Aula 10 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA ESAF

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 10
Pronto, chegamos ao fim do curso. Vimos muita coisa ao longo dessas 10 aulas e espero que o curso tenha atendido as expectativas de vocs. Como falei na aula demonstrativa, a ideia era que vocs estudassem com calma. O contedo extenso, mas como no h nada de concreto acerca dos concursos importantes da ESAF, vocs podem ir com mais calma. Ainda ficarei respondendo dvidas por frum por um bom perodo, por isso nos e preocupem se vocs no conseguiram acompanhar o ritmo das aulas. Nessa ltima aula veremos o seguinte contedo: Aula 10 15/06: Polticas pblicas: formao da agenda governamental, processos decisrios mensurao Eficincia, e problemas do e da implementao. governamental. aplicados Avaliao Conceitos e de desempenho
Eficcia
Efetividade
Administrao
Pblica. As polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. Poltica de combate pobreza: possibilidades e limitaes. Desigualdades socioeconmicas da populao brasileira. So itens presentes nos concursos da STN, CGU e MPOG. Gostaria de agradecer a confiana depositada no nosso trabalho e espero que a caminhada de vocs rumo a um cargo pblico seja vitoriosa. Estou colocando questes de outras bancas porque a quantidade de questes da ESAF para o contedo menor. Boa aula e boas provas! Rafael SUMRIO
1 POLTICAS PBLICAS ............................................................................................ 2 1.1 FORMAO DA AGENDA GOVERNAMENTAL.......................................................................... 7 1.2 ELABORAO ......................................................................................................... 11 1.3 PROCESSOS DECISRIOS ........................................................................................... 14 1.4 IMPLEMENTAO ..................................................................................................... 24 1.5 POLTICAS PBLICAS NO BRASIL .................................................................................. 28 2 AVALIAO DO DESEMPENHO GOVERNAMENTAL................................................. 35 2.1 CONCEITOS DE EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE ......................................................... 36 2.2 TIPOS DE AVALIAO ................................................................................................ 40
www.pontodosconcursos.com.br

3 POLTICAS DE COMBATE POBREZA ................................................................... 47 3.1 FOCALIZAO X UNIVERSALIZAO ............................................................................... 52 3.2 TIPOS DE POLTICAS SOCIAIS ..................................................................................... 57 4 QUESTES............................................................................................................ 62 4.1 QUESTES DE OUTRAS BANCAS ................................................................................... 95 4.2 GABARITO ........................................................................................................... 124 4.3 LISTA DAS QUESTES .............................................................................................. 125 5 6 LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 148 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... 149
1 Polticas Pblicas
Enrique Saraiva define poltica pblica como: Um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Decises condicionadas pelo prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, ideias e vises dos que adotam ou influenciam na deciso. Com uma perspectiva mais operacional, ele coloca que: Poderamos dizer que ela um sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos. Vamos ver algumas definies de polticas pblicas: Dye: o que o governo decide fazer ou no. Lynn: um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir efeitos especficos. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma inteno de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas.
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Maria G. Rua: As polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Carvalho: Polticas pblicas so construes participativas de uma coletividade, que visam garantia dos direitos sociais dos cidados que compem uma sociedade humana. Percebemos nas quatro primeiras definies uma grande valorizao do Estado como responsvel pelas polticas pblicas. Quando a Maria das Graas Rua fala em alocao imperativa de recursos, o que ela quer dizer que uma das suas caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico. No podemos negar isso. Maria das Graas Rua afirma ainda que as polticas pblicas so pblicas e no privadas ou apenas coletivas. Contudo, um tanto equivocado considerar que o termo pblica se refere ao Estado. Vamos ver uma questo do CESPE.
1. (CESPE/PMRB/2007) O termo pblico, associado poltica, no se refere exclusivamente ao do Estado, mas, sim, coisa pblica,ou seja, quilo que de todos.
A questo CERTA. Segundo Potyara Pereira: Poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. A palavra pblica, que acompanha a palavra poltica, no tem identificao exclusiva com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa como res publica, isto , coisa de todos, e, por isso, algo que compromete simultaneamente, o Estado e a sociedade. , em outras palavras, ao pblica, na qual, alm do Estado, a sociedade se faz presente, ganhando representatividade, poder de deciso e condies de exercer o controle sobre a sua prpria reproduo e sobre os atos e decises do governo e do mercado. o que preferimos chamar de controle democrtico exercido pelo cidado comum, porque controle coletivo, que emana da base da sociedade, em prol da ampliao da democracia e da cidadania Portanto, poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. Temos que entender que a presena do Estado fundamental, assim como a participao da sociedade. Pereira conceitua poltica pblica como:
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Polticas pblicas so aes coletivas que tem por funo concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Podemos perceber que Maria das Graas Rua afirma que as polticas pblicas no so apenas aes coletivas. J Pereira afirma que so aes coletivas. Esta divergncia parece ser mais no tocante ao significado de ao coletiva do que se pode haver poltica pblica sem o Estado. O Estado fundamental e sem a sua participao no h poltica pblica. Vamos ver como pensa o CESPE.
2. (CESPE/TJ-AP/2007) Poltica pblica significa ao coletiva cuja funo concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e previstos nas leis.
A questo CERTA. Podemos perceber que ela cpia da definio de Potyara Pereira. Assim, temos que entender que as polticas pblicas so uma construo coletiva, formadas por um conjunto de atores, apesar de caber ao governo o papel central. Segundo Raquel Raichelis: Na formulao, gesto e financiamento das polticas sociais deve ser considerada a primazia do Estado, a quem cabe a competncia pela conduo das polticas pblicas. Esta primazia, contudo, no pode ser entendida como responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a participao ativa da sociedade civil nos processos de formulao e controle social da execuo. Tambm podemos observar na definio de Pereira que a funo das polticas pblicas concretizar direitos sociais previstos nas leis, o que significa que as polticas pblicas estaro tornando possvel o exerccio dos direitos sociais como educao, sade, assistncia social, etc. Vamos ver uma questo do CESPE:
3. (CESPE/CHESF/2002) Poltica pblica uma ao coletiva que tem por funo concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e previstos nas leis. Os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas.
Esta questo foi dada como CERTA. Ela foi copiada da definio de Pereira que afirma: Polticas pblicas so aes coletivas que tem por funo concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Em outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis s tm
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS aplicabilidade por meio de polticas pblicas correspondentes, as quais, por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e servios. Quando a autora afirma que os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas, na realidade ela est se referindo aos direitos sociais. Se pensarmos na classificao dos direitos fundamentais, os direitos de primeira gerao se referem aos direitos de no interveno do Estado na vida privada, direitos como o de liberdade, livre associao, livre manifestao do pensamento; os de segunda gerao envolvem os direitos sociais; e os de terceira os direitos coletivos, como os ligados proteo do meio-ambiente, do patrimnio histrico, etc. Os direitos de primeira gerao, em que se prega a no-interveno do Estado, no precisam de polticas pblicas para serem concretizados. As polticas pblicas tornam-se necessrias com os direitos sociais, que exigem uma atuao positiva do Estado Poderamos pensar como alguns autores que consideram polticas pblicas tambm a inao do Estado, a deciso de no fazer nada em relao algum assunto. No creio que a autora tenha pensado nisso, nem o CESPE ao elaborar esta questo. Eles apenas reproduziram a definio da autora, afirmando, de forma geral, que os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas. Portanto, as polticas pblicas so instrumentos de concretizao dos direitos previstos e garantidos nas leis, ou seja, somente com a existncia de uma poltica pblica que as pessoas podero exercer seus direitos sociais. Dessa concretizao resulta que vlida a interveno do Poder Judicirio exigindo a implementao de polticas pblicas. O Judicirio no pode elaborar polticas pblicas, mas pode compelir o poder pblico a implement-las, caso estejam previstas na Constituio e nas leis. Em julgamento de 2005, o STF decidiu que o municpio de Santo Andr (SP) deveria garantir a matrcula de um menino de quatro anos na creche pblica administrada pela prefeitura. O entendimento o de que obrigao do municpio garantir o acesso creche a crianas de at seis anos de idade, independentemente da oportunidade e convenincia do poder pblico. Segundo Celso de Mello: Quando a proposta da Constituio Federal impe o implemento de polticas pblicas, e o poder pblico se mantm inerte e omisso, legitimo sob a perspectiva constitucional garantir o direito educao e atendimento em creches. O direito no pode se submeter a mero juzo de convenincia do Poder Executivo. Assim, se h um direito previsto na lei e necessria uma poltica pblica para que ele seja exercido, um dever do Estado implementar tal poltica e cabe ao Judicirio exigir o cumprimento desta obrigao.
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Tambm importante distinguir poltica pblica de deciso poltica. Na primeira questo da ESAF, vimos que um dos componentes das definies de poltica pblica o decisrio, que a poltica um conjunto-sequncia de decises. Segundo Maria das Graas Rua, uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Assim, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Um exemplo est na emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-se de uma deciso, mas no de uma poltica pblica. J a privatizao de estatais ou a reforma agrria so polticas pblicas. Podemos identificar alguns pontos comuns que poderiam nos ajudar a formular um conceito mais genrico de poltica pblica: Conjunto de aes governamentais; Distribuio de recursos ou bens pblicos; Atendimento s demandas da sociedade ou sistema poltico. Participao da sociedade em todo o processo. Cada poltica pblica passa por diversos estgios. A isso damos o nome de ciclo da poltica (policy cycle). Normalmente, consideram-se trs etapas nas polticas pblicas: formulao, implementao e avaliao. No entanto, vrios autores acrescentam outras fases. Enrique Saraiva afirma que necessria certa especificao na Amrica Latina. Por isso ele distingue entre elaborao e formulao, em que a primeira a preparao da deciso poltica e a segunda a prpria deciso, formalizada em uma norma jurdica. Alm disso, deve-se separar a implementao propriamente dita, que a preparao para a execuo, da execuo, que pr em prtica a deciso poltica. Ainda antes de todas estas fases, ressaltada a construo da agenda, que se refere ao processo de incluso de determinada necessidade scia, determinada demanda, na lista de prioridades do poder pblico. A seguir vamos dar uma olhada em cada uma dessas fases, exceto a avaliao, que no cobrada no edital. Contudo, antes de iniciarmos este estudo, preciso ficar claro que esta separao do processo de polticas pblicas em fases distintas constitui mero exerccio de abstrao, um instrumento para facilitar a compreenso do funcionamento das polticas pblicas. O que ocorre na realidade que estas fases se confundem, no h uma ordenao tranquila na qual cada ator social conhece e desempenha o papel esperado. Segundo Enrique Saraiva, as modernas teorias do caos so as que mais se aproximam de uma visualizao adequada da dinmica social. www.pontodosconcursos.com.br 6
1.1 Formao da Agenda Governamental

Podemos dizer que a construo da agenda a primeira fase das polticas pblicas, j que neste momento que so definidos os problemas que sero atacados por meio de uma poltica. Segundo Enrique Saraiva: Na sua acepo mais simples, a noo de incluso na agenda designa o estudo e explicitao do conjunto de processos que conduzem mdia. Podemos dizer que a agenda refere-se ao conjunto de temas que so debatidos com vistas escolha dos problemas que sero atacados por meio de polticas pblicas. O estudo da agenda busca entender porque alguns temas recebem mais ateno do que outros. Segundo Kingdon: A agenda a lista de temas ou problemas que so alvo em dado momento de sria ateno tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas s autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo com os diferentes setores do governo. Esta definio do autor focaliza os temas que so considerados pelos governantes, por isso que ele chama de agenda de governo. Mas podemos dizer que existem trs tipo de agenda: 1 No-Governamental (ou sistmica): contm assuntos e temas que so reconhecidos pelo pblico em geral sem, contudo, merecer ateno do governo. 2 Governamental: inclui os problemas que esto a merecer ateno formal do governo (temas que, de alguma maneira, esto incorporados na estrutura administrativa e no discurso das autoridades). 3 De Deciso: contm a lista dos problemas e assuntos que efetivamente sero decididos, que sero tema de uma poltica pblica. Nem sempre um tema que chegue a agenda governamental ser alvo de alguma poltica pblica. preciso ainda que ele chegue agenda de deciso, ou seja, que as autoridades realmente decidam fazer alguma coisa. Um exemplo: quando ocorrem os fatos a adquirir status de problema pblico, transformando-o em objeto de debates e controvrsias polticas na
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS crimes hediondos, geralmente os polticos surgem com discursos exigindo maior severidade na legislao, reduo na maioridade penal, mais investimentos em segurana pblica; no entanto, dificilmente ocorre alguma mudana substancial. O assunto esfria e as coisas voltam a ser como antes. Um ponto importante nesta definio de Enrique saraiva que na agenda os fatos adquirem o status de problema pblico. Para que determinado tema entre na agenda, ele deve ser considerado como um problema. Maria das Graas Rua diferencia entre o momento pr-agenda, quando determinado tema no recebe ateno, quando este tema permanece um estado de coisa, e o momento da agenda, quando o tema se torna um problema. Segundo a autora: Uma dada situao pode perdurar durante muito tempo, incomodando grupos e gerando insatisfaes sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de coisas" algo que incomoda, prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores de deciso. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, ento torna-se um "problema poltico". Portanto, na formao da agenda, importantssima a diferenciao entre o que seja uma situao e aquilo que um problema. Para Kingdon: Existe uma diferena entre uma situao e um problema. Toleramos vrios tipos de situaes todos os dias, e essas situaes no ocupam lugares prioritrios em agendas polticas. As situaes passam a ser definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridade na agenda quando acreditamos que devemos fazer algo para mud-las. A diferenciao entre situao e problema ocorre dentro de um dos trs dinmicas de processos que Kingdon utiliza para explicar como os participantes influenciam agendas e alternativas. A Teoria dos Fluxos Mltiplos defende que existem trs dinmicas de processos que fazem com que alguns temas sejam priorizados enquanto outros so negligenciados: a dos problemas, a da poltica e a das polticas pblicas. As pessoas reconhecem os problemas, geram propostas de mudanas por meio de polticas pblicas e se envolvem em atividades polticas, tais como campanhas eleitorais ou lobbies. Cada participante pode, em princpio, estar envolvido em cada um desses processos (reconhecimento do problema, formulao de alternativas, e poltica).
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Por exemplo, as polticas pblicas no constituem o nico modo de atuao dos analistas, como a poltica tampouco o nico cenrio de atuao dos polticos. No entanto, na prtica, os participantes geralmente tendem a se especializar em um ou outro processo. Os acadmicos se envolvem mais com a formulao de polticas do que com a poltica propriamente dita, enquanto os partidos se envolvem mais na poltica do que na formulao de propostas detalhadas. Aqui podemos diferenciar duas categorias de atores nas polticas pblicas: os visveis e os invisveis. A diferena entre eles que os visveis definem a agenda e os invisveis formulam as alternativas. Este o critrio de classificao, apenas este. Portanto, so exemplos de atores visveis polticos, mdia, partidos, grupos de presso, etc. J os atores invisveis compreendem acadmicos, consultores, assessores e funcionrios legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses. Em relao ao primeiro fluxo, o do reconhecimento dos problemas, Kingdon se faz a seguinte pergunta: Porque alguns problemas recebem mais ateno do que outros por parte das autoridades governamentais?. E ele mesmo responde: A resposta est tanto nos meios pelos quais esses autores tomam conhecimento das situaes, quanto nas formas pelas quais estas situaes foram definidas como problemas. Os meios podem ser: Eventos-foco: um desastre, uma crise, uma experincia pessoal ou um smbolo poderoso. Chama a ateno para algumas situaes mais do que as outras. Contudo, tal evento tem efeitos apenas passageiros se no forem acompanhados por uma indicao mais precisa de que h um problema. Feedback: as autoridades tomam conhecimento de situaes por meio de feedback a programas existentes, sejam eles formais (ex.: monitoramento de rotina sobre custos ou estudos de avaliao de programas) sejam informais (ex.: reclamaes que chegam ao Congresso). Indicadores: so usados para avaliar a magnitude de uma situao (como por exemplo a incidncia de uma doena ou o custo de um programa) e discernir mudanas ocorridas nessa situao. Tanto uma alta magnitude quanto uma grande mudana chamam a ateno das autoridades. J as formas podem ocorrer das seguintes maneiras:
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Situaes que colocam em cheque valores importantes so transformadas em problemas; Situaes se tornam problemas por comparao com outros pases ou com outras unidades relevantes; A classificao de uma situao em certa categoria ao invs de outra pode defini-la como certo tipo de problema. Por exemplo, a falta de transporte pblico adequado para as pessoas portadoras de necessidades especiais pode ser classificada como um problema de transporte ou como um problema de direitos civis. Alm de definir os problemas, a agendas tambm podem faz-los desaparecer. Isso ocorre porque, primeiro, o governo pode tratar do problema ou no. Tanto na ao como na omisso, a ateno acaba se voltando para outro tema, ou porque alguma coisa est sendo feita ou porque se frustram pelo fracasso e decidem investir em outra coisa. Segundo, as situaes que chamaram a ateno para o problema podem mudar. Terceiro, as pessoas podem se acostumar com a situao ou conferir outro rtulo ao problema. Quarto, outros itens surgem e colocam de lado antigas prioridades. Outro fluxo na Teoria dos Fluxos Mltiplos o da poltica. Independentemente do reconhecimento de um problema ou do desenvolvimento de propostas de polticas pblicas, a discusso poltica tem vida prpria. Os acontecimentos no mundo poltico tero um papel importantssimo na formao da agenda. Um novo governo, por exemplo, pode mudar completamente as agendas ao privilegiar outros temas. aqui que atuam principalmente os atores visveis. Esses atores incluem o Presidente e seus assessores, importantes membros do Congresso, a mdia, e atores relacionados ao processo eleitoral, como os partidos polticos; so atores que trabalham para formar a agenda. J os atores invisveis, como acadmicos, burocratas e funcionrios do Congresso, trabalham com as alternativas. Por isso que os polticos eleitos e seus assessores so mais importantes do que funcionrios pblicos de carreira no processo de estabelecimento da agenda. O terceiro fluxo o das solues, as alternativas de ao da poltica pblica. Alm do conjunto de temas ou problemas que esto na agenda, um conjunto de alternativas de ao governamental seriamente considerado pelas autoridades governamentais e pessoas estritamente associadas a elas. Em grande parte da literatura, a construo da agenda se refere tanto ao processo de discusso de problemas quanto de alternativas. Kingdon prefere diferenciar estes dois processos e afirma que a formulao de polticas pblicas um processo que envolve: 1. O estabelecimento de uma agenda;
10
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 2. A especificao das alternativas a partir das quais as escolhas so feitas; 3. Uma escolha final entre estas alternativas especficas; 4. A implementao desta deciso. A ESAF cobrou a seguinte questo no ltimo concurso da CGU:
4. (ESAF/CGU/2008) A formao ou construo da agenda de polticas pblicas consiste em um processo de identificao e reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulao, que consiste na especificao das alternativas de ao governamental.
A questo ERRADA. A agenda, segundo alguns autores, envolve a discusso tambm das alternativas. Mas como podemos observar, a questo traz o texto usado por Kingdon para descrever uma etapa posterior agenda, que Enrique Saraiva define como a Elaborao. J a formulao definida por Saraiva como a seleo e especificao da alternativa considerada mais conveniente. Tentando agora entender esta questo da ESAF, podemos dizer que o erro est no fato de que a formulao no consiste na especificao das alternativas (isso a elaborao), mas sim na especificao da alternativa (singular), a escolha de uma delas. Na realidade, em virtude das divergncias doutrinrias, esta questo no deveria ter sido cobrada desta forma. Podemos dizer que um erro seria dizer que a especificao das alternativas no est na agenda, j que muitos autores consideram dessa forma. Mas, como eles usaram um texto igual ao de Kingdon, creio que eles seguiram a linha do autor, diferenciando o processo de discusso dos problemas da discusso de solues, colocando esta fora da agenda. Vamos ver ento como o processo de discusso das alternativas, colocando este processo como uma fase separada da agenda, a elaborao.
1.2 Elaborao
Segundo Enrique Saraiva: O segundo momento a elaborao, que consiste na identificao e delimitao de um problema atual ou potencial da comunidade, a determinao das possveis alternativas para sua soluo ou satisfao, a avaliao dos curtos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades.
11
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Portanto, aps uma situao ser reconhecida como um problema que comearia o processo de discusso das alternativas de soluo. O modelo dos fluxos mltiplos de Kingdon se baseia no modelo Garbage Can, de Cohen, que pode ser traduzido como lata de lixo. Segundo esse modelo, problemas e solues no so pensados conjuntamente. As solues no so criadas para um problema especfico, elas so pensadas sem ter relao com um problema, e depois de criadas procura-se adapt-las aos problemas existentes. Portanto, os diversos problemas e solues existentes so jogados numa grande lata de lixo e l dentro tenta-se formar os pares. Segundo Kingdon, as agendas no so estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresenta na agenda. Para estudar o processo de discusso de alternativas, Kingdon se pergunta como a lista das alternativas possveis para a escolha de polticas pblicas filtrada at se chegar s que realmente recebem sria ateno?. E o autor mesmo responde: H dois tipos de respostas: 1) as alternativas so geradas e filtradas na dinmica prpria das polticas pblicas; e 2) o envolvimento dos participantes relativamente invisveis, que so especialistas na rea especfica dessas polticas. Vimos que os atores visveis definem a agenda, diferenciam situaes de problemas, enquanto os atores invisveis formulam as alternativas. As alternativas, propostas e solues so geradas por comunidades de especialistas, que podem ser acadmicos, pesquisadores, consultores, burocratas de carreira, funcionrios do Congresso, analistas que trabalham para grupos de interesses. Esses participantes relativamente invisveis formam comunidades de especialistas que trabalham de forma mais ou menos coordenada. O momento de formulao das alternativas um dos mais importantes no processo decisrio. Segundo Maria das Graas Rua, quando se colocam as preferncias dos atores, manifestam-se seus interesses, resultando da o confronto, em que cada ator vai usar seu poder, sua influncia, capacidade de afetar o funcionamento do sistema. A esses atores que investem para que suas preferncias sejam consideradas nos processos de polticas pblicas damos o nome de empreendedores da poltica (policy entrepreneurs). Segundo Rua, uma preferncia uma alternativa de soluo para um problema que mais beneficia determinado ator. Assim, dependendo da posio de cada ator, eles podem ter preferncias muito diversas uns dos outros, ou ento defender as mesmas preferncias, formando as coalizes de defesa (policy coalition). Este modelo, proposto por Sabatier e Jenkins-Smith, meio que um contraponto ao modelo garbage
12
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS can. Segundo os autores, os modelos anteriores negligenciavam elementos importantes para entender os processos de formulao das polticas pblicas so as crenas, os valores e as ideias. Uma determinada questo pode ser defendida por um grupo que partilha dessas crenas, valores ou ideias. Forma-se a uma coalizo de defesa. As preferncias se formam em torno de issues, que podem ser entendidos como pontos importantes que afetam os interesses de vrios atores e que, por causa disso, mobiliza suas expectativas quanto ao resultado da poltica e catalisa o conflito entre eles. Rua cita como exemplo do conceito de terra improdutiva na reforma agrria, em que, dependendo da deciso, alguns atores ganham e outros perdem. Com base nas preferncias dos atores, formam-se alianas e d-se o conflito, da surgem as arenas polticas. A maioria dos autores fala em trs tipos de arenas: distributivas, redistributivas e regulatrias. Outros citam ainda as constitutivas. Vamos dar uma olhada em cada uma: Polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos - pelo menos diretamente percebveis - para outros grupos. Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios. Polticas redistributivas, ao contrrio, so orientadas para o conflito. O objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo poltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e repleto de conflitos. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Elas estabelecem imperativos seletivos: quem pode ou no pode ter ou fazer alguma coisa, quem paga o que e em que situaes. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Assim, as arenas regulatrias podero envolver um maior ou menor grau de conflito, j que podem adotar formas variadas. Polticas constitutivas ou polticas estruturadoras determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condies
13
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS gerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas,
redistributivas e regulatrias. Vamos voltar agora para o modelo dos fluxos mltiplos de Kingdon. Os trs fluxos, dos problemas, da poltica e das solues tm, cada um, vida prpria. Os problemas so identificados e definidos de acordo com processos que so diferentes daqueles nos quais as polticas pblicas so elaboradas, ou de como se do os eventos polticos. Contudo, em determinados momentos estes processos se unem. Um problema urgente demanda ateno e uma proposta de poltica pblica associada ao problema e oferecida como soluo. Quando estes trs fluxos convergem, ocorre a abertura de uma janela poltica (policy window), permitindo que determinado tema v direto para a agenda de deciso, ou seja, que seja realmente escolhido para ser combatido por uma poltica pblica.
1.3 Processos Decisrios

Segundo Enrique Saraiva: A formulao inclui a seleo e especificao da alternativa
considerada mais conveniente, seguida da declarao que explicita a deciso adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurdico, administrativo e financeiro. Portanto, a formulao compreende o processo de escolha da alternativa, dentro do cardpio formado no processo de elaborao, que consiste na especificao das possveis alternativas. Alm da deciso de escolher uma alternativa, tambm realizada aqui a formalizao dessa deciso, o que significa o estabelecimento de normas que permitiro a sua implementao pelos diversos atores envolvidos. Em relao ao estudo do processo de tomada de deciso, so utilizadas algumas teorias. Podemos dividir as mais importantes nos modelos: racional, incremental e mistas.
1.3.1
Racional
Quando estudamos os modelos tericos de administrao pblica, vemos que a burocrtica tem como base uma dominao racional-legal, ou seja, legtima porque suas decises so tomadas com base em leis racionalmente criadas. O carter racional do modelo burocrtico significa que devem ser usados os atos devem ser coerentes com os fins visados. Um ato ser racional na medida em que representar o meio mais
14
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerncia em relao a seus objetivos se traduzir na exigncia de um mnimo de esforos para se chegar a esses objetivos. Aplicando agora este aspecto do ato racional formulao de polticas pblicas, temos que o racionalismo defende que as decises tomadas devem ser aquelas que escolham os meios mais adequados para se alcanar determinado objetivo, que apresente a melhor relao custo-benefcio, ou seja, a alternativa mais eficiente. Aqui j podemos observar um dos pressupostos do modelo racional: Os objetivos e valores esto estabelecidos e so conhecidos. Isso significa que, quando o agente ir tomar a deciso, ele j tem em mente de forma clara quais so objetivos que deve alcanar. De olho nestes objetivos, ele ir escolher as aes que melhor atinjam o resultado pretendido. Assim, outro pressuposto do modelo que: existe um leque de possveis alternativas de ao e o agente tem um conhecimento perfeito das consequncias de cada alternativa. Ele sabe exatamente o que ir acontecer se escolher o caminho A ou B. Com base nesse conhecimento, ele poder determinar as alternativas mais atrativas por meio de avaliaes e comparaes; e poder selecionar a melhor alternativa dentro do conjunto proposto. Dentre outras coisas, o modelo racional exige do decisor um controle absoluto do ambiente de deciso, um sistema de preferncias que se caracterize pela estabilidade e uma habilidade enorme para a realizao dos clculos necessrios. Esse modelo chamado de racional-compreensivo. Compreensivo, segundo o dicionrio Houaiss, significa pleno de entendimento ou conscincia, aquele que compreende, que entende. racional porque usa a razo. A escolha da alternativa feita com base em critrios impessoais. Parte-se do princpio de que possvel conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decises de grande impacto. Os decisores estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas que melhor podero maximiz-los. A seleo da alternativa a ser adotada feita a partir de uma anlise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas consequncias. A deciso mais lenta, uma vez que precisa de um levantamento de todas as informaes disponveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades tcnicas e polticas para solucionar o problema. O ponto de partida de toda a teoria da escolha racional a proposio de que o comportamento coletivo pode ser entendido em termos de atores que procuram atingir seus objetivos. Os atores podem ser pessoas individualmente consideradas, podem ser grupos sociais de diversos tipos como empresas, sindicatos, partidos polticos e
15
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS podem at mesmo ser Estados. O que importa que tenham objetivos a atingir, interesses a realizar e que o faam racionalmente, ou seja, mediante a escolha de meios adequados consecuo dos fins. Isso significa que a teoria da escolha racional no se detm no exame dos fins. Esses podem variar infinitamente entre os atores, no cabendo a sua discusso em termos do exerccio da racionalidade. Segundo Maria das Graas Rua: O modelo racional-compreensivo significa tanto maior alcance da poltica e maior proporo dos recursos alocados, como parte-se do princpio de que possvel conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decises de grande impacto. Neste modelo a deciso mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de todas as informaes disponveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades tcnicas e polticas para solucionar o problema, etc. Geralmente, pretende-se realizar grandes mudanas a partir de objetivos e cursos de ao previamente definidos a partir dos valores que orientam a deciso. Podemos perceber sem que muitos dos na pressupostos realidade. desse Trata-se modelo de um racional modelo so de
questionveis,
embasamento
racionalidade, que no condiz com as limitaes existentes tanto em termos de informaes que no esto disponveis como na prpria capacidade do homem em processar essas informaes. Charles Lindblom, uma dos maiores crticos dessa teoria e que privilegiou o modelo incrementalista, critica a abordagem racional, afirmando que: Ela pressupe capacidades intelectuais e fontes de informao que as pessoas simplesmente no possuem e revela-se uma abordagem ainda mais absurda para a deciso poltica quando se verifica que o tempo e dinheiro alocveis para um problema em apreo so limitados. H. Simon tambm critica o "racionalismo ilimitado", por isso trabalhou a ideia de racionalidade limitada, em que no se busca a melhor alternativa, a que maximize o resultado, mas sim aquela que seja satisfatria. Simon introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores pblicos (policy makers), argumentando, todavia, que a limitao da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores pblicos sempre limitada por problemas tais como informao incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de deciso, auto-interesse dos decisores, etc. Por isso, o modelo apresenta alguns elementos diferentes da racionalidade ilimitada:
16
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS um conjunto de alternativas de escolha ou de deciso; um subconjunto de alternativas de deciso que a organizao percebe, ou seja, a organizao no leva em considerao todas as alternativas possveis, mas apenas aquelas que ela identifica. os possveis resultados da escolha com a sua hierarquizao com base no "valor" ou "utilidade", ou seja, o resultado "a" prefervel ao "b". informao sobre os resultados que iro de fato ocorrer, se for escolhida uma determinada alternativa, sendo que esta informao pode ser incompleta, ou seja, pode haver mais de um resultado possvel para determinada alternativa. informao sobre a probabilidade de ocorrer determinado resultado, se for escolhida determinada alternativa. Segundo Simon, pode ser maximizada at um ponto satisfatrio pela criao de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o comportamento dos atores e modele esse comportamento na direo de resultados desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximizao de interesses prprios. Segundo Simon: Enquanto o homem econmico maximiza seus esforos, selecionando a melhor alternativa entre as que lhe so apresentadas, seu primo, a quem chamaremos de homem administrativo, contemporiza, isto , busca um curso de ao satisfatrio ou razoavelmente bom. Mas o que ser um resultado satisfatrio? Isso vai depender do nvel de aspirao do agente. Supondo que uma pessoa deseja vender uma casa. Entre os inmeros possveis valores de venda, ela estabelece que R$ 50.000 um preo "aceitvel". Todos os preos acima disso sero satisfatrios, os abaixo sero insatisfatrios. No entanto, entre os preos acima de 50.000, h aqueles que so ainda mais satisfatrios, ou seja, 70.000 prefervel 60.000. Como o vendedor no recebe todas as ofertas simultaneamente, ele deve rejeitar uma antes de receber a prxima. O nvel de aspirao pode se alterar ao longo da sequncia de alternativas. Ele pode se elevar na medida em que o indivduo acha fcil descobrir alternativas satisfatrias, ou seja, quando so feitas vrias ofertas acima de 50.000. Ou, no sentido oposto, pode se reduzir quando for difcil encontrar tais alternativas. Um dos problemas da racionalidade limitada colocada pelo prprio Simon que o modelo no tolera incompatibilidade entre "laranjas e mas", ou seja, os resultados das decises devem ser tratados sobre uma mesma base (monetria, por exemplo), e isso afasta ainda mais os modelos de escolha racional da realidade das organizaes.
17
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Alm disso, as decises empresariais se apoiam em mais de um critrio de avaliao, e muitas vezes pressupem a existncia de interesses conflitantes. Como exemplo, podese citar a compra de aeronaves militares. Pode-se enumerar seis critrios a serem avaliados: capacidade de destruio, velocidade, autonomia, facilidade de treinamento, confiabilidade e custo de aquisio. Frente a um nmero de alternativas de compra, qual a melhor opo? Percebe-se que a deciso torna-se complexa. Os objetivos no so redutveis a uma mesma base (laranjas e mas) e os nveis de aspirao variam conforme o agente e o ambiente de deciso. Por exemplo, num momento de guerra, a escolha levaria muito mais em considerao a capacidade de destruio, mesmo que isso representasse um custo maior.
1.3.2
Lindblom,
Incrementalismo
no artigo de 1959 denominado "Muddling Through: a cincia do
A viso da poltica pblica como um processo incremental foi desenvolvida por incrementalismo". O autor questiona o racionalismo, afirmando que se trata de um modelo idealista, mas que impossvel de ser aplicado na prtica. Baseado em pesquisas empricas, o autor argumenta que os recursos governamentais para um programa, rgo ou uma dada poltica pblica no partem do zero e sim, de decises marginais e incrementais que desconsideram mudanas polticas ou mudanas substantivas nos programas pblicos. Assim, as decises dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas. Lindblom questionou a nfase no racionalismo argumentando que os diversos interesses presentes na sociedade no podem ser deixados de lado, inclusive sob pena de a poltica pblica receber objees intransponveis. Ele props a incorporao de outras variveis formulao e anlise de polticas pblicas, tais como as relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do processo decisrio o que no teria necessariamente um fim ou um princpio. Da por que as polticas pblicas precisariam incorporar outros elementos sua formulao e sua anlise alm das questes de racionalidade, tais como o papel das eleies, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse. Lindblom diferencia dois modelos de tomada de deciso: o modelo da raiz e o da ramescncia. A palavra "radical" tem origem no termo "raiz". Assim, os radicalistas tentar alterar as coisas pelas suas bases, cortando pela raiz. Ao pensar nos "ramos", o autor defende o modelo que altera pouco as polticas existentes, podando a rvore aos poucos, ao invs de derrub-la por inteiro. O modelo da raiz o modelo racional, enquanto o da ramescncia o do incrementalismo. O primeiro pressupe que a deciso deve ser iniciada cada vez de novo, dos seus fundamentos; o segundo, admite
18
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS que a deciso deve ser construda continuamente a partir da situao presente, passo a passo, e em pequenas etapas. Lindblom tambm denomina o modelo incrementalista de mtodo das sucessivas comparaes limitadas. Segundo o autor, no mtodo da ramescncia, as comparaes, juntamente com a escolha da poltica, procedem em sequncia cronolgica. No se decide uma poltica de uma vez por todas. Ela formulada e reformulada indefinidamente. Formular polticas um processo de sucessiva aproximao a alguns objetivos desejados, em que o prprio objeto desejado continua a mudar sempre que reconsiderado. Segundo Maria das Graas Rua: O modelo incremental significa tentar solucionar problemas de forma gradual, sem provocar rupturas nem grandes modificaes. Este modelo parte do pressuposto de que: a) a deciso envolve relaes de poder; no apenas uma questo tcnica; b) os governos democrticos no possuem liberdade total para a alocao dos recursos pblicos. Os formuladores de polticas e os cientistas sociais no possuem um conhecimento suficiente do mundo social para evitar que ocorram erros nas previses das consequncias das medidas tomadas. Ser mais sbio o formulador que admitir que suas decises alcanam apenas parte daquilo que ele deseja. Alm disso, as decises podem resultar em consequncias imprevistas e indesejveis. Se proceder mediante uma sucesso de mudanas incrementais, ele consegue evitar, de vrias maneiras, erros srios de consequncias duradouras. Ao invs de tentar saltos enormes em direo s metas, avanos que exigem do formulador previses que ele no capaz de fazer, deve-se procurar solues que no se distanciem tanto do que j vem sendo feito. Tendo que escolher entre alternativas que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relao poltica vigente, o formulador no precisa fazer uma anlise detalhada e abrangente, ele poder olhar apenas as consequncias dos aspectos em que as polticas diferem umas das outras, ou seja, na margem. Lindblom enumera algumas diferenas entre os dois modelos:
Racional-compreensivo A elucidao dos valores ou objetivos feita de forma distinta e em geral como um pr-requisito para anlise emprica das propostas alternativas de deciso. Incrementalismo A seleo das metas valorativas e a anlise emprica da respectiva ao necessria no so coisas distintas uma da outra e sim intimamente interligadas.
19

A formulao de polticas abordada via anlise de meios e fins: em primeiro lugar, isolam-se os fins e, depois se buscam os meios para escolher os fins. Como os meios e fins no so dissociveis uns dos outros, a anlise dos meios e dos fins , muitas vezes, inadequada ou limitada.
O teste de uma "boa" poltica consiste O teste de uma "boa" poltica consiste em ela revelar-se o meio mais tipicamente em que vrios analistas apropriado para atingir os fins desejados. concordem diretamente com uma deciso poltica (mesmo que eles no concordem que essa poltica seja o meio mais apropriado para atingir os objetivos). A anlise compreensiva, todo fator de relevncia maior tomado em conta. A anlise drasticamente reduzida: - importantes resultados possveis so deixados de lado; - importantes propostas potenciais de soluo so ignoradas; - importantes valores afetados no so levados em conta. Uma sucesso de comparaes reduz ou elimina em grande parte a dependncia de teorias.
Com frequncia, forte a dependncia de teorias.
Para o modelo racional, os fins da ao governamental esto claramente colocados. Devem-se escolher os meios para alcanar objetivos estabelecidos. No entanto, para a viso incremental, no h clareza na definio dos fins. Primeiro porque difcil de se chegar a um consenso na sociedade a respeito dos objetivos. Alm disso, as preferncias em relao a maior parte das questes no so conhecidas ou registradas. Na realidade, em muitos casos as preferncias no existem pela falta de suficiente debate pblico que desperte a ateno do eleitorado. Por no conseguirem agir de outra forma, os administradores muitas vezes tm de tomar as decises antes de tornar claros seus objetivos. Diante da incapacidade de, primeiramente, formular os valores relevantes e de, em seguida, escolher uma entre as decises propostas para sua consecuo, os administradores tm de fazer sua escolha, diretamente, a partir das opes alternativas que oferecem diferentes combinaes marginais de valores. As pessoas escolhem os valores e as polticas ao mesmo tempo, ou seja, simultaneamente escolhida a poltica para alcanar certos objetivos e so escolhidos os objetivos. Para o modelo racional, poltica boa aquela que apresenta os melhores meios para se alcanar os fins. J para o modelo incremental, o que importa a concordncia alcanada em torno da poltica em si, mesmo que no haja concordncia em relao aos valores. Muitas vezes, os grupos possuem objetivos diferentes, mas concordam com as polticas vigentes porque vem nelas possibilidades diferentes.
20
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Para o modelo racional, deve ser realizada uma anlise detalhada e abrangente das alternativas. J para o modelo incremental, devido s limitaes de capacidade intelectual e de informaes disponveis colocam restries capacidade de anlise. Por isso, ningum conseguiria aplicar o mtodo racional-compreensivo a problemas realmente complexos, e todo administrador que se defronta com um problema minimamente complexo deve encontrar modos de simplific-lo. Uma forma de simplificar limitar as comparaes entre as decises polticas quelas que diferem proporcionalmente pouco em relao s polticas vigentes. Segundo Lindblom, as democracias mudam as suas polticas quase exclusivamente mediante ajustes incrementais, consiste em as polticas ignorar, no mudam a todo instante. O incrementalismo se na prtica, possveis consequncias
importantes de diferentes opes polticas, bem como em se ignorar os valores associados a essas consequncias. Etzioni enumerou os seis requisitos primrios do modelo: 1. Em vez de levantar e avaliar todas as alternativas, o tomador de deciso concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem incrementalmente das polticas vigentes. 2. O deliberador considera apenas um nmero relativamente pequeno de propostas para uma poltica. 3. Em cada proposta ele examina apenas algumas consequncias consideradas importantes. 4. O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente: o incrementalismo permite incontveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins, o que, efetivamente, torna o problema mais administrvel; 5. Assim, no h uma deciso ou soluo certa, mas uma srie infindvel de abordagens tentativas para as questes do momento, por meio de constantes anlises e avaliaes. 6. Como tal, a deciso incremental descrita como corretiva, voltada para o alvio de imperfeies concretas e atuais, mais do que para a promoo de objetivos sociais futuros. Abordagens distintas de literatura descrevem a ideia incrementalista, a despeito de todas convergirem para o mesmo tema. So elas: o incrementalismo desarticulado, o incrementalismo lgico, o empreendimento estratgico e a compreenso retrospectiva. 1. Incrementalismo Desarticulado: Lindbloom descreve a gerao de polticas como um processo serial, teraputico e fragmentado, no qual as decises so tomadas www.pontodosconcursos.com.br 21
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS mais para resolver problemas do que para explorar oportunidades, considerando pouco as metas definitivas ou mesmo diferentes conexes. 2. Incrementalismo Lgico: Quinn concorda com Lindbloom sobre a natureza incremental do processo, mas no sobre sua desarticulao. Nesse sentido ocorre um direcionamento por parte dos gerentes na busca de estratgias conscientes. 3. Empreendedorismo Estratgico: Para Mintzberg, iniciativas estratgicas tm origem na base hierrquica das organizaes, que ento se difundem e ganham apoio. Uma vez que tenham conseguido difundir sua ideia alta gerncia, essas aes isoladas tendem a ganhar corpo de estratgias organizacionais. 4. Compreenso Retrospectiva: Weick descreve que toda compreenso origina-se no comportamento passado. Assim, os gerentes necessitam de uma ampla gama de experincias e de competncias para criarem estratgias novas e vigorosas. Aprender no possvel sem agir.
1.3.3
Mixed-Scanning
O incrementalismo foi criticado por alguns autores, afirmando que se trata de um mtodo extremamente conservador. Yehezkel Dror questionou o mtodo no artigo Muddling through: sciense or que inertia?. no longo Lindblom prazo rebateu as crticas de conservadorismo afirmando seriam possveis mudanas
significativas. Apesar de pequenos, os passos seriam frequentes e possveis. No entanto, para Etzioni: Se bem que o acmulo de pequenos passos possa levar a uma mudana significativa, nada h nessa abordagem que oriente a acumulao; os passos podem ser circulares levando de volta ao ponto de partida ou disperso , transportando simultaneamente a muitas direes, mas conduzindo a lugar nenhum. Boulding comenta que, de acordo com esta abordagem, cambaleamos pela histria como bbados que andam com um p incremental desarticulado atrs do outro. Dentro do mtodo dialtico, da filosofia grega, temos a Tese, a Anttese e a Sntese. A tese uma afirmao ou situao inicialmente dada. A anttese uma oposio tese. Do conflito entre tese e anttese surge a sntese. O mesmo ocorre em quase tudo. Aqui no nosso estudo, o racionalismo a tese, o incrementalismo a anttese e o modelo mixed-scanning a sntese.
22
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Ambos os modelos de tomada de deciso acima apresentam problemas. Entre outros, o modelo incremental mostra-se pouco compatvel com as necessidades de mudana e pode apresentar um vis conservador. J o modelo racional-compreensivo parte de um pressuposto ingnuo de que a informao perfeita e no considera adequadamente o peso das relaes de poder na tomada de decises. Assim, buscando solucionar essas dificuldades e outras, elaboraram-se propostas de composio das duas abordagens. Entre elas destaca-se a concepo defendida por Etzioni, do mixed-scanning, chamado tambm de rastreio combinado ou sondagem mista. Segundo o autor, esta terceira abordagem no to utpica em suas suposies quanto o modelo racional nem to conservadora quanto o incremental. A ideia , atravs da combinao das duas perspectivas, reduzir o conservadorismo e os horizontes estreitos dos processos marginais, bem como trazer a viso racional para bases mais realistas e exequveis. Etzioni distingue entre decises ordinrias ou incrementais; e decises fundamentais ou estruturantes. As decises estruturantes so aquelas que estabelecem os rumos bsicos das polticas pblicas em geral e proporcionam o contexto para as decises incrementais. Para as decises estruturantes seria usado o modelo racional; para as ordinrias o incremental. O prprio mtodo incremental admite que no se aplica a um conjunto de situaes decises grandes ou fundamentais, como, por exemplo, uma declarao de guerra. O problema que, se no so tomadas essas decises, decidir incrementalmente significa flutuar deriva, significa ao sem deciso. Etzioni considera o mixed-scanning o mtodo adequado para lidar com as decises estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas. Basicamente, o mixed-scanning requer que, nas decises estruturantes, os tomadores de deciso se engajem em uma ampla reviso do campo de deciso, sem se dedicar anlise detalhada de cada alternativa (conforme faz o modelo racional-compreensivo). Esta reviso permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decises estruturantes. As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises estruturantes e envolvem anlise mais detalhadas de alternativas especficas. Enquanto as decises estruturantes permitiriam ter uma viso ampla do contexto, as incrementais permitiriam um maior detalhismo em alguns aspectos importantes. Etzioni cita como exemplo a criao de um sistema mundial de observao meteorolgica, utilizando satlites. Enquanto a abordagem racional faria um levantamento exaustivo das condies atmosfricas, usando cmeras capazes de
23
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS observaes detalhadas e programando revises de todo o cu to frequentemente quanto possvel, proporcionando uma avalanche de informaes, o incrementalismo se concentraria naquelas reas em que se desenvolveram padres similares e, talvez, umas poucas regies vizinhas, ignorando todas as formaes que poderiam merecer ateno, caso surgissem em reas inesperadas. O mixed-scanning incluiria elementos de ambas as abordagens, empregando duas cmeras: uma grande-angular, de alcance panormico, que cobriria todas as partes do cu, sem grandes detalhes, e uma segunda, que focalizaria aquelas reas (reveladas pela primeira cmera) que exigissem um exame em maior profundidade. Segundo Maria das Graas Rua: O mixed-scanning uma composio de elementos dos dois modelos anteriores. Faz a distino entre decises fundamentais ou estruturantes e decises ordinrias ou incrementais. Neste, segundo seus defensores, permiti-se que decises de longo prazo sejam analisadas e levem a decises estruturantes, decorrendo destas as decises incrementais que exigem uma anlise mais detalhada de alternativas especficas.
1.4 Implementao
Segundo Enrique Saraiva: A implementao constituda pelo planejamento e organizao do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios para executar uma poltica. Trata-se da preparao para pr em prtica a poltica pblica, a elaborao de todos os planos, programas e projetos que permitiro execut-la. A implementao constitui assim a traduo, na prtica, das polticas que emergem do complexo processo decisrio. O autor diferencia a implementao da execuo, afirmando que esta: o conjunto de aes destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela poltica. pr em prtica efetiva a poltica, a sua realizao. Essa etapa inclui o estudo dos obstculos, que normalmente se opem transformao de enunciados em resultados, e especialmente, a anlise da burocracia.
24
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O fato de determinada poltica pblica ter chegado at uma deciso, at a formulao, no significa que ela ser implementada. Segundo Maria das Graas Rua, o que garante a transformao de uma deciso em ao a resoluo de todos os pontos de conflito envolvidos em determinada poltica pblica. Uma boa deciso seria aquela em que todos os atores relevantes acreditam que saram ganhando algo e nenhum deles acredite que saiu completamente prejudicado. Como isso muito difcil de ser conseguido, considera-se uma boa deciso aquela que foi a melhor possvel naquele momento especfico. Considera-se que, desde os anos 1970, o estudo das polticas pblicas indica haver um elo perdido situado entre a deciso e a avaliao dos resultados: a implementao. As fases do ciclo da poltica no so perodos estanques, muito bem separados. ainda mais importante a relao entre formulao e implementao. Na viso clssica de ao governamental, a implementao era vista como uma das fases do ciclo poltico e corresponde execuo de atividades que permitem que aes sejam implementadas com vistas a executar o que j foi pensado e planejado. Na implementao, no ocorreriam decises que definiriam os rumos da poltica pblica, apenas seria executado o que foi planejado na fase de formulao. Esta viso clssica no considera os aspectos relativos implementao e seus efeitos retroalimentadores sobre a formulao de poltica. A implementao entendida, fundamentalmente, como um jogo de uma s rodada, onde a ao governamental, expressa em programas ou projetos de interveno, implementada de cima para baixo (top down). O modelo bottom-up assume que implementao algo que envolve o
reconhecimento de que as organizaes tm limitaes humanas e organizacionais, e que isso deve ser reconhecido e interpretado como um recurso. Implementao efetiva se constroi com a experincia e o conhecimento daqueles que executam as polticas. Poltica feita enquanto est sendo administrada, e administrada enquanto esta sendo feita. Diz-se que a implementao a formulao em processo, formulao de poltica levada a efeito por outros instrumentos. Os prprios objetivos da poltica, e os problemas envolvidos, no so conhecidos antecipadamente em sua totalidade, ao contrrio, vo aparecendo na medida em que o processo avana. Justifica-se que algumas decises devem ser deixadas para o processo de implementao porque: No h como resolver conflitos durante a fase de formulao; Se considera necessrio permitir que as decises-chave sejam tomadas s quando todos os fatos estiverem disponveis para os implementadores;
25
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Acredita-se que os implementadores esto mais bem preparados que outros para tomar decises-chave; Pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro impacto das novas medidas; As decises dirias tero que envolver negociaes e compromissos com grupos poderosos. Devemos entender que a implementao pode sim mudar os rumos da poltica publica, uma vez que os administradores que esto em contato direto com a populao, os burocratas de nvel de rua, tm um grande grau de discricionariedade. Assim, as decises que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as presses do trabalho vo dar as caractersticas reais das polticas pblicas. O conceito de burocracia de nvel de rua surgiu da percepo da importncia dos servidores que interagem direta e continuamente com o pblico. O autor que formulou o conceito chegou a sustentar que a implementao de uma poltica, no final, resumese s pessoas que a implementam. Para implementar uma poltica pblica formulada nos altos escales, necessria uma contnua negociao a fim de que a burocracia de nvel de rua se comprometa com suas metas. Alm dos enfoques top-down e bottom-up, h ainda um terceiro modelo, que o de ao de poltica, ou interativo-iterativo, que considera a implementao como um processo evolucionrio. Foram desenvolvidos modelos comportamentais que vem a implementao como resultado das aes de indivduos que so constrangidos pelo mundo de fora de suas instituies e pelo contexto institucional no qual eles atuam. A implementao pode ser mais bem entendida em termos de uma ao poltica contnua, na qual um processo interativo e de negociao que acontece no tempo, entre aqueles responsveis pela formulao da poltica e aqueles responsveis por sua implementao. Poder central para a dinmica dessa relao. Para esse modelo, a implementao um processo de barganha interativa entre os responsveis por aprovar uma poltica e aqueles que possuem o controle dos recursos. Nesse modelo maior nfase posta em questes de poder e dependncia, interesses, motivaes e comportamentos, do que nos modelos top-down e bottom-up. O modelo de ao enfatiza que implementao envolve mais do que uma cadeia de comando. um processo que requer o entendimento sobre a maneira com que os indivduos e as instituies percebem a realidade, e como essas instituies interagem com outras instituies para a obteno de seus objetivos.
26
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Iterao significa repetio, tentar novamente, ou seja, um processo que se retroalimenta e trabalha na base da tentativa e erro. Segundo o Dicionrio Houaiss, iterao significa: Processo de resoluo de uma equao mediante operaes em que sucessivamente o objeto de cada uma o resultado da que a precede. A poltica pblica no pode ser vista como um processo linear, mas sim repetitiva, circular. A formulao da poltica depende de diferentes interesses e valores, os cidados e grupos de interesse fazem demandas, que so respondidas pelos polticos com a mobilizao de apoio e construo de coalizes. A base da ao poltica o debate, o conflito e a construo do consenso. Segundo Maria das Graas Rua: A implementao diz respeito s aes necessrias para que uma poltica saia do papel e funcione efetivamente. Pode ser compreendida como o conjunto de aes realizadas por grupos ou indivduos, de natureza pblica ou privada, com vistas obteno de objetivos estabelecidos antes ou durante a execuo das polticas. A autora diferencia dois tipos de implementao: Implementao administrada: quando uma poltica requer a constituio de uma estrutura complexa para sua execuo. o caso no Brasil de polticas como a sade, educao, etc. Implementao no-administrada: quando uma poltica estabelece apenas regras e condies e deixa aos interessados as iniciativas destinadas sua realizao. A autora cita como exemplo o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade. Segundo Maria das Graas Rua, h estudos que indicam 10 pr-condies ideais necessrias para que haja uma implementao bem sucedida: 1. As circunstncias externas no devem impor restries que a desvirtuem; 2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes; 3. Em cada estgio da implementao, a combinao necessria de recursos deve estar efetivamente disponvel; 4. Teoria adequada sobre a relao entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo proposta); 5. Esta relao entre causa e efeito deve ser direta;
27
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 6. Deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de outras agncias para ter sucesso; 7. Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos; 8. Deve ser possvel especificar, com detalhes completos e em sequncia perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante; 9. necessrio que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos envolvidos no programa; 10.Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter efetiva obedincia dos seus comandados. No entanto, ainda existem agentes pblicos que no compreendem a complexidade da implementao e tomam atitudes que podem prejudic-la, como: Os que decidem supem que o fato de uma poltica ter sido definida, garante, automaticamente, que seja implementada; Todas as atenes concentram-se na deciso e no grupo decisrio, enquanto a implementao fica ignorada ou tratada como se fosse de responsabilidade de outro grupo; Supe-se que a implementao resume-se em executar o que foi decidido, logo, apenas uma questo de os executores fazerem o que deve ser feito para implementar a poltica; A implementao vista como uma atividade de menor importncia e desprovida de contedo poltico propriamente dito.
1.5 Polticas Pblicas no Brasil

Segundo o IPEA, a trajetria recente das polticas sociais no Brasil tem sido marcada por mudanas que vm introduzindo transformaes importantes no perfil do Estado Social brasileiro herdado do regime autoritrio, e vm permitindo avanos no cumprimento dos princpios de responsabilidade, de transparncia e de parceria Estado/sociedade. representativas: Essas mudanas podem ser agrupadas participao em da dimenses sociedade, universalizao, descentralizao,
focalizao ou seletividade das aes, regulamentao e regulao, promoo de inovaes sociais, adoo de medidas que visam a elevar a eficincia e a eficcia do aparelho governamental, e progressiva elevao do gasto social federal. Essas dimenses so, na maior parte dos casos, movimentos ainda embrionrios que no se
28
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS constituem em um conjunto coeso de diretrizes claras sobre os rumos das polticas sociais brasileiras. A universalizao das aes encontra seu fundamento na Constituio de 1988. Em que pese o fato de o sistema de proteo social brasileiro ainda estar distante de um padro redistributivo e equitativo, a universalidade das polticas de sade, de assistncia, de previdncia e de educao tem sido objeto de inmeros avanos nos ltimos anos. Assim, em relao sade consolida-se, progressivamente, o Sistema nico de Sade SUS, que busca garantir o acesso igualitrio de toda a populao aos servios de sade por intermdio da organizao de uma rede descentralizada. Alm da descentralizao, enfatiza-se tambm o atendimento integral cujas prioridades so as atividades preventivas e a participao da comunidade. A descentralizao das aes, da Unio, para os estados, municpios e instituies da sociedade civil , por seu turno, um movimento que vem ganhando fora desde a dcada de 1980, e bem emblemtico em algumas reas. O setor sade pioneiro nesse processo a ponto de, atualmente, 97% dos municpios j estarem adscritos a uma ou a outra forma de gesto local do Sistema nico de Sade - SUS. A rea de educao tambm tem se destacado no processo de descentralizao. A promulgao, em 1996, da Lei de Diretrizes e Bases - LDB da educao nacional explicitou com maior clareza as atribuies dos trs nveis de governo, tendo por fundamento o regime de colaborao entre as instncias da Federao. Outra linha de mudanas, a participao da sociedade na formulao, na
implementao e no controle das polticas sociais ocorre essencialmente por intermdio dos conselhos. Atualmente, a maioria absoluta das polticas sociais est atrelada a conselhos que, em geral, desdobram-se nas trs esferas de governo federal, estadual e municipal e contam com integrantes governamentais e no governamentais. As composies e as competncias variam de conselho para conselho; alguns, por exemplo, so paritrios, e outros no o so; alguns so deliberativos, e outros, apenas consultivos. Ademais, em alguns setores, como o da sade e o da assistncia, so as conferncias nacionais integradas por representantes do governo e da sociedade que legalmente definem os rumos das respectivas polticas. Porm, h o reconhecimento de que esses instrumentos, que visam partilha das decises e da gesto das polticas sociais entre Estado e sociedade, ainda necessitem de ser aprimorados. No que se refere focalizao ou seletividade das aes, observa-se um esforo em dar prioridade a grupos social e biologicamente vulnerveis no mbito das polticas sociais. Trata-se de um caminho para a universalizao do atendimento, que, assim, configura-se em uma prtica cujo objetivo beneficiar a todos e mais a quem tem menos. Isto , esse movimento busca contemplar tanto a garantia dos direitos sociais www.pontodosconcursos.com.br 29
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS quanto a execuo de programas expressivos de combate pobreza. Esse o caso, por exemplo, do Projeto Alvorada. As mudanas no padro de regulao e a regulamentao de bens e servios pblicos vm gradativamente definindo novos parmetros para a gesto e para o controle da produo de bens e de servios de natureza social. Um exemplo expressivo desse movimento pode ser encontrado na rea se sade, na qual foram recentemente criadas duas agncias regulatrias: a Agncia Nacional de Sade Suplementar - ANS e Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA. A primeira visa a controlar a oferta dos planos de sade, e a segunda, como j foi comentado em captulo anterior, busca resguardar a sade da populao por meio do controle sanitrio. Outro exemplo de interveno regulatria, que pode ser bastante eficaz na garantia da qualidade, e na acessibilidade, de um importante insumo de sade, o estmulo difuso de medicamentos denominados genricos, h pouco regulamentados pela ANVISA. Outro movimento de transformao das polticas sociais pode ser observado no conjunto de medidas e de instrumentos que o governo federal vem implementando para melhorar seu gerenciamento, buscando maximizar sua eficincia e eficcia. Nesse sentido, tem-se procurado aperfeioar a qualidade dos servios prestados, por medidas dentre as quais se destacam: A contratao de gestores via concurso pblico e o treinamento regular dos servidores; O aperfeioamento dos sistemas de informao e uma maior divulgao deles, com o uso dos meios propiciados pela informtica e pela internet, entre outros; A mensurao dos resultados para que se conhea melhor o alcance das polticas. A implementao de mecanismos de aproximao dos usurios ao acesso a bens e a servios pblicos, tais como a instalao, em praticamente todos os ministrios sociais, de centrais de atendimento gratuito (linhas 0800). Nesses ltimos anos, tem-se assistido emergncia de uma srie de inovaes sociais, ainda muito restritas, e que tm em comum uma forte vertente de localismo (o local como ponto privilegiado para impulsionar um desenvolvimento mais sustentvel) e a busca de processos de participao democrtica. Essas experincias mais pontuais tm procurado rearticular o espao social no qual se processam as polticas, promovendo uma mudana nos modos de produzir e distribuir os bens e servios sociais. Exemplos nessa linha ainda que com magnitudes e naturezas diferenciadas podem ser encontrados em propostas como a Agenda 21 Local, a Comunidade Ativa, os programas de desenvolvimento local impulsionados pelo Banco do Nordeste ou pelo Ministrio do
30
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Desenvolvimento Agrrio, os programas de renda mnima e as experincias municipais de oramento participativo. Pode-se concluir que esse movimento de reformas est em andamento. Sua consolidao depender do reforo da capacidade de coordenao e de controle estatais, bem como de maior permeabilidade em relao sociedade civil organizada. Coordenao, planejamento e mobilizao de recursos condizentes com o tamanho da dvida social, de um lado, e, de outro, slidas instituies legais guardis dos direitos constituem condies necessrias conquista de maior equidade e justia social e, consequentemente, realizao do direito humano alimentao adequada. Vimos acima que o IPEA coloca como caractersticas das polticas sociais brasileiras tanto a universalizao como a focalizao. A princpio, elas seriam contraditrias: ou o Estado atende a todos, ou foca sua atuao nos mais necessitados, prejudicando a universalizao. No entanto, como a focalizao um conceito que nasce no Consenso de Washington, ou seja, no neoliberalismo, e a universalizao um tema caro esquerda, eles colocam a questo de uma forma diferente: o objetivo atender a todos, e mais a quem tem menos. Segundo o IPEA, em que pese a focalizao tratar-se de um conceito muito em voga na conjuntura das polticas sociais, preciso considerar algumas de suas ambiguidades. Para alguns formuladores de polticas sociais, a focalizao ou a seletividade das aes entendida como meio para racionalizar e otimizar os insuficientes recursos oramentrios, direcionando-os para o atendimento social dos mais necessitados. Defende-se, portanto, a concentrao de esforos na populao mais carente, de forma a aliviar, de algum modo, os altos custos sociais das polticas de ajuste. Essa vertente da focalizao vem ganhando fora em um contexto de crise do financiamento do Estado Social, e tem pautado o desenho e a implementao de vrios programas e projetos em reas como Habitao e Saneamento, Gerao de Emprego e Renda, Educao e Assistncia Social. Por outro lado, observa-se uma verso mais ampla da focalizao da poltica social, na qual se entende que a seletividade das aes um caminho para a universalizao do atendimento, configurando-se em uma prtica do tipo beneficiar todos e mais a quem tem menos. Essa concepo parte da tese de que preciso aumentar o gasto social (estatal e no estatal) para contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a execuo de programas expressivos de combate pobreza. Se observarmos as caractersticas apontadas acima pelo IPEA, veremos que so todas tendncias positivas observadas nas polticas sociais brasileiras. J Maria das Graas Rua tambm aponta algumas caractersticas que ela chama de regularidades. Regular
31
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS pode significar algo que est em conformidade com as regras, as leis, mas pode significar tambm algo que demonstra constncia, continuidade. A autora usa o termo aqui no segundo sentido, ou seja, fala de caractersticas que esto presentes na grande maioria de nossas polticas pblicas. E uma dessas regularidades justamente a falta de focalizao. Segundo a autora, a maioria dos programas existentes peca pela falta de focalizao. Para ela, este um tema bastante controvertido. Na forma defendida pelo Consenso de Washington, a focalizao e seletividade das polticas sociais ameaa a ideia da universalizao, to cara a certos setores polticos brasileiros, j que corresponde ao estreitamente do grupo beneficiado pelas polticas, restringindo-as progressivamente aos estratos sociais mais excludos, cabendo aos demais recorrer oferta de servios pelo mercado. Na realidade, embora tal estratgia seja potencialmente vivel nas economias desenvolvidas do ps-welfare state onde o bem-estar mais ou menos generalizado e identificam-se apenas minorias excludas no caso dos pases em desenvolvimento, suas imensas assimetrias sociais e uma macia maioria de excludos, a focalizao parece perder totalmente o sentido. Entretanto, possvel pensar que, exatamente porque os recursos so escassos e os contingentes a serem atendidos so to numerosos, a focalizao uma estratgia a ser considerada. Qual seria, ento, o seu significado? Em primeiro lugar, focalizao e seletividade implicariam a eliminao de privilgios e vantagens cumulativas. Em segundo lugar, focalizao e seletividade significariam, em sociedades como a nossa, que os direitos so universais, mas os recursos so redistribudos segundo as necessidades sociais, setoriais, locais e regionais, que so, sempre, extremamente diferenciadas. Por fim, focalizao e seletividade implicam clara definio de clientelas prioritrias, e a decorrente disposio de arcar com o custo poltico dessa deciso. Vamos dar uma olhada agora nas outras regularidades. Segundo a autora, um dos aspectos que primeiro chamam a ateno nas polticas pblicas brasileiras a fragmentao. Embora as demandas da sociedade geralmente necessitem ser resolvidas de forma articulada, em que diferentes agncias setoriais atuem de forma coordenada, na prtica o que ocorre a existncia de linhas rgidas mas nem sempre consensuais e respeitadas de demarcao das reas de atuao de cada uma delas. Como consequncia da fragmentao, as polticas muito frequentemente emperram devido competio interburocrtica. As polticas ou so fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou estabelecem-se superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos. Uma terceira caracterstica recorrente a descontinuidade administrativa. Segundo a autora, em regra, inexistem concepes consolidadas de misso institucional, uma
32
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS vez que as preferncias, convices e compromissos polticos e pessoais dos escales mais elevados possuem muita influncia sobre a definio dos rumos das polticas. Como esses cargos so na maioria das vezes preenchidos conforme critrios polticos, h muita alternncia entre seus ocupantes. Cada mudana dos titulares dos cargos, como regra, provoca alteraes nas polticas em andamento. Essas podem ser alteraes de rumo, de prioridade, etc. Em consequncia, com a mudana de dirigentes, frequentemente programas e polticas so redimensionados, reorientados, suspensos, ou deixam de concentrar as atenes e energias dos quadros daquelas agncias. Alm disso, nas raras situaes em que se logra superar a fragmentao e a disputa interburocrtica e so estabelecidas formas cooperativas de ao entre as agncias, nem sempre os novos dirigentes mantm os vnculos de solidariedade dos seus antecessores, porque tambm as relaes de cooperao tendem a ser personalizadas. Outro aspecto recorrente nas polticas pblicas, principalmente nas polticas sociais, o de que as decises e aes tendem a ser pensadas a partir da oferta e muito raramente so efetivamente consideradas as demandas. Os instrumentos de avaliao (indicadores e procedimentos) na maior parte das vezes so inadequados ou precrios e os mecanismos de controle social so absolutamente incipientes ou inexistentes. Disso resultam descompassos entre oferta e demanda de polticas, acarretando desperdcios, lacunas no exerccio da cidadania, frustrao social, perda de credibilidade governamental, desconfiana e bices plena utilizao do potencial de participao dos atores sociais, etc. Uma quinta regularidade a presena de uma clara clivagem entre formulao/deciso e implementao. Clivagem, segundo o Dicionrio, significa separao, diferenciao ou oposio entre duas ou mais coisas quaisquer. Portanto, no Brasil ainda se adota a viso clssica da implementao, tomando a top-down, uma como cultura dada. que A enfatiza a da formulao/deciso, implementao percepo
complexidade das polticas pblicas se restringe a fase da formulao, enquanto a implementao vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises j foram tomadas. Por outro lado, essa clivagem se manifesta nas diferenas de status e de capacitao dos quadros funcionais encarregados, respectivamente, da formulao/deciso e da implementao. Concretamente, esta caracterstica tem como resultado a tendncia centralizao, a reduzida autonomia das agncias implementadoras, a baixa adaptabilidade dos modelos adotados para as polticas pblicas e uma acentuada fragilidade dos nveis e agncias implementadores. O produto final, frequentemente, o desperdcio de recursos pela ineficcia das polticas pblicas.
33
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS De fato, luz dessa clivagem possvel entender a constatao recente de que, em lugar da suposta paralisia decisria, o que tem se observado a incapacidade do governo no sentido de implementar as decises que toma. Dessa forma, hiperatividade decisria da cpula governamental contrape-se a falncia executiva do Estado, que no se mostra capaz de tornar efetivas as medidas que adota e de assegurar a continuidade das polticas formuladas. Esses problemas so ainda mais aflitivos na rea das polticas sociais, onde acentuada a ineficcia e disperso organizacional. De fato, comparadas com outras reas, a maior parte das agncias e dos seus quadros so pouco modernos, exibem capacitao insuficiente e reduzida eficcia/eficincia gerencial; as diversas agncias so desarticuladas entre si e frequentemente constituem nichos de interesses polticos personalizados. Alm disso, como se trata de agncias (e polticas) que consomem recursos, ao invs de ger-los, a clivagem acima mencionada se torna ainda mais acentuada com a sua excluso da maioria das decises relevantes, ou seja, as decises quanto a recursos, que so tomadas em outras esferas governamentais. Isso, por sua vez, tem a ver com outra recorrncia observada: a hegemonia do economicismo e a desarticulao entre poltica econmica e poltica social. Como regra, as polticas econmicas assumem a primazia em todo o planejamento governamental, cabendo s polticas sociais um papel absolutamente secundrio, subordinado e subsidirio. So vrias as concepes que sustentam o primado da poltica econmica. Uma delas supe que o mercado perfeito e que, se for permitido o seu livre funcionamento, aos poucos as distores sero resolvidas; logo, as polticas sociais devem ficar restritas aos interstcios nos quais no cabe a ao do mercado e onde, por isso mesmo, no sero capazes de transtornar a sua dinmica. Outra perspectiva admite que o mercado no perfeito, mas mantm o crescimento econmico como prioridade mxima; assim, caberia s polticas sociais a funo de corrigir os desvios sociais advindos em consequncia. Uma variante desta concepo, em poca relativamente recente, encontrava-se na mxima do regime militar de que primeiro preciso deixar o bolo crescer, para depois dividir. S muito recentemente que comeou a ser abandonada a percepo de que as polticas sociais se destinam a corrigir deficincias. Isso porque s h muito pouco tempo desenvolveu-se a concepo de que poltica social - mais at que direito de cidadania - investimento produtivo e de que deve haver coordenao e equalizao entre os objetivos da poltica econmica e os das polticas sociais, uma vez que os novos parmetros do processo produtivo enfatizam o capital humano.
34
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O exame dos programas sociais do governo federal mostra claramente diversos dos aspectos acima mencionados. De fato, observa-se nitidamente a ocorrncia de aes dispersas entre as diferentes agncias e de programas desarticulados no interior de cada uma delas. Alm disso, a maior parte das aes reflete a concepo tpica do primado da economia: so propostas de correo de desvios e sequelas. No chegam sequer a expressar concepes de preveno de problemas, e muito menos ainda, de investimento consistente na formao de capital humano, visando o destino futuro do pas. Neste ponto talvez fosse til lembrar o conceito de decises estruturantes, de Etzioni. Segundo tal conceito, caso o conjunto das polticas sociais fosse efetivamente orientado por uma concepo de investimento na formao de capital humano visando o destino futuro do pas, caberiam decises estruturantes. No o que ocorre. Nos diversos programas em andamento, os problemas so tratados numa perspectiva incremental.
2 Avaliao do Desempenho Governamental

O policy cycle no pode ser concebido como um processo simples e linear, mas sim como um processo dinmico. No existe um ponto de partida ou de chegada definidos, e envolve no s formuladores e implementadores, mas tambm os stakeholders pessoas envolvidas numa poltica ou nela interessadas. A avaliao deve estar presente em cada uma das diferentes etapas que compem uma poltica pblica. Na formulao, a avaliao busca avaliar a adequabilidade das aes/estratgias s demandas existentes e determinar a aceitabilidade do planejamento, comparando custos com benefcios. A avaliao de implementao permite compreender e analisar aspectos diversos da dinmica institucional e organizacional, no tocante ao funcionamento do programa, incluindo sua formulao. J a avaliao dos resultados e impactos tem como objetivo compreender e analisar o que se obteve com o programa, inclusive na sua implementao. No incio, a premissa era a de que os resultados da avaliao seriam automtica e necessariamente encampados pelos tomadores de decises para a melhoria da poltica ou do programa em questo. A discusso acerca do uso da avaliao restringia-se, assim, ao que hoje se denomina uso "instrumental".
35
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Segundo Carlos Augusto Pimenta de Faria, hoje podemos enxergar quatro dimenses do uso da avaliao: instrumental (relativa ao apoio s decises e busca de resoluo de problemas); conceitual (ou funo "educativa"); como instrumento de persuaso; e para o esclarecimento. A avaliao instrumental caracteriza-se pelo uso de resultados, que so incorporados e usados de forma racional pelos gestores como forma de melhoria dos processos. Por isso as decises e aes so a consequncia direta de seu uso. O segundo tipo de uso o "conceitual", geralmente circunscrito aos tcnicos do programa, a quem no com frequncia atribudo um maior poder de deciso. Nesse caso, as descobertas da avaliao (e o seu prprio processo de realizao) podem alterar a maneira como esses tcnicos compreendem a natureza, o modo de operao e o impacto do programa que implementam. O uso conceitual das descobertas diferencia-se do uso instrumental porque, no primeiro caso, nenhuma deciso ou ao esperada (pelo menos no imediatamente). A avaliao tambm pode ser usada como instrumento de persuaso, quando ela utilizada para mobilizar o apoio para a posio que os tomadores desejam. O objetivo legitimar uma posio e ganhar novos adeptos para as mudanas desejadas. Um exemplo foi a forma como o ditador Augusto Pinochet usou o sistema de avaliao educacional implantado por ele no Chile (Simce), em 1988, para dar maior visibilidade e legitimidade ao processo de privatizao do ensino no pas, posto que os primeiros resultados mostravam com clareza o desempenho superior das instituies privadas. Por fim, h o uso para o "esclarecimento", que nem sempre propositado, mas que acarreta, pela via do acmulo de conhecimento oriundo de diversas avaliaes, impacto sobre as redes de profissionais, sobre os formadores de opinio e sobre as advocacy coalitions, bem como alteraes nas crenas e na forma de ao das instituies, pautando, assim, a agenda governamental. Esse um tipo de influncia que ultrapassa a esfera mais restrita das polticas e dos programas avaliados. O desempenho pode ser avaliado sob vrias ticas, como a eficincia, a economia, a qualidade, a equidade, etc. Vamos ver agora trs dimenses do desempenho muito importantes.
2.1 Conceitos de Eficincia, Eficcia e Efetividade

Primeiro vamos passar por sua aplicao na administrao privada. Para Maximiano: Eficcia a palavra usada para indicar que a organizao realiza seus objetivos. Quanto mais alto o grau de realizao dos objetivos, mais a organizao eficaz. www.pontodosconcursos.com.br 36
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Eficincia a palavra usada para indicar que a organizao utiliza
produtivamente, ou de maneira econmica, seus recursos. Isso significa uma menor quantidade de recursos para produzir mais A eficcia sempre est associada com o alcance de metas, com o alcance de objetivos. Para Richard Daft: A eficcia organizacional o grau no qual a administrao alcana uma meta declarada. Isso significa que a organizao tem sucesso em alcanar o que ela tenta fazer. Eficcia organizacional significa proporcionar um produto que os clientes valorizem. Eficincia organizacional se refere quantidade de recursos usados para alcanar a meta organizacional. Pode ser calculada como a quantia de recursos usados para produzir um produto ou servio. Segundo o MPOG: Eficincia: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos empregados na implementao das aes. Eficcia: capacidade de alcance das metas previstas; Efetividade: correspondncia entre os resultados da implantao de um programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referncia os impactos na sociedade; Assim, podemos dizer que a EFICINCIA a racionalizao no uso dos insumos. A eficincia alcanada quando os insumos so manipulados de forma adequada para atingir os produtos. A EFICCIA consiste no grau de alcance das METAS programadas em um determinado perodo de tempo, independentemente dos custos implicados. Quanto mais alto o grau de realizao dos objetivos e metas, mais a organizao eficaz. A EFETIVIDADE observa se houve algum IMPACTO resultante da ao governamental. No basta chegar ao produto, alcanando as metas, preciso que ele produza alguma alterao na sociedade. Podemos observar melhor estas dimenses no quadro abaixo:
37
Efetividad Eficincia
OBJETIVO
INSUMO
AO
PRODUTO
RESULTADO
Economicidade Eficcia
Alm desses trs conceitos, outro que tambm importante o de economicidade. est relacionada com os custos dos insumos. Quando avaliamos o desempenho em termos de economicidade, queremos saber o preo dos insumos usados na produo. A economicidade a minimizao dos custos dos recursos utilizados na consecuo de uma atividade, sem comprometimento dos padres de qualidade. Refere-se capacidade de uma instituio gerir adequadamente os recursos financeiros colocados sua disposio. No entanto, em vrios momentos vemos a economicidade dentro da eficincia. Nos concursos, quando eles falam em custos esto se referindo eficincia. Esta envolveria otimizar a produo quanto reduzir o custo dos insumos. Assim, a eficincia observa a relao entre PRODUTOS (bens e servios) gerados por uma atividade e os CUSTOS dos insumos empregados, em um determinado perodo de tempo. Uma organizao eficiente quando utiliza seus recursos da forma mais produtiva e econmica possvel, tambm conhecida como forma racional de utilizao. A eficincia definida como a relao entre os produtos (bens e servios) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los em um determinado perodo de tempo, mantidos os padres de qualidade. Essa dimenso refere-se ao esforo do processo de transformao de insumos em produtos. Pode ser examinada sob duas perspectivas: minimizao do custo total ou dos meios necessrios para obter a mesma quantidade e qualidade de produto; ou otimizao da combinao de insumos para maximizar o produto quando o gasto total est previamente fixado. Nesse caso, a anlise do tempo necessrio para execuo das tarefas uma varivel a ser considerada . A eficincia pode ser medida calculando-se e comparando-se o custo unitrio da produo de um bem ou servio. Portanto, podemos considerar que o conceito de eficincia est relacionado ao de economicidade.
38
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A eficcia definida como o grau de alcance das metas programadas (de bens e servios) em um determinado perodo de tempo, independentemente dos custos implicados. O conceito de eficcia diz respeito capacidade da gesto de cumprir objetivos imediatos traduzidos em metas de produo ou de atendimento, ou seja, a capacidade de prover bens ou servios de acordo com o estabelecido no planejamento das aes. importante observar que a anlise de eficcia deve considerar os critrios adotados para fixao da meta a ser alcanada. Uma meta subestimada pode levar a concluses equivocadas a respeito da eficcia do programa ou da atividade sob exame. Alm disso, fatores externos como restries oramentrias podem comprometer o alcance das metas planejadas e devem ser levados em conta durante a anlise da eficcia. A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a mdio e longo prazo. Refere-se relao entre os resultados de uma interveno ou programa, em termos de efeitos sobre a populao-alvo (impactos observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalsticos da interveno. Trata-se de verificar a ocorrncia de mudanas na populao-alvo que se poderia razoavelmente atribuir s aes do programa avaliado. Portanto, ao examinar a efetividade de uma interveno governamental, pretende-se ir alm do cumprimento de objetivos imediatos ou especficos, em geral consubstanciados em metas de produo ou de atendimento (exame da eficcia da gesto). Trata-se de verificar se os resultados observados foram realmente causados pelas aes desenvolvidas e no por outros fatores. A avaliao da efetividade pressupe que bens e/ou servios foram ofertados de acordo com o previsto. O exame da efetividade ou avaliao de impacto requer tratamento metodolgico especfico que busca estabelecer a relao de causalidade entre as variveis do programa e os efeitos observados, comparando-os com uma estimativa do que aconteceria caso o programa no existisse Vamos analisar um exemplo. Num programa do governo de distribuio de culos para crianas do ensino fundamental, o objetivo melhorar a educao, j que as crianas estaro enxergando melhor e podero se concentrar mais. Entende-se que os pais no apresentam condies financeiras de levar a criana a um oftalmologista e de comprar os culos, por isso seria importante que o Estado desempenhasse esse papel. A economicidade significa que os culos foram comprados a um preo baixo. A eficincia refere-se ao governo entregar um nmero maior de culos com os mesmos recursos, o mesmo nmero de pessoas, de carros, etc. A eficcia corresponde ao alcance de metas. Assim, se o objetivo era entregar 20.000 culos e foi entregue um nmero maior, o programa eficaz. Por fim, a efetividade se
39
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS refere ao resultado da ao governamental na sociedade. No exemplo, corresponde a melhora no ndice de educao. Alguns autores conceituam efetividade como a soma da eficincia e da eficcia ao longo do tempo. No concordo com esta viso, mas importante conhecermos, pois a ESAF j deu ele como certo. Vamos ver mais alguns conceitos, agora da Maria das Graas Rua: Eficcia: significa realizar aquilo que foi pretendido. Suponha-se, por exemplo, que uma ao de governo uma campanha de vacinao para 50000 crianas. A eficcia ser dada pelo numero de crianas vacinadas. As perguntas, ento, so: os insumos foram disponibilizados? Estiveram disponveis a tempo? Foram suficientes para gerar os outputs pretendidos? Eficincia: significa realizar aquilo que foi pretendido, de acordo com a estratgia selecionada, com os custos estabelecidos ou menos. A eficincia um critrio que remete racionalidade dos processos, no se refere somente aos resultados, mas s relaes entre meios e fins. As perguntas so: Os insumos foram totalmente utilizados para os fins pretendidos? Houve insumos no utilizados? Algum dos insumos foi usado de maneira que no contribuiu para os resultados? A escala de utilizao dos recursos foi apropriada, excessiva ou insuficiente? Houve atrasos?Erros?Haveria algum mtodo de obter o mesmo resultado com custo e prazo menor? Houve perdas, desperdcios? Houve atrasos na disponibilizao dos insumos? Houve inadequao de quantidade ou qualidade dos insumos? Houve erros de operao dos processos ou de gesto dos recursos e atividades? Efetividade: significa que o que foi realizado produziu os efeitos pretendidos. A efetividade o grande critrio de sucesso de um programa ou projeto. Refere-se aos efeitos, que so resultados diretos da ao realizada. muito importante lembrar que possvel ter eficcia sem ter efetividade. Exemplo; possvel ter todas as 50000 crianas vacinadas e ainda assim ter muitos casos da doena devido baixa qualidade das vacinas ou devido sua aplicao numa ocasio em que uma epidemia j estivesse em andamento.
2.2 Tipos de avaliao

A avaliao tem sido, usualmente, classificada em funo do seu timing (antes, durante ou depois da implementao da poltica ou programa), da posio do avaliador em
40
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS relao ao objeto avaliado (interna, externa ou semi-independente) e da natureza do objeto avaliado (contexto, insumos, processos e resultados).
Em relao ao momento em que realizada Vamos ver a primeira classificao, a que se refere ao momento em que ela realizada.
a) Avaliaes Ex-ante
Refere-se avaliao que realizada antes do incio do projeto, ou seja, trata-se de uma avaliao que procura medir a viabilidade do programa a ser implementado. Geralmente muito utilizada por rgos financiadores de projetos e pode ter como objetivo a identificao de prioridades e metas. Entretanto, Lubambo e Arajo mencionam que nem sempre essa relao pode ser restringida viabilidade econmico-financeira, uma vez que a viabilidade poltica e institucional, bem como as expectativas dos beneficirios da ao, devem ser consideradas e incorporadas nessa conta. A avaliao ex-ante, procura orientar sobre a realizao de um dado programa, no que diz respeito a sua formulao e desenvolvimento, atravs do estudo de seus objetivos, dos beneficirios e suas necessidades e do seu campo de atuao. Desta forma, prope-se ser um instrumento que permite escolher a melhor opo estratgica. A avaliao ex-ante permite escolher a melhor opo dos programas e projetos nos quais se concretizam as polticas.
b) Avaliaes Ex-post ou Somativas

So conduzidas, frequentemente, quando o programa j est implementado, para estudar sua eficcia e o julgamento de seu valor geral. Essas avaliaes so tipicamente utilizadas como meio de assistir a alocao de recursos ou na promoo de mais responsabilidade. Os clientes geralmente so externos, tais como polticos e outros agentes de deciso. Essas avaliaes muitas vezes so conduzidas por avaliadores externos. As questes quanto ao resultado ou relevncia geral do programa devem ser abordadas. Esta categoria de avaliao investiga em que medida o programa atinge os resultados esperados pelos formuladores. Entretanto, essa anlise de resultados pode ser agrupada em duas modalidades: resultados esperados e resultados no-esperados.
41
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Referem-se, respectivamente, aos efeitos gerados e aos efeitos no-antecipados pelo programa no plano de implementao. Quando a varivel resultados, independentemente de sua modalidade, ganha centralidade no processo de avaliao, prudente reputar algumas indagaes, que so tidas como essenciais: que tipos de servios ou benefcios os beneficirios do programa esto recebendo? em que medida os servios ou benefcios realmente recebidos pelos beneficirios do programa esto de acordo com as intenes originais dos formuladores? os beneficirios esto satisfeitos com os resultados atingidos pelo programa? os resultados atingidos so compatveis com os resultados esperados? como e porque os programas implementados geram resultados no esperados? Nesta categoria, em que os resultados de um programa ou poltica so focalizados, a avaliao assume um carter somativo. Essa modalidade de avaliao que se realiza ao final da fase de implementao ou aps a concluso de um programa, consiste no exame e anlise de objetivos, impactos e resultados. Focaliza a relao entre processo, resultados e impacto, comparando os diferentes programas, o que possibilita escolher o mais adequado e vivel para atingir as metas no prazo pretendido. O objetivo principal da avaliao Somativa o de analisar a efetividade de um programa, compreendendo em que medida o mesmo atingiu os resultados esperados.
c) Avaliaes formativas
Geralmente adotadas durante a implementao de um programa (avaliao intermediria) como meio de se adquirir mais conhecimento quanto a um processo de aprendizagem para o qual se deseja contribuir. O propsito o de apoiar e melhorar a gesto, a implementao e o desenvolvimento do programa. Os avaliadores, assim como os clientes, geralmente so internos, e, frequentemente, os gerentes do programa em questo (auto-avaliao). A objetividade das constataes geralmente no se coloca como preocupao central: mais nfase dada aplicabilidade direta dos resultados. Devem lidar com questes operacionais de monitoramento dos eventos e, em certo grau, tambm com aspectos relacionados ao impacto.
42
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Esta categoria de avaliao procura investigar como o programa funciona (observao das etapas, mecanismos, processos e conexes), quais so as estratgias utilizadas para o alcance dos resultados, ou seja, procura articular os meios com os fins, estabelecendo dessa forma sua consonncia ou incompatibilidade. Nesta situao, em que se procura focar o funcionamento e a gesto do programa, a avaliao assume carter formativo. Como este tipo de avaliao se centraliza nos processos e no nos resultados, podemos concluir que mais utilizada na fase de implementao de um programa ou poltica, pois focaliza os aspectos que tm relao direta com a formao do programa, enquanto est em funcionamento, portanto, desenvolvida durante o processo de implementao da ao avaliada. Trata de realizar o acompanhamento de aes e tarefas, no que fiz respeito ao contedo, mtodo e instrumentos inerentes execuo de um programa ou projeto. Trata-se, portanto, de um conceito de extrema relevncia no processo de avaliao de polticas pblicas, pois possibilita compreender em que medida a otimizao dos recursos pblicos acontecem - aqui entendidos como os recursos financeiros, materiais e humanos - atravs da comparao entre metas alcanadas, recursos empreendidos e tempo de execuo. Portanto, este tipo de avaliao no se preocupa com a efetividade do programa, pois focaliza seus processos e mecanismos de execuo. Sua funo maior a de observar em que medida o programa est sendo implementado como planejado. Preocupa-se em responder, entre outras, as seguintes indagaes: A populao-alvo est sendo atendida, conforme as metas? O cronograma est sendo cumprido? Os recursos esto sendo alocados com eficincia? Assim, a avaliao de processos se constitui, basicamente, em um instrumento que se preocupa em diagnosticar as possveis falhas de um programa, no que diz respeito aos instrumentos, procedimentos, contedos e mtodos, adequao ao pblico-alvo, visando o seu aperfeioamento, atravs da interferncia direcionada para seus aspectos intrnsecos. Esta modalidade de avaliao tem por objetivo fazer as coisas certas Comparando a avaliao formativa com a somativa, temos que estes conceitos so originrios do campo da educao, no contexto da avaliao de currculos. A "avaliao formativa" ocorreria enquanto a atividade a ser avaliada ainda estivesse em andamento, com a finalidade de melhor-la, redirecion-la. Em contraste, a "avaliao somativa" seria dirigida a um produto final, buscando verificar a efetividade da interveno, bem como o potencial deste "produto" em relao a futuras aplicaes.
43
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A Avaliao Formativa ocorre durante o processo de execuo de um programa ou projeto, com o objetivo de fornecer um feedback aos responsveis pela interveno que est sendo avaliada, podendo realizar-se durante o desenvolvimento da interveno, nas fases de diagnstico, formulao, implementao da execuo da mesma. J a avaliao somativa refere-se aos "resultados ou efeitos" da interveno, sendo realizada ao final da mesma, da tambm ser denominada de "avaliao final", cujos resultados servem para "determinar futuras aes" sobre a interveno, no sentido de mant-la, modific-la ou suspend-la.
Em relao procedncia dos avaliadores A avaliao externa realizada por pessoas no ligadas organizao executora do projeto. So pessoas no envolvidas com os processos organizacionais. Esse no envolvimento permite uma maior objetividade na avaliao e, alm disso, supostamente, esses avaliadores possuem maior experincia e so capazes de realizar comparaes sobre eficincia e eficcia de diferentes solues aos problemas enfrentados. No entanto, afirma-se que as avaliaes externas tendem a dar mais importncia ao mtodo da avaliao do que ao conhecimento substantivo da rea em que o projeto foi avaliado. A maior vantagem do avaliador externo estaria em seu conhecimento da metodologia de avaliao. J seus pontos fracos estariam na rea substantiva e nas especificidades do projeto. A avaliao interna realizada dentro da organizao gestora do projeto, mas no por pessoas diretamente responsveis por sua execuo. Por ser realizada por pessoas conhecedoras da disciplina, "o fato de participar desse processo permite com frequncia compreender melhor as atividades que so avaliadas e enfocar de modo mais construtivo sua execuo e as necessidades de ao futura". No entanto, a literatura alerta para o risco de perda de objetividade uma vez que a organizao agente seria "juiz e interessado" e que os avaliadores teriam ideias preconcebidas (e, portanto, no imparciais) a respeito do projeto. Na avaliao mista recorre-se a uma combinao das duas anteriores, fazendo com que avaliadores externos realizem seu trabalho em estreito contato com a equipe interna. Assim, busca-se eliminar os fatores negativos de ambas as avaliaes anteriores (objetividade e conhecimento necessrio avaliao). A avaliao participativa surge como alternativa democrtica e resposta crtica aos trs tipos anteriormente apresentados, que ausentam os beneficirios do projeto de sua
44
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS avaliao. Cohen e Franco esclarecem que no processo de um projeto social a estratgia participativa prev a adeso da comunidade no planejamento, programao, execuo, operao e avaliao do mesmo e que na avaliao (independentemente da estratgia do projeto), existem instncias em que a participao comunitria imprescindvel.
Enfoques da avaliao Outra classificao importante a da Maria Ozanira da segundo a qual a
avaliao pode ocorrer atravs de quatro enfoques diferenciados: o monitoramento, a avaliao poltica da poltica, a avaliao de processo e a avaliao de impacto. O monitoramento permite o acompanhamento constante, atravs do gerenciamento do cumprimento de metas e prazos, buscando o cumprimento do cronograma das atividades com o objetivo de garantir a eficincia do programa. A avaliao poltica da poltica emite juzo de valor em relao poltica ou ao programa a partir de critrios e princpios fundamentados em concepes tericas de bem-estar humano e de qualidade de vida. Essa avaliao possibilita uma anlise da operacionalizao do programa, bem como de todo o planejamento do mesmo. Est centrada nos fundamentos e condicionamentos de formulao da poltica ou de elaborao de um plano, discutindo e buscando novas alternativas, at mesmo no perodo de implementao de um certo programa ou poltica. Considera, tambm, os mecanismos institucionais disponveis, seus limites e todos os recursos necessrios para que o programa acontea. A avaliao de processo est centrada no desenvolvimento do programa, tendo em vista aferir sua eficcia e efetuar correes durante a implementao. Assim, pretende antecipar se o desejo inicial pode ou no ser alcanado, sendo a questo central da avaliao de processo o funcionamento do programa e os servios prestados. A avaliao de impactos tem como foco central as mudanas quantitativas e qualitativas decorrentes de determinadas aes governamentais (poltica/programa) sobre as condies de vida de uma populao, tendo, portanto, como critrio a efetividade. H que se considerar que sempre se parte da suposio de que existe relao causal entre uma varivel independente (o programa) e uma varivel dependente (alterao nas condies sociais). Para entender o que seja impacto, preciso conceituar primeiro efeito, entendido como todo comportamento ou acontecimento que sofreu influncia de algum aspecto
45
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS do programa. O efeito pode ser procurado, previsto, positivo e relevante ou noprocurado, positivo ou negativo. Por impacto entende-se o resultado dos efeitos de um programa (efeitos lquidos decorrentes dos efeitos de um programa). Nesse sentido, a determinao de impactos exige considerar dois momentos antes e depois para se saber qual a diferena entre eles.
Avaliao X Monitoramento A avaliao deve ser diferenciada do acompanhamento. Este, segundo a ONU: o exame contnuo ou peridico efetuado pela administrao, em todos os seus nveis hierrquicos, do modo como se est executando uma atividade. Com isso, se procura assegurar que a entrega de insumos, os calendrios de trabalho, os produtos esperados se consubstanciam nas metas estabelecidas e que outras aes que so necessrias progridam de acordo com o traado. O monitoramento ou acompanhamento uma atividade gerencial interna que se realiza durante o perodo de execuo e operao. J a avaliao pode ser realizada tanto antes quanto durante a implementao, ou ainda depois desta estar concluda. O monitoramento um processo sistemtico e peridico de anlise da gesto, funcionamento e desempenho de programas e projetos. Tem como objetivo identificar desvios na execuo das aes, entre o programado e o executado, diagnosticando suas causas e propondo ajustes operacionais, com vistas adequao entre o plano e sua implementao. As atividades de monitoramento so desenvolvidas durante a execuo do programa. Entretanto, para realiz-las necessrio ter conhecimento do projeto nas suas fases inicial e final, bem como na sua fase de desenvolvimento, pois isto permite verificar o seu andamento com relao a objetivos e metas, viabilizando, se necessrio, redirecionar, ou mesmo, redesenhar algumas aes que se comportaram de forma no prevista. Trata-se, portanto, de um processo contnuo que retroalimenta o ciclo de ajustes de uma poltica. De forma resumida, o monitoramento um processo sistemtico e contnuo que, produzindo informaes sintticas e em tempo eficaz, permite rpida avaliao situacional e a interveno oportuna que corrige ou confirma as aes monitoradas.
46
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Algumas caractersticas do monitoramento de projetos de desenvolvimento, que neste estudo tem especial relevncia, so assinaladas: visa otimizar a realizao dos objetivos do projeto e evitar efeitos negativos. facilita obter os conhecimentos que esto sendo aproveitados para redefinio e a adequao do projeto. observa elementos especficos e definidos, isto quer dizer que no trabalha com todos os aspectos do projeto. realizado sistematicamente, com um objetivo definido. usa como instrumento de medio indicadores, que so qualitativos e/ou quantitativos. Os indicadores quantitativos podem ser interpretados de maneira qualitativa. basicamente feito por pessoas internas, ao projeto.
3 Polticas de Combate Pobreza

A Constituio Federal de 1988 representou uma mudana significativa nas polticas sociais; no entanto, no representou uma refundao do Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS). Por um lado, houve um aumento substancial da participao do Estado no provimento de servios sociais; por outro, reafirmou princpios que caracterizam historicamente certas polticas, como foi o caso do carter contributivo da Previdncia Social ou da obrigatoriedade da Educao no que se refere ao ensino fundamental. importante vocs lerem a parte da seguridade social na CF88 (arts. 194 a 204). Vou colocar aqui os pontos mais importantes, mas eles gostam de cobrar o texto da CF88. Entre as mudanas, a CF88 incluiu princpios diferenciados e, em parte, contraditrios em certas reas. Ao lado do carter contributivo da Previdncia Social, temos a necessidade de uma interveno diferenciada em relao aos trabalhadores rurais. Ao mesmo tempo em que se defende a universalidade da Assistncia Social, a ser oferecida a quem dela necessitar, reafirma-se seus objetivos de atendimento aos grupos identificados por vulnerabilidades tradicionais, como o caso das crianas, idosos ou portadores de deficincia. A universalidade integral, no que se refere Seguridade Social, apenas no atendimento de sade. A CF88 alterou profundamente as formas de interveno social do Estado, ampliando o arco dos direitos sociais e o campo da proteo social sob responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz respeito ao desenho das polticas, definio dos beneficirios e dos benefcios. Segundo Eduardo Fagnani, desenhou-se, pela primeira
47
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS vez na histria do Brasil, o embrio de um efetivo Estado de bem-estar social, universal e equnime. A Constituio de 1988 representou um marco na histria da poltica social brasileira, Ela ampliou a proteo social para alm da vinculao com o emprego formal. Segundo o IPEA: Em primeiro lugar, as novas regras constitucionais romperam com a necessidade do vnculo empregatcio-contributivo na estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores oriundos do mundo rural. Em segundo lugar, transformaram o conjunto de aes assistencialistas do passado em um embrio para a construo de uma poltica de assistncia social amplamente inclusiva. Em terceiro, estabeleceram o marco institucional inicial para a construo de uma estratgia de universalizao no que se refere s polticas de sade e educao bsica. Alm disso, ao propor novas e mais amplas fontes de financiamento alterao esta consagrada na criao do Oramento da Seguridade Social estabeleceu condies materiais objetivas para a efetivao e preservao dos novos direitos de cidadania inscritos na ideia de seguridade e na prtica da universalizao. Entre os avanos da Constituio de 1988 na determinao da responsabilidade estatal em funo da necessidade de proteo social dos cidados, Cardoso e Jaccoud destacam: a instituio da Seguridade Social como sistema bsico de proteo social, articulando e integrando as polticas de seguro social, assistncia social e sade; o reconhecimento da obrigao do Estado em prestar de forma universal, pblica e gratuita, atendimento na rea de sade em todos os nveis de complexidade; para tanto, o texto constitucional prev a instituio do Sistema nico de Sade (SUS), sob gesto descentralizada e participativa; o reconhecimento da assistncia social como poltica pblica, garantindo direito de acesso a servios por parte de populaes necessitadas, e direito a uma renda de solidariedade por parte de idosos e portadores de deficincia em situao de extrema pobreza; o reconhecimento do direito aposentadoria no integralmente contributiva (ou seja, parcialmente ancorada em uma transferncia de solidariedade) dos trabalhadores rurais em regime de economia familiar; e
48
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS o reconhecimento do seguro-desemprego como direito social do trabalhador a uma proviso temporria de renda em situao de perda circunstancial de emprego. Um dos principais avanos da CF/88 foi a introduo do conceito de Seguridade Social, que abrange um arranjo consistente com uma ampla rede de proteo aos riscos sociais inerentes ao ciclo de vida, trajetria laboral e insuficincia de renda, agravados por um modelo econmico excludente e pela perversa distribuio de renda do pas. Segundo a CF88: Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Este artigo ainda traz os princpios da seguridade social: Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV - irredutibilidade do valor dos benefcios; V - equidade na forma de participao no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII carter democrtico e descentralizado da administrao,
mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados.
Universalidade de cobertura e Atendimento
49
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A universalidade pode ser dividida em dois aspectos: o objetivo e o subjetivo. O o primeiro se refere a O QUE vai ser feito, quais atendimentos vo ser prestados. O segundo se refere a QUEM est coberto. Este princpio estabelece que qualquer pessoa pode participar da proteo social patrocinada pelo Estado. Com relao sade e assistncia social, esta a regra. J a previdncia social de carter contributivo.
Uniformidade e Equivalncia de Prestaes entre as Populaes Urbana e Rural As prestaes securitrias devem ser idnticas para trabalhadores rurais ou urbanos, no sendo lcito a criao de benefcios diferenciados. At a CF88 o tratamento dado a estas populaes era diferenciado. Agora, apesar da uniformidade, existem excees postas pela prpria Constituio.
Irredutibilidade do Valor dos Benefcios Os benefcios no devem ter seu valor reduzido e devem ter correo de acordo com a inflao do perodo. O princpio determina, dentro de uma viso estrita, uma prestao negativa do Estado de abster-se de reduzir o benfico concedido. Em uma viso ampla seria uma previso de que o Estado deva corrigir os valores dos benefcios.
Equidade na Forma de Participao no Custeio Equidade o tratamento igual dos iguais e desigual dos desiguais (veremos melhor o conceito mais adiante). Este princpio impe que o legislador crie as contribuies para a seguridade de acordo com as possibilidades de cada um dos contribuintes, empresa e trabalhador. No implica a aplicao pura e simples da capacidade contributiva, como nos impostos, mas alguma razoabilidade na taxao. Traduz a ideia de cobrar alquotas e valores mais elevados daqueles que tem maior fonte de rendimentos.
Diversidade da Base de Financiamento A base de financiamento da Seguridade Social deve ser o mais variada possvel, de modo que oscilaes setoriais no venham a comprometer a arrecadao de contribuies. Por causa deste princpio, qualquer proposta de unificao de todas as contribuies sociais em uma nica inconstitucional.
50
Carter Democrtico e Descentralizado da Administrao Visa a participao da sociedade da organizao e gerenciamento da seguridade Social, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, empregadores, aposentados e do governo. Isto funciona nos rgos colegiados da seguridade, como o conselho nacional de previdncia social, o conselho de recursos da previdncia social etc.
Outra mudana importante da Cf88 foi a garantia da universalizao da cobertura e do atendimento na poltica de ateno sade: acesso universal e igualitrio a toda a populao. Colocou-se a importncia de promover a sade como direito fundamental de cidadania, cabendo ao Estado a obrigao de garanti-la a todos os cidados. Segundo a CF88: Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I - descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo; II atendimento integral, com prioridade para as atividades
preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; III - participao da comunidade. Na assistncia social, defende-se que ela ser prestada a quem dela necessitar, mas ao mesmo tempo defende-se a ateno a grupos mais vulnerveis, como idosos e deficientes. Segundo a CF88: Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos: I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
51
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS II - o amparo s crianas e adolescentes carentes; III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho; IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria; V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei. Na rea dos direitos trabalhistas e previdencirios, podemos citar como avanos: o salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado; o estabelecimento do princpio da vinculao entre salrio mnimo ao piso dos benefcios previdencirios e assistenciais permanentes; a equiparao dos direitos dos trabalhadores rurais aos urbanos, suprimindo as diferenas existentes nos planos de benefcios da previdncia; Na educao, a CF88 aumentou a vinculao de recursos federais para esta poltica e manteve a contribuio social do salrio-educao. Contudo, o aspecto mais importante foi a descentralizao para estados e municpios, mediante o seu fortalecimento fiscal e financeiro, e a ampliao de sua autonomia na responsabilidade de gastos em determinadas reas. Segundo Jorge Abraho e Jos Ribeiro: O conjunto de normas inscritas na Constituio de 1988, referentes poltica social, redesenha, portanto, de forma radical, o sistema brasileiro de proteo social, afastando-o do modelo meritocrticoconservador, no qual foi inicialmente inspirado, e aproximando-o do modelo redistributivista, voltado para a proteo de toda a sociedade, dos riscos impostos pela economia de mercado. Neste novo desenho, afirma-se o projeto de uma sociedade comprometida com a cidadania substantiva, que pretende a igualdade entre seus membros inclusive por meio da solidariedade implcita na prpria forma de financiamento dos direitos assegurados.
3.1 Focalizao X Universalizao

A universalizao um dos maiores princpios do Estado de Bem-Estar. TODOS os cidados teriam direito a uma srie de prestaes sociais do Estado, independentemente da renda. Contudo, a crise fiscal que abateu o mundo a partir do
52
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS final da dcada de 1970 trouxe uma srie de obstculos para a universalizao. A falta de recursos e a grande quantidade de demandas geraram uma crise de governabilidade que percorreu o mundo. Como uma das possveis sadas a esta crise, o Consenso de Washington prope a focalizao. Uma vez que o Estado no possui os recursos suficientes para atender a todos, melhor atender a quem mais precisa. Toda essa discusso vai depender de como deve ser estruturada a poltica social de um pas. Qual o papel dos gastos sociais do Estado na reduo da desigualdade e da pobreza? A fim de responder a essa pergunta, preciso definir qual o objetivo que se pretende com os programas sociais. Para Camargo, uma possvel alternativa seria considerar como objetivo dos programas a manuteno do padro de vida de todos os cidados, diante de situaes imprevistas ou previsveis, mas no devidamente antecipadas, o mais prximo possvel daquele vigente antes que tais situaes se manifestassem. Uma segunda possibilidade seria considerar que o objetivo dos programas sociais criar uma rede de proteo social para todos os cidados do pas, evitando assim que, diante de imprevistos como desemprego, acidentes de trabalho, doena, etc., ou diante de situaes previsveis, mas que os cidados, por alguma razo, no conseguiram antecipar adequadamente, como a perda da capacidade de trabalho em virtude de idade avanada, pouco investimento em educao, etc., estes consigam manter um padro de vida mnimo adequado sua sobrevivncia. A terceira alternativa seria considerar como o objetivo dos programas sociais reduzir as desigualdades na distribuio da renda e da pobreza decorrentes do funcionamento de uma economia de mercado. Assim, os programas buscariam igualar as oportunidades no mercado de trabalho, por isso os eles deveriam ser desenhados para atender fundamentalmente aos grupos relativamente mais pobres da populao. A ideia de igualar as oportunidades no mercado de trabalho est diretamente associada ao conceito de equidade. Enquanto a igualdade defende o tratamento igualitrio entre as pessoas, a equidade vem acrescentar que os iguais devem ser tratados de forma igual e os desiguais de forma desigual. Num ponto, a equidade era usada para justificar a busca de igualar as condies de competir pelas oportunidades. Assim, buscava-se com as polticas sociais proporcionar educao, sade, assistncia para que as pessoas mais pobres, numa corrida em busca das oportunidades, largassem do mesmo ponto de partida que os mais ricos. Depois, alguns vo dizer que no basta dar as condies no ponto de partida, preciso atuar diretamente nas oportunidades, nos resultados. Assim, surgiu a discriminao positiva, ou aes afirmativas, como as cotas raciais em universidades pblicas.
53
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A focalizao seria uma forma de buscar a equidade. Como os recursos so escassos, a determinao do grau de universalizao ou focalizao est diretamente relacionada definio de prioridades por parte do Estado. Dado o volume de recursos, quanto mais universal for o sistema, menor a parcela de recursos destinada aos grupos mais pobres da populao. Outro argumento a favor da focalizao que, dado o volume de recursos, quanto mais universalizantes forem os programas, menor o montante que pode ser destinado a cada programa individualmente. Como resultado, o ajuste acaba ocorrendo na qualidade do servio prestado populao. Como os grupos de renda mais elevada, ao contrrio dos grupos de renda mais baixa, tm a opo de pagar pela prestao dos servios no setor privado, a queda de qualidade acaba sendo uma forma perversa de focalizar os programas sociais nos pobres. No entanto, a focalizao recebeu crticas severas dos movimentos de esquerda, considerando-a como mais uma ferramenta de desmonte do Estado pelo neoliberalismo. Critica-se principalmente a ideia de que aqueles indivduos que no fossem atendidos pelo Estado, poderiam buscar a satisfao de suas necessidades junto ao mercado. Na viso neoliberal, uma economia de mercado seria dotada de uma capacidade integradora irresistvel, pois seus benefcios materiais se transmitiriam (quase) totalidade da sociedade. Nesse campo normativo-conceitual, as polticas sociais seriam residuais, incidindo sobre os segmentos margem dos processos econmicos integradores. Entre os argumentos a favor da universalizao, apontado o fato de que ela economiza vrios recursos na alocao do gasto social, em particular, os custos associados ao desenho minucioso, implementao e ao monitoramento de polticas focalizadas, e posterior avaliao dos impactos, necessria para a correo incremental dos vazamentos ou excluses indevidos. Polticas universais economizariam outros custos menos tangveis como o estigma. Outro argumento o de Albert Hirschman, segundo o qual polticas para pobres seriam polticas pobres, uma vez que o grau responsividade e accountability ser mais baixo do que quando as polticas sociais tm como beneficirios estratos politicamente mais organizados e ativos da populao. Assim, segundo argumentos universalistas preocupados com a eficincia social dos gastos sociais, para atingir os pobres mais eficientemente so necessrias polticas universais. Do ponto de vista tico, argumenta-se que as polticas universais nos reuniriam, a todos, numa mesma comunidade de iguais em termos de direitos sociais de cidadania, maciamente garantidos pelo estado do bem-estar, em consonncia com uma concepo espessa de justia distributiva, como praticada em pases escandinavos.
54
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Roberto Mangabeira Unger um dos crticos da focalizao (pelo menos era). Segundo ele: O governo Lula aderiu ideia de "focalizar" as polticas sociais. Com isso, confirmou que est perdido. Um dos objetivos da opo pela universalidade formar maioria que defenda o Estado social por se beneficiar com ele. Outro formar cidadania que tenha a segurana social necessria para constituir nao unida, capaz e inovadora. Poltica social no distribuio de esmola a necessitados enfileirados por ordem de suas necessidades. construo nacional. Programas s para os mais pobres -- ao invs de programas que incluam os mais pobres -- no resistem aos ciclos econmicos e polticos. Nos Estados Unidos, sede da propaganda em prol da focalizao, as polticas sociais universalizantes do presidente Roosevelt perduram. A "guerra contra a pobreza" do presidente Johnson sumiu. Apesar de todas essas contradies, a discusso universalizao X focalizao tem recebido novas interpretaes, principalmente no sentido de que elas seriam complementares, e no excludentes. O IPEA descreve algumas das caractersticas das polticas sociais no Brasil. Segundo o Boletim, a trajetria recente das polticas sociais no Brasil tem sido marcada por mudanas que vm introduzindo transformaes importantes no perfil do Estado Social brasileiro herdado do regime autoritrio, e vm permitindo avanos no cumprimento dos princpios de responsabilidade, de transparncia e de parceria Estado/sociedade. Essas mudanas podem ser agrupadas em dimenses representativas: universalizao, descentralizao, participao da sociedade, focalizao ou seletividade das aes, regulamentao e regulao, promoo de inovaes sociais, adoo de medidas que visam a elevar a eficincia e a eficcia do aparelho governamental, progressiva elevao do gasto social federal.
55
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Podemos observar que eles colocam tanto a universalizao quanto a focalizao como mudanas que tm ocorrido nas polticas sociais. Mas a nos perguntamos: mas elas no so contrastantes? No necessariamente. Para o atual governo, o objetivo que haja focalizao, mas sem prejuzo para a universalizao. Segundo o IPEA: A universalizao das aes encontra seu fundamento na Constituio de 1988. Em que pese o fato de o sistema de proteo social brasileiro ainda estar distante de um padro redistributivo e equitativo, a universalidade das polticas de sade, de assistncia, de previdncia e de educao tem sido objeto de inmeros avanos nos ltimos anos. Assim, em relao sade consolida-se, progressivamente, o Sistema nico de Sade SUS, que busca garantir o acesso igualitrio de toda a populao aos servios de sade por intermdio da organizao de uma rede descentralizada. Alm da descentralizao, enfatiza-se tambm o atendimento integral cujas prioridades so as atividades preventivas e a participao da comunidade. No que se refere focalizao ou seletividade das aes, observa-se um esforo em dar prioridade a grupos social e biologicamente vulnerveis no mbito das polticas sociais. Trata-se de um caminho para a universalizao do atendimento, que, assim, configura-se em uma prtica cujo objetivo beneficiar a todos e mais a quem tem menos. Isto , esse movimento busca contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a execuo de programas expressivos de combate pobreza. Esse o caso, por exemplo, do Projeto Alvorada. Podemos ver que a focalizao um caminho para a universalizao do atendimento e que o objetivo beneficiar a todos e mais a quem tem menos. Segundo o IPEA, em que pese a focalizao tratar-se de um conceito muito em voga na conjuntura das polticas sociais, preciso considerar algumas de suas ambiguidades. Para alguns formuladores de polticas sociais, a focalizao ou a seletividade das aes entendida como meio para racionalizar e otimizar os insuficientes recursos oramentrios, direcionando-os para o atendimento social dos mais necessitados. Defende-se, portanto, a concentrao de esforos na populao mais carente, de forma a aliviar, de algum modo, os altos custos sociais das polticas de ajuste. Essa vertente da focalizao vem ganhando fora em um contexto de crise do financiamento do Estado Social, e tem pautado o desenho e a implementao de vrios programas e projetos em reas como Habitao e Saneamento, Gerao de Emprego e Renda, Educao e Assistncia Social. Por outro lado, observa-se uma verso mais ampla da focalizao da poltica social, na qual se entende que a seletividade das aes um caminho para a universalizao do
56
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS atendimento, configurando-se em uma prtica do tipo beneficiar todos e mais a quem tem menos. Essa concepo parte da tese de que preciso aumentar o gasto social (estatal e no estatal) para contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a execuo de programas expressivos de combate pobreza.
3.2 Tipos de Polticas Sociais

Vamos ver quais os diferentes tipos de polticas, segundo Sergei Soares e Natlia Styro: Proteo social; Gerao de oportunidades; Incentivo acumulao do capital humano No primeiro encontram-se os programas que tm por objetivo primordial o corte da transmisso intergeracional da pobreza, mediante o incentivo acumulao de capital humano. Este objetivo depende fundamentalmente da cobrana das contrapartidas. A verdadeira funo da transferncia constituir-se em meio para viabilizar a formao da gerao seguinte. A porta de sada a formao da gerao vindoura, e a sada de uma famlia antes disto colide com o objetivo do prprio programa. O sistema de informaes deve ser integrado, antes de tudo, com os sistemas dos ministrios ou secretarias responsveis pela acumulao de capital humano, como educao ou sade. No segundo caso enquadram-se os programas que objetivam assistncia temporria a famlias pobres, acoplada gerao de oportunidades. Equivalem a uma UTI da pobreza: as transferncias de renda so as transfuses de sangue que mantm o paciente vivo, enquanto os programas de gerao de oportunidades o curam, no mdio prazo, da doena da pobreza. Nestes casos, as portas de sada tm papel primordial, e necessrio que estes programas estejam intimamente conectados oferta de capacitao, treinamento, aconselhamento familiar, microcrdito, desenvolvimento local e outros programas cujo objetivo seja capacitar a famlia para que ela escape da pobreza pelos seus prprios meios. Tempos mximos de permanncia fazem todo sentido, para que no se gerem incentivos adversos. Finalmente, h os programas de transferncia que so, assumidamente, proteo social. Nestes, o objetivo primordial dotar os pobres de renda, para que estes consigam viver com menos agrura e angstia enquanto no encontram caminhos para melhoria de vida. Nestes casos, considera-se que as crianas so especialmente vulnerveis, o que explica as frmulas que lhes outorgam benefcios, bem assim a
57
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS exigncia de contrapartidas educacionais e de sade. Se o programa proteo social, deve ser pensado enquanto poltica permanente; portanto, o prazo de permanncia se prolonga enquanto dura a necessidade da famlia. Diversamente da abordagem anterior, aqui a busca por portas de sada mediante gerao de oportunidades se faz em outras polticas, preferencialmente em outros ministrios. Segundo os autores, o Bolsa Famlia no nem um programa de gerao de oportunidades, nem um programa de incentivo acumulao do capital humano, nem um programa de proteo social. No momento, ele um estranho no ninho, de difcil classificao no universo da poltica social. Se o problema fosse apenas de classificao, a soluo seria meramente mud-la. Mas o problema mais profundo: na medida em que a concepo do PBF permanece sem clareza, aprofundam-se as contradies no prprio programa, e este acaba frustrando todos os trs objetivos citados. Os programas sociais esto ligados evoluo do conceito de equidade. Este nasceu na Grcia Antiga e ele surgiu referindo-se disposio de reconhecer o direito de cada um, mesmo que isso implique em no obedecer exatamente ao direito objetivo, pautando-se sempre pela busca de justia e moderao. A equidade um dos instrumentos de integrao no direito e consiste na adaptao da regra existente situao concreta, observando-se os critrios de justia e igualdade. Pode-se dizer, ento, que a equidade adapta a regra a um caso especfico, a fim de deix-la mais justa. Ela uma forma de se aplicar o Direito, mas sendo o mais prximo possvel do justo para as duas partes. Podemos perceber que o conceito de equidade est diretamente relacionado justia. Esta a principal diferena de equidade para igualdade. Com frequncia os termos igualdade e equidade so traduzidos e incorporados de modos semelhantes. Apesar de serem muito confundidas, as palavras tm dois significados distintos e so conceitualmente diferentes. Igualdade semelhana; equidade justia. Dessa forma, ser igual no significa necessariamente ser equnime, e vice-versa. Com base nesta diferenciao, a equidade pode ser dividida em duas: horizontal e vertical. A equidade vertical exige que seja dado desigual tratamento para desiguais. Normalmente isto significa que os cidados com maior renda devam pagar mais impostos que os com menor renda. Uma das aplicaes da equidade vertical o princpio de capacidade de pagamento sugere que os contribuintes devem arcar com cargas fiscais que representem igual sacrifcio de bem-estar, interpretado pelas perdas de satisfao no setor privado.
58
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A equidade horizontal implica tratar a todos iguais igualmente e a equidade vertical implica um tratamento desigual para os desiguais, ou seja, o estabelecimento de aes afirmativas para incluso dos mais desfavorecidos social, cultural ou economicamente. A chamada discriminao positiva visa dar prioridade aos que tm menos condies ou capital, favorecendo-os. Nesse sentido, os que no dispem de alternativas de atendimento no setor privado, os que tm menos vez e voz, os que tm menos recursos, devero contar com um atendimento diferenciado. Turner (1986) diferencia quatro tipos diferentes de equidade: ontolgica, de
oportunidade, de condies e de resultados. A equidade ontolgica se refere igualdade fundamental entre as pessoas. Varia das abordagens religiosas de igualdade perante Deus, passando pela abordagem marxista para a qual a natureza do ser humano forjada por sua "praxis" livre e transformadora, que busca um domnio cada vez maior sobre a natureza e maior comunicao, autonomia e conscincia - at as perspectivas "relativistas" modernas, de que a natureza humana especfica de certas culturas e sistemas sociais. O segundo tipo diz respeito equidade de oportunidades de se alcanar os objetivos almejados. Esta concepo, herana das revolues francesa e americana, est na base da teoria social da meritocracia, sendo uma caracterstica da doutrina poltica do liberalismo clssico, que considera ser possvel uma mobilidade social perfeita, a partir da igualdade de oportunidades. Uma vez garantida a universalidade dos direitos fundamentais vida, liberdade e propriedade, todos tm, independente de sua origem, as mesmas oportunidades de alcanar as mais altas posies individuais. Assim, de acordo com esta concepo, as posies na estrutura ocupacional da sociedade so preenchidas apenas pelo mrito pessoal, a partir da igualdade de oportunidades para o ingresso nas instituies sociais. Por exemplo, na ndia, a diviso em castas impede a igualdade de oportunidades. De maneira apropriada, Turner resgata que a igualdade de oportunidade
praticamente inseparvel da noo de equidade de condies. Para haver, de fato, oportunidades iguais para todos os membros da sociedade, a equidade precisa ser observada tambm no "ponto de partida": apenas pessoas submetidas s mesmas condies de vida podem vir a ser consideradas "em igualdade" para competir com base em habilidades e mritos individuais. Finalmente, o quarto tipo a equidade dos efeitos ou resultados. Nele, a legislao e outras medidas polticas procuram compensar os efeitos das desigualdades de condies sociais. Mecanismos de discriminao positiva precisam operar em favor de grupos menos privilegiados que tm, assim, suas oportunidades aumentadas, assegurando a equidade nos resultados.
59
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Vamos ver um exemplo. Uma forma de equidade de oportunidades permitir que todas as pessoas possam ingressar nas universidades pblicas. Eliminam-se barreiras relacionadas raa, classe social, etc. Contudo, como alguns tm mais condies de receber uma melhor educao, tm mais chances que outros de conquistar a vaga. Por isso a equidade de condies prega que sejam colocadas em prtica polticas sociais que busquem melhorar as condies de pessoas mais necessitadas. J a equidade de resultados vem dizer que no basta tentar melhor as condies preciso dar tratamento diferenciado diretamente no processo de seleo, criando assim as cotas nas universidades pblicas. J Snia Draibe fala em dois tipos: A igualdade de resultados supe um critrio igualitrio na alocao de recursos, produtos e servios uma redistribuio adequada s necessidades e referida a uma concepo de direitos bsicos que devem ser garantidos igualmente a todos os cidados, com clara inteno redistributivista. por responder a esse ideal de redistributivismo, igualdade e conformao da cidadania que podemos perceber o sentido das polticas de Welfare de garantia de renda mnima (sob forma de assistncia aos pobres, salrio mnimo, penso social, instruo obrigatria, servios sociais etc.), a par de esforos redistributivos em sentido estrito (o imposto progressivo sobre a renda, por exemplo). Atender ao ideal de igualdade de oportunidade (o exemplo mais claro o desenvolvimento da educao secundria compreensiva, mas tambm os programas de seguros sociais proporcionais renda) significou, contrariamente, a legitimao da desigualdade: enfatizando o mrito (o esforo de cada um, as habilidades e capacidades diferenciadas, etc.) reforam-se as bases de sua definio as diferenas de renda e de condies sociais. Podemos observar que a noo de igualdade de oportunidades de Draibe semelhante de Turner. O objetivo da "igualdade de oportunidades" expressa um critrio diferenciador, com limitaes de acesso aos servios e produtos oferecidos pelo Estado. Tal estilo enfatiza o mrito de cada "contribuinte", e define seletivamente os candidatos aos programas pblicos. J a de igualdade de resultados est mais prxima da equidade de condies do que da de resultados. Assim, a ideia de igualdade de resultados envolve uma atuao mais ativa do Estado no sentido de proporcionar condies para que os mais necessitados possam se desenvolver, numa clara inteno redistributivista. As formas institucionais vinculadas ao "objetivo de igualdade de resultados" ex-primem tendncias universalistas e redistributivas, bem como uma ao estatal mais intensa na
60
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS garantia de um padro mnimo de vida para todo cidado. J aquelas vinculadas ao "objetivo de igualdade de oportunidades" tendem a se manifestar atravs de polticas mais assistencialistas e seletivas, que atuam de maneira ex-post e temporria deixando os cidados mais vulnerveis s vicissitudes do mercado. Atualmente, as tendncias preponderantes reconhecem como pilares principais do conceito de equidade a distribuio de recursos atravs de uma discriminao positiva em favor dos mais desfavorecidos e a diminuio das desigualdades que resultam de fatores que esto fora do controle individual. O princpio da discriminao positiva a base das chamadas aes afirmativas, que foram conceituadas por um Grupo de Trabalho Interministerial do Governo FHC como: Aes afirmativas so medidas especiais e temporrias, tomadas ou determinadas pelo Estado, espontnea ou compulsoriamente, com o objetivo de eliminar desigualdades historicamente acumuladas, garantindo a igualdade de oportunidades e tratamento, bem como de compensar perdas provocadas pela discriminao e marginalizao, decorrentes de motivos raciais, tnicos, religiosos, de gnero e outros. Portanto, as aes afirmativas visam combater os efeitos acumulados em virtude das discriminaes ocorridas no passado. Atualmente, as aes afirmativas podem ser definidas como um conjunto de polticas pblicas e privadas de carter compulsrio, facultativo ou voluntrio, concebidas com vistas ao combate discriminao racial, de gnero, por deficincia fsica e de origem nacional, bem como para corrigir ou mitigar os efeitos presentes da discriminao praticada no passado, tendo por objetivo a concretizao do ideal de efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais como a educao e o emprego. Diferentemente das polticas governamentais anti-discriminatrias baseadas em leis de contedo meramente proibitivo, que se singularizam por oferecerem s respectivas vtimas to somente instrumentos jurdicos de carter reparatrio e de interveno depois do fato ocorrido, as aes afirmativas tm natureza visam a evitar que a discriminao se verifique nas formas usualmente conhecidas. Em sntese, trata-se de polticas e de mecanismos de incluso concebidos por entidades pblicas, privadas e por rgos dotados de competncia jurisdicional, com vistas concretizao de um objetivo constitucional universalmente reconhecido - o da efetiva igualdade de oportunidades.
61
4 Questes
1. (ESAF/APO-MPOG/2010) Ao mencionar as caractersticas que se destacam
historicamente nos programas sociais de combate pobreza no Brasil, dos anos 30 (Vargas) at a Constituio de 1988, Draibe (2006) acaba por distinguir algumas das peculiaridades estruturais das polticas pblicas brasileiras, na rea social, muitas das quais tambm encontradas historicamente em polticas pblicas de outras reas. Essas caractersticas histricas so: a) Relativa Densidade Institucional, Centralizao (na Unio), Fragmentao,
Descontinuidade e Ineficcia. b) Eficincia, Efetividade, Eficcia e Densidade Institucional. c) Clientelismo, Fragmentao, Ineficincia, Falta de Foco e Inexistncia de Densidade Institucional. d) Centralizao, Fragmentao, Descontinuidade e Densidade Institucional. e) Ineficcia, Clientelismo, Fragmentao, Foco e Inexistncia de Densidade
Institucional.
Segundo Snia Draibe: o sistema de polticas sociais que chega dcada dos 80 j se constitua em rea destacada de ao estatal: Modernidade em matria de proteo social: presena, no ncleo do sistema, de programas de transferncias monetrias e de prestao universal de servios bsicos, combinao tpica dos modernos sistemas de proteo social das sociedades urbano-industriais. Significativo esforo financeiro do Estado: 15 a 18% do PIB. Grau avanado de maturidade institucional: Expresso do elevado grau de diferenciao institucional, refletido nas suas enormes clientelas; nas acentuadas dimenses das suas organizaes e redes de servios; nas grandes e heterogneas burocracias profissionais e culturas institucionais. Contudo, segundo Draibe (1998): Embora sejam tradicionais no pas programas pblicos dirigidos aos grupos carentes da populao, apenas na ltima vintena de anos pode-
62
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS se identificar, no sistema brasileiro de polticas sociais, uma poltica nacional de assistncia social minimamente dotada de objetivos, recursos e densidade institucional. Expressando tal inflexo, a poltica assistencial passou a referir-se a uma gama bastante ampla e diversificada de programas universais e contnuos alguns, emergenciais, focalizados e temporrios outros - numa sorte de combinao que inegavelmente ampliou a complexidade, a densidade e mesmo a centralidade desse ramo das polticas sociais. Portanto, somente no final do sculo XX que foi observada uma maior densidade institucional nas polticas sociais brasileiras. Assim, como a questo pede as caractersticas das polticas sociais de 1930 a 1988, a letra A estaria tambm errada, j que durante esse perodo a densidade institucional no era uma caracterstica. Contudo, foi mantida como certa. Gabarito: A.
2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar um programa de governo, necessrio lanar mo de critrios cuja observao confirmar, ou no, a obteno de resultados. Assim, quando se deseja verificar se um programa qualquer produziu efeitos (positivos ou negativos) no ambiente externo em que interveio, em termos econmicos, tcnicos, socioculturais, institucionais ou ambientais, deve-se usar o seguinte critrio: a) eficincia. b) eficcia. c) sustentabilidade. d) efetividade. e) satisfao do beneficirio.
Questo tirada do texto: Avaliao de programas pblicos: desafios conceituais e metodolgicos, de Frederico Lustosa da Costa e Jos Cezar Castanhar. Disponvel em: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044552.pdf Embora se associe normalmente a avaliao de desempenho mensurao de eficincia na gesto de programas pblicos, este no , evidentemente, o nico e, eventualmente, nem o mais importante critrio a ser utilizado na avaliao. A lista dos critrios que podem ser
63
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS utilizados longa e a escolha de um, ou vrios deles, depende dos aspectos que se deseja privilegiar na avaliao. Segundo o manual da Unicef, os mais comuns so: impacto (ou efetividade) indica se o projeto tem efeitos (positivos) no ambiente externo em que interveio, em termos tcnicos, econmicos, socioculturais, institucionais e ambientais. Quanto falamos em efeitos no ambiente, estamos nos referindo efetividade. Gabarito: D.
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Apesar das divergncias existentes, os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas caractersticas essenciais das polticas pblicas. De acordo com esse consenso, no um elemento caracterstico das polticas pblicas: a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, aes realizadas por instituies com competncia para tal. b) decises ou formas de alocao de recursos. c) um ou vrios pblicos-alvo. d) apoio dos agentes pblicos e dos atores sociais concepo que orienta as decises quanto s prioridades da agenda governamental. e) definio obrigatria de metas ou objetivos a serem atingidos, selecionados em funo de normas e valores.
Enrique Saravia cita Thoenig, que considera que os elementos que podem caracterizar uma poltica so cinco: Um conjunto de medidas concretas; decises ou forma de alocao de recursos, que ela esteja inserida em um quadro geral de ao; tenha um pblico-alvo (ou vrios pblicos; apresente definio obrigatria de metas ou objetivos a serem atingidos, definidos em funo de normas e valores. Podemos observar que no faz parte dos elementos o apoio dos agentes pblicos e dos atores sociais concepo que orienta as decises quanto s prioridades da agenda governamental. Gabarito: D.
64
4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O processo das polticas pblicas mostra-se como forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rpidas mudanas do contexto scio-poltico nacional e internacional, que favoreceu uma concepo mais gil da atividade governamental, na qual a ao baseada no planejamento deslocou-se para a ideia de poltica pblica. Todos os componentes abaixo so comuns s definies correntes de poltica pblica, exceto: a) Ideolgico: toda poltica requer um discurso legitimador, ou seja, destinado a reforar a convico dos diversos atores quanto ao acerto das aes governamentais e sua orientao para o bem de todos. b) Decisrio: qualquer poltica envolve um conjunto sequencial de decises, relativo escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo alcance, numa situao especfica e como resposta a problemas e necessidades. c) Comportamental: toda poltica pode envolver ao ou inao, mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e no somente uma deciso singular. d) Causal: toda poltica um produto de aes e, por sua vez, provoca efeitos sobre o sistema poltico e social. e) Institucional: as polticas so elaboradas ou decididas por autoridades formal e legalmente vinculantes. constitudas no mbito da sua competncia e so coletivamente
Esta questo foi tira da Enrique Saraiva. Esse autor organizou uma coletnea de textos consagrados sobre polticas pblicas. So dois livros que foram publicados pela ENAP. Alguns dos textos podem ser encontrados no site da ENAP: http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=856 Acho importante vocs lerem esses textos porque a ESAF usou bastante eles no ltimo concurso. Saraiva afirma que nas definies dos dicionrios de cincia poltica encontram-se os seguintes componentes comuns na definio de poltica pblica: 1. Institucional: a poltica elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituda no mbito da sua competncia e coletivamente vinculante; 2. Decisrio: a poltica um conjunto-sequncia de decises, relativo escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situao especfica e como resposta a problemas e necessidades;
65
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 3. Comportamental: implica ao ou inao, fazer ou no fazer nada; mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e no apenas uma deciso singular; 4. Causal: so os produtos de aes que tm efeitos no sistema poltico e social. Podemos perceber que o componente que no est presente o ideolgico. A resposta da questo a letra A. Gabarito: A.
5. (ESAF/EPPGG/2008) O conceito de burocracia de nvel de rua surgiu da percepo da importncia dos servidores que interagem direta e continuamente com o pblico. O autor que formulou o conceito chegou a sustentar que a implementao de uma poltica, no final resume-se s pessoas que a implementam. Sobre a burocracia de nvel de rua e seu papel nas polticas pblicas, de acordo com a literatura, todos os enunciados abaixo esto corretos, exceto: a) as decises que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as presses do trabalho vo dar as caractersticas reais das polticas pblicas. b) para implementar uma poltica pblica formulada nos altos escales, necessria uma contnua negociao a fim de que a burocracia de nvel de rua se comprometa com suas metas. c) o conflito poltico em torno da poltica pblica no se limita aos grupos de interesse, mas atinge tambm as lutas entre diferentes nveis de servidores e entre a burocracia de nvel de rua e os cidados. d) so atores dotados de poder poltico insignificante, mas formam uma comunidade de policy-making e fazem escolhas polticas, em vez de simplesmente aplicar as decises tomadas pelos nveis superiores. e) os preconceitos da burocracia de nvel de rua influenciam o tratamento dado aos cidados, fazendo com que nem sempre a lei seja aplicada segundo os princpios da imparcialidade e impessoalidade.
A letra A correta, j que os burocratas do nvel da rua podem tomar decises que iro alterar os rumos da poltica, ou seja, dar as caractersticas reais das polticas pblicas.
66
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra B correta, pois somente o fato de a poltica ser pensada nos altos escales no garante que ela saia do papel da forma como foi planejada. Em funo da grande discricionariedade desses burocratas, preciso uma constante negociao para que eles sigam o que foi estabelecido e se comprometam com as metas. A letra C correta, tambm existem conflitos de interesse na implementao. Os burocratas de nvel de rua possuem seus prprios interesses e podem entrar em conflito com os decisores ou com a sociedade. A letra D a errada, pois a burocracia de nvel de rua no dotada de poder poltico insignificante. Ela possui sim uma parcela grande de poder, tanto que pode alterar os rumos da poltica. A letra E correta, mais uma vez coloca que esses burocratas no seguem a risca o que foi estabelecido na formulao. Gabarito: D.
6. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) A tomada de deciso representa um dos passos centrais do processo das polticas pblicas. O modelo de explorao mista ou explorao combinada, ou ainda, mixed-scanning caracteriza-se por: a) estabelecer objetivos finais amplos e avaliar exaustivamente as alternativas de maneira a selecionar objetivamente aquela mais capaz de conduzir aos resultados pretendidos. b) distinguir decises estruturantes e ordinrias, baseando as decises sobre as primeiras no exame das principais alternativas em funo da concepo das metas, sem descer a detalhes que prejudicam a viso de conjunto. c) basear-se na convico de que o conhecimento da realidade sempre limitado e nem sempre uma alternativa tecnicamente recomendvel conquista o apoio dos atores polticos. d) levantar informaes exaustivas sobre cada uma das alternativas possivelmente cabveis e combin-las de maneira a atender s preferncias hierarquizadas que expressam os valores em jogo. e) avaliar as alternativas luz das relaes de poder e dos compromissos institucionais prvios que condicionam e limitam a alocao de recursos pelos tomadores de deciso.
67
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra A errada porque o modelo racional que estabelece objetivos finais amplos e avalia exaustivamente as alternativas. A letra B correta porque o mixed-scanning diferencia decises estruturantes e ordinrias. Para as estruturantes utiliza-se o modelo racional, mas sem fazer uma anlise to detalhada. A letra C errada porque traz a descrio do modelo incremental. A letra D errada. Ela traz a descrio do modelo racional. A letra E errada porque traz a descrio do modelo incremental. Gabarito: B.
7.
(ESAF/EPPGG/2008) De acordo com a classificao cannica das polticas
pblicas, so caractersticas das polticas distributivas, exceto: a) alianas especficas entre lideranas no antagnicas. b) questes no adversrias, com baixo potencial de conflito. c) questes passveis de soluo mediante a alocao de recursos pblicos sempre divisveis. d) lideranas consolidadas pela contnua expanso do pblico beneficiado pelos recursos alocados. e) lideranas que se constituem base da sua capacidade de responder a demandas discretas.
Segundo Luis Villanueva, as polticas distributivas so arenas relativamente pacficas, que se caracterizam por questes no rivais, susceptveis de serem tratadas por recursos pblicos sempre divisveis. Nela, so feitos acordos particulares de apoio recproco entre demandantes no antagnicos. As lideranas se afirmam por sua capacidade de gesto para responder a demandas soltas, mas so lideranas efmeras, que duram apenas enquanto as necessidades so satisfeitas. A resposta da questo a letra D. As lideranas consolidadas pela contnua expanso do pblico beneficiado uma caracterstica das polticas redistributivas. Nestas, as lideranas tendem a ser permanentes e contam com associaes civis e polticas poderosas para a defesa de seus interesses vitais. Gabarito: D.
68
8.
(ESAF/EPPGG/2008) Os estudos de polticas pblicas indicam que a partir dos
interesses dos atores polticos as estruturas de poder, correlaes de fora ou arenas de polticas pblicas se originam, se estabilizam ou se transformam. Assinale a nica caracterstica comum entre as polticas regulatrias e redistributivas. a) Arena formada por interesses exclusivos, contrapostos e conflituosos em torno de uma mesma questo. b) Arena de conflito e negociao, que obriga os atores a coalizes ou transaes de concesso recproca. c) Conflitos que emergem ou desaparecem segundo as questes em disputa e os grupos potencialmente prejudicados ou beneficiados. d) Lideranas consolidadas e permanentes, que contam com poderosas associaes civis e polticas para a defesa de seus interesses. e) Sanes de alta intensidade: aplicam-se direta e imediatamente contra os que resistem aos seus imperativos.
Ainda segundo Luis Villanueva, a poltica regulatria uma arena de conflito e negociao entre grupos de poder, que o pluralismo explica muito bem. Trata-se de uma arena relativamente turbulenta, de interesses exclusivos e contrapostos de grupo, que se movem em torno de uma mesma questo e que se vem obrigados a formar coalizes e/ou realizar acordos de recproca concesso, uma vez que a eventual soluo no pode favorecer de igual maneira as partes envolvidas: existem afetados e beneficiados em razo de uma lei geral que regula determinado campo de ao. Aqui, a liderana se baseia na capacidade de somar foras que comportam e defendem os mesmos interesses, assim como efetuar acordos vantajosos para o grupo. Contudo, tambm uma liderana passageira, ainda que menos efmera que nas polticas distributivas, pois os conflitos de interesses aparecem e desaparecem conforme as questes em disputa. J a poltica redistributiva, a mais audaciosa e radical, que aborda questes polmicas das relaes de propriedade, poder e prestgio social estabelecidas, tende a ser a arena mais tensa e conflituosa, semelhante tradicional luta de classes do marxismo. Os acordos so impossveis ou com resultados pouco significativos, j que o desfecho destas questes radicais afetar inevitavelmente a numerosos setores da populao em pontos cruciais de sua sobrevivncia social.
69
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Portanto, as letras B e C trazem caractersticas das polticas regulatrias. As letras A e D falam de caractersticas das polticas redistributivas. A letra E que traz uma caracterstica comum s duas. Segundo Villanueva, num texto posterior, Lowi trouxe uma nova perspectiva, segundo a qual o tipo de poltica ser determinado pelo tipo de coao que o governo poderia razoavelmente empregar no tratamento das questes. A coao pode ser horizontal, para denotar sua extenso e alcance: se abrange apenas as condutas, ou se chega tambm a envolver o contexto da ao. A coero vertical denota sua intensidade e fora: se comporta sanes imediatas e diretas ou apenas remotas. Nesta nova perspectiva, as polticas distributivas e regulatrias coincidem no fato de que as suas sanes abrangem os comportamentos individuais, mas diferem pelo fato de as sanes serem remotas nas distributivas e imediatas nas regulatrias. Em oposio, as polticas constituintes e redistributivas coincidem no fato de que suas sanes possveis se estendem para abranger os contextos de conduta, mas diferem na fora de suas sanes, que so respectivamente remotas e imediatas. Assim, as polticas regulatrias e redistributivas coincidem em que ambas implicam sanes diretas e imediatas contra eventuais resistentes, mas diferem no fato de as primeiras somente abrangerem comportamentos individuais, enquanto as segundas envolvem o contexto em que se desenvolve a ao, ao modificarem o contexto econmico e social. Gabarito: E.
9.
(ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Embora grande parte das anlises de polticas se concentre nos aspectos relativos formulao, a literatura vem
pblicas
enfatizando, cada vez mais, a importncia dos estudos da formao da agenda governamental. Em resposta indagao sobre como as agendas governamentais so estabelecidas, um modelo largamente conhecido apresenta trs explicaes: problemas, poltica e participantes visveis. Esse modelo conhecido como: a) Modelo Interativo-Iterativo. b) Modelo de Mtuo Ajuste. c) Modelo de Mltiplos Fluxos. d) Modelo de Explorao Combinada. e) Modelo de Anlise Estratgica.
70
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Vimos que Kingdon diferencia trs dinmicas de processos para explicar como os participantes influenciam agendas e alternativas. Contudo, para responder a pergunta Como as agendas governamentais so estabelecidas? ele coloca trs explicaes: problemas, polticas e participantes. Esse o modelo de fluxos mltiplos. Gabarito: C.
10.
(ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Nem sempre as decises tomadas para a resoluo
de um problema de poltica pblica so executadas, mais frequentemente ainda, podem ser executadas de maneira inconsistente, ou podem se arrastar durante longos perodos apenas parcialmente implementadas. A implementao de polticas pblicas um longo e complexo processo que desafia tanto a reflexo terica quanto a capacidade dos gestores governamentais. Examine os enunciados abaixo sobre a implementao e assinale a opo correta. I - No modelo de cima para baixo ou top-down, a implementao vista como um processo de reunio ou encaixe de diversos elementos para alcanar um resultado programado, e, nesse sentido, a deciso passa pelas mos dos administradores de tal maneira que o contedo da poltica vai sendo reformulado, emendado e transformado no mbito da execuo. II - No modelo de baixo para cima ou bottom-up, a implementao aparece como no problemtica, ou seja: observadas todas as condies que caracterizam o processo de formulao, cabe aos implementadores a realizao quase mecnica de uma sucesso de passos relativamente ordenados, executados pelas diferentes organizaes envolvidas. III - No modelo de cima para baixo ou top-down, uma varivel central a capacidade do comando de obter obedincia dos comandados, j que estes, ao invs de se comportarem de acordo com os procedimentos tcnicos e administrativos previstos, podem utiliz-los discricionariamente at convert-los em suporte de seu prprio poder interno frente aos seus chefes, subordinados e clientela. IV - Segundo o modelo de baixo para cima ou bottom-up, na base da execuo se desenvolve uma vida complexa, que feita de jogos de influncia e de negociaes em torno da aplicao das normas e dos procedimentos, que pouco tm a ver com a racionalidade dos decisores. a) Todos os enunciados esto corretos. b) Somente o enunciado nmero 4 est correto. c) Somente o enunciado nmero 2 est correto.
71
d) Somente o enunciado nmero 3 est correto. e) Somente o enunciado nmero 1 est correto.
A afirmao I errada porque fala que a deciso passa pela mo dos administradores, que alteram o contedo da poltica. No modelo top-down os administradores apenas executam o que j foi formulado. A afirmao II errada porque traz a descrio do modelo top-down, e no do bottomup. A afirmao III errada. No modelo top-down, cr-se que a implementao uma fase simples, em que apenas se coloca em prtica o que j foi decidido. no modelo bottom-up que se v os administradores dotados de um grau de discricionariedade e que podem tomar decises que alteram os rumos da poltica pblica. A afirmao IV correta, j que justamente no modelo bottom-up que a implementao administradores. Gabarito: B. marcada pela complexidade, onde h interferncia dos
11.
(ESAF/EPPGG-MPOG/2008) A literatura apresenta diversas constataes sobre o
processo decisrio das polticas pblicas. Examine os enunciados abaixo e assinale a resposta correta. a) O contexto de oportunidade consiste numa situao em que a capacidade de rastreio da organizao governamental utilizada com ampla folga, devido unanimidade das percepes quanto ao problema a ser resolvido e reduzida presso dos grupos de interesse. b) Em processos decisrios rotineiros, as aes dos tomadores de deciso j esto previamente programadas, como tambm esto os instrumentos a serem aplicados, e a deciso costuma se resumir a aspectos de dosagem ou combinao destes. c) H casos em que as polticas vo se tornando conhecidas ou tomando forma ao longo do processo decisrio, de forma que se torna desnecessrio que os tomadores de deciso realizem anlises para compreender o problema de poltica e suas possveis solues.
72
d) Um dos mais recorrentes procedimentos nos processos decisrios a adaptao de polticas anteriormente adotadas, especialmente quando ocorrem situaes de crise que, ao se prolongarem, contribuem para a inovao. e) O contexto de crise refere-se a uma situao na qual as vises alternativas quanto ao problema da poltica so muito conflituosas, de tal maneira que cada ator acaba tendo uma percepo clara dessas alternativas.
Questo copiada do texto O processo decisrio de poltica, de Jorge Vianna Monteiro: http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=28 61 Segundo o autor, a literatura das cincias de deciso costuma distinguir dois contextos amplos em que se processam as decises: a) O contexto de oportunidade, em que a poltica estabelecida voluntariamente pelo policy-maker, ou seja, trata-se de uma situao em que a capacidade de rastreio(vou explicar este conceito ainda nesta questo) da organizao governamental utilizada com ampla folga, em grande parte devido: relativa clareza com que pode ser estabelecido o problema de poltica a ser resolvido, o que no significa necessariamente um modo nico de percepo da conjuntura (se h percepes diversas, dentro e fora da organizao de deciso, elas so incorporadas ao processo decisrio); reduzida, ou mesmo ausente, presso de grupos de interesse, o que torna o tempo de ao relativamente flexvel. b) Em outro extremo esto as conjunturas de crise, em que as polticas adotadas ocorrem muito mais por provocao do que atitude voluntria dos policy-makers. Nesse sentido, em situao de crise ocorre: sobrecarga na capacidade de rastreio da organizao governamental face ao seu meio externo incerto e turbulento. Por implicao, torna-se crtica a prpria definio ou caracterizao do problema sobre o qual se pretende atuar. Na possibilidade de vises alternativas quanto ao problema da poltica elas so bastante conflitantes e mesmo no se chega a ter a percepo dessas alternativas; presses intensas de dentro e de fora da organizao de poltica no sentido de se estabelecer um curso de ao. Por implicao, o tempo de
73
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS ao torna-se pouco flexvel, e o timing da poltica passa a ser um elemento importante a ser considerado pelo policy-maker. As duas condies do contexto de oportunidade (relativa clareza de diagnstico e flexibilidade de cronograma) tanto podem ocorrer em decises rotineiras, no sentido de processos decisrios cclicos (poltica oramentria, poltica tributria), como em nveis de definio de poltica muito amplos (universalizao da previdncia social, Plano Nacional de Sade). A letra A errada porque no contexto de oportunidade no h unanimidade das percepes quanto ao problema a ser resolvido. Existe sim ampla folga na capacidade de rastreio e tambm pouca presso de grupos de interesse. J a sobrecarga da capacidade de rastreio e a pouca flexibilidade do tempo de ao, no caso da conjuntura de crise, levam ao estabelecimento de polticas que no contemplam opes, aumentando a probabilidade de correes e ajustamentos. Essas duas situaes so extremas, e seria desapropriado pensar que as polticas pblicas tambm se distribussem por esses casos limites. Com efeito, toda poltica envolve elementos de oportunidade, tanto quanto de crise. As polticas diferem umas das outras, entre outros aspectos, pela sua emergncia ao longo do processo decisrio. Em processos decisrios rotineiros, as aes dos policymakers j so, em geral, programadas de incio. Sua efetivao apenas aguarda o tempo apropriado dentro de um cronograma mais ou menos formalizado. Assim tambm ocorre com a operao de certos instrumentos de poltica em determinadas conjunturas: tudo que o policy-maker tem que decidir a dosagem ou mistura desses parmetro cuja atuao tpica naquelas conjunturas. Esto nesse caso boa parte das polticas fiscal, cambial e monetria. certo que essa calibrao e a mistura dos instrumentos de poltica podem-se constituir num ponto crtico do estabelecimento da poltica. A letra B correta Uma segunda possibilidade e que se encontra bastante prxima da anterior que as polticas vo-se tornando conhecidas (ou tomando forma) ao longo do processo decisrio. Aqui, o processo decisrio no se confunde to simplesmente com a operacionalizao de uma dada poltica, mas envolve alguma capacidade analtica mais ativa de compreender o problema de poltica e suas possveis solues. A letra C errada porque necessrio sim uma anlise do problema e das solues. Uma variante dessa possibilidade a de adaptao de polticas anteriormente adotadas. Incluem-se, nesse caso, a comparao de experincias em outras economias, lidando com circunstncias semelhantes. Por exemplo, as polticas de energia seguem padres semelhantes pelo mundo afora, adaptando-se umas s outras.
74
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A complexidade dos processos decisrios de poltica pblica encontra sua
caracterizao mas tpica nas situaes em que o policy-maker um inovador, ou seja, quando a conjuntura requer uma ao absolutamente nova, fora dos padres habitualmente praticados. Em boa margem, o prolongamento das situaes de crise contribui para tais processos inovadores. Um exemplo foram as mudanas ocorridas na poltica econmica do Brasil aps as crises do petrleo na dcada de 1970. A letra D errada porque nos casos de crise no se procede adaptao de outras polticas existentes, mas sim inovao. A capacidade de rastreio a maior ou menor percepo dos policy-makers quanto s mudanas que ocorrem no meio externo sobre o qual atua a poltica. Esse rastreio envolve um problema de traduo, isto , de como interpretar os sinais que chegam organizao. Um exemplo o que est acontecendo hoje no mercado financeiro. Muitos j avisavam que a valorizao dos imveis americanos era uma bolha que logo iria estourar, mas as autoridades no deram a devida ateno.c A letra E errada porque, nas conjunturas de crise, apesar de as vises alternativas serem bastante conflituosas, no se tem uma percepo clara das alternativas. Isso est relacionado com a interpretao de relaes bem conhecidas entre variveis, mas tambm h que conhecer as relaes que no so bem conhecidas. So essas que tipicamente desempenham um papel chave no processo de deciso, e nesse sentido que a capacidade de rastreio requer uma sensibilidade, uma quase capacidade artstica, que poucos policy-makers, de fato, exercitam ou possuem. O rastreio falho pode levar a aes que acabam por transferir pesados nus para a coletividade, e mesmo para geraes futuras, tanto quanto por acarretar perda de uma oportunidade ou a aproximao de uma crise o que, inicialmente, sugere as fortes conotaes ticas da poltica pblica. A capacidade de rastreio est intimamente relacionada com o reconhecimento de que algo precisa ser feito, que procedimentos internos ao processo decisrio elencados por Jorge Viana. Esse reconhecimento est dentro da fase de Identificao. Ainda dentro da Identificao temos o diagnstico, em de fato se estabelece qual o problema da poltica, com a identificao da natureza do estmulo e de relaes de causa e efeito. Em sequncia Identificao, atravs das fases de reconhecimento e diagnstico, chega-se a uma elaborao mais complexa da poltica: o Desenvolvimento de solues, que dividido em duas fases, busca e design. Inicialmente, procede-se busca de solues, que representa a tentativa de encontrar polticas j disponveis, eventualmente j praticadas em circunstncias anlogas. Essa
75
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS busca tanto pode ser passiva, no sentido do policy-maker aguardar que sejam propostas solues, ou ativa, quando em diferentes segmentos da organizao h a busca direta por alternativas. Todavia, o estabelecimento de solues ou polticas criadas especificamente para o problema diagnosticado que requer a engenhosidade do policy-maker. Essa a fase de design de poltica. Em certas conjunturas essa uma tarefa totalmente inovadora; em outros casos, a inovao limita-se a adaptao de solues j disponveis. A Seleo logicamente a fase final do processo decisrio, podendo envolver diferentes estgios de investigao de alternativas. Alguns autores afirmam que o esforo intelectual concentra-se nas fases de identificao e desenvolvimento, de tal sorte que a seleo da poltica em grande parte uma escolha aleatria. J a literatura do processo decisrio em Economia enfatiza essa etapa final, da deciso propriamente dita, negligenciando o processo de preparao da deciso. Temos trs fases. A seleo envolve a determinao tentativa de um nmero maior de alternativas do que efetivamente ser avaliado. a fase do peneiramento, que feito segundo critrios bastante flexveis. De modo geral, a preocupao apenas a de eliminar as polticas que no so viveis. Na fase de avaliao ou escolha propriamente dita, as polticas j so mais formalmente reconhecidas e, portanto, sujeitas tanto a critrios analticos, como a barganha poltica. Por fim ocorre a autorizao, de vez que nem sempre quem escolhe a poltica tem autoridade legal para comprometer a organizao com esse curso de ao. A tramitao legislativa , por vezes, a contrapartida formal dessa fase de autorizao, que pode ser meramente simblica ou homologatria. De modo geral, na autorizao que a poltica se torna mais transparente, tanto para os policy-makers, quanto para a sociedade como um todo. Podemos resumir estas fases do processo decisrio no seguinte quadro: 1. Identificao: a. Reconhecimento; b. Diagnstico 2. Desenvolvimento: a. Busca; b. Design dentro da seleo
76
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 3. Seleo a. Peneiramento; b. Avaliao escolha; c. Autorizao. Gabarito: B.
12.
(ESAF/CGU/2008) Compreender a formao ou construo da agenda de
polticas pblicas significa entender porque e mediante que processos as autoridades dedicam suas energias a determinados assuntos e porque os temas a serem deliberados so tratados como mais ou menos relevantes ao longo do tempo. Sobre a formao ou construo da agenda de polticas pblicas, todas as opes abaixo so verdadeiras, exceto: a) a agenda pode ser influenciada tanto pelas situaes de oportunidade como pelas situaes de crise com as quais se deparam as autoridades. b) um problema includo na agenda de polticas pblicas quando a sua existncia objetiva se impe s autoridades, acima dos eventos conjunturais da poltica e dos interesses de grupos especficos. c) cada um dos participantes pblicos ou privados, visveis ou invisveis, pode atuar como um incentivo ou um obstculo incluso ou excluso de um assunto na agenda governamental. d) a combinao de uma vontade nacional com eleies uma formadora de agenda mais poderosa do que os grupos de interesses, que raramente so capazes de estabelecer agendas por si prprios. e) as agendas governamentais podem ser estabelecidas exclusivamente por atores visveis, tendo em vista a dinmica dos problemas ou da poltica.
A letra A certa, vimos as duas situaes crise e oportunidade na questo anterior. A letra B errada, a simples existncia de um estado de coisas no faz com que ele ganhe espao na agenda. preciso que ele seja visto como um problema com base em aspectos polticos, pela fora de grupos de presso. A letra C certa, os atores podem ajudar ou dificultar a incluso de determinados temas.
77
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra D certa, segundo Kingdon: A combinao de uma vontade nacional com eleies uma formadora mais poderosa de agendas do que aquela criada por grupos de interesses. Estes frequentemente conseguem bloquear a avaliao de propostas que no sejam de sua preferncia, ou ento se adaptam a um item j prioritrio na agenda governamental, acrescentando elementos um pouco mais relacionados com seus interesses. Estes grupos raramente estabelecerem agendas por si prprios. A letra E certa. Segundo Kingdon: A agenda governamental pode ser estabelecida exclusivamente por atores visveis, tendo em vista somente a dinmica dos problemas ou da poltica. Gabarito: B.
13.
(ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em polticas pblicas, agenda
governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado momento, so alvo de sria ateno tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do governo, mas estreitamente associadas s autoridades. Sobre a formao ou construo da agenda de polticas pblicas, pode-se afirmar que: a) consiste em um processo de identificao e reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulao, que consiste na especificao das alternativas de ao governamental. b) consiste em uma lista de temas que so objeto das preocupaes de todos os agentes governamentais, independentemente dos diferentes nveis e setores de governo. c) depende de uma diferenciao entre o que uma situao e o que um problema, com base em valores, na anlise de dados empricos, em presses polticas, em eventos crticos e at no fluxo da poltica. d) no envolve a excluso de problemas, que naturalmente causada pela mudana da realidade ou do foco de ateno das autoridades, pela banalizao das situaes ou pela dinmica dos ciclos sociais. e) determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento das situaes, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-foco, crticas severas do Congresso ou da mdia.
78
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Segundo Kingdon, preciso separar a discusso dos temas da agenda da discusso das alternativas. Por isso ele prefere diferenciar estes dois processos e afirma que a formulao de polticas pblicas um processo que envolve: 1. O estabelecimento de uma agenda; 2. A especificao das alternativas a partir das quais as escolhas so feitas; 3. Uma escolha final entre estas alternativas especficas; 4. A implementao desta deciso. Portanto, nem a agenda nem a formulao fariam a especificao das alternativas de ao governamental. A formulao faz a escolha de uma das alternativas. A letra A incorreta. Ainda segundo Kingdon: A agenda a lista de temas ou problemas que so alvo em dado momento de sria ateno tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo mas estreitamente associadas s autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo com os diferentes setores do governo. O presidente e seus assessores mais prximos, por exemplo, tm nas suas agendas os itens mais importantes, ou seja, questes como crises internacionais, iniciativas legislativas de grande porte, a economia, e as grandes decises oramentrias. H tambm agendas mais especializadas, como as das autoridades na rea de sade ou transportes. Portanto, a lista de temas no a mesma nos diversos setores de governo. A letra B incorreta. Mais uma vez, segundo Kingdon: Existe uma diferena entre uma situao e um problema. Toleramos vrios tipos de situaes todos os dias, e essas situaes no ocupam lugares prioritrios em agendas polticas. As situaes passam a ser definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridade na agenda quando acreditamos que devemos fazer algo para mud-las. Portanto, a letra C correta, j que importante para a definio da agenda a diferenciao entre o que uma situao e o que um problema. A letra D incorreta porque os problemas no s entram na agenda como tambm saem dela. Os governos possuem limitaes oramentrias, tcnicas, de recursos humanos, que obrigam que sejam eleitas algumas prioridades. Como no d para fazer tudo, alguns temas tambm deixam de ser importantes.
79
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Vimos que Kingdon se faz a seguinte pergunta: Porque alguns problemas recebem mais ateno do que outros por parte das autoridades governamentais?. E ele mesmo responde: A resposta est tanto nos meios pelos quais esses autores tomam conhecimento das situaes, quanto nas formas pelas quais estas situaes foram definidas como problemas. Portanto, no seria s pelos meios, mas tambm pelas formas. Mesmo assim, muito dizer a agenda determinada por isso. Alm do reconhecimento de problemas, temos o fluxo dos problemas e das alternativas. A letra E incorreta. Gabarito: C.
14.
(ESAF/CGU/2008) Qual dos fatores relativos implementao, listados a seguir,
especfico do modelo top-down? a) Regras para tomada de decises. b) Recursos financeiros. c) Critrios para resoluo de conflitos. d) Mecanismos e/ou canais para encaminhamento de demandas e apoios. e) Cadeia de comando hierrquico.
O modelo top-down entende que as decises so tomadas na formulao, pelos nveis superiores, e que o nvel operacional apneas implementa as decises que foram tomadas, respeitando a hierarquia. Gabarito: E.
15. esse
(ESAF/CGU/2008) A implementao o processo mediante o qual decises processo seja exitoso, algumas condies devem ser observadas,
relativas a polticas pblicas tornam-se interveno concreta na realidade. Para que independentemente do modelo de implementao. Entre os enunciados abaixo, relativos a tais condies de xito da implementao, assinale o nico incorreto.
80
a) A legislao deve definir os objetivos da poltica de modo claro e consistente e restringir a emergncia de outras polticas que tenham objetivos conflitantes ou que concorram pelos mesmos recursos. b) Os agentes responsveis pelas instituies implementadoras devem dispor de capacidade gerencial e de habilidades polticas e devem estar comprometidos com os objetivos da poltica. c) O arranjo institucional da implementao deve prever os mecanismos necessrios de integrao hierrquica entre as agncias envolvidas. d) A poltica deve contar com o apoio de alguns parlamentares e lderes do Executivo e no deve sofrer restries por parte do Judicirio. e) A legislao deve estruturar o processo de implementao de maneira que tanto os agentes implementadores quanto os grupos-alvo entendam o seu papel e possam ter o desempenho esperado.
Vimos que Maria das Graas Rua aponta 10 pr-condies ideais necessrias para que haja uma implementao bem sucedida: 1. As circunstncias externas no devem impor restries que a desvirtuem; 2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes; 3. Em cada estgio da implementao, a combinao necessria de recursos deve estar efetivamente disponvel; 4. Teoria adequada sobre a relao entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo proposta); 5. Esta relao entre causa e efeito deve ser direta; 6. Deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de outras agncias para ter sucesso; 7. Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos; 8. Deve ser possvel especificar, com detalhes completos e em sequncia perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante; 9. necessrio que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos envolvidos no programa;
81
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 10.Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter efetiva obedincia dos seus comandados. A letra A foi dada como errada. Discordo, pois o fato de existirem poltica conflitantes e que concorrem pode prejudicar sim a implementao da poltica pblica. A letra B certa, os implementadores precisam estar preparados, no uma atividade simples, e devem se comprometer com os objetivos da poltica, de modo a no desvirtu-los. A letra C errada. Discordo, pois como fala a Maria das Graas Rua, os atores em posio de comando devem ser capazes de obter obedincia. No caso das agncias governamentais, vale a mesma coisa. A letra D certa, deve haver apoio para a poltica. A letra E certa, os objetivos e papeis devem ser claros. Gabarito: A.
16.
(ESAF/CGU/2008) Sobre os atores envolvidos nas polticas pblicas, assinale o
nico enunciado incorreto. a) Atores so exclusivamente aqueles que tm algum tipo de interesse em jogo em uma poltica pblica e variam conforme a sua insero institucional, os seus recursos de poder e suas expectativas quanto aos efeitos das decises sobre tais interesses. b) Os atores visveis definem a agenda de polticas enquanto os atores invisveis tm maior poder de influncia na escolha das alternativas de resoluo dos problemas. c) So atores invisveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenes da sociedade, so dotados de elevado poder de influenciar as polticas pblicas devido sua posio econmica, como financistas, banqueiros, empreiteiros. d) Tambm so atores invisveis as comunidades de especialistas que agem de forma relativamente coordenada: acadmicos, consultores, assessores e funcionrios legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses. e) Os empresrios polticos so atores de origem diversa, dispostos a investir recursos para promover polticas que possam lhes favorecer, por exemplo: polticos eleitos ou sem mandato, burocratas de carreira, lobistas, jornalistas, acadmicos.
82
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Ator algum que tem interesse na poltica. Se uma pessoa no tem nenhum interesse em jogo, no um ator. A letra A correta. O critrio que diferencia os atores visveis dos invisveis que os primeiros definem a agenda e estes as alternativas. A letra B correta. Por isso que, mesmo atuando nos bastidores, banqueiros e empreiteiros so atores visveis, j que definem a agenda. A letra C incorreta. As comunidades de especialistas que trabalham as alternativas so atores invisveis. A letra D correta. Os empresrios polticos, ou empreendedores da poltica, so aqueles que investem recursos, tempo, em busca de direcionar as polticas para seus interesses. A letra E correta. Gabarito: E.
17.
(ESAF/CGU/2008) A despeito das inmeras e profundas mudanas pelas quais
vem passando o Estado brasileiro nas ltimas dcadas, algumas caractersticas das polticas pblicas permanecem. Examine os enunciados abaixo e assinale o que no verdadeiro sobre as polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. a) Nos anos recentes, observa-se a superao da fragmentao das polticas pblicas, j que os atores sociais e o terceiro setor vm atuando no sentido de cobrir as lacunas de articulao e cooperao entre diferentes agncias setoriais. b) As polticas geralmente emperram devido competio interburocrtica, que faz com que sejam fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou que provoca superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos. c) As polticas sofrem com a descontinuidade administrativa, pois as mudanas de dirigentes andamento. d) Existe uma forte clivagem entre formulao/deciso e implementao, que faz com que a percepo da complexidade das polticas pblicas se restrinja ao ambiente/fase da formulao/deciso, enquanto a implementao vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises importantes j foram tomadas. e) Apesar dos esforos de descentralizao poltica, ainda reduzida a autonomia das agncias implementadoras e, em termos gerais, frgil a capacidade de gesto de polticas pblicas nos nveis subnacionais de governo. provocam alteraes de rumo ou de prioridade, levando ao redimensionamento, reorientao, substituio, suspenso ou abandono de aes em
83
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A ESAF usou nesta questo o texto da Maria das Graas Rua em que ela fala das regularidades das polticas pblicas brasileiras. A letra A errada porque no a atuao do terceiro setor que ir resolver o problema da fragmentao. No a atuao das entidades no-governamentais em reas que no esto sendo atendidas pelo Estado que ir superar a falta de coordenao entre os ministrios. Como consequncia da fragmentao, surge a competio interburocrtica. Segundo a autora: As polticas muito frequentemente emperram devido competio interburocrtica; ou so fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou, finalmente, estabelecem-se superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos. A letra B correta. Uma das regularidades apontadas pela autora a descontinuidade administrativa. Nas palavras dela: Uma outra caracterstica recorrente a descontinuidade
administrativa. Como, em regra, inexistem concepes consolidadas de misso institucional, as agncias envolvidas nas polticas pblicas so forte e diretamente afetadas pelas preferncias, convices, compromissos polticos e idiossincrasias pessoais diversas dos seus escales mais elevados. Esses cargos, por sua vez, so em grande parte preenchidos conforme critrios polticos, o que confere uma certa impermanncia aos seus ocupantes. Com isso, cada mudana dos titulares dos cargos, como regra, provoca alteraes nas polticas em andamento. A letra C correta. Outra regularidade a clivagem entre formulao e implementao. Essa separao observada, primeiro, pela presena de uma cultura que enfatiza a formulao/deciso, tomando a implementao como dada. Ou seja, a percepo da complexidade das polticas pblicas se restringe ao ambiente/fase da formulao/deciso, enquanto a implementao vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises j foram tomadas. A letra D correta. A letra E correta porque a descentralizao tem trazido avanos, j que aproxima as polticas pblicas das pessoas que precisam delas, mas os municpios brasileiros ainda no esto totalmente preparados para lidar com os diversos encargos assumidos.
84
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Gabarito: A.
18.
(ESAF/CGU/2008) Entre as estratgias e instrumentos do monitoramento e
avaliao de polticas pblicas, encontram-se todas as listadas abaixo, exceto: a) uso mais intensivo de mtodos e tcnicas quantitativos, especialmente estatsticas analticas. b) prioridade e legitimidade crescentes da avaliao interna. c) incorporao de questes ticas na realizao das avaliaes. d) uso da avaliao como instrumento para fortalecer a participao e empoderar os interessados na poltica ou programa avaliado. e) desenvolvimento de avaliaes baseadas na teoria.
Worthen ressalta algumas tendncias ou questes novas, que podem influenciar de forma significativa o futuro da avaliao. Algumas destas so destacadas abaixo: Prioridade e legitimidade crescentes da avaliao interna (letra B certa); Uso mais frequente de mtodos qualitativos (letra A errada); Combinao de mtodos quantitativos e qualitativos; Preferncia por avaliaes com mltiplos mtodos; Desenvolvimento de avaliaes baseadas na teoria (letra E certa); Preocupao com a questo tica na avaliao (letra C certa); Uso maior da avaliao no setor privado; Uso da avaliao para empoderar os interessados num programa (letra D certa); Avano da tecnologia e as preocupaes ticas que surgem em paralelo; Alterao nos formatos das avaliaes em acompanhamento ao processo de reforma do Estado, no mbito do neoliberalismo. Gabarito: A.
85
19.
(ESAF/STN/2005)
No
mundo
contemporneo,
as
polticas
pblicas
so
formuladas e implementadas em contextos de elevada complexidade, que impem grandes desafios s tentativas governamentais de responder s demandas da sociedade. Estudos recentes tm trazido novos esclarecimentos sobre a implementao das polticas pblicas, expressos nas opes abaixo, exceto: a) a implementao consiste em um processo autnomo em relao formulao, envolvendo a tomada de decises cruciais e no apenas a execuo do que foi previamente formulado. b) a implementao envolve lidar com conflitos jurisdicionais entre rgos,
ambiguidades legais, confuses e omisses de normas operacionais, alm de ocorrer em contextos social, econmico ou poltico frequentemente dotados de reduzida estabilidade. c) em diversas reas, como aquelas que envolvem os agentes da burocracia em contato direto com os cidados, o espao de discrio do agente executor to grande que a sua adeso pode representar uma das variveis mais decisivas para o alcance dos objetivos de uma poltica. d) a implementao de uma poltica ou programa implica a sua insero em um sistema de relaes complexo, onde mesmo as aes de obedincia de um agente implementador aos comandos da instncia coordenadora podem produzir resultados imprevistos e at mesmo indesejveis. e) a implementao supe a existncia de objetivos claramente definidos e de uma metodologia apropriada para alcan-los; a partir da se organizam relaes coordenadas entre tomadores de deciso e implementadores situados em diferentes posies na mquina governamental.
A letra A correta, mas o termo autnomo confunde o candidato. Vimos que a implementao vista hoje como uma fase complexa, em que os administradores tomam decises que alteram os rumos da poltica. Vimos tambm que por isso que a implementao no pode ser vista como uma fase separada da formulao. O termo autnomo est sendo usado no sentido de que a implementao no segue estritamente o que foi formulado, e no de que no tem relao nenhuma com a formulao, sendo uma fase totalmente distinta. A letra B correta, j que a implementao vista como um processo complexo, que exige muito mais do que apenas executar. preciso tambm fazer escolhas. A letra C correta, j que os administradores que esto em contato direto com a populao, os burocratas de nvel de rua tem um grande grau de discricionariedade.
86
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O conceito de burocracia de nvel de rua surgiu da percepo da importncia dos servidores que interagem direta e continuamente com o pblico. O autor que formulou o conceito chegou a sustentar que a implementao de uma poltica, no final, resumese s pessoas que a implementam. Devemos entender que a implementao pode sim mudar os rumos da poltica publicam, por isso as decises que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as presses do trabalho vo dar as caractersticas reais das polticas pblicas. Para implementar uma poltica pblica formulada nos altos escales, necessria uma contnua negociao a fim de que a burocracia de nvel de rua se comprometa com suas metas. A letra D correta. A burocracia de nvel de rua possui certa discricionariedade e preciso haver um processo de negociao e interao entre formuladores e implementadores. A letra E errada, ela traz uma preocupao do modelo top-down. Como a a implementao deve apenas pr em prtica decises j tomadas, os objetivos j deve estar claramente definidos, alm da metodologia apropriada para alcan-los. Os tericos desse modelo viam como importantes os vnculos entre diferentes organizaes e departamentos, sendo necessria uma estreita coordenao dentre tomadores de deciso e implementadores. Gabarito: E.
20.
(ESAF/CGU/2004) O Brasil no um pas pobre, mas um pas injusto e desigual,
com muitos pobres. Os elevados nveis de pobreza resultam, primordialmente, da intensa desigualdade na distribuio da renda e das oportunidades de incluso econmica e social. Na tentativa de corrigir esses problemas, especialmente durante a segunda metade da dcada de 90, as polticas sociais brasileiras apresentaram as seguintes caractersticas, exceto: a) Descentralizao das aes da Unio para os estados, municpios e instituies da sociedade civil especialmente em reas como sade, educao, assistncia social. b) Participao da sociedade na formulao, implementao e controle pelo menos no plano formal por meio de conselhos situados nas trs esferas de governo, e que contam com integrantes governamentais e no governamentais.
87
c) Regulao e regulamentao de bens e servios pblicos, definindo gradativamente novos parmetros para a gesto e o controle da produo de bens e servios de natureza social. d) Estratgias de integrao intersetorial, contratao via concurso pblico de especialistas para carreiras especficas, treinamento regular e continuado dos servidores e avaliao sistemtica dos resultados e impactos das aes empreendidas. e) Promoo de inovaes sociais com nfase no mbito local como ponto privilegiado para impulsionar o desenvolvimento sustentvel e a busca de processos de participao democrtica.
Essa questo foi tirada do texto do IPEA, que vimos na aula. Algumas mudanas que vem ocorrendo no conjunto de medidas e de instrumentos que o governo federal vem implementando para melhorar seu gerenciamento, buscando maximizar sua eficincia e eficcia. Nesse sentido, tem-se procurado aperfeioar a qualidade dos servios prestados, por medidas dentre as quais se destacam: A contratao de gestores via concurso pblico e o treinamento regular dos servidores; O aperfeioamento dos sistemas de informao e uma maior divulgao deles, com o uso dos meios propiciados pela informtica e pela internet, entre outros; A mensurao dos resultados para que se conhea melhor o alcance das polticas. A implementao de mecanismos de aproximao dos usurios ao acesso a bens e a servios pblicos, tais como a instalao, em praticamente todos os ministrios sociais, de centrais de atendimento gratuito (linhas 0800).
A letra D traz medidas descritas nestes tpicos. Contudo, fala tambm em estratgias de integrao intersetorial. O IPEA no colocou isso em sua anlise, ou seja, elas no fariam parte das mudanas que vm ocorrendo nas polticas sociais. Vimos que uma das caractersticas das polticas pblicas brasileiras traadas por Maria das Graas Rua a fragmentao da atuao estatal. Tambm segundo Raquel Raichelis, Outras dificuldades decorrem da prpria lgica de estruturao das polticas pblicas na sociedade capitalista e da natureza da interveno estatal nesse campo. A questo da fragmentao das polticas sociais tem sido um tema recorrente, tanto nas anlises dos estudiosos quanto na prtica dos seus operadores.
88
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O IPEA coloca que: Por um lado, se parece claro que o PPA pode transformar-se em poderoso instrumento de gesto pblica que amplia a visibilidade e a racionalidade das aes de governo, evidenciando possveis inconsistncias e gerando informaes capazes de averiguar os resultados finais obtidos em cada programa, por outro, parece ainda incompleta a tarefa de tornar-se mais orgnica a integrao entre diversos programas supostamente voltados ao enfrentamento de um mesmo problema-chave. Esse descasamento faz que a maioria dos programas necessite, ainda, de profunda reviso de concepo em vrios aspectos, tais como a consistncia interna e a pertinncia e suficincia de aes para que se alcancem os seus objetivos diretos. Portanto, a integrao intersetorial ainda no uma das caractersticas de nossas polticas pblicas, por isso a letra D incorreta. Gabarito: D.
21.
(ESAF/CGU/2004) No debate sobre as polticas sociais, alguns analistas
sustentam que o Estado brasileiro tem gasto bastante com aes cujo impacto na reduo de pobreza seria mais significativo caso fossem mais focalizadas. Em consequncia, frequentemente se prope a focalizao das polticas sociais, em detrimento de polticas universais. Nos termos desse debate, indique a opo incorreta. a) A focalizao ou a seletividade das aes entendida como a concentrao dos esforos e dos recursos na populao mais carente, de forma a aliviar os altos custos sociais das polticas de ajuste fiscal. b) Originada no Consenso de Washington, a focalizao enquanto seletividade das aes vem ganhando fora em um contexto de crise do financiamento do gasto social, e no Brasil tem pautado o desenho e a implementao de vrios programas sociais. c) A focalizao ou seletividade das aes tambm pode ser entendida como uma estratgia para a universalizao do atendimento, tendo como objetivo final beneficiar a todos, porm, primeiramente e mais a quem tem menos. d) A focalizao diferencia-se da universalizao por estar associada com medidas de promoo social e de fortalecimento da cidadania, vinculando-se os benefcios das polticas sociais ao cumprimento de exigncias como frequncia escolar, vacinao infantil e outras.
89
e) A universalizao parte do princpio de que preciso aumentar o gasto social, estatal e no estatal, para assegurar tanto a oferta irrestrita dos benefcios correspondentes aos direitos sociais quanto a execuo de programas especficos de combate pobreza, emergenciais e permanentes.
Essa questo, como a anterior, tambm foi tirada do Boletim do IPEA. A letra D incorreta porque as polticas de universalizao tambm esto associadas a medidas de promoo social e de fortalecimento da cidadania. o caso da universalizao no ensino fundamental, no SUS, na assistncia social. Gabarito: D.
22.
(ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Os instrumentos gerenciais contemporneos so
baseados na avaliao de desempenho e resultados e na flexibilidade organizacional. A seguir so apresentados alguns conceitos bsicos deste novo tipo de gesto. Assinale a opo que identifica todas as relaes corretas entre as colunas: 1 Eficcia 2 Objetivos 3 Flexibilizao 4 Eficincia 5 Descentralizao A Utilizao dos recursos. B Alcance de resultados. C Delegao de autoridade. D Escala de prioridades. E Abordagem sistmica.
a) (1=>B), (4=>E), (2=>A), (3=>D), (5=>C) b) (1=>B), (4=>A), (2=>E), (3=>D), (5=>C) c) (1=>D), (4=>E), (2=>B), (3=>A), (5=>C) d) (1=>D), (4=>B), (2=>D), (3=>C), (5=>A) e) (1=>B), (4=>A), (2=>D), (3=>E), (5=>C)
Vamos rever os conceitos do MPOG: Eficincia: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos empregados na implementao das aes. Eficcia: capacidade de alcance das metas previstas;
90
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Efetividade: correspondncia entre os resultados da implantao de um programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referncia os impactos na sociedade; A eficincia corresponde utilizao dos recursos (4-A). Significa que conseguimos produzir mais com os recursos de que dispomos. A eficcia corresponde ao alcance de resultados (1-B). Esse conceito um pouco simplista. A eficcia corresponde a fazer o que foi proposto. Ela diz respeito capacidade da gesto de cumprir objetivos imediatos traduzidos em metas de produo ou de atendimento, ou seja, a capacidade de prover bens ou servios de acordo com o estabelecido no planejamento das aes. A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a mdio e longo prazo. Refere-se relao entre os resultados de uma interveno ou programa, em termos de efeitos sobre a populao-alvo (impactos observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalsticos da interveno. Trata-se de verificar a ocorrncia de mudanas na populao-alvo que se poderia razoavelmente atribuir s aes do programa avaliado. Portanto, ao examinar a efetividade de uma interveno governamental, pretende-se ir alm do cumprimento de objetivos imediatos ou especficos, em geral consubstanciados em metas de produo ou de atendimento (exame da eficcia da gesto). Trata-se de verificar se os resultados observados foram realmente causados pelas aes desenvolvidas e no por outros fatores. A avaliao da efetividade pressupe que bens e/ou servios foram ofertados de acordo com o previsto. O exame da efetividade ou avaliao de impacto requer tratamento metodolgico especfico que busca estabelecer a relao de causalidade entre as variveis do programa e os efeitos observados, comparando-os com uma estimativa do que aconteceria caso o programa no existisse. Os objetivos correspondem a uma situao desejada, ou seja, escala de prioridades (2-D). A flexibilizao corresponde abordagem sistmica. Segundo Fensterseifer: Flexibilidade de um sistema pode ser definida como sua habilidade para lidar com as incertezas de um ambiente em mudana, sendo incerteza o elemento-chave do conceito. A abordagem sistmica trabalha com a ideia de que os sistemas envolvem interaes com o ambiente e precisam se adaptar s mudanas. (3-E) A descentralizao envolve a delegao de autoridade. (5-C)
91
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Gabarito: E.
23.
(ESAF/EPPGG-MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de
decises tem, entre vrios outros, o seguinte pressuposto: a) Existncia de informaes e livre acesso a elas, bem como anlise de todas as possibilidades de ao nos seus aspectos positivos e negativos. b) Anlise dos aspectos culturais e de personalidade do decisor, individualmente ou enquanto grupo. c) Proposta de consecuo simultnea de diversas linhas de ao at que uma delas se consolide como a mais eficiente. d) nfase nas organizaes e nos seus aspectos culturais: os valores de quem toma as decises, e a fragmentao das instituies nos diversos segmentos. e) nfase nas organizaes e nos seus aspectos formais: as normas, como so formuladas, quem toma as decises e os diversos nveis das normas existentes.
A letra A correta porque no modelo racional parte-se do princpio de que o homem econmico fosse capaz de realizar as melhores escolhas, utilizando como critrio de avaliao a lgica da maximizao de valor. A letra B errada porque aspectos pessoais e culturais no entram em cena, j que a escolha deve ser a mais racional, que se preocupa apenas com a melhor resposta. A letra C errada porque o modelo racional no baseado na tentativa e erro, mas sim na anlise detalhada das alternativas. A letra D errada porque a nfase no nos aspectos culturais e pessoais. A letra E errada, j que os aspectos formais no entram no modelo racional. Gabarito: A.
24.
(ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Indique qual dos itens abaixo no considerado
caracterstico do processo de deciso incremental em polticas pblicas. a) Busca de composio de interesses e utilizao das informaes disponveis, ainda que incompletas.
92
b) Mudanas graduais ao longo do tempo. c) Inexistncia de anlise exaustiva das possibilidades de polticas existentes. d) Presso dos usurios, funcionrios e beneficirios de um programa ou poltica pblica, visando a sua continuao. e) Possibilidade de reverter s condies anteriores a implementao do programa ou poltica pblica.
A letra A correta porque o incrementalismo leva em considerao os interesses dos atores e sabe que no poder ter em mos todas as informaes necessrias para a escolha mais racional. A letra B correta, j que o incrementalismo prega o gradualismo, e no mudanas radicais. O problema que ele acaba sendo muito conservador. A letra C correta porque a anlise exaustiva feita pelo modelo racional, e no pelo incremental. A letra D correta porque um programa sempre ter interessados em sua manuteno, j que h beneficiados por este programa. Por isso os interesses dos atores devem ser levados em considerao para que no haja muitas oposies. A letra E incorreta j que com mudanas graduais dificilmente ser possvel reverter as condies anteriores ao programa, o objetivo sempre alterar aos poucos. Gabarito: E.
25. (ESAF/APO-MPOG/2001) O processo de decises uma das fases mais conhecidas e talvez a mais importante do ciclo das polticas pblicas. As fases que se seguem se referem ao modelo: - Estabelecimento de metas - Delimitao do problema - Proposio das alternativas - Anlise de custo-benefcio das diferentes propostas - Seleo da proposta mais adequada para atingir as metas a) Modelo Racional b) Modelo Incremental www.pontodosconcursos.com.br 93
c) Modelo Lata-do-lixo (Garbage-Can) d) Modelo Sequencial (Rand Corporation) e) Modelo Irracional
Temos etapas do modelo racional, pois elas entendem que o problema pode ser adequadamente analisado e as diferentes alternativas so conhecidas, de forma que podemos tomar a deciso verificando qual a mais eficiente. Gabarito: A.
26. (ESAF/APO-MPOG/2001) Sobre as polticas pblicas, assinale a nica opo correta. a) A agenda governamental composta, entre outras coisas, por temas que expressam interesses e valores, originados estritamente dos atores sociais. b) Uma demanda s passa a constituir um item da agenda governamental quando se torna um problema poltico. c) A implementao de uma poltica pblica ocorre automaticamente, to logo as decises estejam tomadas. d) A implementao corresponde execuo de decises anteriores, no abrangendo a tomada de decises, que ocorre em uma outra fase das polticas pblicas. e) Ao contrrio do processo de deciso, a implementao no inclui elementos polticos, j que compete estritamente aos agentes da burocracia.
A letra A errada por que os temas podem surgir de atores polticas e at mesmo de instituies. A letra B certa. Vimos que, para entrar na agenda, preciso ser visto como um problema. A letra C errada, essa a viso top-down. A letra D errada, novamente uma viso top-down. A letra E errada, tambm top-down. Gabarito: B.
94
4.1 Questes de Outras Bancas

27. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Sobre polticas pblicas, analise:
I. As polticas pblicas so produtos resultantes da atividade poltica. II. As polticas pblicas compreendem o conjunto das decises e aes relativas a alocao imperativa de valores. III. As polticas pblicas so decises e aes revestidas de autoridade soberana do poder pblico. IV. Uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando em maior ou menor grau, uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. V. Um dos critrios utilizados para identificar os atores em uma poltica pblica estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na poltica em questo. Esto corretas apenas as afirmativas: A) I, II, III, IV, V B) I, II, III C) I, III, IV D) I, II, V E) II, III, IV
Essa questo foi tirada do texto da Maria das Graas Rua, que est na leitura sugerida. Segundo a autora: As polticas pblicas (policies), por sua vez, so outputs, [I] resultantes da atividades poltica (politics): [II] compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. [IV] J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando em maior ou menor grau - uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Assim, embora uma poltica pblica implique
95
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Um exemplo encontra-se na emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-se de uma deciso, mas no de uma poltica pblica. J a privatizao de estatais ou a reforma agrria so polticas pblicas. Alm disso, por mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so pblicas '- e no privadas ou apenas coletivas. A sua dimenso 'pblica' dada no pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu carter "imperativo. Isto significa que uma das suas caractersticas centrais o fato de que [III] so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico. Como identificar os atores em uma poltica pblica? Existem diversos critrios. Entretanto, [V] o mais simples e eficaz estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na poltica em questo. Ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal poltica, quem tem seus interesses diretamente afetados pelas decises e aes que compem a poltica em questo. Todas as afirmaes esto certas. Gabarito: A.
28.
(CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) So condies necessrias para que haja uma
implementao perfeita de uma poltica pblica, EXCETO: A) O programa deve dispor de tempo e recursos humanos, matrias e financeiros suficientes. B) A poltica a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relao entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo proposta). C) Essa relao entre a causa e o efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mnimos. D) Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter efetiva obedincia dos seus comandados. E) Na fase de elaborao e desenvolvimento da poltica, caso no se consiga o consenso dos atores, este dever ser negociado, no mximo, na fase de implementao da poltica
96
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Essa questo foi tirada do texto da Maria das Graas Rua, que est na leitura sugerida. Vimos que a autora indica 10 pr-condies ideais necessrias para que haja uma implementao bem sucedida: 1. As circunstncias externas no devem impor restries que a desvirtuem; 2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes [a]; 3. No apenas no deve haver restries em termos de recursos globais, mas tambm, em cada estgio da implementao, a combinao necessria de recursos deve estar efetivamente disponvel; 4. Teoria adequada sobre a relao entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo proposta) [b]; 5. Esta relao entre causa e efeito deve ser direta, e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mnimos [c]; 6. Deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de outras agncias para ter sucesso; se outras agncias estiverem envolvidas, a relao de dependncia dever ser mnima em nmero e em importncia; 7. Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e esta condio deve permanecer durante todo o processo de implementao [e]; 8. Deve ser possvel especificar, com detalhes completos e em sequncia perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante; 9. necessrio que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos envolvidos no programa; 10.Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter efetiva obedincia dos seus comandados [d]. A letra E errada porque o consenso deve ser formado antes da implementao e permanecer ao longo dela. Gabarito: E.
29.
(CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Marque V para as afirmativas verdadeiras e F
para as falsas:
97
( ) Podemos considerar que grande parte da atividade poltica dos governos se destina tentativa de satisfazer as demandas que lhe so dirigidas pelos atores sociais ou aquelas formuladas pelos prprios agentes do sistema poltico, ao mesmo tempo que articulam os apoios necessrios. ( ) As demandas novas so aquelas que resultam do surgimento de novos atores polticos ou de novos problemas. ( ) As demandas reprimidas so aquelas em que os polticos no vo atender aos atores sociais, no reconhecendo sua necessidade. ( ) As demandas recorrentes so aquelas que expressam problemas no resolvidos ou mal resolvidos, que constam da agenda governamental. A sequncia est correta em: A) V, F, F, F B) F, V, V, F C) V, V, F, V D) V, V, V, V E) F, F, F, F
A primeira afirmao verdadeira. Vimos que Maria das Graas Rua fala em inputs e withinputs: As polticas pblicas envolvem, portanto, atividade poltica. Para usar a linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema poltico, dos inputs originrios do meio ambiente e, frequentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do prprio sistema poltico). A segunda afirmao verdadeira. Segundo a autora: Demandas novas resultam do surgimento de novos atores polticos ou de novos problemas. A terceira afirmao verdadeira. Segundo a autora: Demandas reprimidas: so aquelas constitudas por "estados de coisas" ou por nodecises. A quarta afirmao verdadeira. Segundo a autora:
98
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Demandas recorrentes expressam problemas no resolvidos ou mal resolvidos, e que esto sempre voltando a aparecer no debate poltico e na agenda governamental. Gabarito: D.
30.
(FCC/SGP-SP/2009) Polticas pblicas so
(A) apenas aquelas decises e aes que se revestem de autoridade poltica soberana. (B) apenas aquelas decises que so consideradas legtimas por parte dos cidados soberanos. (C) apenas as aes coletivas que afetam os interesses da maioria da populao de um Estado soberano. (D) as aes coletivas ou individuais que atingem todos os cidados de um Estado soberano. (E) as aes que obrigam indistintamente todos os cidados de um Estado soberano.
Mais uma questo tirada do texto da Maria das Graas Rua, agora vocs devem estar entendendo porque ele est na leitura sugerida. Segundo a autora Alm disso, por mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so pblicas '- e no privadas ou apenas coletivas. A sua dimenso 'pblica' dada no pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu carter "imperativo. Isto significa que uma das suas caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico. Portanto, o carter imperativo essencial. A letra A certa. A letra B errada porque a legitimidade no essencial, mesmo as polticas formuladas contra a vontade da maioria da populao so polticas pblicas. Imaginem o caso de uma poltica de legalizao do aborto. A letra C errada. No so apenas aes coletivas e podem afetar interesses de uma minoria. Por exemplo, a poltica voltada para os portadores de hemofilia, que so em torno de 11.000 pessoas. A letra D errada, no precisam atingir a todos. A letra E errada, no obrigam a todos.
99
31.
(FCC/SGP-SP/2009) Uma poltica pblica
(A) no configura decises ou aes que envolvem o consentimento de uma comunidade poltica soberana. (B) uma questo meramente tcnica. (C) nem sempre depende de decises e aes que se revestem de autoridade poltica. (D) geralmente envolve mais do que uma deciso poltica e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. (E) corresponde a uma escolha das autoridades polticas, aps ouvir os empresrios.
A letra A errada porque o consentimento da comunidade poltica importante. As polticas so inscritas em leis, e sem o consentimento essas leis no so aprovadas. A letra B errada, muito mais do tcnica, principalmente poltica. A letra C errada, vimos que a autoridade poltica essencial, para a Maria das Graas Rua. A letra D certa. Segundo Maria das Graas Rua: Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. A letra E errada, no preciso ouvir empresrios. Gabarito: D.
32.
(FCC/SGP-SP/2009) Com relao s trs dimenses clssicas da policy analysis,
considere: I. A dimenso institucional da politics tem em vista os processos polticos de carter conflituoso, dizendo respeito imposio de objetivos e decises que afetam a distribuio de poder numa comunidade.
100
II. Nos casos de polticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como o caso da poltica ambiental, tende a inverter-se a relao de causalidade esperada entre polity, politics e policy. III. No caso de polticas setoriais consolidadas com estruturas de deciso relativamente estveis, espera-se que a policy seja a varivel independente. IV. Quanto mais conflituosa a dimenso da politics, maior a autonomia da policy community na definio dos rumos de determinada poltica pblica. V. A prtica comum da policy analysis de considerar a polity como varivel independente e a policy como varivel dependente tem-se mostrado inadequada para os casos de pases em desenvolvimento. Est correto o que se afirma APENAS em (A) I, II e V. (B) I, III e IV. (C) II, III, IV e V. (D) II, IV e V. (E) III e IV.
Essa questo foi tirada do texto Polticas pblicas: um debate conceitual e reflexes referentes prtica da anlise de polticas pblicas no Brasil, de Klaus Frey, disponvel em: http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/89/158 Segundo o texto: Policy - politics - polity De acordo com os mencionados questionamentos da cincia poltica, a literatura sobre policy analysis diferencia trs dimenses da poltica. Para a ilustrao dessas dimenses tem-se adotado na cincia poltica o emprego dos conceitos em ingls de polity para denominar as instituies polticas, politics para os processos polticos e, por fim, policy para os contedos da poltica: a dimenso institucional polity se refere ordem do sistema poltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional do sistema polticoadministrativo;
101
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS no quadro da dimenso processual politics tem-se em vista o processo poltico, frequentemente de carter conflituoso, no que diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises de distribuio [I]; a dimenso material policy refere-se aos contedos concretos, isto , configurao dos programas polticos, aos problemas tcnicos e ao contedo material das decises polticas. Todavia, no se deve deixar de reparar que na realidade poltica essas dimenses so entrelaadas e se influenciam mutuamente. Segundo Schubert, a ordem poltica concreta forma o quadro, dentro do qual se efetiva a poltica material por meio de estratgias polticas de conflito e de consenso. Dessa maneira, a prtica comum da policy analysis de distinguir entre variveis dependentes e independentes, tendo por finalidade a reduo de complexidade, pode-se mostrar embaraosa e inadequada para boa parte dos casos empricos. Isto particularmente bvio nos casos de polticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como bem ilustra o caso da poltica ambiental [II]. inquestionvel que o descobrimento da proteo ambiental como uma poltica setorial peculiar levou a transformaes significativas dos arranjos institucionais em todos os nveis de ao estatal. Por outro lado, em consequncia da tematizao da questo ambiental, novos atores polticos (associaes ambientais, institutos de pesquisa ambiental, reparties pblicas encarregadas com a preservao ambiental) entraram em cena, transformando e reestruturando o processo poltico. No caso de polticas setoriais, consolidadas com estruturas de deciso
relativamente estveis pode at ser legtimo considerar o fator instituiescomo varivel independente [III]. Mas se esse no for o caso, ou seja, se os estudos empricos preliminares mostram uma dinmica expressiva das estruturas institucionais, deve-se partir do pressuposto da existncia de uma dependncia, pelo menos parcial, entre as polticas a serem examinadas e a varivel institucional. A suposio de Lowi de que policies determine politics pode at ser vlida para um campo especfico de poltica ou um policy issue, sob condies particulares, mas de forma alguma serve como lei global. O exame da vida de certas polticas setoriais, sobretudo as de carter mais dinmico e polmico, no deixa dvidas referentes interdependncia entre os processos e os resultados das polticas. A evoluo histrica da poltica ambiental, por exemplo, mostra de forma ntida como ambas dimenses tm se influenciado de forma recproca e permanente. As constelaes de atores, as condies de interesse em cada situao e as orientaes valorativas elementos que podem ser considerados condicionantes do grau de conflito [IV] reinante nos processos polticos - sofreram modificaes
102
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS significativas medida que se agravaram os problemas ambientais e se consolidou esse novo campo da poltica. O incremento da conscincia ambientalreforou os conflitos entre os interesses econmicos e ecolgicos. Da mesma maneira como a dimenso material dos problemas ambientais tem conduzido cristalizao de constelaes especficas de interesse, os programas ambientais concretos, por sua vez elaborados por agentes planejadores, devem ser considerados o resultado de um processo poltico, intermediado por estruturas institucionais, que reflete constelaes especficas de interesse. Um plano de zoneamento ambiental que prev a transformao de zonas industriais ou rurais em zonas de proteo ambiental, sem dvida alguma, provoca resistncia por parte dos interesses econmicos afetados, o que representa uma modificao das condies de politics. Eventualmente, tais interesses econmicos conseguem exercer uma presso bastante forte dentro do sistema poltico-administrativo, de modo que essas novas condies de politics podem levar reviso do plano original. Levando em conta a instabilidade e fluidez das estruturas institucionais e dos padres poltico-administrativos de pases em desenvolvimento [V], caracterizados por democracias do tipo delegativo, como o caso do Brasil, podemos concluir que nesses pases, mais ainda do que em democracias consolidadas, a policy analysis deve enfocar os fatores condicionantes das polticas pblicas polity e politics dando nfase na sua dimenso processual, a fim de poder fazer justia realidade emprica bastante complexa e em constante transformao. A afirmao III errada porque so as instituies a varivel independente. A afirmao IV errada porque o conflito reduz a autonomia na formulao da poltica, h mais presses dos grupos de interesse. Gabarito: A.
33.
(FCC/SGP-SP/2009) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi,
(A) uma poltica efetivamente democrtica se apoia em polticas redistributivas, pois so essas que permitem uma mudana nos padres de distribuio da riqueza de uma sociedade. (B) as polticas funcionais provocam conflitos porque procuram modificar as regras constitucionais pelas quais as classes trabalhadoras aumentam sua fora poltica. (C) as polticas redistributivas sempre alcanam grande nvel de consenso poltico porque seu objetivo a reduo das desigualdades sociais.
103
(D) o objetivo de toda poltica distributiva a organizao da atividade econmica, de maneira a assegurar a proteo dos cidados contra os abusos do poder econmico. (E) o baixo nvel de conflito de interesses que ocorre nas arenas regulatrias explica o motivo pelo qual os governos no mundo globalizado vm tentando reduzir o intervencionismo no mercado e na sociedade civil.
A letra A certa. As polticas redistributivas so aquelas que buscam proporcionar maior equidade na sociedade, se utilizando da redistribuio da renda. A letra B errada. Lowi traz uma classificao das polticas numa categoria funcional. Assim, os quatro tipos de polticas so funcionais. A letra C errada, as polticas redistributivas se caracterizam pelo conflito. A letra D errada, a definio das polticas regulatrias. A letra E errada. As polticas regulatrias podem ter conflito ou no, dependendo da forma como atuam. No tem nada a ver com a reduo do intervencionismo estatal. Gabarito: A.
34.
(FCC/SGP-SP/2009)
Com
relao
abordagem
das
arenas
de
polticas,
considere: I. A poltica estruturadora diz respeito prpria esfera da poltica e suas instituies condicionantes, refere-se criao e modelao de novas instituies, determinao dos processos de negociao, de cooperao e de consulta entre os atores polticos. II. Essa abordagem parte do pressuposto de que as reaes e expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas so decisivas para a configurao do processo poltico. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas so incorporados pelo processo poltico de deciso e de implementao. III. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo, dependem da configurao concreta das polticas. IV. Polticas redistributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito poltico, visto que no acarretam custos pelo menos diretamente perceptveis para outros grupos.
104
V. Polticas distributivas so orientadas para o conflito, pois o objetivo o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores, entre camadas sociais e naes. Est correto o que se afirma APENAS em (A) I, II e III. (B) III, IV e V. (C) III e IV. (D) II, III e V. (E) I e V.
A questo foi copiada do texto de Klaus Frey, que est na leitura sugerida. As polticas estruturadoras so as polticas constitutivas. A primeira afirmao verdadeira, segundo o autor: A poltica estruturadora diz respeito prpria esfera da poltica e suas instituies condicionantes (polity) refere-se criao e modelao de novas instituies, modificao do sistema de governo ou do sistema eleitoral, determinao e configurao dos processos de negociao, de cooperao e de consulta entre os atores polticos. A segunda afirmao tambm verdadeira. Ainda segundo o autor: A concepo da policy arena foi originalmente introduzida no debate cientfico por Lowi (1972). Ela parte do pressuposto de que as reaes e expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas tm um efeito antecipativo para o processo poltico de deciso e de implementao. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configurao do processo poltico. A terceira afirmao verdadeira. Segundo o texto: Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e
105
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizo podem se modificar conforme a configurao especfica das polticas. A quarta e a quinta afirmao so falsas, elas inverteram os conceitos. Segundo o autor: Polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos - pelo menos diretamente percebveis - para outros grupos. Essas policy arenas so caracterizadas por consenso e indiferena amigvel. Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios. Polticas redistributivas, ao contrrio, so orientadas para o conflito. O objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo poltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e repleto de conflitos. Gabarito: A.
35.
(FCC/SGP-SP/2009) Ao propor mudanas radicais numa poltica social, o
governador recm-eleito de um estado brasileiro recebeu um relatrio do gestor responsvel pela rea com a seguinte concluso: (..) impossvel tomar essa deciso sem levar em considerao o horizonte histrico da poltica em questo, pois a alocao de recursos um processo contnuo. Deste modo, as decises que o Sr. precisa tomar hoje esto condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos que ocorreu no passado recente por seus antecessores. Essa uma argumentao baseada em abordagem do tipo (A) historicista. (B) sistmica. (C) conservadora. (D) racionalista. (E) incrementalista.
106
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Podemos observar que o assessor utiliza a lgica incrementalista, de que no possvel fazer mudanas drsticas porque o passado condiciona o futuro. Gabarito: E.
36.
(IPAD/SGA-AC/2009) O processo de constituio de uma poltica pblica
compe-se de cinco fases bsicas. Quais so elas? A) Planejamento, organizao, liderana, execuo e controle. B) Identificao do problema, foco nas metas, recursos, meios de controle e escolha da melhor alternativa. C) Analisar a situao, estabelecer princpios, metas e planos, tomar decises em funo das consequncias, desenvolvimento de critrios e atribuio de pesos especficos a cada um dos critrios. D) Definio do problema, conscincia acerca dos entraves, monitoramento, tomada de decises e prestao de contas. E) Formulao, implementao, execuo, acompanhamento e avaliao.
A letra E traz as fases descritas pelo Saravia, s faltando a agenda e a elaborao. Lembrem-se que diversos autores traz fases diferentes. Portanto, o fato de faltar uma fase ou outra no torna a questo errada. Gabarito: E.
37.
(IPAD/SGA-AC/2009) Como possvel identificar os atores em uma poltica
pblica? A) Estabelecendo quem tem seus interesses afetados pelas decises que compem a poltica em questo. B) Estabelecendo quem pode ganhar na poltica em questo. C) Estabelecendo quem pode perder na poltica em questo. D) Estabelecendo quem tem projetos polticos, pessoais ou organizacionais afetados ou no pela poltica em questo. E) Estabelecendo quem, apesar de no atuar diretamente, possui a capacidade de mobilizar outros atores da poltica em questo.
107
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Vimos que ator todo aquele que tem algum interesse na poltica pblica. A letra A certa. As letras B e C abordam apenas um grupo de atores, no o seu conjunto. As letras D e E tambm apresentam conceitos mais restritos do que o correto. Um ator no tem necessariamente um projeto pessoal, ele pode ter interesse em virtude de questes filosficas, morais, etc. Tambm so atores aqueles que no conseguem mobilizar outros atores. Gabarito: A.
38.
(CESPE/TCE-AC/2009) Segundo alguns tericos, os atores polticos so aqueles
elementos envolvidos em conflitos acerca da alocao de bens e recursos. A respeito desse tema, assinale a opo incorreta. (A) Os atores pblicos se caracterizam por exercerem funes pblicas e por mobilizar os recursos associados a essas funes. (B) Os atores privados no possuem vnculo com o Estado e devem contar com recursos privados para fazer valer seus interesses. (C) Os atores pblicos tipificados como burocratas so aqueles cuja posio resulta de mandatos eletivos e que tm a atuao condicionada pelo clculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos polticos. (D) Os atores pblicos tipificados como polticos expressam a vontade de parcela dos cidados, pelo princpio da representatividade. (E) Os atores pblicos tipificados como burocratas no perdem o cargo por erros nas polticas pblicas, mas apenas pela conduta funcional.
A letra A certa. Atores pblicos so os associados com funes pblicas. A letra B certa. A regra que os atores privados no contem com recursos pblicos, mas na prtica... A letra C errada. A definio de polticos. A letra D certa. A definio est correta. A letra E certa. meio abrangente falar em erros nas polticas pblicas, no sabemos o que exatamente um erro, mas a questo est certa. Gabarito: C.
108
39.
(CESPE/TCE-AC/2009) Com relao s polticas pblicas, seu processo de
formulao e seu desenvolvimento, assinale a opo correta. (A) As polticas pblicas, no processo de construo do Estado moderno, so instrumentos de materializao da interveno da sociedade no Estado, expressando as dimenses de poder, estabelecendo os limites, o contedo e os mecanismos dessa interveno. (B) A produo de polticas pblicas resultado de um processo decisrio baseado nas relaes de poder e na alocao imperativa de valores, a princpio, para benefcio da sociedade. (C) Pode-se considerar que as polticas pblicas so o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e se destinam soluo pacfica dos conflitos quanto a bens e recursos pblicos. (D) A construo das polticas pblicas tem como alicerces o regime poltico nacional, a poltica estatal e a realidade nacional, com suas necessidades sociais, em uma dimenso interna do Estado. (E) A poltica pblica, sob a gide do modelo institucional, tem como pressuposto basilar a compreenso de que a interao entre os grupos o aspecto mais importante da poltica.
A letra A errada porque as polticas pblicas so um instrumento de interveno do Estado na sociedade, e no o contrrio. A letra B certa. Vimos que Maria das Graas Rua define polticas pblicas como outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. A letra C errada. Ela tambm foi tirada da Maria das graas Rua (o texto est na leitura sugerida), que afirma que: Cabe indagar, ento, o que a poltica. Uma definio bastante simples oferecida por Schmitter: poltica a resoluo pacfica de conflitos. Entretanto, este conceito demasiado amplo, restringe pouco. E' possvel delimitar um pouco mais e estabelecer que a poltica consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos.
109
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Portanto, a alternativa errada porque traz a definio de poltica, e no de poltica pblica. A letra D errada porque no dimenso INTERNA do Estado, mas sim a sua atuao junto sociedade. A letra E errada. Segundo os modelos de Dye, a descrio da Teoria dos Grupos. J o modelo institucional entende que as atividades polticas geralmente giram em torno de instituies governamentais especficas, como o Congresso, a Presidncia, os Tribunais, etc. Essas instituies oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as polticas pblicas Gabarito: B.
40.
(CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educao de determinado
municpio idealizou um programa indito de democratizao da gesto escolar. Organizada em gerncias, a secretaria assumiu a responsabilidade pela implantao e conduo dos projetos e programas de democratizao da gesto escolar. Ressalta-se que as propostas no tiveram suporte de pesquisas ou percepes da sociedade, ou grupos especficos desta. Assinale a opo que identifica o modelo gerencial adotado na situao hipottica acima. (A) Modelo institucional: as instituies governamentais so os responsveis oficiais pelo estabelecimento, pela implantao e pela gesto de polticas. (B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma srie de atividades polticas, de identificao de problemas e formulao, legitimao, implementao e avaliao de polticas. (C) Modelo de elite: as polticas pblicas fluem de cima para baixo, refletindo em maior intensidade as preferncias e os valores das elites. (D) Modelo incremental: v a poltica pblica como uma continuao das atividades do governo anterior com apenas algumas modificaes incrementais. (E) Modelo sistmico: encara as polticas pblicas como respostas de um sistema poltico para as foras e vozes oriundas de um sistema social.
Pelo enunciado, percebemos a importncia da instituio secretaria executiva. O modelo institucional aquele em que as atividades polticas geralmente giram em torno de instituies governamentais especficas, como o Congresso, a Presidncia, os
110
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Tribunais, etc. Essas instituies oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as polticas pblicas. Gabarito: A.
41.
(CESPE/TCE-AC/2009) O sistema poltico um conjunto de estruturas e
processos inter-relacionados, que oficialmente exerce as funes de alocar valores pela sociedade. O processo de implementao das polticas pblicas como uma das fases do policy cycle reconhecidamente o alicerce de todo o ciclo produtivo que busca, a princpio, um resultado positivo para a sociedade. Acerca desses temas, assinale a opo correta. (A) Na viso tradicional da ao governamental, a formulao e a implementao so os dois nicos parmetros para aferio da eficincia dos programas ou polticas e seu grau de eficcia. Essa viso clssica considera o policy cycle como um processo contnuo, em uma perspectiva de sistema aberto. (B) Na viso do policy cycle como um processo linear, o monitoramento e a avaliao das polticas so considerados instrumentos que permitem a correo de rotas. No entanto, por ser linear, a viso do policy cycle apresenta-se como uma viso de sistema fechado. (C) A adoo da viso tradicional e da viso de processo linear , ao mesmo tempo, a consagrao de uma viso caracteristicamente bottom-up da formulao e desenho dos programas, pois enfatiza os incentivos que induzem os agentes implementadores a aderirem normativa e operacionalmente aos objetivos traados pela poltica. (D) A viso da implementao de polticas como um jogo, um aprendizado, envolve a troca, a barganha e a negociao. Em vez de controle, autoridade e legitimidade, apresentam-se a ambiguidade de objetivos e os desafios de coordenao intergovernamental, recursos e informaes escassos. Sob essa viso, os nveis de incerteza de resultados so eliminados, pois so conhecidas as limitaes e as posies de cada participante, sendo possvel prever as contingncias que podem afetar o policy environment (ideal weberiano) no futuro. (E) As vicissitudes, os obstculos e os problemas da implementao, sob a tica da viso clssica e da viso de processo linear, esto associados capacidade institucional dos agentes implementadores, entre outros aspectos, problemas de natureza poltica na implementao, ou derivam de resistncia e boicotes realizados por setores ou grupos que se consideram prejudicados pela poltica.
111
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Essa questo foi copiada do texto: O processo de implementao de polticas pblicas no Brasil: caractersticas e determinantes da avaliao de polticas e projetos, de Pedro Luiz Barros Silva e Marcus Andr Barreto de Melo, disponvel em: http://www.nepp.unicamp.br/d.php?f=42 Segundo o texto: Na viso clssica ou cannica da ao governamental a implementao constitui umas das fases do policy cycle. A implementao corresponde execuo de atividades que permitem que aes sejam implementadas com vistas obteno de metas definidas no processo de formulao das polticas. Baseada em um diagnstico prvio, e em um sistema adequado de informaes, na fase de formulao so definidas no s as metas mas tambm os recursos e o horizonte temporal da atividade de planejamento. Definidos esses dois parmetros, pode-se aferir a eficincia dos programas ou polticas e seu grau de eficcia. Portanto, no a formulao e a implementao, mas sim os recursos e o horizonte temporal que, uma vez definidos, permitem a avaliao da eficincia e da eficcia. E no so s esses fatores. Alm disso, a viso tradicional v a formulao e a implementao como duas coisas separadas, e no como um processo contnuo. A letra A errada. Os autores descrevem a viso tradicional da seguinte forma: Essa viso clssica do ciclo de poltica (policy cycle) no considera os aspectos relativos implementao e seus efeitos retroalimentadores sobre a formulao da poltica. Em outras palavras no considera o policy cycle como um processo. A implementao entendida, fundamentalmente, como um jogo de uma s rodada onde a ao governamental, expressa em programas ou projetos de interveno, implementada de cima para baixo (top down). Portanto, na viso tradicional, a poltica pblica no seria um processo. J em relao viso da poltica pblica como processo, temos duas diferentes vertentes. A primeira considera um processo linear: Numa perspectiva menos simplista em que o processo de formulao e implementao de polticas visto como um processo, a implementao tambm aparece como dimenso importante. As vicissitudes da implementao de polticas so incorporadas anlise.
112
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Em sua verso mais normativa, essa perspectiva prope que o monitoramento instrumentos e a avaliao das polticas sejam considerados vicissitudes, que permitem correes de rota. As
obstculos e problemas da implementao esto associadas, segundo essa perspectiva de anlise, a problemas de natureza variada. Em primeiro lugar, resultam de aspectos relacionados capacidade institucional dos agentes implementadores. Em segundo lugar, so gerados por problemas de natureza poltica na implementao dos programas ou polticas. Em terceiro lugar, derivam da resistncia e boicotes realizados por grupos ou setores negativamente afetados pela poltica em muitos casos setores da prpria mquina administrativa estatal. A letra B errada porque essa vertente no v a poltica pblica como um sistema fechado. Podemos ver que a letra E tambm est errada, pois a descrio faz parte apenas da viso da poltica como um processo linear, e no da viso tradicional. Porm essa vertente tambm apresenta problemas. Primeiro, ela confere um primado excessivo atividade de formulao, em detrimento das outras dimenses. Embora a questo da implementao e do monitoramento sejam incorporados anlise, a formulao vista como uma atividade relativamente no problemtica. Segundo os autores: A adoo da perspectiva onde o policy cycle visto como um processo simples e linear consagra uma viso top-down da formulao e desenho dos programas, onde os problemas de implementao so necessariamente entendidos como desvios de rota.9 Essa perspectiva de anlise da implementao pressupe uma viso ingnua e irrealista do funcionamento da administrao pblica, que aparece como um mecanismo operativo perfeito, onde seria possvel assegurar a fidelidade da implementao ao desenho proposto inicialmente. Essa viso hierrquica da burocracia pblica como correspondente ao ideal weberiano francamente idealizada. Ela est ancorada em um policy environment caracterizado por informao perfeita, uniformes, recursos linhas ilimitados, nicas de coordenao comando e perfeita, autoridade, controle, alm de hierarquia, clareza de objetivos, enforcement de regras perfeitas e legitimidade poltica e consenso quanto ao programa ou poltica. A letra C errada porque top-down, e no bottom-up.
113
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A realidade seria mais complexa do que essas duas vises, em que a implementao vista como um jogo. Segundo os autores: Estudos de situaes concretas revelam um padro muito distinto, onde prevalece a troca, a negociao e barganha, o dissenso e a contradio quanto aos objetivos. Ao invs de controle, autoridade e legitimidade verifica-se ambiguidade de objetivos, problemas de coordenao intergovernamental, recursos limitados e informao escassa. A implementao pode ser melhor representada como um jogo entre implementadores onde papeis so negociados, os graus de adeso ao programa variam, e os recursos entre atores so objeto de barganha. A letra D certa. Para os autores, os formuladores operam em um ambiente carregado de incertezas que se manifestam em vrios nveis: Em primeiro lugar, os formuladores de poltica mas tambm os prprios especialistas e estudiosos - enfrentam grandes limitaes cognitivas sobre os fenmenos sobre os quais intervm. Tais limitaes derivam, em ltima instncia, da complexidade dos fenmenos sociais com os quais lidam e das prprias limitaes dos conhecimentos das disciplinas sociais sobre a sociedade. Em um nvel mais operacional, tais limitaes so produto dos constrangimentos de tempo e recursos com que operam os formuladores; Em segundo lugar, os formuladores de poltica no controlam nem muito menos tem condies de prever as contingncias que podem afetar o policy environment no futuro; Em terceiro lugar, planos ou programas so documentos que delimitam apenas um conjunto limitado de cursos de ao e decises que os agentes devem seguir ou tomar. Um amplo espao para o comportamento discricionrio dos agentes implementadores est aberto. Frequentemente avaliado de forma negativa pela cultura burocrtica dominante, esse espao o lugar de prticas inovadoras e criativas; Em quarto lugar, os formuladores expressam suas preferncias individuais ou coletivas atravs de programas e polticas, cujo contedo substantivo pode ser divergente daquele da coletividade. Projetos e programas no podem ser vistos como um projeto ideal e coletivo mas como experimentao social. Nessa perspectiva, a viso da esfera poltica tida como essencialmente negativa. Durante a implementao, para o formulador, as influncias polticas supostamente minam a racionalidade tcnica dos planos e programas.
114
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Gabarito: D.
42.
(CESPE/TCE-AC/2009) Com relao s polticas pblicas no Estado brasileiro
contemporneo, assinale a opo correta. (A) A implementao de polticas constantemente orienta novas polticas. Assim como a implementao implica a tomada de decises, ela prpria compe-se em fonte de informaes para a formulao de novas polticas. (B) Comparativamente, a viso de implementao de polticas como um aprendizado empiricamente menos consistente que a viso tradicional e a viso como processo linear, pois envolve redes de implementao que inserem nesse processo uma maior quantidade de variveis, complexando o processo decisrio poltico. (C) A legitimidade das polticas pblicas independe da viso adotada pelos governos democrticos, posto que basta ter origem nas decises de agentes pblicos para que tal legitimidade ocorra. (D) O policy learning, o aprendizado na implementao de uma poltica pblica, caracteriza-se pela horizontalizao dessa poltica, em um contexto de ambiente marcado por transformaes estruturais. (E) A governana, entendida como regras do jogo e arranjos institucionais que do sustentao cooperao, coordenao e negociao, pouco se relaciona implementao das polticas pblicas, ao contrrio da formulao das polticas pblicas, que est fortemente imbricada com tal conceito.
Essa questo foi copiada do mesmo texto que a anterior. A letra A certa. Segundo Silva e Melo, na viso da poltica como um jogo: A implementao, portanto, cria polticas: a implementao de polticas constantemente orienta novas polticas. Como a implementao implica em tomada de decises, ela prpria se constitui em fonte de informaes para a formulao de polticas. A prtica de anlise de programas de governo revela que apenas em rarssimos casos os formuladores de poltica decidem ex nihilo. As decises na maioria das polticas setoriais constituem apenas inovaes em relao a polticas existentes ou manuteno de polticas existentes realizando-se ajustes incrementais de metas, recursos e prazos de execuo.
115
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra B errada. A viso da poltica como um jogo mais consistente. Segundo os autores: Em suma, a viso da implementao alm de ser como aprendizado
empiricamente mais consistente do que as outras perspectivas discutidas persuasiva. A letra C errada. A legitimidade surge justamente com a negociao e o jogo entre os atores.: Ao se reconhecer o jogo poltico como essencial vida democrtica e fundamental para o controle social da ao do governo, contribuies recentes tem enfatizado a importncia de se incorporar os stakeholders - grupos envolvidos pelas polticas e nela interessados ao processo de formulao e implementao de polticas. Nesse sentido, tem-se revelado fundamental os mecanismos de ownership da poltica por setores estratgicos e que lhes dem sustentao poltica e legitimidade. A letra D errada. A horizontalizao na viso tradicional e na do processo linear. Se as duas vises mais tradicionais do policy cycle mostravam-se pouco consistentes em termos de representao adequada de processos empricos, em casos em que as polticas pblicas so formuladas e implementadas ocorrem em ambientes marcados por transformaes estruturais no sentido do que poder-se-a denominar sua horizontalizao , tais vises revelam-se profundamente deficientes. A letra E errada. A governana tem sim relao com a implementao. A implementao passa a estar fortemente imbricada em estruturas de governana (governance). Governana entendida enquanto regras do jogo e arranjos institucionais que do sustentao cooperao, coordenao e a negociao. Gabarito: A. anteriormente normativamente mais
43.
(CESPE/SAD-PE/2009) A avaliao de programas de governo uma das
modalidades de auditoria operacional, e tem em vista, entre outros aspectos, a avaliao da efetividade de programas e projetos governamentais. Nesse sentido, a www.pontodosconcursos.com.br 116
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS efetividade pode ser entendida como o efeito ou o impacto transformador causado pelos servios prestados ou pelos bens disponibilizados por uma organizao sobre uma realidade que se pretende modificar. Assinale a opo que traduz mais apropriadamente, em um programa governamental, o significado da efetividade. A) nmero de alunos formados nas instituies de ensino superior B) desempregados treinados e reinseridos no mercado de trabalho C) quantidade de pacientes atendidos em instituio pblica de sade D) percentagem da populao alfabetizada E) quilmetros de estradas construdas
Todas as alternativas trazem indicadores de eficcia, ou seja, da quantidade de produto entregue. Apenas a letra B traz um indicador de efetividade (reinsero dos desempregados no mercado de trabalho), junto com um indicador de eficcia (desempregados treinados). Gabarito: B.
44.
(CESPE/AUGE-MG/2008) A respeito da avaliao de programas e projetos
governamentais, correto afirmar que A) a avaliao de resultados, de natureza ex-ante, visa aferir a efetividade do programa ou projeto avaliado. B) a avaliao da efetividade de um programa ou projeto visa aferir se as realizaes ocorreram dentro do oramento previsto e a custos compatveis, enquanto a avaliao de eficincia visa aferir os impactos da ao do programa ou projeto sobre o seu pblico-alvo ou beneficirios. C) a avaliao ex-ante busca aferir os eventos j ocorridos e tomar decises baseadas nestas informaes, enquanto a avaliao ex-post visa orientar o planejamento do programa ou projeto objeto da avaliao, de forma a antecipar restries e respectivas providncias a serem tomadas. D) a avaliao de resultado ou de impacto busca averiguar, fundamentalmente, o desempenho oramentrio/financeiro do programa ou projeto avaliado. E) a avaliao de efetividade baseia-se fundamentalmente na verificao da evoluo dos indicadores do programa ou projeto, enquanto a avaliao de eficcia baseia-se
117
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS fundamentalmente na verificao da evoluo das metas fsicas do programa ou projeto avaliado.
A letra A errada porque a avaliao ex-ante no avalia a efetividade, uma vez que ocorre antes da implementao. No tem como saber qual foi o impacto causado pela ao governamental. A avaliao da efetividade no se preocupa com oramento, custos. Ela quer saber apenas se ocorreram mudanas qualitativas e quantitativas na sociedade causadas pelo programa. A letra B errada. A letra C errada porque inverteu as descries das avaliaes. a ex-ante que busca orientar o planejamento do programa ou projeto objeto da avaliao, de forma a antecipar restries e respectivas providncias a serem tomadas. A ex-post que busca aferir os eventos j ocorridos e tomar decises baseadas nestas informaes. A avaliao do impacto no aborda questes como o desempenho oramentrio. Ela no abrange os custos, mas sim os resultados. A letra D errada. A letra E certa. A efetividade. S meio equivocada quando fala em evoluo dos indicadores, uma vez que podemos ter indicadores de eficincia, eficcia e efetividade. Gabarito: E.
45.
(CESGRANRIO/TCE-RO/2007) No ciclo de poltica, que compreende as fases de
estruturao de polticas pblicas, encontram-se as etapas de implementao e de avaliao. Tais etapas, de acordo com o conceito de redes de implementao, caracterizam-se por: (A) ao de mltiplos agentes em campo interorganizacional e valorao que resulta em aprendizado. (B) estabelecimento de contatos por rede digital, no sentido de ampliar as aes colaborativas na implementao de polticas. (C) diagnstico prvio que define atividades com vistas obteno de metas, recursos e horizonte temporal. (D) monitoramento constante tendo em vista correes de rota, com ateno especial atividade de formulao.
118
(E) levantamento prvio de todas as informaes necessrias ao desenho das propostas programticas pelo formulador da poltica.
Essa questo, apesar de ser de uma banca diferente, da Cesgranrio, foi tirada do mesmo texto das questes anteriores, do CESPE. A questo cobra a viso da poltica como um jogo, em que diversos atores formam uma rede de implementao. Segundo o texto: O conceito de redes de implementao particularmente apropriado para capturar o fato de que as polticas pblicas so implementadas fundamentalmente atravs de redes de agentes pblicos e, cada vez mais frequentemente, tambm por agentes no-governamentais. A implementao quase nunca est a cargo de um agente apenas e no ocorre no mbito de uma organizao apenas mas de um campo interorganizacional. A viso da poltica pblica como um jogo entende que existem diversos atores com interesses distintos e que influenciam os rumos da poltica ao longo da implementao. Esta mesmo cria as polticas, uma vez que h autonomia dos burocratas do nvel de rua. Segundo Silva e Melo: Nesse sentido a ideia da avaliao como instrumento de correo de rota deve ser substituda pela noo de avaliao como policy learning: o aprendizado na implementao de uma poltica pblica. A letra A certa. O conceito de redes de implementao no est ligado ao de rede digital. muito mais amplo. Ele abrange as relaes entre diversos atores na implementao das polticas pblicas. Devem ser valorizados instrumentos de cooperao, mas muito simplista falar em contatos digitais. A letra B errada. Segundo os autores, na viso tradicional: Baseada em um diagnstico prvio, e em um sistema adequado de informaes, na fase de formulao so definidas no s as metas mas tambm os recursos e o horizonte temporal da atividade de planejamento. Portanto, o diagnstico prvio com viastas obteno de metas, recursos e horizonte temporal faz parte da viso tradicional, e no da viso da poltica pblica como um jogo. A letra C errada.
119
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Como vimos, a viso da poltica como um processo linear v o monitoramento e a avaliao como instrumentos que permitem a correo de rotas. E essa viso valoriza demais a formulao. Portanto, isso no faz parte da viso da poltica pblica como um jogo. A letra D errada. Tanto a viso tradicional quanto a da processo linear entendem que o formulador dispe de todas as informaes necessrias e que os problemas estariam na implementao. A letra E errada porque esse levantamento prvio no faz parte da viso da poltica como um jogo. Gabarito: A.
46.
(CESPE/SGA-AC/2006) A implementao de uma poltica pblica multiplica a
complexidade do processo decisrio e determinante do sucesso ou fracasso da iniciativa. Acerca da implementao de polticas pblicas, assinale a opo correta. A) Diversos elementos da concepo de uma poltica pblica so determinados ou alterados durante sua implementao pela chamada burocracia do nvel da rua, que atua em contato direto com os cidados. B) O processo de implementao sempre uma decorrncia automtica e imediata da etapa de formulao de polticas pblicas. C) A implementao no sofre a influncia de conflitos de interesse, caractersticos da fase de formulao das polticas pblicas. D) A garantia de recursos oramentrios condio suficiente para assegurar uma implementao bem-sucedida.
Pelo enunciado, podemos ver que a questo adota uma viso mais complexa da implementao. Assim, estaro certos os itens que sigam a viso bottom-up. A letra A certa, h autonomia dos burocratas que executam as polticas. A letra B errada, essa a viso top-down, a implementao pode sim alterar a poltica A letra C errada, tambm top-down. Os atores tambm atuam na implementao, e os conflitos de interesse podem alterar a poltica. A letra D errada, mas uma vez top-down. Os recursos oramentrios no so suficientes, preciso negociao e coordenao.
120
47.
(CESPE/SGA-AC/2006) A implementao de uma poltica pblica diz respeito s
aes necessrias para tir-la do papel e faz-la funcionar na prtica. Considerando os potenciais problemas de implementao que podem afetar as polticas pblicas, assinale a opo correta. A) Polticas complexas, que envolvem diferentes nveis governamentais e diversas organizaes, requerem relaes de competio e concorrncia entre as agncias implementadoras para atingir os objetivos pretendidos. B) As polticas que instituem programas inteiramente novos so sempre mais difceis de implementar do que as que ajustam ou reformulam programas existentes, pois exigem alterao de situaes de poder j constitudas. C) A implementao de uma poltica pblica est imune a influncias decorrentes de conflitos de poder no interior da agncia implementadora. D) Fracassos de implementao podem decorrer de situaes em que os decisores deliberadamente formulam uma poltica de carter simblico, sem intenes reais de implement-la.
A letra A errada, preciso cooperao, e no competio. A letra B errada. Vimos que o incrementalismo defende que as polticas devem ser mudadas gradualmente, para no bater de frente com os diversos interesses. Assim, mudanas radicais, programas novos, tendem a enfrentar mais resistncias. A letra C errada, essa a viso top-down. A letra D certa. Em muitos casos a formulao da poltica tem interesses escusos por trs. Gabarito: D.
48.
(CESPE/SGA-AC/2006) Um elemento importante da anlise de polticas pblicas
o chamado ciclo da poltica ou ciclo poltico (policy cycle). Embora apresentem pequenas variaes, tradicionais abordagens do ciclo poltico destacam as fases da formulao, da implementao e do controle de resultados. Com relao ao processo de poltica pblica e suas fases, julgue os itens a seguir.
121
I - Poltica pblica sinnimo de deciso poltica: ambas envolvem a alocao imperativa de valores e recursos. II - As fases de formulao e implementao da poltica pblica so empiricamente distintas, inexistindo quaisquer sobreposies factuais ou temporais entre elas. III - Elementos simblicos ou polticos, como prestgio ou poder, so capazes de influenciar as preferncias dos atores envolvidos na fase de formulao da poltica pblica. IV - O monitoramento da implementao permite identificar problemas e especificar medidas corretivas para san-los, aumentando a probabilidade de uma poltica pblica atingir os objetivos pretendidos. Esto certos apenas os itens A) I e II. B) I e III. C) II e IV. D) III e IV.
A primeira afirmao errada. Segundo Maria das Graas Rua: necessrio distinguir entre poltica pblica e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando - em maior ou menor grau - uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Assim, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Assim, apesar de ambas envolverem a alocao imperativa de valores, so daus coisas distintas. A segunda afirmao errada. Na viso contempornea das polticas pblicas, formulao e implementao devem ser vistas como uma continuidade, sem serem separadas. A terceira afirmao cera. Podem influenciar tambm na implementao.
122
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A quarta afirmao certa. O monitoramento feito de forma concomitante, ou seja, acompanhado a execuo. Assim, ele pode identificar problemas e efetuar correes. Gabarito: D.
49.
(CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de anlise de
polticas pblicas, assinale a opo INCORRETA. A) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza uma anlise detalhada e abrangente das alternativas de poltica pblica, garantindo mais agilidade e eficcia ao processo decisrio, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores. B) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade tcnica e busca adotar alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos. C) Uma das crticas ao modelo incremental diz respeito a seu vis conservador, que tende a dificultar a adoo de polticas inovadoras. D) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia dois processos decisrios: um relativo a questes estruturantes e outro relativo a questes de carter ordinrio.
A letra A errada. Como o modelo racional faz uma anlise detalhada e abrangente, no mais gil, pelo contrrio, mais lento. Alm disso, ele desconsidera potenciais conflitos de interesse, j que quer tomar a deciso mais racional, sem se preocupar com os atores e seus interesses. A letra B certa. O modelo incremental critica o racional por no levar em considerao os interesses e tambm porque nunca possvel ter todas as informaes necessrias para tomar a deciso mais racional. A letra C certa. Como a ideia mudar aos poucos, ele adota o conservadorismo. A letra D certa. O modelo mixed-scanning junto o racional e o incremental, diferenciando dois tipos de decises: para as estruturantes, usa o racional; para as ordinrias, usa o incremental. Questo Gabarito: A.
123
50.
(FCC/TRT-9/Analista Administrativo/2010) No que se refere ao Programa
Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao, o indicador de desempenho que afere os impactos gerados pelos produtos e servios, processos ou projetos de um determinado sistema (organizao, programa, poltica pblica, rede) no beneficirio final, denominado indicador de (A) efetividade. (B) eficincia. (C) eficcia. (D) economicidade. (E) excelncia.
Vimos que das dimenses de desempenho, aquela que est relacionado com o impacto da ao governamental na sociedade a efetividade. Gabarito: A.
4.2 Gabarito
1. A 2. D 3. D 4. A 5. D 6. B 7. D 8. E 9. C 10. B 11. B 12. B 13. C 14. E 15. A 16. E 17. A 18. A 19. E 20. D 21. D 22. E 23. A 24. E 25. A 26. B 27. A 28. E 29. D 30. A 31. D 32. A 33. A 34. A 35. E 36. E 37. A 38. C 39. B 40. A 41. D 42. A 43. B 44. E 45. A 46. A 47. D 48. D 49. A 50. A
124
4.3 Lista das Questes

1. (ESAF/APO-MPOG/2010) Ao mencionar as caractersticas que se destacam historicamente nos programas sociais de combate pobreza no Brasil, dos anos 30 (Vargas) at a Constituio de 1988, Draibe (2006) acaba por distinguir algumas das peculiaridades estruturais das polticas pblicas brasileiras, na rea social, muitas das quais tambm encontradas historicamente em polticas pblicas de outras reas. Essas caractersticas histricas so: a) Relativa Densidade Institucional, Centralizao (na Unio), Fragmentao,
Descontinuidade e Ineficcia. b) Eficincia, Efetividade, Eficcia e Densidade Institucional. c) Clientelismo, Fragmentao, Ineficincia, Falta de Foco e Inexistncia de Densidade Institucional. d) Centralizao, Fragmentao, Descontinuidade e Densidade Institucional. e) Ineficcia, Clientelismo, Fragmentao, Foco e Inexistncia de Densidade Institucional.
2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar um programa de governo, necessrio lanar mo de critrios cuja observao confirmar, ou no, a obteno de resultados. Assim, quando se deseja verificar se um programa qualquer produziu efeitos (positivos ou negativos) no ambiente externo em que interveio, em termos econmicos, tcnicos, socioculturais, institucionais ou ambientais, deve-se usar o seguinte critrio: a) eficincia. b) eficcia. c) sustentabilidade. d) efetividade. e) satisfao do beneficirio.
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Apesar das divergncias existentes, os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas caractersticas essenciais das polticas pblicas. De acordo com esse consenso, no um elemento caracterstico das polticas pblicas: a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, aes realizadas por instituies com competncia para tal. b) decises ou formas de alocao de recursos. c) um ou vrios pblicos-alvo.
125
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS d) apoio dos agentes pblicos e dos atores sociais concepo que orienta as decises quanto s prioridades da agenda governamental. e) definio obrigatria de metas ou objetivos a serem atingidos, selecionados em funo de normas e valores.
4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O processo das polticas pblicas mostra-se como forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rpidas mudanas do contexto scio-poltico nacional e internacional, que favoreceu uma concepo mais gil da atividade governamental, na qual a ao baseada no planejamento deslocou-se para a ideia de poltica pblica. Todos os componentes abaixo so comuns s definies correntes de poltica pblica, exceto: a) Ideolgico: toda poltica requer um discurso legitimador, ou seja, destinado a reforar a convico dos diversos atores quanto ao acerto das aes governamentais e sua orientao para o bem de todos. b) Decisrio: qualquer poltica envolve um conjunto sequencial de decises, relativo escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo alcance, numa situao especfica e como resposta a problemas e necessidades. c) Comportamental: toda poltica pode envolver ao ou inao, mas uma poltica , acima de tudo, um curso de ao e no somente uma deciso singular. d) Causal: toda poltica um produto de aes e, por sua vez, provoca efeitos sobre o sistema poltico e social. e) Institucional: as polticas so elaboradas ou decididas por autoridades formal e legalmente vinculantes. constitudas no mbito da sua competncia e so coletivamente
5. (ESAF/EPPGG/2008) O conceito de burocracia de nvel de rua surgiu da percepo da importncia dos servidores que interagem direta e continuamente com o pblico. O autor que formulou o conceito chegou a sustentar que a implementao de uma poltica, no final resume-se s pessoas que a implementam. Sobre a burocracia de nvel de rua e seu papel nas polticas pblicas, de acordo com a literatura, todos os enunciados abaixo esto corretos, exceto: a) as decises que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as presses do trabalho vo dar as caractersticas reais das polticas pblicas. b) para implementar uma poltica pblica formulada nos altos escales, necessria uma contnua negociao a fim de que a burocracia de nvel de rua se comprometa com suas metas. www.pontodosconcursos.com.br 126
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS c) o conflito poltico em torno da poltica pblica no se limita aos grupos de interesse, mas atinge tambm as lutas entre diferentes nveis de servidores e entre a burocracia de nvel de rua e os cidados. d) so atores dotados de poder poltico insignificante, mas formam uma comunidade de policy-making e fazem escolhas polticas, em vez de simplesmente aplicar as decises tomadas pelos nveis superiores. e) os preconceitos da burocracia de nvel de rua influenciam o tratamento dado aos cidados, fazendo com que nem sempre a lei seja aplicada segundo os princpios da imparcialidade e impessoalidade.
6. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) A tomada de deciso representa um dos passos centrais do processo das polticas pblicas. O modelo de explorao mista ou explorao combinada, ou ainda, mixed-scanning caracteriza-se por: a) estabelecer objetivos finais amplos e avaliar exaustivamente as alternativas de maneira a selecionar objetivamente aquela mais capaz de conduzir aos resultados pretendidos. b) distinguir decises estruturantes e ordinrias, baseando as decises sobre as primeiras no exame das principais alternativas em funo da concepo das metas, sem descer a detalhes que prejudicam a viso de conjunto. c) basear-se na convico de que o conhecimento da realidade sempre limitado e nem sempre uma alternativa tecnicamente recomendvel conquista o apoio dos atores polticos. d) levantar informaes exaustivas sobre cada uma das alternativas possivelmente cabveis e combin-las de maneira a atender s preferncias hierarquizadas que expressam os valores em jogo. e) avaliar as alternativas luz das relaes de poder e dos compromissos institucionais prvios que condicionam e limitam a alocao de recursos pelos tomadores de deciso.
7. (ESAF/EPPGG/2008) De acordo com a classificao cannica das polticas pblicas, so caractersticas das polticas distributivas, exceto: a) alianas especficas entre lideranas no antagnicas. b) questes no adversrias, com baixo potencial de conflito. c) questes passveis de soluo mediante a alocao de recursos pblicos sempre divisveis. d) lideranas consolidadas pela contnua expanso do pblico beneficiado pelos recursos alocados.
127
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) lideranas que se constituem base da sua capacidade de responder a demandas discretas.
8. (ESAF/EPPGG/2008) Os estudos de polticas pblicas indicam que a partir dos interesses dos atores polticos as estruturas de poder, correlaes de fora ou arenas de polticas pblicas se originam, se estabilizam ou se transformam. Assinale a nica caracterstica comum entre as polticas regulatrias e redistributivas. a) Arena formada por interesses exclusivos, contrapostos e conflituosos em torno de uma mesma questo. b) Arena de conflito e negociao, que obriga os atores a coalizes ou transaes de concesso recproca. c) Conflitos que emergem ou desaparecem segundo as questes em disputa e os grupos potencialmente prejudicados ou beneficiados. d) Lideranas consolidadas e permanentes, que contam com poderosas associaes civis e polticas para a defesa de seus interesses. e) Sanes de alta intensidade: aplicam-se direta e imediatamente contra os que resistem aos seus imperativos.
9. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Embora grande parte das anlises de polticas pblicas se concentre nos aspectos relativos formulao, a literatura vem enfatizando, cada vez mais, a importncia dos estudos da formao da agenda governamental. Em resposta indagao sobre como as agendas governamentais so estabelecidas, um modelo largamente conhecido apresenta trs explicaes: problemas, poltica e participantes visveis. Esse modelo conhecido como: a) Modelo Interativo-Iterativo. b) Modelo de Mtuo Ajuste. c) Modelo de Mltiplos Fluxos. d) Modelo de Explorao Combinada. e) Modelo de Anlise Estratgica.
10. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Nem sempre as decises tomadas para a resoluo de um problema de poltica pblica so executadas, mais frequentemente ainda, podem ser executadas de maneira inconsistente, ou podem se arrastar durante longos perodos apenas parcialmente implementadas. A implementao de polticas pblicas um longo e complexo processo que desafia tanto a reflexo terica quanto a
128
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS capacidade dos gestores governamentais. Examine os enunciados abaixo sobre a implementao e assinale a opo correta. I - No modelo de cima para baixo ou top-down, a implementao vista como um processo de reunio ou encaixe de diversos elementos para alcanar um resultado programado, e, nesse sentido, a deciso passa pelas mos dos administradores de tal maneira que o contedo da poltica vai sendo reformulado, emendado e transformado no mbito da execuo. II - No modelo de baixo para cima ou bottom-up, a implementao aparece como no problemtica, ou seja: observadas todas as condies que caracterizam o processo de formulao, cabe aos implementadores a realizao quase mecnica de uma sucesso de passos relativamente ordenados, executados pelas diferentes organizaes envolvidas. III - No modelo de cima para baixo ou top-down, uma varivel central a capacidade do comando de obter obedincia dos comandados, j que estes, ao invs de se comportarem de acordo com os procedimentos tcnicos e administrativos previstos, podem utiliz-los discricionariamente at convert-los em suporte de seu prprio poder interno frente aos seus chefes, subordinados e clientela. IV - Segundo o modelo de baixo para cima ou bottom-up, na base da execuo se desenvolve uma vida complexa, que feita de jogos de influncia e de negociaes em torno da aplicao das normas e dos procedimentos, que pouco tm a ver com a racionalidade dos decisores. a) Todos os enunciados esto corretos. b) Somente o enunciado nmero 4 est correto. c) Somente o enunciado nmero 2 est correto. d) Somente o enunciado nmero 3 est correto. e) Somente o enunciado nmero 1 est correto.
11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) A literatura apresenta diversas constataes sobre o processo decisrio das polticas pblicas. Examine os enunciados abaixo e assinale a resposta correta. a) O contexto de oportunidade consiste numa situao em que a capacidade de rastreio da organizao governamental utilizada com ampla folga, devido unanimidade das percepes quanto ao problema a ser resolvido e reduzida presso dos grupos de interesse. b) Em processos decisrios rotineiros, as aes dos tomadores de deciso j esto previamente programadas, como tambm esto os instrumentos a serem aplicados, e a deciso costuma se resumir a aspectos de dosagem ou combinao destes.
129
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS c) H casos em que as polticas vo se tornando conhecidas ou tomando forma ao longo do processo decisrio, de forma que se torna desnecessrio que os tomadores de deciso realizem anlises para compreender o problema de poltica e suas possveis solues. d) Um dos mais recorrentes procedimentos nos processos decisrios a adaptao de polticas anteriormente adotadas, especialmente quando ocorrem situaes de crise que, ao se prolongarem, contribuem para a inovao. e) O contexto de crise refere-se a uma situao na qual as vises alternativas quanto ao problema da poltica so muito conflituosas, de tal maneira que cada ator acaba tendo uma percepo clara dessas alternativas.
12. (ESAF/CGU/2008) Compreender a formao ou construo da agenda de polticas pblicas significa entender porque e mediante que processos as autoridades dedicam suas energias a determinados assuntos e porque os temas a serem deliberados so tratados como mais ou menos relevantes ao longo do tempo. Sobre a formao ou construo da agenda de polticas pblicas, todas as opes abaixo so verdadeiras, exceto: a) a agenda pode ser influenciada tanto pelas situaes de oportunidade como pelas situaes de crise com as quais se deparam as autoridades. b) um problema includo na agenda de polticas pblicas quando a sua existncia objetiva se impe s autoridades, acima dos eventos conjunturais da poltica e dos interesses de grupos especficos. c) cada um dos participantes pblicos ou privados, visveis ou invisveis, pode atuar como um incentivo ou um obstculo incluso ou excluso de um assunto na agenda governamental. d) a combinao de uma vontade nacional com eleies uma formadora de agenda mais poderosa do que os grupos de interesses, que raramente so capazes de estabelecer agendas por si prprios. e) as agendas governamentais podem ser estabelecidas exclusivamente por atores visveis, tendo em vista a dinmica dos problemas ou da poltica.
13. (ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em polticas pblicas, agenda governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado momento, so alvo de sria ateno tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do governo, mas estreitamente associadas s autoridades. Sobre a formao ou construo da agenda de polticas pblicas, pode-se afirmar que:
130
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS a) consiste em um processo de identificao e reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulao, que consiste na especificao das alternativas de ao governamental. b) consiste em uma lista de temas que so objeto das preocupaes de todos os agentes governamentais, independentemente dos diferentes nveis e setores de governo. c) depende de uma diferenciao entre o que uma situao e o que um problema, com base em valores, na anlise de dados empricos, em presses polticas, em eventos crticos e at no fluxo da poltica. d) no envolve a excluso de problemas, que naturalmente causada pela mudana da realidade ou do foco de ateno das autoridades, pela banalizao das situaes ou pela dinmica dos ciclos sociais. e) determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento das situaes, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-foco, crticas severas do Congresso ou da mdia.
14. (ESAF/CGU/2008) Qual dos fatores relativos implementao, listados a seguir, especfico do modelo top-down? a) Regras para tomada de decises. b) Recursos financeiros. c) Critrios para resoluo de conflitos. d) Mecanismos e/ou canais para encaminhamento de demandas e apoios. e) Cadeia de comando hierrquico.
15. (ESAF/CGU/2008) A implementao o processo mediante o qual decises relativas a polticas pblicas tornam-se interveno concreta na realidade. Para que esse processo seja exitoso, algumas condies devem ser observadas, independentemente do modelo de implementao. Entre os enunciados abaixo, relativos a tais condies de xito da implementao, assinale o nico incorreto. a) A legislao deve definir os objetivos da poltica de modo claro e consistente e restringir a emergncia de outras polticas que tenham objetivos conflitantes ou que concorram pelos mesmos recursos. b) Os agentes responsveis pelas instituies implementadoras devem dispor de capacidade gerencial e de habilidades polticas e devem estar comprometidos com os objetivos da poltica.
131
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS c) O arranjo institucional da implementao deve prever os mecanismos necessrios de integrao hierrquica entre as agncias envolvidas. d) A poltica deve contar com o apoio de alguns parlamentares e lderes do Executivo e no deve sofrer restries por parte do Judicirio. e) A legislao deve estruturar o processo de implementao de maneira que tanto os agentes implementadores quanto os grupos-alvo entendam o seu papel e possam ter o desempenho esperado.
16. (ESAF/CGU/2008) Sobre os atores envolvidos nas polticas pblicas, assinale o nico enunciado incorreto. a) Atores so exclusivamente aqueles que tm algum tipo de interesse em jogo em uma poltica pblica e variam conforme a sua insero institucional, os seus recursos de poder e suas expectativas quanto aos efeitos das decises sobre tais interesses. b) Os atores visveis definem a agenda de polticas enquanto os atores invisveis tm maior poder de influncia na escolha das alternativas de resoluo dos problemas. c) So atores invisveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenes da sociedade, so dotados de elevado poder de influenciar as polticas pblicas devido sua posio econmica, como financistas, banqueiros, empreiteiros. d) Tambm so atores invisveis as comunidades de especialistas que agem de forma relativamente coordenada: acadmicos, consultores, assessores e funcionrios legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses. e) Os empresrios polticos so atores de origem diversa, dispostos a investir recursos para promover polticas que possam lhes favorecer, por exemplo: polticos eleitos ou sem mandato, burocratas de carreira, lobistas, jornalistas, acadmicos.
17. (ESAF/CGU/2008) A despeito das inmeras e profundas mudanas pelas quais vem passando o Estado brasileiro nas ltimas dcadas, algumas caractersticas das polticas pblicas permanecem. Examine os enunciados abaixo e assinale o que no verdadeiro sobre as polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. a) Nos anos recentes, observa-se a superao da fragmentao das polticas pblicas, j que os atores sociais e o terceiro setor vm atuando no sentido de cobrir as lacunas de articulao e cooperao entre diferentes agncias setoriais. b) As polticas geralmente emperram devido competio interburocrtica, que faz com que sejam fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou que provoca superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos.
132
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS c) As polticas sofrem com a descontinuidade administrativa, pois as mudanas de dirigentes andamento. d) Existe uma forte clivagem entre formulao/deciso e implementao, que faz com que a percepo da complexidade das polticas pblicas se restrinja ao ambiente/fase da formulao/deciso, enquanto a implementao vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises importantes j foram tomadas. e) Apesar dos esforos de descentralizao poltica, ainda reduzida a autonomia das agncias implementadoras e, em termos gerais, frgil a capacidade de gesto de polticas pblicas nos nveis subnacionais de governo. provocam alteraes de rumo ou de prioridade, levando ao redimensionamento, reorientao, substituio, suspenso ou abandono de aes em
18. (ESAF/CGU/2008) Entre as estratgias e instrumentos do monitoramento e avaliao de polticas pblicas, encontram-se todas as listadas abaixo, exceto: a) uso mais intensivo de mtodos e tcnicas quantitativos, especialmente estatsticas analticas. b) prioridade e legitimidade crescentes da avaliao interna. c) incorporao de questes ticas na realizao das avaliaes. d) uso da avaliao como instrumento para fortalecer a participao e empoderar os interessados na poltica ou programa avaliado. e) desenvolvimento de avaliaes baseadas na teoria.
19. (ESAF/STN/2005) No mundo contemporneo, as polticas pblicas so formuladas e implementadas em contextos de elevada complexidade, que impem grandes desafios s tentativas governamentais de responder s demandas da sociedade. Estudos recentes tm trazido novos esclarecimentos sobre a implementao das polticas pblicas, expressos nas opes abaixo, exceto: a) a implementao consiste em um processo autnomo em relao formulao, envolvendo a tomada de decises cruciais e no apenas a execuo do que foi previamente formulado. b) a implementao envolve lidar com conflitos jurisdicionais entre rgos, ambiguidades legais, confuses e omisses de normas operacionais, alm de ocorrer em contextos social, econmico ou poltico frequentemente dotados de reduzida estabilidade.
133
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS c) em diversas reas, como aquelas que envolvem os agentes da burocracia em contato direto com os cidados, o espao de discrio do agente executor to grande que a sua adeso pode representar uma das variveis mais decisivas para o alcance dos objetivos de uma poltica. d) a implementao de uma poltica ou programa implica a sua insero em um sistema de relaes complexo, onde mesmo as aes de obedincia de um agente implementador aos comandos da instncia coordenadora podem produzir resultados imprevistos e at mesmo indesejveis. e) a implementao supe a existncia de objetivos claramente definidos e de uma metodologia apropriada para alcan-los; a partir da se organizam relaes coordenadas entre tomadores de deciso e implementadores situados em diferentes posies na mquina governamental.
20. (ESAF/CGU/2004) O Brasil no um pas pobre, mas um pas injusto e desigual, com muitos pobres. Os elevados nveis de pobreza resultam, primordialmente, da intensa desigualdade na distribuio da renda e das oportunidades de incluso econmica e social. Na tentativa de corrigir esses problemas, especialmente durante a segunda metade da dcada de 90, as polticas sociais brasileiras apresentaram as seguintes caractersticas, exceto: a) Descentralizao das aes da Unio para os estados, municpios e instituies da sociedade civil especialmente em reas como sade, educao, assistncia social. b) Participao da sociedade na formulao, implementao e controle pelo menos no plano formal por meio de conselhos situados nas trs esferas de governo, e que contam com integrantes governamentais e no governamentais. c) Regulao e regulamentao de bens e servios pblicos, definindo gradativamente novos parmetros para a gesto e o controle da produo de bens e servios de natureza social. d) Estratgias de integrao intersetorial, contratao via concurso pblico de especialistas para carreiras especficas, treinamento regular e continuado dos servidores e avaliao sistemtica dos resultados e impactos das aes empreendidas. e) Promoo de inovaes sociais com nfase no mbito local como ponto privilegiado para impulsionar o desenvolvimento sustentvel e a busca de processos de participao democrtica.
21. (ESAF/CGU/2004) No debate sobre as polticas sociais, alguns analistas sustentam que o Estado brasileiro tem gasto bastante com aes cujo impacto na reduo de pobreza seria mais significativo caso fossem mais focalizadas. Em consequncia,
134
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS frequentemente se prope a focalizao das polticas sociais, em detrimento de polticas universais. Nos termos desse debate, indique a opo incorreta. a) A focalizao ou a seletividade das aes entendida como a concentrao dos esforos e dos recursos na populao mais carente, de forma a aliviar os altos custos sociais das polticas de ajuste fiscal. b) Originada no Consenso de Washington, a focalizao enquanto seletividade das aes vem ganhando fora em um contexto de crise do financiamento do gasto social, e no Brasil tem pautado o desenho e a implementao de vrios programas sociais. c) A focalizao ou seletividade das aes tambm pode ser entendida como uma estratgia para a universalizao do atendimento, tendo como objetivo final beneficiar a todos, porm, primeiramente e mais a quem tem menos. d) A focalizao diferencia-se da universalizao por estar associada com medidas de promoo social e de fortalecimento da cidadania, vinculando-se os benefcios das polticas sociais ao cumprimento de exigncias como frequncia escolar, vacinao infantil e outras. e) A universalizao parte do princpio de que preciso aumentar o gasto social, estatal e no estatal, para assegurar tanto a oferta irrestrita dos benefcios correspondentes aos direitos sociais quanto a execuo de programas especficos de combate pobreza, emergenciais e permanentes.
22. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003)
Os
instrumentos
gerenciais
contemporneos
so
baseados na avaliao de desempenho e resultados e na flexibilidade organizacional. A seguir so apresentados alguns conceitos bsicos deste novo tipo de gesto. Assinale a opo que identifica todas as relaes corretas entre as colunas: 1 Eficcia 2 Objetivos 3 Flexibilizao 4 Eficincia 5 Descentralizao A Utilizao dos recursos. B Alcance de resultados. C Delegao de autoridade. D Escala de prioridades. E Abordagem sistmica.
a) (1=>B), (4=>E), (2=>A), (3=>D), (5=>C) b) (1=>B), (4=>A), (2=>E), (3=>D), (5=>C) c) (1=>D), (4=>E), (2=>B), (3=>A), (5=>C) d) (1=>D), (4=>B), (2=>D), (3=>C), (5=>A) e) (1=>B), (4=>A), (2=>D), (3=>E), (5=>C)
135
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 23. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de
decises tem, entre vrios outros, o seguinte pressuposto: a) Existncia de informaes e livre acesso a elas, bem como anlise de todas as possibilidades de ao nos seus aspectos positivos e negativos. b) Anlise dos aspectos culturais e de personalidade do decisor, individualmente ou enquanto grupo. c) Proposta de consecuo simultnea de diversas linhas de ao at que uma delas se consolide como a mais eficiente. d) nfase nas organizaes e nos seus aspectos culturais: os valores de quem toma as decises, e a fragmentao das instituies nos diversos segmentos. e) nfase nas organizaes e nos seus aspectos formais: as normas, como so formuladas, quem toma as decises e os diversos nveis das normas existentes.
24. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Indique qual dos itens abaixo no considerado caracterstico do processo de deciso incremental em polticas pblicas. a) Busca de composio de interesses e utilizao das informaes disponveis, ainda que incompletas. b) Mudanas graduais ao longo do tempo. c) Inexistncia de anlise exaustiva das possibilidades de polticas existentes. d) Presso dos usurios, funcionrios e beneficirios de um programa ou poltica pblica, visando a sua continuao. e) Possibilidade de reverter s condies anteriores a implementao do programa ou poltica pblica.
25. (ESAF/APO-MPOG/2001) O processo de decises uma das fases mais conhecidas e talvez a mais importante do ciclo das polticas pblicas. As fases que se seguem se referem ao modelo: - Estabelecimento de metas - Delimitao do problema - Proposio das alternativas - Anlise de custo-benefcio das diferentes propostas - Seleo da proposta mais adequada para atingir as metas a) Modelo Racional b) Modelo Incremental c) Modelo Lata-do-lixo (Garbage-Can)
136
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS d) Modelo Sequencial (Rand Corporation) e) Modelo Irracional
26. (ESAF/APO-MPOG/2001) Sobre as polticas pblicas, assinale a nica opo correta. a) A agenda governamental composta, entre outras coisas, por temas que expressam interesses e valores, originados estritamente dos atores sociais. b) Uma demanda s passa a constituir um item da agenda governamental quando se torna um problema poltico. c) A implementao de uma poltica pblica ocorre automaticamente, to logo as decises estejam tomadas. d) A implementao corresponde execuo de decises anteriores, no abrangendo a tomada de decises, que ocorre em uma outra fase das polticas pblicas. e) Ao contrrio do processo de deciso, a implementao no inclui elementos polticos, j que compete estritamente aos agentes da burocracia.
4.3.1
Questes de Outras Bancas
27. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Sobre polticas pblicas, analise: I. As polticas pblicas so produtos resultantes da atividade poltica. II. As polticas pblicas compreendem o conjunto das decises e aes relativas a alocao imperativa de valores. III. As polticas pblicas so decises e aes revestidas de autoridade soberana do poder pblico. IV. Uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando em maior ou menor grau, uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. V. Um dos critrios utilizados para identificar os atores em uma poltica pblica estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na poltica em questo. Esto corretas apenas as afirmativas: A) I, II, III, IV, V B) I, II, III C) I, III, IV D) I, II, V E) II, III, IV
137
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 28. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) So condies necessrias para que haja uma implementao perfeita de uma poltica pblica, EXCETO: A) O programa deve dispor de tempo e recursos humanos, matrias e financeiros suficientes. B) A poltica a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relao entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo proposta). C) Essa relao entre a causa e o efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mnimos. D) Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter efetiva obedincia dos seus comandados. E) Na fase de elaborao e desenvolvimento da poltica, caso no se consiga o consenso dos atores, este dever ser negociado, no mximo, na fase de implementao da poltica
29. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Marque V para as afirmativas verdadeiras e F para as falsas: ( ) Podemos considerar que grande parte da atividade poltica dos governos se destina tentativa de satisfazer as demandas que lhe so dirigidas pelos atores sociais ou aquelas formuladas pelos prprios agentes do sistema poltico, ao mesmo tempo que articulam os apoios necessrios. ( ) As demandas novas so aquelas que resultam do surgimento de novos atores polticos ou de novos problemas. ( ) As demandas reprimidas so aquelas em que os polticos no vo atender aos atores sociais, no reconhecendo sua necessidade. ( ) As demandas recorrentes so aquelas que expressam problemas no resolvidos ou mal resolvidos, que constam da agenda governamental. A sequncia est correta em: A) V, F, F, F B) F, V, V, F C) V, V, F, V D) V, V, V, V E) F, F, F, F
30. (FCC/SGP-SP/2009) Polticas pblicas so
138
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (A) apenas aquelas decises e aes que se revestem de autoridade poltica soberana. (B) apenas aquelas decises que so consideradas legtimas por parte dos cidados soberanos. (C) apenas as aes coletivas que afetam os interesses da maioria da populao de um Estado soberano. (D) as aes coletivas ou individuais que atingem todos os cidados de um Estado soberano. (E) as aes que obrigam indistintamente todos os cidados de um Estado soberano.
31. (FCC/SGP-SP/2009) Uma poltica pblica (A) no configura decises ou aes que envolvem o consentimento de uma comunidade poltica soberana. (B) uma questo meramente tcnica. (C) nem sempre depende de decises e aes que se revestem de autoridade poltica. (D) geralmente envolve mais do que uma deciso poltica e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. (E) corresponde a uma escolha das autoridades polticas, aps ouvir os empresrios.
32. (FCC/SGP-SP/2009) Com relao s trs dimenses clssicas da policy analysis, considere: I. A dimenso institucional da politics tem em vista os processos polticos de carter conflituoso, dizendo respeito imposio de objetivos e decises que afetam a distribuio de poder numa comunidade. II. Nos casos de polticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como o caso da poltica ambiental, tende a inverter-se a relao de causalidade esperada entre polity, politics e policy. III. No caso de polticas setoriais consolidadas com estruturas de deciso relativamente estveis, espera-se que a policy seja a varivel independente. IV. Quanto mais conflituosa a dimenso da politics, maior a autonomia da policy community na definio dos rumos de determinada poltica pblica. V. A prtica comum da policy analysis de considerar a polity como varivel independente e a policy como varivel dependente tem-se mostrado inadequada para os casos de pases em desenvolvimento. Est correto o que se afirma APENAS em (A) I, II e V.
139
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (B) I, III e IV. (C) II, III, IV e V. (D) II, IV e V. (E) III e IV.
33. (FCC/SGP-SP/2009) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi, (A) uma poltica efetivamente democrtica se apoia em polticas redistributivas, pois so essas que permitem uma mudana nos padres de distribuio da riqueza de uma sociedade. (B) as polticas funcionais provocam conflitos porque procuram modificar as regras constitucionais pelas quais as classes trabalhadoras aumentam sua fora poltica. (C) as polticas redistributivas sempre alcanam grande nvel de consenso poltico porque seu objetivo a reduo das desigualdades sociais. (D) o objetivo de toda poltica distributiva a organizao da atividade econmica, de maneira a assegurar a proteo dos cidados contra os abusos do poder econmico. (E) o baixo nvel de conflito de interesses que ocorre nas arenas regulatrias explica o motivo pelo qual os governos no mundo globalizado vm tentando reduzir o intervencionismo no mercado e na sociedade civil.
34. (FCC/SGP-SP/2009) Com relao abordagem das arenas de polticas, considere: I. A poltica estruturadora diz respeito prpria esfera da poltica e suas instituies condicionantes, refere-se criao e modelao de novas instituies, determinao dos processos de negociao, de cooperao e de consulta entre os atores polticos. II. Essa abordagem parte do pressuposto de que as reaes e expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas so decisivas para a configurao do processo poltico. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas so incorporados pelo processo poltico de deciso e de implementao. III. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo, dependem da configurao concreta das polticas. IV. Polticas redistributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito poltico, visto que no acarretam custos pelo menos diretamente perceptveis para outros grupos. V. Polticas distributivas so orientadas para o conflito, pois o objetivo o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores, entre camadas sociais e naes.
140
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Est correto o que se afirma APENAS em (A) I, II e III. (B) III, IV e V. (C) III e IV. (D) II, III e V. (E) I e V.
35. (FCC/SGP-SP/2009)
Ao
propor
mudanas
radicais
numa
poltica
social,
governador recm-eleito de um estado brasileiro recebeu um relatrio do gestor responsvel pela rea com a seguinte concluso: (..) impossvel tomar essa deciso sem levar em considerao o horizonte histrico da poltica em questo, pois a alocao de recursos um processo contnuo. Deste modo, as decises que o Sr. precisa tomar hoje esto condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos que ocorreu no passado recente por seus antecessores. Essa uma argumentao baseada em abordagem do tipo (A) historicista. (B) sistmica. (C) conservadora. (D) racionalista. (E) incrementalista.
36. (IPAD/SGA-AC/2009) O processo de constituio de uma poltica pblica compe-se de cinco fases bsicas. Quais so elas? A) Planejamento, organizao, liderana, execuo e controle. B) Identificao do problema, foco nas metas, recursos, meios de controle e escolha da melhor alternativa. C) Analisar a situao, estabelecer princpios, metas e planos, tomar decises em funo das consequncias, desenvolvimento de critrios e atribuio de pesos especficos a cada um dos critrios. D) Definio do problema, conscincia acerca dos entraves, monitoramento, tomada de decises e prestao de contas. E) Formulao, implementao, execuo, acompanhamento e avaliao.
37. (IPAD/SGA-AC/2009) Como possvel identificar os atores em uma poltica pblica?
141
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A) Estabelecendo quem tem seus interesses afetados pelas decises que compem a poltica em questo. B) Estabelecendo quem pode ganhar na poltica em questo. C) Estabelecendo quem pode perder na poltica em questo. D) Estabelecendo quem tem projetos polticos, pessoais ou organizacionais afetados ou no pela poltica em questo. E) Estabelecendo quem, apesar de no atuar diretamente, possui a capacidade de mobilizar outros atores da poltica em questo.
38. (CESPE/TCE-AC/2009) Segundo alguns tericos, os atores polticos so aqueles elementos envolvidos em conflitos acerca da alocao de bens e recursos. A respeito desse tema, assinale a opo incorreta. (A) Os atores pblicos se caracterizam por exercerem funes pblicas e por mobilizar os recursos associados a essas funes. (B) Os atores privados no possuem vnculo com o Estado e devem contar com recursos privados para fazer valer seus interesses. (C) Os atores pblicos tipificados como burocratas so aqueles cuja posio resulta de mandatos eletivos e que tm a atuao condicionada pelo clculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos polticos. (D) Os atores pblicos tipificados como polticos expressam a vontade de parcela dos cidados, pelo princpio da representatividade. (E) Os atores pblicos tipificados como burocratas no perdem o cargo por erros nas polticas pblicas, mas apenas pela conduta funcional.
39. (CESPE/TCE-AC/2009)
Com
relao
polticas
pblicas,
seu
processo
de
formulao e seu desenvolvimento, assinale a opo correta. (A) As polticas pblicas, no processo de construo do Estado moderno, so instrumentos de materializao da interveno da sociedade no Estado, expressando as dimenses de poder, estabelecendo os limites, o contedo e os mecanismos dessa interveno. (B) A produo de polticas pblicas resultado de um processo decisrio baseado nas relaes de poder e na alocao imperativa de valores, a princpio, para benefcio da sociedade. (C) Pode-se considerar que as polticas pblicas so o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e se destinam soluo pacfica dos conflitos quanto a bens e recursos pblicos.
142
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (D) A construo das polticas pblicas tem como alicerces o regime poltico nacional, a poltica estatal e a realidade nacional, com suas necessidades sociais, em uma dimenso interna do Estado. (E) A poltica pblica, sob a gide do modelo institucional, tem como pressuposto basilar a compreenso de que a interao entre os grupos o aspecto mais importante da poltica.
40. (CESPE/TCE-AC/2009)
secretaria
executiva
de
educao
de
determinado
municpio idealizou um programa indito de democratizao da gesto escolar. Organizada em gerncias, a secretaria assumiu a responsabilidade pela implantao e conduo dos projetos e programas de democratizao da gesto escolar. Ressalta-se que as propostas no tiveram suporte de pesquisas ou percepes da sociedade, ou grupos especficos desta. Assinale a opo que identifica o modelo gerencial adotado na situao hipottica acima. (A) Modelo institucional: as instituies governamentais so os responsveis oficiais pelo estabelecimento, pela implantao e pela gesto de polticas. (B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma srie de atividades polticas, de identificao de problemas e formulao, legitimao, implementao e avaliao de polticas. (C) Modelo de elite: as polticas pblicas fluem de cima para baixo, refletindo em maior intensidade as preferncias e os valores das elites. (D) Modelo incremental: v a poltica pblica como uma continuao das atividades do governo anterior com apenas algumas modificaes incrementais. (E) Modelo sistmico: encara as polticas pblicas como respostas de um sistema poltico para as foras e vozes oriundas de um sistema social.
41. (CESPE/TCE-AC/2009) O sistema poltico um conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, que oficialmente exerce as funes de alocar valores pela sociedade. O processo de implementao das polticas pblicas como uma das fases do policy cycle reconhecidamente o alicerce de todo o ciclo produtivo que busca, a princpio, um resultado positivo para a sociedade. Acerca desses temas, assinale a opo correta. (A) Na viso tradicional da ao governamental, a formulao e a implementao so os dois nicos parmetros para aferio da eficincia dos programas ou polticas e seu grau de eficcia. Essa viso clssica considera o policy cycle como um processo contnuo, em uma perspectiva de sistema aberto.
143
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (B) Na viso do policy cycle como um processo linear, o monitoramento e a avaliao das polticas so considerados instrumentos que permitem a correo de rotas. No entanto, por ser linear, a viso do policy cycle apresenta-se como uma viso de sistema fechado. (C) A adoo da viso tradicional e da viso de processo linear , ao mesmo tempo, a consagrao de uma viso caracteristicamente bottom-up da formulao e desenho dos programas, pois enfatiza os incentivos que induzem os agentes implementadores a aderirem normativa e operacionalmente aos objetivos traados pela poltica. (D) A viso da implementao de polticas como um jogo, um aprendizado, envolve a troca, a barganha e a negociao. Em vez de controle, autoridade e legitimidade, apresentam-se a ambiguidade de objetivos e os desafios de coordenao intergovernamental, recursos e informaes escassos. Sob essa viso, os nveis de incerteza de resultados so eliminados, pois so conhecidas as limitaes e as posies de cada participante, sendo possvel prever as contingncias que podem afetar o policy environment (ideal weberiano) no futuro. (E) As vicissitudes, os obstculos e os problemas da implementao, sob a tica da viso clssica e da viso de processo linear, esto associados capacidade institucional dos agentes implementadores, entre outros aspectos, problemas de natureza poltica na implementao, ou derivam de resistncia e boicotes realizados por setores ou grupos que se consideram prejudicados pela poltica.
42. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relao s polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo, assinale a opo correta. (A) A implementao de polticas constantemente orienta novas polticas. Assim como a implementao implica a tomada de decises, ela prpria compe-se em fonte de informaes para a formulao de novas polticas. (B) Comparativamente, a viso de implementao de polticas como um aprendizado empiricamente menos consistente que a viso tradicional e a viso como processo linear, pois envolve redes de implementao que inserem nesse processo uma maior quantidade de variveis, complexando o processo decisrio poltico. (C) A legitimidade das polticas pblicas independe da viso adotada pelos governos democrticos, posto que basta ter origem nas decises de agentes pblicos para que tal legitimidade ocorra. (D) O policy learning, o aprendizado na implementao de uma poltica pblica, caracteriza-se pela horizontalizao dessa poltica, em um contexto de ambiente marcado por transformaes estruturais. (E) A governana, entendida como regras do jogo e arranjos institucionais que do sustentao cooperao, coordenao e negociao, pouco se relaciona www.pontodosconcursos.com.br 144
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS implementao das polticas pblicas, ao contrrio da formulao das polticas pblicas, que est fortemente imbricada com tal conceito.
43. (CESPE/SAD-PE/2009)
avaliao
de
programas
de
governo
uma
das
modalidades de auditoria operacional, e tem em vista, entre outros aspectos, a avaliao da efetividade de programas e projetos governamentais. Nesse sentido, a efetividade pode ser entendida como o efeito ou o impacto transformador causado pelos servios prestados ou pelos bens disponibilizados por uma organizao sobre uma realidade que se pretende modificar. Assinale a opo que traduz mais apropriadamente, em um programa governamental, o significado da efetividade. A) nmero de alunos formados nas instituies de ensino superior B) desempregados treinados e reinseridos no mercado de trabalho C) quantidade de pacientes atendidos em instituio pblica de sade D) percentagem da populao alfabetizada E) quilmetros de estradas construdas
44. (CESPE/AUGE-MG/2008)
respeito
da
avaliao
de
programas
projetos
governamentais, correto afirmar que A) a avaliao de resultados, de natureza ex-ante, visa aferir a efetividade do programa ou projeto avaliado. B) a avaliao da efetividade de um programa ou projeto visa aferir se as realizaes ocorreram dentro do oramento previsto e a custos compatveis, enquanto a avaliao de eficincia visa aferir os impactos da ao do programa ou projeto sobre o seu pblico-alvo ou beneficirios. C) a avaliao ex-ante busca aferir os eventos j ocorridos e tomar decises baseadas nestas informaes, enquanto a avaliao ex-post visa orientar o planejamento do programa ou projeto objeto da avaliao, de forma a antecipar restries e respectivas providncias a serem tomadas. D) a avaliao de resultado ou de impacto busca averiguar, fundamentalmente, o desempenho oramentrio/financeiro do programa ou projeto avaliado. E) a avaliao de efetividade baseia-se fundamentalmente na verificao da evoluo dos indicadores do programa ou projeto, enquanto a avaliao de eficcia baseia-se fundamentalmente na verificao da evoluo das metas fsicas do programa ou projeto avaliado.
145
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 45. (CESGRANRIO/TCE-RO/2007) No ciclo de poltica, que compreende as fases de estruturao de polticas pblicas, encontram-se as etapas de implementao e de avaliao. Tais etapas, de acordo com o conceito de redes de implementao, caracterizam-se por: (A) ao de mltiplos agentes em campo interorganizacional e valorao que resulta em aprendizado. (B) estabelecimento de contatos por rede digital, no sentido de ampliar as aes colaborativas na implementao de polticas. (C) diagnstico prvio que define atividades com vistas obteno de metas, recursos e horizonte temporal. (D) monitoramento constante tendo em vista correes de rota, com ateno especial atividade de formulao. (E) levantamento prvio de todas as informaes necessrias ao desenho das propostas programticas pelo formulador da poltica.
46. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementao de uma poltica pblica multiplica a complexidade do processo decisrio e determinante do sucesso ou fracasso da iniciativa. Acerca da implementao de polticas pblicas, assinale a opo correta. A) Diversos elementos da concepo de uma poltica pblica so determinados ou alterados durante sua implementao pela chamada burocracia do nvel da rua, que atua em contato direto com os cidados. B) O processo de implementao sempre uma decorrncia automtica e imediata da etapa de formulao de polticas pblicas. C) A implementao no sofre a influncia de conflitos de interesse, caractersticos da fase de formulao das polticas pblicas. D) A garantia de recursos oramentrios condio suficiente para assegurar uma implementao bem-sucedida.
47. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementao de uma poltica pblica diz respeito s aes necessrias para tir-la do papel e faz-la funcionar na prtica. Considerando os potenciais problemas de implementao que podem afetar as polticas pblicas, assinale a opo correta. A) Polticas complexas, que envolvem diferentes nveis governamentais e diversas organizaes, requerem relaes de competio e concorrncia entre as agncias implementadoras para atingir os objetivos pretendidos.
146
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS B) As polticas que instituem programas inteiramente novos so sempre mais difceis de implementar do que as que ajustam ou reformulam programas existentes, pois exigem alterao de situaes de poder j constitudas. C) A implementao de uma poltica pblica est imune a influncias decorrentes de conflitos de poder no interior da agncia implementadora. D) Fracassos de implementao podem decorrer de situaes em que os decisores deliberadamente formulam uma poltica de carter simblico, sem intenes reais de implement-la.
48. (CESPE/SGA-AC/2006) Um elemento importante da anlise de polticas pblicas o chamado ciclo da poltica ou ciclo poltico (policy cycle). Embora apresentem pequenas variaes, tradicionais abordagens do ciclo poltico destacam as fases da formulao, da implementao e do controle de resultados. Com relao ao processo de poltica pblica e suas fases, julgue os itens a seguir. I - Poltica pblica sinnimo de deciso poltica: ambas envolvem a alocao imperativa de valores e recursos. II - As fases de formulao e implementao da poltica pblica so empiricamente distintas, inexistindo quaisquer sobreposies factuais ou temporais entre elas. III - Elementos simblicos ou polticos, como prestgio ou poder, so capazes de influenciar as preferncias dos atores envolvidos na fase de formulao da poltica pblica. IV - O monitoramento da implementao permite identificar problemas e especificar medidas corretivas para san-los, aumentando a probabilidade de uma poltica pblica atingir os objetivos pretendidos. Esto certos apenas os itens A) I e II. B) I e III. C) II e IV. D) III e IV.
49. (CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de anlise de polticas pblicas, assinale a opo INCORRETA. A) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza uma anlise detalhada e abrangente das alternativas de poltica pblica, garantindo mais agilidade e eficcia ao processo decisrio, sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores.
147
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS B) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade tcnica e busca adotar alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos. C) Uma das crticas ao modelo incremental diz respeito a seu vis conservador, que tende a dificultar a adoo de polticas inovadoras. D) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que diferencia dois processos decisrios: um relativo a questes estruturantes e outro relativo a questes de carter ordinrio.
50. (FCC/TRT-9/Analista Administrativo/2010) No que se refere ao Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao, o indicador de desempenho que afere os impactos gerados pelos produtos e servios, processos ou projetos de um determinado sistema (organizao, programa, poltica pblica, rede) no beneficirio final, denominado indicador de (A) efetividade. (B) eficincia. (C) eficcia. (D) economicidade. (E) excelncia.
5 Leitura Sugerida
Introduo teoria da poltica pblica. Enrique Saravia. http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=28 57
Anlise de Polticas Pblicas: Conceitos Bsicos. Maria das Graas Rua. http://vsites.unb.br/ceam/webceam/nucleos/omni/observa/downloads/pol_publicas.PD F
Avaliao de Polticas Pblicas e Programas Governamentais - Mnica Maria de Arruda Cavalcanti
148
CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS interfacesdesaberes.fafica.com/seer/ojs/include/getdoc.php?id=34&article=24&mode= pdf
Polticas Pblicas: um debate conceitual Klaus Frey http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/89/158
6 Bibliografia
1. 2. BOBBIO, Norberto. Dicionrio de Poltica. 13 Ed. Braslia Editora Unb, 2007. BRAVO, Maria Ins Souza e PEREIRA, Potyara A. P. (orgs.). Poltica Social e Democracia. So Paulo: Cortez, 2002. 3. COHEN, Ernesto e Franco, Rolando. Avaliao de Projetos Sociais. Petrpolis: Vozes, 2002. 4. DYE, Thomas. Mapeamento dos modelos de anlise de polticas pblicas. In: HEIDEMANN, Francisco G. e SALM, Jos Francisco. Polticas pblicas e desenvolvimento. Braslia: Editora Unb, 2009. 5. OUTHWAITE, William; BOTTOMORE, Tom. Dicionrio do Pensamento Social do Sculo XX. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1996. 6. PARADA, Eugenio Lahera. Poltica y polticas pblicas. In: SARAIVA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Polticas Pblicas: Coletnea. Braslia: ENAP, 2006. 7. PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gesto pblica. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007. 8. Rua, Maria das Graas e Carvalho, Maria Izabel Vallado (orgs.). O estudo da poltica: tpicos selecionados. Braslia: Paralelo 15, 1998. 9. SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Polticas Pblicas: Coletnea. Braslia: ENAP, 2006.
149

Aula 10 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA ESAF

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Aula 10 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA ESAF

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

1.1 Formao da Agenda Governamental

1.3 Processos Decisrios

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Com frequncia, forte a dependncia de teorias.

1.5 Polticas Pblicas no Brasil

2 Avaliao do Desempenho Governamental

2.1 Conceitos de Eficincia, Eficcia e Efetividade

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

2.2 Tipos de avaliao

b) Avaliaes Ex-post ou Somativas

Enfoques da avaliao Outra classificao importante a da Maria Ozanira da segundo a qual a

3 Polticas de Combate Pobreza

Universalidade de cobertura e Atendimento

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

3.1 Focalizao X Universalizao

3.2 Tipos de Polticas Sociais

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

(ESAF/EPPGG/2008) De acordo com a classificao cannica das polticas

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

(ESAF/EPPGG/2008) Os estudos de polticas pblicas indicam que a partir dos

(ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Nem sempre as decises tomadas para a resoluo

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

(ESAF/EPPGG-MPOG/2008) A literatura apresenta diversas constataes sobre o

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

(ESAF/CGU/2008) Compreender a formao ou construo da agenda de

(ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em polticas pblicas, agenda

(ESAF/CGU/2008) Qual dos fatores relativos implementao, listados a seguir,

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

(ESAF/CGU/2008) Sobre os atores envolvidos nas polticas pblicas, assinale o

(ESAF/CGU/2008) A despeito das inmeras e profundas mudanas pelas quais

(ESAF/CGU/2008) Entre as estratgias e instrumentos do monitoramento e

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

(ESAF/CGU/2004) O Brasil no um pas pobre, mas um pas injusto e desigual,

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

(ESAF/CGU/2004) No debate sobre as polticas sociais, alguns analistas

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

(ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Os instrumentos gerenciais contemporneos so

(ESAF/EPPGG-MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de

(ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Indique qual dos itens abaixo no considerado

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

c) Modelo Lata-do-lixo (Garbage-Can) d) Modelo Sequencial (Rand Corporation) e) Modelo Irracional

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

4.1 Questes de Outras Bancas

(CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) So condies necessrias para que haja uma

(CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Marque V para as afirmativas verdadeiras e F

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

(FCC/SGP-SP/2009) Polticas pblicas so

(FCC/SGP-SP/2009) Uma poltica pblica

(FCC/SGP-SP/2009) Com relao s trs dimenses clssicas da policy analysis,

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

(FCC/SGP-SP/2009) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi,

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

(FCC/SGP-SP/2009) Ao propor mudanas radicais numa poltica social, o

(IPAD/SGA-AC/2009) O processo de constituio de uma poltica pblica

(IPAD/SGA-AC/2009) Como possvel identificar os atores em uma poltica

(CESPE/TCE-AC/2009) Segundo alguns tericos, os atores polticos so aqueles

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

(CESPE/TCE-AC/2009) Com relao s polticas pblicas, seu processo de