AES Oszlak Unidad 5

Desarrollo Econmico Revista de Ciencias Sociales, Vol. XXI, 1982, Enero-Marzo: Buenos Aires, Argentina.
Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didcticos. Prohibida su reproduccin parcial o total sin permiso escrito de la editorial.
REFLEXIONES SOBRE LA FORMACIN DEL ESTADO Y LA CONSTRUCCIN DE LA SOCIEDAD ARGENTINA * .

Oscar Oszlak **
El propsito del presente trabajo es brindar una interpretacin global del proceso de formacin del estado nacional argentino. Por su extensin, no aspira a ofrecer un anlisis exhaustivo de ese proceso y, por idntica razn, no se cie a una cronologa rigurosa ni pretende informar sobre sucesos histricos puntuales. Constituye ms bien una reflexin general sobre un tema y una experiencia histrica que he explorado recientemente con mayor detenimiento en otro trabajo (Oszlak, 1981). Aunque la historiografa argentina es densa y se dispone de innumerables estudios que han examinado minuciosamente los acontecimientos ms salientes -y los menos salientes- de la vida nacional, as como la trayectoria de sus protagonistas, es escaso el nmero de trabajos verdaderamente interpretativos. En este sentido, el estudio de la formacin del estado argentino no cuenta con una tradicin historiogrfica que permita sealar senderos potencialmente fructferos para una profundizacin analtica del tema. Por ello, la perspectiva aqu adoptada no es estrictamente "histrica"; al menos, no lo es en el sentido convencional de exposicin cronolgica de eventos. El nfasis ser colocado en el anlisis de algunas cuestiones centrales planteadas por el tema mismo. Correspondientemente, el inters girar en torno a actores y no a personajes, en torno a procesos y no a sucesos. Estatidad La formacin del estado es un aspecto constitutivo del proceso de construccin social. De un proceso en el cual se van definiendo los diferentes planos y componentes que estructuran la vida social organizada. En conjunto, estos planos conforman un cierto orden cuya especificidad depende de circunstancias histricas complejas. Elementos tan variados como el desarrollo relativo de las fuerzas productivas, los recursos naturales disponibles, el tipo de relaciones de produccin establecidas, la estructura de clases resultante o la insercin de la sociedad en la trama de relaciones econmicas internacionales, contribuyen en diverso grado a su conformacin. Sin embargo, este orden social no es simplemente el reflejo o resultado de la yuxtaposicin de elementos que confluyen histricamente y se engarzan de manera unvoca. Por el contrario, el patrn resultante depende tambin de los problemas y desafos que el propio proceso de construccin social encuentra en su desarrollo histrico, as como de las posiciones adoptadas y recursos movilizados por los
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Trabajo presentado al XIV Congreso Latinoamericano de Sociologa, San Juan, Puerto Rico, 5 al 9 de octubre de 1981. El documento es producto de una investigacin que he dirigido en el CEDES, y que cont con la colaboracin de Andrs Fontana y Leandro Gutirrez. ** Director e investigador titular del CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad), e investigador del Consejo de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), ambos de Buenos Aires, Argentina.
diferentes actores -incluido el estado- para resolverlos 1 . Si el determinismo y el voluntarismo han dominado las interpretaciones sobre estos procesos, se ha debido en alguna medida a la dificultad de captar este simultneo y dialctico juego de fuerzas entre factores estructurales y superestructurales. Dentro de este proceso de construccin social, la formacin del estado nacional supone a la vez la conformacin de la instancia poltica que articula la dominacin en la sociedad, y la materializacin de esa instancia en un conjunto interdependiente de instituciones que permiten su ejercicio. La existencia del estado se verificara entonces a partir del desarrollo de un conjunto de atributos que definen la "estatidad" -la condicin de "ser estado"-, es decir, el surgimiento de una instancia de organizacin del poder y de ejercicio de la dominacin poltica. El estado es, de este modo, relacin social y aparato institucional. Analticamente, la estatidad supone la adquisicin por parte de esta entidad en formacin, de una serie de propiedades: (1) capacidad de externalizar su poder, obteniendo reconocimiento como unidad soberana dentro de un sistema de relaciones interestatales; (2) capacidad de institucionalizar su autoridad, imponiendo una estructura de relaciones de poder que garantice su monopolio sobre los medios organizados de coercin; (3) capacidad de diferenciar su control, a travs de la creacin de un conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones pblicas con reconocida legitimidad para extraer establemente recursos de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalizacin de sus funcionarios y cierta medida de control centralizado sobre sus variadas actividades; y (4) capacidad de internalizar una identidad colectiva, mediante la emisin de smbolos que refuerzan sentimientos de pertenencia y solidaridad social y permiten, en consecuencia, el control ideolgico como mecanismo de dominacin (Oszlak, 1978). Conviene aclarar que estos atributos no definen a cualquier tipo de estado sino a un estado nacional. La dominacin colonial o el control poltico de las situaciones provinciales dentro del propio mbito local, son formas alternativas de articular la vida de una comunidad, pero no representan formas de transicin hacia una dominacin nacional. En este sentido, el surgimiento del estado nacional es el resultado de un proceso de lucha por la redefinicin del marco institucional considerado apropiado para el desenvolvimiento de la vida social organizada. Esto implica que el estado nacional surge en relacin a una sociedad civil que tampoco ha adquirido el carcter de sociedad nacional. Este carcter es el resultado de un proceso de mutuas determinaciones entre ambas esferas. Nacin y estado El tema de la estatidad no puede entonces desvincularse del tema del surgimiento de la nacin, como otro de los aspectos del proceso de construccin social. Del mismo modo en que la formacin del estado argentino no result automticamente de la guerra emancipadora, tampoco la nacin argentina fue su necesario correlato. Varios fueron los factores que impidieron la organizacin nacional una vez roto el vnculo colonial con Espaa. Al producirse el movimiento revolucionario, el Virreinato del Ro de la Plata se extenda sobre un territorio prcticamente despoblado, cuyos dispersos habitantes conformaban una poblacin sedentaria dedicada principalmente a actividades ganaderas y a una agricultura primitiva. A pesar de ello, los pueblos que
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Me refiero a "actores", en un sentido genrico, para aludir a individuos, grupos, sectores y organizaciones a los que es posible imputar comportamientos econmicos y polticos que permiten ubicarlos en el cambiante -y crecientemente complejo- escenario de una estructura social en formacin.
habitaban ese vasto territorio no se fracturaron de inmediato luego de la revolucin. La estructura poltica heredada de la colonia y su aparato burocrtico continuaron proporcionando durante un tiempo un elemento aglutinante bsico. Romper con las Provincias Unidas requera tener opciones: ser viable poltica y econmicamente, tener ventajas comparativas en elegir la autonoma. Paraguay pronto hall la conveniencia de hacerlo: las rentas originadas en su territorio se lo permitan y el aislamiento lo justificaba. Su posicin geogrfica no le haba creado slidos vnculos con el resto del territorio virreinal. Aunque en el caso de la Banda Oriental la separacin se debi a un compromiso poltico, tambin sus recursos y estratgica ubicacin geogrfica hacan posible la secesin. En cambio, fue fortuito que se autonomizara el Alto Per (Bolivia), al quedar desmembrado de hecho por la continuidad del dominio espaol durante los crticos aos de las guerras de independencia. Buenos Aires aspir desde el mismo momento de la Revolucin de Mayo a constituir un estado unificado bajo su hegemona. Si otros intentos separatistas no prosperaron se debi, especialmente, a la enorme diferencia de fuerzas entre la provincia portea y cualquier otra coalicin de provincias o proyectos de estado alternativos. La Confederacin Argentina, constituida luego de la cada de Rosas sin la adhesin de Buenos Aires, no fue una excepcin e ilustra el caso lmite: la coalicin de todas las provincias no consigui imponerse a Buenos Aires. Estas circunstancias no deben ser interpretadas en el sentido de que ningn otro tipo de configuracin territorial o combinacin poltica hubiera sido posible. Lo que si sealan es una primera diferencia fundamental con otras experiencias de construccin del estado, sobre todo las europeas. En contraste con stas, la experiencia argentina y en buena medida, la latinoamericana- no se caracteriza por la necesidad de una determinada unidad poltica de absorber otras unidades (v.g. ciudades libres, principados, obispados) que ya ejercan significativos privilegios soberanos. Los constructores del estado argentino -fundamentalmente los sectores dominantes de Buenos Aires- no buscaron formar una unidad poltica mayor o ms fuerte, sino evitar la disgregacin de la existente y producir una transicin estable de un estado colonial a un estado nacional. Lejos de guiarse por propsitos de conquista, aspiraron a extender un movimiento revolucionario local a la totalidad de las provincias del ex virreinato y a heredar de la colonia el control territorial y poltico ejercido por Espaa. El que estos objetivos comenzaran a materializarse recin medio siglo ms tarde abre nuevos interrogantes. Si, como plantearan Hegel, Hobbes, Weber y otros, la "sociedad civil" se constituye a partir de grupos cuya solidaridad depende de la convergencia de intereses materiales e ideales, qu intereses fundamentales mantuvieron durante tanto tiempo la unidad formal de la sociedad argentina? Si el aislamiento y la guerra civil fomentaban la disgregacin y las guerras de independencia no conseguan despertar del todo los sentimientos de pertenencia y solidaridad que cimentan la existencia de unidades nacionales, por qu no operaron en toda su potencial consecuencia las tendencias centrifugas? Qu significado tuvo la "provincia" como instancia de articulacin de relaciones sociales y a qu se debi que -aisladamente o a travs de pactos federativos- no pudieron llegar a constituir estados autnomos? Aunque el tema merecera un tratamiento sistemtico en futuros trabajos, quisiera avanzar algunas respuestas preliminares. Indudablemente, la unidad nacional argentina durante las primeras dcadas de vida independiente se asent ms en elementos expresivos y simblicos que en vnculos materiales plenamente desarrollados. Echeverra (1846) aluda en su Dogma Socialista a la unidad diplomtica externa, a la unidad de glorias, de bandera, de armas; a una unidad tcita e instintiva que se revelaba al referirse sin mayor reflexin a "Repblica Argentina", o "territorio argentino", "nacin argentina", y no santiaguea, cordobesa o portea. Pero
a cada uno de esos atributos era posible oponer otros que contradecan la unidad: prolongados interregnos de aislamiento y absoluta independencia provincial, pactos de unin interrumpidos, viejas tradiciones municipales, formas caudillistas de ejercicio de la dominacin. Adems, el territorio "nacional" distaba de ser una unidad inseparable. Bien seala lvarez (1910) que la mesopotamia, la Banda Oriental y el Paraguay, flanqueados por ros, eran inabordables por tierra desde Buenos Aires; la altiplanicie opona su barrera de piedra entre Jujuy y las provincias bolivianas; sobre la llanura desierta, los indios y las dificultades que planteaban las largas travesas incomunicaban a las pequeas ciudades esparcidas por el vasto territorio. Tambin los intereses econmicos regionales eran contradictorios. El Interior, con sus vias y tejidos, competa con productos extranjeros que importaba el Litoral. Inclusive el vnculo del idioma no era tal en varias provincias, donde se preferan los lenguajes indgenas. Tampoco exista una total homogeneidad tnica, contrariamente a lo que se cree habitualmente. Eran pocos los descendientes de padre y madre espaoles y muchos los extranjeros y los habitantes de razas negra, india y sus diversas miscegenaciones. Ni siquiera perdur un andamiaje institucional colonial suficientemente desarrollado. En otras experiencias latinoamericanas, como en el Brasil, el Per y Mxico, este aparato sirvi a la continuidad institucional, compensando en parte los factores fsicos, tnicos o culturales que dificultaban el proceso de integracin nacional. En el Ro de la Plata, en cambio, el aparato administrativo colonial no lleg a desarrollar un eficaz mecanismo centralizado de control territorial. Ms an, subsistieron en las diversas localidades rganos poltico-administrativos coloniales que tendieron a reforzar el marco provincial como mbito natural para el desenvolvimiento de las actividades sociales y polticas. No alcanzaron de todos modos a conformar un verdadero sistema institucional, en tanto su autoridad y representatividad fueron reiteradamente desnaturalizadas por el caudillismo y la lucha facciosa. De este modo, as como la provincia fue una creacin del proceso independentista -un sustituto del estado colonial desaparecido-, el caudillismo fue un sustituto de la democracia asociada al movimiento libertario. Fue la modalidad que asumi localmente la representacin del pueblo, en un pueblo que desconoca la prctica democrtica. Paradjicamente, el aislamiento y el localismo, en condiciones de precariedad institucional, magros recursos y poblacin escasa, impidieron el total fraccionamiento de esas unidades provinciales en estados nacionales soberanos. De nuevo, la formalizacin de un funcionamiento autnomo -que de hecho exista- no aparejaba mayores ventajas. En cambio, la posibilidad latente de negociar desde una posicin de al menos formal paridad, la constitucin de un estado nacional sobre bases ms permanentes que las ofrecidas por los diversos pactos federativos, resultaba siempre ms atractiva y conveniente que el horizonte de miseria y atraso que la gran mayora de las provincias poda avizorar de persistir el arreglo institucional vigente. Sobre todo, existiendo plena conciencia de que la superacin de ese estado de cosas pasaba por establecer alguna forma de vinculacin estable al circuito econmico que tena por eje al puerto de Buenos Aires. Estas posibilidades se vieron reforzadas en la medida en que la intensificacin del comercio exterior produjo el debilitamiento de algunas economas regionales, replanteando los trminos de su insercin en los primitivos mercados que se estaban conformando. Esto se vincula, por ejemplo, al surgimiento de nuevos intereses y sectores de actividad locales, integrados al circuito mercantil-financiero que se desarrollaba a impulsos del comercio exterior. Por otra parte, el paulatino mejoramiento de las comunicaciones y la consecuente creacin de un mercado interno para ciertas producciones del Interior que antes se orientaban hacia los pases
limtrofes, tambin contribuyeron al proceso de lenta homogenizacin de los intereses econmicos localizados en las diversas provincias. Por ltimo, no parece desdeable como factor coadyuvante a la integracin nacional, la experiencia comparada. Si bien estos pueblos que surgan a la vida independiente slo podan mirar a un pasado de sometimiento y vasallaje, contaban en cambio con el ejemplo de otros pases -como los Estados Unidos- tambin nacidos de un movimiento de emancipacin, o de las naciones europeas, que estaban completando -en el que se llamara "siglo de las nacionalidades"- un lento proceso de integracin, y a la vez de diferenciacin, territorial, social y poltica. Estos ejemplos no pasaban desapercibidos para la elite intelectual que asumi el liderazgo del proceso de organizacin nacional argentino. Orden y progreso Aunque las observaciones precedentes no agotan siquiera la mencin de las mltiples vinculaciones entre el surgimiento del estado y la cuestin nacional, destacan no obstante un aspecto que se me ocurre central para nuestro anlisis: slo a partir de la aparicin de condiciones materiales para la estructuracin de una economa de mercado se consolidan las perspectivas de organizacin nacional; y slo en presencia de un potencial mercado nacional -y consecuentes posibilidades de desarrollo de relaciones de produccin capitalistas- se allana el camino para la formacin de un estado nacional. En la experiencia argentina, la expansin de la economa exportadora durante la primera mitad del siglo no se vio interrumpida por las guerras civiles. A partir de la cada de Rosas, su ritmo se vio fuertemente incrementado como consecuencia de una demanda externa que creca a impulsos de lo que se llam la segunda revolucin industrial. Las nuevas posibilidades tecnolgicas, sumadas a los cambios producidos en las condiciones polticas internas, crearon oportunidades e intereses cuya promocin comenz a movilizar a los agentes econmicos, produciendo ajustes y desplazamientos en las actividades productivas tradicionales. Sin embargo, pese a la intensa actividad despertada por la apertura de la economa, las posibilidades de articulacin de los factores productivos se vieron prontamente limitadas por diversos obstculos: la dispersin y el aislamiento de los mercados regionales, la escasez de poblacin, la precariedad de los medios de comunicacin y transporte, la anarqua en los medios de pago y en la regulacin de las transacciones, la inexistencia de un mercado financiero, las dificultades para expandir la frontera territorial incorporando nuevas tierras a la actividad productiva. Pero sobre todo, por la ausencia de garantas sobre la propiedad, la estabilidad de la actividad productiva y hasta la propia vida derivadas de la continuidad de la guerra civil y las incursiones indgenas- que oponan escollos prcticamente insalvables a la iniciativa privada. La distancia entre el "progreso indefinido", que los lcidos observadores de la poca anticipaban como meta de la evolucin social, y la realidad del atraso y el caos, era la distancia entre la constitucin formal de la nacin y la efectiva existencia de un estado nacional. Recorrer esa distancia, salvar la brecha, implicaba regularizar el funcionamiento de la sociedad de acuerdo con parmetros dictados por las exigencias del sistema productivo que encarnaba la idea del Progreso. Es importante observar que en la intencin de los hombres de la organizacin nacional, "regularizar" -o, en sus trminos, "regenerar"- no significaba restituir a la sociedad determinadas pautas de relacin y convivencia ni regresar a un "orden" habitual momentneamente disuelto por los enfrentamientos civiles, sino imponer un nuevo marco de organizacin y funcionamiento social, coherente con el perfil que iban adquiriendo el sistema productivo y las relaciones de dominacin. Roto el orden
colonial, el proceso emancipador haba desatado fuerzas centrfugas que desarticulaban una sociedad que pretenda ser nacin, sin que las diversas frmulas ensayadas hubieran conseguido establecer un nuevo orden. Por eso, el orden se eriga en la agenda de problemas de la sociedad argentina como cuestin dominante. Resuelta sta podran encararse con mayor dedicacin y recursos los desafos del progreso. Encontrar la mejor forma de organizacin social -dira Fragueiro (1850)constituye el problema de fondo: resuelto ste, "la carrera del progreso" se efectuar "al paso del vapor y de la electricidad". El "orden" apareca as como la condicin de posibilidad del "progreso", como el marco dentro del cual, librada a su propia dinmica, la sociedad encontrara sin grandes obstculos el modo de desarrollar sus fuerzas productivas. Pero a su vez, el "progreso" se constitua en condicin de legitimidad del "orden". Por definicin, entonces, el "orden" exclua a todos aquellos elementos que pudieran obstaculizar el progreso, el avance de la civilizacin, fueran estos indios o montoneras. Estas "rmoras" que dificultaban el "progreso" eran todava en 1862 una amenazadora realidad presente, vestigios de una sociedad cuyos parmetros se pretenda transformar. Por eso, el "orden" tambin contena una implcita definicin de ciudadana, no tanto en el sentido de quienes eran reconocidos como integrantes de una comunidad poltica, sino ms bien de quienes eran considerados legtimos miembros de la nueva sociedad, es decir, de quienes tenan cabida en la nueva trama de relaciones sociales. El "orden" tambin tena proyecciones externas. Su instauracin permitira obtener la confianza del extranjero en la estabilidad del pas y sus instituciones. Con ello se atraeran capitales e inmigrantes, dos factores de la produccin sin cuyo concurso toda perspectiva de progreso resultaba virtualmente nula. Hasta entonces no se registraba un flujo significativo de capital extranjero y la corriente inmigratoria no haba sido objeto de una deliberada poltica gubernamental. Pero lo ms importante para nuestro anlisis es que la instauracin del "orden", adems de producir una profunda reconstitucin de la sociedad, significaba dar vida real a un estado nacional cuya existencia, hasta entonces, no se evidenciaba mucho ms all de la formalidad de un texto constitucional. El desorden y sus diferentes manifestaciones (enfrenamiento armado, caos jurdico, precariedad institucional, imprevisibilidad en las transacciones) expresaban precisamente la inexistencia de una instancia articuladora de la sociedad civil que, en las nuevas condiciones histricas, slo poda estar encarnada en el estado. Luego de cinco dcadas de guerras civiles, los atributos del estado argentino, el conjunto de propiedades que le acordaban tal carcter, slo tenan vigencia en la letra de la ley. De hecho, la Confederacin Argentina comparta con Buenos Aires el reconocimiento externo de su soberana poltica. A su vez, el control institucionalizado sobre los medios de coercin era compartido por los catorce gobiernos provinciales, que se reservaban celosamente este atributo de dominacin. A esta dispersin de la autoridad se contrapona la inexistencia o precariedad de un aparato administrativo y jurdico con alcances nacionales, otra de las formas en que se materializa la existencia de un estado nacional. Bajo tales condiciones, tampoco poda esperarse que el estado confederado desarrollara la capacidad de generar smbolos reforzadores de sentimientos de pertenencia y solidaridad social, esencial mecanismo ideolgico de dominacin. Cada una de estas propiedades remite a la existencia de un "orden" en los diferentes planos de la vida social organizada. Soberana externa indisputada, autoridad institucionalizada en todo el mbito territorial, respaldada por el control monoplico de la coercin; diferenciacin e integracin del aparato institucional y centralizacin jurdico-legislativa; creacin simblica de consenso como fundamento legitimador de la
supremaca del estado sobre toda otra instancia de poder alternativo; tales los senderos a recorrer, las cuestiones a resolver, en el simultaneo proceso de "ordenar" la sociedad y llenar de contenido a los atributos del estado. Dominium El triunfo de Pavn, que confirm la hegemona de Buenos Aires sobre el resto del territorio argentino, allan -a partir de 1862- el camino para la definitiva organizacin del estado nacional. Sobre la base de una inestable coalicin y a partir de los recursos y organismos de la provincia portea, el gobierno surgido de Pavn comenz a desplegar un amplio abanico de actividades que poco a poco afianzaran el dominio institucional del estado. Desde un punto de vista analtico, la existencia y desarrollo de estas instituciones nacionales pueden ser observados como resultado de un proceso de "expropiacin" social. Es decir, su creacin y expansin implican la conversin de intereses "comunes" de la sociedad civil en objeto de inters general y, por lo tanto, en objeto de la accin de ese estado en formacin. A medida que ello ocurre, la sociedad existente va perdiendo competencias, mbitos de actuacin, en los que hasta entonces haba resuelto -a travs de diferentes instancias y mecanismos- las cuestiones que requieren decisiones colectivas de la comunidad. O sea, el estado subroga -transformndolos en "pblicos" y "generales"- intereses y funciones propios de los particulares, de las instituciones intermedias (como la Iglesia) o de los gobiernos locales. En ese mismo proceso, la sociedad va alterando sus referentes institucionales y el marco habitual para el desarrollo de la actividad social. Esta enajenacin de facultades por el estado en ciernes adopta diversas modalidades. En parte, consiste en adquirir el monopolio de ciertas formas de intervencin social reservadas a la jurisdiccin de los gobiernos locales. En parte, tambin, en una invasin por el estado nacional de mbitos de accin propios de los "particulares". En parte, finalmente, en la delimitacin de nuevos mbitos operativos que ningn otro sector de la sociedad est en condiciones de atender, sea por la naturaleza de la actividad o la magnitud de los recursos involucrados. Esta ltima modalidad no implica estrictamente una expropiacin funcional, sino ms bien la apertura de nuevos espacios de actuacin que hace posible, por su formidable concentracin de poder y recursos materiales, la existencia del estado nacional. Esta existencia, entonces, (1) exige replantear los arreglos institucionales vigentes desplazando el marco de referencia de la actividad social de un mbito local-privado a un mbito nacionalpblico; y (2) crea la posibilidad de resolver, mediante novedosas formas de intervencin, algunos de los desafos que plantea el paralelo desarrollo de la sociedad. En la experiencia argentina, el estado nacional surgido de Pavn no adquiri automticamente sus atributos como consecuencia del triunfo militar, sino que debi luchar por constituir un dominio en los diversos planos en que se verificaba su existencia. Al disolverse la Confederacin Argentina, se retorn de hecho al arreglo institucional vigente antes de su creacin. Con excepcin de las relaciones exteriores, confiadas al gobierno provisional de Mitre, la resolucin de los asuntos "pblicos" sigui en manos de los gobiernos provinciales y de algunas instituciones civiles como la Iglesia o ciertas asociaciones voluntarias. An cuando la constitucin nacional, vigente desde hacia una dcada, continu proporcionando un esquema institucional y normativo imprescindible para la organizacin del estado nacional, su desagregacin e implementacin estaban todava pendientes. Ello supona materializar en accin lo que hasta entonces era poco ms que una formal declaracin de intenciones.
Sin duda, la transferencia -forzada o no- de funciones ejercidas de hecho por las provincias, concentr los mayores esfuerzos del gobierno nacional, que fueron dirigidos especialmente a la formacin de un ejrcito y un aparato recaudador verdaderamente nacionales. Grandes fueron tambin los obstculos hallados en la creacin de otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer control sobre las dems reas que el gobierno nacional comenzaba a reivindicar como objeto de su exclusivo monopolio (v.g. emisin de moneda, administracin de justicia de ltima instancia, nacionalizacin de la banca). Otras veces, en cambio, las provincias cederan prestamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzos por extender la frontera con el indio o la construccin de las grandes obras de infraestructura en todo el pas. Establecer su dominio tambin supona para el gobierno nacional apropiar ciertos instrumentos de regulacin social hasta entonces impuestos por la tradicin, legados por la colonia o asumidos por instituciones como la Iglesia. Su centralizacin en el estado permita aumentar el grado de previsibilidad en las transacciones, uniformar ciertas prcticas, acabar con la improvisacin, crear nuevas pautas de interaccin social. A diferencia de la apropiacin de reas funcionales bajo control provincial, no haba en estos casos una clara lgica de sustitucin. La variedad de mbitos operativos en los que el gobierno nacional comenz a reclamar jurisdiccin sealan ms bien un alerta pragmatismo, muchas veces reido con la filosofa antiintervencionista del liberalismo que inspiraba su accin en otros terrenos. Este avance sobre la sociedad civil tuvo probablemente su ms importante manifestacin en la tarea de codificacin de fondo. A veces, la apropiacin funcional implic la invasin de fueros ancestrales. Por ejemplo, cuando aos ms tarde el estado tom a su cargo el registro de las personas, la celebracin del matrimonio civil o la administracin de cementerios, funciones tradicionalmente asumidas por la Iglesia. Otras veces, supuso la incursin en ciertos campos combinando su accin con la de los gobiernos provinciales y la de los particulares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la educacin, rea en la que el gobierno nacional tendra una creciente participacin y se reservara prerrogativas de superintendencia y legislacin general. El caso de los ferrocarriles tambin representa un tpico campo de incursin compartida con las provincias y el sector privado -incluso bajo la forma de lo que hoy llamaramos joint ventures. Mencionemos, adems, las reas de colonizacin, negocios bancarios y construccin de obras pblicas como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menudo el gobierno nacional utiliz la frmula de concesin -con o sin garanta- para la ejecucin de las obras o la prestacin de los servicios, contribuyendo a la formacin de una clase social de contratistas y socios del estado frecuentemente implantada adems en otros sectores de la produccin y la intermediacin. Finalmente, el mismo desarrollo de las actividades productivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el rpido adelanto tecnolgico, entre otros factores, fueron creando nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el gobierno nacional comenz a promover y tomar a su cargo. En esta categora se inscriben actividades tan variadas como la organizacin del servicio de correos y telgrafos, la promocin de la inmigracin, la delimitacin y destino de las tierras pblicas, la exploracin geolgica y minera, el control sanitario, la formacin de docentes y el registro estadstico del comercio y la navegacin. En general, las actividades hasta ahora mencionadas fueron apropiadas por el estado sustituyendo en su ejecucin a otros agentes sociales. Esta sustitucin, casi siempre imperativa, implicaba una transferencia y concentracin de mbitos funcionales cuyo control representara, a la vez, una fuente de legitimacin y de poder. Asumiendo la
responsabilidad de imponer un orden coherente con las necesidades de acumulacin, el estado comenzaba a hallar espacio institucional y a reforzar los atributos que lo definan como sistema de dominacin. Las otras instancias articuladoras de la actividad social cedan terreno y se subordinaban a nuevas modalidades de relacin que lentamente se incorporaban a la conciencia ordinaria de los individuos y a la rutina de las instituciones. Penetracin estatal
Si bien la apropiacin y creacin de mbitos operativos comenz a llenar de contenido la formal existencia del estado, tambin dio vida a una nueva instancia que sacuda en sus races formas tradicionales de organizacin social y ejercicio del poder poltico. Por eso, luego de la instalacin del gobierno de Mitre, las reacciones del Interior no tardaron en producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en pronunciamientos de jefes polticos dispuestos a cambiar situaciones provinciales adictas o contrarias al nuevo rgimen, as como en la continuidad de prcticas autnomas lesivas para el poder central. A pesar de que el movimiento iniciado en Buenos Aires contaba con aliados de causa en el Interior, fue la rpida movilizacin de su ejrcito el argumento mas contundente para "ganar la adhesin" de las provincias y eliminar los focos de contestacin armada. La centralizacin del poder y los recursos resultaban insuficientes. Para ser efectiva, deba ir acompaada por una descentralizacin del control, es decir, por una "presencia" institucional permanente que fuera anticipando y disolviendo rebeliones interiores y afirmando la suprema autoridad del estado nacional. Sin embargo, esta presencia no poda ser slo coactiva. Los largos aos de guerra civil haban demostrado la inviabilidad de varios experimentos de creacin del estado, fundados en la fuerza de las armas o en efmeros pactos que cambiantes circunstancias se encargaban rpidamente de desvirtuar. Si bien durante la guerra de independencia la organizacin del estado nacional haba tenido un claro sentido poltico, las luchas recientes haban puesto de relieve el inocultable contenido econmico que haba adquirido esa empresa. Por eso, la legitimidad del estado asuma ahora un carcter diferente. Si la represin -su faz coercitiva- apareca como condicin necesaria para lograr el monopolio de la violencia y el control territorial, la creacin de bases consensuales de dominacin apareca tambin como atributo esencial de la "estatidad". Ello supona no solamente la constitucin de una alianza poltica estable, sino adems una presencia articuladora -material e ideolgica que soldara relaciones sociales y afianzara los vnculos de la nacionalidad. De aqu el carcter multifactico que deba asumir la presencia estatal y la variedad de formas de penetracin que la haran posible. A pesar de ser aspectos de un proceso nico, las diversas modalidades con que se manifest esta penetracin podran ser objeto de una categorizacin analtica. Una primera modalidad, que llamar represiva, supuso la organizacin de una fuerza militar unificada y distribuida territorialmente, con el objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteracin del orden impuesto por el estado nacional. Una segunda, que denominar cooptativa, incluy la captacin de apoyos entre los sectores dominantes y gobiernos del interior, a travs de la formacin de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y prestaciones recprocas. Una tercera, que designar como material, presupuso diversas formas de avance del estado nacional, a travs de la localizacin en territorio provincial de obras, servicios y regulaciones indispensables para su progreso econmico. Una cuarta y ltima, que llamar ideolgica, consisti en la creciente capacidad de creacin y difusin de valores, conocimientos y smbolos reforzadores de sentimientos de nacionalidad que tendan a legitimar el sistema de
dominacin establecido. Cabe advertir, sin embargo, que tratndose de categoras analticas excluyentes, su examen separado no debe hacer perder de vista la simultaneidad y compleja imbricacin con que se manifestaron en la experiencia histrica concreta. La penetracin represiva implica la aplicacin de violencia fsica o amenaza de coercin, tendientes a lograr el acatamiento a la voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. El mantenimiento del orden social se sustenta aqu en el control de la violencia, a diferencia de lo que ocurre con las otras formas de penetracin, en que el orden se conforma y reproduce a partir de "contraprestaciones" o beneficios que crean vnculos de solidaridad entre las partes que concurren a la relacin, consolidando intereses comunes y bases de posibles alianzas. Es decir, tanto la penetracin material como la cooptativa o la ideolgica tienen un comn fundamento consensual, aun cuando apelan a distintos referentes: el inters material, el afn de poder o la conviccin ideolgica, fuerzas que movilizan el consenso facilitando una creciente presencia articuladora del estado. En los crticos aos de la organizacin nacional argentina, estas modalidades de penetracin se manifestaron a travs de muy diversos mecanismos. Pese al carcter fundamentalmente represivo que asumi la intervencin estatal durante las dos primeras dcadas que siguieron a Pavn, tambin se ensayaron con variado xito mecanismos de penetracin ms consensuales, que fueron configurando los atributos no coercitivos de la "estatidad". La penetracin material constituy una modalidad de control social basada en la capacidad de crear, atraer, transformar, promover y, en ltima instancia, ensamblar, los diferentes factores de la produccin, regulando sus relaciones. Desde el punto de vista de la accin estatal, esto supuso la provisin de medios financieros y tcnicos para la ejecucin de obras de infraestructura o el suministro de servicios; el dictado de reglamentos que introdujeran regularidad y previsibilidad en las relaciones de produccin e intercambio; la concesin de beneficios y privilegios para el desarrollo de actividades lucrativas por parte de empresarios privados; y el acuerdo de garantas -tanto a empresarios como a usuarios- sobre la rentabilidad de los negocios emprendidos con el patrocinio estatal, la ejecucin de las obras y la efectiva prestacin de los servicios. Mediante la cooptacin, el estado nacional intent ganar aliados entre fracciones burguesas del Interior y gobiernos provinciales, a travs de la promesa cierta o efectiva concesin de diversos tipos de beneficios conducentes a incorporar nuevos grupos o sectores a la coalicin dominante. Por ejemplo, el selectivo empleo de subsidios, el nepotismo en la designacin de cargos pblicos nacionales 2 , o la intervencin federal dirigida a instalar o reponer en el gobierno de las provincias a aliados de causa de los sectores que ejercan el control del gobierno nacional, fueron algunos de los mecanismos de cooptacin empleados. Conviene sealar no obstante un rasgo que vinculaba a los diferentes modos de penetracin. En tanto los beneficios y contraprestaciones se dirigieron a ciertos
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Hasta 1862, la presencia del estado nacional en el interior se limitaba prcticamente a las aduanas y receptorias existentes en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de rentas que funcionaban vinculadas al trfico aduanero. Slo 15 aos despus, una elevadsima proporcin del personal civil y militar del gobierno nacional se hallaba radicada o se desempeaba en forma itinerante en el interior del pas. De acuerdo con un censo de funcionarios que he construido para el ao 1876, sobre una dotacin total de 12.835 personas, alrededor de 10.956 se desempeaban de uno a otro modo en el Interior. Si bien gran parte de este personal era militar, tambin la dotacin civil (y el clero, a cargo del gobierno central) era ampliamente mayoritario respecto al radicado en Buenos Aires. Se trataba de una situacin verdaderamente excepcional, por cuanto la centralizacin de la dotacin y recursos del estado en jurisdiccin federal sera posteriormente la regla.
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sectores de la sociedad, con exclusin de otros, implicaron a menudo privilegios que por oposicin relegaban a estos ltimos a una existencia econmica, cultural o polticamente marginal. Por eso la represin y las formas ms consensuales de penetracin fueron procesos simultneos y recprocamente dependientes: ganar aliados dio lugar muchas veces a ganar tambin enemigos, y el "progreso" en el que se enrolaron los unos exigi el "orden" que debi imponerse sobre los otros. De esta manera, mecanismos como la intervencin federal a las provincias pueden considerarse, a la vez, como una modalidad de penetracin represiva y como un medio de ganar la adhesin y afianzar las bases de poder de sectores aliados dentro del propio territorio provincial. Por ltimo, la penetracin ideolgica revisti la represin desnuda o los intereses individuales de un barniz legitimante, tendiente a convertir la dominacin en hegemona, el beneficio particular en inters general. La ideologa sirvi como mecanismo de interpelacin y constitucin de sujetos sociales que, en medio de una situacin de caos institucional y transformacin de la estructura econmica, deban reubicarse dentro de la nueva trama de relaciones que se estaba conformando. Desde esta perspectiva, la accin del estado se dirigi a instituir pautas educacionales congruentes con el nuevo esquema de organizacin social; establecer el "imperio de la ley" y sacralizar una concepcin de la justicia que fijaba minuciosamente las posibilidades y lmites de la accin individual; secularizar prcticas sociales inveteradas que representaban serios obstculos para la vigencia de instituciones liberales "progresistas"; desarrollar un discurso poltico que justificara el funcionamiento de una democracia restrictiva, contradictoria con el liberalismo impuesto en el plano de las relaciones de produccin; instituir, en fin, creencias, valores y normas de conducta coherentes con un nuevo patrn de relaciones sociales y un nuevo esquema de dominacin. Al margen de su impacto especfico, estas diferentes modalidades de penetracin tenderan a producir diversas consecuencias. En el plano social, la creciente apropiacin por el estado de nuevos mbitos operativos y su activo involucramiento en la resolucin de los distintos aspectos problemticos de las dos cuestiones centrales orden y progreso- que dominaban la agenda de la sociedad argentina. En lo que se refiere al propio estado, cada una de las formas de penetracin se expresara en cristalizaciones institucionales, es decir, en normas y organizaciones burocrticas que regularan y ejecutaran las actividades contempladas en los distintos mbitos operativos. El estado nacional se convirti en el ncleo irradiador de medios de comunicacin, regulacin y articulacin social, cuya difusin tentacular facilitara las transacciones econmicas, la movilidad e instalacin de la fuerza de trabajo, el desplazamiento de las fuerzas represivas y la internalizacin de una conciencia nacional. Estos correlatos institucionales de la penetracin estatal seran, de este modo, momentos en el proceso de adquisicin de los atributos de la estatidad. Al producir la descentralizacin del control constituiran, en esta etapa inicial, una condicin inseparable de la centralizacin del poder. Resistencias Como la interpretacin un tanto exitista de los avances del estado sobre la sociedad puede sugerir un desarrollo lineal poco fiel a los hechos, quisiera dedicar algn espacio a las resistencias halladas en este proceso formativo. Retrotrayndonos por un momento al movimiento de emancipacin nacional, podemos observar que si bien la oposicin de los espaoles en el terreno militar fue doblegada en un trmino relativamente breve, los lideres revolucionarios porteos muy pronto debieron experimentar la resistencia de sectores sociales sometidos a levas, expropiaciones o contribuciones diversas; de autoridades locales no resignadas a perder o compartir su
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poder; y de aspirantes rivales a monopolizar la soberana del estado. En general, las provincias interiores se mostraron indiferentes -y hasta hostiles- a los intentos de Buenos Aires por dar un alcance nacional al movimiento revolucionario. Los sectores dominantes porteos no ofrecieron inicialmente -quizs no estaban en condiciones de hacerlo- compensaciones o ventajas suficientes a las clases dominantes del Interior como para que stas aceptaran incondicionalmente el liderazgo y las bases sobre las que aquellos pretendan organizar el estado nacional. El largo perodo anrquico cre la ilusin de un empate entre Buenos Aires y el Interior, que estaba lejos de describir la real relacin de fuerzas que se desarrollaba a la sombra del aislamiento "federalista". De hecho, Buenos Aires prosperaba mucho ms aceleradamente que el resto del pas. A la cada de Rosas, el conflicto latente se hizo explcito. El Litoral, con el apoyo del Interior, intent asumir el liderazgo del proceso de organizacin nacional en circunstancias en que Buenos Aires no haba resignado sus pretensiones hegemnicas. El conflicto asumi la forma de un enfrentamiento entre unidades polticas (v.g. la Confederacin Argentina y el Estado de Buenos Aires) territorialmente delimitadas, cuando en realidad constitua el choque de dos concepciones diferentes sobre el modo de organizar polticamente una nacin; pero especialmente, sobre las consecuencias econmicas y sociales derivadas de imponer frmulas polticas alternativas. El triunfo de Buenos Aires abri otras lneas de conflicto. A los que resistan desde mucho antes (v.g. por una parte, los indios; por otra, los caudillos del Interior que vean sus posiciones amenazadas en el propio mbito local por los aliados provinciales de la causa portea) empezaron a agregarse fracciones de las clases dominantes de Buenos Aires, para las cuales la existencia de un estado nacional comenzaba a crear contradicciones y enfrentamientos en una instancia institucional que no controlaban plenamente. Esto se vincula con el tema de la "autonoma relativa" del estado, e invita a hacer alguna reflexin sobre las posibles razones de estas contradicciones. En primer lugar, si bien es difcil establecer distinciones claras entre los sectores sociales que tenan acceso a -y en definitiva controlaban- los gobiernos nacional y provincial de Buenos Aires, es evidente que sea a travs del Congreso o del propio Poder Ejecutivo, un importante nmero de legisladores y funcionarios oriundos del Interior comenz a sostener, frente a cuestiones en debate, posiciones no siempre favorables a los intereses porteos. Esta actitud, de la que a veces participaban genuinos representantes de Buenos Aires con responsabilidades ejecutivas en el gobierno nacional, se vio reforzada por la necesidad de este ltimo de extender sus bases sociales de apoyo ganando la adhesin de sectores dominantes del Interior. Sin su concurso, resultaba difcil asegurar la sucesin del rgimen, ya que an no se haba logrado consolidar un firme pacto de dominacin manifestado a travs de una frmula poltica consensualmente aceptada, en tanto que la representacin del Interior en el Senado le otorgaba mayora suficiente para desbaratar proyectos e iniciativas claramente opuestas a sus intereses. En segundo lugar, buena parte de las posiciones de poder fueron ocupadas por miembros de una casta poltico-militar, un verdadero patriciado burocrtico, que a pesar de sus lazos de parentesco y amistad con integrantes de los sectores terratenientes y mercantiles, no se manifestaron dispuestos a satisfacer pasivamente todas sus reivindicaciones y demandas. Es decir, aunque la poltica oficial no dej de estar sesgada hacia los intereses porteos, ello no signific un compromiso incondicional con los mismos. Es probable que esta actitud estuviera vinculada con la lgica de reproduccin del propio estado. No hay que olvidar que las exigencias de financiamiento y expansin de las actividades estatales resultaban a menudo contradictorias con los intereses de la incipiente burguesa portea, por lo que muchas
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de las iniciativas del gobierno nacional (v.g. leyes de tierras, nacionalizacin del Banco de la Provincia de Buenos Aires, federalizacin de la Capital, tributacin sobre el comercio exterior) lo enfrentaban a ese sector. Englobar estas complejas situaciones en la nocin de "autonoma relativa del estado", no parece aportar demasiado a la tarea de conceptualizacin sobre la relacin entre clases dominantes y estado. Quizs corresponda tambin decir algo acerca de las resistencias sociales que no existieron en la experiencia argentina, a diferencia de otros procesos de formacin de estados nacionales en los que diversas formas de rebeliones tributarias, alzamientos campesinos, protestas obreras o enfrentamientos tnicos y religiosos, se constituyeron en obstculo. La gran concentracin de la propiedad fundiaria, la ausencia de un extendido sector campesino, el poder ejercido por los grandes propietarios y la temprana y peculiar insercin del pas en el mercado mundial -que convirti a los impuestos sobre el comercio exterior en la principal fuente de recursos del estado-, permitieron reducir la presin tributaria directa sobre el capital, trasladando el mayor peso de la imposicin sobre los sectores populares 3 . La dispersin, reducido tamao y escasa organizacin de los sectores obreros y campesinos impidieron -al menos hasta fines de siglo- el surgimiento de movimientos contestatarios de importancia. El pueblo, disgregado, analfabeto, frreamente dominado como productor y guerrero, sistemticamente privado de derechos cvicos, no se alz. Sirvi ms bien como instrumento -apasionado o indiferente- de jefes ocasionales. 4 Pero no fue slo la escasa educacin o el estado de guerra casi permanente lo que facilit el control de las clases subalternas y explica la falta de movilizacin popular. Las caractersticas que asumi la explotacin agrcola-ganadera, los altos rendimientos, la feracidad y bajo precio de la tierra, la imposibilidad o dificultad de exportar cereales -debido a los altos fletes- o carne -por razones tecnolgicas- permiti que las clases populares tuvieran acceso a una alimentacin barata y abundante, an en condiciones de vida semibrbara. Durante bastante tiempo, los bienes primarios exportables fueron otros (v.g. cuero, lanas y, en menor medida, tasajo) y transcurrieron muchos aos antes de que lo que ahora llamamos "bienes salario" (v.g. carne y trigo) se convirtieran en el origen de algunas de las contradicciones centrales de la economa y la poltica argentinas. Estado y clases El anlisis precedente pone de manifiesto otra arista poco estudiada del proceso de formacin estatal: la vinculacin entre este proceso y la constitucin de clases sociales. La historiografa argentina an carece de una adecuada caracterizacin de la estructura de clases -particularmente, de la clase dominante- y su evolucin a travs del extenso perodo que demand la consolidacin del estado nacional 5 . Sin mayor pretensin que aportar algunas reflexiones a esta importante temtica, quisiera destacar dos aspectos diferentes, aunque ntimamente relacionados entre si: (1) la composicin y transformacin de la clase dominante; y (2) el papel del estado en la estructuracin de clases sociales.
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Para un tratamiento ms detenido de este tema, vase el capitulo IV ("El costo del progreso y la reproduccin del estado") en el libro antes citado (Oszlak, 1981). 4 Como seala lvarez (1910), ni siquiera el movimiento independentista tuvo el carcter de un levantamiento popular. Apenas un dos por ciento de la poblacin fue destinado al servicio armado, incluyendo en esa cifra los que ya eran soldados al producirse el movimiento y los negros esclavos que fueron incorporados luego. Esta situacin persisti al menos hasta 1816. 5 La inadecuada caracterizacin de la clase dominante argentina ha sido destacada en un reciente artculo de Roberto Etchepareborda (1978). Entre los trabajos producidos en los ltimos aos, que intentan cubrir parcialmente este vaco, se cuentan los de Tulio Halpern Donghi (1980), Jorge Federico Sbado (1979), Mara del Carmen Angueira (1978) y Waldo Ansaldi (1978).
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Con relacin al primer aspecto, Gaetano Mosca (1939), en su clebre La clase gobernante, sostena que en sociedades primitivas, que se hallan todava en etapas tempranas de organizacin, el valor militar es la cualidad que ms rpidamente abre acceso a la clase poltica o clase gobernante. Esta observacin es particularmente aplicable, segn este autor, a pueblos que recin entraron en la etapa agraria y han alcanzado un cierto grado de civilizacin; all, la clase militar es la clase gobernante. Pero a medida que avanza la "civilizacin del progreso" y aumenta la renta del suelo con el correlativo incremento de la produccin y el consumo- la riqueza, y no ya el valor militar, pasa a ser el rasgo caracterstico de la clase gobernante: los ricos en lugar de los bravos son los que mandan. Aunque esta observacin no deja de ser pertinente para la experiencia argentina, la tajante dicotoma que propone requiere, en este caso, ser matizada. Histricamente, la clase dominante argentina se constituy y reconstituy a partir de miembros de diversos y cambiantes sectores de actividad. Durante la etapa de las guerras de la independencia, fue visible -tal como lo seala la proposicin general de Mosca- el liderazgo ejercido por la casta militar en los esfuerzos de centralizacin del poder. Sin embargo, los comerciantes criollos tambin tuvieron un papel destacable dentro del cambiante escenario poltico de esos aos. Tampoco fue desdeable la influencia de los hacendados y de los intelectuales (o lite letrada, como prefiere llamarlos Halpern), aunque su gravitacin crecera en las dcadas siguientes. La terminacin de las guerras de emancipacin nacional redujo la significacin del mrito militar y el comando de efectivos como base de poder. Guerreros desocupados y en disponibilidad se enrolaron en uno u otro bando durante la larga etapa de lucha facciosa, desdibujndose el papel de los militares como presencia corporativa dentro de la clase dominante. A la vez, con la lenta aunque creciente diferenciacin de la sociedad, fueron surgiendo grupos (v.g. comerciantes, saladeristas, laneros) cuyo poder econmico llev a muchos de sus miembros a ejercer influencia o asumir un papel protagnico en la escena poltica local y nacional. En una etapa ms avanzada del proceso de organizacin nacional comenzara a producirse una implantacin de estos grupos, econmicos en mltiples sectores de actividad, lo cual -desde el punto de vista de nuestro anlisis- dificulta una caracterizacin en trminos convencionales 6 . Hacia 1862, momento crucial en el proceso constitutivo del estado argentino, la alianza poltica que asumi el liderazgo de la organizacin nacional fue una compleja coalicin que cortaba a travs de regiones, "partidos", clases, actividades y hasta familias. El centro de la escena poltica fue ocupado por diversas fracciones de una burguesa en formacin, implantada fundamentalmente en las actividades mercantiles y agroexportadoras que conformaban la todava rstica aunque pujante economa bonaerense. A este ncleo se vinculaban (1) por origen social, un nutrido y heterogneo grupo de intelectuales y guerreros que por su control del aparato institucional -burocrtico y militar- de la provincia portea, constitua una autntica clase poltica, y (2) por lazos comerciales, diversas fracciones burguesas del litoral fluvial y el Interior, cuyos intereses resultaban crecientemente promovidos a travs de esta asociacin. Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan variados, distaba mucho de ser una coalicin fuerte o estable. Sus latentes diferencias, que pronto comenzaran a manifestarse, determinaron que el liderazgo inicial de Buenos Aires se diluyera en un complejo proceso de recomposicin de la coalicin dominante, cuyos rasgos esenciales serian el descrdito y posterior crisis de su ncleo liberal
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Sbato (1979), por ejemplo, seala a ste como el rasgo distintivo de la burguesa argentina, destacando su control del capital financiero como su principal base de poder econmico y poltico. Milcades Pea la denomina "suboligarqua gestora", mientras que Etchepareborda (1978) pone de relieve su carcter de "intermediarios", de "factores" en lugar de "productores".
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nacionalista y el ensanchamiento de sus bases sociales a travs de la gradual incorporacin de las burguesas regionales. Transcurriran todava dieciocho aos hasta que se consolidara un "pacto de nominacin" relativamente estable. A lo largo de este perodo, la existencia de un estado nacional no slo contribuira a transformar la composicin de la clase dominante (v.g. a travs de las diversas modalidades de penetracin ya analizadas), sino tambin a transformar la propia estructura social. Esto nos lleva al segundo aspecto que quera destacar. Frente a una estructura social de las caractersticas descriptas y a una clase dominante cuyas contradicciones abran espacio a la progresiva diferenciacin y autonoma del aparato institucional del estado, cabe preguntar de qu modo se relacionaron los procesos constitutivos de la estructura social y del estado. En otras palabras, estoy planteando el problema del rol del estado en la construccin de la sociedad y el desarrollo del capitalismo argentinos. No es fcil ponerse de acuerdo sobre el tipo de indicadores que permitiran "medir" -o evaluar- el peso de la intervencin estatal en estos procesos. No es difcil, en cambio, perderse en el laberinto de las mltiples formas de intervencin a travs de las cuales el estado moldea a la sociedad. En ltima instancia, quizs, la esencia de estas "intervenciones" consiste en la articulacin y garanta de reproduccin de relaciones sociales capitalistas (Cfr. O'Donnell, 1977). En este sentido, la evaluacin del papel del estado en la formacin de sectores econmicos y sociales exige considerar aspectos eminentemente cualitativos: la apertura de oportunidades de explotacin econmica, la creacin de valor, la provisin de insumos crticos para el perfeccionamiento de la relacin capitalista o la garanta, material o jurdica, de que esta relacin se reproducir. Adems de su impacto especifico, estos mecanismos contribuyeron sin duda a la configuracin de la estructura social argentina. Por ejemplo, la construccin de ferrocarriles y otras obras de infraestructura fsica con el patrocinio y/o la garanta estatal, permitieron dinamizar los circuitos de produccin y circulacin, abrieron nuevas oportunidades de actividad econmica, generando a la vez una intensa valorizacin de tierras y propiedades. Cmo medir este impacto sobre la creacin de una clase terrateniente y propietaria? Tampoco resulta fcil cuantificar el peso que tuvo en el desarrollo de las relaciones de produccin la provisin de insumos crticos por parte del estado. Poner en produccin la pampa hmeda y establecer vnculos neocoloniales con el exterior exiga conquistar extensos territorios en poder de los indgenas, distribuir la tierra, atraer y afincar a la fuerza de trabajo inmigrante, obtener y facilitar los capitales necesarios para la produccin y la circulacin. La relacin social capitalista poda perfeccionarse en tanto estos insumos se hallaran disponibles, su articulacin fuera facilitada y la reproduccin de la relacin fuera garantizada. Como hemos visto, estas diversas formas de intervencin del estado contribuyeron a la configuracin estructural de la sociedad argentina. Subsidiando a las provincias, el estado promovi la formacin de un importante sector de profesionales y burcratas provinciales, a cargo de actividades docentes, legales, administrativas y religiosas. Mediante la contratacin directa y/o la garanta de las inversiones, contribuy a conformar un estrato de contratistas del estado dedicados a la construccin de caminos, puentes, diques, o a la prestacin de servicios de transporte, postas, mensajeras, mensura de tierras, etc. A travs de la creacin y afianzamiento de un ejrcito nacional, favoreci el proceso de institucionalizacin de las fuerzas armadas, componente esencial en cualquier pacto de dominacin. Abriendo nuevas oportunidades econmicas a travs de la conquista de nuevas tierras, su delimitacin, mensura y adjudicacin; la atraccin y garanta del capital extranjero; la promocin de la inmigracin y el establecimiento de colonias crearon condiciones propicias para el desarrollo y homogenizacin de una burguesa implantada en diversos sectores de
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actividad, y hasta propicio -como en el caso de la Sociedad Rural Argentina- la formacin de sus organizaciones corporativas. Y mediante el disciplinamiento y capacitacin de la fuerza de trabajo (v.g. institucionalizacin del aparato jurdico para la regulacin de las relaciones civiles y comerciales, promocin de la educacin gratuita y obligatoria, emprendimiento de obras de infraestructura), elev las calificaciones tcnico-profesionales de diversos estratos de la clase asalariada (v.g. obreros industriales y de la construccin, empleados, funcionarios pblicos).
Reflexiones finales La brevedad del presente texto no ha permitido ms que plantear algunas cuestiones fundamentales vinculadas al tema de la formacin histrica del estado argentino. Naturalmente, el tema admite otras perspectivas, otras categoras analticas, otros datos, cifras y hechos anecdticos. Pero ms all de los enfoques, variables e informacin, quedan las preguntas. Aquellas que justifican el abordaje de un tema y permiten evaluar si el conocimiento se ha enriquecido por una interpretacin plausible que satisface nuestras dudas e inquietudes intelectuales. Estas preguntas no tienen fronteras disciplinarias ni se interesan demasiado por los eventos puntuales. Sirven ms bien para estructurar un campo de indagacin, suministrando los pilares que debe respetar toda construccin terica o interpretativa sobre el tema explorado. Renen adems la condicin de ser universales, en tanto los fenmenos a los que se refieren han sido registrados en la experiencia histrica de otras sociedades. Planteada en los trminos ms generales posibles, la pregunta central en relacin a nuestro tema podra formularse de este modo: fue la construccin del estado nacional argentino el resultado de la voluntad de hombres predestinados, de una lgica ineluctable del devenir histrico o de una azarosa combinacin de fenmenos? Es la misma pregunta que se planteara Sarmiento en los ltimos aos de su vida; la misma que despertara la atencin de lvarez algunos aos mas tarde 7 . As formulada, la pregunta no tiene respuesta. Pero a partir de ella se abre un abanico de cuestiones ms puntuales sobre las cuales este trabajo se propuso sugerir algunas interpretaciones, efectuar tentativamente ciertas comparaciones con otras experiencias y sealar aspectos que mereceran futuras investigaciones. A modo de resumen, cabe destacar algunos de los principales puntos desarrollados. De acuerdo con la interpretacin presentada, la guerra de la independencia argentina fue el primer captulo de un largo proceso, caracterizado por cruentos enfrentamientos y variadas frmulas de transaccin, mediante los cuales los sectores que pugnaban por prevalecer en la escena poltica intentaron sustituir el orden colonial por un nuevo sistema de dominacin social. El origen local del movimiento emancipador y las resistencias halladas por Buenos Aires para constituirse en ncleo de la organizacin nacional, pronto dieron lugar a movimientos separatistas y guerras civiles que, durante cuatro dcadas, impidieron la formacin de un estado nacional. El resurgimiento de la provincia como mbito de lucha por la dominacin local y actor institucional en el escenario poltico ms amplio que integraban las Provincias Unidas del Ro de la Plata, tendi a otorgar a los enfrentamientos un carcter "territorial" que ocultaba sus ms determinantes motivaciones econmicas. Las precarias coaliciones de provincias, que a travs de pactos y tratados intentaron erigirse en estados, fueron prontamente desbaratadas por disidencias internas y fracasos militares. De hecho, las provincias funcionaron como cuasi-estados dentro de una federacin cuyos vnculos de
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Tanto Sarmiento como lvarez concluirn que la "Gran Transformacin" argentina fue mucho menos el resultado de la visin y energa de una esclarecida lite que del impetuoso desarrollo de un orden capitalista a escala mundial (cfr. Halpern Donghi, 1980). No obstante, la posteridad adjudicara a la Generacin del Ochenta (como lo hara en otras experiencias con los "Cientficos" mexicanos o el "Olimpo" costarricense) la "paternidad" de este proceso de desarrollo histrico.
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nacionalidad radicaban esencialmente en la an dbil identidad colectiva creada por las guerras de la independencia. Por inspiracin y accin de Rosas, Buenos Aires alent durante dos dcadas esta organizacin federal del sistema poltico-institucional, postergando la constitucin de un estado nacional que, en las condiciones de la poca, poco hubiera beneficiado a los intereses de los sectores terratenientes pampeanos que sostenan al rgimen rosista. La coalicin de fuerzas del litoral, que con apoyo extranjero y de sectores disidentes de Buenos Aires derrot a Rosas en Caseros, se constituy -no casualmente- en circunstancias en que las oportunidades de progreso econmico abiertas por el sostenido aumento de la demanda externa y los nuevos avances tecnolgicos disponibles al promediar el siglo, ponan crudamente de manifiesto las restricciones a que se hallaban sometidos la produccin y el intercambio de las provincias litoraleas. Sobre las cenizas de Caseros se realiz entonces el primer intento orgnico de creacin de un estado nacional, que al no contar con la adhesin legitimante ni los recursos de la autoexcluida provincia portea, sobrevivi tan slo una dcada. Debilitada por los enfrentamientos con Buenos Aires, la Confederacin Argentina resign en Pavn su efmero liderazgo del proceso de organizacin nacional. Sobre las cenizas de Pavn se hizo un nuevo intento a partir del apoyo de las instituciones y recursos de Buenos Aires y la subordinacin econmica y poltica de las provincias interiores. A partir de all, el nuevo pacto de dominacin se bas en cambiantes coaliciones intra-burguesas, en las que se alternaban las fracciones polticas dominantes de Buenos Aires y a las que gradualmente se incorporaban sectores de las burguesas del interior. La falta de acuerdo sobre una frmula poltica que asegurara el control de la renovacin de autoridades se manifest entonces en la persistencia de la lucha entre facciones y el recurrente surgimiento de fuerzas contestatarias. Aunque estas circunstancias pusieron a menudo a prueba su viabilidad, el estado nacional pudo consolidar su presencia institucional a travs de diversos mecanismos de penetracin en la sociedad que, al tiempo que aumentaban su legitimidad y poder, tendan a la institucin de un nuevo orden. No vale la pena reiterar las diversas modalidades con que se manifestaron la represin y control de las situaciones provinciales, la cooptacin de aliados polticos, la articulacin y garanta de las actividades econmicas o la difusin de mecanismos de control ideolgico. Slo importa destacar que a travs de ellas, el estado fue apropiando nuevos mbitos operativos, redefiniendo los lmites de la accin individual e institucional, desplazando a la provincia como marco de referencia de la actividad social y la dominacin poltica. Por medio de este proceso de centralizacin del poder y descentralizacin del control, el estado fue afianzando su aparato institucional y ensanchando sus bases sociales de apoyo, desprendindose poco a poco de la tutela de Buenos Aires. La consolidacin definitiva sobrevino, precisamente, cuando el estado consigui "desporteizarse", purificando en el fuego de las armas el estigma de una tutela ya inadmisible. Por eso puede decirse que sobre las cenizas de Puente Alsina y los Corrales 8 , el presidente Roca intentara una "tercera fundacin" del estado 9 .
Zonas de la ciudad de Buenos Aires en las que tuvieron lugar los combates mas sangrientos que en 1880 enfrentaron a fuerzas del gobierno nacional y la Provincia de Buenos Aires. 9 En su primer mensaje presidencial al Congreso, Roca hara la obligada referencia que en su momento efectuaran Urquiza y Mitre: "Parece que furamos un pueblo nacido recin a la vida nacional, pues tenis que legislar sobre todo aquello que constituye los atributos, los medios y el poder de la Nacin". Si las palabras eran otras, el espritu era el mismo.
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Hay un sino trgico en este proceso formativo. "La guerra hizo al estado y el estado hizo la guerra". La "unin nacional" se construy sobre la desunin y el enfrentamiento de pueblos y banderas polticas. La unidad nacional fue siempre el precio de la derrota de unos y la consagracin de privilegios de otros. Y el estado nacional, smbolo institucional de esa unidad, represent el medio de rutinizar la dominacin impuesta por las armas. Bibliografa
ALVAREZ, Juan (1910): Historia de la provincia de Santa Fe (Buenos Aires). ANGUEIRA, Mara del Carmen (1978): "El proyecto confederal y la formacin del estado nacional argentino 1852-1862", tesis de maestra Fundacin Bariloche. ANSALDI, Waldo (978): "Notas sobre la formacin de la burguesa argentina, 17801880", trabajo presentado al V Simposio de Historia Econmica de Amrica Latina, Lima-Per, 5-8 abril. ECHEVERRIA, Esteban (1846): Dogma Socialista (Buenos Aires, ed. 1948). ETCHEPAREBORDA, Roberto (1978): "La estructura socio-poltica argentina y la Generacin del Ochenta" Latin American Research Review, vol. XIII, N 1. FRAGUEIRO, Mariano (1850): Cuestiones argentinas, Buenos Aires, Solar-Hachette (ed. 1976). HALPERIN DONGHI, Tulio (1980): Proyecto y construccin de una nacin (Argentina 1846-1880). (Biblioteca Ayacucho, Caracas). MOSCA, Gaetano (1939): The Ruling Class. O'DONNELL, Guillermo (1977): "Apuntes para una teora del estado" Doc. CEDES/G. E. CLACSO N 9, Buenos Aires. OSZLAK, Oscar (1978): "Formacin histrica del estado en Amrica Latina: elementos terico-metodolgicos para su estudio". Estudios CEDES, vol.1, N 3 . OSZLAK, Oscar (1981): Orden y progreso: Ensayos sobre la formacin histrica del estado argentino (mimeo, de prxima publicacin). SABATO, Jorge Federico (1979): "Notas sobre la formacin de la clase dominante en la Argentina modera (1880-1914)", Buenos Aires, CISEA.
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Desarrollo Econmico Revista de Ciencias Sociales, Vol. XXI, 1982, Enero-Marzo: Buenos Aires, Argentina.

REFLEXIONES SOBRE LA FORMACIN DEL ESTADO Y LA CONSTRUCCIN DE LA SOCIEDAD ARGENTINA * .

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