CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL

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AO I
N 1 - 2007
CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL


LOS DESAFIOS DEL DERECHO URBANISTICO
EN EL AMBITO MUNICIPAL
Abraham Rivas Lombardi, Abogado (*)

El cambio geogrfico demogrfico de Lima entre 1970 y 2000.-

El explosivo y desordenado crecimiento geogrfico y demogrfico de la ciudad de Lima, tuvo su
origen en la migracin iniciada a partir de fines de la dcada de los aos sesenta, cuando
enormes masas de personas abandonaron el campo para instalarse cerca a las reas urbanas,
en busca de una mejor calidad de vida. Quienes ya cruzamos la barrera de los cuarenta aos,
an tenemos recuerdos de las vastas zonas arenales o agrcolas ocupadas por precarias
habitaciones de esteras y con innumerables banderitas peruanas flameando al viento; tierras a
menudo eriazas o extensiones privadas no urbanizadas por sus propietarios, ubicadas en la
periferia de la capital.

Lgica consecuencia de este fenmeno, fue la demanda de vivienda, servicios pblicos bsicos
y servicios sociales, titulacin sobre los lotes ocupados y la demanda de autorizaciones
municipales para la nueva infraestructura; demanda que fue incrementndose conforme se
formaban los asentamientos humanos en los por entonces distritos perifricos de Comas, San
Martn de Porres, San Juan de Lurigancho, Independencia, en el norte y San Juan de
Miraflores, Villa Mara del Triunfo y Villa El Salvador en el sur. Se plantearon as varios
problemas urbansticos para la ciudad de Lima, tanto para las autoridades nacionales como
para las municipales; los que podemos describir en dos grandes grupos: sociales y legales.

En cuanto a los problemas urbansticos sociales, la tradicional ciudad de Lima de baja
densidad, inmuebles de uno o dos pisos y con relativamente escasos edificios, creci de forma
horizontal, ocupando grandes extensiones de terreno y repitiendo el diseo de escasa altitud,
producto fundamentalmente de la incertidumbre de los nuevos habitantes sobre el destino de
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sus construcciones y por su escaso poder econmico para establecerse en los distritos ya
consolidados.

Caracterstica clave de este fenmeno es el desorden en que se produjo tal crecimiento, sin
respetar las lneas maestras de la planificacin urbanstica que en mucho casos no exista -,
sin guardar las disposiciones tcnicas y legales de los Reglamentos de Construcciones y
Zonificacin; as como alejados de los puntos de acceso a los servicios bsicos.

Evidentemente, el problema subsiguiente fue justamente dotar de servicios pblicos bsicos a
concentraciones humanas asentadas en reas tan extensas, que iban del Callao a Chosica y
de Carabayllo a Pucusana. La atencin de agua y desague, luz elctrica, pistas y veredas,
transporte pblico, limpieza pblica y dems, demanda costos que se multiplican por razn de
la distancia; a lo que debe agregarse que la atencin devena siempre en deficitaria por la
dinmica del crecimiento de los asentamientos humanos: ms habitantes, ms rea ocupada.
De forma tal que no debe llamar a sorpresa los permanentes reclamos por una mayor y mejor
cobertura de estos servicios, que se enfilaron contra el Gobierno Nacional y las
Municipalidades, segn sea el caso.

La debilidad institucional de la autoridad para regular la expansin geogrfica y
demogrfica.-

Empero, motiva el presente artculo los problemas urbansticos legales, referidos a la debilidad
institucional de las autoridades nacionales y municipales para regular convenientemente esta
desordenada expansin geogrfica y demogrfica; especialmente en materias como la
titulacin sobre los lotes ocupados y la demanda de autorizaciones municipales para la nueva
infraestructura. Durante los aos de los grandes asentamientos, entre 1970 y 1990, estos
movimientos demogrficos coincidieron con la infancia del Derecho Urbanstico en el Per y la
incipiente institucionalizacin de los Gobiernos Locales, trayendo como consecuencia el
desorden urbano que la legislacin nacional y municipal han tratado de encausar desde la
dcada pasada.

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Precisando la materia en cuanto a la competencia de las Municipalidades, es necesario sealar
que los Gobiernos Locales durante los aos setenta, dependientes del Ministerio del Interior,
econmicamente estrangulados por la falta de recursos y por el control centralista de la
Municipalidad de Lima Metropolitana, estaban diseados slo para atender determinados
servicios pblicos y sociales, especficamente limpieza pblica y servicios administrativos;
incapacitados logstica, tcnica y legalmente para ejercer atribuciones de ordenamiento de los
nuevos asentamientos; que se instalaron y crecieron muchas veces bajo los auspicios de los
jerarcas del rgimen militar imperante.

La siguiente dcada, aos ochenta, instalado ya el rgimen democrtico, es una de
acondicionamiento de la institucin municipal, en la cual bajo el marco legal del Decreto
Legislativo N 051 y la Ley N 23853, Leyes Orgnicas de Municipalidades de 1981 y 1984,
respectivamente; se dise el actual modelo de Gobierno Local y se fueron asignando las
competencias correspondientes a las Municipalidades. Asimismo, se fueron formando los
nuevos cuadros tcnicos municipales en materia urbanstica.

Es de destacar que sin embargo en materia de ordenamiento territorial y uso del suelo, esto es
en materia urbanstica, estas facultades estuvieron mediatizadas por la todava fuerte
presencia del Ministerio de Vivienda y Construccin y de la Municipalidad de Lima
Metropolitana, en la regulacin centralizada de estas materias, tramitando solicitudes y
otorgando las autoridades respectivas; coexistiendo con algunas atribuciones para las
Municipalidades Distritales.

Consecuencia evidente de los aspectos sealados, fue la debilidad institucional de las
Municipalidad Distritales - y la mayora de Provinciales - para regular este fenmeno urbano
que se materializaba indefectiblemente conforme la ciudad iba creciendo, su poblacin
nutrindose y la demanda de titulacin y de servicios pblicos y sociales incrementndose.

Contribuy a esto una estructura tcnico normativa para el ordenamiento territorial y uso del
suelo, plasmada en el Reglamento Nacional de Construcciones, Reglamento Provincial de
Construcciones de Lima Metropolitana, Planes Urbanos y el Reglamento de Acondicionamiento
Territorial, aprobado por Decreto Supremo N 007-85-VC; que planteaba dos problemas muy
serios para su aplicacin en la nueva realidad urbana de Lima: Procedimientos y normas
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profusas y rgidas, concebidas para regular una situacin de expansin urbana ideal, con
seguimiento ordenado de los procesos de habilitacin urbana y de construccin (urbanizacin)
y con respeto al derecho de propiedad, pero de difcil aplicacin para el fenmeno urbano que
experimentaba la ciudad a partir de los aos setenta.

En segundo lugar, la carencia de cuadros tcnicos calificados y de volumen de profesionales
suficientes en las Municipalidades Distritales, para atender no slo las demandas ordinarias de
autorizaciones para habilitaciones urbanas y los procesos constructivos subsiguientes; sino
para efectuar los procedimientos de fiscalizacin y de promocin de formalizacin de las vastas
reas urbanas que nacieron como consecuencias de los movimientos migratorios antes
descritos y de los nuevos asentamientos de la segunda generacin de migrantes (aos
noventa).

En los aos noventa, los problemas geogrficos y demogrficos se acentuaron, con la
existencia de extensas zonas en los distritos perifricos formalmente sin habilitacin urbana,
licencias de construccin o autorizaciones para instalacin de servicios pblicos, pero que en la
prctica eran reas urbanizadas, en gran porcentaje consolidadas en cuanto a su
infraestructura y servicios bsicos; y respecto de las cuales las Municipalidades Distritales
empezaron a prestar servicios y a girar el cobro de Arbitrios Municipales.

El Gobierno Nacional tom conciencia de la gravedad del problema y empez a emitir una serie
de normas tendientes a la regularizacin del fenmeno urbano informal que presentaba la
ciudad de Lima. Norma pionera fue la Ley N 24513, primera Ley de saneamiento de la
estructura fsico legal de los Pueblos Jvenes, de la que se desprendieron el Reglamento del
Registro Predial de Pueblos Jvenes y Urbanizaciones Populares, aprobado por Decreto
Supremo N 001-90-VC, el bloque normativo de formalizacin de la propiedad informal, con la
creacin de COFOPRI, la Ley General de Habilitaciones Urbanas, Ley N 26878, el
Reglamento de Formalizacin de la Propiedad Informal en las Urbanizaciones Populares,
aprobado por Decreto Supremo N 031-99-MTC; y las normas de simplificacin para el
otorgamiento de licencias de construccin, conformidad de obra y certificado de numeracin,
aprobado por Decreto Supremo N 02-94-TCC; as como a partir de 1994, la asignacin de la
facultad de otorgar las licencias de construccin y declaratoria de fbrica a las Municipalidades
Distritales, a mrito del Decreto Supremo N 025-94-MTC.
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Igualmente, en el caso de los distritos ms antiguos de la capital, fue necesario emitir Leyes de
regularizacin de construcciones antirreglamentarias y con edificacin terminada pero que no
hubieran obtenido su declaratoria de fbrica que se prolongaron entre 1994 y 1999, luego de la
dacin de la Ley N 26389 y sus sucesivas modificatorias, que igualmente establecieron
procedimientos simplificados.

El comn denominador de toda esta malla normativa genricamente descrita, fue la asignacin
a las Municipalidades de la mayor parte de las atribuciones para ejecutar las nuevas medidas
de ordenamiento territorial y control del desarrollo urbano establecidas en dicha normatividad,
tanto en la ciudad como en su periferia, con el concurso de algunas instituciones pblicas como
COFOPRI y el Ministerio de Vivienda en aspectos determinados como la asesora tcnica para
la formalizacin de la propiedad y la demarcacin territorial, respectivamente.

Su fundamento se encontraba en la propia Constitucin del Estado. En el caso de la Carta
Poltica de 1979, vigente hasta 1993, los Artculos 254 y 255 establecieron las competencias
municipales en materia de planificacin del desarrollo urbano de sus circunscripciones,
reservando la regulacin de la zonificacin y el urbanismo para las Municipalidades
Provinciales; mientras que la Constitucin actualmente vigente establece en su Artculo 195,
modificado por la Ley N 27680, de forma general sin distingo de rango, que las
Municipalidades (lase Provinciales y Distritales) son competentes para planificar el desarrollo
urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacin, el urbanismo y el
acondicionamiento territorial (inciso 5).

Empero, la asignacin de tales atribuciones a los Gobiernos Locales, no cont con la
subsecuente y necesaria transferencia de recursos, que justamente permitieran constituir un
autntico Sistema Administrativo de Desarrollo Urbano; por lo que los estndares de eficiencia
de muchas Municipalidades en el aspecto tcnico y de control, dejaron mucho que desear.

A principios de la presente dcada, un esfuerzo de Gobierno Central por compendiar una serie
de normas urbansticas, regular construcciones antirreglamentarias ordenar procedimientos y
simplificar algunos de ellos, origin la aprobacin por el Congreso de la Ley N 27157, Ley de
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Regularizacin de Edificaciones, del Procedimiento para la Declaratoria de Fbrica y del
Rgimen de Unidades Inmobiliarias de Propiedad Exclusiva y de Propiedad Comn

Los desafos del Derecho Urbanstico en el mbito municipal en la actualidad.-

Del desarrollo de las ideas anteriormente expuestas, queda claro que son los Gobiernos
Locales los organismos pblicos que desempean el papel central en el proceso de promocin,
direccin, regulacin y fiscalizacin de los procesos de titulacin, habilitacin urbana y
construccin (urbanizacin); y el cumplimiento de tal encargo legal demanda la aplicacin de
un bloque normativo para la regulacin del desarrollo urbano, que constituye objeto de estudio
para el Derecho Urbanstico.

Cierto es que como disciplina jurdica el Derecho Urbanstico se ve opacado por el fulgor del
Derecho Administrativo y el Derecho Municipal, disciplinas fuertemente desarrolladas en el
Per en la ltima dcada, lo que ha determinado que muchas Facultades de Derecho
prescindan de tal asignatura. Empero, la aplicacin del marco regulatorio del desarrollo en la
ciudad y su periferia, sigue siendo materia del Derecho Urbanstico, que por vigencia del
Principio de Especialidad de la Norma, concentra el conjunto de normas de las que dispondrn
los Gobiernos Locales para ejercer sus competencias y subsecuentes atribuciones de carcter
legal y reglamentario.

Sobre este punto, debemos sealar que si bien es cierto son los Artculos 73, 78, 79, 88,
89, 90, 91, 92, 93, 94, 95 y 96 de la Ley Orgnica de Municipalidades vigente, Ley N
27972, los que regulan la potestad de los Gobiernos Locales en materia de desarrollo urbano;
tales normas no pierden su esencia de ser normas de Derecho Urbanstico, como tampoco las
disposiciones del Artculo 195 inciso 5 de la Constitucin; de tal manera que en este caso
especfico coexisten instituciones del Derecho Municipal y de Derecho Urbanstico, con
primaca de este ltimo por aplicacin del citado Principio de Especialidad de la Norma.

El progreso econmico y social de un grupo social, de la sociedad en su conjunto, como el que
est experimentando lenta pero sostenidamente nuestro pas, debe traducirse en la mejora
paulatina de la calidad de la vida urbana, tambin entendido como el desarrollo armnico y
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sostenido de una urbe. Este fenmeno se expresa, en general, en ciudades ordenadas en lo
fsico (tcnico, estndares urbansticos) y en lo legal (titulacin y autorizaciones) y
medioambientalmente equilibradas.

En este orden de ideas, creemos que los desafos del Derecho Urbanstico nacional son
justamente conducir a la ciudad de Lima hacia ese orden tcnico y legal que exige el derecho
de los ciudadanos a una mejor calidad de vida y al pleno desarrollo de su personalidad. El
brazo ejecutor para asumir esos desafos y satisfacerlos, son los Gobiernos Locales.

Claro, a diferencia de otras grandes urbes como Mxico D.F., donde para una poblacin
calculada en 19.8 millones de habitantes (calculada a Julio del 2007), existen slo catorce
delegaciones, lo que vendran a ser nuestras Municipalidades Distritales; en el caso de Lima
existen decenas de Municipalidades Distritales que ejercen jurisdiccin sobre reas muy
pequeas y son competentes para aprobar sus propios planes urbanos y ejecutar
autnomamente las normas tcnicas y legales de la malla normativa en materia de desarrollo
urbano.

Esto evidentemente genera el riesgo que ante tantas autoridades igualmente competentes,
igualmente oficiales, los criterios no sean los mismos para casos o realidades a veces
exactamente iguales; lo que ha contribuido grandemente al desorden urbano que vemos hoy
en nuestra ciudad capital, donde mientras algunos distritos residenciales protegen tal carcter y
no expiden licencias de obra para edificacin de edificios, el distrito contiguo permite la
construccin de enormes bloques multifamiliares, a veces a escasas cuadras de zonas
exclusivamente residenciales (R-1, R-2).

Existen algunos aspectos que consideramos podran tenerse en cuenta, a efectos que los
Gobiernos Locales puedan afrontar satisfactoriamente la tarea de conducir el desarrollo urbano
de la ciudad. En primer trmino, fortalecer la capacitacin de los funcionarios, profesionales y
tcnicos de los organismos de Desarrollo Urbano de las Municipalidades, a travs de un
programa acadmico que tenga por objetivo la paulatina uniformidad de los criterios de
aplicacin de la normatividad vigente, salvaguardando s las peculiaridades geogrficas y
demogrficas de cada circunscripcin.
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La integracin efectiva y no meramente formal de los Planes Urbanos Distritales, de forma
tal que, entre otras ventajas, zonas contiguas tengan criterios de desarrollo armnicos; que los
proyectos de inversin en servicios pblicos y en obras viales se desarrollen a nivel
metropolitano o submetropolitano, que la cobertura de prestacin de los servicios pblicos y los
costos de su mantenimiento sean compartidos, abaratando los mismos y permitiendo una
prestacin ms eficiente, con ampliacin de la cobertura; pudindose alentar programas de
inversin privada en infraestructura urbana que beneficien simultneamente a varios distritos,
como se intent realizar a mediados de la dcada de los noventa en algunos distritos de Lima
Metropolitana y que la crisis econmica de fines de dicha dcada impidi.

Una tercera alternativa es el denominado Sistema Administrativo de Desarrollo Urbano, que
ser materia de una prxima entrega.

Lima, Agosto del 2007.

(*) Profesor de Derecho Administrativo y de Derecho Municipal y Regional en la Facultad de Derecho de
la Universidad de San Martn de Porres.