UNIVERSITATEA BABE-BOLYAI, CLUJ-NAPOCA

CENTRUL DE FORMARE CONTINU, NVMNT LA DISTAN I CU FRECVEN REDUS Facultatea de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii Specializarea: Administraie Public

Introducere n administraia public

- Suport de curs pentru nvmnt la distan -anul I, semestrul I-

Conf. Dr. Cristina Hinea

CLUJ-NAPOCA 2013-2014

Acest carte ncearc s abordeze o parte din temele cele mai importante ale administraiei publice, fr a avea pretenia unei tratri exhaustive a subiectului. Dealtfel, o astfel de pretenie ar fi imposibil de realizat, nu doar datorit domeniului extrem de vast al acestei tiine i poziiei primordiale din orice societate, dar i datorit schimbrilor actuale rapide la care trebuie s rspund administraia. Cursul i propune s familiarizeze studenii cu cteva din noiunile, principiile i conceptele eseniale din domeniul administraiei publice i las posibilitatea unei comunicri interactive ntre profesor i studeni, prin cteva studii de caz prezentate. De ce este important studiul administraiei? Rspunsul cel mai facil ar fi c nsi administraia este foarte important. O societate neadministrat este un non-sens, cel mult un concept utopic care poate doar s umple paginile unor cri de literatur tiinifico-fantastic. Ceea ce i propune, ns, studiul administraiei este o radiografie cvadridimensional a sistemelor din care este compus, a legturilor dintre acestea i a interaciunii cu celelalte sisteme sociale. Cea de a patra dimensiune a sistemului de referin fa de care studiem administraia, pe lng cele spaiale, este cea temporal. Aceast latur ine de evoluia continu a sistemelor adminstrative, de transformrile cu frecven accelerat la care sunt supuse. Ne aflm n situaia unui cltor aflat ntr-un tren fr ferestre i care ncearc s afle cu ajutorul teoriei i experimentului poziia, viteza i acceleraia acestuia fa de sol. Cu siguran, studiul i perseverena cercetrii nu va lsa fr rezultat efortul nostru. St n puterea noastr s transformm sensul peiorativ al termenului de birocraie n adevratul sens al termenului de administraie. Ceea ce ne propunem este s atingem cteva dintre aspectele eseniale ale tiinei administraiei, care sunt grupate n capitolele acestui curs. Am ncercat s trasm o delimitare ct mai clar a domeniului administraiei publice ca tiin, cu toate dificultile care stau n calea acestui demers, datorit caracterului interdisciplinar i multidisciplinar al acesteia. Deasemenea, am ncercat s punctm diferenele eseniale dintre domeniul public i privat i am analizat comparativ diferite modele de organizare birocratic, imuabilitatea birocraiei, fluxul decizional ntre corpusul administrativ i cel politic i structura administraiei publice din Romnia, la nivel central i la nivel local. Ultima parte este dedicat domeniului politicilor publice, n principal celor trei etape ale fluxului decizional: formularea deciziei, luarea deciziei i implementarea acesteia. Prezentrile

teoretice sunt nsoite de cteva studii de caz specifice Romniei. Aceste materiale au ca obiectiv dezvoltarea unei gndiri critice i a capacitii de analiz i sintez. Deasemenea, urmrim dobndirea unor abiliti care s permit utilizarea conceptelor i principiilor teoretice studiate n situaii practice, reale i nelegerea noiunilor abstracte prezentate. Ca specialiti n administraie este important s nelegem relaia dintre administraia public i democraia reprezentativ si s ne dezvoltm aptitudinile necesare pentru gsirea unor soluii pentru diversele probleme ale administraiei publice (problem solving skills). Aceste teme sunt interesante chiar i pentru cultura noastr general, pentru c ne lrgesc viziunea despre lume, prin deschiderea interdisciplinar a tiinei administrative, oferindu-ne o alt atitudine pentru abordarea problemelor actuale i viitoare din societate. Depinde doar de noi dac vom fi cltori ai unui deplorabil tren personal pierdut ntre dou gri neprimitoare ori pasageri ai unui tren de grand vitesse care va ajunge n timp la destinaia dorit.

1
Modele administrative. Istoric
Apariia structurilor administrative i a birocraiei moderne i are originea n ncercarea puterii monarhice din Europa Occidental de a impune un regim absolutist. nceputurile acestui proces in de istoria politic a sec. XV-XVI cnd monarhii promotori ai centralizrii statale i consolideaz treptat autoritatea. Ei ncearc s ataeze la domeniul regal ultimele posesiuni senioriale dar i s instituie n locul relaiilor de vasalitate organe centrale i locale de conducere. Absolutismul monarhic a mizat, pentru a se impune, pe sprijinul unor reprezentani n teritoriu, devenii treptat adevrai funcionari de carier, ce urmreau neutralizarea opoziiei nobilimii locale. De aceea dezvoltarea structurilor administrative i centalizarea statal au evoluat n paralel, sprijinindu-se reciproc.

Modelul francez n Frana secolului al XVII-lea, denumit secolul absolutismului francez, regii Henric al IV-lea, Ludovic al XIII-lea i mai ales Ludovic al XIV-lea, cu concursul unor consilieri ca Richelieu, Mazarin sau Colbert i-au ntrit autoritatea n provincie i au centralizat instituiile statului. Autoritatea monarhic a urmrit consolidarea Consiliului regal, format din minitri, investit cu putere legislativ, administrativ, financiar, de politic extern, etc. principal sprijin al monarhiei. La nivel local, au fost numii reprezentani permaneni ai suveranului n teritoriu, numii intendeni de poliie, justiie i finane, cu competene tot mai mari ce i transform treptat n adevrai administratori. Instituii iniial ca instrumente ale autoritii regale, aceti primi birocrai, capt treptat puteri foarte mari i sunt din ce n ce mai greu de controlat. n ncercarea de a le limita atribuiile, ministrul lui Ludovic al XIV-lea, Colbert le solicit rapoarte detaliate ale activitii lor. Alctuirea acestora a necesitat crearea unor adevrate birouri administrative teritoriale i dezvoltarea corpului de funcionari (Kameka, 1979). Cu toate limitele evidente ale acestei prime birocraii ale Franei absolutiste, nc departe de modelul weberian, limite ce in n primul rnd de vnzarea unor funcii i privilegii, regimul i-a dovedit eficiena deschiznd Regelui Soare drumul spre hegemonia european (Ford, 1965).

Revoluia francez a nsemnat n mod esenial o revoluie la nivelul ideilor. Declaraia drepturilor omului i ceteanului afirma c dreptul de a guverna aparine poporului, nu regelui. Oglindind ideile iluminismului francez, revoluia modific percepia asupra funcionarului, ce nu se mai afl n slujba regelui ci este n serviciul naiunii. Guvernele revoluionare au ncercat o descentralizare administrativ, mprind Frana n 83 de departamente dar sistemul n-a putut fi impus datorit instabilitii politice. Dup preluarea puterii, Napoleon a ales un sistem centralizat, ce s-a dovedit adecvat acelor vremuri, sistem pstrat datorit eficienei sale, i dup nlturarea sa, n 1815 (Kameka, 1979).

Modelul administrativ prusac n Prusia, bazele unui aparat administrativ modern au fost puse tot n secolele XVIIXVIII, n paralel cu efortul de centralizare statal. Familia regal Hohenzollern, care a domnit n Prusia a dezvoltat, la rndul ei, un sistem financiar care a contribuit la consolidarea statului. Centralizarea s-a sprijinit pe fora armatei prusace dar i pe o tradiie social strict de supunere fa de autoritatea central. Unul din promotorii dezvoltrii administrative a Prusiei a fost Frederic al II-lea (17401786 ). Despot luminat, influenat de ideile iluministe, acesta a decretat c un conductor trebuie s fie primul slujitor al statului. Frederic al II-lea a promovat numeroase reforme ce vizau mbuntirea sistemului administrativ ntemeiat de predecesorul su, Frederic Wilhelm I. Birocraia prusac a primit atunci un nou sistem de recrutare a funcionarilor, pe baza competenelor, anticipnd selectarea ce are la baz, n statele moderne, acel merit system. n paralel se acord o mare atenie pregtirii profesionale a acestor funcionari, printr-o reea de instituii specializate, funcionari selectai n ealonul de vrf doar prin dovada obinerii unei diplome ce atesta pregtirea (Kameka, 1979). Creat pentru a fi un sprijin n impunerea unui sistem absolutist, birocraia profesionist a avut n timp, prin acumularea unei puteri mari, un rol diferit scopului pentru care a fost gndit. Prin Codul Legal General din 1794 monarhul era obligat s respecte legile statului, puterea sa fiind apreciabil diminuat. n acelai act, birocraia prusac, obine un statut privilegiat, funcionarii bucurndu-se de garantarea funciilor.

Modelul administrativ american

Conditiile istorice specifice in care a evoluat statul american n prima jumtate a secolului al XIX-lea au impus o form diferit de dezvoltare a administraiei. Lipsa unei tradiii n ceea ce privete centralizarea statal, fluxul mare de emigrani sosii aici tocmai pentru a scpa de absolutismul european, eterogenitatea i vastitatea teritoriului au fcut posibil dezvoltarea unui sistem administrativ descentralizat. Pn la rzboiul de secesiune din 1861-1865, administraia american a fost marcat de modelul iniiat de preedintele Jackson care se baza pe un sistem conform cruia partidul ctigtor acord posturi susintorilor si. Ideea pleac de la o teorie democratic i antielitist conform creia orice membru al comunitii e capabil s se ocupe i rezolve problemele publice (Waldo, 1975). Dei un sistem transparent, nu a fost eficient datorit lipsei de profesionalism i continuitate, conducnd de cele mai multe ori la acte de coruptie. n a doua jumtate a secolului al XIX-lea, noile realiti sociale de dup rzboiul de secesiune au determinat o schimbare de conceptie n privina administraiei. Susintorii unei administraii profesioniste au ctigat teren n faa continuatorilor teoriei jacksoniene. n paralel cu evoluia european, ideea unui funcionar ce trebuie s se afle n serviciul ceteanului, numit pe baza expertizei prinde un contur tot mai evident. A doua jumtate a secolului XX aduce n prim-plan un nou model administrativ, nicidecum o perfecionare a celui existent. Fiind nevoit s fac fa unui ritm din ce n ce mai alert al vieii sociale i al multiplelor schimbri din viaa politic, avnd concurent companiile private, sistemul administrativ de dup rzboi capt o flexibilitate din ce n ce mai mare i o lrgire a bazei piramidei, renunnd la tipul strict de ierarhizare. Pe lng expertiza pe care funcionarul e obligat s i-o mbunteasc pe tot parcursul carierei, acestuia i se ofer o arie de micare mult mai extins, lsndu-i-se libera iniiativ i imaginaia. Aceast elasticizare a sistemului administrativ a devenit o condiie inevitabil pentru rezistena acestuia la inputurile din ce n ce mai diversificate la care e supus. n literatura american de specialitate, punctul de cotitur este considerat eseul lui Woodrow Wilson Studiul Administraiei Publice (Stillman, 1996). Reforma administraiei a fost realizat, la nivel federal, prin legea numit Pendleton Act (dup numele iniiatorului), emis n 1887, prin aceast lege instituindu-se merit system-ul n administraia federal american.

Referine bibliografice: 1. Radu L., Evoluia sistemelor administrative, n Revista Transilvan de tiine Administrative, nr. 1(7)/2002 2. Weber M., Essays in Sociology, Oxford University Press, 1946 3. Kamenka E., Bureaucracy, Edward Arnold Publishers, Londra, 1979, pp. 2-4. 4. Ford F. L., Robe and Sword: the Regrouping of the French Aristocracy after Louis XIV, Prentice Hall, New York, 1965, pp.35-36. 5. Waldo D., Public Administration, Oxford University Press, Boston, 1975, pp.16-17. 6. Chevalier J., Science Administrative, PUF, 1992, pp.30-35. 7. Dreyfus F., Linvention de la bureaucratie. Servir letat en France, en Grand Bretagne et aux Etats-Unis, Editions la Decouverte, Paris, 2000. 8. Stillman R. J., Public Administration: Concepts and Cases, 6th ed., Boston, Houghton Mifflin, 1996

2
Abordri privind studiul Administraiei Publice
Administraia public att ca i concept dar i ca activitate reprezint un demers eminamente interdisciplinar, ncercarea de a oferi o definiie complet ntr-o singur fraz este aproape sigur sortit eecului (Waldo, 1978, p. 171). Dificultatea ncercrii de a cuprinde ntreaga sfer a administraiei ntr-o definiie universal valabil provine din complexitatea conceptului la nivel abstract dar i datorit multitudinii de activiti care pot fi incluse n sfera acestui concept. Totui, orice intenie serioas de studiu a domeniului pornete de la stabilirea unor granie generale ale acestuia, ncercarea de identificare a unor definiii alternative care s ofere o imagine general asupra subiectului discutat nu poate fi dect binevenit. Aceast ncercare de definire ne ajut s plasm conceptul ntr-un context politic, economic i social i ne permite s identificm trei mari abordri privind studiul administraiei publice. Iat cteva definiii ale administraiei publice: 1. Administraia Public este componenta executiv a statului, mijloacele prin care scopurile i obiectivele statului sunt puse n practic (Corson, Harris, 1969, p. 142-143). (Public Administration... is the action part of government, the mean by which the purpose and goals of government are realized) 2. Administraia Public este preocupat n principal cu mijloacele necesare implementrii valorilor politice (Pffifner, Presthus, 1967). (Public administration as a field is mainly concerned with the means for implementing political values) 3. Administraia public se identific cel mai bine cu componenta executiv a guvernmntului (Davis, 1973) (Public Administration can be best identified with the executive branch of government.) 4. Administraia public este (Nigro, Nigro, 1989): un efort concertat de grup ntr-un context public; acoper toate cele trei ramuri ale puterii n stat: executiv, legislativ, judiciar; are un rol important n formularea proiectelor de politic public i astfel face parte din procesul politic;

difer de sectorul privat; dar are legturi strnse cu grupuri i indivizi privai pentru oferirea servicilor ctre comunitate. 5. Administraia public reprezint arta i stiina managementului aplicat afacerilor de stat (Waldo, 1988). Putem spune fr reineri c studiul administraiei publice necesit obligatoriu o abordare interdisciplinar. E adevrat c nici una dintre definiiile menionate anterior nu i asum un caracter universal valabil, dar fiecare relev o parte dintre aspectele la care ne referim atunci cnd vorbim despre administraie public. Din cele 5 definiii menionate putem afirma c administraia public presupune o gam variat de activiti, este interesat de formularea i implementarea proiectelor de politic public, este identificat n special cu latura executiv a guvernmntului, difer de sectorul privat, i are un rol decisiv n implementarea i supravegherea respectrii legii (adaptat Stillman, 1996, p.3). Analiza administraiei publice poate fi realizat pe mai multe planuri: Putem privi administraia din prisma activitilor desfurate n cadrul instituiilor publice (activitatea rutinier) deci avem o perspectiv descriptiv; De asemenea putem privi administraia pornind de la scopul su (ce ar trebui s fie administraia) i construcia sa designul instituiilor publice, structura administrativ, modele de organizare i funcionare etc. n acest caz avem o perspectiv normativ; Nu n ultimul rnd putem privi administraia din prisma ideilor, conceptelor sau principilor (la nivel abstract) care permit o evoluie a doemniului de studiu. n acest sens vorbi de o perspectiv cognitiv. Dat fiind caracterul interdisciplinar i complex, desigur i abordrile sau paradigmele administraiei publice sunt multiple avnd rdcini n domenii precum tiinele politice, economie, sociologie, drept, filosofie, etc. Vom aminti 3 dintre aceste paradigme pornind de la clasificarea lui Rosenbloom (1983, p. 219).

Mai nti sunt cei care susin c administraia public trebuie analizat din perspectiva rezultatelor pe care le produce iar metodele aplicate ar trebui s fie similare cu cele din sectorul privat (abordarea managerial). O alt perspectiv ar fi aceea care accentueaz caracterul public al administraiei, considernd urmrirea interesului public, reprezentativitatea i responsabilitatea

n faa cetenilor valorile cele mai importante (abordarea politic). A treia perspectiv acord importan maxim, normelor i procedurilor legale, administraia fiind vzut ca executant al legilor i supraveghetorul respectrii lor (abordarea legal).

1. Abordarea managerial Abordarea managerial n studiul administraiei publice este caracteristic rilor anglosaxone i difer n mare parte de perspectiva continental. n aproape un secol de existen, abordarea managerial a suferit schimbri semnificative, astfel c putem vorbi despre o abordarea managerial tradiional i o abordarea managerial modern.

Abordarea managerial tradiional Aceast abordare pornete de la schimbrile sistemului administrativ american de la sfritul secolului XIX, scopul fiind trecerea de la sistemul existent pn atunci aa numitul spoil system la un sistem bazat pe merit i profesionalism merit system. Sistemul patronajului sau spoil system avea la baz proverbialul to the victor go the spoils adic nvingtorul primete ntreaga prad. n acest context, partidul care ctiga alegerile obinea friele administraiei i implicit control absolut asupra componenei acesteia, funciile publice fiind de obicei ocupate de persoanele loiale partidului. Foarte frecvent acestea nu aveau nici un fel de pregtire profesional pentru a ocupa funcii publice. Interesul public era o chestiune n mare parte subiectiv, raportat la modul n care l nelegea cel care ocupa funcia public. Ocuparea unei astfel de funcii era vzut aproape ca un drept al persoanei astfel c de cele mai multe ori obinerea unei funcii publice nsemna mai ales avantaje personale. Principalele acuze aduse acestui sistem au fost corupia, nepotismul i favoritismul, persoanele numite urmrind de cele mai multe ori interesul personal n detrimentul binelui comunitii. n ochii reformatorilor cea mai mare problem era influena politic asupra aparatului administrativ. Primul care insist pentru delimitarea dintre administraie i politic este Woodrow Wilson (1887) n eseul The Study of Administration n care precizeaz c problemele administrative nu sunt probleme politice. Ele mai degrab sunt probleme manageriale deoarece administraia public este un domeniu al bussinessului a field of bussiness.

Este de datoria studiului administraiei s descopere, nti, ce activiti poate guvernul realiza cu succes i apoi, cum poate realiza aceste activiti ntr-un mod ct mai eficient posibil (Wilson, 1887) Frederic Taylor (1911) considerat printele managementului tinific a fost printre primii care a dezvoltat un set de principii tinifice care aveau ca scop eficientizarea activitii administraiei. Crezul managementului tinific era c eficiena managerial i productivitatea muncii pot fi obinute urmrind un set de principii manageriale. Un concept nou la acea vreme pe care l introduce Taylor este cel de diviziune a muncii i specializare astfel nct fiecare individ din cadrul organizaiei s aib un rol clar definit i distinct de restul.

Caracteristicile abordrii manageriale tradiionale Rolul Individului eficien i eficacitate; economia resurselor; tendina de a minimiza diferena dintre sfera public i cea privat; dihotomie clar ntre sfera politic i cea administrativ. structur birocratic; diviziunea muncii; coordonare prin intermediul ierarhiei; delimitare clar a funciilor i responsabilitilor fiecrui post n cadrul organizaiei; reguli i proceduri formale clare; raionalitate; recrutare, promovare i recompensare pe baza rezultatelor profesionale; impersonalitate; utilizarea documentelor scrise (memoria organizaiei). impersonalitate n relaia cu indivizii indiferent c sunt angajaii sau cetenii; orice fel de emoii sau preri personale nu vor influena performana birocratului; individul trebuie s se adapteze structurii birocratice nu invers; cetenii sunt vzui ca i cazuri; tratament egal indiferent de situaie. administraia public este vzut ca o tiin; studiul administraiei are ca scop oferirea de reguli generale,

Valori

Structura organizaional

Aspecte Cognitive

universal valabile pentru dezvoltarea unor modele care s confirme noiunile teoretice.

Adaptat dup David H. H. Rosenbloom, Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, p. 16-20

Abordarea managerial modern. Noul Management Public Crizele economice repetate de la sfritul anilor 30 au determinat o implicare puternic a statului n cadrul vieii sociale i economice, determinnd o cretere substanial a bunurilor i serviciilor oferite de ctre sectorul public i implicit o cretere a dimensiunilor aparatului administrativ. Aceast transformare a statului vorbim despre Statul Bunstrii Generale Welfare State a fost o soluie salvatoare pentru perioada interbelic i primele dou decenii postbelice. Statul devenise salvatorul providenial capabil s rezolve problemele care scpau pieei libere1. Totui nceputul anilor `70 caracterizat de diverse crize economico-sociale a gsit un stat suprancrcat de sarcini, i un sistem administrativ birocratic incapabil s fac fa noilor condiii. Fenomenul de suprancrcare (overload) a administraiei publice manifestat din ce n ce mai acut ncepnd cu anii 80 a determinat reorientarea ctre sectorul privat pentru aflarea unei soluii. Structura birocratic a administraiei nu mai era potrivit pentru noile condiii economico-sociale (resurse limitate, cerine crescute ale cetenilor privind diversitatea i calitatea servicilor publice, flexibilitate, acces sporit etc.). Majoritatea specialitilor criticau inflexibilitatea birocraiei i incapacitatea de adaptare la condiii noi, supradimensionarea aparatului administrativ i implicit cheltuielile mult prea ridicate n condiii de resurse limitate. Unul din punctele nevralgice ale abordrii tradiionale, fa de cele legate de risipirea resurselor i structura vetust i rigid, era impersonalitatea administraiei att n relaia cu cetenii ct i n managementul intern al administraiei, funcionarii fiind vzui precum nite rotie ntr-un imens mecanism. Modelul birocratic de organizare a administraiei publice se dovedise un model extrem de eficient comparativ cu modelul pe care i-a propus s l nlocuiasc aa numitul spoil system dar nu mai era potrivit noilor cerine social economice de la sfritul secolului XX.

Acele situaii de eec a pieei, care au determinat intervenia i ulterior dezvoltarea sectorului public

Soluia propus a fost o nou abordare managerial care a preluat diverse forme n funcie de contextul politic i social al fiecrui stat, dar e etichetat n general ca Noul Management Public. Rhodes descrie Noul Management Public din Marea Britanie (Rhodes 1991, p.1) ca un sistem n care accentul e pus pe management nu pe politici, performan i eficien, reducerea dimensiunilor aparatului birocratic (downsizing), utilizarea cvasi-pieelor i introducerea concurenei n spaiul public, reducerea costurilor, un stil managerial care accentueaz rezultatele nu procesele, utilizarea contractelor de munc pe termen limitat, responsabilizarea funcionarilor. Peste ocean, Noul Management Public se identific cu ideea de Reinventing Government a lui Osborne i Gaebler care au o abordare pozitiv asupra guvernului, considernd c administraia nu trebuie abolit cu totul, ea nu este sursa tuturor relelor, avnd un rol esenial n funcionarea societii. Dar administraia e nevoit s se reinventeze pentru a face fa noilor cerine i provocri pe care societatea le ridic. Noua abordare menine accentul pus pe eficien i rezultate, aa cum era cazul i abordrii tradiionale, modificrile majore survin n privina structurii organizatorice, rolului individului n cadrul organizaiei, relaia cu cetenii (clieni) i distribuia puterii.

Caracteristici ale Abordrii Manageriale Moderne - Noul Management Public eficien; economia resurselor; value for money; accent pus pe rezultate nu pe respectarea procedurilor; competiie n sectorul public; flexibilitate i adaptabilitate; responsivitate fa de nevoile cetenilor; spirit antreprenorial. structur flexibil similar cu cea a organizaiilor din mediul privat; descentralizare puternic; structur difuz cu subuniti autonome; coordonarea se face mai degrab prin competiie dect prin subordonare ierarhic; structurile sunt construite n funcie de bunurile i servicile oferite/produse. cetenii devin clieni; nevoile clientului primeaz; responsabilizarea funcionarilor i autonomie mai mare a

Valori

Structura Organizaional

Rolul Individului

Aspecte Cognitive -

managerilor. dezvoltarea domeniului prin mprumutul unor metode i tehnici manageriale din sectorul privat; pragmatism i accent pe rezultate empirice.

Adaptat dup David H. H. Rosenbloom, Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, p. 22-26 Abordarea Politic O alt perspectiv privind studiul administraiei publice pune n prin plan valorile de baz ale democraiei pluraliste. Wallace Syre (1978, p. 201) afirma: Administraia Public este n definitiv o problem a teoriei politice; problema fundamental ntr-o democraie este responsabilitatea n faa controlului popular, adic responsabilitatea ntregului aparat administrativ n faa oficialilor alei. Spre deosebire de abordarea managerial care ncerca s explice cum ar trebui s arate i s funcioneze administraia public, abordarea politic i are fundamentul n observaiile empirice (Rosenbloom, Kravchuck, 2002, p. 29). Odat ce considerm administraia public indisolubil legat de sfera public i de societate, desigur c i valorile promovate sunt relativ diferite dect cele promovate de abordrile precedente. Abordarea politic pornete de la premisa c administraia public ca i domeniu i trage rdcinile din tiinele politice i este indisolubil legat de mecanismele democraiei. Astfel administraia este o oglind a societii pe care o reprezint iar rolul principal este s oglindeasc ct mai fidel cu putin imaginea societii pe care o reprezint. Valorile dominante sunt reprezentativitate, responsivitate i responsabilitate (accountability) n faa cetenilor. Acestea sunt dealtfel valori care decurg din principiile oricrei democraii constituionale, de aceea ele trebuie s se regseasc n oricare din aspectele activitii administrative. Diversitatea i eterogenitatea social din cadrul societii se regsete (n aceast abordare) i n cadrul aparatului administrativ. n timp ce abordarea managerial este ghidat de eficien i rezultate, abordarea politic subordoneaz aceste chestiuni, responsabilitii n faa cetenilor i a respectrii principiilor democratice. ntlnirile cu reprezentanii societii civile, msuri pentru mrirea transparenei administrative, recrutarea i selecia angajailor innd cont de diversitatea social necesit resurse substaniale; de aceea de cele mai multe ori eficiena este neglijat.

Caracteristici ale abordrii politice Valori reprezentare, reprezentativitate; responsivitate; responsabilitate n faa cetenilor; sfera politic i cea administrativ nu pot fi i nu trebuie separate; administraia trebuie s reflecte diversitatea social din cadrul comunitii pe care o reprezint; are la baz ideea separaiei puterilor n stat i primatul constituiei; administraia trebuie construit i n jurul valorilor n de faa

reprezentativitate, cetenilor;

responsivitate

responsabilitate

puterea executiv reprezint un microcosmos al societii. Inevitabil ea reflect valorile, conflictele i forele divergente care Structur Organizaional se gsesc n cadrul unei societi pluraliste. Ideea unei administraii structurat clar, perfect funcional, fr conflicte este iluzorie (Davidson, 1967, p. 383) Structura : Rolul Individului prezint multiple centre de putere (diminuarea riscului concentrrii puterii ntr-un singur punct); facilitarea reprezentrii grupurilor de interese existente prin furnizarea de puncte de acces multiple; descentralizare puternic subsidiaritate; deschidere i transparen fa de ceteni; decizii prin negociere i consens. gruparea indivizilor n grupuri economice, sociale sau politice; individul nu este depersonalizat; nevoile individului odat identificate sunt integrate n nevoile unui grup care l reprezint; odat grupai, indivizii sunt vzui ca beneficiarii serviciilor

publice. Aspecte Cognitive cutarea consensului sau dezvoltarea unor coaliii pentru a determina ce e corect; discuiile i dezbaterile publice sunt vzute ca metode eficiente pentru colectarea i dezvoltarea de noi cunotine i aflarea adevrului; rol limitat al expertizei sau tiinei; rolul principal n dezvoltarea administraiei l au cetenii.

Adaptat dup David H. H. Rosenbloom, Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, p. 24-29

Abordarea Juridic/Legal Abordarea legal a administraiei publice a prins rdcini puternice n special n Europa continental, n Marea Britanie i SUA fiind eclipsat de celelalte dou abordri. Abordarea juridic are la baz normele i procedurile dreptului administrativ (n special Frana i Germania). n aceast perspectiv, administraia e vzut ca un instrument de aciune a statului, nsrcinat cu asigurarea legalitii i ordinii. Abordarea juridic (Chevallier, 1994) se bazeaz pe nelegerea i optimizarea funcionrii administraiei prin permanenta referire la texte legale. Rspunsul la problemele administrative st n legi i reglementri iar administraia reprezint un domeniu privilegiat al dreptului administrativ, care este principalul instrument de raionalizare i structurare a aciunii administrative. Metodele sunt deductive, pornind de la regul i urmrind ulterior condiiile de aplicare. Este evident c adepii acestei abordri privesc cu reticen abordrile manageriale, reprondu-le o prea puin consideraie acordat importanei reglementrilor juridice, care sunt sursa primar a legitimitii administraiei. O alt caracteristic este tendina de a prelua metodele i procedurile tipice activitilor judiciare i adoptarea lor n sfera administrativ. n aceast viziune, scopul suprem al administraiei este protejarea drepturilor i libertilor individului, acest lucru fiind posibil prin crearea unui cadru legal ct mai cuprinztor i includerea acestor drepturi n actele administrative, legislaie, constituie. Accentul pus pe respectul fa de lege se traduce n primul rnd n eliminarea oricrei aciuni de tip arbitrar care poate leza drepturile cetenilor. De asemenea tratamentul

egal al tuturor cetenilor reprezint o alt valoare fundamental a acestei abordri. n aceast viziune administraia are rolul unui arbitru imparial chemat s rezolve posibilele conflicte care pot aprea n societate. i mai departe, administraia este vzut ca un instrument menit s asigure egalitate i echitate n relaia cu cetenii.

Caracteristicile Abordrii Legale

Valori

importana procedurilor i regulamentelor; adoptarea de proceduri administrative care s protejeze individul n contactul cu administraia de un tratament arbitrar, capricios sau maliios;

Structur Organizatoric

protejarea drepturilor i libertilor individului; protecie egal, echitate i tratament egal n conflictele dintre pri (private sau publice); costurile administrative ocup un plan secund. proceduri proceselor; independena celor care ocup poziii decizionale (se poate influena alegerea cazurilor care vor fi discutate dar nu se poate influena modul n care sunt judecate). contradictorii dup modelul judiciar al

Rolul Individului

nivele administrative care s permit mai multe ci de apel; eficiena nu este prioritar. individul este tratat ca o persoan unic aflat ntr-un set de circumstane singular; procedurile administrative trebuie s ofere posibilitatea fiecrui individ de a explica circumstanele n care se afl atunci cnd se adreseaz administraiei;

rezultatele au caracter specific i variaz pentru fiecare individ n parte.

Aspecte Cognitive

dezvoltarea de cunotine noi prin metode judiciare proceduri adversiale sau contradictorii,

precedente

administrative reinere n a face generalizri pe baza cazurilor individuale.

Adaptat dup David H. H. Rosenbloom, Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, p. 24-29

Studiu de caz: Tragedia de La Mihileti Pornind de la cele 3 mari abordri privind studiul administraiei publice i lund n considerare caracterisiticile fiecreia, citii articolul urmtor i rspundei ntrebrilor de mai jos: Care au fost cauzele care au dus la producerea accidentului? Cum au reacionat autoritile publice? Care dintre abordrile prezentate anterior caracterizeaz cel mai bine modul n care au acionat autoritile publice n acest caz? Care sunt valorile pe care s-a pus accentul? Cum vedei relaia dintre autoriti i cetenii implicai? Putei identifica elemente tipice care s indice vreuna din cele trei abordri? Ce ar trebui s se schimbe n comportamentul instituilor publice pentru a evita un astfel de accident pe viitor?

Tragedia de la Mihileti sursa: Revista 22 - ANUL XIV (743) (1 iunie - 7 iunie 2004) http://www.revista22.ro/html/index.php?art=929&nr=2004-06-09

n urma catastrofei de luni, 24 mai, de la Mihilesti, n urm creia au murit 18 persoane, au ieit la iveal grave disfuncii instituionale, dar i o total lips de compasiune din partea autoritilor fa de tragedia unor oameni. Alturi de cronologia faptelor, am solicitat punctul de vedere al Ministerului de Interne, al unui procuror i al unui jurnalist prezent la fa locului. Punctul de vedere al MAI TOMA ZAHARIA, secretar de stat, chestor-ef de poliie: Care este planul de intervenie a autoritilor n cazul unei catastrofe rutiere n care este implicat un autovehicul care transporta substane periculoase? La producerea unei catastrofe rutiere n care este implicat un autovehicul care transporta substane periculoase, planurile de intervenie ale structurilor abilitate din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor prevd, n principal, derularea urmtoarelor activiti i aciuni: culegerea

datelor i informaiilor despre accident (timpul i locul producerii accidentului, tipul mijlocului de transport etc.); ntiinarea autoritilor publice locale interesate (primria localitii de pe raza creia s-a produs accidentul, serviciul de ambulan, cel mai apropiat spital, agenia pentru protecia mediului, poliia, pompierii i protecia civil); adoptarea msurilor n prima urgen (redirijarea traficului rutier n zona producerii accidentului, identificarea substanei periculoase, interogarea oferului i a nsoitorului, consultarea documentelor de transport, identificarea etichetelor i indicatoarelor inscripionate pe vehicul etc.); aplicarea msurilor de protecie i intervenie pe msur sosirii forelor de intervenie: scoaterea victimelor din zona accidentului; acordarea primului ajutor i a asistenei medicale de urgen; transportarea la spital a victimelor; asigurarea pazei zonei; ndrumarea circulaiei; neutralizarea i curenia zonei; ridicarea vehiculului avariat; controlul i supravegherea n zon; restabilirea circulaiei. Cum au acionat reprezentanii Ministerului Administraiei i Internelor n cazul exploziei de la Mihailesti? La data de 24.05.2004, or 04:56, o persoan neidentificat, aflat n trafic pe DN UrziceniBuzu, a anunat telefonic Inspectoratul de Poliie al Judeului Buzu, prin trunchiul central telefonic 955, faptul c lng localitatea Mihailesti, pe sensul de mers ctre municipiul Buzu, se afl rsturnat un TIR, iar din cabin autovehiculului iese fum. Imediat dup preluarea acestui mesaj, ofierul de serviciu din dispeceratul poliiei judeene a anunat pompierii militari despre evenimentul menionat. Concomitent cu anunarea pompierilor, prin dispeceratul IPJ Buzu a fost anunat agentul-ef adjunct Hurlup Gabriel, eful Postului de Poliie din comun Mihilesti, care a ajuns la locul producerii accidentului la or 05:05 i a informat dispeceratul IPJ Buzu c din cabin autotrenului ies flcri, c nu sunt victime omeneti, iar ncrctur const n saci cu azotat de amoniu, menionnd totodat faptul c este necesar intervenia de urgen a pompierilor. Imediat dup comunicarea ctre dispecerat, agentul-ef adjunct Hurlup G. a luat msuri pentru ndeprtarea curioilor i a dirijat circulaia, atrgnd atenia tuturor celor prezeni s se ndeprteze, precizndu-le faptul c exist pericolul producerii unui accident grav. Din momentul sesizrii, 24.05.2004, or 04:56-04:57, a fost alarmat subunitatea de intervenie i s-a stabilit participarea la misiune cu 2 autospeciale. Ieirea din unitate a autospecialelor a fost consemnat la or 05:00, parcurgerea celor 36 km pn la locul producerii evenimentului efectundu-se n condiii de ploaie. La locul producerii evenimentului au fost iniiate procedurile pentru stingerea incendiului, concomitent cu evaluarea situaiei de ctre comandantul grzii de intervenie i transmiterea datelor despre aceasta la dispeceratul Grupului de Pompieri. Pe timpul pregtirii pentru intervenie, la circa 60-90 de secunde din momentul sosirii pompierilor, au avut loc cele dou explozii (prima la or 05:47:42, urmat la 1 minut i 2 secunde de o alt), ambele explozii fiind nregistrate i de staia seismic Istria, componentele autotrenului imprtiindu-se pe o raz de aproximativ 400 m fa de locul producerii deflagraiei, identificat prin craterul produs. Imediat dup producerea evenimentului au fost dispuse

msuri pentru devierea traficului i pentru conservarea locului accidentului n vederea identificrii probelor necesare desfurrii cercetrilor. Totodat, s-a trecut la identificarea pagubelor materiale produse n localitatea Mihileti. n momentul exploziei, pompierii militari executau procedurile de evaluare i realizare a dispozitivului de stingere a incendiului. Condiiile existente la locul evenimentului i timpul scurt nu au permis pompierilor s anticipeze dac ncrctura va exploda i nici momentul deflagraiei. Considerm c personalul Ministerului Administraiei i Internelor angajat n acest eveniment a acionat cu competen, n cunotin de cauz, riscul asumat fcnd parte din specificul activitii, cei n cauza respectnd ntocmai procedurile i metodologiile stabilite. Modul cum au fost respectate normele i procedurile legale i analiz rspunderilor pentru fiecare persoan juridic sau fizic implicat se vor stabili de ctre comisia de anchet. Cum se face o anchet DAN VOINEA, general maior, Parchetul Curii Supreme de Justiie: Care sunt etapele unei prime cercetri la fa locului, n cazul unui accident cum a fost cel de la Mihileti? La Mihileti a fost iniial un accident de circulaie (trebuie demonstrat din ce cauza s-a produs), urmat de un accident colectiv de munc, n cazul pompierilor, al poliistului i al jurnalitilor mori n explozie. Accidentul de munc, conform legii, intr n competen exclusiv a procurorului, deci poliistul nu poate dect s ajute. Cnd are loc un accident de munc, nainte de a ajunge la locul faptei, procurorul trebuie s telefoneze la postul de poliie sau la poliia judeean pe raz creia s-a ntmplat necazul i dispune luarea de msuri de paz a locului unde s-a produs evenimentul, ca s nu ptrund nimeni acolo. Nu conteaz c e ministru, prim-ministru, cetean de rnd, nimeni nu are voie s intre n zona respectiv, pentru c-i las amprenta acolo i ne ncurc noua anchet. La noi exist o indisciplin a cercetrilor unei fapte. Nu exist interes pentru criminalistic. Criminalitii sunt primii care ajung acolo i de ei depinde viitoarea anchet. Procurorul trebuie s dispun conservarea locului faptei pn ajunge echipa de cercetare acolo - m rog, cu excepia salvrii eventualelor victime, care trebuiau duse la spital. n al doilea rnd, trebuie anunai: inspectorul de specialitate zonal, un inspector de la pompieri (pentru a stabili cauzele incendiului), medicul legist (dac e vorba de victime, el le ia n gestiune de la fa locului, pentru c trebuie fcut autopsia i stabilit cauza morii, i tot el, prin analizele biologice, poate identific fiecare cadavru). Deci se formeaz aceast echip mare - criminalist, procuror, medic legist, inspector de specialitate - care merge la faa locului. Se face o fotografiere de ansamblu a perimetrului, dup care se fotografiaz n detaliu ceea ce consider anchetatorul c prezint interes pentru anchet: resturi umane, maini rupte s.a. Fotografierea se face cu

msurtori, care sunt importante pentru a stabili ct de puternic a fost explozia - trebuie msurat distana pn unde a fost gsit ultima urm lsat de explozie. Exist rulete i stegulee cu numere pentru msurtori, cu care se marcheaz locul unde a fost gsit un cadavru, o mn, o main, un volan, o hain. Se face i o schi a locului faptei, n care se spune: la steguleul cu numrul 2 a fost gsit un volan sau un pantof. Apoi se ntocmete un proces verbal, cu martori asisteni, persoane luate din rndul celor care asist ntmpltor. Se scriu data, ora la care ncepe cercetarea, cine particip la cercetarea asta, se descrie nti zon, apoi, pur i simplu, ce s-a gsit n momentul la acolo. La sfrit se menioneaz c la fa locului s-au fcut fotografii, cu ce aparat s-a fcut fotografierea, ce pelicul s-a folosit i, de asemenea, alte aspecte care intereseaz anchet: au fost identificate attea victime, s-a dispus trimiterea lor la Institutul Medico-Legal pentru a se stabili cauza morii sau identitatea s.a. Dup ce se face acest proces verbal, n mai multe exemplare, sunt lsai i ceilali s-i fac treab.Cercetarea la fa locului se face cu mare obiectivitate i fr nici un fel de interpretare.

n cazul exploziei de la Mihileti, cam ct timp i trebuia procurorului s fac tot ce ai spus aici? O s v rspund prin comparaie. Cu muli ani n urm, lng Urziceni, a czut un avion al companiei Malev. Eram procuror criminalist acolo i-mi aduc aminte c cercetarea a durat dou sptmni, pentru c a fost destul de greu de cutat. Avionul a tiat un zvoi, unde au czut resturi, buci din avion pe o distan de 2-3 km. S-a fcut atunci un cordon format numai din miliieni, pentru ca oamenii s nu ntre i s fure probele. La Mihileti am vzut c au terminat foarte repede. n vreo 5 ore*. E ridicol ce s-a ntmplat. Asta nu e un act de justiie. Ce se ntmpl cu resturile umane? Toate resturile omeneti, dar absolut toate, i ultimul fir de pr, trebuie luate de acolo. Toate se strng, se marcheaz ntr-un fel i se pun individual n sculeti de plastic, pe care se pun bileele cu locul unde au fost gsite, apoi se trimit la Institutul Medico-Legal. Procurorul trimite i o ordonan prin care cere expertizarea tuturor resturilor umane. Se pun ntrebri de genul: cauza decesului? cum s-a produs decesul? de cnd dateaz moartea acestor esuturi? Se cer i probe biologice i se face o analiz a sngelui, pentru a vedea dac persoana a fost otrvit etc. Totodat, se face o recunoatere a cadavrelor i dup aceste analize biologice, n special a ADN-ului. n afar de cercetarea la fa locului, cel puin pentru persoanele disprute, se iau probe de ADN de la familie. Care credei c e principala cauz a modului neprofesionist n care s-a fcut cercetarea la Mihileti?

La ora actual, n Romnia, criminalistica este ridiculizat - se studiaz doar timp de 6 luni, un semestru, la faculti. Criminologia este tiina care-i arat ce se face la faa locului n cazul unei spargeri, al unui omor, al unui viol, al unui furt pe calculator s.a. Cum e posibil s rezolvi doar ntr-un semestru astfel de probleme? Se ajunge astfel la personal necalificat. De aceea suntem ara cu attea infraciuni cu autor necunoscut, cu attea omoruri. *n urm dezvluirilor din pres. Punctul de vedere al jurnalistului LUCIAN MNDRU, Anten 1: Am vzut la televizor, pe 25 mai, cum ineai n mn oase i scalpuri umane adunate de la Mihileti. Cum ai intrat n posesia lor, ca jurnalist, cnd se tie c autoritile n-ar fi trebuit s permit ca civilii s se ating de probe? Foarte simplu: ne-am dus acolo i le-am cules. Chiar luni, cu o zi nainte de povestea cu scalpul, am fost surprins s vd c pe cmp nu era nimeni. Nu era nici picior de jandarm. Ploua, cmpul era mocirlos - chiar neplcut s te plimbi pe acolo i poate c i asta era o explicaie. Nici a doua zi nu erau foarte multe fore de cutat, dincolo de cei civa procurori. Ei singuri n-ar fi putut s caute, oricum, pe cmp. Noi n-am venit cu gndul s strngem rmie umane. A doua zi i-am trimis pe ai notri s caute pe cmp, n sperana c vor gsi orice urm din accident care ar fi putut s ne ajute n mica noastr anchet, ca serviciu de pres care a pierdut doi oameni. Cnd ai ajuns acolo era n vreun fel delimitat locul catastrofei? Nu, nu exist nici un fel de delimitare. Singura delimitare pe care o vedeam era ntre zona n care acionau utilajele de asfaltare i cea n care se puteau plimb curioii. Deci singurul lucru care te-ar fi putut mpiedic s te apropii de locul catastrofei era traficul basculantelor. Cum a ajuns camera lui Ionu Barbu la Anten 1? Din cte tiu eu, au gsit-o nite reporteri de la Jurnalul Naional. Camera reporterului nostru nu era la poliie, ci la un ran. Dac ranii adun probe... Ne-am gndit s cutm i noi probe, pentru c oricum erau mai n siguran n minile noastre. Organele de anchet au cerut camera pentru cercetri? Ei au cerut camera i imaginile dup ce le-am sugerat noi s o fac, n seara respectiv. Ce fceau autoritile la locul exploziei? Nu i-am vzut prea bine, fiindc purtau pelerine cu glugi pentru ploaie. Cel pe care l-am vzut, fiindc era mbrcat n costum, era ministrul Mitrea. Mai erau autoriti de la jude, prefectul de Buzu. Ce v-a mai frapat? Ce m-a surprins foarte tare a fost c nimeni n-a aprins o lumnare pentru morii ia. Nici una dintre autoritile pe care le-am vzut. Toi erau foarte hotri s fac planul la asfaltare. Nici unul nu

prea afectat de ce s-a ntmplat. Am comparat atitudinea asta lipsit complet de compasiune cu pioenia pe care aceiai oameni o practic atunci cnd se duc la biseric sau la diferite evenimente. De asemenea, nu am vzut preoi acolo. M gndeam c mcar preotul comunei cruia i muriser 6 enoriai dintr-o data s se fi deranjat pn acolo, s aprind o lumnare, s fac o slujb ca s-i odihneasc. Nu s-a ntmplat aa ceva. Nu am avut sentimentul c vieile celor care au murit acolo erau importante pentru cineva. Totul era ceva de genul: s facem cur, s terminm nainte de termen, s igienizm locul dramei. Cronologie Luni, 24 mai, ora 4:00 diminea, pe Drumul European E85, n apropiere de localitatea Mihileti din judeul Buzu, Florin Marcu, oferul unui camion aparinnd firmei MIH Transcom SRL din Dolj, pierde controlul vehiculului i intr n an. Camionul transporta azotat de amoniu de la Combinatul Chimic Doljchim ctre Societatea Agricol BEEARSEN din Piatra Neam. Potrivit martorilor oculari, accidentul s-ar fi datorat exploziei unui cauciuc al autocamionului. Pompierii sunt anunai care este ncrctura camionului: 400 de saci de azotat de amoniu, cntrind 20 de tone. La ora 5:30 sosesc dou echipaje de pompieri din Buzu, eful postului de Poliie i doi ziariti ai postului de televiziune Anten 1, cameramanul Ionu Barbu i reporterul Elena Popescu. n timp ce se acioneaz pentru stingerea incendiului, n jurul orei 5:50, camionul explodeaz. Bilanul: 18 mori i 20 de rnii. Resturi umane i ale camionului sunt mprtiate pe o raz de peste un kilometru. oseaua este distrus pe o lungime de 35 de metri, n urma exploziei formndu-se un crater cu adncimea de 7 metri. Ziaritii Ionu Barbu i Elena Popescu i pierd via n explozie. n jurul orei 6:00, la fa locului apar echipaje ale poliiei buzoiene, urmate de specialiti de la Protecia civil. Reprezentani ai Procuraturii judeului Buzu mprejmuiesc zona pe un diametru de 400-500 de metri. n jurul orei 9:30 sosete un pluton de jandarmi pentru a strnge rmiele rezultate n urma exploziei. La 5 ore de la producerea exploziei, anchet se nchide. Buldozerele ncep astuparea craterului i se trece la repararea oselei. n aceeai zi, ziariti ai Jurnalului Naional i ai Antenei 1 gsesc la faa locului, dup ncheierea anchetei i astuparea craterului, resturi umane, camera cu care a filmat Ionu Barbu i caseta pe care au fost nregistrate chiar momentele premergtoare exploziei.

Implicarea autoritilor locale i centrale Prefectul judeului Buzu sosete la faa locului la mai puin de o or de la producerea accidentului. Miron Mitrea, ministrul Transporturilor, apare n jurul orei 9:30. n cursul zilei de luni, n jurul prnzului, ministrul Miron Mitrea declar: "A nceput evacuarea mainilor care au fost distruse n deflagraie, se caut n continuare cadavre... ntre timp am trimis indicaii speciale s se lucreze chiar i noaptea la refacerea drumului. (...) Dm drumul pe un sens, vom finaliza sensul doi i ne vom ntoarce la sensul unu. n mod normal lucrrile ar dura cteva sptmni, dar eu cred c, 24 din 24, pn duminic le

nchidem." Cteva ore mai trziu, acelai Miron Mitrea declar: "Se va umple craterul creat n urm exploziei, iar traficul va putea fi reluat n maximum dou-trei ore pe un singur fir." De asemenea, luni, n jurul prnzului, ministrul delegat al Administraiei i Internelor, Gabriel Oprea - care a preluat o parte din funciile ministrului Ioan Rus pe perioada campaniei electorale - declar: "Nici eu, nici ministrul Miron Mitrea nu vom pleca din Buzu pn cnd situaia traficului rutier nu va fi rezolvat", iar cteva ore mai trziu spune: "n momentul de fa s-a terminat ancheta pe teren, iar utilajele domnului ministru Miron Mitrea au nceput deja s funcioneze i s degajeze terenul." n urm reportajelor difuzate de Anten 1, n noaptea dinspre mari spre miercuri, ministrul Justiiei, Cristian Diaconescu, face o inspecie la Mihaleti. Ancheta este redeschis, iar echipa de procurori care face cercetarea este schimbat. Ministrul Cristian Diaconescu cere scuze, n numele guvernului, pentru graba autoritilor locale de a reabilita oseaua. "Se putea atepta cteva zile, perioad n care ar fi trebuit s ard lumnri", declar Cristian Diaconescu. Procurorul general al Romniei, Ilie Botos, care a revenit n Romnia abia joi sear de la o reuniune din Olanda, declar c ncepnd de vineri, 28 mai, va prelua personal conducerea anchetei cazului de la Mihileti. Smbt 29 mai, procurorul general al Romniei merge la Mihilesti, unde supervizeaz o simulare a accidentului rutier care a dus la producerea exploziei. Dup cercetarea de smbt, anchetatorii iau n calcul dou ipoteze privind producerea accidentului. Prima ipotez ar fi aceea c, n momentul n care autotrenul a intrat n an, rezervorul s-a lovit de un cap de pod, s-a spart i a luat foc din cauza unui scurtcircuit la bateria camionului. A doua ipotez este c incendiul a pornit din cabina autocamionului. Guvernul Romniei ofer un ajutor pentru familiile victimelor, n valoare de 120 milioane de lei. Rniii de la Mihileti vor primi un ajutor n valoare de 60 de milioane de lei. Poziia premierului Adrian Nastase si a presedintelui Ion Iliescu Premierul Adrian Nstase declar: "Presa a artat anumite lucruri care, dup prerea mea, sunt preocupante. Nu vreau s m pronun, deocamdat, pn cnd rezultatele finale nu vor fi prezentate". Primul ministru mai spune c trebuie verificat dac nu cumva "lucrrile s-au efectuat cu o anumit lips de respect fa de persoanele decedate i familiile lor". Fiind ntrebat de ziariti cum o s-i sancioneze pe vinovai, Adrian Nstase rspunde: "O s-i aducem n faa televiziunii i o s-i mpucam". Preedintele Ion Iliescu declar: "Ministrul Transporturilor i ministrul Administraiei Publice, prefectul au ajuns imediat la fa locului, oamenii au fcut tot ceea ce au putut pentru a lua toate msurile necesare." Mai departe, preedintele Iliescu adaug: "Era osea naional, a fost ntrerupt circulaia ore n ir i trebuia refcut oseaua. Altminteri se fac cercetri i vom vedea concluziile." Preedintele mai spune c "este de neles emoia pe care o provoac un accident grav", dar c el este doar un accident.

Referine bibliografice: 1. Chevallier J., Sciences Administrative, PUF, Paris, 1994 2. Coombes D., The Place of Public Management in the Modern European State, n Verheijan, Coombes D., eds, Innovations in Public Management, The European Commission, 1998, p. 8-38 3. Corson J. J., Harris J. P., Public Administration in Modern Society, New York, McGrawHill, 1969 4. Davidson R., Congress and the Executive: The Race for Representation, n de Grazia A., ed., Congress: The First Branch of Government, New York, Doubleday Anchor, 1967 5. Davis W. J. Jr., An Introduction to Public Administration, Politics, Policy and Bureaucracy, New York, Free Press, 1974 6. Nigro F. A., Nigro L. G., Modern Public Administration, 7th ed., New York, Harper & Row, 1989 7. Pffifner J., Presthus R., Public Administration, New York, the Ronald Press, 1967 8. Rhodes, R.A.W., Introduction, n Public Administration, nr. 69 (1), p. 1-2, 1991 9. Rosenbloom D., Kravchuk R., Public Administration: Understanding Management, Politics & Law In The Public Sector, 5th ed., McGraw-Hill, 2002 10. Sayre W., Premises of Public Administration: Past and Emerging, n Shafritz J., Hyde A., eds., Classics of Public Administration, Oak Park, Moore Publishing, 1978 11. Stillman R. J., Public Administration: Concepts and Cases, 6th ed., Boston, Houghton Mifflin, 1996 12. Taylor F. W., Principles of Scientific Management, New York, Harper & Brothers, 1911 13. Waldo D., What is Public Administration, n Stillman R. J., (ed.), Public Administration: Concepts and Cases, Boston, Houghton Mifflin, 1988 14. Waldo D., What is public administration? n Shafritz J., Hyde A., (eds.), Classics of Public Administration, Oak Park, Illinois Moore Publishing, 1978 15. Wilson W., The Study of Administration, Political Science Quarterly, Vol. 2, No. 2, p. 197-222, 1887

3
Sector Public/ Sector Privat. De ce avem nevoie de organizaii publice i care este rolul acestora n societatea modern.
Evoluia conceptului de stat Conceptul de stat a luat forme diverse de-a lungul timpului n funcie de apartenena naional i formaia cultural a celor care i-au exprimat punctul de vedere cu privire la acest subiect. Nu este nici momentul i nu avem nici suficient timp i spaiu la dispoziie pentru a dezbate toate aspectele acestui concept. Suntem interesai n special de latura administrativ deoarece aceasta este relevant pentru subiectul acestui material. Vom ncepe analiza conceptului de stat plecnd de la interpretarea dat de Max Weber, care considera c administraia public ca tiin teoretic i practica administrativ pot fi regsite ntr-o anumit form de stat, n care puterea sau autoritatea are un caracter legal - raional. Fundamentul acestei premise este faptul c autoritatea statului este una derivat i nu inerent. De asemenea, exist o dependen ntre aceast autoritate i performana instituiilor publice - att din prisma rezultatelor ct i a metodelor folosite (Garth, Mills, 1972). Din aceast calitate a autoritii, deriv o caracteristic specific - cea administrativ - rezultnd noiunea de stat administrativ. Aceast noiune provine dintr-un concept ceva mai vechi - Polizeistaat - statul poliienesc, o percepie a statului ca reprezentant i purttor al voinei publice generale /al binelui i interesului public (Dyson K., 1980). Utilizarea acestui concept presupune c administraia public (sau birocraia) este forma de organizare instituionalizat de cel mai nalt nivel. Acest fapt deriv din caracteristicile de baz care o definesc n termeni de model ideal (Weber, 1949): permanen sau continuitate, impersonalitate, raionalitate (in conformitate cu norme legale i tehnice clare) imparialitate i ierarhizare. Una dintre cele mai simple dar cuprinztoare definiii ale statului a fost oferit tot de Max Weber: Statul este singura entitate care deine monopolul utilizrii forei coercitive n mod legitim asupra unei populaii dintr-un teritoriu dat. Pornind de la aceast definiie putem extrage trei caracteristici eseniale ale statului: Statul deine monopolul asupra exercitrii legitime a forei coercitive;

Statul deine acest monopol asupra unei anumite populaii; aceast populaie e situat ntr-un spaiu /teritoriu limitat. Nevoia de stabilitate i securitate n cadrul societii a fost un factor determinant n formarea i evoluia statelor occidentale moderne2. ncepnd cu a doua jumtate a secolului XVIII cnd autoritatea politic era deja secularizat, problema major a societii civile era nlturarea posibilitii abuzului de putere (fie c se manifesta n sensul limitrii drepturilor i libertilor ceteneti fie n sensul ntririi poziiei n societate a anumitor clase sociale de obicei a clasei conductoare). Montesquieu n lucrarea Despre Spiritul Legilor este primul care ofer o soluie acestei probleme a abuzului de putere: Libertatea politic nu exista dect n guvernrile moderate. Dar ea nu se afla ntotdeauna n statele moderate, ci doar n cele n care nu se abuzeaz de putere; o experien etern ne arat ns c orice om care are putere este nclinat s abuzeze de ea, pn cnd d n calea sa de obstacole. Oare cine ar fi crezut c virtutea nsi are nevoie de limite? Pentru a nu putea abuza de putere, se cuvine ca lucrurile s fie n aa fel rnduite nct puterea s limiteze puterea. O constituie poate fi astfel alctuit, nct nimeni s nu fie constrns s fac lucrurile la care legea nu-l oblig i s nu le fac pe cele pe care legea i le ngduie(De lesprit de lois, trad. Cristian Preda). Soluia mpotriva abuzului de putere a fost constituialismul i separaia puterilor n stat; atribuiile administrative sunt plasate n minile unui executiv cu un anumit grad de autonomie; legislativul are rolul de a exprima voina politic a poporului n timp ce puterea judiciar vegheaz la respectarea cadrului legal i are rolul de arbitru n rezolvarea posibilelor conflicte ntre celelalte dou puteri dar i ntre stat i ceteni. Modelul ideal presupune un echilibru ntre cele 3 puteri printr-un sistem de control reciproc astfel nct o putere o controleaz pe cealalt iar abuzurile sunt practic imposibile. n practic exerciiul permanent al autoritii se manifest fie printr-un executiv dominant fie printr-un legislativ puternic i un executiv slab. Indiferent ns de situaie statul administrativ se confrunt cu tensiuni datorate interaciunii dintre sfera politic i aparatul administrativ. Relaia dintre sfera politic i administraia public, dintre promisiune i performan rmne o problem esenial care nc i caut rezolvarea (Coombes, 1998). Pornind de la modul n care este ditribuit puterea ntre nivelul central i cel local i innd de cadrul constituional putem distinge 3 forme majore de organizare (ibid.):
2

Vorbim despre perioada post Revoluiei Franceze din 1789

Forma statului unitar exemplificat istoric de Frana i Italia n care puterea central i exercit autoritatea direct prin intermediul unor instituii i departamente deconcentrate (aceast situaie e valabil pentru perioada dinaintea deceniului 6 al secolului XX. Dup 1950 acest model a suferit schimbri structurale consistente prin introducerea descentralizrii i a principiului subsidiaritii). Forma dual exemplificat de Marea Britanie, unde regsim dou sfere de putere, separate n teorie, dar care se suprapun n realitate. Forma local este reprezentat de aa numitele county-uri (echivalentul judeelor) i cea central este reprezentat de ministere i departamente care pe plan local sunt prezente sub forma unor oficii. Forma federal sau cvasi-federal exemplificat de Austro-Ungaria, Germania, Spania, SUA, care permit comunitilor locale o autoguvernare aproape total i prezint dou nivele constituionale. (Trebuie precizat faptul c vorbim de perioada secolului XIX i nceputul secolului XX. Dup cel de-al doilea Rzboi Mondial aceste forme i-au modificat sensul consistent i au aprut noi configuraii. n prezent Uniunea European poate fi privit ca o form hibrid de entitate statal cu cteva caracteristici cvasifederale). n afar de aceste caracteristici care reies n mod direct din definiia dat de Weber mai rmne de analizat latura funcional a statului. Implicarea statului n cadrul societii a fost iniial redus (sec. XVII-XIX) - aa numitul stat minimal al doctrinei liberale clasice funciile sale fiind: (adaptat din Nozick, 1974) funcia legal - definirea limitelor n exercitarea puterii publice care implic rspunderea pentru aciunile ntreprinse de autoriti; funcia militar - implic crearea i meninerea unui corp militar permanent; meninerea ordinii publice; funcia financiar - puin dezvoltat n aceast perioad; implicare minim n economie, impozitare doar pentru susinerea cheltuielilor statului n realizarea celorlalte funcii.

Avnd n vedere aria restrns a activitilor publice, domeniul administraiei publice nu era privit ca o tiin, nu se considera necesar o pregtire special pentru a ndeplini atribuiile care reveneau funcionarilor, i dealtfel numrul celor angajai n sfera public era relativ redus. Astfel, pn la sfritul secolului XIX a funcionat un sistem de recrutare bazat n special pe

afilaia politic dect pe profesionalism i performan. Nu trebuie s vedem acest lucru ca fiind determinat doar de voina puterii politice. Nici populaia nu avea exigene prea mari n privina activitii administraiei. Administraia juca un rol de executant loial al ordinelor venite de sus.

De la statul minimal la statul providen Evoluiile economice negative pe plan global de la sfritul secolului XIX care au culminat cu marea recesiune economic din perioada interbelic a determinat o schimbare major att la nivelul teoriei politice ct i la nivelul structurii i rolului statului n societate, el devenind un actor din ce n ce mai implicat n viaa economico-social. Accentul pus pe drepturile omului i posibilitatea cetenilor de a aciona colectiv pentru a-i urmri interesele pune o presiune crescnd asupra activitii statului i crete responsabilitile sale. Un alt factor important n expansiunea administrativ l-a avut industrializarea. Acest fenomen prin care au trecut majoritatea statelor occidentale (un efect al adoptrii principiilor economiei capitaliste), presupune contacte tot mai multe ntre stat i diferii actori din sectorul privat care i manifest la rndul lor influena, urmrindu-i propriile interese (ex. lobby). Aciunea acestor factori determin o lrgire a ariei activitilor publice i apariia unor noi bunuri/servicii - incluznd servicii de sntate public, educaie, transport etc. Cheltuielile publice cresc astfel baza de impozitare crete la rndul su. Societatea civil exercit o presiune tot mai mare n privina rolului social al statului, n special n privina redistribuirii veniturilor. Modul de percepie al administraiei publice se modific. Ea nu mai este vzut ca un simplu executant al unor ordine venite de sus ci un instrument important n activitatea statului care trebuie s funcioneze n baza unor principii clare i s dispun de un personal calificat n domeniu. Activitatea administraiei publice devine din ce n ce mai complex, iar modul n care i desfoar activitatea (cu preponderen modul n care sunt cheltuii banii publici) capt importan. Woodrow Wilson (1887) remarca n eseul su The Study of Public Administration c de cele mai multe ori este mai greu s pui n aplicare legile dect s le construieti, referindu-se la activitatea din sectorul public. Aa numitul spoil system (sistem care recruta funcionarii n funcie de afiliaia politic i loialitatea fa de partid) a fost nlocuit cu un sistem de recrutare bazat pe profesionalism i competen menit s aduc performan i tratament egal, lipsit de favoritisme - merit system. Aa cum menionam anterior un alt punct de cotitur privind rolul statului este criza economic din 1929 i apoi cea din 1936. Statul devine actorul principal i n sfera economic (exemplul

SUA cu politica lui F.Roosevelt - New Deal - sub influena noii gndiri economice, n special cea a lui John Meynard Keynes). Dup cel de-al doilea Rzboi Mondial administraia public atinge gradul maxim de expansiune. Printre motivele acestei expansiuni a zonei publice amintim (Wright, 1994): reconstrucia de dup razboi; organizarea corporatist a grupurilor de interese; influena curentelor politice social democrate; ameninarea rzboiului nuclear. Asistm la consacrarea unui noi viziuni a conceptului de stat - Statul Providen - Welfare State3. Pierre Rosanvallon (1981) vede acest nou tip de stat ca o continuare a statului clasic pe care el l numete protector. Statul providen este mult mai complex dect statul protector. Funcia lui nu este doar aceea de a proteja un lucru dobndit (viaa sau proprietatea), ci i de a aciona intervenind pentru redistribuirea veniturilor, pentru reglementarea relaiilor sociale, pentru asumarea unor servicii colective. [...] Trecerea de la statul protector la statul-providen traduce, la nivelul reprezentrilor statului, evoluia n care societatea nceteaz s se gndeasc pe sine ca un corp pentru a se concepe ca o pia. [...] Statul-providen exprim ideea de a substitui incertitudinii providenei religioase certitudinea providenei statale. n acest sens, el este statul care i desvrete secularizarea, transfernd ntre prerogativele sale obinuite binefacerile aleatoare pe care pn atunci doar puterea divin era considerat apt s le mpart. Statul-providen i fixeaz drept sarcin s compenseze hic et nunc inegalitile de natur sau nenorocirile sorii. (Pierre Rosanvallon, 1981).

Argumente pentru existena organizaiilor publice Dup scurta prezentare a evoluiei conceptului de stat, vom ncerca s identificm care este raison detre al organizaiilor publice. Pornind de la aceast baz vom prezenta i o serie de diferene ntre organizaiile publice i cele private.

expresia nu este chiar att de nou, ntr-adevr termenul de Walfare State apare n Anglia n anii 1940, ns expresii cu sens aproape identic sunt folosite deja din a doua jumtate a secolului XIX - Etat-Providence n 1865 este folosit de autori precum Emile Ollivier sau Emile Laurent, sau Wohlfahrstaat folosit de Wagner, Schaeffle sau Schmoller n anii 1870

De cele mai multe ori cnd vorbim despre sectorul public avem n vedere structura administraiei publice ca ntreg, fie c e vorba de administraia public central fie cea local. Chiar dac n prezent organizaiile publice au o structur extrem de complex i variaz substanial de la stat la stat, exist o serie de caracteristici pe care le regsim n fiecare sistem administrativ i care le difereniaz fa de organizaiile private. nainte de a prezenta aceste caracteristici trebuie s oferim un rspuns la ntrebarea: DE CE AVEM NEVOIE DE ORGANIZAII PUBLICE? Este o ntrebare legitim, innd cont de criticile care se aduc permanent administraiei publice privind eficiena sczut comparativ cu sectorul privat. Au devenit clieice afirmaii precum trebuie s eliminm birocraia sau ar trebui s lsm sectorul privat s rezolve problemele. Cu sigurana ar face-o mai eficient. n realitate, lucrurile sunt mult mai complicate i problemele pe care sunt chemate s le rezolve organizaiile publice nu sunt att de simple precum par. nainte de toate ne intereseaz semnificaia termenului de organizaie. Ce este organizaia i de ce avem nevoie de organizaii? Vom porni de la abordarea sistemic4 care pornete de la premisa c organizaia e un sistem deschis (adic este angajat n schimburi de materie, energie i informaie cu mediul extern), de tip biologic (organizaia are un moment clar definit al apariiei sale, evolueaz, este capabil de adaptare la mediu i n funcie de context poate s dispar). Mai precis, organizaia este (Robbins, 1987, p. 5) o entitate social, contient coordonat, cu granie relativ identificabile, care funcioneaz pe baze relativ continue pentru atingerea unui scop (set de scopuri) comun i contientizat de ctre membrii si. Printr-un sistem nelegem un ansamblu de elemente care prin interaciunea dintre ele sunt capabile s transforme input-ul n output printr-un anumit mecanism intern care difer de la un sistem la altul. Input-ul este reprezentat de energie, materie sau informaie i asigur existena sistemului. Mecanismul de transformare process - se refer la activitile specifice ale organizaiei prin care input-ul este transformat. Output-ul se refer la rezultatele obinute n urma proceselor interne ale organizaiei. Iat pe scurt care sunt motivele pentru care organizaiile exist (Bolman, Deal, 1997, Rainey, 1997): organizaiile exist pentru a atinge scopuri i obiective prestabilite;

Ludwig von Bertalanffy a fost primul teoretician care a articulat principiile teoriei generale a sistemelor n 1950. Conform definiiei sale, un sistem este un set de elemente care se afl n relaii de interaciune.

organizaiile funcioneaz cel mai bine atunci cnd raionalitatea prevaleaz fa de preferinele personale i presiunile externe; structura organizaiei trebuie construit n concordan cu circumstanele organizaionale (mediul extern al organizaiei, scopurile i obiectivele, resursele disponibile); organizaiile i cresc performana prin promovarea specializrii i a diviziunii muncii; formele de coordonare i control pentru cooperare ntre membrii organizaiei sunt indispensabile pentru atingerea scopurilor; problemele care apar din cauza deficienelor structurale pot fi remediate prin aciuni de schimbare i restructurare organizaional. Este de neconceput viaa unui individ fr nici un fel de contact cu organizaii. Tot ceea ce ntreprindem de la natere intr n legtur direct sau indirect cu lumea organizaional. Ne natem ntr-o organizaie, atestarea existenei noastre n mod formal (certificatul de natere) se realizeaz prin intermediul unei alte organizaii, ne desvrim educaia n cadrul organizaiilor de nvmnt, fie c pornim propria afacere sau ne angajm, n cea mai mare msur viaa noastr se desfoar cu precdere ntr-un cadru organizaional.

Organizaii publice vs. Organizaii private Pornind de la aceast abordare privind organizaiile, vom expune o serie de argumente i preri care ar trebui s contureze un rspuns ct mai clar la ntrebarea De ce exist organizaiile publice? Putem cuta rspunsuri att n sfera politic ct i n domeniul economic. Robert Dahl i Charles Lindblom (1953) au realizat o analiz temeinic privind motivul existenei (raison detre) organizaiilor publice n societate, pornind de la analiza alternativelor existente pentru controlul resurselor economice i politice. n opinia acestora exist dou mari alternative: 1. piaa liber - free market - guvernat de principiul cererii i ofertei, bunurile i servicile produse avnd la baz aceast lege imuabil; 2. poliarhiile - termen utilizat pentru democraia modern - vzut ca un sistem administrativ complex, cu o component politic puternic, format din instituii publice, grupuri co-

interesate i ageni privai care prin aciunea lor concertat reuesc s direcioneze activitile social-economice pe baza unei ierarhii care le confer autoritate i legitimitate. Modelul pieei are la baz individul i funcioneaz pe baza schimburilor voluntare dintre indivizi. El pornete de la premisa c indivizii ntotdeauna vor urmri maximizarea profitului personal i c n acest sens, schimburile se realizeaz n mod voluntar, fiecare individ avnd acces egal la resurse (informaionale, financiare, umane, tehnologice etc.). Chiar dac sistemul pieei libere are o serie de avantaje eficien, schimburi realizate voluntar, realizarea acelor bunuri i servicii pe care le cer consumatorii/cetenii, concuren care conduce la creterea calitii bunurilor i serviciilor oferite, flexibilitate n utilizarea resurselor (nu avem planificare central) totui exist o serie de situaii n care pieele libere se blocheaz, i nu reuesc s ias din blocaj singure. Aceste situaii au fost intitulate generic de diveri specialiti eecuri ale pieei - market failure (Lindblom, 1977; Downs 1967, Stiglitz, 2000). Ele pot fi grupate pe 5 mari categorii: 1. Bunurile publice De anumite bunuri i servicii trebuie s beneficieze ntreaga societate aprare, educaie, sntate, drumuri publice etc. Astfel de bunuri nu pot fi oferite doar unei anumite pri a societii nu ne putem imagina o situaie n care politica de aprare a Romniei ar fi destinat doar anumitor zone, spre exemplu Dobrogea i partea de sud a rii, iar restul zonelor s nu fie incluse. Oferirea acestui bun nu este condiionat de numrul de utilizatori care pltesc pentru el exist categorii care sunt scutite de la plata taxelor dar beneficiaz de aceste bunuri publice ex. persoanele cu handicap, pensionari, cazurile sociale etc. Mai trebuie menionat c spre deosebire de bunurile private, costurile pentru producerea bunurilor publice rmn aceleai indiferent de numrul de utilizatori spre exemplu costurile pentru iluminatul unei strzi sunt aceleai indiferent de numrul de indivizi care traverseaz i beneficiaz de iluminatul public. Astfel cele dou caracteristici distinctive ale bunurilor publice (care le difereniaz de cele private) sunt: (1) cost marginal zero pentru producerea bunului/serviciului (costul pentru nc un utilizator al acelui bun este zero); (2) excluderea anumitor indivizi/grupuri de la utilizarea acestor bunuri este practic imposibil (vezi exemplul cu aprarea). 2. Concuren imperfect

Concurena imperfect se refer la acele situaii n care din diverse motive (naturale sau artificiale) anumite bunuri i servicii sunt oferite de ctre un sigur agent monopol sau un numr redus de ageni oligopol. Este evident c n aceste situaii, modelul pieei libere bazat pe cerere i ofert nu mai funcioneaz. Atunci cnd avem un singur productor vorbim de o filier invers, i anume oferta dicteaz cererea cetenii nu pot alege un alt bun similar deoarece nu exist un alt productor i sunt obligai s opteze pentru singurul bun/serviciu disponibil. n aceste situaii statul (prin intermediul organizaiile publice de reglementare) este chemat s intervin i s creeze un cadru care s permit concurena iar situaiile de monopol s fie evitate. Statul este singurul n msur s reglementeze aceast situaie deoarece, spre deosebire de organizaiile private, instituiile statului (instituii publice) sunt nzestrate cu autoritate i legitimitate (datorit procesului electoral). 3. Informaie imperfect Modelul pieei libere are la baz, pe lng supremaia cererii i ofertei, o alt premis, i anume accesul liber i complet la informaie. n realitate lucrurile sunt mult diferite, accesul la informaie fiind limitat, informaia fiind de multe ori distorsionat. Motivul rezid n scopul principal pe care l urmresc organizaiile private: PROFITUL. Exist situaii n care divulgarea anumitor informaii ar reduce profitul sau ar periclita existena organizaiei. Un exemplu n acest sens este industria farmaceutic, unde fr intervenia statului, probabil productorii de medicamente nu ar prezenta efectele adverse ale medicamentelor ci doar avantajele acestora. Dealtfel pentru organizaiile private orice aciune care ar reduce profitul este de nedorit conform modelului clasic al pieei libere (profitul garanteaz supravieuirea i dezvoltarea). Accesul la informaie mai poate fi limitat prin limbajul utilizat un exemplu ar putea fi bncile sau societile de brokeraj care folosesc termeni tehnici sau abrevieri pentru serviciile pe care le ofer, consumatorul reuind cu greu s deslueasc clar aceste informaii (de cele mai multe ori costurile sunt cele ascunse n umbra formulelor tehnice sau abrevierilor). Acestea sunt cteva din motivele pentru care e nevoie de autoriti publice care s reglementeze modul n care este distribuit i utilizat informaia. De ce autoriti publice? Deoarece organizaiile private nu ar face acest lucru dac ar fi n detrimentul profitului. 4. Externalitile

Externalitile sunt efectele indirecte pe care aciunea unui individ/agent economic produce anumite efecte asupra celorlali indivizi (asupra comunitii). Astfel putem vorbi de efecte pozitive sau negative, deci de externaliti pozitive sau externaliti negative. Autoritile publice vor urmri ntotdeauna s ncurajeze externalitile pozitive i s nlture externalitile negative. Cel mai frecvent exemplu al unei situaii de externalitate negativ este poluarea spre exemplu o firm productoare de cauciuc i desfoar activitatea cu scopul principal de a produce diverse tipuri de cauciuc. Din acest proces de producie pe lng produsul final destinat comercializrii, rezult o serie de ageni poluani care sunt deversai de ctre agentul economic ntr-un loc. Acest lucru afecteaz comunitatea local ntr-un mod negativ locuitorii nu mai pot folosi lacul respectiv pentru agrement, nu mai pot utiliza lacul ca surs de hran (pescuit) i lacul devine o zon cu risc pentru sntatea locuitorilor. Chiar dac respectivul agent comercial are ca scop principal producia de cauciuc, aceast activitate are printre efecte indirecte i poluarea lacului, deci efecte negative asupra ntregii comuniti. Fr intervenia statului/autoritilor publice care s oblige productorul s ntrerup poluarea lacului, probabil acesta va continua activitatea deoarece deversarea agenilor toxici n lac este cea mai ieftin varianta i deci i sporete profitul o investiie n echipamente de depozitare i filtrare ar crete costurile i deci ar reduce profitul. n aceste situaii statul reglementeaz modul n care un individ sau agent economic i desfoar activitatea, astfel nct interesul public (n exemplul nostru interesul comunitii) s nu fie afectat. Un exemplu de externalitate pozitiv poate fi investiia unui agent economic important ntr-o zon defavorizat care atrage astfel ali investitori i crete n timp nivelul de trai din zona respectiv. 5. Pieele incomplete (Incomplete markets) i alte deficiene ale sistemului pieei (omaj, inflaie)5 Acest eec al modelului pieei se refer la acele domenii n care piaa privat organizaiile private nu sunt interesate s ofere bunuri i servicii deoarece nu obin profit. O astfel de situaie este cea a asigurrilor. Companiile private ofer servicii de asigurare n funcie de gradul de risc pe care l prezint clientul, odat depit aceast limit ele nemaifiind interesate s ofere acest serviciu. Spre exemplu exist zone care
5

Joseph Stiglitz este cel care introduce i aceast categorie de probleme n sfera eecurilor pieei

sunt expuse intemperiilor pe o perioad ndelungat de timp i unde riscul de a pierde diverse bunuri (distrugerea casei, a mainii, a recoltei agricole etc.) este att de ridicat (vezi Florida, zon expus uraganelor) nct companiile private nu ofer servicii de asigurare deoarece sunt anse mari s fie nevoite s plteasc despgubiri mai mari dect ncasrile realizate. Pentru ca cetenii din astfel de zone s aib aceleai servicii ca restul populaiei statul intervine fie ofer direct asigurri, fie indirect prin subvenii ctre firmele private pentru a face asigurri i pentru locuitorii zonelor respective. De asemenea situaiile de criz economic care produc creteri substaniale ale inflaiei, cresc omajul i scad puterea de cumprare nu pot fi rezolvate de ctre organizaiile private (vezi crizele din anii 20 i 30, sau cea mai recent din 2007-2009). Statul joac un rol activ n astfel de situaii prin ajutoare financiare directe sau indirecte pentru agenii economici, politici de susinere social i instrumente financiare care s reduc povara financiar. Acestea sunt cele 5 eecuri ale pieei adic situaii n care organizaiile private nu pot aciona n mod eficient, intervenia statului fiind necesar. Toate cele de mai sus sunt strns legate de scopul urmrit de cele dou tipuri de organizaii: dac organizaiile private urmresc interese private profitul organizaiile publice au ca scop binele comun/binele colectiv. Pe lng eecurile de pia, un alt rspuns pentru critica privind ineficiena organizaiilor publice comparativ cu cele private, este argumentul eficienei colective, acele situaii n care urmrirea strict a interesului privat aa cum fac organizaiile private poate aduce efecte negative comunitii ca ntreg. Cele mai cunoscute exemple care motiveaz alegerile colective sunt (adaptat Hinea, 2007, p. 28-29): 1. Tragedia comunitilor - spre exemplu n Romnia o mulime de comuniti rurale sunt aezate n apropierea unei ape curgtoare. S ne gndim c fiecare stean are n proprietate o anumit parcel de pmnt care conine att pmnt arabil ct i pdure. Creterea numrului de locuitori din sat conduce la nevoia de mai multe resurse astfel c fiecare stean ncearc s-i creasc terenul arabil defrind zona mpdurit. Acest lucru produce efecte negative asupra mediului, conducnd la inundaii i implicit pierderea culturilor agricole. Putem observa cum aciunea individual de obinere a unui beneficiu personal crescut creterea suprafeei arabile ar nsemna creterea resurselor financiare obinute din vnzarea produselor agricole conduce defapt la scderea beneficiilor

pentru comunitate. Aciunile care par raionale fiecrei familii n parte sunt defapt iraionale i duntoare pentru grup/comunitate. Dac membrii comunitii ar aciona mpreun lund decizii care s urmreasc binele comun al ntregii comuniti ar rezulta efecte pozitive pentru fiecare. 2. Dilema prizonierului este o alt situaie care demonstreaz importana urmririi interesului comun (a binelui comun) nu doar a celui individual. Situaia este urmtoarea: doi prizonieri sunt anchetai n legtur cu o crim pe care au comis-o mpreun, ns anchetatorii nu au suficiente dovezi i cea mai bun dovad ar fi oferit chiar de mrturia lor. n condiiile n care ei sunt anchetai separat i nu pot comunica, anchetatorul le propune declararea vinoviei sau nevinoviei iar cei doi au urmtoarele opiuni la dispoziie: dac ambii mrturisesc, vor primi o pedeaps mare; dac ambii neag, vor primi o pedeaps mic; dac unul recunoate, iar cellalt nu, cel care a negat va primi o pedeaps foarte mare, iar cel care a mrturisit, o pedeaps minim. Situaia n care se afl fiecare dintre ei este dilematic ntruct, n absena informaiilor despre opiunea celuilalt, nu poate exista temei pentru o alegere raional. Urmrind interesul personal, n mod raional fiecare prizonier va alege varianta care i aduce cele mai multe beneficii individuale/personale, i deci va recunoate crima realizat spernd la clemen. Astfel anchetatorii obin dovezile necesare i i condamn pe ambii. n schimb dac ar fi luat n considerare interesul comun al ambilor, ar fi ales varianta negrii i ar fi obinut o pedeaps minim. 3. Dilema contributorilor se refer la situaia n care eu ca i contributor m gndesc s renun la plata taxelor i impozitelor ctre stat deoarece exist categorii care nu pltesc aceste taxe i impozite i totui beneficiaz de bunuri i servicii publice ca i mine. Dac ei nu pltesc i beneficiaz de acestea, eu de ce a plti? Acesta e raionamentul care pare extrem de benefic la nivel individual. ns dac toi contributorii l-ar aplica toate serviciile i bunurile oferite de stat servicii medicale, educaionale, transport, aprare, garantarea proprietrii etc. ar disprea, iar rezultatele ar fi dezastruoase pentru ntreaga comunitate.

Ceea ce dorim s subliniem prin aceste exemple este faptul c un motiv pentru existena i necesitatea organizaiilor publice este urmrirea binelui comun i realizarea unor alegeri colective de care s beneficieze ntreaga comunitate. Pn acum am analizat din punct de vedere economic argumentele pentru existena organizaiilor publice, ns exist i motive de natur politic pentru acest lucru. Cel mai semnificativ argument este c organizaiile publice exist pentru a menine sistemul statului de drept, pentru a garanta drepturile i libertile ceteneti i a crea un set de reguli colective care s garanteze respectarea anumitor valori comune (ex. libertate, egalitate, tratament echitabil, responsabilitate, reprezentare etc.). Democraia modern se bazeaz pe un set de valori care sunt garantate de ctre instituii publice, singurele legitime capabile s sancioneze acei indivizi sau ageni care nu respect aceste valori (vezi definiia statului a lui Weber). Pe scurt raiunile pentru existena organizaiilor publice pot fi rezumate astfel: Existena unor eecuri ale pieei care necesit intervenia statului pentru a putea fi soluionate; Existena interesului comun (binele public) i a eficienei colective (vezi Dilema comunitilor, Dilema contributorilor i Dilema prizonierului); Necesitatea de a stabili un set de reguli comun i protejarea unor valori care garanteaz funcionarea reprezentare). societii moderne (libertate, egalitate, echitate, responsabilitate,

Caracteristicile organizaiilor publice Odat ce am vzut care sunt argumentele pentru existena organizaiilor publice, vom prezenta pe scurt o serie de caracteristici care le difereniaz de cele private i care determin n mare msur problemele att de des menionate legate de activitatea acestora (adaptat dup Hinea, 2007): 1. Organizaiile publice activeaz ntr-un mediu lipsit de concuren sau cu o concuren limitat spre deosebire de mediul privat unde concurena ntre ageni determin aproape ntotdeauna creterea eficienei, domeniul public este unul lipsit de concuren. Organizaiile publice dein de cele mai multe ori monopolul asupra bunurilor i serviciilor oferite (n capitolele urmtoare vom analiza efectele acestui fapt din perspectiva

costurilor i a calitii serviciilor) iar acest lucru influeneaz modul n care i desfoar activitatea. 2. Domeniul public presupune constrngeri legale i formale mult mai stricte deoarece organizaiile publice sunt chemate s urmreasc binele comun, cadrul legal este mult mai restrictiv comparativ cu organizaiile private, impunnd limitri semnificative att n ce privete managementul organizaiei ct i privind relaia cu cetenii - tratament egal al cetenilor, rspunsul la toate cererile cetenilor etc. lucru care nu e obligatoriu spre exemplu n sectorul privat. Aces fapt restrnge substanial libertatea de care se bucur un manager public, de multe ori activitatea sa fiind n mare msur dictat de prevederile legale. 3. Relaia organizaiilor publice cu mediul extern - organizaiile publice acioneaz sub o presiune mult mai ridicat (comparativ cu organizaiile private) din partea mediului extern (presiuni politice, presiuni ale cetenilor i a mass-mediei). n acelai timp, deciziile luate de ctre organizaiile publice au un impact mai mare asupra populaiei. Pe de-o parte organizaiilor publice li se cere s fie deschise, transparente, s implice cetenii n procesul decizional dar n acelai timp li se cere eficien i performan, iar cele dou uneori se afl la polul opus. 4. Responsabilitatea n faa ceteanului - deoarece organizaiile publice utilizeaz resurse financiare publice iar scopul principal este urmrirea interesului public responsabilitatea n faa cetenilor este mult mai mare comparativ cu cea a organizaiilor private. Exist limitri legale privind utilizarea resurselor, organizaiile trebuie s asigure un nivel ridicat de transparen astfel nct cetenii interesai s poat urmri n ce msur cheltuirea banilor publici a fost n concordan cu scopurile comunitii pe care organizaiile le reprezint. Organizaiile private sunt mai nchise n faa cetenilor iar responsabilitatea social mai redus. 5. Definirea scopului este dificil - dac n cazul organizaiilor private scopul principal este obinerea profitului, organizaiile publice nu sunt condiionate de acesta, scopul fiind urmrirea interesului public. Interesul public este ns un termen general suficient de vag nct s permit interpretri dintre cele mai diverse (n funcie de apartenena politic i valorile celui care l definete). n acest context urmrirea interesului public, a unui lucru care nu are aceeai semnificaie pentru toi, devine problematic. Ne putem gndi c

interes public poate nsemna asigurarea iluminatului public n zone mrginae, finanarea unor programe de ajutor social pentru nevoiai sau construirea de grdinie dar n acelai timp poate nsemna i reducerea cheltuielilor, restructurri de personal i economisirea resurselor. Putem observa c scopurile i obiectivele organizaiilor publice sunt multiple, greu de realizat i de multe ori aflate ntr-o relaie conflictual. 6. Lipsa unor criterii de performan care s permit evaluarea rezultatelor - este greu de realizat o evaluare a performanei unei organizaii publice att timp ct scopurile nu sunt clar definite nu putem msura ceva ce nu cunoatem. Chiar i cu scopuri definite clar, evaluarea este anevoioas comparativ cu domeniul privat, deoarece nu exist criterii de performan clare. Ne putem gndi la urmtoarea situaie: un spital de oncologie este o organizaie public este evident c nu putem evalua performana instituiei respective dup modelul pieei private (criteriul profitului) deoarece rezultatul ar fi venic negativ cheltuirea de resurse fr rezultate notabile (doar un procent mic din pacieni se vor nsntoi). Astfel, avem nevoie de alte criterii de msurare a performanei dect cele utilizate n sectorul privat n cazul de fa satisfacia pacienilor fa de serviciile oferite, discreia fa de membrii familiei sau existena unor tratamente moderne care s reduc suferina ar putea reprezenta astfel de criterii. Multitudinea de scopuri i complexitatea acestora ngreuneaz crearea unui set de criterii obiective care s faciliteze evaluarea performanelor. 7. Structura organizaional complex i relativ rigid - dac n cazul organizaiilor private vorbim despre flexibilitate i adaptare la mediu, organizaiile publice au o structur mult mai complex n care autoritatea este difuz i exist centre sau prghii de control care s previn abuzul de putere (vezi teoria separaiei puterilor n stat). Acest lucru determin modificri att la nivel intern privind managementul resursei umane atribuiile funcionarului sunt clar specificate de lege i de obicei ele sunt distribuite n funcie de poziia ierarhic ocupat ct i la nivel extern relaia cu alte organizaii publice sau private este guvernat de prevederile legale. Spre exemplu, multe aciuni ale unei organizaii publice depind de acordul altei instituii (eliberarea unui certificat de urbanism poate necesita acordul unei autoriti superioare). Acest lucru determin o fragmentare a autoritii i o difuzie a puterii n mai multe puncte, fapt care determin

o lentoare crescut i o capacitate redus de a adaptare la un mediu n schimbare a organizaiilor publice.

Exerciiu: Pornind de la cele dou modele prezentate anterior i de la diferenele existente ntre organizaiile publice i cele private, realizai un scurt eseu argumentativ (min. 4 argumente) pentru care un serviciu de interes public serviciile de sntate, transport n comun, serviciile educaionale, serviciile de salubrizare etc - ar trebui gestionat fie de ctre o instituie public fie de ctre o organizaie privat. n analiza dumneavoastr optai pentru o singur variant (serviciul e fie public, fie privat) i argumentai alegerea fcut innd cont de caracteristicile celor dou tipuri de organizaii i efectele pe care le implic asupra beneficiariilor acelui serviciu (comunitate, ceteni).

Referine bibliografice: 1. Bolman L. G., Deal T. E., Reframing Organzations, San Francisco, Jossey-Bass, 1997 2. Coombes D., The Place of Public Management in the Modern European State, n Verheijan, Coombes D., eds, Innovations in Public Management, The European Commission, 1998 3. Dahl R., Lindblom C., Politics, Economics and Welfare, Chicago, University of Chicago Press, 1953 4. Downs, A., An Economic Theory of Democracy, New York, Harper and Row, 1957 5. Dyson, K., The State Tradition in Western Europe: A Study of an Idea and Institution, Oxford, Martin Robertson, 1980, p. 118-122 6. Garth H., Mills C. W., From Max Weber, London,Oxford University Press, 1972 7. Hinea C. E., Management Public, Cluj-Napoca, Ed. Accent, 2007 8. Lindbloom C., Politics and markets: The world's political economic systems, New York, Basic Books, 1977 9. Montesquieu, De l'esprit des lois, n Preda C., Liberalismul, Humanitas 2003, 10. Nozick R., Anarchy, State, and Utopia, New York, Basic Books, 1974 11. Rayney, Hal G., Understanding and Managing Public Organizations, San Francisco, Jossey-Bass, 1997 12. Rosanvallon P., La crise de l'Etat providence, Paris, 1981, pp.20-27 i 141-142 traduse de Cristian Preda n Liberalismul, Humanitas, 2003, pp. 120-125 13. Robbins P. S, Organization Theory, 2nd ed., Prentice Hall Inc., New Jersey, 1987, p. 5 14. Stiglitz J., Economics of the Public Sector, 3rd ed., New York, W.W. Norton & Co, 2000 15. Weber M., The Theory of Social and Economic Organization, Oxford, 1949 16. Wilson W., The Study of Administration, Political Science Quarterly, Vol. 2, No. 2, p. 197-222, 1887 17. Wright V., Reshaping the State: The Implications for Public Administration, West European Politics, Volume 17, Issue 3, p. 102 - 137, 1994

4
Organizarea Birocratic
De ce avem nevoie de birocraie? Birocratia a fost, probabil, cea mai blamat component a vieii sociale din toate timpurile. Dispreuit de liberali, repudiat de muncitori, satirizat de intelectuali i ameninat de politicieni a rmas de-a lungul istoriei poate cea mai constant form de organizare, meninndu-i neschimbate trsturile fundamentale. Aceast calitate a birocraiei de rezisten la mbtrnire, de impasibilitate i imobilitate la schimbrile sociale ar fi un argument suficient pentru tratarea cu ngduin a acestui ru necesar. Dar nu acesta e singurul argument. De cele mai multe ori conflictul dintre personajul care produce efectiv un bun sau un serviciu i birocratul care l coordoneaz pornete de la dificultatea primului de a iei din definiia marxist a muncii. n termeni marxiti munca e o activitate specific uman prin care oamenii i utilizeaz aptitudinile n scopul producerii bunurilor necesare vieii de zi cu zi. Ceea ce scap definiiei este tocmai scopul lucrativ al muncii, adic beneficiul, rentabilitatea, ntr-un cuvnt eficiena. Dac acest aspect este eludat de ctre muncitor, nu nseamn c birocratul stpnete mai bine conceptele teoretice ale organizaiilor. Trecnd peste acest clasic antagonism, putem observa c nu poate fi nchipuit o organizaie, orict de restrns, fr prezena celor trei piloni weberieni: organismul de guvernmnt, personalul administrativ i lucrtorii. Este greu de conceput cum ar putea fi rezolvate problemele cetenilor unui ora doar de ctre primar sau consiliul local, cum ar fi gestionat politica extern a unei ri fr existena unui guvern sau cum ar funciona o fabric de biciclete fr muncitori. Birocraia nu face altceva dect s fie una dintre componentele acestei treimi care constituie scheletul oricrei organizaii. Ce au n comun Vaticanul, General Motors, NASA i British Health Service (Serviciul britanic de asisten medical), se ntreab David Beetham. Tot el rspunde: ele sunt, cu toate, birocraii. Fiecare dintre noi, inevitabil, am avut, ntr-un fel sau altul, contacte cu birocraia. n esen, birocraia are rolul de a rspunde unor nevoi, ns, nivelul de ateptare n satisfacerea acestei nevoi este mult mai ridicat dect posibilitile de reacie ale birocraiei. Aceste multiple

experiene au dus la conferirea unui termen peiorativ pentru birocraie, fcnd foarte dificil debarasarea de ideile preconcepute, chiar pentru specialistul n domeniul administraiei. Plasat ntre ordonatorul de politici i lucrtorul contribuabil, administraia birocratic se caracterizeaz prin patru trsturi eseniale: ierarhie, continuitate, impersonalitate i expertiz. Max Weber a conferit acestor trsturi statutul de criterii pe baza crora se poate construi performana unui sistem birocratic, concept cruia i s-au dovedit ulterior limitele. ns sigur este faptul c la nivelul percepiei generale aceste trsturi fundamentale alctuiesc evantaiul peiorativ al birocraiei. Criteriul ierarhiei presupune c fiecare funcionar se mic ntr-un cadru de competen bine definit n cadrul unei diviziuni ierarhice a muncii i este rspunztor pentru aciunile sale n faa unui superior. Opinia general din acest punct de vedere este c un sistem ar funciona perfect dac fiecare angajat s-ar limita la aria de competene fixat de procedurile de lucru. ns sunt lesne de prevzut inconvenientele unui astfel de mod de abordare a sarcinilor de ndeplinit. Pe lng faptul c acest tip de rigidizare a sistemului pune frna oricrui imbold creativ, petentul ar fi cel care ar bttori drumurile care fac legtura ntre ariile de competen ale funcionarilor. Continuitatea presupune o ocupaie salarizat permanent i o carier care s ofere perspectiva unei promovri periodice. n ce privete promovarea, percepia acestui fenomen este cea a imposibilitii accederii poziiilor ierarhice superioare fr suportul relaiilor de familie sau politice. Trebuie s precizm faptul c relaiile interumane nu pot fi eliminate din administraie. Acestea nu pot fi mecanicizate i oprite la nivelul strict profesional. Ar fi imposibil si chiar duntor. Administraia nu ar avea nicio eficien dac ar fi alctuit din contopiti care nu vd mai departe de climara cu cerneal de pe biroul lor. Relaiile interumane dezvoltate fac un sistem mult mai flexibil i mai propice alunecrii de sus n jos i de jos n sus a informaiilor i deciziilor. Organizarea activitii pe baza unor reguli precise, n afara arbitrariului i favoritismelor, caracteristica numit impersonalitate, ocup primul loc n topul denigratorilor birocraiei. Este evident faptul c arbitrariul i favoritismul sunt practici de netolerat n administraie i constituie subiectul principal n discursul jurnalistic i politic, ns toat aceast energie verbal consumat nu reuete s aduc soluii concrete de eradicare a micii corupii funcionresti. Doar o abordare pozitivist care ine tot de modul de funcionare a organizaiei poate duce la rezultate concrete satisfctoare.

Cea de a patra trstur fundamental a birocraiei o constituie expertiza. Funcionarii sunt selectai dup meritele lor, sunt pregtii n specializarea funciei pe care o dein i sunt capabili s acceseze informaia nmagazinat n bazele de date. Opinia general decreteaz c n administraie sunt prea puini oameni bine pregtii, c aceasta reprezint un refugiu al incompetenilor care se ascund n spatele unor rafturi cu dosare i invoc mereu restriciile procedurale care i mpiedic s soluioneze petiiile. Configurarea unei expertize potrivite fiecrui sistem n parte este deasemenea un demers ndelungat i susinut prin politici ale pailor mruni. ncercrile de reformare brusc a sistemelor duce la dereglri care au efect invers aciunii. n concluzie, orice demers tiinific pe care dorim s-l ntreprindem trebuie s fie dezpovrat de preconcepiile despre birocraie, chiar dac acest lucru este extrem de dificil, i s cutm o abordare ct mai obiectiv i pozitiv, pentru a reui s nelegem, studiem i eventual eficientiza acest ru necesar. Studiul administraiei este indisolubil legat de conceptul de birocraie i de printele su, Max Weber (1864-1920). n construcia modelului birocratic al administraiei Weber pornete de la analiza conceptului de autoritate (Herrschaft, care tradus semnific dominaie sau dominare, ns majoritatea autorilor traduc acest cuvnt prin autoritate). Autoritatea se refer la ansa ca un set de comenzi s fie respectat/executat de un grup de indivizi (Weber, 1968, p. 212). De asemenea conceptul de autoritate se leag de cel de legitimitate. Autoritatea legitim este cea recunoscut i acceptat att de conductor (cel care i manifest autoritatea) ct i de condus (cel asupra cruia se manifest autoritatea). Weber descrie puterea ca fiind probabilitatea de a ndeplini dorina cuiva indiferent de propria dorin n varianta extrem, abilitatea de a fora indivizii s se conformeze unui anumit set de reguli. Efectele puterii depind de cine deine puterea, cum e perceput acea persoan i de situaia particular n care este invocat/utilizat puterea. Este clar c nu putem prezenta toate ideile formulate de Weber privind organizarea birocratic ns trebuie menionate o serie de convingeri care l-au determinat pe acesta s considere aceast forma de organizare ca una dintre cele mai eficiente. Weber considera c civilizaia uman e evoluat, trecnd prin diverse stadii de fundamentare a autoritii, pornind de la autoritatea de tip tradiional (chiar mistic) ajungnd n secolul XIX la cea raional. Aceast demistificare continu l-a condus la catalogarea autoritii n trei mari categorii:

1. Autoritatea Tradiional n acest caz autoritatea are la baz normele, cutumele i tradiia existent care determin restul indivizilor s accepte autoritatea conductorului. Ei consider poziia conductorului legitim deoarece lucrurile s-au desfurat astfel de o lung perioad de timp. Weber folosete expresia sanctitatea rutinelor de zi cu zi, pentru a arta sursa de legitimitate a acestui tip de autoritate. Autoritatea tradiional se bazeaz pe pretenia liderilor i acceptarea supuilor a virtuii regulilor i competenelor din trecut (Ritzer, Goodman, 2003). Exemple de astfel de organizare social, care are la baz autoritatea tradiional, sunt triburile, sau societile patriarhale/matriarhale din trecut n aceste cazuri un criteriu important n stabilirea poziiei n cadrul grupului l reprezenta vrsta, cei mai vrstnici ocupnd o poziie de autoritate (ex. sfatul btrnilor).

2. Autoritatea Carismatic Weber sugereaz c acest tip de autoritate are la baz devotamentul de netgduit fa de santitatea, eroismul sau caracterul exemplar al conductorului i fa de normele i regulile instituite de acesta (Weber, 1968, p.215). Mai specific, autoritatea conductorului asupra celorlali se bazeaz pe carism o calitate, pe care supuii o vd ca fiind unic i supranatural. Existena sau inexistena calitii n sine este irelevant, credina supuilor n existena ei este ceea e conteaz. De asemenea, Weber, vede acest tip de autoritate ca o for creatoare, opus tradiiei i regulilor existente (caracter revoluionar). Singura surs de legitimitate a autoritii carismatice este recunoaterea sa de ctre supui. Dei este iraional, n sensul n care nu poate fi calculat/msurat, poate avea un caracter revoluionar, i poate n unele situaii contesta autoritatea legal. (Giddens, 1971, pp. 160-161). Dintre cele trei tipuri de autoritate, autoritatea carismatic este considerat de Weber cea mai puin stabil deoarece are o baz inspiraional i dispariia persoanei duce la dispariia autoritii (urmtorul lider ar putea s nu aib acele caliti). Exist nenumrate exemple n istorie de astfel de lideri carismatici Iisus, Ioana DArc, Ludovic al XIV-lea, Winston Churchill, Adolf Hitler, Mahatma Gandhi, John F. Kennedy etc.

3. Autoritatea Legal-Raional

Acest tip de autoritate are ca fundament existena unui set de reguli/proceduri legale care definesc obiectiv i raional modul n care este exercitat puterea. Autoritatea de acest fel are la baz raionalitatea ncrederea n legalitatea legilor existente i dreptul celor care dein o poziie de autoritate s emit ordine/comenzi (Weber, 1968, p.219). Mai departe, acest tip de autoritate e mult mai stabil i longeviv dect cele anterioare, deoarece se presupune c apariia cadrului legal s-a realizat ntr-o manier just, acceptat de membrii comunitii. Weber consider civilizaia occidental un exemplu n acest sens (ncepnd cu secolul XIX), consolidarea autoritii legal raionale a condus la un cadru legal relativ stabil, care a dus la apariia unui sistem politic raional (ex. democraia reprezentativ) n acest sens vorbim despre constituii, legi i documente scrise privind drepturile i libertile individuale sau regulamente privind modul de ocupare a funciilor publice, - spre deosebire de vechile regimuri monarhice sau alte forme de organizare tradiionale care nu aveau aceste caracteristici. Un element important n aceast ecuaie este asocierea autoritii cu funcia/postul nu cu individul care ocup pentru o anumit period de timp acea funcie/post, mai specific, ocuparea funciei pe baza legii ofer autoritate individului ex. Studentul i face tema deoarece este o cerin impus de profesor (indiferent de cine ocup poziia de profesor). Weber consider c acest tip de autoritate va domina societatea modern, deoarece organizaiile tind spre formalizare, raionalizare i rutin, iar autoritatea legal-raional este interpretat n acest sens i se exercit prin intermediul birocraiei.

Organizarea birocratic Observaiile lui Weber asupra birocraiei au fost puternic influenate de analiza societii americane ncercnd s identifice rolul pe care l ocup acest tip de organizare (birocratic) n societatea democratic modern. El a ajuns la concluzia c ntr-o democraie modern, birocraia este indispensabil. O societate democratic are nevoie de structuri birocratice att la nivelul administraiei dar chiar i n organizarea partidelor politice. Problema major era nmnarea autoritii ctre un corp de experi publici nealei care vine n contradicie cu principiile democraiei pluraliste responsabilitatea n faa cetenilor i reprezentativitate. O mare parte din analiza lui Max Weber asupra organizrii birocratice se concentreaz pe apariia i evoluia acesteia. Apariia birocraiei n civilizaia occidental dateaz din perioada de sfrit a evului mediu, atunci cnd domeniile regalitii au crescut i nu mai puteau fi

administrate direct de ctre monarh. Mai mult, monarhii, din necesitate, i-au creat diverse tehnici/proceduri care s le sporeasc i n acelai timp s le legitimize autoritatea. Un loc propice pentru birocratizarea administraiei a fost creterea sarcinilor administrative, meniona Weber (1946). Organizarea birocratic a aprut deoarece societatea avea nevoi din ce n ce mai numeroase i mai diverse - de la construcia de drumuri pn la servicii de sntate, educaie, aprare sau justiie. Marele avantaj al acestei noi forme de organizare era raionalitatea autoritii. Weber susinea c organizaiile trebuie construite i structurate pe baze legal-raionale astfel nct atingerea scopurilor i obiectivelor s fie guvernate de raionalitate. Paradoxal, raionalitatea birocraiei a reprezentat cea mai apreciat calitate dar i-a adus i cele mai aprigi critici ulterior, datorit dezumanizrii tuturor activitilor administrative. Adoptarea organizrii birocratice de ctre susintorii liberalismului clasic i are rdcinile n nevoia de a limita sau a ndeprta total arbitrariul din activitatea statului6. Interesul lui Weber pentru raionalizare l-a condus la analiza modului de organizare i conducere a unor organizaii de dimensiuni mari att din sectorul public ct i din cel privat. n aceast not, birocraia poate fi considerat un efort de raionalizare sau o ncercare de raionalizare aplicat organizaiilor umane. Iat cteva definiii pentru conceptul de birocraie: Definiia dicionarului Merriam Webster7 (Meriam Webster, 1995) 1. un corp de funcionari publici nealei; un grup administrativ de formulare a politicilor publice; 2. guvernmntul caracterizat de specializarea funciilor, ader la un set de reguli fixe i cu autoritate distribuit ierarhic; 3. un sistem administrativ caracterizat de formalism, multitudine de proceduri, cadru legal stufos i rigiditate. Enciclopedia Columbia
6

Mai multe pe aceast ideee pe adresa web: http://science.jrank.org/pages/8499/Bureaucracy-Max-Weber-IdeaBureaucracy.html">Bureaucracy - Max Weber And The Idea Of Bureaucracy 7 1. a body of nonelective government officials;: an administrative policy-making group 2. government characterized by specialization of functions, adherence to fixed rules, and a hierarchy of authority 3. a system of administration marked by officialism, red tape, and proliferation

Birocraia reprezint structura administrativ a unei organizaii (publice sau private). n mod ideal, birocraia e caracterizat prin distribuia autoritii n cadrul unei structuri ierarhice, sfere de competen clar definite, reguli i proceduri formale, impersonalitate, recrutare pe baz de competen, remunerare fix n funcie de poziia ierarhic. Scopul birocraiei este s fie raional, eficient i profesionist. Weber a definit birocraia ca o organizaie ghidat de scop (goal oriented organization) creat pe baza unor principii de organizare raionale astfel nct s ating ntr-un mod ct mai eficient scopul propus. Mai mult, Weber considera complexitatea societii moderne ca un factor determinant al apariiei i dezvoltrii organizaiilor de tip birocratic, singurele capabile s rezolve n mod eficient problemele. Modelul ideal al birocraiei Weber a dezvoltat un model ideal al birocraiei cu urmtoarele caracteristici: 1. Existena unor domenii jurisdicionale n care i desfoar activitatea fiecare membru al organizaiei, guvernate de reguli i proceduri clare (proceduri i regulamente administrative). Acest principiu se refer la aa numita autoritate birocratic care ofer pe de-o parte avantajul continuitii i al stabilitii celor care dein o anumit funcie n cadrul organizaiei i de asemenea reglementarea clar a atribuiilor i sferei de aciune a fiecrui post n parte. La nivel organizaional acest principiu se traduce n urmtoarele: activitile din cadrul organizaiei sunt distribuite n mod clar conform normelor i sunt denumite activiti oficiale; autoritatea de a da comenzi pentru ndeplinirea acestor activiti n cadrul organizaiei este distribuit pe baza unor reguli i proceduri fixe; ndeplinirea acestor activiti se realizeaz pe o baz continu i doar de ctre persoanele competente pe baza funciei pe care o ocup. 2. Distribuia autoritii ntr-o ierarhie. Acest principiu semnific crearea unei ierarhii stricte n cadrul organizaiei, unde poziia ocupat dicteaz nivelul de autoritate deinut. Organizaia n acest fel poate fi reprezentat sub forma unei piramide cu autoritatea decizional suprem concentrat n vrf nivelurile inferioare fiind subordonate celor superioare. Pe lng distribuirea

autoritii ntr-un mod ordonat, ierarhia permite i apelul celor de la nivelurile inferioare ctre nivelurile superioare n momentul n care doresc s conteste un anumit ordin/decizie venit/ de la superiorul direct. 3. Reguli i proceduri scrise guverneaz ntreaga activitate. Tot ceea ce se petrece n cadrul organizaiei se bazeaz pe un set de regulamente interne i proceduri bine definite care dau caracterul legal-raional al birocraiei. Aceste reguli i proceduri sunt nvate i apoi aplicate de ctre membrii organizaiei. Aceast caracteristic este motivat de nevoia eliminrii arbitrariului din cadrul oricrei activiti. Apelul la reguli i proceduri soluioneaz inconvenientul arbitrariului formelor de organizare precedente (unde favoritismul sau subiectivismul erau prezente, activitatea organizaiilor publice fiind mai degrab impredictibil). Activitatea bazat pe reguli i proceduri clare conduce la impersonalitate, predictibilitate i tratament egal al cetenilor indiferent de statutul social sau material pe care l dein dealtfel aceast caracteristic, argumenta Weber, era cea care conduce la supremaia organizrii birocratice fa de celelalte forme de organizare. 4. ntreaga activitate a organizaiei se bazeaz pe documente scrise. Activitatea organizaiei n opinia lui Weber trebuie s fie consemnat pentru a putea fi consultat oricnd este nevoie - adic organizaia trebuie s aib memorie. Documentele scrise sunt cuprinse n dosare, iar dosarele mpreun cu oficialii (funcionarii publici) alctuiesc biroul structura de baz din cadrul organizaiei birocratice. De aici decurge o alt caracteristic semnificativ: activitatea din cadrul biroului activitatea oficial este distinct de activitatea din viaa privat a oficialului. 5. Specializare diviziunea muncii. Funcionarii publici i desfoar activitatea pe baza principiului specializrii i a diviziunii muncii. Acest principiu e strns legat de abordarea managerial a lui F. Taylor, argumentul principal fiind creterea eficienei organizaionale odat introduse. n practic, el se traduce prin existena unor sarcini i activiti specifice pentru fiecare birou/departament din cadrul organizaiei. n prezent toate instituiile publice aplic acest principiu ex. Guvernul este organizat pe ministere, Primria este organizat pe direcii i departamente etc. De aici decurge urmtoarea caracteristic a acestui mod de organizare.

6. Funcionarii publici au pregtire de specialitate. Ocuparea funciei publice este o vocaie. Selectarea, promovarea sau destituirea se realizeaz pe baz de merit respectiv rezultate. Nu oricine poate ocupa o funcie public, n aceast accepiune. Funcionarii publici au o pregtire de specialitate i sunt selectai pe baza profesionalismului i meritelor (merit system) i nu datorit afiliaiei politice sau unor relaii de prietenie sau rudenie (spoil system)8. De asemenea funcia public i resursele disponibile postului ocupat nu pot fi folosite dect n interesul organizaiei (interesul public) i nu n interes personal. Sistemul promovat este cel al carierei, adic funcionarul promoveaz pe baza vechimii i a rezultatelor obinute, urcnd n timp de la baza organizaiei spre vrf n poziii cu autoritate sporit. De asemenea funcionarului i se cere dedicare total fa de munca sa, realizarea sarcinilor primeaz n faa intereselor personale (Weber considera c funcionarul va rmne la birou pn cnd i duce sarcinile la bun sfrit chiar dac asta ar nsemna munc suplimentar, peste program). De asemenea n modelul ideal funcionarul este numit de ctre o autoritate superioar, deoarece alegerea funcionarilor ar diminua importana i supremaia autoritii ierarhice oferind o oarecare autonomie funcionarului. Nu n ultimul rnd remunerarea se face pe baza funciei ocupate, crescnd odat cu funcia.

Dintr-un punct de vedere pur tehnic, birocraia este capabil s ating cel mai nalt nivel de eficien, i este n acest sens formal cel mai raional mod de exercitare a autoritii asupra indivizilor. Este superioar (birocraia) oricrei alte forme de organizare prin precizie, stabilitate, disciplin i siguran. Astfel ofer un grad foarte ridicat de predictibilitate a rezultatelor n special conducerii organizaiei. n final e superioar att n gradul de eficien ct i din punct de vedere al activitilor pe care le poate acoperi fiind capabil s rezolve orice fel de sarcin administrativ (Weber, 1947)

Aa numitul spoil system a funcionat n SUA pn spre sfritul secolului XIX. Funciile publice erau ocupate pe baza afiliaiei politice i a loialitii fa de partid, partidul care ctiga urmnd s i numeasc oamenii de ncredere n funcie pe baza principiului nvingtorul ia totul (to the victor belong the spoils). Sistemul a nceput s fie criticat spre sfritul secolului XIX culminnd cu asasinarea preedintelui James A. Garfield n 1881de ctre un individ nemulumit c nu fusese numit ntr-o funcie public i care a dat natere unui act de reform Pendleton Act 1883 care impunea o serie de condiii prin care puteau fi ocupate funciile publice pe baza criteriilor de merit i profesionalism

Beneficiile modelului birocratic Weber vedea organizaiile birocratice ca fiind orientate spre scopuri (goal oriented) structurate pe baza unor principii raionale care s le permit atingerea acestor scopuri ct mai eficient. Organizarea birocratic (ideal) comparat cu alte tipuri de organizare seamn mai degrab cu o mainrie dect ceva organic. Precizie, rapiditate, lipsa ambiguitii, acces la informaie pe baza documentelor scrise, continuitate, imparialitate i impersonalitate, reducerea costurilor sunt aduse toate la nivelul optim comparativ cu alte forme onorifice sau colegiale de organizare, iar sarcinile complexe sunt rezolvate precis, rapid i eficient. Diferena major fa de formele de organizare precedente esta baza legal raional a autoritii, organizaia funcioneaz ca un instrument mecanic precis ct timp regulile i procedurile care o guverneaz sunt clar definite. De asemenea o consecin a prevalenei raionalitii n faa preferinelor personale este impersonalitatea i predictibilitatea activitilor. Cum am precizat anterior, dezideratul era eliminarea arbitrariului din activitatea instituiilor statului. Odat cu introducerea birocraiei acest lucru a fost atins. Pe scurt avantajele modelului birocratic ideal sunt: precizie; predictibilitate; impersonalitate; tratament egal al cetenilor; reducerea costurilor prin diviziunea muncii i specializare; eliminarea favoritismelor i actelor de corupie; capacitatea de rezolvare a unor sarcini complexe; introducerea profesionalismului i a expertizei n activitatea public.

Critici ale modelului birocratic Dei modelul birocratic a fost un adevrat pas nainte la momentul introducerii sale sfritul sec XIX i nceputul secolului XX - ncepnd cu anii 70 datorit complexitii crescnde

a activitilor statului i a crizei economice din perioada respectiv9, modelul birocratic a nceput s fie din ce n ce mai criticat. Apelul permanent la proceduri i reguli ngreuna considerabil activitatea administrativ i consuma resurse enorme, resurse tot mai reduse n timp. Incapacitatea de adaptare la condiii schimbtoare a fost un alt inconvenient major al sistemului. Principalele critici care au fost aduse organizrii birocratice pot fi rezumate astfel: Datorit structurii ierarhice, exerciiul autoritii poate deveni haotic, unele nivele fiind excluse din procesul decizional; Angajaii evit asumarea responsabilitii i ncearc s rmn anonimi; evit responsabilitatea prin apelul la proceduri i se refugiaz n spatele documentelor scrise; Lipsa de transparen; Contrar spiritului, birocraia poate conduce la nepotism i corupie atunci cnd cei din vrful ierarhiei numesc funcionarii dup alte criterii dect cele de competen (vezi oligarhia); Supraspecializare vedere ngust a angajailor care gndesc lucrurile de pe o zi pe alta. Nu exist o abordare strategic; Rigiditate i funcionare din inerie; Proces decizional lent i anevoios; Lips de creativitate i gndire critic; Reacie lent n situaie de criz. Inadaptabilitate. Din cele menionate mai sus putem concluziona c organizarea birocratic a avut un rol deosebit de important n apariia i funcionarea administraiei publice moderne. Dar, ca orice form de organizare, birocraia are neajunsurile ei, schimbrile petrecute n decursul secolului XX au scos la iveal acest fapt. Moldoveanu i Pleter (Shrinking Bureaucracy) vd aceste dezavantaje astfel:

Este vorba despre prima criza a petrolului - odat cu atingerea produciei maxime n 1970 de ctre SUA rile membre OPEC s-au simit suficient de puternice s contracareze SUA i au crescut substanial tarifele n 1973. Totui contextul i decizile luate atunci indic mai degrab o criz de natur politic

Supraspecializarea i structurarea tuturor activitilor sunt incompatibile cu nevoia de dezvoltare i continua schimbare a activitii umane conducnd la un sentiment de alienare al funcionarilor. Dependena puternic fa de autoritatea formal corelat cu centralizare excesiv elimin orice form de creativitate. Referina permannet la reguli i proceduri formale reduc performana.

Studiu de caz 1. Parkinsons Law or the Rising Pyramid C. Northcote Parkinson Studiul de caz demonstreaz una dintre caracteristicile bircoraiei tendina de expansiune. Legea lui Parkinson se bazeaz pe dou premise: nu exist o relaie direct proporional ntre cantitatea de munc i numrul de angajai din cadrul unei organizaii birocratice numrul de angajai din cadrul unei organizaii birocratice (publice) va crete n mod constant indiferent de cantitatea de munc care trebuie realizat

2. SAR POLICY BRIEF No. 23 Sorin Ioni POVESTEA UNUI MANAGER DE PROIECT Studiul de caz permite analiza neajunsurilor/dezavantajelor birocraiei ntr-o situaie real. Studenii trebuie s fie capabili s identifice caracteristicile birocratice din partea teoretic n textul dat i s argumenteze de ce, n contextul respectiv, organizarea birocratic nu a funcionat. 1. Care sunt problemele cu care se confrunt managerul public din articolul lui Sorin Ioni? (min. 4 probleme) 2. n ce msur aceste probleme pot fi identificate cu unele carecteristici ale organizrii birocratice? 3. n opinia dumneavoastr care ar putea fi posibilele soluii pentru probleme identificate? Argumentai

SAR POLICY BRIEF No. 23

De ce absorbia de fonduri europene prin proiecte mari de infrastructur avanseaz greu n Romnia? So r i n Ioni v relateaz

POVESTEA UNUI MANAGER DE PROIECT

Un studiu de caz care demonstreaz c marea problem astzi o constituie n primul rnd lipsa de organizare, motivaie i capacitate de management n sectorul public, nu lipsa fondurilor de cofinanare.

Noiembrie 2006 De cte ori vine vorba de capacitatea Romniei de a absorbi prin proiecte fondurile comunitare, iar autoritile centrale sau locale ncep s se vaite de lips de bani de cofinanare, ca i cnd asta ar fi principala piedic, m apuc pandaliile. Ca s nelegei de ce, v spun aici pe scurt povestea mea: a unui funcionar care a lucrat civa ani ca manager de proiect european. n 2001 eram deja angajat n ministerul respectiv de trei ani i pentru c eram tnr, cu diplom de master, tiam bine sectorul de activitate i vorbeam englez, am fost detaat la agenia din subordine care trebuia s pun n practic un proiect de 25 milioane euro tocmai aprobat de Bruxelles. Leafa mea era de 7 milioane lei pe lun net, la care dup ceva vreme s-au mai adugat vreo 5 milioane, pentru c lucram direct cu fonduri europene. Decent, dei nici pe departe la nivelul pieei, dar priveam perioada asta ca pe o investiie n carier, deci am pornit la drum cu mare avnt, pregtit s iau totul n piept i stau la lucru 12 ore pe zi, aa cum st orice manager care se respect. Necazurile au aprut chiar de la nceput: nu mi-a trebuit mult ca s constat c dei eu aveam toat rspunderea, nu aveam n mn i instrumentele de control. Echipa

Sorin Ioni e@SAR| Noiembrie 2006|

mea de proiect nu era rea, dar includea trei ingineri mai n vrst, cu state vechi n agenie, care mi-au fost de la nceput ostili, n ciuda grijii mele de a nu o face pe eful cu ei. O fi fost invidie pentru ascensiunea mea prea rapid, o fi fost salariul cu cteva milioane mai mare, cert este c n-am putut niciodat s-i scot din atitudinea "nu merge": prea c principala lor ocupaie pn la ora cinci cnd rupeau ua, punctuali ca trenul, indiferent dac terminaser ce aveau de fcut sau nu, era s-mi demonstreze mie c ce vreau nu se poate. Ocazie cu care am constatat i c era imposibil s-i schimb: unu, pentru c erau funcionari publici stabili pe post, iar n Romnia dac n-ai omort pe cineva nu poi fi dat afar; i doi, pentru c echipa fusese aprobat nominal ntr-o sumedenie de memorandumuri cu finanatorul, ce nu puteau fi modificate dect cu mari eforturi i btaie de cap. Am mai constatat c directorul ageniei noastre, un supravieuitor cu mare experien al tuturor regimurilor, era preocupat n primul rnd de banii ce veneau de la bugetul de stat. Fondurile externe nerambursabile, precum cele de la UE, dei importante ca volum, erau n realitate o mare belea pentru toat efimea veche i grea din instituie, pentru c nu erau la fel de "flexibile": se cereau programare multi-anual, termene stricte, transparen, n general, reguli noi i obositoare de achiziie i management. Mare parte din reacia lor natural de respingere fa de aceste inovaii, ce nu se mai puteau negocia la telefon cu diveri parlamentari sau lobby-iti, s-a rsfrnt fatalmente i asupra echipei noastre. Ministrul i secretarii de stat se interesau doar cnd i cnd de stadiul proiectului, n ntlniri teoretic regulate, dar la care nu tiai niciodat dinainte cine apare. Cteodat sunau s se zboreasc la telefon c stm prost cu absorbia de fonduri i s ne micm mai repede, dar nam avut vreo clip senzaia c ei chiar sunt la curent cu detaliile relevante. De multe ori veneau la edine, vorbeau niel, mai rspundeau de dou ori la mobil i plecau grbii ctre alte ntlniri, aa c nu ajungeau niciodat s ne asculte cu atenie. N-am avut vreo clip senzaia c ei sunt la curent cu detaliile relevante, iar de multe ori veneau, vorbeau, mai rspundeau de trei ori la mobil i plecau grbii ctre alte ntlniri, aa c nu ajungeau s ne asculte pe noi cu atenie.

Prima etap n proiectul nostru implica exproprierea de terenuri, care s fie puse la dispoziia firmelor contractate pentru lucrri. Tot noi, ca beneficiar, trebuia s negociem cu diverse alte companii, publice sau private, mutarea de pe traseu a unor reele electrice, de telefonie i cablu, a unor amenajri hidrotehnice, etc. De exproprieri se ocupa o direcie separat din agenie, unde eu nu m puteam amesteca, iar din diverse motive ea nu finalizase nici 20% din cumprrile de terenuri (lege neclar, proprietari care se lsau greu, etc). Discuiile cu regiile de utiliti se purtau instituional, parcurgnd ntreaga ierarhie de ambele pri: eu naintam adrese scrise conducerii noastre, care aproba i nainta dincolo, unde hrtia fcea drumul invers n jos pn la serviciul lor de specialitate. Dup sptmni de zile, cnd mi venea n fine rspunsul, companiile respective de utiliti solicitau de regul despgubiri sau compensri. Acestea nu erau cheltuieli eligibile n proiect, nici nu fuseser prinse n bugetul propriu al ageniei, iar conducerea nu mi le-ar fi aprobat niciodat, dei sumele nu erau mari, pentru c ar fi reprezentat o reducere a "bugetului lor", singurul care i interesa. Pentru asta ar fi trebuit ateptat ciclul bugetar urmtor, n cel mai bun caz. Din aceleai motive n-am reuit niciodat s aduc la masa negocierilor fa n fa efii cu putere de decizie, nici mcar din companiile publice. Secretarul de stat care avea n sarcin aceast coordonare m primea prietenete, mi ddea dreptate i mi promitea c se ocup, dar mi-a luat doi ani s neleg c n-avea de fapt curaj s se bage peste ei, fiind nou venit n partidul lui i mult mai slab politic dect directorii de agenii i regii. Eu rspundeam ns direct de relaia cu consoriul de firme contractate pentru lucrri, ce includea o multinaional i dou firme romneti. Cum noi, agenia, ne-am abtut de la contract chiar de la primii pai, pentru c n-am fost n stare s le punem tot frontul de lucru la dispoziie, a trebuit s apelm la bunvoina lor, s-i rugm s lase de la ei i avanseze pe buci, pe srite, doar ca s nu se ntrzie prea mult proiectul. Ceea ce, fiind oameni cu experien, au acceptat. Au dat aadar nainte cu lucrrile plimbnd utilajele de colo-colo, dar la finele anului au venit cu note adiionale de majorare a costurilor, justificate de situaia creat chiar de noi. Nota supervizorului din teren cerea o suplimentare de 40%, iar contra-expertiza fcut de mine cu nite fonduri pentru cheltuieli neprevzute ddea un supliment de 25%. M-am dus cu aceste cifre la eful ageniei iar el mi-a prut foarte fericit s se spele pe mini, gen "nu tiu, biatule, tu eti managerul de proiect, te descurci". Apoi printete, c de ce nu stau eu mai potolit, uite, agenia-sor din acelai minister, cu un proiect similar, este mult mai n urm, deci nu suntem noi ia n ofsaid. n fond, e vina mea c m-am zorit prea tare cu lucrrile. Discuia a continuat pe un ton tot mai ridicat i s-a terminat cnd eful m-a ntrebat n fa "ie ct i-au dat, mi, tia s mpingi hrtiile astea, ce comision iei?" Oricum, mi-a fost clar c bani n plus de la agenie nu aprob nici 5%, nici mcar pn la virarea urmtoarei trane de fonduri europene, pentru c astfel s-ar reduce "bugetul lor" i s-ar mri "al meu". Era limpede c n momentul acela eu eram singurul interesat ca proiectul s progreseze ct de ct, pe cnd ceilali jucau dup strategii de reducere a riscului i efortului personal, acoperindu-se cu justificri pentru raportrile de etap. n vreme ce eu stteam i m gndeam ce s fac, lucrurile au escaladat. Consoriul m-a contactat prin consilierii lor juridici s-mi pun n vedere c dac se ntrzie prea mult vor aplica penaliti. C orice instan comercial va da dreptate consoriului, c au ei metodele lor ca verdictul s nu se amne prea mult i c eu s nu m bazez prea tare pe susinerea direciei juridice a ageniei noastre. Iar un proiect n care s-au pltit despgubiri de la buget din motive de prost management al beneficiarului n-o s-mi dea prea bine n CV. n privat ns unul dintre ei m-a luat deoparte i mi-a spus s nu-mi fac griji, s semnez eu hrtiile alea i s dau drumul rspunderii n sus, garanteaz ei c nu vor fi valuri. La o adic, n caz c treaba merge bine, e posibil i o compensaie, ceva, pentru efortul meu.

Acela a fost momentul cnd am demisionat i i-am lsat s se descurce cum or ti, dup aproape doi ani de eforturi de-a surda. Atmosfera oricum se stricase de tot, iar n instituie mi ieise vorba c sunt "omul firmei Y" dei eu nu semnasem nici un deviz. Doi dintre colegii n vrst menionai i luaser un aer conspirativ, erau toat ziua prin biroul efului de agenie, i ddeau peste capul meu tot felul de documente din proiectul nostru, din care oricum nu pricepea nimeni nimic, dar toat treaba cpta un aspect preventiv-acuzator. A ieit i zvonul c fcusem acea contra-expertiz special ca s dau de lucru unor prieteni consultani. ntr-o zi a aprut ntr-un ziar central un articol privind mimaurile ntrun important proiect european, cu trei sferturi din amnunte inventate, dar din restul de un sfert se deducea destul de clar cine montase povestea. Aa c am decis s ies de bunvoie dintr-un joc care m adusese ntre ciocan i nicoval, dei eu plecasem la drum cu cele mai bune intenii. Aud c astzi, n 2006, agenia tot se mai chinuie cu ultimele exproprieri, c proiectul e deja decalat cu trei ani i c s-au fcut pe parcurs numeroase ajustri la cantitile de lucrri prestate (i, probabil, la calitate). Colac peste pupz, una din firmele romneti din consoriu a intrat n faliment, are conturile bancare blocate, deci se pune problema dac s se continue cu ei pn la capt, sau s se reia licitaia, ceea ce presupune complicaii i ntrzieri suplimentare. Dar va fi greu: la sfritul anului Delegaia UE de la Bucureti se nchide, deci agenia implementatoare nu va mai beneficia de sprijinul neoficial al personalului tehnic din Delegaie, care i fcuse pe sub mas mare parte din treab la pregtirea primei licitaii, doar pentru ca lucrurile s nu se mpotmoleasc. Paradoxul este c n tot acest timp noi am stat practic cu banii la dispoziie i nu i-am putut cheltui: practic, 75% din costuri ne-au fost aprobate de la nceput de UE, doar s putem dovedi c am fcut lucrrile, iar cofinanarea nu reprezenta n sine o problem pentru bugetul de stat. Numai c noi nu ne-am putut organiza ca s tragem toi n aceeai direcie i s judecm performana dup aceleai obiective comune declarate. Dincolo de ce spuneam prin edinele de bilan, fiecare i-a vzut de ale lui, deci finalmente n-am putut folosi dect o mic parte din aceti bani n intervalul prevzut: cam vreo 15%. Asta e de fapt marea problem a Romniei de azi, nu lipsa fondurilor. Iar natura ei complicat scap din pcate i raportrilor oficiale optimiste, i isteriilor periodice i superficiale din pres, care fie vd corupie la tot pasul atunci cnd ceva nu merge, dei poate la mijloc e doar prostie slbiciunile de organizare i dificultile de management fiind mai greu de explicat publicului n cinci rnduri de ziar fie mping politicienii ctre soluii tip hei-rup, care n-au nimic de-a face cu realitatea din teren (mrim salariile cu atta la sut, angajm x oameni, etc). Desigur, relatarea de mai sus e pur ficiune, n toate detaliile ei picante. Dac voi fi ntrebat, voi da o dezminire oficial c aa ceva se poate petrece n ara noastr unde, cum se zicea pe vremuri, lucrurile merg bine, statistic vorbind. Dar prietenul meu, fostul manager public, exist de-adevratelea i este astzi expert la o firm de consultan ce supervizeaz trei proiecte majore, firm care i-a fcut o ofert de nerefuzat imediat ce a plecat din agenie. Ctig 2.500 euro pe lun, plus main, mobil i bonusuri. Dar cel mai mare ctig, dup cum mi-a spus el, l reprezint "ieirea din schizofrenie": are o fi a postului clar, i este limpede ce are de fcut, iar atunci cnd ceva n-a ieit cum trebuie, n-are pe cine s dea vina, depinznd doar de el s schimbe lucrurile ca data viitoare s fie mai bine. Ateapt cu oarecare ngrijorare civic triplarea fondurilor europene pentru Romnia dup aderarea prevzut n 2007, ntrebndu-se cu ce instituii, oameni i sisteme de stimulente va reui sectorul nostru public s gestioneze tot afluxul sta de bani, atta vreme ct noi nici n-am ajuns s contientizm ce ni se ntmpl i ne vicrim pe probleme minore, ignorndu-le pe cele mari i reale.
Sorin Ioni este director de cercetare la SAR Romanian Academic Society (SAR) 61 Eminescu, Bucharest 2 tel/fax (4021) 211

Referine bibliografice: 1. French, Wendell, Bell, H. Cecil, jr. - Organization Development, New Jersey, Pranctice Hall, 1999 2. Giddens A., Capitalism and Modern Social Theory: An Analysis of the Writings of Marx, Durkheim and Max Weber, Cambridge, Cambridge University Press, 1971 3. Moldoveanu G., Thor Pleter O., Shrinking Bureaucracy, Theoretical and Applied Economics, nr. 7, (512), pag. 7-10, 2007 4. Ritzer, G., Goodman, D., J., Sociological Theory, 6th edition, New York, McGraw-Hill Humanities/Social Sciences/Languages; 2003 5. Robbins, P. S., Organization Theory, 2nd ed., Englewood Cliffs, New Jersey, Prantice Hall Inc., 1987 6. Weber, M., Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology, New York, Bedminster Press, 1968 7. Weber M., Theory of Social and Economic Organizations , New York, Free Press, 1947 8. The Merriam-Webster Dictionary, Merriam-Webster Publishing, 1995

5
Modificri ale modelului birocratic. Postbirocraia
n capitolul anterior am tratat forma tradiional de organizare a organizaiilor publice birocraia. Dup finalul celui de-al doilea Rzboi Mondial, sectorul public i-a extins substanial dimensiunile, ajungndu-se la nceputul anilor `70 la o serie de probleme n special legate de performan i eficien. Majoritatea specialitilor identificau ca surs primar a inconvenienelor organizarea birocratic, i cereau schimbarea acestui model cu o form de organizare mai flexibil i adaptat la noile cerine ale societii. Criticile majore vizau n special partea de perfroman - innd cont de contextul economic de la nceputul anilor `70 (n special limitarea resurselor financiare) i de dimensiunile mari ale instituilor publice, era evident c liderii politici se aflau n faa unei provocri majore: pe de-o parte erau chemai s reformeze un sistem care devenise ineficient datorit costurilor ridicate i a calitii serviciilor care nu mai respecta cerinele cetenilor pe de alt parte trebuiau s realizeze aceast reform oferind n continuare bunuri i servicii publice ctre populaie (mai precis, reforma trebuia s aib loc din mers, instituiile erau nevoite s se reformeze i s funcioneze n acelai timp). Noul principiu fundamental era eficiena sau do more with less adic, sistemul public era nevoit s ofere bunuri i servicii, mai diverse, de o calitate crescut i adaptate la nevoile diverselor categorii de ceteni utiliznd ct mai puine resurse. Aceast situaie a fost catalogat de unii teoreticieni ca o criz profund a Statului Providen care necesita o modificare substanial n structura administraiei publice. Tocmai implicarea statului n toate aspectele vieii sociale pentru a asigura un nivel de trai ridicat (acea bunstare general) unei pri ct mai cuprinztoare a populaiei era considerat marea problem a societii contemporane - avem de-a face cu o situaie de suprancrcare n sarcini (overload), n care instituiile publice sunt copleite att de cantitatea ct i de gradul nalt de complexitate al sarcinilor pe care le au de ndeplinit10. ncercnd s ofere ct mai multe serviicii, administraia se vede copleit de sarcinile pe care le are. Obiectivele sunt ambigue iar acest fapt conduce la ineficien. n acelai timp populaia, sub influena
10

Pentru mai multe detalii despre fenomenul de overload vezi Bell, 1976

60

pieei de consum, cere o calitate crescut a serviciilor, i un tratament asemntor cu cel din mediul privat. Criticile care se aduceau modelului clasic al administraiei (modelul birocratic a lui Weber) aveau la baz cinci mari probleme (Coombes, 1998):

1. Problema legitimitii n aceast privin exist dou puncte principale de vedere mprtite de specialiti. Pe de o parte avem explicaia dat printre alii de Habermas (Habermas J., 1976) care susine c aceast criz a legitimitii deriv din contradiciile inerente capitalismului contemporan. Sistemul capitalist se confrunt inevitabil cu crize economice, iar statul datorit rolului important pe care l joac n economie, este chemat s rezolve aceste crize. n acelai timp se presupune c orice exerciiu al puterii publice este realizat ntr-un mod raional cu scopul de a urmri binele comun i a produce efecte pozitive la nivelul ntregii societi. n situaia n care statul nu reuete s gseasc soluii pentru problemele cu care se confrunt - indiferent de natura acestor probleme legitimitatea sa care deriv tocmai din modul raional de a aciona i din capacitatea de rezolvare a problemelor, este diminuat. Pentru a nelege acest punct de vedere trebuie s nelegem situaia paradoxal n care se afl statul contemporan - statul providen. El asum responsabiliti enorme n toate sferele vieii n special n sfera economic i social pentru a menine o bunstare general. De aceea e chemat s intervin n momentele n care aceast stare este ameninat, iar orice eec este vzut ca o scdere n legitimitatea aciunilor sale. Un alt punct de vedere aprut n mediile academice din Europa Occidental i SUA n anii 1970 pornete de la premisa c sistemele politice contemporane sufer de inguvernabilitate ("ungovernability", Bell 1976 , Brittan 1975, Conolly 1984, Rose 1980). Soluia propus pentru ieirea din aceast situaie este aplicarea unor metode de management similare cu cele aplicate n sectorul privat. Aceast idee s-a transformat n anii 1980 ntr-o adevarat campanie de promovare a managerialismului n detrimentul metodelor i procedurilor de funcionare administrative existente (modelul clasic de organizare birocratic).

61

2. Problema interdependenei Statele contemporane sunt implicate inevitabil ntr-o relaie complex cu diverse organizaii supranaionale UE, NATO, ONU, CSI, OPEC, WTO etc (unul din efectele globalizrii). Mai specific, o relaie de interdependen ntre stat i organizaii suprastatale. n cazul statelor din Europa aceast interdependen este asociat cu procesul de integrare european odat cu crearea Comunitilor Europene i din 1992 a Uniunii Europene. Pe lng faptul c aceast interaciune - vzut ca proces de integrare a condus la schimbri asupra sferei legale, politice, economice sau sociale (de ex. cedarea unei pri din suveranitatea statului ctre diferite organizaii/instituii supranaionale, normele emise de UE trebuie respectate de statele membre, noi drepturi i obligaii pentru cetenii europeni, posibilitatea de a contesta anumite decizii n justiie la nivel european etc), putem afirma c a creat i o stare conflictual ntre susintorii statului naiune i adepii globalizrii. Aceste tensiuni se manifest att la nivelul administraiei centrale spre exemplu relaia guvernului cu instituiile europene care devine problematic atunci cnd poziia guvernului naional difer de poziia oficial a UE ct i la nivelul administraiei locale. Odat cu procesul de integrare european, pe baza principiului descentralizrii i a subsidiaritii, autoritile locale au primit un numr crescut de atribuii i competene ridicnd nivelul autonomiei locale. Acest fapt a condus la tensiuni n relaia cu administraia central, care ntr-un efort de a menine o influen ct mai puternic asupra autoritilor administraiei locale a opus rezisten msurilor care conduceau la o cretere a autonomiei. Este evident c modelul organizrii birocratice, datorit gradului nalt de rigiditate i formalism de care e caracterizat i tendinei de centralizare a puterii, nu era potrivit acestui nou tipar de relaii instituionale.

3. Problema performanei Probabil cea mai reclamat caren a organizrii birocratice clasice se refer la ineficiena administrativ i este strns legat de problema legitimitii i de conceptul menionat mai devreme de sistem neguvernabil. Lipsa performanei n livrarea serviciilor publice i n activitatea administraiei n general e vzut ca o consecin a fenomenului de suprancrcare (overload). Acestea ar fi asigurate mai eficient n baza principiului cererii i ofertei i a principiilor pieei libere (Coombes, 1998. p 22-23). Perioada de 62

recesiune economic prin care au trecut statele occidentale n anii '70 a adus critici puternice la adresa administraiei privind capacitatea acesteia de a-i ndeplini funciile de baz (n special cele care vizau finanele publice). Lipsa acut a resurselor financiare necesare susinerii serviciilor publice existente a determinat msuri de reducere a cheltuielilor i a dimensiunii instituiilor publice. De asemenea cerinele cetenilor privind calitatea i paleta serviciilor era n continu cretere, administraia fiind nevoit s gseasc soluii, fr a mri presiunea fiscal asupra populaiei. n modelul clasic, previziunile bugetare erau inexacte i de cele mai multe ori depite. Reformitii propuneau o revizuire a modului n care erau distribuii banii publici - o definire mai clar a obiectivelor i o ierarhizare n funcie de importana lor - dup modelele din sectorul privat.

4. Presiunile economice Fiscalitatea, costurile administrative, deficitele bugetare, insuficiena resurselor financiare nu erau singurele motive ale reformei administrative. Contextul economic mondial de la sfritul anilor '70 nceputul anilor '80 a accentuat starea precar a administraiei. Statul, deja suprancrcat de sarcini, avea de nfruntat nc o provocare recesiunea economic; msurile de reform n special n privina reducerii cheltuielilor publice i creterii performanei administrative (do more with less) au devenit o necesitate. Aceast presiune economic asupra administraiilor poate fi considerat ca un factor direct dar i indirect al reformei. Ca efect direct a avut loc o revizuire n special a metodelor de management financiar. Acestea la rndul lor au declanat o serie de noi schimbri privind fie structura administrativ, fie metodele manageriale - federalizarea Belgiei, regionalizarea (ntr-adevr parial) a Spaniei, descentralizarea Franei.

5. Integrarea European Un alt factor determinant al procesului de reform a fost integrarea european. Politicile la nivel european privind crearea unei piee comune i mai apoi introducerii unei monede unice au determinat schimbri majore n modul de organizare i funcionare al statelor occidentale. Administraiile au fost nevoite s se adapteze unor condiii de munc ntr-un mediu concurenial asemntoare cu cele din sectorul privat. Mai mult, s-a 63

declanat un imens proces de privatizare sau concesionare a unor servicii publice - pota naional, telefonie, servicii de interes public - inimaginabile cu 10-15 ani n urm. Procesul de integrare european a slbit autoritatea guvernelor centrale n favoarea autoritilor locale. Avnd n vedere principiile promovate de ctre U.E. n special cele de autonomie local i subsidiaritate, guvernul central a pierdut poziia de unic intermediar ntre instituiile supranaionale i cele locale. Acum autoritile locale au posibilitatea de a interaciona direct cu diverse instituii europene. Implementarea legislaiei europene n cadrul legal naional a determinat o serie de schimbri ale structurii administrative, aceasta devenind mai flexibil i mai deschis. innd cont de toi aceti factori reforma administrativ a aprut ca un imperativ. Desigur aceast micare a mbrcat diverse forme (care vor fi prezentate n paginile urmtoare) n funcie de factori precum tradiie, sistem politic, valori dominante ale societii, poziionare geografic etc., dar a avut un nucleu comun, o serie de caracteristici specifice care puteau fi regsite indiferent de stat. Numele generic de Nou Managaement Public (New Public Management) nglobeaz totalitatea modificrilor aduse modelului clasic al administraiei prin adoptarea unor tehnici i practici manageriale specifice sectorului privat n domeniul administraiei publice. Paul du Gay (du Gay, Salamanm Rees, 1996) identific o serie de elemente comune acestei micri care se centreaz n jurul idei de nlocuire a modelului birocratic clasic. n opinia sa, aceast abordare e focalizat pe trei niveluri: 1. Individul (rolul individului n cadrul organizaiei); 2. Organizaia (de la structur i practici manageriale pn la relaia cu mediul extern); 3. Societatea (viziune asupra societii). Un element important este accentul pus pe legtura intrinsec i inseparabil care exist ntre aceste trei elemente. La nivelul societii noul model promoveaz un set de valori care domin n sectorul privat eficien, atenie acordat nevoilor individului (care devine client), concuren, alegeri multiple, calitate. La nivel organizaional se pune accentul pe managementul strategic, flexibilitate, orientare spre cetean, relaii contractuale. La nivel individual se acord mai mult atenie nevoilor angajailor, se

64

urmresc o serie de caliti specifice pentru funcia ocupat dup principiul cel mai bun om pentru acest post (best man for the job) i pe capacitatea de adaptare la schimbare.

Abordri n reforma sistemului birocratic Modificrile aduse modelului tradiional al administraiei au variat de la un stat la altul n funcie de contextul politic, valorile dominante ale societii respective, cultur, istorie etc. n continuare prezentm o serie de forme mbrcate de micrile de reform: Reforma neo-managerial Actul guvernrii este vzut dintr-o perspectiv afacerist aa numitul businessoriented aproach to government. Administraia e orientat spre calitate i performan, creterea accesului la serviciile publice, responsivitate fa de preferinele

beneficiarilor/cetenilor, diviziune instituional n subuniti, semi-independente, cu rol clar stabilit ("downsizing" i "agencification") (acest proces are ca scop o definire mai clar a obiectivelor fiecrei uniti prin diviziunea activitii administrative n mai multe etape: design politici publice, proces decizional, implementare de programe, evaluarea performanelor i analiza feedbackului). Concesionarea i privatizarea devin practici curente n scopul reducerii cheltuielilor publice. ntr-un cuvnt chiar dac vorbim de instituii publice ele funcioneaz pe ct posibil dup modelul privat. Este defapt o reinterpretare a managementului tiinific de la nceputul secolului XX. Acest tip de abordare e specific Marii Britanii i Noii Zeelande. Reforma comprehensiv Politicile din Marea Britanie (n special cele din Anglia) ncepute odat cu preluarea puterii de ctre conservatorii condui de Margaret Thatcher reprezint cel mai bun exemplu de reform total. Ele sunt caracterizate de un grad mare de vizibilitate, vigoare i radicalism. n contextul european al anilor '80 aceste iniiative "ies n eviden ca un caz excepional de reform comprehensiv a sectorului public, non-consensuale, ghidate de la centru chiar dac nu au fost gndite n totalitate astfel, multe lucruri fiind inventate din mers" (Wright V., 1994, p. 109).

65

Reforma statului-providen Statele scandinave i Olanda au demarat la rndul lor o serie de programe de restructurare administrativ chiar dac sub o form diferit de cele ntreprinse n Marea Britanie (nefiind att de radicale). Au fost adoptate tehnici manageriale "moderne", dup modelele managementului afacerilor private, pentru a face fa noilor condiii economice nefavorabile. Principala inovaie o reprezint regndirea politicilor publice: au fost introduse programe de economisire a banilor publici, s-a ncercat o reducere a dimensiunilor administraiei, reevaluarea relaiei cu cetenii. Scopul era crearea unui nou tip de administraie, mai robust chiar dac ceva mai redus n dimensiuni, care s poat oferi aceleai servicii populaiei fr a o mpovra fiscal. n privina trecerii anumitor servicii publice n sfera privat, statele nordice au fost ceva mai reticente. Dei exist exemple de transfer de responsabiliti ctre organizaii private, (ex. asigurrile sociale) guvernul a supravegheat atent furnizarea acestor servicii: reglementri clare privind organizarea i funcionarea, impunerea unor standarde de calitate, evaluare a performanelor. Reforma prin regionalizare Frana i Italia, Belgia sau Spania sunt exemple ale unei restructurri administrative bazate pe regionalizare, descentralizare, debirocratizare i privatizare. "Ca fenomen al reformei administrative, procesul de regionalizare unor state unitare precum Belgia, Spania, Franta, Italia, n ultimii 25 de ani, este o evoluie important, care nu pare a se fi oprit" (Toonen, Raadschelders, Van der Meer 2007). Cazul Franei este exemplar. Politica de descentralizare iniiat n anii '80 a avut un impact major asupra structurii administrative, Frana fiind pn atunci exemplul clasic al statului centralizat. Aceste programe au crescut considerabil gradul de autonomie i flexibilitate al autoritilor de la nivel local, care formau pn atunci un corp monolit cu autoritile centrale. Reforma regimului Putem vorbi despre acest tip de reform n cazul statelor care au trecut de la un regim totalitar sau semi-totalitar la democraie (Spania, Grecia, Portugalia). Aceast trecere a fost acompaniat de o restructurare a administraiei publice. Specificul regimurilor totalitare era aparatul administrativ ultra-centralizat, puterea concentrat la vrf avnd ca scop executarea ordinelor venite de la liderii politici. Odat ce s-a trecut la 66

democraie, administraia public a fost nevoit s se restructureze pentru a fi compatibil cu valorile democratice i a face fa noilor cerine venite din partea societii civile. Un factor major n procesul de modernizare administrativ l-a reprezentat influena comunitilor europene att la nivel politic ct i financiar prin fondurile oferite. Nu putem spune c nu exist un anumit decalaj privind modernizarea administrativ din aceste state i restul statelor occidentale (cele 6 fondatoare ale comunitii europene), ns eforturile realizate i transformrile care au avut loc nu pot fi neglijate i merit statutul de reform administrativ. Reforma gradual Aceast abordare poate fi privit ca opusul abordrii comprehensive, radicale. Este caracterizat de consensualism, implementare pas cu pas, evoluie lent i sigur (model incremental). Germania este un exemplu de stat care a ales aceast variant. Aceast abordare a adus n special stabilitate i siguran i s-a dovedit eficient n privina problemelor minore. Una dintre provocrile majore cu care s-a confruntat Germania a fost problema reunificrii. Datorit prizei slabe a curentelor neo-manageriale disparitile ntre vest i est se pot observa i azi; "statul german simte nc nevoia unei reforme comprehensive" (Toonen, Raadschelders, Van der Meer, 2007).

Factorul politic n procesul de reform Politicile de reform menionate anterior fie c au pornit de la nivel central fie c au venit datorit unor presiuni locale, au avut o component politic semnificativ. Liderii politici ct i nalii funcionari publici pot fi privii att ca promotori ai reformei ct i ca subieci. Leadershipul politic joac un rol esenial n orice proces de schimbare. n funcie de sistemul politic n care activeaz, liderii politici influeneaz procesul de reform n dou moduri: n sistemele consensuale ei au un rol mai mult de arbitru, intr n arena pentru rezolvarea problemelor majore, cu caracter general, care nu pot fi soluionate de nivelele organizaionale inferioare (Mayntz, Scharpf, 1975). n sistemele majoritare, cu un guvern central puternic, liderii politici sunt de cele mai multe ori iniiatorii reformelor (vezi cazul Marii Britanii unde Margaret

67

Thatcher a jucat un rol fundamental, sau cazul SUA i administraia Reagan). n acest caz, subiectul reformei ocup un loc frunta pe agenda oricrui guvern. Asocierea reformelor cu diferii lideri politici nu este surprinztoare. Acest fenomen trebuie privit din perspectiva influenei crescnde pe care a avut-o mass-media, care ncearc "s simplifice problemele politice, transformndu-le n probleme personale" (Toonen, Raadschelders 2007). Multe politici de reform nu ar fi avut succes fr susinerea politic de care au avut parte. Rolul leadershipului politic este de a da for i legitimitate acestor aciuni pentru a depi posibilele rezistene venite din partea vechiului sistem. "Orice program de reform e aproape sigur sortit eecului fr susinerea liderilor politici de vrf gen prim-ministru sau preedinte" (ibid.). n decursul deceniului VIII i IX al secolului XX, muli lideri politici au devenit populari prin promovarea unor programe de restructurare a sectorului public extrem de ambiioase. Margaret Thatcher supranumit doamna de fier pentru lipsa de compromis n domeniul reformelor, preedintele SUA Ronald Reagan cu faimoasa sa expresie guvernul este problema sunt doar cteva exemple de lideri politici care au contrazis tradiionala idee care afirma c nu se poate ctiga capital politic prin abordarea temei reformei administraiei publice. Studii realizate de specialiti (R. Elgie 1995, V. Wright 1994) subliniaz impactul leadershipului politic asupra proceselor de reform n special n cazul programelor comprehensive care vizeaz toate sferele sectorului public.

Formele Noului Management Public Dup cum am vzut anterior, reforma sectorului public a luat diverse forme n funcie de o multitudine de factori. Se pot totui observa anumite tendine generale care se regsesc n toate aciunile de schimbare a organizrii tradiionale. Prerile cu privire la rezultatele adoptrii acestei noi paradigme sunt mprite, existnd att critici ct i susintori ai acestei abordri post-birocratice, ns majoritatea specialitilor sunt de acord c e nevoie de o perioad mai lung de timp pentru a putea analiza obiectiv efectele reformelor. Noul Management Public (NMP) este vzut de critici ca o ideologie bazat pe invazia principiilor pieei libere n sectorul public (Laughlin, 1995). Alii consider NMP ca o tehnic hibrid de management care accentueaz n continuare valorile distincte ale serviciilor publice i a administraiei ns ntr-o nou form (Aschburner L. 68

1993). NMP ar trebui privit ca un punct de cotitur n domeniul managementului public" (P. Dunleavy, 1991). Iat elementele eseniale ale Noului Management Public (Kerauden, van Mierlo 1998): accentuarea laturii manageriale n organizaiile publice; managementul resurselor umane ocup o poziie esenial n cadrul organizaiei; nevoile ceteanului sunt folosite ca input pentru procesul de politici publice; analiza costurilor politicilor publice nainte de luarea decizilor; structura administrativ divizat n funcie de activitatea desfurat (n locul structurii piramidale monolitice); descentralizare i reducerea dimensiunilor administraiei; nlocuirea planificrii i apoi a execuiei pe cale ierarhic cu activiti multiple de planificare a fiecrui departament i operaionalizare a obiectivelor n indicatori cuantificabili; mutarea accentului de pe procesele administrative pe outputuri; atenie sporit asupra indicatorilor de performan; evaluarea rezultatelor obinute raportate la obiective; remunerare corelat cu performana; utilizarea unor standarde de calitate; trecerea unor servicii ctre diferii actori privai - concesionare, privatizare, parteneriat public privat; motto-ul managerului modern este valoare pentru bani (value for money) ; proprietatea unui serviciu public este privit n termeni de eficien - orice serviciu este deschis privatizrii dac acest lucru nseamn cretearea eficienei i a calitii. Nu exist un model standard al NMP ci mai degrab diverse abordri care combin caracteristicile generale prezentate mai sus n funcie de tipul sistemului politic, cultura politic sau apartenena la o anumit gndire managerial.

69

Teoria alegerii publice - Public Choice Theory (Downs, 1957, Niskanen 1971) Aceast teorie ncearc s demonstreze inconsistenele modelului clasic al administraiei birocratice, inconsistene care deriv din nsi construcia democraiei reprezentative. Modelul propune o metod alternativ de design i implementare a politicilor publice. Iniiatorii acestei teorii descriu sistemul democraiei reprezentative astfel: 1. Nevoile sociale sociale sunt exprimate de ctre societate i electorat i mediate de partidele politice prin intermediul Parlamentului. Aici ele sunt dezbtute i se iau decizii cu privire la viitoare politici publice. Guvernul e responsabil pentru implementarea deciziilor (politicilor) adoptate. 2. Guvernul implementeaz aceste politici prin intermediul administraiei publice care nu are dreptul s fie selectiv n relaia cu cetenii. 3. Statul providen funcioneaz innd seama de comportamentul raional i economic al tuturor actorilor relevani i fcnd asta favorizeaz birocraii (Niskanen, 1971). 4. Ca orice individ raional, birocratul are setul propriu de preferine pe care ncearc s le satisfac prin maximizarea propriilor utiliti (salariu, alte beneficii materiale, putere, reputaie, influen). 5. Birocraia deine un monopol al informaiei ct i al expertizei att n relaia cu sfera politic ct i cu cetenii. Politicienii sunt prea ocupai cu pstrarea poziiei i mbuntirea propriei imagini pentru a mai discuta deciziile privind politicile publice; astfel birocraii sunt cei care decid cu adevrat viitorul oricrui program; mai mult birocraia deine monopolul asupra ofertei de servicii publice deoarece rareori exist competiie n acest sector; rezultatul este o atenie sczut asupra costurilor acestor servicii. 6. Rezultatul rationalitii birocratice este un exces de birocraie tradus n practic printr-o cretere continu a cheltuielilor publice fr un aport de calitate echivalent. Niskanen propune un set de msuri pentru a sparge monopolul birocraiei: 1. Introducerea concurenei n sectorul public; 2. Privatizare sau concesionarea serviciilor pentru a reduce cheltuielile; 70

3. Analiza comprehensiv a politicilor publice din perspectiva costurilor implicate raportate la beneficii (cost benefit analysis); 4. Control mai strict asupra birocrailor prin intermediul executivului sau a legislativului. Aceast abordare este centrat n principal asupra reducerii cheltuielilor administraiei i creterea eficienei instituiilor publice. Merit observat c ea nu critic doar birocraia ci i sistemul democraiei reprezentative deoarece se consider c acesta a permis supradimensionarea aparatului birocratic.

Neo-Taylorism (eficiena nainte de toate) Aceast abordare deriv din abordarea managerial clasic a lui Taylor. Neotaylorismul reprezint o reinterpretare a principiilor manageriale propuse de coala managementului tiinific i pune accentul n special pe mediul intern al organizaiei. Primele iniiative de acest gen apar la sfritul anilor `70 nceputul anilor `80 n Marea Britanie. Valoarea de baz a acestei abordri este eficiena. Modalitatea de a crete eficiena: preluarea unor metode i tehnici manageriale din sectorul privat. Criticile aduse de susintorii acestei teorii structurii administrative clasice sunt: lipsa responsabilitii sau a rspunderii individuale a funcionarilor; sistemul carier care nu ncurajeaz iniiativele personale i creativitatea; cheltuielile publice mult prea ridicate; rigiditatea structurii administrative care conduce la o incapacitate de adaptare la noile condiii socio-economice. Soluiile propuse pentru aceste neajunsuri pot fi rezumate astfel: control financiar crescut; informare continu i exact asupra costurilor administrative; eficiena i economia resurselor i valoare pentru bani sunt principiile care ghideaz activitatea noii administraii; o ntrire a managementului general; management ierarhic; mod de lucru comand-control; cretere a puterii managerilor care ocup poziii de vrf; trecere de la un management birocratic la unul antreprenorial;

71

stabilire exact a obiectivelor i controlul performanei prin impunerea unor standarde de calitate i indicatori de performan; atenie crescut fa de nevoile cetenilor (devin clieni); gndire de pia i orientare spre client; relaxare a cadrului legal (de-regularizare - deregulation); trecere de la contracte colective de munc la nivel naional la contracte individuale variate, pe un termen mai scurt; remunerare n funcie de rezultatele obtinue; privatizarea sau concesionarea anumitor servicii; adoptarea unor noi forme de conducere - consiliu de administraie, city manager care sunt numite, nu alese de ceteni. Pe scurt acest model ncearc s introduc n sectorul public metode, tehnici i mecanisme care funcioneaz deja n sectorul privat, acesta fiind considerat mult mai eficient. O alt caracteristic semnificativ este importana leadershipului politic, reforma pornind de sus n jos. Criticii acestei abordri consider c e mult prea simplist, deoarece ncearc s implementeze principii ale pieei libere n cadrul sectorului public fr a ine cont de complexitatea i caracterul distinct al acestuia (vezi capitolul despre organizaii publice i organizaii private).

Divizare i descentralizare downsizing and decentralization (DD) Este un model n plin ascensiune. Argumentul care st la baza acestui model este inversarea fenomenului de expansiune administrativ din perioada 1900-1970 reducerea dimensiunilor birocraiei. Modelul clasic al administraiei consacrat la nceputul secolului XX este vzut ca un model Fordist de producie i livrare a serviciilor (Hogget, 1991) caracterizat de impersonalitate, ierarhizare puternic, cadru legal rigid i formalizare excesiv (Clegg, 1990); pe scurt este vetust i nu mai face fa noilor cerine impuse administraiei. Caracteristici ale abordrii divizare si descentralizare: restructurarea administrativ; organizaional reducerea dimensiunilor aparatului

72

adoptarea unor structuri modulare care s conduc la creterea flexibilitii organizaionale; delegare de la nivelul central/de vrf a responsabilitilor bugetare i strategice, ctre nivelele inferioare; concesionare/privatizare a serviciilor publice; divizarea aparatului administrativ ntr-un nucleu administrativ central compact cu funcii strategice i o periferie vast cu funcii de operationalizare i implementare; extensie a mecanismelor pieei n sectorul public pentru a crea un climat de cvasipia ("quasi-markets" - termenul se refer la noul cadru public dup introducerea unor principii i mecanisme importante din sectorul privat; scopul - creterea calitii fr a mri costurile; valori: concurena, eficiena, responsivitatea, egalitatea n tratament); reducerea statelor de plat; reducerea personalului administrativ la toate nivelurile; simplificarea structurii organizaionale i reducerea nivelurilor administrative; identificarea unor surse alternative de finanare; management prin influen networking i capital social (spre deosebire de cel propus de neo-taylorism "comand i control"); interaciune crescut ntre diferitele uniti publice, "accentuarea alianelor strategice ntre instituiile publice ca o nou form de coordonare" (E. Ferlie et all. 1996); trecere de la sistemul standardizat la unul flexibil, capabil s i schimbe standardele n funcie de cerinele pieei.

Modelul excelenei administrative - in search of excellence (Deal and Kennedy, 1981, Peters and Waterman, 1982) Const n mbinarea managementului public cu principiile colii relaiilor umane accentund importana culturii organizaionale i a laturii informale a organizaiei ca mijloc de susinere a aciunii manageriale (Deal&Kennedy, 1981, Peters&Waterman, 1982). Respinge abordarea raional a primului model (Public Choice Theory), 73

accentund rolul valorilor, culturii, riturilor, simbolurilor i obiceiurilor - adic rolul culturii organizaionale. Cultura organizaional este cheia funcionrii eficiente; o gestionare bun a culturii organizaionale permite organizaiilor s fac fa schimbrilor mediului n care activeaz i s fie capabile de inovaie. n cadrul acestui model exist dou abordri: Abordarea de jos n sus (bottom-up)11: se bazeaz pe ideea organizaiei care nva (learning organization) (Senge 1990, Pedler, 1991); pune accentul att pe procese ct i pe rezultatele obinute; cultura organizaional trebuie s acioneze ca un liant ntre diferitele sfere organizaionale i are o importan mai mare dect managementul ierarhic; inovaiile trebuie s vin de la echipele mici aflate la baza organizaiei; pune accent pe munca n echip i stimuleaz participarea la procesele decizionale a angajailor aflai pe nivele ierarhice inferioare; descentralizare puternic i evaluare a rezultatelor obinute; capacitatea de adaptare la situaii noi este un element esenial pentru obinerea eficienei. Abordare de sus n jos (top-down)12: schimbarea e parte intrinsec din funcionarea organizaiei (specialiti n managementul schimbrii); managerii superiori au un rol esenial n crearea unei culturi organizaionale puternice; definirea unei viziuni organizaionale "top-down"; programe privind schimbrile culturii organizaionale (adaptare) iniiate de la nivelurile superioare; leadership charismatic; identificarea unor modele charismatice de urmat din sectorul privat care s motiveze angajaii; programe de training de tip corporative; strategii de comunicare bine puse la punct;

11 12

Schimbarea pornete de la baza organizaiei Schimbarea ncepe de la vrful organizaiei

74

accentuare a funciei asertive i strategice a managementului resurselor umane.

Reinventarea guvernrii - reinventing government (Osborne, Gaebler, 1992) Susintorii acestei abordri consider c modelul administrativ clasic a fost adoptat n SUA i Europa pentru a nlocui modelul patronajului (spoil system). El a funcionat n era "NEW DEAL", ns ntr-o er a concurenei globale, a comunicaiei, a tehnologiei informaionale i a pieelor nisa un sistem administrativ bazat pe modelul clasic e mediocru, inflexibil i obsedat de control (Kerauden, van Mierlo 1998). Soluia este o regndire a ntregii structuri administrative (n SUA dup apariia lucrrii lui D. Osborne i T. Gaebler n 1992, odat cu ctigarea alegerilor prezideniale de ctre Bill Clinton, vice-preedintele Al Gore inspirat de ideea guvernului antreprenorial a demarat un program de reform a guvernului federal dup modelul propus de cei doi autori). Obiectivul: o administraie adaptabil la noile condiii de mediu organizaional, eficient, flexibil, atent la cerinele clienilor. Ea trebuie s fie capabil s produc servicii publice de calitate, s priveasc cetenii ca pe nite clieni i s rspund la nevoile acestora. Osborne i Gaebler (1992) au formulat 10 principii de urmat pentru a transforma administraia: 1. Administraia trebuie s privatizeze sau s concesioneze o parte din servicii ctre sectorul privat. 2. Managerii nu se implic n toate activitile administrative; ei au un rol strategic; implicarea clienilor trebuie stimulat. 3. Competiia i concurena e indispensabil n sectorul public. Ea poate fi introdus prin metode ca: licitaii pentru preluarea anumitor sarcini, existena rivalitii ntre subunitile administrative, existena concurenei n oferta de servicii. 4. Fiecare departament administrativ trebuie s aib o misiune exact i singular. 5. Evaluarea rezultatelor pornind de la output-ul real obinut13; alocarea fondurilor n funcie de raportul obiective-rezultate.
Aici autorii se refer la msurarea rezultatelor nu a obiectivelor. De multe ori, n modelul tradiional erau evaluate obiectivele organizaiei i nu rezultatele reale (era evaluat intenia de a face bine nu faptul n sine)
13

75

6. Cetenii sunt vzui ca i clieni. Aceasta nseamn sondarea opiniilor, programe de training pentru a mbunti relaia cu clienii, testarea pieei etc. 7. Administraia trebuie s fie n stare s i produc bani nu doar s cheltuie. 8. Administraia nu se limiteaz doar la livrarea unor servicii pentru a satisface unele nevoi. Ea trebuie s ncerce s previn apariia acestor nevoi. (ex: prevenia incendiilor, reciclare, campanii anti-fumat) 9. Descentralizare, controlul ierarhic nlocuit de teamwork, autoritate dispersat, management participativ, management al muncii, cooperare, programe de dezvoltare profesional. 10. Metoda "comand and control" trebuie nlocuit, scopurile trebuie atinse prin restructurarea pieei: stimularea investitorilor privai de a se implica n livrarea de servicii, o parte din fondurile bugetare. Cei doi nu propun neaprat o administraie mai mic n dimensiuni, ci una mai eficient, cu spirit antreprenorial pentru a crete calitatea serviciilor, eficiena i flexibilitatea.

Dac privim toate aceste modele putem observa cteva puncte comune - dorina de cretere a eficienei, a calitii, deschiderea administraiei ctre ceteni, descentralizare, controlul costurilor. Ceea ce rezult din fiecare model este necesitatea schimbrii i nclinaia ctre sectorul privat pentru identificarea soluiilor, prin accentuarea laturii manageriale din funcionarea administraiei. Fiecare model n parte prezint particulariti distincte i metode diverse n scopul obinerii acestor rezultate. Trebuie s inem cont c Noul Management Public nu este un curent uniform aplicat dup un standard clar n toate statele occidentale. El trebuie privit ca un rspuns al diferitelor guverne la presiunile politice i economico-sociale aprute n anii '80. Fiecare guvern n parte a ales o abordare specific sistemului politic n care opereaz i innd cont de diveri factori istorici, culturali, economici i sociali. Ceea ce trebuie remarcat este amploarea acestui proces care a cuprins practic toate statele occidentale.

76

Paradoxurile reformei Am analizat pn acum diverse modele de reform i schimbrile propuse de acestea. Acest fapt nu nseamn c orice aciune de reform va duce ntodeauna la rezultatul dorit. Exist situaii n care tocmai dorina de a reforma sistemul a dus mai degrab la o involuie dect la o evoluie a sistemului. Orice initiaiv de reform trebuie privit obiectiv deoarece i reforma implic costuri i de multe ori acestea se dovedesc la fel de mari sau mai mari ca beneficiile. n acest sens Wright prezint o serie de caracteristici pe care le regsim n multe dintre aciunile de reform a administraiei ntreprinse n ultimele decenii (Wright, 1994): Trebuie s recunoatem c reforma este la mod. Nici un guvern care se ngrijete de propria imagine nu i permite s ignore aceast tem. Dar de multe ori viziunea asupra schimbrilor care ar trebui s le implice o politic de reform lipsete sau dac exist este ambigu, slab conturat. Politicile de reform sunt caracterizate de interdependen, adic au efecte i asupra altor sectoare dect cel public i ating i alte grupuri sociale dect cele intenionate. Acest proces duce la o reconfigurare a intereselor i o redistribuire a puterii unii actori se gsesc mai slbii, alii mai puternici. E greu de analizat calitatea acestor noi configuraii (sunt pozitive sau negative?). Politicile de reform trebuie analizate dup raportul obiective propuse - rezultate obinute. Exist numeroase exemple de politici ambiioase care n practic s-au dovedit timide i cu impact minor. Nu putem aplauda doar inteniile bune. Studiile de politici publice accentueaz faptul c orice politic are rezultate maxime dac este susinut de cei care sunt afectai direct de ea. Dar muli dintre cei afectai direct sunt ostili ideilor de reform, avnd n vedere c mai toate vizeaz i reduceri de personal administrativ. Orice aciune n aceast zon va ntlni o rezisten substanial. Negocierea n scopul obinerii susinerii necesare duce la o diluare a politicilor de reform, n timp ce lipsa ei poate provoca demoralizare, demotivare i chiar

77

rezisten n rndul celor care o implementeaz. Unde tragem linia de echilibru ntre compromis viabil i eec? Nu de puine ori obiectivele reformei sunt contradictorii creterea eficienei, reducerea cheltuielilor pe de-o parte i creterea asistenei sociale pe de alt parte. Orice politic de reform are i consecine mai puin vizibile, neintenionate i uneori nedorite de care trebuie s se in cont atunci cnd se face o analiz asupra eficienei. Toate aceste observaii, argumenteaz Wright (1994) duc la concluzia c politicile de reform sunt uneori paradoxale policy paradox14: Primul mare paradox este c cele mai radicale reforme au fost de obicei introduse n state cu o administraie public eficient adic n acele state care aveau cel mai puin nevoie de schimbri radicale. n schimb statele cu o administraie nvechit i ineficient fie au ambiii timide fie programele sunt prost concepute. Majoritatea programelor de reform propun aplicarea unor metode manageriale mprumutate din sectorul privat i introducerea unor mecanisme precum cele care guverneaz piaa liber. ns sectorul privat este extrem de capricios i schimbtor, n consecin i metodele aplicate se schimb odat cu piaa; ceea ce nu putem afirma despre sectorul public. n situaia n care totui modelele manageriale private se dovedesc eficiente i mai puin schimbatoare (ex: Germania) administraia manifest reticen n privina adoptrii lor. nalii funcionarii publici ocup o poziie paradoxal. Pe de-o parte exist specialiti care consider aceast categorie ca principalul impediment deci reforma trebuie s-i vizeze n mod direct. Pe de alt parte exist preri care susin c nalii birocrai nu sunt att de alergici la reform, ba chiar n unele cazuri sunt iniiatorii reformei.

14

Pentru o descriere pe larg a fenomenului vezi Stone D., Policy Paradox, 2001

78

Dei majoritatea politicilor reformiste au ca obiectiv reducerea costurilor, rezultatul final al unora este tocmai contrariul. Un exemplu ar fi evaluarea, un proces esenial, ns care poate identifica pe lng zonele ineficiente i zone care au nevoie de o infuzie de resurse financiare, aciune care pe termen lung poate determina o cretere a cheltuielilor fr o cretere corespunztoare a performanelor. Transparena administrativ este un principiu dezirabil care poate avea ns costuri ascunse. Mai exact, transparena transpus n claritatea obiectivelor manageriale coroborat cu o autonomie tot mai mare a managerilor conduce la difuziunea responsabilitii tocmai ceea ce de fapt ncearc s elimine. Se propune n acelai timp un management ct mai liber i autonom specific sectorului privat dar care s fie i transparent (lucru care scade autonomia i libertatea decizional). Un alt paradox se refer la sfntul graal al reformei administrative: eficiena. ntr-adevr unul dintre meritele acestor programe este sensibilizarea funcionarilor de la toate nivelele administrative fa de importana eficienei. Dar un lucru esenial n atingerea eficienei este definirea criteriilor eficienei (lucru de multe ori uitat). Mai mult ntrebarea este dac se poate atinge eficiena prin denigrarea sistematic a ethosului i a eticii serviciilor publice. Dac cetenii sunt transformai n clieni/consumatori ncetul cu ncetul vom transforma funcionarii n productori, motivai de logica i privilegiile sectorului privat. n aceste condiii muli funcionari cu vocaie pentru munca lor, subpltii pentru ceea ce fac, dar contieni de angajamentul luat n momentul alegerii acestei cariere, vor cere o remuneraie corespunztoare (dup modelul privat): dac o vor primi, vor crete cheltuielile administrative; dac nu cel mai probabil scenariu este o scdere a motivaiei deci o scdere a performanei. n acest sens, distrugerea ethosului public este profund ineficient, chiar dac efectele se vd pe termen mediu i lung. (V. Wright., 1994, p. 114). Ultimul paradox i are rdcinile n ambiia reformatorilor de a reduce rolul statului. Programele radicale concepute cu scopul de a diminua rolul statului au 79

nevoie (paradoxal) de un stat puternic pentru a putea fi implementate. Pe deasupra, multe politici presupun de fapt o cretere a activitii statului dei obiectivul enunat este contrariul. O posibil caracterizare a procesului de modernizare administrativ poate fi: soluiile de azi nu sunt dect problemele zilei de mine. Ce trebuie inut minte, consider acelai autor, este c administraia public reflect numeroasele contradicii i dileme care sunt inevitabile n interaciunea dintre stat, pia i societate. Ea nu trebuie judecat dup criteriile sectorului privat ci dup capacitatea sa de a fi coerent, de capacitatea de a face alegerile corecte, dar mai mult dect orice, de a da legitimitate aciunii de guvernare, n special cnd se afl sub presiune. n prezent, administraia public este mesagerul unui sistem politic cu probleme, ea aduce vetile proaste. E nevoie ntr-adevr de o cretere a eficienei. Dar nu exist o justificare real pentru nlocuirea ei total - suntem pe cale de a face acest lucru (Wright, 1994, p.137).

80

Referine bibliografice: 1. Bell D., The Cultural Contradictions of Capitalism, Basic Books, New York, 1976 2. Clegg R. S., Modern Organizations. Organization Studies in a Postmodern World, Sage, London, 1990 3. Coombes D., The Place of Public Management in the Modern European State: Perspectives from East and West Europe, n Verheijen T., Coombes D, Elgar E., Innovations in Public management, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 1998 4. Deal T., Kennedy A., Corporate Cultures: The Rites and Rituals of Corporate Life, Perseus Books, Cambridge, 1981 5. Downs A., An Economic Theory of Democracy, Harper and Row, New York, 1957 6. Du Gay P., Salaman G., Rees B., The conduct of management and the management of conduct: contemporarz managerial discourse and the constitution of the competent manager, Journal of Management Studies, 1996, 33/3, p. 263282 7. Dunleavy P., Democracy, Bureaucracy and Public Choice, London, Prentice Hall College Div, 1991 8. Dunleavy P., Democracy, Bureaucracy, and Public Choice: Economic Explanations in Political Science, Prantice Hall, London 1991 9. Habermas J., Legitimation Crisis, Heinemann Educational Books, London, 1976 10. Hoggett P., A New Management in The Public Sector?, n Policy and Politics 19/4, 1991 11. Keraudren P., van Mierlo H.,Theories of Public Management Reform and their Practical Application, n Verheijen T., Coombes D, Elgar E., Innovations in Public management, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, pp.39-56, 1998 12. Laughlin R., Can the Information Systems for the NHS Internal Market Work?, from Public Money and Management, 1999, pg 37-48 13. Mayntz R., Scharpf F., Policy Making in the German Federal Bureaucracy, Amsterdam, 1975

81

14. Niskanen W.A., Bureaucracy and Representative Government, Aldine-Atherton, Chicago, 1971 15. Osborne D., Gaebler T., Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Penguin Books, New York, 1992 16. Pedler M. (ed.), Action Learning in Practice, Gower, London, 1991 17. Peters T. J., Waterman R. H., In Search of Exellence. Lessons from America's Best Run Companies, Warner Books, New York, 1982 18. Raadschelders J. C. N., Toonen T. A. J, Van der Meer F. M. (ed.), The Civil Service in the 21st Century. Comparative Perspectives, Macmillan Pub. Houndmills, 2007 19. Rose R., Chalenge to Governance. Studies in overloaded politics, SAGE, 1980 20. Senge P. M., The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization, New York, Doubleday Currency, 1990 21. Wright V., Reshaping the State: The Implications for Public Administration West European Politics, Volume 17, Issue 3, 1994, Pages 102137

82

6
Structura administraiei publice din Romnia
Evoluia sistemului administrativ n Romnia Dup cel de-al doilea rzboi mondial, Romnia a intrat sub sfera de influen a Rusiei, avnd aceeai soart ca i celelalte ri din centrul i estul Europei. Acest lucru a determinat i o schimbare (involuntar) a regimului politic de la o un regim democratic la unul totalitar. Aceast schimbare a determinat modificri substaniale att la nivelul structurii sociale ct i la nivelul structurii administrative. Din punctul de vedere al administraiei, au aprut schimbri majore nu doar la nivelul organizrii i funcionrii dar i la nivel academic administraia public ca tiin independent nu a existat; nu putem vorbi despre un serviciu public (civil service) n sensul celor existente n statele occidentale. La nivel academic, sub regimul comunist Administraia Public, ca i disciplin de sine stttoare nu a existat niciodat. Nu putem vorbi despre un corp distinct de funcionari publici - civil service- n accepiunea occidental. Ideologia comunist i interesele imediate ale partidului au avut prevalen n faa unor principii precum profesionalism, pregtire de specialitate, competen administrativ i coduri de conduit etic. Separaia dintre formularea politicilor i implementare conduce la un rol de simplu executant al administraiei. Ca o consecin, administraia public, n timpul regimului comunist a realizat doar ntr-o msur redus funciile pe care n restul statelor democratice i reveneau. Majoritatea funcionarilor de conducere i realizau studiile fie la Moscova fie n cadrul unor programe de pregtire ale partidului. Competiia i examinarea competenelor profesionale nu figurau ca principii (Verheijen, Connaughton, 1999). Scopul final al acestor programe era contientizarea de ctre funcionari al rolului de executant obedient al ordinelor politice. Pentru a nelege mai bine structura administrativ din perioada comunist trebuie s aruncm o privire asupra legturii dintre aceasta i conducerea de partid. Constituia din 1965 creeaz Marea Adunare Naional, parlament unicameral, membrii fiind nominalizai de ctre partid i avnd rolul de cea mai nalt autoritate din Romnia. M.A.N (Marea Adunare Naional) desemna reprezentanii Consiliului de Stat care prelua 83

rolul su cnd nu se afla n sesiune. Executivul era reprezentat de Consiliul de Minitri. Structura acestui executiv i numrul exact de ministere ori membri al acestora nu era specificat n Constituie, dar ca i n restul statelor din zon, partidul controla n mare msur aceste chestiuni, i majoritatea membrilor ocupau funcii de conducere n structura de partid. n 1974, un amendament adus Constituiei introduce funcia de Preedinte al Republicii care va fi ocupat de Nicolae Ceauescu. Acest amendament a semnalat o consolidare i personalizare a puterii de stat. Centralizarea autoritii politice, n special dup 1965 (dup preluarea puterii de ctre Nicolae Ceauescu) a fost dublat de o expansiune a birocraiei. La sfritul anilor `80, Consiliul de Minitri (executivul), avea n componen peste 60 de membri, i era cel mai numeros dintre toate rile blocului sovietic, cu excepia celui din Uniunea Sovietic. n 1989, Romnia avea cel mai mare numr de ministere i cel mai supradimensionat aparat administrativ central comparativ cu restul rilor din regiune. Cu toate acestea, structura intern a birocraiei, n special resursa uman, prezenta un grad mare de instabilitate, schimbrile, n special ale funcionarilor de conducere fiind obinuite15. Structura birocratic era deosebit de stratificat, marea majoritate a funcionarilor neavnd nici un fel de influen asupra formulrii de politici/proiecte ori luarea deciziei. Aceste atribute aparineau exclusiv conducerii de vrf. Procedura administrativ era extrem de formal ntreg sistemul fiind caracterizat de un grad nalt de rigiditate. Sistemul administrativ nainte de 1989 poate fi caracterizat astfel: sistem centralizat, construit pentru a rspunde prompt la comenzile politice; control ierarhic puternic; recrutare, selecie i promovare pe baza recomandrilor partidului; profesionalism, competen, pregtire de specialitate nu reprezentau prioriti; fluctuaie de personal puernic, n special la vrful ierarhiei, care conducea la un sentiment de incertitudine i acte de corupie; 15

inexistena unor coduri etice sau de conduit pentru funcionari publici; cultur legalistic puternic; supremaia politicului asupra sferei administrative;

ntre 1985 i 1988 au existat peste 20 de restructurri guvernamentale care afectau modul de funcionare a administraiei, n special n zona aprrii, finanelor i a afacerilor externe (Nunberg, 1999)

84

supradimensionarea aparatului administrativ; eficien, eficacitate, economia resurselor nu reprezentau valori de urmat.

Schimbri dup 1989 Cderea regimului comunist a dat posibilitatea restabilirii unui sistem democratic i implicit a unui sistem administrativ asemntor cu cele vestice - cel puin teoretic. Lucrurile au evoluat ns ncet, cu pai mici i nesiguri, adncind tot mai mult diferenele fa de restul statelor foste comuniste Ungaria, Cehia, Polonia, Slovenia etc - care au avut o abordare mult mai radical privind reforma. Proasptul regim democratic avea n fa o mare problem: pe de-o parte dezvoltare economic ct mai rapid pentru a trece la o economie de pia real dar i un nivel de protecie social ridicat care s legitimeze noua putere politic instalat. n esen vorbim de aceeai dilem cu care s-au confruntat majoritatea statelor occidentale (statul providen) spre sfritul anilor 70 nceputul anilor 80 reducerea cheltuielilor publice fr a reduce nivelul de protecie social; diferena era c aceste state trecuser prin sistemul birocratic clasic. Romnia se afla (i nc se mai afl ntr-o oarecare masur) n delicata situaie de a face saltul de la un sistem pre-birocratic (cel din perioada comunist) la unul post-birocratic (care dup muli specialiti a fost marcat de apariia curentului NMP). Imediat dup Revoluie, au urmat o serie de decrete lege ale noii puteri care au pus bazele noului sistem: separaia puterilor n stat, trecerea la o republic semiprezidenial cu un executiv bicefal, parlament bicameral, justiie independent. Lacuna major a fost ns lipsa unei constituii. Noua constituie a fost adoptat abia n decembrie 1991, astfel c ntreg sistemul a continuat s funcioneze n mare parte dup modelul pre1989. Un alt fapt care merit menionat este lipsa unor alegeri locale pn n 1992, astfel c unica schimbare petrecut n zona organelor administrative locale a fost denumirea acestora.

Structura sistemului administrativ Pentru a analiza modul n care administraia public din Romnia este organizat i funcioneaz i modul n care este distribuit puterea n acest sistem trebuie s identificm valorile i mecanismele fundamentale pe care se bazeaz aceast construcie. Montesquieu considera c atunci cnd puterea e concentrat n minile unei singure 85

persoane sau entiti se ajunge la abuzuri. Puterea corupe. Puterea absolut corupe absolut - Lordul Acton exprim perfect aceast ngrijorare n privina modului n care este distribuit puterea ntr-un stat. Soluia este crearea unui sistem n care puterea este distribuit relativ egal, ntre mai multe entiti care sunt legate ntre ele printr-un sistem de prghii i contraprghii - checks and balance). n acest fel, fiecare entitate rmne controlat, iar exercitarea atribuiilor sale se desfoar n limita legitimitii (nlturarea abuzurilor), puterea va opri puterea, iar respectarea drepturilor i libertilor cetenilor va fi asigurat printr-un sistem de control reciproc. Soluia mpotriva abuzului de putere este constituialismul - promovarea separaiei puterilor n stat printr-o lege fundamental; atribuiile administrative sunt deinute de un executiv n mare parte autonom; legislativul are rolul de a exprima voina politic a poporului n timp ce puterea judiciar vegheaz la respectarea cadrului legal. Conform Constituiei16, Romnia este un stat naional, suveran i independent, unitar i indivizibil ce se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului celor trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc. Puterea legislativ n stat este reprezentat de Parlament, organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii (art. 61 al. 1). Structura bicameral a parlamentului Camera Deputailor i Senatul a fost consemnat chiar din 1991. Din 2003, au survenit o serie de modificri menite s diferenieze activitatea celor dou camere astfel nct acest bicameralism s fie justificat17. Puterea executiv n Romnia este mprit ntre Preedinte i Guvern Romnia este o republic semi-prezidenial datorit acestui fapt. Puterea judecatoreasca Justiia se realizeaz prin nalta Curte de Casaie i Justiie (art. 126, Constituie) care reprezint instana suprem de judecat. Sistemul judiciar este alctuit pe 3 nivele (judectorii i Tribunale, Curi de Apel i nalta Curte de Casaie i Justiie). Judectorii sunt numii de ctre Preedinte la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii i sunt independeni i inamovibili. Pe plan constituional, instana suprem este Curtea Constituional fiind garantul supremaiei Constituiei (art. 142, Constituie). Curtea
16 17

Constituia revizuit, 2003 de regul, bicameralismul se ntlnete la statele federale, statele unitare optnd pentru un parlament unicameral

86

Constituional se compune din nou judectori, numii pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau nnoit (3 fiind numii de ctre Preedinte, 3 de ctre Camera Deputailor i 3 de ctre Senat) (art. 142, Constituie). Curtea Constituional se pronun asupra constituionalitii actelor emise de ctre instituiile statului fie din oficiu fie la o sesizare. Preedintele Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii (art. 80) i vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Mandatul Preedintelui este de 5 ani, aceeai persoan poate ocupa aceast funcie pentru un maxim de 2 mandate. Conform Constituiei Preedintele Romniei ndeplinete 4 funcii majore: 1. Funcia de reprezentare Aceast prerogativ este conferit n mod expres de ctre constituie (art. 80 al. 1) i se manifest pe plan intern promulgarea unei legi spre exemplu ct i pe plan extern prin tratatele ncheiate i semnate de preedinte, acreditarea ambasadorilor etc. 2. Funcia de garant al independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii (art. 80 al. 1). n acest sens preedintele dispune de numeroase prerogative - exercit conducerea Consiliului Suprem de Aprare al rii (CSAT), este comandantul suprem al forelor armate, poate declara starea de mobilizare a forelor armate (cu aprobarea Parlamentului), starea de asediu sau starea de urgen. Fiind garantul independenei i al unitii naionale, Preedintele poate utiliza atribuiile menionate anterior n situaia n care independena, unitatea i integritatea statului ar fi ameninate (indiferent dac de fore externe sau interne). n calitatea de garant al integritii teritoriale preedintele poate declara mobilizarea parial sau general (art. 92, al. 2).

87

3. Funcia de veghere la respectarea constituiei Articolul 80 - Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice stipuleaz aceast funcie. Instituia prezidenial are n vedere c att cetenii ct i autoritile publice sau actorii privai s respecte prevederile constituionale i activitile acestora s nu ncalce Constituia. 4. Funcia de mediere Acelai articol 80 stipuleaz i aceast funcie - Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop, Preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate. Funcia de mediere este exercitat n momentele n care exist divergene sau conflicte ntre puterile statului. O modalitate prin care se manifest aceast funcie este procesul de consultare al partidelor pe o anumit problem. De asemenea preedintele poate adresa mesaje Parlamentului prin care poate sesiza problemele existente i indica posibile soluii. n funcia de mediator, Preedintele este imparial i apolitic (nu face parte din nici un partid politic). Pe lng aceste funcii preedintele mai are o serie de atribuii prevzute de Constituie (art.86 art. 94): Preedintele Romniei ndeplinete i urmtoarele atribuii: n sfera reglementrii, Preedintele promulg i semneaz legile adoptate de Parlament i are posibilitatea de a sesiza Curtea Constituional cu privire la neconstituionalitatea unui proiect de lege. n domeniul funcionrii instituiilor publice (art. 86, 87, 88, 90), Preedintele poate adresa mesaje Parlamentului cu privire la principalele probleme de interes naional, poate consulta Guvernul i poate participa la edinele Guvernului (n acest caz le prezideaz); de asemenea poate organiza referendum pe teme de interes naional (dup consultarea Parlamentului). n domeniul aprrii (art. 92), Preedintele este comandantul suprem al forelor armate i preedinte al Consiliului Suprem de Aparare a rii (CSAT). De asemenea poate institui starea de urgen sau de asediu i mobilizarea parial sau total a forelor armate (cu aprobarea Parlamentului).

88

n domeniul politicii externe (art. 91) Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei (i reprezentanii diplomatici ai altor state sunt acreditai de ctre preedinte). Alte atribuii ar fi conferirea de decoraii i titluri de onoare, acordarea gradului de mareal, de general i de amiral, numirea n funcie n funcie de prevederile legii i acordarea graierii individuale.

Guvernul Guvernul reprezint cealalt component a puterii executive (deine un rol mai pronunat dect Preedintele) i are rolul de a asigura realizarea politicii interne i externe a rii i a exercita conducerea general a administraiei publice (art.102). Guvernul este condus de ctre Primul-Ministru (numit de Preedinte) i este structurat pe ministere, fiecare minister fiind condus de ctre un ministru aflat n subordinea Primului Ministru. Odat numit de Preedinte, Primul-Ministru trebuie s obin votul de investitur (votul de ncredere) din partea Parlamentului pentru ca Guvernul s fie legal i legitim constitutit (art. 103). De obicei funcia de Prim-Ministru este ocupat de liderul partidului care a ctigat alegerile, dei atunci cnd vorbim de coaliii acest lucru nu se respect ntotdeauna. n activitatea sa Guvernul poate emite fie hotrri cu scopul organizrii executrii legilor (art. 108) sau ordonane simple (pe baza unei legi speciale de abilitare aprobate de Parlament) sau de urgen n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora (art. 115). Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia (art. 109). Conform legii de organizare i funcionare (legea 90/2001), Guvernul ndeplinete dou roluri majore: asigur realizarea politicii interne i externe a rii; exercit conducerea general a administraiei publice. Puterea legislativ este reprezentat de Parlament, singurul organ reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii, format din dou camere: 89

Camera Deputailor i Senat. Membrii celor dou camere (deputai i senatori) sunt alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, potrivit legii electorale (ncepnd cu 2008 sunt alei prin vot uninominal) pentru un mandat de 4 ani. Camera Deputailor este format din 334 deputai (inclusiv cei 18 reprezentani ai minoritilor naionale altele dect maghiar) iar Senatul din 137 de senatori, n total numrul parlamentarilor ridicndu-se la 471. n activitatea de legiferare, Parlamentul adopt legi constituionale, legi organice i legi ordinare. Parlamentul, ca unic reprezentant al puterii legislative are rolul de a adopta proiectele de lege care i se supun spre dezbatere. De asemnea are un rol important de control n sistemul de prghii i contra prghii (checks and balances), care va fi prezentat mai jos. Puterea judectoreasc este reprezentat de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie i celelalte instane judectoreti stabilite prin lege (Judectorie, Tribunal i Curte de Apel). O condiie esenial pentru buna funcionare a societii este independena sistemului judiciar care joac rolul de arbitru ntre celelalte puteri ale statului puterea executiv i cea legislativ. Printre principiile dup care este organizat i i desfoar activitatea sistemul judiciar se regsesc: accesul liber la justiie, independena judectorilor, inamovibilitatea judectorilor, egalitatea n faa justiiei, imparialitatea actului de justiie, gratuitatea justiiei, constituirea instanelor n sistem ierarhic (3 nivele). n domeniul constituionalitii, instana suprem este Curtea Constituional care este garantul supremaiei Constituiei (art. 142). Este alctuit din 9 judectori numii pe un mandat de 9 ani (3 numii de ctre Camera Deputailor, 3 de ctre Senat i 3 de ctre Preedintele Romniei). n continuare vom analiza relaiile care exist ntre cele 3 puteri ale statului i sistemul de prghii i contraprghii care permite meninerea unui echilibru ntre cele 3 puteri astfel nct nici una dintre ele s nu abuzeze de puterea pe care o deine. ntre puterea executiv i cea legislativ exist o serie de mecanisme de control prin care cele dou se limiteaz reciproc. Mai nti, Preedintele, ca parte a puterii executive, poate dizolva Parlamentul (art. 89 - dac acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur) o limitare a puterii legislative. De asemenea Preedintele poate retrimite proiectele de lege propuse pentru 90

promulgare napoi n Parlament pentru a fi redezbtute. n acelai timp Parlamentul are o serie de prghii de control asupra Puterii executive. Votul de investitur pe care l acord (sau nu) Guvernului reprezint probabil cel mai bun exemplu n acest sens. De asemenea Parlamentul poate suspenda Preedintele n cazul svririi unor fapte grave prin care ncalc prevederile Constituiei urmnd ca populaia s se pronune prin referendum cu privire la demiterea sau meninerea n funcie a Preedintelui (art.95). O alt prghie de control este procedura punerii sub acuzare, Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i senatorilor, pot hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt trdare, competena de judecat fiind a naltei Curi de Casaie i Justiie. n raport cu Guvernul, Parlamentul i exercit funcia de control prin intermediul moiunilor de cenzur, cele dou camere pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii deputailor i senatorilor (art. 113). Tot din mecanismul de prghii i contraprghii face parte i posibilitatea de a formula ntrebri i interpelri la adresa unor membri ai guvernului. La rndul su Parlamentul este controlat pe de-o parte de ctre executiv prin intermediul Preedintelui i procedurii de dizolvare i de ctre puterea judectoreasc, mai precis Curtea Constituional care se pronun asupra constituionalitii proiectelor de lege adoptate de Parlament.

Autoritile administraiei publice Aa cum am menionat anterior activitatea executivului are dou componente majore actul de guvernare prin care se pune n aplicare planul guvernului privind politica intern i extern i conducerea administraiei publice (administrarea). Administraia public poate fi neleas att din perspectiva executrii legii, mai precis obligaia instituiilor de a pune n aplicare actele normative adoptate de ctre organele legislative ct i din perspectiva prestrii de servicii publice care au ca scop satisfacerea nevoilor comunitii pe care autoritile o reprezint urmrind interesul public. Cea mai facil modalitate de a clasifica diversele autoriti publice este s le raportm la aria de populaie i teritoriu pe care o reprezint. Astfel putem vorbi despre

91

autoriti ale administraiei publice centrale i autoriti ale administraiei publice locale. Astfel avem autoriti ale administraiei publice centrale (Alexandru, Cruan, Bucur, 2005, p. 180): Guvernul; Administraia de specialitate (ministerele, autoritile administrative autonome, serviciile publice deconcentrate); Prefectul (reprezentantul guvernului n teritoriu). i Autoriti ale administraiei publice locale: Consiliul Judeean; Consiliul Local; Primarul. Observm c administraia local este structurat pe dou nivele nivelul judeean (Consiliul Judeean i Preedintele Consiliului Judeean) i nivelul local (Consiliul Local i Primarul).

Administraia public central Cum spuneam anterior, Guvernul este responsabil de conducerea general a administraiei publice i implementarea programului de guvernare. Pentru ndeplinirea acestui rol, Guvernul are urmtoarele atribuii (legea 90/2001, art. 11): iniiaz proiecte de lege pe care le supune votului Parlamentului; poate emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei; asigur executarea de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora; elaboreaz proiectele de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat i le supune spre adoptare Parlamentului; aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe ramuri i domenii de activitate; asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit Programului de guvernare; 92

asigur aprarea ordinii de drept, a linitii publice i siguranei ceteanului, precum i a drepturilor i libertilor cetaenilor, n condiiile prevzute de lege; aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii, scop n care organizeaz i nzestreaz forele armate; asigur realizarea politicii externe a rii i, n acest cadru, integrarea Romniei n structurile europene i internaionale; negociaz tratatele, acordurile i conveniile internaionale care angajeaz statul romn; negociaz i ncheie, n condiiile legii, convenii i alte nelegeri internaionale la nivel guvernamental; conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa; asigur administrarea proprietii publice i private a statului; acord i retrage cetenia romn, n condiiile legii; aprob renunarea la cetenia romn, n aceleai condiii; nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n subordinea sa; coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale; ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului. Guvernul e structurat pe Ministere, care reprezint organe de specialitate ale administraiei publice centrale menite s realizeze politica guvernamental pe domenii de specialitate18 (Ministerul Sntii, Educaiei, Muncii, Transporturilor etc). Ministerele sunt direct subordonate Guvernului, sunt conduse de ctre minitri care la rndul lor rspund direct n faa primului ministru. Minitrii reprezint ministerele n raporturile cu celelalte autoriti publice i rspund de ntreaga activitate a ministerului. Rspunderea guvernului este n faa Parlamentului deoarece acesta i acord votul de ncredere (art. 109 Constituie). Alturi de Guvern, administraia central este compus i din autoriti administrative autonome care pot fi nfiinate doar prin lege organic (art. 117, Constituie), deci intr n competena Parlamentului. n concordan cu prevederile

18

art. 43, legea 90/2001

93

constituionale, funcioneaz ca i autoriti administrative autonome urmtoarele instituii: Avocatul Poporului, Consiliul Legislativ, Consiliul Suprem de Aprare a rii, Consiliul Superior al Magistraturii, Curtea de Conturi, Serviciul Romn de Informaii. Pe lng aceste autoriti menionate de Constituie, prin legi organice au fost nfiinate i alte autoriti administrative autonome printre care amintim: Consiliul Concurenei, Banca Naional a Romniei, Consiliul Naional al Audiovizualului, Consiliul Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii, Autoritatea Electoral Permanent etc. Acestea fac parte din puterea executiv dar nu se afl n subordinea direct a Guvernului i au o autonomie sporit fa de ageniile sau departamentele ministeriale. Ele rspund n faa Parlamentului prin prezentarea unui raport anual de activitate iar conductorul acestor instituii este numit de regul de ctre Parlament. Prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel local, fiind numit de Guvern la propunerea Ministerului Administraiei i Internelor. Rolul prefectului este de a veghea asupra legalitii activitii autoritilor administraiei pulice locale i a duce la ndeplinire politica Guvernului pe plan local. Din 2006 funcia prefectului este apolitc, prefectul trecnd n categoria nalilor funcionari publici. Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale i propune numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice deconcentrate. n activitatea de verificare a legalitii actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale ori judeene, prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, aceste acte, dac le consider nelegale, cu excepia actelor de gestiune, actul atacat fiind suspendat de drept. Serviciile publice deconcentrate reprezint structurile teritoriale ale organelor centrale (ministere, agenii etc.) prin care acestea i implementeaz politicile la nivel local. Atribuiile i structura serviciilor sunt aprobate de ctre ministerul de care aparin, i acestea sunt subordonate ierarhic autoritilor centrale. Aceste servicii deconcentrate pot fi att la nivelul judeelor ct i la nivelul oraelor sau chiar a comunelor. Iat cteva exemple de astfel de servicii publice deconcentrate: inspectoratele judeene de poliie, inspectoratele colare judeene, direciile de sntate public de la nivel judeean, direciile judeene de statistic, ageniile judeene pentru ocuparea forei de munc, 94

inspectoratele judee pentru protecie civil, casele judeene de pensii, oficiile de cadastru i publicitate imobiliar etc.

Administraia Public Local Autoritile administraiei publice locale sunt reprezentate de: Consiliul Judeean; Consiliul Local; Primarul.

Conform Constituiei i legii administraiei publice locale (legea 215/2001 republicat), administraia public n unitile administrativ-teritoriale se organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor descentralizrii, autonomiei locale, deconcentrrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Tot legea 215/2001, definete conceptul de autonomie local, prin care se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii (art. 3). Autonomia local este doar administrativ i financiar (nu i politic, datorit prevederii art.1 al Constituiei, Romnia este stat unitar i indivizibil). El se aplic consiliilor locale, primriilor, consiliilor judeene i preedinilor de consilii judeene. Principiul autonomiei locale este strns legat de cel al descentralizrii, Legea-cadru nr. 195/200619 definete descentralizarea ca fiind transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat, n timp ce deconcentrarea e definit ca redistribuirea de competene administrative i financiare de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu. Diferena major ntre cele dou principii este c pe cnd deconcentrarea este practic o alt form de centralizare, prin care autoritile puterii centrale i desfoar activitatea n teritoriu, descentralizarea este tocmai opusul centralizrii, o parte din autoritate i atribuii fiind transferate la nivel
19

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 453 din 25 mai 2006

95

local. Aceast transfer de autoritate prin procesul de descentralizare se realizeaz pe baza unor principii: principiul subsidiaritii exercitarea competenelor de ctre autoritile cele mai apropiate de ceteni (cei care sunt afectai de activitatea acestora); principiul suficienei resurselor asigurarea resurselor necesare pentru a exercita competenele transferate; principiul responsabilitii se refer la responsabilitatea pe care o poart autoritile publice locale n a oferi servicii care s respecte un anumit standard de calitate n acord cu competenele care le revin; principiul echitii acces egal pentru toi cetenii la serviciile publice oferite; principiul constrngerii bugetare deficitele bugetelor locale nu pot fi acoperite prin transferuri speciale de la bugetul naional. Astfel, spre deosebire de Prefect sau Serviciile Publice Deconcentrate, organizate dup principiul deconcentrrii, ntre autoritile centrale i cele ale administraiei publice locale nu exist relaii de subordonare, ci doar de colaborare i coordonare. De asemenea ntre autoritile locale (nivel local sau judeean) exist tot relaii de colaborare i coordonare20. Principiul eligibilitii autoritilor publice locale presupune alegerea direct sau indirect, de ctre ceteni a autoritilor locale. Prin legea 35/2008, i Preedintele Consiliului Judeean este ales direct, alturi de Primar, i consilierii locali i cei judeeni. Principiul legalitii presupune ca activitatea administraiei publice locale s fie conform cu prevederile Constituiei, legilor i celorlalte acte normative sau individuale cu for juridic superioar. Consultarea cetenilor cu privire la problemele de interes local are strns legtur cu modelul democraiei reprezentative, astfel, chiar dac deciziile nu sunt luate de ctre ceteni n mod direct ci de reprezentanii alei, cei din urm pot recurge la consultarea cetenilor prin intermediul referendumului ca form de participare public i modalitate de cretere a transparenei administrative.

20

nu exist relaii de subordonare ntre autoritile administraie publice locale

96

Consiliul local Consililiul local este compus din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Consilierii sunt alei pentru un mandat de 4 ani21, numrul membrilor fiecrui consiliu local fiind stabilit prin ordin al prefectului, n funcie de populaia comunei sau a oraului (ntre 9 i 33 de consilieri, i 55 n cazul Consiliului General al municipiului Bucureti). Consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice, locale sau centrale. Consiliul local exercit urmtoarele atribuii (Legea 215/2001, art. 38, alin 2): 1. Atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului local; 2. Atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau municipiului; 3. Atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului; 4. Atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni; 5. Atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern; 6. Consiliul local ndeplinete orice alte atribuii stabilite prin lege.

Primarul n fiecare comun sau ora pe lng Consiliul Local, este ales i Primarul. La fel ca i consilierii, Primarul este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat pentru un mandat de 4 ani. Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public, este eful administraiei locale i al aparatului propriu de specialitate al administraiei locale. Este responsabil de buna funcionare a administraiei locale, conduce serviciile publice locale i reprezint comuna/oraul n relaiile cu alte autoriti publice locale sau centrale sau cu alte persoane juridice sau fizice. Se poate observa c separaia dintre cele dou puteri
21

Acest mandat de 4 ani poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof.

97

executiv i legislativ existent la nivelul administraiei centrale continu i la nivel local, Consiliul Local fiind parte a puterii legislative n timp ce insituia Primarului joac rolul puterii executive. n cadrul administraiei publice locale, Primarul are dou tipuri de atribuii: atribuii ca reprezentant al statului n teritoriu - ndeplinete funcia de ofier de stare civil i de autoritate tutelar, asigur funcionarea serviciilor publice locale de profil, este responsabil de organizarea i desfurarea alegerilor, referendumului i a recensmntului; atribuii ca autoritate aministrativ local ntocmete proiectul de buget local, este ordonator principal de credite, conduce serviciile publice locale, exercit conducerea administraiei publice de specialitate etc.

Consiliul Judeean i Preedintele Consiliului Judeean Aa cum la nivelul oraelor i comunelor avem ca autoriti ale administraiei publice Consiliul Local i Primarul, la nivelul judeelor acestea sunt reprezentate de Consiliul Judeean i Preedintele Consiliului Judeean. Rolul Consiliului Judeean este de coordonare a activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean (Legea 215/2001, reactualizat). Procedura de alegere a consilierilor judeeni este similar cu cea de la nivelul consiliului local, fiind alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat pentru un mandat de 4 ani, numrul lor fiind stabilit prin ordin al prefectului pe baza numrului de locuitori ai judeului (ntre 30 i 36 de consilieri). Ca autoritate deliberativ a administraiei publice locale, Consiliul Judeean ndeplinete umrtoarele categorii de atribuii (Legea 215/2001, reactualizat): atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului; atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului; atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine; atribuii privind cooperarea interinstituional. 98

Alturi de consilierii judeeni, ncepnd cu 2008, n conformitate cu Legea 35/2008 preedinii consiliilor judeene se aleg pe circumscriptii electorale, prin scrutin uninominal. Preedintele Consiliului Judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine, precum i n justiie. Presedintele consiliului judeean rspunde n faa alegtorilor de buna funcionare a administraiei publice judeene (Legea 215/2001, reactualizat) Aparatul de specialitate al consiliului judeean este subordonat preedintelui acestuia. Preedintele consiliului judeean rspunde de buna funcionare a aparatului de specialitate al consiliului judeean, pe care l conduce.

Preedintele consiliului judeean ndeplinete conform art. 104 din Legea nr. 215/2001, republicat i actualizat, n condiiile legii, urmtoarele categorii principale de atribuii: atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, a instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i a societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; atribuii privind relaia cu consiliul judeean; atribuii privind bugetul propriu al judeului; atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei publice locale i serviciile publice; atribuii privind serviciile publice de interes judeean; alte atribuii prevzute de lege sau sarcini date de consiliul judeean.

Alturi de aceste autoriti ale administraiei publice locale trebuie menionate i serviciile publice descentralizate care sunt nfiinate i organizate de consiliul local/judeean dup caz i acoper principalele domenii de activitate. Iat cteva exemple de astfel de servicii publice locale: serviciul public de transport cltori, serviciul public de salubritate, serviciul public de distribuie a energiei termice, serviciul public de alimentare cu ap i canalizare, serviciul public de ntreinere a spaiilor verzi, serviciile publice de gaz i electricitate, serviciul public de stare civil etc. 99

Referine bibliografice: 1. Alexandru I., Cruan M., Bucur S., Drept administrativ, Bucureti, Ed. Lumina Lex, 2005 2. Constituia Romniei revizuit, 2003 3. Legea 90/2001 privind organizarea i functionarea Guvernului Romniei i a ministerelor 4. Legea 195/2006 legea cadru a descentralizrii 5. Legea 215/2001 reactualizat i republicat privind administraia public local 6. Nunberg B., The State after communism: Administrative Transitions in Central and Eastern Europe, International Bank for Reconstruction, p. 53-75, n The State After Communism. Administrative Transitions in Central and Eastern Europe, Washington, 1999 7. Verheijen, T., Connaughton B., (eds.) Higher Education Programmes in Public Administration: Ready for the Challenge of Europeanisation. Limerick, Centre for European Studies, 1999

100

7
Procesul decizional n organizaiile publice
Procesul decizional n cadrul oricrei organizaii, fie ea privat sau public, este un element cheie n funcionarea sa. Modul n care se iau i apoi se implementeaz deciziile determin n ce msur organizaia i atinge scopurile propuse. Procesul decizional este strns legat de conceptul de putere, de cele mai multe ori cei care iau deciziile ocupnd funcii sau posturi care le ofer un grad mare de putere (sau autoritate)22. Cu alte cuvinte, cu ct mergem mai jos pe linie ierarhic, spre baza organizaiei puterea decizional (posibilitatea legal i capacitatea de a lua o decizie n numele organizaiei) scade. De asemenea trebuie s inem cont c vorbim despre organizaii publice, iar acest caracter public influeneaz n mod hotrtor modul n care este distribuit puterea n cadrul organizaiei i cum se desfoar procesul decizional. n cadrul unei organizaii puterea pe care un anumit individ o deine poate mbrca mai multe forme (French, Raven, 1968): Putere de tip recompens individul poate oferi (sau nu) diverse recompense ctre ali membri ai organizaiei (salar, prime, bonus-uri etc.); Putere coercitiv individul poate lua msuri coercitive (sanciuni) mpotriva altor membri ai organizaiei; Putere de tip referent individul are putere asupra altor membri ai organizaiei deoarece acetia l vd ca un model de urmat; Putere de tip expertiz individul are putere datorit cunotinelor i pregtirii superioare (ntr-un anumit domeniu) fa de ceilali membri ai organizaiei; Putere legitim puterea individului este acceptat de ceilali membri ai organizaiei. De cele mai multe ori legitimitatea puterii este oferit de funcia ocupat.
Cei doi termeni putere i autoritate sunt de multe ori folosii interanjabil dei exist o diferen ntre ei. Cnd vorbim despre putere ne referim n principal la capacitatea cuiva de a obine sau atinge anumite obiective prin intermediul altor persoane bazndu-se n special pe un sistem de sanciuni i recompense. n acest context puterea poate exista fr autoritate. Un exemplu n acest sens sunt situaiile de jaf atacatorul deine puterea datorit armei pe care o poart dar nu are autoritate asupra celui atacat; Autoritatea difer prin faptul c puterea deinut este i acceptat, este legitim. Studenii ascult o prelegere a unui profesor datorit autoritii pe care acesta o are (chiar dac nu deine vreo putere real asupra lor).
22

101

n organizaiile publice puterea nu este distribuit uniform i proporional, conceptul de dependen jucnd un rol important. Acest fapt i are rdcinile tocmai n ideea democraiei i n principiul separaiei puterilor n stat. Pentru a evita abuzurile exist mai multe centre de putere n cadrul sistemului administrativ. Implict procesul decizional va fi unul complex, n care diveri actori ncearc s-i afirme poziia i s-i impun dezideratele. Un studiu comparativ realizat ntre organizaiile publice i cele private a reliefat un lucru extrem de interesant (Kenny, 1987): dac n interiorul organizaiilor diferenele dintre sectorul public i privat sunt minore (n ambele cazuri n general aceleai departamente sunt de obicei implicate n procesul decizional) n privina relaiei cu mediul extern diferenele sunt majore. n timp ce managerii organizaiilor private consider mediul extern important din punctul de vedere al concurenei pentru a obine avantajul competitiv concurena trebuia analizat i luate decizii astfel nct organizaia s obin beneficii maxime managerii publici consider puterea lor decizional restrns n special datorit interveniei altor organizaii publice. Autoritatea unui decident public este mult fragmentat datorit modului n care este distribuit puterea n cadrul sistemului. De cele mai multe ori decidenii publici sunt nevoii s realizeze coaliii i reele de susinere pentru a fi siguri c obin rezultatul dorit. Un departament sau birou deine mai mult putere atunci cnd (1) organizaia este dependent ntr-o mare msur de activitatea acelui departament/birou, cnd (2) departamentul deine controlul asupra resurselor financiare, cnd (3) activitatea sa este nesubstituibil23 i cnd (4) joac un rol mai important fa de restul departamentelor n rezolvarea situaiilor de incertitudine cu care se confrunt organizaia (Pfeffer, Salancik 1978, Pfeffer, 1992). Procesul decizional este strns legat de conceptul de putere, deoarece puterea deinut determin cine decide (Rainey, 2003). Unii autori consider c procesul decizional n cadrul organizaiilor publice trebuie tratat distinct de luarea deciziei n sectorul privat datorit condiiilor specifice n care funcioneaz organizaiile publice

23

Activitile specifice departamentului nu pot fi realizate de alt departament; organizaia nu poate funciona fr activitatea acelui departament

102

presiuni politice, interdependen fa de alte autoriti, cadrul legal, scopuri i obiective difuze (Nutt, 1999).

Modele decizionale n administraia public n continuare vom prezenta 4 modele decizionale specifice sectorului public: Modelul Raional; Modelul Incremental; Modelul Coului de Gunoi; Modelul Agregat. Pornind de la analiza organizaiilor publice i de la scrierile lui Chester Barnard i Herbert Simon, Charles E. Lindblom profesor de economie la Yale, ofer o perspectiv pertinent a procesului decizional n cadrul administraiei publice n eseul intitulat The Science of Muddling Through (1959) oferind dou modele decizionale: modelul raional - Lindblom l numete raional-comprehensiv i modelul incremental sau modelul succesiv-limitat. Conform lui Lindblom (1959) modelul raional-comprehensiv reprezint modul clasic n care teoreticienii administraiei percep procesul decizional n timp ce al doilea model cel incremental se apropie mai mult de realitate, modul efectiv n care sunt luate deciziile n organizaiile publice. S presupunem c un funcionar public de conducere este nsrcinat cu formularea unei politici publice care i propune s reduc inflaia. Conform lui Lindblom el are dou opiuni. Dac opteaz pentru modelul raional primul pas ar fi s realizeze o list complet de indicatori relevani (orice factor care poate influena nivelul inflaiei) pe care s-i monitorizeze: nivelul de omaj, profitul sectorului privat, rata dobnzii bancare, mecanisme de protecie a bursei de valori, raportul import-export, cursul de schimb etc. Pasul doi ar fi s calculeze pentru fiecare dintre indicatorii identificai valoarea atribuit de societate i apoi s realizeze o ierarhie a lor (indicatorii sunt aezai ntr-o ierarhie n funcie de importana lor; spre exemplu cursul de schimb ar putea fi naintea raportului import-export). Odat realizat ierarhia, decidentul poate trece la identificarea alternativelor de politic pe care le are la dispoziie i compararea lor pentru a vedea care dintre ele conine cei mai muli indicatori care dintre aceste alternative va aduce cele 103

mai mari beneficii. Pentru a realiza acest lucru va ncerca s identifice toate teoriile existente n domeniu pentru a avea ct mai multe informaii privind fiecare alternativ n parte apel la teoriile existente. n final va alege acea variant care e cea mai benefic cea care respect/include cel mai mare numr de indicatori. Alternativa (modelul incremental) ar fi ca funcionarul s aleag un singur indicator dup care s i ghideze evaluarea alternativelor - de exemplu meninerea preurilor la un nivel ct mai sczut. Restul indicatorilor vor avea o importan sczut sau pur i simplu vor fi ignorai, astfel nu va realiza o ierarhie a indicatorilor i nici o valorizare/ierarhizare a lor. n faza urmtoare va ncerca s identifice alternativele existente pornind n special de la experiena precedent n situaii asemntoare. Odat alternativele identificate (un numr mult mai mic dect n primul caz, de multe ori chiar o singur alternativ) va ncerca s le compare ns nu pe baza teoriilor existente ci recurgnd din nou la experiena acumulat pn atunci, ncercnd s aduc modificri minore unor politici precedente pentru a se apropia ct mai mult de scopul stabilit. El va observa c fiecare alternativ are i alte efecte dect cele urmrite - spre exemplu, o anume politic va oferi stabilitate a preurilor n detrimentul omajului, n timp ce alta va aduce o reducere a omajului dar va conduce la creterea preurilor. Aceast metod combin ntr-un singur pas att alegerea instrumentului potrivit ct i a valorii determinante. Deoarece funcionarii care utilizeaz acest model se ateapt s-i ating scopul propus doar parial, ei vor repeta secvena descris anterior de mai multe ori ncercnd s se apropie cu pai mruni de scopul propus. Iat caracteristicile celor dou modele: Caracteristicile Modelului Raional-Comprehensiv (Lindblom, 1959, p. 81) 1. Definirea ct mai clar a scopului i a obiectivelor urmrite nainte de a analiza resursele disponibile i eventuale alternative pentru acelai scop i obiective. 2. Formularea alternativei (a politicii publice n cazul nostru) se realizeaz dup modelul mijloace/instrumente disponibile obiective urmrite - means-end analysis. Prima dat sunt identificate i izolate obiectivele (ends) dup care se caut instrumentele necesare pentru a atinge aceste obiective (means).

104

3. Se realizeaz testul politicii bune alternativa aleas (proiectul de politic public) este cu att mai bun cu ct demonstreaz c ntrunete ct mai multe din criteriile impuse pentru a atinge scopul propus. 4. Analiza fiecrei politici este comprehensiv. Fiecare factor relevant este luat n considerare. 5. ntregul proces are o baz teoretic substanial. Critici ale modelului raional: Herbert Simon i James March (1993) ridic o serie de ntrebri privind eficacitatea modelului raional: Nu este clar cine este ndreptit s realizeze ierarhizarea obiectivelor conform cu valoarea pe care societatea le-o atribuie. Nu pot fi identificate i analizate toate alternativele posibile capacitatea intelectului uman este limitat. n acest caz pe baza cror criterii se face selecia i cine stabilete aceste criterii modelul nu menioneaz dac decidentul le stabilete sau ele sunt dictate de o instan superioar. Asumpia c fiecare consecin a unei politici poate fi cunoscut i msurat este mai mult dec discutabil. Chiar i n situaia n care avem cazuri de incertitudine, modelul presupune c se poate calcula ntotdeauna gradul de probabilitate al unei anumite consecine, lucru extrem de dificil. Comparaia ntre diverse consecine ale fiecrei politici este greu de realizat datorit caracterului complex al acestora. Metoda des utilizat n special de economiti este transformarea consecinelor n valoare financiar. ns nu orice consecin poate fi transformat n valoare financiar (satisfacia pacienilor serviciilor de sntate, creterea solidaritii n rndul unei comuniti, salvarea de viei omeneti etc.). Modelul funcioneaz doar n cazul unor situaii simple cu un numr redus de variabile, unde acestea pot fi controlate. Odat ce numrul variabilelor crete eficacitatea sa scade dramatic. Nu vom insista asupra modelului raional deoarece el este rareori utilizat n realitate datorit resurselor limitate de care dispune decidentul i imposibilitii aplicrii

105

sale la situaii complexe. El ofer un punct de referin n ncercarea de a nelege cum funcioneaz celelalte modele decizionale.

Caracteristicile Modelului Succesiv Limitat sau Incremental (Lindblom, 1959, p. 81): 1. Selecia scopurilor i obiectivelor i alegerea alternativelor posibile este interconectat - se realizeaz concomitent. 2. Dac mijloacele/instrumentele sunt legate direct de scopuri i obiective, analiza de tip instrumente-scop urmrit (means-ends analysis) nu-i mai are rostul. 3. Testul politicii bune reprezint defapt obinerea acordului tuturor actorilor implicai24 n procesul decizional (chiar dac aceasta nu este cea mai benefic i potrivit pentru scopul urmrit) 4. Partea de analiz este limitat drastic (analiz non-comprehensiv): i. Nu sunt luate n calcul toate efectele posibile ale fiecrei alternative dect cele care sunt cele mai evidente n momentul deciziei. ii. Nu sunt luate n calcul toate alternativele posibile, dect cele evidente n momentul deciziei. iii. Nu sunt luate n calcul toate valorile societii/comunitii privind alternativele disponibile i obiectivele fiecreia. 5. Se compar situaia prezent cu alte situaii precedente, apelul la teorie fiind minim sau inexistent. Lindblom consider c primul model decizional este aplicabil doar n situaii simple care implic un numr redus de variabile. n sectorul public ns vorbim despre politici complexe cu scopuri multiple, uneori contradictorii i un numr mare de variabile care sunt greu de identificat i izolat. De aceea, majoritatea deciziilor n cadrul administraiei publice sunt luate pornind de la modelul incremental.

24

Am precizat anterior, autoritatea n cadrul sectorului public este fragmentat, astfel n luarea deciziei sunt de obicei implicai mai muli actori con-interesai

106

n continuare vom detalia fiecare etap pentru a ilustra modul n care funcioneaz modelul incremental (Lindblom, 1959, p. 82-85): Etapa 1 Definirea scopurilor i analiza alternativelor Stabilirea obiectivelor i alegerea alternativei/alternativelor se realizeaz concomitent. Explicaia este imposibilitatea identificrii unor criterii obiective dup care alternativele s fie evaluate, i mai departe ierarhizarea acestor criterii n funcie de valoarea pe care le-o acord societatea. Acest lucru este imposibil de realizat deoarece de multe ori societatea fie nu se pronun asupra acestor criterii fie dac se pronun apar puncte de vedere contradictorii. Spre exemplu ntr-o politic de relocare a unui grup de indivizi dintr-o zon n alta, decidentul trebuie s ierarhizeze (conform modelului raional) diverse criterii precum mutarea ct mai rapid a grupului din zona respectiv, identificarea unui nou spaiu pentru indivizii respectivi, minimizarea conflictelor care pot aprea n zonele n care persoanele nou venite nu sunt bine primite sau utilizarea resurselor n mod eficient e greu de spus care dintre acestea este cel mai important. Mai mult, cnd vorbim despre politici sociale, ele unt valorizate diferit n funcie de context ntr-o perioad de criz, utilizarea raional a resurselor poate fi mai important dect pstrarea unei imagini pozitive a administraiei, dar lucrurile se pot inversa n perioadele de cretere economic. Pe scurt decidentul alege n acelai timp alternativa i obiectivele pe care dorete s le ating (Lindbloom, 1959, p. 82). Al doilea aspect important al acestei etape este faptul c decidentul i va focaliza atenia asupra beneficiilor sau valorii marginale a politicii. Dac decidentul trebuie s aleag ntre dou alternative (politici) X i Y el nu va compara fiecare obiectiv n parte pentru fiecare alternativ ci doar diferenele dintre cele dou25 i n funcie de aceast diferen va lua decizia. Astfel avem o stabilire a obiectevelor i alegere a alternativei n acelai timp. Etapa 2 Relaia dintre mijloace i scopuri (means-ends relation) n cazul modelului incremental analiza de tip mijloace-scopuri este inutil, deoarece o astfel de analiz este funcional atunci cnd att scopurile ct i obiectivele sunt clar definite i exist un set de criterii clar stabilite dup care acestea pot fi
Spre exemplu politicile X i Y ndeplinesc ambele obiectivele a, b i c, dar X va atinge i obiectivul f n detrimentul obiectivului g n timp ce Y va atinge obiectivul g n detrimentul obiectivului f; decidentul va compara doar g i f ncercnd s afle care e mai important. Odat ce decide care e mai important, el decide concomitent i asupra politicii pe care o va implementa. Astfel avem o stabilire a obiectivelor i alegere a alternativei n acelai timp.
25

107

ierarhizate. Ori, anterior am stabilit deja c acest lucru este aproape imposibil de realizat n realitate datorit obiectivelor conflictuale i a imposibilitii atribuirii unei valori fiecruia. ntrebarea care se pune este cum stabilim atunci dac politica/alternativa aleas este cea corect? Etapa 3 Testul politicii bune O politic este bun att timp ct ea poate obine acordul tuturor celor implicai n procesul decizional. Organizaiile publice au structura complex, autoritatea este fragmentat, exist mai muli actori implicai n procesul decizional care de cele mai multe ori au obiective sau interese diferite. n aceast situaie, orice ierarhizare a obiectivelor sau evaluare a politicii n funcie de capacitatea sa de a atinge anumite obiective este inutil atta timp ct decidenii nu cad de acord asupra adoptrii ei. Trebuie s inem minte c obiectivele n sine nu au nici un fel de utilitate sau validitate att timp ct nu se obine un acord asupra lor (Lindblom, 1959, p. 84). Acordul reprezint testul real al eficacitii unei politici26. Etapa 4 Analiz non-comprehensiv Analiza non-comprehensiv (prescris de modelul raional) nu are loc deoarece este imposibil de realizat. Informaiile disponibile decidentului sunt limitate, nu pot fi calculate toate efectele posibile ale politicii, resursele disponibile de timp i financiare sunt de asemenea limitate iar n final nsi capacitatea intelectului uman este limitat, orice tip de analiz care se dorete comprehensiv i integral nu este cu putin. Modelul incremental propune simplificarea acestui proces - limitarea analizei doar la politicile care difer relativ puin fa de politicile existente. Acest fapt reduce simitor numrul de alternative disponibile i nsui procesul de analiz este simplificat nu e nevoie s analizm toate aspectele politicii, doar acele aspecte care difer de status quo. Etapa 5 Comparaia cu situaii precedente Procesul de politici publice este un ciclu continuu, n care politicile sunt modificate succesiv, astfel c odat ce o politic este implementat pentru a fi evaluat ea este comparat cu alte politici similare din trecut. Decidentul nu i propune atingerea
Lindblom ofer un exemplu ilustrativ n acest sens privind obinerea acordului n cadrul Congresului american n legtur cu creterea vrstei la care indivizii pot obine asigurare. Democraii au susinut aceast politic pentru a spori programele sociale ale guvernului federal n timp ce republicanii au susinut politica pentru a reduce presiunea sindicatelor privind introducerea unor pensii private. Observm cum n realitate dou partide cu ideologii diferite i motivaii diferite pot cdea de acord asupra aceleiai politici.
26

108

tuturor obiectivelor stabilite (idealul), admite de la bun nceput c o parte din obiective nu vor fi atinse. De asemenea orice politic va avea un anumit grad de incertitudine, adic va produce o serie de efecte neprevzute. Principiul funcional al modelului este realizarea unor pai mruni succesivi pentru a atinge scopul propus, acest lucru fiind posibil prin evaluarea situaiei dup fiecare schimbare fcut, comparnd noua situaie cu situaia precedent27. Aceast metod prezint mai multe avantaje: pe de-o parte decidentul are deja informaii asupra efectelor produse de politicile precedente deci poate estima pe baza acestor informaii mai exact posibilele efecte ale unei politici similare; decidentul nu trebuie s fac schimbri majore care cresc posibilitatea apariei unor efecte neprevzute negative. Mai mult, dac politica produce efecte pozitive se pot lua rapid decizii pentru a face nc un pas spre scopul final; n timp ce nainteaz, decidentul i poate testa capacitatea de predicie pe baza informaiilor din situaii similare trecute n ce msur ceea ce i-a propus cu politica respectiv s-a realizat sau nu; dac apar erori, ele sunt de obicei mici, deoarece schimbrile realizate sunt minore, i pot fi remediate relativ uor. Modelul incremental este util decidenilor din sectorul public datorit posibilitii de a rezolva probleme complexe, cu un numr ridicat de variabile i cu o dinamic crescut.

Critici ale modelului incremental: Pe de-o parte un astfel de model decizional nu este potrivit atunci cnd avem nevoie de schimbri majore, radicale, deoarece principiul de baz este pai mruni ctre succes. Modelul funcioneaz n statele cu o democraie stabil i un nivel de bunstare ridicat (statele occidentale spre exemplu).

27

Procesul seamn cu cel al reglrii unui pistol. Se trage pimul foc la distan dup care trgtorul se apropie de int pentru a vedea unde a tras fa de int. n funcie de locul nimerit, trgtorul i regleaz direcia pentru a se apropia de int i apoi trage din nou, dup care cerceteaz dac e mai bine/mai ru dect prima tragere. Astfel se desfoar i procesul de politici publice dup modelul incremental continuu succesiv politica nou este comparat cu situaia precedent pentru a determina n ce msur schimbrile sunt pozitive sau negative.

109

Un alt dezavantaj este eliminarea unor politici care pot fi cu adevrat benefice pentru comunitate, datorit lipsei de interes pentru acestea din partea decidenilor vor avea ocazia s fie luate n calcul doar politicile care reuesc s intre pe agenda public, experiena din Romnia ne-a demonstrat c nu ntodeauna agenda public este conform cu nevoile reale ale cetenilor. Fr o planificare temeinic i o analiz pertinent a experienei trecute, politicile au impact pe termen scurt, neglijeaz inovaia i pot conduce la rezultate nedorite (Etzioni, 1967). Modelul funcioneaz pentru grupurile bine organizate care i pot manifesta influena asupra celor implicai n procesul decizional. Nevoile grupurilor sau categoriilor sociale mai puin organizate, care nu reuesc s respecte condiiile impuse pentru a participa la procesul decizional vor fi neglijate. Nu n ultimul rnd modelul are la baz premisa c decidentul ntotdeauna va urmri interesul public. Dac cei implicai n procesul decizional nu pun interesul public pe primul loc, validitatea acestui model decizional este redus.

Modele decizionale prin agregare Delphi, Tehnica Grupului Nominal (Nominal Group Technique) (Gortner, Mahler, Nicholson, 1997) Aceste modele ncearc s reduc inconvenientele modelelor anterioare, fiind dezvoltate ca modele de soluionare a problemelor, att n sectorul public ct i n cel privat. n general modelele se bazeaz pe un grup de persoane care genereaz un numr mare de alternative dup care selecia unei alternative optime se realizaz printr-o form de vot sau prin atingerea consensului. Aceasta reprezint voina agregat a tuturor celor implicai n procesul decizional. Modelul Delphi este utilizat n special ca metod de planificare n care unui grup de experi li se cere s genereze (individual) un numr de alternative posibile pentru problema dat n cazul discutat anterior, msuri alternative pentru reducerea inflaiei dup care grupul se reunete i sunt discutate alternativele propuse de fiecare n parte n scopul reducerii numrului lor. Procesul se poate repeta de mai multe ori pn cnd se ajunge la o singur alternativ agreat de toi membrii grupului.

110

Modelul Grupului Nominal (GN) poate fi vzut ca o evoluie a modelului Delphi, ncercnd s reduc i mai mult interaciunea dintre membrii grupului pentru a minimiza presiunea grupului asupra exprimrii ideilor individuale. Delbecq, Van de Ven i Gustavson (1975, p.42) subliniaz c modelul GN ncurajaz reducerea diferenelor de status, comunicarea liber i eliminarea tendinei de monopolizare a discuiilor de ctre membrii cu un statut nalt. Prima etap a GN este definirea clar a problemei care trebuie rezolvat aceasta e formulat de obicei sub forma unei ntrebri care este clar, specific i direct. Procesul decizional ncepe prin generarea de alternative n scris de ctre fiecare individ n parte (Delbecq, Van de Ven, Gustavson, 1975, p. 44); fiecare participant al grupului (preferabil ntre 5 i 9 participani) realizeaz o list cu posibile alternative/soluii pentru rezolvarea problemei date. Pasul urmtor este citirea de ctre fiecare participant a listei cu soluii propuse i nregistrarea fiecreia astfel nct nici o idee s nu fie pierdut. Doar dup ce toate soluiile au fost citite i nregistrate se trece la analiza lor, fiecare soluie avnd un timp limitat n care se discut. Limitarea timpului previne monopolizarea discuiei de ctre membrii cu statut important i menine echilibrul. n final se alege soluia sau soluiile optime printr-un proces de vot. Procesul de vot variaz de la alegerea pe baza majoritii, realizarea unui clasament - participanii sunt rugai s numeroteze primele 5 alternative n funcie de importana lor sau utilizarea unor metode de ierarhizare asistate de calculator (Ostrowoski et. All., 1984). Avantajele modelelor decizionale agregate sunt (Gortner, Mahler, Nicholson, 1997, p. 237): Permit generarea unui numr mai mare de soluii/alternative, diverse i inovatoare comparativ cu modelul raional sau incremental; Reduc influena membrilor grei ai grupului asupra deciziei finale echilibreaz opiniile existente; Reduc rigiditatea dat de procedurile standard de operare standard operating procedures;

111

Reduc posibilele conflicte, care pot aprea n cadrul procesului decizional (vezi modelul incremental) datorit intereselor diferite a participanilor, care de obicei duc la impas.

Critici: Reprezentativitatea i legitimitatea decidenilor n ce msur experii chemai s decid asupra unei probleme de politic public respect criteriul reprezentativitii i n ce msur decizia lor poate fi considerat legitim28. Influena politic nu este ntodeauna negativ politica poate obtura dar i clarifica anumite situaii; negocierea, compromisul i persuasiunea sunt metodele politicii n delimitarea soluiilor probabile de cele mai puin probabile i n rezolvarea conflictelor care pot aprea (Gortner, Mahler, Nicholson, 1997, p. 239).

Modelul Coului de gunoi Garbage Can Model (March, Olsen, 1976, 1986) Modelul Coului de gunoi propus de March i Olsen ncearc s descrie cu acuratee procesul decizional n cadrul organizaiilor. Premisa de la care se pornete este faptul c ambiguitatea i confuzia sunt inevitabile ntr-o organizaie, astfel i procesul decizional este lovit de acestea. Autorii susin c procesul decizional este mai degrab instabil i ambigu, latura informal a organizaiei jucnd un rol decisiv. Metafora coului de gunoi este folosit pentru a sublinia faptul c deciziile sunt luate atunci cnd apar oportuniti sau necesiti de a lua o decizie29. Critica adus modelului raional i

Critica i are rdcinile n abordarea politic a administraiei publice care pune accent pe valorile de baz ale democraiei, deciziile administraiei trebuie s fie reprezentative i legitime. Cine stabilete care sunt experii care vor lua decizia? n funcie de ce criterii membrii grupului sunt catalogai ca experi? Dac societatea nu recunoate legitimitatea grupului, implementarea oricrei decizii este aproape imposibil. 29 mai precis contingena are un rol nsemnat n cadrul deciziei; aa cum ntr-un co de gunoi se pot gsi fel de fel de lucruri, orice alternativ poate ajunge s fie supus dezbaterii spre decizie n funcie de o multitudine de factori

28

112

incremental este c asum un nivel mult prea ridicat de cunotine i certitudine a procesului decizional. n realitate, majoritatea deciziilor sunt lovite de ambiguitate i confuzie: obiectivele sunt ambigue, nu exist un set clar de preferine ale organizaiei pentru rezolvarea unei probleme, cauzalitatea este greu de identificat, tehnologia e greu de definit, influena mediului extern e greu de cuantificat, evenimentele trecute sunt interpretate n mod diferit de ctre decideni, organizaia se confrunt cu mai multe probleme odat, deci atenia este distributiv anumite aspecte fiind neglijate (March, Olsen, 1979, p.12). Modelul subliniaz faptul c relaia dintre toate aceste elemente ale procesului decizional este mai degrab de natur temporal dect cauzal, ele pot rezulta la fel de bine att din calcul raional ct i din pur ntmplare (March, Olsen, 1986). Aceste lucruri sunt confirmate de diverse cercetri ale proceselor decizionale din organizaii educaionale sau militare (Olsen, 1979,p. 314-337, Anderson, 1983). Analiznd criza rachetelor din Cuba, Anderson (1983) a ajuns la concluzia c n situaia respectiv deciziile au fost luate pe baza unor alegeri binare de tip da/nu n locul unei analize comprehensive a tuturor alternativelor (modelul raional). De asemenea obiectivele au fost descoperite pe parcurs n urma discuiilor dintre decideni, nu stabilite la nceput cum sugereaz modelele anterioare (Anderson 1983, p. 211). Pentru situaiile foarte dificile (complexe) decidenii nu au ales neaprat alternativele care reprezentau soluia optim pentru rezolvarea problemei ci acele alternative care aveau un grad nalt de predictibilitate i nu produceau schimbri majore (fie ele pozitive sau negative) (Gortner, Mahler, Nicholson, 1997, p. 240). Modelul coului de gunoi nu i propune s nlocuiasc celelalte modele decizionale, ci s suplineasc insuficienele acestora. Criticii acestui model spun c este unul mult prea metaforic i nu exist nc suficiente dovezi care s ateste c ntr-adevr funcioneaz sau c are un grad mare de aplicabilitate. Olsen subliniaz c acest tip de proces decizional se poate regsi n special n situaiile de schimbare, atunci cnd scopul i obiectivele organizaionale sunt cele mai ambigue i crete numrul de oportuniti (Olsen 1979, p. 83-85). Mai mult, Hickson (1986) a observat c acest tip de proces decizional este mai frecvent n organizaiile publice dect n cele private. 113

STUDIU DE CAZ n continuare sunt prezentate o serie de articole pe tema taxei auto - de prim nmatriculare instituit de guvern ncepnd cu ianuarie 2007, mpreun cu motivaia oficial oferit de guvern acestei msuri - Ordonan de urgen a Guvernului pentru instituirea taxei pe poluare pentru autovehicule. Pornind de la informaiile oferite de aceste materiale ncercai s rspundei urmtoarelor ntrebri: Care dintre modelele decizionale prezentate n acest capitol se aseamn cu procesul decizional privind taxa auto? Care sunt scopurile i obiectivele acestei politici? Exist scopuri i obiective formale i informale (nedeclarate)? Pot fi ele identificate clar? Exist un set de criterii pentru evaluarea alternativelor? Exist mai multe alternative? Care sunt etapele procesului decizional aa cum reies din articolele de mai jos? Pot fi identificate cu un anumit model decizional? Exist vreo influen a mediului extern n cadrul procesului decizional? n ce msur decidentul ia n considerare toate opiniile exprimate de grupurile interesate n procesul decizional? Ce credei c ar trebui schimbat astfel nct procesul decizional s fie mai eficient i s conduc la o soluie mai bun dect cea oferit de guvern? Includei rspunsurile la aceste ntrebri ntr-un eseu argumentativ n care s analizai similaritile dintre situaia real prezentat i modelele teoretice din acest capitol i modul n care s-a desfurat ntreg procesul decizional.

Epopeea taxei de prima nmatriculare (sursa: Anul economic romnesc 25 decembrie 2007) 1 ianuarie 2007 a adus introducerea taxei de prima nmatriculare auto, care a generat o serie de dispute att interne, ct i cu Comisia European. Oponenii din Romnia susin c prin introducerea acesteia i se ngrdete populaiei posibilitatea de a achiziiona maini la mn a dou, autoritile arat c taxa are un scop protecionist pentru mediu, iar Comisia European afirm c taxa este discriminatorie pentru mainile second-hand. Cu toate acestea Guvernul i-a artat ncpnarea de a menine aceast taxa auto, i mai mult, c nu va returna nicun ban din taxa care a fost deja ncasat. 114

Ministerul Finanelor a estimat c veniturile generate de aceast taxa vor depi 220 milioane euro n 2007, iar veniturile ncasate la bugetul de stat din taxa de prima nmatriculare auto, n perioad 1 ianuarie-12 noiembrie 2007, s-au cifrat la 745,52 milioane lei (210 milioane euro, la un nivel mediu de 3,536 lei pentru un euro). n Romnia, cea mai mare pondere a pieei o dein autoturismele mai tinere de ase ani (67 la sut din pia), urmate de cele cu vrste cuprinse ntre 6-10 ani (33 la sut), n timp ce autoturismele mai vechi de 10 ani reprezint doar unu la sut din pia. Conform statisticilor, n primele opt luni ale acestui an (2007) n Romnia au fost vndute circa 47.264 autoturisme rulate, n timp ce n ntreg anul 2006 au fost vndute 42.826 autoturisme rulate. n 2007, vnzrile importatorului de autoturisme second hand AAA Auto, au crescut cu aproape 20 la sut fa de perioad similar a anului trecut (3.095 autoturisme n 2007 fa de 2.600 n 2006). Potrivit companiei, cel mai bine vndute sunt mainile cu vrste de trei-patru ani. Comisia a semnalat Romniei, printr-o scrisoare, n primvara lui 2007, c normele naionale privind taxa de nmatriculare a autovehiculelor nu erau considerate compatibile cu articolul 90 din Tratatul CE. n consecin, Comisia a emis un aviz motivat, solicitnd n mod oficial Romniei s pun capt acestei nclcri a dreptului comunitar. n conformitate cu articolul 226 din Tratatul CE, dac n termen de dou luni normele naionale relevante nu sunt modificate astfel nct s respecte avizul motivat, Comisia poate decide s sesizeze Curtea European de Justiie. n rspunsul su, Romnia nu a reuit s prezinte argumente satisfctoare i, n pofida discuiilor intense cu Comisia European, nu a modificat textul legislaiei contestate. La vremea respectiv, Executivul comunitar afirma c taxa este discriminatorie. n aprilie 2007, Guvernul a adoptat modificrile modului de calcul a taxei de prima nmatriculare, potrivit crora cuantumul taxei va scdea pe msur ce vrst mainii crete. Gril orientativ propus pentru taxa auto prevedea reducerea la jumtate a taxei pentru mainile non-euro vechi de 20 de ani, cu o capacitate de 1.600 cmc, n timp ce pentru un autoturism de 3001 cmc, vechi de 15-16 ani, taxa se reduce cu mai mult de trei ori. Pe de alt parte, taxa rmne neschimbat pentru autoturismele noi, Euro 4, cu capaciti cuprinse ntre 1400 - 3000 cmc. 115

Comisia European a trimis, apoi, o scrisoare care cuprindea o serie de sugestii i observaii cu privire la taxa de prima nmatriculare auto. Autoritile romne au trimis la Bruxelles, la cererea Comisiei Europene, un studiu realizat de APIA referitor la pia auto intern, precum i alte dou studii elaborate de ctre Comisia de Supraveghere a Asigurrilor, respectiv de Autoritatea Naional de Asigurare-Reasigurare. Comisia European a declanat, n noiembrie 2007, a dou etap a procedurii de infringement (nclcare a Tratatului CE) mpotriv Romniei, din cauza taxei auto, despre care experii europeni afirm c este discriminatorie n special n ceea ce privete impozitarea mainilor second-hand din import i a celor autohtone. Ministerul Economiei i Finanelor (MEF) i menine poziia cu privire la faptul c trebuie evideniat diferen dintre mainile ecologice i cele care produc un grad mare de poluare, se arat ntr-un comunicat MEF, ca reacie la decizia Comisiei Europene de a declan a dou etap a procedurii de infringement privind taxa auto. Taxa auto este un instrument de protecie a mediului i este determinat de emisia de dioxid de carbon produs de fiecare main, conform principiului potrivit cruia poluatorul trebuie s plteasc. Experiena ultimului an demonstreaz faptul c valoarea taxei are drept efect selecia de autoturisme puin poluante. Pentru anul 2007, analiza pieei demonstreaz c numrul de maini second-hand importate nu a sczut semnificativ, dar s-a redus vechimea mainilor, cu implicaii pozitive asupra mediului", se mai arat n comunicat. Pn la sfritul lunii ianuarie 2008, Guvernul a anunat c va adopta o Ordonan sau o Ordonan de Urgen, n funcie de vacana parlamentar, n care va include modificrile menionate, sugerate de CE, pentru ca Romnia s nu ajung n instan european.

www.wall-street.ro 1 iulie 2008 Ministerul de Finane a publicat normele privind taxa de poluare auto, ce vor intra n vigoare de astzi, n care au fost incluse modul de calcul al acesteia i modul de restituire a sumelor pltite n plus fa de taxa stabilit prin Codul Fiscal, banii urmnd a fi folosii pentru proiecte de mediu.

116

Taxa de poluare auto va trebui pltit, de astzi, att la nmatricularea unui vehicul nou, ct i la repunerea n circulaie a unuia mai vechi, i va fi calculat n funcie de normele Euro i emisia de dioxid de carbon, menionate de Registrul Auto Romn n cartea de identitate a vehiculului, potrivit NewsIn. Suma rezultat n funcie de gradul de poluare a motorului va putea fi ajustat cu o cot fix de reducere, care va fi stabilit dup vechimea autovehiculului, rulajul mediu anual, situaia tehnic general i nivelul de dotare. n anumite cazuri, se pot acorda i reduceri suplimentare. Cnd un vehicul pentru care s-a pltit taxa de poluare n Romnia este scos din parcul auto naional, deintorului i se restituie valoarea rezidual a taxei. "Prin acordarea acestor reduceri suplimentare, respectm principiul impus de Comisia European: taxa trebuie s scad n acelai ritm cu valoarea de pia a mainii. Dac main nu are ABS, aer condiionat, airbag, este clar c valoarea ei este mai mic, iar taxa trebuie s fie i ea mai mic", declar, sptmna trecut, directorul din Ministerul Economiei i Finanelor, Mihai Hur. Potrivit lui Hur, la calculul reducerilor se ia n vedere un autoturism standard la nivelul anului 2008 - dotat cu ABS, aer condiionat, airbag. Contribuabilul poate cere restituirea diferenei ntre suma care trebuia achitat ntre 1 ianuarie 2007 i 30 iunie 2008, cu titlu de tax special pentru autoturisme i autovehicule, i cuantumul rezultat din aplicarea prevederilor actuale privind taxa pe poluare pentru autovehicule. Banii vor fi returnai integral, dac solicitantul nu are datorii fiscale, n 45 de zile de la data depunerii documentaiei. Aceasta va include chitan care atest achitarea sumei i copii dup cartea de identitate a vehiculului i dup certificatul de nmatriculare, cu prezentarea lor n original. n ordonan se stabilete c sumele ce vor fi colectate ca de poluare vor fi folosite pentru stimularea nnoirii parcului auto , pentru mbuntirea calitii mediului, prin rempduriri crearea de spaii verzi n localiti, precum i pentru proiecte de producere a energiei din surse regenerabile. Normele prevd i faptul c persoanele nemulumite de acordarea reducerii pot contesta suma pe care au pltit-o sau pe care o au de pltit, iar n baza unei expertize realizate de un specialist din cadrul Corpului Experilor Tehnici pot beneficia de o reducere i mai mare. Guvernul romn a adoptat, n primvar acestui an, ordonana de 117

urgen privind taxa de poluare auto, care nlocuiete vechea tax de prim nmatriculare. Noua tax este aplicabil ncepnd cu 1 iulie 2008, data de la care cei care au pltit vechea tax auto pot solicita restituirea diferenei. n situaia n care cuantumul actualei taxe (de poluare) este mai mare dect cel al taxei auto, cetenii nu trebuie s achite diferena. De la plata taxei sunt scutite automobilele destinate, printre altele, instituiilor din domeniul culturii, sntii, educaiei, ministerelor i altor organe ale administraiei publice, autoturismele structurilor patronale i sindicale reprezentative la nivel naional, cele pentru asociaiile i fundaiile care au statul de utilitate public, mainile utilizate de persoanele cu handicap i cele pentru armat.

Evenimentul Zilei 18 noiembrie 2008 Guvernul a aprobat suspendarea pe un an a taxei auto pentru mainile noi euro 4 pn la 31 decembrie 2009. Premierul Clin Popescu-Triceanu a declarat c va informa Comisia European privind motivele pentru care Executivul ia aceast msur. Nu se pune problem protejrii industriei. Problema fundamental este aceea a protejrii locurilor de munca, a declarat Triceanu. Discuii privind suspendarea temporar a taxei auto pentru mainile noi au avut loc n aceast dimiea ntre premier i preedintele Bsescu. Acesta din urm a declarat la Galai c aceast msur nu este rea sau bun, ci necesar i este nevoie de extinderea ei pe o perioad mai mare de ase luni, aa cum se stabilise iniial. Premierul a declarat ieri c Guvernul va suspenda pe o perioad de 3-6 luni taxa de poluare auto perceput la achiziia de vehicule noi, pentru a limita importurile de maini vechi. Planul Executivului anti-criz mai prevede o serie de faciliti fiscale, precum reducerea contribuiilor sociale, stimulente pentru achitarea impozitelor la timp sau bonusuri pentru patronii care angajeaz omeri. Comisia European ar putea accept eliminarea temporar a taxei numai dac aceasta se face i pentru autoturismele second-hand. Introducerea de taxe n industria auto sau retragerea acestora este posibil numai atta timp ct principiul de nondiscriminare este respectat, a declarat pentru EVZ purttorul de cuvnt pe domeniul Taxe 118

i Mrfuri al Comisiei Europene (CE), Mria Assimakopoulou. Premierul Clin PopescuTriceanu a declarat luni c taxa de poluare auto pentru mainile noi va fi suspendat pe o perioad de 3-6 luni. Guvernul motiveaz c ia aceast decizie pentru a limita importurile de autoturisme folosite. Dac noua msur se aplic, adic suspendarea taxei auto pentru mainile noi, Comisia o va examina cu atenie, a adugat Assimakopoulou. Deoarece guvernul nu va suspenda taxa de poluare i pentru mainile second-hand, exist posibilitatea s intrm din nou n vizorul CE. Romnia a mai avut probleme cu executivul de la Bruxelles atunci cnd a introdus taxa de prima nmatriculare. Autoritile au fcut mai multe variante pn s ajung la form actual, agreat de oficialii Comisiei. Premierul a luat deja n calcul posibilele efecte ale msurii la Bruxelles. Dac cumva o s mi spunei c a spus Comisia European nu tiu ce, am s v spun s-i ntrebai la rndul vostru pe cei de la Comisie dac ei sunt responsabili de pstrarea locurilor de munc n Romania, a replicat Triceanu. Iniiativele primului-ministru sunt suinute de preedintele rii, care s-a ntlnit azi cu Triceanu pentru a discuta pe aceast tem.

Ordonana de urgen a Guvernului pentru instituirea taxei pe poluare pentru autovehicule Motivul emiterii actului normativ n elaborarea strategiilor i politicilor economice ale guvernelor Uniunii Europene se consider c activitatea de protecie a mediului reprezint o component necesar a transformrii sistemului economic i a dezvoltrii durabile a societii. Cele dou componente de mediu i dezvoltare nu mai sunt considerate ca fiind independente, evideniindu-se tot mai mult relaia de reciprocitate dintre un mediu curat, dezvoltarea durabil i o economie solid. Problemele de protecia mediului sunt de o complexitate deosebit, vizeaz toate sectoarele economiei naionale i solicit participarea, att a tuturor factorilor interesai n protecia mediului, dar i a poluatorului.

119

Principiul suprem, cruia trebuie s i se subordoneze ntreaga activitate economic i social a unei ri l constituie conservarea condiiilor de sntate ale populaiei. Meninerea posibilitilor i condiiilor de via pentru generaiile viitoare printr-o utilizare radiional a resurselor naturale este considerat ca fiind cheia unei dezvoltri durabile. Romnia urmeaz tendina internaional de a fundamenta politica mediului pe principiul poluatorul pltete. Principiul poluatorul pltete constituie elementul cheie ce direcioneaz strategia de protecia calitii mediului i statuteaz obligaia poluatorului de a suporta cheltuielile legate de prevenirea i controlul polurii, fiind responsabil pentru pagubele produse. Taxa special pentru autovehicule, cu un pronunat caracter de tax pe poluare, introdus n Romnia ncepnd cu data de 1 ianuarie 2007 este un instrument avnd ca principal scop modificarea comportamentului de deteriorare a mediului. Taxa special auto se pltete cu ocazia primei nmatriculri a autovehiculelor pe teritoriul Romniei i este considerat o alternativ de tranziie, instituit ca urmare a faptului c dup aderarea la Uniunea European, n conformitate cu principiul liberei circulaii a mrfurilor ntre statele membre, Romnia a renunat la actele normative care restricionau nmatricularea autovehiculelor cu norma de poluare mare (menionm c de la 1.07.1998 nu era permis nmatricularea autovehiculelor non-euro i Euro 1, iar de la 1.01.2002 i a celor cu Euro 2). Absena unor instrumente economice care s includ n pre i costurile sociale (costurile generate de poluarea aerului i cea sonor, costurile provocate de accidente, costurile care apar datorit timpului pierdut n blocrile de trafic etc.) duce la subevaluarea unor bunuri i transmite semnale i stimulente eronate, conducnd la folosirea ineficient i risipirea resurselor. Bineneles c este dificil de estimat valoarea economic a externalitilor, iar anumite externaliti nici nu pot fi evaluate, ca, de exemplu, pierderea unei viei ntr-un accident de main. Cu toate acestea, costurile externe ale transportului rutier n Uniunea European arat ca fiind mari, EU cheltuind n medie 4,2% din PIB n fiecare an (EEA, 1996). Pentru rile cu economii n tranziie, cazul Romniei, aceti indicatori urc masiv pe msur ce mainile sunt mai vechi i mai poluante dect in vest.

120

Ca urmare, Ministerul Mediului i Gospodririi Apelor a demarat n februarie 2006 o serie de aciuni pentru introducerea unei taxe ecologice, un mecanism economicofinanciar bazat pe principiul poluatorul pltete, care urma s fie aplicat cu ocazia primei nmatriculri a tuturor vehiculelor cu motor n Romnia, att in cazul celor noi ct i n cazul celor rulate, achiziionate din afara rii dar i celor produse n Romnia. Promovnd o politic de armonizare cu legislaia i directivele Uniunii Europene n materie de protecie a mediului, Guvernul Romniei a susinut un act normativ care reglementa introducerea unei taxe speciale pentru autoturisme i autovehicule ncepnd cu data de 1 ianuarie 2007. Parlamentul Romniei, la propunerea Guvernului, a decis instituirea unei taxe speciale pentru autovehicule care, in conformitate cu prevederile art. 2141 2143 din Legea nr. 571/2003 privind Codul Fiscal, cu modificrile i completrile ulterioare, este pltit de orice persoan fizic sau juridic, care nmatriculeaz pentru prima dat n Romnia un autoturism sau autovehicul. Fa de sistemul actual de calcul al taxei speciale pentru autoturisme i autovehicule, reglementat la Titlul VII din Codul fiscal, Comisia European a considerat c se ncalc principiile Tratatului de instituire a Comunitii Europene, n sensul c se aplic un regim discriminatoriu pentru autovehiculele second hand achiziionate din alte state membre. Pentru respectarea principiilor comunitare de impozitare i pentru stoparea continurii procedurii de constatare a nendeplinirii obligaiilor de stat membru, se propune abrogarea articolelor din Codul fiscal care reglementeaz actualul regim de taxare a autovehiculelor. Romnia susine n totalitate regulile pieei interne. Taxa pe poluarea auto este un instrument de protecie a mediului i este determinat de emisia de dioxid de carbon produs de fiecare main. Guvernul Romniei i menine poziia c trebuie evideniat diferena dintre mainile high i low poluatoare i propune prezentul proiect de ordonan de urgen a Guvernului. Neadoptarea n regim de urgen a prezentului proiect de ordonan, n conformitate cu cerinele din avizul motivat (document care marcheaz cea de-a 2-a i ultima etap a fazei precontencioase a procedurii de constatare a nendeplinirii 121

obligaiilor de stat membru) poate conduce la sesizarea Curii de Justiie a Comunitii Europene. Schimbri preconizate Se vor abroga din Codul fiscal reglementrile privind taxa special pentru autoturisme i autovehicule i se va promova un act normativ distinct privind taxa pe poluare pentru autovehicule, avnd ca scop principal protecia mediului. Cuantumul acestei taxe se va face venit la bugetul Fondului pentru Mediu (spre deosebire de situaia actual cnd taxa special se face venit la bugetul de stat) i se va gestiona de Administraia Fondului pentru Mediu, sumele ncasate fiind utilizate pentru finanarea urmtoarelor programe i proiecte pentru protecia mediului: programul de stimulare a nnoirii parcului auto naional; programul naional de mbuntire a calitii mediului prin realizarea de spaii verzi n localiti; proiecte sau programe de nlocuire sau completare a sistemelor clasice de nclzire cu sisteme care utilizeaz energie solar, energie geotermal i energie eolian proiecte sau programe privind producerea energiei din surse regenerabile: eolian, geotermal, solar, biomas, microhidrocentrale; proiecte sau programe privind mpdurirea terenurilor degradate sau defriate; proiecte sau programe de renaturare a terenurilor scoase din patrimoniul natural.

122

Referine Bibliografice: 1. Anderson P., Decision Making by Objectives and the Cuban Missile Crisis, Administrative Science Quarterly, 28, 1983, p. 201-222 2. Delbecq A., Van de Ven A., Gustavson D., Group Techniques for Program Planning: A Guide to Nominal Group and Delphi Processes, Glensview, Ill., Scott, Foresman, 1975 3. Etzioni A., Mixed Scanning as a Third Approach to Decision Making, Public Administration Review 27, 1967, p. 385-392 4. French J. R. P., Raven B., The Base of Social Power, n Cartwirght D., Zander A.,(ed.) Group Dynamics, New York ,Harper Collins, 1968 5. Gortner H. F., Mahler J., Nicholson J. B., Organization Theory. A Public Perspective, Belmont CA, Wadsworth Group, 1997 6. Hickson D. J., Top Decisions: Strategic Decision Making in Organizations, San Francisco, Jossey-Bass, 1986. 7. Kenny G. K., Strategic Decision Making: Influence Patterns in Public and Private Sector Organizations, n Human Relations, 1987, 40, p. 613-631 8. Lindblom C. E., The Science of Muddling Through, n Public Administration Review, 1959, 19, p. 79-88 9. March J., Olsen J., (eds), Ambiguity and Choice in Organizations, Bergen, Norway, Universitetsforlaget, 1976 10. March J., Olsen J., Garbace Can Models of Decision Making in Organizations, n March J., Weissinger-Babylon R.,(eds), Ambiguity and Command, White Plains, New York, Pitman, 1986 11. March J., Simon H., Organizations, 2nd ed., Cambridge, Blackwell, 1993 12. Nutt P.C., Public-Private Differences and the Assessment of Alternatives for Decision-Making, n Journal of Public Administration Research and Theory, 1999, 9, p. 305-349 13. Olsen J., Choice and Organized Anarchy, n March J., Olsen J., Ambiguity and Choice in Organizations, 2nd ed., Bergen, Norway, Universitetsforlaget, 1979

123

14. Olsen, J P., Reorganization as a Garbage Can, n March J. G, Olsen J. P., Ambiguity and Choice in Organizations, 2nd ed, Bergen, Norway,

Universitetsforlaget, 1979 15. Ostrowski J., white L., Cole J., Local Government Capacity Building, Administration and Society, 16, 1984, 3-26 16. Pfeffer J., Managing with Power, Boston, Harvard Business School Press, 1992 17. Pfeffer J., Salancik G. R., The External Control of Organizations, New York, Harper Collins, 1978 18. Rainey H. G., Understanding and Managing Public Organizations, 3rd ed., San Francisco, Jossey-Bass, 2003

124

8
Politici publice n administraia public
Administraia public este responsabil cu livrarea unui numr ridicat de bunuri i servicii ctre ceteni, de aceea modul n care acestea sunt livrate, n ce msur ele rspund nevoilor cetenilor sau se ridic la un anumit standard de calitate reprezint subiecte de interes pentru studiul administraiei. Administraia este de asemenea chemat s rezolve problemele cu care se confrunt cetenii prin intermediul instrumentelor pe care le are la ndemn. Tot administraia este cea care trebuie s asigure cadrul legal n care societatea s funcioneze. Politicile publice, n general, ncorporeaz ntreaga activitate desfurat de administraie pentru a-i ndeplini rolul de susinere i dezvoltare a societii. Politicile publice sunt ceea ce guvernul decide s fac sau s nu fac (n legtur cu o anumit chestiune sau problem) (Shafritz et. all, 2007, p. 42). Ca i domeniu de studiu, politicile publice s-au dezvoltat odat cu creterea implicrii statului n societate i implicit apariia statului providen, la nceputul secolului XX. Odat cu noul rol jucat de stat, procesele administrative i rezultatele activitii administraiei au cptat o importan sporit i studiul lor a trecut n domeniul academic. Trebuie s cutm rdcinile politicilor publice n schimbarea de paradigm produs la nivelul teoriei politice trecerea statului de la rolul de stat minimal i politica de laissez-faire la un rol central, de actor implicat activ n societate i a efectelor pe care aceast schimbare le-a produs la nivelul relaiei dintre stat i individ. Din aceast perspectiv putem afirma c politicile publice sunt o alt modalitate de a studia interaciunea dintre guvern i ceteni (Hughes, 1998, p. 129). Shafritz este foarte sugestiv n ncercarea de a reliefa ct mai simplu semnificaia termenului de politic public La nceput a fost haos. Apoi a venit politica public: S fie lumin! (Geneza 1:3). Aceasta este o decizie de politic public (Shafritz et. all, 2007, p. 41). Chiar dac iniial s-a ncercat diferenierea domeniului politicilor publice de cel al administraiei, un motiv fiind apropierea de sfera politic, ncepnd cu anii 50, tot mai muli specialiti exprimau

125

opinii privind imposibilitatea de a trata cele dou domenii separat30. Tendina de a separa politicile publice (policy) de administraie, nu las nici un alt rol administraiei dect cel de simplu executant dar n realitate administratorii creaz permanent reguli noi pentru viitor, determin permanent semnificaia legilor n termeni de activiti (Appleby, 1949, p.7). Mai mult dect att, funcionarii publici au acces la o cantitate semnificativ de informaie privind diverse ntrebri de politic public (policy questions) i de multe ori sunt chemai s ofere recomandri reprezentanilor legislativului, astfel c administraia public nseamn realizarea politicilor publice31 (Appleby, 1949, p. 70). Problema central era n ce msur administraia e implicat n procesul de politici publice, cu un rol mai important dect cel de simplu executant, i ce anume ar trebui s ofere domeniul politicilor publice guvernului n general? Astfel au aprut dou mari abordri privind studiul politicilor publice. O prim abordare a fost cea a politologilor, sau abordarea tiinelor politice (political public policy school), care considerau c domeniul politicilor publice trebuie s fie axat n special pe rezultate i rezolvarea problemelor. Acetia considerau c politicile publice sunt strns legate de domeniul tiinelor politice, i ele ar trebui s acorde atenie sporit modului n care pot fi rezolvate problemele reale ale societii din domeniul sntii, educaiei, aprrii, social etc. i nu s ncerce s propun modele teoretice abstracte cu caracter normativ. Teoreticienii politicilor publice (n abordarea politic) sunt interesai de rezultatele i impactul unei politici, de modul n care interaciunile politice determin un anumit eveniment sau efect, de arii precum sntate, educaie, susinere social, probleme de mediu, mult mai mult dect aplicarea unor metode statistice sau matematice care s constituie o baz teoretic pentru activitatea guvernului (Hughes, 1998, p. 130). Cealalt abordare, este cea a analizei politicilor (public policy analysis) care ncearc s construiasc modele care s explice procesul de politici publice punnd
Aceast abordare de a diferenia politicile publice public policy de domeniul administrativ, pornete de la faptul c politicile publice, aa cum spuneam, i au rdcinile n sfera tiinelor politice, i sunt asimilate de muli cu politica politics. tim foarte bine c nceputul secolului XX n Statele Unite era dominat de abordarea managerial acel One Best Way a administraiei care accentua nevoia de a separa activitile administrative de cele politice. Din pcate n limba romn nu avem doi termeni distinci care s reliefeze aceast diferen ntre politics i policy astfel c de multe ori cnd vorbim de politici publice nu puini sunt cei care le asociaz cu activitatea politic 31 Public administration is policy making
30

126

accentul n special pe luarea deciziei i formarea politicilor publice, utiliznd modele matematice i calculul statistic pentru acest lucru. (ibid, p. 129). Thomas Dye sintetizeaz foarte clar diferena dintre politicile publice i analiza politicilor publice: politicile publice reprezint orice alege guvernul s fac sau s nu fac, n timp ce analiza politicilor publice e preocupat de ce face guvernul, de ce o face i care sunt efectele acestor aciuni (Dye, 1976, p. 1).

Definirea politicilor publice Este evident c nu putem oferi o definiie general valabil a politicilor publice, aa cum nici administraia public nu are o definiie universal. Fiind un domeniu interdisciplinar cu rdcini att n tiinele sociale ct i n matematic, statistic sau economie, definiiile variaz n funcie de pregtirea celor care realizeaz acest demers. n literatura de specialitate gsim definite politicile publice ntr-o varitate de moduri, ca fiind, declaraii de intenie, programe cu scopuri clar definite, reguli generale care vizeaz deciziile viitoare ale guvernului, un anumit tip de aciune, consecine ale unei aciuni sau inaciuni sau chiar toate activitile guvernului (Lynn, 1987, p. 28). n lucrarea de fa ne vom rezuma la prezentarea unor definiii caracteristice fiecrei dintre cele dou abordri prezentate anterior (abordarea politic i analiza politicilor publice). Din perspectiva analizei politicilor publice, scopul cercetrii n sfera politicilor publice este de a furniza informaii precise i utile privind procesul decizional (Putt, Springer, 1989, p. 10). n acest sens, Quade (1982, p.5) vede politicile publice ca o form de cercetare aplicat, realizat pentru a obine o nelegere mai bun a unor chestiuni socio-tehnice i oferi soluii pentru problemele existente. n ncercarea de a aduce tiina modern i tehnologia pentru a rezolva problemele societii, analiza politicilor publice se preocup de identificarea unor ci de aciune, genernd informaii i aducnd argumente asupra beneficiilor adoptrii unei politici, permind decidentului s ia cea mai bun decizie posibil. Dup cum observm, accentul se pune n special pe metode de cercetare i tiin n procesul decizional i implicit aplicarea unor modele matematice sau statistice pentru a analiza activitatea guvernului.

127

Cu totul alta este definiia dat de Lynn (1987, p. 239) care pune accentul pe interaciunea politic (aici ne referim la politics) din care se nate un proiect de politic public: Politicile publice pot fi caracterizate ca rezultatul unui proces difuz de interaciune a unor indivizi aparinnd unor grupuri mici, aflate ntr-un cadru dominat de organizaii formale. Aceste organizaii formale, funcioneaz ntr-un sistem al instituiilor politice, al regulilor i practicilor toate influenate de valorile societale i culturale. Este mai mult dect evident distincia dintre cele dou definiii prima (analiza politicilor publice) punnd accentul pe latura empiric i utilizarea metodelor tinifice de cercetare n analiza actului de guvernare n timp ce a doua (abordarea politic) se focalizeaz pe procesele informale de interaciune ntre reprezentanii politici i natura sistemului democratic care mpreun conduc la apariia politicilor publice (policy process). n primul rnd definiia secund subliniaz faptul c politicile publice sunt rezultatul actului de guvernare, apoi procesul e unul difuz i complex abordare mult mai realist dect cea anterioar n care se ncerca oferirea unui model care s descrie ct mai precis realitatea. Caracteristicile specifice sectorului public (n special complexitatea structurii i relaiilor instituionale existente) fac aproape imposibil crearea unui model potrivit i relevant. Nu n ultimul rnd, trebuie notat caracteristica formal, care n acest caz se refer la constrngerile formale legale la care sunt supuse organizaiile publice n activitatea lor, implicit influennd i procesul de politici publice. Pe scurt, abordarea politic political public policy - vede politicile publice ca un rezultat al actului de guvernare32 n timp ce analiza politicilor publice reprezint abordarea formal i empiric n scopul descrierii procesului i dezvoltrii unor modele de analiz (Hughes, 1998, p. 130). O definiie integratoare ar fi cea a lui James Anderson care descria politicile publice drept un curs de aciune orientat n vederea atingerii unui anumit scop urmat de ctre un actor (public) n abordarea unei probleme de interes (Howlett, M. & Ramesh, M. 1995, p. 5-6).

32

Output of government

128

O politic public (Meny, Thoenig, 1990) se caracterizeaz prin 5 aspecte eseniale: Un coninut elementele ce constituie substana sa; Un program un amsamblu de acte (msuri pe care le propune) articulate n jurul anumitor axe (scopuri i obiective de atins); O orientare normativ (o expresie a finalitilor i preferinelor n legtur cu o anumit problem); Factorul coercitiv (puterea de constrngere); Resortul social (publicul care va fi afectat de adoptarea politicii respective).

Modele de politici publice Exist o serie de modele ale politicilor publice aa numitele policy models care difer prin accentul pe care l pun pe anumite elemente ale acestora. Rolul acestora este de a clarifica relaiile existente ntre diferiii actori implicai n procesul de politici publice, i a ne oferi o imagine asupra modului n care poate fi perceput relaia dintre individ i stat (implict i administraie), aceasta fiind sursa apariiei problemelor care conduc spre proiecte de politic public.

Modelul instituional Acest model pune accentul pe rolul instituiilor publice ca i factor determinant n identificarea problemelor de rezolvat, n procesul decizional i n final, n implementarea politicilor. Premisa de la care se pornete este c o politic nu devine public, dect n momentul n care este adoptat i pus n aplicare de ctre instituii guvernamentale. Caracterul public al politicilor este cel care le distinge de orice alt program care are ca scop tot rezolvarea unei probleme, iar acest caracter deriv din intervenia instituiilor publice: Instituiile publice acord legitimitate politicilor publice; Instituiile ofer un caracter universal politicilor publice sunt adresate societii ca ntreg (politicile unei organizaii private se adreseaz doar anumitor categorii de clieni);

129

Instituiile transfer puterea coercitiv politicilor, statul fiind singurul care deine monopolul utilizrii legitime a utilizrii forei coercitive (acest lucru permite implementarea politicii i garanteaz respectarea sa spre exemplu efectele unei politici sunt mult mai reduse dac nu exist sanciuni mpotriva celor care o ncalc).

Modelul Procesual (Laswell, 1971) Acest model se focalizeaz pe procesul de politici publice (public policy process) ca factor determinat. n acest fel teoreticienii au ncercat s grupeze diverse elemente i activiti ntr-o succesiune logic temporal care s descrie ct mai precis procesul. Etapale sale sunt (Patton, Sawicki, 1986): Identificarea problemei orice politic public are la baz o problem de interes public pe care dorete s o rezolve. Definirea se realizeaz prin implicarea diverselor grupuri din cadrul societii, care ncearc s i promoveze interesele astfel nct problemele lor s fie incluse pe agenda public a instituiilor33. Ajunse aici problemele devin de interes public. Identificarea unor criterii de evaluare aceste criterii permit n faza urmtoare selectarea unei alternative i mai trziu evaluarea rezultatelor i impactului politicii odat implementat. Nu n ultimul rnd ele ofer un ajutor semnificativ n formularea problemei de politic public (scop, obiective, instrumente, efecte ateptate). Identificarea alternativelor odat cunoscute, scopul, obiectivele i efectele scontate ale politicii este posibil generarea de alternative pentru a atinge aceste deziderate. Evaluarea alternativelor i selectarea unei alternative practic n aceast faz vorbim despre luarea deciziei care poate mbrca o multitudine de forme (vezi capitolul 6 despre procesul decizional i modele decizionale n administraia

33

Nu toate problemele care determin o politic public sunt definite i mpinse pe agenda public din exterior, de diverse grupuri ale societii. Identificarea problemelor se poate realiza direct de ctre instituii chiar dac nu exist o presiune suficient din exterior spre exemplu vor exista politici de sntate public indiferent de nivelul de presiune al societii.

130

public). Odat selectat alternativa, sunt identificate instrumentele i instituiile care vor fi implicate n faza urmtoare (implementare). Implementare punerea n practic a alternativei selectate prin intermediul instituiilor publice. Evaluare monitorizare i evaluare a procesului de implementare dar mai ales a rezultatelor i impactului politicii aplicate. Evaluarea trebuie s ofere un rspuns la ntrebarea n ce msur politica i-a atins scopul i a avut efectele scontate?

Modelul Raional Modelul raional al politicilor publice urmrete ca fiecare politic s obin maximum de beneficii sociale posibile. n aceast accepiune, guvernul ar trebui ntodeauna s aleag acele politici care aduc cele mai mari ctiguri i implic cele mai mici costuri posibile. O politic n care costurile sunt mai mari dect beneficiile nu va fi niciodat implementat (conform acestui model). Practic modelul se rezum la luarea decizie conform cu modelul decizional raional (vezi capitolul 6). Pentru a selecta o politic raional, trebuie ndeplinite urmtoarele condiii: cunoaterea tuturor problemelor existente i ponderea lor relativ n societate; cunoaterea tuturor alternativelor disponibile; identificarea tuturor consecinelor fiecrei alternative n parte; calcularea raportului dintre beneficii i costuri pentru fiecare alternativ; va fi selectat alternativa cea mai eficient (cu beneficii maxime i costuri minime). Modelul raional necesit informaii complete pentru fiecare alternativ, o capacitate de predicie ridicat privind efectele pozitive i negative ale alternativelor, capacitate de calcul ridicat pentru analiza cost-beneficiu i un sistem decizional care s promoveze raionalitatea n cadrul procesului.

Modelul incremental Principala caracteristic a modelului incremental este continuitatea, politicile actuale fiind vzute ca o continuare a celor adoptate n trecut. Constrngerile de timp, informaie i calcul exact al costurilor, previn decidenii s identifice toate alternativele 131

posibile i s prevad toate efectele acestora. Incrementalismul este conservator ncercnd s obin beneficii prin pai mici pornind de la politicile deja existente. Un prim argument pentru incrementalism ar fi acceptarea legitimitii politicilor din trecut o politic adoptat n trecut este legitim, atunci ea constituie o baz bun pentru o politic nou, pstrnd astfel caracterul legitim. Un alt argument este aversiunea fa de risc i incertitudine imposibilitatea de a prevedea ntregul spectru de efecte al unei politici cu totul noi conduce la o atitudine conservatoare n luarea unor decizii majore care s conduc la schimbri substaniale. Acest model nu favorizeaz inovaia i schimbrile radicale.

Teoria Grupurilor n aceast abordare rolul instituiilor publice se reduce la rezolvarea conflictelor care pot aprea ntre diverse categorii sau grupuri ale societii i meninerea echilibrului. Politicile sunt n acest caz un rezultat al interaciunii dintre aceste grupuri care ncearc s-i satisfac propriile nevoi n faa celorlalte. Astfel, instituiile publice joac rolul de arbitru: creeaz cadrul legal n care grupurile interacioneaz (regulile jocului); faciliteaz negocierea i obinerea echilibrului ntre interesele diverselor grupuri; implementeaz rezultatele obinute n urma interaciunii grupurilor. Teoria grupurilor ncearc s descrie toate aspectele relevante pentru politicile publice n termeni de interaciune ntre grupuri. Decidenii politicilor vor fi influenai permanent de presiunea grupurilor din societate negociere, lobby, compromis. De asemenea, exist indivizi care fac parte din mai multe grupuri n acelai timp, acest lucru mpiedicnd dominaia unui singur grup. Puterea fiecrui grup este limitat de puterea celorlalte, astfel c nu exist majoriti permanente ci doar punctuale pe o problem sau alta.

Teoria elitist Politicile publice pot fi vzute i ca preferina anumitor valori n faa altor valori, de ctre elita societii. Ea sugereaz c poporul e apatic i slab informat n legtur cu problemele societii, astfel c, elitele sunt cele care formuleaz problemele de politic 132

public i nu poporul. n acest sens politicile publice apar din exprimarea preferinelor elitelor pentru anumite valori n detrimentul altora. Politicile au un singur sens sus-jos (top-bottom), dinspre elite ctre populaie. De asemenea influena maselor asupra ntregul proces este redus cei care sunt inclui n procesul decizional trebuie s se supun consensului elitelor. Teoria elitist se sprijin pe 3 caracteristici specifice: masele sunt apatice i prost informate deci nu e benefic implicarea lor n procesul decizional; valorile agreate de eltie sunt i valorile care vor fi agreate de societatea; att comunicarea ct i implementarea politicilor are un singur sens dinspre elite nspre mase.

Teoria alegerii publice Acest model are o component economic important, fiind n esen aplicarea analizei economice asupra proceselor decizionale din afara pieei. Aa cum n cadrul teoriei economice, comportamentul individului e dominat de urmrirea propriilor interese n alegerile pe care le face, aceast teorie presupune c decidenii politicilor publice policy makers - contribuabilii, candidaii, legiuitorii, birocraii, diversele grupuri de interese, partidele politice, administraia n general caut s i maximizeze propriile beneficii nu doar n viaa privat ct i n cea public. Actul de guvernare e vzut ca un contract social care le garanteaz respectarea drepturilor i libertilor astfel nct urmrirea beneficilor de ctre toi cei implicai n proces s se desfoare voluntar. Modelul seamn cu cel al grupurilor, ns diferena major e modul n care e perceput procesul de politici: n acest caz vorbim de politici care se nasc din alegerile individuale i urmrirea interesului privat al actorilor implicai.

Teoria Jocurilor (game theory) Teoria jocului pornete de la studiul deciziilor raionale n situaii n care doi sau mai muli participani trebuie s fac alegeri unde rezultatul final depinde de alegerile fcute de ceilali participani. Teoria jocurilor este un model abstract deductiv, al procesului de politici publice alegerile fiind adesea portretizate ntr-o matrice (diagram) care prezint opiunile pe care le are la dispoziie fiecare juctor i toate rezultatele 133

posibile ale jocului. Rezultatul real depinde de alegerile fiecrui juctor astfel c orice decizie luat trebuie s in cont de posibilitile existente pentru ceilali participani. Transpus n sfera politicilor publice, teoria jocurilor susine c deciziile de politic public sunt multidimensionale iar succesul lor depinde n mare msur de o multitudine de actori i decizile particulare ale fiecruia. Acest lucru nseamn c putem s avem trei categorii de situaii (n cazul cel mai simplu n care avem doi juctori) situaia cea mai fericit ctig pentru ambii juctori (win-win situation); situaie parial fericit un juctor ctig, altul pierde jocul de sum zero (win-lose situation); situaia nefericit ambii juctori pierd (lose-lose situation). Un alt factor important introdus de teoria jocurilor este conceptul de decizie colectiv unele decizii sunt mai eficiente dac urmresc un interes colectiv. Astfel situaiile de ctig - ctig se obin atunci cnd participanii urmresc un scop comun i nu cnd fiecare urmrete interesul individual fr a ine cont de ceilali.

Procesul de politici publice Un proiect de politic public este de obicei prezentat publicului sub forma unei propuneri de obicei un document scris supus dezbaterii publice care argumenteaz n favoarea sau mpotriva unei anumite situaii (problema de politic public) (Shafritz et. all, 2007, p. 48). Primele exemple ale unei astfel de propuneri le gsim n Biblie, atunci cnd Moise i cere faraonului: Elibereaz-mi poporul (Exodul 5:1), sau n Iliada lui Homer, cnd Ulyses le propune grecilor s realizeze calul troian pentru a intra n cetate (ibid, p. 48). n prezent, procesul de politici publice e mult mai complex dect aceste dou exemple, i nu poate fi neles ca un tot unitar, de aceea e important studierea fiecrei etape n parte. Iat o schem simplificat a ciclului de politici publice (adaptat dup Shafritz et. all, 2007, p. 50)

Stabilirea Agendei

Luarea deciziei Feedback

Implementare

Evaluare

134

1. Stabilirea agendei Stabilirea agendei se refer la procesul prin care idei sau probleme din sfera societii ajung n atenia instituiilor publice prin canalele de comunicare existente (Shafritz, 2007). J. Kingdon (1995) se pronun n acelai sens privind agenda public, ea fiind o list a subiectelor sau problemelor crora reprezentanii guvernamentali, le acord atenie la un moment dat. Din setul de subiecte sau probleme crora oficialii le-ar putea acorda atenie, ei selecteaz doar o parte din probleme. Nu orice problem din cadrul societii civile va ajunge s devin un proiect de politic public. Se realizeaz un proces de selecie prin ierarhizarea problemelor existente i prioritizarea lor pentru intrarea n agenda public.

Anthony Downs propune un model relevant pentru a nelege modul n care interesul publicului influeneaz intrarea pe agenda public a unei probleme (Downs, 1972): 1. Existena problemei existena unei condiii sociale indezirabile care nu a captat nc atenia public; 2. Descoperirea problemei un eveniment dramatic catalizeaz atenia public care nate entuziasmul necesar pentru a rezolva problema; 3. Recunoaterea costului necesar schimbrii publicul contientizeaz costurile pe care le presupune rezolvarea problemei; 4. Scderea interesului public publicul devine dezinteresat, plictisit sau i ndreapt atenia spre o nou problem; 5. Dispariia sau faza post-problem chiar dac nu a fost rezolvat, problema a ieit de pe agenda public. Putem observa c Downs propune un ciclu sub forma unei parabole cu o pant ascendent, unde problema capt tot mai mult atenie, ajunge la apogeu, i apoi descrete ieind din zona de interes. Selecia problemelor care intr pe agenda instituional se realizeaz ntre stagiile 2 i 3, n funcie de nivelul de interes manifestat i presiunea asupra instituiilor publice din partea reprezentanilor societii pentru a fi incluse pe agend. 135

2. Luarea deciziei Acest proces presupune alegerea ntre mai multe posibiliti de aciune n scopul rezolvrii problemelor de pe agenda public. n plus, fiind vorba de instituii publice hotrrea final trebuie justificat n funcie de anumite criterii precum

legalitatea/legitimitatea decizie, oportunitatea deciziei, eficien i eficacitate. Nu vom insista asupra modelelor decizionale care se pot utiliza n cadrul instituiilor publice acestea fiind discutate n capitolul anterior. Vrem s subliniem importana acestei etape asupra etapelor urmtoare. n luarea deciziei decidentul trebuie s in cont de urmtoarele lucruri: Resursele i informaiile limitate disponibile, care pot fi angajate pentru a aplicarea unei alternative; Instrumentele necesare pentru implementarea alternativei; Existena unor interese multiple (i de cele mai multe ori divergente) ale tuturor actorilor instituionali implicai n procesul decizional; Existena unor efecte neprevzute care pot ngreuna att luarea deciziei dar mai ale implementarea sa; Constrngerile temporale o decizie mai puin bun la momentul potrivit e preferabil unei decizii foarte bune dar ntrziat; Implicarea n procesul decizional a reprezentanilor grupurilor afectate direct de decizie (reduce rezistena la schimbare n momentul implementrii).

3. Implementare Implementarea este procesul de punere n aplicare a unei decizii de politic public, transpunerea unui mandat legal, n directive de program i identificarea structurilor instituionale care s le pun n aplicare (Shafritz et. all, 2007, p. 55). Programul de politic public este modalitatea prin care se obin rezultatele care n ultim instan vor duce la ndeplinirea obiectivelor politicii. Pressman i Wildavsky definesc implementarea ca un proces de interaciune ntre setarea scopurilor i identificarea instrumentelor necesare pentru a le pune n practic, continund, este de asemenea abilitatea de a crea legturi cauzale pentru a obine rezultatele dorite (Pressman, 136

Wildavsky, 1973). Observm c punctul central al implementrii, n aceast accepiune, este legtura care trebuie s existe ntre scopurile proiectului de politic public i rezultatele acestuia. Etapa de implementare are o latur politic puternic, deoarece definirea scopului se realizeaz de ctre sfera politic iar apoi tot politicul decide cine primete, ce primete, cnd i cum primete din partea guvernului (Shafritz et. all, 2007, p. 58). n procesul de implementare se disting dou abordri majore (Lane, 1993, p. 90): Abordarea top-down n care impulsul necesar implementrii unei politici pornete din vrful organizaiei publice (de obicei conducerea politic este cea care susine implementarea politicii). Abordarea bottom-up presiunea pornete de la baza organizaiei i escaladeaz pn la vrf determinnd schimbarea. Implemenatrea, la nivel administrativ, se transpune ntr-o serie de reglementri i regulamente care vor compune cadrul necesar punerii n aplicare a deciziei, denumite proceduri standard de operare standard operating procedures adic, traducerea scopurilor i obiectivelor politicii n directive acceptabile i fezabile (Jones, 1977). Weimar i Vining (1989) au insistat asupra a 3 mari factori determinani pentru succesul fazei de implementare: logica politicii publice logica politicii publice se refer la un model care descrie situaia n care se ncearc implementarea politicii, sub forma unor ipoteze. Aceste ipoteze pot fi adevrate sau false, iar probabilitatea succesului crete odat cu gradul de adevr al ipotezelor; natura relaiilor de cooperare natura complex a problemelor pe care ncearc s le rezolve politica public conduce la o multitudine de elemente care influeneaz ntr-o mai mic sau mai mare msur rezultatul final al politicii. Astfel, cu ct numrul de elemente (instituii implicate n implementare, resurse necesare, instrumente, context social etc) este mai mare i mai complex cu att cooperarea dintre actorii implicai i asamblarea tuturor elementelor este mai dificil; disponibilitatea i pregtirea de specialitate a persoanelor implicate direct n implementare. Responsabilitatea pentru managementul implementrii revine de regul sferei 137

administrative, acelor instituii care trebuie s transpun scopurile i obiectivele n bunuri i servicii publice. Succesul depinde de disponibilitatea factorilor decizionali de a nelege i ine cont de motivaiile i resursele actorului responsabil cu implementarea pentru crete a ansele de succes a proiectului de politic.

4. Evaluarea Evaluarea reprezint examinarea sistematic a activitilor realizate de guvern pentru a determina efectele acestor activiti att pe termen scurt (evaluarea rezultatelor) ct i pe termen mediu i lung (evaluarea impactului) (Shafritz et. all, 2007, p. 59). Evaluarea implementrii vizeaz modul n care o politic public a fost pus n practic i efectele acestei aciuni. Este o etap fundamental deoarece indic gradul de succes al unei politici publice. Inteniile bune nu sunt ntotdeauna materializate n rezultate pe msur, evaluarea fiind cea care ne ofer informaiile necesare pentru a stabili n ce msur inteniile scopurile i obiectivele propuse s-au materializat au fost sau nu obinute rezultatele scontate; s-a rezolvat problema adresat de politica public. Evaluarea unei politici se poate realiza n mai multe momente temporale, astfel nct ntreaga activitate s aib un caracter continuu. Weimer i Vining propun urmtoarea structur pentru continuum-ul evalurii (Weimer, D. L. & Vining, A. R. 1989, p. 368-369): Evaluarea ex-ante aceast etap presupune analiza problemei, a criteriilor decizionale, a alternativelor, punctelor pro i contra, estimarea rezultatelor ateptate, precum i msurile necesare pentru implementare. Ea poate oferi indicii asupra unor neconcordane sau lipsuri care au scpat ateniei n cadrul etapei decizionale. Monitorizarea are un caracter continuu i se realizeaz pe parcursul etapei de implementare avnd ca scop nregistrarea schimbrilor survenite n punctele cheie ale proiectului, permind ajustarea i adaptarea sa la realitile socio-economice existente. Permite identificarea unor schimbri ce pot aprea chiar n cursul implementrii. Evaluarea ex-post vizeaz rezultatele implementrii proiectului de politic 138

public identificnd n ce msur obiectivele au fost realizate. Aceasta se finalizeaz de regul cu un raport prin care se formuleaz recomandri cu privire la viitorul politicii (continuarea, modificarea, terminarea politicii). Exist trei mari modaliti prin care se poate realiza evaluarea unei politici publice: Evaluare n funcie de scopurile i obiectivele stabilite presupune compararea rezultatelor efective obinute dup implementarea politicii cu rezultatele estimate i deziderate iniial la formularea politicii. Evaluarea n funcie de beneficiarii politicii publice modul n care beneficiarii politicii publice percep efectele/rezultatele acesteia constituie un indicator potrivit (complementar evalurii dup scopuri i obiective) pentru o imagine de asamblu asupra gradului de succes. Benchmarking utilizarea unor modele de bun practic pe post de ghid pentru proiectul de politic public. Benchmarking-ul se refer la compararea procesului de politic public, din perspectiva mai multor factori relevani (eficien, eficacitate, tratament echitabil, legalitate, legitimitate, transparen etc) cu alte proiecte implementate considerate cazuri de succes, i ncercarea de a aplica aceste modele de succes. Evaluarea rezultatelor este un proces pe ct de important i necesar pe att de dificil de realizat mai ales n sectorul public datorit unor dificulti inerente acestui sector: Lipsa unor criterii de performan clare i obiective (performana, n cazul n care e definit, e definit diferit n funcie de interesele fiecrui actor implicat n proces). Existena unor scopuri i obiective contradictorii unele politici publice sunt imposibil de evaluat prin utilizarea unor criterii precum eficiena sau eficacitatea; raportarea rezultatelor la costuri financiare nu e un instrument util ntotdeauna (spre exemplu iniiativa construirii unui spital oncologic nu ar fi transpus n practic deoarece din punct de vedere economic costurile ar fi mai mari dect beneficiile majoritatea pacienilor nu se vor nsntoi niciodat).

139

Autoritatea fragmentat i dispersia responsabilitilor ntr-o structur complex ngreuneaz activitatea de evaluare. Evaluarea activitii unui numr ridicat de organizaii implicate n implementare, care au de multe ori responsabiliti diferite i neclare i pentru care asumarea acestor responsabilitii este dificil Dificulti de comunicare structura complex i multitudinea de niveluri intra organizaionale ct i relaia de interdependen organizaional ntre toate organizaiile implicate n proces, ngreuneaz comunicarea i colectarea informaiilor necesare unei evaluri obiective. Implicarea politic poate reprezenta o piedic att la nivelul realizrii efective a evalurii dac politica public nu a avut succesul scontat decidenii politici vor ncerca s evite evaluarea rezultatelor care ar putea constitui un risc pentru capitalul lor politic ori la nivelul manipulrii rezultatelor ncercarea de a prezenta doar aspectele pozitive ale politicii minimiznd consturile implicate.

Administraia public nu poate exista ntr-un mediu lipsit de politici publice (Shafritz et. all, 2007, p. 41). Domeniul politicilor publice este important pentru studiul administraiei, deoarece aduce o completare semnificativ i lrgete orizontul de cunotine; dac studiile administrative clasice sunt focalizate n special asupra proceselor administrative cum trebuie fcute lucrurile, politicile publice ne ofer o perspectiv fie asupra actului de guvernare (what governments do ce face guvernul) fie asupra efectelor deciziilor luate de guvern - impactul activitii administrative (analiza politicilor publice).

140

Studiu de caz
Ministerul Culturii si Cultelor Unitatea de Politici Publice Propunere de politic public Cresterea calitii vieii n mediul rural si mic urban din perspectiva serviciilor culturale Pornind de la informaiile oferite de proiectul de politic public al Ministerului Culturii i Cultelor, ncercai s rspundei la urmtoarele ntrebri: Care sunt etapele procesului de politic public n cazul de fa (realizai o scurt descriere a fiecrei etape menionnd aspectele distinctive)? n ce msur aceste etape coincid cu modelul prezentat anterior (modelul lui Shafritz) Care este problema central i cum este definit? Exist indicatori msurabili pentru problema identificat? Este o formulare general sau exist aspecte specifice care difereniaz problema? Cum sunt formulate obiectivele? n ce msur acestea corespund problemei definite? Care dintre modelele teoretice anterioare (Modelul incremental, Modelul Raional, Modelul Grupurilor etc) este mai apropiat ca i caracteristici de propunerea ministerului? Exist menionai indicatori de impact n cadrul politicii (indicatori pentru rezultatele pe termen mediu i lung)? Care sunt criteriile principale dup care este aleas varianta optim? Cu ce model decizional putem identifica alegerea din cadrul acestei propuneri? Suntei de acord cu varianta optim aleas de decident? (Da/Nu, argumentai)

141

Referine bibliografice: 1. Appleby P., Policy and Administration, Tuscalosa, University of Alabama Press, 1949 2. Downs, A., Up and Down with Ecology - The Issue Attention Cycle, Public Interest, 28, 1972 3. Dye T., Policy Analysis, Tuscalosa, University of Alabama Press, 1976 4. Howlett, M., Ramesh, M., Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford, University Press, 1995 5. Hughes O. E., Public Management and Administration. An Introduction, 2nd ed, Hampshire, New York, Palgrave, 1998 6. Jones C. O., An Introduction to the Study of Public Policy, 2nd ed., North Scituate, MA, Duxbury Press, 1977 7. Kingdon, J. W. Agendas, Alternatives and Public Policies, 2nd ed. New York, harper Collins College Publishers, 1995 8. Laswell H. D., A Preview of Policy Science, New York, Elsevier, 1971 9. Lynn L., Managing Public Polcy, Boston, Little Brown, 1987 10. Meny Y., Thoenig J. C., Politiques Publiques, Paris, Presses Universitaires de France, 1990 11. Patton C. V., Sawicki D. S., Basic Methods of Policy and Planning, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1986 12. Pressman J., Wildavsky A., Implementation, Berkeley, University of California Press, 1973 13. Putt A. C., Springer J. F., Policy Research: Concepts, Methods and Appreciations, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1989 14. Quade E. S., Analysis for Public Decisions, 2nd ed., New York, Elsever, 1982 15. Shafritz J. M., Russell E. W., Borick C. P., Introducing Public Administration, 5th ed., New York ,Pearson Longman, 2007 16. Weimer, D.L., Vining, A.R. Policy Analysis. Concepts and Practices, New Jersey, Prentice Hall, 1989

142