Castro, 2012

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GESTO DAS GUAS: EXPERINCIAS INTERNACIONAL E BRASILEIRA
Csar Nunes de Castro
1744
TEXTO PARA DISCUSSO
Braslia, junho de 2012
GESTO DAS GUAS: EXPERINCIAS INTERNACIONAL E BRASILEIRA

Csar Nunes de Castro*
* Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, cedido Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para prossionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Texto para
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretora de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Luciana Acioly da Silva Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli Corra Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
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As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas.
ISSN 1415-4765 JEL: Q2; Q25
SUMRIO
SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUO........................................................................................................... 7 2 GESTO DOS RECURSOS HDRICOS NO MUNDO.......................................................9 3 GESTO DOS RECURSOS HDRICOS NO BRASIL...............................................................34 4 PROPOSTAS DE AVANOS NO GERENCIAMENTO DE RECURSOS HDRICOS NO BRASIL........................................................................49 5 CONSIDERAES FINAIS. ........................................................................................73 REFERNCIAS............................................................................................................75
SINOPSE
Muitos conitos ocorrem atualmente ao redor do mundo em funo de disputas pela utilizao da gua. Em muitas importantes bacias hidrogrcas, a gua cada vez mais escassa. No Brasil, algumas regies enfrentam problemas de decincia hdrica, como o semirido nordestino e algumas regies metropolitanas (RMs). O objetivo geral deste trabalho foi avaliar o sistema de gesto das guas no Brasil. A gesto dos recursos hdricos iniciou uma nova fase com a aprovao da Lei no 9.433/1997, que trata da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Certamente, algumas das inovaes introduzidas por este novo arranjo jurdico-institucional promoveram melhorias na gesto da gua no Brasil e, consequentemente, em seu uso mais sustentvel. Entretanto, ainda existem aspectos a serem aprimorados; entre estes, promoo de equidade no acesso gua, melhorias no sistema de gesto, aumento da ecincia na utilizao da gua e maior aproveitamento de fontes alternativas de recursos hdricos. Palavras-Chave: Recursos-hdricos, gerenciamento, bacias hidrogrcas, Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
ABSTRACTI
Many conicts currently take place around the world due to disputes over water use. In many major river basins of the world, water is increasingly scarce. In Brazil, some regions face problems of water deciency, such as the Northeastern semi-arid region and some metropolitan areas. The aim of this study was to evaluate the water management system in Brazil. The management of water resources started a new phase with the approval of Brazilian Law 9433/97, which deals with the Brazilian water resources Policy. Certainly, some of the innovations introduced by this new legal and institutional arrangement resulted in improvements in water management in Brazil and, consequently, promoted its more sustainable use. However, there are still aspects to be improved including promotion of equity in access to water, improvements in system management, increased efciency in water use and and greater usage of alternative sources of water to further enhance the water availability in Brazil, specially in the more water-scarce regions. Key-Words: Water resources, management, river basins, Brazilian water resources policy.
i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department. As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
Texto para Discusso 1 7 4 4
Gesto das guas: experincias internacional e brasileira
1 INTRODUO
A gua de suma importncia para a existncia da vida no planeta. No s por ser essencial para as hidrataes humana e animal, mas tambm pela sua importncia no desenvolvimento de vrias atividades antrpicas, como a agricultura e diversos processos industriais, alm da manuteno e do equilbrio dos ecossistemas terrestres. O crescimento populacional, a industrializao e a expanso da agricultura no ltimo sculo vm acarretando problemas de escassez e degradao dos recursos hdricos. Por este motivo, a gesto das guas passou a fazer parte das discusses polticas, sociais, econmicas e acadmicas. A percepo atual que a gua recurso finito, escasso e valorizado economicamente. Assim, a necessidade deste recurso conduz fornecedores e usurios a negociarem no ambiente institucional vigente. A escassez de gua indicada como uma das principais causas para a ocorrncia de conflitos no mundo nos prximos anos, principalmente por forar a emigrao de milhares de pessoas das reas que sofrem com o problema. Em muitas importantes bacias hidrogrficas do mundo, como nas dos rios Amarelo (na China) e Indo (que cruza China, ndia e Paquisto), a gua cada vez mais escassa. Entretanto, caso as reservas hdricas disponveis no mundo sejam bem gerenciadas, parte significativa do problema da escassez hdrica pode ser evitado (ROGERS, 2006 apud TUNDISI, 2008). Tundisi et al. (2008) destacam que, nos amplos contextos social, econmico e ambiental do sculo XXI, as causas principais da crise da gua so as seguintes:
intensa urbanizao, aumentando a demanda pela gua e ampliando a descarga de recursos hdricos contaminados, com grandes demandas de gua para abastecimento e desenvolvimentos econmico e social; estresse e escassez de gua em muitas regies do planeta em razo das alteraes na disponibilidade e no aumento de demanda; infraestrutura hdrica deficitria e em estado crtico, em muitas reas urbanas com at 30% de perdas na rede aps o tratamento das guas; problemas de estresse e escassez em razo de mudanas globais, com eventos hidrolgicos extremos aumentando a vulnerabilidade da populao humana e comprometendo a segurana alimentar (chuvas intensas e perodos intensos de seca); e problemas devido falta de articulao e aes consistentes na governabilidade de recursos hdricos e na sustentabilidade ambiental.
No Brasil, a escassez de gua est associada a baixas disponibilidades especficas no Nordeste e altas densidades demogrficas no Sudeste e no Sul. Os conflitos esto situados em reas de grande densidade demogrfica e intensa concentrao industrial (regies Sudeste e Sul). Nestas regies, a poluio dos recursos hdricos mais grave, aumentando significativamente os custos para tratamento da gua. A escassez de recursos hdricos tambm aumenta os custos de captao de gua, pois os mananciais esto cada vez mais distantes dos centros urbanos ou necessria a explorao de fontes alternativas. No estado de So Paulo, por exemplo, o balano entre a oferta e a demanda hdrica crtica nas bacias do Piracicaba e do Alto Tiet e na Baixada Santista, reas que concentram a maior parte da populao estadual. Nesse sentido, no mbito do poder pblico, importante debater os aspectos institucionais relacionados regulao do uso desse bem, definido pela Constituio Federal de 1988 (CF/88) como bem de domnio pblico. Para fomentar tal debate que este estudo proposto. O papel de polticos e de instituies voltadas para o meio ambiente fundamental para o desenvolvimento sustentvel do ecossistema nessas regies ligadas aos rios. A gesto dos recursos hdricos deciso poltica, motivada pela escassez relativa de tais recursos e pela necessidade de preservao para as futuras geraes. Este trabalho adota a premissa de que, apesar das reformas legais sofridas pelo setor desde 1997, a gesto das guas no Brasil ainda pode melhorar em questes variadas, como na promoo da eficincia do uso da gua e do aproveitamento de novas fontes de recursos hdricos. O objetivo geral deste trabalho avaliar o sistema de gesto das guas no Brasil. Para isto, alguns objetivos especficos serviro de guia:
apresentar exemplos de gesto dos recursos hdricos em outros pases; identificar como funciona atualmente a gesto dos recursos hdricos no Brasil; apresentar alguns modelos estaduais de gesto dos recursos hdricos; e avaliar propostas de mudanas no atual modelo de gesto dos recursos hdricos no Brasil que poderiam promover melhorias em termos da eficincia no aproveitamento e na equidade da utilizao dos recursos hdricos.
2 GESTO DOS RECURSOS HDRICOS NO MUNDO

A populao mundial atual de aproximadamente 7 bilhes de pessoas. Estimativas indicam que, deste total, mais de 1 bilho de pessoas j vivem sem suficiente disponibilidade de gua para consumo domstico. Lima (2001) avalia que, por volta de 2030 estimativa de 2001 , haver cerca de 5,5 bilhes de pessoas vivendo em reas com moderada ou sria deficincia hdrica. Do total de recursos hdricos disponveis no mundo, 97,3% so guas salgadas de oceanos, 2,34% so guas em forma de gelo ou localizadas nos lenis freticos profundos e apenas 0,36% so provenientes de rios, lagos e pntanos, apropriadas para o uso, mas distribudas desigualmente pelos pases. Do total da gua adequada ao uso, 80% so utilizados pela agricultura, 15% pela indstria e apenas 5% so destinados ao consumo humano. Na tabela 1, apresentada a distribuio de recursos hdricos disponveis no mundo.
TABELA 1
Reservatrio
Oceanos Subsolo gua doce gua salgada Umidade do solo reas congeladas Antrtida Groenlndia rtico Montanhas Solos congelados Lagos gua doce gua salgada Pntanos Rios Biomassa Vapor dgua na atmosfera Armazenamento total de gua salgada Armazenamento total de gua doce Armazenamento total de gua Fonte: Shiklomanov (1997) apud Lima (2001).
Distribuio da gua na Terra

Volume (103/km2)
1.338.000,0 23.400,0 10.530,0 12.870,0 16,5 24.064,1 21.600,0 2.340,0 83,5 40,6 300,0 176,4 91,0 85,4 11,5 2,1 1,1 12,9 1.350.955,4 35.029,2 1.385.984,2
Volume total (%)

96,5379 1,6883 0,7597 0,9286 0,0012 1,7362 1,5585 0,1688 0,0060 0,0029 0,0216 0,0128 0,0066 0,0062 0,0008 0,0002 0,0001 0,0009 97,4726 2,5274 100,0
Volume de gua doce (%)

30,0607 0,0471 68,6971 61,6629 6,6802 0,2384 0,1159 0,8564 0,2598 0,0328 0,0061 0,0032 0,0368 100,0 -
O panorama atual de deficincia hdrica em cada pas pode ser melhor visualizado no mapa 1. Elaborado por Seckler et al. (1998), pesquisadores do International Water Management Institute (IWMI), este mapa apresenta o indicador de deficincia hdrica relativa calculado para 118 pases. Para a construo deste indicador, os autores consideraram dois critrios: i) o crescimento percentual da demanda hdrica entre o perodo 1990-2025 a demanda hdrica para este ano foi estimada para os pases; e ii) a demanda hdrica estimada para 2025 em funo da oferta hdrica total em 2025 em cada um dos pases estudados. Desses 118 pases, ndia e China foram considerados separadamente por causa da enorme populao e do uso de gua, alm das variaes extremas entre regies midas e secas em seu territrio. Os demais 116 pases estudados foram ento divididos em cinco grupos. Grupo 1: constitudo por pases que sofriam em 1990 com a escassez hdrica pelos dois critrios apresentados estes possuam 8% da populao dos pases estudados. Neste grupo, a escassez de gua ter considervel efeito restritivo na produo de alimentos, na sade humana e na sustentabilidade do meio ambiente. Muitos destes pases tero, segundo os autores, de desviar a utilizao da gua da irrigao para atender aos usos domstico e industrial, alm de importar mais alimentos. Os pases nos demais quatro grupos tero recursos hdricos suficientes para atender a suas demandas em 2025. Entretanto, variaes estacionais, interanuais e regionais destes recursos podero provocar subestimao da severidade dos problemas hdricos baseados em estatsticas mdias e nacionais sobre tais recursos. A maior preocupao nestes pases ser relacionada ao desenvolvimento de esforos tcnicos, financeiros e gerenciais no sentido de equilibrar a demanda e a oferta de gua. Grupo 2: pases que precisaro ampliar a oferta disponvel em 1990 em mais de duas vezes para atender demanda futura. Grupo 3: pases que precisaro ampliar a oferta disponvel em 1990 entre 25% e 100% para atender demanda futura. Grupo 4: pases que precisaro ampliar a oferta disponvel em 1990 em menos de 25% para atender demanda futura.
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Grupo 5: pases que no precisaro ampliar a oferta disponvel em 1990 para atender demanda futura. Muitos destes pases, inclusive, demandaro menos gua em 2025 que demandavam em 1990.
MAPA 1
Indicador da decincia hdrica relativa do IWMI
Fonte: Seckler et al. (1998), adaptado pelo autor. Obs.: Imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelo autor para publicao (nota do Editorial).
Por causa desse cenrio, de existncia atual ou risco de existncia futura de deficincia hdrica em muitas regies densamente povoadas, que o tema gerenciamento de recursos hdricos obteve crescente destaque na agenda poltica mundial nas ltimas dcadas. No grfico 1, so apresentados dados sobre a disponibilidade de gua por habitante por regio. evidente como a disponibilidade de gua por habitante vem diminuindo ao longo dos anos em todo o mundo, o que serve de alerta para um problema que, em um futuro prximo, poder afetar as mais variadas atividades econmicas.
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GRFICO 1
(Em 1 mil m)
120
Disponibilidade de gua por habitante no mundo
100
80
60
40
20
0 1950 frica 1960 sia 1970 Amrica Latina 1980 Amrica do Norte Europa 2000
Fonte: Ayibotele (1992) apud Andrade, Lora e Dupas (2002).
At mesmo no Brasil, que detm aproximadamente 14% da gua utilizvel do mundo, a desigualdade da distribuio interna de gua exige adequado gerenciamento dos recursos hdricos, com o intuito de mitigar problemas relacionados escassez hdrica. Isto porque, de acordo com Gerber (2002), 70% das guas nacionais esto na Amaznia, onde vivem somente cerca de 5% da populao brasileira, enquanto os 30% de recursos hdricos restantes abastecem aproximadamente 95% da populao. A avaliao sobre o gerenciamento de recursos hdricos no Brasil ser realizada na terceira seo deste trabalho. Em muitos pases, crescente ateno tem sido concedida para a necessidade de aprimorar os sistemas de direito gua. Com esta se tornando cada vez mais escassa e disputada, as sociedades nacionais buscam formas melhores de gerenciar seu uso e resolver conflitos relacionados ao seu acesso. A falta de normas bem definidas e efetivamente aplicadas sobre o direito utilizao dos recursos hdricos aumenta a vulnerabilidade dos usurios de gua mais pobres. Instituies reguladoras do direito gua, que funcionem de modo adequado, podem promover uso mais racional deste recurso, bem como aumentar os benefcios extrados dos investimentos existentes e planejados para seu aproveitamento.
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Entretanto, existe dficit de informao sobre o modo de aprimorar essas instituies. Boa parte da literatura sobre o assunto focaliza na problemtica tcnica da alocao de gua e nas vantagens hipotticas da criao de mercados de gua, sem, todavia, considerar adequadamente os aspectos do arcabouo institucional requerido para uma forma qualquer de alocao da gua e sem o necessrio envolvimento das partes interessadas no desenho e na implementao das reformas (BRUNS, RINGLER e MEINZEN-DICK, 2005). No quadro 1, os diferentes modelos de instituies de gerenciamento de recursos hdricos existentes no mundo so apresentados.
QUADRO 1
Tipos de instituies de gerenciamento de recursos hdricos

Gerenciamento pelos usurios
Principais caractersticas Deciso coletiva sobre o uso da gua entre os usurios do sistema por exemplo: associao de irrigantes. Legitimidade baseada no costume; conhecimento local e experincia; e adaptvel.
Gerenciamento por agncias governamentais

Agncia burocrtica controla diretamente. Padronizao dos procedimentos gerenciais; experincia tcnica; e perspectiva de gerenciamento por bacias hidrogrcas. Grande demanda por informaes para gerenciar; e diculdade de adaptao para situaes especcas.
Mercados de gua
Troca de permisses de uso da gua entre usurios do sistema. As trocas podem ser temporrias ou permanentes. Ocorre participao voluntria dos usurios; os preos revelam custos de oportunidade para os usurios; e a conservao dos recursos hdricos estimulada. Risco de negligenciar os impactos das transaes em partes interessadas no envolvidas em operao de troca; e no caso de as transaes serem raras ou complexas, isto diculta a denio de preos.
Vantagens
Desvantagens
Mais difcil de ser conduzida, pois muitos usurios no se conhecem e no existe relao prvia entre eles.
Fonte: Bruns e Meinzen-Dick (2005).
Os marcos regulatrios de acesso e direitos gua socialmente aceitos podem assumir muitas formas. s vezes, estes so facilmente observados em acordos locais, costumes e estruturas fsicas. Podem ser informais, implcitos e incorporados nas prticas locais. A legislao e as permisses formais de uso da gua podem codificar, de modo explcito, direitos. Volumes de gua das permisses de uso so definidos de vrias maneiras: por partes proporcionais, perodos de tempo, volumes medidos, ou combinaes destes princpios. Direitos de uso podem ser concedidos a indivduos ou organizaes. Estes tm a possibilidade de durar por tempo limitado ou ser perptuos e variar de acordo com a estao do ano e a disponibilidade de gua. Direitos podem aplicar-se apenas a um uso especfico e a uma parcela de terra, ou podem ser flexveis no uso e transferveis. A qualidade da gua pode ser especificada ou no (BRUNS e MEINZEN-DICK, 2005).
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Nas ltimas dcadas, a gesto de recursos hdricos baseada no recorte territorial das bacias hidrogrficas ganhou fora mais notadamente, a partir do incio dos anos 1990 quando os Princpios de Dublin foram acordados na reunio preparatria Rio-92. Estabelece o Princpio no 1 que a gesto dos recursos hdricos, para ser efetiva, deve ser integrada e considerar todos os aspectos fsicos, sociais e econmicos. Para que esta integrao tenha o foco adequado, sugere-se que a gesto esteja baseada nas bacias hidrogrficas (WMO, 1992 apud PORTO e PORTO, 2008). Em face das diferentes realidades de cada pas no tocante ao balano hdrico nacional de acordo com o indicador de deficincia hdrica relativa apresentado no mapa 1 e ao grau de desenvolvimento de cada um, na sequncia desta anlise, as especificidades do gerenciamento de recursos hdricos ao redor do mundo sero apresentadas em subsees destinadas para cada uma das seguintes tipologias de pases:
pases desenvolvidos sem necessidade de aumentar a oferta hdrica; pases desenvolvidos com pequena (menos de 25%) ou moderada necessidade (entre 25% e 100%) de aumentar a oferta hdrica; pases em desenvolvimento com pequena (menos de 25%) ou moderada necessidade (entre 25% e 100%) de aumentar a oferta hdrica; e pases em desenvolvimento com grande necessidade (mais de 100%) de aumentar a oferta hdrica.
2.1 Gesto dos recursos hdricos em pases desenvolvidos sem necessidade de aumentar a oferta hdrica Esse grupo composto por Alemanha, Dinamarca, Espanha, Itlia, Japo, Portugal e Reino Unido. Conforme apresentado no mapa 1, so pases que, de acordo com estimativas de Seckler et al. (1998), no precisaro aumentar a oferta hdrica existente em 1990 para atender s demandas projetadas para 2025. De fato, demandaro em 2025 menos gua que em 1990. No obstante, alguns desses pases desenvolveram, e continuam a aprimorar, arcabouo jurdico-institucional avanado para tratar dessa questo. Por isto, a meno a alguns exemplos dos modelos de gerenciamento de recursos hdricos destes pases merece destaque neste texto.
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O primeiro exemplo o da Alemanha. Motta (1998) esclarece que o sistema alemo de gesto de recursos hdricos descentralizado por rgos regionais, mas no por bacias hidrogrficas. O governo federal alemo define a legislao nacional mnima que pode ser ampliada pelos estados que so responsveis pela execuo das regulamentaes. Os municpios so responsveis pelo abastecimento de gua e pelo tratamento de esgoto e, portanto, livres para cobrarem dos usurios por estes servios, embora sejam obrigados a realizar tarifas que no exijam aporte oramentrio para cobrir os custos dos servios. O marco regulatrio que orienta o sistema a Lei Federal de Recursos Hdricos de 1957, revista em 1986. O sistema alemo, assim, no hierrquico e participativo por gesto de bacias como no caso francs a ser apresentado na prxima subseo , embora existam inmeros casos de consrcios municipais em diversas bacias para unir esforos na rea de proviso de gua potvel e saneamento, com vistas a ganhos de escala e capacitao tcnica. O sistema alemo orientado pelo princpio do poluidor-pagador, que estabelece que os usurios dos recursos ambientais devem arcar com os custos dos danos causados pela utilizao dos recursos naturais. Com base neste princpio, a cobrana pelo uso da gua existe na forma de taxa federal de esgoto instituda em 1976 e aplicada inicialmente em 1981. Todos os usurios urbanos e industriais que descarregam efluentes lquidos nos meios hdricos tm de pagar esta taxa que arrecadada pelos estados. Foi incorporado nessa taxa esquema elaborado explicitamente para incentivar os usurios a melhorarem a qualidade dos seus efluentes. Certos padres qumicos para as emisses dos usurios so definidos, e, caso estes no sejam respeitados, o valor da taxa aumenta consideravelmente, sempre em proporo a aspectos qualitativos das emisses (ROTH, 2001). Possivelmente, at por ser um pas que no enfrenta nenhum problema de deficincia hdrica, a preocupao dos alemes maior com a preservao da qualidade da gua disponvel em seus mananciais e menor com a criao de mecanismos de incentivos para promover o equilbrio entre a oferta e a demanda hdrica. Nesse conjunto de pases, outro exemplo interessante o da Inglaterra. Segundo Amparo e Calmon (2000), at 1973, havia basicamente trs tipos de organizaes envolvidas com o setor de saneamento na Inglaterra e no Pas de Gales.
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1. Operadores de servios de gua (water undertakings), que, em meados da dcada de 1950, chegavam a superar a casa de 1 mil entidades independentes. No transcorrer da dcada seguinte, por conta de fuses e consolidaes motivadas pela busca de maior economicidade e ganhos de escala, diminuiu sensivelmente o nmero de operadores (198 no incio dos anos 1970). Destes, 64 eram controlados por rgos independentes do governo local; 101, administrados por conselhos intermunicipais; e 33, empresas privadas de natureza estatutria. 2. rgos responsveis pela coleta e pela disposio de esgotos, em sua maioria controlados pelas municipalidades (mais de 1.300 no incio da dcada de 1970). 3. rgos de conservao dos rios (river authorities), criados em 1965 e que somavam 29 em 1971, responsveis, entre outros pontos, pela conservao das guas, pela drenagem, pela pesca, pelo controle da poluio em rios e, em certos casos, pela navegao. Eram estes rgos que controlavam a captao de guas superficiais e subterrneas e as descargas de efluentes nos sistemas fluviais via emisso de licenas e permisses. O j citado trabalho de Amparo e Calmon (2000) apresenta histrico resumido das transformaes por que passou o setor de recursos hdricos na Inglaterra e no Pas de Gales, a partir de 1973. Diante das estruturas institucional e operacional altamente fragmentadas que at ento caracterizavam o setor e da necessidade de integrar os servios e alcanar economias de escala, o governo central aprovou, em 1973, a Lei das guas (Water Act de 1973). Foram criadas nove companhias regionais de gua na Inglaterra e uma no Pas de Gales; cada uma corresponde a uma bacia hidrogrfica e responsvel pela realizao, de forma integrada, da gesto e do controle dos recursos hdricos sob sua jurisdio. Esta abordagem obteve notoriedade internacional e apoio de ambientalistas e da comunidade tcnica e acadmica ligada ao setor. A regionalizao aludida equivaleu, na verdade, a uma verdadeira nacionalizao do setor, pois a administrao dessas companhias permaneceu a cargo da Unio, tendolhe sido transferidos os ativos que, at ento, eram de propriedade municipal. Todavia, preciso frisar que a total nacionalizao do setor s ocorreria em 1983, pois, at esse ano, as autoridades municipais ainda detinham representao nos conselhos das companhias regionais de gua. Esta participao foi, no entanto, suprimida, em 1983, pelo governo conservador, que, sob a alegao da necessidade de introduzir prticas mais comerciais na conduo do setor, editou nova Lei das guas (Water Act de 1983), que restringiu a composio dos conselhos e transferiu integralmente as responsabilidades pelo setor para o nvel nacional.
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O princpio subjacente criao das regional water authorities (RWAs) foi que apenas um rgo deveria permanecer responsvel pelo planejamento e pelo controle de todos os usos da gua de dada bacia hidrogrfica. Dessa forma, cada RWA deveria responder, em sua rea de atuao, pelas funes de abastecimento de gua, coleta, disposio e tratamento de esgotos, planejamento dos recursos hdricos e controle da poluio, da pesca, de inundaes, do lazer aqutico e da conservao ambiental. Desse modo, o governo central no apenas criava um poderoso instrumento para a maximizao de economias de escala e aglomerao, mas tambm atingia, com a criao de corpo tcnico e neutro de profissionais nas RWAs, o objetivo de retirar da influncia da poltica local as decises referentes ao setor (REES, 1994 apud AMPARO e CALMON, 2000). Entretanto, as RWAs principiaram a enfrentar problemas, sobretudo financeiros, decorrentes de sua limitada capacidade de gerao e captao de fundos frente s necessidades de expanso, melhoria ou reposio de sistemas. Estas dificuldades foram causadas, de acordo com Amparo e Calmon (2000), pelas polticas monetria e fiscal impostas pelo governo britnico, assolado no transcorrer da dcada de 1980 pelo crescimento da inflao e pela queda do investimento agregado. Alm disso, o governo do Reino Unido, de maioria conservadora, iniciou, nos anos 1980, um ambicioso programa de privatizao que objetivava, entre outros pontos, diminuir o papel do Estado na economia. Como corolrio desses fatores, o governo britnico privatizou essas empresas e, em 1989, as dez RWAs foram negociadas em bolsa e seu controle passou s mos de holdings que constituram dez companhias privadas de saneamento (PLCs). Estas receberam licenas para operar (instruments of appointment), expedidas pelo secretrio de Estado para o meio ambiente. As 29 statutory water companies j existentes receberam autorizao para continuar em operao, agora sob novo marco regulatrio criado pela Lei das guas de julho de 1989. Amparo e Calmon (2000) argumentam que a estrutura de regulao implantada na Inglaterra e no Pas de Gales acarretou benefcios para todo o setor e tem sido constantemente aperfeioada. O consumidor passou a ocupar lugar de destaque e a regulao independente reanimou o interesse pelo acompanhamento e pelo controle dos padres de prestao dos servios. A transparncia das atividades dos operadores, por sua vez, tem incentivado as companhias a buscar melhor desempenho operacional.
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2.2 Gesto dos recursos hdricos em pases desenvolvidos com pequena (menos de 25%) ou moderada (entre 25% e 100%) necessidade de aumentar a oferta hdrica Esse grupo composto por Blgica, Estados Unidos, Canad, Frana, Grcia, Holanda, Noruega, Polnia e Sucia. A experincia de tais pases com a questo do gerenciamento de recursos hdricos bastante variada, mas, em geral, estes avanaram mais que a maioria dos pases em desenvolvimento no que se refere construo de arcabouo jurdicoinstitucional voltado para tratar da questo ambiental, em geral, e do tema da gua, em particular. Na sua maioria, assim como os pases desenvolvidos sem necessidade de aumentar a oferta hdrica, estes tm maior capacidade de financiar seus projetos de desenvolvimento da infraestrutura de recursos hdricos que os pases em desenvolvimento. Esses pases, entretanto, enfrentam um pequeno ou moderado risco de deficincia hdrica futura caso nada seja realizado para balancear a oferta e a demanda hdrica. Por isto, estes so analisados em conjunto nesta subseo. O exemplo francs particularmente interessante por ter sido um dos modelos para o desenvolvimento do sistema brasileiro de gerenciamento de recursos hdricos a partir da Lei no 9433/1997. Segundo Motta et al. (2004), o sistema de gerenciamento de recursos hdricos francs considerado como paradigma para as experincias latino-americanas. Isto se deve ao fato de que o sistema francs foi criado a partir de relativamente recente deciso governamental em um pequeno perodo de tempo e obteve resultados imediatos. No caso francs, ao perceber que os recursos hdricos se deterioravam com as crescentes industrializao e urbanizao do ps-Guerra, o governo francs decide promover reestruturao do seu sistema de gesto de recursos hdricos. Esta mudana se inicia em 1964 com a Lei da gua, que, entre outros aspectos, cria os comits/agncias de bacia e a cobrana pelo uso da gua. A partir desta lei, a administrao pblica francesa afastou-se da abordagem tradicional de administrao do territrio isto , recort-lo em circunscries administrativas (regies, departamentos e comunas ou municpios). A Lei no 1.245/64 (Lei da gua), no seu Artigo 13, tomou como base, de acordo com Machado (2003), o quadro geogrfico natural do ciclo da gua para resolver os problemas relacionados a este elemento. Estes passaram a ser tratados no contexto da bacia hidrogrfica de um rio e de seus afluentes. Delimitaram-se, ento, seis grandes
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bacias hidrogrficas ou grupamentos de bacias hidrogrficas. Para cada uma destas, criou-se um comit e uma agncia financeira de bacia, renomeada, em 1991, como Agncia de gua. Os comits so compostos de dois quintos de representantes eleitos pelas comunidades, dois quintos de usurios e um quinto de representantes de governo. O nmero total de representantes varia entre 80 e 110 membros. A operao do novo sistema iniciou-se em 1968, aps a regulamentao da lei (MOTTA, 1998). Em 1992, com a nova Lei da gua (Lei no 3/1992), esse recorte territorial baseado em bacias hidrogrficas foi ampliado a quatro departamentos franceses alm-mar. Guadalupe, Guiana, Martinica e Reunio passaram a constituir-se em bacias hidrogrficas, com seus respectivos comits e escritrios de gua em vez de agncias (MACHADO, 2003). As agncias de gua so custeadas com taxas de poluio e captao da gua bruta recolhidas e administradas por estas, conforme o princpio do poluidor-pagador. Segundo Motta (1998), o sistema de cobrana teve implementao gradual e enfrentou diversos problemas polticos. A cobrana por quantidade, por exemplo, at a data de realizao de seu estudo, no havia sido implantada em algumas sub-bacias, e a maioria dos irrigantes no participava do sistema. A cobrana por poluio iniciou-se com matria orgnica e slidos em suspenso, enquanto salinidade e toxicidade foram introduzidas, respectivamente, em 1973 e 1974; nitrognio e fsforo, em 1982; e hidrocarbonetos e outros inorgnicos, em1992. As receitas geradas com a cobrana so aplicadas nas bacias na forma de gastos com gesto, estudos e pesquisa, investimentos de interesse comum e emprstimos aos usurios. Em 1996, geraram total de US$ 1,8 bilho (CADIOU e TIEN DUC,1996 apud MOTTA, 1998). Em estimativa do final dos anos 1990, avaliou-se que esta cobrana (qualidade e quantidade) significava sobrepreo de 15% no preo total da gua. Com os investimentos destas receitas em infraestrutura hdrica, a taxa de tratamento de efluentes domsticos teve aumento de menos de 50%, em 1982, para mais de 72%, em 1992. Naquele perodo, a indstria reduziu as emisses residuais de carga orgnica em mais de 27% e de slidos em suspenso e material txico em mais de 38% (MOTTA, 1998). Os presidentes das agncias so nomeados pelo Ministrio do Meio Ambiente francs, mas seus diretores so indicados pelo comit por um conselho de representantes que procura refletir estrutura de representao idntica de outros comits.
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Com tal estrutura de poder, a gesto de bacia na Frana totalmente descentralizada e participativa. Como a regionalizao e a representao de tais comits e agncias so definidas em lei, a unidade de bacia na Frana torna-se, alm de unidade ambiental, tambm unidade poltica equivalente a uma unidade federativa ou seja, a poltica de gua definida, de forma integrada e hierrquica, para uma grande bacia a que cada sub-bacia est interligada. Os comits de bacia, no modelo francs, so responsveis por elaborar uma poltica de bacia coerente com as orientaes advindas do Ministrio do Ordenamento Territorial e do Meio Ambiente para proteo dos recursos hdricos. E o Estado regulamenta as relaes entre os atores da gua, ao assegurar a polcia das guas e definir as condies de captao da gua bruta e de lanamento da gua servida no meio natural. Ver-se-, na seo 3, que aborda o gerenciamento hdrico brasileiro, que existem muitas semelhanas entre os modelos francs e brasileiro de administrao dos recursos hdricos. De acordo com Machado (2003), a originalidade do sistema francs consiste em manter o quadro clssico de estabelecimento pblico de carter administrativo ao mesmo tempo em que as misses das agncias so essencialmente de natureza financeira. Estas a exercem de maneira autnoma e descentralizada, determinando suas receitas em funo de suas atividades e alocando-as de forma a atender suas necessidades. A experincia norte-americana bastante diferente da francesa. Nos Estados Unidos, a lei federal referente ao planejamento dos recursos hdricos foi instituda em 1965. Devido ao grau de autonomia dos estados norte-americanos, existem barreiras para a utilizao da bacia hidrogrfica como unidade de gerenciamento dos recursos hdricos. Os Estados Unidos adotam, conforme a escassez de gua da regio, a aplicao do direito ribeirinho ou de antiguidade (SETTI et al., 2001). O territrio americano pode ser dividido em duas regies distintas no que se refere s caractersticas hidrogrficas: na regio a leste do rio Mississipi, o clima mido o territrio desta regio corresponde a aproximadamente um tero do territrio americano; enquanto na regio a oeste deste rio, o clima varia entre rido e semirido nos dois teros restantes do territrio norte-americano. Com essas caractersticas, desde os tempos da colonizao nos estados da regio leste dos Estados Unidos, com fartura hdrica, sempre predominou o direito ribeirinho
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na apropriao dos recursos hdricos. Por sua vez, nos estados da regio Oeste americana, onde a gua mais escassa, o direito captao de gua era conferido a quem primeiro se apropriasse das fontes. Em determinados estados em especial, os que so banhados pelo rio Mississipi , era comum os dois sistemas serem praticados (SETTI et al., 2001). A partir dessa multiplicidade de sistemas de gerenciamento dos recursos hdricos, em 1965, foi publicada uma lei federal relativa ao planejamento destes recursos. Aps a publicao desta lei, e de acordo com seus dispositivos, todos os estados elaboraram e publicaram leis prprias sobre este assunto. Essa lei criou, em nvel federal, o Conselho dos Recursos Hdricos, com as seguintes atribuies (op.cit.). 1. Preparar periodicamente balano de recursos e necessidades em cada unidade de gesto de recursos hdricos. 2. Manter estudo continuado das relaes entre os planos e os programas regionais ou de bacias hidrogrficas, das necessidades das maiores regies dos Estados Unidos e, tambm, da adequao dos meios administrativos e institucionais necessrios para a coordenao das polticas e programas relativos aos recursos hdricos. 3. Realizar recomendaes ao presidente americano com relao aos recursos hdricos. 4. Estabelecer, aps consulta a outras entidades interessadas e com a aprovao do presidente, os princpios, as normas e os processos a serem utilizados pelas agncias federais na preparao de planos globais, regionais ou de bacias hidrogrficas e na formulao e na avaliao de projetos relativos a recursos hdricos federais. 5. Rever os planos apresentados pelas comisses de bacias hidrogrficas, a serem institudas nos termos da lei, e realizar recomendaes ao presidente. Uma vez definida a unidade de gesto (regio, bacia hidrogrfica ou grupo de bacias hidrogrficas), a lei de 1965 possibilita a criao das comisses de bacias hidrogrficas, seja por meio da proposio do conselho federal de recursos hdricos, seja por intermdio da proposio dos estados interessados. Entretanto, para que esta ltima seja aprovada, deve ser obrigatoriamente sancionada pelo conselho federal e por, pelo menos, metade dos estados interessados em alguns casos, 75% dos interessados.
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Neste aspecto, devido grande autonomia dos estados norte-americanos, reside uma das complicaes deste modelo (SETTI et al., 2001) para que se adote a bacia hidrogrfica como unidade de gerenciamento dos recursos hdricos. 2.3 Gesto dos recursos hdricos em pases em desenvolvimento com pequena (menor que 25%) ou moderada (entre 25% e 100%) necessidade de aumentar a oferta hdrica Esse grupo composto por todos os pases da Amrica do Sul com exceo da Guiana, do Suriname e do Uruguai , todos os pases da Amrica Central com exceo de Cuba e do Panam , todos os pases da frica com exceo da frica do Sul, do Egito, da Lbia e da Tunsia , alguns pases da Oceania como Indonsia, Malsia e Papua Nova Guin e a Turquia. No mbito deste grupo de pases, existem diversos modelos regulatrios referentes administrao dos recursos hdricos. O caso brasileiro ser abordado em seo prpria deste estudo (seo 3). Segundo Jouravlev (2001), diversos pases da Amrica Latina e do Caribe estavam na virada do milnio em processo de conduzir reformas na legislao e nas organizaes envolvidas com o gerenciamento dos recursos hdricos. Os aspectos concretos destas reformas variam muito de um pas para outro no que diz respeito a sua execuo, seus avanos e seu contedo. Alguns pases por exemplo, Brasil, Chile, Colmbia, Jamaica e Mxico j haviam realizado reformas institucionais do setor hdrico. Enquanto isso, entretanto, a grande maioria, ainda estava e est em fase de propor mudanas legais e institucionais. Em muitos, os debates j perduram por mais de uma dcada, muitos tomando como modelo o Cdigo de guas de Chile apesar de os chilenos estarem tentando alter-lo. De acordo com a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) (1997), os motivos que originaram essa corrente de mudanas institucionais e legais, referente ao gerenciamento e ao aproveitamento dos recursos hdricos em diversos pases da Amrica Latina, variam de um pas para outro. O motivo principal, todavia, relaciona-se s mudanas ideolgicas e de interesses que ocorreram ao redor do mundo, principalmente com relao poltica de muitos governos de fomentar a participao da iniciativa privada nacional ou transnacional , bem como a descentralizao, no aproveitamento dos recursos hdricos em geral e na prestao dos servios pblicos relacionados com a gua. De igual modo, existe crescente interesse em utilizar instrumentos econmicos e de mercado, tais como preos, taxas e direitos transacionveis, para aprimorar o uso e a destinao da gua.
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Dourojeanni (2001) afirma que, em vrios pases, se est reconsiderando o papel do Estado na gesto dos recursos hdricos. Isto marca importante mudana nas polticas de gesto de gua vigentes h mais de 30 anos. As mudanas ocorridas no decorrer da dcada de 1990 englobavam, geralmente, a descentralizao das funes do poder federal para os nveis estaduais ou locais, de forma a facilitar a participao do setor privado e promover a gesto integrada1 da gua. Nessa linha de tendncia, o objetivo principal no promover a gesto integrada dos recursos hdricos, mas os objetivos perseguidos so, principalmente, trs (JOURAVLEV, 2001):
promover a participao da iniciativa privada; reduzir a presso sobre o oramento estatal e redirecionar os gastos pblicos para outras demandas mais urgentes; e melhorar a eficincia econmica no aproveitamento dos recursos hdricos e da prestao dos servios pblicos relacionados com a gua.
O j mencionado trabalho de Jouravlev (2001) contm ampla anlise comparativa dos principais modelos de gesto de recursos hdricos de pases das Amricas do Sul, Central e do Caribe. Na Argentina, por exemplo, o domnio originrio dos recursos hdricos em um territrio das provncias. Em casos de existncia de recursos hdricos (rios, lagos etc.) que passem por mais de uma provncia, o governo federal argentino promove o entendimento entre as provncias interessadas. Como a maioria das bacias na Argentina so interprovinciais, diversas instituies com jurisdio em mais de uma provncia foram criadas. Para coordenar as polticas ambientais nestes casos, foi criado o Conselho Federal do Meio Ambiente, cujos objetivos principais so os de formular uma poltica ambiental abrangente e coordenar estratgias, planos e programas de mbitos regional e nacional. Apesar de este conselho contar com recursos financeiros escassos e estrutura organizacional exgua, conseguiu avanar na gesto das polticas de recursos hdricos interprovinciais.
1. A gesto integrada dos recursos hdricos considera a gua como parte integral do ecossistema, recurso natural e bem tanto social quanto econmico, cuja quantidade e qualidade determinam a natureza de sua utilizao (Artigo 18.8. Agenda 21, 1992). Esta perspectiva o eixo da Diretiva Marco de gua da Unio Europeia (UE), cuja efetiva implementao requereu e propiciou a realizao de mltiplas pesquisas em torno das possibilidades de pr em prtica modelo de gesto integrada da gua no mbito europeu. Em resumo, a gesto integrada da gua persegue um uso sustentvel da gua, compatibilizando: i) a ateno s demandas; ii) a preveno pr-ativa dos fenmenos hidrolgicos extremos; e iii) a preservao dos ecossistemas aquticos e terrestres associados.
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Na verdade, no existe, na Argentina, legislao nacional sobre recursos hdricos que abarque todo o territrio. Quando existem leis provinciais, estas so, em geral, instrumentos pouco flexveis que no permitem tomar em conta os valores econmico, social e ambiental da gua, com o agravante de que existem vazios legais e assimetrias entre provncias, que devem ser resolvidos com a finalidade de manejo integrado dos recursos hdricos (CALCAGNO, NOVILLO e MENDIBURO, 2000). Em termos gerais, possvel afirmar que a gesto de recursos hdricos na Argentina se caracteriza por enfoque estritamente setorial e fragmentao ou disperso institucionais. Por razes diversas, foi criado um grande nmero de instituies pblicas com ingerncia sobre a gesto da gua. Na opinio de Jouvravlev (2001), esta situao de proliferao de instituies, agravada pela falta de coordenao interinstitucional que caberia ao governo federal , ocasiona superposio de funes e, em determinadas ocasies, diluio de responsabilidades. A privatizao de muitas instituies pblicas prestadoras de servios relacionados gua, tanto no nvel nacional como no provincial, aumentou a complexidade e o tamanho da estrutura organizacional de gesto hdrica da argentina, com a incorporao de novos atores, como entes reguladores e empresas privadas. Outro conhecido modelo de gesto da gua na Amrica do Sul o chileno. Neste pas, o setor de abastecimento de gua potvel e saneamento foi reformado em fins da dcada de 1980. Tal reforma teve como objetivo separar as funes normativas e fiscalizadoras das de prestao de servios. Esta abarcou dois aspectos: a reforma do ambiente regulador e a transformao da modalidade de prestao dos servios. Com respeito a este segundo aspecto, estabeleceu-se o regime de concesses outorgadas em forma indefinida para empresas pblicas, privadas ou mistas, organizadas conforme o regime de sociedades annimas abertas. Alm disso, foram criadas 13 companhias regionais de abastecimento de gua potvel e saneamento (op. cit.). Em meados da dcada de 1990, o governo chileno decidiu promover a entrada de capital privado nessas empresas regionais. As principais razes para isto foram a necessidade de financiar a expanso dos servios e, principalmente, de investir em estaes de tratamento de esgoto, sem, contudo, utilizar para isto os recursos pblicos disponveis no oramento geral do governo chileno. Para concretizar estas mudanas, o Chile realizou amplo processo de reformas do marco regulatrio do setor em fins da dcada de 1990.
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Um aspecto interessante da experincia chilena a tentativa de criao de mercados de gua. De acordo com Motta (1998), a experincia chilena com direitos comercializveis de uso da gua data dos anos 1920. Uma base legal geral foi, entretanto, estabelecida no Cdigo da gua de 1951, que permite ao Estado outorgar concesses a particulares conforme prioridades de uso da gua. As transferncias de gua eram permitidas, contanto que o uso permanecesse igual. Em 1969, durante a reforma agrria, a gua tornouse propriedade estatal, proibindo-se a comercializao das concesses. O Cdigo da gua de 1981 reintroduziu os direitos permanentes sobre a gua, que eram completamente separados dos direitos sobre o solo e poderiam ser livremente comercializados para usos de consumo ou no. O uso condicional foi abolido e os requerimentos simultneos eram arbitrados por concorrncia. Motta (1998) argumenta que a comercializao tem evitado disputas polticas e reduzido os gastos com investimentos. No Chile, os direitos de comercializao sobre a gua tm sido politicamente aceitveis e aplicveis por conta da longa tradio da propriedade destes direitos no pas. Respeitam-se e comercializam-se, inclusive, os direitos desprovidos de documentao legal. Resumindo, a experincia chilena oferece uma clara lio. A garantia e a aceitao de direitos so especialmente importantes para comercializar ou at mesmo tributar os direitos sobre a gua. Podem surgir controvrsias quanto justia social no que se refere a este recurso natural essencial e os pases que no possuem tradio como esta devem, em primeiro lugar, legalizar os ttulos de propriedade existentes e definir os critrios para novas concesses. Os direitos de gua j vigentes em muitos pases podem fornecer os subsdios iniciais. Alm disso, as taxas de concesso podem ser consideradas fonte recorrente de financiamento para as atividades de gesto e monitoramento (op. cit.). Outro importante exemplo de modelo de gerenciamento de recursos hdricos na Amrica Latina o mexicano. Segundo Hazin e Hazin (2004), desde o estabelecimento de uma agncia federal responsvel pela regulao do uso de guas de domnio do governo federal mexicano em 1989, o gerenciamento de recursos hdricos no Mxico foi reformulado com o intuito de melhorar sua eficincia e sua efetividade. Este processo teve incio com um sistema dependente de recursos oramentrios governamentais e, em sua maioria, focava em investimentos relacionados com a rea de irrigao; entretanto, aos poucos, transformou-se em esquema mais orientado para o mercado na tentativa de focar as mltiplas necessidades de uma crescente populao urbana.
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O sistema de gesto mexicano de recursos hdricos centralizado pela Comisso Nacional da gua (CNA), embora os municpios sejam responsveis pelo abastecimento de gua e saneamento. As cobranas sobre a poluio no Mxico vigoram desde 1991 e vm revelando enormes problemas quanto ao seu cumprimento. A legislao mexicana sobre a gua permite que a CNA aplique o princpio do poluidor-pagador aos despejos efetuados por municipalidades ou indstrias que excedam determinados padres de matria orgnica ou partculas slidas em suspenso. As receitas so depositadas no Tesouro, embora esta comisso tenha dotao oramentria para gastar na gesto de recursos hdricos e financiar investimentos de oferta e controle da qualidade da gua para os usurios urbanos e industriais (MOTTA, 1998). Um dos problemas desse sistema, contudo, o indicado por Hazin e Hazin (2004), de que os municpios e as indstrias, em sua maioria, ainda no pagavam, no incio dos anos 2000, pelas descargas de poluentes nos cursos dgua. Eles afirmam que, conforme esperado, este cenrio piorou com a crise econmica da dcada de 1990. No perodo 1991-1995, para as descargas acima de 3 mil m3, adota-se cobrana com base no contedo de poluentes acima do padro de emisso legal (matria orgnica e slidos em suspenso) multiplicado pelo valor unitrio respectivo que era estabelecido diferencialmente por quatro zonas. Tal diviso zonal estava correlacionada com a disponibilidade hdrica e cada rio era classificado em uma destas categorias zonais. Os valores unitrios variavam de US$ 0,003/t a US$ 0,090/t de poluentes. Para as descargas abaixo de 3 mil m3, a cobrana era simplificada e com o clculo referente ao volume com valores unitrios que variavam de US$ 0,004/m3 a US$ 0,080/m3. Dessa forma, a cobrana por poluio no sistema mexicano antes de 1995 era equivalente a uma multa por no atendimento aos padres de emisso. Em 1995, a reviso da Lei dos Direitos Federais da gua altera o critrio geogrfico de disponibilidade hdrica para o de padro ambiental e impe a cobrana sobre toda a poluio gerada medida por concentrao de poluentes. O objetivo desta mudana foi a criao de um sistema no qual a cobrana seria o indutor de aes de controle pelos usurios para atingir certo padro ambiental isto , uma cobrana de custo-eficincia. Entretanto, mantm-se tambm o objetivo de gerao de receita (MOTTA, 1998). Analisados os casos de Argentina, Chile e Mxico, representantes de pases da Amrica Latina, passar-se- a consideraes sobre um pas asitico componente deste grupo.
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Os desenvolvimentos social e econmico recentes na Indonsia induziram mudana de paradigma na gesto dos recursos hdricos. Historicamente considerado como bem social, a gua foi transformada em bem econmico e social com funo ambiental. Estas mudanas tambm afetaram os papis e as estratgias de gesto na lei sobre a gua: do papel do Estado de fornecedor para facilitador; de gesto centralizada para a descentralizada de recursos hdricos; de sistema de gesto de propsito nico em direo a uma abordagem multissetorial; e de uma participao restrita para uma mais ampla com relao s partes interessadas. Um objetivo da Lei de gua da Indonsia de 2004 o de estabelecer sistema uniforme de direito de uso de gua. Este sistema distingue o uso da gua para necessidades bsicas e sem fins comerciais incluindo-se usos domsticos e agricultura de pequena escala , a explorao em larga escala dos recursos hdricos incluindo-se usos industriais, abastecimento urbano e gerao de energia eltrica e o uso na agricultura irrigada. O primeiro um direito sem necessidade de autorizao formal, e os ltimos exigem licenciamento formal para usos especficos da gua (SARWAN, SUBIJANTO e RODGERS, 2005). Sob a nova lei, as transferncias entre setores podero ocorrer, mas somente por meio da autorizao da agncia do governo, que readquire direitos de uso de gua quando, por exemplo, uma licena para agricultura irrigada no mais utilizada, permisses de uso comercial expiram, condies de licena so violadas, ou o direito no exercido; o governo seria, ento, capaz de realocar esta gua para diferentes partes interessadas ou setores, respeitando prioridades e disponibilidade hdrica. Dado o interesse de numerosas instituies internacionais de que os direitos de uso de gua sejam transferveis, provvel que a questo de transferncias do uso da gua seja revisitada futuramente na Indonsia. Sarwan, Subijanto e Rodgers (2005) opinam que a estrutura bsica de direitos de uso da gua deve ser estabelecida, esclarecida para todos os interessados e juridicamente assegurada antes de implantar-se um sistema de mercado de transferncia de direitos de uso. O governo ter necessariamente um papel contnuo na superviso de transaes do setor da gua, seja qual for a forma que acabem por assumir. Isto com a finalidade de realizar suas funes constitucionais, para garantir que as decises de alocao de gua sejam consistentes com as metas de desenvolvimento locais e regionais,
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bem como para proteger o bem-estar e a segurana econmica de todos os cidados indonsios em especial, os mais fracos e vulnerveis. 2.4 Gesto dos recursos hdricos em pases em desenvolvimento com grande necessidade (maior que 100%) de aumentar a oferta hdrica Esse grupo de pases composto por frica do Sul, Egito, Lbia, Tunsia, todos os pases do Oriente Mdio, Afeganisto, Ir e Paquisto. Conforme o j mencionado estudo de Sekler et al. (1998), estima-se que a demanda hdrica nestes pases em 2025 ser, em mdia, 191% da demanda mdia em 1990. Muitos destes pases j atingiram, ou atingiro em breve, o limite de desenvolvimento de suas reservas hdricas. Pode-se esperar que as importaes de cereais aumentaro na maioria destes pases, devido reduo da alocao de gua para irrigao com a finalidade de atender demanda crescente dos setores domstico e industrial. Em todos esses pases, a gesto de recursos hdricos apresenta enormes desafios. Na frica do Sul, por exemplo, a precipitao mdia anual de 470 mm, muito baixa em comparao com a mdia mundial de 857 mm; deste total, 80% tiveram queda durante os cinco meses de vero. Alm disso, o pas tem experincias regulares com ciclos de cheias e secas, cada um com durao de aproximadamente nove anos. At mesmo nestes ciclos maiores, pode haver ciclos anuais de cheia e seca. O fenmeno El Nio ainda piora a situao. Na costa leste do pas, a gua relativamente farta, com precipitao mdia variando de 800 mm a mais de 1 mil mm por ano; na parte ocidental, a precipitao mdia de cerca de 200 mm por ano. Isto levou a grandes investimentos em infraestrutura para esquemas de transferncia de gua entre bacias de forma semelhante ao polmico projeto de transposio do rio So Francisco no Brasil ,2 tanto na frica do Sul quanto na nao vizinha, Lesoto, para o corao econmico do pas. Segundo Seetal e Quibell (2005), o acesso e a disponibilidade, bem como a distribuio de gua, so altamente enviesados. A legislao relativa gua, recentemente revogada, era baseada no princpio do direito romano e seguido pelo direito holands aplicado na frica do Sul de direito de acesso gua por parte dos ribeirinhos, dos
2. Ver os trabalhos de Castro (2011), sobre a transposio do rio So Francisco, e Banco Mundial (2005), a respeito da transferncia de gua entre bacias hidrogrcas ao redor do mundo.
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detentores da terra adjacente fonte de gua. Esta legislao dava acesso ao recurso para aqueles que possuam terras (a populao branca minoritria, que possua cerca de 87% da terra). A reforma agrria realizada na frica do Sul, programa iniciado h vrios anos, tem o intuito de resolver este problema. Em outras palavras, alm do balano hdrico sul-africano ser bastante problemtico devido baixa oferta proporcionada pelas condies naturais anteriormente descritas, a frica do Sul ainda sofria com srios desafios provocados pela inequidade da distribuio de gua existente no pas. Esta situao gerou necessidade preemente de reviso dos mecanismos de gerenciamento dos recursos hdricos neste pas. Um ponto de partida crtico no processo de reviso do direito sobre a gua na frica do Sul foi o surgimento de uma liderana e a demonstrao de vontade poltica para realizar esta mudana. Com o primeiro governo democrtico eleito do pas reconhecido na dcada de 1990 , este requisito foi cumprido. Aps isso, a frica do Sul iniciou um dos mais ambiciosos processos de redistribuio de direitos de uso da gua no mundo. O processo de reviso teve incio em 1995 com a publicao de um livreto destinado a estimular o interesse pblico e o debate sobre o assunto e solicitar comentrios. Estes comentrios foram ento incorporados em um conjunto de princpios desenvolvidos por um painel voltado para a discusso da reviso da lei da gua. Aps uma srie de sesses de consulta pblica, os princpios para orientar a elaborao da nova lei de gua foram definidos e publicados como os objetivos fundamentais para a Nova Lei da gua para a frica do Sul. O governo sulafricano aprovou estes princpios em 1996 (op. cit.). De acordo com Seetal e Quibell (2005), a Lei Nacional das guas prev a autorizao de uso da gua de trs maneiras diferentes. A pimeira previso de uso inclui quantidades relativamente pequenas de gua em especial, para uso domstico e dessedentao animal. Autorizaes gerais condicionais permitem o uso limitado de volumes maiores de gua, com algum potencial de impactos negativos sobre os recursos hdricos sem licena. Todos os outros usos da gua exigem licena para uso. Licenas para uso podem ser necessrias para a captao incluindo-se gua do subsolo , o armazenamento, a descarga de resduos na gua ou a eliminao de resduos de maneira que possa afetar o recurso hdrico e a realizao de alteraes para a estrutura fsica de rios e crregos.
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Possivelmente, talvez em nenhum lugar do mundo a situao com relao disponibilidade hdrica seja to crtica quanto no Oriente Mdio. De acordo com Leite (2003), nove dos 14 pases desta regio vivem em condies de escassez de gua, seis dos quais devem duplicar sua populao em 25 anos. Alm disso, assim como na frica do Sul, a inequidade no acesso a este recurso evidente. Segundo Waldman (2002), a desigualdade do consumo de gua potvel vincula-se tambm com a opresso de minorias tnicas e com a represso contra povos e grupos no representados. Isto transforma a questo dos recursos hdricos em problema, na opinio deste autor, explosivo nesta regio, onde Israel detm consumo per capita cinco vezes superior aos seus vizinhos. Os pases do Oriente Mdio, em que a precipitao anual varia de 100 mm a 200 mm, dependem de alguns poucos rios perenes e pequenos reservatrios de gua subterrnea. Nestes pases, comum a gua potvel ser proporcionada pela dessalinizao da gua do mar e, devido dificuldade de desenvolvimento da agricultura irrigada por causa da deficincia hdrica, mais de 50% da demanda de alimentos atendida pela importao de produtos alimentcios bsicos (LEITE, 2003). Na estratgia de gesto dos recursos hdricos em pases nos quais o dficit to acentuado, como no Oriente Mdio e em pases do Norte da frica (Egito, Lbia etc.), comum a utilizao de variadas tcnicas para reaproveitamento da gua utilizada. Leite (2003) afirma que, nestes pases, esgotos e guas de baixa qualidade so consideradas parte integrante dos recursos hdricos nacionais, sendo o uso destas fontes de grande relevncia nos sistemas de fornecimento de gua locais, urbanos e rurais. 2.5 Gesto hdrica na China e na ndia Esta subseo, que fornece panorama sobre o que vem sendo realizado em diversos pases em todo o mundo com relao questo de gerenciamento de seus recursos hdricos, analisa o caso de dois pases continentais, com desafios considerveis na criao de alternativas para atender demanda hdrica de suas populaes nas prximas dcadas: China e ndia. Seckler et al. (1998), no j mencionado estudo sobre o grau de deficincia hdrica em diversos pases do mundo, consideraram a ndia e a China separadamente, por causa da enorme populao estes dois pases juntos abrigam mais de um tero da populao
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mundial e do uso de gua destes pases, alm das variaes extremas entre regies midas e secas no territrio dos dois pases. Por estes motivos (tamanho da populao, grande demanda hdrica e variabilidade espacial da disponibilidade hdrica no territrio) que o desafio de gerenciar a oferta e a demanda por gua to significativo nestes pases, os quais merecem ser analisados nesta subseo. A China um pas em desenvolvimento que enfrenta tanto substancial escassez de recursos hdricos quanto degradao ambiental dos recursos existentes. A demanda anual de gua continua a aumentar por causa dos rpidos crescimentos populacional apesar de este ter diminudo seu ritmo nos ltimos anos e econmico. Em alguns distritos com graves problemas de escassez de gua, o desenvolvimento e a utilizao dos recursos de gua doce atingiu ou superou os limites de capacidade sustentvel. Em 1998, a gua usada nas bacias dos rios Haihe, Huanghe e Huaihe foi igual a, respectivamente, 88%, 68% e 56% de disponibilidade mdia total anual. Estes nveis superam a relao de uso sustentvel sugerida de 40% (UNCSD, 1997 apud LIU, 2005). Liu (2005) acrescenta alguns problemas relativos aos recursos hdricos chineses. Em primeiro lugar, a poluio da gua na China est se tornando cada vez mais grave. Esta diminui a quantidade de gua disponvel para usos produtivos e pode inutilizar corpos de gua inteiros, somando-se questo da crescente escassez de gua. Em 1998, uma avaliao da poluio em 100 mil quilmetros de rios encontrou que 46,5% desta extenso estavam poludos. Para a bacia Haihe, a razo entre a extenso do rio poludo sobre sua extenso total chega a 62,3%. Alm disso, sob o atual sistema de gesto dos recursos hdricos na China, o custo de uso da gua quase zero. Como resultado, difcil evitar desenvolvimento imprudente e insustentvel e uso excessivo de gua, que resultam em evidentes deseconomias externas, tais como rios secando e a degradao do ecossistema. O presente sistema de gesto de recursos hdricos na China baseado na Lei da gua aprovada em 1988 e alterada em 2002. Nos ltimos anos, diversos regulamentos relativos alocao de gua foram emitidos pelo Conselho de Estado para as regies e as bacias hidrogrficas que enfrentam grave escassez hdrica. Estes incluem importantes documentos legais para a alocao e o controle de recursos hdricos na Bacia do Rio Amarelo. Outros atos abrangem a regularizao da partilha de gua entre as provncias e os distritos, incluindo-se o Plano de Alocao de gua para o Rio Heihe, o Plano de Alocao de gua para o Rio Zhanghe e o Cdigo de gua para o Rio Talimu, na
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regio autonma de Xinjiang. Alm disso, regulamentos ministeriais, como o regulamento com os procedimentos para exame e aprovao das autorizaes de uso de gua, o regulamento para superviso e gesto das autorizaes de uso da gua e o regulamento de gesto da qualidade da gua, traduzem estipulaes gerais em prticas de gesto de recursos hdricos. Ademais, a maioria das provncias desenvolvem cdigos provinciais de gerenciamento dos recursos hdricos que refletem, em nvel regional, questes de gesto dos recursos e complementam a legislao. A gesto dos recursos hdricos na China tem sido reforada e evidenciada com base neste arcabouo legal (LIU, 2005). Liu (2005) destaca que, apesar dos avanos recentes na gesto chinesa dos recursos hdricos, ainda existem muitos aspectos a serem melhorados. Entre estes, esto includos os seguintes. 1. Maior participao dos usurios de gua na gesto do sistema. Atualmente, a participao do governo central no gerenciamento dos recursos hdricos exagerada. 2. Inconsistncias entre o gerenciamento hdrico dos governos locais e o do governo central. 3. Existe dficit de informao sobre a quantidade de gua disponvel e alocada por perodo, sua distribuio espacial e os usurios. Como consequncia, planos de utilizao de recursos hdricos por vezes no so realistas. 4. H pouca superviso das autorizaes de uso de gua. A situao indiana no muito diferente da chinesa. Gupta e Deshpande (2004) estimam que a populao da ndia deve se estabilizar em torno de 1,64 bilho em 2050. Como resultado, a disponibilidade bruta per capita de gua ter queda de aproximadamente 1.820 m3/ano, em 2001, para cerca de 1.140 m3/ano, em 2050. A exigncia total de gua do pas para usos mltiplos em 2050 foi avaliada em torno de 1.450 km3/ ano. Esta quantidade significativamente mais elevada que a disponibilidade atual de 500 km3/ano e que a estimativa de potencial utilizvel de recursos hdricos do pas (1.122 km3/ano), obtida por meio de estratgias convencionais de desenvolvimento destes recursos. Portanto, quando comparada com a disponibilidade de 500 km3/ano no presente, a disponibilidade de gua por volta de 2050 precisa ser quase triplicada. Alm disso, de acordo com Kumar, Singh e Sharma (2005), a ndia enfrenta diversos outros problemas relacionado aos recursos hdricos que tornam o cenrio ainda mais dependente de eficiente gerenciamento dos recursos hdricos. Devido s variabilidades espacial e temporal da precipitao, a ndia enfrenta problemas de inundao e seca.
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A superexplorao das guas subterrneas est conduzindo reduo dos fluxos dos rios, diminuio do volume das guas subterrneas e intruso de gua salgada nos aquferos de reas costeiras. O excesso de irrigao por canais em algumas reas resultou em alagamentos e salinidade. A qualidade dos recursos hdricos superficiais e subterrneos tambm est se deteriorando por causa do aumento da carga de poluentes de fontes pontuais e no pontuais. E, por fim, o processo de mudana climtica dever afetar a precipitao e, consequentemente, a disponibilidade de gua. Gupta e Deshpande (2004) afirmam que vrias opes esto sendo consideradas, em termos quantitativos, como possveis fontes para enfrentar o dficit hdrico previsto, que, alis, j realidade em vrias partes da ndia. Estas incluem: i) a conservao da gua por intermdio do armazenamento da gua de chuva e recarga de aquferos; ii) a reciclagem e a reutilizao de guas residuais municipais e industriais; iii) a utilizao crescente do fluxo de retorno da irrigao; iv) a transferncia de gua interbacias; e v) gua virtual.3 Para atender s exigncias crescentes de gua para diversas aplicaes e ser considerada como uma nao desenvolvida, imperativo, segundo estes autores, no s desenvolver novas fontes de gua, mas tambm conservar, reciclar e reutilizar a gua sempre que possvel. Eles demonstram que a conservao de gua por meio do armazenamento da gua de chuva e da recarga artificial dos aquferos pode gerar cerca de 125 km3/ano de gua adicional. De igual forma, a reciclagem de guas residuais municipais e industriais pode gerar aproximadamente 177 km3/ano de gua. Muitas destas ideias podem ser aplicadas no caso brasileiro, como ser observado nas prximas duas sees. importante lembrar que o perodo de gestao para tais projetos, na ndia ou em qualquer outro pas, pode ser de alguns meses a alguns anos e que, por meio do envolvimento de pessoas e comunidades interessadas, a probabilidade de sucesso destas prticas na melhoria do balano hdrico nos locais onde forem implantados aumenta consideravelmente. No caso da reciclagem e da reutilizao de guas residuais, os governos locais, os municpios e as indstrias so demandados a desenvolver este tipo de projeto. No caso da transferncia de gua entre bacias hidrogrficas, medida proposta pela Agncia Nacional de guas da ndia (National Water Development Agency), estima-se que projetos desta natureza existem dois grandes projetos propostos na ndia podem gerar outros 174 km3/ano de gua (GUPTA e DESHPANDE, 2004). Mas, devido a complexos
3. Uma grande quantidade de gua consumida para a produo agrcola. Dessa forma, a importao de alimentos e, consequentemente, o menor uso da gua para irrigao equivale, praticamente, conservao da gua.Isto comumente conhecido como gua virtual.
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requisitos tecnolgicos, polticos e financeiros, os projetos intra e interbacia s podem ser realizados pelo Estado e por organismos pblicos nacionais. O perodo de gestao destes projetos varia desde alguns anos a dcadas por exemplo: os casos da transposio do rio So Francisco (CASTRO, 2011) e de projetos de outros pases (Banco Mundial, 2005).
3 GESTO DOS RECURSOS HDRICOS NO BRASIL

O Brasil, frequentemente, compreendido como um pas privilegiado com relao disponibilidade hdrica, dispondo de mais de 10% de toda a gua doce disponvel no planeta. Uma noo de abundncia de recursos hdricos camuflou por algum tempo os problemas de deficincia hdrica que o pas possui em algumas regies. Como ser observado adiante, entretanto, o Brasil j enfrenta atualmente em diversos territrios quadro preocupante de escassez de recursos hdricos. A par desta situao, o setor pblico vem sendo demandado nas ltimas dcadas a gerenciar os recursos hdricos nacionais de forma mais racional para evitar riscos de crise de abastecimento no futuro. De acordo com Motta (1998), a gesto dos recursos hdricos no Brasil inicia nova fase com a aprovao da Lei no 9.433, da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, em janeiro de 1997. Alm desta lei nacional, outros 12 estados tambm promulgaram legislaes semelhantes. Quatro princpios desta lei so particularmente inovadores na gesto hdrica brasileira: a gesto por bacia, a unicidade da outorga, a exigncia de plano de gesto e o instrumento de cobrana. Todas estas legislaes se encontram na fase de regulamentao, durante a qual os critrios de implementao destes instrumentos sero definidos. Vale destacar que essa nova postura frente problemtica hdrica encontra inmeros desafios em sua implementao, uma vez que muda de forma significativa o enfoque sobre o setor e se contrape a prticas historicamente estabelecidas em especial, no Nordeste semirido, tais como: a cultura de privatizar o uso da gua; as decises governamentais tomadas de forma centralizada; as aes assistenciais que caracterizam os perodos de seca; e o desinteresse e a ausncia de iniciativa dos usurios e da sociedade na busca de alternativas para gesto sustentvel dos recursos hdricos. O que essas iniciativas legais e institucionais demonstram que, diante da ameaa concreta de quadro cada vez mais grave de escassez de gua, outra mentalidade foi se
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delineando nesse setor. Gerenciar de forma eficiente os recursos hdricos passa a ser concebido como a associao de medidas jurdicas, institucionais, administrativas, tcnicas e de organizao social que, articuladas a medidas estruturais de realizao de obras, tm como objetivo o ordenamento e a definio de regras conjuntas dos usos e da preservao dos recursos hdricos, que visam assegurar sua sustentabilidade (GARJULLI, 2003). 3.1 Recursos hdricos no Brasil O Brasil um dos pases mais bem servidos de recursos hdricos do planeta, possuindo 12% do total mundial. Mas a distribuio destes recursos no pas ocorre de forma desigual pelo territrio e ainda h muito desperdcio no seu uso. Na regio amaznica, concentram-se pouco mais de 70% de toda a gua, enquanto em outras regies, como em boa parte do Nordeste, h escassez hdrica. Poluio de rios e nascentes, ocupao irregular do solo, falta de esgotos, degradao ambiental e desperdcio so os grandes problemas existentes no pas que afetam os recursos hdricos. Em metrpoles como So Paulo, o problema tende a agravar-se, como no caso da poluio do rio Tiet, quadro difcil de ser revertido e que, para isto, demandar considervel quantia de recursos e planejamento. Por causa da abundncia de gua em boa parte do Brasil, esta sempre foi gratuita e usada sem critrios muito estritos. Enquanto a regio amaznica apresenta fartura de gua e pouca demanda, devido baixa densidade populacional, a situao no Nordeste oposta. De acordo com Tucci, Hespanhol e Netto (2000), o Nordeste brasileiro apresenta condies hdricas desfavorveis que combinam: evapotranspirao alta durante todo o ano, baixa precipitao, subsolo desfavorvel em muitas regies (gua salobra ou formao cristalina) e baixo desenvolvimento econmico social. A falta de gua em grande parte do ano compromete seriamente as condies de vida da populao em reas extensas do semirido. A distribuio regional dos recursos hdricos de 70% para a regio Norte, 15% para a Centro-Oeste, 12% para as regies Sul e Sudeste, que revelam o maior consumo de gua, e 3% para a Nordeste. No mapa 2, so apresentadas as grandes regies hidrogrficas brasileiras. Na tabela 2, so demonstrados dados referentes disponibilidade hdrica nas grandes bacias brasileiras.
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MAPA 2
Grandes bacias hidrogrcas do Brasil
Fonte: Aneel (2006) apud Lerner (2006). Obs.: Imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelo autor para publicao (nota do Editorial).
TABELA 2
Bacia
Amaznia Tocantins Atlntico Norte Atlntico Nordeste So Francisco Atlntico Leste (1) Atlntico Leste (2) Paran Paraguai Uruguai Atlntico Sul Total Brasil
Caracterstica da disponibilidade hdrica nas grandes bacias brasileiras

rea de drenagem Precipitao mdia (km2) (m3/s)
6.112.000 757.000 242.000 787.000 634.000 242.000 303.000 877.000 368.000 178.000 224.000 10.724.000 8.512.000 476.773 39.847 16.338 27.981 18.415 6.868 11.808 35.516 15.987 8.845 9.902 671.270 468.840
Vazo mdia (m3/s)

209.030 11.800 6.000 3.130 2.850 680 3.670 1.100 1.290 4.150 4.300 257.900 168.870
Evapotransirao real (m3/s)

1.381,5 1.168,4 1.353,7 995,8 774,2 806,4 847,0 989,5 1.259,5 831,8 788,6 413.370 299.970
Disponibilidade (%)
71,1 7,0 3,6 1,9 1,7 0,4 2,2 6,5 0,8 2,5 2,5 100,0
Fonte: Tucci, Hespanhol e Netto (2000). Obs.: Os valores de disponibilidade representam a parcela com que a bacia contribui para a gerao da vazo total das bacias. Os valores na linha Brasil representam a precipitao e a vazo gerada na rea brasileira descontando-se a contribuio de montante em outros pases da bacia Amaznia.
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Ao visualizar os dados da tabela 2, demonstra-se a desigual distribuio de recursos hdricos no territrio brasileiro. Se se agregarem informaes referentes populao residente no territrio destas bacias hidrogrficas, densidade populacional nestas reas e disponibilidade hdrica por habitante, evidencia-se ainda mais a desigualdade da distribuio dos recursos hdricos no Brasil. Estes dados so apresentados na tabela 3.
TABELA 3
Bacia
Amaznia2 Tocantins Atlntico Norte Atlntico Nordeste So Francisco Atlntico Leste (1)1 Atlntico Leste (2) Paran Paraguai2 Uruguai2 Atlntico Sudeste Brasil Fonte: Lerner (2006). Notas: 1 Poro nordestina da bacia Atlntico Leste.
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Populao, densidade demogrca e disponibilidade hdrica per capita nas bacias hidrogrcas brasileiras
rea de drenagem (km2)
3.900.000 757.000 242.000 787.000 634.000 242.000 303.000 877.000 368.000 178.000 224.000 8.512.000
Populao (ano-base 1996)

6.687.893 3.503.365 406.324 30.846.744 11.734.966 11.681.868 24.198.545 1.820.569 49.924.540 3.837.972 12.427.377 157.070.163
Densidade populacional Disponibilidade de gua (hab./km2) per capita (m3/hab./ano)

1,7 4,6 5,3 32,4 18,5 48,3 79,9 4,9 56,9 21,6 55,5 18,5 628.938,24 106.219,25 284.063,36 55.100,44 7.658,96 1.835,71 4.782,81 22.345,45 6.948,41 34.099,88 10.911,78 36.575,46
Dados referentes rea situada em territrio brasileiro.
Os dados apresentados por Lerner (2006) (tabela 3), demonstram a m distribuio espacial da gua no mbito nacional. Observe que somente a regio da bacia Amaznica, que concentra apenas 4% da populao brasileira, possui aproximadamente 73% da gua superficial existente no pas. Enquanto isso, a regio Nordeste, que possui populao bem maior que a existente na regio amaznica, possui menos recursos hdricos que aquela e, ademais, sofre com m distribuio temporal da gua. Nesta regio de clima semirido, o volume anual precipitado concentra-se em apenas trs meses do ano, enquanto nos nove meses restantes praticamente no chove. Ainda assim, a disponibilidade hdrica por habitante na maior parte das bacias ainda bastante confortvel. De acordo com a classificao da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) (2003), citada por Bolvar et al. (2001), a razo entre a vazo mdia e a populao o indicador recomendado para expressar a disponibilidade de recursos hdricos em grandes reas; a vazo mdia por habitante expressa pelo quociente entre a vazo mdia e a populao (m3/hab./ano). Este indicador no reflete a real disponibilidade hdrica ou seja, a efetiva quantidade de gua disponvel para uso, uma vez que a vazo mdia no est disponvel em todas as circunstncias.
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Esta classifica a disponibilidade por habitante em trs categorias:

disponibilidade por habitante menor que 500 m3/hab./ano (situao de escassez); disponibilidade por habitante de 500 m3/hab./ano a 1.700 m3/hab/ano (situao de estresse); e disponibilidade por habitante menor que 1.700 m3/hab./ano (situao confortvel).
Note-se que, por esse critrio, somente a disponibilidade hdrica da bacia Atlntico Leste (1) (tabela 3) se encontra prxima do limite entre a situao de estresse hdrico e a situao confortvel com relao disponibilidade de gua. Entre os principais cursos dgua nacionais, a relao entre a demanda e a disponibilidade hdrica excelente para praticamente todos os cursos dgua presentes nas bacias Amaznica e Tocantins/Araguaia. Entretanto, nas demais bacias do pas, a situao no to confortvel, com alguns cursos dgua apresentando relao entre a demanda e a disponibilidade hdrica preocupante, crtica ou muito crtica. Principalmente nas bacias da regio Nordeste do pas, no norte do estado de Minas Gerais e na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), existem muitos cursos dgua com relao crtica ou muito crtica (Bolvar et al., 2001). Por isso, necessrio que o gerenciamento dos recursos hdricos nestas regies se d de modo mais eficiente. Outra importante fonte de recursos hdricos so as guas subterrneas, que em determinada regio dependem: da recarga do aqufero, que funo do balano hdrico; e da capacidade do aqufero em armazenar gua e regularizar os perodos de estiagens dos rios.
Na Amrica do Sul, o escoamento subterrneo contribui com cerca de 36% da vazo total. Na maioria do territrio brasileiro, existem aquferos com balano hdrico positivo com grande recarga. Os aquferos podem ser classificados de acordo com as caractersticas geolgicas em: i) sistemas porosos: rochas sedimentares; ii) sistemas fissurados: rochas cristalinas e cristofilianas; e iii) sistemas crsticos: rochas carbonticas com fraturas. O sistema fissural ocupa 53,8% do pas com grande irregularidade na distribuio da gua subterrnea. As bacias sedimentares representam cerca de 42% da gua subterrnea do pas. No mapa 3, pode-se observar a distribuio espacial das principais provncias hidrogeolgicas no Brasil e a respectiva produo de gua estimada.
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MAPA 3
Caractersticas da produo hidrogeolgica do Brasil
Fonte: Rebouas (1999) apud Tucci,Hespanhol e Netto (2000). Obs.: Imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelo autor para publicao (nota do Editorial).
3.2 Histrico da gesto dos recursos hdricos no Brasil A preocupao com o gerenciamento dos recursos hdricos no Brasil teve incio no incio do sculo XX, perodo de criao das primeiras instituies pblicas para tratar deste tema. Naquele perodo, diversas comisses foram criadas para suprir as deficincias do Estado e se tornaram embries de vrios rgos federais; entre estes, a Inspetoria de Obras contra as Secas (IOCS), destinada a combater a escassez de gua no Nordeste e a atender, principalmente, aos apelos das oligarquias regionais agrrias. Pode-se afirmar
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que a gesto pblica da gua teve seus antecedentes com a criao da Comisso de Estudos de Foras Hidrulicas, do Servio Geolgico e Mineralgico do Ministrio da Agricultura. Em conjunto com o IOCS, iniciou-se a formulao de normas de regulamentao da propriedade e aproveitamento dos cursos dgua em todo o territrio nacional, presentes no Cdigo de guas que se discutia desde ento.4 Este cdigo dava prioridades ao setor urbano-industrial em detrimento das oligarquias rurais. No final dos anos 1920, a populao brasileira chegou a 17,5 milhes de pessoas, 80% ainda vivendo em zonas rurais. O servio pblico de abastecimento de gua era circunscrito s reas mais densamente povoadas dos maiores centros urbanos. Grande parte do abastecimento era controlado por empresas particulares, muitas destas estrangeiras. Em relao s atividades que utilizam gua nos processos produtivos, a gerao de energia eltrica restringia-se a algumas poucas empresas de capitais britnico e americano. A irrigao agrcola destinava-se produo meridional de arroz, a primeira cultura a ser produzida com o emprego de tecnologia moderna. Na regio semirida do Nordeste brasileiro, em 1919, criado o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), com o propsito de minimizar o impacto das estiagens, embora com resultados insatisfatrios (IORIS, 2006). A partir da dcada de 1930, houve processo de rpida industrializao, responsvel por taxa de crescimento da economia de 7% ao ano, entre 1945 e 1980. Esta fase tem como marco a Revoluo de 1930, caracterizando momento de transio poltica e econmica que ter continuidade at 1940, aproximadamente. Neste perodo, o Estado, com perfil nacionalista e estatizante, fortalecido, passando por diversas reestruturaes e apresentando melhor definio dos arranjos institucionais. No que diz respeito aos recursos hdricos, em 1934, ocorreu a aprovao do Cdigo de guas, importante marco legal neste tema, ainda vigente no pas. Este tinha, como objetivo geral, estabelecer regras de controle federal para o aproveitamento dos recursos hdricos, principalmente com fins energticos. Por sua vez, o cdigo tambm formulava alguns princpios que podem ser considerados um dos primeiros instrumentos de controle do uso de recursos hdricos no pas e a base para a gesto pblica do setor de saneamento, sobretudo no que se refere gua para abastecimento.
4. Os debates em torno do Cdigo de guas tiveram incio em 1907. Na poca, uma subcomisso foi formada para tratar do Cdigo de guas, e o jurista Alfredo Vallado foi incumbido pelo governo de realizar o projeto do cdigo, o qual foi por ele organizado em 1907 e somente aprovado em 1934.
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Naquele tempo, o Cdigo de guas constitua legislao bastante avanada na determinao dos mltiplos usos da gua, apesar de este estar mais relacionado com aspectos quantitativos do uso da gua para conciliar os usos agrcola, urbano e de gerao de energia. Este cdigo tambm criou as permisses volumtricas individuais de uso e fez a distino entre os rios de domnio federal e estadual. As guas federais so aquelas que atravessam um ou mais estados ou esto localizadas em divisas estaduais ou com pases vizinhos. As guas estaduais so aquelas situadas inteiramente nos limites do territrio de um estado (FERES e MOTTA, 2004). Parte integrante desse processo, a expanso da infraestrutura hdrica incluiu pesados investimentos e reconfigurao da estrutura administrativa. A expanso da hidroeletricidade foi fundamental para a industrializao e a urbanizao no Brasil, uma vez que esta tecnologia responsvel por grande parte da matriz energtica nacional. No setor de abastecimento de gua, em 1934, introduzido sistema mais centralizado de planejamento e criado o Departamento Nacional de Obras Sanitrias (DNOS), com o objetivo de subvencionar as companhias municipais. Na dcada de 1940, uma nova fase tem incio. A planificao normativa principiava a fazer parte tanto do pensamento como da prtica dos governantes, os quais a percebiam como a forma mais racional de organizao das informaes, anlise de problemas, tomada de decises e controle da execuo de polticas econmico-financeiras. Contudo, medidas intervencionistas j tinham sido adotadas por governos anteriores, desde o incio do sculo, por intermdio dos diversos planos setoriais, mas estes ainda no possuam a elaborao organizada de um planejamento mais integrado dos problemas. Assim, o poder pblico passou a ter participao mais ampla e sistemtica nas questes econmicas e organizacionais do pas, inclusive nas questes hdricas (SILVA, 1998). Naquele perodo, os primeiros planos regionais continham em seu escopo aspectos de planejamento integrado de bacias hidrogrficas. Tal modelo teve seus antecedentes na experincia desenvolvida no Vale do Tennesse (Tennesse Valley Authority TVA), nos Estados Unidos. Em termos gerais, pretendia-se promover o desenvolvimento regional a partir de investimentos em obras hidrulicas e de infraestrutura bsica, complementadas com um programa de desenvolvimento agrcola. Em parte impulsionadas por esses planos das dcadas de 1940 e 1950, as reas de irrigao tiveram aumento a uma taxa de 30% por dcada, desde 1950, e
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expandiram-se do Sul para outras regies do pas em especial, para o Sudeste e o Nordeste. No semirido, apesar de diversos projetos de irrigao e da criao da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco (CODEVASF), em 1948, e da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), em 1959, a escassez de gua continuou a afetar largas parcelas da populao regional. 3.3 Modelo atual de gesto de recursos hdricos no Brasil Atualmente, no Brasil, o tema gua regulamentado pela Constituio brasileira, em seus Artigos 20 (inciso III), 21 (inciso XIX) e 22 (inciso IV). O Artigo 21, inciso XIX, da CF/88 estabelece como competncia da Unio instituir o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH). Para instituir este sistema, nova estrutura institucional foi introduzida na dcada de 1990, a fim de oferecer resposta aos problemas socioambientais do passado, tendo como ponto culminante a aprovao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos contida na Lei no 9.433, de janeiro de 1997. O novo marco regulatrio baseado em instrumentos de comando e controle (planos de bacia, autorizao para captao e uso da gua, classificao dos cursos de gua e sistemas de informao) e em incentivos econmicos para o uso racional dos recursos hdricos (cobrana pelo uso da gua e compensaes financeiras). Para implementar a nova legislao, foi criado o SINGREH, que inclui o Conselho Nacional de Recursos Hdricos; o Ministrio do Meio Ambiente (MMA); o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama); a Agncia Nacional de guas (ANA) desde 2001; os conselhos estaduais de recursos hdricos (CERHs), bem como o do Distrito Federal (DF); os rgos dos poderes pblicos federal, estaduais, do DF e dos municpios; e os comits de bacia e as agncias de agua estaduais, cujas competncias se relacionam com a gesto de recursos hdricos. Neste sentido, a reforma institucional do setor de recursos hdricos no Brasil somente veio a consolidar-se em 2000, com a edio da Lei Federal no 9.984, de 20 de junho, que criou a ANA. O pas passou, ento, a dispor de entidade com autonomia, estabilidade e agilidade suficientes para fazer frente ao desafio de implantar o SINGREH. O projeto de lei (PL) de recursos hdricos foi longamente discutido durante o perodo 1995-1996, tendo sido encaminhado ao Congresso Nacional em junho de 1996. Os principais impasses na negociao do projeto eram sobre a cobrana pelo
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uso da gua e a subordinao do setor eltrico lei. Quanto cobrana, ressalte-se que alguns pontos da lei foram vetados pelo presidente da Repblica, reduzindo-se as possibilidades de desvio dos recursos cobrados para aplicao fora da bacia ou de isenes de cobrana pelo uso da gua, bem como de uso dos recursos gerados no Oramento Geral da Unio (OGU), quando provenientes de rios de seu domnio. Tambm foi descartada do corpo da lei a previso de compensao financeira aos municpios com reas afetadas pelos investimentos para proteo dos recursos hdricos. Quanto ao setor eltrico, a questo principal era que a outorga para o uso da gua no deveria se confundir com a concesso do servio de gerao de energia. A empresa geradora deveria obter a outorga junto ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos, ou ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos, se fosse o caso, alm de conseguir a concesso para a gerao de energia eltrica junto ao respectivo rgo regulador competente. Entre os princpios internacionalmente aceitos sobre gesto de recursos hdricos, incorporados Lei no 9.433, esto os fixados na Agenda 21, da conferncia Rio-92, que foram aprimorados para serem factveis e passveis de serem implementados. De acordo com Biswas [s.d.], a lei brasileira de recursos hdricos, assim como a legislao similar da Argentina, do Chile e do Mxico, deve servir de exemplo para os pases em desenvolvimento que estejam interessados em criar ou reformular sua regulamentao sobre gesto de guas. Entre os princpios bsicos da lei brasileira, esto:
a bacia hidrogrfica a unidade para a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e a atividade de gesto destes recursos; o reconhecimento da gua como bem pblico, finito e vulnervel, dotado de valor econmico; o gerenciamento dos recursos hdricos deve possibilitar sempre o mltiplo uso da gua; o gerenciamento dos recursos hdricos deve ser descentralizado e envolver a participao do governo, dos usurios e das comunidades locais; a gua propriedade pblica; e quando h escassez, a prioridade no uso da gua para o consumo humano e dos animais.
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Este ltimo princpio acaba com a tese, at ento aceita, de primazia do setor eltrico na gesto e no aproveitamento dos recursos hdricos. Havendo conflito, todos os usurios devem ter igualdade de acesso a estes recursos. A Lei de Recursos Hdricos definiu alguns instrumentos para promover adequada gesto destes recursos. Entre estes instrumentos, esto os listados a seguir. 1. Planos de recursos hdricos das bacias hidrogrficas. Estes planos tm como objetivo orientar a gesto dos recursos hdricos nas bacias hidrogrficas. 2. Enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes da gua, com o intuito de assegurar s guas qualidade compatvel com os usos e planejar aes preventivas permanentes dos mananciais. 3. Outorga de direito de uso da gua. Este mecanismo visa garantir os controles quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio dos direitos de acesso gua. Segundo Pereira e Johnson (2004), a outorga o direito de acesso gua ou a habilitao para seu uso. As garantias do uso ou da disponibilidade da gua efetivam-se por meio do exerccio da gesto integrada dos recursos hdricos em nvel de bacia hidrogrfica. Para sua implementao, a outorga demanda do sistema de informaes dados relativos disponibilidade hdrica e qualidade, os quais, com o cadastro de usurios, constituem insumos fundamentais para seu exame e sua concesso. 4. Instituio de mecanismos de cobrana pelo uso da gua. Este instrumento objetiva incentivar a racionalizao do uso da gua e obter recursos financeiros para o financiamento dos programas de intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos. Variados sistemas de cobrana pelo uso da gua j foram implantados em vrios pases com sistemticas diferentes. Para entender mais sobre este assunto, recomenda-se o trabalho de Motta (1998). 5. Por ltimo, a criao de sistema de informaes sobre recursos hdricos, com a finalidade de armazenar dados e informaes sobre as situaes qualitativa e quantitativa dos recursos hdricos de forma a caracterizar a situao de cada bacia. De acordo com Pereira e Johnson (2004), um aspecto fundamental da legislao brasileira de recursos hdricos foi a criao de sistema institucional que possibilita Unio, aos estados, aos municpios, aos usurios de recursos hdricos e sociedade civil articuladamente atuar no gerenciamento dos recursos hdricos, de forma harmnica e integrada, nas bacias hidrogrficas, na resoluo dos conflitos e na definio das regras para o uso da gua. O SINGREH constitui o arcabouo institucional para a gesto descentralizada e compartilhada do uso da gua no Brasil.
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3.4 A gesto hdrica nos estados Uma das principais mudanas promovidas pela nova institucionalidade de gerenciamento dos recursos hdricos instaurada no Brasil a partir de fins da dcada de 1990 foi a descentralizao da gesto dos recursos hdricos. O seu objetivo foi compartilhar a responsabilidade de tomada de deciso sobre os recursos hdricos entre a Unio e os governos estaduais e municipais. Alm disso, a partir da dcada de 1980, consolida-se no mundo a discusso de novo modelo de desenvolvimento que tem como princpio central o conceito de sustentabilidade. no contexto desta agenda, de descentralizao e sustentabilidade, que os estados brasileiros passam a discutir e redefinir seus arcabouos jurdicos e institucionais sobre recursos hdricos, os quais se fundamentam nos princpios da gesto descentralizada, integrada e participativa, tendo a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto e a gua como bem pblico e econmico. Resultado de dispositivo constitucional, o SINGREH, regulamentado pela Lei n 9.433, de 1997, considera a natureza federativa do pas. Esta legislao introduz novos paradigmas no gerenciamento de recursos hdricos no Brasil por exemplo, a descentralizao deste gerenciamento, a utilizao de instrumentos econmicos para a gesto e a participao pblica no processo de tomada de deciso. Apesar de o tema da gesto de recursos de recursos hdricos ser afeito Unio e aos estados, os servios de abastecimento de gua e saneamento so de responsabilidade dos municpios. Assim, para se alcanar uma boa gesto de recursos hdricos, necessria uma articulao entre todos os entes federados (BRAGA et al., 2008).
o
Pereira e Johnson (2004) ressaltam a complexidade desse novo paradigma de gerenciamento hdrico. Ao adotar a bacia hidrogrfica como unidade territorial de planejamento e gesto e permitir a criao de organismos de bacia sob jurisdio federal ou estadual, as leis das guas intensificam esta complexidade de forma significativa, pois aumentam as interfaces institucionais. Este o caso principalmente de bacias nacionais, por envolverem a Unio e dois ou mais estados da Federao. Nestas bacias, a dupla dominialidade configura sistema de gesto em duas esferas de atuao federal e estadual , que possuem misso institucional em comum e so profundamente interdependentes no seu contedo e sua aplicao.
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A Lei no 9.433/1997 estabelece que a Unio se articular com os estados para o gerenciamento dos recursos hdricos de interesse comum; desta forma, as leis estaduais estabelecem que os estados devero se articular com a Unio, outros estados e municpios para o aproveitamento, o controle e o monitoramento dos recursos hdricos de interesse comum. Porm, nenhum texto legal delineia ou detalha a forma como deve ocorrer esta articulao em bacias hidrogrficas nacionais, seja no tocante aos instrumentos de gesto (outorga, fiscalizao e cobrana), seja no que concerne aos organismos de bacia (relao entre o comit do rio principal e os comits de rios afluentes, sob jurisdio federal ou estadual). Na opinio de Lanna, Pereira e Hubert (2002), a compatibilizao da gesto ser relativamente simples em casos de bacias de pequena extenso ou de situao pouco complexa. Entretanto, no caso de bacias que envolvem mltiplos estados, como , por exemplo, o da bacia do rio So Francisco, esta compatibilizao ser mais difcil, por envolver os interesses de mltiplos estados. Este autor cita o exemplo baiano de gesto de recursos hdricos. A Bahia j elaborou a primeira verso dos planos de gesto das bacias estaduais; entre estas, vrias bacias de importantes afluentes do So Francisco. Este autor termina por indagar como se situaro estes planos aps a concluso do projeto de transposio do So Francisco. O quadro 2 e a tabela 4 resumem algumas caractersticas do gerenciamento de recursos hdricos em alguns dos estados brasileiros. No quadro 2, so apresentadas caractersticas de gerenciamento dos estados que apresentam relao entre demanda e disponibilidade hdrica mais crtica. Na tabela 4, so apresentados critrios de cobrana pelo uso da gua presentes na legislao de diversos estados brasileiros.
QUADRO 2
Estado
So Paulo
Caractersticas do gerenciamento de recursos hdricos em alguns estados brasileiros

Caractersticas do gerenciamento de recursos hdricos
O Plano Estadual de Recursos Hdricos (PERH) de So Paulo elaborado com base nos planos de suas bacias hidrogrcas e nas normas relativas proteo ambiental de quatro em quatro anos e deve ser aprovado por lei. Diversos planos j foram elaborados, o primeiro destes em 1991. Tambm foram formulados planos para as bacias crticas: Alto Tiet, Piracicaba e Baixada Santista. H muitos conitos envolvendo estes planos. Concluses e recomendaes no foram consensuais.
O PERH de Minas Gerais elaborado quadrienalmente com base nos planos de suas bacias hidrogrcas e em consonncia com o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado e o Plano Plurianual de Ao Governamental. O anteprojeto de lei deste plano deve ser aprovado Minas Gerais pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos e encaminhado pelo governador do estado, na forma de PL, Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Alguns planos de bacias hidrogrcas foram elaborados, inclusive, em bacias de rios de domnio da Unio. No caso da bacia do So Francisco, o plano refere-se somente rea da bacia contida em territrio mineiro. (Continua)
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(Continuao)
Estado
Caractersticas do gerenciamento de recursos hdricos

O PERH da Bahia elaborado em consonncia com os princpios e as diretrizes da Poltica Estadual de Recursos Hdricos e com base nos planos de suas bacias hidrogrcas, observadas as normas relacionadas proteo ambiental e as diretrizes do Plano Plurianual (PPA) da Bahia. A Constituio estadual obriga que o PERH seja institudo por lei e dena mecanismos institucionais necessrios para garantir a utilizao racional das guas superciais e subterrneas, alm do aproveitamento mltiplo dos recursos hdricos e do rateio dos custos das respectivas obras. Os planos de bacias so elaborados por empresas de consultorias. Existem decincias nos planos por falta de dados de boa qualidade e devido a restries oramentrias. O PERH de Sergipe elaborado quadrienalmente com base nos planos de suas bacias hidrogrcas e em consonncia com as normas relativas proteo do meio ambiente. O projeto de lei deste plano ser encaminhado pelo governador do estado, na forma de PL, Assembleia Legislativa de Sergipe. Os planos de bacias so includos no PERH de Sergipe devido pequena dimenso territorial do estado. O PERH elaborado quadrienalmente com base nos planos de suas bacias hidrogrcas. O projeto de lei deste plano deve ser encaminhado pelo governador do estado, na forma de PL, Assembleia Legislativa de Pernambuco. Os planos de bacias sero contemplados no PERH e tero o suporte de um sistema de informaes. O PERH da Paraba deve ser institudo por lei com base nos planos de suas bacias hidrogrcas e obedecer aos princpios e s diretrizes da Poltica Estadual de Recursos Hdricos. O PL deste plano ser encaminhado pelo governador do estado, na forma de projeto de lei, Assembleia Legislativa da Paraba, no mximo no nal do primeiro ano do seu mandato, e ter a durao de quatro anos. Foram elaborados planos das principais bacias do estado. O PERH deve ser institudo por lei e obedecer aos princpios e s diretrizes da Poltica Estadual de Recursos Hdricos. O projeto de lei deste plano deve ser encaminhado pelo governador do estado, na forma de PL, Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte, deve ser inserido no PPA de desenvolvimento do estado e tem a durao de quatro anos. Devido pequena extenso do estado, os planos de bacias esto contidos no PERH. O PERH deve ser institudo por lei, cujo projeto ser encaminhado pelo governador do estado Assembleia Legislativa do Cear e tem a durao de quatro anos. O estado deve assegurar recursos nanceiros e mecanismos institucionais para garantir: a utilizao racional das guas; o aproveitamento mltiplo dos recursos hdricos e o rateio de custos; a proteo ambiental dos recursos hdricos; a defesa contra eventos crticos; e o funcionamento do sistema de previso de secas e monitoramento climtico. Os planos de bacias foram elaborados por empresas de consultoria para as bacias do rio Jaguaribe e da RM de Fortaleza.
Bahia
Sergipe
Pernambuco
Paraba
Rio Grande do Norte
Cear
Fonte: Adaptado de Lanna, Pereira e Hubert (2002).
TABELA 4
Critrios para cobrana de gua na legislao brasileira

Estado (data de publicao) Gerao de receita para a nanciamento Melhorar qualidade de investimentos ambiental nas bacias hidrogrcas
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Tipo de uso
Condies Objetivos socioeconmicas econmicos do usurio regionais

X X X X
Aplicao Modicao de receitas da ocupao interbacias do espao
Alagoas (1997) Bahia (1995) Cear (1992) Distrito Federal (1993) Esprito Santo (1998) Gois (1997) Maranho (1997) Mato Grosso (1997) Minas Gerais (1999) Par (2001) Paraba (1996) Paran (1999) Pernambuco (1997) Piau (2000) Rio de Janeiro (1999) Rio Grande do Norte (1996) Rio Grande do Sul (2000) Santa Catarina (1994)
X X X X X X X X X X X X X X X X X X
X X
X X X X X X X X X X X X X X (Continua) X X
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(Continuao)
Estado (data de publicao)
Gerao de receita para a nanciamento Melhorar qualidade de investimentos ambiental nas bacias hidrogrcas
X X X X X X
Tipo de uso
Condies Objetivos socioeconmicas econmicos do usurio regionais
Aplicao Modicao de receitas da ocupao interbacias do espao
So Paulo (2000) Sergipe (1998) Brasil (1997) Fonte: Feres e Motta (2004).
X X X X X
Apesar de o sistema brasileiro de gerenciamento dos recursos hdricos se basear no sistema francs e no seu princpio de gesto por bacias hidrogrficas, este diferente com relao cobrana pelo uso da gua. Esta vista no Brasil como pagamento por um servio e definida pelos comits de bacia. No existe padro predefinido de cobrana como existe na Frana, e os comits possuem autonomia para definir seus critrios a respeito disto. Esta abordagem altamente descentralizada foi necessria para lidar com o complexo sistema hdrico brasileiro. O primeiro caso de implantao de mecanismos de cobrana pelo uso da gua em rios de domnio federal ocorreu na bacia do rio Paraba do Sul, onde um mecanismo simplificado de cobrana foi colocado em operao (FERES e MOTTA, 2004). Segundo Feres e Motta (2004), apesar de, em meados da dcada de 1990, vrios estados terem aprovado legislao relacionada com o uso da gua incluindo-se critrios de cobrana por seu uso , nenhum destes tinha conseguido at 2004 colocar estas leis plenamente em prtica. De acordo com as informaes apresentadas na tabela 4, percebe-se a adoo de inmeros critrios distintos para cobrana do uso da gua nos estados brasileiros. Todas estas adotam critrios de gerao de receita para investimento nas bacias hidrogrficas, assim como para melhoria da qualidade ambiental. Esses sistemas tambm discriminam a cobrana de acordo com o tipo de uso. Para Feres e Motta (2004), isto clara indicao de que a precificao pelo uso da gua ser diferenciada por tipo de usurio e, consequentemente, subsdios cruzados entre os usurios sero permitidos. Alguns estados vo alm na discriminao ao definir como critrio de cobrana a condio socioeconmica dos usurios, sendo este fato indicativo de tentativa de incluir questes de equidade a legislao federal no adota este critrio. Outros estados pretendem utilizar a cobrana para promover objetivos regionais, em implicao de que o preo da gua poder ser varivel com o intuito de promover atividades que representam objetivos regionais. Na maioria dos estados, permite-se o
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subsdio cruzado entre as bacias ao autorizar-se o uso de receitas da cobrana da gua em bacias que no as que originaram as receitas.
4 PROPOSTAS DE AVANOS NO GERENCIAMENTO DE RECURSOS HDRICOS NO BRASIL

Depois de analisar-se, na seo anterior, como est constitudo o gerenciamento de recursos hdricos atualmente no Brasil, o objetivo desta seo o de apresentar algumas ideias sobre possveis avanos a serem promovidos neste sistema no futuro. Como exposto anteriormente, o atual marco regulatrio dos recursos hdricos no Brasil foi, a princpio, definido a partir da edio da Lei no 9.433/1997, mais conhecida como Lei das guas. A partir desta lei, os aspectos legais e institucionais relacionados ao SINGREH foram sendo delineados e resultaram no sistema que hoje se conhece, conforme brevemente discutido nas subsees 3.3 e 3.4. Certamente, muitas novidades introduzidas por esse novo marco regulatrio promoveram uso mltiplo dos recursos hdricos de modo mais sustentvel. Muitos aspectos do marco regulatrio aprovado pela Unio foram copiados pelos estados, como o gerenciamento hdrico por bacias hidrogrficas e a necessidade de elaborao de planos estaduais de gerenciamento dos recursos hdricos, para fomentar uso sustentvel destes recursos. Entretanto, ainda existem diversos aspectos relacionados ao gerenciamento hdrico no Brasil que devem ser debatidos e, possivelmente, aprimorados. Diversas propostas existem nesta seara no que diz respeito, por exemplo, a aspectos como o acesso gua por parte da populao, a gesto do aproveitamento da gua, a eficincia do seu uso, entre outros. O objetivo das prximas subsees realizar consideraes sobre algumas destas propostas. 4.1 Equidade A questo da equidade de acesso aos recursos hdricos tema que desperta muitas disputas no Brasil e ao redor do mundo, principalmente em reas onde estes recursos so mais escassos. O pioneiro Relatrio Brundtland demonstrava preocupaes ticas com relao ao uso dos recursos naturais:
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A Terra uma s, mas o mundo no. Todos dependemos de uma biosfera para sustentar nossas vidas. No entanto, cada comunidade, cada pas, luta pela sua sobrevivncia e prosperidade, dando pouca ateno ao impacto que tem sobre os outros (COMISSO MUNDIAL SOBRE O MEIO AMBIENTE, 1987).
Em interessante texto de Selborne (2001), a questo da equidade de acesso aos recursos hdricos colocada do modo a seguir exposto. Para este autor, a gua tornou-se smbolo da equidade social, pois a crise da gua , sobretudo, de distribuio, conhecimento e recursos, e no de escassez absoluta. Assim, a maior parte das decises relativas aos recursos hdricos implicam problemas de acesso e privao. Embora todos precisem de gua, isto no proporciona o direito de acesso a toda a gua que se quiser utilizar. preciso, em primeiro lugar, que a sociedade garanta priorizao adequada do acesso gua, que permita atender s necessidades essenciais da humanidade, assim como dos ecossistemas. Depois disto, inteiramente apropriado que, se disponvel, a gua seja destinada ao uso, mas no h razo para que seu custo no seja plenamente reembolsado pela sociedade. Os sistemas de irrigao agrcola, por exemplo, so os maiores usurios da gua e deveriam garantir a plena recuperao do custo envolvido, at mesmo quando os subsdios agrcolas representarem componente deste pagamento. Para demonstrar a gravidade da situao relativa privao de parcela considervel da humanidade que no dispe de acesso regular a alguma fonte de gua, Selborne (2001) cita que, na virada do milnio, cerca de 1,4 bilho de pessoas (aproximadamente 25% da populao mundial em 2000) ainda no tinham acesso ao fornecimento regular de gua e 2,9 bilhes (50% a 60% da populao mundial poca) sofriam com a falta de servios sanitrios bsicos. De acordo com Pontes e Schramm (2004), embora os percentuais de cobertura, em todas as regies do mundo, j alcancem cifras elevadas, acima de 85%, significativa a diferena nos tipos de tecnologia empregados que determinaro a precariedade e a m qualidade do acesso gua potvel. Enquanto a Amrica do Norte e a Europa apresentam como tecnologia empregada a ligao domiciliar rede pblica, para praticamente 100% da cobertura por abastecimento de gua, frica, sia e Amrica Latina revelam percentuais bem menores. Na frica, apenas 24% da cobertura por abastecimento de gua realizada com ligaes rede pblica. Na sia, este percentual chega a 49%; na Amrica Latina e no Caribe, o nmero de ligaes rede pblica de 47%. Isto significa que metade das populaes urbanas com atendimento na sia, na Amrica Latina,
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no Caribe e em trs quartos na frica abastecida por meio de tecnologias que no podem ser consideradas adequadas para fornecimento de gua sanitariamente seguro. Devido a essa situao de privao hdrica, muitos pases incorporaram nos seus ordenamentos jurdicos dispositivos explicitando a necessidade de garantir a equidade da populao no acesso aos recursos hdricos. O caso de alguns destes pases foi analisado na seo 2 do presente trabalho. Mais especificamente, o caso da Indonsia, na subseo 2.3, e o da frica do Sul, na 2.4, foram exemplificados. Um dos Objetivos do Milnio decorre desse cenrio. O Objetivo 7C : Reduzir pela metade, at 2015, a proporo da populao sem acesso permanente e sustentvel a gua potvel segura e esgotamento sanitrio. Howard e Bartram (2003) propem classificao do grau de acesso gua. Os fatores determinantes desta so: distncia percorrida e tempo gasto para se atingir a fonte de gua, o que indica o provvel volume coletado e a consequente demanda atendida, condies que determinam o grau de efeitos sade. De acordo com esta classificao, consideram-se sem acesso os casos em que no h disponibilidade de gua, ou quando h, a fonte se encontra a uma distncia superior a 1 quilmetro e o tempo consumido para alcan-la superior a 30 minutos. Neste caso, o volume coletado muito baixo, geralmente em torno de 5 l/habitante/dia, implicando elevado nvel de prejuzos sade humana. O acesso bsico corresponde ao volume mdio coletado que no excede 20 l/hab./dia, com comprometimento do banho dirio e da higienizao adequada de roupas e utenslios domiciliares; o acesso intermedirio pressupe a existncia de torneira pblica (bica), a uma distncia mxima de 100 metros e ao tempo de cinco minutos gastos para acess-la. Neste caso, o volume coletado est em torno de 50 l/hab./dia. J o acesso efetuado mediante mltiplas torneiras, instaladas no domiclio, cujo volume consumido varia de 100 l a 200 l/hab./dia, caracteriza o acesso timo. O Brasil promoveu significativos avanos no acesso da populao gua potvel para atender ao Objetivo do Milnio 7C. O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) avalia que a porcentagem da populao com acesso sustentvel a uma fonte de gua saltou de 83%, em 1990, para 90%, em 1997.5 Atualmente,
5. Ver Millennium Indicator: agua, proporcin de la poblacin con acceso sostenible a mejores fuentes de abastecimiento de agua, total (Organizao Mundial da Sade OMS e Fundo das Naes Unidas para a Infncia UNICEF). Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/odm/meta.php?pais=Brasil&indicador=30>.
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diversos estados brasileiros apresentam legislao especfica sobre o setor hdrico e o critrio de cobrana pelo servio de abastecimento de gua que leva em considerao as condies socioeconmicas do usurio, com o intuito de promover maior equidade no acesso a este recurso. Entre estes estados, incluem-se Alagoas, Bahia, Esprito Santo, Maranho, Mato Grosso e Rio Grande do Norte (tabela 4). Ainda assim, apesar desses avanos e das enormes reservas de gua doce, conforme retratado na subseo 3.1, a disparidade em termos de disponibilidade de gua per capita enorme conforme se pode perceber pelos dados da ltima coluna da tabela 3. Na regio Nordeste, principalmente em seu interior, parte significativa da populao no tem abastecimento regular de gua. At mesmo na regio Norte, onde a disponibilidade hdrica por habitante muito grande, parcela da populao no tem acesso adequado a este recurso. Razzolini e Gnther (2008) constatam que cenrios de extrema pobreza e desigualdade ainda persistem no pas, at mesmo em regies providas de mais recursos econmicos e humanos. Principalmente em reas rurais e carentes na periferia das cidades, denota-se a falta de acesso sustentvel gua potvel, assim como carncia de infraestrutura de saneamento, o que coloca a populao local em situaes de risco sade, tanto individual como coletiva, resultando no aumento da incidncia de doenas infecciosas agudas e na prevalncia de doenas crnicas, que acometem especialmente crianas, idosos, desnutridos e imunodeprimidos. Nestas localidades, ainda de acordo com estas autoras, o acesso a servios de sade tambm limitado, o que agrava o quadro sanitrio e compromete a qualidade de vida da populao local. Esse panorama de iniquidade social, degradao ambiental e excluso de servios pblicos bsicos como o de fornecimento de gua, verificado em reas de excluso social que abrigam populaes humanas em situao de risco precisa ser modificado. Para isto, de acordo com Razzolini e Gnther (2008), necessrio que se alcancem melhores condies de governabilidade que enfoquem a implementao de polticas pblicas de gesto integrada, envolvendo aes conjuntas e ajustadas nos setores de desenvolvimento urbano, habitao, saneamento e sade e visando promoo e proteo da sade da populao local e ao enfrentamento da complexidade de fatores que evidenciam sua vulnerabilidade.
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A realidade brasileira, todavia, ainda bem diferente desse modelo ideal de desenvolvimento de polticas pblicas de acesso a gua e saneamento bsico. Ao longo de sua industrializao, a economia brasileira incorporou gradualmente elementos hidrolgicos, o que produziu crescente comodificao da gua, seja por intermdio de capitais investidos em infraestrutura hdrica, seja por meio da proviso de servios de gua e energia eltrica para as atividades produtivas. Esta transformao da geografia da gua para atender aos imperativos do crescimento econmico acabou por modificar no somente as caractersticas fsicas, qumicas e biolgicas do ambiente aqutico, mas tambm produziu hierarquia de oportunidades sociais que reflete a estratificao mais geral da sociedade brasileira. Em outras palavras, os maiores beneficirios da expanso hdrica foram as classes mais privilegiadas da sociedade, enquanto populaes mais pobres, como comunidades expulsas pela construo de novos reservatrios, arcaram com as consequncias negativas do desenvolvimento (ACSELRAD, HERCULANO e PDUA, 2004 apud IORIS, 2006). O problema da seca relaciona-se com a estrutura agrria nordestina, em que a terra historicamente se concentra nas mos de lderes polticos, permitindo que a maioria da populao se torne vulnervel at mesmo s menores vicissitudes climticas. Este quadro de desigualdade hdrica continua at hoje, uma vez que os reservatrios de gua ainda se concentram em terras de grandes proprietrios, fazendo com que cerca de 92% das famlias de agricultores permaneam sem acesso irrigao. Alis, justamente no semirido nordestino onde os problemas de equidade hdrica no Brasil so mais graves. nesta regio que se concentram tambm mais de dois teros dos pobres rurais brasileiros e, segundo estimativa do Ipea, mais da metade da populao vtima da fome e da m nutrio. Historicamente, a soluo apresentada pelo poder pblico, o investimento em grandes obras de infraestrutura hdrica, no logrou resolver o problema. A mais nova tentativa de fornecer acesso gua para parte da populao do semirido nordestino, a transposio do rio So Francisco, possivelmente, conforme Castro (2011), no ir alcanar os resultados desejados, pois, entre outros motivos, existem fortes indcios de que a populao prevista pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI) a ser atendida por esta obra no o ser na prtica. Em suma, no tocante equidade no acesso gua, a populao mais pobre e carente que enfrenta, em muitas regies brasileiras principalmente nos rinces menos
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desenvolvidos do meio rural , dificuldade em ter acesso a um abastecimento regular e suficiente para manter um padro de vida digno. Devido a isto, para finalizar esta subseo, se reproduz a afirmao de Selborne (2001) sobre a necessidade das pessoas responsveis por tomar decises referentes aos recursos hdricos compreenderem a vinculao existente entre as estratgias de desenvolvimento e os temas conflitivos relacionados com a distribuio e o suprimento de gua; certas opes podem ter implicaes negativas para aqueles cuja pobreza lhes tira a plenitude dos seus direitos, e devem-se prever aes para diminuir este impacto. Ele destaca especificamente o cuidado que deve ser tomado com a atribuio de preo gua. O preo cobrado pela gua tem forte impacto sobre o acesso aos alimentos, e embora se reconhea que o fornecimento de gua no deva ser gratuito, preciso que esta esteja disponvel a um preo razovel, que no provoque distrbios sociais. O papel do Estado nesse quesito explicitado por Pontes e Schramm (2004), que afirmam que o Estado deve reconhecer as situaes de desigualdades de acesso gua e desenvolver polticas pblicas para sua resoluo. O enfrentamento dos problemas de acesso envolve dois nveis de resoluo. No primeiro nvel, deve ser considerado o carter universal deste acesso, de modo que seja garantido a qualquer pessoa o acesso a sistemas pblicos de abastecimento de gua potvel. No segundo nvel, necessrio resolver, tambm, problemas de infraestrutura do ambiente domiciliar, de forma a compensar as desvantagens que famlias menos favorecidas sofrem por no disporem de condies para o armazenamento e o manejo adequados da gua em seus domiclios. O gerenciamento de recursos hdricos no Brasil ainda precisa se desenvolver no sentido de alcanar esses dois nveis de atuao com o intuito de garantir o acesso universal da populao gua. 4.2 Gesto Afora questes de igualdade do acesso aos recursos hdricos, outro importante foco de debates sobre os recursos hdricos no Brasil e no mundo a questo da sua gesto. Apesar da reformulao ocorrida nesta temtica aps a Lei das guas, muitas inovaes ainda so aventadas pela literatura especializada no assunto.
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Para aprimorar o SINGREH, Pereira e Johnson (2004) efetuam algumas proposies. De acordo com estes autores, para promover a recuperao, a proteo, a conservao e o uso racional dos recursos hdricos, necessria a superao de desafios de diferentes tipos e magnitudes, com destaque para os enumerados a seguir. 1. Implementao da gesto compartilhada. Tem como pressuposto a atuao harmnica do poder pblico (Unio, estados e municpios), dos usurios e da sociedade civil organizada, requerendo-se a formao de parcerias. 2. Implementao da gesto harmonizada. Diz respeito construo de mecanismos de convivncia que permitam articular e harmonizar a atuao dos rgos gestores de recursos hdricos, federal e estadual, em nvel de bacia hidrogrfica. 3. Construo de uma lgica territorial de gesto. Ao instituir a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto, busca-se superar uma lgica puramente setorial, que tem dominado a gesto das guas no Brasil, e criar uma lgica territorial de gesto integrada dos usos mltiplos. 4. Operacionalizao e fortalecimento do comit de bacia. Trata-se de promover o bom funcionamento dos comits, de forma que o colegiado tenha garantia de apoios tcnico, financeiro e administrativo. O conhecimento tcnicocientfico deve ser colocado disposio do comit para que este possa se consolidar como espao efetivo de deliberao sobre programas estratgicos para a bacia, com vistas revitalizao dos rios e a garantia e otimizao de seus usos mltiplos. 5. A atuao dos comits deve primar pela clareza, pela transparncia e pela explicitao de propsitos, amparados pelo profundo conhecimento tcnico. Na administrao de conflitos, a construo de consensos trafega na arte das relaes humanas, iniciando-se pelas reas de convergncia. 6. Estabelecimento de regras de convivncia entre comits. Podero ser criados vrios comits de bacia, sob jurisdio federal ou estadual ou seja, podero existir o comit da bacia do rio principal e os comits de sub-bacia ou de trechos de bacia. Por causa das indefinies legais quanto relao entre estes, faz-se necessrio pactuar mecanismos e regras de convivncia que permitam articular e integrar os diferentes organismos de bacia, harmonizando-se a atuao do conjunto. 7. Aperfeioamento da legislao. Deve-se compatibilizar, por intermdio de processo de negociao e por via de experincia adquirida na prtica da gesto, a legislao da Unio com a dos estados e superar a questo da dominialidade dos corpos de gua, de forma que os procedimentos tcnicos, jurdicos e administrativos sejam conciliados.
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Todas essas questes impem um grande desafio para o gerenciamento integrado dos recursos hdricos do pas, sobretudo diante das diversidades poltica, econmica, social e ambiental das regies brasileiras que se refletem nos ritmos de regulamentao e implementao dos sistemas estaduais de gesto dos recursos hdricos, fortemente diferenciados de um ente federado para outro. Outro aspecto relacionado com a gesto de recursos hdricos que deveria ser aprimorado o procedimento de concesso e monitoramento das outorgas de uso desses recursos emitidas pelo poder pblico. Atualmente, o consumo mdio anual que realmente existe em algumas bacias hidrogrficas inferior ao consumo autorizado (via outorgas), e, por isto, com o intuito de melhorar a gesto dos recursos hdricos nestas bacias, a reviso das outorgas para aproximar os consumos autorizados dos consumos realmente efetivados importante. Caso esta reviso no seja realizada, haver impacto sobre o desenvolvimento de atividades econmicas nos territrios destas bacias principalmente, a agricultura irrigada , devido ao fato de novos projetos desta forma de agricultura, possivelmente, no serem implantados pela impossibilidade de obteno da outorga para uso da gua. A Resoluo no 16/2001 do Conselho Nacional de Recursos Hdricos realiza recomendaes sobre procedimentos de reviso de outorgas nos seus Artigos 14 e 24:
Art. 14. Os Planos de Recursos Hdricos de Bacias Hidrogrficas devero considerar as outorgas existentes em suas correspondentes reas de abrangncia e recomendar s autoridades outorgantes, quando for o caso, a realizao de ajustes e adaptaes nos respectivos atos. Art. 24. A outorga de uso de recursos hdricos poder ser suspensa pela autoridade outorgante, parcial ou totalmente, em definitivo ou por prazo determinado, sem qualquer direito de indenizao ao usurio, nas seguintes circunstncias: I - no cumprimento pelo outorgado dos termos da outorga; II - ausncia de uso por trs anos consecutivos; III - necessidade premente de gua para atender a situaes de calamidade, inclusive as decorrentes de condies climticas adversas; IV - necessidade de se prevenir ou reverter grave degradao ambiental; V - necessidade de se atender a usos prioritrios de interesse coletivo para os quais no se disponha de fontes alternativas;
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VI - necessidade de serem mantidas as caractersticas de navegabilidade do corpo de gua, e VII - indeferimento ou cassao da licena ambiental. 1o A suspenso da outorga s poder ser efetivada se devidamente fundamentada em estudos tcnicos que comprovem a necessidade do ato. 2o A suspenso de outorga de uso de recursos hdricos, prevista neste artigo, implica automaticamente no corte ou na reduo dos usos outorgados.
O caso da bacia do rio So Francisco emblemtico nesse quesito. De acordo com Castro (2011), o Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco (COMIT DA BACIA HIDROGRFICA DO RIO SO FRANCISCO, 2004) prev a realizao do processo de reviso das outorgas e enfatiza este aspecto quando estabelece:
Recomenda-se s autoridades outorgantes de recursos hdricos das Unidades da Federao [UFs] integrantes da bacia e ANA, o incio, no prazo mximo de 60 (sessenta) dias a partir da aprovao do Plano, do processo de reviso negociada das outorgas, como definido nos Arts. 14 e 24 da Resoluo no 16/2001 do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CASTRO, 2011 p. 23).
Outro motivo a justificar a reviso das outorgas concedidas, no caso da bacia do rio So Francisco, o de que a maior parte da vazo correspondente aos usurios cadastrados se referia ao cadastro da Unio (67%), que continha outorgas preventivas (que no conferem direito de uso), outorgas vencidas e pedidos de outorga ainda no analisados. Existem, tambm, grandes projetos que, embora j tivessem o consumo mximo autorizado h vrios anos, ainda estavam consumindo vazes muito inferiores, no havendo previses sobre quando atingiriam suas capacidades mximas. Outro aspecto que pode ser aprimorado o processo de descentralizao do planejamento e da gesto dos recursos hdricos proposto pela Lei das guas. Este processo, no Brasil, dever ser ainda mais fortalecido quando as agncias de bacia forem criadas. Estas devero se constituir, na prtica, em instituies executivas, geis e flexveis para oferecer suportes tcnico, administrativo e financeiro s deliberaes dos comits de bacia. Salienta-se que a criao de tais agncias est estreitamente vinculada implantao da cobrana pelo uso da gua instrumento que, no Brasil, se encontra em fase inicial de implantao.
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Entre os comits de bacias nacionais j criados, somente o Comit de Integrao da Bacia do rio Paraba do Sul (CEIVAP) dispe hoje da Agncia de Bacia do Rio Paraba do Sul (AGEVAP); por enquanto, o CEIVAP tambm o nico comit de bacia nacional que j instituiu, com a ANA, a cobrana pelo uso de rios de domnio da Unio. H de ressaltar-se que o fato de os estados integrantes da bacia (So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro) no terem implementado as regras que possibilitariam a implementao da cobrana pelo uso do recurso hdrico, nos rios da bacia de seus domnios, gerou assimetria entre os usurios dos recursos hdricos de domnio da Unio, que pagam conforme valores definidos pelo CEIVAP, e os de rios de domnio dos respectivos estados que no pagam. Embora seja problema que demanda resoluo o mais breve possvel, houve mais benefcios que prejuzos com este acordo. A cobrana foi implementada, est regular, necessria e toda a receita aplicada na bacia, a qual dispe de todos os instrumentos previstos na lei, implantados e em funcionamento (PEREIRA e JOHNSON, 2004). O caso da gesto dos recursos hdricos na bacia do rio Paraba do Sul merece alguns comentrios adicionais. Com rea de drenagem de mais de 55 mil km2, a bacia hidrogrfica do rio Paraba do Sul est localizada na regio Sudeste e abrange rea dos estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. A populao estimada de 5,5 milhes de habitantes, dos quais aproximadamente 87% vivem em reas urbanas, fato que responde pelo aumento da presso sobre os recursos hdricos da bacia. As atividades econmicas desenvolvidas na bacia respondem por cerca de 10% do produto interno bruto (PIB) brasileiro. A bacia deste rio foi considerada pelo planejamento estratgico da ANA como prioritria devido necessidade de sua recuperao e sua importncia econmica para o pas, com recursos previstos no mbito do Plano Plurianual (PPA) do governo federal. Segundo Mascarenhas (2008), a experincia da bacia Paraba do Sul constitui importante modelo do atual sistema de gesto dos recursos hdricos no Brasil. Para esta autora, trata-se de bacia hidrogrfica de rio de domnio da Unio, atualmente em fase avanada de implantao deste modelo atual: os usos da gua encontram-se regularizados; a cobrana pelo uso da gua foi instituda; os recursos arrecadados esto sendo aplicados de acordo com o plano de investimentos aprovado pelo CEIVAP, no mbito do plano de bacia; e a agncia de bacia j foi criada na forma de entidade delegatria e encontra-se em funcionamento.
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Mascarenhas (2008) ressalta que, do ponto de vista da gesto compartilhada, alm do CEIVAP, existem vrios outros comits e organismos de bacias atuando de forma integrada na bacia do rio Paraba do Sul. O CEIVAP desempenha papel estratgico no planejamento e na gesto dos recursos hdricos da bacia e funciona como o ambiente principal de negociao e consenso em especial, diante da diversidade de interesses e ritmos, de procedimentos e da legislao de cada sistema de gesto envolvido. Apesar dos evidentes avanos na gesto compartilhada dos recursos hdricos da bacia do Paraba do Sul, essa autora menciona que a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), divulgada em meados de 2005, indica que os programas e os projetos desenvolvidos no mbito desta bacia revelam que as aes ainda so tmidas para fazer frente dimenso dos problemas. Soma-se a isto o fato de que as iniciativas municipais ainda esto aqum das necessidades. Valncio e Martins (2004) consideram que, apesar da introduo de complexa e onerosa estrutura institucional, na prtica, tm se verificado apenas mudanas superficiais no tratamento dos recursos hdricos. A gesto continua a concentrar-se nos aspectos tcnico-econmicos do uso da gua, no mais oferecendo respostas aos problemas sociais (subseo 4.1) e ambientais criados pelo prprio desenvolvimento. Em que pese a incorporao do discurso de sustentabilidade, as relaes subjacentes de poder e os mecanismos de acumulao no foram afetados pelos novos procedimentos de gesto ambiental. Apesar de canais aparentemente democrticos, como os comits de bacia hidrogrfica, a estrutura de gesto segue dominada pelos mesmos setores econmicos e polticos que, no passado, sempre exerceram hegemonia. Tais setores tm conseguido preservar e, at mesmo, ampliar os privilgios historicamente estabelecidos, o que demonstra que o antigo paradigma de desenvolvimento hdrico foi transferido para o presente e continua a dominar as relaes entre sociedade e ambiente. 4.3 Ecincia de uso Como foi observado anteriormente, no Brasil, a escassez de gua est associada a baixas disponibilidades especficas no Nordeste e altas densidades demogrficas nas regies Sudeste e Sul. Atualmente, existem conflitos relacionados disputa por
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recursos hdricos, geralmente situados em reas de grande densidade demogrfica, intensa concentrao industrial e/ou grande demanda de gua para irrigao. Por exemplo, o caso da bacia rio So Francisco, no Nordeste, onde preocupante a relao entre a capacidade de suporte dos rios e as projees de demanda de gua para mltiplos usos (uso domstico, dessedentao animal, irrigao, uso industrial, aproveitamento hidreltrico, navegao e transposio do So Francisco). Ou, ento, na regio Sudeste, caso das disputas pelo uso da gua nas bacias dos rios Paraba do Sul, Piracicaba e Capivari. A escassez de recursos hdricos tambm aumenta os custos de captao de gua, pois os mananciais esto cada vez mais distantes dos centros urbanos ou necessria a explorao de fontes alternativas. No estado de So Paulo, por exemplo, o balano entre a oferta e a demanda hdrica crtica nas bacias do Piracicaba e do Alto Tiet e na Baixada Santista, reas que concentram a maior parte da populao estadual. Para lidar com essa situao de escassez e evitar um risco maior de desabastecimento futuro de gua, diversas medidas devem ser adotadas. No ser por intermdio de uma ao que se mitigar o problema da escassez, que j atinge nveis preocupantes em algumas regies do mundo (mapas 1) e do Brasil. A melhoria de gesto destes recursos, como debatido na subseo anterior, constitui uma das maneiras de promover uso mais sustentvel da gua. Outro modo de contribuir para este uso aumentar a eficincia na sua utilizao, evitando-se desperdcios. De acordo com Couto (2003), citado por ANA (2004), a agricultura consome 70% dos recursos hdricos utilizados no mundo, enquanto a atividade industrial utiliza 23% e os usos domsticos correspondem a apenas 7% do consumo total. A rea irrigada global de aproximadamente 260 milhes de hectares (ha), o que representa 17% da rea total cultivada, e a produo agrcola nesta rea representa aproximadamente 40% da produo agrcola total. Dessa forma, a produtividade da agricultura irrigada no mundo equivale a 2,4 vezes a produtividade da agricultura de sequeiro.
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GRFICO 2
(Em %)
Distribuio de gua por tipo de consumo no Brasil

4,9
16,4
13,9 64,7
Irrigao
Indstria
Uso domstico
Dessedentao animal
Fonte: FGV (1998) apud Tucci, Hespanhol e Netto (2000).
A rea irrigada no Brasil estimada em torno de 3 milhes de ha. A distribuio do uso de gua por tipo de consumo no Brasil, conforme apresentado no grfico 2, no muito diferente da distribuio mundial, com aproximadamente 65% do consumo total creditado agricultura irrigada. Evidencia-se por estes dados que o aumento da eficincia da agricultura irrigada, em termos de volume de gua utilizado versus produtividade, pode ser medida eficaz no sentido de diminuir a presso sobre os mananciais brasileiros. A eficincia de um sistema de irrigao pode ser explicada de forma simples como o quociente entre o volume de gua aplicado e aquele de fato absorvido pela planta; quanto maior for esta relao, mais eficiente o sistema de irrigao. Dos aproximadamente 3 milhes de ha irrigados no Brasil, a distribuio por mtodo de irrigao aquela apresentada na tabela 5. Torna-se ntido o predomnio da utilizao de mtodos de irrigao menos eficientes em termos de economia de gua, como os mtodos de irrigao por superfcie e piv central, responsveis em conjunto por cerca de 76,2% de toda a rea irrigada, em estimativa de 1999.
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TABELA 5
(Em ha) Regio
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil %
reas dos mtodos de irrigao

Superfcie
82.070 164.711 237.150 1.094.720 57.460 1.636.111 57,1 Fonte: Cristodis (1999).
Asperso
3.530 168.146 239.916 53.220 39.582 504.400 17,5
Piv central
390 83.762 348.854 20.970 95.310 549.286 19,1
Localizada
670 78.751 65.054 26.530 9.480 180.413 6,3
Total
86.660 495.370 890.974 1.195.440 201.760 2.870.204 100,0
Para se ter ideia da diferena da eficincia de irrigao entre alguns desses mtodos, enquanto a eficincia do mtodo de irrigao por superfcie estimada entre 40% e 75%, as eficincias dos mtodos irrigao por asperso e localizada variam entre, respectivamente, 60% a 85% e 80% a 95% (MAROUELLI e SILVA, 1998). Deve-se explicar que o manejo racional da irrigao consiste na aplicao da quantidade necessria de gua s plantas no momento correto. Eficincia de irrigao pode ser definida como a relao entre a quantidade de gua requerida pela cultura e a quantidade total aplicada pelo sistema para suprir esta necessidade. Quanto menores as perdas de gua devido ao escoamento superficial, evaporao, deriva e drenagem profunda, maior ser a eficincia de irrigao de um sistema. Na seleo de sistemas de irrigao, necessrio o conhecimento da eficincia de cada mtodo de aplicao de gua. Entretanto, poucos agricultores no Brasil adotam mtodos de manejo da irrigao e, por este motivo, o produtor rural usualmente irriga em excesso, temendo que a cultura sofra estresse hdrico, o que pode comprometer a produo. Este excesso tem como consequncia o desperdcio de energia e gua, usados em bombeamento desnecessrio. Muitas vezes, o agricultor, por desconhecimento ou assessoria inadequada, opta por sistema de irrigao no apropriado para as condies da sua rea ou a cultura que ele deseja cultivar. Outra questo a ser considerada o projeto de irrigao em si e seu dimensionamento, que, muitas vezes, realizado sem critrios objetivos. Em outras palavras, alm de no Brasil haver predomnio da utilizao de mtodos de irrigao menos eficientes, dificilmente se realiza o manejo da irrigao e, em consequncia, a eficincia da agricultura irrigada brasileira baixa e pouco sustentvel em termos de uso racional da gua.
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Se for considerado que, alm do potencial de economia de gua, devido utilizao de mtodos de irrigao mais econmicos, o pas ainda tem uma enorme rea potencialmente apta para a agricultura irrigada (em torno de 29 milhes de ha tabela 4), fcil perceber a importncia do ganho de eficincia na relao entre a gua utilizada e a gua recebida pelas plantas na agricultura irrigada. Neste sentido, o poder pblico pode ter importante papel por meio da elaborao de polticas pblicas especificamente desenhadas para promover o aumento desta eficincia.
TABELA 6
(Em 103 ha) Regio
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Fonte: Cristodis (1999).
Solos aptos irrigao no Brasil

Solos aptos para irrigao Em terras altas
5.300 1.000 3.400 2.200 4.200 16.100
Total de vrzeas
15.000 237 2.338 5.017 8.008 30.600
Vrzeas aproveitveis
6.600 104 1.029 2.207 3.524 13.464
Total
11.900 1.104 4.429 4.407 7.724 29.564
Aspectos envolvidos nesse ganho de racionalizao do uso da gua ou eficincia do uso da gua na agricultura irrigada envolvem:
a escolha adequada do mtodo e do sistema de irrigao; a concepo do projeto e o dimensionamento do sistema de irrigao; a reduo das perdas de gua na captao, no armazenamento e na distribuio; e o correto manejo da irrigao.
Uma das formas mais elementares para o poder pblico promover a eficincia da utilizao de gua na agricultura irrigada por meio do estabelecimento de preo adequado para este insumo. Os valores praticados no Brasil so, comparativamente aos preos cobrados dos agricultores ao redor do mundo, relativamente baixos (tabela 7). Alis, uma anlise adequada sobre a definio de preos timos para cada tipo de uso da gua (agricultura, indstria e uso domstico) pode obter bons resultados no sentido de promoo do uso eficiente e sustentvel da gua, gerando economia deste recurso.6
6. Sobre critrios de precicao da gua e outros aspectos relacionados com este tema, sugere-se ler os trabalhos de Motta (1998) e Roth (2001).
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TABELA 7
Preo da gua para agricultura

(Em US$/1 mil m3) Pas
Austrlia Frana Espanha Reino Unido
Preo
2,4 a 19,5 4,6 a 158 27 a 133 13 a 136
Critrio de preo
Operao e manuteno (O&M) mais cobrana pelo uso da gua O & M mais cobrana pelo uso da gua O & M (100%) Cobrana pelo uso da gua
Brasil
Cear Paraba do Sul 0,41 a 6,72 0,07 O & M (parte) mais cobrana pelo uso da gua Cobrana pelo uso da gua (captao)
Fonte: OCDE (1998) apud Kelman e Ramos (2004); Companhia de Gesto dos Recursos Hdricos (COGERH) (2002). Disponvel em:<www.cogerh.com.br>. Notas: 1 Valor mnimo.
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Usurio de gua do canal do trabalhador.
A cobrana pelo uso da gua , inclusive, prevista na Lei no 9.433/1997 e em leis correspondentes de alguns estados brasileiros (subseo 3.4). Esta cobrana constitui importante mecanismo de gesto dos recursos hdricos e j se revelou de grande valia no sucesso de sistemas de gesto de guas em pases que instituram a cobrana de gua na agricultura. A ANA dever implementar a cobrana pelo uso da gua em algumas bacias hidrogrficas do pas, tendo selecionado a bacia do rio Paraba do Sul como projeto-piloto. O estado do Cear, por exemplo, j institucionalizou a cobrana pelo uso da gua para os usos mltiplos, inclusive para irrigao (ANA, 2004). Deve-se, entretanto, ao definir um preo para a gua de irrigao, levar-se em conta o princpio da equidade no acesso. Kelman e Ramos (2004) afirma que, em todo o mundo, na fixao do valor da cobrana pelo uso da gua, um dos fatores limitantes a capacidade de pagamento dos usurios agrcolas (ability to pay), a qual depende da rentabilidade das culturas produzidas. No Brasil, ainda segundo Kelman e Ramos (2004), a limitao da cobrana capacidade de pagamento dos usurios surgiu de forma explcita no caso da bacia do Paraba do Sul. A cobrana nesta bacia, aprovada em 2002 e iniciada em 2003, abrange todos os setores usurios, inclusive o agrcola. O setor agropecurio, representado no comit, exigiu que a cobrana no provocasse acrscimos superiores a 0,5% nos seus custos de produo. Os representantes do setor alegaram que no
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poderiam arcar com aumentos superiores em face da baixa rentabilidade da produo agrcola. Em funo desta limitao, o preo unitrio para captao fixado para o setor agropecurio foi 40 vezes menor que o estipulado para os setores de saneamento e industrial. A fixao de valor to baixo foi responsvel para que, no primeiro ano da cobrana, para arrecadao total estimada em cerca de R$ 8 milhes, o setor agrcola contribusse com apenas R$ 10 mil. Entretanto, nesse estudo, foi evidenciado que o impacto da cobrana na produo industrial da bacia do rio Paraba do Sul pode atingir at 1% sobre os custos, chegando a 1,5% sobre a rentabilidade. O impacto sobre o custo do setor hidroeltrico mais alto, chegando a 4,4%. Mas este resultado tende a ser pouco significativo porque, na hidroeletricidade, o custo de produo tem pouco peso sobre o custo total, que majoritariamente composto pelo custo de capital. Ainda para o setor hidroeltrico, o impacto sobre a rentabilidade permaneceria em torno de 0,6%, similar ao resultado encontrado para o setor industrial. Em termos mdios, o maior impacto sobre a rentabilidade ocorreria no setor hidroeltrico. Outra maneira de promover a maior eficincia da aplicao de gua na irrigao a criao de crdito de investimento para agricultura irrigada, utilizando-se taxas diferenciadas em funo do mtodo a ser implantado pelo agricultor ser mais ou menos eficiente no uso deste recurso. Geralmente, o agricultor recorre ao crdito de investimento no momento de adquirir equipamentos para um sistema de irrigao. Estes tm seu custo na faixa de US$ 1.500,00 a US$ 3 mil por ha. Este preo varia muito em funo do sistema de irrigao, da qualidade do material, do tamanho da rea a ser irrigada e do grau de automao do sistema. Normalmente, sistemas de irrigao localizada so mais elevados e usam a gua mais racionalmente. Dessa forma, o volume de investimento necessrio para se implantar um sistema desses elevado e, devido necessidade de recorrer a mecanismos de financiamento, o poder pblico principalmente, o governo federal pode direcionar a alocao dos recursos destinados para este tipo de crdito com vistas a promover os mtodos de irrigao mais racionais no uso da gua.
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Outra maneira de promover essa racionalizao o processo de induo da substituio de culturas de alto consumo de gua por aquelas que apresentam menores demandas hdricas e maior valor agregado, via incentivos diversos. Estes incentivos podem ser, por exemplo, outorga de direito de uso. Neste caso, pode-se no processo de concesso de outorga de gua para irrigao se favorecer a concesso para este tipo de cultura (menor demanda hdrica e/ou maior valor agregado). 4.4 Aproveitamento de fontes alternativas de recursos hdricos Nesta ltima subseo sobre possveis aprimoramentos no gerenciamento de recursos hdricos no Brasil, pretende-se discutir brevemente a questo do aproveitamento de fontes alternativas de recursos hdricos, incluindo-se o reaproveitamento de gua j utilizada. Nas regies ridas e semiridas, a gua tornou-se fator limitante para os desenvolvimentos urbano, industrial e agrcola. At mesmo reas com recursos hdricos abundantes, mas insuficientes para atender a demandas elevadas, experimentam conflitos de uso e sofrem restries de consumo que afetam o desenvolvimento econmico e a qualidade de vida. Nessas condies, reuso e conservao passaram a ser as palavras-chave em termos de gesto, em regies com baixa disponibilidade ou insuficincia de recursos hdricos. O reuso de gua encontra, no Brasil, gama significativa de aplicaes potenciais. Esta questo envolve vrias tcnicas e infraestruturas diferentes, todas com o intuito de aproveitar um volume de gua que seria desperdiada ou no aproveitada, seja gua j utilizada em algum tipo de uso (domstico, industrial ou agrcola), seja gua no utilizada como a proveniente da chuva em algum uso que agregue utilidade para qualquer atividade antrpica. Entre estes mecanismos, esto includos, por exemplo, o aproveitamento da gua de chuva, por meio do seu armazenamento, para o atendimento da demanda domstica. Tambm se pode mencionar o aproveitamento da gua subterrnea, que ainda pouco explorada no Brasil. O fenmeno da escassez no , entretanto, atributo exclusivo das regies ridas e semiridas. Muitas regies com recursos hdricos abundantes, mas insuficientes para satisfazer demandas excessivamente elevadas, tambm experimentam conflitos de usos e sofrem restries de consumo que afetam o desenvolvimento econmico e a qualidade de vida. A bacia do Alto Tiet, que abriga uma populao superior a 15 milhes de habitantes e um dos maiores complexos industriais do mundo, pela sua condio caracterstica de manancial de cabeceira dispe de vazes insuficientes para a demanda da RMSP e de municpios circunvizinhos.
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Esta condio tem conduzido busca incessante de recursos hdricos complementares de bacias vizinhas, que acarretam, como consequncia direta, aumentos considerveis de custo, alm dos evidentes problemas legais e poltico-institucionais associados (HESPANHOL, 2003). No pas, em nenhuma outra regio, esse tipo de aproveitamento to importante quanto no semirido nordestino, regio que mais sofre com a deficincia hdrica no Brasil (mapa 3). Historicamente, a soluo apresentada pelos governos federais ou estaduais para enfrentar o problema da escassez no semirido nordestino sempre foi a de investir em projetos relacionados chamada soluo hidrulica, dispendiosos projetos de infraestrutura hdrica com o objetivo de aumentar a oferta de gua em partes desta regio. Exemplos de projetos desta natureza so os milhares de pequenos, mdios e grandes audes espalhados por esta regio, ou, ento, os canais de distribuio da gua, as barragens e, por ltimo, o projeto de transposio do rio So Francisco (CASTRO, 2011). Entretanto, todos esses investimentos no conseguiram mitigar at os dias de hoje o problema da seca no semirido. Com relao ao aproveitamento de fontes alternativas de gua, apenas em anos recentes que estas alternativas passaram a ser mais debatidas e investimentos principiaram a ser realizados visando disseminar alternativas como o uso de cisternas para captao da gua de chuva ou a utilizao de fontes de gua subterrnea. realizada meno to frequente utilizao das cisternas para aumentar a disponibilidade hdrica da populao do semirido em oposio a projetos de infraestrutura grandiosos, como o da transposio porque as cisternas constituem um meio barato e eficaz para armazenamento de gua para uso humano da populao rural dispersa da regio. A vantagem das cisternas ou da complementariedade em relao transposio que, no caso desta, o custo da infraestrutura de distribuio de gua inviabiliza o fornecimento para boa parte da populao rural difusa, diminuindo o alcance social do projeto, enquanto no caso das cisternas, com baixo investimento se comparado transposio , possvel construir um sistema para fornecer gua para uso humano em cada pequena propriedade rural do semirido. Cada cisterna tem capacidade de acumulao normalmente entre 7m3 e 15 m3, e representa a oferta de 50 l dirios de gua durante 140 a 300 dias, supondo-se que ela estar cheia no final da estao chuvosa e que no haver nenhuma recarga no perodo.
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Embora existam milhares de cisternas espalhadas pelo Nordeste, a quantidade ainda nfima quando comparada necessidade da populao rural. importante ressaltar que esta capacidade acumulada de uma cisterna suficiente para abastecer uma famlia de quatro ou cinco pessoas durante aproximadamente dez meses, caso a gua seja utilizada apenas para beber e cozinhar. Em novembro de 1999, durante encontro paralelo III Conveno de Combate Desertificao e Seca da Organizao das Naes Unidas (ONU), um conjunto de organizaes da sociedade civil elaborou o documento intitulado Declarao do Semirido, estabelecendo uma srie de compromissos e aes pela sustentabilidade da vida no semirido. O processo culminou com a criao da Articulao no Semirido Brasileiro (ASA) e a elaborao de proposta com vistas a garantir o acesso gua para consumo humano das famlias rurais do semirido por meio do armazenamento da gua de chuva em cisternas familiares (DALVA e FARIAS, 2008). A experincia prvia de utilizao de cisternas para captao de gua de chuva por iniciativa familiar e comunitria, com apoio de organizaes de base, criou uma referncia que inspirou outras experincias semelhantes e embasou a ASA na concepo do Programa de Formao e Mobilizao Social para a Convivncia com o Semirido Um Milho de Cisternas (P1MC). Em 2004, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) instituiu a ao construo de cisternas para armazenamento de gua no mbito do Programa de Construo de Cisternas e Capacitao para Convivncia com o Semirido. Por meio de termo de parceria com a ASA e convnios com governos estaduais e municipais, esta ao vem apoiando a construo de cisternas familiares e a mobilizao e a capacitao de famlias rurais do semirido para a gesto de recursos hdricos (DALVA e FARIAS, 2008). Essa parceria entre o MDS e a ASA logrou certo xito em atender populao-alvo do Programa de Construo de Cisternas (famlias rurais do semirido com perfil de elegibilidade ao Programa Bolsa Famlia PBF) por meio da construo, at agosto de 2009, de aproximadamente 300 mil cisternas (tabela 8). Este nmero, entretanto, ainda bem inferior proposta inicial da ASA de construir 1 milho de cisternas.
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TABELA 8
Estado
Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Total
Nmero de benecirios, cisternas construdas e gastos do Programa Cisternas na regio Nordeste

Benecirios
44.700 270.600 188.400 4.800 177.000 189.000 125.000 137.200 35.300 1.172.000 Fonte: MDS. Disponvel em: <www.mds.gov.br/sites//mds-em-numeros>.
Unidades construdas
11.200 73.100 46.000 1.100 45.200 46.100 32.900 35.200 9.300 300.100
Gastos (R$)
16.500.000 107.700.000 67.700.000 1.600.000 66.700.000 67.800.000 48.400.000 51.800.000 13.700.000 441.900.000
DAlva e Farias (2008) realizaram estimativa da demanda bruta por cisternas no semirido brasileiro. Estes autores definiram a demanda bruta como sendo igual ao nmero de famlias rurais do semirido sem acesso rede pblica de gua. A estimativa foi de que a demanda bruta, em setembro de 2006, era igual a 1.186.601 cisternas. Considerando-se que at agosto de 2009 foram construdas 300.100 cisternas, a demanda lquida (demanda bruta menos cisternas construdas) igual a 886.501 cisternas. Com relao ao aproveitamento da gua subterrnea, em termos geolgicos, a regio Nordeste constituda por duas estruturas bsicas: o embasamento cristalino, representado por 70% da regio semirida, e as bacias sedimentares. Estas estruturas tm importncia fundamental na disponibilidade de gua, principalmente as de subsolo (SUASSUNA, 2005). No embasamento cristalino, s h duas possibilidades da existncia de gua no subsolo: nas fraturas das rochas e nos aluvies prximos de rios e riachos. Em geral, a reserva hdrica localizada neste embasamento pequena e a gua de m qualidade, pois a gua que tem contato com rochas cristalinas mineraliza-se com facilidade, tornando-se salinizada (CIRILO, 2008). Com relao s bacias sedimentares, estas so possuidoras de significativo volume de gua no subsolo, alm de a gua armazenada nesta estrutura ser de melhor qualidade. Entretanto, de acordo com Cirilo (2008), estima-se que apenas 10% do territrio nordestino seja formado por rochas sedimentares que compem tal estrutura (mapa 2).
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MAPA 4
Distribuio das rochas sedimentares e cristalinas na rea de abrangncia do polgono das secas da Sudene
Fonte: Cirilo (2008). Obs.: Imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelo autor para publicao (nota do Editorial).
Observando-se o mapa 4, constata-se que parte considervel do Nordeste setentrional que receber a gua do rio So Francisco se encontra sobre o embasamento cristalino, justamente a estrutura geolgica com menor capacidade de armazenamento de gua. Dessa forma, a evidncia emprica indica ser improvvel que o aproveitamento da
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gua subterrnea possa aumentar significativamente a disponibilidade hdrica nos estados beneficiados pelo projeto de transposio do So Francisco. Entretanto, bacias outras do semirido que no as do Nordeste setentrional encontram-se sobre reas sedimentares e apresentam, portanto, potencial de aproveitamento de guas subterrneas. Estima-se que 70% do volume de gua do subsolo nordestino estejam localizados na bacia sedimentar do Piau/Maranho (REBOUAS, 1997 apud SUASSUNA, 2005). Outra fonte alternativa de gua o reuso. Embora no exista no Brasil nenhuma legislao relativa, e nenhuma meno tenha sido realizada sobre o tema do reaproveitamento na nova Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei no 9.433/1997), j se dispe da primeira demonstrao de vontade poltica, direcionada para a institucionalizao do reuso. A Conferncia Interparlamentar sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, realizada em Braslia em dezembro de 1992, recomendou, sob o item Conservao e Gesto de Recursos para o Desenvolvimento (Paragrafo 64/B), que se envidassem esforos, em nvel nacional, para institucionalizar a reciclagem e reuso sempre que possvel e promover o tratamento e a disposio de esgotos, de maneira a no poluir o meio ambiente (HESPANHOL, 2003). O uso de gua j utilizada teve incio no Brasil nos engenhos de cana-de-acar, com a utilizao do efluente originrio das destilarias de lcool para irrigar as plantaes de cana (LEITE, 2003). As formas possveis de reuso de gua so sintetizadas na figura 1. Segundo Hespanhol (2003), por intermdio do ciclo hidrolgico, a gua constitui-se em recurso renovvel. Apesar de ser deteriorada entenda-se poluda por meio da atividade antrpica, a gua pode ser recuperada e reusada para fins benficos diversos. A qualidade da gua utilizada e o objeto especfico do reuso estabelecero os nveis de tratamento recomendados, os critrios de segurana a serem adotados e os custos de capital, operao e manuteno associados. As possibilidades e as formas potenciais de reuso dependem, evidentemente, de caractersticas, condies e fatores locais, tais como deciso poltica, esquemas institucionais, disponibilidade tcnica e fatores econmicos, sociais e culturais.
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FIGURA 1
Tipos de reuso de gua
Fonte: Hespanhol (2003). Obs.: Imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelo autor para publicao (nota do Editorial).
Deve-se ressaltar que a Organizao Mundial da Sade (OMS) no recomenda o reuso direto, entendido como o aproveitamento direto dos efluentes de uma estao de tratamento de esgotos a uma estao de tratamento de guas e, em seguida, ao sistema de distribuio. Recomenda-se promover o reuso indireto, o qual compreende a diluio dos esgotos, aps tratamento, em um corpo hdrico (lago, reservatrio ou aqufero subterrneo), no qual, aps tempos de deteno relativamente longos, efetuada a captao, seguida de tratamento adequado e posterior distribuio. Os vrios tipos de reuso indireto so devidamente analisados nos trabalhos de Hespanhol (2003) e Leite (2003). O fomento ao reuso da gua por meio dos vrios mtodos observados na figura 1 deve ser objeto de anlise por parte do poder pblico, por meio de agncias de gua e rgos ambientais, e incorporado, quando conveniente, na estratgia global de gerenciamento de recursos hdricos em qualquer nvel de atuao (federal, estadual e municipal) ou em bacias hidrogrficas. Principalmente nas reas que enfrentam situao de maior deficincia hdrica, o reuso poder constituir-se nas prximas dcadas em importante fonte adicional de oferta hdrica para estas regies.
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Entretanto, para que isso ocorra, segundo Hespanhol (2003), a adoo da prtica de reuso de gua somente poder constituir-se em instrumento efetivo dos comits de bacia hidrogrfica se estiver condicionada a uma estrutura poltica desenvolvida e reconhecida pelas entidades competentes no processo de gesto dos recursos hdricos nacionais. Caso no se estabeleam polticas pelos organismos gestores, a prtica do reuso continuar a ser desenvolvida de maneira aleatria, como vem sendo realizada atualmente ou seja, sem planejamento compatvel com as efetivas necessidades de cada bacia hidrogrfica, sem qualquer forma de controle e sem as salvaguardas ambientais e de sade pblica que se fazem necessrias.
5 CONSIDERAES FINAIS
Muitos conflitos ocorrem atualmente ao redor do mundo em funo de disputas pela utilizao da gua. Em muitas importantes bacias hidrogrficas do mundo, a gua cada vez mais escassa por exemplo, nas bacias dos rios Amarelo, na China, e Indo, que cruza China, ndia e Paquisto. No Brasil, algumas regies enfrentam problemas de deficincia hdrica, como o semirido nordestino e algumas RMs. Os Estados nacionais, com o objetivo de lidarem com essa questo, tm adaptado nas ltimas dcadas seus sistemas de gerenciamento desses recursos para conseguirem cumprir a misso de promover uso mais sustentvel da gua, compatibilizando a oferta com a demanda por meio de polticas de investimento em novos projetos de infraestrutura hdrica e/ou polticas de racionalizao da utilizao da gua. No Brasil, uma nova fase na gesto dos recursos hdricos teve incio com a aprovao da Lei no 9.433/97, que trata da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Alm desta lei nacional, outros 12 estados tambm promulgaram legislaes semelhantes. Quatro princpios desta lei so particularmente inovadores no sistema de gesto hdrica brasileiro: a gesto por bacia, a unicidade da outorga, a exigncia de plano de gesto e o instrumento de cobrana. Foi destacado que esta nova postura frente problemtica hdrica encontra inmeros desafios em sua implementao, uma vez que muda de forma significativa o enfoque sobre o setor e se contrape a prticas historicamente estabelecidas em especial, no Nordeste semirido , tais como: a cultura de privatizar o uso da gua; as decises governamentais tomadas de forma centralizada; as aes assistenciais que caracterizam os
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perodos de seca; o desinteresse e a ausncia de iniciativa dos usurios e da sociedade na busca de alternativas para gesto sustentvel dos recursos hdricos. Certamente, algumas das inovaes introduzidas por esse novo arranjo jurdicoinstitucional promoveram melhorias na gesto da gua no Brasil e, consequentemente, seu uso mais sustentvel. Entretanto, ainda existem aspectos a serem aprimorados. Entre estes, a elaborao de polticas pblicas que tentem garantir o acesso universal da populao gua, particularmente no Nordeste semirido, onde este acesso universal ainda est longe de ser garantido. Alguns pases, como frica do Sul e Indonsia, definiram a equidade no acesso gua como prioridade dos seus sistemas de gesto; o Brasil, todavia, no conferiu ainda prioridade equidade de acesso. Um segundo aspecto relacionado ao aprimoramento do gerenciamento de recursos hdricos no Brasil visando a sua recuperao, sua proteo, sua conservao e seu uso racional diz respeito superao de desafios de diferentes tipos e magnitudes, com destaque para os seguintes: implementao da gesto compartilhada; estabelecimento da gesto harmonizada; construo de uma lgica territorial de gesto; operacionalizao e fortalecimento do comit de bacia; modificaes na atuao dos comits de bacia; estabelecimento de regras de convivncia entre comits; aperfeioamento da legislao; e reviso das outorgas concedidas o caso da bacia do rio So Francisco emblemtico. Outro aspecto que pode ser aprimorado no Brasil com relao ao aproveitamento dos recursos hdricos o aumento da eficincia da utilizao da gua. Talvez o setor com a maior perspectiva de economia de gua com a adoo de mtodos racionais de utilizao seja a agricultura irrigada (maior demandante hdrico do Brasil). Algumas formas propostas para o poder pblico promover utilizao mais racional de gua na agricultura irrigada so: estabelecimento de preo adequado para este insumo os valores praticados no Brasil so baixos se comparados aos preos cobrados dos agricultores ao redor do mundo; criao de crdito de investimento para agricultura irrigada, utilizando-se taxas diferenciadas, em funo de o mtodo a ser implantado pelo agricultor ser mais ou menos eficiente no uso deste recurso; fomento da expanso da utilizao dos sistemas de irrigao localizada, pois estes usam a gua mais racionalmente; e induo da substituio de culturas de alto consumo de gua por aquelas que apresentam menores demandas hdricas e maior valor agregado, via incentivos diversos, por exemplo, por meio de outorga de direito de uso.
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Por fim, deve-se promover o aproveitamento de fontes alternativas de recursos hdricos, incluindo-se o reaproveitamento de gua j utilizada. Este tipo de aproveitamento particularmente importante em regies que enfrentam maior deficincia hdrica, como o caso do semirido nordestino. Duas destas fontes tm potencial de contribuir com a mitigao dos problemas oriundos da escassez hdrica no semirido nordestino: o uso de cisternas pela populao rural difusa do semirido e a maior utilizao dos recursos hdricos subterrneos. Especificamente, o uso de cisternas tem apresentado resultados promissores no auxlio populao rural carente de gua.
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012
EDITORIAL
Coordenao
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Superviso
Everson da Silva Moura Marco Aurlio Dias Pires

Reviso Andressa Vieira Bueno Clcia Silveira Rodrigues Hebert Rocha de Jesus Idalina Barbara de Castro Laeticia Jensen Eble Leonardo Moreira de Souza Luciana Dias Jabbour Olavo Mesquita de Carvalho Reginaldo da Silva Domingos Celma Tavares de Oliveira (estagiria) Patrcia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria) Editorao
Aline Rodrigues Lima Andrey Tomimatsu Bernar Jos Vieira Danilo Leite de Macedo Tavares Jeovah Herculano Szervinsk Junior Leonardo Hideki Higa Daniella Silva Nogueira (estagiria)
Capa
Lus Cludio Cardoso da Silva

Projeto Grco
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Livraria do Ipea
SBS Quadra 1 - Bloco J - Ed. BNDES, Trreo. 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br Tiragem: 500 exemplares
Misso do Ipea Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.

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GESTO DAS GUAS: EXPERINCIAS INTERNACIONAL E BRASILEIRA

Csar Nunes de Castro

GESTO DAS GUAS: EXPERINCIAS INTERNACIONAL E BRASILEIRA

ISSN 1415-4765 JEL: Q2; Q25

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2 GESTO DOS RECURSOS HDRICOS NO MUNDO

Distribuio da gua na Terra

Volume total (%)

Volume de gua doce (%)

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Indicador da decincia hdrica relativa do IWMI

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Disponibilidade de gua por habitante no mundo

Fonte: Ayibotele (1992) apud Andrade, Lora e Dupas (2002).

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Tipos de instituies de gerenciamento de recursos hdricos

Gerenciamento por agncias governamentais

Fonte: Bruns e Meinzen-Dick (2005).

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3 GESTO DOS RECURSOS HDRICOS NO BRASIL

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Grandes bacias hidrogrcas do Brasil

Caracterstica da disponibilidade hdrica nas grandes bacias brasileiras

Vazo mdia (m3/s)