CAPITOLUL 19

Justiie i afaceri interne

Comunitarizare cu ezitare
Sandra Lavenex

Introducere Instituionalizarea cooperrii n domeniul justiiei i afacerilor interne

384 384
385

Fluxul politicii

Actori cheie

Formalizare interguvernamental: al treilea pilon de la Maastricht Comunitarizare dificil: tratatele de la Amsterdam i Nisa Organizarea i capacitile instituiilor UE Reinventarea interguvernamentalismului Proliferarea ageniilor i organismelor semiautonome

388
388 391 391

386

Agenda de reform Concluzii

Politica n materie de azil i imigrare Cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal

394
394 396

398 398

LECTURI SUPLIMENTARE

399

Rezumat
Controlul intrrii i ederii pe teritoriul naional, cetenia, libertile civile, legislaia, justiia i ordinea public fac parte din esena statului. Totui, permeabilitatea frontierelor din Europa a ncurajat cooperarea ntre guverne i, n mai puin de 20 de ani, justiia i afacerile interne (JAI) au trecut de la un aspect periferic la un punct central al integrrii europene. Astfel, cooperarea dintre ageniile naionale nsrcinate cu combaterea criminalitii, cu lupta mpotriva terorismului, cu gestionarea frontierelor, a imigrrii i azilului, precum i cu implicaiile juridice i legale ale intensificrii circulaiei transfrontaliere, a evoluat treptat de la o cooperare interguvernamental lax la o guvernare mai degrab supranaional n cadrul Uniunii Europene (UE). Totui, aceste evoluii continu s fie marcate att de rezerve i dispute referitoare la rolul instituiilor UE, care determin o structur instituional hibrid, ct i de politici pline de compromisuri delicate i aranjamente flexibile ntre guvernele statelor membre.

Sandra Lavenex

Introducere
Ambiia de a crea un spaiu de libertate, securitate i justiie (SLSJ) n UE poate fi comparat cu cea care a propulsat piaa unic (a se vedea Capitolul 5). Tratatul de la Amsterdam (TA) din 1997 a declarat SLSJ ca fiind un obiectiv fundamental al UE (articolul 2 TUE), iar domeniul justiiei i afacerilor interne (JAI) a fost unul din cele mai active domenii de politici, Consiliul adoptnd n medie 10 acte pe lun n acest domeniu ncepnd din 1999 (Monar, n curs de apariie). Totui, spre deosebire de integrarea economic, care a stat la baza proiectului european de integrare, JAI atinge multe aspecte nrdcinate profund n sistemele politice i juridice naionale, avnd o afinitate puternic cu chestiuni legate de suveranitatea naional: ncepnd cu secolul al XVII-lea, statul i-a dobndit legitimitatea din capacitatea sa de a oferi securitate locuitorilor si (Mitsilegas et al. 2003: 7). De asemenea, cooperarea n domeniul JAI are implicaii directe pentru valorile democratice i pentru echilibrul dintre libertate i securitate n Uniune i statele membre, iar considerentele de securitate au primit pn n prezent o mai mare atenie dect cele privind libertatea sau justiia. Elaborarea unui rspuns comun la problemele legate de imigrare i solicitanii de azil, administrarea comun a frontierelor externe, sporirea coordonrii forelor de poliie naionale n lupta mpotriva criminalitii, apropierea dreptului penal i civil naional, precum i crearea unor organisme specializate ale Uniunii, ca Europol, Eurojust sau Frontex, pentru abordarea acestor probleme, constituie o nou etap n traiectoria integrrii europene. Aceste procese reflect implicarea sporit a instituiilor UE n funciile de baz ale statalitii i, simultan, transformarea noiunilor tradiionale de suveranitate i democraie n statele membre. n pofida puternicului simbolism inerent crerii unui spaiu european de libertate, securitate i justiie, UE este departe de a avea politici comune unificate i integrate n domeniul JAI. Ca i n alte domenii de politici ale UE, integrarea a fost progresiv, marcat de compromisuri delicate i rezerve din partea guvernelor statelor membre. Rezervele cu privire la transferul de responsabiliti ctre UE, precum i sensibilitatea intern a unor chestiuni precum imigrarea sau criminalitatea organizat n dezbaterile politice naionale i n campaniile electorale, au susinut guvernana transguvernamental ca metod dominant a JAI. Transguvernamentalismul combin elemente ale metodei comunitare tradiionale cu altele mai interguvernamentale: este caracterizat de o armonizare juridic relativ redus i o accentuare a aspectelor mai operaionale ale coordonrii dintre autoritile naionale. Acest lucru a generat un model special de competene partajate ntre nivelurile subnaional, naional i european de guvernan, cu continuitatea unui nivel important de cooperare n afara instituiilor oficiale ale UE. Acest capitol ncepe cu o scurt trecere n revist a apariiei i instituionalizrii cooperrii n domeniul JAI n tratatele UE, apoi prezint actorii cheie din domeniu i structura instituional i discut principalele evoluii ale politicii din domeniile conexe, precum i propunerile recente de reform.

Instituionalizarea cooperrii n domeniul justiiei i afacerilor interne

Dinamica acestui nou domeniu de integrare european rezid att n interiorul, ct i n exteriorul UE i statelor sale membre. Un motor intern important a fost efectul difuziv al realizrii libertii de circulaie n piaa unic (a se vedea Capitolul 5). Decizia din Acordul Schengen din 1985 de a extinde eliminarea controalelor la frontierele interne, existente n rile Benelux nc din 1948, la cele cinci 384

Justiie i afaceri interne

state membre Belgia, Frana, Germania, Luxemburg i rile de Jos a ridicat problema aprrii securitii interne i a determinat o mai bun cooperare cu privire la problemele legate de fenomenele transfrontaliere cum ar fi imigrarea, criminalitatea organizat i traficul de droguri. Afluxul de solicitani de azil din afara Europei Occidentale n anii 80 care a urmat nchiderii canalelor legale pentru imigrarea economic, fenomenele de criminalitate organizat i terorism, precum i sfritul Rzboiului Rece, care a deschis imigranilor plini de speran i reelelor criminale frontiera estic - nainte nchis - a UE, au generat presiuni externe n direcia unei mai strnse cooperri. Aceast cooperare strns s-ar putea inspira din cooperarea neoficial ntre serviciile de securitate i ageniile de aplicare a legii care s-a dezvoltat ncepnd din anii 70. Acestea includeau Grupul Pompidou cu privire la droguri, nfiinat n 1972 n cadrul mai extinsului Consiliu al Europei, i Grupul Trevi, creat n cadrul Consiliului European de la Roma din decembrie 1975 pentru coordonarea activitilor antiteroriste ntre statele membre care s-au confruntat cu grupuri irlandeze, italiene, germane i palestiniene ce operau n interiorul i n afara frontierelor lor. Dup 1985, mandatul Grupului Trevi a fost extins la alte probleme legate de ordinea public transfrontalier i de criminalitatea internaional grav, precum traficul de droguri, jefuirea bncilor i traficul de arme. n 1990, dou tratate internaionale importante au stabilit orientrile pentru viitoarea cooperare european. Convenia de punere n aplicare a Acordului Schengen (CAAS) a stabilit msuri compensatorii pentru eliminarea controalelor la frontier, acoperind aspecte precum azilul, un regim comun de vize, imigrarea ilegal, competenele transfrontaliere ale poliiei i un sistem informatizat comun pentru schimbul de date cu caracter personal (Sistemul de Informaii Schengen, SIS). Convenia de la Dublin privind azilul, ncheiat ntre toate statele membre UE, a integrat normele privind azilul, incluse totodat n CAAS, i a stabilit criteriile de determinare a statului responsabil cu examinarea unei cereri de azil prezentate de un solicitant de azil la intrarea pentru prima dat pe teritoriul statului respectiv. Astfel, nainte de stabilirea formal a cooperrii n domeniul justiiei i afacerilor interne n Tratatul privind Uniunea European (TUE) din 1992 (Maastricht), se dezvoltase deja o reea extins de cooperare, opernd att n afara, ct i sub autoritatea Consiliului European. Cooperarea a avut loc la mai multe niveluri politice i executive, de la minitri prin intermediul directorilor generali din cadrul ministerelor de resort pn la funcionari publici cu grade medii i reprezentani ai forelor de poliie i ai altor agenii. Cooperarea ntre cele cinci state Schengen iniiale avea s se transforme ntr-un motor i un laborator al integrrii i a avut un impact mare asupra comunitarizrii ulterioare a cooperrii (Monar 2001).

Formalizare interguvernamental: al treilea pilon de la Maastricht

La conferina interguvernamental (CIG) care a dus la TUE, proiectul preediniei olandeze a Consiliului, care a propus includerea politicii externe i de securitate comun (PESC) i JAI ntr-o singur structur integrat, a fost respins, iar politica extern i securitatea intern au rmas n esen interguvernamentale, n piloni separai (referitor la PESC, a se vedea Capitolul 18). Politica n materie de azil, regulile i controalele la trecerea frontierelor externe, politica n materie de imigrare, precum i cooperarea poliieneasc i judiciar n materie civil i penal au fost incluse, ca fiind chestiuni de interes comun, n al treilea pilon al TUE. n acest mod, reeaua existent de comitete a fost oficializat, fr a fi nsoit de transformarea cadrului de autoritate i responsabilitate (a se vedea Lavenex iWallace2005). Structura interguvernamental lejer nu a mpiedicat JAI s devin cel mai activ domeniu pentru reuniunile convenite n cadrul Consiliului de Minitri la sfritul anilor 90. Frecvena i intensitatea interaciunii, n special n domeniul cooperrii poliieneti i al criminalitii organizate, au indus o transformare a practicilor de lucru ale ministerelor de interne i forelor de poliie, care n cadrul 385

Sandra Lavenex

guvernelor naionale rmseser printre cele mai puin deschise ctre planul internaional, i au dus la apariia unei reele transguvernamentale intensive (a se vedea Capitolul 4). Pn la CIG din 1996-1997, al treilea pilon a dezvoltat o serie larg de instrumente i instituii. Europol lua forma unei agenii de coordonare a cooperrii ntre forele de poliie naionale, dei Convenia Europol nu fusese nc ratificat de toate statele membre. Se lucra la patru baze de date comune: SIS fusese nfiinat i funciona deja, Sistemul de informaii al vmilor era n etapa computerizrii, iar Sistemul Informaional Europol i Eurodac, baza de date a amprentelor solicitanilor de azil, erau n curs de dezvoltare. Ministerele de justiie au fost cooptate mai greu; acestea au nceput s adere la o reea european similar numai dup reluarea conceptului unui spaiu judiciar european, ulterior adoptrii TA.

Comunitarizare dificil: tratatele de la Amsterdam i Nisa

Cadrul actual de cooperare n domeniul JAI a fost conturat de tratatele de la Amsterdam i Nisa. Acest cadru, care trecea unele elemente ale JAI n pilonul comunitar, pstrnd totui un al treilea pilon simplificat pentru cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal (CPJP), reflect compromisul delicat ntre cooperarea transguvernamental intensiv, pe de o parte, i consolidarea treptat a structurilor supranaionale, pe de alt parte (a se vedea Caseta 19.1). TL din 2007 introduce modificri importante n JAI, mai vaste dect modificrile aduse de acest tratat n orice alte domenii ale legislaiei UE (a se vedea seciunea Agenda de reform de mai jos).

Caseta 19.1

Modificri ale JAI n Tratatul de la Amsterdam i Tratatul de la Nisa

Titlul IV, articolele 6169 TCE Articolele 62-63 TCE prezint msurile conexe care trebuie adoptate n termen de cinci ani (pn n mai 2004), pentru compensarea liberei circulaii n UE, inclusiv proceduri comune pentru controlul persoanelor la frontierele externe ale UE, o politic comun n materie de vize, msuri comune n privina solicitanilor de azil, protecia temporar a refugiailor i politica de imigrare. Articolele 64, 67-68 TCE pstreaz procedurile interguvernamentale de luare a deciziilor (dreptul de iniiativ partajat, procedura de consultare cu PE, votul prin unanimitate) pn la sfritul perioadei de tranziie din 2004 i impune limite stricte privind sesizarea CEJ. Diverse derogri pentru Danemarca, Regatul Unit i Irlanda. Titlul VI, articolele 2942 TUE Articolele 29-34 (TUE) ofer mai multe detalii n privina aciunii comune n cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal, incluznd trimiteri la cooperarea operaional ntre ageniile de aplicare a legii, precum i colectarea i stocarea datelor. TN a specificat la articolul 31 TUE atribuiile Eurojust. Instrumentele juridice opace ale TUE au fost nlocuite de instrumente juridice obligatorii solide, dar unele dintre acestea, deciziile cadru, nu au efect direct. Articolele 35-39 TUE reflect dispute paralele nerezolvate privind implicarea instituiilor UE (Comisia, PE, CEJ) n acest domeniu; seciunea lung dedicat CEJ reflect caracterul sensibil al extinderii cooperrii n administrarea i aplicarea legilor fr a emite dispoziii privind controlul judiciar. Articolul 40 prevede o cooperare mai strns ntre grupuri mai mici de state membre i nregistreaz integrarea acquis-ului Schengen n cadrul Uniunii Europene (cu o descriere detaliat ntr-un protocol anexat).

386

Justiie i afaceri interne

Reformele Amsterdam erau motivate de insatisfacia general fa de funcionarea procedurilor interguvernamentale. Se remarcau n primul rnd trei puncte slabe: ambiguitatea cu privire la cadrul legal i constituional, vizibil n frecvena cu care chestiunile instituionale erau amestecate cu propunerile de politici concrete; nivelul redus al responsabilitii democratice i vizibilitii politice specifice acestui cadru n esen birocratic de politici, ce permitea practicii de cooperare s se dezvolte mult dincolo de ceea ce se raporta Parlamentului European i parlamentelor naionale sau opiniei publice naionale; precum i absena mecanismelor de asigurare a ratificrii sau punerii n aplicare la nivel naional. Perspectiva extinderii ctre est a evideniat relevana politic a domeniilor de politici acoperite de cooperarea n domeniul JAI i a exacerbat limitele structurilor de luare a deciziilor bazate pe unanimitate. Sub influena acestor considerente, Grupul de Reflecie Westendorp, care pregtea agenda CIG din 1996, a subliniat importana reformei domeniului JAI ca fiind unul dintre aspectele prin care Europa putea deveni mai relevant pentru cetenii si (Monar 1997; McDonagh 1998). Aceste idei au inspirat frazeologia Tratatului de la Amsterdam, care a ilustrat JAI drept crearea unui spaiu de libertate, securitate i justiie. Justificarea integrrii n raport cu preocuprile cetenilor a rmas un argument important pentru susinerea reformelor recente, aa cum reies din Convenia Constituional i CIG care au pregtit TL. TA cuprindea schimbri substaniale ale cadrului JAI (a se vedea Caseta 19.1). Un nou titlu IV a transferat imigrarea i alte politici conexe n primul pilon. Cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal rmnea ntr-un titlu VI TUE revizuit i extins, iar acquis-ul Schengen a fost integrat n tratate. Este important de observat c tratatele nu prevd competene extinse n sensul crerii unor politici comune clasice ale UE, chiar i n cazul politicii comune de vize sau a sistemului comun de azil, care se apropie cel mai mult de aceast idee. Pregtind terenul pentru o implicare mai mare a actorilor supranaionali n JAI, TA s-a distanat de doctrina tradiional a metodei comunitare introducnd elemente interguvernamentale importante n primul pilon, n vreme ce procedurile interguvernamentale au rmas n al treilea pilon, dei Comisia a primit acum un drept de iniiativ partajat cu statele membre. Sensibilitile naionale privind suveranitatea au ncurajat un grad ridicat de flexibilitate n aplicarea normelor comune. De exemplu, Danemarca este membru Schengen i particip la zona de liber circulaie, dar are libertatea de a adopta dispoziiile europene relevante mai degrab sub forma dreptului internaional dect al dreptului comunitar [evitnd astfel efectul direct al acestuia din urm i jurisdicia Curii Europene de Justiie (CEJ)]. Irlanda i Regatul Unit i menin derogrile de la Schengen i ridicarea controalelor la frontierele interne, dar ader, n mod selectiv i conform unui acord unanim al membrilor, la msurile conexe ale acquis-ului JAI precum azilul, cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal (CPJP) i SIS (Kuijper 2000: 354). Dincolo de aceste excepii voluntare de la acquis-ul JAI, condiionalitatea mecanismelor de aderare la Schengen adaug o form mai coercitiv de flexibilitate. Pe lng obligaia de a adopta acquis-ul JAI cu toate dispoziiile Schengen n integralitate, cele 12 noi state membre trebuie s-i dovedeasc mai nti capacitatea de aplicare eficient a acestor dispoziii stricte de gestionare a frontierelor, nainte ca vechile state membre s le recunoasc ceea ce este adesea numit maturitatea Schengen. La sfritul anului2008, nou din cele dousprezece state membre noi au trecut testul, ns Bulgaria i Romnia (dincauza deficitelor de capacitate) i Cipru (din cauza problemelor legate de mprirea insulei) rmn n prezent n afara sistemului de control integrat al frontierelor. Dispoziiile de derogare existente i oportunitile extinse pentru o cooperare sporit n temeiul tratatelor de la Amsterdam i Nisa nu au mpiedicat statele membre s se angajeze n forme selective de cooperare interguvernamental n afara dispoziiilor acestor tratate. Cel mai important exemplu este Tratatul de la Prm ncheiat la iniiativa Germaniei cu Austria, Belgia, Frana, Luxemburg, riledeJos i Spania n 2005. Acest tratat, care faciliteaz i extinde condiiile schimbului de date incluse n diverse 387

Sandra Lavenex

baze de date ale JAI (a se vedea mai jos) i extinde cooperarea operaional dintre serviciile de poliie, de aplicare a legii i de imigrare, este uneori denumit Schengen III, un laborator pentru o mai strns cooperare a poliiei ntre cteva state membre. Ca i n cazul integrrii Schengen n Tratatul de la Amsterdam, preedinia german a Consiliului din 2007 a reuit s extind aceste forme intensificate de cooperare la restul statelor membre, integrnd dispoziiile Tratatului de la Prm n legislaia UE. Asocierea statelor nemembre exacerbeaz geometria variabil a spaiului de libertate, securitate i justiie. Norvegia i Islanda, ca state membre ale zonei comune de cltorie nordice preexistente, au fost incluse n spaiul Schengen, fiind asociate pe deplin la conveniile Schengen i Dublin. Elveia, nconjurat complet de state membre Schengen, dar nefiind (ca Norvegia i Islanda) un membru al Spaiului Economic European extins, a negociat un acord bilateral care a intrat n vigoare n martie 2008. Liechtenstein a ratificat tratatul de asociere Schengen/Dublin n 2008.

Actori cheie
Fragmentarea cooperrii n domeniul JAI se reflect, de asemenea, n multiplicarea actorilor care se ocup de dezvoltarea sa, n cadrul dar i n afara structurilor oficiale ale UE.

Organizarea i capacitile instituiilor UE

Prin noile competene atribuite n baza TA, Comisia i-a extins treptat baza organizaional n domeniul JAI. Una dintre primele aciuni ale noului preedinte al Comisiei (1999-2004), Romano Prodi, a fost transformarea task force-ului de mici dimensiuni nfiinat, n baza TUE, n cadrul Secretariatului Comisiei, ntr-o nou Direcie General Justiie i Afaceri Interne, numit ulterior Direcia General Justiie, Libertate i Securitate (DG JLS). A fost general recunoscut faptul c acest task force, numrnd n 1998 numai 46 de angajai cu norm ntreag, nu avea suficient personal pentru ca impactul su asupra evoluiilor din al treilea pilon s fie considerabil. De la nfiinarea noii DG, numrul angajailor a crescut constant, ajungnd la 283 de angajai n 2002 i la 440 n 2008, numr comparabil cu cel al DGComer (456 de angajai) i DG Pia (423 de angajai). De asemenea, cheltuielile sale au cunoscut o cretere major, de la 219,4 milioane de euro n 2000 la 461,7 milioane de euro n 2006, cu un procent de 53,5 % din total direcionat ctre msurile de control la frontiere (Comisia 2008j). Unitatea responsabil din cadrul Secretariatului Consiliului, DG H, avea un numr mai mare de angajai dect Task Force-ul privind JAI din cadrul Comisiei n anii 90, cu personal suplimentar recrutat n perioada 19981999. Mai mult, TA a dispus ca Secretariatul Schengen separat s fie integrat n DG H. Reprezentanele permanente ale statelor membre la Bruxelles au fost i ele integrate, suplimentnd personalul cu consilieri juridici i funcionari detaai de la ministerele de interne. Consiliul JAI a motenit de la Trevi i de la al treilea pilon al TUE o structur extrem de ierarhic a procesului elaborrii politicilor. Este unul dintre puinele domenii n cadrul Consiliului cu patru niveluri decizionale. Agendele consiliilor JAI sunt pregtite de Coreper 2, care se reunete sptmnal, la nivel de ambasadori. ntre Coreper i grupurile de lucru, structura JAI are nc un nivel intermediar, compus din comitete speciale de coordonare, care reunesc la Bruxelles nali funcionari din ministerele naionale, de obicei o dat pe lun. Nivelul inferior este compus din grupuri de lucru cuprinznd specialiti din ministerele naionale i organismele operaionale (a se vedea Figura 19.1). 388

FIGURA 19.1

Procesul decizional n justiie i afaceri interne dup Maastricht

Drept civil

Consiliul JAI

Evaluare Schengen

Consilieri JAI Coreper Grupul la nivel nalt privind azilul i imigraia

MDG Grupul Multidisciplinar privind criminalitatea organizat

Comitetul art. 36 (Cooperare poliieneasc i drept penal)

SCIFA (Comitetul strategic pentru imigraie, frontiere i azil)

Cooperare poliieneasc Terorism

Europol

Coop. vamal

Drept penal material

Cooperare judiciar

Reeaua Judiciar European

Sistemul de Informai Schengen

Vize

Migraie & Expulzri

Azil

Controlul la frontiere

Statistici privind trecerea frontierelor i imigraie (CIREFI)*

*Centrul pentru informare, discuii i schimb de date privind trecerea frontierelor i imigraie

Justiie i afaceri interne

389

Sandra Lavenex

Fostul Comitet de coordonare (Comitetul K4) a fost redenumit Comitetul articolului 36, apoi Comitetul de coordonare pentru cooperare poliieneasc i judiciar n materie penal (CATS). n acelai timp, mandatul su a fost limitat s acopere numai problemele rmase n al treilea pilon. Dou noi comitete au fost create pentru acele probleme care intr sub incidena pilonului comunitar: Comitetul strategic pentru imigraie, frontiere i azil (CSIFA) i Comitetul pentru chestiuni de drept civil. nfiinate iniial pentru o perioad de tranziie de cinci ani, aceste noi comitete de nali funcionari naionali erau nc un semn al motenirii interguvernamentale a cooperrii n domeniul JAI i o anomalie n cadrul procedurilor primului pilon. n loc s elimine treptat acest strat suplimentar de consultare, n vara anului 2000 o nou unitate comun a experilor practicieni n domeniul frontierelor externe, SCIFA+, a regrupat membrii SCIFA i efii autoritilor naionale de control la frontier. Dei nu se prevedea n tratate, importana crescnd a Consiliului European a fost evident n special n domeniul JAI, unde a dezvoltat o funcie de conducere prin programul strategic multianual. Terenul a fost pregtit odat cu primul Consiliu European dedicat cu precdere JAI, inut sub preedinia finlandez a Consiliului la Tampere n 1999, care a stabilit obiective vaste i termene clare pentru adoptarea lor. A urmat Consiliul European de la Haga din 2004, cu un nou program ambiios multianual JAI; se ateapt ca noul program multianual JAI s fie adoptat de ctre Consiliul European n timpul preediniei suedeze a Consiliului n toamna anului 2009. Aceste documente de planificare strategic au fost elaborate pentru a contracara metoda pailor mici n cadrul cooperrii n temeiul Tratatului de la Maastricht i pentru a asigura o mai mare eficien n punerea n aplicare a angajamentelor convenite. Totui, fluxul politicilor arat c n cadrul actualelor proceduri instituionale i n contextul sensibilitii interne n domeniu, persist un gol ntre ambiii i punerea n aplicare (a se vedea mai jos). Schimbarea cea mai important din structura formal de luare a deciziilor a fost consolidarea rolului Parlamentului European (PE) cu aplicarea procedurii de codecizie pentru majoritatea aspectelor JAI care intr sub incidena primului pilon: vize, controlul la frontiere, imigrarea ilegal, politica privind azilul i cooperarea judiciar n materie civil. Pn n 2005, cnd a expirat perioada de tranziie a TA, PE nu a avut nicio competen de modificare sau blocare a legislaiei emise de Consiliu, iar obligaia Consiliului era numai de a consulta PE nainte de adoptarea unei msuri o cerin care a fost de nenumrate ori nclcat (Lavenex 2006a). n Rezoluia sa cu privire la SLSJ din 2006, PE a declarat n mod explicit c au fost nenumrate di cnd nu a primit toate documentele pregtitoare necesare pentru a participa de la bun nceput la procesul de luare a deciziilor. Nerespectarea de ctre Consiliu a cerinelor de consultare a fost un subiect de disput n cteva proceduri legislative i a determinat PE s depun plngeri la CEJ, inclusiv pentru Directiva din 2003 privind dreptul la rentregirea familiei i Directiva din 2005 privind procedurile de azil. Dat fiind faptul ca procedura de codecizie nu s-a extins i la pilonul al treilea, implicarea PE n problemele de sub incidena acestui pilon a fost i mai puin satisfctoare. Pentru a-i permite o oportunitate real de a examina i, dup caz, de a sugera amendamente la msurile propuse, PE are nevoie de cel puin trei luni. n ciuda unui dialog interinstituional mbuntit, relaiile dintre PE i Consiliu continu s fie controversate, iar PE a ncercat s pun mna i mai mult pe legislaia aferent celui de al treilea pilon. Dat fiind c legislaia aferent celui de al treilea pilon are adesea elemente care ar putea intra sub incidena primului pilon, cum ar fi cea cu privire la accesul autoritilor de aplicare a legii la Sistemul de Informaii privind Vizele (SIV; a se vedea mai jos), PE a cutat s lege avizul su privind problemele subordonate procedurii de codecizie de aprecierea de ctre Consiliu a poziiilor sale privind problemele din al treilea pilon negociate n cursul procedurii de consultare, dreptul su la codecizie extinzndu-se astfel de facto la cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal. Conflictele aferente au dus n repetate rnduri la ntrzieri n procesul legislativ.

390

Justiie i afaceri interne

Reinventarea interguvernamentalismului
Confruntndu-se cu rolul din ce n ce mai activ al PE, dar i cu expansiunea statelor membre participante la reuniunile Consiliului JAI ntr-o sal de conferin mare, fr geamuri, din cldirea Consiliului de la Bruxelles, gzduind aproximativ 150 de reprezentani ai preediniei, Comisiei Europene, Secretariatului Consiliului i delegaiilor naionale i vorbind n 23 de limbi oficiale diferite (Oel i Rapp-Lcke 2008: 23), mai multe state membre, sub conducere german, au recurs la forme interguvernamentale de cooperare n afara structurilor UE. Tratatul de la Prm, menionat anterior, nu este dect o manifestare a acestei tendine. n mai 2003, minitrii de interne ai celor mai mari cinci state membre Frana, Germania, Italia, Spania i Regatul Unit au creat aa-numitul G5 pentru a ncerca s accelereze viteza ctre obiectivele operaionale i pentru a evita procesele lungi de luare a deciziilor ale Consiliului de Minitri. n 2006, Polonia s-a alturat grupului, formnd G6. Grupul se reunete de dou ori pe an la nivel de minister i are o preedinie prin rotaie. De-a lungul timpului, s-au dezvoltat substructuri vaste i grupuri de lucru formate din experi, responsabile de punerea n aplicare a proiectelor. n 2009, se aflau n curs de desfurare 18 proiecte n domeniile combaterii terorismului, criminalitii organizate i migraiei - pe baza concluziilor edinelor ministeriale de la Heiligendamm i Stratford-upon-Avon din 2006. Un al doilea forum interguvernamental n domeniul JAI este Forumul Salzburg, creat n 2000 la iniiativa Austriei; acesta cuprindea Austria, Republica Ceh, Ungaria, Polonia, Slovacia i Slovenia. n 2006, Romnia i Bulgaria s-au alturat grupului. Croaia a participat ca observator nc din 2006. Asemenea G6, acest grup se ntlnete de dou ori pe an la nivel de minister i are o preedinie prin rotaie. A creat substructuri pentru cooperarea operaional, inclusiv grupuri de lucru privind protecia martorilor, informaiile privind ara de origine, poliia rutier, evaluarea Schengen, schimbul de date ADN i evenimente majore. Ambele grupuri sunt contiente de rolul lor n elaborarea i testarea, ntr-un context mai mic de state cu concepii similare sau de vecini apropiai, a msurilor care pot fi ulterior exportate n toate statele membre. Dei ambele sunt criticate pentru c se sustrag instituiilor oficiale ale UE i pentru lipsa lor de transparen i de rspundere, alctuirea grupului G6 n funcie de dimensiunea rii s-a confruntat cu o disput aparte. Cu toate acestea, preedinia german a Consiliului din 2007 a extins acest model de cooperare interguvernamental intensificat instituind, cu sprijinul DG JLS, Grupul viitorului, care este responsabil de elaborarea prioritilor pentru cooperarea n domeniul JAI dup expirarea Programului de la Haga, respectiv perioada 20102014. Asemenea G6 i Forumului de la Salzburg, Grupul viitorului reunete numai ministerele de interne, nu i partenerii lor din ministerele de justiie. Pentru a evita o selecie arbitrar a statelor membre, Grupul este format din troika, incluznd preedinia anterioar i viitoare a Consiliului mpreun cu preedinia actual a acestuia i Comisia n calitate de co-preedini. Aceste structuri interguvernamentale amintesc de laboratorul Schengen care a direcionat cooperarea n domeniul JAI din 1995 pn n 1999. mpreun cu Grupul viitorului, Comisia a acceptat perpetuarea geometriilor variabile n domeniul JAI, chiar dac se limiteaz la planificarea strategic, justificat pe baza eficienei.

Proliferarea ageniilor i organismelor semiautonome

O alt caracteristic aparte a guvernanei n domeniul JAI este proliferarea ageniilor i organismelor speciale semiautonome. Multiplicarea actorilor i lrgirea competenelor acestora n ultimii opt ani au fost impresionante, ilustrnd dinamismul acestui domeniu de cooperare. Cu toate acestea, dat fiind c statele membre nu au transferat pn n prezent nicio competen operaional ctre aceste agenii, 391

Sandra Lavenex

capacitile acestora nu au reuit de multe ori s se ridice la nivelul ateptrilor. n situaia actual, ageniile i organismele din domeniul JAI sunt preocupate n special de schimbul de informaii i de coordonarea dintre autoritile naionale de aplicare a legii, susinute adesea de crearea unor baze de date. Modelul de guvernan prin acest tip de agenie ilustreaz alegerea promovrii integrrii europene printr-o mai bun coordonare a sistemelor naionale de aplicare a legii, dect prin nlocuirea lor cu structuri supranaionale noi. Primele agenii au fost nfiinate pe baza legislaiei secundare din primul pilon: Observatorul European pentru Droguri i Toxicomanie (OEDT), nfiinat n 1993 la Lisabona, i Observatorul European al Fenomenelor Rasiste i Xenofobe (EUMC), creat n 1997 la Viena i nlocuit n 2007 de Agenia European pentru Drepturi Fundamentale (FRA). Totui, cele mai multe evoluii ulterioare au avut loc n cadrul celui de al treilea pilon. Prima agenie nfiinat a fost UCLAF (Unitatea de Coordonare a Luptei mpotriva Fraudei - Unit de coordination de la lutte anti-fraude), predecesorul OLAF, Oficiul European de Lupt Anti-Fraud, n prezent comunitarizat (a se vedea Capitolul 4). Convenia Europol a fost adoptat n 1995, dar a intrat n vigoare abia n 1998, dup ndelungate proceduri naionale de ratificare, Europol devenind operaional un an mai trziu. n 1998, s-a lansat Reeaua Judiciar European, ca predecessor al Eurojust, colegiul nalilor magistrai, al procurorilor i judectorilor care a devenit operaional n 2002 pentru a coordona urmririle penale transfrontaliere. Consiliul European de la Tampere din 1999 a propus crearea a dou noi organisme: Colegiul European de Poliie (CEPOL), stabilit n Regatul Unit, pentru a dezvolta cooperarea dintre institutele naionale de formare a cadrelor superioare de poliie din statele membre; i Task-Force-ul European al efilor de Poliie (TFSP) pentru a dezvolta legturile personale i neoficiale ntre efii diverselor agenii de aplicare a legii din cadrul UE i pentru a promova schimbul de informaii. n 2009, s-a instituit Biroul de Sprijin pentru Azil pentru a aduna i schimba informaii privind rile de origine i procedurile de azil din statele membre. Obiectivul este, prin urmare, nu numai asistarea rilor n aplicarea directivelor UE cu privire la azil, ci i promovarea apropierii practicilor de recunoatere printr-o mai strns cooperare. Cea mai dinamic agenie este Agenia European pentru Gestionarea Cooperrii Operative la Frontierele Externe (Frontex), care a fost nfiinat n Varovia n 2005. n vreme ce Frontex a fost conceput n primul rnd pentru coordonare i analiza riscului, mandatul su a fost extins considerabil n 2007 prin crearea unor Echipe de Intervenie Rapid la Frontiere (RABIT) ca mijloc de a acorda asisten operaional imediat pentru o perioad limitat de timp unui stat membru solicitant care se confrunt cu o situaie de presiune urgent i excepional la frontierele externe. Crearea echipelor RABIT a fost o reacie la dificultile ntmpinate n mobilizarea personalului i echipamentului necesar din statele membre pentru operaiuni comune cum ar fi operaiunile HERA I-III (2006-2007) n vederea rezolvrii problemei imigrrii ilegale din Africa de Vest n Insulele Canare. Dimensiunea operaional de repartizare a sarcinilor a Frontex a fost extins prin Reeaua European de Patrulare (REP) pentru apele costiere mediteraneene i atlantice. Aceast extindere organizaional a fost susinut de o cretere masiv a bugetului ageniei de la 19 milioane de euro n 2006 la 70 milioane de euro n 2008, acest lucru indicnd relevana politic solid a gestionrii frontierelor n Europa. Aceast prioritate politic atribuit siguranei frontierelor externe ale UE a fost din nou accentuat n Pactul european privind imigrarea i azilul, adoptat sub preedinia francez a Consiliului n octombrie 2008, care face apel la consolidarea resurselor operaionale proprii ale Frontex. Pe lng sugestia de examinare a crerii unui sistem de supraveghere a frontierelor europene, acest document declarativ sugereaz posibilitatea dezvoltrii mai multor capaciti colective n acest domeniu. Odat cu aceste organisme comune noi, numrul bazelor de date comune a crescut. Aceste baze de date comune constituie instrumentul central de coordonare dintre autoritile naionale de aplicare a legii i de imigrare i au ca scop s le consolideze capacitile de supraveghere a indivizilor mobili nedorii pe teritoriul comun. Datele cu privire la cetenii UE i din ri tere sunt stocate i analizate, 392

Justiie i afaceri interne

parial sub supravegherea Comisiei (Eurodac, Sistemul de informaii al vmilor), dar n cea mai mare parte sunt monitorizate de o autoritate comun special de supraveghere n cadrul Secretariatului Consiliului (bazele de date Europol i Eurojust). Realizarea cea mai recent este crearea Sistemului de Informaii privind Vizele (SIV), o baz de date cu informaii cu caracter personal (inclusiv biometrice) despre fiecare cerere de viz. Din cauza unor probleme tehnice neateptate i a unei slabe planificri strategice, ideea unui SIS II reorganizat nu s-a materializat nc, iar minitrii de interne i de justiie au prelungit termenul limit pentru crearea sistemului pn n iunie 2009; n caz de nereuit, vor opta pentru o revizuire a actualului SIS. Ultimul pas n aceast competiie de supraveghere tehnologic a fost decizia, n cadrul Pactului european privind imigrarea i azilul din toamna anului 2008, de creare a unui sistem de nregistrare electronic a intrrilor i ieirilor din UE, care include att cetenii UE ct i cei din afara UE, i este inspirat de progrese n acest sens nregistrate n Statele Unite. Ca n majoritatea domeniilor de cooperare ale JAI, pregorativele de securitate n dezvoltarea bazelor de date au primit o mai mare atenie dect libertile civile concurente sau aspectele drepturilor omului. Statelor membre au avut nevoie de mai mult de trei ani pentru a aproba Decizia-cadru 2008/977/JAI privind protecia datelor cu caracter personal prelucrate n cadrul cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal, adoptat la 27 noiembrie 2008. Acest instrument este n mare msur considerat crucial pentru asigurarea unei protecii adecvate a datelor cu caracter personal din aceste sisteme de informaii. Totui, n decizia sa, Consiliul nu a inut seama nici de cele trei rapoarte critice emise de PE, nici de critica formulat de Autoritatea European pentru Protecia Datelor. Aceast proliferare a actorilor indic impulsul puternic n direcia unei cooperri mai intense n domeniul securitii interne, dar reflect i tensiunea dintre argumentele n favoarea unei gestionri colective mai stricte a politicilor i a unei armonizri legislative de ctre instituiile UE, pe de o parte, i persistena integrrii printr-o cooperare transguvernamental mai relaxat cu niveluri reduse de transparen i responsabilitate, pe de alt parte. Caseta 19.2 Agenii i organisme JAI

O bservatorul European pentru Droguri i Toxicomanie (OEDT), nfiinat n 1993 la Lisabona pentru a furniza informaii reale privind problematica drogurilor n Europa, http://www.emcdda.europa.eu. O ficiul European de Poliie (Europol), nfiinat n 1999 la Haga cu scopul de a partaja i aduna informaii pentru prevenirea i combaterea criminalitii organizate internaionale, http://www.europol.europa.eu. C olegiul European de Poliie (CEPOL), nfiinat n 2000 la Bramshill, Regatul Unit, pentru apropierea sistemelor naionale de formare a cadrelor de poliie, http://www.cepol.net. T ask-Force-ul European al efilor de Poliie (TFSP), nfiinat n 2000 pentru a promova schimbul, n cooperare cu Europol, de bune practici i de informaii privind criminalitatea transfrontalier i pentru a contribui la planificarea aciunilor operative; fr sediu i fr pagin web. E urojust, nfiinat n 2002 la Haga, pentru a coordona urmririle penale transfrontaliere, http://www. eurojust.europa.eu. F rontex, nfiinat n 2005 la Varovia, pentru a coordona cooperarea operaional la frontiera extern, http://www.frontex.europa.eu. A genia European pentru Drepturi Fundamentale (FRA), nfiinat n 2007 la Viena, ca succesor al Observatorului European al Fenomenelor Rasiste i Xenofobe (EUMC), pentru a oferi Comunitii i statelor membre, la aplicarea dreptului comunitar, asisten i expertiz privind drepturile fundamentale, http://fra.europa.eu/. B iroul European de Sprijin pentru Azil, propus n 2009, pentru a promova apropierea practicilor naionale de recunoatere a azilului.

393

Sandra Lavenex

Fluxul politicii
Fluxul politicii a evoluat n contextul programelor de lucru multianuale privind SLSJ adoptate din 1999. Progresele concrete ale politicii au rmas totui sensibile la conjuncturile variabile ale evenimentelor externe i prioritilor naionale. Mai mult, rapoartele Comisiei de monitorizare i evaluare au subliniat n repetate rnduri ntrzierile i abaterile de la realizarea angajamentelor convenite. Folosirea pe scar larg a actelor cu caracter neobligatoriu de ctre Consiliu, extinderea obiectivelor politicii i lipsa procedurilor privind nendeplinirea obligaiilor din cadrul celui de al treilea pilon au motivat Comisia s introduc tablouri de bord semestriale rapoarte de monitorizare a progreselor n aplicarea dispoziiilor prevzute n tratat i n program. Rapoartele iniiale au fost mai degrab generale i au avut un impact redus asupra activitii Consiliului. Monitorizarea a fost totui revigorat pe baza unui mandat extins al Consiliului European n 2005 cu aa-numitul tablou de bord Plus (Scoreboard Plus) pentru aplicarea Programului de la Haga. A doua generaie de tablouri de bord, care sunt publicate pe site-ul Comisiei, conin informaii detaliate privind deficitele punerii n aplicare de ctre statele membre, ncercnd astfel s induc punerea n conformitate prin metoda artatului cu degetul. Tablourile de bord ofer periodic o imagine mixt a progresului aplicrii programelor de lucru. Raportul Comisiei din 2007 privind punerea n aplicare a concluzionat c evaluarea global general este mai degrab nesatisfctoare. Un numr important de aciuni prevzute n planul de aciune au trebuit s fie abandonate sau amnate (Comisia 2007i: 2). Deficienele n aplicarea cooperrii n cadrul JAI nu sunt n totalitate neateptate. O trstur constant a cooperrii n domeniul JAI este preeminena preocuprilor naionale asupra iniiativelor Comisiei i, aadar, aglomerarea prioritilor naionale pe termen scurt cu obiectivele comune pe termen lung. n general, cooperarea s-a axat cel mai mult pe lupta mpotriva migraiei ilegale i a criminalitii transfrontaliere, n vreme ce msurile de cooperare operaional au fost mai uor de realizat dect armonizarea legislativ. n msura n care au fost adoptate msuri de armonizare, acestea au fost limitate la stabilirea standardelor minime, permit multe excepii i las marje discreionare mari statelor membre.

Politica n materie de azil i imigrare

n contrast cu progresul tergiversat al comunitarizrii interne, n special ncepnd cu 2001, JAI a dezvoltat o dimensiune extern dinamic. Acum are propria sa agend de politic extern. Unul dintre cele mai avansate domenii ale integrrii JAI este politica privind azilul. Armonizarea pe fond n vederea unui sistem european comun de azil (SECA) pn n 2010, aa cum prevedea Programul de la Haga, s-a dovedit, totui, mult mai dificil dect acordul privind alocarea responsabilitii pentru examinarea cererilor de azil (a se vedea Caseta 19.3; Lavenex 2006a). Acordul cu privire la formele de imigrare care pot fi considerate legale s-a dovedit i mai controversat. Principalele realizri au fost adoptarea a dou directive: Directiva 2003/109/CE a Consiliului privind statutul resortisanilor rilor tere care sunt rezideni pe termen lung ntr-un stat membru al Uniunii Europene i Directiva 2003/86/CE a Consiliului privind dreptul la rentregirea familiei, ambele adoptate la 22 septembrie 2003. Faptul c PE nu a fost consultat de Consiliu i posibilitatea excluderii copiilor mai mari de 12 ani de la dreptul de rentregire a familiei au determinat PE s depun o plngere la CEJ, care a fost totui respins (Cauza C-540/03 din 27.6.2006). O propunere a Comisiei cu privire la admisia imigranilor pe motive de munc i activiti independente, asemenea celor dou propuneri anterioare, a primit prea puin sprijin din partea Consiliului. n octombrie 2007, Comisia a propus aa-numitul 394

Justiie i afaceri interne

Card albastru, care ar fi introdus o procedur accelerat pentru admisia lucrtorilor cu nalt calificare din ri tere i le-ar fi permis mobilitate economic n UE dup o edere iniial de doi ani n prima ar de admisie. Comisia a justificat propunerea pe motivul nevoii de a oferi condiii atractive n concurena global pentru lucrtori cu nalt calificare. Totui, propunerea a strnit unele obiecii din partea mai multor state membre. Noile state membre, n special guvernul ceh n timpul preediniei Consiliului din 2009, a cerut ca un program n favoarea cetenilor rilor tere s fie introdus numai dup aplicarea integral a drepturilor la liber circulaie pentru propriii ceteni. Cteva alte state membre s-au opus propunerii deoarece doreau s acorde prioritate programelor interne (Regatul Unit) sau aveau reticene privind competena UE asupra imigrrii economice (Austria, Germania i rile de Jos). n absena unei politici comune, cooperarea privind integrarea cetenilor din rile tere se realizeaz printr-o metod uoar de coordonare ntre statele membre. Aceste deliberri se regsesc n Manualul de integrare pentru factorii de decizie i practicieni, a doua ediie fiind publicat n 2007 (Comunitile Europene 2007). Pn la sfritul anului 2007, toate statele membre s-au integrat n reeaua punctelor de contact naionale pentru integrare. Principiile de baz comune cu privire la integrare, adoptate la o iniiativ a rilor de Jos n 2004, au rmas declarative i nu au generat nicio aciune legislativ.

Caseta 19.3

Sistemul european comun de azil

Piatra de temelie a politicii UE privind azilul este sistemul de rspundere exclusiv pentru examinarea cererilor de azil n baza Regulamentului nr. 343/2003 din 18 februarie 2003 de stabilire a criteriilor i mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil. Instrumentul nlocuiete Convenia de la Dublin i aplicarea sa este corelat cu baza de date Eurodac. Recunoaterea reciproc a rezultatelor de stabilire a azilului implicate de sistemul de alocare a responsabilitii a necesitat standarde minime privind condiiile de primire, definirea termenului de refugiat i procedurile de azil. Aceste directive din Faza I au fost adoptate numai dup ntrzieri semnificative i sunt pline de compromisuri delicate i ntrebri deschise. Cartea Verde a Comisiei cu privire la viitorul sistem european comun de azil (SECA) din 2007 (Comisia 2007j) ofer o evaluare critic a progresului realizat pn acum i identific nevoia deplinei armonizri a aspectelor de fond i de procedur a legislaiei n materie de azil pentru realizarea SECA pn n 2010. Documentul face apel, de asemenea, la o reexaminare a pietrei de temelie a cooperrii UE n materie de azil, a sistemului Dublin, cnd declar c acest sistem poate atrage dup sine, de facto, responsabiliti suplimentare pentru statele membre care dein capacitile limitate de primire i de absorbie i care se confrunt cu mari presiuni ale migraiei, determinate de poziia lor geografic. mpotrivirea de a accepta normele supranaionale din acest domeniu sensibil al politicii interne a mutat cooperarea n materie de azil la aspecte mai operaionale, ca de exemplu prin crearea Biroului European de Sprijin pentru Azil. Repartizarea sarcinilor rmne o provocare, dei Fondul european pentru refugiai pentru susinerea msurilor de primire, de integrare i de repatriere voluntar n statele membre a crescut mai mult dect triplu, de la 216 milioane de euro (2000-2004) la aproape 700 de milioane de euro (2005-2010). Sume de bani mai importante au fost alocate pentru controalele la frontiere n fondul pentru frontiere (1 820 de milioane de euro pentru aceeai perioad), precum i pentru activitile Frontex. O atenie deosebit se acord cooperrii cu rile de tranzit i de origine ale solicitanilor de azil. Angrenat n special ctre consolidarea controlului migraiei n aceste ri, aceast cooperare a pus accentul att pe ncheierea unor acorduri de readmisie, ct i, ntr-un mod mai ezitant, pe promovarea procedurilor de azil i a capacitilor de primire (Lavenex 2006b; i Kunz 2008).

395

Sandra Lavenex

nc de la nceputul cooperrii de la jumtatea anilor 80, s-a pus accentul pe combaterea imigrrii ilegale mai mult dect pe tipul imigranilor legali care pot fi acceptai (Lavenex i Wallace 2005). Majoritatea instrumentelor au legtur cu controalele la intrare. O propunere a Comisiei din 2007 pentru o directiv care s prevad sanciuni mpotriva celor care angajeaz ceteni ilegali din state tere (Comisia 2007k) s-a confruntat cu opoziia mai multor state membre din cauza problemelor de suveranitate, legate n special de dispoziiile europene privind sanciuni penale n cazuri grave. n lumina presiunii continue a imigrrii i a rezistenei interne la o integrare legislativ mai puternic, accentul cooperrii s-a mutat n exterior n ncercarea de a angaja ri de tranzit i de origine n gestionarea fluxurilor de migraie. Iniial axate pe msuri de constrngere i pe ncheierea unor acorduri de readmisie, faptul c rile tere nu au asigurat respectarea dispoziiilor a generat reapariia unei viziuni mai complexe a cooperrii externe privind migraia i lansarea a ceea ce s-a numit Abordarea global n decembrie 2005. n consecin, imigrarea a devenit un punct central al politicii europene de vecintate (a se vedea Capitolul 17), iar consultrile cu rile africane s-au intensificat. Cu toate acestea, date fiind blocajele interne cu privire la competena UE asupra migraiei economice, UE are puine de oferit acestor ri n schimbul cooperrii lor pentru securitatea frontierelor UE. Acordurile de facilitare a eliberrii vizelor oferite vecinilor din est, n schimbul acordului acestora de readmisie att a propriilor ceteni, ct i a cetenilor strini care locuiesc ocazional n UE, rmn limitate. Cel mai nou instrument de aplicare a abordrii globale a fost ncheierea de parteneriate pentru mobilitate n care oportunitile de migraie circular, adic temporar, a muncii n UE i de cooperare pentru dezvoltare sunt legate ntre ele, asemenea cooperrii pentru readmisie i combatere a imigrrii ilegale. Primele parteneriate pentru mobilitate au fost ncheiate cu Capul Verde i Moldova n 2008. Negocierile cu privire la un astfel de parteneriat cu Senegal au fost suspendate n 2009, Senegalul fiind nemulumit de oferta UE. ntr-adevr, parteneriatele existente reflect puin inovaie deoarece rezum pe larg programele deja existente de cooperare bilateral cu statele membre sub un titlu nou (Lavenex2006b; Lavenex i Kunz 2008).

Cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal

Influena instrumentelor cu caracter neobligatoriu i accentul pus pe cooperarea operaional au fost i mai puternice n al treilea pilon. Unul dintre principalele progrese n cooperarea poliieneasc a fost decizia luat de Consiliul JAI pentru nlocuirea Conveniei Europol cu o decizie din al treilea pilon pn n 2010 (Documentul 5055/07 al Consiliului EUROPOL 2 din 19 aprilie 2008). Acest lucru va facilita adaptarea mandatului Europol prin omiterea procedurilor (uneori lungi) de ratificare de ctre parlamentele naionale i transformarea acestuia ntr-o agenie tipic UE. Dincolo de facilitarea schimbului de informaii dintre autoritile naionale de aplicare a legii prin Europol i reeaua sa de ofieri de legtur europeni (ELO), precum i activitile de expertiz i de asisten tehnic, integrarea n materie poliieneasc a pus accentul pe stabilirea unei reele i pe dezvoltarea unor practici operaionale comune, cum ar fi prin Task Force-ul European al efilor de Poliie i Colegiul European de Poliie. Aceste reele se vor ocupa de principalul impediment n calea unei cooperri mai eficiente ntre forele de poliie naionale, respectiv nevoia de nelegere i ncredere reciproc ntre diversele sisteme interne de aplicare a legii (Occhipinti 2003). Prin extindere, ambele chestiuni - necesitatea ncrederii i problemele aferente diversitii - au cptat proporii mai mari, genernd preocupri cu privire la revigorarea aspectelor operaionale ale cooperrii poliieneti. ntre timp, Tratatul de la Prm i proliferarea consultrilor interguvernamentale confirm continuitatea cercurilor concentrice n acest domeniu de cooperare.

396

Justiie i afaceri interne

Prin comparaie, dei cooperarea n domeniul judiciar a cunoscut iniial o dezvoltare mai lent, aceasta a fost unul dintre cele mai dinamice aspecte ale cooperrii JAI n urma Consiliului European de la Tampere (de Kerchove i Weyembergh 2002). Cu toate acestea, i ea s-a confruntat cu lipsa de ncredere i de interaciune complex. Aceast cooperare este centrat pe principiul recunoaterii reciproce, care st la baza principalului instrument adoptat n acest domeniu pn n prezent, mandatul european de arestare (MEA, a se vedea Caseta 19.4). Atacurile teroriste au intensificat de asemenea cooperarea. Trevi i are rdcinile n combaterea terorismului; la numai 10 zile dup atacurile din SUA din 11 septembrie 2001, Consiliul European a adoptat Planul de aciune UE de combatere a terorismului. Atacurile cu bombe din Madrid (martie2004) i Londra (iulie 2005) au generat noi iniiative, cum ar fi crearea Coordonatorului UE pentru combaterea terorismului. Acest birou nou s-a confruntat, totui, cu unele probleme similare celor cu care s-au confruntat alte agenii UE. Primul su reprezentant, Gijs de Vries, a renunat la funcie n 2007, n parte din cauza lipsei sale de competene operaionale, dar i din cauza opoziiei generale a statelor membre de a furniza informaii privind activitile antiteroriste sau de a dezvolta instrumentele juridice prevzute n Planul de aciune. n 2007, Gilles de Kerchove, un nalt funcionar al Consiliului cu vaste cunotine n domeniul JAI i contacte internaionale, a fost numit n locul su. De asemenea, s-a extins dimensiunea extern a cooperrii poliieneti i judiciare. Europol, Eurojust i Frontex au ncheiat acorduri de cooperare cu o serie de ri europene i non-europene, iar la sfritul anului 2005 Consiliul JAI a adoptat o Strategie pentru dimensiunea extern a JAI (Documentul 14366/3/05 REV 3 al Consiliului). Cooperarea cu SUA a fost deosebit de strns i a generat controverse majore, att n cadrul instituiilor UE ct i ntre UE i activitii pentru drepturile civile, n special n domeniul proteciei datelor. Acordul privind registrul cu numele pasagerilor (PNR) ncheiat ntre SUA i UE n 2004, care obliga companiile aeriene europene cu zboruri ctre SUA s furnizeze autoritilor americane informaii despre pasageri, a fost anulat de ctre CEJ n 2006 deoarece PE nu a fost consultat n mod adecvat. Acordul care i-a urmat, rmas acelai n fond, a fost adoptat n temeiul dispoziiilor

Caseta 19.4

Mandatul european de arestare

C onsiliul European de la Tampere a adoptat patru principii de baz pentru stabilirea unui spaiu juridic european comun: recunoaterea reciproc a hotrrilor judectoreti; armonizarea aspectelor de fond i de procedur ale legislaiilor naionale; crearea Eurojust, precum i dezvoltarea dimensiunii externe a dreptului penal. A tacurile teroriste de la 11 septembrie 2001 din SUA au generat adoptarea Deciziei-cadru cu privire la mandatul european de arestare din 2002. M andatul european de arestare este un act judiciar emis de un stat membru n vederea arestrii i predrii de ctre un alt stat membru a unei persoane aflate sub urmrire penal sau cutate pentru executarea unei pedepse privative de libertate. Elimin folosirea extrdrii i se bazeaz pe principiul recunoaterii reciproce a hotrrilor n materie penal. n absena armonizrii dreptului penal la nivel UE, aplicarea MEA s-a confruntat cu unele dificulti (Lavenex 2007). P e scurt, ca i n cazul migraiei, msurile restrictive, cum ar fi MEA, au fost mai uor de adoptat dect cele de armonizare a drepturilor persoanelor, aa cum ilustreaz procesul tergiversat de adoptare a Decizieicadru privind drepturile procedurale n aciunile penale, care se afl n lucru din 2004 (Comisia 2004d).

397

Sandra Lavenex

tratatului care nu necesit opinia PE. PNR a generat preocupri serioase pentru membrii PE, eful Autoritii Europene pentru Protecia Datelor (Peter Hustinx) i grupurile militante pentru liberti civile deoarece nu respect normele europene de protecie a datelor. Aceste progrese subliniaz estomparea distinciilor dintre noiunile de securitate intern i extern. Ca i n cazul eforturilor de combatere a imigrrii, acestea mut cooperarea JAI tot mai aproape n domeniile tradiionale ale PESC (a se vedea Capitolul 18).

Agenda de reform
JAI a ocupat un loc central n recentele eforturi de integrare european, iar Tratatul de la Lisabona (TL), care a preluat n mare msur vastele schimbri propuse de Tratatul Constituional, continu aceast tendin. Justificarea reformelor de la Lisabona se bazeaz pe preocuprile publice privind securitatea intern i ateptrile cetenilor ca UE s fac ceva n acest sens (ex: Eurobarometru 2008). O a doua motivare este nemulumirea fa de realizarea angajamentelor luate, n special n problemele din cadrul celui de al treilea pilon. TL include vaste propuneri de reform care se axeaz pe reunificarea JAI ntr-un cadru juridic general comun i, astfel, pe anularea structurii pilonului. Compromisul final va apropia SLSJ ca domeniu de competen partajat de metoda comunitar i va extinde votul cu majoritate calificat i codecizia la migraia legal i la majoritatea domeniilor de drept penal i activitate de poliie. Totui, sprijinul Germaniei pentru aceast schimbare putea fi ctigat numai prin inserarea unei clauze explicite asupra dreptului statelor membre de a decide numrul imigranilor economici. n general, este de ateptat ca extinderea regulilor de luare a deciziilor din primul pilon s reduc riscurile blocajelor i acordurile tip cel mai mic numitor comun n cadrul Consiliului, sporind astfel capacitatea decizional a UE i calitatea acestor decizii. Mai mult, anularea restriciilor actuale asupra competenelor CEJ ar trebui s amplifice respectarea legislaiei JAI. Pe lng procedura de codecizie cu PE, controlul democratic va fi sporit prin controlul sporit exercitat de parlamentele naionale, n calitate de gardieni ai principiilor proporionalitii i subsidiaritii dar i de participani la evaluarea activitii organismelor i ageniilor JAI. Posibilitatea ca parlamentele naionale s blocheze un proces legislativ cnd se consider c acesta ncalc principiul subsidiaritii a ridicat, totui, probleme cu privire la eventuala utilizare obstructiv a acestui drept n chestiuni profund politicizate, cum ar fi migraia i dreptul penal. Majoritatea acestor schimbri pot fi de asemenea introduse neinnd seama de TL, folosind aanumita pasarel, prevzut la articolul 42 TUE, care permite transferul problemelor din pilonul al treilea n primul pilon prin vot unanim n Consiliul de Minitri. Totui, la folosirea acestei posibiliti, Consiliul poate stabili condiiile de vot necesare, ceea ce nseamn c aceast soluie ar putea fie s ajung dincolo, fie s rmn sub nivelul de comunitarizare prevzut n TL.

Concluzii
Justificat iniial n termeni limitai ca msuri compensatorii pentru eliminarea controalelor la frontierele interne, cooperarea n domeniul JAI, ncadrat acum metaforic drept crearea unui spaiu de libertate, securitate i justiie, a fost ridicat la nivelul unui obiectiv central al UE. Tratatul de la Lisabona 398

Justiie i afaceri interne

o listeaz a doua dup angajamentul general de promovare a pcii i nainte de piaa intern i de politica de mediu sau cea social. Dincolo de aceti pai simbolici, integrarea n aceste domenii sensibile ale suveranitii statului rmne constrns de multiple tensiuni i compromisuri dificile. Printre aceste tensiuni, relaia dintre integrare printr-o armonizare extins i structuri UE centralizate, pe de o parte, i printr-o coordonare amplificat a structurilor naionale, pe de alt parte, rmne nestatornic. Exist limite asupra a ceea ce poate fi realizat prin dependena de reelele transguvernamentale, recunoaterea reciproc i iniiativele guvernelor statelor membre. ntr-un domeniu n care preocuprile privind libertile civile sunt serioase, aceste metode au favorizat de regul securitatea fa de libertate i justiie i ridic probleme majore privind controlul i transparena. Cooperarea dintre guvernele celor 27 de state membre poate spori presiunile pentru norme comune i monitorizarea eficient a implementrii acestora i poate fi n favoarea exploatrii TL sau a folosirii pasarelei pentru orientarea ctre metoda comunitar de luare a deciziilor. Totui, n absena voinei politice, se poate ntmpla opusul. Att reapariia cooperrii interguvernamentale n afara UE, ct i preferina pentru cooperare operaional n locul armonizrii legislative tind n aceast direcie.

LECTURI SUPLIMENTARE Pentru o trecere n revist destul de detaliat a acquis-ului JAI, a se vedea Peers (2007) i Mitsilegasetal.(2003). Referitor la evoluia politicii de imigrare, a se vedea Geddes (2008), iar pentru efectele politicilor UE asupra statelor membre a se vedea Ette i Faist (2007). Mitsilegas (2009) ofer o excelent introducere cu privire la cooperarea n materie penal la nivel UE, iar Occhipinti (2003) cu privire la cooperarea poliieneasc. Ette, A. i Faist, T. (2007) (coord.), The Europeanization of National Policies and Politics of Immigration (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Geddes, A. (2008), Immigration and European Integration: Towards Fortress Europe?, ediia a doua (Manchester: Manchester University Press). Mitsilegas, V. (2009), EU Criminal Law (Londra: Hart). Mitsilegas, V., Monar, J. i Rees, W. (2003), The European Union and Internal Security: Guardian of the People? (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Occhipinti, J. D. (2003), The Politics of EU Police Cooperation: Towards a European FBI? (Boulder, CO:LynneRienner). Peers, S. (2007), EU Justice and Home Affairs Law (Oxford: Oxford University Press).

399