Hirschman, a industrializao e a teoria do desenvolvimento

Jos Antonio Ocampo 1

O falecimento de Albert Hirschman no final de 2012 constitui uma grande oportunidade, no apenas para celebrar a imensa contribuio deste grande pensador, como sua enorme atualidade. Assumidamente, a obra de Hirschman se sobressai no apenas pelas suas contribuies anlise do desenvolvimento econmico, mas tambm pela sua propenso a transcender as fronteiras da economia para ir ao encontro das outras cincias sociais, para utilizar o ttulo de uma das compilaes de seus ensaios.2 Mais do que um economista do desenvolvimento, Hirschman foi um grande cientista social. A isso deve-se acrescentar um profundo senso crtico, incluindo o de suas prprias ideias e, por isso, o uso da dialtica como recurso para entender a realidade.3 Este ensaio analisa trs aspectos da sua obra que so importantes para entender o processo latino-americano de industrializao, tanto durante a fase clssica do desenvolvimento exportador como durante a chamada substituio de importaes4 ou, utilizando a velha terminologia popularizada pela CEPAL, entre as fases do desenvolvimento para fora e para dentro. O ensaio associa trs reflexes deste autor que so relevantes para entender tal processo. A primeira se refere s caractersticas da industrializao latino-americana em relao industrializao tardia dos pases do continente europeu, analisada por Alexander Gerschenkron. A segunda se refere sua anlise da dinmica dos processos de desenvolvimento e sua aplicao industrializao latinoamericana. A terceira sua reflexo sobre o auge e a crise da teoria clssica do desenvolvimento, que podemos usar como forma adequada para analisar a crise e o posterior desmantelamento da estratgia de substituio de importaes. A primeira e a terceira destas reflexes se encontram em ensaios singulares de Hirschman (1971a, 1971b e 1981a). A segunda foi desenvolvida em um amplo conjunto de obras, entre as quais se pode incluir tanto Estrategia de desarrollo econmico como seu ensaio mais tardio sobre encadeamentos econmicos (Hirschman, 1981b) e suas reflexes sobre suas prprias contribuies teoria do desenvolvimento (1984). A natureza da industrializao tardia latino-americana

I.

Para a anlise do primeiro destes temas, o ponto de partida a anlise de Gerschenkron (1962) da industrializao tardia na Europa continental ou, para ser mais preciso, das

Artigo originalmente publicado na Revista Desarollo y Sociedad. Traduzido do espanhol por Joo Paulo dos Reis Botelho e revisado pela Editora e pelo professor Ricardo Bielschowsky. Este ensaio reproduz o fundamental de um publicado na revista Desarollo y Sociedad (CEDE, Universidade dos Andes, Bogot), primeiro trimestre de 2008, em celebrao dos 50 anos da publica o de Estrategia de desarrollo econmico. O ensaio faz referncia a um grande nmero de autores que contriburam para os debates sobre o desenvolvimento, mas limita as citaes aos trabalhos que so diretamente relevantes. 1 Professor da Universidade de Columbia. Anteriormente Secretrio Geral Adjunto das Naes Unidas para Assuntos Econmicos e Sociais, Secretrio Executivo da CEPAL, Ministro da Fazenda e da Agricultura e Diretor do Departamento Nacional de Planejamento da Colmbia. E-mail: ocampo.joseantonio@yahoo.com 2 [Ocampo refere-se obra Crossing Boundaries: Selected Writings.(N. do T.)]. 3 Veja-se, a este respeito, a entrevista sobre sua vida e obra inclusa em Hirschman (1998). 4 Como argumentei em outros ensaios, este conceito no apropriado para entender a etapa de industrializao latinoamericana entre os anos trinta e sessenta do sculo passado, j que a substituio de importaes foi apenas um dos elementos da estratgia de industrializao durante tal perodo e no necessariamente o mais importante em vrios pases ou em todas as etapas do processo. Em Crdenas, Ocampo e Thorp (2003, captulo 1) e Brtola e Ocampo (2013) sugerimos o conceito alternativo de industrializao dirigida pelo Estado. Aqui ignorarei, contudo, esta observao e me referirei a esta etapa como substituio de importaes, devido a que Hirschman utiliza esta expresso amplamente em sua obra.

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industrializaes tardias na Europa (no plural), j que, tal como descreve este autor, os padres foram muito diferentes, dependendo de diversos fatores, em particular do grau de atraso inicial dos distintos pases.5 Com o conceito de industrializao tardia Gerschenkron apresentou a ideia de que este processo teve caractersticas muito diferentes no continente daquelas da Revoluo Industrial inglesa. As diferenas se referem aos ritmos de crescimento e s estruturas industriais que se desenvolveram, assim como s polticas e ideologias que acompanharam o processo. Ao estudar as industrializaes da Europa continental, desde a alem e a francesa at a muito mais tardia da Rssia, Gerschenkron deduziu algumas caractersticas distintivas das industrializaes tardias, entre as quais convm citar quatro: (i) a maior probabilidade de que o processo se desse na forma de um salto, ou seja, de uma descontinuidade histrica; (ii) a nfase no tamanho das plantas e das empresas e, com isso, a tendncia a acordos monopolsticos de diferentes intensidades; (iii) a maior importncia outorgada produo de bens intermedirios e de capital sobre a de bens de consumo; e (iv) a tendncia de que este processo se desse de forma organizada, seja por agentes privados (os bancos de investimento) ou pelo Estado, e o papel dominante deste ltimo quando os pases se encontravam em uma situao inicial de muito atraso (ver Gerschenkron, 1962, pp. 44, 353-4). Esse autor destaca tambm outras caractersticas, que aqui deixaremos de lado, como a escassez crnica de mo-de-obra qualificada que caracterizou as primeiras etapas da industrializao, a menor importncia do aumento da produtividade agrcola nos pases de industrializao tardia como mecanismo para criar um mercado interno para os produtos manufaturados e a maior presso sobre os nveis de consumo da populao. Em seu ensaio sobre a substituio de importaes na Amrica Latina, Hirschman (1971a) mostra que a industrializao tardia tardia (ou seja, duplamente tardia) no teve as caractersticas descritas por Gerschenkron. Em particular, indica que nenhuma das quatro caractersticas ressaltadas no pargrafo anterior foi importante durante as primeiras etapas da industrializao em nossa regio. O processo ocorreu de forma gradual, a partir da etapa clssica do desenvolvimento exportador e comeou com plantas relativamente pequenas que produziam bens de consumo com tecnologias importadas dos pases industrializados, sem contar com grande apoio estatal. Na viso de Hirschman, o processo foi mais sequencial e envolveu menos ruptura com o passado, mas por isso mesmo foi menos intensivo em aprendizagem e careceu por muito tempo de uma forte ideologia industrialista e do peso de uma burguesia industrial nas estruturas de poder que Gerschenkron descreveu para os pases europeus (Hirschman, 1971a, p. 95). Convm ressaltar estas duas ltimas caractersticas: de um lado, a menor importncia tecnolgica, o que implicou em que o processo nunca fez a transio para uma capacidade endgena de criao de conhecimento, e por outro, a debilidade da ideologia e de uma burguesia fortemente industrialistas. Coincidindo com as observaes da ampla literatura estruturalista dos anos cinquenta e sessenta do sculo passado,6 Hirschman associou as origens da industrializao latino-americana a quatro fatores diferentes: s duas guerras mundiais, crise de balano de pagamentos, criao de mercado interno gerado pela expanso dos setores de exportao e s polticas de industrializao que eventualmente foram colocadas em prtica. De acordo com este autor, depois de uma fase fcil de substituio de importaes, o processo deu lugar a um paradoxo crescente, como consequncia da tendncia de esgotamento (um conceito que, como veremos na segunda seo, impreciso, de acordo com sua prpria viso), devido sua incapacidade de gerar emprego e de conquistar os mercados externos e sua tendncia a gerar novas formas de dependncia, em particular do investimento estrangeiro. Talvez por isso mesmo, a industrializao se converteu em objeto de crticas, as quais conduziram ao seu desmantelamento. No entanto, por agora deixaremos de lado estes temas, aos quais faremos aluso adiante.
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A compilao dos ensaios de Gerschenkron que citamos aqui importante com um todo, mas especialmente os captulos 1 e 2 e o posfcio. 6 [A periodizao apresentada na sequncia do texto refere-se ao sculo XX. (N. do T.)].

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Esta interpretao coincide em grande parte com o que vem sendo descrito nas ltimas dcadas por diversas pesquisas sobre o processo de industrializao latino-americana. De fato, a industrializao na Amrica Latina precedeu claramente a Grande Depresso dos anos trinta e teve muitos elementos de continuidade entre as eras das exportaes e do desenvolvimento para dentro (Crdenas, Ocampo e Thorp, 2003; Ocampo, 2004). Durante a primeira delas, a industrializao se produziu como resultado tanto das necessidades de processamento de matrias primas exportadas, como dos encadeamentos de consumo gerados pelo crescimento do mercado interno de manufaturas originados da expanso exportadora, que variou de pas para pas dependendo do tamanho e do grau de integrao do mercado interno (o qual dependeu, por sua vez, do desenvolvimento das vias de comunicao induzido pelo auge exportador). Esta primeira etapa foi sucedida por uma fase emprica de substituio de importaes, induzida em grande medida pelas respostas pragmticas ante os choques externos gerados pelas guerras mundiais e pela Grande Depresso. Um elemento adicional que foi descrito pela historiografia recente, e que difere dos conceitos em voga nos anos cinquenta, a nfase em que o desenvolvimento para fora no esteve acompanhado de baixas tarifas aduaneiras, ou seja, dos princpios clssicos do livre-cambismo. Pelo contrrio, a Amrica Latina teve, desde a segunda metade do sculo XIX, as tarifas alfandegrias mais altas do mundo, com a nica exceo do perodo imediatamente posterior Guerra Civil dos Estados Unidos, quando tal pas substituiu a Amrica Latina nessa posio (Coatsworth e Willlamson, 2003; Brtola e Willamson, 2006). Este feito foi, fundamentalmente, o resultado da dependncia fiscal dos impostos alfandegrios e indica, portanto, que as necessidades fiscais tornaram impossvel o livre-comrcio clssico. As tarifas aduaneiras podem ser consideradas, como bvio, como um imposto implcito atividade exportadora, porm as elites exportadoras preferiram esta forma de tributao aos impostos sobre os recursos naturais que caracterizavam o sistema tributrio colonial. Mais alm das necessidades fiscais, o protecionismo se arraigou em muitos pases da regio desde as ltimas dcadas do sculo XIX, seguindo as tendncias comuns no mundo nessa poca. De fato, o liberalismo novecentista no foi necessariamente livre-cambista e no foi, em particular, nos Estados Unidos e nos pases da Europa continental onde ocorreram processos de industrializao tardia. Na Amrica Latina, este liberalismo protecionista, como denominei em um ensaio anterior, no foi to contraditrio paras as classes empresariais da poca, porque a produo com tecnologias modernas para o mercado interno e a produo para os mercados mundiais acabavam por serem vistas como duas manifestaes de um mesmo impulso para o progresso (Ocampo, 2008). Em terminologia contempornea, o vis anti-exportador do regime de proteo preocupava menos os liberais da poca do que o atraso por si s. Os acontecimentos que tiveram lugar durante a Grande Depresso e a Segunda Guerra Mundial geraram respostas que com o tempo sepultariam a ortodoxia e que, novamente, tiveram desenvolvimentos paralelos nos pases industrializados. Entre estes se encontram o abandono do padro-ouro, a adoo do controle de cmbio, o racionamento de importaes, os acordos bilaterais de comrcio e as polticas macroeconmicas anticclicas. Em todos os casos, foi fcil permitir que o efeito demonstrao gerado pelo uso destes instrumentos nos pases industrializados se transmitisse para a nossa regio. Obviamente, na medida em que a industrializao se transformou em uma fonte dinmica de crescimento econmico, era natural que recebesse uma crescente ateno por parte das autoridades. Isto conduziu no fim dos anos 1930 criao de instituies estatais dedicadas promoo de novas atividades manufatureiras, em particular os bancos de desenvolvimento. A escassez de importaes durante a Segunda Guerra Mundial gerou tambm vrios planos para a promoo de novas indstrias de substituio de importaes, sobretudo nos setores considerados essenciais ou estratgicos. Isto deu incio a uma estratgia de industrializao muito mais consciente, na qual o Estado veio participar, finalmente, com um papel mais ativo. Porm, uma vez mais, e seguindo a viso sequencial deste processo ressaltada por Hirschman, esta transio para polticas explcitas de industrializao demorou a se consolidar. A expectativa apoiada pela experincia histrica
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seguiu sendo de que as exportaes se recuperariam depois do estancamento cclico. Substituiu, portanto, um compromisso com o crescimento das exportaes e, de fato, sua recuperao depois do colapso inicial foi um dos fatores para o crescimento de muitas economias na mesma dcada de trinta, como foi ressaltado por Bulmer-Thomas (2003, captulo 7). As elites dirigentes no renunciaram, portanto, sua vocao primrio-exportadora. A nacionalizao da indstria petrolfera mexicana em 1938 nos mostra curiosamente como este conceito de estratgico se aplicou inclusive a uma indstria exportadora. Por isso, assim como a proteo no era vista como a anttese do desenvolvimento exportador, tampouco o auge industrial imps uma viso necessariamente contrria aos interesses primrio-exportadores. Mais ainda, em muitos pases, sobretudo nos menores, ainda quando a industrializao estava plenamente em marcha, esta no deixou de ser uma superposio a um modelo de desenvolvimento que, no fundamental, seguiu sendo primrio-exportador. Nos demais pases, se seguiu vendo as exportaes como um complemento, como fonte de divisas para financiar as importaes de bens intermedirios e de capital necessrios para a industrializao. A ideia dominante continuou sendo, portanto, de que a industrializao e o desenvolvimento exportador no eram antagnicos, como quis apresent-los posteriormente a literatura mais ortodoxa. E, em qualquer caso, os fatos, mais do que uma ideologia industrialista, dominaram o processo. O historiador do pensamento econmico latino-americano, Joseph Love, expressou isso com brilhantismo, ao destacar que: A industrializao da Amrica Latina foi um fato antes que fosse uma poltica, e uma poltica antes que fosse uma teoria (Love, 1994, p. 395). O prprio Prebsich j havia destacado este fato, dentro de um de seus ensaios clssicos, em uma citao que Hirschman reproduz em um de seus ensaios: 7

A realidade est destruindo na Amrica Latina aquele pretrito esquema da diviso internacional do trabalho [..] Nesse esquema correspondia Amrica Latina, como parte da periferia do sistema econmico mundial, o papel especfico de produzir alimentos e matrias primas para os grandes centros industriais. No cabia ali a industrializao de novos pases. Os fatos a impuseram, entretanto. Duas guerras no curso de uma gerao, e uma profunda crise econmica entre elas, demonstraram suas possibilidades para os pases da Amrica Latina, mostrando-lhes positivamente os caminhos para a atividade industrial. Esta discusso doutrinria, no obstante, dista muito de ter terminado. Em matria econmica, as ideologias muitas vezes seguem com atraso os acontecimentos ou bem sobrevivem demais a estes [Prebisch, 1998, p. 65. A nfase prpria].

Esta doutrina, teoria ou, melhor, ideologia da industrializao (para usar os termos de Hirschman, 1971b), que foi proporcionada finalmente pela CEPAL, veio em uma etapa avanada para racionalizar o processo que j estava plenamente em marcha em quase todas as partes. Esta ideologia teve um tom militante que se mostra, segundo Hirschman, na citao anterior de Prebisch baseada em uma viso da economia mundial como um sistema assimtrico, o qual exigia corrigir as falhas do sistema internacional atravs de polticas deliberadas. Porm, como veremos nas sees seguintes, esta teoria e ideologia se tornariam rapidamente o alvo de diversos ataques, com o que talvez se reforaria uma das apreciaes fundamentais de Hirschman: a debilidade da ideologia industrialista na Amrica Latina. Antes de adentrarmos nestes temas, convm ressaltar, entretanto, que o processo teve, durante as fases mais avanadas da substituio de importaes, caractersticas mais similares s
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Aqui agreguei o ltimo pargrafo da obra de Prebsich que cita Hirschman. Ainda que este tenha tomado da recopilao publicada pela CEPAL em 1998, o texto original de Prebisch foi escrito em 1949. Revista Economia Ensaios, Uberlndia (MG), 27 (2), p. 17-28, Jan./Jun. 2013

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que Gerschenkron usou para caracterizar as industrializaes tardias. De fato, em tais fases, que se inauguraram com o desejo de desenvolver as indstrias estratgicas durante a Segunda Guerra Mundial, mas que ganharam autonomia apenas nas dcadas seguintes, as indstrias de bens intermedirios e de capital comearam a ser o foco de ateno e a ativa interveno do Estado e a concentrao industrial foram caractersticas destacadas do processo. Em alguns casos, as ideologias industrialista e estatista tpicas, na viso de Gerschenkron, dos processos mais tardios adquiriram razes muito mais profundas, especialmente no Brasil. O grande auge industrial que caracterizou vrios pases, mas em particular o Brasil e o Mxico, pode ser visto, ademais, como uma descontinuidade no sentido deste autor.

II.

A dinmica do processo de desenvolvimento

O conceito de Hirschman que teve maior influncia na anlise econmica , sem dvida, o dos encadeamentos para frente e para trs. Como destacou o prprio autor, o sucesso desse conceito, sobre os alternativos de indstrias motrizes de Perroux ou o de setor lder de Rostow (um termo que Lauchlin Currie tambm introduziu na Colmbia), se baseia em ter sido formulado em funo da anlise de insumo-produto de Leontief, to em voga naqueles anos (Hirschman, 1981b, p. 63). O uso deste conceito por parte de Hirschman foi, entretanto, muito mais dinmico do que esttico, j que resultava da capacidade de um processo especfico de desenvolvimento de induzir novas inverses. Todos estes conceitos se relacionam, por sua vez, com o de economias externas, que remonta a Marshall e que chegou para ocupar papel central na literatura clssica sobre o desenvolvimento econmico a partir dos aportes de Rosenstein-Rodan nos anos quarenta, que tiveram como base, no caso deste ltimo autor, sua anlise das industrializaes tardias tardias da Europa Central e Oriental. A importncia do conceito de economias externas est, obviamente, em que este enfatiza as complementaridades que caracterizam o processo de desenvolvimento, em amplo contraste com a nfase na substituio (na seleo dos consumidores ou na seleo de tcnicas produtivas), o conceito que veio para ocupar o papel central na teoria microeconmica neoclssica. A ideia de que existem fortes complementaridades deu lugar a outra srie de conceitos que chegaram a ocupar um papel central nesses debates clssicos do desenvolvimento: os da causao circular de Myrdal, grande impulso (big push) de Rosenstein-Rodan e desenvolvimento equilibrado de Nurkse. No contexto de tal controvrsia, a originalidade da obra de Hirschman consistiu em ressaltar que os pressupostos implcitos no desenvolvimento equilibrado no eram realistas, precisamente porque se supe a possibilidade de um pas em desenvolvimento pr em marcha polticas que estavam alm das suas capacidades.8 Nas suas prprias palavras, a aplicao do conceito de desenvolvimento equilibrado requer quantidades imensas daquelas habilidades que temos identificado como disponveis provavelmente em quantidades muito limitadas nos pases subdesenvolvidos (Hirschman, 1958, p. 53).9 Como alternativa, ele formulou uma viso do processo de desenvolvimento como uma sequncia de desequilbrios. Isto implica em que as solues para os problemas do desenvolvimento so sequenciais mais do que simultneas (Hirschman, 1984). Esta viso do processo de desenvolvimento muito mais afim aos conceitos do desenvolvimento capitalista de Marx, onde a acumulao de capital gera crises recorrentes, ou ao
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Esta crtica se relaciona, por sua vez, com suas concepes sobre o planejamento, um tema que desenvolve Carlos Caballero em seu ensaio para o mesmo volume de Desarollo y Sociedad. De fato, na sua viso, o planejamento deveria ser mais como um exerccio estratgico do que como um plano integrado de investimentos. Da sua crtica aos exerccios de planejamento que foram introduzidos pela CEPAL nos anos cinquenta e que, alm disso, na viso de Hirschman, tiveram impacto limitado na Amrica Latina (ver Hirschman, 1971b). 9 Nesta, como em citaes posteriores a esta obra, a traduo prpria. Revista Economia Ensaios, Uberlndia (MG), 27 (2), p. 17-28, Jan./Jun. 2013

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conceito de criao destrutiva de Schumpeter, que aos modelos neoclssicos de crescimento estvel ou convergncia a estados estacionrios, os quais ainda predominam nas verses da nova teoria do crescimento, que resgataram a importncia das economias externas para os processos de desenvolvimento. Algumas das manifestaes destes desequilbrios nos pases em desenvolvimento seriam as crises inflacionrias e de balano de pagamentos, uma viso que aproximou Hirschman das teorias difundidas pela CEPAL naquele perodo, que consideravam os desequilbrios macroeconmicos como estruturais, ou seja, como resultado das desproporcionalidades que caracterizam o processo de desenvolvimento (ver Hirschman, 1958, cap. 9). Ademais, nessa viso, estes e outros desequilbrios que se apresentaram ao longo do processo de desenvolvimento podem apresentar um papel positivo, se induzem investimentos ou outras presses sobre o mercado orientadas para corrigir desequilbrios existentes (Hirschman, 1958, p.63). Nas suas palavras, o desenvolvimento tambm gera novas foras a partir das tenses que produz (Hirschman, 1958, p. 209). Este conceito de desequilbrio criativo, parafraseando Schumpeter, conduz, por sua vez, a rechaar os conceitos neoclssicos de eficincia esttica e a ressaltar mais a eficincia dinmica. Na sua viso, um processo de desenvolvimento mais eficiente quando gera uma sequncia de desequilbrios que induzem investimentos ou presses para a adoo de polticas econmicas orientadas para corrigi-los que, desta maneira, abrem novas etapas de desenvolvimento. Esta sequncia dinmica, mais do que o equilbrio na estrutura dos investimentos ou o equilbrio macroeconmico no sentido tradicional, o que permite que um processo de desenvolvimento seja auto-sustentado (Hirschman, 1958, pp. 88-90). Nem todos os desequilbrios desempenham, logicamente, um papel igualmente positivo. O paradoxo, na viso de Hirschman, consiste em que os desequilbrios associados escassez de divisas ou de recursos fiscais podem no final gerar efeitos mais positivos do que quando h uma abundncia de recursos de um ou de outro tipo. Como veremos posteriormente, a razo bsica precisamente que a escassez induz investimentos e repostas de poltica, de forma que no acontece com os desequilbrios gerados pela abundncia de recursos. Uma vez mais esta viso afim aos conceitos de Marx e Schumpeter sobre o papel positivo das crises e muito distante das vises estagnacionistas que desenvolveram algumas vertentes neokeynesianas e neomarxistas nos anos cinquenta e sessenta. De acordo com as primeiras vertentes, os desequilbrios entre poupana e investimento associados ao subconsumo tendiam a frear o crescimento econmico; j as teorias neomarxistas do desenvolvimento do subdesenvolvimento, que so compartilhadas por algumas vertentes do dependentismo latinoamericano, destacavam que a dependncia externa tornava invivel o desenvolvimento capitalista dos pases da periferia. Na verso alternativa de Hirschman, o desenvolvimento econmico um processo dinmico, ainda que certamente no estvel nem harmnico. interessante ressaltar que o velho debate do desenvolvimento equilibrado contra o desenvolvimento desequilibrado, no qual Hirschman participou ativamente, tende a se reproduzir nos anos recentes. Dessa forma, alguns dos aportes de Jeffrey Sachs discusso sobre o sucesso dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas, mas tambm, curiosamente, as verses ortodoxas do Consenso de Washington tm certo sabor das velhas teorias do grande impulso, ainda que dando mais ateno s complementaridades nas polticas econmicas, no segundo caso. Contra elas, Dani Rodrik destacou que as polticas devem sobretudo orientar-se a romper as restries crticas (os estrangulamentos) em cada contexto, mais do que formular estratgias totalizantes, cuja viabilidade limitada porque supe capacidades de ao das autoridades que certamente no esto presentes. Ao receber o Prmio Hirschman que outorgado pelo Social Science Research Council nos Estados Unidos, Rodrik (2007/2008) destacou precisamente a relao entre esta viso e o conceito de Hirschman sobre a soluo sequencial dos problemas do desenvolvimento. Estas observaes no esgotam, obviamente, a riqueza das contribuies de Hirschman anlise dos processos de desenvolvimento. Outra ideia, que tambm rompe fundamentalmente com
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os postulados ortodoxos a sua viso, apresentada nas primeiras pginas da Estrategia de desarrollo econmico, segundo a qual: O desenvolvimento no depende tanto de encontrar as combinaes timas para os recursos e fatores de produo dados, se no de chamar ao e colocar em uso para propsitos de desenvolvimento os recursos e habilidades que se encontram ocultos, dispersos ou mal utilizados [Hirschman, 1958, p. 5].

Note-se que este conceito tambm radicalmente diferente do de plena utilizao dos recursos que supem todas as teorias neoclssicas de crescimento, velhas e novas, e tm melhor afinidade com as de Lewis e algumas teorias do crescimento de Kaldor, nas quais o subemprego de mo-de-obra tem papel essencial no processo de crescimento, ou com as teorias nas quais o crescimento parte de uma subutilizao inicial dos recursos naturais. Tais conceitos enriquecem enormemente a anlise do desenvolvimento. Em tal sentido, til lembrar-se dos ensaios que o autor utilizou para a anlise dos processos histricos de desenvolvimento. O primeiro se relaciona com a anlise, em Hirschman (1981b), dos encadeamentos associados aos recursos naturais e sua capacidade de impulsionar um processo de industrializao. A ideia que convm ressaltar deste ensaio que distintos encadeamentos podem ter sinais contrrios dependendo da base dos recursos naturais. Dessa forma, os encadeamentos associados ao consumo so tpicos dos modelos agroexportadores, tanto quanto os fiscais so mais caractersticos das economias mineradoras. O modelo agro-exportador pode dar lugar, pelo contrrio, a um desequilbrio entre a base tributria e as necessidades de gasto pblico, tanto quanto os encadeamentos de consumo so limitados pelo carter de enclave dos setores mineradores. Na opinio de Hirschman, a balana se inclina para os modelos agro-exportadores, precisamente porque os desequilbrios que este gera tendem a induzir respostas orientadas a corrigi-los. De fato, ainda que neste caso se gerem presses inflacionrias, estas presses incentivam igualmente a busca por solues (a maior base tributria). Pelo contrrio, ainda que a abundncia de recursos tributrios caracterstica das economias mineradoras facilite os investimentos em infraestrutura ou em servios sociais, pode gerar um expanso excessiva do gasto pblico. A ausncia de encadeamentos fiscais gera, portanto, uma dinmica que ao final pode encontrar sua soluo, o que no acontece quando se d a combinao de dbeis encadeamentos de consumo e abundncia de recursos fiscais. Algo similar acontece com os encadeamentos produtivos associados aos setores de exportao. O paradoxo neste caso que os encadeamentos diretos no so timos. Neste sentido, a necessidade de desenvolver indstrias de processamento (o caso clssico que Hirschman tem em mente o dos engenhos aucareiros) no produz os efeitos desejados se a tecnologia estranha aos outros ramos produtivos e no induz, portanto, processos ulteriores de mudana. Alm disso, se o processamento controlado por setores diferentes dos agropecurios, a industrializao correspondente pode acabar bloqueando em vez de impulsionar o desenvolvimento. Pelo contrrio, a debilidade ou ausncia de encadeamentos diretos, como o caso do caf no Brasil e na Colmbia, pode permitir que as capacidades empresariais geradas pelo setor agrcola se transfiram mais facilmente ao comrcio ou produo de bens de consumo. Hirschman (1971a) aplica seu esquema aos processos de substituio de importaes. Neste sentido, particularmente ilustrativa sua crtica ao conceito de esgotamento da substituio de importaes, o qual foi e segue sendo utilizado por muitos analistas para apontar os limites deste processo. Este conceito tem sido utilizado pelos crticos da industrializao para se referir, em particular, a que as economias de escala que caracterizam as indstrias que se desenvolvem nas etapas mais avanadas da substituio de importao geram custos crescentes um processo que Hirschman descreve como uma colina com inclinao crescente. Alm disso, na medida em que
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estas novas indstrias se orientam para a produo de insumos para os setores industriais preexistentes, podem gerar uma oposio ao aprofundamento do processo substitutivo. Hirschman considerava que ambas as crticas eram incorretas. As economias de escala podem ser caractersticas mais apropriadas para algumas indstrias com gargalos10, que uma vez instaladas podem gerar, mediante encadeamentos, novas atividades produtivas com menores economias de escala. Neste caso, colina se sucederia um vale. Se isto assim, existe de fato um forte argumento para proteger ou promover diretamente estas industrias cuello de botella (e exportar, pelos menos temporariamente, parte da sua produo). Por outro lado, as indstrias que se vem afetadas pela proteo de seus insumos podem ver neles uma oportunidade para a integrao vertical de seus negcios. Neste caso, o esgotamento dos velhos ramos de substituio pode ser visto como uma oportunidade para empregar as utilidades dos velhos negcios no desenvolvimento de novas indstrias. Este , portanto, outro caso em que o desequilbrio gerado pelas economias de escala pode gerar sua prpria soluo, dando impulso a uma nova fase de desenvolvimento. Tal como destaca Hirschman, alguns dos desequilbrios mais importantes que se enfrentam ao longo do processo de desenvolvimento so os de balano de pagamentos. Em economias sujeitas a fortes movimentos cclicos de termos de trocas e/ou de disponibilidade de capitais, como as latino-americanas, estes desequilbrios so, de fato, cclicos. Novamente, o esquema conceitual que sugerido permite considerar tais desequilbrios como oportunidades. Dessa forma, os desequilbrios gerados pela crise mundial dos anos trinta originaram incentivos para entrar de forma ativa no processo de substituio de importaes. Por sua vez, desequilbrios que foram gerados pela tendncia descendente dos preos das matrias primas desde meados da dcada de cinquenta acabaram por induzir uma nova proposta, que em ensaios anteriores denominei de modelo misto de desenvolvimento, em que se combinava o aprofundamento da substituio de importaes com a diversificao da base exportadora e os processos de integrao regional. Ao contrrio do que se diz normalmente, este foi o modelo dominante na Amrica Latina nas fases mais avanadas do processo de industrializao, mais do que a substituio de importaes como tal. Foi, alm disso, o modelo que verdadeiramente defendeu a CEPAL desde os anos sessenta e no qual a integrao desempenhava o papel de racionalizar a substituio de importaes, tanto porque fomentava a competio como porque os mercados regionais serviam como plataforma de transio para os novos setores de exportao at alcanarem o mercado mundial. As respostas de poltica que acompanharam esse processo incluram a criao de novos instrumentos de promoo de exportaes, a racionalizao parcial da complexa estrutura de proteo alfandegria e para-alfandegria preexistente, a eliminao e simplificao dos regimes de cmbio mltiplo e a incorporao de esquemas de desvalorizao gradual nas economias com tradio inflacionria (Ffrench-Davis, Muoz e Palma, 1998; Ocampo, 2004 e 2008). Obviamente, esta no foi a nica resposta. O Per o melhor exemplo de um pas que, contrariamente s tendncias regionais, optou no fim da dcada de sessenta por uma poltica mais orientada para dentro, e fracassou. A isso devemos acrescentar os ambiciosos planos de investimento industrial em bens intermedirios e de capital no Brasil, Mxico e Venezuela como resposta ao primeiro choque do petrleo. No caso do Brasil, isso foi resultado dos desequilbrios de balano de pagamentos e se traduziu em um aprofundamento do modelo misto. No Mxico e na Venezuela, a abundncia de recursos foi, pelo contrrio, a que gerou o desejo de semear o petrleo, retomando uma expresso venezuelana da poca. Todos terminaram em uma forte crise de balano de pagamentos durante a dcada perdida, mas no caso do Brasil deixou como legado uma estrutura industrial e um processo de desenvolvimento tecnolgico muito mais profundos, nicos no cenrio latino-americano. Isto pode ser, portanto, outro dos casos onde os desequilbrios associados escassez de recursos (neste caso, divisas) geram repostas de poltica mais positivas do que aquelas associadas abundncia.

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[Industrias cuello de botella do original. (N. do T.)]. Revista Economia Ensaios, Uberlndia (MG), 27 (2), p. 17-28, Jan./Jun. 2013

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III.

A crise da substituio de importaes

A crise da substituio de importaes no veio necessariamente como resultado de seu esgotamento, mas de outros fatores. J foi mencionada na primeira seo a referncia de Hirschman s crticas que surgiram a respeito das dificuldades que teve este processo para gerar emprego e conquistar os mercados externos, assim como sua tendncia a gerar novas formas de dependncia, em particular do investimento estrangeiro. Porm, talvez seja o ensaio de Hirschman (1981a) sobre o auge e posterior crise das teorias clssicas sobre o desenvolvimento o que aporta a melhor viso dos problemas que conduziram finalmente crise do processo de industrializao na Amrica Latina. Nesse ensaio, o autor destaca que as teorias clssicas do desenvolvimento surgiram, da mesma forma que o keynesianismo, do descrdito das teorias econmicas ortodoxas devido crise mundial dos anos trinta e, tambm da mesma forma que o keynesianismo, tiveram uma inclinao intervencionista. Porm, ao mesmo tempo, Hirschman se pergunta porque as primeiras floresceram por to pouco tempo. Sua resposta que estas teorias continham os elementos que as converteram em uma combinao instvel: o reconhecimento de problemas (as grandes magnitudes do subemprego, especialmente no setor rural, e os problemas associados industrializao tardia, em particular o papel central das economias externas) que tornavam inaplicvel a teoria ortodoxa em pases em desenvolvimento, conjuntamente com o reconhecimento das possibilidades de cooperao entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento para superar os obstculos ao desenvolvimento dos segundos. Segundo Hirschman, tal combinao fez com que as teorias clssicas do desenvolvimento fossem suscetveis a uma estranha aliana entre a economia ortodoxa e o neomarxismo, o que terminou por enterr-las. interessante destacar que Hirschman d nfase no tanto na lgica das teorias ou na insuficincia dinmica junto com as ineficincias do processo de industrializao, mas principalmente na economia poltica, ou seja, em ltima instncia, na luta entre diferentes ideologias econmicas e as alianas polticas e sociais que as respaldam. Neste sentido, sua interpretao da crise do processo difere radicalmente das vises tanto ortodoxas como neomarxistas e dependentistas. Pela direita, as teorias clssicas do desenvolvimento foram atacadas por terem se esquecido dos princpios macroeconmicos e pela m alocao de recursos que geravam as polticas orientadas ao fomento da industrializao. Da sua parte, as crticas pela esquerda ressaltaram o vis reformista de tais teorias e a falta de reconhecimento de que as polticas de desenvolvimento apenas geravam novas formas de dependncia, devido forte polarizao que caracterizava a economia mundial (em terminologia contempornea, a tendncia divergncia nos nveis de desenvolvimento). Esta anlise acaba sendo curiosamente aplicvel, quase literalmente, s crticas que receberam o processo mesmo de substituio de importaes e o pensamento da CEPAL, a principal expresso da ideologia industrialista na Amrica Latina. Com efeito, estas crticas vieram tanto da direita como da esquerda. Muito na linha sugerida por Hirschman, a direita alegava uma gesto macroeconmica que contribua para aprofundar as crises pela excessiva regulao do balano de pagamentos e a falta de disciplina fiscal, assim como pelas distores nas formas de especializao geradas pelas polticas de proteo e promoo industrial. Nessa viso, o vis antiexportador e anti-agrrio das polticas setoriais tendia, ademais, a agravar os prprios problemas macroeconmicos. De sua parte, a esquerda contestava seu vis reformista e, em particular, a manuteno das estruturas sociais altamente desiguais e a criao de novas formas de dependncia, especialmente do capital estrangeiro. Esta dupla crtica debilitou, sem dvida, o apoio ao processo de industrializao em nossa regio. Isto foi particularmente certo no Cone Sul, onde o debate ficou imerso nos enormes conflitos sociais dos anos setenta e conduziu a uma contra-reforma liberalizadora precoce. Em outros pases, a ideologia industrialista no havia tido o mesmo grau de apoio ou tal apoio
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experimentou um processo de deteriorao j na dcada de setenta. Este o caso da Colmbia. S nos dois maiores pases pode se dizer que a ideologia industrialista manteve seu dinamismo at a prpria crise da dvida. Ao final, a debilidade da ideologia e da burguesia industrial apontados por Hirschman se refletiu no escasso apoio ao aprofundamento da industrializao, o qual requeria uma ampla coalizo poltica e social que tampouco se deu, no apenas pelos conflitos sociais que foram gerados em diversos pases, mas tambm pelo sentimento de frustrao que gerou o processo de industrializao. Nas palavras de Hirschman (1971a, p. 123): Se esperava que a industrializao contribusse para mudar a ordem social e tudo o que fez foi produzir manufaturas. A crise da dvida e a condicionalidade associada aos crditos dos organismos financeiros internacionais, agora convertidos em claros opositores das teorias clssicas do desenvolvimento, terminariam por sepultar o modelo nos anos oitenta. Neste momento, entretanto, o apoio industrializao tardia tardia j se havia debilitado e, em qualquer caso, no er a mais do que uma sombra das ideias que haviam inspirado as industrializaes tardias europeias. Na verdade, no foi na Amrica Latina, mas na sia Oriental onde as ideologias industrialistas haviam adquirido naquele momento as razes mais profundas e onde a industrializao se transformou numa verdadeira torrente, que permanece at os dias de hoje. Isto deu lugar a uma divergncia nos ritmos de desenvolvimento de ambas as regies, que se materializou com fora nas duas ltimas dcadas do sculo XX. Mas essa comparao supera os objetivos deste ensaio.

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