num balano genrico, o cumprimento destas metas ficou abaixo do projectado, pelo
que a estratgia do actual PNAI, assentou no reconhecimento da importncia dos
contextos socio-econmicos debilitados e dos seus impactos em termos da
persistncia da pobreza e da excluso. Nesse sentido foram identificados 4 pilares
especficos de interveno local. O primeiro reconhece explicitamente a necessidade
de investimento em medidas de poltica que permitam combater o dfice histrico
persistente no domnio da pobreza, particularmente junto dos mais novos e dos mais
idosos. O segundo insiste na necessidade de continuar a elevar os nveis de
qualificao dos cidados como forma de limitar os processos de excluso do mercado
de trabalho. O terceiro aponta para a necessidade de respostas reforadas no apoio
aos cidados portadores de deficincia, um dos grupos sociais mais vulnerveis, mas
nem por isso at a objecto de focalizao das medidas. Finalmente, um quarto pilar

39
Esta linha foi implementada e ficou conhecida pelo prprio nmero que lhe foi atribudo: 144.

13
que, na mesma linha do anterior, aponta no sentido de intervenes junto das
comunidades imigrantes, tambm elas consideradas muito vulnerveis a pobreza e
discriminao (PNAI, 2006-2008: 8-9).
Atendendo a estes pilares, o governo veio a assumir trs prioridades polticas. Em
primeiro lugar o combate pobreza entre jovens e idosos, atravs de medidas de
impacto localizado como o Programa para a Incluso e Desenvolvimento (Progride)
40
,
os Contratos de Desenvolvimento Social (CDS), o Programa de Alargamento da Rede de
Equipamentos Sociais (PARES)
41
, o Programa Prohabita e o Programa Conforto
Habitacional para Pessoas Idosas (PCHI)
42
, a bonificao do abono de famlia a
agregados monoparentais e em dificuldades econmicas, o Programa Vida Emprego
para toxicodependentes em processo de recuperao, o Complemento Solidrio para
Idosos (CSI)
43
ou a Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI)
44
. Em
segundo lugar, a necessidade de corrigir desvantagens na educao, formao e
qualificao, de que exemplo paradigmtico e com grande adeso a iniciativa Novas
Oportunidades, lanada conjuntamente pelo Ministrio da Educao e pelo Ministrio
do Trabalho e da Solidariedade Social para certificar e alargar referenciais de educao
de adultos
45
. Por fim, a terceira prioridade, centrada na urgncia em ultrapassar
discriminaes, reforando a integrao de cidados portadores de deficincia e dos
imigrantes. Neste domnio, exemplo o Programa Escolhas, vocacionado para crianas
inseridas em meios desfavorecidos, designadamente em descendentes de imigrantes e
minorias tnicas, que frequentemente tendem a ficar de fora das medidas de poltica.
Noutro mbito, assumindo o papel prioritrio dos municpios na tomada de deciso
nos respectivos territrios, foram criados os Contratos Locais de Desenvolvimento
Social (CLDS)
46
, cuja finalidade a de promover a incluso social dos cidados escala
local, de forma multisectorial e integrada, atravs de aces em parceria que
combatam a pobreza persistente e a excluso social em territrios deprimidos. Os
CDLS, que apresentam algum atraso na sua implementao, assentam nos seguintes
eixos de interveno: emprego; formao e qualificao, interveno familiar e
parental, capacitao da comunidade e das instituies, e ainda na informao e
acessibilidade. A este propsito foi tambm criado o Programa Clique Solidrio
47
, com
o objectivo de desenvolver espaos de acesso Internet em instituies do Terceiro
Sector que actuam na rea da economia social. Foram ainda implementadas outras
medidas de articulao com esta rea. So exemplo disso o Programa de Apoio
Iniciativa Privada Social (PAIPS)
48
, o Programa de Apoio Integrado a Idosos (PAII)
49
, o
Programa ReCriar o Futuro,
50
o Programa de Apoio Primeira Infncia (PAPI)
51
, o

40
Portaria n. 730/2004.
41
Portaria n426/2006, de 2 de Maio.
42
Despacho n. 6716-A / 2007, de 5 de Abril; Despacho n. 3293/2008, de 11 de Fevereiro.
43
Portaria n 77/2007, de 12 Janeiro; Decreto-Lei n 236/2006, de 11 de Dezembro; Decreto Regulamentar
n 3/2006, de 6 de Fevereiro; Portaria n 98-A/2006, de 1 de Fevereiro; Decreto-Lei n 232/2005, de 29
Dezembro.
44
Decreto-Lei n. 101/2006, de 6 de Junho.
45
Os Centros de Reconhecimento, Validao e Certificao de Competncias (RVCC) so agora designados
Centros Novas Oportunidades. Segundo dados do Ministrio da Educao, a medida conta actualmente com
mais de 300 mil inscritos.
46
Portaria n. 396/2007, de 2 de Abril.
47
No mbito da Medida 1.1 Competncias Bsicas (FSE) e da Medida 2.2 Acessibilidades (FEDER).
48
Criado em 1999 para vigorar at ao ano de 2001, o PAIPS visava a melhoria qualitativa e quantitativa dos
servios dirigidos populao idosa atravs, por exemplo, da promoo da formao dos recursos humanos
que desenvolvem a sua actividade em lares de idosos privados e do apoio criao de postos de trabalho
nessas estruturas.
49
Criado atravs do Despacho Conjunto dos Ministros da Sade e do Emprego e da Segurana Social, em 1
de Julho de 1994, consistiu no desenvolvimento de projectos a nvel local para promover a autonomia das
pessoas idosas e/ou pessoas com dependncia, prioritariamente no seu meio habitual de vida.
50
Programa baseado nos princpios da aprendizagem ao longo da vida e do envelhecimento activo. Tinha
uma perspectiva preventiva e de incluso, promotora do desenvolvimento pessoal, social e empresarial.
51
Numa lgica semelhante ao anterior, o PAPI tinha como objectivo aumentar e melhorar as respostas de
acolhimento primeira infncia em estabelecimentos privados.

14
Programa Ser Criana
52
, ou o Programa Creches 2000
53
, no mbito do qual veio a ser
criado o Observatrio Permanente da Adopo (OPA).
Em sntese, a articulao entre os PNEs e os PNAIs tem vindo a traduzir-se numa
sobrevalorizao do primeiro relativamente ao segundo. Enquanto o Programa
Nacional de Reforma, antigo PNE, considerado o instrumento principal de aco, a
importncia e o impacto dos Planos Nacionais para a Incluso (agora rebaptizados de
Relatrios Nacionais sobre as Estratgias de Proteco Social e de Incluso Social) so
claramente desvalorizados a favor de uma maior governabilidade e de polticas activas.
semelhana do que acontece escala europeia, onde depois da reviso da Estratgia
de Lisboa em 2005, o pilar da coeso social tem vindo a perder peso e autonomia
(Estivill e Aires, 2007), em Portugal a luta contra a pobreza comea tambm a ganhar
invisibilidade. A isto no alheio o grande objectivo da ltima meia dzia anos:
reduzir, a todo o custo, o dfice pblico para cumprir os critrios rgidos impostos
pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento, limitando a despesa pblica. Mas o certo
que, fruto da crise econmica prolongada, do aumento do desemprego, da inflao, do
aumento das taxas de juro e do endividamento das famlias, as situaes de carncia,
de pobreza e a consequente procura de proteco social tm sido, ao invs, muito
visveis
54
.
1.5. O papel dos actores institucionais: preocupaes e debates
Esta maior visibilidade dos problemas (e no tanto da luta contra eles) no
indiferente agenda de diversos actores institucionais, designadamente sindicatos,
organizaes patronais e autarquias. Os primeiros centram-se no nmero preocupante
de encerramentos de empresas, que tem empurrado para o desemprego milhares de
trabalhadores. O problema tem vindo a agravar-se a tal ponto que, conjuntamente com
a reviso do Cdigo do Trabalho, que vimos atrs, tem consumido uma boa parte da
actividade sindical. H casos verdadeiramente dramticos que chegam ao
conhecimento dos sindicatos e que neles buscam algum auxlio. Outros so situaes
de pobreza envergonhada de trabalhadores que dependiam do seu salrio, mas que
na conjuntura actual o perderam. Em certos casos, o problema agudiza-se quando
termina o subsdio de desemprego ou quando nem sequer se tem direito a ele. O
equilbrio oramental familiar, que j era precrio, transforma-se rapidamente em
desequilbrio manifesto. Em suma, h duas grandes preocupaes que tm vindo a
atravessar o discurso sindical. Por um lado, a preocupao com o nmero significativo
de desempregados que se encontram a descoberto de qualquer tipo de proteco
institucional (Rosa, 2006) e, por outro, a preocupao com os efeitos do novo Cdigo
do Trabalho, visto como mais uma forma de acentuar a degradao das condies
laborais, quer dizer, das condies em que o trabalho desenvolvido e remunerado.
As organizaes patronais, por seu lado, colocam a tnica no nas questes da
pobreza, mas no problema do desemprego e vem neste uma inevitabilidade. H
sectores de actividade em manifesta crise, agudizada com a recesso econmica
internacional
55
. O discurso dominante , todavia, centrado na competitividade e na
concorrncia global. Nesse sentido , em geral, solicitado maior investimento pblico
no domnio do apoio s empresas, nomeadamente s micro, pequenas e mdias
empresas, atravs do acesso aos fundos comunitrios do Quadro de Referncia
Estratgico Nacional (QREN 2007-2013) e do estabelecimento de protocolos com
entidades pblicas que operam nas reas do emprego, por exemplo com o IEFP ou
com o Instituto de Apoio s Pequenas e Mdias Empresas (IAPMEI).

52
O Programa teve por objectivo a preveno e eliminao de situaes de desproteco social que atingem
as crianas/jovens e as suas famlias.
53
O objectivo principal foi o alargamento da capacidade da rede nacional de Creches.
54
A mediatizao de fenmenos de pobreza e excluso, de encerramento de empresas, ou de experincias
vividas de desemprego disso exemplo.
55
Txtil, calado, cermica, entre outros.

15
Relativamente s autarquias, em particular aos municpios, um facto que a sua
actuao em matria de social e de emprego muito reduzida quando comparada com
a de outros pases europeus. No entanto, o agravamento dos problemas sociais e a
consequente presso das populaes locais tm levado as autarquias a assumirem
atribuies crescentes em matria social, designadamente nas reas da habitao e da
assistncia. Por isso, hoje comum a existncia de pelouros de Habitao e de Aco
Social nos rgos executivos municipais. Por outro lado, a nova Lei de Bases da
Segurana Social
56
refere expressamente que a aco social desenvolvida pelo
Estado, pelas autarquias e por instituies privadas sem fins lucrativos. Acresce ainda
que so as Cmaras Municipais que presidem aos Conselhos Locais de Aco Social do
Programa Rede Social
57
e que seleccionam a entidade coordenadora local do Programa
Progride, j referido
58
. Por deciso legislativa que descentralizou competncias, um
outro domnio importante de interveno das Cmaras a aco social escolar.
Em geral, os municpios tm vindo a adquirir competncias mais vastas em matria de
proteco social. No entanto, debatem-se com alguns problemas, em particular com a
transferncia da administrao central de recursos financeiros insuficientes, embora
cada vez mais a actuao autrquica se processe atravs de financiamentos de
programas e projectos nacionais ou europeus (fundos de coeso social). A frequente
invocao do princpio da subsidiariedade tem servido para responsabilizar mais as
autarquias na resoluo dos problemas sociais locais. O argumento utilizado o de
que esto mais prximas das populaes e so mais eficientes. No debate, esta
responsabilizao , em regra, bem vista. Ainda assim, para alm dos problemas
financeiros, podem levantar-se algumas questes. Desde logo, o poder central
continua sem definir, de uma forma clara e precisa, o campo de actuao autrquica. E
depois, o envolvimento autrquico em matria social pode potenciar os mercados
polticos locais e produzir efeitos perversos sobre a forma e a conduo da gesto
local dos problemas sociais. Isto particularmente evidente no domnio da luta contra
a excluso, onde o risco consiste em a autarquia no actuar sobre as causas, mas
apenas sobre as manifestaes da excluso com o intuito, intencional ou no, de
esconder as suas manifestaes mais dramticas.
Em sntese, as autarquias tm a seu favor a legitimidade democrtica, a proximidade
aos problemas, mas sofrem de uma falta de tradio de interveno social e do risco
de partidarizao das medidas de poltica. O aparecimento dos fundos comunitrios
trouxe consigo uma competio pelo controlo das polticas de desenvolvimento local
autarquias, rgos desconcentrados da Administrao Central e ONGs. Cada uma
destas organizaes reclama legitimidade prpria e, simultaneamente, evidencia
fragilidades. As ONGs, por exemplo, invocam o conhecimento dos problemas, a
flexibilidade e rapidez da sua resposta, mas lutam contra uma histrica falta de meios
e de estruturas profissionalizadas. O problema no parece, assim, ter uma soluo
nica. A legitimidade para coordenar a aco local parece depender sobretudo da
confiana dos cidados e esta s pode ser medida atravs de formas organizativas que
assegurem a sua participao na vida social local. Se isto for possvel, a legitimidade
para a coordenao no exclusiva de nenhuma das organizaes: nuns casos a
legitimidade estar nas autarquias, noutros nas ONGs e noutros na administrao
desconcentrada (Hespanha e Caleiras et al., 2007).
1.6. Tendncias recentes
A ltima dcada foi marcada pelo crescimento acentuado do desemprego,
tradicionalmente baixo quando comparado com valores mdios da Unio Europeia.
Porm, a situao alterou-se e, entre 2001 e 2006, a taxa de desemprego passou de
4% no primeiro ano para 7,7% no segundo. Em 2007, a taxa subiu para 8%, no s
dobrando o valor relativo a 2001, como ultrapassando mesmo a mdia europeia. Esta

56
Art. 31 da Lei n 4/2007, de 16 de Janeiro.
57
Decreto-Lei n 115/2006, 14 de Julho.
58
Norma VII da Portaria n 396/2007, de 2 de Abril.

16
evoluo, visvel no quadro abaixo, constitui um problema a que o pas no estava
habituado, ao contrrio de outros parceiros.

No que toca pobreza, os nmeros recentes apontam no sentido de uma quebra
ligeira do risco de pobreza, o que indicia o carcter positivo dos efeitos conjugados
das mltiplas medidas implementadas. De uma taxa de pobreza relativa de 23% em
1995, passou-se para uma taxa actual de 18% (relativa a 2006, ltimos dados
conhecidos). Como se observar no quadro seguinte, a descida desde 2004, embora
pouco expressiva, parece ser sustentada, sem oscilaes.


Neste mesmo quadro, pode igualmente observar-se a relevncia das transferncias
sociais no amortecimento do risco de pobreza, nomeadamente das transferncias
relativas a penses. Em 2006, a taxa de risco de pobreza era de 40% antes de qualquer
transferncia social, diminuiu drasticamente para 25% aps as transferncias relativas
a penses, e diminuiu depois para 18% aps outras transferncias sociais. Deste modo,
pode concluir-se que, apesar da importncia crescente das polticas activas, inegvel
o efeito almofada das polticas passivas compensatrias em Portugal. Longe de
envolverem os valores praticados noutros pases europeus, elas no deixam, mesmo
assim, de ter um peso muito significativo no atenuar do risco de pobreza.
Simultaneamente, os elevados nveis de desigualdade evidenciaram tambm uma
ligeira quebra. No entanto, segundo os dados conhecidos mais recentes, continua a
existir uma acentuada desigualdade na distribuio dos rendimentos. Em 2006, a
proporo do rendimento recebida pelos 20 % da populao com maiores rendimentos

17
6,8 vezes a recebida pelos 20 % da populao com menores rendimentos, tendo
descido dos 6,9 valor verificado nos dois anos anteriores
59
.
Por outro lado, se desagregarmos o risco de pobreza em funo da condio dos
cidados perante o trabalho, verifica-se, como se pode observar no grfico seguinte,
que o risco de pobreza entre a populao activa bastante elevado.

Sem prejuzo da relevncia dos valores elevados entre as categorias Reformado e
Outros inactivos, a verdade que o risco de pobreza entre os desempregados o
mais elevado, com um valor de 31%. E no de negligenciar tambm o valor de 11% de
risco de pobreza entre os empregados (11%), o que remete para a questo dos
trabalhadores pobres, um dos problemas estruturais persistentes em Portugal (Bruto
da Costa, 2008).

59
Dados do Instituto Nacional de Estatstica (INE), com base no Inqurito s Condies de Vida e
Rendimento, referentes a 2006.

18
2. Pontes entre estratgias de emprego e de incluso: Terceiro Sector, Economia
Social e activao de grupos sociais desfavorecidos
Neste ponto abordaremos algumas experincias significativas de articulao entre
estratgias de insero social e profissional, desenvolvidas no quadro da economia
social. Comecemos, porm, com um breve enquadramento deste conceito em Portugal.
2.1. Economia Social: conceitos, formatos e evolues
Embora sem atingir consenso, os conceitos de Economia Social e Terceiro Sector so
talvez aqueles mais difundidos em Portugal para designar, em sentido amplo, um
conjunto vasto e diferenciado de aces. Atravs de mltiplas formas organizativas,
essas aces procuram ir de encontro s disfunes provocadas pela economia
dominante e s necessidades geradas, que o mercado e o sistema de segurana social,
s por si, no conseguem satisfazer
60
. Nos anos mais recentes, afirmaram-se mltiplos
formatos jurdicos que, de uma forma ou de outra, integram aqueles conceitos. Vo
desde Instituies Particulares de Solidariedade Social a Misericrdias, de Fundaes a
Cooperativas, passando por Mutualidades, Organizaes no Governamentais,
Associaes, e dentro destas, Associaes de Desenvolvimento Local. Estes formatos
recobrem vrias prticas disseminadas pelo pas e contriburam para uma crescente
visibilidade do social.
Ao abordar esta questo na actualidade conveniente estabelecer um paralelo com
outras realidades europeias, nomeadamente com pases do centro e norte da Europa.
A sociedade civil tem a forte expresso e organizao, e as prticas de economia
social esto mais desenvolvidas. Apesar do longo processo histrico
61
, o sector foi,
entre ns, marcado no sculo XX pela ditadura, que apenas terminou, como vimos, em
1974. Ao anular as liberdades polticas, a ditadura cerceou durante 48 anos a
participao activa da sociedade civil, suprimiu o movimento mutualista, alm de ter
imprimido ao sector um carcter paternalista que, pese embora a evoluo dos ltimos
34 anos, subjaz ainda a muitas aces.
Foi a abertura democrtica e a posterior adeso ento CEE que impulsionaram o
desenvolvimento (tardio) do Terceiro Sector, cujas virtualidades so hoje
incontornveis, fundamentalmente em quatro domnios, como veremos ao longo deste
ponto. No domnio econmico, atravs da produo de bens e servios em diversas
reas (social, emprego, sade, educao, cultura, ambiente, etc.), que o sector pblico
tem vindo crescentemente a delegar e a contratualizar externamente. No domnio do
emprego e do combate ao desemprego, o sector, apesar de ser j um grande
empregador, tem ainda potencial para criar mais emprego. Tanto mais que muitas das
aces que enquadra se prendem com aces de formao e de (re)inserso no
mercado de trabalho. No domnio do combate pobreza e excluso, atravs do
desenvolvimento de aces e projectos inovadores, tanto no contedo quanto nas
formas de trabalho em rede e em parceria. Finalmente, mas no menos importante, no
domnio do desenvolvimento local, onde, ao longo dos ltimos 20 anos, indiscutvel
a aco directa do sector na dinamizao territorial e no estmulo participao das
populaes, particularmente pela via das actividades desenvolvidas pelas associaes
cujo objecto o prprio desenvolvimento local.
Um estudo emprico recente sobre o sector no lucrativo, abrangendo realidades
disseminadas por todo o pas e por vrias reas e domnios, mostra bem a sua
relevncia econmica. A despesa do sector representa 4,2% do PIB, empregando 4% da
populao activa, cerca de 250 mil trabalhadores, dos quais 70% remunerados e os

60
Terceiro Sistema e Economia Solidria so exemplos de outras denominaes tambm utilizadas, embora
menos.
61
Pode recuar-se at finais do sculo XV, altura em que foi criada a Misericrdia das Caldas da Rainha,
seguida da de Lisboa (1498).

19
restantes 30% em regime de voluntariado. Em matria de receitas, 48% correspondem
a fundos prprios, 40% so provenientes de financiamentos pblicos e 12% provm de
aces filantrpicas (Campos, 2005). Numa perspectiva comparada, estes valores no
podem deixar de ser inferiores queles verificados nos pases do centro e do norte da
Europa, em grande medida pelas razes acima expostas. Nesta medida, as referncias
comparativas escala europeia mais adequadas devem ser com os parceiros do Sul,
em particular com a Espanha, com a qual partilhamos algumas experincias
semelhantes
62
.
2.2. Empresas Sociais: o caso das Empresas de Insero
O conceito de empresa social no est consolidado em Portugal. Todavia, se lhe
conferirmos como enfoque a integrao pelo trabalho de grupos sociais
desfavorecidos, possvel situar as Empresas de Insero (EI), criadas formalmente em
1998, no campo de aplicao deste conceito. Trata-se de uma medida de poltica activa
de emprego promovida pelo Instituto do Emprego e Formao Profissional (IEFP), cujo
objectivo o de imprimir um novo esprito ao empreendedorismo social, articulando
duas faces de uma mesma moeda o econmico e o social. Nesse sentido, a Portaria
que criou as EI refere explicitamente que so objectivos da medida promover a
aquisio e o desenvolvimento de competncias sociais, pessoais e profissionais
adequadas ao exerccio de uma actividade profissional, de modo a facilitar a
integrao de pessoas em processo de insero na vida activa e estimular o
desenvolvimento scio-local atravs da criao de empregos em actividades
econmicas dirigidas a necessidades sociais por satisfazer
63
.
Partindo da ideia de que ter um emprego constitui a via principal para a incluso
social, as EI visam estabelecer pontes entre medidas de emprego e de incluso social.
Desenvolvem uma actividade econmica, isto , produzem bens ou servios, sujeitam-
se a um relativo risco decorrente da actividade, tm autonomia financeira e,
simultaneamente, tm como misso o empowerment pessoal e local atravs da
formao e (re)integrao profissional dos seus beneficirios/trabalhadores,
recrutados entre pblicos vulnerveis
64
, e ainda a promoo do desenvolvimento
social local (Quinto, 2004).
A mais valia da medida na articulao entre emprego e incluso social decorre do facto
de as EI apontarem simultaneamente para a aquisio e o desenvolvimento de
competncias pessoais, sociais e profissionais atravs do exerccio de uma actividade
profissional. O desenho da medida , em si mesmo, potenciador dessas virtualidades e
inclui dois momentos: o da formao e o da profissionalizao. No primeiro, cada
trabalhador admitido segue um plano individual composto por um perodo de
formao profissional de 6 meses. Durante esta fase o trabalhador apoiado atravs
de uma bolsa de formao e beneficia de um seguro de acidentes pessoais. O segundo
momento o da profissionalizao consiste no exerccio de uma actividade
profissional na EI, regulada por um contrato de trabalho a termo certo, no inferior a 6
meses nem superior a 24. Nesta fase, o trabalhador recebe a remunerao mnima
mensal estabelecida e, como qualquer trabalhador, inscrito na Segurana Social,
decorrendo da as suas obrigaes contributivas para o sistema e os seus direitos
proteco normalmente associada ao trabalho (constituio de carreira contributiva
para efeitos de subsdio de doena, maternidade, desemprego, reforma, etc.).
O recente relatrio do Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social (MTSS) sobre a
reforma das polticas activas de emprego aponta para 22.098 pessoas abrangidas por

62
Por exemplo, no que respeita a tradies de solidariedade social e influncia da Igreja catlica, para alm
da restaurao recente do regime democrtico, do patamar do desenvolvimento econmico ou do welfare
state menos consolidado.
63
Portaria n 348-A/98, de 18 de Junho.
64
Por exemplo, beneficirios do RSI, ex-reclusos, ex-toxicodependentes, jovens em risco, vtimas de
prostituio, minorias tnicas, Desempregados de Longa Durao.

20
esta medida entre 2002 e 2006, uma mdia anual de cerca de 4.400 beneficirios.
Alm disso, considera-a pertinente face aos seus objectivos e com alguma eficcia na
melhoria das condies de empregabilidade dos seus destinatrios (MTSS, 2007: 32).
Um estudo, tambm ele recente, promovido no mbito de um protocolo entre a
REAPN/Portugal e o IEFP aponta para uma implementao assimtrica das EI no
territrio, seguindo uma lgica de concentrao populacional. Mais de metade delas
situam-se nas regies de Lisboa e Vale do Tejo e do Norte. A maior parte so
promovidas por Associaes diversas, incluindo aqui aquelas que tm o estatuto de
IPSSs,
65
e as Associaes locais de desenvolvimento. S depois surgem entidades
promotoras de outro tipo, como as Misericrdias e as Mutualidades, Fundaes,
Cooperativas e Empresas Municipais (Paiva, 2007). Segundo o mesmo estudo, as
actividades desenvolvidas pelas EI, de forma isolada ou combinada, abrangem
sobretudo valncias tradicionais de apoio a idosos (apoio domicilirio, por exemplo)
e infncia, servios de lavandaria, limpeza e restaurao. Mas so tambm
desenvolvidas actividades nas reas do desenvolvimento rural, da manuteno
florestal, da jardinagem, do artesanato ou da reabilitao de patrimnio. Em termos de
posicionamento face ao mercado, estas actividades so, em boa parte, pouco
inovadoras e correspondem, em regra, ao prolongamento das valncias j
desenvolvidas pelas entidades promotoras, ou seja, prestam servios sobretudo para o
interior delas prprias, com pouca abertura aos mercados externos. Por outro lado,
apenas 60,7% das IE mantm uma rede de parcerias no seu funcionamento,
nomeadamente com a administrao local (Cmaras Municipais e Juntas de Freguesia),
e no tanto com as organizaes sindicais e patronais locais. Os trabalhadores
abrangidos (trabalhadores em formao, em profissionalizao e inseridos no mercado
de trabalho) so, na grande maioria, Desempregados de Longa Durao e beneficirios
do RSI, referenciados pelas prprias entidades promotoras, pelos servios pblicos de
emprego e da segurana social, ou pelas UNIVAS (Paiva, 2007).
O resultado desta ponte privilegiada entre estratgias de emprego e de incluso social
, em geral, positivo, tanto do ponto de vista das entidades promotoras e dos
beneficirios quanto na perspectiva oficial, que a reconhece e promove atravs do
Plano Nacional de Emprego (PNE 2003-2006)
66
, actualmente integrado, como j se
disse, no Programa Nacional de Aco para o Crescimento e o Emprego (PNACE). Com
apenas 10 anos, a experincia das EI , entre ns, um processo relativamente recente
que aproveitou muito da aposta nas polticas activas em detrimento das polticas
passivas compensatrias. Mas, como o prprio Ministrio do Trabalho e da
Solidariedade Social (MTSS) assume, as EI carecem de ajustamentos relativamente
sua capacidade de (re)insero no mercado "normal" de trabalho (dificuldade de
compatibilizar a dimenso social e empresarial das empresas criadas ao abrigo desta
medida). Por isso, uma das reivindicaes "do sector" o de permitir que os abrangidos
possam estar nestas empresas, com apoio do estado, por mais tempo do que o
permitido na Portaria [n 348-A/98, de 18 de Junho], at para assegurar a
sustentabilidade dos respectivos negcios (MTSS, 2007:32).
Em suma, a experincia das EI positiva, embora por serem relativamente recentes (se
comparadas com as suas congneres francesas ou belgas, por exemplo) caream de
muita aprendizagem e correces (Paiva, 2007; Hespanha, Caleiras, et al. 2007)
67
. A
medida ao invs de ter nascido de baixo para cima, nasceu de cima para baixo, por
impulso dos poderes pblicos que a formataram para uma sociedade civil ainda pouco
madura e frgil. Talvez seja este o principal obstculo s EI. Na medida em que aquela

65
Muitas delas ligadas Igreja Catlica (Centros Sociais e Paroquiais, Critas Diocesanas, etc.).
66
Directriz 7 (Promover a insero no mercado de trabalho de pessoas desfavorecidas e combater a
discriminao de que so alvo).
67
A respeito das Empresas de Insero, ver tambm o Directrio das Empresas de Insero em Portugal,
produzido no mbito de um protocolo estabelecido entre o Instituto do Emprego e Formao Profissional e a
Rede Europeia Anti-Pobreza/Portugal, que vigora desde 2000.

21
amadurea e se fortalea, tambm as EI se reforaro na riqueza, diversidade e
inovao das suas experincias.
2.3. Outras experincias RSI, MSE e Redes Sociais
O Programa Ocupacional para Desempregados (POCs)
68
foi talvez a primeira medida a
incluir uma filosofia de articulao entre insero profissional e social. Criado em
meados dos anos de 1980, o Programa visava combater a desmotivao entre os
beneficirios do subsdio de desemprego atravs da sua participao temporria em
actividades consideradas socialmente teis em servios pblicos ou em instituies do
Terceiro Sector. O estmulo para a participao dos desempregados passava pelo
pagamento de um acrscimo na prestao de desemprego de 20%. Alm disso, eram
pagas outras regalias, como o subsdio de alimentao e o de transporte. O nvel de
compulso comeou por ser baixo, mas a partir de 1999, com o novo regime jurdico
de proteco no desemprego, a participao nestes programas passou a ser
obrigatria, sob pena de os desempregados perderem o direito ao subsdio
69
. Uma
crtica que se pode fazer a este Programa a sua utilizao em sentidos que no
correspondem muitas vezes sua vocao original. Atravs do recurso a estes
Programas, diferentes servios e instituies conseguiram atenuar carncias de
recursos humanos, assegurando mo-de-obra barata. Por outro lado, dado o carcter
temporrio, e s vezes inapropriado, das ocupaes que envolvem, o impacto dos
POCs no muito significativo na melhoria da empregabilidade dos seus utilizadores,
o que, alis, se pode aferir pelo baixo nmero de utilizadores que conseguem efectiva
insero profissional (Hespanha, Caleiras et al., 2007).
Mas seria o Rendimento Mnimo Garantido (RMG)
70
, criado em 1996 por um governo
socialista, a marcar definitivamente o desenvolvimento de uma nova gerao de
polticas sociais, constituindo o primeiro grande exemplo de poltica pblica a
estabelecer pontes entre insero social e profissional. Embora tardiamente, atravs
dele foi reconhecido o direito a um nvel mnimo de subsistncia, tal como, alis, havia
sido sugerido pela Recomendao de 1992 do Conselho de Ministros da Unio
Europeia que, j nessa altura, apontava claramente para que todos os Estados-
membros reconhecessem no mbito de um dispositivo global e coerente a luta contra
a excluso social, o direito fundamental dos indivduos a recursos e prestaes
suficientes para viver em conformidade com a dignidade humana
71
. A este mnimo
estava associada a aceitao de um acordo de insero obrigatrio, que consistia,
muitas vezes, em emprego ou formao. Mais do que verdadeiramente negociado com
os beneficirios, o acordo era imposto e deveria ser aceite por estes, sob pena de
cessar o direito prestao em caso de incumprimento. Estas imposies, ligadas a
princpios compulsivos do tipo workfare, acentuar-se-iam em 2003, altura em que o
RMG foi re-baptizado de Rendimento Social de Insero (RSI)
72
por um governo de
centro-direita. Na apresentao da Lei no Parlamento, o Ministro da Segurana Social
referia que a melhor maneira de combater a pobreza atravs do trabalho
73
. As
regras de acesso tornaram-se mais restritivas, o que levou a um acentuado decrscimo
de beneficirios (Hespanha, 2007).

68
O Programa, que veio a ser mais tarde integrado no Mercado Social de Emprego, est hoje confinado a
beneficirios do Rendimento Social de Insero.
69
Decreto-Lei n 119/99, de 14 de Abril.
70
Lei n 19-A/96, de 29 de Junho, posteriormente regulamentada pelo Decreto-Lei n 196/97, de 31 de Julho
e pelo Decreto-Lei n 164-A/97. De um ponto de vista conceptual, o RMG constitui-se como uma prestao
do Regime No Contributivo e um programa de insero social com o objectivo de assegurar aos cidados e
respectivos agregados familiares recursos que contribuam para a satisfao de necessidades mnimas e para
o favorecimento da insero social e profissional.
71
A implementao da medida levou criao no mbito do Ministrio do Trabalho e da Solidariedade do
Instituto para o Desenvolvimento Social, que posteriormente viria a ser extinto. Cfr. Decreto-Lei n115/98,
de 4 de Maio.
72
Lei n. 13/2003, de 21 de Maio.
73
Debate sobre a apresentao do RSI no Parlamento, em 14 de Junho de 2002.

22
A criao das Comisses Locais de Acompanhamento para acompanhar a
operacionalizao da medida escala concelhia veio romper com lgicas de
interveno centralizadas e normalizadas e dar fora a lgicas de aco
descentralizadas, mais territorializadas e em parceria. Embora estas novas lgicas de
aco tivessem j sido, de certo modo, exploradas anteriormente no mbito dos
primeiros Programas de Luta contra a Pobreza, a verdade que o RMG obrigou a uma
maior coordenao entre os servios. Ao nvel nacional, os servios pblicos
responsveis pelas polticas sociais e de emprego viram-se pressionados a funcionar
mais em conjunto e de forma mais articulada. Mas foi sobretudo ao nvel local que se
colocou o grande desafio de substituir modelos organizacionais baseados em
obrigaes verticais, hierarquizadas e burocratizadas por um novo modelo baseado na
cooperao horizontal. O objectivo foi o de permitir que os agentes locais tivessem ao
mesmo tempo apoios e orientaes por parte do poder central e a possibilidade de
lanar iniciativas em parceria com outros agentes, nomeadamente com as autarquias e
com a sociedade civil, em particular com as IPSSs.
Vrias avaliaes do RMG/RSI apontam no sentido do efeito positivo da medida na
atenuao de casos de pobreza mais severa. No entanto, dado o nmero relativamente
baixo de pobres que acedem medida (actualmente cerca de 3,5%) e tendo em
considerao os ltimos dados conhecidos relativos taxa risco de pobreza (18% em
2006), o seu impacto global no foi expressivo. No que toca sobretudo aos
desempregados, os resultados apontam para uma multiplicidade de causalidades da
pobreza, s quais a medida no consegue responder por si s. Umas so exgenas
aos beneficirios, so de natureza estrutural e relacionam-se directamente com o
funcionamento do mercado de trabalho: a precariedade das relaes de trabalho, as
dificuldades ou mesmo recusa de mo-de-obra acima dos 50 anos, a falta de
oportunidades de emprego nos meios rurais, os baixos salrios praticados que, de
alguma forma, tornam anti-econmica a aceitao de certo tipo de empregos. Outras
so intrnsecas aos beneficirios, so de natureza individual e biogrfica e relacionam-
se com as baixas condies iniciais de empregabilidade (baixa escolaridade, baixos
nveis de formao profissional) (Capucha, 1998; CNRM, 2002i).
De qualquer modo, para alm de romper com tradies assistencialistas, o RMG teve o
efeito de estimular a procura de emprego por parte dos activos desempregados e, em
muitos casos, permitiu o accionamento de relaes interinstitucionais que
beneficiaram a procura de respostas, quer ao nvel da qualificao e da formao
profissional, quer ao nvel de apoios tcnicos facilitadores da disponibilizao e
mobilizao para o emprego (REAPN, 2008). Ao faz-lo , por isso, o primeiro grande
exemplo de articulao de estratgias de emprego e de incluso social. No pode,
todavia, deixar de ser referida a fraca qualidade dos acordos de insero no domnio
do emprego e da formao. Apenas esporadicamente fazem aceder a empregos no
mercado regular de trabalho, o que, pelo menos em parte, pode ser justificado pelo
desfasamento entre o nvel de competncias de base dos beneficirios e as medidas de
insero disponveis e/ou propostas.
O Mercado Social de Emprego (MSE), institudo tambm em 1996, foi outro
instrumento marcante que veio abrigar sob o mesmo chapu um conjunto de
medidas, incluindo os Programas Ocupacionais (POCs) e as Empresas de Insero (EI),
mas tambm os apoios Criao do Prprio Emprego e as Iniciativas Locais de
Emprego (ILEs)
74
, ou as medidas de Rotao Emprego-Formao, Escolas-Oficina e
Programa Insero-Emprego
75
, por exemplo. Foi concebido como instrumento
privilegiado de combate aos fenmenos do desemprego, da pobreza e da excluso, e,
portanto potenciador de uma maior coeso social. semelhana do RMG, enfatizando
o papel da parceria e da cooperao enquanto dispositivos determinantes para as

74
Portaria 196-A/2001, de 10 de Maro. Ambas as medidas so centradas na concesso de apoios tcnicos e
financeiros dirigidos a apoiar a criao de postos de trabalho de beneficirios do RMG/RSI ou
desempregados de longa durao, por exemplo.
75
Estas medidas patrocinaram diversas aces de formao vocacionadas para nichos de mercado locais
pouco explorados, como a doaria ou o artesanato, por exemplo.

23
intervenes ajustadas s necessidades, teve um duplo objectivo. Por um lado, o de
responder a necessidades sociais no satisfeitas pelo normal funcionamento do
mercado (servios de proximidade a idosos e crianas, por exemplo) e, por outro, o de
facultar uma resposta flexvel a desempregados de longa durao ou em risco de
excluso. O universo associativo, em particular as IPSSs, aproveitaram muito das
medidas do MSE, designadamente das Empresas de Insero Em resumo, o MSE
enquadrou-se num contexto mais amplo de desenvolvimento social e possvel
perspectiv-lo como promotor de modelos locais de desenvolvimento mais integrados
e justos.
A Rede Social
76
foi criada em 1997 no sentido de vir a tornar-se no instrumento por
excelncia de operacionalizao de medidas de poltica que constituiram
compromissos de Portugal com a Unio Europeia, particularmente os PNAIs e os
PNEs. A medida foi gradualmente implementada no territrio nacional, estruturando-
se ao nvel concelhio (Conselhos Locais de Aco Social - CLAS), mas tambm, mais
recentemente, ao nvel infra concelhio (Comisses Sociais de Freguesia - CSF) e ao
nvel supra concelhio (Plataformas supra concelhias, organizadas em funo das Sub-
regies estatsticas de acordo com as NUT III
77
).
O seu objectivo principal foi o de assumir, numa lgica de proximidade e de parceria,
uma funo determinante na interveno social local, especialmente na criao de
sistemas de informao, no planeamento estratgico e na aco concreta de resposta
local aos problemas. Neste sentido, as vrias Redes produziram uma srie de
documentos Pr-Diagnsticos Sociais (P-DS), Diagnsticos Sociais (DS), Planos de
Desenvolvimento Social (PDS) e Planos de Aco (PA) que deveriam constituir-se como
formas de conhecimento real, prximo e necessrio, de problemas acerca do mercado
de trabalho, da qualidade do emprego e do desemprego, da educao, do acesso a
servios de sade ou habitao, entre muitos outros, que, com frequncia, se
conjugam no sentido da deteriorao das condies de vida nos territrios locais.

76
A Rede Social foi criada na sequncia da Resoluo do Conselho de Ministros n 197/97, de 18 de
Novembro, mas viria apenas a ser regulamentada em 2006, atravs do Decreto-Lei n 115/2006, de 14 de
Junho.
77
Nomenclaturas de Unidades Territoriais para fins Estatsticos. Designam as subregies estatsticas em que
se divide o territrio nacional.

24
3. Concluses, reflexes e propostas
Em Portugal, notria a crescente europeizao das polticas sociais e de emprego,
sobretudo nos ltimos dez anos. A articulao das estratgias europeias de emprego e
de incluso social com as aces desenvolvidas escala nacional, regional e local
evidenciada pelos mltiplos programas e medidas que se referiram atrs, cujos
recursos, em grande parte, provm precisamente de fundos europeus. A ideia central
a de que as situaes de pobreza e de excluso s podem ser verdadeiramente
combatidas atravs da participao activa na vida social e de trabalho, e no apenas
atravs do usufruto de um rendimento sem contrapartida. Sem por em causa as
vantagens decorrentes desta articulao, que foram sendo, alis, referenciadas ao
longo do texto, apontam-se, de seguida, alguns problemas detectados na construo
das pontes entre as estratgias de insero profissional e incluso social. Para que
essas pontes possam ser mais seguras e abrangentes, relativamente a cada um deles
fazem-se algumas reflexes e sugestes
A experincia portuguesa mostra que, apesar do discurso atraente e sedutor em torno
da ligao entre insero profissional e incluso social, estas aces esbarram no
afastamento frequente entre o que institudo e a sua aplicao prtica. Este
desfasamento entre o plano normativo e a prtica social, muito caracterstico, alis, na
sociedade portuguesa (Santos, 1990), transversal generalidade das medidas e
programas, constituindo um primeiro grande problema que decorre da anlise
efectuada.
Um segundo problema, directamente relacionado com o anterior, diz respeito
qualidade efectiva das aces desenvolvidas no terreno. Muitas delas, como o
INSERJOVEM e o REAGE, tm uma forte componente de individualizao e so, por isso,
consumidoras de recursos humanos que nem sempre so disponibilizados, em
particular pelos servios pblicos de emprego e de segurana social. Isto leva a que o
acompanhamento pessoal se transforme frequentemente em acompanhamentos
grupais ou em meros expedientes burocrticos, destinados apenas ao cumprimento de
diligncias formais impostas pelos normativos. Por outro lado, conduz
simplificao ou mesmo ausncia de processo negocial com o beneficirio, ao qual se
impe compulsivamente uma soluo pr-definida de trabalho ou formao, sem ter
em conta o respeito por trajectrias e vontades individuais, defraudando-se
expectativas legtimas e pondo em causa uma incluso sustentvel. No raras vezes
isso que acontece com os acordos de insero estabelecidos no mbito do RSI ou nos
programas destinados especificamente a desempregados. Neste sentido, importa
controlar alguns mpetos disciplinadores, coercivos e at punitivos, presentes nas
estratgias de insero pela via do emprego, por forma a tornar menos rgidas e,
portanto, mais seguras as pontes para a incluso.
Um terceiro problema identificado tem a ver com o facto de a articulao de
estratgias de emprego e incluso no ter evitado que os nveis de desemprego
tivessem crescido substancialmente nos ltimos anos, e isto apesar de existirem claras
necessidades e consequentes oportunidades de trabalho em sectores no explorados
da economia social, onde poderiam emergir reais oportunidades de emprego e no
empregos artificiais. Se por um lado, os nveis de colocao em medidas activas so
ainda relativamente baixos, por outro, observa-se uma certa tendncia para a partir de
algumas delas se expandir uma espcie de mercado de trabalho secundrio,
caracterizado por tarefas temporrias, desvalorizadas e inapropriadas insero
profissional, no qual os utilizadores no gozam dos mesmos direitos laborais dos
trabalhadores regulares, nem de liberdade e autonomia individuais. Neste sentido, o
objectivo da empregabilidade ter pouco potencial inclusivo, como, alis, se
reconheceu a propsito, por exemplo, dos POCs, levando a que hoje esses Programas
sejam restritos aos beneficirios do RSI.
No de ignorar tambm o desvirtuamento e o risco de instrumentalizao de
algumas medidas para suprir carncias de recursos humanos. Atravs delas, alguns

25
servios ou instituies vo assegurando mo-de-obra barata que, rotativamente, vai
garantindo a execuo de tarefas permanentes, sem que haja criao efectiva de
emprego. Esta situao chegou a ser muito notria entre os POCs. Nestes casos,
mesmo sendo objecto de uma medida especfica, o beneficirio acaba por no
beneficiar verdadeiramente dela e no limite at pode, paradoxalmente, reforar a sua
condio de excluso e de risco ao saltar de medida em medida, numa lgica
continuada de marginalizao do mercado regular de trabalho. Este problema est
relacionado com a presena de alguns juzos moraise excessos discricionrios nas
obrigaes impostas pelos profissionais aos utilizadores das medidas, em particular
aos beneficirios do RSI, e s pode ser verdadeiramente combatido com um justo
equilbrio entre direitos e obrigaes ajustadas aos diferentes pblicos. Importa, pois,
reforar na prtica o potencial emancipatrio da generalidade das medidas, e no o
seu lado mais cinzento e regulatrio, que ainda tende a ser sobrevalorizado em
Portugal.
Em face do momento presente, seria til em primeiro lugar desenvolver uma
sistematizao profunda da vasta panplia de medidas existentes, tanto de emprego
quanto de incluso, que frequentemente se acumulam para fins idnticos, sem grande
articulao entre si. Depois, importaria estimular a Rede Social e explorar mais outros
programas de escala local como os Contratos Locais de Desenvolvimento Social. a,
nessa escala, que os problemas mais se fazem sentir e ser, por consequncia, a que
convm efectuar avaliaes permanentes aos problemas e aos reais impactos das
medidas accionadas para lhes fazer face, no apenas para possibilitar a (re)avaliao
de situaes em curso, mas sobretudo para permitir o (re)ajustamento aos novos
pblicos excludos (desempregados, novos pobres). A experincia dos Observatrios
locais, que vem ganhando expresso , sem dvida, uma experincia muito til neste
domnio do acompanhamento permanente, que seria vantajoso estender a todos os
concelhos pela via das Redes Sociais. O conhecimento real e prximo dos problemas e
dos impactos das solues o primeiro passo para a (re)construo de pontes
seguras.
Para alm da questo da segurana, seria proveitoso tambm alargar as pontes, que s
vezes parecem demasiado estreitas, permitindo apenas passar uns poucos em
detrimento de muitos que continuam nas margens. Um bom processo construtivo de
alargamento pode passar por reavivar o horizonte e a dinmica do Mercado Social de
Emprego, e dentro dele as Empresas de Insero, imaginando formatos
complementares ou alternativos, com maior grau de especificidade e de preciso, que
possam abarcar a diversidade de novas situaes decorrentes dos efeitos da crise
prolongada que certamente deixa(r) marcas. Outra soluo poder ainda passar por
flexibilizar o Rendimento Social de Insero, habilitando-o a cobrir um espectro mais
alargado de novos pobres, que embora tenham rendimentos superiores aos limites
impostos pela medida, esto numa situao de fronteira e no deixam por isso de ser
pobres.
Entre o Estado como garante da cidadania e o mercado como garante da produo dos
recursos necessrios, existe um amplo espao para a concretizao daqueles
formatos. A explorao deste espao o espao privilegiado da economia social onde
operam as instituies do Terceiro Sector pode ajudar a (re)criar formas que
permitam construir pontes, cada vez mais seguras e suficientemente largas, entre a
participao nos processos produtivos de riqueza e o desenvolvimento e a incluso
social. Cabe tambm ao Estado ajudar.

26
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