Qualidade Sustentabilidade Sobreira PDF

Qualidade e Sustentabilidade do Ambiente Construdo
Legislao, Gesto Pblica e Projetos

Organizadores: Fabiano Jos Arcadio Sobreira Roseli Senna Ganem Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Cmara dos Deputados
DO LEGISLATIVO
TEMAS DE INTERESSE
Braslia | 2014

MESA DA Cm A R A DO S DEpU TADO S

54 Legislatura 4 Sesso Legislativa 2011-2015
Presidente Henrique Eduardo Alves 1 Vice-Presidente Andr Vargas 2 Vice-Presidente Fbio Faria 1 Secretrio Mrcio Bittar 2 Secretrio Simo Sessim 3 Secretrio Maurcio Quintella Lessa 4 Secretrio Biffi Suplentes de Secretrio 1 Suplente Gonzaga Patriota 2 Suplente Wolney Queiroz 3 Suplente Vitor Penido 4 Suplente Takayama Diretor-Geral Srgio Sampaio Contreiras de Almeida Secretrio-Geral da Mesa Mozart Vianna de Paiva
Cmara dos Deputados

Organizadores: Fabiano Jos Arcadio Sobreira Roseli Senna Ganem Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Centro de Documentao e Informao Edies Cmara Braslia | 2014
CMARA DOS DEPUTADOS

DIRETORIA LEGISLATIVA
Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho

CONSULTORIA LEGISLATIVA
Diretor: Luiz Henrique Cascelli de Azevedo

CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO
Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado Diretor: Daniel Ventura Teixeira

DIRETORIA ADMINISTRATIVA DEPARTAMENTO TCNICO
COORDENAO EDIES CMARA
Diretor: Rmulo de Sousa Mesquita Diretor: Maurcio da Silva Matta

Projeto grfico: Racsow Atualizao de projeto grfico: Renata Homem Diagramao: Janaina Coe Capa: Patrcia Weiss Reviso: Seo de Reviso e Indexao Cmara dos Deputados
Centro de Documentao e Informao Cedi Coordenao Edies Cmara Coedi Anexo II Trreo Praa dos Trs Poderes Braslia (DF) CEP 70160-900 Telefone: (61) 3216-5809; fax: (61) 3216-5810 editora@camara.leg.br
Temas de interesse do Legislativo n. 3 Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP) Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao. Qualidade e sustentabilidade do ambiente construdo [recurso eletrnico] : legislao, gesto pblica e projetos / organizadores Fabiano Jos Arcdio Sobreira, Roseli Senna Ganem, Suely Mara Vaz Guimares de Arajo. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2014. 227 p. (Srie gesto institucional. Programas e projetos ; n. 3) Acima do ttulo: Cmara dos Deputados, Departamento Tcnico. ISBN 978-85-402-0183-5 1. Desenvolvimento urbano, aspectos ambientais. 2. Proteo ambiental. 3. Espao urbano, qualidade. 4. Arquitetura, qualidade. 5. Meio ambiente, legislao, Brasil. I. Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Departamento Tcnico. II. Sobreira, Fabiano Jos Arcdio. III. Ganem, Roseli Senna. IV. Arajo, Suely Mara Vaz Guimares de. V. Srie. CDU 725:504 ISBN 978-85-402-0182-8 (brochura) ISBN 978-85-402-0183-5 (e-book)
SRIE
Sumrio
Apresentao............................................................................... 7 Introduo
Dilogos interdisciplinares sobre a produo do espao nas cidades.................................................................................... 9
Fabiano Jos Arcadio Sobreira, Roseli Senna Ganem e Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Legislao urbana e ambiental

reas verdes e sustentabilidade urbana.............................................. 19
Roseli Senna Ganem
Planejamento do uso do solo e preveno a desastres na legislao urbanstica e ambiental........................................................ 43

Roseli Senna Ganem
reas verdes em ambientes urbanos: reflexes para sustentabilidade ambiental das bacias de drenagem........................ 55
Valdir Adilson Steinke, Mario Diniz de Arajo Neto e Silvia Mri Carvalho
Crescimento urbano em bacias hidrogrficas: impasses e perspectivas relativos sustentabilidade social................................. 69

Mrio Diniz de Arajo Neto, Valdir Adilson Steinke e Maria Ligia Cassol Pinto
Legislao urbana e habitacional e proteo do meio ambiente: pontos para reflexo............................................................. 83

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Uma lei (in)conveniente? Contradies e frustrao em torno do debate da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana............. 101
Daniela Batista Lima
Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos

Concursos de projeto: instrumentos para a qualidade e a sustentabilidade da arquitetura e dos espaos pblicos................. 131
Fabiano Sobreira
Arquitetura, qualidade e gesto pblica........................................... 163

Joris Van Wezemael e Sofia Paisiou
Concursos e qualidade da arquitetura na Frana............................ 193

Patrick Chotteau
Quando julgar conceber um projeto............................................... 209

Jean-Pierre Chupin
Sobre os autores..................................................................... 223
Apresentao
A publicao Qualidade e Sustentabilidade do Ambiente Construdo traz o resultado de um esforo de servidores do Departamento Tcnico e da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados, que contou com a colaborao do representante da Misso Interministerial para a Qualidade das Construes Pblicas da Frana, de professores da Universidade de Braslia, do Instituto Federal de Tecnologia de Zurique e da Universidade de Montreal e de especialista do setor de meio ambiente da Central de Apoio Tcnico do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais. Trata-se de um livro com contribuies sobre os diferentes aspectos envolvidos em uma questo por essncia multi e interdisciplinar de suma importncia, a qualidade e a sustentabilidade ambiental das edificaes e dos espaos urbanos. Os organizadores partiram dos resultados de um grupo de pesquisa em que estiveram envolvidos no mbito do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor) da Cmara, e buscaram reunir, em um trabalho inovador, anlises sobre duas vertentes que necessariamente se interligam, (1) a legislao urbana e ambiental e (2) a qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos. A inter-relao entre lei e regulamentos e a prtica, frequentemente, no focada com a ateno necessria em publicaes tcnicas. Essa reunio entre a elaborao normativa e a aplicao concreta das regras postas sociedade, alm de permear o livro aqui apresentado,
Apresentao | 7
est refletida, tambm, no prprio fato de se estar gerando um trabalho coletivo com a participao de duas reas da Casa que no costumam atuar juntas, o Departamento Tcnico e a Consultoria Legislativa. Como diretores, s poderamos apoiar plenamente esse esforo. Temos certeza de que esta publicao contempla contedo que ser de muita utilidade para os especialistas ligados ao tema e a sociedade em geral. M AU R CIO DA SI LVA M AT TA Diretor do Departamento Tcnico da Cmara dos Deputados LUI Z H E N RIQU E CASCELLI DE A ZE V EDO Diretor da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados
Introduo
Dilogos interdisciplinares sobre a produo do espao nas cidades

FA BI A nO JOs A RC A DIO SOBR eI R A ROseL I SennA GA nem SU eLY M A R A VA z GU I m A R es De A R AjO
O espao formado por um conjunto indissocivel, solidrio e tambm contraditrio, de sistemas de objetos e sistemas de aes (SANTOS, 2002, p. 63).
A cidade precisa ser lida em aproximaes sucessivas e inter-relacionadas, confrontando, como sugere Milton Santos (2002), a configurao territorial (o espao) e as relaes sociais, nas quais enquadramos, inclusive, o processo legislativo e a legislao resultante. Nessa perspectiva, este livro rene um conjunto de artigos apresentados como dilogos interdisciplinares sobre a legislao e a produo do espao nas cidades e prope uma reflexo sobre o conjunto indissocivel de sistemas de objetos e sistemas de ao que formam o espao (SANTOS, 2002, p. 62), a partir de mltiplos enfoques e escalas complementares, que so agrupados em duas sees: legislao urbana e ambiental e
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qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos. A seo legislao urbana e ambiental inicia a srie de aproximaes sucessivas sobre a cidade (da escala regional e metropolitana local), estudando a relao entre o espao urbano, as reas verdes, o parcelamento do solo urbano e a habitao. A segunda seo rene artigos que tm em comum a discusso, no panorama nacional e internacional, sobre as prticas de gesto e a legislao de contratao de projetos de arquitetura e urbanismo e sua relao com a qualidade e a sustentabilidade do ambiente construdo. O artigo reas verdes e sustentabilidade urbana, de Roseli Senna Ganem, abre a primeira seo do livro e alerta para o fato de que as grandes cidades esto se transformando em ambientes cada vez mais artificializados, alm de abordar a funo dos espaos livres e reas verdes no contexto do espao urbano e seu impacto na qualidade de vida e conforto ambiental das cidades. Como contextualizao inicial, o artigo apresenta breve panorama sobre os parmetros para o planejamento das reas verdes urbanas, a partir de exemplos de cidades brasileiras, e a viso de diversos autores sobre os princpios a serem seguidos e ferramentas a serem utilizadas nesse planejamento. A principal contribuio do artigo est na rica anlise sobre a legislao e as reas verdes urbanas, em aproximaes sucessivas, nas diversas esferas (ou escalas): federal, estadual e municipal. Na anlise da legislao federal, so apresentadas e analisadas as principais leis no que toca aos dispositivos relacionados implantao de reas verdes urbanas: nova lei florestal (Lei n 12.651/2012, que revogou a Lei n 4.771/1965), Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Lei n 6.766/1979), Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Lei n 9.985/2000), Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001), Lei de Crimes Ambientais (Lei n 9.605/1998) e Lei da Mata Atlntica (Lei n 11.428/2006). No que se refere legislao estadual, so analisados os casos de So Paulo, Minas Gerais, Amazonas e Gois. A legislao municipal abordada a partir de So Paulo, Belo Horizonte e Rio de Janeiro. Ao final do artigo, a autora apresenta os principais achados resultantes da anlise em cada esfera governamental e cada escala urbana, destacando a importncia da agregao de outros valores e princpios e da reavaliao dos parmetros j estabelecidos no planejamento urbano em relao s reas verdes urbanas. O segundo artigo da seo, intitulado Planejamento do uso do solo e preveno a desastres na legislao urbanstica e ambiental, da mesma autora, d continuidade s discusses iniciadas no artigo anterior e tem como objetivo identificar as aes de ordenamento territorial pre-
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vistas na legislao nacional urbanstica e de meio ambiente no Brasil. Na primeira parte do artigo, a autora destaca os pontos da Constituio Federal que tratam do planejamento do uso do solo e da gesto ambiental e de desastres, assim como as competncias entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios nesses temas. Em seguida, so apresentadas e discutidas leis de gesto urbana, ambiental e de desastres, das quais, segundo a autora, podem-se extrair diversas medidas cuja implantao essencial para a preveno de desastres: Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001), Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Lei n 6.766/1979), Lei do Programa Minha Casa, Minha Vida (Lei n 11.977/2009), Estatuto de Proteo e Defesa Civil (Lei n 12.608/2012), Lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei n 9.433/1997) e Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n 6.938/1981), entre outros instrumentos normativos. A autora conclui destacando que o Brasil possui uma legislao adequada, tendo em vista a gesto de desastres, mas que fundamental esses instrumentos serem aplicados de forma integrada e serem acompanhados por uma cultura de preveno desse tipo de problema no Brasil. O artigo reas verdes em ambientes urbanos reflexes para sustentabilidade ambiental das bacias de drenagem, de autoria de Valdir Adilson Steinke, Mario Diniz de Arajo Neto e Silvia Mri Carvalho, apresenta uma breve abordagem das concepes tericas de reas verdes em ambientes urbanos e seu papel na sustentabilidade urbana, com foco mais especfico nos processos hidrolgicos vinculados s bacias de drenagem de ambientes urbanos. H um breve histrico sobre as discusses pblicas envolvendo temas ambientais, no mbito nacional e internacional, seguido de discusses sobre aspectos conceituais do verde urbano, tais como o de infraestrutura verde, espaos livres e reas verdes. O texto concludo com reflexes sobre a funo das reas verdes na preveno de desastres. O uso, o parcelamento e a ocupao urbana em torno dos espaos fluviais em bacias hidrogrficas e seus efeitos e impactos sobre as populaes das cidades o tema abordado pelo artigo intitulado Crescimento urbano em bacias hidrogrficas: impasses e perspectivas relativos sustentabilidade social, de Mrio Diniz de Arajo Neto, Valdir Steinke e Maria Ligia Cassol Pinto. O artigo inicia com a apresentao de alguns conceitos e reflexes sobre o ambiente como sistema de fluxos, e destaca que o ambiente opera como um todo, em fluxos permanentes, sobre o qual se somam as dimenses sociais, econmicas, polticas e institucionais. Na sequncia, discute-se brevemente a formao das paisagens urbanas em
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relao aos sistemas hidrolgicos correspondentes e a ocupao urbana em bacias hidrogrficas e seu impacto sobre a sustentabilidade social nos espaos urbanos, ressaltando a importncia do emprego de instrumentos de gesto do espao geogrfico, articulados com as dimenses polticoinstitucionais, socioeconmicas e cientfico-tecnolgicas. Finalmente, so apresentados alguns impasses e perspectivas relativos sustentabilidade urbana, confrontando os fenmenos de crescimento e seus efeitos na hidrologia das bacias hidrogrficas, concluindo sobre a dificuldade, no contexto brasileiro, de articular a gesto de recursos hdricos com a gesto do uso do solo, apesar da legislao existente. A primeira seo do livro encerra com dois artigos, relacionados mais diretamente legislao urbana e habitacional, inclusive suas correlaes com a legislao ambiental. O artigo Legislao urbana e habitacional e proteo do meio ambiente, escrito por Suely Mara Vaz Guimares de Arajo, inicia a reflexo destacando que, apesar das principais leis de aplicao nacional no campo do direito urbanstico (Estatuto da Cidade e Lei do Parcelamento do Solo Urbano) contemplarem disposies pontuais relacionadas proteo do meio ambiente, ainda h muito a caminhar para a integrao consistente entre as normas urbansticas e ambientais. Nesse sentido, o artigo se desenvolve com um panorama crtico da legislao federal (e de alguns estados) afeta gesto ambiental urbana. So apresentadas inicialmente reflexes sobre as leis e instrumentos normativos de aplicao nacional: Estatuto da Cidade, Lei do Parcelamento do Solo Urbano, Lei do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) Lei n 11.124/2005, Lei do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) Lei n 11.977/2009, que inclui regras sobre a regularizao fundiria urbana, e a nova lei florestal. No que se refere legislao estadual, so analisados os estados de So Paulo, Paran, Bahia e Gois. A concluso da autora que apesar de haver exemplos de normas que inter-relacionam a questo urbana e a proteo do meio ambiente [...], os estados legislam menos do que deveriam nessa rea. Conclui-se o artigo com reflexes sobre a ateno que deve ser dada s interfaces entre as normas urbansticas e as regras voltadas proteo do meio ambiente. A autora destaca, ainda, que alm da perspectiva interdisciplinar, cabe compreender que a gesto ambiental urbana constitui tema que deve ser abordado sob a gide do federalismo cooperativo, com a participao de todos os entes da federao, isto , em aproximaes sucessivas e articuladas.
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O ltimo artigo da seo inicial do livro, intitulado Uma lei (in) conveniente?, escrito por Daniela Batista Lima aborda, de maneira crtica, as contradies e frustao em torno do debate da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana (Projeto de Lei n 3.057/2000, que trata de ampla reviso da Lei n 6.766/1979, Lei do Parcelamento do Solo Urbano) que, em junho de 2012, se encontrava h onze anos em tramitao no Congresso Nacional, com um substitutivo pronto para a pauta do plenrio da Cmara dos Deputados desde dezembro de 2007, j com parecer favorvel emitido pela comisso especial constituda para anlise da matria. Partindo de relaes metafricas propostas por Carlos Nelson Ferreira dos Santos (em A cidade como um jogo de cartas, livro publicado no final dos anos 1980), a autora especula sobre a elaborao das normas urbanas como um jogo de cartas, prope uma reflexo sobre como transcorre o jogo de um processo legislativo de um marco legal que pretende definir as normas gerais que conduziro os processos urbanos e expe, a partir da, um breve histrico sobre a legislao do parcelamento do solo urbano no Brasil. A segunda parte do artigo apresenta breve relato sobre o processo que levou promulgao da Lei n 6.766/1979 (aps 42 anos de vigncia do Decreto-Lei n 58/1937) e os debates posteriores sobre a necessidade de atualizao e discusso. Em seguida, a autora aborda os diversos interesses em jogo na construo da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana e posteriormente, discute as lacunas e a falta de inter-relao entre essa lei e o Programa Minha Casa, Minha Vida, lanado em 2009. A autora conclui abordando o aparente fim (dos debates) da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana e suas provveis implicaes. Na sequncia das aproximaes sucessivas sobre a cidade, a segunda parte do livro prope uma discusso sobre a primazia do projeto, enquanto condio fundamental para a qualidade e a sustentabilidade do ambiente construdo. Nessa perspectiva, os autores colocam em debate em diversos contextos (nacional e internacionais) instrumentos legais e procedimentos de gesto pblica associados contratao e ao julgamento qualitativo de projetos de arquitetura e urbanismo, com enfoque nos concursos. O primeiro artigo da seo, de autoria de Fabiano Jos Arcadio Sobreira, intitulado Concursos de projeto instrumentos para a qualidade e a sustentabilidade da arquitetura e dos espaos pblicos apresenta um breve panorama e anlise comparativa sobre a prtica dos concursos de projeto de arquitetura e urbanismo em diversos contextos. O autor parte da premissa de que os concursos de
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projeto so instrumentos fundamentais para a promoo da qualidade e da sustentabilidade da arquitetura e dos espaos pblicos. No entanto, como todo procedimento fundamentado na democracia e na transparncia, o concurso est naturalmente sujeito a tenses e conflitos de interesse e de interpretao, que precisam ser antecipados, gerenciados e regulamentados, com a participao ativa dos diversos atores e agentes envolvidos. O artigo comea com breve histrico e contextualizao sobre a gesto e a legislao relativa contratao de projetos e aos concursos pblicos de arquitetura no Brasil (com enfoque nos artigos da Lei 8.666/1993 Lei das Licitaes). Apresenta algumas referncias internacionais de regulamentao e prtica de concursos, a saber: Unio Internacional de Arquitetos (UIA); Unio Europeia; pases escandinavos; Espanha; Quebec/Canad e Frana. A terceira parte trata de alguns pontos de controvrsia sobre a gesto e a prtica dos concursos de projeto: (1) obrigatoriedade e mbito de aplicao do concurso; (2) restrio de participao e remunerao; (3) julgamento; (4) anonimato versus dilogo; (5) etapas e formas de apresentao dos projetos. luz das experincias relatadas, o artigo finalizado com uma proposta de regulamentao de concursos de projeto no Brasil, alm de sugestes de encaminhamento para a discusso da matria no Legislativo e sua implementao nas diversas esferas da administrao pblica. O segundo artigo da seo, intitulado Desenvolvimento econmico e a qualidade do ambiente construdo, de Joris Van Wezemael e Sofia Paisiou, analisa os modelos de contratao de projetos na administrao pblica europeia, confrontando os concursos com os sistemas tradicionais e hbridos de contratao pblica de projetos. O artigo pondera sobre os processos de transformao das cidades e sua relao com o nvel de desenvolvimento econmico dos pases. Os autores destacam que os perodos de recuperao econmica tm mais interferncia sobre a qualidade do espao urbano em cada pas e situam o Brasil nesse contexto. Um dos argumentos apresentados a consolidao, cada vez mais presente nas contrataes pblicas, da perspectiva internacional, especialmente quando considerada a influncia cada vez maior da OMC, no apoio a negociaes e acordos multilaterais, e o nmero considervel de reas de livre comrcio e de mercados comuns. Os autores sugerem que essa perspectiva internacional tem afetado a forma de se entender e de se promover os concursos de arquitetura nos pases europeus. A parte final do artigo dedicada anlise do procedimento de contratao do projeto para o Novo Museu da Acrpole, na Grcia, um processo com-
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plexo e longo que passou pela realizao de quatro procedimentos, ao longo de trinta anos (dois concursos nacionais e dois concursos internacionais, com distintos formatos). Os autores apresentam recomendaes para a administrao pblica no Brasil, na formatao dos sistemas de contratao, propondo sistemas hbridos que combinem a transparncia dos processos tradicionais criatividade dos novos formatos possveis, a exemplo das experincias europeias. O artigo Concursos e qualidade da arquitetura na Frana, escrito por Patrick Chotteau, apresenta a experincia da Misso Interministerial para a Qualidade das Construes Pblicas na promoo e regulamentao da contratao de projetos naquele pas. Na primeira parte o autor revela a crise de qualidade pela qual passava a Frana logo depois do ps-guerra, devido grande quantidade de modelos repetidos e a falta de diversidade e liberdade projetual e apresenta as estratgias adotadas pela administrao pblica para a melhoria da qualidade da arquitetura a partir dos anos 1970, com enfoque especial na promoo de concursos. Na sequncia, o autor relata os primeiros atos e instrumentos normativos adotados, como parte dessa nova poltica: a lei promulgada em 3 de janeiro de 1977 que definiu a arquitetura como objeto de interesse pblico; a criao, nesse mesmo ano, da Misso Interministerial para a Qualidade da Construo Pblica (MIQCP); a fundao, em 1979, do Instituto Francs de Arquitetura e a instituio da premiao Jovens Arquitetos. A criao da MIQCP e os detalhes sobre seu papel na poltica pblica pela qualidade da arquitetura que se implantava naquele perodo so apresentados, com destaque para a importncia do exerccio de programao (definido pelo autor como um trabalho estratgico de verificao e validao das necessidades do cliente e sua exequibilidade), etapa essencial do concurso. Nas sees seguintes, o autor mostra fatos e episdios que reforaram a cultura do concurso na Frana como a realizao do Concurso para o Centro Georges Pompidou (1971), alm de apresentar reflexes sobre a evoluo do procedimento do concurso como mtodo de contratao, com destaque para as seguintes discusses: gesto do projeto e preparao do gestor pblico; publicao e aplicao da Lei de Gesto de Obras Pblicas (1985) e sustentabilidade, como um dos aspectos da qualidade arquitetnica. O autor conclui reforando o papel da MIQCP e do permanente debate propiciado pelos concursos na consolidao da poltica de qualidade da arquitetura pblica na Frana.
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O livro encerrado com o artigo de Jean-Pierre Chupin, intitulado Quando julgar conceber um projeto. O texto prope reflexes tericas sobre o julgamento arquitetnico em concursos e defende uma analogia entre o trabalho do jri e o exerccio de concepo projetual. O autor inicia com alguns relatos histricos, destacando a prtica de concursos como uma das transformaes promovidas pela Revoluo Francesa, quando a contratao pblica de projetos se tornou uma questo de interesse pblico e quando a Conveno Nacional passou a exigir procedimentos ao mesmo tempo igualitrios e transparentes, que assegurassem o encontro entre demandas estticas e o princpio da democracia. Na sequncia, apresenta alguns exemplos clssicos de concursos onde houve intensos debates sobre o julgamento, como foi o caso do concurso para o Palcio das Naes (1927), em Genebra, na Sua, e outros exemplos em Quebec. Em todos eles, o autor coloca em discusso as crises de julgamento e alerta para a escassez de textos tericos e pesquisas que permitam compreender melhor o fenmeno. Nessa perspectiva, prope um modelo terico de julgamento arquitetnico em situao de concurso, em que os membros do jri so apresentados como recriadores do projeto. Segundo o autor: a avaliao final de um jri sobre determinado projeto depende dos ciclos de imaginao e de formalizao, ou em outros termos, de representao progressiva daquela que seria a melhor proposio. Para avanar nessa reflexo, ele utiliza referncias e conceitos em outras disciplinas, como a noo de reflexo, ou exerccio reflexivo, proposta pelo psicopedagogo Donald Schn e outros modelos tericos. O autor conclui o artigo apresentando o trabalho do Leap (Laboratrio de Estudos da Arquitetura Potencial), da Universit de Montral, que concentra grande parte de suas pesquisas na teorizao da arquitetura e do julgamento arquitetnico a partir dos concursos, que segundo ele, alm de serem uma das ferramentas mais confiveis para a promoo da qualidade dos espaos pblicos, so tambm uma das raras ocasies onde pode ocorrer a convergncia das necessidades da prtica profissional e as ambies da pesquisa disciplinar. Enfim, este livro prope, a partir de aproximaes sucessivas e multidisciplinares, um olhar crtico e reflexivo sobre o ambiente construdo, em suas diversas manifestaes e escalas. Os conceitos de qualidade e sustentabilidade no espao urbano so explorados de maneiras diversas, em perspectivas distintas, porm guardam em comum o olhar crtico sobre o processo e as dinmicas sociais, evitando o olhar superficial sobre os objetos e a paisagem.
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Legislao urbana e ambiental
reas verdes e sustentabilidade urbana

ROseL I SennA GA nem
1 Introduo
No mundo ocidental, a carncia de reas livres constitui um problema para as populaes urbanas desde o incio da Revoluo Industrial. Essa preocupao no existia nas pequenas cidades medievais, onde o mundo buclico podia ser alcanado logo depois dos muros. No Renascimento, a jardinagem floresceu em parques e jardins pblicos, especialmente na Frana e na Itlia, mas os espaos urbanos destinados ao lazer coletivo reduziram-se a partir do sculo XVIII (LOBODA; DE ANGELIS, 2005; LIMA, 1994). A expanso das fbricas e a poluio industrial levaram procura por reas remotas, para o lazer e a contemplao, e o ambiente campestre tornou-se o refgio dos trabalhadores fabris (MCCORMICK, 1992). A arborizao das cidades, por necessidades estticas e sanitrias, tornou-se uma preocupao das autoridades somente no sculo XIX (LIMA, 1994). As grandes cidades transformam-se em ambientes cada vez mais artificializados. Como enfatizam Duarte e Serra (2003), para muitos, a vida urbana converteu-se em uma srie de experincias condicionadas artificialmente, com moradias, espaos de trabalho e veculos isolados do exterior. [...] Isso fez com que as cidades dessem as costas ao meio exterior, que se torna um lugar cada vez mais contaminado, varrido por ventos de inverno ou sufocado pelo calor de vero (p. 8). Assim, a vida urbana aliena-se do espao exterior, despreocupando-se dele. Do ponto de vista ambiental, as cidades caracterizam-se pela importao de matria e energia; escavao, transporte, compactao e impermeabilizao do solo; isolamento trmico e formao de microclima distinto
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do ambiente circundante; acumulao de resduos slidos e efluentes domsticos e industriais; eutrofizao das guas; poluio atmosfrica; alterao das cadeias trficas naturais e introduo de espcies exticas. O sistema de espaos livres torna-se cada vez mais comprimido, de tal forma que as praas remanescentes assumem a condio de osis em meio ao tecido urbano ou so reduzidas a estacionamento e rea de camels diurnos e polos noturnos de misria humana (LOBODA; DE ANGELIS, 2005). A tendncia substituir as praas por espaos privados, como shopping centers, condomnios residenciais e edifcios polifuncionais, que incorporam centros de convivncia na rea comum aos condminos. Para as populaes perifricas, na ausncia de espaos livres, as ruas transformam-se em reas de lazer e socializao (LOBODA; DE ANGELIS, 2005). Essa tendncia tem graves consequncias, discutidas adiante, tendo em vista que os espaos urbanos livres tm diversas funes sociais e ambientais. importante notar que espao livre no , necessariamente, uma rea verde ou arborizada, nem obrigatoriamente pblica. Tais espaos englobam jardins pblicos e residenciais, praas, parques, reas para proteo da natureza, canteiros e rotatrias, reas de esporte, caladas e ruas de pedestres, jardins zoolgico e botnico, cintures verdes, etc. (LOBODA; DE ANGELIS, 2005). Os espaos livres incluem reas vegetadas; reas de lazer construdas, dotadas ou no de valor cnico/paisagstico; e reas de circulao (MACEDO, 1995 apud LOMBARDO, 2003). Assim, o espao livre pode ser natural ou antrpico (LIMA, 1994). Espao livre seria a rea no destinada a uso residencial, comercial, de trnsito ou industrial, construdo ou no (RICHTER, 1981 apud LIMA, 1994). O espao livre uma rea verde quando total ou parcialmente vegetado. Inclui reas inteiramente plantadas e paisagens naturais em diferentes estgios de conservao. O manejo de reas verdes visa assegurar os inmeros benefcios sociais e ambientais que elas proporcionam, abrangendo o plantio de vegetao e a conservao de paisagens nativas. Ele especialmente importante nas cidades da Amrica Latina, regio de intenso xodo rural e urbanizao acelerada. As grandes e mdias cidades latinoamericanas possuem periferias marcadas pelo assentamento informal, carente de servios de saneamento bsico e de planificao que garanta a manuteno de reas verdes. A consequncia a ocupao de lugares inadequados para a construo, danosa para o equilbrio ecolgico e a biodiversidade e de alto risco para os seus habitantes (SORENSEN, 1998). No Brasil, o processo de urbanizao acelerada teve incio na dcada de 1930, com a poltica de industrializao e substituio de importaes.
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O crescimento urbano acirrou-se nas dcadas de 1960 e 1970, com os programas de descentralizao e de incentivo industrializao de cidades de mdio porte. Esse crescimento no foi acompanhado de polticas de controle da ocupao do solo, com diretrizes de ordenamento urbano e fiscalizao. O resultado foi a degradao das condies de vida urbana, reflexo, em parte, da carncia de reas verdes (LOMBARDO, 2003). A manuteno de reas verdes nas cidades da Amrica Latina e do Brasil enfrenta inmeros desafios de ordem institucional, financeira, fundiria, cultural e legal (SORENSEN, 1998). O presente estudo tem o objetivo de analisar um desses desafios, qual seja, o estabelecimento de um marco legal adequado para a implantao e manuteno de reas verdes nas cidades brasileiras. O estudo apresenta a legislao federal pertinente matria e analisa seus avanos e lacunas. Alm disso, buscou-se identificar exemplos de leis estaduais e de capitais brasileiras que disciplinem a manuteno de espaos livres e reas verdes urbanas. O levantamento de leis federais foi realizado junto pgina da Presidncia da Repblica1. O levantamento das leis estaduais e municipais foi feito nas pginas das assembleias legislativas e cmaras de vereadores, respectivamente. Ressalte-se que a citao de leis estaduais e municipais tem carter apenas exemplificador, uma vez que no foi feita uma busca exaustiva em todos os estados e municpios brasileiros.
Funes das reas verdes urbanas
As reas verdes urbanas apresentam muitas funes socioambientais. Vrias delas constituem espaos coletivos de lazer ao ar livre e proporcionam bem-estar fsico e mental populao (MORERO, 2007). As rvores influenciam beneficamente na qualidade do ar, absorvendo poluentes e gs carbnico. Os bosques atuam como absorvedouros e reservatrios de carbono, minimizando os efeitos da poluio atmosfrica urbana e da emisso de gases-estufa. A vegetao atua como moderadora do clima, melhorando o conforto urbano. O clima da cidade fruto da interao entre o ar atmosfrico e o ambiente urbano construdo. A geometria urbana, isto , o arranjo, a densidade e a distribuio das edificaes, influencia diretamente no balano de energia (DUARTE; SERRA, 2003). As rvores regulam a quantidade de radiao solar que chega ao solo, o movimento do vento, a umidade, a temperatura e o impacto das chuvas. Estima-se que a velocidade do vento pode ser reduzida em at
1 Cf. http://www4.planalto.gov.br/legislacao.
60% com a presena de rvores, quando comparada a reas urbanas abertas (SORENSEN, 1998). Nas cidades, a presena de extensas reas pavimentadas causa elevao da temperatura e a formao de ilhas de calor, onde a temperatura maior do que nas regies vizinhas. O sombreamento das rvores pode reduzir a temperatura mdia nas edificaes em at 5C (SORENSEN, 1998). Esse efeito implica no apenas a melhoria do conforto urbano, mas tambm a reduo de gastos energticos com a manuteno de sistemas de ar condicionado. A conservao da cobertura vegetal nas regies de nascentes fundamental para o controle da qualidade e da quantidade de gua. A vegetao influencia na disponibilidade de gua para abastecimento humano e na reduo das enfermidades de transmisso hdrica (SORENSEN, 1998). Outra importante funo da vegetao nativa o controle da drenagem superficial nas bacias hidrogrficas e, por consequncia, da eroso do solo, do assoreamento dos corpos-d'gua e das inundaes. A ocupao de reas de risco geolgico um srio problema nas cidades brasileiras. Na regio serrana do estado de Rio de Janeiro, em 2011, os deslizamentos de terra ocasionaram mais de novecentos mortos2. A tragdia, decorrente da ocupao de terrenos com alta declividade, foi deflagrada pelas chuvas intensas que assolaram a regio em janeiro de 2011. Segundo o Servio Geolgico do Estado do Rio de Janeiro (2011), as guas pluviais concentram-se nos canais ao longo da encosta, provenientes de taludes laterais e de reas a montante, o que leva ao escoamento superficial em alta velocidade e com alto poder erosivo e, consequentemente, s corridas de terra e lama. O solo dos taludes laterais acrescenta-se gua, gerando instabilidade adicional e barramentos provisrios, os quais so rompidos e geram escoamentos com energia ainda maior. Assim, nas zonas montanhosas com encostas muito pendentes, a ausncia de cobertura vegetal leva ocorrncia de eroso e deslizamentos de terra, quando h ocorrncia de chuvas muito copiosas. A ocupao dessas reas representa grande perigo para vidas humanas e perdas econmicas de grandes propores (SORENSEN, 1998). O estado de Santa Catarina tambm enfrenta desastres naturais decorrentes da ocupao de reas de risco. Populaes ribeirinhas sofreram com as inundaes e soterramentos em novembro de 2008,
2 Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/876404-avalanches-na-regiao-serrana-do-rio-chegaram-a-180-kmh.shtml>. Acesso em: 1 mar. 2011.
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que causaram 135 bitos, deixaram 78 mil desabrigados e desalojados e afetaram mais de dois milhes de pessoas. Foram 63 municpios em situao de emergncia e 14 em estado de calamidade pblica3. Por sua vez, a regio metropolitana de So Paulo sofre com frequentes inundaes, decorrentes da extensa ocupao urbana da bacia do Alto Tiet. O Atlas Ambiental do Municpio de So Paulo afirmava, em 2002, que a soluo para as enchentes seria possvel apenas com a refundao da cidade. Obras minimizadoras incluiriam o rebaixamento da calha do rio Tiet e a construo de piscines em terrenos vagos, nas cabeceiras do rio. O atlas tambm propunha a recuperao das reas permeveis e a preservao das vrzeas como reas verdes4. A proteo da vegetao nas bacias hidrogrficas, especialmente nas margens de rios e encostas muito inclinadas, e a manuteno de reas verdes urbanas, que reduzam o escoamento superficial e permitam a infiltrao lenta da gua, so medidas essenciais para que esses desastres sejam evitados ou minimizados. A recuperao de reas degradadas, com o manejo de reas verdes, tambm pode colaborar com a reduo desses desastres e seus consequentes prejuzos sociais, ambientais e econmicos. Para tanto, necessria a implantao de um programa de remanejamento de populaes situadas em zonas de risco. No Brasil, a cidade de Curitiba-PR minimizou os danos frequentes devido a inundaes com a implantao de uma rede de parques urbanos. Ainda assim, o problema no est equacionado, tendo em vista que no foi assistida a poro centro-sul da cidade, onde se concentra grande parte da populao de baixa renda. Essa regio sofre com as enchentes, que causam prejuzos a centenas de pessoas, anualmente (MENDONA, 2007). De modo geral, as moradias ilegais localizam-se justamente nas regies ecologicamente frgeis, como margens de corpos-d'gua, encostas, mangues, fundos de vale, regies que so pleiteadas como reas de conservao e preservao ambiental (COSTA; BRAGA, 2002). Esse , entretanto, um falso conflito, uma vez que, como visto acima, a ocupao de reas frgeis deve ser evitada pela populao e pelas autoridades pblicas, por sua importncia ecolgica e, principalmente, pela segurana da coletividade.
3 Disponvel em: <http://www.desastre.sc.gov.br/index.php?option=com_content&view=artic le&id=400:santa-catarina-relembra-um-ano-da-maior-tragedia-do-estado&catid=1:ultimas-noticias>. Acesso em: 1 mar. 2011. 4 Disponvel em: <http://atlasambiental.prefeitura.sp.gov.br/pagina.php?id=26>. Acesso em: 1 mar. 2011.
Outra funo das reas verdes urbanas a conservao da biodiversidade. De modo geral, a expanso urbana marcada pelo processo de terra arrasada, que implica a eliminao indiscriminada da vegetao nativa em todo o stio urbano, mesmo nas reas no edificveis. No entanto, os stios de vegetao nativa imersos na malha urbana e mesmo as reas arborizadas com espcies exticas contribuem para a conservao da fauna e a manuteno de corredores ecolgicos, entendidos como elementos de conectividade entre reas protegidas mais extensas (GANEM, 2008). O corredor permite o movimento de populaes da flora e da fauna e o fluxo gnico entre elas, facilitando a disperso de espcies, a recolonizao de reas degradadas e a manuteno de populaes que requerem reas extensas para sua sobrevivncia (Lei n 9.985/2000, art. 2, XIX). Alm disso, a proteo de fragmentos de vegetao nativa em reas urbanas contribui diretamente para a proteo da diversidade biolgica, pela proteo de habitat que abrigam espcies de ocorrncia local ou raras. Um bom exemplo foi a descoberta de uma nova espcie de planta (Calathea reginae) na cidade do Rio de Janeiro, em 2004, num pequeno resqucio de Mata Atlntica da zona sul carioca (GANEM, 2008). Alm de contribuir para a salubridade ambiental, as reas verdes tm importante funo social como stios para o desenvolvimento de atividades recreativas, educativas e culturais e como elementos de valorizao esttica da paisagem urbana (SORENSEN, 1998).
Parmetros para o planejamento das reas verdes urbanas
Para a obteno dos melhores benefcios sociais e ambientais, o planejamento da criao e implantao de reas verdes urbanas deveria levar em conta diversos parmetros. Duarte e Serra (2003) ressaltam a importncia da proporo e da distribuio das reas verdes na malha urbana. Do ponto de vista climtico, por exemplo, a rea de influncia de um nico parque pequena. A condio ideal a distribuio de diversas reas verdes na malha urbana, ampliando seus efeitos para uma rea mais extensa e para o maior nmero de pessoas. Muitos planejadores adotam o parmetro rea verde per capita como indicador de sustentabilidade urbana, em parte seguindo orientao da Organizao Mundial da Sade (OMS), que aponta o valor ideal de 12m2/habitante. Esse indicador tem sido bastante criticado, pois no leva em conta a distribuio e a qualificao desses espaos (MORERO,
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2007; DUARTE; SERRA, 2003; MENDONA, 2007). Veja-se o exemplo j citado da cidade de Curitiba, considerada uma capital ecolgica, mas que ainda no equacionou a carncia de reas verdes nas regies perifricas (MENDONA, 2007). Do mesmo modo, em So Paulo, em 1995, a cobertura vegetal era de 70% no bairro do Morumbi e de apenas 3% na rea central (LOMBARDO, 1995 apud DUARTE; SERRA, 2003). O ideal ser conciliar os parmetros rea verde/habitante, rea verde/rea construda e distribuio. Duarte e Serra (2003) propem um indicador que correlaciona superfcie de gua e rea arborizada com taxa de ocupao e coeficiente de aproveitamento5. Assim, bairros com baixa taxa de ocupao, mas com verticalizao intensa, deveriam possuir extensa rea verde, capaz de atender as necessidades de rea livre de toda a populao residente. Complementarmente, a distribuio das reas verdes deveria influenciar no afastamento entre as edificaes, de forma a proporcionar os maiores benefcios ambientais. O objetivo equilibrar rea construda com elementos naturais na paisagem (DUARTE; SERRA, 2003). Um programa de reas verdes deveria considerar os objetivos relacionados educao e ao lazer, conservao dos recursos hdricos, proteo da biodiversidade, preveno de desastres, melhoria do clima urbano, ao controle de poluio e recuperao de reas degradadas. Morero et al. (2007) destacam que os habitat naturais conservados so raros na malha urbana e esto constantemente sujeitos ao antrpica e presso imobiliria. Entretanto, o planejamento ambiental das cidades deveria considerar os objetivos e metas das reas verdes, o seu estado de conservao, as aes humanas que afetam essas reas, os indicadores ambientais para um processo eficiente de implantao de reas verdes e a identificao das reas prioritrias de ao. Para definio das reas prioritrias, dever-se-ia considerar a densidade demogrfica, o grau de educao, a faixa etria e a faixa de renda, bem como a presena de remanescentes de vegetao nativa e de agrupamentos arbreos (MORERO, 2007). A iniciativa privada deveria ser induzida a contribuir para a ampliao das reas verdes urbanas, tendo em vista que os projetos de parcelamento urbano e a verticalizao dos bairros implicam a ampliao da rea impermeabilizada e o adensamento populacional. Uma ferramenta seria a compensao com a implantao de rea verde equivalente
5 A taxa de ocupao corresponde percentagem do terreno ocupada com a edificao, enquanto o coeficiente de aproveitamento a quantidade mxima de rea construda em um lote, levando-se em conta todos os pavimentos, dentro dos limites de uma taxa de ocupao dada.
rea construda ou a transferncia de recursos para um fundo municipal destinado manuteno das reas verdes (DUARTE; SERRA, 2003).
A legislao federal e as reas verdes urbanas
H diversas leis federais que tratam, de forma direta ou no, da presena de reas verdes nas cidades, quais sejam:
Lei n 12.651, de 25 de maio de 2012 a nova Lei Florestal; Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano e d outras providncias a Lei do Parcelamento do Solo Urbano; Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias o Estatuto da Cidade; Lei n 11.428, de 22 de dezembro de 2006, que dispe sobre a utilizao e proteo da vegetao nativa do bioma Mata Atlntica, e d outras providncias a Lei da Mata Atlntica; Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, que regulamenta o art. 225, 1, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d outras providncias a Lei do Snuc; Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e d outras providncias a Lei de Crimes Ambientais.
A seguir, so apresentadas cada uma das leis mencionadas, no que toca aos dispositivos relacionados implantao de reas verdes urbanas.
Lei Florestal
A nova Lei Florestal, de n 12.651/2012, revogou a Lei n 4.771/1965, que instituiu as reas de Preservao Permanente (APPs). A nova lei manteve o instituto da APP, definindo-o como a rea protegida, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas (art. 3, II). As APPs destinam-se proteo da vegetao em reas sensveis, como as margens dos corpos-d'gua, nascentes, encostas, topos de morro e outras mencionadas na lei florestal. A cobertura vegetal ao longo dos corpos-d'gua essencial para a conservao destes, uma vez que
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ela protege o solo contra a eroso e evita o processo de assoreamento e poluio da gua. A cobertura vegetal nativa ao longo dos rios, nascentes e encostas contribui ainda para a manuteno de corredores ecolgicos, os quais permitem o fluxo gnico entre populaes da flora e da fauna situadas em reas distantes, que poderiam estar separadas, no fossem as APPs. A vegetao contribui para amenizar o microclima, oferece elementos naturais que diversificam a paisagem urbana e evita a ocorrncia de deslizamentos de terra e enxurradas. Esses servios so importantes para a conservao do equilbrio do meio ambiente, para o conforto ambiental e, sobretudo, para a segurana das populaes urbanas (GANEM, 2007). Pelo s efeito da lei (art. 4), APP a rea situada nos seguintes locais:
faixas marginais a qualquer curso d'gua natural perene e intermitente, excludos os efmeros, desde a borda da calha do leito regular, nas larguras mnimas especificadas no art. 4, I; faixas de 30 m no entorno dos lagos e lagoas naturais urbanos; reas no entorno dos reservatrios d'gua artificiais, decorrentes de barramento ou represamento de cursos d'gua naturais, na faixa definida na licena ambiental do empreendimento; reas no entorno das nascentes e dos olhos-d'gua perenes, qualquer que seja sua situao topogrfica, no raio mnimo de 50 m; encostas ou partes destas com declividade superior a 45, equivalente a 100% na linha de maior declive; restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; manguezais, em toda a sua extenso; bordas dos tabuleiros ou chapadas, at a linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 m em projees horizontais; topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura mnima de 100 m e inclinao mdia maior que 25, conforme critrios de delimitao especificados na lei; reas em altitude superior a 1.800 m; e faixa marginal de 50 m ao longo das veredas, medida a partir do espao permanentemente brejoso e encharcado.
Alm dessas reas, o art. 6 da Lei n 12.651/2012 possibilita que o Poder Executivo institua APP em reas cobertas com florestas ou outras formas de vegetao destinadas a, entre outras funes, conter a eroso do solo; mitigar riscos de enchentes e deslizamentos de terra e de rocha; abrigar espcies ameaadas de extino; proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico, cultural ou histrico; formar
faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias; e assegurar condies de bem-estar pblico. A APP deve ser mantida pelo proprietrio, sendo sua obrigao recompor a vegetao desmatada. A supresso ou interveno em APP pode ocorrer apenas nas hipteses de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental, previstas em lei. Em nascentes, dunas e restingas, a supresso de vegetao pode ocorrer somente em caso de utilidade pblica. Nos manguezais com funo ecolgica comprometida, a lei possibilita a interveno ou a supresso de vegetao nativa para execuo de obras habitacionais e de urbanizao de projetos de regularizao fundiria de interesse social. Os arts. 64 e 65 da lei estabelecem condies para a regularizao fundiria urbana. Alm das APPs, a lei, no seu art. 25, prev o estabelecimento de reas verdes urbanas pelo poder pblico municipal, por meio do direito de preempo para aquisio de remanescentes florestais relevantes (institudo pelo Estatuto da Cidade); da transformao das reservas legais das propriedades rurais includas em rea de expanso urbana; da exigncia de delimitao de reas verdes nos loteamentos, empreendimentos comerciais e na implantao de infraestrutura; e da aplicao de recursos oriundos da compensao ambiental.
Lei do Parcelamento do Solo Urbano

A Lei n 6.766/1979 disciplina o parcelamento do solo urbano, vedando-o nos seguintes casos (art. 3, pargrafo nico):
em terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, antes de tomadas as providncias para assegurar o escoamento das guas; em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo sade pblica, sem que sejam previamente saneados; em terreno com declividade igual ou superior a 30%, salvo se atendidas exigncias especficas das autoridades competentes; em terrenos onde as condies geolgicas no aconselham a edificao; em reas de preservao ecolgica ou naquelas onde a poluio impea condies sanitrias suportveis, at a sua correo.
Verifica-se, pois, que a lei preserva as reas de interesse ambiental e aquelas onde as condies topogrficas geram risco segurana da populao.
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Os projetos de loteamento devem atender a determinados requisitos indicados no art. 4 da lei, visando a delimitao de reas destinadas a sistemas de circulao e espaos livres de uso pblico, proporcionais densidade de ocupao prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem. Os lotes devem ter rea mnima de 125 m2 e frente mnima de 5 m, salvo quando a legislao estadual ou municipal determinar maiores exigncias, ou quando o loteamento se destinar a urbanizao especfica ou edificao de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos rgos pblicos competentes. O art. 4, 1, da lei determina o estabelecimento, por lei municipal, dos usos permitidos, das reas mnimas e mximas de lotes, dos coeficientes mximos de aproveitamento e de outros ndices urbansticos de parcelamento e ocupao do solo, para cada zona do municpio. Esses ndices podem ser manejados de forma a permitir a manuteno de reas verdes e demais espaos livres na malha urbana. A Lei n 6.766/1979 determina que, ao longo das guas correntes e dormentes e das faixas de domnio pblico das rodovias e ferrovias, obrigatria a reserva de uma faixa no edificvel de 15 m de cada lado. No entanto, esse dispositivo deve ser interpretado em conjunto com as determinaes da legislao florestal relativas s APPs. A Lei do Parcelamento do Solo Urbano estabelece uma faixa no edificvel inferior aos limites de APP ao longo de crregos definidos pela Lei n 12.651/2012, que estabelece um mnimo de 30 m. Mas, a prpria Lei n 6.766/1979 prev a obedincia s exigncias da legislao especfica. Nesse caso, a legislao especfica a Lei Florestal. Alm disso, a nova Lei Florestal posterior Lei do Parcelamento do Solo Urbano. Portanto, no h dvidas de que, como regra geral, a rea no edificvel ao longo de guas correntes urbanas no pode ser inferior a 30 m. O art. 6 da lei determina ao interessado em parcelar o solo urbano que solicite, prefeitura municipal, a definio das diretrizes para o uso do solo, traado dos lotes, do sistema virio, dos espaos livres e das reas reservadas para equipamento urbano e comunitrio, apresentando, para esse fim, requerimento e planta do imvel com, pelo menos: as divisas da gleba a ser loteada; as curvas de nvel; a localizao dos cursos d'gua, bosques e construes existentes; a indicao dos arruamentos contguos a todo o permetro, a localizao das vias de comunicao, das reas livres, dos equipamentos urbanos e comunitrios, existentes no local ou em suas adjacncias, com as respectivas distncias da rea a ser loteada; o tipo de uso predominante a que o
loteamento se destina; as caractersticas, dimenses e localizao das zonas de uso adjacentes. Observa-se, mais uma vez, que o projeto de parcelamento do solo urbano deve ser elaborado em consonncia com normas urbansticas que incluem a necessidade de proteo de crregos, reas verdes e espaos livres. Destarte, a Lei n 6.766/1979 define parmetros urbansticos de controle da ocupao e uso do solo urbano, prevendo a manuteno de espaos livres, tamanho mnimo dos lotes, faixas no edificveis ao longo de rodovias e ferrovias e harmonizao das vias com a topografia do terreno, medidas essas que, se bem manejadas no planejamento urbano, favorecem a manuteno das reas verdes.
Estatuto da Cidade
A Lei n 10.257/2001, que institui o Estatuto da Cidade, estabelece diretrizes para a poltica urbana e determina que esta tem o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana (art. 2). Para tanto, a poltica urbana deve garantir o direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. interessante notar que, embora o estatuto mencione o saneamento ambiental, no aponta nenhum critrio de sustentabilidade ecolgica como requisito para a sustentabilidade urbana. Esse seria o caso da manuteno de reas verdes para a garantia da segurana da populao. No entanto, o mesmo art. 2 inclui, entre as diretrizes da poltica urbana, diversos dispositivos ambientais, quais sejam: a ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar a poluio e a degradao ambiental, e a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e do patrimnio paisagstico. Alm disso, figuram entre os instrumentos da poltica urbana (art. 4), o plano diretor, o zoneamento ambiental e as unidades de conservao. O zoneamento ambiental est previsto na Lei n 6.938/1981, que institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente. As unidades de conservao so regidas pela Lei n 9.985/2000 e sero discutidas em tpico posterior deste trabalho. Os arts. 39 a 42-B do estatuto detalham algumas diretrizes relativas ao plano diretor, reiterando as disposies do art. 182 da Constituio
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Federal, segundo o qual a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. Assim, a funo social da propriedade, no caso de rea urbana, depende das disposies do plano diretor, atendidas as necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas. O plano diretor deve ser elaborado de forma participativa e aprovado por lei municipal, revista a cada dez anos, e deve englobar todo o territrio do municpio (e no somente o permetro urbano). O art. 41 especifica as cidades para as quais o plano diretor obrigatrio, entre as quais esto as includas no cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos. O art. 42 estipula, em linhas gerais, o contedo mnimo do plano diretor. No h, nesse dispositivo, exigncias quanto manuteno de reas verdes. Entretanto, o art. 42-A determina, para os municpios includos no cadastro referido, que o plano diretor deve conter o mapeamento das reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos, bem como as medidas de drenagem urbana necessrias preveno e mitigao de impactos de desastres. Como muitas dessas reas esto em APP, medidas preventivas de desastres devero abranger a relocao de populao e revegetao das reas de risco.
Lei da Mata Atlntica

A Lei n 11.428/2006 estabelece condicionantes para a supresso de vegetao nativa da Mata Atlntica. A lei distingue as florestas primrias e secundrias e o estgio de regenerao em inicial, mdio e avanado. A vegetao em estgio inicial de regenerao pode ser suprimida, mediante autorizao do rgo estadual. Conforme o art. 30, vedada a supresso de vegetao primria para fins de loteamento ou edificao, nas regies metropolitanas e reas urbanas. Em qualquer localizao, a supresso de vegetao primria e secundria no estgio avanado de regenerao somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica (art. 14). A supresso da vegetao secundria em estgio avanado de regenerao vedada nos permetros urbanos aprovados aps a data de incio de vigncia da lei (art. 30, II). Nos permetros urbanos aprovados at a data de incio de vigncia da lei, a supresso depende de prvia
autorizao do rgo estadual competente, sendo admitida para fins de loteamento ou edificao, no caso de empreendimentos que garantam a preservao de vegetao nativa em estgio avanado de regenerao em no mnimo 50% da rea total coberta por esta vegetao (art. 30, I). A vegetao secundria em estgio mdio de regenerao poder ser suprimida nos casos de utilidade pblica e interesse social. Quando situada em rea urbana, a supresso poder ser autorizada pelo rgo ambiental municipal competente, desde que o municpio possua conselho de meio ambiente com carter deliberativo e plano diretor. De qualquer forma, conforme os arts. 14 e 31 da lei, a autorizao depende da anuncia prvia do rgo ambiental estadual competente fundamentada em parecer tcnico, deve obedecer ao disposto no Plano Diretor e deve seguir os seguintes condicionantes:
permetros urbanos aprovados at a data de incio de vigncia da lei: preservao de vegetao nativa em estgio mdio de regenerao em no mnimo 30% da rea total coberta por esta vegetao; permetros urbanos delimitados aps a data de incio de vigncia da lei: manuteno de vegetao em estgio mdio de regenerao em no mnimo 50% da rea total coberta por esta vegetao.
Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza

A Lei n 9.985/2000 institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc). Unidade de Conservao (UC) o espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo poder pblico, com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo (art. 2, I). So criados dois tipos de UCs: as de proteo integral, destinadas preservao dos recursos naturais, e as de uso sustentvel, que admitem a explorao do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecolgicos, de forma socialmente justa e economicamente vivel (art. 2, XI). Por fora do art. 49, a rea de toda UC de proteo integral considerada zona rural. Isso no implica, entretanto, a inexistncia de UCs desse tipo na malha urbana ou limtrofes a ela. Exemplos so o Parque
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Nacional da Tijuca, na cidade do Rio de Janeiro, e o Parque Nacional de Braslia, junto ao Plano Piloto, no Distrito Federal. No entanto, na zona definida como urbana pela lei municipal, s possvel a criao de UCs de uso sustentvel, que abrangem sete categorias: rea de Proteo Ambiental (APA); rea de Relevante Interesse Ecolgico (Arie); Floresta Nacional; Reserva Extrativista; Reserva de Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentvel; e Reserva Particular do Patrimnio Natural (art. 14). Em princpio, possvel a criao de qualquer uma dessas categorias em zona urbana, mas, considerando-se os objetivos de manejo de cada uma (Quadro 1), verifica-se que as UCs apropriadas so a APA e a Arie, das quais existem inmeros exemplos de sobreposio com ocupao urbana de diferentes usos.
Quadro 1 Unidades de conservao de uso sustentvel. CATEGORIA
rea de Proteo Ambiental (APA) rea de Relevante Interesse Ecolgico (Arie) Floresta Nacional (Flona)
OBJETIVOS
Proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais. Manter os ecossistemas naturais de importncia regional ou local e regular o uso admissvel dessas reas, de modo a compatibiliz-lo com os objetivos de conservao da natureza. Promover o uso mltiplo sustentvel dos recursos orestais e a pesquisa cientca, com nfase em mtodos para explorao sustentvel de orestas nativas. Proteger os meios de vida e a cultura de populaes extrativistas tradicionais e assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais da unidade. Preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar as condies e os meios necessrios para a reproduo e a melhoria dos modos e da qualidade de vida e explorao dos recursos naturais das populaes tradicionais, bem como valorizar, conservar e aperfeioar o conhecimento e as tcnicas de manejo do ambiente, desenvolvido por estas populaes. Manter populaes animais de espcies nativas, terrestres ou aquticas, residentes ou migratrias, adequadas para estudos tcnico-cientcos sobre o manejo econmico sustentvel de recursos faunsticos. Conservar a diversidade biolgica.
Reserva Extrativista (Resex) Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (RDS)
Reserva de Fauna (Refau)
Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN)

Fonte: Drummond et al. (2011).
De acordo com o art. 15 da Lei do Snuc, a APA uma rea em geral extensa, com um certo grau de ocupao humana, dotada de atributos abiticos, biticos, estticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populaes humanas, e tem como objetivos bsicos proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e assegurar a sustentabilidade do uso
dos recursos naturais. Por sua vez, a Arie uma rea em geral de pequena extenso, com pouca ou nenhuma ocupao humana, com caractersticas naturais extraordinrias ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de importncia regional ou local e regular o uso admissvel dessas reas, de modo a compatibiliz-lo com os objetivos de conservao da natureza (art. 16). Ambas podem abranger terras pblicas e privadas (arts. 15 e 16) e, assim como toda UC, devem ser dotadas de plano de manejo (art. 27), que estabelece o zoneamento da rea. A Arie deve possuir zona de amortecimento e, quando conveniente, corredores ecolgicos (art. 25). Tambm vivel a criao de Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN) em enclaves de vegetao nativa na zona urbana, rea privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biolgica, destinada pesquisa cientfica e visitao com objetivos tursticos, recreativos e educacionais (art. 21). Portanto, a RPPN, embora seja uma UC de uso sustentvel, no admite usos diretos, como a presena de bairros residenciais e outras formas de ocupao. Todas as UCs podem ser criadas em nvel federal, estadual e municipal. Assim, elas podem compor as reas verdes da malha urbana, onde haja remanescentes de vegetao nativa em bom estado de conservao. Prestam-se proteo da biodiversidade, mas tambm ao desenvolvimento de atividades de lazer e educao e manuteno da segurana contra enchentes, inundaes e outros desastres naturais.
Lei de Crimes Ambientais

A Lei de Crimes Ambientais, art. 64, institui como crime promover construo em solo no edificvel, ou no seu entorno, assim considerado em razo de seu valor paisagstico, ecolgico, artstico, turstico, histrico, cultural, religioso, arqueolgico, etnogrfico ou monumental, sem autorizao da autoridade competente ou em desacordo com a concedida. A pena deteno, de seis meses a um ano, e multa. Alm disso, so crimes ambientais:
destruir ou danificar floresta considerada de preservao permanente, mesmo que em formao, ou utiliz-la com infringncia das normas de proteo (art. 38); destruir ou danificar vegetao primria ou secundria, em estgio avanado ou mdio de regenerao, do bioma Mata Atlntica, ou utiliz-la com infringncia das normas de proteo (art. 38-A);
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cortar rvores em floresta considerada de preservao permanente, sem permisso da autoridade competente (art. 39); causar dano direto ou indireto s UCs e s reas circundantes a elas, num raio de dez quilmetros, de que trata o art. 27 do Decreto n 99.274, de 6 de junho de 1990, independentemente de sua localizao (art. 40); fabricar, vender, transportar ou soltar bales que possam provocar incndios nas florestas e demais formas de vegetao, em reas urbanas ou qualquer tipo de assentamento humano (art. 42); extrair de florestas de domnio pblico ou consideradas de preservao permanente, sem prvia autorizao, pedra, areia, cal ou qualquer espcie de minerais (art. 44); impedir ou dificultar a regenerao natural de florestas e demais formas de vegetao (art. 48); destruir, danificar, lesar ou maltratar, por qualquer modo ou meio, plantas de ornamentao de logradouros pblicos ou em propriedade privada alheia (art. 49); destruir ou danificar florestas nativas ou plantadas ou vegetao fixadora de dunas, protetora de mangues, objeto de especial preservao (art. 50); e desmatar, explorar economicamente ou degradar floresta, plantada ou nativa, em terras de domnio pblico ou devolutas, sem autorizao do rgo competente.
Verifica-se, pois, que muitos crimes ambientais relativos flora, embora no sejam especficos das reas urbanas, aplicam-se tambm a elas.
A legislao estadual e as reas verdes
Conforme mencionado na introduo, este estudo no prev o levantamento exaustivo da legislao estadual relativa implantao de reas verdes urbanas. Assim, as leis apresentadas visam exemplificar os tipos de norma identificados e sua pertinncia na matria. No estado de So Paulo, o art. 180 da Constituio foi emendado para incluir, entre as diretrizes do desenvolvimento urbano, o veto mudana de destinao das reas verdes definidas em projetos de loteamento. Excetuam-se aquelas total ou parcialmente ocupadas em ncleos habitacionais de interesse social, com situao consolidada ou de difcil reverso; equipamentos pblicos implantados com uso diverso da destinao, fim e objetivos originariamente previstos quando da aprovao do loteamento; e igrejas.
A Lei paulista n 13.550, de 2 de junho de 2009, que dispe sobre a utilizao e proteo da vegetao nativa do bioma Cerrado, classifica a vegetao de acordo com suas fitofisionomias e estgios de regenerao. A vegetao, em estgios mdio e avanado de regenerao, de cerrado e cerrado stricto senso, s pode ser suprimida com autorizao do rgo ambiental, em carter excepcional e em caso de utilidade pbica ou interesse social. A lei determina que a supresso de vegetao nativa em reas urbanas depende de prvia autorizao do rgo ambiental e deve atender aos seguintes requisitos: preservao de vegetao nativa correspondente a 20% da superfcie da propriedade e a, no mnimo, 30% da rea do fragmento de vegetao nativa existente na propriedade, quando a vegetao estiver em estgio inicial de regenerao, ou a 50% do fragmento, quando a vegetao estiver em estgio mdio de regenerao. A vegetao remanescente deve ser averbada matrcula do imvel como rea verde, quando superior a 1.000 m2. Proprietrios que se empenharem em proteger a vegetao nativa devem receber medidas de incentivo. Trata-se, assim, de norma que visa proteger um dos biomas mais ameaados do Brasil pelo desmatamento acelerado, estendendo essa proteo aos remanescentes de reas urbanas. A Lei n 13.580, de 24 de julho de 2009, do estado de So Paulo, institui o Programa Permanente de Ampliao das reas Verdes Arborizadas Urbanas. O programa destina-se recuperao ambiental dos municpios paulistas, mitigao de ilhas de calor e da poluio sonora e conservao da biodiversidade. A lei estabelece o ndice de rea Verde (IAV) de 12m2/habitante, que corresponde ao indicado pela OMS, conforme anteriormente discutido neste trabalho. Os projetos podero ser financiados com recursos privados e pblicos, 60% dos quais podem ser provenientes do Fundo Estadual de Preveno e Controle da Poluio. Interessante, tambm, a Lei paulista n 12.233, de 16 de janeiro de 2006, que define a rea de proteo e recuperao dos mananciais da bacia hidrogrfica do Guarapiranga, que concilia o zoneamento da rea com a definio de parmetros urbansticos. Para cada rea de interveno, a lei define o ndice de impermeabilizao mxima, o coeficiente de aproveitamento mximo e o lote mnimo. Tambm foi estabelecido o instrumento da compensao, que prev medidas de natureza urbanstica, sanitria e ambiental que permite alterar os parmetros urbansticos, para fins de licenciamento e regularizao de empreendimentos, desde que mantidas as condies para a produo de gua. As medidas de compensao abrangem, entre outras, a criao de RPPN e a vinculao de rea verde ao empreendimento, obra ou
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atividade situada dentro da APA, para cumprimento dos parmetros urbansticos e ambientais. Trata-se, portanto, de uma interessante integrao de instrumentos previstos na legislao federal, tendo em vista a manuteno da permeabilidade do solo urbano e a produo de gua. No estado de Minas Gerais, a Lei n 14.309, de 19 de junho de 2002, que dispe sobre as polticas florestal e de proteo biodiversidade no estado, prev a manuteno da ocupao humana consolidada em APP, isto , estabelecida at a data de aprovao da lei. Essa consolidao contraria a legislao federal, que autoriza a regularizao fundiria em APP com condicionantes. No estado do Rio de Janeiro, a Lei n 650, de 11 de janeiro de 1983, que dispe sobre a poltica estadual de defesa e proteo das bacias fluviais e lacustres do Rio de Janeiro, institui a Faixa Marginal de Proteo (FMP), que abrange as APPs. Tais faixas devem ser demarcadas pela Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas. Nelas, a ao governamental deve interferir nos projetos urbanos, no controle da eroso e no transporte de slidos nos cursos d'gua. No estado do Amazonas, a Lei n 2.754, de 20 de outubro de 2002, regulamenta o art. 134 da Constituio estadual e dispe sobre a aquisio, destinao, utilizao, regularizao e alienao dos bens imveis do estado. A lei determina que, nas reas urbanas, as terras devolutas e as reas pblicas desocupadas ou subutilizadas so prioritariamente destinadas a assentamentos de populao de baixa renda, instalao de equipamentos urbanos e comunitrios, a reas verdes, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, de transporte, trabalho e a servios pblicos. No estado de Gois, a Lei n 12.596, de 14 de maro de 1995, que institui a poltica florestal do estado de Gois, determina que, na eventual transformao de rea rural em urbana, dever ser mantida a reserva legal averbada matrcula do imvel. Essa determinao est em sintonia com a recente Lei federal n 12.651/2012. Alm disso, nos projetos pblicos de reflorestamento e florestamento em rea urbana, devem ser empregadas, preferencialmente, espcies do bioma Cerrado. A Lei goiana n 14.408, de 21 de janeiro de 2003, que dispe sobre ordenamento do solo nas faixas de domnio e lindeiras das rodovias estaduais e federais delegadas ao estado, determina a preservao da vegetao existente na faixa de dez metros, contados a partir do acostamento, incentivando o plantio de vegetao destinada ao combate eroso, melhoria do microclima da rodovia e outras funes. Essa faixa menor que a APP prevista na Lei federal n 12.651/2012 (30 m) e menor
ainda que a faixa no edificvel prevista na lei federal de parcelamento do solo urbano (15 m).
A legislao municipal e as reas verdes
Assim como foi feito para a legislao estadual, as leis municipais citadas neste estudo tm carter meramente exemplificativo, uma vez que no foi realizado um levantamento exaustivo junto a todas as cmaras de vereadores, sobre as normas relativas a reas verdes. Alm disso, no se pesquisou nem se analisou leis relativas a planos diretores. No municpio de So Paulo, foram identificadas as seguintes normas:
Lei n 10.365, de 22 de setembro de 1987, que disciplina o corte e a poda de vegetao de porte arbreo existente no municpio de So Paulo. A lei considera a vegetao de porte arbreo municipal bem de uso comum do povo e define-a como de preservao permanente, em termos semelhantes aos da legislao florestal federal. A supresso de vegetao de porte arbreo depende de autorizao do administrador regional competente. Lei n 10.948, de 24 de janeiro de 1991, que dispe sobre a obrigatoriedade de arborizao de vias e reas verdes nos planos de parcelamento do solo para loteamentos e desmembramentos. A lei condiciona a aprovao desses projetos arborizao das reas mencionadas e define parmetros para o plantio das rvores. Lei n 12.319, de 16 de abril de 1997, que dispe sobre espaos permeveis em reas de propriedade pblica. Lei n 12.317, de 16 de abril de 1997, que dispe sobre o plantio de rvores frutferas ou florferas em reas de favelas ou ocupaes no municpio de So Paulo, onde foram ou sero removidos barracos, em virtude de oferecerem risco ou terem sido includas em algum projeto de urbanizao. Lei n 13.319, de 5 de fevereiro de 2002, que dispe sobre a obrigatoriedade da reserva de reas verdes nos estacionamentos que especifica. Lei n 14.186, de 4 de julho de 2006, que institui o Programa Municipal de Arborizao Urbana, destinado implantao e manuteno de reas verdes urbanas.
No municpio de Belo Horizonte, a Lei n 8.816, de 14 de julho de 2003, que institui o Cdigo de Posturas, determina ao particular o ajardinamento e a arborizao de parcela do passeio pblico; vincula a Certido de Baixa de Construo e Habite-se comprovao de plantio
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de rvores, conforme o projeto arquitetnico; estabelece a prioridade de plantio de rvores frutferas nos espaos pblicos; e determina que a implantao de equipamentos de uso coletivo em logradouros pblicos deve evitar danos ou conflitos com a arborizao urbana. No municpio do Rio de Janeiro, a Lei n 1.196, de 4 de janeiro de 1986, vincula concesso de habite-se de qualquer natureza a doao de rvore para plantio no passeio em frente respectiva edificao. As leis identificadas tm por fim proteger a vegetao arbrea urbana, estimular ou obrigar a arborizao nos projetos de parcelamento e em reas no edificadas, a manuteno da permeabilidade do solo e a proteo das reas de risco. Verificou-se, ainda, que muitos municpios contam com programas de arborizao urbana, ainda que estes no estejam institudos por lei, como o caso do municpio de So Paulo.
Consideraes finais
Do levantamento e anlise realizados, observa-se que a legislao federal contempla diversas normas aplicveis manuteno de reas verdes nas reas urbanas, como a criao e implantao de UCs, a manuteno de APPs, a vedao de implantao de projetos de parcelamento urbano em reas frgeis, a previso de espaos livres entre as normas urbansticas, a instituio de crimes ambientais entre as condutas lesivas ao meio ambiente urbano. Aplicadas em conjunto, essas normas garantiriam a conservao de boa parcela das reas cobertas de vegetao nativa nas cidades e protegeria a populao das ocupaes irregulares em reas de risco e que causam grandes prejuzos sociais, ambientais e econmicos s populaes urbanas. Entretanto, no h nenhuma norma federal especfica que detalhe a ampliao e a manuteno de reas verdes urbanas. Avanos so bem-vindos, especialmente no Estatuto da Cidade, com a incluso da matria no contedo mnimo do plano diretor. Alm disso, normas mais detalhadas podero ser introduzidas na Lei de Parcelamento do Solo Urbano, visando o aprimoramento dos critrios urbansticos com o objetivo de controlar e reduzir a impermeabilizao do solo. Em relao s leis estaduais, achados interessantes foram descritos, vinculando padres urbansticos com o zoneamento ambiental de rea especfica, tendo em vista a manuteno da permeabilidade do solo urbano. Encontraram-se, tambm, normas que restringem o desmatamento em reas urbanas, no bioma Cerrado.
Mas h leis estaduais que estabelecem normas contraditrias em relao s normas federais, especialmente o Cdigo Florestal, e que caminham em sentido contrrio ao da expanso das reas verdes urbanas. Entre as leis municipais, as mais interessantes so as que vinculam a obteno de habite-se ao plantio de rvores. Verificou-se que normas favorveis manuteno de reas verdes urbanas esto presentes em diferentes tipos de leis, desde normas urbansticas a cdigo de postura. Programas de arborizao urbana e de manuteno de remanescentes de vegetao nativa so aes importantes da gesto urbana a serem fomentadas nos municpios. de se notar, ainda, que muitas leis estaduais e municipais procuram ampliar a rea urbana vegetada justamente nas regies que mais sofrem com as inundaes, como o estado de So Paulo. Essas leis tentam reverter o quadro atual, em que a taxa de impermeabilizao do solo atinge nveis alarmantes, tornando as enchentes e alagamentos constantes das vias e residncias um problema de difcil soluo. Esse quadro serve de alerta s populaes urbanas que ainda contam com reas verdes urbanas em bom estado e em extenso suficiente para o controle de cheias e deslizamentos de terra. Por fim, importante salientar que o uso de espao livre per capita parmetro importante para o planejamento urbano, mas no suficiente, uma vez que no revela a qualidade dessas reas e a sua distribuio. A ele devem ser acrescentados outros parmetros, como a taxa de ocupao e o ndice de aproveitamento, de forma a aumentar a capilaridade das reas verdes e ampliar os seus benefcios a toda a populao.
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Planejamento do uso do solo e preveno a desastres na legislao urbanstica e ambiental

ROseL I SennA GA nem
1 Introduo
Os desastres ocorrentes no Brasil esto relacionados sobretudo a instabilidades atmosfricas severas, destacando-se inundaes bruscas ou graduais, enxurradas, eroso fluvial, desbarrancamentos de rios, escorregamentos, rolamento de mataces, vendavais, tempestades, trombas-d'gua, tornados, chuvas de granizo, eroso marinha, inundaes pela invaso do mar, eroso linear e voorocas, estiagens e incndios florestais6. Os mais frequentes so as inundaes, os alagamentos e os escorregamentos e afetam especialmente as comunidades urbanas, tendo em vista que quase 85% da populao brasileira, isto , 160.879.708 pessoas vivem nas cidades, atualmente7. Inundaes, alagamentos e escorregamentos decorrem de processos que envolvem, de forma integrada, variveis ambientais (rede hidrogrfica, precipitao, relevo e vegetao) e variveis sociais (densidade demogrfica, ocupao do solo e pobreza). Assim, embora tempestades, vendavais e outros fenmenos naturais extremos no possam ser evitados, os impactos da ao humana sobre os ecossistemas desmatamento, acmulo de lixo, eroso do solo e assoreamento dos corpos-d'gua, ocupao desordenada e edificao em reas de risco contribuem ou
6 Ministrio da Integrao Nacional. http://www.defesacivil.gov.br/situacao/2010/ index.asp. Acesso em: 29 nov. 2011. 7 Censo demogrfico de 2010. http://www.ibge.gov.br. Acesso em: 4 mar. 2012.
so decisivos para a ocorrncia de desastres, a intensificao de seus efeitos, a perda de vidas humanas e de bens materiais (MARCELINO, 2007). Reduzir a frequncia e a intensidade dos desastres requer a implantao de medidas preventivas. A preveno pode pautar-se na execuo de obras de engenharia, que so caras e paliativas e geram falsa sensao de segurana. A preveno efetiva depende de aes educativas e de ordenamento territorial, em especial o mapeamento e o zoneamento das reas de risco (MARCELINO, 2007). No Brasil, a preveno de desastres fortemente dificultada pela ausncia de planejamento do uso do solo. Consequentemente, as aes governamentais concentram-se na resposta, isto , nas aes aps a ocorrncia do desastre. A falta de planejamento amplia as vulnerabilidades socioambientais, sobretudo nas regies de recorrncia de eventos extremos (PASCOALINO; ALMEIDA, 2011). O presente trabalho tem por objetivo identificar as aes de ordenamento territorial previstas na legislao nacional urbanstica e de meio ambiente, cuja implantao constitui a base de uma poltica de preveno de desastres no Brasil.
O planejamento do uso do solo no ordenamento jurdico nacional
O planejamento do uso do solo e a gesto ambiental esto previstos na Constituio Federal. O ordenamento territorial urbano constitui competncia municipal, conforme os arts. 30, VIII, e 182 da Carta Magna. Para bem desempenhar essa competncia, a Constituio determina ao municpio que elabore e aprove em lei o plano diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes (art. 182). O combate degradao ambiental, a conservao das florestas, a poltica habitacional e o saneamento bsico esto no rol das competncias comuns entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios (art. 23, VI, VII e IX). Alm disso, a Carta Magna determina que compete concorrentemente Unio, aos estados e ao Distrito Federal legislar sobre conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio (art. 24, VI). Acrescente-se ainda que, em relao defesa civil, a Constituio Federal determina que compete Unio legislar sobre a matria (art. 22, XXVIII), bem como planejar e promover a defesa permanente
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contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes (art. 21, XVIII). Sendo assim, compete Unio, exclusivamente, dispor normas sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil, e, em conjunto com estados e Distrito Federal, disciplinar o planejamento do uso dos recursos naturais tendo em vista a proteo do meio ambiente. Entre as medidas de planejamento, incluem-se aquelas preventivas de desastres relacionadas ao uso do solo, da vegetao nativa e dos recursos hdricos. Alm disso, no plano constitucional, o planejamento contra as calamidades pblicas cabe Unio, ao passo que o planejamento territorial urbano cabe aos municpios, mas, compete aos trs entes federados o combate a fatores que contribuem para o desencadeamento de desastres, como o desmatamento, a degradao do solo e dos recursos hdricos, os problemas de drenagem urbana e a carncia de moradia, especialmente para a populao de baixa renda. Amparado por essas disposies constitucionais, o Brasil construiu um conjunto de leis relativas gesto de desastres, gesto urbana e ao meio ambiente, cuja implantao essencial para a preveno de desastres. A primeira a ser mencionada a recente Lei n 12.608, de 10 de abril de 2012, que mudou radicalmente a forma de gesto dos desastres no Brasil, at ento pautada por uma lgica marcadamente de socorro e assistncia.8 Anteriormente, vigia a Lei n 12.340, de 1 de dezembro de 2010, que, em sua verso original, instituiu um sistema nacional de defesa civil marcado pela viso emergencial da gesto desastres, com previso de aes para resposta e recuperao. A Lei n 12.340/2010 continua em vigor, mas bastante alterada. A nova Lei n 12.608/2012 instituiu a Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil (PNPDEC) e um novo Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil e inseriu, no ordenamento jurdico nacional, diversas medidas voltadas para a preveno de desastres, especialmente no que
8 A Lei n 12.608/2012 foi fruto de um amplo processo de discusso sobre a gesto de desastres no Congresso Nacional. A matria foi intensamente debatida em 2011, no mbito da Comisso Especial de Medidas Preventivas e Saneadoras de Catstrofes Climticas da Cmara dos Deputados, cujo relatrio final, a cargo do deputado Glauber Braga, aprovado em dezembro de 2011, contm proposta legislativa que visa instituir uma Poltica Nacional de Proteo Civil. A proposta foi protocolada como Projeto de Lei n 2.978/2011, a qual abrange as aes de resposta e reconstruo, mas d especial ateno reduo do risco de desastres no Brasil e visa integrar-se legislao urbanstica e ambiental. Parte significativa dessa proposio foi includa no Projeto de Lei de Converso (PLV) da Medida Provisria n 547, de 2011, tambm relatada pelo deputado Glauber Braga na Cmara dos Deputados, que redundou na Lei n 12.608/2012.
tange ao planejamento urbano e ao desenvolvimento de uma cultura nacional de percepo e prudncia quanto aos riscos. Assim, so objetivos da PNPDEC, entre outros: reduzir os riscos de desastres; recuperar as reas afetadas por desastres; incorporar a reduo do risco de desastre e as aes de proteo e defesa civil entre os elementos da gesto territorial; estimular o desenvolvimento de cidades resilientes e os processos sustentveis de urbanizao; estimular o ordenamento da ocupao do solo urbano e rural, tendo em vista sua conservao e a proteo da vegetao nativa, dos recursos hdricos e da vida humana; combater a ocupao de reas ambientalmente vulnerveis e de risco e promover a realocao da populao residente nessas reas; estimular iniciativas que resultem na destinao de moradia em local seguro; e desenvolver a conscincia nacional acerca dos riscos de desastre. O Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil (Sinpdec) abrange os rgos e entidades da administrao pblica federal, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios e as entidades pblicas e privadas de atuao significativa na rea de proteo e defesa civil. A lei disciplina as competncias de cada ente da federao, das quais sero destacadas neste trabalho aquelas pertinentes ao planejamento urbano e ambiental. As obrigaes da Unio abrangem principalmente as aes de macroplanejamento, quais sejam: promover estudos referentes s causas e possibilidades de ocorrncia de desastres de qualquer origem, sua incidncia, extenso e consequncia; instituir cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos; e criar sistema de informaes de monitoramento de desastres, base de dados compartilhada entre os integrantes do Sinpdec que consolidar informaes atualizadas para preveno, mitigao, alerta, resposta e recuperao em situaes de desastre em todo o territrio nacional. A Unio tambm deve apoiar os estados, o Distrito Federal e os municpios no mapeamento das reas de risco e, junto com os estados, realizar o monitoramento meteorolgico, hidrolgico e geolgico das reas de risco. Aos estados compete, entre outras funes, identificar e mapear as reas de risco, realizar estudos de identificao de ameaas, suscetibilidades e vulnerabilidades, em articulao com a Unio e os municpios, e apoiar os municpios na elaborao dos planos de contingncia de proteo e defesa civil. Cabe aos municpios incorporar as aes de proteo e defesa civil no planejamento municipal; identificar e mapear as reas de risco
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de desastres; promover a fiscalizao das reas de risco de desastre e vedar novas ocupaes nessas reas; vistoriar edificaes e promover, quando for o caso, a interveno preventiva e a evacuao da populao das reas de alto risco ou das edificaes vulnerveis; e manter a populao informada sobre reas de risco. Compete aos trs nveis da federao desenvolver uma cultura nacional de preveno de desastres, destinada ao desenvolvimento da conscincia nacional acerca dos riscos de desastre no pas; oferecer capacitao de recursos humanos para as aes de proteo e defesa civil; fornecer dados e informaes para o sistema nacional de informaes e monitoramento de desastres; e priorizar a relocao de comunidades atingidas e de moradores de reas de risco nos seus respectivos programas habitacionais. A Lei n 12.340/2010, com a nova redao dada pela Lei n 12.608/2012, institui e disciplina o cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos. O municpio deve inscrever-se no cadastro por sua iniciativa ou mediante indicao dos demais entes federados. Os includos no cadastro devero mapear as reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos e elaborar um plano de contingncia de proteo e defesa civil. Tais municpios devem, ainda, elaborar um plano de implantao de obras e servios para a reduo de riscos de desastre; criar mecanismos de controle e fiscalizao para evitar edificaes em reas suscetveis ocorrncia de desastres; e elaborar carta geotcnica de aptido urbanizao, estabelecendo diretrizes urbansticas voltadas para a segurana dos novos parcelamentos do solo. O governo federal dever periodicamente publicar informaes sobre a evoluo das ocupaes em reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos nos municpios constantes do cadastro e encaminhar essas informaes aos estados e municpios, para conhecimento e providncias. Ainda de acordo com a Lei n 12.340/2010, ao verificar a existncia de ocupaes em reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos, o municpio adotar as providncias para reduzir o risco, inclusive a remoo de edificaes e o reassentamento dos ocupantes em local seguro. A remoo somente se dar mediante a realizao de vistoria no
local e elaborao de laudo tcnico que demonstre os riscos da ocupao para a integridade fsica dos ocupantes ou de terceiros; e de notificao da remoo aos ocupantes. Devero ser adotadas medidas que impeam a reocupao da rea. Os que tiverem suas moradias removidas devero ser abrigados, quando necessrio, e cadastrados pelo municpio para garantia de atendimento habitacional em carter definitivo, de acordo com os critrios dos programas pblicos de habitao de interesse social. Verifica-se, portanto, que as leis n 12.608/2012 e 12.340/2010, em conjunto, preveem uma srie de medidas que interferem diretamente no planejamento do uso do solo, tendo em vista evitar a ocorrncia de desastres, mesmo que eventos meteorolgicos extremos aconteam. Com esse objetivo, a Lei n 12.608/2012 alterou tambm as leis urbansticas n 10.257/2001 e 6.766/1979, como se ver a seguir. A Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade, entre outras providncias, disciplina a elaborao do plano diretor, que deve abranger todo o territrio do municpio. O estatuto estende a exigncia de elaborao do plano diretor para outros municpios que tenham menos de vinte mil habitantes, entre os quais os integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas e de reas de especial interesse turstico, bem como aqueles inseridos na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. Os planos diretores deveriam ser aprovados at 2008 e revisados a cada dez anos. Segundo estudo publicado pelo Ministrio das Cidades em 2006, dos 1.683 municpios que deveriam obrigatoriamente elaborar o plano diretor, conforme os critrios do Estatuto da Cidade, 241 (14,32%) haviam concludo o plano diretor, 1.244 (73,92%) estavam em processo de elaborao e 188 (11,76%) sequer haviam iniciado esse processo (ROLNIK; HASBERG; PINHEIRO, 2005). Verifica-se que, do universo de 5.565 municpios brasileiros, apenas 30% teriam a obrigao de elaborar o plano diretor. Em que pese o avano considervel no nmero de municpios com plano diretor elaborado ou em processo de elaborao, o que garantir o ordenamento do uso do solo das cidades a implantao desses planos, nos quais devem ser indicados o zoneamento, as reas de risco que no podem ser urbanizadas, a taxa de ocupao, o coeficiente de aproveitamento, o ndice de impermeabilizao do solo e outros parmetros capazes de garantir o desenvolvimento de cidades ecologicamente sustentveis.
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Alm disso, deve-se considerar que o universo de cidades que devem elaborar o plano diretor aumentou ainda mais, tendo em vista as alteraes inseridas pela Lei n 12.608/2012 Lei n 10.257/2001. Assim, o plano diretor passou a ser obrigatrio para as cidades includas no cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos. O Centro Universitrio de Estudos e Pesquisas sobre Desastres, da Universidade Federal de Santa Catarina, concluiu recentemente o Atlas brasileiro de desastres naturais (UNIVERSIDADE..., 2012). Estima-se que cerca de 300 cidades devero integrar o cadastro nacional de municpios suscetveis a desastres naturais (MELLO, 2012). Caber, ainda, identificar aqueles para quem a elaborao do plano diretor constitui uma obrigao nova. Para os municpios inseridos no cadastro nacional, o plano diretor dever incluir, entre outros aspectos, o mapeamento das reas suscetveis ocorrncia de desastres; o planejamento de aes de interveno preventiva e realocao de populao de reas de risco de desastre; medidas de drenagem urbana e de mitigao de impactos de desastres; e diretrizes para a regularizao fundiria de assentamentos urbanos irregulares. O mapeamento das reas de risco dever basear-se em cartas geotcnicas. Ressalte-se, ainda, que, conforme o art. 42-B do Estatuto da Cidade, para ampliao do permetro urbano, os municpios devem elaborar projeto especfico que contenha, entre outros aspectos, a delimitao dos trechos com restries urbanizao e dos trechos sujeitos a controle especial em funo de ameaa de desastres naturais. A Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, Lei do Parcelamento do Solo Urbano, prev reas que no podem ser ocupadas, quais sejam: os terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, antes de tomadas as providncias para assegurar o escoamento das guas; os terrenos com declividade igual ou superior a 30%, salvo se atendidas exigncias especficas das autoridades competentes; os terrenos onde as condies geolgicas no aconselham a edificao; e as reas de preservao ecolgica ou naquelas onde a poluio impea condies sanitrias suportveis, at a sua correo. Verifica-se, pois, que a lei prev a excluso das reas de risco da ocupao urbana. A Lei n 12.608/2012 alterou a Lei n 6.766/1979, para exigir que, a partir de abril de 2014, nos municpios inseridos no cadastro nacional com reas suscetveis ocorrncia de desastres, a aprovao do projeto de
parcelamento ficar vinculada ao atendimento dos requisitos constantes da carta geotcnica de aptido urbanizao. Alm disso, vedada a aprovao de projeto em reas de risco definidas como no edificveis, no plano diretor ou em legislao dele derivada. A Lei n 12.651, de 25 de maio de 2012, a nova Lei Florestal que revogou a Lei n 4.771/1965, manteve as reas de Preservao Permanente (APPs), as quais abrangem margens de rios e outros corpos-d'gua, encostas e reas vulnerveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos. Essas reas devem ser previstas como no edificveis nos planos diretores. A Lei n 12.651/2012 prev a regularizao fundiria de interesse social dos assentamentos inseridos em rea urbana de ocupao consolidada em APP, mediante aprovao de projeto que inclua estudo tcnico no qual sejam propostas, entre outras medidas, de intervenes para a preveno e o controle de riscos geotcnicos e de inundaes. Ainda conforme a lei, na regularizao fundiria de interesse especfico, o processo de regularizao ambiental dever ser instrudo com a identificao das reas consideradas de risco de inundaes e de movimentos de massa rochosa, tais como deslizamento, queda e rolamento de blocos, corrida de lama e outras definidas como de risco geotcnico. A relao entre segurana das ocupaes urbanas e controle do desmatamento est intimamente ligada gesto das bacias hidrogrficas, regulada pela Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Um dos objetivos dessa poltica a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais (art. 2). Dentre os instrumentos previstos na Lei n 9.433/1997, cabe destacar os Planos de Recursos Hdricos. Esses planos so elaborados por bacia hidrogrfica, por estado e para o pas (arts. 7 e 8) e abrangem, entre outros aspectos, a anlise de modificaes dos padres de ocupao do solo e as propostas para a criao de reas sujeitas a restrio de uso, com vistas proteo dos recursos hdricos. Sendo assim, os Planos de Recursos Hdricos devem indicar a porcentagem mnima de reas a serem mantidas livres de ocupao humana, tendo em vista o controle do desmatamento e a regularidade da vazo dos rios. Nesse sentido, devem integrar-se aos planos diretores. Os Planos de Recursos Hdricos tambm devem ser coordenados com as polticas de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007) e de Resduos Slidos (Lei n 12.305/2010), visando garantir a drenagem
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urbana, o controle da poluio e a desobstruo de reas com risco natural de enchentes. Outro instrumento de planejamento do uso do solo o zoneamento ambiental, previsto na Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente. O zoneamento ambiental de grande importncia para a preveno de catstrofes, pois tem por fim promover o planejamento do uso do solo urbano e rural e orientar a implantao de programas, projetos, obras e atividades pblicas e privadas no que diz respeito sustentabilidade ecolgica. O zoneamento ambiental foi regulamentado como Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) pelo Decreto n 4.297, de 10 de julho de 2002. O ZEE visa definir as diretrizes para a distribuio espacial das atividades econmicas, vedando, restringindo e apontando alternativas de explorao do territrio. O ZEE deve ser elaborado nas escalas nacional (1:5.000.000 e a 1:1.000.000), macrorregional (1:1.000.000 ou escalas maiores), estadual (1.000.000 a 1:250.000) e local (1:100.000 ou escalas maiores). Assim como os Planos de Bacias Hidrogrficas e os planos diretores, o ZEE presta-se tambm ao levantamento das reas de risco de desastre. Por fim, a Lei n 6.938/1981 prev, ainda, o licenciamento ambiental, instrumento por meio do qual o rgo ambiental competente licencia ou no empreendimentos considerados efetiva ou potencialmente capazes de causar degradao ambiental. O licenciamento ambiental possibilita ao rgo ambiental vedar as ocupaes em reas de risco de desastre.
Consideraes finais
A anlise acima comprova que o Brasil possui uma legislao nacional que disciplina o planejamento do uso do solo tendo em vista a preveno de desastres. As medidas previstas, se implantadas, permitiriam ao poder pblico vedar as ocupaes em reas de risco, promover a regularizao fundiria de ocupaes urbanas e outras aes de gesto territorial necessrias para evitar a ocorrncia de desastres ou minimizar seus efeitos. Se o ordenamento territorial no se realiza no pas, no por ausncia de normas que orientem o poder pblico na sua efetivao. A falta de investimentos em preveno penaliza a populao diretamente, pela ocorrncia de desastres, e indiretamente, pela m aplicao dos recursos pblicos, com o dispndio excessivo em resposta e reconstruo.
Note-se que o planejamento previsto na legislao em vigor no abrange apenas os permetros urbanos. Os recortes so definidos conforme os objetivos de cada lei: limites municipais para o plano diretor, a bacia hidrogrfica para a gesto da gua ou escalas diversificadas para o ZEE. Tais instrumentos, ainda que possam se sobrepor espacialmente, so complementares nas suas finalidades e, do ponto de vista da sustentabilidade urbana e da gesto de desastres, devem ser considerados integradamente. Os planos de recursos hdricos elaborados para as bacias hidrogrficas, por exemplo, visam conservao da gua em quantidade e qualidade. Nesse sentido, importante que estabeleam medidas de proteo de nascentes e de uma porcentagem mnima de vegetao nativa, que garantam o fluxo contnuo de gua no solo e o controle das vazes, colaborando substancialmente para a reduo das enchentes. A recuperao ou a manuteno da vegetao nativa dever ocorrer especialmente nas reas de risco, incluindo aquelas sujeitas a deslizamentos. importante lembrar que as cidades sofrem com inundaes cuja fora decorre, em grande medida, do mau uso do solo nas regies a montante. Portanto, os planos de recursos hdricos so instrumentos essenciais de planejamento territorial tendo em vista a sustentabilidade urbana e a gesto de desastres, ainda que no estejam vinculados diretamente a esses objetivos. Outro aspecto a ressaltar que o bom planejamento do uso do solo, capaz de gerar benefcios efetivos para a populao, depende de uma srie de fatores. O primeiro deles a implantao de estrutura institucional nas trs esferas da federao mas nos municpios em especial , dotada de tcnicos capacitados, recursos materiais e financeiros prprios e suficientes para a elaborao dos estudos de levantamento de informaes, diagnsticos e zoneamentos. No basta elaborar os planos, preciso garantir sua qualidade tcnica e aplicabilidade. Alm disso, diagnsticos precisos e zoneamentos adequados dependem de uma base de dados consistente. Essa base deve incluir o cadastramento georreferenciado das reas de risco e ocupaes a situadas. Tambm imprescindvel implantar um sistema de monitoramento dotado de rede ampla e densa de coleta de dados hidrolgicos e meteorolgicos. Para a gesto de desastres, o sistema de monitoramento deve estar atrelado ao sistema de alerta populao. Por fim, cabe lembrar que nenhuma ao de planejamento ser efetiva se no houver o desenvolvimento de uma cultura de preveno de desastre no Brasil. Transbordamento do leito do rio e escorregamento
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de solos mais frgeis nas pocas de maior intensidade pluviomtrica, por exemplo, so fenmenos naturais que, na maioria dos casos, resultam em desastres menos pela singularidade do fenmeno e mais por conta do desrespeito aos limites ecossistmicos. O conhecimento e a considerao aos limites impostos por esses fenmenos ocupao do solo poderiam evitar muitas tragdias e prejuzos econmicos e sociais. A participao popular no planejamento do uso do solo constitui instrumento importante para o desenvolvimento de uma cultura de sustentabilidade urbana e preveno de desastres.
Referncias
MARCELINO, Emerson Vieira. Desastres naturais e geotecnologias: conceitos bsicos. So Jos dos Campos-SP: Inpe, 2007. MELLO, Daniel. Cadastro nacional ter cerca de 300 cidades suscetveis a desastres naturais. Agncia Brasil. 4 ago. 2012. Disponvel em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2012-08-04/cadastronacional-tera-cerca-de-300-cidades-suscetiveis-desastres-naturais>. Acesso em: 11 nov. 2012. PASCOALINO, Aline; ALMEIDA, Lutiane Queiroz de. Eventos climticos e a gesto do risco em cidades brasileiras: consideraes sobre os desastres ocorridos no Rio de Janeiro, Pernambuco e Alagoas. Disponvel em: <http://sic2011.com/sic/arq/49206578316504920657831. pdf>. Acesso em: 3 mar. 2012. ROLNIK, Raquel; SCHASBERG, Benny; PINHEIRO, Otilie Macedo (coord.) Plano Diretor Participativo. Braslia: Ministrio das Cidades, 2005. 92 p. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/ images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/PlanelamentoUrbano/ PlanoDiretorParticipativoSNPU2006.pdf>. Acesso em: 4 mar. 2012. UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA. Centro Universitrio sobre Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Atlas brasileiro de desastres naturais: 1991 a 2010. Florianpolis-SC: UFSC/ Ceped, 2012. v. Brasil.
reas verdes em ambientes urbanos: reflexes para sustentabilidade ambiental das bacias de drenagem
VA LDI R A DI LsOn ST eI n K e M A R IO DI n I z De A R AjO N eTO SI LV I A M R I C A RVA L hO
1 Introduo
Aparentemente se tem a ideia de que as discusses envolvendo temas ambientais so recentes, mas o envolvimento mais direto da sociedade com os temas ambientais ganharam impulso no cenrio internacional com as grandes conferncias que tratam do assunto a de Estocolmo, em 1972, e a Rio-92. No entanto, no Brasil, pode-se afirmar que iniciativas pontuais que inspiraram aes pblicas para a conservao da flora brasileira foram empreendidas desde o final do sculo XIX. Como exemplos nesse sentido, destacam-se a criao do Jardim Botnico do Rio de Janeiro, em 1875, com a denominao poca de Real Horto Botnico; a ampliao do Horto Botnico da Cantareira em So Paulo, em 1896; e a instituio do servio florestal como atribuio do Servio Agronmico do Estado de So Paulo, em 1899 (GUILLAUMON, 1999). Este mesmo autor nos aponta a Seo Botnica da Comisso Geogrfica e Geolgica do Estado de So Paulo como a instituio que, apesar de ter sido criada com o intuito de dar suporte ao desenvolvimento do setor cafeeiro, aglutinou um conjunto de ideias e aes que extrapolava o crescimento econmico desse setor. Isso ocorreu graas
composio profissional multidisciplinar da comisso, que fundiu uma intelectualidade que Guillaumon (1999) considera como precursora da Universidade de So Paulo, criada em 1934. Outro papel importante desempenhado pela Comisso Geogrfica e Geolgica foi a discusso inicial e a proposio do antigo Cdigo Florestal, que comeou a ser esboado em 1902, por Joo Pedro Cardoso. Este retoma o tema em 1912, com a participao de Edmundo Navarro de Andrade, sendo o Cdigo Florestal Brasileiro aprovado em 1934. O cdigo no foi regulamentado poca, mas, em 1965, passou por uma reformulao, com a participao ativa da comisso, naquele momento dirigida por Roberto de Mello Alvarenga (GUILLAUMON, 1999). Assim, a preocupao efetiva e a busca por compatibilizar os processos econmicos produtivos, bem como os diferentes tipos de uso das terras, com a proteo dos ecossistemas naturais surgem ao menos um sculo antes do desenvolvimento sustentvel ser adotado como palavra de ordem, principalmente nos discursos. Obviamente o Brasil hoje, muito diferente do pas de um sculo atrs, pois 85% da populao vive em reas urbanas9, as quais correspondem a menos de 1% do territrio nacional (MIRANDA et al., 2005). Desta forma, devemos destacar o tema urbano como prioritrio na realidade da vida moderna. Assim, na busca de superar a oposio entre urbano e ambiental, as questes ambientais ganharam valorizao e espao, notadamente a partir da dcada de 1980 e, sobretudo na dcada seguinte, tendo como ferramenta a sustentabilidade urbana (BRAGA, 2006). Os problemas ambientais gerados pelo sistema produtivo, tambm presentes no espao urbano, passam a ser tratados de forma recorrente, seja por parte de entidades e organizaes responsveis pelo financiamento internacional de grandes projetos, ou nas grandes conferncias mundiais, como pauta obrigatria nos discursos e nas aes transformadas em agendas ou protocolos. O panorama positivo, delineado a partir dessas mltiplas frentes de atuao, no entanto, no resultou em um quadro conceitual consensual. Como aponta Acselrad (1999 apud BRAGA, 2006) a sustentabilidade urbana antes de tudo reflete a disputa de poder em torno do territrio e de seus recursos a fim de legitimar ou no discursos e prticas sociais. So identificadas pelo autor, neste contexto, trs matrizes discursivas de sustentabilidade urbana:
9 Censo demogrfico de 2010. http://www.ibge.gov.br. Acesso em: 4 mar. 2012.
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A primeira, representao tecno-material da cidade, combina modelos de racionalidade energtica com modelos de equilbrio metablico e reduz a sustentabilidade urbana a seu aspecto estritamente material. A segunda, representao da cidade como espao da qualidade de vida, combina modelos de pureza, de cidadania e de patrimnio e remete a sustentabilidade a um processo de construo de direitos que possam equacionar as externalidades negativas responsveis pela insustentabilidade urbana. A terceira matriz, centrada na reconstituio da legitimidade das polticas urbanas, combina modelos de eficincia e equidade, alm de remeter a sustentabilidade construo de pactos polticos capazes de reproduzir as prprias condies de legitimidade. (ACSELRAD, 1999 apud BRAGA, 2006, p. 49)
Entendemos que o princpio da cidade sustentvel e digna para todos tem como princpio fundamental o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como o equilbrio ambiental. E, independente da matriz de discurso adotada, h diretrizes reconhecidamente presentes na pauta de aes capazes de operacionalizar o conceito de sustentabilidade urbana, como a garantia de espaos verdes na cidade, a preservao e recuperao dos recursos hdricos, a melhoria na drenagem urbana, a gesto adequada de resduos slidos, a reduo da emisso de poluentes atmosfricos, a melhoria da mobilidade urbana, as aes de economia sustentvel e o incentivo cultura de paz. Ser dada maior nfase s duas primeiras diretrizes, ou seja, aos espaos verdes e preservao e recuperao dos recursos hdricos, por expressarem o objetivo principal do presente texto, que visa abordar o papel das reas verdes na sustentabilidade urbana, sobretudo na manuteno de processos hidrolgicos vinculados a bacias de drenagem no ambiente urbano.
O verde urbano: aspectos conceituais
As cidades so constitudas, do ponto de vista fsico, de espaos de interao urbana representadas pela rede rodoferroviria; de espaos com construes compostos pelas habitaes, indstrias, comrcio, hospitais, escolas, entre outros; e de espaos livres que congregam as praas, parques, guas superficiais e ambientes correlatos (CAVALHEIRO; DEL PICCHIA, 1992). Siqueira (2008) ressalta a tentativa de resgate do verde, nos dias atuais, em funo do distanciamento da sociedade com os ecossistemas e a posterior insero das concepes de conservao ambiental na sociedade. No entanto, o mesmo autor destaca que as reas mantidas so
fragmentos verdes valorizados mais como smbolos do que quanto sua funcionalidade, inspirados e implantados com uso de modelos e espcies exticos. reas verdes so inputs positivos no sistema urbano, pois proporcionam, entre outros benefcios:
a. microclima mais agradvel, ao interferirem de modo significativo sobre os elementos da dinmica de ilha de calor; b. melhoria da qualidade do ar, funcionando como filtro para partculas slidas e gasosas, em funo da composio foliar, rugosidade da casca, porte e idade das espcies arbreas e arbustivas; c. purificao do ar pela reduo de micro-organismos; d. reduo da intensidade do vento canalizado em avenidas cercadas por prdios; e e. moldura e composio da paisagem junto a monumentos e edificaes histricas.
Entretanto, o incremento da densidade urbana dificulta a conservao e a manuteno dessas reas, pois, no modelo atual, a cidade cresce e desencadeia cada vez mais demanda por espaos de uso que retiram a cobertura vegetal. medida que ocorre a expanso urbana quase certa a remoo da vegetao para dar lugar aos espaos construdos. O adensamento de vias, residncias e estacionamentos e a pavimentao, entre outros fatores, provocam, de modo imediato, alterao drstica no tipo de cobertura do solo. As presses exercidas pelas atividades humanas ao comprometer a qualidade do ar, impermeabilizar o solo, alterar o regime hdrico e substituir a flora nativa acabam por resultar na perda ou diminuio da qualidade ambiental urbana. A reduo da densidade de vegetao no ambiente urbano, dessa forma, implica reduo da qualidade de vida das populaes urbanas (SHASHUA-BAR; HOFFMAN, 2000). Portanto, a preservao da cobertura vegetal um dos elementos de importncia central para os objetivos de segurana ambiental e preveno da degradao, uma vez que a vegetao original no apenas um recurso natural bsico; tambm suporte para a fauna nativa e age como proteo natural contra a poluio atmosfrica e alteraes microclimticas. Assim como os demais elementos, a vegetao sofre grandes alteraes ambientais em reas urbanizadas (Figura 1). As condies adequadas da vegetao podem servir como indicadores de uma alta qualidade ambiental urbana, a exemplo da presena de liquens e epfitas.
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Figura 1 Principais alteraes da biosfera em reas urbanizadas.
Fonte: Adaptado pelos autores, a partir de Cavalheiro (2009).
Malinsky (1990) aborda de modo contundente a funcionalidade das reas verdes. Considera que estas so estticas, fragmentadas e no conseguem se transformar em instrumentos eficazes de explorao do potencial natural do verde da rvore. De acordo com Troppmair e Galina (2003), as reas verdes em ambientes urbanos no necessitam ter dimenses grandes e baixa quantidade, muito pelo contrrio, podem ser numerosas e com dimenses menores, desde que possam formar um mosaico verde urbano.
Categorias
Genericamente os espaos com presena de vegetao eram denominados ou reconhecidos como reas verdes. No entanto com o envolvimento de inmeros profissionais das mais diversas reas de atuao, nas discusses ambientais de um modo geral, ou mais detidamente aquelas ligadas aos ambientes urbanos, tem-se buscado um maior esclarecimento quanto aos conceitos utilizados a esse respeito, tais como o de infraestrutura verde, espaos livres e reas verdes. A seguir, so apresentados os principais debates em torno desses conceitos.
Estruturas verdes
Pensando a cidade como um sistema em que os elementos biofsicos, culturais recreativos e paisagsticos esto interconectados e, ainda, que a ausncia ou perturbao de um deles levaria ao funcionamento no harmnico do sistema, necessrio pensar o planejamento, o ordenamento e a gesto do territrio com vistas proteo e integrao desses elementos. A urbanizao tradicional baseada na infraestrutura cinza monofuncional e o que se busca atualmente uma infraestrutura verde multifuncional. A estrutura verde no um conceito novo, sobretudo na Europa, com vrios estudos aplicados em Portugal e Alemanha, e nos Estados Unidos, Chile e Brasil, entre outros. Inicialmente, as estruturas verdes apresentavam a descontinuidade como uma caracterstica comum, na medida em que no eram previstas ligaes entre as diferentes faixas que as compunham. O grande desenvolvimento deste conceito deu-se j no sc. XX, no sentido da transformao dessas estruturas verdes numa rede contnua (PDM, 2008). Atualmente, o conceito de infraestrutura verde, na viso de Ferreira e Machado (2010), estaria relacionado ideia de redes, ou seja, pensando na interconectividade de reas naturais e reas abertas (open spaces). As reas naturais seriam representadas por fragmentos permeveis e vegetados, preferencialmente arborizados (inclui ruas e propriedades pblicas e privadas), interconectados, que reestruturam o mosaico da paisagem (HERZOG e ROSA, 2010, p. 97). Desempenhariam papel fundamental para o funcionamento ecolgico do territrio, contribuindo para a preservao dos ecossistemas naturais, da vida selvagem, para a qualidade do ar e da gua e para a qualidade de vida. Uma infraestrutura verde permitiria manter os ecossistemas em bom estado, para que estes possam continuar a fornecer sociedade os seus valiosos servios. Dever ser o suporte dos ecossistemas e da paisagem; desempenhar funes de corredor ecolgico, ao possibilitar o fluxo ou permanncia da fauna e flora; promover a melhoria da qualidade do ar e da gua; desempenhar funes sociais e culturais, ao converter-se em espaos livres de recreio, lazer e educao ambiental e promover o equilbrio esttico e paisagstico. Trata-se assim de uma infraestrutura promotora da conservao da biodiversidade em ambiente urbano e indutora
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da sustentabilidade territorial (Figura 2), essencial para preservar os recursos naturais que sustentam o ambiente e as sociedades humanas.
Figura 2 Pirmide da sustentabilidade territorial.
Fonte: Ferreira e Machado, 2010.
Para Shashua-Bar e Hoffman (2000), superfcies de vegetao em reas urbanas apresentam menor temperatura radiativa do que outros elementos naturais, sendo que a diferena na temperatura mxima pode exceder 20 K w4x. No caso de reas verdes maiores como parques, a vegetao afeta a temperatura do ar imediatamente acima dela. Portanto, o conjunto da vegetao acarreta melhora na trmica do ambiente urbano, principalmente quando se verifica a possibilidade de formao de mosaicos. Juregui (1986, 2006) constatou que os efeitos na temperatura do ar do Chapultepec Park, com 500 ha, na Cidade do Mxico, so perceptveis no raio de at 2 km, aproximadamente o mesmo que sua largura.
Espaos livres
No II Congresso Brasileiro de Arborizao Urbana, Lima et al. (1994), ao congregar esforos para esclarecer a diversidade de abordagens relacionadas aos espaos em reas urbanas associadas presena de vegetao e a sua destinao, concluram que o termo espao livre configura-se como um conceito mais abrangente integrando os demais e contrapondo-se ao espao construdo em reas urbanas.
Assim, a Floresta Amaznica no se incluiria nessa categoria, pois no estaria inserida em um espao urbano, situao diferente, por exemplo, da Floresta da Tijuca e do Passeio Pblico, ambos na cidade do Rio de Janeiro. Ressalte-se que este ltimo , segundo Cavalheiro (1982 apud TOLEDO; SANTOS, 2008, p. 76), o primeiro espao livre proposital no Brasil. Argumentam ainda, Lima et al. (1994), que o espao livre tem que ser integrado ao uso do espao, sua escala e funo e que esta deve satisfazer a trs objetivos principais: ecolgico, esttico e de lazer.
As contribuies ecolgicas ocorrem na medida em que os elementos naturais que compem esses espaos minimizam os impactos decorrentes da industrializao. A funo esttica decorre do papel de integrao entre os espaos construdos e os destinados circulao. A funo social est diretamente relacionada oferta de espaos para o lazer da populao (LOBODA; DE ANGELIS, 2005, p. 134).
Estariam includos na categoria espaos livres, segundo Lima et al. (1994), as reas verdes, os parques urbanos, as praas e a arborizao urbana. Outra caracterstica dos espaos livres a existncia de uma terceira dimenso, o cu, caracterizando-se por uma rea descoberta, sem teto. Os espaos livres poderiam ser classificados de diversas maneiras, como por exemplo, quanto sua tipologia, se pblicos ou privados; quanto categoria: praas, parques, jardins, verde virio, entre outros; e quanto disponibilidade, expressa em rea por habitantes, rea mnima e distncia da residncia. Para Macedo (1986), mesmo que os espaos livres sejam tratados com frequncia como sobras no planejamento urbano, associados restritamente ao lazer e concebidos como praas, parques e jardins, estes espaos constituem elementos bsicos na configurao e estruturao do desenho da paisagem urbana.
reas verdes
Para Kliass (1987), reas verdes urbanas podem ser categorizadas em reas verdes naturais, urbanizadas e de cultivo. As reas verdes de cultivo so, de modo geral, aquelas que constituem um cinturo verde junto s cidades, incluindo-se os florestamentos e reflorestamentos com fins econmicos. As reas verdes naturais representam as que foram preservadas do processo de ocupao e se apresentam como parques ou reservas e as reas no edificantes. As reas verdes urbanizadas constituem uma categoria complexa, pois enquadram os bairros verdes, as reas institucionais, os vazios urbanos e at pequenos parques.
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Autores como Cavalheiro e Del Picchia (1992), Lima et al. (1994), Loboda e De Angelis (2005), Bargos e Matias (2008) e Toledo e Santos (2008) procuraram discutir e trazer a pblico os vrios conceitos atribudos s reas verdes, buscando muitas vezes, a construo histrica, os usos e a funcionalidade como suporte para esse entendimento (Quadro 1).
Quadro 1 Sntese das principais fontes conceituais para reas verdes. Autores
Cavalheiro e Del Picchia (1992) Lima et al. (1994)
Denio de rea verde

Do ponto de vista conceitual, uma rea verde sempre um espao livre Onde h o predomnio de vegetao arbrea (engloba as praas, os jardins pblicos e os parques urbanos, canteiros centrais e trevos de vias pblicas) Qualquer espao livre no qual predominam as reas plantadas de vegetao, correspondendo, em geral, ao que se conhece como parques, jardins ou praas Categoria de espao livre urbano composta, predominantemente, por solo permevel e vegetao arbrea e arbustiva (inclusive pelas rvores no leito das vias pblicas, desde que estas atinjam um raio de inuncia que as capacite a exercer as funes de uma rea verde) Espaos destinados preservao ou implantao de vegetao ou ao lazer pblico
Tipologia
Obs.
Privadas, potencialmente coletivas e pblicas Sinnimos: zonas verdes espaos verdes reas verdes equipamento verde De acesso pblico ou no, e que exeram minimamente as funes ecolgicas, estticas e de lazer Praas, parques, jardins pblicos, arborizao urbana
Loboda e De Angelis (2005)
Bargos e Matias (2011)
Toledo e Santos (2008)
Vegetao de ocorrncia natural ou plantada
Fonte: Elaborao dos autores.
Funo das reas verdes na preveno de desastres
Entre todas as funes que se pode atribuir para a manuteno, gesto e principalmente a insero de reas verdes em ambientes urbanos, no momento atual, provavelmente uma das mais significativas preveno de desastres. Tomando-se as bacias de drenagem como referencial espacial de distribuio das reas verdes, estas certamente podem minimizar inmeros casos de inundaes. Em muitas cidades brasileiras, as enchentes tm sido um problema crnico devido, entre outros fatores, falta de espaos abertos sem pavimentao que possam proporcionar a infiltrao das guas das chuvas, principalmente em situaes de eventos extremos.
Visando preveno de desastre, as consideraes essenciais quanto ao estilo, modelo ou design urbano passam, necessariamente, por trs fatores elementares: a) identificao das caractersticas geomorfolgicas (morfomtricas, pedolgicas) das bacias hidrogrficas do stio urbano em escala de detalhe 1:5.000 ou maior; b) estudo detalhado da situao climtica e de tipos de tempo, com ateno especial para os eventos extremos (secos e chuvosos); c) adequao e readequao do desenho urbano em funo de tais elementos. Ressalte-se que o detalhamento do clima no pode se restringir a estudos que indiquem mdias. Tambm salutar que se observe a morfometria da bacia, a qual, em geral, apresenta trs momentos do sistema hidrulico, no que diz respeito ao escoamento das guas: tero superior da bacia, no qual est a maioria de suas nascentes e zonas de captao, com predominncia de escoamentos superficiais difusos; tero mdio, no qual a concentrao de fluxo ocorre diretamente em um canal principal, geralmente de segunda ordem na classificao de Strahler; e o tero inferior, que compreende a plancie de inundao e que contempla a rea de influncia do exutrio da bacia. Essa classificao muito utilizada para bacias hidrogrficas de grande porte, mas, em bacias menores, situadas sob assentamentos urbanos, ela tambm pode contribuir de modo significativo para o planejamento de projetos de engenharia, principalmente quando houver necessidade de canalizao de trechos do curso d'gua. A Figura 3 mostra um esboo de modelo de bacia em dois momentos, antes da urbanizao e aps, no sentido de elucidar o entendimento da disposio das reas verdes.
Figura 3 Bacia hidrogrca em dois momentos, antes e aps a urbanizao.
Fonte: Elaborao dos autores.
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A figura aponta para diferentes momentos de bacias hidrogrficas com forte expanso urbana, nas quais deveriam ser adotadas medidas como suporte ao controle de inundaes, como os parques lineares, margeando os canais de drenagem, e outros parques urbanos situados em reas consideradas de relevncia.
Consideraes finais
J estamos defasados na primeira medida de ordem poltica e prtica: precisamos com urgncia reinventar a gesto urbana, talvez um processo de reengenharia, em busca de alguns elementos essenciais, os quais a sociedade tem o dever e o direito de elencar com responsabilidade e tica. Ao continuarmos o modelo geral atual, em que as reas verdes tm desempenhado um papel muito mais paisagstico do que ambiental, no nos restam muitas esperanas, pois tais procedimentos so comprovadamente ineficazes no mbito da manuteno dos espaos urbanos e para as condies de vida digna das populaes urbanas. Historicamente, tm sido aplicadas solues de engenharia pontuais no tempo e no espao, que no atendem complexa evoluo dos espaos urbanos. Entender a articulao dos elementos naturais e antrpicos que compem o espao urbano passa por um despertar de definies e conceitos que foram sendo suplantados pela prpria dinmica de expanso das cidades, e neste caso em especial, o principal o olhar sobre as bacias hidrogrficas e, em sentido mais amplo, para os sistemas de drenagem. Observa-se que os sistemas de drenagem urbana foram canalizando os sistemas de drenagem natural; os vales de inundao naturais pela topografia do terreno foram sendo ocupados; as reas mais elevadas da mesma forma, com processo intenso de impermeabilizao dos solos e supresso de espaos articulados capazes de minimizar os impactos naturais das precipitaes. O planejamento das reas verdes deve levar em conta sua estrutura e funo no espao urbano, muito alm de seu mero efeito visual. Alm de sua relao com os processos hdricos j comentados, deve-se considerar, ainda, sua funo na conservao da biodiversidade. A insero de espcies exticas uma prtica corriqueira nas cidades, o que reduz o possvel potencial de emprego das reas verdes como corredor ecolgico no linear para determinadas espcies da fauna e da flora.
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Crescimento urbano em bacias hidrogrficas: impasses e perspectivas relativos sustentabilidade social

M R IO DI n I z De A R AjO N eTO VA LDI R A DI LsOn ST eI n K e M A R I A L IgI A C AssOL PI n TO
1 Introduo
A concepo de cidades surgiu por volta de 8.000 a.C. e esteve diretamente relacionada com os rios, pois as aglomeraes pastoris, agrcolas e de artefatos artesanais, que se organizavam para praticar as atividades comerciais do perodo, apropriavam-se das margens dos rios como espao adequado para sua sobrevivncia em funo das demandas por gua. Destacam-se os rios Tigre, Eufrates e Nilo. Dessa forma, a histria humana tem no rio um elemento chave do seu desenvolvimento, seja como um manancial de recursos naturais, seja como componente de orientao ao processo de construo das paisagens constitudas a partir de pequenos aglomerados, vilas ou grandes centros urbanos. Rio uma categoria sistmica natural, hidrolgica e geogrfica, indicadora de situaes espaciais resultante principalmente das complexas relaes entre os homens e seus recursos. Se nos primrdios o rio chegou a ser uma barreira expanso dos pequenos centros urbanos, h muito tempo a cidade vem se impondo ao sistema fluvial, ocupando sua plancie de inundao, ultrapassando suas margens, alterando seu regime, engolindo seu canal e atribuindo-lhe novas funes.
O rio, como expresso concreta da ideia de bacia hidrogrfica, tem passado de uma condio inicial de contributivo qualidade das paisagens urbanas a outra, de preocupao e/ou impasse administrao e gesto do territrio. A bacia hidrogrfica, definida como a superfcie que contribui com gua para um canal especfico ou um conjunto de canais, a rea fonte da precipitao que chega aos rios ou crregos por vrios caminhos. Constitui, assim, em uma unidade importante do balano hdrico para a anlise das condies hidropedomorfognicas com uma dinmica prpria, cuja complexidade se amplia com a insero das diferentes formas de uso e manejo dos solos formadores de paisagens distintas em todas as regies (LEOPOLD; WOLMAN; MILLER, 1964).
O ambiente como sistema de fluxos
O crescimento urbano espontneo, especialmente quando ocorre nas reas de influncia direta do sistema fluvial plancie de inundao, reas de preservao permanente, floresta ciliar e ripria , tende a agravar os processos hidrolgicos que acabam por impactar-ameaar a sustentabilidade social. O processo de ocupao urbana introduz desequilbrio no sistema original, altera o comportamento dos fluxos do balano hdrico. Nesse sentido, ao se pensar na implantao e no crescimento de um sistema dinmico como as cidades, importante compreender os componentes e os conjuntos de relaes que interagem na interface meio urbano-sistema fluvial. Para tanto, recomendvel uma abordagem integrada das questes que se fundamente no conceito de ambiente como sistema de fluxos complexos ou, em outras palavras, em alterao contnua. A ideia acerca da existncia de relaes, inter-relaes entre fenmenos e fluxos nos espaos territoriais antiga na geografia. No sculo XX tratada por Edward Ullman (1953/1957 apud PEET, 1998, p. 20). O autor faz referncia s relaes humanas entre diferentes reas da superfcie da Terra, tais como relaes recprocas e fluxos de vrios tipos entre indstrias, matrias-primas, mercado, cultura e transporte. Ainda de acordo com Ullman o espao sob este ponto de vista o meio pelo qual as reas se relacionam atravs dos fluxos. Posteriormente a ideia ressurge ampliada, em outras reas do conhecimento, para evidenciar vises contrastantes no mbito dos paradigmas de pesquisas em ecologia e antropologia. Conforme Gillson, Sheridan e Brockington (2003):
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Na ecologia e na antropologia dos anos 1950 predominava o entendimento de que as populaes interagiam harmoniosamente em sistemas autossustentveis. As reas de florestas em situao de equilbrio, assim como as sociedades estveis, confirmariam tal hiptese. Atualmente, no entanto, tanto a ecologia quanto as cincias sociais tm observado a natureza e a cultura como sistemas de fluxos. De acordo com esse paradigma, a relao entre os seres humanos e a ecologia se estabelece em situao de desequilbrio, sensvel aos contingentes da histria e que depende de um constante processo de negociao, tanto nos aspectos materiais quanto ideolgicos, em um processo marcado pela desigualdade entre os atores.10
Com fundamento nos paradigmas de fluxos da natureza e da cultura, conhecer a dinmica dos processos hidrogeomorfognicos das bacias hidrogrficas de suma importncia para o planejamento das aes humanas. Planejar , antes de tudo, uma atividade compreensiva e o estudo dessa unidade geomorfolgica revela as interaes existentes entre os fenmenos de natureza fsico-qumica e bitica. Os resultados das investigaes mostram que o ambiente opera como um todo, em fluxos permanentes, sobre o qual se somam as dimenses sociais, econmicas, polticas e institucionais. Essa concepo quer esteja a paisagem localizada em rea urbana ou rural permite a compreenso da complexidade dos sistemas urbanos e conduz ao uso sustentvel dos recursos naturais, notadamente a gua, o solo e a vegetao.
A formao das paisagens urbanas
Antes de se descrever as presses e a situao ambiental dessas aglomeraes, necessria uma breve anlise acerca da formao das paisagens urbanas e efeitos hidrolgicos correspondentes. A partir dos quadros descritivos, ser possvel propor solues com base na integrao das diversas dimenses que interagem no conjunto cidade e bacia hidrogrfica. Pode-se dizer que atributos espaciais, como a ocorrncia de gua doce proveniente de rios ou lagos, foram fatores decisivos para a localizao de vrias cidades. No Brasil, em termos gerais, nota-se que propriedades do espao como disponibilidade de gua ou um porto
10 No original: The dominant view in the ecology and anthropology of the 1950s saw populations harmoniously interacting in self-regulating systems; climax forests and stable societies were the ruling hypotheses. Now, however, ecology and social sciences are investigating nature and culture in flux. The flux paradigms of nature and culture describe a human-ecological relationship that is non-equilibrial, historically contingent and constantly negotiated at both material and ideological levels by unequal actors.
protegido foram as principais condies para o nascimento das cidades (COATES, 1974). Em seus estgios de formao e crescimento, as cidades causam alteraes hidrolgicas decorrentes das mudanas no uso da terra e da gua conforme se constata no Quadro 1. O crescimento das cidades implica mudanas no uso da terra e alteraes na qualidade e quantidade da gua disponvel. Muitas vezes, o aumento da demanda obriga a importao de guas de bacias hidrogrficas muito distantes dos centros urbanos, com a consequente elevao nos custos de tratamento e distribuio. No Brasil, So Paulo e o Distrito Federal so exemplos de reas importadoras de guas. Deve-se reconhecer, entretanto que, h meios para a recuperao da quantidade dos recursos hdricos. Por exemplo, pode ser feita a perfurao de poos de recarga e reuso das guas servidas, as quais significam, respectivamente, a recarga dos aquferos subterrneos e o uso mais eficiente desses recursos.
Quadro 1 Efeitos hidrolgicos causados pelas mudanas nos usos da terra e gua associados urbanizao. Mudanas nos usos da terra e da gua
Transio do pr-urbano para um estgio inicial de urbanizao. Remoo da vegetao, construo de moradias esparsas e instalaes de gua e esgoto limitadas. Escavaes de poos para abastecimento. Construo de fossas spticas e rede de esgotos sanitrios. Transio para um estgio de mdia urbanizao com terraplanagem, construo de prdios em grande escala e remoo dos horizontes superciais do solo. Construo em massa de prdios; pavimentao de ruas; construo de bueiros, galerias, canalizao de esgotos, valas e aquedutos. Uso descontinuado e abandono de poos rasos. Desvios de cursos de gua para abastecimento pblico. Despejo de esgotos sem tratamento ou com tratamento inadequado nos rios ou em poos de receptao.
Efeitos nos sistemas hidrolgicos

Decrscimo da evapotranspirao, aumento do escoamento supercial e sedimentao dos rios. Reduo do nvel dos lenis de gua. Aumento da umidade do solo e provvel incremento dos nveis freticos. Provvel reteno de guas e contaminao de poos ou crregos devido sobrecarga de esgotos. Eroso e sedimentao acelerada dos crregos ou rios. Aumento das enchentes. Eliminao dos pequenos cursos de gua. Decrscimo da inltrao das guas, resultando em uxos de cheias e rebaixamento do nvel da gua subterrnea. Elevao dos nveis freticos. Diminuio do volume de escoamento entre os pontos de desvio e receptao da gua. Poluio dos rios ou poos. Morte de peixes ou outras formas de vida aqutica. Qualidade inferior da gua disponvel para abastecimento e recreao em reas povoadas jusante.
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Mudanas nos usos da terra e da gua

Transio de um estgio mdio para completa urbanizao com adio de mais construes; ruas, prdios pblicos, comerciais e industriais. Aumento dos volumes de esgotos sem tratamento despejados nos rios locais. Crescimento populacional requer novos sistemas de captao e distribuio de gua, construo de reservatrios distantes, com desvios de gua de mananciais no alto curso dentro ou fora da bacia hidrogrca. Construo parcial de tneis e canais na calha dos rios. Construo de rede de coleta e estao de tratamento de esgotos sanitrios. Melhorias na rede de drenagem das guas pluviais.
Efeitos nos sistemas hidrolgicos

Reduo das taxas de inltrao e rebaixamento dos nveis freticos. Ruas agem como rios e drenam guas das chuvas, criam enchentes e reduzem a contribuio das guas subterrneas para os rios locais. Incremento da poluio dos rios e perda da vida aqutica. Maior degradao da qualidade da gua disponvel para os usurios no baixo curso dos rios. Provvel aumento da vazo se o suprimento for de fora da bacia hidrogrca. Aumento dos danos provocados pelas enchentes. Mudanas na geometria dos cursos de gua e na carga de sedimentos transportados. Assoreamento. Remoo dos excedentes de gua na rea e reduo da inltrao e recarga dos aquferos. Reduo na presso dos aquferos artesianos; provvel excesso no bombeamento com subsidncia do terreno. Retiradas em excesso ( overdraft ) do aqufero podem resultar em salinizao em reas costeiras e poluio ou contaminao por guas salobras.
Perfurao de poos profundos de grande capacidade, para abastecimento industrial.
Fonte: Adaptado pelos autores a partir de Feth (1973) apud Coates (1974).
A influncia mais significativa e imediata no comportamento do sistema fluvial-urbano expressa em termos de cheias, como mostra a Figura 1. Pode-se afirmar que o incremento da urbanizao, tanto nas reas adjacentes aos rios, quanto ao largo de suas vertentes, introduz alteraes no comportamento do balano hdrico local, especialmente no padro de escoamento superficial e vazo, que no est restrito apenas ao setor construdo da cidade, mas estende-se ao montante e jusante do tecido urbano.
Figura 1 Relao entre a urbanizao e o comportamento do balano hdrico local.
Fonte: Adaptado pelos autores a partir de Schuler (1987) apud Carneiro e Miguez (2011).
A bacia hidrogrfica, sua dinmica e a urbanizao contexto geral
Na perspectiva de ocupao urbana em bacias hidrogrficas, muito comum em diversos pases, fundamental que, na busca pela sustentabilidade social, sejam relacionados os processos fsico-biticos com as aes humanas responsveis pelo crescimento das cidades. Nas unidades hidrogrficas, as precipitaes na forma de chuvas so as entradas principais do sistema de drenagem. Ao longo do tempo, as quantidades precipitadas variam e respondem por mudanas dos volumes escoados e pelas quantidades armazenadas nos solos. Dos corpos hdricos, as guas voltam atmosfera, por meio da evaporao. Na parte terrestre e como gua no solo, regressam atmosfera pela evapotranspirao. Os dois trajetos significam o retorno de parte da gua para condensao, formao de nuvens e de chuvas. Em termos gerais, essa uma breve descrio de alguns componentes do ciclo hidrolgico. Em condies naturais, os tempos de residncia da gua variam de acordo com as quantidades infiltradas, drenadas e armazenadas em profundidade. Esses movimentos dependem dos volumes precipitados e das propriedades fsicas dos solos e da litologia da bacia hidrogrfica. A dinmica dos processos naturais, a operar em uma ou em um conjunto de diferentes ordens de bacias hidrogrficas, revela constantes transformaes, sejam estas nos fenmenos atmosfricos, nos processos de intemperismo e formao dos solos ou nos volumes escoados
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pelos rios. Observaes nas paisagens fluviais evidenciam, com base nos tipos de sedimentos, inmeras fases de eroso, deposio e alteraes das geometrias e dos trajetos dos canais devido s variaes dos climas no tempo geolgico. Tambm merecem destaque, como feies das bacias hidrogrficas, as vertentes e as plancies aluviais. Vertentes ou encostas so sistemas em equilbrio dinmico nos quais existem controles ambientais que oferecem resistncia aos deslizamentos de solos. Leopold, Wolman e Miller (1964) descrevem com detalhes as foras que, atuando em conjunto, mantm as formas das encostas. Em condies naturais, a ao dos agentes do intemperismo sobre as encostas fornece sedimentos que, transportados declive abaixo pelas guas correntes ou ventos, vo se constituir nas cargas slidas dos rios. Este material slido, geralmente constitudo por areia, limo, argila e matria orgnica, se deposita no mdio e baixo curso s margens dos rios. Nesses locais de deposio, encontram-se solos ricos, renovados a cada perodo de cheia quando o rio extravasa seu talvegue e inunda extensas reas das margens. Do ponto de vista geomorfolgico, as plancies de inundao so faixas de terras quase planas ao longo dos rios que sofrem cheias peridicas. Uma plancie tpica exibe, entre outras feies, lagos no formato de chifres de boi (oxbow lakes), que so meandros abandonados pelo rio, e reas pantanosas. Sobre o sistema fluvial, composto por feies como vertentes canais e plancies de inundao, interconectados e em contnuas alteraes, a sociedade se estabeleceu h sculos e expandiu as atividades humanas. Nos primrdios, as plancies foram ocupadas devido fertilidade natural dos solos, para desenvolvimento das atividades agrcolas. Nos dias atuais, plancies e vertentes so ocupadas para a construo de residncias, prdios pblicos e indstrias. E, medida que as cidades crescem e se hierarquizam como centros regionais, nacionais ou globais, h maior adensamento de atividades e demandas crescentes por mais terras e gua. A tendncia atual aponta para um quadro de aumento da urbanizao em termos mundiais, notadamente no Brasil. As cidades ampliam cada vez mais suas funes como centros de servios diversificados para as populaes. Multiplicam-se como polos financeiros, tecnolgicos e educacionais. Irradiam esses atributos na forma de redes que, muitas vezes, ultrapassam os limites polticos dos estados e concentram grande diversidade de pessoas.
Ao se vislumbrarem os fenmenos da urbanizao em diferentes escalas geogrficas e lugares, ficam evidentes as alteraes nos sistemas hidrogrficos (Quadro 1). No contexto, tambm no se pode desprezar a magnitude das transformaes devido ao aumento da renda e as melhorias das condies de vida, que tm como corolrio a intensificao da pegada ecolgica (ecological footprint) dos habitantes das redes urbanas. Nesse panorama, seja em nvel mundial ou em um pas urbano como o Brasil, j so visveis as situaes de exausto da capacidade de suporte do ambiente para suprir as necessidades das pessoas. Notadamente tratando-se de recursos hdricos e de terras. No se deve apenas citar os danos causados pela escassez, mas tambm os desastres que os excessos de guas podem trazer s populaes. As duas situaes so graves, embora haja diferentes percepes. A seca insidiosa, provoca transformaes e adaptaes ambientais mais lentas, sem contar com os prejuzos causados s atividades econmicas. A enchente, provocada por ocupao descontrolada das reas nas bacias hidrogrficas, tem efeitos imediatos e mais visveis, provocam mais comoo social, em virtude das perdas materiais ou de vidas humanas. bvio que eventos extremos so comuns na natureza. Contudo, a ocupao das reas e o uso indiscriminado dos recursos ampliam e exacerbam os efeitos desses fenmenos.
Urbanizao, alteraes ambientais e sustentabilidade social nas regies tropicais midas Brasil
No quadro atual, dadas a amplitude e a velocidade das ocupaes humanas em bacias hidrogrficas nas regies brasileiras, praticamente no se encontram exemplos de uso sustentvel desses espaos. Nas reas urbanas, so frequentes os desastres, que revelam a inexistncia de sustentabilidade ambiental e social. Na perspectiva geogrfica, constantes de temperaturas elevadas e precipitaes copiosas e intensas, comuns nas regies brasileiras, principalmente na proximidade do mar, definem, nas bacias de drenagem, os seguintes aspectos fsicos:
1. intemperismo qumico intenso e solos profundos; cobertura vegetal abundante e alta biodiversidade; 2. movimentos de massa frequentes e instabilidade das encostas; 3. densa rede hidrogrfica e amplas plancies de inundao; 4. regimes fluviais com cheias de grande magnitude.
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A falta de planejamento das atividades econmicas, de ordenamento territorial e de investimentos pblicos, o desemprego e a pobreza, entre outros fatores, desencadeiam nas cidades:
1. nmero crescente de desabrigados; 2. pobreza; 3. criminalidade e violncia; 4. uso indiscriminado dos recursos de gua e terra; 5. despejo indiscriminado e acmulo de resduos slidos em reas de drenagem.
Esse conjunto de variveis funciona e opera em situao de no equilbrio e em alteraes contnuas. Ao longo do tempo, podem ocorrer transformaes na paisagem, nos aspectos fsicos e sociais, polticos ou econmicos. Mudanas em grandes ou pequenas escalas geogrficas podem estar associadas s variaes do clima ou quelas decorrentes de polticas que podem inserir ou excluir a cidade da economia global. No atual estgio de crescimento urbano brasileiro, e considerando a dinmica dos processos fsicos, biticos, sociais polticos e econmicos e suas as inter-relaes, para atingir o patamar de sustentabilidade necessrio ateno especial para as perspectivas que envolvem os usos dos recursos como terra ou gua. Conforme ressaltam Krueger e Mitchell (1977) apud Mitchell (1979) incluem-se, como objeto dos estudos, no apenas os aspectos biofsicos, mas tambm as variveis, econmicas, poltico-institucionais e cientfico-tecnolgicas em diferentes dimenses do tempo e do espao. A ocorrncia de desastres nas cidades brasileiras, vinculados ao mau uso dos recursos, revela problemas como falta de articulao entre instituies em nvel municipal, estadual e federal. Prevalecem os estmulos ao crescimento econmico e demogrfico. H, no mbito das aes dos governos, descompasso com as polticas de proteo ao patrimnio natural executada pelos rgos de planejamento e controle ambiental. No contexto institucional, evidente, de forma ampla, a descontinuidade administrativa nos trs nveis da gesto pblica. Exemplos recentes, como as cheias no Vale do Itaja em Santa Catarina (2008), na Zona da Mata nordestina (2010), em algumas reas urbanas do estado do Rio de Janeiro (2011) ou na cidade histrica de Gois (2011) e as enxurradas no Distrito Federal (2011) evidenciam: (i) a negligncia na fiscalizao, ao se permitir ocupao de locais nas vrzeas sujeitos a inundaes ou deslizamentos como as encostas; (ii) ausncia de polticas pblicas habitacionais e de ocupao e uso do espao; e
(iii) fragilidade institucional dos rgos de planejamento e controle do patrimnio natural. Modelos e propostas que buscam a sustentabilidade urbana e regional existem no pas, no mbito dos rgos formuladores das polticas pblicas e da academia. As polticas territoriais definem como importante o emprego de instrumentos de gesto do espao geogrfico, articulados com as dimenses poltico-institucionais, socioeconmicas e cientfico-tecnolgicas. Na esfera acadmica, para fundamentar projetos e atividades de planejamento, conceitos traduzem a realidade como algo em constante transformao, como um holomovie em movimento ou fluxo permanente (BOHM apud PORTUGALI, 1994). Na mesma direo, Edward Wilson apresenta o mundo real composto de quatro dimenses interligadas. Em seu esquema surgem a dimenso poltica, a tica, os sistemas econmicos e os aspectos biofsicos como integrantes inseparveis da realidade. As instituies brasileiras e organismos internacionais apresentam metodologias fundamentadas em conceitos de integrao entre variveis, nas avaliaes de impactos ambientais. Outro exemplo a Agenda 21, cujo eixo temtico Cidades Sustentveis oferece os rumos para a ocupao e crescimento urbanos nos parmetros da conservao dos recursos naturais e bem-estar humano. Em contexto semelhante h a metodologia Presso, Estado, Impacto e Resposta (Peir), idealizada e empregada pelos pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Essa metodologia tem sido amplamente utilizada at em avaliaes dos impactos ambientais urbanos nos pases da Amrica Latina, notadamente o Brasil. Um importante documento baseado na metodologia Peir mostra a situao das cidades brasileiras. Trata-se do GEO Brasil (2006), divulgado pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, no mbito do Ministrio do Meio Ambiente. Esta obra referncia e j se ampliou para anlises em escalas regionais de questes mais especficas, como florestas, recursos hdricos e problemas ambientais no Mercosul. Por ltimo, como suporte e exemplos de estudos integrados em mbito mundial, h o Socioeconomic Data and Applications Center (Sedac), vinculado National Aeronautics and Space Administration (Nasa), que tem como foco desenvolver estudos sobre as interaes humanas no meio ambiente. Desenvolve e opera aplicaes para dar suporte integrao entre dados socioeconmicos e cincias da terra, servindo como portal de informaes entre essas reas do conhecimento.
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Os impasses e as perspectivas da sustentabilidade urbana
Apesar dos saberes disponveis e das aes institucionais com seus instrumentos tcnicos, que apontam para a necessidade de se tratar as questes de maneira integrada no contexto das relaes homem-natureza, o diagnstico sempre o mesmo. Na maioria das intervenes nos territrios, privilegiam-se setores das atividades humanas. Ao se priorizar alguns segmentos econmicos ou polticos, h prejuzo nas cadeias de interaes entre os fenmenos que caracterizam o sistema de relaes integradas bacia hidrogrfica-cidade. E assim, as presses setoriais continuam a desencadear efeitos desastrosos que atingem com diferentes magnitudes grandes contingentes populacionais. Nesse quadro, as perguntas persistem:
H falta de consistncia metodolgica que impede a concretizao de estudos multitemticos integrados? E, se for assim, como atingir a sustentabilidade social no contexto meio urbano-bacia hidrogrfica? H, em mdio prazo, perspectivas em termos metodolgicos que permitam elaborar modelos articulando demandas polticas, econmicas, sociais e ambientais? Ou seja, variveis com diferentes estruturas estatsticas? Como construir modelos de gesto e arranjos institucionais eficazes no trato dos problemas ambientais?
fato incontroverso que a realidade geogrfica em seus aspectos fsicos, humanos e econmicos se caracteriza por um estado de no equilbrio entre as relaes humanas e ecologia. Estas so historicamente contingentes, em constantes negociaes em nveis materiais e ideolgicos com diferentes atores. Essa condio, presente no mundo real, impe restries execuo de planos ou instrumentos de gesto ambiental ou territorial fundamentados em uma metodologia integrada. difcil abarcar uma ampla gama de temas to diversa e complexa, componentes das dinmicas da ocupao urbana e das bacias hidrogrficas. So igualmente complicadas as construes de arranjos institucionais que envolvem mecanismos legais, administrativos e financeiros. No estgio atual, o retrato da situao ambiental das cidades nas regies brasileiras preocupante. O impasse visvel ao se contrastar os fenmenos de crescimento e seus efeitos na hidrologia das bacias hidrogrficas. No mpeto de ampliar as reas urbanas, o imediatismo
e a nsia de lucros dos administradores privilegiam os setores vinculados ao consumo como o mercado imobilirio. Ao mesmo tempo, h carncia de polticas pblicas de emprego e moradias dignas para os habitantes. E essa situao convive com a existncia de instrumentos tcnicos e legais de proteo ambiental, em sua maioria, nos trs nveis da administrao pblica.
Consideraes finais
Em 1960, aproximadamente 31% da populao brasileira vivia em rea urbana, proporo que ultrapassa os 85%, nos dias atuais. A transio acelerada do processo de ocupao territorial e a necessidade de espao para acolher um nmero crescente de populao no meio urbano tm levado a populao e os gestores a negligenciarem a real importncia dos sistemas hdricos. Dessa forma, a bacia hidrogrfica, uma (totalidade) unidade espacial com dinmica prpria, tem sido vista de forma parcial, tanto pela populao que nela vive, quanto pelos responsveis pela gesto do territrio. Essa viso fragmentada tem-se aplicado tambm no processo de transformao dos espaos rurais para fins de produo agropecuria. Tal perspectiva representa prejuzos para a bacia hidrogrfica como um todo, pois as paisagens urbanas e rurais esto correlacionadas e os fluxos hdricos transitam por ambas as paisagens em interao. A escala de anlise elemento fundamental que deve ser considerado nos estudos de bacias hidrogrficas com insero de reas urbanas. Em geral, os estudos esto sendo realizados ainda de modo generalista, sem a escala de detalhe que possibilite analisar de fato os canais de drenagem de 1 e 2 ordem como elementos essenciais nos sistemas fluviais em bacias hidrogrficas. Estudos detalhados so realizados de modo pontual, para locais j atingidos por algum desastre natural, como alagamentos, inundaes, deslizamentos ou outro evento. Em ambientes urbanos, a precipitao incidente desencadeadora dos principais fluxos de gua, seja em escoamento superficial ou subsuperficial. essencial ressaltar que as cidades, em especial as brasileiras, no esto preparadas para registar as sries histricas de precipitao. Via de regra, os elementos meteorolgicos so registrados em apenas uma estao na cidade. Considerando a dinmica dos eventos meteorolgicos, em especial a precipitao, e entendendo que a ocorrncia e as caractersticas das chuvas so complexas, no se pode admitir que uma cidade situada em
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regio de risco de alagamentos no possua registros de pontos especficos e estratgicos para subsidiar as aes de planejamento urbano. To pouco admissvel que ainda tenhamos todos os estudos de drenagem urbana calcados em mdias de precipitao, sem que sejam observados os eventos extremos, que ocorrem com naturalidade na dinmica dos eventos atmosfricos. preciso que as vias e seus sistemas de drenagem pluvial sejam projetados com base em eventos extremos e acrescidos de margem de segurana. Um dos elementos centrais relativo anlise socioambiental dos rios e bacias hidrogrficas urbanas encontra seu primeiro impasse na dificuldade de articular a gesto de recursos hdricos com a gesto do uso do solo, mesmo que o Estatuto das Cidades reprise ou faa referncia a alguns artigos e pargrafos da Constituio de 1988 ou da Lei das guas (Lei n 9.433/1997).
Referncias
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Legislao urbana e habitacional e proteo do meio ambiente: pontos para reflexo

SU eLY M A R A VA z GU I m A R es De A R AjO
1 Introduo
As duas principais leis de aplicao nacional no campo do direito urbanstico so a Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade, e a Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, a Lei do Parcelamento Urbano. No obstante essas leis contemplarem disposies pontuais relacionadas proteo do meio ambiente, ainda h muito a caminhar para a integrao consistente entre as normas urbansticas e ambientais. No que se refere legislao da Unio direcionada aos programas habitacionais, leis importantes dedicam pouca (ou, em certos casos, nenhuma) ateno questo ambiental. So exemplos que merecem ser analisados a Lei n 11.124, de 16 de junho de 2005, que disciplina o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), e a Lei n 11.977, de 7 de julho de 2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) e a regularizao fundiria de assentamentos urbanos. Apresenta-se aqui um panorama crtico da legislao federal afeta gesto ambiental urbana e, tambm, exemplos da legislao estadual nesse sentido. Entende-se que se faz necessrio ir alm da perspectiva do interesse local que marca a questo urbana. Os governos locais so, sem dvida, os principais atores na conduo da poltica urbana, mas os problemas nessa rea demandam ateno de todos os entes da federao. A ideia lanar pontos de debate e, dessa forma, contribuir para o aperfeioamento do quadro normativo em vigor. No so abrangidas
por este trabalho as normas atinentes ao saneamento bsico11 e aos resduos slidos12. Os comentrios devem ser lidos considerando o contexto da data de sua redao, o ms de novembro de 2012.
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2.1
As leis de aplicao nacional

O Estatuto da Cidade
Fruto de longo processo de tramitao no Congresso Nacional, a Lei n 10.257/2001, autointitulada Estatuto da Cidade, estabelece diretrizes gerais para a poltica urbana, regulamenta o captulo de poltica urbana da Constituio Federal (arts. 182 e 183) e fixa normas gerais em relao a um conjunto importante de instrumentos urbansticos. Na aplicao da Lei n 10.257/2001, tm surgido crticas no sentido de que ela se concentra em demasia em instrumentos que focam o problema fundirio das cidades, e omite-se em temas como o financiamento do desenvolvimento urbano e, tambm, a proteo do meio ambiente. Mesmo que justificvel em face de uma realidade que impede o acesso terra urbana formal dotada de infraestrutura a uma parcela imensa dos brasileiros, inegvel que essa concentrao temtica est presente na lei. Deve ser compreendido, contudo, que a estrutura e a dinmica da questo fundiria urbana no se encontram apartadas da questo ambiental. Os dois assuntos so inter-relacionados. A Lei n 10.257/2001 elenca a garantia do direito a cidades sustentveis como diretriz da poltica urbana. Direito a cidades sustentveis, para o Estatuto da Cidade, abrange o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. Fica estabelecido na lei que o desenvolvimento urbano deve ser planejado de forma a evitar ou corrigir as distores do crescimento das cidades e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente. Na mesma linha, so previstas, entre outras diretrizes da poltica urbana:
ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar problemas como a utilizao inadequada dos imveis urbanos, a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes, a deteriorao das reas urbanizadas e a poluio e degradao ambiental;
11 Ver Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. 12 Ver Lei n 12.305, de 2 de agosto de 2010.
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adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do municpio e do territrio sob sua rea de influncia; e proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico.
Determina-se a audincia do poder pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente lesivos sobre o meio ambiente natural e construdo, o conforto ou a segurana da populao. Explicita-se, tambm, que as normas ambientais devem ser levadas em considerao no estabelecimento de regras especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao referentes regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda. No apenas as diretrizes que fazem referncia expressa questo ambiental, acima apontadas, mas tambm as ferramentas disciplinadas pelo Estatuto da Cidade tendo em vista o controle da especulao imobiliria (edificao ou utilizao do imvel urbano com carter compulsrio, tributao progressiva no tempo, desapropriao-sano mediante pagamento em ttulos e outras), tm potencialmente repercusses positivas na qualidade ambiental de nossos ncleos urbanos. A aplicao desses instrumentos, no longo prazo, contribuir para a maior racionalidade do tecido urbano e a reduo do ritmo de espraiamento do territrio ocupado pelas cidades. Com isso, espera-se uma consequente reduo da presso pela substituio de reas rurais por uso urbano, o que, em regra, benfico do ponto de vista da proteo do meio ambiente natural (ARAJO, 2003). O problema que a gesto ambiental urbana carece de ateno imediata, no apenas no longo prazo. Nessa perspectiva, h omisso no Estatuto da Cidade. Saliente-se que a lei no aborda disposies especficas sobre os sistemas de reas verdes no permetro urbano, nem prev no contedo mnimo do plano diretor tpicos diretamente afetos questo ambiental. Recentemente, foi aprovada a insero de dois dispositivos novos no Estatuto da Cidade pela Lei n 12.608/2012, que dispe sobre a Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil. O primeiro deles traz contedo obrigatrio para o plano diretor dos municpios includos no cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos
ou hidrolgicos correlatos. So previstos mapeamento que contemple as reas suscetveis ocorrncia desses eventos, planejamento de aes de interveno preventiva e realocao de populao de reas de risco de desastre, medidas de drenagem urbana, necessrias preveno e mitigao de impactos de desastres e diretrizes para a regularizao fundiria de assentamentos urbanos irregulares. Alm disso, fica estabelecido que os municpios que pretendam ampliar o seu permetro urbano aps abril de 2012 devero elaborar projeto especfico que contenha, no mnimo: demarcao do novo permetro urbano; delimitao dos trechos com restries urbanizao e dos trechos sujeitos a controle especial em funo de ameaa de desastres naturais; definio de diretrizes especficas e de reas que sero utilizadas para infraestrutura, sistema virio, equipamentos e instalaes pblicas, urbanas e sociais; definio de parmetros de parcelamento, uso e ocupao do solo, de modo a promover a diversidade de usos e contribuir para a gerao de emprego e renda; a previso de reas para habitao de interesse social por meio da demarcao de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de poltica urbana, quando o uso habitacional for permitido, definio de diretrizes e instrumentos especficos para proteo ambiental e do patrimnio histrico e cultural; e definio de mecanismos para garantir a justa distribuio dos nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao do territrio de expanso urbana e a recuperao para a coletividade da valorizao imobiliria resultante da ao do poder pblico. Quando o plano diretor contemplar essas exigncias, o municpio ficar dispensado da elaborao do projeto especfico. A aprovao de projetos de parcelamento do solo no novo permetro urbano ficar condicionada existncia do projeto especfico e dever obedecer s suas disposies. Essas inovaes surgiram da demanda de regras mais eficazes quanto a ocupaes urbanas em reas de risco, impulsionada pelos desastres frequentes que vm ocorrendo envolvendo deslizamentos e inundaes. A Lei n 12.608/2012 assumiu, assim, que o enfrentamento desses problemas no seria resolvido apenas com a reestruturao organizacional da defesa civil e impunha ajustes nas normas urbansticas de aplicao nacional. Mesmo reconhecendo a relevncia dessas inovaes, cabe questionar se o contedo previsto para o projeto especfico no deveria estar necessariamente no plano diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana nos termos do 1 do art. 182 de nossa Constituio Federal. Provavelmente, a opo do legislador
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no foi essa pelo fato de o plano diretor no ser obrigatrio para todos os municpios e, tambm, pelo processo de alterao do plano diretor ser em regra mais complicado do que os que dizem respeito a outras leis municipais. De toda forma, podem-se gerar perdas com a opo pelo projeto especfico, que inclusive no fica obrigado a respeitar os requisitos sobre a participao da populao no processo decisrio previstas para o plano diretor pelo Estatuto da Cidade.
2.2
A Lei do Parcelamento Urbano
A Lei n 6.766/1979 (Lei do Parcelamento Urbano), durante muito tempo, foi praticamente a nica da Unio com normas gerais no campo do direito urbanstico13. Ela traz regras bsicas para os loteamentos e desmembramentos para fins urbanos, que podem ser complementadas por legislao estadual ou municipal. Contm tambm normas sobre os contratos de compra e venda de lotes e um captulo relativo a sanes penais para parcelamentos irregulares. Em alguns aspectos, apresenta interfaces com a legislao ambiental, nem todas tratadas de forma tecnicamente consistente. A Lei n 6.766/1979 veda o parcelamento para fins urbanos em: terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, antes de tomadas as providncias para assegurar o escoamento das guas; terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo sade pblica, sem que tenham sido previamente saneados; terrenos com declividade igual ou superior a 30%, salvo se atendidas exigncias especficas das autoridades competentes; terrenos onde as condies geolgicas no aconselham a edificao; e em reas de preservao ecolgica ou naquelas onde a poluio impea condies sanitrias suportveis, at sua correo. O texto em vigor exige a implantao de reas pblicas, destinadas a sistemas de circulao, implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, bem como a espaos livres de uso pblico, as quais devem ser proporcionais densidade de ocupao prevista para a respectiva zona pelo plano diretor ou outra lei municipal. A redao original da Lei n 6.766/1979 contemplava a reserva para esse fim de no menos que 35% da gleba, mas, a partir da Lei n 9.785/1999, o percentual de reas pblicas passou a ser fixado por cada municpio. Desde a data de registro do loteamento, passam automaticamente a integrar o domnio
13 Considerando as interfaces do direito urbanstico com outros campos do direito, h leis antigas de aplicao nacional, como os diplomas sobre a desapropriao por utilidade pblica (Decreto-Lei n 3.365/1941) ou interesse social (Lei n 4.132/1962).
da municipalidade as vias e praas, os espaos livres e as reas destinadas a edifcios pblicos e outros equipamentos urbanos, constantes no projeto e no memorial descritivo. A Lei n 6.766/1979 prev lotes com rea mnima de 125 m2 e frente mnima de cinco metros, salvo nos loteamentos destinados a urbanizao especfica ou edificao de conjuntos habitacionais de interesse social, desde que previamente aprovados pelos rgos competentes. Impe reserva de faixa non aedificandi de quinze metros ao longo de rodovias e ferrovias. Estabelece faixa de quinze metros de proteo ao longo das guas correntes e dormentes, conflitando com as determinaes mais rigorosas da Lei n 4.771/1965 (Cdigo Florestal) em relao s reas de Preservao Permanente (APPs), conflito esse que permaneceu presente considerada a nova lei florestal, Lei n 12.651/2012, alterada pela Lei n 12.727/2012. Determina que as vias do loteamento sejam articuladas com as vias adjacentes oficiais, existentes ou projetadas, e harmonizadas com a topografia local. H vrios anos, debatem-se aperfeioamentos no contedo da Lei do Parcelamento Urbano. Esforos nesse sentido geraram a Lei n 9.785/1999, que fez ajustes pontuais como a revogao do percentual mnimo de reas destinadas a uso pblico nos loteamentos. Os agentes tcnicos e polticos que atuam no campo do desenvolvimento urbano, contudo, tm demandado alteraes de maior relevo na citada lei. Tm sido apontadas deficincias no texto em vigor quanto :
disciplina dos condomnios urbansticos, mais conhecidos como condomnios horizontais ou fechados, hoje fragilmente regulados em nvel federal por um nico dispositivo da Lei n 4.591/1964 (Lei dos Condomnios e Incorporaes Imobilirias) referente aos condomnios em edificaes; indefinio sobre a infraestrutura a ser exigida dos empreendedores e do poder pblico em cada empreendimento; ausncia de regras especficas para a regularizao fundiria de assentamentos informais e parcelamentos irregulares; incompatibilidade de algumas regras relativas ao parcelamento do solo urbano com as normas ambientais, principalmente no que se refere a limites de APPs e licenciamento ambiental; e desatualizao diante dos instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade, bem como em relao Lei n 10.406/2002 (novo Cdigo Civil brasileiro) (ARAJO, 2008).
Mencione-se ainda que a supresso da exigncia do percentual mnimo de 35% de reas destinadas a uso pblico, efetivada pela Lei
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n 9.785/1999, tem sido questionada por alguns tcnicos, preocupados com a repercusso negativa no caso de municpios que no possuem legislao urbanstica consistente. A ideia, atualmente, a elaborao da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana (LRTU), com escopo mais amplo do que o da Lei n 6.766/1979 e abarcando assuntos no abordados pela lei vigente, como os condomnios urbansticos e a regularizao de favelas e outras ocupaes irregulares (FERNANDES, 2004). Processo com esse objetivo encontra-se no plenrio da Cmara dos Deputados desde o final de 200714, j com substitutivo que tem parecer favorvel da comisso especial criada para debater o tema, mas no se apresentam indcios de que ele ir ser colocado em votao no curto prazo. Avalia-se que a LRTU constitui o espao mais indicado para a complementao das normas de cunho nacional afetas gesto ambiental urbana. Cabe registrar que a Lei n 12.608/2012, j comentada, que dispe sobre a Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil, alterou pontualmente a Lei n 6.766/1979, incluindo no dispositivo da lei que trata do projeto de parcelamento urbano a previso de que, nos municpios inseridos no cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos, a aprovao ficar vinculada ao atendimento dos requisitos constantes da carta geotcnica de aptido urbanizao. Essa regra passar a ser aplicada a partir de abril de 2014. Alm disso, foi incluso pargrafo que veda expressamente a aprovao de projeto de loteamento e desmembramento em reas de risco definidas como no edificveis, no plano diretor ou em legislao dele derivada. So ajustes pontuais importantes, no h dvida, mas deveriam estar inseridos em um aperfeioamento mais abrangente e tecnicamente robusto das normas nacionais sobre parcelamento, mediante a aprovao da LRTU.
2.3
As normas sobre regularizao fundiria urbana
A Lei n 6.766/1979 dispe genericamente que a prefeitura municipal ou, quando for o caso, o Distrito Federal podem regularizar loteamento ou desmembramento no autorizado ou executado sem observncia das determinaes do ato administrativo de licena, para evitar leso aos seus padres de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos
14 Ver o processo do Projeto de Lei (PL) n 3.057, de 2000, e apensos, na Cmara dos Deputados. Deve ser colocado em foco o substitutivo aprovado pela comisso especial.
adquirentes dos lotes, mas no estabelece normas especficas para as iniciativas de regularizao fundiria. Regras sobre esse assunto tm sido fixadas, sobretudo, por legislao municipal, em grande parte associadas disciplina das chamadas zonas especiais de interesse social (ZEIS). No processo de discusso da LRTU, abrangem-se normas para os novos parcelamentos e tambm para a regularizao fundiria de ocupaes preexistentes. Ocorre que, em maro de 2009, foi adotada a medida provisria relativa primeira fase do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV)15, que gerou a Lei n 11.977/2009, tendo o Poder Executivo inserido no texto um captulo relativo regularizao fundiria em reas urbanas que se baseia integralmente em dispositivos constantes no substitutivo mais recente formulado no processo da LRTU. As diferenas de contedo so pequenas. Baseiam-se no referido substitutivo as regras mais importantes e inovadoras sobre o tema que constam na Lei n 11.977/2009, como as que dizem respeito aos institutos da demarcao urbanstica e da legitimao de posse, bem como a opo pelo tratamento diferenciado quanto s regularizaes de interesse social, direcionadas populao de baixa renda, e s demais regularizaes, denominadas de interesse especfico. No que toca questo ambiental em senso estrito, fica estabelecido na Lei n 11.977/2009 que a regularizao fundiria de interesse social depende da anlise e da aprovao pelo municpio do projeto de regularizao. A aprovao municipal corresponde ao licenciamento ambiental e urbanstico do projeto de regularizao fundiria de interesse social, desde que o municpio tenha conselho de meio ambiente e rgo ambiental capacitado. A lei qualifica como capacitado o rgo municipal que possua em seus quadros ou sua disposio profissionais com atribuio para anlise do projeto e deciso sobre o licenciamento ambiental. No caso de o projeto abranger rea de unidade de conservao de uso sustentvel, nos termos da Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao Snuc), demanda-se, ainda, anuncia do rgo gestor da unidade. O projeto de regularizao fundiria de interesse social dever considerar as caractersticas da ocupao e da rea ocupada para definir parmetros urbansticos e ambientais especficos, alm de identificar os lotes, as vias de circulao e as reas destinadas a uso pblico. O municpio pode, por deciso motivada, admitir a regularizao fundiria de interesse social em APPs, ocupadas at 31 de dezembro de 2007 e insertas em
15 Cf. Medida Provisria (MPV) n 459/2009.
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rea urbana consolidada, desde que estudo tcnico, elaborado por profissional legalmente habilitado, comprove que esta interveno implica a melhoria das condies ambientais em relao situao de ocupao irregular anterior. Registre-se que essa medida se aplica aos diferentes tipos de APPs (vegetao margem dos cursos d'gua, em encostas etc.). O estudo tcnico necessita abarcar intervenes para o controle de riscos geotcnicos e de inundaes, medidas para recuperao de reas degradadas e comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade urbano-ambiental, considerados o uso adequado dos recursos hdricos e a proteo das unidades de conservao. Por determinao expressa da Lei n 11.977/2009, nas regularizaes no caracterizadas como de interesse social, o projeto de regularizao deve respeitar as restries ocupao de APPs e demais disposies previstas na legislao ambiental. A lgica subjacente deciso do legislador foi impor exigncias mais rgidas para as regularizaes de interesse especfico do que nos casos de interesse social. Ocorre que a nova lei florestal (Lei n 12.651/2012, alterada pela Lei n 12.727/2012) criou dificuldades enormes para a interpretao das regras nacionais sobre a regularizao fundiria urbana. Sem alterar expressamente a Lei n 11.977/2009 e, mais do que isso, confirmando explicitamente a aplicao do referido diploma legal, a nova lei florestal contempla novas disposies para a regularizao fundiria dos assentamentos inseridos em rea urbana de ocupao consolidada situados em APPs. Nas regularizaes de interesse social, deixa de ser feita referncia data de 31 de dezembro de 2007. Nas regularizaes de interesse especfico, o projeto de regularizao passa a indicar as reas em que devem ser resguardadas as caractersticas tpicas da APP, com a devida proposta de recuperao de reas degradadas e daquelas no passveis de regularizao. Anteriormente, com a combinao da Lei n 11.977/2009 e do antigo Cdigo Florestal, as regularizaes no direcionadas populao de baixa renda deveriam obedecer aos mesmos requisitos sobre APP aplicados aos novos parcelamentos, que restringiam a ocupao em APP. No que se refere regularizao fundiria urbana, assim, a nova lei florestal reduziu sobremaneira o grau de proteo ambiental em relao situao anterior a ela.
2.4
A nova lei florestal e as reas urbanas
Alm dos dispositivos sobre regularizao fundiria urbana, que geram problemas de interpretao e reduziram o grau de proteo
ambiental, como exposto acima, a Lei n 12.651/2012, alterada pela Lei n 12.727/2012, traz algumas inovaes que merecem comentrios. Em primeiro lugar, a nova lei florestal deixa claramente expressa a aplicao plena das faixas de APPs s reas urbanas, com exceo dos casos de supresso por utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental. Esse ponto especfico pode ser considerado um avano. As APPs em reas urbanas constituam ponto problemtico na Lei n 4.771/1965. O pargrafo nico do art. 2 do Cdigo Florestal revogado aplicava s reas urbanas os limites das faixas protegidas referentes s reas rurais, mas delegava aos municpios a possibilidade de trabalhar o assunto na esfera normativa. Ficava em aberto a extenso das prerrogativas municipais nesse campo (FINK; PEREIRA, 1996; MAGRI; BORGES, 1996; ARAJO, 2002). Ademais, a nova lei contm uma seo direcionada especificamente a regular o regime de proteo das reas verdes urbanas. Fica disposto que o poder pblico municipal contar, para o estabelecimento de reas verdes urbanas, com os seguintes instrumentos: o exerccio do direito de preempo para aquisio de remanescentes florestais relevantes, conforme dispe o Estatuto da Cidade; a transformao das reservas legais em reas verdes nas expanses urbanas; o estabelecimento de exigncia de reas verdes nos loteamentos, empreendimentos comerciais e na implantao de infraestrutura; e a aplicao em reas verdes de recursos oriundos da compensao ambiental. Essa lista incompleta, no aborda nem mesmo ferramentas bvias como as unidades de conservao que tm regras compatveis com a localizao em permetros urbanos ou a aplicao da transferncia do direito de construir a casos de interesse ambiental. A mera enumerao de instrumentos, tambm, traz poucos resultados prticos. Pode-se afirmar que, no processo de debate da nova lei florestal, a questo urbana no teve a ateno necessria.
2.5
A Lei do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS)
A Lei n 11.124/2005 coloca entre os objetivos do SNHIS viabilizar para a populao de menor renda o acesso terra urbanizada e habitao digna e sustentvel. Nos princpios norteadores do sistema, insere a compatibilidade e integrao das polticas habitacionais federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, bem como das demais polticas setoriais de desenvolvimento urbano, ambientais e de incluso social. De forma coerente com o Estatuto da Cidade, fica prevista uti-
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lizao prioritria de terrenos de propriedade do poder pblico para a implantao de projetos habitacionais de interesse social. Nas disposies operacionais sobre a implantao do SNHIS, contudo, a questo ambiental resta ignorada. Frente grande quantidade de famlias que ocupam irregularmente reas de risco ou reas protegidas pela legislao ambiental, como APPs e unidades de conservao, pode-se afirmar que a lei apresenta omisso de relevo nesse mbito.
2.6
O Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV)
O PMCMV16 foi criado por meio da Lei n 11.977/2009. De acordo com o discurso oficial, o programa envolveria medidas com vistas proteo ambiental. Entre outros pontos, divulgou-se desde o incio que seriam adotadas fontes alternativas de energia. Com relao a esse assunto, existe apenas um nico dispositivo que autoriza o financiamento para aquisio e instalao de energia solar, no caso de moradias cujas famlias aufiram, no mximo, renda de seis salrios mnimos mensais. Parece pouco para consagrar na lei a preocupao com a questo ambiental. A Portaria do Ministrio das Cidades n 325, de 7 de julho de 2011, ao dispor sobre os imveis do PMCMV, viabiliza que sejam acrescidos ao financiamento os valores relativos aquisio e instalao de equipamentos de aquecimento solar. Fica estabelecido que os projetos de empreendimentos compostos por unidades habitacionais unifamiliares devero (e no apenas podero, como se depreende do texto da Lei n 11.977/2009) contemplar sistemas de aquecimento solar. Respeitados os valores mximos de financiamento referentes ao programa, fica tambm autorizado o custeio da aquisio e instalao de equipamentos que contribuam para a reduo do consumo de gua nas unidades habitacionais. Ademais, no trabalho social relativo aos empreendimentos do PMCMV, a mesma portaria prev que haver divulgao de informaes sobre o uso racional dos recursos naturais, como a gua e a energia eltrica, bem como sobre a preservao e conservao ambiental e manejo de resduos slidos. No se detalha, contudo, a forma de essa disposio ser concretizada. O Ministrio das Cidades (BRASIL, 2010, p. 21) afirma que todos os projetos em execuo no mbito do PAC17 tm obrigatoriamente a vertente do trabalho social que, alm das abordagens dos temas
16 Perceba-se que se tem em tela uma lei de mbito federal e no propriamente nacional, j que se trata de um programa habitacional especfico da esfera federal de governo. 17 A primeira e a segunda fase do PMCMV foram inclusas formalmente no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do governo federal.
de mobilizao e organizao comunitria e da gerao de trabalho e renda, contemplam a educao ambiental. Contudo, outros aspectos associados ao campo de preocupaes em tela permanecem inexplorados no PMCMV, como a adoo de materiais e tecnologias construtivas que se adaptem s diferentes realidades regionais, na perspectiva ambiental e tambm socioeconmica. Na verdade, como o PMCMV trabalha com conjuntos habitacionais na maior parte dos casos, pode-se esperar uma presso sobre a ocupao de novas reas na mancha urbana que colide com o esprito do Estatuto da Cidade e, tambm, com a preocupao de reduzir a presso sobre o meio ambiente natural. Deve-se registrar que os problemas nessa linha presentes no PMCMV no foram plenamente enfrentados nas normas relativas segunda fase do programa, objeto da Lei n 12.424/2011, que alterou a Lei n 11.977/2009. Como nico avano nesse aspecto, acresceu-se a possibilidade de financiamento de equipamentos que contribuam para a reduo do consumo de gua em moradias, incorporada na Portaria n 325/2011 supracitada.
Exemplos na legislao estadual
Tanto as normas insertas no campo do direito urbanstico quanto as regras de proteo ambiental situam-se na esfera da legislao concorrente, de que trata o art. 24 da Constituio Federal. Cabe Unio estabelecer normas gerais e aos estados e Distrito Federal detalhar essas normas para atender suas peculiaridades. A legislao estadual apenas poder ser mais restritiva do que a federal nesses temas, nunca mais flexvel. O mesmo raciocnio vale para as normas municipais nos tpicos em que se caracterizar o interesse local, consoante o previsto no art. 30 de nossa Carta Poltica. Apresenta-se a seguir uma breve seleo de leis estaduais de interesse para estudo. Um exemplo que procura integrar as preocupaes urbansticas e ambientais est na Lei n 9.866, de 28 de novembro de 1997, do estado de So Paulo, que dispe sobre diretrizes e normas para a proteo e recuperao das bacias hidrogrficas dos mananciais de interesse regional do estado de So Paulo e d outras providncias. Em cada rea de Proteo e Recuperao dos Mananciais (APRM), so delimitadas reas de restrio ocupao, reas de ocupao dirigida e reas de recuperao ambiental. Para cada APRM, haver diretrizes e normas ambientais e urbansticas de interesse regional, considerando as especificidades e funes ambien-
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tais das diferentes reas de interveno, com o fim de garantir padres de qualidade e quantidade de gua bruta, passvel de tratamento convencional para abastecimento pblico. Tambm h previso de Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental (PDPA) para a APRM. Um dos problemas que provavelmente sustentam dificuldades na execuo dessa lei o tratamento do PDPA e da lei especfica com diretrizes para a APRM como ferramentas distintas, ou melhor, da pouca clareza quanto fora normativa do PDPA. Como exemplo, a Lei n 12.233, de 16 de janeiro de 2006, definiu a rea de Proteo e Recuperao dos Mananciais da Bacia Hidrogrfica do Guarapiranga. O PDPA explicitado pela Lei estadual n 12.233/2006 como instrumento de planejamento e gesto da APRM em foco, mas no integra essa lei. Questo complexa coloca-se na inter-relao entre a lei especfica para a APRM, o PDPA e os planos diretores municipais, principal baliza da poltica urbana nos termos do art. 182, 1, da Constituio Federal, conforme anteriormente referido. Na rea de Proteo e Recuperao dos Mananciais da Bacia Hidrogrfica do Guarapiranga, alguns planos diretores municipais adotaram ndices urbansticos menos restritivos do que os previstos na Lei estadual n 12.233/2006. Qual , na prtica, a fora normativa de um plano diretor de macrodrenagem ou de um PDPA? At que ponto eles vinculam a legislao municipal? So perguntas em aberto (PEREIRA JNIOR; JURAS; ARAJO, 2010, p. 150). Merece ser comentada a Lei n 15.616, de 4 de setembro de 2007, do estado do Paran, que dispe que os loteamentos licenciados pelo poder pblico devem ser projetados conforme especifica e adota outras providncias. Fica estabelecido que os loteamentos licenciados pelo poder pblico devem ser projetados de forma que os cursos hdricos e nascentes existentes na rea do loteamento tenham em seu entorno uma rea mnima, conforme especifica o Cdigo Florestal (Lei federal n 4.771/1965). Note-se que, na verdade, no haveria necessidade de leis estaduais repetirem disposies expressas nas leis federais. Sinaliza-se aqui que, no raramente, os estados e o Distrito Federal no tm claro qual sua tarefa no campo da legislao concorrente abarcada pelo art. 24 de nossa Carta Poltica. Como inovao constante na Lei estadual n 15.616/2007, fica expresso que os equipamentos pblicos, bem como as redes de esgoto, energia eltrica, gua, telefonia, e outras, s podero ser implantados fora da faixa de preservao permanente dos referidos loteamentos. A exceo est nas obras de transposio em reas de Preservao Permanente, desde que se trate de obra essencial e de relevante interesse pblico, devidamente
prevista, analisada e aprovada no plano diretor do municpio ou, se no houver, pelo rgo municipal de planejamento e ordenamento territorial. O problema, aqui, no o mrito da medida, mas a redao que conflita em parte com o disposto na Lei federal n 4.771/1965 e seu regulamento para ocupao excepcional das APPs. Cabe anotar que esse um dos tpicos tratados nos debates sobre a LRTU. Ainda do estado do Paran, deve ser citada a Lei n 15.630, de 27 de novembro de 2007, que autoriza a utilizao de construes sustentveis em edificaes pblicas, atravs da utilizao da gua da chuva, da energia solar, de materiais reciclveis e da manuteno da mxima permeabilidade possvel do solo. Fica estabelecido que, nas construes ou reformas de edificaes pblicas, sero utilizadas tecnologias construtivas voltadas para o uso racional e para a reutilizao das guas servidas, bem como para a utilizao da gua da chuva. Alm disso, dispe-se que: as edificaes pblicas sustentveis podero priorizar o uso de lmpadas fluorescentes ou com tecnologia LED18; nas construes ou reformas de edificaes pblicas, devem ser utilizados materiais reciclados ou reciclveis; as construes referidas devem limitar a impermeabilizao do solo em 50% em terrenos sem rvores ou matas e em 30% em terrenos com cobertura vegetal; e que os projetos arquitetnicos para edificaes pblicas devem priorizar a utilizao da luminosidade e ventilao naturais. Essa preocupao direcionada s edificaes, contudo, no se acha refletida nas normas que regulam os programas habitacionais no estado do Paran. Tanto assim que a Lei Complementar estadual n 119, de 31 de maio de 2007, que institui o Sistema Estadual de Habitao de Interesse Social (Sehis) e cria o Fundo Estadual de Habitao e Regularizao Fundiria de Interesse Social (Fehris), sequer faz meno questo ambiental, deficincia tambm configurada na Lei federal n 11.124/2005, conforme anteriormente se comentou. Em texto com mesmo escopo, a Lei n 11.041, de 7 de maio de 2008, do estado da Bahia, que institui a Poltica e o Sistema Estadual de Habitao de Interesse Social, cria o Fundo Estadual de Interesse Social e d outras providncias, consta pelo menos referncia expressa s situaes em que se impe remoo da populao em face de risco ambiental. Essas situaes esto entre as que recebero atendimento com recursos do citado fundo estadual.
18 Em ingls, Light Emiting Diode (diodo emissor de luz).
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A Lei n 16.488, de 10 de fevereiro de 2009, do estado de Gois, institui a Poltica Estadual de Incentivo ao Aproveitamento da Energia Solar e tem o objetivo de estimular, como forma de diminuir o consumo das diferentes fontes de energia, os investimentos e a implantao de sistemas de energia solar, englobando o desenvolvimento tecnolgico, em empreendimentos particulares e pblicos, residenciais, comunitrios, comerciais e industriais, alm de criar alternativas de emprego e renda. De forma geral, pode-se afirmar que, apesar de haver exemplos de normas que inter-relacionam a questo urbana e a proteo do meio ambiente que no devem ser subvalorizados, os estados legislam menos do que deveriam nessa rea. Mesmo no que toca gesto metropolitana, cujo tratamento legal e operacional foi delegado exclusivamente aos governos estaduais pelo art. 25, 3, da Constituio Federal, a atuao dessa esfera de governo no ps-1988, na prtica, ainda no se consagrou plenamente (ARAJO; LORENZETTI, 2008). Outro desafio a ser trabalhado so os diversos conflitos existentes entre a legislao ambiental de cunho nacional e as normas estaduais (JURAS; ARAJO, 2009).
Consideraes finais
As interfaces entre as normas urbansticas e as regras voltadas proteo do meio ambiente demandam ateno cuidadosa dos atores pblicos e privados que atuam na rea do desenvolvimento urbano. Os problemas afetos poltica urbana e habitacional no sero enfrentados com eficcia se no for compreendida a relevncia de um olhar integrador nesse sentido. Alm da perspectiva interdisciplinar, cabe compreender que a gesto ambiental urbana constitui tema que deve ser abordado sob a gide do federalismo cooperativo, com a participao de todos os entes da federao. No se pode pretender concentrar os processos decisrios exacerbadamente seja nas municipalidades, seja no governo federal. Impe-se a aplicao do princpio da coordenao entre os diferentes nveis governamentais nas iniciativas que se relacionam a esse assunto. Na legislao de aplicao nacional, importante destacar a necessidade de se dar prosseguimento ao processo de formulao da LRTU. H de ser ressaltado, tambm, que, no curso dos acirrados debates sobre a nova lei florestal que ocorreram no Congresso Nacional nos ltimos anos, a temtica urbana foi mencionada vrias vezes, mas muito pouco debatida em termos de contedo concreto dos dispositivos legais. O
texto em vigor no resolve as incertezas jurdicas nesse campo; ao contrrio, contribui para aument-las. Finalmente, outro aspecto que necessita ser ponderado a conexo entre as normas urbansticas e ambientais e as escolhas em termos de materiais e tecnologias construtivas, para a infraestrutura e as edificaes. O paradigma da sustentabilidade ambiental precisa estar configurado em todas as escalas da questo urbana.
Referncias
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Uma lei (in)conveniente? Contradies e frustrao em torno do debate da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana19
DA n I eL A BAT IsTA L I m A
Introduo a elaborao das normas urbanas como um jogo de cartas20

[...] No baralho comum, a variedade de combinaes possveis entre os dois sistemas bsicos de agrupamentos (nmeros + figuras & naipes) permite que se armem os jogos. Dentro de determinadas convenes (estratgias) so possveis infinitas composies (tticas) (SANTOS, 1988, p. 49).
A comparao entre o jogo de cartas e a elaborao das normas urbanas bastante apropriada para este estudo: na distribuio das cartas aos parceiros no jogo urbano delineiam-se os cenrios a partir de tais ou quais cartas sero postas na mesa de jogos. O que se pretende aqui abordar como transcorre o jogo do processo legislativo de um marco legal que pretende definir as normas gerais que conduziro os processos urbanos: impem-se restries e vedaes ou legitimam-se ou no realidades urbanas? Quais questes vinculadas ao parcelamento do solo so imprescindveis na pauta de uma alterao das regras do jogo? Como conduzir o jogo de maneira que
19 Este artigo baseia-se na dissertao de mestrado Do medo da violncia condominiarizao das cidades brasileiras: sobre as consequncias socioespaciais da modificao da legislao federal de parcelamento do solo urbano (LIMA, 2008). 20 A publicao, no final dos anos 1980, de A cidade como um jogo de cartas, do brilhante arquiteto Carlos Nelson Ferreira dos Santos, constitui fonte de emprstimo e inspirao nos ttulos dos captulos e suas epgrafes. (SANTOS, 1989).
se predominem os interesses coletivos em meio a setores da sociedade com interesses to diversos? A autora deste trabalho acredita que o processo de elaborao desses instrumentos de planejamento e gesto deve ser orientado para o futuro, norteado pela justia social, visando uma melhoria na qualidade de vida dos cidados. As leis geralmente so estabelecidas para acompanhar as mudanas sociais, mas questiona-se que tipo de mudana se quer legitimar perante uma sociedade marcada cada vez mais pela desagregao urbana. H que se observar que esses instrumentos, relevantes para a construo de uma sociedade mais justa, somente adquirem verdadeira importncia ao terem a sua operacionalizao (regulamentao) e a sua implementao influenciadas e monitoradas pelos cidados. Caso contrrio, corre-se o risco de atribuir aos instrumentos, em si mesmos, a responsabilidade de instaurarem maior justia social, independentemente das relaes de poder e de quem esteja decidindo, na prtica, sobre os fins do planejamento e da gesto da cidade. Falar de elaborao das normas jurdicas urbanas no tarefa fcil, pois h uma variedade de normas que tratam da problemtica urbana. Por isso, apresenta-se neste estudo a trajetria da reviso da lei federal de parcelamento do solo urbano e a sua situao atual (LIMA, 2008). Entretanto, antes de iniciar essa apresentao, conveniente oferecer uma breve panormica da gnese e da transformao dos marcos legais referentes ao parcelamento, ocupao e uso do solo urbano, que servir para contextualizar a anlise que vir a seguir. O parcelamento do solo teve papel fundamental no processo de expanso das cidades brasileiras pautado no lote como mercadoria, como objeto de lucro. O parcelamento ocorreu de forma horizontal e rarefeito em direo s periferias, em terras de fazendas. Grandes extenses de terra foram loteadas, inicialmente, por seus prprios donos e, com o passar do tempo, sofisticaram-se com a constituio de empresas comerciais loteadoras. A frmula encontrada pelos loteadores cabia no bolso do trabalhador: lote distante, sem infraestrutura, vendido em prestaes. Esse processo aconteceu de maneira bastante solta, sob a vista grossa das administraes, revelia de normatizao, autorizao ou fiscalizao; com a comercializao de lotes em reas inundveis, em terrenos com declividade acentuada e com risco geolgico, sem respeito aos recursos naturais, etc. No ano de 1936, o ento deputado Waldemar Martins Ferreira apresentou um projeto de lei (PL) que tratava, sobretudo, da regulao dos contratos de compromisso de venda de imveis em lotes a prazo se pautando nas empresas que causaram prejuzos considerveis
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aos que confiaram nos preconcios de uma propaganda larga e cheia dos melhores propsitos. Os contratos de compra e venda no conferiam direito real ao comprador. Conforme o Cdigo Civil era permitido a uma das partes arrepender-se do negcio antes da assinatura da escritura no cartrio de registros, o que converteu esse dispositivo em fonte amarga de decepes e de justificados desesperos (FERREIRA, 1938, p. 16-17). A partir do PL do deputado Waldemar Martins Ferreira, emendado por comisses da Cmara e do Senado, em 1937 se aprovou o Decreto-Lei n 58 (regulamentado pelo Decreto n 3.079/1938). O Decreto-Lei n 58/1937 regulava a venda e a diviso em lotes de terras rurais e urbanas mediante oferta pblica e o pagamento em prestaes; assim como determinava os trmites do processo de loteamento e da venda antes que se efetuasse o registro no cartrio de imveis. Naquele momento, no existia a ideia de que o loteador, ao realizar um empreendimento lucrativo, deveria arcar com um nus, doando reas ao municpio em contrapartida pela expanso urbana e pelos servios pblicos gerados. Essas reas se tornaram pblicas por meio do Decreto n 271/1967. Em contraponto expanso perifrica, os centros urbanos se adensavam em um processo de verticalizao, o que culminou com a edio do Decreto n 5.481/192821 que reconhecia a propriedade horizontal, ou seja, a copropriedade do terreno, expressa em cotas ou fraes ideais. Contudo, esse decreto sujeitava as unidades autnomas s limitaes previstas em lei: podiam ser alienadas no todo ou em partes, desde que a edificao tivesse mais de cinco andares, o que foi alterado pela Lei n 285/1948, que reduziu para dois pavimentos ou andares. Conforme Silva, essa norma facultou ao proprietrio a venda ou outra forma de gravar a unidade autnoma, inclusive a locao (SILVA, 1981, p. 8). Em 1961, Caio Mrio da Silva Pereira anexou em seu livro Propriedade horizontal um projeto de lei que disciplinava o condomnio e a incorporao, que foi acolhido pelo governo, em 1964 quando ele chefiava o gabinete do Ministrio da Justia. O PL n 19/1964, que se converteria na Lei n 4.591/1964, contou com contribuies de vrias entidades, como o Sindicato da Indstria da Construo Civil do Estado da Guanabara; a Associao dos Advogados de So Paulo; o Instituto de Arquitetos do Brasil (seo SP); o Instituto de Engenharia de So Paulo; o Sindicato de Corretores de Imveis do Rio de Janeiro; a Faculdade de Direito da Universidade de Minas Gerais e o Centro Acadmico Afonso Penna (PEREIRA, 1999). Em seu livro Condomnio e incorporaes, Pereira relatou
21 Modificado pelos Decreto-Lei n 5.234/1943 e Lei n 285/1948 e revogado pela Lei n 4.591/1964.
que o anteprojeto sofreu, na passagem pelo Congresso, a influncia de foras diversas, como si ser na elaborao de toda lei que visa a exercer impacto mais profundo sobre atividades econmicas que se exercem dentro de conflitos de interesses. (PEREIRA, 1999, p. 13) A Lei n 4.591/196422 criou o condomnio como figura jurdica e estabeleceu a construo como sua caracterizadora. De acordo com Zola Florenzano, os objetos do condomnio so, exclusivamente, a edificao ou conjunto de edificaes, para fins residenciais ou no residenciais, onde a parte autnoma ou exclusiva pode ser livremente alienada e gravada por seus proprietrios, sem a necessidade de anuncia dos demais condminos. J a rea comum considerada acessrio da unidade autnoma e objeto de copropriedade. Essas partes so indivisveis e no podem ser alienadas com distino. Assim, o empreendimento, antes considerado como um todo, ser fracionado, originando imveis distintos, contudo, obrigatoriamente vinculados s partes de uso e propriedade comum de todos os proprietrios dos imveis que se aliceraram em unidades autnomas (FLORENZANO, 1966). O art. 8 trata dos condomnios horizontais, em que as unidades autnomas constituem-se em casas trreas ou assobradadas, devendo-se discriminar a parte do terreno ocupada pela edificao e tambm aquela eventualmente reservada como de utilizao exclusiva dessas casas, como jardim e quintal, bem como a frao ideal do todo do terreno e de partes comuns, que corresponder s unidades. Vale registrar que, tambm no ano de 1964 aprovaram-se a Lei n 4.504, denominada Estatuto da Terra23, e a Lei n 4.38024, que instituiu o sistema financeiro para a aquisio da casa prpria e criou o Banco Nacional da Habitao (BNH) e o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfhau). No ano seguinte, em substituio ao ento Cdigo Florestal de 1934 (Decreto n 23.793), promulgava-se o Novo Cdigo Florestal, Lei n 4.771/196525. importante citar as questes introduzidas pelas alteraes do Cdigo Florestal na dcada de 1980, relacionadas s reas de preservao permanente (APPs), que alteravam
22 Modificada pela Lei n 4.864/1965, Decreto-Lei n 981/1969, Lei n 6.434/1977, Lei n 6.709/1979, Lei n 7.182/1984, Lei n 9.267/1996, Medida Provisria (MPV) n 2.221/2001, Lei n 10.931/2004 e Lei n 12.424/2011. 23 Regulamentada pelo Decreto n 55.286/1964 e modificada pelos Decreto-Lei n 582/1969, Lei n 5.709/1971, Lei n 6.746/1979, Lei n 7.647/1988, MPV n 2.183-56/2001, Lei n 11.443/2007 e Lei n 11.446/2007. 24 Modificado pela Lei n 4.864/1965, Lei n 5.049/1966, Decreto-Lei n 204/1967, Lei n 5.455/1968, Decreto-Lei n 1.338/1974, Lei n 8.245/1991, Lei n 8.692/1993, MPV n 2.197-43/2001 e Lei n 11.977/2009. 25 Modificada pela Lei n 6535/1968, Lei n 7.511/1986, Lei n 7.803/1989, MPV n 2.166-67/2001, Lei n 11.284/2006 e revogada pela Lei n 12.651/2012.
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as faixas das APPs dos cursos d'gua e, especificamente, a alterao de 1989, que fazia meno aplicao das faixas nas reas urbanas e s regulamentaes do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama): Resoluo n 302/2002 sobre as APPs em reservatrios artificiais; Resoluo n 303/200226 sobre lagoas, lagos ou reservatrios d'gua naturais e Resoluo n 369/2006 referente s intervenes em APPs. A Lei n 12.651/201227, que revogou o Cdigo Florestal de 1965, definiu e delimitou as APPs nas zonas rurais e urbanas. Aps a aprovao do Decreto-Lei n 58/1937, diversos projetos de lei foram apresentados para a sua substituio. Entre eles podem ser citados: o PL n 1.378/1956 do deputado federal Ansio Rocha (PSD-GO); o anteprojeto elaborado pelo Centro de Pesquisa e Estudos Urbansticos (CPEU) da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP) e o Projeto de Lei de Loteamento Urbano, de 1965, do jurista Hely Lopes Meirelles, encomendado pelo Ministrio do Planejamento (AZEVEDO JNIOR, 1968). O anteprojeto de lei do CPEU28 visava auxiliar os governos municipais em relao aos loteamentos carentes de equipamentos bsicos e estabelecia, entre outras disposies: que o municpio fosse constitudo pelas reas urbanas da cidade e vilas existentes; rea rural e reas de expanso urbana; as definies de rea urbana, rea rural, rea de expanso urbana; o local de uso institucional; as regras para aprovao do loteamento; a rea mnima dos lotes urbanos e rurais; o percentual das reas de recreao vinculado densidade demogrfica; o impedimento de arruamento e loteamento nas reas imprprias para habitao e edificao e nas reas de reservas florestais. O projeto de Hely Lopes Meirelles estabelecia: as definies de loteamento e desmembramento; as normas tcnicas para a elaborao de um loteamento (poderiam ser modificadas pelo municpio, desde que este possusse plano diretor, e complementadas pelos estados); a documentao para a aprovao e o registro; as sanes administrativas e penais para os loteadores, corretores e para o oficial do cartrio de registro, que realizassem ou facilitassem inscries irregulares e anunciassem loteamentos no inscritos ou em desacordo com a realidade. Tambm estipulava a transferncia ao municpio, com o ato de inscrio, das vias pblicas e das reas destinadas aos equipamentos pblicos e estabelecia
26 Modificada pela Resoluo n 341/2003. 27 Modificada pela Lei n 12.727/2012. 28 O anteprojeto de lei de loteamento e respectivas normas tcnicas foi publicado no Boletim n 4, So Paulo, 1960, e na Revista de Administrao Municipal, do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, n 44, janeiro-fevereiro de 1961.
as reas mnimas para os lotes, para os espaos livres e para os equipamentos urbanos e uma taxa mxima de densidade demogrfica por hectare. O projeto atribua ao Ministrio do Planejamento a expedio de instrues e diretrizes tcnicas para orientar a execuo da lei, bem como a fiscalizao e o controle da aplicao de suas normas e destacava a atuao do Ministrio Pblico para impedir construo ou cancelar registro de loteamento ou lote em desacordo com a lei. O projeto trazia o contedo mnimo para a elaborao de planos diretores municipais e vinculava os emprstimos e as subvenes federais existncia deste plano. Estabelecia ainda a aplicao do instituto concesso de uso de terrenos pblicos ou particulares:
[...] servir para baixar o custo da terra para edificao e quaisquer outros fins especificados no contrato. Transferindo-se, apenas o direito ao uso do solo, e conservando o proprietrio seja o Estado, seja o particular a terra em seu domnio, o valor da concesso de uso h de ser, necessariamente, menor do que o valor da propriedade plena em toda a sua substncia. Cessado o uso, cessa a concesso. Mas enquanto subsistir o uso segundo o contrato subsiste o direito real a essa utilizao, e poder ser transferido como os demais direitos reais, por ato inter vivos ou por sucesso legtima ou testamentria. Desse modo, o poder pblico ou o particular no tm necessidade de alienar a propriedade para possibilitar a sua normal utilizao. Bastar conceder o uso desejado.
O projeto de Meirelles, segundo Azevedo Jnior, [...] se viu desfigurado e mutilado, acabando por ser substitudo por outro de dez artigos, sugerido por um grupo de proprietrios de imveis (AZEVEDO JNIOR, 1968, p. 33) e transformou-se em norma jurdica: o Decreto-Lei n 271/196729. Este decreto aplicou aos loteamentos a Lei n 4.591/1964, equiparando o loteador ao incorporador, os compradores de lotes aos condminos e as obras de infraestrutura construo da edificao, e previu a diviso do loteamento em etapas, a critrio do loteador. Cada etapa constituiria um condomnio que poderia ser dissolvido quando da aceitao do loteamento pela prefeitura. Para Azevedo Jnior, este dispositivo se mostrava invivel, pois as normas que regiam a incorporao no se aplicavam ao loteamento pelas diferenas das prprias operaes, que divergiam entre si. Destaque-se o art. 4 que determinava que, desde a data da inscrio do loteamento, passavam a integrar o domnio pblico do municpio as vias e praas e reas destinadas a edifcios pblicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e
29 Modificado pela Lei n 11.481/2007.
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do memorial descritivo, e o art. 7 que estabelecia o instituto concesso de uso, originrio do projeto de Meirelles, j comentado anteriormente. A questo urbana era pauta de seminrios e simpsios nas dcadas de 1960 e 1970. Discutia-se a urgente efetivao de uma legislao que regulasse o parcelamento e a ocupao do solo com o intuito de inibir os abusos que vinham ocorrendo no processo de expanso das cidades em decorrncia da omisso do poder pblico. No simpsio de poltica urbana O Homem e a Cidade, realizado em Braslia, em 1975, pela ento recm-criada Fundao Milton Campos de Pesquisas e Estudos Polticos, o arquiteto Almir Fernandes apresentou consideraes que deveriam ser observadas na elaborao de uma proposta de lei: o controle e a ordenao do crescimento urbano, levando-se em conta a funcionalidade urbana e a preservao dos recursos naturais; a promoo equilibrada da distribuio da populao e dos centros de emprego; e a promoo de reserva e criao de reas de equipamentos urbanos. Ainda em 1969, o uso e o parcelamento do solo j haviam sido objeto de intensa discusso no Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento Urbano, realizado na cidade de Salvador e promovido pelo Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam), pelo Servio Nacional dos Municpios (Senam) rgo do Ministrio do Interior e pela Secretaria dos Assuntos Municipais e Servios Urbanos do Estado da Bahia (Samsu). Nesse seminrio, fora apresentada uma proposta de anteprojeto de lei redigida por Cndido Malta Campos Filho, Celso Antnio Bandeira de Mello e Jos Osrio de Azevedo Jnior, a qual dispunha a respeito dos loteamentos urbanos e da concesso de uso como direito real. Aps algumas modificaes, definidas no curso dos debates, uma verso aprimorada foi encaminhada pelo ministro do Interior considerao do presidente da Repblica. Esse processo legislativo, de iniciativa do prprio Poder Executivo, sofreu, todavia, uma soluo de continuidade. Seus resultados, sem embargo, no se perderam totalmente (as excees seriam as sugestes referentes concesso de direito real de uso, da lavra de Hely Lopes Meirelles), conforme veremos a seguir.
A Lei n 6.766/1979 lacunas e divergncias em torno das regras do jogo

O ideal que os jogadores, ou AGENTES do desenvolvimento urbano, dominem as regras estruturais e se acertem quanto sua aplicao. O governo dispe de autoridade para fazer cumprir a lei, os grupos de capital interessados tm recursos financeiros, os grupos
de populao podem e devem exercer presses pelo que julgam ser o seu direito (SANTOS, 1988, p. 51).
Em maro de 1977, o senador Otto Cyrillo Lehmann enviou para a apreciao do Congresso Nacional o anteprojeto de lei do Senado, PLS n 18/1977 (baseado, em especial, nas concluses do Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento Urbano realizado em Salvador) que tratava do parcelamento do solo urbano. Em decorrncia da lenta tramitao do projeto que, aps um ano, ainda aguardava diligncia ao Poder Executivo, Lehmann proferiu discurso no Congresso Nacional pedindo agilidade no seu andamento: os males dos loteamentos clandestinos esto, diariamente, a clamar por nova legislao atualizada e enrgica que ponha fim a um mal que atinge os grandes centros urbanos e tantas famlias modestas que continuam vtimas de homens sem escrpulos (Dirio do Congresso Nacional, 1978, p. 516). O anteprojeto estabelecia regras para a implantao do parcelamento do solo urbano, tais como: a observao das condies topogrficas e geolgicas (vedao em terrenos baixos, alagadios, sujeitos a inundaes, em aterros mal executados e sem a observncia de providncias inerentes e indispensveis); as reas mnimas dos lotes; as reas de equipamentos urbanos e comunitrios; a porcentagem mnima de reas pblicas; a articulao das vias do loteamento com as vias adjacentes j existentes ou projetadas, etc., ficando a cargo dos estados e municpios detalharem a matria, adaptando-a s condies especficas de cada regio. A proposta determinava a atuao conjunta dos trs nveis de governo, o que tornaria possvel, com a efetivao das sanes penais previstas, a correo das situaes irregulares vigentes e a eliminao, na origem, de irregularidades e clandestinidades de loteamentos e desmembramentos futuros. Aps dois anos de tramitao no Congresso Nacional, foi sancionada a Lei n 6.766 em 19 de dezembro de 1979, sendo inegvel que, aps 42 anos de vigncia do Decreto-Lei n 58/1937, a promulgao da lei representou grande avano para a legislao urbana no Brasil. De acordo com Couto, o grande mrito de sua promulgao foi o de chamar a ateno dos administradores pblicos federais, estaduais e municipais e da populao para o problema do parcelamento do solo urbano como elemento gerador do adensamento demogrfico das grandes capitais brasileiras, mas, ao mesmo tempo, ordenador do crescimento das cidades, e que o respeito a seus dispositivos ser de grande utilidade para a ordenao do crescimento urbanstico, bem como para a preservao das qualidades ambientais dos centros urbanos e ressaltava que:
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a oportunidade boa para, tendo a nova lei que regula o parcelamento do solo urbano como marco, dar partida reconduo da autonomia municipal em seus verdadeiros nveis. Isso s se poder alcanar revendo toda a sistemtica fiscal vigente, para que se atribua ao municpio maior autonomia financeira para executar seus planos, sem estar submetido ao imprprio regime de repasse de verbas por parte do governo federal, o que faz com que a autonomia municipal seja algo muito abstrato e extremamente difcil de concretizar-se (COUTO, 1981, p. 406-408).
A Lei n 6.766/1979, ao longo de mais de trs dcadas de vigncia, vem sofrendo presso para ser atualizada, para tornar-se compatvel com a realidade urbana brasileira. importante ressaltar a urgncia de vincular as regras desta legislao com os artigos referentes poltica urbana da Constituio Federal de 1988 que foram implementados com a edio da Lei n 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade.30 Fazem-se necessrios ajustes quanto s questes ambientais, regularizao fundiria, s modalidades de parcelamento do solo, legalidade ou no dos chamados loteamentos fechados. Desde a sua promulgao, a lei federal de parcelamento do solo urbano sofreu vrias crticas e propostas pontuais de modificao em alguns de seus artigos. Uma primeira alterao se fez pela Lei n 9.785/1999, que suprimiu a exigncia do mnimo de 35% da reserva de reas destinadas a sistemas de circulao, implantao dos equipamentos urbanos e comunitrios, e a espaos livres de uso pblico; deixando a cargo do municpio o estabelecimento dos percentuais. Na sequncia, continuou a passar por alteraes pontuais: pela Lei n 10.932/2004, Lei n 11.445/2007 e Lei n 12.424/2011, e, recentemente, pela Medida Provisria (MPV) n 547/2011, transformada na Lei n 12.608/2012. A partir daqui trataremos do objeto de nosso estudo: a trajetria da reviso da lei federal de parcelamento do solo, denominada Lei de Responsabilidade Territorial Urbana, desde a sua proposio at a edio do Programa Minha Casa Minha Vida, do governo federal. A reviso comeou a ser moldada na Comisso de Desenvolvimento Urbano (CDU) da Cmara dos Deputados. Aps a alterao da Lei n 6.766/1979 por meio da Lei n 9.785/1999, novos projetos de lei com propostas de modificaes pontuais foram sendo encaminhados Cmara dos
30 O processo de construo de um marco regulatrio federal para a poltica urbana remete proposta de lei de desenvolvimento urbano elaborada pelo ento Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, que resultou no PL n 775/1983 e no PL n 5.788/1990, que deu origem ao Estatuto da Cidade.
Deputados. O primeiro desses projetos, o Projeto de Lei n 3.057/200031 de autoria do deputado Bispo Wanderval (PL-SP), propunha alterao no art. 41, e se tornou o principal do processo, por ter sido o primeiro projeto apresentado para a alterao da lei federal. Durante o processo legislativo houve a participao de diferentes setores da sociedade e do governo. Podem ser citados: o Ministrio das Cidades; o Ministrio do Meio Ambiente e o Ministrio da Justia; os Ministrios Pblicos Estaduais e Federal; o Frum Nacional de Reforma Urbana; organizaes de movimentos sociais; o setor produtivo; os registradores de imveis; os corretores de imveis; as organizaes no governamentais ambientalistas e a Associao de Juzes Federais do Brasil. De acordo com a consultora legislativa da Cmara dos Deputados, Suely Arajo, em 2007, representantes da Casa Civil da Presidncia da Repblica tambm iniciaram participao nas discusses. O projeto denominado Lei de Responsabilidade Territorial Urbana est, desde o ano de 2001, em tramitao no Congresso Nacional, com um substitutivo que foi aprovado por comisso especial na Cmara dos Deputados em dezembro de 2007. O texto aprovado est dividido em trs partes que refletem claramente seus agentes: parcelamento do solo, regularizao fundiria e registro imobilirio. Entre as propostas apresentadas esto a gesto plena (condio do municpio que conta com plano diretor, conforme determinao do Estatuto da Cidade, com rgos administrativos nas reas de poltica urbana e ambiental e com conselhos municipais); a integrao dos licenciamentos urbanstico e ambiental; o licenciamento integrado de responsabilidade do municpio quando este detm a condio de gesto plena, estabelecendo os casos de exceo em que o licenciamento ambiental atribudo ao estado; um captulo especfico sobre a regularizao fundiria sustentvel, estabelecendo diretrizes e procedimentos gerais, inclusive quanto regularizao fundiria de interesse social em APPs, e remetendo lei municipal a definio dos procedimentos de licenciamento do plano de regularizao fundiria e a instituio de novos instrumentos, como a demarcao urbanstica e a legitimao de posse, que possibilitam agilizar os procedimentos da regularizao fundiria. No que se refere
31 Projeto de Lei n 3.057/2000. Autor: Deputado Bispo Wanderval PL-SP (Vanderval Lima dos Santos). Data de apresentao: 18 maio 2000. Ementa: Inclui 2 no art. 41 da Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, numerando-se como 1 o atual pargrafo nico. Explicao: Estabelece que, para o registro de loteamento suburbano de pequeno valor, implantado irregularmente at 31 de dezembro de 1999 e regularizado por lei municipal, no h necessidade de aprovao da documentao por outro rgo. Disponvel em: < http://www.camara.gov.br/proposico esWeb/fichadetramitacao?idProposicao=19039>. Acesso em: 10 jan. 2012.
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ao parcelamento do solo, o projeto introduz uma nova modalidade: o condomnio urbanstico32 e legitima os pseudocondomnios que denomina loteamentos com controle de acesso. Atualmente, o PL est sem movimentao de tramitao, aguardando agendamento para o plenrio. Por envolver interesses diversos, no se chegou a um substitutivo que contemplasse todas as propostas. Na verdade, um de seus ttulos, referente regularizao fundiria, foi transferido para o programa de habitao do governo federal designado Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). Mas, de resto, lcito supor que o restante do PL foi perdido. Diante do exposto, possvel delinear melhor o objetivo deste artigo: analisar a trajetria da elaborao de um ordenamento jurdico especfico, o projeto de Lei de Responsabilidade Territorial Urbana, e refletir brevemente sobre como os conflitos de interesses conduziram ao melanclico fim do debate dessa proposta. Com o propsito de entender a influncia dos agentes sociais na conformao do texto do proejto, o captulo seguinte descreve o processo legislativo da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana.
A construo da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana e os interesses em jogo

O jogo urbano se joga sobre um stio determinado que a sua mesa. A se juntam parceiros que se enfrentam segundo os grupos e filiaes a que pertenam. H os polticos tcnicos e funcionrios que representam o GOVERNO. Aqui preciso distinguir de que nvel de governo se trata, pois sobre as cidades intervm agentes federais, estaduais e municipais. Existem as empresas que agem atravs de investimentos na indstria, no comrcio e nos servios, com especial destaque para o capital ligado aos ramos imobilirio e da construo civil, cujas aes tm reflexos diretos no meio urbano. Por fim, entra a POPULAO, fragmentada nos mais diversos grupos (vizinhana, filiao poltica e religiosa, profisso, parentesco, afinidades...) (SANTOS, 1988, p. 50-51).
As atividades iniciaram em 2001, quando se constituiu um grupo de trabalho (GT), sob a presidncia do deputado Joo Sampaio (PDT-RJ), no mbito da Comisso de Desenvolvimento Urbano (CDU) da Cmara dos Deputados, com o intuito de debater possveis modificaes na lei federal de parcelamento do solo urbano. Reuniram-se, assim, os projetos de lei referentes matria e, para dar impulso s discusses e trazer
32 Este termo foi apresentado por Jos Afonso da Silva, em 1981, como soluo jurdica aos denominados loteamentos especiais, no livro Direito urbanstico brasileiro.
contribuies aos debates do GT, foram realizadas duas audincias pblicas com os temas Novos paradigmas para o parcelamento do solo e requisitos urbansticos e ambientais e Contratos, sanes e outros aspectos jurdicos e aprovao de projetos, licenciamentos e registros. Participaram dos debates representantes da Confederao Nacional de Municpios (CNM); do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea); do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (Ibam); do Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB); do Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis Comerciais e Residenciais de So Paulo (Secovi-SP); do Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais do Estado de So Paulo (Graprohab); do Instituto do Registro Imobilirio do Brasil (Irib) e da Associao de Notrios e Registradores do Brasil (Anoreg). A partir dessas audincias e dos debates gerados, o relator fez um parecer contendo um substitutivo proposio principal e o apresentou CDU em dezembro de 2002, ou seja, no fim da legislatura de 19992002. Por isso, em janeiro de 2003, a CDU o devolveu, sem manifestao, e o processo foi arquivado. Esse primeiro substitutivo j se estruturava conforme os interesses dos atores. J naquelas duas primeiras audincias algumas questes da problemtica urbana foram amplamente debatidas, tais como: a regularizao fundiria dos loteamentos irregulares e clandestinos; as ocupaes de reas de mananciais; os usos e as ocupaes ao longo dos recursos hdricos; os condomnios e loteamentos fechados. Os debates geraram uma estrutura bsica, que permaneceu at a sua votao, em 2007, que introduziu novas modalidades de parcelamento do solo urbano e normas especficas para a regularizao fundiria e para os registros imobilirios. Com o retorno das atividades legislativas, em maro de 2003, o substitutivo foi desarquivado, e como o deputado Joo Sampaio no havia sido reeleito em abril, o deputado Dr. Evilsio (PSB-SP) foi nomeado relator na CDU. Em junho, o deputado Dr. Evilsio emitiu novo parecer na forma de substitutivo, que mantinha basicamente o contedo do substitutivo do deputado Joo Sampaio. Entre outubro e novembro de 2003, a CDU convocou novas audincias pblicas: Critrios e diretrizes para novos parcelamentos, Regulao de condomnios urbansticos e horizontais, Regularizao fundiria de assentamentos informais e Contratos e registros, que contaram com representantes do Ministrio das Cidades; do Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU); da Prefeitura Municipal de Porto Alegre; do Ibam; da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas
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(PUC-Campinas); de representantes do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo; do Instituto Plis; da Companhia Imobiliria de Braslia (Terracap); da Associao de Empresas de Loteamento; do Instituto Horizontes; da Associao Brasileira dos Condomnios Fechados e do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Em dezembro de 2003, o deputado Dr. Evilsio publicou o artigo Por que mudar a Lei n 6.766/1999? para impulsionar os debates:
[...] A resposta lgica e simples: transcorridos 24 anos da lei que regula o parcelamento do solo urbano, as relaes entre o que consideramos urbano e rural so muito diferentes. Isto nos faz chegar concluso de que a lei que j passou por modificaes encontra-se mais uma vez desatualizada. [...] Hoje, ela est defasada, exigindo novas abordagens, que passam por regras ambientais e sua prpria adaptao ao Estatuto da Cidade. [...] O substitutivo ao PL 3.057/2000, que est sob a nossa responsabilidade ainda um pr-projeto. Estamos ouvindo vrios segmentos da sociedade, por meio de audincias pblicas, com total abertura para acatar sugestes, com critrio, responsabilidade e a ajuda de muitos de nossos pares. Objetivamos descentralizar a discusso ao mximo e criar uma espcie de Lei de Responsabilidade Territorial nos moldes da Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL..., 2012).
No final de 2004, o deputado Dr. Evilsio se elegeu prefeito do municpio de Taboo da Serra, So Paulo; e o deputado Barbosa Neto (PSB-GO) assumiu a relatoria do processo em fevereiro de 2005. No decorrer da elaborao do projeto e no texto dos substitutivos apresentados ao longo dos seis anos de discusso do incio dos trabalhos em 2001 aprovao de um substitutivo em 2007 , houve a tentativa de modificao do ento Cdigo Florestal, Lei n 4.771/196533 no que tange s reas urbanas, que foi descartada no decorrer do processo. Sobre os conflitos de interesses envolvendo o meio ambiente, a regularizao fundiria e o cdigo de defesa do consumidor, o magistrado Herman Benjamin, do Superior Tribunal de Justia (STJ), em entrevista concedida presente autora, em agosto de 2007, assim se exprimiu:
Em toda lei importante existem conflitos de interesses. Aqui ns temos claramente um conflito entre eu diria, nesse caso, um conflito aparente uma ala do urbanismo que quer regularizar tudo, a qualquer preo, e o setor ambientalista. Eu digo que um conflito aparente, porque ns temos a que encontrar uma frmula de compromisso. A habitao em condies de indignidade j , em si, uma poluio, uma poluio social; uma degradao social que vai direta ou indiretamente afetar o meio fsico e o prprio ecossistema em que
33 Lei revogada pela Lei n 12.651/2012.
essas aglomeraes se localizam. Portanto, fundamental encontrar um ponto de compromisso que permita, que admita a soluo para as favelas do pas e, ao mesmo tempo, para o problema, crescente em alguns municpios, j praticamente insolvel, do abastecimento de gua potvel para a populao. E tambm, a, ns temos um verdadeiro conflito entre a proteo do consumidor e o setor imobilirio, e a no se trata de compromisso aparente, mas de conflito real, porque uma parte do setor imobilirio, eu diria a parte atrasada, a parte que ainda vive num perodo j ultrapassado do Brasil, da fase anterior ao Cdigo de Defesa do Consumidor, quer simplesmente retroceder nos avanos trazidos pelo CDC, que todos sabem que uma lei que foi aprovada por unanimidade pelo Congresso Nacional.
Em novembro de 2005, o deputado Barbosa Neto apresentou um parecer com um quinto substitutivo, que foi aprovado naquele mesmo ms aps uma srie de reunies de negociaes na CDU. De acordo com o deputado, desde o incio dos debates ficou clara a necessidade de construo de um texto amplo, que abarcasse todos os aspectos envolvidos no parcelamento do solo urbano e que, alm das regras que regulam os loteamentos e desmembramentos, tambm deve-se contemplar as normas que devem nortear os condomnios urbansticos e a regularizao fundiria. Segundo ele, o parecer foi baseado no substitutivo apresentado no final de 2004 pelo deputado Dr. Evilsio e enriquecido tanto pelas sugestes encaminhadas a este relator pelos representantes dos principais setores envolvidos na questo, quanto pelo resultado de novas discusses ocorridas na presente sesso legislativa. Aps a aprovao por unanimidade na CDU, o substitutivo foi encaminhado para a Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), e, em dezembro de 2005, o deputado Jos Eduardo Cardozo (PT-SP) foi designado relator. A aprovao ocorreu sem o projeto de lei ter sido discutido na Comisso de Meio Ambiente ou na de Defesa do Consumidor, reas tratadas pelo PL. Em entrevista concedida autora, em dezembro de 2006, o promotor de justia Jos Carlos de Freitas, do Ministrio Pblico do estado de So Paulo, comentou esse processo:
Nas negociaes voc nota que alguns cederam em uns pontos para poder incluir dispositivos de seus interesses, e os demais concordaram, desde que no mexessem com o captulo deles. Por isso, o projeto de lei setorial. Os interesses esto bem definidos. Quando o MP descobriu o estgio em que estava o projeto, j [estava] na fase de aprovao da CDU. Alguns colegas foram l, principalmente o Herman Benjamin; foram interferir nesse processo, e houve um passa moleque neles. Porque o relator prometeu que aquilo que fosse discutido poderia ser rediscutido na Comisso de Constituio e Justia. O que, na verdade, no corresponde verdade, porque a
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CCJ vai julgar os aspectos de constitucionalidade e redao do projeto, pelo menos foi o que nos disseram l, ento no poderia rever aquilo que a CDU tinha tratado. A, por conta disso, o MP, as ONGs, os ambientalistas articularam com os deputados uma forma, no de barrar o projeto, mas de levar para uma discusso mais sria, para provocar que o projeto passasse no mnimo pelas comisses do meio ambiente e do direito do consumidor. A, ento, barrou a votao que estava a toque de caixa, e a situao hoje que o projeto est parado e provavelmente ser retomado em 2007. Mas o MP no abre mo dos dispositivos de ordem do consumidor, da tutela do consumidor; dos dispositivos ambientais que esto sendo muito flexibilizados. No abre mo dos dispositivos da ordem de registros. Enfim, eu acho que partir para uma negociao melhor e com os atores com maior transparncia, diante do MP, do Brasil inteiro, das ONGs, para que isso seja discutido.
Em janeiro de 2006, o Conselho Nacional de Procuradores-Gerais do Ministrio Pblico dos Estados e da Unio apresentou moo de repdio aprovao do substitutivo, que foi encaminhada ao presidente da CCJC, deputado Antonio Carlos Biscaia, e ao relator, deputado Jos Eduardo Cardozo. A moo explicitava que o substitutivo aprovado pela CDU no havia passado pelas comisses de Meio Ambiente e de Defesa do Consumidor; que o texto trazia profundas alteraes nas reas de meio ambiente, urbanismo e consumidor; permitia que pessoas com antecedentes criminais registrassem um empreendimento; impunha nus excessivos ao consumidor em caso de inadimplncia, contrariando o texto constitucional (artigo 5, XXXII) e o Cdigo de Defesa do Consumidor; criava obrigaes registrrias antes inexistentes, que trariam prejuzos aos consumidores, sem qualquer preocupao com o interesse social das pessoas de baixo poder aquisitivo; permitia a regularizao de reas irregularmente ocupadas sem qualquer critrio que atendesse diretrizes urbansticas e ambientais e retrocedia em relao a normas ambientais, consolidadas na Constituio Federal, na Lei de Poltica Nacional de Meio Ambiente, na Poltica Nacional de Recursos Hdricos e no Cdigo Florestal, atropelando, tambm, o Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama). Diante disso, em abril de 2006, a Mesa Diretora da Cmara dos Deputados decidiu que o processo seria distribudo s comisses de Defesa do Consumidor (CDC) e de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS) e que fosse constituda uma comisso especial para proferir parecer sobre o PL, sendo o deputado Jos Eduardo Cardozo, presidente e o deputado Barbosa Neto, relator. Ainda em 2006, o jurista Edesio Fernandes publicou texto em defesa da aprovao do
PL, intitulado Por uma Lei de Responsabilidade Territorial. Vale a pena reproduzir uma passagem:
[...] Reconhecendo a enorme importncia de uma tal lei federal de parcelamento do solo urbano que, juntamente com o captulo constitucional sobre poltica urbana e o Estatuto da Cidade, de 2001, compe o trip das principais leis urbansticas no pas , o projeto de lei explicitamente prope a aprovao de uma Lei de Responsabilidade Territorial a ser obedecida pela sociedade brasileira e em especial pelos municpios, que so esses os entes federativos que tm a competncia constitucional para aprovao de parcelamentos urbanos e de projetos de regularizao. [...] No se pode ignorar o fato de que, na enorme maioria dos casos, a regra mnima estabelecida pela lei federal a regra nica aplicvel nos municpios, o que s aumenta a importncia deste projeto de lei. A proposta que os municpios que tenham condies plenas de gesto urbana possam aplicar outros critrios que no os da lei federal, inclusive reduzindo suas exigncias; contudo, na falta de um marco jurdico-urbanstico municipal adequado, a lei federal tem necessariamente que suprir o vazio regulatrio. Dada sua importncia crucial para o futuro das cidades, fundamental que o projeto de Lei de Responsabilidade Territorial seja amplamente discutido pelos diversos setores sociais, econmicos, polticos e institucionais interessados na questo dos parcelamentos e da sua regularizao. [...] A aprovao de uma tal lei de responsabilidade territorial o passo necessrio para a promoo da reforma urbana pela qual a sociedade brasileira h tanto clama (FERNANDES, 2006).
Em dezembro de 2006, o relator apresentou parecer com um substitutivo, porm a comisso no conseguiu concretizar a votao, e o processo foi novamente arquivado ao final da legislatura 2003-2006. No incio da nova legislatura, em 2007, iniciou-se mais um captulo dessa j longa novela, e dois deputados tomaram a iniciativa de reapresentar como novos projetos de lei o texto que vinha sendo negociado. O deputado Fernando Chucre (PSDB-SP) apresentou o PL n 20/2007, que constitua exatamente o substitutivo do deputado Barbosa Neto e o deputado Zezu Ribeiro (PT-BA) apresentou o PL n 31/2007, que trazia algumas modificaes no texto do deputado Barbosa Neto. Em abril de 2007, o PL n 3.057/2000 foi desarquivado, e em junho de 2007 a deputada Maria do Carmo Lara solicitou a apensao do PL n 20/2007 ao PL n 3.057/2000. Criou-se, ento, uma nova comisso especial, sendo designados a deputada Maria do Carmo Lara (PT-MG) para a presidncia e o deputado Renato Amary (PSDB-SP) para a relatoria, e novas audincias pblicas foram convocadas para tratar dos assuntos polmicos. Em outubro, o deputado Renato Amary apresentou parecer com um substitutivo que recebeu vrias crticas. Entre elas, um artigo, publica-
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do no jornal O Estado de So Paulo em 31 de outubro de 2007, intitulado Ameaa proteo do consumidor e das guas, de autoria de Ada Pellegrini Grinover, Antonio Herman Benjamin e Fabio Feldmann:
[...] No atacado, so louvveis os objetivos do PL 3.057 naquilo que pretende facilitar a regularizao dos denominados assentamentos informais [...] Deveria, no entanto, seguir dois critrios filosficos: a distino entre passivo urbanstico-ambiental e loteamentos futuros; e evitar que a flexibilizao dos requisitos legais aproveite a loteadores de alto padro que, por cobia, aterraram nascentes, destruram rios e desmataram na calada da noite. Os bons propsitos do PL, contudo, foram atropelados por uma srie de dispositivos que, pegando carona no forte apelo social de seu contedo, acabaram, por presso de poderosos lobbies, sendo incorporados ao texto. O paradoxo dessas inovaes que em nada ampliam ou melhoram a proteo da populao pobre e dos sem-teto. [...] De cara, o PL anistia todos os condomnios civis (seriam os do Lago Parano, em Braslia?) e clubes de campo (os ranchos construdos ilegalmente s margens dos principais rios e reservatrios do pas, inclusive no Pantanal) em situao irregular. No satisfeito, passa uma borracha tambm nos crimes dos loteadores de luxo que ocuparam e desmataram matas ciliares [...] na contramo da tendncia de fortalecimento das chamadas reas de Preservao Permanente (APPs), o PL admite sua privatizao e incorporao ao permetro do lote [...] reduz a faixa mnima de mata ciliar dos atuais trinta para quinze metros, admitindo, como se o retrocesso j fosse pouco, que o Plano de Bacia Hidrogrfica possa ir alm e dispensar inteiramente essas exigncias, com isso liberando as construes at o incio da lmina-d'gua. [...] Para completar o desmonte da legislao ambiental, o PL cria, ainda por falta de clareza de sua redao, a licena urbanstico-ambiental tcita, por simples decurso de prazo. Como se no bastasse, seu artigo 3 afasta, pela via transversa, todas as resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), no escapando nem as que protegem os ecossistemas mais vulnerveis. Ou seja, a partir da aprovao do PL, o Conama, cujas normas formam o corao da legislao ambiental, continuar a regrar todo o setor produtivo, menos os loteadores. Finalmente, sumiram todos os requisitos ambientais, previstos em verses anteriores do PL, para regularizao fundiria de favelas. Isso quer dizer que, se nenhuma exigncia consta da lei, nem h referncia a normas do Conama, a urbanizao de ocupaes informais ficar inteiramente ao talante da autoridade municipal. Mais diretos e gritantes so os retrocessos no CDC, aprovado por unanimidade no Congresso e que at hoje, nos seus quase vinte anos, nunca foi alterado para pior. Pois o PL modifica, em profundidade, a sistemtica atual, consolidada na jurisprudncia do STJ, de devoluo das prestaes pagas, na hiptese de o consumidor, mesmo que por desemprego ou enfermidade, desistir do negcio. [...] politicamente injustificvel pegar carona num projeto de lei, elaborado a pretexto de salvaguardar os vulnerveis, para nele se inclurem dispositivos que retiram ou reduzem direitos a eles j garantidos. Espera-se que o relator do PL 3.057,
deputado Renato Amary empresrio moderno da construo civil e experiente administrador municipal possa encontrar inspirao para esse tema no ex-deputado Geraldo Alckmin, do mesmo PSDB, que foi um dos principais responsveis pela existncia do CDC.
O relator modificou parcialmente seu parecer e, em dezembro de 2007, um substitutivo foi, embora no agradasse a todos, finalmente aprovado pela comisso especial. Logo aps a aprovao na Cmara, em janeiro de 2008, a ento ministra do Meio Ambiente, Marina Silva, apresentou a Moo n 87/2008, que repudiava a figura da Licena Urbanstica e Ambiental Integrada constante do PL n 3.057/2000:
[...] Sob o pretexto de atribuir celeridade aos trmites do processo de licenciamento, pretende o referido projeto a integrao das licenas de cunho urbanstico e ambiental para o parcelamento do solo, o que acabar se tornando uma ferramenta prejudicial proteo ambiental; [...] a juno destas licenas em um nico documento a ser expedido por rgo municipal, ainda incerto, contrariar diversas disposies constitucionais e infraconstitucionais, permitindo, por exemplo, que o licenciamento ambiental ocorra fora do rgo ambiental, contrariando a poltica nacional do meio ambiente; [...] a exigncia de licenciamento ambiental para atividades e empreendimentos potencialmente poluidores, constantes no texto constitucional, na Lei n 6.938, 31 de agosto de 1981, na Resoluo Conama n 237, de 1997 e outros dispositivos legais e normativos, poder ser demasiadamente flexibilizada pela necessidade de licenciamento concomitante ao parcelamento do solo; [...] o desenvolvimento sustentvel no dispensa a compatibilizao da interveno com o meio ambiente sadio e equilibrado, e isto somente se dar com a licena ambiental expedida por rgo integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente Sisnama, de forma autnoma e independente (CONSELHO..., 2008).
Aps a aprovao do substitutivo, no houve tramitao na Cmara dos Deputados. O PL est, at o momento, aguardando encaminhamento ao plenrio. Nas eleies municipais de 2008, a deputada Maria do Carmo Lara foi eleita prefeita do municpio de Betim, regio metropolitana de Belo Horizonte. Em maio de 2008, por iniciativa do Conselho das Cidades, em conjunto com as secretarias de Habitao e de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades e da Frente Parlamentar pela Reforma Urbana, foi realizado um Seminrio Nacional sobre o PL n 3.057/00 e deliberada a realizao de cinco seminrios regionais, nas capitais de Gois, Bahia, Par, Paran e So Paulo a fim de sistematizar contribuies a serem encaminhadas ao Congresso Nacional. Parte das discusses do texto do projeto de lei de alguma forma prosseguiu, pelo menos
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fora do ambiente de tramitao no Legislativo, e os pontos de divergncia ainda existentes quanto regularizao fundiria foram solucionados pelo Executivo da seguinte forma: em maro de 2009, uma exposio de motivos interministerial foi encaminhada ao presidente da Repblica contendo o Programa Minha Casa, Minha Vida, e um de seus captulos tratava, precisamente, da regularizao fundiria, assunto que foi retirado do PL n 3.057/2000. sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida que trata o prximo item.
A Lei de Responsabilidade Territorial Urbana, o Programa Minha Casa, Minha Vida e os jogos (do poder)
[...] H ocasies em que os parceiros se aliam ou se separam, segundo as convenincias e circunstncias. So muitas as estratgias polticas que podem ser usadas. Mas, para que o jogo urbano d certo, preciso que todos conheam bem as cartas do baralho que est sendo usado e que sejam bem esclarecidas as regras para arrum-las. Se apenas alguns tiverem acesso s normas e puderem alter-las com exclusividade, provoca-se o desequilbrio (SANTOS, 1988, p. 51).
A Exposio de Motivos Interministerial n 33/2009 dos Ministrios da Fazenda, da Justia, do Planejamento, Oramento e Gesto, do Meio Ambiente e das Cidades encaminhava o projeto de medida provisria que institua o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) e explicava a importncia de sua aprovao para movimentar a construo civil. Segue trecho da exposio de motivos:
[...] Temos a honra de submeter apreciao de Vossa Excelncia projeto de medida provisria que institui o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), que visa facilitar o acesso moradia prpria para as famlias de menor renda. Alm disso, a proposta dispe sobre a utilizao de sistemas de amortizao nas operaes de emprstimo ou financiamento realizadas por instituies integrantes do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), a definio das entidades que integram o referido sistema, a liberdade de escolha de seguradora, pelo muturio, na aquisio do seguro habitacional, o registro eletrnico de imveis, a reduo de custas cartorrias e sobre a regularizao fundiria de assentamentos localizados em reas urbanas. Compe-se, assim, parte significativa do mosaico de aes do governo para combater o deficit habitacional e a crise econmico-financeira global. [...] diante do cenrio de crise financeira mundial com o recrudescimento de seus impactos negativos sobre a atividade econmica, renda e nvel de emprego do pas premente a necessidade de adoo de medidas de natureza anticclicas no curto prazo, principalmente
aquelas que possam garantir a melhoria da qualidade de vida da populao de baixa renda e a manuteno do nvel de atividade econmica. As atuais restries de crdito, ainda que por um perodo curto, podem gerar problemas no setor produtivo com consequncias danosas para a economia nacional, sendo oportuna, portanto, a criao de mecanismo que reduza o risco de crdito associado s operaes de financiamento habitacional, incentive o retorno dos emprstimos e viabilize a continuidade dos investimentos, principalmente no setor da construo civil, grande gerador de emprego e renda s camadas de menor poder aquisitivo. [...] importante notar que as diversas aes ensejadas nessa medida provisria formam um conjunto harmnico que foi preparado considerando, primordialmente, a necessidade de aes imediatas de enfrentamento crise econmica e ao crnico deficit habitacional do pas. [...] A urgncia e a relevncia da medida ora proposta se justificam pela necessidade da implementao de aes governamentais estruturadas capazes de arrefecer os impactos da crise mundial na economia brasileira, de forma a promover condies para retomada do processo de crescimento econmico, a gerao de empregos e renda e a reduo do deficit habitacional, pela ampliao das condies de acesso a moradia s famlias de baixa renda (BRASIL..., 2009).
No entanto, Arantes e Fix (2009) arrolaram, com competncia e coragem, vrias objees ao PMCMV, mostrando as suas limitaes e contradies. No o propsito desse texto reproduzir as crticas dos dois autores, mas sim a chamar a ateno para alguns aspectos, com a finalidade de, em conformidade com o objetivo central deste artigo, articular o PMCMV com a Lei de Responsabilidade Territorial Urbana. Assim, no tocante ao objeto desse estudo, a regularizao fundiria, visvel na exposio de motivos como o Executivo se apropriou dos esforos do Legislativo para a construo de um captulo sobre esse tema:
[...] Desde a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, o governo tem buscado apoiar a regularizao fundiria de pores significativas das cidades brasileiras, por meio do trabalho conjunto com municpios, estados e Distrito Federal. A regularizao fundiria urbana um passo fundamental na garantia do direito constitucional de moradia, especialmente para as populaes de menor renda, as mais afetadas pela falta de oportunidades de acesso ao mercado habitacional. Alm disso, a regularizao fundiria, ao resolver problemas relativos ao meio ambiente, ordem urbanstica e questes jurdicas atinentes ao direito de propriedade, significa o resgate da cidadania das populaes mais pobres e a sua integrao cidade legal. [...] Apesar dos esforos dos governos federal, estaduais e municipais, os resultados alcanados ainda esto aqum do necessrio, dada a ausncia de um marco regulatrio especfico [...] Assim, a presente proposta de medida provisria procura estabelecer o arcabouo legal necessrio para tornar mais efetivo e clere o rito da regularizao fundiria urbana. As
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medidas sugeridas estabelecem critrios gerais para a regularizao de assentamentos e garantia da segurana da posse urbana, buscando compatibilizar direito moradia e direito ambiental [...]. Na proposta, existem medidas para a gesto de ocupaes em reas de preservao permanentes adjacentes aos cursos d'gua urbanos; recuperao de reas degradadas e de reas no passveis de regularizao; melhoria do acesso aos sistemas de saneamento bsico; e previso expressa de que a regularizao importe em melhoria das condies ambientais da ocupao, com preocupao na sustentabilidade ambiental das medidas. importante notar que as diversas aes ensejadas nessa medida provisria formam um conjunto harmnico e que foi preparado considerando, primordialmente, a necessidade de aes imediatas de enfrentamento crise econmica e ao crnico deficit habitacional do pas. Este conjunto contempla as diversas faces do problema tanto do lado da oferta quanto da demanda. As medidas aqui propostas endeream os principais problemas desse setor e o volume de recursos aportados considerado suficiente para o momento (BRASIL..., 2009).
Um dia aps o recebimento da exposio de motivos, em 25 de maro, o governo federal editou a MPV n 459/2009, referente ao programa habitacional Minha Casa, Minha Vida, com a promessa de construo de um milho de casas. No escopo da MPV estava a insero de um ttulo sobre regularizao fundiria retirado do Projeto de Lei de Responsabilidade Territorial Urbana. No artigo Apropriao da agenda do Legislativo: como aferir esse fenmeno?, os autores Suely Mara Vaz Guimares de Arajo e Rafael Silveira e Silva ressaltam a frequncia com que o Executivo tem utilizado como estratgia da construo de sua agenda os assuntos, ideias ou redao de textos de projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional sob forma de novos projetos de lei, transformando-os em medidas provisrias ou projetos de lei de sua iniciativa, fenmeno esse que os autores denominaram de apropriao. Entre as ocorrncias, os autores citam a transferncia do ttulo de regularizao fundiria do PL n 3.057/2000 para a lei do PMCMV e chamam a ateno para a natureza poltica da ao:
[...] Deve ser comentado que as normas sobre regularizao fundiria em reas urbanas presentes na Lei n 11.977/2009 so as nicas sobre o tema no plano nacional, o que lhes confere grande alcance poltico em face do grande nmero de ocupaes irregulares existentes nas cidades brasileiras. Outro aspecto a ser considerado, e que evidencia a natureza em essncia poltica da opo do Executivo, que as regras sobre regularizao fundiria trazidas do processo da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana no eram necessrias ao Programa Minha Casa, Minha Vida, j que esse programa federal abrange somente a construo de novas unidades habitacionais em terrenos regulares do ponto de vista urbanstico. O captulo sobre
regularizao fundiria poderia ser extrado da referida medida provisria, sem qualquer prejuzo ao Programa Minha Casa, Minha Vida. Diferentemente, a Lei de Responsabilidade Territorial Urbana com certeza ser enfraquecida em seu contedo pela ausncia de regras sobre regularizao que se compatibilizem com as destinadas aos novos parcelamentos (SILVA; ARAJO, 2010).
Em abril de 2009, o Boletim n 62 do Frum Nacional de Reforma Urbana ponderava a respeito da MPV, questionando que, na proposta de um milho de moradias, apenas quarenta por cento do total estavam destinadas a atender s famlias que ganham at trs salrios mnimos e que estas famlias representavam mais de noventa por cento do deficit habitacional brasileiro. Afirmava-se ainda:
[...] o Programa no prioriza a construo de uma poltica habitacional, tal qual foi concebida na lei que criou o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social [...] Ao invs disso, d continuidade a uma prtica que tem sido a tradio da poltica brasileira quando se fala em habitao: centrar na oferta de subsdios e crditos individualizados para a obteno da propriedade privada, bem como na construo de unidades habitacionais tambm individualizadas, sem que as necessidades habitacionais da populao de baixa renda sejam efetivamente atendidas. O resultado desta tradicional prtica pode ser observado nas cidades brasileiras: a construo de bairros populares perifricos e segregados da cidade, que contribuem para a continuidade da excluso social que atinge considervel parcela da populao brasileira e para o aumento da violncia urbana (BOLETIM..., 2009).
A edio de maio de 2009 do peridico Notcias da Construo do Sinduscon-SP, deixava clara a posio do setor: o programa trouxe bons ventos ao mercado imobilirio. Desde seu lanamento, vem motivando o aumento da comercializao de imveis para as famlias com renda mensal a partir de 3 salrios mnimos. Contudo, o desafio que se impe viabilizar a outra parte do programa: a construo de novos empreendimentos de habitao de interesse social, destinados s famlias de 0 a 3 salrios mnimos. Para debater esse problema o Sinduscon-SP e a Cmara Brasileira da Indstria da Construo realizaram um workshop com o Ministrio das Cidades, a Caixa Econmica e as Secretarias de Habitao do estado e do municpio de So Paulo, onde ficou claro que o sucesso do plano em cidades como So Paulo, onde os terrenos so caros e escassos, depender da contrapartida efetiva dos governos estaduais e municipais, aportando terrenos e provendo infraestrutura (NOTCIAS..., 2009). Esta proposta foi contemplada na lei que trata do PMCMV: para a definio da prioridade de atendimen-
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to nas reas urbanas, um dos critrios a doao pelos estados, Distrito Federal e municpios de terrenos localizados em rea urbana consolidada para implantao de empreendimentos vinculados ao programa. Em 26 de maro a MPV foi apresentada Cmara dos Deputados e, no dia 20 de maio, o Projeto de Lei de Converso n 11/2009 foi aprovado e encaminhado ao Senado Federal. A respeito da MP n 459/2009, a nota descritiva da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados relata [...] nota-se que a nfase est na produo de imveis novos para financiamento e, em princpio, no parece haver vnculo com as aes financiadas no mbito do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). Com base na exposio de motivos pode-se afirmar que a preocupao mais relevante o estmulo construo civil (CMARA DOS DEPUTADOS..., 2009, p. 15). Concomitantemente ao andamento da MP n 459/2009, em 6 de abril, o Processo n 02000.000562/2009-25 foi protocolado no Conselho Nacional de Meio Ambiente, do Ministrio do Meio Ambiente. Esse processo apresentava a proposta de resoluo sobre novos empreendimentos imobilirios de interesse social, e resultou, em 13 de maio, na Resoluo Conama n 412/2009, que trata do licenciamento simplificado para empreendimentos de at 100 ha (um milho de metros quadrados). No dia 16 de junho, o PLV foi colocado na pauta de discusso, e no dia seguinte foi publicado no Dirio do Senado Federal. O Parecer n 749/ 2009 foi apresentado pelo senador Gim Argello (PTB-DF), que iniciou os debates para a aprovao do PLV com a celebrao da incorporao de emenda por ele apresentada referente regularizao dos condomnios do Distrito Federal e que mais tarde, na sano do presidente da Repblica, foi vetada. Durante os debates, o senador Aloizio Mercadante (PT-SP) assim se pronunciou:
[...] Esse projeto um chamamento ao Brasil. E um chamamento em que os mutires da construo civil, os trabalhadores que se organizam para construir sua residncia, podero trabalhar, podero produzir, podero ter acesso ao financiamento. Por isso tudo, eu tenho certeza de que estamos dando um passo muito importante hoje. Um passo que poder mudar a vida de milhes de pessoas. No h emoo mais forte do que a de um homem pblico, um prefeito, um governador, entregar a casa, entregar a chave da casa prpria e ver aquela famlia poder dar um salto em sua vida, com estabilidade e com proteo. [...] Por tudo isso, Sr. Presidente, ns estamos reconhecendo o direito histrico do povo brasileiro. O que eu gostaria no um dia ouvir um discurso dizendo: ns no chegamos a um milho. a gente, daqui a dois anos, falar: um milho pouco! Porque pouco! Porque
faltam sete milhes e novecentas mil casas para o povo brasileiro. [...] Ns devemos, sim, acompanhar esse projeto: mobilizar os prefeitos, os mutires, as empresas e todos os setores que podero contribuir para uma meta ambiciosa. Muito ambiciosa: chegar a um milho de casas; mas muito tmida diante do desafio histrico que ns temos com o povo brasileiro.
Aps os debates, o PLV foi aprovado e encaminhado para a sano. A Lei n 11.977/200934 foi aprovada no dia 7 de julho de 2009 e trata do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). Essa lei definiu a finalidade do programa: criao de mecanismos de incentivo produo e aquisio de novas unidades habitacionais ou requalificao de imveis urbanos e produo ou reforma de habitaes rurais, para famlias com renda mensal de at R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta reais) e compreende os subprogramas: Programa Nacional de Habitao Urbana (PNHU) e Programa Nacional de Habitao Rural (PNHR) alm de um captulo sobre a regularizao fundiria de assentamentos urbanos, que trata da regularizao fundiria de assentamentos localizados em reas urbanas de interesse social e, muito convenientemente, da regularizao fundiria de interesse especfico quando no caracterizado o interesse social. importante salientar que, conforme comentado pelas consultoras legislativas da Cmara dos Deputados Suely Mara Vaz Guimares de Arajo e Maria Slvia Barros Lorenzetti, o programa possui natureza de lei federal, enquanto as normas sobre regularizao fundiria tm carter nacional, ou seja, o programa se aplica ao governo federal, enquanto as normas de regularizao fundiria atingem as trs esferas do governo. Arajo e Lorenzetti prosseguem: O vnculo entre essas duas partes da MP conceitual: ambas pretendem assegurar o direito moradia. Seus dispositivos, todavia, no apresentam inter-relao (CMARA DOS DEPUTADOS..., 2009, p. 15).
Concluso: o fim (dos debates) da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana e suas provveis implicaes
Parece que o problema da democracia nas cidades passa por este duplo fundo de agulha: conhecimento dos princpios atravs dos quais os espaos se formam e so ocupados; capacidade de participar de
34 Modificada pelas Lei n 12.249/2010, MP n 514/2010 (convertida na Lei n 12.424/2011) e MP n 561/2012 (convertida na Lei n 12.693/2012).
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forma ativa nas decises, negociando direitos e vantagens. Em outras palavras: s pode haver jogo limpo quando cada um souber o que so suas cartas, o quanto valem e tiver domnio sobre as prprias jogadas. S assim, agentes se vero envolvidos, tero desejo de participar e prazer de se sentirem responsveis (SANTOS, 1988, p. 51).
Diante do atropelamento do processo de debates sobre uma nova lei de parcelamento do solo urbano, a questo a ser discutida seria: quais os efeitos do no preenchimento adequado da lacuna (ou do preenchimento truncado e parcial) deixada pela obsolescncia da Lei n 6.766/1979? Em tramitao no Congresso Nacional desde 2001, o Projeto de Lei de Responsabilidade Territorial Urbana apresentava, j desde o comeo, alguns riscos. Quando se est elaborando um novo ordenamento jurdico esperado que, tal como em uma lei que envolve o espao urbano e, portanto, tantos e to diversos (no raro antagnicos) interesses, haja muitas divergncias. O desfecho de anos de debates poderia ser tido como imprevisto. A Lei de Responsabilidade Territorial Urbana acabou sendo desmontada, e parte dela foi inserida no Programa Minha Casa, Minha Vida, com o intuito de solucionar algumas divergncias (como a regularizao fundiria de interesse social, a regularizao de loteamentos fechados e o licenciamento ambiental na regularizao fundiria) que estavam atrasando a aprovao do ordenamento jurdico no campo urbanstico. De certa forma, o Programa Minha Casa, Minha Vida ofereceu um gancho bastante conveniente para que se passasse um rolo compressor sobre o debate. No mbito do programa, todos os problemas relativos frouxssima regulao dos condomnios fechados muitos deles loteamentos fechados que simplesmente ganharam aceitao jurdica permanecem. No podemos nos esquecer da grande presso para que se aprovasse uma legislao sobre a regularizao fundiria. Ser, entretanto, que a forma e o contedo alcanados so aqueles que, no longo prazo, mais interessam sociedade brasileira? Dvidas a esse respeito no parecem despropositadas. O fato que, no fundo, tal como o personagem Quincas Berro d'gua, do romance de Jorge Amado, o PL da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana conheceu, por assim dizer, duas mortes (uma delas, alis, talvez uma morte anunciada, lembrando, desta feita, do ttulo do livro de Gabriel Garcia Mrquez): uma morte morrida, devido articulao de mltiplos interesses que, ao longo de um complexo processo, conduziu negligncia e, na prtica, ao esquecimento e ao fim do PL; e, complementarmente, uma morte matada, por conta do relativo
atropelamento e, com certeza, do enfraquecimento que o PL sofreu por parte da legislao embutida no Programa Minha Casa, Minha Vida.
Referncias
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Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos
Concursos de projeto: instrumentos para a qualidade e a sustentabilidade da arquitetura e dos espaos pblicos
FA BI A nO SOBR eI R A
Contextualizao concursos no Brasil
As cidades so formadas pelo conjunto articulado e integrado de espaos pblicos e privados; verdes e construdos; monumentais e cotidianos; gerados de forma espontnea ou planejada; centralizada ou descentralizada. Desse conjunto, os espaos e equipamentos pblicos abrigam as principais funes sociais e atividades comunitrias e agregam no apenas valor de uso, mas tambm simblico, e por isso devem ser concebidos sob a perspectiva do interesse coletivo, pelo seu papel fundamental no ordenamento das cidades e no exerccio da cidadania. No por acaso que cidade e cidadania compartilham a mesma raiz etimolgica (civitas), o que explica a tradio histrica em algumas sociedades de se regulamentar a forma como e por quem esses espaos e equipamentos pblicos devem ser idealizados e projetados. Os concursos de projeto, e mais especificamente os concursos de arquitetura e urbanismo, so processos que tm como objetivo selecionar a melhor soluo ou idealizao para um equipamento ou espao pblico, a partir da confrontao de diversas ideias apresentadas de forma transparente, democrtica e simultnea para um mesmo programa e contexto. Os concursos so utilizados quando a escolha da melhor ideia se sobrepe escolha do profissional com mais experincia ou notoriedade. Trata-se, portanto, de um processo de seleo que procura
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encontrar a convergncia por meio da exposio e contraposio de divergncias conceituais. A primeira justificativa que se apresenta ao gestor (pblico ou privado) que opta pela realizao de um concurso de arquitetura a possibilidade de ampliao do universo de escolha na busca pela melhor resposta entre diversas para um mesmo problema. Em outras palavras, prioriza-se o julgamento qualitativo. Alm disso, o concurso pode se justificar por outras razes nem sempre ligadas arquitetura propriamente dita, como a manuteno da impessoalidade, a transparncia, a publicidade (de projetos, cidades, instituies) e a legitimao poltica (principalmente diante de problemas de difcil resoluo e onde h potencialmente conflitos de interesse). O concurso, enquanto instrumento pblico de seleo de projetos, est diretamente associado aos princpios republicanos e formao do Estado democrtico. Na Frana, aps a revoluo e a consolidao dos princpios universais (Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, 1789), diversas transformaes se fizeram necessrias na estrutura do Estado que se formava, entre elas, a afirmao do concurso como forma preferencial de contratao de projetos para obras pblicas, como sugeria Quatremre de Quincy, em sua Encyclopdie mthodique, publicada em 1801 (dois anos aps a Revoluo Francesa):
Nada existe nem pode ser avaliado ou qualificado sem comparao. Assim, a prpria natureza das coisas faz com que tudo o que se v, tudo que pertence ao universo da ordem fsica e da ordem moral, faa parte de uma espcie de concurso perptuo. Mas quando a arte no encontra espao para produo e manifestao, a ambio, o principal motor daqueles que a exercem, acaba por induzir os artistas ao combate, a disputar a excelncia, a notoriedade, e a viver entre eles em uma guerra habitual. [] A grande vantagem do concurso seria a de preservar os artistas da humilhao qual eles se submetem diante dos empreendedores, e de evitar que as obras pblicas se submetam intriga dos homens pblicos, ou ignorncia dos gestores. [] [ necessrio] um sistema de contratao de obras pblicas que permita premiar o talento independente de favores e que possa garantir ao povo, sob o princpio da moralidade, investimentos pblicos nas artes e nos monumentos que aumentem a riqueza pblica, pelo preo que a qualidade esttica adiciona ao trabalho da necessidade (QUINCY, 1801).
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No Brasil, provavelmente pela histrica fragilidade do Estado democrtico, ainda no existe uma poltica consolidada de contratao pblica de projetos baseada no concurso como instrumento de promoo da qualidade da arquitetura e do espao pblico. De acordo com pesquisas acadmicas (FLYNN, 2001; FIALHO, 2002; SOBREIRA, 2009), a mdia histrica de concursos de projeto no Brasil inferior a dez por ano, enquanto so construdos anualmente centenas de espaos e edificaes pblicas de mdio e grande porte, em todas as esferas da administrao pblica, que consomem bilhes de reais a cada ano, e cujos projetos so contratados por meios pouco transparentes e nada democrticos, apesar da preferncia da legislao federal pelo concurso. A Lei de Licitaes (8.666/1993, art. 13, inciso I) define que os projetos so servios tcnicos profissionais especializados. E em seguida, no 1 do mesmo artigo destaca que:
Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitao, os contratos para a prestao de servios tcnicos profissionais especializados devero, preferencialmente, ser celebrados mediante a realizao de concurso, com estipulao prvia de prmio ou remunerao.
Alm de dar preferncia aos concursos para a contratao de projetos, a Lei n 8.666/1993 define algumas diretrizes sobre a realizao desses procedimentos. O art. 32 destaca que pode ser dispensada, no caso do concurso, a apresentao pelos concorrentes de uma srie de documentos comuns s demais modalidades de licitao: habilitao jurdica, regularidade fiscal, qualificao tcnica e qualificao econmico-financeira. O 5 do artigo 51 define que no caso dos concursos o julgamento ser feito por uma comisso especial integrada por pessoas de reputao ilibada e reconhecido conhecimento da matria em exame, servidores pblicos ou no. O art. 52, 1o, prev que o regulamento do concurso deve indicar:
I. a qualificao exigida dos participantes; II. as diretrizes e a forma de apresentao do trabalho; III. as condies de realizao do concurso e os prmios a serem concedidos.
O pargrafo segundo do mesmo artigo destaca que em se tratando de projeto, o vencedor dever autorizar a Administrao a execut-lo quando julgar conveniente, observao que, por um lado, garante a discricionariedade do gestor no que diz respeito deciso em relao a
obras pblicas, mas que d margens to criticada descontinuidade de aes e projetos entre gestes. Apesar de no apresentar particularidades sobre os procedimentos e critrios de julgamento, a lei de licitaes define e detalha o projeto bsico no inciso IX do art. 6. Alm disso, so apresentados no art. 12 uma srie de requisitos de elaborao de projetos que podem ser considerados como orientaes ao julgamento dos projetos nos concursos. Analisada a Lei n 8.666/1993 e suas referncias ao concurso enquanto modalidade de licitao, podemos apresentar algumas consideraes preliminares:
Existem na legislao elementos fundamentais que destacam a preferncia ao concurso na contratao e projetos e os princpios bsicos a serem seguidos na elaborao de regulamentos. A preferncia sugerida na lei (por no se tratar de uma obrigatoriedade) no se traduz em uma prtica cotidiana e o resultado o nmero reduzido de concursos. Apesar das diretrizes bsicas apresentadas, percebe-se a necessidade de regulamentao dos concursos, a fim de evitar a diversidade de formatos e procedimentos. Apesar de eventuais lacunas e limitaes, a Lei n 8.666/1993 deve ser considerada uma referncia positiva para uma eventual proposta de regulamentao de procedimentos.
O que se observa que a no obrigatoriedade e principalmente a ausncia de regulamentao do procedimento fazem dos concursos uma modalidade pouco usual na administrao pblica brasileira e eventualmente criticada por alguns segmentos da gesto pblica e da profisso, apesar das vantagens e dos atrativos potenciais do processo e do reconhecido esforo de diversas instituies, particularmente o Instituto de Arquitetos do Brasil, na promoo desses eventos. Ainda no que se refere legislao federal, convm ressaltar que o concurso, mais do que modalidade preferencial, j foi um instrumento obrigatrio no Brasil. Pelo menos, o que sugere o texto da Lei n 135, sancionada pelo presidente da Repblica Getlio Vargas em 1935 (publicada no Dirio Oficial da Unio em 5/12/1935), que estabelecia regras sobre a construo de edifcios pblicos. Segundo o art. 5 da referida lei, nenhum edifcio pblico de grande propores, ser construdo sem prvio concurso para escolha do projeto respectivo. Apesar de no haver registros de revogao expressa dessa lei, o histrico de concursos realizados no Brasil (escassos em relao ao volume de
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investimentos em obras pblicas) revela que essa legislao nunca foi colocada em prtica. No que se refere a regras e procedimentos de concursos, no se pode ignorar a contribuio histrica do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), instituio fundada em 1921 e que tem como uma de suas finalidades institucionais a promoo e difuso de concursos de arquitetura. A viso do instituto sobre o tema (at o ms de dezembro de 2013, quando a edio deste livro foi finalizada) est consolidada no documento Normas do Instituto de Arquitetos do Brasil para Organizao de Concursos Pblicos de Arquitetura e Urbanismo (INSTITUTO..., 2007), aprovado pelo Conselho Superior do Instituto em 2007, que menciona as diretrizes da instituio sobre o assunto, estabelecendo procedimentos gerais a serem seguidos pelos diversos departamentos estaduais do instituto na organizao desses eventos. Em resumo, os concursos organizados pelo IAB devem obedecer aos seguintes princpios:
devem ser abertos a todo e qualquer arquiteto e urbanista (o item 6.2 define, expressamente, que no permitido ao IAB a realizao de concursos restritos); cabe ao promotor em conjunto com o organizador (neste caso o IAB) a definio do nmero de etapas e o nvel de desenvolvimento das propostas; o anonimato dos concorrentes obrigatrio para concursos em uma etapa e recomendado para concursos em duas ou mais etapas; todos os membros da comisso julgadora devem ser arquitetos e urbanistas. Entre estes, previsto apenas um representante do promotor, e a maioria dos membros deve ser indicada pelo IAB; no h referncias aprovao do edital e do regulamento pela comisso julgadora, antes de sua publicao; a deciso da comisso julgadora soberana.
O que se observa, enfim, que a lei de licitaes j contm os princpios fundamentais do concurso como modalidade de contratao pblica de projetos (apesar da no obrigatoriedade) e as normas do IAB so uma importante referncia para uma possvel regulamentao (apesar de alguns pontos crticos, se avaliados sob a tica da administrao pblica). Pode-se afirmar, portanto, que os grandes entraves que impedem a popularizao do concurso como modalidade de contratao pela administrao pblica so (1) a no obrigatoriedade e (2) a falta de regulamentao oficial.
Entende-se que para conduzir um processo de regulamentao pblica dos concursos, mais do que ressaltar as vantagens do instrumento, preciso identificar e avaliar, sob diversas perspectivas, seus eventuais pontos crticos. Alguns desses pontos tm sido apresentados com relativa frequncia como provveis limitadores do interesse ou da popularizao do procedimento. Dentre estes destacam-se: (a) as controvrsias e os conflitos no julgamento; (b) a falta de unidade nos procedimentos; (c) os conflitos de interesse entre o gestor pblico e a categoria profissional, na formatao do concurso e no julgamento dos projetos. Apesar de importantes exemplos de concordncia e sucesso, no se pode ignorar a parcela dos gestores pblicos que ainda veem os concursos como um processo complexo, caracterizado pela perda do poder de deciso; ameaa discricionariedade do gestor; ausncia do dilogo no processo de desenvolvimento do projeto; e que temem a subjetividade do julgamento e as incertezas sobre a viabilidade tcnica e oramentria dos eventuais premiados. Alm disso, h profissionais que argumentam que o concurso desvaloriza a profisso e o trabalho tcnico em virtude da prestao gratuita de servios; que temem a descontinuidade de aes entre gestes e o descumprimento das decises de julgamento; o elevado nvel de exigncia nos formatos e contedos de apresentao; a falta de transparncia, e tambm as controvrsias de julgamento. Acredita-se que a regulamentao do procedimento, se devidamente detalhada e fundamentada, reduziria a desconfiana da administrao pblica em relao ao procedimento e contribuiria para a popularizao dos concursos (e eventualmente sua obrigatoriedade), como forma de seleo que prioriza a qualidade do projeto esta, vale salientar, condio fundamental para a economicidade, viabilidade tcnica e sustentabilidade do empreendimento. Antes de apresentar algumas propostas de instrumentos normativos para os concursos no Brasil, considera-se oportuno traar um breve panorama sobre as experincias internacionais na promoo, organizao e regulamentao dos concursos.
Referncias internacionais
Apresentamos a seguir um breve panorama sobre a poltica e a regulamentao dos concursos em pases e instituies no contexto internacional, como referncia crtica para a discusso sobre a regulamentao no contexto nacional brasileiro.
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2.1
UIA Unio Internacional de Arquitetos
A Unio Internacional dos Arquitetos (UIA), instituio que agrega as associaes ou institutos nacionais de arquitetos, adotou, como regulamentao para concursos internacionais de arquitetura, as recomendaes da Unesco (1978), dentre as quais destacamos os seguintes fundamentos e conceitos:
os concursos podem ser abertos ou restritos (por convite); os concursos podem ser em uma ou duas etapas; a comisso julgadora deve ser composta, em sua maioria, por especialistas na rea; os regulamentos devem atender os interesses tanto dos promotores quanto dos competidores; o julgamento deve ser baseado no anonimato; participantes de concursos restritos (por convite) devem receber honorrios pelos servios realizados, alm das eventuais premiaes; em concursos abertos realizados em duas etapas, todos os participantes da segunda etapa (finalistas) devem ser devidamente remunerados pelos servios realizados, alm das premiaes eventualmente recebidas; o promotor obrigado a contratar o projeto premiado para o desenvolvimento do projeto executivo; a composio da comisso julgadora deve ser divulgada em conjunto com a publicao do regulamento do concurso; os membros do jri so indicados pelo promotor e aprovados pela UIA; o regulamento do concurso deve ser aprovado pelos membros do jri antes de sua publicao; todos os projetos (inclusive aqueles desqualificados pelo jri) devem ser expostos aps o anncio do julgamento; a ata de julgamento deve ser tornada pblica.
2.2
Unio Europeia
A Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu, publicada em 31 de maro de 2004, que trata da regulamentao da contratao de servios pblicos pelos pases membros, dedica o Ttulo IV aos
concursos de projeto e sua regulamentao. O captulo est dividido nos seguintes tpicos:
disposies gerais; mbito de aplicao; excluses do mbito de aplicao; edital; redao e modalidades de publicao de editais; meios de comunicao; seleo de concorrentes; composio do jri; decises do jri.
O artigo 67 define a obrigatoriedade do concurso a partir de determinado valor de servio, segundo a natureza da instituio promotora. Para a administrao pblica central dos pases-membros o concurso obrigatrio para a contratao de projetos cujos valores sejam superiores a 162.000 euros. Outros valores so tambm definidos em funo da natureza da instituio ou do objeto a ser contratado. O artigo 71 trata dos meios de comunicao e prev e regulamenta a utilizao de meios eletrnicos para transmisso de projetos e informaes relativas ao concurso. O artigo 72 destaca que nos casos de concursos restritos (por convite) deve ser garantida a concorrncia real do processo e critrios claros e no discriminatrios de pr-seleo. Sobre a composio do jri, o regulamento define no artigo 73 que pelo menos um tero dos membros deve ter qualificao equivalente quela exigida dos concorrentes. O regulamento, no artigo 74, destaca a autonomia de deciso do jri, e define que o julgamento deve ser feito com base no anonimato, fundamentado exclusivamente nos critrios definidos no edital do concurso.
2.3
Pases escandinavos (Dinamarca, Finlndia, Sucia)
Alm da regulamentao geral do Parlamento Europeu, observam-se detalhamentos de procedimentos especficos para cada pas, em geral baseados nas diretrizes das associaes profissionais em cada contexto. Alguns aspectos dos regulamentos em pases escandinavos, que tm se destacado pela qualidade da arquitetura contempornea, em grande parte decorrente de concursos, so descritos a seguir.
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O regulamento na Sucia (1998) faz a distino entre concursos de ideias (conceitos sem objetivo claro de execuo) e concursos de projeto (concepo com objetivo de execuo) e admite a realizao de concursos abertos e fechados, em uma ou duas etapas. Segundo a legislao de contratao pblica da Sucia todo concurso deve ser realizado com um nmero restrito de participantes. No que se refere ao julgamento, h previso de consultores tcnicos para o apoio ao trabalho do jri e o concurso deve ser baseado no anonimato. No que se refere composio do jri, segue-se a recomendao do Parlamento Europeu, com a garantia mnima de um tero dos membros com a mesma qualificao tcnica exigida dos competidores. O regulamento do concurso deve conter os critrios de julgamento e deve ser assinado (aprovado) pelos membros do jri. O regulamento e a legislao do pas preveem a possibilidade de pagamento aos participantes como compensao dos custos do projeto enviado ao concurso. A ata do jri deve conter: descrio geral do processo e critrios de avaliao, avaliao individual dos projetos (finalistas, no caso de concursos abertos; de todos os participantes, no caso de concursos restritos a convidados); deciso sobre premiao e recomendaes, quando for o caso. interessante destacar que o regulamento sugere que o promotor deve encorajar o debate pblico em relao ao concurso, com a exposio pblica dos trabalhos e a publicao da ata de julgamento. No regulamento da Dinamarca (2007) vale ressaltar a observao inicial do documento: o concurso deve ser organizado de maneira satisfatria para todas as partes envolvidas. Essa introduo deixa clara uma questo aparentemente bvia, porm pouco lembrada, sobre a necessidade de gerenciar eventuais conflitos de interesse, implcitos ou explcitos, no processo de concepo de obras pblicas. Alm dos concursos de ideias e de projeto, o regulamento dinamarqus admite a existncia de concursos que combinam projeto e preo do servio e tambm de concursos no baseados no anonimato, onde pode haver dilogo entre os participantes e os promotores. Assim como em diversos outros regulamentos, a legislao da Dinamarca destaca que os membros do jri devem aprovar o regulamento do concurso antes de sua publicao e um dos poucos a definir um prazo mnimo para elaborao de propostas: trs meses para concursos abertos e dois meses para restritos. A composio do jri segue a recomendao do Parlamento Europeu (um tero de arquitetos). No que se refere ao julgamento e elaborao da ata, os procedimentos se assemelham aos da Sucia. interessante observar, no regulamento da Dinamarca, a previso de pagamento de indenizao
ao vencedor de um concurso, caso a instituio promotora no o contrate para o desenvolvimento do projeto executivo. O regulamento de concursos da Finlndia (aprovado em 2008) segue os mesmos termos da Sucia e do Parlamento Europeu, no que se refere aos tipos (ideias e projetos) e formas (abertos e restritos) de concursos, composio do jri, procedimentos de julgamento, publicao, exposio, etc. O regulamento finlands ressalta a obrigatoriedade do anonimato, ao contrrio do dinamarqus, que flexvel neste aspecto. Vale destacar a preocupao relativa ao arquivamento dos documentos do concurso, que devem ser catalogados e armazenados pelo Museu de Arquitetura da Finlndia.
2.4
Espanha
Os concursos na Espanha seguem os princpios fundamentais da regulamentao europeia. So obrigatrios acima de determinado valor de contrato (que variam de acordo com a natureza da instituio promotora) e so regulamentados pela Lei de Contratos do Setor Pblico. A seo 6 da lei trata das Normas Especiais Aplicveis aos Concursos de Projetos, com os seguintes captulos:
mbito de aplicao; bases do concurso; participantes; publicidade; julgamento.
Os concursos, de acordo com a referida legislao, devem seguir as seguintes diretrizes:

admite-se a possibilidade de concursos restritos, desde que haja critrios objetivos, claros e no discriminatrios de pr-seleo, que no haja restrio territorial e que seja garantida a real concorrncia; pelo menos um tero dos membros do jri deve ter a mesma qualificao exigida dos concorrentes; deve-se preservar o anonimato; o julgamento deve seguir os critrios estabelecidos no edital do concurso; a ata de julgamento deve conter, alm da classificao dos projetos, informaes detalhadas sobre os mritos dos projetos premiados e outras informaes consideradas relevantes;
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cabe ao rgo promotor a aprovao/adjudicao ou no da deciso do jri. Caso o promotor/contratante opte por no seguir a deciso do jri, tal opo dever ser justificada.
2.5
Quebec e Canad
Assim como no Brasil, no existe no Canad uma legislao que obrigue a administrao pblica a realizar concursos como forma de contratao de servios de arquitetura. A opo pelo concurso uma deciso do gestor pblico, que pode (mas no obrigado) a seguir as recomendaes das instituies que regulamentam o procedimento e a profisso do arquiteto. Na prtica, o concurso no a forma preferencial de contratao pela administrao pblica de Quebec e do Canad em geral. No Canad, o concurso e a profisso de arquiteto so regulamentados pela Ordem de Arquitetos de cada provncia. Cabe s respectivas ordens a regulamentao dos concursos em cada regio. H casos particulares em que alguns setores ou rgos da administrao pblica, como parte de uma poltica institucional, decidiram priorizar os concursos em determinado perodo. Foi o caso, por exemplo, no Quebec, dos concursos organizados pelo Ministrio da Cultura e Comunicao em parceria com a Ordem de Arquitetos do Quebec (OAQ), a partir de 1992. Entre os arquitetos, pelo menos a partir do que declaram as instituies que os representam, no se observa uma postura oficial a favor do concurso, como forma preferencial de contratao pblica. O Royal Architectural Institute of Canada (Raic) (INSTITUT..., 2009a) no considera o concurso uma forma preferencial de contratao de servios de arquitetura, e sim uma modalidade, entre outras, de contratao. Observa-se, no enfoque da Raic, a ateno especial perspectiva do cliente ou promotor, que apresentado como principal ator do processo de elaborao e conduo de um concurso. A instituio reconhece tambm a diversidade de interesses presente no processo. Para o Raic, sob o ponto de vista do promotor, trata-se de um procedimento que oferece grande diversidade de solues conceituais que no seriam possveis de se obter quando o processo de escolha tem como foco o arquiteto: quando um certo nmero de arquitetos se debrua sobre um mesmo problema, cria-se um ambiente favorvel excelncia e variedade de conceitos (INSTITUT..., 2009b). Alm disso, o concurso poderia oferecer visibilidade para a instituio e para o projeto em questo.
Em maio de 2009 o Ministre de la Culture, des Communications et de la Condition Fminine (FRANA..., 2009) da provncia do Quebec publicou o Regulamento de Concursos de Arquitetura, com os procedimentos a serem seguidos pelos rgos vinculados instituio na organizao desses eventos. O regulamento estruturado a partir dos seguintes tpicos:
definies; objetivo; etapas do concurso; inscrio; generalidades; jri; comisso tcnica; ps-concurso.
Vale destacar como o concurso apresentado na seo objetivo, ao ser associado diretamente qualidade da arquitetura: o gestor pblico organiza um concurso de arquitetura a fim de promover a qualidade arquitetnica em seu territrio. Outra peculiaridade desse regulamento a observao (item 6.6) de que o candidato precisa reconhecer a complexidade do processo de julgamento e seleo e a diversidade e multiplicidade de valores presentes na comisso julgadora; e reconhecer ainda que o julgamento condicionado pela conjuntura e que preciso admitir as incertezas que esto subentendidas no processo. As principais diretrizes para a realizao de concursos segundo o regulamento do Quebec so:
Os concursos devem ser sempre realizados em duas etapas: 1. apresentao de candidatura (pr-seleo fundamentada na experincia, por meio de dossi) sem apresentao de projetos; 2. apresentao de projeto entre os finalistas selecionados na etapa anterior. Apesar da autonomia da comisso julgadora sobre a indicao do premiado, cabe ao promotor a deciso final. Caso este no siga as recomendaes do jri, dever justificar publicamente sua deciso. A constituio de uma comisso tcnica obrigatria. Tal comisso tem a funo de analisar preliminarmente os projetos submetidos e elaborar relatrio (consolidado pelo coordenador do concurso), sem julgamento de valor, sobre: programa, aspectos tcnicos e oramento.
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A contratao do autor do projeto vencedor para o desenvolvimento do mesmo decidida pelo promotor do concurso (gestor pblico), que pode solicitar alteraes e ajustes no conceito original a fim de atender suas demandas.
O que se observa que as recentes determinaes do regulamento do MCCCF-Quebec se aproximam da regulamentao de concursos da Frana, caracterizada principalmente pela realizao de concursos em duas etapas, sendo a primeira baseada em dossi (experincia ou currculo).
2.6
Frana
A Frana realiza cerca de 1.200 concursos de projeto a cada ano, uma vez que o projeto de arquitetura de toda obra pblica (acima de um valor mnimo indicado) deve ser submetido a um concurso de projeto. O atual panorama resultado de uma poltica pblica relacionada arquitetura como objeto de interesse pblico, iniciada nos anos 70 e implementada, com mais intensidade, a partir dos anos 8035. A seguir, um breve registro cronolgico dos eventos que culminaram com a atual poltica pblica sobre os concursos naquele pas: 1971 Iniciado o Plano de Construo reflexes sobre a melhoria da qualidade arquitetnica no setor pblico. Como parte do plano, foi lanado o Programa de Arquitetura Nova (PAN), concursos realizados para jovens arquitetos, e que deu origem ao Europan atual. 1977 Lei declara que a arquitetura passa a ser de utilidade pblica. criada a Misso Interministerial pela Qualidade das Construes Pblicas (MIQCP), rgo que at hoje o principal responsvel pela formulao de polticas e procedimentos relacionados gesto da arquitetura pblica no pas. 1978-1980 Programa Criao Arquitetnica e Qualidade das Construes Pblicas. 1980 Criao do Instituto Francs de Arquitetura. 1983 Processo de descentralizao poltica que aumentou potencialmente o nmero de clientes da arquitetura pblica. 1986 Reviso do sistema de concursos maior restrio. 2006 Verso mais atualizada da Lei de Contrataes Pblicas, que mantm o concurso obrigatrio para projetos de obras pblicas. A contratao de projetos para obras pblicas na Frana regulamentada pela Lei de Contrataes Pblicas (Lei n 2.006-975, arts. 38,
35 Assunto abordado no artigo de Patrick Chotteau, da Misso Interministerial pela Qualidade da Construo Pblica (MIQCP), Frana, publicado neste livro.
70, 74 e 167), que define que os projetos de arquitetura cujo valor estimado seja igual ou superior a 133.000 euros devem ser contratados por meio de concurso. A MIQCP recomenda utilizar o concurso, independente do valor ou da escala do projeto, sempre que estejam envolvidas questes arquitetnicas ou patrimoniais de grande interesse pblico. Os concursos de projeto na Frana so promovidos diretamente pelas instituies pblicas. A Misso Interministerial de Qualidade da Construo Pblica o rgo central responsvel pela formao de tcnicos e gestores, assim como pela preparao de manuais, publicaes e procedimentos relacionados ao tema. Os concursos para projetos de arquitetura na Frana, contratados pelo poder pblico, so restritos e realizados em duas fases:
Fase 1 seleo de candidaturas

A primeira fase se refere a uma seleo de candidaturas baseada no histrico de projetos, na experincia profissional, capacitao tcnica e financeira. No h desenvolvimento de projeto nesta fase.
Fase 2 apresentao de estudo preliminar

O produto da segunda fase o estudo preliminar, elaborado com base no programa disponibilizado. Participam desta etapa entre trs e cinco concorrentes selecionados na fase anterior. Cada participante que entrega o referido estudo preliminar remunerado. O valor da remunerao equivale a 80% do valor de mercado para o citado estudo preliminar. H previso na legislao para a submisso de projetos por meio eletrnico. Assim como prev a legislao europeia, a comisso julgadora dever ser composta por um tero de profissionais com a mesma qualificao exigida aos concorrentes e o restante, de personalidades indicadas. A deciso final sobre a contratao tomada pelo gestor, com base nas indicaes apresentadas pela comisso julgadora. O gestor pode no seguir as recomendaes do jri e pode tambm negociar a contratao com os premiados, se julgar conveniente. O anonimato uma exigncia das normas europeias. A poltica de concursos original na Frana no julgava o anonimato um aspecto fundamental, e costumava incluir como etapa do procedimento a defesa dos projetos por seus autores. A partir da regulamentao do Parlamento Europeu, a Frana adaptou sua regulamentao e adotou o anonimato.
144
Os procedimentos no detalhados na legislao em geral so objetos de manuais elaborados pela equipe tcnica da MIQCP. Por exemplo, apesar de no haver informaes na legislao sobre o nvel de detalhamento dos projetos, a MIQCP apresenta em seu Manual de Recomendaes (FRANA..., 2009) a sugesto de que o produto a ser entregue seja o mais simples possvel (p. ex. 01 prancha A0, desenhos tcnicos esquemticos, na escala 1:200), tendo em vista:
evitar detalhamentos desnecessrios, para permitir flexibilidade e adequaes no desenvolvimento; limitar-se s informaes necessrias ao julgamento do melhor projeto; manter o produto proporcional ao valor da indenizao (80% do valor de referncia de um estudo preliminar).
Pontos de controvrsia
Uma etapa importante que deve anteceder as negociaes e proposies sobre a regulamentao pblica de concursos o reconhecimento dos pontos de controvrsia e a apresentao dos argumentos (favorveis e contrrios) relacionados a cada tpico, como preparao para o debate pblico inevitvel no processo legislativo. A julgar pela anlise crtica observada a partir da literatura relacionada ao tema, da regulamentao e legislao de diversos pases, do histrico de concursos no Brasil, do relato de profissionais com experincia em concursos (como organizadores, membros de comisso julgadora e concorrentes), destacam-se quatro pontos de maior controvrsia: (1) obrigatoriedade e mbito de aplicao do concurso; (2) restrio de participao e remunerao; (3) julgamento; (4) etapas, formato e nvel de apresentao dos projetos.
3.1
Obrigatoriedade e mbito de aplicao do concurso
Vimos que a contratao de projetos de arquitetura e urbanismo na administrao pblica no Brasil por meio de concursos uma situao de exceo e que a preferncia sugerida pela lei no se converte em prtica, quando observadas as estatsticas nacionais. Vimos tambm que a Unio Europeia tornou obrigatria a realizao de concursos a partir de determinado limite (valor estimado do contrato) definido em lei, diretriz que tem sido aplicada e regulamentada pelos diversos pases-membros. Uma das discusses da regulamentao pblica de concursos , portanto, sua
obrigatoriedade e seu mbito de aplicao. Mas deve-se reconhecer que a no aplicao da lei no casual, e se deve provavelmente a entraves e interesses polticos e administrativos que estariam inviabilizando ou dificultando a sua efetivao at o momento. Portanto, resta a questo: quais so esses entraves e interesses, e como administr-los? O que se argumenta, por um lado, que a regulamentao do instrumento sem a sua obrigatoriedade efetiva no traria mudanas significativas ao atual quadro de contrataes pblicas de projeto. Um exemplo disso a atual preferncia definida em lei, que no se converte em prtica. Por outro lado, tambm se argumenta que a obrigatoriedade sem regulamentao causaria incertezas e distores na implementao prtica do instrumento. Um dos caminhos que se vislumbram nesse sentido o encaminhamento simultneo da obrigatoriedade e da regulamentao. A forma e os instrumentos precisariam ser discutidos. Vale salientar que o concurso definido na legislao brasileira como uma das modalidades de licitao e que os fundamentos bsicos para sua implementao j esto presentes na mesma lei que define a preferncia, porm no a obrigatoriedade efetiva. Todos os pases que fizeram do concurso um instrumento obrigatrio definiram um valor de referncia (em funo da natureza da instituio promotora e/ou do objeto a ser edificado) a partir do qual tal obrigatoriedade deve ser seguida. Em todos eles o concurso deve seguir o mesmo rigor processual das demais modalidades de contratao pblica naturalmente com suas peculiaridades. Considerando o histrico de proposies e debates em torno do tema, especula-se que os principais argumentos que obstruem a regulamentao da obrigatoriedade do concurso so os mesmos que tm dificultado a popularizao do instrumento na administrao pblica:
falta de regulamentao; ausncia de uma poltica pblica maior, qual a utilizao do concurso como instrumento de contratao estaria associada (como o caso da Frana, com a criao da Misso Interministerial pela Qualidade das Construes Pblicas); receio dos gestores pblicos em relao ao formato usual dos concursos, que os excluem do processo de julgamento e deciso (receios sobre a eventual perda de poder e autonomia); temores pelo desconhecimento do processo e sua motivao; incertezas em relao a prazos e procedimentos;
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incmodo pelo debate e transparncia que caracterizam o concurso enquanto instrumento pblico.
Se h tantos entraves e receios, como possvel tantos pases valerem-se dos concursos como prtica usual (e obrigatria)? Analisada a legislao desses pases (vide item 2), o que se percebe que a obrigatoriedade apenas a consequncia de amplo processo de negociao sobre formato, julgamento, mbito de aplicao e procedimentos, entre os diversos atores envolvidos, dentre os quais se destacam a administrao pblica, os profissionais (enquanto concorrentes e julgadores) e a coletividade. O caso da Frana, onde os concursos so obrigatrios para projetos acima de 133.000 euros, parece exemplificar bem esse processo de negociao e adaptao, e serve como referncia crtica para a regulamentao dos concursos. Trata-se de um modelo positivo quando comparamos as estatsticas: 1.200 concursos anuais na Frana contra uma mdia de 10 concursos anuais no Brasil. Mas essa popularizao se d custa de certas concesses. Segundo a legislao francesa:
todo projeto deve ser remunerado, por isso todos os concursos ocorrem em duas fases. A primeira uma seleo de candidaturas baseada em portflios ou dossis. O projeto apresentado apenas pelos pr-selecionados nessa etapa (este tpico, que trata da restrio de participao e remunerao, ser tratado no item 3.2 a seguir); a comisso julgadora indica os premiados, mas a deciso final cabe ao gestor pblico; apenas um tero da comisso julgadora composta por arquitetos; os concursos so organizados diretamente pela administrao pblica, com a consultoria de um rgo criado com essa finalidade: orientar a contratao de obras pblicas (MIQCP).
Quais as concesses necessrias, no caso do Brasil, para que seja regulamentada a obrigatoriedade do concurso para a contratao de projetos? Quais (se existem) so as situaes em que o concurso no a opo mais adequada?
3.2

Restrio de participao e remunerao
Quando se trata de concursos dois questionamentos so comuns:

Deve-se haver pr-seleo de candidaturas? Os projetos submetidos devem ser remunerados?
A pr-seleo de candidatos com base em dossis uma prtica em diversos pases da Europa e tambm no Canad. Aparentemente, trata-se de um artifcio utilizado para dar administrao pblica certa garantia sobre a experincia dos concorrentes. A pr-seleo, segundo esse ponto de vista, garantiria um julgamento mais detalhado, sobre poucos projetos (at cinco no mximo), a reduo dos riscos e a diminuio das incertezas, uma vez que os projetos seriam elaborados por profissionais experientes, selecionados conforme a natureza do objeto, a julgar pelos seus dossis. A prtica da pr-seleo de fato bastante favorvel aos profissionais j estabelecidos no mercado e por essa razo, segundo diversos crticos, eliminaria um dos principais mritos do concurso que a possibilidade de revelar novos talentos e de concentrar o julgamento na ideia, no conceito arquitetnico, independente de seu autor. Na Frana, h profissionais que defendem a pr-seleo e outra parcela (provavelmente excluda do mercado) que reclama da falta de democratizao do processo. Essa questo da restrio de participao por meio de seleo prvia no uma discusso recente. No incio do sculo XIX, o francs Quatremre de Quincy (1801), em sua obra de referncia Encyclopdie mthodique darchitecture, no verbete Concursos, j anunciava os princpios que viriam a definir a poltica contempornea francesa no que se refere contratao de concursos: a restrio de participao como condio para a remunerao dos participantes.
Se nos recusarmos a reembolsar os participantes do concurso pelos projetos que eles desenvolveram e submeteram a julgamento [...] corremos o risco de atrair para o concurso nada alm do que projetos insuficientemente desenvolvidos. Ao que parece, portanto, para se obter do concurso o que se espera, convm pagar pelos projetos submetidos a julgamento. Essa deciso traz uma consequncia natural: no possvel admitir ao concurso todos os que se interessarem (QUINCY, 1801, p. 37).
O que se tem argumentado, no entanto, que os eventuais e relativos benefcios da pr-seleo no superariam os prejuzos que poderiam trazer. Argumenta-se que, ao se restringir o concurso, reduzem-se as possibilidades de se revelar novos talentos, diminui-se o repertrio de opes para a escolha da melhor arquitetura, reduz-se a diversidade e limita-se o esprito democrtico que caracteriza o sistema. Um dos caminhos que tem sido sugerido para manter a seleo no nvel das ideias (sem pr-seleo de candidaturas) e tambm sem desprestigiar o trabalho tcnico dos concorrentes a apresentao de
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nveis realmente preliminares de projeto (pelo menos em uma primeira etapa do concurso). Com isso, o trabalho a ser desenvolvido pelos concorrentes seria reduzido, o processo democrtico seria preservado e a impessoalidade (com seus benefcios e riscos) seria mantida. Por outro lado, o problema da no remunerao pelos servios prestados continuaria. Pergunta-se: qual o formato ideal para o Brasil? Como minimizar os riscos, valorizar a profisso e ao mesmo tempo manter a democracia que caracteriza o concurso?
3.3
Julgamento
O julgamento a essncia de um concurso, e tambm seu ponto crtico. Desde a definio da comisso julgadora, passando pela definio de critrios de julgamento, da forma e das etapas de seleo do projeto, trata-se de um processo baseado em intensas negociaes e confrontaes de ideias. Este , talvez, o ponto de convergncia (e tambm de divergncia) de todas as controvrsias tratadas neste captulo. Quem deve compor a comisso julgadora? Nos pases que regulamentaram os concursos e os tornaram obrigatrios, os arquitetos no so necessariamente maioria na composio da comisso julgadora. A regra geral, como vimos no captulo 2, de que pelo menos um tero da comisso julgadora seja composta por pessoas que tenham qualificao equivalente quela exigida aos concorrentes (arquitetos, no caso de concursos de arquitetura, p. ex.). No caso das normas do IAB, todos os membros da comisso julgadora devem ser arquitetos cuja indicao seja aprovada pelo instituto. Um dos argumentos que justifica esta postura de que apenas arquitetos poderiam julgar trabalhos de arquitetos. No entanto, o nmero de concursos no Brasil conforme citado no captulo 1 reduzido em relao aos pases citados no pargrafo anterior. Pergunta-se: deve-se propor a participao de outros atores e consequentemente outros interesses e vises na comisso julgadora, no caso do Brasil? Seria esta uma condio fundamental para negociar a eventual regulamentao e promover a popularizao dos concursos na administrao pblica? Quem deve decidir sobre o projeto a ser contratado? Um dos receios de uma parcela dos gestores pblicos, e que provavelmente tem limitado a utilizao dos concursos como instrumentos de contratao de projetos, a potencial perda do poder de deciso.
Alm da presena na comisso julgadora, citada na questo anterior, observa-se que nas regulamentaes dos pases europeus a comisso, apesar da autonomia de julgamento, submete seu parecer ao gestor e este o responsvel pela deciso final pela contratao ou no do projeto vencedor. Segundo relatos e estatsticas apresentados pela MIQCP-Frana, apesar dessa concesso da legislao em favor da discricionariedade do gestor, este raramente contraria a deciso da comisso julgadora, e quando o faz, obrigado a se justificar oficialmente. Em contraposio a esse tipo de concesso est o argumento de que ao se remeter a deciso final ao gestor, corre-se o risco de se favorecer interesses polticos e administrativos, em prejuzo da qualidade do projeto. Quais devem ser os procedimentos e critrios de julgamento? Os concursos de projeto (arquitetura, urbanismo e paisagismo) so tradicionalmente baseados na confrontao de ideias, e o julgamento ocorre com base na apresentao de conceitos e solues, cujos nveis de detalhamento variam em cada situao. Esse o modelo proposto pela UIA e seguido por diversos pases, entre eles o Brasil. Esse modelo, no entanto, tem sofrido alteraes. No processo de discusso e regulamentao do procedimento em diversos pases e instituies (principalmente na Unio Europeia), o julgamento tem sido objeto de adaptaes nem sempre consensuais. Alm das controvrsias j apresentadas, relativas composio da comisso julgadora e deciso final, tem-se discutido bastante sobre os procedimentos e etapas de seleo, assim como os critrios que devem fundamentar as decises. A restrio de participao, discutida anteriormente, est diretamente relacionada pr-seleo baseada em dossis ou portflios. Nesses casos, o julgamento ocorre em duas etapas, baseadas em enfoques e critrios distintos:
etapa 1: pr-seleo baseada na experincia e no perfil dos candidatos; etapa 2: avaliao e julgamento de projetos, entre os candidatos selecionados na etapa anterior.
Qual o modelo ideal para o Brasil? Seria possvel conviver com os dois formatos? Uma eventual regulamentao deve manter a postura tradicional do concurso fundamentado exclusivamente no projeto, sem pr-seleo de candidaturas, ou deveria seguir o modelo europeu (j incorporado e oficializado pela administrao pblica na maioria dos pases daquele continente)?
150
Outra questo importante relativa ao nvel de detalhamento das exigncias do programa e dos critrios de julgamento. Praticamente todos os modelos de concurso tm em comum o princpio de que o programa e os critrios devem ser estabelecidos previamente e de forma objetiva, e que devem ser seguidos no processo de julgamento. H dvidas, no entanto, sobre o nvel de detalhamento e a rigidez dos critrios de julgamento e do programa de necessidades. Por um lado, argumenta-se que programas flexveis, acompanhados de critrios sintticos e abrangentes restringem menos o desenvolvimento de propostas e abrem espao para a inovao e a criatividade dos concorrentes, o que no ocorreria com critrios excessivamente detalhados e rgidos. Outro argumento nesse sentido que a relativa flexibilidade do programa e dos critrios geraria projetos flexveis, abertos a eventuais negociaes e adaptaes demandadas pelo cliente em etapas posteriores. Essa flexibilidade, em alguns casos desejvel para os gestores, eventualmente vista com certo receio pelos competidores, que temem pela perda de controle sobre o conceito do projeto. Os que defendem o detalhamento e a rigidez dos critrios e do programa argumentam que a flexibilidade e a superficialidade podem geram solues distantes do que espera o gestor, alm de deixarem margem extrema subjetividade e imprevisibilidade do julgamento. Grande parte da regulamentao pblica dos concursos se limita a apresentar diretrizes gerais, deixando as orientaes sobre o nvel de detalhamento e preciso do programa e dos critrios para guias ou manuais de recomendao de procedimentos, como orientao aos gestores. De acordo com os guias de concurso do MIQCP, deve-se fazer uma distino entre exigncias do programa e critrios de julgamento. As exigncias de programa so diretrizes que devero ser seguidas pelo projeto em seu desenvolvimento e que podem no estar explcitas na apresentao dos conceitos preliminares, porm devero ser incorporadas ao longo do processo. Os critrios de julgamento seriam tpicos essenciais de avaliao que permitam a escolha da melhor soluo conceitual e sua adequao (ou predisposio) s exigncias do programa. Um exemplo prtico citado no guia da MIQCP so os critrios ambientais e questes de eficincia energtica, que podem estar listadas nos princpios gerais, mas que no necessariamente devem ser objetos de avaliao detalhada na fase do concurso. Pesquisas recentes relacionadas ao enfoque e ao nvel de detalhamento dos critrios de julgamento dos concursos no Brasil (SOBREIRA, 2009) relevaram que os critrios de julgamento adotados nos concursos
acionais so em regra geral extremamente sintticos, subjetivos e raran mente se convertem em argumento apresentado nas atas de julgamento. Por outro lado, o excesso de detalhamento e a insero de critrios tcnicos (como sustentabilidade, eficincia energtica, etc.) no Brasil e no contexto internacional tm induzido construo de uma retrica superficial complementada por informaes tcnicas nem sempre oportunas fase preliminar do projeto, o que dificultaria mais do que enriqueceria o julgamento e o afastaria do objetivo principal do concurso: a escolha da melhor soluo conceitual.
3.4
Anonimato versus dilogo
O anonimato um dos princpios tradicionais do concurso e tem sido ameaado com a diversificao de formatos e etapas de julgamento. As normas da UIA e a legislao europeia, apesar de divergirem em diversos pontos, so convergentes no que se refere ao anonimato, que obrigatrio. Nos pases que esto sob as diretrizes do Parlamento Europeu, mesmo considerando que os concursos so baseados em pr-seleo de candidaturas, o julgamento final dos projetos deve ser obrigatoriamente baseado no anonimato. Nesses casos, a pessoalidade da etapa inicial seria compensada pela impessoalidade do julgamento do projeto, na etapa final. O que se discute, sobre esse sistema, at que ponto esse anonimato mantido, quando os finalistas so selecionados pelo mesmo jri que vai escolher os projetos. O anonimato, tradicionalmente, no era seguido nos concursos promovidos pela administrao pblica na Frana, que sempre confiou na apresentao dos projetos (pelos autores, para a comisso julgadora) como etapa fundamental do julgamento36. Com a uniformizao de procedimentos estabelecida a partir da regulamentao da Unio Europeia, que determinou o anonimato como princpio fundamental do concurso, a legislao da Frana adequou seus concursos a essa exigncia. No Brasil os concursos so tradicionalmente baseados no anonimato, porm a sua manuteno facultativa no caso de concursos em duas etapas, quando na etapa final os autores podem apresentar e defender (publicamente ou em evento restrito comisso julgadora) os seus projetos. Se o anonimato para alguns a principal qualidade dos concursos, por manter a discusso em torno das ideias e no das pessoas, para
36 Informaes baseadas no relato da equipe da MIQCP, em entrevista concedida ao autor deste artigo, na sede da instituio (Paris-Frana), em junho de 2009.
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outros o principal defeito, por no permitir o dilogo entre cliente e arquiteto, que se espera segundo os crticos do processo natural do projeto. O contra-argumento a essa crtica que o concurso apenas a etapa inicial de um longo processo de projeto, que ser caracterizado (aps o concurso) por contnuas trocas e debates entre os arquitetos e o gestor pblico. Outro aspecto relacionado quebra da impessoalidade a tendncia cada vez mais presente de propagao do star-system na arquitetura, isto , uma cultura em que a imagem e a publicidade associadas a um arquiteto (ou escritrio de arquitetura) seriam mais importantes do que a qualidade da arquitetura propriamente dita. Essa propagao do star-system seria, segundo Wang (2008), outra importante razo para a crescente restrio dos concursos:
Para alguns clientes corporativos, o fato de poder escolher arquitetos j reconhecidos para participar de um concurso restrito e no annimo garante que, de um jeito ou do outro, o arquiteto escolhido ser j renomado. [...] cada vez mais comum a situao em que o nome do arquiteto mais importante do que a qualidade do projeto, especialmente quando o cliente tem pouco interesse ou sensibilidade em relao arquitetura (WANG, 2008, p. 35).
3.5
Etapas e formas de apresentao dos projetos
A discusso sobre as etapas e as formas de apresentao dos projetos j foi abordada direta ou indiretamente ao longo dos outros pontos de controvrsia apontados neste captulo. Afinal, trata-se de uma questo afetada pelas discusses sobre o mbito de aplicao do concurso, a restrio de participao, o julgamento e o anonimato. Em sntese, a discusso apresentada nos leva s seguintes variaes, relativas s etapas e forma de apresentao dos projetos:
Etapas
concursos em uma etapa, baseado no anonimato, julgamento exclusivamente sobre projetos; concursos em duas etapas, anonimato obrigatrio na primeira etapa e preferencial na segunda, julgamento exclusivamente sobre projetos; concursos em duas etapas, julgamento sobre dossi (etapa 1) e projeto (etapa 2).
Forma de apresentao dos projetos nvel de detalhamento

uma etapa, estudo preliminar; uma etapa, anteprojeto; duas etapas; etapa 1 estudo preliminar; etapa 2 anteprojeto; duas etapas; etapa 1 dossi; etapa 2 estudo preliminar ou anteprojeto.
Forma de apresentao dos projetos meio de submisso

impresso; eletrnico.
Vale ressaltar que a legislao de concursos dos pases europeus prev a possibilidade de submisso eletrnica de projetos, como parte de uma poltica de desmaterializao de processos na administrao pblica. A cultura do formato eletrnico j tem sido difundida no Brasil, onde foram realizados procedimentos totalmente em meio eletrnico, inclusive o processo de julgamento (SOBREIRA, 2010a).
Proposta de regulamentao de concursos de projeto no Brasil
Apresentadas a contextualizao geral sobre os concursos no Brasil, as principais referncias internacionais e as questes identificadas como potenciais pontos de controvrsia, partimos para os fundamentos de uma Proposta de Regulamentao de Concursos de Projeto no Brasil. A partir da reflexo estabelecida pelos tpicos abordados baseada na legislao e tambm na literatura de referncia sero apresentadas, a seguir, algumas concluses e recomendaes sobre uma possvel proposta de regulamentao:
1. A legislao brasileira j prev o concurso como modalidade de contratao e j estabelece os princpios bsicos para a sua aplicao. 2. Uma proposta de regulamentao, para que seja efetiva, deve definir a obrigatoriedade e o mbito de aplicao do instrumento. 3. A regulamentao deve lanar as diretrizes e os princpios bsicos com certa flexibilidade, a fim de permitir que os editais e regulamentos sejam adaptados conforme a necessidade do gestor pblico.
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Essa flexibilidade, no entanto, no pode causar a falta de padronizao e a diversificao excessiva de modelos e procedimentos. 4. Alguns aspectos podem ser apenas previstos na regulamentao e posteriormente detalhados em guias e manuais de aplicao dos concursos, a serem elaborados no mbito da administrao pblica, em eventual parceria com as instituies pertinentes. 5. Para que os concursos sejam regulamentados e para que se tornem um instrumento cotidiano, preciso considerar os diversos interesses e perspectivas em jogo, em especial da administrao pblica e da profisso (representada pelas instituies de classe em sua caracterstica diversidade). 6. Deve-se lembrar que se trata da regulamentao de um instrumento de contratao pblica, portanto o concurso deve ser tratado com os rigores legais e administrativos tpicos (e necessrios) da administrao pblica. 7. Deve-se estimular (e no evitar) o debate sobre os potenciais pontos de controvrsia, uma vez que o debate pblico ser inevitvel e necessrio para que se consiga a desejada regulamentao dos concursos. 8. O histrico nacional e as referncias internacionais (em seus aspectos positivos e negativos) devem servir como parmetros crticos e reflexivos para a construo de uma regulamentao no pas. Devem-se considerar, no entanto, as particularidades sociais, econmicas, polticas e culturais que definem a adoo e o sucesso (ou insucesso) de determinados modelos, em determinados pases, regies ou instituies.
No que se refere estrutura e contedo do instrumento normativo de regulamentao dos concursos no Brasil, prope-se comear com uma matriz de referncia, construda a partir da identificao e seleo dos tpicos expostos nas informaes apresentadas (de forma sinttica) neste documento. Essa matriz ser uma espcie de sumrio do instrumento normativo a ser proposto, com a indicao dos tpicos que so objetos de regulamentao. No que diz respeito estrutura (no necessariamente ao contedo), sugerimos uma combinao dos temas presentes nas seguintes referncias normativas:
recomendaes da Unesco para concursos internacionais; captulo IV da Directiva 2004/18/CE da Unio Europeia; seo 6 da Lei de Contratos do Setor Pblico da Espanha; regulamento de Concursos do MCCCF Quebec Canad;
captulos 38, 70 e 74 do Cdigo de Obras Pblicas da Frana.
A partir dessas referncias, sugere-se a seguinte matriz para o instrumento normativo:
Disposies gerais e definies

Contm a contextualizao do instrumento normativo (provavelmente segundo princpios constitucionais e legais), definies gerais.
mbito de aplicao
So definidos os casos de aplicao (ou no) do concurso, os valores a partir dos quais so obrigatrios, a natureza das instituies que esto submetidas ao instrumento normativo, a natureza do objeto que se enquadra na modalidade.
Edital e bases do concurso

Definio da estrutura do edital e seus elementos obrigatrios, forma de publicao e recomendaes gerais sobre as bases dos concursos. Nesta seo devem ser inseridas normas e/ou recomendaes relativas a: etapas, procedimentos, forma de apresentao e entrega dos documentos (prever a disponibilizao e o envio eletrnico de documentos inclusive dos projetos, como parte de uma poltica de desmaterializao de processos).
Comunicao e publicidade
Informaes sobre os procedimentos de comunicao entre os atores envolvidos, assim como sobre a publicidade do procedimento. Ressaltar, nesta seo, a importncia de divulgao (preferencialmente em meio eletrnico) de todos os projetos concorrentes, inclusive os relatrios e atas de julgamento.
Participantes
Informaes sobre exigncias aos participantes dos concursos, habilitao, direitos e obrigaes.
Julgamento
Todas as informaes relativas ao julgamento: detalhamento das etapas e diretrizes para os critrios de seleo e/ou avaliao (de projetos e/ou candidaturas, conforme o caso); orientaes sobre a composi-
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o da comisso julgadora; exigncias e orientaes sobre a composio da comisso tcnica, os consultores e os coordenadores dos concursos; obrigaes e direitos dos membros da comisso julgadora e demais funes; detalhes de procedimentos; orientaes sobre a redao da ata do jri, etc. O detalhamento dos critrios e procedimentos de julgamento deve ocorrer no regulamento de cada concurso, porm de acordo com as diretrizes estabelecidas na regulamentao pblica.
Ps-concurso
Normas e recomendaes a serem seguidas aps o anncio do resultado do concurso, em especial: comunicao, divulgao, exposio, direitos autorais, contrato, acompanhamento da obra, gerenciamento dos dados, etc. Os instrumentos normativos estudados nas referncias internacionais so em geral sintticos e contm no mximo duas pginas, uma vez que traam as diretrizes gerais a serem seguidas na realizao dos concursos. Os eventuais detalhamentos so remetidos aos regulamentos de cada concurso. O objetivo desse formato sinttico evitar a complexidade do instrumento, facilitar sua aprovao e assimilao pblica e permitir relativa flexibilidade na sua aplicao, sem prejuzo qualidade e uniformidade do processo. Em alguns casos, os rgos consultores publicam manuais, modelos de regulamento, guias e outros recursos de mediao com o objetivo de facilitar a compreenso e estimular a aplicao do concurso como instrumento de contratao pblica de projetos.
Sugestes de encaminhamento e consideraes finais
Este artigo foi elaborado com o objetivo de apresentar referncias crticas e normativas que possam subsidiar a elaborao de uma proposta de regulamentao de concursos de projeto no Brasil. importante reconhecer que o processo de elaborao, encaminhamento e eventual aprovao da regulamentao ser marcado por discusses e debates, em diversas instituies e contextos. Por isso, importante considerar que eventuais conflitos de interesse e pontos de controvrsia podem estar presentes em cada uma das etapas do processo (SOBREIRA, 2009b). No que se refere ao encaminhamento formal, considerando a preexistncia de legislao em nvel federal que trata do assunto (Lei n 125/1935 e Lei de Licitaes n 8.666/1993), uma das sugestes a regulamentao do instrumento existente. Uma das possibilidades a alterao e
insero de captulos na referida lei ou a referncia a um instrumento normativo complementar (decreto), como j ocorre com outros procedimentos (sustentabilidade na administrao pblica, prego eletrnico e registro de preos), j regulamentados por instrumentos especficos na legislao federal brasileira. Outro ponto que se discute a sequncia de encaminhamentos: se a regulamentao da obrigatoriedade deve constar do instrumento normativo, ou se deve ser tratada separadamente. O melhor trmite depende no apenas de particularidades tcnicas e jurdicas, mas tambm do contexto poltico, que pode favorecer um e/ou outro caminho. Este um ponto que precisa ser discutido em conjunto com o contedo do regulamento. Estima-se que o formato ideal a exemplo das referncias internacionais citadas de um nico instrumento, o mais sinttico possvel, que trate do mbito de aplicao do concurso (os casos de obrigatoriedade) e das diretrizes gerais de procedimentos evitando-se detalhamentos ou especificidades que podem ser tratados pelos regulamentos de cada concurso e pelos manuais a serem elaborados. Poderamos questionar se os pases que incluram o concurso de projeto como um procedimento obrigatrio e cotidiano para a administrao pblica o fizeram aps sucessivas adaptaes do sistema e intensas (e constantes) negociaes entre os diversos grupos de interesse. Partimos do pressuposto que a fragilidade do sistema de concursos em alguns pases resulta da ausncia de uma poltica pblica baseada na qualidade arquitetnica e da ausncia de uma cultura de gesto de conflitos de interesse (profissionais, institucionais, pblicos, individuais, etc.) a partir da confrontao de ideias. Vimos que as demandas coletivas e pblicas so caracterizadas por uma tenso permanente e natural de foras e interesses que no so necessariamente convergentes. No entanto, a definio do que precisamente interesse coletivo e de qual a melhor estratgia para alcan-lo no um assunto consensual. Da a particularidade do processo de idealizao do espao pblico, sempre baseado em uma perspectiva mltipla, dinmica e em tenso permanente, e que pode eventualmente chegar a um consenso, porm raramente unanimidade. Vem da a importncia de uma poltica pblica, cuja principal funo seja estabelecer o necessrio equilbrio e a convergncia entre as perspectivas divergentes, alm de criar um contexto estvel para a promoo do interesse coletivo. Mas como construir os fundamentos de tal poltica pblica? Conforme j demonstrado, o concurso um sistema que permite uma avaliao qualitativa da arquitetura. Por esta razo, as polticas baseadas na qualidade arquitetnica tm sempre os concursos como instrumentos
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preferenciais para a administrao pblica. Nesse contexto, acreditamos que a articulao entre a cultura reflexiva da pesquisa acadmica, a perspectiva poltica e regulamentar da administrao pblica e a experincia prtica da profisso (arquitetos e urbanistas) teria o potencial de estabelecer um olhar convergente e reflexivo sobre um assunto normalmente considerado sob uma tica divergente e intuitiva. Observamos, por exemplo, que os concursos, graas sua riqueza contextual e ao potencial de informaes a eles associadas, tm se tornado objetos de estudo de pesquisadores, interessados em catalogar os eventos e projetos e em promover reflexes relacionadas ao tema (WEZEMAEL, 2010; CHUPIN et al., 2002; CHUPIN, 2010; MARQUES, 2005; MALMBERG, 2005; SOBREIRA, 2010). Argumentamos, enfim, que ponderar sobre os concursos pode contribuir, em cada contexto poltico e profissional, construo dos fundamentos para uma poltica pblica amparada na qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos.
Referncias
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Arquitetura, qualidade e gesto pblica

JOR Is VA n W ezem A eL SOf I A PA IsIOU
Construindo cidades
As cidades esto em constante processo de construo e negociao e, com raras excees, difcil identificar quem so os responsveis diretos por cada uma das mudanas nesse processo. No entanto, em uma escala espao-temporal mais ampla, podem-se identificar perodos em que uma regio ou nao determina sua paisagem urbana e define trajetrias de longo prazo para o seu desenvolvimento. Segundo Crosthwaite (2000), o mercado global de construo gira em torno de 3,2 trilhes de dlares a cada ano, mas a sua participao e relevncia em cada mercado nacional depende de diversos fatores. A demanda por construo em uma sociedade muda em funo do seu desenvolvimento econmico: a parcela dos gastos com construo e infraestrutura em relao ao Produto Interno Bruto (PIB) maior durante os perodos de menor desenvolvimento, atinge o mximo no incio de industrializao do pas e tende a decrescer quando o pas atinge estgios avanados de industrializao. Isso significa que os perodos de recuperao econmica, mais do que qualquer outro perodo, tm maior impacto sobre a qualidade dos espaos pblicos e da paisagem urbana em geral. Se por um lado recomenda-se ser mais criterioso e cuidadoso em relao aos procedimentos de gesto e produo da infraestrutura, das edificaes e dos espaos pblicos nos perodos de recuperao da economia e da urbanizao de um pas, por outro lado preciso reconhecer que exatamente nesses perodos h um risco de que o poder regulatrio e a
experincia estabelecida no acompanhem as dinmicas do desenvolvimento econmico. nesse momento, por exemplo, que a presso do capital privado transforma o que at ento era definido como funo pblica em novas estratgias de governana e parcerias pblico-privadas (PPPs). Ao mesmo tempo, a luta contra a corrupo e o foco na transparncia e nos procedimentos democrticos trazem mais complexidade ao desafio, quando da introduo de regras e rotinas que permitem usufruir do desenvolvimento econmico sem prejuzo ao avano na qualidade dos espaos urbanos. Neste artigo, prope-se uma reflexo sobre como a promoo e a gesto de concursos de arquitetura, urbanismo e paisagismo podem colaborar para alcanar e superar tais desafios de gesto da qualidade e do desenvolvimento. Na primeira parte so apresentadas evidncias de que o Brasil um pas que se encaixa no perfil de uma economia em recuperao e ascenso e que o fortalecimento da democracia, da transparncia e da qualidade so questes fundamentais para o pas neste momento. Em seguida, so introduzidas algumas questes importantes em relao organizao e gesto do mercado da construo pblica e seu impacto nos processos de contratao de projetos associada busca pela qualidade. Na terceira parte so apresentadas reflexes sobre algumas caractersticas dos concursos como procedimentos tradicionais de contratao de projetos, destacando como e porque os concursos tm relao direta e pontos em comum com os procedimentos contemporneos de contratao pblica. O artigo concludo com reflexes sobre os desafios futuros e a discusso sobre possibilidades de trocas de conhecimento entre a Europa e a Amrica Latina, como uma contribuio para a formao de uma cultura de concursos de projeto, que respeite as tradies locais.
Desafio urbano do Brasil
A Amrica Latina retratada por Crosthwaite (ibidem) como uma regio que tem apresentado um crescimento rpido em seu desenvolvimento econmico, combinado com um mercado de construo relativamente grande, tanto em volume quanto na relao com o PIB. Um estudo recente sobre a construo sustentvel no Brasil (Gomez et al., 2008) confirma as conjecturas apresentadas por Crosthwaite, de que a Amrica Latina tem exercido um papel de destaque entre os mercados emergentes, nos ltimos anos, que tal posio no deve mudar nas prximas dcadas e que a participao das atividades relacionadas construo no PIB da regio tem flutuado entre 11% e 12%, ndice bem
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mais alto do que nos pases de alta renda, ou pases desenvolvidos. Os autores destacam ainda que o avano do Brasil na avaliao dos investidores internacionais (tomando como referncia o ndice divulgado pela Standard & Poor's, que indica a reduo dos riscos da economia do Brasil, para os investidores) afetou positivamente as finanas do pas, elevando os ndices do mercado de aes no Brasil. O Brasil claramente passa por um processo de transformao, baseado principalmente no mercado da construo, uma vez que depende desse mercado para alcanar a desejada prosperidade, o equilbrio social e a garantia de condies mnimas de vida para boa parte da populao (GOMEZ, 2008, 2-3). Os Jogos Olmpicos 2016 e a Copa do Mundo 2014 podem ser considerados smbolos de um desenvolvimento em um sentido ainda mais amplo. A esse respeito, Silva et al. (2003, 18) destacam a importncia do envolvimento ativo e contnuo do governo como condio fundamental para a criao de um ambiente construdo sustentvel. Mais precisamente, destacam que a licitao pblica e sua implementao em uma estrutura de gesto e poltica adequada so fundamentais para o desenvolvimento sustentvel, e, ns acrescentaramos, para a gesto sustentvel da urbanizao do pas, assim como para a produo dos espaos pblicos e edificaes de qualidade. Outro aspecto que tem afetado positivamente o mercado e a gesto pblica a consolidao da democracia no Brasil. A transparncia tem se firmado como um princpio fundamental, tanto para a gesto pblica do pas quanto para instituies internacionais, como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC). No entanto, os regulamentos de contratao pblica sugeridos pela OMC so relativamente genricos e estudos recentes tm demonstrado que esses regulamentos no garantem que sejam atendidas as exigncias de qualidade da construo (VOLKER, 2010; PAISIOU, 2011; VAN WEZEMAEL et al., 2011). De que maneira o estudo e o planejamento de regras e procedimentos de contratao pblica podem contribuir para o desenvolvimento de uma poltica favorvel qualidade do ambiente construdo?
Contratos de obras pblicas: adaptaes nos procedimentos de licitao
Nesta seo apresentaremos algumas questes importantes, relacionadas aos procedimentos de contratao de obras pblicas e seu impacto na gesto dos projetos de edificaes. As despesas e os investimentos da administrao pblica na rea de construo civil esto
sempre sujeitos a regras de licitao e contratos no apenas nacionais, mas tambm internacionais. Essa perspectiva internacional cada vez mais comum e consolidada, especialmente se considerarmos a influncia crescente da OMC, no apoio a negociaes e acordos multilaterais, e o nmero considervel de reas de livre comrcio e de mercados comuns (Mercosul, no caso da Amrica Latina; Nafta no caso dos EUA e Mxico; Asean na sia e evidentemente, a Unio Europeia). Um exemplo de ajuste de regulamentos nacionais em favor de acordos internacionais o conjunto de Diretivas 2004/18/CE e 2004/17/CE, da Unio Europeia (VOLKER, 2010)37. A importncia e a ateno aos procedimentos de contratao de projetos e servios na rea de arquitetura e edificaes tm crescido na administrao pblica. Isso significa que um nmero cada vez maior de contratos de projetos est sujeito a regras que vinculam cada nova demanda de construo a um projeto especfico. Em geral, identificamos trs tipos mais comuns de procedimentos de contratao de projetos e servios de arquitetura, na administrao pblica (STRONG, 1996):
licitao pblica baseada em proposta de preo (ou tcnica e preo); seleo de arquitetos ou escritrios com base em portflio ou experincia; e concursos de arquitetura.
O que se tem observado, na realidade, uma presso crescente por procedimentos adaptados a partir da combinao dos trs modelos citados, gerando formas hbridas de contratao (assunto a ser abordado mais adiante). Nas Diretivas 92/50/CEE e 2004/18/CE, da Unio Europeia, os concursos so apresentados como procedimentos de seleo de projetos, e esto inseridos na respectiva Lei de Contratos Pblicos (ou Lei de Licitaes). Essa combinao de procedimentos tem sido facilitada, primeiramente devido diferena significante dos procedimentos de julgamento de cada modalidade (VOLKER, 2010; PAISIOU, 2011), e tambm porque duas dessas modalidades de licitao (sistemas hbridos e concursos) podem ser vistas como duas formas particulares de relao
37 A organizao dos mercados comuns e das reas de livre comrcio geralmente leva criao de tratados e regulamentos internacionais bem complexos. Um exemplo disso que a Sua, mesmo no sendo formalmente membro da Unio Europeia (UE), assinou a Directiva 2004/18/ CE, como parte de acordos bilaterais entre a Sua e a Unio Europeia na rea de contrataes pblicas, em julho de 2007 e, consequentemente, organiza seus contratos de obras pblicas de acordo com os regulamentos da UE, pelo menos parcialmente.
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entre os diferentes atores envolvidos com o setor de obras pblicas, mesmo seguindo uma sequncia similar:
fase das especificaes e do programa; fase de criao da proposta projetual; fase de julgamento das propostas.
Processos de contratao pblica so caracterizados, enfim, por um alto grau de heterogeneidade no que se refere aos atores envolvidos e tambm pelo alto grau de interferncia desses atores nos diversos aspectos fsicos do objeto: condicionantes e diretrizes relacionados definio do programa, soluo projetual e ao julgamento das propostas, at resultar na seleo final. Dessa forma, as tomadas de deciso, as inovaes e a produo de conhecimento em cada etapa devem circular e devem ser partilhadas entre os atores ao longo de todo o processo. No entanto, essas transformaes nos procedimentos de contratao tm influncia direta sobre a qualidade urbana, uma vez que cada procedimento define e limita, por meio de suas regras, o universo de solues possveis e onde devem ser encontradas. A popularizao dos procedimentos hbridos tem tornado mais difcil a distino e portanto a simples comparao entre as selees por menor preo (ou tcnica e preo) e os concursos de arquitetura. Na verdade, os procedimentos hbridos formam um conjunto complexo de procedimentos licitatrios em que o modelo menor preo ou tcnica e preo e o modelo concurso funcionam como referncias para combinao. De acordo com Dubey (2005, p. 20-21), esses dois modelos apresentam pontos de partida distintos e, portanto, trajetrias genealgicas diferentes:
A licitao por menor preo ou tcnica e preo uma modalidade de contratao que tem como objetivo encontrar a proposta mais vantajosa, a partir de uma perspectiva econmica. O concurso de arquitetura pode ser descrito como uma modalidade de licitao em que o que se espera a definio do prprio objeto.
Mas quais so as especificidades e singularidades dos concursos de arquitetura? So especificidades que justificam os riscos? E de que maneira a otimizao e recombinao de processos poderia afetar positivamente a qualidade urbana e os sistemas de contratao pblica? Sabemos, por experincia e por estudos tericos, que as combinaes de procedimentos podem apresentar problemas, tanto no que se refere a aspectos legais quanto ao processo de deciso que caracteriza cada procedimento em particular (veja quadro comparativo a seguir).
No Quadro 1, Volker (2010) destaca as diferenas entre os dois modelos de licitao pblica, comparando as principais caractersticas do concurso de arquitetura e os procedimentos gerais de licitao que caracterizam a seleo por menor preo ou tcnica e preo.
Quadro 1 Concepes conitantes na seleo de projetos (VOLKER, 2010). Princpios dos Concursos de Arquitetura
Produto Contratao de um prossional ou equipe Artista Foco no objeto Consulta Conceito do projeto Relao custo/qualidade Regras do concurso Autoridade do jri Anonimato
Fonte: VOLKER, 2010.
Princpios da Licitao Tradicional

Empresa contratada Contratao de um servio Empreendedor Foco no processo Aquisio Viso do projeto ou planejamento Maximizao do valor (economicidade) Procedimentos licitatrios Autoridade do cliente Interao
O Quadro 1 sugere que nos concursos de arquitetura o foco no produto, que reflete a inteno do cliente em adquirir um projeto; o responsvel pelo projeto simplesmente aquele que (de forma annima) teve a sua soluo destacada como a melhor, pelo jri do concurso. Se por um lado o anonimato uma pea fundamental no concurso de arquitetura (por assegurar a imparcialidade do processo e o foco na qualidade das propostas), a interao entre o cliente e os concorrentes crucial em uma licitao tradicional. Neste ltimo caso, a imparcialidade do processo baseada na transparncia e isonomia do edital e nas respectivas exigncias. Quando se abre mo do anonimato, em nome da transparncia definida pela legislao europeia, reduz-se a possibilidade de solues que possam surpreender e que tenham alta qualidade, uma vez que os concorrentes no se sentiriam incentivados a submeter solues arquitetnicas inovadoras e pouco ordinrias. Alm disso, a maioria dos profissionais no campo da arquitetura deve concordar que decises sobre a qualidade do projeto no podem ser tomadas com base em objetivos rigorosamente preestabelecidos ou critrios extremamente racionais. Definir pesos ou valores para critrios preestabelecidos de julgamento j se mostrou impraticvel, especialmente devido a novas ideias e novas perspectivas que se formam durante o processo de projeto e de julgamento (VOLKER, 2010). Em uma licitao tradicional (seleo por menor preo ou tcnica e preo, lado direito do Quadro 1), o foco reside na seleo de uma em-
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presa ou profissional, e no de um projeto. Isso significa que arquitetos seriam considerados neste caso como empreendedores, prestadores de servios, com capacidade e habilitao para o desenvolvimento do projeto da edificao que se quer construir. A competio se estabelece, neste caso, entre profissionais. O princpio por trs dessa modalidade selecionar a empresa ou o profissional (empreendedor) mais apropriado, que garanta a proposta economicamente mais vantajosa. Esse enfoque, que mescla os papis do arquiteto (autor do projeto) e do empreendedor (prestador de servios) resulta em uma srie de mudanas na estrutura do escritrio de arquitetura e produz novos modos de controle e de superviso, na relao entre o cliente e o arquiteto-empreendedor (DUBEY, 2005). No entanto, muitos arquitetos, assim como clientes, concordam que a licitao tradicional (menor preo) reduz os riscos e as incertezas: um arquiteto, ao participar desse processo, no precisaria concorrer com tantos outros e, uma vez contratado, poderia desenvolver o projeto em uma relao mais direta com o cliente. O cliente, na licitao tradicional, tem a deciso final e a autoridade (o que no ocorre no caso do concurso de arquitetura, em que a autoridade da deciso final do jri). Na licitao tradicional, aparentemente, o cliente teria a garantia de que obteria o produto tal como imaginava ou desejava no incio do processo. As diferenas entre a licitao-padro38 e o concurso de arquitetura, conforme ilustrado no Quadro 1 e conforme descrito, dificultam a formulao de sistemas hbridos, que combinam caractersticas das duas modalidades. Considerando pesquisas relacionadas ao processo de deciso em concursos de arquitetura (PAISIOU, 2011; SILBERBERGER, 2010; VAN WEZEMAEL, 2011a; CHUPIN, 2010; KREINER, 2006; 2007; 2007b) e tambm pesquisas relacionadas a estudos organizacionais (MARCH, 1988; 1999; TSOUKAS, 2002; WEICK, 1995; 2005; 2006), argumentamos que o processo de seleo de projetos por meio de concursos de arquitetura pode ser interpretado como um processo de compreenso e assimilao de ideias (mais do que um processo de deciso), no qual novos conhecimentos so criados e novos objetivos podem ser explorados. Por outro lado, a licitao tradicional pode ser caracterizada pelo enfoque mais burocrtico, definida por um modo determinstico de julgamento. preciso, no entanto, evitar uma abordagem mecnica e inflexvel sobre os regulamentos e as leis. A experincia europeia oferece exemplos interessantes a esse respeito: mesmo considerando que diversos pases esto sujeitos s mesmas regras (internacionais) da Unio Europeia,
38 Termo utilizado neste artigo para se referir licitao por menor preo ou tcnica e preo.
possvel observar variaes na forma como os concursos so organizados. A esse respeito, importante entender os concursos de arquitetura e urbanismo como um sistema tradicional idealizado. O que argumentamos, neste artigo, que esse sistema pode ser reinterpretado e flexibilizado, enquanto procedimento de contratao pblica, o que pode abrir novas perspectivas e a redefinio do papel do concurso enquanto instrumento para as contrataes pblicas do sculo XXI, em um contexto em que a transparncia pode ser conciliada com a demanda pela qualidade urbana e com o discurso democrtico.
O concurso como uma forma de seleo pblica particularidades, riscos e impactos
Nesta seo, procuramos abordar algumas mudanas que vm ocorrendo nas formas e instrumentos de contratao pblica e no mapeamento de relaes entre a escolha da forma de seleo e a busca por projetos sustentveis e de qualidade. Mais precisamente no que se refere arquitetura e ao urbanismo, apresentamos neste artigo os concursos de projeto como sistemas tradicionais de seleo pblica de projetos e, a partir desse entendimento, apresentaremos algumas reflexes sobre a sua relao com outras formas de contratao. A partir da, discutiremos as potencialidades e as limitaes das combinaes hbridas de procedimentos. Nossa referncia ser essencialmente a situao na Europa, em especial algumas mudanas recentes na legislao da Sua e, na seo seguinte, um estudo de caso da Grcia.
A singularidade do concurso de arquitetura especificidade do julgamento

Qual a particularidade de um concurso de arquitetura? Entendemos que a resposta a essa questo est no processo de deciso sobre a escolha do projeto e nos critrios e procedimentos considerados nessa escolha. Os concursos podem ser interpretados como um ambiente onde esto em jogo: interesses diversos (indstria da construo, investidores, instituies governamentais); interferncias de vrios campos do conhecimento (anlise estrutural, sustentabilidade, preservao, etc.) e discursos variados (das diversas representaes sociais e culturais), relacionados a questes sobre esttica, justia ou lucratividade. Nesse sentido, poderamos definir os concursos de arquitetura como um meio que permite sociedade transportar seus ideais e objetivos para o ambiente construdo (VAN WEZEMAEL, 2010). Alm disso, podemos con-
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siderar os concursos de arquitetura como laboratrios ou experimentos, que permitem reunir diversas formas de conhecimento e que algumas vezes permitem estudar o processo de formulao desse conhecimento (SILBERBERGER, 2010). Observamos que as mudanas contemporneas nos procedimentos de contratao pblica e suas variadas combinaes na maneira de organizar os concursos tm uma raiz genealgica, que pode ser identificada na trajetria dos concursos de arquitetura ao longo da histria. Uma breve recapitulao permite observar que os concursos so historicamente um meio de promover mudanas tanto econmicas quanto profissionais no mercado da construo. A histria dos concursos deixa claro que a sua aplicao e a sua longa tradio no podem ocultar sua flexibilidade, evoluo e adaptao s particularidades culturais e econmicas (SOBREIRA, 2010; BENERJEE; LOUKAITOU-SIDERIS, 1990). Observando ainda mais longe, poderamos afirmar que, a partir da Grcia Antiga, os formatos de organizao dos concursos viajaram no espao e no tempo para a Itlia e, no sculo XVI, o sistema de Concursos Acadmicos (Concorsi Clementi) surgiu a partir de intenes pedaggicas, de formao arquitetnica (BERGDOLL, 1989). No sculo XVII foi criado o sistema de Concursos Acadmicos da Frana, a partir do refinamento do sistema italiano, introduzindo-se o formato de duas etapas. Os concursos eram promovidos mensalmente, e eram considerados a essncia da formao acadmica. Com as mudanas econmicas e polticas do sculo XVIII na Frana, surgiu o sistema de concursos do Perodo Revolucionrio, que derivou da tradio acadmica e tambm da busca por modelos de julgamento e de expresso mais pluralistas, que permitissem buscar novas e mais apropriadas formas e tipologias para as edificaes e espaos pblicos da nao. Da mesma forma, o sistema Vitoriano, no sculo XIX, resultou de mudanas econmicas e sociais na Inglaterra: os princpios de expanso e abertura do mercado, a reduo do poder da elite e da aristocracia, assim como aspectos comuns tradio do academicismo francs. Mais tarde, na formao do Estado Moderno (republicano), os concursos foram ingredientes importantes na produo de uma economia de mercado nacional para as obras pblicas, convertendo-se posteriormente em procedimentos de contratao pblica (VAN WEZEMAEL, 2010). Os concursos de arquitetura, portanto, no devem ser encarados como sistemas em oposio aos procedimentos de licitao, mas como uma forma mais tradicional de organizao da economia e do mercado da construo pblica: um cliente, que demanda por uma v ariedade
de solues para um determinado problema, e que ento avalia as possibilidades apresentadas e escolhe a melhor. Mas os concursos apre sentam algumas caractersticas-chave (como ilustrado no Quadro 1), que dificultam a sua compreenso e assimilao enquanto um sistema de contratao pblica hoje em dia. Por exemplo, no se trata apenas do cliente avaliando os projetos submetidos, mas de um jri composto por representantes do cliente e tambm especialistas externos (independentes), preferencialmente com perspectivas e experincias distintas. Dessa forma, a especificidade dos concursos de arquitetura, quando comparados com outras formas de seleo pblica, reside no processo decisrio, caracterizado por um julgamento no determinstico, em oposio aos julgamentos objetivos com critrios quantitativos e predefinidos, dos outros sistemas. Sobre essa diferena, importante apresentar mais algumas consideraes: acreditamos que o processo de deciso a questo central, que ter reflexos nas discusses sobre transparncia, sobre a gesto de projetos em momentos de transio econmica e poltica e sobre a demanda histrica por qualidade do ambiente construdo, assim como pelo discurso democrtico, se reconhecermos que a arquitetura sempre um tema de interesse poltico. A seguir, os concursos e a licitao tradicional sero tratados sob uma perspectiva terica mais ampla, buscando referncias em debates e estudos sobre planejamento e sistemas organizacionais. O Quadro 2 apresenta uma viso geral sobre procedimentos de tomadas de deciso, a partir dos quais podemos tentar enquadrar os concursos e a licitao-padro, no que se refere aos processos de deciso, produtos, racionalidades e os meios de resoluo de diferentes tipos de problema. Como se verificar, a opo por um ou outro processo de seleo ir determinar, gradualmente, as caractersticas e limitaes do projeto que se pretende executar.
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Quadro 2 Viso geral sobre as dimenses de um problema no planejamento e nos processos de tomada de deciso. AUTOR PERSPECTIVA
Relao entre o enfoque sobre o problema e o resultado obtido Relao entre problema e objetivo Foco Racionalidades Relao entre meio e m Julgamento Estrutura organizacional Weick Formas de obteno do conhecimento Atitude
RESULTADO PREDEFINIDO
2. Enfoque exvel, com relativo espao para inovao
RESULTADO INDEFINIDO
3. Enfoque predenido, permite escolha racional
Hillier
1. Enfoque burocrtico
Rittel and Webber
Problema de fcil resoluo No resultado Denidas No h relao Determinstico Rgida
Problema de difcil resoluo No processo Processuais Relao crucial Reexivo Flexvel Com base na percepo Imaginao
Simon
Kant
De forma categrica Predenio
Hillier (2007) explica que (1) quando os objetivos e os resultados so conhecidos ou previsveis, o planejamento se limita a um enfoque burocrtico e administrao de programas e regras; (2) quando os resultados so predefinidos, mas os meios para a sua obteno so flexveis, h certo espao para inovao; (3) quando os processos de planejamento so previamente especificados mas os resultados so abertos, o processo permite uma espcie de escolha coletiva racional, apesar da dificuldade de se definir antecipadamente um resultado ideal. Alm disso, Rittel e Webber (1973, 1984) apresentam duas classes de problemas: inofensivos (de fcil resoluo); e perversos (de difcil resoluo). Os problemas de fcil resoluo so definidos por situaes em que os objetivos so conhecidos e sobre os quais h concordncia; os problemas de difcil resoluo so situaes em que no h concordncia sobre o que deve ser feito e por qu. A busca por projetos de qualidade em concursos pode ser classificada como um problema de difcil resoluo, e pode se enquadrar nas categorias (2) e (3), indicadas por Hillier. J a licitao-padro costuma lidar com os problemas como situaes simples, de fcil resoluo, e poderia ser classificada na categoria (1), sugerida por Hillier. Outro aspecto discutido por
Simon (1976) que o comportamento essencialmente racional quando responde a um objetivo definido e um sistema bem delimitado. No paradigma da racionalidade processual, proposto por Simon, h um processo de avaliao sequencial, no qual a deliberao precede a escolha. Kant, em sua terceira crtica (1999), permite outro ponto de referncia: se o julgamento ocorre de certa forma em um processo de antecipao (como no caso de licitaes com editais bem restritos), isto , se a avaliao segue uma regra dedutvel e aplicvel de forma mecnica, podemos falar de um julgamento determinstico. Reciprocamente, no caso de julgamento reflexivo, a relao entre o processo de julgamento e o produto (o projeto) se torna crucial, uma vez que a partir dessa relao que o objeto definido (CHUPIN, 2010). Da mesma forma, Weick (2006) pode ser considerado nesta lista de conceitos: ele sugere que estruturas organizacionais rgidas lidam com predefinies, isto , formas de conhecimento predefinidas (que podemos associar s licitaes tradicionais), enquanto formas de organizao mais flexveis esto mais relacionadas imaginao e habilidade de produo de conhecimento. Diante desse panorama de reflexes tericas, os concursos de arquitetura podem ser interpretados como um caso de julgamento reflexivo, em que o processo (meio) e o objeto final esto inter-relacionados, no sentido que o objeto final depende do processo de julgamento. Nesse sentido, o critrio final de deciso evolui com o processo de avaliao dos projetos submetidos. Se considerarmos os problemas urbanos como problemas de difcil resoluo, ou problemas abertos, poderamos dizer que o desdobramento de trajetrias e situaes relacionadas procura do jri pelo melhor projeto pode ser visto como um conjunto de pontos crticos dispersos em um espao de possibilidades, formado pelas propostas concorrentes (VAN WEZEMAEL, 2010). Nesse caso, os projetos esto mais relacionados imaginao e percepo sugeridas por Weick, do que aos enfoques determinsticos e burocrticos (conforme Quadro 2). Outro aspecto que precisa ser considerado e que relacionado ao processo de tomada de deciso, a capacidade dos concursos em lidar com a novidade, a surpresa e aspectos que no podem ser antecipados ou previstos e que portanto no caberiam em uma lista de critrios e condies de uma licitao tradicional. A produo de conhecimento em um jri depende do processo, do desdobramento de acontecimentos, do confronto, do convvio e das aes de pessoas com diferentes experincias e perfis. A produo de conhecimento durante um concurso uma estratgia necessria para lidar com a complexidade (SILBERBERGER, 2010). O processo de julgamento pode ser visto como uma experincia ex-
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ploratria, um processo aberto, em construo (KREINER, 2008; CHUPIN, 2010; SILBERBERGER, 2010; VAN WEZEMAEL, 2011). O julgamento em um concurso de arquitetura no um processo linear. Na verdade, trata-se de uma dinmica criativa (VAN WEZEMAEL, 2008b), que permite um crculo virtuoso de iteraes (MARCH; SIMON, 1993) e ajustes mtuos (MINTZBERG, 1979). Em outras palavras, trata-se de um processo que permite a reflexo sobre um problema a partir de diferentes perspectivas ao mesmo tempo, por diferentes grupos de pessoas, nas diversas etapas de um concurso de arquitetura, o que permite uma percepo e assimilao gradual do problema, alm de produzir conhecimento e agregar valor (DRUCKER, 1993). Dessa reflexo podemos concluir que, em razo do formato aberto, do processo reflexivo com poucas predefinies e pelo carter pblico, os concursos tm a capacidade no apenas de gerar ideias e propostas criativas, como tambm trazem o benefcio adicional de permitir a difuso, comunidade, das intenes e implicaes de um projeto pblico, transformando uma meta de construo em um discurso pblico. De fato, o processo do concurso pode ser visto como uma oportunidade democrtica, uma vez que oferece uma rica variedade de alternativas para determinado problema, por meio de um processo de julgamento, que tem como objetivo selecionar o projeto vencedor de forma transparente. Vimos, enfim, que a anlise comparativa entre os concursos e a licitao tradicional um passo fundamental para identificar as caractersticas essenciais de cada modalidade. Considerando a rica tradio dos concursos como meios de organizao da gesto das obras pblicas, partimos agora para uma reflexo sobre as possibilidades de combinao entre esses procedimentos de seleo, aspecto de extrema relevncia para a atual conjuntura de mercado e de gesto de obras. Iniciaremos essa reflexo a partir de algumas experincias e eventos recentes, em um dos pases que se destacam pela tradio dos concursos de arquitetura: a Sua.
O surgimento dos sistemas hbridos de seleo de projetos
Na Sua os concursos de arquitetura so instrumentos largamente utilizados pela administrao pblica (cerca de duzentos a cada ano) e tm uma longa histria de eventos (VAN WEZEMAEL et al., 2011b). A Associao de Arquitetos e Engenheiros da Sua (SIA) foi a responsvel
pela definio das normas dos concursos, pela primeira vez, em 1877. Atualmente, uma verso atualizada dessa norma ainda est em vigor. No entanto, importante destacar que o concurso no uma modalidade obrigatria nesse pas, nem as normas tm fora de lei. Ao contrrio, apesar de duas leis federais terem definido as diretrizes gerais para as contrataes pblicas desde 1996, os concursos de arquitetura no foram enquadrados na legislao (DUBEY, 2005: 19), e o cumprimento do regulamento 142 da SIA no uma obrigao legal. O panorama de leis e regulamentos na Sua (como em diversos outros pases) tem sofrido mudanas, em virtude da necessidade de promover aes transnacionais, internacionais ou supranacionais, conduzidas por instituies como a OMC ou, no caso Europeu, do Mercado Comum Europeu, ou Unio Europeia. A Directiva 2004/18/CE trata dos procedimentos de contratao pblica para os estados membros da UE e afeta a administrao pblica da Sua em virtude de acordos bilaterais. O mesmo se aplica aos concursos de arquitetura. No entanto, como destaca Dubey (2005), o potencial dos concursos de arquitetura como procedimento de contratao pblica no tem sido devidamente explorado e tem sido pouco regulado ou normatizado. Em seu lugar, observa-se que os sistemas hbridos tm sido os procedimentos mais utilizados, especialmente para grandes projetos e contratos. Nomes de destaque do mercado de construo e projetos na Sua tm argumentado que tais sistemas hbridos podem ser importantes para atender a complexidade das demandas contemporneas, explorando o verdadeiro potencial dos concursos, a fim de lidar adequadamente com os desafios urbanos atuais (chefe de obras pblicas, distrito da Basileia, Sua). Essas situaes incluem, por exemplo, edificar em estruturas urbanas j ocupadas, lidar com tipologias cada vez mais complexas de edifcios, organizar projetos que permeiam os domnios pblico e privado, assim como o desafio de captao de recursos em diversas fontes, em situaes que escapam regulamentao.
Etapas do processo de contratao pblica

A fim de entender melhor como os procedimentos hbridos tm afetado a produo da arquitetura, apresentamos a seguir um estudo de caso, sob a tica de trs etapas do processo, em que h tomadas de deciso: definio do programa; apresentao dos projetos; avaliao dos projetos.
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Primeira etapa: definio do programa

A definio do problema o primeiro passo para se encontrar a soluo desejada. O programa rene exigncias, desejos e opinies de forma sistematizada. A redao do programa uma etapa em que decises so tomadas e que j orientam ou restringem um universo de solues para o problema que ora se estabelece (KREINER, 2006; 2007a; 2007b; SILBERBERGER, 2011). Se as diversas formas de contratao pblica podem ser interpretadas luz dos conceitos sugeridos nos Quadros 1 e 2, como poderamos situar, nessa conceituao, a elaborao do programa? Para sermos mais precisos:
Existe alguma forma especfica por meio da qual, em cada procedimento de seleo, a exigncia da qualidade do projeto possa ser devidamente apresentada? De que forma as diferentes dimenses de problemas complexos so inseridas nos programas?
Segunda etapa: apresentao dos projetos

A segunda etapa inicia quando o programa disponibilizado aos concorrentes. O programa define o problema projetual a ser resolvido, traduzindo dados, discusses, questes e desejos para uma linguagem profissional. Trata-se de um veculo que tem como objetivo transferir as deliberaes da primeira fase (programa) para os escritrios ou profissionais concorrentes. Nesse ponto, importante ter em mente que no existe comunicao sem transformao (LATOUR, 2005). A fim de assimilar o problema projetual que se apresenta no programa, so produzidos croquis, desenhos e modelos, que so continuamente avaliados e testados nos escritrios concorrentes. Esse exerccio permite experimentao, comparao e avaliao dos limites, no processo de desenvolvimento do projeto. Mas:
Ser que as definies em um programa de concurso apresentam grau de liberdade maior do que em uma licitao tradicional?
Terceira etapa: a avaliao dos projetos pelo jri

Esta a fase em que as decises finais so tomadas. Observando-se processos de deciso de jris em concursos de arquitetura, conclui-se que a solidez do julgamento (e em grande parte, a solidez de todo o concurso) depende, de forma significante, da heterogeneidade de perspectivas dos membros do jri e, portanto, da diversidade de conhecimento
(IBERT, 2007; VAN WEZEMAEL, 2008; SILBERBERGER, 2010). Como explicam Gilbert e Jormakka (2005), uma prtica comum a formao de jris compostos por profissionais que representam um certo espectro de perspectivas, interesses e tendncias. Nessas situaes, a avaliao de um projeto de arquitetura pode ser objeto de consensos, dissensos ou de reavaliaes, ao longo de todo o processo de julgamento. Mesmo algumas avaliaes que parecem estabilizadas e consolidadas podem ser revistas por novas discusses e opinies (SILBERBERGER, 2010; VAN WEZEMAEL, 2011a). Ao contrrio de um processo de escolha racional, a avaliao do jri em um concurso de arquitetura como explicamos um processo de construo de sentidos e conhecimento, em um ambiente de aprendizagem. Com base nessas reflexes, propomos algumas questes:
Como uma licitao-padro pode garantir a seleo do melhor projeto? Quais exerccios de racionalidade e quais atitudes esto envolvidas nesse processo de julgamento? (ver Quadro 2) Qual o impacto das diferentes modalidades de seleo pblica e das diferentes racionalidades e atitudes sobre o projeto resultante e sobre a qualidade da arquitetura?
Na seo seguinte, tomando como exemplos os concursos para o Novo Museu da Acrpole (New Acropolis Museum) em Atenas, na Grcia, abordaremos o processo de hibridizao dos concursos e sua influncia na seleo do melhor projeto e sobre a qualidade da arquitetura e do espao pblico. Para isso, analisamos a formulao do programa e as diversas lgicas e atitudes envolvidas nos processos decisrios.
Evoluo dos procedimentos de contratao novo museu da acrpole Grcia
A sequncia de quatro concursos promovidos para o Novo Museu da Acrpole (NMA), em Atenas, na Grcia, permite algumas reflexes sobre o concurso enquanto modalidade de contratao pblica e sobre as mudanas e desafios que ocorreram na ltima dcada sobre os concursos, como instrumentos de promoo da qualidade. Enfatizamos, nesta anlise, a complexidade cada vez maior das instituies e dos procedimentos de contratao neste incio de sculo e discutimos, em especial, o processo de hibridizao dos concursos que, segundo nosso argumento, resulta da natureza dos problemas urbanos contemporneos. O projeto do NMA resultado de trinta anos de esforos (e frustraes), que in178
cluem dois concursos nacionais (1976, 1979) e dois internacionais (1989, 2000). Esse longo processo est diretamente relacionado a pelo menos dois fenmenos: os desafios e a complexidade do desenvolvimento urbano na Grcia e as transformaes nas relaes entre o sistema de contratao pblica e o campo profissional do projeto arquitetnico. A evoluo do sistema e dos regulamentos da Unio Europeia permitiu e ao mesmo tempo afetou diretamente a execuo do museu, finalmente construdo e aberto ao pblico em 2009. As diversas modalidades de contratao envolvidas ao longo de todo o processo de criao do NMA deixam claro que a forma como o problema interpretado, assim como a qualidade da arquitetura pblica resultante so uma consequncia direta de cada sistema ou procedimento adotado. Neste artigo, abordaremos o terceiro (1989) e o quarto (2000) processos de contratao, uma vez que marcam a transio das regras nacionais (aplicadas aos primeiros procedimentos) para as regras internacionais e, finalmente, para o formato hbrido39. Nesses dois procedimentos, foram confrontadas demandas locais com algumas preocupaes internacionais (como a questo do patrimnio e regras para garantir a transparncia do processo).
Terceiro procedimento (1976): concurso internacional

Em 1989 o ministro da Cultura da Grcia lanou o terceiro concurso para o NMA, de abrangncia internacional, em duas etapas, de acordo com as regras da UIA (Unio Internacional de Arquitetos) e da Unesco. A opo por esse formato resultou de complexidades polticas e culturais que emergiam em funo do apelo internacional da Acrpole, enquanto smbolo cultural, e negociaes polticas (nacionais e internacionais) que tinham como objetivo o retorno de parte das esculturas do Partenon para o novo museu40. Em 1981 a Grcia ingressou na Unio Europeia e em 1987 iniciou-se a trajetria de formao de um mercado comum, com a formulao do Ato nico Europeu. Esses eventos, em conjunto, marcaram a vinculao da arquitetura pblica produzida na Grcia ao mercado europeu, assim como ao mercado global, aspectos que influenciaram na formatao do terceiro concurso. Nesse mesmo perodo, talvez por coincidncia, o ento ministro da Cultura iniciou uma campanha de promoo da cultura grega no pas e no exterior e, por essa razo,
39 Os dois primeiros concursos, de 1976 e 1979, foram realizados em uma etapa, de acordo com o regulamento nacional. A iniciativa do primeiro concurso foi do Ministrio da Cultura da Grcia. Apesar de terem sido conferidas premiaes de segundo lugar (1976) e terceiro lugar (1979), nenhum projeto foi contratado. 40 Parte das esculturas est, at o presente (abril, 2012), no British Museum (Museu Britnico).
priorizou o projeto do NMA, assim como programas de conservao dos monumentos da Acrpole e a reunificao das esculturas do Partenon que se encontravam em exposio do British Museum41. Alm disso, esperava-se que a promoo da cultura grega antiga e da identidade nacional trouxesse benefcios para o desenvolvimento financeiro, poltico e para a prosperidade econmica do pas. O concurso internacional seria, ento, o veculo para que fosse estabelecido esse debate. Argumentamos que a escolha da UIA e da Unesco como referncias para o concurso de 1989, com um formato em duas etapas e de ideias, est diretamente relacionada a decises polticas estratgicas, que tinham como objetivo vincular a iniciativa ao retorno das esculturas do Partenon construo do novo museu. A capacidade de um concurso, de transformar um problema de construo em um discurso pblico e tambm poltico, se confirmou: arquitetos de 26 pases participaram do evento (ATENAS..., 1991), discutiram o problema e apresentaram solues. Os arquitetos participantes, de acordo com o programa, deveriam propor solues de organizao e implantao do edifcio do novo museu para um dos trs terrenos selecionados (ou at mesmo para os trs: Makrigianni, Koili e Dionissos) e deveriam propor os ajustes necessrios de fluxos, acessos, reas de estacionamento, alm da organizao espacial e a forma da edificao do museu. Os participantes deveriam, portanto, estudar a relao entre o museu e todo o entorno. Em 1990 o jri do terceiro concurso anunciou o vencedor: o projeto de Nicoletti e Passarelli. O projeto vencedor pode ser interpretado como uma forma geolgica, implantado na rea Makrigianni, relacionando o perfil rochoso do monte da Acrpole textura urbana do local. De acordo com o relatrio do jri, o projeto de Nicoletti e Passarelli foi considerado uma soluo apropriada, uma vez que hierarquizava o novo museu em torno das principais questes e restries que integraram o programa do concurso (estabelecia relaes entre o edifcio e os contextos histrico, arqueolgico e urbano e propunha a galeria Partenon, que criava uma conexo visual entre os espaos de exposio e a Acrpole, destacando mais uma vez a questo da repatriao das esculturas). Nicoletti e Passarelli traduziram no projeto as principais preocupaes polticas e culturais estabelecidas no concurso, convertendo-as em solues arquitetnicas, alm de introduzir novos e inovadores elementos arquitetnicos (ATENAS..., 1990, p. 16). Outra questo
41 A primeira requisio oficial para o retorno das esculturas para a Grcia foi apresentada via Unesco em 1984 (FOUSEKI, 2006).
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apresentada no programa referia-se ao compromisso poltico, elemento essencial para a viabilizao e construo de um projeto com a importncia e a complexidade do NMA. A seleo de um projeto vencedor seria apenas o primeiro passo de um caminho difcil, at a realizao do projeto. O programa definia que o Ministrio da Cultura da Grcia assinaria o contrato com os vencedores em dois anos, mas o contexto urbano e o panorama poltico e financeiro provocaram mudanas42, que surgiriam com o desenvolvimento do projeto. Apesar do arrojo e da inovao do conceito arquitetnico proposto por Nicoletti e Passarelli, o projeto sofreu resistncias (KONTARATOS, 1992). Houve vrias crticas, que apontavam limitaes do projeto, mas a maioria das opinies considerava que tais limitaes eram muito mais o resultado de falhas no processo. Primeiro, a rea Makrigianni foi considerada por muitos como inapropriada para a implantao do novo museu. Segundo, a avaliao foi considerada superficial, especialmente na primeira etapa do concurso, na qual o jri, em oito horas, avaliou 426 (!!!) projetos. Terceiro: a segunda etapa do concurso (quando os finalistas j haviam sido selecionados) foi considerada fraca enquanto procedimento, por no ter permitido um desenvolvimento e um refinamento maior das ideias apresentadas na primeira fase. Finalmente, as questes da transparncia e do anonimato, aspectos cruciais do formato adotado, no foram devidamente garantidas at o final do processo. Membros do jri foram acusados de dar preferncia a interesses corporativos locais, em detrimento do interesse geral do concurso (KONTARATOS, 1992, p. 79, traduo nossa). As deficincias do procedimento teriam favorecido o projeto de Nicoletti-Passarelli, pois este ignorava relaes que deveriam ter sido observadas, para que sua construo se tornasse vivel. Houve questionamentos relacionados ao contrato e ao cronograma de execuo da obra, assim como problemas urbanos relacionados rea Makrigianni. Essas incertezas levaram a Cmara de Arquitetos da Grcia (Sadas) a formalizar denncia junto Suprema Corte, com o argumento de que o concurso era ilegal e deveria ser considerado invlido, apesar do contrato entre Nicoletti e Passarelli e o Ministrio da Cultura ter sido assinado em 1992 (PANGALOS; MENDONI, 2009). Quatro anos depois a Suprema
42 O projeto do MNA evoluiu e sofreu mudanas ao longo dos dez anos que separaram o terceiro e o quarto concurso. Uma mudana importante relacionada a dificuldades e exigncias tcnicas referia-se s escavaes de runas na rea do Makrigianni, realizadas em 1996. Apesar de o Comit Central de Arqueologia (KAS) ter assegurado, em 1989, que no havia descobertas e runas de valor naquela rea (Hellenic Parliament, 1999), as novas descobertas impediram o desenvolvimento do projeto. O KAS, em 1999, permitiu a relocao de parte das runas descobertas e concordou que o resto das runas existentes poderia acomodar as fundaes do MNA.
Corte julgou o terceiro concurso ilegal e invalidou o procedimento em virtude de questes tcnicas e procedimentais, atendendo solicitao da Cmara de Arquitetos da Grcia. Alm disso, conforme mencionado, runas consideradas importantes foram descobertas na rea Makrigianni, enquanto o processo estava sendo julgado. As runas abrangiam quase metade da superfcie onde o museu deveria ser construdo. Apesar de o Comit Arqueolgico ter concordado que seria possvel a construo do NMA naquela rea, o contrato com os arquitetos foi cancelado pelo Ministrio da Cultura em 1999. Apesar de todas essas falhas, o Ministrio da Cultura e a administrao pblica da Grcia ainda precisavam cumprir o compromisso de construo do novo museu, especialmente considerando a presso sobre a preparao da Grcia para os Jogos Olmpicos de 2004. Consequentemente, foi promovido o quarto concurso em 2000. A seguir, mapearemos algumas mudanas ocorridas entre o terceiro e o quarto concurso, que levaram estabilizao do processo por meio da hibridizao do procedimento de contratao do novo projeto.
Quarto procedimento: soluo hbrida

A estrutura para o novo (quarto) formato de contratao seguiu a Directiva Europeia 92/50/CEE, assim como a legislao grega relacionada gesto pblica de contratos e, portanto, o quarto concurso foi realizado em duas etapas. A primeira etapa seguiu todas as exigncias e procedimentos de uma licitao-padro (captulos 1, 2 e 3 da Directiva Europeia 92/50/ CEE; DETAIL..., 2000), selecionando as equipes habilitadas de acordo com diplomas e certificados, experincia profissional, atestados financeiros e contbeis (art. 29 da Directiva Europeia 92/50/CEE), trabalhos realizados, estrutura da equipe (tanto no que se refere especialidade tcnica quanto organizao), assim como atestados de qualidade organizacional (art. 32 2.f da Directiva Europeia 92/50/CEE)43. Alm disso, o regulamento do novo processo de seleo definia explicitamente que a deciso final (na segunda etapa) deveria ser pela proposta economicamente mais vantajosa, nos termos da legislao europeia (DETAIL..., 2000).
43 Dois comits foram responsveis pela seleo dos candidatos/equipes concorrentes, de acordo com as exigncias da primeira fase: o Comit de Procedimentos Formais, que verificou o atendimento aos critrios formais de habilitao (diplomas e certificados, nvel tcnico profissional, atestados financeiros, contbeis, etc.) e o Comit de Avaliao, que avaliou as credenciais dos profissionais (biografia dos integrantes das equipes, trabalhos realizados, estrutura da equipe, etc.), de acordo com a Directiva Europeia 92/50/CEE e o artigo 27 da legislao grega.
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A segunda etapa do processo foi um concurso restrito: as equipes selecionadas na primeira etapa foram submetidas a um regulamento especfico e detalhado. Alm disso, essa fase foi caracterizada por uma dialtica, envolvendo no apenas a avaliao do jri, mas tambm uma pr-classificao das propostas de acordo com critrios preestabelecidos a partir de uma tabela final de verificao dos dados econmicos, as propostas foram classificadas e foi selecionada aquela considerada mais vantajosa. nesse aspecto que o quarto procedimento ficou caracterizado por um novo tipo de relao com o Ministrio da Cultura, que criou um formato de parceria pblico-privada (PPP), a fim de gerenciar o processo que levaria at a execuo do NMA44. A Organizao para a Construo do Novo Museu da Acrpole (OANMA), uma organizao privada criada especificamente para esse fim, exerceria o papel de mediadora, o que permitiria maior flexibilidade nos procedimentos e a desejada continuidade, desde o incio do processo de seleo do quarto procedimento em 2000 at a execuo da obra, que foi finalizada em 2009. A OANMA, portanto, foi a instituio responsvel pela conduo de todo o procedimento. A primeira e a segunda parte do regulamento do processo de seleo de 2000 deixavam claro que aquele novo processo de seleo (o quarto procedimento) estava interessado no apenas no projeto, mas em uma cooperao contnua que levasse at a execuo do NMA. Desde o incio a OANMA foi definida como supervisora de todo o processo e a rea Makrigianni foi determinada como o local de implantao do novo museu. Ficaram estabelecidas tambm as necessrias complexidade e multidisciplinaridade da equipe que deveria ser contratada para desenvolver o projeto. Alm disso, a definio do regulamento ao qual o procedimento estaria vinculado (EU EEC 1992) permitiu o enfoque financeiro do processo de seleo (HELLENIC PARLIAMENT, 1999). Essas mudanas nos procedimentos polticos e administrativos tiveram interferncia direta no regulamento e na prpria formatao do procedimento de seleo. Os critrios de seleo, descritos de forma detalhada em treze pginas das dezenove do regulamento da primeira etapa, definiram o procedimento de seleo das equipes, e resultaram em colaboraes entre instituies gregas e estrangeiras, incluindo grandes empresas de engenharia e renomados arquitetos (TSCHUMI, 2010; Isozaki, Libeskind, etc.). O regulamento, da forma que foi elaborado, permitiu
44 A Organizao para a Construo do Novo Museu da Acrpole (OANMA) era uma entidade privada, supervisionada pelo Ministrio de Cultura da Grcia.
a formao de equipes complexas e heterogneas, com especialidades diversas e extensa experincia em projetos de relevncia. A primeira parte do regulamento e do programa foi divulgada para todas as equipes concorrentes, enquanto a segunda parte foi limitada apenas s equipes selecionadas para a fase final. A documentao inclua livretos, mapas e apndices, que apresentavam especificidades arquitetnicas, arqueolgicas, tcnicas, financeiras, entre outras questes relacionadas elaborao do projeto do NMA, assim como questes relacionadas construo. A segunda parte da documentao relacionava as questes arquitetnicas em torno de preocupaes polticas e culturais, e as referncias arquitetnicas obtidas no terceiro concurso. Esse quarto procedimento de seleo incluiu a demanda por uma rea de exposies de alto nvel de qualidade para as esculturas do Partenon e deveria fazer utilizao de iluminao natural. A rea de exposio principal deveria ainda apresentar uma relao visual com a Acrpole. Alm disso, os espaos arqueolgicos do museu deveriam ser organizados em torno da principal rea de exposio e das esculturas do Partenon. Tais condicionantes foram hierarquizados no programa e pontuados em tabelas, para fins de avaliao das solues projetuais dos concorrentes: por exemplo, a relao com o Partenon e a locao das fundaes era um item de alta avaliao e prioridade. J a questo do entorno urbano foi considerada de mdia importncia. A segunda parte do programa abordava o conjunto da rea de interveno e a necessidade de um desenvolvimento amplo, que permitisse alcanar os altos padres de qualidade para o novo museu. A concepo e a conduo do processo de seleo no se limitaram realizao do concurso e identificao e contratao de um vencedor. Na verdade, o programa e o regulamento foram alm, incluindo o planejamento de cada etapa, do projeto (estudos iniciais, desenvolvimento, projeto executivo) at a execuo do edifcio. Alm disso, houve um processo de contratao especfico referente gesto financeira do empreendimento. Enfim, pode-se dizer que o quarto procedimento de contratao tinha como objetivo obter um projeto que inclusse a hierarquizao e a organizao dos espaos do museu, considerando questes arqueolgicas, museolgicas e prioridades polticas. A equipe vencedora, coordenada pelos arquitetos Tschumi e Photiades, apresentou uma proposta baseada nas runas arqueolgicas: as runas na rea Makrigianni foram a base do conceito arquitetnico e definiram tambm os princpios tcnicos da construo. A estrutura do
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museu, assim como a localizao das fundaes no stio arqueolgico Makrigianni orientaram as solues arquitetnicas, a distribuio funcional e a lgica de execuo do projeto. De acordo com Tschumi (2009), trabalhar em conjunto com os arquelogos foi fundamental para o desenvolvimento do projeto. Foram ponderadas informaes presentes no programa do concurso, como as consideraes sobre as runas do stio arqueolgico Makrigianni e outras ausentes, como a repatriao das esculturas do Parthenon (ver tambm PAISIOU, 2011). Concluindo a anlise sobre o quarto procedimento de contratao, consideramos que desta vez houve uma base slida e bem fundamentada de informaes, que permitiu a seleo e o desenvolvimento do projeto do novo museu. Por se tratar de uma instituio privada sob a superviso do Ministrio da Cultura, a OANMA pode atuar como mediadora no gerenciamento das diversas questes polticas, arqueolgicas, museolgicas e arquitetnicas. A OANMA atuou na superviso constante de todo o processo e na definio das exigncias programticas do concurso, alm da coordenao dos comits de avaliao das propostas. Dessa forma, foi possvel assegurar a devida seleo das equipes e dos respectivos projetos, em funo das demandas e especificidades do novo museu, no apenas no que se refere ao projeto arquitetnico, mas tambm em relao sua implantao, s questes financeiras e aos critrios polticos, museolgicos e arqueolgicos.
Consideraes finais: qualidade urbana e as novas formas de contratao e gesto de obras pblicas
Neste artigo argumentamos que existe uma relao histrica entre a demanda por qualidade urbana e a discusso de formas apropriadas de organizao dos contratos e da gesto de obras pblicas, em especial nos perodos de desenvolvimento ou de retomada de crescimento de um pas. Esses perodos so caracterizados por um duplo desafio: (1) diante da fragilidade das instituies, a demanda por transparncia leva adoo de padres internacionais de gesto (como as regras da Organizao Mundial do Comrcio OMC); (2) o desenvolvimento urbano afetado pelo desenvolvimento econmico e pela presena dos recursos e investimentos da iniciativa privada, necessrios para a viabilizao de projetos. O nvel de qualidade obtido nesses perodos de desenvolvimento econmico e urbano ir determinar o perfil e a trajetria de muitas cidades, o que
refora a necessidade de participao da sociedade nas discusses sobre os projetos em andamento, alm da transparncia da gesto pblica. O Brasil, atualmente, est diante desses mesmos desafios, o que reforado pela crise econmica na Europa, associada aos investimentos necessrios para os dois grandes eventos esportivos internacionais que sero realizados no pas. Nesse contexto, o que recomendamos para o pas a realizao de experincias com procedimentos adaptados (hbridos), que permitam a eficincia, a transparncia e a solidez do processo, e que sejam abertos o suficiente para permitir a criatividade das solues projetuais, assim como a participao coletiva (por meio da difuso de informaes e debates). No entanto, no necessrio reinventar a roda, em exerccios de tentativas e erros: h lies que podem ser tiradas da Europa, por exemplo, onde h bastante experincia em contrataes e regulamentaes. O estudo de caso do Novo Museu da Acrpole ilustra alguns desafios e possveis formas de lidar com essas situaes: um sistema de financiamento transparente e uma empresa privada para gerenciar todo o processo, combinados com elementos tpicos de um concurso, permitindo que ao final seja feita escolha por meio do projeto e por critrios no determinsticos. O ponto crucial no caso do Novo Museu da Acrpole refere-se ao fato de que os aspectos arquitetnicos nem sempre foram devidamente considerados entre os critrios estabelecidos no processo de seleo. A definio do projeto em termos de qualidade arquitetnica e das respectivas implicaes urbanas ocorreu especialmente no terceiro concurso, com a participao de diversos atores, da poltica, da arquitetura, da arqueologia e de outras disciplinas relacionadas. No entanto, a falta de um poder regulador, assim como a falta de experincia no gerenciamento desse tipo de projeto fizeram com que o projeto vencedor do terceiro concurso se limitasse a uma pea de arquitetura virtual, sem viabilidade construtiva. Nesse sentido, o caso do Novo Museu da Acrpole indica que os processos de contratao precisam ser hbridos e devem encontrar o equilbrio entre as tenses locais associadas transparncia e qualidade do procedimento de seleo de um lado, e a necessria abertura e explorao criativa por meio do projeto, do outro.
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Concursos e qualidade da arquitetura na Frana

PAT R ICK ChOT T e AU
1 Introduo
A arquitetura francesa, no final dos anos 1970, estava h bastante tempo estigmatizada por uma sndrome: grande quantidade de modelos repetidos. De fato, a Frana herdava do ps-guerra um patrimnio resultante de conjuntos habitacionais em larga escala e equipamentos pblicos, em especial os educacionais, todos realizados segundo a lgica de repetio de modelos, herana marcada tanto no aspecto qualitativo quanto quantitativo pela repetio de modelos tipolgicos e por uma arquitetura funcional excessivamente econmica. Como consequncia, a produo arquitetnica sofreu duramente pela falta de diversidade e de liberdade projetual, e talvez tambm de generosidade, em especial na falta de cuidado dos gestores pblicos da poca com questes relacionadas qualidade de uso, conforto acstico, trmico e espacial. Tal particularidade francesa, de utilizao e repetio de modelos, deve ser considerada, no contexto especfico daquele perodo, como um grande esforo lanado pelo Estado no final da dcada de 1940, como parte de uma poltica determinada de reconstruo em massa, com o objetivo de suprir o deficit crnico por habitao e equipamentos pblicos, logo aps a Segunda Guerra Mundial. Era necessrio, portanto, reconstruir rapidamente e da maneira mais eficaz possvel, grandes quantidades de unidades habitacionais, de unidades escolares e de instalaes industriais, sacrificando com frequncia questes de detalhamento e de generosidade espacial.
Mas os efeitos perversos dessa construo em massa foram logo constatados, por no favorecer a pesquisa de inovaes e no fazer distino entre as diferentes regies da metrpole, seus usos, culturas, paisagens e respectivas condies climticas, do norte ao sul do pas. Assim, os sucessivos governos, a partir dos anos 1970, iniciaram tentativas de correo desses mtodos de produo at ento centralizados, buscando novas formas de distribuio e de atendimento das demandas de concepo, a fim de garantir uma produo arquitetnica ao mesmo tempo humanista e diversificada. A Frana tomava conscincia, portanto, dos limites de uma organizao excessivamente centralizada de produo da arquitetura pblica; uma produo que espalhava sobre todo o territrio uma linguagem uniforme, montona, sob o risco de se tornar entediante. Uma importante reflexo se iniciava, sobre as condies de emergncia dessa qualidade arquitetnica to desejada. Nesse sentido, a demanda e o projeto da arquitetura pblica e sua exequibilidade seriam, logo em seguida, objeto de estudo e regulamentao. Nesse cenrio, a produo da arquitetura pblica passaria a ser dirigida por profissionais que detinham conhecimento e qualificao em arquitetura. Foi ento criado um programa, pelo Estado, dedicado exclusivamente qualidade arquitetnica, a fim de promover, na administrao pblica, as melhores condies institucionais para a emergncia de tal produo e que teria a funo de difundir novos mtodos e de avaliar seus efeitos sobre a produo e o projeto da arquitetura pblica. Emergia, naquele momento, uma nova cultura de contratos pblicos de projetos, que estava associada competncia e organizao dos gestores, colocando em evidncia novos procedimentos de contratao que permitiriam no apenas distribuir a demanda pblica de uma nova forma, mas criar um processo que destacava a criatividade. A arquitetura francesa passava, portanto, por uma mudana decisiva. Entre os mtodos propostos pela administrao pblica destacava-se o concurso, que era colocado em prova e se consolidava a cada nova experincia exitosa, at enfim ser regulamentado. A favor dos concursos de arquitetura se estabeleceu um intenso debate, inclusive em meio ao grande pblico, consolidando-se progressivamente o reconhecimento pblico pela arquitetura contempornea. A cultura francesa, que cultivava uma preferncia pelo patrimnio histrico, e dava pouca ateno produo contempornea, passava aos poucos em especial graas aos concursos a valorizar a criao arquitetnica de seu tempo, reconhecendo seu valor como patrimnio construdo.
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A iniciativa empreendedora do Ministrio da Cultura e da Comunicao, responsvel pela arquitetura pblica, ter um papel importante na mudana de postura dos gestores pblicos franceses. Diversos gestores pblicos de grandes cidades, partilhando essa mesma preocupao pela qualidade, passaram a organizar concursos internacionais para os equipamentos pblicos mais importantes. Uma pequena revoluo se colocava em marcha no incio dos anos 1980, marcada em especial pela diversidade de vocabulrio que se observava nas propostas apresentadas pelos arquitetos; estes que, em virtude dessas novas experincias, alcanariam rapidamente renome internacional. A fim de valorizar o trabalho dos profissionais responsveis pelos novos projetos, o ministrio responsvel pela arquitetura pblica passou a organizar exposies dos projetos premiados nos concursos. Ao mesmo tempo, a cada dois anos, promovia um prmio nacional de arquitetura, que buscava valorizar a produo dos melhores arquitetos. Mesmo no setor privado observou-se que a qualidade arquitetnica das construes passou a ser mais valorizada, tanto pelos arquitetos quanto pelos gestores responsveis pelas obras, o que demonstra o sucesso das iniciativas pblicas nessa rea. Um exemplo disso a criao, nessa mesma poca, por iniciativa da imprensa, de um prmio nacional de arquitetura (lEquerre dargent), com destaque para as melhores obras construdas no pas. A arquitetura pblica francesa comearia a se destacar no mundo inteiro e influenciaria dcadas de produo de equipamentos pblicos e de projetos habitacionais exemplares. Esses eventos mostram a importncia e a influncia da mudana de procedimentos de contratao no desenvolvimento e na qualidade do espao construdo na Frana. Os concursos de arquitetura, que se tornaram obrigatrios na administrao pblica, foram decisivos nesse processo de qualidade da arquitetura, pois destacaram a capacidade criativa dos arquitetos e permitiram alcanar a maturidade da produo arquitetnica no pas. Ainda assim, mesmo com o reconhecimento dos franceses e das inegveis melhorias sobre a qualidade de uso e o conforto das edificaes, ainda seria necessrio tempo at que a sociedade se reconciliasse com os arquitetos. Se por um lado, a partir daquele momento, a qualidade da arquitetura em todos os sentidos alcanava reconhecimento na esfera pblica, por outro lado ainda era necessrio convencer o grande pblico sobre a importncia e o papel do arquiteto na iniciativa privada. Mas o grande trabalho de regulamentao das contrataes de projetos e de produo
da arquitetura pblica, iniciado nos anos 1970, definitivamente rendeu frutos. A profisso foi beneficiada, uma vez que a qualidade do projeto passou a ser priorizada nos contratos pblicos. Os concursos e o novo sistema de gesto de contratos e obras pblicas foram colocados prova e se consolidaram. O que se observou, acima de tudo, foi a formao de uma gesto pblica competente, que se destacou pela organizao e pelos novos mtodos de abordagem sobre os contratos pblicos de projeto.
Inventar e compartilhar: todo um programa
O primeiro ato nesse processo de mudana das contrataes pblicas de projeto e na produo da arquitetura foi sem dvida uma primeira lei, que definiu a arquitetura como objeto de interesse pblico, promulgada em 3 de janeiro de 1977. Essa lei, que definiu a arquitetura como expresso da cultura, obrigou os gestores pblicos a confiarem seus projetos a arquitetos e teve como objetivo expresso a qualidade da arquitetura, das construes e sua insero no ambiente construdo. Essa lei de 1977 procurou regulamentar a arquitetura e a profisso do arquiteto. Nesse sentido, o papel do arquiteto, teria sua competncia reconhecida pela lei e seria claramente definido e regulamentado. Nesse mesmo ano foram criados conselhos de arquitetura, urbanismo e meio ambiente, com a funo orientar, sensibilizar e dar assistncia ao pblico sobre temas relacionados s respectivas disciplinas. Em 1979 o Instituto Francs de Arquitetura foi criado, com o objetivo de promover a arquitetura, e em 1980 foi instituda uma premiao de Jovens Arquitetos, destinada descoberta de novos talentos.
Inventar e compartilhar a qualidade: os objetivos de uma misso
Como apoio institucional para que a lei sobre a arquitetura fosse devidamente implementada, e com o objetivo de promover os seus princpios fundamentais, foi criada no mesmo ano (1977) a Misso Interministerial para a Qualidade da Construo Pblica (MIQCP), por meio de decreto do presidente da Repblica. Essa misso, sob a autoridade do ministro responsvel pela arquitetura, tem como papel favorecer a melhoria da qualidade da arquitetura das edificaes destinadas s coletividades pblicas. Encarregada de impulsionar e coordenar as experincias, e de promover a cultura arquitetnica, a MIQCP se empenha em atividades que visam sensibilizar os gestores e permitir a emergncia da desejada qualidade arquitetnica. A misso se organiza de maneira a evidenciar,
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conhecer e compreender o que pode caracterizar e promover a qualidade na arquitetura. Nesse sentido, ir difundir as modalidades preferenciais de contratos pblicos de projetos (os concursos), a fim de garantir a melhor colaborao possvel entre o arquiteto e o gestor pblico, destacando o projeto como fonte essencial para a qualidade do ambiente construdo. O trabalho da MIQCP se divide entre a reflexo metodolgica, a produo de textos destinados gesto pblica e, no cotidiano, a formao e assistncia metodolgica aos gestores pblicos. A MIQCP procura difundir entre os gestores a cultura do profissionalismo, da responsabilidade e, em especial, uma cultura do projeto arquitetnico e urbanstico. A Misso contribui, dessa forma, para o destaque daqueles que prestam servios intelectuais, como os arquitetos na produo de projetos, a fim de que tenham seus trabalhos reconhecidos e bem remunerados, considerando a importncia e a responsabilidade desses profissionais para o sucesso dos empreendimentos, desde o momento em que o projeto concebido at sua execuo. A MIQCP entra em cena logo no incio do processo de mudana e de implementao da lei e contribui decisivamente para que a nova filosofia seja amplamente difundida, a fim de minimizar eventuais questionamentos ou problemas que pudessem decorrer dessa nova exigncia de qualidade. A Misso contribui, particularmente, para definir as mltiplas caractersticas e especificidades do conceito genrico de qualidade, procurando mostrar as caractersticas intrnsecas que se esperam de um projeto, para que ele seja considerado de qualidade; ajuda a definir e a identificar os diversos atores do processo, seus papis, competncias e a definir o modelo organizacional necessrio para os contratos pblicos de projetos de arquitetura. A MIQCP define e expe as competncias que se esperam de um gestor responsvel pela contratao de um projeto ou empreendimento, assim como suas obrigaes e responsabilidades, a fim de alcanar o desejado sucesso. Dentre as diversas funes da MIQCP, destaca-se a de demonstrar a importncia de um elemento fundamental para o desenvolvimento de toda a gesto de um empreendimento: o programa de necessidades. Esse elemento considerado uma pea central de mediao entre o gestor e o autor do projeto e ser um instrumento fundamental de julgamento e avaliao entre os gestores e as equipes responsveis pelos projetos, desde a fase inicial at a entrega do objeto construdo.
Inventar e compartilhar a qualidade: a necessidade de um programa
A MIQCP dedica ateno especial elaborao do programa de necessidades, que visto como um processo e um objeto essencial para o sucesso dos contratos pblicos de projetos, desde sua concepo, passando pelo desenvolvimento e, inclusive, nas etapas posteriores. O conceito de programa ou programao, neste caso, deve ser entendido como um trabalho estratgico que tem como objetivo verificar e validar as demandas do cliente e sua exequibilidade, por um lado, e tambm um trabalho de dimensionamento (mais sobre o desempenho geral do objeto e menos sobre sua funcionalidade especfica), de restries de uso e que procura definir os objetivos esperados pelo objeto a ser concebido. O programa (enquanto produto e processo de elaborao) tem a funo de sensibilizar a coletividade para a qual a obra ser construda, sobre a misso endossada ao gestor pblico de definir as demandas e caractersticas do futuro equipamento pblico. por isso que o programa um convite para que se reflita sobre os diversos aspectos do futuro projeto ou empreendimento, a partir da discusso sobre as necessidades, verificando a pertinncia da obra, explorando alternativas, o impacto das opes possveis e suas consequncias sobre a economia geral do projeto. A definio das necessidades em um programa se configura, enfim, como um exerccio de maiutica estratgica, que levar a um projeto vivel. A coletividade, uma vez decidida a favor do empreendimento, torna-se cogestora do projeto e define, por meio de seus representantes, o perfil geral, o dimensionamento, as relaes funcionais que devem coexistir, as restries de funcionamento e as expectativas de uso. Enfim, define um projeto de vida, por meio de um programa. Esse programa, alm de se orientar pelas estimativas oramentrias definidas pela coletividade, deve se ajustar aos condicionantes gerais do local de implantao, alm de observar o contexto urbano pertinente. O programa , portanto, o instrumento que traduz os objetivos e expectativas da coletividade e tambm um instrumento indispensvel para a garantia da qualidade futura do empreendimento, por diversas razes. A primeira e a mais legtima das razes consiste na sntese das necessidades dos futuros ocupantes, pois o programa deve considerar as demandas daqueles que justificam e legitimam o projeto. O programa deve, portanto, apresentar a sntese das prticas de organizao e as modalidades de ocupao dos espaos; deve permitir que se compreendam
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os objetivos do projeto e deve traduzir, de forma mensurvel, as expectativas dos futuros habitantes do espao a ser idealizado, permitindo um exerccio de antecipao. A segunda razo que faz do programa um instrumento indispensvel para o contrato de um projeto est relacionada ao dilogo que vai se estabelecer entre o gestor pblico (que vai gerenciar o empreendimento) e o administrador (que vai gerenciar seu uso futuro, e que justifica sua utilizao). O programa uma ferramenta que traduz as necessidades dos usurios; que permite compreender como os gestores devem avaliar e julgar as propostas e que permite delimitar e dimensionar o projeto, definindo limites e garantindo o respeito s restries funcionais e de conforto de uso dos futuros ocupantes, sempre em observncia s limitaes materiais e financeiras da gesto pblica. Trata-se, enfim, de um documento que determina os objetivos e as metas de desempenho a serem alcanadas pelos projetos, as normas mnimas em termos de ergonomia, aspectos sensoriais, de conforto trmico e acstico. O programa se torna, para o gestor pblico, uma plataforma de negociao do projeto e uma matriz de referncia para que seja avaliado o desempenho das demandas definidas pelos futuros ocupantes. A terceira justificativa para esse exerccio maiutico de programao est relacionada capacidade de traduzir as demandas para o futuro autor do projeto (concorrente em um concurso de arquitetura), que ir definir formas e espaos. O programa permite que tais profissionais compreendam os aspectos socioculturais, pedaggicos e polticos da gesto pblica, enquanto contratante. O programa, na fase de estudos preliminares e quando da definio do partido arquitetnico (em especial quando se trata de concurso, em que no h contato direto entre gestores e os arquitetos concorrentes, autores em potencial do futuro projeto), permitir a interpretao do autor sobre a perspectiva do gestor pblico e da coletividade. A resposta projetual mais apropriada, em situao de concurso, depender da capacidade de interpretao da equipe responsvel por conceber as solues arquitetnicas. Enfim, a partir da inteligncia do programa e de sua interpretao, que os diversos concorrentes podero ser avaliados e selecionados, tambm de forma inteligente, por aqueles encarregados de escolher o melhor projeto. O objetivo ser, ento, alcanado.
Inventar e compartilhar a qualidade: por uma concepo criativa
A MIQCP, desde o princpio, percebeu e destacou a importncia da tarefa de programao, como indispensvel nova forma de contratao que se estabelecia e se consolidava entre gestores e arquitetos: os concursos de arquitetura. De fato, os concursos se revelaram rapidamente como um meio para promover diversas vises sobre um mesmo problema, de permitir o julgamento simultneo de perspectivas possivelmente contraditrias ou pelo menos distintas, e de promover em um ambiente de jri um debate democrtico, permitindo ressaltar sistemas de valores, alimentando argumentos sobre as qualidades esperadas do projeto ideal, distinguindo as melhores intenes que se destacam em cada projeto para, finalmente, escolher o vencedor. Por que, ento, o concurso se tornou um mtodo pertinente ao ponto de ser regulamentado e ter se tornado um procedimento obrigatrio na Frana e posteriormente em toda a Europa? O lanamento, no incio dos anos 1970, de um concurso internacional para escolher um projeto para um centro nacional de arte contempornea em Paris foi definitivamente um marco nessa mudana de cultura. Essa deciso sem precedentes foi tomada por um Conselho de Ministros, e se referia ao lanamento de um programa ambicioso que o presidente Georges Pompidou desejava implementar no bairro Beaubourg, em Paris. Decidiu-se, portanto, criar uma misso (um ncleo governamental) para assumir a gesto desse empreendimento. Em 15 de julho de 1971, foi institudo um jri de arquitetura, reunido em Paris, em uma situao pouco ordinria, pois foram no menos que 681 projetos submetidos. Nessa data, o jri, presidido por Jean Prouv, designer, especialista em estruturas metlicas e arquiteto autodidata, anunciou, entre os 681 projetos candidatos, o projeto vencedor, de Renzo Piano, Richard Rogers e Gianfranco Franchini, que se destacou pelo conceito adotado, suas orientaes tcnicas e estruturais, suas escolhas funcionais e, principalmente, estticas; enfim, pela audcia. O projeto, no contexto da poca, teria poucas chances de se destacar e jamais teria sido construdo se a escolha dos arquitetos no tivesse sido realizada por meio de um concurso, a partir de suas ideias e do debate entre os diversos membros do jri. De fato, o mtodo do concurso, por colocar os projetos em concorrncia, obriga os candidatos ao desenvolvimento de um trabalho de alto nvel, que lhes permite encontrar a melhor adequao de suas propostas aos condicionantes do programa. O conceito
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arquitetnico adotado por cada um dos concorrentes, nas decises tomadas a partir do programa, deve permitir que se formule uma ideia que se destaque e se diferencie, que evidencie suas particularidades e suscite o debate. O concurso de arquitetura alcana, ento, o seu pice, e revela, a partir da gama de alternativas apresentadas, um grande interesse que no pode ser negado. Da o interesse pblico que se revela na paixo dos franceses pelas exposies de projetos que sero realizadas a cada nova experincia: o Ministrio das Finanas, o Grand Louvre, La Dfense, a pera da Bastilha, ou a Biblioteca Nacional da Frana.
Inventar e compartilhar a qualidade: concursos, um mtodo
O concurso de arquitetura, enquanto mtodo, disseminou-se e se consolidou ao ponto de se tornar um instrumento obrigatrio na contratao de projetos de arquitetura, a partir de um programa previamente estabelecido. A Frana, no entanto, optou por privilegiar os concursos restritos, limitando a participao em cada concurso a convidados. Considerando a qualidade excepcional dos projetos e tambm a quantidade de trabalho investida na elaborao das propostas, a Frana tambm tornou obrigatria a indenizao dos concorrentes, valorizando e dando ainda mais prestgio aos concursos de arquitetura. Os concursos com indenizao aos concorrentes ganharam mais qualidade, uma vez que permitem mais investimento dos concorrentes, resultando em um nmero mais reduzido de candidatos. As diretrizes europeias e, em seguida, o cdigo de contrataes pblicas da Frana, tornaram obrigatrios os concursos a partir de um determinado valor de contrato. Abaixo desse limite, os concursos devem ser preferenciais, mas no obrigatrios, podendo nesses casos ser substitudos por outras modalidades de contratao. Por se tratar de um procedimento que procura identificar, entre diversas leituras e proposies feitas a partir de um mesmo programa, aquela que mais se aproxima das demandas do cliente, ou at mesmo aquela que questiona e apresenta alternativas ao que solicitado, o concurso oferece uma alternativa exemplar, se comparado com outras formas de contratao. necessrio, no entanto, por parte do gestor pblico, que se observem algumas exigncias fundamentais para o sucesso do empreendimento. Os concursos permitem que se estabelea uma discusso a respeito de ideias distintas, em resposta a condicionantes e demandas claras. Por outro lado, o processo pode se tornar ineficaz, se
as respostas (os projetos) divergem de forma excessiva, em decorrncia de um programa difuso e repleto de lacunas que levem a um excesso de questionamentos e dvidas. O programa deve, consequentemente, determinar uma meta clara e explcita, que permita aos concorrentes expressar suas ideias, sem o risco de se expor a contradies ou mesmo incompreenses. A qualidade e a inventividade dos projetos sero, enfim, medidas da pertinncia da abordagem e da interpretao de cada concorrente, a partir do programa estabelecido. O concurso, uma forma de contratao que consiste na escolha de um projeto e, a partir deste, a seleo de uma equipe de arquitetos, contribui para reforar a autoridade da gesto pblica e seu profissionalismo. No processo de julgamento das candidaturas, para selecionar os participantes, a gesto pblica inicia e participa de um primeiro debate, relativo s aptides das equipes selecionadas a responder ao programa definido. Os estudos prvios de programao, portanto, devem servir para evitar imprevistos. O exerccio reflexivo de questionamento contnuo e ponderaes sobre o programa de necessidades contribui, de fato, para dar preciso demanda e limitar os riscos. No entanto, ao se definir a problemtica e se detalhar o programa no se deve inibir a criatividade. O programa deve, ao contrrio, estimular a inveno. Isso o que leva diversidade de conceitos arquitetnicos. O desafio de um concurso, portanto, fazer com que os concorrentes atuem sobre a mesma regra do jogo, sem restringir a possibilidade de respostas abertas e criativas. Quando da seleo das propostas, inicia-se um segundo debate que se refere qualidade dos projetos. O debate que se estabelece entre os membros do jri tem como objetivo identificar as potencialidades de cada projeto, sua adequabilidade ao programa, caractersticas de conforto e acessibilidade, entre outros aspectos da qualidade geral da proposta. Trata-se, particularmente, de detectar entre os concorrentes a capacidade de propor uma soluo que atenda s demandas de desempenho e do programa, e de lidar com as expectativas dos gestores e possveis usurios, sobre possveis contradies identificadas a priori ou situaes de difcil resoluo e que podem se tornar complexas, a posteriori. O debate do jri, portanto, se concentrar no apenas sobre a capacidade dos projetos em responder plenamente s restries e condies apresentadas, mas principalmente de super-las por meio da genialidade e da inventividade dos espaos criados. Cada projeto deve atender o programa em sua essncia, mas deve tambm apresentar um diferencial, uma esttica que lhe permita se distinguir dos demais. A
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anlise dos diferentes projetos em disputa conduz inevitavelmente a um debate que vai alm das observaes funcionais e prticas, pois inclui consideraes de ordem simblica, que podem colocar em discusso valores polticos, culturais, urbanos e patrimoniais, assim como ticos e ecolgicos. nesse contexto que os membros do jri iniciaro em um debate democrtico, abordando questes de identidade local, relaes sociais e comunitrias. A prtica, assim como a lei, definem que o jri seja constitudo de trs grupos representativos: o primeiro constitudo por representantes da gesto pblica; o segundo, por profissionais cuja experincia seja compatvel com os requisitos e demandas do objeto do concurso; e finalmente um terceiro grupo de pessoas que representam os usurios em potencial. O que se espera que esses trs grupos estabeleam um dilogo baseado no apenas nas diferenas de competncia e de responsabilidade, mas tambm nas diferenas de enfoque e de sensibilidade, a partir dos interesses e perspectivas de cada um. Tal disparidade tende a conduzir, naturalmente, a enfoques singulares e a leituras variadas dos projetos apresentados. A escolha do projeto premiado depender de um longo e difcil processo de trocas de informaes, ideias e opinies sobre as particularidades tcnicas e tambm sobre as impresses a respeito das provveis intenes projetuais, por vezes questes que s se tornariam mais claras com a exposio e defesa dos projetos pelos autores. Considerando que a apresentao e a defesa dos projetos pelos respectivos autores no autorizada pelas regras europeias, apenas um debate que rena competncias e sensibilidades distintas permitir apreciar e avaliar as ideias, registradas unicamente em textos e desenhos.
Inventar e compartilhar a qualidade: a gesto do projeto
O procedimento de contratao por meio de concurso demanda dos promotores, os gestores pblicos, maior profissionalismo. Primeiro, os responsveis pelo concurso devem explorar todas as especificidades e particularidades do procedimento. Os impasses em potencial precisaro ser explorados e antecipados, a fim de definir com o mximo de preciso o papel de cada ator envolvido no processo e de definir a responsabilidade do gestor pblico, antes mesmo da contratao do projeto com o arquiteto vencedor. Alm disso, preciso planejar a gesto do projeto (do concurso sua execuo) de uma maneira que garanta o seu desenvolvimento em um ambiente de dilogo virtuoso entre o
gestor e a equipe de projeto. Os autores da legislao sobre concursos na Frana foram sensveis nesse aspecto, e as experincias sucessivas contriburam para a viabilizao do segundo ato dessa estratgia governamental que tinha como meta a qualidade da arquitetura pblica. A Misso Interministerial para a Qualidade das Construes Pblicas (MIQCP), a partir de suas peregrinaes e fundamentada em anos de aprendizagem, foi uma das principais responsveis pela elaborao do texto que garantiria a gesto do concurso e a boa relao entre a gesto pblica e a iniciativa privada (escritrios de projetos): a Lei de Gesto das Obras Pblicas Lei MOP (Matrise dOuvrage Publique). A Lei de Gesto das Obras Pblicas (Lei MOP), publicada na Frana em 12 de julho de 1985, se constituiu como uma base metodolgica para as relaes entre os escritrios responsveis pelos projetos (contratados por meio de concurso) e o gestor pblico, responsvel pela gesto e pelo financiamento da obra pblica. A lei chama a ateno dos gestores para a responsabilidade arquitetnica, envolvida na concepo e na edificao de um equipamento pblico; a responsabilidade de gesto, envolvendo questes financeiras e de segurana; e tambm a responsabilidade funcional, no que se refere qualidade de uso, e a responsabilidade cultural, no que concerne criao arquitetnica e seu contexto. Um dos enfoques da lei o valor que se deve pagar aos projetos e a importncia destes como investimento de longo prazo e como ferramenta indispensvel para o planejamento e para a antecipao dos custos de um equipamento pblico. Nesse sentido, destaca que questes mal formuladas ou no respondidas nas fases iniciais podem comprometer de forma decisiva o equilbrio do projeto e do empreendimento, especialmente se essas questes forem levantadas apenas no momento da construo. A Lei MOP de 1985 ressalta, acima de tudo, que o gestor o principal responsvel pela qualidade da obra: como principal responsvel pela obra ou empreendimento, o gestor exerce, nesse papel, uma funo de interesse geral da qual no pode se omitir. O texto da lei convoca o gestor pblico a uma atitude de compromisso e de determinao, e lhe confere uma competncia exclusiva de organizao geral e de operao do empreendimento, obrigando-o a se assegurar da pertinncia e da viabilidade do projeto que se pretende executar, incluindo questes sobre o local de implantao da obra pblica e o programa de necessidades. Nesse sentido, a produo da arquitetura contempornea considerada de qualidade no se apoia necessariamente na genialidade de um indivduo pois no se trata unicamente de uma questo de domnio
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tcnico ou cientfico mas na capacidade de cada um dos atores envolvidos em ouvir e participar coletivamente da concepo do projeto. A MIQCP, que desde sua criao tem organizado publicaes e trabalhos que buscam promover a qualidade da arquitetura e a difuso da cultura arquitetnica, participou ativamente da elaborao da Lei MOP, assim como dos respectivos instrumentos de regulamentao, contribuindo diretamente para que se possam experimentar mtodos e procedimentos favorveis qualidade da arquitetura. Suas reflexes relacionadas qualidade das construes a partir dos contratos pblicos de projetos levou formulao dessa lei sobre a gesto da obra pblica, o que por sua vez permitiu que se consolidasse a poltica de concursos de arquitetura no pas. Desde o incio, portanto, a MIQCP ganhou autoridade entre os gestores, pela pertinncia de suas propostas, baseadas em princpios fundamentais de promoo da qualidade. nesse sentido que a misso procurou valorizar, em primeiro lugar, a competncia e a responsabilidade do gestor da obra pblica e, por consequncia, a importncia dos estudos de viabilidade e a programao da obra ou empreendimento. A misso tambm contribuiu para a elaborao de um decreto que teve como objetivo detalhar as diferentes atribuies do arquiteto ou escritrio de arquitetura, contratado por meio de concurso, a fim de melhor defender a especificidade de cada estudo ou projeto contratado, tanto no que se refere ao seu desenvolvimento, quanto ao seu contedo. Esse detalhamento se concentra, em especial, nas atividades e etapas posteriores ao concurso, mesmo quando o programa bem delineado. O objetivo que o projeto vencedor possa ser discutido e melhorado, mesmo depois do concurso. Portanto, a etapa de anteprojeto posterior ao concurso e anterior ao projeto executivo, uma etapa de otimizao e de reviso das questes programticas, da qual devem participar ativamente os futuros usurios. O objetivo evitar que questes em aberto ou problemas no resolvidos sejam deixados para a etapa final do processo ou, pior, para o canteiro de obras, a fim de que no haja impacto negativo sobre a qualidade do projeto.
Inventar e compartilhar a qualidade: garantir a sustentabilidade
A qualidade, incentivada sucessivamente pelas leis relacionadas arquitetura (1977) e gesto de obras pblicas (1985) encontra nesses instrumentos legais e na poltica deles decorrente uma base metodolgica. Essas duas leis estruturantes, afinal, procuraram definir as condies
para a produo da arquitetura pblica na Frana, e no se limitaram satisfao banal de relaes qualidade-preo. Sua regulamentao, por meio de instrumentos posteriores, reforou a importncia de se descrever de forma mais precisa as atribuies da equipe responsvel pelo projeto, o que colaborou ainda mais para a desejada busca pela qualidade. De fato, o decreto que regulamenta a Lei MOP e organiza as atribuies dos arquitetos contratados prev duas fases de estudos, que so fundamentais para a qualidade arquitetnica. A primeira etapa, definida como anteprojeto, propcia otimizao do projeto e deve garantir a qualidade ambiental, assim como o dilogo necessrio entre os agentes e parceiros envolvidos. Na segunda etapa, o Projeto Executivo, as caractersticas tcnicas do projeto so apresentadas em detalhe. As questes do desenvolvimento sustentvel nos obrigam, agora, a pensar no projeto sob uma nova tica, definida pelo compromisso com a sustentabilidade e contra a obsolescncia rpida das edificaes, a favor da economia dos recursos e contra a utilizao de tecnologias incompatveis, buscando-se enfim a flexibilidade e evitando-se o risco da irreversibilidade de certas solues. Nesse sentido, o debate que se estabelece no jri de um concurso ter tambm como foco identificar, entre os diferentes projetos, as solues de maior sobriedade e as estratgias caracterizadas pela moderao.
Consideraes finais
A ao da MIQCP encontra motivao em um slogan: a qualidade se inventa e se compartilha. A qualidade arquitetnica no se improvisa e no resultado do trabalho de um nico autor. A qualidade da obra pblica est fundamentada, essencialmente, na colaborao entre o gestor pblico e os arquitetos selecionados para desenvolver determinado projeto. O campo de possibilidades de soluo vasto e os desafios, at se chegar ao projeto ideal que atenda s demandas dos futuros ocupantes, so mltiplos. Para isso, a definio precisa do que se deseja enquanto espao ou edificao fundamental, pois as possibilidades de abordagem do que se define como qualidade so numerosas. Convm, portanto, que a gesto pblica defina com preciso os objetivos que espera alcanar. Os desempenhos tcnico, funcional, espacial e esttico, definidos no programa de necessidades pelo gestor pblico, iro contribuir na busca pelos profissionais e pelas melhores solues. Um programa bem elaborado e pertinente permitir uma avaliao mais precisa do jri na escolha dos profissionais e projetos que mais aten-
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dam s demandas definidas pelo gestor. Alm disso, a viabilidade e a adequao da soluo inicial dependero da qualidade do vnculo estabelecido entre os dois principais protagonistas no desenvolvimento do projeto. O jri que seleciona os candidatos estabelece, portanto, um debate que se concentra no perfil das equipes mais adequadas ao desafio estabelecido, enquanto o jri de seleo do projeto se concentra em um debate democrtico bastante til para a sociedade, quando se consegue reunir nesse jri as diversas perspectivas, sensibilidades e prerrogativas. O debate deve esclarecer e contribuir para a compreenso de cada conceito formulado, deve tambm prever o trabalho e os desafios necessrios para a viabilizao de cada ideia proposta, assim como a capacidade do projeto de evoluir e se adaptar, configurando-se enfim como um projeto sustentvel.
Quando julgar conceber um projeto

J e A n-PI eR R e Ch U pI n De quais modelos aplicados concepo do projeto podemos dispor para teorizar as prticas de julgamento arquitetnico em um concurso? Trata-se de uma questo difcil, de fato, mas o que se pretende mostrar neste artigo que o julgamento pode ser modelado ou teorizado como uma concepo da concepo em suas trs fases: na elaborao do projeto, na avaliao do jri e na recepo pela mdia. Em outras palavras, defendo a hiptese de uma analogia fundamental entre julgamento e concepo. Quando se promove a frmula do concurso entre os agentes pblicos e quando se procura convenc-los de que se trata de um processo caracterizado pela transparncia e pela isonomia, comum e necessrio fazer referncia tradio histrica dessa prtica de contratao pblica. Podemos evocar exemplos mticos, como o concurso para o Partenon ou o concurso para a Cpula de Florena, vencido pelo genial Filippo Brunelleschi em meados do sculo XV. De fato, mesmo reconhecendo a prtica dos concursos artsticos promovidos pelos prncipes e pela Academia no perodo monrquico como foi o caso do concurso para a fachada do Louvre, demanda de Lus XV , no se pode esquecer que a prtica moderna do concurso nasceu com a Revoluo Francesa, quando a contratao pblica se tornou uma questo de interesse pblico e quando a Conveno Nacional passou a exigir procedimentos ao mesmo tempo igualitrios e transparentes, que assegurassem o encontro entre demandas estticas e o princpio da democracia. Encontraremos essa referncia em Werner Szambien, historiador da arte, em seu livro Les projets de lan II: concours darchitecture de la priode rvolutionnaire (1986). Szambien enumera no menos que 480 obras ou projetos realizados
por meio de pelo menos 25 concursos diferentes, na primavera de 1794. Foram cerca de 207 projetos de arquitetura (352 desenhos e 12 maquetes) para os Arcos do Triunfo, coberturas de monumentos Igualdade e outros edifcios pblicos.
Figura 1 Monumento Liberdade e aos Pesos e Medidas. Um bom exemplo dos numerosos projetos de concursos realizados durante a Revoluo Francesa.
interessante observar, nesses concursos, que os projetos no eram submetidos a um nico jri, mas a dois grandes jris: 51 membros para o jri de belas-artes e cerca de 40 membros (artistas, homens pblicos e cientistas) para os concursos de arquitetura. Szambien ainda destaca, com ironia: Antes de julgar, os dois jris se dedicavam a debater e definir os critrios que seriam considerados no julgamento dos trabalhos em um nvel de abstrao e esforo que pouco se observa no jri dos dias atuais. Nesses concursos o anonimato era, sempre que possvel, um recurso utilizado e o julgamento era fundamentado sobretudo em princpios estticos dominantes nas belas-artes, sobre os quais os membros do jri baseavam suas escolhas, como uma espcie de conselho de sbios, sobre a qualidade do espao pblico. Assim como diversas outras mudanas que ocorreram dentro do esprito revolucionrio, essa mudana na forma de avaliao e contratao de obras (de arte e arquitetura) pblicas j se preparava h bastante tempo. Mas interessante observar que a palavra concurso se tornou rapidamente uma rubrica, um verbete, dentro da Encyclopdie mthodique, obra na qual Antoine Quatremre de Quincy redige textos sobre arquitetura, de 1788 a 1820. Poderamos dizer, considerando o contexto histrico, que o texto era uma convocatria a uma instituio do concurso pblico, como forma de preservar os artistas da humilhao provocada pelo orgulho ignorante daqueles que lhes contratavam. Sua reflexo
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marcada pela sutileza, como se pode observar a partir do trecho seguinte, que resume o que poderamos definir at em nossos dias como o dilema do julgamento:
O concurso tem como objetivo principal tirar dos ignorantes o poder de escolher os artistas que sero encarregados das obras pblicas e de impedir que a intriga se sobreponha ao talento. preciso, portanto, por um lado, que os artistas no se envolvam em intrigas, e por outro, que os ignorantes no possam escolher: mas se os artistas julgam, ou nomeiam o jri, fica estabelecida a intriga; e se os artistas no julgam, nem indicam o jri, a ignorncia passa a preponderar sobre as escolhas.
Poderamos nos aprofundar com interesse histrico nos concursos do sculo XIX, a fim de entender uma dupla consolidao do poder: do academicismo das belas-artes e do positivismo cientfico. Mas faz-se necessrio se deslocar um pouco mais de 125 anos frente daquele perodo para nos depararmos sobre o tristemente clebre concurso para o Palcio das Naes em Genebra, realizado em 1927. Pode-se definir esse evento como o ltimo embate entre o neoclassicismo e a arquitetura moderna e classific-lo como um dos grandes erros de julgamento arquitetnico. Tratava-se de conceber um edifcio que simbolizasse a reunio dos povos, aps a Primeira Guerra Mundial. O jri premiou um projeto ultraconservador, projetado pelos arquitetos Nemot e Flegenheimer, contra os projetos claramente de orientao moderna, de Le Corbusier, Hannes Meyer e mesmo Richard Neutra. Le Corbusier no se contentou com a derrota, e se utilizou desse concurso como um emblema do combate da arquitetura moderna contra o academicismo, fazendo de seu projeto um verdadeiro smbolo: nesse aspecto, poderamos dizer que ele venceu o concurso, uma vez que o mundo inteiro se esqueceu do projeto vencedor, que foi construdo. A histria da arquitetura registra e destaca os desenhos de Le Corbusier, o que caracteriza um excelente exemplo de arquitetura potencial. O concurso do Palcio das Naes marcou negativamente boa parte do sculo XX, como um smbolo da incapacidade do julgamento, na tentativa de obter a melhor resposta arquitetnica, onde se esperava justamente marcar de forma exemplar o exerccio democrtico em escala mundial, misso fundamental da Sociedade das Naes (para quem o projeto foi elaborado) instituio que deu origem Organizao das Naes Unidas (ONU). Mesmo com um jri composto essencialmente por arquitetos, foi um evento marcado ao mesmo tempo pela ignorncia e pela intriga. Os arquitetos suos tiveram dificuldade para se recuperar do impacto
negativo do concurso da Sociedade das Naes, e levaram 30 anos para organizar outro grande concurso, desta vez nos anos 1960 o concurso para a Organizao Mundial da Sade (OMS), tambm em Genebra, a fim de que pudessem se redimir do ultraje provocado contra o grande arquiteto moderno de origem sua naquele concurso de 1927. Desta vez, aps um julgamento considerado inquestionvel, foi premiado outro arquiteto suo, de reconhecida qualidade: Jean Tschumi.
Figura 2 Sede da Organizao Mundial da Sade (OMS). Concurso Internacional. Projeto premiado de Jean Tschumi. 1958/1959.
O dilema formulado por Quatremre de Quincy sobre os dois grandes males que afligem o encontro entre as artes e a coisa pblica a ignorncia e a intriga efetivamente ganha sentido quando se fala em concurso. No que os concursos criem essa tenso, uma vez que os causadores de intrigas e os ignorantes esto presentes em todas as democracias, assim como em todas as ditaduras, mas digamos que os concursos ajudam a colocar as tenses em evidncia, tratam das tenses de forma mais transparente, para usar a palavra mais justa. O fator poltico, algumas vezes, provoca situaes traioeiras e segue por caminhos insidiosos. O Concurso Internacional para a Orquestra Sinfnica de Montreal, realizado em 2002, foi o mais importante j promovido no Quebec, antes do concurso para o Museu Nacional de Belas-Artes, promovido em 2009. Alm de um complexo de salas de concerto, tratava-se tambm (e sobretudo) de um grande complexo administrativo, a fim de abrigar a eventual transferncia do primeiro ministro do Quebec para Montreal. O concurso reuniu na primeira fase mais de uma centena de equipes, em escala internacional, restringindo-se a cinco concorrentes na segunda fase. O jri inclua nomes de prestgio, como Oriol Bohigas e Toyo
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Ito. Mas bastou o resultado ser anunciado e a nova equipe de governo (politicamente oposta quela que estava no poder, quando do lanamento do concurso) decidiu simplesmente anular o concurso, indenizar os premiados e, acima de tudo, impedir a difuso da ata de julgamento. A situao deu liberdade total criatividade jornalstica, que no conseguia observar no projeto vencedor mais do que um volume massivo, uma grande caixa monumental, ignorando o fato de que os arquitetos tinham que lidar no apenas com a orquestra sinfnica, mas essencialmente com 100.000 m2 de programa relativo a reas de escritrios: rea difcil de encaixar em uma pequena caixa.
Figura 3 Orquestra Sinfnica de Montreal (OSM). Concurso internacional para o complexo cultural e administrativo (2002). Projeto premiado no construdo, do consrcio: De Architekten Cie./Aedica inc./ Les architectes Ttreault Parent Languedoc et associs.
Sabemos bem que a histria dos concursos rica em exemplos de crise de julgamento e ainda assim ficamos surpresos com a escassez de textos tericos sobre o assunto, assim como de pesquisas, que permitam compreender melhor o fenmeno e aprimorar a prtica dos concursos, considerada por vezes, pelos prprios arquitetos, como frustrante e exaustiva. Uma vez apresentados os dilemas, as questes e, sobretudo, os impasses de julgamento, passemos a nossa proposio de um modelo terico de julgamento arquitetnico em situao de concurso. Mais do que considerar o julgamento como uma operao independente da concepo, trata-se aqui
de considerar os membros do jri como re-criadores do projeto premiado em potencial: observemos o julgamento como um processo fundamentado na convergncia do jri sobre uma ideia comum, que eles se apropriem de uma deciso coletiva, at certo ponto coesiva, escolhendo-a como a soluo vencedora. Uma vez que o projeto premiado resultado desse processo de julgamento, poderamos afirmar, nesse caso, que o projeto tambm do jri? Seguindo essa reflexo, certos modelos de concepo poderiam ajudar a construir uma teoria do julgamento. No vamos revisitar a histria dos mtodos e metodologias do projeto, dos anos 1960 aos anos 1990, assunto que j abordamos em outras ocasies, assim como diversos historiadores (CROSS, 1984; BROADBENT, 1988; ROWE, 1987; ZEISEL, 1981; CHUPIN, 2010). Utilizaremos como referncia, neste artigo, apenas dois ou trs modelos. J sabemos bem das dificuldades enfrentadas pelos tericos que tentaram construir a representao do projeto, enquanto concepo. Durante muito tempo defendeu-se, por exemplo, que a concepo era anloga resoluo de um problema (muitos arquitetos ainda pensam dessa forma). Gordon Best, jovem pesquisador quando da realizao de um colquio em Portsmouth em 1967, apresentou um esquema que ele denominava restrio da variedade do projeto.
Figura 4 A concepo como simplicao. Esquema representando o modelo de restrio da variedade do projeto (design variety restriction), apresentado por Gordon Best no colquio de Portsmouth, em 1967. Segundo Method and intention in architectural design. Cf. BROADBENT; WARD (1969, p. 157).
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A partir de uma situao inicial ainda sem uma forma definida o autor (responsvel pela concepo de um projeto ou ideia) seria conduzido at uma soluo de projeto, aps ter passado por diversas operaes de interpretao e de estruturao de informaes. Se esse um modelo simplista do ponto de vista do autor, o que diramos se tentssemos ampliar sua aplicao a uma modelizao ou teorizao do julgamento? Poderamos dizer que o jri recebe um volume massivo de proposies, que se apresentam como informaes no estruturadas (de fato, assim que nos parece o conjunto de projetos, considerando o nmero sempre impressionante de pranchas em um concurso). Poderamos dizer tambm que o trabalho de julgamento consiste em identificar a melhor soluo a partir de uma srie de exerccios de interpretao. O que dizer, ento, de um modelo que pudesse traduzir as situaes de conflito em um jri? Seriam conflitos de interpretao, como espcies de mal entendidos, problemas de traduo? Seria preciso inverter o esquema proposto de Gordon, para que ele pudesse se adequar ideia da concepo projetual e ao processo de julgamento.
Figura 5 A concepo como complexicao. Verso invertida do esquema de Gordon Best, iniciando o processo de concepo a partir de imagens preconcebidas ou preconcepes, como geradores primrios, precedentes, etc. Ao contrrio do esquema anterior, mais terico, este corresponde maioria das prticas prossionais relacionadas concepo.
Na verdade, diversas pesquisas mostraram que no h uma soluo simples para um dado problema, primeiro e acima de tudo porque
nem sempre se trata de um problema, como destaca Richard Buchanan, a partir de Horst Rittel (1991). Assim, no podemos ignorar as preconcepes dos membros do jri, da mesma forma que no podemos imaginar que os autores desenvolvam seus projetos sem preconcepes. Sobre essa questo, diversos e importantes estudos (como o de Jane Darke e tambm de Donald A. Schn) mostraram que as preconcepes no apenas filtram o olhar do autor, mas que tm um papel determinante, e de fato necessrio, para o desencadear do processo (o que Darke define como geradores primrios). Em matria de julgamento, como negar o fato de que cada um dos membros do jri carregam suas ideias preconcebidas, para no dizer seus prejulgamentos? Dessa maneira, qual seria a melhor atitude a adotar diante das preconcepes? Em outros termos, como identificar o domnio de solues aceitveis? De certa forma essa a questo que Bruce Archer, outra figura histrica no campo dos mtodos de projeto, anunciava em meados dos anos 1960, ao apresentar um esquema neocartesiano sobre a complexidade de uma soluo.
Figura 6 O campo da soluo. Esquema cartesiano caracterstico do modelo de B. Archer, que distingue o domnio da exequibilidade, o plano da aceitabilidade e o campo da soluo. Grco extrado de Broadbent e Ward (1969, p. 83).
Nesse esquema, o intervalo que define a soluo o resultado da interseo entre o domnio da aceitabilidade de uma soluo e o domnio da exequibilidade. Esse esquema poderia se aplicar atividade do jri, que deve oscilar constantemente entre o que se julga aceitvel e o que se pensa ser exequvel, na situao sob avaliao. Mas essas delimitaes so ligadas ao conhecimento acumulado pelo jri, e dependem de suas
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preconcepes e de sua capacidade de assimilao do que aceitvel e do que se julga exequvel. Afinal, no so poucas as vezes em que um jri considera uma soluo inexequvel ou invivel essencialmente porque no deseja que tal soluo se realize, e no porque a sua execuo seja tecnicamente impossvel. Analisemos um dos modelos que considero ao mesmo tempo mais sinttico e, segundo minha experincia pedaggica, mais operatrio: trata-se de um modelo terico idealizado por John Zeisel, publicado originalmente em Inquiry by design (1981) e que foi reeditado em uma verso inspirada nas neurocincias, em 2006.
Figura 7 Modelo cclico da concepo (1981). Na reedio de 2006, isto , 25 anos depois do modelo original, o autor reformulou completamente as legendas, atualizando-as em funo das pesquisas avanadas no campo da neurocincia e da inteligncia articial. O desenvolvimento helicoidal, no entanto, mantido no novo modelo que se apresenta antes de tudo como uma sntese interdisciplinar de obedincia comportamental. (ZEISEL, 2006, p. 30).
Esse esquema fruto de uma sntese de vrios modelos helicoidais, encontrados ao longo de diversas dcadas da histria das modelizaes sobre a concepo. Considerando que no cabe neste artigo a demonstrao da validade desse modelo para a representao da concepo, passo imediatamente sua aplicao em matria de julgamento. Observamos que o modelo inclui certo nmero de iteraes, a partir de uma imagem
inicial, que gravitam em torno de um domnio de respostas aceitveis. fato que cada membro do jri deve considerar certo nmero de ciclos de apresentaes das imagens, a fim de testar sua compreenso sobre as proposies que esto sob julgamento. Mas a comparao entre as propostas no suficiente. Os membros do jri devem ser capazes de realizar saltos conceituais em termos de analogia (CHUPIN, 2010) e finalmente eles devem estar aptos a tomar uma deciso aps um nmero varivel de ciclos de concepo. Diramos que a avaliao final de um jri sobre determinado projeto depende dos ciclos de imaginao e de formalizao, ou em outros termos, de representao progressiva daquela que seria a melhor proposio (que no necessariamente a melhor soluo). Vale ressaltar igualmente que esse modelo no linear, uma vez que a percepo do jri sobre o processo complexa e no linear. H, naturalmente, um ponto de partida e um ponto de chegada, mas h momentos em que o jri parece recuar, voltar para etapas anteriores da avaliao, e refletir novamente. Parece uma regresso no processo, mas na verdade o que ocorre um progresso na compreenso sobre a situao. Chegamos ento a uma noo crucial para a compreenso da concepo, assim como para o julgamento crtico, noo que o psicopedagogo Donald A. Schn evidenciou em seus trabalhos: a reflexo, ou exerccio reflexivo (SCHN, 1983). Haveria, segundo seu entendimento, uma espcie de correlao entre o exerccio reflexivo e a capacidade de concepo. verdade que os autores no se contentam com apenas alguns ciclos de imaginao, uma vez que eles enriquecem constantemente seus projetos, questionam suas prprias preconcepes e so capazes de manter um distanciamento crtico sobre seus projetos e sobre sua prpria funo: esses so atributos necessrios prtica reflexiva, de acordo com Schn. Um profissional reflexivo deve, se for necessrio, colocar em discusso at mesmo os princpios de sua disciplina. No esquema de Zeisel, o exerccio reflexivo se apresenta sob a forma evidentemente, bastante esquemtica de uma fileira de setas que acompanham o desenvolvimento do projeto e que o autor denomina viso do processo e do produto. Quais seriam os correspondentes em matria de julgamento? Primeiramente, poderamos dizer que os membros do jri no vo dispor todos da mesma capacidade de reflexo, o que depende da experincia, da prtica, do senso crtico e principalmente da cultura inerente disciplina. Isso significa tambm que os membros do jri no podem se prender a uma nica ideia sobre o projeto vencedor (o projeto preferido, por exemplo, ou aquele que eles teriam concebido no lugar dos concorrentes, quando os membros
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do jri so tambm arquitetos). preciso recuar, escutar os pontos de vista que questionam os seus prprios, o que pode levar inclusive a reconsiderar projetos j descartados nas fases precedentes. No fundo, os membros do jri so como os arquitetos que chefiam grandes escritrios de arquitetura, e que raramente tocam nas lapiseiras ou nos computadores, mas que mantm a compreenso e o domnio global da situao, fazendo-se presentes especialmente nas situaes cruciais para: criticar, resolver, apoiar, avaliar, redirecionar, etc. Essas aes de distanciamento e de menor envolvimento pessoal com o projeto so aes reflexivas, exerccios na tentativa de se colocar no lugar do outro, a fim de sair da posio em que se encontra e de poder compreender melhor os outros conceitos e o prprio. Uma grande qualidade de um projeto poder ir alm do mrito do prprio criador, do autor. Poderamos dizer tambm que quanto mais reflexivo um jri, mais ele ser representativo do interesse coletivo. A conscincia reflexiva qual nos referimos aquela que rene ao mesmo tempo consideraes ticas e ambies estticas: dois termos de uma formulao contempornea do dilema da concepo, assim como do julgamento. No podemos concluir este artigo sem evocar questes que esto no centro de nossas reflexes no Laboratrio de Estudos da Arquitetura Potencial (Leap) da Universidade de Montreal. Trata-se dos saltos conceituais que esto em jogo em um processo geral de concepo do projeto, desde os primeiros croquis at os documentos definitivos produzidos para a difuso do projeto. Esses saltos de imaginao e de cognio, nem sempre de natureza analgica, se apresentam facilmente nas situaes de julgamento arquitetnico, na forma de conflitos de interpretao analgica. comum constatar, por exemplo, que as imagens propostas pelos arquitetos para representar seus projetos no coincidem necessariamente com a representao que o jri faz desses projetos em seus relatrios; esta, por sua vez, pode divergir da representao jornalstica registrada na mdia (WHITE, 2007). Por exemplo: enquanto o programa do concurso de uma biblioteca registra a demanda por espaos abertos e faz referncia a esses espaos como livros abertos (essa foi exatamente a metfora utilizada no programa do concurso para uma biblioteca em Chteauguay (Quebec, Canad), em 2001; os arquitetos poderiam imaginar estantes mveis (inspirando-se no esquema proposto por Rem Koolhaas para a biblioteca de Seattle); o jri poderia interpretar tal soluo como um recurso de flexibilidade de armazenamento; e a crtica, assim como os usurios, enxergariam nada alm de uma caixa, um depsito de livros, um galpo de supermercados ou
um jardim interno. No se trata apenas de transmisso de analogias e de metforas, da maneira como transmitimos uma mensagem ou um testemunho, pois essas comunicaes interpretativas, esses jogos de referncias analgicas, assumem s vezes caminhos dramticos, causando confuso na recepo dos projetos, provocando inverso de decises e at mesmo invalidao de processos: o caso do concurso para a Orquestra Sinfnica de Montreal, de 2002, um triste exemplo desse fenmeno. Em matria de compreenso dos fenmenos ligados aos concursos e ao julgamento resta, portanto, muito a ser desenvolvido. Mas o fenmeno dos concursos, ainda raros no Canad, alm de serem uma das ferramentas mais confiveis para a promoo da qualidade dos espaos pblicos, so tambm uma das raras ocasies em que podem ocorrer a convergncia das necessidades da prtica profissional e as ambies da pesquisa disciplinar.
Figura 8 Novo pavilho do Museu Nacional de Belas Artes do Quebec. Projeto vencedor em concurso internacional (2009-2010). Autores: Ofce for Metropolitan Architecture (OMA) Filial de Nova York.
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Referncias
BROADBENT, Geoffrey. Design in architecture. Londres: D. Fulton, 1988. _________; Ward, Anthony (ed.). Design methods in architecture. New York: G. Wittenborn, 1969. BUCHANAN, Richard. Wicked problems in design thinking. Design Issues, v. 8, n. 2, p. 5-21, 1992. CHUPIN, Jean-Pierre. Analogie et thorie en architecture: de la vie, de la ville et de la conception, mme. Genve: Infolio, 2010. CROSS, Nigel (org.). Developments in design methodology. Chichester: J. Wiley, 1984. DARKE, Jane. The primary generator and the design process. Environmental Design Research Association, n. 9, p. 325-337, 1979. ROWE, Peter G. Design thinking. Massachusetts: The MIT Press, 1987. SCHN, Donald A. The reflective practitioner: how professionals think in action. New York, Basic Books, 1983. WHITE, Jacques. Les dus et les dessous des concours d'architecture. ARQ: Architecture Qubec, n. 139, p. 46-48, 2007. ZEISEL, John. Inquiry by design: tools for environmental behavior research. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1981. ________. Inquiry by design: environment, behavior, neuroscience in architecture, interiors, landscape, and planning. New York: W. W. Norton, 2006.
Sobre os autores
Daniela Batista Lima. Arquiteta-urbanista do Ministrio Pblico do estado de Minas Gerais. Especialista em geoprocessamento pela UFMG, mestre em arquitetura e urbanismo pela UFMG, ps-graduanda em direito urbanstico pela PUC-Minas e doutoranda em geografia pela Universidade de So Paulo (USP). Fabiano Jos Arcadio Sobreira. Arquiteto e urbanista, doutor em Desenvolvimento Urbano pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), com estgio na University College London e ps-doutor em Arquitetura pela Universit de Montral. Atua como professor do Centro Universitrio de Braslia, editor do portal e revista eletrnica concursosdeprojeto.org e exerce a funo de Arquiteto (Analista Legislativo) no Departamento Tcnico da Cmara dos Deputados, onde coordena a Seo de Acessibilidade e Planejamento Sustentvel. Jean-Pierre Chupin. PhD. Arquiteto e professor titular da cole darchitecture Universit de Montral, onde coordena o Ncleo de pesquisas sobre concursos e prticas contemporneas em arquitetura (Chaire de recherche sur les concours et les pratiques contemporaines en architecture). Publicou em 2010 o livro Analogie et thorie en architecture De la vie, de la ville et de la conception, mme, resultado de vinte anos de pesquisas sobre analogia. autor e editor de diversas publicaes sobre teoria da arquitetura, concursos, julgamento arquitetnico, catalogao e arquivamento digital de projetos de arquitetura. codiretor, ao lado do professor Georges Adamczyk, do Laboratrio de estudos da arquitetura potencial (Laboratoire d'tude de l'architecture potentielle www.leap.umontreal.ca) e coordena as bases de dados do Catlogo de Concursos Canadenses (www.ccc.umontreal.ca) e o catlogo do EUROPAN (www.arclab.umontreal.ca/EUROPAN-FR). Joris Van Wezemael. Gegrafo, PhD em geografia na Universidade de Zurique (Sua) e ps-doutorado em planejamento espacial na Universidade de Newcastle (Reino Unido). Professor do Departamento de
Arquitetura do Instituto Federal de Tecnologia (ETH) de Zurique e gerente de portflios na Pensimo Management (Sua). Realizou pesquisas em sociologia da arquitetura no ETH-Zurique e lecionou na Universidade de Friburgo, na Sua. Suas principais reas de pesquisa incluem: concursos de arquitetura, complexidade na gesto de processos decisrios, habitao, planejamento urbano e sistema imobilirio. Maria Ligia Cassol Pinto. Formada em geografia pela UFSM/RS (1974); especialista em interpretao de imagens orbitais e suborbitais, pela UFSM/RS (1985); mestre em geografia uso e conservao dos recursos naturais pela UFSC/SC (1995); doutora em cincias geografia geomorfologia/geoecologia, pela UFRJ (2002). Professora adjunta no Departamento de Geocincias da Universidade Estadual de Ponta Grossa/PR desde 2007. Mario Diniz de Arajo Neto. Graduado em geografia pela UFRJ, mestre em ecologia pela UnB e PhD em geografia pela Universidade de Edimburgo. professor do Departamento de Geografia da UnB, e professor credenciado no programa de ps-graduao em geografia da UnB. Atualmente ocupa a direo do Instituto de Cincias Humanas da UnB. Patrick Chotteau. Arquiteto-urbanista. Secretrio-geral adjunto da Misso Interministerial para a qualidade das construes pblicas da Frana. Autor de pesquisas e reflexes sobre a produo e as mudanas de paradigma na forma de pensar e construir as cidades e os modos de morar e sobre a histria das utopias urbanas. Professor de histria das formas urbanas e arquitetnicas. Atuou na Direo de Arquitetura e do Patrimnio na cidade de Paris de 2006 a 2010. Roseli Senna Ganem. Biloga, mestre em Ecologia pela Universidade de Braslia (UnB) e doutora em Gesto Ambiental pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da UnB. Exerce a funo de consultora legislativa da rea XI (Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organizao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional) da Cmara dos Deputados. Silvia Mri Carvalho. Bacharel e licenciada em geografia (UEPG), mestre em geografia (Unesp Rio Claro) e doutora em geografia (Unesp Presidente Prudente). Professora adjunta do Departamento de Geocincias e do Programa de ps-graduao em geografia da Universidade Estadual de Ponta Grossa. Atua principalmente nos seguintes temas: bacia hidrogrfica, uso da terra, faxinal, arborizao urbana e meio ambiente. Sofia Paisiou. Arquiteta-engenheira pela Universidade Tcnica de Atenas, Grcia. Doutorado e ps-doutorado na Universidade de Friburgo,
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na Sua, e mestrado em urbanismo pela Universidade Tcnica de Delft (Holanda). Suas pesquisas abordam a relao entre complexidade, geografia e arquitetura, com enfoque nos concursos de projeto. Suely Mara Vaz Guimares de Arajo. Urbanista e advogada, mestre e doutora em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). Atua como professora voluntria na UnB e exerce a funo de consultora legislativa da rea XI (Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organizao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional) da Cmara dos Deputados. Valdir Adilson Steinke. Bacharel e licenciado em geografia (UniCeub), mestre em geologia (UnB) e doutor em ecologia (UnB). professor do Departamento de Geografia da Universidade de Braslia e professor credenciado no programa de ps-graduao em geografia da UnB.
Conhea outros ttulos da Edies Cmara no portal da Cmara dos Deputados: www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes

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Planejamento do uso do solo e preveno a desastres na legislao urbanstica e ambiental........................................................ 43

Crescimento urbano em bacias hidrogrficas: impasses e perspectivas relativos sustentabilidade social................................. 69

Legislao urbana e habitacional e proteo do meio ambiente: pontos para reflexo............................................................. 83

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos

Arquitetura, qualidade e gesto pblica........................................... 163

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reas verdes e sustentabilidade urbana

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Funes das reas verdes urbanas

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2 Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/876404-avalanches-na-regiao-serrana-do-rio-chegaram-a-180-kmh.shtml>. Acesso em: 1 mar. 2011.

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Parmetros para o planejamento das reas verdes urbanas

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Lei da Mata Atlntica

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Planejamento do uso do solo e preveno a desastres na legislao urbanstica e ambiental

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O planejamento do uso do solo no ordenamento jurdico nacional

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O verde urbano: aspectos conceituais

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Figura 1 Principais alteraes da biosfera em reas urbanizadas.