AL y El Caribe Perspectivas de Desarrollo y Coincidencias para La Transformación Del Estado

Josette Altmann, Tatiana Beirute, Fander Falcon y Francisco Rojas Aravena Coordinadores
Aportes a la XXI Cumbre Iberoamericana
Amrica Latina y el Caribe: Perspectivas de Desarrollo y Coincidencias para la Transformacin del Estado
Amrica Latina y el Caribe: Perspectivas de desarrollo y coincidencias para la transformacin del Estado
Informe preparado por la Secretara General de FLACSO para la XXI Cumbre Iberoamericana
Josette Altmann, Tatiana Beirute, Fander Falcon y Francisco Rojas Aravena
(Coordinadores)
338.9 F142a
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Amrica Latina y el Caribe : perspectivas de desarrollo y coincidencias para la transformacin del estado / Flacso. 1. ed. -- San Jos, C.R. : FLACSO, 2011. 273 p. ; 24 x 17 cm. 1. Reforma del estado Amrica Latina. 2. Reforma del estado Caribe (regin).2. Desarrollo social. 3. Desarrollo econmico. 4. Poltica econmica. I. Ttulo. ISBN 978-9977-68-229-7
SEGIB AECID FLACSO
Prlogo Jorge Lara.......................................................................................................................................................5 Presentacin...............................................................................................................................................7 Introduccin Amrica Latina y el Caribe: Miradas actuales sobre el desarrollo y la transformacin del Estado. Fander Falcon y Francisco Rojas Aravena........................................................................................9
Indice
Estado- Nacin y Desarrollo en Amrica Latina: Una Mirada Retrospectiva Julio Oleas....................................................................................................................................................15 Amrica Latina: Entre las Ideas y las Emociones. Roger Bartra...............................................................................................................................................41 El Estado frente a los nuevos desafos del desarrollo latinoamericano. Marcio Pochmann.....................................................................................................................................57 La integracin y el multilateralismo: Instrumentos esenciales para el desarrollo. Josette Altmann y Francisco Rojas Aravena ..................................................................................71 Las trayectorias divergentes de desarrollo en un mundo globalizado. Lecciones para la poltica y el papel del Estado en Amrica Latina. Cristina Zurbriggen..................................................................................................................................93 Innovacin productiva, desarrollo y gobernanza: Lecciones de la experiencia argentina. Miguel Lengyel........................................................................................................................................ 113 Sobre el desarrollo y la transicin a la sustentabilidad. Fander Falcon........................................................................................................................................ 121 Armonizacin entre ambiente, desarrollo y el rol del Estado en contextos de cambio en Amrica Latina y el Caribe. Debates globales en estructuras regionales. Alonso Brenes, Pascal Girot, Allan Lavell...................................................................................... 137
Migracin y Desarrollo en la poltica nacional y los temas, instrumentos y lecciones aprendidas. Manuel Orozco........................................................................................................................................ 159 Modernizacin del Estado y equidad de gnero en la Latinoamrica del Bicentenario Ana Isabel Garca................................................................................................................................... 191 Relatoras Seminarios - La Dcada Latinoamericana: Visiones de Desarrollo e Insercin Global. San Jos, Costa Rica. 26 de abril de 2011........................................................................ 237 - - - - Desarrollo en Amrica Latina: Visiones y coincidencias. Buenos Aires, Argentina. 31 de mayo de 2011............................................................. 243 Desarrollo en Amrica Latina: Otras Visiones Sobre Desarrollo y Estado. Quito, Ecuador. 9 y 10 de junio de 2011.......................................................................... 249 El estado del debate sobre la modernizacin del Estado en Amrica Latina. Montevideo, Uruguay. 18 de agosto de 2011................................................................ 257 Modernizacin del Estado: Polticas para la Inclusin y Desarrollo. Santiago, Chile. 22 de agosto de 2011.............................................................................. 265
Relacin de Autores............................................................................................................................. 269
SEGIB AECID FLACSO
Prlogo
Jorge Lara 1
Nos encontramos en un momento histrico de crisis, cambios y transiciones en diversos niveles. El mundo de hoy definitivamente ya no es el mismo, y transita hacia un nuevo orden mundial, donde los cambios a escala planetaria marcan el nuevo escenario internacional.
Los avances de la democratizacin de los centros de poder y la necesidad de respuestas colectivas a problemticas comunes han venido dando lugar a procesos de integracin regional y fortalecimiento de las relaciones birregionales, apuntando a superar las brechas existentes y transformar nuestras sociedades para garantizar el desarrollo integral, desde un enfoque de desarrollo donde la persona humana sea el centro.
La crisis global ha tenido impactos desiguales, y afecta principalmente a nuestros pueblos, manifestando el lmite histrico de reproduccin de un modelo que necesita repensarse, redefinirse y reconstruirse. Este modelo en crisis ha privilegiado la lgica econmica, quedando los Estados subordinados al mercado y a las empresas, demostrando no poder dar soluciones a las exigencias de los pueblos de un desarrollo y una vida digna y de calidad, para todas y todos. En este contexto de crisis constituye una necesidad, pensar en redefiniciones colectivas para un nuevo desarrollo.
Nuestros Estados han sido histricamente construidos sobre bases de un modelo universalizado, que no necesariamente ha contemplado las especificidades de cada una de nuestras formaciones sociales histricas, ponindose en evidencia con esta crisis las limitaciones de su funcionamiento y su modelo hegemnico. Este momento es de suma importancia poltica y, en este caso, de un enorme desafo intelectual, que nos exige, con creatividad y responsabilidad colectiva, pensar un modelo alternativo y asumir opciones.
1 Ministro de Relaciones Exteriores de la Repblica del Paraguay.
Los lmites de nuestros actuales modelos de Estado nos exigen una reflexin y un anlisis profundo de este proceso, de manera a aportar, desde la accin creativa -en la prctica y en la teora-, a la transformacin del Estado en Iberoamrica.
El material Amrica Latina y el Caribe: Perspectivas de Desarrollo y Coincidencias para la Transformacin del Estado, esfuerzo colectivo de la SEGIB, FLACSO y AECID, nos permite una visin de los distintos abordajes para una reflexin y anlisis en torno a la problemtica del Estado, y proporciona debates necesarios para la construccin de Estados que, desde sus bases, sean capaces de englobar el desarrollo econmico y el bienestar de los pueblos. En esta perspectiva, es razonable pensar que la reorganizacin de una estructura del Estado adquiere un papel altamente relevante para cumplir con las tareas pendientes, y permite pensar frente a la necesidad de nuevos paradigmas- la opcin de realizar ajustes estructurales en su especificidad histrica a escala nacional y regional y reorganizar el aparato productivo a travs de la produccin, con inclusin social, recursos humanos, desarrollo cultural, generacin de empleo y formacin cientfica y tecnolgica.
En esta llamada dcada latinoamericana, Amrica Latina vive tiempos de transformaciones. Paraguay y la mayora de los pases de la regin celebramos los Bicentenarios de nuestras Independencias, reencontrndonos con los principios fundacionales, a partir de los cuales aquellos prceres en otros tiempos apostaron al mismo proyecto al cual hoy, colectivamente, Iberoamrica apuesta: una transformacin para un desarrollo integral. La Cumbre y en su marco, el presente material- tienen una gran importancia, dado que en este momento de simultaneidad de transiciones en diversos niveles, el desafo colectivo de fortalecer los bloques regionales y consolidar las relaciones birregionales, y, con una gran dosis de creatividad y responsabilidad, transformar las instituciones del poder poltico para que el Estado responda a las necesidades y exigencias del desarrollo y bienestar de nuestros pueblos. Agradecemos a la Secretara General Iberoamericana, a la Secretara General de la FLACSO, a la AECID y todos los y las intelectuales comprometidos, por este importante aporte a la reflexin de la XXI Cumbre Iberoamericana.
SEGIB AECID FLACSO
Este libro Amrica Latina y el Caribe: Perspectivas de Desarrollo y Coincidencias para la Transformacin del Estado constituye un informe coordinado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) para aportar con conocimientos acadmicos a la XXI Cumbre Iberoamericana que se realizar en Asuncin, en octubre de 2011, bajo el lema Transformacin del Estado y Desarrollo, como parte de los esfuerzos que realiza FLACSO en seguimiento a la solicitud que, a finales de 2010, el Gobierno de la Repblica del Paraguay le hizo para apoyar la realizacin de actividades y la disposicin de insumos que propongan anlisis y recomendaciones que conduzcan al desarrollo y la integracin de la regin. En esta publicacin participan figuras acadmicas latinoamericanas, que, a partir de su expertise, aportan con acercamientos innovadores y alternativos a las discusiones sobre la Transformacin del Estado y el desarrollo. Es as como en este libro Amrica Latina y el Caribe: Perspectivas de Desarrollo y Coincidencias para la Transformacin del Estado se analizan las relaciones entre el desarrollo y temas como la cultura, el empleo, la integracin, las capacidades estatales, la innovacin, la sustentabilidad, el medio ambiente, las migraciones y el gnero.
Presentacin
Asimismo se presentan las ideas centrales que resultaron de una serie de Seminarios celebrados en San Jos, Buenos Aires, Quito, Montevideo y Santiago en el que participaron importantes figuras del mundo acadmico y poltico y cuyos debates enriquecen las discusiones sobre el Estado y el desarrollo.
Agradecemos a la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), quien con su auspicio y apoyo ha hecho posible esta publicacin as como tambin cada una de las actividades que se han desarrollado con el objetivo de aportar a los procesos ligados a la XXI Cumbre Iberoamericana. Le damos un agradecimiento especial a la Corporacin Andina de Fomento, el Open Society Foundations y de la Fundacin Ford por su colaboracin en la celebracin del Seminario Internacional La Dcada Latinoamericana: Visiones de Desarrollo e Insercin Global, Seminario con el que se inaugur la Sede de la Secretara General en Costa Rica. Adems congratulamos el haber trabajado con la Secretara General Iberoamericana (SEGIB) y con su Secretario General, Enrique Iglesias, en las distintas actividades que culminaron con esta publicacin.
Nuestro reconocimiento, adems, a todos los autores y autoras que colaboraron en esta publicacin cuyos anlisis servirn para la reflexin y la construccin de Estados capaces de conducir a sus sociedades hacia el desarrollo y que superen las vulnerabilidades que generan la globalizacin y la inequidad en la regin.
SEGIB AECID FLACSO
Introduccin Amrica Latina y el Caribe: Miradas actuales sobre el desarrollo y la transformacin del Estado
Francisco Rojas Aravena y Fander Falcon1
1. La XXI Cumbre Iberoamericana La XXI Conferencia Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno que se realizar en Asuncin, en octubre de 2011, se ha propuesto dialogar sobre dos temas cruciales para Iberoamerica, como son el desarrollo y la transformacin del Estado. Cruciales porque las crisis, en este caso la crisis financiera iniciada en octubre de 2008, presenta grandes riesgos, y a la vez oportunidades para renovar los conceptos y la poltica en torno a nuestros problemas fundamentales. La ocasin para asumir este reto es inmejorable. La Comunidad Iberoamericana de Naciones tiene como propsito al buscar: caminos de encuentro, desarrollar empresas comunes, construir una Comunidad prspera, libre y democrtica; una Comunidad abierta a los valores trascendentes, una Comunidad solidaria y plural, en palabras de Francisco de Ass Oterino, Superior del Monasterio de Guadalupe, Extremadura, donde se firm la Declaracin de Guadalupe. Para esto, por iniciativa de los gobiernos mexicano y espaol, en julio de 1991 se realiz en Guadalajara, Mxico, la Primera Conferencia Hispano-Luso-Lationamericana. Hoy, dos dcadas despus, ese espacio de dilogo asume el reto de renovar las temticas del desarrollo y la transformacin del Estado.
Con este fin, la Secretara General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) recibi la responsabilidad de producir un documento, previo a la Cumbre de Asuncin, para conceptualizar el debate acadmico y generar espacios de dilogo, interaccin y consenso con acadmicos, decisores y actores del ms alto nivel.
1 Francisco Rojas Aravena es Secretario General de FLACSO y Fander Falcon es Profesor e investigador de la Sede Acadmica de FLACSO Ecuador
10
Para el sistema FLACSO es evidente que los dilogos de la XXI Cumbre Iberoamericana requieren ms que un cmulo de estudios relacionados con ella. En este sentido, se propone construir un documento cuyas partes en conjunto generen efectos superiores a los que generara cada una, en forma individual, de manera que la obra alcance un grado de trascendencia superior a las virtualidades de cada uno de sus componentes. La FLACSO constituye un sistema de pensamiento latinoamericano que trasciende las miradas locales. Es un actor en los estudios sobre transformacin del Estado, la globalizacin; as como sobre desarrollo local, el debate agrario, las polticas pblicas, los temas urbanos, los estudios polticos y transdisciplinarios sobre medioambiente, cultura y gnero, entre otros. En estos campos produce investigacin y publicaciones, genera docencia y abre espacios de dilogo con la comunidad. Estas actividades forjan propuestas concretas de poltica pblica para Iberoamrica. La agenda de la XXI Cumbre Iberoamericana es una magnfica oportunidad para analizar en sus variadas dimensiones las interrelaciones del Estado y el desarrollo en su compleja evolucin reciente. Un foro de la importancia de esta Cumbre es el escenario ms apropiado para reasumir la discusin de estas temticas, ambas Estado y desarrollo elaboradas con prolijidad en distintos mbitos acadmicos y multilaterales, aunque ltimamente postergadas en beneficio de ideas trabajadas fuera de la regin. 2. El proceso de construccin del documento
Este documento es el producto de varias instancias coordinadas por la Secretara General de FLACSO entre abril y agosto de 2011. Por una parte recibi el aporte de ms de treinta memorandos de poltica escritos desde diferentes perspectivas, que combinan el pensamiento acadmico con el poltico y que, por su forma, son documentos sintticos con recomendaciones concisas. Estos anlisis se materializan en el Libro "Iberoamrica: distintas miradas, diferentes caminos para metas compartidas, el bienestar y el desarrollo". Por otra, sobre la base de una estructura previamente definida, este libro incorpora 11 estudios. En ellos se describe la evolucin histrica del Estado en Amrica Latina, y revisa las estrategias de desarrollo promovidas en la regin y el estado de situacin del debate (Julio Oleas); se analiza la evolucin del Estado y el desarrollo, desde la perspectiva y el anlisis de la cultura, para distinguir una visin latinoamericana sobre stos (Roger Bartra); se revisan algunos aspectos centrales para refundar las bases del Estado en un contexto de cambios importantes, en especial aquellos relacionadas con el mercado laboral (Marcio Pochmann); se recopila la evolucin de los procesos de integracin en Amrica Latina y las miradas actuales sobre ellos, con el afn de distinguir una perspectiva latinoamericana sobre la evolucin de la integracin as como tambin el papel de sta y el multilateralismo en el desarrollo de la regin (Josette Altmann y Francisco Rojas Aravena); se realiza un anlisis de la capacidad estratgica de los Estados y la coordinacin de polticas de innovacin y polticas sociales como factores para el desarrollo (Cristina Zurbriggen); tambin a partir del planteamiento de que es imprescindible innovar para generar desarrollo, sobre todo en el contexto actual de alta incertidumbre, se realiza una propuesta para
responder a preguntas del tipo cmo se movilizan esos procesos de innovacin y cmo se asegura su sustentabilidad?, Cul es el rol de las polticas e instituciones pblicas a tal fin? (Miguel Lengyel).
SEGIB AECID FLACSO
11
Asimismo, desde una perspectiva integral, que involucra los aspectos de eficiencia, distribucin y sustentabilidad del medio fsico, se presenta una propuesta de transicin hacia el concepto de sustentabilidad (Fander Falcon); as como tambin se realiza un anlisis desde lo que genricamente se ha llamado la agenda ambiental y los desafos que enfrenta la sociedad para alcanzar la concrecin de iniciativas de desarrollo verdaderamente integrales, holsticas o sostenibles (Alonso Brenes, Pascal Girot, Allan Lavell). Por otro lado, se demuestra que hay problemas por lo menos en diez temas que se interceptan con la migracin y el desarrollo, as como tambin una gama de instrumentos de polticas como asistencia tcnica, educacin, otorgamiento de facilidades, entre otros para tratar y aprovechar esos aspectos (Manuel Orozco). Igualmente se presenta la relacin entre desarrollo y gnero y se plantea que es posible extraer varias conclusiones sobre la relacin entre modernizacin de los Estados latinoamericanos y equidad de gnero, una de las cules seala que es necesario identificar con mayor precisin, las principales conexiones conceptuales y virtuosas entre equidad de gnero y el papel de los Estados en la promocin del desarrollo de Latinoamrica (Ana Isabel Garca). Este proceso de recoleccin de anlisis se concret en varios encuentros iberoamericanos realizados en San Jos, Buenos Aires, Quito, Montevideo y Santiago, que tuvieron la virtud de generar dilogos abiertos y constructivos entre funcionarios gestores de polticas pblicas, acadmicos, representantes de organismos multilaterales, organizaciones no gubernamentales y de la cooperacin internacional. Las relatoras de estas actividades se Anexan en este documento. 3. Las contribuciones tericas y metodolgicas a. Consensos (disensos) para la construccin de una agenda pblica iberoamericana
Los temas tratados en este proceso hace referencia a la regin latinoamericana, es decir a las interrogantes que desde sta suscitan el desarrollo y la transformacin del Estado, se reivindica la necesidad de recuperar el pensamiento latinoamericano para promover un dilogo equilibrado, propio y pertinente.
Si bien Amrica Latina atraviesa por un indito periodo de consolidacin de la democracia y la gobernabilidad; y el desarrollo asumen estrategias dismiles. Estos se aplican en un contexto heterogneo y con diversos grupos de pases agrupados subregionalmente. La heterogeneidad hace referencia tanto a los aspectos referidos a las bases de poder tradicionales como a la pluralidad de concepciones presentes en la regin, frente al mundo, a la vida y a la naturaleza. Amrica Latina ya dispone de un contingente cada vez mayor de capacidades humanas, pero sigue siendo la regin ms desigual del planeta y sigue careciendo de capital econmico suficiente. Sin embargo, su biodiversidad, nica y privilegiada, se constituye en una de sus caractersticas sobresalientes.
12
Por estas razones, las propuestas que surjan alcanzan a la regin latinoamericana, como un todo, desde una integralidad que abarca las necesidades de crecimiento econmico, la distribucin y redistribucin del ingreso, y los lmites fsicos del medio ambiente. Las polticas pblicas deben incorporar esta integralidad. En muchos sentidos buena parte de Amrica Latina sigue ocupando el lugar asignado por el capitalismo central en el siglo XIX. Esto es, en general, el rol de proveedor de materias primas. Tener siempre presente este hecho resulta crucial para viabilizar una propuesta en la que el equilibrio entre la heterogeneidad y una estrategia comn debe prevalecer siempre. Recuperar el pensamiento latinoamericano
Amrica Latina es heredera de un prolfico pensamiento sobre desarrollo que, sin embargo, atravesara por una crisis cuya duracin coincide con la emergencia de la era de las reformas del mercado iniciada en la dcada de los ochenta del siglo pasado. El problema del desarrollo ha tratado, sin xito, de ser acaparado por la teora del crecimiento econmico, en cuya visin, la dominante, el rol del Estado trata de circunscribirse a resguardar las disciplinas macroeconmicas consideradas como fundamentales. La posibilidad de recobrar una ms amplia y trascendente discusin sobre el Estado en Amrica Latina, y su papel de cara a los retos que presenta el desarrollo en el siglo XXI, es una necesidad poltica y social que repercutir en la academia debe establecer un aporte especfico que vincule conocimiento y polticas pblicas.
El reto terico requiere plantear el debate sobre la necesidad de construir paradigmas alternativos al prevaleciente. Se han agotado los actuales? Es posible plantear nuevos paradigmas? Cules seran los elementos fundamentales de uno nuevo? Y, bajo esta lgica, qu tipo de Estado se requiere para llevar adelante una eventual ruptura paradigmtica? Basta recordar que en la regin latinoamericana varias agencias pblicas e investigadores reflexionan sobre estrategias alternativas. Los resultados alcanzados y la acumulacin de investigaciones abren un promisorio campo para renovar la discusin. Incluso la semntica empleada (el desarrollo) se ha puesto en tela de duda, por su carcter homogeneizador de una realidad diversa y multiforme. La integralidad de la visin
Si en un inicio el desarrollo se concibi como un problema de modernizacin para potenciar el crecimiento econmico, en la actualidad ya nadie discute que en realidad est constituido por un conjunto muy amplio de factores, opciones y visiones. Se trata de un problema multidimensional y complejo, por lo que se requiere consolidar acuerdos bsicos, a partir de los cuales promover polticas pblicas concretas. Para esto es necesario identificar los factores esenciales de ruptura y de aceleracin de las transformaciones que requiere el Estado y su accionar, como promotor de mejorar la calidad de vida en la regin. Conjugar crecimiento y equidad no es suficiente; no basta con lograr altas tasas de crecimiento econmico y consolidar determinadas
estrategias redistributivas. Es fundamental incorporar en el debate la insercin de los sistemas productivos con el medio ambiente y con una participacin cada vez ms indulgente. Una realidad heterognea La heterogeneidad estructural latinoamericana se refleja en la organizacin poltica de sus Estados, en la heterogeneidad de sus sociedades, en las opciones de polticas pblicas aplicadas, todas ellas conducidas segn las pautas democrticas de cada poca (salvo los contados perodos de gobiernos totalitarios a los que se han visto expuestos varios pases de la regin). Cmo, entonces, a partir de esta matriz histrica, se debe afrontar los retos emergentes, como son el cambio climtico, el deterioro creciente de la base material que sustenta los procesos productivos, la prdida de biodiversidad, los conflictos socio-ambientales, la pobreza, las modificaciones geoestratgicas en un mundo de cambios acelerados, los problemas de movilidad humana, el trfico de sustancias ilcitas, entre los principales?
El conocimiento de la regin pasa por el reconocimiento de sus heterogeneidades, tambin culturales, de gnero, de diversidad natural. Este ha sido otro aspecto ausente del debate durante las ltimas tres dcadas. Los necesarios consensos se los podr encontrar identificando realidades y especificidades polticas. El carcter de las polticas pblicas Las polticas pblicas deben atender a las especificidades que resultan de la heterogeneidad regional. Es verdad que ya existen consensos en temas como la importancia de la construccin de capacidades humanas o la necesidad de la inversin productiva y para generacin de energa. Sin embargo, la intensidad con la que puedan implementarse las polticas correspondientes debe considerar la heterogeneidad a la que ya se ha hecho referencia. El mismo camino corresponde a las polticas productivas. El consenso logrado en torno a la trascendencia de lo social (lucha contra la pobreza, salud, educacin, seguridad) requiere ser replicado en lo productivo, con el fin de acelerar la modificacin y diversificacin de las matrices productiva y energtica, el acceso a los medios de produccin y los canales de comercializacin internos e interregionales. Es en este aspecto en el que resultan de importancia singular los aportes que pueda hacer la academia. Esto, adems, facilitar la reapertura de vinculaciones entre lo acadmico y lo poltico, olvidadas en la regin desde cuando se impusieron consensos gestados fuera de ella. El alcance de la propuesta
Para Latinoamrica las relaciones internacionales (polticas y comerciales) inciden en el bienestar y en sus estados. Esta afirmacin sugiere, sin perjuicio de la integralidad de la propuesta y de la heterogeneidad de la regin, discutir otros aspectos de fondo: los modos de insercin en los mercados globales, los efectos de las crisis internacionales, los nuevos espacios de integracin, los acuerdos comerciales y financieros, entre otros. Es evidente que el debate sobre el desarrollo y Estado debe considerar de
14
manera sincronizada su dimensin endgena con su dimensin internacional. 4. Conclusiones El reto inmediato es lograr que la dcada actual se convierta efectivamente en la dcada de Amrica Latina y el Caribe. El punto de partida para el xito en este desafo consiste en identificar los factores polticos, institucionales y tcnicos que lo viabilicen.
El refrescamiento de la integracin latinoamericana, evidenciados en procesos como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC) y la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) es un momento inmejorable para que Amrica Latina posicione en la agenda regional sus propios temas centrales. Por su mandato constitutivo, y por su trayectoria en la regin, el FLASCO est comprometido a seguir coadyuvando a este proceso de anlisis y discusin de propuestas, contribuyendo por medio de la formacin, la investigacin y la difusin al desarrollo y la integracin regional. Otros centros de investigacin latinoamericanos tambin deberan ser convocados para construir la agenda de investigacin latinoamericana y caribea, y para definir polticas pblicas propias capaces de asumir los desafos y concretar a la vez que se consolida y promueve ms y mejor democracia, con mayor participacin y una ms amplia y slida convivencia democrtica.
SEGIB AECID FLACSO
15
Introduccin
Estado-Nacin y Desarrollo en Amrica Latina: Una Mirada Retrospectiva

Julio Oleas Montalvo1
El estudio del nacimiento, rasgos y evolucin del Estado en Amrica Latina puede asumirse como un fenmeno comprensible en s mismo, determinado en lo fundamental por sus caractersticas poltico-jurdicas.2 Sin embargo, si se postula que el Estado no es un fin en s mismo, sino ms bien un gozne indispensable entre desarrollo y democracia, pues no pueden existir ni el uno ni la otra sin un Estado que sostenga e impulse a ambos, se requiere de otra visin, de amplitud suficiente para superar barreras disciplinarias tradicionales, pues el objetivo buscado es interpretar cmo se articula el Estado y con l sus funciones, competencias y lmites a la estrategia de desarrollo sostenible.3
En Amrica Latina el Estado democrtico de derecho, es decir aquel que contiene una amplia gama de derechos ciudadanos y sus correspondientes obligaciones sigue siendo un ideal al que apuntan los anhelos mayoritarios. Estamos lejos de alcanzarlo, ms en unos pases que en otros, pero lejos, en general. Las democracias de baja calidad que sostiene el Estado, contiene ciudadanas de baja intensidad, asociadas a la extendida pobreza y desigualdad que caracteriza a Amrica Latina.4 Pobreza y desigualdad son problemas sustantivos del desarrollo sostenible, tanto como la exclusin social, el agotamiento de los recursos naturales, el cambio climtico y la capacidad de carga de los medios biofsicos. En 1987 la Comisin Brundtland
1 2 Profesor investigador asociado de la Sede Acadmica de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Ecuador. Para los objetivos que busca este estudio, no se considera necesario abundar sobre la definicin de Estado. Puede ser el conjunto de personas (ciudadanas y ciudadanos) sujetas a una autoridad soberana dentro de un territorio. El Diccionario enciclopdico de derecho usual de Guillermo Cabanillas lo define como un pueblo y un territorio regidos por un poder supremo. Vase Ayala, Enrique (2008) Estados nacionales y resistencia anti-imperial en Amrica Latina, en Gustavo Ayala Cruz (compilador) (2008), Volver al futuro. La bsqueda de un socialismo latinoamericano, Quito, Ediciones La Tierra, p. 43. O tambin, en la tradicin weberiana, el conjunto de instituciones y de relaciones sociales que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geogrficamente. Vase ODonnell, Guillermo (2008) Los desafos actuales de la democracia y el desarrollo, en Altimir, scar; Iglesias, Enrique V. y Machinea, Jos Luis (editores) (2008), Hacia la revisin de los paradigmas del desarrollo en Amrica Latina, Santiago de Chile, Naciones Unidas-CEPAL y Secretara General Iberoamericana, p. 211. ODonnell, Guillermo. Op. cit., p.208. Ibid., p. 210.
3 4
16
defini el desarrollo sostenible como el desarrollo que asegura las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para enfrentarse a sus propias necesidades.5 Al considerar las necesidades del presente se resalta las carencias de los pobres, que requieren atencin prioritaria; y, al considerar las del futuro, se destaca la importancia de reducir al mnimo los efectos negativos presentes de la actividad econmica, tanto en el consumo de recursos naturales como en la generacin de residuos, de forma que sean soportables para las generaciones venideras. El desarrollo sostenible, al igual que el Estado democrtico de derecho, parecen situaciones ideales todava lejanas. Sin embargo, facilitan la definicin de los referentes sustantivos para analizar sus relaciones y sus condicionamientos mutuos, desde el inicio de la historia republicana latinoamericana, hasta la actualidad. Una aproximacin de esta naturaleza demanda postular los elementos sustantivos del Estado y la evolucin de la nocin de progreso, hasta su estadio contemporneo, de desarrollo sostenible.
El anlisis del Estado requiere al menos de cuatro elementos. En primer lugar, de las burocracias empeadas en lograr o proteger el inters pblico. En segundo, de la normativa legal que pretende regular y determinar las relaciones sociales. Burocracia y legalidad estn ntimamente relacionadas, en la medida en que la primera recibe sus facultades y competencias a partir de mandatos formales especficos y determinados. En tercer lugar y dado que normas y burocracia presumen garantizar el bien pblico y la continuidad histrica el Estado constituye la fuente de identidad colectiva para sus habitantes. Por ltimo, el Estado es una barrera de permeabilidad variable, entre su territorio y el espacio exterior, que delimita con claridad igualmente variable, su poblacin y su mercado respecto de poblaciones y mercados externos.
Como en el Norte industrializado, en Amrica Latina la nocin de desarrollo tiene su origen en la de progreso, idea central para la civilizacin occidental segn la cual la historia de la humanidad puede concebirse como la historia de su avance hacia la perfeccin.6 Como hoy lo entendemos, el progreso era desconocido antes del siglo XVIII. A partir de la Ilustracin, se lo asimil a crecimiento econmico y a adelanto cientfico y tecnolgico, y se lo incorpor en todas las opciones prcticas del espectro poltico.
5
Esta raz comn permite aplicar la nocin de desarrollo a una etapa histrica anterior a su definitiva incorporacin en el diccionario poltico internacional, ocurrida en la segunda mitad de la dcada de los cuarenta del siglo XX.7 Es as como se asume que
Comisin Mundial sobre el Medioambiente y el Desarrollo (1987), Nuestro futuro comn. Oxford, Oxford University Press. Intencionadamente se recoge esta primera y ya lejana definicin de desarrollo sostenible, pues llama la atencin, a ms de dos dcadas de su divulgacin, los escasos adelantos logrados en el sentido propuesto por el equipo de Gro Brundtland. Se asume que desarrollo sostenible no es sinnimo de crecimiento sustentable, pues este ltimo, a diferencia del primero, significa una imposibilidad eventual. Vase Falcon, Fander (2002), Economa y desarrollo sostenible: matrimonio feliz o divorcio anunciado? El caso de Ecuador. Quito, FLACSO, p. 27. Nisbet, Robert. La idea de progreso, en Revista Libertas n. 5, Instituto Universitario ESEADE, octubre de 1986. Artculo traducido de Literature of Liberty, vol. II n. 1, Institute for Humane Studies, enero-marzo de 1979, consultado en http://www.eseade.edu.ar/servicios/Libertas/45_2_Nisbet.pdf. Una sugerente discusin sobre el desarrollo como discurso y el momento de su incorporacin en el establecimiento internacional se puede encontrar en Escobar, Arturo (2007) La invencin del Tercer Mundo. Construccin y deconstruccin del desarrollo. Caracas, Fundacin Editorial el perro y la rana.
el siglo XIX tambin conforma la historia del desarrollo latinoamericano y que, en consecuencia, sta se puede considerar integrada por tres periodos diferenciables con claridad: la era de las exportaciones, entre la aparicin de las repblicas y la Gran Depresin; la etapa de industrializacin asistida por el Estado, que predomin hasta la dcada de los setenta del siglo pasado; y, a partir de esa dcada, la etapa de reformas del mercado que se han dado en llamar neoliberalismo.
Antes de bosquejar con este esquema las relaciones entre Estado y desarrollo en Amrica Latina, es necesario consignar de manera explcita varias consideraciones. A diferencia de lo ocurrido en la experiencia histrica de otras regiones del mundo, Amrica Latina siempre se ha concebido a s misma en funcin de su articulacin con la economa mundial.8 Sea que sta haya sido vista como la consecuencia natural de sus ventajas comparativas, como el producto de relaciones de intercambio desigual o como el resultado de un proceso de asignacin de roles en la divisin internacional del trabajo, Amrica Latina nunca tuvo tiempo para afianzar de forma introspectiva su identidad, como a su momento lo hicieron Alemania o Estados Unidos antes de acceder a su plena exposicin en el concierto mundial.
En cada una de estas etapas, los elementos sealados como necesarios para analizar al Estado (burocracias, sistemas legales, identidad nacional y relaciones externas) han asumido diferente importancia. La articulacin de estos dos niveles de anlisis, el de las etapas de desarrollo por una parte, con el de los elementos del Estado por otra, puede contribuir a la comprensin de las relaciones entre Estado y desarrollo. Desarrollo que, luego del informe de la Comisin Brundtland, no podra concebirse sino como sostenible.
Por otra parte, en Amrica Latina la asimilacin del principio de igualdad, consustancial al desarrollo del capitalismo, se dio en medio de sociedades profundamente desiguales, herederas de estructuras coloniales en las que la libertad poltica alcanzada con las luchas independentistas no estuvo acompaada por la igualdad interpersonal de origen liberal y menos de los principios del liberalismo econmico. Durante siglo y medio, la marcha a paso diferente, de la igualdad poltica y de la igualdad econmica (con su expresin concreta en los derechos de propiedad), determinaron escenarios de conflicto y desarticulacin que perjudicaron el avance de sociedades que siempre trataron de emular los fines y valores liberales de la Revolucin Francesa o de la Unin Americana, segn la percibi Alexis de Tocqueville. Por lo dems, Amrica Latina es una regin extraordinariamente diversa. Esta caracterstica se expresa en la evolucin histrica y en las extensiones territoriales de sus pases; en sus cualidades tnicas y experiencias migratorias; en las formas de insercin en los mercados internacionales, sea a base de la extraccin minera o de la produccin agrcola, que a su vez determinan diversas formas de organizacin econmica, y ms tarde disputando espacios de mercado para sus manufacturas; y, tambin, en sus desiguales dotaciones de recursos naturales y de biodiversidad. Esta constatacin acarrea dos consecuencias dignas de destacar. Por una parte, la experiencia del desarrollo y del Estado latinoamericanos es una experiencia
8 Ocampo, Jose Antonio, en Altimir, scar; Iglesias, Enrique V. y Machinea, Jos Luis (editores) (2008). Op. Cit., p. 24.
18
asimismo diversa y heterognea, difcil si no imposible de reducir a una nica y vlida historia para toda la regin. Esta heterogeneidad regional obliga a precisar procesos y condiciones, como antdoto contra el error de subsumir en una sola agenda trayectorias fcilmente individualizables, en beneficio de un solo relato que, por general, carece de validez. Y, por otra, las historias del desarrollo y del Estado latinoamericanos estn atravesadas por la trascendencia para ellos de las condiciones naturales (recursos agrcolas, renovables y no renovables; orografa; biodiversidad; potencial hdrico) en las que se han sustentado. Si bien este ltimo aspecto ha sido objeto de explicables negligencias durante siglos, al hablar de desarrollo sostenible cobra importancia superlativa. I El Estado-nacin en la era de las exportaciones El punto de partida de la primera etapa del desarrollo latinoamericano lo que Tulio Halperin Donghi considera la transicin del orden colonial al neocolonial marc condiciones muy diferentes para territorios distintos y deseosos de constituirse en unidades jurdico-polticas de corte republicano, regidas por constituciones que diferenciaban el poder legislativo del ejecutivo y del judicial. La heterogeneidad de un horizonte tan vasto comprenda regiones ricas, pobladas y significativas para la economa europea como Mxico y otras reas remotas y aisladas como Chile, escasamente pobladas (en 1810, su capital, Santiago, no llegaba a contar 10.000 habitantes). Zonas en declive minero, como el Alto Per, que pugnaban por encontrar nuevas fuentes de ingreso en el obraje y el comercio, hasta las Antillas espaolas, de rpido crecimiento gracias a la ganadera, el tabaco y sobre todo el azcar. En fin, desde una Nueva Granada especializada en la minera del oro, hasta un Brasil minero y ganadero que pudo evitar el costo econmico y social de dos dcadas de luchas independentistas.9
Para los Estados nacionales latinoamericanos surgidos de las luchas de independencia el progreso se entendi como el resultado natural del intercambio comercial de materias primas por bienes manufacturados producidos en Europa, en especial en la Gran Bretaa. El siglo XIX fue el siglo del Imperio Britnico, que ejerci una poderosa influencia en todo el planeta y promovi el libre comercio desde la seguridad de sus indiscutibles ventajas comparativas.
Para suscitar el progreso a partir de esta vinculacin, las relaciones comerciales de los noveles Estados tropezaron con mltiples problemas. En el plano interno, carecan de medios de transporte para movilizar hacia los puertos los productos de exportacin. La mano de obra estaba sujeta a condiciones de inmovilidad y escasez que obstaculizaban la produccin de bienes para el intercambio. Y, el acceso a los recursos naturales estaba limitado por derechos de propiedad incompatibles con el desarrollo del mercado capitalista. En lo internacional, la Independencia signific la destruccin de la logstica y de los circuitos comerciales establecidos por la Corona Espaola en sus colonias. Pese a la pujanza de los encargados de negocios britnicos, franceses, belgas, holandeses, alemanes e italianos, a la regin le tom varias dcadas sustituir los esquemas mercantiles borbnicos por nuevos y funcionales circuitos comerciales, con prescindencia de la ya innecesaria intermediacin ibrica.
9 Vase Halperin Dhongi, Tulio (2007) Historia contempornea de Amrica Latina. Buenos Aires, Alianza Editorial, pp. 17-79.
La urgencia de formalizar nuevas relaciones comerciales, ahora entre Estados independientes, plante mltiples dificultades para un derecho internacional pblico que por entonces apenas si daba sus primeras seales de conformacin. La necesidad europea de ampliar sus mercados en forma estable y legtima dio prioridad a la negociacin de tratados de libre comercio concebidos en base al principio de la nacin ms favorecida. Desde la posicin latinoamericana, antes incluso de formalizar nuevos esquemas de comercio, estaba la necesidad de ser reconocidos en la sociedad de naciones, como resguardo mnimo frente a la amenaza ibrica de reconquista, que solo se fue difuminando con el transcurso del tiempo. Estas distintas prioridades y bases polticas de negociacin contribuyeron a definir relaciones internacionales con sujetos con capacidades y opciones diferenciados.10 En los Estados exportadores de materias primas el transporte fue una demanda explcita que adems sirvi para establecer relaciones financieras inditas con los pases del Norte. En su gran mayora, los ferrocarriles construidos durante el siglo XIX se financiaron con capitales europeos. Al final del siglo tambin comenzaron a incursionar en la regin los financistas norteamericanos.
SEGIB AECID FLACSO
19
El transporte constitua adems una demanda interna para la integracin, poltica y de mercados, de amplias zonas geogrficas de los nuevos Estados. Sin embargo, por varias circunstancias, incluida la falta de financiamiento, en muchos casos esta segunda necesidad qued postergada, lo que al mismo tiempo evidenci la prioridad otorgada a la integracin con el mercado mundial de puertos y de sus zonas de produccin.
Otro problema de los Estados exportadores del siglo XIX fue la carencia de una oferta de mano de obra libre, necesaria para abaratar y extender la produccin de bienes destinados al intercambio externo. No solo que la mano de obra escaseaba en las zonas de produccin para el mercado externo; adems, donde no era escasa, estaba sujeta al latifundio o a la hacienda tradicional, o rehusaba ser extraada de sus comunidades. En el proceso de paulatina incorporacin de relaciones de trabajo libres, hasta alcanzar su predominio, se dieron un conjunto de disputas que contribuyeron a definir el carcter de los nuevos Estados. Estas disputas tuvieron como resultado un disperso conjunto de legislaciones que trataron de solucionar el problema desde varios ngulos, segn las circunstancias. En primer lugar se promovi el debilitamiento de los reductos de economa campesina para incorporar su mano de obra a la produccin capitalista de exportacin. En segundo, se promulgaron leyes para facilitar la libre circulacin de la mano de obra y evitar que se la confine a latifundios y haciendas. En tercer lugar, se permiti el influjo de migracin internacional, para colonizar extensas zonas deshabitadas. Todas estas iniciativas fueron motivo de enconadas disputas entre conservadores y liberales, que pudieron avanzar en forma lenta, y en diversos grados, segn el lugar. Pero, en general, este pausado y dispar proceso tuvo como objetivo final la proletarizacin de la mano de obra, lo que implicaba la destruccin de otras formas
10 Capacidades y opciones diferentes tanto en relacin con Europa como entre Estados latinoamericanos, que se pueden rastrear a partir de sus antecedentes burocrticos coloniales: siempre fueron distintas las posibilidades de gestin y accin de Estados herederos de aparatos burocrticos ms densos, como los de los virreinatos o las capitanas generales, en comparacin a los de las audiencias subordinadas a los primeros.
20
de produccin en las que no eran preponderantes relaciones salariales entre hombres libres. Si este objetivo no era posible, no se tuvo reparo, sin embargo, en reutilizar arcaicas formas coloniales de trabajo forzado como la mita, o en demorar la abolicin de la esclavitud, como ocurri en Guatemala, Brasil y Cuba, respectivamente.11
En la era de las exportaciones, un proceso axial para la consolidacin de los Estados latinoamericanos fue la generacin de identidades colectivas para sus habitantes. En la experiencia latinoamericana, Estado y nacin surgieron en paralelo. No hay naciones sin una base estatal concreta y sin un esfuerzo consciente por crearlas y desarrollarlas, impulsado desde el poder estatal y quienes lo controlan.12 Las comunidades nacionales fueron hechuras reales; mientras mayor fue la participacin de los pueblos, ms slidos los resultados, cristalizados como Estados nacionales.
Un tercer problema, que tambin se resolvi promulgando nueva legislacin, fue el de los derechos de propiedad de la tierra y de los recursos naturales. La necesidad de expandir la frontera agrcola en unos casos, y de consolidar la propiedad minera en manos de los exportadores, en otros, choc con la titularidad jurdica de reservas y resguardos indgenas, heredados de la poca colonial. Pero en todos los casos, el resultado final de exacciones y despojos fue el cambio de propietarios y el reemplazo de los derechos de propiedad comunitarios inapropiados, segn la tradicin jurdica liberal por derechos individuales de propiedad.
Para los Estados latinoamericanos la bsqueda de nacionalidades conducida por sus estructuras de direccin poltica fue un proceso conflictivo y con un variable pero creciente grado de aceptacin a participar de sus pobladores. Las clases gobernantes impusieron sus visiones nacionales, y los sentimientos populares se asimilaron en ellas, en un proceso dialctico.13 En todos los casos, el destino final de estos procesos era constituir conglomerados polticos y culturales con una comunidad de destino,14 es decir la conciencia ciudadana de que se participa, colectivamente, de un objetivo nacional, superior a diversidades y conflictos internos.
11 12 13 14 En estos casos la libertad de empresa se bas en la absoluta negacin de la libertad e igualdad de las personas, lo que evidencia la fuerte contradiccin que oper en esta etapa del desarrollo latinoamericano entre igualdad y derechos de propiedad y, en consecuencia, el profundo hiato entre liberalismo poltico y liberalismo econmico. Ocampo. Op. cit., p. 33. Ayala, Enrique (2008) Op. Cit., p. 42. Ibid. pp. 49-50. Objetivo que confirma un nosotros al tiempo que es capaz de enfrentar un otro u otros, como enemigos o inferiores, como distintos y excluidos. Ibid. p. 45.
La conformacin de la nacionalidad es un fenmeno complejo; en cada caso se constituye por la articulacin de diversos elementos de importancia variable. El idioma es necesario, pero no es suficiente. Varias naciones pueden tener una lengua comn o una nacin puede albergar varios idiomas. La geografa genera smbolos que abonan la nacionalidad. Volcanes, ros, flora y fauna confirieron identidad a Estados que sin ellos hubieran sido opciones casi ficticias. Con frecuencia ciertos productos de la cultura se transforman en smbolos de los pases y otros (generalmente la bandera, el escudo y el himno) son creados con la finalidad especfica de constituir elementos distintivos del Estado-nacin. Este proceso incluy la creacin de monedas nacionales que, con una incuestionable misin crematstica inicial, devinieron en autnticos smbolos de los pases.
Ms todava, en su inicio esta historia estuvo marcada por una imbricacin palpable entre lo religioso y lo pblico, entre cristianismo y republicanismo, que inhibi los intentos tempranos de laicizacin del Estado.17 De esta manera el orden social del periodo colonial mantuvo su vigencia durante buena parte del siglo XIX, ms en unos sitios que en otros. En Brasil, por ejemplo, pese al omnipresente discurso liberal, las jerarquas sociales y la esclavitud siguieron vigentes. Fue as como la ciudadana latinoamericana de ese siglo fue ms que un orden deseable, un orden de ciudadanos imaginarios.18 Esta virtualidad de la ciudadana latinoamericana durante la era de las exportaciones se proyect en la forma y en el significado de las elecciones. Quin y qu se decida en las urnas? Dos ejemplos distintos pero similares: en Argentina el General Juan Manuel Rosas celebraba elecciones anuales, con lista nica, con procedimientos establecidos y controlados, como una representacin bonapartista de sufragio sin democracia;19 en Bolivia, el proceso electoral sola activar la corrupcin y la violencia, como si ese rito fuese un mecanismo de reactualizacin de la dictadura de las lites.20
Es preciso anotar que durante la era de las exportaciones, la conformacin de esa conciencia ciudadana comport, necesariamente, transmutar sbditos y vasallos coloniales en vecinos y luego en ciudadanos.15 En Amrica Latina, al mediar el siglo XIX la vecindad segua siendo un prerrequisito de la ciudadana; a diferencia de lo que ocurri en Europa a partir de la Revolucin Francesa, el ciudadano no era parte de una comunidad de iguales sino el sujeto de privilegios, de vnculos corporativos y de jerarquas relativas a espacios especficos.16
SEGIB AECID FLACSO
21
Durante el siglo XIX los ciudadanos latinoamericanos debieron superar muchos obstculos para, ya bien avanzado el siguiente siglo, ejercer sus derechos y practicar sus deberes. Mientras tanto, la ciudadana fue un atributo de la lite ilustrada, masculina y econmicamente independiente.21 Caciquismos, confinamientos de sufragantes en sitios de control directo, compras de votos, el fraude, formas de empadronamiento arbitrarias, intimidaciones y coacciones, jurados y escrutinios manipulados, discriminacin entre ciudadanos activos y pasivos, mecanismos de financiacin de las campaas, o la dictadura, sin contar con restricciones derivadas de la capacidad patrimonial, la condicin tnica o de gnero, redujeron los mecanismos de sufragio a meras representaciones. En medio de estos desencuentros del discurso
15 16 17 18 19 20 21 Guerra, Franois-Xavier. (1999) El soberano y su reino. Reflexiones sobre la gnesis del ciudadano en Amrica Latina, en Sabato, Hilda (coordinadora) (1999), Ciudadana poltica y formacin de las naciones. Perspectiva histrica de Amrica Latina. Mxico DF, Fondo de Cultura Econmica, pp. 33-61. la ciudadana era, en efecto, un atributo de la ciudad, concebida en aquellos tiempos como la nica sede del poder poltico, monopolizado por las elites. Ello conllevaba la exclusin expresa, o a lo sumo la aceptacin resignada, del hombre rural, perteneciente al mundo de la barbarie, por oposicin al mundo urbano, el de la civilizacin, la poltica Snchez Gmez, Gonzalo (1999) Ciudadana sin democracia o con democracia virtual. A modo de conclusiones, en Hilda Sabato, (1999) Op. Cit. p. 432. Pilar Gonzlez Bernaldo lo denomina la sacralidad de lo pblico, o la esfera pblica no laicizada. Vase Gonzlez Bernaldo Pilar, Los clubes electorales durante la secesin del Estado de Buenos Aires (18521861): La articulacin de dos lgicas de representacin poltica en el seno de la esfera pblica portea, en Hilda Sabato, Op. Cit., pp. 142-161. Fernando Escalante (1992), Ciudadanos imaginarios, Mxico D.F., El Colegio de Mxico, p. 118. Marcela Ternavasio, Hacia un rgimen de unanimidad. Poltica y elecciones en Buenos Aires, 18281850, en Hilda Sabato, (1999) Op. Cit. pp. 119-141 Irurozqui, Marta Que vienen los mazorqueros! Usos y abusos discursivos de la corrupcin y la violencia en las elecciones bolivianas, 1884-1925, en Hilda Sabato, (1999) Op. Cit. pp. 295-317. Snchez Gmez, Gonzalo. (1999) Op. Cit. p. 440-441.
22
Pese a las herencias de la matriz colonial -disfuncionales para Estados independientesy al aparecimiento de nuevas formas de desigualdad, con titubeos y equivocaciones se fue constituyendo la patria.23 La patria implica una finalidad colectiva, con frecuencia denominada bien comn, distinto a los bienes particulares que constituyen la sociedad y sus grupos. Pero para enunciar el bien comn y para promoverlo, era necesario conformar instituciones capaces de asumir las competencias requeridas para ello. En esto, una vez ms, la herencia colonial marc un carcter indeleble a los nuevos estados. El aparato estatal heredado de la Colonia fue el reformado por Carlos III al mediar el siglo XVIII, con la intencin de aumentar el control directo de la burocracia imperial sobre la produccin y el comercio hispanoamericanos. Las reformas borbnicas, como se las conoce, modificaron jurisdicciones territoriales y alteraron competencias administrativas, reforzaron el control militar, reactivaron la minera y sobre todo incrementaron las recaudaciones fiscales. Los borbones establecieron una nueva burocracia profesional y de carrera, sujeta a evaluacin y promocin por mritos, y sus bonificaciones fueron sustituidas por salarios regulares. Se instituy la intendencia, con competencias fiscales, militares y econmicas, reduciendo el alcance espacial de las jurisdicciones polticas, con la finalidad de incrementar la recaudacin tributaria. Esa burocracia imperial fue ideada para transferir a la Metrpoli la mayor cantidad posible de recursos, motivo por el cual lo que qued de ella luego de dos dcadas de guerras y revoluciones result disfuncional para los nuevos Estados. Pese al cruento y prolongado cambio de rgimen poltico, la conformacin de las burocracias en los Estados independientes no arranc de la nada. En parte porque las estructuras administrativas de casi tres siglos tenan densidad suficiente como para sobrevivir a dos dcadas de beligerancia. Y tambin porque varias funciones pblicas estaban a cargo del clero (educacin, salud, registro civil, entre las principales) que supo, en general, mantenerse al margen del conflicto.24 A partir de esto se puede afirmar que durante el siglo XIX el desarrollo de las instituciones del Estado fue un proceso de expropiacin social, en el sentido de que su creacin y expansin implica la conversin de intereses comunes de la sociedad civil en objeto de inters general y, por lo tanto, en objeto de accin de ese Estado en formacin.25
22 23 24 25 Posada Carb, Eduardo Alternancia y repblica: elecciones en Nueva Granada y Venezuela, 1835-1837, en Hilda Sabato, (1999) Op. Cit. pp. 162-180. La Pacha Mama, para buena parte de nuestros pueblos originarios. La patria es la nacin-Estado que, como comunidad, nos incorpora como sus integrantes. Es tambin el conglomerado de sus habitantes, que son conscientes de su pertenencia no solo por parentesco, sino por participar de una ciudadana en comn. La patria, es en fin, el patrimonio material, las tradiciones, la lengua, la historia colectiva, los recursos naturales. Y tambin, ante todo, es la gente. Ayala, Enrique (2008) Op. Cit., p. 51. Es necesario excluir de esta consideracin general el caso del Reino Unido de Portugal, Brasil y Algarve, del cual se desprendi el Imperio del Brasil (1822-1889), que luego se constituy en la Repblica de los Estados Unidos del Brasil y finalmente en la Repblica Federativa del Brasil. La declaracin de independencia brasilea se fecha el 7 de septiembre de 1822, como un hecho poltico, no militar, a cargo de don Pedro I, hasta entonces prncipe regente. Oszlak, scar (1982) La conquista del orden poltico y la formacin histrica del estado argentino. Buenos, Aires, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, CEDES, p. 10.
liberal (entre igualdad y libertad, y con la praxis poltica), en varios lugares la violencia devino en factor casi consustancial a los ejercicios electorales.22
Al mismo tiempo, en varios lugares tambin aparecieron centros manufactureros, generalmente al amparo del capital exportador. El amplio predominio de la economa de exportacin estuvo matizado por emprendimientos industriales, aunque no como una empresa general, de la envergadura necesaria para construir naciones industriales, como haba ocurrido en la Gran Bretaa y ocurra, por entonces, en los Estados Unidos de Norteamrica.26 II La industrializacin dirigida por el Estado El orden mundial del siglo XIX no pudo resistir los embates sucesivos de la primera gran guerra europea y de la depresin de los aos treinta. Las fluctuaciones de los precios de las materias primas y de su demanda en el Norte hicieron desconfiar a los pases latinoamericanos de las opciones reales de crecimiento impulsado por la exportacin de materias primas. Esas fluctuaciones, adems, determinaban ciclos recesivos con severos impactos en las condiciones sociales lo que, con frecuencia, desembocaba en conflictos violentos. El siglo XIX consolid la especializacin latinoamericana en la produccin de bienes primarios (plata, cobre, estao, metales preciosos, caf, cacao, lana, maz, trigo, banano, etc). Adems, con la excepcin de Paraguay, Mxico, Argentina y Per, para sustentar su crecimiento la gran mayora de pases dependa de muy pocos productos de exportacin (Cuadro 1). En casos extremos, como Guatemala, El Salvador y Cuba, dos productos representaban casi la totalidad de sus exportaciones.
SEGIB AECID FLACSO
23
Bajo estas circunstancias, la industrializacin se vea como una opcin vlida, frente a los riesgos del crecimiento sustentado en la exportacin de unos pocos productos con escaso o ningn valor agregado, en una coyuntura de inestabilidad monetaria en la que el patrn oro (o su sucedneo, el patrn plata) llegaba a su fin. Pero, a diferencia de lo ocurrido en Alemania o en Estados Unidos, en Amrica Latina no se proces, ni en el nivel poltico ni en el mbito terico, algo similar a los sistemas proteccionistas de la industria naciente de Friedrich List (El sistema nacional de economa poltica, 1841), o al Sistema americano propuesto por Alexander Hamilton (Informe sobre las manufacturas, 1790).
26
El proceso no tuvo ni un Hamilton ni un List apunta Ocampo, Jose Antonio, en Altimir, scar; Iglesias, Enrique V. y Machinea, Jos Luis (editores) (2008). Op. Cit.p. 34.
24
Cuadro 1 Amrica Latina: Concentracin de los productos de exportacin -ca. 1913Pas El Salvador Cuba Chile Guatemala Producto 1 caf caf % 79,6 84,8 72,0 64,9 Producto 2 metales preciosos tabaco coco caf cobre plata banano % 15,9 Total 95,5
Bolivia
Panam Hait Nicaragua
nitratos banano cacao caf caf caf caf
azcar
estao
72,3
5,7 90,5
71,2
Costa Rica Honduras
Brasil
Ecuador
65,0
19,5 91,5 13,8
4,3 76,6
Venezuela Puerto Rico Uruguay Paraguay Per
banano azcar cacao
62,3 52,0 50,9 47,0 50,1
64,0
64,1
metales preciosos caucho cacao caf caf cacao
7,0 78,2
15,9 78,2 21,4 73,4 35,2 25,9 19,0
5,4 69,5 6,8 70,8
7,0 72,0 78,7
banano
Rep. Dominicana Colombia Mxico
lana caf
42,0 32,1 39,2
metales preciosos azcar tabaco carne oro
86,1
Argentina
yerba mate cobre plata maz
37,2 30,3 22,5 22,0
24,0 66,0 15,8 34,8
76,0 66,0
Fuente: Rosemary Thorp, Progreso, pobreza y exclusin
azcar
cobre trigo
20,4 57,6 10,3 40,6 20,7 43,2 15,4 37,4
74,0 47,9
[L]a industrializacin de Amrica Latina fue un hecho antes que fuera una poltica y una poltica antes de que fuera una teora.27 En estos tres niveles supuso un cambio de visin del orden econmico prevaleciente durante el siglo XIX, pero solo pudo ser un hecho en aquellos lugares que tenan condiciones para ello, mientras que en otros la mayora la industrializacin fue un anhelo lejano e impreciso.28 En donde s fue factible hacerlo, estuvo dirigida por el Estado, que se vio obligado a asumir nuevos roles, hasta entonces desconocidos. El primero de estos roles, por su importancia en el corto plazo, fue el manejo contra-cclico de la balanza de pagos, para tratar de atenuar las oscilaciones del sector externo. El segundo, la creacin y articulacin de polticas de industrializacin, como motor del desarrollo. Y el tercero, una fuerte intervencin estatal en el resto de sectores, en especial en la agricultura, en los sistemas comerciales, en el sistema financiero, en el empleo y en la seguridad social. Para el Estado del siglo XIX hubiera sido imposible asumir todas estas responsabilidades, razn evidente por la cual la industrializacin fue un hecho que se anticip a la poltica pblica, simplemente porque el aparato burocrtico del siglo anterior no poda promover desde lo pblico el reto que se impusieron los empresarios, en especial los de Argentina, Brasil, Mxico y Colombia. Fue as como, una vez consolidados Estados ms o menos liberales, comenzaron a llegar a la regin las misiones extranjeras, con el fin de modernizar las arcaicas burocracias y cuerpos militares de cuo colonial.
SEGIB AECID FLACSO
25
Luego de la primera gran guerra europea (1914-1918) Estados Unidos desplaz a la Gran Bretaa y extendi su dominio econmico y su influencia poltica desde el Caribe y Amrica Central hasta Chile. Una expresin manifiesta de esta nueva supremaca fueron las misiones lideradas por Edwin W. Kemmerer en Colombia, Chile, Ecuador, Bolivia, Per, Mxico y Guatemala, con el objetivo de reformar los sistemas monetarios, bancarios y fiscales. Con gran eficiencia, el Doctor Monetario implant sus reformas precedido de la admiracin que despertaba el exitoso modelo norteamericano. En los Andes lleg primero a Colombia (1923) y termin en Per (1931), mientras se desarrollaba la peor crisis del capitalismo en el siglo XX. Buena parte de estas reformas no eran desconocidas en los pases en donde se las implant, como la conveniencia de contar con bancos centrales que monopolizaran la emisin monetaria, o de instaurar sistema fiscales profesionales y transparentes. Para establecerlas, tanto como la autoridad conferida al proponente, importaba el encono con el que las facciones polticas de los pases pugnaban por renovar los aparatos estatales a su mejor conveniencia. Una tercera y autorizada voz extranjera result muy til; en palabras de Kemmerer, El economista forneo puede ver los problemas con absoluta objetividad. Es desinteresado, no tiene ambiciones polticas; y por consiguiente, est libre de inclinaciones partidistas locales Llega al pas como hombre libre, sin compromisos y sin prejuicios locales. Por esta razn es que el
27 28 Ocampo, Jose Antonio, en Altimir, scar; Iglesias, Enrique V. y Machinea, Jos Luis (editores) (2008). Op. Cit.p. 36. La diferencia de condiciones para emprender estrategias de industrializacin queda ejemplificada en el hecho de que, mientras la empresa norteamericana Ford estableci su primera filial latinoamericana en Sao Paulo en abril de 1919 para producir automviles modelo T y camiones Ford TT, el primer informe de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) sobre Ecuador, en 1948, aconsejaba ampliar el cultivo de banano de exportacin hasta cuando se hubieren dado las condiciones de acumulacin y ampliacin de mercado mnimas con las cuales emprender el proceso de industrializacin.
26
La aplicacin real de las asesoras de Kemmerer merece otras consideraciones. Muchas veces la redaccin de las leyes que requeran las reformas fue imprecisa o apurada.30 Las operaciones de mercado abierto autorizadas a los bancos centrales eran intiles en ausencia de mercados financieros. La estructura de economas de exportacin dependientes de mercados externos voltiles haca imposible una aplicacin estricta de las disciplinas monetarias y fiscales aconsejadas. Los aparatos estatales reformados carecan de recursos financieros suficientes y de recursos humanos adecuadamente entrenados para hacer que las instituciones complejas y costosas de Kemmerer operaran apropiadamente.31 Ahora se dira que las reformas quedaron inconclusas por falta de cuadros para consolidarlas. Adems, las renovaciones no tuvieron el xito esperado porque los poderes econmicos y polticos locales las distorsionaron, en especial las relativas al sector fiscal.32 Aunque ste no es el lugar para evaluar el efecto de los consejos de Kemmerer en Amrica Latina, a donde acudi promovi una actualizacin trascendente de las entidades del Estado, aunque las instituciones que se reformaron o crearon por su consejo operaron de manera distinta a la esperada. Colombia revis las reformas casi de inmediato, y en la dcada de la Gran Depresin los bancos centrales debieron abandonar el patrn oro. En todo caso, con Kemmerer se abri la opcin de los gobernantes a recurrir a expertos extranjeros, cuando desearon instaurar reformas que despertaban oposicin. Con el accionar de los organismos de Bretton Woods esta costumbre se institucionaliz.
pblico coloca tanta confianza en un economista extranjero, no porque crea que su conocimiento econmico es mayor que el de los propios nacionales29
En la cuarta dcada del siglo XX comenz a ganar terreno una nueva concepcin de la economa, que posterg el inters por la eficiencia de los mercados en beneficio del estudio de los agregados macroeconmicos que podan ser manipulados se postulaba para promover el crecimiento y el pleno empleo.33 Pero, mientras en pases con economas auto-centradas el keynesianismo se ocup bsicamente de la demanda agregada mediante manipulaciones de las variables monetarias y fiscales,
29 De esta forma se fue imponiendo la nocin positivista de que el crecimiento econmico es un problema tcnico y cientfico que, para viabilizarlo, mejor era aislarlo de las disputas polticas. Conferencia de E. W. Kemmerer como presidente de la American Economic Association, 1926. Drake, Paul (1991) Kemmerer en los Andes. Quito, Banco Central del Ecuador, p. 384. Kemmerer era un firme creyente en el patrn oro, tanto por sus ventajas prcticas como por sus virtudes morales. Cuando implement en Amrica Latina bancos centrales basados en el patrn oro, no tena por qu prever que en 1931 el mismo Banco de Inglaterra lo abandonara definitivamente. 30 Como ocurri al adoptar la ley de aduanas paraguaya para regular el comercio de cabotaje ecuatoriano. Drake, Paul (1991) Op Cit. p. 386. 31 Ibid. p. 387. 32 Una vieja tradicin latinoamericana parece subyacer a estas prcticas: En el periodo colonial hispanoamericano los funcionarios del Nuevo Mundo decan a la Corona obedezco pero no cumplo, para evitar la ejecucin de decretos reales inaceptables a las lites locales. Durante el siglo XIX, los brasileos calificaron a la conducta orientada a imitar y halagar a los poderes extranjeros: para que los ingleses vean. Durante los aos veinte los bolivianos llamaron a la legislacin preparada para que los extranjeros la admiren ms que para que los ciudadanos obedecieran-, leyes para la exportacin. Ibid. p. 388. 33 En febrero de 1936 se public la Teora general del empleo, el inters y el dinero, de J.M. Keynes. Se considera que esta obra dio inicio a la moderna macroeconoma, aunque su divulgacin present ms de un problema. En el Norte, el pensamiento de Keynes fue asimilados por la economa ortodoxa gracias a los trabajos de John Hicks y Alvin Hansen, en lo que se dio en llamar la sntesis neoclsica; en el Sur tuvo otras interpretaciones, como la del tucumano Ral Prebisch, profesor de Economa Poltica de la Universidad Nacional de Buenos Aires (1923-1948), quien en 1947 public una Introduccin a Keynes.
en las economas latinoamericanas la intervencin dio prioridad a la balanza de pagos, dados los problemas de cuenta corriente provocados por las oscilaciones de precios de las materias primas (agravados por la propensin a las importaciones) as como por las fluctuantes cuentas de capitales.
SEGIB AECID FLACSO
27
La intervencin pblica en la balanza de pagos se convirti en la primera herramienta de poltica econmica, que incluy controles cambiarios, controles directos a las importaciones y movimientos arancelarios, tipos de cambio mltiples, impuestos a las exportaciones y ms adelante tambin incentivos a las nuevas exportaciones. Si bien estas intervenciones estuvieron originadas en las necesidades coyunturales de los recurrentes desequilibrios externos, por su naturaleza y efectos se vincularon, en donde fue posible, y en forma cada vez ms amplia, a la poltica industrial. Esta relacin se fue estrechando conforme aumentaba la incertidumbre de los precios internacionales de las materias primas y la posibilidad de que exportndolas se pudiera sustentar el crecimiento. Sin embargo, de esto no se puede inferir que la regin latinoamericana haya asumido la autosuficiencia como norma. Las exportaciones siguieron sujetas a las condiciones de demanda y precios de los mercados internacionales, pero siempre estuvieron presentes, y siguieron siendo el principal factor de financiamiento de la industrializacin. Esta relacin marc, al mismo tiempo, la debilidad de los intereses industriales en relacin con los de exportacin de materias primas.34 El proceso de industrializacin requiri intervenciones estatales mucho ms amplias que las realizadas en la balanza de pagos. Su financiamiento se realiz desarrollando complicados y especializados sistemas de banca pblica que canalizaron recursos hacia los sectores manufactureros considerados determinantes. El apoyo a los sectores industriales tambin implic soportar otros sectores econmicos, en especial el agrcola, para lo cual se crearon complejos mecanismos de regulacin de precios, almacenamiento, sistemas de riego y de desarrollo tecnolgico. En varios pases se intentaron reformas agrarias de diverso impacto en la distribucin de la tierra y en las condiciones sociales de la agricultura.
Al repensar la importancia del desarrollo de los mercados internos as como sus lmites para el crecimiento econmico se adelantaron vastos programas de infraestructura en carreteras, que contribuyeron a coronar la conformacin de los Estados nacionales, all donde la falta de financiamiento haba truncado las comunicaciones, integrando territorios hasta entonces aislados por irrelevantes para los mercados externos. Al mirar hacia dentro, los Estados incursionaron agresivamente en sistemas pblicos de educacin bsica y salud; se crearon sistemas de seguridad social basados en el salario y se regul activamente el mercado de trabajo. Los sistemas tributarios, tradicionalmente preocupados por el comercio exterior como fuente de recaudacin mediante la imposicin de aranceles, comenzaron a re-direccionar su base hacia los mercados y los ingresos internos. Durante varias dcadas, industrializacin y desarrollo econmico fueron sinnimos, lo que requiri una intervencin estatal indita en la historia latinoamericana, respaldada por el Banco Mundial al menos hasta la dcada de los setenta. Esta opcin
34 Ocampo, Jose Antonio, en Altimir, scar; Iglesias, Enrique V. y Machinea, Jos Luis (editores) (2008). Op. Cit. p. 36.
28
regional estuvo marcada por una organizacin econmica con preponderancia de la empresa privada, abierta a la inversin extranjera y con amplias regulaciones pblicas. La industrializacin sustitutiva de importaciones (ISI), como se la llam, postulaba un sistema econmico internacional asimtrico, en el cual los empresarios de la periferia requeran del apoyo estatal para compensar las desventajas en el mercado mundial y las restricciones en los mercados internos. El conjunto de teoras y propuestas que dieron solidez analtica a la industrializacin latinoamericana dirigida por el Estado se desarroll en la Comisin Econmica para Amrica Latina (y el Caribe), CEPAL, organismo del sistema de Naciones Unidas creado en febrero de 1948.35
En las dcadas de los cincuenta y sesenta pases como Bolivia, Ecuador, Per y los centroamericanos combinaron la exportacin de materias primas con la sustitucin de importaciones. En Brasil, Argentina, Chile, Colombia, Uruguay y Mxico la pobreza se redujo del 71% en 1913 al 27% en 1990; poco ms de dos terceras partes de esta reduccin ocurri entre 1950 y 1980. Sin embargo, la intervencin pblica no pudo evitar y menos revertir la presencia de economas duales, con Estados de bienestar segmentados, extensas reas de pobreza y una creciente exclusin social. Como lo expresara Albert O. Hirschman, se esperaba que la industrializacin cambiara el orden social, y todo lo que hizo fue producir manufacturas.36 La era de la ISI dirigida por el Estado fue ms exitosa de lo que se acepta en la actualidad. Entre 1965 y 1980 el crecimiento regional fue superior al promedio mundial, destacndose la expansin de las manufacturas (Cuadro 2), pero no estuvo exento de extraordinarios cambios en el Estado, tanto por la complejidad creciente de sus funciones como por las formas en que se resolvieron los conflictos sociales producidos por los rezagos de democratizacin y ciudadanizacin originados durante el crecimiento guiado por las exportaciones, y exacerbados con el inicio de los procesos de industrializacin de la primera mitad del siglo XX.
35 El Informe Econmico de Amrica Latina de 1949 se considera el documento matriz de la escuela cepalina. 36 Ocampo, Jose Antonio, en Altimir, scar; Iglesias, Enrique V. y Machinea, Jos Luis (editores) (2008). Op. Cit.p. 44.
Cuadro 2. Crecimiento de la manufactura: Variacin porcentual anual del valor agregado, 1929-1995
Argentina 4,9 Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba
SEGIB AECID FLACSO
29
1929-45
1945-72 1972-81 1981-95

4,4 -0,8 1,0 3,2 9,3 2,1 8,4 5,2 6,6 8,3 2,9 6,2 1,1 0,4 5,3 5,2 3,6 6,1 4,2 6,5
Ecuador El Salvador 2,5 Guatemala 1,6 Hait Honduras 3,3 Mxico 7,4 Nicaragua 9,6 Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay -0,1 Venezuela 4,3 Promedio simple 4,9 Varianza
6,0 6,1 8,6 4,8 4,3
5,2 9,3 -0,1 7,3 1,8 3,1 5,8 5,8 1,5 1,8 6,8 7,4 8,6 5,0 -7,7 5,7 2,8 6,2 2,3 1,5 -3,1 2,1 0,1 5,3 3,3 3,1 0,8 5,0 2,2 1,3
-1,4
9,4 6,3 1,6 3,9 10,0 2,4 7,3 6,4 2,8 9,9
6,1
5,0
5,503 8,451 8,124
La expresin ms significativa de esos conflictos fueron los regmenes populistas de Argentina, Brasil y Mxico, pases en donde ocurrieron los procesos de industrializacin ms intensos.37 Desde entonces, el trmino populismo se ha convertido en un concepto altamente ideolgico segn el cual cualquier poltica orientada a la redistribucin de ingresos o a contravenir los dictados del capital internacional es populista, o sea irresponsable.38 Es necesario devolverle su
37 En Amrica Latina la industrializacin no fue el resultado del ascenso de una burguesa industrial tpica, sino de una poltica de acuerdos entre diversos sectores, que ofrecieron oportunidades de insercin econmica y social a grupos populares, cuya presencia en las ciudades poda alterar el sistema de dominacin. Esa industrializacin necesitaba de acuerdos y alianzas que fueron la esencia del populismo desarrollista. Vase Cardoso, Fernando Henrique y Faletto, Enzo (2003), Dependencia y desarrollo en Amrica Latina. Buenos Aires, Siglo XXI, pp. 102-129. Torcuato Di Tella (2003) Actores y coaliciones. Elementos para una teora de la accin poltica, en Documento de Trabajo. N 1, Tucumn, Instituto Torcuato di Tella PNUD, p. 53. Desde la economa del equilibrio, la tradicin peyorativa del populismo se remonta a The Macroeconomics of Populism in Latin America, editado por Rudiger Dornbusch y Sebastin Edwards en 1991 para el National Boureau of Economic Research. En esa obra se asume como populista la experiencia chilena de 1970-73, se afirma que el gobierno argentino de 1973-76 tambin fue un populismo y que el fracaso del primer gobierno de Alan Garca (1985-90) se debi a su carcter populista. En todo caso, el fenmeno populista es mucho ms que un discurso poltico asociado a ciertos resultados macroeconmicos.
Fuente: Rosemary Thorp, Progreso, pobreza y exclusin
38
30
significado real, si se busca encontrar vinculaciones significativas entre desarrollo y Estado, y no simplemente divergencias disfuncionales. En su origen latinoamericano, el populismo hace referencia a expresiones polticas capaces de estimular la accin de masas movilizadas con poca organizacin autnoma, enfrentndolas a las clases acomodadas, an cuando un sector de stas contribuye a dirigirlas. Los casos mejor estudiados son el peronismo argentino, el varguismo brasileo y los herederos de la revolucin mexicana aglutinados en torno a Lzaro Crdenas.
La relevancia del populismo como fenmeno social radica en su contribucin a la democratizacin de Amrica Latina, al incorporar en la comunidad poltica (reservada a esa lite ilustrada, masculina y econmicamente independiente de ciudadanos del siglo XIX), a la gente comn, permitindole participar activamente en poltica. A diferencia de lo ocurrido en los pases del Norte industrializado, que incorporaron en la vida poltica a sus ciudadanos profundizando los derechos de ciudadana, desde lo civil a lo poltico, en la Amrica Latina de la industrializacin impulsada por el Estado esa integracin ocurri, en buena medida, apelando a lo popular.39 Ante la reticencia de las lites a perder su exclusividad y privilegios, y dados los requerimientos de movilidad social demandados por el avance de la industrializacin capitalista, el populismo fue el mecanismo de incorporacin de los sectores populares. Fue la alternativa que abri sistemas polticos hasta entonces cerrados, que impedan la participacin de sectores medios y marginados. Tuvo un efecto modernizador conseguido por medio de movimientos que muchas veces atacaron las reglas del sistema, siempre encabezados por un lder prevalido de una fuerte retrica popular. La incorporacin de estos sectores no ocurri gracias a las instituciones, sino a pesar de ellas, apelando a formas directas de democracia. Analizar en estos trminos al populismo latinoamericano es importante porque abre explicaciones ms robustas del difcil proceso de construccin de la ciudadana en Amrica Latina. Tambin es importante porque una comprensin adecuada del significado del fenmeno populista y de sus efectos en el Estado latinoamericano -y en el desarrollo- evitar la seduccin de la antipoltica, tan apreciada por quienes interesadamente proponen que cualquier adelanto social significativo solo sera posible mediante la accin del mercado. III. Reduccin del Estado y reformas del mercado
La disputa en torno a la evaluacin de los resultados logrados por la industrializacin dirigida por el Estado, as como la discusin sobre su agotamiento real, siguen vigentes, luego de tres dcadas de reformas de mercado. En su gran mayora, las crticas de lo que habra sido un fracaso rotundo, evidenciado en la inestabilidad de los indicadores macroeconmicos, burocracias y funciones pblicas hipertrofiadas, y excesos arancelarios y paraarancelarios, o la no superada dependencia externa y la persistente inequidad social, fueron posteriores a los apremios coyunturales con que se inici la dcada perdida.40
39 De la Torre, Carlos (2000), Populist Seduction in Latin America. The Ecuadorian Experience, en Research in International Studies, Latin American Series N 32, Ohio University, p. xi. 40 En agosto de 1982 Mxico declar la moratoria de su deuda externa, precipitada por el descenso de los precios del petrleo y el incremento de los tipos de inters internacionales. En 1983 el gobierno de Miguel de la Madrid inici un programa de ajuste apoyado en un acuerdo de facilidad ampliada concedido por el FMI. El ajuste inclua la alteracin de los precios relativos y la progresiva eliminacin de la intervencin estatal en la produccin y en el comercio exterior.
En la percepcin del Norte, la crisis de la deuda latinoamericana fue la consecuencia de polticas fiscales y monetarias deficientes. El rpido crecimiento de los precios del petrleo durante la dcada previa puso bajo presin las cuentas corrientes, lo que alent a los pases latinoamericanos a endeudarse, recurriendo a los petrodlares, en vez de recortar el gasto pblico.41 Los bancos centrales financiaron los dficits fiscales mediante emisiones que desembocaron en espirales inflacionarias, devaluaciones monetarias y recesin. Las consecuencias de este mal manejo macroeconmico fueron devastadoras: el ingreso por habitante se estanc o cay, la pobreza se increment y la dcada siguiente el peso de la deuda (en especial en Brasil, Mxico, Argentina y Per) detuvo el crecimiento.42
SEGIB AECID FLACSO
31
Al desencadenarse la crisis de la deuda externa comenz el ajuste estructural, es decir la forma en que las economas nacionales deben adaptarse a las nuevas condiciones de la economa mundial, pues era un hecho que en el mundo entero se observa la misma megatendencia: un giro a favor de la desregulacin, del libre mercado, de la privatizacin y de la internacionalizacin.45 El ajuste poda realizarse mediante polticas de shock o mediante polticas gradualistas, y se diriga al logro de tres objetivos: resolver los problemas financieros provocados por el endeudamiento externo; combatir los desequilibrios macroeconmicos mediante la reduccin sistemtica del gasto del gobierno (especialmente el gasto social y en infraestructura), la disminucin o eliminacin de los subsidios, la contraccin de la oferta de dinero y la elevacin de las tasas de inters real; y, en el nivel microeconmico a modificar la estructura de precios relativos (salarios reales, tipos de inters y tipos de cambio) para alentar la transferencia de recursos desde la produccin de bienes no transables hacia la de bienes transables.
41 42 43 44 De esta reaccin general es necesario excluir a Colombia, que en esos aos se abstuvo de contraer deuda externa. Fukuyama, Francis Foreword, en Lora, Eduardo (editor) (2007) The State of State Reform in Latin America. Washington D.C. Banco Interamericano de Desarrollo, p. xvi. El 15 de agosto de 1971 Richard Nixon aboli la convertibilidad del dlar en oro y termin, en forma unilateral, con los acuerdos de Bretton Woods. Desde una perspectiva de ms largo plazo, se afirma que esa dcada habra presenciado el fin del rgimen de acumulacin fordista, para dar paso a un rgimen ms flexible, que facilita la explotacin de la fuerza de trabajo, pero que en lo cultural permite el reconocimiento de mltiples formas de otredad. Harvey, David (1998) La condicin de la postmodernidad. Investigacin sobre los orgenes del cambio cultural. Buenos Aires, Amorrortu Editores. Tironi, Eugenio y Lagos, Ricardo A. (1991) Actores sociales y ajuste estructural, en Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, n. 44, pp. 39-40.
Interpretaciones de esta guisa suelen pasar por alto factores estructurales, para atender bsicamente las transgresiones macroeconmicas al dogma del equilibrio y de la imprudencia, incompetencia o falta de valores morales de los hacedores de poltica. Esos factores dan cuenta de una economa mundial mucho ms estrechamente entrelazada de lo que es posible percibir a partir del anlisis de la evolucin de variables nominales. La crisis latinoamericana de los ochenta no se explica en su totalidad si no se recuerda que la economa norteamericana se recalent al financiar una dcada de intervencin armada en Vietnam, lo que oblig a EEUU a abandonar el patrn oro en 1971.43 Esta decisin exacerb las presiones inflacionarias, que solo seran contrarrestadas una dcada ms tarde, cuando la Reserva Federal decidi elevar drsticamente los tipos de inters durante la presidencia de Ronald Reagan, desencadenando la crisis de pagos de los pases endeudados.44
45
32
En esas circunstancias se promocion el Consenso de Washington que, segn su autor, tena como propsito documentar los cambios de actitudes polticas que se haban suscitado en Amrica Latina y que no haban sido percibidos en Washington.48 El Consenso aconsejaba disciplina fiscal, priorizar el gasto pblico, reformar el sistema tributario recortando las tasas impositivas marginales y ampliando la base tributaria, liberalizar los mercados financieros, tipos de cambio unificados y competitivos, liberalizacin del comercio, supresin de barreras de entrada a la inversin extranjera directa, privatizacin, desreglamentacin y garanta de los derechos de propiedad a bajo costo.
En esta primera fase, las reformas constituyeron reacciones dirigidas a solucionar los desequilibrios de corto plazo, para enfrentar la crisis externa, ms que una estrategia ideada con el propsito de modificar el rgimen de desarrollo. Tras una dcada de ajustes, en 1990 Amrica Latina registr niveles de ingreso per cpita 7% ms bajos que los de los aos ochenta. Para entonces, ya nadie dudaba de la importancia del equilibrio macroeconmico y de la conveniencia de reprimir la inflacin, y muchos pensaban que la mejor poltica industrial es no tener ninguna poltica industrial.46 En la dcada final del siglo XX, la discusin del desarrollo, que se entendi en lo fundamental como recuperacin del crecimiento econmico, mediante economas dirigidas por las exportaciones, gir alrededor del papel que deba desempear el Estado en relacin con el mercado, la funcin del comercio exterior y la inversin extranjera.47 La tradicin ricardiana de las ventajas comparativas recuper total validez como uno de los pilares discursivos de la globalizacin.
El nfasis de este nuevo paradigma se situ en la liberalizacin de las fuerzas del mercado. El cometido ms importante de las polticas pblicas, aparte de reducir la injerencia del Estado, consisti en mantener una inflacin baja mediante la accin de bancos centrales autnomos, lo que a su vez haca necesario sanear las finanzas pblicas, mediante reducciones del gasto fiscal y la privatizacin de empresas ineficientes de propiedad pblica. La liberalizacin comercial se extendi como nunca antes y se eliminaron la mayora de sistemas de controles de cambios internacionales y otras barreras erigidas para proteger heterogneos procesos industriales. Los mercados financieros internos tambin fueron liberalizados, incluida la tasa de inters, y se suprimieron los canales de crdito dirigidos.
En muchos lugares la privatizacin contribuy significativamente a lograr el equilibrio fiscal abrindose al mismo tiempo los servicios pblicos y domiciliarios a la inversin privada, en especial extranjera. Durante los primeros tres lustros de reformas de mercado, la poltica social se entendi al menos para el Banco Mundial como un ejercicio de eficiencia mediante focalizacin, descentralizacin y apertura al sector privado dispuesto atender servicios sociales. El Consenso de Washington asumi que
46 47 48 Ocampo, Jose Antonio, en Altimir, scar; Iglesias, Enrique V. y Machinea, Jos Luis (editores) (2008). Op. Cit.p. 47. Gustav Ranis, xitos y fracasos de la experiencia de desarrollo desde los aos ochenta, en Emmerij, Louis y Nez del Arco, Jos (editores) (1998) El desarrollo econmico y social en los umbrales del siglo XXI. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, p. 87 y p. 90. Williamson, John. Revisin del consenso de Washington, en Emmerij, Louis y Nez del Arco, Jos (editores) (1998) Op. Cit., p. 51. Williamson, del Institute for International Economics, organiz en noviembre de 1989 la conferencia Latin American Adjustment: How Much has Happened?, en la que los participantes especialistas latinoamericanos se refirieron a las medidas adoptadas frente a las reformas polticas y a su grado de aplicacin.
el gasto en educacin y salud era un medio que tambin poda servir para reducir el gasto pblico.
SEGIB AECID FLACSO
33
Durante este periodo prevalecieron en la regin regmenes polticos democrticos que, por regla general, aceptaron las condiciones impuestas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. El desempeo econmico y social de las economas latinoamericanas registrado entre los aos ochenta y el fin del siglo fue ms dbil que el logrado durante la industrializacin dirigida por el Estado. Solo al finalizar el siglo reaparecieron con vigor en la agenda pblica opciones de solucin a los problemas de equidad, exclusin y desarrollo institucional. Tambin, ms tmidamente, los problemas de sostenibilidad biofsica y agotamiento de los recursos naturales no renovables, exacerbados por una poltica productiva de re-primarizacin. En 2005 se regres a los niveles de pobreza de 1980 gracias, entre otras razones, a un importante repunte de los precios de las materias primas y a la recuperacin de una agenda social mnima.49 La reforma del Estado, que en un primer momento se la entendi como reduccin del gasto, fue articulada con rapidez a la necesidad de realizar reformas polticas apoyadas por el ajuste. El Banco Mundial adopt un nuevo modelo de financiamiento, mediante prstamos de base poltica o prstamos de ajuste para fomentar las reformas estructurales que al final de la dcada fueron condensadas en el Consenso de Washington.50
Ya en la dcada de los noventa, con las dificultades generadas por el ajuste y la ineficiencia en el uso de los recursos externos, comenzaron a orse voces a favor de la importancia de las instituciones como catalizadoras del desarrollo. Es interesante notar que la discusin no se dio en torno al Estado, la institucin ms amplia, que anida a las dems, sino a las instituciones, en plural.51 Luego, al comenzar el siglo XXI, la reforma del sector pblico en trminos de gobernanza y la lucha contra la corrupcin fueron incluidas de pleno derecho en la agenda del desarrollo.52 En la actualidad, el apoyo del Banco Mundial a las reformas del sector pblico se concentra en cuatro campos: la administracin de las finanzas pblicas, el servicio civil, administracin de los ingresos, y transparencia y anticorrupcin.
Para el Banco Mundial la reforma del Estado ha sido un tema tcnico, de eficiencia y eficacia del sector pblico.53 En Amrica Latina persiste la fragilidad institucional, a la que se suman los problemas generados por la corrupcin y un dbil imperio
49 50 51 Ocampo, Jose Antonio, en Altimir, scar; Iglesias, Enrique V. y Machinea, Jos Luis (editores) (2008). Op. Cit.p. 51. Zurbriggen, Cristina. (2009) Democracia, Estado y desarrollo. Una mirada desde Amrica Latina, en Zornoza Bonilla, Juan Antonio, Arroyave Alzate, Santiago y Simon Rodrguez, Norman compiladores (2009) Polticas pblicas en sistemas crticos: el caso latinoamericano. Medelln, Grupo de Investigacin Gestin y Polticas Pblicas Territoriales, Universidad Nacional de Colombia, p. 22. La emergencia de este tpico en la discusin del desarrollo ocurri poco tiempo despus de que ganara notoriedad la Nueva Economa Institucional, tras el otorgamiento del premio Nobel de economa a Coase, Ronald (1991) y North, Douglas (1993), por sus contribuciones en este campo. El Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1997 del Banco Mundial se llam El Estado en mundo en transformacin. En l se afirmaba categricamente que Han fracasado los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero tambin fracasarn los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo es imposible. Zurbriggen, Cristina. (2009) Op. Cit. p. 21. Entre 1990 y 2005 los proyectos del Banco Mundial relativos a reformas del sector pblico se triplicaron, al pasar de 20 a 60. Ver World Bank Independent Evaluation Group (2008) Public Sector Reform: What works and why?. Washington DC, The World Bank, p. xiv.
52 53
34
de la ley, que torna inciertos los derechos de propiedad y genera incentivos para la informalidad. Salvo el caso de Chile, si este rezago no se logra revertir, continuar retrasando la profundizacin de la democracia y el avance hacia el desarrollo.
Las reformas institucionales son ahora parte central de cualquier estrategia de desarrollo. Ya no aquellas reformas concebidas tecnocrticamente, que se instauraron en la regin con la llegada de las misiones Kemmerer, y que tuvieron una clara evolucin hacia las sucesivas reingenieras de la burocracia estatal latinoamericana, siempre fallidas por olvidar la interrelacin entre los procesos sociales globales y la dinmica propia de la burocracia estatal, desde enfoques privatistas y etnocentristas.56 Incluso la ortodoxia acepta que las instituciones contienen caractersticas especficas, muchas de las cuales son producidas por normas sociales informales que, con frecuencia, pueden marcar la diferencia entre efectividad y disfuncionalidad. El contexto local, la historia y la tradicin son trascendentales para definir la forma de operar de las instituciones. Sin una identificacin emprica de estos factores, es imposible avanzar hacia un programa adecuado de reforma institucional.57 En una reciente evaluacin del Banco Interamericano de Desarrollo, se propone que una reforma institucional exitosa depende de dos factores: respeto a ciertos criterios tcnicos bsicos y adaptacin de los detalles al contexto poltico e institucional especfico.58 Si la reforma del Estado se plantea bajo una lgica instrumental, sin considerar sus bases polticas y sociales, y las estructuras de poder que subyacen a l, quedar reducida a cambios en las configuraciones administrativas, procesos y procedimientos.59 Y estos cambios, sin aquellas referencias, nunca respondern a dos preguntas sustanciales: para qu y para quines se quiere reformar el Estado. Las respuestas apropiadas a estas preguntas pueden surgir nicamente del estudio de las condiciones polticas, sociales y ambientales, as como de la consulta a los actores sociales, dirigencias polticas y distintas formas de percibir los lmites determinados por los medios naturales en los que se desarrollan las actividades productivas.60 Todos estos son elementos que moldean la organizacin del aparato estatal del cual emanan las polticas pblicas.
54 56 55 57 58 Los ODM tienen metas concretas con indicadores de medicin en cuatro mbitos: bienestar econmico, desarrollo social, sostenibilidad medioambiental y participacin-marco para el desarrollo. La forma de presentar este ltimo mbito confirma la reticencia a involucrar plenamente los Ver PNUD (2004) La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas. Buenos Aires, Alfaguara. Ozslak, scar (1978) Notas crticas para una teora de la burocracia estatal, en Revista Ciencias Sociales vol. II No. 6, Quito, Editorial Universitaria, p. 98. Fukuyama, en Lora, Eduardo (editor) (2007) Op. Cit., p. xviii. Lora, Eduardo State Reform in Latin America: A silent Revolution, en Lora, Eduardo (editor) (2007) Op. Cit. p. 52. Zurbriggen, Cristina. (2009) Op. Cit. p. 31. Entre esas formas se incluyen, por supuesto, las visiones que consideran que esos lmites no existen, o que estn muy lejanos todava.
En septiembre de 2000 se marc un hito importante, con la Declaracin del Milenio de la Asamblea General de Naciones Unidas, en la cual se propusieron ocho objetivos de desarrollo (ODM) que deban cumplirse hasta 2015.54 En los ODM la tradicional importancia concedida al crecimiento econmico se balancea con las dimensiones social, ambiental y participativa del desarrollo sostenible; no existe, en esta percepcin ms amplia del desarrollo, una receta general para mejorar las instituciones, pero tampoco se identifica la trascendencia de factores como la precariedad de los derechos sociales y polticos, que sustentan democracias precarias y la ciudadana de baja intensidad mencionada por ODonnell.55
59 60
De la forma en que se procesen y articulen las prioridades del desarrollo sostenible depender que las polticas implantadas sean realmente soporte de los derechos ciudadanos y no polticas pblicas de privilegios relativos. Para lograrlo es necesario intensificar la democracia y promover la ciudadana, tanto como recuperar la importancia de los centros de investigacin que operan en la regin, cuyos aportes han sido postergados desde que el pensamiento nico pretendi imponer su doctrina en todo el planeta. Si se reconoce que las reglas de juego que establecen la relacin entre Estado, mercado y sociedad tienen su propio funcionamiento en los pases asiticos, europeos o latinoamericanos, tambin debe reconocerse la necesidad de un pensamiento propio, latinoamericano, sin perjuicio de la universalidad de las normas que permiten explicar y anticipar las consecuencias de las acciones humanas en el medio fsico en el cual debe perseverar el desarrollo sostenible. IV. A manera de conclusin: Los desafos del Estado para el desarrollo sostenible El rpido recuento realizado en estas pginas sobre la evolucin del Estado y del desarrollo proporciona varias lecciones que podran servir para promover una transicin hacia un rgimen de desarrollo cualitativamente diferente. Cada etapa histrica identificada ha tenido su propio y distintivo leitmotiv: exportar bienes primarios para asimilar el progreso, durante el siglo XIX y primeras dcadas del XX; industrializar las economas para contrarrestar las insuficiencias dinmicas internas y los intercambios asimtricos, durante el periodo del estructuralismo latinoamericano; y corregir las fallas del Estado y ampliar el mercado durante los ltimos treinta aos. En cada una de estas etapas el Estado, fenmeno social en permanente evolucin, ha cumplido roles especficos, relativamente funcionales a los motivos esenciales identificados. En todas ellas el crecimiento econmico ha sido un objetivo siempre buscado, mientras que los problemas de distribucin del ingreso al parecer han tenido respuestas menos constantes. Solo en los ltimos aos se ha evidenciado que estos dos procesos son parte de un proceso mayor, que se realiza en la biosfera y que responde a leyes fsicas.
SEGIB AECID FLACSO
35
Se ha evidenciado que ni el Estado ni el desarrollo son conceptos inmutables. Por el contrario, ambos se encuentran en un incansable proceso de cambio y readaptacin. El Estado est expuesto a los efectos de los avatares polticos internos y a las inestables condiciones internacionales. El desarrollo, concepto contenido en la nocin occidental de progreso, ha incorporado como indispensable el crecimiento econmico y las urgencias distributivas, pero sigue renuente a integrar la nocin de sustentabilidad fsica que, tanto como una realidad natural, es resultante del ritmo de crecimiento y de las formas de distribucin del ingreso. Incluso al margen de la tarea de re-conceptualizar el desarrollo, los Estados nacionales son realidades en construccin permanente, que necesitan de voluntad expresa para consolidarse y avanzar hacia el futuro. Surgieron como expresin del poder oligrquico en el siglo XIX y, sin perder su naturaleza bsica, se han transformado en elementos adversos o propicios a la globalizacin del capital, segn el caso. Si antes el Estado-nacin enfatiz el enfrentamiento clasista o las segmentaciones tnicas, ahora la nacin convoca a la unidad de los ciudadanos frente a sus enemigos comunes, reivindicando lo local y lo particular.
36
Al Estado heredado del ajuste estructural, producto de un antagonismo ideolgico con el mercado, le ser imposible asumir los retos del desarrollo sostenible. ste requiere de una burocracia y de sistemas de leyes que le permitan formar sociedades pblico-privadas para concertar escalas y coproducir soluciones para la pobreza, la inequidad, la exclusin y el suministro de bienes y servicios pblicos con alto impacto en la productividad.
La consolidacin de las nacionalidades ha avanzado en paralelo con la integracin, lo que permite afirmar que las identidades nacionales no se perjudican con ella. Sin embargo, los diferentes procesos latinoamericanos enfrentan grandes dificultades, tanto porque afectan a los pases que intervienen en ellos, como porque los actores privilegiados de la globalizacin siempre preferirn relaciones bilaterales, con actores individuales. La integracin no anula a los Estados, por el contrario, demanda su estabilizacin y consolidacin. Tampoco es simplemente un esfuerzo por eliminar barreras aduaneras e intensificar el comercio, o un mecanismo para potenciar la produccin para mercados ampliados. Exige remozar sus objetivos para incluir en ella intervenciones sociales concertadas, inversin en infraestructura de carcter supranacional, corresponsabilidades ambientales y una gestin compartida de los planes energticos, de investigacin, ciencia y tecnologas regionales. Tambin puede ser un vehculo de articulacin de nuestros pases para presentarse como una regin consolidada frente al mundo globalizado.61 El inicio de la transicin hacia un nuevo paradigma de desarrollo supone superar el creciente asincronismo entre expresiones polticas que estn modificando el contenido de la democracia y el alcance de la ciudadana (relativas a la naturaleza y el medio ambiente, las minoras sociales y las opciones culturales) y nociones economicistas empecinadas en confundir desarrollo con crecimiento econmico, dentro de una nica racionalidad posible. Ms todava, en esa lnea, el crecimiento econmico solo sera viable bajo ciertas condiciones de libre mercado y de apertura a la inversin extranjera.62
La preponderancia del crecimiento econmico reapareci con todo vigor durante la prevalencia del Consenso de Washington, lo que desvi la discusin fuera de su esencia. El debate se situ en la necesidad de crecer primero para distribuir despus, sea por goteo natural de los mercados o por polticas explcitas postergadas en beneficio de la acumulacin. En este escenario, poco o nada se consider la imposibilidad ecolgica de un crecimiento econmico continuo. Si los recursos naturales son finitos y la capacidad de recuperacin de los sistemas ecolgicos tiene lmites, un crecimiento ad infinitum es una imposibilidad real y lgica.63
Esta imposibilidad ha sido presentada como un falso dilema. No se trata de intentar el desarrollo sin el crecimiento econmico. Se trata de internalizar la idea de que el crecimiento tiene consecuencias en el medio fsico en el que se realiza, y que cierto
61 62 Ayala, Enrique. (2008) Op. Cit. p. 49. Albert Hirschman ya advirti que el progreso econmico puede tener conexiones intermitentes con el progreso poltico. Las relaciones entre ambos pueden ser de causalidad, pero tambin pueden ser antagnicas y, ms frecuentemente, interacciones complejas e intrincadas. Hirschman, Albert O. (1994) La conexin intermitente entre el progreso poltico y el econmico, en Estudios Pblicos n. 56, Santiago de Chile. 63 Gudynas, Eduardo y Villalba Medero, Carolina (2006) Crecimiento econmico y desarrollo: una persistente confusin, en Revista del Sur n. 165, p. 11.
tipo de actividades econmicas muy extendidas en los pases latinoamericanos, que siguen siendo su modo de vincularse en los mercados mundiales tienen efectos ms agresivos sobre la Naturaleza. La satisfaccin ampliada de capacidades y funcionamientos, as como mayores niveles de consumo requieren, ineludiblemente, producir ms bienes y servicios. En consecuencia, el dilema debe plantearse sobre el tipo de crecimiento, su ritmo y sus pautas distributivas ms apropiados para el desarrollo sostenible de una regin caracterizada por una extraordinaria diversidad, que la distingue de otras regiones de la biosfera. El crecimiento que promueve la transformacin estructural de la economa productiva es distinto al crecimiento basado en la explotacin de recursos naturales no renovables. En el primer caso, la ascendente complejidad requerida por los tejidos productivos promueve el desarrollo, en el sentido de que los enlaces y encadenamientos econmicos y sociales ganarn en densidad y diversidad. Mientras que en el segundo, que se encuentra en la tradicin de la economa de enclave, la nica posibilidad de generar encadenamientos con el Estado y su sociedad son los cnones mineros y otras formas tributarias y rentistas.64
SEGIB AECID FLACSO
37
Se puede anticipar que el debate sobre el tipo de crecimiento necesario para el desarrollo sostenible sacar a la luz agudos conflictos de economa poltica que solo podrn procesarse mediante los mecanismos institucionales de los estados nacionales. Esto constituye un factor adicional para impulsar un tipo diferente de reforma institucional que considere, como nunca pudo imaginarse desde la visin de las sucesivas reingenieras burocrticas, las opciones de procesamiento de los factores polticos y de los conflictos sociales relacionados con el crecimiento econmico, la distribucin del ingreso, los impactos sobre la naturaleza y la diversidad cultural. Las implicaciones de toda ndole que subyacen a una propuesta de ambicin suficiente para modificar el actual paradigma de desarrollo, como a su momento lo hizo el estructuralismo latinoamericano, son enormes. Este propsito no podr encomendarse a misiones y consultores de fuera de la regin, al menos por dos razones. La primera, porque los resultados producidos por ellos son ambiguos y se enmarcan en una tradicin etnocntrica siempre dispuesta a fagocitar expresiones culturales y racionalidades socioeconmicas diferentes. Y la segunda, porque Amrica Latina dispone de antecedentes suficientes como para anticipar su propio futuro -y visualizar una transicin hacia l- guiada por su propio pensamiento. Esto no desconoce que los organismos internacionales pueden constituirse en aliados importantes, subordinados a los objetivos del desarrollo sostenible que puedan formularse en Amrica Latina.
64
Ver Hausmann, Ricardo (2008) El futuro de la estrategia de crecimiento en Amrica Latina, en Altimir, Oscar ; V. Iglesias, Enrique y Machinea, Jos Luis (editores) (2008) Op. Cit., pp. 79-117.
38 Referencias bibliogrficas
Altimir, Oscar, Enrique V. Iglesias y Jos Luis Machinea editores (2008) Hacia la revisin de los paradigmas del desarrollo en Amrica Latina. Santiago de Chile, Naciones Unidas-Cepal y Secretara General Iberoamericana. Cardoso, Fernando Henrique y Enzo Faletto (2003) Dependencia y desarrollo en Amrica Latina. Buenos Aires, Siglo XXI. Dornbusch, Rudigier y Sebastin Edwards, editores (1991) The Macroeconomics of Populism in Latin America. Chicago, University of Chicago Press. Drake, Paul (1991) Kemmerer en los Andes. Quito, Banco Central del Ecuador.
Ayala Cruz, Gustavo, compilador (2008) Volver al futuro. La bsqueda de un socialismo latinoamericano. Quito, Ediciones La Tierra. Comisin Mundial sobre el Medioambiente y el Desarrollo (1987) Nuestro futuro comn. Oxford, Oxford University Press.
Escobar, Arturo (2007) La invencin del Tercer Mundo. Construccin y deconstruccin del desarrollo. Caracas, Fundacin Editorial el perro y la rana. Garca T., Ins (1979) Para entender Amrica Latina. Lima, Tarea: Centro de Publicaciones Educativas.
Emmerij, Louis y Jos Nez del Arco (editores) (1998) El desarrollo econmico y social en los umbrales del siglo XXI. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo Escalante, Fernando (1992) Ciudadanos imaginarios. Mxico D.F., El Colegio de Mxico.
Falcon, Fander (2002) Economa y desarrollo sostenible: matrimonio feliz o divorcio anunciado? El caso de Ecuador, Quito, Flacso. Gudynas, Eduardo y Carolina Villalba Medero (2006) Crecimiento econmico y desarrollo: una persistente confusin, en Revista del Sur n. 165, pp. 3-12.
Halperin Dhongi, Tulio (2007) Historia contempornea de Amrica Latina. Buenos Aires, Alianza Editorial. Harvey, David (1998) La condicin de la postmodernidad. Investigacin sobre los orgenes del cambio cultural. Buenos Aires, Amorrortu Editores. Hirschman, Albert O. (1994) La conexin intermitente entre el progreso poltico y el econmico, en Estudios Pblicos n. 56, Santiago de Chile. , pp. 5-14.
Nisbet, Robert (1986) La idea de progreso, en Revista Libertas n. 5, Instituto Universitario ESEADE, octubre de 1986. Consultado en http://www.eseade. edu.ar/ servicios/Libertas/45_2_Nisbet.pdf.
Lora, Eduardo, editor (2007) The State of State Reform in Latin America. Washington D.C. Banco Interamericano de Desarrollo Stanford University Press.
Oszlak, scar. Estado y sociedad: nuevas reglas de juego? en Reforma y democracia n. 9, Caracas, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, CLAD.
Oszlak, scar. (1982) La conquista del orden poltico y la formacin histrica del estado argentino. Buenos, Aires, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, CEDES, p. 10. PNUD (2004) La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas. Buenos Aires, Alfaguara. Sabato, Hilda, coordinadora (1999) Ciudadana poltica y formacin de las naciones. Perspectiva histrica de Amrica Latina. Mxico DF, Fondo de Cultura Econmica.
Oszlak, scar. (1978) Notas crticas para una teora de la burocracia estatal, en Revista Ciencias Sociales vol. II No. 6, Quito, Editorial Universitaria, pp. 58-98
SEGIB AECID FLACSO
39
Tella, Torcuato Di (2003) Actores y coaliciones. Elementos para una teora de la accin poltica, en Documento de Trabajo N 1, Tucumn, Instituto Torcuato di Tella PNUD. Tironi, Eugenio y Ricardo A. Lagos (1991) Actores sociales y ajuste estructural, en Revista de la Cepal, Santiago de Chile, n. 44.
Thorp, Rosemary (1998) Progreso, pobreza y exclusin. Una historia econmica de Amrica Latina en el siglo XX. Washington DC, Banco Interamericano de Desarrollo Unin Europea. Torre, Carlos de la (2000) Populist Seduction in Latin America. The Ecuadorian Experience, en Research in International Studies, Latin American Series N 32, Ohio University. World Bank Independent Evaluation Group (2008) Public Sector Reform: What works and why?, Washington DC, The World Bank. Zornoza Bonilla, Juan Antonio, Santiago Arroyave Alzate y Norman Simon Rodrguez. (compiladores) (2009) Polticas pblicas en sistemas crticos: el caso latinoamericano, Medelln, Grupo de Investigacin Gestin y Polticas Pblicas Territoriales, Universidad Nacional de Colombia.
40
SEGIB AECID FLACSO
41
Cultura, opinin e intelectuales
Amrica Latina: Entre las Ideas y las Emociones

Roger Bartra1
Mientras en otras partes del mundo la intelectualidad parece convertirse en una especie en peligro de extincin, en Amrica Latina la cada de los antiguos regmenes autoritarios ha impulsado una enorme expansin de los espacios intelectuales. La poca de las capillas de escritores y de los caudillos intelectuales ha terminado, para dar lugar a una extraordinaria ampliacin del nmero de voces que expresan sus ideas, sus interpretaciones y sus predicciones. Los diarios, las revistas, la radio y la televisin aceptan en sus espacios a una multitud de intelectuales que, siguiendo una vieja tradicin, estn convencidos de que tienen algo que decir sobre cualquier cosa y que todo puede someterse a sus inclinaciones y gustos. Desde luego aquellos que se consideran expertos en algn tema ven con angustia como sus tradicionales dominios especializados en la academia o en los espacios tecnocrticos son invadidos por una avalancha de opinadores que se cuelan por todos los resquicios. Ciertamente esta masa de opinadores ha sido llamada despectivamente opinocracia es muy heterognea y variada: hay all escritores con ambiciones acadmicas, periodistas intelectualizados, polticos escribidores, profesores politizados, artistas desplazados y toda clase de gente que alimenta su fama y su vanidad mediante su presencia en los medios masivos de comunicacin. Mal que bien, configuran una gran multitud de intelectuales pblicos que anima con sus discursos la vida poltica. Me parece que esta masa variopinta de intelectuales es una criatura de las transiciones democrticas. Por un lado (el lado optimista), constituye el embrin de la saludable masa crtica que todo Estado democrtico requiere. Pero por otro lado (el lado pesimista), este grupo social integra una peculiar picaresca propia de las democracias que carecen de una tradicin histrica. Encontramos all toda clase de personajes, una verdadera corte de los milagros compuesta por escapados de la academia, periodistas con nfulas, prfugos de la literatura, idelogos desahuciados, tecncratas desempleados, polticos insensatos, burcratas exquisitos, y muchos otros especmenes que son vistos con alarma por una clase media timorata frente a los retos
1 Consejero a Ttulo Individual del Consejo Superior de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
42
de la democracia y con desprecio por las nuevas lites polticas de derecha. Es cierto que, estrictamente hablando, no todos pueden considerarse como intelectuales. Pero, si no lo son, al menos forman parte del enjambre mediador que siempre ha rodeado a quienes por su actitud reflexiva ostentan el ttulo.
Uno de los problemas ms graves de la cultura latinoamericana es que muchas de estas pcaras criaturas de la democracia desprecian o desconfan de la madre que las pari, y se sienten abandonadas, cargadas de penas y pecados. El problema es que una gran parte de la intelectualidad cree que la democracia no ha llegado an, que ha nacido malformada, que es meramente formal, que se ha paralizado, que es de baja calidad, que est bloqueada, que cobija a una oligarqua o que est anclada en el pasado. Muchos creen que hemos transitado de una intelectualidad nacional acarreada, oportunista, mafiosa y slida a una intelectualidad postmoderna, marginada, depresiva, fragmentada e incoherente. Acaso sea una exageracin, pero esta visin refleja aspectos de la nueva realidad. Ahora surge la pregunta: cmo se relaciona esta nueva intelectualidad con el poder?
La forma ms evidente ya la he descrito: de esta intelectualidad emana un flujo de opinadores que a travs de los medios masivos de comunicacin derrama ideas sobre una parte de la sociedad y sobre la clase poltica. Se trata de influir en las instancias del poder, directa o indirectamente. Pero ahora se agregan problemas nuevos: las peculiaridades de la lucha electoral democrtica vuelven muy incierta la funcin poltica de los intelectuales, que cada vez ms tienen que sustituir las viejas intrigas y grillas por definiciones pblicas ms o menos claras. Esto obliga a muchos a mantener una relacin ms descarnada y abierta con el poder poltico. Un intelectual de izquierda ya no puede simplemente hacer crnicas en clave, llenas de guios y seas, o publicar sesudos anlisis llenos de logogrifos estructuralistas slo comprensibles para los iniciados. El escritor de ntimas inclinaciones derechistas ya no puede como antes soltar discursos nacionalistas o revolucionarios para, por debajo del agua, cobrar por los servicios de asesora y acarreamiento. Adems, los viejos mecanismos de cooptacin estn estropeados o anquilosados. Ciertamente, hoy los intelectuales crticos ms autnomos gozan de mayores espacios, aunque tengan que sufrir las tradicionales cuotas de marginalidad y ninguneo. En estas nuevas condiciones hubo un fenmeno significativo que ha provocado consecuencias que todava no podemos medir. Me refiero al hecho de que una gran parte de la intelectualidad sufre una irresistible atraccin por acercarse al poder poltico. El imn de los gobiernos populistas y la fascinacin por arrimarse a los dirigentes carismticos provocaron un gran remolino que se trag a un segmento de la intelectualidad. Este fenmeno puede atribuirse a que la intelectualidad se hallaba sumergida en tristes humores negros, que la llevaron a tratar de repetir lo que la vieja intelectualidad haca en tiempos del autoritarismo. En los pases con gobiernos de derecha la intelectualidad se encuentra ms dispersa y una parte de ella se siente derrotada, lo que ha sumido a muchos intelectuales en una desesperada tristeza poltica. Ha sucedido lo peor: atrados por una alternativa socialista que desapareci o se agri, quedaron con las manos vacas despus de haber sacrificado sus ideales
en el altar de un mito marchito. La amargura del fracaso se ha ido imponiendo sobre la clera del fracaso poltico. Me parece que esta amargura es uno de los motores que bombea un denso flujo de decepcin y melancola hacia un sector importante de la opinin pblica, auspiciando la desconfianza en la democracia. Todo ello, adems, conforma un caldo de cultivo que propicia fuertes tensiones intelectuales y fracturas en el mundo de la cultura. Famas y cronopios Las tensiones intelectuales con frecuencia han adoptado la forma de una batalla entre las emociones y las ideas, algo bien conocido en la historia intelectual de Occidente. Una de sus expresiones ms espectaculares fue la famosa querella del dibujo y el colorido. En la Francia del siglo XVII se inici una confrontacin que opuso a los artistas acadmicos que defendan la primaca del dibujo, como expresin de una racionalidad retomada de la Florencia neoplatnica del siglo anterior; su gran ejemplo era Miguel ngel. En contraste, quienes defendan la primaca del colorido celebraban los sentimientos, el sufrimiento, la melancola y se vinculaban a las expresiones venecianas representadas por Ticiano. Fue una lucha entre la idea y la forma. Esta contraposicin se expres tambin en el mbito literario, en el seno de la llamada querella de los antiguos y los modernos. En el arte, por un lado, se exaltaba al dibujo como expresin de las ideas intelectuales, masculinas, nobles y divinas. Por el otro lado, el colorido canalizaba las formas emocionales, la sensualidad plebeya y la corporalidad femenina. Miguel ngel contra Ticiano; Poussin versus Rubens; Ingres o Delacroix. Del lado del dibujo encontramos el orden, la inteligencia, el contorno y la perspectiva. Con el colorido se haca nfasis en los claroscuros, los sentidos y las pasiones. En cierta manera, la polaridad todava pudo observarse en el siglo XX, donde tenemos por un lado al gran dibujante que fue Picasso y por otro lado al extraordinario colorista Francis Bacon.
SEGIB AECID FLACSO
43
Esta antigua querella ha tenido muy diversos ecos. Uno de ellos fue la curiosa batalla intelectual que en Amrica Latina enfrent a dos territorios intelectuales que no es fcil delimitar sus fronteras con precisin ni definir su perfil ideolgico. En aquella poca us la mitologa de Julio Cortzar para referirme a la confrontacin: una cronopia barroca y epicrea enfrentaba a una famstica gtica y estoica. Us estas metforas en una reunin internacional de intelectuales reunida en Valencia en 1987 presidida por Octavio Paz, y durante el cual hubo manifestaciones de sta y otras peleas. Se conmemoraba el famoso congreso de intelectuales antifascistas reunido en Valencia cincuenta aos antes.2 Muchos crean que los cronopios eran de izquierda y los famas de derecha, pero ello no resultaba para nada claro. Los primeros parecan inclinarse por la crnica y gustaban de contar con cierta pasin la historia; los segundos preferan hacer una lectura ms bien fra de los acontecimientos, para descifrarlos. Me imagino a Gabriel Garca Mrquez en una esquina del ring y, en la opuesta, a Jorge Lus Borges. Podran estar enfrentndose tambin Carlos Fuentes y Octavio Paz. Esta querella no era ms que una de las muchas batallas intelectuales que agitaban a Amrica Latina durante la segunda mitad del siglo XX.
2 Mi intervencin fue publicada como Bartra, Roger (2003) Entre el desencanto y la utopa en Oficio mexicano. 2 edicin, CONACULTA, Mxico.
44
La cronopia era cercana a las emociones populares, y en contraste la famstica se orientaba hacia la bsqueda de claves estructurales. Me pareci ver en pugna dos grandes castillos culturales, que revivan la vieja oposicin entre nacionalistas y universalistas. En un castillo se pertrechaban los crticos de una subjetividad opaca y funcional de smbolos, mitos o arquetipos, ante la cual exaltaban una realidad mgica, multicolor y encantadora. En el castillo opuesto la realidad era vista como un horrendo campo de fuerzas y de poderes, y se proclamaba la necesidad de descubrir un rico tejido de significados escondido en el gris cemento de la vida cotidiana.
Desde luego, la descripcin de esta querella no sirve para clasificar e interpretar las obras y las vidas de los intelectuales latinoamericanos. Se trata ms bien de la puesta en escena de un drama ficticio que cada quien interpreta a su manera y que sirve como referencia para no perderse del todo en los laberintos de una Amrica Latina en proceso de transicin a la democracia y en el camino resbaloso que deba alejarnos de la condicin desmoderna, como se me ocurri llamarla. Yo pensaba entonces que el ensayo deba ser una puesta en escena y as fue como conceb La jaula de la melancola, que se public en 1987.
Una forma diferente de analizar las querellas latinoamericanas me permiti sealar otras dos culturas: la de la sangre y la de la tinta. La cultura de la sangre gusta de invocar identidades ticas, nacionales o de grupo como si estuvieran inscritos profundamente en los cuerpos de sus portadores. En cambio, la cultura de la tinta busca en las escrituras una pluralidad de memorias que se pueden intercambiar entre diversas tradiciones y a lo largo del tiempo. Hay una tenue vinculacin entre quienes exaltan la sangre y la cronopia barroca; y, por otro lado, entre los que cultivan las artes de la tinta y la famstica descodificadora de estructuras. Quiero recordar que las imgenes sobre la sangre y la tinta fueron ocasionadas por el sorpresivo levantamiento guerrillero neozapatista en Chiapas, encabezado por el subcomandante Marcos, quien afortunadamente gast mucha tinta en sus misivas y derram poca sangre. No obstante, los neozapatistas hablaban en nombre de una cultura de la sangre y batan los tambores de la guerra. En aquella poca, durante la ltima dcada del siglo XX, me manifest como un defensor de la cultura de la tinta y como un crtico de la cultura de la sangre.3
La cultura de la sangre ha avanzado durante los aos recientes, en parte debido a la erosin de las grandes teoras y el retroceso de las ideologas tradicionales. Acaso por ello mismo ha habido un cierto retorno al inters por las llamadas pasiones del alma, que hoy son exploradas por socilogos, historiadores y antroplogos con tanto inters como se estudiaban antes las estructuras de poder, las clases sociales, las funciones polticas o los sistemas de parentesco. Desde luego, se trata de dos procesos diferentes. Una cosa es la exaltacin poltica de emociones y sentimientos, para sustituir las deficiencias de las ideas; y otra cosa muy diferente es el redescubrimiento de la importancia de las emociones en el seno de las mismas redes racionales que sostienen a las sociedades modernas. Y sin embargo es posible observar una confluencia entre los dos procesos. Esta confluencia es estimulada por nuevas tendencias intelectuales que han propiciado el auge del relativismo o del constructivismo y el desprecio por la
3 Vase mi libro Bartra, Roger. (1999) La sangre y la tinta. Ensayos sobre la condicin postmexicana. Ocano, Mxico.
bsqueda de objetividad y de significados. Se ha extendido una actitud que da primaca al significante sobre el significado y a la representacin sobre lo representado. El estudio de las emociones se impone sobre el anlisis de las razones. Las texturas sentimentales parecen ms interesantes que los textos, los discursos y los archivos. El famoso dictum de David Hume vuelve a ser enarbolado por muchos: La razn es y debe ser la esclava de las pasiones. Identidades melanclicas En el seno de la tradicin cultural que va de los cronopios barrocos a la exaltacin sangunea de las identidades creci un poderoso mito referido a una de las emociones ms cultivadas y al mismo tiempo ms temidas desde tiempos antiguos: la melancola. Aqu podemos observar tensiones y sentimientos dolorosamente sufridos, que incluso llegan a crear estados mentales mrbidos muy peligrosos, y que confluyen con manifestaciones poticas e intelectuales sofisticadas y refinadas, con actitudes, modas, representaciones artsticas o dramticas de diversa ndole. Estoy convencido de que las manifestaciones culturales, sociales, polticas y psicolgicas que giran en torno de la melancola constituyen un conglomerado mtico de una enorme importancia en la Amrica Latina moderna y contempornea. Basta recordar a ese enjambre de estereotipos que invade la cultura latinoamericana: gauchos tristes, poesa amarga, indios deprimidos, saudades urbanas, boleros quejumbrosos, tedios campesinos, andinos tristes, tangos nostlgicos y muchos otros ms. Sin duda es posible ubicar y estudiar la presencia y expansin de otros conglomerados mticos que crecen, por ejemplo, en torno de emociones como la alegra, el miedo o el odio. Hay muchas texturas sentimentales que es importante explorar y entender. La idea de una identidad melanclica con frecuencia fue acompaada de otro mito: el mestizo, ese ser hbrido que justamente por serlo demuestra una sensibilidad peculiar, una emotividad propia de situaciones de transicin y de frontera. El mestizaje se ha ido convirtiendo en una nocin cultural e incluso ideolgica, pero no ha logrado desembarazarse completamente de su fundamento biolgico. Este sustrato, visto desde la perspectiva cientfica de hoy, es racista e irracional. El mestizaje se ha referido tradicionalmente a la mezcla de razas, y aunque la idea de raza ha adoptado tonos culturales y sociales, no por ello ha perdido totalmente sus implicaciones biolgicas. As que la idea de mestizaje es sumamente incmoda. Hoy comprendemos que la clasificacin de las razas fue un ejercicio ftil que no llev a nada. Los estereotipos raciales se basaron en el color de la piel, la textura y el tono del pelo y algunos rasgos faciales, diferencias que no han sido confirmadas por el anlisis de los rasgos genticos. Quienes han intentado una taxonoma racial han llegado a hablar de tres hasta ms de sesenta razas. Obviamente, las llamadas razas humanas son entidades completamente inestables e indefinidas. Adems, no existe ninguna relacin entre el perfil gentico de las poblaciones y las peculiaridades del comportamiento.4 Hay que advertir que las exploraciones sobre el perfil sentimental de las identidades se enfrenta a un peligro peculiar: con frecuencia las investigaciones y crticas forman parte de las mismas texturas emocionales que se estudian. De hecho, es comn
4 Vase el excelente libro de Cavalli-Sforza, L. Luca, Menozzi, Paolo y Alberto Piazza. (1996) The history and Geography of Human Genes. Princeton University Press, Princeton.
SEGIB AECID FLACSO
45
46
encontrar manifestaciones del fenmeno que se investiga en los mismos estudios que lo abordan. Quiero poner un ejemplo que me parece sintomtico e inquietante. Una de las manifestaciones de la cultura de la sangre se ha expresado como una interpretacin fatalista y melanclica que contempla a Amrica Latina como el aciago resultado del trauma fundacional de la conquista y la colonizacin. Desde los tiempos originarios Amrica Latina habra sido un cuerpo vampirizado por los colonizadores europeos, como lo expuso con gran vehemencia Eduardo Galeano en su famoso libro Las venas abiertas de Amrica Latina: La divisin internacional del trabajo consiste en que unos pases se especializan en ganar y otros en perder. Nuestra comarca del mundo, que hoy llamamos Amrica Latina, fue precoz: se especializ en perder desde los remotos tiempos en que los europeos del Renacimiento se abalanzaron a travs del mar y le hundieron los dientes en la garganta.5 No fue Galeano, por supuesto, el inventor de estas ideas, pero acaso fue quien propugn por ellas con la mayor carga emocional.
No es necesario aqu adentrarse en el examen de las mltiples teoras sobre el colonialismo y el imperialismo. Quiero enfatizar el hecho de que nos han dejado una herencia de ideas que giran en torno de las teoras de la dependencia, del subdesarrollo, del tercermundismo o de la globalizacin, y que intentan explicar la situacin de miseria y atraso en que vive la mayor parte de la poblacin en Amrica Latina, especialmente notable si se la compara con las condiciones que imperan en Europa y los Estados Unidos. Independientemente de las sutilezas tericas que cada interpretacin maneja, se ha ido acumulando en la cultura latinoamericana la sensacin de que vivimos una condicin dramtica desde el momento en que el continente fue herido por la colonizacin. El resultado de esta especie de pecado original ha sido un proceso trgico, como si las sociedades latinoamericanas hubiesen quedado predestinadas al fracaso. Es sintomtico que en la potencia colonial, Espaa, haya trascurrido un proceso similar. Me refiero a la expansin de esa sensibilidad triste y fatalista que se apoder de la generacin del 98 y que contamin durante decenios la cultura espaola. El imperio espaol tambin fue visto como dominado por una fatalidad que llevaba al fracaso, a un destino doloroso. Se desarroll el mito de las dos Espaas, de un pas escindido por una herida terrible que determinaba el curso trgico de la historia. El contexto cultural latinoamericano estaba impregnado por las actitudes de Ortega y Gasset, Unamuno, Azorn y Ganivet, de tal manera que el terreno intelectual estaba abonado para que creciesen los sentimientos de identidades melanclicas lastradas por el peso secular del pecado colonial. A ello se sumaron las doctrinas leninistas, maostas, tercermundistas o dependentistas que generaron un tejido emocional teido de pesimismo. El optimismo apareci slo en los momentos en que se crey que corran tiempos de cambio radical, como ocurri despus de la revolucin cubana. Ms recientemente, los triunfos del llamado socialismo bolivariano y la expansin de nuevas expresiones del populismo han inyectado en algunos la esperanza de que, pese a todo, la maldicin colonial poda ser conjurada. Pero la previsible deriva de Cuba y de los pases sudamericanos con gobiernos populistas hacia el capitalismo del que pretendieron escapar amenaza con sumir de nuevo a muchos en la tristeza ancestral.
5 Galeano, Eduardo. (1980) Las venas abiertas de Amrica Latina. Primera edicin de 1971, edicin revisada de 1980, Siglo XXI, Mxico.
En el centro de la cultura populista hay, ms que un conjunto articulado de ideas, un ramillete de emociones dirigidas a curar la herida colonial y a exaltar la identidad nacional. Por ello las ideas socialistas puras y duras tienen que combinarse con el conjuro al espritu bolivariano independentista invocado por los dirigentes populistas en Bolivia, Ecuador y Venezuela. Hay que recordar que la experiencia revolucionaria cubana acoraz el proyecto socialista con el espritu anticolonial de Jos Mart. Este proceso tuvo una intensa carga emocional y sin duda logr separar el pas del imperialismo capitalista. Pero para caer en algo mucho peor: las miserias de una larga dictadura. Como es evidente, las emociones se ligan a poderosas ideologas nacionalistas que en ocasiones cristalizan en eficientes redes de legitimacin de sistemas polticos no democrticos. Posiblemente el caso ms emblemtico y complejo es el del Mxico postrevolucionario, donde se afianz durante ms de siete dcadas una peculiar dictadura que combin ingredientes sentimentales sobre la identidad nacional con estructuras polticas autoritarias vagamente antimperialistas y supuestamente revolucionarias. El fin de una poca El surgimiento de nuevas formas de populismo en Amrica Latina es una respuesta a las grandes tensiones que provoca la intensificacin de los procesos globalizadores y a la profunda crisis en que se ha sumergido el socialismo desde 1989. Algunos analistas perciben que el viejo mundo se viene abajo y creen encontrar en los movimientos impulsados por grupos tnicos, minoras raciales o sexuales y ecologistas las seales de nuevas alternativas que podran generar identidades y subjetividades que sustituyan los cnones destrozados del indigenismo, del mestizaje, del campesinismo y del obrerismo. Se habla de un activismo intelectual subalterno que podra tejer una estructura sentimental, para usar el concepto de Raymond Williams, que sostendra el crecimiento de ideas, mitos, emociones y afectos basado en la recuperacin de antiguas tradiciones encarnadas profundamente en las sociedades latinoamericanas, en las subjetividades que emanan del sufrimiento del pueblo y en el carisma de los lderes populistas. Las nuevas subjetividades supuestamente debilitaran la racionalidad moderna que busca rupturas vanguardistas y se negaran a superar las tradiciones: ms bien, en un impulso autnticamente conservador, intentaran establecer nuevos vnculos con ellos, bajo el supuesto de que los grupos subalternos son depositarios de tradiciones reciclables en un proceso de emancipacin. Hay quienes ven en todo esto una insurgencia poltica y epistmica de movimientos indgenas que luchan contra la cultura occidental. A mi me parecen ms bien los sntomas de que una poca ha terminado y que estamos ante una nueva situacin que todava no hemos podido definir. Hemos vivido desde hace muchas dcadas sumergidos en una conciencia nacionalista desdichada que ha alimentado nuestras obsesiones sobre un Tercer Mundo dependiente, atrasado, subdesarrollado, subalterno y postcolonial. Han surgido decenas de teoras para explicar esta condicin trgica. Muchas explicaciones llegaron a la conclusin de que solamente era posible escapar de la subordinacin colonial o postcolonial mediante un cambio revolucionario que condujese a la liberacin nacional. La experiencia poltica, cultural del necesario proceso revolucionario se fue decantando y ramificando gracias a grandes procesos en todo el mundo encarnados
SEGIB AECID FLACSO
47
48
por las figuras de Mahatma Gandhi y Mao Tse-tung, de Jomo Kenyata y Patrice Lumumba, de Gamal Abdel Nasser y Ahmed Ben Bela, de Ho Chi Minh y Fidel Castro. Otras figuras mostraron facetas menos atractivas como Pol Pot, Idi Amin Dada, Kim Il Sung, Juan Domingo Pern, Muammar al-Qaddafi y muchos otros. Desde luego, todo este inmenso proceso de liberacin y revolucin es muy complejo y contradictorio, es un conjunto en el que coexisten la lucha por la igualdad con la represin ms cruel, los valores ms sofisticados y avanzados con las ideas ms perversas, conservadoras y rudimentarias. Pero a pesar de su gran heterogeneidad, este inmenso espacio poltico ha dejado en las tradiciones culturales de hoy una pesada y densa carga emocional que influye intensamente en las actitudes e inclinaciones de la cultura poltica latinoamericana. Podemos observar su influencia en la novela, en la msica, en la poesa, en la teologa, en el cine, en las ciencias sociales y en los hbitos polticos. Unos cuantos nombres permiten sealar la constelacin cultural a la que me refiero: de Garca Mrquez a Mario Benedetti, de Atahualpa Yupanqui a Mercedes Sosa, de Camilo Torres a Ernesto Cardenal, de Glauber Rocha a Toms Gutirrez Alea, de Getulio Vargas a Lzaro Crdenas.
No quiero discutir ni regatear los mritos de estas personas, que son considerables. Pero creo que este enjambre cultural, lleno de matices y paradojas, ha comenzado lentamente a disolverse. Las transiciones a la democracia en Amrica Latina y la desaparicin del bloque socialista iniciaron un proceso de cambio imparable que erosion sin remedio los mitos nacionalistas tercermundistas. La cada del muro de Berln y la expansin de la democracia marcaron el inicio de una nueva poca en la que esos mitos han perdido eficacia y se han reducido a focos emocionales con andamiajes ideolgicos anticuados, precarios o inexistentes. Se mantienen gracias al soporte de algunos gobiernos que intentan mantener vivo el fuego mtico revolucionario en Cuba, Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela. Los mitos se conservan tambin en algunas islas flotantes acadmicas que sobrevuelan los territorios latinoamericanos, como lo hicieron los laputienses que encontr el capitn Gulliver en su viaje imaginario a Balnibarbi. Y se sostienen tambin, evidentemente, en las diversas corrientes polticas que impulsan a los movimientos y grupos populistas. La situacin misma de los pases que son una base poltica de los mitos de la subalternidad postcolonial ha contribuido a erosionarlos. La terrible pobreza econmica y poltica en que viven los cubanos, la corrupcin que atenaza a los nicaragenses, la crisis que paraliza a Venezuela, las tensiones que desfiguran a Bolivia y el panorama nebuloso de Ecuador son hechos que no insuflan las esperanzas en una alternativa populista. Por el contrario, los demonios del atraso parecen haber sido convocados en estos pases. Por otro lado, se puede decir las regiones que se mantienen en la esfera capitalista y en las que no se buscan salidas anticapitalistas estn muy lejos de ser un paraso. Esto es cierto y evidente. Estas regiones, sean gobernadas por partidos socialdemcratas o por partidos de derecha, continan experimentando diversas formas de gestin del capitalismo, con todos los defectos y problemas que ello implica. Pero en ellas se est formando un tipo de sociedad en la que domina cada vez ms claramente una clase media en expansin, cercana a las lites empresariales. En pases como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico y Uruguay est surgiendo una sociedad cuyo perfil comienza a parecerse al de las sociedades desarrolladas. Es posible que
no tardemos mucho en ver que algunos pases latinoamericanos vivan condiciones similares a las de los pases menos desarrollados de Europa occidental, como Grecia o Portugal.
SEGIB AECID FLACSO
49
El Tercer Mundo como cultura poltica se est extinguiendo y ya no queda de l ms que un conjunto de ruinas ideolgicas. Desde luego, la miseria sigue acosando a la gente que vive en estas porciones del mundo y la corrupcin o la violencia tardarn mucho en desaparecer. Pero ya no pueden ser englobadas en un solo paquete poltico. La desaparicin casi total del Segundo Mundo el socialismo ya auguraba hace dos decenios que la configuracin poltica del globo cambiara profundamente. Ese Segundo Mundo se ha esfumado, pero no han desaparecido los mecanismos autoritarios, represivos y corrompidos que los caracterizaron. En el postsocialismo ruso o en el socialismo de mercado chino podemos reconocer todava las lacras del antiguo rgimen. Lo mismo ha ocurrido en el Tercer Mundo, aunque el proceso ha sido mucho ms lento. Sin embargo, ya han aparecido las primeras seales espectaculares de que se ha producido un cambio enormemente significativo. Las rebeliones en los pases musulmanes del norte de frica y del Cercano Oriente son signos que indican que esas regiones ya no viven tan sometidas a la lgica tercermundista y nacionalista. De hecho, las rebeliones combaten frontalmente las dictaduras que emanaron del proceso de descolonizacin. Contra lo previsto por las grandes potencias, que prohijaron los ms atrasados y autoritarios sistemas polticos, ha madurado una sociedad moderna que lejos de estar sometida al fanatismo religioso busca con fuerza una alternativa democrtica. Esta nueva sociedad busca ms una salida como la de Turqua que una opcin como la de Irn. Es muy sintomtico el comienzo del proceso. No comenz con la detonacin de una bomba oculta en la ropa de un suicida fantico. Pero s se inici con un suicidio, el de un joven vendedor de frutas en Tnez que, despus de ser humillado, se prendi fuego para protestar. Y su protesta ocasion la cada de las dictaduras en su pas y en el vecino Egipto, y ocasion movimientos de rebelin en Libia y en otros pases rabes. En cierto sentido, la ola de cambio en el mundo rabe es similar a la oleada de transiciones democrticas en la Amrica Latina de los aos ochenta del siglo pasado, y que ocurrieron por lo general bajo el signo de movimientos revolucionarios de izquierda. La democracia en Amrica Latina lleg por la derecha. En la plaza Tahrir de El Cairo nadie quem banderas de los Estados Unidos o de las potencias europeas. Los jvenes que protestaban se comunicaron gracias a redes sociales cibernticas mediante sus telfonos celulares o Internet. Una gran parte de la clase media y de los sectores populares se moviliz en una lucha por la modernizacin y por defender la dignidad ante gobiernos represivos y antidemocrticos. Los cambios en el mundo rabe se han iniciado gracias a las convulsiones de una sociedad que quiere ser moderna y no por las sacudidas de movimientos populistas globalifbicos o de fundamentalistas fanticos. Retorno del romanticismo? Asistimos al final de una poca pero no sabemos bien qu terreno estamos pisando. Por ello no debemos extraarnos que en estos momentos de transicin, donde las luces crepusculares se confunden con los destellos de la alborada, la preocupacin por las pasiones y los afectos resurja con fuerza. As, resurgen algunos de los antiguos temas caros al romanticismo Es til, por lo tanto, una reflexin sobre lo que puede
50
significar el retorno de algunas visiones y emociones romnticas a comienzos del siglo XXI.
Ciertamente, como ha sealado Isaiah Berlin, el romanticismo puede ser visto como una reaccin contra la Ilustracin, que haba establecido que toda pregunta genuina puede ser contestada (y no por una revelacin), y que todas las respuestas deben ser compatibles y coherentes entre ellas, de lo contrario dominara el caos.7 Ante esta hegemona de la razn, el romanticismo ha sido definido como primitivo, juvenil, febril, enfermizo, decadente y melanclico. El romanticismo erosiona la creencia de que las preguntas centrales sobre la naturaleza del mundo y el sentido de la vida pueden ser respondidas. Segn los romnticos la verdad no es una estructura creativa independiente de quienes la buscan, sino que es creada por ellos. La bsqueda y la lucha lo son todo, la victoria no es nada. Ya lo haba dicho Fichte: ser libre no es nada, volverse libre es el cielo (Frei sein is nichts frei werden ist der Himmel). De aqu el culto al creador, al artista solitario.
Bolvar Echeverra ha dicho que el romanticismo es una de las cuatro formas de vivir la modernidad. Segn este filsofo el ethos romntico niega las contradicciones propias de la sociedad capitalista, mientras que el ethos realista las borra. En contraste, las actitudes clsica y barroca reconocen las contradicciones de la modernidad capitalista. Pero mientras la primera las acepta, el ethos barroco las rechaza. No quiero detenerme en la interpretacin que nos ofreci Bolvar Echeverra, que aqu menciono muy sintetizada, de las cuatro posibilidades de volver natural la vida capitalista; es decir, de construir un refugio que nos proteja de una situacin que es propiamente invivible. Los cuatro ethos son formas de vivir lo invivible, de soportar las contradicciones propias del mundo moderno y de poner en escena el drama capitalista.6
Para el romntico, ha dicho por su parte Jacques Barzun, las ruinas son un smbolo formidable que expresa el sentimiento de una desarmona, que refleja, como haba dicho Pascal, que somos unas criaturas perdidas en un mundo extrao, desnudo y desamparado. Barzun es muy enftico al negar que sean vlidas muchas ideas que se han atribuido al romanticismo. Cree que es un error asociarlo mecnicamente con el irracionalismo, la sentimentalidad, el individualismo exacerbado, el nacionalismo, la locura, el deseo de retornar al Medioevo, el gusto por lo extico, la reaccin contra la ciencia, la glorificacin de la fuerza o el retorno a la naturaleza. De acuerdo con Barzun nada de esto unifica a los romnticos. Lo que los une no son las filosofas, las ideas o las actitudes; los une el problema que quieren resolver: quieren crear un nuevo mundo partir de las ruinas del viejo.8 As, el romanticismo no sera una negacin o una escapatoria de la realidad. Por el contrario, el espritu romntico quiere cambiar la parte de la realidad que le desagrada. En este sentido (y en otros), Marx fue un romntico, o al menos un heredero directo del romanticismo. El arte romntico es realista y parte del modelo grecorromano. La tragedia clsica y los temas antiguos alimentan la literatura romntica. No hay que olvidar que los romnticos son una criatura de la revolucin francesa y del impero napolenico. Para
6 7 8 Vase Echeverra, Bolvar. (compilador) (1994) El ethos barroco, en Modernidad, mestizaje cultural, ethos barroco. UNAM/El Equilibrista, Mxico. Berlin, Isaiah, (1999) The roots of Romanticism [1965]. Princeton University Press, Princeton, N.J., 1999. Barzun, Jacques. (1960) Classic, Romantic and Modern, University of Chicago Press, Chicago.
Barzun el romanticismo implica no solamente riesgo: es fuerza y energa. Implica tambin creacin, diversidad y genio. De alguna manera el romanticismo es un rasgo permanente de la cultura occidental, en ocasiones dominante y en otras sumergido.
SEGIB AECID FLACSO
51
Para estimular una reflexin sobre el vnculo entre el romanticismo y la modernidad habra que agregar a los enfoques de Berlin y Barzun la interpretacin que Ernest Gellner plasma en su libro Language and solitude, de 1998. Gellner observa una polaridad bsica en el mundo contemporneo, que hunde sus races en largas y antiguas tradiciones. La primera es la visin individualista y atomista. La segunda es la visin orgnica. Creo que igualmente podramos denominarlas ilustrada y romntica. La primera es racionalista y considera que el conocimiento slo lo logran los individuos. La segunda cree que el conocimiento se logra en la medida en que se pertenece a la comunidad.9
La primera visin no acepta las ataduras culturales; Gellner cita como representante de esta visin a Descartes, Kant y Bertrand Russell. La visin romntica y orgnica repudia el individualismo y est convencida de que ningn hombre est aislado; cita en este polo a Burke, Herder, Scott, Coleridge y D. H. Lawrence. Los primeros resaltan la importancia de la sociedad (Gessellschaft), los segundos aprecian la comunidad (Gemeinschaft). Los primeros aman el clculo, los otros la pasin. Los primeros rinden culto a lo universal y al liberalismo, los segundos exaltan lo local y al nacionalismo. Unos son herederos de la Ilustracin, los otros son romnticos que aprecian la sangre y la tierra (Blut und Boden). Una cuarta interpretacin que quiero traer en mi ayuda es la de Mario Praz en su libro clsico La carne, la morte e il diavolo nella letteratura romantica, de 1930.10 Praz considera que la esencia del romanticismo se encuentra en lo inefable. Las palabras y las formas son accesorias, lo fundamental es el pensamiento pasivo: el romntico dice Praz exalta al artista que no da forma material a sus sueos, al poeta exttico ante la pgina eternamente blanca, al mstico que escucha los prodigiosos conciertos de su alma sin intentar traducirlos en notas. Praz cita a Keats: Heard melodies are sweet, but those unheard / are sweeter (del poema Ode on a Grecian Urn). Desde luego, los cuatro enfoques de Berlin, Barzun, Gellner y Praz no coinciden en muchos puntos. Sin embargo creo que de ellos es posible desprender algunas conclusiones. El romanticismo es una parte de la modernidad, aunque aparece como su contrario. Muchas veces se entiende mejor la modernidad si la observamos desde el romanticismo. Es una poca y una cultura histricamente circunscrita, que abarca desde los aos 70 del siglo XVIII hasta la poca de las revoluciones de 1848. Pero se trata de un ethos de larga duracin cuya presencia no se ha extinguido y que se ha asomado a la historia en pocas anteriores. La hegemona cultural del romanticismo coincide con las revoluciones burguesas (1789-1848). El romanticismo es algo radicalmente nuevo: significa la separacin de gran parte de la cultura de su contexto social y poltico. Es empujado por las revoluciones burguesas pero no se convierte en una superestructura propiamente capitalista. Si es de alguna manera un espritu del
Gellner, Ernest. (1998) Language and Solitude. Wittgenstein, Malinowsky and the Habsburg Dilemma, Cambridge University Press, Cambridge. Praz, Mario. (1999) La carne, la muerte y el diablo en la literatura romntica. Traduccin de R. Mettini, El Acantilado, Barcelona.
10
52
capitalismo, es un espritu que vuela con sus propias alas. La magia, lo inefable y el encanto se independizan y se vuelven suprfluos, pero no se extinguen. Fundan una alteridad extraa que permanece. El romanticismo nos permite comprender que en algn momento las esferas culturales dejaron de ser superestructuras y adquirieron vida propia. Ni siquiera el mercado logr someterlas. Y se extienden hasta nuestros das. Daniel Bell se quejaba de que la contracultura hedonista de los aos 60 (que es heredera lejana del romanticismo) haba desplazado a la tica burguesa. Sin embargo, la modernidad acaba descubriendo y desarrollando mecanismos para extraer legitimidad de la otredad cultural que crece en su seno. Yo he estudiado estos mecanismos en varios fenmenos sintomticos: las bases irracionales de las identidades tnicas y nacionales, el uso de mitos como el del hombre salvaje para definir la civilizacin, la funcin de la melancola en el trazo del ego moderno y las redes legitimadoras que se tejen en torno del terrorismo. En todos estos fenmenos podemos hallar huellas del romanticismo. No es posible referirme a ello aqu, por lo que remito a los interesados a los estudios que he realizado.11
En todo caso, me parece que la historia del romanticismo (y de sus tropiezos) nos da muchas claves para entender la modernidad. Habra que explorar otras vertientes de la relacin entre romanticismo y modernidad. Qu sucede si, por ejemplo, en la historia de un pas occidental el romanticismo no despunta o aparece en forma tarda y precaria? Tal parece ser el caso espaol, donde los nicos grandes romnticos (Rosala de Castro y Gustavo Adolfo Bcquer) escriben durante la segunda mitad del siglo XIX. All, adems, el romanticismo tie con fuerza al modernismo de la generacin del 98. En Espaa encontramos tambin otro fenmeno sintomtico: hubo una extraa y fulgurante Ilustracin avant-la-lettre, que fue el Siglo de Oro. La cultura ilustrada espaola posterior fue poco luminosa. Esta situacin fue compartida por Amrica Latina. Tal vez podra decirse que el barroco se insert en la cultura latinoamericana y llen el vaco creado por un romanticismo que lleg muy tarde. Quiz podramos decir que el capitalismo ha perdido su espritu o sus diversos espritus. Y si no los ha perdido, acaso ya no queda mucho de ellos. O tal vez el espritu despeg de su base y vuela sin ser congruente con su punto de partida. En todo caso, creo que podemos comprender, especialmente a partir de la experiencia romntica, que la cultura ha ido ganando una enorme autonoma. Y lo ha logrado en parte porque se ha fragmentado, se ha fracturado y no se deja reducir. Crisis en la izquierda Durante muchos aos, especialmente despus del derrumbe del bloque socialista, en la izquierda ha ocurrido un lento proceso de sustitucin de las ideas por los sentimientos. Las ideas han ido retrocediendo ante las pasiones. Como el corpus ideolgico tradicional estaba cada vez en peores condiciones para ilustrar el camino de la izquierda, se acuda cada vez ms a recursos sentimentales para apuntalar el maltrecho edificio de los partidos progresistas. De esta manera se apelaba a los
11 Bartra, Roger (1987) La jaula de la melancola; Bartra, Roger (2001) Cultura y melancola: Las enfermedades del alma en la Espaa del Siglo de Oro; Bartra, Roger (1992). El salvaje en el espejo; Bartra, Roger (1997). El salvaje artificial; Bartra, Roger (2007). Territorios del terror y la otredad: Ensayos de cultura poltica.
sentimientos patriticos, a las fobias contra los pases ricos y al amor por los agraviados o desposedos, para justificar las carencias ideolgicas. Si el marxismo en sus diversas variantes no serva ya para entender el mundo, se acuda a las emociones para paliar las frustraciones. No es un recurso raro o desconocido: la derecha con frecuencia ha usado los sentimientos religiosos para compensar sus carencias y vaciedades. Estos procesos son dainos porque se desgastan rpidamente y llevan a las fuerzas polticas a condiciones peligrosas. De all surgen los odios contra los adversarios, que son vistos como enemigos. Es cierto que tambin asoman los sollozos de los polticos acongojados por la espantosa situacin de los pobres y los miserables. Aparecen igualmente el amor por el lder carismtico y las envidias polticas ms bajas. Las lgrimas ocultan la falta de ideas y el puo colrico sustituye la radicalidad perdida.
SEGIB AECID FLACSO
53
Quiero terminar con una reflexin que he hecho repetidamente sobre la situacin actual en Mxico, mi pas.12 Los problemas que sealo se concentraron en la campaa electoral de Lpez Obrador de 2006, y por ello mismo se enajen el apoyo de muy diversas corrientes de izquierda, que comprobaban con alarma la deriva oportunista del caudillo. Los nuevos intelectuales orgnicos sealaron a los culpables del fracaso. Lpez Obrador haba perdido porque los radicales, los cardenistas y los socialdemcratas no lo haban apoyado. La escritora Elena Poniatowska fue muy clara al referirse a los lderes de estas tres corrientes, el subcomandante Marcos, Cuauhtmoc Crdenas y Patricia Mercado, declar: Si estos tres personajes se hubieran sumado, si no se hubieran echado para atrs, no habra la menor duda del triunfo de Lpez Obrador, pero no lo hicieron por envidia.13 As, habran sido los sentimientos la envidia y no las ideas los que desviaron los pocos votos que faltaban para que Lpez Obrador ganara. En realidad lo que se demostraba es que el candidato del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) fue incapaz de lograr el apoyo de tres importantes corrientes de la izquierda en buena medida debido a que haba presentado un programa poltico completamente incoloro. Es alarmante que hayan sido intelectuales, supuestamente encargados de la generacin de ideas y razones, quienes hayan auspiciado una inclinacin creciente por los sentimientos, las emociones y las pasiones. Quiero poner otro ejemplo. Un miembro conocido del PRD, Paco Ignacio Taibo II, ha hecho una declaracin sintomtica, durante una entrevista en que se le pregunt por Octavio Paz. No tengo ninguna empata con Octavio Paz, al contrario. Tengo absoluto odio. Paz me parece uno de los grandes gngsters intelectuales de este pas.14
Cualquiera puede ver que expresiones como esta revelan que algo se ha torcido en las corrientes de la izquierda. Se ha torcido porque en lugar de hacer lo ms sensato revisar las ideas la izquierda que sigue a Lpez Obrador, ante la crisis, ha tejido un
12 13 14 Amplo estas ideas en mi libro Roger, Bartra (2009) La fractura mexicana: izquierda y derecha en la transicin democrtica. Debate, Mxico. Poniatowska, Elena. (2006) Marcos y Crdenas no apoyaron a AMLO por envidia, en La Jornada. Mxico. 10 de septiembre, 2006. Despus de estas palabras Taibo agrega: Esa lgica suya que ha destruido a parte de la intelectualidad mexicana me parece perversa. Corrupta. Acercarse al poder para obtener beneficios. Y adems con ese discurso de autonoma intelectual de billete de a tres pesos. Cada vez que el Prncipe se dejaba, Paz se acercaba. Y manejaba los erarios, y las becas, y las agregaduras culturales, y haca llamadas por telfono denle tal cosa a tal cuate. Pagaba. Compraba favores. Venda el alma. El alma y las nalgas slo deben ponerse en la mesa una vez; si te equivocaste, te chingaste. Slo una vez, pero ms te vale que protejas la virginidad de ambas. emeequis, entrevista de Ignacio Limn con Paco Ignacio Taibo II, 9 de abril, 2007.
54
manto sentimental de odios y amores para justificar sus actitudes. Y el populismo ha sido el mejor caldo de cultivo para nutrir estas peculiares reacciones de una parte de la izquierda.
Al olvido de la razn se agrega un abandono de la cultura poltica democrtica, aquella que implica, adems de aceptar los mecanismos electorales de representacin, el ejercicio de una actitud tolerante y negociadora. Acaso uno de los sntomas ms evidentes de esta situacin son las convenciones que convoca regularmente Lpez Obrador en el Zcalo, donde se aprueban a mano alzada las decisiones del lder. La poltica democrtica de los partidos modernos suele ser exitosa cuando se acepta un margen de movilidad que admite los pactos, las coaliciones y los acuerdos con otras fuerzas polticas. Sumida en un sentimentalismo testarudo, gran parte de la izquierda tiende a abandonar uno de sus ejes fundamentales: la igualdad. Podemos comprobar que la izquierda ha diluido la idea de igualdad para enfatizar la importancia de la diferencia. En lugar de una poltica que elimine la miseria y reduzca la pobreza, se limitan a una poltica que cambie las reglas para determinados grupos, sealados por un carcter o una identidad diferente. La poltica deja de orientarse a la distribucin de recursos para enfatizar en su lugar la creacin de derechos especiales para cada segmento social. En lugar de igualdad se piensa ms en trminos de equidad, que es el vocablo ms usado para hacer referencia a las polticas de inspiracin multiculturalista y relativista que practican una discriminacin positiva hacia sectores en condiciones desfavorables. Estos derechos especiales (como los acuerdos de San Andrs) pueden ser recursos pasajeros a los que sin duda hay que acudir. Pero no deben sustituir acciones mucho ms caras que establecen prioridades en la distribucin de recursos, encaminadas a eliminar las causas de la desigualdad y la discriminacin. Y encaminadas, sobre todo, a generar la riqueza que, una vez obtenida, pueda ser distribuida. Hay que comprender que la discriminacin positiva es una opcin barata circunstancial que no debe erosionar los principios de la justicia basada en la igualdad y la libertad. La izquierda podr eludir el peligro de convertirse en una especie en extincin si recupera el ejercicio de la razn y de las ideas, y abandona la pobretera sentimental que la ha guiado. Hay que abandonar la costumbre de las rabietas irracionales y de las envidias venenosas. Los buenos sentimientos de amor a la patria y a los pobres no logran sustituir la reflexin, el estudio y el conocimiento. La gran tragedia poltica de Mxico a comienzos del siglo XXI radica en la profunda inmersin de la sociedad en la cultura del nacionalismo revolucionario instituida a lo largo del siglo pasado. El hecho de que el rancio partido oficial del antiguo rgimen siga gobernando en muchas regiones y la posibilidad de que recupere la presidencia de la repblica en 2012 le dan un giro ms bien tragicmico a la situacin poltica
Estoy convencido de que un cambio en los fundamentos culturales estimulara con mucha fuerza el desarrollo econmico del pas y le dara a nuestra joven democracia una mayor legitimidad. Estamos enfrentados ms a un problema de civilizacin que a un dilema institucional. Pero aqu creo advertir al menos una disyuntiva importante. Podemos dirigir nuestras emociones a una identidad en crisis e intentar reconstruirla.
O bien podemos mirar hacia adelante para darle vida a una nueva cultura cvica democrtica. Para muchos es tentadora la idea de iniciar una operacin de rescate de la identidad nacional maltrecha y erosionada. Sin embargo, me parece que un nacionalismo reciclado no nos llevara muy lejos. Nuestra condicin postmexicana nos ha llevado ms all de un posible retorno a la institucionalizacin inducida y corrupta de ese carcter nacional que fuera la base cultural del autoritario nacionalismo revolucionario.
SEGIB AECID FLACSO
55
La conciencia nacional, cuando se cuece durante demasiado tiempo, acaba endurecindose. Pierde la plasticidad que acaso tuvo en sus orgenes y se convierte en una ritualidad dogmtica y farragosa. Es lo que ha sucedido con la identidad nacional: se ha convertido en un corpus rgido y opresivo, en una imagen instalada en el altar de la mexicanidad; en una efigie que es sacada en procesin los das de fiesta por los fieles que todava le rinden culto. La conmemoracin de fechas emblemticas, como el bicentenario de la Independencia y el centenario de la Revolucin, forman parte del calendario de festividades que los devotos aprovecharon para sacar las reliquias de la identidad nacional en desfiles de estruendosa exaltacin. Durante el cortejo no faltan voces que critican el culto fundamentalista. Surgen actitudes irreverentes e iconoclastas que sealan las incoherencias de un carcter nacional hiertico encerrado en cdigos absurdos y decadentes. Pero las ideas disidentes muchas veces son avasalladas por el vocero de quienes insisten en baar la conciencia mexicana en las aguas estancadas en que chapotea, supuestamente, desde tiempos primigenios.
El culto a la conciencia nacional no deja de ser un espectculo fascinante. Sus rituales labernticos se repiten incansablemente y rara vez ofrecen alguna sorpresa. Pero la insistente repeticin acaba produciendo efectos hipnticos. La iconografa tambin gira en torno de los modelos establecidos de hroes venerados, personajes con vidas opacadas por la repeticin de mentiras o de medias verdades. Estoy convencido de que es mucho ms interesante estudiar el ceremonial y la sentimentalidad que rodea la conciencia nacional que la propia deidad que recibe el culto de sus fieles. El objeto del culto es inasible pero las obras y las fiestas que invocan su imagen son un tema inagotable que atrae por igual a crticos literarios, antroplogos e historiadores. Los rastros que dejan las peregrinaciones al santuario de la inmaculada identidad nacional sern dignos de estudios meticulosos por parte de los futuros arquelogos del pensamiento.
Bartra, Roger (2007). Territorios del terror y la otredad: Ensayos de cultura poltica
Bartra, Roger (2003) Entre el desencanto y la utopa en Oficio mexicano. 2 edicin, CONACULTA, Mxico
Bartra, Roger (2001) Cultura y melancola: Las enfermedades del alma en la Espaa del Siglo de Oro Bartra, Roger (1997). El salvaje artificial
Bartra, Roger. (1999) La sangre y la tinta. Ensayos sobre la condicin postmexicana. Oceano, Mxico Bartra, Roger (1992). El salvaje en el espejo Bartra, Roger (1987) La jaula de la melancola
Barzun, Jacques. (1960) Classic, Romantic and Modern, University of Chicago Press, Chicago. Cavalli-Sforza, L. Luca, Menozzi, Paolo y Alberto Piazza. (1996) The history and Geography of Human Genes. Princeton University Press, Princeton
Berlin, Isaiah, (1999) The roots of Romanticism [1965]. Princeton University Press, Princeton, N.J., 1999 Echeverra, Bolvar. (compilador) (1994) El ethos barroco, en Modernidad, mestizaje cultural, ethos barroco. UNAM/El Equilibrista, Mxico
Galeano, Eduardo. (1980) Las venas abiertas de Amrica Latina. Primera edicin de 1971, edicin revisada de 1980, Siglo XXI, Mxico Gellner, Ernest. (1998) Language and Solitude. Wittgenstein, Malinowsky and the Habsburg Dilemma, Cambridge University Press, Cambridge. Poniatowska, Elena. (2006) Marcos y Crdenas no apoyaron a AMLO por envidia, en La Jornada. Mxico. 10 de septiembre, 2006 Praz, Mario. (1999) La carne, la muerte y el diablo en la literatura romntica. Traduccin de R. Mettini, El Acantilado, Barcelona
SEGIB AECID FLACSO
57
El sistema capitalista muestra, en sus crisis peridicas, momentos especiales de reestructuracin profunda. Ms precisamente, oportunidades histricas en que las viejas formas de apreciacin del capital muestran su agotamiento, mientras que las nuevas formas an no han madurado completamente en el centro dinmico del mundo. En estas circunstancias, nada ms apropiado para los pases latinoamericanos que considerar las posibilidades reales y efectivas de asumir algn grado de protagonismo en el desarrollo mundial, hasta entonces controlado por la antigua divisin jerrquica del poder internacional.
El Estado frente a los nuevos desafos del desarrollo latinoamericano1

Marcio Pochmann2
En lneas generales, Amrica Latina presenta muy buenas condiciones para aprovechar las oportunidades histricas que se generan en los momentos de profunda crisis y reestructuracin capitalista global. En la Gran Depresin capitalista entre 1873 y 1896, por ejemplo, se dio el avance de un primer ciclo de expansin econmica asociada a la produccin y exportacin de materias primas y alimentos. Dado el conservadurismo de la oligarqua rural prevaleciente en la mayora de los pases de la regin, los esfuerzos reformistas de finales del siglo XIX terminaran siendo contenidos frente al ciclo de prosperidad proporcionado por la economa primario-exportadora. El anacronismo republicano acomodado por el liberalismo hizo postergar por ms tiempo la larga transicin de la sociedad agraria a la sociedad urbano-industrial. Con la Gran Depresin que comenz en 1929, Amrica Latina volvi a experimentar una oleada de reformas al capitalismo primario-exportador hasta entonces sin precedentes. De la mano de un frente poltico amplio y heterogneo, se dio un progreso significativo hacia el desarrollo de las fuerzas productivas urbanas, sobre todo industriales, acompaado de avances regulados por las polticas sociales y laborales hacia los ocupados formales de las ciudades. En menos de cinco dcadas, la regin tom un carcter urbano, con reas industriales avanzadas, aunque menos de la mitad de su fuerza laboral estuviera protegida por el sistema de proteccin social y laboral, dada la postergacin de las reformas clsicas del capitalismo contemporneo (agraria, fiscal y social).
1 2 Traduccin al espaol por Santiago Basso Profesor del Instituto de Economia y del Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho de la Universidade Estadual de Campinas. Presidente del Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA).
58
En la crisis actual, del capitalismo globalizado, iniciada en 2008, la regin de Amrica Latina y el Caribe volvi a estar en condiciones de protagonizar un nuevo salto de desarrollo, tras ms de dos dcadas de regresin econmica y social y la contradiccin respecto a la vigencia del sistema democrtico ms prolongada de su historia. Para eso, sin embargo, la regin no debera perderse en cuestiones nimias, sobre todo cuando se trata de converger hacia la consolidacin de una nueva mayora poltica capaz de sustentar el desarrollo de la regin en nuevas bases econmicas, sociales y ambientales. A continuacin se tratan dos aspectos de esta perspectiva en relacin con el papel del Estado: el establecimiento de nuevas centralidades mundiales y el fortalecimiento interno de una nueva mayora poltica. Luego, se procurar definir cules sern las nuevas y principales tareas del Estado ante el desafo del desarrollo latinoamericano. Nuevas centralidades mundiales Desde una perspectiva histrica, el desarrollo y sus centralidades dinmicas mundiales han experimentado grandes cambios. Hasta la primera mitad del siglo XVIII, los pases asiticos eran responsables de la mayor parte de la produccin mundial, debido a la combinacin entre su gran dimensin poblacional y territorial. Con la Primera Revolucin Industrial (mquina de vapor, ferrocarriles y telar mecnico), a partir de 1750, el centro dinmico del mundo se desplaz hacia Occidente, principalmente hacia Inglaterra, que se convirti en el gran taller manufacturero del mundo, debido a su industrializacin originaria.
La divisin internacional del trabajo que result de la produccin y exportacin de las manufacturas britnicas, en relacin a los productos primarios exportados por el resto del mundo, solo experiment cambios importantes con el avance de la Segunda Revolucin Industrial (electricidad, motor de combustin y automvil) en el ltimo cuarto de siglo XIX. En ese momento, Estados Unidos y Alemania, que experimentaban una ola de industrializacin tarda, seran los protagonistas de la gran disputa por la sucesin del antiguo dominio britnico. La secuencia de las dos guerras mundiales (1914 y 1939) no solo fortaleci a los Estados Unidos sino que tambin consolid el nuevo desplazamiento del centro dinmico global desde Europa (Inglaterra) hacia Amrica (Estados Unidos). Con la Guerra Fra (1947-1991), prevaleci la polarizacin mundial entre el bloque de pases encabezados por los Estados Unidos y aquel regido por la antigua Unin Sovitica. En la dcada de los noventa, sin embargo, el colapso de la URSS le garantiz a los Estados Unidos el ejercicio unipolar de la dinmica econmica mundial, aunque desde la eclosin de la crisis mundial de 2008 se hicieron ms evidentes los signos de una relativa decadencia estadounidense. Como resultado, la reaparicin de la multicentralidad geogrfica mundial fue acompaada por un nuevo desplazamiento del centro dinmico, esta vez de Amrica (Estados Unidos) a Asia (China).
De este modo, los pases con grandes dimensiones geogrficas y poblacionales volvieron a asumir una mayor responsabilidad en el desarrollo mundial, como es el caso de China, Brasil, India, Rusia y Sudfrica, que ya representan una proporcin creciente de la expansin econmica del planeta. Todo esto, por supuesto, sin considerar a la
regin que rodea a estos pases llamados ballena, ya que estos impactan sistmica y positivamente en la integracin supra-regional, que se expande con mayor autonoma en el marco de la cooperacin Sur-Sur. No sin razn, estos demandan reformulaciones en el orden econmico mundial (reestructuracin del patrn monetario, ejercicio justo del comercio, nuevas alternativas tecnolgicas, democratizacin del poder y sostenibilidad ambiental). Una nueva divisin internacional del trabajo se vislumbra en relacin al desarrollo de las fuerzas productivas asentadas en la agricultura, la minera, la manufactura y la construccin en las economas ballena. Tambin cobran importancia las polticas de avance del trabajo inmaterial relacionadas con la fuerte expansin del sector de servicios. Esta indita fase del desarrollo mundial tiende a depender directamente de la fuerza de los nuevos pases emergentes, cada vez ms distantes de los pilares anteriormente hegemnicos del pensamiento nico (equilibrio de poder en los Estados Unidos, sistema financiero internacional intermediado por el dlar y asentado en los derivados financieros, Estado mnimo y mercados desregulados), ahora desacreditados.
SEGIB AECID FLACSO
59
En consecuencia, se percibe que la reorganizacin mundial despus de la crisis global del ao 2008 se basa en una nueva estructura de funcionamiento, lo cual requiere coordinacin y un liderazgo ms amplio. Los pases ballena pueden contribuir mucho a esto, ya que el sostn de la nueva expansin econmica mundial es la modificacin de la divisin internacional, derivada del policentrismo asociado a la plena transformacin de la base cientfico-tcnica de produccin y de un patrn de consumo ambientalmente sostenible.
La conexin de esa totalidad en las transformaciones mundiales requiere del asentamiento de la cooperacin y la integracin supranacional sobre nuevas bases. A partir, en principio, de la superacin de la vieja divisin del trabajo entre los pases, basado en la reproduccin del pasado (menos costo de los bienes y servicios, asociado con un bajo contenido tecnolgico y valor agregado dependiente de la utilizacin del trabajo precario y de su ejecucin en largas jornadas laborales sub-remuneradas). De este modo el desarrollo podra ser verdaderamente global, evitando combinar la riqueza de algunos con la pobreza de otros. Las decisiones polticas tomadas hoy por los pases de grandes dimensiones territoriales y poblacionales en sus regiones perifricas pueden allanar, inexorablemente, el camino del maana hacia la creacin de un nuevo orden civilizatorio global. Para eso, no obstante, es estratgica la definicin de una mayora poltica capaz de ir hacia una agenda del desarrollo a partir de la nueva centralidad mundial. Una nueva mayora poltica El proceso democrtico de las ltimas tres dcadas en Amrica Latina permiti la formacin de una nueva mayora poltica comprometida cada vez ms con sustentar el ciclo actual de expansin econmica. Todava hay, sin embargo, mucho camino por recorrer en este sentido, en vista de las oportunidades establecidas por el actual escenario global de nuevas centralidades geoeconmicas dinmicas.
60
Esta circunstancia se combina con el umbral de la fase de crecimiento significativo impulsado, durante un periodo largo de tiempo, por fuerzas polticas atentas a las nuevas oportunidades internacionales. Cabe destacar que la antigua mayora poltica surgida de la segunda posguerra, que procur dirigir el proyecto de industrializacin de los pases de la regin, se deshizo luego de la crisis de la deuda externa (19811983).
La imposicin inmediata de la tasa decreciente de ganancia de todo el sector productivo se mantuvo, en especial por las medidas macroeconmicas de vaciamiento del mercado interno adoptadas en favor de altas exportaciones y baja inflacin. Durante ms de dos dcadas la regin transfiri parte de su producto interno al pago de la deuda externa, y la mayor consecuencia fue la interrupcin de la movilidad social ascendente, el principal charme del capitalismo urbano-industrial. En ese contexto, las alternativas implementadas por acuerdos polticos ocasionales procuraron compensar la reduccin de la tasa de retorno de la inversin productiva por medio de la creciente valorizacin de la improductiva ganancia financiera. Consecuentemente, la regin fue pasando de una macroeconoma de industrializacin hacia una de financiarizacin de la riqueza, con presencia permanente de polticas de ajuste fiscal (privatizacin del sector pblico, aumento de los impuestos y estancamiento del gasto social). En la dcada de los noventa, la sustentacin del costo ampliado con el pago de la deuda pblica, derivado de las altas tasas de inters real, se mostr capaz de reponer los beneficios monetarios perdidos por el pobre desempeo de la produccin a los grupos econmicos, adems de asegurar su xito electoral entre las dcadas de los ochenta y noventa. Sin embargo, los sntomas de la regresin econmica y social se hicieron cada vez ms evidentes, con la sucesiva prdida de posicin relativa en la economa mundial y el fuerte aumento del desempleo y de la exclusin social en toda la regin.
El proceso electoral en la dcada del dos mil fue escenario, en lneas generales, del fortalecimiento de nuevas fuerzas polticas, generado por la coalicin de sectores perdedores del perodo anterior, con una creciente proporcin de segmentos en trnsito desde el proceso activo de financiarizacin de la riqueza hacia el nuevo ciclo de expansin de las inversiones productivas. Esto reaviv el compromiso de la mayora poltica emergente por mantener la fase expansiva de la economa, aunque quedaran dudas en relacin al perfil de desarrollo de la regin. Ah reside la encrucijada de Amrica Latina, y el resultado ha de revelarse en los prximos aos. Ms precisamente, ser el resultado de las luchas, al interior de las mayoras polticas, entre un modelo de pas que priorice la actividad agropecuaria, la minera y las maquilas, y otro modelo que priorice el valor agregado y el conocimiento. El escenario actual tiende a valorizar ms a los pases que dependen de las exportaciones de materias primas y de la generacin de productos nacionales con alto contenido de insumos importados. Por lo tanto, la tasa de inversin por debajo del 20% del producto es suficiente, as como la contencin de la innovacin tecnolgica, suministrada por las compras externas. Los esfuerzos en la educacin son importantes, aunque los
doctores y magsteres siguen ms activos en la enseanza que en la investigacin aplicada al sistema productivo.
SEGIB AECID FLACSO
61
Los pases que priorizan la actividad agropecuaria, la minera y las maquilas crecen, generando ms puestos de trabajo en la base de la pirmide social y ocupando mayor espacio internacional. Su autonoma y dinmica, sin embargo, parecen menores frente a los diferentes grados de heterogeneidad econmica y social que caracterizan al subdesarrollo.
Por el contrario otros pases buscan reafirmar la macroeconoma del desarrollo sustentada en un mayor valor agregado y en el conocimiento. Un fuerte impulso a las inversiones es estratgico, ya sea por la agregacin de valor en las cadenas productivas y las exportaciones, ya sea por la ampliacin de la innovacin tecnolgica y la educacin exigidas. De este modo, el nuevo desarrollo en la regin promueve la convergencia productiva y ocupacional de calidad, y rompe con el histrico atraso y con la condicin de subordinacin que poseen los pases de la regin respecto al mundo. Desafos del nuevo desarrollo Para que el curso del nuevo ciclo de expansin econmica en los pases de la regin latinoamericana no repita los errores de las dos fases anteriores de fuerte expansin nacional, la cuestin social exige un tratamiento innovador para as lograr una mayor eficiencia y eficacia de las polticas de seguridad social. Es decir, la redefinicin de las acciones y el carcter horizontal del conjunto de las polticas de proteccin (previsin, asistencia y salud), promocin (educacin, cultura y trabajo) e infraestructura (vivienda, urbanismo y sanidad) de la sociedad. Esto se debe a que solo el imperativo de la integracin presupuestaria y la intersectorializacin de las polticas pblicas, articuladas con acciones a nivel local, permitirn enfrentar, sobre nuevas bases, los cambios socioeconmicos que surgen en la transicin hacia una sociedad post-industrial. En los pases de la regin esto significa que, en las prximas dcadas, la poblacin tender a disminuir en trminos absolutos y a convivir con un considerable envejecimiento etario. En Brasil, por ejemplo, se estima que en 2040 la poblacin ser de 205 millones de personas, dos millones menos de lo esperado para 2030, lo que significa que la dependencia demogrfica podra aumentar con la relativa reduccin de la poblacin joven y la expansin del segmento de mayor edad. Todos estos profundos cambios demogrficos en la regin estn siendo acompaados por transformaciones igualmente importantes en las condiciones familiares. Cada ao aumenta el nmero de familias monoparentales encabezadas por mujeres o ancianos.
En otras palabras, estamos asistiendo a la disminucin de la capacidad de las nuevas disposiciones familiares, a travs de decisiones individuales, de proveer las condiciones adecuadas de vida, lo cual requiere una redefinicin urgente del papel de las polticas de asistencia social. En los pases de la regin, porciones importantes de la poblacin siguen estando excluidas de las polticas de proteccin social.
62
El avance de la sociedad moderna coloca al conocimiento en la posicin principal de activo estratgico en trminos de generacin de ingresos y riqueza. Pese a la mejora de la educacin en los ltimos aos, los pases latinoamericanos estn lejos del nivel necesario de enseanza-aprendizaje. stos todava registran una cantidad inaceptable de latinoamericanos analfabetos, as como una escolaridad promedio menor a los ocho aos.
En la sociedad moderna, la educacin superior debe ser la base para la insercin al mercado laboral, del mismo modo en que la educacin se va convirtiendo en algo imprescindible a lo largo de toda la vida de una persona. Hoy en da en Brasil, menos del 13% del grupo etario de 18 a 24 aos est matriculado en la educacin superior. Desde el ingreso al mercado laboral, en general, las posibilidades de seguir estudiando pertenecen principalmente a la lite blanca. Para el 20% ms rico, el promedio de escolaridad supera los diez aos, mientras que para el 20% ms pobre apenas llegan a los cinco. En sectores vulnerables, como los de la poblacin negra e indgena, no se llega siquiera a estos nmeros. La continua dispersin de las metas y la fragmentacin de las polticas sociales requieren un alto costo promedio de operacin, que podra reducirse sin comprometer la eficacia ni la efectividad, adems de inhibir el clientelismo y el paternalismo que terminan bloqueando la perspectiva necesaria de emancipacin social y econmica de la poblacin beneficiaria. Por otro lado, se evidencia que las desigualdades existentes en el tratamiento concedido por el conjunto de las polticas no se encuentran solo en la naturaleza del gasto social, sino fundamentalmente en su forma de financiacin. La prevalencia de la regresividad en la estructura tributaria que sustenta a las polticas pblicas en la regin resulta proporcionalmente ms onerosa para los pobres que para los ricos. Por lo tanto, el financiamiento de las polticas sociales contribuye a aumentar el nivel de desigualdad originado por la distribucin primaria del ingreso y la riqueza.
A pesar de que no se ha registrado el mismo rendimiento observado en las economas centrales, los pases de la regin fueron capaces de producir alguna mejora en las polticas de seguridad social. Pese a los detalles especficos propios de un pas perifrico, las medidas ms recientes mejoraron en varias modalidades de atencin social, aunque sin romper con la naturaleza de la exclusin social. Si la meta de la cuestin social es enfrentar todas las vulnerabilidades de la poblacin, la accin gubernamental a mediano y largo plazo requiere no solo, ni exclusivamente, de acciones sectoriales, sino principalmente, y cada vez ms, la interconexin de las polticas de seguridad social.
En este sentido, la propuesta de consolidacin de las leyes sociales en los pases de la regin asume una importancia estratgica. La necesidad de institucionalizar los ltimos logros de las polticas sociales permitira evitar una desafortunada discontinuidad de las polticas pblicas, al mismo tiempo que posibilitara modernizar y ampliar la capacidad del aparato estatal para racionalizar procedimientos y recursos.
Por ltimo, estas medidas permitiran lograr una mayor efectividad, eficiencia y eficacia en el conjunto de las polticas pblicas de seguridad social, especialmente cuando la transicin a la sociedad post-industrial se vuelve inexorable. A pesar de los obstculos histricos y los lmites impuestos al avance del sistema de bienestar social, los pases de la regin poseen actualmente la indita oportunidad poltica de consolidar el rumbo de un nuevo desarrollo, capaz de combinar mejora econmica con progreso social. Un futuro socialmente justo y econmicamente sostenible se vuelve posible a partir de una mayora poltica que asuma el protagonismo de concebir, junto con el pueblo, lo que le ha sido histricamente negado: el bien comn.
SEGIB AECID FLACSO
63
Al mismo tiempo, es importante considerar que los avances tcnicos y cientficos de principios del siglo crean en las sociedades modernas mejores condiciones para una reestructuracin econmica y laboral. Por un lado, la aparicin de nuevas fuentes de generacin de riqueza, cada vez ms desplazadas del trabajo material, impone saltos significativos en la productividad. Esto sucede porque el trabajo inmaterial se libera de la existencia previa y necesaria de un lugar adecuado para su desarrollo, al contrario de lo que tradicionalmente ocurre en las granjas, fbricas, obras en construccin, oficinas, supermercados, entre tantas otras formas de organizacin econmica basadas en el trabajo material.
Con la posibilidad de la realizacin del trabajo inmaterial en prcticamente cualquier lugar o cualquier momento, las jornadas laborales aumentan con rapidez, ya que no existen an controles que vayan ms all del propio lugar de trabajo. Cuanto ms se avanza hacia el trabajo inmaterial sin regulacin (legal o negociada), mayor tiende a ser la recurrencia de nuevas formas de riqueza que quedan hasta ahora prcticamente sin contabilizar y casi sin repartir entre trabajadores, consumidores y contribuyentes. En conjunto, las horas de trabajo material e inmaterial se aproximan a la carga de trabajo del siglo XIX (cuatro mil horas). En muchos casos, comienza a ser equivalente el trabajo realizado dentro del lugar de trabajo con el realizado fuera de este. Con la computadora, Internet, el telfono celular, entre otros instrumentos que derivan de los avances tcnico-cientficos, el trabajo ha vuelto a ocupar una mayor parte de la vida de los seres humanos.
Por otro lado, existe una concentracin de puestos de trabajo en el sector terciario de la economa. Solo en los pases de la regin, la mayor parte de las nuevas ocupaciones abiertas corresponden a este sector. La entrada a este tipo de trabajo debera ser siempre pasando los 24 aos de edad, despus de la finalizacin de la educacin superior, y esto acompaado de una educacin continua para toda la vida.
Esto se aleja de la educacin tradicional orientada al trabajo material, cuyo estudio apuntaba fundamentalmente a nios, adolescentes y jvenes. Tan pronto se conclua el sistema escolar bsico o medio, de inmediato se iniciaba la vida laboral, sin necesitar abrir ms un libro ni tampoco ir a la escuela nuevamente. Para que los prximos aos puedan plantear una perspectiva mejor a lo que se tiene hoy, se hace necesario cambiar el rumbo que se origin en el pasado. Es decir, el desequilibrio contemporneo del subibaja social.
64
En lo alto de ese subibaja est el 10% de los pases ms ricos de la regin, que concentran una parte importante de toda la riqueza contabilizada. Por el contrario, en el extremo inferior del subibaja se acumula el universo de los excluidos, aquellos histricamente prisioneros de una carga tributaria brutal, especialmente en la base de la pirmide social.
En el mercado nacional de trabajo tambin habitan mecanismos de profundas desigualdades, como el caso de la divisin de tiempo de trabajo entre la mano de obra. En 2010, por ejemplo, de cada 10 trabajadores de la regin, haba casi uno con jornada cero de trabajo (desempleado) y casi cinco con jornadas de trabajo superiores a las oficiales (horas extra). El pleno empleo de la mano de obra en Brasil se podra lograr a partir de una nueva divisin de las horas de trabajo, manteniendo el nivel general de produccin. La ocupacin de ms trabajadores y el aumento del tiempo de trabajo de los desempleados podra ocurrir simultneamente con la reduccin de la jornada oficial de trabajo y del tiempo trabajado por encima de la legislacin oficial (horas extra). Con la redistribucin del tiempo de trabajo, el reequilibrio del subibaja social se hace posible. En la transicin de la actual sociedad urbano-industrial a la post-industrial, se percibe la acumulacin de nuevas e importantes perspectivas para las clases trabajadoras. En primer lugar, el aumento de la esperanza media de vida, cada vez ms cerca de los cien aos de edad. Al mismo tiempo, se percibe la fuerte concentracin del trabajo en el sector terciario de las economas (servicios generales), lo cual puede llegar a representar alrededor del 90% de todas las ocupaciones.
Por lo tanto, el sector terciario tendera no solo a asumir una posicin predominante, tal como lo hizo el sector agropecuario hasta el siglo XIX y la industria en el siglo XX, sino tambin a exigir, en consecuencia, nuevas formas de organizacin y representacin de los intereses de este cambiante mundo laboral. En los pases desarrollados, por ejemplo, los sectores industriales y agrcolas absorben actualmente no ms del 10% del total de ocupados.
Aunque heterogneo, el sector de servicios responde principalmente a la dinmica del trabajo inmaterial, ya no vinculado a la produccin de bienes tangibles. Se asocia a la productividad inmaterial y pasa a ser ejercido en cualquier momento y lugar, ya no en un lugar especfico, como era el mundo del trabajo en la industria, la actividad agropecuaria, o el extractivismo mineral o vegetal.
Las nuevas tecnologas (Internet y telefona mvil), en conjunto con las innovaciones en la gestin de la mano de obra, desalientan el ejercicio de la actividad laboral en el lugar de trabajo. Por otra parte, se constata tambin la extensin del trabajo cada vez ms all del espacio laboral, sin una contraparte remunerativa ni de proteccin, ya que el sistema de regulacin pblica del trabajo se centra principalmente en la empresa, tal como se encuentra definido en los cdigos de regulacin del empleo asalariado de la regin.
Por esta razn, la lgica de funcionamiento de la economa capitalista requiere la generacin de mayores excedentes de mano de obra, a partir de enormes aumentos de la productividad inmaterial. Para ello, el conocimiento, y ya no la fuerza fsica, se vuelve muy importante en la ampliacin de las nuevas fuentes de creacin de riqueza con el uso generalizado del trabajo inmaterial. En estos trminos es que la estrategia de la clase obrera necesita ser reinventada, ya no en defensa de la realidad pasada, lograda por segmentos bien posicionados de los trabajadores, sino a partir del protagonismo de un nuevo orden civilizatorio global. En el avance de la nueva sociedad post-industrial, la insercin en el mercado de trabajo debe ir siendo retrasada poco a poco, en la medida de lo posible que el ingreso a la actividad laboral se d solo despus de la finalizacin de la educacin superior, con una edad superior a los 24 aos, y que haya una salida sincronizada del mercado laboral para el adelanto de la inactividad. Todo ello acompaado por una reduccin de las jornadas laborales, lo que permite observar que el trabajo heternomo debe corresponder a no ms del 25% del tiempo de la vida humana.
SEGIB AECID FLACSO
65
En la sociedad agraria, el comienzo de la vida laboral se daba a partir de los cinco o seis aos de edad, y se extenda prcticamente hasta la muerte, con jornadas de trabajo extremadamente largas (14 a 16 horas por da) y sin periodos de descanso, como vacaciones o inactividad remuneradas (jubilaciones y pensiones). Para alguien que consiguiese llegar a los 40 aos de edad, habiendo empezado a trabajar a los seis aos, por ejemplo, el tiempo absorbido solamente en las actividades laborales le supona alrededor del 70% de toda su vida.
En esa poca, en definitiva, la vida consista bsicamente en trabajar, ya que no haba una separacin clara entre el tiempo de trabajo y el de no trabajo. En la sociedad industrial, la entrada en el mercado de trabajo fue retrasada hasta los 16 aos, asegurando a los ocupados, a partir de ah, el acceso a un descanso semanal, vacaciones, pensiones y jubilaciones provenientes de la regulacin pblica del trabajo. Por lo tanto, alguien que ingresaba al mercado laboral despus de los 15 aos de edad y se mantena activo durante ms de 50 aos, poda tener quizs unos cuantos aos ms de inactividad remunerados (jubilaciones y pensiones). Por lo tanto, aproximadamente el 50% del tiempo de vida se dedicaba al ejercicio del trabajo heternomo. El resto del ciclo de vida, no comprometida por el trabajo ni por la supervivencia, deba estar asociado con la reconstruccin de la vida social, el estudio y la formacin, cada vez ms demandados por la nueva organizacin de la produccin y la distribucin globalizada. Esto es as porque, debido a los elevados y constantes aumentos de productividad, se haca posible reducir el tiempo de trabajo semanal de alrededor de 40 horas a no ms de 20. En cierto modo, la transicin entre la sociedad urbano-industrial y la post-industrial tiende a borrar la separacin clara y rgida entre el tiempo de trabajo y el de no trabajo, lo cual puede generar una mayor mezcla entre los dos, con mayor intensidad y el riesgo de longevidad en el trabajo ampliado ms all del lugar tradicional de ejercicio laboral efectivo. Respecto a esto, una mejor comprensin del nuevo mundo del trabajo permitir la reinvencin de las normativas sindicales comprometidas con la construccin de una sociedad mejor.
66 Consideraciones finales
La crisis en esta primera dcada del siglo XXI en un futuro cercano se destacar por haber promovido la generacin de una nueva fase del desarrollo capitalista. Esto se debe a que es la primera en manifestarse en el contexto del capital globalizado, ya que las depresiones anteriores (1873 y 1929) se produjeron en un mundo pre-capitalista todava compuesto por colonias y con la presencia de experiencias nacionales de economas centralmente planificadas.
La nueva fase del desarrollo depende cada vez ms de la reanudacin del capitalismo reorganizado despus de casi tres largas dcadas de hegemona neoliberal. Los cuatro pilares del pensamiento nico (equilibrio de poder en los Estados Unidos, sistema financiero internacional intermediado por el dlar y asentado en los derivados financieros, Estado mnimo y mercados desregulados) se encuentran cada vez ms desacreditados. La reorganizacin del capitalismo mundial post-crisis debe basarse en una nueva estructura operativa. El sostn de la expansin del capital es una modificacin de la divisin internacional en funcin del policentrismo, en la era de la asociacin directa de la ultramonopolizacin del sector privado con el Estado supranacional y en la revolucin cientfico-tcnica de produccin y consumo ambientalmente sostenible, tal como se puede identificar en la secuencia. Con las seales de fracaso del equilibrio del mundo hegemonizado por los Estados Unidos, despus de la cada del Muro de Berln, se hizo ms evidente el movimiento de desplazamiento relativo del centro dinmico. A diferencia de la experiencia previa de la transicin de la hegemona britnica a Estados Unidos, poco a poco consagrado por la salida de la Crisis de 1929, podemos ver ahora la posibilidad real de un mundo post-crisis constituido por un dinamismo policntrico. Es decir, el fortalecimiento de diversos centros regionales de desarrollo global.
Hoy en da, los controvertidos signos de la decadencia de los Estados Unidos parecen ser ms relativos que absolutos, en vista de la desproporcin econmica, tecnolgica y militar todava existente en relacin con el resto de los pases del mundo. Sin embargo, se observa que en el contexto del surgimiento de la reestructuracin en el centro del capitalismo global, ganan mayores dimensiones los espacios mundiales para la construccin de una nueva polaridad en el sur de Amrica Latina, ms all de los Estados Unidos, la Unin Europea y Asia.
En Amrica Latina, las iniciativas de coordinacin supra-regional se remontan a la institucin del Mercado Comn del SUR (MERCOSUR), pero han adquirido un mayor impulso desde la reciente articulacin supranacional en torno a la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) y al Banco Sur, as como a las instituciones ya existentes. Sin embargo, todava no representan ms que iniciativas de voluntades polticas, pues dependen cada vez ms de decisiones de gobierno ms efectivas, a travs de polticas pblicas que busquen apoyar el protagonismo de un nuevo centro regional de desarrollo. Esta posibilidad real de dividir el mundo en nuevas centralidades regionales implica adems de la coordinacin de los gobiernos en torno a los Estados supranacionales la aceptacin por parte de los Estados Unidos de una reestructuracin interna. De
lo contrario, valdr rescatar el hecho de que la fase de decadencia inglesa desde la Primera Guerra Mundial ha sido dirimida por grandes disputas econmicas y, especialmente, militares, entre las dos grandes potencias emergentes de la poca: los Estados Unidos y Alemania. Al mismo tiempo, la reaccin de Amrica del Sur hacia un modelo de economas exportadoras de commodities hacia China termina significando un retorno a la situacin que prevaleci hasta principios del siglo XX, de exportacin de bienes primarios a Inglaterra. Por otro lado se insiste en que en la transicin al siglo XXI, el modelo de globalizacin neoliberal produjo, entre otros eventos, una era sin precedentes de poder del monopolio privado. Hasta antes de la crisis global haba ms de 500 corporaciones transnacionales con una facturacin anual equivalentes a casi la mitad del PBI mundial.
SEGIB AECID FLACSO
67
En el contexto post-crisis, tiende a ser un conjunto aun menor de corporaciones transnacionales las que gobiernan cualquier sector de la actividad econmica, lo cual puede resultar en una ultramonopolizacin privada sin precedentes en la historia. Esta posibilidad hace que los pases dejen de tener empresas para que las empresas pasen a tener pases.
El colapso de la creencia neoliberal puesto en evidencia por la crisis actual ha desacreditado profundamente tanto la vitalidad de los mercados desregulados, como la suficiencia del sistema financiero internacional basado en derivados. Por lo tanto, se espera que algo nuevo surja de las acciones del socialismo rico, practicadas en la crisis internacional a travs de las enormes ayudas gubernamentales a las corporaciones transnacionales (bancos y empresas no financieras). La mayor interpenetracin gubernamental en la esfera de los altos negocios ultramonopolistas del sector privado mundial puede dar lugar al fortalecimiento de los Estados supranacionales capaces de cambiar las condiciones generales de produccin de los mercados (regulacin de la competencia intercapitalista y apoyo a la financiacin de las grandes empresas). En resumen, est claro que la viabilidad del capital ultramonopolista global tiende a depender cada vez ms del fortalecimiento del Estado ms all del espacio nacional. Ante la mayor inestabilidad del capitalismo sometido a unas pocas y gigantescas corporaciones transnacionales demasiado grandes para quebrar a partir de la lgica del mercado, se ampla el papel del Estado en relacin con la acumulacin de capital. La coordinacin entre los Estados supranacionales permitir la minimizacin de las crisis frente a la regulacin de la competencia intercapitalista. Sin embargo, el estrechamiento de la relacin cada vez ms orgnica entre el Estado y el proceso de acumulacin privada del capital global se debe revertir en la profundizacin de la competencia entre los Estados nacionales.
Finalmente, el tercer elemento del nuevo sostn de la posible aparicin del capitalismo reorganizado y de mejores oportunidades de desarrollo para Amrica Latina se asocia con una mayor aceleracin e internalizacin de la revolucin cientfico-tcnica en el proceso de produccin y consumo. Por el conocimiento producido hasta ahora sobre la degradacin ambiental no sustentable generada por las prcticas actuales de
68
produccin y consumo, se sabe que la salida de la crisis global no debe residir en la mera reproduccin del pasado.
En este sentido, el patrn de produccin y consumo precisa ser reconfigurado con urgencia. Para ello no solo viene siendo modificada la matriz energtica mundial sino que adems las alternativas de sostenibilidad ambiental son cada vez ms viables econmicamente (o sea, lucrativas). Por lo tanto, las sanciones gubernamentales a las actividades de produccin y consumo que degradan al medioambiente deben crecer y ser aceptadas polticamente, para permitir que una serie de innovaciones tcnicas y cientficas puedan coadyuvar al surgimiento de un nuevo modelo de produccin y consumo con menor incidencia en el cambio climtico.
Del mismo modo, el avance de la sociedad post-industrial, apoyada cada vez ms en el avance del trabajo inmaterial, tiende a ocasionar una profunda reorganizacin del espacio urbano, que es el resultado de las exigencias del ejercicio del trabajo en lugares apropiados (haciendas para la actividad agropecuaria, fbricas e industrias para la manufactura, entre otros). En el trabajo inmaterial, la actividad laboral puede ser ejercida en cualquier sitio ya no en espacios previamente determinados y adecuados para ello, y en cualquier momento.
Por lo tanto, la reorganizacin social de las comunidades territoriales se vuelve posible, lo que puede evitar el compromiso temporal cotidiano con los desplazamientos diarios de casa al trabajo y viceversa, entre otras tareas comunes. En estos trminos, el fondo pblico deber reforzarse mucho ms a partir de la tributacin de las actividades de produccin y consumo degradantes para el medio ambiente como de las nuevas formas de riqueza ligadas a la explotacin del trabajo inmaterial. Solo una mayor ampliacin del fondo pblico podr permitir el aplazamiento de la entrada al mercado laboral a partir de los 24 aos, con el establecimiento de mecanismos que permitan un proceso de enseanza y aprendizaje de por vida e, incluso, una jornada de trabajo de hasta 12 horas por semana. Todo esto, sin embargo, presupone una mayora poltica necesaria para hacer realidad lo que hoy se presenta como una mera posibilidad.
De lo contrario, el excedente de fuerza de trabajo crece, con actividades cada vez ms precarias y empobrecedoras en el marco de la acumulacin de la nueva riqueza global. Por ello, las transformaciones del Estado latinoamericano se presentan como urgentes y estratgicas. En el actual perodo democrtico existe una gran expectativa de poder establecer los nuevos rumbos del proyecto de desarrollo. Adems del obstculo de la necesidad de consagrar una nueva mayora poltica que se atreva a ir hacia la transformacin de la actual crisis mundial en una oportunidad para un mejor reposicionamiento del pas en el mundo, queda adems la ardua tarea de refundar el Estado sobre nuevas bases. Tres pueden ser los ejes estructuradores.
El primero es la reorganizacin institucional y administrativa, que facilite la reprogramacin de todas las polticas pblicas a partir de la interconexin y la integracin sectorial de sus especialidades. Mientras el Estado funcione en forma de carteras sectoriales (educacin, salud, trabajo, etc.) y regionales, los problemas
actuales se tornarn cada vez ms complejos y totalizantes, y no podrn ser superados con la lgica de la organizacin pblica en partes que no se comunican a la hora de funcionar en conjunto. La realizacin de este eje se centra en la recuperacin del sistema de planeamiento democrtico y transparente de mediano y largo plazo.
SEGIB AECID FLACSO
69
El segundo eje se centra en la necesaria ampliacin de las polticas distributivas para su redistribucin. Es decir, la transicin de la asignacin social ptima del presupuesto del gobierno hacia la expansin de la progresividad de los fondos pblicos, mediante la reduccin de la presin fiscal sobre las rentas del trabajo y la ampliacin de los impuestos, tasas y contribuciones sobre la renta del capital (ganancias, intereses, alquileres y renta de la tierra). Recaudando ms y mejor, el Estado va a terminar con la desigualdad medieval que subsiste en los pases de la regin latinoamericana.
El tercer eje se refiere a la reinvencin del mercado, dado el poder de los grandes grupos econmicos sobre el Estado. Adems de los requisitos de transparencia y mayor participacin social, el Estado tiene que reconstituirse sobre todo para organizar la micro y pequea empresa en el pas, con polticas de organizacin y valorizacin del sector mediante la creacin de bancos pblicos para financiar la produccin y la comercializacin, fondos de produccin y difusin de tecnologa, y fondos de asistencia tcnica y de compras pblicas. Estos son algunos de los pasos que los Estados latinoamericanos precisan dar. La reforma del Estado es urgente e imperativa. La oportunidad presentada por la crisis global es real, pero depende de la capacidad interna para organizar una nueva mayora poltica capaz de poner en marcha un proyecto de desarrollo soado por muchos y que ahora amenaza con hacerse realidad.
70
SEGIB AECID FLACSO
71
La crisis financiera global expresa el agotamiento del modelo neoliberal2. Durante casi tres dcadas este paradigma prim en el mundo, y con l la desregulacin del mercado. La crisis muestra sus graves repercusiones tanto en los pases desarrollados como en los pases en desarrollo. Un capitalismo centrado en la especulacin, y no en la economa real, hace crisis y desmorona Estados, instituciones, riqueza, generando deudas a la vez que erosiona los regmenes democrticos de Occidente. Tambin pone en peligro al mayor proceso de integracin, la Unin Europea (UE). Este bloque posibilit ms de medio siglo de paz y estabilidad en esa zona y proyect la mayor cooperacin internacional al desarrollo. En la actualidad, dada la profundidad de la crisis, algunos autores sealan que es hora de pensar lo impensable3, al sealar que algunos pases debern salir de la zona euro y que la UE deber tomar medidas institucionales, incluido un nuevo tratado. Los efectos de la crisis se han sentido de manera muy diferente en el norte y en el sur de la regin. Lo que antes de la crisis era una debilidad para Suramrica en relacin con sus relaciones con Asia y la primarizacin de las economas, es ahora su gran fortaleza. En forma paralela, la focalizacin productiva de Mxico y Centroamrica en el mercado estadounidense junto a las remesas - que fueron la principal fortaleza de esta subregin, hoy paradjicamente se ha convertido en su gran debilidad.
1 2 3
La integracin efectiva de Amrica Latina es el principal camino para hacer frente al complejo escenario que viven en la actualidad los pases desarrollados en general todo el planeta - producto de la crisis financiera internacional, la inestabilidad econmica, el comportamiento especulativo de los mercados mundiales y la devaluacin del dlar.
La Dcada Latinoamericana: Integracin y Multilateralismo para el Desarrollo.

Josette Altmann y Francisco Rojas Aravena1
Existe un acuerdo generalizado en la necesidad de aproximarse a un modelo de desarrollo sustentable en donde el Estado y la Poltica adquieran nuevamente un rol central como
Josette Altmann es Coordinadora Regional de Cooperacin Internacional de la Secretara General de FLACSO, Francisco Rojas Aravena es el Secretario General de FLACSO Para ms informacin sobre los efectos de la crisis ver Rojas Aravena, Francisco. (2009) Crisis Financiera. Construyendo una respuesta poltica latinoamericana. V Informe del Secretario General. FLACSOSecretara General. En: www.flacso.org Soros, George (2011) Es hora de Pensar lo impensable en Europa, en La Nacin, Costa Rica. 19 de septiembre de 2011. Pp40A
72
orientadores del desarrollo, ello en el marco de un nuevo contexto global4. El momento histrico que define la actual transicin del sistema internacional y el proceso de transformaciones del sistema internacional posee algunas caractersticas que generan limitaciones y oportunidades a los pases latinoamericanos. Por un lado, est la baja prioridad que los Estados Unidos otorgan a la regin en su conjunto. Sus preocupaciones, hoy ms que nunca, estn alejadas de lo que ocurre en Latinoamrica. La crisis financiera y la recesin hacen que ese pas est concentrado en los temas econmicos y los aspectos domsticos, entre ellos lograr consensos mnimos en el Congreso en un contexto de gran polarizacin. Los intereses estadounidenses en relacin con el mundo estn anclados en otras reas de alta conflictividad y en concretar la salida de las guerras en las que est involucrado, desde hace ms de una dcada. Europa por otra parte, tambin se encuentra concentrada en sus propios procesos polticos y en los procesos de estabilizacin econmica y financiera de la zona del euro. Los impactos de la crisis financiera internacional tambin han generado una muy alta desestabilizacin, mas all de lo econmico y financiero, dificultando los acuerdos polticos y una mayor incidencia de su comunidad en las definiciones del sistema internacional. Otro resultado no previsto es que la Unin Europea ampliada tiene un menor vnculo e inters hacia la regin latinoamericana que en ninguna otra etapa previa. A ello se une el fin de los autoritarismos tradicionales y la emergencia de los cambios y las transiciones en los pases rabes; lo anterior conlleva una mayor focalizacin en esta regin y por lo tanto una cada en la prioridad e inters en Amrica Latina.
Rusia, en este contexto est re-emergiendo como actor internacional con capacidades importantes, pero sin mayores vnculos con Latinoamrica, exceptuando las posibilidades de ventas de armas. Los pases de Asia Pacfico, en particular China, estn en un proceso de vinculacin con Amrica Latina que tiene como fundamento el acceso a los recursos naturales que la regin puede proveerles para su desarrollo industrial y para el bienestar de su poblacin. El comercio con China para algunos pases de Amrica Latina es el motor del desarrollo. Por cada punto de crecimiento del PIB de esta economa, que se ubicar entre las dos primeras del planeta, algunos pases de la regin suramericana aseguran 0,4% del propio. De all que el crecimiento de importantes pases de Amrica Latina posee una alta dependencia del de China. En el marco institucional global el multilateralismo contina en crisis, tanto en la dimensin poltica como en su dimensin econmica y comercial. La Organizacin de Naciones Unidas (ONU) qued debilitada con la poltica del unilateralismo radical de los Estados Unidos luego de los ataques terroristas del 11 Septiembre de 2001. La crisis financiera del ao 2008, resto mucha de la credibilidad y de la legitimidad de las instituciones financieras internacionales. El G-7 no encontr respuestas y se busco en otro mecanismo ad hoc opciones para evitar a la ONU, el G-20. ste tampoco ha logrado encontrar formas y mecanismos para enfrentar los graves problemas transnacionales, desde las finanzas al medio ambiente. El fracaso de la ronda de Doha que debilit an ms a la Organizacin Mundial de Comercio y a las reglas globales, afectando a los pases ms dbiles y en desarrollo. Muchos de los impactos negativos del Consenso de Washington
Para ver ms sobre estas discusiones ir a Rojas Aravena, Francisco. (coordinador) (2011) Iberoamrica: Distintas miradas, diferentes caminos para metas compartidas. El bienestar y el desarrollo. FLACSO Secretara General- AECID. En prensa
agravan las consecuencias de la actual crisis financiera global, en especial los referidos a las grandes asimetras sociales, la gran inequidad y los altos ndices de pobreza. No obstante, se requiere un sistema multilateral efectivo. El multilateralismo es un referente central para todos los actores internacionales. A las potencias les asegura decisiones viables para todos, ya sea por medio de regmenes internacionales amplios o ad hoc. Para los Estados pequeos y medianos es un espacio donde poder expresar por la va diplomtica sus intereses y buscar alianzas e influencias para satisfacerlos.
SEGIB AECID FLACSO
73
El sistema internacional se encuentra en un acelerado proceso de cambio en las dos ltimas dcadas donde ninguno de los actores tiene condiciones de controlar ese proceso. La incertidumbre de estos cambios globales se observa en el hecho de que ningn Estado por poderoso que sea puede dirigir por s slo el sistema internacional. Se requieren respuestas de carcter multilateral ante las amenazas de carcter transnacional. Solo a travs de la asociacin y la cooperacin se podrn alcanzar estos acuerdos. Todos los asuntos que nos afectan en esta nueva etapa del sistema internacional poseen una connotacin intermstica, es decir, internacional y domstica de forma simultnea. A su vez, se trata de fenmenos multidimensionales en trminos de las variables que inciden en ellos. Se necesitan marcos conceptuales adecuados y en estos momentos no existen. Hay una crisis de paradigmas para comprender el sistema internacional. Las relaciones de poder han cambiado. Esto manifiesta nuevos y grandes desafos para el Estado. El actual sistema internacional dej de tener a los Estados como referente nico. Aparecen varios y nuevos actores internacionales con gran fuerza, desde las tradicionales empresas transnacionales o multinacionales a Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) de la sociedad civil preocupadas por los ms diversos temas. Muchos de estos actores juegan roles positivos en el sistema internacional, contribuyendo a su estabilidad, pero tambin en la actualidad la emergencia del terrorismo global y del crimen organizado con un carcter cada vez ms planetario producen un efecto contrario disociador y disruptivo en el conjunto del sistema y mucho ms grave en algunas regiones del mundo, mostrando lo que podra llamarse el lado oscuro de la globalizacin. Todos estos cambios demuestran la necesidad de construir nuevos mapas conceptuales. El proceso de transformaciones globales ha obligado a cambiar los paradigmas con los cuales se piensan las relaciones de poder a nivel global y sus impactos a nivel nacional y local. Uno de los principales problemas tiene que ver con que el conocimiento se encuentra segmentado, hay una carencia de visiones integrales capaces de incorporar la multidimensionalidad de los fenmenos en perspectivas globales.
Las democracias latinoamericanas tienen ante s demandas importantes que deben enfrentar los gobiernos en cortos perodos de tiempo. Los ciudadanos y las ciudadanas desean respuestas eficaces y eficientes frente a los distintos temas de la agenda pblica. La paciencia de las sociedades es cada vez menor. La falta de resultados se expresa muy rpidamente en cadas en la popularidad de los presidentes y sus gobiernos. Con ello se abren espacios de ingobernabilidad y la posibilidad de una des-democratizacin. En este marco la tentacin populista de radicalizar procesos en contextos institucionales dbiles aparece como una amenaza significativa en muchos sistemas polticos de los pases de la regin.
74
La democracia tiene ante s un solo derrotero: profundizarse y hacerse ms eficiente. La legitimidad de la democracia electoral est fuera de duda. La cuestin es cmo se profundiza en un contexto de creciente globalizacin. Para ello se requiere que la regin latinoamericana genere polticas nacionales y regionales que favorezcan una mayor inclusin, ms participacin ciudadana, y se desarrollen mejores y ms eficientes instituciones, que velen por el cumplimiento y la satisfaccin de los derechos de la ciudadana. Los procesos de concertacin poltica y los mecanismos de asociacin e integracin son esenciales para alcanzar metas como las reseadas. Es a partir de la accin concertada que proveen estos espacios lo que permitir abrir oportunidades de enfrentar la crisis global y sus impactos nacionales. Cmo se avanza en economas crecientemente interdependientes hacia una mayor inclusin para la construccin de una cohesin social real5, es parte de los temas que deben resolver los lderes, con acuerdos regionales y globales y polticas especficas en el mbito local. La participacin de la sociedad en el diseo y en la ejecucin de algunas polticas pblicas es esencial. En el actual contexto contener, limitar y actuar en contra de la corrupcin que se ha constituido en el principal elemento en la erosin de los estados democrticos y del imperio de la ley, es una tarea ineludible. Los acuerdos internacionales son dbiles. Los efectos de la crisis financiera global y sus consecuencias locales en Amrica Latina y el Caribe estn cerrando un ciclo. Los pases de la regin debern concertar de mejor forma sus visiones y establecer cursos de accin concordados para lograr incidir en el diseo de las nuevas reglas que reorganizarn el sistema financiero y ms en general el del funcionamiento del sistema de relaciones globales que se caracteriza por un mayor multilateralismo. Ello no se ha producido. Los grados de coordinacin son bajos o inexistentes, el caso de la coordinacin regional, de los tres pases que participan en el G-20 lo evidencia. Estas situaciones hacen perder oportunidades de incidencia efectiva.
La globalizacin, los cambios en los pesos en la economa internacional, las alteraciones que producen los cambios tecnolgicos en las expresiones tradicionales del poder, obligan a una redefinicin, a una re-conceptualizaciones, de cmo interpretar las relaciones de poder entre los Estados. Tambin entre stos y los nuevos actores emergentes. Los actores no-estatales y las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) han adquirido un importante rol en los procesos internacionales. El desarrollo de las comunicaciones globales ha facilitado la coordinacin de los ms diversos grupos, unos de manera positiva, como los proyectos tanto comerciales, energticos y de infraestructura que hacen que la cooperacin entre los Estados sea decisiva. Y otros con un claro signo negativo como son las organizaciones ligadas al crimen transnacional que en muchos casos pueden desafiar el poder del Estado. Lo anterior evidencia que se requieren reformas de las instituciones internacionales como una cuestin crucial de las agendas de poltica exterior. La ausencia de reglas o su no cumplimiento en el marco de una institucionalidad dbil genera inestabilidad. La confianza se reduce. Los contenciosos aumentan. Es fundamental establecer nuevas formas de gobernabilidad en el plano mundial y en las diferentes regiones, capaces de regular las relaciones entre los ms diversos actores. La construccin de bienes pblicos regionales y el desarrollo de normas vinculantes pueden facilitar no slo las
5 Altmann Borbn, Josette (Compiladora). (2009) Integracin y Cohesin Social: Anlisis desde Amrica Latina e Iberoamrica. Serie FORO. FLACSO Sede Ecuador. Quito, Ecuador.
transacciones sino la estabilidad del conjunto del sistema; favoreciendo el desarrollo de un multilateralismo cooperativo. Este mecanismo contina siendo una herramienta fundamental en este perodo de cambio y transformaciones internacionales. La proyeccin estratgica otorga coherencia y consistencia al proceso El multilateralismo de Amrica Latina y el Caribe est constituido por un conjunto amplio de procesos de dilogo poltico, intercambios comerciales, esquemas de cooperacin regional y subregional que, tanto de manera formal como informal, realizan los Estados del rea con formatos dismiles que se expresan por medio de mecanismos altamente institucionalizados y en procedimientos ad hoc. Esta evolucin, sin embargo, no ha tenido como resultado un fortalecimiento del multilateralismo en trminos globales. Ms bien ha producido un desequilibrio creciente entre los procesos de tipo poltico, propios de la diplomacia tradicional, con las nuevas formas de dilogo y espacios creados para este tipo de diplomacia, grupos ad hoc. En las negociaciones comerciales, que se han generalizado, as como con la emergencia de los temas ambientales y transnacionales se refuerza esta perspectiva no institucionalizada, o que se desarrolla fuera de los marcos, parmetros y misiones que le dieron origen.
SEGIB AECID FLACSO
75
Este debilitamiento del multilateralismo institucionalizado, que en mucho se explica por la globalizacin y el unilateralismo de los EE.UU. despus del 11 de Septiembre, constituye uno de los factores determinantes. Esto ha coincidido con un agotamiento progresivo de la de reaccin y propuestas de estructuras multilaterales, en especial en la ONU, as como con una cierta fatiga de nuevos esquemas, como las cumbres presidenciales. Este vaco solo podr ser resuelto con ms multilateralismo, con un multilateralismo efectivo, que si bien puede ser ad hoc, sus resoluciones debern expresarse en el marco del multilateralismo institucionalizado. Es fundamental persistir en el dilogo abierto entre los diferentes actores a fin de que busque formas eficientes de cooperacin por medio de un multilateralismo cooperativo y eficaz, que se traduzca en resoluciones vinculantes, en entes institucionales.
El multilateralismo cooperativo cumple con diversas funciones6. Entre ellas se destacan las siguientes: 1. Fomenta la construccin de consensos. 2. Incorpora ms actores al debate, en las definiciones y en los cursos de accin. 3. Promueve marcos institucionales flexibles para la participacin y vinculacin con diversos actores. 4. Democratiza las
6 Ver ms en Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco. (2007) Multilateralismo e integracin en Amrica Latina y el Caribe. Serie de Cuadernos de Integracin en Amrica Latina. FLACSO- Secretara General. En: www.flacso.org
El multilateralismo resurge como una de las ltimas oportunidades para que los pases y regiones de menor desarrollo puedan buscar y recuperar espacios de negociacin frente a los actores ms poderosos del sistema mundial. Ello se vuelve todava ms crtico en temas que demandan una accin planetaria. En la construccin de Bienes Pblicos Internacionales debe establecerse una corresponsabilidad entre los distintos actores en concordancia con sus capacidades y poder; una corresponsabilidad diferenciada. Slo la cooperacin, por medio del multilateralismo, har posible superar los grandes desafos y amenazas emergentes en el sistema global.
76
decisiones sobre los bienes pblicos internacionales. 5. Establece un marco conceptual que posibilita nuevos diseos para una arquitectura global y regional. 6. Desarrolla nuevas redes de vinculacin sobre temas especficos o para enlazar de manera ms horizontal los distintos actores. 7. Reconoce los cambios en la soberana. 8. Incorpora el valor de la identidad en el contexto de la interdependencia global. Democracia e integracin binomio esencial para el desarrollo Latinoamericano. En Amrica Latina, en la actualidad, la democracia prevalece. No obstante, resurgen o emergen nuevos problemas de gobernabilidad. Ellos se agravan por el debilitamiento institucional que afecta a la mayora de los pases y hacen necesario mirar a la legitimidad de sus sistemas polticos. En Latinoamrica los sistemas polticos son presidenciales. El peso y la capacidad decisoria de los Presidentes es crucial. Sin embargo, en los ltimos aos se elige al presidente por la mayora de los votos, pero esa mayora no se ve reflejada en los Congresos. Son presidentes sin mayora parlamentaria, lo que dificulta la gobernabilidad y convivencia democrtica y limita las posibilidades de desarrollo de polticas de Estado.
El ideario de la integracin esta en el ADN de la regin. Pero se ha frustrado en cada uno de los ciclos. La multiplicidad de temas en las agendas de los mecanismos de integracin lleva a la dispersin de acciones, as como la adopcin de compromisos que nunca llegarn a la prctica7. Pese a ello, los procesos de la globalizacin estn generando mayores interdependencias, que obligan a buscar ms coordinacin de polticas.
La propensin a la integracin es algo manifiesto en Amrica Latina y el Caribe. No obstante, persisten las dificultades en los procesos de integracin que dejan a la regin con menos oportunidades para afrontar problemas comunes y con mayores limitaciones para hacer frente de manera asociada a los desafos subregionales, regionales y globales en mbitos como la inequidad, la pobreza, la seguridad, el cambio climtico, las pandemias y otras amenazas emergentes. El no contar con una sola voz obstaculiza los avances de la integracin y favorece la dispersin de posiciones de la regin.
La alta asimetra latinoamericana y nacional no acta como incentivo a la integracin. Tampoco el comercio interregional, que en Amrica Latina y el Caribe es muy bajo en comparacin con otras regiones del mundo, no llega al 20%. El peso de lo regional se manifiesta primordialmente para Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay. En los casos de Brasil, Chile y Per poseen una alta diversificacin y lo estratgico de su insercin global est en Asia. Mxico, Amrica Central y el Caribe estn ligados estructuralmente a Estados Unidos, tanto por el comercio como por las remesas. Lo anterior se expresa en una diversidad de formas de percibir la insercin internacional, lo que lleva en muchos casos a impulsar actividades divergentes. El contexto no favorece, las afinidades son reducidas y ello se traduce en poca concertacin, adems de desincentivos para la integracin regional global. El punto central de vinculacin es la defensa y promocin de la democracia.
7 Ver ms en Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco (Editores). (2008) Amrica Latina y el Caribe: Fragmentacin o Convergencia? Experiencias recientes de la integracin. Coleccin 50 AOS. FLACSO Sede Ecuador, Ministerio de Cultura del Ecuador y Fundacin Carolina. Quito, Ecuador
SEGIB AECID FLACSO
77
Amrica Latina y el Caribe: principales socios comerciales.

MERCOSUR 2010 a) Asia (25,7%) Unin Europea (19,7%) MERCOSUR (15,6%) CAN b) 2010 Estados Unidos (29,4%) Unin Europea (14,1%) CAN y China (8,0% c/u) MCCA 2010 Estados Unidos (34,5%) MCCA (18,6%) Unin Europea (9,4%) CARICOM c) 2008 Estados Unidos (50,8%) Unin Europea (15,8%) CARICOM (16,4%) MXICO 2010 Estados Unidos (80,0%) Unin Europea (4,8%) Asia (3,6%) CHILE 2010 China (24,4%) Unin Europea (17,2%) Japn (10,7%)
Nota: Los valores presentados en cada caso refieren al porcentaje de exportaciones hacia el pas o la regin.
a) Las cifras del MERCOSUR corresponden al Primer semestre de 2010 b) Incluye solo exportaciones de bienes c) Incluye slo el comercio de bienes. La cifra de EE.UU corresponde a datos del 2007
Para Latinoamrica, no obstante, en los ltimos aos han surgido nuevas opciones de integracin que podran transformarse en ejes y nodos cruciales de los procesos integradores y de coordinacin de polticas que consoliden reas especficas de proyeccin esencial para el desarrollo8. Ellos son las iniciativas vinculadas a: el anillo energtico, corredores interocenicos y los proyectos de infraestructura e interconexin y el incremento de la cooperacin transfronteriza. Estos proyectos e iniciativas poseen un fuerte sello estratgico, que permitira generar un sentido amplio de cooperacin y asociacin que redunde en un sentido de integracin ms amplio. Ello permitira abrir espacios para desarrollar un sentido de identidad ligado a los temas cruciales de la regin y que abordan intereses vitales en el contexto de la globalizacin.
8 Ver ms en Aravena, Francisco (2011) (editor) Amrica Latina y el Caribe: Multilateralismo vs Soberana: La Construccin de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos. Editorial Teseo. FLACSO Secretara General/ CAF. (2011); y Altmann Borbn, Josette; Rojas Aravena, Francisco y Beirute Brealey, Tatiana. (Editores) Amrica Latina y el Caribe: Integrados o Marginados? Editorial Teseo. FLACSO Secretara General/ CAF. (2011)
Fuente: Elaboracin propia con datos de BID. Informe MERCOSUR N15. Febrero 2011. SIECA. Centroamrica. Reporte del Desempeo Econmico. 2005-2010. En: www.sieca. int; Secretara de la Comunidad Andina. Comunidad Andina: Comercio Exterior de Bienes, segn zona econmica, 2001 2010. En: www.comunidadandina.org DIRECON. Informe de Comercio Exterior de Chile Segundo Trimestre 2011. En: www.prochile.cl Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. Exportacin anual por zona geogrfica y pases. En: www.inegi.gob.mx; Caribbean Community Secretariat Statistics. En: www.caricomstats.org
78
La voluntad poltica y el sentido estratgico son dos factores determinantes del xito del proceso en la nueva etapa. La integracin de Amrica Latina no va a ocurrir por s misma. Es necesaria la voluntad poltica para promoverla. Si no es as, la integracin econmica, principalmente comercial, a nivel regional ser superficial en algunas regiones, aunque pueda ser mayor a nivel subregional. Es importante destacar que la orientacin del proceso es esencialmente poltica. Las polticas de los pases latinoamericanos en materia de poltica exterior parecieran ser secundarias, subordinadas a los intereses econmicos, an y cuando se las indique como relaciones estratgicas de largo plazo. La poltica es el factor determinante para orientar el conjunto de los procesos y otorgarles coherencia. Construyendo caminos al desarrollo
Es esencial reconocer que en la regin existen distintas visiones, caminos y estrategias para alcanzar el desarrollo. Sin embargo hay algunas caractersticas comunes que tienden a conformar lo que pudiramos denominar un nuevo paradigma de desarrollo latinoamericano. Entre los aspectos que conforman esta nueva perspectiva est la consolidacin democrtica de la regin. En segundo lugar, se destaca el rol del Estado, su modernizacin constante para generar capacidades de control y ampliar las capacidades para ejecutar polticas de calidad. En tercer trmino, el rol de la integracin regional y la concertacin y conformacin de entidades de interlocucin poltica regionales es un aspecto esencial para buscar nuevas formas de insercin e incidencia globales, como hemos venido sealando. Del modelo econmico de los aos ochenta se destacan la permanencia de mecanismos de estabilidad macroeconmicas y el control de la inflacin. Tambin en este acpite se destaca la importancia de la credibilidad en las polticas monetarias que posibilitan la inversin y la estabilidad para los intercambios. El crecimiento econmico sigue siendo un aspecto esencial para avanzar en otros mbitos referidos a las polticas de inclusin, la cohesin e integracin social como caractersticos del nuevo paradigma; el crecimiento por s solo no basta.
A los aspectos anteriores se debe agregar que las preocupaciones y las propuestas de regulacin ambiental, ms all de la mitigacin, adquieren una gran significacin. Finalmente, es necesario destacar la importancia que se asigna al mejoramiento de la institucionalidad como factor clave para el desarrollo, la democracia, la estabilidad y el crecimiento. Las velocidades con las cuales se avanza en estas caractersticas por parte de los distintos pases y subregiones es diferente. No hay una velocidad nica de avance en este nuevo paradigma de desarrollo latinoamericano que posee elementos de continuidad y de cambio y que incorpora de manera creativa e innovadora distintos elementos. La integracin regional constituye en la actualidad uno de los procesos de mayor relevancia en Amrica Latina. Estos procesos deben mirarse como lo hemos sealado reiteradamente - como proyectos de carcter poltico estratgicos que van ms all de los aspectos econmicos y comerciales. Los procesos de interlocucin y de dilogo entre los lderes de los pases buscan concordar en cada ciclo temporal las formas ms adecuadas para generar estabilidad, arraigar la democracia, promover el desarrollo y consolidar el espacio regional en el sistema internacional y a partir de ello abrir nuevos
reas en la insercin econmica global. En la regin se expresa una constante voluntad poltica de promover espacios comunitarios que permitan hacer frente a los desafos de la globalizacin y de la interdependencia asimtricas. Se tiende a avanzar a travs de polticas por ensayo y error que tienden a multiplicar los espacios y las instancias de interlocucin e integracin. Cada instancia creada responde a un ciclo especfico que coloca nfasis en un aspecto dejando atrs otros. Adems van generando una superacin con respecto a las anteriores aunque no se toman decisiones efectivas para eliminarlas a estas.
SEGIB AECID FLACSO
79
El consenso regional apunta a que la integracin y la coordinacin de polticas es esencial para enfrentar la crisis internacional y para poder mantener y desarrollar el crecimiento que evidencia la regin. Los procesos de integracin son cruciales para incrementar la interdependencia entre empresas y generar encadenamientos productivos aprovechando las diversas capacidades de los distintos pases involucrados desde la energa a la defensa. Si la regin latinoamericana y caribea quiere participar en este proceso deber concertar en algunos temas esenciales, slo esto le posibilitar hablar con una sola voz, y que sta sea tomada en consideracin en los espacios y en los momentos de establecimiento de normas globales. Los mecanismos de interlocucin, concertacin y cooperacin impulsarn los procesos integradores regionales a partir de algunos elementos constitutivos esenciales:
1.- Desarrollo e impulso de la institucionalidad. Para ello perfeccionar los mecanismos de dilogo y concertacin y construir herramientas e instancias de resolucin de conflictos son dos aspectos bsicos. 2.- Proyeccin estratgica. La construccin de confianza es la base para planear la cooperacin estratgica. 3.- Las acciones deben propender a un desarrollo y la aplicacin de cursos de accin que favorezcan un balance y reciprocidad entre los actores.
4.- Construir y desarrollar un soporte social para las polticas impulsadas en torno a la integracin, la concertacin poltica y la integracin requieren legitimidad y soporte social, ello es una necesidad vital del proceso. 5.- Desarrollo de una identidad compartida. Latinoamrica posee bases que pudiesen facilitar este objetivo, entre ellos una mayor homogeneidad cultural que en otras reas del mundo y la reafirmacin de la democracia como principio rector de la vida en comn.
6.- Transferencia de soberana y supranacionalidad. La agregacin de soberana regional, permite aumentar el margen de maniobra y la capacidad de incidencia en el sistema global. Sin esta transferencia, en el contexto de la globalizacin, la soberana nacional se erosiona. Dotar a la institucionalidad de capacidades supranacionales es fundamental para el desarrollo de bienes pblicos regionales efectivos.
80
Desafos de difcil superacin: las paradojas de la integracin9. Construir procesos de concertacin e integracin sigue siendo una tarea difcil y compleja. Los procesos de integracin requieren mecanismos de acercamiento y cooperacin crecientes al interior y entre los diferentes pases. Construir visiones compartidas entre los miembros de los distintos bloques subregionales y regionales es un paso ineludible. Crear vnculos y desarrollar una confianza recproca son esenciales para producir un dilogo que alcance las metas en la concertacin e integracin.
Parte de esos retos est en la superacin de algunas contradicciones que caracterizan a los procesos de integracin regional, que se expresan como paradojas del proceso, se mencionan a continuacin, algunos de ellos: Aunque Amrica Latina es hoy una regin democrtica, se percibe una tendencia de la ciudadana a sentirse progresivamente ms alejada de los polticos y la poltica. En esencia hay ms democracia, pero una parte cada vez mayor de la poblacin cuestiona su capacidad de mejorar sus condiciones de vida. Este creciente descontento con la clase poltica e incluso con el sistema democrtico, es producto de aos de inequidad, rezago y pobreza de grandes mayoras. Lo anterior se manifiesta en el mapa poltico de la regin. Amrica Latina: Ciclo Electoral. 2009-2011
El Salvador Uruguay Bolivia Chile Ecuador Panam Marzo 2009 Octubre/ Nov 2009 Diciembre 2009/ Enero 2010 Octubre 2010 Febrero 2010 Noviembre 2009 Diciembre 2009 Mayo 2009 Abril 2009 Mauricio Funes Rafael Correa Porfirio Lobo Evo Morales Oposicin Oposicin
1. Ms democracia, con mayor desencanto.
Honduras
Jos Alberto Mujica Sebastin Piera Juan Manuel Santos Ollanta Humala Segunda vuelta Dilma Rousseff Laura Chinchilla
Ricardo Martinelli
Oficialismo Oposicin
Oficialismo Oposicin
Oficialismo
Costa Rica Colombia Brasil Per
Mayo/Junio 2010 Septiembre / Noviembre 2011 Noviembre 2011 Octubre 2011 Abril/ Junio 2011
Oficialismo Oposicin -
Oficialismo
Guatemala Nicaragua Argentina
Oficialismo
Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco.Multilateralismo e Integracin en Amrica Latina y el Caribe, en (Editores) (2008) Las paradojas de la integracin en Amrica Latina y el Caribe. Fundacin Carolina/Siglo XXI Editores. Madrid. Pp237-271
2. Ms crecimiento del comercio, con menos integracin. Comercialmente el panorama regional proyecta un escenario positivo aunque el crecimiento ha sido ms lento de lo deseable. Sin embargo, el mbito econmico tiene su propia dinmica que va ms all de los propios Estados. En ocasiones pareciera que la nocin de integracin regional se reduce ms que todo a objetivos de liberalizacin comercial con intereses nacionales muy marcados, en detrimento de esfuerzos que definan una estrategia de profundizacin y ampliacin de la integracin en un sentido ms amplio. El buscar convertir el hemisferio americano en una gigantesca zona de libre comercio, tendi ms a distanciar que ha propiciar procesos de integracin. Lo que en simple teora econmica es la forma ms sencilla de integracin, ha llevado ms bien a crear grandes escisiones no slo dentro de los bloques regionales, sino a lo interno de muchos pases que no han logrado conciliar posiciones en temas como los Tratados de Libre Comercio y, ms en general, sobre las formas de insercin en la globalizacin. 3. Ms crecimiento econmico, con ms desigualdad. Aunque se han llevado a cabo reformas econmicas en la regin, stas no han sido todo lo exitosas que se esperaban. Los principales problemas de Amrica Latina siguen siendo la pobreza y la desigualdad; se han profundizado las diferencias econmicas y sociales en la regin, donde cerca del 40% de los latinoamericanos son pobres. Las consecuencias polticas, sociales y econmicas de las ltimas dos dcadas de desarrollo son bastante dispares y los niveles de pobreza, desigualdad y desempleo son los ms elevados mundialmente. Esto obliga a definir una estrategia de profundizacin y ampliacin de la integracin con un fuerte sello en reducir las desigualdades, principal problema de la regin y para la integracin regional. Amrica Latina: Evolucin de la Pobreza y la Indigencia
SEGIB AECID FLACSO
81
60 50 40 30 20 10 0 1980 18,6
48,3 40,5
300 250 200 150 100 50 0 136 93 89 97 221
43,8
44,0 34,1 33,0 33,1 32,1
200
211
184
180
183
180
22,5
18,5
19,4
12,6
12,9
13,3
12,9
62
68
71
74
72
1990
Indigentes
1999
2002
Pobres no Indigentes
2007
2008
2009
2010
1980
1990
Indigentes
1999
2002
Pobres no Indigentes
2007
2008
2009
2010
Fuente: CEPAL. (2010) Panorama Social de Amrica Latina. Noviembre, 2010. En: www.eclac.org
82
4. Retrica integracionista, con acciones fragmentadoras. Los Estados nacionales siguen operando en lo que toca a la integracin, con los mismos papeles que tenan en el siglo XIX. Ha costado mucho vencer la nocin del Estado Nacional separado con reminiscencias autrquicas. Ningn Estado, ni siquiera los ms dbiles, estn por abandonar y conceder, sin compensaciones, sus capacidades de decisin soberana. Aunque por otra parte todos incluidos los ms poderososreconocen la necesidad de concordar y articular polticas, que se veran expresadas en normas y regmenes internacionales vinculantes y en la construccin de bienes pblicos internacionales, existe un falta de voluntad poltica para llevarlas a cabo, los intereses polticos nacionales se sobreponen al discurso integracionista. Por una parte, se desarrolla una fuerte retrica integracionista, pero las acciones prcticas son tenues y, en algunos casos, apuntan a la fragmentacin. Se evidencia una falta de incentivos para articular e implementar decisiones que impliquen cesiones de soberana y la construccin de una institucionalidad acorde con dichos procesos. 5. Discurso cooperativo, con escalamiento de tensiones. Se destaca la importancia de la asociacin y la cooperacin, pero simultneamente escalan las diferencias fronterizas que afectan uno de los nudos ms sensibles del imaginario estatal en la regin latinoamericana. Tambin ocurre algo similar en las prcticas comerciales. Esto seala el dficit institucional que muestran los distintos esquemas de integracin, y que se hace ms evidente en aquellos casos en donde hay ausencia de mecanismos para la conciliacin o de instituciones para la resolucin de controversias. Es fundamental que los fallos de los rganos que arbitran las diferencias comerciales entre los socios comunitarios sean acatados. Es importante avanzar a la supranacionalidad, y la construccin de normativas jurdicas y comunitarias, acordes con el ordenamiento nacional de cada pas, lo que facilitar la resolucin de conflictos y promovern la asociacin. 6. Diseos institucionales complejos, con debilidades estructurales.
Las caractersticas particulares por las que atraviesa Amrica Latina han puesto bajo especial escrutinio a las instituciones de la integracin independientemente de la zona en que se encuentran. En efecto, a pesar de tener atribuciones y funciones que buscan lograr una mayor y mejor integracin, estas instituciones, y los modelos que contienen, han demostrado tener bastantes insuficiencias al interior de sus propias organizaciones que obstaculizan su efectivo funcionamiento, inducen a cuestionar sus capacidades para lograr objetivos propuestos en sus agendas, y no logran concertar en temas econmicos, sociales y polticos. 7. Ms autonoma en el sistema internacional sin voz propia. Los pases de la regin han logrado mayores mrgenes de autonoma. Brasil incluso emerge como potencia regional. Pases de la regin participan en el G-20, pero all no est Amrica Latina. En los temas del cambio climtico hay una diversidad de posiciones,
tampoco hay opciones latinoamericanas. La lista puede ser amplia. No tenemos una voz comn, sin ella se reduce la incidencia en temas hemisfricos y globales. Sin una voz compartida que recoja consensos en temas fundamentales del sistema internacional sern otros los que establezcan las reglas. 8. Se combaten guerras transnacionales como si fueran tradicionales Dada la magnitud del crimen organizado, su capacidad de infiltracin, sus recursos econmicos y el grado de coordinacin, en algunos de los Estados de la regin, en ciertas zonas o reas urbanas, ha sobrepasado a las policas. Ante esta vulnerabilidad en algunos casos se ha recurrido a las fuerzas armadas. stas luchan esta guerra como si fuese una tradicional, cuando es una nueva guerra, cuyo carcter es trasnacional. En donde la corresponsabilidad diferenciada y la cooperacin y coordinacin es lo determinante. Si la guerra se libra en trminos tradicionales estar condenada al fracaso10. Amrica Latina: Tasa de Muerte por Homicidios. 2003-2006 (Por 100 mil habitantes)
El Salvador Venezuela Guatemala Nicaragua Brasil Ecuador Panam 12,4 18,4 Colombia 29,2 31,9 52,5 63,8
SEGIB AECID FLACSO
83
27,5
Paraguay Mxico Chile Per 0 3,3 5,8 8
16,1
17,5
R. Dominicana
Costa Rica Argentina
10,7
11,2
Uruguay Bolivia 0,7
4,6
10
20
30
40
50
60
70
Fuente: OPS. Base de datos de Indicadores Bsicos. En: www.paho.org
Nota: Los datos corresponden a aos diferentes. Las tasas de 2006 son de Argentina, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Mxico, Paraguay. Los de 2005 son de Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Venezuela. Los de 2004 son de Guatemala, Panam, Per, R. Dominicana, y Uruguay. Los de 2003 son de Bolivia.
10 Ver ms en Rojas Aravena, Francisco. (2006). El crimen organizado internacional: Una grave amenaza a la democracia en Amrica Latina y el Caribe. II Informe del Secretario General de FLACSO. www.flacso.org; y en Solis, Luis Guillermo y Rojas Aravena, Francisco. (2008) Crimen Organizado en Amrica Latina y el Caribe. Editorial Catalonia Ltda. Chile
84
Los Procesos de Cumbres: la principal expresin del multilateralismo. La principal red que vincula a los diferentes gobiernos est radicada en la Diplomacia de Cumbres11. Esta es la forma que ha adoptado el multilateralismo actual. En este esquema se inscriben los ms diversos mecanismos de relacionamiento presidencial. Las Cumbres son un escenario multilateral privilegiado, ms all de los dficits que presentan. Ellas son fundamentales para concretar acuerdos que posibiliten y desarrollen la cooperacin internacional, incluidos los procesos de integracin. Estos se han constituido en una demanda urgente. Son un imperativo de la globalizacin. Este es el factor que mayor incidencia posee en el sistema de actores y agentes econmicos, polticos, sociales y culturales.
Iberoamrica se encuentra inmersa en la Diplomacia de Cumbres. Esta forma de dilogo para cooperar y resolver las diferencias adquiri gran fuerza en el perodo de post-Guerra Fra. El anlisis de estos procesos12 permite distinguir entre diversos tipos de Cumbres. Una clasificacin de ellas est referida a los mbitos geogrficos que cubre: Cumbres trans-regionales, Cumbres regionales de carcter global, Cumbres macro-regionales y Cumbres subregionales. Las Cumbres han cumplido un importante rol en lo referido al dilogo poltico, pero con bajos niveles de articulacin efectiva en trminos de implementacin y coordinacin de polticas. Esto conlleva a suponer que dicho mecanismo podra estar pasando por un ciclo de agotamiento, debido a la falta de concrecin de las iniciativas ms relevantes que, a su vez, generan prdida de energa y que erosionan la credibilidad y la legitimidad en ellas. En las Cumbres trans-regionales ubicamos a:
La Cumbre de las Amricas, que involucra a 34 Estados. Se han desarrollado, desde el ao 1994, cinco cumbres y dos extraordinarias. La Cumbre Iberoamericana con 22 pases miembros. Se han desarrollado 20 Cumbres desde 1991. Cumbres del Foro de Cooperacin Econmica Asia Pacfico (APEC). Participan 21 economas, tres de Amrica Latina. Han desarrollado 18 Cumbres desde 1993. Cumbres Unin Europea Amrica Latina. El nmero de Estados participantes se ha incrementado por la ampliacin de la Unin Europea. En la ltima reunin participaron 60 pases. Ha desarrollado 6 cumbres desde 1999. Cumbre Amrica del Sur Pases rabes. Participan 34 pases de ambas regiones. Se han desarrollado dos Cumbres, en el ao 2005 y 2009. Cumbre Amrica del Sur frica. Participan las Jefas y los Jefes de Estado y de Gobierno de Amrica del Sur y frica. Se han realizado dos Cumbres. Cumbre del G-20. Participan de la regin Iberoamericana Argentina, Brasil, Espaa y Mxico.
11 12
Las Cumbres Regionales Globales corresponden a:
Ver ms en Rojas Aravena, Francisco (editor) (1998) Globalizacin, Amrica Latina y la diplomacia de cumbres. FLACSO/LACC. Santiago, noviembre; Jarque, Carlos, Ortz, Mara Salvadora y Quenan, Carlos (editores) Amrica Latina y la Diplomacia de Cumbres. SEGIB. En: www.segib-.org; www.flacso.org Ver ms en Rojas Aravena, Francisco (2009) Diplomacia de Cumbres e Integracin Regional, en Jarque, Carlos, Ortz, Mara Salvadora y Quenan, Carlos Op Cit.
Cumbres del Grupo de Ro. Participan 23 pases. Ha desarrollado 21 Cumbres ordinarias y dos Cumbres extraordinarias, desde 1987. Cumbre Amrica Latina y el Caribe sobre Integracin y Desarrollo (CALC). La conforman 33 pases. La primera fue en el ao 2008 y la segunda en el 2010 que se realiz simultneamente con la XXII Cumbre del Grupo de Ro. Ligada a la anterior se encuentra la Cumbre de la CELAC, Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos. Esta fusionara al Grupo de Ro y la CALC. Cumbres del Proyecto Mesoamericano. Participan 9 pases. Sus Cumbres se desarrollan en el marco del Mecanismo de Dilogo y Concertacin de Tuxtla creado en 1991 y que ha desarrollado 12 Cumbres. A partir del ao 2001 estas Cumbres incluyen lo referido al Plan Puebla Panam que luego cambi a la denominacin actual. Cumbres de la Unin Suramericana (UNASUR). Involucra 12 pases. Ha realizado 4 Cumbres ordinarias y 8 extraordinarias. El Tratado fue establecido en el ao 2008. Cabe destacar que en forma previa se realizaron 3 Cumbres de los pases suramericanos, la primera de estas Cumbres se efectu en el ao 2000. A estas Cumbres se suma la Cumbre Energtica que se realiz entre los pases sudamericanos en el ao 2007. Cumbres de la Alternativa Bolivariana de las Amricas (ALBA). Participan 8 Estados Miembros. Ha realizado 16 cumbres entre ordinarias y extraordinarias a partir de la fecha de su creacin en el 2005. Cumbres de Petrocaribe. Participan 19 Estados. Ha efectuado 6 cumbres ordinarias desde 2005. Cumbres del Arco del Pacfico Latinoamericano. Participan 11 pases y ha realizado una Cumbre en el ao 2008. Cumbre de la Alianza del Pacfico, rea de Integracin Profunda. Participan 4 Estados Miembros y un observador. Creada en Lima en mayo 2011. Una Cumbre preparatoria en 2010, en Mar del Plata, Argentina y la Cumbre que dio lugar a su creacin en abril de 201 en Lima. Cumbres de la Asociacin de Estados del Caribe. Participan 25 pases y ha desarrollado 5 Cumbres. El mecanismo fue constituido en 1994. En las Cumbres macro-regionales situamos a:
SEGIB AECID FLACSO
85
Las Cumbres Subregionales. Son las que poseen mayor grado de institucionalidad y ah se ubican: MERCOSUR. 5 pases miembros (Venezuela an est en proceso de adhesin dado que no ha sido ratificada su incorporacin). Ha celebrado 40 Cumbres. Comunidad Andina (CAN). 4 Estados Miembros plenos. Se han reunido desde 1989 en 18 Cumbres ordinarias. Cumbres del Sistema de Integracin Centroamericano (SICA). Conformada por 8 pases. Ha ejecutado 37 Cumbres ordinarias. CARICOM. Participan 15 Estados y ha desarrollado 31 Cumbres ordinarias. Cumbres del Tratado de Cooperacin Amaznica. 2 Cumbres Presidenciales ordinarias y 1 extraordinaria se han manifestado en este mecanismo. El conjunto de Cumbres mencionadas, sin considerar las Cumbres subregionales, han desarrollado a lo largo de veinticuatro aos, 139 Cumbres Presidenciales. Ello ha dado un promedio de 5.8 Cumbres por ao. Si agregamos las Cumbres subregionales que, en
86
general se desarrollan cada 6 meses, significa adicionar 2 Cumbres Presidenciales ms cada ao. Con ello tenemos que los presidentes latinoamericanos deben participar en al menos 5 Cumbres Presidenciales cada ao en promedio, considerando que no todos participan en todas las Cumbres.
Esta sobreoferta de propuestas e iniciativas de integracin produce consecuencias negativas que terminan por debilitar cada uno de los procesos. 1. Generan una fuerte demanda en las agendas de los Jefes de Estado y de Gobierno, que deben prever reuniones, en la prctica, cada tres meses, en un contexto de Diplomacia de Cumbres. 2. La sobreoferta lleva a la falta de coordinacin. Por paradjico que parezca, reduce las oportunidades de convergencia y la bsqueda de perspectivas compartidas. 3. las mltiples propuestas poseen una dbil estructura institucional, como consecuencia de la renuencia de los pases a transferir capacidades y decisiones soberanas hacia entes supranacionales. En suma, pese a la relevancia poltica que cada iniciativa adquiere con las declaraciones de los Jefes de Estado, hasta la fecha ninguna ha tenido la capacidad para articular una mirada global y construir una voz comn. Ms bien se ha tendido a fragmentar a Latinoamrica y el Caribe en varias Amricas Latinas.
Es esencial recuperar la naturaleza poltica del los procesos de integracin, dotarlos de voluntad poltica para ceder soberana y generar nueva soberana asociativa. La institucionalidad es crucial, sin ella no hay avances. Por ello la experiencia de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB) es un buena experiencia que debe ser estudiada. Los procesos de integracin en la regin Durante los ltimos aos se desarrollaron en Amrica Latina y el Caribe importantes iniciativas y acuerdos que podran contribuir a generar un mejor clima de oportunidades a dichos procesos integradores. Se pueden mencionar al menos tres aspectos que han enmarcando un cambio cualitativo en la diplomacia regional y en la forma de insercin global:
En primer lugar, en Latinoamrica como efecto de la globalizacin econmica y de los acuerdos subregionales, las relaciones de interdependencia son cada vez ms efectivas y vinculan las ms diversas reas, obligando a una ms efectiva coordinacin de polticas. En algunos casos se ha avanzado hacia una mayor coordinacin en temas y reas de la integracin que le otorgan un carcter estratgico, generando una multitud de redes de interdependencia que pueden ser positivas, como aquellas que promueven la democracia, la complementacin econmica y el desarrollo; pero tambin las hay de carcter negativo que estn emergiendo con fuerza, principalmente en relacin con la criminalidad transnacional. Estas redes de interdependencia global son las que, a su vez genera, vulnerabilidades frente a fenmenos trasnacionales, como la actual crisis financiera y el cambio climtico. En segundo lugar, las vinculaciones de cooperacin a partir de la resolucin de conflictos fronterizos y de mayor insercin en temas de seguridad internacional, ha cambiado los referentes de la defensa de los pases la regin. En el mbito de la seguridad emergen
nuevos riesgos y desafos y con ellos miradas y formas de accin diferenciadas. En este mbito, que ocupa un lugar cada vez ms relevante, aparece con mayor fuerza la necesidad de construir visiones y cursos de accin compartidos y asociados. Brasil emerge como potencia regional con proyeccin global. Los pases suramericanos construyeron un mecanismo poltico de coordinacin y asociacin, UNASUR, cuyas decisiones orientan procesos en las ms diversas reas, con un nfasis en los aspectos polticos. En la regin norte Centroamrica, Caribe y Mxico posee un mayor peso la bsqueda de arreglos comerciales y desarrollo de infraestructura, de all el peso de Proyecto Mesoamrica. Un importante esfuerzo ha desarrollado el SICA en relacin un proyecto regional en materia de seguridad.
SEGIB AECID FLACSO
87
En Amrica del Norte se concret, desde mediados de los aos 90s, el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte, ms conocido por sus siglas en ingls: el NAFTA. En forma paralela, se suscribieron un conjunto de acuerdos y Tratados de Libre Comercio de carcter bilateral entre los pases de la regin y con actores de fuera de ella. Es as como el conjunto de las subregiones latinoamericanas qued involucrado e integrado en algn esquema de integracin comercial especfico.
Desde hace dos dcadas, se establecieron y desarrollaron una serie de iniciativas tendientes a la conformacin de acuerdos de libre comercio, uniones aduaneras o sistemas de integracin amplios que tendan a la conformacin de comunidades econmicas y que podran favorecer los acuerdos polticos subregionales. Estas iniciativas buscaron superar procesos de integracin de larga data, provenientes desde fines de la segunda post Guerra Mundial. Fue as como se crearon el MERCOSUR, el SICA y se dio impulso a la integracin andina, transformando el Pacto Andino en la Comunidad Andina de Naciones. Tambin se ampliaron los acuerdos en el Caribe donde, adems de los procesos del CARICOM, una visin ms amplia dio como resultado la creacin de la Asociacin de Estados del Caribe (AEC)13.
Y por ltimo, la regin se encuentra vinculada a travs de una activa y densa red de conferencias, de una Diplomacia de Cumbres tanto de carcter transregional, hemisfrica, regional, y extraregional; adems de las Cumbres subregionales, como describimos en la seccin anterior.
Desde 1994 con la Cumbre de Miami se ha desarrollado un proceso tendiente a alcanzar un Acuerdo de Libre Comercio en las Amricas (ALCA), es decir, en conjunto del continente Americano desde Canad a Chile y Argentina, cruzando el hemisferio. Este proceso no alcanz sus objetivos en la fecha establecida que era el ao 2005. Todos los actores reconocen su fracaso. Sin embargo el mecanismo de las Cumbres de las Amricas, han reunido a los Jefes de Gobierno y de Estado en cinco oportunidades: Miami (1994); Chile (1998); Qubec (2001); Buenos Aires (2005); Trinidad y Tobago (2009)14; y se proyecta la prxima en Cartagena, Colombia en el 2012.
13 Rojas Aravena, Francisco. (2009) Integracin en Amrica Latina: Acciones y Omisiones; Conflictos y Cooperacin. IV Informe del Secretario General. FLACSO- Secretara General. En: www.flacso.org 14 Rojas Aravena, Francisco. (2009) La V Cumbre de las Amricas (I). En: Gamo, Alfonso, coordinador. Nombres Propios. Fundacin Carolina. 2009. Madrid: Fundacin Carolina. p. 83-89; Rojas Aravena, Francisco. (2009) La V Cumbre de las Amricas (II): el documento que no fue. En: Gamo, Alfonso, coordinador. Nombres Propios. Fundacin Carolina. 2009. Madrid: Fundacin Carolina. p. 91-97
88
Otro mecanismo interregional regular son las Cumbres de Presidentes y Jefes de Estado de Amrica Latina y la Unin Europea donde se abordan todos los temas de la agenda desde los econmicos y sociales, hasta los relativos a la seguridad. La primera cumbre fue en Ro de Janeiro en 1999. En la reunin de Madrid en el 2010 se estableci una perspectiva de una asociacin para actuar en los temas globales. All se avanz en un acuerdo de asociacin con Amrica Central15.
En el mbito de vinculacin con Espaa los pases latinoamericanos y caribeos han conformado un sistema de reuniones presidenciales, las Cumbres Iberoamericanas, de las que se han desarrollado veinte, desde 1990 fecha de su creacin. La prxima ser en Asuncin, Paraguay, en octubre de 2011. A finales de 2004 se constituy la Comunidad Sudamericana de Naciones que rene a todos los pases sudamericanos. stos acordaron establecer tambin un proceso regular de Cumbres de Jefes de Estado y Gobierno Sudamericanos como principal instrumento orientador del proceso, que define a Sudamrica como un rea geoestratgica con perfil propio. En 2007 cambi su denominacin a UNASUR. En la actualidad representa el esfuerzo ms importante de los pases de esa subregin16.
Luego de la primera dcada del siglo XXI, la regin latinoamericana y caribea se encuentra vinculada a travs de una multiplicidad de acuerdos, tanto bilaterales, subregionales, regionales, hemisfricos y globales. Esta multiplicidad de acuerdos e iniciativas, no necesariamente ni facilitan la insercin en los diferentes sistemas de integracin; ni ayudan a consolidar los procesos de integracin. Se desarrolla una activa diplomacia que recarga las agendas, los acuerdos no poseen carcter vinculante y hace ms complejo el proceso de coordinacin de las diversas agendas. El escenario latinoamericano de hoy se encuentra fragmentado y debilitado por la sobreoferta de procesos de integracin. Son muchas las iniciativas. Son muchos los actores involucrados en esa gran cantidad de propuestas, desde temas de insercin econmica a los de seguridad. La transferencia de potestades desde el mbito soberano nacional al mbito subregional e internacional, es limitada y reducida. Incrementarla llevar tiempo y requerir de un esfuerzo poltico sostenido, acorde con el creciente proceso de internacionalizacin. El objetivo esencial de la construccin de ese orden y su internacionalidad respectiva es generar capacidades de gobernabilidad y de certidumbre en reas particulares.
15
16
Ver ms en Altmann, Josette, Rojas Aravena, Francisco y Beirute, Tatiana (2010) Europa-Amrica Latina y el Caribe: bilateralidad vs. birregionalidad? Construyendo un nuevo relacionamiento estratgico. Documento preparado para el 11 Foro Biarritz. Madrid, Espaa, 4-5 de noviembre de 2010 Dossier: Comunidad Sudamericana de Naciones. En: Cuadernos Integracin en Amrica Latina. Editorial FLACSO, Secretara General, San Jos, 2007 www.flacso.org
Reflexiones finales
SEGIB AECID FLACSO
89
Sin integracin no avanzaremos en superar los desafos actuales, ni los emergentes. En el contexto de las crisis globales la nica opcin es afianzar la coordinacin regional. Europa, pese a todo lo avanzado, sufre los embates de la crisis y la nica opcin viable sealada por sus lderes es ms integracin. El mejor modo de evitar la desintegracin es avanzar hacia una mayor unidad fiscal y econmica. Para nosotros, la nica solucin es ms integracin, no menos17. En Amrica Latina, desde Brasil se seala la necesidad de un camino estratgico de alianzas, porque con la crisis internacional, la mejor forma de enfrentar la situacin es con la integracin de los pases de Amrica del Sur18.
Amrica Latina ha logrado enfrentar de mejor manera que en el pasado la crisis financiera global del ao 2008/2009. Ello ha generado confianza en poder enfrentar la continuidad de la misma, la recesin anunciada, o una recuperacin en W seguida por una L. La crisis se ha transformado en una oportunidad para lograr mayor concertacin y coordinacin de polticas. Los lderes demandan esfuerzos mayores para concretar acuerdos en materias macroeconmicas y medidas para enfrentar la guerra de las monedas con la revalorizacin de las monedas nacionales, lo que incide en las exportaciones y atrae capitales de alta volatilidad. Sin embargo la crisis tambin conlleva el riesgo de separar aun ms a la regin norte de la del sur, por un lado y por el otro, el surgimiento de polticas con un sello nacionalista.
La democracia se ha consolidado en la regin. No obstante, corre riesgos significativos por la baja valoracin de los instrumentos democrticos: el sistema judicial, el parlamento y los partidos polticos. Sin una reflexin profunda sobre las trabas que evidencian los diferentes sistemas polticos, sin una mirada que de cuenta de la demanda de participacin de amplios sectores en un contexto de incremento de los espacios de comunicacin, la confianza continuar erosionndose no slo en estas instituciones polticas sino en el conjunto del sistema. Con una confianza limitada se restringen las posibilidades de desarrollo de la sociedad y de emprender tareas colectivas como las que impone el desarrollo en el actual contexto de globalizacin. De all que profundizar en las tendencias y en las formas en que los pases de la regin abordan las dimensiones sociales y el nuevo rol del Estado es camino fundamental para recobrar la confianza y ampliar las oportunidades de inclusin, reduciendo y limitando la desafeccin. En un contexto de cambios acelerados de relaciones de poder, el multilateralismo se reafirma como la mejor opcin para lograr los equilibrios que puedan mantener la paz y la estabilidad internacionales. Amrica Latina es una regin de Paz, es esencial mantener esta condicin como base para la construccin democrtica y para el desarrollo. La Diplomacia de Cumbres es la forma que ha adoptado el multilateralismo en el siglo XXI. Es un tipo de diplomacia ad hoc. No posee una institucionalidad formal como la diplomacia parlamentaria. Tiende a la superposicin. Se crean iniciativas y a la vez iniciativas anteriores quedan congeladas, no se descartan, quedan por si fuese necesario volver a ponerlas en accin. A pesar de ello, este es el mejor espacio de dilogo, de concertacin de visiones y suscripcin de iniciativas. Como parte de esta diplomacia se desarrolla un
Blair, Tony; Delors, Jaques; Schoder, Gerhard; Gonzalez, Felipe et al. (2011) Europa es la solucin no el problema, en El Pas. 8 de septiembre de 2011. Pp27 y 28. Pimentel, Fernando. (2011). Entrevista en El Mercurio. 27 de agosto de 2011. Pp A6
17
18
90
conjunto de acciones que conforman un proceso cada vez ms complejo de construccin de un discurso capaz de reflejar los diferentes intereses y recoger las principales preocupaciones de los lderes involucrados en el proceso, ms all del poder especfico de cada Estado implicado en la iniciativa. De all que la regin convivir en medio de una sobre oferta de iniciativas y en medio de una amplia red de instancias institucionales de carcter globales, transregional, macroregionales, subregionales y acuerdos bilaterales nacionales y subnacionales. Con estos instrumentos ser necesario superar los dficits y las paradojas de la integracin. Lo anterior demandar mayor creatividad para, en un contexto de baja institucionalizacin, poca coordinacin, falta de acuerdos vinculantes y en general respuestas reactivas, transitar hacia compromisos efectivos y procesos en los que se satisfagan las promesas, y con ello todos puedan alcanzar las metas propuestas. El diseo y construccin de bienes pblicos regionales permite, ms all de cada Estado, satisfacer los intereses de la ciudadana y obtener una mayor eficiencia con menores recursos posibilitando un acceso ampliado. Recuperar un sentido de metas centradas en el ser humano, en su desarrollo y potenciamiento es lo que permite recobrar los valores universales de la Declaracin de los Derechos Humanos, desde sus orgenes en la revolucin francesa a las metas colectivas que hoy nos hemos propuesto con los Objetivos del Milenio. Ese es el camino para enfrentar los desafos del presente y superar de manera cooperativa los futuros. Una de las mejores formas de asociarnos es promoviendo una integracin efectiva. BIBLIOGRAFA Altmann Borbn, Josette; Rojas Aravena, Francisco y Beirute Brealey, Tatiana. (Editores) Amrica Latina y el Caribe: Integrados o Marginados? Editorial Teseo. FLACSO Secretara General/ CAF. (2011)
Altmann Borbn, Josette y Beirute Brealey, Tatiana. (Editoras) (2011) Amrica Latina y el Caribe: Cooperacin Transfronteriza. De territorios de divisin a espacios de encuentro. Editorial Teseo. FLACSO Secretara General/ CAF.
Altmann, Josette, Rojas Aravena, Francisco y Beirute, Tatiana (2010) Europa-Amrica Latina y el Caribe: bilateralidad vs. birregionalidad? Construyendo un nuevo relacionamiento estratgico. Documento preparado para el 11 Foro Biarritz. Madrid, Espaa, 4-5 de noviembre de 2010 Altmann Borbn, Josette (Compiladora). (2009) Integracin y Cohesin Social: Anlisis desde Amrica Latina e Iberoamrica. Serie FORO. FLACSO Sede Ecuador. Quito, Ecuador
Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco (Editores). (2008) Amrica Latina y el Caribe: Fragmentacin o Convergencia? Experiencias recientes de la integracin. Coleccin 50 AOS. FLACSO Sede Ecuador, Ministerio de Cultura del Ecuador y Fundacin Carolina. Quito, Ecuador.
Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco. (2007) Multilateralismo e integracin en Amrica Latina y el Caribe. Serie de Cuadernos de Integracin en Amrica Latina. FLACSO- Secretara General. En: www.flacso.org
Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco. (Editores) (2008) Las paradojas de la integracin en Amrica Latina y el Caribe. Fundacin Carolina/Siglo XXI Editores. Madrid
SEGIB AECID FLACSO
91
Altmann Borbn, Josette. (2006) Integracin en Amrica Latina: Crisis de los Modelos Regionales y Ausencia de Certidumbres. En: Rojas Aravena, Francisco y Sols Rivera, Luis Guillermo (Eds.) La Integracin Latinoamericana. Visiones Regionales y Subregionales. FLACSO/OBREAL. Editorial Juricentro. San Jos, Costa Rica Arenal, Celestino del. Coord. Las Cumbres Iberoamericanas (1991-2005). Logros y desafos. Fundacin Carolina y Siglo XXI, Madrid, Espaa, 2005 y Arenal, Celestino del y Njera, Alfonso. La Comunidad Iberoamericana de Naciones. Pasado, presente y futuro de la poltica iberoamericana de Espaa. CEDEAL, Madrid, Espaa, 1992
CEPAL. (2010) Panorama social de Amrica Latina. CEPAL, Santiago, Chile. Disponible en: www.eclac.org
Bonilla, Adrin y Long, Guillaume (2010) Un nuevo regionalismo sudamericano. Presentacin del dossier.. En: conos. Revista de Ciencias Sociales. No. 38. Escenarios polticos y regionalismo en Amrica Latina. FLACSO-Ecuador, Quito, Ecuador, setiembre, pp. 23-26
Domnguez, Jorge (2010) The changes in the International system during the 2000s. En: Domnguez, Jorge y Fernndez de Castro, Rafael. Eds. Contemporary US-Latin American Relations. Routledge, Nueva York, Estados Unidos Eguizbal, Cristina (2010) The United States and Central America since 2000. Free trade and Diaspora Diplomacy. En: Domnguez, Jorge y Fernndez de Castro, Rafael. Eds. Contemporary US-Latin American Relations. Routledge, Nueva York, Estados Unidos Rojas Aravena, Francisco. (coordinador) (2011) Iberoamrica: Distintas miradas, diferentes caminos para metas compartidas. El bienestar y el desarrollo. FLACSO Secretara General- AECID. En prensa Rojas Aravena, Francisco (2011) (editor) Amrica Latina y el Caribe: Multilateralismo vs Soberana: La Construccin de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos. Editorial Teseo. FLACSO Secretara General/ CAF. (2011) Jarque, Carlos, Ortz, Mara Salvadora y Quenan, Carlos (editores) Amrica Latina y la Diplomacia de Cumbres. SEGIB. En: www.segib-.org; www.flacso.org
Cornejo, Romer y Navarro Garca, Abraham (2010) China y Amrica Latina: recursos, mercados y poder global. En: Revista Nueva Sociedad No. 228. Buenos Aires, Argentina, julio-agosto. Disponible en: www.nuso.org
92
Rojas Aravena, Francisco. (2009) Integracin en Amrica Latina: Acciones y Omisiones; Conflictos y Cooperacin. IV Informe del Secretario General. FLACSO- Secretara General. En: www.flacso.org Rojas Aravena, Francisco. (2009) La V Cumbre de las Amricas (I). En: Gamo, Alfonso, coordinador. Nombres Propios. Fundacin Carolina. 2009. Madrid: Fundacin Carolina. p. 83-89 Rojas Aravena, Francisco. (2009) La V Cumbre de las Amricas (II): el documento que no fue. En: Gamo, Alfonso, coordinador. Nombres Propios. Fundacin Carolina. 2009. Madrid: Fundacin Carolina. p. 91-97
Rojas Aravena, Francisco. (2009) Crisis Financiera. Construyendo una respuesta poltica latinoamericana. V Informe del Secretario General. FLACSO- Secretara General. En: www.flacso.org
Rojas Aravena, Francisco. (2007) La Integracin Regional: Un Proyecto Poltico Estratgico. III Informe del Secretario General. FLACSO- Secretara General. 2007. En: www. flacso.org
Rojas Aravena, Francisco. (2006). El crimen organizado internacional: Una grave amenaza a la democracia en Amrica Latina y el Caribe. II Informe del Secretario General de FLACSO. www.flacso.org Rojas Aravena, Francisco (editor) (1998) Globalizacin, Amrica Latina y la diplomacia de cumbres. FLACSO/LACC. Santiago, noviembre Rosales, Osvaldo (2010) El dinamismo de China y Asia emergente: oportunidades y desafos para Amrica Latina y el Caribe. En: Pensamiento Iberoamericano No. 6. 2 poca. Retos y oportunidades ante la crisis. Madrid, Espaa, pp. 105-106
Solis, Luis Guillermo y Rojas Aravena, Francisco. (2008) Crimen Organizado en Amrica Latina y el Caribe. Editorial Catalonia Ltda. Chile
Soares de Lima, Mara Regina. (2009) La poltica exterior brasilea y los desafos de la gobernanza global. En: Foreign Affairs Latinoamrica. Volumen 9. Nmero 2
SEGIB AECID FLACSO
93
Introduccin
Las trayectorias divergentes de desarrollo en un mundo globalizado Lecciones para la poltica y el papel del Estado en Amrica Latina
Cristina Zurbriggen1
En los ltimos treinta aos los pases nrdicos, al igual que los llamados tigres del Este asitico, lograron consolidar una estrategia de desarrollo que les permiti transformar su estructura productiva, transitando de economas agrarias a prsperas economas industrializadas y con integracin social. Por el contrario, Amrica Latina no fue capaz de responder a las demandas del nuevo paradigma tecnolgico, ni revertir los problemas de desigualdad social. En este escenario, cobra relevancia identificar y analizar las posibles causas de las trayectorias divergentes. En particular, resulta importante considerar cmo determinados pases lograron definir una estrategia de insercin internacional en la nueva economa del conocimiento, su relacin con las capacidades estatales, el rol de las polticas pblicas y la dimensin poltica de dicho proceso. Se plantea la hiptesis que la capacidad estratgica de los Estados y la coordinacin de polticas de innovacin y polticas sociales, as como la legitimidad social alcanzada son factores relevantes en dicha evolucin divergente. Con el fin de profundizar en esta temtica, en primer lugar, se analizan los nuevos enfoques sobre el rol del Estado y las polticas pblicas para lograr sociedades ms innovadoras y con altos niveles de integracin social. En segundo lugar, se esbozan algunas prcticas para entender cmo y por qu ciertos pases han logrado responder a los desafos del nuevo milenio, especialmente los casos de los pases nrdicos y del sudeste asitico. En tercer lugar, se sugieren las lecciones que debemos considerar si queremos construir una nueva teora y prctica del Estado en Amrica Latina.
Directora del Proyecto de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Uruguay.
94
Hacia un nuevo Estado desarrollista
Por otra parte, otra formadeeconoma poltica del desarrolloseimpuls enel sudeste de Asia, logrando excepcionales tasas de crecimiento econmico con equidad social. El rpido crecimiento de estos pases es explicado por el rol desempeado por el Estado desarrollista. Johnson3 argumenta que el Estado actu no slo como agente central de la planificacin estratgica del desarrollo, sino tambin en el control de divisaspara alentar el crecimiento de un nmero reducido de grandes conglomerados en sectores estratgicos elegidos, con una gran inversin en la ltima tecnologa4. Autores posteriores como Peter Evans5 plantean que el Estado desarrollista fue particularmente favorecido por una burocracia autnoma y enraizada en una densa red de instituciones que le permiti vinculase al sector privado (consejos deliberativos, grupos de estudios de polticas, etc.). Estos espacios proveyeron de relevante informacin y un aprendizaje interactivo para la elaboracin e implementacin de polticas6.
El debate sobre el rol del Estado y del mercado en los procesos de desarrollo se bifurc en los ltimos aos en dos concepciones. Por un lado, los estudios que han puesto el relieve en la importancia del mercado, la estabilizacin macroeconmica, los derechos de propiedad privada, la competencia interna y la competencia econmica internacional para el fomento de la innovacin y el crecimiento. El Consenso de Washington, que resume estas medidas, ha sido ampliamente aplicado en una alta gama de contextos institucionales y econmicos, teniendo ejemplos tanto en Amrica Latina como hasta en Europa Oriental y Asia Oriental2.
Los adjetivos que mejor describen al Estado desarrollista asitico son flexibilidad, gobierno en red y autonoma enraizada. Este modelo sugiere que un Estado, para apoyar un desarrollo industrial en sectores de uso intensivo de tecnologa, debe cultivar una intensa interaccin con la industria local.Ms que planificacin a largo plazo, el Estado necesita de una estructura flexible que permitaponer en prctica las diferentes polticas y cambiar tan pronto como sea posible ante un cambio de las condiciones del contexto7.
2 3
4 5
6 7
Sachs, Jeffrey (1993) Polands Jump to the Market Economy. Boston, MA: MIT University Press; Wade, Robert (2005) Bringing the State Back In: Lessons from East Asias Development Experience. Internationale Poltik und Gesellschaft / International Politics and Society (IPG), 2/2005; Williamson, John (1990) Latin American Adjustment: How Much Has Happened? . Washington DC: Institute for International Economics Johnson, Chalmers A (1982) MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975. Stanford CA: Stanford University Press Este autor retoma los conceptos de Gerschenkron (1968) quin planteaba la importancia de fortalecer dos tipos de capacidades estatales en los pases emergentes para lograr un rpido crecimiento econmico: capacidad de planificar (burocracia profesional y capaz) y la importancia del acceso a la inversin de capital por largos perodos de tiempo. Evans, Peter (1995) Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton: Princeton University Press Ibid; Amsden, Alice (1989) Asias Next Giant: South Korea and Late Industrialization. Oxford: Oxford University Press; Wade, Robert (1990) Governing the Market: Economic Theory and the Role of the Government in the East Asian Industrialization. Princeton: Princeton University Press; Chang, Ha-Joon (1999) The Economic Theory of the Developmental State, en Meredith Woo-Cuming (Ed) The Developmental State. New York: Cornell University Press Amsden, A. and Chu, W.W. (2003)Beyond Late Development: Taiwans Upgrading Process, MIT Press; Chibber, V. (2003)Locked in Place, Princeton University Press; ORiain, Sean (2004) The Politics of High Tech Growth: Developmental Network States in the Global Economy. Cambridge, UK: Cambridge University Press; Evans. (1995) Op Cit.
En la actualidad, nuevas ideas, prcticas polticas y enfoques de teoras del desarrollo estn surgiendo. Estamos frente a un nuevo contexto internacional caracterizado por una economa mucho ms globalizada, con un rol preponderante de las nuevas tecnologas de la informacin; un crecimiento de la economa del conocimiento, una relevancia de las cadenas mundiales de valor, as como la aparicin de grandes potencias en el mundo en desarrollo, tales como Brasil, Rusia, India y China. Estos pases operan en el mercado mundial no slo como competidores de productos primarios sino tambin como productores de bienes y servicios de alto contenido tecnolgico. En la medida en que los mercados estn ms abiertos que nunca, tanto los pases en desarrollo como los desarrollados, estn sujetos a las presiones de la competencia mundial, lo que implica una constante necesidad de innovar. Para responder a estos desafos es cada vez ms relevante un papel activo del Estado y un nuevo diseo de polticas pblicas.
El xito de los pases asiticos y los limitados logros alcanzados en los pases que implementaron las recomendaciones pro-mercado condujeron a una reformulacin de las mismas. El Consenso de Washington se ampli con consideraciones tales como el papel de la intervencin del Estado, el rol de las instituciones, la regulacin financiera y las polticas sociales para mitigar la pobreza. Sin embargo, tales recomendaciones tuvieron limitados alcances por proponer una reforma centrada en fortalecer las capacidades de los Estados, ponindoles al servicio del funcionamiento de los mercados y transfiriendo instrumentos de gestin, sin tener en cuenta la dimensin poltica, los procesos histricos y las caractersticas particulares de cada pas8.
SEGIB AECID FLACSO
95
La nueva economa poltica del desarrollo revaloriza el papel del Estado y hace hincapi en su capacidad estratgica como elemento clave para alcanzar el desarrollo. El gran nfasis debe estar en la innovacin de productos y procesos para lograr y mantener la competitividad a nivel internacional, as como en la accin del Estado capaz de fomentar dicha innovacin. En este sentido, tener ventajas comparativas no slo depende de la dotacin inicial de cada pas, sino que tambin entran en juego factores a construir. Es por ello que se requiere de una poltica estratgica, de experimentacin y de la colaboracin pblico-privada, con el fin, entre otros objetivos, de buscar nichos rentables de la economa mundial9. En el siglo XXI se necesita un nuevo Estado y nuevos enfoques de polticas de desarrollo. Las polticas pueden ser muy variadas10, pero lo relevante es que sean suficientemente flexibles como para permitir variedad de esfuerzos y de marcos regulatorios; lo suficientemente revisables para que los frutos del aprendizaje se puedan incorporar fcilmente y lo suficientemente cooperativas entre el sector pblico y privado para
8 9
10
Banco Mundial (BM) (1997) Informe sobre desarrollo humano 1997. El Estado en un mundo en transformacin, Oxford University Press, Washington, D.C; Zurbriggen, Cristina (2007) La falacia tecnocrtica y la reforma del Estado en Revista Nueva Sociedad. N 210, Caracas, 2007, pp.156-172; World Bank (2008) Governance, Growth, and Development Decision-making. Washington, D.C Hausmann, Ricardo and Dani Rodrik, (2006) Doomed to Choose: Industrial Policy as Predicament. (Unpublished MSS); Sabel, Charles F, (2005) Bootstrapping Development: Rethinking the Role of Public Intervention in Promoting Growth (Unpublished MSS) Desde el uso selectivo de aranceles, impuestos y subsidios a las industrias innovadoras, la utilizacin de fondos pblicos en empresas prometedoras, la creacin de bancos de desarrollo, al uso de las asociaciones pblico-privadas para grandes inversiones en infraestructura, entre tantos ejemplos.
96
disponer de informacin y legitimidad en las decisiones adoptadas.11 El Estado debe organizar un dilogo entre las empresas para el suministro de los insumos pblicos identificados por este tipo de colaboracin, fomentar la mejora continua con el fin de crear un sistema que permita supervisar los proyectos que surjan de las deliberaciones, y garantizar que los frutos del aprendizaje a travs de estos procesos compartidos se difundan. Para tal fin es necesario la creacin de "consejos deliberativos" pblicoprivados, modelo del este de Asia que dio lugar a la retroalimentacin de polticas y proyectos. En consecuencia, un anlisis sobre el rol del Estado en los procesos de desarrollo debera centrarse en el proceso poltico y no solo preocuparse si el instrumento es el adecuado. Se necesita saber ms cmo disear un marco que posibilite que los actores pblicos y privados estn en contacto para resolver los problemas de la esfera productiva, cada lado aprendiendo sobre las oportunidades y restricciones enfrentadas por el otro12.
Estas innovaciones institucionales tienen importantes implicaciones para el Estado.El desarrollismo clsico supona que el Estado podra, ms o menos por s mismo, desarrollar el conocimiento necesario para lograr una inversin eficaz, creando los ministerios de planificacin y los planes quinquenales, y con la idea de la necesidad de que las empresas estatales deban ser creadas en muchasreas de la industria y las finanzas.Por el contrario, el neoliberalismo tom la posicin contraria, afirmando que los Estados siempre - o casi siempre - se equivocan.La solucin consista en prohibir a los Estados la toma de decisiones de inversin en la mayora de los sectores de la economa por lo que el mercado podra encontrar el camino correcto por s mismo. La "poltica industrial" se convirti en una mala palabra.
Actualmente se abandonalafe en el desarrollismo clsico del Estado y la planificacin centraldetallada.Varios autores reconocenque las seales del mercadoson importantes y los actores privadostienen la informacin necesariapara definir estrategias eficaces. Al mismo tiempo ellos asumen que sinlos insumos y lasdirectricesdelEstado, los sectoresprivados nopodrnobtenerelcuadro completonecesario parahaceruna buena inversino ser capacesdesacar provechodelo quesaben. Ental caso,una poltica eficaz deldesarrollo requierede una estrecha coordinacin entrelos actorespblicosy privados,de la experimentacin y de laadaptacinde la accinpblicaa las necesidades y los contextos especficos.13 14 Por ello se rechaza la idea de una talla para todos, y se subraya que no existe una poltica o un modelo que llevar al progreso econmico en todos los pases, en todo momento.Los nuevos enfoques subrayan la idea de que las polticas deben ser construidas a travs de
11 12 13 Hausmann, R, Rodrik D, Sabel CF, (2007) Reconfiguring Industrial Policy: A Framework with Application to South Africa. (Unpublished MSS). Rodrik Dan (2008) The new development economics: we shall experiment, but how shall we learn? Harvard University Revised Draft disponible en http://www.hks.harvard.edu/fs/drodrik/Research%20papers/ The%20New%20Development%20Economics.pdf Este es uno de los principales focos de inters dentro de la economa poltica comparativa, desde que Andrew Shonfeld publicara en 1956 el Capitalismo Moderno, entender cmo los distintos modos de coordinacin estatal de la industria y la interaccin llevan a tasas de variacin del crecimiento econmico nacional y al cambio tecnolgico. Para entender estas nuevas formas de coordinacin ver Breznitz, Dan and Zehavi, Amos (2010) The Limits of Capital: Transcending the Public Financer-Private Producer Split in Industrial Policy, en Research Policy. 39 (2), 301-12; Sabel (2005) Op Cit. Hausmann,RodrikySabel (2007) Op Cit. Rodrik, Dani, (2004) Industrial Policy for the Twenty-First Century, www.ksg.harvard.edu/rodrik/
14
la experimentacin y adaptadas a las necesidades de determinados sectores y regiones, variando dentro de cada nacin15. Por su parte, sta concepcin seala la necesidad de formas abiertas y transparentes de gobierno.Esto plantea dudas sobre la viabilidad de los Estados ms autoritarios y se le da importancia a las formas democrticas de participacin.
SEGIB AECID FLACSO
97
En los pases asiticos el rasgo ms distintivo es la articulacin de las polticas sociales a la estrategia de desarrollo econmico. Es as que estos Estados han sido tipificados como Estados productivos de bienestar20 o Estados desarrollistas de bienestar (Developmental Welfare State)21. El nfasis esta puesto en la proteccin de la capacidad de trabajo y su articulacin con el modelo de produccin ms que en la seguridad laboral de los trabajadores.
En el caso de los pases nrdicos, los estudios han caracterizado estos pases como Estados schumpeterianos de Bienestar16, Estados desarrollistas de Bienestar17, Estados de bienestar desarrollista de insercin productiva18, Estados activos19. En los mismos tiene lugar una fuerte valorizacin del capital humano, se hace hincapi en las polticas de pleno empleo, educacin y formacin continua.
En este nuevo contexto, las nuevas concepciones del Estado de Bienestar plantean que la prosperidad econmica y seguridad social no tiene por qu ser antagnicos o ideales mutuamente excluyentes. Diversos autores sugieren, que tanto los pases nrdicos como los asiticos, pudieron mantener el bienestar social al lograr un diseo de polticas sociales articuladas con un patrn de acumulacin basado en una economa del conocimiento en un contexto globalizado. La inversin en educacin superior, educacin continua, capacitacin laboral y otros programas para obtener la reincorporacin de los desempleados al trabajo es ms que recuperado que a travs de la reduccin del gasto en prestaciones por desempleo y costos sociales.
Estos cambios en la teora y la prctica plantean la necesidad de repensar el rol del Estado y las polticas de desarrollo en Amrica Latina. Para ejemplificar estas transformaciones se torna relevante considerar la estrategia de desarrollo en pases nrdicos y asiticos, analizando una serie distintiva de polticas de esta nueva corriente del desarrollo y, al mismo tiempo, divergentes con las recomendaciones del Consenso de Washington. En trminos generales, se constata que los responsables polticos pudieron responder a los nuevos desafos del contexto internacional por confiar en el rol "experimental" del Estado22.
15 16 18 17 19 Hausmann y Rodrik. (2006) Op Cit. Jessop, Bob (2000) From the KWNS to the SWPR, en Lewis, G.; S. Gewirtz and J. Clarke (eds) Rethinking Social Policy. London: Sage/Open University Zeitlin, Jonathan and David M. Trubek (eds) (2003) Governing Work and Welfare in the New Economy. European and American Experiments. New York: Oxford University Press Kuhnle, Stein and Hort, Sven. (2004) The Developmental Welfare State in Scandinavia.Lessons to the Developing World. Social Policy and Development Programme Paper Number 17 September 2004 UNRISD Boyer, Robert (2006) El Estado social a la luz de las investigaciones regulacionistas recientes, en Revista de Trabajo, Ao 2, Nmero 3. Buenos Aires Holliday, I. (2000) Productivist welfare capitalism: social policy in East Asia, en Political Studies, Vol. 48, No. 4, 2000, pp. 706-23 Gough, I (2001) Globalization and regional welfare regimes: the East Asian case, en Global Social Policy, Vol. 1, No. 2, 2001, pp. 163-189; Kwon, Huck-Ju (ed.) (2005) Transforming the Developmental Welfare State in East Asia, Londres, Palgrave, Macmillan Breznitz, Dan (2007) Innovation and the state: Political choice and strategies for growth in Israel, Taiwan, and Ireland. New Haven, CT: Yale University Press; Lundvall, Bengt-ke (Ed.) 2002) Innovation, Growth and Social Cohesion: The Danish Model. Cheltenham: Edward Elgar; ORiain, Sean (2004) The Politics of
20
21
22
98
Aprendiendo del rol experimental del Estado en los pases nrdicos Desde 1990, los pases nrdicos han superado no slo a los pases de Europa continental, sino tambin a los modelos del Reino Unido y los Estados Unidos. Enel Foro Econmico Mundial(2011) los pases nrdicos ocupancinco de lasnueve posicionessuperiores. Entre los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), estas naciones muestran supervit en sus cuentas pblicas y balanzas de pagos as como la ms baja deuda pblica. En el ao 2011, Noruega, Suecia y Finlandia aparecen como los pases de menor riesgo financiero para invertir, seguidos por Holanda y Dinamarca. Asimismo, los pases nrdicos han alcanzado en la OCDE los mejores niveles de PBI con bajas tasas de desempleo, menos horas de trabajo por habitante y una significativa tasa de participacin de la mujer en la fuerza de trabajo. Uno de los logros ms importantes ha sido reducir la tasa de desempleo sin la introduccin de una estructura dual del mercado de trabajo como en los EE.UU.Esto tambin se refleja en los coeficientes ms bajos de desigualdad (de 22 a 24) entre los pases de la Unin Europea23.
En este proceso es importante resaltar la capacidad estratgica y de coordinacin de ms alto nivel que ha desarrollado el gobierno finlands. La gran crisis de los aos 90 plante enormes desafos al pas, frente a la cual los responsables polticos consideraron que una economa pequea y abierta necesitaba disear nuevas polticas de desarrollo para estimular al sector privado y diversificar la base productiva. La primera redefinicin de la poltica industrial se encuentra en el ao 1990 con la revisin que realiza el Consejo de Ciencia y Tecnolgica25, l cual introduce el concepto de un Sistema Nacional de Innovacin (SNI) como piedra angular de la poltica de desarrollo. Este consenso tuvo como consecuencia la alta prioridad que el gobierno le dio a las inversiones en capital humano, en educacin y en Investigacin y Desarrollo (I + D).
El interrogante que se plantea es cmo y por qu estos pases han tenido avances significativos en su desarrollo econmico y social y qu se puede aprender de ello. Un ejemplo claro es Finlandia que pas, en treinta aos, de ser una de las economas menos intensivas en tecnologa en la OCDE, basada en la produccin de madera y metal, a ser un lder mundial en comunicaciones inalmbricas y produccin intensiva de conocimientos24.
23 24 25
High Tech Growth: Developmental Network States in the Global Economy. Cambridge, UK: Cambridge University Press; Ornston, Darius (2009) Creative Corporatism: Institutional Innovation and High-Technology Competition in Northern Europe. PhD thesis, UC Berkeley; Breznitz y Zehavi (2010) Op Cit; Rodrik Dan (2008) The new development economics: we shall experiment, but how shall we learn? Harvard University Revised Draft disponible en http://www.hks.harvard.edu/fs/drodrik/Research%20papers/The%20 New%20Development%20Economics.pdf; Sabel, Charles and Jonathan Zeitlin (2010) Learning From Difference: the new Architecture of Experimentalist Governance in the EU., en Experimentalist Governance in the European Union: Towards a New Architecture, edited by C. F. Sabel andJ. Zeitlin (Eds.). Oxford: Oxford University Press; Schulze-Cleven, Tobias, Bartholomew C. Watson, et al. (2007) How Wealthy Nations Can Stay Wealthy: Innovation and Adaptability in a Digital Era. en New Political Economy 12(4): 451 - 475 Banco de Datos del Banco Mundial http://datos.bancomundial.org/ Koski, Heli and Pekka Yl-Anttila (2006) Structural Changes in the Finnish Economy: From Agriculture to High-Tech., en Finland as a Knowledge Economy: Elements of Success and Lessons Learned, edited by C. J. Dahlman, J. Routti andP. Yl-Anttila (Eds.). Washington DC: World Bank Institute Denominado as desde 2006, anteriormente Consejo de Poltica Cientfica y Tecnolgica. El mismo es responsable de formular, de dar seguimiento y de evaluar las polticas de CTI, as como emitir declaraciones de las orientaciones de los fondos pblicos. Es presidido por el Primer Ministro y esta conformado por otros ocho Ministros y diez especialistas en el rea representantes de universidades, empresas, la Academia de Finlandia, Tekes y sindicatos.
Este consejo, con la mxima representacin poltica y social, emergi como un importante instrumento para dar prioridad a la innovacin, lograr una coordinacin con los departamentos de los Ministerios de Educacin y de Comercio e Industrias, as como entre los actores principales del sistema de innovacin26 27. Sin embargo, el desarrollo de la poltica de innovacin no implic que Finlandia siguiese un plan maestro, sino un gobierno que desempe un fuerte liderazgo, un nfasis en las polticas de largo plazo para mejorar las condiciones generales para las empresas, especialmente en el desarrollo del conocimiento de sectores de alto valor agregado. En este sentido, la capacidad prospectiva del Estado ha tenido un papel importante en dicho proceso. Los primeros trabajos fueron iniciados por el Ministerio de Comercio e Industria, llevado a cabo en cooperacin con TEKES (Finnish Funding Agency for Technology and Innovation) en 1996-1997. Posteriormente, se ha convertido en una prctica habitual de todos los actores del SNI. La Academia de Finlandia y Tekes han finalizado el proyecto FinnSight 2015. SITRA (Finnish Innovation Fund) tambin ha llevado a cabo la primera ronda de prospectiva en cinco reas temticas que incluyen el bienestar y la vida cotidiana, la vida laboral, el sector pblico, el multiculturalismo, y la tecnologa del medio ambiente.Los primeros resultados fueron publicados en agosto de 2006. Por su parte, los Centros de Empleo y Desarrollo Econmico (TE-Centros) han desempeado un papel activo en la prospectiva regional, as como otros institutos de investigacin del sector, investigadores acadmicos y consultores privados28.
SEGIB AECID FLACSO
99
Adems, una serie de estudios de prospectiva se han llevado a cabo bajo los auspicios del Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Educacin, a menudo co-financiado por fondos estructurales de Europa.El Consejo Nacional Finlands de Educacin tambin administra una base de datos de previsin y basada en Internet de servicios de conocimientos de prospectiva (ENSTI) con el foco en la educacin y las demandas a futuro de trabajo.Un amplio alcance de perspectivas estn presentes en los informes que prepara el Comit para el Futuro del Parlamento para cada perodo electoral29.
26
Entre los principales organismos pblicos se destaca: TEKES, organismo dentro del Ministerio de Comercio e Industria que orienta sus recursos a la investigacin aplicada y desarrollo en universidades, instituciones de investigacin y empresas, SITRA, fundacin bajo la supervisin del Parlamento que centra su financiacin en capital de riesgo, puesta en marcha empresas de frontera y actividades de difusin. La Academia de Finlandia, responsable de financiar la investigacin bsica en las universidades e institutos de investigacin y el VTT. Asimismo, Finlandia tiene un sistema universitario pblico amplio que comprende a nivel regional 20 universidades, de los cuales diez son multidisciplinarios, tres son las universidades de administracin de empresas, tres universidades tcnicas, y cuatro son las universidades de artes.Adems, hay seis centros universitarios y un sistema de 28 institutos politcnicos. 27 Murto, Eero, Mika Niemel, et al. (2006) Finnish Technology Policy from the 1960s to the Present Day. Helsinki, Finland: Finnish Ministry of Trade and Industry; Andersen Dannemand , Mads Borup, Thorvald Finnbjrnsson, Eirn Vals and Thomas Malmr (2007) Foresight in the Nordic research and innovation council systems, Ris-R-1613(EN) Ris National Laboratory Technical University of Denmark; Pelkonen Antti, Tuula Tervinen and Suvi-Tuuli Waltari (2008), Assessing policy coordination capacity: higher education,science, and technology policies in Finland, en Science and Public Policy 35(2008):4, 241-252 28 Andersen et. Al. (2007) Op Cit. 29 Ibid.
Por su parte, el consenso poltico y la participacin pblico-privada en todos los niveles de decisin fue determinante en este proceso. Los representantes de las empresas fueron muy bien representados en el Consejo y con fuertes el TEKES. Los empresarios se basaron a su vez en sus propias redes para difundir ideas sobre la importancia de la investigacin en los procesos productivos.Estas redes crearon una credibilidad a nivel empresarial y presionaron a las empresas a participar activamente en los programas de nuevas tecnologas.
100
En correspondencia con la literatura reciente, la experimentacin y los ajustes flexibles estn presentes en el Estado finlands30. Se destaca la relevancia de la capacidad estratgica y prospectiva, orientada a la construccin de una visin de futuro y mecanismos de consensos entre los actores claves de la sociedad (gobierno, sector productivo y academia), lo que ayuda a la coordinacin de polticas. Por su parte, la creciente importancia del conocimiento como una ventaja competitiva de activos se expresa en la construccin de diagnsticos compartidos, la cooperacin publico-privada, la coordinacin entre agencias del sector pblico y la cooperacin entre empresasuniversidades. Estos espacios ayudan a responder a los cambios y al diseo de nuevas polticas. Todo ello refuerza un enfoque sistmico de formulacin de polticas, basado en la idea de simultaneidad no secuencial de las distintas etapas del proceso de innovacin.
Es destacable del proceso, tanto en Finlandia como en el resto de los pases nrdicos, el haber sido capaz de mejorar sus habilidades para la creacin no slo de crecimiento econmico, sino tambin de altos niveles de integracin social en un contexto globalizado. Se ha hecho compatible en estos pases una economa competitiva y tecnolgicamente avanzada, con un fuerte Estado de bienestar, en un sistema democrtico, al tiempo que se conserva su identidad cultural. Diversos autores sugieren que los pases nrdicos pudieron mantener el bienestar social al lograr un diseo de polticas sociales orientadas a compartir riesgos, al expandir la educacin a la mayora de la poblacin, con nuevos formatos institucionales basados en la experimentacin y la innovacin en forma dinmica y colaborativa. Esto explica las distintas denominaciones que diversos autores se han atribuido a estos Estados, mencionadas anteriormente, derivadas del hecho que le asignan igual valor a los objetivos econmicos y sociales. Con otras palabras, promover el pleno empleo y valorizar la inversin en capital humano son polticas sociales que no afectaban nicamente la redistribucin de la riqueza sino que desempean un importante papel productivo. Es as que cobran relevancia en estos pases las polticas activas de empleo y la formacin profesional contina, orientadas a desarrollar habilidades bsicas que permitan a las personas insertarse en un mercado laboral en permanente transformacin. Los servicios pblicos, el acceso a la educacin y la capacidad de dominar la nueva economa parecen generar un crculo virtuoso.
Es as que Dinamarca y Finlandia han transformado los planes sociales en instrumentos parala activacin, centrado en la formacin ms profesional que permite a las personas tener y explorarcompetencias ms all del alcance actual. Finlandiatambin en la ltima dcada, ha creado un sistema regional de centros de formacin profesional como herramientas para la gradual transformacin econmica que se han convertido en herramientas de polticas activas del mercado laboral en el futuro.Simultneamente, Dinamarca con su reforma estructural administrativa, fusin de los municipios y el establecimiento de cinco regiones en lugar de los condados, ha organizado foros regionales de crecimiento con la intencin de fortalecer la I + D y la colaboracin entre universidades, instituciones de formacin, y empresas de las comunidades.
30 Leiponen, Aija (2004) Knowledge Services in the Finnish Innovation System., en Embracing the Knowledge Economy: The Dynamic Transformation of the Finnish Innovation System, edited by G. Schienstock (Ed.). Cheltenham, UK: Edward Elgar; Luukkonen, Terttu (2006) The Venture Capital Industry in Finland (2003). Helsinki, ETLA; Maula, Markku and Gordon Murray (2003) Finnish Industry Investment Ltd: An International Evaluation. Helsinki: Ministry of Trade and Industry
La educacin continua se ha convertido en la columna vertebral de las sociedades modernas. Sin embargo, el xito de los pases nrdicos no se basa solo en una mayor inversin del gasto pblico, sino en el aspecto cualitativo.La educacin no slo es considerada un privilegio, sino tambin como un derecho y un deber.Es el fundamento de la vida de la gente.Los resultados positivos del principio de igualdad de derechos y acceso a la educacin son reflejados directamente en el know-how y la productividad de la mano de obra.Este asegura un alto grado de competitividad en tiempos de cambio y la capacidad de adaptarse a nuevas condiciones y circunstancias. Es, adems, una responsabilidad que debe ser compartida por diferentesactores y la estrecha cooperacin pblico-privada31.
SEGIB AECID FLACSO
101
La palabra flexiseguridad expresa esta realidad, es decir, la combinacin de mercados laborales flexibles y la seguridad individual y social. Los pases nrdicos se desarrollan sobre la base dea) la seguridad social slida y disposiciones generales de bienestar, b) polticas educativas activas, y c) un mercado laboral altamente mvil, donde los actores sociales (sindicatos y asociaciones de empresarios) son los actores clave con un alto grado de responsabilidad para la competitividad y la sostenibilidad social. Esto sugiere que no hay evidencia que la competencia global socava los Estados de bienestar. Estas experiencias, por tanto, pueden inspirar a otros pases acambiar sus mercados de trabajo y sus fundamentos, y, si se adaptan alos contextos locales, hacer una diferencia en la competitividad, el empleo y el crecimientoen un pas. El Estado desarrollista asitico32
En trminos generales, el xito de estos pases se vincula a la capacidad estratgica de los Estados, su fuerte vinculacin con el sector empresarial, as como la matriz de polticas macroeconmicas, comerciales, industriales y educativas implementadas por los gobiernos.35 Chang36 argumenta asimismo que el xito estuvo tambin asociado al desarrollo de polticas realistas (seleccin de sectores prioritarios en funcin de diferentes factores como las condiciones del mercado internacional y el Estados de las capacidades tecnolgicas locales) y flexibles (los decisores de polticas fueron capaces de reconocer errores y re-direccionar las polticas).
31 32 33 34 35 36 OECD (2010) Education at a Glance 2010: OECD Indicators. OECD Se hace referencia a Japn, Corea del Sur, Taiwn, Hong Kong y Singapur. Maddison, Angus (2001) The World Economy: A Millennium Perspective, OECD Development Bases de datos Banco Mundial http://datos.bancomundial.org/ Johnson (1982) Op Cit., Amsden, Alice (1989) Asias Next Giant: South Korea and Late Industrialization. Oxford: Oxford University Press; Wade (1990) Op Cit. , Evans (1995) Op Cit; Woo-Cummings, M. (1999) The Development State. Ithaca, NY: Cornell University Press; Woo-Cunnings 1999, Chang Ha-Joon (2010) The East Asian Development Experience, en Chang Ha-Joon. Rethinking development economics. Anthem Press Chang Ha-Joon. Op Cit.
El Este asitico fue una de las regiones ms dinmica de la economa mundial en el siglo XX y comienzos del siglo XXI. Los rpidos logros econmicos y sociales se expresan en las altas tasas de crecimiento. En la dcada del 50, el ingreso per cpita de estos pases alcanzaba tan solo la cifra de 500 dlares, en los aos 90 se elev a 3.500 dlares33. Por su parte, los niveles de desigualdad son menores que en Amrica Latina, con ndices de Gini menor a 35 (Corea del Sur con un 31 y Taiwn con un 32).34
102
Taiwn, es un ejemplo de estos pases, que logr transformar su estructura productiva desarrollando una industria de alta tecnologa en el rea de la informtica, al mismo tiempo que logr mejorar la inclusin social. En este proceso fue central el papel desempeando por el Departamento de Desarrollo Industrial (DDI), en el Ministerio de Asuntos Econmicos, responsable de la poltica industrial. Dichas polticas industriales, insertas en un plan estratgico de desarrollo, se centraron en subsidiar iniciativas privadas innovadoras, regular las licencias tecnolgicas y controlar las inversiones extranjeras directas. El xito se explica no slo por disponer de una burocracia capacitada y un conjunto de instrumentos claves sino tambin por elegir una prctica de gobernar el mercado caracterizada por fuertes redes de articulacin pblico-privadas37.
El rol experimental del gobierno se expresa en la flexibilidad del Estado para adaptarse a los cambios del entorno. Hacia 1995, el Directorio de Planificacin Econmica, agencia piloto desde comienzos de los aos 60, fue abolido, y el mercado de capital se abri para los prstamos extranjeros y las empresas de servicio financiero extranjeras. Esta flexibilidad del gobierno se manifiesta tambin en la nueva estrategia, creando nuevos organismos e instituciones, para desarrollar el sector de biotecnologa. Con tal fin se crearon parques cientficos, como el de Hsinchu (HSP) e instituciones de investigacin, tales como el ITRI39.
La esencia del proceso poltico del desarrollo nacional fue un intenso dilogo entre los componentes organizativos del Estado desarrollista, el gobierno y tres actores centrales: las asociaciones industriales por sectores, los laboratorios de investigacin y el Instituto de Investigacin de Tecnologa Industrial (Industrial Technology Research Institute(ITRI). En particular, gran parte de la lluvia de ideas se da entre los laboratorios, el ITRI y las asociaciones industriales lo cual ayuda a construir las redes entre las firmas con una colaboracinresponsableentre los miembros38.
Las caractersticas distintivas de esta estrategia de poltica difieren de las anteriores, dado que el impulso proviene del gobierno, con una importante inversin en parques cientficos y la utilizacin de una variedad de fondos de capital riesgo nacionales. Tambin se ha dado un cambio sustancial en las rutinas y objetivos de la colaboracin en la investigacin. Se pasa de un proceso de innovacin basado en la importacin de tecnologa del extranjero a la creacin de su propia capacidad nacional de innovacin.Asimismo, la preocupacin por la propiedad intelectual, la regulacin de la fabricacin, la comercializacin y la distribucin se convierten en aspectos centrales40.
38 39 40 41
37
Otro ejemplo de la flexibilidad de los Estados para responder a las demandas del nuevo contexto internacional es Corea con la liberalizacin de las telecomunicaciones. En este pas una nica empresa del gobierno suministraba los servicios de telecomunicaciones. En la dcada de los noventa los avances tecnolgicos en telecomunicaciones mviles digitales y la presin de Estados Unidos a travs de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) obligaron a este pas a privatizar y liberar el sector. Sin embargo, la liberalizacin fue gradual y conducida por el Estado en relacin con los objetivos de desarrollo nacional41.
Weiss, L. and Thurbon, E. (2004):Where theres a will theres a way: Governing the Market in Times of Uncertainty, enIssues and Studies, 40, 1, March 2004, p. 63 Wade (2005) Op Cit. Dodgson, Mark, John Mathews, Tim Kastelle & Mei-Chih Hu (2008) The Evolving Nature of Taiwans National Innovation System: The Case of Biotechnology Innovation Networks, en Research Policy, 37(3) 430-445 Ibid. Wade (2005) Op Cit
Al mismo tiempo, se desarrollo una asociacin pblica-privada para desarrollar la tecnologa de transmisin digital para el Cdigo de Divisin de Acceso Mltiple, considerando que las empresas de telecomunicaciones extranjeras no venderan la tecnologa de avanzada a los coreanos. El Ministerio de Industria y Comercio form una red con el gobierno con el patrocinio del Instituto de Investigacin en Telecomunicaciones y Electrnica, relacionado con la antigua compaa de telecomunicaciones pblica y un nmero de fbricas privadas coreanas. Gran parte de los fondos para esta red vienen de la venta de acciones de las empresas pblicas privatizadas. Lo recaudado tambin se us para subsidiar la respuesta a la demanda de los servicios de telecomunicaciones, incluyendo el acceso a internet, lo que hace un crculo virtuoso entre el suministro y la demanda. Los resultados fueron muy buenos convirtindose Corea en un importante jugador en el rea y con la penetracin de banda ancha ms alta en el mundo.43
El gobierno reconoci que las telecomunicaciones seran un sector lder a escala mundial en las siguientes dcadas y que Corea tena que mantener una fuerte presencia de las empresas coreanas. Primero, comenz el proceso creando otra empresa pblica para competir con la primera; privatizndolas luego; despus invit a unas pocas empresas coreanas a que solicitaran las licencias; luego invit a algunas empresas extranjeras de telecomunicaciones a entrar como socios minoritarios en las empresas coreanas (para as obtener la tecnologa); y solamente entonces permiti que algunas empresas totalmente extranjeras compitieran, bajo condiciones que restringan sus posibles proveedores de equipos y sus estndares en tecnologa, pautados en ambos casos por el gobierno.42
SEGIB AECID FLACSO
103
Estos ejemplos ilustran que el rpido desarrollo alcanzado por los pases asiticos se debi en gran parte al papel estratgico del Estado, un Estado enraizado y flexible adaptndose a las transformaciones del contexto internacional, donde las redes de articulacin pblico-privado jugaron un papel importante en estas adaptaciones y al mismo tiempo se convierten en un elemento de legitimacin poltica, generando consenso social. Sin embargo, no fue slo la poltica econmica sino tambin el papel de la poltica social que se institucionaliz con el fin de ser capaz de desempear un papel en la estrategia global de desarrollo econmico.Los autores Hort y Kuhnle44 muestran que los pases asiticos pusieron en marcha programas de seguridad y de bienestar social como instrumentos de poltica para el desarrollo econmico. El rasgo ms distintivo de las polticas es que desalientan la dependencia del Estado, promueven fuentes privadas de bienestar y canalizan recursos de la seguridad social hacia las inversiones en infraestructura.
Estos Estados han sido tipificados como Estados productivos de bienestar45 o Estados desarrollistas de bienestar46. Kwon47 distingue entre el tipo de Estados de bienestar desarrollista inclusivo, propio de Corea y Taiwn, y el bienestar desarrollista selectivo de Singapur y Hong Kong. El primero es ms inclusivo socialmente, protege a la mayora de la poblacin y se apoya en programas predominantemente universales. El segundo
42 Ibid 43 Ibid 44 Kuhnle, Stein and Hort, Sven. (2004) Op Cit. 45 Holliday, I. (2000) Op Cit. 46 Gough (2001) Op Cit; Kwon, Huck-Ju (ed.) (2005) Transforming the Developmental Welfare State in East Asia. Londres, Palgrave, Macmillan 47 Kwon, Huck-Ju (2005) Op Cit.
104
restringe la proteccin social a los trabajadores del mercado formal del trabajo y focaliza las acciones asistenciales tan slo en los segmentos ms pobres de la poblacin.
Por su parte, las polticas han cambiado en funcin de las transformaciones productivas. As el trnsito producido por el pasaje de una poltica econmica de crecimiento extensivo, basado en mano de obra barata, a la competitividad econmica basada en la alta productividad, provoc nuevas definiciones depolticas sociales. El nfasis es puesto ms sobre la proteccin de la capacidad de trabajo que en la seguridad laboral de los trabajadores, como ocurre tambin en los pases nrdicos. Especialmente en Corea y Taiwn se cre el espacio suficiente para acomodar las demandas polticas de mayores derechos sociales a partir de un dilogo nacional. Los desafos pendientes para Amrica Latina Amrica Latina ha tenido una estrategia divergente. Si bien la regin ha crecido a una tasa media del 3,4% anual en los ltimos 20 aos, desde una perspectiva de largo plazo, el crecimiento ha quedado rezagado con respecto a las economas emergentes y, por supuesto, de las desarrolladas. El ingreso anual promedio en 1960 en la regin era una cuarta parte del de Estados Unidos, mientras que en la actualidad es un sexto. En comparacin, varios pases del sudeste asitico que comenzaron ms atrs en la misma poca se encuentran cerca de ser calificados como pases de altos ingresos.
La regin contina con su especializacin en productos primarios y manufacturas de bajo contenido tecnolgico. En los aos 70, el 50% de PBI era explicado por los recursos naturales, treinta aos despus tales recursos componen el 51% del PBI. Los sectores intensivos en conocimientos aumentaron en dicho perodo tan solo del 21% al 28%, mientras que en el Sudeste Asitico representan el 60% del PBI. La inversin en I+D, si bien lleg al 0,62% del PBI en 2008, est lejos del rango de 1,5% a 3% usual en las naciones desarrolladas o en las economas emergentes de mayor crecimiento. En Finlandia y Corea dicha inversin alcanza el 3,6% del PBI48 49. Tampoco logra la regin revertir los altos niveles de desigualdad. El 20% ms rico tiene un ingreso promedio 14 veces mayor que el ingreso promedio del 20% ms pobre,mientras que en pases como Japn, Finlandia o Blgica el 20% de la poblacin perteneciente al quintil ms alto tiene un ingreso promedio de entre cuatro y cinco veces el promedio del quintil ms pobre. Por su parte, el ndice de desigualdad en la regin est por encima de 50, siendo por ejemplo 59,3 para Brasil y 44,6 para Uruguay, uno de los ms bajos. En contraste, dicho ndice es de 31,6 para Corea del Sur y 26,9 para Finlandia50.
48 49 50
Por su parte, asistimos a una transformacin silenciosa del Estado, la cual cre un nuevo tipo de capacidades, orientadas a la comoditizacin de la economa, al flujo de capitales externos, as como a la implementacin de polticas sociales focalizadas para bajar los altos niveles de pobreza. Estas reformas inspiradas en el modelo neoliberal fortalecieron las capacidades institucionales para que los mercados funcionen, al mismo
Por su parte, los niveles de productividad son muy bajos debido entre otros factores a los altos costos de transporte y logstica, a la informalidad empresarial y laboral, al bajo acceso al crdito. RICYT (Red de indicadores de Ciencia y Tecnologa Iberoamericana e interamericana) (2010) El estado de la ciencia 2010 CEPAL (2010). Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe 2010. Santiago de Chile: CEPAL
tiempo que debilitaron las capacidades estratgicas de los Estados para lograr un desarrollo integrado, que apuesta a la nueva economa del conocimiento con integracin social.
SEGIB AECID FLACSO
105
Del anlisis y el debate de los casos de estudio analizados se plantea como interrogante qu lecciones podemos aprender para Amrica Latina. En los pases de reciente industrializacin, el Estado ha desempeado un papel relevante, fortaleciendo las capacidades estratgicas, la capacidad de experimentacin y los espacios de colaboracin pblico-privado en los procesos de innovacin. En el caso de los pases asiticos se plantea que las capacidades tecnolgicas, es decir, la habilidad para crear y usar el conocimiento comercialmente, no reside solo en las firmas, sino tambin en cmo se organizan las redes pblico-privados y las formas en que estn reguladas las mismas para explotar el conocimiento, las capacidades de financiamiento, as como los factores estructurales y el entorno socio-poltico institucional51. Por su parte, es de descatar la forma sistmica de definir una estrategia de desarrollo que se expresa, por ejemplo, en el diseo de polticas sociales articuladas al nuevo modelo de crecimiento basado en el conocimiento. Las polticas sociales estn centradas en la educacin y en la formacin tcnico- profesional con el fin de preparar a los ciudadanos para los nuevos requerimientos del mercado laboral. Estas acciones del Estado, a su vez, dependen de los procesos polticos detrs de su accionar. El desarrollo econmico debe ser visto como parte del proyecto de construccin nacional.52 No hay un nico modelo, ni una sola trayectoria, sino que hay varias. Sin embargo s hay ciertos aprendizajes sobre el proceso poltico. La poltica importa. Las sociedades a travs del proceso de elaboracin y seleccin de modos alternativos de accin, pueden seguir caminos diferentes y lograr al mismo tiempo el xito industrial y la integracin social.
En consonancia con ello, diferentes estudios recientes muestran la fuerte correlacin entre capacidades tecnolgicas, regulacin empresarial y factores socioculturales en el desarrollo. En este sentido, cobra gran relevancia considerar otros factores en la capacidad de innovar una sociedad, es decir, el sistema de educacin, la gobernanza o regulacin empresarial (regulacin propiedad intelectual, mercado de trabajo). As como los altos niveles de corrupcin y la exclusin social que se convierten en limitantes importantes de dicho proceso.
En consecuencia, es preciso pensar integralmente el desarrollo y la correlacin entre factores econmicos, tecnolgicos y socio-polticos. Se necesita una mirada ms sistmica del desarrollo y desarrollar polticas pblicas en consecuencia, Un proceso de transformacin productiva no se debe concentrar solo en polticas de innovacin especficas orientadas a las empresas, sino tambin deben estar integradas con polticas relacionadas con las condiciones sistmicas, educacin empleo, etc.
51 52
Al mismo tiempo cobran relevancia las polticas de innovacin ms centradas en el proceso y formulacin, explorando la forma de fortalecer los mecanismos innovativos,
Kim, Linsu (1997) Imitation to innovation. The Dynamics of Koreas Technological Learning, Harvard Business School Press Gerschenkron, A. (1968) El atraso econmico en su perspectiva histrica. Barcelona, Ariel
106
los canales de comunicacin entre asociaciones pblico-privadas, con otras palabras en los mecanismos institucionales no de mercado. Por ejemplo, cmo fortalecer los espacios de dilogo pblico-privado, cmo financiar redes de aprendizaje, cmo crear centros de transferencia tecnolgicas, cmo desarrollar habilidades que estn fuertemente asociadas a la educacin formal y no formal. Tanto en los pases nrdicos como asiticos, la educacin se convertido en un importante valor social de la sociedad y de gran utilidad para el desarrollo y la promocin de las personas en los mbitos sociales y laborales, as como un elemento de crecimiento econmico y de prevencin de la exclusin social. Esta importancia se refleja en los esfuerzos que realizan tanto los pases asiticos como nrdicos para apoyar el sistema educativo y las acciones de formacin continua y formacin a lo largo de la vida (desde la alfabetizacin a la formacin profesional ocupacional y continua).53
Esta influencia positiva de la educacin depende tambin del modelo econmico del pas y de los ciclos de la economa, lo que resalta la importancia de la visin sistmica y no tomar las polticas aisladas. As, es evidente que en pases, donde el modelo econmico se centra en el I+D este efecto protector de la educacin es ms evidente, mientras que en pases donde la construccin o el turismo han sido sectores fundamentales, el efecto es menos claro (dado que la generacin de puestos de trabajo no cualificados es mayor que en los pases nrdicos o asiticos, por ejemplo). Las experiencias de los pases nrdicos y asiticos pueden ser utilizadas para inspirar el proceso dereforma de Amrica Latina y pensar de una forma ms integral el desarrollo no como polticas sectoriales aisladas. Esto exige tambin la creacin un nuevo contrato conlos ciudadanos que entran en contacto con el sistema - que obliga a una solucin mutua. Un contrato, basado en los derechos y deberes.Se necesita de ms recursos que defiendan la dignidad de cada ciudadano, restaure suconfianza en s mismo, y los motive a buscar nuevos retos en sus vidas. De esta manera, la educacin en un modelo de desarrollo basado en la innovacin puede ser un trampoln para nuevas oportunidades, en lugar de fomentar un esquema de dependencia pasiva como lo han generado las polticas sociales focalizadas en Amrica Latina.
Estos aprendizajes deberan ser un punto de partida para iniciar un debate en Amrica Latina sobre el rol del Estado en las estrategias de desarrollo, y debatir sobre las fuertes tensiones no resueltas entre crecimiento, equidad y gobernabilidad, que son los tres componentes de la ecuacin capitalismo (en tanto modo de crecimiento econmico), social (en tanto modo de redistribucin equitativa del excedente) y democrtico (en tanto modo de gobernabilidad).54 Amrica Latina debera generar un nuevo pacto social para lograr un crecimiento econmico con equidad en democracia. Entre ellos sera relevante llegar a un consenso bsico sobre una estrategia de desarrollo a seguir. La evidencia emprica muestra que un crecimiento basado en una economa en recursos naturales no integra. Por el contrario, la experiencia internacional muestra que los pases que han basado su modelo de crecimiento en la innovacin han logrado construir sociedades ms igualitarias.
53 54 OECD (2010). Op Cit. Oszlak, Oscar y Ernesto Gantman (2007) La agenda estatal y sus tensiones, en Ibero-Americana2, Nordic Journal of Latin American Studies vol. XXXVII, 1/2007, Estocolmo
SEGIB AECID FLACSO
107
Sin embargo, los debates en la regin hasta el momento han sido limitados y se han centrado ms en la reforma administrativa del Estado (funcionarios capacitados, carreras burocrticas, nuevos instrumentos de gestin, etc.), sin responder a otras preguntas centrales como: para qu generar capacidades estatales?, qu modelo de desarrollo queremos? Asimismo, la mayora de los anlisis han sido ms bien compartimentados en segmentos sectoriales (polticas econmicas, sociales, etc.), o bien en efectos concretos positivos o negativos (crecimiento, pobreza, desigualdad).
Con este foco ms amplio se pueden identificar los vnculos entre polticas pblicas, instituciones del Estado, estrategias macroeconmicas y sociales y su contribucin en el fortalecimiento de un desarrollo equitativo y sostenible. Es posible realizar una lectura desde Amrica Latina que apoya la idea de que algunos Estados estn experimentando con nuevos enfoques del desarrollo.
Por lo que se necesita un anlisis integrado de las polticas pblicas a desarrollar. En consecuencia, para un mayor entendimiento del papel del Estado en la sociedad del conocimiento, hay que partir de una comprensin ms sistmica del desarrollo, un papel ms activo y estratgico del Estado, entendiendo la importancia de la desigualdad como lmite al desarrollo para Amrica Latina y la centralidad del proceso poltico. En este sentido, no solo cobra relevancia aprender de las nuevas polticas en innovacin y las nuevas polticas sociales de los pases de reciente industrializacin, sino tambin de la importancia del proceso de toma de decisiones basado en la negociacin y el dilogo, dado que la mayora de las polticas se toman en contexto relativamente cerrados.55
55
Grindle, M. (2009) La brecha de la implementacin, en Marez Navarro F. et al. (coords.), Poltica pblica y democracia en Amrica Latina. Del anlisis a la implementacin. Mxico D.C. Porra, pgs. 33 a 51
108
Referencias bibliogrficas
Amsden, A. and Chu, W.W. (2003)Beyond Late Development: Taiwans Upgrading Process, MIT Press.
Amsden, Alice (1989) Asias Next Giant: South Korea and Late Industrialization. Oxford: Oxford University Press. Banco Mundial (BM) (1997) Informe sobre desarrollo humano 1997. El Estado en un mundo en transformacin, Oxford University Press, Washington, D.C.
Andersen Dannemand, Mads Borup, Thorvald Finnbjrnsson, Eirn Vals and Thomas Malmr (2007) Foresight in the Nordic research and innovation council systems, RisR-1613(EN) Ris National Laboratory Technical University of Denmark. Boyer, Robert (2006) El Estado social a la luz de las investigaciones regulacionistas recientes, en Revista de Trabajo, Ao 2, Nmero 3. Buenos Aires
Breznitz, Dan and Zehavi, Amos (2010) The Limits of Capital: Transcending the Public Financer-Private Producer Split in Industrial Policy, en Research Policy. 39 (2), 30112. Breznitz, Dan (2009) National Institutions and the Globalized Political Economy of Technological Change: An Introduction, en Georgia Institute of Technology, Review of Policy Research, Volume 26, Numbers 12. Breznitz, Dan (2007) Innovation and the state: Political choice and strategies for growth in Israel, Taiwan, and Ireland. New Haven, CT: Yale University Press.
Carden, Fred (2009) Del conocimiento a la poltica mximo aprovechamiento de la investigacin para el desarrollo, Barcelona Icaria. Chaminade, Cristina, Vang, Jan (2006) Globalization of Knowledge Production and Regional Innovation Policy: Supporting Specialized Hubs en Developing Countries Paper no. 2006/15. Chang, Ha-Joon (1999) The Economic Theory of the Developmental State, en Meredith Woo-Cuming (Ed) The Developmental State. New York: Cornell University Press. Chang Ha-Joon (2010) The East Asian Development Experience, en Chang Ha-Joon. Rethinking development economics. Anthem Press. Charles Sabe, Anna Lee Saxenian (2008) A Fugitive Success: Finlands Economic Future. Draft for Finnish National Fund for Research and Development http://www2.law. columbia.edu/sabel/papers.htm Sitra Report N80. Chibber, V. (2003)Locked in Place, Princeton University Press.
CEPAL (2010). Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe 2010. Santiago de Chile: CEPAL. Evans, Peter (1995) Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton: Princeton University Press.
Draibe Sonia y Manuel Riesco. (2009) El Estado de Bienestar en Amrica Latina. Una nueva estrategia de desarrollo. DT31 Fundacin Carolina- CeALCI Madrid. Enero. 123 pp.
Dodgson, Mark, John Mathews, Tim Kastelle & Mei-Chih Hu (2008) The Evolving Nature of Taiwans National Innovation System: The Case of Biotechnology Innovation Networks, en Research Policy, 37(3) 430-445. Gerschenkron, A. (1968) El atraso econmico en su perspectiva histrica. Barcelona, Ariel. Gough, I (2001) Globalization and regional welfare regimes: the East Asian case, en Global Social Policy, Vol. 1, No. 2, 2001, pp. 163-189.
SEGIB AECID FLACSO
109
Grindle, M. (2009) La brecha de la implementacin, en Marez Navarro F. et al. (coords.), Poltica pblica y democracia en Amrica Latina. Del anlisis a la implementacin. Mxico D.C. Porra, pgs. 33 a 51. Hausmann, R, Rodrik D, Sabel CF, (2007) Reconfiguring Industrial Policy: A Framework with Application to South Africa. (Unpublished MSS). Hausmann, Ricardo and Dani Rodrik, (2006) Doomed to Choose: Industrial Policy as Predicament. (Unpublished MSS). Jessop, Bob (2000) From the KWNS to the SWPR, en Lewis, G.; S. Gewirtz and J. Clarke (eds) Rethinking Social Policy. London: Sage/Open University. Holliday, I. (2000) Productivist welfare capitalism: social policy in East Asia, en Political Studies, Vol. 48, No. 4, 2000, pp. 706-23. Johnson, Chalmers A (1982) MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975. Stanford CA: Stanford University Press. Kari Lilja, eds, (2008) New Modes of Globalizing: Experimentalist Forms of Economic Organization and Enabling Welfare Institutions Lessons from the Nordic Countries and Slovenia. Final report of the project Transnational learning through local experimenting, EU-funded 6 Framework program. Kim, Linsu (1997) Imitation to innovation. The Dynamics of Koreas Technological Learning, Harvard Business School Press-.
Koski, Heli and Pekka Yl-Anttila (2006) Structural Changes in the Finnish Economy: From Agriculture to High-Tech., en Finland as a Knowledge Economy: Elements of Success and Lessons Learned, edited by C. J. Dahlman, J. Routti andP. Yl-Anttila (Eds.). Washington DC: World Bank Institute. Kristensen, Peter (2009) The Co-evolution of Experimentalist Business Systems and Enabling Welfare States: Nordic Countries in Transition, en Peer Hull Kristensen and Kari Lilja (Eds.) New Modes of Globalizing: Experimentalist Forms of Economic Organization and Enabling Welfare Institutions Lessons from the Nordic Countries and Slovenia, Final report of the project Transnational learning through local experimenting (Translearn), EU-funded 6th Framework program.
Kuhnle, Stein and Hort, Sven. (2004) The Developmental Welfare State in Scandinavia. Lessons to the Developing World. Social Policy and Development Programme Paper Number 17 September 2004 UNRISD.
Kwon, Huck-Ju (ed.) (2005) Transforming the Developmental Welfare State in East Asia. Londres, Palgrave, Macmillan.
110
Lundvall, Bengt-ke (Ed.) (1992) National Systems of Innovation: Towards aTheory of Innovation and Interactive Learning. London: Pinter Publishers. Lundvall, Bengt-ke (Ed.) (2002) Innovation, Growth and Social Cohesion: The Danish Model. Cheltenham: Edward Elgar. Luukkonen, Terttu (2006) The Venture Capital Industry in Finland (2003). Helsinki, ETLA. Maula, Markku and Gordon Murray (2003) Finnish Industry Investment Ltd: An International Evaluation. Helsinki: Ministry of Trade and Industry. Murto, Eero, Mika Niemel, et al. (2006) Finnish Technology Policy from the 1960s to the Present Day. Helsinki, Finland: Finnish Ministry of Trade and Industry. OECD (2010) Education at a Glance 2010: OECD Indicators. OECD
Lundvall Bengt-ke, Jan Vang, KJ Joseph, Cristina Chaminade (2009) Bridging Innovation System Research and Development Studies: challenges and research opportunities. Paper submitted for the 7th Globelics Conference, Senegal, 6-8 October 2009.
Leiponen, Aija (2004) Knowledge Services in the Finnish Innovation System., en Embracing the Knowledge Economy: The Dynamic Transformation of the Finnish Innovation System, edited by G. Schienstock (Ed.). Cheltenham, UK: Edward Elgar.
Maddison, Angus (2001) The World Economy: A Millennium Perspective, OECD Development.
NESC (National Economic Social Council) (2005) The Developmental Welfare State. No 113, May. National Economic & Social Development Office, Ireland.
ORiain, Sean (2004) The Politics of High Tech Growth: Developmental Network States in the Global Economy. Cambridge, UK: Cambridge University Press. Ornston, Darius (2009) Creative Corporatism: Institutional Innovation and High-Technology Competition in Northern Europe. PhD thesis, UC Berkeley. Oszlak, Oscar y Ernesto Gantman (2007) La agenda estatal y sus tensiones, en IberoAmericana2, Nordic Journal of Latin American Studies vol. XXXVII, 1/2007, Estocolmo. RICYT (Red de indicadores de Ciencia y Tecnologa Iberoamericana e interamericana) (2010) El estado de la ciencia 2010. Pelkonen Antti, Tuula Tervinen and Suvi-Tuuli Waltari (2008), Assessing policy coordination capacity: higher education,science, and technology policies in Finland, en Science and Public Policy 35(2008):4, 241-252
Rodrik Dan (2008) The new development economics: we shall experiment, but how shall we learn? Harvard University Revised Draft disponible en http://www.hks. harvard.edu/fs/drodrik/Research%20papers/The%20New%20Development%20 Economics.pdf. Rodrik, Dani, (2004) Industrial Policy for the Twenty-First Century, www.ksg.harvard. edu/rodrik/. Sabel, Charles and Jonathan Zeitlin (2010) Learning From Difference: the new Architecture of Experimentalist Governance in the EU, en Experimentalist Governance in the European Union: Towards a New Architecture, edited by C. F. Sabel andJ. Zeitlin (Eds.). Oxford: Oxford University Press.
Sabel, Charles F, (2005) Bootstrapping Development: Rethinking the Role of Public Intervention in Promoting Growth (Unpublished MSS). Sachs, Jeffrey (1993) Polands Jump to the Market Economy. Boston, MA: MIT University Press. Trubek, David M (2010) Developmental States and the Legal Order: Towards a New Political Economy of Development and Law. October. Schulze-Cleven, Tobias, Bartholomew C. Watson, et al. (2007) How Wealthy Nations Can Stay Wealthy: Innovation and Adaptability in a Digital Era. en New Political Economy 12(4): 451 - 475. Wade, Robert (2005) Bringing the State Back In: Lessons from East Asias Development Experience. Internationale Poltik und Gesellschaft / International Politics and Society (IPG), 2/2005.
SEGIB AECID FLACSO
111
Wade, Robert (1990) Governing the Market: Economic Theory and the Role of the Government in the East Asian Industrialization. Princeton: Princeton University Press. Weiss, L. and Thurbon, E. (2004):Where theres a will theres a way: Governing the Market in Times of Uncertainty, enIssues and Studies, 40, 1, March 2004, p. 61-72. Williamson, John (1990) Latin American Adjustment: How Much Has Happened? Washington DC: Institute for International Economics. Woo-Cummings, M. (1999) The Development State. Ithaca, NY: Cornell University Press. World Bank (2008) Governance, Growth, and Development Decision-making. Washington, D.C.
Zeitlin, Jonathan and David M. Trubek (eds) (2003) Governing Work and Welfare in the New Economy. European and American Experiments. New York: Oxford University Press.
Zurbriggen, Cristina (2007) La falacia tecnocrtica y la reforma del Estado en Revista Nueva Sociedad. N 210, Caracas, 2007, pp.156-172.
112
SEGIB AECID FLACSO
113
I. Innovacin, desarrollo y el caso argentino
Innovacin productiva, desarrollo y gobernancia: Lecciones de la experiencia argentina

Miguel Lengyel1
El punto de partida de este anlisis es el de la innovacin productiva, recorre la cuestin de su relevancia para el desarrollo en el contexto actual y concluye haciendo referencia a la innovacin institucional. Esto tiene una razn de ser, que expresada suscitamente es que una innovacin presupone a la otra, que una no puede ser lograda sin la otra, por lo menos, en el caso de la Argentina de hoy y, que debidamente articuladas, son un pilar para el desarrollo.
Dos aclaraciones antes de entrar directamente al anlisis de estas cuestiones. La primera, que sirve como marco para el resto del argumento que se presentar, es que estamos en una coyuntura internacional y latinoamericana en la que es imprescindible repensar el desarrollo, sus ejes y fundamentos. En este sentido, hay un consenso bastante generalizado que la innovacin, la generacin e incorporacin de conocimientos a la produccin, es un elemento clave para el proceso de desarrollo en el contexto actual. Tambin hay consenso que las polticas pblicas y las instituciones pblicas estn llamadas a ejercer un rol renovado y protagnico en esa agenda luego del desencanto de las (ms o menos radicales) polticas pblicas devotas del mercado de los aos 90. La segunda aclaracin es que el argumento que se desarrolla aqu est basado en una investigacin en curso sobre sectores productores de bienes primarios y de bienes manufacturados en Argentina, en los cuales su xito competitivo est basado en gran medida en la innovacin. En este sentido, el mensaje que se pretende dar aqu contradice la visin dominante de que Argentina es un pas poco innovador y argumenta que las cifras agregadas revelan tanto como engaan en esta cuestin. En efecto, si uno se gua nada ms que por la encuesta nacional de innovacin, Argentina pierde sin dudas en la comparacin con muchos otros pases desarrollados y an en desarrollo. Si uno se gua, en cambio, por experiencias micro muy interesantes,
Director de la Sede Acadmica de FLACSO Argentina
114
hay cosas para aprender, cosas para reproducir y, eventualmente, micro-modelos que podran ser replicados en una escala mayor sentando las bases para polticas de desarrollo productivo de nuevo cuo. En otras palabras, hay un saber convencional que dice que Argentina tiene un casillero vaco que es el de la innovacin industrial y que, en realidad, ese casillero est dado por aquellas actividades que adems de poder ser innovadoras tienen fuertes encadenamientos productivos. En este anlisis se cuestiona esa visin a partir de la existencia de esas micro-experiencias virtuosas que no son, obviamente, el fenmeno dominante en el pas pero que constituyen una evidencia interesante y considerablemente poderosa no solo sobre la complejidad productiva actual sino sobre abordajes de polticas e institucionales novedosos para promoverlas-
Yendo al tema, por qu la innovacin es importante para el desarrollo? Porque la experiencia comparada reciente lo dice de forma bastante concluyente. Lo que demuestra esa experiencia es que, en general, pases que en las ltimas dcadas tuvieron altas tasas de crecimiento, son pases que tuvieron paralelamente procesos de innovacin o pusieron un nfasis muy fuerte en la innovacin productiva. Se trata de pases donde la correlacin entre crecimiento de largo plazo y procesos de innovacin, es muy alta. O, mirado de otra manera, son pases en los que, cuando se examinan los factores que se suelen usar como proxy de innovacin (investigacin y desarrollo, incorporacin de tecnologa, capacidad instalada de innovacin), sus polticas pblicas y sus tasas de inversin en esos factores, se verifican desempeos de crecimiento realmente importantes. El grfico que sigue muestra la relacin entre inversin en Investigacin y Desarrollo (I&D) como proporcin del PBI per cpita en un perodo de 10 aos, indicando efectivamente, la relacin que los pases que tienen tasa de PBI per cpita ms alto son aquellos que por un perodo razonablemente largo de tiempo han tenido polticas de apoyo a la innovacin que se traduce, entre otras cosas, en fuertes y sostenidas inversiones en I&D. Relacin entre inversin en I&D/PBI y PBI per cpita (1990-1999)
Eso es lo que ensea la historia reciente. Ahora bien, en el escenario de mediano y largo plazo, la tendencia que describe el grfico va a continuar y se va a profundizar, con un elemento adicional, a saber, que la innovacin tiende a ser un elemento cada vez ms importante en cualquier esquema o modelo de desarrollo, adquiriendo por ende un valor estratgico creciente.
SEGIB AECID FLACSO
115
Esto es particularmente as porque el escenario actual es de una incertidumbre sin precedentes -que algunos denominan como incertidumbre endmica- que, adems, es necesario diferenciarla del riesgo. Generalmente se dice, hay mucho riesgo, hay mucha incertidumbre, pero se trata de dos conceptos diferentes y hasta se podra decir antitticos. En efecto, el riesgo supone la posibilidad de prever la ocurrencia de ciertos eventos, por ejemplo un siniestro, y de establecer las probabilidades de que efectivamente ocurra. Si eso es as no hay, entonces, mucha incertidumbre; en realidad hay una certeza importante de que ciertos eventos se pueden producir y reaccionar frente a ello con algn tipo de reaseguro. El seguro de autos es exactamente eso; prev una serie de siniestros posibles, sus probabilidades y, en funcin de eso, toma una medida para contrarrestar la existencia de riesgos.
En el caso de la incertidumbre, la lgica es completamente diferente. En primer lugar, hay un desconocimiento ex-ante muy alto sobre la posibilidad de que un evento ocurra y con qu probabilidad; es decir, hay un grado de falta de certeza muy alto sobre la ocurrencia de cualquier evento, ms all del campo de accin al que se haga referencia. Por ejemplo, cuando se habla de cambios climticos se hace referencia al riesgo de que ciertos tipos de cambios climticos ocurran, pero hay una incertidumbre muy grande de cules van a ser estos cambios y la probabilidad de que, efectivamente, ocurran. Por eso, la respuesta a la contingencia del cambio climtico es muy difcil de articular porque es difcil predecir efectivamente la ocurrencia de un fenmeno. Lo mismo podra decirse en relacin al surgimiento de nuevas plagas animales y vegetales o, en un terreno muy diferente, las nuevas demandas que surgirn en un determinado mercado de consumo de bienes y servicios. Si esto es as, la respuesta a la incertidumbre no es como en el caso de riesgo un reaseguro contra la ocurrencia relativamente probable de un evento, sino que la respuesta es bsicamente la exploracin y el aprendizaje. Ms especficamente, es primordial frente a la incertidumbre tener capacidad para aprender lo ms rpido posible explorando distintas alternativas y, sobre esa base, definir qu curso de accin tomar. En consecuencia, desde el punto de vista de cmo se concibe el conocimiento tradicional, sobre todo en la teora econmica, un escenario de altsima incertidumbre hace muy difcil la acumulacin de conocimiento; es decir, lo aprendido en el pasado es difcil de aplicar, es difcil tenerlo como un activo para resolver situaciones presentes. Una determinada disciplina, un conocimiento sectorial o el saber adquirido en un rea determinada es generalmente insuficiente para resolver la situacin imprevista que tengo que enfrentar. Dicho de otra manera, el sector productivo deja de ser el nico espacio de conocimiento pertinente para resolver los dilemas y desafos de la produccin en un contexto competitivo incierto y tampoco es posible basarse exclusivamente en el acervo de conocimiento pre-existente porque claramente va a ser insuficiente para
116
resolver la cuestin. La alternativa es recurrir a nuevos conocimientos, a nuevos actores con nuevos conocimientos y articularlos. En otras palabras, experimentar conjuntamente con esos nuevos actores, que portan saberes y recursos parciales pero complementarios, cules son las soluciones posibles frente a la incertidumbre. II. La innovacin y su gobierno Si el escenario actual es efectivamente el descrito esto es, es casi imprescindible innovar porque genera desarrollo sobre todo en el contexto actual de alta incertidumbre sobre qu hacer y cmo hacerlo- la pregunta que automticamente sigue es cmo se movilizan esos procesos de innovacin y cmo se asegura su sustentabilidad?, Cul es el rol de las polticas e instituciones pblicas a tal fin?
La evidencia casi abrumadora en la Argentina, y en otros contextos en desarrollo, es que el Consenso de Washington fracas, pero es importante resaltar un aspecto usualmente no examinado en los diagnsticos. El Consenso fracas por muchas de las razones que siempre se mencionan, pero adems fracas porque su receta era: Para desarrollarnos, lo que necesitamos es un set, un conjunto de polticas e instituciones que son fijas y bsicamente las mismas en todos lados: derecho de propiedad, clima de inversiones, la famosa seguridad jurdica; tribunales que hagan cumplir los derechos de propiedad cuando estos son violados, etc. Es decir, la idea de desarrollo estaba asociada a la idea de una dotacin institucional que era igual en todo contexto y en todo tiempo. La evidencia emprica demuestra, sin embargo, que muchos pases que siguieron estas reglas, de alinear sus instituciones a esa receta, fracasaron mientras que otros, como China y Rusia, que no lo hicieron, crecieron significativamente. De hecho, en China, se podra tomar el caso de los derechos de propiedad, de los derechos de propiedad intelectual o de las garantas que se dan a las inversiones y la situacin es la anttesis en muchos casos de lo que pregona el Consenso de Washington. No obstante, es un pas que viene teniendo tasas chinas de crecimiento durante los ltimos 15 o 20 aos. Entonces la teora de la dotacin institucional hace claramente agua. Si esto es as, una conclusin que salta a la vista es que el problema del desarrollo no es tanto generar la dotacin de instituciones correctas sino identificar cules son las limitaciones y los obstculos al desarrollo y removerlos sucesivamente. Los ciclos de stop and go en Argentina son, de alguna forma, una parbola de esta idea, en el sentido de que, peridicamente aparecen algunos obstculos que interrumpen un ciclo de crecimiento entonces, evidentemente, el problema no es generar el crecimiento. Argentina gener crecimiento en los 90 y se detuvo en el 95-97; gener crecimiento a comienzos de los 70 y tambin se interrumpi abruptamente unos pocos aos ms tarde, y as se podran citar una serie de episodios que reflejan esta dinmica. Se pueden observar en la historia reciente del pas perodos de cuatro, cinco, o siete aos de crecimiento y, en algn momento, la expansin se corta y se da este fenmeno de parada y arranque, que tiene que ver no con la imposibilidad de generar crecimiento sino con la posibilidad de hacerlo sostenible, removiendo los obstculos que sucesivamente se presentan para ello.
Qu hacer frente a esa situacin? Una alternativa que se esgrimi hacia finales de los 90 fue el Consenso de Washington iluminado que, bsicamente, es una versin, light o aggiornada de la teora de la dotacin institucional. Esta nueva versin relaja algunos de los supuestos de la teora de la dotacin institucional, pero la definicin de dnde estn los problemas es la misma; los problemas son generales a toda la economa y tienen que ver con limitaciones institucionales o regulaciones -propiedad, financiamiento, etc.-. Lo que la diferencia al argumento tradicional del Consenso de Washington es que estipula que No a un tratamiento donde se haga todo al mismo tiempo. Parte de que hay algunas cuestiones que son prioritarias y, por lo tanto, hace falta la intervencin del cirujano para definir qu hacer primero y qu hacer despus, cmo operar en la reconstruccin o en la redefinicin institucional. El elemento de ms heterodoxia frente a la versin tradicional es que, en distintos contextos, diferentes instituciones pueden ser equivalentemente funcionales, es decir pueden cumplir la misma funcin. Entonces, la receta es que los pases deberan encontrar el mix de instituciones adecuadas para el conjunto de problemas que enfrentan y de esa manera, de una vez por todas, resolver el problema del crecimiento.
SEGIB AECID FLACSO
117
Este es un mtodo, bsicamente de arriba hacia abajo porque, en realidad, supone que el Estado tiene la capacidad de identificar y actuar como el cirujano, removiendo lo que haga falta. Ms an, no solo el Estado puede contribuir, tambin puede hacerlo otro actor centralizado, tal como un organismo internacional, que defina dnde estn los problemas, opere como un cirujano y remueva esas limitaciones. El otro argumento que retomar el tema de la incertidumbre, esa incertidumbre que domina todo, invierte la lgica del Consenso de Washington: no es un argumento de arriba hacia abajo, sino de abajo hacia arriba. Cun abajo? Depende de las circunstancias; puede ser a nivel local; puede ser a nivel regional; depende de los problemas y las circunstancias. Pero la cuestin clave de dnde y cmo intervenir no est prescrita como en el caso anterior, no est definida como un set de instituciones determinado, en tanto que no es posible definir ex ante cules son las patologas que hay que curar. Ante esta situacin se requiere otro tipo de intervencin que ya no es un conjunto de instituciones con una forma predeterminada sino un conjunto de bienes privados o un conjunto de bienes pblicos, que van a ser diferentes en funcin de las caractersticas del problema. Por ejemplo, si se toma un sector industrial como el de la de maquinaria agrcola, de rpida expansin y buen desempeo en los ltimos aos, sus problemas para crecer e innovar son en buena medida diferentes a los problemas del sector de agrobiotecnologa, que tambin ha alcanzado recientemente un desempeo altamente positivo. En ese caso, la intervencin pblica, en su versin renovada, lo que tiene que hacer es identificar, o ayudar a los actores productivos a que identifiquen, cules son los problemas que cada uno de los sectores enfrenta y proveer bienes pblicos especficos o altamente idiosincrsicos para esa problemtica. Por ejemplo, algunos son temas que van a aparecer inmediatamente en la agenda o que ya estn apareciendo: regulaciones sanitarias y fitosanitarias, calidad, garanta de los derechos de propiedad intelectual, entre otros. Es decir, una serie de cuestiones que son diferentes para distintos sectores, distintos grupos de firmas, distintos contextos productivos y,
118
en consecuencia, la intervencin pblica debe dar cuenta de esa diversidad y tener capacidad de darle respuesta.
Si esto es as cules seran los principales dilemas de gobernanza de la innovacin y del rol de las polticas pblicas? Al principio del trabajo se hizo referencia a que se empezaba con un argumento sobre innovacin productiva y se terminara con un argumento sobre innovacin institucional. Para ser consecuente, lo que hara falta es una nueva institucionalidad y cuando se hace referencia a una nueva institucionalidad no se trata de hablar de la institucionalidad en el vaco -Argentina no tiene institucionalidad-. Esta nueva institucionalidad tiene concretamente que ver con romper la idea de dicotoma entre Estado y mercado: la nocin de que hay un Estado esclarecido que sabe cmo intervenir bajo cualquier circunstancia o, alternativamente, que hay un mercado esclarecido al que, ante reiteradas fallas del Estado en su forma de intervencin, hay que dejarlo actuar para que resuelva. Desde esta perspectiva hay una serie de cuestiones que tienen que ver con nuevas formas de articulacin pblico-privadas y con la recreacin de una esfera pblica que se constituya en el espacio institucional en el que se genere mucha de la experimentacin y aprendizaje que se requiere. Obviamente, en cuanto al anclaje espacial, el nivel puede ser local, regional o sectorial. Y, indiscutiblemente, un gran dilema de poltica pblica en este esquema botton-up, de abajo hacia arriba, es como hacer el proceso de scaling up. Puede existir una confederacin de situaciones virtuosas y no tener, al mismo tiempo, un sistema nacional de poltica pblica para la innovacin. Entonces cmo se construye homogeneidad a partir de reconocer la diversidad y la necesidad de diferentes tipos de intervencin para gestionarla efectiva y eficientemente? Este un desafo fundamental de poltica pblica en Argentina en el campo productivo y de la innovacin, pero probablemente en varios otros relacionados al desarrollo. El segundo desafo de poltica pblica es cmo, en esta nueva institucionalidad, se puede generar una arquitectura regulatoria donde la innovacin productiva sea una innovacin inclusiva o sostenible social y ambientalmente. La evidencia indica, tambin de manera bastante concluyente, que no necesariamente la innovacin en el campo de la produccin contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin y a la preservacin del ambiente.
Como punto final, es posible pensar que en esta construccin institucional y de una renovada arquitectura regulatoria hay un potencial rol renovador para los acuerdos de integracin como el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) o la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR). Mirando el MERCOSUR, por ejemplo, hoy en da es posible pensar que fracas la agenda comercial, que de alguna manera fracas la agenda productiva y tambin fracas la agenda energtica. Para decirlo quizs exagerando un poco, entre las expectativas y la realidad hay una brecha importante. En este escenario, parte de la nueva agenda estratgica del MERCOSUR es imaginarlo y hacerlo operativo como una plataforma para la creacin o la experimentacin de reglas e instituciones que despus tengan aplicacin nacional. Un ejemplo de ello es el de las medidas sanitarias y fitosanitarias. Argentina, como sus socios en la regin, est importando medidas sanitarias y fitosanitarias y no tiene
capacidad suficiente, o no la pone en prctica, para desarrollar estndares propios y traducirlos en la agenda global de definicin de reglas. Esto ocurre en un momento en que, paradjicamente, se crea un espacio poltico para una mayor intervencin y activismo -como en el G 20-, para repensar las reglas financieras internacionales, para repensar o renegociar las reglas que tienen que ver con el cambio climtico, etc.-; es decir, un espacio creciente para nuestros pases para pasar de ser tomadores de reglas a ser hacedores de reglas, mucho ms propicias para sus aspiraciones de desarrollo. En sntesis, es importante rescatar la posibilidad del espacio de integracin como una plataforma de experimentacin y construccin institucional que ayude a dar respuesta a estos dilemas de polticas pblicas a nivel nacional.
SEGIB AECID FLACSO
119
120
SEGIB AECID FLACSO
121
Sobre el desarrollo y la transicin a la sustentabilidad

Fander Falcon1
Introduccin Amrica Latina vive un nuevo momento de cambio, luego de varias estrategias de desarrollo, desde la sustitucin de importaciones hasta el neoliberalismo. Este cambio est marcado por la presencia de gobiernos democrticos, algunos de ellos con clara tendencia a recuperar las capacidades pblicas de planificacin, distribucin y redistribucin.
Entre 1990 y 2009, los pases de Amrica Latina y el Caribe lograron incrementos del PIB per cpita2, aunque con alta volatilidad, y reducciones de la pobreza medida por ingresos (Ver Grfico 1). No obstante, en las dos dcadas pasadas, de recuperacin econmica, no pudieron aprovechar los recursos adicionales para mejorar la calidad de vida de sus poblaciones, y la desigualdad sigue siendo una caracterstica distintiva de la regin3.
1 2 3
Coordinador del Doctorado de Economa del Desarrollo de Flacso- Sede Ecuador. El crecimiento econmico de Amrica Latina y el Caribe llegara a 4,7% en 2011. Fuente: CEPAL (2011) Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2010-2011.Santiago, Chile. Estos datos confirmaran una tendencia iniciada en la mitad de 2009 tras la crisis del capitalismo central. CEPAL. (2011) Crecimiento de Amrica Latina y el Caribe llegar a 4,7% en 2011 en Comunicados de Prensa. En: www.ecalc.org La desigualdad es una caracterstica definitoria de la historia de Amrica Latina y el Caribe. De acuerdo al Informe 2010 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo la alta y persistente desigualdad, acompaada de una baja movilidad social, apresan a la Regin en una trampa de desigualdad. El Informe destaca que Amrica Latina es la regin ms desigual del planeta, y que esa desigualdad se transmite de una generacin a otra, debido a que su intensidad y persistencia se combinan con una baja movilidad social. La desigualdad mostr una disminucin constante en Amrica Central, mientras que en el Cono Sur y en la Regin Andina se increment durante los aos noventa y, apenas hacia la mitad de la dcada siguiente, registr una disminucin importante. Sin embargo, los niveles de desigualdad en Bolivia, Ecuador, Hait y Brasil, por ejemplo, fueron altos, pues reportaron ndices de Gini superiores a 55 (datos hasta 2006) PNUD (2010) Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe. Actuar sobre el futuro: romper la transmisin intergeneracional de la desigualdad. Nueva York, PNUD.
122
Grfico 1 Amrica Latina y el Caribe. Pobreza, desigualdad y PIB per cpita
Fuentes: Banco Mundial. (2010) World Development Indicators. Washington D.C. En: www.worldbank.org; CEPAL. (2010) Anuario Estadstico 2010. Santiago, Chile. En: www.eclac.org
En este lapso, luego de un perodo de desconcentracin de su oferta exportable, muchas economas latinoamericanas y caribeas han retornado hacia su tradicional rol de productores de materias primas, dirigidas a pocos destinos. Al mismo tiempo, los impactos sobre los medios fsicos se han intensificado debido al peso de relevante de los principales productos primarios en el total de la oferta exportable (Tabla 1) y la reprimarizacin en algunos pases entre 1990 y 2000 (mayor participacin de las exportaciones primarias en el total), tal como se aprecia en la tabla 2, alentada por el incremento de los precios internacionales de las materias primas registrado durante la ltima dcada. Un reprimarizacin significa una mayor presin sobre el medio fsico, ms cuando muchos procesos extractivos tienen una carga ambiental alta.
Tabla 1 Principales productos de exportacin en el ao 2009 (como % de las exportaciones totales)
SEGIB AECID FLACSO
123
Fuente: CEPAL. (2010). Anuario Estadstico 2010. Santiago de Chile. En: www.eclac.org
124
Tabla 2 Exportaciones de productos primarios/ exportaciones totales de bienes FOB (%)

Pas Argentina Barbados Belice Brasil Bolivia (Estado Plurinacional de) Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guyana Hait Guatemala Chile 1970 1980 1990 2000 2009 86,1 76,9 70,9 67,6 68 96,8 95,2 82,4 97,1 84,6 95,3 82,5 72,3 84
74,6 47,5 56,7 52,9 29,2 98,6 92,9 86,6 62,9 48,1 42 60,9 91 80,3 74,9 65,9 72,6 70,2 70,7 90,6 64,5 34,5 39,2 37,6 47 88,7 89,1 88,2
81,3
98,2 97 97,7 89,9 73,4 71,3 96,9 76,3 71,9 75,6 75,5 68 66,3 14,7 87,7 92,3 64,6 51,6
Honduras Mxico Jamaica Nicaragua Panam Per Paraguay Repblica Dominicana
91,8 87,2 90,5 77,9 66,5 66,7 87,9 56,7 16,5 24,9 82,2 81,9 91,8 92,5 90,9 98,2 83,1 95 81,6 83,1 96,4 91,1 83 84,1 90,7 91 88,2 90,1 80,7 92,1 76,4 98,5 73,3 89,1 71,2 90,9 29,8 79,7 92,7 87,8 37,3 30,9 25,8 48,3
Trinidad y Tobago Uruguay Total
87,2
Venezuela (Repblica Bolivariana de) 99
82,4 61,8 61,5 58,5 74,8 89,2 82,2 66,8 42,1 52,9
Notas: El dato del 2009 de Belice corresponde al ao 2008. *El dato del 2009 de Cuba corresponde al ao 2005. *El dato del 2009 de Paraguay corresponde al ao 2008. *El dato del 2009 de Venezuela corresponde al ao 2006 Fuente: CEPAL (2010). Anuario Estadstico 2010.En: www.eclac.org
Estos resultados no son el nico argumento para impulsar un cambio de rgimen de acumulacin y de modelo de Estado. Es evidente, adems, que las soluciones a los problemas de la vida cotidiana (inseguridad, desempleo, insalubridad, atencin mdica, exclusin, discriminacin, migracin, etc.) no han considerado la heterogeneidad estructural y la diversidad cultural y natural de la regin.
SEGIB AECID FLACSO
125
Las estructuras productivas y el modo de insercin en los mercados internacionales de bienes, servicios, capitales y tecnologa frenan el avance de la regin hacia la equidad y la sustentabilidad. De hecho, la insercin como proveedores de materias primas no genera mayor dinamismo en el comercio internacional. Entre 1970 y 2009 la participacin de las exportaciones latinoamericanas en el comercio global cay de 6,9% a 5,6% (Vase Grfico 2), mientras la de las importaciones se increment de 0,7% a 1%. Grfico 2 Participacin en las exportaciones mundiales Participacin en las exportaciones mundiales (US$ 2000, en%) %) (US$ 2000, en
100 90 80 70 60 50 20 10 0 40 30
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Unin Europea
Fuente: BANCO MUNDIAL 2010. World Development Indicators. Washington D.C. Disponible en data. worldbank.org
Estados Unidos
Asia del Este y el Pacfico
Amrica Latina y el Caribe
China
Regin Andina
Ms equidad y mejores condiciones de sustentabilidad para Amrica Latina y el Caribe suponen ampliar las capacidades humanas, modificar las matrices productiva y energtica, redoblar los esfuerzos en la lucha contra la desigualdad, profundizar la democracia y disputar en forma concertada los espacios globales. Sin embargo, estos objetivos intermedios no son abordables en forma satisfactoria desde el pensamiento Amrica nico instaurado tras la crisis de la deuda deLatina los aos ochenta del siglo pasado.
(en millones de toneladas) Ms todava, el deterioro de las condiciones fsicas del planeta pone en riesgo la 0 supervivencia de la humanidad. En verdad nos encontramos frente a una ruptura 1970 1980 1990 2000 civilizatoria. El incremento de la incertidumbre y la magnitud de los 2009 problemas -100 contemporneos han llegado a un punto crtico, suficiente para que sea indispensable y -200 urgente debatir sobre la -159.5 pertinencia del paradigma de desarrollo preponderante -163.1 -300 -400 -500 -241.4 -248.0 Balanza comercial sica
126
En el mundo global unas sociedades tienen mayores niveles de consumo y uso de materiales que otras y, por ende, se apropian de una mayor capacidad de carga planetaria.5 Por ello, en estas sociedades se ha posicionado el debate del decrecimiento econmico, mientras en Amrica Latina se comienza a deliberar el post extractivismo.6 El nfasis en el crecimiento econmico y en la redistribucin, sin considerar los lmites impuestos por el medio fsico, podra generar obstculos insalvables para asegurar la continuidad de la propia especie humana. Esto marca una ruptura de dimensiones civilizatorias, por lo que las soluciones no pueden dejar por fuera el procesamiento de los conflictos polticos y de gestin del poder relacionados con ellas. El Estado que conocemos es causa y efecto de la experiencia de acumulacin prevaleciente. Si hemos de criticar esa experiencia, tambin debemos cuestionar al Estado como su instrumento. Si en el fondo del problema se encuentran las amenazas a la sustentabilidad, adems de las ya conocidas dificultades de produccin y productividad, asignacin del ingreso e inclusin social, habra que preguntarse si el Estado, tal como lo entendemos en la actualidad, tiene capacidad para resolver esas amenazas (agotamiento de los recursos, los impactos ambientales, etc.). Un problema dual: la nocin de desarrollo y los lmites fsicos
y el rol del Estado, y sobre la necesidad de generar uno nuevo, ms adecuado para tratar los problemas no resueltos4.
La visin dominante no concibe desarrollo sin altas tasas de crecimiento econmico.7 No se discute este apotegma, aunque s se cuestiona la necesidad de primero crecer para luego distribuir, o si es admisible distribuir y crecer en forma simultnea. No es imposible que el crecimiento sea acompaado de estrategias distributivas y redistributivas aceptables para las grandes mayoras, si al mismo tiempo se logra una adecuada articulacin del ahorro, la inversin y el cambio tecnolgico. S es imposible, empero, llevar el crecimiento econmico y alguna pauta distributiva que parezca aceptable ms all de los lmites del medio fsico. De lo anterior se sigue que los problemas esenciales del desarrollo tienen tres expresiones diferenciables en el plano analtico, pero interrelacionadas en la realidad
4 5 Funtowicz, Silvio y Ravetz, Jerry (1997) Problemas ambientales, ciencia post-normal y comunidades de evaluadores extendidas, en Cerezo, Jos; Gonzlez, Marta y Lujn, Jos Luis (editores). Ciencia, Tecnologa y Sociedad. Barcelona, Ariel; Funtowicz, Silvio; Martnez, Alier, Joan; Munda, Giuseppe; Ravetz, Jeroneme (1999) Information tools for environmental policy under conditions of complexity. Environmental Issues Series, No. 9, European Environment Agency Los pases de altos ingresos emiten 12,5 toneladas de carbono (Tc) por habitante, mientras que los pases latinoamericanos 2,9 Tc por habitante (Banco Mundial, 2010). Alayza, Alejandra; Gudynas, Eduardo, Editores (2011) Transiciones. Post extractivismo y alternativas al extractivismo en el Per. Lima, Neva Studio S.A.C; Gudynas, Eduardo; Acosta, Alberto (2011) El Buen Vivir o la disolucin de la idea del progreso, en Rojas, Mariano (coordinador). Mxico D.F., Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico de Mxico; Tortosa, Jos Mara (2011) Maldesarrollo y Mal Vivir. Pobreza y violencia a escala mundial, en Alberto Acosta y Esperanza Martnez, editores. Quito, Abya-Yala, serie debate constituyente El crecimiento econmico es preferible al estancamiento, seala Daly (Daly, Herman (1991) Steady-State Economics. Washington, DC, Island Press). Pero nada garantiza que los ingresos adicionales se transformen en bienestar humano. Crecimiento econmico, modernizacin y cambio tecnolgico son medios. Mientras el crecimiento econmico es expansin (Daly) o destruccin creadora, en palabras de Schumpeter (Shumpeter, Joseph A. (1950) Capitalism, Socialism and Democracy, Third Edition. New York, Harper and Row), el desarrollo es un concepto cualitativo, es un proceso mediante el cual los objetivos, las libertades y oportunidades reales de los individuos se amplan para lograr aquello que se valora. Es la expansin de las capacidades de la gente, es decir de las opciones de funcionamiento que dispone la persona: aspectos materiales y no materiales (Sen, Amartya (1992) Nuevo Examen de la Desigualdad. Madrid, Alianza Editorial; Sen, Amartya (1999) Development as Freedom. New York, Oxford University Press).
cotidiana. Estas son el crecimiento econmico, la asignacin del ingreso (distribucin y redistribucin) y la escala, es decir las implicaciones de ese crecimiento y de esa asignacin expresiones del sistema econmico para los sistemas naturales contenidos en una biosfera sujeta a lmites fsicos.
SEGIB AECID FLACSO
127
Si la biosfera es un ente fsico limitado, no es posible crecer ni distribuir el producto del crecimiento ad infinitum. Altas tasas de crecimiento econmico, incluso con redistribucin del ingreso y creacin de oportunidades y capacidades, involucran de manera inevitable restricciones fsicas en la capacidad de asimilacin y en la dotacin de recursos naturales. Esto plantea dilemas ticos o de legtimos posicionamientos frente a las opciones de poltica pblica, tanto como factibilidades de ndole fsica. A decir de Max-Neef, la crisis total que amenaza al mundo e incluso a la bisfera, no tiene su causa final en errores de planificacin, ni en el alcance limitado de las teoras sociales, tampoco en las limitaciones de una u otra ideologa. Todos estos elementos, aunque no exentos de responsabilidad, slo son causas eficientes de la situacin. La realidad cala mucho ms hondo. Estimo que la causa finalis fluye de la esencia misma de nuestra cultura o de lo que, en otras palabras, podramos llamar el mito original sobre el cual ha sido construida8.
Esto ha precipitado nuevos planteamientos, como el de la ciencia postnormal de Funtowicz y Ravetz.12 Si los hechos son inciertos, los valores estn en disputa y las
8 9 10 11 12 Max Neef, Manfred (1986) La economa descalza. Seales desde el mundo invisible. Buenos Aires, Editorial Nordan. Pp42-43 Leff, Enrique (1994) Ecologa y capital. Racionalidad ambiental, democracia participativa y desarrollo sustentable. Mxico: Siglo XXI Editores/UNAM; Leff, Enrique (2000) La complejidad ambiental. Mxico, Siglo XXI Editores Vitousek, Peter; Ehrlich, Paul R.; Ehrlich, Anne H.; Matson, Pamela (1986) Human appropriation of the products of photosynthesis, en BioScience, Vol. 36, No. 6 Wilson, Edward O. (2006) Salvemos la vida en la Tierra. Buenos Aires, Katz Editores. p176 Funtowicz, Silvio y Ravetz, Jerry (1997). Op Cit
El crecimiento demogrfico y el exceso del consumo de materiales y energa de las sociedades ms ricas comporta una mayor carga ambiental y la alteracin de los lmites biofsicos planetarios, lo que genera nuevos problemas: contaminacin de sustancias qumicas txicas, sobreexplotacin de los recursos naturales en sistemas integrados y complejos, prdida de diversidad biolgica y extincin de especies, agotamiento de recursos hdricos, debilitamiento de la capa de ozono, calentamiento global. Los seres humanos nos apropiamos del 40% de la energa de la fotosntesis, lo cual quiere decir que dejamos el 60% restante a las casi 100 millones de especies que coexisten con nosotros en el planeta.10 Edward Wilson, uno de los ms grandes cientficos de la humanidad, sostiene que nuestra ignorancia sobre la biodiversidad es tan grande que estamos perdindole en gran parte aun antes de saber que existe.11
El deterioro de las condiciones fsicas del planeta pone en riesgo la supervivencia de la humanidad. En verdad nos encontramos frente a una ruptura civilizatoria: el incremento de la incertidumbre y la magnitud de los problemas contemporneos han llegado a un punto crtico, suficiente para que sea indispensable y urgente debatir la necesidad de construir nuevos paradigmas. Dicho de otra manera, se requiere una nueva racionalidad ambiental9.
128
decisiones son urgentes, la ciencia normal en la acepcin de Thomas Kuhn13- falla en entender los problemas emergentes de la humanidad y no es capaz de proponer soluciones eficientes. Se requiere otra calidad de conocimiento, en el que importe tanto el proceso de toma de decisiones como los resultados, y que facilite la participacin activa de los actores involucrados, o comunidad extendida de evaluadores, en la connotacin semntica de Funtowicz y Ravetz. Uno de los ms acuciantes problemas emergentes de la humanidad es el cambio climtico, que debera ser estudiado bajo un concepto de ciencia postnormal, con una articulacin de varias disciplinas, como propone la Economa Ecolgica.14
La especializacin en la produccin primario-exportadora incrementa el metabolismo social.15 Esto obstaculiza de varias maneras el avance hacia la equidad, el crecimiento y la redistribucin. La explotacin de recursos naturales acelera el agotamiento de los stocks de los bienes primarios no renovables (petrleo, carbn, etc.) y reduce la capacidad de regeneracin de los renovables (agua, bosques, etc.). Esa especializacin facilita el intercambio ecolgicamente desigual16, pues relaciones de poder asimtricas impiden internalizar todos los costos de produccin de bienes primarios en sus precios internacionales o, dicho de otra manera, se obsequia los servicios ambientales y no se internalizan los pasivos ambientales. Las actividades extractivas y la ampliacin de las fronteras de extraccin producen impactos socioambientales en donde se las realiza, profundizan el desbalance fsico, es decir exportaciones mayores a las importaciones en trminos fsicos (Ver Grfico 3), y generan exclusin econmica y social.
Si Amrica Latina se propone alcanzar altas tasas de crecimiento econmico, debe estar consciente de que esa decisin incrementar sus niveles de produccin y consumo de energa. Mayores producciones y consumo energticos siempre estn asociados a utilizaciones ms intensas de recursos naturales escasos. Esto afectar, en forma inevitable, la capacidad de financiamiento de la regin y sus fronteras naturales, y promover la generacin de ms residuos.
15
13 14
16
Kuhn, Thomas (1986) La estructura de las revoluciones cientficas. Mxico, Fondo de Cultura Econmica La Economa Ecolgica estudia las relaciones entre los ecosistemas y los sistemas econmicos, y los cconflictos socio-ambientales locales y globales provocados por un crecimiento econmico que no contempla lmites biofsicos. Este concepto se puede asociar con un organismo vivo que absorbe recursos y desecha residuos. Implica una economa abierta a la extraccin de recursos y a la produccin de residuos y energa disipada (Georgescu- Roegen, Nicholas (1971) La Ley de la Entropa y el Proceso Econmico. Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press). Una aplicacin para el caso de los flujos de materiales en pases de la Regin Andina se puede encontrar en Vallejo, Mara Cristina (2010) Biophysical structure of the Ecuadorian economy, foreign trade, and policy implications, en Ecological Economics, Vol.70(2): 159-169; Vallejo, Mara Cristina, Mario Prez-Rincn y Joan Martnez-Alier (2011) Metabolic profile of the Colombian Economy from 1970 to 2007, en Journal of Industrial Ecology, Vol.15(2): 245-267. Bunker, Stephen (1984) Modes of Extraction, Unequal Exchange, and the Progressive Underdevelopment of an Extreme Periphery: The Brazilian Amazon 1600-1980, en American Journal of Sociology, Vol. 89, No. 5; Martnez-Alier, Joan (1992) De la economa ecolgica al ecologismo popular. Barcelona, ICARIA Editorial S.A
Fuente: BANCO MUNDIAL 2010. World Development Indicators. Washington D.C. Disponible en data. worldbank.org
Grfico 3 Amrica Latina Balanza comercial Amrica Latina fsica comerc sica (enBalanza millones de ial toneladas)
(en millones de toneladas) 1990 -163.1 0 1970 1980 -159.5
SEGIB AECID FLACSO
129
-100 -200 -300 -400 -500 -600
2000
2009
-241.4
-248.0
Grupos de intereses y amplias fuerzas sociales participan en las estructuras primarioexportadoras. Esto dificulta la construccin de un proceso transicional virtuoso y democrtico. Podra decirse que, por ignorar los efectos de esa especializacin sobre la sustentabilidad fsica de la regin, una porcin importante de la poblacin latinoamericana estara satisfecha con el devenir de las circunstancias. Los determinantes del cambio hacia la sustentabilidad La historia econmica de Amrica Latina identifica varias etapas de desarrollo. Para Ocampo17, Amrica Latina ha evolucionado mediante tres etapas: de exportaciones durante el siglo XIX y las primeras dcadas del siglo XX; de industrializacin dirigida por el Estado, hasta la dcada de los ochenta del siglo pasado; y de reformas de mercado, en la parte final del siglo XX y primeros aos del XXI. La historia ms reciente relata lo que, sin mayor sustento, la contraofensiva neoclsica consider un fracaso de la estrategia del estructuralismo impulsado por Ral Prebisch y la escuela de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), conocida en general como industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI).
Fuente: CEPAL. 2010. BADECEL. Santiago de Chile. Disponible en websie.eclac.cl/badecel/badecel new/basededatos.asp
-559.0
El estructuralismo cepalino tambin fue criticado por los tericos de la Dependencia. Furtado18, Sunkel y Paz19, dos Santos20, y otros que planteaban que el subdesarrollo es el producto de una injusta y discriminatoria organizacin poltica internacional,
17 18 20 Ocampo, Jos Antonio (2008) Los paradigmas del desarrollo en la historial latinoamericana, en Altimir, Oscar; Iglesias, Enrique V. y Machinea, Jos Luis (editores) Hacia la revisin de los paradigmas del desarrollo en Amrica Latina. Santiago de Chile, CEPAL-Secretara General Iberoamericana: 19-57 Furtado, Celso (1959) Formacin Econmica de Brasil. Reedicin de la Secretara General de la Presidencia de la Repblica Ministerio de Relaciones Exteriores, Fundacin Alexandre de Gusmao,Brasilia, 2010 Sunkel Oswaldo y Paz Pedro (1970) El subdesarrollo latinoamericano y la teora del desarrollo. Mxico, Siglo XXI Dos Santos, Theotonio (1970) The Structure of Dependence, en American Economic Review. vol. 60, No. 2
19
130
La teora estructuralista rechaz la pertinencia de la conceptualizacin del crecimiento econmico de la teora neoclsica, en especial de las virtualidades del libre comercio para alcanzarlo. Y propuso una opcin tcnica y poltica distinta: la ISI. sta requera de una participacin activa del Estado en el proceso de acumulacin. La relevancia del estructuralismo y de la teora de la Dependencia radica en su enfoque de los problemas del subdesarrollo y desarrollo dentro de un contexto global. Para el estructuralismo el sistema internacional es un conjunto de relaciones asimtricas entre el centro y la periferia. Para los tericos de la Dependencia, en el sistema mundo el subdesarrollo era la combinacin de relaciones asimtricas, determinadas desde la poltica.
tanto como del intercambio desigual y la insuficiencia dinmica estudiados al mediar el siglo XX por Prebisch21 y la CEPAL.
A partir de los aos ochenta del siglo pasado la mayora de pases de Amrica Latina y el Caribe asumieron polticas de ajuste para contrarrestar los desequilibrios macroeconmicos (en especial fiscales y externos, y su sntoma ms acuciante: la inflacin). La atencin se enfoc en los mercados, para corregir las distorsiones de precios y asignar en forma eficiente los recursos, con el fin de reanimar el crecimiento econmico. La crtica a estas polticas se centr en sus magros resultados para reducir la pobreza, corregir las inequidades sociales y, tambin, recuperar el crecimiento. No en vano esa poca se denomin la dcada perdida. La retraccin del Estado ejercida para alcanzar el equilibrio fiscal traslad a los organismos internacionales una parte importante de las funciones pblicas de planificacin y generacin de polticas. En este punto, la esencia del debate sobre el desarrollo oscil entre el crecimiento (la poltica productiva) y la distribucin (la poltica social), y todas sus secuelas implcitas (la posibilidad o imposibilidad de su simultaneidad, el comercio internacional, la integracin, la asimilacin de tecnologa, y los funcionamientos y capacidades).
Sin embargo, en el momento actual fijar toda la atencin en lo productivo y distributivo no es suficiente. Es necesario articular las lgicas productiva y distributiva a los lmites naturales que se establezcan, dada una escala de crecimiento econmico.
Esto tiene dos implicaciones. En el mbito de las ideas, el desarrollo debe abrir sus fronteras conceptuales para integrar otras disciplinas y para facilitar el dilogo con otros saberes, de forma que se permita una fluida asimilacin de sus trascendentes contribuciones. En el dominio de la poltica pblica es necesario identificar los factores determinantes que acelerarn la transicin hacia la sustentabilidad integral.
La transicin requerida debe ocurrir en dos niveles. En el terico, como bsqueda de un nuevo concepto de convivencia social, apegado a la sustentabilidad, de amplitud suficiente para integrar todos sus factores cruciales: crecimiento econmico, distribucin del ingreso y lmites fsicos. Y, en el prctico, como una nueva forma de concebir la poltica pblica, suficiente para superar las trampas de pobreza e iniquidad. En este nivel ser crucial fijar prioridades de intervencin, lo que supone rebasar el debate y centrar la atencin en la identificacin de consensos, con el fin de establecer una agenda pblica factible pero comprometida con los objetivos buscados.
21 Prebisch, Ral (1976), Crtica al capitalismo perifrico, en Revista de la CEPAL 1 (primer semestre): 7-73; Prebisch, Ral (1986) El desarrollo econmico en Amrica Latina y algunos de sus principales problemas, en Desarrollo Econmico 26:103 (octubre-diciembre): 479-502
Los consensos bsicos para definir una agenda factible deberan lograrse en torno a tres aspectos: (1) el marco de convivencia democrtica en el cual se procesan los conflictos sociales y los disensos polticos; (2) el tratamiento de las debilidades estructurales heredadas: pobreza, desigualdad, exclusin, crecimiento no distributivo, las diferentes expresiones del capitalismo dependiente, concentracin geogrfica del crecimiento econmico, asimetras urbano-rurales, las formas de insercin en los mercados globalizados, baja productividad, dependencia tecnolgica; y (3) la identificacin de los factores cruciales para el desarrollo, segn las especificidades de cada regin, pas o zona geogrfica. Si bien todos los problemas son acuciantes, el xito de la transicin depender de la prioridad estratgica que se asigne a ciertos elementos clave del proceso. La agenda de transicin Una vez identificada la naturaleza y complejidad del problema, la agenda transicional debera considerar al menos los siguientes aspectos:
SEGIB AECID FLACSO
131
Construccin de capacidades humanas. Los consensos acerca de la prioridad de la educacin, salud, ciencia y tecnologa, y capacidades productivas son inobjetables.
Definicin de trayectorias intertemporales ptimas para la intensidad de la extraccin de recursos naturales, de manera que en periodos predefinidos se reduzca la importancia relativa de la economa extractiva. Esto supone determinar el horizonte temporal de las reservas de recursos naturales, renovables y no renovables. Los pases con limitados recursos naturales, que en el presente ya estn obligados a importar energa, en el futuro importarn ms si quieren acelerar su tasa de crecimiento, lo que significa costos de financiamiento adicionales. Esto plantea dos retos. En el presente, establecer principios de optimizacin dinmica intertemporal para el uso de recursos.22 Y, para el futuro, instaurar estrategias de diversificacin de la matriz productiva, para reducir en forma paulatina la importancia relativa de sector extractivista. Asociado con lo anterior, el incremento de la inversin en infraestructura para generacin de energa. Con independencia de los matices polticos, la inversin en energa -que requiere grandes dotaciones de capitales un aspecto crucial de la sustentabilidad, en especial en fuentes alternativas renovables (solar, geotrmica y elica) y tambin en energa no renovable. El lmite para la inversin en energa no renovable debera fijarse en relacin con las fronteras de patrimonio natural socialmente aceptadas y considerando los usos alternativos de los recursos naturales. Consensos democrticos para fijar lmites a las intervenciones en zonas ambiental y socialmente frgiles.
22
Se podra asumir los criterios de Hotelling (Hotelling, Harold (1931),The Economics of Exhaustible Resources, en Journal of Political Ecology. Vol. 39, pp. 137-175).Cundo conviene extraer los recursos naturales agotables? Segn la condicin de equilibrio econmico, un recurso natural agotable debe extraerse de forma que la tasa de variacin del precio coincida con la tasa de inters.
132
Lograr procesos eficientes, a sabiendas de que no existen tecnologas proteicas.23
Promocin de canales de insercin equitativos en los mercados globalizados. Esto significa negociar acuerdos de integracin comercial que rompan con las trampas del mercado internacional que fija precios subvalorados (en la lnea de los anlisis cepalino y dependentista, ms las consideraciones resultantes del intercambio ecolgicamente desigual) y mecanismos de intercambio que propendan al comercio justo. Ampliacin del tejido productivo. Una nica agenda para el cambio, aplicable en forma general a toda la regin, como propuso el Consenso de Washington24, es imposible. En consecuencia, es necesario, dentro de un gran marco conceptual, definir los factores especficos para cada experiencia particular. Bajo este criterio de flexibilidad ser posible generar los consensos mnimos para una agenda regional transicional fuerte.
La transicin hacia una sustentabilidad integradora de lo productivo, distributivo y ambiental no puede seguir un proceso por fases, segmentadas y progresivas. Al hacerlo por fases se corre el riesgo de agotar y deteriorar la base fsica en la que debera desenvolverse. En efecto, en un primer momento, debido al peso de las actividades extractivas, se podra liquidar el patrimonio natural (bosques primarios incluidos), lo cual dejara a la regin sin la posibilidad de cumplir una industrializacin con valor propio y, ms an, sin la oportunidad de impulsar en el futuro usos ms significativos de la todava exuberante biodiversidad latinoamericana y caribea.25
23
24 25
A nivel microeconmico, han surgido posibilidades como las medidas de ecoeficiencia de los productos o servicios, que se aplican bajo el concepto de los MIPS (material input per unit of service) elaborado por el Wuppertal Institute de Alemania (Von Weizsker, Ernest Ulrich; Lovins, L. Hunter; Lovins, Amory B. (1997) El Factor 4: Duplicar el bienestar con la mitad de los recursos naturales. Barcelona, Galaxia Gutenberg-Crculo de Lectores). La idea es reducir los materiales requeridos para producir un producto o servicio. Se hablaba de que se podan utilizar cuatro veces menos materiales y energa para producir la misma unidad de producto o servicio. Con un exceso de entusiasmo se lleg a afirmar que la reduccin podra ser de hasta 10 veces. En el nivel macro se ha planteado la desmaterializacin de la economa. Esto es, reducir la cantidad de materiales y energa por unidad de producto. Con optimismo, quienes proponen esta posibilidad consideran que la mejora de eficiencia de los pases ricos del Norte, que cada vez utilizan menos energa por unidad de PIB, es una prueba de que esto en realidad est ocurriendo. Lo que no dicen es que esos mismos pases cada vez utilizan ms energa en trminos absolutos, lo que provoca daos ambientales irreparables. Esto se conoce como la paradoja de Jevons. (Jevons, William Stanley (1865) The Coal Question. Londres, Macmillan) El mal llamado Consenso de Washington porqu no participaron los pases latinoamericanos en su elaboracin- puede resumirse en disciplina fiscal, prioridad en el gasto pblico en reas de alto rendimiento econmico, reforma tributaria, liberalizacin financiera y comercial, entre otros aspectos. Ver Falcon, Fander; Oleas, Julio (2004) Antologa Economa ecuatoriana Quito, FLACSO. Para una discusin ms amplia, conviene recurrir a Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo Senplades (2009) Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013. Quito, Senplades
Conclusiones
SEGIB AECID FLACSO
133
El momento histrico que atraviesa la humanidad y, en especial Amrica Latina y el Caribe, plantea retos de alcance suficientes como para reformular el paradigma de desarrollo y renovar las cualidades de los Estados nacionales. La necesidad de trascender hacia un concepto ms amplio de sustentabilidad es apremiante. Los problemas esenciales del desarrollo tienen tres expresiones diferenciables en el plano analtico, pero interrelacionadas en la cotidianidad. Estas son el crecimiento econmico, la asignacin del ingreso (distribucin y redistribucin) y la escala, es decir las implicaciones de ese crecimiento y de esa asignacin expresiones del sistema econmico para los sistemas naturales contenidos en una biosfera sujeta a lmites fsicos.
La urgencia de generar estrategias adecuadas de transicin productiva, que consideren un nuevo sujeto social responsable de sus acciones y relaciones con la naturaleza, es tanto o ms necesario que la nueva conceptualizacin de la sustentabilidad. Para lograr una acumulacin sin desposesin26, en esta transicin la actividad extractiva debe perder importancia productiva, para romper con las trampas de pobreza, inequidad y dependencia. Y para vencer la poderosa inercia del pasado es preciso impulsar el proceso de transicin hacia la sustentabilidad desde el mbito acadmico, desde la funcin pblica y desde los mecanismos regionales de cooperacin.
Amrica Latina y el Caribe disponen de centros de investigacin y unidades acadmicas especializadas, capaces de contribuir a dotar de la integralidad requerida a la poltica pblica. Esta capacidad instalada puede, adems, articular en trminos multiparadigmticos y transdiciplinarios la transicin hacia la sustentabilidad, como ya lo hizo al mediar el siglo XX, cuando defini una estrategia de acumulacin propia de la regin, pero inconclusa (por motivos que no vienen al caso recapitular).
Por ltimo, la integracin latinoamericana ser decisiva para la transicin. Hay esperanza en los nuevos procesos de integracin latinoamericana, en particular con la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC). Una integracin que incorpore a la Naturaleza. El Norte depende cada vez ms del Sur, pero contribuye a destruirlo importando camarones, petrleo o metales. Al mismo tiempo, de forma paradjica, exhorta a la conservacin de los manglares, de los bosques y los pramos. La nueva integracin latinoamericana debe construirse con los pueblos y en plena armona con el medio ambiente.
26
Harvey, David (2003) El nuevo imperialismo. Madrid, Ediciones Akal; Harvey, David (2005), El nuevo imperialismo: acumulacin por desposesin, en Pantich, Leo y Leys, Colin (ed.) El Nuevo desafo Imperial: 99-129. Buenos Aires, Merlin Press Clacso
Alayza, Alejandra; Gudynas, Eduardo, Editores (2011) Transiciones. Post extractivismo y alternativas al extractivismo en el Per. Lima, Neva Studio S.A.C. Banco Mundial (2010) World Development Indicators. Base de datos. Washington D.C., Banco Mundial. Disponible en: data.worldbank.org Bunker, Stephen (1984) Modes of Extraction, Unequal Exchange, and the Progressive Underdevelopment of an Extreme Periphery: The Brazilian Amazon 1600-1980, en American Journal of Sociology, Vol. 89, No. 5. Daly, Herman (1991) Steady-State Economics. Washington, DC, Island Press. Dos Santos, Theotonio (1970) The Structure of Dependence, en American Economic Review. vol. 60, No. 2. Falcon, Fander; Oleas, Julio (2004) Antologa Economa ecuatoriana Quito, FLACSO. Funtowicz, Silvio y Ravetz, Jerry (1997) Problemas ambientales, ciencia post-normal y comunidades de evaluadores extendidas, en Cerezo, Jos; Gonzlez, Marta y Lujn, Jos Luis (editores). Ciencia, Tecnologa y Sociedad. Barcelona, Ariel. Funtowicz, Silvio; Martnez, Alier, Joan; Munda, Giuseppe; Ravetz, Jeroneme (1999) Information tools for environmental policy under conditions of complexity. Environmental Issues Series, No. 9, European Environment Agency.
Furtado, Celso (1959) Formacin Econmica de Brasil. Reedicin de la Secretara General de la Presidencia de la Repblica Ministerio de Relaciones Exteriores, Fundacin Alexandre de Gusmao,Brasilia, 2010. Georgescu- Roegen, Nicholas (1971) La Ley de la Entropa y el Proceso Econmico. Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press. Gudynas, Eduardo; Acosta, Alberto (2011) El Buen Vivir o la disolucin de la idea del progreso, en Rojas, Mariano (coordinador). Mxico D.F., Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico de Mxico. Harvey, David (2003) El nuevo imperialismo. Madrid, Ediciones Akal. Harvey, David (2005), El nuevo imperialismo: acumulacin por desposesin, en Pantich, Leo y Leys, Colin (ed.) El Nuevo desafo Imperial: 99-129. Buenos Aires, Merlin Press Clacso. Jevons, William Stanley (1865) The Coal Question. Londres, Macmillan.
Hotelling, Harold (1931),The Economics of Exhaustible Resources, en Journal of Political Ecology. Vol. 39, pp. 137-175. Kuhn, Thomas (1986) La estructura de las revoluciones cientficas. Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
Leff, Enrique (1994) Ecologa y capital. Racionalidad ambiental, democracia participativa y desarrollo sustentable. Mxico: Siglo XXI Editores/UNAM. Leff, Enrique (2000) La complejidad ambiental. Mxico, Siglo XXI Editores. Martnez-Alier, Joan (1992) De la economa ecolgica al ecologismo popular. Barcelona, ICARIA Editorial S.A.
SEGIB AECID FLACSO
135
Max Neef, Manfred (1986) La economa descalza. Seales desde el mundo invisible. Buenos Aires, Editorial Nordan. Ocampo, Jos Antonio (2008) Los paradigmas del desarrollo en la historial latinoamericana, en Altimir, Oscar; Iglesias, Enrique V. y Machinea, Jos Luis (editores) Hacia la revisin de los paradigmas del desarrollo en Amrica Latina. Santiago de Chile, CEPAL-Secretara General Iberoamericana: 19-57. PNUD (2010) Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe. Actuar sobre el futuro: romper la transmisin intergeneracional de la desigualdad. Nueva York, PNUD. Prebisch, Ral (1976), Crtica al capitalismo perifrico, en Revista de la CEPAL 1 (primer semestre): 7-73.
Prebisch, Ral (1986) El desarrollo econmico en Amrica Latina y algunos de sus principales problemas, en Desarrollo Econmico 26:103 (octubre-diciembre): 479502. Shumpeter, Joseph A. (1950) Capitalism, Socialism and Democracy, Third Edition. New York, Harper and Row. Sen, Amartya (1992) Nuevo Examen de la Desigualdad. Madrid, Alianza Editorial. Sen, Amartya (1999) Development as Freedom. New York, Oxford University Press. Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo Senplades (2009) Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013. Quito, Senplades. Tortosa, Jos Mara (2011) Maldesarrollo y Mal Vivir. Pobreza y violencia a escala mundial, en Alberto Acosta y Esperanza Martnez, editores. Quito, Abya-Yala, serie debate constituyente. Vallejo, Mara Cristina (2010) Biophysical structure of the Ecuadorian economy, foreign trade, and policy implications, en Ecological Economics, Vol.70(2): 159-169. Vallejo, Mara Cristina, Mario Prez-Rincn y Joan Martnez-Alier (2011) Metabolic profile of the Colombian Economy from 1970 to 2007, en Journal of Industrial Ecology, Vol.15(2): 245-267.
Sunkel Oswaldo y Paz Pedro (1970) El subdesarrollo latinoamericano y la teora del desarrollo. Mxico, Siglo XXI.
136
Von Weizsker, Ernest Ulrich; Lovins, L. Hunter; Lovins, Amory B. (1997) El Factor 4: Duplicar el bienestar con la mitad de los recursos naturales. Barcelona, Galaxia Gutenberg-Crculo de Lectores. Vitousek, Peter; Ehrlich, Paul R.; Ehrlich, Anne H.; Matson, Pamela (1986) Human appropriation of the products of photosynthesis, en BioScience, Vol. 36, No. 6. Wilson, Edward O. (2006) Salvemos la vida en la Tierra. Buenos Aires, Katz Editores.
SEGIB AECID FLACSO
137
Armonizacin entre ambiente, desarrollo y el rol del Estado en contextos de cambio en Amrica Latina y el Caribe. Debates globales en estructuras regionales
Alonso Brenes, Pascal Girot, Allan Lavell1
Introduccin Quienes promueven el uso de combustibles alternativos a los fsiles han recorrido un arduo camino en el que se han enfrentado, por dcadas, a poderosas corporaciones petroleras, gobiernos escpticos y una sociedad cuya cotidianeidad est amalgamada al petrleo. No obstante, su mensaje parece estar calando gracias a inversiones en desarrollo tecnolgico, aumento de una preocupacin por el ambiente y la enrevesada geopoltica de los precios del crudo. Los biocombustibles, finalmente, parecen ser una alternativa realista y rentable al uso de hidrocarburos; un paso importante en la reduccin de emisiones de dixido de carbono est a la vista y muchos dentro de lo que se ha llamado el sector ambiental tienen motivos para celebrar y mostrarse optimistas.
A diferencia de las crisis alimentarias de la pasada dcada de los 80, cuando se dio por falta de alimentos o entitlements2, la del 2007 2008 obedeci a un incremento en los precios de los alimentos provocado por la utilizacin de granos bsicos para la
1 2 Alonso Brenes es consultor internacional en gestin del riesgo y desarrollo. Pascal Girot es Asesor Regional en Cambio Climtico para Amrica Latina y el Caribe en CARE Internacional. Allan Lavell es coordinador del Programa de Estudios Sociales en Desastres de la Secretara General de FLACSO. Sen, Amartya. (1982). Choice, Welfare and Measurement. Oxford: Basil Blackwell
Sin embargo durante los aos de 2007 y 2008 se dio una combinacin de eventos que, motivados por el auge de la produccin de biocombustibles, degener en una crisis mundial en el abastecimiento de alimentos. La opinin pblica tendi a caracterizar este impacto como un inesperado y desagradable outcome de la agenda verde; un dao colateral demasiado serio para ser pasado por alto. Sin embargo, constituy un ejemplo contundente del divorcio que an existe entre la conceptualizacin y teorizacin de problemas propios del desarrollo y su concrecin entre las estructuras e instituciones de gobierno y mercado.
138
Casos como el de esta crisis se estn dando con mayor regularidad y con una gnesis similar en su estructura, lo que deja al descubierto situaciones comunes entre escenarios de distinta naturaleza. Por un lado, parece existir una dificultad creciente para los gobiernos, las empresas y la sociedad en general, de entender el funcionamiento de las macro fuerzas que operan a diferentes escalas. La interconexin de la economa mundo parece ser mucho ms veloz, verstil e impredecible que nuestros modelos de anlisis, prediccin e institucionalidad. Por otra parte, es posible apreciar, con ms claridad que antes, cmo las relaciones de dependencia y sus efectos territoriales se manifiestan. Crecientemente, la economa-mundo rebasa y suplanta los lmites del Estado Nacional. Giddens3 plantea que las naciones han perdido una parte importante de la soberana que tenan, y muchos polticos han perdido su capacidad de incidir en eventos que determinan su vnculo con la economa mundial. Finalmente, parece innegable que la soberana y el Estado, entendidos como nociones tericas pero tambin como cuestiones reales y prcticas, deben ser revisados a la luz de las nuevas y aun desconocidas dinmicas de funcionamiento de un mundo globalizado y multipolar.
produccin de combustible y una subsecuente inflacin agraria en otros productos. Al ser el precio el obstculo, fueron los pases ms pobres de frica, Asia y Amrica los que recibieron el mayor impacto de la crisis, cuyos orgenes se gestaron en otras partes del mundo.
La crisis a la que nos referimos fue en parte una consecuencia de separar un proceso indivisible como lo es el desarrollo. Casos aislados y de menor impacto haban sido detectados en diferentes pases, pero pocos haban alcanzado magnitudes tan notorias. Trminos como holstico, transversal o multisectorial se han incorporado paulatinamente, al menos a nivel de discurso, en las agendas, los planes y las estrategias de los gobiernos y sus respectivas agencias encargadas de mover hacia adelante temas como la reduccin de la pobreza, la proteccin del ambiente, la gestin del riesgo y la adaptacin al cambio climtico o la generacin de la riqueza; sin embargo la cristalizacin de estos discursos tcnicos y polticos en procesos y resultados concretos, sostenibles y cuantificables sigue siendo una incmoda deuda en la regin. Las instituciones ciertamente se mueven a un ritmo ms lento que los acuerdos polticos y los conceptos novedosos que surgen en torno a los problemas, de ah que muchas iniciativas de desarrollo encuentran cuellos de botella en la implementacin institucional. Este es un tema capital, y las tendencias de los ltimos aos parecen apuntar a que su importancia y urgente atencin sern cada vez mayores en virtud de los nuevos (y tambin viejos pero irresueltos) desafos regionales y globales. Sin lugar a duda, la conectividad a nivel mundial ha aumentado, y permite efectivamente movilizar a ms personas a nivel mundial. Esto alimenta el fenmeno de la glocalizacin que constituye una reaccin al anonimato de la globalizacin, con la transnacionalizacin de lo propio. En materia de gobernanza ambiental, la glocalizacin de contiendas locales o nacionales las vuelven asuntos de inters global, como por ejemplo la de la defensa de la Amazona. Este escenario no es ajeno a muchos de los foros y conferencias de las partes en donde se discuten la aplicacin
3 Giddens, Anthony (2000). Runaway World: How Globalization is Reshaping our Lives. New York: Routledge
de los convenios ambientales internacionales, en donde una ciudadana global preocupada por el futuro de los sistemas que sostienen la vida en la tierra se moviliza. Asimismo, en la glocalizacin, la cultura, el mercado y hasta el crimen organizado operan ms all de los lmites del Estado nacional. Esto pone en entredicho las capacidades institucionales para cumplir con acuerdos multilaterales ambientales que limita los impactos transnacionales.
SEGIB AECID FLACSO
139
Este trabajo plantea una reflexin sobre cmo interpretar algunos procesos de cambio que estn generando una fuerte presin sobre las estrategias de desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. Presenta, desde lo que genricamente se ha llamado la agenda ambiental, los desafos que enfrenta la sociedad para alcanzar la concrecin de iniciativas de desarrollo verdaderamente integrales, holsticas o sostenibles. Trata de mostrar tambin cmo, mientras la articulacin institucional avanza a ritmos reumticos, las crisis ambientales evolucionan a velocidades insostenibles para los sistemas de los que se nutren, poniendo en vilo muchas de las apuestas socioeconmicas de la regin para los prximos decenios. Alternativas de correccin existen y algunas se esbozan ac; muchas de stas coinciden y deben aprovechar coyunturas regionales que posibilitan su implementacin desde un entorno regional propicio, en el cual hay cabida para innovar y proponer nuevas lecturas e interpretaciones de lo que podra ser el desarrollo, la democracia y el bienestar de la colectividad. La agenda ambiental en Amrica Latina y el Caribe Qu es la agenda ambiental? La importancia del medio ambiente como tema en el debate internacional asume importancia cuando se le acompaa de la nocin de desarrollo sostenible en el Informe Brundtland (Our Common Future)4, elaborado para la Comisin Mundial de Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas y publicado en 1987. Sus insumos aportaron la intensificacin de un debate sobre la compatibilidad entre las actividades productivas y la salud de los ecosistemas. Casos de contaminacin crnica en pases como China, Estados Unidos y la antigua Unin Sovitica; y la ocurrencia de grandes desastres ecolgicos, como Chernbil o los derrames del Ixtoc I y el Exxon Valdez, despertaron una movilizacin colectiva que, entre otros foros, derivaron en la celebracin de la Cumbre de la Tierra, de 1992, la adopcin de la Agenda 21 y la Declaracin de Ro. Los movimientos en pro del ambiente, al igual que el Informe Brudtland, rescataban adems parte del mensaje de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente Humano, de 1972; Los Lmites del Crecimiento, informe encargado por el Club de Roma en ese mismo ao; y La Primavera Silenciosa, de Rachel Carson, uno de los textos pioneros en la lucha por la conservacin del ambiente.
Durante ese periodo, comprendido entre los 70 e inicios de los 90, se posicionaron adems otros temas de envergadura mundial, como la deteccin del agujero de ozono, provocado por la emisin de clorofluorocarbonos, y cuyas acciones de combate se reflejaron en el Protocolo de Montreal, de 1987. O el debate sobre la recalificacin de recursos naturales a partir de su capacidad de renovacin, en el que se discuta que
4 Comisin Mundial sobre Ambiente y Desarrollo. (1987). Our Common Future. Oxford: Oxford University Press. Disponbile en: http://www.un-documents.net/wced-ocf.htm
140
Este cambio coyuntural da pie a una agenda ambiental mucho ms definida y compleja, con matices y variaciones segn la regin o el pas, pero con un cambio claro en su mbito de accin. Se pas de un modelo gestor de recursos desde una perspectiva meramente extractiva, a uno en que, desde los principios del desarrollo sostenible, se deba administrar el patrimonio natural garantizando su uso en el futuro. Rpidamente, proteger el ambiente7 pas de slo significar parques nacionales y otras figuras de conservacin, a modelos mucho ms complejos, que incluan los diferentes usos del agua, recursos minerales, calidad del aire, ecosistemas y las relaciones que se establecan entre estos elementos y las sociedades. Con la celebracin de la Dcada Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales, convenida por las Naciones Unidas en la dcada del 90, el tema de desastre fue incorporado al debate y a la agenda ambiental, siendo en realidad de igual manera el tema de los recursos, del clima y del cambio climtico, un tema central, ms bien, del desarrollo. Como se ver ms adelante, este cambio drstico en el enfoque no fue acompaado del mejor acoplamiento institucional, lo que se ha constituido en uno de los principales lastres en la implementacin de acciones que garanticen el uso racional de los recursos naturales.
5 UNCHE. (1972). United Nations Conference on the Human Environment Report. In: International Legal Materials (ILM); vol.11, pp2-65 Entendiendo la coyuntura de aquel momento, los autores insisten en una reivindicacin semntica en la que desarrollo debe ser entendido sin adjetivaciones aclaratorias. El desarrollo debe ser sostenible, humano, social, econmico y poltico, todo al mismo tiempo; de lo contrario no es desarrollo. Esta estratificacin de los tipos de de desarrollo ha sido tambin un elemento que genera confusin, ya que hace pensar a muchos que es posible tener un tipo de desarrollo al tiempo que se prescinde de otro, lo que juega en contra del enfoque integral y holstico que se promueve. Segn el Programa de Ambiente de las Naciones Unidas (UNEP, por sus siglas en ingls), al hablar de medio ambiente se hace referencia al entorno que rodea a los organismos, es decir, al conjunto de recursos y elementos naturales, vivos e inertes, de la superficie terrestre, el aire y el mar; definiciones ms recientes llegan a incluir a elementos construidos, los cuales han demostrado con claridad cmo pueden modificar las condiciones originales de los ecosistemas.
Con Brundtland y Ro, el tema de la gestin ambiental cal hondo al promocionarse como mecanismo para garantizar el desarrollo en condiciones de sostenibilidad de los recursos ambientales6. La nocin de sostenibilidad hace referencia a la necesidad de garantizar el desarrollo de la sociedad moderna sin comprometer el de las futuras generaciones por el agotamiento o degradacin de los recursos naturales, renovables y no renovables. El enfoque hacia la sostenibilidad y el uso equilibrado de recursos sofistic el nfasis tradicional de las agendas ambientales, orientado a la conservacin de la naturaleza per se.
era un error considerar como inagotables a recursos como el bosque y el agua, ya que los niveles de contaminacin acumulada evidenciaban que, bajo condiciones de alta presin pueden perder su capacidad de renovacin, al menos dentro de parmetros de utilidad referidos a la especie humana. Segn la Carta de las Naciones Unidas (1972), uno de los principios del derecho internacional es el derecho que tiene un Estado soberano a explotar sus propios recursos, de acuerdo con sus polticas ambientales propias, y la responsabilidad de asegurarse que estas actividades en su territorio no causen daos al medio ambiente de otros Estados o reas ms all de los lmites jurisdiccionales nacionales5.
Por un lado, el rgimen jurdico en materia ambiental requiere de una adecuada gobernanza desde lo local hasta lo internacional, as como de flexibilidad y adaptabilidad. La urgencia de muchos temas que surgen de la agenda ambiental internacional, como el caso del cambio climtico, contrasta con la lentitud de los procesos multilaterales8. El Protocolo de Kyoto tard 8 aos en entrar en vigor. Los Estados son por lo general ms guiados por su inters nacional que por alguna nocin de inters o bien comn. Esto refuerza el papel de eventos disparadores, que llegan a movilizar muchos Estados en torno a una preocupacin o amenaza comn (por ejemplo el agujero en la capa de Ozono) En ltima instancia, estos acuerdos multilaterales en materia ambiental dependen, para su efectividad, de las capacidades y voluntades locales y nacionales. Tal como lo hace Amartya Sen9, se plantea el tema de las capacidades en el centro del debate sobre el desarrollo. Pero a su vez, existen problemas ambientales netamente planetarios que requieren de acuerdos mundiales entre Estados para subsanar. Por un lado, la lentitud de los procesos de negociacin multilateral combinado con problemas de aplicacin de la ley mina la efectividad de estos instrumentos, ya que pocas de estas convenciones ambientales contienen clusulas de cumplimiento obligatorio, y el derecho penal ambiental est en muchos pases de la regin an en paales. Por otro lado, son el resultado de consensos sin precedentes en la historia del mundo, con la participacin de la mayora de los Estados del sistema mundial. Por ejemplo, el UNFCCC (Convenio Marco sobre Cambio Climtico) haba sido ratificado por 189 Estados, a junio del 2006. La Convencin sobre la Diversidad Biolgica fue firmada durante la Cumbre de Ro en1992, por 150 Estados. Y el Marco de Accin de Hyogo, de 2005, que organiza los propsitos de intervencin en torno al riesgo y los desastres fue firmado por 168 gobiernos. Por otro lado, esta agenda ambiental internacional, descansa esencialmente sobre las capacidades que tienen las jurisdicciones nacionales de hacerlos una realidad. Contrasta sin duda la defensa del inters comn plasmado en muchos de estos acuerdos, con las prerrogativas propias del inters nacional. Quizs lo que diferencia muchos acuerdos internacionales en materia ambiental de otros, parte de la constatacin de que muchos de los problemas ambientales globales slo se pueden encarar con una accin concertada a nivel de todos los pases del mundo, ya que no se pueden solucionar a nivel bilateral o de un nmero limitado de Estados10. Tener claro que estos instrumentos multilaterales responden a una toma de conciencia colectiva para atacar preocupaciones en comn, permite un accionar concertado bajo reglas acordadas. Desai11 argumenta que pesar de las deficiencias en su aplicacin, estos acuerdos multilaterales marcan la pauta, permean la interaccin entre Estados y los obligan a alinearse.
8 Girot, Pascal. (2008). La Glocalizacin y la Agenda Ambiental Centroamericana. En Polticas Ambientales en Centroamrica: Nuevas Tendencias y Enfoques. San Jos: UPAZ Sen, Amartya. (2000). Desarrollo y Libertad. Barcelona: Planeta Girot, Pascal. (2008) Op Cit. Desai, Bharat (2006). Multilateral Environmental Agreements and Human Security Intersections. No.4, Bonn: UNU-EHS/IHDP
SEGIB AECID FLACSO
141
La armonizacin de los procesos de crecimiento econmico. O los desafos de la agenda ambiental
9 10 11
142
Histricamente, Amrica Latina y el Caribe han enfrentado procesos de degradacin ambiental de diversa ndole. Bsicamente son algo inherente al establecimiento y funcionamiento de las sociedades, por lo que puede afirmarse que los impactos negativos sobre el ambiente iniciaron con la misma poblacin del continente. Sin embargo existen variables que definen los niveles de relacin (y degradacin) que las sociedades mantienen con su entorno, y que definen su respectivo modelo de aprovechamiento: la intensidad, la visibilidad y la extensin. De la combinacin de estos tres factores pueden darse los ms variados escenarios de relacin, aprovechamiento, degradacin y eventual conflicto ambiental.
La transicin de la Revolucin Industrial hacia los tiempos de la globalizacin, las tendencias a favor de la reduccin del tamao y protagonismo del Estado y la liberalizacin econmica, se han hecho acompaar por una transicin entre modelos de crecimiento econmico en el que el sustento natural de lo econmico creca y se ampliaba con avances en las tecnologas de produccin y transporte, hacia uno donde, por mltiples razones relacionadas con la generacin y distribucin social de la riqueza o la pobreza, el ambiente ha sido degradado de manera creciente en muchos rubros y sentidos. Actualmente se impulsan modelos de aprovechamiento de los recursos que empujan al lmite los tres factores enunciados, lo que ha generado serias manifestaciones de deterioro en los ecosistemas.
Entre estos modelos existe un sinfn de matices que son adems el resultado de polticas de cooperacin diferenciadas entre los Estados Unidos de Amrica y la Unin Europea. Como contrapeso al Consenso de Washington, la Unin Europea, a travs del Dilogo de San Jos, ha venido construyendo una propuesta diferente, que busca reforzar instituciones del Sistema de Integracin Centroamericano (SICA) y potenciar la participacin ciudadana a travs de instancias de consulta permanentes con la sociedad civil organizada durante los aos 1990. Ambos procesos siguen en paralelo, y as como los pases centroamericanos estn debatiendo sobre las virtudes del Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica y Estados Unidos (CAFTA por sus siglas en ingls), la Unin Europea discute el Acuerdo de Asociacin Centroamrica Unin Europea. A estos acuerdos de libre comercio con el Norte, contrastan la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA) y la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), impulsados por Venezuela, Brasil, Argentina, Bolivia y Ecuador con miras a fortalecer la solidaridad latinoamericana y la cooperacin SurSur.
Diversa como es la regin, es aventurado realizar un recuento de sus crisis ambientales sin esperar que alguna no sea considerada, lo mismo ocurrira al tratar de abordar todas las escalas territoriales que operan. De modo que lo que se presenta a continuacin son los dos procesos territoriales asociados a las dinmicas de crecimiento econmico que, regionalmente, se consideran ms importantes en virtud de su impacto inmediato y de las dinmicas que detonan de modo indirecto, ya no solo en trminos ambientales sino adems sociales, econmicos y polticos. Son hijos de lo que se ha dado a conocer como estrategias de desarrollo y que, a la vuelta de los aos estn demostrando ser rutas conflictivas en virtud de sus externalidades negativas, hipotecando en muchos casos el equilibrio de los ecosistemas, erosionando los sistemas democrticos y jugando en contra de las mismas actividades productivas y el estilo de vida que tratan de fomentar.
Sin entrar en valoraciones ni a favor ni en contra, se reconocer en este trabajo que, tradicionalmente, la idea de desarrollo ha estado ligada a la capacidad de las sociedades para generar riqueza. No es una caracterstica puramente regional, es un principio de valoracin global que se ha matizado a travs de la historia, cuyo ncleo estructural permanece intacto. Solo hasta hace poco se han sugerido otros modos de calificar el desarrollo o la calidad de vida12, pero hasta la fecha la idea de bienestar sigue gravitando claramente alrededor de las nociones de riqueza. Los ltimos enfoques surgidos del movimiento indgena Latinoamericano, que han sido planteados tanto en Bolivia como en Ecuador, se centran en el buen vivir como unos los nuevos objetivos del desarrollo humano visto desde un enfoque holstico.
SEGIB AECID FLACSO
143
Siendo este el esquema que motiva a la mayora de las agendas de desarrollo, puede identificarse la existencia de, por lo menos, nueve pilares sobre los que descansa la garanta de generar crecimiento econmico, el que luego deber ser distribuido dentro del conjunto de actores sociales con mayor o menor xito y con ms o menos equidad. Estos elementos se enuncian a continuacin: Energa Agua Tecnologa Capital Personas Espacio Instituciones
Biomasa
En diferentes proporciones, segn sea el contexto especfico, estos ingredientes debern interactuar de modo coordinado para alcanzar los objetivos planteados y asegurar su sostenibilidad en el tiempo. En este punto es donde la regin aun tiene serios problemas para armonizar sus estrategias, ocasionando mltiples contradicciones entre las agendas sectoriales que se encargan de gestionar lo concerniente al funcionamiento y fomento de cada factor. Como resultado se tienen procesos que contravienen las iniciativas de desarrollo y que, adicional e inevitablemente, activan variados procesos de degradacin sobre estos mismos factores, bienes comunes y patrimoniales de las sociedades.
Informacin
En el caso de la agenda ambiental, se destacarn los procesos de degradacin que, por un lado, afectan directamente el patrimonio natural de los territorios latinoamericanos, y que adems generan efectos concatenados en otros mbitos del espectro del desarrollo, extendiendo su accin ms all de lo ambiental y, por lo tanto, requiriendo la participacin de otros sectores, generalmente no vinculados con el ambiente pero que terminan siendo corresponsables de muchas de las alternativas de correccin de estos procesos adversos.
12 Ver ejemplos de algunas iniciativas puntuales en: http://hdr.undp.org/en/statistics/; http://www. oecdbetterlifeindex.org/; http://www.happyplanetindex.org/
144 Generacin energtica
La geopoltica en Amrica Latina est nuevamente de moda. Al finalizar la primera dcada del Siglo XXI en el centro de la contienda se encuentran los vastos recursos naturales y energticos de la regin, incluyendo el agua, el gas natural y el petrleo. La nueva geopoltica de la energa en Amrica Latina est reactivando su frontera de recursos mineros y energticos bajo una nueva versin de nacionalismo energtico, a menudo definido en detrimento del ambiente13. Este tipo de nacionalismo surge paralelamente a los acuerdos energticos subregionales, amparados por acuerdos de cooperacin como el del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), el Gran Gasoducto del Sur, que an dista de ser una realidad.
La obtencin de energa, en sus formas ms diversas, es vital para impulsar cualquier proceso. Nuevas y ms actividades socio-productivas significan (al menos para el caso de la regin) un aumento en la demanda energtica. Un vistazo al comportamiento del consumo de energa y a la composicin de la matriz energtica de Amrica Latina y el Caribe muestra la complejidad de este sector.
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de los World Development Indicators (2011).
Cada fuente energtica cuenta con una serie de condiciones particulares que definen su oferta, su demanda y los procesos territoriales derivados. Algunas alternativas de abastecimiento energtico han sido tradicionalmente polmicas, como es el caso de la energa nuclear; sin embargo en todas, en mayor o menor medida, existen niveles de conflicto y debate en virtud de la variedad de intereses y los impactos, positivos y negativos que generan.
Ante la crisis energtica mundial, en la cual los precios de los hidrocarburos y otros recursos energticos se han disparado, la presin sobre los recursos mineros, petroleros, forestales e hidroelctricos se ha incrementado. La expansin de la frontera agrcola, para abrir paso a plantaciones de caa de azcar, palma africana y soya, para suplir un mercado emergente para los agro-combustibles, tambin se suma a las presiones tradicionales que afectan directamente el remanente de la
13 Girot, Pascal. (2008) Op Cit.
extraordinaria diversidad biolgica de la regin. Uno de los ejemplos ms notable de la expansin de monocultivos energticos en Amrica Latina es el caso de la Ecoregin del Cerrado en Brasil, que cubre unas 200 millones de hectreas, una cuarta parte (50 millones de hectreas) de la cual ya est dedicada a monocultivos y ganadera extensiva. Proyecciones para la expansin de produccin agropecuaria hablan de extenderla unos 75 millones de hectreas, lo cual significara una reconversin mayor en el uso del suelo, y un impacto a gran escala sobre paisajes y ecosistemas. Situaciones similares se estn presentando en los pases andinos como Per y Ecuador, y en Centroamrica, donde pases como Guatemala, Honduras y Nicaragua ya estn incrementando sus reas bajo caa de azcar y palma africana para suplir el mercado emergente de agro-combustibles. Esto podra contribuir a aumentar ms el balance de emisiones de gases de efecto invernadero, ya que la matriz de emisiones de la mayora de los pases latinoamericanos es dominada por emisiones originadas en cambios en el uso de la tierra14. Este auge en la produccin de biocombustibles genera controversia por su impacto en el mercado de alimentos, como el maz y la caa de azcar. Adicionalmente, enfrenta resistencia de diversos sectores por el impacto que se le ha demostrado en reas naturales. De acuerdo al representante de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO por sus siglas en ingls) para Amrica Latina, la produccin de biocombustibles debe considerar su impacto ambiental. Los biocombustibles slo cumplirn su promesa de ayudar a mitigar los efectos del cambio climtico si su produccin es sustentable y si se desarrollan con respeto al medio ambiente15. En la misma lnea, Gmez et al16 reconocen que los beneficios de los biocombustibles sern significativos solo si sus riesgos ambientales, es decir, la ocupacin de espacios naturales, puedan ser controlados. Los casos de Colombia, Brasil y Argentina son claros ejemplos de cmo la produccin de biocombustibles se ha estado realizando a expensas de zonas boscosas, con serios impactos en los ecosistemas. Por su parte, la generacin de energa hidroelctrica enfrenta otros tipos de oposicin. Su valoracin de costo/beneficio ha variado sustancialmente durante los ltimos 50 aos debido a los impactos que, ahora, se reconocen en el mbito de la alteracin de las cuencas en donde se instalan sitios de represamiento, la modificacin fsica de los cauces, las dinmicas de escorrenta y los hbitats de especies animales y vegetales17.
SEGIB AECID FLACSO
145
En trminos sociales es tambin objeto de polmica. En Costa Rica, desde hace ms de cinco aos, se ha venido dando un enfrentamiento entre el gobierno, en la figura del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), y grupos organizados de la sociedad civil y de pueblos indgenas, quienes argumentan que el proyecto, planeado para ser el ms grande de Centroamrica, atenta contra el equilibrio ambiental de la zona y los obliga
14 15 16 17 Honty Gerardo y Eduardo Gudynas. (2007). Agrocombustibles y Desarrollo Sostenible en Amrica Latina y el Caribe: Situacin Desafos y Opciones de Accin, CLAES-D3E Castello, Luis. Sf. Biocombustibles y Seguridad Alimentaria. Bogot: FAO Gmez, Jos; Samaniego, Jose Luis; y Antonissen, Mariana. (2008). Consideraciones Ambientales en Torno a los Biocombustibles Lquidos. Santiago: Naciones Unidas Brenes, Alonso. (2010). Perspectivas del Deterioro del Recurso Hdrico en Centroamrica en Contextos de Cambio: Una Lectura Desde el Desarrollo. Documento preparado para la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza Oficina Mesoamrica
146
a desalojar (para que posteriormente sean inundados) territorios considerados como sagrados y que forman parte de las reservas indgenas establecidas por la ley18.
Por otra parte, el consumo de combustibles fsiles mantiene un ritmo ascendente y significa un escollo en diferentes mbitos. Dentro de la estrategia para contrarrestar el cambio climtico, la reduccin de la dependencia del petrleo es un elemento crucial al respecto del cual la regin apenas est dando tmidos avances. Los impactos de dicha dependencia se manifiestan en las fluctuaciones de la efectividad de los procesos productivos; al estar a merced de los futuros del crudo, las economas atraviesan violentas contracciones que impiden desarrollar a plenitud su competitividad, lo que se traduce en una inflacin descontrolada, en la afectacin de la balanza comercial, el endeudamiento y el incremento en la desconfianza de los consumidores. Emisiones de CO2 en Amrica Latina y el Caribe en toneladas per cpita. 1960 2007.
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de los World Development Indicators (2011).
La Transformacin del espacio o cambio de uso del suelo
El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climtico (IPCC, por sus siglas en ingls) define el uso del suelo como el total de arreglos, actividades y entradas que se dan en una determinada cobertura19. Plantea que el cambio en el uso sucede cuando el terreno se transforma de un uso a otro, como ocurre cuando reas bajo cobertura forestal se urbanizan o se limpian para ser utilizadas en actividades agropecuarias; tambin sucede cuando de un mismo tipo general de uso, por ejemplo el urbano, la vocacin de una zona se modifica de industrial a zona residencial.
19 18 Agero, Mercedes. (2011). Indgenas Exigen al ICE Cancelar Proyecto Diqus. San Jos: Peridico La Nacin, Edicin Electrnica; Agence France-Presse. (2011). Relator de ONU de Pueblos Indgenas Visitar Costa Rica por Hidroelctrica. Disponible en: http://www.afp.com/afpcom/es/ IPCC. (2011). Special Report on Renewable Energy Sources and Climate Change Mitigation. Disponible en: http://srren.ipcc-wg3.de/report
El cambio de uso del suelo es la manifestacin ltima de los balances de poder (en el sentido amplio del trmino) en el territorio. A travs de mecanismos muy variados y complejos, un cambio de uso registra la decisin de variar un modelo de apropiacin y uso por otro; y en esto intervienen y, al mismo tiempo se ven afectadas, condiciones sociales, econmicas, culturales, polticas, institucionales y, desde luego, ambientales, las que se consolidaron a travs de procesos histricos de distinto ritmo, naturaleza y escala. Este es un tema central en la ruta del desarrollo por la dualidad de sus posibles repercusiones, y es en este sentido que es una manifestacin de las capacidades existentes para gestionar el territorio de manera eficiente. Una intervencin en uso del suelo requiere un amplio conocimiento y una clara ruta de planificacin que considere la mayor cantidad de variables. En este sentido, la experiencia regional muestra una serie de trabas algunas crnicas que los pases deben resolver y que potencian agresivos procesos de degradacin.
SEGIB AECID FLACSO
147
El problema creciente del riesgo de desastre y sus costos econmicos y humanos
Captan y reflejan, por una parte, las formas diversas de transformacin de los recursos naturales en amenazas (temporal y procesalmente, con la construccin de las llamadas amenazas socio-naturales); y por otra, las formas concretas en que la exposicin y la vulnerabilidad se constituyen en resultados concretos de procesos econmicos y sociales que, mientras cristalizan las caractersticas de un modelo de desarrollo determinado, son elementos fundamentales en la de construccin social del riesgo de desastre. En el caso de las amenazas socio-naturales, la degradacin ambiental suma nuevos entornos de amenaza creados por la interrelacin humana con los ecosistemas. Ejemplos de ello son las inundaciones urbanas por falta de drenaje adecuado y las inundaciones rurales provocadas por procesos de desforestacin en las partes altas de las cuencas; o la fragilidad de zonas costeras debido a la prdida de los manglares. O el cambio climtico, quiz la expresin ms abrupta hasta el momento del saldo en las relaciones sociedad ambiente.
20
Es posible afirmar que los desastres asociados con la ocurrencia de eventos fsicos, sean de origen hidrometeorolgico o geolgico, reflejan de una forma ntida la contradiccin entre el crecimiento econmico y sus patrones asociados de localizacin, construccin de medios de vida e infraestructura y la apropiacin o uso inadecuado del ambiente. Son en s mismos indicadores del no desarrollo y manifestaciones concretas de nuestras relaciones con el ambiente. Evidencias, en fin, de fallas adaptativas20.
Oliver-Smith, Anthony. (1999) What is a disaster?: Anthropological Perspectives on a Persistent Question, en Oliver-Smith, A. y Hoffman, S. (editors). The Angry Earth: Disaster in Anthropological Perspective. Londres: Routledge
148
Los factores de exposicin y vulnerabilidad reflejan la creciente presin sobre la tierra en condiciones donde no operan de manera satisfactoria los mecanismos de planificacin, la concentracin y densificacin poblacional y productiva y los patrones desiguales de acceso a la riqueza y el poder, con la generacin de condiciones propicias de pobreza y exclusin que constituyen impulsores directos de la exposicin y vulnerabilidad frente a amenazas distintas. El riesgo, tanto intensivo como extensivo; y los desastres, tanto grandes como medianos y pequeos, contribuyen de forma creciente y permanente a la erosin de los logros del desarrollo y juegan un papel importante en el mantenimiento de la pobreza en zonas recurrentemente afectadas por sus impactos21.
Los cambios en el uso del suelo significan la supresin de Estados y dinmicas territoriales previas, lo que con mucha frecuencia desemboca en conflictos de diversa ndole, intensidad y visibilidad. Los ejemplos latinoamericanos son abundantes. En Mxico, en el territorio mixteco, entre los Estados de Guerrero, Puebla y Oaxaca, se vive en una constante inestabilidad debido a los conflictos tnicos mal interpretados como conflictos agrarios por ocupacin de territorios indgenas en alrededor del 52% del territorio, lo que afecta de modo directo a unos 288 ncleos agrarios, 53 ejidos y 235 comunidades agrarias22; similar sucede en Brasil, con los tapuios, en el Estado de Gois23. En Costa Rica, los conflictos se pueden apreciar entre sectores: el turstico y el agroindustrial, ambos de peso econmico y poltico y fundamentalmente antagnicos, que ante un vaco de planificacin y regulacin, se enfrentan y compiten por recursos en diferentes partes del pas24. Tambin existen conflictos al interior de un mismo sector, como en el caso de Santa Cruz, en Bolivia, en donde los procesos de reconversin productiva generaron conflictos entre diferentes modelos de explotacin agropecuaria25. El conflicto entre Argentina y Uruguay por la instalacin de plantas de celulosa es un ejemplo de conflicto que adems incluye la dimensin binacional, en donde los potenciales efectos de degradacin se extienden ms all de los lmites nacionales de las fuentes generadoras. Al mismo tiempo, los cambios de uso representan un desafo para la institucionalidad de los territorios, ya que, acompaando al cambio, se debe readecuar la provisin de servicios, los procedimientos regulatorios y tributarios o las capacidades tcnicas para el seguimiento y monitoreo; al igual que nuevas inversiones en infraestructura y la implementacin de estrategias compensatorias para los sectores que se consideren
Lavell, Allan. (2003). Local level risk management. Concept and practices. Ciudad Panam: CEPREDENAC, UNDP; Naciones Unidas (2009) (Estrategia Internacional para la Reduccin de los Desastres). 2009. Informe de Evaluacin Mundial sobre Riesgo y Desastre 2009. Ginebra: Naciones Unidas; Naciones Unidas. (2011). Informe de Evaluacin Mundial sobre Riesgo y Desastre 2011. Ginebra: Naciones Unidas Lpez, Francisco. (2004). Conflictos Territoriales en la Mixteca. Boletn IFP. Mayo, 2004 Castro, Marlene. (2008) Etnognesis de un Grupo Indgena de Brasil Central, en Memoria Americana. 16 (1): 41-62 Granados, Carlos; Brenes, Alonso; y Cubero, Luis. (2007). Los Riesgos de la Reconversin Productiva en las Fronteras Centroamericanas: El Caso de la Zona Norte de Costa Rica, en: Anuario de Estudios Centroamericanos. No. 31 Nayro, Carlos. (2001). Bases para la Reconversin Productiva del Sector Agrcola de Santa Cruz. Montevideo: ALADI
21
22 23 25
24
afectados, los que siempre existen. Al final la transicin ser ms o menos catica, en gran medida, segn la capacidad y versatilidad institucional para controlar y regular el cambio, manteniendo como principio de cambio el bienestar colectivo ante el particular.
La estimacin del conflicto ambiental La degradacin ambiental, ms all de deteriorar los ecosistemas, puede detonar episodios de conflicto al interior de los pases o enfrentar a Estados vecinos por la expansin de externalidades fuera del rea soberana de un pas. Tan problemtica como para llegar a detonar conflictos armados, puede ser aprovechada, sin embargo, como punto de encuentro, negociacin y consenso entre las partes, fomentando la cooperacin y revirtiendo los daos ocasionados.
SEGIB AECID FLACSO
149
Diseado para la estimacin del conflicto ambiental en cuencas transfronterizas, en 2002 se public un modelo que ayuda a interpretar los procesos territoriales que llegan a construir y los que atenan el potencial de conflicto*. En este recuadro se adapta el modelo al conflicto ambiental en general, tanto en cuencas como en otras unidades y transfronterizo como circunscrito a un pas. Se presenta entonces, de modo esquemtico, sus principales componentes. El modelo plantea que el conflicto ambiental (CA) depende de su potencial de conflicto (PCA) ms la diferencia entre los factores detonantes (FD) y los factores atenuantes. Esto es CA = PCA + (FD FA). Se enuncian a continuacin las variables que integran los factores y sobre los que se debe prestar atencin respecto a su desarrollo. Factores de potencial de conflicto 1. Degradacin ambiental real o potencial. 2. Dependencia de las partes del recurso afectado. 3. Interdependencia entre las partes. 4. Distribucin de los elementos espaciales. 5. Distribucin de los costos econmicos de la degradacin. 6. Contexto de las relaciones interestatales. 7. Actores involucrados. Factores desencadenantes 1. Relaciones intergubernamentales. 2. Relaciones transfronterizas. 3. Contexto regional de las relaciones internacionales. 4. Arreglos geopolticos. 5. Capacidad militar de las partes.
150
Factores atenuantes 1. Acuerdos binacionales. 2. Marcos jurdicos. 3. Conciencia ambiental.
*
Ya que diferentes tipos de cobertura tienen capacidades especficas de retencin de carbono, ciertos tipos de cambio tienen un efecto directo sobre el efecto invernadero y el cambio climtico. En la regin se ha multiplicado la presencia de procesos que claramente aumentan su responsabilidad y participacin dentro de la ecuacin global. Si bien es cierto que en muchos pases latinoamericanos el tema industrial asociado a sus contribuciones para exacerbar el cambio climtico es considerablemente menor, si se compara con Asia o los Estados Unidos, s existen dinmicas de liberacin de dixido de carbono y otros gases de efecto invernadero relacionadas con cambios en el uso del suelo, como el incremento de la isla de calor urbano o las mltiples posibilidades de cambios agroindustriales a gran escala. Amrica Latina y el Caribe: Cambios en la cobertura forestal por subregiones. 2000 2005. (Miles de hectreas y variacin porcentual acumulada)
El modelo fue desarrollado por la Unidad de Investigacin en Fronteras Centroamericanas de la Universidad de Costa Rica, bajo el auspicio de la Fundacin del Servicio Exterior para la Paz y la Democracia.
Fuente: PNUMA (2010). Elaborado a partir de datos de Naciones Unidas 2010, con estadsticas obtenidas de BADEIMA (CEPALSTAT) con base al clculo realizado con la Superficie Nacional de Bosques y Superficie Terrestre. Consulta a mayo 2009.
Enfrentando los desafos. Respuestas desarticuladas ante problemas dinmicos Existe una diferencia, sutil pero incontestable, entre separar la realidad en sus partes para su anlisis y asumir que las dinmicas territoriales operan de acuerdo a los esquemas de aproximacin. Todos los pases presentan las formas ms variadas de organizacin poltica y social; ninguna, en principio, mejor que la otra. Los caminos que cada nacin transit, en
contextos histricos particulares marcaron a sus instituciones y las formas en que construyen sus territorios. Queda claro entonces que no existen recetas estndares para organizar las estrategias de desarrollo. Pero es claro tambin que hay principios de accin que deben estar incorporados en los ncleos de las estrategias de desarrollo y el funcionamiento general de las sociedades si se desea concretar procesos integrales de desarrollo.
SEGIB AECID FLACSO
151
Muchas de las soluciones orientadas a revertir los obstculos del desarrollo, como la pobreza y la desigualdad, la degradacin del ambiente o, ms recientemente, la inseguridad ciudadana, han dado resultados modestos cuando no insuficientes o que se diluyen al cabo de unos pocos aos, creando falsas sensaciones de seguridad en las comunidades, erosionando la confianza en el sistema democrtico y malgastando los (escasos) recursos pblicos. Una de las explicaciones posibles es que muchas de las lneas de accin estn fuertemente signadas por una visin sectorial de la realidad. Esto va desde el abordaje epistemolgico hasta la implementacin en los correspondientes procesos institucionales. Este ha sido el modus operandi por muchos aos en la regin, y el resultado ha tendido a fracasos e iniciativas insostenibles e incompletas. Un abordaje bien pensado e integral, implementado a travs de instituciones dbiles, disfuncionales y desarticuladas, no podr superar obstculos regionales crnicos, como falta o exceso de normativa, carencias de capacidades tcnicas en el personal, falta de voluntad poltica o corrupcin. De esta manera lo paliativo, lo improvisado y lo sesgado han marcado la pauta en la cotidianeidad del desarrollo en la regin, situacin que debe revertirse con urgencia dentro de la coyuntura que atraviesa Amrica Latina en el contexto global, en donde tiene una oportunidad singular (y hasta hace poco impensable) de pasar de espectadora a protagonista. El papel del Estado en la integracin de las agendas de desarrollo
Como se apunt atrs, un modelo de desarrollo no se puede basar exclusivamente en un enfoque sectorializado, que divide artificialmente la agenda ambiental de otras agendas sectoriales (industrial, agrcola, social). En este sentido, el desarrollo slo se puede concebir de forma integral y articulada. Sin embargo esta no ha sido la visin que ha privado en la regin, y revertir este yerro de apreciacin es uno de los retos que deber enfrentar Lainoamrica en los prximos aos. No se gasta en proteccin del ambiente o en la reduccin del riesgo de desastre en tanto dos de los pilares del desarrollo; se invierte26. Garantizar la salud de los ecosistemas o la seguridad fsica de las inversiones y de las personas es garantizar la continuidad del crecimiento y la rentabilidad y sostenibilidad de las actividades productivas. De igual modo, el gasto pblico en educacin, investigacin o salud constituye un factor determinante para la competitividad, la insercin en mercados mundiales, la productividad y otros atributos deseables en un mundo globalizado. Este cambio de aproximacin sobre el uso de los recursos y del territorio se ha utilizado como respuesta a diferentes tipos de crisis en Europa y Asia y los resultados fueron positivos y contundentes. En el mundo contemporneo, con el funcionamiento de los sistemas globales, mezquinar costos en estas reas es un lujo que ningn pas debera darse.
26 Girot, Pascal. (2008) Op Cit
152
La gran interrogante que entonces surge tiene que ver con quin o quines son los responsables de acuerpar estas tareas, y es cuando se reactivan los debates sobre el rol que debe desempear el Estado y otras figuras.
Para enfrentar estos retos, a lo largo de los ltimos 30 aos muchos pases de la regin han desarrollado nuevos marcos jurdicos y normativos en materia ambiental, generando instituciones que han acumulado ms mandatos y obligaciones que capacidades y recursos para cumplir con ellos. La mayora de los ministerios de ambiente latinoamericanos cuenta a menudo con pocos recursos, y goza de relativamente poca influencia poltica. Muchas polticas de gestin ambiental como las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA) son consideradas por sectores econmicos y productivos como barreras no-arancelarias al libre comercio y hasta un freno para la inversin extranjera directa. En efecto, muchos ministerios de ambiente de la regin son el blanco de estas crecientes presiones de mercado para levantar las restricciones a la explotacin minera, petrolera y agrcola en reas protegidas y territorios indgenas. Despus de la creacin de estos ministerios en Centroamrica durante la dcada de los noventas, la mayora de estas instituciones se encuentran con presupuestos cada vez ms reducidos. Como se ilustra abajo, el gasto pblico dedicado a la gestin ambiental en Centroamrica desde 2001 ronda en promedio el 0,1% del PIB, y ha tendido a la baja desde el 2005. Centroamrica: Gasto pblico en Gestin Ambiental como porcentaje del PIB 2001-2007
Fuente: UICN (2008).
Desdeado por muchos y reivindicado por otros especialmente a partir de las ltimas crisis globales, el Estado fue trasladado de su aparente signo de anulacin a, una vez ms, un acalorado debate sobre su naturaleza y papel contemporneo. Mucho de lo que se configuraba sobre esta figura organizativa debe ser revisado necesariamente a la luz de los eventos que, desde las escalas locales hasta las planetarias, le recolocan
como un elemento fundamental en el devenir de las sociedades. Y aunque su reformulacin ser siempre necesaria, por ahora no podr ser equiparada con su desaparicin frente a otras figuras. No se debe subestimar la carga ideolgica que subyace estas diferentes visiones del Estado.
SEGIB AECID FLACSO
153
El aparatoso colapso de los mercados en el 2008 dej al descubierto el abismo que existe entre la realidad y postulados como los del Consenso de Washington, con su entusiasta confianza en los mecanismos auto regulatorios y auto compensatorios del mercado. La crisis global y sus subsecuentes rplicas regionales, como la que tiene a Europa en un enmaraado estado de inestabilidad, incertidumbre y pesimismo, obliga a revisar los mecanismos e instituciones en los que las sociedades han depositado su confianza (y su dinero). Una misma ambigedad permea las relaciones Norte-Sur, en particular en un contexto geopoltico como el Latinoamericano. El Consenso de Washington marc a Centroamrica durante toda la dcada de los noventas como transicin postguerra fra en la que se aline con las tesis neo-liberales y en donde muchos Estados aplicaron medidas de ajuste estructural, apertura comercial y disciplina fiscal. Hoy soplan nuevos vientos polticos desde el sur. Amrica Latina est en la encrucijada entre dos modelos de desarrollo, uno heredado del Consenso de Washington que promueve el libre comercio y un Estado depurado y poco intervencionista, y otro ligado a las tendencias suramericanas a favor de un mayor control estatal sobre los recursos naturales y energticos, al servicio de polticas fiscales redistributivas.
Existen seales inequvocas por todo el mundo que dan fe de un intenso proceso de cambio y reorganizacin global y del peso que el Estado tiene dentro de esta dinmica. Las manifestaciones sociales de los ltimos tres aos, entre lo cvico y lo revolucionario; la crisis econmica que se resiste a ceder y los enormes rescates financieros (de moderado impacto aun) hacia los mercados ms daados; o la reconfiguracin de los mercados de materias primas durante la ltima dcada, que ubic en el estrellato a nuevas y hasta hace poco, improbables potencias, pero que al mismo tiempo arrastr por debajo de la lnea de pobreza a varias decenas de millones de personas en frica y Asia. Qu tan preciso sea decir que el sistema internacional de naciones est en crisis es todava difcil cuando no osado; lo cierto del caso es que s se est ensayando un reordenamiento de los foros globales y regionales de decisin, con productos novedosos como los diferentes clubes G-_, reuniones en Davos, rondas en Doha, ALBAs en Amrica Latina, una Europa entre el sstole y el distole y foros en Asia sin China o sin Japn. Muchos de estos procesos pueden verse, si no todava como seal de colapso de la organizacin internacional, s como sntomas muy claros de la necesidad de reacomodo de los Estados (y tambin de otros actores globales).
En medio de este contexto aumenta tambin la cantidad de temas estructurales que son centrales para estos tiempos. Adems de la economa global, que cada vez parece ms esquiva a ser modelada, hay detonantes de conflicto social que hasta hace poco tenan solo efectos domsticos y hoy los tienen globales: el terrorismo y tpicos relacionados con los nuevos miedos globales; el narcotrfico y la inseguridad
154
ciudadana o el cambio climtico. Se atiende, en otras palabras, a una coyuntura muy particular que si bien se mira constituye una oportunidad como pocas para replantear muchos de los procesos clave que definirn el modo de entender y hacer desarrollo.
La evidencia demuestra tambin que el Estado no ofrece las mejores herramientas o procedimientos para enfrentar una serie de desafos. Pero resolver esto mediante una lgica maniquea que asume que indefectiblemente otros actores s lo harn, ha demostrado ser un error que ha generado resultados catastrficos alrededor del mundo. Stiglitz27 ha desarrollado una serie de recomendaciones que aqu se consideran bsicas para regular y armonizar las relaciones entre el Estado y las dems figuras con las que debe interactuar. Fomentar estas capacidades es un paso fundamental que debe darse en los pases de la regin para resguardar los bienes patrimoniales de la ciudadana. Cualquier pilar del desarrollo depender y se beneficiar si los pases invierten en estas lneas de fortalecimiento institucional: 1. 2. 3. 4. Sistemas legales claros y coordinados. Instituciones financieras slidas. Administracin tributaria transparente y eficiente. Estructuras de gobernanza corporativa.
As las cosas, la correccin del enfoque sectorializado para trabajar el desarrollo y los temas ambientales (y el resto del conjunto de pilares constitutivos) depender de un nmero de elementos particulares, desde luego, pero principalmente de un tronco central que, desde las instituciones pblicas gestione los procesos territoriales en contextos de cambio global y participacin democrtica. No se trata de crear sper Estados o sper ministerios, no es obstaculizar a los grupos empresariales ni emprenderla contra el mercado porque s; es desarrollar formas civilizadas de generar bienestar y riqueza, en sistemas en donde la tica y la democracia estn por encima de la corrupcin y los intereses particulares y sectoriales, que histricamente han funcionado socializando las prdidas y privatizando las ganancias.
Cinco tesis para reflexionar
El ambiente ha sido sustento directo de la existencia de las sociedades. La direccionalidad de la relacin y el problema a resolver se perfilaba en trminos de cmo tener acceso a los recursos en beneficio del desarrollo. El dilema a resolver tiene que ver con cunto de la relacin entre modalidades de desarrollo y el ambiente versa en torno a formas que agotan y degradan los recursos y lo que esto significa para la sostenibilidad. Ninguna de las problemticas de la degradacin ambiental, de los desastres o los impactos del cambio climtico se escapan de una pregunta sobre las formas en que el desarrollo determina la relacin con el territorio y genera severas contradicciones para la sostenibilidad. Cinco tesis se consideran de suma importancia para corregir el rumbo que la regin ha equivocado respecto a muchos de sus procesos territoriales:
27 Stiglitz, Joseph. (2002) What Is the Role of the State? en Humphreys, M., Sachs, J. y Stiglitz, J. (editores). Escaping the Resource Curse. New York: Columbia University Press
1. Buscar el fondo y su razn. El nfasis debe cambiar, debe ir de las manifestaciones a las races de los problemas. Los casos del cambio climtico y los desastres son representativos de esto. Pese a que muchas de las manifestaciones primarias, podra decirse tienen su expresin en ecosistemas, las races del cambio climtico y los desastres no radican en el ambiente; son productos directos de los modelos de crecimiento econmico, de los patrones culturales de consumo y de los mecanismos de ocupacin del espacio. Se puede ver cmo ninguno de estos son resorte directo de lo que se considera que debe atender la agenda ambiental, y sin embargo se les sigue endosando a este sector. Establecer algn tipo de vnculo entre desarrollo y ambiente, tal y como se ha hecho hasta ahora en muchos contextos, genera aberraciones como las crisis de alimentos, y de aumentos en la deforestacin de reas protegidas a expensas de cultivos para etanol. Haciendo el smil, invertir en temas ambientales (exclusiva y desarticuladamente), es como si en riesgo nos devolviramos a construir diques y otros tipos de medidas de mitigacin, centrndonos en las manifestaciones y no en las causas de fondo de los desastres. 2. Pensar ms all del lente estrecho de la soberana nacional. El abordaje tradicional ha sido desde una ptica estatal y centralizada, lo que debe revertirse. La experiencia y la evidencia han demostrado que los procesos territoriales no tienden a respetar ni circunscribirse a las estructuras poltico administrativas, ni a las fronteras entre Estados nacionales. Esto es hoy ms cierto que nunca, cuando la globalizacin repercute directamente en los detalles ms cotidianos. Una regin que aspire al desarrollo y la competitividad no puede regirse por estructuras de funcionamiento del siglo XIX. Una nueva visin de soberana, por ejemplo, es necesaria para sortear los desafos regionales que, solo mediante la cooperacin y la coordinacin entre naciones podrn superarse. Degradacin ambiental, desastres, cambio climtico, migracin o narcotrfico son temas centrales en la agenda del desarrollo y transnacionales en su esencia, y no se resolvern mientras que los foros y estrategias no se adecen a su funcionamiento real.
SEGIB AECID FLACSO
155
3. Descentralizar, fortaleciendo instituciones. Las instituciones son piezas cambiantes o, que al menos, deberan serlo. La creacin de una institucin obedece a un momento particular, lo que determina las respectivas misiones, visiones y mandatos. Pero cuando los contextos en que se crearon cambian o las interpretaciones aceptadas de la realidad avanzan y se modifican, las instituciones deben cambiar tambin o, por lo menos, revisar si sus lneas de accin se corresponden con los cambios que se han dado. Muchos de los foros y organizaciones regionales y nacionales atraviesan esta crisis de identidad, y postergar estas evaluaciones est jugando en contra de la contundencia de las iniciativas de desarrollo. De ah que, adems del debate sobre fortalecimiento institucional, que ya ha adquirido cierta resonancia en la regin, impulsar un debate sobre reformas y revisiones a los foros de discusin es tambin un paso que valdra la pena dar. 4. Los desastres son problema no resuelto del desarrollo. Mientras se contine conceptualizando los problemas de la degradacin, los desastres y el cambio climtico como temas ambientales y no de desarrollo, y sigan siendo gestionados,
156
5. Imaginar una transformacin del Estado. La solucin para los problemas de degradacin, desastres y cambio climtico tiende a mantenerse como un tpico de control y no de fomento, como debe ser, de transformacin, de reorganizacin de nuevos principios y metas del desarrollo como un proceso integral. Se trata, en esencia, de una transformacin filosfica y axiomtica y no de un ajuste o sumatoria tecnocrtica. Instituciones fortalecidas, eficientes y libres de corrupcin ayudarn a (pero no solo a) generar los recursos tributarios para emprender los cambios multisectoriales que deben introducirse al interior de la arquitectura institucional de los pases; podrn regular mejor las agendas de produccin y actividades econmicas y los mecanismos que se usan para concretarlas; podrn tambin dar un salto fundamental, del discurso a la realidad, sobre el empoderamiento de las autoridades locales, tema que es favorito entre muchos hoy en da, y que es un cuello de botella que hay que eliminar con urgencia. Del discurso a la realidad La descentralizacin y la participacin real se perfilan como piedras angulares de cualquier esfuerzo de mejora frente a problemas cuyas manifestaciones son muchas veces locales. Aqu hay que desmitificar la autonoma de lo local y comunitaria, reconociendo que aunque las manifestaciones de los problemas sean locales, sus causales se encuentran muy a menudo en otras escalas territoriales y sociales, desde lo regional hasta lo nacional e internacional. Esto exige una concatenacin de decisiones y apoyos desde lo local hasta lo internacional.
casi con exclusividad, por agencias o sectores institucionales de dbil trascendencia en las estructuras de gobierno, la regin continuar movindose entre inoperancia, inexactitud y una ineficiencia crnica, no por falta de deseos y voluntad poltica sino por falta de opciones reales de formular ideas y operar sobre los problemas de manera realista.
No se puede pensar en acciones consensuadas globales mientras exista una institucionalidad de papel en muchas partes de la regin. Y no se puede colocar algo tan etreo como degradacin, desastre y cambio climtico en las agendas de los pases cuando las prioridades son, en apariencia, tan diferentes (produccin y crisis econmica); a menos de que los actores sean lo suficientemente hbiles para demostrar a los que finalmente toman las decisiones, que en el fondo, esos temas tienen un gran peso y lo tendrn ms en el futuro dentro de las prioridades regionales, justamente porque son un hijos no reconocidos de los modelos de crecimiento a los que Amrica Latina y el Caribe le apostaron y le siguen apostando para los prximos 30 aos.
Es preciso consensuar y coordinar de forma que los temas de pobreza, degradacin ambiental, cambio climtico, desastres, uso del suelo y ordenamiento territorial y medios de vida seguros se concatenen . La desagregacin institucional y el status quo no ayudan a lograr esto. Es necesario entonces reconocer el mayor rol que las visiones desde el territorio deben tener como fuente de amarre de perspectivas sectoriales desarticuladas y que, no obstante, aspiran a potenciar al mximo las capacidades y recursos con que cuentan. La regin tiene un enorme potencial para dar ctedra al
mundo en trminos de desarrollo inclusivo, responsable social y ambientalmente y eficiente e innovador. Pero eso depende, desde luego, de lo que la sociedad est dispuesta a tributar para invertir en educacin, investigacin y desarrollo, y en atreverse a imaginar formas modernas de crear bienestar. Referencias bibliogrficas Agence France-Presse. (2011). Relator de ONU de Pueblos Indgenas Visitar Costa Rica por Hidroelctrica. Disponible en: http://www.afp.com/afpcom/es/ Brenes, Alonso. (2010). Perspectivas del Deterioro del Recurso Hdrico en Centroamrica en Contextos de Cambio: Una Lectura Desde el Desarrollo. Documento preparado para la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza Oficina Mesoamrica. Carson, Rachel. (1962). Silent Spring. Boston: Houghton Mifflin Harcourt. Castello, Luis. Sf. Biocombustibles y Seguridad Alimentaria. Bogot: FAO.
SEGIB AECID FLACSO
157
Agero, Mercedes. (2011). Indgenas Exigen al ICE Cancelar Proyecto Diqus. San Jos: Peridico La Nacin, Edicin Electrnica.
Castro, Marlene. (2008) Etnognesis de un Grupo Indgena de Brasil Central, en Memoria Americana. 16 (1): 41-62. Desai, Bharat (2006). Multilateral Environmental Agreements and Human Security Intersections. No.4, Bonn: UNU-EHS/IHDP
Comisin Mundial sobre Ambiente y Desarrollo. (1987). Our Common Future. Oxford: Oxford University Press. Giddens, Anthony (2000). Runaway World: How Globalization is Reshaping our Lives. New York: Routledge. Girot, Pascal. (2008). La Glocalizacin y la Agenda Ambiental Centroamericana. En Polticas Ambientales en Centroamrica: Nuevas Tendencias y Enfoques. San Jos: UPAZ Girot, Pascal. (2010) Recursos Naturales, Medio Ambiente y Biodiversidad: La Contribucin, las Responsabilidades y las Demandas de Amrica Latina, en Del Arenal, Celestino y Sanahuja, Jos Antonio (Eds). Amrica Latina y los Bicentenarios: Una Agenda de Futuro. Madrid: Editorial Siglo XXI pp.295-324 Gmez, Jos; Samaniego, Jose Luis; y Antonissen, Mariana. (2008). Consideraciones Ambientales en Torno a los Biocombustibles Lquidos. Santiago: Naciones Unidas. Granados, Carlos; Brenes, Alonso; y Cubero, Luis. (2007). Los Riesgos de la Reconversin Productiva en las Fronteras Centroamericanas: El Caso de la Zona Norte de Costa Rica, en: Anuario de Estudios Centroamericanos. No. 31. IPCC. (2011). Special Report on Renewable Energy Sources and Climate Change Mitigation. Disponible en: http://srren.ipcc-wg3.de/report
Honty Gerardo y Eduardo Gudynas. (2007). Agrocombustibles y Desarrollo Sostenible en Amrica Latina y el Caribe: Situacin Desafos y Opciones de Accin, CLAES-D3E
158
Lavell, Allan. (2003). Local level risk management. Concept and practices. Ciudad Panam: CEPREDENAC, UNDP.
Lpez, Francisco. (2004). Conflictos Territoriales en la Mixteca. Boletn IFP. Mayo, 2004. Meadows, Donella; Meadows, Dennis, Randers, Jorgen; y Behrens, William. (1972). The Limits to Growth. Washington: A Potomac Associates Book. Naciones Unidas (2009) (Estrategia Internacional para la Reduccin de los Desastres). 2009. Informe de Evaluacin Mundial sobre Riesgo y Desastre 2009. Ginebra: Naciones Unidas. Naciones Unidas. (2011). Informe de Evaluacin Mundial sobre Riesgo y Desastre 2011. Ginebra: Naciones Unidas. Nayro, Carlos. (2001). Bases para la Reconversin Productiva del Sector Agrcola de Santa Cruz. Montevideo: ALADI.
Oliver-Smith, Anthony. (1999) What is a disaster?: Anthropological Perspectives on a Persistent Question, en Oliver-Smith, A. y Hoffman, S. (editors). The Angry Earth: Disaster in Anthropological Perspective. Londres: Routledge. Paul, Isabell. (2008). Energa y Geopoltica en Amrica Latina. Madrid: Real Instituto Elcano. Sen, Amartya. (1982). Choice, Welfare and Measurement. Oxford: Basil Blackwell. Sen, Amartya. (2000). Desarrollo y Libertad. Barcelona: Planeta.
Stiglitz, Joseph. (2002) What Is the Role of the State? en Humphreys, M., Sachs, J. y Stiglitz, J. (editores). Escaping the Resource Curse. New York: Columbia University Press. UICN. (2008). Base financiera de la gestin ambiental en Centroamrica. San Jos: UICN. UNCHE. (1972). United Nations Conference on the Human Environment Report. In: International Legal Materials (ILM); vol.11.
United Nations Environmental Programme. (1996). Glossary of Environmental Terms. Disponible en: http://www.nyo.unep.org/action/ap1.htm World Bank Group. (2011). World Development Indicators. Base de datos descargada en: http://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators
Universidad de Costa Rica. (2002). Modelo para la Estimacin del Conflicto Ambiental Transfronterizo en las Cuencas Internacionales de Centroamrica. San Jos: FUNPADEM.
SEGIB AECID FLACSO
159
Migracin y Desarrollo en la poltica nacional y los temas, instrumentos y lecciones aprendidas1

Manuel Orozco2
Introduccin Este documento aborda la relacin entre la migracin y el desarrollo dentro del contexto de las polticas pblicas. La relacin emprica entre remesas y desarrollo, por ejemplo, es evidente en tanto que se observa que tanto desde las redes de pago como desde la creacin de activos, las remesas influyen sobre stos. Sin embargo, el desarrollo no solo es orgnico sino inducido mediante polticas que promueven el bien pblico. Mientras no existan polticas que integren la migracin dentro de estrategias de desarrollo, el efecto que tendencias como las remesas tienen en los pases receptores sern menores.
Este artculo considera los temas de migracin y desarrollo en relacin con el conjunto de instrumentos de poltica disponibles y comparados con el contexto de la migracin y el desarrollo en la prctica. El trabajo proporciona evidencia de cmo la prctica regular ha demostrado el impacto positivo de la poltica de desarrollo en determinados aspectos, tales como los derechos laborales, aprovechamiento de las transferencias de remesas, o inversin de los migrantes. Por otra parte, introducimos un modelo que ayuda a determinar el xito o el fracaso de una estrategia de aplicacin en particular. En el documento se demuestra que hay problemas por lo menos en diez temas que se interceptan con la migracin y el desarrollo, as como tambin una gama de instrumentos de polticas como asistencia tcnica, educacin, otorgamiento de facilidades, entre otros para tratar y aprovechar esos aspectos. Tambin exploramos el papel de dos aspectos crticos adicionales. En primer lugar, la experiencia internacional que demuestra instancias en que la poltica tiene xito en el aprovechamiento de la migracin para promover el desarrollo. En segundo lugar, el captulo adicionalmente identifica las variables que pueden determinar el xito o el fracaso en la aplicacin de
1 2 Orozco, Manuel, traducido originalmente del informe Migration and Development in national policy: issues, instruments and lessons learned trabajo sometido al Banco Mundial, misin en Kosovo, Enero 2011, para el gobierno de esa nacin. Director del programa de remesas y desarrollo para el Dilogo Inter-Americano en Washington DC
160
las polticas de desarrollo. Este captulo ofrece as una visin global de la experiencia internacional sobre migracin y desarrollo y sirve como referencia para estructurar y organizar una estrategia preliminar. 1. La migracin en la poltica nacional de desarrollo A medida que la migracin cada vez ms interacta con el desarrollo, el integrar acciones dentro de las polticas nacionales, es un factor clave para asegurar el crecimiento econmico y social. Los planes nacionales de desarrollo tpicamente son diseos de las metas establecidas de los pases relacionadas al progreso social y econmico y una mencin de las herramientas que tratan de utilizar para alcanzar esos objetivos. En la mayora de los casos, las metas incluidas son la efectiva prestacin de servicios de salud y educacin, oportunidades de empleo adecuadas, la reduccin de la pobreza, las estrategias de competitividad y el desarrollo de la infraestructura nacional. Los planes son diseados por las entidades gubernamentales que supervisan estas reas y son actualizadas en las variantes escalas temporales. Los planes nacionales de desarrollo y las polticas son los instrumentos que guan a los pases sobre la forma en que se proceder a promover el desarrollo econmico y social. Este enfoque garantiza que los recursos de un pas sean utilizados eficazmente con el fin de promover el crecimiento econmico mediante la concentracin en las prioridades de polticas determinadas3. Estas prioridades de desarrollo a menudo no coinciden con las realidades de la migracin. La interseccin entre migracin y desarrollo ha sido un tema de importante discusin y de interpretacin. Para algunos, la interseccin es causal, por lo cual la migracin es un subproducto del desarrollo, mientras que para otros la causalidad es a la inversa (por ejemplo teoras del push-pull). Para otros, la interseccin es funcional, es decir, cualquier efecto de la migracin que tenga sobre el desarrollo se considera como interrelacionado. Otra perspectiva sostiene que la migracin es inherente al desarrollo de una sociedad como la unidad de anlisis, especialmente en lo que lleva a la movilidad laboral y los vnculos econmicos con el pas de origen.
El trabajo emprico demuestra que la relacin de la migracin y el desarrollo es del tipo orgnico que se intercepta con los determinantes de la movilidad laboral y el compromiso econmico de los migrante para con los factores que conducen al desarrollo. Hain de Haas afirma que, la migracin no es una variable independiente que explica el cambio, pero que es una variable endgena, una parte integral del cambio en s mismo en la misma medida que puede permitir profundizar el cambio4. La migracin y el desarrollo, cada una de ellas as se complementa en que el proceso sea acompaado en diferentes dimensiones de la movilidad laboral y siguiendo el intercambio econmico que se desarrolla a partir del proceso de migracin. Tanto la movilidad laboral como la participacin econmica de los migrantes generan una serie de relaciones que plantean opciones de poltica para impulsar el desarrollo de nuevas polticas. Estas relaciones son endgenas o de aprovechamiento. En el
3 4 Orozco, Manuel. (2007) Ahorros en el extranjero y acumulacin de bienes de los migrantes, en Reduciendo la Pobreza Global: El Caso de Acumulacin de bienes, ed. Caroline Moser, Brookings Institution Press: Washington, DC. Hain de Haas. (2008) Migracin y Desarrollo.
primer caso, algunos aspectos de la relacin son intrnsecos al proceso de la migracin y el desarrollo en s (el acto de enviar dinero por s tiene un efecto positivo sobre los hogares). En el segundo caso, son aspectos de la relacin que informa acerca de las caractersticas que, desde la perspectiva del formulador de polticas, pueden ser aprovechadas para avanzar en el bien pblico (formulacin de polticas para aumentar las oportunidades para acumular activos a los receptores de remesas). El bien pblico se refiere a los beneficios para los trabajadores migrantes, sus familias y comunidad en general. Usando la movilidad laboral y el intercambio econmico de los migrantes con el pas de origen, hay un nmero de temas de poltica constitutivas de relaciones de aprovechamiento del desarrollo. Estos temas no son exhaustivos pero reflejan la dinmica general de la migracin y su vinculacin al desarrollo. Desde el punto de vista de la poltica de desarrollo, la movilidad laboral y el desarrollo comparten caractersticas que dependen en la demanda de mano de obra calificada y los arreglos legales de la movilidad. El status legal y las habilidades si tienen efectos divergentes sobre el bien pblico. A mayor riesgo en que los migrantes se encuentren menor es el impacto en el bien pblico a contrari sensus se aplica para aquellas personas en condiciones seguras. Al mirar el intercambio econmico que los migrantes realizan con el pas de origen, aprovechando las caractersticas de desarrollo, incluye aquellas tpicas de opciones econmicas individuales (cumplimiento de las obligaciones familiares, la inversin, el consumo de productos del pas de origen, y la realizacin de actividades filantrpicas). Cada actividad tiene grados de efectos en funcin de las capacidades de generacin de activos para el bien pblico ms amplio. Problemas y desafos de la movilidad laboral
SEGIB AECID FLACSO
161
La migracin extranjera de trabajo se conecta al desarrollo en el sentido de que las fortalezas y vulnerabilidades de una persona en su situacin legal y el nivel de calificacin al momento de salida tendrn un efecto sobre su relacin con el pas de origen. Por ejemplo, los inmigrantes no calificados que salen sin permiso de trabajo formal son ms vulnerables a obtener menos ingresos, tienen ms dificultades para encontrar trabajo, propensos por los estereotipos sociales y se enfrentan a limitadas oportunidades de movilidad para ascender.
Los temas de poltica que resultan de esta realidad tienen como objetivo abordar las vulnerabilidades o el fortalecimiento de las circunstancias materiales de las personas. Estos enfoques empoderan a las personas previo a su salida y durante su trabajo en el extranjero, y su xito variar dependiendo de la naturaleza y propsito de la migracin. El siguiente Cuadro proporciona un diseo visual en donde los grupos y temas pueden encajar en estas necesidades.
162 Cuadro Proceso de Migracin Formal
Obtencin de Capacidades
Negociacin y establecimiento de programas Educacin tcnica de la Fuerza Laboral; de migracin laboral; Adquisicin de Calificaciones en el pas de origen; Facilitacin de Proceso de Emigracin, Acceso justo a reclutamiento; Entrenamiento de Calificaciones; Educacin y entrenamiento sobre Derechos Laborales; Acuerdos Bilaterales relacionados a la Asesora de Administracin Financiera proteccin de Derechos Laborales
Figura 1 Condicin Legal y Posicin Calificada

Condicin Legal
Irregular
Legalizado
Calificado
Seguro Economicamente
No Calificado
Persona Calificada
En Riesgo - Vulnerable
Estos seis temas, aunque no exhaustivos, han demostrado ser componentes claves de la relacin entre la movilidad de la fuerza laboral y el desarrollo. Un proceso formalizado para la movilidad laboral unida a una fuerza laboral bien entrenada conduce a la mejora de la condicin del trabajador migrante, sus familias que se benefician de las remesas y los dos pases. En el primer caso, los que migran con mayores calificaciones y proteccin de derechos (incluido el derecho a trabajar) tienen mayores ingresos y estn ms conectadas con el pas de origen. Para las familias de los migrantes, la cantidad de dinero recibido no slo es ligeramente superior a la media, sino que tambin los motiva acercarse al sistema financiero: los familiares de los migrantes que reciben dinero a travs de transferencias bancarias son ms propensos a poseer cuentas bancarias. Finalmente, ambos pases se benefician a nivel macro, cuando los trabajadores migrantes estn mejor entrenados y protegidos. Los migrantes y los receptores de remesas no solo aumentan las recaudaciones fiscales originadas por
esos ingresos, sino que tambin aumentan la competitividad en el pas anfitrin. En el pas de origen, los trabajadores calificados son ms propensos a transferir sus habilidades en una variedad de maneras. Problemas y desafos de las remesas y otras actividades econmicas de los migrantes Como se mencion anteriormente, los inmigrantes y su pas de origen (familia, sociedad y Estado) se involucran mutuamente a travs de una serie de relaciones, muchas de las cuales son de carcter econmico, otros son culturales y polticas. En particular, las actividades econmicas que realizan los inmigrantes con sus pases de origen se relacionan con cuatro reas principales: el envo de dinero a sus familiares, el consumo de productos del pas de origen, la inversin en el pas de origen y la filantropa actuando como miembro de una ms amplia base de migrantes.
SEGIB AECID FLACSO
163
El impacto de estas actividades de desarrollo se intercepta con las capacidades de generacin de activos. Es decir, que estos activos se construyen a travs de estas actividades, y es ah donde el desarrollo impulsado por la migracin se produce. Las transferencias de remesas, as como tambin las dems actividades econmicas realizadas por los migrantes, se enfrentan a algunos retos que limitan las oportunidades de optimizar an ms estos flujos para el desarrollo. Estos retos incluyen: acceso financiero pobre (especialmente a los beneficiarios en las zonas rurales), los entornos regulatorios que restringen la participacin en las transferencias de dinero de entidades tales como instituciones de micro-finanzas y la limitacin de la competencia en el mercado (por ejemplo, mediante acuerdos de exclusividad entre operadores de transferencias de dinero e instituciones financieras), y los problemas relativos a los elevados costos de las transferencias de remesas. Como resultado de estos desafos, los migrantes a menudo invierten de manera informal. Debido al acceso limitado a productos formales y servicios financieros, los ahorros de los receptores de remesas se mantienen de manera informal. Los problemas se encuentran tambin en otras reas. Las asociaciones de migrantes o grupos de la dispora a menudo enfrentan dificultades para encontrar los socios adecuados para trabajar en su pas de origen, para encontrar el apoyo de los gobiernos locales o nacionales para mejorar o asistirles en sus esfuerzos. Como personas que quieren invertir, son tambin bloqueados por el hecho de que si no tienen una cuenta de banco antes de salir de su pas, es muy poco probable poder abrir una en el extranjero. As, los temas de poltica sobre las actividades econmicas de los migrantes con sus pases de origen son las siguientes: Reducir los costos de transaccin Facilitar el acceso financiero a los migrantes y sus familias a travs del diseo de productos, regulacin bancaria, educacin financiera, y fortalecimiento de las instituciones de micro-finanzas alternativas. Reforma de las leyes para mejorar la competencia Introducir nuevas tecnologas de pago
164
Diseo de oportunidades de inversin para los migrantes
Promover el comercio y el turismo La asociacin con disporas para trabajar en el desarrollo
Llegar a las disporas para que se involucren con una mayor colaboracin y comprensin
Sociedad - Nacin
Figura 2 Involucramiento Econmico: dimensiones e impacto

Limitado Significativo Generacin de Activos Riqueza de la Nacin
Famiia
Communidad Impact
Bienestar Personal
Ante esta realidad, aqu identificamos aquellas iniciativas en donde la poltica puede ser crticamente importante para promover la optimizacin de las remesas a travs de la administracin de fondos y de capital de los migrantes. Las iniciativas no son absolutas pero reflejan el debate sobre la poltica pblica en estos temas. a. Reduccin de Informalidad, Mejora de Competencia y Reduccin de Costos En primer lugar, la poltica debe abordar el mercado de transferencias de dinero mediante la reduccin de la informalidad, la mejora de la competencia y la reduccin de los costos, as como tambin ofreciendo incentivos para mejorar la tecnologa de transferencias de dinero. La mayora de las asociaciones de migrantes subrayan que la reduccin de costos debe ser abordada y sus soluciones varan desde sanciones o esquemas de planes de reinversin de las ganancias hasta una mayor competencia para la divulgacin y el seguimiento de la informacin. La existencia de redes informales a menudo resulta de la ausencia de un nmero significativo de competidores o instituciones que pueden hacer posible la transferencia de dinero en las reas ms remotas.5 Dado que la mayora de los gobiernos de los
5 Las remesas son transferencias de dinero que se lleva a cabo dentro una red de pago existente, es decir, un sistema que realiza transacciones con dinero extranjero y nacional a travs de instituciones autorizadas (tpicamente, bancos comerciales, tiendas minoristas, Casas de Cambio, Cajeros automticos o terminales en puntos de venta, POSTs).
Individual
pases en desarrollo establecen que solamente los bancos estn autorizados a realizar pagos o transferencias de remesas en moneda extranjera, muchas zonas rurales son desatendidas y son a su vez asumidas por pequeos empresarios informales. Esta restriccin legal limita el acceso del consumidor a otras instituciones financieras que pudieran ofrecer ese servicio. Revisar la legislacin que permite a las instituciones financieras no bancarias, tales como las instituciones de micro-finanzas, que paguen o transfieran las remesas ayudar a reducir la informalidad y aumentar la competencia.
SEGIB AECID FLACSO
165
La reduccin de los costos en los ltimos aos se ha debido en gran medida a una mayor competencia entre operadores de transferencias de dinero. En Amrica Latina y el Caribe, los costos han bajado considerablemente, as como tambin en otras reas del mundo tales como Rusia, Asia Central y el Cucaso del Sur, Europa al Sur-este de Asia y frica Occidental. Uno de los retos principales para la competencia que prevalece en muchas partes del mundo son los contratos de exclusividad de las Agencias de Transferencias de Dinero (MTO, por sus siglas en ingls). stos son contratos legales entre las Agencias de Transferencia de Dinero y los agentes (tanto en el origen y distribucin) que restringen que los agentes negocien o hagan contratos con otras Agencias de Transferencias de Dinero por lo menos durante un perodo de cinco aos. El resultado final es que los Agentes de Transferencias de Dinero son excluidos de la justa competencia y, a menudo sobreviene la informalidad. En Nigeria, por ejemplo, hay menos de cinco Agencias de Transferencia de Dinero importantes que operan en el pas, en parte porque los bancos slo estn autorizados a operar y estos bancos a su vez tratan de garantizar un volumen adecuado con una Agencia de Transferencia de Dinero importante. A su vez la MTO importante espera exclusividad, cerrando cualquier posibilidad de que entren otras compaas. Como resultado, tres cuartas partes de los pagadores estn operando con slo dos operadores de transferencia de dinero. Sin embargo, queda mucho por hacer. En algunos casos, el abaratamiento de los costos ha llegado a expensas de la entidad que realiza los pagos, que a menudo recibe el 20% de los ingresos por transaccin. En las zonas rurales donde la infraestructura es deficiente y la seguridad es crtica, las instituciones pagadoras enfrentan mayores costos que los ingresos obtenidos, por lo tanto las estrategias de mitigacin son necesarias para paliar los problemas de las comunidades rurales.
Los esfuerzos adicionales para reducir los costos implican una mayor transparencia, mejorar el entorno de la competencia de los operadores de transferencias de dinero (incluyendo el monitoreo del costo de una transferencia, tanto en el precio y la comisin cambiaria en el extranjero, la calidad del servicio ofrecido) la divulgacin y el apoyo a las pequeas empresas de transferencia de dinero para participar en el mercado) y la introduccin de medios alternativos de transferencia de dinero, tales como Internet, las tarjetas de dbito o de tecnologa o telefona mvil. Las recientes complicaciones de reglamentacin en los pases en donde se originan las remesas han causado que los bancos sean cautelosos al hacer negocios con los operadores de transferencia de dinero y subsecuentemente muchos bancos han terminado sus relaciones bancarias con los MTOs. Este obstculo ha creado un entorno operativo difcil para los MTO, la mayora de los cuales son negocios propiedad de las minoras y por lo tanto perjudica al usuario final.
166
Por otra parte, las nuevas tecnologas pueden permitir transacciones de cuenta a cuenta ms baratas, pero todos los jugadores en el mercado deben aprender a promover las mejores tecnologas y aplicarlas. En relacin a los beneficiarios, esto requiere una mayor educacin financiera, adems de un comportamiento ajustado en la forma de cobrar el dinero. La aplicacin de la tecnologa podra incluir la distribucin de tarjetas de dbito para los consumidores, as como la introduccin de terminales en puntos de venta entre los pequeos comerciantes. En un indicador mundial, casi el 30% de los receptores de remesas utilizan tarjetas de dbito o de crdito, aunque el 90% o ms cobra sus remesas en efectivo. Educar a la gente en cmo adaptar sus prcticas financieras aprendiendo los beneficios de la utilizacin de estos instrumentos financieros de pago aumentara su uso por encima de la tendencia actual y ayudara a proteger y administrar mejor sus ingresos.
Un ejemplo importante de esto es la experiencia de la asociacin llamada Jamaica National Building Society (JNBS, por sus siglas en ingls). A travs de su filial, JN Money Services Ltd. JNBS sirve a los jamaicanos que viven en la dispora, facilitndoles los servicios de remesas en Canad, EE.UU. y el Reino Unido. Con la colaboracin y cooperacin con la USAID, JNBS decidi automatizar el proceso de enviar y recibir transferencias de dinero a travs de la tecnologa de lectores de tarjetas (mquinas lectoras de tarjetas conocidas como terminales en puntos de venta). Como resultado, ahora tiene ms de 70.000 usuarios de tarjetas. El 50% de los receptores de remesas han sido introducidos en el sistema bancario formal, con un 40% de los que reciben sus remesas a travs de un producto de tarjeta que se utiliza consecuentemente para hacer compras en las pequeas empresas que aceptan tarjetas de dbito. En una nota relacionada, la mayora de los clientes de pequeas empresas del banco tambin se benefician de hacer pagos de remesas a travs de un mayor acceso tanto al crdito como a los clientes que reciben remesas. Las tasas de ahorro han aumentado considerablemente, no slo a travs de depsitos directos a cuentas de ahorro sino tambin por la reduccin de la cantidad de dinero en efectivo en circulacin y mediante un mayor uso de las transacciones electrnicas. La Poltica que incentiva reducir costos y mejorar la competencia y la tecnologa incluye la reduccin de los impedimentos de identificacin de los migrantes, ofreciendo incentivos fiscales u otros incentivos a los bancos y operadores de transferencia de dinero para que importen artefactos tecnolgicos para las transferencias de dinero, tales como dispositivos para puntos de venta (POS).
La tecnologa juega un papel importante en la entrega eficaz y eficiente de las remesas. Estos dispositivos POS son una oportunidad para mejorar los efectos del gasto de las remesas al permitir los pagos electrnicos y reducir el uso de dinero en efectivo en la calle, as como tambin aumenta el ahorro e influencia positivamente los flujos de ingresos para los bancos e Instituciones micro-financieras. El acceso a la tecnologa puede ser costoso para las instituciones financieras o proveedores. Por lo tanto las soluciones polticas, tales como desgravaciones fiscales o incentivos relacionados con la mejora de la tecnologa deberan de ponerse en prctica. Por ltimo, los temas del costo de la divulgacin pueden ser abordados a travs de la implementacin de iniciativas de tecnologa de bajo costo. Establecer los mecanismos
para informar a los consumidores acerca del costo del envo de dinero entre los diferentes competidores basndose en el Internet o los telfonos mviles puede mejorar sus conocimientos y ayudar a tomar las decisiones sobre que mtodo utilizar. b. Acelerar proyectos de intermediacin financiera con las cooperativas de crdito e Instituciones Micro-financieras Otra rea es acelerar el acceso financiero a travs de proyectos con las Instituciones Micro-financieras (IMF), Cooperativas de Crdito y los Bancos Pequeos. Estas Instituciones Financieras alternativas han demostrado un papel clave en la banca de los tradicionalmente no bancarizados y en la transformacin de los clientes de remesas en clientes de otros servicios financieros. El apoyo de estas instituciones financieras de parte de los gobiernos y de los pases donantes ha sido bajo a pesar de los esfuerzos de las IMF para llegar a los receptores de remesas. La ayuda financiera que se ha concedido tpicamente ha apuntado al diseo de productos financieros, de mercadeo y de tecnologa. En Moldavia, por ejemplo, la mayora de los flujos va a familias de zonas rurales donde la presencia del banco es ms restringida y donde las Asociaciones de Ahorro y Crdito tienen un alcance ms profundo, pero no estn autorizadas para ofrecer servicios de remesas o el apoyo para llegar a los destinatarios y los migrantes. Aumentar el apoyo y la participacin de estas instituciones financieras pequeas es de vital importancia para aumentar el acceso a los servicios financieros y mejorar la educacin financiera y activos. Los tipos de ayuda incluyen el diseo de productos financieros y de mercadeo, el desarrollo de tecnologa informtica, investigacin de mercado, y el cumplimiento normativo.
SEGIB AECID FLACSO
167
Una forma de asistencia gubernamental o internacional es en el apoyo a las cajas de ahorro, las instituciones micro-financieras y cooperativas de crdito para construir redes que puedan permitir negociaciones positivas con las compaas de transferencia de remesas. La vinculacin de los bancos en los pases de origen a la institucin micro-financiera del pas de destino es tambin una propuesta ganadora para ambas instituciones y un ejemplo de colaboracin pblico-privada. A travs de los programas de cooperacin exterior de Espaa, Caxia Catalunya, una caja de ahorros en Espaa, estableci acuerdos con otros bancos y cajas de ahorro que ayudan a la gente a enviar dinero al menor costo de 1500 puntos en efectivo a cualquiera de las 1000 sucursales socias en Marruecos, Senegal, Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Brasil, Repblica Dominicana, Pakistn, China, Bulgaria y Rumana. El impacto de tales esfuerzos es mltiple. Las instituciones financieras atraen a estos clientes, tienen acceso a moneda extranjera y aumentan sus ingresos, mientras que los clientes en ambos lados se benefician al mantener cuentas de ahorro adems de recibir su dinero en una institucin financiera de confianza.
168
c. Involucrando a las instituciones bancarias para que ofrezcan amplios servicios financieros Adems de ofrecer incentivos a las instituciones financieras no bancarias para que lleguen a los clientes de remesas, los bancos ms grandes que ofrecen servicios de remesas deben ser blancos para que se involucren. El acceso al servicio de la banca sigue siendo bajo a pesar del elevado porcentaje de los pagos efectuados por los bancos, y los ingresos derivados de sus servicios: los envos de remesas representan el 20% o ms de los ingresos netos totales de los bancos en el pas de destino. Debe de haber esfuerzos para aumentar las oportunidades de reinversin en la comunidad. A lo largo de Amrica Latina y el Caribe, los bancos realizan casi el 50% de todos los pagos de remesas en efectivo (en lugar de hacerlo va cuentas), y en Asia Central, frica, el Cucaso del Sur, Europa del Este, y partes del sudeste de Asia, el porcentaje es casi del 100% (slo para competir con los servicios postales, o algunas cooperativas de crdito). Los bancos funcionan predominantemente como maquinas de dinero en efectivo al por menor en lugar de instituciones de depsito. Los bancos comerciales no han aprovechado esta situacin de poder ofrecer acceso a otros servicios financieros a los receptores de remesas, como cuentas de cheques o de ahorros. Debido a las funciones de los bancos en la distribucin de las remesas en la regin, es particularmente importante que se muevan ms all de los simples pagos en efectivo de las remesas y ofrecer programas de educacin financiera dirigida a los receptores de estos dinero, el diseo de productos financieros o de mercadeo, y la modernizacin de los sistemas de pago, a fin de profundizar en el acceso financiero a travs de la propiedad de cuentas bancarias. d. Apoyar proyectos encaminados a mejorar las oportunidades de inversin en el pas y entre la dispora Hay algunas iniciativas de poltica que pueden centrarse en mejorar las oportunidades para la inversin a pequea escala para crear nuevos negocios respondiendo as a la demanda de los migrantes y sus familias de invertir. Estas iniciativas incluyen, por ejemplo, vincularse en oportunidades de inversin para transformar la agricultura de subsistencia de los receptores de remesas en agricultura comercial y fomentar un entorno favorable para la inversin por parte de los migrantes.
La experiencia de los Estados Unidos y otros pases que permiten a los migrantes independientemente de su situacin legal escoger que mtodo utilizar para enviar remesas (ya sea un MTO o un banco) est dando que hablar. La iniciativa de Wells Fargo en los Estados Unidos de reconocer la identificacin consular mexicana como un medio para permitir que los migrantes abran cuentas de ahorros aument el acceso a la banca en ms de medio milln de mexicanos. La experiencia de los indonesios que hacen remesas desde Corea del Sur, Singapur y Hong Kong es similar: los inmigrantes pueden abrir cuentas bancarias independientemente de su situacin legal y gozan no solo de costos bajos posiblemente sino que tambin pueden acceder a otros productos financieros. Este tema es particularmente importante ya que los gobiernos trazan una lnea entre el negocio y la poltica de migracin: Los operadores de Servicios de Remesas no son Migracin o la Polica Fiscal sin embargo ellos mismos son cumplidores de las regulaciones relacionadas a la transferencia de dinero.
Estas empresas tambin se relacionan con las remesas y la migracin cuando se promueve la inversin de los migrantes en trminos de turismo y comercio nostlgico. Sobre este ltimo punto, la investigacin muestra que aproximadamente un tercio de los migrantes visitan a sus pases una vez al ao, mientras que 80% importan del pas de origen, como productos alimenticio. Estas actividades contribuyen al crecimiento de las pequeas empresas que son fruto de una demanda emergente de la dispora de los bienes y servicios en el territorio de origen.6 La poltica del Gobierno puede orientar el desarrollo de pequeas empresas para atender la demanda de productos nostlgicos a travs de asistencia tcnica para exportar estos productos, apoyo financiero, la formalizacin de empresas y el registro o acceso a los mercados. e. Disear productos que incluyan servicios de educacin y salud Los destinatarios de remesas tienden a gastar ms en educacin y salud que los que no son receptores, y los migrantes expresan un deseo de aumentar las transferencias para cubrir estas categoras. Sin embargo, la oferta no se encuentra: la educacin y servicios de salud adecuados a menudo no son bien conocidos o no estn disponibles. Una forma de proporcionar estos servicios es a travs de la colaboracin entre las Instituciones Micro-Financieras y los proveedores de salud y de educacin que ofrecen financiamiento. En educacin, esto significa apoyo tcnico a las instituciones financieras y de educacin para disear productos de educacin (de ahorro y prstamos a estudiantes), clases, actividades extracurriculares, y lecciones de Internet para los nios de familias con migrantes. Estos tipos de inversiones por parte de las familias receptoras llevarn a la obtencin de un mayor nivel educacional y tambin una inversin continua de parte de la persona que enva el dinero desde el extranjero. El diseo de productos de salud a los remitentes y los receptores tambin es importante. Este diseo incluye un seguro de vida, seguro mdico, atencin de emergencia, repatriacin del cuerpo, y cuidado de los nios que pueden proteger tanto a los migrantes y los familiares. El acceso a la atencin de salud mejorar el nivel de vida de los migrantes y los receptores. Los migrantes tambin deberan de beneficiarse de estos esquemas de seguro de salud que pueden remediar lesiones relacionadas con el trabajo. En Malasia cada ao alrededor de 100 a 150 trabajadores inmigrantes de Bangladesh mueren debido a varias razones como la muerte sbita, muerte debido a los trabajos de riesgo y otras causas. Actualmente hay compaas de seguros en colaboracin con instituciones financieras que comercializan estos productos de salud a los migrantes y sus familias, cerrando una brecha en la demanda de servicios de salud. d. Prestar asistencia tcnica en el Conocimiento Practico financiero y de remesas Educar a la gente sobre el papel de las finanzas es un paso crtico hacia el desarrollo y es tambin cada vez ms importante entre los receptores de remesas. La educacin financiera y de remesas, as como la formacin en la adquisicin de habilidades, se puede establecer, en cooperacin con los bancos centrales e instituciones financieras para llegar a los millones de receptores de remesas. Esta asistencia tcnica debera considerar la informacin sobre el valor financiero de las transferencias como un
6 Orozco, Manuel. (2008) Tasting Identity. Micro NOTE #56. Washington, DC: United States Agency for International Development. Septiembre
SEGIB AECID FLACSO
169
170
mecanismo para construir el crdito, los activos y el uso de pagos alternativos a travs de instrumentos electrnicos, como tarjetas de dbito y crdito. Figura 3 Temas de Interseccin en migracin y desarrollo
2. Opciones de polticas, herramientas y experiencias vigentes Esta serie de temas depende del tipo de instrumentos utilizados para implementar una poltica en particular. Los instrumentos de poltica son los mtodos disponibles de la intervencin pblica que se utilizan para dar forma o asegurar el resultado de un tema en particular. Los instrumentos de poltica son generalmente de tres tipos: el establecimiento de normas, el entorno propicio o instrumental, y la aplicacin e intervencin. Dependiendo del tema poltico, el instrumento se centrar en cualquiera de esos tipos.
Los tipos de instrumentos que son ms comunes en la interseccin entre la migracin y desarrollo incluyen la asistencia tcnica a los migrantes, el sector privado, el gobierno y la sociedad civil, estableciendo mecanismos de comunicacin con los migrantes y las partes interesadas, creando mecanismos de financiacin, acuerdos de asociacin con gobiernos extranjeros y otras entidades, y fomentando la creacin de capacidades. Esta seccin examina los instrumentos en relacin con algunas polticas implementadas en el rea objeto de revisin.
a.
Asistencia tcnica
SEGIB AECID FLACSO
171
La asistencia tcnica es un instrumento tpico de la poltica empleada por los gobiernos y las organizaciones internacionales de desarrollo destinadas a fortalecer algn rea de la poltica gubernamental. La asistencia tcnica es proporcionada por los expertos que llevan a cabo la investigacin, la capacitacin, la formulacin y evaluacin de proyectos, y muchas veces el desarrollo de productos. El desarrollo de productos a menudo se aplica a los conocimientos tcnicos del sector privado, pero no de forma exclusiva e incluye el diseo de herramientas que mejoran ciertos resultados deseados. Muchos gobiernos u organizaciones de desarrollo han adoptado polticas en reas especficas asociadas a la migracin y el desarrollo mediante la asistencia tcnica como mecanismo. sta presta un servicio que fortalece las instituciones y al mismo tiempo logra un resultado deseado en particular.
Hay muchos casos de asistencia tcnica en todo el mundo con un enfoque sobre la migracin y el desarrollo. Dos ejemplos son la alfabetizacin financiera y la reduccin de los costos de transaccin. Una de las opciones de polticas en el campo de las remesas ha sido aumentar el acceso financiero. Su enfoque ha sido variado, para algunos expertos, incluye la reduccin del costo del envo de remesas y el uso de los bancos, para otros ha sido el diseo de productos financieros, educacin financiera o el diseo de nuevas tecnologas.
Uno de los muchos ejemplos para tratar sobre el acceso financiero a los receptores de remesas se refiere a la asistencia tcnica sobre el control de los gastos de envo de remesas. El Banco Mundial ha puesto en marcha una iniciativa global para registrar los costos de envo de remesas7, que a su vez ha sido seguida por los gobiernos en otras partes del mundo. El Reino Unido, Francia, Italia, los Pases Bajos, Mxico entre otros han creado sitios web de informacin sobre los costos de envo para sus principales corredores de remesas de migrantes en el exterior. En todos estos casos, los gobiernos han contado con la asistencia tcnica de expertos en la recopilacin de datos, diseo y diseminacin. El ltimo desarrollo en asistencia tcnica a este respecto es el sitio web www.sendmoneypacific.org; que es un proyecto financiado por Australia y Nueva Zelanda que trata sobre el costo de enviar dinero a sus familias y amigos en las naciones insulares del Pacfico Sur. El proyecto fue creado conjuntamente por las agencias de cooperacin de Australia y Nueva Zelanda (AusAID y NZAID) con Developing Markets Associates Ltd (DMA), institucin contratada para ejecutar el proyecto. El sitio web proporciona informacin sobre la ubicacin, mtodo de transferencia, tarifas, el costo total, velocidad de la transferencia y concesionarios pagadores. Este enfoque ha tratado de eliminar las barreras a la informacin, empoderar a los migrantes para tomar las mejores decisiones financieras y fomentar una sana competencia entre los proveedores de servicios de remesas. El campo de la educacin financiera como una herramienta de acceso financiero para los receptores de remesas se ha convertido en otro tema de poltica de inters por la cual se busca la asistencia tcnica para implementar la poltica. En cooperacin con los bancos en el Cucaso (Georgia y Azerbaiyn) el Banco Europeo de Reconstruccin
7 Al respecto ver: http://remittanceprices.worldbank.org
172
y Fomento contrat el asesoramiento tcnico del Centro del Dialogo y Micro-Finanzas Inter-Americano para proporcionar asesoramiento financiero con el objetivo de captar el ahorro entre los receptores de remesas. La Investigacin arroj que los receptores de remesas tienen una gran capacidad para ahorrar, pero pocos tienen cuentas bancarias. Se encontr que el asesoramiento financiero constituye un importante primer paso para la participacin en instituciones financieras formales. El proyecto procuraba proporcionar a los receptores de remesas el conocimiento base (de finanzas, productos financieros existentes y a quien contactar) para considerar qu productos financieros se adaptan mejor a su situacin financiera. El proyecto se centr en un porcentaje de conversin del 20% de las transacciones de los clientes bancarios de 18.000 personas que reciban educacin financiera y capt cerca de US$ 4 millones en depsitos durante el perodo de seis meses de duracin del proyecto. Al igual que en el sitio web sobre el costo de las remesas, este instrumento de asistencia tcnica ha sido replicado en otros pases del mundo.8 Comunicacin y difusin: oficinas dispora administradas por el gobierno Los instrumentos de difusin y comunicacin son fuentes importantes de la poltica pblica del gobierno. Permiten una mejor relacin entre el Estado y la sociedad y define las metas y programas con mayor claridad. Estos instrumentos suelen depender de un marco institucional que puede ser dirigido por un Ministerio o una parte de un organismo ministerial. Los pases con poblaciones migrantes sustantivas residentes en el extranjero crean este tipo concesionario institucional. La decisin de si un ministerio, o una agencia, administrar una dispora o la poltica de asuntos migratorios depende de un consenso y del liderazgo de la lite poltica, los recursos disponibles y del reconocimiento de la necesidad de establecer tal esfuerzo. Por ejemplo, en los ltimos diez aos muchos pases africanos han reconocido la importancia de llegar a sus disporas y decidieron encargar a sus funcionarios pblicos a trabajar en ese esfuerzo. El nivel de esfuerzo dedicado al alcance de sus disporas ha sido desigual, sin embargo de un total de 14 pases africanos, slo cuatro tienen ministerios, tres tienen divisiones y siete algn tipo de mandato a un funcionario pblico. El personal dedicado al trabajo es mayor cuando la oficina tiene un rango ministerial, pero incluso en esos casos, su presupuesto de funcionamiento, sin tomar en cuenta los salarios, est por debajo de US$ 1 milln. La siguiente tabla muestra los distintos elementos que componen las oficinas de la dispora.
Instituciones a cargo -Ministerios (4) -Divisiones (3) -Agencia informal (7) Personal -Ms de 50 (3) -10 a 50 (6) -Menos o sin especificar (5) Presupuesto -US$500,000 a US$1milln (3) -US$100,000 a US$1milln (3) -Menos de 100,000 (8) Figura Jurdica -Ley (3) -Decreto (1) -Ninguno (10)
Autoridad a Cargo -Ministro (3) -Director (2) -Ninguno (9)
Fuente: Orozco, Manuel. Entrevistas realizadas con 14 gobiernos africanos. Proyecto FFIAPP.
Orozco, Manuel. (2009) In search of policy options and solutions: Family remmitances, diaspora partnerships and development opportunities. 9 de noviembre de 2009.
Cuando se trata de lidiar con la migracin y las polticas de desarrollo del gobierno se ha procurado desarrollar una mejor comunicacin y tener mejor alcance respecto a las comunidades migrantes y a los temas relacionados con este campo. Los mtodos utilizados dentro de esta rea han sido los talleres, dilogos de poltica, visitas internas, reuniones oficiales y conferencias internacionales. El grado de impacto de estos mtodos vara en funcin de los objetivos fijados, pero s impacta en su mayor parte para sentar las bases de una relacin ms fuerte. A continuacin se ilustran tres casos: Mxico, Marruecos y Armenia. El Instituto de Mexicanos en el Exterior Un caso clave de la divulgacin y la comunicacin es la del Instituto de Mexicanos en el Exterior (IME), el cual est bajo la autoridad de la Secretara de Relaciones Exteriores y se encarga de manejar los asuntos de la Oficina Presidencial para los Asuntos Comunitarios de los mexicanos en el Extranjero y el Programa de las Comunidades Mexicanas en el Exterior. El IME cuenta con un Consejo Consultivo integrado por 152 miembros, incluidos los representantes de la comunidad mexicana en Mxico y la comunidad mexicano-americana en los Estados Unidos. Sus objetivos incluyen la promocin de las polticas pblicas del gobierno mexicano para atender las necesidades de las comunidades mexicanas en el exterior, actuando como vnculo entre las comunidades, en conjunto con sus homlogos de Mxico, y sirviendo de apoyo para la formacin del liderazgo en las comunidades de migrantes.
SEGIB AECID FLACSO
173
La dotacin de personal y presupuesto del Instituto evolucion con el tiempo.Un subproducto de una oficina de divulgacin creada en 1987 que contaba con dos funcionarios pblicos creci a un equipo de 15 personas quienes coordinan las diversas actividades relacionadas con la educacin, el enlace con las asociaciones de migrantes y otras instituciones (pblicas y privadas) vinculadas a los migrantes y la migracin. Su presupuesto anual cubre los gastos administrativos y proyectos hasta por un monto de menos de US$ 2 millones. Sin embargo, el mandato del Instituto de enlazarse con las oficinas consulares y otras agencias del gobierno le ha permitido recaudar fondos de cada institucin con la que trabaja. La relacin con las ms de 30 oficinas consulares en los Estados Unidos y en otros pases ha ampliado y fortalecido sus actividades y esfuerzos para apoyar a los mexicanos que viven en el extranjero.
El IME ha sido fundamental en la organizacin de conferencias educativas que se han diseado para promover una mejor comprensin de los programas y servicios que el gobierno de Mxico promueve a travs de su red consular con el fin de mejorar la calidad de vida de los mexicanos que viven y trabajan en el extranjero, adems del desarrollo de sus comunidades de origen en Mxico. Estas conferencias educativas generalmente suelen durar tres o cuatro das donde los participantes hacen presentaciones y participan en actividades que buscan crear redes de comunicacin que generen el intercambio de ideas, proyectos y programas encaminados a lograr un mayor acercamiento entre las comunidades mexicanas. El IME tambin promueve el programa 3 x 1 SEDESOL a travs de su red consular.9
9 3X1 es un programa fundado federalmente acerca de asociaciones de desarrollo local entre asociaciones de bases migrantes, El Estado y Gobiernos locales por el que por cada dlar que la comunidad migrante done, cada institucin pblica proporciona un dlar adicional para el proyecto local.
174
Mediante un acuerdo mutuo, cualquier grupo que enva dinero a Mxico a travs de 3 x 1 deber registrarse en el directorio organizacional del IME. Este acuerdo tiene un doble efecto: IME ayuda en la promocin del programa 3 x 1, mientras que aumenta la sensibilizacin y la amplitud de su directorio. Si bien este rgimen de promocin tiene sus ventajas, al IME le gustara mejorar la visibilidad de Directo a Mxico, animar a ms bancos para ofrecer el sistema a las comunidades de migrantes, y convencer a estas comunidades de los beneficios de entrar en el sistema financiero frente a la mera utilizacin de operadores de transferencias de dinero para enviar remesas a casa. Para el IME tener contacto con los lderes respetados confiables de la comunidad, as como los temas de las remesas y la banca en los EE.UU., son la clave para llegar a los migrantes, multiplicar la informacin puesta a su disposicin y proporcionar la confianza necesaria para que stos terminen por convertirse en miembros del sistema financiero formal.10 La experiencia Marroqu Al igual que Mxico, Marruecos es un ejemplo de un pas con una oficina de difusin fuerte con apoyo poltico, con una plantilla de ms de cincuenta empleados pblicos y un presupuesto relativamente estable. Desde 1990, el gobierno marroqu ha adoptado nuevas polticas hacia los emigrantes marroques en un esfuerzo por cortejar a la dispora. El gobierno intenta involucrar a los emigrantes, facilitando su regreso al pas para las vacaciones, as como tambin fomentando la inversin en el pas.
Los rganos principales involucrados en la aplicacin de las nuevas polticas de emigracin son la Fundacin Hassan II pour les Marocains ltranger Rsidant y un ministerio para los marroques residentes en el extranjero. La Fundacin Hassan II, fue fundada por el gobierno con el propsito declarado de la preservacin cultural, incluidas las clases de lengua rabe, las enseanzas religiosas y excursiones culturales, el asesoramiento jurdico y la asistencia social para los emigrantes, el fomento de la inversin en Marruecos, y el fomento de buenas relaciones internacionales.11 Adjunta a la fundacin est lObservatoire de la Communaut Marocaine Rsidant lEtranger (OCMRE), cuyo objetivo es observar y analizar las condiciones y necesidades de la dispora marroqu.
Recientemente, Marruecos hizo esfuerzos para crear el Conseil Suprieur de la Communaut Marocaine lEtranger (CSCME), Consejo Superior de la Comunidad Marroqu en el Extranjero. El Conseil Consultatif des Droits de lHomme (CCDH), un consejo consultivo creado en 1994 para asesorar al Rey sobre cuestiones de derechos humanos, desempea un papel cada vez ms importante en este proceso. En 2003 se cre una comisin especial sobre los derechos humanos de los emigrantes compuesto por representantes designados de las comunidades de emigrantes. En noviembre de 2006, se iniciaron amplias consultas en la preparacin para la creacin de la CSCME. Los 37 miembros del consejo fueron nombrados formalmente por el rey Mohamed VI en el 2008.12
10 11 12 Orozco, Manuel. (2009) On diasporas and development in the Global Era. Interamerican Dialogue, 15 de mayo de 2009, Grupo de Trabajo 4 Euromed, Sesin 4. Al respecto ver www.alwatan.ma Al respecto ver http://www.focus-migration.de/Morocco.5987.0.html?&L=1
La dispora armenia tiene una larga historia de involucramiento con Armenia, pero hasta hace poco el gobierno cre un enfoque institucional para llegar a sus comunidades. El gobierno de Armenia cre en 2008 una unidad ministerial para lidiar con la dispora armenia contratando personal con ms de 50 funcionarios pblicos y el estableciendo un presupuesto modesto13 y un mandato para vincularse con la dispora. La planilla incluye a dos viceministros, tres consejeros y nueve directores regionales.
El Ministerio de la dispora armenia
SEGIB AECID FLACSO
175
Se le ha confiado al Ministerio el objetivo de proteger los derechos, la identidad y los intereses del migrante armenio vis a vis la patria. A tal efecto el Ministerio ha participado en las tareas de alcance que incluyen eventos culturales, as como la promocin de alianzas de inversin con la dispora. En su mayor parte, el objetivo del Ministerio ha sido uno de difusin y comunicacin en lugar de la ejecucin de proyectos econmicos. Por ejemplo, en 2010, el Ministerio llev a cabo algunos de los siguientes proyectos: 14 1. 2. 3. 4. Patrocinar visitas de jvenes de la dispora Armenia a Armenia Patrocinio del Festival Cultural Pan-armenio La organizacin de foros profesionales y congresos cientficos
5. Organizacin de eventos para rendir homenaje a notables armenios de la Dispora 6. 7. 8. 9. Aplicacin del Ao de la Lengua Materna Apoyo a las instituciones educativas y organizaciones de la comunidad en la dispora con la literatura armenia Programa Establecimiento de un callejn de Benefactores Armenio
Coordinacin y organizacin de concursos escolares sobre la preservacin de la identidad armenia
La organizacin de las actividades encaminadas a ampliar las oportunidades educativas para los armenios de la Dispora
10. La organizacin de video conferencias y teleconferencias sobre el tema la Armenia y la Dispora Otras experiencias 11. Promocin de unir a la nacin y la repatriacin Otro caso es la colaboracin del Programa de naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con el Gobierno de Sierra Leona. Bajo la direccin del Programa de Reforma del Sector Pblico de Sierra Leona del PNUD y la Oficina de Asuntos de la Dispora en
El presupuesto para el Ministerio para proyectos es menor a US$5 millones. Sin embargo, como en Mxico, incluyendo personal, los costos de operacin podra dobla el monto presupuestado. Al respecto ver http://www.mindiaspora.am/en/Activities_2010
13
14
176
la Oficina del Presidente, el Proyecto de Apoyo a la Dispora se cre para proporcionar asesoramiento en aquellos mbitos donde el gobierno tiene que reforzar su relacin con la dispora. Este apoyo incluye actividades de difusin como conferencias y campaas de relaciones pblicas.
El PNUD y el Gobierno de Sierra Leona han llevado a cabo campaas de relaciones pblicas en los Estados Unidos con el objetivo de crear una red entre el gobierno de Sierra Leona y la comunidad de la dispora con el fin de compartir informacin sobre los desarrollos socio-econmicos en Sierra Leona; compartir informacin de la Oficina de Asuntos de la Dispora y los pasos de la implementacin del proyecto de la dispora, alentar/apelar a los miembros calificados de la dispora para que apliquen para los puestos de expertos, y crear una campaa en lnea.15 Estos esfuerzos han creado conciencia y el inters de la dispora acerca de los acontecimientos que suceden durante la reconstruccin del pas. La transferencia de conocimientos es otra consideracin poltica entre los gobiernos con respecto a sus disporas. La transferencia de capital humano de sus propios nacionales de regreso en el pas es una herramienta clave para el desarrollo. Algunos pases han tratado de establecer diferentes tipos de programas de transferencia de conocimiento. El Departamento de Ciencia, Tecnologa e Innovacin de Colombia, Colciencias, desarroll un programa de difusin de la dispora con el fin de facilitar el intercambio con expertos en el extranjero. El departamento cre un sitio web para el intercambio de informacin entre los cientficos y acadmicos en Colombia y en el extranjero, y ha establecido acuerdos bilaterales con los gobiernos para desarrollar programas de intercambio y visitas de gira con la dispora. El objetivo tiene la intencin de fortalecer las relaciones con la dispora, mientras se promueve la transferencia de conocimientos en la innovacin de la ciencia.16 c. Mecanismos de Financiamiento Otro instrumento de la poltica adoptada por algunos gobiernos y organizaciones internacionales es la formacin de los sistemas de donacin para promover determinados tipos de inversin o de asistencia tcnica. Estas facilidades incluyen prstamos, donaciones y planes de inversin con la dispora y la participacin del sector privado en proyectos de migracin y desarrollo. No son tan populares y generalizados porque implican una importante labor de organizacin, as como tambin la asignacin de los recursos financieros, humanos e infraestructurales. En la mayora de los casos, las agencias internacionales de desarrollo como el FIDA, BID, Banco Mundial, Banco Africano de Desarrollo y la Agencia Francesa de Desarrollo han puesto en marcha mecanismos de financiacin a travs de la concesin de subvenciones competitivas. Los gobiernos tambin han hecho esfuerzos, pero en un nmero limitado de casos.
Por ejemplo, el Fondos Mutuo de la dispora de Ruanda (RDMF) fue creado en marzo de 2009 a travs de la colaboracin de la dispora de Ruanda y el Banco Nacional de Ruanda (BNR). La iniciativa tiene como objetivo reunir fondos de los expatriados
15 16 Al respecto ver http://www.sl.undp.org/projectoverview.htm www.colciencias.gov.co
ruandeses para movilizar y potenciar sus inversiones en su pas de origen como una manera de utilizar las remesas para promover el desarrollo nacional. El fondo se utiliza como capital en asociacin con la dispora en proyectos que tienen por objeto mejorar el desarrollo socioeconmico de Ruanda. El BNR, junto con el Consejo Consultivo de Mercado de Capitales, proporcionar el apoyo necesario para la aplicacin del fondo. Su inters es promover la inversin de la dispora a travs de bonos del Tesoro y bonos corporativos y acciones.17
SEGIB AECID FLACSO
177
La experiencia del gobierno de El Salvador es tambin ilustrativa de la promocin de lneas de crdito. El Banco Multisectorial de Inversiones (BMI), es un banco de segundo piso de desarrollo en El Salvador que ofrece fondos de mediano y largo plazo a travs de varias instituciones financieras que son supervisadas por la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF) en El Salvador. El BMI cre una iniciativa de inversin en asociacin con bancos comerciales locales para financiar prstamos hipotecarios para los migrantes salvadoreos. La sociedad de inversin cuenta con la participacin de las empresas de construccin, el Ministerio de Relaciones Exteriores y otras agencias gubernamentales y privadas tales como los bancos que promueven la iniciativa. A travs de esta iniciativa se han promovido ferias comerciales de vivienda en los Estados Unidos y trabajo en colaboracin con las comunidades de inmigrantes y los lderes de la dispora en los Estados Unidos para invertir en viviendas en El Salvador. Como resultado, el BMI ha sido capaz de financiar cientos de prstamos para viviendas.18 En Moldavia, a travs del Ministerio de Economa se cre un plan de desarrollo del sector privado con fondos del Banco Mundial. El mecanismo de financiacin se centr en la promocin de las transferencias de conocimiento a travs de la migracin a corto plazo en Europa, principalmente Eslovenia. El mecanismo fue utilizado para enviar a los administradores de Moldavia y a trabajadores calificados de cuello azul a los pases avanzados a trabajar durante seis meses y regresar con nuevos conocimientos aplicables a Moldavia. A travs del mecanismo de financiacin, los moldavos pudieron disfrutar de salarios ms altos trabajando para empresas extranjeras. Al trmino de su estancia de seis meses, los inmigrantes aprendieron habilidades productivas en el extranjero.19 d. Asociaciones: Acuerdos bilaterales sobre migracin laboral Las asociaciones son un instrumento de poltica muy importante de preferencia para los gobiernos. La perspectiva de las asociaciones tiene por objeto aumentar el impacto del desarrollo mediante la celebracin de acuerdos de cooperacin entre los gobiernos y las disporas, el sector privado y otros actores de la migracin y del desarrollo sobre las normas o actividades instrumentales. Las asociaciones podran ser normativas, instrumentales o de servicios orientados hacia su naturaleza en funcin del enfoque adoptado y el tema poltico.
17 18 19 Al respecto ver http://www.bnr.rw/event.aspx?id=30 . La iniciativa no es an completamente operacional y est en las primeras etapas de implementacin. Orozco, Manuel. (2009) Op Cit. Ellerman, David. (2003) Policy Research on Migration and Development. Banco Mundial, Agosto de 2003. Documento de trabajo de Investigacin 3117.
178
Un tipo importante de asociacin incluye el gobierno que lider los acuerdos bilaterales sobre migracin laboral. Estos acuerdos incluyen negociaciones sobre a) colaboracin para exportar/importar trabajadores hacia y desde otro pas, b) proporcionar formacin profesional, o conocimiento sobre la proteccin de derechos laborales o c) establecer polticas de desarrollo conjuntas. Aqu discutimos sobre algunos casos de negociaciones sobre migracin laboral, sobre todo en los efectos de la negociacin, los temas en juego y los resultados obtenidos. Es importante sealar que si bien no es replicable ninguna negociacin, los acuerdos bilaterales presentan patrones comunes en lo que respecta a la finalidad de la negociacin. Acuerdos bilaterales sobre migracin laboral Las negociaciones sobre migracin laboral varan dependiendo del propsito del trabajo, pero normalmente se ocupan de acuerdos en un mnimo de tres aspectos, a saber: a) el trabajo temporal para un nmero determinado de trabajadores, b) los requisitos especficos relativos a los conocimientos que se esperan, las normas de seguridad, la promesa y el compromiso de regresar y pre-seleccin de la mano de obra, c) el debido proceso de preparacin para emigrar, incluyendo documentacin de los trabajadores, examen mdico y la certificacin de trabajo. El proceso de implementacin requiere contrapartes bilaterales para mantener el compromiso de monitorear el progreso de la llegada de los trabajadores, el rendimiento y el retorno. Estos acuerdos bilaterales adoptan dos formas, una refiere a las estrictas negociaciones bilaterales, sin un intermediario, y la otra es con intermediacin o negociacin asistida. En algunos pases, los gobiernos que negocian la exportacin de mano de obra dirigen el proceso completo de negociacin entre ellos, desde las negociaciones sobre la contratacin de los trabajadores, el procesamiento de documentacin y certificacin mdica, hasta la proteccin de los trabajadores. En otros pases, existe una mezcla de intermediarios que incluyen agencias privadas o internacionales que colaboran en la ejecucin de un programa de exportacin de mano de obra.
Un ejemplo de negociacin con intermediacin es el acuerdo entre Canad y Guatemala. Este acuerdo fue negociado entre los dos pases con el apoyo tcnico de la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) en Guatemala. Los dos pases llegaron en el 2003 a un acuerdo para dar trabajo temporal a los guatemaltecos en Canad en actividades agrcolas en donde Canad experiment una escasez de mano de obra. Como parte del acuerdo, el gobierno de Guatemala acord encargar a la OIM la administracin y supervisin del programa.
La OIM - Guatemala asisti a Canad y a Guatemala para desarrollar el programa de migracin laboral temporal a Canad desde Guatemala en el 2003. El programa se lleva a cabo por los Ministerios de Asuntos Exteriores y del Trabajo. La OIM trabaja con FERME (Fondation des Entreprises en Recrutement de Main-doeuvre agricole Etrangere) una asociacin de empresarios en Montreal que representa a cientos de empleadores y coordina la contratacin temporal de trabajadores migrantes temporales. El gobierno canadiense acuerda asignar un nmero limitado de visas de trabajo temporales a los guatemaltecos una vez que la agencia de contratacin y la OIM desarrollen un perfil laboral que haya sido aprobado y procesado por el gobierno de Guatemala. El resultado del acuerdo ha sido relativamente exitoso
moviendo el proyecto de un acuerdo piloto de dos aos de duracin limitada a Quebec a un programa de trabajadores huspedes de larga duracin que abarca a 3.700 trabajadores que laboran en tres provincias canadienses adicionales (Columbia Britnica, Alberta y Ontario), as como tambin diferentes sectores (incluyendo las granjas de aves de corral, jardinera, servicio de lavandera y construccin).20
SEGIB AECID FLACSO
179
Los trabajadores guatemaltecos vienen de 15 departamentos y 57 municipios, pero la mayora han venido de tres departamentos: Sacatepquez (36,9%), Chimaltenango (21,2%) y Guatemala (16,7%). Los trabajadores de Sacatepquez han venido en su mayora de Sumpango (42,2%) y Santiago Sacatepquez (34,1%), los trabajadores de Chimaltenango han llegado en su mayora de Tecpn (42,7%) y Patzn (32,9%), mientras que los trabajadores del departamento de Guatemala han llegado principalmente de el municipio de San Juan Sacatepquez (91,2%).21 La OIM presta asistencia tcnica al gobierno de Guatemala, participa en la seleccin de los trabajadores, aconseja a los seleccionados acerca de los documentos de viaje y otros requisitos para viajar a Canad, y se encarga de sus vuelos. Ellos trabajan con los empleadores en Canad (adems de FERME, otras organizaciones empleadoras incluyen FARMS y WALI) para conocer sus necesidades laborales especficas. La OIM es capaz de reclutar trabajadores en sectores especficos (90% de ellos en el trabajo agrcola) en Guatemala. Adems, la OIM presta asistencia a los trabajadores mediante la administracin de sus exmenes mdicos, que luego son enviados a Trinidad y Tobago para ser analizados y documentados como parte de los requisitos para que los trabajadores puedan participar en el programa. Los costos operativos (US $120) estn cubiertos por exencin de impuestos, y el costo inicial para los trabajadores es inferior a los US $340 los cuales deben ser pagados antes de la salida: US$160 para los visados, US $75 para Medex, US $70 de impuestos de aeropuerto y US $36 de seguro mdico.22
El contrato del trabajador es por un periodo de entre los cuatro y los seis meses, y los trabajadores estn cubiertos por las leyes laborales canadienses. El acuerdo estipula que todos los migrantes deben regresar a su pas de origen al finalizar sus contratos23. El 93% de los trabajadores cumplieron con su contrato en el 2007. Los motivos de incumplimiento del rango del tratado van desde la baja productividad, pasando por problemas de salud hasta por razones familiares.
Entre tanto, mientras que al principio el proyecto se orientaba principalmente hacia la poblacin masculina (el proyecto se inici en el 2003 con 215 trabajadores, de los cuales 180 (84%) eran varones y 35 (16%) eran mujeres), el nmero de mujeres participantes ha ido en aumento (en el 2005, del total de 675 trabajadores, 611 (90%) eran hombres y 64 (9,5%) eran mujeres). Sin embargo, el crecimiento por gnero es an desigual, adems el porcentaje de mujeres contratadas ha disminuido a pesar del aumento en el nmero absoluto de aquellas que participan en el programa. Esto se debe al hecho de que slo una granja est contratando trabajadoras.
20 21 22 23 Entrevista con Sonia Pellecer, OIM Guatemala. Entrevista con Sonia Pellecer, OIM Guatemala. Para ms informacin ver http://www.sedi.oas.org/ddse/mide/minpet/countries.aspx El programa de migracin temporal a Canad dirigido por la OIM ha ayudado a 12.000 personas. (2010) En: Press briefing notes. OIT. 9 de marzo, 2010.
180
De acuerdo con una encuesta realizada por la OIM en 2008 dirigida a poblacin migrante, el 95% de los encuestados dijeron que estaban contentos con sus condiciones de trabajo y de vida, as como tambin con su relacin con los empleadores.24 Casi todos los supervisores inmediatos hablan espaol, y en algunos casos, los inmigrantes han comenzado a aprender francs. El 60,3% dijo que no tena problemas con el idioma dado que la mayora de los empleadores y los supervisores hablaban espaol. Por otro lado, el 39,7% de todos los trabajadores dijeron que tenan problemas de lenguaje que se manifestaban principalmente en las tiendas y en los bancos. Para el 8,6% de todos los trabajadores era difcil de entender las instrucciones de trabajo, mientras que 17,24% consider que tenan dificultades para comunicarse con los empleadores para informarles sobre los problemas laborales o familiares que se les presentaran.
Segn un informe de 2007 de la OIM, el ingreso percibido por los trabajadores del programa se invierte principalmente en la construccin de viviendas (45,3%) y la ampliacin del hogar (7,8%), lo que significa que un 53,1% de los ingresos se han invertido en vivienda. Mientras tanto, el 10,8% se ha utilizado para el pago de las deudas, el consumo de alimentos (9,8%), zapatos y ropa (5,5%), mobiliario y equipo (4,5%), educacin para los nios (3,8%), compra de terrenos (3,4%); salud (3,1%), ahorro (3,1%), compra de herramientas agrcolas (0,1%), y otros gastos (2,8%).25 Crecimiento del Programa
Permanent old workers Growth of # of workers New workers Workers of previous years
P R OG R AM GOR WT H
3,400 3,200 3,000 2,800 2,600 2,400 2,200 2,000 1,800 1,600 1,400 1,200 1,000 800 600 400 200 0
3,313
Trabajadores antiguos permanentes Crecimiento de # de trabajadores Trabajadores en aos anteriores Nuevos trabajadores
1,642
2,252
1,015 1,671
1,263
523
1,237 740 814 537 295 128 100 269 117 92

2007
668 215 324

195 129
280 388 149 131
443 203 102 80

2008
2003
2004
2005
2006
Fuente: http://www.sedi.oas.org/ddse/english/cpo_trab_quebec.asp
24 25
Ibid Al respecto ver IOM. (2007) Cuaderno de Trabajo.
Programas de migracin calificada en el Caribe: Asociaciones pblico-privadas.
SEGIB AECID FLACSO
181
Algunos gobiernos, que tienen en cuenta la demanda de mano de obra calificada en los pases de destino de migrantes, negocian con las compaas privadas de empleo programas de migracin a corto plazo, con lo cual solucionan el tema de la visa y el proceso de contratacin. Un ejemplo de este tipo de acuerdos es el programa del gobierno de San Vicente de formacin de enfermeras para la exportacin.
Segn la Unidad de Planificacin del Ministerio de Salud, el gobierno de San Vicente mantiene acuerdos bilaterales con compaas mdicas para obtener una compensacin por parte de las instituciones proveedoras de atencin mdica que contratan enfermeras de San Vicente. Al momento de contratacin, los socios de los Estados Unidos reembolsan al gobierno de San Vicente el costo de formacin por EC$45.000 (US$ 17.000) por cada enfermera Vicentina empleada en sus organizaciones. Los fondos recibidos son reinvertidos por el gobierno de San Vicente para mejorar la formacin de enfermeras (por ejemplo, formacin de educadores de enfermera, actualizacin de material didctico e instalaciones).26 Programas de Co-desarrollo para los migrantes y sus familias Otro proyecto digno de mencin financiado por la AECI (Agencia Espaola de Cooperacin Internacional), en cooperacin con la OIM en Nicaragua es un proyecto bi-nacional de desarrollo conjunto entre Costa Rica y Nicaragua. Los flujos de migrantes desde Nicaragua a Costa Rica se han destacado a travs de los aos, especficamente como resultado de una serie de factores que incluyen desastres naturales (terremotos y huracanes), conflictos polticos y desequilibrios econmicos estructurales. Con el apoyo del gobierno espaol y la asistencia tcnica de la OIM, los gobiernos de Nicaragua y Costa Rica acordaron participar y apoyar los proyectos que vinculan a la migracin con el desarrollo.27 El acuerdo entre los dos pases apunta a promover las condiciones de insercin de los migrantes nicaragenses en los mercados laborales de Costa Rica, a mejorar la situacin psicosocial de los migrantes y de sus familias y a promover su integracin social con el objetivo de aprovechar el impacto del desarrollo de estos flujos migratorios y los servicios financieros para los migrantes que envan remesas y las familias que la reciben.28 Los gobiernos negociaron una agenda de colaboracin que incluye las siguientes actividades las cuales fueron llevadas a cabo por la OIM:29 Mejorar los servicios de la Oficina de Migracin en Nicaragua para acelerar la tramitacin de documentos. Crear una ventanilla nica en el Ministerio de Trabajo y la oficina de migracin en Nicaragua para agilizar los procedimientos de migracin en lugares de origen de migrantes.
26 Salmon, Marla E; Yan, Jean; Hewitt, Hermi y Guisinger, Victoria. (2007) Managed Migration: The Caribbean Approach to Addressing Nursing Services Capacity. Health Serv Res. 2007 June; 42(3 Pt 2): 13541372 27 Al respecto ver IOM Costa Rica http://www.iom.int/jahia/Jahia/activities/americas/central-americaand-mexico/costa-rica . 28 Al respecto ver http://www.iom.int/jahia/Jahia/facilitating-migration/pid/2031 29 Al respecto ver http://www.iom.int/jahia/Jahia/facilitating-migration/pid/2031
182
Desarrollar y fortalecer los medios de intercambio de informacin entre las autoridades pertinentes en materia de migracin en ambos pases (dentro y entre pases). Realizar campaas de informacin y sensibilizacin en ambos pases dirigidos a los empleadores, los sindicatos, los trabajadores migratorios y el pblico en general. Organizar los servicios de fronteras de Costa Rica para comprobar de inmediato a los trabajadores temporales a su llegada y salida. Esto incluye la creacin de un Consulado de Costa Rica en Rivas, Nicaragua. Fortalecer las habilidades, conocimientos y recursos de los consulados de Nicaragua en Costa Rica para proteger a sus nacionales.
Fortalecer las habilidades, conocimientos y recursos de la Direccin de Migracin de Costa Rica para documentar los migrantes nicaragenses, como un medio para garantizar su acceso a los servicios sociales. El programa ha logrado un xito significativo ya que ayud a construir la confianza entre los dos pases respecto a la forma de manejar la inmigracin a Costa Rica. El programa de educacin financiera, que cont con la participacin de entidades del sector privado, inclua la educacin de ms de 7.000 hogares durante un perodo de tres meses como un medio para ayudar a administrar mejor sus recursos y aumentar sus ahorros.30 Proporcionar educacin financiera a las familias de los migrantes en Nicaragua.
e. Regulacin
La regulacin es a menudo un instrumento de eleccin entre gobiernos. Sin embargo, en el contexto de la migracin y el desarrollo la eleccin de tal herramienta depende de los temas que se interceptan con la ley. Dos reas importantes de control regulatorio se refieren a las reglas que pueden facilitar la competencia en las transferencias de dinero y las regulaciones sobre la contratacin de los trabajadores.
El gobierno filipino, haciendo uso de la ley, estableci la Administracin de Empleo en el Extranjero de Filipinas (POEA por sus siglas en ingls) para administrar la migracin (sobre todo en los aspectos de movilidad laboral) en cuatro reas claves: Regular la contratacin o empleo en el extranjero Informar a los migrantes acerca de los recursos disponibles en el extranjero a travs de un proceso de implementacin obligatoria
30
Al respecto ver: http://www.iom.int/jahia/Jahia/media/press-briefing-notes/pbnAM/cache/offonce/ lang/en?entryId=29028
Proporcionar proteccin y representacin a travs de un fondo de bienestar para migrantes y voto en ausencia, y
En el rea de las remesas, los gobiernos estn cada vez ms conscientes de que algunas reglas pueden resultar perjudiciales para la competencia, as como tambin que la falta de control de las prcticas de las empresas tambin puede estar en contra de la competencia. En varios pases del continente africano se han sido promoviendo regulaciones contra los acuerdos de exclusividad con el fin de evitar la competencia desleal de los principales proveedores de servicios de remesas.32 El gobierno de Nigeria decidi aprobar un reglamento que rechaz la creacin de contratos de exclusividad entre los operadores de transferencia de dinero y los pagadores de remesas. Del mismo modo, otros gobiernos de frica han seguido el mismo enfoque, a saber, Uganda y Ruanda. Por su parte el Banco Africano de Desarrollo tambin ha considerado prestar asistencia tcnica para evaluar los entornos regulatorios que pueden mitigar la falta de competencia derivada de los contratos de exclusividad. f. Proteccin Social y Personal La proteccin de los servicios sociales es otro instrumento que es de especial importancia en las polticas pblicas y que por lo tanto tiene utilidad para la relacin entre migracin y desarrollo. Por proteccin se entiende tanto el mbito de la seguridad social, as como tambin la proteccin personal de las personas que son vulnerables a las violaciones de sus derechos. Por ejemplo, en el marco de su programa de administracin de inmigracin, el gobierno filipino exige que los migrantes tengan un seguro obligatorio que los cubra en casos de incapacidad o muerte durante su empleo en el extranjero. Los pagos de seguros tambin han constituido una fuente
31 32 Ruiz, Neil G. (2008) Managing Migration: Lessons from the Philippines. Migration and Development. Brief #66. Migration and Remittances Team, Development Prospects Group, The World Bank; Azam, Farooq. (2005) Public Policies to Support International Migration in Pakistan and the Philippines. Arusha Conference. New Frontiers of Social Policy, Diciembre 12-15, 2005. Los acuerdos de Exclusividad son arreglos contractuales que se presentan por grandes operadores de transferencia de dinero que evita que el pagador de remesas se asocie con ningn otra empresa. Si un operador de transferencia de dinero se asocia con 7 de 10 pagadores en un pas, este se convierte en un control monoplico. En frica, dos MTO tienen el 60 por ciento del Mercado en virtud de este tipo de acuerdos.
La administracin es el brazo del gobierno que permite que la poltica baje los costos de la migracin y mejore sus beneficios. En 1974 el Cdigo de Trabajo de Filipinas estableci la Junta de Desarrollo del Empleo en el Extranjero (OEDB por sus siglas en ingls) para promover un programa sistemtico para el empleo de los trabajadores filipinos en el extranjero. La OEDB promova a los filipinos en posibles pases anfitriones, reclutaba a trabajadores de la poblacin local, y les aseguraba el empleo en el extranjero. En 1982, la OEDB, la Junta Nacional de Hombres de Mar y la Oficina de Servicios de Empleo se consolidaron en la Administracin Filipina de Empleo en el Extranjero (POEA). Adems a travs del Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE por sus siglas en ingls) el gobierno regula las agencias privadas de contratacin. Por su parte las Oficinas Filipinas de Trabajo en el Extranjero y las embajadas y consulados en el exterior tienen el mandato de supervisar los contratos de empleos extranjeros. La regulacin consiste en asegurar que no haya contratistas demandando honorarios de alto costo a los migrantes que buscan trabajo en el extranjero.31
Desarrollar mecanismos de registro para entender las necesidades de los migrantes.
SEGIB AECID FLACSO
183
184
importante de ingresos para el Estado filipino, que tiene previsto ahora reinvertir en las necesidades asociadas al acceso financiero de los migrantes. Otro ejemplo es el del Grupo Beta. Debido a que existe un gran flujo de migracin irregular entre Mxico y los Estados Unidos, el gobierno mexicano cre este Grupo que es una unidad del Instituto Nacional para las Migraciones de Mxico, creada en 1990, para proteger a los migrantes de los delincuentes y los peligros naturales en zonas de alto riesgo a lo largo de la frontera de Mxico y en las zonas de trnsito. Estos agentes son entrenados en la bsqueda y rescate por tierra y mar, primeros auxilios, derechos humanos, y asistencia social. Segn el gobierno mexicano, ellos cumplen con la proteccin de los derechos humanos basada en los artculos 137 y 138 de la Ordenanza General de Derecho Pblico.33 Educacin
En Pakistn, la Comisin Nacional de Educacin Tcnica y Vocacional (Navtec) exporta pakistans bien entrenados y calificados al Oriente Medio y a las regiones del Golfo para maximizar las remesas extranjeras y as mejorar las condiciones de las familias de los trabajadores. La Comisin tiene el mandato de facilitar, regular y proporcionar una direccin poltica para la educacin tcnica y formacin profesional para satisfacer la demanda nacional e internacional de mano de obra calificada.34 La comisin ofrece capacitacin profesional en 30 oficios que estn vinculados con las demandas laborales de pases extranjeros. Las herramientas adoptadas para garantizar la formacin son las siguientes: Talleres de capacitacin tcnica Programas de Aprendices
El papel de la formacin de capacidades como un instrumento de poltica es tambin relevante para los gobiernos. La formacin profesional, la sensibilizacin y el desarrollo del conocimiento son diferentes instrumentos de poltica educativa dirigidos a fortalecer a la sociedad, informarla y formar a los individuos que la conforman. La formacin profesional en particular ha sido una prctica evidente en los pases exportadores de mano de obra que tienen una tradicin de migracin de mano de obra semi-calificada.
Utilizacin de los Sistemas de Informacin del Mercado Laboral (una base de datos de la poblacin de mano de obra disponible por competencias e industria) Creacin de Comits de Asesora de Profesiones por Sector (un consejo que recomienda qu profesiones son necesarias en el pas para mejorar los programas de mano de obra extranjera).
33 34
Al respecto ver: http://tindallfoster.com/immigrationresources/immigrationinthenews/MexicoWorriesAboutItsSouthBorder.pdf; y http://www.gob.mx/wb2/egobierno/egob_grupo_beta . Al respecto ver: www.navtec.gov.pk
Estrategias
Certificacin reconocida internacionalmente para asegurar la transferencia de competencias
SEGIB AECID FLACSO
185
Las opciones polticas y sus instrumentos forman parte de un plan nacional. Estas estrategias son de diferente forma, algunas contienen un comprensivo e incluyente rango de instrumentos de poltica, mientras que en otros casos su efecto es limitado. Ejemplo de esto ltimo es el de algunos pases asiticos que recurren al diseo de complejas polticas de administracin de la migracin que abordan la movilidad laboral, dejando de lado otros aspectos de la migracin tales como las remesas y las maneras de aprovechar estos flujos. En los pases latinoamericanos, las estrategias se han centrado en aprovechar las remesas y se ha puesto menor atencin a la salida de la migracin. En general, la estrategia resulta del balance entre la gama de opciones de polticas y los instrumentos disponibles para los diseadores de las polticas, basndose en una consideracin de lo que sera ms adecuado. Tal consideracin se hace buscando que la naturaleza del tema poltico y la funcin del instrumento de poltica (instrumental, normativo, o intervencin) se correspondan. Temas de poltica e instrumentos
Instrumentos de Poltica Temas de Poltica TA C&O FF P R S&PP
Facilitar el proceso de emigracin Formacin tcnica
Proveer educacin acerca de los derechos de los migrantes; Facilitar el acceso justo al reclutamiento; Reducir los costos de transaccin Promover lazos bilaterales para proteger los derechos de los migrantes; Proveer acceso financiero a los migrantes y sus familias Introducir nuevas tecnologas de pago Promover el comercio y el turismo Reformar leyes para mejorar la competencia Disear oportunidades de inversin para los migrantes
R R R R R
R R R R R R R R R
R R R R R
R R
R R
R R
R R R R
R R R
Llegar a las disporas
Asociarse con las disporas para trabajar en desarrollo
R R
R R
TA: Asistencia Tcnica; C&O: Comunicacin y Difusin; FF: Mecanismos de Financiamiento; P: Asociacin; R: Regulacin; S&PP: Proteccin Social y Personal; E: Educacin. R: Recomendado; NR: No Recomendado.
186
3. Factores determinantes de las opciones polticas de migracin y desarrollo La experiencia, en los pocos casos que existen donde los gobiernos han buscado a implementar polticas nacionales de desarrollo que integran la migracin, sugiere que hay algunas consideraciones claves que contribuyen a determinar la eleccin poltica correcta. De hecho, qu temas polticos y qu instrumentos son elegidos por los gobiernos depende de una serie de factores que definen la probabilidad de la aplicacin de una poltica. La eleccin de una poltica y su instrumento es precedida por un proceso de toma de decisiones determinadas por consideraciones polticas, as como tambin otros factores tales como los costos, la claridad y la comprensin del tema de la poltica, la capacidad institucional, la evaluacin del riesgo y los resultados esperados. La eleccin de un tema de poltica y de su instrumento ser el resultado de la evaluacin de los diversos factores determinantes.
1. Conocimiento: Un factor fundamental que influye en la eleccin de una temtica y su instrumento es la conciencia de su existencia, de sus propiedades y sus atributos. Conocer el universo de los temas de la poltica y sus instrumentos garantiza una revisin poltica ms amplia. Dos importantes mecanismos para asegurarse que un gobierno tenga pleno conocimiento de los temas e instrumentos relacionados con la migracin implica: a) Consultar con las instituciones pblicas acerca de su conocimiento y prctica poltica en la gama de los temas de la poltica, b) Involucrar a fundaciones e instituciones acadmicas (think tanks) para saber qu documentos, datos e investigaciones existen sobre la migracin y las actividades econmicas de los migrantes. En la mayora de los casos las instituciones tienen un conocimiento muy rudimentario de la dinmica de la migracin que a menudo se reduce a supuestos bsicos, muchos de cuales no son comprobados, acerca del nmero de los migrantes y los volmenes de remesas. An no existe una base de conocimientos sistematizados sobre la relacin emprica entre migracin y desarrollo, o al menos de las unidades fundamentales del anlisis. 2. Oportunidad: Estos temas de poltica, y los instrumentos, pueden ser accesibles en funcin de la oportunidad que exista de adoptarlos. Una oportunidad poltica consiste en objetivos compartidos y el impulso de polticas, lo que se refleja en el grado de consenso (importancia compartida y preferencia sobre la herramienta y tema) entre todos los profesionales. Una oportunidad eleva el perfil de las posibilidades de adoptar ciertos temas e instrumentos. La oportunidad poltica puede estar por encima de un tema. Por su parte el instrumento se estima a partir de tres factores interrelacionados: la posicin, la preferencia y la influencia de los tomadores de decisiones sobre el tema poltico y el instrumento. Las opciones sobre los temas y los instrumentos son decisiones polticas y por lo tanto es importante entender la importancia de cada actor que podra influir en la eleccin de polticas relacionadas con la migracin a desarrollar. 3. Costos: An cuando los tomadores de decisin alcanzan un consenso y ofrecen la oportunidad de elegir el tema poltico adecuado y el instrumento correspondiente, los costos pueden constituir una restriccin en la eleccin de
4. Recursos o capacidad institucional: La capacidad institucional de los temas de la poltica pblica y de los instrumentos es un factor que garantiza su correcta aplicacin. La capacidad se refiere a la habilidad de las instituciones para llevar a cabo su trabajo con los recursos tanto humanos como los materiales. Esta capacidad alberga un inventario de mtodos que necesita para alimentar los instrumentos.
un instrumento determinado. La estimacin de costos se refiere a la revisin de los gastos asociados a la ejecucin del instrumento. La estimacin se evala contra la posibilidad de su adquisicin, considerando qu cantidad de recursos financieros existe para obtener el instrumento. El balance neto produce el costo o beneficio.
SEGIB AECID FLACSO
187
5. Riesgos: Las consideraciones de riesgo son de importancia crtica en la eleccin de un determinado instrumento. Existen riesgos asociados al uso de un instrumento en particular que incluye el clculo de los problemas que pueden resultar en la aplicacin de dicho instrumento. Muchas de las actividades no prevn los riesgos que podran resultar en el proceso pues no se presenta la informacin apropiada que cuente con los datos adecuados, con la informacin de los recursos y/o con la asesora de expertos. Uno de los riesgos ms comn es cuando los gobiernos han hecho suposiciones sobre el tamao de su comunidad emigrante, y exageran su inters de invertir en el pas de origen, diseando ambiciosos programas que se ocupan de las inversiones de la dispora. En la mayora de los casos, los proyectos fracasan completamente debido a la programacin inconsistente con las demandas reales de los migrantes. Algunos gobiernos han diseado bonos como instrumentos financieros para llegar a las disporas y atraer inversiones, pero los resultados son incompletos, limitados o fracasados. 6. Resultados esperados y el impacto del desarrollo: Tener una clara comprensin de los resultados esperados de un enfoque particular contribuye a determinar qu poltica elegir. Las expectativas de los resultados deben corresponderse con los objetivos establecidos as como tambin con un conjunto de indicadores mesurables que evalen el grado de consecucin de los resultados propuestos. De particular importancia es considerar un marco acerca del impacto del desarrollo. Las consideraciones sobre desarrollo y migracin incluyen cuatro indicadores en particular: la titularidad, la conmensurabilidad, la sostenibilidad y la replicabilidad. La colaboracin de la dispora y el gobierno en el desarrollo incorpora mecanismos que: a) crean propiedad a las comunidades que se benefician de los proyectos, b) permite distinguir entre las necesidades y los deseos de los beneficiarios, c) la asociacin proporciona las herramientas para la auto-sostenibilidad de un proyecto despus de su implementacin y d) contiene los atributos y los instrumentos que pueden ser replicados en otros lugares.
As, los resultados deben ser medidos en funcin de dos aspectos principales: a) la correspondencia entre los resultados esperados y el producto real entregado, b) el impacto de este producto en el desarrollo local. Estos dos puntos son fundamentales: un resultado se mide por su resultado esperado, pero el
188
Conclusin
resultado mismo no es una condicin sine qua non de un efecto positivo en el desarrollo local. Este tema es particularmente importante en vista del hecho de que hay muy poca experiencia en proyectos de migracin y desarrollo, existen pocas herramientas disponibles para los responsables de hacer polticas y no hay muchos expertos en el campo que puedan integrar plenamente la migracin en las polticas de desarrollo sin el riesgo de fracasar. Los grupos de la dispora por ejemplo, no son expertos en desarrollo, los responsables de hacer las polticas tienen muy poca experiencia en las polticas de aprovechamiento de las remesas. Por lo tanto, hacer que los resultados esperados tengan sentido es un factor determinante en la eleccin de la poltica. A continuacin se explica cada componente.
Este documento ha ofrecido un resumen acerca de cmo la migracin y el desarrollo interactan entre ellos, y cmo ciertas dinmicas asociadas a las remesas podran necesitar de decisiones polticas. La migracin se intercepta cada vez ms con el desarrollo, ya sea en funcin del proceso de migracin o como un subproducto de las actividades econmicas, sociales y de otro tipo en que los migrantes y sus familias participan. Los puntos de interseccin, tales como las remesas, muestran un nmero importante de temas de poltica para los cuales se pueden aplicar estrategias e instrumentos basados en lecciones aprendidas y los conocimientos de la poltica. Pero la comprensin de las advertencias y los factores determinantes del xito son tambin una parte integral que asegura una manera efectiva de integrar las herramientas de la poltica que en materia de migracin pueden aprovecharse para fortalecer el desarrollo.
Referencias bibliogrficas
SEGIB AECID FLACSO
189
El programa de migracin temporal a Canad dirigido por la OIM ha ayudado a 12.000 personas. (2010) En: Press briefing notes. OIT. 9 de marzo, 2010 Hain de Haas. (2008) Migracin y Desarrollo http://remittanceprices.worldbank.org IOM. (2007) Cuaderno de Trabajo
Ellerman, David. (2003) Policy Research on Migration and Development. Banco Mundial, Agosto de 2003. Documento de trabajo de Investigacin 3117
Orozco, Manuel. (2007) Ahorros en el extranjero y acumulacin de bienes de los migrantes, en Reduciendo la Pobreza Global: El Caso de Acumulacin de bienes, ed. Caroline Moser, Brookings Institution Press: Washington, DC. Orozco, Manuel. (2008) Tasting Identity. Micro NOTE #56. Washington, DC: United States Agency for International Development. Septiembre Orozco, Manuel. (2009) In search of policy options and solutions: Family remmitances, diaspora partnerships and development opportunities. 9 de noviembre de 2009 Orozco, Manuel. (2009) On diasporas and development in the Global Era. Interamerican Dialogue, 15 de mayo de 2009, Grupo de Trabajo 4 Euromed, Sesin 4 Ruiz, Neil G. (2008) Managing Migration: Lessons from the Philippines. Migration and Development. Brief #66. Migration and Remittances Team, Development Prospects Group, The World Bank; Azam, Farooq. (2005) Public Policies to Support International Migration in Pakistan and the Philippines. Arusha Conference. New Frontiers of Social Policy, Diciembre 12-15, 2005 Salmon, Marla E; Yan, Jean; Hewitt, Hermi y Guisinger, Victoria. (2007) Managed Migration: The Caribbean Approach to Addressing Nursing Services Capacity. Health Serv Res. 2007 June; 42(3 Pt 2): 13541372. Disponible en: http://www.pubmedcentral. nih.gov/articlerender.fcgi?artid=1955379 . www.alwatan.ma/html/FHII/Presentation.html www.bnr.rw/event.aspx?id=30 www.colciencias.gov.co www.navtec.gov.pk www.sedi.oas.org
www.focus-migration.de/Morocco.5987.0.html?&L=1 www.mindiaspora.am/en/Activities_2010 www.sl.undp.org/projectoverview.htm
190
SEGIB AECID FLACSO
191
Presentacin
Modernizacin del Estado y equidad de gnero en la Latinoamrica del Bicentenario

Ana Isabel Garca Quesada1
Uno de los principales retos de Amrica Latina guarda relacin con la consolidacin de la democracia en toda la regin. Y uno de los consensos crecientes surgido de la observacin del desempeo de las democracias latinoamericanas en los ltimos treinta aos consiste en la certeza de que no es posible una democracia sustentable con un Estado dbil o disfuncional. El Estado no slo supone el apoyo fundamental de la democracia en trminos institucionales, sino que asegura el imperio de la ley y el goce de los derechos ciudadanos, as como constituye el instrumento clave para el desarrollo econmico. As, la transformacin del Estado es un asunto crucial para el presente y el futuro de la regin, que adquiere una dimensin ms amplia si se plantea desde una perspectiva de equidad de gnero. Este documento tiene por objetivo aportar elementos para el anlisis, con visin de equidad de gnero, de la Transformacin del Estado y desarrollo, tema central de la XXI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobierno (Paraguay, octubre 2011). Para ello, se toma como referencia tres recientes balances sobre la situacin de las democracias y los Estados latinoamericanos, realizados desde ngulos diferentes: a) a partir del anlisis de los avances y desafos que presenta la regin en cuanto a la calidad del ejercicio democrtico del poder; b) desde el examen de los logros y la agenda pendiente para la autonoma de las mujeres, como dimensin de anlisis de las capacidades de los Estados de la regin para resolver los problemas de desigualdad de gnero. El primer balance se titula Nuestra Democracia2, un balance producido de manera conjunta por la Organizacin de Estados Americanos (OEA), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Fondo de Cultura Econmica (FCE).
1 2 Sociloga y comunicadora costarricense, consultora especialista en gnero y gestin de polticas sociales; Experta Asociada del Centro de Servicios Regionales para Amrica Latina y el Caribe, (RSC-LAC) del PNUD para las reas de gobernabilidad y de gnero. OEA-PNUD-FCE (2010). Nuestra Democracia. PNUD, OEA, FCE. Mxico
192
El tercer balance regional, tambin reciente y producido por CEPAL, se refiere al papel y capacidad de los Estados para superar la desigualdad de gnero en todas sus dimensiones. Con el sugestivo ttulo Qu Estado para qu igualdad?4, CEPAL prepar un balance a ese respecto como base para las deliberaciones que los gobiernos del rea realizaron en el marco de la XI Conferencia Regional sobre la Mujer, realizada en Brasilia, en julio de 2010.
El segundo estudio es El salto de la autonoma de los mrgenes al centro3 que corresponde a un anlisis realizado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL) de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU), utilizando la informacin recopilada por el Observatorio de Igualdad de Gnero para la regin (OIG), iniciativa creada por instruccin de los pases miembros de la Conferencia Regional sobre la Mujer (reuniones de 2007, reforzada en la de 2010).
Los tres estudios aportan importantes elementos sobre la condicin de gnero de las mujeres y la situacin de nuestras democracias que sin duda sern de utilidad para las deliberaciones de los mandatarios en la XXI Cumbre Iberoamericana. Dada su autora y nfasis, son balances regionales que necesariamente tienen como referencia los ms recientes anlisis sobre la situacin y perspectivas latinoamericanas en materia de ciudadana, democracia, desarrollo, Estado y equidad de gnero. Incluso, varios de esos estudios con nfasis en esas temticas se han realizado contando con el patrocinio del sistema de la ONU y de la OEA. Es por ello que para efectos del objetivo de este documento, se ha decidido tomarlos como punto de partida. De la revisin de estos balances regionales y de las propuestas que hacen, es posible extraer varias conclusiones sobre la relacin entre modernizacin de los Estados latinoamericanos y equidad de gnero; y ello a partir de la primera conclusin que se evidencia al tratar de encontrar ese vnculo temtico en esos documentos: es necesario identificar con mayor precisin, las principales conexiones conceptuales y virtuosas entre equidad de gnero y el papel de los Estados en la promocin del desarrollo de Latinoamrica.
Este esfuerzo es especialmente importante para el objetivo central de la prxima Cumbre Iberoamericana, el cual es definir una ruta hacia la necesaria transformacin hacia Estados capaces de dar lugar a un desarrollo que englobe el crecimiento econmico y el bienestar de la poblacin5. Sobre todo, porque suele suceder que los anlisis y las propuestas que surgen del examen especfico de las temticas de a) equidad de gnero y b) el binomio Estado-democracia, en funcin del desarrollo latinoamericano, presentan debilidades en el mantenimiento de la conexin conceptual y metodolgica de ambos mbitos. Algo que no escapa en el caso de los balances ms recientes que se toman como referencia principal para la elaboracin de este documento.
3 4 5 OIG/CEPAL (2011). El salto de la autonoma de los mrgenes al centro. Informe anual 2011. Observatorio de igualdad de gnero de Amrica Latina y el Caribe. CEPAL-ONU, Santiago CEPAL (2010). Qu Estado para qu igualdad? XI Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe. Brasilia, 13 a 16 de julio de 2010. CEPAL y Secretara de Polticas para as Mulheres de Brasil. LC/G.2450/Rev.1. ONU Objetivo de la XXI Cumbre Iberoamericana, as enunciada en su sitio oficial: www.mre.gov.py/cumbreiberoamericana
Este ensayo inicia con un resumen de las principales conclusiones de los estudios regionales mencionados, lo que permite sustentar la necesidad de relacionar los dficit y retos identificados para nuestras democracias, con los avances y desafos pendientes en materia de equidad de gnero en la regin. Con ese fin, se plantea otra mirada hacia el horizonte de la modernizacin de los Estados latinoamericanos, a partir de la comprensin de que lo fundamental es fortalecer las capacidades ciudadanas que tienen las mujeres y los hombres que habitan esta regin. En ese contexto, se ofrece informacin sobre el perfil sociodemogrfico de ambos sexos y se pone nfasis en la participacin poltica de cada uno en los espacios de toma de decisin pblica, entendiendo que un asunto central en las reflexiones sobre gnero-Estado-democracia refiere a la crisis de representacin que enfrenta el sistema poltico de la regin. A continuacin, se repasa brevemente la situacin con respecto a las polticas pblicas para la equidad de gnero en la regin, bajo la premisa de que la decisin de impulsarlas es producto del consenso regional (y mundial) de que no es posible concebir el desarrollo manteniendo la exclusin y discriminacin histrica de la mitad de las mujeres. A partir de estos elementos, se presenta finalmente un conjunto de reflexiones con la intencin de imaginar los posibles escenarios para una modernizacin de nuestros Estados latinoamericanos, cuyo fin sea avanzar en el desarrollo de la calidad de vida de la pluralidad de poblaciones que lo conforman, con criterios de equidad de gnero. 1. Las propuestas ms recientes para fortalecer la calidad de la actuacin estatal latinoamericana a partir de los balances sobre el estado de las democracias y de la autonoma de las mujeres Se presenta a continuacin, una resea de las principales conclusiones y propuestas generadas a partir de tres balances recientes sobre: a) la situacin que presenta la regin en cuanto a la calidad de las democracias, b) el papel del Estado en la generacin de polticas para la igualdad y equidad de gnero y c) el avance en el logro de la autonoma de las mujeres. A partir del examen de estos anlisis, se fundamenta, a continuacin, la necesidad de profundizar, con visin de gnero, el anlisis de la relacin entre calidad de la ciudadana y calidad de la democracia. 1.1. El balance y las propuestas de PNUD-OEA-FCE para aumentar la calidad de las democracias latinoamericanas A partir de la identificacin de los principales problemas que aquejan a las democracias de la regin y de relacionar los conceptos de calidad de la ciudadana, democracia de ciudadana y calidad democrtica, este documento concluye que es en las carencias de ciudadana y en sus razones, donde debemos encontrar los grandes temas de la agenda democrtica regional6.
6 OEA-PNUD-FCE (2010). Op Ct. p62
SEGIB AECID FLACSO
193
194
Con el fin de precisar esos dficit y sus causas, se realiza un balance sobre el estado actual y las tendencias en materia de construccin de ciudadana que existen en la regin, examinando los principales aspectos y estndares en cuanto a la ciudadana, para lo cual utiliza la clsica clasificacin de ese concepto de Marshall7, de acuerdo a las distintas expresiones que adquiere la ciudadana segn los mbitos poltico, civil y social.
Al realizar ese examen sobre los logros y falencias de las democracias latinoamericanas en trminos de construccin de ciudadana, el documento va haciendo un repaso de aspectos como la calidad de las elecciones y de la democracia, la forma como se toman las decisiones de gobierno, los conceptos de legitimidad de origen, de ejercicio y de fines aplicables al ejercicio del poder poltico; los cambios constitucionales, la vigencia y respeto de derechos y libertades bsicas, y la importancia de la satisfaccin de necesidades bsicas e intereses colectivos. Paralelamente, se ofrecen datos que ejemplifican esos elementos y facilitan una imagen actualizada de la regin en la materia. La crisis del sistema poltico y de representacin tambin es objeto de anlisis, identificndose los principales dficit que aquejan la regin a este respecto, para plantear la necesidad de promover un nuevo Estado para la nueva democracia, afirmando que sin Estado, la construccin de democracia de ciudadana es ilusoria.
Finalmente y a partir de los dficit identificados, el documento pasa a la dimensin propositiva y plantea la necesidad de que la regin priorice polticas pblicas eficaces en tres mbitos clave para la sostenibilidad democrtica de la regin: a) una nueva poltica fiscal, b) polticas para la integracin social y c) polticas en materia de seguridad pblica en el contexto de los complejos retos actuales que afectan a la regin.
En todas estas reflexiones y propuestas, slo se advierte dos situaciones en las que se establece una conexin explcita con el concepto de gnero: a) cuando se analiza algunos aspectos referidos a la ciudadana poltica, concretamente al examinar el tema del acceso a los cargos pblicos a travs de procesos electorales y b) en menor medida, al explicar que un problema de la calidad de las elecciones y de la democracia que persiste en la regin, es el dficit de ciudadana civil y social que enfrentan varias
7 8 Marshall, T.H. (1950). Ciudadana y clase social. Disponible en: http://www.inau.gub.uy/biblioteca/seminario09/Marshall.pdf OEA-PNUD-FCE (2010). Op Ct. p15
El informe sostiene que las democracias latinoamericanas deben hacer frente a tres desafos para el ejercicio democrtico del poder: articular nuevas formas de participacin poltica para contrarrestar la crisis de representacin; fortalecer la organizacin republicana del Estado, es decir, la independencia de los poderes, su control mutuo y las instancias de rendicin de cuentas, e incrementar, en el marco de dichos controles republicanos, el poder poltico real del Estado, modernizando sus organizaciones y proveyndolas de recursos humanos eficaces8 .
comunidades y que la poblacin femenina se encuentra entre ellas. Sin embargo, los indicadores que se presentan para dar cuenta del estatus de los pases de la regin en materia social, se presentan en valores para el conjunto de la poblacin.
SEGIB AECID FLACSO
195
Referidas al mbito de la ciudadana poltica, las otras oportunidades en que las mujeres son mencionadas son las siguientes: - -
- - -
En cuanto a las menciones explcitas de las mujeres en el anlisis de las dimensiones civil y social de la ciudadana en la regin, stas se ubican en el balance sobre los avances y desafos de la regin en cuanto a la participacin y representacin femenina: - - -
Al afirmar que la regin evidencia un aumento generalizado de la participacin y representacin femenina en la vida poltica, sobre todo en cargos de eleccin popular y otros cargos en rganos poltico institucionales. Cuando, para sustentar el avance con respecto a la incorporacin de las mujeres al sistema poltico, se da cuenta de que en varios pases se han incorporado medidas de accin positiva (sistema de cuotas) y principios de paridad en los sistemas electorales. Cuando se sustenta la afirmacin de que las democracias de la regin evidencian signos de maduracin al haber llegado al poder, incluso a nivel de las presidencias, representantes de comunidades histricamente marginadas, entre ellas, las mujeres. En varios cuadros en los que tambin refleja la participacin de las mujeres en espacios polticos, como es el caso de los congresos y los gabinetes del poder ejecutivo. Al advertir que, pese a esos avances, los niveles de representacin femenina siguen siendo insuficientes. Cuando seala que en algunos pases persisten problemas que limitan el proceso electoral, pues afectan la libertad de votantes y candidatos. Entre esos problemas, seala varios que son relevantes para el caso de las mujeres, como las situaciones de indocumentacin que todava afecta a algunos sectores poblacionales y que sucede sobre todo en ciertos territorios, as como situaciones de inseguridad que existen en algunos pases. En estos dos casos, sin embargo, no hace consideraciones de gnero, a pesar de que para las agendas de las mujeres, ambos son identificados como problemas.
Al dar cuenta de los principales indicadores que se han elaborado desde los aos ochenta para mostrar el nivel de adopcin de los derechos civiles bsicos en la regin, entre ellos, los derechos econmicos y sociales de las mujeres. Al afirmar que la construccin de la ciudadana poltica de las mujeres no ha estado acompaada de los correspondientes avances en las esferas civil y social. Con la aseveracin de que la autonoma econmica y fsica sigue estando condicionada por las relaciones sociales de gnero, por la discriminacin en el mercado laboral y por la inadecuada proteccin frente a la violencia fsica.
196 - -
La ausencia de consideraciones de gnero en la mayor parte de los anlisis que componen el estudio, es notoria y llama la atencin, mxime cuando el documento proviene de organismos como la OEA y la ONU, que cuentan con un vasto cuerpo de instrumentos, especialistas e informes sobre la situacin de las mujeres y de la equidad de gnero en la regin. Incluso es importante la cantidad y variedad de estudios que se han producido al amparo de esos organismos y que vinculan las particularidades de gnero de las mujeres, con la calidad de la democracia, la construccin de ciudadana y el papel de los Estados.
A travs de recuadros con citas de personajes entrevistados para el estudio, que plantean la invisibilizacin de las mujeres en las agendas de construccin de ciudadana y la exclusin de que son objeto las mujeres del sistema poltico. La mencin de las mujeres entre los grupos que tienen dificultades para acceder a la informacin necesaria para construir opiniones o para tomar decisiones.
Sucede ms bien que, por ejemplo cuando se plantea el tema de los problemas de violencia social, de acceso y administracin de la justicia, en el texto no aparece ninguna mencin que permita conocer las diferencias que existen entre mujeres y hombres a ese respecto. Sin embargo, aparece como nota al pie, en cada caso, una invitacin a buscar informacin sobre las mujeres en determinados estudios, cuya autora tambin refiere a los mismos sistemas OEA y ONU. La posibilidad de haber realizado este anlisis, tan completo, sobre la situacin y retos de las democracias de la regin, con perspectiva de gnero, sin duda habra enriquecido ese anlisis y sobre todo, podra estar contribuyendo a ampliar el conocimiento acerca de las razones por las que la incorporacin de las mujeres en los sistemas polticos, en la perspectiva de paridad, constituye un aspecto central para modernizar dichos sistemas y legitimar el ejercicio del poder.
Una buena oportunidad para hacer esa conexin conceptual y operativa, habra sido cuando se explica la importancia de aumentar la legitimidad de ejercicio del poder en Latinoamrica. As, por ejemplo, podra haberse indicado que esa legitimidad se resquebraja cuando, a pesar de haber sido electo a travs de un proceso electoral que se considera limpio, si un gobierno no resuelve los problemas que aquejan a la sociedad en su conjunto o a algunas de sus poblaciones, carece de legitimidad de ejercicio. Tal podra ser el caso de las demandas provenientes de las mujeres. Tambin se habra podido incluir la dimensin de gnero cuando se indica que el nuevo concepto de legitimidad de ejercicio del poder, subraya la importancia de que las entidades estatales de la democracia acten con transparencia, as como que respeten y atiendan el pluralismo que caracteriza las sociedades latinoamericanas.
O bien cuando se arguye que existe un nuevo estndar de exigencia de los y las ciudadanos latinoamericanos, con respecto a los procesos polticos, especficamente
El aserto que hace el informe sobre que Los gobiernos no slo deben ser constituidos democrticamente, sino que tambin deben gobernar democrticamente9, ciertamente habra adquirido mayor relevancia, sobre todo para quienes entendemos que esos conceptos han estados carentes de connotaciones de gnero. 1.2. El balance y las propuestas de CEPAL para aumentar la autonoma de las mujeres En este apartado se resear las principales conclusiones y propuestas que plantean dos anlisis producidos por CEPAL: El salto de la autonoma de los mrgenes al centro10 y Qu Estado para qu igualdad?11, ambos producidos a partir de la informacin recopilada por el Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe (OIG), cuya Secretara Tcnica est a cargo de la CEPAL misma.
en cuanto a la forma de hacer polticas. As, para los lectores de este estudio, quizs podra haberles resultado esclarecedor ejemplificar este tipo de situaciones, con la forma en que se incorpora -o no- las agendas de las mujeres en los programas de partidos, las estrategias y polticas de los gobiernos o de las entidades pblicas.
SEGIB AECID FLACSO
197
Aunque ambos documentos tienen la misma fuente de informacin y son producidos por CEPAL, existe un diferente nivel de profundizacin en el anlisis que hacen, as como en las propuestas que realizan. Por ese motivo, se ha considerado importante incluir ambos estudios para esta reflexin. Quizs la razn fundamental de las diferencias entre estos dos anlisis, que tienen la misma autora, CEPAL, sea simple: uno es realizado y presentado por la Divisin de Asuntos de Gnero (2011) y se presenta como Informe anual oficial del OIG, en tanto el otro (2010) es presentado por la Secretara Ejecutiva del organismo regional, que lo supervis (si bien se indica que la responsabilidad estuvo a cargo de la Divisin de Asuntos de Gnero).
Sin embargo, no deja de llamar la atencin que ambos utilizan la misma fuente de informacin (OIG), estn destinados al mismo objetivo (informar para la toma de decisiones, principalmente de los gobiernos), fueron presentados con menos de un ao de diferencia y, a pesar de ello, tienen distinto nivel de profundizacin y nfasis en el anlisis, como tambin de extensin (102 pginas el producido para julio de 2010 y 42 el publicado en marzo de 2011).
9 Ibid. P76 10 OIG/CEPAL (2011). Op Cit. 11 CEPAL. (2010) Op Cit.
Antes de resear las principales conclusiones y recomendaciones que hacen estos dos documentos, conviene explicar la estructura de clasificacin de la informacin y los indicadores que utiliza la herramienta que usan ambos para su anlisis, el OIG. Los indicadores, todos provenientes de fuentes oficiales y de estudios realizados por encargo del mismo OIG o en el contexto de sistema de la ONU/CEPAL, se refieren y organizan en funcin de tres esferas de la autonoma de las mujeres: a) la capacidad de decidir sobre su cuerpo y vida, b) las decisiones y actividades econmicas y c) su participacin y representacin en la toma de decisiones polticas.
198
El anlisis producido en 2011 sigue la misma estructura del OIG antes indicada y mantiene permanentemente la categora de autonoma para realizar su balance. Ofrece conclusiones para el mbito de la autonoma femenina que examina, as como una reflexin sucinta a nivel general. No plantea recomendaciones ni propuestas. Las principales conclusiones de este documento son las siguientes: - -
- - - -
La constatacin de que se han producido avances en las tres esferas de autonoma de las mujeres que se examinan. El poco conocimiento que se tiene acerca de las articulaciones virtuosas entre los tres niveles de autonoma de las mujeres y que ello forma parte de la agenda de investigacin, produccin de informacin y de las polticas de igualdad. La existencia de paredes de cristal (en alusin a la imagen de techo de cristal, como lmite para el ascenso de las mujeres a niveles altos de decisin), que impiden el abordaje integral o transversal al que aluden las polticas de gnero. La contradiccin que existe entre la forma en que ejecutan las polticas de gnero (segn sectores y sobre todo desde el nivel nacional, aunque cubren parcialmente slo ciertos territorios) y el enfoque y metodologa que plantean las recomendaciones surgidas de los instrumentos internacionales en la materia (polticas integrales, transversales y descentralizadas). La estrecha relacin que existe para efectos de la autonoma de las mujeres, entre los mbitos pblico y privado, lo que evidencia la necesidad de avanzar en la promocin y defensa de los derechos humanos de las mujeres, as como en la coordinacin institucional e intersectorial (que se identifica como dbil en la regin). La necesidad de contextualizar los indicadores de cada dimensin de la autonoma de las mujeres, en los procesos sociolgicos, histricos y culturales que la condicionan. Que La participacin laboral de las mujeres ha influido en el descenso de la fecundidad, lo que, a su vez, ha facilitado el acceso al mercado laboral. La misma educacin es un factor de empoderamiento y de superacin de la pobreza. Sin embargo, an abundan las mujeres pobres e incluso las educadas siguen ganando menos que sus pares varones. El aumento de la participacin poltica ha cambiado el paisaje democrtico, pero quienes llegan a los niveles ms altos de representacin siguen enfrentando los techos o las paredes de cristal y las barreras culturales y financieras que les impiden ejercer su ciudadana poltica con ms independencia y recursos. La relevancia que tiene para las mujeres la autonoma econmica para poder disfrutar de una vida saludable y libre de violencia, a la vez que la constatacin de la persistencia de comportamientos discriminatorios, lo que implica que dicha autonoma econmica va de la mano de cambios educativos y culturales.
- Por su parte, el estudio producido en 2010 aclara que utiliza tambin al OIG como fuente de informacin y que pone nfasis en la autonoma econmica de las mujeres. El documento se estructura en cuatro captulos. El cuarto captulo se dedica a presentar conclusiones y propuestas, en tanto en los tres primeros captulos examina: 1) el papel del Estado en relacin a la economa del cuidado y en ese contexto aspectos relacionados con la dimensin de gnero, principalmente de las mujeres; 2) la situacin de las mujeres de la regin, para lo cual utiliza el concepto de autonoma y sus tres dimensiones (las mismas de OIG) y 3) la situacin de las mujeres de la regin en relacin al mundo laboral remunerado, que es el mbito en el que ms abunda en informacin estadstica y anlisis. Ese tercer captulo dedicado al anlisis de la participacin y relacin de las mujeres con la esfera econmica, profundiza en diversos campos: a) la segmentacin del empleo que tienen, b) el mercado del trabajo asalariado, tanto de ndole comercial como domstico; c) particularidades de su insercin en el mundo laboral como trabajadoras independientes, sea como empleadoras o bajo la modalidad de cuenta propia, los activos que maneja y el acceso a servicios financieros; d) los retos que enfrentan las mujeres con respecto a los servicios de cuidado, f) las luces y sombras del sistema de proteccin social para las mujeres en condiciones de pobreza y e) el papel que ellas juegan en los esfuerzos por superar la pobreza de los hogares bajo ese nivel. Las principales conclusiones de este balance son las siguientes12: - - el factor clave para acabar con la desigualdad primera entre hombres y mujeres radica en cambiar las bases sociales, polticas, culturales y, en este caso, econmicas que sostienen la divisin sexual del trabajo. Queda claro que el trabajo abarca mucho ms que las tareas que se realizan por un salario o una remuneracin en el mercado, por eso se apela a la necesidad de superar el silencio estratgico sobre el trabajo no remunerado, injustamente cargado sobre los hombros de las mujeres, sin que estas reciban reconocimiento ni compensacin. De este modo, el tiempo adquiere el valor de un recurso estratgico para las personas, sin cuya redistribucin ser imposible la igualdad en el trabajo remunerado como principal fuente de ingresos de las personas y las familias.
SEGIB AECID FLACSO
199
En cuanto a las propuestas, el balance presentado por CEPAL en 2010 arroja las siguientes: -
12 Ibid. P69
Reformar, mediante las polticas pblicas, los vnculos entre las instituciones fundamentales de la sociedad: el Estado, la familia y el mercado. Estas deben articularse sobre un nuevo pacto social de redistribucin del trabajo total entre hombres y mujeres, a fin de facilitar el acceso de estas al mercado laboral en el marco internacional de los derechos humanos.
200 -
- -
Finalmente, dada su vinculacin, se presenta a continuacin las principales recomendaciones surgidas de la ms reciente Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe (2010), surgidas en el contexto del estudio sobre Qu Estado para qu igualdad? que dicho rgano solicit a CEPAL preparar13: -
() generar un pacto fiscal que permita dotar al Estado de mayor capacidad para redistribuir los recursos y desempear un papel ms activo en la promocin de la igualdad. Tanto desde el punto de vista del gasto social como de la recaudacin de recursos para solventarlo, y especialmente de la estructura tributaria, hay mrgenes significativos para avanzar y fortalecer el rol redistributivo del Estado. En esta redistribucin deben tenerse en cuenta las necesidades diferenciadas de la poblacin y deben asignarse recursos financieros y tcnicos para que la igualdad pase a ser el ncleo central de las polticas pblicas. Se requiere de un pacto fiscal redistributivo para proveer a las ciudadanas y los ciudadanos de una seguridad social universal. Tomar todas las medidas necesarias desde el Estado, ya sean legislativas, institucionales, educativas, de salud, fiscales o de participacin de las mujeres en la toma de decisiones con la finalidad de eliminar los sesgos de gnero en el mercado laboral y superar la brecha salarial, la segmentacin y la discriminacin. Garantizar los derechos de las mujeres en el mercado laboral y las familias, de manera que cuenten con todas las condiciones necesarias para conquistar la autonoma econmica, fsica y en todas las esferas de la toma de decisiones. Una institucionalidad slida y con capacidad normativa.
- - -
-
13
OIG/CEPAL (2011). Op Cit. Pp39-40
Avanzar en una mayor autonoma econmica e igualdad en la esfera laboral, desarrollar las medidas de poltica social y econmica necesarias para avanzar en la valorizacin social y el reconocimiento del valor econmico del trabajo no remunerado, y fortalecer el derecho al cuidado para todas las personas. () fortalecer la ciudadana de las mujeres, y promover y reforzar polticas que garanticen los derechos humanos de las mujeres en su diversidad. () adoptar medidas de igualdad de gnero, raza y etnia para asegurar la redistribucin equitativa de la riqueza. () ampliar la participacin de las mujeres en los procesos de toma de decisiones de nivel regional, nacional y subnacional mediante la adopcin, por parte de los Estados, de las medidas necesarias para asegurar la paridad de gnero, a fin de fortalecer las democracias de Amrica Latina y el Caribe, con una perspectiva tnico-racial. () a los gobiernos a enfrentar todas las formas de violencia contra las mujeres y a adoptar medidas preventivas, punitivas, de proteccin y atencin que contribuyan a su erradicacin en los espacios pblicos y privados, prestando especial atencin a las mujeres afrodescendientes, indgenas, lesbianas, transgnero, del campo, de la selva, migrantes y de las zonas de frontera. () promover polticas dirigidas al cambio de los patrones socioculturales que reproducen la violencia y la discriminacin hacia las mujeres.
() facilitar el acceso de las mujeres a las nuevas tecnologas y promover medios de comunicacin igualitarios, democrticos y no discriminatorios, as como medidas de polticas orientadas a facilitar el acceso de las mujeres de todas las edades a las comunicaciones y a las nuevas tecnologas de la informacin, como la educacin y la capacitacin en el uso de tales tecnologas para la creacin de redes, la promocin y el intercambio de informacin, las actividades educativas, y el empleo especializado en las actividades econmicas. () promover la salud integral y los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, de manera de garantizar las condiciones y los recursos para la proteccin y el ejercicio de estos derechos en todas las etapas de su ciclo de vida y en los diversos grupos poblacionales, sin ningn tipo de discriminacin, basndose en el enfoque integral promovido en el Programa de Accin de la Conferencia sobre la Poblacin y el Desarrollo y el Comit contra la Tortura de las Naciones Unidas, lo que implica garantizar la realizacin del aborto en condiciones seguras en los casos autorizados por la ley, revisar las leyes que prevn medidas punitivas contra las mujeres que se hayan sometido a este procedimiento, fortalecer los planes y programas que promuevan la maternidad saludable y reducir los embarazos en la adolescencia. 1.3. Parentesco y pertinencia para este ensayo de los balances y propuestas de CEPAL y PNUD-OEA-FCE
SEGIB AECID FLACSO
201
Sin duda, los tres balances han sido de gran utilidad para realizar esta reflexin sobre las dimensiones de gnero en la necesaria modernizacin de los Estados latinoamericanos, en pro de un mayor y mejor desarrollo para generar bienestar y equidad entre sus habitantes. Sin embargo, el esfuerzo por extraer de ellos elementos que facilitaran exponer aqu el vnculo entre gnero y sus respectivos objetos de anlisis ha debido ser mayor en unos casos que en otros, y ello por diversas razones. Tambin ha sucedido que la utilidad de esos balances para efectos de este ensayo ha sido diferente: en unos casos, la relevancia ha consistido en la profundidad del anlisis que ofrecen; en otros, por la abundancia, riqueza y presentacin de la informacin estadstica; y en otros casos, por las relaciones que sus anlisis han establecido en relacin con el tema que nos ocupa.
Estas observaciones adquieren importancia a partir de las reflexiones que a continuacin se hacen sobre las dimensiones de gnero en la construccin de ciudadana en la regin, pues sustentan una preocupacin fundamental en la realizacin de anlisis y la generacin de propuestas en materia de modernizacin estatal, calidad de la ciudadana y calidad de la democracia: la tendencia que existe de no vincular, de manera rigurosa y pertinente, gnero con esas temticas. En cuanto a la profundidad y rigor de los tres balances regionales examinados, se debe indicar que dos de ellos responden a esas cualidades (Nuestra Democracia
202
y Qu Estado para qu igualdad?), en tanto otro (El salto de la autonoma) se caracteriza por su brevedad y falta de profundizacin del anlisis, mantenindose ms bien en un nivel descriptivo e informativo a travs de cuadros, grficos y tablas.
Visto desde el objetivo de este ensayo (reflexionar sobre la relacin entre el concepto de equidad de gnero y el de modernizacin estatal), sin duda ofrece mayores elementos para el anlisis que nos ocupa el balance que hace CEPAL sobre el binomio Estado-igualdad (de gnero), tanto porque examina y profundiza en un aspecto clave para el objetivo de equidad de gnero y para el de modernizar los Estados de la regin, como porque mantiene el rigor analtico y conceptual del binomio que trata. En el caso del balance de OEA-PNUD-FCE sobre Nuestra Democracia lo que se valora es sobre todo la calidad del anlisis que hace de una serie de aspectos relevantes de su objeto de estudio; aunque resulta dbil en cuanto al vnculo conceptual y metodolgico que realiza entre ese objeto de estudio y la dimensin de gnero de la construccin y calidad de la ciudadana. Ello implica que, a diferencia del que analiza el binomio Estado-igualdad (de gnero), no ha sido posible extraer de este balance regional conclusiones y recomendaciones con consideraciones de gnero, excepto para el nico aspecto sobre el que s establece ese vnculo conceptual y analtico: slo ha tomado en consideracin para su anlisis las diferencias de gnero entre mujeres y hombres de la regin en cuanto a su acceso a cargos pblicos, que es tan slo un aspecto de la ciudadana (especficamente de la ciudadana poltica). As, ha dejado de lado consideraciones de gnero que podran contribuir a identificar acciones ms efectivas para fortalecer las capacidades sustantivas de quienes habitan en la regin, que contribuyan a la modernizacin de los Estados y al desarrollo de nuestros pueblos.
La debilidad sealada siempre para efectos de este ensayo- en el caso del balance sobre las democracias de la regin en cuanto a que no vincula, conceptual y metodolgicamente (de manera rigurosa y permanente), su objeto de estudio con la dimensin de gnero del mismo, debe hacerse con respecto al balance ofrecido por CEPAL/OIG sobre el estado de la autonoma de las mujeres. En este caso, aparte de que profundiza poco en el anlisis de los datos que ofrece, el mismo carece de un esfuerzo por vincular su objeto de estudio el grado de avance en la autonoma de las mujeres, como signo de igualdad (de gnero)- con las capacidades estatales y la democracia en la regin. Otra particularidad que tiene el Informe 2011 producido por CEPAL/OIG para este trabajo es que el balance tiene el acento puesto en un aspecto de la ciudadana de las mujeres, el referido a la autonoma alcanzada en trminos fsicos, econmicos y en cuanto a su participacin en la toma de decisiones pblicas. Es decir, como se ver ms adelante cuando se comente sobre las dimensiones de las capacidades ciudadanas para ejercer dicha ciudadana, ello implica que ese balance regional relativiza la importancia de otros aspectos importantes para la construccin de ciudadana y
aumentar la calidad de la democracia, como son, por ejemplo, los referidos a la situacin educativa, la violencia social, las condiciones de pobreza y la desigualdad social.
SEGIB AECID FLACSO
203
Adems sucede que el Informe que surge de CEPAL/OIG insiste en mirar los problemas de la inequidad de gnero como un asunto que debe ser tratado y analizado sobre todo por la poblacin femenina: Del anlisis de los cambios ocurridos en cada esfera de la autonoma (econmica, en la toma de decisiones y fsica), se desprende que las polticas pblicas son construcciones materiales y simblicas. Los cambios muestran desfases entre las autonomas y se observa que estas no surgen en forma sincrnica, ya que no dependen solo de la fuerza del movimiento social de mujeres. No obstante, si este movimiento no es capaz de instalar una agenda poltica, el proceso ser ms lento y fragmentado14.
Como se ver ms adelante, se trata sta de otra debilidad que debe ser superada para efectos de analizar la realidad social y reflexionar sobre la calidad de la ciudadana, la calidad de la democracia y el papel del Estado, pues en todos esos mbitos la dimensin de gnero es consustancial; siempre que se recuerde y mantenga el rigor al hacerlo, de que gnero no es igual a mujer: mujeres y hombres tenemos condiciones de gnero, por lo que el problema de desigualdad e inequidad nos implica a ambos. Estos sesgos en el estudio de CEPAL/OIG hacen que, para efectos de este ensayo, se valore ese documento sobre todo por la importante informacin estadstica, seriada y actualizada que ofrece.
Es decir, es un balance que trata de brindar respuestas a quienes se preocupan del papel del Estado en funcin del objetivo de lograr la igualdad y equidad de gnero; con lo cual, quizs, no logre generar el mismo inters entre quienes se ocupan de mejorar las capacidades del Estado para promover el desarrollo, pues la va de entrada al anlisis y descripcin de los problemas se hace desde y con un lenguaje que no les es comn. Por otra parte, aunque el balance de CEPAL advierte que Al examinar los antecedentes para responder a esta pregunta, se deben sumar adems los cambios demogrficos, los cambios en la composicin y dinmica de las familias, los avances democrticos,
14 Ibid. P5 15 Ibid. P18
A pesar de que, como se ha indicado, el balance realizado por CEPAL sobre Estadoigualdad (de gnero) es, entre los tres estudios regionales examinados, el que ha resultado, directa y conceptualmente, ms til para efectos de este ensayo, es necesario indicar que tambin presenta limitaciones, en trminos de uso pues su nfasis est dirigido a responder a los drsticos cuestionamientos que se plantean, desde la perspectiva de la igualdad de gnero, sobre el papel y las modalidades de actuacin del Estado, debido tanto a la persistencia de las estructuras de desigualdad en Amrica Latina y el Caribe como a los propios avances en los procesos de igualdad15.
204
los cambios cientficos y tecnolgicos y la globalizacin en todas sus dimensiones16, lo cierto es que se concentra en el tema del cuido, para lo cual trata el tema de la tipologa de las familias y da cuenta de los cambios demogrficos.
Con estas observaciones y precisiones, lo que se quiere indicar es que las deliberaciones sobre la necesaria modernizacin de los Estados de nuestra regin, para que promuevan el desarrollo en contextos democrticos, deberan partir de un anlisis ms integral y consistente sobre las capacidades para ejercer la ciudadana que tienen mujeres y hombres en la regin, especialmente las referidas a la construccin de ciudadana sustantiva y sobre las dinmicas que se generan a partir de esos ejercicios. De esa forma, podra comprenderse mejor, a nivel poltico y tambin social, la importancia de desarrollar polticas pblicas para la equidad de gnero en nuestros pases, que incluyan la incorporacin estratgica de criterios de equidad de gnero en las polticas sectoriales que se identifican como prioritarias para mejorar la calidad de la democracia y la efectividad de las acciones estatales (como plantea el balance de OEA-PNUD-FCE). Pues, como subraya el balance sobre Nuestra Democracia, los gobiernos no slo deben ser constituidos democrticamente (legitimidad de origen); adems, deben gobernar democrticamente (legitimidad de ejercicio)17. Es decir, la legitimidad del ejercicio del poder en la regin tiene tambin relacin con los fines y resultados que se producen, as como con los problemas que no atiende, esto es, con la forma de hacer polticas pblicas. Esta visin amplia sobre la legitimidad de ejercicio del poder destaca la importancia de, entre otros, los dficit identificados y denunciados en cuanto a pluralismo y transparencia en las instituciones estatales o la forma de hacer polticas pblicas. Sin duda, dicho estudio podra haber enriquecido ese aserto si hubiera conectado el anlisis con la dimensin de gnero de esos dficit y, como se tratar de explicar ms adelante y formar parte de las conclusiones de este trabajo, se comprendiera que, en el tanto el ejercicio del poder genere y promueva la igualdad de gnero, esos resultados contribuirn a legitimarlo, conformndose una suerte de crculo virtuoso.
Todos estos aspectos son, sin duda, relevantes para una visin con criterios de equidad de gnero de las reas a considerar para repensar el futuro de Iberoamrica en trminos de un Estado eficiente, eficaz y efectivo, donde las fuerzas del mercado y del Estado se fusionan en el inters de crear una institucionalidad para y por la ciudadana; para ahondar en el proceso de dotarla de calidad (a la democracia), profundizndola de manera uniforme y traducindola en un mundo de oportunidades reales para el conjunto social, sin distingos de naturaleza ninguna (presentacin de la XXI Cumbre Iberoamericana).
16 17 CEPAL (2010) Op Cit. P18 OEA-PNUD-FCE. (2011) Op Cit. P76
Por tanto, nos encontramos ante el reto de plantear, a partir de los datos, anlisis y propuestas que ofrecen estos dos balances regionales, una reflexin sobre cmo interviene la situacin y condicin de gnero de las mujeres en el marco de los problemas de la democracia. 2. Otra mirada sobre equidad de gnero y ciudadana en Latinoamrica Tal como afirmbamos en una publicacin anterior18, si bien para establecer el grado de desarrollo latinoamericano es relevante examinar la situacin de gobernabilidad, es decir, las articulaciones del ejercicio del poder que permiten el desarrollo de los pases, en el contexto de los problemas fundamentales en los sistemas polticos, adquiere especial importancia la calidad de la ciudadana y aplicar criterios de gnero en ese anlisis. Efectivamente, el anlisis de la calidad de la ciudadana con perspectiva de gnero, facilita la comprensin sobre las diferencias que existen entre mujeres y hombres en cuanto a sus capacidades para ejercer la ciudadana de manera sustantiva. 2.1. Consideraciones conceptuales
SEGIB AECID FLACSO
205
Como se sabe, el concepto de ciudadana refiere al ejercicio de los derechos por parte de las personas y tiene como punto de partida la igualdad poltica de las y los ciudadanos. Es, como indicaba el clsico Marshall19, el mximo estatus que una comunidad poltica determinada otorga a algunos de sus habitantes. Tal como indica el estudio de OEA-PNUD-FCE, Describir el estado de la ciudadana nos permite ingresar al tema de la calidad de nuestras democracias. () A mayor creacin de ciudadana, mayor calidad democrtica e inversamente. A su vez, menor la calidad de la democracia, menor su legitimidad, con la secuela previsible de prdida de sostenibilidad20. La conclusin que hace el mencionado estudio a partir de estas afirmaciones son fundamentales para el presente anlisis de gnero sobre la necesaria modernizacin del Estado: Es en las carencias de ciudadana y en sus razones, donde debemos encontrar los grandes tema de la agenda democrtica regional21.
19 20 21
18
Ciertamente nos encontramos en una coyuntura en la que ya se ha superado la errnea creencia que priv en buena parte del siglo pasado, sobre todo en los pases en condiciones de pobreza, de que era posible desligar el desarrollo socioeconmico del desarrollo sociopoltico y la democracia, priorizando el primero. Hoy es un aserto
Garca, Ana Isabel y Gomriz, Enrique (2000). Gnero y ciudadana en Amrica Latina: otra mirada al horizonte, en: Meentzen, A. y Gomriz, E. (Comp.). Democracia de Gnero. Una propuesta para mujeres y hombres del siglo XXI. Fundacin Heinrich Bll y Fundacin Gnero y Sociedad (FHB-GESO), San Salvador Marshall (1950) Op Cit OEA-PNUD-FCE. (2011) Op Cit. p62 Ibid. p62
206
Es decir, nos encontramos ante una modificacin paradigmtica que plantea que para superar la crisis del sistema poltico se debe fortalecer la democracia ciudadana, entendida como aquella que busca sanear y fortalecer los mecanismos de representacin (democracia electoral) y articularlos de manera sinrgica con la participacin. Se entiende que la democracia ciudadana es indispensable tanto para resolver la crisis de la poltica como para hacer sostenible el desarrollo humano.
que no es posible separar ambos tipos de desarrollos, pues son la cara de una misma moneda: el desarrollo humano (algo que queda muy claro en el estudio sobre Nuestra Democracia). Y, sin embargo, no es menos cierta la encrucijada en que se produce este consenso sobre las dimensiones del desarrollo y su relacin con la construccin de las democracias, pues tiene lugar en el contexto de la crisis de poca que vive la regin y el mundo, una de cuyas expresiones es la crisis de la poltica (o del sistema poltico22).
Pero al elegir esta opcin, tal como explica Gomriz23, se debe reconocer que la calidad de la democracia se basa tanto en el aumento de la calidad de las instituciones y su funcionamiento, como, sobre todo, en la calidad de la ciudadana. Y sucede que durante algn tiempo se ha quedado rezagada en la agenda para superar la crisis y fortalecer la democracia ciudadana un elemento fundamental: la construccin de ciudadana.
Tomando como punto de partida el reconocimiento de esa lgica propia del concepto de ciudadana (ejercicio de los derechos), para hacer un anlisis como el presente es necesario y til distinguir entre dimensiones y calidades de la ciudadana.
22
Decamos en un anlisis anterior24, que existen tres dimensiones principales de referencia y ejercicio de la ciudadana: hay una dimensin formal de la ciudadana, referida a la poblacin que reside en un Estado de Derecho, que le atribuye derechos y deberes; una dimensin sustantiva de la ciudadana, que es el estadio cuando las personas se apropian de los derechos formales para discernir, decidir y elegir soluciones colectivas; y una dimensin activa de la ciudadana, referida a las personas que deciden organizarse y/o participar directamente en los asuntos pblicos. Tambin se sealaba que existe una relacin directa entre calidad de la ciudadana y calidad de la democracia; y que hoy se comprende que la calidad de la democracia depende no slo de la calidad de las instituciones, sino tambin de la calidad de la ciudadana y de la articulacin de ambas.
Adoptando la acepcin integral del concepto sistema poltico, tal como lo utiliza Enrique Gomriz () sistema compuesto por las instituciones pblicas y polticas, cuya ordenacin queda establecida a partir del texto constitucional (acepcin restringida, referida principalmente a lo que se entiende tambin por rgimen poltico), as como la opinin pblica, la cultura poltica, el desarrollo de la ciudadana; es decir, todo lo que se relaciona con gobernantes y gobernados. En: Gomriz, Enrique (2010). Las polticas pblicas y el sistema poltico, en Poltica Pblica Hoy. no. 11, ao 1. Departamento Nacional de Planeacin, Gobierno de Colombia. Disponible en: http://api.ning.com/files/QQ3peWVV9xTnrEOaw6QK5r4F62TMYV21-jJbRpx8AAnC5XQeRupm-sdM0ZjhztsYq12253il93tHP4rs*Hwj7LmE31dqFYNP/BoletinPoliticaPublicaHoyN11.pdf Gomriz, Enrique (2001). La encrucijada de los partidos polticos en el inicio del siglo XXI. Documentos de Trabajo, Fundacin Friedrich Ebert. San Jos Garca, Ana Isabel y Gomriz, Enrique (2000). Op Cit.
23 24
Conviene considerar que las tres dimensiones del ejercicio de la ciudadana no estn radicalmente separadas, as como que una buena calidad de ciudadana sustantiva y ciudadana activa suele traducirse en la ampliacin de los derechos ciudadanos, es decir, de la ciudadana formal. Algo que a su vez facilita el aumento de calidad de las otras dos, pudindose producir un crculo virtuoso. Tambin es pertinente sealar que durante los ltimos decenios del siglo pasado, fue frecuente la confusin entre estas tres dimensiones de ejercicio de la ciudadana, principalmente entre la sustantiva y la activa. Hoy, todo indica que, afortunadamente, se ha superado esa errnea idea que estuvo presente en Latinoamrica, de que se construa ciudadana slo o fundamentalmente a partir del aumento de la ciudadana activa, tomndose como referencia el desarrollo de organizaciones de la sociedad civil.
SEGIB AECID FLACSO
207
Asimismo, debe reconocerse que la ciudadana sustantiva tiene como su escenario ms frecuente el referido a la representacin y que para que una representacin democrtica funcione bien, debe existir ciudadana sustantiva de calidad. Si no es as, se tratara de una democracia delegativa, es decir, aquella en la que el o la ciudadana formal no se apropia de sus derechos y obligaciones, sino que delega en el gobierno el conjunto de la solucin de sus problemas. La ciudadana sustantiva no delega en ese sentido, sino que, sobre la base de la confianza respecto de sus conciudadanos, acepta que otros le representen y por ello los elige soberana y democrticamente (y est dispuesta a retirarle la confianza si no acta de acuerdo a lo que se supone ha sido motivo de su eleccin). () Existe creciente consenso acerca de que la debilidad crucial de Amrica Latina no ha sido, en las ltimas dcadas, un dficit de grupos organizados de ciudadanos participando de forma sostenida y directa. () La cuestin es que ese asociativismo en Amrica Latina no se asienta sobre una amplia ciudadana sustantiva, entre otras razones porque la ciudadana activa, social o poltica, se ha preocupado muy poco de fortalecerla.25
Es decir, existe una correlacin entre la debilidad de la ciudadana sustantiva y la crisis de la democracia en nuestra regin, pudindose concluir que slo a travs del aumento de esa dimensin de la ciudadana, de forma articulada con el desarrollo de la ciudadana activa, ser posible contribuir a la construccin de una base estable para la consolidacin de la democracia en nuestra regin. Puede comprenderse ahora mejor la razn de esta propuesta de realizar otra mirada sobre la relacin entre gnero y ciudadana. Las carencias de ciudadana que identifica el estudio sobre Nuestra Democracia se refieren sobre todo a dficit en cuanto al ejercicio de la ciudadana sustantiva y a este respecto existen diferencias importantes entre mujeres y hombres en la regin. 2.2. Capacidades para ejercer la ciudadana y ejercicio de la misma A partir del aserto de la relevancia de la construccin de ciudadana sustantiva para el mejoramiento de la calidad de las democracias latinoamericanas y del hecho de que
25 Gomriz, Enrique. (2001) Op Cit.
208
la mayora de los habitantes de la regin cuentan con ciudadana formal, conviene conocer la diversidad de situaciones y tipos de habitantes que se pueden identificar en la realidad latinoamericana actual en relacin con las capacidades que tienen para ejercer su ciudadana, as como las particularidades de gnero a ese respecto. Un balance al respecto26 indica que en la regin conviven los siguientes tres tipos de universos: a) personas con bajo nivel de capacidades y dbil ejercicio de su ciudadana, b) personas con suficientes capacidades, pero que apenas ejercen su ciudadana en el mbito pblico y c) personas que ejercen sus capacidades desde el mbito privado hasta el pblico y poltico.
Ese mismo anlisis determin las principales diferencias entre mujeres y hombres de la regin con respecto a sus capacidades ciudadanas:
Por lo tanto, en el anlisis de la ciudadana y la democracia en la regin es necesario considerar esta dinmica cambiante. Y en ese contexto, es recomendable contar con informacin e imagen actualizadas sobre la condicin de gnero de las mujeres latinoamericanas, evitando mantener el diagnstico de mediados del siglo pasado y, sobre todo, partir de anlisis parciales o sesgados. Slo as es posible reconocer con propiedad el lugar donde se sitan hoy las mujeres (y hombres) latinoamericanas para el ejercicio de su ciudadana.
Respecto de la ciudadana formal, las diferencias entre mujeres y hombres se han reducido a su mnima expresin en los ltimos 50-60 aos. En cuanto a la ciudadana sustantiva, la situacin es claramente diferente. Existen cambios notables en las capacidades simblicas de las mujeres, al mismo tiempo que espacios especficos en donde esos cambios presentan un ritmo radicalmente menor.
26
Una apretada sntesis de lo que muestra la informacin estadstica y no estadstica sobre el perfil actual de las mujeres latinoamericanas evidencia cambios fundamentales en los ltimos cuarenta aos. El perfil de las latinoamericanas de fines de los aos sesenta se basaba en una alta fecundidad promedio, una mediana esperanza de vida (slo algo mayor que la de los varones), una clara brecha escolar respecto de los hombres, un bajo registro laboral, ausencias culturales de gnero y una legislacin altamente discriminatoria. A fines del primer decenio de este siglo, el perfil de las mujeres en Latinoamrica se basa en una baja/mediana tasa de fecundidad promedio (por debajo de 3 hijos por mujer), un aumento apreciable de la esperanza de vida (duplicando su ventaja frente a los varones), una escolaridad igual o superior a la de los hombres, un creciente registro de participacin laboral (en torno al 40% de la Poblacin Econmicamente Activa), presencia de referencias culturales e incluso de polticas pblicas a favor de la equidad de gnero y una legislacin que ha eliminado claramente sus aspectos ms discriminatorios.
Garca, Ana Isabel y Gomriz, Enrique (2000). Op Cit
Esta imagen actualizada del perfil promedio de las mujeres de la regin coincide con el reciente balance que ha hecho ONU-Mujeres27, el cual indica que la situacin y condicin de gnero de stas es hoy claramente distinta a la de hace varios decenios, destacando algunos de los grandes avances detectados recientemente contra la discriminacin de las mujeres en Latinoamrica, particularmente en el campo poltico y en la lucha contra la violencia de gnero. Tomar en cuenta el cambio del perfil sociodemogrfico y de las condiciones de gnero de las mujeres latinoamericanas es imprescindible para captar el notable incremento de sus capacidades simblicas en cuanto a la ciudadana sustantiva. Y ello es fundamental para reflexionar sobre las causas por las que el ejercicio de la ciudadana de las mujeres encuentra todava dificultades y resistencias importantes en la regin. 3. Equidad de gnero y ejercicio del poder en Latinoamrica En ese contexto, es necesario advertir que no se debe confundir ausencia o dbiles capacidades de las mujeres para ejercer su ciudadana, con las dificultades del ejercicio prctico de las mismas. Esto quiere decir que, habindose producido un salto considerable en los indicadores educativos y socioprofesionales de las mujeres latinoamericanas en los ltimos 40-50 aos, ese crecimiento no ha sido de igual proporcin en el mbito de la participacin poltica.
SEGIB AECID FLACSO
209
Efectivamente, la informacin sistemticamente registrada desde hace un par de decenios en la regin28, evidencia que en esta regin contina existiendo una subrepresentacin femenina en los cargos de decisin pblica, tanto en cargos de eleccin popular como en los que son por designacin. Pero tambin permite constatar, tal como lo ha expresado recientemente ONU-Mujeres29, que Latinoamrica puede felicitarse por el peso que la mujer ha logrado en el mbito poltico en numerosos pases de la regin, destacndose la eleccin por primera vez de mujeres Presidentas de Gobierno desde los aos noventa del siglo pasado en varios pases (Nicaragua,
27 28
29
ONU-Mujeres (2011). ONU destaca avances en igualdad de gnero en Latinoamrica pero pide ms compromiso. Disponible en: http://www.noticiassin.com/2011/07/onu-destaca-avances-en-igualdad-genero-en-latinoamerica-pero-pide-mas-compromiso/ Los esfuerzos por recopilar, sistematizar y ofrecer informacin cuantitativa y cualitativa, con indicadores homologables, clasificada segn reas temticas para el avance en la equidad de gnero y que facilitaran el anlisis en el tiempo, tienen su origen en la regin latinoamericana en los estudios sobre la condicin de las mujeres realizados en Centroamrica a fines de los aos ochenta por el consorcio conformado por FLACSO, CSUCA y la Universidad para la Paz, en el marco del proceso de pacificacin alcanzado en esa coyuntura. Esta iniciativa y metodologa fue luego trasladada al nivel regional por FLACSO, para realizar un balance sobre la situacin de gnero de las mujeres latinoamericanas en el contexto de la IV Conferencia sobre la Mujer de la ONU. Desde fines del decenio de los noventa del siglo pasado, varios organismos regionales y mundiales tambin fueron ajustando sus sistemas de registro de informacin estadstica, para incorporar de manera permanente informacin desagregada por sexo de los principales indicadores oficiales producidos en los pases y que se utilizan para monitorear su desarrollo. Tal fue el caso de CEPAL, varias agencias de la ONU y algunas entidades dedicadas a la investigacin y el desarrollo sobre diversas temticas. Ms recientemente, el principal esfuerzo a este respecto para la regin latinoamericana se concreta a travs de la constitucin, en 2007, del Observatorio para la Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe (OIG) por mandato de la Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe, rgano de la ONU; cuya secretara, defini ese mismo rgano, est a cargo de CEPAL a travs de su Divisin de Asuntos de Gnero. Ibid.
210
Panam, Argentina, Chile, Brasil y Costa Rica), as como el rompimiento del techo del 30% de la proporcin de mujeres entre los parlamentarios de algunos pases, como se ver ms adelante.
En la actualidad, cuatro de los 18 pases latinoamericanos con democracias electorales tiene a una mujer como Presidenta, lo que significa que para el 22% de la ciudadana de la regin, hoy ya no es una excepcin o una rareza elegir a una mujer para dirigir los destinos de sus pases. El aumento de la proporcin de mujeres en las frmulas presidenciales es, efectivamente, cada vez ms una constante en las papeletas que presentan los partidos polticos, lo que tambin significa que las mujeres son hoy ms visibles entre quienes finalmente ganan las elecciones y ejercen la presidencia de las Repblicas latinoamericanas.
La informacin disponible a travs del OIG30 indica que en los congresos y los concejos municipales, las mujeres latinoamericanas no superan todava hoy, en promedio, el 22% de quienes son elegidos como representantes ante los parlamentos nacionales (19% a nivel mundial) y de los municipios. Como se ha indicado, ese promedio regional de representacin femenina slo es superado en 7 congresos nacionales, los de: Bolivia, Per, Mxico (28%-29%), Ecuador (32%) y desde hace varios aos Argentina y Costa Rica (38%-39%), al igual que Cuba (donde las mujeres son el 43%). A nivel de eleccin de concejales municipales, el promedio regional es superado por esos mismos pases, a los que se les suma Repblica Dominicana, El Salvador, Nicaragua y Chile. En este nivel de eleccin popular, los resultados electorales estn evidenciando las dificultades para aplicar medidas como la cuota mnima o criterios de paridad en las nminas que se presentan al electorado, pues se trata de puestos uninominales en los que -al igual que con las frmulas presidenciales- la ciudadana debe elegir slo a una persona titular, aunque le acompaen otros como suplentes o vicealcaldes.
En cuanto a los puestos por designacin, en la regin, la participacin femenina es ms reducida en comparacin con los cargos antes mencionados. De acuerdo al OIG/ CEPAL31, el promedio regional se sita (fines de 2010) en 24% de mujeres en los gabinetes ministeriales, sucediendo que la proporcin de ministras al inicio de un gobierno no se ha mantenido constante en los perodos gubernamentales. Es sta una de las principales caractersticas de este mbito de participacin poltica, que no slo dificulta el seguimiento, sino que tambin evidencia la debilidad de que no exista normativa que obligue a aplicar medidas similares de accin afirmativa o de paridad en las designaciones de los equipos ministeriales. Slo superan ese promedio regional de Ministras, Nicaragua (que en 2010 las mujeres representaban el 68% del gabinete), Costa Rica (46%), Ecuador y Bolivia (35% y 38%
30 31 OIG (2010). Mujeres al poder. Boletn No. 1 del Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe. Diciembre. Disponible en: www.eclac.cl OIG/CEPAL (2011). Op Cit.
respectivamente), Per (33%) y Chile (27%). Sin embargo, es necesario advertir que desde mediados del decenio pasado, la regin evidenciaba una tendencia hacia el aumento de la presencia de mujeres en los gabinetes de los gobiernos, aunque ciertamente se trata de un crecimiento lento y se mantiene el sesgo a nombrar mujeres sobre todo en las carteras encargadas de reas sociales. Tambin hay que sealar que algunos de los pases con ms tiempo de haber aprobado normativa para aplicar medidas como la cuota mnima o criterios de paridad, estn demostrando esa voluntad poltica tambin a la hora de la conformacin de los equipos de gobierno.
SEGIB AECID FLACSO
211
Pero la debilidad de que no exista obligatoriedad para que el poder ejecutivo demuestre tambin criterios de equidad de gnero a la hora de conformar sus equipos de gobierno, hacen que gabinetes una vez paritarios (como el de Chile entre 20062010 o el actual de Nicaragua), no aseguren el mantenimiento de esa tendencia.
Colombia es el nico pas que ha normado para aplicar la medida de cuota mnima para las mujeres en cargos de direccin en la administracin pblica por designacin (pero no hay norma de cuota mnima para puestos por eleccin popular). Por su parte, Costa Rica cuenta con jurisprudencia y recientes leyes que obligan a que rganos colegiados de direccin de entidades pblicas (como los bancos estatales) y de organismos que agrupan a gremios y promueven el desarrollo local, por ejemplo, apliquen, al igual que para los puestos de eleccin popular, criterios de paridad de gnero. Todo indica que existe un amplio campo todava por explorar en la regin, para avanzar en la aplicacin de criterios de equidad de gnero tambin en este tipo de espacios de toma de decisiones polticas. El otro nivel de toma de decisiones pblicas relevante para efectos de profundizar en la valoracin, con criterios de gnero, de la forma de hacer poltica de los Estados latinoamericanos hasta el momento, refiere a la presencia de mujeres en el poder judicial. El principal indicador que se utiliza para efectos comparativos a este respecto, es la composicin por sexo de los mximos tribunales de justicia, pues ya desde hace varios decenios se advierte que la proporcin de mujeres es creciente y mayor en los niveles inferiores de las judicaturas (principalmente debido a la feminizacin de la profesin de abogados).
A este respecto, la informacin disponible indica32 que las mujeres son, en promedio, el 19% del total de los cargos en el mximo tribunal de justicia de la regin, siendo que en 9 pases tienen una representacin que no supera el 15%, 11 pases tienen una representacin de entre el 15% y el 30%, y 14 pases estn cerca de alcanzar el tercio de los cargos en la mxima entidad del poder judicial.
32
Ibid. p37
212
4. Principales causas que dificultan la participacin y representacin de las mujeres en espacios de toma de decisin pblica A partir de este cuadro sobre la participacin femenina en estructuras de poder poltico en la regin, es pertinente reflexionar sobre las causas de las dificultades que encuentran las mujeres para participar en esos espacios de decisin. Los anlisis indican que esas causas refieren a dos aspectos fundamentalmente: por un lado, la evidente resistencia a compartir el poder pblico por parte de los hombres y, por el otro, la tensin en las mujeres mismas entre contar con suficientes capacidades para ejercer su ciudadana de manera simblica y su voluntad de as hacerlo (un derecho que suele olvidarse que tenemos todos, mujeres y hombres)33.
Con respecto al primer tipo de dificultades, existe ya abundante literatura que describe la naturaleza histricamente patriarcal del poder social y poltico34, y a partir de ah los obstculos e impedimentos que ese poder coloca a la participacin de las mujeres. Pero, sea por esa razn o por decisiones autnomas de las mujeres, o por ambas y, tomando como un hecho que hoy la gran mayora de las mujeres de la regin al igual que los hombres- posee ciudadana formal, puede coincidirse con la identificacin35 de tres principales subconjuntos de tipos de ciudadanas latinoamericanas: a) mujeres con dbiles capacidades para el ejercicio de la ciudadana y por tanto con graves dificultades para dicho ejercicio (en el que se cruza una serie de exclusiones, de etnia, socioeconmicas y especficas de gnero); b) mujeres con suficientes capacidades para el ejercicio de la ciudadana, pero que no la ejercen en el mbito pblico -especialmente en los espacios de toma de decisin- ; c) mujeres con suficientes capacidades especialmente simblicas- que ejercen su ciudadana en el espacio social y estn dispuestas a ejercerla tambin en el mbito propiamente poltico (donde chocan con los obstculos antes mencionados).
Conocer esta realidad dentro del conjunto de mujeres es relevante para el anlisis de nuestras democracias y la generacin de propuestas para modernizar los Estados latinoamericanos, pues facilita identificar lneas de accin que, lamentablemente, suelen dejarse de lado, sobre todo cuando los esfuerzos se concentran en promover la ciudadana simblica, olvidndose lo que en este documento se subraya: que lo fundamental para el desarrollo de nuestros pueblos es ampliar la construccin de ciudadana sustantiva y que ello es especialmente importante en el caso de las mujeres.
33 34 35 Para ampliar sobre este tema y conocer referencias bibliogrficas, consultar: Garca y Gomriz, 2000 (pp. 62y 63). Para mayor informacin a este respecto, ver: Gomriz, Enrique (1992). Los estudios de gnero y sus fuentes epistemolgicas: Periodizacin y perspectivas. En: Fin de Siglo. Gnero y Cambio Civilizatorio, ISIS INTERNATIONAL/Ediciones de las Mujeres No. 17, Santiago. Garca, Ana Isabel y Gomriz, Enrique (2000). Op Cit
Tal como indica el balance sobre Nuestra Democracia36, la construccin de la ciudadana poltica de las mujeres en la regin no ha estado acompaada de los correspondientes avances en las esferas civil y social. Su autonoma econmica y fsica sigue estando condicionada por las relaciones sociales de gnero, por la discriminacin en el mercado laboral y por inadecuada proteccin frente a la violencia fsica.
SEGIB AECID FLACSO
213
En ese contexto, es pertinente advertir que, tal como se explicar ms adelante, la incorporacin de las mujeres al espacio poltico y de toma de decisiones pblicas es algo que debe interesarle al sistema poltico y a los partidos. Como dice una reconocida especialista en esta temtica, Line Bareiro38, se trata, quizs, del proceso ms amplio y transformador del poder poltico, que ha afectado conceptos bsicos del liberalismo y del socialismo, como igualdad, no discriminacin y democracia.
A ese respecto, el balance producido por CEPAL sobre Qu Estado para qu igualdad? concluye haciendo un llamado hacia la concrecin en la regin de un modelo de Estado abierto, democrtico, participativo e igualitario y una igualdad que se deriva del ejercicio pleno de los derechos, es decir, de la titularidad de los mismos. Se plantea un Estado donde la voz de las mujeres forme parte de los procesos de la toma de decisiones, lo que entraa justicia y el reconocimiento de las necesidades y capacidades de todas las personas, especialmente aquellas relacionadas con el cuidado. Solo bajo esas circunstancias ser posible que su ingreso al mercado laboral no se produzca en condiciones de sobreexplotacin y pobreza de tiempo. Este es el desafo que se presenta para las sociedades contemporneas y es tambin el motivo por el cual los Estados, como expresin de la democracia, deben velar por la incorporacin de la igualdad como eje del desarrollo37.
Y sucede que los sistemas polticos de Latinoamrica no han estado ajenos a esa modernizacin que ha trado la incorporacin de las mujeres a espacios de ejercicio del poder poltico. De hecho, hay que recordar que esta regin ha sido pionera en el mundo en la adopcin por ley de medidas y mecanismos de accin afirmativa para acelerar la incorporacin de las mujeres en los espacios polticos, introduciendo en su legislacin nacional, medidas de accin afirmativa (cuotas mnimas) en la normativa que regula las elecciones nacionales y locales como se mencion anteriormente. Es bueno recordar que Argentina fue el primer pas del mundo (1991) en introducir la medida de la cuota mnima (30%) en su sistema electoral y tambin es pertinente sealar que ese tipo de medidas fue adoptado por otros diez pases de esta regin en ese mismo decenio de los noventa del siglo pasado, aprobando normas de cuota mnima de entre el 20% y el 40%.
36 37 38
Como se ver ms adelante, en el marco de reformas constitucionales y de los sistemas polticos y electorales que se han promovido en Latinoamrica desde fines
OEA-PNUD-FCE (2010). Op Cit. CEPAL (2010) Op Cit. p972 Bareiro, Line (2009). Hacia una participacin poltica ms equitativa e inclusiva en Amrica Latina. Desarrollos recientes. Ponencia. XXIII Conferencia de la Asociacin de Organismos Electorales de Centroamrica y el Caribe (29-31 julio). Protocolo de Tikal. San Jos.
214
del siglo pasado, la mayora de los pases de la regin ha comprendido la importancia de incorporar este tipo de medidas afirmativas o incluso principios de paridad, no discriminacin e igualdad de oportunidades en sus marcos normativos. Estas decisiones han formado parte de los procesos de modernizacin del sistema poltico y en particular del electoral. 5. Mecanismos y medidas de la democracia para incluir a las mujeres en el sistema poltico-electoral El balance que se ha hecho sobre las capacidades que tienen hoy las mujeres de la regin para ejercer su ciudadana de forma sustantiva y simblica, explica las razones por las que una prioridad en las agendas feministas y de varios organismos de cooperacin consiste en presionar a los gobiernos y los tomadores de decisiones de los otros poderes de los Estados, por mecanismos efectivos, de carcter positivo, que favorezcan y garanticen el corto-mediano plazo, un incremento sustantivo de la presencia de mujeres en los puestos de toma de decisin en el mbito pblico y poltico. Efectivamente, la presin por la aprobacin del sistema de cuotas e incluso recientemente para incorporar el principio de paridad de gnero en el sistema polticoelectoral, tanto a nivel nacional y local, como partidario (tambin su aplicacin en otros tipos de organizaciones, como sindicatos, cooperativas, etc.), proviene tanto del movimiento de mujeres y sectores del feminismo, como, especialmente, de mujeres pertenecientes a partidos polticos y en el ejercicio del poder pblico.
Esta lucha ya se ha concretado en 14 de los 18 pases latinoamericanos con democracias electorales, adoptando diversas modalidades, principalmente a travs de medidas de accin afirmativa como las cuotas mnimas de representacin en procesos para elegir cargos pblicos39. Cuatro de esos 14 pases han avanzado en la incorporacin del principio de paridad de gnero como parte del sistema electoral. Sin embargo, cuatro pases de la regin continan resistindose a aceptar que un elemento consustancial de toda democracia moderna, es que ambas poblaciones que la conforman, mujeres y hombres, ejerzan tanto su derecho a elegir como a ser elegidos y estar representados, de manera equitativa, en los espacios de toma de decisin pblica. Se trata de pases en los que, a pesar de los esfuerzos realizados desde fines de los aos noventa del siglo pasado, an no se logra consenso poltico y ciudadano para adoptar medidas de accin afirmativa para acelerar la igualdad de facto en el mbito de la toma de decisiones polticas, o bien principios de paridad. La situacin general sobre este tema se presenta en el siguiente Cuadro:
Slo Colombia ha normado para establecer la cuota para cargos directivos de la administracin pblica, es decir, por designacin, en tanto nueve pases han establecido normas de cuota mnima para cargos de eleccin popular (y algunos en otros mbitos) y cuatro han incorporado a sus sistemas electorales principios de paridad.
39
Pases latinoamericanos segn existencia de normativa para aumentar la representacin femenina en cargos pblicos (2011)
Pases con normativa de cuota segn tipo de cargos y porcentaje mnimo definido Para puestos de eleccin popular Paraguay (20) Panam (30) Brasil (30) Honduras (30) Per (30) Argentina (30) Repblica Dominicana (33) Mxico (40) Uruguay (no explcito) 9 Para cargos directivos administracin pblica por designacin Colombia (30) Pases con normas de paridad para puestos de eleccin popular Bolivia Ecuador Costa Rica Venezuela Pases sin adoptar medidas para revertir exclusin de las mujeres Guatemala El Salvador Nicaragua Chile
SEGIB AECID FLACSO
215
El siguiente grfico muestra la efectividad que ha tenido la medida de la cuota mnimay recientemente, la incorporacin del principio de paridad en el sistema electoral- para aumentar en el corto plazo y de manera significativa, la representacin femenina en los parlamentos nacionales desde fines del decenio de los noventa del siglo pasado. Evolucin de la representacin femenina en los congresos latinoamericanos, segn pases con normas de cuotas o paridad (promedios anuales, 1997-2010)
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin en: http://www.eclac.cl/oig/adecisiones/
Fuente: CEPAL/Divisin de Asuntos de Gnero (2010), sobre la base de: Observatorio de la Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe.
216
Ciertamente, la presencia femenina sigue siendo inferior a los porcentajes de cuota mnima establecidos en las normativas, tanto por incumplimiento de esas leyes electorales, como, en algunos casos, por la compatibilidad dificultosa que enfrentan estas medidas en ciertos sistemas electorales, as como por el acceso inequitativo al financiamiento de las campaas y de los procesos electorales y prcticas internas de los partidos que limitan la efectividad de la medida. El siguiente grfico muestra el grado de cumplimiento de la normativa de cuotas y paridad en doce de los catorce pases que han aprobado este tipo de medidas (falta Uruguay, que la implementar en 2014), tanto en cuanto a la conformacin de las nminas electorales, como en el resultado final de quienes han sido elegidos/as. Nivel de cumplimiento de las medidas de cuota mnima y de principios de paridad en pases latinoamericanos con este tipo de normativa
A pesar de la brecha entre cuota establecida como mnima y resultados finales, es necesario subrayar que la adopcin de este tipo de normativa ha roto el comportamiento zigzagueante de la participacin femenina que se vena presentando en la regin, al menos en puestos de eleccin para los congresos nacionales y de gobiernos locales. De tal forma que hoy slo se estn produciendo reversiones considerables en la participacin de mujeres en el poder legislativo de pases sin normativa de cuota o paridad (como sucede en el caso de Colombia, que en 2006 tena un 12% de mujeres en el congreso y en 2010 ha disminuido a 8%).
Tal como indica Drude Dahlerup40, una de las principales tericas que fundament en la ONU la validez de las medidas de accin afirmativa como las cuotas mnimas para la eleccin de puestos pblicos, para asegurar que las mujeres constituyan al menos una minora decisiva o masa crtica: Las cuotas de gnero no resuelven todos los problemas de las mujeres en la poltica. Sin embargo, creadas correctamente e implementadas apropiadamente, las cuotas pueden resultar en avances histricos en trminos de representacin por parte de las mujeres. Por todo lo anterior, en el contexto del anlisis de la calidad de la ciudadana y de nuestras democracias, es pertinente insistir en que los pases de la regin deben continuar incorporando criterios de equidad de gnero en sus sistemas electorales y de partidos polticos, velando por su adecuada reglamentacin, para que se obtengan resultados efectivos. Asimismo, es fundamental que, incluso en los pases que ya se cuenta con este tipo de normativa, se vele por la existencia de las condiciones necesarias para que dichas medidas sean efectivas: a) deben sustentarse en Estados de derecho, b) contar con una ciudadana sustantiva y activa de las mujeres, c) una opinin pblica favorable a la incorporacin de las mujeres en espacios de toma de decisin pblica, d) mecanismos adecuados a cada sistema electoral y poltico e) permanente monitoreo, estudio y difusin de los procesos y sus resultados. 6. Polticas pblicas para la equidad de gnero en la regin
SEGIB AECID FLACSO
217
Antes de tratar de identificar las posibles dinmicas que podran producirse en Latinoamrica a partir de las consideraciones anteriores, es conveniente reconocer la situacin con respecto a la accin pblica para la equidad de gnero. La principal forma en que un pas evidencia su posicin con respecto a determinado mbito del desarrollo humano y nacional que se ha identificado como necesario de atencin, es a travs de la explicitacin de polticas pblicas especficas. Desde fines del siglo pasado y con el fin de avanzar hacia la equidad de gnero y superar la etapa de los compromisos y acuerdos sin concrecin, los pases latinoamericanos han venido expresando ese inters principalmente a travs de importantes cambios en la institucionalidad y la accin pblica en esta materia. Estos avances se inscriben en lo que algunas personas hemos denominado como la etapa post Beijing 41, para definir la fase que inicia en torno a la realizacin de la IV Conferencia de la Mujer organizada por la ONU (1995), cuando los gobiernos,
41 Dahlerup, Drude (ed.). (2006). Women, Quotas and Politics. Routledge, Oxon. Citado en: UIP (2008). El camino al Parlamento. Menos caminado por las mujeres. Reportes y Documentos No. 54. Unin Interparlamentaria. Bellegarde sur Valserine, Francia. p27 Para ampliar sobre este tema, puede consultarse: Garca, Ana Isabel (1998). Conquista compromiso y cambio. Polticas pblicas para la equidad de gnero en la era Post Beijing. Documento de Trabajo. Fundacin Gnero y Sociedad (GESO). San Jos; Garca Prince, Evangelina (2008). Polticas de igualdad, equidad y gender mainstreaming. De qu estamos hablando? Marco conceptual. PNUD, Amrica Latina Genera: Gestin del conocimiento para la equidad de gnero en Latinoamrica y El Caribe. San Salvador.
40
218
a nombre de sus Estados, aprueban la Plataforma de Accin Mundial (PAM) y se comprometen a desarrollar Planes de Accin Nacionales tomando como referencia la PAM. Por ello, la etapa post Beijing se caracteriza por la aprobacin de polticas pblicas para la equidad de gnero, a travs de la consolidacin y el fortalecimiento de la institucionalidad y accin pblica en esta materia.
En Latinoamrica esto ha venido producindose de manera progresiva, con la colocacin en la agenda pblica y poltica de asuntos como la discriminacin por razones de gnero y el deber estatal de contribuir a revertirla, as como igualdad de oportunidades y derechos de mujeres y hombres, o de ciudadana. La principal modalidad de expresin de esa actuacin ha sido a travs de planes de mediano plazo, sectoriales e integrales, los que han tenido como consecuencia la aprobacin de normativas y el desarrollo de un sinnmero de programas y proyectos en la regin. La otra forma en que se ha concretado esa intencionalidad estatal de revertir la histrica discriminacin contra la mitad de su poblacin, ha sido con la creacin y fortalecimiento de lo que se denomina en la jerga de la ONU como Mecanismos para el Adelanto de la Mujer. Una modalidad menos utilizada ha sido la aprobacin de legislacin especfica, denominada genricamente como Leyes de Igualdad. Es decir, existen diversas posibilidades y modalidades de polticas para la igualdad y equidad de gnero42, as como estrategias para su implementacin. Para efectos de este documento, sin embargo, se trata de determinar el avance en la regin en cuanto a polticas pblicas nacionales dirigidas especficamente a enfrentar las asimetras entre mujeres y hombres por razones de gnero, cules modalidades existen y qu reas de especial atencin han definido. El ms reciente balances al respecto indica que todos los pases latinoamericanos cuentan con los denominados Mecanismos para el Adelanto de la Mujer (MAM), si bien con diferente nivel jerrquico en los sistemas poltico-administrativos, lo cual es importante para influenciar en la toma de decisiones pblicas. En todo caso, la mayora de los MAM latinoamericanos tienen acceso directo a los niveles ms altos del poder 43.
En cuanto a la instrumentacin de las polticas pblicas a travs de Planes Nacionales de Accin, el estudio citado da cuenta de su existencia en la mayora de los pases de la regin, adoptados sobre todo en el ltimo decenio. No se dispone de informacin precisa sobre las caractersticas y temticas abordadas por el conjunto de estos planes nacionales, si bien se indica: a) que se trata sobre todo de planes integrales, en
42 De manera general, se entiende por polticas de gnero las intervenciones que un Estado u entidad identifica como fundamentales para lograr modificar las relaciones asimtricas de poder entre mujeres y hombres, cuyas consecuencias principales son la subvaloracin y violacin de los derechos de las mujeres, su discriminacin y subordinacin. Existen dos modalidades para impulsar polticas pblicas de gnero en la regin: a) a travs de las polticas sociales y econmicas y b) a travs de polticas especficas para eliminar las discriminaciones de gnero contra las mujeres y promover la equidad de gnero; y en ambos casos, pueden darse tanto para el nivel nacional, como para otros mbitos territoriales. Ferns, Mara Dolores CEPAL (2010). National mechanism for gender equality and empowerment of women in Latin America and the Caribbean regin. Serie Mujer y Desarrollo No. 102. Division de Asuntos de la Mujer. Santiago. p34
43
el sentido de que estn dirigidos a atender varias reas fundamentales para promover la equidad de gnero; b) que tambin existen planes sectoriales (para salud, trfico y trata de mujeres, por ejemplo) y planes sobre temas especficos (especialmente para atender el flagelo de la violencia contra las mujeres); y c) que en algunos casos estos planes tienen sustento legal o previsiones legales.
SEGIB AECID FLACSO
219
En trminos generales, la adopcin de estos planes es valorada muy positivamente, pues han mostrado ser importantes instrumentos para la articulacin del avance de las mujeres. Esta afirmacin se sustenta en el hecho de que es a partir de su existencia que en la regin se ha aprobado ms leyes y polticas, as como programas y mecanismos para introducir el enfoque de gnero en las reas principales44. Lo que s es una evidencia es que la adopcin de estos planes son el instrumento ms efectivo, tanto desde el punto de vista de la eficacia (porque afecta distintos sectores), como de la visibilidad de las polticas pblicas para la equidad de gnero. De hecho, sucede con mucha frecuencia que es a partir del monitoreo del cumplimiento de estos Planes, que los gobiernos elaboran los informes nacionales oficiales que los Estados presentan ante organismos como la ONU, CEPAL y la OEA, as como en Cumbres presidenciales. Sin embargo, tanto en lo referido a los Mecanismos como tambin a los Planes Nacionales, diversos estudios45 coinciden en que su principal debilidad se refiere a que han adolecido del establecimiento de sistemas rigurosos que permitan evaluar tanto su cumplimiento como su impacto. Por ello, todava hoy es muy difcil determinar el grado de influencia y efectividad de estas polticas pblicas en los cambios y situacin de las mujeres y de la equidad de gnero.
En ese contexto, cobran relevancia las decisiones adoptadas por los gobiernos latinoamericanos en el marco de la Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe, rgano subsidiario de la CEPAL, que se rene peridica y permanentemente para identificar necesidades regionales, realizar evaluaciones de los acuerdos y planes regionales e internacionales sobre el tema, y formular recomendaciones.
44 Ibid. p38 45 Ibid. y Garca, Ana Isabel et. al. (2000). Sistemas Pblicos contra la Violencia Domstica en Amrica Latina. Un estudio regional comparado. Fundacin Gnero y Sociedad (GESO) - Banco Interamericano de Desarrollo (BID). San Jos
Particularmente importante para el tema que aborda el presente ensayo es el balance que se ha hecho sobre el cumplimiento del Consenso de Quito adoptado en la X Conferencia realizada en 2007 (sobre los avances regionales en lo relativo a la paridad y el reconocimiento del trabajo no remunerado que realizan sobre todo mujeres), la creacin e informes del Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe (OIG), que se cre a partir del mismo Consenso de Quito y las reflexiones y conclusiones adoptadas por la XI Conferencia Regional sobre la Mujer en 2010 (Brasilia), sobre el papel del Estado y su capacidad para superar la desigualdad
220
de gnero en todas sus dimensiones. Este asunto ser retomado en las reflexiones finales de este documento.
Conviene sealar tambin que una caracterstica importante de estas acciones pblicas para la equidad de gnero es que provienen mayoritariamente de los gobiernos, lo cual es obvio debido a sus competencias referidas al mbito ejecutivo (pero que tambin es relevante como cumplimiento de los compromisos asumidos en Beijing: la PAM identifica a los gobiernos como los principales responsables de promover la equidad de gnero). Slo en algunos pases, las acciones pblicas para la equidad de gnero tambin estn dirigindose desde los poderes legislativo y judicial. Tambin sucede que en varios pases existe relacin y coordinacin entre gobiernos y grupos organizados de la sociedad civil, principalmente organizaciones de mujeres, a efectos tanto de disear y ejecutar acciones para la promocin de las mujeres y la equidad de gnero. Esta participacin no gubernamental, as como el propio anlisis que hace ese sector de los informes sobre el avance en esta materia que presentan los gobiernos, constituyen una fuente de legitimidad del ejercicio del poder, que debe ser sin duda considerada en las reflexiones sobre calidad de la democracia y su sostenibilidad. Ahora bien, hecha esta descripcin sobre las acciones pblicas que se consideran promotoras de la equidad de gnero, es oportuno evidenciar que, en realidad, tal como lo revelan las propias denominaciones de los Mecanismos y Planes, el nfasis de las estrategias desarrolladas en la regin ha sido la promocin de las mujeres, como medio para alcanzar la equidad de gnero.
No se trata ste de un asunto de poca relevancia para las democracias latinoamericanas; por el contrario, como se constata ya en diferentes espacios de poder e incluso en algunos pases, confundir el concepto de equidad de gnero con el de condicin de las mujeres, sea intencionalmente o no, est contribuyendo a tensionar an ms las relaciones entre los sexos y en sociedad misma.
Para decirlo de otra forma, escoger o privilegiar un tipo de estrategia y poblacin con el fin de promover la equidad entre mujeres y hombres, tanto en el mbito pblico como en el privado, est dejando de lado algo que slo algunos insistimos en advertir: no se est realizando suficiente esfuerzo para incorporar a los hombres en la solucin del problema de la inequidad. Hay una frase que expresa mejor la importancia de este asunto: si los hombres son parte del problema, tambin deben ser parte de la solucin. Es importante sealar en este contexto, que la Asamblea General de la ONU, al analizar en el ao 2000 el avance en el cumplimiento de la Plataforma de Accin surgida de Beijing (1995), subraya, mediante Resolucin y de manera particular la necesidad de integrar a los hombres en el cambio de las relaciones de gnero46: Los procesos de
46 Nuevas medidas e iniciativas para la aplicacin de la Declaracin y Plataforma de Accin de Beijing, aprobadas por la Asamblea General de la ONU en XXIII Perodo Extraordinario de Sesiones titulado La mujer en el ao 2000: igualdad entre los gneros, desarrollo y paz para el siglo XXI; Resolucin No. 55/71 de la Asamblea General de la ONU.
No se puede reproducir aqu, por razones de espacio, los argumentos y el debate que existe, no tanto en Latinoamrica como s en algunos pases europeos y en el norte de Amrica, sobre la aplicacin de un enfoque que mantiene su nfasis en la poblacin femenina frente a propuestas gnero-inclusivas48, como la denominada Democracia de Gnero, un concepto que surge a mediados de los aos noventa del siglo pasado, en Alemania y sobre el que existe experiencias documentadas de su aplicacin, marco conceptual, metodologas y herramientas49. Baste con reproducir aqu lo siguiente:
formulacin de polticas exigen la colaboracin de mujeres y hombres a todos los niveles. Los hombres y los nios tambin deben participar activamente en todas las actividades encaminadas a conseguir los objetivos y la aplicacin de la Plataforma de Accin, y ser alentados a ello.47
SEGIB AECID FLACSO
221
el mantenimiento de los hombres al margen de la accin de gnero ya se ha convertido, en muchos lugares, en un elemento sustantivo de esa situacin de estancamiento en el avance real hacia la equidad de gnero. () el nuevo paradigma de la Democracia de Gnero significa un acercamiento entre los fines y los medios. Si el fin consiste en conseguir la corresponsabilidad de mujeres y hombres en los espacios pblicos y privados, (siempre nutrindose de la diversidad que ello supone); el medio consiste en crear las condiciones para que el propio avance hacia la equidad de gnero sea tambin cada vez ms una corresponsabilidad de mujeres y hombres. En trminos polticos, ello significa que los avances de las mujeres y su conciencia en trminos de gnero tienen que darse, a partir de ahora, al mismo tiempo que se persigue la inclusin progresiva de los hombres en el avance hacia un nuevo trato ms equitativo entre los gneros y en la mejora de su grado de conciencia sobre su propia identidad de gnero (masculina) y los cambios que esta identidad necesita. Ello no significa la necesidad de esperar a que se d un paralelismo perfecto y un nivel semejante de conciencia en mujeres y en hombres. Significa que las acciones y las polticas para la equidad de gnero dejen de dirigirse slo a las mujeres para enfocarse tambin en los hombres y, sobre todo, a las relaciones entre los gneros. 50
47 48
49 50
ONU-Asamblea General. (2001). Resolucin aprobada por la Asamblea General (sobre la base del informe de la Tercera Comisin A/55/596) No. 55/71. Seguimiento de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer y aplicacin cabal de la Declaracin y la Plataforma de Accin de Beijing y de los resultados del vigsimo tercer perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General. Quincuagsimo quinto perodo de sesiones. Tema 108 del programa. A/RES/55/71, Nueva York. Prf58 Desde los aos noventa del siglo pasado, se producen varios intentos paralelos y convergentes en diferentes pases por generar una propuesta que enfrente mejor los nuevos desafos planteados en el marco de la organizacin y de los resultados de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer. En el mundo anglosajn se plantea la idea de engendered society o sociedad con perspectiva de gnero, en Italia y Espaa se propone un cambio en el contrato social entre los gneros y es en Alemania donde la propuesta adquiere una mayor formalizacin y se le denomina explcitamente Geschlechterdemokratie, que se ha traducido al espaol como Democracia de Gnero. Para ampliar al respecto, ver: Gomriz, Enrique y Meentzen, ngela. (2000). Sobre la propuesta de la Democracia de Gnero. A modo de introduccin, en: Democracia de Gnero. Una propuesta para mujeres y hombres del siglo XXI. Fundacin Heinrich Bll y Fundacin Gnero y Sociedad. San Salvador. Gomriz, Enrique y Meentzen, ngela. (2000). Op Cit
222
7. Reflexiones finales para pensar la modernizacin de los Estados latinoamericanos: posibles escenarios en relacin con la calidad de la ciudadana de las mujeres A partir de las consideraciones anteriores, a continuacin se realiza el ejercicio de imaginar algunos escenarios futuros en cuanto a la relacin posible entre las capacidades de las mujeres para el ejercicio de la ciudadana y la calidad de las democracias de la regin. Ello en el nimo de contribuir al anlisis y generacin de propuestas para la modernizacin de los Estados latinoamericanos.
El repaso realizado sobre la dinmica que ha tenido lugar en la regin, en los ltimos veinte aos, respecto a la reivindicacin de las mujeres en trminos del acceso a la participacin poltica y concretamente a espacios de toma de decisin pblica, permite predecir que se trata de un fenmeno que no va a detenerse, al menos durante el prximo decenio. Este impulso o presin, adems, debe contextualizarse en la continuacin del cambio en el perfil sociodemogrfico de las mujeres en la regin. La evolucin hacia ese probable escenario, puede visualizarse mejor en el siguiente Cuadro, que presenta valores promedio de los principales indicadores para tres fechas: las de 1970, 2000 y las predecibles para el ao 2020. Evolucin posible de los cambios en el perfil sociodemogrfico de las mujeres latinoamericanas (promedios)
Indicadores relevantes Tasa fecundidad Diferencial esperanza de vida con respecto a la de los hombres Participacin econmica Legislacin 1970 2.5 25% Discriminatoria 8% 25% 5 2000 3 5 2020 1-2 7 40% - 50% Equidad? 60%
Participacin poltica (representacin femenina en los congresos)
Diferencial educativo (secundaria)
35% Cuasi-igualitaria 15% 50%
40% - 50%
Si ese escenario ocurriera, las mujeres de la regin estaran con mayores capacidades para el ejercicio de su ciudadana, es decir, para retomar el concepto que se subraya en este documento, estaramos frente a un incremento apreciable de su ciudadana sustantiva. Tres aspectos relevantes deben ser sealados en relacin con esta perspectiva que se plantea: a) Este aumento de la ciudadana sustantiva de las mujeres sera tanto respecto de los espacios privados como de los pblicos.
Fuente: Garca y Gomriz. (2000) Op Cit.
As las cosas, en un trabajo anterior plantebamos51 las siguientes hiptesis sobre cmo podra operar la dimensin de gnero en contextos polticos abiertos o resistentes a la incorporacin de las demandas de las mujeres y del aumento en calidad y cantidad de stas en esos espacios:
b) Es muy posible que tambin haya crecido la presin de las mujeres de la regin por participar en los espacios de decisin pblica y poltica, algo previsible si se recuerda el nivel de presin actual por la aprobacin y aplicacin efectiva de la medida de las cuotas mnimas y de incorporar en los sistemas electorales principios de paridad. c) Es necesario retomar aqu la advertencia que se ha hecho en prrafos anteriores, pues este escenario podra estar sucediendo sin que se produzca al mismo ritmo cambios en las relaciones de gnero entre mujeres y hombres, entre otras razones porque, como se ha sealado antes, las estrategias y polticas pblicas en materia de gnero no estn incorporando de manera sistemtica y relevante a los hombres.
SEGIB AECID FLACSO
223
Si no hay permeabilidad al acceso y demandas de las mujeres, es muy probable que se aumente la cantidad de poblacin desencantada de la poltica, la accin pblica y muy especialmente del sistema de representacin vigente. Si, por el contrario, el sistema poltico y los partidos son lo suficientemente permeables a la incorporacin de las mujeres a los espacios de toma de decisin y a sus demandas especficas, estara incrementndose la legitimidad social del sistema poltico.
Por tanto y en breve, la conclusin que se desprende de este ejercicio de futurologa de la dimensin de gnero de la ciudadana, que es pertinente para las reflexiones en torno a la necesaria modernizacin de los Estados latinoamericanos, es que facilitar el acceso de las mujeres a los espacios polticos de toma de decisiones no slo es un asunto de justicia social y poltica para las mujeres, sino que se convierte en un inters de los partidos y de la clase poltica en general, porque puede operar como factor revitalizante de la poltica, en la perspectiva de superar la crisis de legitimidad que se enfrenta. La otra conclusin que es conveniente para las reflexiones que nos ocupan, se refiere a los efectos que el previsible aumento de la ciudadana sustantiva de las mujeres estara teniendo en el mbito privado de las relaciones humanas y ello, dependiendo del ambiente que exista en materia de equidad de gnero. Por un lado, es posible imaginar que en caso de que se est lejos de promover la participacin y corresponsabilidad de mujeres y hombres en la solucin de las inequidades de gnero, lo que sucedera sera que se estara consecuentemente profundizando el desencuentro entre mujeres y hombres. Ello podra tensionar
51 Garca y Gomriz. (2000) Op Cit
224
an ms las relaciones entre ambos y provocar posiciones de indiferencia o de desentendimiento de unas con respecto a los otros y viceversa. Las consecuencias de nacer y vivir en sociedades en esas circunstancias no son para nada halageas.
Por el contrario, si la agenda de los pases, los gobiernos y la clase poltica se orientara hacia un enfoque gnero-inclusivo, se fomentara ms la idea de que la solucin del problema de la inequidad de gnero pasa por que, tanto mujeres como hombres, comprendamos que debe existir corresponsabilidad de ambos en los espacios pblicos y privados. En ese escenario, las polticas para la equidad de gnero podran estar operando sinrgicamente con respecto al fortalecimiento democrtico de la regin.
Y a este respecto, conviene recordar que existen diversas modalidades de diseo e instrumentalizacin de polticas pblicas, cuyo objetivo es promover la equidad de gnero. Es decir, que lo se espera de los Estados latinoamericanos (y del mundo), principalmente de los gobiernos, es que manifiesten su voluntad y posicin al respecto a travs de polticas y planes de accin especficamente dirigidos a revertir las situaciones discriminatorias contra las mujeres, promover su desarrollo y autonoma, as como fomentar criterios de equidad de gnero a todo nivel y en toda la poblacin, incluyendo los hombres. Ese y no otro es el principal compromiso que asumieron los gobiernos desde 1995, cuando aprobaron la Declaracin y Plataforma de Accin surgida de la IV Conferencia Mundial de la Mujer. Un compromiso que mantienen todos los gobiernos de la regin y que reafirman continuamente en las diversas reuniones y Cumbres. Adems, como se ha explicado, desde que esta prctica se ha promovido a travs del sistema de la ONU, los diferentes rganos que dan seguimiento al cumplimiento de los instrumentos internacionales aprobados y ratificados por los Estados parte, suelen tomar como insumo para sus valoraciones, los informes de cumplimiento de esas polticas y principalmente de sus planes de accin. Tal es el caso del Comit sobre la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer de la ONU, que da seguimiento al cumplimiento de la Convencin con la misma denominacin y de su Protocolo Facultativo. O tambin del Mecanismo de Seguimiento que a nivel hemisfrico existe en el sistema de la OEA para la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. De tal forma, que tambin por esa razn es conveniente y necesario para los pases contar con polticas y planes para la equidad de gnero, as como ser rigurosos en su diseo e implementacin.
En todo caso, se debe sealar que existen tambin otras modalidades de polticas y planes para impulsar e implementar la equidad de gnero en el mbito pblico. Algo que se viene haciendo desde hace ya varios decenios en la regin. Estas modalidades, sin embargo, hay que insistir, deben ser entendidas como complementarias a la poltica nacional y su respectivo plan.
Pueden mencionarse las siguientes modalidades de polticas y planes para la igualdad y equidad de gnero: a) polticas sectoriales para la equidad de gnero (en educacin, salud, desarrollo rural, vivienda, etc.), b) polticas sectoriales a las que se les ha incluido criterios de equidad de gnero de manera estratgica (gender mainstreaming), c) polticas institucionales para la equidad de gnero, d) polticas institucionales con enfoque de gnero, e) polticas generales con perspectiva de gnero (como los planes nacionales de desarrollo de los gobiernos nacionales y locales, por ejemplo), f) polticas sobre temas especficos, en los que se ha incorporado criterios de equidad de gnero (como sera el caso de las polticas fiscales, de integracin social y seguridad que propone el balance sobre Nuestra Democracia), g) polticas especficas para las mujeres o para sectores de stas a las que se debe atender con determinados enfoques y por ciertas razones (como pueden ser, por ejemplo, las que viven en condiciones de pobreza, las adolescentes o las jvenes) y h) polticas de gnero dirigidas a los hombres o a sectores de estos. El escenario ideal y ms recomendable es que siempre se formule una poltica nacional para la equidad de gnero, cuyas bondades ya se han mencionado aqu, tambin para el sistema poltico. Asimismo, que segn sea la situacin en cada pas, tambin existan polticas en las otras modalidades arriba enumeradas, para reforzar y poner especial atencin segn temas, sectores, entidades o problemas acuciantes.
SEGIB AECID FLACSO
225
Pero quizs lo ms relevante sea subrayar la necesidad de superar la debilidad ya detectada de este tipo de acciones pblicas, cual es que su diseo debe ser particularmente cuidadoso en la definicin de un sistema efectivo que permita el monitoreo de su ejecucin y la evaluacin de su cumplimiento e impacto. Una pericia que, adems, debe atender el sealamiento que hace el Observatorio para la Igualdad de Gnero para Amrica Latina y el Caribe: que dichas polticas sean integrales, que afecten a varios sectores, entidades y temticas a la vez; y que adems del nivel central, operen tambin de manera descentralizada y a escala territorial. Referencias bibliogrficas Bareiro, Line (2009). Hacia una participacin poltica ms equitativa e inclusiva en Amrica Latina. Desarrollos recientes. Ponencia. XXIII Conferencia de la Asociacin de Organismos Electorales de Centroamrica y el Caribe (29-31 julio). Protocolo de Tikal. San Jos.
Bareiro, Line (2010). Ciudadana, democracia y Estado en plena transformacin. Disponible en: www.cdh.uchile.cl
CEPAL (2010). Qu Estado para qu igualdad? XI Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe. Brasilia, 13 a 16 de julio de 2010. CEPAL y Secretara de Polticas para as Mulheres de Brasil. LC/G.2450/Rev.1. ONU Dahlerup, Drude (2002). El uso de cuotas para incrementar la representacin poltica
226
Dahlerup, Drude (ed.) (2006). Women, Quotas and Politics. Routledge, Oxon. Citado en: UIP (2008). El camino al Parlamento. Menos caminado por las mujeres. Reportes y Documentos No. 54. Unin Interparlamentaria. Bellegarde sur Valserine, Francia. Ferns, Mara Dolores CEPAL (2010). National mechanism for gender equality and empowerment of women in Latin America and the Caribbean regin. Serie Mujer y Desarrollo No. 102. Divisin de Asuntos de la Mujer. Santiago. Ferrer Araujo, Nina (2010). Access to justice as an essential element for exercising womens citizenship. En: Opinin Jurdica, vol.9, no.17. Disponible : www. scielo.unal.edu.co/
de la mujer en IDEA-Internacional. Mujeres en el Parlamento. Ms all de los nmeros. Estocolmo.
Garca, Ana Isabel et. al. (2000). Sistemas Pblicos contra la Violencia Domstica en Amrica Latina. Un estudio regional comparado. Fundacin Gnero y Sociedad (GESO) - Banco Interamericano de Desarrollo (BID). San Jos.
Garca, Ana Isabel y Gomriz, Enrique (2000). Gnero y ciudadana en Amrica Latina: otra mirada al horizonte, en: Meentzen, A. y Gomriz, E. (Comp.). Democracia de Gnero. Una propuesta para mujeres y hombres del siglo XXI. Fundacin Heinrich Bll y Fundacin Gnero y Sociedad (FHB-GESO), San Salvador. Gomriz, Enrique (2001). La encrucijada de los partidos polticos en el inicio del siglo XXI. Documentos de Trabajo, Fundacin Friedrich Ebert. San Jos. Gomriz, Enrique (2010). Las polticas pblicas y el sistema poltico, en: Poltica Pblica Hoy. no. 11, ao 1. Departamento Nacional de Planeacin, Gobierno de Colombia. Recuperado de: http://api.ning.com/files/ QQ3peWVV9xTnrEOaw6QK5r4F62TMYV21-jJbRpx8AAnC5XQeRupm-sdM0Zj hztsYq12253il93tHP4rs*Hwj7LmE31dqFYNP/BoletinPoliticaPublicaHoyN11. pdf
Gomriz, Enrique y Meentzen, ngela. (2000). Sobre la propuesta de la Democracia de Gnero. A modo de introduccin, en: Democracia de Gnero. Una propuesta para mujeres y hombres del siglo XXI. Fundacin Heinrich Bll y Fundacin Gnero y Sociedad. San Salvador. IDEA Internacional UIP. (2011). Parlamentos sensibles al gnero. El Estado de la cuestin en Amrica Latina. Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral y Unin Interparlamentaria. Lima.
Marshall, T.H. (1950). Ciudadana y clase social. Disponible en: http://www.inau.gub. uy/biblioteca/seminario09/Marshall.pdf
SEGIB AECID FLACSO
227
OEA-PNUD (2009). La democracia de ciudadana. Una agenda para la construccin de ciudadana en Amrica Latina. OEA, PNUD-DRALC. Washington. OEA-PNUD-FCE (2010). Nuestra Democracia. PNUD, OEA, FCE. Mxico. OIG (2010). Mujeres al poder. Boletn No. 1 del Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe. Diciembre. Disponible en: www.eclac.cl
OIG/CEPAL (2011). El salto de la autonoma de los mrgenes al centro. Informe anual 2011. Observatorio de igualdad de gnero de Amrica Latina y el Caribe. CEPALONU, Santiago. ONU (2000). Informe del Comit Especial Plenario del vigsimo tercer perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General. Asamblea General. Documentos oficiales. Suplemento No. 3 A/S-23/10/Rev.1, Nueva York. Disponible en: www.un.org/
ONU-Asamblea General. (2001). Resolucin aprobada por la Asamblea General (sobre la base del informe de la Tercera Comisin A/55/596) No. 55/71. Seguimiento de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer y aplicacin cabal de la Declaracin y la Plataforma de Accin de Beijing y de los resultados del vigsimo tercer perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General. Quincuagsimo quinto perodo de sesiones. Tema 108 del programa. A/RES/55/71, Nueva York. Dosponible en: http://daccess-dds-y.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/563/68/ PDF/N0056368.pdf?OpenElement ONU-Mujeres (2011). ONU destaca avances en igualdad de gnero en Latinoamrica pero pide ms compromiso. Disponible en: http://www.noticiassin.com/2011/07/ onu-destaca-avances-en-igualdad-genero-en-latinoamerica-pero-pide-mascompromiso/ XXI Cumbre Iberoamericana Paraguay-2011. Secretara General Iberoamericana. Presentacin del sitio. Disponible en: www.mre.gov.py/cumbre-iberoamericana
228 Anexos
Evolucin de la jefatura de hogar femenina urbana en Latinoamrica, segn condicin de pobreza de los hogares (1990-2008)
Tomado de: CEPAL (2010).
Evolucin de la mortalidad materna en Latinoamrica (y otros pases), 2008 (Por 100.000 nacidos vivos)
Fuente: UNICEF, citado en CEPAL (2010).
Latinoamrica: Evolucin de la maternidad de mujeres adolescentes (15-19 aos), 1990-2000*
SEGIB AECID FLACSO
229
Nota: ltimos datos disponibles para Argentina, 2001; Belice, 2000; Brasil, 2000; Chile 2002; Colombia, 20042005; Costa Rica, 2000; Ecuador, 2001; El Salvador, 2007; Estado Plurinacional de Bolivia, 2001; Guatemala, 2002; Honduras, 2001; Mexico, 2000; Nicaragua, 2005; Panama, 2001; Paraguay, 2002; Peru, 2007; Republica Bolivariana de Venezuela, 2001; Trinidad y Tabago, 2000; Uruguay, 1995. Tomado de: CEPAL (2010).
Latinoamrica: Asistencia escolar de nios de 6 a 12 aos de edad, por sexo, segn condicin de pobreza y zona de residencia (Porcentajes para 2002)
Fuente: CEPAL/UNICEF (2007). Estadsticas para la equidad de gnero. Magnitudes y tendencias en Amrica Latina. Vivian Milosavljevic. Cuadernos de la CEPAL No. 92. Santiago. Disponible en: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/29382/Estadisticasequidadgenero.pdf
230
Latinoamrica y el Caribe: Tasas netas de matrcula de mujeres con respecto a los hombres en la educacin secundaria (2007)
Tomado de: CEPAL/UNICEF (2007). Estadsticas para la equidad de gnero. Magnitudes y tendencias en Amrica Latina. Vivian Milosavljevic. Cuadernos de la CEPAL No. 92. Santiago. Disponible en: http://www. eclac.org/publicaciones/xml/2/29382/Estadisticasequidadgenero.pdf
Latinoamrica: Evolucin de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), por sexo (Porcentajes, 1980-2010)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de CEPAL/CELADE, Boletn Demogrfico No. 64. Amrica Latina: Poblacin Econmicamente Activa 1980-2025. ltima actualizacin: octubre 2000. Disponible en: http:// www.eclac.org/Celade/publica/bol64/BD64.html
SEGIB AECID FLACSO
231
Latinoamrica: Evolucin de las tasas de participacin econmica de mujeres y hombres en zonas urbanas: 1990-2008
Latinoamrica: Evolucin de las tasas de desempleo de mujeres y hombres: 1990-2008
232
Proporcin de personas mayores de 15 aos que no perciben ingresos monetarios y que no estudian, por sexo, para varios pases latinoamericanos
Nota: Se refiere a la poblacin mayor de 15 aos que no estudia, as registrado en censos y encuestas nacionales. No hay informacin disponible para varios pases: Argentina, Bolivia, Cuba, Honduras, Nicaragua. Fuente: Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe, extrado 26/08/2011 de http:// www.eclac.cl/oig/adecisiones/
Promedio de horas semanales dedicado a labores domsticas de personas mayor de 15 aos que declaran no estar percibiendo ingresos por el trabajo que realizan, por sexo y para varios pases latinoamericanos (2007-2009)
SEGIB AECID FLACSO
233
Fuente: Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe, extrado 26/08/2011 de http:// www.eclac.cl/oig/adecisiones/
Participacin por sexo en gabinetes de gobiernos latinoamericanos (a diciembre 2010)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe, extrado 26/08/2011 de http://www.eclac.cl/oig/adecisiones/
234
Participacin por sexo en congresos latinoamericanos (a diciembre 2010)
Participacin por sexo en mximos tribunales de justicia o cortes supremas latinoamericanos (2009)
Nota: No hay datos disponibles para Nicaragua. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe, extrado 26/08/2011 de http://www.eclac.cl/oig/adecisiones/
Participacin por sexo en cargos de Alcaldes municipales en Latinoamrica (2009)
SEGIB AECID FLACSO
235
Participacin por sexo en concejos municipales de Latinoamrica
Nota: Datos no disponibles para Argentina, Bolivia, Mxico y Venezuela. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe, extrado 26/08/2011 de http://www.eclac.cl/oig/adecisiones/
236
SEGIB AECID FLACSO
237
La Dcada Latinoamericana: Visiones de Desarrollo e Insercin Global

26 de abril de 2011. San Jos, Costa Rica
SNTESIS DE LAS IDEAS CENTRALES 1 Introduccin Al hablar sobre visiones de desarrollo se hace mucho nfasis en la existencia de una multiplicidad tanto de las dimensiones como de las visiones desarrollo. Lo que significa la existencia de distintos actores teniendo visiones sobre el mundo.
Seminario Inaugural
Las visiones de desarrollo se discuten, se pelean o se fraguan al interior de los pases. No slo se trata de visiones de los lderes sino tambin de dar cuenta que las visiones estn a lo interno de los pases, que cada vez se han diversificado ms y que a su vez estn cada vez ms informadas, por lo que reclaman ms de los polticos y de la democracia. La democracia tiene esa virtud, la de hacer relucir los derechos, y una vez que las personas saben que tienen derechos comienzan a hacer sus reclamos y demandas. Y aqu entran en atencin especial los grupos en condiciones de vulnerabilidad como los jvenes, las mujeres y los pueblos indgenas. Pero las visiones de desarrollo tambin estn a lo interno de los pases, en el contexto mundial. Por ello es necesario abrir dilogos para conocer las formas y propuestas de las visiones.
Este documento presenta las ideas centrales que fueron planteadas por los distinguidos y distinguidas participantes del Seminario Internacional La Dcada Latinoamericana: Visiones de Desarrollo e Insercin Global, realizado en San Jos, Costa Rica el 26 de abril de 2011 y con el cual se inaugur la nueva Sede de la Secretara General. Amrica Latina en la coyuntura actual Las referencias sobre Amrica Latina en estos das tienen un tono mucho ms positivo de lo que haba sido habitual en las ltimas tres dcadas. La regin sali bien librada
1 Elaborada por Tatiana Beirute Brealey, candidata a Mster en Desarrollo Humano por FLACSO Argentina, Asistente de Investigacin de la Secretara General de FLACSO.
238
de la crisis financiera mundial, y tiene mltiples razones para pensar en tonos ms positivos. Si bien es cierto el mrito de ello no cae slo en temas coyunturales, si no que es claro que las polticas macroeconmicas y algunas polticas sociales implementadas en los ltimos aos han logrado importantes resultados, persisten an algunas incertidumbres cunto de lo logrado se podr mantener?, cunto se debi a un contexto econmico mundial y cunto de eso se qued generando un nuevo patrn de desarrollo para la regin?, logr emprender la regin un camino hacia el desarrollo?, y qu Estado precisa hoy Amrica Latina para que esa dcada sea una realidad? La coyuntura internacional es muy positiva para Amrica Latina pero no ser milagrosa. Si la regin no busca la manera de hacer frente a los desafos que la enfrentan de manera importante, la bonanza que vive en la actualidad no pasar de ser una coyuntura. Los retos son evidentes en educacin, desarrollo cientfico tecnolgico, en la violencia y la inseguridad, en la confianza, en el desencanto con las instituciones tradicionales de la democracia, en la gobernabilidad democrtica, en el medio ambiente, en la pobreza, en la desigualdad, en la exclusin social y en la debilidad institucional. Sobre el Estado Si bien no existen consensos sobre el tipo de Estado que se requiere, lo que s est claro es que ya no se trata de una discusin sobre el tamao del Estado sino sobre su calidad y eficiencia.
Un tema al que debe responder el Estado en este nuevo contexto mundial es el de cmo lograr un modelo y estrategia de desarrollo para las distintas sociedades que viven dentro de un mismo Estado con visiones plurales? La respuesta a esta pregunta definitivamente no puede pasar por visiones de desarrollo estandarizadas. Es claro que se requiere de una modernizacin de los Estados latinoamericanos y si bien no hay, y no deben de, haber modelos one size fits all, hay algunas temticas al respecto que es importante que se aborden en la regin a nivel general. Una de ellas tiene que ver con la descentralizacin del Estado y el fortalecimiento de los gobiernos locales. Otra tiene que ver con la capacidad de la gestin pblica. Hay necesitad de poder transformar la gestin pblica en acciones concretas, de lo contrario vamos a continuar los crculos viciosos que siguen diagnosticando sin lograr acciones concretas. La poltica tiene un papel que jugar en el desarrollo. Es a travs de las decisiones de la poltica que se construye el Estado y el pas.
Si bien son muchos los nuevos temas que se le presentan a la regin, no debe olvidarse que tambin hay grandes temas pendientes cuyas discusiones se han postergado por dcadas, tales como las reformas fiscales. El tema de poder crear e imponer impuestos siempre es impopular pero no puede argumentarse esto como excusa para no abordarlo. Un claro problema en esta dimensin se deriva de la debilidad de las lites polticas de llevar a cabo una reforma estructural en el sistema tributario.
Ahora bien, el hecho de que el Estado adquiera un rol ms protagnico no significa que deba ser el nico actor comprometido con la bsqueda del desarrollo en los pases latinoamericanos. La sostenibilidad de un modelo de desarrollo se logra a travs de la corresponsabilidad y de ah la importancia del trabajo con la empresa privada y de buscar un equilibrio entre la fiscalidad y el sector productivo. A ello se suma tambin la importancia de lograr acuerdos plurales e interpartidarios. Lograr comprender que a pesar de las diferencias ideolgicas hay temas que no se pueden enfrentar si no es conjuntamente. La legitimidad de la democracia y algunos temas centrales La democracia es un tema que se mantiene. El logro de consolidar una democracia electoral no es suficiente. El desencanto con este sistema de gobierno siempre es un riesgo. Un aspecto al que debe prestrsele atencin al respecto es que hay que comprender que no es la democracia en s la que est siendo cuestionada, pero s lo es su capacidad de acabar con la desigualdad.
SEGIB AECID FLACSO
239
La legitimidad del Estado, de la democracia y de cualquier poltica pblica descansa en la ciudadana, por ello no debe olvidarse que es sta la que se encuentra en el centro del sistema democrtico y que constituye su beneficiario fundamental. La calidad de la democracia no reside solo en la calidad de las instituciones, sino adems en la calidad de la ciudadana. Es decir, no slo el Estado debe ser el objeto de estudio, el sistema poltico y la cultura poltica tambin deben serlo.
Hoy en da los temas de la educacin y del desarrollo cientfico- tecnolgico y la innovacin son centrales. En el mbito educativo en Amrica Latina se carece de una definicin de cules son los temas crticos de inversin en educacin, tal como s ocurre en pases como Japn, Corea y China. La regin requiere construir polticas educativas estrechamente relacionadas con el desarrollo de capacidades productivas y de la comprensin de lo global. La inversin en educacin vinculada a una sociedad con un modelo del siglo XX no sirve de nada y en este sentido Amrica Latina tiene mucho camino por avanzar. Esto significa tambin tener muy claro dnde invertir y en qu invertir, pues inversin por inversin no sirve de nada. La insercin global y la integracin regional Respecto al contexto internacional en un escenario plagado de cambios hay que tener presente que Amrica Latina puede aportar pero an est muy aislada. En el Foro Social de Beln, los cinco presidentes que pedan por otro mundo posible fueron los latinoamericanos, todos fuera de la poltica tradicional. Esto demuestra dramticamente el aislamiento. Ninguna otra regin del mundo tiene un proceso de integracin regional realmente autnomo. Nuestros pases estn todava en un aislamiento internacional importante. El tema de la insercin global de Amrica Latina se ha vuelto ms instrumental. Ejemplo de ello son las ideas en torno a los Tratados de Libre Comercio. Se ha comprendido que no son un fin en s mismos sino instrumentos tiles para unas dimensiones y a
240
veces inconvenientes para otras. Lo mismo debe ocurrir con la integracin regional, hay que comprender que en la dcada latinoamericana la integracin podra ser un instrumento fundamental. Respecto al tema de la insercin internacional latinoamericana si bien en el discurso existe consenso respecto a que la integracin regional es necesaria para lograr una mejor insercin internacional, los problemas para concretar este discurso empiezan desde la pregunta de qu tipo de integracin estamos hablando. Sin duda debe ser una integracin ms pragmtica que considere la cooperacin en todos los campos posibles. Existen muchos esquemas y muchos acuerdos, sin embargo no todas las normativas creadas logran convertirse en acciones concretas. Hay que superar la gran cantidad de acuerdos que se han firmado y que han mostrado muchas deficiencias. Pero ms all de esto hay que trabajar la agenda de la integracin. La integracin regional no es el destino final que asegura el desarrollo una vez que se llegue a la meta. Hay una agenda pendiente en el desarrollo que debe atenderse y que no se resuelve slo con la integracin. Adems la misma integracin y la insercin internacional pueden generar dinmicas negativas a las cules hay que buscarle solucin. La insercin internacional, por ejemplo en Centroamrica, ha causado una fragmentacin dentro de los pases pues las elites mas insertadas en este proceso estn desvinculadas del desarrollo nacional, no tienen ningn encadenamiento fiscal ni tampoco inversin en capital humano. Ms all del discurso no muestran real inters en ello. Adems hay una fragmentacin regional pues los pases apuestan por diversas formas, y dimensiones, de insercin. Por ltimo, uno de los problemas que deben afrontar los pases de la regin a nivel internacional, en una coyuntura donde se debate sobre la reestructuracin del sistema financiero internacional, es el hecho de que buena parte de los excedentes econmicos de sus economas no se quedan en el pas, siendo el sistema financiero internacional el que se est dejando gran parte de ste. Si esto sucede la fiscalidad se convierte en un problema porque lo que le queda a los pases es basarse en los impuestos indirectos. Tres ejes articuladores Las discusiones sobre el desarrollo llevan a pensar en una diversidad importante de enfoques y articulaciones. Tres de ellas son la relacin entre crecimiento, desarrollo y reduccin de las desigualdades; la relacin desarrollo incluyente, educacin y ciencia tecnologa; y la relacin entre desarrollo y fortalecimiento institucional.
Sobre el primero no podemos olvidar que en Amrica Latina las pocas de bonanza econmica las hemos desaprovechado en trminos de redistribucin y de integracin social, hay que trabajar para que esto no vuelva a ocurrir. El segundo trinomio, relacionado con el desarrollo incluyente, educacin y ciencia y tecnologa, plantea entre sus principales desafos el hecho de que no hay capacidades en las elites gobernantes para pensar en polticas pblicas con relacin a ellos. Aunque
cabe sealar que no se trata de que no quieran hacer inversiones en estos temas sino que no se sabe cmo hacerlo, cmo echar a andar este proceso. El ltimo eje de articulacin, el de desarrollo y fortalecimiento institucional, tiene relacin con la necesidad de fortalecer la funcin pblica, en el mbito local y en el mbito multilateral (en materia de integracin).
SEGIB AECID FLACSO
241
En relacin con esos tres ejes pueden plantearse algunos actores claves que les son transversales, como por ejemplo los lderes polticos, los medios de comunicacin, los sindicatos y las asociaciones colectivas, entre otros. Todo ello permite plantear como recomendacin el establecer algunos mecanismos para acercarse a la formacin de capacidades en relacin con los gobernantes.
242
Panelistas y Participantes Francisco Rojas Aravena, Secretario General de FLACSO. Juan Pablo Rodrguez, Asesor de la Presidencia Ejecutiva para la Integracin de Amrica Latina de la CAF Jos Miguel Insulza, Secretario General de la OEA Video del seor Enrique Iglesias, Secretario General Iberoamericano, Adrin Bonilla, Director de la Sede Acadmica de FLACSO Ecuador Antonio Fernndez, Director de la FIIAPP Carlos Murillo, Profesor de la Universidad Nacional de CR Clotilde Fonseca, Ex Ministra de Ciencia y Tecnologa de CR Dennis Petri, Fundacin Arias para la Paz Doris Osterlof, Responsable de la SEGIB para Centroamrica y Hait Emir Sader, Secretario Ejecutivo de CLACSO Enrique Gomriz, Consultor Evelyn Villareal, Coordinadora Investigacin Informe Estado Regin Francisco Rhon, Presidente del Consejo Superior de FLACSO Francisco Valds, Director Sede Acadmica de FLACSO de Mxico Gilberto Lopes, Periodista Guillermo Ziga, Diputado de la Asamblea Legislativa, Costa Rica Henry Jova, Representante de la Secretara General de la OEA en CR Jaime Ordoez, Director del ICG Josette Altmann, Coordinadora Regional de Cooperacin Internacional de FLACSO- SG Juany Guzmn, Coordinadora Regional Acadmica de FLACSO- SG Leticia Salomn, Universidad Nacional Autnoma de Honduras Luis Guillermo Sols, Profesor de la Universidad de Costa Rica Luis Surez, Coordinador General de la Cooperacin Espaola en CR Luiza Carvalho, Representante Residente del PNUD en Costa Rica Mario Chacn, Director General Relaciones Internacionales, SEP Mxico Mercedes Peas, Directora Ejecutiva Fundacin DEMUCA Nuria Marn, Consultora Olga Marta Snchez, Radio Universidad Olinda Salguero, Directora de la Fundacin Esquipulas Pedro Caldentey, Asesor Principal del Fondo Espaa- SICA Roberto Cuellar, Director Ejecutivo IIDH Toms Rodrguez, Coordinador General Fundacin DEMUCA Vinicio Cerezo, Presidente de la Fundacin Esquipulas Willy Zapata, Oficial a Cargo, Unidad de Desarrollo Econmico, CEPAL
SEGIB AECID FLACSO
243
Desarrollo en Amrica Latina: Visiones y Coincidencias

SNTESIS DE LAS IDEAS CENTRALES1
Seminario Internacional
31 de mayo de 2011
Introduccin Los marcos tradicionales que servan para explicar muchos de los fenmenos sociales en la actualidad han mostrado ser obsoletos para explicar una realidad social plagada de cambios, interdependencias, incertidumbres y revisiones. La idea de qu se entiende por desarrollo, cmo se puede lograr y cules son los principales desafos por superar, no est exenta de ello. Ms an cuando el Estado ha vuelto a retomar un papel central en este tipo de discusiones. Ante estos procesos de cambios constantes este documento muestra las principales concurrencias, propuestas y preocupaciones respecto al desarrollo y el Estado en Amrica Latina que fueron presentadas, analizadas, y discutidas por los distinguidos y distinguidas panelistas que asistieron al Seminario Internacional Desarrollo en Amrica Latina: Visiones y Coincidencias, realizado en Buenos Aires, Argentina el 31 de mayo de 2011. Amrica Latina en el contexto mundial
La crisis mundial que inici en 2008 demostr que Amrica Latina estaba mejor preparada y que haba conseguido importantes logros que permitieron que tanto a nivel econmico como social las consecuencias no fueran devastadoras. Los costos fueron menores a los esperados. Aunque se debe hacer la salvedad de que la crisis tambin evidenci las grandes diferencias entre el Norte y el Sur de Amrica Latina, la primera sufri con mayor magnitud las consecuencias de la crisis, mientras que Suramrica sali mejor librada.
244
El cambio en el centro de gravedad de la economa mundial en una poca donde los pases emergentes comienzan a tener cada vez ms peso puede ser muy beneficioso para la regin que ha diversificado sus oportunidades y sus relaciones.
Sin embargo, no puede decirse todava que la crisis ya termin. Adems la coyuntura actual evidencia algunas tendencias a las que hay que enfrentarse con cuidado. Una de ellas tiene que ver con el incremento de los precios de las materias primas y de los minerales. Es probable que esta tendencia se mantenga. Sin embargo hay que prestarle especial atencin a la reprimarizacin de las materias primas. Algo de eso ya est pasando. El nivel de las exportaciones industriales de Brasil est disminuyendo. El problema de la reprimarizacin pasa tanto por un tema ambiental como tambin por las preocupaciones en torno al valor agregado que presentan estos productos frente a otros. A lo que se debe sumar la posibilidad de que en China se den ajustes que terminen por afectar la magnitud de su demanda a los productos de la regin. Otro tema es el aumento de los ingresos de flujos de capital. Esta tendencia est llevando a la reevaluacin cambiaria pero tambin al aumento de la inflacin. La poltica econmica de los pases latinoamericanos debe encontrar un equilibrio para mantener la inflacin a niveles apropiados en un contexto de apreciacin cambiaria.
Por ltimo, como regin en su conjunto Amrica Latina an no ha logrado construir una estrategia que la presente frente al mundo como una zona con voz fuerte y propia. Ante el cambio de gravitacin del poder mundial la regin ha salido muy bien librada pero no gracias a una estrategia establecida. Para algunos se trata de un resultado inesperado que puede desaparecer tan inesperadamente como apareci. Adems, no debe caerse en la autocomplacencia, la CAF hizo un estudio que concluye que Amrica Latina est estancada con respecto al resto del mundo desde los aos noventa. El peso del PIB latinoamericano en el mundo era 5,6% en 1965 y en el ao 2005 pesaba un 5,5%. Es ms, la participacin de Amrica Latina en el PIB de los pases en desarrollo era al comienzo de la dcada de los ochenta de 31%, hoy en da es de un 20%. Este rezago se da en funcin del crecimiento de Oriente. De ah la importancia de la integracin regional para poder consolidar una posicin ventajosa en el nuevo contexto internacional y sacar un mejor provecho de la creciente multipolaridad. Los Nuevos Desafos En el contexto positivo que atraviesa Amrica Latina la pregunta principal es si la regin ser capaz de mantener el crecimiento que ha venido logrando junto a una mejora en su equidad. Si bien las respuestas a esta pregunta pasan por temas relacionados con el contexto internacional, lo cierto es que tambin tiene relacin con las polticas pblicas que se formulen e implementen en cada pas, y aqu el Estado es central.
Los logros sociales que ha obtenido Amrica Latina son muy positivos pero son insuficientes en el nuevo contexto. Debe haber una profundizacin de la intervencin social donde hay una lista importante de temas pendientes como lo son la calidad de los servicios pblicos, la implementacin de polticas que tengan relacin con el mercado
SEGIB AECID FLACSO
245
laboral (generacin de empleos de calidad y respuestas para los no empleables), el continuar con la universalizacin de los sistemas de proteccin social; la atencin especial a los grupos en condiciones de vulnerabilidad que han continuado excluidos de las bonanzas de la coyuntura actual (mujeres, jvenes, pueblos indgenas, etc); aumentar la inversin en tecnologa y en innovacin as como tambin crear la institucionalidad adecuada para la innovacin; entre otros. El Estado frente en una poca de revisin de paradigmas En la actualidad nos encontramos en un escenario particular donde los paradigmas presentados como la pcima para lograr el desarrollo han demostrado no haber tenido la respuesta de cmo debe comportarse el Estado para generar bienestar.
Las recetas del Consenso de Washington han quedado atrs y estamos en pleno proceso de revisin de paradigmas. En este contexto el Estado y la poltica han retomado protagonismo, aunque todava no existe consenso respecto a cul debe ser ese rol y cmo debe transformarse el Estado para lograr el desarrollo. El Estado que se revaloriza en la actualidad debe mejorar sus capacidades para poder hacer frente a los desafos pendientes, y a aquellos nuevos, que genera un contexto de bonanza econmica con una pobreza y una desigualdad, que disminuyen, pero que siguen siendo considerables y persistentes. Se necesita un Estado con una estructura ms moderna y eficiente y por ello es necesaria la profesionalizacin de los servicios civiles. Se necesita de un Estado que sea capaz de generar alianzas pblico- privadas. Para ello es necesario un Estado ms eficiente, pero tambin se requiere de un mejor sector privado. Un sector privado que tenga una responsabilidad social con el Estado y la sociedad en la que se desarrolla. A lo anterior se suma la necesidad de profundizar la democracia de manera que exista mayor participacin ciudadana pero tambin mejores respuestas a las plurales demandas ciudadanas. Es decir se requiere una nueva ecuacin Estado- mercadosociedad.
Se necesita un Estado que mejore su gestin. Las polticas que implemente deben ir acorde a la realidad particular de su sociedad, a las caractersticas del momento en el que nos encontramos y en funcin de los recursos disponibles.
El tema de la eficacia y reforma de la poltica fiscal es un tema sensible a todas las naciones latinoamericanos pero cuya necesidad de atencin resulta central. Las intervenciones que se requieren por parte del Estado no sern viables si stos no logran mejorar sus recursos. Adems, la importante regresividad de los sistemas tributarios de los pases de la regin no hace ms que aumentar el problema de desigualdad que sufre Amrica Latina.
246
El Estado, la sociedad y el sector privado deben llegar a un acuerdo respecto al crecimiento. Es claro que a todos les interesa crecer, eso no es lo que est en discusin, sino que debe haber consenso respecto a bajo qu pautas y qu ritmo debe tener el crecimiento en una regin con enormes riquezas en biodiversidad pero que tambin es vctima directa de las consecuencias del crecimiento desmedido sin consideracin de un desarrollo sostenible. El debate sobre el tipo de crecimiento necesario para el desarrollo sostenible sin duda llevar a importantes conflictos y tensiones que debern ser solucionados mediante los mecanismos democrticos. Al revalorizarse la poltica y retomar la importancia del rol del Estado se hace necesario generar liderazgos polticos que permitan la construccin de polticas pblicas acordes a las demandas y desafos que enfrenta cada pas orientados a su propia visin de desarrollo y que permita que los pases latinoamericanos pasen de ser policy takers a policy makers.
Por ltimo, debe comprenderse que la consecucin del desarrollo es un problema poltico tanto como econmico. En los ltimos aos se ha pensado al Estado ms en trminos instrumentales, pero el Estado, como acuerdo social y juego de poder, es un espacio de conflicto. Hay que preguntarse de dnde le proviene la legitimidad al Estado?, qu es lo que est detrs de la construccin de este nuevo Estado?, y Cmo avanzar a partir de la necesaria idea de un Estado nacin entendido como consensos societales para construir? La necesidad de profundizar la democracia Los logros en el campo de la democracia son unos de los ms destacables para la regin en los ltimos 30 aos. Con el fin de las dictaduras los pases han sostenido sistemas electorales estables, pero esto no se ha traducido en una democracia social y econmica ms amplia.
La necesidad de profundizar lo logrado se vuelve imperante en un contexto donde el desencanto, la falta de representatividad, las debilidades institucionales, los problemas de gobernabilidad y las deficiencias y desigualdades en el ejercicio efectivo de la ciudadana son el pan de cada da de las naciones de la regin. La democracia debe ser capaz de conducir a mayor bienestar.
La reaccin rpida y certera de todo el Sistema Interamericano ante el Golpe de Estado en Honduras fue histricamente decisivo demostrando que la regin no est dispuesta a aceptar ningn quiebre a la democracia. Sin embargo, las debilidades de la gobernabilidad democrtica y los problemas de desarrollo continan siendo potenciales facilitadores de estos quiebres y por ello debe actuarse de manera apremiante para alcanzar el desarrollo pleno que hace a la democracia indestructible. Algunas consideraciones sobre la innovacin y el conocimiento La poltica econmica es una poltica social y por ello las capacidades reales de los
Estados, en un contexto de globalizacin, estn absolutamente ligadas a la capacidad de incrementar la innovacin en nuestra regin. La innovacin es fundamental para el crecimiento econmico sostenible a largo plazo y tiene un creciente valor estratgico. Cada vez es ms claro que el capital en s mismo ya no sirve si no est al lado del conocimiento. En la regin latinoamericana tenemos el dilema con relacin al gasto en Investigacin y Desarrollo (I+D). Las cifras son lamentables. Tres empresas de la industria mundial de productos farmacuticos gastan en I+D ms del 75% del gasto en I+D agregado de toda Latinoamrica. Respecto a la institucionalidad para la innovacin sta no puede regirse bajo las normas y prcticas tradicionales de la institucionalidad pblica. Nos encontramos ante un contexto cargado de incertidumbre que hace necesario que se construyan instituciones lo suficientemente flexibles para lidiar con estos problemas. Sobre esto cabe destacar que en Amrica Latina hay un dbil acompaamiento del sector privado en I+D.
SEGIB AECID FLACSO
247
Adems la estructura institucional en el campo de la innovacin requiere de la articulacin en redes pblico-privadas, multidisciplinarias y multisectoriales; y de la definicin del nivel de intervencin que se quiera dar.
La innovacin no solo debe pensarse para el sector productivo, los diversos sectores del Estado pueden, y deberan pensar, en procesos de innovacin que mejoren su eficiencia y la calidad de su intervencin. Ejemplo de ello son los avances que podran buscarse en trminos de modernizacin e innovacin en los sistemas de justicia. Por ltimo debe tenerse en cuenta que una excelente poltica de innovacin en ciencia y tecnologa no implica necesariamente la generacin de impacto social. Se trata de dos miradas que deben ser integradas pero que no necesariamente van juntas.
248
Panelistas lvaro Garca, Director Representante de la CAF en Argentina Andrs Solimano, Ex Director de FLACSO Chile Antonio Fernndez Poyato, Director de la FIIAPP Christian Daude, Economista de la OCDE Daniel Filmus, Senador Elena Domnguez, Representante de la Coordinadora de la Oficina Regional de la COMJIB Estefana Laterza, Coordinadora Nacional Adjunta de la Conferencia Iberoamericana 2011, Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay Fander Falcon, Profesor e Investigador de FLACSO Ecuador Francisco Rhon, Presidente del Consejo Superior de FLACSO Francisco Rojas Aravena, Secretario General de FLACSO Gerardo Caetano, Consejero a Ttulo Individual John Biehl, Representante de la OEA en Uruguay Josette Altmann, Coordinadora Regional de Cooperacin Internacional de FLACSO Secretaria General Juany Guzmn, Coordinadora Acadmica Regional de la Secretara General de FLACSO Julio Oleas, Profesor FLACSO Ecuador Martn Santiago, Representante Residente del PNUD en Argentina Miguel Lengyel, Director de FLACSO Norberto Lannelli, Director de la Representacin en Montevideo de la SEGIB Osvaldo Martnez, Consejero a Ttulo Individual de FLACSO Pascual Gerstenfeld, Oficial a cargo de la CEPAL en Argentina Rebeca Grynspan, Consejera a Ttulo Individual de FLACSO Ruth Ladenheim, Secretaria de Planificacin y Polticas en Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva de Argentina
SEGIB AECID FLACSO
249
Desarrollo en Amrica Latina: Otras Visiones sobre Desarrollo y Estado realizado en Quito,
Ecuador los das 9 y 10 de junio de 2011.
SNTESIS DE LAS IDEAS CENTRALES 1 Introduccin Este documento pretende contribuir a la generacin de un dilogo fructfero entre los acadmicos y los hacedores de la poltica pblica, basado en los anlisis y contribuciones que se recogieron de las presentaciones realizadas por los destacados y destacadas panelistas que participaron en el Seminario Internacional Desarrollo en Amrica Latina: Otras Visiones sobre Desarrollo y Estado realizado en Quito, Ecuador los das 9 y 10 de junio de 2011.
Aqu se sintetizan las temticas presentadas en algunas reas de inters. Primero se presentan las discusiones sobre temas como el crecimiento, la redistribucin, las heterogeneidades, la sustentabilidad y el rol del Estado. Desde la economa convencional o desde las teoras de desarrollo se ha olvidado que hay un mundo natural que puede ser restrictivo no slo para las polticas de crecimiento, sino que pueden ser obstculos reales en trminos redistributivos y para generar equidad generacional o intergeneracional. De esta manera se est ante un mundo natural que puede ser restrictivo de cara al futuro, por lo tanto se requieren determinados mecanismos de transicin para generar estrategias de desarrollo y polticas pblicas. Segundo, en el plano de las ideas, se identifican qu ideas en comn se pueden alcanzar respecto al desarrollo y al rol del Estado, y a su vez se resaltan los disensos y los puntos de inflexin que podran dar la pauta para un relevo de paradigmas en Amrica Latina. En este marco de discusin se revisa el concepto de polticas de desarrollo identificando las experiencias de pases como Cuba, Ecuador, Venezuela y Bolivia, que han cuestionado y ampliado dicho concepto.
1 Elaborada por Isabel lvarez, Historiadora por la Universidad de la Costa Rica y asistente de investigacin de FLACSO/Secretara General.
250 Desarrollo y sustentabilidad, el rol del Estado
La sustentabilidad constituye un reto nacional, regional y global. Cuando se habla de sustentabilidad se debe reconocer que en el mundo actual se vive una serie de amenazas que llevan a una severa crisis medio ambiental que tiene una importante relacin con el recalentamiento global, la disponibilidad del agua en el mundo, la erosin de los suelos, el agotamiento de los recursos naturales, entre otros. El caso ecuatoriano resulta bastante acertado para demostrar que ha habido un importante dao al medio ambiente, sobre todo debido a la deforestacin que se ha venido dando en la amazonia ecuatoriana. Es preciso preguntarse qu se est haciendo y qu papel desempear el Estado. Se adaptar a la dinmica imperante capitalista o ms bien iniciar un proceso de transformacin? En los pases de la rbita bolivariana, como Venezuela, Ecuador y Bolivia, se reconoce como positivo el que el Estado en estos pases logre tener un control efectivo sobre los recursos naturales y que haya una mayor participacin en la renta minera y petrolera, sin embargo no ha habido un cambio de las estructuras productivas y no ha habido una redistribucin de la riqueza.
Amrica Latina parece no poder salir del fuerte proceso de concentracin de su oferta exportable en pocos productos. Los casos de pases como Argentina y Brasil, donde ms del 20% de sus productos exportables son primarios, como la carne y la soya respectivamente, demuestra esta imposibilidad. Sin embargo, ha habido una mejora de los trminos de intercambio en trminos monetarios. Esto se explica debido a la creciente demanda de potencias regionales, como India y China, de materias primas como el oro y el petrleo. Esto conllev a una mejora de los precios de esos productos que constituyen un ingreso importante en las economas exportadoras de la regin latinoamericana.
Pese a los altos precios de las materias primas la regin muestra un deterioro muy importante en los trminos de intercambio fsicos. En consecuencia, esta situacin ejerce una presin importante en aspectos socio-ambientales y distributivos. Otro importante tema se relaciona con la disponibilidad de los recursos naturales en Amrica Latina. Si se contina con el ritmo de actividad extractiva y el consumo masivo, la disponibilidad de stos se ver fuertemente mermada y en peligro. Tal es el caso del agua y el petrleo en Ecuador. Nuevas visiones sobre desarrollo y Estado
El modelo socialista de desarrollo cubano padece de cuatro hipertrofias crnicas: centralizacin, estatizacin, burocratizacin y uniformizacin. Se suele decir que ese socialismo hipertrofiado se supera a travs de la implementacin de una agenda econmica simple: legalizar y legitimar la pequea empresa, ampliar el mercado, entregarles poder de decisin a las empresas estatales, aplicar polticas de impuestos, encoger la nmina del sector pblico, entre otros aspectos. Sin embargo, los cambios de fondo son ms complejos e involucran un cambio poltico que atae
el funcionamiento del sector en su conjunto. Algunos de esos cambios implican descentrar el modelo armado en torno a la propiedad estatal, recortar el tamao y los poderes de la burocracia, garantizar el imperio de la ley, devolver su papel y autonoma a los municipios, reconocer la diversidad de ideas y darle espacio a la discrepancia y la opinin pblica.
SEGIB AECID FLACSO
251
Entonces, cmo se construye este nuevo modelo? El documento central realizado en el VI Congreso realizado en Cuba en abril de 2011, permite distinguir una figura diferente a la existente desde en el ao 1976. Estos cambios se centran en conseguir el funcionamiento de las instituciones del sistema y su democratizacin, empezando desde arriba. Dos de los cambios ms representativos se sintetizan en, primero, la decisin de abrir las puertas a los no militantes del partido, y, segundo, la decisin de que el desempeo de cargos polticos y estatales se limite a un mximo de dos trminos de cinco aos. En suma, con estos dos importantes cambios se busca renovar la clase poltica e impedir la perpetuacin en el poder.
Por otro lado en el caso del Ecuador, se trata de un pas que se encuentra en una transicin de un modelo utilitario liberal a un modelo de socialismo del sumak kawsay o biosocialismo republicano. Para poder hacer esa transicin, es necesario hacerlo a travs de cuatro etapas: pasar de un neoliberalismo a un pos-neoliberalismo, de un capitalismo popular o socialismo de mercado a un biosocialismo republicano. Para esto, resulta necesario un cambio de mirada que en trminos conceptuales se sintetiza de la siguiente manera: 1) La vida como la riqueza de las naciones. En el sentido de que se debe primar a la vida sobre el crecimiento y no nicamente la vida humana sino toda la vida natural; 2) En trminos de acumulacin, es necesario seguir con una revolucin industriosa, clave para la generacin y la acumulacin de capital; 3) La educacin es clave, y ms especficamente la educacin superior; 4) En cuanto al tema de la distribucin de la riqueza y el acceso a las polticas sociales, es necesario realizar un esfuerzo por hacer esas polticas universales y no focalizadas. Tambin es importante realizar reformas tributarias, tal como est intentando realizar el presidente de Ecuador; 5) En la economa resulta necesario dar contenido a la economa solidaria y adems se debe dar la recuperacin de lo pblico respecto lo privado; 6) Con respecto al Estado, es necesario avanzar de un estado oligrquico ocioso cooptado a un estado democrtico. En lo que respecta a Venezuela, existe una distancia entre el radicalismo del discurso de la presidencia venezolana y la realidad de los hechos. El nuevo proyecto venezolano de la mano de Hugo Chvez, comete dos errores fundamentales, uno, es con respecto a la clase empresarial, con una poltica econmica que no debi de haber confrontado y a travs del discurso radical decide confrontar. Esto lleva a que dicha clase empresarial se disocie de las polticas de desarrollo nacional. Un segundo error est relacionado con la falta de viabilidad de los proyectos, la falta de capacitacin y formacin que hace que la economa social no se constituya en la alternativa o en el complemento de los ingresos petroleros para mantener el desarrollo.
252
Pero a su vez, por otro lado, se incorpora de manera decisiva la dimensin social a travs de las llamadas misiones. Estas misiones han contribuido al proceso de transformacin de la sociedad venezolana en cuanto han reforzado el tejido asociativo de las comunidades y se ha creado una ciudadana poltica efectiva y consciente de sus derechos. Sin embargo, estos proyectos o misiones, no han consolidado un modelo de organizacin de la administracin pblica alternativo al Estado, de manera que no se ha creado un nuevo Estado sino que conviven dos institucionalidades paralelas que no tienen los niveles de eficiencia que se les debera exigir a los gestores de los recursos pblicos, ni el control adecuado de lo que ocurre a lo interno. Adems no se ha logrado superar la dependencia de los ingresos del petrleo. En suma, lo que se puede percibir del proceso venezolano es una retrica que no se ha visto acompaada por unas trasformaciones estructurales lo suficientemente fuertes como para dar argumentacin, sentido y contenido a esa retrica. El reto est en cmo canalizar el proceso de manera que el cambio poltico redunde en una prctica participativa consolidada, donde exista un creciente control sobre los recursos econmicos de la sociedad y la gestin y administracin de los mismos se oriente a la promocin del buen vivir de la ciudadana. Visiones del desarrollo: Democracia y organizaciones de la sociedad civil Amrica Latina viene arrastrando un creciente dficit de desarrollo endgeno. La problemtica sobre el desarrollo latinoamericano sigue sin un desenlace claro sobre todo en cuanto a los componentes ecolgicos y sociales. A partir de los aos noventa la sociedad civil irrumpe en el debate sobre el desarrollo por medio de la bsqueda de visiones alternativas mltiples y complejas.
El Frum Social Mundial (FMS), ha contribuido en la construccin de un slido movimiento antiglobalizacin en la regin. Adems intenta crear nuevas opciones para una globalizacin solidaria, incluyente, liberadora y ecolgicamente respetuosa.
Por otro lado, es preciso que democracia y desarrollo se articulen para buscar una condicin de vida que tome en consideracin aspectos econmicos, culturales, religiosos, polticos y ambientales. El desarrollo slo es concebido en la medida que logre articularse bajo un sistema democrtico, donde toda decisin de carcter econmico, social y medio ambiental, sea una condicin poltica tomada con el aval y participacin de la sociedad civil. Esta dualidad democracia-desarrollo se ha visto expresada en varios pases latinoamericanos por medio de tres mecanismos en la sociedad: el voto, la movilizacin y la confrontacin. Amrica Latina se encuentra en una coyuntura realmente novedosa. Por un lado se han logrado consolidar en la regin gobiernos con distintas visiones de desarrollo y que son reconocidos como gobiernos de izquierda. Y a la vez se han cuestionado lderes y grupos polticos tradicionales que han encabezado la poltica en algunos pases y cuyo liderazgo se ha puesto en entredicho en la actualidad con el surgimiento de nuevos actores polticos.
Respecto de la integracin, la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) tiene una forma particular de concebir la democracia. Por un lado se maneja un concepto de democracia representativa que ha dado mayor nfasis a los derechos polticos y civiles. Por otro lado, se maneja otra nocin de democracia directamente participativa, que da nfasis a los derechos humanos de naturaleza social y econmica. Adems tiene una carta democrtica centrada en controlar las tentativas de golpe de Estado y de la alteracin de la vida democrtica en Amrica del Sur. Tres desafos que enfrenta la regin en esta materia son: 1) Las relaciones entre gobernantes y gobernados. Se debe superar el clientelismo y la verticalidad de la relacin; 2) Los mecanismos de participacin poltica. Hay rescatar el papel de las burocracias pblicas para mejorar la calidad de las polticas. La clave podra estar en mantener la formacin de las capacidades, los incentivos, la movilidad, la asesora y los estmulos diversos para que aporten en toda su dimensin a las sociedades que apuestan por la democracia; 3) El procesamiento de los conflictos en clave democrtica. Se deben construir acuerdos entre actores diversos; 4) Es importante la articulacin del dilogo entre sectores o localidades internas de los pases que promuevan una agenda en comn para el pas.
SEGIB AECID FLACSO
253
Respecto a los procesos de movilizacin, cabe sealar que con la desestatizacin de la economa, a partir de los aos ochenta y noventa, se produjo en los pases de la regin una oleada de protestas y resistencias sociales que reconfiguraron a los actores sociales de las dinmicas de accin colectiva y a los movimientos sociales, como ocurri en Mxico, Ecuador, Bolivia. En la actualidad estos movimientos se han enfocado en la lucha por cambios y mejoras en aspectos polticos y sociales del pas donde se desarrollan. Asimismo han dado cabida a gobiernos de izquierda, que en el caso ecuatoriano y boliviano han llamado a la composicin de asambleas constituyentes para reformar las constituciones polticas.
Respecto al caso boliviano, con la llegada al poder del presidente Evo Morales, en el ao 2006, se inici un proceso que se ha denominado el proceso de cambio, el cual representa el fin de la democracia liberal representativa, el quiebre de la dependencia de los Estados Unidos y el surgimiento de un Estado plurinacional expresado en una nueva Constitucin Poltica del 2009. Sin embargo, a pesar de los importantes avances econmicos y sociales experimentados (gracias en parte a la nacionalizacin de los hidrocarburos y la incorporacin de todos los bolivianos al marco productivo del pas) an persisten importantes vulnerabilidades en el sistema como es la pervivencia de una burocracia lenta e ineficiente que parece alejar a toda institucin pblica de los cambios experimentados ya en otros sectores. En suma, es posible identificar cuatro tendencias de reconfiguracin de la sociedad civil, que se consolidan a partir de los aos noventa, y que an son visibles en nuestros das: 1) Hay un quiebre de las formas homogeneizadoras de accin colectiva y de las relaciones habituales entre el Estado y la sociedad civil. Esto da paso a una recomposicin de las acciones colectivas sindicales que da lugar a lo que algunos
254
autores llaman pluralismo asociativo, 2) La articulacin entre la dinmica de la sociedad civil antagonista con capacidad de confrontacin, de resistencia con una vocacin a la autonoma, a la auto-representacin que parece negar al Estado y las virtudes de la poltica; 3) Una creciente desconfianza del ciudadano con la poltica, especialmente con los partidos polticos. Esto lleva a una cierta apata y desinters en todo lo relacionado con los procesos polticos; 4) Una profesionalizacin de la sociedad civil acompaada de una visin mucho ms pragmtica de la sociedad. Integracin en Amrica Latina En las ltimas dos dcadas se han formulado, relanzado, fracasado y reorganizado una amplia variedad de iniciativas de integracin en Amrica Latina. Sin embargo, en la actualidad la regin se encuentra altamente fraccionada, cruzada por viejos y nuevos conflictos entre los pases, con un alto nivel de desconfianza entre los lderes de las naciones. Se carece de una mirada poltico-estratgica compartida que inhibe conformar un derrotero en comn. Adems existe una retrica integracionista con acciones cada vez ms fragmentadoras, hay un discurso cooperativo con escalamiento de tensiones, hay complejos diseos institucionales con debilidades estructurales, hay respuestas a guerras no tradicionales (caso del crimen organizado y el narcotrfico) de una manera tradicional y aunque tenemos ms autonoma en el sistema internacional, no tenemos una voz propia como regin.
La integracin en Amrica Latina ser previsible si se superan al menos diez desafos: 1) Asimetras entre los pases y a lo interno de estos pases; 2) Ausencia de fondos de cohesin para erradicar o al menos minimizar esas asimetras; 3) Existencia de una gran diversidad de modelos y visiones de desarrollo; 4) Falta de voluntad poltica de los gobiernos; 5) La debilidad de las instituciones de la integracin regional y a lo interno de los pases; 6) Existe una fuerte impronta de los Estados Unidos como potencia hegemnica; 7) Las relaciones con los lderes regionales que ha tenido una marcada ideologizacin que ha impedido la bsqueda de intereses comunes en la regin; 8) La exclusin de los grupos originarios de los procesos de construccin de la nacionalidad en la regin le resta legitimidad a los procesos de integracin; 9) Existen muchos temas de seguridad pendientes en la agenda de integracin con respecto a los conflictos interestatales; 10) El establecimiento de liderazgos claros en los distintos mbitos de accin.
Panelistas
SEGIB AECID FLACSO
255
lvaro Garca, Director Representante de la CAF en Argentina Andrs Solimano, Ex Director de FLACSO Chile Antonio Fernndez Poyato, Director de la FIIAPP Christian Daude, Economista de la OCDE Daniel Filmus, Senador Elena Domnguez, Representante de la Coordinadora de la Oficina Regional de la COMJIB Estefana Laterza, Coordinadora Nacional Adjunta de la Conferencia Iberoamericana 2011, Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay Fander Falcon, Profesor e Investigador de FLACSO Ecuador Francisco Rhon, Presidente del Consejo Superior de FLACSO Francisco Rojas Aravena, Secretario General de FLACSO Gerardo Caetano, Consejero a Ttulo Individual John Biehl, Representante de la OEA en Uruguay Josette Altmann, Coordinadora Regional de Cooperacin Internacional de FLACSO Secretaria General Juany Guzmn, Coordinadora Acadmica Regional de la Secretara General de FLACSO Julio Oleas, Profesor FLACSO Ecuador Martn Santiago, Representante Residente del PNUD en Argentina Miguel Lengyel, Director de FLACSO Norberto Lannelli, Director de la Representacin en Montevideo de la SEGIB Osvaldo Martnez, Consejero a Ttulo Individual de FLACSO Pascual Gerstenfeld, Oficial a cargo de la CEPAL en Argentina Rebeca Grynspan, Consejera a Ttulo Individual de FLACSO Ruth Ladenheim, Secretaria de Planificacin y Polticas en Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva de Argentina
256
SEGIB AECID FLACSO
257
El Debate sobre la Modernizacin del Estado en Amrica Latina

Montevideo, 18 de agosto de 2011
SNTESIS DE LAS IDEAS CENTRALES 1 Introduccin. Una dcada de oportunidad para el desarrollo Amrica Latina ingresa a la segunda dcada del siglo XXI en un contexto de crecimiento econmico y de sanidad de las cuentas nacionales de los pases de la regin sin precedentes en el pasado reciente. Con tasas de crecimiento anuales estimadas en el doble de las de la economa estadounidense y en casi cuatro veces las de la Eurozona, dficits fiscales en mnimos histricos y una deuda pblica total que, en relacin con el producto, es menos de la mitad que la de Estados Unidos y el promedio de la Unin Europea. Parece haber motivos suficientes para augurar una dcada latinoamericana2.
Taller Internacional
Una dcada latinoamericana es, en definitiva, una dcada de oportunidad para el desarrollo con democracia y justicia social en la regin. En ese marco, la labor de planificacin en los pases latinoamericanos ha cobrado creciente relevancia, y se revela como un aspecto clave para aprovechar, en su justa medida, las oportunidades que surgen de un contexto internacional favorable. En este documento se identifican las metas comunes y los objetivos estratgicos compartidos por los ministerios y reas de planificacin (o sus equivalentes institucionales) de algunos gobiernos de la regin, que tienen, por definicin, una perspectiva de mediano y largo plazo. Los aportes aqu presentados son el resultado de los anlisis expuestos por los distinguidos y distinguidas panelistas invitados a participar en el Taller Internacional El debate sobre la modernizacin del Estado en Amrica Latina, realizado en Montevideo, Uruguay, el 18 de agosto de 2011.
1 2 Elaborada por Emiliano Travieso, Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad de la Repblica (Uruguay) y Asistente Acadmico de FLACSO/Uruguay. Segn lo ha planteado el Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Luis Alberto Moreno. Ver: MORENO, Luis Alberto: Welcome to the Latin American decade, Financial Times, 06/07/10.
258
Esas coincidencias, as como los aprendizajes recprocos a partir de las experiencias nacionales en la materia, constituyen un eje central para pensar la modernizacin del Estado en la regin, no como transferencia acrtica de modelos extranjeros, sino como construccin colectiva a partir de las necesidades y potencialidades especficamente latinoamericanas. Amrica Latina ante un posible nuevo set de relaciones internacionales: El desafo de la accin externa coordinada La accin de los Estados y su modernizacin como parte integrante de esa accin no se desenvuelve en la nada, sino en un contexto regional e internacional con una determinada estructura de poder poltico y una particular lgica de acumulacin econmica y asignacin de los recursos. En el nuevo escenario internacional Amrica Latina se plantea la posibilidad de disputar poder como regin en mbitos hasta ahora hegemonizados por las potencias centrales en la geopoltica mundial. La participacin coordinada de los pases latinoamericanos puede permitirles incidir, en este contexto de desafos y cambios, en la arquitectura de las nuevas reglas e instituciones del orden internacional. Ahora bien, alcanzar ciertos consensos previos en la regin aparece como un prerrequisito indispensable para ejercer cualquier tipo de influencia. La convergencia en la accin externa de Brasil, Mxico y Argentina, al menos, parece ser una condicin necesaria. Modernizacin del Estado: un problema poltico. El caso de Ecuador Una reforma del Estado (pues puede haber muchas reformas posibles) es un proceso complejo que no se acota, de ningn modo, a los aspectos tcnicos y de gestin del aparato estatal y a la retrica de la eficiencia. La modernizacin del Estado es, ante todo, un asunto profundamente poltico, que implica, por tanto, un proceso de toma de decisiones en el marco de una estructura de poder determinada. Preguntas fundamentales como qu Estado queremos?, para qu lo queremos?, para quines lo queremos? se responden en la interaccin de los intereses diversos de los distintos grupos y sectores que componen una sociedad, esto es: en el terreno de la poltica. Precisamente por ese motivo los procesos de reforma deben ser profundamente democrticos y participativos.
La experiencia ecuatoriana es, a este respecto, bien ilustrativa. La SENPLADES (Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, organismo con rango ministerial) ha planteado el proceso de reforma del Estado partiendo de la concepcin del Estado como un medio para un fin que han denominado el buen vivir. De este modo, el desafo de la reforma del aparato estatal es hacer del Estado una herramienta que permita transformar la sociedad en una sociedad de derechos y de justicia, profundamente democrtica (a travs de instancias directas y participativas), igualitaria (comenzando por el Estado y el acceso a la funcin pblica), biocntrica (consciente de su responsabilidad ambiental y la necesidad de pensar en la sostenibilidad del crecimiento), y latinoamericana (pensndose en una lgica regional). Con ese objetivo, las acciones estratgicas del modelo ecuatoriano se han orientado a desprivatizar el Estado, separndolo del poder econmico concentrado
y recuperando la banca pblica, y a lograr una articulacin de las polticas pblicas que funcione como garanta de los derechos sociales. En ese sentido, se modific la divisin territorial del pas, dibujndose un mapa administrativo desde la racionalidad de las necesidades de la planificacin, y no a partir de tradiciones o lgicas de poder particularistas. Asimismo, en materia de polticas sociales se avanz de una lgica asistencial y centralizada a una perspectiva global, general y de derechos. Modernizacin del Estado y polticas sociales. El caso de Brasil La gestin de las polticas sociales es un asunto complejo en el que el funcionamiento del aparato estatal juega un papel central. Para lograr un mayor impacto transformador de esas polticas pblicas las capacidades de coordinacin y articulacin del Estado son fundamentales. De este modo, la modernizacin de la institucionalidad pblica es importante para disear e implementar polticas homogneas y multinivel, desafo especialmente relevante en el terreno de las polticas sociales.
SEGIB AECID FLACSO
259
La experiencia brasilea es representativa de esas dificultades. La Secretara Nacional de Asistencia Social del gobierno brasileo desarrolla un trabajo de articulacin que implica tanto el diseo de directrices generales e iguales para todo el pas como una planificacin territorial especfica para cada caso. De este modo se procura un enfoque universalista centrado en los derechos humanos, enfrentando la lgica clientelar y asistencialista que histricamente predomin en el pas y partiendo de la concepcin del ser humano como un sujeto enfrentado a contextos sociales de desigualdad que alejan a amplios sectores ciudadanos del acceso a bienes materiales y culturales imprescindibles para su vida plena. Es de destacar particularmente el Programa Bolsa Famlia que brinda apoyo sostenido a ms de doce millones de familias a travs de tres ejes fundamentales: una transferencia de renta directa para el alivio inmediato de la situacin de pobreza extrema; condiciones para el acceso a la renta que refuerzan las polticas de acceso a los derechos sociales bsicos de salud y educacin; y programas complementarios que apuntan al desarrollo de cada familia, tendiente a superar la situacin de vulnerabilidad. Finalmente, debe destacarse que cada programa de poltica social de Brasil est asociado a una serie de herramientas de informacin y evaluacin permanente, lo que implica el fortalecimiento de la capacidad del Estado para pensarse autocrticamente y modificar sus acciones sobre la marcha. Descentralizacin y reforma del Estado. El caso chileno Hablar de modernizacin del Estado sin hablar de descentralizacin es, si no imposible, al menos insuficiente. Si la modernizacin del Estado es una reforma para el desarrollo con inclusin social que pretende avanzar hacia una sociedad de derecho sin exclusin, entonces el empoderamiento democrtico de los territorios es un imperativo. Las acciones del gobierno de Chile durante las ltimas dos dcadas son un ejemplo de esa articulacin imprescindible entre descentralizacin y modernizacin del Estado. Las reformas tendientes a entregar ms atribuciones, competencias y recursos a las
260
instancias de gobierno local constituyen modernizacin del Estado no slo porque hacen del aparato estatal una estructura ms eficiente (resulta ms sencilla y ajustada la accin de gobierno sobre una realidad ms pequea que se conoce mejor), sino tambin, y muy especialmente, porque significan un avance en democracia: la poblacin tiene ms posibilidad real de participar en decisiones del gobierno local que en decisiones nacionales3. Con esos objetivos en mente, la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) orient sus acciones estratgicas a lograr que los gobiernos municipales se concentraran ms en sus territorios que en las autoridades centrales. Con ese objetivo, impuls en 2009 una reforma constitucional que permiti que los Consejeros Regionales fueran electos directamente por la poblacin local, evitando su sujecin a una estructura vertical que enfatizaba el control y la fiscalizacin por parte de instancias del gobierno central ms que la planificacin del desarrollo en el territorio. El Estado y su rol en la sociedad. La experiencia de Guatemala La cuestin del alcance y las formas que debe asumir la intervencin del Estado en la sociedad en general y en la economa en particular no es un asunto nuevo. Se trata, sin dudas, de un asunto capital: la relacin entre el modo de produccin (las formas de generacin y distribucin de la riqueza) y el modo de regulacin (el aparato estatal) aporta respuestas a las tres cuestiones centrales de un modelo de desarrollo: cmo se acumula, cmo se distribuye, y cmo se gobierna. El tema ha evolucionado con el devenir de los tiempos.
En ese sentido, la experiencia de Guatemala resulta interesante. En el marco de una coyuntura en la que se demanda una participacin estatal ms activa, la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia de Guatemala (SEGEPLAN) ha trazado tres ejes estratgicos para la modernizacin del Estado. En primer trmino, la profundizacin de la democracia a travs de instrumentos concretos de participacin ciudadana en el gobierno y los asuntos pblicos. En segundo lugar, generar un Estado ms representativo e inclusivo, orientado hacia los ms amplios sectores de la ciudadana, y que no est en funcin de los intereses particularistas de determinadas corporaciones o grupos de poder. Finalmente, generar ms y mejores resultados de desarrollo medibles, verificables y perceptibles. Este tipo de logros son centrales para fortalecer la legitimidad del aparato estatal y la gestin pblica, y permiten mostrar los resultados concretos en los que se traduce la inversin fiscal. El pacto fiscal y las capacidades de la accin pblica. El caso de Costa Rica La modernizacin del Estado requiere, como proceso de transformacin poltica e institucional que es, de ciertos recursos materiales para llevarse a cabo. En ese sentido, las capacidades financieras del sector pblico son una variable a considerar para pensar las posibilidades de reforma del aparato estatal. La forma en la que el Estado se hace con esos recursos, es decir, la dimensin y la composicin de la presin
3 RACZYNSKI, Dagmar; SERRANO, Claudia: Descentralizacin y gobierno local: situacin de algunos municipios en Santiago, Eure, Santiago, 1987.
tributaria, remite a la cuestin central del acuerdo sociopoltico bsico que legitima el papel del Estado y el mbito y el alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera econmica y social4, esto es, el pacto fiscal.
SEGIB AECID FLACSO
261
As, ante la retrica de cuo neoliberal que sostiene que los impuestos son negativos por definicin (una suerte de mal necesario que debe limitarse al mnimo), puede decirse que, adems de los potenciales efectos redistributivos de la poltica tributaria, se trata de la herramienta fundamental para garantizar la continuidad de las polticas pblicas. Esa continuidad es una preocupacin central del Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN) de Costa Rica. La modernizacin del aparato estatal, en esta perspectiva, aspira a constituirse en una poltica de Estado que produzca un conjunto de transformaciones, mejoras e innovaciones de polticas e instituciones promovidas para generar bienes y servicios que aporten al bienestar de los ciudadanos. Esas reformas juegan tambin, en el proyecto estratgico costarricense, un rol central en el fortalecimiento de la democracia, en tanto permiten desarrollar mtodos participativos y mejorar la capacidad de respuesta del Estado a las demandas de la sociedad. Para apuntalar ese proceso es fundamental pensar en trminos de largo plazo, y, en ese sentido, el MIDEPLAN lleva adelante una serie de encuestas nacionales para identificar los grandes temas a los que se les debe dar sostenibilidad y carcter de poltica de Estado. Finalmente, merece destacarse la centralidad que el MIDEPLAN otorga a la formacin profesional y tcnica de los funcionarios pblicos, como insumo central para la planificacin de toda innovacin institucional. En ese sentido un consenso se puso de manifiesto entre los participantes en el Taller Internacional respecto a la conveniencia de sustituir el concepto de funcionario pblico por el de servidor pblico, entendido como el recurso humano fundamental para cualquier proceso de reforma del Estado con objetivos de desarrollo democrtico y justicia social. Esta revalorizacin de los trabajadores del Estado no debe pasar nicamente por la dimensin salarial, sino tambin por la dignificacin de su funcin desde el punto de vista cultural y simblico. Modernizacin del Estado y esfuerzos redistributivos. El caso de Uruguay
El crecimiento econmico juega, sin dudas, un papel relevante en la mejora de los niveles de bienestar de la poblacin. Sin embargo, sin una slida infraestructura de polticas sociales impulsadas desde el Estado no es posible avanzar significativamente en objetivos de equidad. El proceso de crecimiento acompaado de desarrollo de institucionalidad pblica en Uruguay desde 2005 ilustra esa afirmacin: la reduccin de la indigencia del 5% al 1% no puede explicarse slo por efecto de derrame del crecimiento econmico. En ese sentido, el desafo poltico central que se ha planteado el gobierno uruguayo es el de apuntalar el proceso de crecimiento econmico con esfuerzos redistributivos simultneos en dos niveles. En primer trmino, el diseo y la implementacin de acciones deliberadamente pensadas para combatir a la indigencia y la pobreza.
4 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL): El pacto fiscal. Fortalezas, debilidades, desafos, Naciones Unidas, Santiago, 1998.
262
En segundo lugar, elaborar estrategias para mejorar la distribucin del ingreso en trminos generales, entendiendo la equidad como un concepto que incluye pero supera el combate a la pobreza y la pobreza extrema.
La expresin presupuestal de esas prioridades del gobierno del Uruguay es tambin significativa: el gasto pblico social representa el 22% del PBI y una parte muy importante del presupuesto estatal. La transferencia de recursos materiales relevantes es condicin necesaria, pero nunca suficiente, para las polticas pblicas orientadas al desarrollo. En el caso uruguayo, interpelar la gestin de ese gasto pblico social es particularmente relevante, pues el Estado asume directamente la provisin de muchos de los servicios pblicos ms relevantes pensados para amplias bases de la sociedad, desde una vocacin universalista histricamente dominante en materia de polticas sociales. El reto central es acercar las acciones de modernizacin y los cambios institucionales a los servicios y las polticas pblicas que tienen un valor social claro para los ciudadanos y los destinatarios. Se trata, en definitiva, de un cambio de visin desde un Estado paternalista a un Estado que entiende los procesos de la sociedad e integra su accin en ese marco. Quin se hace responsable del futuro? Si gobierno remite a la coyuntura y la alternancia en el poder poltico (al menos en regmenes democrticos como los que afortunadamente existen en la regin), Estado refiere a la continuidad institucional y al mbito de los desafos estructurales de mediano y largo plazo. El gobierno responsable poltico de la conduccin temporal del Estado debe, pues, pensar con ambas lgicas: coyuntural y estructural. En ese sentido, es responsabilidad del gobierno administrar las contradicciones entre las urgencias del corto plazo y los imperativos de la planificacin estratgica. La bonanza del sector externo de los pases de la regin, sustentada en los altos precios coyunturales de los commodities, plantea una de estas disyuntivas: reforzar el sector extractivo y primario permite acrecentar las ganancias de la coyuntura, pero puede comprometer los objetivos estratgicos para el mediano y largo plazo: la transformacin productiva y el escalamiento hacia una oferta exportable con mayor valor agregado.
Para pensar esos problemas se requiere un Estado que sea, a un tiempo, constructor de estrategias y capaz de experimentar. En primer trmino, la elaboracin democrtica de una estrategia nacional de desarrollo explcita es fundamental. Cmo dialogar con los actores externos gobiernos, organismos internacionales, inversores extranjeros si no es desde un proyecto de desarrollo nacional definido bajo grandes consensos polticos? Cmo ordenar las prioridades de la planificacin para el mediano y largo plazo si no en funcin de objetivos estratgicos resueltos democrticamente por la comunidad poltica? En segundo lugar, la modernizacin del Estado remite a la innovacin institucional. El Estado que puede aprovechar las oportunidades de una dcada para el desarrollo es, necesariamente, un Estado experimental que, en el marco de procesos de integracin
regionales, se repiensa permanentemente y tiene capacidades y recursos para cambiar.
SEGIB AECID FLACSO
263
En los albores de una dcada latinoamericana los pases de la regin parecen tener un conjunto de condiciones coyunturales favorables para profundizar procesos de desarrollo democrtico y crecimiento econmico con equidad. Si la oportunidad es significativa, tambin lo es el reto: gobernar la bonanza no es, por cierto, un desafo necesariamente menor que administrar las crisis.
264
Panelistas Claudia Serrano, Ex Ministra del Trabajo y Previsin Social de Chile Emilio Jimnez, Embajador del Paraguay
Denise Colin, Secretaria Nacional de Asistencia Social del Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre de Brasil Enrique V. Iglesias, Secretario General Iberoamericano
Fernando Lorenzo, Ministro de Economa y Finanzas del Uruguay Francisco Rojas Aravena, Secretario General DE FLACSO Karin Slowing, Secretaria de Planificacin y Programacin de la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia de Guatemala Ren Ramrez, Secretario General de Planificacin y Desarrollo del Ecuador
Laura Alfaro, Ministra de Planificacin Nacional y Poltica Econmica de Costa Rica
SEGIB AECID FLACSO
265
Modernizacin del Estado: Polticas para la Inclusin y Desarrollo

SNTESIS DE LAS IDEAS CENTRALES1
22 de agosto de 2011
Introduccin Amrica Latina se enfrenta a una coyuntura positiva que le permite, y le exige, comenzar a trabajar sobre temas y poblaciones que se han quedado atrs. Claro est que la poca actual puede significar muchos beneficios para la regin pero tambin se han empezado a hacer evidentes algunas tendencias a las que hay que prestrsele atencin para que Amrica Latina pueda crecer y posicionarse en el mundo de la manera en que algunos organismos auguran.
Adems de estos retos, en tiempos de revalorizacin del Estado y de repensar de las ideas en torno al desarrollo, a nivel interno de los pases latinoamericanos se est reflexionando sobre la necesaria modernizacin del Estado, y en particular de la importancia de poner en el debate el tema de la descentralizacin. Estos temas fueron analizados y discutidos en el Seminario Modernizacin del Estado: Polticas para la Inclusin y Desarrollo, realizado en la Sede Acadmica de FLACSO, en Santiago, Chile, el 22 de agosto de 2011. Este documento presenta las principales ideas expuestas por los destacados panelistas as como en el debate. Esta actividad cont con las presentaciones de la Ex Ministra del Trabajo y Previsin Social de Chile, Claudia Serrano; y del Ex Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Alejandro Foxley. Oportunidades y desafos para Amrica Latina hoy ante el contexto internacional Hay un consenso a nivel mundial en esta ltima etapa de la crisis global respecto a que los grandes beneficiados van a ser los pases emergentes. La pregunta es cunto de eso se puede quedar en Amrica Latina?
266
Las razones para tener muy buenas predicciones econmicas para los prximos aos tienen relacin con el buen manejo macroeconmico que han venido implementando los pases de la regin. Adems los pases que estn en mayor auge como India y China tienen una buena demanda de los commodities latinoamericanos, lo que hace que el precio de los commodities est muy alto y eso resulta en una abundancia de recursos. Pero tambin existe la posibilidad de que no se sepa enfrentar bien los retos en la regin y que por tanto el futuro no sea tan positivo. Hay evidencias en algunos pases de que se est creando una pequea burbuja. Hay un ingreso de capitales importantes a la regin y nuestros pases no tienen la regulacin adecuada para hacer frente a esto.
Adems existe siempre el riesgo de la llamada trampa de los pases de ingreso medio. Pases como Malasia y Tailandia que crecieron a tasas extraordinarias y ahora desaceleraron su crecimiento porque se enfrentaron a la competencia de otros pases que producan sus mismos productos, como China y Corea, llevndose su mercado y hasta sus recursos humanos. En Amrica Latina esto puede ser un riesgo. Por ejemplo ya se observa en Estados Unidos productos que este pas importaba de la regin y que ahora lo est haciendo tambin desde China. Por ltimo, en la integracin no hemos podido avanzar. Y es necesario que las estructuras productivas se integren. Ahora ocurre un fenmeno llevado por las mismas empresas privadas que estn integrndose para hacer frente a economas como las de China o Japn. Por s solos ser imposible. Algunos temas pendientes A nivel interno, en mayor o menor medida, todos los pases latinoamericanos tienen una serie de temas pendientes a los que debe atender si quiere poder sacar provecho de esta coyuntura positiva. Un tema central es que las instituciones se han ido quedando atrs. La democracia representativa avanz pero la calidad de las instituciones pblicas es muy deficiente. A lo que se suma una cierta baja en la calidad de la poltica, hay un deterioro que se evidencia en temas como la incapacidad o las altas dificultades para lograr consensos.
Otro fenmeno que se observa en Amrica Latina es lo que ODonnell llama las democracias delegativas. Los gobiernos al enfrentarse a los problemas de gestin y de tomar acciones lo que van haciendo es la llamada a plebiscitos y referndums, lo que lleva a la disminucin del poder judicial y del parlamento. Es decir, en lugar de reforzar las instituciones de la democracia representativa y abrirla ms a otras voces, lo que se ha venido haciendo en algunos gobiernos es concentrar el poder en el ejecutivo y gobernar por decreto. El aumento de la clase media, as como el incremento de sus demandas, requiere repensar el equilibrio entre lo pblico y lo privado y re balancear este equilibro, un poco ms hacia el lado de lo pblico. La clase media se ha visto desamparada.
El tema del empleo es otro desafo. Por un lado el desempleo juvenil es desafiante. En todos los pases es mayor al desempleo total. Otro tema en este mbito es el del acceso desigual al empleo de calidad. Sin duda, el empleo de calidad est marcado por la desigualdad social.
SEGIB AECID FLACSO
267
Adems se evidencia un descontento importante, un desajuste entre como se quisiera vivir y como se puede vivir, el cual se va a ir agudizando. Sociedades con tanta desigualdad como las de los pases latinoamericanos tienen que tener un rol para el Estado ms fuerte y ms activo y muy particularmente en proyectos sociales. Los cambios que estn ocurriendo en los movimientos sociales y en los gobiernos, llevan a que sea importante reflexionar sobre qu tipo de Estado se requiere para una sociedad ms inclusiva.
No debe de extraar que ante el replanteamiento de paradigmas sobre el desarrollo en Amrica Latina, si bien hay diversas visiones y matices, todos tienen una comunalidad central que es el desarrollo de polticas sociales. Otros puntos comunes, aunque con diversas modalidades y formas, son la reivindicacin de la democracia (no hay nadie que no apunte a ella); y el llamado, al menos en el discurso, a la integracin regional. Hay otros temas que tienen que ver con la continua bsqueda del crecimiento econmico, el consenso en torno a la necesidad de polticas macroeconmicas responsables y la incorporacin de reas como la de la regulacin ambiental y la de la cohesin social. La descentralizacin del Estado En las discusiones sobre reforma del Estado no ha estado realmente el tema de la descentralizacin del Estado, esto particularmente en el caso de Chile.
Amrica Latina enfrenta un momento de oportunidad. Pero an hay retos como lo son las notables desigualdades y las precariedades institucionales. Adems no existe ninguna asociacin entre el Estado, el mercado y el espacio pblico privado, que sea institucionalizada, estable y prometedora.
El Estado est de vuelta junto a l la idea planificar y pensar en un futuro. No es el mismo Estado maximalista de antes pero s es un actor central, con un rol insustituible asociado a la construccin de lo pblico, de un orden cvico construido colectivamente. En este contexto los temas de reforma y modernizacin siguen siendo muy importantes. Cuando se habla de Estado se habla de poltica y por ello hay que hablar de las reglas del juego, es decir del Estado democrtico. Hoy los pases latinoamericanos requieren de Estados equipados y competentes, lo cual implica no slo la tecnologa y los recursos si no, y ms an, el recurso humano adecuadamente preparado.
268
La descentralizacin se juega en cuatro mbitos. Uno tiene que ver con lo poltico donde la eleccin del presidente del gobierno local es una de sus partes. Un segundo mbito es referido a la atribucin y competencias. Hay algunas competencias y atribuciones que deben ser propias de los gobiernos locales. El tercero tiene que ver con la descentralizacin fiscal, al menos algn tributo debe ser propio del municipio. Por ltimo est el tema de las capacidades, que refiere a que hayan recursos humanos con sentido de lo pblico bien capacitados en todas las regiones, no slo en las ms importantes. No slo es importante el tema de los recursos y de la infraestructura. La descentralizacin tuvo dos principios orientadores uno que es parte del Consenso de Washington que tiene que ver con la racionalizacin fiscal; y ms adelante se incorpor el argumento democratizador, el estar ms cerca de las personas.
Pero recientemente ha aparecido un tercer tema que orienta la necesidad y la forma de buscar la descentralizacin, el cual tiene que ver con el desarrollo de los territorios. No slo las reas metropolitanas deben ser importantes y deben tener los mejores recursos humanos y fsicos. Este tercer tema se trata entonces de uno de inclusin social.
Por otro lado, la descentralizacin no avanza por dos razones principales. Unas son de orden poltico y otras de tipo financiero o presupuestario. Todas ellas se resumen en el centralismo poltico, el control en una sola instancia. Adems la bsqueda de la concentracin del poder y la dificultad para algunas personas o instancias de ceder un poco de ese poder. En sntesis, al hablar de la reforma del Estado se debe incluir la dimensin de la descentralizacin y el fortalecimiento de la capacidad institucional de las regiones, pues stos se tratan de temticas de desarrollo, inclusin, eficiencia y democratizacin.
Panelistas Claudia Serrano, Ex Ministra del Trabajo y Previsin Social de Chile Alejandro Foxley, Ex Ministro de Relaciones Exteriores de Chile.
SEGIB AECID FLACSO
269
Relacin de Autores
JOSETTE ALTMANN. Coordinadora Regional de Cooperacin Internacional y Directora del Observatorio de la Integracin Regional Latinoamericana (OIRLA) de la Secretara General de FLACSO. Magster Scientiae en Ciencias Polticas y Licenciada en Historia por la Universidad de Costa Rica. Profesora en la Facultades de Ciencias Sociales y Educacin de la Universidad de Costa Rica. Miembro de la Comisin de Estudios de Pos Grado en Evaluacin Educativa de la Universidad de Costa Rica. Ha publicado y colaborado en diversos libros, es autora de numerosos artculos publicados en revistas profesionales y acadmicas. Entre sus ltimas publicaciones se destaca The Bolivarian Chavez effect: Worth a second look. En: Canada Watch. A Remakable Turning Point: Post.neoliberal Latin America and the Shadow of Obama. The Robarts Centre for Canadian Studies at York University and FLACSO. Fall 2010; y, Amrica Latina y el Caribe: Alba: Una Nueva Forma de Integracin Regional? (editora) Editorial Teseo. FLACSO Secretara General. (2011).
ROGER BARTRA. Doctor en sociologa por la Universit de Paris-Sorbonne Nouvelle. Mster en Ciencias Antropolgicas por la Universidad Autnoma de Mxico (UNAM) Es etnlogo especializado en antropologa social. Es investigador emrito del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM y es miembro del Sistema Nacional de Investigadores; ha sido profesor e investigador visitante en diversas universidades en Mxico y en el extranjero, entre ellas Harvard, la Universitat Pompeu Fabra, el Paul Getty Center, en Los ngeles; la Universidad Johns Hopkins; la Universidad de California en La Jolla; y la Universidad de Wisconsin. En 1996 recibi el Premio Universidad Nacional. Recibi el Premio a la Trayectoria en Investigacin Histrica sobre el Mxico Contemporneo Daniel Cosi Villegas 2009. Ha dictado conferencias en prestigiosas instituciones de educacin superior. Fue director de las publicaciones Director de las publicaciones La Jornada Semanal (1989-1995) y El Machete (19801981), Codirector de Historia y sociedad (1973-1978) y miembro del consejo editorial de Latin American Perspectives, Cuicuilco, y Perfiles Latinoamericanos . La Jornada Semanal (1989-1995) y El Machete (1980-1981), codirector Historia y Sociedad (1973-1978) y miembro del Consejo Editorial Latin American Perspectives, Cuicuilco, and Perfiles Latinoamericanos. Es autor y coordinador de numerosos libros, artculos Es Consejero a Ttulo Individual de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. TATIANA BEIRUTE BREALEY. Candidata a Mster en Desarrollo Humano por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en Argentina. Licenciada en Sociologa por la Universidad de Costa Rica. Actualmente se desempea como asistente de investigacin en la Secretara General de la FLACSO. Ganadora de una de las becas de investigacin del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad de Costa Rica para los Trabajos Finales de Graduacin. Ha trabajado como consultora en temas de gnero, medios de comunicacin y seguridad ciudadana para la Fundacin Arias para la Paz y el Progreso Humano, entre otros. Se ha desempeado como docente de la Universidad de Costa Rica. Ha escrito artculos sobre temas de seguridad, integracin regional y gnero. Entre sus ltimas publicaciones est Amrica Latina y el Caribe: Cooperacin Transfronteriza. De Territorios de Divisin a Espacios de Encuentro
270
(coeditora con Josette Altmann) editora) Editorial Teseo. FLACSO Secretara General. (2011)
ALONSO BRENES. Es consultor internacional en gestin del riesgo y desarrollo. Es costarricense y gegrafo de formacin, con estudios de posgrado en la Universidad de Costa Rica, en donde se desempe como investigador en temas centroamericanos y de Geografa Poltica por cerca de 10 aos. Ha dictado conferencias en Asia, Europa y Amrica Latina, y trabajado con agencias de desarrollo como el PNUD, el Banco Mundial, la UICN y la EIRD en proyectos de reduccin del riesgo, desarrollo humano y medio ambiente.
ANA ISABEL GARCA. Comunicadora y sociloga con grado de maestra de la Universidad de Costa Rica, especialista en equidad de gnero y gestin de polticas sociales selectivas. Ha realizado diversas investigaciones sobre la situacin de las mujeres y la equidad de gnero en Centroamrica y Latinoamrica; y ha dirigido varios proyectos sobre temticas sociales para diversos organismos de cooperacin e investigacin. Es consultora y asesora en materia de gnero y polticas sociales a nivel regional para organismos bilaterales y multilaterales, as como institutos de investigacin y capacitacin. En dos ocasiones ha ocupado puestos pblicos en el gobierno de Costa Rica: entre 1994-1998, cuando se encarg del mecanismo nacional para la promocin de la equidad de gnero, elevando su rango poltico-administrativo a entidad autnoma (el Instituto Nacional de las Mujeres, INAMU) e impulsando los primeros instrumentos de poltica pblica en esta materia en el pas; y entre 20062008, como Viceministra de Desarrollo Social, perodo en que dirigi el proceso de diseo del sistema de informacin para la gestin integrada de los programas sociales selectivos y tuvo a su cargo la Secretara Tcnica del programa de transferencia monetaria condicionada Avancemos, premiado por la OIT. Es autora y coautora de varias publicaciones sobre estas temticas. FANDER FALCON. Profesor e investigador de la Sede Acadmica de FLACSO Ecuador. Dr. en Ciencias Ambientales, Universidad Autnoma de Barcelona, Espaa. Domina la Economa Ecolgica. Esta rama se convirti en su centro de inters desde que curs la maestra y el doctorado en Espaa. Su preparacin le permiti desarrollar diferentes trabajos de consultora para empresas estatales ecuatorianas como organismos multilaterales. En 2001 se interes en la docencia acadmica e ingres a la FLACSO, lo que le permiti publicar diversos artculos, en particular, crticas a la economa ortodoxa. Seis aos despus pas al sector pblico, donde se desempe como Secretario Nacional de Planificacin y Desarrollo y en 2008 ocup el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores. Es autor de libros y artculos. Entre sus ltimas publicaciones destaca: Fander Falcon y Ponce, Juan (2007). Desarrollo social y econmico de la Amazona Ecuatoriana basado en el ecoturismo: emprendimientos populares como alternativa a un desarrollo excluyente. Palma de Mallorca. [s.l.]: Coleccin premios a la investigacin PASCAL GIROT. Se desempea actualmente en CARE Internacional como Asesor Regional en Cambio Climtico para Amrica Latina y el Caribe. Es de nacionalidad francesa y gegrafo de formacin, con estudios de posgrado en la Universidad de
Pars III y la Universidad de Wisconsin. Ha sido catedrtico de la Universidad de Costa Rica luego de ensear durante ms de 15 aos en la Escuela de Geografa, dnde imparti cursos en Ordenamiento Territorial, Gestin Ambiental, Gestin de Riesgos y Geografa Econmica. Ha trabajado como consultor internacional en Mesoamrica y el Caribe durante los ltimos 25 aos para el PNUD, PNUMA, BID, FAO, y la UICN. Ha participado en misiones post-desastres en la India, Argentina, Hait, Bolivia y Centroamrica. Ha publicado varios libros y captulos de libros y ms de 20 artculos en revistas acadmicas.
SEGIB AECID FLACSO
271
ALLAN LAVELL. Es coordinador del Programa de Estudios Sociales en Desastres de la Secretara General de la Facultad Latinoamericana en Ciencias Sociales. Es de nacionalidad britnica y gegrafo de formacin, con estudios de posgrado en el University College of London y el London School of Economics. Cuenta con ms de 35 aos de experiencia en el mbito de los estudios sobre reduccin del riesgo de desastres y es co-fundador de la Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina. Es consultor y conferencista internacional y ha desempeado labores profesionales y acadmicas en todos los continentes, brindando apoyo a diferentes agencias de cooperacin de gubernamentales y del Sistema de las Naciones Unidas. MIGUEL LENGYEL. Es Director de la Sede Acadmica de FLACSO, Argentina. Abogado, Universidad de Belgrano. Maestra en Relaciones Internacionales, Universidad de Belgrano. PHD (c) in Political Science, Instituto Tecnolgico de Massachusetts. Investigador asociado de la Escuela de Negocios de la Universidad de Harvard, 198891. Actualmente es Director Ejecutivo de la Red Latinoamericana de Comercio (LATN). Adems es Profesor de FLACSO/Argentina, de la Maestra en Estrategia Econmica (Facultad de Ciencias Econmicas, UBA) y del Instituto del Servicio Exterior de la Nacin. Tambin fue Coordinador General del Programa BID 1206/OC-AR en la Secretara de Comercio. Entre sus publicaciones se encuentran: Implementing URAs in Argentina: Beyond Foregone Conclusions, a ser publicado por el Banco Mundial; Estndares Laborales con Diana Tussie, Archivos del Presente, Ao 9, N 34, 2004; Rule-making in Global Trade: The Developmental Challenge de prxima publicacin por la Universidad de las Naciones Unidas; Estndares laborales: Una condicionalidad para el acceso a mercados?, con Diana Tussie, Puentes, Vol. 5, N 3, May-July 2004; Trade Policy Reforms in Latin America Multilateral Rules and Domestic Institutions, editado con Vivianne Ventura-Diaz, Palgrave-Macmillan, Nueva York, 200. JULIO OLEAS. Es profesor-investigador de la FLACSO, Sede Ecuador. Desde 1997 ha dictado cursos en la Escuela Politcnica Nacional del Ecuador y en la Universidad de las Amricas (Quito). Se gradu de licenciado en ciencias polticas y jurdicas (PUCE, Quito) y tiene una maestra en macroeconoma (Flacso-Ecuador). Es candidato a doctor en historia de Amrica por la Universidad Andina Simn Bolvar. Ha sido director de Cuentas Nacionales del Banco Central del Ecuador; asesor del Secretario Nacional de Planificacin y Desarrollo; viceministro de Comercio Exterior e Integracin y consultor de la Comunidad Andina. Entre 2003 y 2007 ejerci el periodismo econmico. Ha publicado varios libros y artculos sobre economa del desarrollo, historia econmica y comercio internacional.
272
MANUEL OROZCO. Director del programa de remesas y desarrollo para el Dilogo InterAmericano en Washington DC y posee el grado de doctor por la Universidad de AustinTexas. Ha realizado investigaciones con temas relacionados al movimiento global de remesas, migracin y desarrollo mundial. Es tambin profesor en la Universidad de Georgetown y George Washington University en Washington, DC, en donde tambin funge como investigador para el Institute for the Study of International Migration. Frecuentemente testifica ante el Congreso de los Estados Unidos y ha presentado frente las Naciones Unidos. Antes de formar parte del Dilogo, Manuel Orozco fue profesor de Ciencias Polticas de la Universidad de Akron, en Akron, Ohio, donde ense temas acerca de las relaciones internacionales, guerra civil y democratizacin. sobre el papel poltico e internacional de los Latinos en Estados Unidos, su condicin de ciudadana, etnicidad y el impacto de la migracin y las remesas hacia Amrica Latina, para el Toms Rivera Policy Institute. Adems ha trabajado como consultor para varias organizaciones en Centroamrica, Estados Unidos y Sudfrica evaluando y desarrollando programas sobre desarrollo, democracia y gobernabilidad. Posee una vasta gama de publicaciones.
MARCIO POCHMANN. Presidente del Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) de Brasil. Es economista de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul, con una especializacin en ciencias polticas y relaciones laborales. Tiene un doctorado en Economa en la Universidad de Campinas (Unicamp). Profesor de la UNICAMP desde 1995, en el rea de economa social y trabajo. Es investigador del Centro de Comercio y Economa de la Unin del Trabajo de la Unicamp desde 1989. Fue director ejecutivo del centro entre 1997 y 1998. Tambin ha sido consultor para el Departamento de Estadstica y Estudios Socioeconmicos (Dieese), el Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (Sebrae) y de organismos multilaterales de las Naciones Unidas como la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Tambin fue secretario de Desarrollo Municipal, Trabajo y Solidaridad de So Paulo entre 2001 y 2004. Ha escrito y coordinado ms de 30 libros, incluyendo A Dcada dos Mitos, ganador del premio Jabuti en el rea de economa en 2002, y de la serie Atlas de la exclusin en Brasil. FRANCISCO ROJAS ARAVENA. Secretario General de FLACSO. Doctor en Ciencias Polticas, Universidad de Utrecht, Holanda. Master en Ciencias Polticas, FLACSO. Especialista en Relaciones Internacionales y Seguridad Internacional. Secretario General de FLACSO, (2004-a la fecha). Director de FLACSO Chile (1996-2004). Fue profesor en la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Costa Rica (UNA). Fue profesor de la Universidad de Stanford en su campus de Santiago, Chile. Profesor invitado del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile y la Academia Diplomtica Andrs Bello, Chile. Como profesor Fulbright se desempe en el Latin American and Caribbean Center (LACC) en la Florida International University, Miami, Estados Unidos. Forma parte del Consejo Consultivo para Amrica Latina del Open Society Institute (OSI) y de la Junta Directiva de la Fundacin Equitas, en Chile. Ha efectuado trabajos de asesora y consultora para diversos organismos internacionales y gobiernos de la regin. Es miembro de la Junta Directiva de Foreign Affairs en espaol, Mxico, y de Pensamiento Iberoamericano,
Espaa. Autor y editor de ms de medio centenar de libros. Entre sus ltimas publicaciones destacan Amrica Latina y el Caribe: Multilateralismo vs Soberana: La Construccin de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos; que forma parte de la Serie de Relaciones Internacionales publicada por la Secretara General y la Editorial Teseo en 2011.
SEGIB AECID FLACSO
273
CRISTINA ZURBRIGGEN. Directora del Proyecto FLACSO-Uruguay. Doctora en Ciencias Polticas por la Universidad Eberhard Karls de Tbingen, Alemania.Profesora de Historia y Licenciada en Sociologa. Docente e investigadora del rea Estado y Polticas Pblicas en la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica (Uruguay). Ha coordinado y participado en proyectos nacionales e internacionales financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fundacin Friedrich-Ebert (ArgentinaUruguay), Oficina Regional de Ciencia para Amrica Latina y el Caribe (UNESCO), Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECID),Deutscher Akademischer Austausch Dients (DAAD), International Development Research Centre (IDRC); Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), Corporacin Andina de Fomento CAF, la Unin Europea (EU). Profesora visitante en Mxico, Argentina, Chile, Irlanda, Espaa y Alemania en las temticas de Estado y Desarrollo. Autora de diversas publicaciones sobre Estado, polticas pblicas, gobernanza, y estrategias de desarrollo. Entre sus libros publicados, Redes de innovacin: Polticas e instrumentos y Estado, empresario y redes rentistas y ms de 20 captulos de libros y artculos en revistas especializadas. Es miembro del sistema nacional de investigadores de Uruguay.
Julio Oleas Roger Bartra Marcio Pochmann Josette Altmann y Francisco Rojas Aravena Cristina Zurbriggen Miguel Lengyel Fander Falcon Alonso Brenes, Pascal Girot y Allan Lavell Manuel Orozco Ana Isabel Garca
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

AL y El Caribe Perspectivas de Desarrollo y Coincidencias para La Transformación Del Estado

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

AL y El Caribe Perspectivas de Desarrollo y Coincidencias para La Transformación Del Estado

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Josette Altmann, Tatiana Beirute, Fander Falcon y Francisco Rojas Aravena Coordinadores

Aportes a la XXI Cumbre Iberoamericana

SEGIB AECID FLACSO

Relacin de Autores............................................................................................................................. 269

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

Estado-Nacin y Desarrollo en Amrica Latina: Una Mirada Retrospectiva

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

Panam Hait Nicaragua

nitratos banano cacao caf caf caf caf

Costa Rica Honduras

19,5 91,5 13,8

Venezuela Puerto Rico Uruguay Paraguay Per

banano azcar cacao

62,3 52,0 50,9 47,0 50,1

metales preciosos caucho cacao caf caf cacao

15,9 78,2 21,4 73,4 35,2 25,9 19,0

5,4 69,5 6,8 70,8

7,0 72,0 78,7

Rep. Dominicana Colombia Mxico

42,0 32,1 39,2

metales preciosos azcar tabaco carne oro

yerba mate cobre plata maz

37,2 30,3 22,5 22,0

24,0 66,0 15,8 34,8

Fuente: Rosemary Thorp, Progreso, pobreza y exclusin

20,4 57,6 10,3 40,6 20,7 43,2 15,4 37,4

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

1945-72 1972-81 1981-95

6,0 6,1 8,6 4,8 4,3

5,503 8,451 8,124

Fuente: Rosemary Thorp, Progreso, pobreza y exclusin

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

Cultura, opinin e intelectuales

Amrica Latina: Entre las Ideas y las Emociones

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

El Estado frente a los nuevos desafos del desarrollo latinoamericano1

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO

SEGIB AECID FLACSO