El Sistema Tributario Regional y Municipal

EL SISTEMA TRIBUTARIO REGIONAL Y MUNICIPAL
*Francisco J. Ruiz de Castilla Ponce de Len Profesor de Derecho Tributario en la Pontificia Universidad Catlica del Per, Universidad de Lima y Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Introduccin
A partir de la dcada del noventa el Per ingresa a un perodo de importantes reformas del sistema tributario regional y sistema tributario municipal.
A continuacin se realiza un estudio respecto de estos sistemas tributarios, tomando en cuenta tres aspectos centrales: potestad tributaria, sistema tributario y administracin tributaria. Potestad tributaria
1.-
Organizacin
del
Estado
peruano
El
Estado
es
el
poder
poltico
organizado.
La organizacin del Estado peruano se encuentra en la Constitucin de 1993; segn la cual el Estado tiene tres niveles de gobierno: nacional, regional y local.
El Gobierno Nacional est compuesto fundamentalmente por el Congreso de la Repblica, Poder Ejecutivo y Poder Judicial.
A partir de enero del 2003 empezaron a funcionar Gobiernos Regionales en cada uno de los Departamentos del pas, ms la Provincia Constitucional del Callao.
Con relacin a los Gobiernos Locales tenemos 195 Municipalidades Provinciales y 1,637 Municipalidades Distritales. En total se cuentan 1,832 Municipalidades en todo el Per.
2.- Organos competentes para crear tributos que financian a los Gobiernos Regionales y Locales
2.1)
Impuestos
Segn el art. 74 de la Constitucin de 1993 solamente el Gobierno Nacional puede crear
impuestos
para
financiar
los
Gobiernos
Regionales
Locales.
Es decir el Congreso de la Repblica mediante una ley o el Poder Ejecutivo a travs del Decreto Legislativo tiene la facultad de crear esta clase de tributos.
Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales no tienen la facultad de crear impuestos.
Este criterio se mantiene en el Proyecto Final de Constitucin que actualmente se encuentra en el Congreso de la Repblica (1).
2.2)
Contribuciones
Tomando en cuenta el art. 74 de la Constitucin, modificado por la ley 28390 del 17-11-04, los Gobiernos Regionales se encuentran habilitados para crear contribuciones.
Para estos efectos los Gobiernos Regionales deben recurrir al instrumento normativo conocido como Ordenanza Regional (2).
A tenor del art. 74 de la Constitucin las Municipalidades Provinciales y Distritales tienen la facultad de crear contribuciones, a travs de la Ordenanza Municipal.
2.3)
Tasas
De conformidad con el art. 74 de la Constitucin, modificado por la ley 28390 del 17-11-04, los Gobiernos Regionales pueden crear tasas.
El instrumento normativo que tienen que utilizar los Gobiernos Regionales es la Ordenanza Regional (3).
Segn el art. 74 de la Constitucin las Municipalidades Provinciales y Distritales se encuentran facultadas para crear tasas, mediante la Ordenanza Municipal.
3.-
Ratificacin
de
las
Ordenanzas
Municipales
3.1)
Justificacin
El tercer prrafo del art. 40 de la ley 27972 del 27-05-03; denominada Ley Orgnica de Municipalidades LOM, establece que las Ordenanzas generadas por la Municipalidad Distrital relativas a la creacin de contribuciones y tasas- deben ser objeto de ratificacin por parte de la Municipalidad Provincial.
Los objetivos de esta norma son: a) Posibilitar el apoyo tcnico de la Municipalidad Provincial; y, b) Dotar de un control de calidad para que el diseo del tributo creado responda a los criterios ms racionales y tcnicos posibles.
3.2)
Inexistencia
de
un
marco
normativo
La LOM no regula el procedimiento para la ratificacin de las Ordenanzas Municipales.
Por ejemplo hoy no sabemos qu requisitos se deben cumplir para que el proyecto de contribucin o tasa pueda ser ratificado por la Municipalidad Provincial.
Parece razonable suponer que entre otros requisitos- la Municipalidad Distrital debe remitir a la Municipalidad Provincial: a) Proyecto de contribucin o tasa municipal, con la respectiva exposicin de motivos; b) Estudio financiero sobre los costos de la actividad municipal que se pretende cubrir y c) Estudio jurdico sobre la estructura del tributo creado.
Del mismo modo hoy da tampoco sabemos el plazo para que la Municipalidad Distrital enve el proyecto de tributo, el plazo para que la Municipalidad Provincial se pronuncie, etc.
Sera conveniente que en una norma de alcance nacional se establezcan las reglas de detalle sobre el procedimiento para la ratificacin de las Ordenanzas Municipales, de tal modo que sean ms consistentes y eficaces.
De esta manera se fortalecera un sistema tributario municipal, uniformizando criterios y procedimientos tributarios.
3.3)
Ordenanzas
Municipales
no
ratificadas
En la prctica gran parte de las Municipalidades Distritales no suelen cumplir con el requisito de la ratificacin, de tal modo que estos Gobiernos Locales continan creando y modificando sus contribuciones y tasas sin mayor posibilidad de apoyo tcnico y control.
Lo ms grave es que esta clase de cargas tributarias son percibidas como poco razonables e injustas por parte de los obligados al pago tales como los ciudadanos, empresas, instituciones, etc.
El Tribunal Constitucional (4) ha sealado que la ratificacin de la Ordenanza Distrital es un requisito esencial para su validez y aplicacin.
Por tanto las Ordenanzas Distritales que regulan contribuciones y tasas y que no cuentan con la ratificacin de la Municipalidad Provincial no pueden ser aplicadas.
Sistema
tributario
1.- Impuestos que financian a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales
1.1)
Esquema
general
Gran parte del financiamiento de los Gobiernos Regionales y Locales proviene de los impuestos.
Existen impuestos que en principio- financian al Gobierno Nacional, como por ejemplo el Impuesto General a las Ventas y el Impuesto a la Renta.
Una parte de esta recaudacin es transferida por el Gobierno Central a los Gobiernos Regionales.
El
panorama
es
diferente
en
el
caso
de
los
Gobiernos
Locales.
Existen los llamados Impuestos Municipales (5) que son los impuestos recaudados directamente por los Gobiernos Locales: Impuesto Predial, Impuesto de Alcabala, Impuesto al Patrimonio Vehicular, Impuesto a las Apuestas, Impuesto a los Juegos e Impuesto a los Espectculos Pblicos no Deportivos.
Tambin
existen
los
denominados
Impuestos
Nacionales
creados
favor
de
las
Municipalidades (6) que son los impuestos recaudados por la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria SUNAT y que financian a los Gobiernos Locales.
Se trata del Impuesto de Promocin Municipal, Impuesto al Rodaje, Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, Impuesto al Juego Tragamonedas e Impuesto al Juego de Bingo.
1.2)
Problema
de
la
multiplicacin
de
impuestos
El punto crtico es que un sistema tributario eficiente requiere de la existencia de pocos impuestos.
Este
aspecto
se
encuentra
medianamente
controlado
en
el
Per.
Por un lado slo el Gobierno Nacional puede crear y regular los impuestos que financian a los Gobiernos Regionales y Locales.
En la medida que los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales no pueden crear impuestos,
se evita la superposicin de estos tributos, creacin de impuestos antitcnicos, saturacin de la presin tributaria, distorsiones en la economa, etc.
De otra parte resulta innecesaria y desproporcionada la gran cantidad de impuestos especiales creados para financiar a los Gobiernos Locales.
Sobre el particular recordemos que en todo sistema tributario moderno se encuentran tres modalidades de imposicin: renta, patrimonio y consumo.
En la imposicin a la renta el impuesto ms importante es el llamado Impuesto a la Renta, diseado para financiar al Gobierno Central.
Le acompaan: Impuesto a las Apuestas, Impuesto al Juego, Impuesto al Juego Tragamonedas e Impuesto al Juego de Casinos; que financian a los Gobiernos Locales.
En la Imposicin al Patrimonio se encuentran fundamentalmente tributos que financian al Gobierno Local: Impuesto Predial, Impuesto al Patrimonio Automotriz e Impuesto a las Embarcaciones de Recreo.
En la Imposicin al Consumo el impuesto ms importante es el Impuesto General a las Ventas que financia al Gobierno Central.
Le siguen el Impuesto de Alcabala, Impuesto a los Espectculos Pblicos no Deportivos, Impuesto de Promocin Municipal e Impuesto al Rodaje.
Nuestro sistema tributario nacional sera ms eficiente si en el campo de la imposicin a la renta e imposicin al consumo se eliminan algunos impuestos secundarios que se superponen al impuesto base que financia al Gobierno Nacional.
1.3)
Problema
de
la
desfiguracin
del
impuesto
Muchas veces los Gobiernos Locales crean tasas o contribuciones que -en esencia- son impuestos.
As sucedi cuando la Municipalidad Provincial de Piura construy un Terminal Terrestre y recurri a la tasa para financiar esta actividad, luego dio marcha atrs y seal que se estaba cobrando una contribucin; finalmente el Tribunal Fiscal, mediante la Resoluci n 479-5-97 del 12-02-97, seal que en rigor- se trataba de un impuesto por cuanto el tributo tena como hecho generador la venta de pasajes.
En efecto el hecho imponible terminaba siendo un acto de consumo como es la adquisicin
del servicio de transporte; que no guardaba relacin directa con las necesidades de financiamiento de la obra ejecutada por la Municipalidad.
Casos como stos donde se hace evidente la debilidad tcnica de una Municipalidad Provincial nos permiten sostener que el procedimiento de ratificacin de las Ordenanzas por parte de este nivel de Gobierno Local no necesariamente garantiza un efectivo apoyo y control sobre la actividad tributaria de las Municipalidades Distritales.
2.-
Contribuciones
2.1)
Consideraciones
generales
En teora las contribuciones pueden ser utilizadas para financiar la realizacin de obras pblicas o la prestacin de servicios por parte del Estado.
Por ejemplo la contribucin especial para obras pblicas financia la actividad municipal que se dedica al rea de infraestructura vial.
Por otra parte la contribucin que abonan las empresas a la Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores CONASEV constituye un pago que financia a un organismo dedicado al servicio de control.
2.2)
Gobierno
Local
Segn el art. 62 de la LTM la contribucin creada por una Municipalidad puede financiar la realizacin de obras pero no la prestacin de servicios.
Esta limitacin se justifica en la medida que los servicios municipales se financian a travs del cobro de tasas tales como: arbitrios, derechos y licencias.
Sin embargo los serios problemas de recaudacin de tasas que acusan los Municipios obligan a que los Gobiernos Locales tengan que recurrir a los resultados de la recaudacin de impuestos para poder financiar los referidos servicios pblicos.
3.-
Tasas
que
financian
los
Gobiernos
Locales
3.1)
Falta
de
uniformidad
en
las
tasas.
Cada una de las 1,832 Municipalidades puede regular sus propios arbitrios, derechos y licencias.
La evidente dispersin de estos tributos nos aleja de un sistema tributario eficiente.
Una empresa que opera en diferentes localidades del pas tiene mucha dificultad para administrar el pago de las tasas a su cargo.
Por ejemplo pensemos en el Banco XX que tiene cientos de sucursales en diferentes zonas del pas. Esta empresa necesita contar con ciertos patrones de referencia que sean uniformes para organizar el financiamiento y gestin de pago de las tasas municipales a su cargo.
Quizs lo ms apropiado sera que las Municipalidades Provinciales regulen los aspectos bsicos de cada uno de los arbitrios, derechos y licencias, sobretodo estableciendo parmetros mnimos y mximos para establecer el mbito de aplicacin del tributo, deudor, determinacin de la cuanta o monto por cobrar y plazos para el pago.
Las Municipalidades Distritales completaran el desarrollo de estos tributos, segn las particularidades de cada zona.
3.2)
Naturaleza
forzada
de
los
arbitrios
La postura clsica considera que los arbitrios financian un servicio individualizado. Por tanto los arbitrios deben calificar como tasas.
Por ejemplo cuando un vecino prepara los desperdicios envueltos (basura) para que sean recogidos por el camin recolector, se piensa que la Municipalidad est realizando una actividad que afecta (positivamente) a dicho vecino (externalidad positiva individual).
Las posturas doctrinales ms modernas (7) sealan que los arbitrios financian una actividad municipal que genera mltiples beneficios al vecindario (externalidad positiva masiva).
El recojo de la basura eleva la calidad de vida de la poblacin, en la medida que se defiende la pureza del aire, se eliminan focos infecciosos, se mejora el ornato de la zona, se eleva el valor de los predios, etc.
En consecuencia si esta clase de actividad municipal genera beneficios para un importante sector de la poblacin, el pago para financiar dicha actividad debe calificar como contribucin.
La adopcin de esta posicin innovadora y quizs tcnicamente ms apropiada demandara importantes cambios legales.
Actualmente la contribucin municipal est reservada para financiar solamente la ejecucin
de
obras,
tal
como
se
desprende
del
art.
62
de
la
LTM.
Se tendra que reformar este dispositivo para permitir que la contribucin municipal tambin pueda financiar servicios.
Por otra parte hoy en da el art. 69 de la LTM contiene una serie de lmites para la determinacin de los arbitrios por parte de las Municipalidades, con la finalidad de evitar excesos en los cobros.
Esta clase de reglas limitativas tendran que ser inmediatamente trasladadas y adaptadas a las caractersticas de la figura de la contribucin; para evitar que las Municipalidades incurran en abuso a la hora de determinar el monto por cobrar a los vecinos para financiar el recojo de la basura, mantenimiento de parques y jardines o el servicio de vigilancia (serenazgo).
3.3)
Naturaleza
forzada
de
las
licencias
Las Municipalidades realizan labores de control sobretodo en los locales donde existe gran afluencia de pblico.
Por ejemplo en Lima se aprecian importantes cadenas de supermercados y grandes tiendas a nivel minorista que reciben la visita diaria de miles de clientes.
Es necesario que los tcnicos de la Municipalidad realicen permanentes visitas de inspeccin para verificar si se estn cumpliendo las normas de seguridad, etc.
De este modo la masa de clientes no va a sufrir algn perjuicio que incluso podra terminar en tragedias humanas.
Por
un
lado
esta
actividad
municipal
de
control
tiene
un
costo.
De otra parte los sujetos que se benefician con la referida actividad componen una gran masa de clientes cuya identidad no puede ser individualizada o determinada.
Por tanto se debera recurrir a la figura del impuesto para financiar estos costos.
Por coherencia tendra que existir una reforma legal que elimine la Licencia de Apertura de Establecimiento que hoy en da es la tasa que financia esta clase de actividad municipal de control.
Debera quedar desterrada la visin tradicional segn la cual el otorgamiento de la Licencia
de Apertura de Establecimiento es un servicio individualizado que presta la Municipalidad al sujeto que solicita esta autorizacin.
4.-
Tributos
ecolgicos (8)
4.1)
Desarrollo
sostenible
Se trata del equilibrio entre el desarrollo socio-econmico y el uso de los recursos naturales.
4.2)
Antecedentes
Uno de los principales documentos sobre el desarrollo sostenible es el Informe Bruntland de 1987.
El desarrollo sostenible se proclama como un objetivo prioritario en la Declaracin de Ro adoptada en el marco de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo, llevada a cabo por la Organizacin de las Naciones Unidas realizada en Brasil en 1992.
4.3)
Derecho
Ambiental
4.3.1)
Tratados
Internacionales
El art. 11 del Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, llamado Protocolo de San Salvador establece como uno de los ms importantes derechos sociales que toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano, quedando obligados los Estados Partes a promover la proteccin, preservacin y mejoramiento del medio ambiente.
En la citada Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 se aprob un documento denominado Agenda 21 segn el c ual los Gobiernos Locales deben liderar los esfuerzos en procura de un desarrollo sostenible.
El fundamento de este liderazgo estriba en el hecho que las Municipalidades vienen a ser las autoridades ms cercanas al pueblo.
4.3.2)
Constitucin
de
1993
El art. 2.22 de la Carta reconoce como derecho fundamental el goce de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de nuestras vidas.
El art. 67 de nuestra Constitucin establece que el Estado determina la poltica nacional del
ambiente.
La Constitucin de 1993 no regula de modo expreso la creacin de tributos ambientales, pero fija ciertos principios que pueden justificar su implantacin.
4.3.3)
Cdigo
del
Medio
Ambiente
los
Recursos
Naturales
Este Cdigo se encuentra regulado por el Decreto Legislativo 613 y establece que la poltica ambiental se rige, entre otros, por el principio contaminador pagador.
4.3.3.1)
Principio
contaminador
pagador.
Segn esta mxima regulada en el art. 1.6 del citado Cdigo los agentes econmicos involucrados deben internalizar los costos ambientales.
Por ejemplo si una empresa minera o pesquera realiza labores que pueden contaminar el medio ambiente, deben asumir ciertos costos para reducir o eliminar estos efectos nocivos.
4.4)
Sistema
Tributario
4.4.1)
Sistema
tributario
moderno
En todo sistema tributario deben existir ciertos tributos que deben garantizar el desarrollo sostenible.
Es decir que determinados tributos deben tener por objetivo final la utilizacin racional de los recursos naturales por parte del hombre.
4.4.2)
Finanzas
pblicas
La efectiva vigencia de los derechos humanos vinculados al desarrollo sostenible depende en cierta medida de la intervencin del Estado; lo cual supone costos operativos que tiene que realizar la Autoridad y que deben ser financiados entre otros medios- a travs de tributos.
4.4.3)
Tributos
ambientales
con
fines
fiscales.
Se trata de aquellos tributos cuyo objetivo es procurar ingresos al Fisco para que realice tareas de prevencin y control del medio ambiente.
Se trabajan fundamentalmente las modalidades tributarias de contribucin y tasa.
4.4.3.1)
Contribucin
El Estado, a travs de los Gobiernos Regionales y Locales, podra realizar ciertas actividades vinculadas al cuidado del medio ambiente que van a generar beneficios para los habitantes de la localidad.
Estas
actividades
se
podran
financiar
travs
del
cobro
de
contribuciones.
Desde el punto de vista de gestin poltica se trata de un instrumento fiscal muy importante por cuanto permite un efectivo liderazgo de los Gobiernos Regionales y Locales ante la sostenida inaccin de muchos agentes econmicos contaminantes que no reaccionan por propia iniciativa para eliminar sus tecnologas contaminantes.
Por ejemplo una Municipalidad podra implementar una planta para tratar ciertos residuos contaminantes provenientes de la actividad minera.
4.4.3.2)
Tasa
El fundamento de la tasa es la existencia de costos que requieren ser financiados.
El profesor Leonard Ortolano de la Universidad de Stanford seala que es muy difcil determinar los montos de estos costos por concepto de mejoras ambientales.
4.4.4)
Tributos
con
fines
extra-fiscales
Se
deben
considerar
dos
alternativas:
4.4.4.1)
Tributos
de
ordenamiento
Consisten en aquellos tributos cuyo objetivo fundamental es lograr ciertos efectos en la economa y la sociedad.
El objetivo central de estos tributos no es la recaudacin o captacin de mayores ingresos para el Estado.
Se prefiere utilizar la modalidad tributaria de impuesto por ser un medio bastante adecuado que sirve para inducir o modificar determinados comportamientos de los agentes contaminantes que operan en la economa.
Por ejemplo se puede disear un impuesto especial para aquellos sectores econmicos donde las empresas realizan sus actividades extractivas, productivas o de comercializacin
utilizando equipos o procedimientos altamente contaminantes de tal modo que estas compaas se vern inducidas para adquirir una tecnologa ms pura, es decir menos contaminante.
A diferencia de la poltica fiscal clsica donde el fundamento del impuesto es la capacidad contributiva (posesin de renta, patrimonio o consumo), el impuesto ecolgico se fundamenta en el hecho contaminante y la necesidad de su erradicacin.
4.4.4.2)
Desgravaciones
Por ejemplo los combustibles menos contaminantes deben experimentar el detenimiento y/o disminucin de la presin tributaria
Un ejemplo de detenimiento de la carga tributaria acaba de observarse en agosto del 2004 cuando el Ministro de Economa ha aclarado que el gas de Camisea no va a ser gravado con el Impuesto Selectivo al Consumo.
Esta decisin se justifica para abaratar el precio final de venta de este producto de tal modo que se favorece el consumo domstico de un combustible con bajos ndices de contaminacin ambiental.
Con relacin a la disminucin de la carga tributaria esta figura se puede materializar a travs del crdito tributario por reinversin.
Es decir si una empresa adquiere maquinarias y equipos menos contaminantes para realizar sus labores podra tener derecho a un crdito contra su Impuesto a la Renta.
Administracin
Tributaria
1.-
Multiplicidad
de
Administraciones
Tributarias
Una de las debilidades del Estado peruano se aprecia en los niveles de atraso e ineficiencia de muchas Administraciones Tributarias que existen al interior de cada una de las 1,832 Municipalidades Provinciales y Distritales del pas.
Los niveles de recaudacin de los impuestos, arbitrios y licencias municipales son crticos.
Por estas razones la magnitud de la evasin fiscal en estas materias es importante.
Estos
problemas
se
deben
atacar
desde
diversos
frentes.
1.1)
Sistema
tributario
su
vez
aqu
existen
varias
lneas
de
accin:
1.1.1) La reduccin de los impuestos municipales; es decir aquellos impuestos que financian a las Municipalidades y que son directamente recaudados por stas, a cambio de una participacin en la recaudacin del IGV y/o el Impuesto a la Renta.
1.1.2) La transferencia hacia la SUNAT de la labor de administracin del Impuesto de Alcabala, Impuesto a las Apuestas, Impuesto al Juego e Impuesto a los Espectculos Pblicos no Deportivos.
Todos estos impuestos afectan la renta o el consumo y son paralelos al Impuesto a la Renta e Impuesto General a las Ventas, cuya administracin por parte de la SUNAT es mucho ms eficiente.
1.2)
Colaboracin
entre
las
Administraciones
Tributarias
Tanto el Gobierno Nacional como la SUNAT deben comprender que las Administraciones Tributarias de las Municipalidades tambin forman parte de un solo Estado.
Por tanto el Gobierno Nacional y la SUNAT deben procurar mayores niveles de apoyo y colaboracin para modernizar a las Administraciones Tributarias de las Municipalidades.
Este nuevo enfoque y estilo de trabajo pueden generar beneficios mutuos, pues potencia el control cruzado (intercambio de informacin) de tal modo que aumentan las posibilidades de lograr mejores niveles de recaudacin, cobranza y fiscalizacin por parte de la SUNAT y de las Administraciones Tributarias Municipales.
1.3)
Autonoma
de
la
Administracin
Tributaria
Municipal
Muchas veces es difcil reformar una Administracin Tributaria que se encuentra dentro de la institucin municipal, sobretodo porque existen ciertos intereses creados.
Al respecto una alternativa bastante interesante es la desactivacin de este aparato administrativo, independiente. sustituyndolo por una nueva organizacin administrativa, esta vez
Esta experiencia ha sido exitosa en el caso de la Municipalidad Provincial de Lima que desde 1996 comenz a trabajar con el Servicio de la Administracin Tributaria SAT (9).
Se trata de una persona jurdica de derecho pblico que es independiente de la Municipalidad Provincial de Lima; lo cual ha permitido la captacin de un personal que posee una adecuada mentalidad tica (con nfasis en valores tales como la honradez y la necesidad de estar al servicio del pblico) y la introduccin de una organizacin y procedimientos de gestin mucho ms modernos y eficientes.
Como contraprestacin por sus servicios el SAT obtiene un ingreso del 5% de la recaudacin tributaria efectiva.
Algunas
otras
Municipalidades
vienen
reproduciendo
esta
experiencia.
Sin embargo existen detractores del SAT. Sostienen que los principios y procedimientos de gestin del sector privado no deben ser trasladados a los organismos pblicos que forman parte de una entidad de gobierno (Gobierno Local).
Parece que existe una confusin de ideas. Un rgano de gobierno debe satisfacer el inters pblico (necesidades de la poblacin). Los medios para cumplir este objetivo pueden ser aquellas herramientas de gestin que provienen del sector privado; siempre y cuando sean convenientemente adaptadas a las particularidades del quehacer pblico.
____________ CITAS
(1) Para
un
estudio
ms
amplio
sobre
esta
materia,
consultar:
Robles Moreno, Carmen y Ruiz de Castilla Ponce de Len, Francisco J..- La Potestad Tributaria de los Gobiernos Regionales. En: Revista Actualidad Empresarial No 42, p. I 1 hasta I 5. Adems Revista Actualidad Empresarial No 43, p. I -1 y I -2.
Carpio Prez, Paola.- Regionalizacin y Tributacin Potestad Tributaria Regional. Lima, Universidad de Lima, Tesis para optar el Grado de Maestra en Tributacin y Poltica Fiscal, 2004.
(2) Robles Moreno, Carmen.- Modificacin de los arts. 74 y 103 de la Constitucin. En: Revista Actualidad Empresarial No 75, p. I 2.
(3) Ibid.
(4) Sentencia recaida en el Expediente No 0041-2004-AI/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 14-03-05.
(5) Art. 3.a de la Ley de Tributacin Municipal LTM cuyo Texto Unico Ordenado ha sido aprobado mediante el Decreto Supremo No 156 2004 EF del 151104.
(6) Art.
3.c
de
la
LTM.
(7) Revista Informativo Caballero Bustamante: ver el artculo titulado: Examen Positivo de cada Subespecie de Tasa en la Legislacin Peruana: el Derecho, la Licencia y los Arbitrios. 1ra. Quincena, junio de 1999, pgs. A1 A3.
(8) Consultar: Limo Segura, Alberto.- El Tributo como Instrumento de Proteccin Ambiental para ser aplicado por los Gobiernos Locales respecto d e las Actividades Mineras en el Per. Lima, Pontifica Universidad Catlica del Per, Tesis para optar el Ttulo de Abogado, 2003.
(9) El SAT fue creado por el Edicto No 225 del 17-05-96. Publicado en Tributacin Municipal y Regional a la(s) 19:45 el da sbado 19 enero por fruiz | Visto: 30933 veces | Etiquetas : Tributacin Municipal, Descentralizacin Fiscal, Sistema Tributario
QU ES LO QUE DEBE CONOCER ACERCA DE LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO?

QU ES LO QUE DEBE CONOCER ACERCA DE LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO? MARIO ALVA MATTEUCCI
1.
INTRODUCCIN
Todo establecimiento en donde se realicen actividades de venta de bienes o prestacin de servicios, debe contar con una autorizacin emitida por parte de la Municipalidad Distrital o Provincial respectiva, de acuerdo con la ubicacin del mencionado establecimiento. Cabe indicar que este tipo de autorizacin es necesaria aun cuando el local donde se realicen las actividades no tenga ingreso de pblico.
Las municipalidades en ejercicio de la Potestad Tributaria que les otorga el texto del artculo 74 de la Constitucin Poltica del Per, tienen la posibilidad de crear, modificar, suprimir y exonerar dentro de su jurisdiccin tasas y contribuciones, estando la denominada licencia de funcionamiento dentro de la categora tasas.
Dentro del marco normativo relacionado con la creacin de la tasa de licencia de funcionamiento observamos la Norma IV del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario, la cual
determina con respecto a las Licencias que estas son tasas que gravan la obtencin de autorizaciones especficas para la realizacin de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalizacin. Para la creacin de las tasas las Municipalidades cuentan con el instrumento normativo denominado ordenanza. En ese mismo sentido, conforme lo seala el texto del segundo prrafo del artculo 40 de la Ley Orgnica de Municipalidades, las Ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripcin para su vigencia.
Finalmente, conforme lo dispone la Ley de Tributacin Municipal 1, aprobada por el Decreto Legislativo N 776, se establece en el literal c) del su artculo 68 que las municipalidades pueden imponer las Tasas por las licencias de apertura de establecimiento, las cuales debe pagar todo contribuyente por nica vez para operar un establecimiento industrial, comercial o de servicios.
En concordancia con la normatividad antes sealada existe la Ley N 28976, la cual aprueba la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento, permitiendo a las distintas municipalidades del pas crear dentro de su jurisdiccin y a travs de Ordenanzas la tasa de Licencia de Funcionamiento.
El presente informe pretende dar a conocer en detalle dicha normatividad, nos referimos a la Ley N 28976.
2.
ANTECEDENTES
NORMATIVOS
2.1
LA
LEY
DE
TRIBUTACIN
MUNICIPAL
Cuando se public la Ley de Tributacin Municipal en el Diario Oficial El Peruano el 31 de diciembre de 1993, la cual fuera aprobada por el Decreto Legislativo N 776, el tema de la Licencia de Funcionamiento se encontraba regulado en el texto de los artculos 71, 72, 73, 74 y 75 de la mencionada norma.
En este sentido el artculo 71 en su versin original sealaba que las licencias de funcionamiento tendrn vigencia no menor de un (1) ao, contado desde la fecha de su otorgamiento.
Se indicaba que el otorgamiento de una licencia no obliga a la realizacin de una actividad econmica en un plazo determinado.
El artculo 72 determin que las Municipalidades no podrn cobrar al solicitante de una licencia de funcionamiento por concepto de peritaje o similares.
Por su parte el artculo 73 sealaba que la tasa por licencias de funcionamiento no podr ser mayor a un monto equivalente a 1 UIT anual.
El texto del artculo 74 precisa que la renovacin de las licencias de funcionamiento es automtica, en tanto no haya cambiado de uso o zonificacin.
El cambio de zonificacin no es oponible al titular de la licencia dentro de los primeros cinco (5) aos de otorgada.
Por ltimo, el texto del artculo 75 de la Ley de Tributacin Municipal original determinaba que para la renovacin de las licencias de funcionamiento, el Municipio exigir al contribuyente que acredite haber cumplido con la presentacin de las declaraciones de pago a cuenta de los impuestos que administra la Superintendencia de Administracin Tributaria, para lo cual no podr exigir que se entregue copias.
2.2 LA LEY N 27180, Ley que modific diversos artculos de la Ley de Tributacin Municipal
Con fecha 05 de octubre de 1999 se public en el Diario Oficial El Peruano la Ley N 27180, la cual tuvo un artculo nico, conforme al cual se determin una serie de cambios a diversos artculos de la Ley de Tributacin Municipal, dentro de los cuales se encuentran los relacionados a la regulacin de la Licencia de funcionamiento.
Como consecuencia de las El texto de los artculos 71, 72, 73, 74 y 75 quedaron redactados de la siguiente manera:
Artculo 71.- La licencia de apertura de establecimiento tiene vigencia indeterminada. Los contribuyentes deben presentar ante la Municipalidad de su jurisdiccin una declaracin jurada anual, simple y sin costo alguno, de permanencia 2 en el giro autorizado al establecimiento.
Los mercados de abasto pueden contar con una sola licencia de apertura de establecimiento en forma corporativa3, la misma que debe tener el nombre de la razn social que los representa.
El otorgamiento de una licencia no obliga a la realizacin de la actividad econmica en un plazo determinado.
Artculo 72.- Las Municipalidades no podrn cobrar al solicitante de una licencia de funcionamiento por concepto de peritajes o similares. El texto de este artculo no sufri modificacin alguna por parte de la Ley N 27180.
Artculo 73.- La tasa por licencia de apertura de establecimiento es abonada por nica vez, y no puede ser mayor a 1 (una) UIT, vigente al momento de efectuar el pago. Las municipalidades deben fijar el monto de la tasa en funcin del costo administrativo del servicio en concordancia con el Artculo 70 del presente Decreto Legislativo.
En el caso de contribuyentes que estn sujetos al rgimen del RUS la tasa por licencia de apertura de establecimiento no puede superar el 10% (diez por ciento) de la UIT .
El texto modificado ya no menciona a la licencia de funcionamiento sino que alude al trmino licencia de apertura de establecimiento y agrega que se debe pagar solo una vez, con lo cual se est limitando la posibilidad de cobro por parte de las municipalidades que en anteriores ocasiones realizaban el cobro de la licencia de funcionamiento por cada ao.
Lo relevante de este cambio que se dio es que se incorporaba un tope de costo relacionado con el otorgamiento de la licencia, ya que necesariamente estara relacionada con el costo administrativo del servicio.
Otro punto que determin un cambio fue el monto mximo de costo relacionado con el otorgamiento de la licencia de apertura de establecimiento para los sujetos que se encuentran en el Nuevo RUS, precisando que la misma no puede superar el 10% de la UIT.
Artculo 74.- La renovacin de la licencia de apertura de establecimiento slo procede cuando se produzca el cambio de giro, uso o zonificacin en el rea donde se encuentre el establecimiento.
El cambio de zonificacin no es oponible al titular de la licencia dentro de los primeros 5 (cinco) aos de producido dicho cambio.
Se vara el concepto de la renovacin de las licencias ya que anteriormente era de tipo automtico (ello solo cuando no haya cambiado el uso o la zonificacin) y ahora solo se considera cuando se produzca el cambio de giro, uso o zonificacin del rea donde el establecimiento se ubique. Apreciamos que se ha incorporado como supuesto de renovacin el cambio de giro4.
Con respecto al cambio de zonificacin se menciona que el mismo no es oponible dentro de los primeros cinco aos de producido dicho cambio, antes se mencionaba que ello no era oponible dentro de los primeros cinco aos de otorgada.
Artculo 75.- Para la renovacin de las licencias de funcionamiento, el Municipio exigir al
contribuyente que acredite haber cumplido con la presentacin de las declaraciones de pago a cuenta de los impuestos que administra la Superintendencia de Administracin Tributaria, para lo cual no podr exigir que se entregue copias.
El texto del artculo 75 no fue modificado por lo que se mantuvo su redaccin original.
3. REVISIN DEL TEXTO DE LA LEY N 28976 - LEY MARCO DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO
Con fecha 05 de febrero de 2007 se public en el Diario Oficial El Peruano el texto de la Ley N 28976, a travs de la cual se aprob la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento, la cual derog los artculos 71, 72, 73, 74 y 75 de la Ley de Tributacin Municipal, ello con la finalidad de regular en su totalidad el esquema de la Licencia de Funcionamiento.
3.1
CUL
ES
LA
FINALIDAD
DE
LA
LEY
28976?
El texto del artculo 1 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento seala que sta tiene como finalidad establecer el marco jurdico de las disposiciones aplicables al procedimiento para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento expedida por las municipalidades.
Ello implica que las distintas Municipalidades del pas tomarn como referencia esta norma para el otorgamiento de las licencias a los negocios que se establezcan dentro del mbito de su jurisdiccin.
3.2 QU DEFINICIONES DEBEMOS CONOCER CON RELACIN AL TEMA DE LAS LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO?
El texto del artculo 2 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento considera una serie de definiciones aplicables al tema materia de anlisis, las cuales se mencionan a continuacin:
3.2.1 COMPATIBILIDAD DE USO.-Evaluacin que realiza la entidad competente con el fin de verificar si el tipo de actividad econmica a ser desarrollada por el interesado resulta o no compatible con la categorizacin del espacio geogrfico establecido en la zonificacin vigente.
3.2.2 ESTABLECIMIENTO.- Inmueble, parte del mismo o instalacin determinada con carcter de permanente, en la que se desarrollan las actividades econmicas con o sin fines de lucro.
3.2.3 GALERA COMERCIAL.- Unidad inmobiliaria que cuenta con bienes y servicios comunes y agrupa establecimientos, mdulos o stands en la que se desarrollan actividades
econmicas
similares.
No
se
encuentran
incluidos
los
centros
comerciales.
3.2.4 GIRO.- Actividad econmica especfica de comercio, industria y/o de servicios.
3.2.5 INFORME DE INSPECCIN TCNICA DE SEGURIDAD EN DEFENSA CIVIL.Documento que sustenta y consigna el resultado de la ejecucin de una Inspeccin Tcnica de Seguridad en Defensa Civil, mediante la cual se verifica y evala el cumplimiento de las condiciones de seguridad en defensa civil establecidas en la normativa vigente sobre la materia.
3.2.6 MERCADO DE ABASTO.- Local cerrado en cuyo interior se encuentran distribuidos puestos individuales de venta o de prestacin de servicios en secciones o giros definidos, dedicados al acopio y expendio de productos alimenticios y otros tradicionales no alimenticios mayoristas y minoristas.
3.2.7 MDULO O STAND.- Espacio acondicionado dentro de las galeras comerciales en el que se realizan actividades econmicas y cuya rea no supera los ciento veinte metros cuadrados (120 m2).
3.2.8 PUESTO.- Espacio acondicionado dentro de los mercados de abastos en el que se realizan actividades econmicas con un rea que no excede los treinta y cinco metros cuadrados (35 m2) y que no requieren obtener un certificado de Inspeccin Tcnica de Seguridad en Defensa Civil de detalle o multidisciplinaria.
3.2.9 ZONIFICACIN.- Conjunto de normas tcnicas urbansticas por la que se regula el uso del suelo.
4.
LA
LICENCIA
DE
FUNCIONAMIENTO
4.1
LAS
ACTIVIDADES
ECONMICAS
El texto del artculo 3 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento precisa que la Licencia de Funcionamiento es una autorizacin que otorgan las municipalidades para el desarrollo de actividades econmicas5 en un establecimiento determinado, en favor del titular de las mismas.
Conforme lo sealan PANEZ e ISHIDA una actividad econmica esUna accin de los agentes econmicos, entidades y personas para satisfacer sus necesidades mediante la produccin y el intercambio de bienes y servicios.
La
definicin
est
ligada
estrechamente
la
de
la
propia
economa.
Cualquier actividad se convierte en econmica cuando tiene por objeto la produccin o intercambio de bienes y servicios que son considerados, en general como tiles 6.
Se entiende que el otorgamiento de la Licencia de Funcionamiento es previa al desarrollo de las actividades econmicas, de all que las municipalidades consideran como una infraccin administrativa el hecho de realizar actividades sin contar con una autorizacin, ello est sujeto al pago de una multa cuya naturaleza no es tributaria sino administrativa 7.
4.2
LAS
LICENCIAS
SOLO
PUEDEN
TENER
UN
SOLO
GIRO?
Podrn otorgarse licencias que incluyan ms de un giro, siempre que stos sean afines o complementarios entre s. Las municipalidades, mediante ordenanza 8, deben definir los giros afines o complementarios entre s, para el mbito de su circunscripcin9.
En el caso de que los sujetos obligados a obtener licencia de funcionamiento desarrollen actividades en ms de un establecimiento10, debern obtener una licencia para cada uno de los mismos.
La licencia de funcionamiento para Cesionarios11 permite la realizacin de actividades simultneas y adicionales en un establecimiento que ya cuenta con una licencia previa.
En ese mismo sentido encontramos informacin relacionada en el portal MUNICIPIO AL DA cuando all se precisa que Se ha elevado a la categora de ley nacional, el procedimiento ya establecido por muchas municipalidades para autorizar la realizacin de actividades simultneas y adicionales en un establecimiento que ya contaba con una licencia previa, a la que se le ha dado el nombre de Licencia para cesionario12.
4.3 EXISTE UN PLAZO MNIMO PARA EL INICIO DE ACTIVIDADES ECONMICAS?
Cabe indicar que el otorgamiento de una licencia de funcionamiento no obliga a la realizacin de la actividad econmica en un plazo determinado.
Ello implica que si una Licencia de Funcionamiento se tramita en el mes de mayo del 2012, el contribuyente puede iniciar sus operaciones comerciales en el mes de julio de 2012, ello tomando en cuenta el periodo necesario de implementacin de las oficinas.
Las instituciones, establecimientos o dependencias, incluidas las del sector pblico, que conforme a esta Ley se encuentren exoneradas de la obtencin de una licencia de funcionamiento, se encuentran obligadas a respetar la zonificacin vigente y comunicar a la
municipalidad el inicio de sus actividades, debiendo acreditar el cumplimiento de las condiciones de seguridad en defensa civil.
5. QUIENES SON LOS SUJETOS OBLIGADOS A CONTAR CON UNA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO?
El texto del artculo 4 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento precisa que estn obligadas a obtener licencia de funcionamiento las personas naturales, jurdicas o entes colectivos, nacionales o extranjeros, de derecho privado o pblico, incluyendo empresas o entidades del Estado, regionales o municipales, que desarrollen, con o sin finalidad de lucro, actividades de comercio, industriales y/o de servicios de manera previa a la apertura, o instalacin de establecimientos en los que se desarrollen tales actividades.
6. CUL ES LA ENTIDAD COMPETENTE EN EL TEMA DE LAS LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO?
El artculo 5 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento considera que las municipalidades distritales, as como las municipalidades provinciales, cuando les
corresponda conforme a ley, son las encargadas de evaluar las solicitudes y otorgar las licencias de funcionamiento13, as como de fiscalizar las mismas y aplicar las sanciones correspondientes, de acuerdo con las competencias previstas en la Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades.
7. QU ELEMENTO SE DEBEN EVALUAR PARA EL OTORGAMIENTO DE LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO POR PARTE DE LA MUNICIPALIDAD RESPECTIVA?
En concordancia con lo sealado por el texto del artculo 6 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento, la Municipalidad como entidad competente para efectos del otorgamiento de la licencia de funcionamiento evaluar los siguientes aspectos:
Zonificacin
compatibilidad
de
uso14.
- Condiciones de Seguridad en Defensa Civil, cuando dicha evaluacin constituya facultad de la municipalidad. Cualquier aspecto adicional ser materia de fiscalizacin posterior.
8. QU REQUISITOS SON NECESARIOS PARA SOLICITAR LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO?
El texto del artculo 6 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento precisa una serie de requisitos que son necesarios para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento por lo que sern exigibles como mximo, los siguientes requisitos:
a) Solicitud de Licencia de Funcionamiento, con carcter de declaracin jurada, que incluya:
1. Nmero de R.U.C. y D.N.I. o Carn de Extranjera del solicitante, tratndose de personas jurdicas o naturales, segn corresponda.
2. D.N.I. o Carn de Extranjera del representante legal en caso de personas jurdicas, u otros entes colectivos, o tratndose de personas naturales que acten mediante
representacin.
b) Vigencia de poder de representante legal, en el caso de personas jurdicas u otros entes colectivos. Tratndose de representacin de personas naturales, se requerir carta poder con firma legalizada.
c) Declaracin Jurada de Observancia de Condiciones de Seguridad o Inspeccin Tcnica de Seguridad en Defensa Civil de Detalle o Multidisciplinaria, segn corresponda.
d)
Adicionalmente,
de
ser
el
caso,
sern
exigibles
los
siguientes
requisitos:
d.1) Copia simple del ttulo profesional en el caso de servicios relacionados con la salud.
d.2) Informar sobre el nmero de estacionamientos de acuerdo a la normativa vigente, en la Declaracin Jurada.
d.3) Copia simple de la autorizacin sectorial respectiva en el caso de aquellas actividades que conforme a Ley la requieran de manera previa al otorgamiento de la licencia de funcionamiento.
d.4) Copia simple de la autorizacin expedida por el Instituto Nacional de Cultura, conforme a la Ley N 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nacin.
Verificados los requisitos sealados, se proceder al pago de la Tasa a que hace referencia el artculo 15 de esta Ley, que est descrita en el punto 16 del presente informe.
9.
PROCEDIMIENTOS
PARA
EL
OTORGAMIENTO
DE
LA
LICENCIA
DE
FUNCIONAMIENTO
El texto del artculo 8 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento seala los procedimientos para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento.
All se indica que la licencia de funcionamiento se otorgar en el marco de un nico procedimiento administrativo, el mismo que ser de evaluacin previa con silencio
administrativo positivo15. El plazo mximo para el otorgamiento de la licencia es de quince (15) das hbiles.
Para obtener la licencia de funcionamiento se requieren las siguientes condiciones de seguridad en defensa civil:
1.
Establecimientos
que
requieran
Inspeccin
Tcnica
de
Seguridad
en
Defensa
Civil16 Bsica, Ex Post al otorgamiento de la licencia de funcionamiento, realizada por la municipalidad.
Aplicable para establecimientos con una rea de hasta cien metros cuadrados (100 m2) y capacidad de almacenamiento no mayor del treinta por ciento (30%) del rea total del local. En estos casos ser necesaria la presentacin de una Declaracin Jurada de Observancia de Condiciones de Seguridad a que se refiere el literal c) del artculo 7 de la presente Ley, debiendo realizarse la Inspeccin Tcnica de Seguridad en Defensa Civil Bsica por la municipalidad, con posterioridad al otorgamiento de la licencia de funcionamiento, de manera aleatoria de acuerdo a los recursos disponibles y priorizando los establecimientos que representen un mayor riesgo de seguridad.
Se
encuentran
excluidas
de
este
procedimiento:
a) Las solicitudes de licencia de funcionamiento que incluyan los giros de pub, licorera, discoteca, bar, casinos, juegos de azar, mquinas tragamonedas, ferreteras, o giros afines a los mismos; as como solicitudes que incluyan giros cuyo desarrollo implique el
almacenamiento, uso o comercializacin de productos txicos o altamente inflamables.
Las licencias referidas a estos giros se adecuarn a lo establecido en los numerales 2 o 3 del presente artculo, en lo que corresponda.
b) Las solicitudes de licencia de funcionamiento para el desarrollo de giros o establecimientos que requieran la obtencin de un Certificado de Inspeccin Tcnica de Seguridad en Defensa Civil de Detalle o Multidisciplinaria.
Las licencias referidas a estos giros se adecuarn a lo establecido en el numeral 3 del presente artculo.
2. Establecimientos que requieran de Inspeccin Tcnica de Seguridad en Defensa Civil Bsica Ex Ante al otorgamiento de la licencia de funcionamiento, realizada por la municipalidad.
Aplicable para establecimientos con una rea mayor a los cien metros cuadrados
(100
m2).
En ambos supuestos la Tasa a que se refiere el artculo 15 de la presente Ley, incluye el pago correspondiente a las inspecciones.
3. Establecimientos que requieren de Inspeccin Tcnica de Seguridad en Defensa Civil de Detalle o Multidisciplinaria expedida por el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI).
Aplicable para establecimientos con una rea mayor a los quinientos metros cuadrados (500 m2).
El titular de la actividad deber obtener el Certificado de Inspeccin Tcnica de Seguridad en Defensa Civil de Detalle o Multidisciplinaria correspondiente, previamente a la solicitud de licencia de funcionamiento.
En este supuesto, el pago por el derecho de tramitacin del Certificado de Inspeccin Tcnica de Seguridad en Defensa Civil deber abonarse en favor del INDECI.
10. LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO PARA MERCADOS DE ABASTOS Y GALERAS COMERCIALES
El texto del artculo 9 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento regula el caso de las licencias de funcionamiento para mercados de abastos y galeras comerciales.
En dicho artculo se precisa que los mercados de abastos y galeras comerciales deben contar con una sola licencia de funcionamiento en forma corporativa, la cual podr ser extendida a favor del ente colectivo, razn o denominacin social que los representa o la junta de propietarios, de ser el caso. Para tal efecto, debern obtener un Certificado de Inspeccin Tcnica de Seguridad en Defensa Civil de Detalle.
A los mdulos o stands les ser exigible una Inspeccin Tcnica de Seguridad en Defensa Civil, Ex post al otorgamiento de la licencia de funcionamiento , salvo en aquellos casos en los que se requiera obtener el Certificado de Inspeccin Tcnica de Seguridad en Defensa Civil Multidisciplinaria, para aquellos casos de establecimientos con una rea mayor a los cien metros cuadrados (100 m2). La municipalidad podr disponer la clausura temporal o definitiva de los puestos o stands en caso de que incurran en infracciones administrativas.
11.
SE
PUEDE
EMITIR
UNA
AUTORIZACIN
CONJUNTA?
El texto del artculo 10 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento precisa que es posible la emisin de una autorizacin conjunta. Bajo este esquema normativo la
municipalidad podr autorizar la instalacin de toldos y/o anuncios, as como la utilizacin de la va pblica en lugares permitidos, conjuntamente con la expedicin de la licencia de funcionamiento, para lo cual deber aprobar las disposiciones correspondientes.
Esto implica que en un solo documento se puede autorizar el funcionamiento del establecimiento al igual que la colocacin de anuncios, ello en trminos administrativos implica una mejora en la atencin al solicitante al igual que un ahorro de tiempo en la puesta en marcha de un negocio.
12.
CUL
ES
LA
VIGENCIA
DE
LA
LICENCIA
DE
FUNCIONAMIENTO?
El artculo 11 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento seala que la licencia de funcionamiento tiene vigencia indeterminada.
Tambin menciona que las municipalidades podrn otorgar licencias de funcionamiento de vigencia temporal cuando as sea requerido expresamente por el solicitante. En este caso, transcurrido el trmino de vigencia, no ser necesario presentar la comunicacin de cese de actividades a que se refiere el artculo 12 de la presente Ley, el cual est reseado en el siguiente punto de este informe.
En aos anteriores las distintas municipalidades establecan que las licencias tuvieran una antigedad de un ao, de tal manera que se obligaba a cada titular de un negocio a obtener cada ao una nueva licencia, ello hoy en da no resulta aplicable de acuerdo con la normatividad que es comentada en el presente informe.
13.
CESE
DE
ACTIVIDADES
El artculo 12 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento determina que el titular de la actividad, mediante comunicacin simple18, deber informar a la municipalidad el cese de la actividad econmica, dejndose sin efecto la licencia de funcionamiento, as como aquellas autorizaciones a que se refiere el artculo 10 de la presente Ley. Dicho procedimiento es de aprobacin automtica.
La comunicacin de cese de actividades podr ser solicitada por un tercero con legtimo inters, para lo cual deber acreditar su actuacin ante la municipalidad.
14.
FACULTAD
FISCALIZADORA
SANCIONADORA
El artculo 13 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento regula la facultad fiscalizadora y sancionadora por parte de las municipalidades, determinando que stas debern realizar las labores de fiscalizacin de las actividades econmicas con el fin de verificar el
cumplimiento de las obligaciones de los titulares de las licencias de funcionamiento conforme a ley, pudiendo imponer las sanciones a que hubiera lugar en el caso de incumplimiento.
Adems, las municipalidades no pueden exigir tasas u otros cobros por el ejercicio de su actividad fiscalizadora.
Asimismo, las actividades de fiscalizacin como parte del procedimiento de inspeccin multidisciplinaria, debern ser nicas y realizarse en el mismo momento, con el objeto de hacer ms eficiente la verificacin del cumplimiento de las medidas de seguridad.
15.
CAMBIO
DE
ZONIFICACIN
El artculo 14 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento considera la figura del cambio de zonificacin.
El cambio de zonificacin no es oponible al titular de la licencia de funcionamiento dentro de los primeros cinco (5) aos de producido dicho cambio. nicamente en aquellos casos en los que exista un alto nivel de riesgo o afectacin a la salud19, la municipalidad, con opinin de la autoridad competente, podr notificar la adecuacin al cambio de la zonificacin en un plazo menor.
Dentro del fundamento normativo que avala el cambio de zonificacin coincidimos con VEGA CANO cuando precisa que el artculo 255 de la Constitucin Poltica del Estado, precepta que las Municipalidades Provinciales tiene a su cargo la Zonificacin y Urbanismo en sus respectivas circunscripciones territoriales; Los Artculos 64 y 70 de la Ley Orgnica de Municipalidades establecen que dentro de las atribuciones de los gobiernos locales se encuentran las referidas a formular, aprobar, ejecutar y supervisar el Plan de Acondicionamiento de la Provincia, as como el control del Uso de la tierra cualquiera sea el propietario20.
16.
CUL
ES
EL
VALOR
DE
LA
LICENCIA
DE
FUNCIONAMIENTO?
El artculo 15 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento seala el valor de la licencia de funcionamiento, precisndose que la tasa por licencia de funcionamiento deber reflejar el costo real del procedimiento vinculado a su otorgamiento, el cual incluye los siguientes conceptos a cargo de la municipalidad:
Inspeccin
Evaluacin Compatibilidad Tcnica de Seguridad
por de en Defensa Civil
Zonificacin. Uso. Bsica.
Para fines de lo anterior la municipalidad deber acreditar la existencia de la respectiva estructura de costos y observar lo dispuesto por la Ley de Tributacin Municipal, Decreto Legislativo N 776 y la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444.
17.
INFORMACIN
DISPOSICIN
DE
LOS
ADMINISTRADOS
El artculo 16 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento determina que la siguiente informacin deber estar permanentemente a disposicin de los administrados en el local de la municipalidad y en su portal electrnico:
- PLANO DE ZONIFICACIN.- Las municipalidades debern exhibir el plano de zonificacin vigente en su circunscripcin con la finalidad que los interesados orienten adecuadamente sus solicitudes.
Asimismo, deber consignarse la informacin sobre los procedimientos de cambio de zonificacin que estuvieran en trmite y su contenido.
- NDICE DE USO DE SUELOS.- Con el cual se permitir identificar los tipos de actividades comerciales correspondientes a cada categora de zonificacin.
- ESTRUCTURA DE COSTOS.- Deber exhibirse la estructura de costos que sustenta el valor de la licencia de funcionamiento en los trminos que establece el artculo anterior (punto 16 del presente Informe).
- SOLICITUDES O FORMULARIOS.- Los que sean exigidos para el procedimiento.
Toda la informacin sealada en el presente artculo y aquella relacionada con el procedimiento proporcionada para el otorgamiento gratuitamente de la licencia a de funcionamiento, los deber ser
administrados.
18.
QU
ENTIDAD
EJERCE
LA
SUPERVISIN?
Segn lo seala el texto del artculo 17 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento, ser el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual - INDECOPI, a travs de la Comisin de Acceso al Mercado, quien deber supervisar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la presente Ley, conforme a sus competencias.
19. QUINES SON LOS SUJETOS NO OBLIGADOS A SOLICITAR EL OTORGAMIENTO DE LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO?
En aplicacin de lo dispuesto por el artculo 18 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento, no se encuentran obligadas a solicitar el otorgamiento de licencia de funcionamiento, las siguientes entidades:
1. Instituciones o dependencias del Gobierno Central21, gobiernos regionales22 o locales23, incluyendo a las Fuerzas Armadas y Polica Nacional del Per, por los establecimientos destinados al desarrollo de las actividades propias de su funcin pblica. No se incluyen dentro de esta exoneracin a las entidades que forman parte de la actividad empresarial del Estado.
2. Embajadas, delegaciones diplomticas y consulares de otros Estados o de Organismos Internacionales.
3.
El
Cuerpo
General
de
Bomberos
Voluntarios
del
Per
(CGBVP),
respecto
de
establecimientos destinados al cumplimiento de las funciones reconocidas en la Ley del Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per.
4. Instituciones de cualquier credo religioso, respecto de establecimientos destinados exclusivamente a templos, monasterios, conventos o similares.
No se encuentran incluidos en este artculo los establecimientos destinados al desarrollo de actividades de carcter comercial.
20. JURISPRUDENCIA EMITIDA POR EL TRIBUNAL FISCAL SOBRE LICENCIAS
20.1 La Administracin Tributaria se encontraba facultada a establecer la tasa por Licencia de Funcionamiento dado que de conformidad con la Ley N 27180 los gobiernos locales se encuentran facultados a establecer un pago anual por el funcionamiento de locales RTF N 6015-4-2003 (22/10/2003)
Se confirma la apelada por cuanto de conformidad con lo establecido en los artculos 71 y 73 de la Ley de Tributacin Municipal aprobada por el Decreto Legislativo N 776, que facultan a las municipalidades a establecer tasas por Licencia de Funcionamiento, la Municipalidad Distrital de Miraflores emiti el Edicto N 24-MM, estableciendo un tributo de periodicidad anual que gravaba el funcionamiento de los establecimientos que desarrollaran actividades generadoras de rentas gravadas como de tercera y cuarta categora para efecto de la aplicacin del Impuesto a la Renta.
En ese sentido, la Municipalidad Distrital de Miraflores se encontraba facultada para crear dicho tributo. Se indica que si bien la Ley de Tributacin Municipal estableci que la
renovacin de la licencia era automtica, tal situacin no impeda a las municipalidades, tal como lo hace el texto modificado por la Ley N 21780, establecer un pago anual para la operacin de locales, siendo el objetivo de la norma, evitar que las municipalidades exigieran a quienes operaban los establecimientos, una nueva solicitud de autorizacin. Se seala que el citado criterio ha sido recogido de diversas Resoluciones del Tribunal Fiscal como la N 00761-4-2002.
Asimismo, se indica que el valor materia de impugnacin corresponde al cuarto trimestre de 1999, fecha en que ya haba entrado en vigencia la norma en que se ampara, al haber sido publicada su ratificacin el 26 de febrero del mismo ao.
20.2 Las resoluciones de multa giradas por operar un establecimiento sin contar con la respectiva licencia de funcionamiento y por carecer del Certificado de Inspeccin de Defensa Civil, no responden a infracciones de naturaleza tributaria sino administrativa, por lo que el Tribunal Fiscal no tiene competencia para pronunciarse sobre la apelacin interpuesta (RTF 6077-506)
20.3 Las multas por operar un establecimiento sin contar con la respectiva licencia de funcionamiento y por instalar anuncios sin autorizacin municipal, son impuestas por infracciones de carcter administrativo y no tributaria, por lo que el Tribunal Fiscal carece de competencia para pronunciarse sobre el procedimiento de cobranza coactiva de las mismas (RTF 7134-5-05).
20.4 Papeleta impuesta por no exhibir la respectiva licencia de funcionamiento corresponde a una sancin impuesta por una infraccin de carcter administrativa y no tributaria, por lo que el Tribunal Fiscal no es competente para emitir pronunciamiento (RTF 3257-5-07).
20.5 La multa por no contar con licencia de funcionamiento no tiene naturaleza tributaria RTF 29.08.2006 N 04730-4-2006
El Tribunal Fiscal no es competente para pronunciarse sobre una multa por la infraccin de iniciar actividades sin contar con la licencia de funcionamiento, en vista a su naturaleza administrativa y no tributaria
__________________________________________ 1 Actualmente existe un Texto nico Ordenado aprobado por el Decreto Supremo N 1562004-EF.
2 Algunas municipalidades le cambiaron de nombre a este tipo de documento y lo denominaron solicitud de continuidad de uso, ello con una finalidad de recaudacin porque trataban de cobrar una tasa por su otorgamiento.
3 Este es quizs uno de los principales cambios producidos por la Ley N 27180 toda vez que era comn que si en un solo local que es un mercado existan por ejemplo ochenta (80) puestos de distinto rubro, la municipalidad exiga de manera obligatoria la realizacin del trmite y posteriormente la polica municipal verificaba la existencia de por lo menos el inicio del trmite para cada puesto y no de manera individual o independiente
4 El cambio de giro implica que el titular del negocio realizar una actividad distinta a la que originalmente se haba consignado en la solicitud de apertura de establecimiento. Por ejemplo, sin antes el negocio era una botica donde se comercializaban medicamentos y el titular del mismo decide cambiar de actividad a un negocio de comidas, se aprecia que se ha realizado el cambio de giro.
5 Se llama actividad econmica a cualquier proceso mediante el cual se adquieren productos, bienes y los servicios que cubren nuestras necesidades o se obtienen ganancias. Las actividades econmicas son aquellas que permiten la generacin de riqueza dentro de una comunidad (ciudad, regin, pas) mediante la extraccin, transformacin y distribucin de los recursos naturales o bien de algn servicio; teniendo como fin la satisfaccin de las necesidades humanas. Esta informacin puede ser consultada en la siguiente direccin web:http://es.wikipedia.org/wiki/Actividad_econ%C3%B3mica 6 PANEZ MEZA, Julio e ISHIDA DE PANEZ, Carmela. Diccionario de Contabilidad, Economa y Finanzas. Iberoamericana de Editores IBESA. Lima. Pginas 38 y 39. 7 Al tratarse de una multa administrativa no le es de aplicacin el Cdigo Tributario, ni el rgimen de gradualidad en las multas aprobado por la SUNAT, ni tampoco puede impugnarse presentando recurso de reclamacin o de apelacin tributaria. Por el contrario, a este tipo de multas le es aplicable la normatividad de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por la Ley N 27444 y en caso de impugnacin se aplica el recurso de reconsideracin, apelacin o revisin, de ser el caso. Las infracciones municipales se encuentran reguladas en el RAS, siglas que describen al Rgimen de Aplicacin de Sanciones. 8 Conforme lo determina el texto del primer prrafo del artculo 40 de la Ley Orgnica de Municipalidades, aprobada por la Ley N 27972, las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia, son las normas de carcter general de mayor jerarqua en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organizacin interna, la regulacin, administracin y supervisin de los servicios pblicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa. 9 Se refiere al territorio donde la municipalidad tiene competencia.
10 Aqu puede citarse el caso de una institucin financiera o un banco que cuenta con tres agencias en un determinado distrito pero ubicadas en zonas distintas de la misma jurisdiccin 11 A manera de ejemplo se pueden revisar los requisitos establecidos para el otorgamiento
de una Licencia de Funcionamiento para Cesionarios en la Municipalidad Metropolitana de Lima. Se puede consultar para ello la siguiente pgina
web:http://www.serviciosalciudadano.gob.pe/bus/PSC_Tramite_Historico.asp?id_entidad=14 34&id_hist=347&Tramite=34067 12 MUNICIPIO AL DA. Ley N 28976, Ley marco de Licencia de Funcionamiento, El Peruano del 5 de febrero del 2007. Esta informacin puede consultarse en la siguiente direccin web:http://www.municipioaldia.com/index.php?fp_abrirmodulo=boletin&id_norma=291 13 Conforme lo seala el texto del numeral 3.6 del artculo 83 de la Ley Orgnica de Municipalidades las municipalidades distritales tienen como funciones relacionadas en materia de abastecimiento y comercializacin de productos y servicios el Otorgar licencias para la apertura de establecimientos comerciales, industriales y profesionales.
14 El Certificado de Compatibilidad de Uso Certifica la ubicacin conforme de un inmueble o terreno para uso especifico o giro comercial, de acuerdo a la zonificacin del predio y al ndice de Usos para la ubicacin de actividades urbanas vigentes. Este certificado permite determinar la conformidad o no conformidad de un giro comercial en un predio y/o lote de terreno. Esta informacin puede consultarse en la siguiente pgina web:
http://www.munlima.gob.pe/tramites-categorias/item/102-certificado-de-compatibilidad-deuso.html 15 Conforme lo define el texto del artculo 1 de la Ley N 29060, norma denominada Ley del Silencio Administrativo, los procedimientos de evaluacin previa estn sujetos a Silencio Administrativo Positivo son los siguientes:
a) Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades econmicas que requieran autorizacin previa del Estado, y siempre que no se encuentren contempladas en la 1 Disposicin Transitoria Complementaria y Final. b) Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud o actos administrativos anteriores. c) Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la limitacin, perjuicio o afectacin a sus intereses o derechos legtimos.
Si se desea revisar el contenido de la Ley N 29060 en su integridad se puede revisar la siguiente direccin web:http://www.inia.gob.pe/ley29060-INIA.pdf
16 Es pertinente mencionar que a travs del Decreto Supremo N 066-2007-PCM publicado en el Diario Oficial El Peruano se aprueba el Nuevo Reglamento de Inspecciones Tcnicas de Seguridad en Defensa Civil. Si se desea consultar el texto completo de esta norma se puede ingresar a la siguiente direccin web:http://www.munipuntanegra.gob.pe/category/3normas-legales.html?download=16 17 Significa que la revisin puede ser posterior a la fecha del otorgamiento de la Licencia de Funcionamiento. 18 Aqu bastara con el envo de una carta a la Municipalidad y no la exigencia de la presentacin de algn formato o declaracin jurada aprobada por la Municipalidad.
19 Aqu
podra
presentarse
el
caso
de
una
planta
de
cido
sulfrico
20 VEGA CANO, Sindy. Justificacin tcnica para el cambio de zonificacin del uso de suelo terreno del pedregal medio. Trabajo realizado a pedido del Gobierno Provincial de Huaraz con fecha setiembre de 2006. Esta informacin puede consultarse en la siguiente pgina web:http://www.munihuaraz.gob.pe/publica/zip/Memoria_camb_uso_terminal.pdf 21 En el caso del Gobierno Central, debemos partir del hecho que en la legislacin peruana el uso del trmino Gobierno Central no es unvoco, claro y acorde con el significado que la doctrina le asigna. Por ello, apreciaremos que en algunas oportunidades se ha utilizado el trmino Gobierno Central en su acepcin de tipo poltico, mientras que en otros casos se utiliza para poder denominar al conjunto de rganos de la administracin pblica a travs de los cuales se logran cumplir las funciones del gobierno nacional que previamente no se han podido descentralizar administrativamente.
El trmino Gobierno Central puede tener dos significados uno poltico y otro relacionado con la administracin pblica matriz. Esta informacin puede consultarse en la siguiente pgina web:http://blog.pucp.edu.pe/item/154702/conoce-usted-las-inafectaciones-de-tiposubjetivo-en-el-impuesto-predial 22 Dentro del concepto de Gobierno Regional se encuentran aquellas jurisdicciones territoriales ubicadas exactamente en los departamentos de todo el pas, incluyendo a la Provincia Constitucional del Callao.
Conforme lo seala el artculo 31 de la Ley N 27783, el gobierno regional es ejercido por el rgano ejecutivo de la regin, de acuerdo a las competencias, atribuciones y funciones que le asigna la Constitucin Poltica, la presente Ley y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. 23 Dentro del concepto de Gobierno Local se encuentran todas las municipalidades del pas. El texto del artculo 40 de la Ley N 27783, precisa que las municipalidades son rganos de gobierno local que se ejercen en las circunscripciones provinciales y distritales de cada una de las regiones del pas, con las atribuciones, competencias y funciones que les asigna la Constitucin Poltica, la Ley Orgnica de Municipalidades y la presente Ley. En la capital de la Repblica el gobierno local lo ejerce la Municipalidad Metropolitana de Lima. En los centros poblados funcionan municipalidades conforme a ley.
http://www.slideshare.net/aler21389/diapositiva-jsaavedra-2033677 http://www.slideshare.net/paulgarciayauri/tributos-del-gobierno-municipal12

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EL SISTEMA TRIBUTARIO REGIONAL Y MUNICIPAL

Segn el art. 74 de la Constitucin de 1993 solamente el Gobierno Nacional puede crear

La LOM no regula el procedimiento para la ratificacin de las Ordenanzas Municipales.

1.- Impuestos que financian a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales

En efecto el hecho imponible terminaba siendo un acto de consumo como es la adquisicin

La evidente dispersin de estos tributos nos aleja de un sistema tributario eficiente.

Actualmente la contribucin municipal est reservada para financiar solamente la ejecucin

Debera quedar desterrada la visin tradicional segn la cual el otorgamiento de la Licencia

Se trabajan fundamentalmente las modalidades tributarias de contribucin y tasa.

El fundamento de la tasa es la existencia de costos que requieren ser financiados.

Por estas razones la magnitud de la evasin fiscal en estas materias es importante.

QU ES LO QUE DEBE CONOCER ACERCA DE LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO?

El otorgamiento de una licencia no obliga a la realizacin de la actividad econmica en un plazo determinado.

Artculo 75.- Para la renovacin de las licencias de funcionamiento, el Municipio exigir al

3. REVISIN DEL TEXTO DE LA LEY N 28976 - LEY MARCO DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO

3.2.4 GIRO.- Actividad econmica especfica de comercio, industria y/o de servicios.

4.3 EXISTE UN PLAZO MNIMO PARA EL INICIO DE ACTIVIDADES ECONMICAS?

6. CUL ES LA ENTIDAD COMPETENTE EN EL TEMA DE LAS LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO?

8. QU REQUISITOS SON NECESARIOS PARA SOLICITAR LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO?

a) Solicitud de Licencia de Funcionamiento, con carcter de declaracin jurada, que incluya:

Civil16 Bsica, Ex Post al otorgamiento de la licencia de funcionamiento, realizada por la municipalidad.

almacenamiento, uso o comercializacin de productos txicos o altamente inflamables.

10. LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO PARA MERCADOS DE ABASTOS Y GALERAS COMERCIALES

Evaluacin Compatibilidad Tcnica de Seguridad

por de en Defensa Civil

Zonificacin. Uso. Bsica.

- SOLICITUDES O FORMULARIOS.- Los que sean exigidos para el procedimiento.

2. Embajadas, delegaciones diplomticas y consulares de otros Estados o de Organismos Internacionales.

20. JURISPRUDENCIA EMITIDA POR EL TRIBUNAL FISCAL SOBRE LICENCIAS

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