Avis n HCFP-2014-01 relatif aux prvisions macroconomiques associes au projet de programme de stabilit pour les annes 2014 2017

7 22 avril 2014

Le Haut Conseil des finances publiques a t saisi par le Gouvernement le 16 avril 2014, en application de larticle 17 de la loi organique n 2012-1403 du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques, des prvisions macroconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilit pour les annes 2014 2017, tabli au titre de la coordination des politiques conomiques des Etats membres de lUnion europenne. Le Haut Conseil a adopt, aprs en avoir dlibr lors de sa sance du 22 avril 2014, le prsent avis.

I-

Observations liminaires
1- Sur le primtre du prsent avis

Aux termes de larticle 17 de la loi organique du 17 dcembre 2012, le Haut Conseil des finances publiques est saisi pour avis des seules prvisions macroconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilit. Le prsent avis ne porte donc pas sur le scnario de finances publiques lui-mme. Le Haut Conseil se prononcera sur la trajectoire de finances publiques dans ses prochains avis relatifs au projet de loi de rglement pour lanne 2013 (fin mai), au x projets de lois rectificatives de finances et de financement de la scurit sociale pour 2014 (annoncs par le Gouvernement en juin ou juillet), au projet de loi de programmation des finances publiques pour les annes 2014 2017 (septembre) et aux projets de lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2015 (septembre). Toutefois, en raison de limpact des finances publiques sur la croissance court comme moyen termes, le Haut Conseil doit tenir compte, pour apprcier le ralisme du scnario macroconomique qui lui est prsent, des lments relatifs la trajectoire de finances publiques. 2- Sur les informations transmises et les dlais Le Haut Conseil des finances publiques a t saisi par le Gouvernement, le 16 avril 2014, du cadrage macroconomique du projet de programme de stabilit. Cette saisine tait accompagne des rponses au questionnaire adress par le Haut Conseil aux administrations comptentes le 28 mars 2014. A la suite de laudition des responsables des administrations comptentes, un questionnaire complmentaire a t adress par le Haut Conseil le 16 avril dont les rponses ont t obtenues le 17 avril.

HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 13, RUE CAMBON 75100 PARIS CEDEX 01

Le Gouvernement a demand au Haut Conseil de rendre son avis deux semaines avant la transmission du programme de stabilit au Consei l de lUnion europenne et la Commission europenne, prvue le 7 mai. Compte tenu de la brivet des dlais impartis, le Haut Conseil rappelle quil lui serait utile de disposer, pralablement la saisine, dlments de cadrage macroconomique prliminaires. 3- Sur la mthode utilise par le Haut Conseil Pour apprcier le ralisme des prvisions macroconomiques associes au projet de programme de stabilit, le Haut Conseil a examin les hypothses retenues ainsi que les enchanements conomiques attendus jusqu lhorizon de la prvision. Il sest fond sur les dernires statistiques disponibles et sur les informations qui lui ont t communiques concernant les mesures de politique conomique dcides par le Gouvernement la date de publication du prsent avis. Il a galement effectu une analyse des risques qui entourent les prvisions. Le Haut Conseil sest appuy pour le prsent avis sur les prvisions produites par un ensemble dorganismes comprenant des institutions internationales la Commission europenne (fvrier 2014), le Fonds montaire international (avril 2014) et lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (novembre 2013 et mars 2014) , lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques (avril 2014) et dautres organismes tels que COE-Rexecode (mars 2014) et lObservatoire franais des conjonctures conomiques (avril 2014). Il a par ailleurs procd, comme le permet larticle 18 de la loi organique, des auditions des reprsentants des administrations comptentes (direction gnrale du Trsor, direction du budget), de lINSEE et dorganismes extrieurs ladministration1.

II-

Observations sur larticulation densemble du scnario du Gouvernement

1- Les principales hypothses du Gouvernement

Le scnario du Gouvernement repose titre principal sur lamlioration de lenvironnement international, en particulier de la zone euro, qui relancerait les exportations et crerait un climat favorable la relance de lactivit aprs deux annes de stagnation en France. Les exportations de la France bnficieraient de lamlioration de la conjoncture chez ses principaux partenaires et des mesures de comptitivit adoptes au plan national. Leur progression, encore modre en dbut de priode du fait notamment de lapprciation passe de leuro, sacclrerait ensuite pour dpasser le rythme du commerce mondial en 2016 -2017. Le scnario macroconomique du Gouvernement est galement caractris par lhypothse que les effets ngatifs immdiats de la consolidation budgtaire sur la croissance sont rapidement attnus par les effets dentranement de sa politique doffre.
1

Reprsentants de la direction gnrale des affaires conomiques et financires de la Commission europenne et responsables du dpartement de la r echerche dAXA IM. 2

Le Gouvernement entend poursuivre la consolidation budgtaire avec une rduction du dficit structurel annonce de 0,8 point par an en 2014 et en 2015 puis de 0,5 point par an en 2016 et en 2017, aprs 1 en moyenne annuelle sur la priode 2011-2013. Cet ajustement porte sur les dpenses publiques, dont la croissance en volume serait ramene en moyenne 0,1 % par an sur 2014-2017, aprs 0,8 % sur la priode 2011-2013. Une partie de ces conomies permettrait galement de financer les baisses de prlvements obligatoires rcemment annonces2 pour les entreprises et les mnages dun montant cumul de 1 point de PIB sur la priode 2015-2017. Ce scnario suppose un enchanement favorable o leffet de la confiance restaure permettrait de traduire rapidement les baisses des prlvements en emplois, en revenus pour les mnages et en investissement des entreprises et, en consquence, de limiter les effets sur lactivit dune matrise renforce des dpenses publiques. 2- Apprciation du Haut Conseil Le Haut Conseil estime que la prvision dune reprise en France porte par une amlioration de lenvironnement international est vraisemblable. Il note toutefois que lhypothse de demande mondiale adresse la France retenue par le Gouvernement est un peu plus leve que celle des organismes internationaux. La capacit des entreprises franaises bnficier de la reprise mondiale est soumise deux alas : la variation du cours de leuro et lvolution de la comptitivit de la France particulirement par rapport aux pays europens qui mettent en uvre des mesures dajustement pesant la baisse sur le niveau des prix. Sagissant des autres hypothses retenues dans le sc nario du Gouvernement, le Haut Conseil considre quelles supposent, pour se raliser, une crdibilit forte de la politique conomique conduisant les agents modifier leurs comportements dans la direction attendue. Il estime que la conjonction des hypothses favorables qui sous-tendent ce scnario le rend sujet certains alas baissiers. Ceux-ci concernent en particulier lampleur et le calendrier des effets sur la croissance de la consolidation budgtaire et des mesures doffre. Il existe un risque que les effets positifs sur lemploi et les salaires de la politique doffre nattnuent pas les effets ngatifs sur lactivit de la consolidation budgtaire la hauteur et au rythme de ce qui est prvu par le Gouvernement. Dune part, les effets dentranement de la politique de loffre pourraient survenir avec retard . Les mesures monteront en charge progressivement et leurs effets risquent de ne se manifester pleinement que dans un second temps. Dautre part, les mesures dconomies sont concentres sur le dbut de la priode 2015-2017 (avec une lgre baisse de la dpense publique en volume en 2015) et pourraient peser davantage que prvu par le Gouvernement sur la croissance court terme.

Mesures du Pacte de responsabilit et de solidarit, hors CICE. 3

III-

Observations relatives aux prvisions pour 2014 et 2015

1- Le scnario du Gouvernement

Le scnario macroconomique du Gouvernement prvoit une acclration progressive de lactivit. La croissance serait ainsi de 1,0 % en moyenne annuelle pour 2014 et de 1,7 % pour 2015. Dans ce scnario, la croissance bnficierait de lamlioration de lenvironnement international, en particulier du retour de la confiance dans la zone euro, et des premiers effets du Pacte de responsabilit et de solidarit sur la comptitivit et le pouvoir dachat. Lapprciation de leuro depuis lt 2012 et la poursuite du rtablissement des comptes publics ne permettraient pas encore daller sensiblement au -del du rythme de croissance potentielle lhorizon 2015. Linflation (prix la consommation) augmenterait lgrement (1,2 % en 2014 et 1,5 % en 2015 aprs 0,9 % en 2013). 2- Apprciation du Haut Conseil sur lanne 2014 Le Haut Conseil constate que la prvision de croissance de 1,0 % pour lanne 2014 , rvise la hausse de 0,1 point par rapport celle de la loi de finances pour 2014, est identique celle retenue par la Commission europenne, le FMI et lOCDE. Aprs deux annes de quasi-stagnation, le PIB progresse depuis le printemps 2013 un rythme annuel voisin de 1 %. Les enqutes de conjoncture du dbut danne 2014 suggrent une poursuite de cette croissance dans les mois venir, sans toutefois signaler dacclration. Les dernires prvisions de lINSEE correspondent un acquis de croissance de 0,7 % la fin du premier semestre. Sagissant de linflation, elle devrait remonter dans les prochains mois avec la disparition de facteurs (lis notamment aux prix des matires premires et des tlcommunications) qui ont tir les prix la baisse au cours de la dernire anne. Nanmoins au vu du rythme observ sur les douze derniers mois (0,6 % en mars), la prvision dune hausse des prix de 1,2 % en moyenne annuelle pourrait se rvler un peu leve. Certains alas mentionns dans lavis du Haut Conseil de septembre 2013 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la scurit sociale, associs notamment lenvironnement extrieur, se sont rduits ou ne se sont pas matrialiss ce jour. Les principales incertitudes qui subsistent portent aujourdhui sur lvolution du cours de leuro et sur limpact de la revue des bilans bancaires ralise par la Banque centrale europenne. Au total, le Haut Conseil considre que la prvision de croissance du Gouvernement de 1,0 % pour lanne 2014 est raliste et que le scnario sur lequel elle repose nest affect daucun risque baissier majeur.

3- Apprciation du Haut Conseil sur lanne 2015 La prvision de croissance du Gouvernement de 1,7 % se situe dans le haut de la fourchette des prvisions des organismes internationaux. LOCDE et le FMI prvoient respectivement une croissance de 1,6 % et 1,5 % en 2015. La Commission europenne anticipe quant elle une croissance de 1,7 %, en apparence identique la prvision du Gouvernement, mais sans intgrer, notamment, les mesures annonces depuis le dbut danne dajustement budgtaire et dallgement des charges3. Le Haut Conseil considre que le scnario macroconomique prsent par le Gouvernement comporte plusieurs fragilits et est sujet diffrents alas. A. Les fragilits Elles concernent principalement la dynamique de lemploi et le revenu des mnages. 1) Lemploi et la masse salariale du secteur marchand Selon le Gouvernement, le dcalage entre la reprise de la croissance et celle de lemploi, qui est habituellement observ en phase de redmarrage de lactivit, serait rduit par les mesures dallgement du cot du travail. Le Haut Conseil note que, dans le scnario du Gouvernement, le CICE et les mesures de baisse du cot du travail issues du Pacte de responsabilit seraient lorigine de lessentiel des 160 000 crations demplois marchands en 2015. Comme il lavait soulign dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2014, le Haut Conseil considre que le CICE, qui est un crdit dimpt, nest pas purement assimilable une baisse de cotisations sociales patronales et que ses effets sur lemploi sont surestims par le Gouvernement. Ensuite, le Haut Conseil observe que limpact des allgements de cotisations sociales patronales prvus partir de 2015, cibls en partie sur les bas salaires, est habituellement plus tal dans le temps quil nest prvu par le Gouvernement. Il pourrait en outre tre retard par le souci des entreprises damliorer leur situation financire. Par ailleurs, la progression du salaire moyen inscrite dans les prvisions du Gouvernement parat relativement dynamique. Leffet retard du ralentissement des prix jusquici peu pris en compte dans les ngociations salariales de branche et dentreprise, le niveau toujours lev du chmage, un contexte de concurrence marqu par une grande modration salariale dans certains pays de la zone euro et le souci affich des entreprises de restaurer leurs marges pourraient conduire des augmentations de salaires plus contenues. Le Haut Conseil estime que les prvisions demploi sont optimistes et que la masse salariale distribue par les entreprises devrait progresser moins vite que prvu par le Gouvernement en 2015.

Pour mmoire, le scnario de la Commission est associ un dficit public de 3,9 %, celui du Gouvernement intgre un dficit public de 3,0 %, de mme que le FMI et lOCDE. 5

2) Le revenu et la consommation des mnages Le net rebond de la consommation des mnages en 2015 retenu dans le scnario du Gouvernement repose sur une combinaison dhypothses favorables. En premier lieu, au-del des mesures en faveur des mnages les plus modestes (allgements de cotisations salariales et mesures fiscales), lacclration du pouvoir dachat est lie au ryt hme de croissance de la masse salariale jug optimiste par le Haut Conseil. En second lieu, la baisse du taux dpargne en 2015 figurant dans la prvision du Gouvernement nest pas acquise. La persistance dun taux de chmage lev pourrait conduire les mnages, dans leur ensemble, ne pas relcher leur effort dpargne. Le Haut Conseil observe que le Gouvernement retient des hypothses favorables sur la dynamique de la demande interne, qui ont pour effet dattnuer limpact de lajustement budgtaire. B. Les alas Pour le Haut Conseil, les alas relatifs lvolution du taux de change de leuro et limpact de la revue des bilans bancaires mentionns au titre de 2014 demeurent. Sy ajoutent, pour lanne 2015, des alas sur lenvironnement international : Une priode prolonge de trs faible inflation est susceptible davoir un impact ngatif sur lactivit de la zone euro. Le risque est variable selon les pays de la zone euro. Les exportations franaises pourraient en tre affectes ; En revanche, un rebond de la demande interne plus fort que prvu dans certains pays, en particulier en Allemagne, pourrait soutenir le redmarrage de lconomie franaise.

Au total, le Haut Conseil estime que lhypothse dune croissance de 1,7 % en 2015 nest pas hors datteinte, mais que le scnario macroconomique du Gouvernement repose sur la ralisation simultane de plusieurs hypothses favorables. Dans un contexte de reprise de la croissance mondiale et de poursuite de la consolidation budgtaire en France, ce scnario suppose la fois un regain de confiance chez les mnages et un impact rapide sur lemploi et les revenus des mesures doffre rcemment annonces. Les effets positifs de ces mesures pourraient ne pas se matrialiser aussi rapidement que lanticipe le Gouvernement et ne pas attnuer autant que prvu les effets court terme de lajustement budgtaire.

IV- Observations relatives aux projections pour les annes 2016 et 2017
1Le scnario du Gouvernement

Le Gouvernement retient lhypothse dune croissance annuelle de 2 % en 2016 et en 2017. Ce scnario repose sur une hypothse de croissance potentielle de 1,6 % et une rduction partielle de lcart de production, diffrence entre le PIB effectif et la production potentielle4. Cet cart serait de lordre de -3 % en 2015 et se rduirait de moiti lhorizon 2017. Dans le scnario du Gouvernement, le commerce extrieur contribuerait positivement la croissance de lconomie franaise en 2016 et en 2017, tir par une demande mondiale dynamique. Linvestissement continuerait de progresser, accompagnant le rythme de lactivit et bnficiant des effets du Pacte de responsabilit. La consommation des mnages serait stimule par des gains de pouvoir dachat lis aux crations demplois et aux baisses de prlvements du Pacte de solidarit. 2- Apprciation du Haut Conseil Le Haut Conseil ne sest pas encore prononc sur les hypothses de croissance potentielle et dcart de production retenues par le Gouvernement. Il examinera ces questions lautomne, loccasion de son avis sur le projet de loi de programmation des finances publiques. Ce scnario appelle les observations suivantes : Lhypothse faite dune croissance annuelle de la demande adresse la France de lordre de 6,5 % en 2016-2017 correspond la moyenne de longue priode. Elle suppose un renforcement de la reprise dans les pays avancs, en particulier dans les pays europens, sans dclration marque dans les conomies mergentes. Cependant, lhypothse de gains de parts de march moyen terme, retenue par le Gouvernement comme refltant la monte en charge des mesures du Pacte de responsabilit, parat optimiste. Elle suppose que leur impact sur la comptitivit des entreprises franaises suffira compenser leffet des baisses de cots observes dans certains pays europens. Dans le scnario du Gouvernement, la croissance de la masse salariale, dans le prolongement des annes 2014 et 2015, sacclrerait en 2016 et en 2017, tant suprieure celle du PIB en valeur, avec la mise en uvre progressive du Pacte de responsabilit qui se traduirait par de fortes crations demplois marchands. Ce dynamisme de la masse salariale ne permettrait pas un redressement substantiel du taux de marge des entreprises, celui-ci ne samliorant qu la faveur des rductions dimpts. Dans ces conditions, le taux dautofinancement resterait bas (voisin de 70 % sur toute la priode), hypothse peu compatible avec une reprise soutenue de linvestissement productif, alors que lendettement des entreprises est encore lev.

Cest--dire le niveau maximal de production quune conomie peut soutenir sans tension inflationniste. 7

 Lhypothse dune rduction significative du taux dpargne des mnages de 2015 2017 est fragile. Dans une priode damlioration continue du pouvoir dachat , les mnages mettent gnralement du temps ajuster leurs dpenses dans les mmes proportions. Une baisse du taux dpargne suppose un regain de confiance, qui nest pas acquis notamment dans un contexte o le chmage pourrait baisser plus lentement que dans les prvisions du Gouvernement. Les mesures du Pacte de responsabilit devraient terme avoir un effet bnfique sur la croissance, mais celui-ci pourrait mettre plus de temps se matrialiser que ne lenvisage le scnario du Gouvernement . En dfinitive, le Haut Conseil juge optimiste le scnario macroconomique du Gouvernement pour 2016-2017, car il repose sur des hypothses favorables tant pour le soutien apport par lenvironnement international que pour le dynamisme de la demande intrieure. En particulier, le contexte de faibles marges des entreprises franaises pourrait conduire une croissance moins dynamique de la masse salariale marchande et de linvestissement productif.

V-

Conclusion
1- Sur les prvisions pour 2014 et 2015

Pour lanne 2014, le Haut Conseil considre que la prvision de croissance du Gouvernement de 1,0 % est raliste et que le scnario sur lequel elle repose nest affect daucun risque baissier majeur. Pour lanne 2015, le Haut Conseil estime que lhypothse dune croissance de 1,7 % nest pas hors datteinte, mais que le scnario macroconomique du Gouverneme nt repose sur la ralisation simultane de plusieurs hypothses favorables. Dans un contexte de reprise de la croissance mondiale et de poursuite de la consolidation budgtaire en France, ce scnario suppose la fois un regain de confiance chez les mnages et un impact rapide sur lemploi et les revenus des mesures doffre rcemment annonces. Les effets positifs de ces mesures pourraient ne pas se matrialiser aussi rapidement que lanticipe le Gouvernement, et ne pas attnuer autant que prvu les effets court terme de lajustement budgtaire. 2- Sur les projections pour les annes 2016 et 2017 Le Haut Conseil juge optimiste le scnario macroconomique du Gouvernement pour 2016-2017, car il repose sur des hypothses favorables tant pour le soutien apport par lenvironnement international que pour le dynamisme de la demande intrieure. En particulier, le contexte de faibles marges des entreprises franaises pourrait conduire une croissance moins dynamique de la masse salariale marchande e t de linvestissement productif. ***

Le prsent avis sera publi au Journal officiel de la Rpublique franaise et joint au programme de stabilit lors de sa transmission par le Gouvernement au Conseil de lUnion europenne et la Commission europenne. Fait Paris, le 22 avril 2014.

Pour le Haut Conseil des finances publiques, le Premier prsident de la Cour des comptes, prsident du Haut Conseil des finances publiques

Didier MIGAUD

ANNEXE Scnario macroconomique associ au projet de programme de stabilit pour les annes 2014 2017

Taux de croissance annuel, en %

2013*

2014 1,0 0,8 0,4 0,2 1,8 0,3 0,0 3,4 3,1 1,2 1,1 2,2 2,1 0,1

2015 1,7 1,6 0,8 1,3 5,2 0,2 0,1 4,7 4,1 1,5 1,5 3,5 2,4 1,0

Moyenne 2016-2017 2,25 2,3 0,3 3,3 4,4 0,0 0,3 6,9 5,7 1,7 1,75 4,3 2,8 1,4

0,3 PIB Consommation des mnages 0,3 Consommation des administrations publiques 1,8 Formation brute de capital fixe -2,1 dont entreprises non financires -2,3 Contribution des stocks 0,1 Contribution de lextrieur 0,0 Exportations 0,8 Importations 0,8 Dflateur de PIB 1,1 Dflateur de la consommation des mnages 0,6 Masse salariale (secteur concurrentiel BMNA**) 0,9 Salaire moyen nominal par tte (BMNA) 1,5 Effectifs salaris (BMNA) -0,6 * Comptes trimestriels INSEE (corrigs des jours ouvrables) ** Branches marchandes non agricoles Source : Gouvernement (16 avril 2014)

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