GRALEPOIS - Les Risques Collectifs Dans Les Agglomerations Francaises - Contiurs Et Limites D Une Approche Territoriale

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Aux femmes de ma famille :
ma mre, mes grand-mres, mes surs
et mes amies pour lesquelles l'affection est comme filiale.

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Remerciements

La ralisation dune thse est un exercice individuel et collectif dans lequel les rencontres et le
travail personnel sont intrinsquement lis. ce titre, il est difficile de dmler les apports ou
les collaborations de celles et ceux que le parcours de thse mont permis de rencontrer.
Mon directeur de thse, Bernard Barraqu, ma transmis beaucoup dintensit et de soutien.
Son engagement dans la recherche, sa curiosit dans les investigations et lattention quil
porte laide la dcision pour les institutions publiques, ma ouverts et communiqus un
champ de possibles trs contemporain.
Jean-Pierre Galland suit mon parcours de chercheuse depuis 2004. Ds lencadrement du
master de recherche, il a donn mes travaux le cadrage thorique, mais aussi pdagogique,
ncessaire un avancement progressif et rigoureux. Le temps et les conseils quil ma
apports mont toujours t prcieux.

Lquipe scientifique et administrative du LATTS ma accompagn du mtier de doctorant
jusqu lapprentissage des exigences de la recherche publique. La vie collective du
laboratoire a t un nid de dcouvertes et de rencontres. Particulirement, lquipe RIT ma
offert un lieu bienveillant de mise en pratique de la multidisciplinarit en science sociale.
Enfin, les doctorant-e-s du LATTS mont donn lnergie et la bonne humeur ncessaires la
continuation quotidienne de la thse.
Lquipe du dpartement de sociologie de lUniversit Paris-Est a regard avec indulgence
mes dmarrages en tant quenseignante durant quatre annes. Ce dveloppement me permet
aujourd'hui de continuer avec srnit le mtier de charge de cours luniversit.

Bien dautres rencontres dans le champ de la recherche et de lenseignement mont apport
des sources de motivation et de conviction. Pour autant, lexercice de traduction acadmique
des enjeux sociaux nest pas une bulle autonome et vanescente. Laccueil que mont rserv
les intercommunalits de Lyon, de Nantes et du Havre, autant que celui de lensemble des
administratifs et des lus rencontrs, tmoigne sans nul doute de lenvie de collaboration et du
degr trop souvent insouponn de comprhension des volutions politiques que possdent
les acteurs des politiques locales.

Ma famille et mes ami-e-s mont prodigu un rconfort indispensable. Ils mont aussi permis
de lcher prise de temps en temps ! Dans la dernire ligne droite, mon compagnon ma
soutenu, jour aprs jour, avec une tendresse encourageante.
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Rsum

Les risques collectifs dans les agglomrations franaises. Contours et limites dune
approche territoriale de prvention et de gestion des risques travers le parcours des
agents administratif locaux.

La thse porte sur les conditions dmergence dune approche territoriale de prvention et de
gestion des risques collectifs lchelle des agglomrations urbaines. Cette approche sappuie
une dfinition endogne et extensive du mot risque , qui vise finalement un
fonctionnement sans incident des villes. Le suivi du parcours des agents administratifs,
principaux porteurs de cette ambition dans les trois intercommunalits franaises tudies
(agglomrations de Nantes, de Lyon et du Havre), permet de mesurer la rception de cette
approche dans la gouvernance locale et dans le dveloppement des agglomrations urbaines.

La premire partie de la thse, qui couvre les annes 1960 2000, vise montrer la lente
lgitimation dune approche territoriale de prvention et de gestion des risques jusqu la
structuration administrative de services ddis.
La seconde partie de la thse, qui couvre les annes 2000 2006, examine les conditions de
leur maintien sur lagenda. Contre toutes attentes, les agents publics ne russissent pas
inscrire leur approche des risques dans les politiques durbanisme. Par contre, ils parviennent
la valoriser dans la politique locale de scurit civile.

Cette thse met les agents territoriaux au cur de lanalyse de laction publique et de
lvolution des reprsentations urbaines. Mais cest dans la confrontation de ces agents
publics aux autres techniciens, communaux ou dtat, et surtout dans le rapport aux lus, que
se rvlent les enjeux politiques de la prise en compte des risques dans le dveloppement
urbain.

Mots-cls
- Politique de prvention et de gestion des risques collectifs - Gouvernance territoriale
- Politiques durbanisme et damnagement des territoires -Analyse des politiques locales

La thse a t prpare dans le Laboratoire Techniques, Territoires et Socits (LATTS)
Unit mixte de recherche (UMR ENPC UPE CNRS 8134)
cole nationale des ponts et chausses / LATTS / Cit Descartes
6 & 8 avenue Blaise Pascal
Champs-sur-Marne
77455 Marne-la-Valle cedex 2
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Abstract

Collective risks in French city regions. Forms and limits of a territorial approach to the
prevention and management of risks through a focus on local administrative officials.

This thesis is concerned with the conditions in which a territorial approach to the prevention
and management of collective risks within city regions has emerged. This approach offers an
endogenous definition of risks, linking them to the overall functioning of cities. With a focus
on the role of technical and administrative officials, the thesis explores whether the formation
of a territorial approach to risks leads to transformations in wider urban development policies

The first section presents modes of the territorial definition of risks between 1960 and 2000,
used by public officials aiming to justify and legitimate their roles within intercommunal
institutions, such as the institutional enrolment of a public action at the level of the city region
and the administrative structuring of a dedicated service.
The second section analyses the conditions of its continuing importance in the public policy
agenda between 2000 and 2006. Against all expectations, public officials found during this
period neither an opening nor a foothold in planning policies for their actions. Nevertheless,
they did find possibilities for maintaining its importance in the formation of a territorial
approach to civil security.

The thesis restores the administrative and political role of territorial agents to the core of
analysis of public action and of evolving urban representations. Focusing on how the policy
of risk prevention and management is framed by a set of technical and administrative
discourses, the study retraces the hidden face of the political challenges associated with taking
into account risks in wider urban development.

Keywords
Policies for the prevention and management of collective risks -Territorial Governance -
Urban planning and spatial planning policies -Analysis of local policies

The thesis was prepared at Latts
Techniques, Territories and Societies research center
A mixed research unit (UMR ENPC UPE CNRS 8134)
cole nationale des ponts et chausses / LATTS / Cit Descartes
6 & 8 avenue Blaise Pascal
Champs-sur-Marne
F - 77455 Marne-la-Valle cedex 2
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TABLES DES MATIRES

Remerciements 3
Rsum 4
INTRODUCTION GNRALE 11
A. Chapitre de prsentation La configuration des risques collectifs dans les
agglomrations urbaines 16
1. La question de la prsence dalas 18
1. O (se) sont situs les centres urbains de Nantes, de Lyon et du Havre ? 19
2. Alas naturels : atout et contrainte de dveloppement 23
2. La constitution des enjeux de dveloppement des agglomrations 26
1. Dmographie et urbanisation : chaque agglomration a ses enjeux de
dveloppement 27
2. Les politiques damnagement et de planification des agglomrations :
lintervention des pouvoirs publics 31
3. Nouveaux enjeux et nouvelles vulnrabilits 35
1. Les enjeux du modle de dveloppement urbain mtropolitain : complexit et
superpositions contradictoires 36
2. Vulnrabilits territoriales des agglomrations mtropolitaines 40
Conclusion du chapitre de prsentation - La configuration territoriale des risques 45
B. Mthodologie 49
1. La mise sur agenda de laction publique locale de prvention et de gestion des risques
collectifs dans les agglomrations franaises au travers du rle des agents publics 50
1. La mise sur agenda institutionnel 51
2. Laction publique territoriale 55
3. La politique de prvention et de gestion des risques collectifs 60
4. Les agents publics des collectivits locales 64
2. Positionnement de la recherche et mthodologie denqute 67
1. La sociologie politique des administrations territoriales 68
2. La construction territorialise des configurations sociales 69
3. Mthodes denqute qualitative et quantitative 70
C. Plan de thse 73
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PREMIRE PARTIE - LA MISE SUR AGENDA INSTITUTIONEL DE
LAPPROCHE URBAINE DES RISQUES COLLECTIFS LCHELLE DES
AGGLOMRATIONS FRANAISES. 75
Chapitre 1 - Requalification urbaine et systmique du risque collectif. Territorialiser
pour problmatiser 79
1. La requalification endo-urbaine du risque dans les agglomrations 81
1. La dfinition systmique des risques dans lcologie urbaine 82
2. La prvention et la gestion des risques au cur des systmes urbains 86
2. Du cadre institutionnel au domaine daction publique : une structuration inverse ? 93
1. Le cadre intercommunal de la politique de prvention et de gestion des risques
marche force 94
2. La professionnalisation en creux dun domaine daction publique 99
3. Lautonomisation de la prvention et de la gestion des risques par la diffrenciation
davec les politiques denvironnement 106
1. Le choix de dvelopper des politiques environnementales naturalistes exclut
lintgration des problmatiques de risques collectifs 107
2. Les politiques de dveloppement durable : penser la globalit des activits
urbaines mais sans la prvention et la gestion des risques 111
Conclusion du chapitre 1 - Une approche territoriale des risques systmiques et endo-
urbains qui napparat pas explicitement sur les agendas institutionnels locaux 114
Chapitre 2 - Linscription institutionnelle de la pertinence territoriale. Chronique dun
cadre annonc 118
1. La configuration institutionnelle de la prvention et de la gestion des risques dans les
tablissements publics de coopration intercommunale 120
1. Une mme histoire lgislative mais des configurations institutionnelles
diffrentes 122
2. La cration des EPCI en 1999 : une fentre dopportunits pour lmergence
dune action intercommunale de prvention et de gestion des risques 129
2. La comptence prvention et gestion des risques : entre la dfinition consensuelle et
la justification juridique 134
1. La dfinition consensuelle dun statut juridique 135
2. La justification juridique de la comptence prvention et gestion des risques
par le transfert des politiques urbaines traditionnelles aux EPCI 139
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Conclusion du chapitre 2 - La territorialisation institutionnelle de la prvention et de la
gestion des risques : entre opportunits et contraintes 146
Chapitre 3 - Organisation administrative et instruments daction publique, outils de
consolidation de lvidence territoriale ? 148
1. Le rle des conflits dorganisation dans lidentification administrative de lapproche
territoriale de la prvention et de la gestion des risques 150
1. Linscription dans lorganigramme aux cts des politiques urbaines est peu
visible et les contours de la comptences suscitent des doutes 151
2. Des conditions ingales de ressources humaines et de moyens matriels 160
2. La mise en place dinstruments de gouvernement des territoires 167
1. Le rle des outils cartographiques de reprsentation des risques lchelle de
lagglomration 169
2. La mise en place dinstruments de gestion des territoires urbains 176
Conclusion du chapitre 3 - Une organisation administrative qui privilgie laspect
oprationnel de rgulation plutt que lamnagement du territoire 181
DEUXIME PARTIE LAPPROCHE TERRITORIALE DES RISQUES
COLLECTIFS FACE AU DVELOPPEMENT URBAIN ET LA RGULATION DU
FONCTIONNEMENT DES AGGLOMRATIONS 190
Chapitre 4 - Lintgration des risques endo-urbains dans les politiques durbanisme : un
lecteur de la localisation des enjeux de dveloppement conomique et urbain. 194
1. Lannulation de linscription de lapproche des risques endo-urbains dans les documents
durbanisme rglementaire 198
1. Controverse territoriale entre enjeux de dveloppement urbain et prvention des
risques collectifs lchelle de lagglomration 206
2. Dni dexpertise locale de lapproche territoriale de la prvention et la
gestion des risques : raison juridique et arrangement local 213
2. La ngociation de lala dans llaboration des plans de prvention des risques : une
variable de la planification urbaine des agglomrations ? 225
1. Limposition territoriale des plans de prvention des risques naturels : la
fermeture des scnes locales de ngociation des risques 232
2. Stratgies de contournement des plans de prvention des risques technologiques 241
Conclusion du chapitre 4 Lapproche territoriale de prvention et de gestion des
risques collectifs face au dveloppement urbain 262
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Chapitre 5 Lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques lchelle
de lagglomration peut-elle rguler le fonctionnement des agglomrations urbaines ? 268
1. Lapproche territoriale de la scurit civile ouvre de nouvelles fentres dopportunits
dans la recomposition du jeu dacteurs 275
1. Gouvernance duale de la scurit civile fragilise et ouverture dopportunits
pour lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques 277
2. Tentative dintermdiation par la mise en place dinstruments daction publique
dinformation et de gestion des risques collectifs 281
3. Les rticences des dirigeants des EPCI la rpartition du pouvoir de police des
maires 295
2. Le plan communal de sauvegarde comme outil de rgulation urbaine, une reprsentation
du modle de la ville rsiliente ? 300
1. La mise sous vigilance des vnement urbains : grer la fluidit 304
2. La continuit des services publics en mode dgrad comme modalit de
rgulation des agglomrations urbaines 310
Conclusion du chapitre 5 - Lagglomration flux tendus 320
CONCLUSION GNRALE 330
BIBLIOGRAPHIE 339
ANNEXES 358

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Liste des figures

Figure 1 : Lagglomration lyonnaise .............................................................................................. 20
Figure 2 : Lagglomration nantaise................................................................................................. 21
Figure 3 : Lagglomration havraise en 2008................................................................................... 22
Figure 4 : volution quantitative des EPCI entre 1972 et 2008, donnes de la Direction
Gnrale sur les Collectivits Locales............................................................................................ 126
Figure 5 : Rpartition des comptences obligatoires et optionnelles des EPCI ............................. 140
Figure 6 : Organigrammes de la communaut urbaine de Nantes.................................................. 154
Figure 7 : Organigramme de la communaut urbaine de Lyon...................................................... 156
Figure 8 : Organigramme de la communaut dagglomration havraise ....................................... 157
Figure 9 : Carte des alas de Nantes Mtropole............................................................................. 171
Figure 10 : Prises et effets de prises dans la mise sur lagenda des risques endo-urbains ............. 186
Figure 11 : La dfinition des plans locaux durbanisme issus de la loi de solidarit et de
renouvellement urbain du 13 dcembre 2000 ................................................................................ 199
Figure 12 : Plan de prvention des risques naturels inondations de Neuville-sur-Sane............... 234
Figure 13 : Article 3 du dcret du 13 septembre 2005 relatif au plan communal de sauvegarde .. 301
Figure 14 : Du service public en rgie aux formes diversifies de dlgation............................... 311
Figure 15 : La relation entre les exploitants de services publics et les pouvoirs publics en cas
daccident dans la loi de modernisation de la scurit civile du 13 aot 2004 .............................. 313

Nota bene :
Pour la ralisation des cartes (figures 1, 2 et 3), je remercie Marion Boissel-Chagnard de
lagence durbanisme de la rgion lyonnaise, Vronique Ouvrard de lagence durbanisme de
Nantes Mtropole et Pascal Mallet de la direction dinformation sur les risques majeurs de la
communaut dagglomration havraise.

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INTRODUCTION GNRALE

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Les analyses contemporaines sur les risques collectifs commencent dhabitude par une
liste, difficilement exhaustive, des accidents majeurs qui ont marqu lhistoire du
dveloppement conomique et politique depuis le 19
me
sicle. Quil sagisse de montrer
lhistoricit ou linluctabilit des risques collectifs, les analyses rcentes constatent une
rcurrence accrue des vnements -dorigine naturelle, sanitaire ou technologique- ayant des
consquences collectives potentiellement catastrophiques. Hors du champ acadmique, la
lecture dun journal quotidien amplifie ce constat scientifique. Entre le milieu du mois daot
2008 et les premiers jours de septembre, les faits relatant loccurrence de risques dans le
monde ou en France se succdent, mme en dehors des pages dornavant ddies aux
problmatiques d environnement & science
1
. Voici ce que retient une lecture rapide :
la fin du mois daot, on apprend que les experts scientifiques
revoient la hausse la probabilit de risque sismique dans la rgion de
New York. Quelles seraient les consquences dune secousse de forte
amplitude ? Les experts nen doutent pas : les risques naturels qui
touchent des agglomrations urbaines provoquent des pertes humaines
et des dgts matriels de grande ampleur. Consciemment ou
inconsciemment, les pouvoirs publics ne prodiguent pas toujours les
aides attendues. Depuis un an, labsence de prise en charge
administrative des suites du sisme pruvien dune magnitude de 7,9
survenu le 15 aot 2007 Pisco faisant 300 000 sinistrs et dtruisant
52 000 maisons se traduit par lattente dsespre des habitants les
plus pauvres de la ville vivant encore sous des tentes. Les risques
naturels sont qualifis dinsaisissables. Des temptes successives
menacent la rgion insulaire et ctire du golfe de Floride et
deviennent, en fonction des conditions climatiques, des cyclones ou
des ouragans. Les phnomnes mtorologiques sont analyss et
suspects de drglement. Les eaux ne cessent de monter. Le
rchauffement amplifie la fonte des grands glaciers. La monte du
niveau des mers inquite les riverains des rivages. Les tempratures
atteignent des extrmes qualifis de jamais vu , que ce soit
laugmentation de la frquence et de lintensit des priodes
caniculaires ou lenregistrement des tempratures les plus basses,
comme en France au premier semestre 2008. Les risques sanitaires
engendrent aussi des interrogations parfois dsabuses. Depuis 2005,
lIndonsie reste lpicentre de lpizootie grippale aviaire due au
virus H5N1. Les responsables de la veille sanitaire virologique
internationale estiment que ce pays concentre tous les facteurs
pathognes sans pour autant pouvoir les localiser et les isoler. Les

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Journal Le Monde du dimanche 17 aot au dimanche 7 septembre 2008.
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- Introduction gnrale-
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interactions mal matrises entre les milieux naturels et les modes de
production industrielle sont questionnes. En France, les zones
industrielles avoisinant des parcs hutres sont souponnes de
contaminer les cultures ostricoles. Les lus ne savent pas quoi choisir
entre accueillir des usines potentiellement nuisantes mais aussi
motrices pour lconomie locale.
Ce rsum de quelques jours dactualit soulve normment de questions, comme par
exemple limportance de la prvision, le rle des pouvoirs publics, les moyens daide
internationale, lindpendance des lgislations, les modes de dveloppement conomique,
lessor du marketing territorial, etc. La slection et linterprtation de ces questions dpendent
des disciplines et des mthodes retenues pour proposer une analyse des situations et un
dcryptage du social.

Demble, la thse prsente se situe dans le champ de lamnagement du territoire. Elle
retient un certain nombre de dfinitions. Ces choix sont fonction de positionnements
personnels et collectifs, mais aussi disciplinaires et thoriques. Il est difficile de diffrencier
les influences de ces choix les uns sur les autres. Deux points de dfinition vont tre prciss
en prambule de lintroduction gnrale afin de comprendre lobjet de recherche et la
problmatique gnrale.

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Dfinitions liminaires
La problmatique gnrale de la thse sarticule autour de trois objets qui vont tre
rapidement dfinis dans ce prambule : les risques collectifs, laction publique et les
agglomrations urbaines.
Dans les dfinitions courantes, le risque est la fois synonyme de gains et de dangers.
De nombreux auteurs ont pu discuter lubiquit suppose ou avre du risque ainsi que le rle
positif de la prise de risque
2
. Sans rfuter que toute action humaine comporte une part
dalas potentiellement fructueux, la position dfendant le risque comme un atout de socit
ne sera pas retenue dans cette thse. Dans la ligne du travail ralis en master de recherche
3
,
les risques dont nous parlons revtent un caractre plus nfaste, souvent symbole de
catastrophes humaine, environnementale, sanitaire ou politique. linstar des travaux de
Jean-Pierre Galland
4
, les risques ne sont pas considrs dans leur acceptation positive. Ce sont
des risques-dangers , c'est--dire des vnements susceptibles dentraner des dommages
pour une population ou un environnement.
De plus, les risques seront apprhends dans une tude sur laction publique, c'est--dire
des programmes daction labors et mis en uvre sous limpulsion des autorits publiques
dont larbitrage est justifi par lintrt gnral, au nom de la cohrence entre les objectifs et
les moyens (Gaudin, 2004). Une tude sur laction publique en matire de prvention et de
gestion des risques collectifs ninclut pas les pratiques individuelles dites risque (comme
faire de lalpinisme ou non, se soigner ou non). Cest pourquoi nous parlons de risques
collectifs pour voquer les dangers qui concernent une population, des activits sociales.
Dailleurs, les moyens mettre en uvre pour tenter de prvoir ces dangers sont de nature
collective, par exemple rglementaire (Borraz, 2008).
Il ne sagit pas non plus de considrer tous les risques automatiquement comme des
menaces. Lautre travers serait alors de tout regarder comme un risque collectif (chaque pluie,
chaque chute de neige, chaque odeur dsagrable) et de participer une surexposition des
dangers entranant ainsi un climat anxiogne
5
. Ainsi, la thse sintresse surtout aux
processus de labellisation qui conduisent dsigner certains types de problmes sociaux
comme relevant dun risque collectif (Lemieux & Barthe, 1998).

2
Jean Gustave Padioleau parle de risque janusien . Lauteur dnonce une socit post-moderne qui cre
constamment de nouveaux dangers et il fustige des dcideurs -publics et privs- cherchant riger une socit de
citoyens inquiets, bards de phobies, cramponns des rites scuritaires, envelopps de dfiances rciproques.
Lire : PADIOLEAU Jean Gustave, La socit du risque, une chance pour la dmocratie, Le Dbat, Gallimard,
Paris, n109, mars-avril 2000.
3
GRALEPOIS Mathilde, La gestion locale des risques urbains, mmoire de Recherche Mutations Urbaines et
Gouvernance Territoriale sous la direction de J-P Galland, Institut Franais dUrbanisme- cole Nationale des
Ponts et Chausses- Universit Paris-Est / Marne-La-Valle, 2004.
4
GALLAND Jean-Pierre, Calculer, grer, rduire les risques : des actions disjointes ?; Annales des Ponts et
Chausses, n105, janvier-mars 2003.
5
Denis Duclos invite rduire drastiquement lintensit mdiatique ; voire scientifique ; du thme du risque .
Lire : DUCLOS Denis, Les grands thtres des experts du risque, le Monde Diplomatique, juin 2002.
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Nous observerons cette labellisation du risque dans les agglomrations urbaines. La
dfinition d agglomration soulve aussi des polmiques. Temporairement,
lagglomration urbaine est dfinie comme un lieu de concentration de logements et
dactivits sociales (commerce, administration, justice, ducation, loisir, information, etc.).
Lagglomration est constitue dune ville-centre et des communes priphriques qui sont
lies soit par son attractivit conomique ou culturelle, soit par laccumulation des fonctions
administratives, soit par un rseau de communications et dinformations (Brunet, Ferras &
Thery, 1992 ; Lvy & Lussault, 2003). Lextension croissante de la dmographie urbaine,
limbrication dinfrastructures, la normalisation des modes de vie citadins ou
lautonomisation du pouvoir politique des villes sont autant de sources -directes ou indirectes-
de complexification des dangers pouvant atteindre lorganisation sociale, conomique et
politique des agglomrations. Nanmoins, le choix dtudier laction publique locale urbaine
en matire de risques collectifs relve plus dun intrt personnel pour lvolution des
interactions entre les milieux urbains et les milieux naturels, que dune vision catastrophiste
sur lvolution des grandes agglomrations urbaines
6
.

Les terrains dtude de la thse sont trois agglomrations urbaines celles de
Nantes, de Lyon et du Havre dans lesquelles laction publique locale a labor et mis en
uvre des politiques de prvention et de gestion des risques. Ltude de la difficile prise
en charge des risques collectifs permet danalyser la fois lvolution des modes de
gouvernance au niveau local et lvolution des reprsentations de la ville.
Le chapitre de prsentation des trois agglomrations permet de sinterroger sur les
relations entre les situations gographiques, les trajectoires historiques, les modes de
dveloppement conomique et, enfin, la formation de zones de vulnrabilit aux risques
collectifs dans les agglomrations urbaines.

6
Cette remarque permet aussi de souligner que la thse ne prjuge pas dun intrt plus prcieux des
problmatiques sociales, politiques et conomiques dans les territoires urbains que dans les territoires priurbains
ou ruraux.
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A. Chapitre de prsentation La configuration des risques
collectifs dans les agglomrations urbaines

Les noncs scientifiques et techniques retiennent deux critres pour calculer les risques
collectifs, selon la formule : risque = ala x enjeu. Un ala est un vnement peu probable qui
peut tre dorigine naturelle, technologique ou autre. Pour les professionnels de la prvention
et de la gestion des risques, lobjectif est de trouver des critres doccurrence et de dterminer
la probabilit de la frquence. Un enjeu se dfinit comme ce qui a une valeur c'est--dire
qui est considr comme prcieux, ce qui comporte de la richesse, quelle soit humaine,
conomique, patrimoniale ou naturelle. Au-del de la question des mthodes de calcul, les
sciences sociales ont montr depuis les annes 1970 que la dfinition des risques collectifs est
lie la reprsentation des richesses et des sources de danger. Ces deux reprsentations
reposent sur des valeurs qui sont fonction des groupes sociaux, c'est--dire quelles peuvent
changer selon les origines culturelles, les situations professionnelles ou le confort matriel des
groupes sociaux (Perretti-Watell, 2000).
Suivant cette formule, les professionnels de la prvention et de la gestion des risques
calculent lexposition prsume dun enjeu une source dala : cest le taux de vulnrabilit.
La vulnrabilit est un tat de fragilit (Dupont, 2004). On parle alors de vulnrabilit
territoriale pour dsigner la fragilisation des territoires face aux alas mais aussi face aux
interactions entre les milieux
7
et les modes socio-conomiques de production ou de
consommation.
La croissance dmographique et physique des villes, le dveloppement technologique
des infrastructures urbaines ou la transformation des modes de vie sont autant de facteurs qui
expliquent la diffusion dune menace de catastrophe cologique globale touchant sans
distinction toutes les couches de la population (Dupuy, 2002 ; Beck, 2003). Dans ces thories,
les grandes mtropoles sont dcrites comme les lieux reprsentatifs de lemballement dun
systme conomique mondialis et dsormais contre-productif. Quen est-il de loccurrence
de risques collectifs dans les agglomrations urbaines franaises
8
?

7
Il peut sagir de milieux naturel, industriel, social ou politique. Le milieu est ici dfini comme un
environnement social dans lequel une composante de la socit (individu, groupe, localit) se trouve
immerge et avec lequel cette composante entretient des relations interactives diverses, constituant tout la fois
une srie de dterminants, un ensemble de ressources et un enjeu pour une stratgie dacteurs , LVY Jacques
& LUSSAULT Michel (sous la direction), Dictionnaire de la gographie et de lespace des socits, Belin,
Paris, 2003, p.618
8
Pour rappel, on distingue : l agglomration urbaine comme un ensemble constitu dune ville et des
communes priphriques qui lui sont lies ; - l espace urbain comme son support gographique physique, le
territoire urbain comme un espace appropri administrativement et juridiquement par une histoire
conomique, politique et sociale ; - et les vulnrabilits urbaines comme lexistence de risques lis aux
interactions potentiellement dangereuses entre lexposition gographique et les enjeux des territoires et
interprts comme tels.
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Ce chapitre dcrit comment les trois agglomrations de Nantes, de Lyon et du Havre ont
construit leur implantation urbaine au fur et mesure des contraintes gographiques et des
modes de dveloppement conomique ou urbain. Ces trois agglomrations sont lies un
grand fleuve franais. Le dveloppement dune situation portuaire a marqu leur
dveloppement conomique et urbain. Pourtant, ces trois agglomrations ont-elles la mme
exposition aux risques collectifs ?

Trois variables permettent dapprhender lexposition aux risques. On peut mettre en
lumire: la prsence dala, la constitution denjeux et la formation de vulnrabilits.
Historiquement, limplantation gographique des agglomrations est corrle un degr plus
ou moins important de protection aux alas naturels (1). Nanmoins, la vulnrabilit dun
territoire reste lie lvolution des conditions de dveloppement. Au cours des temps,
laction constante de valorisation des potentialits de croissance conomique et
dmographique cre de nouveaux enjeux ou en dplace danciens (2). Les avantages avancs
dans le choix de limplantation dune ville ou dun quartier apparaissent comme des sources
de dstabilisation et de vulnrabilit pour un autre modle de dveloppement urbain de
lagglomration (3).

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1. La question de la prsence dalas
La quantification de lala naturel ou technologique slabore par la statistique et la
dfinition de seuils en croisant la frquence et lintensit. Elle permet de dessiner des courbes
de niveau dala couramment utilises dans les politiques damnagement du territoire.
Nanmoins, la recherche en sciences sociales montre rgulirement que le recours
systmatique au calcul de lala nest pas suffisant pour la comprhension des dynamiques de
diffusion territoriale et des modalits de perception de la survenance dun risque sur un
territoire urbain (Centre de prospectives et de veille scientifique, 2004). Lhistoire de
lurbanisation et celle de lanalyse conomique permettent dinterprter les rsultats des
probabilits scientifiques doccurrence des alas.
Les trois agglomrations prsentent des caractristiques gographiques diffrentes, mais
suffisamment de similitudes pour tudier leurs emplacements gographiques et leurs
conditions de dveloppement urbain. Il ne sagit pas de faire un classement des
agglomrations de Lyon, de Nantes et du Havre par degr dexposition naturelle aux
contraintes physiques. Au contraire, au travers de ltude des alas en prsence sur les trois
agglomrations, on questionnera la naturalit avance des risques dans certains discours
techniciens.
Pour comprendre la question de la prsence des alas, il est intressant de montrer que,
dune part, le site de lemplacement dune ville correspond un positionnement historique
entre lexposition des alas naturels ou militaires et des enjeux culturels et conomiques (1).
Dautre part, ce positionnement nest ni strictement stratgique, ni alatoire. Cest la rponse
politique apporte par un modle donn de dveloppement dune socit (2).

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1. O (se) sont situs les centres urbains de Nantes, de Lyon et du Havre ?
Une tude des sites demplacement des trois agglomrations met en lumire leurs
similitudes et leurs diffrences. Ces trois territoires se caractrisent par la prsence des grands
fleuves franais et de leur rseau hydrographique. Si lagglomration nantaise apparat moins
contrainte par sa topographie, les agglomrations lyonnaise et havraise sont marques par la
prsence de monts et de falaises rputs instables (voir les figures 1, 2 et 3).

La spcificit du territoire de lagglomration nantaise est double. Situe 50 kilomtres
de lembouchure de la Loire, cest une terre destuaire. Jusqu Nantes, les communes en bord
de Loire ressentent les dynamiques des mares. Dautre part, le rseau hydrographique est trs
dvelopp : une cinquantaine de cours deau principaux, cinq grands bassins versants et de
nombreuses zones humides (lacs, valles alluviales et plaine intrieure).
Lagglomration lyonnaise se distingue aussi par deux caractristiques topographiques.
Cest le territoire de confluence entre le Rhne et la Sane. De plus, lagglomration est
marque par de nombreux dnivels : des monts, des balmes
9
et des plateaux, promontoires
historiques de la ville de Lyon (comme par exemple, le plateau de la Fourvire de 294 mtres
et le plateau de la Croix Rousse de 245 mtres).
Lagglomration havraise se dploie dans un site encore plus exigu. Son espace
physique est caractris par quatre lments. Un plateau limit louest par de hautes falaises
de craie (105 mtres), appel la Pointe de Caux, surplombe la mer. Un talus au sud constitu
de calcaire est appel la cte cause de son fort dnivel au-dessus de lestuaire de la
Seine (plus de 60 mtres). Entre la cte et la Seine stend la plaine compose dalluvions
argileuses ou sableuses. A lest, le relief est contraint par le rseau hydrographique du bassin
de la Lzarde.
Ces caractristiques topographiques induisent des alas. Les agglomrations prsentent
des possibilits dinondations et de mouvements des sols. Mais ces alas ne prsument pas de
la prsence dun risque. Dabord, sans foyer dactivits ou de richesses, le dbordement dun
cours deau ou laffaissement dun pan de falaise ne sont pas dfinis comme un risque. Mais
surtout, nous allons voir que la localisation dun enjeu de socit rsulte de lvolution des
conditions de dveloppement social et conomique propres chaque territoire.

9
Dans la rgion lyonnaise, on dsigne par " balmes ", tout coteau escarp, pente ou talus. Plus de 2500 hectares
sont concerns. Balmes vient du gaulois balma qui signifie " grotte dermite ". Les falaises et parfois les parois
abruptes des valles tant souvent creuses de cavernes de dissolution servant dabris, le nom a t appliqu
ensuite lensemble du versant. Source : site de la ville de Lyon, onglet Scurit, rubrique balmes et collines
lyonnaises , http://www.lyon.fr/vdl/sections/fr/securite/balmes_et_collines_l, consult le 5 juin 2007.
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Figure 1 : Lagglomration lyonnaise

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Figure 2 : Lagglomration nantaise

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Figure 3 : Lagglomration havraise en 2008

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2. Alas naturels : atout et contrainte de dveloppement
Lhistoire du dveloppement social et conomique des agglomrations de Nantes, de
Lyon et du Havre montre que linstallation gographique portuaire de la ville-centre
proximit du fleuve et/ou de la faade maritime a favoris le dveloppement commercial et
industriel. Dans les trois cas, la croissance conomique lie la fonction dchanges des ports
dynamise le dveloppement dmographique.
Ds le 15
me
sicle, lhistoire de lagglomration nantaise est lhistoire du port de
Nantes. Par sa situation gographique, Nantes fait preuve dune capacit dchanges plus
dune fonction de production. Ds la fin du 16
me
sicle, le commerce triangulaire desclaves
ouvre une priode de prosprit marchande et commerciale. Le commerce triangulaire
dsigne les changes entre l'Europe, l'Afrique et les Amriques, mis en place pour assurer la
distribution d'esclaves noirs au continent amricain et pour approvisionner l'Europe en
produits exotiques
10
. Nantes fut le principal port ngrier franais. Au 18
me
sicle,
lagglomration reste tourne vers la mer. Cest une ville de marchands lie la mer par le
fleuve, mais qui oublie quelque peu son arrire-pays
11
. La production navale de Nantes et
de St-Nazaire est un secteur-cl pour la croissance conomique au dbut de lindustrialisation.
La cration dindustries de fabrication et le dveloppement de capacits de stockage
sacclrent. Mais, au 19
me
sicle, le dbut de la concurrence europenne recentre rapidement
les activits de production de la rgion vers le secteur alimentaire : brasseries, sucreries, etc.
La renomme industrielle de lagglomration dcline partir de la fin du 19
me
sicle et
surtout aprs la Premire Guerre mondiale.
Durant cette priode, la population nantaise saccrot fortement. Peuple de 75 000
habitants en 1801, la ville de Nantes accueille environ 184 000 habitants en 1921. Son
agglomration ou plus exactement lensemble des communes aujourd'hui incluses dans cette
agglomration, a connu depuis le dbut du 19
me
sicle une croissance continue qui la fait
passer dun peu plus de 110 000 en 1856 460 000 en 1986
12
. Cet essor dmographique ne
doit pas cacher que, de la Seconde Guerre mondiale jusque dans les annes 1970-1980,
lattractivit conomique de lagglomration nantaise ne compte plus sur ses fonctions
portuaires de transport de marchandises et de commerce. En labsence de dynamisme du
secteur tertiaire, longtemps dlaiss au profit des activits industrielles portuaires,
lagglomration nantaise fait sa reconversion conomique dans les annes 1980.

10
Ds 1688, les armateurs nantais expdiaient leurs premiers esclaves noirs vers l'Amrique. Nantes fonda sa
richesse sur le commerce triangulaire et devint la premire place ngrire d'Europe. Les navires ngriers bass
Nantes partent vers les ctes ouest de lAfrique. L, les capitaines achtent des hommes et des femmes aux chefs
des villages contre des objets de faible valeur et les emmnent aux Antilles pour travailler comme esclaves dans
les plantations. Les bateaux reviennent ensuite au port de Nantes chargs dpices et de sucre.
11
FLOCH Jacques, Lagglomration nantaise : rcits dauteurs, AURAN, LAube, Nantes, 1996.
12
SZTOKMAN Nicole, La dmographie nantaise, n33-34, Institut de Gographie et damnagement rgional
de lUniversit de Nantes, 1990, pp.109-123.
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Pour sa part, Lyon est une ville dchanges et de communications. Elle attire les foires et
les investissements europens (Italie, Allemagne, Flandre). Rapidement, lagglomration
connat un accroissement de nombreuses activits industrielles, notamment le secteur du
textile port par la renomme de la production de soierie. La premire moiti du 19
me
sicle
voit le dveloppement des activits mtallurgique et chimique sur lensemble de
lagglomration. Sa position transfrontalire impose une fonction de dfense dans un climat
de guerre entre les pays de lEurope centrale. Les hauteurs de lagglomration lyonnaise et
notamment l acropole de la colline de la Fourvire reprsentent des sites dfensifs
intressants
13
. La formation de fortifications (forts de Bron ou de Feyzin) et la cration de
voiries structurent lagglomration lyonnaise. Pendant cette priode, la croissance
dmographique est exponentielle. Les faubourgs de la Croix-Rousse, de la Guillotire et de
Vaise stalent au-del des frontires historiques de la ville. Au 20
me
sicle, lagglomration
lyonnaise conserve une vitalit conomique diversifie inscrite dans un rseau dchanges qui
dpasse les frontires nationales.

La cration de la ville du Havre sur la plaine de la Seine date de 1517. Lemplacement
initial se trouvait dans lestuaire, Harfleur, mais la situation maritime du Havre prsente un
site favorable pour fonder un port miliaire assurant la scurit de lembouchure du fleuve. Les
activits de commerce doivent se contenter des espaces rsiduels laisss par la marine royale.
Au 19
me
sicle, la stabilisation des tensions guerrires europennes permet le dveloppement
du commerce colonial. La rgion du Havre dveloppe un secteur industriel en relation avec
lactivit portuaire (chantiers navals, raffineries de sucre, fabriques de cordes, etc.). De 17 500
habitants en 1800, la population havraise passe 130 000 habitants en 1900. Jusqu la
Seconde Guerre mondiale, la rgion havraise est surtout une campagne bourgeoise et un
fronton balnaire. Lors de la Premire Guerre mondiale, sa fonction militaire et dfensive
devient une priorit. Pendant lentre-deux guerre, la ville du Havre est surtout connue comme
le point de dpart des fameuses traverses transatlantiques vers les Etats-Unis. Le trafic
sarrte devant lminence dune Seconde Guerre Mondiale. La ville est totalement dtruite en
1944 sous les bombardements amricains. Elle est reconstruite pendant les annes 1960
partir des plans dAuguste Perret. Depuis, cest tout un territoire conomique et social qui est
aussi en reconstruction.

Les agglomrations de Nantes, de Lyon et du Havre ont leur propre trajectoire
historique. Les conditions de dveloppement se diffrencient selon la fonction retenue pour
leurs ports : lagglomration nantaise est tourne vers le commerce, lagglomration lyonnaise
dveloppe son tissu industriel et lagglomration havraise assure une fonction militaire. Le
territoire de lagglomration est le rsultat de choix politiques et sociaux.

13
GALLOIS Louis, Le site et la croissance de Lyon, Annales de gographie, vol.34, n192, 1925, pp.495-509.
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* * *

Pour Pierre Merlin, le site dune ville est son lieu prcis dimplantation initial. Ce choix
de site est l emplacement de la fondation ou de lextension dune ville, choisi en fonction de
ses caractres topographiques adapts aux besoins de lpoque en matire de dfense, de
trafic commercial, de ravitaillement en eau ou en nourriture
14
. Limplantation dune ville
nest pas une donne statique. Le site volue dans lespace et dans lhistoire. Pierre Merlin
prcise que la ville nat dans un site initial, puis stend, volue, oublie parfois ce site qui
peut mme devenir un obstacle son dveloppement
15
. Limplantation est choisie selon des
conditions topographiques la fois pour rpondre aux besoins ressentis lors de sa fondation
mais aussi pour minimiser linfluence des dangers potentiels. Cette implantation relve dun
choix historiquement et socialement situ. Au fil du temps, les conditions de dveloppement
conomique et social des agglomrations voluent. Si les alas naturels existent, les situations
gographiques qui reprsentent des sources de danger un moment donn peuvent, au
contraire, tre perues comme des atouts pour limplantation dune ville une autre priode
de lhistoire.
Ltude de la prsence dalas dans les trois agglomrations permet de constater quil
ny a pas de situation spatiale qui protge ou qui expose ex nihilo un centre urbain des alas
naturels, technologiques ou autres en dehors dun contexte de dveloppement social et
conomique donn. Ce qui est aujourd'hui considr comme une catgorie de risque ne ltait
pas forcment dans le pass (Veyret, 2005). Lexposition aux risques nest pas un fait
naturel. Ce qui est peru socialement comme un risque peut avoir t un atout de
dveloppement un moment donn. Le fleuve qui inonde a pourtant servi daxe de
transport. Si la falaise scroule maintenant, elle a su en son temps constituer une
protection.

A partir des annes 1980, lurbanisation devient une tendance incontournable du modle
de dveloppement des socits industrialises depuis le 19
me
sicle. La concentration de
populations et dactivits accrot les enjeux de socit. Lespace disponible dans les
agglomrations est de plus en plus rare. Les acteurs publics cherchent organiser et
valoriser leur dveloppement urbain. Or, la densification des enjeux dans les agglomrations
urbaines est une variable de lquation qui favorise lexposition aux risques.

14
MERLIN Pierre et CHOAY Franoise, Dictionnaire de lurbanisme et de lamnagement, PUF, Paris, 2000
(3
me
dition), p. 50.
15
Ibid., p. 48.
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2. La constitution des enjeux de dveloppement des agglomrations
Les politiques damnagement des territoires et de planification de lespace produisent
les parties structurantes des formes durbanisation, c'est--dire la rpartition spatiale des
activits lies aux fonctions de la ville. La prsentation des interventions en matire
dvolutions urbaines et conomiques dans les trois agglomrations permet de comprendre la
construction et la reprsentation des enjeux collectifs par les pouvoirs publics.
Pour donner le portrait conomique et urbain des agglomrations de Nantes, de Lyon et
du Havre, les donnes utilises sont celles des units urbaines telles que dfinies par lINSEE
(Institut National de la Statistique et des tudes conomiques) en tant que critre
morphologique de dfinition assorti dun seuil de taille : un ple urbain n'appartenant pas la
couronne priurbaine d'un autre ple urbain et offrant au moins 5 000 emplois
16
. LINSEE
diffrencie trois dfinitions de la ville : la ville-centre, lunit urbaine et laire urbaine
17
.

La prsentation des volutions urbaines permet-elle de diffrencier des modalits
de constitution denjeux de dveloppement conomique et social entre les trois
agglomrations ? Dans les trois cas, malgr des diffrences dampleur dans les
transformations des modes doccupation de lespace (1), les politiques locales damnagement
des territoires cherchent toutes une croissance par la planification conomique et urbaine (2).

16
Par exemple, laire urbaine de Nantes comporte 82 communes. Elle correspond linfluence du bassin de
vie conomique de Nantes. Elle reprsente 758 200 habitants, alors que lunit urbaine de Nantes comporte
20 communes, une population de 545 000 habitants (recensement 1999) pour une superficie de 476 km. Cest
pour cela que nous prendront les chiffres des units urbaines de Nantes, de Lyon et du Havre et non les
donnes des aires urbaines qui dpassent les primtres institutionnels des intercommunalits. Lunit urbaine du
Havre comporte 14 communes, une population de 249 000 habitants (1999) pour une superficie de 153 km.
Lunit urbaine de Lyon comporte 102 communes, une population de 1 348 832 habitants (1999) pour une
superficie de 954 km.
17
Nous ne retenons pas laire urbaine qui sappuie sur une critre fonctionnel : un ple urbain et la couronne
priurbaine dont au moins 40% des actifs travaillent dans le ple principal ou un ple secondaire rattach ce
dernier. Pour une tude sur les rpercussions du choix dune des trois dfinitions dans lanalyse de lexpansion
urbaine et conomique des agglomrations, Lire : GUEROIS Marianne & PAULUS Fabien, Commune centre,
agglomration, aire urbaine : quelle pertinence pour ltude des villes ?, Cybergeo n212, 26 avril 2002,
http://www.cybergeo.presse.fr/essoct/guerois/guerois.htm. Consult 27 janvier 2007.
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1. Dmographie et urbanisation : chaque agglomration a ses enjeux de dveloppement
Lurbanisation est tudie au travers des politiques damnagement du territoire urbain.
chaque agglomration correspond un mode doccupation de lespace. Cette identit urbaine
se dgage partir de la seconde moiti du 20
me
sicle. Lurbanisation conduit des situations
dinterfrences grandissantes entre la ville et les milieux naturels ou industriels.

Le territoire de lagglomration lyonnaise sest urbanis dans les annes 1960 de
manire parse et fortement consommatrice despace.
Les sites urbaniss jouxtent les espaces en voie durbanisation et les vastes surfaces
agricoles. De grands ensembles rsidentiels sont construits proximit dusines et de voies de
communication. Les projets priurbains sont nombreux. Ltalement urbain est rapide et
protiforme : il ne concerne pas que les lotissements car les zones dactivit industrielles
stendent le long des couloir fluviaux. Les espaces agricoles lest de la ville de Lyon
(Vaux-en-Velin) deviennent rapidement des surfaces dexpansion pour les besoins sociaux et
conomiques de lagglomration. Louest lyonnais reste protg des constructions, la fois
parce quil reprsente un lieu de villgiature pris mais aussi cause de linstabilit des
balmes qui lve le prix des constructions (notamment cause du cot des protections lies
aux servitudes durbanisme). Des activits industrielles lourdes simplantent dans un premier
temps au sud de lagglomration, le long du Rhne, de St-Fons Feyzin. Dans un second
temps, de nouvelles zones se crent au nord en esprant un fort dveloppement du trafic
fluvial sur laxe Rhin-Rhne. Aujourd'hui, les politiques damnagement du territoire et de
dveloppement de lhabitat sintressent aux espaces naturels encore disponibles : berges des
fleuves, Monts dOr ou vallons de louest.
Entre 1954 et 1999, la population de lactuel primtre de la communaut urbaine de
Lyon passe de 750 000 1,2 millions dhabitants. Cest essentiellement le centre de
lagglomration qui profite de cette croissance. La densit de population sur laire urbaine de
Lyon est de 1 414 habitants au km en 1999. La population est en hausse depuis 1990 de +
0,45% malgr une baisse du taux annuel du solde migratoire. La priurbanisation est forte et
stend notamment, non plus seulement le long, mais autour des axes de communications
jusqu une cinquantaine de kilomtres de Lyon
18
.
Lagglomration lyonnaise est marque par le fort talement urbain dune importante
population. Son influence en termes demplois et de services va mme au-del du
dpartement du Rhne. Par exemple, le Nord-Isre est aujourd'hui la principale terre daccueil
de lexpansion dmographique de lagglomration lyonnaise. Lattrait conomique des
activits industrielles a engendr de nombreuses imbrications entre lhabitat et les foyers
demplois, notamment les zones industrielles chimique et ptrolire (par exemple, le port
Edouard Herriot ou les communes de St-Fons, Pierre-Bnite et Feyzin).

18
Donnes dmographiques et besoin en logements. Diagnostics, Plan Local de lHabitat, Grand Lyon, 2006.
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Lagglomration de Nantes sest dveloppe sous une forme peu dense et sur une
superficie infrieure celle de lagglomration lyonnaise. Loccupation de lespace est
marque par sa dissymtrie par rapport laxe ligrien.
Aprs la Seconde Guerre mondiale, le territoire nantais dispose de grandes rserves
foncires. Il sagit, dune part, de proprits prives car la structure foncire du pays
nantais, riche en domaines aristocratiques ou bourgeois, favorise les ralisations
gourmandes de terrain . Dautre part, il existe aussi des tenues marachres et des
tablissements horticoles
19
. En 30 ans, les surfaces urbanises de lagglomration ont
tripl, passant de 5 000 15 000 hectares, alors mme quil avait fallu 2 000 ans pour
atteindre 5 000 hectares
20
. Par exemple, en 1995, la moiti de la population de
lagglomration vivait au-del de lactuel priphrique. De 1962 1975, cette croissance
priurbaine dissymtrique touche en premier lieu les communes de louest entre la Loire, le
Cens et le long de laxe de la route de Vannes. Ensuite, dautres zones se crent : Le nord
prend le relais, suivi de lest longtemps brid par la ceinture marachre
21
. Lurbanisation
stend vers les communes du sud et le long de lestuaire, mais le poids de la rive nord reste
incontestable. Elle abrite les trois-quarts de la population de lagglomration nantaise.
Aujourd'hui, la tendance est lurbanisation proximit des sites hydrographiques : lErdre,
la Svre ou le lac de Grand Lieu. Sur lagglomration, 60% des espaces ne sont pas urbaniss.
Ce sont majoritairement des milieux naturels et 72% de ce pourcentage est non urbanisable
(zones naturelles protges).
lintrieur du priphrique, lespace bti est relativement dense. La densit moyenne
de population de lagglomration est de 1 146 habitants au km en 1999. La dmographie sur
la communaut urbaine de Nantes affiche une hausse de 88% entre 1930 et 1990, passant de
265 800 499 250 habitants. Le taux annuel moyen entre 1990 et 1999 est de + 1, 05 % dont
+ 0,66 % d la variation du solde naturel et + 0,39 % au solde migratoire.
Lagglomration nantaise est marque par ltalement urbain. La densit de
lhypercentre ne doit pas masquer une forte croissance dmographique qui touche
actuellement lensemble des communes priphriques. Lagglomration nantaise profite de
ses terrains disponibles pour construire des quipements et des zones dhabitat. Son tissu
urbain nest pas fortement marqu par la proximit entre les populations et des activits
conomiques potentiellement dangereuses.

19
RAPETTI Danielle, Contre vents et mares : Nantes Atlantique , M@ppemonde, n74, 2004/2,
http://mappemonde.mgm.fr/num2/articles/art04205.html. Consult le 4 octobre 2006.
20
RENARD Jean, Nantes, mtropole inacheve, In Linformation gographique, n2, 2000, pp.117-133
21
RAPETTI Danielle, op.cit.
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Dans lagglomration havraise, lurbanisation est dsquilibre tant, spatialement, par
les contraintes de la topographie que, dmographiquement, par la concentration de population
autour de la ville du Havre.
Vu les contraintes gomorphologiques, lurbanisation ne peut gure aller que vers le
nord et lest. Bien quil se traduise par la construction de plus de 1 000 logements par an,
ltalement urbain est restreint. Le nord (vers tretat) est depuis longtemps occup par des
espaces rsidentiels qui, aujourd'hui, se diffusent sur tout le plateau notamment sur sa faade
littorale (Ste-Adresse, Octeville). Cet espace rsidentiel est trs pris. Le rebord du plateau
constitue une scission dans la typologie sociale doccupation de lhabitat. La basse-ville
est davantage compose dimmeubles et de grands collectifs. Alors que laxe de lestuaire de
la Seine est le support de dveloppement des infrastructures majeures (autoroute, route
nationale, zone industrialo-portuaire), le dveloppement des activits portuaires et
industrielles occupe les vastes espaces de la plaine alluviale de la Seine lest. Loccupation
de lespace se structure autour de ces scissions. Mais ce ne sont pas les seuls facteurs de
dsquilibre dans loccupation de lespace de lagglomration havraise.
La ville du Havre domine toute lagglomration de son poids dmographique. Plus de
200 000 habitants au Havre en 1999 sur une population denviron 250 000 habitants dans
lagglomration. La densit de population de lagglomration havraise est de 1 623 habitants
par km en 1999. Les densits urbaines sont les plus importantes dans les communes du
Havre, de Ste-Adresse et dHarfleur. Cette polarisation urbaine autour du Havre a ses raisons
historiques. La ville du Havre a fusionn avec sept communes de sa priphrie en 20 ans
22
. En
1975, lagglomration du Havre compte 217 000 habitants soit une augmentation de plus dun
tiers de sa population. La population de lunit urbaine du Havre est en baisse depuis 1982. Le
taux de variation annuel moyen de la population entre 1990 et 1999 est de - 0,27 %, d un
taux annuel de solde migratoire de - 0,82%. La croissance priurbaine ralentit aussi mais, plus
on sloigne du centre urbain du Havre, plus laccroissement de la population est important.
Cest dans la seconde couronne que la population crot nettement (taux de variation moyen
annuel entre 0,3 et 2%
23
).
En somme, lagglomration havraise est, contrairement aux agglomrations nantaise et
lyonnaise, marque par la polarisation urbaine crasante du poids dmographique de la ville-
centre. Lexigut du territoire de dveloppement urbain entrane une densit particulirement
leve, malgr une diminution de sa population.

Lhistoire de loccupation de lespace des trois agglomrations montre que les formes
durbanisation sont le rsultat crois de lintervention des pouvoirs publics et des pratiques
sociales de localisation des populations. Le dveloppement conomique et dmographique des
agglomrations urbaines localise et dlocalise les espaces de cration de richesse et de

22
Atlas 2002 Le Havre et sa rgion, Observatoire Population et Habitat de la Ville du Havre, 2002.
23
Ibid.
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production de valeur. Ce qui est considr comme une priorit de dveloppement un
moment donn de lhistoire locale, comprise dans une histoire nationale, peut varier et devenir
une zone sans enjeu o il ne risque rien dadvenir.

Aprs ce panorama, nous allons prsenter les interventions publiques en matire de
planification conomique et politique qui cherchent encourager la croissance urbaine dans
chacune des trois agglomrations.
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2. Les politiques damnagement et de planification des agglomrations : lintervention des
pouvoirs publics
Lamnagement des territoires est laction prospective qui recherche la meilleure
rpartition des ressources naturelles et de lactivit conomique travers lutilisation
dquipements (rseau urbain, logement, espace public, etc.), de rglementation (fixer des
limites aux activits humaines) et dorganisation territoriale comme la dcentralisation
franaise durant les annes 1980 (Alvergne & Tautelle, 2002 ; Merlin, 2007). Le rle de
lintervention des pouvoirs publics est primordial pour comprendre lvolution des politiques
damnagement du territoire depuis les annes 1970. Les schmas de planification composent
avec lhistoire du dveloppement urbain et dmographique prsent prcdemment. Ils sont
tour tour moteurs ou freins des volutions dcrites selon la stratgie recherche.

Dans lagglomration nantaise, lactivit du port de Nantes/St-Nazaire a occult pendant
des annes le dveloppement dun secteur tertiaire. Dans les annes 1970, il ny a pas
dconomie de services au niveau local pour relayer le dclin des activits industrielles. Les
plans damnagement tentent de combler ce manque.
Ltat relance lamnagement des territoires nantais et rveille une agglomration
appele la Belle endormie
24
car tous les plans damnagement peinent se mettre en
place. La loi dembellissement Cornudet de 1919, complte en 1924, donne son premier plan
damnagement lagglomration. En 1925, Camille Robida propose la cration dun
syndicat de communes -Rez, Orvault, St-Herblain, St-Sbastien et Nantes- et organise les
premires confrences mtropolitaines autour de la lutte contre la pauvret et linsalubrit. Le
zonage se propose d enrayer les effets de la pollution industrielle de lpoque ainsi que
lparpillement incontrl des btiments
25
. Ce zonage ne sera jamais appliqu. Ce nest
quen 1980 que les derniers lots de taudis seront radiqus du centre-ville de Nantes. Entre
temps, un organisme dtudes damnagement de laire mtropolitaine (OREAM, 78
communes) est cr en fvrier 1966. Il faut attendre le schma directeur de laire
mtropolitaine pour voir un plan se raliser. En 1969, les propositions, retenues en 1966, vont
orienter le SDAU (schma directeur damnagement et durbanisme issu de la loi
dorientation foncire de 1967) de lagglomration nantaise en insistant sur le dveloppement
du tertiaire et sur le dveloppement industriel, notamment du port de Donges. Comme de
nombreux documents durbanisme nantais, labsence de tradition planificatrice dans le
territoire de lagglomration nantaise conduit labandon du SDAU, mais il sert de modle
de nombreux plans doccupation des sols (POS) des communes de lagglomration. Cette
absence de schmas retarde la rpartition des activits sur lagglomration. Il reste de
nombreuses rserves despaces constructibles qui sont en attente de projets.

24
GARAT Isabelle, POTTIER Patrick, GUINEBERTEAU Thierry, JOUSSEAUME Valrie & MADOR
Franois, Nantes, la Belle endormie. Au nouvel Eden de lOuest, Economica-Anthropos, Paris, 2005.
25
Daniel PENEAU, La solitude des amnageurs. Evolution du projet urbanistique nantais depuis 1919 , In
Nantes Mtropole, quelles solidarits ? Cahier de lInstitut Kervegan, Nantes, novembre 2000, p.15.
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Au contraire, lagglomration lyonnaise est modele par une intervention pousse et
suivie des pouvoirs publics qui encourage sa croissance urbaine.
Dans un premier temps, ltat intervient pour freiner ltalement urbain. Il ralise un
PADOG (plan damnagement et dorganisation gnrale) pour lagglomration lyonnaise. En
1962, ltat propose de ceinturer le dveloppement de lagglomration par une couronne verte
et de repositionner la croissance sur les ples existants. Cette planification traduit la doctrine
de lamnagement des territoires mene par Pierre Sudreau, ministre de la construction du
gouvernement du gnral De Gaulle de 1955 1962. Suite sa dmission, la doctrine des
PADOG est dcrite comme obsolte au regard de lurbanisation grandissante
26
. Du moins,
elle va lencontre de la doctrine de Paul Delouvrier, dsign comme le pre fondateur des
villes nouvelles , qui souhaite trouver les moyens dun rapide dveloppement conomique
et urbain. Le schma de lOREAM lyonnais de 1966 va poser les bases dun dveloppement
priurbain intense, soutenu par la cration daxes de communication autoroutiers,
aroportuaires ou ferroviaires, alors que le dveloppement routier est frein par la prsence de
cours deau, par la topographie et par les quartiers historiques. En 1978, les orientations
donnes au SDAU de lagglomration lyonnaise (71 communes) prolongent lexpansion
spatiale et les grands projets priurbains (comme lIsle dAbeau). Les espaces agricoles
reprsentent des disponibilits foncires dont le prix crot de manire exponentielle
27
.
Dans lagglomration lyonnaise, laccroissement urbain devient une forme, voire un
modle, dorganisation de lespace. Les pouvoirs publics soutiennent lexpansion urbaine par
le dveloppement daxes de communication et de grands quipements dans des limites
priurbaines toujours repousses.

Le Havre a aussi une forte tradition de planification urbaine car lagglomration a pein
trouver des possibilits de dveloppement conomique et urbain.
Le premier plan de la ville du Havre est le plan Bellarmato qui date de 1541. Mais cest
surtout la reconstruction du Havre au sortir de la guerre qui marque son urbanisme. Le
ministre de la reconstruction et de lurbanisme nomme larchitecte Auguste Perret pour
rebtir la ville. Ce dernier dveloppe ses modles fonctionnalistes et hyginistes
damnagement de lespace urbain. La ville renat de ses cendres et elle garde son caractre
industriel. Pour faire face lexpansion conomique et industrielle de la priode des Trente
Glorieuses, ltat veut faire de la rgion havraise un ple majeur de lautomobile et de la
ptrochimie. En 1974, le SDAU de la rgion havraise sintresse la rive nord de la Seine.
Comme dans lagglomration lyonnaise, de grands ensembles rsidentiels sont construits

26
BEN MABROUK Taoufik & JOUVE Bernard, "La difficile mergence de la Rgion Urbaine de Lyon", In
JOUVE Bernard et LEFEVRE Christian (sous la direction de), Villes, mtropoles : les nouveaux territoires du
politique, Anthropos, Paris, 1999, pp. 103-131
27
PELLETIER Jean & DELFANTE Charles, Atlas historique du Grand Lyon. Formes urbaines et paysages au
fil du temps, EL Edition, Lyon, 2004.
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proximit des zones dactivits industrielles. Alors que lagglomration senlise dans la crise
ptrolire en 1976, ltat continue dafficher son volontarisme en proposant des perspectives
de dveloppement conomique et industriel qui vont rapidement apparatre surdimensionnes.
Le schma prvoit une croissance rapide de la population 600 000 habitants et une hausse de
225 000 emplois. Ltat a un rle majeur dans lamnagement de lagglomration havraise.
Encore aujourd'hui, la loi Chevnement et la Directive Territoriale dAmnagement (DTA)
de lEstuaire de la Seine illustrent ce retour de l"tat amnageur"
28
. Lamnagement de
lagglomration du Havre, largement port par ltat, continue aujourd'hui de valoriser le
potentiel de dveloppement industriel. Le port du Havre reprsente une zone denjeux
conomiques de premier ordre pour lagglomration.

En dveloppant les territoires dagglomration, les pouvoirs publics font merger,
consciemment ou inconsciemment, une forme urbaine. Cette dernire se traduit notamment
par une urbanisation tale et une sectorisation fonctionnelle. Au sortir de la Seconde Guerre
mondiale, lintervention des pouvoirs publics, largement dirige par ltat pendant les annes
1960-1970 sous la prsidence du Gnral de Gaulle, sinscrit dans la logique de croissance.
Lexpansion urbaine et la croissance conomique sont les objectifs communs de la
planification prospective dtat. Les pouvoirs publics redisposent les enjeux sur le territoire,
souvent en tenant peu compte de la prsence dalas ou bien de la cration dalas nouveaux.

* * *

Lhistoire des trajectoires conomiques et urbaines des trois agglomrations permet de
comprendre les reprsentations sociales et politiques des conditions dimplantation et du
dveloppement des villes. Les volutions conomiques et sociales formulent des enjeux
urbains propres chacune des agglomrations.
Jusque dans les annes 1990, si lagglomration lyonnaise a rapidement diversifi sa
politique industrielle et recherch des partenaires lchelle europenne
29
, il manque des
atouts dattractivit lagglomration nantaise. Cette dernire cherche son identit et reste
tiraille entre sa faade maritime balnaire, son industrie portuaire et lespoir dun
dveloppement des activits tertiaires alors quil lui manque des ples de recherche,
dinnovation et un vivier demplois stratgiques
30
. De plus, elle ne joue pas le rle de capitale
rgionale. Rennes dtient le capital culturel, alors que la Mayenne et la Sarthe regardent vers
Paris
31
. De son ct, lagglomration du Havre tente de sortir de la rcession conomique et
dmographique.

28
29
BEN MABROUK Taoufik & JOUVE Bernard, op.cit.
30
PENEAU Daniel, op.cit.
31
RENARD Jean, op.cit.
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Il y a une constitution des enjeux de dveloppement partir des modalits de croissance
dmographique et de dveloppement conomique soutenus ou redirigs par laction
planificatrice de ltat, notamment entre les annes 1970 et 1985. Les enjeux de
dveloppement ne sont pas des donnes immuables. Ltude de ces trois agglomrations
montre, pour des situations portuaires similaires, des enjeux de dveloppement
conomique et urbain bien diffrents. Ils varient selon les modles de dveloppement et
les histoires locales des territoires. Une situation portuaire peut faire la richesse dune
agglomration et tre un espace de relgation dans une autre.

Au dbut des annes 1990, une nouvelle reprsentation des atouts de dynamisme
dagglomration est porte par les acteurs publics et privs. Elle valorise les identits locales
et la qualit de vie comme objet de marketing environnemental, mais aussi la tranquillit
urbaine et la stabilit politique. Les agglomrations urbaines sont pousses devenir
mtropolitaines. Quelles sont les sources de vulnrabilit de ce mode de dveloppement
conomique et urbain ?
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3. Nouveaux enjeux et nouvelles vulnrabilits
Depuis les annes 1990, le modle de dveloppement urbain qui simpose aux yeux des
amnageurs et des urbanistes est celui de la mtropole
32
. Le modle de dveloppement
mtropolitain rsulte de politiques urbaines qui se sont progressivement loignes de la
seule matrise du cadre physique de lurbanisation pour intgrer progressivement de
nouveaux enjeux
33
. Ces nouveaux enjeux sont lattractivit conomique transnationale,
lappartenance des rseaux notamment informationnels, la captation des signaux visibles de
post-modernit (par exemple, des gestes architecturaux, des vnements culturels ou sportifs).
La mtropolisation est un processus agrgeant ces diffrentes dimensions (Jouve & Lefvre,
2005). Mais le modle de dveloppement mtropolitain est aussi un rapport de domination
avec une aire dinfluence conomique, politique et culturelle sur un rseau territorial (Ascher,
1995). Cest une construction conomique et culturelle.
Depuis le milieu des annes 1990, les trois agglomrations de Nantes, de Lyon et du
Havre sont des stades diffrents de dveloppement conomique et urbain. Mais toutes les
trois cherchent runir des signes matriels ou symboliques qui les placeraient dans un mode
de dveloppement mtropolitain.

Les enjeux dun nouveau mode de dveloppement urbain peuvent tre confronts des
alas qui ne constituaient pas des dangers auparavant. La recherche de contrle des enjeux
de dveloppement mtropolitain par les agglomrations contemporaines peut-elle
rvler ou gnrer des risques collectifs ?
Il va sagir de montrer que les enjeux mtropolitains de croissance mais aussi de
reconnaissance que poursuivent les agglomrations entranent la superposition denjeux
contradictoires (1). Les enjeux lis un mode de dveloppement mtropolitain des
agglomrations font natre la fois de nouvelles sources de vulnrabilit et, selon lquation
prsente, de nouveaux risques collectifs (2).

32
Le terme de mtropole est utilis pour dfinir le mode de dveloppement conomique et urbain qui guide
laction publique nationale et locale des agglomrations depuis les annes 1990. Il ne dsigne pas une forme
urbaine.
33
JOUVE Bernard & LEFVRE Christian, Les nouveaux enjeux de la mtropolisation , In JOUVE Bernard
et LEFVRE Christian (sous la direction de), Horizons Mtropolitains, Presses polytechniques de Lausanne,
Lausanne, 2005, pp. 2-36
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1. Les enjeux du modle de dveloppement urbain mtropolitain : complexit et
superpositions contradictoires
Les agglomrations poursuivant un modle de dveloppement mtropolitain doivent
composer avec des enjeux contradictoires hrits du pass mais aussi inhrents aux choix
politiques contemporains. Pour entrer dans larne des grandes agglomrations europennes,
un nombre important dhabitants est un critre statistique invitable. Les agglomrations
urbaines lont compris et les efforts de valorisation des espaces naturels permettent de mettre
en avant des cadres de vie attractifs. La qualit environnementale devient une valeur ajoute
dans la comptition territoriale. Pourtant, le maintien dactivits industrielles, potentiellement
polluantes, voire dangereuses, permet de conserver des emplois et constitue une ressource
conomique pour les territoires. Dans les trois agglomrations observes, dans les annes
1990-2000, lintervention des pouvoirs publics locaux est tiraille entre ces deux leviers
dattractivit des agglomrations urbaines.

Lagglomration nantaise cherche augmenter fortement sa population tout en
ambitionnant de dvelopper le secteur industriel et tertiaire de pointe qui lui fait dfaut.
Si les documents de prospective lhorizon 2020
34
envisagent une population de plus de
640 000 habitants dans lagglomration nantaise, Laurent Davezies sinquite plutt des
consquences de la baisse relative de la population active. Aujourd'hui, on est la veille
d'un moment o la population active franaise va se mettre se rduire () La denre
principale pour les territoires qui va attirer les entreprises, cela va tre la prsence d'une
population active employable () On va appeler cela une pause, mais cela sera une
panne
35
. Selon lauteur, lagglomration nantaise dtient les trois systmes de captation de
revenus extrieurs : la production, le secteur public et le rsidentiel. Il explique aux lus de
lagglomration nantaise : 10% de vos cadres qui habitent dans la mtropole Nantes Saint-
Nazaire n'y travaillent pas. On a un potentiel pour attirer les populations actives employables
et c'est la prservation de ce potentiel ainsi que l'utilisation de ce potentiel, comme levier
pour les emplois productifs, qui constitue l'enjeu principal pour les annes qui viennent
36
.
Lagence de dveloppement de lagglomration nantaise cherche renforcer les quipements
conomiques, la dotation en nouvelles infrastructures (comme laroport Notre-Dame-des-
Landes), le dveloppement des nouvelles technologies (par exemple, la biochimie mdicale,
linformation-communication, le gnie des procds industriels complexes, etc.)
37

34
Donnes bases sur les outils de projections dmographiques OMPHALE labors par lINSEE.
35
DAVEZIES Laurent, Les moteurs du dveloppement de la mtropole Nantes Saint Nazaire, Confrence
mtropolitaine Quelle mtropole voulons-nous ? , cole Nationale Polytechnique de Nantes, vendredi 10 juin
2005.
36
Ibid.
37
Nantes Mtropole : une ambition conomique, Nantes Dveloppement, agence de dveloppement conomique
de Nantes Mtropole, 2006.
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Pour attirer les rsidents et les entreprises, lagence durbanisme de lagglomration
nantaise souligne la ncessit de renouveler la ville sur elle-mme autour de la matrise de
ltalement urbain, de la densification et de la valorisation de latout environnemental,
notamment la Loire. Limportance de lemprise foncire disponible sur le territoire de
lagglomration reste un atout de taille. Pour autant, Nantes Mtropole conserve de forts
potentiels de dveloppement, puisque 61% du territoire communautaire est constitu de
surfaces non urbanises, l'un des taux les plus importants parmi les grandes mtropoles
franaises
38
. Or, ces 61% de zones non-urbanisables sur lagglomration sont
inconstructibles car il sagit despaces naturels protgs au titre des ZNIEFF (zones naturelles
dintrt cologique faunistique et floristique) dans lagglomration. Il ne sagit pas de
capacit foncire disponible pour le dveloppement urbain.

Alors que lagglomration nantaise cherche trouver les atouts du dveloppement
mtropolitain, lagglomration lyonnaise veut conserver cette position. La taille de la
population de lagglomration lyonnaise est un enjeu conomique qui permet de rivaliser avec
les mtropoles italiennes, allemandes ou anglaises
39
. Or, elle subit la mme tendance
dmographique que celle de Nantes. Seul le solde naturel positif maintient la croissance
dmographique. Lagglomration lyonnaise met en avant ses activits en matire de
biotechnologie et de sant, de recherche & dveloppement ainsi que de nouvelles technologies
dans des secteurs anciens (notamment dans lindustrie chimique et ptrochimique). Cette
dernire complmentarit est souligne par Franck Tannery et Paul Boino qui expliquent que
si le prisme technico-conomique si prgnant dans les politiques de dveloppement des
aires mtropolitaines, notamment Lyon, tend majorer [les activits innovantes au
dtriment des activits traditionnelles], la ralit du fonctionnement conomique est autre. Le
principal atout de lagglomration nest pas le dveloppement de ces secteurs dactivits sur
lesquels toutes les villes attractives cherchent se positionner, mais son extraordinaire
connexion au systme de transport mondial
40
. Il sagit pour lagglomration lyonnaise
dintgrer et de trouver un quilibre entre des stratgies divergentes : un cadre de vie attractif
et le maintien dune industrie lourde ; le dveloppement des secteurs innovants forte valeur
ajoute et une socio-dmographie diversifie ; les solidarits locales et lattractivit
europenne. Lagglomration de Lyon revendique son statut de mtropole rgionale, voire
europenne. Mais la comptition territoriale loblige chercher, constamment, les moyens de
son maintien.

38
Ibid.
39
Pour cela, lagglomration lyonnaise se dfinit dans les documents prospectives urbaines (OPALE) et de
dveloppement conomique (Lyon Business) au niveau rgional dans une aire mtropolitaine comprenant St-
Etienne, Grenoble et Valence. Le choix de cette aire ralise une population de plus de 1,5 millions dhabitants
qui autorise les comparaisons avec Francfort, Milan, Amsterdam ou Manchester.
40
TANNERY Franck & BOINO Paul, Dynamique dinnovation et gouvernance mtropolitaine, Millnaire 3
Centre de ressources prospectives du Grand Lyon, Direction Prospectives et Stratgies dagglomration, avril
2005, http://www.millenaire3.com/. Consult le 28 mai 2007.
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Depuis les annes 1990, les acteurs publics et privs de lagglomration havraise lancent
une nouvelle dynamique de croissance. Forts de leur connaissance des leviers de russite des
agglomrations franaises et europennes, les pouvoirs publics mobilisent tous les moyens
matriels et symboliques pour donner des signes de dveloppement mtropolitain.
La pyramide des ges de la population de lagglomration havraise a une forme de
sablier : il y a une forte proportion des personnes de plus de 60 ans mais aussi une forte
reprsentation de jeunes de moins de 20 ans
41
. Le tissu conomique local souffre du manque
de reprise conomique mais aussi du manque de renouvellement urbain. En 1992, Le Havre
bnficie du lancement du programme europen URBAN
42
pour rhabiliter les quartiers
proximit de la zone industrialo-portuaire. Cette dynamique de valorisation du patrimoine
naturel et industriel des bords de Seine se confirme par des projets urbains axs sur linterface
eau/ville des faades portuaires (par exemple, le projet des docks Vauban), des faades
maritimes dans une optique de dveloppement de loffre touristique ainsi que de la faade
fluviale (comme le futur centre de la mer et du dveloppement durable). Les moyens
financiers dbloqus permettent de penser de nouveaux quipements sportifs, culturels,
commerciaux ou hospitaliers lchelle de lagglomration, notamment au nord et louest.
Mais lagglomration du Havre est mal desservie par des moyens rapides de communication,
notamment ferroviaires et ariens. Par contre, elle se dote dun tramway et dun troisime
franchissement de la Seine. Les objectifs du SCOT
43
insistent sur la diversification des
systmes productifs et la conversion une activit agricole plurifonctionnelle, mme si
lespace agricole continue de baisser au bnfice des espaces urbaniss ou industrialiss. Pour
preuve, la directive territoriale damnagement de la plaine alluviale, situe entre la rserve
naturelle, la canal de Tancarville et la route industrielle, propose de dvelopper une activit
conomique sur un des derniers espaces dexploitation agricole et naturels encore viables
44
.
Le portrait conomique de lagglomration havraise est marqu par les activits
industrialo-portuaires et par une forte dpendance des tablissements locaux publics ou privs
vis--vis des donneurs dordre (tat, Union Europenne, etc.). Lextension rcente du port
Port 2000 marque le souhait de profiter de la progression mondiale du trafic maritime
conteneuris. Les objectifs mis en avant sont lamlioration des services aux navires et la
baisse du cot des transferts (par exemple, grce au dveloppement dun secteur logistique
portuaire, aux oprations de manutention ou la gestion des dures descale). Dans lestuaire

41
42
URBAN : Initiative communautaire europenne visant aider les quartiers urbains dfavoriss. Ceci implique
une srie dinterventions combinant par exemple la rnovation dinfrastructures vtustes avec des actions en
faveur de lactivit conomique et de lemploi, des mesures de lutte contre lexclusion ou de valorisation de
lenvironnement. La Commission Europenne fixe les orientations gnrales. Source : Site de la dlgation
interministrielle la Ville, Rubrique Dossier Ville , http://www.ville.gouv.fr/infos/dossiers/urban.html#1,
consult le 9 septembre 2008.
43
Schma de Cohrence et dorientation Territorial de lEstuaire de la Seine Pointe de Caux, 2007.
44
Principe damnagement de la Plaine alluviale du Havre. Projet, Agence durbanisme de la rgion du Havre,
dcembre 2002.
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de la Seine, la cohabitation entre le milieu naturel, faisant lobjet dune charte Natura 2000, et
les espaces conomiques savre problmatique compte tenu de leur proximit immdiate.

Au dbut des annes 1990, laccroissement dmographique et ltalement des villes
attnuent les limites entre les communes. Les pouvoirs publics locaux et nationaux dotent les
agglomrations de moyens propres afin dattirer des acteurs conomiques par la valorisation
de centres dinnovation, mais aussi dattirer des populations par leffort de protection du cadre
de vie naturel et du patrimoine. Les critres du dveloppement mtropolitain sont
dmographiques et conomiques mais aussi sociaux et culturels. Ce modle de
dveloppement est peru comme une forme rationalise de croissance conomique et urbaine,
que les agglomrations de taille moyenne essayent datteindre, tout en devant conserver une
forme diffrencie ncessaire lattractivit territoriale (Bourdin, 2005).
Ces trois agglomrations urbaines ne sont pas des grandes mtropoles
45
. En revanche,
les leviers et les stratgies de dveloppement mtropolitain agissent comme un modle vis
par les agglomrations. Or, si les agglomrations cherchent devenir des mtropoles, le
modle est charg de contradictions.

45
Si on considre que lagglomration havraise ne concourt pas au rang des grandes mtropoles franaises, que
lagglomration nantaise nest pas une mtropole europenne, on considre dans la thse que lagglomration
lyonnaise nest pas non plus une grande mtropole europenne au mme titre que Londres, Barcelone ou Milan.
Ces trois agglomrations sont encore plus loin des modles de mtropoles internationales (Sao Paulo. Le Caire.
Bombay).
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2. Vulnrabilits territoriales des agglomrations mtropolitaines
Ltude des trois agglomrations montre que la valorisation des activits conomiques,
associe une densification des logements et des services, rvle ou entrane des risques.

Dans lagglomration nantaise, les efforts des politiques locales pour mettre en avant la
qualit environnementale sont directement concurrencs par le maintien dune activit
industrielle et par le redmarrage dun secteur tertiaire.
En effet, deux enjeux apparaissent dans les annes 1990 : offrir un cadre de vie attractif
et relancer le dynamique conomique. Lestuaire de la Loire, qui alimente les zones humides
de la Brire, des marais bretons et dautres lacs, est fragilis par lactivit portuaire. Le
dveloppement industriel a ncessit ladaptation des profondeurs de lestuaire pour accueillir
un trafic maritime dans les annes 1990 (par exemple, il y a eu des modifications latrales
pour faciliter la chenalisation et des modifications longitudinales pour accrotre la
profondeur)
46
. Pour cela, des extractions massives ont t effectues dans le lit du fleuve
jusquen 1992, entranant un abaissement de la ligne deau de 3,5 mtres. Le dveloppement
des lieux de tourisme ainsi que ltalement des agglomrations nantaise et nazairienne
acclrent linstallation dactivits urbaines aux abords des fleuves, mais aussi accentuent la
fragilit des milieux naturels. Le creusement du lit de la Loire concorde avec labsence de
crues dvastatrices comme celles du dbut du sicle (1904-1910), mais lagglomration
nantaise reste classe en zone risques dinondations sur la Loire, sur la Svre et sur dautres
ruisseaux. En effet, ces amnagements, raliss pour les usages anthropiques du fleuve, ont
faonn un fond de valle inondable
47
. De plus, la qualit de leau na cess de se dgrader
(par exemple, on constate des remontes salines de bouchon vaseux ncessitant le
dplacement des prises en eau urbaine)
48
. Plus de 60% du linaire des cours deau prsente
une mauvaise qualit. Depuis 10 ans, le Plan Loire Grandeur Nature
49
constate les menaces
sur la biodiversit des milieux humides. Les pollutions sont dues en partie lindustrie encore
prsente aux abords des rseaux hydrauliques. Lactualit la rappel rcemment proximit
de lagglomration nantaise avec le dversement de plusieurs centaines de tonnes de fioul
c'est--dire de combustible compos driv du ptrole dans le port de Donges
50
. En effet, le

46
Document de travail Plateforme Estuaire, Plan Loire Grandeur Nature (tat, Etablissement Public Loire,
Comit de bassin Loire Bretagne et Agence de leau Loire Bretagne), http://www.plan-
loire.fr/upload/documentconcertation/fichiers/Developpement_specifique_estuaire_280906.pdf
47
Dynamique de loccupation des sols. Les empreintes de lenvironnement humain. Cahiers indicateurs n1,
Loire Estuaire Cellule de mesures et de bilans, janvier 2002.
48
Synthse gnrale. Modlisation prospective de la Loire estuarienne. Agence de leau Loire Bretagne,
Association communautaire de lestuaire de la Loire, Communaut europenne, tat, Port autonome Nantes/St-
Nazaire, VNF, novembre 2000.
49
Le Plan Loire grandeur nature est arrt lors du Comit Interministriel du 4 janvier 1994 pour une dure
initiale de 10 ans. Il visait la mise en oeuvre dun plan global damnagement de la Loire afin de concilier la
scurit des personnes, la protection de lenvironnement et le dveloppement conomique.
50
Le 18 mars 2008, la raffinerie de Donges, 400 tonnes de fioul lourd se sont rpandues au sol et dans la Loire,
soit 300 tonnes sur les berges autour de la raffinerie et 100 tonnes en Loire lors du chargement de ce combustible
de propulsion des navires.
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maintien dindustries dans un tissu urbain de plus en plus tal reprsente des risques
collectifs. Auparavant, deux accidents technologiques ont marqu lhistoire de
lagglomration. Le 27 octobre 1987, lorsquun incendie dans un stockage dengrais
Chantenay a conduit au dploiement du plan ORSEC et lvacuation de 20 000 personnes
cause du nuage toxique. Ce dpt ntait pas rpertori par les services de la DRIRE. Par
ailleurs, un incendie sest reproduit le 7 octobre 1991, dans un dpt de liquides ptroliers,
suite lexplosion de deux citernes ariennes St-Herblain.
La protection de la qualit du cadre de vie est un enjeu du dveloppement mtropolitain.
Pourtant, il existe des pollutions rcurrentes dans les ruisseaux parcourant plusieurs
communes de lagglomration nantaise et le maintien dactivits industrielles aux abords de
zones urbaines reprsente des risques collectifs face lurbanisation grandissante.

Le site lyonnais volue en tension entre un cadre de vie trs attractif et un tissu industriel
qui a fourni, plusieurs reprises, les preuves de sa dangerosit.
Lagglomration jouit dun environnement diversifi de plaines et de collines,
proximit des forts rhne-alpines, des fleuves et des cours deau
51
. Loccupation des versants
des valles dans les quartiers construits proximit des broteaux c'est--dire des bancs de
sable fixs par la vgtation en bord de fleuve est frquemment expose aux inondations.
Depuis le 19
me
sicle, de grands travaux ont t entrepris pour rguler la profondeur et
rgulariser le cours de la Sane. Des travaux ont aussi t entrepris afin damnager le Rhne
pour la navigation fluviale et pour relier la Sane aux grands canaux du nord et de lest de la
France
52
. Ce territoire attractif, mais vulnrable, rvle les ambiguts de son exploitation
conomique et urbaine. Aujourd'hui, lessor de lagglomration lyonnaise est toujours soumis
aux crues de la Sane. De plus, le Rhne et la trentaine de ruisseaux qui irriguent
essentiellement lOuest du Grand Lyon reprsentent des risques dinondations
53
. Le Rhne
prsente une autre caractristique : celle dtre dans le couloir de la chimie . Deuxime
rgion industrielle franaise, lagglomration lyonnaise regroupe de nombreuses entreprises
chimiques, ptrochimiques, mtallurgiques, et aujourd'hui pharmaceutiques ou biochimiques.
Outre la prsence de produits dangereux quils soient transports ou stocks, lemprise
foncire des industries se trouve au cur dune agglomration en constante progression. Le
maintien de la coexistence entre les industries et les zones urbaines engendre toujours des
risques collectifs. Plusieurs catastrophes technologiques majeures sont survenues sur le
territoire de lagglomration. Laccident de la raffinerie de Feyzin le 4 janvier 1966 et
lincendie du port Herriot le 2 juin 1987 sont rests, dans les mmoires, des accidents mortels.

51
Profil environnemental rgional Rhne-Alpes 2006, DIREN Rhne-Alpes.
52
GALLOIS Louis, op.cit.
53
Charte de lcologie urbaine. Agir pour lenvironnement. Plan daction 1997-2201, Communaut Urbaine de
Lyon, 1998.
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Lexploitation urbaine des collines de lagglomration est une source de vulnrabilit
accrue de lhabitat aux risques dits naturels mais qui rsulte aussi dun choix durbanisme.
Trente kilomtres de formation gologiques aux couches superficielles instables les
balmes constituent une zone particulirement sensible aux glissements de terrain
54
. Il a
fallu de nombreux travaux de canalisations et daqueducs ds lpoque romaine pour amener
leau jusque dans les collines lyonnaises. Ces amnagements historiques et lacclration du
nombre dinstallations humaines sur les balmes provoquent des zones dinstabilit et des
risques deffondrement. Leffondrement de la colline de la Fourvire en novembre 1930 reste
dans les mmoires comme une catastrophe humaine qui rvle une gomorphologie instable.
Dans le cas de lagglomration lyonnaise, lexploitation du foncier disponible pour
maintenir les capacits de croissance urbaine de lagglomration fragilise des territoires dj
vulnrables. De mme, lextension du priurbain repousse les limites dinstallation des
activits urbaines toujours plus proximit de sources de danger (industriel ou naturel).

Lagglomration havraise tente de redorer limage de son cadre de vie expos
historiquement aux alas dorigine naturelle et aussi expos dautres alas anthropiques.
La situation gographique de lagglomration du Havre cumule de nombreuses
contraintes. Lagglomration est touche par les inondations, les cavits souterraines et les
effondrements de falaises. Les inondations sont de quatre types. Les inondations par
ruissellement sont les plus dvastatrices. Elles semblent directement lies aux modifications
du paysage rural et urbain en amont de lagglomration. Le dveloppement de la monoculture,
laugmentation de la taille des parcelles agricoles et lextension de lurbanisation sont cits
pour expliquer limpermabilisation des sols entranant le ruissellement
55
. Les inondations par
dbordement de rivire touchent la Seine et ses affluents. Le terrain calcaire du pays havrais
(le Pays de Caux) provoque des inondations par remonte de nappes. Enfin, le risque de
submersion marine existe pour les communes littorales. Les effondrements de falaises sont
dus lrosion naturelle de la mer, mais aussi linstabilit cause par laugmentation de
lexploitation humaine. Par ailleurs, lagglomration havraise se distingue par la prsence
dimportantes cavits souterraines. Elles sont soit dorigine naturelle (karsts, btoires), soit
dorigine humaine (marnires
56
, argilires, carrires). Leur existence en zone urbaine
sexplique par une urbanisation qui a gagn les anciennes zones dexploitation de la marne
57
,
mais aussi par la prsence danciennes constructions militaires durant la Seconde Guerre
mondiale (par exemple, creusement de puits ou dhpitaux).

54
Ibid.
55
Projets de lutte contre les inondations, Direction de lEau, CODAH. Pour une analyse sociopolitique de la
rorganisation des pouvoirs locaux, avant la cration des EPCI, autour de la prvention et la gestion des risques
inondations, Lire : CARTIER Stphane, Chronique dun dluge annonc. Crise de la solidarit face aux risques
naturels, Grasset, Paris, 2002.
56
Marnire vient du mot marne utilis dans la rgion pour dsigner une qualit de craie tendre.
57
Gestion et prvention des risques lis la prsence de cavits souterraines. Guide lusage des maires.
Dpartement de Seine Maritime, fvrier 2007.
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Pendant les annes 1960, lors de la priode de reconstruction du port du Havre, ltat
ambitionne de faire un grand ple portuaire europen de la ptrochimie dans lagglomration.
Les infrastructures de stockage, de raffinerie et de transformation, ainsi que toutes les activits
industrielles lies, se dveloppent dans un espace gographique dj vulnrable. Les rejets
liquides, gazeux ou solides contribuent dstabiliser un territoire destuaire fragilis. Outre la
pollution de lair due aux installations industrielles
58
, la situation sanitaire de lagglomration
est globalement insatisfaisante. On recense des pollutions des nappes phratiques, une forte
densit de production de dchets ou une importante circulation de transport de matires
dangereuses
59
.
Lagglomration havraise vit avec le poids symbolique de son exposition aux alas
naturels et industriels. La volont des pouvoirs locaux de dvelopper lhabitat et les services
tertiaires tout en restant comptitifs au niveau national et international dans le secteur
industriel engendre des choix politiques qui augmentent encore cette vulnrabilit.

Au final, on note que le modle de dveloppement mtropolitain amne rechercher des
objectifs contradictoires : la performance conomique et linnovation industrielle, mais aussi
la densification de lhabitat et des services ou encore la protection de lenvironnement naturel
et patrimonial. Les systmes de production et de consommation des agglomrations urbaines
recherchent une voie de dveloppement mtropolitain. Mais ce dernier rvle et acclre les
atteintes aux milieux (faunistique, floristique, urbain, patrimonial, etc.) par lexploitation des
ressources naturelles ou foncires.

* * *

La persistance et lmergence de risques collectifs dans les socits hypermodernes
ne sont plus considres comme les paradoxes mais comme les pendants de la modernit
(Ascher, 2001). Une agglomration qui veut se hisser lchelle mtropolitaine doit possder
un certain nombre dattributs distinctifs. Le dveloppement et lamnagement urbain doivent
reflter la performance des secteurs dactivits valorises : haut niveau de qualification,
qualit du tissu conomique et des infrastructures de communication, instances dinnovation,
prsence de patrimoine et dvnementiel. Selon Paul Boino, Ces grands travaux servent
tout la fois rendre possible larrive de nouvelles activits, mais aussi dun point de vue

58
Dans la zone industrialo-portuaire, les industries havraises sont parmi les plus mettrices de dioxyde de souffre
(SO) mme si la baisse de rejets tonnes/jour est de 4,3%. Les rejets de SO slvent 100 tonnes par jour sur la
Pointe de Caux . Parmi les grandes agglomrations industrielles franaises, la zone industrialo-portuaire du
Havre maintient les concentrations les plus leves de SO (14 g/m3 en 2000 pour lagglomration du Havre
contre 7 g/m3 dans lagglomration lyonnaise)
Source : Tableau de bord du dveloppement de la rgion du Havre, n1, Agence durbanisme de la rgion du
Havre, mars 2001.
59
SCOT Le Havre Pointe de Caux. tat initial de lenvironnement, Agence durbanisme de la rgion Havraise,
mai 2005.
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communicationnel, indiquer les ambitions de la ville, cest--dire les types de spcialits
quelle souhaite avoir dans le systme monde.
60
.

Le modle de dveloppement mtropolitain se dfinit par la recherche simultane
des signes de dveloppement conomique articulant local et international, de croissance
urbaine mais aussi de matrise des enjeux cologiques. La recherche concomitante des
symboles mtropolitains entrane une complexification des enjeux de socit, une
fragilisation des territoires et potentiellement lmergence de risques collectifs.

60
BOINO Paul, La ville : ressource de son dveloppement, Millnaire 3 Centre de ressources prospectives du
Grand Lyon, Direction Prospectives et Stratgies dagglomration, fvrier 2005, http://www.millenaire3.com/.
Consult le 28 mai 2007.
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Conclusion du chapitre de prsentation - La configuration
territoriale des risques

Nous allons reprendre trois constats. Tout dabord, le site dimplantation dun centre
urbain ne dtermine pas son exposition des risques collectifs mme sil induit une
exposition des alas.
Le site dun foyer de peuplement constitue en partie les racines dune ville , c'est--
dire la situation antrieure aux premires formes durbanisation. Remis en histoire, les
lments gographiques deviennent des leviers de dveloppement. Les dnivels
topographiques ont des fonctions dfensives et les situations portuaires permettent le
commerce. Parlant de lagglomration nantaise, Jacques Gras propose dtudier les
rmanences de sa physionomie premire dans une tude des volutions des territoires
urbains
61
. Il montre que le site dorigine influence les modalits de croissance et
durbanisation qui restent conditionnes, en fonction du degr de laction anthropique sur les
territoires, par sa forme et sa situation physique. Pour lagglomration lyonnaise, Louis
Gallois insiste sur la topographie mme de la ville pour comprendre les difficults de sa
croissance
62
. Enfin, lAtlas de la rgion havraise souligne que ces caractristiques
gologiques ont d et doivent encore orienter les choix en matire de construction dans
chacune des zones considres
63
.

Ensuite, ltude des politiques de dveloppement conomique et urbain montre que la
lgitimation des enjeux est variable selon les priodes et selon les territoires.
La localisation portuaire des trois agglomrations leur donne des caractristiques et des
fonctions communes. Le dveloppement des fonctions de navigation, de communication et de
transport engendre une croissance conomique et dmographique qui transforment ces centres
urbains en agglomrations urbaines. Ces dernires concentrent des fonctions conomiques,
politiques, administratives et culturelles. Un rseau de communes, daxes de communications
et dquipements se structure autour des agglomrations. Cest une partie commune de
lhistoire des agglomrations franaises et europennes. Dans cette histoire, le lien entre le
processus durbanisation et celui dindustrialisation est particulirement important (Nisbet,
1966 ; Ragon, 1986). Lindustrialisation des activits conomiques et sociales saccrot au
18
me
sicle et explose massivement au 19
me
sicle. La ville industrielle devient le lieu
runissant les capacits dinvestissements et de profits. Lexode rural acclre la dmographie
urbaine et ltalement des villes. Lors de la planification de masse des annes 1960, la
performance des systmes productifs demeure au centre des politiques damnagement des

61
GRAS Jacques, op.cit.
62
GALLOIS Louis, op.cit.
63
Atlas du Havre et de sa rgion, Observatoire Population & Habitat de la Ville du Havre, Le Havre, 1992, p18.
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territoires. La croissance des villes na de limite que lavance des progrs techniques en
matire de transports urbains, de communication ou de techniques de construction. Le
dveloppement des fonctions de la ville et la recherche dun emplacement permettent la fois
les changes et la scurit collective. Mais lexpansion urbaine provoque aussi la
diffrenciation des conditions urbaines de vie et dactivits. Avec lre des loyers surpays,
commena donc paradoxalement lre des taudis
64
. Les villes, notamment les zones
dhabitat proximit des usines, sont les rceptacles des pollutions et des nuisances. Dans les
annes 1980, dans un contexte gnral de rcession conomique, les diffrences de croissance
conomique entre chaque territoire se font sentir. Elles remettent en cause le souhait dun
amnagement homogne des territoires.

Enfin, depuis les annes 1990, le modle mtropolitain prend le parti de la valorisation
diffrencie des territoires. Cette conception rvle ou gnre dautres risques collectifs.
La mtropole -en tant que construction conomique, politique et urbaine- est le nud
des dynamiques de recomposition des relations conomiques et politiques entre les
agglomrations urbaines en concurrence entre elles. Les agglomrations urbaines de taille
moyenne se saisissent des enjeux mtropolitains comme autant datouts dattractivit
territoriale. Or, ce modle de dveloppement se caractrise par une imbrication des objectifs
financiers, informationnels, infrastructurels, politiques et environnementaux. La
hirarchisation des enjeux devient le dfi de laction publique. Dans ce contexte, de nouvelles
sources dalas se rvlent et de nouveaux enjeux se construisent. Selon Magali Reghezza, le
modle de dveloppement mtropolitain comporte des risques collectifs spcifiques
65
.

Avant de sintresser ces vulnrabilits mtropolitaines , nous allons dfinir
prcisment les termes d agglomrations urbaines et de risques collectifs pour la
suite de lanalyse des politiques locales de prise en compte des risques collectifs dans
lamnagement du territoire.
Les agglomrations ne sont pas des supports topographiques passifs, mais des espaces
rflexifs aux volutions conomiques, dmographiques et politiques.
Dans sa dfinition commune, lagglomration est un ensemble urbain articul autour
dune ville centre, prolonge par une banlieue en voie durbanisation, la fois marachre,
industrielle et rsidentielle. Le suffixe du mot agglomration invite prendre en compte le
processus durbanisation, c'est--dire le mouvement de dveloppement urbain. Cest donc la
fois un site dimplantation et un processus dextension de lurbain (Choay & Merlin, 2000).

64
RAGON Michel, Histoire de larchitecture et de lurbanisme modernes : 1- Idologies et pionniers,1800 -
1910, Le Seuil, Paris, 1986, p.23.
65
REGHEZZA Magali, Rflexions autour de la vulnrabilit mtropolitaine : la mtropole Parisienne face au
risque de crue centennale, Thse de doctorat en gographie de luniversit Paris X, soutenue le 5 dcembre
2006.
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Le territoire physique est une cl pour comprendre lhistoire conomique, sociale et politique
de la constitution des territoires urbains. Lexercice de comparaison des trois agglomrations
de Nantes, de Lyon et du Havre met en garde contre les tentations de naturalisation. Des
agglomrations aux situations gographiques fluviales comparables, par la prsence dun
rseau hydrographique important ou dune plaine alluviale, ont eu des volutions
conomiques et urbaines trs diffrentes.
Selon nous, cette production de territoires dagglomration est aussi le fruit de la
construction des reprsentations et des usages des acteurs sociaux, mais aussi de laction des
politiques publiques de dveloppement conomique et damnagement urbain des territoires.
La dfinition propose est proche de celle propose par Valrie November. La notion de
territoire est la fois juridique, politique, conomique, sociale et culturelle, voire mme
affective. En parlant de territoire, il sagit non seulement dune entit juridique et politique,
mais galement dune entit habite, approprie et vcue par les habitants. On peut
galement dire que le territoire est une projection sur un espace donn de structures
spcifiques dun groupe humain, qui incluent le mode de dcoupage et de gestion de lespace,
lamnagement de cet espace
66
.

La comparaison historique des territoires physiques des agglomrations de Nantes, de
Lyon et du Havre aide vacuer le dterminisme gographique et sintresser davantage la
construction conomique, sociale et politique des risques collectifs.

Les risques collectifs rsultent dhistoires locales conomiques, politiques et sociales.
Pour tre considr comme un risque, un ala dorigine naturelle ou industrielle doit
rencontrer un enjeu de dveloppement humain (dmographie, habitat, emploi), urbain
(rseaux, infrastructures), conomique (commerce, industrie, tourisme) ou patrimonial
(environnement, monuments). Or, ces enjeux c'est--dire ce qui reprsente une valeur
humains, urbains, conomiques ou patrimoniaux sont propres chaque mode de
dveloppement. Selon nous, il ny a pas de risque en soi. Les risques collectifs sont des
constructions sociales qui dsignent certains alas comme nuisibles ou dangereux pour les
enjeux ports par un mode de dveloppement conomique et urbain. On peut parler de
fabrique des risques , selon lexpression de Claude Gilbert
67
. Il souligne deux
caractristiques de lmergence de la qualification de risque : son caractre construit c'est-
-dire labor consciemment, et non donn c'est--dire inhrent une situation
gographique, un systme productif ou une pratique sociale
68
.

66
NOVEMBER Valrie, Les territoires du risque : le risque comme objet de rflexion gographique, Peter
Lang, Berne, 2002, p.17.
67
GILBERT Claude, La fabrique des risques, Cahiers internationaux de sociologie, vol. CXIV, 2003 pp.55-72.
68
Claude GILBERT distingue trois explications de la fabrique des risques : soit la qualification par les autorits
publiques, soit la confrontation entre la socit civile et les pouvoirs publics, soit la production dune multiplicit
dacteurs.
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Considrs dans une approche urbaine, les risques collectifs sont construits selon une
reprsentation des dangers et des enjeux propres au mode de dveloppement retenu pour un
espace dagglomration. la diffrence dautres auteurs (Collin, 1995), la dmarche de thse
suivie ici ninclut pas la conception des risques urbains stendant aux problmatiques de
dlinquance, de criminalit ou dautres formes de violences dite urbaines .

Ces deux dfinitions nous amnent parler de configuration territoriale des
risques collectifs . Les risques collectifs sont des constructions sociales et politiques
inscrites dans des configurations territoriales qui disposent de leur propre dynamique
de dveloppement conomique et urbain et de leur propre volution politique et sociale.
Ainsi, pour analyser un risque collectif, il faut saisir les enjeux de dveloppement
propres la configuration territoriale tudie.
La terminologie de configuration territoriale a rcemment t utilise par Emmanuel
Ngrier au sujet de la formation des agglomrations politiques franaises
69
. Lide que les
reprsentations et les rapports de force se construisent dans un espace territorial propre,
identifi et diffrenci par un systme de dveloppement conomique et urbain propre
lhistoire politique et sociale du territoire est au centre de lutilisation de la notion de
configuration territoriale .

69
Linterprtation dEmmanuel Ngrier, inspire des travaux de Norbert Elias (LIAS Norbert, Quest-ce que la
sociologie ?, Pandora, Paris, 1991, 1
re
dition 1981), est particulirement oriente vers la comprhension de la
conduite du changement dans les politiques publiques, en insistant sur les notions dapprentissage et
dmergence de rapport de domination dans des situations historiques, culturelles et politiques territorialises.
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B. Mthodologie

Un thme de recherche ressort du mmoire de recherche ralis en 2004
70
: les nouvelles
formes dintercommunalits franaises mises en place depuis la fin des annes 1990
prsentent-elles une forme dmergence dun nouvel acteur dans la politique de prvention et
de gestion des risques collectifs au niveau local ? Dans les annes 2000, certaines
intercommunalits mettent en place des services administratifs partiellement ou entirement
ddis la prvention et la gestion des risques. Les agglomrations de Nantes, de Lyon et du
Havre ont pris cette initiative selon des modalits diffrencies mais comparables.

Pour ces trois cas dtudes, ltude des logiques dapparition de ces politiques
intercommunales de prvention et de gestion des risques collectifs sera mene dans lesprit de
la dfinition de la configuration territoriale des risques collectifs prcdemment donne. Cet
objet de recherche guide le travail de revue de littrature scientifique et le positionnement
thorique (1) mais aussi la mthodologie denqute (2).

70
GRALEPOIS Mathilde, La gestion locale des risques urbains, mmoire de Recherche Mutations Urbaines et
Gouvernance Territoriale sous la direction de J-P Galland, Institut Franais dUrbanisme- cole Nationale des
Ponts et Chausses- Universit Paris-Est / Marne-La-Valle, 2004
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1. La mise sur agenda de laction publique locale de prvention et de
gestion des risques collectifs dans les agglomrations franaises au travers
du rle des agents publics
La revue de littrature mene sur les conditions dapparition des politiques de
prvention et de gestion des risques dans les agglomrations urbaines sappuie sur quatre
domaines de recherche : la mise sur lagenda institutionnel des politiques publiques, laction
publique locale, les politiques de prvention et de gestion des risques et, enfin, le rle des
agents publics, administratifs et techniques.

Pierre Muller et Yves Surel rpertorient plusieurs logiques dmergence des politiques
publiques tudies par les politologues : la stratgie lectorale, le rle des mdias, linitiative
des autorits publiques ou le lobbying (Muller & Surel, 1998). Le premier objectif de la revue
de littrature sera de montrer lapport de la thorie de la mise sur agenda pour tudier
lapparition et le maintien dune politique territoriale de prvention et de gestion des risques
dans les agglomrations (1). La question de la mise sur agenda est indissociable dune tude
des volutions et des transformations de laction publique. Laction publique peut
momentanment tre considre comme lensemble des interventions des autorits investies
de la puissance publique et de la lgitimit gouvernementale (Thoenig, 1985). Dans un second
temps, on recensera les particularits et les tendances propres de laction publique locale (2).
Les politiques de prvention et de gestion des risques font lobjet dune littrature abondante
mais peu danalyses sintressent aux modalits de leur construction en tant que politique
publique. Il sagit dans un troisime temps de mettre en avant une approche globale c'est--
dire qui ne spare pas prvention de gestion des risques et qui ne traite pas sparment
les risques naturels, technologiques, sanitaires ou autres (3). Enfin, le quatrime point porte
sur le rle des fonctionnaires locaux dans llaboration des politiques publiques. La thse vise
actualiser et enrichir cette thmatique parfois mal-aime de la recherche en sciences
sociales, particulirement en amnagement du territoire (4).

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1. La mise sur agenda institutionnel
La thse montre comment, ds les annes 1970, un petit nombre dagents publics
territoriaux a travaill la construction, la diffusion et la lgitimation dune approche
territorialise des risques collectifs dans le but de faire entrer cette dfinition dans les
politiques publiques durbanisme et damnagement du territoire des intercommunalits.

Parmi les outils danalyse des politiques publiques dans les annes 1970, lapproche
squentielle met en adquation la dtection denjeux publics avec la rsolution par des
rponses administratives. Cette argumentation sous-tend que la prise en charge publique
rsulte de lexistence initiale dun problme constitu et identifi. Aujourd'hui, cette linarit
suppose de laction publique est largement remise en cause
71
. Lanalyse contemporaine des
politiques publiques montre quau contraire, il y a souvent eu une construction dun problme
pour justifier une prise en charge publique (Garraud, 1990 ; Muller & Surel, 1998). Cette
analyse recherche la nature des enjeux au-del des rhtoriques de justification des acteurs.
La littrature sur la construction de problmes publics tudie les modalits de
slection dune dfinition. Cette slection sopre par des biais de dramatisations, de
consonances cognitives avec les lites ou deffets de correspondance entre les caractristiques
du problme et les structures des principaux mdias (Hilgartner & Bosk, 1988). La slection
dune dfinition dun problme public se diffuse travers les moyens mdiatiques, la
mobilisation citoyenne et lenvahissement du champ politique (Favre, 1992). Lagrgation
des champs de diffusion et lamplification du problme sont les cls de la publicisation.

Sans entrer dans le dbat sur les contours du public
72
, la thse montre que la
construction dune dfinition dun problme ou dun enjeu peut seffectuer en interne des
institutions publiques locales, par le personnel administratif et technique.
En effet, il apparat que les agents publics territoriaux ont jou un rle central dans la
requalification territoriale de la question des risques pour en faire un enjeu public non-rsolu.
En effet, face labsence dlments rputs constitutifs dun problme public dans la
littrature et lendogamie administrative du travail institutionnel de redfinition, nous
parlons plutt de problmatisation des enjeux sociaux . Car si ltat de lart sur
lmergence de problmes publics ne permet pas daborder notre objet de recherche, on

71
Revenant sur lanalyse de Charles JONES (An introduction to the study of public policy, Duxbury press,
Belmont, 1970), Sophie Jacquot explique comment lanalyse squentielle est une mthode de division en tapes
distinctes plus quune pense strictement rationaliste : JACQUOT Sophie, Approche squentielle In
Dictionnaire des politiques publiques, BOUSSAGUET Laurie, JACQUOT Sophie & RAVINET Pauline (sous la
direction), Presses de Science Po, Paris, 2006, pp. 73-79.
Pour une lecture critique du dictionnaire, notamment sur les paradoxes actuels du maintien de la grille de Jones
dans lanalyse des politiques publiques, Lire : DELANNOI Gil, Lectures critiques. Dictionnaire des politiques
publiques : problmatiques et enjeux de lanalyse de laction publique, Revue franaise de Science Politique,
Vol. 55, tome 1, 2005, pp. 189-199.
72
Le problme public est-il celui pris en charge par les lus politiques, les principaux mdias et la socit civile,
ou nest-ce pas ce qui relve de lespace public oppos lespace priv de la sphre familiale et intime ?
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observe pourtant une construction, thorique et pratique, problmatise, afin de justifier une
prise en charge publique par des agents publics qui se sont auto-dsigns. Pour ne pas
suspecter deffet de loupe chronologique, la priode tudie stend des annes 1970 2005.

Le travail de construction endogne men par un petit groupe dagents publics est
examin sous langle des thories de lagenda-building ou aussi appeles lagenda-setting. La
notion dagenda est dfinie par Roger Cobb et Charles Elder en 1971 dans larticle prfigurant
leur ouvrage Participation in American Politics. Ils dcrivent les dynamiques de construction
de lagenda comme a general set of political controversies that will be viewed as falling
within the range of legitimate concerns meriting the attention of the polity
73
. Ce qui nous
intresse dans cette littrature de mise sur agenda, cest le processus de mise en enjeu dun
sujet controvers afin de rendre sa rsolution indispensable et urgente pour laction publique.
De faon trs pratique, les thories de la mise sur agenda donnent des sries dtapes
concrtes pour analyser, ce que Jean-Gustave Padioleau appelle la carrire dune
controverse
74
. Lenjeu public sinscrit dans une histoire, mais prsente aussi des
caractristiques problmatiques contemporaines. Lenjeu public est dabord gnral, puis il
suit un mouvement de spcification qui va de pair avec llaboration de modalits
dintervention sur cet enjeu. Ensuite, les porteurs dintrts diffusent lenjeu le plus largement
possible afin daccder la sphre formelle de dcision politique. La thse montre que ces
lments de phasage se retrouvent dans lmergence dune politique de prvention et de
gestion des risques.

Plusieurs questions peuvent tre poses sur le choix de mobilisation de cette littrature.
La construction dune action publique de prvention et de gestion des risques en interne des
institutions locales peut-elle tre analyse avec une littrature sintressant majoritairement
lagenda tabli par les leaders politiques en comptition au niveau national ?
Dune part, ltude de la construction denjeux et leur hirarchisation sur les agendas
politiques permet de donner des indices pour comprendre le cheminement de la construction
des agendas, c'est--dire ralise par voire pour les agents publics. Il manque aujourd'hui
des outils danalyse permettant de comprendre les transformations du rle des agents publics
dans la construction des problmes politiques, notamment dans les collectivits locales.
Dautre part, lide de dynamiques propres la construction dun agenda administratif
est prsente chez plusieurs auteurs. Chez Philippe Garraud, particulirement dans le modle
de lanticipation, lauteur prcise quil peut y avoir une absence dexploitation mdiatique ou

73
COBB Roger & ELDER Charles, The Politics of Agenda-Building: An Alternative Perspective for Modern
Democratic Theory, The Journal of Politics, Vol. 33, n4, November 1971, pp. 892-915.
74
Lauteur spcifie dailleurs dans la note de bas de page indexe cette expression Dans les faits, il va sans
dire, les tapes se chevauchent ou les problmes senlisent dans lune ou lautre des squences PADIOLEAU
Jean-Gustave, Ltat concret, PUF, Paris, 1982, p.31 (note de bas de page n27)
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partisane, mais aussi une absence de demande sociale constitue. Selon lui, les acteurs
administratifs peroivent des dcalages et construisent les situations comme problmatiques
avant de les inscrire sur lagenda de leur propre initiative
75
. Nanmoins, lauteur dveloppe
bien moins ce cas que les modles de loffre politique, de la mdiatisation ou du corporatisme.
Par contre, Roger Cobb, Jennie Ross et Marc Ross font une typologie dtaille des diffrents
agendas institutionnels. Les auteurs diffrencient, dune part, les outside initiative models des
agendas institutionnels pour lesquels un groupe extrieur aux structures institutionnelles
formule et diffuse un enjeu et, dautre part, des inside initiative models pour lesquels la
dfinition des enjeux se ralise en interne, dans les organisations publiques, par des membres
de linstitution
76
. Les auteurs distinguent le mobilization model dans lequel lobjectif des
agents publics est de rpandre limportance de lenjeu au-del du cercle institutionnel de
linside access model dans lequel les auteurs mettent en avant le cas dagents publics qui ont
un accs facile et frquent aux dcideurs politiques. Comme nonc, la dimension de la
publicisation et de la rcupration politique de lenjeu reste inhrente lexplication de
lagenda-building. Ensuite, ces auteurs distinguent le formal agenda qui regroupe les actions
juges suffisamment importantes pour apparatre sur lagenda formel dune institution
publique du public agenda dfini par son haut niveau de prise en considration politique et de
diffusion publique.
Nanmoins, comme souvent dans lanalyse de la mise sur agenda, un doute subsiste
chez les auteurs : ne sagit-il que dun pseudo-agenda
77
? En loccurrence, lmergence
dune dfinition territorialise des risques collectifs se traduit par la cration de services
administratifs ddis la prvention et la gestion des risques dans les institutions
intercommunales. Le vote dune comptence statutaire de prvention et de gestion des
risques, la dsignation dun lu intercommunal rfrent, laffectation de ressources humaines,
techniques et financires sont autant de gestes daffirmation et de matrialisation de la place
donne ce domaine dans les agglomrations.
La premire raison de choix de la mise sur agenda comme mthode danalyse des
tentatives de constitution de politiques locales de prvention et de gestion des risques
collectifs rside dans les outils donns pour tudier les modalits de mobilisation de
ressources et de moyens utilises par les agents publics administratifs et techniques. Pour
autant, Philippe Garraud, dans sa contribution au Dictionnaire des politiques publiques,
souligne quil reste de nombreux agendas institutionnels sous-systmiques , dont les
relations et les changes restent largement prciser
78
.

75
GARRAUD Philippe, Politiques nationales : laboration de lagenda , In Contributions une sociologie
des politiques publiques, LAnne Sociologique, vol 40, 1990, pp. 17-41.
76
COBB Roger, ROSS Jennie-Keith & ROSS Marc Howard, Agenda Building as a Comparative Political
Process, The American Political Science Review, vol. 70, n1, 1976, pp. 126-138.
77
Les auteurs le dfinissent comme un agenda de faade qui ne reoit ni dappui politique, ni de levier financier.
78
GARRAUD Philippe, Agenda/mergence In Dictionnaire des politiques publiques, BOUSSAGUET
Laurie, JACQUOT Sophie & RAVINET Pauline (sous la direction), Presses de Science Po, Paris, 2006, pp.51-
59.
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Dans son chapitre de synthse sur la mise sur agenda, Philippe Garraud conforte aussi la
seconde raison de notre choix. Il soutient lide que la mise sur agenda nest pas uniquement
un processus de hirarchisation de choix gouvernementaux, ni uniquement une rponse
spontane aux demandes sociales, ni encore le rsultat de la libre comptition des partis
politiques. Pour aller plus loin, la thse promeut que la mise sur agenda peut tre un outil
analytique adapt pour saisir comment la construction denjeux publics non rsolus sert
prfigurer des domaines daction publique. Souvent, les thories de la mise sur agenda
emploient des techniques prcises pour montrer les ressorts de lapparition dans les discours
ou dans les organigrammes publics. Or, la mise sur agenda ne se limite pas la phase
dmergence dun problme. Trop rarement, cette mme grille analytique sert montrer
comment les modalits de mise sur agenda pr-selectionnent les profils professionnels ou les
instruments daction publique par exemple. En choisissant la littrature de lagenda-building
ou agenda-setting pour tudier des politiques territoriales de prvention et de gestion des
risques collectif dans les agglomrations, la prsente thse fait le lien entre les modalits de
mise sur agenda institutionnel par les agents publics et les conditions de maintien sur agenda
dans la priode de confrontation avec dautres politiques publiques connexes.

Au final, lutilisation des thories de lagenda-building pour ltude des agendas
institutionnels locaux est un moyen thorique et mthodologique danalyser les
modalits de construction dune dfinition dun enjeu public selon deux entres.
Dune part, les thories de lagenda-building indiquent des leviers rhtoriques et
pratiques de la lgitimation comme lutilisation des normes notamment juridiques,
limposition dun cadre daction publique, les fentres dopportunit et le rle des
instruments daction publique.
Dautre part, ltude de ces thories, mais surtout des prolongements auxquels elles
invitent, permettent de se pencher sur les rapports de force entre acteurs administratifs
et politiques, sur les dynamiques de concurrence entre diffrentes mises sur agenda et
aussi sur les effets de mise sur agenda dun enjeu sur la conduite dautres politiques
publiques.
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2. Laction publique territoriale
Lanalyse de laction publique est un champ dinvestigation si large quil convient ds
lors de restreindre le domaine tudi. Tout dabord, laction publique nest pas entendue
comme un synonyme de mobilisation collective dans le sens o Albert Hirschman
compare les priodes d action publique et de bonheur priv pour dcrire le passage de
phases dengouement pour les affaires publiques des priodes de repli sur lintimit
79
.
Ensuite, la notion daction publique se traduit en deux termes en langue anglaise : politics
reprsente la comptition politique pour laccs au pouvoir et policies concerne les politiques
publiques. Mme sil sera question denjeu lectoral et de prise de position des lus au cours
de cette thse, la comptition entre les partis politiques ne constitue pas lobjet central de la
recherche. Cest davantage autour des volutions des politiques publiques que la thse se
concentre, c'est--dire autour de lensemble des programmes daction labors et mis en
uvre sous limpulsion dautorits publiques dont larbitrage est justifi par lintrt gnral
et par la cohrence entre objectifs et moyens (Gaudin, 2004). Longtemps associe la figure
de ltat, la formulation de lintrt gnral ne semble plus aujourd'hui se dfinir de manire
homogne sur lensemble du territoire national.
Depuis la crise conomique des annes 1980, les politiques de planification nationale
dans lconomie ou le dveloppement urbain se heurtent au maintien mais surtout au
creusement des ingalits territoriales de croissance. Les programmes daction conomique et
la politique de dcentralisation des centres de dcision concourent crer un modle
dattractivit territoriale, c'est--dire de dveloppement diffrenci sur chaque territoire.
La territorialisation est couramment dfinie comme ladaptation des mesures
politiques aux particularits des espaces sur lesquels elles agissent afin de renforcer
lacceptabilit et lappropriation des mesures politiques par les acteurs locaux (Reliant,
2004). Mais les analyses portant spcifiquement sur la territorialisation de laction publique
constatent quelle recouvre des ralits politiques et des pratiques diffrentes. Dune part, la
territorialisation dsigne les rformes institutionnelles et les transformations politiques lies
la dcentralisation et la dconcentration des pouvoirs politiques et administratifs en France,
des premires lois dites Deferre de 1982 jusqu lacte II de la dcentralisation de fvrier
2005. Dautre part, la territorialisation est encore le synonyme des politiques de zonage qui
consistent cibler des espaces dintervention publique en fonction de critres et de seuils. La
politique de zonage instaure une limite entre certains territoires bnficiaires de lintervention
publique et dautres qui en sont exclus. Ce dbat sur le zonage territorial est encore largement
dactualit que ce soit en matire dattributions daides sociales ou, dans notre cas, en matire
de primtre de prvention des risques collectifs. Enfin, la territorialisation est employe
comme une forme de management organisationnel (Faure, 2006) qui consiste penser les
territoires comme les lieux de la formulation des problmes publics et comme les lieux
appropris pour leur traitement (Duran & Thoenig, 1996). Lensemble constitue un espace

79
HIRSCHMAN Albert O., Bonheur priv, action publique, Hachette, Paris, 1982 (traduction franaise 1983).
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flou qui mlange une recherche doptimum dimensionnel pour lconomie ou le droit avec
une qute de proximit salvatrice pour les conflits sociaux et politiques.
Dans ce contexte, la territorialisation des politiques publiques comme souhait
dadaptabilit de lintrt gnral des territoires htrognes est loin datteindre ses buts,
mme si les tensions souleves peuvent tre cratrices de renouveau dans laction publique et
notamment pour laction publique territoriale (Offner, 2006).

Laction publique territoriale est dfinie dans cette thse comme lensemble des
politiques publiques menes par les collectivits territoriales
80
. Suite la dcentralisation des
pouvoirs politiques issue des lois de 1982 et 1983, les collectivits territoriales disposent
dune personnalit juridique indpendante de celle de ltat, de lautonomie de leurs excutifs
locaux, de llection au suffrage universel de leurs assembles dlibrantes, du transfert de
comptences spcifiques ainsi que des moyens matriels et humains qui sont lis ces
transferts de comptence (Dreyfus B., 2002). Pour reprendre le vocable de la littrature
prcdemment convoque, de nombreux analystes sintressent aux dynamiques propres
dagenda-building des politiques publiques territoriales.
Olivier Borraz propose une catgorisation des courants danalyse des politiques
publiques territoriales en distinguant trois dynamiques de constitution des enjeux
81
. Ces trois
courants constatent la multiplication et la diversification des acteurs publics et privs
intervenant dans le systme administratif et politique. Pour dcrypter ces changements, un
premier courant voque le concept de la gouvernance urbaine (P. Le Gals, D. Lorrain), un
second propose lide de la contractualisation des politiques territoriales (J.P. Gaudin) et un
troisime parle de linstitutionnalisation de laction publique (P. Duran & J.C. Thoenig). Ces
trois courants, mais aussi les prolongements critiques quils permettent, donnent un cadre
danalyse dynamique pour tudier laction publique territoriale.

Le courant de la gouvernance urbaine analyse les transformations de laction publique
locale face aux processus de mondialisation et dintgration europenne qui contribuent
brouiller les frontires entre les territoires, notamment par le renforcement des logiques de
lconomie de march financiarise. Dans ce contexte, les grands centres urbains seraient les
espaces de concentration des pouvoirs politiques et de pilotage des rseaux techniques (Le

80
Jusqu la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003, les deux termes apparaissaient dans la Constitution :
collectivit locale larticle 34 et collectivit territoriale au titre XII. Mais depuis seule cette dernire expression
figure dans la Constitution. Les collectivits sont donc dsormais des "collectivits territoriales", lexpression
"collectivit locale", ntant plus juridiquement fonde. Source : Vie Publique, site dit par la Documentation
franaise sur lactualit politique, conomique, sociale et internationale, Rubrique les collectivits
territoriales : www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-
territoriales/definition/collectivite-locale-collectivite-territoriale-quelles-differences.html. Consult le 20
septembre 2008.
81
BORRAZ Olivier Pour une sociologie des dynamiques de laction publique locale In BALME Robert,
FAURE Alain et MABILEAU Albert, Les nouvelles politiques locales, Presses de Science Po, Paris, 1999.
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Gals & Lorrain, 2003). Le concept de gouvernance urbaine va au-del des tudes en termes
de gouvernement urbain qui sont davantage centres sur les relations hirarchises entre les
lus et les fonctionnaires. En postulant que [les recherches sur] lextrme diversit des
intrts prsents dans les trs grandes mtropoles rendent a priori peu utiles les cadres
danalyse privilgiant la formation dun acteur collectif ou le dveloppement de capacits
politiques
82
, la gouvernance urbaine propose dtudier les rapports de force en termes de
diversit et de flexibilit des ressources de pouvoir (Le Gals, 1995). Ce courant soutient
lide que le gouvernement local ne se contente pas de grer des services de faon
bureaucratique (ou au quotidien), mais quil est devenu plus stratge, moins routinier, plus
opportuniste, plus flexible, plus sensible lenvironnement
83
. Cet environnement
conomique et politique est marqu par la comptition entre les agglomrations pour laccs
aux ressources financires notamment pour les dotations de fonds de ltat ou de lUnion
Europenne, aux ressources politiques comme laccs aux fonctions de maires ou encore aux
ressources symboliques (par exemple des btiments architecturaux renomms ou une
politique vnementielle internationale).
La thse dfend lide que les gouvernements des agglomrations urbaines, mme
si ce ne sont pas des grandes mtropoles, sont davantage stratges que routiniers.
Appliqu aux politiques de prvention et de gestion des risques, mises en place dans les
agglomrations, le concept de gouvernance urbaine permet dinterroger le recours
croissant aux acteurs privs au sein de ladministration intercommunale (par exemple
lexpertise juridique ou technique). Par contre, cette littrature sintresse peu au rle
des services administratifs dans llaboration des stratgies dattractivit territoriale.

Avec Jean-Pierre Gaudin, llaboration des politiques territoriales est analyse comme
une ngociation contractuelle en termes de rseaux de politiques et dchange
gnralis
84
. Dans ce cadre danalyse, laction publique locale est le rsultat des changes
entre des acteurs-cls qui travaillent en rseau dans des configurations territoriales et
politiques diffrencies. Cette approche dynamique de la ngociation comme processus
continu de construction conflictuelle de normes et de production de sens
85
met laccent sur
les nouvelles rgles temporelles de la ngociation comme mode dchanges. Dune part, le
recours la notion de rseau marque limportance de lappartenance des formes de groupes
ou de clubs, quils soient politiques, professionnels ou territoriaux. Dautre part, lauteur
insiste sur le rle accru des variables individuelles par rapport aux critres dorganisation

82
LE GALS Patrick & LORRAIN Dominique, Gouverner les trs grandes mtropoles ?, Revue franaise
dadministration publique, n107, tome 3, 2003, p. 310.
83
LE GALS Patrick, Du gouvernement des villes la gouvernance urbaine, Revue franaise de science
politique, vol. 45, n1, 1995, p.60.
84
GAUDIN Jean-Pierre, Politiques urbaines et ngociations territoriales. Quelle lgitimit pour les rseaux de
politiques publiques ?, Revue franaise de science politique, vol. 45, n1, 1995, p. 32.
85
Ibid, p34.
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classiques
86
. La consquence est la multiplication des rgles locales, qui entrane une
procduralisation de laction publique locale. Ces modes dchanges sont la fois instables
mais plus explicites, cest pour cela que lauteur parle de contractualisation. La
contractualisation, cest le rgne de la procdure, c'est--dire de dmarches politiques
organises par des rgles prdfinies, et qui sont leur tour productrices de rgles () Dans
laction publique contemporaine, en effet, il ne sagit plus seulement dappliquer des rgles
gnrales dfinies lavance, mais aussi de les produire chemin faisant, au cas par cas, et en
fonction du cercle des acteurs potentiellement impliqus
87
. En soulignant limportance des
effets de lconomie librale sur les politiques locales, la thorie de la contractualisation
constate la marginalisation des relations bilatrales entre les services dtat et les grands lus
locaux. Par ailleurs, en insistant sur la multiplication des centres dinitiative, elle pose alors la
question de la consistance de lintrt gnral.
La thse sappuiera sur plusieurs notions dveloppes dans lanalyse de la
contractualisation, surtout celle de ngociation et celle de procdures. Il sagira de voir
si une politique de prvention et de gestion des risques se maintient sur les agendas
grce une ngociation des procdures entre services administratifs. Les agents
publics porteurs dune politique territoriale de prvention et de gestion des risques dans
les agglomrations ngocient leur apparition sur les agendas institutionnels. Ensuite, ils
ngocient aussi la modification des procdures de prise en compte des risques dans les
documents durbanisme et damnagement afin, dune part, de rester sur les agendas
institutionnels et, dautre part, dentrer en ngociation avec dautres dacteurs
dcisionnaires.

Enfin, le troisime courant de recherche mobilis sur laction publique locale constate
aussi que lintrt gnral dans les politiques publiques se ralise dsormais au niveau
territorial : le territoire, plus que lappareil de ltat, constitue dsormais le lieu de
dfinition des problmes publics
88
. Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig dcrivent le rle
des services dtat dans ce contexte de territorialisation des problmes travers lide
dinstitutionnalisation de laction publique locale, c'est--dire linstauration par ltat de
modalits de cooprations obligatoires. Linstitutionnalisation de laction collective devient
un processus majeur quadopte ltat pour peser sur la conduite des affaires publiques.
Linstitutionnalisation fournit, ou veut fournir, une solution la coopration () en
proposant de faon peu coercitive des scnes daction plus ou moins durables dans le
temps
89
. Ltat fournit un cadrage de laction publique territoriale, non pas en imposant sa
vision de lintrt gnral ce que les auteurs appellent l diction de critres

86
Ibid, p.52.
87
GAUDIN Jean-Pierre, Laction publique, Presses de Sciences Po/Dalloz, Paris, 2004, p.162.
88
DURAN Patrice & THOENIG Jean-Claude, L'tat et la gestion publique territoriale, Revue franaise de
science politique, vol. 46, n
o
4, 1996, p. 582.
89
Ibid, p. 600.
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universalistes , mais en fournissant un ensemble de procdures dans lesquelles les
institutions locales doivent entrer pour formuler leur dclinaison de lintrt gnral. Cette
version locale de la dfinition de lintrt gnral a pour objectif de raliser une rencontre ce
que les auteurs appellent une fentre dopportunit entre des acteurs, des ressources et
des problmes. Mais cette tentative dalignement de la part des services dtat na pas
lassurance de russir. Les auteurs prcisent que les institutions territoriales gardent leur
indpendance et leur autonomie dinitiative mme si elles sont encadres
90
. Cette possibilit
dinitiative est encourage par une diffrenciation des scnes , c'est--dire par la mise en
concurrence de configurations territoriales les unes contre les autres.
Cette analyse est sduisante car elle porte un regard intress sur les capacits de
structuration dune offre politique par les services administratifs. Toutefois, elle reste
largement centre sur un gouvernement territorial compos dlus locaux et de services
administratifs dtat dconcentrs, et non de services administratifs des collectivits
territoriales. Virginie Gimbert constate qu un certain glissement sest opr, plaant les
relations des administrations [dtat] avec son environnement et ses partenaires extrieurs
au centre des analyses, et dlaissant par l mme quelque peu le fonctionnement interne des
administrations et le travail concret de ses fonctionnaires
91
. Ce constat est dautant plus
frappant que peu de travaux sur le fonctionnement et les dynamiques daction publique des
services administratifs portent spcifiquement sur le travail concret des agents publics locaux.
Sinon, linstitutionnalisation de laction publique ouvre des perspectives de recherche fort
intressantes dans lanalyse des transformations de laction publique locale face la
valorisation de la diffrenciation des scnes territoriales.
La thse sintressera aux modalits de mise sur agenda qui font du territoire une
ressource utilise et mobilise par les agents publics dans laction publique locale. Pour
chaque configuration territoriale, les gouvernements locaux cherchent rendre ligible
leurs particularits locales les atouts conomiques et politiques mais aussi les difficults
gographiques ou sociales aux critres, tablis par les services dtat, constitutifs des
politiques publiques.

90
Les auteurs ajoutent que les acteurs locaux gardent la possibilit de participer ou non aux rgles du jeu des
services de ltat : En suivant mollement la mise en uvre, [les lus locaux] laissent jouer ladministration de
ltat et se gardent les mains libre sur les valeurs et sur les priorits . Ibid, p. 607.
91
GIMBERT Virginie, Ltat sanitaire en question. Les administrations lpreuve des risques, Thse de
doctorat en sociologie de lcole Normale Suprieure, Cachan, soutenue le 11 dcembre 2006, p. 30-31.
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3. La politique de prvention et de gestion des risques collectifs
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sicle, lmergence de la question sociale consacre lide dune prise en
charge collective des vulnrabilits et des modes dexistence prcaires (Castel, 1995). La
protection face aux dangers lis la vie en socit est au cur de lide dtat-providence
dans les annes 1950 (Ewald, 1986). Dans les annes 1980, la conception de la scurit
sociale se dcline dans des politiques sectorielles telles que lenvironnement, la sant, le
travail ou la scurit civile. De nouvelles professions et de nouvelles pratiques collectives
sattachent, dune part, aux risques lis aux conditions de sant, dhygine ou de travail,
dautre part, aux risques lis lordre public et, enfin, aux risques dits majeurs c'est--dire
aux menaces de grande ampleur qui portent gravement atteinte une large partie de la socit
(Lagadec, 1981). Ces risques majeurs sont principalement issus de deux sources. Soit ils sont
issus dalas dorigine technologique, c'est--dire les risques gnrs par le secteur
nergtique et le secteur productif tous ses stades (laboration, transport, stockage de
produits dangereux). Cette notion peut aussi stendre aux risques sanitaires lis
lutilisation de certains matriaux dans la construction et lhabitat (amiante, plomb, vernis,
peinture), ou lexposition aux radiations magntiques des lignes haute tension et des
relais de tlphones mobiles
92
. Soit les risques majeurs sont issus dalas dorigine naturelle
c'est--dire goclimatiques (inondation, avalanche) ou gomorphologiques (sisme,
mouvement de terrain, incendie de fort)
93
. Le risque majeur peut aussi tre le rsultat de la
conjonction entre des alas naturels et industriels.

Dans les annes 1970, les pouvoirs publics franais envisagent les risques majeurs
comme des probabilits doccurrence de dangers qui peuvent tre values (risk assessment)
grce la prvision scientifique et quantitative
94
. Ds lors, laction publique ne cherche pas
anantir les sources de risques, mais dvelopper des mthodes et des parades pour les
prvenir et les grer (Dourlens, Galland, Theys & Vidal-Naquet, 1991). Les domaines sont
nombreux. Il y a, en amont, la prise en compte dans les politiques damnagement des
territoires et linformation prventive des populations. En aval du risque, on peut citer la
gestion de lalerte ou lorganisation des moyens de secours.
Durant la priode 1970-1985, les pouvoirs publics laborent, grce aux rgles de droit,
des outils de mesure de seuils de protection ainsi que des systmes dassurance et de
compensation. Concernant les risques technologiques, la loi du 19 juillet 1976 relative aux

92
DUBOIS-MAURY Jocelyne, Les risques industriels et technologiques, Problmes politiques et sociaux, La
documentation franaise, n882, Paris, novembre 2002, p. 3.
93
partir de cette classification, Jocelyne DUBOIS-MAURY et Claude CHALINE, dans Les risques urbains,
rappellent que les alas dorigine naturelle sont souvent gnrs par la conjonction de plusieurs facteurs
climatiques et morphologiques mais aussi par les effets aggravants des interventions humaines
(impermabilisation des sols urbaniss, obsolescence des rseaux dassainissement, dforestation des bassins
versants, techniques de construction, etc.).
94
Sur la question de lvaluation des risques, Lire : GALLAND Jean-Pierre, valuer les risques et mieux
prvenir les crises modernes In Ltat face aux risques, Regards sur lactualit, n328, La documentation
franaise, Paris, fvrier 2007.
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installations classes pour la protection de lenvironnement est le texte de base contre les
risques technologiques
95
. La loi de 1976 instaure la ralisation dune enqute publique, dune
tude dimpact qui indique les effets directs et indirects du projet, ainsi quune tude de
danger qui value la potentialit des accidents et leurs consquences prvisibles. Elle rduit
aussi considrablement les pouvoirs des maires au profit de la police spciale dinspection des
installations classes. En 1982, la premire directive europenne dite SEVESO renforce,
dune part, lidentification des risques associs certaines activits industrielles dangereuses,
dautre part, la prise en compte des aspects organisationnels de la scurit et, enfin, elle
contraint lutilisation des sols afin de rduire les consquences des accidents majeurs
96
. Sur
cette dernire mesure durbanisme, cest la loi de 1987 relative la scurit civile et la
prvention des risques majeurs qui instaure des primtres de protection entre les zones
industrielles et les foyers dactivits humaines
97
.
Concernant les risques naturels, jusque dans les annes 1980, deux dcrets-lois de 1935
et 1937 constituent lessentiel de la rglementation. Ils instituent, de faon autoritaire, des
zones submersibles le long d'un certain nombre de rivires
98
. Ensuite, la loi du 13 juillet 1982
relative lindemnisation des victimes contre les catastrophes naturelles institue un systme
de protection contre les dommages matriels au nom du principe de solidarit nationale. Aux
cts du systme dindemnisation, la loi dicte une prvention rglementaire durbanisme
sous forme de plan dexposition aux risques naturels : inondations, mouvements de terrain,
sismes, avalanches qui dterminent notamment les zones exposes et les techniques de
prvention y mettre en oeuvre tant par les propritaires que par les collectivits ou les
tablissements publics
99
.

Dans cette mme priode, les pouvoirs publics se dotent dinstances dvaluation,
dadministrations interministrielles et dinstitutions nationales. Par exemple, un commissaire
l'tude et la prvention des risques naturels majeurs est nomm en novembre 1981 et plac
auprs du Premier ministre. Depuis 1984, une dlgation aux risques majeurs existe au sein
du Ministre de l'environnement. En dcembre 1990, lINERIS (Institut national de
l'environnement industriel et des risques) est cr. Ce sont des actes politiques en faveur
dune prise en charge publique de la prvention et de la gestion des risques. Nanmoins, il

95
La loi n 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux Installations Classes pour la Protection de l'Environnement
(ICPE) concerne les usines, ateliers, dpts, chantiers, carrires, ainsi que toute les installations fixes () qui
peuvent tre source de nuisances ou risques, pour la sant, la scurit, la salubrit .
96
Suite au rejet de dioxine en 1976 sur la commune de Seveso en Italie, les tats europens se doter dune
politique commune en matire de prvention des risques industriels majeurs avec la directive dite SEVESO
n82/501/CEE du 24 juin 1982.
97
Loi n 87-565 du 22 juillet 1987 relative l'organisation de la scurit civile, la protection de la fort contre
l'incendie et la prvention des risques majeurs
98
Ces deux dcrets lois sont dictes sous le gouvernement ractionnaire et autoritaire de Pierre Laval. Ils ont
pour objectif, outre la prvention et la gestion des risques, de limiter le pouvoir foncier des notables locaux au
profit de ltablissement dun Etat planificateur.
99
Article 5 alina 1 de la loi n82-600 du 13 juillet 1982 relative l'indemnisation des victimes de catastrophes
naturelles.
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nmerge pas dans les textes juridiques ou dans les organigrammes des pouvoirs publics de
politique publique de prvention et de gestion des risques en tant que domaine daction
unifie autour dun programme, dune administration, dun budget, de modalits et de
techniques employes pour mener bien la politique publique.

Plusieurs constats se dduisent de cette situation. Dune part, laction publique
concernant les risques dorigine technologique et naturelle sont deux politiques sectorielles
diffrentes, ayant des administrations distinctes et des outils daction publique en propre.
Dautre part, la prvision des alas, la prvention des risques et la gestion des accidents
relvent, au sein de trois politiques sectorielles, dactions disjointes. Enfin, les lois de
dcentralisation de 1982 et 1983 ont redistribu, dans les communes, la conduite et la
responsabilit des actions de prvention des risques (par exemple, la scurit des
tablissements recevant du public, linformation prventive et les mesures durbanisme) et de
gestion des accidents au nom des pouvoirs de police des maires.
Malgr des changements politiques et administratifs marginaux, sur lesquels la thse
reviendra plus en dtail, cette accumulation de secteurs politiques, dacteurs publics et de
territoires des risques perdure dans laction publique depuis les annes 1985. Pourtant, les
dysfonctionnements organisationnels existent dans cette politique multi-niveaux. Le rapport
de Paul-Henri Bourrelier atteste dune dsorganisation territoriale o ltat, ses services
dconcentrs et les collectivits locales se superposent, et o les territoires institutionnels,
vcus, culturels et gographiques se mlangent. La fragmentation et la multiplicit des
territoires amnent mme parfois la contradiction, voire l'invalidation, des actions de
prvention et de gestion des risques
100
.
Par ailleurs, depuis les annes 1990, la perception dune marge grandissante
dincertitude dans la prvision de la nature des alas -c'est--dire dans leur frquence, dans
leur intensit ou dans leur impact- branle laction publique. Les pouvoirs publics sont
dstabiliss dans leur recherche de matrise technique et politique. La politique des risques,
longtemps confine la puissance publique, souvre alors aux dbats et aux controverses
scientifiques ou dmocratiques. Claude Gilbert et Pierre Lascoumes rsument cette priode :
selon les domaines de risques envisags par les observateurs et/ou les politiques, les
approches et les problmatiques varient considrablement (...) Nous sommes donc dun
certain point de vue dans un situation de crise de la politique des risques au sens o,
malgr dimportantes mobilisations techniques, politiques et financires, certaines situations
perdurent tout en changeant de forme, et o surtout le rpertoire daction des dcideurs
publics et privs semble en voie de saturation
101
.

100
BOURRELIER Paul-Henri, Lvolution des politiques publiques des risques naturels, la Documentation
Franaise, Paris, 1998.
101
GILBERT Claude & LASCOUMES Pierre, Les politiques de risque en Europe, Revue internationale de
politique compare, vol. 10, n2, 2003, p. 153.
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Lanalyse des complexits politiques et administratives des politiques de prvention
et de gestion des risques collectifs est au cur de la thse. Sous une seule et mme
dnomination, nous parlerons de prvention et gestion des risques collectifs afin
danalyser les dynamiques de transformations des secteurs daction, des acteurs et des
territoires de laction publique en matire de risques collectifs.
Le point de dpart de la thse est le constat dexistence de politiques locales qui tentent
de crer des synergies entre les diffrentes actions de prvention et de gestion des risques,
comme allier linformation du public avec lapplication des contraintes durbanisme. Ces
politiques publiques locales essayent aussi dtablir des liens entre les services dtat, les
communes et les diffrents acteurs de lexpertise prive ou du secteur associatif.
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4. Les agents publics des collectivits locales
Ladministration publique peut tre dfinie, en thorie, comme un idal de gestion
sociale qui met distance les dimensions motionnelles grce une rationalisation des
situations et une procduralisation des rponses afin de servir lintrt gnral. Une littrature
abondante a marqu la sociologie politique des annes 1970-1980 par des tudes sur la
relation entre les lus politiques et le personnel administratif dans les services de ltat ou
dans les collectivits locales. Ces relations sont considres comme le rsultat de ngociations
entre la sphre politique et la sphre administrative.
Ces analyses sintressent aux leviers de pouvoirs dont dispose ladministration. Tout
particulirement, la rgle gnrale est tudie non pas dans son aspect formel -voire universel-
mais comme une zone denjeux qui permet dintroduire ou non du contrle et de
limprvisibilit (Crozier, 1963). Pour ces analyses, les rgles gnrales sont utilises
stratgiquement pour crer des rapports de forces. Les rgles de droit et les autres attributs
rglementaires de laction publique (par exemple, lorganigramme, la relation hirarchique ou
lvaluation) forment des systmes dactions et de relations de pouvoir entre acteurs cherchant
contrler des zones dincertitudes pertinentes par rapport aux problmes rsoudre (Crozier
& Friedberg, 1977).
Dans les annes 1970-1980, les travaux qui tudient la rpartition des stratgies de
contrle et de rapport de force dans laction publique territoriale sintressent tout
particulirement aux dpartements et aux communes. Citant les travaux prcurseurs de Jean-
Pierre Worms en 1966
102
, Michel Crozier et Jean-Claude Thoenig tudient dix ans plus tard le
fonctionnement des administrations dpartementales. Selon eux, les rapports de force entre les
services de ltat (comme le subdivisionnaire de lquipement, le percepteur des finances
publiques, mais surtout le prfet) et les notables locaux, essentiellement les lus et les grands
fonctionnaires communaux, se rgulent selon un systme dinterdpendances croises.
(Crozier & Thoenig, 1975). Les maires ninterviennent pas directement auprs des sphres
parlementaires ou ministrielles pour faire valoir leurs attentes et leurs besoins. Ils acceptent
la supriorit de lintermdiation des services de ltat dpartementaux condition que ces
derniers dfendent les intrts locaux des maires auprs du Gouvernement. En retour de leur
intermdiation administrative, les maires assurent lapplication des lois sur le territoire.

Cette littrature porte une attention salvatrice au pouvoir politique de ladministration.
Elle met en avant les jeux de pouvoir entre les diffrentes strates de ladministration ainsi que
les rapports dinterdpendance qui se nouent entre les lus locaux et les services de ltat
dconcentrs. Nanmoins, trois remarques peuvent tre faites.

102
WORMS Jean-Pierre, Le prfet et ses notables, Sociologie du travail, vol.8, tome 3, juillet-septembre 1966,
pp. 249-275.
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Dabord, depuis les annes 1970 et encore dans la littrature contemporaine, ltude des
personnels administratifs se ralise dans une logique de comprhension des relations entre
ltat et les collectivits locales. Rarement, lorganisation et les rapports de force au sein des
collectivits locales, qui plus est au sein de ladministration locale, font lobjet dtudes
approfondies. Certains chercheurs tudient le fonctionnement des administrations
communales. Ils sintressent la professionnalisation des fonctionnaires locaux,
lorganisation interne, aux rapports politiques et symboliques avec les services dtat ou avec
les partis politiques (Barraqu, 1983 ; Lorrain, 1989 ; Mabileau, 1991). Dj, ces travaux
entrevoient les changements apports lorganisation et aux enjeux des administrations des
collectivits locales par les lois de dcentralisation des annes 1980, par la fragmentation des
politiques sectorielles et par la multiplication du nombre dacteurs. Toutefois, ils interviennent
dans un contexte de prdominance du gouvernement central marqu par le modle de
rgulation croise. Il manque dans la littrature des tudes contemporaines qui prennent
au srieux les volutions des services administratifs des collectivits territoriales face aux
enjeux des transformations de laction publique locale.
En effet, les analyses de la seconde moiti des annes 1990 sur les dynamiques de
laction publique locale (les trois courants de littrature prsents prcdemment) insistent sur
louverture des politiques publiques aux diffrents chelons territoriaux, aux acteurs privs,
la socit civile, aux investissements internationaux, etc. Ces analyses pensent les nouvelles
modalits de rgulation (gouvernance, contractualisation ou institutionnalisation), mais
ne sintressent pas de faon centrale aux rles et aux enjeux des agents publics locaux
dans la nouvelle configuration des politiques publiques confrontes la multiplication
des acteurs et des chelles dintervention.
Enfin, ces travaux sont majoritairement issus de la sociologie ou de la science politique.
Leur objectif porte sur la comprhension des dynamiques de relations politiques entre les
pouvoirs publics. Pour notre part, la sociologie politique est un angle dapproche et un lecteur
des transformations des politiques urbaines territoriales. En effet, cette thse tudie le travail
quotidien des agents publics locaux dans les tablissements publics de coopration
intercommunale qui portent les politiques publiques de prvention et de gestion des
risques collectifs afin de comprendre les transformations des politiques urbaines.

* * *

Pour rsumer, dune part la mise sur agenda est peu utilise dans le cadre de laction
publique territoriale. Dautre part, elle sattache surtout aux modalits de portage lectoral,
mdiatique ou lobbyiste. En labsence de ces critres, la mise sur agenda interne une
collectivit est dite institutionnelle . Mme dans ce cas, peu danalyses considrent les
dynamiques propres aux services administratifs, comme si le portage administratif ne pouvait
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pas tre tudi avec les outils de construction de lurgence, de stratgie dinfluence, de mise
en enjeu politique ou de contournement des normes.
La thse prendra le contre-pied de ces prsupposs. Elle montrera comment la mise sur
agenda institutionnel dune politique de risques collectifs est porte par un petit nombre
dagents administratifs territoriaux. Ces agents publics sont tudis comme des acteurs
politiques parties prenantes des transformations de laction publique contemporaine. Ils sont
confronts aux stratgies des collectivits territoriales en comptition pour la captation des
symboles de lattractivit mtropolitaine. Ils laborent la mise sur agenda dune action
publique de prvention et de gestion des risques en tenant compte du contexte institutionnel et
politique. Les relations que ces agents publics engagent avec dautres acteurs publics ou
privs sont de plus en plus temporaires et flexibles. Les procdures de travail (par exemple
les rgles, les critres de mesure ou lusage doutils daction publique) sont lobjet de
ngociations constantes. Dans ces ngociations, le territoire est valoris de plusieurs
manires : la fois comme la revendication du pouvoir local face aux services dtat, comme
le symbole de la formation dun bien commun partag et encore comme un levier rhtorique
pour crer un enjeu public non-rsolu.

La problmatique gnrale de la thse sinscrit dans le domaine de lamnagement du
territoire et durbanisme. La question de recherche formule doit permettre dclairer les
transformations contemporaines des politiques de dveloppement et de planification urbaine.
Pour cela, la problmatique gnrale est la suivante : la mise sur agenda
institutionnel dune approche territoriale de prvention et de gestion des risques
lchelle de lagglomration entrane-t-elle des transformations dans les modes de
gouvernance et dans les orientations des politiques urbaines ? Les politiques urbaines sont
ici dfinies comme lensemble des politiques qui concourent au dveloppement urbain,
notamment : les activits conomiques telles que le dveloppement des zones dactivits,
lamnagement du cadre de vie, c'est--dire les projets urbains et lurbanisme rglementaire,
et les politiques de service public en rseau

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2. Positionnement de la recherche et mthodologie denqute
Le choix du positionnement thorique mais aussi la mthodologie de recueil des
donnes sont au cur dune rflexion qui a parcouru la dmarche de thse : comment rendre
compte du travail de dfinition territoriale des politiques locales de prvention et de gestion
des risques collectifs ainsi que des succs et des checs de la mise en uvre dune approche
territoriale des risques collectifs dans le sillage des politiques urbaines ?

Dfinir une discipline permet de dlimiter une entre qui indique et explique les
orientations, les valeurs, les engagements c'est--dire qui dfinit la recevabilit de lanalyse.
Selon Jean-Michel Berthelot, on ne peut pas passer dun langage un autre ds lors que
celui-ci conditionne le mode de construction et le nombre de variables prises en compte
103
.
Le choix de lamnagement de lespace et de lurbanisme offre la possibilit de sinscrire
dans une dmarche pluridisciplinaire qui propose une comprhension des logiques
dorganisation spatiale du dveloppement social, conomique et politique. Grce ce choix,
lamnagement senrichit de nombreuses disciplines : la sociologie politique, le droit,
lconomie, lingnierie, etc.
Comment apprhender la complexit et les contradictions des attentes et des
enjeux en matire de prise en compte des risques collectifs dans les politiques urbaines
afin de participer lenrichissement de la discipline mais aussi de proposer un clairage
la dcision politique ?
Pour cela, la thse propose un outil, celui de la sociologie politique des administrations
territoriales (1) qui sinscrit dans un positionnement thorique, celui dun constructivisme dit
contextualis (2). La mthodologie denqute qualitative et de recueil de donnes
quantitatives constitue lopration concrte de recherche (3).

103
BERTHELOT Jean-Michel, Dualisme et pluralisme en sociologie Bulletin n7 de lAssociation Internationale
des Sociologues de Langue Franaise, Service de la recherche sociologique, Genve, 1991.
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1. La sociologie politique des administrations territoriales
La difficult dun travail multidisciplinaire est de considrer lapport spcifique de
chaque matire tout en cherchant les mettre en interrelation. Pour aborder les
problmatiques contemporaines de lamnagement du territoire et de lurbanisme, il faut
choisir un angle de lecture. Nous avons choisi une sociologie politique des administrations
territoriales.
La revue de littrature montre que les domaines ltude sont souvent traits par des
analyses de sociologie politique. Il sagit de sociologie car lobjectif est la construction dun
ensemble thorique de comprhension des ralits sociales, politiques et urbaines travers
ltude dun objet particulier : la prise en compte de la prvention et de la gestion des risques
dans les politiques urbaines. La sociologie politique est lanalyse des rapports sociaux
caractre politique, c'est--dire de tous les phnomnes de socit participant la
construction des reprsentations politiques du vivre ensemble , en particulier dans la Cit.
Elle tudie les rapports de force et les (en)jeux de pouvoir pour la domination comme faisant
partie dun ensemble explicatif au mme titre que la culture professionnelle, lhistorique
administrative, les rgles juridiques, etc. La sociologie politique applique aux
administrations territoriales permet de prendre au srieux les mutations discrtes et le
travail concret des acteurs et en particulier des fonctionnaires comme le propose
rcemment la thse de Virginie Gimbert
104
.

Ce faisant, la sociologie politique des administrations territoriales est un traceur
intressant des mutations de laction publique territoriale, dans des domaines contraints par de
nombreux rglements juridiques comme lurbanisme mais aussi un angle de lecture des
mutations des reprsentations et des formes urbaines.

104
GIMBERT Virginie, op.cit.
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2. La construction territorialise des configurations sociales
Trois objectifs ont prsid au choix dun positionnement thorique. Le premier objectif
est de se dmarquer dune vision tiologique qui recherche des causes supposes
objectives de la mise en place dune politique de prvention et de gestion des risques,
comme laccident ou le rle charismatique dun acteur. Il sagit plutt danalyser des
processus endognes (Dobry, 1986). Le second objectif est de rcuser une vision totalement
dterministe des relations de pouvoir o les cadres sociaux structurent la rpartition des
capitaux conomiques, politiques, sociaux et donc aussi les rapports de domination. La
position thorique retenue considre les politiques publiques comme des enjeux de lutte entre
des agents sociaux qui cherchent imposer leur dfinition de la situation. Pour le troisime
objectif, ltude du travail administratif et politique quotidien des agents publics a aussi incit
labandon dune vision cognitive. Le travail de dcryptage prsent ici porte davantage sur
les modalits de construction administrative et sur la construction dinstruments daction
publique, que sur le champ, difficilement saisissable, de la formation et de linterprtation des
ides.

Face ces trois postulats de dpart, la rflexion constructiviste permet de regarder
autour de quels acteurs sociaux et de quels instruments daction publique se localisent les
enjeux. Cette approche est privilgie par les tudes en termes de mise sur agenda et de
problmes publics
105
. Cette rflexion prend acte de la diffrenciation des situations et des
trajectoires propres chaque groupe social, chaque priode historique ou chaque territoire
(Coanus, Duchne & Martinais, 2004). La production dun discours dominant et les effets
politiques obtenus ne prennent sens que dans un contexte donn et finement dcrit. Une
approche territorialise, ou contextualise , du constructivisme demande donne de
limportance aux arnes locales, leurs logiques de fonctionnement notamment aux
instruments daction publique mis en place et aux interactions qui relient les acteurs
106
.
Le choix dun constructivisme contextualis permet de ne pas prjuger de ce quest ou
non un risque collectif. La thse propose ltude des modalits rhtoriques et pratiques de leur
mise sur agenda ; elle ne cherche pas vrifier la ralit ou non des risques. Ces deux notions
de construction et de configuration ne sont pas des prsupposs thoriques. Il sagit dun
positionnement retenu la suite de lanalyse de la configuration territoriale des risques
collectifs prsents en chapitre de prsentation.

105
Pour ces clairages thoriques, je remercie Claude Gilbert, Emmanuel Henry, Isabelle Bourdeaux pour
lorganisation collective et rgulire du sminaire Atelier Risques et dfinition des problmes publics : quelles
perspectives de recherche ?, organis de novembre 2006 mars 2008 avec lAxe Risques et Crises Collectifs
de la MSH de Grenoble.
106
Dans le cadre du sminaire pr-cit, je remercie Frdric Pierru pour sa prsentation sur la sociologie
constructiviste nord-amricaine des problmes sociaux publics lors de la sance du 09-10 novembre 2006.
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3. Mthodes denqute qualitative et quantitative
La ralit sociale se rvle diffremment selon la dmarche denqute et des techniques
dinvestigation adoptes. Cette thse se base sur des enqutes qualitatives dans les
intercommunalits de Nantes, de Lyon et du Havre entre mai 2005 et dcembre 2006 (1), mais
aussi sur les rsultats dune srie denqutes quantitatives menes entre septembre 2006 et
septembre 2007 auprs dune trentaine dtablissements publics de coopration
intercommunale (EPCI)
107
(2).

Lenqute qualitative
Trois sjours dans les trois intercommunalits ont permis dtudier le fonctionnement et
les enjeux des services de prvention et de gestion des risques dans les EPCI de Nantes, de
Lyon et du Havre.
Une premire semaine denqute
108
a permis de dcouvrir le quotidien professionnel et
social des activits du service (par exemple, lors de runions, de dplacements, etc.) mais
aussi dautres composantes administratives des EPCI. Dautres sources dinformations que le
travail dobservation et de recherche sont collectes travers la consultation des archives, des
revues de presse, des documents publics internes et externes. Cette premire phase denqute
permet aussi de prparer des guides dentretiens semi-directifs grce des pr-entretiens
exploratoires.
La deuxime semaine denqute
109
a servi passer une dizaine dentretiens avec les
acteurs des services de prvention et de gestion des risques dans les agglomrations c'est--
dire les directions de service, les directions gnrales et les charg-e-s de mission, mais aussi
avec les principaux chefs des services dconcentrs de ltat, essentiellement le SIDPC, la
DDE et la DRIRE
110
. Dans chaque territoire, les mmes types dacteurs ont t interrogs afin
de comparer leurs rponses
111
. Des participations aux activits des services de prvention et
de gestion des risques dans les EPCI sont organises afin de complter et vrifier les
informations recueillies. Lattitude lors de cette seconde priode est davantage participante
112
.

107
Le 12 juillet 1999, la loi Chevnement relative au renforcement et la simplification de la coopration
intercommunale cre les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI). Il sagit de la forme
contemporaine des communauts urbaines et des communauts dagglomration.
108
Nantes Mtropole du 30 mai au 9 juin 2005 / Grand Lyon du 27 septembre au 7 octobre 2005 / CODAH du17
au 28 octobre 2005
109
Nantes Mtropole du 13 au 17 fvrier 2006 / Grand Lyon du 10 au 14 avril 2006. Je nai pas pu raliser les
entretiens du Havre en juin 2006. Jai pass un mois et non trois semaines au Havre lors de la troisime session.
110
SIDPC : service interministriel la dfense et la protection civile, DDE : direction dpartementale de
lquipement, DRIRE : direction rgionale de lindustrie, de la recherche et de lenvironnement.
111
Voir : annexe sur le tableau compar des entretiens et sur la grille de guide dentretien.
112
Cette seconde phase diffre de la premire. La prsence irrgulire dans la vie des services pour cause
dentretiens lextrieur des services distingue du profil tudiante-stagiaire . De plus, ayant commenc les
recherches depuis octobre 2004, les membres des services sont en demande de retours et de conclusions. De
courtes prsentations de la dmarche et du sujet ont t prsentes aux personnes intresses.
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Une troisime phase denqute
113
, plus longue, permet dapprofondir avec des entretiens
complmentaires, de rencontrer plus dlus dans les communes mais aussi les services
durbanisme et dautres personnes repres suivant les contextes locaux (par exemple,
danciens lus, le directeur du conseil de dveloppement, des charg-e-s de mission des
agences durbanisme, des membres des SPPPI
114
ou du BRGM
115
). Il sagit aussi de vrifier
lexistence de documents danalyses dans les laboratoires locaux de recherche.
Suite ces trois sjours denqute, le matriel denqute se compose de 51 entretiens
retranscrits, de documentation interne, de communication externe, de rapports publics, de
compte-rendus de travail raliss dans les services, de revues de presse mais aussi de notes
prises au long des sjours dobservation.

Lenqute quantitative
Dans le cadre dune commande du conseil national de la protection civile (CNPC), une
tude quantitative est mene sur les conditions de mise en place des plans communaux de
sauvegarde (PCS
116
). La dmarche consiste laborer deux questionnaires : un pour les
communes et un pour les agglomrations. La diffusion sest faite par deux rseaux :
lassociation nationale des communes pour la matrise des risques technologiques majeurs et
le rseau IDEAL Risques
117
soit environ 350 collectivits locales (communes + EPCI). Il y a
eu 73 rponses (40 communes et 33 EPCI) soit environ 21% de taux de rponse. Les rponses
des EPCI constituent le socle statistique utilis dans la thse
118
.
Une des ambitions de cette tude quantitative est de donner une vision densemble
dpassant les trois cas dagglomrations tudis dans la thse. Lusage des mthodes
statistiques permet de proposer des corrlations sociodmographiques des rsultats. Les
rponses formules par la trentaine dEPCI concernent les difficults rencontres dans la mise
en place des PCS avec les donnes dmographiques de lEPCI, le nombre de communes
membres de lintercommunalit ou la taille de la commune la plus importante.

113
Nantes Mtropole du 2 au 20 octobre 2006 / Grand Lyon du 30 octobre au 21 novembre 2006 / CODAH du
27 novembre au 21 dcembre 2006
114
SPPPI : Les secrtariats permanents pour la prvention des pollutions industrielles sont des structures
collgiales qui runissent l'ensemble des acteurs locaux (services de l'tat, collectivits locales, industriels,
associations...) ayant un intrt commun pour les questions d'environnement industriel. Par ailleurs, une des
premires agglomrations daccueil des SPPI est lagglomration havraise.
115
BRGM : Le bureau de recherche gologique et minire est un tablissement public qui dveloppe des
mthodologies et des techniques dans le domaine des ressources et des risques lis au sol et au sous-sol.
116
Le plan communal de sauvegarde, issu de la loi de modernisation de la scurit civile daot 2004, est un
document de planification de la sauvegarde apporter aux populations en cas daccident (par exemple,
lhbergement, le maintien de la circulation pour les interventions de secours, etc). Il est labor sous la
responsabilit des maires.
117
Rseau de mutualisation des connaissances et des bonnes pratiques entre collectivits territoriales sur les
questions de Risques, sous lgide des co-maires : http://www.reseau-risques.net/welcome.do
118
Bien que le nombre de rponses puisse paratre faible, la diversit des cas est apparente, Voir : annexe sur la
description de lchantillon.
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* * *

Pour conclure, cet exercice de prsentation mthodologique est central pour la
comprhension de la thse. Nanmoins, lobjectivit ou la neutralit au sens courant ne sont
pas des idaux atteindre. Penser que lexplicitation des rgles de mthodologie mne une
connaissance absolue peut paralyser la recherche dans la mesure o ils parviennent
inspirer lobsession de tout penser, de toutes les faons et sous tous les rapports la fois
(Chamboredon, Passeron Bourdieu, 1983). Cest alors sans nier mais au contraire en prenant
en compte les effets dimposition de la problmatique (Bourdieu, 1984) que la dmarche
devient un exercice de rigueur mthodologique.

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C. Plan de thse

Pour rappel, la problmatique gnrale de la thse sinscrit dans le domaine de
lamnagement du territoire et de lurbanisme. Elle se formule ainsi : en quoi la
territorialisation de la prvention et de la gestion des risques, en tant que modalit de
mise sur agenda institutionnel, entrane-t-elle des transformations dans les modes de
gouvernance et dans les orientations des politiques de dveloppement urbain ? Pour
rpondre cette question, la thse sarticule en cinq chapitres dont voici les rsums.

Premier chapitre : La requalification urbaine et systmique des risques collectifs
Dans les annes 1970, les agents publics de quelques intercommunalits franaises
laborent une dfinition du risque collectif selon une approche relativement dcale par
rapport la notion de risques majeur . Leur dfinition insiste sur le caractre endogne du
risque induit dans un fonctionnement systmique des agglomrations urbaines. En donnant
une dfinition la fois fonctionnelle et systmique du risque, ces agents crent une
requalification alternative la dfinition sectorielle et technique des services dtat. Cet enjeu
public se rvle dsormais comme non rsolu par laction publique. Il permet aux agents
publics dentrer dans la gouvernance locale en proposant une vision territoriale de la
prvention et de la gestion des risques au niveau des agglomrations urbaines.

Second chapitre : Linscription institutionnelle de la prvention et de la gestion des risques
dans les institutions intercommunales
Dans les annes 1980-1990, les formes institutionnelles de gouvernement des
intercommunalits se succdent. Les agents publics porteurs des questions de prvention et de
gestion des risques laborent une dfinition des risques collectifs lie aux dynamiques
dvolution des agglomrations, et non pas lie un primtre administratif. la fin des
annes 1990, la cration des tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI)
cre un cadre stabilis et identifi de gouvernement des agglomrations. La volont des agents
publics dancrer leur action publique en matire de risques dans un cadre administratif, dans
un domaine professionnel et dans une institution publique, les incite profiter de cette fentre
dopportunit.

Troisime chapitre : Structuration administrative de la comptence de prvention et de
gestion des risques aux cts de services damnagement et de gestion des services urbains
Une fois en poste, les agents publics ptissent du manque de clarification juridique de
leurs attributions statutaires. Lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques est
un domaine la croise des disciplines durbanisme, de scurit civile, denvironnement ou
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dinformation publique. Afin de lgitimer leur approche territorialise dans les dynamiques
dagglomration, les agents publics tentent de se rattacher une identit administrative dans
les organigrammes. Ils choisissent de sinscrire dans les comptences, transfres aux EPCI,
relatives lamnagement du territoire. Pour cela, ils dveloppent des outils de connaissance
des risques et des rflexions sur la planification conomique et urbaine des agglomrations.
Etonnament, cette tentative de structuration administrative savre largement plus
conflictuelle que le vote politique de la comptence statutaire.

Quatrime chapitre : Lintgration des risques dans les politiques durbanisme
Depuis 2000, la ralisation des documents durbanisme peut tre transfre aux EPCI.
Ce changement ouvre des possibilits dintgrer la dfinition territorialise des risques aux
politiques durbanisme et damnagement des territoires. Ces possibilits vont cependant
rester trs rduites. Le choix dune dfinition territorialise des risques implique que les
dirigeants des EPCI acceptent dintgrer aux documents durbanisme la vision extensive
porte par les agents publics en charge des risques collectifs. Alors que les services de ltat
sont plutt promoteurs de cette implication des EPCI aux politiques de prvention et de
gestion des risques , leurs dirigeants maintiennent une vision lgaliste des documents
durbanisme rglementaire et oprationnel. Quelque peu dsavous, les agents publics en
charge des risques collectifs cherchent toujours positionner leur approche territorialise des
risques au niveau de la planification conomique et urbaine des agglomrations.

Cinquime chapitre : Rguler les agglomrations par la prvention et la gestion des risques?
Alors que laction publique de prvention et de gestion des risques dans les EPCI se met
en place en marquant sa distance vis--vis de tout empitement sur les pouvoirs de police des
maires, cest dans le domaine de la scurit civile que lapproche territoriale trouve des
possibilits de dveloppement. Cette vision des risques collectifs lis au fonctionnement des
agglomrations amne la mise en place dactions de rgulation du fonctionnement des
systmes urbains. Le terme de rgulation est entendre dans le sens de retour la
normale , de fluidification ou de circulation. Bien que ce domaine entrecroise les
responsabilits politiques et juridiques, les services de ltat encouragent le dveloppement de
cette approche. Dailleurs, les agents publics porteurs de lapproche territoriale sappuient sur
la loi de modernisation de la scurit civile de 2004 qui conforte cette vision de rgulation des
risques face au constat de lincapacit des pouvoirs publics matriser totalement la
multiplication des sources de dangers qui peuvent affecter les territoires et les populations.

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LAPPROCHE URBAINE DES RISQUES COLLECTIFS LCHELLE
DES AGGLOMRATIONS FRANAISES.

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- Premire partie : La mise lagenda institutionnel de lapproche urbaine des risques collectifs
lchelle des agglomrations franaises -
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INTRODUCTION DE PREMIRE PARTIE

Dans les annes 1960-1970, laction publique en matire de prvention et de gestion des
risques considre que les risques collectifs peuvent tre classs selon leur source dorigine
(naturelle ou industrielle). Dans cette approche sectorise ou segmente (Pigeon, 2005),
les responsables politiques apprhendent les risques comme des alas extrieurs. Ils cherchent
obtenir une mesure scientifique des dangers, une prvision probabiliste de leur occurrence et
des moyens techniques de dfense. A cette poque, dans les administrations centrales
franaises, les risques dits naturels proccupent un cercle restreint de spcialistes qui
tudient les sciences de la nature (par exemple, lhydrologie, la gologie ou la sismologie).
Les risques dorigine naturelle sont traits par lintervention sur lespace physique :
construction de barrages, endiguement, uvre de soutnement, zonage dloignement, etc.
Les risques naturels sont objectivs (Gilbert, 2003). Des accidents dorigine industrielle se
produisent galement. Le risque technologique est lui aussi objectiv. Il est rationalis par
lexplication de la dfaillance ponctuelle voire stabilisatrice (Amalberti, 2001) ou de
lerreur humaine (Pecaud, 2004). Les acteurs locaux quils soient reprsentants politiques ou
agents administratifs partagent cette approche dans leurs discours et leurs pratiques.
Centraux ou territoriaux, les agents publics considrent les risques collectifs comme des alas
extrieurs au mode de dveloppement que la technique et la science peuvent parer.
Cette position, sectorise et techniciste, est dominante dans laction publique.
Paralllement, une approche endogne des risques existe. Elle considre que les risques
collectifs sont intrinsquement lis au fonctionnement des systmes urbains, particulirement
aux interactions de fonctions conomiques et sociales dans les agglomrations urbaines. Cette
approche est partage par plusieurs acteurs publics mais elle na aucune visibilit dans les
politiques publiques de prvention et de gestion des risques au niveau national. Elle se
rencontre isolment chez des agents publics de la fonction publique territoriale.

Malgr des configurations territoriales diffrentes c'est--dire des modes de
dveloppement conomique et urbain propres lhistoire politique et sociale de chaque
territoire, un mme processus de construction dune approche systmique et urbaine des
risques est mis en uvre par un petit nombre dagents publics entre les annes 1960 et 2000.
Le rapport de force leur est largement dfavorable dans les annes 1960-1970. Malgr leur
isolement, cette approche est reconnue par les institutions locales et les administrations
dconcentres de ltat des les annes 1990.

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Lapproche du risque, en tant qulment du fonctionnement des agglomrations, est un
choix dinterprtation des transformations de la ville
119
. La premire partie de la thse dcrira
cette dmarche consciente de slection darguments explicatifs de la ralit sociale par les
agents publics des institutions locales afin de crer un nouvel espace denjeux publics dans les
agendas institutionnels. Il sagit de montrer quels sont les leviers de justification, de
lgitimation voire de conviction qui vont tre utiliss. Francis Chateauraynaud et Didier
Torny appellent ces leviers des prises , c'est--dire des modalits argumentatives et
pratiques qui saisissent, c'est--dire qui slectionnent, des lments dans une situation pour en
donner une interprtation prsente comme vraie ou du moins tangible (Chateauraynaud
& Torny, 1999). Lobjectif de cette premire partie est de montrer que ces prises rvlent une
action de dfinition et de lgitimation de la part dun petit nombre de personnes alors quelles
sont prsentes comme relevant de lvidence.

Afin dexpliquer les leviers thoriques et pratiques utiliss, trois modalits de
prises sont analyses : une requalification de la notion de risques (chapitre 1), une
inscription institutionnelle dans un primtre administratif (chapitre 2) et une
organisation administrative (chapitre 3). La question de la premire partie est :
comment ces trois modalits de prises permettent-elles la mise sur agenda dune
approche territoriale de prvention et de gestion des risques endo-urbains lchelle des
agglomrations franaises ?

Certains points de mthodologie mritent dtre reprciss concernant la prsentation
chronologique et comparative de la mise sur agenda dune approche territorialise des risques
collectifs dans les trois agglomrations de Nantes, de Lyon et du Havre.
Pour rendre compte des processus luvre, la prsentation chronologique ne doit pas
cacher que les squences temporelles sont rarement linaires. Lobjectif est de rendre compte
des procds de construction et de lgitimation de la politique intercommunale de prvention
et de gestion des risques par lanalyse des rapports de force. Il ne sagit pas de proposer une
valuation des succs, une explication des checs ou une hirarchie de jugement des
diffrentes dmarches propres aux agglomrations prsentes. Pour cela, lapproche par
lagenda building ou agenda setting sintresse aux choix de hirarchisation et de justification
sans prsumer dun ordre pertinent . Lobjectif est de comprendre les logiques en uvre
travers les diffrences de construction des agendas institutionnels.

119
La dfinition systmique des agglomrations nest pas la seule approche des systmes urbains. Pour ne citer
que les plus connus, notons lcole marxiste tudiant la ville selon les consquences des rapports de force
conomique dans lespace urbain (Lefvre, 1971 ; Castells, 1972), les courants de sociologie des organisations
qui sintressent aux stratgies des acteurs (Crozier & Thoenig, 1975) ou encore les analyses sur les usages
quotidiens des espaces publics (De Certeau, 1990).
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La comparaison de trois intercommunalits met en lumire les diffrents recours aux
ressources de pouvoir pour parvenir la lgitimation dune reprsentation des territoires ou
limposition dun domaine daction publique. Lusage de la comparaison permet de faire
surgir un caractre inhabituel mais aussi de conforter une hypothse lorsquelle se confirme
dans des configurations territoriales diffrentes (Vigour, 2005). Dans notre cas, le point
commun dentre dans la comparaison des trois agglomrations est lexistence dune politique
intercommunale de prvention et de gestion des risques mise sur lagenda public institutionnel
par les agents publics locaux. Le constat du maintien de ces politiques dans les
agglomrations voire de leur diffusion dautres intercommunalits incite analyser ces
trois configurations avec une entre par lagenda building.
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Chapitre 1 - Requalification urbaine et systmique du risque
collectif. Territorialiser pour problmatiser

Dans les annes 1970, certains agents publics des collectivits locales franaises
impliqus dans les politiques de scurit civile, de sant-hygine, dducation ou
denvironnement dveloppent une approche territoriale des risques collectifs.
Les risques sont analyss comme des lments parmi dautres appartenant au
fonctionnement des villes. Dune part, la ville est dcrite comme partie intgrante dun rseau
territorial complexe, gnrateur inhrent de risques, et, dautre part, elle peut tre atteinte dans
son organisation sociale, conomique et politique par loccurrence dun danger, interne
comme externe, naturel, industriel ou autre. Les risques sont analyss comme lis aux
dynamiques de dveloppement conomique et urbain despaces urbains interconnects dans
des agglomrations urbaines. Leur prvention et leur gestion ncessitent une approche
territoriale, c'est--dire que les agents publics vont considrer quil faut adapter laction
publique aux particularits historiques, gographiques, sociales ou culturelles des territoires.

Cette dfinition est concurrente la dfinition catgorise propre aux services dtat,
spcialistes scientifiques de la prvision des risques, ou aux services locaux de scurit civile,
gestionnaires de la dfense. Lapproche sectorielle traite les risques en fonction des sources
dorigine des risques et considre les alas comme des phnomnes extrieurs au mode de
production conomique et de dveloppement social. La situation des annes 1970 est pourtant
peu propice lmergence que lon peut aujourd'hui qualifier de prenne dune dfinition
territorialise qui constitue une alternative lapproche sectorielle des risques collectifs.
Malgr son isolement dans certaines collectivits locales, la dfinition territoriale des risques
collectifs sest maintenue sur les agendas publics de quelques institutions intercommunales,
notamment les agglomrations de Nantes, de Lyon et du Havre.

Comment comprendre quune dfinition alternative ait pu apparatre dans un champ aux
marges dintervention limites par les prrogatives rgaliennes ? Cette premire question de
sociologie politique est mettre en relation avec une seconde question damnagement du
territoire : quelle reprsentation des territoires dagglomrations ressort du travail de
lgitimation dune approche territoriale des risques collectifs entrepris par les agents publics
locaux ?
En somme, selon une analyse inspire de lanalyse en termes dagenda building ou
setting, quels leviers rhtoriques mais aussi pratiques sont utiliss pour inscrire la
dfinition territoriale des risques collectifs sur les agendas institutionnels locaux ?

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Cette construction consciente dune redfinition de lala, des enjeux, et donc des
risques, seffectue travers des choix de prises dans largumentation. Il va sagir de retracer
les mcanismes de slection dides dans un raisonnement, les stratgies de mise en avant
darguments et les moyens dadministration de la preuve. Ceci va permettre de comprendre
comment sopre le passage dune dfinition sectorielle des risques vers une dfinition des
risques collectifs base sur une approche urbaine et systmique des agglomrations urbaines.

Dans les annes 1970, certains agents publics ne vont pas dfinir les risques collectifs
comme des dangers dorigine extrieure qui sabattent sur un territoire. Ils vont
apprhender les risques comme des lments dun systme urbain (1). Dans les annes 1980,
lapprhension territoriale systmique des risques collectifs participe la constitution dun
domaine daction publique marqu par sa pluridisciplinarit et par son attachement aux
dynamiques conomiques et urbaines des agglomrations. Cette approche de la prvention et
de la gestion des risques collectifs remet en cause la catgorisation des risques par source
doccurrence technologique ou naturelle au profit dune apprhension par les effets des
modles de dveloppement et damnagement des territoires. Elle insre aussi un chelon
daction publique entre les communes et les services dconcentrs de ltat (2). Au dbut des
annes 1990, labsence de structure institutionnelle stabilise au niveau intercommunal va
exacerber le besoin de reconnaissance des agents publics territoriaux promoteurs de cette
dmarche. La prennit de leur existence va tre le fruit dune lutte dfinitionnelle entre
diffrents domaines daction publique connexes, notamment les politiques environnementales
et les politiques de scurit civile (3).

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1. La requalification endo-urbaine du risque dans les agglomrations
Entre les annes 1960 et 1970, les risques collectifs sont redfinis par certains agents
publics en poste dans les institutions locales. Dans son analyse des politiques publiques
denvironnement, Pierre Lascoumes qualifie cette dmarche de pr-emprise
dfinitionnelle . Cest une production de sens qui permet la structuration concrte dun
domaine daction public
120
.
Pour cela, ces agents publics donnent une dfinition territoriale et non pas sectorielle
aux risques collectifs. Il sagit de montrer que cette production de sens apprhende les risques
dans linteraction entre un systme urbain dynamique et les vulnrabilits des milieux
environnants. Cette requalification fait du risque un lment des systmes urbains. Elle
considre les risques collectifs majeurs non pas comme des phnomnes exognes mais
comme des phnomnes endognes au systme de dveloppement conomique et urbain.
Prcisment, cette requalification territoriale est caractrise d endo-urbaine dans le sens
o les risques collectifs sont considrs comme des lments participant voire rgulant des
dynamiques conomiques et urbaines. Ce terme d endo-urbain est spcifiquement choisi
pour se diffrencier des approches qui considrent les formes de dlits, de criminalits et de
violences urbaines comme des risques urbains (Collin, 1995).

Les origines de cette approche sont diffrentes selon les histoires et les opportunits
locales. Lintrt de la comparaison est de montrer que les trajectoires convergent vers une
reprsentation territoriale conjointe des risques tout en conservant loriginalit du parcours de
chaque agglomration. La territorialisation de la question des risques trouve sa source dans la
thorie politique de lcologie urbaine dveloppe par les agents publics et les reprsentants
politiques de la communaut urbaine de Lyon (1). Dans lagglomration havraise,
lagrgation dacteurs publics, dorigines institutionnelles diffrentes, se ralise autour dune
pratique urbaine de la prvention et de la gestion des risques. Cette pratique urbaine prend en
compte les risques dans les interactions entre les dynamiques sociales de lagglomration et
les dynamiques industrielles de lestuaire de la Seine (2).

120
LASCOUMES Pierre, Lco-pouvoir. Environnements et politiques, La Dcouverte, Paris, 1994.
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1. La dfinition systmique des risques dans lcologie urbaine
la communaut urbaine de Lyon, le risque collectif est considr comme constitutif du
fonctionnement urbain ds les annes 1960. Cette interdpendance entre les transformations
urbaines et les risques collectifs est un des fondements de la politique lyonnaise dcologie
urbaine. Dans cette optique, la modification dune des fonctions urbaines entrane des
transformations dans lensemble de lagglomration. Lanalogie avec les thories
fonctionnelles et systmiques permet de comprendre que lagglomration est considre
comme un systme urbain. La requalification des phnomnes de risques collectifs relve
dune production de sens opre par les ingnieurs de lintercommunalit et reprise en 1989
par le nouveau prsident de la communaut urbaine, Michel Noir.

La prise en compte des risques a prcd lmergence des politiques environnementales
la communaut urbaine de Lyon. Dans sa thse, Christel Bosc explique cette proccupation
avant lheure par la mobilisation de la population de la rgion lyonnaise dans les annes
1970. Elle insiste sur le rle des associations cologistes de type scientifique
121
, comme la
FRAPNA (Fdration rgionale des associations de protection de la nature), dans lmergence
dune prise de conscience locale. Selon elle, il nexistait pas, au sein de la mairie et de la
communaut urbaine de Lyon, de politiques spcifiquement et formellement revendiques
comme environnementales avant llection de Michel Noir
122
[soulign par nous].
Pourtant, au sein de la communaut urbaine de Lyon cre par voie lgislative en
1966
123
, il existe ds 1977 un centre de lutte contre les pollutions. Lactuel directeur de la
mission cologie urbaine y est ingnieur prvention des nuisances
124
. Ce centre de
lutte contre les pollutions dveloppe des projets dtude autour du thme de linterface entre
la ville et lenvironnement avec lagence durbanisme cre en 1983. Il sagit denvisager les
modalits de prservation du cadre de vie dans le dveloppement urbain. Le directeur de la
mission cologie urbaine explique que les ingnieurs et les urbanistes laboraient des
rponses techniques des problmes de socit
125
. Le discours des acteurs prsents cette
poque valorise beaucoup le caractre prcurseur de cette dmarche.
Cette initiative isole parmi les autres collectivits locales mais aussi au sein de la
communaut urbaine reflte lmergence dune proccupation environnementale qui
dmarre par la lutte contre les pollutions. Ces pollutions sont dfinies comme les interactions
entre la ville et son environnement. La thmatique denvironnement est aborde, non pas sous

121
Christel Bosc oppose ce modle celui des associations cologistes de type militant comme
Montpellier : BOSC Christel, Emergence et ngociation de politiques environnementales locales Lyon et
Montpellier, Thse de doctorat en science politique, Universit de Montpellier, soutenue le 8 janvier 2003.
122
Ibid., p.226
123
La communaut urbaine de Lyon est cre par la loi du 31 dcembre 1966 relative aux communauts urbaines
mais son fonctionnement nest effectif quen 1971.
124
Christel Bosc explique que cet ingnieur est titulaire du diplme dune des rares coles dingnieur qui
dispensait en 1977 une formation environnementale sur les nuisances et les procds de gestion de leau, de lair
et des dchets.
125
Extrait dentretien J.V., directeur de la Mission Ecologie Urbaine, Grand Lyon, le 4 octobre 2005.
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la forme de la prservation des ressources naturelles, mais travers la prvention des effets
ngatifs du dveloppement croissant de lagglomration lyonnaise
126
(Lascoumes, 1994 ;
Barraqu & Theys, 1998). Dailleurs, la premire sance publique du conseil communautaire
de la communaut urbaine de Lyon sous la prsidence de Michel Noir vote le financement
dune enqute sur la perception du risque industriel dans lagglomration
127
larticle
prcise que lenqute tait lance la semaine prcdente dans le cadre des schmas
directeurs damnagement. Cette prise en compte des risques et de leur perception reprsente
une conception de lcologie la croise entre les domaines lis lurbanisme,
lenvironnement et aux risques.

Ds les premiers mois de son mandat de maire de Lyon et de prsident de la
communaut urbaine en mars 1989, Michel Noir investit le champ des proccupations
environnementales. Il cre une mission cologie, risques et environnement la
communaut urbaine de Lyon. Cette administration est renomme mission cologie
urbaine en 1990. Ce changement dnonc du service administratif cologie urbaine
traduit-il une transformation de lapproche ?
Dans lavant-propos de la Charte de lcologie urbaine de 1992, Michel Noir explique
que La problmatique de lcologie urbaine ne se limite pas faire ou ne pas faire. Il
sagit plutt de comprendre les mcanismes dune ville qui volue, pour agir en connaissance
de cause, sans perdre de vue la finalit de ce systme urbain complexe et fragile :
lamlioration de la qualit de vie des habitants
128
. Selon cette citation, le dveloppement
urbain interagit sur lenvironnement. Les risques sont conus comme en tension entre le
dveloppement urbain et la prservation de lenvironnement. Lcologie urbaine est
considre comme une politique de gestion du systme urbain. La ville apparat comme un
systme dans lequel entrent lnergie et les matires premires et dont sortent les rsidus de
son activit. Ce nest donc pas un systme ferm
129
. Les risques ne sont pas considrs
comme des accidents exognes au systme conomique et urbain. Ils en font partie.
Dailleurs, les catastrophes locales ayant marqu le territoire lyonnais ne sont pas prsentes
comme des raisons expliquant la mise en place dune prise en charge intercommunale des
risques collectifs. Elles sont peu cites dans les documents publics, vocation interne ou
externe, de la communaut urbaine jusquen 1992
130
. Elles sont moins dterminantes que le
portage politique de Michel Noir dans lapparition dune politique dcologie urbaine.

126
On retrouve ce constat dans dautres collectivits locales. Le domaine de lenvironnement se met en place
dans les annes 1960-1970 autour du travail sur les sols pollus, les pollutions urbaines, etc. A ce sujet, Lire :
BARRAQU Bernard et THEYS Jacques (sous la direction), Les politiques denvironnement, valuation de la
premire gnration, 1971-1995, ditions Recherches, Paris, 1998.
127
Question de silhouette , Le Figaro, 28/05/1990
128
Prface de Michel Noir In Charte de lEcologie Urbaine, communaut urbaine de Lyon, 1992.
129
Ibid.
130
Lboulement de la colline de la Fourvire en novembre 1930, laccident de Feyzin en janvier 1966, et
lincendie du port Edouard Herriot en juin 1987 font lobjet dun encadr en page 74 de la Charte de lEcologie
urbaine de la communaut urbaine de Lyon de 1992.
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Lapproche de lenvironnement en termes dcologie urbaine que propose la
communaut urbaine de Lyon dans les annes 1970-1990 est loigne du modle de type
naturaliste-anecdotique dcrit par Pierre Lascoumes, c'est--dire la conservation des
ressources naturelles. La dfinition est davantage celle dun environnement politico-
conomico-technique c'est--dire pens comme la rsultante des interactions de lhomme
avec ses milieux de vie
131
. Cette approche dsectorise les catgories danalyse et daction de
la politique de prvention et de gestion des risques qui fonctionne par source dalas (naturels
ou industriels). Elle propose une apprhension globale des risques collectifs comme lments
interdpendants dun systme urbain total
132
. La pense systmique dEdgar Morin invite
penser lagglomration en tant que systmes ouverts dont la rgulation ncessite de tenir
compte des entres et des sorties de flux plus ou moins dstabilisateurs
133
. Le concept
dcologie urbaine en lui-mme traduit la reprsentation dune agglomration en tant
qucosystme urbain. Pour rsumer, il sagit dune requalification urbaine, endogne et
systmique des risques collectifs.

Lhistoire de lmergence de la prise en compte des risques dans les politiques urbaines
est fortement lie au portage politique de Michel Noir. Ce constat corrobore de nombreuses
tudes sur les modalits dmergence des problmes publics et sur les processus de mise sur
lagenda. Pierre Favre explique quil faut quun enjeu public soit mis en comptition dans
larne politique dans lespoir que les lus en tirent un profit lectoral (Favre, 1992).
Or, parmi les trois agglomrations tudies dans la thse, la communaut urbaine de
Lyon est le seul exemple o lmergence dune action publique de prvention et de gestion
des risques est prise en charge politiquement. Il se trouve que cest aussi le cas tudi dans
lequel lautonomisation dun domaine propre et ddi aux risques collectifs naura finalement
pas lieu. Sagissant du portage politique, le modle de la construction dun environnement
politico-conomico-technique de Pierre Lascoumes claire sur limportance donne
lexpert dans la lgitimation de cette approche. Sans tre quantitativement dominant, cet
acteur est en position centrale, soit parce que le rcit le met directement en scne, soit parce
que les autres acteurs (politiques, industriels, groupes associatifs) sont mis en interaction
avec lui
134
. Les agents publics en poste et en position dexpert ce moment dans les
services de la communaut urbaine de Lyon vont tre les relais de la diffusion de lapproche
urbaine et systmique des risques.

131
LASCOUMES Pierre, op.cit., pp.69-80.
132
Lexpression systme urbain total est inspire de la sociologie fonctionnaliste de Marcel Mauss dans
Essai sur le don (1924). Marcel Mauss propose la thorie du fait social total . Chaque fonction sociale est un
lment interdpendant dune institution sociale suprieure, contraignante et englobante.
133
MORIN Edgar, Introduction la pense complexe, Le Seuil, Paris, 2005.
134
LASCOUMES Pierre, op.cit., p.82.
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Pour comprendre pourquoi le rle de llu, comme porteur dun nouvel enjeu public, fait
figure dexception, et non pas de modle dans notre cas, on sintressera dans cette thse
sintresse tout particulirement au rle des agents administratifs dans la redfinition des
risques collectifs dans une dimension territorialise, systmique et urbaine. Ce rle apparat
dcisif et indpendant dun portage politique dans les autres cas dagglomrations tudies.
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2. La prvention et la gestion des risques au cur des systmes urbains
Dans le cas de lagglomration havraise, une requalification territoriale de la question
des risques sopre aussi par la dfinition endogne des risques dans les systmes urbains.
Pourtant, il ny a pas dcole de pense commune. Cest par le rapprochement dagents
publics provenant de diverses institutions publiques locales lies la prvention et la gestion
des dangers principalement la scurit civile, lhygine-sant et lducation quune
approche endo-urbaine des risques collectifs se dgage conjointement. Dans le cas de
lagglomration havraise, lapproche systmique est issue de la pratique professionnelle
dagents publics. Ces derniers mnent des expriences dinformation prventive et de gestion
oprationnelle. Ces expriences font merger des pratiques considrant les risques comme des
lments inhrents, et non pas comme des accidents externes, au systme conomique et
urbain dagglomration.

Deux donnes historiques permettent de comprendre le rapprochement entre des cultures
professionnelles notamment la scurit civile et lhygine-sant autour de lessor dune
pratique commune dapproche urbaine et systmique des risques collectifs dans les
agglomrations.
Le corps des sapeurs pompiers de la Ville du Havre dispose dune forte lgitimit depuis
leurs interventions lors des bombardements de la zone portuaire et de lestuaire de la Seine
durant la Seconde Guerre mondiale. Dans les annes 1971, ils disposent dun fort soutien la
mairie du Havre et de toute la confiance du maire Andr Duroma
135
. Le corps des sapeurs
pompiers a ds lors une large autonomie dans son choix dorganisation. Dans les annes 1980,
un lien trs fort se tisse entre le corps municipal des sapeurs-pompiers du Havre et une unit
spcialise dans la gestion des risques technologiques au sein des services dpartementaux
dincendie et de secours de Seine-Maritime
136
. Alors quil existe plusieurs bassins de risques
majeurs en Seine-Maritime, lunit dpartementale de gestion des risques technologiques met
en place une nouvelle approche de prvention et de gestion des risques collectifs dans la zone
industrialo-portuaire du Havre. Lofficier de sapeur-pompier du corps municipal du Havre
sintresse aux risques technologiques, notamment au transport de matires dangereuses et au
risque chimique. Deux principes communs dans lapproche des risques collectifs intressent
conjointement le corps municipal et le groupement territorial du corps dpartemental.
Dune part, concernant lanalyse des risques, la pluridisciplinarit de lquipe
dpartementale est apprcie de lofficier havrais, lui-mme diplm dtat en pharmacie.
Lunit dpartementale est compose dun colonel de sapeurs-pompiers charg des
problmatiques de risques technologiques et de gestion globale des risques, dun ingnieur du

135
Le mandat dAndr Duroma dure de 1971 1994, mais il est prsent en tant quadjoint dans lquipe
municipale ds 1961.
136
Avant la loi du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours dite loi de dpartementalisation ,
lorganisation des centres de secours municipaux est indpendante de la structuration lchelon dpartemental.
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gnie chimique, dun toxicologue, dun capitaine de sapeurs-pompiers, dun spcialiste sur le
risque nuclaire ainsi que dun gographe en systme dinformation gographique sur
cartographie numrique. Dautre part, concernant la gestion oprationnelle, la supra-
communalit du groupement territorial apparat indispensable aux pompiers du Havre.
Aujourd'hui directeur de linformation sur les risques majeurs de la communaut
dagglomration havraise, lofficier des sapeurs-pompiers du Havre de lpoque explique
limportance que revtaient llargissement du primtre municipal et la mutualisation des
services spcialiss pour leur pratique quotidienne de prvention et de gestion des risques.
Des corps professionnels, a doit tre pour tout le monde. On ne
peut pas imaginer cela un niveau strictement municipal, a veut dire
que 70% du territoire franais naurait pas t dfendu sur ce type de
risque. Entretien P.L., directeur de la DIRM, CODAH, le 1
er
juin 2007.
La capacit rassembler des moyens (techniques et humains) plus spcialiss et plus
novateurs que les corps municipaux est un atout que les sapeurs-pompiers du Havre attribuent
la supra-communalit de lunit spcialise. Le travail de lunit dpartementale de gestion
des risques industriels a correspondu aux attentes de pluridisciplinarit et aux souhaits des
pompiers municipaux du Havre dintervenir dans le bassin de risques de la zone industrialo-
portuaire. Cette adquation na pas eu lieu dans dautres centres de secours municipaux du
dpartement comme Rouen ou Dieppe. Dans lagglomration havraise, le rapprochement
de lunit dpartementale de gestion des risques industriels et du corps de sapeurs-pompiers
de la Ville du Havre a permis le dveloppement dune apprhension pluridisciplinaire et
supra-communale des risques mais aussi dune pratique oprationnelle territorialise. Les
principes dfendus sont la prise en compte des phnomnes de synergie et des effets
dinteractions entre les diffrentes fonctions urbaines (habitat, production, transport,
environnement, etc.) dun mme territoire dactivits conomiques et sociales.

Un second lment explique la convergence entre ces cultures professionnelles
diffrentes vers une dfinition systmique et urbaine des risques. La prsence dune tradition
hyginiste est un moteur la fois historique et local de prise en compte globale des risques.
Linsalubrit des marais en bordure de lestuaire de la Seine provoque encore au 19
me

sicle des pidmies de cholra, de typhode et de paludisme dans les zones urbanises. Un
premier bureau dhygine est cr en 1819 et il devient le syndicat intercommunal dhygine
de la rgion havraise (SIHRH) en 1950. Lcole hyginiste havraise a marqu trs tt
lhistoire de la prvention sanitaire des risques lis la coexistence entre les lieux dhabitat et
les foyers de pollution. Le traitement prventif des pollutions et des nuisances dorigine
industrielle fait lobjet dune rapide prise en charge par les professionnels de lhygine et de la
sant. En 1986, une manation de styrne produit un nuage toxique. Les signaux dalerte sont
dclenchs. Lalerte conduit les personnels enseignants des rflexes dvacuation des lves
dans les cours des tablissements scolaires au lieu du confinement prconis. Suite cela, des
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enfants souffrent de malaises. Les mdias soulignent le manque de ractivit des acteurs
publics. Ils pointent la panique dans les services de secours qui sont intervenus tardivement.
La Ville du Havre dcide de rpondre par le renforcement du travail dinformation
prventive sur les risques majeurs au sein de son service municipal dhygine-sant
137
. En
1988, une enqute sur les perceptions des risques industriels est mene sur le territoire du
bassin industriel de lagglomration havraise, c'est--dire dans les villes du Havre, de Fcamp
et de Gonfreville-LOrcher. La prise en compte des perceptions est apprhende au niveau du
bassin dactivits et de risques. Les conclusions de lenqute insistent sur le manque de
sensibilisation aux rflexes en cas de crise
138
. Au dbut des annes 1990, la Ville du Havre
dcide de crer un service dinformation prventive sur les risques majeurs au sein du service
hygine-sant. De faon concomitante, larrive dune thmatique sur les risques majeurs
correspond une dissociation dans lorganigramme de la Ville du Havre entre le secteur de
lhygine-sant et celui de lenvironnement
139
. Linformation prventive est alors place dans
un nouveau service ddi lenvironnement.

En 1991, le service dinformation sur les risques majeurs met en place des outils
dinformation de la population, notamment le programme POLLUX destination des
tablissements scolaires sous forme de stages de formation (par exemple, des visites de sites
industriels ou des livrets pdagogiques). Lopration est couronne par la mdaille des Eco-
maires. Pourtant, le service dinformation peine simposer dans lorganigramme de la Ville
du Havre. Les proccupations politiques pour les enjeux de sant-environnement ne suffisent
pas soutenir la pluridisciplinarit de la mission dinformation sur les risques majeurs porte
par une charge de mission ayant une culture professionnelle mdicale cest une ancienne
infirmire dans un service environnement. De plus, la charge de mission sur linformation
prventive cherche promouvoir une approche supra-communale.
La volont de cerner lensemble de la population de lagglomration havraise touche
par la prsence du complexe industriel et chimique est trs prsente. Pour atteindre cet
objectif de supra-communalit, la charge de mission organise les formations du programme
POLLUX avec lducation Nationale par circonscription acadmique. Cette initiative pose un
problme de lisibilit de laction publique municipale ladministration de la Ville du Havre.
Ce qui bloquait, ctait la circonscription acadmique qui dpassait
les limites administrative de la ville, qui ne sont pas non plus celles du

137
Bien quil existe un syndicat intercommunal dhygine de la rgion havraise depuis les annes 1950, certaines
grandes communes conservent des services administratifs ddis lhygine et la sant publique.
138
LALO Anne, Dveloppement durable et risques technologiques majeurs. Enqute dopinion auprs des
habitants de la Seine, Rapport pour le syndicat intercommunal dhygine de la rgion havraise, Institut
Universitaire de Nice-Cte dAzur, octobre 2000.
139
Larrive du service dinformation sur les risques majeurs ne semble pas tre la cause, mais llment
dclencheur de la scission entre les services sant et environnement. Un long conflit oppose dans le service un
agent public de culture professionnelle mdicale un autre agent anciennement ingnieur propos de la
diffusion ou non dune enqute de sant publique particulirement prcise.
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dpartement, donc il fallait aller outre les logiques territoriales
institutionnelles. Entretien M.A.D, charge de mission information
prventive, DIRM, CODAH, le 18 octobre 2005.
La pratique professionnelle de cette mission dinformation prventive sur les risques
majeurs valorise lintervention lchelle du territoire de vie, dactivits et de risques. Lide
est dapprhender les risques collectifs au travers des dynamiques territoriales et sociales. Un
des arguments dailleurs toujours prsent dans les noncs et les pratiques de la charge de
mission est quil faut prendre en compte la diversit des modes de vie, demploi et
dactivits notamment en termes de mobilit des populations dans une mme agglomration.
De son ct, ladministration municipale havraise cloisonne les espaces dinterventions
publiques au primtre de la commune.

Les agents publics porteurs dactions de prvention et de gestion des risques cherchent
composer des quipes pluridisciplinaires qui apprhendent toutes les composantes urbaines
des risques collectifs. Les risques sont envisags comme la rsultante des interactions entre
lagglomration et son environnement conomique, social ou culturel. Ces deux expriences
professionnelles celle des sapeurs-pompiers et celle du service dinformation prventive se
droulent dans les mmes annes 1970-1990 et sur le mme espace dagglomration havraise.
Dans deux domaines professionnels publics distincts, des agents administratifs construisent en
parallle une mme dfinition pluridisciplinaire et territorialise des risques.
Le risque collectif nest pas apprhend par une cause ou par une source dorigine. Il est
le rsultat de laccumulation et de linterconnexion, temporelle ou spatiale, des diffrentes
fonctions urbaines inscrites sur un mme territoire de vie. Cette approche territorialise
regroupe des professions publiques diffrentes, mais elle dcloisonne aussi les espaces
administratifs. De l, les agents publics cherchent des moyens de prvention et de gestion en
tenant compte de lensemble des complexits urbaines. Les professionnels du secours mettent
en place une gestion oprationnelle des risques industriels dans une logique de zone
industrialo-portuaire. Les mtiers de la sant et de lhygine se retrouvent en charge du
traitement prventif des pollutions industrielles par syndicat intercommunal dhygine ou par
circonscription acadmique.

Malgr les entorses la catgorisation du risque en fonction des sources dorigine, la
sectorisation professionnelle dans les administrations et aux limites communales, cette
dmarche de prise en compte des risques dans une optique endo-urbaine et systmique va
perdurer. La prennit de cette mise sur lagenda est dautant plus surprenante quelle
seffectue en labsence de portage politique par des reprsentants lus.

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Le point prcdent rend compte des conditions dmergence dune conception
territoriale des risques dans la communaut urbaine de Lyon et dans la communaut
dagglomration havraise. Lapproche territoriale des risques collectifs sexprime par une
requalification endo-urbaine des risques. Cette requalification traduit une approche
systmique et fonctionnelle de lagglomration base sur laccumulation et
linterconnexion des fonctions urbaines.
la communaut urbaine de Lyon, le risque collectif est considr comme constitutif du
systme urbain. Dans cette optique, la modification dune des composantes du systme
entrane la transformation du tout. Cette notion dinterdpendances entre les transformations
urbaines et les autres lments composant lcologie urbaine est une conception thorique.
Elle nest pas suivie de mise en pratique ou dinstruments daction publique. Par contre, dans
le cas de lagglomration havraise, lapproche systmique est issue de la pratique
professionnelle dagents publics. Le risque est considr comme un lment participant au
systme conomique et urbain de lagglomration. Des expriences de gestion oprationnelle
des risques technologiques et dinformation prventive, bases sur les caractristiques
territoriales doccurrence et de diffusion des risques, sont mises en place. Elles tentent de faire
merger des pratiques dcloisonnant les secteurs professionnels autour dune pratique supra-
communale et infra-tatique de la prvention et de la gestion des risques.

Malgr les importantes diffrences dapparition dune dfinition territoriale des risques,
la requalification endo-urbaine des risques se fonde sur une mme reprsentation des
territoires dagglomration. Cette hypothse ne doit pas obstruer laction de slection et de
choix de cette perspective systmique des risques endo-urbains
140
.
Le risque endo-urbain est dfini comme l'ensemble des risques lis au
fonctionnement de la ville, et non pas les risques lis la vie sociale sur un territoire
urbain. Le risque endo-urbain est la fois les risques manufacturs c'est--dire
produits par le fonctionnement de la ville (Beck, 2003) et les risques externes survenant sur
lespace urbain, supposs avoir des caractristiques de diffusion propres selon le mode de
dveloppement urbain. Ils sont dfinis en fonction des conditions volutives de
dveloppement mais aussi des dcisions damnagement des territoires. Lexistence ou non
dun risque dpend des caractristiques du milieu, sil est naturel, priurbain, urbain dense,
etc. Cest une dfinition qui privilgie une comprhension des risques partir de lanalyse du
systme conomique et urbain de lagglomration. Les territoires urbains sont considrs
comme des espaces agglomrs, c'est--dire relis entre eux par un mme systme de
production et de condition de vie. Le systme urbain dagglomration est envisag en termes

140
Le choix de dcrire le fonctionnement de la ville comme un systme na rien dvident. Il ne va pas de soi.
Nous tudions ici un processus conscient de requalification dune situation pour crer des ressources de pouvoir
et des possibilits agir. Voir : note de bas de page n1 de lintroduction la premire partie.
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daccumulation voire de concentration de fonctions urbaines multiples (comme par exemple,
la production de biens, les changes de services, lhabitat, les dplacements pendulaires, les
loisirs, les centres de dcision, etc.) qui sont interdpendantes les unes des autres. La
dfaillance de lune entrane la dficience des autres. Les risques sont analyss comme des
lments interdpendants de ce systme. Cette dfinition systmique des risques se retrouve
des analyses thoriques entre 1980 et 1990 (Dourlens, 1988 ; Lavigne, 1988 ; Chaline &
Dubois-Maury, 1994 ; November, 1994).
Notons que si les expriences locales prsentes peuvent paratre uniques, les approches
systmiques des risques collectifs dans lespace urbain retenues par les agents publics sont
mettre en parallle avec lhistoire du gnie de lenvironnement dans les annes 1960-1970. La
notion de gnie est elle-mme lie au dveloppement de la connaissance des territoires (par la
construction de routes, par lusages des cartographies, etc.). Les ingnieurs qui revendiquent
un gnie de lenvironnement sont attachs lapproche systmique de la nature et de la ville
de lcologie scientifique (Barraqu, 1993). Cest dailleurs autour du profil professionnel
dun ingnieur que se dessine le service de prvention et de gestion des risques de la
communaut urbaine de Lyon. La notion dcologie urbaine est une filiation du gnie de
lenvironnement dans les annes 1980-1990, mais qui sinscrit au-del du domaine
scientifique. Pour lcologie urbaine, les risques ne doivent pas tre analyss par catgorie de
cause, technologique ou naturelle, mais selon les interfrences entre lexploitation des
ressources, les vulnrabilits de lenvironnement et les activits humaines.
Deux prcisions peuvent tre mises en avant. Dune part, la confiance en la prvision, la
protection et la matrise reste trs prsente dans les conceptions endo-urbaines et systmiques
des risques collectifs. Dautre part, si les analyses intgrent la complexit et les incertitudes
des relations ville-environnement, cette reprsentation des risques et des territoires se retrouve
dans les approches environnementales pour dautres collectivits locales (Barraqu, 1993).

La dfinition des risques endo-urbains est le rsultat dun choix dinterprtation du rel,
dune slection de critres. Le choix de cette dfinition permet davoir des prises
dargumentation et de lgitimation administrative ou politique. Cette requalification
territoriale de la ralit propose une alternative la catgorisation, dominante dans les
services dtat et dans les services municipaux, et donc elle cre un enjeu public non rsolu.
En territorialisant les risques et en les dfinissant comme des lments dun systme urbain,
les agents publics crent des possibilits pour faire entrer leur approche des risques collectifs
dans les agendas institutionnels des collectivits locales.

linstar dautres tudes qui mettent en lumire les leviers de lmergence dun enjeu
public, le travail de requalification territoriale des risques collectifs en tant qulments
interdpendants des systmes urbains reproduit des tapes de mise sur lagenda. La
territorialisation des risques permet de mettre sur lagenda institutionnel un domaine daction
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publique. Pourtant, il ny a pas de processus de dnonciation dun danger minimis par les
pouvoirs publics, ni de mobilisation politique ou citoyenne.

En faisant apparatre un enjeu public non-rsolu, les agents publics crent un nouveau
domaine et un autre cadre institutionnel de rsolution. Le prochain point montre comment
sopre le passage de la requalification territoriale linscription institutionnelle de la
prvention et de la gestion des risques.
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2. Du cadre institutionnel au domaine daction publique : une
structuration inverse ?
Pour exister au-del de la production de sens, les agents publics matrialisent
quipent selon les termes de Claude Gilbert
141
leur approche endo-urbaine des risques
collectifs. Dans un premier temps, cette matrialisation consiste dlimiter un domaine
daction publique et un cadre administratif. La visibilit, lidentit et la lgitimit de la
structuration dun domaine professionnel et dun cadre institutionnel sont des tapes dcisives
dans le processus de mise sur agenda.
Pour concrtiser leur construction dfinitionnelle, les agents publics traduisent leur
approche des risques collectifs dans une pratique professionnelle. Pour crer une
profession, les agents publics apportent la preuve quils peuvent prendre en charge les
dynamiques spatiales des risques, lchelle de lagglomration, quils ont identifies par une
connaissance et une pratique adaptes (Jeannot, 2005). Plus quune profession, il sagit de
produire un domaine daction publique. De plus, lidentification dun niveau de gouvernement
local et dune forme administrative est dterminante pour stabiliser un cadre institutionnel.
Or, les caractristiques systmiques et urbaines de la dfinition territorialise des risques ainsi
que lobjectif de dcloisonnement pluridisciplinaire crent des obstacles ou du moins
rvlent des contentieux pour la construction du domaine daction et pour la dsignation
dun cadre institutionnel.

Dans les cas tudis, la structuration de la prvention et de la gestion des risques
endo-urbains passe dabord par la cration de services administratifs au niveau supra-
communal avant la mise en place dune nouvelle profession. Il va sagir de comprendre
pourquoi cette structuration est inverse c'est--dire que les agents publics vont devoir
choisir un chelon institutionnel intercommunal avant de dfinir les contours dun domaine
daction publique.
Alors que la dlimitation du cadre institutionnel au niveau des agglomrations merge et
simpose marche force (1), la constitution du domaine daction publique se ralise en
creux des mtiers des autres acteurs locaux de la prvention et de la gestion des risques
collectifs (2). Cette construction est dite inverse en comparaison lanalyse squentielle
de la construction des politiques publiques o la dtection dun problme et la construction
dun domaine de rsolution sont antrieures la dfinition dun cadre de rponse (Meny &
Thoenig, 1989 ; Muller & Surel, 1998).

141
GILBERT Claude, La fabrique des risques, Cahiers internationaux de sociologie, vol. CXIV, 2003, pp.55-72.
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1. Le cadre intercommunal de la politique de prvention et de gestion des risques
marche force
La conceptualisation dune dfinition territorialise des risques collectifs dans les
agglomrations urbaines peut paratre purement thorique. Par contre, le travail de
structuration dun cadre daction au niveau intercommunal fait entrer les agents publics dans
une dmarche concrte de positionnement institutionnel et politique. Cette priode de
structuration les amne valoriser leur approche intercommunale de la prvention et de
gestion des risques. Or, lchelle administrative intermdiaire entre les communes et les
dpartements est absente du processus de dcentralisation des gouvernements locaux lanc
dans les annes 1980. La cration dun cadre institutionnel daction se ralise marche
force , c'est--dire soit par lintervention directe du prfet de dpartement, soit dans le
rapport de force entre des agents territoriaux de diffrentes institutions communales.

Lexemple de lagglomration nantaise illustre lavnement dune prise en charge
intercommunale de la prvention des pollutions grce la dcision du prfet de dpartement
de crer une structure ad hoc. Le point de dpart est la pollution dun ruisseau qui traverse
plusieurs communes.
Les cours deau de lagglomration nantaise dans les annes 1960 sont de mauvaise
qualit. Cest lpoque du tout--lgout dans les rseaux dassainissement deaux uses
ou deaux pluviales qui se dversent dans les ruisseaux
142
. Les pollutions du ruisseau de
lAubinire lest de lagglomration nantaise sont rgulirement dtectes, notamment par
les goutiers intervenant sur le secteur qui craignent dtre intoxiqus. Le ruisseau change de
couleur plusieurs fois par jour. Lorsque les pouvoirs publics tentent dintervenir, leurs marges
de ngociations sont rduites par les menaces de fermeture dune usine ou dun entrept. Les
entrepreneurs privs tiennent un discours : laissez-moi polluer ou je ferme cet atelier
explique lactuel directeur de la cellule anti-pollution de la communaut urbaine de Nantes
143
.
Les pollutions sont dues aux pratiques des habitants de lagglomration, mais aussi aux
pratiques des usines situes dans la zone industrielle de Carquefou, Sainte-Luce-sur-Loire et
Nantes. En 1969, la prfecture de Loire-Atlantique suspecte une industrie doprer des rejets
toxiques proximit de la prise en eau potable de lagglomration. Le prfet souhaite que le
cot de la dpollution soit support par le pollueur et que ces usages soient dnoncs. Mais
cette forme anticipe dapplication du principe de pollueur/payeur ne mobilise pas les acteurs
institutionnels locaux. Du ct des services de ltat, les inspecteurs des installations classes
expliquent au prfet que cette usine ne relve pas de leurs comptences
144
. En plus, ce cours

142
25 annes de prvention et de lutte contre les pollutions, District de lagglomration nantaise, Cellule
Oprationnelle de Prvention des Risques, avril 2000.
143
Extraits dentretien H.P., COPR, Mission Risques et Pollutions, DGSU, Nantes Mtropole, 1
er
juin 2005.
144
Les comptences des inspecteurs des installations classes sont en voir dtre rvises par la loi du 19 juillet
1976. Lire : BONNAUD Laure, Au nom de la loi et de la technique : L'volution de la figure de l'inspecteur des
installations classes depuis les annes 1970, Politix, n69, 2005, pp. 131-161.
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deau est non domanial c'est--dire, dune part, quil ne relve pas des comptences de ltat
et, dautre part, que son entretien est cens tre assur par les riverains. Si ces derniers
ninterviennent pas, le maire peut user de son pouvoir de police administrative, soit pour
obliger le nettoyage, soit pour pallier la carence des riverains
145
. Mais, les maires concerns
par la pollution regardent passer les rejets toxiques du cours deau vers la commune suivante.

Devant laggravation des pollutions du cours deau de lAubinire, la prfecture impose,
en 1971, la cration dune cellule dintervention sur les pollutions. Demble, le prfet cre
cette cellule au niveau intercommunal. Elle sappelle la cellule anti-pollution. Plusieurs
tapes, contribuant llargissement de son domaine et de son territoire dintervention,
jalonnent la mise en uvre de la cellule anti-pollution de lagglomration nantaise.
Tout dabord, la cellule nest oprationnelle quen 1975 avec laffectation de deux
postes dagents temps partiel : un inspecteur de la salubrit et un surveillant technique. La
cellule anti-pollution ne dpend unilatralement ni de linspection des installations classes, ni
du service dhygine dune des communes. Son statut est mixte : son rattachement
administratif est situ la Ville de Nantes, sous la responsabilit de lingnieur
subdivisionnaire des installations classes. Progressivement, leurs interventions dpassent les
seules pollutions de cours deau. Les agents de la cellule anti-pollution interviennent en cas
dintoxications ou de pollutions de toute nature survenant sur lespace urbain ou priurbain de
lagglomration (par exemple les dversements des cuves de camions sur la chausse). Puis,
la cellule anti-pollution devient vritablement intercommunale en 1986 avec la signature de
conventions dassistance technique avec six communes de lagglomration nantaise. Ensuite,
en mars 1990, les deux agents techniciens territoriaux inspecteurs de salubrit sont nomms
inspecteurs des installations classes pour la protection de lenvironnement (IICPE) par le
prfet sur lensemble du territoire supra-communal. Ils sont placs ce titre sous lautorit de
lingnieur divisionnaire de lindustrie et des mines, responsable du groupement de Nantes.
Finalement, ces deux assermentations permettent aux agents dintervenir la fois dans le
cadre de contrle prventif des entreprises mais aussi dans le cadre dinterventions sur des
pollutions dclares. Sur le volet prventif, il sagit de mettre au point une connaissance
maille du tissu industriel et urbain, des sources de nuisances et des effets prvisibles des
pollutions sur lenvironnement. Sur le volet oprationnel, les agents interviennent en cas de
pollution avre, en coordination avec le corps des sapeurs-pompiers et les inspecteurs des
installations classes.
Le rle du prfet est primordial dans la cration dune cellule de prvention et de gestion
des risques au niveau de lagglomration nantaise. La mise en place du cadre daction est
porte par un acteur ayant un fort pouvoir de dcision. Lexemple nantais pourrait faire figure
didal-type de lapproche squentielle. Toutefois, deux points viennent nuancer cette

145
Code de lenvironnement, partie lgislative modifie par la loi relative la protection de la nature du 10 juillet
1976, Cours deaux non domaniaux, premire sous-section curage et entretien , articles L. 215-14 19.
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impression. La rapidit de la rponse institutionnelle est aussi due, dune part, au fait que les
inspecteurs des installations classes ont fermement explicit leur refus dtendre leur champ
dinspection et, dautre part, labsence de prise en compte des rticences du corps municipal
de sapeurs pompiers de Nantes.

Dans le cas de lagglomration havraise, des acteurs, aux intrts contraires, se
mobilisent et trouvent des rsonances pour faire valoir leurs positions. Dans ce cas, la
structuration du cadre institutionnel nest pas aussi linaire. On a vu que diffrentes
institutions locales lies la prvention et la gestion des risques dveloppent de faon
concomitante une vision endo-urbaine des risques collectifs et une approche systmique des
territoires dagglomrations. Le passage de la requalification la structuration dun cadre
institutionnel stabilis, entre les annes 1990-2000, rvle des contentieux entre les
institutions charges de lhygine/sant et celles qui soccupent de la scurit civile.
Aux cts de lunit oprationnelle de gestion des risques technologiques des services
dpartementaux dincendie, le syndicat intercommunal dhygine de la rgion havraise
(SIHRH) se retrouve pendant les annes 1990 en charge du rseau de sirnes dalerte et de
linformation prventive des risques pour la population. Un parcours chaotique et conflictuel
souvre entre les institutions locales autour de la gestion de lalerte au niveau intercommunal.
Ce parcours commence en 1991. La sortie dune circulaire sur larticulation entre les
plans dopration interne dans les industries et les plans durgence visant les installations
classes
146
permet de mettre en place un rseau de sirnes dalerte, lchelle de la zone
industrialo-portuaire du Havre, sur les onze communes concernes par un plan particulier
dintervention (PPI)
147
. Le prfet de Seine-Maritime confie aux sapeurs-pompiers du Havre la
mise en place du rseau dalerte en collaboration avec les communes et les industriels. Les
pouvoirs publics cherchent une organisation intercommunale capable de prendre en charge la
gestion du rseau dalerte. Lactuel directeur de la direction pour linformation des risques
majeurs de la communaut dagglomration havraise retrace les critres de choix.

146
Circulaire du 30 dcembre 1991 relative l'articulation entre le plan d'opration interne (POI) et les plans
d'urgence visant les installations classes de type plan ORSEC, Journal Officiel du 16 fvrier 1992. Bien que ce
soit lobjet du plan particulier dintervention (PPI), la circulaire insiste sur limportance que le P.O.I. reproduise
les mesures d'urgence qui incombent l'exploitant sous le contrle de l'autorit de police, notamment en matire
d'alerte du public, des services, des concessionnaires et des municipalits concerns. De plus, la circulaire insiste
sur les conditions d'implantation des sirnes qui permettent de satisfaire l'obligation d'alerte sur l'ensemble du
primtre. Elle prcise quil peut tre ncessaire de mettre en place un rseau de sirnes () Lorsque plusieurs
entreprises sont vises, il convient de les inciter s'associer entre elles et avec les collectivits locales concernes
pour la mise en place d'un rseau. A titre d'exemple, une telle association a dj t ralise Notre-Dame-de-
Gravenchon
147
Un plan particulier dintervention (PPI) concerne l'organisation des secours au sein dune entreprise
industrielle en cas d'accident trs grave, dont les consquences dbordent ou risquent de dborder largement le
cadre dune usine, et ce en vue de la protection des personnes, des biens et de l'environnement. Le PPI prcise
aussi les missions respectives de l'tat et des collectivits locales, ainsi que les modalits de concours des
personnes ou organismes privs appels intervenir.
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La question sest pose de la structure pour grer a, capable de
passer des marchs publics et regroupant le plus de communes
concernes par le PPI et le rseau de sirnes, soit onze communes. Le
syndicat intercommunal dhygine de la rgion havraise regroupait
plus que les onze communes du PPI, mais il en comportait 9
communes sur 11 communes. Les deux, ctaient Oudale et
Sandouville. a a permis de commander des sirnes et de les
installer.

Entretien P.L., directeur de la DIRM, CODAH, 1
er
juin 2007.
Le syndicat intercommunal dhygine de la rgion havraise se retrouve responsable du
financement mais aussi de la gestion du rseau dalerte. Le rseau dalerte dispose dune
structure publique intercommunale mais les sapeurs pompiers municipaux se reconnaissent
peu dans le mode de fonctionnement et de travail du syndicat dhygine. Surtout, deux ans
plus tard, les lus de la Ville du Havre dcident de transfrer la gestion du programme
POLLUX dinformation prventive sur les risques majeurs au syndicat intercommunal
dhygine, mme si la responsabilit de la comptence reste attribue au service
environnement de la Ville du Havre. Les agents publics en charge de linformation prventive
se retrouvent, eux aussi, bon gr mal gr dans le syndicat intercommunal dhygine. Ce
double rattachement forc de lalerte et de linformation prventive permet tout de mme aux
agents publics de trouver un cadre commun daction au niveau intercommunal pour
matrialiser leur approche conjointe des risques collectifs.

Cependant, cette double implication dans le financement de lalerte et dans la gestion de
linformation prventive ne plat pas aux autres lus du syndicat intercommunal dhygine et
encore moins sa nouvelle prsidente, adjointe lenvironnement et la sant la mairie du
Havre depuis le changement dquipe municipale en 1995. Trois sries dlments expliquent
la volont de retrait des missions de prvention et de gestion des risques collectifs du syndicat
intercommunal dhygine.
Tout dabord, dans la seconde moiti des annes 1990, les financements prvus par
ltat pour mettre en rseau les sirnes dalerte ne sont toujours pas budgtiss. Ensuite, la
participation des pompiers communaux est remise en cause par la prparation de la loi de
dpartementalisation des corps municipaux de 1996. Enfin, devant ces reconfigurations, en
1999, le directeur gnral adjoint de la Ville du Havre dcide la cration dun service de
prvention des risques et de gestion de crise la direction la scurit civile urbaine de la
Ville du Havre. Ce nouveau service communal rapatrie le service dinformation prventive
sur les risques majeurs la Ville du Havre. Cest un soulagement pour les lus et la prsidente
du syndicat intercommunal dhygine mais un recul pour les agents porteurs dune politique
intercommunale de prvention et de gestion des risques.

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La constitution de ce service municipal de prvention et de gestion des risques runit
certains membres de lunit de gestion des risques technologiques qui ont vu leur dtachement
accept (parfois non sans mal) du corps des sapeurs-pompiers et la responsable de
linformation prventive au service environnement de la Ville du Havre. Le service reproduit
lobjectif de pluridisciplinarit en respectant lagrgation des diffrentes missions
dinformation, de prvention et dalerte amorce dans le syndicat intercommunal dhygine,
mais pas celui de lobjectif de supra-communalit. Mme si quelques missions restent supra-
communales, lobjectif dancrage territorial de la dmarche de prvention et de gestion des
risques dans lagglomration na pas tenu.
Trs rapidement, le responsable du service de prvention et de gestion des risques de la
Ville du Havre envisage les modalits de la cration dune autre structure pour grer les
risques au niveau de lestuaire de la Seine, toujours sur la thmatique de lalerte. En 2001,
alors quun projet de groupement dintrt public appuy par le sous-prfet est en cours, la
cration de la communaut dagglomration de la rgion havraise est prvue, avec un service
de prvention des risques.

Que ce soit dans le cas de la rgion nantaise ou havraise, les agents publics porteurs
dune dfinition territoriale des risques collectifs tentent dimposer un cadre institutionnel
pour construire laction publique de prvention et de gestion des risques : celui des
agglomrations urbaines. Cette chelle territoriale est une caractristique inhrente la
dfinition endo-urbaine et systmique pralablement prsente. Cette structuration est un
enjeu didentit et de visibilit qui se ralise toutefois marche force dans le sens o elle
requiert soit lintervention dacteurs fort pouvoir de dcisions local, soit lacharnement des
agents territoriaux se maintenir dans des institutions intercommunales.
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2. La professionnalisation en creux dun domaine daction publique
Pour matrialiser la requalification des risques endo-urbains, les agents publics porteurs
dune dfinition territoriale des risques cherchent crer une profession dans le sens o ils
tentent de dlimiter des aptitudes professionnelles, tant en termes de production de
connaissances que de savoir-faire oprationnels sur un march du travail. Dans le cas dun
processus de mise sur agenda institutionnel, nous parlerons de la cration dun domaine
daction publique. Pour autant, les agents publics porteurs dune dfinition territoriale des
risques se construisent une forme didentit professionnelle
148
. La slection de critres de
dfinition professionnelle comprend une connaissance fine des volutions territoriales des
agglomrations et de leurs interactions, ainsi quune pratique rgulire de prvention des
risques et de gestion des pollutions. Il apparat que cette professionnalisation seffectue en
creux , c'est--dire sur les failles de connaissances, de comptences mais aussi de
responsabilits juridiques des acteurs locaux de la prvention et de la gestion des risques.

Pour la production de connaissance, les agents publics porteurs dune dfinition urbaine
des risques valorisent leur connaissance de lvolution des territoires naturels et industriels
dagglomration et leur attention porte aux effets dinterdpendance entre les diffrents
enjeux de dveloppement. Ils optent pour une attitude de vigilance des dynamiques
territoriales.
Cette connaissance des dynamiques territoriales est acquise soit par le recours des
outils de mesure, soit par lobservation et le recensement. Dans le cas de la communaut
dagglomration du Havre, lunit dpartementale des sapeurs pompiers spcialise dans les
risques technologiques profite de sa distance avec le quotidien des interventions municipales
pour dvelopper des outils informatiques et gographiques de reprsentation et danalyse des
vulnrabilits des systmes urbains dagglomration. Par exemple, lunit recrute en 1990 un
gographe pour raliser des cartographies dans le cadre des plans de secours sur le transport
de matires dangereuses, c'est--dire des cartes ditinraires de dessertes pour les risques lis
aux passages de tunnel. Ce nouvel agent participe aussi la mise en place dun logiciel de
modlisation des accidents industriels qui offre une srie de scnarii sur la base des tudes de
dangers des industriels mais sans se limiter aux primtres rglementaires
149
.
la communaut urbaine de Nantes, les agents publics porteurs dune vision endo-
urbaine des risques mettent en avant le travail denqute sur les volutions des territoires de
lagglomration. En 1993, ils assurent que toutes les zones industrielles de lagglomration
ont t inspectes.

148
Les termes de cration de profession et d identit professionnelle , dans le cadre de la cration dun
domaine daction publique, servent rendre compte des lments de distinction et de lgitimation qui permettent
de crer une pratique administrative autonome. Pour autant, la thse ne fait pas une sociologie des professions.
149
Lapproche globale ORMES Gestion de lalerte. Document de prsentation pour lassemble des
communauts de France, le club des agglomrations, mercredi 21 avril 2004, Issy-les-Moulineaux.
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Ds le dbut, a ncessite une connaissance minutieuse systmatique
du terrain dans une logique de suivi par bassins industriels car la
reconnaissance faite par les pompiers existait mais est apparue
insuffisante. Entretien H.P., directeur de la COPR, Mission Risques et
Pollutions, DGSU, Nantes Mtropole, 1
er
juin 2005.
Pour chaque usine, les agents publics de la cellule anti-pollution font une fiche avec les
produits contenus et leur nature. Les pompiers ont ces indications supplmentaires en cas
dintervention. Parfois, il ne faut pas utiliser deau par exemple ! expliquent les agents
anti-pollution de lagglomration nantaise. Les agents publics mettent en avant leurs apports
en matire de mutualisation et de coordination avec une approche attentive aux interactions
urbaines. Cette contribution est prsente comme une plus-value pour les sapeurs-pompiers
ou les services de scurit civile. Largumentaire des agents de la cellule anti-pollution se
complte dune amlioration permanente de lactualisation des connaissances grce aux
interventions rgulires de prvention ou de contrle, et non pas uniquement lors des
oprations de secours. Selon ces agents publics des risques, les activits sur une zone
industrielle et les effets des interdpendances entre leurs activits peuvent changer
rapidement. Ils retournent environ tous les trois ans sur chaque site industriel ou naturel.
Selon leurs observations : chaque fois, de nouvelles pollutions ou des activits
supplmentaires sont apparues. Enfin, les agents publics mettent en avant lhomognit des
donnes et des procdures quils produisent et quils transmettent aux pouvoirs publics en
charge des oprations de secours. Face lhtrognit des tudes de danger ralises par
chaque industriel, les agents de la cellule anti-pollution recommandent une centralisation des
donnes.

Le travail de production de connaissance, entrepris dans lagglomration havraise et
nantaise, traduit une attitude de vigilance des transformations des territoires. Le recours des
outils de prvision et de modlisation, le souci de mutualisation et de coordination territoriale,
lactualisation constante des donnes et leur centralisation manifestent une veille constante
des interactions urbaines. Cette vigilance est revendique par les agents publics des risques
collectifs dans les agglomrations havraise et nantaise.

Concernant les oprations dintervention, les agents publics tudis se spcialisent dans
deux aptitudes : linspection des sites industriels non rpertoris par les inspecteurs des
installations classes et lassistance prventionnelle aux oprations de secours des sapeurs-
pompiers.
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Pour inspecter des sites industriels et constater des pollutions, les agents de la cellule
anti-pollution de lagglomration nantaise utilisent la contrainte rglementaire
150
. Ils mettent
des procs verbaux pour obstacle fonction si les exploitants des usines empchent la
vrification de certains lieux. Dans le cas de dtection de pollutions (par exemple aquatiques
ou atmosphriques), ils ont aussi la possibilit de dresser des procs-verbaux ou de faire appel
la police municipale. Dans leurs discours, les agents publics en charge des risques collectifs
dcrivent le travail dintervention dans une optique de prvention, voire de collaboration, avec
lindustriel ou le pollueur. Ils comparent cette attitude de prvention laction des inspecteurs
des installations classes. Selon les agents publics en charge des risques collectifs, les
inspecteurs des installations classes interviennent, dune part, uniquement sur les
installations les plus dangereuses qui une fois classes pour la protection de lenvironnement
selon la typologie de la loi de juillet 1976 font lobjet de contrles multiples et rigoureux.
Dautre part, les inspecteurs des installations classes sont rputs intervenir auprs des
industriels dans une logique de sanction.
Lattitude [des inspecteurs des installations classes] est trs sur
ses gardes, cest du flicage. Ils se concentrent que sur les risques
majeurs pour mettre des PV, des sanctions Les relations sont trs
dures et trs procdurales avec les industriels : critres et paramtres,
constitution de dossiers trs lourds . Entretien H.P., directeur de la
COPR, Mission Risques et Pollutions, DGSU, Nantes Mtropole, 1
er
juin
2005.
Les agents de la cellule anti-pollution se dfinissent loppos mais aussi en
complmentarit de cette attitude de sanction. Ils disent vouloir mettre en place un jeu
gagnant-gagant o ils ont un rle de conseil et de support pour aider lindustriel rsorber
ses sources de pollution. Ils expliquent quils ne cherchent pas stopper les activits
conomiques mais les faire cohabiter avec les autres fonctions urbaines en vitant les
superpositions et les accumulations qui crent des dysfonctionnements nfastes dans le
systme urbain. En cela, les agents de la cellule nantaise anti-pollution se positionnent dans
une attitude de conciliation et de rgulation.
Dans le cas de lassistance dans les oprations de secours, les agents nantais de la cellule
anti-pollution mettent en avant le bnfice de leur collaboration avec les pompiers lors des
interventions. Pourtant, les pompiers des groupements municipaux de lagglomration
nantaise nont pas senti tout de suite cette collaboration. la fin des annes 1980, les
premires cohabitations ont t tendues
151
. Les agents de la cellule anti-pollution apportent
leurs explications ces msententes. Selon eux, les pompiers nont pas compris que la cellule
anti-pollution faisait la fois du recensement dactivits industrielles, de lintervention en cas

150
lpoque des faits, les agents de la cellule anti-pollution de Nantes se font retirer leur assermentation. Les
contraintes rglementaires cites sont celles que tout agent public municipal ayant des attributions de
comptences en hygine-sant-salubrit peut utiliser en application des pouvoirs de police des maires.
151
La cellule anti-pollution tait localise dans un centre de secours de la Ville de Nantes.
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de pollutions et de la vulgarisation en matire de risques collectifs avec les autres services
administratifs, parfois mme avec les lus de lagglomration. Cette pluridisciplinarit crait
des doutes sur les capacits relles des agents publics porteurs dune dfinition territoriale des
risques tout faire ou sur leur potentielle duplicit avec les industriels ou les reprsentants
politiques. Les agents en charge des risques expliquent que, aprs quelques interventions
notamment celle du nuage toxique de 1987
152
, les pompiers ont compris que cette
polyvalence professionnelle tait lie une apprhension urbaine et systmique des risques
collectifs. Cette reconnaissance mutuelle sest concrtise autour de la signature dune
convention en 1993 sur les modalits dintervention de la cellule en cas de dtection de
pollutions lors dune intervention des sapeurs-pompiers. La signature de cette convention
avec les sapeurs-pompiers est un signe de reconnaissance des agents publics. Cest un pas
vers leur lgitimation institutionnelle.

La participation des agents publics porteurs dune approche urbaine des risques dans les
agglomrations du Havre et de Nantes en cas dopration de secours est dfinie comme un
rle de support et de conseil spcialis dans les risques collectifs lis au fonctionnement et
aux dysfonctionnements du systme urbain. Cette aide lintervention nest pas
ncessairement comprise par les sapeurs-pompiers qui dfendent leur rle de principaux
acteurs de la prvention et de la gestion des risques au niveau local dans un contexte de
rforme du statut des pompiers municipaux (Padioleau, 2002). Nanmoins, la construction
dun domaine daction publique, en creux des autres acteurs locaux de la prvention et de
gestion des risques, nest pas gnratrice de conflit long terme dans les trois agglomrations.

En territorialisant laction de prvention et de gestion des risques dans les
agglomrations urbaines grce une approche systmique des interfaces entre la ville et
lenvironnement, les agents publics promoteurs dune vision endo-urbaine des risques
constatent, voire font linventaire systmatique, des trous ou des failles entre les
diffrentes aptitudes professionnelles des acteurs locaux impliqus.
Les agents publics porteurs dune approche urbaine des risques relvent quil ny a pas
deffort de connaissance prcise des dynamiques des territoires dagglomrations dans les
pratiques de prvention et de gestion des risques. Dune part, cette connaissance se limite aux
primtres municipaux et, dans ce cas, les donnes de chaque commune ne sont pas forcment
homognes. Cette htrognit est dcrite comme une source de dfaillance lors des
oprations de secours au niveau supra-communal. Dautre part, les donnes sur les risques
industriels sont restreintes par les critres de linspection des installations classes. Ces

152
Dans Le pouvoir en situation extrme, Claude Gilbert voque le rle de la cellule anti-pollution : elle analyse
et communique le degr de toxicit de fumes de lusine dengrais NPK li lincendie du 29 octobre 1987 et
elle fait la jonction avec les experts extrieurs. Par exemple, la cellule appelle un ancien professeur de la Facult
de pharmacie pour avoir son avis sur lusage ou non de leau pour contrler lincendie (pp. 22-46).
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donnes ne prennent pas en compte le tissu industriel dans sa globalit et dans sa diversit.
Dans ce cas, lapproche de prvention et de gestion des risques dfend une posture de
vigilance, c'est--dire une attention rgulire aux signaux faibles de dysfonctionnements
du systme urbain, que ce soit sur lenvironnement, le dveloppement conomique ou les
zones dhabitat. De plus, les agents publics de la prise en compte des risques lchelle de
lagglomration misent sur la reconnaissance de leurs qualifications oprationnelles. Ils aident
les sapeurs-pompiers lors des oprations de secours, notamment lors de pollutions dorigine
industrielle en grant la relation avec les propritaires ou le recours aux experts extrieurs.
Lors de leurs visites des bassins industriels, les agents publics des risques dlivrent des
procs-verbaux sur la base du respect des lois en vigueur et de lapplication du pouvoir de
police des maires. Le cas chant, ils se proposent de dclarer la pollution aux pompiers ou
la police municipale. Leur rle se dfinit en connaissance des manques de coordination.

En recherche dquilibre entre la connaissance, la prvention et la gestion des risques
collectifs des agglomrations, les agents publics impriment lentement leur empreinte
professionnelle pluridisciplinaire. Cette polyvalence ncessaire, rclame par les analyses et
les rapports publics (Bourrelier, 1998), ne correspond pas encore une ralit institutionnelle
bien dlimite et bien stabilise. Les agents publics porteurs dune approche territoriale des
risques collectifs construisent un domaine daction publique en creux des professions des
autres acteurs institutionnels locaux. Ils dessinent un profil professionnel de vigilance des
dynamiques territoriales. De plus, ils proposent de fournir une aide lintervention en cas
daccidents en procurant une connaissance spcialise sur les volutions urbaines,
environnementales et industrielles des agglomrations urbaines.

* * *
Le travail de requalification des risques collectifs dans une optique systmique et
urbaine mene par un petit nombre dagents publics se matrialise dans un cadre institutionnel
stabilis un niveau intercommunal et dans un domaine daction qui revendique son identit
professionnelle. Cette matrialisation est inverse . Contrairement la logique de
squenage des tapes de construction dun problme public, la constitution dun cadre
institutionnel structur un chelon dagglomration c'est--dire le cadre de rsolution a
prcd la constitution dun ensemble de qualifications professionnelles, c'est--dire la
dfinition des moyens de rsolution dun problme pr-identifi.
Cette structuration inverse rvle deux modalits de construction de laction
publique locale. Dune part, lagglomration urbaine est lchelon de gouvernement
auto-dsign par les agents publics. Ils avaient pr-pens leur cadre daction au
moment de la requalification de lenjeu. Dautre part, en dfinissant un domaine
daction publique, ces agents publics porteurs dune dfinition territoriale des risques
participent de la redfinition des comptences des autres acteurs institutionnels locaux.
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Laction de qualification professionnelle de la prvention et de la gestion des risques a
un double effet : elle auto-dsigne lagglomration comme le cadre institutionnel adquat
pour prvenir et grer les risques collectifs, et elle auto-dsigne les agents publics porteurs
dune vision territoriale comme les dtenteurs de la rsolution des enjeux soulevs.
La dfinition territorialise de la prvention et la gestion des risques propose implique
que les phnomnes de risques ne doivent pas sapprhender un niveau micro-local (comme
lhabitat individuel, le primtre de danger dune entreprise, le quartier ou mme la
commune). Le primtre national est aussi disqualifi doffice par une approche en termes
dinteraction des fonctions urbaines dans une configuration territoriale, c'est--dire dans un
territoire ayant sa propre histoire conomique et sociale. Du coup, les agents publics porteurs
dune volont de prise en charge des risques au niveau intercommunal auto-dsigne , ds la
dfinition du risque endo-urbain, le cadre institutionnel intercommunal comme lchelle de
leur action publique. Comme lexplique Pierre Lascoumes, leur requalification des risques a
produit une matrice de qualification et un rceptacle dactions dj structures [qui
donnent] le cadre cognitif de construction des problmes
153
.

Nanmoins, la construction dun niveau intermdiaire entre les communes et les services
dtat ne se ralise pas facilement. Le domaine daction publique se met en place
progressivement, dans une logique de complmentarit des comptences des diffrents acteurs
centraux ou locaux intervenant dans la politique de prvention et de gestion des risques.
Ces efforts de dfinition dune qualification professionnelle se ralisent avec un double
objectif : sinscrire profondment dans les structures existantes au niveau des agglomrations
et convaincre des comptences professionnelles juges indispensables la politique de
prvention et de gestion des risques. Plus que la cration dune profession, cest une tentative
de mise sur lagenda dun domaine daction publique.
En re-dsignant systmatiquement les missions des acteurs territoriaux, les agents
publics porteurs dune dfinition territoriale des risques collectifs dfinissent en creux la
place, exprime comme indispensable et ncessaire, quils peuvent occuper dans le paysage
institutionnel. Ils tablissent plus ou moins explicitement les carences professionnelles de
leurs partenaires, c'est--dire les responsabilits en matire de prvention et de gestion des
risques qui ne sont attribues aucun acteur public local. La connaissance maille et
actualise de lvolution des territoires naturels et industriels semble exclure les services
dtat centraliss mais aussi dcentraliss. En cas de crise dpassant les limites communales,
les agents publics des risques endo-urbains mettent en doute lexistence de connaissances
actualises, mutualises et rationalises dans les services dincendie ou dans les services
dtat. Ils se proposent dtre cet acteur vigilant aux dysfonctionnements urbains, mais aussi
dtre une aide spcialise lors des interventions de secours.

153
LASCOUMES Pierre, op.cit., p.23.
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Afin de russir la qualification urbaine et systmique de la prvention et la gestion des
risques, les agents publics doivent rendre lgitime ce positionnement et le faire accepter par
les autres acteurs institutionnels. Une troisime modalit de mise sur lagenda va tre expose.
En effet, la qualification dun domaine daction publique propre la prvention et la gestion
des risques au niveau intercommunal ncessite la dqualification des autres cadres de
rsolution des enjeux publics.

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3. Lautonomisation de la prvention et de la gestion des risques par la
diffrenciation davec les politiques denvironnement
Afin de rester un enjeu public non-rsolu inscriptible sur lagenda public local, les
agents publics des risques endo-urbains cherchent se distinguer de deux autres politiques
publiques : les politiques denvironnement et les politiques de scurit civile. Laction des
agents publics des risques endo-urbains est limite par les prrogatives politiques et les
responsabilits juridiques des missions de scurit civile. En effet, la politique de scurit
civile est traditionnellement restreinte aux missions rgaliennes du prfet et au pouvoir de
police des maires. Les agents publics de la prise en compte des risques lchelle de
lagglomration dmontrent rapidement que leur approche de la prvention et la gestion des
risques ne relve pas du domaine de la politique de scurit civile. Les superpositions avec ce
domaine sont tout de suite mises distance. Elles nengendrent pas de situation conflictuelle
entre les acteurs institutionnels locaux.
Par contre, face lessor des politiques environnementales mais surtout face son
portage politique et mdiatique dans les annes 1980-1990, les agents publics des risques
endo-urbains doivent trouver leur place. Les agents publics vont tre amens se
positionner : doivent-ils se rattacher ou sautonomiser du processus de mise sur agenda
des politiques denvironnement ?
Ce positionnement est en partie dict par le processus dmergence des politiques
denvironnement axes sur une approche naturaliste qui veulent, elles aussi, se
diffrencier des risques collectifs (1). Ds le milieu des annes 1990, alors que les agents
publics des risques dans les systmes urbains trouvent leurs marques par rapport aux
politiques environnementales, lessor des politiques de dveloppement durable trouble de
nouveau le parcours dautonomisation de la vision endo-urbaine des risques collectifs (2).

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1. Le choix de dvelopper des politiques environnementales naturalistes exclut
lintgration des problmatiques de risques collectifs
Ds les annes 1970-1980, il y a un fort enjeu politique mettre en place des politiques
environnementales dans les collectivits locales (Phlipponneau, 1976 ; Barraqu & Theys,
1998). Dans les annes 1990, la mise sur agenda massive des politiques denvironnement
sexerce dans des conditions de portage politique, de mobilisation locale et mdiatique tout
fait suprieures celles de la prvention et de la gestion des risques lchelle de
lagglomration. Les agents publics promouvant une approche territorialise de la prvention
et la gestion des risques se retrouvent tiraills entre un besoin de diffrenciation et un besoin
de collaboration avec la valorisation des politiques denvironnement. Dans le cas des
agglomrations observes, ce tiraillement est rsolu contre leur gr. Ce sont les porteurs des
politiques denvironnement qui rejettent les questions relatives aux risques collectifs pour se
rapprocher des thmatiques lies la protection de la nature. Cette conception de
lenvironnement est un choix politique propre aux configurations politiques locales. Ce choix
dorientation des politiques environnementales est naturaliste en rapport la typologie
naturaliste-anecdotique dcrite par Pierre Lascoumes
154
. Il sagit dune politique
environnementale tourne vers la conservation des ressources naturelles et la protection dune
nature immanente voire magnifie
155
. Lhypothse avance est que lessor dans les annes
1990 dune conception naturaliste de lenvironnement ncessite de mettre distance les
logiques systmiques et territoriales des risques collectifs.

Dans la communaut urbaine de Lyon, au milieu des annes 1990, le projet de politique
dcologie urbaine nest pas ralis. Le contenu et le traitement des politiques
denvironnement privilgie la prservation des milieux naturels et de la biodiversit (comme
le Projet Nature Mont dor en 1994) ou bien les actions dducation au respect de la nature
(par exemple, le dveloppement de chemins arbors, le guide Grand Lyon Nature diffus
dans les coles en 1993 ou le financement dune maison de lenvironnement en 1995). La
dsignation du prsident de la FRAPNA
156
comme conseiller technique charg de
lenvironnement au cabinet du prsident de la communaut urbaine, Michel Noir, accentue
cette approche naturaliste. Aux cts des services denvironnement, la mission cologie
urbaine existe pourtant toujours. Mais son projet de mener une politique de prvention et de
gestion des risques par la communaut urbaine, qui privilgirait ltude des cohabitations
entre les fonctions urbaines, est loin dtre abouti. Au contraire, Taoufik Ben Mabrouk et
Bernard Jouve relatent les volonts de Michel Noir dexternaliser des zones industrielles,
situes sur les bords du Rhne en direction des zones rurales. Le maire aurait ainsi propos

154
LASCOUMES Pierre, op.cit..
155
Il est utile de souligner quil sagit l dune slection stratgique et politique que dautres collectivits locales
nont pas retenue au profit de conceptions plus globales. Il sagit donc de cas particuliers de reprsentation, mais
qui ont tout de mme t partags par plusieurs collectivits entre les annes 1970 et 1990.
156
Fdration rgionale des associations de protection de la nature. Voir : glossaire.
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de favoriser limplantation des entreprises la campagne en rservant le centre-ville aux
seules activits reprsentantes du secteur tertiaire. Le dplacement du port fluvial de Lyon,
estim trop proche du sud de la commune, aurait mme t envisag
157
. Lactuel directeur
du SPIRAL, le secrtariat permanent pour la prvention des pollutions industrielles de la
rgion lyonnaise, accrdite cette hypothse. Il explique que le projet politique dcologie
urbaine na pas dur longtemps aprs le dbut du mandat de Michel Noir.
Trs rapidement, Michel Noir, prsident de la communaut urbaine
de Lyon et maire de Lyon, a souhait dlocaliser, mais on ne devait
pas dire a lpoque. Aujourd'hui, le mot est galvaud. Donc il
voulait dlocaliser les stockages ptroliers pour donner une nouvelle
vocation au port Edouard Herriot. Mais il y a eu des conflits avec les
industriels, vous imaginez bien. De ces conflits, qui taient assez durs
semble-t-il, mais je ntais pas l, est ne lide de crer un
SPPPI
158
. Entretien G.B., directeur du SPIRAL, DRIRE, Lyon, 12 avril
2006.
Le SPIRAL a t cr en dcembre 1990. Le premier groupe de travail mis en place
aborde la localisation des industries du port douard Herriot. Lide est de dlocaliser les
industries dans une zone cre de toute pice lextrieur de la ville, mais comme lexplique
son directeur. Le SPIRAL aurait t un modle du point de vue de lenvironnement et de la
prvention des risques . La politique mene par le prsident de la communaut urbaine et
soutenue par les services dtat vise cloisonner les activits industrielles des fonctions
urbaines lies au centre ville (comme lhabitat, les loisirs, etc.). Cette politique envisage les
pollutions et les nuisances comme des dgradations de la qualit de lenvironnement, et non
comme des contreparties systmiques du dveloppement urbain.
Cette reprsentation de lenvironnement et de la ville stablit de faon prenne. Les
prsidents successifs de la communaut urbaine de Lyon reproduisent cette dfinition
naturaliste de la protection du cadre de vie contre les dangers extrieurs, quils soient naturels
ou industriels. Sous le mandat de Raymond Barre de 1997 2001, la mission cologie urbaine
perdure mais le prsident de la communaut urbaine de Lyon veut sa marque de
reconnaissance cologiste. Il demande llaboration dune seconde charte (Agir pour
lenvironnement) pour dfinir les enjeux environnementaux de son mandat. La priorit est la
prservation de lenvironnement en tant quavantage comparatif dans le march concurrentiel
du dveloppement conomique et territorial des agglomrations. La prise en compte de
lenvironnement sinscrit dans [la] politique de dveloppement conomique pour
laccompagner qualitativement
159
.

157
BEN MABROUK Taoufik & JOUVE Bernard, "La difficile mergence de la Rgion Urbaine de Lyon", In
JOUVE Bernard & LEFEVRE Christian (sous la direction de), Villes, mtropoles : les nouveaux territoires du
politique, Anthropos, Paris, 1999, pp. 103-131.
158
Secrtariat permanent pour la prvention des pollutions industrielles. Voir : glossaire.
159
Agir pour lenvironnement, Charte de lenvironnement 1995-1997, communaut urbaine de Lyon.
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Alors que lexemple de la communaut urbaine de Lyon a t pris pour souligner les
liens entre les notions dcologie urbaine et la formulation des enjeux territoriaux des risques
collectifs, le choix dune orientation naturaliste de la politique denvironnement dans les
annes 1990 privilgie une action publique axe sur la prservation des ressources naturelles.
Ds lors, la communaut urbaine de Lyon, lapproche territoriale des risques urbains nest
plus quune revendication isole dingnieurs forms au gnie de lenvironnement
160
.

Dans le cas de lagglomration havraise, suite au conflit dans le syndicat intercommunal
dhygine propos du rseau de sirnes dalerte, il existe un service municipal de prvention
des risques et de gestion de crise la direction urbaine la scurit civile de la Ville du
Havre. Le projet dapproche territoriale de prvention et de gestion des risques est vivement
rejet par la nouvelle lue lenvironnement. En 1995, la Ville du Havre change dquipe
municipale. Llue en charge de lenvironnement et de la sant devient prsidente du syndicat
intercommunal dhygine. Sa raction face la cration du service de prvention des risques
et de gestion de crise est radicale. Elle refuse catgoriquement de lavoir en charge dans ses
comptences dlue lenvironnement.
Pendant 10 ans, je me suis battue pour que lenvironnement/sant
reste bien loign des questions de scurit civile () Il y a dix ans,
quand on parlait denvironnement, on ne mettait pas grand chose
dedans, on mettait la scurit civile, a change aujourd'hui. Entretien
avec C.S., adjointe lenvironnement, Ville du Havre, le 26 octobre 2005.
Llue dcrit lenvironnement comme un domaine proche, voire li, celui de
lhygine/sant alors mme que plusieurs analyses montrent les contradictions entre la
politique sanitaire et la politique environnementale (Barraqu & Theys, 1998). La position de
cette lue est caractristique des approches hyginistes des milieux naturels. Juriste de
formation, llue affirme que la politique de prvention et de gestion des risques nest pas de
son ressort. La prvention et la gestion des risques sont dcrites comme un domaine qui ne
relve pas de lenvironnement et qui ne relve pas non plus du rle des collectivits locales.
Llue affirme quil sagit dune comptence tatique ou alors de la comptence exclusive du
maire et non du conseil municipal.
Entre 1999 et 2001, le service risques fonctionne grce au soutien de hauts
fonctionnaires qui faisaient lesintermdiaires, pour les dcisions politiques, entre llue
lenvironnement et les services risques . En 2001, la cration de la communaut
dagglomration rapatrie le service de prvention et de gestion des risques de la Ville du
Havre dans une direction dinformation sur les risques majeurs.

160
Bernard Barraqu regarde sil ny a pas un dcalage entre lmergence dun gnie de lenvironnement ayant
des caractristiques techniques et socio-conomiques et la logique hyginiste et sanitaire, historiquement
implante dans les communes. Lire : BARRAQU Bernard, Le gouvernement local et lenvironnement In
Gouvernement local et politiques urbains, textes rassembls par BIAREZ Sylvie & NEVERS Jean-Louis, Actes
du colloque international, 2-3 fvrier 1993, Grenoble, 1994, pp.119-155.
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Lmergence des politiques denvironnement dans les collectivits locales a des origines
diffrentes suivant les histoires et les trajectoires politiques. Dans le cas de la communaut
urbaine de Lyon et de lagglomration havraise, la mise sur agenda dune politique
denvironnement de type naturaliste se fait au dtriment de lapproche de prvention et de
gestion des risques endo-urbains. Lapproche naturaliste dun environnement protger
contre les dgradations extrieures accentue la dichotomie ville / nature ; elle ne cherche pas
intgrer une approche systmique des risques dans les agglomrations urbaines.
Mais, lorsque les politiques de dveloppement durable font leur entre dans les
collectivits locales, sous lapparence de politiques de prise en compte globale de
lenvironnement, les porteurs denjeux dveloppement durable cherchent se diffrencier
de la prvention et la gestion des risques.
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2. Les politiques de dveloppement durable : penser la globalit des activits urbaines mais
sans la prvention et la gestion des risques
La reformulation de la question environnementale dans le concept de dveloppement
durable produit les mmes effets centrifuges : elle carte la question des risques collectifs,
mme dans une approche systmique et urbaine. Les porteurs du dveloppement durable dans
les annes 1990-2000 ne souhaitent pas avoir en charge une politique de prvention et de
gestion des risques et sen dmarquent clairement dans leur discours ainsi que dans leur
programme daction publique.

En 2001, lquipe politique de la communaut urbaine de Lyon change de majorit
politique. Grard Collomb devient maire de la Ville de Lyon et prsident de la communaut
urbaine. Il souhaite mettre en application le concept de dveloppement durable. De nombreux
outils daction publique dclinent les principes du dveloppement durable dans la pratique de
lamnagement du territoire, tels que lagenda 21 ou le projet damnagement et
dveloppement durable (PADD). Ces outils locaux encouragent lapprhension des enjeux
urbains dans leur globalit, la prise de conscience des effets nfastes des interactivits de
certaines fonctions urbaines et lmergence de dbats collectifs entre partenaires publics-
privs (Emelianoff, 2005). Dans lanalyse, la dclinaison de ces outils daction publique est
cense porter une vision systmique du dveloppement durable, c'est--dire une approche
globale et multi-scalaire qui intgre les effets territoriaux de la croissance urbaine sur les
systmes humains diffrentes chelles de temps (Vision-Caron, 2005). Cette conception
globale du dveloppement durable se retrouve dailleurs sur les documents publics de la
communaut urbaine de Lyon. Ds les premires pages de lagenda 21
161
, les catastrophes
industrielles et environnementales qui ont marqu le territoire lyonnais sont prsentes
comme les points de dpart de lessor de la conscience du dveloppement durable. Le
dveloppement durable est dcrit comme une stratgie et un programme global dactions
mettre en uvre dans tous les domaines o lactivit humaine affecte lenvironnement
162
.
Pour autant, les remaniements administratifs au sein de la mission cologie urbaine entre
2004 et 2007 contredisent cette intention de lier la politique de dveloppement durable avec la
politique de prvention et de gestion des risques.
Dune part, les missions prospectives, prventives et stratgiques de la mission cologie
urbaine sont dplaces la direction de la prospective et des stratgies dagglomration. Cette
direction se retrouve en charge de lagenda 21 ralis par la communaut urbaine de Lyon
pour le compte des communes mais aussi du nouvel observatoire de lenvironnement. La
cration de cet observatoire est pourtant un projet linitiative de la mission cologie urbaine.
Cette dernire devient un service dexpertise technique sur les questions deau, dair, de bruit,

161
Aimons lavenir, Agenda 21 Grand Lyon, Stratgie et programme dactions de dveloppement durable pour le
XXI
me
sicle, communaut urbaine de Lyon, mai 2005.
162
Ibid.
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etc. La mission cologie urbaine conserve un charg de mission risques majeurs mais dans
une optique dlaboration doutils de mesure ou dvaluation, et non de conseil pour le
dveloppement urbain ou conomique. Dautre part, les agents publics en charge du
dveloppement durable eux-mmes ne souhaitent pas tablir de liens entre les services
denvironnement et ceux de la prvention des risques collectifs. La personne en charge de
lagenda 21 la communaut urbaine assure que le volet risque ne fait pas partie de mes
missions
163
. Cette affirmation na rien dvidente si lon considre que le dveloppement
durable tend rguler les impacts ngatifs de la croissance urbaine, rarticuler les
diffrentes chelles territoriales (comme lhabitat, le quartier, la ville ou lagglomration) ou
provoquer une rupture dans la pratique institutionnelle sectorise (Theys, 2002). Cette
recherche de distinction davec le dveloppement durable nest pas propre la communaut
urbaine de Lyon, car elle se retrouve dans lintercommunalit havraise.

Llue lenvironnement de la Ville du Havre continue dexclure toute possibilit de
rattachement des risques collectifs aux thmatiques du dveloppement durable. Elle affirme :
Moi je moccupe de lagenda 21 au niveau local, a ne comprend pas la gestion des
risques. Je ne me sens pas du tout investie
164
. Plus rcemment, une mission administrative
transversale ddie au dveloppement durable est cre en 2006 dans la communaut
dagglomration de la rgion havraise. La chef de projet ne se sent pas non plus concerne par
la prvention et la gestion des risques. la question Est-ce que vous allez travailler sur les
risques technologiques et naturel ? , elle rpond :
Je ne crois pas. Je rencontrerai [le directeur de la mission
dinformation sur les risques majeurs] pour voir ce quon peut faire,
mais demble je ne vois pas comment travailler avec lui car cest
moins vident quavec lenvironnement. Entretien A.L., chef de projet
Dveloppement Durable, CODAH, 4 dcembre 2006.

linstar des doutes mis dans certaines analyses sur loprationnalit du
dveloppement durable (Jollivet, 2001) et les changements dans les pratiques institutionnelles,
les agglomrations de Lyon et du Havre nont pas intgr une vision systmique du
fonctionnement urbain. Les proccupations de prvention et de gestion des risques sont
considres comme des approches ngatives, voire pjoratives, de lenvironnement. Ce
constat indique que, dans les configurations territoriales qui avaient ds les annes 1970 fait le
choix dune conception naturaliste de lenvironnement, le concept de dveloppement durable
na pas permis dintgrer les questions de prvention et de gestion des risques collectifs une
conception globale de lenvironnement.

163
Entretien tlphonique avec N.M., charge de lAgenda 21, Grand Lyon, fvrier 2006.
164
Extrait dentretien avec C.S., adjointe lenvironnement, Ville du Havre, le 26 octobre 2005.
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Entre les annes 1980 et 2000, le portage politique des lus locaux et la forte
publicisation des politiques environnementales de type naturaliste mais aussi le succs du
dveloppement durable freinent la reconnaissance de lapproche territoriale de la prvention
et de la gestion des risques. Les agents publics en charge des risques ne vont pas avoir le
choix : soit ils sautonomisent, soit ils se rapprochent des politiques denvironnement.
Mais, les politiques denvironnement adoptent demble un rapport de force
centrifuge avec le domaine des risques collectifs afin de russir merger de faon
autonome sur lagenda public des collectivits locales, avec bien plus de succs que
laction de prvention et de gestion des risques. Ce constat mrite de rappeler les
conditions de mise lcart et les consquences sur la mise sur agenda de lapproche
territoriale des risques collectifs dans agglomrations.
Les politiques denvironnement sont timidement mises lagenda de quelques
communes dans les annes 1960-1970, mais rapidement leur portage politique, mdiatique et
social les propulse au sommet des priorits des collectivits locales des annes 1990. Dans le
cas o lapproche environnementale choisie est proche dune conception naturaliste, les
agents publics en charge des questions denvironnement vont chercher mettre lcart les
questions de prvention et de gestion des risques juges trop proches de la scurit civile ou
des missions rgaliennes. Ces choix dune approche nave de la nature parmi dautres
possibilits de mener une action publique environnementale ne recouvrent pas lensemble du
rapport entre lenvironnement et les risques collectifs. Il aurait ds lors t tentant de penser
que le succs du concept de dveloppement durable allait tre un propulseur dune conception
globale et systmique des interactions urbaines. Or, les conditions dapplication du
dveloppement durable, tardivement mis en uvre dans les collectivits locales franaises,
reproduisent les approches antrieures choisies de lenvironnement.
Ltude des conditions dmergence dun enjeu public sur lagenda institutionnel local
ne doit pas prjuger des cooprations entre des politiques publiques connexes dans laction
publique. Les domaines daction publique se constituent dans un rapport de force parfois
centripte, parfois centrifuge, pour lequel il ne faut pas prsumer des collaborations entre des
domaines a priori connexes. Le rapport de force entre, dune part, les politiques
denvironnement puis de dveloppement durable et, dautre part, les approches territoriales de
prvention et de gestion des risques a globalement prvalu lclosion, la reconnaissance et
la diffusion des politiques denvironnement dans les collectivits locales. On peut supposer
que ce rapport de force permet tout de mme une forme dautonomisation de la prvention et
la gestion des risques mme si elle se fait par dfaut et de faon conflictuelle.
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Conclusion du chapitre 1 - Une approche territoriale des risques
systmiques et endo-urbains qui napparat pas explicitement sur
les agendas institutionnels locaux

Jusquen 2000, lenjeu public dune approche territoriale des risques systmiques et
urbains ne russit quune mise lagenda partielle dans les collectivits intercommunales.
Nanmoins, ce premier chapitre tmoigne de la mthode retenue par les agents publics pour
inscrire leur conception des risques endo-urbains sur les agendas institutionnels locaux. Ils
territorialisent les risques collectifs. Ce processus de territorialisation des risques collectifs est
dfinitionnel mais il prsage de la territorialisation institutionnelle venir.
La territorialisation dfinitionnelle comprend la requalification des risques collectifs
comme des lments interdpendants des dynamiques des systmes urbains. Elle permet de
revendiquer une territorialisation institutionnelle . Linscription dans un cadre
institutionnel dfini au niveau des agglomrations se construit grce llaboration dun
domaine daction publique caractris par des aptitudes professionnelles la fois spcialises
et complmentaires de celles des autres acteurs publics locaux proches de la prvention et la
gestion des risques (comme les domaines de lenvironnement, la sant, la scurit civile,
lducation, etc.). Alors que les proximits thoriques entre les domaines lis
lenvironnement et ceux lis aux risques collectifs pouvaient prsager de collaborations ou
mme dune intgration des risques aux questions denvironnement, ltude de mise sur
agenda des enjeux publics rvle les rapports de force en uvre entre domaines publics.

La territorialisation dfinitionnelle de la question des risques collectifs permet de
construire un enjeu public non rsolu en marge des dfinitions sectorielles prvalant
dans les annes 1970-1980. Cette requalification des risques collectifs traduit une vision
systmique des territoires dagglomration. Les agents publics aspirent territorialiser
cette dfinition dans un cadre institutionnel intercommunal. Pour cela, le manque de
stabilisation du gouvernement intercommunal jusqu la fin des annes 1990 les incite
construire rapidement un domaine daction spcialis, bas sur la connaissance des
dynamiques territoriales dagglomration.

Lexercice de comparaison sur les trois agglomrations permet de rvler les similitudes
et les diffrences de territorialisation dfinitionnelle et institutionnelle selon des
configurations territoriales diffrentes.

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Dans les situations observes, les agents publics porteurs dune approche territoriale des
risques travaillent sa requalification urbaine et systmique. Ils envisagent le risque non pas
comme un ala extrieur mais comme un lment dincertitude propre au systme urbain. Le
risque est li au fonctionnement de la ville, comme le dcrit la charte de lcologie urbaine
de la communaut urbaine de Lyon. Le risque est la fois le produit de la concentration, de
laccumulation et de linteraction entre diffrentes fonctions urbaines (comme celles de
production, de transport ou dhabitat) mais aussi la raction du systme urbain un choc
externe dont les effets sont parfois difficilement localisables. Les risques sont dfinis en
fonction des conditions volutives de dveloppement conomique et urbain. Cest en cela que
nous nommons cette approche endo-urbaine . Cette approche envisage les agglomrations
comme des territoires relis par des flux interdpendants les uns des autres. La dfaillance
dune fonction urbaine entrane la dficience des autres. Cette vision raisonne en termes de
flux, dinterdpendances et promeut une approche technicienne. Nous lavons dcrite comme
une approche systmique de la ville.
Cette dfinition urbaine et systmique des risques se retrouve aussi dans certaines
analyses sociologiques, politiques et gographiques de la prvention et de gestion des risques
collectifs. Dans leur ouvrage Les risques urbains, Jocelyne Dubois-Maury et Claude Chaline
font lanalyse du paradoxe entre une socit urbaine qui cherche protger son bien-tre et sa
vulnrabilit des vnements imprvisibles ou difficilement matrisables. Les
agglomrations urbaines accumulent population, urbanisation et activits conomiques dans
un espace restreint. Elles sont des lieux vulnrables tout agent perturbateur, naturel ou
technique, endogne ou exogne. Les grandes agglomrations urbaines concentrent des
possibilits de dysfonctionnements techniques ou environnementaux. La densification
samplifiant et les quipements, les services ou les rseaux urbains fonctionnant en
interconnexit et en interdpendance, les risques saccumulent par effet de domino. Cest, en
rsum, les caractristiques majeures des risques collectifs propres aux grands systmes
urbains (Reghezza, 2006)
165
.
La requalification systmique et urbaine des risques collectifs ncessite une
connaissance thorique et pratique des dynamiques des agglomrations. Elle implique de
dcloisonner les catgories de risques par source dorigine pour penser les effets des
interfaces entre lagglomration et lenvironnement. Cest dans cette perspective que se
dveloppe la collaboration de lunit dpartementale dincendie et de secours de Seine-
Maritime spcialise dans les risques technologiques avec le groupement municipal des
sapeurs-pompiers du Havre. Mme si la fabrique des risques se ralise en interne, dans les
institutions locales, les agents promoteurs dune approche territoriale des risques doivent
quiper leur dfinition afin de limposer
166
.

165
Il ne sagit pas ici de prendre en compte les phnomnes de mobilisations sociales ou des formes de violences
cibles dans des zones urbaines comme dans certaines dfinitions des risques urbains (Collin, 1995).
166
GILBERT Claude, La fabrique des risques, Cahiers internationaux de sociologie, vol. CXIV, 2003, p.69.
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Plusieurs lments concourent voir les premiers pas de la constitution dune politique
de prvention et de gestion des risques collectifs indpendante, identifie et lgitime. Sil ne
sagit pas de politique publique dans le sens o elle na quune dimension locale et
restreinte, les agents publics porteurs du projet risque endo-urbain parlent volontiers dune
politique de prvention et de gestion des risques collectifs dans le sens dun ensemble de
mesures concrtes articules entre elles, une grappe de dcisions, formant un programme
cohrent ; [impliquant] la dfinition de finalits, dorientations, de priorits et [supposant] la
mobilisation dun ensemble de ressources juridiques, matrielles et symboliques- afin
datteindre les objectifs fixs
167
.
Nanmoins, le caractre isol des trois dmarches tudies, jusque dans les annes 2000,
ne permet pas dans cette thse de parler de mise en place dune politique constitue, unifie et
solidifie de prvention et gestion des risques lchelle des agglomrations. Si les agents
publics des risques valorisent leur effort de mise sur agenda en arguant de la constitution
dune politique publique , il sagit dune prise argumentative afin de construire un cadre et
un domaine daction.

En effet, les agents publics des risques collectifs tentent de sinscrire dans un cadre
institutionnel et un domaine daction. Ils se positionnent rapidement sur tout chelon
dintervention administratif au niveau des agglomrations, comme le syndicat intercommunal
dhygine de la rgion havraise. Cette structuration seffectue marche force dans un
champ dacteurs institutionnels dj constitu et fortement marqu par la prsence des maires
et des services dtat. Lintervention du prfet de Loire-Atlantique dans la cration dune
cellule anti-pollution dans lagglomration nantaise illustre la difficult des agents publics
imposer leur identit et leur lgitimit institutionnelle. La qute dune spcificit
professionnelle devient un enjeu identitaire fort. Cette identit professionnelle se caractrise
par une pluridisciplinarit des connaissances territoriales, comme latteste lquipe de
lagglomration havraise compose de gographes, de pharmaciens et de pompiers. Leurs
aptitudes sont dfinies par la finesse des informations recueillies sur lagglomration que ce
soit par lutilisation de la modlisation ou par des visites des bassins industriels laisss
lcart des inspections des services de ltat. La mobilisation de connaissances spcifiques
lors des interventions et des oprations de secours est, selon eux, la preuve de leur bien fond
institutionnel.

167
CHEVALLIER Jacques, Dcentralisation et politiques publiques , AJDA, 1992, cit par JOYE Jean-
Franois, Le nouveau pouvoir de police du prsident dun tablissement public de coopration intercommunale,
AJDA, 10 janvier 2005 n1/2005, p.120.
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Ces lments de qualification, de structuration professionnelle et dancrage
institutionnel sont des lments de constitution dune action publique de prvention et de
gestion des risques collectifs. Les analyses dlaboration des politiques publiques insistent sur
la formulation dun nouveau problme public (Muller & Surel, 1998), la construction dun
domaine daction ngoci dans une logique concurrentielle didentification (Gaudin, 2004) et
lidentification dacteurs professionnels (Braud, 2000). Ces lments sont jusqualors
prsents. Pourtant, ils ne suffisent pas inscrire de manire identifie et lgitime lapproche
systmique et endo-urbaine des risques sur les agendas institutionnels locaux.

Pendant la priode 1970-2000, la ngociation de la mise sur agenda dune approche
territoriale des risques collectifs ne pse pas dans un rapport de force largement favorable
lmergence des politiques denvironnement et de dveloppement durable. On peut faire
lhypothse que les agents publics des risques auraient souhait intgrer une vision globale de
lenvironnement. Toutefois les porteurs dintrts des politiques denvironnement puis de
dveloppement durable ont suivi, dans le cas des agglomrations tudies, une conception
naturaliste qui excluait lintgration de lapproche territoriale des risques endo-urbains.
Mais les problmatiques territoriales des risques collectifs ne disparaissent pas. Elles
subsistent sur les agendas locaux. Pour tenter de monter en puissance et de gagner en
reconnaissance, les agents publics porteurs de la vision systmique et urbaine des risques vont
utiliser deux autres leviers de la mise sur agenda. Ils cherchent disqualifier les autres prises
en charge administratives et institutionnelles existantes, mais aussi ils profitent de la cration
des structures de coopration intercommunale du dbut des annes 2000.
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Chapitre 2 - Linscription institutionnelle de la pertinence
territoriale. Chronique dun cadre annonc

Afin dinscrire leur approche territoriale des risques collectifs sur les agendas
institutionnels locaux, les agents publics cherchent apparatre dans les structures publiques
supra-communales. Pourtant, dans les annes 1990, cette dfinition est fragilise par labsence
de collaboration avec les politiques denvironnement ou de dveloppement durable mais aussi
par linstabilit des institutions dagglomrations dont les formules lgislatives se succdent.
Lhistoire de la construction de lintercommunalit en France est un peu dcousue. La
tradition du maillage communal rsiste aux projets de regroupement de communes du
lgislateur depuis les annes 1970. Pourtant, la cration des tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) en juillet 1999
168
a un succs quantitatif non-ngligeable.
Pour les agents publics porteurs de la prise en compte des risques lchelle de
lagglomration qui se trouvent en manque dancrage institutionnel, lEPCI apparat
comme une fentre dopportunit
169
pour stabiliser la construction administrative et
institutionnelle mene dans un nouvel agenda local.

La loi sur les EPCI a plusieurs objectifs : elle souhaite rationaliser laction publique
supra-communale et atteindre une forme doptimum fonctionnel territorial (Ngrier, 2005).
Lhistoire de lintercommunalit franaise nayant pas t fructueuse les dcennies
prcdentes. Les nouveaux EPCI sont prsents par le lgislateur et les porteurs dintrts au
niveau local (surtout les grands lus et les hauts fonctionnaires territoriaux) comme le bon
niveau de gouvernement pour le dveloppement conomique et urbain. Les agents publics
porteurs de la vision territoriale des risques investissent trs fortement les nouvelles
intercommunalits issues de la loi du 12 juillet 1999, les tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI). Leur objectif est dancrer et de faire tenir dans le temps
leur dfinition des risques collectifs. Comment ces agents publics vont-ils durablement
imposer leur approche territoriale des risques dans lagenda institutionnel des nouvelles
structures intercommunales ?

168
Loi n99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de la coopration
intercommunale
169
La paternit de ce terme est attribue John W. Kingdon. Policy window est dfini comme le moment de
louverture et de la saisie de possibilits afin de prendre une dcision. Selon lauteur, ces possibilits peuvent
tre ouvertes lorsque des intrts se rejoignent et se mobilisent, lors dun changement politique. Lire : RAVINET
Pauline, Fentre dopportunit , In Dictionnaire des politiques publiques, BOUSSAGUET Laurie, JACQUOT
Sophie & RAVINET Pauline (sous la direction), Presses de Science Po, Paris, 2006, pp.219-227.
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Le terme d imposition a un double sens qui permet de formuler une question.
Comment les agents publics promoteurs des risques endo-urbains vont-ils tenter
dimposer la fois dans le sens de mettre sur selon la thorie de la mise sur agenda,
mais aussi dimposer dans le sens plus commun de faire admettre par une sorte de
contrainte leur approche territoriale de la prvention et de la gestion des risques ?

La posture retenue ici nest pas de dmontrer que les gouvernements des agglomrations
formaliss dans les EPCI proposent une structure de rponse adquate , mais dexpliciter
comment les pratiques territoriales de prvention et de gestion des risques sont prsentes
comme en adquation avec le niveau de gouvernement de lagglomration.
Depuis leur cration, la lgitimit des EPCI a t souvent mise en cause. En 2005, le
rapport de la Cour des Compte souligne, dans son introduction, la rcurrence de problmes
sur la dfinition des comptences et du fonctionnement, ainsi que sur laccroissement des
dpenses publiques lies au fort dynamisme de cration des EPCI sur le territoire franais
entre 2000 et 2004. Ces attaques sont contrecarres par les administrations intercommunales.
Les principaux arguments de dfense des EPCI sont la ncessaire rationalisation de la gestion
publique, le souhait de mutualisation des moyens publics suivant le principe de solidarit
locale et le dveloppement dune communaut denjeux de dveloppement conomique et
urbain. Or, ltude des conditions de mise sur agenda dune action publique de prvention et
de gestion des risques dans les EPCI montre quil sagit du rsultat dune configuration
institutionnelle (Ngrier, 2005). Il sagit dune configuration institutionnelle dans le sens
o linscription de la vision endo-urbaine des risques dans les EPCI rsulte davantage dune
recherche stratgique de long terme dun niveau institutionnel dintervention que dune
opportunit juridique ouverte par la loi sur les EPCI (1).
Une fois mis en place, les EPCI simposent quantitativement dans le paysage politique
local. Du fait des transferts de comptences des communes, les EPCI deviennent une structure
administrative incontournable pour les agents publics qui souhaitent inscrire leur approche des
risques au niveau supra-communal. Rapidement, les agents publics tudis dmontrent que
leur approche territoriale de prvention et de gestion des risques endo-urbains sinscrit dans
une dmarche de protection et de rgulation du modle de dveloppement intercommunal.
Leur discours relve dune construction discursive et cognitive autour de lide de la
pertinence territoriale . Pour cela, les agents publics en charge des risques collectifs
utilisent un discours juridique et politique qui justifie leur existence administrative et
institutionnelle (2).
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1. La configuration institutionnelle de la prvention et de la gestion des
risques dans les tablissements publics de coopration intercommunale
Les trois agglomrations de Nantes, de Lyon et du Havre sont devenues des
tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) par des trajectoires et des
configurations territoriales diffrentes. La loi du 12 juillet 1999 crant les EPCI a t une
ressource rapide de regroupement, de positionnement et de lgitimation pour stabiliser une
politique territoriale de prvention et de gestion des risques un niveau intercommunal.
La thse nexamine pas prcisment les enjeux de constitution des EPCI. La littrature
de sociologie ou de science politique, qui tudie les effets de recomposition territoriale induits
par la loi de juillet 1999, rappelle limportance des luttes de positionnement entre les lus
communaux pour dfinir le nombre de communes-membres, les comptences transfres ou
les modalits de prquation financire (Baraize & Ngrier, 2001). La cration des EPCI est
alors analyse comme une opportunit pour un lu de se construire et de rendre visible un
leadership sur le territoire (Ngrier, 2005). Pour le personnel administratif, on peut se
demander si certains agents publics ne profitent pas de cette opportunit pour, eux aussi,
gagner en lgitimit.
La littrature ne permet pas dclairer ce questionnement. Elle renvoie rapidement cette
hypothse une poque rvolue, caractrise par les ngociations entre les notables
administratifs et les grands lus. Lensemble des enjeux administratifs reste le grand
impens de la rforme intercommunale (Guranger, 2004). Labsence des lus
communaux dans le choix de la mise sur agenda dune comptence en matire de prvention
et de gestion des risques dans leur EPCI invite regarder quels intrts et quels enjeux porte
la vision territoriale des risques collectifs.

Suite lchec partiel des politiques territoriales de prvention et de gestion des risques
dans les annes 1970-2000 face limposition des politiques denvironnement puis de
dveloppement durable, les agents publics des risques endo-urbains concrtisent finalement
une mise sur agenda dans les EPCI. Une comptence prvention et gestion des risques est
vote et budgtise par les lus intercommunaux. Afin de proposer un dpassement de la
singularit des trois intercommunalits, il sera fait rfrence aux situations des 33 EPCI
170

interrogs pour le rapport ralis pour le conseil national de la protection civile
171
.

170
33 EPCI ont rpondu un questionnaire comprenant des points relatifs lorganisation des missions de
prvention et de gestion des risques collectifs : 19 communauts de communes, 11 communauts
dagglomration, 3 communauts urbaines et 1 Syndicat dagglomration nouvelle. Voir : annexe sur la
mthodologie du rapport.
171
GRALEPOIS Mathilde, Le plan communal de sauvegarde. Une approche territoriale de la scurit civile
travers lenqute des conditions de mise en place dans les communes franaises, 5
me
Commission Risques
Industriels-Transports, Conseil National de la Protection Civile, Janvier 2008.
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Au-del des arguments de solidarit et de cohrence territoriale, les EPCI sont le fruit de
constructions politiques et territoriales de la part des grands lus, des hauts fonctionnaires
centraux ou locaux mais aussi des agents administratifs et techniques territoriaux. Ces enjeux
et ces intrts, plus que tout autre argument de rationalit et de fonctionnalit, permettent de
comprendre et danalyser les discours des acteurs sur la pertinence territoriale de
linscription dune approche territoriale de prvention et de gestion des risques endo-urbains
dans le cadre des EPCI (1). Linscription dans un cadre institutionnel daction permet davoir,
dune part, une reconnaissance au niveau supra-communal et, dautre part, un statut lgal
daction (2).
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1. Une mme histoire lgislative mais des configurations institutionnelles diffrentes
Lhistoire de lintercommunalit en France est marque par une rsistance au
regroupement communal impos par ltat. Les agglomrations franaises sinscrivent dans
une trajectoire historique mais chacune delle garde des caractristiques daccord ou
dopposition face la succession de formes lgislatives intercommunales. Cest le cas des
trois intercommunalits ltude. Leurs histoires slaborent dans le sillage des rformes
lgislatives mais leurs identits conomiques, politiques et sociales se construisent selon des
dcisions locales.

Dans lhistoire franaise des collectivits locales, les premires formes
dintercommunalits ont lieu ds la cration des communes sous la forme de confrences
intercommunales
172
.
La charte communale de 1884 autorise les groupements de communes autour dobjectifs
prcis et dintrts oprationnels. Ces regroupements fonctionnels de communes se crent
pour la construction dinfrastructures coteuses ou de gestion de service en rseau (comme les
rseaux deau, dassainissement, le transport ou la gestion des dchets). Ces
intercommunalits se ralisent sous forme dententes entre communes. Les premires
structures juridiques sont les syndicats de communes vocation unique crs par la loi du 22
mars 1890. Ils resteront les seules formules ayant un statut juridique jusqu lordonnance du
5 janvier 1959 sur les districts urbains
173
. Lobjectif de lordonnance de 1959 est, de nouveau,
de mettre en place des intercommunalits fonctionnelles, selon des gomtries variables, au
gr des ncessits techniques et des volutions physiques des villes. En effet, les annes 1960
marquent les dbuts de lexplosion urbaine. Le cinquime plan quinquennal de planification
de ltat est particulirement ambitieux sur le taux de progression des quipements collectifs.
Cest la cration des syndicats intercommunaux vocation multiple (SIVOM) et des syndicats
intercommunaux vocation unique (SIVU). Lagglomration havraise sest structure autour
de plusieurs SIVU. Il existait des syndicats intercommunaux, rassemblant de deux cinq
communes, autour des transports collectifs ou de leau potable mais aussi, comme nous
lavons vu, autour de lhygine et de la sant.
Crs par voie dordonnance dtat, les syndicats quils soient uniques ou mixtes
attisent les oppositions locales contre limposition par le haut de lintercommunalit. De
fait, les quatre premires communauts urbaines sont cres par voie lgislative en dcembre
1966
174
: les communauts urbaines de Bordeaux, Lille, Strasbourg et de Lyon. Cette forme
de coopration intercommunale, fortement intgre, organise le transfert de douze domaines
de comptence, parmi lesquels les plans directeurs durbanisme, les zones damnagement,

172
La charte communale du 5 avril 1884 a transpos aux communes les dispositions sur les ententes et
confrences interdpartementales prvues par la loi du 10 aot 1871.
173
BERNARD-GLABERT Marie-Christine, Lintercommunalit, LGDJ, Paris, 2004 (5
me
dition).
174
Loi n66-1069 du 31 dcembre 1966 relative aux communauts urbaines.
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les services de secours et de lutte contre lincendie, les transports urbains de voyageurs, leau,
lassainissement et la voirie. Le conseil de communaut dispose dun pouvoir fiscal propre.
La communaut urbaine de Lyon entre en activit le 1
er
janvier 1969.

Certains maires font obstacle aux fusions de communes imposes par la loi Marcellin de
juillet 1971
175
. Ils choisissent de former des regroupements communaux volontaires afin de
contrecarrer la loi sur les communauts urbaines. Andr Morice, maire de Nantes de 1965
1977, cre en novembre 1967 la premire structure intercommunale de lagglomration
nantaise : lACRN (association communautaire de la rgion nantaise, 36 communes). Les
missions de cette association de communes, librement consentie, sont principalement tournes
vers la production dtudes et de recherches. Daniel Peneau explique que la ralit de
lamnagement actuel trouve en grande partie son origine dans le rapport dialectique
complexe qui va ds lors stablir entre ltat dune part, et les communes regroupes au sein
dune structure syndicale quelles se sont donnes dautre part
176
. Lhistoire de
lagglomration nantaise est un parcours intressant pour comprendre les trajectoires des
intercommunalits face au maintien de ltat planificateur des annes 1970-1980.
Le chapitre de prsentation a montr que lamnagement et le renforcement des
capacits de tonnage du port de St-Nazaire mettent fin la prdominance du port de Nantes.
Lagglomration nantaise doit trouver de nouveaux moyens de dveloppement conomique et
urbain. Pourtant, les communes de lACRN continuent de refuser la cration dune
communaut urbaine. Des SIVU sont crs en fonction des besoins, selon le regroupement de
plusieurs communes en fonction des projets, dans la plupart des cas sur la base dune
adhsion volontaire. Par exemple, les annes 1970 voient la cration du SIVRAN (syndicat
intercommunal de la voirie rapide de lagglomration nantaise) en 1973 et du SITPAN
(syndicat intercommunal des transports de lagglomration nantaise) en 1975. Selon certains
observateurs, ce patchwork nest pas un obstacle lefficacit de la construction de
lagglomration. Au contraire, les lus et les administrateurs territoriaux apprennent
travailler ensemble (Floch, 1996). Cette succession de crations de SIVU peut aussi tre
dcrite comme une attitude dopposition politique systmatique aux schmas de planification
raliss par ltat
177
.

175
La loi Marcellin du 16 juillet 1971 confirme ce pressentiment dun projet de plan de fusion afin de favoriser
le groupement de communes dans chaque dpartement. Lapplication fut longue, et finalement peu fructueuse,
en raison des nombreuses oppositions des maires.
176
Daniel PENEAU, La solitude des amnageurs. Evolution du projet urbanistique nantais depuis 1919 , In
Cahier de lInstitut Kervegan, Nantes Mtropole, quelles solidarits ? Nantes, novembre 2000, p.18
177
LOREAM, dont il a t question dans le chapitre de prsentation, a donn lieu un schma directeur
damnagement du territoire de Nantes / St-Nazaire dont les conclusions oprationnelles ne verront le jour que
vingt ans plus tard (par exemple, le Pont de Chevir ou lautoroute Nantes-Paris). Laroport du Nord de
lagglomration, prsent dans ce schma directeur, est encore controvers aujourd'hui. Le SDAU de 1970
mme sil a servi de base la ralisation des POS est rejet par la commission locale damnagement et
durbanisme en 1973.
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La nouvelle quipe municipale issue des lections de 1977 cr une agence dtudes
urbaines de lagglomration nantaise (AURAN) en 1978 pour avoir un lieu dtudes et de
propositions sur la mise en place du SIVOM. La nouvelle quipe mene par Alain Chnard,
maire de Nantes de1977 1983, porte lide que lensemble des lus, quelle que soit leur
tendance politique, issus des lections municipales de 1977, avait souhait voir voluer
lorganisation de lagglomration nantaise vers une structure plus efficace quun ensemble
de syndicats vocation unique o se dispersaient les nergies et les moyens
178
. Ce pas est
franchi en 1980 avec la cration du SIMAN (syndicat intercommunal vocation multiple de
lagglomration nantaise, 19 communes).
Les comptences obligatoires du SIMAN sont lurbanisme, le transport public, la voirie,
lhbergement des gens du voyage, le traitement des dchets et laction foncire. Certaines
comptences optionnelles, au choix, sont retenues : lassainissement, lincendie et la scurit,
lquipement et le dveloppement conomique. Dautres comptences viennent complter
cette liste les annes suivantes : en 1983, laction en faveur des personnes handicapes ; en
1985, la gestion des refuges pour animaux errants ; en 1991, lenvironnement et le cadre de
vie. Jean-Marc Ayrault, lu maire de Nantes en 1989, est le dernier prsident de la SIMAN,
car, en 1992, la forme institutionnelle intercommunale volue vers la cration du District de
lagglomration nantaise. Le District est compos des 19 communes de la SIMAN et dune
seule nouvelle commune. Il ne reoit plus de participation financire des communes mais une
fiscalit locale directement auprs des contribuables, c'est--dire une part de la taxe
professionnelle, de la taxe d'habitation et de la taxe sur le foncier bti. Une agence de
dveloppement conomique se met en place en 1998 pour promouvoir et dvelopper ce
territoire, Nantes Mtropole Dveloppement.
La loi Chevnement du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de
la coopration intercommunale cre les tablissements publics de coopration
intercommunale. Elle largit les capacits de fonctionnement autonome et les comptences
transfres par les communes aux intercommunalits, sans introduire de changement majeur
par rapport lesprit des SIVOM. Le District de l'agglomration nantaise devient la
Communaut urbaine de Nantes le 1
er
janvier 2001 (24 communes).
Comment lhistoire conflictuelle du regroupement communal, en France, depuis le 19
me

sicle pouvait-elle prsager dun tel consensus institutionnel dans le dbut des annes 2000 ?
Entre 1999 et 2004, 155 communauts dagglomrations et 939 communauts de communes
sont cres (voir figure n4). Les politistes se sont intresss lampleur du succs quantitatif
qua eu la loi de juillet 1999. Selon leurs analyses, plusieurs arguments expliquent et nuancent
cette ide de consensus institutionnel autour des nouveaux tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI).

178
FLOCH Jacques, Lagglomration nantaise : rcits dauteurs, AURAN, LAube, Nantes, 1996.
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Dune part, la loi Chevnement est le rsultat dune srie de lois sur lorganisation des
territoires dans les annes 1990. Rmy Le Saout et Franois Mador rappellent que cinq
grandes rformes ont t adoptes dans une mme dcennie
179
. Il y a donc un contexte
lgislatif qui pousse les lus locaux, non plus accepter ou refuser le fait intercommunal,
mais ngocier les conditions de la mise en place et de leur participation une
intercommunalit. Dautre part, les tudes insistent sur le rle central quont eu les incitations
financires et fiscales proposes par la loi de juillet 1999 (Estbe, 2004). Il y a plusieurs
lments. Pour les recettes, la mise en place dEPCI fiscalit propre suppose de mettre en
place, plus ou moins progressivement, une taxe professionnelle unique (TPU). Cest lEPCI
qui peroit, la place des communes, la taxe professionnelle. Il peroit aussi dautres recettes
fiscales telles que la taxe dordures mnagres. Surtout il peroit une importante dotation de
fonctionnement de la part de ltat. Pour les dpenses, lEPCI utilise ce budget pour mettre en
uvre les comptences transfres. Il reverse aux communes une dotation de compensation de
la taxe professionnelle et une dotation de solidarit dont les critres de partage entre les
communes sont dcids par les lus communautaires. Ces incitations financires peuvent
devenir de vritables leviers pour forcer des communes crer ou intgrer un EPCI.
Un autre levier est le rle central, donn par la loi de juillet 1999, du prfet dans la
cration et dans lextension dune intercommunalit. Linitiative de la cration dun EPCI
revient soit un ou plusieurs conseils municipaux qui transmettent leur demande au prfet,
soit au prfet unilatralement aprs avis de la commission dpartementale de coopration
intercommunale. Ensuite, cest au prfet dtablir la liste des communes qui peuvent sinscrire
dans le primtre de lEPCI. Lui seul peut engager une procdure dextension du primtre,
aprs consultation de la commission dpartementale de coopration intercommunale. De
faon plus informelle, Emmanuel Ngrier voque le rle de promotion quont jou les prfets
auprs des acteurs dcisionnels locaux (Ngrier, 2005). Mais formellement, on sait que la
dcision du prfet nest pas lie pour la cration des EPCI, pour lextension de primtre ou
encore pour le retrait dune commune. Dire que sa dcision nest pas lie signifie que le
prfet nest pas oblig de prendre une dcision dans un sens ds lors que certaines conditions
sont remplies. Le prfet dispose dun pouvoir d'apprciation propre et autonome.

179
On notera : la loi dadministration territoriale de la rpublique de fvrier 1992 ; la loi dorientation pour
lamnagement et le dveloppement du territoire de fvrier 1995 ; la loi dorientation pour lamnagement et le
dveloppement durable des territoires de juin 1999 ; la loi relative au renforcement et la simplification de la
coopration intercommunale de juillet 1999 ; et la loi sur la solidarit et le renouvellement urbain de dcembre
2000. Lire : LE SAOUT Rmy et MADOR Franois, Introduction , in Les effets de lintercommunalit, LE
SAOUT Rmy et MADOR Franois (sous la direction), Presses Universitaires de Rennes, Rennes, 2004.
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Figure 4 : volution quantitative des EPCI entre 1972 et 2008, donnes de la Direction Gnrale sur les Collectivits Locales

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Lhistoire lgislative collective des agglomrations ne dtermine pas leur construction
territoriale. Malgr dapparentes linarits, chaque agglomration a sa propre histoire.
Lanalyse de linscription dune approche territoriale de prvention et de gestion des risques
collectifs dans les EPCI part du constat de construction territoriale et institutionnelle des
tablissements publics de coopration intercommunale.
Lagglomration de Lyon a le statut de communaut urbaine par la loi sur les
communauts urbaines de 1966. Elle a suivi les volutions de la lgislation et sest mis en
conformit avec les conditions dapplication de la taxe professionnelle unique, la dotation
de solidarit communautaire et la poursuite des missions () dans un sens qui la
rapprocherait des comptences prvues pour les nouvelles communauts urbaines dans la loi
de juillet 1999
180
. Aujourd'hui, la communaut urbaine de Lyon est compose de 57
communes. Elle cherche simposer au niveau des grandes mtropoles europennes. Cest un
des trois EPCI ayant la composition communale la plus leve
181
.
De loin, lhistoire de linstitutionnalisation de lagglomration nantaise donne une
impression dapparente linarit entre les regroupements de communes des annes 1980 avec
le syndicat intercommunal vocation multiple de lagglomration nantaise qui devient, en
1992, le District de lagglomration nantaise pour se transformer en communaut urbaine en
janvier 2001. De prs, cette histoire est le fruit de positions politiques qui sopposent aux
regroupements de communes imposs par ltat.
Lagglomration havraise est le rsultat de la mise en commun des prcdents SIVU.
Elle suit le mouvement historique de coopration intercommunale amorc et prend la forme
dune communaut dagglomration, la CODAH (communaut dagglomration du Havre, 17
communes). Mais cest aussi le reflet dune agglomration o lconomie et le dveloppement
urbain sont sous perfusion des financements dtat.

Les EPCI ne sont pas le rsultat consensuel de plusieurs annes de rformes lgislatives.
Selon nous, ce sont des configurations institutionnelles, c'est--dire que : les diffrents
enchanements, jusqu la mise en uvre de la loi Chevnement, se succdent logiquement
depuis un moment fondateur, dans les annes 1960, o aucun des jeux ntait fait davance,
mais qui a engendr ce que lon pourrait appeler ici une configuration institutionnelle.
Celle-ci prescrit des rles, dont les acteurs successifs ont le plus grand mal se dpartir. Elle
constitue aussi un rceptacle fonctionnel des opportunits conjoncturelles, endognes (le
contenu dun projet) ou exognes (la loi Chevnement)
182
.

180
Adoption de statuts pour la communaut urbaine, actualisation des comptences dans des domaines
dactivits dj exercs, travaux de la commission spciale dans le cadre de la loi Chevnement en date du 12
juillet 1999, Sance publique du 12 juillet 1999, Dlibration n2004-2042, Dlgation gnrale des ressources,
Grand Lyon.
181
Lagglomration de Besanon comporte 59 communes et lagglomration de Lille a 85 communes.
182
NGRIER Emmanuel, La question mtropolitaine. Les politiques lpreuve du changement dchelle
territoriale, Presse Universitaire de Grenoble, Grenoble, 2005, p.121.
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Dans cette dfinition, la succession des vnements entre les annes 1960 et 2000,
dcrite par lauteur, concerne notamment lexplosion conomique et urbaine des
agglomrations. Dans le sillage des lois de dcentralisation des annes 1980, un mouvement
de libralisation de lconomie touche le secteur public. Les personnels territoriaux lus et
administratifs se professionnalisent. Les agglomrations urbaines acquirent une autonomie
administrative qui leur procure de plus en plus de pouvoir politique face aux institutions
dtat. Mais elles sont aussi de plus en plus concurrentes entre elles.

Il faut se garder de voir, dans la succession des rformes lgislatives, une linarit
hrite du 19
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sicle qui expliquerait le succs quantitatif des tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI). Ce consensus est port par des incitations financires
indiscutables dans un contexte conomique dgrad. Il est aussi port par des acteurs publics
dcisifs, comme le prfet de dpartement. Les EPCI sont des configurations territoriales et
institutionnelles propres chaque histoire sociale, aux choix de dveloppement conomique
ou une culture politique. Ils ne sont pas des primtres adquats, rationnels et oprationnels.

Cette dfinition incite regarder comment les agents publics porteurs dune action
territoriale de prvention et de gestion des risques ont saisi la loi de juillet 1999 sur le statut
des EPCI pour ouvrir une fentre dopportunit dans le dveloppement conomique et
urbain des agglomrations.
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2. La cration des EPCI en 1999 : une fentre dopportunits pour lmergence dune
action intercommunale de prvention et de gestion des risques
Dans les annes 1990-2000, laffaiblissement de laudience des agents publics porteurs
des risques endo-urbains, face lessor des politiques denvironnement ainsi que face
linstabilit de la construction lgislative des structures intercommunales, freine lascension
de lapproche territoriale de la prvention et la gestion des risques sur lagenda des
collectivits locales. En ce sens, linstitutionnalisation des tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) a t une occasion incontournable davoir un cadre
institutionnel stabilis et des marges de manuvre politiques pour mettre en place une
politique territoriale de prvention et de gestion des risques collectifs.
Mme si cette tendance est modeste, elle nexiste pas qu Nantes, Lyon et au Havre.
Ltude des trois cas dagglomration permet de dcrire prcisment la saisie de cette
opportunit. Lenqute quantitative ralise pour le conseil national de la protection civile sur
une trentaine dEPCI montre une tendance lmergence de services ddis la prvention et
la gestion des risques collectifs
183
. Ce constat permet de poser la question suivante : La
cration des EPCI ouvre-t-elle une fentre dopportunit pour la mise sur agenda dune
approche urbaine des risques collectifs ?
Selon nous, la recherche dun cadre daction lchelle de lagglomration donne aux
agents publics porteurs de lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques une
identit administrative et une lgitimit institutionnelle. Ces deux lments sont essentiels
dans leur mise sur lagenda. Le discours sur la pertinence territoriale de lEPCI, comme
cadre adquate pour mener une action publique de prvention et de gestion des risques
lchelle de lagglomration, est une construction rhtorique a posteriori.

Dans lenqute mene pour le conseil national de la protection civile, au total c'est--
dire tous types dEPCI confondus 36% dentre eux disposent de services ddis la
prvention et la gestion des risques. Le terme de service ddi signifie quil existe un
service administratif dont lunique objet est la prvention et la gestion des risques. Cela veut
dire que ce nest pas un service denvironnement ou un service durbanisme qui soccupe, en
plus, des risques collectifs. Cette prise en charge spcifique est surtout prsente dans les
communauts urbaines et les communauts d'agglomration.

183
Voir : annexe sur la prsentation de la dmarche et de lchantillon.
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67% des communauts urbaines interroges ont des services ddis la
prvention/gestion des risques
184
. Les communauts dagglomration rpartissent les
missions lies aux risques entre des services ddis et dautres services intercommunaux. Ce
sont les communauts de communes qui font le plus appel ladministration gnrale ou
directement au prsident de lEPCI (46%), mais le rle des services intercommunaux reste
important (38,5%).

Si lon regarde avec la variable de la composition communale c'est--dire le nombre de
communes dont est compos lEPCI, ce sont les EPCI composs de plus de 20 communes
qui ont des services identifis prvention et gestion des risques plus de 66%. Les EPCI
composs de moins de 10 communes sont 50% transfrer ces dossiers leur administration.
La critique rcurrente des tudes de sociologie politique sur la prise en charge des
risques collectifs concerne la segmentation entre les politiques de scurit, denvironnement,
durbanisme ou de rglementation (Bourrelier, 1998). On constate ici lmergence dune prise
en charge administrative ddie aux risques collectifs dans les EPCI. Cette tendance est
particulirement notable dans les communauts urbaines. Cette tendance nest pas unanime, et
mme si rien dans lenqute statistique ne laisse prsager que cette action de prvention et de
gestion des risques dans les EPCI salimente dune rflexion territoriale, urbaine et
systmique, elle permet de vrifier que nos trois cas dtude ne relvent pas de situations
exceptionnelles.

184
Cette affirmation se base sur une hypothse de dpart. Le questionnaire a t envoy par le conseil national de
la protection civile un rseau de collectivits membres
- soit de lAssociation Nationale des Communes pour la Matrise des Risques Technologiques Majeurs (Cre en
1990, elle a lambition dtre le porte-parole des maires auprs des administrations dtat, des Ministres, des
institutions diverses, pour faire valoir les intrts des lus locaux et apporter laide adquate) ;
- soit du Rseau IDEAL Risques (Rseau de mutualisation des connaissances et des bonnes pratiques entre
collectivits territoriales sur les questions de Risques, sous lgide des Eco-maires).
On estime que le pourcentage de rponses de la part de services risques est quivalent au nombre rel de
services existants parmi lchantillon, c'est--dire que lorsque lEPCI dispose dun service ddi aux risques
collectifs, cest lui qui a rpondu.
Inr quoI sorvIco ndmInIsfrnfIf co quosfIonnnIro n Inr quoI sorvIco ndmInIsfrnfIf co quosfIonnnIro n Inr quoI sorvIco ndmInIsfrnfIf co quosfIonnnIro n Inr quoI sorvIco ndmInIsfrnfIf co quosfIonnnIro n f ff f II ofo romII II ofo romII II ofo romII II ofo romII
TyoIogIo IICI
SorvIco rovonfIon
of gosfIon dos
rIsquos
IrosIdonf/
AdmInIsfrnfIon
gonornIo
Aufros sorvIcos
Inforcommunnux
TofnI
Communnufos
urbnInos
66,6? 33,33 0,00 l00
Communnufos
nggIomornfIon
55,56 0,00 44,44 l00
Communnufos
communos
l5,38 46,l5 38,46 l00
TofnI 36,00 28,00 36,00 l00
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Ayant voqu ces limites, comment retracer lmergence dune administration ddie
lapproche territoriale de la prvention et la gestion des risques dans les trois EPCI de Nantes,
de Lyon et du Havre ? Lenqute quantitative ne permet pas de montrer comment ces services
ddis ont t produits, ni comment ils se sont installs. Pour comprendre quels sont les
intrts des agents publics porteurs dune approche intercommunale des risques, lexemple de
la communaut dagglomration du Havre permet danalyser le moment o les pouvoirs
publics locaux hsitaient entre un groupement dintrt publics lchelle de lestuaire de la
Seine et la cration dune direction de prvention et de gestion des risques dans la nouvelle
communaut dagglomration.
Depuis 1999, il y a un service de prvention des risques et de gestion de crise la
direction urbaine de la scurit civile la Ville du Havre. Ce service regroupe les agents
publics porteurs dune vision supra-communale des risques mais ils vivent comme une
relgation leur retour dans un service communal. Ils revendiquent le caractre
intrinsquement intercommunal de leur domaine daction
185
. Dailleurs, le service continue de
raliser les documents dinformation prventive sur les risques majeurs pour le compte du
syndicat intercommunal dhygine de la rgion havraise. Cette rancur de leur
positionnement municipal rencontre le souhait vif de llue lenvironnement de la Ville du
Havre de se dbarrasser des risques collectifs. Llue, qui est aussi la prsidente du syndicat
intercommunal dhygine, souhaite galement se dfaire rapidement de la gestion du rseau
des sirnes dalerte au sein du syndicat. Rapidement, les agents porteurs dune vision
intercommunale des risques proposent un protocole dorientation afin de permettre la cration
dun office du risque majeur pour lestuaire de la Seine (ORMES) qui permettrait
lassociation et le transfert des comptences et des moyens concerns du SIHRH [syndicat
intercommunal dhygine de la rgion havraise] et de la DUSC-SPRGC [direction urbaine de
la scurit civile service de prvention des risques et de gestion des crises]
186
.
Suite cette runion, un des initiateurs du service risques de la Ville du Havre est
mis disposition du syndicat intercommunal dhygine afin de mettre un terme dici la fin
de lanne 2000 [au] rle du syndicat en matire de risques majeurs, [les lus ayant
souhait] largement recentrer [leur] action sur la problmatique qui, mon sens, tait [la]
mission premire c'est--dire celle () des actions de prvention, dhygine et de sant
publique
187
.

185
Les agents publics en charge des risques lchelle de lagglomration staient rencontrs autour de la
conviction que leur pratique professionnelle de prvention et de gestion des risques se dfinissait au niveau
intercommunal. Ils taient issus de la cellule dpartementale de gestion des risques technologiques du corps de
sapeurs-pompiers et du programme dinformation prventive par circonscription acadmique.
186
Projet de protocole dorientation communes, Document de prsentation pour la runion des maires du
syndicat intercommunal dhygine de la rgion havraise ralis par la direction urbaine de la scurit civile
service de prvention des risques et de gestion des crises, le 22 juin 1999.
187
Discours de la prsidente du syndicat intercommunal dhygine de la rgion havraise, lue lenvironnement,
Ville du Havre, mercredi 11 octobre, journes dinformation sur la prvention des risques naturels et
technologiques, Le Havre.
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Le projet doffice des risques majeurs avance. Lenjeu est de runir des territoires
administratifs de niveaux diffrents (2 rgions et 3 dpartements) autour dun groupe dintrt
public
188
. Les procdures sont trs lourdes. Les lus des communes concernes par ce
primtre commencent alors craindre la disparition de leurs pouvoirs de police. Tout de
suite, le projet doffice se pose en organe dappui et de support pour le compte de la police
des maires. Tout semble converger vers une cration rapide lorsque deux lments viennent
contrarier les projets des agents publics. Un institut europen des risques est cre Honfleur
dans le dpartement du Calvados, en face du Havre, grce laction de Nicole Ameline,
conseillre rgionale de Basse-Normandie (future ministre de la parit et de lgalit
professionnelle dans le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin de 2002 2005). Bien que les
objectifs affichs soient trs diffrents entre la gestion oprationnelle de loffice des risques
majeurs et la gestion prospective des risques technologiques de linstitut europen, il y a eu un
effet dherbe coupe sous le pied selon les agents publics de lagglomration havraise. Au
mme moment, le 1
er
janvier 2001, lagglomration havraise devient une communaut
dagglomration disposant dune comptence de prvention et de gestion des risques. Les
agents porteurs de la vision territoriale des risques nont pas t associs la dcision, ni
lcriture des comptences. Tout le service de prvention et de gestion des crises de la Ville
du Havre est transfr la communaut dagglomration, ainsi que la gestion des sirnes
dalerte du syndicat intercommunal dhygine.

LEPCI est apparu comme le seul cadre dans lequel les agents publics pouvaient raliser
leur projet de politique territoriale de prvention et de gestion des risques au niveau des
agglomrations. Ce cadre simpose : il est port politiquement par lquipe dAntoine
Rufenacht, il positionne symboliquement la rgion du Havre dans le champ des
agglomrations franaises tout en maintenant le rle de la Ville du Havre (80% de la
population) et il permet la fusion des structures intercommunales pr-existantes.
En rsum, lapproche urbaine et systmique des risques russit sa mise sur agenda
formel dans les EPCI alors quelle ne dispose ni dune lgitimit traditionnelle antrieure, ni
dun contexte de crise dstabilisant les pouvoirs publics (Keeler, 1993). La cration des EPCI
a t une fentre d opportunit incontournable pour la mise sur agenda dune approche
urbaine des risques collectifs. La recherche dun cadre daction lchelle intercommunale a
t bien plus importante pour la mise sur agenda des risques endo-urbains que la recherche
dun primtre institutionnel adquate.

188
Un groupement d'intrt public (GIP) est une personne morale de droit public en partenariat entre au moins
un partenaire public et des organismes privs. Le groupement d'intrt public a une mission administrative ou
industrielle et commerciale. Il met en commun un ensemble de moyens pour une dure limite.
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Aprs les tentatives du lgislateur pour rorganiser le paysage institutionnel franais, la
loi de juillet 1999 crant les EPCI trouve un succs quantitatif de premier ordre. Les raisons
de cette victoire sur le morcellement communal ne sont pas dues aux efforts de
rationalisation ou de solidarit que la loi met en avant.
Les EPCI sont des configurations institutionnelles qui refltent les reprsentations
des fonctions dagglomrations partages par les principaux artisans de cette
construction institutionnelle. Ce sont des lments historiques, financiers et politiques,
propres chaque configuration territoriale, qui expliquent cet engouement.

Lhistoire de lintercommunalit dans les agglomrations de Nantes, de Lyon et du
Havre est une succession de ractions locales, positives ou ngatives, aux diffrentes lois
imposant ou proposant des formules de regroupement communal. Leurs parcours refltent des
rapports de force qui stablissent entre les lus locaux et ltat. Si la communaut urbaine de
Lyon est cre ds 1966, les lus locaux de lagglomration nantaise multiplieront les recours
des syndicats communaux pour viter toute fusion. Dans les annes 1960-1980,
lagglomration havraise na ni les moyens conomiques, ni le poids dmographique pour
prendre position. Elle cumule les syndicats intercommunaux vocation unique. Ces trois
agglomrations sont des configurations institutionnelles diffrentes. Les primtres successifs
des regroupements de communes sont dicts par des choix politiques ou conomiques un
moment donn.
Mme si ces configurations institutionnelles sont diverses, la cration des EPCI en
juillet 1999 est, dans les trois cas, un moment dopportunit pour inscrire les risques endo-
urbains sur les agendas institutionnels. Linscription des politiques de prvention et de gestion
des risques dans les agendas des EPCI ne rvle pas du choix du territoire pertinent . Les
agents publics porteurs des risques systmiques et urbains nont pas eu dautres choix pour
assurer une stabilit leur identit administrative et leur lgitimit institutionnelle. Les
EPCI ont t une fentre d opportunit oblige incontournable.
La conclusion sappuie sur la thse dEmmanuel Ngriers selon laquelle ce nest pas la
constitution dune politique publique intercommunale qui fait voluer les territoires
dagglomration. La reprsentation que les acteurs publics ont dun territoire dagglomration
est un instrument constitutif de laction publique. En ce sens, les agents publics des risques
endo-urbains ont, ds le dpart, une reprsentation de leur territoire daction. Ils souhaitent
intervenir lendroit des dynamiques de transformation des agglomrations. Cest cette
conviction qui les pousse accepter et, ensuite, revendiquer lEPCI comme le bon niveau
de gouvernement . Ils nont pas a priori une dfinition dun territoire pertinent pour
lapproche territoriale des risques collectifs.
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2. La comptence prvention et gestion des risques : entre la
dfinition consensuelle et la justification juridique
Ltablissement public de coopration intercommunale (EPCI) est une personnalit
morale compose de communes-membres ayant un statut juridique, un patrimoine, du
personnel, etc. Contrairement aux communes, il a des comptences spcialises et exclusives.
Il nagit que dans le cadre des comptences qui lui sont transfres. Lorsquune comptence
est transfre, aucune commune de lEPCI ne peut lexercer. Lorsque la commune transfert un
domaine daction publique un EPCI, celui-ci doit pouvoir lexercer dans sa plnitude. Cela
implique le transfert de biens, de personnels, des droits et des obligations qui taient
auparavant communaux. Le transfert des comptences se fait par le vote des statuts la
majorit qualifie (des reprsentants des communes-membres) dfinie lors de la cration de
lEPCI
189
. Ce vote est une forme de validation politique du caractre d intrt
communautaire des comptences transfres. La dfinition de lintrt communautaire na
pas de dfinition juridiquement stabilise
190
. Elle est lmanation de la dcision politique des
dlgus communaux au conseil dlibratif de lEPCI lors du vote du transfert.
Le succs rapide de la mise sur lagenda de lapproche territoriale et urbaine des risques
collectifs dans les EPCI saccompagne, ds la rdaction des statuts, dun vote unanime des
lus communaux et de linscription de la prvention et gestion des risques en tant que
comptences statutaires. Bien que cette inscription statutaire soit une tape essentielle de
la mise sur agenda, la soudainet de cette dcision politique incite les agents publics
porteurs dune dfinition urbaine et systmique des risques verrouiller la fois
politiquement leur approche territoriale mais aussi verrouiller juridiquement leur
marge de manuvre administrative.
La comptence prvention et gestion des risques est vote par les lus
communautaires sans dbat politique et sans connaissance de lapproche territoriale de
laction publique prte tre mise en uvre (1). Alors que lacceptation des reprsentants des
communes est massive, les agents publics porteurs des risques urbains font preuve dun grand
souci de scurisation juridique. Ils remettent les lus au cur de leur dcision politique en
rappelant les responsabilits et les obligations juridiques des lus communaux et
communautaires lies au vote de cette comptence (2). Quoi quil en soit, les agents publics
disposent dune capacit indite et inespre pour mettre en uvre leur approche des
territoires dagglomrations et des risques systmiques du dveloppement urbain.

189
C'est--dire les deux tiers des communes quivalant la moiti de la population ou, linverse, la moiti des
communes reprsentant les deux tiers de la population.
190
Aussi, comme il ne peut exister quune seule dfinition de la notion dintrt communautaire pour chaque
communaut dagglomration et quainsi la dfinition de lintrt communautaire faite propos des
comptences revenant de plein droit cette communaut vaudrait ncessairement pour les comptences dont le
transfert est facultatif, aussi une communaut dagglomration a-t-elle tout intrt dfinir lintrt
communautaire au coup par coup, c'est--dire loccasion du transfert de chaque comptence et relativement
telle ou telle comptence . Lire : DIEU Frdric, commentaires sur larrt commune de Saint-jean Cap-Ferrat
c/ CANCA, Actualits jurisprudentielles, AJDA n24/2006, pp.1331-1336.
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1. La dfinition consensuelle dun statut juridique
Les statuts juridiques des EPCI sont composs dun bloc de comptences obligatoires,
spcifique chaque type dtablissement intercommunal (communaut urbaine, communaut
dagglomration et communaut de communes), et de la slection de comptences
optionnelles. De plus, les communes-membres dun EPCI peuvent tout moment dcider de
transfrer des comptences optionnelles supplmentaires c'est--dire qui navaient pas t
transfres lors de la cration ou des comptences facultatives nouvelles qui ne sont pas
prvues par la loi. Larticle 28 de la loi de juillet 1999 modifiant larticle L.5211-17 du code
gnral des collectivits locales prvoit que le vote de ce transfert seffectue dans les
conditions de majorit requise pour la cration de ltablissement public de coopration
intercommunale . Chaque domaine daction transfr, surtout sil sagit dune comptence
supplmentaire, doit reprsenter un intrt communautaire pour les communes.
La loi de juillet 1999 ne prvoit pas de comptences de prvention et de gestion des
risques, ni comme dlgations obligatoires, ni en tant que transferts optionnels. Pourtant,
depuis 2001, certains EPCI prennent des comptences statutaires en matire de prvention et
de gestion des risques collectifs, lisent des vice-prsidents cette comptence et mettent en
place des services ddis dans leur organigramme. Comment expliquer que la comptence
prvention et gestion des risques soit vote unanimement par les lus communaux, alors
que ce domaine daction se trouve la croise entre les politiques de scurit et celles
denvironnement mais aussi au carrefour des pouvoirs de police municipaux et rgaliens ?

Dans les trois agglomrations tudies, le vote de cette comptence ne provoque pas de
ractions particulires de refus des lus des communes. Le vote des statuts de la communaut
urbaine de Nantes est marqu par son unanimisme. Aucune des comptences transfres nest
conteste. La comptence de prvention et gestion des risques ne fait pas figure
dexception. la communaut urbaine de Lyon, la rvision des statuts de mai 2004 afin de
mettre le statut juridique de 1966 en cohrence avec la nouvelle loi de 1999 ne remet pas en
cause la comptence prvention et de gestion des risques dj existante. Mme dans le cas
de la communaut dagglomration du Havre, o la cration de lEPCI soulve des
oppositions dans les communes, les comptes-rendus des runions dassemble communautaire
ne font pas tat de conflit sur le transfert de la comptence prvention et gestion des
risques . Les modalits de formation et le primtre de la communaut dagglomration sont
contestes. Depuis novembre 2000, 7 des 17 communes, proposes par le prfet pour former
la communaut dagglomration du Havre, refusent dentrer dans lagglomration. Le prfet
les fait entrer de force dans lEPCI. Ces communes constituent un front dopposition aux
politiques intercommunales, notamment sur les grands quipements et les modalits de
fiscalit, mais leur poids dmographique ne leur permet pas de peser dans le vote la majorit
qualifie. En 2004, elles continuent de sopposer certains transferts de comptences tels que
la collecte des dchets et la cration daires de passage pour les gens du voyage.
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Dans les trois agglomrations, aucun lu communautaire ou communal ne fait part de
rticences au moment du vote des statuts juridiques. Le responsable de la prvention et la
gestion des risques de la communaut urbaine de Nantes pense mme que les lus
communautaires votent cette comptence laveugle .
Jimaginais que, quand les lus ont vot les statuts avec ces
comptences, ils avaient une ide de ce que a entranait. Mais je nen
suis plus du tout certain, parce que lorsque que lon interroge les
vingt-quatre communes, la problmatique nest pas bien comprise. Les
lus ne savaient pas vraiment ce que recouvraient ces comptences en
ralit. Entrevue J.G., directeur de la Mission Risques et Pollutions,
DGSU, Nantes Mtropole, 11 fvrier 2004
191
.
Comment expliquer cette acceptation massive, mais passive, des lus communautaires et
leur vote unanime des comptence de prvention et gestion des risques ? Une hypothse
serait que les statuts soient rdigs de manire rduire suffisamment les marges de
manuvre des agents publics en charge des risques collectifs pour quil ny ait pas de dbat.

Ltude des champs daction, tels que dlimits dans les statuts, de la prvention et de la
gestion des risques montre que cette hypothse savre exacte dans le cas de la communaut
urbaine de Lyon, mais elle est rfute dans le cas des agglomrations du Havre et de Nantes.
Dans les statuts de la communaut urbaine de Lyon
192
, la lutte contre la pollution de
lair et les nuisances sonores, soutien aux actions en faveur de la prservation et de la
promotion despaces naturels est une comptence dite partage . Il ny a pas de
comptence propre de prvention et de gestion des risques. La dlibration dajustement des
comptences, suite la commission spciale du 28 mai 2004, explique : Dans le cadre de la
lgislation en vigueur, un domaine dactivit peut tre partag lorsque le libell mme de la
comptence nimplique pas quelle soit exerce dans sa totalit, cest le cas, lorsque la loi
indique actions (qui se diffrencie de "laction"), le soutien, les dispositifs contractuels,
la lutte contre .
la communaut dagglomration du Havre, laction de prvention et de gestion des
risques est une comptence indpendante et distincte des autres. Elle est rdige avec
beaucoup de dtails sur les actions mener : Risques Majeurs : lassistance aux communes
pour linformation prventive des populations, le recensement des risques, llaboration de
documentation rglementaire, la rdaction des plans dintervention . Bien que les agents
publics de cette politique intercommunale naient pas t consults pour lcriture des statuts,
les marges de manuvre de la prvention et la gestion des risques sont importantes. la
communaut urbaine de Nantes, les comptences concernant la prvention et la gestion des

191
Entretien retranscrit en annexe du master de recherche (GRALEPOIS, 2004).
192
Les statuts rviss en mai 2004 dans le cadre du passage du statut de communaut urbaine de Lyon de 1966
la forme dEPCI de la loi de 1999.
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risques sont disperses entre des comptences obligatoires de lutte contre la pollution de
lair ; Lutte contre les nuisances sonores et denvironnement et cadre de vie : Actions
pour lamnagement, Prvention des risques technologiques et naturels majeurs et lutte
contre les pollutions . Cette comptence comprend aussi la gestion des animaux errants et le
volet logistique de la lutte et de secours contre lincendie pour le compte du SDIS
193
.

Les comptences de prvention et de gestion des risques sont davantage formalises et
autonomes dans le cas de lagglomration du Havre alors quau contraire elles sont disperses
dans le cas de la communaut urbaine de Lyon. Ces comptences sont acceptes sans dbat
entre lus ni conflit politique. Il est surprenant de voter des comptences et donc de dcrter
dintrt communautaire un domaine daction publique auquel les reprsentants lus se sont
peu intresss les dcennies prcdentes.

Pourtant, cette comptence est au carrefour des pouvoirs de police des maires et des
services dtat. Elle aurait pu susciter des interrogations sur les contours de son transfert.
Lorsque les agents publics risques dans les EPCI expriment les raisons de cet unanimisme,
largument principal valorise directement leur rle administratif et politique. Selon eux, la
comptence prvention et gestion des risques est un service dexpertise, daide et de
support la dcision en matire de prvention et de gestion des risques pour le compte des
lus communaux. Les agents publics en charge des risques collectifs se disent vous laction
publique municipale, notamment lapplication du pouvoir de police, et que les lus
peroivent spontanment leur intrt dans ce service.
Notre comptence, cest de lassistance et du conseil. Je dis que je
suis la disposition des maires, que je peux envoyer des documents,
aller un conseil municipal Je suis leur disposition, mais cest eux
qui dcrochent le tlphone. () [La comptence de prvention et de
gestion des risques] nest pas obligatoire, les communes pourraient
tourner le dos. Si ctait obligatoire, c'est--dire avec des
responsabilits, l on mettrait plus la pression mais aussi on aurait
plus les moyens. Entretien P.M., charg de mission gographie des
risques, DIRM, CODAH, 13 dcembre 2006.
On est des fonctionnaires, pas les dcideurs. On est rigoureux
dessus, on joue notre rle de proposition et daide la dcision,
partir du moment o les lus sont contre, a ne va pas plus loin. .
Entretien I.B., charg de mission Mission Risques et Pollutions, DGSU,
Nantes Mtropole, 11 octobre 2006.

193
Dans le cadre des transferts de la comptence sur la gestion de la ressource en eau, la communaut urbaine de
Nantes est comptente sur lentretien et le bon fonctionnement des bornes incendie pour le compte du SDIS
(comme par exemple, le dbit ou la pression).
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Je pense que ce qu'on a mis en place ne sera pas remis en cause
mme s'il y a un changement politique, je pense que c'est dans le bon
sens. Qui pourrait aller contre ce type de politique qui rpond une
demande citoyenne ? C'est le bon sens et l'volution de la socit.
Entretien J.G. directeur de la Mission Risques et Pollutions, DGSU, Nantes
Mtropole, 15 fvrier 2006.
Les agents publics porteurs dune approche intercommunale de prvention et de gestion
des risques ont bien saisi les enjeux et les limites de cette comptence prvention et gestion
des risques . Pour cause, ils en sont les principaux artisans. Ce domaine est inscrit
officiellement dans les organigrammes mais son caractre facultatif peut, par exemple en cas
de changement dquipe municipale, rendre la comptence optionnelle, voire superficielle,
aux yeux des lus
194
. Ces citations soulignent dailleurs les possibilits de mise en dpendance
des agents publics des risques collectifs vis--vis des lus. Mme si ces derniers ont vot cette
dlgation, les agents publics de la prvention et de gestion des risques continuent de
convaincre leurs lus et de lgitimer leur travail au-del de lcriture des comptences dans
les statuts juridiques des EPCI.

Au final, il peut apparatre tonnant que le vote de la comptence statutaire de
prvention et gestion des risques dans les EPCI ne soulve pas de questionnement sur les
contours dun domaine au croisement des politiques de scurit, denvironnement ou
dhygine. Toutefois, le plbiscite des lus communaux semble davantage d une
mconnaissance des limites du champ dintervention qu un accord massif en connaissance
de cause. Plus gnralement, ce constat permet dmettre lide que les conflits de
reprsentation territoriale et didentit administrative ne se jouent pas au moment du vote
politique des lus. De fait, ce constat confirme quil ne faut pas rduire le processus de mise
sur agenda lapparition dans les statuts et dans les comptences des institutions (Garraud,
2006). Alors que les lus communaux sont relativement absents de la dmarche de
construction administrative et dimplantation institutionnelle dune action publique de
prvention et de gestion des risques au niveau intercommunal, les agents publics continuent
de dcliner leur dfinition des risques endo-urbains et leur approche intercommunale de la
prvention et de la gestion de des risques. Pour cela, ils montrent que cette comptence est
obligatoire juridiquement, mais aussi quelle est indispensable pour le dveloppement et la
rgulation des agglomrations.

194
Il est possible de retirer des comptences lEPCI ou de les rtrocder aux communes selon des procdures
de vote propre chaque type dEPCI.
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2. La justification juridique de la comptence prvention et gestion des risques par le
transfert des politiques urbaines traditionnelles aux EPCI
Afin de produire une dfense juridique et politique
195
, les agents publics en charge des
comptences prvention et gestion des risques dsormais inscrites dans les statuts des
EPCI rassemblent les lments rglementaires et lgislatifs qui constituent la preuve de leur
bien-fond juridique mais aussi du caractre indispensable dun service porteur dune
approche urbaine et systmique de lagglomration.
Selon la catgorie dEPCI, les comptences obligatoires et optionnelles transfrer sont
diffrentes. Deux comptences sont constitutives de la cration dun EPCI, c'est--dire
quelles sont obligatoires dans les trois modles. Il sagit du dveloppement conomique et
lamnagement du cadre de vie (voir figure n5). Ces deux comptences constitutives
appartiennent au domaine des politiques urbaines traditionnelles
196
. Les politiques
urbaines sont ici dfinies comme lensemble des politiques qui concourent au dveloppement
des territoires dagglomration, notamment ces trois ples de comptences dlgues aux
EPCI :
- les activits conomiques telles que le dveloppement des zones dactivits,
- lamnagement du cadre de vie c'est--dire les projets urbains et lurbanisme,
- et les politiques de service public en rseau telles que le transport et la voirie, le traitement
des dchets, leau et lassainissement.
Cest autour des responsabilits lies aux politiques urbaines traditionnelles que va
sarticuler largumentaire juridique des agents publics porteurs de leur approche territoriale
des risques collectifs. Dans la ligne de la dfinition urbaine et systmique des risques, les
agents publics justifient le bien-fond de la comptence prvention et gestion des risques ,
dune part, statutairement par les dlgations de missions conomiques, urbaines et de
services en rseau et, dautre part, lgalement par le respect de rgulation urbaine et de
continuit des services publics
197
.

195
Le terme de dfense est entendu dans son sens juridique dun ensemble de moyens destin paralyser une
prtention de la partie adverse. Source : Dictionnaire du droit priv franais, par Serge Braudo, Conseiller
honoraire la Cour d'appel de Versailles, http://www.dictionnaire-juridique.com/dictionnaire-juridique.php,
consult le 22 juillet 2008.
196
Jusque dans les annes 1980, le champ traditionnel des politiques urbaines concerne les rglements
durbanisme, la planification territoriale, la programmation des quipements collectifs ou des infrastructures en
rseau. La libralisation de lconomie et la dcentralisation du dveloppement local ont particip
llargissement du faisceau des interventions territorialises dans les agglomrations urbaines (sant publique,
aide, sociale, justice, ducation, etc.). Ces interventions supposent un volontarisme politique et administratif
local bas sur une vision de la cohrence urbaine ngocie entre de multiples acteurs privs-publics et
promouvant un modle de dveloppement conomique contractuel. Lire : GAUDIN Jean-Pierre, Les nouvelles
politiques urbaines, PUF, Paris, 1997.
197
Le terme statutaire est diffrent de celui de juridique dans le sens o statutaire renvoie une
dcision juridique situe et interne ltablissement alors que lgal implique un rapport au droit gnral.
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Figure 5 : Rpartition des comptences obligatoires et optionnelles des EPCI

Comptences obligatoires Comptences optionnelles
Communauts
urbaines

1. dveloppement et amnagement
conomique, social et culturel de lespace
communautaire
2. quilibre social de lhabitat sur le territoire
communautaire
3. politique de la ville dans la communaut
4. gestion des services dintrt collectif
(notamment eau et assainissement)
5. protection et mise en valeur de
lenvironnement et politique du cadre de vie

Communauts
dagglomration

3. dveloppement conomique
4. amnagement de lespace communautaire
5. quilibre social de lhabitat
6. politique de la ville dans la communaut

au moins trois comptences parmi les six
suivantes :
1. cration ou amnagement et entretien
de voirie dintrt communautaire,
cration ou amnagement et gestion de
parcs de stationnement dintrt
communautaire
2. assainissement
3. eau
4. protection et de mise en valeur de
lenvironnement et du cadre de vie
5. construction, amnagement, entretien
et gestion dquipements culturels et
sportifs dintrt communautaire
6. action sociale dintrt
communautaire
Communauts
de communes

2. amnagement de lespace
3. actions de dveloppement conomique
intressant lensemble de la communaut

au moins un des cinq groupes suivants :
1. protection et mise en valeur de
lenvironnement
2. politique du logement et du cadre de
vie
cration, amnagement et entretien de la
voirie
3. construction, entretien et
fonctionnement dquipements culturels
et sportifs et dquipements de
lenseignement prlmentaire et
lmentaire
4. action sociale dintrt
communautaire
Source : Lintercommunalit en France, rapport au Prsident de la Rpublique suivi des rponses des
administrations et des organismes intresss, Cour des Comptes, novembre 2005, p.146.
Les deux comptences obligatoires prsentes dans les trois cas dEPCI ont t coloriss : Le
dveloppement conomique et lamnagement du cadre de vie. Les comptences de services publics,
notamment dquipement en rseau, sont conjointes et obligatoires pour les communauts urbaines
alors quelles sont spares et optionnelles pour les communauts dagglomration.
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La formalisation minutieuse de la dlimitation et de la justification juridiques ralise
par lintercommunalit nantaise est un exemple illustratif de largumentaire spcifique aux
comptences prvention et de gestion des risques des communauts urbaines.
Quelques mois aprs la mise en place du nouvel EPCI, le directeur de la direction
gnrale des services urbains laquelle appartient le service risques sassocie la
mission de dveloppement conomique pour expliquer, au prsident de la communaut
urbaine de Nantes, les enjeux de lintercommunalit en matire de matrise des risques
industriels. Lobjectif de cette note interne est dadjoindre, aux activits dinterventions sur
les pollutions dj existantes, des activits de planification de la prvention des risques et de
la gestion des crises. Les enjeux mis en avant sont la protection des populations, mais aussi le
dveloppement conomique et urbain. En effet, la note prcise que la prvention des risques
ne doit pas se faire au dtriment de la cration demplois et du maintien des activits dites
caractre stratgique , ce que lon peut traduire par : ni au dtriment des entreprises
chimiques ou pharmaceutiques des bords de la Loire, ni au dtriment de lurbanisation de
lagglomration.

En novembre 2002, le responsable du service risques rapporte, son vice-prsident
lenvironnement et au dveloppement durable, les responsabilits de lEPCI en matire de
prvention et de gestion des risques. Son argumentaire sappuie sur trois points.
Tout dabord, lagglomration nantaise est soumise des risques majeurs. Ce constat se
fonde sur le document ralis par la prfecture portant la connaissance des maires ltat des
risques, c'est--dire le dossier dpartemental des risques majeurs (DDRM).
Ensuite, le responsable de la prvention et de la gestion des risques explique que le
transfert de la comptence damnagement des territoires, et plus particulirement de la
comptence durbanisme, oblige la communaut urbaine prendre en compte ces risques dans
les plans locaux durbanisme (PLU)
198
. Le PLU traduit les orientations du projet
damnagement et dveloppement durable (PADD) et du schma de cohrence territoriale
(SCOT). Ces deux derniers documents sont prospectifs. Ils doivent notamment apprcier les
incidences prvisibles des orientations retenues sur le cadre de vie. Comme le prcise larticle
L.122-1 du Code de lurbanisme concernant les SCOT, ils dfinissent les objectifs relatifs
() la prvention des risques .
Enfin, le responsable risques rappelle que le transfert des comptences de services
urbains en rseau (comme la voirie, lclairage, les dchets, leau ou lassainissement)
entrane une double obligation lorganisation de la prvention et de la gestion des risques
dans lagglomration. Dune part, ces dlgations impliquent le respect dobligations

198
Issus de la loi du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbain (SRU), le PLU est le
document rglementaire qui prcise laffectation des sols selon les usages principaux qui vont en tre faits et
selon la nature des activits qui peuvent y tre exerces.
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juridiques supplmentaires lies aux lois et aux rglements sur lair et sur leau
199
ou la
rhabilitation de dcharges et de sites industriels par exemple. Dautre part, ce transfert
implique le dplacement des principaux outils logistiques, auparavant municipaux, mais
toujours ncessaires lors daccidents (comme les engins de sablage lors denneigement, les
engins de dblaiement lors de dversement ou les engins de soulvement lors de chute de
dobjet encombrant sur lespace public). Les EPCI sont dsormais gestionnaires des outils
logistiques qui peuvent tre rquisitionns par le maire ou le prfet en cas daccidents.

En plus de largumentaire statutaire et lgal sur le bien-fond juridique de la mise sur
agenda de la comptence prvention et gestion des risques , le responsable de la prvention
et de la gestion des risques de lagglomration nantaise taye lapport indispensable de son
service en matire de rgulation du fonctionnement de lagglomration.
Le responsable du service risques insiste sur le rle juridique de la communaut
urbaine dans deux sries de cas : soit en cas de rupture de la production, de
lapprovisionnement ou de la distribution des services urbains notamment pour les services
publics urbains bass sur une infrastructure en rseau, soit en cas de nuisance, de pollution
ou daccident dorigine naturel, technologique ou sanitaire dans un des rseaux urbains. La
communaut urbaine doit participer lorganisation du principe de continuit des services
publics en donnant aux maires les moyens de jouer pleinement leur rle en matire de
protection des populations et des biens sous peine dtre accuse de dfaut dorganisation
par les maires. Pour le responsable risques , cest un principe gnral du droit
200

hirarchiquement suprieur tous les autres actes administratifs. En outre, il prcise que ces
moyens logistiques sont rquisitionns par le prfet en cas de crise et qu ce titre, la
communaut urbaine doit mettre en place une comptence rationalise.
Le cas de la communaut urbaine de Nantes montre limportance que les agents publics
en charge de la prvention et de gestion des risques donnent la scurisation juridique, c'est-
-dire la fois en termes de justification statutaire mais aussi de vrification du verrouillage
rglementaire de la comptence. Cette dmarche existe dans les autres EPCI.

En somme, la scurisation juridique des politiques intercommunales de prvention et de
gestion des risques prend ancrage dans le champ du dveloppement conomique et urbain.
Les politiques de prvention et de gestion des risques sont dcrites comme des moyens de
rgulation des services fonctionnels et des activits urbaines dans lagglomration
201
. Mme si
les lus communaux ont vot unanimement cette comptence, les agents publics en charge des

199
Loi sur leau du 3 janvier 1992 et loi sur lair du 30 dcembre 1996
200
Principe de continuit du service public : arrt Dehaene, CE, Ass., 7 juillet 1950.
201
David Guranger explique comment les lus locaux valorisent les transferts de comptence traduisant une
vision fonctionnelle des territoires. Lire : GURANGER David, Lligibilit intercommunale face aux
territoires du politique In Laction publique et la question territoriale, Presse Universitaire de Grenoble,
Grenoble, 2005, pp. 189-203.
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risques collectifs colmatent tout de mme toute possibilit de remise en cause juridique. Pour
cela, ils oprent une lecture minutieuse des textes lgislatifs. Pour souder davantage leur
lgitimit agir, ils se rattachent au domaine des politiques urbaines traditionnelles et
dveloppent une vision urbaine systmique dans laquelle la prvention et la gestion des
risques rgulent le dveloppement urbain.
Ce travail de compilation des normes lgislatives et rglementaires ( travers les codes
de lenvironnement, de lurbanisme et du code gnral des collectivits territoriales) sert
apporter la preuve, dans ladministration intercommunale, de la lgitimit institutionnelle et
de la lgalit administrative de lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques.
Lobjectif est aussi dcarter toute atteinte lempitement des pouvoirs de police du maire
ou du prfet. De plus, en dfinissant la comptence de prvention et gestion des risques
comme un outil de prvention et de rgulation du dveloppement conomique et urbain dans
les agglomrations, les agents publics crent une forme dimposition de leur lgitimit
institutionnelle et de leur approche systmique du fonctionnement des agglomrations.

* * *

Il y a, de prime abord, un paradoxe du processus dinscription juridique de la
comptence prvention et gestion des risques . Dun ct, les agents publics promoteurs de
la prvention et la gestion des risques dans lagglomration atteignent une forme de
reconnaissance et dexistence part entire avec le vote consensuel dune comptence dans
les statuts juridiques des EPCI. Mais, dautre part, cette adhsion politique ne les affranchit
pas dune dmarche minutieuse de scurisation juridique dont lobjectif est double : sancrer
dans le droit et les obligations des politiques urbaines traditionnelles, mais aussi lier
troitement lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques au fonctionnement
des agglomrations.
Les lus locaux restent absents de la construction dune action de prvention et de
gestion des risques. Lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques accde au
titre dintrt communautaire sans dbat ni opposition. La raison aurait pu tre labsence de
marge manuvre dont disposent les agents publics en charge des risques. Or, mme si les
contours de la comptence varient selon les configurations institutionnelles, les agents publics
disposent dune capacit daction indite depuis les annes 1960 pour mettre en uvre leur
approche endo-urbaine des risques lchelle de lagglomration.
Pour autant, une fois la comptence prvention et gestion des risques inscrite dans
les statuts des EPCI, les agents publics consolident voire imposent leur lgitimit en
produisant la dmonstration du caractre indispensable, voire obligatoire, de cette
comptence. Ils ralisent un travail de construction juridique des implications rglementaires
et lgales auxquelles laction de prvention et de gestion des risques permet de rpondre.
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Cette justification du bien-fond juridique, mais surtout de lexistence indispensable
dune action de prvention et de gestion des risques dans les EPCI, se fonde sur des normes
juridiques relevant du champ des politiques urbaines traditionnelles. Les agents publics
montrent que leur approche endogne des risques permet de prvenir loccurrence de danger
et concourt un dveloppement matris des agglomrations. travers cette dmarche, les
explications du paradoxe se rvlent. Les agents publics porteurs dune approche
territoriale des risques collectifs veulent replacer les lus face aux implications
institutionnelles et politiques du vote dune comptence prvention et gestion des
risques . Ils veulent la confirmation de lintouchabilit juridique de leur service
administratif. Ainsi, ils assurent une adhsion implicite des lus lapproche systmique
et au rle de rgulation de lapproche territoriale de prvention et de gestion des
risques.

Trois points de conclusion, bien que de nature assez diffrente, peuvent tre cits.
On observe que lutilisation de normes juridiques dans la mise sur agenda peut tre une
contrainte de type bureaucratique mais aussi une ressource laction publique qui formalise
une organisation et rpartit des intrts protgs (Crozier & Friedberg, 1977 ; Lascoumes,
1990). Dans notre cas, les arguments juridiques sont utiliss afin de lgitimer et de conforter
la position des agents publics de la prvention et la gestion des risques dans un rapport de
force indirect face aux lus. La rdaction juridique des statuts donne une assurance de stabilit
et de lgitimit mais elle ne constitue pas la finalit du processus de mise sur agenda
(Garraud, 2006). Lapproche territoriale des risques collectifs doit rester un enjeu dont la
rsolution ne peut tre atteinte qu lchelle territoriale de lEPCI. Lapproche urbaine et
systmique des risques collectifs doit convaincre les autres acteurs publics institutionnels. Elle
doit relever de lvidence.
Lagglomration est auto-dsigne comme le bon niveau de prise en charge de la
prvention et la gestion des risques. cette tape, linscription de la prvention et la gestion
des risques dans les statuts des EPCI est confirme, mais labsence de dbat chez les lus fait
craindre des tentatives de mise en subordination ou en relgation. Pour garder des marges de
manuvre, lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques lchelle de
lagglomration doit tre rinsre dans lintrt des lus. En effet, la littrature sur les public
problems montre comment, pour tre labellis et conserver de limportance dans le champ
administratif, un problme gagne tre introduit dans larne des dbats politiques. Sa mise
en confrontation est un moyen de valorisation de cet enjeu. Pour cela, les comptences
transfres aux EPCI en matire de politiques urbaines en matire de dveloppement local,
durbanisme ou de services urbains en rseaux sont le creuset dobligations pour les lus.
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Les agents publics des risques collectifs se chargent de rappeler ces responsabilits leurs
lus intercommunaux.
Lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques est prsente comme la
gardienne du fonctionnement et de la rgulation des agglomrations. Elle considre les
agglomrations comme des systmes urbains quil faut surveiller et maintenir. Expose telle
quelle, elle est dcrite comme un outil indispensable de matrise des alas qui peuvent
perturber le dveloppement conomique et urbain de lagglomration.

Le prochain point consiste montrer que linscription juridique de prvention et de
gestion des risques dans les comptences des EPCI na pas clos toute contestation. Au
contraire, suite au vote des statuts, les conflits mergent au niveau de la mise en application
administrative. Cest dans le choix du format administratif, smantique et organisationnel et
dans le choix de la direction gnrale de rattachement que lapproche territoriale des risques
engendre des oppositions et provoque des rapports de force.
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Conclusion du chapitre 2 - La territorialisation institutionnelle de
la prvention et de la gestion des risques : entre opportunits et
contraintes

Dans le premier chapitre, on observe un processus de territorialisation
dfinitionnelle cest--dire le processus qui fait du territoire la cl de la problmatisation de
la question des risques collectifs. Dans ce second chapitre, on observe le processus de
territorialisation institutionnelle . Aprs des dcennies dabsence de structure
institutionnelle stabilise au niveau intercommunal, linscription de la prvention et la gestion
des risques dans un cadre institutionnel reprsente une priorit, non une finalit, dans le
processus de mise sur agenda. Le portage politique et les incitations financires du nouveau
modle intercommunal les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI),
crs en juillet 1999 constituent une fentre dopportunit indite. Ds lors, lapproche
territoriale de prvention et de gestion des risques nest plus la recherche du local
202

mais labordage de lintercommunalit .
Laction de prvention et de gestion des risques est mise sur lagenda des EPCI
mais au prix dun travail de scurisation juridique et de conviction politique o les
agents publics porteurs de lapproche territoriale de la prvention et la gestion des
risques utilisent le registre de lobligation lgale et de la ncessit fonctionnelle.

Le concept de fentre dopportunit , li lanalyse de la mise sur agenda, a t
utilis pour tudier les changements dans la conduite des politiques publiques. Ce modle
sapplique aux revirements politiques, aux mobilisations sociales ou aux controverses
scientifiques qui provoquent un alignement daubaines permettant de prendre une dcision.
Cette dcision est issue de laccumulation dopportunits, mais elle a aussi ses limites et ses
contraintes.
La cration des EPCI est une premire fentre dopportunit institutionnelle pour
inscrire durablement la politique intercommunale de prvention et de gestion des risques.
Etonnamment, le vote du transfert dune comptence prvention et gestion des risques est
marqu par un consensus politique des lus communaux reprsents dans les EPCI. Ni dbat
sur les croisements avec les politiques denvironnement, ni interrogation sur lvolution des
pouvoirs de police nbranlent la dlgation de comptence. Mme si le vote semble tre une
seconde fentre dopportunit inattendue, les agents publics porteurs de la prvention et la
gestion des risques dcident de se scuriser juridiquement. Le travail daccumulation de
normes statutaires et lgales, confirmant leur bien-fond institutionnel, rvle un double

202
Pour paraphraser le titre de louvrage dirig par Albert Mabileau, A la recherche du local, LHarmattan,
Paris, 1993.
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objectif. En verrouillant leur lgitimit juridique, les agents publics des risques collectifs r-
impliquent les lus communaux dans leur dlibration initiale, sassurant ainsi la validation, a
posteriori du vote, du portage politique. En fait, cette ncessit de r-explication du contenu
des politiques de prvention et de gestion des risques peut tre considr comme une
troisime fentre dopportunit. Les agents publics des risques collectifs diffusent ainsi dans
toute ladministration de lEPCI leur approche territoriale des risques lchelle de
lagglomration. Laction de prvention et de gestion des risques apparat comme un domaine
relevant du champ des politiques urbaines qui assure la protection et la rgulation du systme
urbain.

La territorialisation institutionnelle de la prvention et de la gestion des risques ouvre
des possibilits de redisposer les catgories denjeux publics sectoriels (Douillet, 2005).
Lapproche urbaine et systmique des risques donne lopportunit aux agents publics des
risques de briser les logiques sectorielles des politiques publiques communales ou tatiques.
De nombreux ouvrages envisagent lusage institutionnel du territoire dans laction publique.
La territorialisation de laction publique est prsente comme une forme didalisation
fonctionnelle et techniciste du primtre pertinent (Mabileau, 1993 ; Duran & Thoenig, 1996 ;
Faure & Douillet, 2005). Dans notre thse, lagglomration urbaine en tant quespace
dactivits urbaines, articul autour dune ville centre, dont les frontires de lurbanisation
sont constamment en volution est la rfrence territoriale de la prvention et de la gestion
des risques. Les agents publics portent une dfinition des risques situe au cur des
dynamiques conomiques et urbaines. Les agents publics des risques dcrivent cette
territorialisation comme un gage de prcision de la connaissance, de ractivit aux
transformations et de sensibilit dans les interventions oprationnelles.
Cette approche nimplique pas un primtre institutionnel prcis, dlimit et normalis.
Nanmoins, le cadre des agglomrations urbaines comme niveau dintervention publique est
un lment intrinsque de lapproche territoriale des risques collectifs. Cet lment est une
limite dans la mise sur agenda dans le sens o cela implique que laction publique de
prvention et de gestion des risques na de lgitimit intervenir que sur un espace supra-
communal. Lorsque les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) se
mettent en place, il devient invitable dinstaller lapproche territoriale de prvention et de
gestion des risques sur lagenda des EPCI. Au dbut des annes 2000, les EPCI sont
lopportunit tant attendue mais ds lors incontournable. Cest en ce sens quils ont t une
fentre dopportunit oblige . On peut dire que, si le soutien politique, administratif et
financier apport aux EPCI offre la possibilit de mettre la vision endo-urbaine des risques
sur un nouvel agenda institutionnel local, il y a aussi le choix crucial de stablir ou prir .
Mais le processus de mise sur agenda ne sarrte pas l car la consolidation organisationnelle
des services de prvention et de gestion des risques dans les EPCI rvle des conflits internes.
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Chapitre 3 - Organisation administrative et instruments daction
publique, outils de consolidation de lvidence territoriale ?

Lunanimisme qui entoure linscription statutaire de la prvention et de la gestion des
risques va rapidement dcliner. La lgitimit institutionnelle des agents publics des risques
endo-urbains est remise en cause lors de la structuration administrative, et non au moment du
vote politique de la comptence prvention et gestion des risques . Lors de la mise en place
administrative de la prvention et de la gestion des risques, les dirigeants des EPCI c'est--
dire le prsident, le cabinet et les directeurs gnraux des services et les lus communaux se
retrouvent en conflit avec les agents publics porteurs dune approche endo-urbaine des
risques. La mise en place administrative sera analyse selon deux modalits : premirement,
la rpartition des services ddis aux risques dans les organigrammes et lattribution de
moyens techniques, humains ou budgtaires et, deuximement, llaboration dinstruments
daction publique.
La premire modalit concerne les conditions et les enjeux dintgration de lapproche
territoriale de prvention et de gestion des risques aux organigrammes des EPCI. Le vote de la
comptence savre insuffisante dans le processus de lgitimation institutionnelle de
lapproche urbaine des risques collectifs car cette dlibration na arrt ni le contenu des
missions concrtes, ni la direction de rattachement des services dans les organigrammes, ni les
profils professionnels des agents. Ces zones dincertitudes permettent aux dirigeants des
EPCI, dans certains cas, de confirmer la marge de manuvre des agents publics en charge des
risques endo-urbains mais, dans dautres cas, de la limiter considrablement (Crozier &
Friedberg, 1977). Dautres zones dincertitudes organisationnelles ouvrent une priode de
rapport de force et amnent, plus ou moins directement, la modification de lapproche
territoriale de prvention et de gestion des risques.
La seconde modalit de la construction administrative concerne loutillage de
lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques c'est--dire les instruments
daction publique. Linstrument daction publique expression rcemment renouvele par
louvrage de Pierre Lascoumes et Patrick Le Gals dsigne un dispositif technique
vocation gnrique porteur dune conception concrte du rapport politiques/socit et
soutenu par une conception de la rgulation
203
. Dans cette dfinition, linstrument daction
publique est la fois une technique concrte compose de divers outils, mais aussi une
institution sociale qui dicte des rgles et des normes sociales. Au-del de la porte technique
et gestionnaire, les agents publics cherchent ancrer leur approche territoriale des risques
collectifs et les lus prennent conscience de leur porte politique, ce qui suscite certains
conflits et certaines rorientations.

203
LASCOUMES Pierre et LE GALS Patrick, Gouverner par les instruments, Presses de Sciences Po, Paris,
2004, p.14.
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Lorganisation administrative, par les organigrammes et par les instruments, est le
moment o les redispositions de rapports de force entre les lus et les agents publics, mais
aussi entre agents publics de lEPCI, sont dcisives. Les conflits interrogent le croisement des
missions de prvention et de gestion des risques avec les responsabilits dautres acteurs
institutionnels, notamment les services dtat : la scurit civile en prfecture de dpartement
(service interministriel la dfense et la protection civile : SIDPC), la direction
dpartementale de lquipement (DDE) et la direction rgionale de lindustrie, de la recherche
et de lenvironnement (DRIRE). Mme si les agents publics des risques collectifs se sont
constitus des argumentaires de dfense juridique contre la supposition datteintes aux
pouvoirs de police, cette question de lempitement des pouvoirs des maires est tout de mme
pose par les dirigeants des EPCI. Ltude de la relation lu/technicien permet de sinterroger
sur les effets de modification ou non de laction publique de prvention et de gestion des
risques ainsi que sur les rorientations donnes lapproche urbaine et systmique.

Le recours la structuration organisationnelle et la mise en place dinstruments
daction publique vont-ils soulever des conflits insolubles visant annihiler lapproche
systmique des risques endo-urbains ?
Lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques est modifie, mais au
final maintenue et consolide, par les rapports de force entre les acteurs publics locaux autour
de lorganisation administrative dans lorganigramme des EPCI (1) Surtout, il est intressant
de montrer comment laction publique de prvention et de gestion des risques sappuie sur la
mise en place dinstruments daction publique pour imposer lvidence territoriale de son
approche urbaine des risques et de sa vision systmique des territoires dagglomration (2).
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1. Le rle des conflits dorganisation dans lidentification administrative
de lapproche territoriale de la prvention et de la gestion des risques
Malgr les tudes de sociologie politique des annes 1960-1980 (Crozier, 1963),
lorganisation administrative concrte des politiques publiques est souvent renvoye au rang
de cuisines internes par les tudes contemporaines de sociologie politique. Il nous semble
pourtant bnfique daborder le processus de mise sur agenda dans cette dimension matrielle
et oprationnelle, voit dans une dimension de la pratique quotidienne de lorganisation dun
service administratif
204
. Cest une analyse pragmatique dans le sens courant de qui accorde
la premire place la pratique . Il sagit de montrer que lorganisation administrative
quotidienne, c'est--dire les micro-actions dorganisation, structure les rapports de force des
agents publics de la prvention et gestion des risques et modifie leur approche territoriale des
risques collectifs.

Ces rapports de force portent sur des micro-actions telles que le nom donn aux
services ou le choix de rattachement de la prvention et de la gestion des risques une
direction thmatique. Ces conflits dterminent plus que le vote politique les traits de
construction de lidentit prvention et gestion des risques .
Cette identit administrative est rattache hirarchiquement aux politiques urbaines mais
elle sen dtache symboliquement. Cette situation paradoxale obscurcit lidentification claire
de lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques (1). Les agents publics des
risques collectifs cherchent obtenir des ressources humaines et dployer les
caractristiques des profils professionnels des agents publics en charge des risques en
accentuant leur expertise territoriale et de leur matrise technique des dynamiques
dagglomration. Pour cela, ils capitalisent des outils matriels (par exemple, des moyens
informatiques, logistiques ou documentaires) et des moyens symboliques (2).

204
Plusieurs ouvrages dcrivent thoriquement la dmarche dtude des conditions pragmatiques de construction
de laction publique, Lire : CHATEAURAYNAUD Francis, La sociologie pragmatique l'preuve des risques.
Exercice de crise sur le dossier nuclaire, Politix, Vol. 11, n 44, 1998, pp. 76-108.
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1. Linscription dans lorganigramme aux cts des politiques urbaines est peu visible et
les contours de la comptences suscitent des doutes
Michel Crozier a dmontr que les organigrammes ne forment pas un systme
compltement rationnel tel que celui dont rvaient les thoriciens de lorganisation
scientifique du travail
205
. Son analyse stratgique de la sociologie des organisations invite
tudier les luttes dfinitionnelles comme des conflits de lgitimit et de pouvoir.

Lors du mmoire de recherche
206
, deux tendances majeures avaient t releves dans
lorganisation administrative de la prvention et de la gestion des risques collectifs des
communes. Une premire tendance privilgie les liens avec les services urbains en rseau
(comme le rattachement aux directions de la voirie, de leau ou de lassainissement). La
seconde tendance considre la prvention et la gestion des risques comme relies aux
politiques damnagement des territoires (comme le rattachement aux directions de
lurbanisme ou de lenvironnement). Quen est-il de cette dichotomie dans le cas des EPCI ?
Laffichage smantique et le positionnement hirarchique des services de risques collectifs
illustrent cet enjeu de lgitimit et de pouvoir. Trois lments sont pris en compte pour tudier
les modalits dinscription dans lorganigramme des EPCI : le nom du service, son format
administratif et sa direction gnrale de rattachement.

- Des dnominations htrognes peu rvlatrices des liens avec les politiques urbaines
Dans lenqute quantitative de 2006 pour le conseil national de la protection civile,
certaines dnominations de services affichent leur proximit avec les politiques de scurit
civile (comme la communaut dagglomration du Pays dAix en Provence : Direction de la
scurit et de la prvention des risques ) ou bien avec les risques majeurs (comme la
communaut dagglomration dAngers, dAvignon ou de Salon-de-Provence). Dautres se
retrouvent dans les politiques denvironnement (comme la communaut urbaine de
Strasbourg : cologie urbaine , la communaut dagglomration de Saumur Loire :
Service Risques et stratgie environnementale ).
Pour les trois EPCI observs, la communaut dagglomration du Havre a choisi
dappeler son service : direction pour linformation sur les risques majeurs . La
communaut urbaine de Nantes la nomm : mission risques et pollutions , alors que la
communaut urbaine de Lyon a retenu : mission sur les risques majeurs . la communaut
dagglomration du Havre, le service ddi aux risques devait sappeler direction de
prvention des risques majeurs . Le P de prvention a pos problme au prsident de
lEPCI qui ne veut pas apparatre comme le super-maire qui prend en charge tous les

205
CROZIER Michel, Le phnomne bureaucratique, Le Seuil, Paris, 1963, p.194.
206
GRALEPOIS Mathilde, La gestion locale des risques urbains, 2004, op.cit.
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risques de lagglomration
207
. Ensuite, il y eu direction des risques majeurs mais
ladministration gnrale a trouv que ce nom avivait des controverses, encore absentes,
autour du transfert dune comptence de scurit civile lEPCI. La notion dinformation
sur les risques majeurs est choisie pour rsoudre le problme.

Au-del de lanalyse smantique des diffrences dappellation des services de
prvention et de gestion des risques dans les EPCI, deux remarques peuvent tre formules.
Concernant le nom donn aux services, la diversit des appellations ne permet pas de
souligner des tendances homognes daffichage. La rfrence aux politiques urbaines est
absente, alors que le souci de positionner la prvention et la gestion des risques par rapport
aux autres acteurs institutionnels (surtout les maires, les prfets, les services de ltat ou les
pompiers) est beaucoup plus prsent.
Lanalyse pragmatique des trois cas montre que le choix de la nomination du service de
prvention et de gestion des risques entrane une prise de conscience des consquences de la
rpartition des activits et des responsabilits. Dans les trois agglomrations tudies,
lappellation du service pose problme. Ces complications se focalisent sur les possibilits
dempitement des pouvoirs de police des maires et des services dtat, notamment des
prfets. Comparons les dbats sur la dnomination du service de lagglomration havraise
labsence de conflit soulev par le titre de risques majeurs donn par les agents publics de
lagglomration lyonnaise. Les tergiversations pour nommer le service de prvention et de
gestion des risques de la communaut dagglomration du Havre traduisent davantage un
souci daffichage externe de ne pas sexposer des conflits de responsabilits qu un souci
daffichage interne dune identit administrative. la communaut urbaine de Lyon, la
mission sintitule risque majeurs alors que cest justement lobjet de controverses dans
dautres EPCI. Or, il savre que ce service risques majeurs est dissimul dans un
organigramme complexe et quil ne dispose daucun levier daction dans sa direction
gnrale. Ds lors, lanalyse de la dnomination des services doit rester consciente des limites
des effets daffichage, mais elle doit aussi rester attentive aux rsultats recherchs par ces
efforts de labellisation.

- une diversit de format administratif peu propice la visibilit
Selon les analyses sociologiques des organisations bureaucratiques, les formats
administratifs structurent et dlimitent le champ dexercice des relations de pouvoir entre
les membres dune organisation, et dfinissent ainsi les conditions auxquelles ceux-ci peuvent
ngocier les uns avec les autres
208
. Pourtant, les diffrences de format des services

207
Extrait dentretien exploratoire, P.L., directeur de la DIRM, CODAH, 17 octobre 2005.
208
CROZIER Michel & FRIEDBERG Erhard, Lacteur et le systme, Points, Paris, 1977, p.78.
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administratifs des trois cas observs ne rvlent pas en soi les modalits dun rapport de
pouvoir qui permettrait dexposer ou docculter lapproche urbaine des risques collectifs.

la communaut dagglomration du Havre, le service de prvention et de gestion des
risques est une direction , c'est--dire un service indpendant avec des moyens, du
personnel et un budget. Dans les communauts urbaines de Lyon et de Nantes, ce sont des
missions sauf que dans lagglomration lyonnaise cette mission est thmatique, c'est--
dire quelle a un domaine de comptence dlimit alors que la mission nantaise est dite
transversale toute sa direction de rattachement. Cette diffrence entre les deux missions
est tonnante car, ltude des statuts des communauts urbaines de Lyon et de Nantes, le
domaine de comptence de la prvention et de gestion des risques lyonnaise est dit partag
alors que celui de la communaut urbaine de Nantes est attribu en propre.
Le choix du format administratif que ce soit la direction havraise, la mission
transversale nantaise ou la mission thmatique lyonnaise est relativement peu clairant.
Par contre, le choix de la direction gnrale de rattachement est un lment important dans le
processus identitaire des services de prvention et de gestion des risques.

- une direction gnrale de rattachement
Une place dans un organigramme nest pas un choix purement technocratique et
gestionnaire. Cest une dcision politique de rendre visible ou non, daffilier un domaine
daction publique, de soumettre un pouvoir hirarchique mais aussi de donner des moyens
daction ou non (voir figures, n6, 7 et 8).

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Figure 6 : Organigrammes de la communaut urbaine de Nantes

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Organigramme de la Direction gnrale des Services Urbains
Communaut urbaine de Nantes

source : communaut urbaine de Nantes, fonds de documentation.

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Figure 7 : Organigramme de la communaut urbaine de Lyon

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Figure 8 : Organigramme de la communaut dagglomration havraise

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Deux possibilits de rattachement des services de prvention et de gestion des risques se
dgagent : les directions gnrales lies au dveloppement urbain ou les directions gnrales
lies aux services urbains (c'est--dire les directions de leau, de la voirie, de lassainissement,
des dchets ou du transport). Ce choix renvoie, dans le premier cas, limage dun service
prospectif o la prvention et la gestion des risques slaborent aux cts de la planification
urbaine ou, dans un second cas, limage dun service oprationnel o la prvention et la
gestion des risques sont tablies comme des outils de rgulation des rseaux.
Dans les agglomrations de Nantes et du Havre, les services de prvention et de gestion
des risques sont rattachs aux directions gnrales des services urbains. la communaut
dagglomration du Havre, le service de prvention et de gestion des risques est rattach une
direction gnrale mixte entre les services urbains et le dveloppement durable. Dans le cas
du Havre, la prise en charge des risques apparat aux cts des services urbains mais aussi des
quipements sportifs, des espaces verts et de lhygine-sant. Mme si la direction risques
et la direction sant-hygine-environnement
209
font partie de la mme direction gnrale,
la sparation entre, dune part, les risques et lhygine/sant et, dautre part, lenvironnement
est prenne. la communaut urbaine de Lyon, le service de prvention des risques est
rattach au dveloppement urbain, mais lorganigramme est rticulaire. Le service en charge
des risques appartient la mission cologie urbaine. Cette dernire est rattache la direction
des politiques dagglomration, aux cts de lhabitat et des dplacements. Cette direction est
intgre dans la dlgation gnrale au dveloppement urbain.
Ces choix de rpartition et de localisation de la prvention et la gestion des risques, ou
des services connexes tels que lenvironnement ou lhygine/sant, nont pas t remis en
cause lors des rcents remaniements dorganigramme fin 2005 dans la communaut urbaine
de Lyon et dans la communaut urbaine de Nantes
210
.

Au final, le choix dun format administratif (que ce soit une mission ou une direction)
ne reflte en rien la conception territoriale des risques collectifs. Lintitul du service ne rend
pas non plus compte de cette filiation thorique et pratique revendique par les agents publics
dans le processus de mise sur agenda. Par contre, la dnomination rveille quelques
interrogations sur la position de lEPCI entre les comptences des acteurs communaux et des
services dtat. Lanalyse de lorganisation administrative sur le positionnement dans
lorganigramme rvle davantage de conflits que le vote des comptences dans les statuts
juridiques. Michel Crozier et Erhard Frieberg expliquent : Par son organigramme et par sa

209
sa cration, la communaut dagglomration du Havre a intgr le syndicat intercommunal dhygine dans
une direction sant-hygine-environnement .
210
Dans une note de juin 2003, le directeur gnral des services explique quaprs cinq annes dexistence, les
services de Nantes Mtropole doivent voluer. Par exemple, la cration dune Direction Gnrale du
Renouvellement Urbain en substitution de la Direction Gnrale Projets et la transformation de la Direction
Gnrale du Dveloppement Urbain en Direction Gnrale de la Stratgie Territoriale engendrent des
modifications de certains services. ce moment-l, la mission de prvention et de gestion des risques nest pas
concerne par un changement dorganigramme.
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rglementation intrieure, [la rgularisation des relations de pouvoir] contraint la libert
daction des individus et des groupes en son sein et, de ce fait, conditionne profondment
lorientation et le contenu de leurs stratgies
211
.
Les politiques de prvention et de gestion des risques sont subordonnes des directions
gnrales lies aux politiques urbaines traditionnelles. La tendance est de les affilier
davantage aux services urbains en rseau quaux politiques damnagement du territoire.
Notons que ce choix na rien de naturel . La question sest pose rcemment de dplacer
une partie des missions de prvention et de gestion des risques dans les directions
logistiques
212
. Toutefois, cette rpartition organisationnelle ralise par les dirigeants des
EPCI nest pas remise en cause actuellement.
Cette orientation dans lidentit des missions de prvention et de gestion des risques
traduit une vision oprationnelle lie au fonctionnement des services en rseau, et moins une
vision prospective en amont des politiques damnagement. Aujourd'hui, on peut mettre
lhypothse que les agents publics auraient davantage souhait inscrire leur approche de
prvention et de gestion des risques aux cts des dveloppeurs et des planificateurs.
Apparemment, lorganisation administrative ne leur pas permis de mettre en valeur leur
approche territoriale de la prvention et de la gestion des risques. Un argument pour tayer
cette hypothse est que leur lgitimit traditionnelle est fonde sur lhistoire de leurs
interventions sur des pollutions dclares ou sur la preuve de leur complmentarit lors des
oprations de secours avec les pompiers. Or, les agents publics souhaitent faire voluer leur
profil professionnel vers des comptences dorganisation et de planification du territoire afin
de prvenir et grer les risques collectifs.

211
CROZIER Michel & FRIEDBERG Erhard, Lacteur et le systme, op.cit., p.79.
212
Suite aux lections des 9 et 16 mars 2008, le nouveau directeur gnral des services de la communaut
urbaine de Nantes a dcid de rorganiser, de nouveau, lorganigramme pour juin 2008. Il semblerait que le
service de prvention et de gestion des risques soit dplac dans la direction gnrale du dveloppement urbain,
dans la direction de lenvironnement. Ces informations sont apparues le 1
er
juillet 2008 sur le site officiel de la
communaut urbaine de Nantes (www.nantesmetropole.fr) mais elles ne peuvent tre traites en ltat.
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2. Des conditions ingales de ressources humaines et de moyens matriels
Lide que lapproche territoriale est porte en interne de lEPCI mais peu transmise par
des affichages extrieurs symboliques (par exemple par le nom de service) est confirme par
lanalyse pragmatique de lattribution de ressources et de moyens. Lanalyse micro-
organisationnelle porte sur deux lments : les ressources humaines et les moyens matriels.
Ltude des conditions concrtes de mise en uvre de lapproche territoriale de prvention et
de gestion des risques permet daller plus loin dans lanalyse du processus de mise sur agenda
de lapproche territoriale de la prvention et de gestion des risques. En effet, lattribution de
ressources humaines et matrielles fait lobjet daccord ou de refus par la hirarchie
administrative. En ce sens, elle est considre comme un indice des marges de manuvre
laisses ou non la conception systmique et endo-urbaine des risques.

Concernant les ressources humaines, les agents publics de prvention et de gestion des
risques cherchent afficher des profils dexpertise territoriale , et non plus des profils
dintervention oprationnelle. Les moyens matriels dont sentourent les agents publics des
risques refltent la volont de connaissance technique des volutions des territoires et des
risques lchelle de lagglomration.

- Une expertise humaine tourne vers laction de dveloppement et de rgulation des
territoires dagglomration
Les services de prvention et gestion des risques dans les EPCI ont des histoires
diffrentes ou des appellations diffrentes ; ils ont aussi des ressources humaines htrognes.
Les trois cas tudis donnent un panel des configurations. la communaut urbaine de Lyon,
il y a deux chargs de mission sur les risques dans le service cologie urbaine. la
communaut urbaine de Nantes, la mission risques et pollutions comprend une quipe de
cinq agents techniques la cellule oprationnelle de prvention des risques et cinq agents
administratifs. Enfin, la communaut dagglomration du Havre, il y a une quipe de six
agents publics dans une mme direction.
La proportion quantitative des services renseigne sur leurs marges de manuvre. Plus
les services comptent de personnes, plus ils augmentent leur capacit tre prsents, tre
reprsents dans des runions de travail ou rpondre des propositions de collaborations. Ils
gagnent en ractivit et en capacit de mobilisation. Ils diffusent davantage leur approche des
risques endo-urbains.
La composition qualitative des services est difficile percevoir. Les profils
professionnels des agents publics sont la fois spcialiss et pluridisciplinaires, oprationnels
et organisationnels. Tout de mme, on constate que les profils recherchs par les agents
publics de la prvention et de gestion des risques dans le recrutement de stagiaires et de
salaris illustrent une recherche de diversit et dexcellence disciplinaire.
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Les volutions des fiches de poste et des profils de recrutement sont marques par le
passage dune identit professionnelle dun type dagent territorial titulaire de profil hygine
sant salubrit un type dagent contractuel ayant une formation universitaire de profil
amnagement des territoires . Cette volution se vrifie dans la qualification des stagiaires
et des nouveaux collaborateurs recruts.
Tout dabord, durant nos priodes dobservation, le nombre de stagiaires accepts par
les services de prvention et de gestion des risques dans les EPCI est croissant.
Lencadrement des stagiaires est une mission part entire. Les stagiaires proviennent de
grandes coles (par exemple, lEcole des Mines ou Science Po Paris) ou de troisimes cycles
universitaires. Ils sont affects des tches dont lactualit est immdiate (par exemple, les
plans de pandmie grippale ou les plans communaux de sauvegarde) ou alors dont la capacit
de ractivit (sur la jurisprudence ou sur la dtection exprimentations locales) est juge
indispensable. Parmi les stagiaires rencontrs, on peut citer celui travaillant sur llaboration
de critres pour un systme de management environnemental, celle proposant une
modlisation go-informatique des mouvements de populations en priode diurne et nocturne
en cas daccident, ou encore celle laborant le cadre de mise en place dun document
communal dinformation sur les risques majeurs (DICRIM) ralis lchelle de lEPCI.
Les services de prvention et de gestion des risques essayent dtre attractifs pour les
lves stagiaires (par exemple, ils proposent un bureau, une rmunration, etc.). Peu peu, les
services sont reprs par les structures de formation spcialises dans la gestion territoriale
des risques. Comme le nombre de ces formations augmente de faon exponentielle, les
services intercommunaux sont de plus en plus sollicits. Dsormais, les services peuvent
choisir leurs stagiaires parmi des profils dexcellence. Les agents publics encouragent la
venue de stagiaires professionnels mais aussi de jeunes chercheurs. Pour la premire fois, la
direction gnrale des services urbains de la communaut urbaine de Nantes a pass une
convention de thse, la thse tant rmunre par lEPCI. La direction dinformation sur les
risques de la communaut dagglomration du Havre entame aussi cette dmarche de
financement de doctorat. Les agents publics en charge des risques sont eux-mmes engags
dans des programmes publics de recherche, par exemple dans le cadre dappels doffre du
ministre de lenvironnement, du dveloppement et de lamnagement durable ou du
programme urbanisme construction architecture (PUCA). Les lves stagiaires ou les
doctorants sont des futurs professionnels. Les agents publics transmettent leur dfinition
territoriale des risques collectifs dans les agglomrations urbaines. Il ne sagit pas ici de faire
le suivi professionnel de ces lves stagiaires. Nanmoins, ces stagiaires sont embauchs soit
dans les structures intercommunales o ils ont fait leur stage, soit dans le rseau dacteurs
gravitant autour de lapproche territoriale des risques.

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En parallle laccroissement des stagiaires, le nombre de recrutement au statut de
contractuel augmente dans les services de prvention et gestion des risques . Les services
administratifs de prvention et de gestion des risques font davantage recours aux champs
acadmiques (que ce soit luniversit ou les grandes coles) quaux titulaires des concours de
la fonction publique territoriale.
la communaut urbaine de Nantes, le directeur du service risques embauche en
2003 une diplme en master de recherche en environnement et amnagement du territoire de
luniversit de Pau et du pays de lAdour qui avait t assistante au parlement europen et
charge de mission environnement au conseil gnral de Loire-Atlantique. la communaut
dagglomration du Havre, le directeur a compos son service de profils spcialiss et
diplms. Pour la gographie des risques, cest un licenci de gographie avec une matrise de
gographie option modlisation graphique/traitement graphique de linformation qui ensuite a
fait un master de recherche pour faire une thse sur un modle dallocation gographique des
services durgence. Pour lorganisation des moyens de secours, au dbut de la cration de la
direction, cest une licencie en amnagement du territoire avec une matrise Montral en
amnagement et un master de gestion des crises lEcole Nationale des Mines de Paris
Sofia Antipolis. Les nouveaux collaborateurs sont recruts sur des parcours traduisant une
attention nouvelle donne un haut niveau de parcours acadmique Ces embauches sortent du
chemin traditionnel par recrutement des titulaires du concours de la fonction publique. Ces
profils voluent vers les comptences damnagement et de dveloppement des territoires.
Les fiches de postes des nouvelles recrues dans les services de prvention et de gestion
des risques des EPCI insistent sur trois acquis : dune part, sur les capacits dorganisation des
diffrentes activits de prvention et de gestion des risques c'est--dire faire des liens entre
linformation au public, la prvention des risques et la planification des moyens pour le
secours, dautre part, sur les capacits de coopration entre les diffrents acteurs communaux
et intercommunaux, les collectivits locales et ltat, les partenaires privs (comme les
cabinets conseil ou les agents de matrise douvrage) et les partenaires publics (comme
lducation nationale ou luniversit). Enfin, le rle de diffusion de la notion de culture du
risque dans lensemble des autres services de lEPCI est rgulirement mis en avant
213
:
Faire passer la philosophie du projet (extrait de la fiche de poste de charge de mission
la communaut urbaine de Nantes) ; promouvoir une culture visant intgrer le thme des
risques majeurs dans les politiques communale et communautaires (extrait de la fiche de
poste du charg de mission la communaut urbaine de Lyon). Cette volution dans les
recrutements modifie les pratiques professionnelles et le sens donn la mise sur agenda. Les
pratiques professionnelles tendent vers une matrise de la complexit territoriale travers la
mise en place de cooprations et de transversalits entre les acteurs et les projets.

213
Pour une tude critique de lutilisation de la notion de culture du risque , Lire : DUCHENE Franois &
MOREL JOURNEL Christelle et, De la culture du risque. Paroles riveraines propos de deux cours deau
priurbaines, LAube, Paris, 2004.
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Si la reconnaissance dune action publique de prvention et de gestion des risques
dbute dans les annes 1980 et 2000 sur le travail oprationnel, les agents publics en charge
des risques souhaitent mettre en avant, dans les annes 2000, la connaissance territoriale
quils ont accumule lors des visites de sites industriels, des constats de pollutions ou de leur
participation des oprations de secours. La volont de la prvention et la gestion des risques
dapparatre aux cts des politiques urbaines amne la recherche des profils dexcellence
acadmique sur les questions de prospective et de planification des territoires. Les atouts
recherchs pour les nouvelles recrues sont les capacits de prvision et danticipation, de
gestion de projet ou de management. Il semble que ce soit davantage une connaissance des
acteurs territoriaux quune matrise des dynamiques territoriales.

- Des moyens matriels htrognes et ingaux
Les moyens matriels comprennent lensemble des outils informatiques (du poste
dordinateur avec imprimante au tableur SIG ou au logiciel de modlisation), des outils
logistiques (par exemple : camion, appareil de mesure ou de nettoyage), des ressources
documentaires (comme lexistence de revue de presse et de veille juridique) et des ressources
budgtaires. L aussi, les situations sont nettement htrognes.
Concernant les outils informatiques et logistiques, les agents publics chargs des risques
collectifs la communaut urbaine de Lyon fonctionnent avec des conditions administratives
classiques : matriel informatique de base et vhicule de service. Les agents administratifs des
services ddis aux risques collectifs de la communaut urbaine de Nantes fonctionnent
comme leurs collgues lyonnais, si ce nest que lquipe oprationnelle de la cellule anti-
pollution dispose dengins roues motrices, doutils de dtection, de mesure et de
prlvement afin dintervenir sur des pollutions. la direction sur les risques de
lagglomration havraise, les agents publics disposent de matriel informatique classique mais
ils ont de nombreux logiciels de gomatique et de modlisation gographique. La prsence du
centre de gestion de lalerte dans la direction offre aussi un accs des technologies
informatiques rcentes et actualises comme les palm (personnal assistant).
Concernant les ressources documentaires, les agglomrations de Nantes et du Havre,
dont le nombre dagents publics dpasse les cinq personnes, ont des dispositifs plus ou moins
systmatiques de collecte de la documentation sur les volutions juridiques ou
institutionnelles en matire de prvention et de gestion des risques collectifs, mais aussi
durbanisme, de scurit, dhygine, etc. la communaut dagglomration du Havre, il y a
un agent dont une des tches est de raliser une veille quotidienne de la presse et de larchiver
par thmes relatifs la prvention et la gestion des risques. Les agents de la communaut
urbaine de Lyon collectent des informations mais il ny a pas de connaissance spcialise
214
.

214
La communaut urbaine de Lyon dispose dun centre de documentation qui ralise une revue de presse
thmatique. Nanmoins, il ny a pas de thmes risques . On le retrouve dans les catgories urbanisme,
environnement, scurit, etc.
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Concernant les ressources financires, le budget de la communaut urbaine de Lyon
(1 567 millions d'euros pour l'anne 2007) est bien suprieur celui de la communaut
urbaine de Nantes (946 millions d'euros). Mais les postes budgtaires des services de
prvention et de gestion des risques sont plus levs dans lagglomration nantaise que chez
sa consoeur lyonnaise. Malgr les ngociations entre le service prvention et gestion des
risques de la communaut urbaine de Lyon et sa direction gnrale de rattachement, les
budgets des actions des agents publics des risques collectifs sont rgulirement revus la
baisse. Par exemple, en 2005, la ligne budgtaire alloue aux actions de prvention des
risques technologiques tait de 622 230 euros. Pour 2006, le service risques de
lagglomration lyonnaise demande 1 460 000 euros. La direction gnrale octroie 490 000
euros. Lagent public travaillant sur les risques majeurs pense que lallocation des
ressources dans la communaut urbaine de Lyon permet de comprendre les choix prioritaires.
Pour lui, la politique de prvention et de gestion des risques est sous-value.

la communaut urbaine de Nantes, les budgets prvisionnels
215
entre 2001 et 2004
permettent de voir la diffrence de moyens budgtaires. Notons que si les budgets
prvisionnels ne sont pas revus la baisse les annes suivantes, cest que les agents publics
ont d obtenir une partie importante de leur prvision de dpenses.
2001 2002 2003 2004
Dpenses de
fonctionnement
21 753 554
euros
21 787 799 euros
soit +
34 245euros
21 988 854 euros
soit + 201 055
euros
22 595 515 euros
soit + 606 661
euros
Dpenses
dinvestissement
0 euros 304 900 euros
295 000 euros
soit - 9900 euros
NC
Recettes
(remboursement des
frais de dpollution
par la COPR
216
)
81 103 euros 81 103euros 25 000 euros 54 000 euros

Si lon compare les dpenses prvisionnelles de prvention et de gestion des risques
avec celles du service environnement de la communaut urbaine de Nantes pour les annes
2002/2003, on constate que les dpenses de fonctionnement du service prvention et de
gestion des risques sont largement plus importantes. Mais, les dpenses dinvestissement du
service environnement sont plus leves que celles du service risques .

215
C'est--dire que ce ne sont pas les budgets approuvs, ce sont les anticipations de dpenses des services.
216
Dans le cadre de son action de contrle des entreprises, les agents en charge des risques collectifs peuvent
tablir des procs-verbaux lors de constat de pollution et amener les pollueurs rembourser les frais de
dpollution engags par les agents publics, ce qui dgage des recettes pour le service.
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Service prvention et de
gestion des risques
2002 2003
Dpenses de fonctionnement 21 787 799 euros 21 988 854 euros
Dpenses dinvestissement 304 900 euros 295 000 euros
Total 22 092 699 euros 22 283 854 euros
Service environnement 2002 2003
Dpenses de fonctionnement 1 048 000 euros 619 800 euros
Dpenses dinvestissement 2 970 000 euros 2 200 000 euros
Total 4 018 000 euros 2 819 800 euros

La budgtisation prvisionnelle des agents publics de la communaut urbaine de Nantes
souligne limportance octroye laspect oprationnel du service risques qui affiche de
fortes dpenses de fonctionnement. Les investissements pour du matriel supplmentaire ne
sont pas lordre du jour. Nanmoins, les dpenses alloues au service de prvention et de
gestion des risques sont importantes et cinq fois suprieures celle du service environnement.
Lhtrognit des situations budgtaires ne permet pas de tirer une conclusion
gnrale. Notons toutefois que si les EPCI choisissent dattribuer aux services de prvention
et de gestion des risques les montants de leurs prvisions budgtaires, les montants sont plus
importants que pour un service purement administratif. Le profil oprationnel des agents
publics en charge des risques collectifs est visible travers les ressources financires.

En somme, cette tude des ressources matrielles, informationnelles et budgtaires
renseigne difficilement sur lidentit donne en interne et diffuse en externe. Les diffrences
de dotation aux services de prvention et de gestion des risques illustrent davantage les
rapports de force dans lesquels sont insrs les agents publics que laffichage dune approche
territoriale. En interne des EPCI, il y a une volont dafficher des profils professionnels et des
moyens techniques significatifs dune matrise de la complexit sociale et dune expertise
territoriale. Or, ltude des attributions budgtaires montre limportance du financement des
missions oprationnelles.

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En tudiant les micro-actions dorganisation administrative en tant que modalits de
mise sur lagenda institutionnel, on remarque que les conflits qui ont rythm cette phase de
structuration concrte de la comptence prvention et gestion des risques ne
correspondent pas une phase de solidification de lapproche urbaine et systmique des
risques collectifs dans le processus de mise sur agenda. Au contraire, lorganisation
administrative a soulev des tensions entre acteurs et a attnu laffichage dune
approche urbaine des risques.
Les conflits dorganisation administrative ont rvl les rapports de force dans lesquels
les agents publics en charge des risques se retrouvent. Ces rapports de force modifient
lapproche territoriale de la prvention et la gestion des risques. Mme si en interne de
lorganisation administrative, il existe des signaux de rattachement aux politiques urbaines
(comme le choix de direction de rattachement, le profil professionnel des agents ou la
rpartition des postes budgtaire), il ne sagit pas de signaux daffichage externe qui
permettrait de faire connatre lapproche territoriale de la prvention et la gestion des risques
aux autres acteurs ( travers le nom des services notamment).
Lorganisation administrative de lapproche territoriale de prvention et de gestion des
risques est une priode dagencements et dquilibrages des rapports de force en interne
pendant laquelle les services de prvention et de gestion des risques ne sont pas en position de
force. Les stratgies de positionnement et lattribution de moyens relvent des prrogatives
des dirigeants des EPCI (prsident et administration gnrale). Lanalyse de lorganisation
administrative donne le sentiment que cest au moment du choix du nom des services ddis,
c'est--dire de laffichage externe quasiment en termes de communication que le souci du
croisement de responsabilits avec les pouvoirs de police des maires et des prfets se pose.
Les agents publics en charge des risques collectifs participent assez peu aux ngociations des
formats administratifs, des noms de services et des directions de rattachement. Les choix de
structuration administrative des dirigeants des EPCI ne refltent pas un positionnement clair.
Au-del de lhtrognit des situations, lapproche territoriale de prvention et de
gestion des risques est rattache des directions de services urbains ou damnagement des
territoires mais linverse, elle affiche parfois dans son intitul un lien direct aux politiques
de scurit civile ( risques majeurs , direction de la scurit ). Ces choix de visibilit
organisationnelle ne jouent pas en faveur dune identification claire de lapproche territoriale.
Les dirigeants des EPCI accentuent le profil oprationnel des agents de prvention et de
gestion des risques, alors que ces derniers souhaiteraient valoriser leurs capacits dexpertise
territoriale en amont des politiques damnagement des territoires.
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2. La mise en place dinstruments de gouvernement des territoires
Alors que lorganisation administrative des services de prvention et de gestion des
risques dans les EPCI ne relaye pas beaucoup lapproche territoriale des risques, les
instruments daction publique mis en place par les agents publics porteurs dune vision
urbaine des risques collectifs vont tre de redoutables leviers de lgitimation de leur capacit
dexpertise territoriale.
Les agents publics ont mis en place des instruments comme la cartographie, la formation
la gestion de risque, la gestion de lalerte ou la rationalisation des moyens de secours. Ces
instruments sont bass sur lapplication de techniques concrtes (comme lhomognisation et
la compilation des donnes sur les risques collectifs issus de diffrents acteurs ou le
dclenchement distance des sirnes) grce la mise au point doutils (comme le systme
intgr de lalerte, la couche dans un systme dinformation graphique, la modlisation
daccident technologique)
217
. Ces outils ont surtout considrablement consolid la mise sur
agenda dune politique locale des risques endo-urbains.

Dans une approche squentielle de la mise en uvre des politiques publiques, les
instruments daction publique sont positionns la suite de la mise sur agenda, c'est--dire
sparment voire loppos (Meny & Thoenig, 1989). De plus, les instruments sont prsents
comme des choix relevant de critres purement techniques. Aujourd'hui, les derniers travaux
de Michel Foucault la fin des annes 1970 sur la gouvernementalit sont remobiliss pour
montrer que les techniques de gouvernement induisent un rapport entre la socit politique et
la socit civile qui rvle la nature des pouvoir publics
218
. Cest surtout dans les annes 1980
que les instruments scientifiques et techniques cessent dtre analyss comme des dispositifs
neutres et transparents mais bien plus comme des leviers influant sur les rapports de force
entre les choix techniques et les dcisions politiques (Ellul, 1988). Une partie du courant de la
sociologie des sciences et techniques sest intresse aux effets politiques recherchs dans
lutilisation des instruments, comme les effets de rsistance des pressions extrieures, par
exemple, la fermeture des discours scientifiques pour restreindre les acteurs impliqus dans la
dcision (Callon, 1986 ; Barthe, Callon & Lascoumes, 2000) ou les effets de problmatisation
des enjeux laisss aux spcialistes scientifiques (Latour, 1992).

217
La distinction entre instruments , techniques et outils est formalise dans louvrage de
LASCOUMES Pierre et LE GALS Patrick, Gouverner par les instruments, pp. 14-15 : Un instrument est un
type dinstitution sociale (cartographie, recensement, rglementation) dans le sens dun ensemble plus ou
moins coordonn de rgles et de procdures qui gouverne les interactions et les comportements des acteurs et
des organisations . Une technique est un dispositif concret oprationnalisant linstrument et loutil est un
micro-dispositif au sein dune technique.
218
FOUCAULT Michel, Scurit, territoire, population, Cours au Collge de Franc (1977-1978), Gallimard,
Paris, 2004.
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La lecture de cette littrature rcemment stimule par louvrage Gouverner par les
instruments de Pierre Lascoumes et Patrick Le Gals conforte lide que la mise sur agenda
peut tre envisage comme un processus qui englobe la mise en uvre dinstruments daction
publique. La mise en place de nombreux outils daction publique entre 2000 et 2005
induit une consolidation consciente de lapproche territoriale de la prvention et la
gestion des risques, voire contribue crer une vidence territoriale de lapproche
urbaine et systmique retenue par la prvention et la gestion des risques.
La consolidation de lapproche systmique passe par llaboration doutils de
connaissance des risques lchelle de lagglomration. Ces outils de connaissance
mobilisent essentiellement des savoirs gographiques et des technologies numriques. La
possibilit de reprsentation graphique des risques prsents sur le territoire de lagglomration
est un puissant levier dinfluence sur les reprsentations collectives (1). Une seconde srie
doutils est tudie : les outils de rationalisation du travail et de gestion des missions de
prvention et de gestion des risques. Ces derniers sont prsents comme ncessaires la
rgulation et au fonctionnement des territoires dagglomrations urbaines (2).
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1. Le rle des outils cartographiques de reprsentation des risques lchelle de
lagglomration
Un outil caractristique de linstrumentation de laction publique de prvention et de
gestion des risques est la cartographie, c'est--dire la reprsentation graphique des dangers. La
question des effets politiques de la reprsentation cartographique sur la dcision des acteurs
locaux ne constitue pas un champ de recherche systmatique dans le domaine de
lamnagement du territoire. Les techniques de visualisation et les outils de slection de
critres font rarement lobjet dune tude, tant la reprsentation gographique a en soi un
crdit lgitime (Le Bourhis & Bayet, 2002 ; Barraqu & Gressent, 2004 ; Martinais, 2007). La
revue Urbanisme a publi un dossier nomm Reprsenter dans lequel les contributeurs
(des urbanistes, des gographes, des architectes) dcrivent la diversit de cartes possibles en
fonction du choix ou non dun critre de visualisation ou dune couche graphique. Le dossier
voque la technicisation pousse des logiciels et la spcialisation accrue que la matrise de ces
derniers requiert
219
. La cartographie y est dcrite comme le rsultat dun choix, comme un
outil daide la dcision qui vient en appui dune problmatique et non linverse.
Dans nos cas, la fabrication des outils gographiques est aussi utilise pour diffuser la
dfinition urbaine des risques collectifs sur le territoire de lagglomration. Cet objectif la
fois technique et politique fait la promotion de cette approche en interne de lEPCI grce la
mise en place dune dmarche collaborative de collecte de donnes. Cest loccasion de faire
valoir leur conception des risques collectifs lensemble des acteurs institutionnels locaux.

Dans la communaut urbaine de Nantes, rapidement aprs la structuration administrative
du service, les agents publics en charge des risques souhaitent raliser une carte des alas
communautaires . Leur objectif est de construire un outil daide la dcision pour les projets
de dveloppement et damnagement des territoires. Pour raliser cet outil cartographique, les
agents publics porteurs dune vision urbaine des risques mettent en cohrence les donnes et
les connaissances des diffrents acteurs territoriaux de la prvention et de la gestion des
risques (comme les communes, la DDE, la DRIRE, les pompiers, etc.). Cet outil est
aujourd'hui ralis. Remis en histoire, son laboration illustre comment il a servi de
traducteur de la notion de risques urbains dans lagglomration, de diffuseur de la
lgitimit de cette construction dfinitionnelle et de localisateur de la position de lEPCI
dans la gouvernance locale de prvention et de gestion des risques.
Ds ses premiers pas dans lorganigramme de la communaut urbaine de Nantes, le
directeur du service de prvention et de gestion des risques exprime son directeur gnral la
ncessit, pour lEPCI, de se situer dans laction prventive en amont des politiques
urbaines
220
. Pour cela, les agents publics risques laborent une carte des alas construite

219
Reprsenter, revue Urbanisme, n357, novembre-dcembre 2007, pp.37-72.
220
Les risques majeurs : lapproche de la communaut urbaine de Nantes, Note de service, mission risques et
pollutions, novembre 2002.
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selon leur vision des risques systmiques dans lagglomration urbaine, c'est--dire
dsectoriss des catgories des services dtat. La direction de la mission explique comment
cette carte peut jouer un rle primordial pour lamnagement des territoires.
a rejoint notre dfinition du risque dintgrer la prvention des
risques dans la stratgie de dveloppement territorial de
lagglomration. a veut dire que nous sommes actuellement en train
de cartographier lensemble des risques, nuisances, pollutions, dans
un porter--connaissance par des retours dexprience des
communes. On les cartographie dans le SIG (systme informatique de
gographie) de la communaut urbaine pour que a soit pris en
compte dans le cadre de la rvision des PLU (plan local durbanisme),
dans le PADD (plan dagglomration de dveloppement durable) pour
quil y ait une rflexion stratgique. Entretien J.G. directeur de la
Mission Risques et Pollutions, DGSU, Nantes Mtropole, 11 fvrier 2004.
En 2005, une carte des alas est termine. Elle est construite partir de la runion de
diffrentes sources de donnes, dont les critres de mesure ne sont pas les mmes. La notice
davertissement, avant la lecture de la carte des alas, prvient que le service risques de la
communaut urbaine ne matrise pas la construction des critres de mesure qui ont t
produits selon des mthodologies spcifiques, une chelle particulire et transmises un
temps t . La lecture de la carte seffectue en rfrence lorganisme producteur de la
donne qui apparat dans la lgende. Le recueil de donnes sest effectu auprs des services
dtat, essentiellement la DDE, des organismes publics tels que le bureau de recherche
gologique et minire (BRGM), des bureaux dtudes privs ayant effectus des tudes
hydrauliques pour le compte de la communaut urbaine, des communes notamment lors de
retours dexpriences aprs des inondations et, enfin, avec les relevs de la cellule anti-
pollution
221
(voir figure n9).

221
La notice de la carte des alas prcise que ces donnes ont t transmises gratuitement soit directement, soit
par voie de convention.
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Figure 9 : Carte des alas de Nantes Mtropole

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Les risques collectifs reprsents comprennent les risques majeurs naturels (inondation
et mouvement de terrain) et technologiques (risque technologique et transport de matires
dangereuses). En outre, la cartographie reprsente dautres risques naturels et industriels mais
qui ne sont pas rpertoris comme risque majeur dans les documents rglementaires de
ltat prsents dans le dossier dpartemental sur les risques majeurs (DDRM). Ces risques
sont dcrits comme des alas susceptibles davoir un impact sur la population ou les
activits de la communaut urbaine de Nantes. Par exemple, des zones inondables le long de
la rivire du Cens sont reprsentes sur la carte des alas mme si elles ne font pas lobjet
dune notification par la DDE. Avec son htrognit assume, la carte des alas est
centralise dans un SIG et ambitionne dtre rgulirement remise jour. Deux chelles de
cette carte existent : lune lchelle de la communaut urbaine et lautre aux dimensions des
primtres de chaque commune.

Il y a trois consquences cette extension de la dfinition des risques sur la traduction
de la notion, la diffusion de lapproche dans lagglomration et le positionnement de lEPCI
dans la gouvernance locale. La reprsentation sur le SIG matrialise la requalification
territoriale de la notion de risque ainsi que lapproche systmique et fonctionnelle des
agglomrations. De plus, cette cartographie des alas est la premire matrialisation du projet
local de prvention des risques. Elle induit un positionnement, en interne comme en externe,
de lEPCI par rapport ltat et aux communes.
Pour traduire la dfinition des risques donne par la carte des alas, la carte distingue
deux types de risques non-majeurs . Les risques internes sont engendrs par les
quipements et les fonctions urbaines : les lignes haute tension, les stations-service, les
canalisations de gaz, les voies deau ou les pipelines. La carte rpertorie aussi les risques
externes , cest--dire les risques apparents aux risques majeurs (inondation,
mouvement de sols, zone sismique, etc.) non rpertoris par les services de ltat mais connus
des agents publics en charge des risques collectifs. La carte reprsente le risque dinondations
estim , c'est--dire que les donnes de la DDE ne dfinissent pas comme zone inondable,
mais dont les tudes hydrauliques ou les retours dexprience donnent penser que
linondation est probable. De mme, la carte indique les regroupements dindustries
rpertoris et considrs comme dangereux par la cellule oprationnelle de prvention des
risques. La raison invoque pour dpasser les catgories des risques de ltat est lanciennet
du DDRM, ralis en 1996, face aux volutions des territoires dagglomration. Mais au-del
de cet argument particulier, la carte des alas est une reprsentation graphique de la
requalification de la notion de risques collectifs. Par les donnes graphiques, elle introduit une
spcificit des risques base sur les dynamiques territoriales des alas dans les agglomrations
sur les vulnrabilits engendres par les interfaces ville/environnement dans la cohabitation de
fonctions urbaines.
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Pour diffuser cette problmatisation du risque, la carte des alas fournit le premier
dispositif concret du projet local de prvention des risques et des pollutions de la communaut
urbaine, initi ds 2002. Tout dabord, en donnant une matrialit au projet local de
prvention des risques, cette cartographie apparat comme la premire pierre dun ensemble
dactions et de principes vot par les maires de lagglomration lanne prcdant la sortie de
la carte des alas. En effet, lanne 2004 a t celle de llaboration dun cadre contractuel
entre lEPCI et les communes pour mettre en place ce que les agents publics appellent ds lors
une politique publique . Le projet local de prvention des risques et des pollutions
comprend deux parties : un cadre stratgique dfinissant les comptences de lEPCI dans la
gouvernance locale de la politique de prvention et de gestion des risques (aux cts des
maires, du prfet, des services de ltat et des pompiers) et un programme dactions,
comprenant notamment la cartographie des risques, mais aussi une charte co-signe par
lensemble des maires de lagglomration, des conventions individualises avec chaque
commune, ainsi que la prparation dautres outils tels que lorganisation dun poste de
commandement ou dun plan de mobilisation de la logistique communautaire. De plus, en
matrialisant les risques, la cartographie est un outil de ngociation avec les services de
lurbanisme et de lamnagement des territoires dans lEPCI.
Pour se positionner dans la gouvernance locale des risques, les agents publics porteurs
de lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques dans la communaut urbaine
de Nantes dveloppent une dfinition parallle la catgorisation des diffrents risques
majeurs de ltat. La notice explicative de la carte des alas identifie les trois utilisations
possibles de cette carte dans laction publique intercommunale. Dans le cadre de la dlgation
de la comptence urbanisme lEPCI, la carte des alas permet de rduire les
vulnrabilits en vitant notamment dexposer des populations aux risques en cohrence
avec les obligations du code de lurbanisme
222
. Cest aussi une source de renseignement pour
linformation aux populations. Enfin, en matire de gestion de crise, la carte des alas permet
lidentification des secteurs vulnrables et participe la dfinition des scnarios de crise .
De ce fait, les agents publics porteurs de la politique intercommunale de prvention et
de gestion des risques dcrivent une double position. Ils se positionnent comme des
intermdiaires indispensables pour pouvoir assurer les fonctions de pouvoir de police des
maires et des reprsentants de ltat. limage dun rle de facilitateur , les agents publics
en charge des risques collectifs sappuient sur leur ancrage dans les politiques urbaines pour
expliquer leur rle de soutien et de relais entre les maires et les services dtat. Dans leur
institution intercommunale dorigine, ils se prsentent comme des anticipateurs . Ils
montrent quils innovent, voire quils ont anticip la loi du 13 aot 2004 sur la scurit civile
qui formalise un certain nombre de possibilits dintervention des EPCI. Les agents publics
des risques collectifs nont de cesse de rappeler les obligations de prvention et de gestion des

222
La rfrence aux codes de lurbanisme, de lenvironnement ou de la construction ainsi qu leurs rglements
sont rcurrents dans les documents internes et externes produits par la mission de prvention et de gestion des
risques, tout particulirement les articles L. 121.1, R. 123.11.b et R. 111.2 du code de lurbanisme.
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risques dans les EPCI. En cela, la carte propose un positionnement institutionnel et politique
fort pour la nouvelle intercommunalit. La gouvernance locale de la prvention et la gestion
des risques est reprsente aussi par cette carte : les maires ont lautorit politique de
proximit, les services dtat fournissent les connaissances sur les alas, les deux ayant des
pouvoirs de police pour lesquels lEPCI propose une intermdiation et une veille sur les
enjeux territoriaux de dveloppement des agglomrations.

Dans lagglomration havraise, la prsence de gographes dans lquipe administrative a
encourag la production de connaissances spatiales des phnomnes de risques. Le nombre de
sources dinformations complmentaires et supplmentaires celles existantes dans les
services dtat et les communes est abondant : modlisation daccidents, tude quantitative
et qualitative de trafic de transport de matires dangereuses pour localiser les populations,
ralisation dun volet risque inondation dans le systme dinformation gographique de la
Ville du Havre, etc. Les agents publics en charge des risques collectifs de lagglomration
havraise laborent leur propre systme dinformation gographique sur le bassin des risques
majeurs de la Seine (SIGRIMAS).
Cet instrument est comparable la carte des alas de la communaut urbaine de Nantes
si on considre quil rend compte, sur une mme base de donnes, des informations de
sources diffrentes, et quil peut tre utilis pour lamnagement du territoire mais aussi pour
linformation des populations et la gestion de crise. Sur tout le reste, le SIGRIMAS est un
instrument compos doutils techniques bien plus prcis que la carte des alas de
lagglomration nantaise. Bien que son objectif final soit la visualisation par les dcideurs,
son laboration demande des connaissances prcises. Le SIGRIMAS est compos dune base
de donnes alimente par des ressources gomatiques portant sur lanalyse spatiale des
impacts des risques, sur lanalyse dimagerie arienne et satellitaire pour suivre les
transformations de loccupation des sols et sur lanalyse spacio-accoustique. La dmarche est
inspire de la reprsentation systmique des territoires qui envisage que tout danger sur un
territoire est la fois une source, un effet et une cible
223
. Le SIGRIMAS associe des logiciels
de modlisation spatiale des accidents qui permettent de croiser les alas et les enjeux.
Cette technicit a deux consquences. La premire concerne la lgitimit de cette
cartographie et de ses concepteurs. Le degr dexpertise requis pour participer llaboration
de cette cartographie fait des agents publics de prvention et de gestion des risques les seuls
dtenteurs de cette source dinformation dans la communaut dagglomration du Havre.
Cette connaissance technique leur offre la possibilit de dialoguer avec les autres acteurs de la
gographie officielle des risques dans les communes ou les services dtat, voire elle leur
permet de participer llaboration dautres cartographies (par exemple les Atlas des zones

223
MALLET Pascal & LIONS Patrick, Le systme dinformation gographique du bassin des risques majeurs
de lestuaire de la Seine SIGRIMAS , In GUARNIERI Franck & GARBOLINO Emmanuel, Systmes
dinformation et risques naturels, Presses de lcole des Mines de Paris, Paris, 2003, pp. 65-94.
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inondables, les PPRN, les PPRT, etc.) ou, du moins, den comprendre les enjeux. Le modle
dapproche gographique du SIGRIMAS fait lobjet de parutions dans des revues et de
prsentations dans des colloques professionnels et scientifiques. Face aux services
administratifs des autres communes, cette connaissance simpose. Elle simpose par ses
critres de technicit mais aussi par la qualit de visualisation quelle propose des
communes qui ont parfois du mal obtenir une simple photo arienne.
La seconde consquence porte sur le rle de cette cartographie dans le positionnement
institutionnel. Les connaissances des services dtat sont prises en compte, mais elles sont
considres comme ne tenant compte que du simple aspect ala du risque. Les agents
intercommunaux porteurs dune vision territoriale des risques se positionnent comme les
porteurs du volet enjeu de dveloppement conomique et urbain. Nous aurons loccasion
de voir quil sagit l du positionnement que les agents publics souhaitent donner la
politique de prvention et de gestion des risques dans la gouvernance locale des risques.

Les deux exemples de cartographie des risques vhiculent plus que des reprsentations
graphiques du risque collectif. Ce sont des supports pour traduire une conception du risque
lis une approche systmique dagglomration urbaine, mais aussi des supports pour
diffuser la lgitimit du rle de lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques
dans lamnagement du territoire et dans la planification urbaine des EPCI.

travers ces cartographies, lagglomration urbaine est dcrite comme tant soumise
des risques collectifs qui surviennent dans un systme o les fonctions urbaines sont
interdpendantes. Ces risques peuvent tre majeurs mais aussi non rpertoris comme majeurs
par les services dtat. Pour les agents publics, il ne faut pas sous-estimer ces risques sil
existe une source de connaissance sur leur existence ou sils sont lis des vulnrabilits
intrinsques au systme urbain. Les cartographies prsentes se proposent aussi dintervenir
dans linformation aux populations et dans la gestion de crise. Pour contrecarrer ces attaques
en lgitimit dintervention dans le domaine de la gestion des crises, les agents publics
dveloppent aussi des outils de gestion destins planifier lintervention des acteurs et la
rgulation des accidents survenant dans lagglomration. Cest lobjet du point suivant.
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2. La mise en place dinstruments de gestion des territoires urbains
Laction publique de prvention et de gestion des risques se retrouve en tension entre,
dune part, une volont des agents publics en charge des risques collectifs de dvelopper une
approche des risques en amont des politiques damnagement des territoires et, dautre part,
une valorisation des missions oprationnelles par les dirigeants des EPCI.
Pour dpasser cette tension, les agents publics de la politique intercommunale sur les
risques collectifs mettent en place des instruments de gestion assez innovants afin dallier
limage oprationnelle de leurs missions que soutiennent les gouvernements dEPCI et la
facult dorganisation des territoires que les agents publics des risques collectifs souhaitent
valoriser. Ces instruments de gestion se retrouvent tout particulirement dans les
agglomrations de Nantes et du Havre. Dans le premier cas, le service risques de la
communaut urbaine de Nantes labore un dispositif dorganisation et de rationalisation du
travail. La politique dagglomration nantaise de prvention et de gestion des risques sillustre
par llaboration dun instrument de mutualisation et de coordination des moyens logistiques
intercommunaux pour le compte des ses communes-membres. Le second instrument de
gestion, mis en place dans la communaut dagglomration havraise, est un centre intgr de
gestion de lalerte, activable depuis lhtel de la communaut dagglomration du Havre, sur
des secteurs recouvrant lensemble de lintercommunalit. On parle dinstruments de gestion
dans le sens o les objectifs de ces instruments est datteindre une organisation dont
lagencement doit conduire certaines spcifications de performance (Moisdon, 1997).

la communaut urbaine de Nantes, lide dun centre de rception des appels
institutionnels et dorganisation logistique (CRAIOL) fait progressivement son chemin. Le
CRAIOL est prsent comme un instrument informatique de coordination des acteurs et de
rationalisation de laction. Lancrage dans une mthodologie de gestion oprationnelle semble
dpasser lapproche territoriale des dynamiques urbaines. Pourtant cet outil traduit peut tre
davantage quune cartographie une vision systmique des territoires dagglomration.
Ce projet de CRAIOL, men ds 2001 par les agents publics en charge des risques,
sorganise autour de deux dispositifs : dun ct, un numro unique dappel 24h/24h destin
aux seuls institutionnels de la scurit civile
224
et, dun autre ct, un logiciel informatique de
mutualisation en temps rel des ressources techniques, humaines et professionnelles. Son
avantage est, dune part, de fournir un outil de rponse mutualise pour toutes les communes
du territoire de lagglomration, en dehors des heures de fonctionnement des services
municipaux et prfectoraux (soir et week-end). Dautre part, le CRAIOL permet de grer,
mais surtout dactualiser, les procdures afin de transmettre une information fiable et
coordonne. En 2001, le directeur de la mission risques propose de mettre en place une
astreinte commune aux diffrents services logistiques de la communaut urbaine

224
C'est--dire que ce numro nest pas destin recevoir les appels des habitants de lagglomration.
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(principalement les directions dchets, eau, voirie et assainissement). Le 18 juin 2004, la
signature en conseil communautaire du projet local de prvention des risques et des pollutions
de la communaut urbaine de Nantes officialise le projet de CRAIOL. Lobjectif affich est
de traiter de manire efficace et rationnelle les demandes dintervention dans les
domaines de la prvention des risques et de la scurit civile ainsi que dorganiser la
coordination des oprations de sauvegarde ou de secours entre les diffrents acteurs
225
.

Le projet du CRAIOL sarticule autour dune double modalit technique : le
recensement prcis des moyens logistiques communautaires, et la ralisation de fiches de
procdures en fonction du type dappel. Le projet dbute par un minutieux travail de
recensement des moyens techniques oprationnels disposition dans lagglomration. Le
support informatique est un logiciel de bureautique de traitement de donnes. Lexhaustivit
est recherche dans ce tableur : des engins de grutage jusquau petit matriel de dblayage,
des personnes habilites manuvrer des machines jusquaux codes des portes qui
permettent de se procurer les cls des engins de grutage. Ensuite, la ralisation des fiches de
procdures propose une srie de conseils techniques, de rflexes daction ou de personnes
ressources mobiliser en fonction des accidents qui se produisent.
La littrature sur les outils techniques souligne les conditions de slection et de
discrimination de critres dans llaboration dinstruments daction publique rputs
rationnels et exhaustifs (Latour, 1992 ; Moisdon, 1997). Concernant la construction des fiches
de procdures, une liste en est tablie par les agents publics en charge des risques dans
lEPCI. Dans ce cas, le directeur de la mission risque dans lEPCI, qui pilote le projet
CRAIOL, dispose dune marge de manuvre dans lnumration des scenarii de risques
possibles. Outre lensemble des risques majeurs recenss par les porter--connaissance de
ltat, il garde un degr dapprciation des types dvnements qui peuvent faire lobjet dune
fiche de procdure. Par exemple, suite une srie dvnements et de contacts avec les maires
de lagglomration, il insre une fiche de procdure sur les immeubles menaant de ruines.
Concernant lutilisation des fiches, il reste une libert dvaluation du risque encouru au
moment de lappel et de retransmission des informations contenues dans les fiches. Cette
marge dapprciation sagrandit dautant plus que la gamme des risques collectifs recenss
dans les tables de donnes se diversifie.
Les agents publics des risques de lEPCI dcrivent le projet du CRAIOL comme une
modlisation informatique de la coordination des acteurs et des actions en cas de risques
collectifs majeurs. Ce modle est prsent comme ventuellement extensible dautres types
de risques non majeurs, mais aussi aux incidents qui dstabilisent les circulations et les
changes urbains (par exemple, une chute de neige ou un cas densablement dune voie

225
La sauvegarde est lensemble des tches destines assurer la mise labri, lhbergement des
populations, la fluidit des voiries pour que les acteurs du secours puissent procder au sauvetage des
personnes et la matrise dun accident.
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communale). Les agents publics des risques envisagent mme terme de pouvoir prendre en
compte des manifestations sociales ou des grves professionnelles
226
. En ce sens, ils
dveloppent une approche dsectorise et systmique des risques collectifs survenant dans
lagglomration urbaine. Le risque nest pas apprhend selon une source dorigine, ni selon
une catgorisation de gravit. Tout incident est envisag comme une potentialit de
perturbations du systme urbain.

Dans une approche diffrente, laction de prvention et de gestion des risques de la
communaut dagglomration havraise sappuie rapidement sur la mise en place dun centre
intgr de gestion de lalerte activable distance sur toute lagglomration.
La gestion de lalerte est une activit-phare des agents publics en charge des risques
dans lagglomration havraise. Finance par le syndicat intercommunal dhygine dans les
annes 1990, puis renie par sa prsidente en 1998, la gestion du rseau de sirnes dalerte de
la zone industrialo-portuaire de lagglomration havraise est rattache la communaut
dagglomration sa cration en 2001. Trs vite, les agents publics porteurs dune approche
territoriale de prvention et de gestion des risques se rapproprient la question de lalerte. Il
mettent en place un centre intgr de gestion de lalerte de lestuaire (CIGNALE) la
communaut dagglomration, activable distance par les maires de lagglomration ou par
les fonctionnaires dastreinte. Grce une technologie de pointe, le centre intercommunal de
gestion de lalerte traduit, l aussi, une reprsentation territoriale des risques collectifs dans
lagglomration havraise.
Avant la mise en place de CIGNALE, la ville du Havre avait un rseau de dix sirnes
qui taient actives tous les trimestres par des policiers municipaux
227
. Trs tt, la question de
lorganisation et de la mobilisation des moyens humains et techniques pose problme. Mais
cette question intresse les agents publics en charge des risques collectifs. Ds leur entre
dans lEPCI en 2001, un trs gros investissement est ralis pour transformer le rseau
dalerte en une plate-forme intgre de 22 sirnes rparties sur le territoire de lagglomration
et gres par les agents publics de la prvention et la gestion des risques de lEPCI. Le
CIGNALE est un systme informatique dalerte ralis par un oprateur priv qui peut tre
actionn par dclenchement automatique, c'est--dire par un automate. Le dclenchement
automatique ne passe pas par un cble mais par le rseau radio. Lantenne de rception et

226
Mme sil est intressant de voir la direction des risques de la communaut urbaine de Nantes sintresser aux
risques relevant de la scurit civile avec des termes appartenant au domaine de la scurit intrieure, la prsente
thse nintgre pas la conception des risques urbains stendant aux violences urbaines (Collin, 1995).
227
Dans les annes 1990, au dbut de la mise en place du rseau de sirnes, lorsque ce dernier tait gr par le
syndicat intercommunal dhygine, les policiers municipaux soccupaient de vrifier ltat de fonctionnement
des sirnes. Dabord, les policiers devaient tre deux par sirnes, ce qui bloquait un vhicule par sirne. De plus,
outre le dploiement de moyens humains et techniques, les policiers municipaux ntaient pas ncessairement
forms. Laccessibilit des sirnes est souvent prilleuse (toit dimmeuble, pylnes, etc.). Ces lieux peuvent tre
des btiments privs, ce qui ncessite dactualiser les conditions daccs (code dentre, changement de serrure,
numro de tlphone, etc.). Enfin, lactivation en elle-mme comporte plusieurs tapes (bouton de dbut et
bouton de fin de signal).
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dmission est situe dans le point culminant de lhtel de communaut. Le signal est crypt
pour ne pas pouvoir tre dtourn par un professionnel de la CB
228
. Le dclenchement
seffectue soit partir dun poste de contrle situ lhtel de communaut, soit depuis un
PDA (personnal developper assistant) dont tous les maires disposent ainsi que les cinq agents
publics de la direction sur les risques de lEPCI. Ces derniers sont dastreinte toutes les cinq
semaines, en plus dun haut fonctionnaire administratif et dun lu. Ce haut niveau de
technologie fait la fiert des agents publics en charge des risques, mais aussi des autres
membres de lEPCI. Les consquences en matire de valorisation professionnelle et de
prestige sont immdiates.
En effet, les agents publics en charge des risques collectifs et le gouvernement de
lEPCI havrais prouvent une certaine fiert dans la mise en place de la gestion intgre de
lalerte. Leurs discours soulignent laspect prcurseur et indit de la dmarche. Le directeur
gnral de la direction du dveloppement durable et des services aux personnes explique que
la dmarche est trs dveloppement durable : on touche aussi bien de lorganisationnel
qu la manire de grer un territoire sur le long terme
229
. Un charg de mission auprs du
directeur gnral des services va mme jusqu affirmer que Demain, si on arrte
CIGNALE, cest le retour lge de pierre, chaque maire considre quune pollution sarrte
sa frontire. Il y a des seuils irrversibles
230
. Pour les agents publics porteurs dune
approche territoriale des risques, la mise en place de CIGNALE est un ancrage fort dans leur
institution, mme si elle contribue davantage les dcrire comme des oprationnels que
comme des rgulateurs des territoires. Le charg de mission gographie des risques
exprime la ncessit de se faire reconnatre dans linstitution intercommunale.
Si, ya un truc norme, cest la mise en place des astreintes du
systme CIGNALE, cest un changement plus quimportant dans les
modalits de travail et dans la finalit du service car l on a un rle
beaucoup plus oprationnel, on nest plus uniquement dans laide la
dcision et les rflexions organisationnelles, on est vraiment les mains
dans le cambouis. Entretien P.M., charg de mission Gographie et SIG,
DIRM, CODAH, 13 dcembre 2006.
Pourtant, linstar de la cartographie, le CIGNALE sappuie sur une reprsentation
territoriale des risques dans lagglomration. Il participe de la prise de conscience et de
lacceptation collective du risque, non pas comme un enjeu politique et juridique limit au
primtre communal, mais comme un phnomne territorialis qui sinscrit dans un espace
dactivits industrielles.

228
La citizen band ou CB est une bande de frquence alloue au trafic radio et ouverte tous. En Franais, le
sigle CB, qui a parfois t traduit par canaux banaliss, se prononce toujours cibi , l'anglaise. Par extension,
le mot CB dsigne galement les metteurs radio mettant sur la bande CB. Source :
http://fr.wikipedia.org/wiki/Citizen-band. Consult le 07 octobre 2008.
229
Extrait dentretien avec F.P., directeur gnral, CODAH, 19 dcembre 2006.
230
Extrait dentretien avec G.C., charg de mission auprs du GDS, CODAH, le 5 dcembre 2006.
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Dans les deux cas, le CRAIOL et le CIGNALE, les instruments de gestion tendent une
rationalisation des mthodes de travail travers la mutualisation des donnes, la centralisation
du traitement des questions ou des appels (tout incident ncessitant une prise en charge
transite par le CRAIOL) mais aussi la personnalisation de lusage de linstrument (tous les
maires de lagglomration havraise peuvent dclencher lalerte). Au-del de leur aspect
technique et gestionnaire, ces instruments traduisent lapproche territoriale des agents publics
en charge de prvention et de gestion des risques dans les EPCI. Lintercommunalit est
prsente comme une communaut de vie dans laquelle les risques doivent tre pris en
compte comme des lments intrinsques des espaces dagglomration.

* * *

Bien des auteurs incitent considrer llaboration et lutilisation des instruments
daction publique comme des lecteurs appropris des recompositions de laction publique
notamment entre lu et technicien (Dupuy, 1978 ; Latour, 1992) et des volutions des
reprsentations politiques de ltat (Desrosires, 1993 ; Lascoumes & Le Gals, 2004).
La thse met en lumire le pouvoir politique dont les instruments daction publique
sont pourvus. Les instruments daction publique sont de puissants leviers de conviction
c'est--dire de construction de lvidence et de transmission de conceptions politiques.
travers la mise en place dinstruments de reprsentation cartographique des alas sur
lagglomration et dinstruments de gestion ou dorganisation du travail, les agents
publics russissent traduire et imposer leur reprsentation territoriale des risques
urbains et systmiques.
Ces instruments sont prsents comme indispensables et vidents au vu des
connaissances supposes scientifiques quils produisent. La scientificit de la reprsentation
graphique des risques sur le territoire de lagglomration mais aussi les mthodes
gestionnaires de rationalisation de laction sont fortement valorises, voire elles occultent la
question des responsabilits politiques et juridiques des lus locaux face cette rpartition des
comptences. La matrise de ces outils prodigue aux agents publics en charge des risques une
reconnaissance accrue de laspect oprationnel de leur rle dans la prvention et la gestion des
risques. Pourtant, cest une vritable reprsentation territoriale qui transparat au travers de
lacceptation massive des instruments daction publique.
La reprsentation des risques lchelle de lEPCI donne visualiser une forme de
communaut de risques sur lagglomration. Mais la cartographie nest pas le seul moyen
de reprsentation territoriale. Derrires ces aspects organisationnels, la mutualisation des
moyens logistiques sur la communaut urbaine de Nantes ou lintgration de lalerte dans le
bassin de lagglomration havraise sont des concrtisations dun espace dactivits urbaines
mais aussi dun espace de risques lis au territoire de lagglomration.
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Conclusion du chapitre 3 - Une organisation administrative qui
privilgie laspect oprationnel de rgulation plutt que
lamnagement du territoire

Si le vote des statuts par les lus apparat comme une ouverture de possibilits agir,
cest pourtant lors de lorganisation administrative des services de prvention et de gestion
des risques que les rapports de force politiques se mettent en place. Ltude des tches
quotidiennes et le suivi des modifications des activits dans lorganisation administrative sont
souvent ngligs dans les tudes sur laction publique locale. Il est encore plus rare de trouver
des analyses sur les services durbanisme ou damnagement du territoire qui tudient les
liens entre lorganisation administrative et les transformations territoriales. En effet, les
micro-actions dorganisation administrative sont considres a priori comme des rsistances
aux changements ou comme des actes technocratiques et routiniers. Pourtant, ce que Virginie
Gimbert appelle les transformations discrtes du travail concret des fonctionnaires
(Gimbert, 2006) sont des enjeux primordiaux dans la mise sur agenda.

La phase dorganisation administrative de prvention et de gestion des risques est un
moment de cristallisation des enjeux institutionnels et politiques. Deux modalits
dorganisation se distinguent : la constitution des attributs statutaires, matriels et budgtaires
du service administratif au sein de lEPCI et la construction dinstruments daction publique.
Lorganisation administrative de lapproche territoriale de prvention et de gestion
des risques ne russit pas son inscription administrative aux cts des politiques
urbaines. La constitution statutaire valorise laspect oprationnel des agents de
prvention et de gestion des risques. Cest par la mise en place et lusage dinstruments
daction publique que les agents publics des risques collectifs trouvent tout de mme un
moyen de reconnaissance solide et mme une forme de mise en vidence de
lapproche territoriale des risques urbains.

La phase de construction de lorganisation administrative se rvle tout fait
stratgique. Avec des configurations institutionnelles diffrentes, les trois directions des EPCI
(prsident et administration gnrale) nomment leur service de prvention et gestion des
risques avec des appellations fortement connotes de scurit civile (comme risques
majeurs ou direction de la scurit urbaine ). Ces dnominations rveillent des
problmatiques dont les agents publics des risques collectifs avaient cherch sloigner. Ce
choix daffichage externe ne correspond pas lapproche territoriale des risques urbains. Au
contraire, il nuit la clart de lidentification de lapproche territoriale de prvention et de
gestion des risques.
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Les conditions dorganisation des services de prvention et de gestion des risques sont
trs disparates selon les agglomrations. Mais ces disparits dans les attributions de moyens
matriels, financiers et humains clairent les efforts que les dirigeants des EPCI sont prts ou
pas raliser. L encore, cette tude des micros-agencements sur les moyens budgtaires ou
les ressources humaines par exemple, montre que laspect oprationnel des agents publics des
risques collectifs est davantage valoris que leur positionnement en amont des politiques
damnagement des territoires. Les agents publics porteurs da la vision territoriale des risques
contrecarrent cette tendance en recrutant des stagiaires et des contractuels ayant de hauts
niveaux de diplme (3
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cycle universitaire, quivalent cole ou institut), avec des profils
plutt multidisciplinaires mais axs sur lorganisation des territoires et des acteurs
institutionnels locaux. On peut faire lhypothse que la recherche dexcellence acadmique est
un levier de lgitimation mais aussi un palliatif labsence initiale dlus porteurs des
questions de risques.
La structuration suscite les premiers contentieux sur les empitements de comptences
de lEPCI vis--vis des acteurs de la scurit civile au niveau territorial, c'est--dire les maires
et les prfets. Les dirigeants sinquitent des consquences du signal quils sont eux-mmes
donn des services de prvention et de gestion des risques. Ils ne souhaitent pas tre dsigns
comme les dtenteurs des pouvoirs de police des maires.
Pour lgitimer leur approche territoriale, les agents publics de prvention et de gestion
des risques dans les EPCI investissent dans llaboration dinstruments daction publique qui
se rvlent des leviers puissants de conviction et dimposition de lvidence territoriale
que la vision endo-urbaine des risques collectifs cherche transmettre.
Trs rapidement aprs leur prise de fonction dans les EPCI, les agents publics en charge
de prvention et de gestion des risques mettent en place des instruments daction publique.
Bass sur des techniques scientifiques (c'est--dire quantifiables, modlisables,
reproductibles, etc.), les instruments daction publique sont utiliss comme des supports
apparemment neutres mais qui traduisent la conception des risques et des territoires porte par
les agents publics qui les construisent et les font fonctionner. Deux cas ont t tudis : les
instruments cartographiques et les instruments de gestion. Que ce soient les instruments de
reprsentation des risques ou ceux de rationalisation du travail, lusage des instruments
daction publique dans le cadre de laction de prvention et de gestion des risques a trois
sries de consquences.
La technicit des instruments techniques mis en place comme la gestion des logiciels
de cartographie numrique ou la gestion de la base de donnes mutualise des outils
logistiques confre aux agents publics une forme dautonomie daction. Le cot dentre
dans llaboration de linstrument technique est tel quil laisse de larges initiatives ces
concepteurs. Dailleurs dans les cas prsents, les reprsentants politiques communautaires
valident ces initiatives dans une certaine mconnaissance de llaboration et de lutilisation
concrte des outils proposs.
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La ralisation mais surtout la finalisation et la mise en pratique de ces instruments
techniques valorisent normment les agents publics des services de prvention et de gestion
des risques. Cette valorisation sexerce particulirement durant la priode pr-lectorale de
mars 2008. Les lus sont attachs cette ralisation concrte dune politique jusqu
prsent invisible pour les populations de lagglomration. Cette mise en lumire permet
de faire connatre la prvention et la gestion des risques au sein de lEPCI.
Dautant plus que les instruments daction publique portent des objectifs politiques
implicites. Ils traduisent et diffusent une approche systmique des territoires dagglomration
urbaine. Les agglomrations y sont reprsentes comme des espaces dinteractions entre des
fonctions, entre des acteurs et entre des alas. Lagglomration est le lieu dcrit comme
pertinent mais plus encore comme vident de la prise en compte des risques collectifs.

En somme, la phase dorganisation administrative est une priode importante de
recomposition des rapports de force et, en cela, de consolidation de lapproche territoriale de
prvention et de gestion des risques. On peut mme dire que la mise en place dinstruments
daction publique produit une sorte de passage de la notion de pertinence territoriale
celle dvidence territoriale de la vision systmique et urbaine des risques.
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CONCLUSION DE LA PREMIRE PARTIE LAPPROCHE
SYSTMIQUE DE LA PRVENTION ET DE LA GESTION DES
RISQUES ENDO-URBAINS

La premire partie de cette thse prsente trois prises dargumentation
(Chateauraynaud & Torny, 1999), c'est--dire trois modalits de slection des reprsentations
et des pratiques qui visent la justification et la lgitimation voire la conviction dune
approche territoriale de prvention et de gestion des risques collectifs. Ces prises sont la
requalification de la notion de risques (chapitre 1), linscription institutionnelle dune action
publique de prvention et de gestion des risques lchelle de lagglomration (chapitre 2) et
la structuration administrative des services (chapitre 3).
Pour reprendre les rponses apportes dans chaque chapitre, nous allons rsumer, dune
part, comment ces prises ont t labores puis utilises, et dautre part, ce que ces prises
traduisent en termes de reprsentations des agglomrations et des risques collectifs.

Comment les trois prises de justification et de lgitimation ont t labores et
utilises ? Quels sont les effets produits sur le processus de mise sur agenda ?
Cette srie de questions revient sur la description des trois prises explicites par chacun
des chapitres mais aussi sur les effets quils produisent dans la mise sur agenda. Les prises
prsentes (la requalification de lenjeu, linscription institutionnelle et lorganisation
administrative) produisent trois effets principaux qui crent des ressources daction et de
pouvoir : la cration de fentres dopportunit, la territorialisation et la construction de
lvidence (voir figure n10). Si les fentres dopportunits et la construction de lvidence
sont des leviers dargumentation connus des thories de la mise sur agenda, il sagit
dexpliquer comment la territorialisation est considre comme une ressource de pouvoir.

La premire prise montre que la requalification des risques collectifs dans une approche
des systmes urbains a ouvert, consciemment, une fentre dopportunit afin de crer un
enjeu public non rsolu . Cette requalification est ralise travers la construction dune
approche urbaine et systmique des risques collectifs, c'est--dire une apprhension des
risques lie au fonctionnement des systmes urbains dagglomration. Cette requalification de
la notion de risque induit une territorialisation de la pratique et du niveau dintervention. La
territorialisation de la prvention et de la gestion des risques engendre, dune part, la
disqualification des autres domaines daction publique c'est--dire des autres cadres de
rsolution de lenjeu comme les services denvironnement ou de scurit civile et, dautre
part, la disqualification des autres niveaux dintervention publique, notamment les communes,
les pompiers et les services dconcentrs dtat. Enfin, la requalification de lenjeu cre une
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forme dvidence en sappuyant sur des rfrences scientifiques (comme lcologie
urbaine ou la pense systmique) et acadmiques (notamment dans les troisimes cycle
universitaires et les doctorats, mais aussi lEcole des Mines ou Science Po Paris).
La seconde prise permet linscription institutionnelle de laction publique de prvention
et de gestion des risques au niveau des agglomrations. La cration des tablissements publics
de coopration intercommunale (EPCI) est une fentre dopportunit institutionnelle. En fait,
les agents publics en charge des risques ont auto-dsign, depuis la requalification de lenjeu,
cette chelle dintervention. La loi na pas t quune occasion parmi les autres de
mobiliser et de regrouper des moyens. Le dveloppement de la politique de prvention et de
gestion des risques a t rendu possible par un travail de problmatisation des risques et de
territorialisation de la prvention et la gestion des risques, en amont de lancrage dans un
cadre institutionnel intercommunal. En cela, les agents publics construisent une vidence
territoriale . Ils re-construisent a posteriori lide de pertinence des EPCI comme un niveau
daction adquat. Tout dabord, les agents publics porteurs de lapproche territoriale des
risques sappuient sur le soutien de quelques personnalits ayant un fort pouvoir de dcision
(par exemple, les prfets ou les maires de grandes villes), et ensuite, sur la lgalit voire
lobligation de leur intervention dans le champ des politiques urbaines.
Enfin, lorganisation administrative ne doit pas tre nglige. En construisant un service
administratif, lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques se heurte des
conflits politiques et institutionnels qui ne staient pas encore rvls auparavant. Le vote
dune comptence par les lus des EPCI ne savre pas tre une fentre dopportunit. Il ne
dsigne pas une direction administrative de rattachement, il nattribue pas directement de
moyens. Les agents publics des risques cherchent intervenir au cur des politiques urbaines
traditionnelles, mais les dirigeants des EPCI valorisent leur comptence oprationnelle
travers des dnominations, de leur rattachement administratif et lattribution de moyens.
Pourtant, ils souhaitent apparatre comme des organisationnels des territoires et ils
souhaitent intervenir en amont des politiques urbaines. La construction de leur vidence
territoriale se consolide lors de llaboration et de la mise en uvre dinstruments daction
publique. La reprsentation cartographique des risques endo-urbains (par exemple, la carte
des alas de lagglomration nantaise ou la modlisation des accidents technologiques sur
lagglomration havraise) ou la rationalisation du travail de prvention et de gestion des
risques (par exemple, la mutualisation sous base de donnes des informations logistiques ou
lintgration dans un centre de lalerte) sont des moyens puissants pour lgitimer le rle de la
reprsentation systmique et urbaine des risques dans les politiques damnagement des
territoires dagglomration.
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Figure 10 : Prises et effets de prises dans la mise sur lagenda des risques endo-urbains

Prises utilises
Effets produits par
lusage des prises
Requalification
de lenjeu
Inscription
institutionnelle
Organisation
administrative
Fentres
dopportunit
- Cration dun enjeu
non rsolu
- Cration des EPCI
- Cration de zone
dincertitude
juridique
Territorialisation
de lenjeu
- Qualification
professionnelle
- Disqualification autres
domaines et autres
niveaux dintervention
- Auto-dsignation de
lchelle de
gouvernement
chec de la prise
Construction de
lvidence
- Courant politique
(cologie urbaine et
politique)
- Soutien acadmique
(emploi haut diplm)
- Poids acteur
dcisionnaire (prfet,
pompiers)
- Utilisation de la
norme juridique et de
lobligation lgale
- Instruments
daction publique

Les trois prises de slection et de lgitimation des reprsentations et des pratiques
promouvant lapproche territoriale de prvention et de la gestion des risques permettent la
mobilisation de ressources matrielles et symboliques. Elles consolident la mise sur agenda de
la requalification endo-urbaine des risques collectifs en linscrivant durablement dans les
EPCI. Les trois prises crent des fentres dopportunit c'est--dire quelles produisent un
alignement daubaines permettant de prendre une dcision et construisent lvidence en
accentuant les caractres incontestable, indispensable et urgent dune situation. Plus
tonnamment, cette premire partie de thse aboutit considrer la territorialisation des
enjeux comme une modalit de cration de ressources de pouvoir dans la mise sur agenda.

La territorialisation est plus souvent considre soit comme une modalit dadaptation
des mesures nationales, soit comme lautonomisation des dcisions des collectivits locales,
soit comme le caractre gographiquement cibl des interventions publiques. Ici, la
territorialisation est utilise par les agents publics des risques collectifs comme une ressource
daction publique. Ils pensent les territoires
231
comme les lieux de la formulation des
problmes publics. Cest ce que nous avons appel la territorialisation dfinitionnelle
c'est--dire la requalification des enjeux publics comme des lments interdpendants des
dynamiques territoriales. Dans notre cas, les risques collectifs apparaissent comme de

231
Le terme est mis entre parenthse car il est lobjet dune construction qui est diffrente selon les intrts des
acteurs. Il est difficile den donner une dfinition prcise lorsque le territoire est utilis comme un outil de
lgitimit dans un rapport de force.
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nouveaux enjeux lorsquils sont considrs dans leurs modalits de prvision, de
diffusion, de prvention et de gestion dans le fonctionnement urbain. Les agents publics des
risques collectifs considrent aussi les territoires comme les lieux appropris pour leur
traitement des risques. Cest ce que nous avons appel la territorialisation institutionnelle ,
c'est--dire linscription dans un cadre institutionnel territorial rput pertinent pour laction
publique. Dans notre cas, lchelle des agglomrations urbaines est prfigure ds la
requalification des risques endo-urbains. De plus, ce niveau de gouvernement est happ grce
llaboration dun domaine daction publique, caractris par des aptitudes professionnelles
et des comptences administratives. La matrise de largumentation de la territorialisation en
tant que critre de pertinence et de vrit, une forme de local idalis (Bourdin, 2000)
apparat comme un moteur important de la mise sur agenda dans les trois agglomrations de
Nantes, de Lyon et du Havre.

Le questionnement de la thse est issu du constat de lapparente autonomie de la mise
sur agenda par un petit nombre dagents publics en labsence de signal de dpart nettement
donn par les reprsentants politiques ou de relais de mobilisation citoyenne. Pourtant, les
enjeux politiques et juridiques sont pineux pour les lus locaux. Cette premire partie montre
comment les agents administratifs locaux, promoteurs dune approche territoriale des risques
collectifs au niveau intercommunal, ralisent des prises afin de mobiliser des ressources
matrielles et symboliques pour entrer dans les agendas locaux. La mise lagenda ralise
est une mise lagenda institutionnel et non pas politique. En utilisant les thories de
lagenda-building pour la requalification dun enjeu, linscription dans un cadre institutionnel
et lorganisation administrative, le rle des agents publics apparat central dans la formation
de reprsentations des territoires dagglomration et de risques collectifs. Leur capacit
construire un enjeu public adapt un niveau institutionnel, c'est--dire adapter lenjeu la
structure de rsolution vise, est une tape importante de la mise sur agenda (Cobb & Elder,
1971 ; Hilgartner & Bosk, 1988). Ensuite, ladaptation de lenjeu la comptence juridique de
lautorit publique dont lagenda institutionnel est vis, mais aussi plus largement son projet
institutionnel (Meny & Thoenig, 1989), rvle une matrise des stratgies politiques.
Nanmoins, la mise sur lagenda institutionnel dune approche territoriale de la
prvention et la gestion des risques, nest pas intangible. Il manque un univers de
rfrence clairement tabli pour asseoir le domaine daction publique. Ni les politiques
denvironnement, ni les politiques de scurit civile, ni celles de lamnagement du territoire
ne permettent de trouver davantage de ressources et de reformuler, en des termes plus
gnraux, un enjeu trop cibl pour tre compris et diffus (Cobb, Ross & Ross, 1976).

Comment ces prises reformulent-elles les reprsentations des agglomrations urbaines et
des risques collectifs ?
Lagglomration urbaine est dfinie comme un espace de fonctionnalits conomiques
et sociales. Les flux et les interactions des fonctionnalits sont dcrits comme les moteurs
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dun systme urbain. Dans cette approche, le fonctionnement des rseaux urbains
intimement lis laccroissement des villes a pris une importance considrable dans les
modes de vie, de production et dchange des agglomrations. Lagglomration est dfinie
selon une approche fonctionnelle et systmique. Cette dfinition est une laboration savante et
thorique, consciente et revendique. Elle est le fruit dun combat dfinitionnel et
diffrenci avec dautres politiques locales connexes (comme les politiques denvironnement
ou de scurit civile). Cest un choix dinterprtation du fonctionnement des villes.

Lapproche des risques dits endo-urbains rsulte de la dfinition mme des
agglomrations. Lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques, construite par
les agents publics des EPCI, sintresse aux risques collectifs qui touchent le fonctionnement
des villes, que ce soit des risques dits externes (comme les temptes ou les submersions
marines) ou des risques internes c'est--dire amplifis par le fonctionnement des
agglomrations urbaines (comme linondation par impermabilisation des sols ou les cavits
souterraines dcouvertes lors de la priurbanisation). Lapproche endo-urbaine des risques
collectifs propose aussi de prendre en compte des risques engendrs par les infrastructures
urbaines, notamment les quipements en rseau (comme le dveloppement des lignes haute
tension, le transport de matires dangereuses ou les explosions de canalisation de gaz).
Dans la littrature acadmique, des auteurs conceptualisent les risques collectifs dans
le cadre des agglomrations urbaines. Cette conception est pourtant peu relaye dans laction
publique locale de prvention et de gestion des risques. On peut mme dire que les approches
systmiques et dsectorises des risques collectifs sont absentes des politiques publiques
menes par les services dtat.
Pourtant, selon Robert dErcole, toute analyse en termes de vulnrabilit des territoires
peut difficilement saffranchir dune dmarche systmique
232
. Christine Dourlens et Pierre-
Andr Vidal-Naquet dfinissent la dmarche systmique danalyse des risques collectifs en
ces termes : chaque rseau est restitu dans son milieu, comme un lment dun systme
avec lequel il est en inter-action. On ne sintresse plus seulement sa dynamique interne. Le
rseau est considr comme un systme ouvert () Selon cette optique, lapprciation du
risque au regard de lensemble du systme dans lequel il sintgre conduit en abandonner
toute dfinition univoque
233
. Applique au systme urbain, la dfinition des risques souligne
que : les effets en chane dun sinistre, au dpart limit, simposent en effet lanalyste et
incitent au dveloppement dune conception systmiste de la ville, dans laquelle ruptures,
dsquilibres et dysfonctionnement sont inhrents la vie urbaine
234
. Ces risques collectifs

232
DERCOLE Robert, Les vulnrabilits des socits et des espaces urbaniss , Thme II Croissance
urbaine et risques naturels dans les montagnes des pays en dveloppement, Revue de gographie alpine, tome
LXXXII, n4, 1994, p.94.
233
DOURLENS Christine & VIDAL-NAQUET Pierre, Vers une gestion probabiliste du risque ? In La
socit vulnrable. Evaluer et matriser les risques, FABIANI Jean-Louis & THEYS Jacques (sous la direction),
Presses de lcole normale suprieure, Paris, 1987, p.402
234
DOURLENS Christine, Villes, risques et prils, Annales de la recherche urbaine n40, 1988, pp.2-10
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inhrents la vie urbaine sont lis la croissance urbaine. Les villes grandissantes seraient
le lieu de processus constants de construction-destruction (November, 1994).

Ces dfinitions tayent lapproche urbaine et systmique labore par les agents publics
porteurs dune vision territoriale et dune vise de mise sur agenda institutionnel des risques
collectifs. Mais elles ne permettent pas de comprendre comment une telle approche peut tre
prise en compte dans les politiques publiques damnagement des territoires. Or, peu
danalyses thoriques tudient les marges de compatibilit avec les politiques durbanisme
prospectif et rglementaire. Celles qui existent soulignent le caractre non-soluble dune
approche dsectorise dans les catgories daction publique en matire de prvention et de
gestion des risques (Pigeon, 2005).

Au terme de cette premire partie, on ne peut pas parler de politique constitue et unifie
de prvention et de gestion des risques lchelle des agglomrations, et encore moins dune
politique publique de prvention et de gestion des risques collectifs. Cest pourquoi lusage du
terme dapproche territoriale de prvention et de gestion des risques permet de souligner le
travail de mise sur agenda institutionnel, et non pas sur lagenda politique, dune dfinition
des risques endo-urbains. Les prises dargumentation dveloppes pour obtenir cette mise sur
lagenda sont encore fragiles et peu rpandues dans les collectivits locales.
La seconde partie de la thse va montrer comment cette approche territoriale va, ou non,
russir faire valoir sa vision des risques et des territoires dans les politiques urbaines (c'est-
-dire lurbanisme, la gestion des rseaux urbains et lamnagement des territoires) dont les
proximits et les relations ont t largement mobilises lors de la mise sur agenda.

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COLLECTIFS FACE AU DVELOPPEMENT URBAIN ET LA
RGULATION DU FONCTIONNEMENT DES AGGLOMRATIONS

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- Deuxime partie : Lapproche territoriale des risques collectifs
face au dveloppement urbain et la rgulation du fonctionnement des agglomrations urbaines -
191
INTRODUCTION DE DEUXIME PARTIE

Aprs avoir tudi les conditions de mise sur lagenda institutionnel selon trois prises de
problmatisation, cette seconde partie de thse analyse les modalits de maintien sur
agenda de lapproche territoriale de la prvention et de la gestion des risques mise en place
par les agents publics dans les agglomrations de Nantes, de Lyon et du Havre.

La dfinition de lagglomration comme espace dapprhension des risques collectifs
se confronte aux enjeux politiques et conomiques de deux politiques publiques connexes : la
politique durbanisme et la politique de scurit civile. Les efforts de mise sur agenda dune
approche urbaine des risques, raliss par les agents publics dans les EPCI, sont encore
fragiles et peu rpandus. Vont-ils se prenniser ? Pour rpondre cette question, la thse
propose une extension thorique de la notion de mise sur agenda institutionnel. Ce travail ne
se limite pas linscription sur un organigramme ou llaboration dun programme daction.
Selon nous, la thorie de mise sur agenda permet aussi de comprendre les mcanismes de
maintien sur lagenda. Mme une fois entres sur les agendas institutionnels, les
problmatisations denjeu public doivent rester des cadres de rsolution.
Ainsi, cette seconde partie propose danalyser, dans une priode beaucoup plus courte,
des annes 2000 2006, les conflits que va traverser, avec plus ou moins de succs, la mise
sur agenda dune vision des risques endo-urbains. Pour cela, la seconde partie tudie les
relations de confrontation, parfois conflictuelles, parfois engageantes, entre lapproche
territoriale de la prvention et de la gestion des risques avec les politiques damnagement des
territoires et durbanisme, ainsi quavec les politiques de scurit civile. Cest dans ces
confrontations avec deux politiques publiques traditionnelles que lapproche mergente des
risques endo-urbains joue son maintien sur lagenda des EPCI.

Dans lhypothse de ce maintien, lapproche territoriale des politiques de prvention et
de gestion des risques se confirme-t-elle comme un espace de rsolution ou de ngociation
des enjeux publics relatifs aux risques collectifs ? Plus encore, russit-elle influer sur
lvolution des politiques damnagement des territoires ? Lobjectif de cette seconde partie
est, dune part, de regarder les nouvelles modalits daction publique locale que mettent
en uvre (ou pas) les agents porteurs dune politique territoriale de prvention et de
gestion des risques endo-urbains et, dautre part, danalyser les transformations (ou
non) des politiques publiques durbanisme et de scurit civile.

La succession de lois concernant la prise en compte des risques collectifs dans
lamnagement des territoires et la scurit civile donne une srie dopportunits aux
politiques de prvention et de gestion des risques collectifs pour renforcer leur approche
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urbaine et systmique. Trois lois sont particulirement importantes pour comprendre la
reconfiguration du contexte politique et juridique dans lequel lapproche territoriale de la
prvention et de gestion des risques cherche sinscrire.
La loi de dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains (SRU)
235

refonde les schmas directeurs en schmas de cohrence territoriale (SCOT) et les plans
doccupation des sols (POS) en plans locaux durbanisme (PLU). Les modalits de prvention
des risques y sont modifies. Larticle L.121-1 numre un principe dquilibre valable pour
les SCOT et les PLU. Trois objectifs sont poursuivis par la loi SRU : un dveloppement
urbain matris notamment dans le respect du dveloppement des espaces ruraux, la mixit
sociale avec le maintien des fonctions urbaines et, enfin, la prvention des risques naturels,
des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature (Larrouy-Castera
& Ourliac, 2004). Cest au document graphique ayant dsormais valeur lgale, et opposable
aux tiers, de faire apparatre les secteurs de risques collectifs. De plus, les EPCI ralisent
(dans le cas des intercommunalits ayant les comptences durbanisme) ou collaborent (dans
les autres cas) la transformation des anciens POS en nouveaux PLU.
Dans ce cadre, les agents publics des risques endo-urbains entrevoient la possibilit de
faire valoir leurs instruments cartographiques des risques lchelle de lagglomration dans
les documents rglementaires. Pour cela, ils entrent en ngociation avec les amnageurs et les
urbanistes dans les EPCI pour valoriser leur conception des risques en amont des projets
urbains ou au moment des permis de construire.

Le 21 septembre 2001, lexplosion de lusine chimique AZF (AZote Fertilisants) situe
cinq kilomtres du centre de Toulouse entre la rocade et la Garonne relance le dbat sur
limbrication entre les centres urbains et les zones industrielles. Le 30 juillet 2003, la loi
relative la prvention des risques technologiques et naturels et la rparation des dommages
est promulgue
236
. Les liens entre lexplosion de lusine AZF et la sortie de la loi semblent
directs. Pourtant, la loi de 2003 nintroduit pas de modifications fondamentales de la doctrine
(Bonnaud & Martinais, 2007). La concertation autour des installations dites risques et,
surtout dans notre cas, la matrise de lurbanisation en sont les priorits.
La matrise de lurbanisation renforce les servitudes sur les constructions existantes mais
aussi venir (article 48) et instaure, pour la premire fois, la possibilit de dlaissement, de
premption ou dexpropriation
237
dans les zones dlimites par le plan de prvention des

235
Loi n2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains.
236
Loi n2003-699 du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques technologiques et naturels et la
rparation des dommages.
237
Dlaissement : En contrepartie de servitudes imposes un propritaire, celui-ci peut, dans certains cas,
exiger de la collectivit l'achat de son bien.
Premption : Droit lgal ou contractuel accord certaines personnes prives ou publiques d'acqurir un bien par
priorit toute autre personne, lorsque le propritaire manifeste sa volont de le vendre.
Expropriation : Lorsque l'acquisition de terrains n'a pu tre ralis l'amiable ou par voie de premption, les
pouvoirs publics peuvent exproprier ces terrains
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risques technologiques (PPRT). Les calculs de primtre des nouveaux PPRT prennent en
compte la probabilit de lvnement (cintique + gravit) comme, depuis 1995, avec les
plans de prvention des risques naturels (PPRN)
238
. La loi de 2003 invite galement les EPCI
participer la concertation et au financement des PPRT.

Le 13 aot 2004, une loi de modernisation de la scurit civile modifie encore le champ
de la politique de prvention et de gestion des risques collectifs. Si cette loi impacte
lamnagement du territoire et lurbanisme dans une moindre mesure, elle officialise certaines
tendances relatives au maintien du fonctionnement des agglomrations urbaines. Par exemple,
la loi incite lensemble des communes franaises se doter d'un plan communal de
sauvegarde (PCS)
239
. Dans lesprit de la loi
240
, le PCS permet la gestion des crises mais aussi
la rgulation de tous les incidents perturbant occasionnellement la commune (enneigement de
voirie, chute dquipement sur un chantier, fuite de canalisation de gaz, incendie
d'tablissement public, etc.)
241
. En effet, la loi largit les objectifs de la politique de scurit
civile des missions de planification des secours, de coordination des services municipaux ou
dorganisation de la disponibilit des moyens. La loi tend aussi le champ des acteurs de la
scurit civile un grand nombre dacteurs comme les oprateurs des grands rseaux urbains,
les associations et les collectivits territoriales, tout particulirement les EPCI qui peuvent
mme coordonner les PCS au niveau de lintercommunalit.

Les transformations politiques et conomiques engendres par ces trois lois sont autant
dopportunits pour lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques mene par
les agents publics des EPCI de promouvoir une vision urbaine et systmique des territoires
dagglomrations entre 2000 et 2006. Cette seconde partie de thse montrera que la mise
sur agenda dune problmatisation territoriale des risques collectifs modifie peu la
formulation des politiques durbanisme et de dveloppement urbain (chapitre 4) mais
profondment celle des politiques de scurit civile (chapitre 5).

238
Loi du 2 fvrier 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite loi Barnier.
239
Article 8 du dcret 13 septembre 2005 relatif au plan communal de sauvegarde et pris pour application de
larticle 13 de la loi n2004-811 du 13 aot 2004 de modernisation de la scurit civile.
240
Plan Communal de Sauvegarde : Mmento, Direction de la Dfense et de la Scurit Civiles sous-direction de
la gestion des risques, en partenariat avec lInstitut des Risques Majeurs de Grenoble, novembre 2005.
241
Mthode dlaboration : un PCS pour faire face quoi ? In Plan Communal de Sauvegarde : Mmento,
Ibid.
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Chapitre 4 - Lintgration des risques endo-urbains dans les
politiques durbanisme : un lecteur de la localisation des enjeux de
dveloppement conomique et urbain.

Au dbut des annes 2000, une fois en poste dans les tablissements de coopration
intercommunale (EPCI), les agents publics en charge des risques collectifs continuent de
solidifier leur approche systmique des risques urbains. Compte tenu de labsence de relais
par les lus locaux et les directions gnrales des EPCI, compte tenu des comptitions et des
concurrences entre les enjeux publics pour entrer et se maintenir sur lagenda, comment
comprendre lexistence prenne dune approche territoriale peu reconnue ? Pour rpondre
cette question, ce quatrime chapitre montre comment les agents publics promoteurs dune
approche territoriale de prvention et de gestion des risques cherchent rapidement intervenir
dans les choix des politiques durbanisme menes par lEPCI et les communes-membres.

Avant de rpondre cette question, revenons sur les enjeux thoriques de lintgration
des risques collectifs aux politiques durbanisme.
Si le terme de ville recouvre une ralit htrogne et mobilise des disciplines
dtude bien diffrentes, lurbanisme nen est pas moins polysmique. Selon lapproche, les
domaines sont multiples : par exemple, on retrouve lhistoire des formes urbaines et des effets
sociaux de la ville (Ragon, 1986), ltude des mthodes et des outils de lurbanisme (Lacaze,
1997) ou ltude des mtiers de la ville (Claude, 2006). Dans une approche sociopolitique des
modalits de mise sur agenda des enjeux publics, la thse sintresse aux aspects juridique et
politique de lurbanisme, aux normes et aux instruments, mobiliss par les agents publics
porteurs dune vision du risque endogne lagglomration urbaine.
Ltude des interactions voire des conflits est ralise au travers de lutilisation de la
norme et des marges de manuvre quelle ouvre ou quelle ferme. La rgle de droit est
envisage comme un instrument de construction et de rgulation de la politique durbanisme.
Cest la fois une contrainte et une ressource (Lascoumes, 1990). La politique durbanisme
peut tre dfinie, sommairement, comme lintervention de la puissance publique pour
ordonner lespace urbanis et lespace urbanisable moyen ou long terme.
Suivant lapproche choisie, trois systmes de normes interviennent dans le champ de
lurbanisme. Tout dabord, mais sans priorit tablie, les normes rglementaires sont issues de
lusage et de linterprtation des divers recueils de lois relatifs lurbanisme, mais aussi la
prvention et la gestion des risques. Si le code de lurbanisme vient en premier lesprit, il y a
aussi le code de lenvironnement, le code de la construction et le code gnral des
collectivits territoriales. Ensuite, les normes scientifiques ont une importance particulire
dans la prise en compte des risques dans les documents durbanisme. Il sagit ddicter des
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rgles de constructibilit en fonction de zonages, bass a priori sur un calcul scientifique et,
en tout cas dfendu comme tel
242
, dexposition ou non un risque collectif. Enfin, la norme
politique est centrale. Dans cette thse, lurbanisme nest pas dfini comme une dcision
rationnelle dune utilisation de lespace juge prfrable (Merlin & Choay, 2000). La
politique durbanisme est une dcision daction visant modifier loccupation actuelle des
sols et lespace urbain venir. Le choix de ces modifications est un arbitrage politique qui
dicte un cadre daction normatif.

La politique publique durbanisme dispose, ou mobilise, de nombreux instruments pour
mettre en pratique ce triple cadre normatif. Pour prsenter ces instruments, mais sans
rechercher lexhaustivit, il est possible de reprendre la distinction faite par Jean-Paul Lacaze
entre urbanisme rglementaire et oprationnel : [Lurbanisme rglementaire coordonne] les
initiatives prives en fonction de perspectives gnrales. Lurbanisme oprationnel traite des
actions entreprises linitiative des pouvoirs publics pour prendre directement en charge
lextension des villes ou la transformation de quartiers existants
243
.
Dune part, les instruments de lurbanisme rglementaire sont les rgles juridiques
gnrales, c'est--dire les lois et les codes, notamment le rglement national durbanisme ainsi
que les initiatives durbanisme dclares dintrt gnral par ltat, et aussi les rgles
juridiques locales, telles que les schmas de cohrence territoriale (SCOT) et les plans locaux
durbanisme (PLU). La ralisation des outils de planification urbaine rglementaire (les
SCOT et les PLU) a t dcentralise par les lois de 1983-1985 et ont t rcemment rviss
par la loi de solidarit et de renouvellement urbain de dcembre 2000. On retrouve enfin les
rgles de calcul et de construction lies la densit urbaine autorise. Nous y ajoutons les
instruments de ce que Patrick Grard appelle lurbanisme individuel : les autorisations
durbanisme et surtout le permis de construire
244
.
Dautre part, les instruments de lurbanisme oprationnel concernent les procdures
dacquisition foncire, comme lexpropriation ou la premption, et les oprations durbanisme
telles que les zones damnagement concertes ou les lotissements. La diffrence entre
lurbanisme rglementaire et oprationnel est temporelle. Si lurbanisme rglementaire est la
gestion quotidienne de loccupation des sols (permis de construire et plan durbanisme),
lurbanisme oprationnel concerne lamnagement prospectif des territoires.

242
Lemploi du terme a priori augure des imbrications de chacun de ces systmes de normes. Le zonage, par
exemple, est la fois un systme de normes rglementaire et scientifique.
243
LACAZE Jean-Paul, Les mthodes de lurbanisme, PUF, Paris, 1997 (3
me
dition), p.20.
244
GRARD Patrick, Pratique du droit de lurbanisme. Urbanisme rglementaire, individuel et oprationnel,
Eyrolles, Paris, 2005 (5
me
dition).
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En rsum, dans les domaines durbanisme rglementaire et oprationnel, les
instruments daction sont juridique, financier ou gographique
245
. Ces instruments mettent en
uvre une politique publique durbanisme, c'est--dire un systme de normes rglementaire,
scientifique et politique. Le champ de lurbanisme est tudi comme une politique publique
qui dicte un cadre normatif daction, qui donne une forme de visibilit la puissance
publique et qui permet la mise en scne dun ordre local, c'est--dire dun espace de rsolution
potentielle des conflits (Muller & Surel, 1998).

Cest dans le champ de la politique publique durbanisme que lapproche territoriale de
la prvention et de la gestion des risques lchelle de lagglomration tente dintervenir pour
faire valoir sa dfinition systmique et endogne des risques collectifs. Il est tonnant,
premire vue, que de petits groupes dagents publics porteurs dune vision dsectorise et
extensive des risques lchelle de lagglomration qui plus est, rcemment tablis dans les
institutions intercommunales souhaitent sinsrer dans les dcisions durbanisme
rglementaire et oprationnel. Le champ de la prise en compte des risques dans les politiques
durbanisme est hriss de normes et dinstruments daction publique. La gouvernance locale
de ce domaine a longtemps t marque par une relation duale entre les communes et ltat.
Dune part, ltat est le gardien de la scurit publique et de la croissance nationale. Ses
services produisent la connaissance lgale sur les informations techniques et scientifiques,
rputes dintrt gnral, concernant les risques collectifs majeurs. Dautre part, les
communes sont gardiennes des enjeux locaux de dveloppement conomique et urbain dans
leurs documents durbanisme. La production des normes et des instruments, mais aussi le
respect de leur application ou la sanction face leur transgression, renvoient de nombreuses
responsabilits juridiques et, donc, de nombreuses recherches de responsabilits en cas de
contentieux.
Depuis les lois de dcentralisation, les rgles de gouvernance de ce duo sont entoures
dun flou juridique. Plus encore, elles sont souponnes de ne pas tre appliques de la mme
manire dans toutes les communes. Depuis 1999, un nouvel acteur intervient. Ce sont les
EPCI au titre de leur comptence durbanisme, ou du moins damnagement conomique et
urbain des territoires, mais aussi, ainsi que lont dmontr les argumentaires des agents
publics, au titre de la gestion des services urbains dlgus.
Avec lentre des EPCI, une nouvelle rpartition des responsabilits juridiques (civiles
et pnales) aurait des effets non-ngligeables sur les rapports de force de la gouvernance
locale et sur les transformations de laction publique contemporaine en matire de prise en
compte des risques collectifs dans les politiques durbanisme.

245
Ici, les instruments gographiques sont essentiellement les plans de zonage.
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Comment limplication de linstitution intercommunale dans cette gouvernance
locale contribue-t-elle transformer la prise en compte des risques collectifs dans les
politiques publiques durbanisme ?

Deux dmarches de prvention et de gestion des risques sont tudies sfin de prsenter
les normes et les outils, mobiliss par lapproche territoriale des agents publics en charge de
prvention et de gestion des risques, pour entrer dans les processus dcisionnels des politiques
durbanisme : lidentification des risques dans les documents durbanisme et la prvention par
la matrise de lurbanisme. Cette succession dans la prsentation ne prjuge pas dun ordre
chronologique de laction publique.
Lidentification des risques dans les documents durbanisme, cest la prise en compte
des risques lors de linstruction des documents rglementaires durbanisme, tels que les plans
locaux durbanisme (PLU) ou les permis de construire. On peut dire que cest une
planification de lurbanisation en fonction des risques. Dans ce premier cas, lapproche
urbaine des risques collectifs met en avant son rle de conseil technique entre, dun ct, les
missions de production de connaissance des services de ltat et, de lautre ct, les enjeux
urbains des communes. Ce rle de conseil technique, qui savrera ne pas tre un rle
d expertise , modifie substantiellement la pratique dattribution des permis de construire
(1).
La prvention des risques collectifs par la matrise de lurbanisme sexprime
principalement dans les plans de prvention des risques (PPR). Bien que lexistence dun
PPR, antrieur au PLU ou linstruction dun permis de construire, fasse partie de
linformation sur les risques transmise par ltat, il sagira dtudier les nombreux cas o les
primtres de prvention simposent la planification urbaine en tant que servitude dutilit
publique. Dans ce second cas, les blocages dintgration de la prvention et de la gestion des
risques aux politiques durbanisme rvlent la primaut, somme toute rcurrente, des enjeux
de dveloppement urbain oprationnel sur ceux de la prvention probabiliste des risques (2).
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1. Lannulation de linscription de lapproche des risques endo-urbains
dans les documents durbanisme rglementaire
Entre 2000 et 2007, les agents publics de la prvention et de la gestion des risques
lchelle de lagglomration cherchent expliquer leur vision systmique et urbaine des
risques collectifs dans llaboration de la politique durbanisme rglementaire. Loccasion
leur est fournie avec la rvision des nouveaux plans locaux durbanisme (PLU) issus de la loi
de solidarit et de renouvellement urbain de dcembre 2000, dite loi SRU
246
. La loi SRU
rvise le cadre rglementaire de la ralisation des PLU. Elle introduit la possibilit pour les
EPCI dinstruire les documents de planification et les autorisations durbanisme, dans le cas
des communauts urbaines, ou de collaborer aux groupes de travail dans les autres cas. La loi
SRU modifie ainsi substantiellement les modalits rglementaires et la gouvernance locale de
la prise en compte des risques collectifs dans lurbanisme.
Cette nouvelle situation nest pas exempte dambiguts. La loi SRU redistribue les
responsabilits des acteurs communaux et intercommunaux en matire durbanisme
rglementaire. De plus, par certains aspects, la loi rduit les modalits dinscription des
risques collectifs. Enfin, larticulation entre la planification et les permis de construire est en
voie dclatement entre, dun ct, les communes qui autorisent les permis de construire et,
dun autre ct, les EPCI qui peuvent dsormais raliser linstruction des PLU. Pour
comprendre ces ambivalences, il est utile de rappeler les implications juridique et politique
des PLU, leurs modalits de prise en compte des risques collectifs et les rgles de la
gouvernance locale. Cette prsentation juridique et politique est essentielle pour comprendre
les marges de manuvre que les agents publics porteurs de lapproche territoriale de
prvention et de gestion des risques essayent de crer.

Tout dabord, malgr son caractre rglementaire, lobjectif du PLU est aussi prospectif.
Le PLU prvoit les principes durbanisation ainsi que les rgles et les servitudes de
construction (voir figure n11). La prescription dun PLU est un acte administratif faisant
grief , c'est--dire quil est susceptible de modifier la situation juridique des utilisateurs des
sols (Davignon, 2004). Une fois le PLU arrt, c'est--dire une fois que les travaux de
prparation sont finis, il est soumis lavis de personnes publiques qualifies et une enqute
publique. Si le PLU est approuv, il devient opposable toute personne publique ou prive.

246
Les deux autres outils-phare de planification urbaine issus de la loi SRU, que sont les schmas de cohrence
territoriale (SCOT) et les plans damnagement et de dveloppement durable (PADD), ne sont pas abords ici.
Deux raisons peuvent tre invoques. Dune part, lapplicabilit immdiate des PLU exige une ralisation rapide
qui permet cette analyse de couvrir toute la priode de ralisation, contrairement aux SCOT qui sont pour
partie toujours en concertation. Dautre part, le primtre des SCOT est lobjet dun dbat qui nest pas abord
ici, mais qui dpasse largement celui des EPCI de Nantes et du Havre.
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Figure 11 : La dfinition des plans locaux durbanisme issus de la loi de solidarit
et de renouvellement urbain du 13 dcembre 2000

Suite larticle 4 de la loi SRU, les PLU sont dfinis dans le code de lurbanisme larticle
L.123- 1 comme suivant :
Les plans locaux durbanisme exposent le diagnostic tabli au regard des prvisions
conomiques et dmographiques et prcisent les besoins rpertoris en matire de dveloppement
conomique, damnagement de lespace, denvironnement, dquilibre social de lhabitat, de
transports, dquipements et de services.
Ils prsentent le projet damnagement et de dveloppement durable retenu, qui peut
caractriser les lots, quartiers ou secteurs restructurer ou rhabiliter, identifier les espaces ayant une
fonction de centralit existants, crer ou dvelopper, prvoir les actions et oprations
damnagement mettre en oeuvre, notamment en ce qui concerne le traitement des espaces et voies
publics, les entres de villes, les paysages, lenvironnement, la lutte contre linsalubrit, la sauvegarde
de la diversit commerciale des quartiers et, le cas chant, le renouvellement urbain.
Ils fixent les rgles gnrales et les servitudes dutilisation des sols permettant datteindre les
objectifs mentionns larticle L.121-1, qui peuvent notamment comporter linterdiction de
construire, dlimitent les zones urbaines ou urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et
forestires protger et dfinissent, en fonction des circonstances locales, les rgles concernant
limplantation des constructions. A ce titre, ils peuvent :
- 1o Prciser laffectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en tre fait ou la
nature des activits qui peuvent y tre exerces ;
- 2o Dfinir, en fonction des situations locales, les rgles concernant la destination et la nature
des constructions autorises ;
- 7o Identifier et localiser les lments de paysage et dlimiter les quartiers, lots, immeubles,
espaces publics, monuments, sites et secteurs protger, mettre en valeur ou requalifier pour des
motifs dordre culturel, historique ou cologique et dfinir, le cas chant, les prescriptions de nature
assurer leur protection ;
- 9o Localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivs protger et inconstructibles quels
que soient les quipements qui, le cas chant, les desservent ;
- 13o Fixer un ou des coefficients doccupation des sols qui dterminent la densit de
construction admise : - dans les zones urbaines et urbaniser ; - dans les zones protger en raison de
la qualit de leurs paysages et de leurs cosystmes pour permettre, dans les conditions prcises par
larticle L.123-4, des transferts de constructibilit en vue de favoriser un regroupement des
constructions.
Source : Loi n2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbains

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Comme tout acte administratif, il na pas deffet rtroactif. Les situations antrieures,
rgulires avant lapprobation, le demeurent. Le zonage du rglement du PLU
247
dgage
des zones de constructibilit, de limitation et dinterdiction de constructibilit. En cela, le
zonage du PLU est un instrument daction publique sur le march foncier. Pour viter les
contentieux avec le droit de la proprit, les limitations et les interdictions de construire
doivent tre explicites (Davignon, 2004).

Les modalits didentification des risques collectifs dans les plans durbanisme font
lobjet de nombreux articles de lois, notamment dans le code de lurbanisme. Ces codes sont
rviss par voie lgislative, comme rcemment par la loi SRU ou par la loi du 30 juillet 2003
relative la prvention des risques technologiques et naturels. Pour garantir une inscription
minimale des risques collectifs, leur prise en compte est rgie par le rglement national
durbanisme (RNU). Le PLU se doit de prendre en compte le rglement national sous peine
dirrecevabilit de son zonage rglementaire.
Dans les rgles gnrales durbanisme, larticle L.110 nonce les principes de
lamnagement des territoires, en rappelant notamment limportance dassurer la protection
des milieux naturels et des paysages ainsi que la scurit et la salubrit publiques . Plus
particulirement, larticle R.111-2 impose de respecter la scurit et la salubrit publiques
dans la dlivrance des autorisations durbanisme : Le permis de construire peut tre refus
ou ntre accord que sous rserve de lobservation de prescriptions spciales si les
constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature porter atteinte la
scurit ou la salubrit publiques . Cet article fait lobjet dune attention particulire de la
part des agents publics de la prvention et de la gestion des risques car il sapplique pour
toutes les communes
248
.
Le code de lurbanisme volue aussi avec la sortie de lois. En 1967, la loi dorientation
foncire
249
qui met en place les premiers outils contemporains de la planification urbaine et
qui donne la responsabilit de lurbanisme aux communes intervient sur la prvention des
risques travers la ralisation de schmas directeurs damnagement et durbanisme (SDAU)
et de plans doccupation des sols (POS). Les POS sont tenus de prendre en compte les risques
collectifs dans leur zonage. Lide du lgislateur, sur ce point, est de rendre publique
linformation sur les risques et de la rendre consultable afin de responsabiliser les promoteurs

247
Le PLU comprend un rapport de prsentation, un rglement, un PADD, des documents graphiques et des
annexes. Le rglement comprend le zonage et les rgles concernant limplantation des constructions. Les quatre
grandes catgories de zonage des PLU sont les zones urbaines (U), les zones urbaniser (AU), les zones
agricoles (A) et les zones naturelles & forestires (N). Les documents graphiques, souvent numriss, permettent
de localiser la rpartition des zonages et font apparatre les rgles dimplantation. Elles ont depuis la loi SRU une
valeur lgale et un caractre opposable. Les annexes comprennent des documents importants mais simplement
informatifs : les zones damnagement concertes, les primtres de premption, les servitudes dutilit
publique, les schmas de rseaux deau et dassainissement, etc. Les lments prescriptifs du PLU sont compris
dans le rglement et apparaissent dans les documents graphiques.
248
C'est--dire si la commune na pas de document durbanisme ou sil na pas t rendu public.
249
Loi n67-1253 du 30 dcembre 1967 dite orientation foncire .
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de projets immobiliers et dviter quils ne se retournent systmatiquement contre ltat en
cas daccident
250
. La loi SRU de dcembre 2000 introduit de nouvelles modalits. Outre
lexistence dun article gnral L.121-1
251
sur les principes dquilibre dans lamnagement
des territoires, la loi SRU assouplit les conditions de refus durbaniser en cas de risques
collectifs au lieu de renforcer les servitudes et les interdictions (Chaline & Dubois-Maury,
2004 ; Larrouy-Castera & Ourliac, 2004). Lancien article L.123-1 des POS prvoyait de
pouvoir dlimiter des zones urbaines ou urbaniser prenant notamment en compte ()
lexistence de risques naturels prvisibles et de risques technologiques . Dans la loi SRU, la
rfrence explicite aux risques disparat. Xavier Larrouy-Castera et Jean-Paul Ourliac
stonnent : La loi SRU n2000-1208 du 13 dcembre 2000 a procd une rcriture
complte de larticle L.123-1 modifie par la loi n2003-590 du 2 juillet 2003 dans laquelle
disparat curieusement la rfrence expresse aux risques naturels et technologiques
252
. Les
auteurs prcisent quil ne devrait pas y avoir de changement fondamental de doctrine partir
du moment o le rapport de prsentation du PLU fait rfrence aux articles R.111-2, L.110 et
L.121-1. Nanmoins, ils soulignent aussi la suppression, dans la dfinition des nouvelles
zones naturelles dites N cest--dire les anciennes zones naturelles dites ND dans les
POS, de la rfrence de secteurs protger de la construction en raison de risques ou de
nuisances. Dsormais, les zones risques se retrouvent parmi les trois autres catgories de
zones existantes : les zones urbaines (U), les zones urbaniser (AU) et les zones agricoles
(A). Ds lors, il ny a plus de vritable zonage des risques, mais de simples secteurs dlimits
sur le document graphique de zonage du PLU. Bien que la cartographie des PLU ait valeur
lgale et opposable aux tiers, les auteurs soulignent que : il nest pas certain que cela aille
dans le sens dune meilleure identification du risque et donc de la bonne prise en
considration de celui-ci
253
.
Il ne faut pas conclure pour autant labsence doutils juridiques pour inscrire les
risques collectifs dans lurbanisme rglementaire
254
. Mais les moyens de prvention des
risques se dplacent du zonage aux autorisations de construire. Cette translation a-t-elle des
effets dans les rapports de force de la gouvernance locale, en termes de responsabilits
juridiques, mais aussi dans lvolution de laction publique locale de prvention et de gestion
des risques, en termes deffets politiques ?

250
Nanmoins, la prise en compte des risques collectifs dans les POS, laisse linitiative des communes, sera
peu applique. Lire : Urbanisme et scurit civile, Centre de recherche durbanisme, Colloque de Marly, 12 et 13
septembre 1978.
251
Larticle L.121-1 du Code de lurbanisme dicte que les SCOT et les PLU dterminent les conditions
permettant dassurer : () 3 la prvention des risques naturels prvisibles, des risques technologiques, des
pollutions et des nuisances de toute nature.
252
LARROUY-CASTERA Xavier et OURLIAC Jean-Paul, Risque et Urbanisme, Le Moniteur, Paris, 2004,
p.119. Lire aussi la seconde dition de louvrage de Claude CHALINE et DUBOIS-MAURY Jocelyne, Les
risques urbains, Armand Colin, Paris, 2002, 2
nde
dition 2004, pp.61-63.
253
LARROUY-CASTERA Xavier et OURLIAC Jean-Paul, op.cit., p.120
254
Nous noublierons pas le rle des primtres de zones dites de servitudes dutilit publique qui simposent
la planification rglementaire, tels que les projets dintrt gnral (PIG), les dclarations dutilit publique
(DUP) ou les plans de prvention des risques (PPR). Ils sont tudis dans un second temps.
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La loi SRU modifie les rgles de la gouvernance locale de la ralisation des PLU et des
permis de construire. Mme si les maires restent linitiative du PLU, les tablissements
publics de coopration intercommunale (EPCI) peuvent tre comptents en matire
durbanisme, c'est--dire quils peuvent raliser les PLU, mais aussi instruire les permis de
construire, pour le compte des communes. Dans ce cadre, quel rle lEPCI a-t-il dans la
gouvernance entre les communes, les services dtat mais aussi les tribunaux administratifs
au sujet de la prise en compte des risques collectifs dans les documents durbanisme ?

Larticle L.123-6 de la loi SRU explique que le PLU est labor linitiative et sous
la responsabilit de la commune mais les services instructeurs peuvent tre
intercommunaux. Larticle L.123-18 prcise que lEPCI exerce cette comptence en
concertation avec chacune des communes concernes . Le degr de participation des
communes peut varier. Par exemple, certaines ont conserv linstruction des permis de
construire. Par contre, lorsquune comptence a t transfre, elle nest pas partage. LEPCI
lexerce de plein droit, en place et lieu des communes membres .
Concernant la forme du PLU, les lus communaux ont le choix. Soit les maires votent la
ralisation dun PLU par commune, qui peut tout de mme tre ralis par les services
instructeurs de lEPCI. Cest le cas de lagglomration nantaise. Soit les lus votent la
ralisation dun seul PLU communautaire dclin par commune. Pourtant, dans ce cas, le
maire reste responsable de lapplication du PLU sur sa commune. Cest le cas de la
communaut urbaine de Lyon. Pour les communauts dagglomration qui nont pas choisi le
transfert de lurbanisme, comme dans lagglomration havraise, lEPCI intervient, sur
demande des maires, au titre de personne qualifie associe aux travaux de ralisation.
Lintercommunalit participe aux groupes de travail aux cts dautres acteurs locaux
(comme par exemple, les agences durbanisme, les collectivits locales, la chambre de
commerce, les ports autonomes ou les associations). Concernant la comptence dinstruction
et de dlivrance du permis de construire
255
, elle peut tre transfre au prsident de lEPCI. Le
maire de la commune concerne doit tre consult pour chaque demande de permis (L.422-
3) : son avis est rput favorable sans rponse dans un dlai dun mois.
La comptence durbanisme de llaboration du PLU jusqu la dlivrance des permis
de construire peut tre exerce par lEPCI. Dautres outils de la politique durbanisme
peuvent tre transfrs, comme le droit dexpropriation ou de premption. Les maires restent
linitiative des dlgations, mais ils ne disposent des services dans leurs communes
256
.

255
Le permis de construire est un dispositif dautorisation administrative pralable lintervention sur lurbain
que ce soit pour construire mais aussi pour dmolir ou pour faire des travaux. Pour les constructions nouvelles, le
permis de construire est la rgle. Pour les constructions existantes, le champ dapplication couvre les travaux qui
changent la destination de la construction mais aussi qui ont une incidence sur la protection de lenvironnement
ou loccurrence de risques collectifs.
256
LE SAOUT Rmy, Contours et limites dune comptence partage. Lurbanisme la communaut urbaine
de Nantes , In Les effets de lintercommunalit, LE SAOUT Rmy et MADOR Franois (sous la direction),
Presses Universitaires de Rennes, Rennes, 2004, pp.97-107.
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Les services de ltat dlivrent la connaissance scientifique et gographique sur les alas
naturels ou technologiques. Le prfet doit porter connaissance de la collectivit
comptente (soit la commune, soit lEPCI) les informations ncessaires linstruction des
documents durbanisme. Cette identification intervient lamont par le renseignement du
PLU et laval par le contrle a minima de la lgalit des actes administratifs aux cts du
juge administratif.
En amont, chaque rvision du PLU ou du schma directeur, ltat transmet le porter--
connaissance, par les services dconcentrs. Les primtres doccurrence dun risque doivent
apparatre dans les documents durbanisme et doivent comporter des servitudes pouvant aller
jusqu linterdiction de construire. Le porter--connaissance informe la collectivit locale
comptente en matire de ralisation des documents durbanisme la communes ou lEPCI
de toutes les dispositions rglementaires en vigueur ou des servitudes existantes visant
prvenir les risques : plans de prvention des risques (PPR), installations classes ou zone de
servitudes dutilit publique. Ce document informe galement des tudes techniques dont
ltat dispose en matire de prvention des risques et de protection de lenvironnement, mme
non excutoires, comme les atlas des zones inondables ou les tudes de danger (article L.121-
2 alina 3 du code de lurbanisme). Le prfet dlivre le porter--connaissance, mais cest le
service de ltat charg de lurbanisme dans le dpartement qui assure la collecte des
informations ncessaires (article R.121-2 du code de lurbanisme). Le porter--connaissance
est une communication mais pourtant cette information a valeur lgale et les
collectivits sont tenues de respecter cette connaissance sous peine de voir leur document
durbanisme cass par un tiers, notamment par le juge administratif la demande du prfet.
Ltat engage sa responsabilit lorsque ses services omettent de transmettre des contraintes
lies lidentification de risques. Par contre, les insuffisances du porter--connaissance
nengagent pas la responsabilit de ltat, sauf faute lourde (Conseil dtat, 21 juin 2000,
Ministre de lquipement, de lEnvironnement et des Transports c/o commune de
Roquebrune). Dailleurs, ce document nest pas susceptible de recours (Tribunal
Administratif de Nantes, 28 dcembre 1995, Gousseau). Bien des situations deviennent
rapidement conflictuelles lorsque les dlais de linformation sur les risques, transmis par les
services de ltat, retardent la parution de documents locaux durbanisme
257
.
En aval, il reste du ressort des maires dautoriser, ou non, des permis de construire, ce
qui laisse aux collectivits locales une forte marge de manuvre dans ldiction dun zonage
de prvention des risques collectifs. Cela signifie que si linformation de ltat nest pas
obtenue ou si elle est juge insuffisante, le maire peut autoriser ou non des permis de
construire sur des zones non rpertories comme risque par le porter--connaissance

257
La loi SRU a tent de donner au porter--connaissance une importance accrue, notamment au vue des services
de ltat (Direction Dpartementale de lEquipement principalement) en le publicisant en annexe des PLU et en
permettant une communication dinformations supplmentaires durant toute la procdure de ralisation du PLU.
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(article R. 111-2 du Code de lUrbanisme,). Nanmoins, les tribunaux administratifs et les
services de ltat exercent un contrle a posteriori. Les tribunaux administratifs exercent un
contrle de lgalit dit minimum sur les documents durbanisme et les autorisations de
construire. Ils ninterviennent que sils ont t saisis (par un particulier, une association ou le
prfet). Ce contrle intervient soit sur des erreurs de fait (faits matriellement inexacts), des
erreurs de droit (mconnaissance dune rgle de droit), des erreurs manifestes dapprciation
(apprciation dans motifs) ou soit sur des dtournements de pouvoir (dfense dintrt priv).
Les rgles durbanisme dictes la suite dun jugement sont dites permissives et non
impratives . Les services dtat jouent un rle primordial en amont de linscription des
risques dans les documents durbanisme. Ils conservent en aval un contrle de lgalit des
PLU ainsi que des permis de construire qui leur permet denvoyer un acte administratif devant
le juge administratif. Les services dtat jouent aussi un rle de mdiation dans les conflits
entre collectivits locales avant leur renvoi, le cas chant, devant le tribunal administratif.
Lidentification des risques, fournie par les services de ltat, nest pas un simple
renseignement. Elle implique des effets immdiats, et long ou moyen terme, sur les rgles
de constructibilit des collectivits locales. Alors que la politique durbanisme a t
dcentralise par les lois des annes 1982 1985, ltat conserve des droits dintervention la
fois lamont et laval de la politique locale durbanisme. Lintroduction des services de
lEPCI dans la politique durbanisme bouscule-t-elle les rgles de la prise en compte des
risques dans les documents rglementaires ?

La rvision des modalits de prise en compte des risques dans les documents
durbanisme laisse une opportunit lapproche urbaine des risques collectifs dimprgner les
politiques durbanisme des EPCI. Cette tentative dinsertion oblige les agents publics de la
prvention et de la gestion des risques lchelle de lagglomration trouver une position
entre les services de ltat, les lus locaux et les directions durbanisme. Cette gouvernance
locale est, on la vu, jonche de systmes de normes juridiques, scientifiques et politiques
mais aussi parcourue dinstruments impliquant des prises de responsabilits.
Les transformations des modalits daction publique et de la gouvernance locale de la
pris en charge des risques collectifs dans les documents durbanisme rglementaire
essentiellement des PLU et des permis de construire ouvrent plusieurs fentres dopportunit
pour lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques. Ces opportunits sont
dordre juridique travers la modification des rgles de prise en compte des risques collectifs.
Elles sont aussi politiques car elles permettent aux agents publics en charge des risques
dentrer avec plus ou moins de succs dans la gouvernance locale.

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Dans ce cadre, la prvention et la gestion des risques peuvent intervenir deux moments
de la prise en compte des risques, en amont et en aval, de lurbanisme rglementaire :
- En amont, les dirigeants des EPCI le prsident, le cabinet et les directeurs gnraux
vont-ils autoriser les agents publics porter, auprs des maires, une vision endo-urbaine des
risques allant au-del des prescriptions de ltat dans le PLU ? Lapproche dsectorise et
supra-communale des risques dans la ralisation du zonage et du rglement porte une lecture
extensive des dernires lois sorties entre 2000 et 2004 dans lesquelles le porter--
connaissance de ltat est une information minimale prendre en compte. Cette approche
dfend lide que de nouvelles sources de connaissance doivent tre ajoutes, comme celles
des cabinets privs ou publics, de lUnion Europenne mais surtout des EPCI. Cest le cas
dans lagglomration nantaise o les agents publics en charge des risques essayent de faire
entrer leur carte des alas communautaires dans le zonage du PLU (1).
- En aval, une fois le PLU mis uvre, les agents promoteurs de lapproche territoriale
de prvention et de gestion des risques investissent le champ de linstruction des permis de
construire. Dans le cas o lautorisation de construire na pas t dlgue au prsident de
lEPCI ce qui est le cas sur les trois agglomrations de Nantes, de Lyon et du Havre,
lantagonisme se creuse entre, dune part, lintercommunalit qui instruit le PLU et, dautre
part, la commune qui dlivre les permis de construire. Dans ses missions dinstruction des
documents durbanisme, lapproche endo-urbaine des risques participe-t-elle ou non de cette
ambigut ? On verra comment cette approche permet, par exemple dans le cas des
agglomrations lyonnaise et havraise, aux agents publics porteurs dune vision territoriale de
prvention et de gestion des risques de saffirmer dans la dtection de cavits souterraines
avant loctroi ou le refus de permis de construire (2).

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1. Controverse territoriale entre enjeux de dveloppement urbain et prvention des risques
collectifs lchelle de lagglomration
Pour prendre en compte lapproche territoriale et systmique des risques endo-urbains,
les documents de planification urbaine rglementaire doivent accepter deux caractristiques
de la dfinition : la dsectorisation, c'est--dire une prise en compte extensive qui dpasse le
risque majeur , mais aussi le changement dchelle c'est--dire lapprhension globale
lchelle de lagglomration des interactions entre les fonctions urbaines et les risques
collectifs. Lintgration de ces deux caractristiques est une tape cruciale pour donner une
lgitimit lapproche endo-urbaine des risques.
Ds le dpart des travaux dlaboration du PLU, les agents publics en charge des risques
dans les agglomrations tentent dintgrer leur connaissance des volutions industrielles,
environnementales et urbaines. Or, cette prise en compte des risques demande daller au-del
des critres de classification de ltat dans les porter--connaissance . Il va donc sagir
pour les agents publics en charge des risques collectifs dapporter la preuve la fois de la
ncessit de leur connaissance spcialise des dynamiques des territoires, mais aussi
dapporter la preuve de la lgitimit de leur arbitrage dans le processus dcisionnel de la
politique durbanisme rglementaire.
travers les normes et les instruments, le travail de persuasion des agents publics en
charge des risques dans la communaut urbaine de Nantes illustre bien cette double qute.
Mais cette tentative se soldera finalement par un chec.

La communaut urbaine de Nantes a pris la comptence durbanisme. Il ny a pas de
PLU communautaire dclin par commune, mais 24 documents raliss, pour le compte des
communes, par les services intercommunaux. Les services durbanisme de lEPCI rvisent les
PLU des 24 communes-membres entre 2002 et 2006
258
. Les agents publics prvention et
gestion des risques de lEPCI disposent de ce laps de temps pour faire accepter leur
instrument cartographique, la carte des alas, ralis concomitamment entre 2002 et 2005.
Rappelons que cette carte reprsente les alas communautaires , c'est--dire lensemble des
risques majeurs, rpertoris par le porter--connaissance, mais aussi les autres risques
identifis par les sources de connaissance des services dincendie et de secours (SDIS), le
bureau de recherche gologique et minire (BRGM) ou leur propre service de la cellule anti-
pollution. Cette carte des alas communautaires sert de support de ngociation, au sein de
lEPCI, entre la direction de lurbanisme et le service risques qui souhaite que la
communaut urbaine de Nantes intgre ces informations supplmentaires et dfende la vision
territoriale de la prise en compte des alas sur lagglomration.

258
Le premier PLU arrt par le prfet est celui de la commune de La Montagne en fvrier 2006.
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La dtention de cette carte, finalise et valide par les lus, prodigue une visibilit et une
certaine confiance aux agents publics de la prvention et de la gestion des risques. Lorsquen
juin 2005, la charge de mission sur la carte des alas rencontre les services durbanisme de la
communaut urbaine, elle est sre davoir sa place dans la discussion. Pour dfendre la prise
en compte de la carte des alas communautaires dans le zonage des PLU des communes, la
charge de mission voque le fondement scientifique des donnes fournies, lessor du principe
de prcaution et, enfin, lefficacit de la rflexion sur la prvention des risques en amont de la
planification. Elle insiste sur limportance de devancer les tudes techniques des services de la
direction dpartementale de lquipement (DDE) de Loire-Atlantique qui tardent sortir un
Atlas des zones inondables
259
. Elle dfend aussi la volont daller au-del de la classification
installations classes de la direction rgionale de l'industrie de la recherche et de
l'environnement (DRIRE) pour la prvention des risques dans les zones industrielles.
Rapidement, les services de lurbanisme expliquent que ces donnes nont pas de statut
rglementaire et que ce nest pas la communaut urbaine de rviser ce type de servitudes.
Aprs une ngociation courte, les services de lurbanisme concdent dannexer la carte des
alas mais sans la couche sur les inondations probables. Cette ngociation se solde par un net
refus de la charge de mission qui conclut : soit cest la carte entire, soit il ny pas de
carte. Ce nest pas la dcoupe
260
.

Lopposition va durer une anne. Elle porte sur les trois systmes de normes
rglementaire, scientifique et politique. Plus prcisment, les agents des risques et les services
de lurbanisme ne font pas la mme lecture de la loi, ce qui cre une controverse sur la prise
en compte du risque inondation autour dun important projet urbain.
Les agents publics soutenant une approche globale du risque sur lagglomration se
basent sur une lecture extensive des dernires lois modifiant la prise en compte des risques
dans lurbanisme, soit les trois lois dj abordes : la loi SRU de dcembre 2000, la loi sur les
risques technologiques et naturels de juillet 2003, mais aussi la loi de modernisation de la
scurit civile de 2004. Les agents publics porteurs de la vision endo-urbaine des risques
collectifs maintiennent lide que tous les documents existants portant connaissance un
risque, de quelques sources quils soient, doivent tre pris en compte. Leur non-utilisation
pourrait entraner une recherche de responsabilit en cas de contentieux. Mais les services de
lurbanisme dfendent le respect strict des informations transmises par les services de la
prfecture, seules valables selon eux, pour dfinir les limites de constructibilit.

259
Latlas des zones inondables constitue un outil de rfrence pour les services de ltat. Il remplit un triple
objectif de connaissance du risque dinondation, dtablissement dune cartographie des zones inondables et
dinformation des citoyens. Latlas des zones inondables doit par ailleurs guider les collectivits territoriales
dans leurs rflexions sur le dveloppement et lamnagement du territoire, en favorisant lintgration du risque
dinondations dans les documents durbanisme. Source : site du Ministre de lcologie, de lnergie, du
dveloppement durable et de lamnagement de territoires, Rubrique eau et milieux aquatiques,
puis inondations , onglet prvision des crues , http://www.ecologie.gouv.fr/Les-atlas-des-zones-
inondables.html, mis en ligne le 28 juin 2005, consult le 29 juillet 2008.
260
Extrait du journal de terrain ralis du 30 mai au 9 juin 2005 la communaut urbaine de Nantes.
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Pour trancher, le service de prvention et de gestion des risques organise un sminaire
interne la communaut urbaine avec le prsident de la 6
me
Cour administrative dappel de
Paris, M. Fournier de Laurire
261
. Comme lexplique le directeur de lurbanisme de la
communaut urbaine de Nantes, le juge a confirm la prminence de linscription des
servitudes dutilit publique transmises par ltat.
La lecture juridique de Fournier de Laurire est bien de dire que les
documents qui nont pas t ports--connaissance, du fait que cest
une comptence exclusive de ltat. Donc ce qui na pas t pris en
compte par ltat ne peut pas tre indiqu. Et il rajoute aprs : le
maire, par contre, est responsable de lapplication. Donc, cest au
niveau de lautorisation de construire que ce sera trait, et non pas au
niveau des documents durbanisme. Entretien L.P.T, directeur
Urbanisme Foncier, Nantes Mtropole, 15 fvrier 2006.
Il semble que le dbat soit rsolu la faveur du service de lurbanisme. Pourtant, les
bases dune controverse territoriale plus profonde sont plantes. La DDE de Loire-Atlantique
dispose dlments sur les primtres qui seront annoncs dans un futur et hypothtique Atlas
des zones inondables de la Loire aval. linstar des agents publics locaux des risques , la
DDE plaide pour que la communaut urbaine tienne compte ses documents de travail raliss
mme sils ne sont pas finaliss.

Lunit environnement charg de la prvention des risques inondations la DDE de
Loire-Atlantique entretient des relations de travail rgulires avec les agents publics de la
prvention et la gestion des risques de la communaut urbaine. Jusqu prsent, les zones
inondables de la Loire aval sont dtermines partir du plan de surface submersible (PSS) de
1958. La DIREN Centre pilote la rvision de lAtlas des zones inondables dans le cadre de la
gestion des crues par bassin. Mais, le rendu du document final achoppe. Une des causes de ce
retard est le dbat au sein des services de ltat entre la prise en compte du calcul des Plus
Hautes Eaux Prvisibles (PHEP) ou des Plus Hautes Eaux Connues (PHEC)
262
. De ce fait,
lAtlas nest toujours pas approuv. La responsable environnement de la DDE exprime
son dsarroi face limmobilisme de la politique de prvention des inondations depuis le PSS
de 1958.
Il y a les rvisions des PLU sur lagglomration avec de gros enjeux,
notamment Nantes, pour les communes. Ltat met du temps, et a
mis du temps malheureusement, pour sortir un Atlas des zones
inondables qui ntait pas forcment facile sortir sur le plan

261
Prsident de la 6
me
CCA de Paris, cour spcialise notamment dans les collectivits territoriales, les fonctions
publiques et la police administrative.
262
Voir : glossaire.
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hydraulique. Mais bref, toujours est-il que le service en charge de cet
Atlas a mis du temps pour le sortir, si bien que les lus ont souhait ne
se rfrer quau plan des surfaces submersibles, qui est un petit peu
vieillot. Cest dommage, ils avaient le choix de dire : ltat a une
connaissance, elle nest pas compltement finalise et valide, ni
notifie par le prfet, mais aujourd'hui que fait-on avec cette nouvelle
connaissance de lala ?. Ils nont pas choisi cette option au travers
de leur PLU. Entretien F.D., responsable de lunit Environnement,
charge des Risques et Inondations, Direction Dpartementale de
lquipement, 16 fvrier 2006.
Les agents publics porteurs de la prise en compte des risques collectifs lchelle de
lagglomration se sont appuys sur cette prise de position de la DDE pour essayer de
convaincre les services de lurbanisme. Mais ces derniers ont fermement refus danticiper les
zonages des PHEP ou des PHEC.
Leurs arguments sont, tout dabord, on la vu, dordre juridique. Un second argument est
la fois ironique et stratgique de la part des urbanistes. Lorsque lAtlas des zones inondables
sera finalis et transcrit en plan de prvention des risques inondations (PPRNi), ce dernier
simposera de toute faon au PLU en tant que servitude dutilit publique. Cet exemple nous
permet danalyser les diffrences douverture la mise en dbat des primtres de zones
inondables entre les zones dj urbanises et les zones urbaniser, notamment lorsquil sagit
dun projet urbain important. Un troisime argument serait la controverse scientifique face
aux hsitations entre les techniciens hydrauliciens des services de ltat sur la rfrence
prendre entre PHEP ou PHEC. Au-del de cette attitude, il va sans dire que la prise en compte
dune autre cote dinondations que celle de 1958 que ce soit celle des PHEP ou celle des
PHEC placerait le centre-ville de Nantes en zone inondable et contrarierait de nombreux
projets urbains sur lagglomration nantaise.

Dans le cadre de lagglomration nantaise, il ny a pas eu dinondation des centres-villes
depuis le creusement du chenal de la Loire entre 1903 et 1914. Labsence dinondations,
paralysantes dans lagglomration nantaise, incite les services de lurbanisme ironiser sur les
calculs scientifiques des services de la DIREN Centre et de la DDE de Loire-Atlantique.
On nous a propos un Atlas, c'est--dire le reprage et la
proposition technique de zones dalas forts, dalas faibles, ce qui est
propos par la suite dans les PPRI. Les primtres traversent du pont
de Bellevue jusquau centre de Nantes et sen vont jusqu ce qui est
considr comme lestuaire, c'est--dire qu partir dun moment il
ny a plus de PPRI parce que la mare lemporte sur linondabilit de
crues (...) Alors, proposer aujourd'hui dans un Atlas des zones
inondables sur toute lle Beaulieu, parce que lle Beaulieu tait
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considre comme une prairie inondable alors quelle a t
remblaye, on a quand mme des doutes sur la ralit des calculs.
Remettre au got du jour le fait que lle Feydeau pourrait tre
inonde, ainsi que la place du Commerce et mme que linondation
pourrait remonter le cours des 50 Otages jusqu la moiti, on peut
thoriquement se faire plaisir, mais balancer un document de ce type,
quel intrt ? Entretien L.P.T, directeur Urbanisme Foncier, Nantes
Mtropole, 15 fvrier 2006.
En fait, le fait que les sites urbains dactivit et dhabitat, notamment le centre-ville
historique, soient placs en zone dalas forts, et donc thoriquement inconstructibles, ne
provoque pas vritablement de controverse dans le sens de remise en cause dune dcision des
services dtat. Les services durbanisme ne prvoient ni projet dexpropriation, ni projet de
construction ou, comme lironise le directeur de lurbanisme, ni projet de soutnement sur
pilotis du palais de la Bourse de Nantes Du ct des services de ltat, les dernires
publications de la direction de la prvention des pollutions et des risques du Ministre de
lnergie, de lcologie, du dveloppement et de lamnagement durable des territoires
corroborent le sentiment des services de ltat dconcentrs. La dlocalisation des centres-
villes nest pas toujours possible et les travaux de rduction des risques sils restent souvent
souhaitables aux yeux de ltat sont du ressort dune volont politique locale forte
263
. Dans
le cas de la communaut urbaine de Nantes, les lus et les directions de lurbanisme
nenvisagent pas cette option.
Par contre, le projet de sortie de lAtlas de zones inondables fait beaucoup moins rire les
services de lurbanisme dans le cas de zones premptes ou construire. Les situations sont
bien plus controverses, car la classification en zone inondable peut encore produire des effets
sur la constructibilit future. Un cas de figure important est celui du projet urbain phare de
lagglomration nantaise, lle-de-Nantes. Ce projet urbain se ralise dans un climat
dincertitude concernant les prochaines zones recenses comme inondables par le plan
potentiel de prvention des risques inondations. On pourrait imaginer que cette incertitude
joue en la faveur des agents publics en charge des risques dans les EPCI car la question de la
dlivrance des permis de construire en cours sur lle-de-Nantes pose une question dactualit.

Au cours de la controverse territoriale, les agents publics en charge des risques affichent
une position intermdiaire entre les services dtat et le service de lurbanisme de lEPCI. Ils
jouent la carte de la mdiation, par lapproche territoriale de prvention et de gestion des
risques, dans les conflits avec le dveloppement urbain. Dun ct, ils dfendent, aux cts de
la DDE, une prise en compte plus large des zones dinondations que celles de 1958. Ils
rappellent les responsabilits juridiques que prennent les services durbanisme et les maires.

263
Centre ville en zones inondables. Prise en compte du risque, CERTU, Direction de la Prvention des
pollutions et des risques - Sous-direction de la Prvention des risques majeurs, novembre 2004.
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Aujourd'hui, a pose des problmes de responsabilits. Le maire qui
dlivre des permis de construire ne peut pas ignorer les problmes
dinondations mais il ny a pas de rglement. Et dans le projet de lle
de Nantes, si dans quelques annes, il y a une inondation majeure qui
entrane des dommages aux biens sur lle de Nantes, on peut imaginer
des contentieux et des assurances qui vont dire : vous saviez,
pourquoi ne pas avoir mis des prescriptions ? Entretien J.G.,
directeur de la mission Risques et Pollutions, Direction Gnrale des
Services Urbains, Nantes Mtropole, 18 octobre 2006.
Dun autre ct, les agents publics porteurs de la prise en compte des risques lchelle
de lagglomration relativisent les calculs des ingnieurs des services dtat. Ils montrent, aux
cts des services de lurbanisme et des lus locaux, leur comprhension des enjeux
damnagement et de dveloppement du territoire de lagglomration.
Il faut tre pragmatique et j'essaie de l'tre. Je dis : y'a un risque,
alors on regarde s'il y a des enjeux. Sil ny a pas d'enjeux, ce n'est pas
la peine. Il ne faut pas non plus tomber dans les intgrismes et jouer
les ayatollahs () On a eu une runion la semaine dernire sur l'Atlas
des zones inondables de la Loire aval. Certains reprsentants de
l'Agence de l'eau d'Orlans disaient : Un jour, y'aura 2 mtres d'eau
dans Nantes. Je disais : quelle est la probabilit?, ils rpondaient :
10 000 ans, alors il ne faut pas construire. L, on rpond : Oui,
mais il y a d'autres volont, on est plutt dans une conomie de
densification des territoires, on ne va pas tout arrter. Par contre, il
faut apprendre vivre avec les crues et il faut donc prendre des
prescriptions constructives. Sinon, le projet de l'Ile-de-Nantes tait
plomb. Je lui ai dit : Si je vais auprs du Prsident [de la
communaut urbaine de Nantes] et que je lui dis qu'il ne faut pas
construire parce quil y 'aura 2 mtres d'eau un jour, il demande
quand et si on rpond : dans les 10 000 ans qui viennent, ils vont
dire : faut interner [le directeur de la prvention et de la gestion des
risques la communaut urbaine], non"? Entretien J.G., directeur de
la mission Risques et Pollutions, Direction Gnrale des Services Urbains,
Nantes Mtropole, 15 fvrier 2006.
Malgr ce positionnement intermdiaire, le vice-prsident en charge de prvention et de
gestion des risques dsavoue lavis de son service risques . En accord avec la vision des
services de lurbanisme, il considre que le projet de lle-de-Nantes ne dispose pas de
donnes scientifiques suffisantes pour limiter la construction face. Cette position est aussi
celle du cabinet du maire de Nantes.
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Au final, la carte des alas nest pas intgre dans le zonage du PLU. Par contre, elle est
mise en annexe des PLU des communes. Les agents publics en charge des risques le
ressentent comme un chec. Ils soulignent les contradictions cres dans la pratique de
lurbanisme rglementaire. Trois enseignements peuvent tre tirs du cas de la non-prise en
compte des risques endo-urbains dans le PLU de la communaut urbaine de Nantes.
Concernant la gouvernance locale, les agents porteurs des risques endo-urbains ont tent
de porter un positionnement mdian de prvention et de gestion des risques entre les services
dtat et les services durbanisme. Pour cela, les agents publics en charge des risques ont
adopt une position de comprhension du systme de normes scientifiques des services dtat
voire de traduction pour le compte des communes. Pour autant, ce levier ne constitue pas un
poids suffisamment important face lenjeu conomique et politique du projet urbain phare
de lagglomration qui se concentre sur le systme de normes politique du gouvernement de
lEPCI. Les services de lurbanisme, soutenus par le cabinet du maire et le vice-prsident en
charge des risques, nont pas cherch aller au devant de linformation sur les risques fournie
par ltat quand bien mme les agents disposaient de documents de travail de la DDE.
Concernant la pratique de lurbanisme rglementaire, le positionnement mdian de
lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques, ainsi que la mise en annexe de
la carte des alas, participent entriner la distinction entre, dune part, linstruction du
document durbanisme, dont lEPCI a la comptence et, dautre part, lacte dautorisation des
permis de construire. Le maire, avec son code de lurbanisme et la carte des alas, peut ou non
dcider de prendre en compte les risques signifis.
Concernant la transformation des territoires urbains, les discussions ont t
particulirement tendues autour de la notification des zones probablement inondables de lle-
de-Nantes. Il sagit dun projet urbain, conomique et politique important. Dans ce cas prcis,
les permis de construire sont dlivrs. Les zones de prvention des risques qui seront un jour
valides par les services de la DDE Loire-Atlantique et de la DIREN Centre ne pourront pas
annuler les autorisations de construire. Comme tout acte administratif, loctroi de permis nest
pas rtroactif. Les refus de permis ne pourront sappliquer qu la sortie de la loi. Cette
chronologie est dcidemment avantageuse pour lurbanisme.
En amont de linscription des risques collectifs dans les documents durbanisme,
lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques lchelle de lagglomration
na pas russi introduire de marge de manuvre dans la ralisation des PLU en se
positionnant comme dtentrice dune information territorialise, c'est--dire dsectorise,
urbaine et suppose plus prcise. Son objectif est-il de construire une forme d expertise
locale ? Les agents publics en charge des risques se tiennent bonne distance de cette
terminologie et prfrent tre identifis comme des conseillers techniques comme nous
allons le voir dans les tentatives de positionnement en aval des PLU, c'est--dire en appui des
maires lors de ltude des autorisations de construire.
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2. Dni dexpertise locale de lapproche territoriale de la prvention et la gestion
des risques : raison juridique et arrangement local
Les services durbanisme des EPCI ont conscience de la contradiction qui se met en
uvre entre, dun ct, les services intercommunaux qui ralisent les documents durbanisme
et, de lautre ct, les autorits municipales qui dlivrent les permis de construire. Cette
ambigut administrative et juridique intervient dans un contexte de changement lgislatif
profond de la rglementation du permis de construire. Ces changements concernent les dlais
dinstruction et la recherche d une meilleure prcision des responsabilits respectives de
lautorit qui dlivre le permis et des autres acteurs (constructeurs, architectes) de faon
limiter linscurit juridique
264
.
Suite lordonnance du 8 dcembre 2005 et son dcret dapplication du 5 janvier 2007
entr en vigueur le 1
er
octobre 2007, les onze autorisations durbanisme ont fusionn en
trois types de permis : construction, dmolition et amnagement. Ladministration en charge
du permis dispose dun mois pour donner au ptitionnaire (le demandeur) le dlai
dinstruction, en fonction dune priode de base inscrite dans la loi
265
, ainsi quune liste
des pices exiges
266
. Aucune majoration des dlais ou des pices, non expressment prvue
par le code de lurbanisme, ne sera accepte. Les dlais et les pices demander au
ptitionnaire sont rputs limitatifs (Duflot, 2007). Le dcret dapplication de janvier 2007
rappelle que, lors du dpt de la demande, le service instructeur na pas assurer de
vrification pralable des pices. Pour les demandes de construction dans des zones classes
(au titre de la conservation du patrimoine, de la prservation de lenvironnement ou de la
prvention des risques), le service doit se rfrer certains services de ltat, nomms
expressment dans le dcret dapplication.
Dans le cadre de linstruction de permis de construire situs dans des zones exposes
des risques collectifs, prescrits dans un PLU, les servitudes dutilit publique existent. Mais
quen est-il dans des zones rputes risques, mais non-couvertes par un document limitant
ou interdisant la construction ? Y a-t-il une place dexpertise locale pour lapproche
territoriale de prvention et de gestion des risques lchelle de lagglomration ?

264
Circulaire n2007-1 relative la rforme du permis de construire et des autorisations durbanisme.
265
Cela implique de prendre, avec les maires, les mesures ncessaires pour que les dossiers soient transmis
dans la premire semaine au service instructeur (DDE, EPCI, autre commune, dpartement) quand la commune
n'instruit pas elle-mme. Il faut indiquer au maire qu'il enverra son avis ultrieurement, mais qu'il ne doit pas
attendre d'avoir tudi le dossier pour transmettre celui-ci au service instructeur. . Source : Les permis de
construire et les autorisations durbanisme. Lessentiel de la rforme, DGUC, sous-direction du droit de
lurbanisme, bureau lgislation et recommandations, Paris, 2004.
266
Cette liste est rpute exhaustive : Il ne sera plus possible de demander une pice qui ne figure pas sur cette
"check-list", pour quelque motif que ce soit . Source : Les permis de construire et les autorisations
durbanisme. Ibid.
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Au vu de la situation trs resserre pour faire valoir la marge de manuvre des risques
endo-urbains dans la ngociation avec les services durbanisme de lEPCI, la rponse semble
tre demble ngative. Et pourtant, plusieurs exemples nous montrent que les politiques de
prvention et de gestion des risques dans les EPCI conserve, somme toute dans un tau, une
capacit de conseil technique sur les permis de construire, comme par exemple dans les zones
susceptibles de mouvements de terrain dans les agglomrations du Havre et de Lyon.
Ces deux agglomrations sont fortement soumises des instabilits gologiques, de
nature anthropique ou topographique. Mais la connaissance sur les mouvements de terrain est
assez incomplte et imprcise lheure actuelle. Soit elle ncessite des forages des sous-sols
systmatiques et trs coteux, soit elle procde par dcouverte incrmentale (par exemple, la
recherche de connaissance de puits, de sources, de failles, douvrages difis durant la
Seconde Guerre mondiale ou le travail darchive, denqute de terrain, de rcits historiques et
mme parfois de rumeurs). Depuis 1995, le risque de mouvements de terrain peut amener la
mise en place de plan de prvention des risques naturels (PPRN), qui simpose au PLU, et
dont la responsabilit de llaboration incombe ltat. En labsence de ce document, cest au
maire duser de larticle R. 111-2 du Code de lurbanisme afin daccorder ou non un permis
de construire
267
. Le risque gologique est recens comme un risque majeur depuis 2003. Son
reprage entrane soit des servitudes sur le bti venir et le bti existant, soit
linconstructibilit des terrains, notamment un primtre de prcaution dun rayon de 60
mtres pour les cavits souterraines. Les consquences sur lurbanisation sont importantes.

Dans les EPCI du Havre et de Lyon, les agents publics porteurs des risques endo-urbains
contribuent la connaissance des sous-sols, la dcouverte des zones dinstabilit gologique
et la matrise de la construction dans les primtres de prvention. Dans louvrage collectif
Prvenir les risques : de quoi les experts sont-ils responsables ?, Louis Rochet met
lhypothse que la mise en place dun service de prvention des dangers gotechniques est
due un vnement accidentel antrieur ou la future ralisation dun grand projet
damnagement
268
. Or, ce nest pas le cas dans les agglomrations du Havre et de Lyon.
Lacceptation dune action de prvention et de gestion des risques gologiques rsulte
davantage dun arrangement local . En commenant par le cas du Havre, mais en tudiant
ensuite lexemple lyonnais, nous allons montrer comment la prsence dune mission de
conseil gotechnique dans lEPCI permet aux acteurs locaux dempcher la mise en place
dun PPRN mouvement de terrain .

267
Article R.111-2 du Code de lurbanisme : Le permis de construire peut tre refus ou n'tre accord que sous
rserve de l'observation de prescriptions spciales si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions,
sont de nature porter atteinte la salubrit ou la scurit publiques. Il en est de mme si les constructions
projetes, par leur implantation proximit d'autres installations, leurs caractristiques ou leur situation sont de
nature porter atteinte la salubrit ou la scurit publique.
268
ROCHET Louis, Prvision, pronostic et simulation des risques : la modlisation In DECROP Genevive
& GALLAND Jean-Pierre, Prvenir les risques : de quoi les experts sont-ils responsables ?, LAube, Paris,
1998, pp. 81-98.
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Les agents publics de la prvention et de la gestion des risques lEPCI du Havre
dtiennent une connaissance incrmentale importante sur la prsence de mouvements de
terrain dans lagglomration (surtout concernant les boulements de falaise et les cavits
souterraines). Leur implication dans le renseignement des PLU et des permis de construire va
tre conteste, mais finalement accepte et mme maintenue par lEPCI. De nouveau, les
leviers de ce positionnement relvent du jeu entre les systmes de normes rglementaires,
scientifiques et politiques.
Sur le territoire havrais, il y a un PPRN mouvement de terrain pour la falaise en
faade maritime mais il est jug insuffisant par une partie des acteurs locaux. Selon le
responsable de la scurit civile la Ville du Havre, le PPRN na pas de continuit
territoriale , c'est--dire que les communes traverses par la falaise ne sont pas toutes
inscrites sur le PPRN. Ces communes ont demand la prfecture de Seine-Maritime de
bnficier de la dmarche de PPRN. La prfecture a rpondu que le PLU et le pouvoir de
dlivrance des autorisations de permis permettaient de couvrir le risque. En labsence de
document de planification et de prvention de ltat, les communes doivent assurer seules la
connaissance et la prvention des mouvements de terrains. Or, une information territorialise
manque aux dcideurs locaux. Cest ce que rsume lagent public en charge de la gographie
des risques lagglomration havraise.
Cest ltat en gnral qui dit le risque. A lexception des cavits
souterraines o l, cest la commune qui dit le risque. Certes, ltat a
une vigilance sur tout a car il dispose dtudes que la commune na
pas forcment. . Dans le cas des cavits, cest lexception qui confirme
la rgle. Larticle 159 de la loi de Proximit et Dmocratie qui a t
abrog et recodifi dans le Code de lEnvironnement
269
dit : la
commune se fait son recensement des risques Cest li . Cest la
particularit o ltat attend la connaissance mais dans le processus,
il exige dans le PLU que la commune fasse bien son recensement sur
les cavits. Entretien P.M., charg de mission Gographie et SIG, DIRM,
CODAH, 13 dcembre 2006.
Lobligation dinformer le PLU et linstruction des permis de construire placent les
communes potentiellement exposes au risque de mouvements de terrain, mais non inscrites
sur le PPRN, dans une position rglementaire inconfortable. Les agents publics des risques
dans lEPCI montrent que leur connaissance territoriale des risques lchelle de
lagglomration est incontournable. Ils dtiennent une connaissance scientifique que les
communes ne sont pas censes ignorer.

269
Larticle 159 de la loi n2002-276 du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit a t rintgr la
loi n 2003-699 du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques technologiques et naturels et la
rparation des dommages et retranscrite dans le code de lenvironnement larticle L. 563-6.
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Dans le service de prvention et de gestion des risques de la communaut
dagglomration du Havre, une personne a pour tche principale la dtection et la
cartographie des cavits souterraines. Une connaissance que mme la direction de la scurit
civile de la Ville du Havre ne possde pas. Cest une opportunit pour les agents publics des
EPCI de montrer que lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques produit
une connaissance scientifique sur mesure pour les communes.
Dans le cas du Havre, lEPCI na pas la comptence urbanisme . Les communes de
lagglomration nont pas dobligation de recourir aux services de lEPCI pour la dtection
des zones risques. Les agents publics des risques valorisent leur capacit daide la dcision
des servitudes lies la prsence de mouvements de terrains dans les documents durbanisme.
En prenant lexemple de la dtection dune cavit souterraine, le charg de mission
gographie de lagglomration havraise insiste sur son rle dapport de connaissance
scientifique et daide la dcision politique en matire durbanisme.
Pour les cavits, comme on connat bien la mthodologie et quon
connat bien les communes, on fait une sorte dassistance matrise
douvrage sur cette application, tant entendu quil y a rien de
contractuel. Cest dans nos comptences dassister les communes
dans la prparation de leurs documents rglementaires. a fait
partie de nos dossiers. On va les voir, on leur r-explique les
thmatiques lies lexistence de cavits souterraines, les
consquences que vont avoir les inventaires de cavits, et notamment
des primtres dinconstructibilit, la mthodologie suivre, le
cahier des charges. On fait un cahier des charges type. A eux de le
personnaliser. On peut les assister jusqu lappel doffre en leur
disant : voil la liste des bureaux dtudes comptents dans le
domaine et mme, on les assiste sur le choix. Entretien P.M., charg
de mission Gographie et SIG, DIRM, CODAH, 13 dcembre 2006.
Malgr lensemble des services proposs, la question de la responsabilit juridique du
maire reste entire, tout comme celle de la contradiction entre, dun ct, le service qui a la
connaissance de lala et, de lautre ct, le service qui autorise la construction, c'est--dire
qui matrise les enjeux de dveloppement urbain. Les agents publics en charge des risques
sont conscients de cette contradiction et des rticences quelle provoque chez les maires.
Pourtant, les agents publics des risques de lEPCI sont incontournables pour les maires qui
nont pas les moyens dune dtection systmatique des cavits en prsence sur leur commune.
En labsence dinformations propres la commune et sans les prescriptions dun PPRN
mouvement de terrain men par les services dtat, les maires se trouvent en quelque sorte
acculs utiliser la connaissance scientifique produite par les agents de prvention et de
gestion des risques de lEPCI. Il nen reste pas moins que les maires disposent dune source
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dinformations juge fiable et octroye titre gratuit par lintercommunalit. Cette situation
de dtention dinformations procure une ressource de pouvoir importante pour les agents
publics de lapproche urbaine des risques de lagglomration havraise. tel point que, lors de
la ralisation des PLU, lagence durbanisme de la rgion havraise, en tant que matre
duvre pour les communes, a systmatiquement fait appel aux agents publics de lEPCI pour
les questions de cavits.

Dans le cas de la communaut urbaine de Lyon, la situation sest prsente
diffremment. Lexistence dune commission gotechnique, conseillant les maires pour
raliser leur PLU et instruire leurs permis de construire, ne sert pas pallier labsence de
documents dinformation de ltat, mais viter un PPRN mouvement de terrain.
Une commission des balmes existe depuis le 1
er
mars 1994 la communaut urbaine
de Lyon. Cette structure duplique son homologue la Ville de Lyon. Le principe de la
commission intercommunale est dtendre le recensement des mouvements de terrain ralis
dans la municipalit aux 57 autres communes de lintercommunalit. Cette commission des
balmes du nom des monts lyonnais rputs pour leur instabilit notamment due aux galeries
souterraines romaines a t valide par une dcision du bureau communautaire de dcembre
1993 sous la prsidence de Michel Noir. Rien de trs officiel rsume lactuel responsable
de la commission des balmes depuis sa cration.
Le responsable dcrit la double mission, la composition htrogne et le rle
controvers de sa commission. En labsence de PPRN mouvement de terrain sur le territoire
lyonnais, la commission des balmes de la communaut urbaine de Lyon est charge de fournir
la connaissance pour renseigner le PLU, mais aussi de motiver des avis lors de demandes de
permis de construire, dans des primtres identifis comme soumis des instabilits
gologiques. Pour fournir cette connaissance, la commission fonctionne avec un collge dune
quinzaine dexperts externes issus de linstitut national des sciences appliques de Lyon
(INSA), de lcole Centrale, de lcole nationale des travaux publics dtat (ENTPE), du
centre dtudes techniques de lquipement, du bureau de recherche gologiques et minires
(BRGM), de lunion centrale des gotechniciens et dautres socits non affilies lUnion ou
des experts indpendants. En interne de la communaut urbaine de Lyon, le responsable de la
commission des balmes appartient la mission cologie urbaine . Comme la mission
risques majeurs , dautres services, comme la direction de leau ou de la voirie,
sadjoignent la commission. Ce travail de dtection des balmes est aujourd'hui contest par
les rsultats dun audit interne rendu en juillet 2005. Cet audit souligne labsence de
fondement juridique de la commission et lirrgularit du statut des experts. L encore, des
logiques de systmes de normes rglementaire et scientifique se confrontent.

Le responsable de la commission des balmes la communaut urbaine de Lyon explique
que la situation est, de fait, a-lgale . Son approche de la prvention et de la gestion des
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risques ne se limite pas lidentification des risques dans le PLU. Elle intervient dans
linstruction des permis de construire, chaque fois quune demande de travaux ou de
construction survient dans une zone rpertorie mouvement de terrain . La contestation
juridique du rle de la commission ne remet pas en cause les sources de connaissance des
alas, mais le rle dinstruction des permis de construire.
La commission se base sur trois sources de connaissance pour renseigner les PLU. Il y a
une carte de la gologie de la communaut urbaine au 50 000
me
. Il y a les cartes dalas
ralises par le BRGM en collaboration avec lINSA, et finances par la communaut urbaine.
Ces cartes sont actualises sur le terrain grce des vrifications, lors des demandes de
permis. La troisime source concerne lensemble des tudes gologiques complmentaires
fournies par le ptitionnaire de la demande de permis et ralises sa charge. La commission
des balmes compare ces trois sources de connaissance pour fournir linformation sur les
mouvements de terrain aux services instructeurs du PLU.
linstar de leur homologue de la communaut dagglomration du Havre,
lidentification des risques gotechniques est intgre aux travaux de ralisation du PLU. Par
contre, les conditions de dlivrance dun avis motiv sur les demandes de permis de construire
soulvent des conflits sur la responsabilit juridique de la communaut urbaine de Lyon. Un
audit interne a t ralis sur cette commission gotechnique. Il rappelle que la commission
na pas de fondement statutaire lgal : La communaut urbaine est alle au-del de ses
obligations , lextrme concision de la dcision de bureau () nexplicite pas les missions
attendues ou ce flou juridique est accentu par labsence de tout crit officiel
270
. Le
responsable de la commission des balmes dcrit, ce propos, le mcanisme a-lgal de
validation politique.
Il y a un prsident non-officiel qui est Michel Repellin qui,
aujourd'hui, signe les avis, mais na pas la dlgation du Prsident
[de la communaut urbaine] pour le faire. [La commission des
balmes] na pas de fondement lgal au sein de la communaut
urbaine. Elle a fonctionn douze ans, mais sans savoir si on pouvait
mettre ces avis ou pas. On na jamais eu de problmes, car on
considre que cest un avis que le maire reste libre de suivre ou non.
Et a na jamais pos de problme. Depuis cet audit, on est entr dans
une dmarche de lgalisation et l, a pose de multiples et de
multiples problmes. Entretien M.C., mission cologie urbaine, Grand
Lyon, 15 novembre 2007.
La direction gnrale de la communaut urbaine sinquite de la prise de responsabilit
de la commission, mais ne la supprime pas pour autant. Suite laudit, les dirigeants de
lEPCI mettent en place un rglement interne la commission des balmes de la communaut
urbaine de Lyon. Ce rglement rvise les conditions de la validation politique. Le prsident de

270
tat des lieux, Rapport daudit de la commission gotechnique, juillet 2005.
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la commission ne sera plus un lu politique, mais un membre de la commission dsign, selon
un quorum de votants. Le rglement demande aux maires de transfrer leur comptence
dinstruction des permis de construire, lorsque ces derniers sont situs dans les zones
identifies, selon larticle L.527 du Code gnral des collectivits territoriales.
Pourtant, le dbat perdure. Dun ct, la direction gnrale de la communaut urbaine
souhaite que la commission des balmes cible son action sur le renseignement du PLU et que,
occasionnellement, elle fournisse un avis la demande des maires. La direction gnrale de
lEPCI dnonce la dissociation entre lexpertise sur les risques gologiques et le pouvoir
dinstruction des permis de construire. Cette position est argumente, juridiquement, par la
rcente prise de position de lordonnance de dcembre 2005
271
. Lordonnance stipule que les
tudes gologiques sur la conduite des travaux ne sont pas des documents constitutifs du
dossier du permis de construire. Dun autre ct, le responsable de cette commission continue
de penser son expertise de faon systmatique chaque fois quun permis est demand sur un
primtre risque de mouvement de terrain. Ce dernier avoue que demander
automatiquement une tude gotechnique serait illgal, mais il sappuie sur larticle R.111-2
du Code de lurbanisme que le maire peut utiliser, tout moment, pour conditionner son
autorisation au versement dune pice dans le dossier.

Cette dmarche de codification et de normalisation par un rglement interne sattache
aussi la rgularisation du statut des expertises externes. Si laspect de controverse
scientifique est mis en avant par laudit, le nouveau rglement modifie surtout la
responsabilit des experts, si leurs avis sont contests, ainsi que les modalits de leur
assurance le cas chant, et les conditions de leur rmunration. Le responsable explique que
cette codification transforme une situation de quasi-bnvolat des experts qui intervenaient
contre une indemnisation couvrant le cot de leur dplacement une situation formalise o
leur responsabilit propre voire celles de leurs institutions de tutelle serait recherche. Or,
les sept versions successives de ce rglement montrent que les conditions exactes de
lexercice de cette expertise sont difficiles qualifier. Cette question du rle et du statut
dexpert cre une forte tension au sein de la direction gnrale de la communaut urbaine.
Dans la forme, le conflit prend dailleurs des proportions importantes lorsque le responsable
de la commission est sanctionn de trois jours de mise pied pour avoir dlivr des
informations internes de la communaut urbaine au collge dexperts. Pourtant, la
direction gnrale ne supprime pas cette commission. Au fond, certains lments laissent
penser que ni le responsable de la commission des balmes, ni la direction de la communaut
urbaine ne souhaitent la voir disparatre. Leurs raisons sont nanmoins opposes.
Selon la direction de lurbanisme de la communaut urbaine et le directeur de la scurit
urbaine de la Ville de Lyon, la commission des balmes la Ville de Lyon et son extension la

271
Ordonnance n2005-1527 du 8 dcembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations
d'urbanisme.
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communaut urbaine permettent dviter la mise en place dun PPRN mouvement de terrain.
Le rglement dun PPRN est dcrit comme trs restrictif pour la construction et lurbanisation
par le directeur de la scurit urbaine de la Ville de Lyon.
Un PPRN mouvement de terrain nous parat tre un danger, pour
tout dire. Et l, on ne voudrait pas que le Grand Lyon dans ses
ngociations avec ltat puisse laisser faire, voire demander, la
prescription dun PPR mouvement de terrain/ cavits souterraines,
parce que si cest pour arriver un rglement comme ce que peut tre
le PPRN inondation, cest enfin on sent que a va geler normment
de choses Entretien G.P., Directeur Scurit et Prvention, Ville de
Lyon, 21 novembre 2006.
En dpit de leur souhait de voir disparatre la commission gotechnique pour limiter un
pige juridique, les administrations communautaire et communale prfrent cette situation
celle de la mise en place dun PPRN. Le effets dun PPRN sont rputs anesthsiants pour la
constructibilit des monts lyonnais. La seconde logique de refus du PPRN celle des agents
publics en charge des risques est tout autre.
Le responsable de la commission des balmes craint les consquences de la construction
accrue sur les terrains des balmes. Il invoque, tout dabord, des raisons de scurit collective.
Il affirme que le nouveau PLU de la communaut urbaine de Lyon a beaucoup ouvert les
monts lyonnais la construction. Le document prcdent fixait des seuils de surface de 5 000
m ncessaires pour construire des ensembles dhabitations. Ce seuil nexiste plus vraiment
avec le PLU. Le nombre dhabitations ralisables par parcelle augmente, ainsi que le taux de
rentabilit de la parcelle. Le responsable de la commission craint larrive massive des
promoteurs immobiliers, sur des terrains dont la situation gographique est trs valorise sur
le territoire lyonnais. Pour autant, les agents en charge des risques gotechniques ne sont pas
promoteurs dun PPRN. Labsence de PPRN mouvement de terrain consacre la lgitimit
voire la ncessit dune politique intercommunale de prvention et de gestion des risques.
Labsence de PPRN place la commission des balmes en situation de monopole de
connaissance et de conseil technique. En ce sens, la logique du responsable de la commission
gotechnique rejoint celle des maires qui gardent, au final, leur pouvoir de refuser ou
daccepter une demande de permis, mais aussi celle des services de lurbanisme et de la
direction gnrale de la communaut urbaine qui souhaitent prserver des marges de
manuvre pour le dveloppement urbain.

Plusieurs systmes de normes sont en conflit entre la rationalit de lapproche
territoriale des politiques de prvention et de gestion des risques et la rationalit des enjeux de
dveloppement urbain. Dun point de vue rglementaire, le rle des agents publics en charge
des risques gotechniques est controvers, surtout que la commission cre fait appel des
experts externes pour renseigner le PLU mais aussi pour dlivrer les permis de construire. La
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prsence dune action en terme de prvention et de gestion des risques est tolre car elle
prsente un moindre mal pour les possibilits de dveloppement urbain sur les zones
gologie instable. Lexistence de la commission des balmes est largement encadre par un
rglement juridique alambiqu. On ne dispose pas dune expertise locale car elle na pas
dautorit dimposition technique et/ou politique. Le maintien de la commission gotechnique
nest d qu son effet indirect dobstruction dun PPRN, non souhait par les communes, par
les services durbanisme et par la direction gnrale de la communaut urbaine.

* * *

Les pages qui prcdent analysent la prise en compte des risques en amont des
politiques durbanisme, c'est--dire dans lurbanisme rglementaire. Les modifications dans la
gouvernance locale et les transformations de la politique de dveloppement conomique et
urbain soulignent certains paradoxes. Les agents publics en charge de lapproche
territoriale de la prvention et de la gestion des risques lchelle de lagglomration se
positionnent sur la connaissance des risques endo-urbains en tant que conseil
technique spcialis dans le domaine de linscription des risques dans lurbanisme
rglementaire. Or, ce positionnement amplifie le dcalage entre le moment de
linstruction des documents rglementaires et le moment de lautorisation de permis de
construire.

Deux sries de remarques peuvent tre faites. La premire porte sur les transformations
dans la gouvernance locale de la prise en compte des risques dans les documents durbanisme.
La seconde insiste sur les transformations induites sur les pratiques professionnelles de
lurbanisme rglementaire.

Concernant la gouvernance locale, linscription des risques dans lurbanisme
rglementaire se droule traditionnellement entre, dune part, les services de ltat qui
apportent la connaissance lgale et lgitime et, dautre part, les communes qui sont tenues de
prendre en compte cette information dans leur document durbanisme. Lentre de lEPCI
dans ce jeu dual bouscule une rpartition des rles dj prcdemment source de conflits.
Le statut de producteur de connaissance des services de ltat est remis en cause. Leurs
calculs scientifiques dalas sont dcrits comme loigns des ralits locales, c'est--dire aussi
bien des enjeux de dveloppement (cas de lle-de-Nantes) que des topographies (cas de la
continuit de la falaise havraise). Les donnes portes connaissance par ltat, issues de
modlisations scientifiques, savrent parfois inexactes. Ces erreurs entranent un climat de
controverse scientifique autour des documents fournissant les servitudes dutilit publique
prendre en compte dans lurbanisme rglementaire.
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De leur ct, les communes sont souponnes de dfendre les intrts locaux au
dtriment de lintrt collectif et de la scurit nationale. Beaucoup dentre elles sont
dmunies dinstruments de calcul de prvision des risques, et des primtres de prvention qui
en dcoulent. Mme si les maires disposent doutils rglementaires, tels que larticle R. 111-2
du Code de lurbanisme lui permettant de contrler les attributions de permis de construire,
les possibilits de recherche de responsabilit, juridique et politique, en cas dopposition un
document rglementaire, ou en cas daccident, ne lincitent pas se permettre beaucoup
dinitiatives de modifications des servitudes dutilit publique dictes par ltat.
Depuis 1999, les EPCI ont acquis un rle non ngligeable dans llaboration des
documents durbanisme. Ils disposent, parfois en place et lieu des communes, des outils de la
politique durbanisme. Leur administration participe au travail de prparation des choix
politiques sur les enjeux de dveloppement conomique et urbain. Concernant les risques
collectifs, les intercommunalits deviennent, parfois malgr la volont des dirigeants des
EPCI, des acteurs plus ou moins intgrs la construction des dcisions. Cest alors en
interne des EPCI que, dune part, sexercent les confrontations entre les systmes de normes
rglementaires, scientifiques et politiques, mais aussi, dautre part, se rvlent les tensions
entre les rationalits de prvention et de dveloppement.
Les agents de prvention et de gestion des risques lchelle de lagglomration
sappuient sur les paradoxes juridiques, les dbats scientifiques et les controverses territoriales
pour que les lus et les hauts fonctionnaires comprennent le bien-fond des risques endo-
urbains. Mais il semble bien que ces arguments ne psent pas suffisamment dans le choix
politique face des situations de choix entre prvention et dveloppement des territoires. Les
dirigeants des EPCI refusent que lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques
joue un rle dexpertise locale dans le sens o ce terme renvoie la fois la capacit de
crer et de dtenir de la connaissance spcialise, mais aussi la capacit de cette expertise
dtre en position de peser dans une dcision technique et/ou politique (Decrop & Galland,
1998). Les agents publics des risques endo-urbains sont reconnus comme gnrateurs de
connaissance. Ils sont des assembleurs de sources lgales, mais ils ne peuvent ni modifier, ni
complter la rgle. De plus, ils sont clairement tenus lcart des arbitrages dcisionnels.
Lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques est rduite un rle de
conseil technique .
Lapproche territoriale des risques lchelle de lagglomration se maintient dans un
service autonome. Il sagit dune forme d arrangement local car elle permet aux maires
davoir une instance de conseil lors de linstruction des demandes durbanisme. Surtout, il
sagit de justifier de la non-ncessit dun instrument de type PPRN. Les services de
lurbanisme veulent viter un tel rglement qui imposerait de nombreuses restrictions de la
constructibilit.

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Concernant la pratique de la politique durbanisme rglementaire, les modalits de prise
en compte des risques collectifs voluent. La rcente loi de dcembre 2000 sur la solidarit et
renouvellement urbain et les modalits de dlivrance du permis de construire en 2004 crent
une situation antagoniste dans laquelle linstruction des documents durbanisme sloigne de
lautorisation des permis de construire. Elles ont des effets dans lorganisation du travail
administratif dinstruction et dans les choix politiques doctroi ou de refus des permis de
construire. Lannulation de la prise en compte de la dfinition extensive des risques endo-
urbains lors de linstruction des plans durbanisme et, linverse, son acceptation au moment
de la dlivrance des permis de construire ne sont pas que le rsultat dune ambigut
lgislative et rglementaire : cest aussi un arrangement local.
Concernant le travail administratif, daprs les noncs et les pratiques des services de
lurbanisme, une culture du refus a priori des permis de construire se profile dans les
zones exposes des risques. Suite la rforme lgislative de 2004, les dlais dinstruction
des permis de construire passent de trois mois un seul mois alors que la connaissance sur
certains risques, comme les mouvements de terrain, est incrmentale. De plus, les pices
constituant le dossier sont dfinies au niveau national et la rcente loi ne permet plus de
demander des informations supplmentaires, comme par exemple une tude gotechnique en
cas de demande de permis sur une zone rpute instable. Ces changements rcents sont peu
relays en dehors des revues, des journaux et des sites internet de professionnels de
lurbanisme, de la construction et de larchitecture. Pourtant, les consquences dans le
domaine de la prise en compte des risques sont considrables. Pour les agents publics en
charge des risques, il est difficile aujourd'hui de disposer de temps suffisant pour mener une
instruction suffisamment rigoureuse. De plus, les services instructeurs des PLU sont dissocis
de la formulation davis motiv doctroi ou de refus. Lacte de dlivrance ou de non-
dlivrance revient au maire. Les agents publics en charge des risques dans les EPCI dplorent
que le permis de construire se transforme en simple formalit technique. Selon eux, autoriser
un permis, cest aussi raliser une analyse territoriale des enjeux et des alas, qui permet par
ailleurs daugmenter la connaissance des risques. Ils constatent que la prise de dcision
politique sautonomise de lacte dexpertise des services administratifs.
Concernant les choix politiques, le maire porte dsormais une responsabilit norme
dans lattribution des permis de construire. Les services durbanisme des EPCI ont conscience
de ce clivage entre linstruction des PLU pour le compte des maires et la dlivrance
communale des autorisations des permis de construire. Les agents publics promoteurs de la
prise en compte des risques lchelle de lagglomration participent, en quelque sorte,
cette contradiction en fournissant des informations a-lgales que le maire peut prendre en
compte sil le souhaite grce larticle R. 111-2.
Un maire peut-il souhaiter prendre en compte des zones de risques complmentaires
celles dictes par les services dtat ? Dans le cas o les connaissances sur les risques endo-
urbains lchelle de lagglomration impactent des centres-villes historiques ou des zones
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dactivits, il ny a pas de controverse : les zones dj bties ne deviendront pas
inconstructibles ou soumises de gros ouvrages de prvention des risques. Dans les
agglomrations qui nont pas vcu de catastrophes rcentes, la volont politique locale et les
services dtat convergent sur ce point. Par contre, les zones premptes, construire ou en
cours de projet urbain dclenchent des dbats houleux. Dans ce cas, les directions de
lurbanisme jouent sur les controverses scientifiques entre les services dtat et les retards de
transmission de documents lgaux pour nuancer les effets des servitudes dutilit publique.
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2. La ngociation de lala dans llaboration des plans de prvention des
risques : une variable de la planification urbaine des agglomrations ?
Parmi les leviers de la politique de prvention et de gestion des risques, la matrise de
lurbanisme permet de contraindre le dveloppement urbain, c'est--dire dimposer des
servitudes de protection aux constructions ou alors dinterdire la constructibilit, en dlimitant
des zones de protection contre les alas naturels ou technologiques. La procdure des plans de
prvention des risques (PPR) renverse la logique de la prise en compte des risques dans la
planification urbaine. La dlimitation des zones dalas dans les PPR est scientifiquement
tablie. Elle produit aussi des effets juridiques sur lutilisation ou loccupation des sols (Billet,
2003). Ce levier de la prvention et la gestion des risques par la matrise de lurbanisme est
tout particulirement mis en visibilit par la ralisation et lusage de la cartographie des
risques dans les PPR (Martinais, 2007). La reprsentation cartographique est une modlisation
de loccurrence dun ala sur un territoire disposant denjeux humains, conomiques ou
patrimoniaux.
Plusieurs tudes sur la conception et lutilisation de la cartographie des risques
reviennent sur ce que Pierre Lascoumes appelle lillusion de la neutralit de cet outil
suppos scientifique et technique
272
. Les cartes des plans de prvention des risques naturels ou
technologiques (PPRN ou PPRT) sont des simplifications du rel labores partir dune
slection de critres (par exemple, une crue de rfrence ou une incidence entre divers
produits industriels). Emmanuel Martinais rappelle juste titre que la cartographie des risques
na pas comme seul objectif de rendre visible lala sur un territoire. Cest aussi un support de
ngociation entre les producteurs de la connaissance scientifique, c'est--dire les services de
ltat, et les porteurs denjeux conomiques et urbains, c'est--dire les collectivits locales
273
.
Suivant les conditions de cette ngociation, la cartographie des risques dlimite un zonage
ayant des applications rglementaires sur la planification urbaine. Derrire la dlimitation de
zones de risques par la cartographie, il y a plus quune information scientifique et obligatoire.
Cest un outil de rencontre de normes et de valeurs, concernant les alas et les enjeux, autour
duquel les acteurs centraux et locaux de lamnagement des territoires confrontent leur vision
du risque face aux enjeux de dveloppement (Barraqu & Gressent, 2004).

Dans ce sens, laction de prvention et de gestion des risques par la matrise de
lurbanisme se diffrencie, dans ses mthodes et ses finalits, de lidentification des risques
dans les documents durbanisme tudis prcdemment. Le zonage des risques naturels ou
industriels se ralise dans une temporalit dconnecte de celle de la rvision des documents
de planification urbaine. Il intervient sur les documents durbanisme, mme une fois raliss.

272
Gouverner par les cartes, Revue Genses, n68, septembre 2007.
273
MARTINAIS Emmanuel, La cartographie au service de laction publique. Lexemple de la gestion des
risques industriels, Revue EspacesTemps.net, novembre 2007, http://espacestemps.net/document3643.html.
Consult le 16 avril 2008.
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Afin de comprendre les diffrences denjeux et de marges de manuvre, rappelons
lhistoire de la prvention par laction des services dtat de dlimitation territoriale des
risques. Plusieurs formes de zonages se sont succdes, selon des mises en visibilit et en
ngociation dterminant les rapports de force de la gouvernance locale, mais aussi les
volutions des politiques de dveloppement des territoires.

Les premiers plans de zonage des risques saffirment, travers une politique centraliste,
avec le dcret-loi du 30 octobre 1935 sur le risque inondation. Les plans de surfaces
submersibles contre les inondations (PPS) sont mis en uvre, par un Gouvernement
autoritaire men par Pierre Laval, afin de limiter le pouvoir des notables locaux disposer du
droit de proprit. Dans les annes 1970
274
, dautres risques font lobjet de modlisations et de
prvisions de primtre doccurrence, comme par exemple en 1974 pour le risque
davalanches avec les plans des zones exposes aux avalanches (PZEA)
275
. Ensuite, la loi de
1982 sur lindemnisation des catastrophes naturelles institue le plan dexposition aux risques
(PER). Cette dlimitation graphique et gradue du danger distingue trois types de zones selon
le niveau de probabilit. Le PER est annex au POS et entrane des rgles de constructibilit.
Les services dtat dconcentrs du Ministre de lquipement -la DDE- produisent les
mthodes de calculs dalas et dfinissent les primtres. Mais, dans le contexte de
dcentralisation politique mene par Gaston Defferre, ce sont les communes qui sont
linitiative des PER. 2 000 communes sont identifies comme prioritaires pour la mise en
place de PER. Les incitations des services dtat mettre en uvre des PER se heurtent aux
rsistances des communes qui dfendent les projets de dveloppement conomique et urbain.
La priode prcdente des annes 1970 1993 accorde peu dintrt et de crdit la
cartographie ou danger
276
. Faiblement publicise, peu cohrente entre diffrents territoires
et parfois mme contradictoire localement, la matrise de lurbanisation na pas vocation
tre objective par la cartographie. Dans les services de ltat des annes 1980, les
quipements et les infrastructures sont des leviers de prvention et de gestion des risques
privilgis. En 1994, seuls 94 PER sont raliss (Dubois-Maury & Chaline, 2004).
Face ce revers, le lgislateur intervient de nouveau. En fvrier 1995, le ministre de
lenvironnement, Michel Barnier, porte une loi relative au renforcement de la protection de
l'environnement. Le lgislateur transforme les plans dexposition aux risques en plans de

274
Une telle priode dabsence dintervention du lgislateur ne signifie pas que la loi de 1935 ait t
suffisamment applique. Suite aux priodes de guerres mondiales en Europe, les annes 1950-1970 sont places
sous le signe de la libralisation du march foncier et de la croissance urbaine. Les risques dexposition des
activits urbaines des dangers naturels ou technologiques ne sont pas les priorits conomiques et sociales des
politiques urbaines menes.
275
Lire : Louis DE CRECY et Claude CHARLIER dans louvrage collectif dirig par DECROP Genevive &
GALLAND Jean-Pierre, Prvenir les risques : de quoi les experts sont-ils responsables ?, LAube, Paris, 1998.
276
LE BOURHIS Jean-Pierre, Du savoir cartographique au pouvoir bureaucratique. Les cartes des zones
inondables dans la politique des risques (1970-2000) In Gouverner par les cartes, Revue Genses, n68,
septembre, 2007, p.80.
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prvention des risques (PPR)
277
. De nouveau, ce sont les services dtat, et non plus les
communes, qui laborent
278
et qui mettent en application des plans de prvention des risques
naturels prvisibles (PPRN). La mise en place des PPRN porte le spectre de lchec des PER
face aux enjeux du dveloppement conomique et urbain. Lobjectif des PPRN est double :
replacer la cartographie des risques au centre de laction de prvention et de gestion des
risques et redfinir les rpartitions de responsabilit entre acteurs.
Ces PPRN ont pour objet soit de dlimiter les zones exposes aux risques afin de limiter
les constructions qui pourraient aggraver des risques, soit dinterdire tout type de
construction. Mais partir de la fin des annes 1990, la cartographie est impose par ltat
comme un outil central dans les deux sens du terme. Elle devient la pice matresse dune
politique de prvention et de gestion des risques qui souhaitent intervenir sur les stratgies
durbanisation des communes. Mais le zonage des risques devient aussi central car ses
calculs et ses primtres sont dfinis dans le cercle restreint des services dconcentrs de
ltat. La technicisation de la cartographie fonctionne comme une barrire pour les
collectivits locales. Les collectivits locales sont souvent dpourvues de connaissances
scientifiques et de comptences techniques dans ce domaine (Le Bourhis, 2007).
Laction de prvention et de gestion des risques par la matrise de lurbanisation est un
des leviers, aux cts de la rduction du risque la source ou de linformation de la
population. Cest un choix technique et politique.

La mise en place dun PPR est un long processus. Ce nest quaprs une procdure
denqute publique avec les communes concernes que le PPRN rentre en application. Cette
consultation revt des modalits de ngociation bien diffrentes suivant les enjeux
conomiques et urbains impacts par les cartographies du risque, mais aussi suivant la taille
de ladministration communale ou le poids politique dun maire. Suite lenqute publique et
une fois approuv, le prfet de dpartement rend les PPRN opposables toute initiative
foncire dune personne publique ou prive. Le PPRN est annex au PLU, conformment
l'article L. 126-1 du Code de l'urbanisme. Il vaut servitude d'utilit publique, c'est--dire quil
sapplique en transposition du document durbanisme, mme si celui-ci vient dtre rvis.
La loi de 1995 prvoit, dans le chapitre premier du second titre, les modalits dexercice du
droit dexpropriation sur les zones dalas naturels forts. Le droit dexpropriation est ouvert
aux collectivits locales pour cause d'utilit publique et sous rserve que les moyens de
sauvegarde et de protection des populations s'avrent plus coteux que les indemnits
d'expropriation lorsqu'un risque prvisible de mouvements de terrain, d'avalanches ou de

277
Articles 16 29 de la loi du 2 fvrier 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.
278
Cest le prfet qui dsigne le service dtat dconcentr comptent pour raliser les calculs des primtres des
plans de prvention des risques inondations. Il sagit souvent de la DDE, par exemple les services de VNF. Voir :
glossaire.
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crues torrentielles menace gravement des vies humaines
279
. Pourtant, les cas dexpropriation
ont t relativement faibles depuis 1995
280
. De plus, cet outil, destin laction foncire des
collectivits, est strictement encadr par les pouvoirs du prfet. Les efforts de la loi de 1995
pour faire entrer la concertation dans la politique de prise en compte des risques dans les
documents durbanisme sont contradictoires avec les modalits unilatrales de ralisation de
la cartographie des risques par les services dtat. Le prfet pilote, prescrit et applique les
PPRN mme si, effectivement, lopposition des lus peut bloquer la dmarche denqute
publique.
Comparativement aux plans de prvention des risques naturels de 1995, la loi de juillet
2003 sur la prvention des risques technologiques et naturels et sur la rparation des
dommages instaure, pour les risques technologiques, une procdure de concertation autour
dun comit local dinformation et de concertation sur les risques (CLIC), composs
dindustriels, dlus, dassociations et des services dtat qui dbattent des primtres des
futurs plans de prvention des risques technologiques (PPRT).

En 2003, le lgislateur intervient sur la dlimitation des primtres de risques majeurs.
La ministre de lenvironnement de lcologie et du dveloppement durable, Roselyne
Bachelot, instaure diffrents outils dans la loi du 30 juillet 2003, tout particulirement une
nouvelle version de la planification des risques dorigine industrielle, avec les plans de
prvention des risques technologiques. Inspirs de lapproche gradue des PPRN, les
nouveaux PPRT innovent sur deux points : la dlimitation probabiliste des primtres de
risques et les outils de matrise de lurbanisation mais aussi dintervention sur le bti existant.
Si le constat contemporain de limbrication entre les industries et les activits urbaines
date de la loi de 1976 relative aux installations classes pour la protection de
l'environnement
281
, le lgislateur entre dans une logique de prvention territoriale avec la loi
de 1987 sur l'organisation de la scurit civile et la prvention des risques majeurs
282

(Blancher, 1998). La loi de 1987 modifie le Code de lurbanisme pour inclure lobligation de
prendre en compte les risques technologiques. Elle modifie aussi la loi de 1976 en instaurant

279
Un fonds budgtaire est cr pour financer ces expropriations : Article 13 de la loi n95-101 du 2 fvrier 1995
relative au renforcement de la protection de l'environnement dite loi Barnier : il est cr un fonds de prvention
des risques naturels majeurs charg de financer, dans la limite de ses ressources, les indemnits alloues en vertu
des dispositions de l'article 11 ainsi que les dpenses lies la limitation de l'accs et la dmolition ventuelle
des biens exposs afin d'en empcher toute occupation future. Ce fonds est aliment par un prlvement sur le
produit des primes ou cotisations additionnelles relatives la garantie contre le risque de catastrophes naturelles,
prvues l'article L. 125-2 du code des assurances. Ce prlvement s'applique sur le produit des primes ou
cotisations additionnelles mises compter d'un dlai de six semaines aprs la publication de la prsente loi .
280
En 2001, Jocelyne DUBOIS-MAURY recense 40 dossiers prsents, 28 en cours dinstruction et 10 en phase
de Demande dUtilit Publique (DUP). DUBOIS-MAURY Jocelyne, Lexpropriation peut-elle tre un outil de
prvention ?, Prventique & scurit, n58, Juillet-Aot 2001, pp.29-32.
281
Loi n76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classes pour la protection de l'environnement :
article 24-4.
282
Loi n87-565 du 22 juillet 1987 relative l'organisation de la scurit civile, la protection de la fort contre
l'incendie et la prvention des risques majeurs.
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des primtres de servitudes autour des sites industriels. Cette dmarche permet aux services
de ltat de dfinir deux zones de danger dites Z1/Z2
283
. Ces cercles de prvention des risques
technologiques, btis sur la mthode dterministe, se transforment, avec la loi de juillet 2003,
en des primtres en formes de patatodes issus des mthodes de calcul probabiliste
284
.
Les services de la DRIRE accompagnent les tudes de danger, produites par les industriels,
afin de fournir des donnes concernant la gravit, la probabilit et la cintique des accidents
potentiels. Les tudes de danger doivent aussi permettre didentifier les foyers de population
et les activits conomiques potentiellement impacts par un accident. Ainsi, la loi de 2003
invite les services dtat de la DRIRE rviser toutes leurs cartographies des alas
technologiques et modifier les primtres de danger Z1/Z2 .
La loi de 2003 donne de nouvelles possibilits dintervention sur lurbanisation
lintrieur de ces nouveaux primtres. linstar des PPRN, les PPRT accordent un droit
dexpropriation, mais aussi des droits de dlaissement, c'est--dire de dpart volontaire de la
part des habitants, et des droits de premption, c'est--dire que ltat ou des collectivits
locales peuvent acqurir les terrains situs dans les zones risque technologique. Cette
possibilit dagir sur lurbanisation, mais aussi sur le bti existant, permet dintervenir dans
lurbanisme rglementaire et dans lurbanisme oprationnel. Ce renversement total de
perspective , pour Laure Bonnaud et Emmanuel Martinais, permet aux pouvoirs publics
dintervenir sur le voisinage des entreprises, soit en repensant loccupation des sols autour des
zones risques, soit en crant ce que les auteurs appellent des espaces artificiels ou du
vide entre les usines et la ville
285
. Les modalits de participation financire tripartite entre
ltat, les collectivits locales et les industriels ne sont pas encore suffisamment clairement
tablies, mais peuvent-ils solutionner de sempiternelles controverses territoriales entre
prvention et dveloppement ? Les tudes rcentes montrent, au final, les limites des
transformations proposes par la loi de 2003 en termes de matrise de lurbanisme.

Les dbats, que soulvent lanticipation et la projection territoriale des effets de la mise
en place des PPRT dans lurbanisme, tendent minimiser la prexistence doutils territoriaux,
(par exemple de zonage ou de servitudes dutilit publique) et sur-valoriser les effets de
changements. Par exemple, la procdure de projet dintrt gnral (PIG) est une opration
damnagement qui permet au prfet, depuis la loi de juillet 1987 relative l'organisation de

283
La zone Z1 donne la limite des effets mortels : cest la distance en de de laquelle un accident peut
provoquer statistiquement au moins 1% de dcs. La zone Z2 donne la limite des effets irrversibles : cest la
zone o lon peut voir apparatre des effets sur la sant entranant des squelles permanentes. Source : Site de
lIRMA (Institut des Risques Majeurs), L'intgration des risques technologiques dans l'urbanisation extrait du
Mmento des lus locaux , Prfecture de l'Isre, Conseil Gnral de l'Isre, dition 2001, http://www.irma-
grenoble.com/
284
Arrt du 29 septembre 2005 relatif l'valuation et la prise en compte de la probabilit d'occurrence, de la
cintique, de l'intensit des effets et de la gravit des consquences des accidents potentiels dans les tudes de
dangers des installations classes soumises autorisation.
285
BONNAUD Laure & MARTINAIS Emmanuel, Des usines la campagne aux villes industrielles,
Dveloppement Durable et Territoires, Dossier 4 : La ville et l'enjeu du Dveloppement Durable, Mis en ligne le
4 juin 2005, http://developpementdurable.revues.org/document749.html. Consult le 12 avril 2008.
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la scurit civile et la prvention des risques majeurs, dimposer aux collectivits la prise en
compte de servitudes dutilit publique dans les documents durbanisme. Le PIG peut tre
utilis pour imposer un primtre de prvention des risques comme pour la construction dune
autoroute
286
. En ce sens, la loi de juillet 2003 continue de confirmer la position centrale des
services dtat dans laction territoriale de la prvention et la gestion des risques
technologiques. En effet, on va voir que les services dtat encadrent largement les
procdures de concertation des PPRT. Pourtant, les implications des zonages des risques
technologiques sont cruciales pour les politiques durbanisme des communes.

La dlimitation de zones doccurrence dalas naturels ou technologiques afin de
matriser lusage et loccupation des sols grce lutilisation des PPR naturels ou
technologiques fait lobjet de nombreuses controverses territoriales entre les annes 2000 et
2005 sur les trois agglomrations prsentement ltude. Dans un contexte local rcemment
touch par les temptes de 1999 et les crues dvastatrices de 2003, de nouveaux PPRN
glissement de falaise et inondations se mettent en place. Laccident de lusine de la
Grande Paroisse Toulouse en septembre 2001 a raviv une certaine mfiance vis--vis des
usines proches des centres urbains, comme au Havre ou Lyon. Trs vite, les ngociations
avec les collectivits locales sur les PPR naturels ou technologiques, pilotes par les services
dtat, sarc-boutent autour des cartographies des PPR.
Au nom de la connaissance scientifique et de la garantie de lintrt gnral, les services
dtat ralisent des primtres qui, souvent, contrarient les enjeux locaux de dveloppement.
Le caractre impos des PPR, qui se transposent en calque sur les documents
durbanisme, dsquilibre les rapports de force de la gouvernance locale damnagement. Car
les communes ou leurs groupements lorsque ces derniers ont la dlgation de la politique
durbanisme continuent chercher des zones de dveloppement territorial. Les diffrentes
rationalits, soit la scurit des populations, soit le dveloppement des territoires, sopposent
en vain. Chacune est la fois utilise en tant que rationalit en finalit c'est--dire dans
un but utilitaire de protger ou de dvelopper mais aussi en termes de rationalit en
valeur , c'est--dire pour donner du poids la position de lacteur dans un rapport de force.

286
Un projet dintrt gnral (PIG) peut tre ltablissement dun primtre de matrise de lurbanisme mais
aussi tout projet douvrage, de travaux ou de protection prsentant un caractre dutilit publique. Initialement
prvu comme une mesure coercitive de dernier recours (Blancher, 1998) notamment pour acclrer la mise
en uvre des PER, lintrt oprationnel et la diligence de lexcution ont incit les prfets lutiliser pour les
risques naturels et technologiques. Lire : MARTINAIS Emmanuel, Gestion du risque industriel et conflits
territoriaux, le cas de Saint-Fons, commune de lagglomration lyonnaise, Revue de Gographie de Lyon, n1,
vol. 71, 1996, pp. 31-44 ; BLANCHER Philippe, Scnarios de risque industriel et prvention par
lamnagement , In DECROP Genevive & GALLAND Jean-Pierre, Prvenir les risques : de quoi les experts
sont-ils responsables ?, LAube, Paris, 1998, pp. 127-147 ; BONNAUD Laure & MARTINAIS Emmanuel,
Ecrire la loi. Socio-gense de la loi Bachelot du 30 juillet 2003, rapport MEDAD, Programme Risque Dcision
Territoire, Premier rapport scientifique de fin de contrat (1/4), 2007.
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Dans les noncs des services dtat, le moment de la ralisation des PPR est voulu
comme un espace de concertation entre les services de ltat et les collectivits locales. Nous
allons montrer comment, rapidement, le PPR devient, non pas une scne locale du risque
(Decrop, 1997) c'est--dire une scne ouverte la concertation du risque aux collectivits
locales mais une scne de ngociation de lala . Les cartographies des PPR naturels et
technologiques dans les trois agglomrations sont tudies comme des instruments daction
publique vhiculant des rfrences au triple systme de normes scientifiques, juridiques et
politiques. Ils servent de lecteurs des transformations des rapports de force entre les acteurs
publics locaux, mais aussi des transformations des politiques damnagement du territoire.
La question est double, mais la mthodologie dtude est toujours la mme. Les agents
publics chargs des risques lchelle de lagglomration continuent de solidifier leur
approche systmique et leur pratique territorialise de prvention et de gestion des risques
collectifs. Ils cherchent maintenir leur approche endo-urbaine dans lagenda des EPCI et
se maintenir dans les dcisions des politiques durbanisme. En suivant leur parcours
administratif et politique, on cherche savoir en quoi lapproche de prvention et de
gestion des risques lchelle de lagglomration fait-elle voluer, ou non, la ngociation
sur les scnes locales des risques ? Quel modle de dveloppement et damnagement des
territoires profite ces rquilibrages dans les rapports de force ?
Pour rpondre ces deux questions, nous allons successivement tudier des scnes de
ngociation autour des PPRN, puis ensuite des PPRT.
Ltude de la mise en place des PPRN va montrer comment la posture de ltat, en tant
que producteur technique et scientifique des alas naturels, va tre conteste par les services
durbanisme des EPCI. Ces derniers cherchent ngocier, non seulement les enjeux de
dveloppement urbain, mais aussi les alas naturels. Dans les cas tudis, la scne locale de
ngociation du risque devient une scne de ngociation de lala (1). Dans le cas des PPRT,
les services durbanisme de lEPCI accusent ltat dimposer les rsultats de la concertation et
dannihiler les outils durbanisme des collectivits locales. Le positionnement de mdiation,
que cherchent jouer les dirigeants des EPCI, nest pas vritablement favorable lapproche
urbaine des risques. Les EPCI se positionnement pour dfendre les capacits foncires des
communes, pour dnoncer les objectifs de mitage des industriels en cas de rductions des
zones de danger et pour trouver des possibilits de diminuer les primtres par le dplacement
des produits toxiques hors des usines (2).
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1. Limposition territoriale des plans de prvention des risques naturels : la fermeture des
scnes locales de ngociation des risques
Les PPRN inondations ont t les plus largement mis en place aux cts des PPRN feux
de fort ou mouvement de terrain (Chaline & Dubois-Maury, 2004). Comme on la vu sur les
balmes du territoire lyonnais, le rglement des PPR cre de fortes contraintes sur les
possibilits de dveloppement urbain.
Les conflits qui ont eu lieu autour de lenqute publique du PPRN inondations dans
lagglomration lyonnaise pendant la priode 2000-2006 permettent de comprendre le rle de
lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques collectifs dans la matrise de
lurbanisation. Le triple systme de normes donne une grille de lecture de cette controverse
territoriale. Dun point de vue scientifique, les calculs dinondation des services de ltat sont
remis en cause, de sorte que cest le statut mme de producteur lgitime de la connaissance de
ltat qui est questionn. Dun point de vue rglementaire, cette dstabilisation du rapport de
force intervient dans une gouvernance prcdemment duale et dsormais triangulaire : cette
remise en cause re-rpartit les responsabilits entre les communes, les services de la
communaut urbaine et les services de ltat. Dun point de vue politique, une future
approbation des primtres du PPRN inondations contrarie, voire annihile, les enjeux
stratgiques de dveloppement conomique et urbain dune zone en bord de Sane. Cette
situation confronte les communes la rarfaction de leurs capacits foncires.

Ce cas encore plus conflictuel que lurbanisation sur les balmes voit le jour dans
lagglomration lyonnaise. Une situation de blocage autour du trac cartographique des zones
inondables dans le Val-de-Sane provoque une transformation profonde des rapports de force
de la gouvernance locale en matire de prvention des risques par la matrise de lurbanisme.
Les dlimitations de zones inondables, ralises par les services de ltat, sont refuses par les
maires. La solution du conflit va tre trouve par les services de lurbanisme oprationnel de
lEPCI qui, aprs avoir cart la mdiation des agents publics des risques endo-urbains, vont
ouvrir la bote noire de lala inondation. Au-del dune scne de la ngociation du
risque qui rpartit les acteurs de la concertation, cest une scne de la ngociation de
lala . Cette situation interroge la capacit des services de lurbanisme des collectivits
locales maintenir un vritable droit de premption urbain dans des agglomrations, et donc
planifier leur dveloppement urbain de faon autonome.

En dcembre 2006, lors de louverture de la priode de concertation de lenqute
publique du PPRN inondation dans le secteur du Val-de-Sane, la consultation dans les
communes de Gennevilliers et de Neuville-sur-Sane est bloque. Les conseils municipaux ne
signent pas lenqute publique et refusent dapprouver le rglement du PPRN, qui prvoit les
dlimitations des zones inondables, c'est--dire des zones servitudes ou inconstructibles. Le
refus des maires met en dfaut un dossier en concertation entre les services dtat et la
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communaut urbaine depuis dcembre 2004. Les tracs des primtres de zones inondables
sont bass sur les courbes hydrauliques ralises par le service des Voies Navigables de
France (VNF)
287
. Les agents publics en charge de la prvention et de la gestion des risques
suivent les runions de travail o les fonctionnaires de VNF viennent exposer lavance de
leurs travaux dans des runions se droulant la communaut urbaine, en prsence du vice-
prsident aux risques majeurs. Or, lorsque lenqute publique parvient aux communes, les
maires refusent de considrer les tracs de VNF et refusent la concertation.

Ds lors, le dbat sort du cercle des runions prcdentes et arrive sur le bureau du
prsident de la communaut urbaine. Deux logiques se confrontent. Dun ct, les services de
VNF et les agents publics de la prvention et la gestion des risques de la communaut urbaine
expliquent que les prescriptions des PPRN inondation visent rduire les vulnrabilits, et
non tre contraignantes. Ils cherchent faire comprendre aux maires que les prescriptions ne
veulent pas bloquer lurbanisation et la constructibilit des terrains. Mais, de lautre ct, les
maires du Val-de-Sane accusent leur collgue lu municipal et vice-prsident aux risques
majeurs la communaut urbaine davoir ngoci unilatralement avec les services dtat et
ne pas avoir relay les intrts du dveloppement local. Les lus du Val-de-Sane dcident de
saper la concertation des services de la communaut urbaine et vont ngocier directement
avec le prfet. Les maires mettent en cause lexpertise scientifique des services de VNF sur la
base darguments politiques et sociaux, mais surtout ils dsavouent la concertation initie par
le vice-prsident avec les services dtat ainsi que la mdiation de lapproche territoriale de
prvention et de gestion des risques de la mission cologie urbaine .
Les services de ltat ne nient pas limportance, mais aussi la difficult, de la
concertation. Le chef de service Environnement-Risques-Dveloppement Durable de la DDE
du Rhne tente dexpliquer les raisons de lopposition entre la connaissance scientifique de
lala et lenjeu de dveloppement. Selon lui, la connaissance et le diagnostic des risques sont
rarement partags. Lacceptation de la modlisation des services dtat demande une forme
de confiance de la part des communes dans lobjectivit et dans la rigueur des calculs. En
labsence de confiance, le rle des services dconcentrs est, dabord, de ngocier mais, au
final, de trancher et dimposer le respect de ce qui est considr comme lintrt gnral .
Mme si la prise de position de la DDE du Rhne est facilite par leur non-participation au
conflit du Val-de-Sane (voir figure n12), cest bien cette attitude d imposition qui est
dnonce par les maires. Pour les collectivits locales, les marges de manuvre des acteurs ne
sont pas quitablement rparties.

287
La DDE na comptence pas sur les PPRN inondations sur la Sane.
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Figure 12 : Plan de prvention des risques naturels inondations de Neuville-sur-Sane

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ce moment du blocage de lenqute publique, la direction gnrale de lEPCI
demande aux services de lurbanisme oprationnel de reprendre la main sur les ngociations
du PPRN avec les services de ltat. Les agents de la prvention et la gestion des risques,
mais aussi leur vice-prsident, sont mis hors de course. Une scne locale du risque met en
place dans le sens o Genevive Decrop dcrit louverture de la dfinition centralise du
risque majeur par une mise en concertation locale autour dacteurs qui dfendent leurs
objectifs et leurs intrts. Dun ct, lauteur dmontre que lexpertise scientifique des
services dtat intervient, sous couvert de neutralit et dintrt gnral, alors que ltude
critique des ngociations autour des risques rvle leurs ambitions politiques
288
. De lautre
ct, les collectivits locales, sous couverts denjeux conomiques, sont suspectes de
dfendre des intrts particuliers.

Sur cette scne de ngociation du risque, la direction de lurbanisme oprationnel de la
communaut urbaine de Lyon tente de rtablir le rapport de force en sa faveur. Elle reprend
les dbats concernant les zones dinondations avec les hydrauliciens des services de ltat de
VNF sur la base de lquation risque = ala x enjeu . Les services de lurbanisme jouent
sur les deux paramtres de lquation pour faire bouger les limites des zones inondables : la
fois sur la norme scientifique, en ouvrant la bote noire des calculs de primtres, et sur la
norme politique, en montrant que certains tracs sont inacceptables au vu des enjeux remis en
cause.
Mme si laspect ala est laffaire de VNF, le service de lurbanisme oprationnel
montre quil dchiffre les mthodes de prvision et quil peut les vrifier. Le directeur de
lurbanisme explique quil dispose, la communaut urbaine, dune connaissance prcise qui
lui permet de ngocier, ou mme de contredire, des ingnieurs hydrauliciens.
Il y a une dimension dexpertise de lintercommunalit. Je ne suis
pas expert risque, mais je bnficie ici, en tant que directeur, dun
environnement qui fait que je peux mappuyer sur une srie de
collaborateurs qui vont mapporter, deux ou trois, une somme de
connaissances qui fait que, quand je veux tacler un ingnieur de la
Navigation, je peux le faire () Je le dis car jai un collgue
topographe qui mexpliquait comment taient faits les modles
numriques de terrain, partir de photos ariennes. La Communaut
urbaine a acquis une autorit parce quelle a accumul un niveau
dexpertise que, parfois, aujourd'hui, ltat na plus. Entretien P.C.,
directeur de lurbanisme oprationnel, Grand Lyon, 15 novembre 2006.

288
DECROP Genevive, De lexpertise scientifique au risque ngoci. Le cas du risque montagne, Cemagref
Editions, Paris, 1997.
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La direction de lurbanisme oprationnel prsente la communaut urbaine comme un
acteur essentiel de la gouvernance locale dans la mise en place des PPRN, dune part, parce
quelle est dsormais dlgataire de la comptence durbanisme pour le compte des
communes et, dautre part, parce que ses services disposent dune capacit de connaissance
diversifie, prcise et territorialise, quaucune commune de lagglomration, seule, ne
pourrait dtenir. Pour autant, la diversit des points de vue nest pas ncessairement
reprsente sur ce point car les critiques portes par les agents publics de prvention et de
gestion des risques sont absentes du dbat. Les agents publics risques expriment leurs
doutes sur la qualit de la mdiation ralise par les services durbanisme. Dune part, ils
raffirment quil faut accepter lexistence du risque donne par ltat, garant de la scurit
publique et de lintrt gnral, c'est--dire au-del des intrts particuliers des maires qui
souhaitent dvelopper leur territoire. Dautre part, les agents publics des risques dfinissent
les services durbanisme oprationnel comme des dveloppeurs incomptents pouvoir
valuer les dangers engendrs, mais aussi dlibrment responsables des menaces causes par
la poursuite de lurbanisation. Mais, leurs contestations restent inaudibles et nempchent pas
la direction de lurbanisme de faire entrer lEPCI dans une attitude frontale de controverse sur
le calcul des ctes dinondations et de ngocier lala avec les services de ltat.

Le second paramtre, l enjeu dans lquation du risque, est dfini comme hautement
important pour le dveloppement urbain et conomique du secteur du Val-de-Sane. Les
primtres dinondations, dlimits par VNF, couvraient les bords de la Sane, mais aussi des
poches lintrieur des terres. Selon les services dtat, ces poches constituaient des champs
dcoulement et dexpansion des crues, en continuit de la plaine. Mais une de ces poches
reprsente une rserve foncire, prempte par la communaut urbaine depuis de longues
annes pour tendre une zone dactivit industrielle existante. Les services de VNF sont
dcrits par les services de lurbanisme comme des modlisateurs scientifiques dfendant une
dtention unilatrale de la connaissance et ignorant les enjeux de dveloppement territorial.
Je disais VNF : attendez les 20 hectares qui sont en poche,
lintrieur dune urbanisation constitue, ne me dites pas que cest un
zone dexpansion de crue [montrant sur une carte murale]. Sur les
bords du fleuve, je veux bien, ce sont des champs dexpansion de la
Sane. Mais l, ne me dites pas quil y a un risque parce que, moi, je
vous dis quil y a un enjeu urbain. Cest un ple industriel
extrmement important qui a besoin de stendre. Alors les rserves
autour, on ne les a pas manges parce quon allait en avoir besoin
() Ils travaillent sans regarder le territoire, ce qui est pourtant ce
que leur demande la loi. Ils nous ont fait des cartes avec des traits qui
passent, des lignes rouges et des lignes bleues, et quand on leur
demande : Quest-ce quil y a en dessous ?, ils ne savent pas.
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Entretien P.C., directeur de lurbanisme oprationnel, Grand Lyon, 15
novembre 2006.
Cette zone dune vingtaine dhectares reprsente un enjeu majeur pour les communes du
Val-de-Sane, notamment Neuville-sur-Sane, mais aussi pour les services durbanisme
oprationnel de la communaut urbaine.
Pour dfendre la constructibilit de cette rserve foncire, la direction de lurbanisme de
la communaut urbaine de Lyon ne va pas chercher nier la possibilit dune inondation.
Mais, sa vision de lala souligne la cintique lente des crues de la Sane, qui permet
lvacuation, sans situation de crise. De plus, les services de lurbanisme voquent la mmoire
de ces crues qui font partie de lhistoire dun territoire. Cette vision est partage par le
charg de mission sur la scurit au cabinet du prsident de la communaut urbaine.
Les gens dici ont une culture du danger, par exemple les
inondations, cest une tradition. Chacun a son souvenir de
rapatriement en barque par les pompiers, cest la coutume, ce sont des
histoires raconter. Dans le Val-de-Sane, a a toujours t comme
a, il ny a pas de lit pour la rivire, elle dborde tout le temps, mais
on construit tout de mme en bord de berge. Entretien G.P., charg des
questions de scurit, Cabinet du Prsident, Grand Lyon, le 4 octobre 2005.
Cette croyance en lexistence dune culture du risque sur les bords de la Sane
revient minimiser les effets de panique. Elle prsuppose une habitude voire une
organisation naturelle et quilibre de la protection civile entre les habitants et les pouvoirs
publics en cas dinondations (Duchne & Morel-Journel, 2004 ; Langumier, 2006). Cest sur
cette base rhtorique que les services durbanisme, en accord avec les maires, soutiennent que
les primtres de risque doivent tre rvalus. Ils entendent rappeler aux services de VNF
que la limitation de la constructibilit est un levier de prvention et de gestion des risques
parmi dautres, comme linformation la population ou lorganisation en cas de crise, qui ne
peut tre appliqu que sil sagit de la mesure la moins contraignante
289
.

Lenjeu de dveloppement conomique et urbain de la poche du Val-de-Sane est
tellement important que les services de lurbanisme oprationnel de la communaut urbaine
vont laisser tomber les argumentaires politiques et vont passer dune phase de ngociation
une situation de troc : ils vont petit petit accepter de reconnatre, VNF, certains
secteurs inondables sur lensemble du Val-de-Sane que la direction de lurbanisme
contestait aussi mais qui ne reprsentait pas un enjeu urbain et politique aussi important en
change de la rtrocession de la constructibilit de la poche du Val-de-Sane. Au final, la
zone de la poche est rtrocde en zone constructible.

289
Cet argumentaire sinspire de larticle 11 de la loi du 2 fvrier 1995 relative au renforcement de la protection
de l'environnement qui prcise que lexpropriation sexerce sous rserve que les moyens de sauvegarde et de
protection des populations s'avrent plus coteux que les indemnits d'expropriation .
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Pour le directeur de lurbanisme oprationnel, cest un succs. Selon lui,
lintermdiation de la communaut urbaine a t dterminante dans la rsolution des enjeux.
Les lus seuls, mme en opposition face au prfet, nauraient pas pu obtenir la rtrocession
des primtres inondables en zone constructible. Lenjeu nest alors pas seulement foncier : il
est aussi symbolique. Pourtant, cette capacit de contre-expertise scientifique et
territoriale des services de lurbanisme nest pas reconnue par les maires du Val-de-Sane qui
restent sur leur impression de ne pas avoir trouv de relais pour les dfendre ds le dpart.
Ladjoint lurbanisme, lenvironnement et aux risques de Neuville-sur-Sane attribue la
rsolution du conflit sa propre mdiation avec le prfet et avec les industriels
290
.

Ce cas prcis du Val-de-Sane est reprsentatif des contestations des acteurs locaux vis-
-vis des modalits de la prise de dcision des primtres de risques dans les services dtat.
Cette contestation nous instruit la fois sur la rpartition des comptences entre ces acteurs et
sur les enjeux de dveloppement urbain qui sont rvls.
Concernant la gouvernance locale, les services de la communaut urbaine, les services
de ltat et les communes saccordent dire quil ny a pas eu de ngociation. Un point de
non-retour a t atteint, qui a dbouch sur une dcision du prfet qui, selon le directeur de
lurbanisme de la communaut urbaine de Lyon, navait pas envie de se taper un avis
dfavorable de la communaut urbaine et des communes sur lenqute publique du PPRN.
Au final, il ny a pas eu de scnes locales de risques dans le sens que Genevive Decrop
donne une ngociation ouverte entre les services de ltat et les collectivits locales, mme
si cette ngociation se situe en tension entre la rationalit de lexpertise scientifique et la
rationalit politique de llu
291
. Les modalits de concertation de ltat sont dsavoues par
les collectivits locales. Elles ne permettent pas de rsoudre les conflits territoriaux autour des
sites enjeu de dveloppement. LEPCI modifie la gouvernance entre ltat et les
collectivits locales dans le sens o il donne aux communes de son agglomration des moyens
techniques, de la connaissance scientifique et du poids politique pour entrer en ngociation
avec les services dtat. Mais alors, ces dotations technique, scientifique et politique sont
orientes selon les enjeux ports par lEPCI. Dans le cas de la communaut urbaine de Lyon,
le dveloppement conomique et urbain prime sur la prvention et la gestion des risques.

Concernant les transformations de la politique durbanisme, deux points sont voqus.
La localisation de zones inondables entrane des controverses territoriales surtout dans les
centres urbains hyper-denses. Dautre part, la planification du risque naturel, par ltat, dans
lurbanisme local, dsquilibre lutilisation du droit de premption.

290
Entretien avec M.A., premier adjoint au maire lurbanisme, lenvironnement et aux risques, Ville de
Neuville sur Sane, 6 novembre 2006.
291
DECROP Genevive, op.cit.
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Le premier point souligne que les primtres de risque sont intgrs aux politiques
damnagement du territoire urbain seulement sils ne contrarient pas de projet de
dveloppement. Le risque est vcu par les dcideurs locaux en matire de dveloppement
local comme une probabilit incertaine, mais en aucun cas comme un phnomne imminent.
Les dveloppeurs locaux envisagent les primtres de risques, dfinis par ltat, comme des
handicaps si ces zonages contreviennent la constructibilit des territoires. Pour illustrer ce
constat, prenons un double exemple supplmentaire concernant lagglomration lyonnaise. Le
trac des zones inondables sur un petit secteur de Villeurbanne na pas pos de problmes,
alors que la continuit de ce mme primtre en hyper-centre de Lyon a t juge
inacceptable. Le directeur de lurbanisme explique que lorsque le foncier ne vaut pas cher et
que les perspectives de projet urbain sont rduites, lanticipation des effets sur lutilisation des
sols dune zone risque a une porte limite. Cest le cas du secteur de Villeurbanne.
Alors quon nous dise quil ne faut pas reconstruire, ok il ny a pas
denjeux conomiques. On a plutt fait le parc de la Feyssine. L-bas,
ce quon achte, on en fera un agrandissement pour le parc. Les
discussions peuvent bien se mener. Ok, peut tre que l, on aurait
voulu rentabiliser plus les parcelles que lon a achetes, mais
lchelle du budget de la communaut urbaine, a va, on va faire une
croix sur des terrains qui nont pas d nous coter trs cher.
Entretien P.C., directeur de lurbanisme oprationnel, Grand Lyon, 15
novembre 2006.
Au-del de cet argumentaire, il est noter que ce secteur sans enjeu devient aussi un
levier de troc . Une fois dans le conflit sur lensemble du trac des zones, ce secteur est
laisse en faveur des services de ltat, en contrepartie dune rtrocession sur dautres zones.
Par exemple, dans le neuvime arrondissement, un secteur est pass en rouge , c'est--dire
situ en zone dala fort et potentiellement inconstructible. Or, cette zone constitue une
rserve foncire pour une opration durbanisme, en cours, au cur de Lyon. Il semble
vident pour les services de lurbanisme que cette zone ne sera pas maintenue en zone dala
fort. Lenjeu de dveloppement urbain, sur cet arrondissement, est ce point engag que
lhypothse dune mise en inconstructibilit ne semble mme pas probable.

Lautre raison pour les services durbanisme de refuser la transformation de terrains
prempts en zones inondables, servitudes ou inconstructibles, cest lannihilation dun des
outils phare de lurbanisme oprationnel : le droit de premption urbain.
Ce droit permet aux collectivits locales comptentes en matire durbanisme dacheter
des terrains un prix fix en concertation avec le prfet. Cest un instrument qui permet
dintervenir sur le march foncier et dexercer une planification des territoires dans le temps
long. Dans la confrontation entre la planification de zones de prvention de risques et la
planification du dveloppement urbain, les services durbanisme dplorent lamenuisement
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des capacits de premption, par lintervention des primtres de prvention des risques,
dfinis sans concertation par les services dtat. Dans le cas de la poche du Val-de-Sane, les
services de lurbanisme de la communaut urbaine de Lyon avaient prempt, il y a des
annes, un terrain pour faire du dveloppement conomique aujourd'hui. La classification de
cet espace en primtre inconstructible annihile leur pouvoir de se constituer des rserves
foncires. Dans un contexte de rarfaction du foncier, le recours la premption est un outil
dfini comme indispensable par les services durbanisme des collectivits locales. Les
interfrences dans cet outil prospectif du droit de lurbanisme sont fort mal vcues. Pourtant,
dans le cas de Villeurbanne, les oppositions ont t plus faibles. Dans les zones o les enjeux
de dveloppement sont moindres, les services de lurbanisme oprationnel acceptent
linluctable opposition entre la rarfaction de terrain pour le dveloppement urbain et
lobligation de protger des zones de la construction.

Le cas des plans de prvention des risques technologiques (PPRT) qui va tre abord
pose la mme question. Mais la possibilit laisse par la loi de juillet 2003 aux collectivits
locales dacqurir les terrains classs en zone risques industriels permet danticiper le
devenir despaces dsigns comme inconstructibles mais demain peut tre de nouveau
porteurs de projet de dveloppement.
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2. Stratgies de contournement des plans de prvention des risques technologiques
travers le dcret dapplication de 2005, le guide destination des lus locaux
doctobre 2006 et le guide mthodologique doctobre 2007
292
, les services de ltat ont
rcemment prcis les modalits de mise en uvre territoriale des plans de prvention des
risques technologiques (PPRT) issus de la loi du 30 juillet 2003. Ldiction rcente de la
norme juridique et administrative ne permet pas de porter un regard analytique en profondeur
sur la reconfiguration des modalits de matrise de lurbanisation pour prvenir les risques
technologiques et sur ses effets sur les politiques damnagement des territoires. Nanmoins,
les dbats entre les acteurs publics locaux et les stratgies danticipation dans les politiques
durbanisme vont tre explicits et mis en perspective dans les trois agglomrations.

Comme nonc prcdemment, la loi du 30 juillet 2003 introduit deux objectifs de
prvention des risques technologiques. Dune part, la concertation autour des PPRT est
organise dans des comits locaux dinformation et de concertation (CLIC) comprenant
quatre collges de participants (riverains, industriels, salaris et pouvoirs publics). Dautre
part, des mesures foncires sont mises en uvre pour intervenir sur lurbanisation future, mais
aussi sur le bti existant. la lecture des documents rglementaires, administratifs et
politiques pr-cits, les intentions publiquement dclares des services de ltat visent
ouvrir llaboration des PPRT lensemble des acteurs publics et privs concerns. Les PPRT
sont appels solutionner les situations inextricables, hrites du pass, entre les
agglomrations urbaines et les industries nuisances.
Les premires analyses de sociologie politique pointent les contradictions des objectifs
affichs. Dans le premier cas, louverture de llaboration des PPRT de nouveaux acteurs
prend la forme, et les paradoxes, dune injonction la concertation. Les modalits
dlaboration insistent sur limportance du dialogue local et la dmarche dappropriation
du risque
293
. Mais ltude de la mise en dbat rvle rapidement les dsquilibres de cette
gouvernance multipartite au profit des services de ltat
294
. La dfinition donne du risque
technologique dans le guide mthodologique souligne son caractre multi-dimensionnel : Le
risque industriel est un concept intgrant des composantes techniques, conomiques et
sociales. Il rsulte de la prsence, sur un territoire, dune installation manipulant des
substances ou procds susceptibles dtre lorigine de phnomnes dangereux, face des

292
Dcret dapplication n2005-1130 du 7 septembre 2005 relatif aux plans de prvention des risques
technologiques ; Les plans de prvention des risques technologiques (PPRT). Guide mthodologique, Ministre
de lEcologie et du Dveloppement Durable (MEDAD), Direction de la Prvention des Pollutions et des Risques
& Direction Gnrale de lUrbanisme, de lHabitat et de la Construction, Paris, 2007 ; Le plan de prvention des
risques technologiques (PPRT). Guide destination des lus locaux, Agir ensemble pour matriser les
risques , Ministre de lEcologie et du Dveloppement Durable, Paris, octobre 2006.
293
Le plan de prvention des risques technologiques PPRT). Guide destination des lus locaux (Titre 2.2.2),
op.cit.
294
BONNAUD Laure et MARTINAIS Emmanuel, Ecrire la loi. Sociogense de la loi Bachelot du 30 juillet
2003, rapport MEDAD, Programme Risque Dcision Territoire, Premier rapport scientifique (1/4), 2007.
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enjeux socio-conomiques et environnementaux
295
. Ds lors, le guide mthodologique des
PPRT exprime les possibilits de conflits entre les acteurs concerts, si lun dentre eux se
focalise sur lune de ces composantes . Le guide enjoint les services dconcentrs de ltat
piloter la mise en uvre de llaboration des PPRT. Le prfet dcide de la constitution du
primtre dtude. Les directions rgionales de lindustrie de la recherche et de
lenvironnement (DRIRE) et les services techniques interdpartementaux dinspection des
installations classes ralisent la caractrisation des alas technologiques sous forme de
cartographie. Enfin, la direction dpartementale de lquipement (DDE) ralise aussi la
cartographie des enjeux ainsi que lassemblage des deux cartographies ala et enjeu pour
former un zonage brut qui est mis la concertation.

On concde ainsi limportance du rle de lEtat par rapport aux autres partenaires dans
PPRT. Cependant, la rpartition des rapports de force dans la concertation nest pas notre
entre privilgie. La thse se focalise sur les outils rglementaires concernant les mesures
foncires des PPRT. Quelles sont les consquences, sur la gouvernance locale et sur les
politiques locales durbanisme, de ce dsquilibre du rapport de force ? De nouveau, le
positionnement de lapproche endo-urbaine joue sur la mobilisation des normes juridiques et
scientifiques.

- Prise en compte des PPRT dans lurbanisme et recomposition de la gouvernance locale
Les rapports de force entre acteurs, durant la phase dlaboration des PPRT, devraient
tre guids par le principe dassociation et par le souci de la concertation. On montrera que la
gouvernance se perd dans des recherches de responsabilits en chane et que les collectivits
locales, soutenues par les services de lurbanisme, utilisent la norme juridique pour tenter de
contourner lapplication des mesures foncires. De leur ct, les dirigeants des EPCI
(prsident, cabinet et directeurs gnraux) constituent progressivement des contre-expertises
scientifiques aux services de ltat pour le compte des communes. Cette situation cre une
fentre dopportunit pour que les EPCI jouent un rle de mdiation entre ltat et les
communes.
En sappuyant sur les exemples de lagglomration lyonnaise et havraise, nous allons
voir comment les EPCI envisagent lapplication des mesures foncires des PPRT dans les
plans durbanisme et, ensuite, comment les EPCI organise leur rponse administrative,
juridique et politique.

Dans lagglomration lyonnaise, la recherche de concertation autour des primtres de
prvention de risque technologique existe. Les services de ltat, eux-mmes, saccordent
dire que le guide mthodologique des PPRT prvoit que, aprs la ralisation des calculs

295
Le plan de prvention des risques technologiques (PPRT). Guide destination des lus locaux, op.cit, p.21.
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scientifiques, vienne une phase appele projet stratgique , dcrite comme un compromis
entre les communes, ltat et les industriels, enfin, surtout entre les communes et ltat
296
.
Selon les acteurs locaux, cette situation nest pas diffrente de celle mise en place par la loi de
juillet 1987 sur lorganisation de la scurit civile ou celle de lapplication des PPR de 1995.
Au final, ltat peut intervenir dans la planification urbaine locale en imposant, a posteriori
dans llaboration des PLU, des primtres de servitudes ou dinconstructibilit, tout en
laissant aux maires les outils fonciers pour rsorber les situations juges risque par les
PPRT. Malgr les efforts de concertation affichs dans llaboration des PPRT, le dcalage
temporel pnalise linstruction des documents durbanisme, entre le moment de la rvision de
la planification urbaine locale qui dbute ds 2001 et la ralisation des PPRT par les services
dtat qui est dicte et discute depuis 2003, mme si aucun PPRT nest encore appliqu.
Les PLU rviss par les communes ou les EPCI comptents selon la loi SRU
continuent de se voir transmettre des tudes techniques des anciens primtres Z1/Z2, alors
que les services de ltat agitent les potentiels nouveaux primtres des PPRT. Dune part,
cette situation est ressentie comme prcaire par les services instructeurs. Leur capacit
planifier le dveloppement des territoires se retrouve contrainte par limposition des
primtres de risques par ltat. Cette position provoque un sentiment de dvalorisation du
travail des services locaux durbanisme, qui ont limpression que ce dcalage temporel
intervient souvent en faveur des services de ltat. Dautre part, ce dcalage temporel pose le
problme de la responsabilit du maire, en cas de contestation par un tiers du degr
dexposition au risque. Le directeur de lurbanisme oprationnel de lagglomration lyonnaise
explique comment il a convaincu le prsident de la communaut urbaine de ne pas modifier
les primtres de prvention des risques technologiques, dlivrs par la prfecture, malgr
lincohrence, flagrante selon lui, entre les anciennes zones Z1/Z2 et les futurs PPRT.
Ce que jai pu comprendre, ou des choses qui sont entendues dans
des discours, cest quun jour, les ingnieurs de la DRIRE ont dit :
Mr le prfet, voil paquet cadeau et bien le prfet a dit : ah bon, et
bien, Mr le prsident de la communaut urbaine, paquet cadeau. a a
t un peu a quand on ne sait pas quoi faire. Et si un jour ya un
ppin, on cherchera qui de lingnieur ou de Mr le prfet ira en
correctionnelle, ya pas de raison. Et l-dessus, on est trs clair.
Quand les textes sont sortis, on a fait une note au prsident, on lui a
dit : vous touchez un de ces traits et cest vous qui tes responsable.
On fait du copier-coller. Je lui ai mme dit : personnellement, si vous
voulez changer quelque chose, je vous demanderais une instruction
crite. . Entretien P.C., directeur Urbanisme oprationnel, 15 novembre
2006.

296
Citation extraite de lentretien de G.B., directeur du Syndicat pollutions industrielles dans la rgion
dagglomration de Lyon, DRIRE, communaut urbaine de Lyon, 12 avril 2006.
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Lenjeu de la norme juridique devient central. La polarisation autour des possibilits de
recherche de responsabilit civile et pnale entrane un enchanement de positions de refuge
entre les services dtat et les lus locaux, mais aussi entre les lus locaux et leurs propres
services techniques.

Dans lagglomration du Havre, ce climat de patate chaude de la responsabilit des
effets fonciers du zonage des PPRT peut, selon les acteurs de la scurit civile, inciter les
maires choisir dautres outils que la matrise foncire pour prvenir les risques et grer les
accidents. Le directeur de la scurit civile de la Ville du Havre sinterroge : ny aura-t-il pas
des situations de blocage juridique si les maires font dautres choix politiques que de mettre
en pratiques les mesures foncires ?
Est-ce que les maires iront jusquau bout des PPRT et transposeront
les outils disposition, ou est-ce quils ne vont pas juste informer la
population et laisser le dveloppement conomique et lurbanisation
plus importante en ayant toute conscience des risques ? a peut tre
aussi un outil damnagement du territoire en soi. Entretien C.B.,
responsable Scurit civile, Ville du Havre, 12 dcembre 2006.
Au final, les acteurs publics locaux nont quune confiance limite dans la concertation
de ltat. Limposition des primtres de risques technologiques a posteriori des procdures
de rvision des documents durbanisme engendre des stratgies de contournement. Les
collectivits locales en charge de lurbanisme cherchent dlguer les responsabilits,
politiques, juridiques et financires, lies aux mesures foncires. Elles cherchent aussi viter
lapplication pure et simple des PPRT, notamment par le recours dautres leviers de
prvention et de gestion des risques comme linformation la population ou la rduction des
risques la source.

Dans ce contexte, les agglomrations du Havre et de Lyon choisissent un
positionnement administratif, juridique et politique qui illustre une tentative de mdiation
dans ces sempiternelles controverses territoriales entre largument de la prvention et celui du
dveloppement. Dans ces deux cas, selon des options administratives et politiques diffrentes,
ladministration des EPCI constitue une contre-expertise scientifique sur les risques
technologiques. Dans le cas de lagglomration lyonnaise, la contre-expertise est
externalise : elle sappuie sur la dtention dune connaissance sur lala technologique face
la DRIRE. Dans le cas de lagglomration havraise, elle est internalise : elle porte sur la
capacit de lEPCI caractriser des enjeux locaux conomiques et urbains face la DDE.

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la communaut urbaine de Lyon, suite aux conflits sur le PPRN qui ont durement
touch la sphre politico-administrative, la direction gnrale de lEPCI passe un appel
doffre pour sappuyer sur un cabinet dtudes. La communaut urbaine de Lyon soffre les
services en interne dun consortium dexperts pluridisciplinaires. Notre contre-expertise, on
vient de lacheter si jose dire note le directeur de lurbanisme oprationnel. Pour un budget
denviron 700 000 euros dans les quatre annes venir, la communaut urbaine met au
service des communes, mais surtout de ses directions de lurbanisme rglementaire et
oprationnel, un cabinet de dfense des intrts du dveloppement conomique et local de
lagglomration lors de la ralisation des PPRT. Lappel doffre prcise les missions du
consortium dexperts : permettre la prparation de la participation [de la communaut
urbaine] au groupe de travail PPRT et dans le bon droulement de ces runions ; assister la
Communaut urbaine de Lyon dans llaboration des documents durbanisme relevant de ses
comptences, essentiellement le PLU et les oprations damnagement urbain, ainsi que dans
la mise en uvre de divers projets territoriaux impliquant notamment nos partenaires
conomiques, institutionnels et les services de ltat . Ce consortium est compos dexperts
juridiques et techniques, qui interviennent pour le compte de la communaut urbaine, dans
ltape de dfinition des tudes de danger. Il est dot dune mission de traduction dans des
discussions qui sont comme une langue trangre dcrit le directeur de lurbanisme
oprationnel. Il explique que, dans ce cas, si on ne parle pas la langue, les services de ltat
parlent entre eux et la communaut urbaine ne fait plus autorit . En effet, la direction
de lurbanisme oprationnel a largement sollicit cette commande dexpertise.
Depuis lpisode du blocage de lenqute publique du Val-de-Sane, la direction
gnrale de lEPCI soutient la direction de lurbanisme et dsavoue la mdiation de
lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques. Ce dsaveu est cinglant. Les
agents publics en charge des risques prennent, ds lors, amplement la peine de contrecarrer
toute cette dmarche de recours un cabinet externe. Selon le charg de mission aux risques
majeurs, il ny a pas de volont politique de la part des communes. Cette commande est
strictement technocratique. Lisant lappel doffre, il relve mission dassistance dune
quipe technique externe auprs de la communaut urbaine : le march de cette mission a t
dvolu un groupement qui sappelle ORGECO, ARCADIS, AMARIS, OASIS. Le matre
douvrage est la communaut urbaine lexclusion des communes et des partenaires
conomiques
297
. Selon lui, il ny a pas de raison dinsister sur le caractre dassistance aux
communes, vu quelles sont exclues de la matrise douvrage.

297
ORGECO (Cabinet en gestion et expertise comptable) ; ARCADIS (Audit de cession acquisition, les tudes
de risques sant sur les sols, eaux et dchets ainsi que les travaux de dpollution) ; AMARISK (Cabinet de
conseil en recrutement) ; OXALIS (Cabinet en conduite de changement et management des organisations).
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La dlivrance des avis est soumise une procdure dapprobation de la direction de
lurbanisme oprationnel et territorial
298
qui exclut toute intervention du service risques et
de la direction lcologie urbaine.
Cette exprience lyonnaise est intressante plusieurs titres. Dune part, elle confirme
que les services dtat se voient contester leur expertise scientifique ds lors que les
collectivits locales ont les moyens budgtaires, politiques et techniques de pouvoir entrer en
discussion (Le Bourhis, 2007). Limportance du poids technique et politique, qui place la
communaut urbaine de Lyon au-dessus des communes, semble effacer son rle de mdiation,
car la ngociation semble se passer dgal--gal entre lEPCI et les services dtat. Dans
ce cas, lEPCI, men par les directions de lurbanisme, fait cavalier seul, il ny a pas vraiment
dintermdiation entre ltat et les communes. Il se place en tant que contre-expertise face aux
services de ltat, mais la voix des communes est relativement absente de cette dmarche.
Concernant lapproche urbaine de prvention et de gestion des risques en interne de lEPCI,
elle na pas men la mdiation entre les enjeux de dveloppement et ceux de scurit.
Laction de prvention et de gestion des risques sur lagglomration est diligente par les
directions de lurbanisme rglementaire et oprationnel, sans les agents publics risques .

Dans la communaut dagglomration de la rgion havraise, les modalits de
positionnement dune contre-expertise mdiane sont trs diffrentes. En interne, les agents
publics de la prvention et de la gestion des risques estiment tre les seuls au sein de
linstitution intercommunale pourvoir fournir des donnes techniques et cartographiques sur
les enjeux humains, conomiques, naturels ou patrimoniaux pour lensemble de
lagglomration. En ce sens, ils se positionnent comme les interlocuteurs directs des DDE,
voire comme les responsables de la dfinition des enjeux territoriaux la place des services
dtat.
Pour comprendre cette situation, il faut rappeler que lintercommunalit havraise na pas
la comptence urbanisme : ce sont les communes qui ralisent leur PLU et lagence
durbanisme en assure la matrise duvre. Les agents publics de la prvention et la gestion
des risques de lagglomration havraise disposent, on la vu, de matriel de modlisation
cartographique, de personnels comptents, dune documentation fournie sur les questions de
prise en compte des risques collectifs dans les PLU, etc. En cela, ils ont une approche
territoriale sur la mise en place des PPRT qui nest pas contredite au sein de leur institution

298
Relev des dcisions de la runion de coordination risques technologiques , dlgation gnrale au
dveloppement urbain : excution du march : toute intervention du groupement devant faire lobjet dun
accord formel du dlgu gnral au dveloppement urbain ou de son reprsentant. La demande sera instruite par
un groupe de travail restreint associant la planification urbaine, lurbanisme territorial Sud et le service
demandeur. La coordination et le pilotage de ce groupe de travail restreint seront assurs par lurbanisme
territorial Sud. Toute sollicitation auprs du regroupement, notamment dune commune, devra faire lobjet dune
commande. Cette commande sera formalise par crit sous forme dun bon de commande par le service
urbanisme territorial Sud responsable du suivi de cette mission .
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par une direction de lurbanisme rglementaire
299
. Selon ces agents publics en charge des
risques, les services de la DDE vont, un moment donn, se retourner vers les collectivits
locales pour obtenir des donnes territoriales sur les enjeux humains (comme la dmographie,
les mobilits, les nouvelles implantations industrielles, etc.) ncessaires leur travail dans les
PPRT. Les raisons invoques sont multiples.

Dune part, les DDE nauraient pas de mthode prconise par le Ministre de
lenvironnement et du dveloppement durable. Le guide mthodologique des PPRT numre
des sources dinformations sur lesquelles la DDE ralise ltude des enjeux, mais il sagit
essentiellement des documents durbanisme des collectivits locales. Le directeur de
linformation sur les risques de la communaut dagglomration du Havre considre la
somme de travail que les DDE vont demander aux collectivits locales.
Pour les PPRT, le systme mis en place confie aux industriels
lvaluation des consquences pour les populations avec des mthodes
simplifies un peu curieuses et, dans le cadre du PPRT, il confie la
ralisation de la partie enjeu la DDE qui a na pas de mthode
prconise par le Ministre de lEnvironnement () On a des
industriels qui nont pas franchement les moyens dvaluer les enjeux
et la DDE non plus. Au final, ce sont bien les collectivits locales qui
vont faire cette analyse, pour la fournir ceux qui vont conduire les
dossiers rglementaires. Quest-ce quil faut quon fasse pour tre
capable de leur rpondre ? Il faut quon ait les moyens, cest une
chose, et par rapport ce quils vont demander, il faut quon ait les
moyens de dire : on est daccord ou on nest pas daccord () Les
collectivits ont des craintes : on a peur dtre submergs de
demandes ou, si on nest pas submergs de demandes, de se retrouver
face des rsultats qui nous paraissent critiquables. Entretien P.L.,
directeur de la DIRM, CODAH, 01 juin 2007.
Dautre part, les services dconcentrs dEtat sont dcrits comme dpouills de leurs
personnels. La qualit de leurs moyens techniques se dprcie au regard des moyens
financiers et des ressources humaines prsentes dans les intercommunalits. Cette diminution
des ressources humaines et matrielles est confirme par les services les agents des DDE,
mais aussi des SIDPC en prfecture. Ds lors, les agents publics de prvention et de gestion
des risques lchelle de lagglomration prennent en charge la collecte des informations qui
leur seront demande par les DDE. En cela, ils confortent leur position dans lEPCI, mais
affichent aussi leur capacit produire une expertise alternative voire substituable.

299
Il y a une direction du dveloppement territorial qui gre les grands programmes dinvestissement et les
quipements structurants, qui finance laide au dveloppement conomique et lamnagement de zones
dactivits. Cette direction ne sintresse pas aux questions durbanisme rglementaire.
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Pour rsumer sur les deux agglomrations havraise et lyonnaise concernant les
recompositions territoriales entranes par les projets de PPRT, on note que, au-del de ces
diffrences, lEPCI joue un rle de contre-expertise dans le domaine de linscription des
PPRT dans lurbanisme. Soit cette expertise est externalise, soit elle est produite en interne.
Dans les deux cas, ce positionnement relve de stratgies de planification des agglomrations.
Dans le cas de lagglomration lyonnaise, la prise en compte des PPRT est contrle,
unilatralement, par les directions de lurbanisme. Dans le cas de lagglomration havraise,
les agents publics en charge des risques disposent de ressources cognitives et matrielles qui,
en labsence de direction lurbanisme rglementaire ou oprationnelle de lEPCI, les rendent
incontournables. Mais on est loin de lautonomisation dune politique territoriale de
prvention et de gestion des risques endo-urbains.

- Prise en compte des PPRT dans lurbanisme et enjeux de dveloppement urbain
Sur le second point dtude, la question du foncier disponible, pour le dveloppement
des territoires, est frontalement pose. La dlimitation de zones de prvention des risques
technologiques remet-elle en cause les espaces de dveloppement conomique et urbain
encore utilisables ?
La problmatique de la suppose diminution des terrains disponibles pour le
dveloppement urbain, par la planification des risques technologiques, est expose en trois
temps. Dans un premier temps, la constructibilit limite voire linconstructibilit des
espaces inclus dans les primtres de danger technologique est dcrite comme entranant une
pauprisation conomique et sociale des territoires. Dans un second temps, le principe
dloignement entre les usines et les agglomrations urbaines, soutenu dans la mise en place
des PPRT, cre ce que les acteurs locaux appellent des no mans land . Considrs dans
une approche de dveloppement, ces espaces de vide sont intolrables face une situation de
rarfaction du foncier disponible. Les collectivits locales comptent ngocier des
amnagements possibles dans ces espaces vides. Mais, dans un troisime temps, elles
comptent diminuer les surfaces des primtres des PPRT par tous les moyens possibles. Ces
stratgies de contournement entranent des effets indirects, notamment celui daccrotre les
risques dterritorialiss
300
.
Dans un premier temps, la crainte de la pauprisation conomique et sociale des
territoires, nouvellement inclus dans les primtres de prvention des zones risque, se
retrouve particulirement chez les communes et les services de lurbanisme des EPCI.
Largumentation de la pauprisation vise convaincre que les services dtat mnent une
politique de prvention des risques collectifs contre-productive voire destructrice pour le
tissu conomique et social. Selon cette approche, le fait quune commune soit dans un
primtre de prvention des risques entrane une dgradation de la valeur du foncier et de la

300
GALLAND Jean-Pierre, Calculer, grer, rduire les risques : des actions disjointes ?, Annales des Ponts et
Chausses, n105, janvier-mars 2003.
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qualit de vie pour les populations rsidentes. Notons que, dans cet argumentaire, ce nest pas
tant que la commune soit situe proximit dun risque qui dvalue ses richesses, mais bien
son inscription dans un primtre PPR. Cette crainte des effets fonciers des PPRT est
particulirement sensible dans des communes o les tissus industriels et urbains sont
intimement imbriqus.
Ce cas de forte proximit entre lusine et le centre urbain est trs prsent dans les
agglomrations lyonnaise et havraise. Les acteurs publics locaux reviennent sur des exemples
de dclin conomique et urbain de certains quartiers passs dans le primtre dun PPRN, la
fin des annes 1990, pour dmontrer les consquences nfastes des futurs PPRT. Le directeur
de la scurit civile de la Ville de Lyon observe la dgradation du tissu urbain dans le cas de
lapplication dun PPRN mouvement de terrain en bordure de falaise dans la commune de
Caluire, au nord de Lyon.
Si vous regardez la grande rue Ste-Claire de Caluire, elle a t
bloque en disant : Cest trop dangereux, il ne faut rien faire. En dix
ans, on la vue se dgrader une vitesse De nombreux problmes de
terrain, dans la rue Ste-Claire, qui est une rue qui longe le Rhne, et
dont les immeubles sont adosss la falaise, sont dus au discours :
on va laisser comme a pour limiter les risques de mouvements de
terrains. Or, la collectivit sest aperue que rien ne repartait ()
Les immeubles se dgradaient, les murs de soutnement de derrire
aussi, plus rien ntait gr. Il a fallu une intervention importante des
pouvoirs publics En zone hyper-dense, rien nest pire que de figer
les choses. Si lentretien ne se fait plus, des petits problmes
deviennent des gros soucis, surtout sur des terrains un peu sensibles.
Entretien G.P., Scurit et Prvention, Ville de Lyon, 21 novembre 2006.
partir de cet exemple, le responsable de la scurit civile met en garde contre les
effets que pourraient avoir les PPRT sur les communes du couloir de la chimie dans
lagglomration lyonnaise. La premire raction des lus communaux des villes industrielles
du Rhne est de sopposer ce quils appellent le gel , ou la sanctuarisation , des
territoires. Ils citent les exemples de nombreuses communes imbriques dans le tissu
industriel c'est--dire les coles, la petite enfance, les quipements sportifs et, mme, les
casernes de pompiers est situ proximit immdiate des zones ltales dfinies par les
PPRT. Les lus refusent de voir sarrter le dveloppement urbain, cest--dire darriver en
limite de foncier disponible (fin de la croissance urbaine), et de ne plus pouvoir intervenir
conomiquement et socialement (fin du renouvellement urbain). Dautant plus, comme le
rappelle le directeur de la scurit civile de la Ville de Lyon, que ces communes, construites
aux abords des usines, sont parfois des zones dhabitat touches par la crise conomique et
dj en proie des formes de fragmentation urbaine et sociale (par exemple, le manque de
transport collectif, un taux de chmage lev, des violences de voisinage, des dgradations de
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conditions de vie, etc.). Tant que le classement des zones urbanises en zone de PPRT est issu
des mthodologies de calcul des services de ltat, ladministration locale fait clairement part
de son intention de se retourner contre eux en cas de fortes oppositions des populations.

Les collectivits locales sont directement impliques dans lapplication des mesures
foncires de la loi de juillet 2003. Elles participent, aux cts des services dtat et des
industriels concerns, soit par lusage du droit de premption, soit par le financement des
dlaissements, soit dans le financement des expropriations. Nanmoins, les collectivits
craignent dtre en ligne de mire en cas de contestations. Le directeur du service
dinformation sur les risques de lagglomration havraise prend lexemple du dlaissement
pour imaginer les complexits territoriales, juridiques et politiques qui vont advenir une fois
les PPRT appliqus.
Une fois le PPRT sorti, Mr Dupont a sa maison dans le primtre de
dlaissement et il dit : Mr le maire, il faut me payer ma maison parce
que je veux men aller, cest trop dangereux. Il a le droit
pratiquement de lexiger, et dans le mme temps, les pouvoirs publics
mnent une politique de rduction des risques la source qui induit
que, dans cinq ans, il ny aura plus de risque cet endroit l. Alors, la
collectivit devient propritaire de la maison de Mr Dupont et cinq
ans aprs, cette maison nest plus dans une zone risque a va
devenir compliqu grer alors quest-ce quon fait : on le fait ou
on ne le fait pas ? a va tre compltement dstabilisant. Entretien
P.L., directeur de la DIRM, CODAH, 01 juin 2007.
Lattribution de permis de construire dans des zones rputes constructibles, puis ensuite
classes en zone dangereuse, peut provoquer de vives contestations chez les ptitionnaires. Le
contraire est tout aussi vrai. Le directeur de lurbanisme de lagglomration lyonnaise exprime
les contradictions devant lesquelles les administrations vont se trouver pour rendre lgitime
les mesures foncires dans des terrains dsigns comme dangereux par les nouveaux PPRT, et
sur lesquels le maire dlivre des permis de construire depuis des annes. Sur la ville de Pierre-
Bnite, historiquement ancre dans le tissu industriel du couloir de la chimie, en face du port
douard Herriot, il se demande comment expliquer aux populations riveraines de lusine
quelles encourent dsormais un danger mortel, alors quelles y vivent depuis des annes.
Pendant des annes, ltat a dit : ARKEMA Pierre-Bnite, cest
un primtre de risque de 650 mtres. Tout dun coup, en aot 2004,
a devient 2,5 kilomtres. Cest impossible, ce nest pas srieux ()
Soit on vous dit : vous tes des irresponsables, on devrait tous vous
virer. Depuis 20 ans, vous mentez la population en lui disant quau-
del de 650 mtres, il ny a pas de danger pour les personnes qui
habitent et donc vous laissez la ville se dvelopper ou alors les 2,5
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kilomtres que vous annoncez, aujourd'hui, nont pas de sens. .
Entretien P.C., directeur Urbanisme oprationnel, Grand Lyon, 15 novembre
2006.
Dans cet extrait, le directeur de lurbanisme renvoie les lus devant leur responsabilit
juridique mais aussi lectorale. Les consquences dune expropriation, dun dlaissement, ou
mme de la premption dun terrain, pour cause de prvention contre des risques
technologiques majeurs, transforment lusage des sols, mais aussi les modes de vie et les
perceptions sociales. Les collectivits locales en charge de ces interventions foncires doivent
pouvoir tablir une relation de confiance avec les populations rsidentes autour du classement
en zone inconstructible, et surtout transmettre une vision de la planification des territoires de
vie urbaine trs long terme, ce qui est rarement la temporalit de reprsentants lus au
niveau local (Dubois-Maury, 2001). La lgitimit dmocratique et lectorale des lus peut
ptir de labsence dune mise en dialogue propos de lexpropriation.

En rsum, la crainte de la pauprisation des espaces urbains touchs par la dlimitation
dun PPRT entrane une anticipation des consquences conomiques et urbaines, mais aussi
juridiques et lectorales. Les politiques locales de lurbanisme en tension entre la ncessit de
protger les populations et le besoin de dvelopper les territoires se retrouvent, au travers des
situations de dlimitation de zones de prvention des risques technologiques, dans des conflits
jurisprudentiels interminables entre les maires, les services de ltat, les juges administratifs
et les prfets. Des exemples dans le cas lyonnais, notamment sur la commune de Solaize, au
sud de Lyon et de Feyzin, montrent que, lorsque le prfet se retourne contre un maire ayant
attribu un permis de construire dans une zone risque technologique, il arrive que le tribunal
administratif donne tort au prfet Si, au final, le maire reste le dtenteur de lautorisation de
construire, pourra-t-il autoriser un permis de construire dans une zone inscrite dans un PPRT,
quil juge pourtant scurise, pour soulager des situations conomiques locales ?

Dans un second temps, ces situations de blocage entre les autorits locales et nationales
se cristallisent autour du principe dloignement entre les usines et les agglomrations
urbaines, c'est--dire autour des zones tampon . En crant les PPRT, ltat annonce sa
volont de faire table rase du pass, en recrant des zones dloignement protectrices entre les
industries potentiellement dangereuses et les enjeux humains des agglomrations urbaines :
Des plans de prvention des risques technologiques (PPRT) ont pour objectif de limiter
lexposition aux risques de la population en rsorbant les situations difficiles hrites du
pass et en vitant quelles se renouvellent lavenir
301
.
Ces zones identifies comme risque technologique sont censes tre tanches
toute construction et recrer du vide autour des usines pour protger les populations. Ce

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principe dloignement date de la loi de 1987, qui souhaitait dj rsoudre les situations de
proximit et dinextricabilit entre la ville et lindustrie
302
. La loi de juillet 2003 donne de
nouveaux outils de dlaissement volontaire des habitants et dacquisition obligatoire par les
pouvoirs publics pour rsorber les situations hrites du pass . Une fois le PPRT dfini
par les services de ltat, les collectivits locales seront invites user de leur pouvoir
durbanisme rglementaire, assorti de nouvelles mesures foncires et dun financement
tripartite avec ltat et les industriels, pour rendre les zones de dangers inconstructibles et
dnues dactivits urbaines.
Lide dloigner les industries des centres urbains, et de les regrouper dans des zones
identifies, fait des adeptes au sein des acteurs de la politique de scurit civile. Mais les
services durbanisme prfrent soutenir les possibilits damnagement dans les zones tampon
voques par le guide mthodologique de 2007. Ce guide revient sur ce principe de la loi de
juillet 2003 : Ainsi, en fonction des projets durbanisme de la commune et du
fonctionnement du territoire, il est possible douvrir plutt lune ou lautre partie de cette
large zone bleue une urbanisation contrle, et de restreindre le dveloppement sur les
parcelles restantes. Il peut galement tre propos de dvelopper des activits conomiques
naccueillant pas de public et faible nombre de salaris
303
. Cette drogation la rgle
gnrale laisse le champ libre aux spculations des amnageurs qui veulent lutter contre ce
quils considrent comme la chronique dune mort annonce des zones industrielles
urbanises. Dans les agglomrations lyonnaise et havraise, les amnageurs prconisent
dutiliser les zones dloignement pour faire des espaces naturels et de loisir sur les bords des
fleuves du Rhne ou de lestuaire de la Seine. La mise en fonctionnement de voie de
circulation douce est voque, mais elle entrane un conflit juridique entre les lus locaux et le
prfet du dpartement du Rhne qui augure mal, selon les lus, des futures ngociations
damnagement des zones tampon. Le prfet a annul la mise en service dune piste cyclable,
nouvellement construite, sur les bords du Rhne, proximit des usines de la chimie. Le
directeur de lurbanisme territorial explique la contradiction avec lexistence de voies
routires dans le mme secteur.
Par contre, les calculs qui sont faits sur le trafic routier dans la
couloir de la chimie, cest entre 110 000 et 120 000 voitures par jour.
Vous imaginez un accident une pleine heure de pointe dans un
embouteillage a le prfet, a ne lempche pas de dormir, ce nest
pas un problme parce que ce sont les prdcesseurs qui ont ouvert
lautoroute. Entretien J.C.Q., responsable du secteur Sud, Direction
Urbanisme territorial, Grand Lyon, 21 novembre 2006.
En rsum de ce second point sur les possibilits damnagement des zones tampon,
linluctabilit du classement de certains territoires en zone inconstructible dans les PPRT

302
Risques et pollutions industriels et urbains, Revue de gographie de Lyon, Vol. 71 n1, 1996.
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amne rapidement les acteurs de lurbanisme prospectif penser des utilisations possibles de
ces espaces. Mais, leffort des communes et des services durbanisme est surtout de
rechercher, tout prix, la diminution de la surface des primtres, et pour cela plusieurs
leviers apparaissent.

Dans un troisime temps, on constate que les collectivits locales cherchent des issues
de contournement des primtres des PPRT. Elles cherchent des modalits, plus ou moins
brutales, de diminution de la surface des primtres. Ces tentatives reposent sur la conviction
des acteurs locaux que les nouveaux primtres des PPRT, raliss avec la mthode
probabiliste, seront plus petits que les anciens cercles Z1/Z2 et que, au final, il y aura du
foncier libr. Mais dans les cas o la forte proximit entre les centres urbains et les usines
provoquera, de toute faon un PPRT, la perspective de lapplication des outils fonciers
engendre un climat inquitant de tractation sur les stocks de produits dangereux entre les lus
locaux et les industriels.
Le passage au probabilisme dplace les anciens primtres circulaires de risques
technologiques en des tracs patatodes qui tiennent compte de la probabilit
d'occurrence, de la cintique, de l'intensit des effets et de la gravit des consquences des
accidents potentiels
304
. Selon les acteurs centraux et locaux, ces zones seront plus petites
que les prcdentes. Mais lanticipation de la diminution de la surface des primtres pose
plusieurs problmes. Pour les collectivits locales, la rvision des documents durbanisme ne
peut pas anticiper les contours dune forme qui sera diffrente selon les topographies, la force
des vents, les stocks de produits dans les usines, etc. La mthode probabiliste cre des
primtres fluctuants, qui risquent dtre difficilement quivalents et comparables dun PPRT
lautre. Lanticipation des contestations locales, par les populations riveraines tenues
lcart des dbats
305
, effraye les lus locaux. Les controverses territoriales entre les acteurs
publics eux-mmes inquitent aussi les services de ltat. Le chef de service Amnagement
du Territoire de la DDE de Seine-Maritime explique que lanticipation excessive de la
petitesse des PPRT va dcevoir les lus et crer des conflits entre diffrentes communes, voire
au sein dune mme communaut urbaine.
La DRIRE a montr un premier primtre dtude qui, finalement,
par rapport au zonage daujourd'hui, est vraiment petit-petit. Donc le
maire est trs content, sauf que, depuis, le primtre que proposait la
DRIRE na pas t compltement valid par ladministration centrale
du Ministre de lIndustrie qui, lui, a une ambition davoir une

304
Arrt du 29 septembre 2005 relatif l'valuation et la prise en compte de la probabilit d'occurrence, de la
cintique, de l'intensit des effets et de la gravit des consquences des accidents potentiels dans les tudes de
dangers des installations classes soumises autorisation.
305
On considre que le CLIC, dans son collgue riverain, ne permet pas ncessairement ni une reprsentation
sociale des habitants, ni un espace de rsolution des conflits. Lire : BONNAUD Laure et MARTINAIS
Emmanuel, Ecrire la loi. Socio-gense de la loi Bachelot du 30 juillet 2003, rapport MEDAD, Programme
Risque Dcision Territoire, Premier rapport scientifique de fin de contrat (1/4), 2007.
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position cohrente au niveau national. Des sphres Butagaz, il y en a
pas mal sur le territoire, mme si les territoires et les tats de
protection ne sont pas les mmes, alors quel scnario on retient ? Et
puis, on en nentend plus parler de cette histoire, parce que le
primtre ne va peut-tre pas tre aussi grand que les primtres
existants Z1-Z2, mais pas non plus aussi petits... Entretien B.D., chef
de service Amnagement du Territoire, DDE 76, 18 dcembre 2006.
Les lus et les agents des collectivits locales cherchent ngocier, trs en amont, avec
les services dtat, mais aussi avec les industriels, sur de futurs potentiels espaces librs des
contraintes de servitudes ou dinconstructibilit lis aux anciens Z1/Z2. Dans les secteurs o
les primtres des PPRT sont imbriqus dans des zones dactivits, ou sils jouxtent des
projets urbains, les lus sont prts entrer dans des formes de tractations foncires. Une scne
de ngociation de lusage de ces no mans land souvre.
Des discussions sur les conditions damnagement des primtres de risques industriels
et sur les moyens de les rtrocder en zones constructibles se mettent en place autour de la
capacit, plus ou moins justifie, anticiper les menaces de dlocalisation des industries. Les
services dtat soutiennent largument de la menace de dlocalisation des industries. Ils
tentent de dcourager les maires de rcuprer ces terrains. Ils exposent les possibilits de
valorisation des capacits conomiques des territoires pour les industriels. Les zones
dloignement, libres de tout enjeu humain, reprsentent des possibilits dextension
potentielle des usines. terme, les zones tampon pourraient constituer des espaces de
stockage supplmentaires pour les usines.
Autour des entreprises, le problme peut se poser diffremment. Il
est prvu que les entreprises puissent sapproprier ces no mans
land. Dune certaine faon, la cration de ces no mans land lgitime
la prsence de lentreprise et la renforce dans le cadre de son
dveloppement. Si les process voluent, et plutt dans le bon sens, on
fait des progrs rapides de rduction de la vulnrabilit la source. Et
les plans de prvention des risques sont dans une dmarche
dynamique, ils seront rviss tous les trois ans. Si des zones ont pu
tre libres, ce sont des capacits dexpansion pour lentreprise. a
coupe un argument une dlocalisation potentielle. a lui offre la
possibilit de pouvoir stendre et de crer de nouvelles activits de
production dans lavenir. Entretien B. D., chef de service
Environnement-Risques-Dveloppement Durable, DDE Rhne, 13 novembre
2006.
En situation de forte densit urbaine et de rduction du foncier disponible, largument de
la capacit de dveloppement pour les entreprises nest pas du tout reu par les lus locaux. Ils
apprhendent les effets de mitage, sur le tissu urbain, que pourrait produire cette extension des
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btiments industriels. Une forme de dfiance sinstalle, dans certains contextes locaux, entre
les industriels et les collectivits locales. Les entreprises sont suspectes de profiter de la mise
en place des PPRT pour occuper le territoire urbain, afin de sagrandir dans le futur, et non
pour protger les populations. Cette crainte senracine mme dans des communes o les
maires ont toujours connu des situations de proximit entre lusine et la ville. Les lus
redoutent que leur capacit de dveloppement urbain soit envisage, prioritairement, sous
langle de la croissance des capacits de production industrielle. Le maire de Gonfreville-
LOrcher exprime, avec virulence, son refus de voir sagrandir les primtres de risques
industriels sans cesse, alors que les industriels disent aller dans le sens de la rduction du
risque la source.
On me la dj dit : votre ville de 20 000 habitants reprsente quoi
par rapport 20% de la production nationale dessence ?. Voil
comment on rsume la situation pour commencer un PPRT et pour
parler des obligations des uns et des autres () Si on est dans une
situation du chacun pour soi, et bien ce sera du chacun pour soi. Et
moi, je vais dfendre ma population. Et je ferai fi de lusine, si elle ne
veut pas entendre quil y a une population qui vit aux cts de lusine,
et parfois pour lusine, et bien si elle ne veut pas entendre a, je ne
voudrais pas entendre que les actionnaires de TOTAL veulent toucher
33% daugmentation de profit. Entretien J.P.L, maire de Gonfreville-
LOrcher, vice-prsident la CODAH charg des Risques majeurs, 06
dcembre 2006.
En cela, largumentaire des lus rejoint certaines analyses, en politique foncire, sur les
consquences des primtres de risques. Pour Marianne Moliner-Dubost, la prvention et la
gestion des risques technologiques par lloignement peuvent devenir un facteur de
rgression larve du principe de correction la source . Il ne doit pas servir dalibi pour
diminuer les efforts de rduction des risques par les industriels
306
. Mais la raction de certains
maires peut tre brutale. Ils mettent en place des stratgies dentrave aux demandes de
dveloppement foncier des entreprises en refusant systmatiquement les permis dextension,
de changement de destination dun btiment, de modification de voirie, etc. Dans les cas o
les maires souhaitent attnuer les conflits avec les industriels, tout en maintenant une pression
sur la diminution des PPRT, ils demandent aux industriels de rduire les stocks de produits
dangereux dans lenceinte de lusine afin de rduire les surfaces des primtres de matrise de
lurbanisation.
Nanmoins, la rduction du risque la source par les industriels ne doit pas non plus
servir dalibi pour que les risques prsents dans lenceinte de lusine soient reports sur un
transport flux tendus. Ce choix serait, entre autre, une variable dintensification du transport

306
MOLINER-DUBOST Marianne, Matrise spatiale des nuisances et des risques. Le droit des installations
classes, ADEF, n105, septembre-octobre 2003, pp.34-39.
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des matires dangereuses. Les services de ltat peinent mettre en uvre un principe de
prcaution contre la solution de transfert des stocks des produits dangereux sur les voies de
communication comme fausse bonne solution la rduction des primtres.
Les industriels nont pas attendu la rvision des PLU et des PPRT
pour revoir leurs stockages. Ils travaillent de plus en plus en flux
tendus. Parfois, ils nont plus besoin dune cuve de 500 tonnes
dammoniaque, ils en mettent une de 100 tonnes et voil, on a rduit le
risque alors que Il y a un moment o on ne rduit pas vraiment le
volume de risque. Entretien R.V., Cellule Risques, DRIRE, Lyon, 12
avril 2006.
Si vous diminuez votre stockage, vous augmentez les rotations, soit
des produits finis, soit des matires premires. Oui, a peut avoir cette
incidence. Quand vous dlocalisez aussi vous augmentez les
transports, ce nest pas que du transport de personnels. Quand vous
vous loignez des grands centres de production de matires premires
ou de diffusion des produits finis, vous augmentez le transport.
Entretien G.B., responsable du SPIRAL, DRIRE, Lyon, 12 avril 2006.
Face au principe de libre circulation, inscrit dans la gense de lUnion Europenne, les
pouvoirs publics manquent de leviers pour mener une politique cohrente de gestion des flux
de dessertes des camions transportant des produits dangereux autour des agglomrations
urbaines. Face aux consquences urbaines et foncires, les lus sont tents dadopter des
stratgies qui ont pour consquence un report du risque, localis dans les usines, sur le
transport de matires dangereuses. Les services dtat et les acteurs de la scurit civile
pointent les dangers rsultant dun transfert de risques territorialiss, c'est--dire situs dans
un endroit accessible, des stratgies engendrant une dterritorialisation des risques dorigine
industrielle. Ils enjoignent les communes crer des espaces qui concentrent et qui polarisent
les industries, dans des zones loignes des villes, dans des espaces surveills.

En rsum de ce troisime point sur les consquences de lutilisation des zones tampon,
on note que ce projet vise faire revenir les usines sur leur modle de dveloppement originel
des usines la campagne
307
. Certains observateurs sinterrogent ces stratgies territoriales.
Ne visent-elles pas crer des ghettos industriels loigns des villes, protgs par des
ceintures vertes, se demande Jean-Claude Demaure, professeur lUniversit de Nantes,
prsident de lAgence de leau Loire Bretagne et ancien lu nantais lEnvironnement lors du
premier mandat de Jean-Marc Ayrault en 1989 ?
308

307
BONNAUD Laure & MARTINAIS Emmanuel, 2005, op.cit.
308
Extrait de lentretien de J.C.D., professeur honoraire, ancien et premier lu lEnvironnement, Nantes, 10
octobre 2006
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La matrise de lurbanisme par la dlimitation de primtres de protection des risques est
un des leviers de la politique de prvention et de gestion des risques collectifs, revaloris par
les pouvoirs publics depuis la fin des annes 1990. Les services dtat ont uvr accrotre la
lgitimit de la cartographie des zones de risques, notamment en dotant le zonage des risques
collectifs doutils techniques et rglementaires. Les services dtat pilotent toute la partie de
la dfinition du risque des plans de prvention des risques (PPR) soit naturels, soit
technologiques : caractrisation des alas et des enjeux sous la forme dun zonage brut qui est
mis la concertation avec les acteurs publics locaux. Les mesures urbaines et foncires des
PPR affectent directement la planification urbaine, rglementaire et prospective, des
collectivits locales. Les deux lois les plus rcentes, celle sur les PPR naturels (loi du 2 fvrier
1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement) et celle sur les PPR
technologiques (loi du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques technologiques et
naturels et la rparation des dommages), affichent des moyens supplmentaires (conditions
de financement tripartite, nouvelles mesures foncires de premption, de dlaissement et
dexpropriation) pour crer des zones tanches toute constructibilit entre la localisation des
alas et la localisation des enjeux.

Les conflits entre les diffrents acteurs locaux autour de la dfinition de la cartographie
des PPR et de ses impacts sur le dveloppement urbain des agglomrations, par le biais du
parcours des agents publics porteurs de la dfinition des risques endo-urbains, permettent de
comprendre les transformations des politiques damnagement des territoires. Llaboration
des plans de prvention des risques est un espace de remise en cause de la division du
travail entre ltat et les collectivits locales. La mdiation des EPCI participe
dplacer les espaces de ngociation sur les enjeux celle de la ngociation sur les alas
naturels ou technologiques. Une fois ce pas franchi dans le cadre des PPRN, les
collectivits locales entrent tout de suite dans des stratgies de contournement des
primtres des PPRT en cherchant soit les modifier, soit permettre des constructions
dans les zones tampon, soit diminuer les surfaces de primtres.

Les controverses territoriales portent autour de lautorit de dfinition du risque, en tant
ququation ala x enjeu , dtenue par les services dtat. Ces controverses ouvrent des
scnes locales de ngociation des risques (Decrop, 1997). Les collectivits locales contestent
le rle de cadre de rsolution des problmes locaux que soctroient les services dtat. Les
services dtat dfendent, eux, une prvention et une gestion des risques garante de la scurit
publique et de lintrt collectif.
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Mais, lentre par ce schma classique dtude des arnes de mise en dbat montre une
diffrence notable : les ngociations ne se droulent pas autour des ressources des acteurs
dans le processus de dcision, mais les ngociations portent sur une nouvelle rpartition des
rles. Les collectivits locales menes dans nos cas par les EPCI ngocient sur la
localisation des enjeux, mais aussi sur les calculs de lala produits par les services dtat.
Cette ngociation de lala bouscule les modalits de la ngociation entre les communes et
les services dtat. Lexpertise des services dtat est remise en cause dans la division du
travail de ngociation (Trpos, 1996), mais aussi dans la qualit scientifique et les conditions
de production des donnes de lala. La cartographie, en tant que trac symbolisant la limite
entre lespace du risque et celui de lurbain, en devient la focale.
Les services de ltat estiment utiliser une mthode objective, grce la modlisation
probabiliste des zones doccurrence de risque, pour laborer les servitudes dutilit publique
applicables la planification urbaine des collectivits locales. Or, comme pour dautres outils
daction publique, Pierre Lascoumes dfinit la cartographie comme un dispositif technique
vocation gnrique porteur dune conception concrte du rapport politique/socit et soutenu
par une conception de la rgulation
309
. Rompant avec lillusion de la neutralit , la
construction de la cartographie des alas tablit un rapport de force, qui se cristallise dans la
dcision durbanisme rglementaire. Les services de ltat, eux, face la rcurrence des
contestations de leur connaissance scientifique et de leur comptence technique tendent
rduire les marges de discussion et de mise en dbat. Les procdures et les scnes daction de
la prvention des risques, par la matrise de lurbanisation, sont essentiellement dicts par
ladministration dtat. Dans un contexte politique o laction publique valorise la
concertation, les services de ltat mettent en place une forme de principe de coopration
obligatoire , dans le cadre des PPRN et des PPRT, strictement encadr au niveau local par
les services de ltat (Duran & Thoenig, 2004).
Lexemple des PPR illustre bien le changement de modalits dans limposition des
normes tatiques. Les services dtat nexigent pas des collectivits locales quelles
appliquent un intrt gnral dfini au niveau national. Ils annoncent les principes dune
laboration collaborative. Mais en fait, les services dtat encadrent les dmarches locales
dans des procdures de concertation prdfinies : ils imposent les modalits de calcul des
primtres, ils rgissent leur application juridique et foncire. Cest ce que Renaud Epstein
analyse dans le domaine de la rnovation urbaine. En parlant de la puissance publique dtat,
il annonce : cette autorit ne passe plus par la hirarchie, ni mme par la ngociation. Plus
srement, elle sappuie sur de nouvelles technologies de gouvernement, organisant distance
les stratgies librement dveloppes par les acteurs locaux
310
. Les acteurs locaux

309
Gouverner par les cartes, op.cit.
310
Dans son article, Renaud EPSTEIN, Gouverner distance. Quand ltat se retire des territoires montre
comment les communes sont dans une situation de quasi-dpendance face aux critres dligibilit et
dattribution. Les communes sont en concurrence entre elles pour percevoir des dotations. Dans le cadre des
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considrent que ltat a conserv des moyens importants dintervenir, par le zonage des
risques collectifs, dans les politiques durbanisme des collectivits locales. Selon lexpression
de Renaud Epstein, ltat dispose de leviers pour gouverner distance la politique
durbanisme des collectivits. Malgr son caractre indirect, lintervention de ltat, par la
procduralisation de lencadrement, est vcue assez brutalement par les acteurs locaux.

Dans ce cadre, les acteurs des collectivits locales utilisent, autant que possible, la
norme juridique et rglementaire pour se dfaire de ce contrle distance. Lintroduction des
EPCI dans le jeu de la gouvernance locale bouscule les stratgies des collectivits locales. Ils
adoptent des stratgies de contournement de limposition des PPR de ltat, ce qui modifie
aussi lapproche politique et les reprsentations de la pratique de lurbanisme. Les EPCI
dlgataires de la comptence durbanisme, ou les EPCI qui tentent de dfendre le principe
damnagement de lespace communautaire inscrit dans les statuts de tous les EPCI issus de
la loi de 1999, participent la sparation entre linstruction des documents durbanisme et le
pouvoir dautorisation de construire.
Les intercommunalits comptentes sur les documents durbanisme laborent des
documents de planification, disposent de lusage du droit de premption voire rendent des
avis motivs sur les permis de construire, mais les maires conservent le pouvoir de dlivrer ou
de refuser les autorisations. Pour cela, les maires disposent de documents dinformations sur
les risques travers le porter--connaissance par les services dtat. Ils disposent de
cartographies des PPR, dont on sait maintenant que les tracs sont labors en ngociant les
alas et en faisant des trocs sur les enjeux. Les maires restent, en bout de chane, responsables
daccorder ou non un permis. Dailleurs, un article du Code de lurbanisme R.111-2 leur
donne la possibilit de refuser un permis de construire dans une zone qui nest pas notifie
comme inconstructible par un PPR, sils peuvent apporter la preuve dun danger pour la
salubrit ou la scurit publiques. Cet article du Code de lurbanisme se heurte au principe de
constructibilit, qui reste, au final, la rgle principale dfendue par le juge.
En contrle a posteriori du pouvoir de police de lurbanisme du maire, le juge
administratif exerce un contrle maximum en cas de refus et un contrle restreint en
cas doctroi. Le maire sera moins contrl sil autorise une construction que sil la refuse dans
une zone potentiellement proximit de nuisances ou de dangers non-couverte par un PPR
(Moliner-Dubost, 2003 b). Il y a de nombreuses contradictions territoriales entre les
possibilits de dveloppement et les zones de protection des risques, cest tout lenjeu du trac
qui distingue le constructible du non-constructible quelques mtres prs, une parcelle prs.
Dans cette approche micro-territoriale, quels sont les effets produits par le principe
dloignement entre la localisation de lala et les activits urbaines ? Pour proposer une
rponse, nous allons distinguer les effets des PPR naturels et technologiques.

PPRT, on ne peut pas dire que les collectivits se battent pour obtenir des PPRT, mais au contraire, elles
cherchent instaurer du rapport de force pour ne pas en avoir.
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Dans le cas des PPR naturels, le principe dloignement du fleuve, de la falaise ou de la
montagne est difficilement compris, car les conditions dloignement ne sont pas les mmes
entre des zones de bti existant et des zones de projet urbain. Les PPRN, une fois mis en
uvre, dictent des mesures foncires sur des centres-villes comme sur des friches
premptes pour le dveloppement urbain. Pourtant, lapplication des mesures foncires nest
pas rgie par les mmes modalits dintervention dans les deux cas. Bien souvent, les centres-
villes impacts par un primtre dinondation ne seront pas expropris, alors que des parcelles
premptes sont susceptibles de voir leur constructibilit se restreindre. Lenjeu de loctroi
des permis de construire dans des zones non bties, mais urbaniser, dpend des rapports de
force qui divergent selon le poids politique dun maire, le poids conomique dun projet
urbain ou la protection patrimoniale dun centre historique. Dans le cas des PPRN, les
mesures foncires dexpropriation sont aussi assujetties un principe dquivalence financire
avec les capacits des moyens de protection civile. Lexpropriation nest acceptable que si
les cots conomiques de la sauvegarde sont plus levs
311
. Les services de lurbanisme, qui
promeuvent une rationalit de dveloppement urbain, sont attentifs ce point dquivalence.
Dans le cas des PPRT, lexpropriation est raffirme et le dlaissement ou la premption
rendues possibles par un financement tat-Industriels-Collectivits locales. Le principe de
lloignement, dans le cas des risques technologiques, apparat aussi comme une mesure de
sauvegarde de lindustrie
312
, c'est--dire que le principe de zone tampon permet le maintien
de zones industrielles bonne distance, mais tout de mme aux abords des agglomrations.
Par contre, il nest pas vident que le PPRT soit un moyen daction supplmentaire
313
la
rduction des risques la source. Les stratgies de contournement par les acteurs locaux des
effets fonciers, mais aussi des effets conomiques et sociaux, des PPRT sur les territoires
favorisent lamnagement dans les zones tampon et sur les espaces librs par les
modifications de primtre.
Ces deux attitudes danticipation sur les zones de protection des risques technologiques
pourraient, dans lavenir, tre en faveur des industriels. Dans le premier cas, lamnagement
des zones PPRT va difficilement trouver des types dactivits consensuelles. Par contre, les
services de ltat encouragent la constitution dentrepts de stockage pour les industriels, ce
qui provoquerait des formes de mitage sur lespace, et donc dagrandissement des industries.
Pour contrecarrer des dlocalisations futures, cette option pourrait tre valorise. Elle
nencourage pourtant pas les industriels diminuer les risques dans lenceinte de leur usine.

311
Article 11 de la loi du 2 fvrier 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement : les
conditions prvues par le code de l'expropriation pour cause d'utilit publique et sous rserve que les moyens de
sauvegarde et de protection des populations s'avrent plus coteux que les indemnits d'expropriation.
312
MARTINAIS Emmanuel, Actes du sminaire Les enjeux dune gestion territorialise des risques
technologiques, organis par GALLAND Jean-Pierre & MARTINAIS Emmanuel, Sance n1 du 30 novembre
2007 Les fondamentaux de la prvention des risques industriels Linspection des installations classes, la
rglementation franaise et ses volutions rcentes : quelle place pour les nouveaux acteurs ? , PUCA,
ENPC/LATTS, ENTPE/ RIVES, p.37
313
Ibid.
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Dans le second cas, la diminution des stocks de produits dangereux entranant une rduction
des primtres PPRT, cette solution pourrait aussi tre retenue. Or, le risque de report sur le
transport de matires dangereuses doit tre srieusement pris en compte. Ces prises de
positions concernent particulirement les risques technologiques contenus dans la
classification des installations classes selon les services de ltat, mais elles interrogent, en
gnral, la relation ville-industrie.
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Conclusion du chapitre 4 Lapproche territoriale de prvention
et de gestion des risques collectifs face au dveloppement urbain

La confrontation entre lurbanisation et les zones de protection contre les alas est
invitable. Lexprience des conflits dusage des sols incite les acteurs locaux adopter une
attitude prospective. Cette anticipation de lvolution des territoires, des modes de
dveloppement et des types doccupation des sols implique une collaboration avec les agences
durbanisme et les EPCI. Les agences durbanisme apportent un regard analytique mais
ninterviennent pas, formellement, dans la prise de dcision en matire dinscription des
risques dans les documents rglementaires. Les EPCI disposent de comptences en
amnagement de lespace et en dveloppement conomique, et mme sils ne disposent pas de
la comptence durbanisme, ils peuvent tout de mme raliser les schmas de cohrence
territoriale (SCOT), dfinir les zones damnagement concertes, planifier les transports grce
au plan de dplacement urbain ou lhabitat avec le plan local de lhabitat. En somme, les
EPCI peuvent intervenir largement sur les politiques damnagement du territoire. Dans le cas
des communauts urbaines, les directions de lurbanisme ont des services disposant de
ressources humaines, techniques et financires qui galent voire parfois dpassent celles
des services dconcentrs de ltat. Dans le cas de nos trois agglomrations, les agences
durbanisme et les EPCI sont trs lis. Ce pouvoir local en matire durbanisme rglementaire
et oprationnel, mais aussi dtudes territoriales et dexpertise prospective, reste limit par les
outils rglementaires des services dtat, notamment en matire de prvention et de gestion
des risques collectifs.

Jusquau dbut des annes 1980, les pouvoirs publics, centraux et locaux, arbitrent
en faveur du dveloppement industriel aux abords des villes. partir des annes 1990,
les tensions sur le march de lemploi, sur le march des biens et des services, mais aussi
sur le march foncier marquent la fin de cet arbitrage (Blancher, Paquiet & Zampa,
1996). Lusine est vue comme une source de nuisances, aggravant la dtrioration de
lenvironnement et augmentant la probabilit dun ala naturel ou industriel. Le recours
la matrise de lurbanisation est un moyen de prvention des risques collectifs
privilgi par les pouvoirs publics. Mais les conflits dusage des sols entre les emprises
industrielles et lurbanisation saccroissent. Dans un contexte de rarfaction du foncier,
linstauration de zones de prvention des risques collectifs devient un levier du
dveloppement urbain des agglomrations pour les dcennies prochaines.

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Le rle de la planification urbaine est daccorder des objectifs contradictoires, formuls
par des acteurs sociaux et conomiques aux intrts divergents, dans une politique cohrente
de dveloppement urbain (Dormois, 2006). Relle ou suppose
314
, la diminution des espaces
urbanisables dans les agglomrations urbaines denses constitue une contrainte de dpart pour
les amnageurs publics locaux. La rarfaction des zones constructibles dans les
agglomrations urbaines rend la dlimitation de primtres de prvention des risques par les
services dtat, insupportable pour les amnageurs et pour les lus locaux. Certaines
communes dclarent, aujourd'hui, arriver en limite de foncier . Au vu de lurbanisation
existante, des zones inconstructibles et des projets urbains en cours, il ny a plus de rserves
foncires pour lavenir. Dans ce cadre, lanticipation de zones de prvention des risques
collectifs devient un levier incontournable du dveloppement urbain. Deux solutions pour
crer des espaces de dveloppement urbain sont envisages. Dune part, les EPCI ralisent des
zones de premption intercommunale. Dautre part, les amnageurs tablent sur la rduction
des surfaces des primtres de risques industriels en misant sur deux scenarii, aux processus
et aux effets pourtant forts diffrents, soit sur la disparition terme des usines, soit sur la
rduction des primtres de risques collectifs par la diminution des sources de danger.

Concernant la premire solution envisage, les EPCI notamment leurs directions de
lamnagement du territoire proposent de prempter des zones de dveloppement
intercommunal. Explicitement, cette option est dcrite comme le dernier recours de la
croissance des territoires. La localisation de zones de croissance conomique et urbaine pour
les dcennies prochaines est lobjectif premier des communes ou des EPCI comptents.
Implicitement, elle donne la possibilit aux EPCI de se positionner comme lacteur principal
de cette dmarche. Si cette solution est consensuelle lorsquil sagit de dvelopper des zones
dhabitat rsidentiel, elle lest beaucoup moins pour trouver un emplacement de zones
dactivits potentiellement nuisantes.
Dans lagglomration havraise, ladjointe lurbanisme de la commune de Montivilliers
explique que la commune ne dlivre plus dautorisation de construire sur la commune. Suite
aux violentes inondations de dbordement du bassin versant de la Lzarde en 2003, des zones
habites, notamment une nouvelle zone dactivits (cinma, commerce et hpital), ont t
durement touches. Aujourd'hui, seuls certains permis sont exceptionnellement dlivrs sur la
commune de Montivilliers, tout en tant assortis de fortes servitudes contre les inondations
que peu de ptitionnaires peuvent prendre en charge (systmes hydrauliques adapts, parkings
drainants, rtention de leau la parcelle, etc.).

314
Lanalyse de ce paradoxe la loi de loffre et de la demande foncire montre que ltude des situations
locales est indispensable car les disponibilits du march foncier varient selon les stratgies politiques, les
conditions du dveloppement conomique, notamment de lemploi, ou les contextes gographiques. Source :
Mobilisation foncire, Revue Etudes Foncires, ADEF, n 107, janvier-fvrier 2004.
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Les communauts urbaines de Nantes et de Lyon peuvent utiliser leur comptence
foncire et lexercice du droit de premption mais la marge de manuvre de la communaut
dagglomration de la rgion Havraise se rsume la mise en place dun cadre de
concertation entre plusieurs communes voisines afin de prempter une mme zone dactivits
cheval sur trois communes (Epouville, Montivilliers et St-Martin-du-Manoir). Dans ce
cas, les services de dveloppement urbain des EPCI travaillent la premption des terrains
afin den faire plus tard des zones dactivits. Ils se rendent ainsi capables de dfinir laction
publique territoriale, c'est--dire davoir une position dcisionnelle en mobilisant des
ressources de pouvoir pour dterminer une direction politique et de structurer une capacit
politique lchelle intercommunale (Dormois, 2006).
Par contre, les communes sont bien moins consensuelles sur la premption
intercommunale pour limplantation dactivits industrielles potentiellement nuisantes ou
dangereuses. Cest le cas, dans lagglomration nantaise, avec limplantation dune usine de
broyage des mtaux. Lors de linstruction des PLU de la communaut urbaine, la direction de
lurbanisme estime avoir quelques petites difficults trouver des zones daccueil
dactivits nuisantes
315
. Pourtant, il faut trouver un emplacement pour cette usine juge
ncessaire une agglomration urbaine. Mais en milieu densment urbanis, selon le
directeur de lurbanisme de la communaut urbaine de Nantes, il ny a pas despace qui soit
suffisamment cart, suffisamment non-nuisant par rapport leur environnement pour
pouvoir tre accept facilement
316
. Une fois linitiative politique communautaire annonce,
il faut choisir la ou les communes daccueil. Il a fallu tout le poids budgtaire de lEPCI et un
temps important de ngociation aux agents publics de la mission conomique pour convaincre
les maires. La communaut urbaine de Nantes promeut la mise en place dun schma de
dveloppement des activits et des sites industriels (SDASI). Ce schma a pour objectif
danticiper la localisation de zones dinstallation pour de nouveaux quipements
potentiellement polluants ou dangereux. Lobjectif est rpartir de faon quitable les sources
de nuisances industrielles en dehors de tout contexte urgent de ngociation entre communes.
Cette solidarit nest pas de mise dans toutes les communes : certains maires cherchent
limiter la prsence des entreprises, potentiellement polluantes, dj installes. La Ville de St-
Herblain possde une zone industrielle sur son front de fleuve. Le maire souhaite librer cet
espace pour faire de lhabitat. Pour cela, il refuse les permis dagrandissement ou
dinstallations dentreprises. LEPCI rcuse cette stratgie mais la commune rtorque que
larrive dentreprises nuisances nest pas rentable. Lunification de la taxe professionnelle
(TPU) dans les EPCI conduit les maires privilgier les zones dhabitat, qui procurent, en
effet, des recettes supplmentaires la commune. La taxe dhabitation reste communale alors
que la TPU est collecte, puis redistribue par lEPCI, selon des modalits de prquation
critiques par certaines communes.

315
Entretien L.P.T., directeur du service Urbanisme Foncier, Nantes Mtropole, 15 fvrier 2006.
316
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Dans un contexte de comptitivit territoriale entre les agglomrations franaises et
europennes
317
, les lus locaux parient moins sur les opportunits de dveloppement industriel
que sur la qualit du cadre de vie et de lenvironnement naturel (Blancher, Paquiet &
Zampa, 1996). La communaut urbaine de Nantes se retrouve ngocier avec les maires
dautres mesures compensatoires. Dans le cas du maire de St-Herblain, cherchant chasser les
usines des bords de Loire, sa commune a t retenue pour accueillir un grand quipement de
loisir intercommunal. Le directeur du service prvention et gestion des risques explique :
Il faut que les communes qui reoivent les industries peroivent des contreparties. Cest
gagnant-gagnant (...) Dun ct ya les usines, de lautre il y a le nouveau Znith, cest une
mesure compensatoire.
318

Concernant la seconde solution envisage, celle de la rduction des surfaces des
primtres de risques industriels, les dveloppeurs urbains EPCI et agence durbanisme dans
notre cas proposent dacqurir des terrains aujourd'hui situs en zones de danger et donc
dsigns comme inconstructibles. Ils anticipent une future libration de ce foncier par la
rduction des risques. Pourtant, cette prospective de rduction des risques sappuie sur deux
scenari bien diffrents. Dune part, les amnageurs suivent de prs les dclassements des
entreprises SEVESO seuil haut en seuil bas , voire de dclassement SEVESO ,
grce des rductions des risques la source et des amliorations dans les process
industriels. Dautre part, ils anticipent les dparts des grandes entreprises chimiques ou
ptrolires dans les dcennies venir, et donc la diminution des espaces industriels, voire
plus long terme la mutation des grandes zones industrielles et des modes de production dans
le cas de lagglomration nantaise.
La sortie des dcrets dapplication sur les PPRT a concid avec la sortie du dcret de
novembre 2006 modifiant la nomenclature des installations classes
319
. Cela a conduit au
dclassement de la seule usine SEVESO seuil haut , sans pour autant que lentreprise nait
ralis de changements consquents dans son process industriel. Lusine SOFERTI, de la
commune dIndre, louest de Nantes sur les bords de la Loire, ne fait alors plus partie des
sites appliquant les PPRT. Les consquences directes, pour le maire et les amnageurs, sont le
dgagement de terrains constructibles. Du point de vue des agents publics promoteurs dune
approche territoriale de prvention et de gestion des risques, cest une ngation complte de la
prsence du risque sur les territoires. Lurbanisation de cette commune a, en effet, toujours t
contrainte par les risques naturels dinondation de la Loire et par les risques industriels lis
la production dammoniaque ainsi quau stockage damonitrate de lusine SOFERTI.

317
JOUVE Bernard & LEFEVRE Christian (sous la direction de), Villes, mtropoles : les nouveaux territoires
du politique, Anthropos, Paris, 1999.
318
Entretien J.G., directeur de la mission risques et pollutions, DGSU, Nantes Mtropole, 18 octobre 2006.
319
Dcret n2006-1454 du 24 novembre 2006 modifiant la nomenclature des installations classes. Exemple :
pour les usines qui fabriquent ou utilisent des peroxydes organiques (compos organique contenant du carbone).
Le seuil des installations susceptibles de donner lieu servitudes d'utilit publique passe de 50 10 tonnes.
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Dsormais, Indre veut profiter du dveloppement rsidentiel de lagglomration nantaise
en pleine croissance conomique. Mais lopposition des agents publics porteurs de lapproche
territoriale de la prvention et de la gestion des risques na pas de poids dans la prise de
dcision sur la constructibilit des terrains librs par le dclassement de SOFERTI. Si ce cas
reste ponctuel dans lagglomration nantaise, ces stratgies de dveloppement urbain se
retrouvent dans des espaces plus vastes comme le couloir de la chimie lyonnaise.

La mutation complte des territoires et des productions industrielles est clairement
envisage par les services du dveloppement urbain de la communaut urbaine et par lagence
durbanisme de la rgion lyonnaise. La prvision de ces mutations conomiques dclenche
des stratgies doccupation des sols industriels, afin danticiper leur reconversion future.
LEPCI se positionne, financirement et politiquement. Une possibilit existe dsormais avec
louverture du droit de premption sur les primtres inconstructibles des PPRT. Les
dveloppeurs urbains publics en charge des secteurs du couloir de la chimie lyonnaise
observent la mutation des systmes productifs des entreprises. Ils avouent avoir, parfois, des
images toutes faites dune industrie potentiellement polluante et traditionnellement
pourvoyeuse dun grand nombre demplois. Suite lexplosion de lusine de la Grande
Paroisse Toulouse, les agences durbanisme ont t fortement sollicites par les lus locaux
pour fournir des donnes conomiques et sociales sur les territoires industriels. Les rapports
des agences durbanisme dcrivent les industries, chimiques notamment, dsormais
composes dun faible nombre de salaris. Les employs sont moins des ouvriers que des
ingnieurs en recherche et dveloppement. Du coup, les fermetures dusine peuvent tre plus
discrtes. Ce ne sont pas des fermetures qui gnrent des grandes vagues de licenciements
explique une charge de mission lagence durbanisme de Lyon. Les institutions locales
apprennent parfois a posteriori le dpart dentreprises (par exemple la Boule de Butagaz a
ferm ses portes fin avril 2004). Or, ces usines ne sont pas remplaces, mme par des
entreprises industrielles de recherche et dinnovation. Cest un dpart net. Il peut mme y
avoir des effets de mimtisme pour dautres sites.
Pour les amnageurs, cest le dbut de la restructuration conomique et du
renouvellement urbain du couloir de la chimie. Ils envisagent le couloir de la chimie comme
un territoire dune quinzaine de kilomtres, du sud de Lyon Solaize, le long du Rhne,
rorganiser, ramnager, requalifier. La charge de mission de lagence durbanisme
sinterroge : Quest-ce quon va faire de tous ces territoires qui taient gels ? Cest notre
travail pour les trente annes venir : quest-ce quon va faire des nouveaux territoires
venir ?
320
. Les quartiers proximit des sites industriels qui ont t protgs de
lurbanisation depuis les annes 1970 sont, selon elle, des quartiers inanims : les coles, les
quipements sportifs ou les commerces ont ferm. Il y a une perte norme de la valeur du
foncier. Ce sont ces territoires que les amnageurs projettent de rcuprer avec les fermetures

320
Entretien M.B-C, charge dtudes Risques, Agence dUrbanisme de la rgion lyonnaise, 08 novembre 2006.
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des usines pour dvelopper terme des capacits rsidentielles. Toutes ces problmatiques
apparaissent, souligne-t-elle, et on garde a dans un coin de notre tte car dans vingt ans, a
sera du foncier libr . Cette anticipation du dpart des usines et de la libration despaces
est discute en interne des services de prospective territoriale, mais elle nest pas diffuse car
elle ncessite des efforts financiers considrables pour rendre viable les sols danciens sites
industriels en proie de nombreuses pollutions depuis le 19
me
sicle.
Les lus locaux affichent, eux, leur souhait de conserver les activits conomiques de la
rgion lyonnaise. Mais surtout, ils se tiennent bonne distance dun dbat sur la reconversion
de la valle de la chimie.
Quant aux EPCI, en se proposant de financer le rachat de ces terrains dans le cadre du
financement des PPRT, ils se positionnent comme le porteur de projet conomique et urbain
de ces territoires. La possibilit douvrir le droit de premption aux collectivits locales en
charge de lurbanisme inscrite dans la loi de juillet 2003 et le dcret dapplication des PPRT
offre la possibilit la communaut urbaine de Lyon dacqurir ce que les lus locaux
dsignent comme des no mans land .
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Chapitre 5 Lapproche territoriale de prvention et de gestion
des risques lchelle de lagglomration peut-elle rguler le
fonctionnement des agglomrations urbaines ?

Lapproche territoriale de la prvention et de la gestion des risques collectifs met la
volont dintervenir, dune part, sur les risques localiss cest--dire inscrits dans un
espace circonscrit (comme les inondations, les nuages toxiques, les boulements, etc.)
travers lidentification cartographique des alas et la prvention par la matrise de
lurbanisme. Dautre part, elle ambitionne aussi de prvenir et de grer les risques
dterritorialiss . Jean-Pierre Galland diffrencie les risques de rseau , dont lespace
dimpact ne peut tre dtermin et dont le nombre dacteurs touch peut tre indfini (comme
le risque arien, ferroviaire ou informatique), et les risques diffus que lon trouve partout,
quils soient routiniers comme les incendies, ou bien mergents, tels que la pollution de lair
ou la lgionellose
321
.
Cette catgorisation ne doit pas laisser penser que les risques dterritorialiss sont sans
rapport avec le territoire. Selon Valrie November, le territoire nest pas un simple support
des dynamiques spatiales internes aux risques mais il est capable dinteragir avec le risque et
de le modifier (par exemple, le diminuer ou lamplifier)
322
. Rcemment, les situations de
risques sanitaires (comme le retour de lencphalopathie spongiforme bovine (ESB) dans les
annes 2000, lpidmie attribue au syndrome respiratoire aigu svre (SRAS) en 2002-
2003, lpisode rcurrent de grippe aviaire depuis 2004) mais aussi les derniers vnements
climatiques particulirement violents et soudains (comme les temptes de dcembre 1999 ou
lpisode de canicule de 2003) ont relanc les discussions autour des moyens de prvention et
des modes dintervention des pouvoirs publics dans les agglomrations urbaines en cas de
risques dterritorialiss.

Les risques collectifs, territorialiss ou dterritorialiss impactent les agglomrations
urbaines. La concentration urbaine de populations, dactivits, de rseaux urbains ou de voies
de communication reprsente une somme denjeux accumuls dans un espace restreint. Les
pertes et les dommages aux personnes ou aux biens en sont dautant plus importants.
Loccurrence dun risque, mme relativement situ gographiquement (comme par exemple la
tempte de dcembre 1999), entrane, dans les agglomrations urbaines, des dangers
difficilement localisables (par exemple, en cas de rupture de continuit des services publics de
llectricit et de leau) ainsi que des dangers disperss (comme la chute dobjets emports

321
GALLAND Jean-Pierre, 2003, op.cit.
322
NOVEMBER Valrie, Les territoires du risque. Le risque comme objet de rflexion gographique, Peter
Lang, Bern, 2002.
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par les vents
323
). La densification urbaine samplifiant, les risques saccumulent, se
compltent par effet de domino
324
et stendent travers les rseaux. Alors que dans les
annes 1990, les pouvoirs publics locaux apprhendent les accidents, dorigine naturelle ou
industrielle, comme des menaces extrieures (Gilbert, 1992), leur attention se porte dsormais
davantage sur les dynamiques conomiques, urbaines et sociales internes aux systmes
urbains, notamment depuis laccroissement de loccurrence de risques dterritorialiss dans
les agglomrations (Ali & Keil, 2006).
Ltude de la rcente loi de modernisation de la scurit civile de 2004 permet de
comprendre comment le lgislateur souhaite inscrire les politiques de scurit civile dans une
approche urbaine. Dans sa dfinition large, la scurit civile est l'ensemble des moyens mis en
uvre par un tat pour protger ses citoyens, en temps de guerre comme en temps de paix,
contre les accidents, c'est--dire les vnements fortuits et imprvisibles (Marion & Prtot,
1986). La loi de modernisation de la scurit civile de 2004 constitue une srie de
fentres dopportunit pour maintenir lapproche territoriale de la prvention et de la
gestion des risques sur les agendas des EPCI. Compar au non-aboutissement de
linscription dans les politiques durbanisme, la vision systmique et urbaine des risques
collectifs trouve un point dancrage dans la dmarche de planification territoriale des
politiques de scurit civile.

Pour comprendre le contexte historique et lgislatif, nous allons rapidement prsenter
lhistoire de la politique de scurit civile, afin de montrer comment ce domaine se
rorganise, au niveau local, dans ses missions et dans son jeu dacteurs.
Magali Reghezza, citant Platon, rappelle que la fonction premire de la ville est la
protection : La ville [est] linscription spatiale matrielle du dsir de protection : ce qui
donne naissance une cit, lit-on dans La Rpublique, cest limpuissance o se trouve
chaque individu de se suffire lui-mme
325
. Ds le Moyen-ge, la ville devient le lieu de
concentration des efforts et des moyens de mise en sret . Que ce soient des rondes
nocturnes pour veiller aux dclenchements de feu ou des structures spcialises dans la prise
en charge des pidmies, le centre urbain a un rle de rempart contre les dangers extrieurs et
contre la prcarit des modes dexistence (Castel, 1995). Malgr lexistence de systmes de
scurit, il faut attendre le 18
me
sicle pour voir la cration des premiers gardes-pompiers
Paris (23 fvrier 1716) qui se structureront dans ladministration publique en corps de

323
DEDIEU Franois, La scurit civile dans la tempte. Autopsie organisationnelle de la catastrophe du 27
dcembre 1999, Thse de Doctorat de Sociologie de l'Institut d'Etudes Politiques, Paris, 2007.
324
Effet domino : Action dun phnomne dangereux affectant une ou plusieurs installations dun tablissement
qui pourrait dclencher un autre phnomne sur une installation ou un tablissement voisin, conduisant une
aggravation gnrale des effets du premier phnomne. Source : Site ddi la dmarche d'laboration des plans
de prvention des risques technologiques en Alsace, consult le 24 juin 2008, www.pprt-alsace.com/
325
REGHEZZA Magali, Rflexions autour de la vulnrabilit mtropolitaine : la mtropole Parisienne face au
risque de crue centennale, Thse de doctorat en gographie de luniversit Paris X, soutenue le 5 dcembre
2006, p.24.
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sapeurs-pompiers dans les dpartements lpoque napolonienne
326
. Les maires acquirent
la responsabilit de la prvention et des secours (loi des 16-24 aot 1790). Leur mission est
dassurer la mise en sret, c'est--dire de lutter contre les dangers, dans un espace
administratif, en fonction dun pouvoir politique (article 8 de la Dclaration des droits de
lhomme et du citoyen de juin 1793 : la sret consiste dans la protection accorde par la
socit chacun de ses membres pour la conservation de sa personne, de ses droits et de ses
biens
327
. Cette protection ne concerne plus uniquement les dangers provenant de lextrieur
la Cit. Durant le 19
me
sicle, la scurit civile sintresse aux risques dorigine industrielle,
sanitaire ou naturelle. Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, le dsir de scurit touche
beaucoup de domaines diffrents : la scurit civile ctoie la scurit sociale, routire,
industrielle, etc. Dans les annes 1970, les missions de la scurit civile continuent de
stendre : la prvention des dangers devient multi-objet, lorganisation des secours se
technicise et la rparation financire des dommages, due aux calamits nationales,
sinstitutionnalise (Ewald, 1986).
Les ouvrages rcents abordant la politique de scurit civile datent, pour une premire
partie, de la fin des annes 1980
328
au moment de la loi de scurit civile du 22 juillet 1987
329
.
La scurit civile continue dtre dcrite comme une prrogative de puissance publique qui
implique une notion de confiance dans les institutions. Mais elle prend aussi la forme dune
conqute historique, dun acquis social et dune revendication dmocratique (Dourlens,
Galland, Theys & Vidal-Naquet, 1991). Le contrat politique entre ltat et ses citoyens se
cristallise autour dune exigence rciproque de scurit
330
. Pourtant, la politique de scurit
civile, mene par les pouvoirs publics, se confronte la multiplication de crises dans les
annes 1980-1990
331
, c'est--dire une succession dvnements inattendus, non matrisables
et aux effets potentiellement irrversibles sur la sant ou sur l'environnement (Gilbert, 2004).
Le danger devient, non pas une probabilit calculable, mais une incertitude. Comment la
politique de scurit civile peut-elle rpondre cette menace sans dstabiliser lquilibre du
contrat social ? Le paradoxe, souvent relev par les analystes, souligne la contradiction
contemporaine entre lampleur des dispositifs de scurit et des techniques de protection et le
sentiment collectif grandissant dinscurit (Padioleau, 2000 ; Duclos, 2002).

326
Urbanisme et scurit civile, Colloque de Marly, centre de recherche en urbanisme, 12 et 13 septembre 1978.
327
DUVERGER Maurice, Constitutions et doctrines politiques, PUF, Paris, 1987 (11
me
dition) cit par
DOURLENS Christine, GALLAND Jean-Pierre, TEYS Jacques & VIDAL-NAQUET Pierre-Antoine, Conqute
de la scurit, gestion des risques, LHarmattan, Paris, 1991, p.19.
328
MARION Jean et PRETOT Xavier, La Scurit civile du temps de paix et le droit : manuel l'usage de
sapeurs-pompiers, lus, fonctionnaires et techniciens de la scurit, Nret, Paris, 1986 ; cole nationale
dAdministration, La Scurit civile : sminaires, Direction des tudes, Promotion Fernand Braudel, Paris, 1986.
329
Loi n 87-565 du 22 juillet 1987 relative l'organisation de la scurit civile, la protection de la fort contre
l'incendie et la prvention des risques majeurs.
330
Autant ltat est considr, dans sa dfinition wbrienne, comme redevable dune garantie de scurit civile
contre son monopole de la violence lgitime, autant ltat travers ses dispositifs de scurit, dans lanalyse
foucaldienne, attend en retour une tranquillit sociale.
331
Pour citer quelques exemples, on notera les grandes inondations franaises de Nmes en 1988, du Grand
Bornant en 1987 et de Vaison-la-Romaine en 1992, les accidents technologiques majeurs de Nantes en 1987 et
de Lyon en 1989, mais aussi les accidents internationaux de Mexico et de Bhopal en 1984.
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Cette contradiction entre une recherche grandissante de scurit et une vulnrabilit
accrue des socits se pose particulirement dans les milieux urbains. Aujourd'hui, lide
d inscurit urbaine prime, tant en termes de justice sociale
332
, que de prvention des
risques collectifs. La politique de scurit civile est confronte la complexification des
sources de dangers qui peuvent affecter les territoires urbains et les populations citadines. Les
risques collectifs sont dautant plus grands que les enjeux humains, conomiques ou
patrimoniaux sont concentrs. La vulnrabilit des agglomrations est dautant plus leve
que les systmes techniques et les rseaux urbains sont imbriqus. Les alas sont dautant plus
imprvisibles quils sont tour--tour exognes ou endognes au systme urbain, localiss ou
dterritorialiss. En rponse la spcificit des agglomrations urbaines, mais aussi dans la
ligne historique de la dcentralisation franaise, la politique de scurit civile contemporaine
multiplie les chelles administratives dintervention.

La rcente loi de modernisation de la scurit civile daot 2004
333
considre quelle
modernise les missions de scurit civile de la prcdente loi de 1987 sur l'organisation de
la scurit civile. En quoi consiste ce souhait de modernisation ? Larticle 1
er
de la loi de
modernisation de 2004 reprend la dfinition du titre 1
er
de la loi de 1987, mais apporte des
ajouts (reprsents en italique) : La scurit civile a pour objet la prvention des risques de
toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes,
des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la
prparation et la mise en oeuvre de mesures et de moyens appropris relevant de l'tat, des
collectivits territoriales et des autres personnes publiques ou prives . Les ajouts soulignent
lmergence de nouvelles missions, lapplication de nouveaux instruments et les
transformations des modes de gouvernement.

Tout dabord, les missions traditionnelles de la scurit civile nonces dans la loi de
juillet 1987 sont lorganisation de la sauvegarde, lintervention de secours et la gestion de
crise. La loi daot 2004 souhaite renforcer les missions de gestion et dorganisation, telles
que la coordination des services municipaux, lorganisation de la disponibilit des moyens
(quils soient techniques, humains, financiers ou informatiques), llaboration doutils de
planification des oprations de secours mais aussi de planification de la sauvegarde
334
.

332
BONNELLO Yves, La ville, PUF, Paris, 1998 (2
me
dition) : La ville est partout, mais partout en crise
p.34 ; GODARD Francis La ville en mouvement, Gallimard, Paris, 2001 La ville inquite : La ville est-elle
destructrice des rapports sociaux entre les citadins ? p.110.
333
Loi n 2004-811 du 13 aot 2004 de modernisation de la scurit civile.
334
Le secours est destin protger les populations et matriser un danger. Ce sont principalement les sapeurs-
pompiers ou les militaires de la dfense civile. La sauvegarde est lensemble des tches destines assurer
lhbergement, la restauration, la fluidit des voiries et laccs aux services urbains pour prparer le retour la
normale. La sauvegarde est assure par les pouvoirs publics, notamment municipaux, avec lappui dautres
acteurs de la socit (comme les associations ou les gestionnaires de rseaux urbains).
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La loi de 2004 confie aussi directement deux nouvelles tches la politique de scurit
civile : lvaluation des vulnrabilits
335
, notamment par la mise en uvre doutils de
vigilance, et la communication au sens large, c'est--dire linformation sur les alas (par
exemple, la connaissance et la diffusion de la connaissance la population), lalerte en cas
daccident et la communication externe sur les moyens de sauvegarde en cas de pril
(annonce presse, radio). Pour mettre en uvre ces missions rnoves ou innovantes, la loi dite
de modernisation simplifie les outils de scurit et dveloppe la planification
oprationnelle. Outre lunification du plan ORSEC
336
, un nouvel outil de planification de la
sauvegarde au niveau local est construit. Ce plan communal de sauvegarde (PCS) est un des
lments du plan ORSEC dpartemental unifi, mais il est dfini sous lautorit du maire. Le
maire ralise ce document avec toutes les connaissances disponibles provenant des services de
ltat dconcentrs (par exemple, les plans particuliers dintervention, les plans de prvention
des risques, les porter--connaissance, etc.), de ses propres services municipaux, mais aussi
dautres sources dites danalyse scientifique des phnomnes
337
. Le PCS comprend
obligatoirement : le document dinformation communal sur les risques majeurs (DICRIM)
ralis partir du dossier dpartemental sur les risques majeurs (DDRM), un diagnostic des
risques et des vulnrabilits, le dtail de lorganisation de la protection civile (comme
lannuaire rvis, le rglement demploi des moyens dalerte, etc.) et les modalits de mise en
uvre de la rserve communale
338
. Au niveau territorial, le PCS est comme loutil-phare de la
dmarche de planification territoriale et de gestion des risques collectifs de la politique de
scurit civile.

Ensuite, la loi de modernisation de la scurit civile ouvre le champ des partenaires. La
loi de 1987 ne traitait que de ltat et des communes. La doctrine de la loi de 2004 est
rsume ainsi : La scurit est laffaire de tous. Chacun y concourt par son
comportement . Mais dans les dtails, elle numre tous les partenaires de la scurit

335
Premier titre des Orientations de la politique de scurit civile de la loi de modernisation daot 2004. Ces
orientations, bien quapparaissant en annexe, forment pour la premire fois une doctrine de scurit civile.
336
Le plan dorganisation des secours (ORSEC) regroupe les informations sur les risques et prsente une mise en
cohrence territoriale des anciens plans thmatiques (par exemple, les plans POLMARTerre et mer qui
constituaient des plans dintervention en cas de pollution accidentelle des milieux marins, permettant la
mobilisation et la coordination des moyens de lutte pralablement identifis). Le plan ORSEC national a t
supprim par la loi du 13 aot 2004 relative la modernisation de la scurit civile. Il coexiste ds lors : un plan
ORSEC zonal (dcid par le Prfet de zone de dfense), un plan ORSEC dpartemental (dcid par le Prfet de
dpartement), un plan ORSEC maritime (dcid par le Prfet maritime) et le plan communal de sauvegarde
(dcid par le maire d'une commune). Voir : Dcret n 2005-1157 du 13 septembre 2005 relatif au plan ORSEC
et pris pour application de l'article 14 de la loi 2004-811 du 13 aot 2004 de modernisation de la scurit civile.
337
Orientations de la politique de scurit civile, Annexe la loi de modernisation de la scurit civile.
338
Le dcret prcise que peuvent tre adjoints au PCS : lorganisation dun poste de commandement, linventaire
des moyens propres de la commune et de ceux de lEPCI de rfrence, les modalits de test du PCS, le
recensement des dispositions dj prises en matire de scurit, la prise en charge des bnvoles et les
dispositions assurant la continuit de la vie quotidienne.
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civile
339
. Nanmoins, la loi de modernisation maintient la conception traditionnelle de la
rpartition des responsabilits de scurit civile : le maire protge sa population et permet le
retour la normale. L'tat conoit la doctrine et coordonne les interventions. Les services
dpartementaux dincendie et de secours (SDIS) interviennent sur les accidents et assurent les
secours. Au niveau local, les communes reprsentent le premier maillon de la scurit civile.
Le code gnral des collectivits territoriales rappelle que le maire concourt, par son pouvoir
de police, lexercice des missions de scurit civile, de protection gnrale des populations
(comme linformation et la prvention) et dexercice des missions de scurit civile (comme
le secours, le transport, lhbergement ou la distribution) (art. 2211-1). Il est seul responsable
pour prvenir et grer les flaux sur son territoire communal concernant : la fluidit sur la
voirie (trafic, nettoiement), la tranquillit (manifestations, rixes), la salubrit (habitat,
alimentation) et les risques (naturels, technologiques) (art. 2212-2).
En cas de dpassement des capacits ou des moyens des maires, mais aussi des limites
territoriales de sa commune ou encore en cas de carence de responsabilits, le reprsentant de
ltat dans le dpartement ou dans la rgion prend la direction des oprations (art. 17 22 de
la loi du 13 aot 2004). Le maire est oblig de faire usage de ses pouvoirs de police dans tous
les autres cas. De faon gnrale, la loi rappelle dans son article 1
er
que : Ltat est garant
de la cohrence de la scurit civile au plan national. Il en dfinit la doctrine et coordonne
ses moyens . De faon plus prcise, ltat a obligation de transmettre toutes les tudes
techniques en sa possession pour permettre aux collectivits locales de prvenir les dangers
existants (essentiellement, le DDRM et le porter--connaissance).

Enfin, la scurit civile est confronte la multiplication des sources de dangers qui
peuvent affecter les territoires et les populations. La gestion de lincertitude devient une
variable de dcision. Ds lors, comme dans dautres politiques publiques, la politique de
scurit civile volue vers une complexification des niveaux daction publique et une
procduralisation accrue des missions traditionnelles.

Une premire remarque simpose suite cette dfinition contemporaine de la politique
publique de scurit civile. Aujourd'hui, ce champ nest pas suffisamment tudi par les
sciences sociales. Plus rcemment, les principaux ouvrages se rfrant aux enjeux
contemporains de la scurit civile abordent la question de la scurit globale, c'est--dire
lmergence du modle du risque global terroriste mais aussi climatique ou biochimique,
en rapport avec les moyens de la dfense civile (Ocqueteau, 2007). Les rflexions sur la
dfense et la scurit militaires sont importantes, ainsi que les tudes sur la scurit

339
Article second: les militaires des armes et de la gendarmerie nationale, les personnels de la police nationale
et les agents de ltat, des collectivits territoriales et des tablissements et organismes publics ou privs appels
exercer des missions se rapportant la protection des populations ou au maintien de la continuit de la vie.
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intrieure
340
. Plus proche de notre approche en termes de gouvernance des territoires, dautres
analyses portent sur un acteur de la scurit civile, comme les sapeurs-pompiers (Padioleau,
2002) ou proposent des interprtations de la loi de modernisation de la scurit civile par des
cabinets de consultants (Chaduteau, 2005). Mais une approche territoriale de la scurit civile,
de ses instruments daction et de sa gouvernance locale reste inventer.

Dans notre cas, il sagit de regarder comment lapproche territoriale de la politique
de scurit civile permet le maintien sur lagenda de la vision endo-urbaine des risques
porte par les agents publics des EPCI ? Nous montrerons en quoi cette approche
urbaine modifie les dynamiques dagglomration, tant dans la recomposition de sa
gouvernance, que dans les reprsentations du fonctionnement des agglomrations.
Paradoxalement, cest dans le cadre de la politique publique de scurit civile que les
agents porteurs dapproche territoriale de prvention et de gestion des risques trouvent un
espace de dveloppement pour leur vision endo-urbaine des risques. Le contexte,
tonnamment consensuel, dans lequel se droulent les prises de position de lEPCI, dans le
champ de la scurit civile, contribue lvolution de la gouvernance locale, mais aussi
lvolution des reprsentations des territoires urbains.

Le dpassement du cadre daction municipal, dans un domaine jusqualors reprsent
par les figures du maire et du prfet (Gilbert, 1990), se ralise dans un contexte curieusement
harmonieux. Alors que ce champ croise de nombreuses responsabilits entre les services
dtat et les maires, les agents publics en charge des risques dans les EPCI rallient des
partenaires communaux, intercommunaux et centraux, quils soient administratifs, techniciens
ou lus, autour dune approche territoriale et intercommunale de la scurit civile (1).
Dans un deuxime temps, la participation de lapproche territoriale de prvention et de
gestion des risques aux politiques de scurit civile se dveloppe dans deux directions. Elle
accentue les modalits de mise en vigilance des territoires urbains, pour mettre en place
une politique de rgulation urbaine qui maintienne le fonctionnement des agglomrations en
mode dgrad, suite un incident ou un accident (2).

340
Voir : recherches et les publications de lINHES : www.inhes.interieur.gouv.fr

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1. Lapproche territoriale de la scurit civile ouvre de nouvelles
fentres dopportunits dans la recomposition du jeu dacteurs
Linscription juridique des missions de prvention et de gestion des risques dans les
EPCI sest effectue autour dune comptence la croise des pouvoirs de police des maires
et des prfets. Mais ce rattachement aux politiques urbaines traditionnelles
341
, c'est--dire les
politiques damnagement des territoires et de gestion des infrastructures en rseau, est
largement remis en cause par le non-aboutissement de la prise en compte rglementaire des
risques endo-urbains dans les documents durbanisme.
Alors que lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques dans les
EPCI se construit a priori en dehors de toute implication dans les politiques de scurit
civile, cest prcisment dans ce domaine quelle trouve des fentres dopportunits de
lgitimation auprs des maires et des services dtat. Cest travers une approche
territoriale de la scurit civile que la notion de risques endo-urbains se maintient dans
lagenda institutionnel des intercommunalits.

Pour comprendre ce paradoxe, il est utile, en pralable, de faire un rapide panorama
contemporain de lorganisation locale de la scurit civile.
Jusqu la dernire loi de 2004, la scurit civile a t le parent pauvre des rformes
administrative et politique des dernires dcennies. Depuis la loi de 1987, seule la
dpartementalisation des services dincendie et de secours de 1996
342
a entran des
changements, dailleurs considrs comme pervers
343
puisquelle a laiss un vide dans la
scurit civile communale sur tout le domaine de prvention et de gestion des risques. Les
services dpartementaux dincendie et de secours (SDIS) sont chargs de la lutte contre
l'incendie, lvaluation des risques technologiques et naturels, les moyens de secours,
notamment les secours d'urgence aux personnes victimes d'accidents, de sinistres ou de
catastrophes ainsi que leur vacuation. Bien que dpartementaux, ils interviennent sous
l'autorit du maire lorsqu'il est directeur des oprations de secours sur sa commune. Il subsiste
des services communaux de scurit civile, mais leur action est essentiellement tourne vers
la scurit publique (c'est--dire vers les commissions de scurit dans les tablissements
recevant du public ou le maintien de lordre public lors de grandes manifestations). Les
services communaux de scurit civile, mais aussi les services prfectoraux de scurit civile,
c'est--dire les services interministriels de dfense et de protection civiles (SIDPC), se
sentent moins bien dots que les autres domaines de la scurit (intrieure, militaire ou
nuclaire). Ils dclarent avoir peu de moyens matriels, humains, budgtaires et politiques.

341
En rfrence aux nouvelles politiques urbaines dcrites par Jean-Pierre Gaudin (Gaudin, 1997)
342
La loi n 96-369 du 03 mai 1996 relative aux services dincendie et de secours et son dcret dapplication n
97-1225 du 26 dcembre 1997 relatif lorganisation des services dincendie et de secours sont les principaux
textes dfinissant la nouvelle organisation des services dincendie et de secours (SIS) et les missions qui leurs
sont dvolues.
343
PADIOLEAU Jean-Gustave, Le rformisme pervers : le cas des sapeurs-pompiers, PUF, Paris, 2002.
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En suivant le parcours des agents publics en charge des risques collectifs dans les trois
agglomrations, mais aussi en se basant sur les rsultats statistiques du rapport ralis pour le
conseil national de la protection civile sur lorganisation locale de la scurit civile
344
, il va
sagir de montrer comment cet tonnant consensus autour de laction de prvention et de
gestion des risques des EPCI trouve plusieurs fentres dopportunit pour se maintenir
lagenda dans le climat de dliquescence de lorganisation administrative locale de la scurit
civile (1). Cest dans ce cadre que les agents publics de prvention et de gestion des risques
apportent leur connaissance thorique et pratique en promouvant une approche territoriale de
la scurit civile (2). Cet effort emporte ladhsion des maires et des services de ltat, mais
les dirigeants des EPCI prsident, cabinet et administration centrale restent rticents
toutes prises de responsabilits (3).

344
GRALEPOIS Mathilde, Le plan communal de sauvegarde. Une approche territoriale de la scurit civile
travers lenqute des conditions de mise en place dans les communes franaises, 5
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Commission Risques
Industriels-Transports, Conseil National de la Protection Civile, Janvier 2008.
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1. Gouvernance duale de la scurit civile fragilise et ouverture dopportunits pour
lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques
Le rapport ralis pour le conseil national de la protection civile porte sur lorganisation
locale de la scurit civile afin de comprendre les conditions de mise en place des plans
communaux de sauvegarde (PCS). Pour cela, le rapport enqute auprs de 33 EPCI et 40
communes
345
. Nous avons prcdemment utilis les rsultats concernant les EPCI, dans le cas
des diffrences de structuration administrative. Il sagit ici dutiliser les rsultats afin de
donner une vision contemporaine de lorganisation communale de scurit civile, mais aussi
une approche qualitative des relations entre les services municipaux de scurit civile et les
services dtat.

Concernant lorganisation communale de la scurit civile. Il nest pas vident que ce
soit les services communaux de scurit civile qui prennent en charge les missions de
prvention et de gestion des risques. Il nexiste pas d organisation-type , ni mme
dorganigramme stabilis, dans les communes
346
.
Les rsultats de lenqute statistique montre que lexistence dun service structur
autour des risques collectifs est davantage le fruit des configurations politiques locales et des
moyens en prsence, plutt que la consquence directe dune forte exposition aux risques
347
.
Pour comprendre cette situation, premire vue contradictoire, rappelons que les communes
sorganisent selon le principe de libre administration
348
. De plus, la mise en place dun
domaine ddi la prvention et la gestion des risques demande des moyens
supplmentaires et des comptences qui ne sont plus dans les communes, notamment depuis
la dpartementalisation des sapeurs-pompiers.
Ensuite, les rsultats de lenqute montre que, sil existe un service municipal qui prend
en charge la question des risques collectifs, les services de scurit civile ne sont pas
identifis comme les principaux acteurs. En effet, 32% des communes ayant rpondu estiment

345
Voir : annexe pour une prsentation de lchantillon et de la dmarche denqute.
346
Depuis la loi de dpartementalisation des services dincendie et de secours de 1996, il reste des agents publics
en charge de la scurit civile dans les communes. Ils noprent pas dans le domaine du secours (intervention)
mais dans celui de la sauvegarde (planification des moyens de secours).
347
Lenqute montre que les communes ayant rpondu sont fortement soumises aux risques. Dans ce cadre, elles
ont largement mis en uvre des dispositifs de prvention et de gestion des risques de type PPR ou PPI. Pourtant,
leur exposition et leur exprience des outils territoriaux ne dterminent que faiblement la mise en place dune
administration communale de prvention et gestion des risques collectifs. 35% des communes soumises un
PPR ou un PPI dclarent ne pas avoir de service ddi aux risques.
348
La rvision constitutionnelle du 28 mars 2003 a confirm le principe de libre administration des collectivits
territoriales qui tait dj prsent dans la Constitution. Larticle 72 nonce : Les collectivits territoriales de la
Rpublique sont les communes, les dpartements, les rgions, les collectivits statut particulier et les
collectivits doutre-mer []. Dans les conditions prvues par la loi, ces collectivits sadministrent librement
par des conseils lus et disposent dun pouvoir rglementaire pour lexercice de leurs comptences . Le principe
de libre administration, principe de rang constitutionnel, simpose au Lgislateur et toutes les autorits
administratives. Il est dailleurs repris dans le Code gnral des collectivits territoriales. Source : site Vie
Publique dit par la Documentation franaise dans le cadre de sa mission gnrale dinformation et de
documentation sur lactualit politique, conomique, sociale et internationale, Rubrique Dcouverte des
institutions : 100 expressions-cl, consult le 27 juin 2008 : http://www.vie-publique.fr/
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que laction de prvention et de gestion des risques est du ressort des services de scurit
civile. Les 68% restant attribuent cette mission soit des services spcifiques aux risques dans
le cas des grandes communes, soit dautres services thmatiques dans les plus petites
communes (comme lurbanisme, la voirie ou la rglementation par exemple). Cette
dsaffiliation des services de scurit civile vis--vis de laction de prvention et de gestion
des risques se mesure particulirement dans la rpartition des rponses par lidentit des
services ayant rempli le questionnaire. Parmi les 57,5% de communes dclarant disposer de
services ddis la prvention et la gestion des risques, les services de scurit civile sauto-
dsignent 64%. Or, ni les maires, ni les autres services municipaux ne considrent que les
services de scurit civile sont en charge de la prvention et la gestion des risques.
Comment expliquer que la scurit civile municipale ne soit pas identifie pour
soccuper des questions de risques collectifs ? Le maire reste un pilier dans les petites
communes, mais son administration est divise. Les services de scurit civile ont un profil
rglementaire et disciplinaire li des missions comme les commissions de scurit dans les
btiments et le maintien de lordre public. Ils ne sont pas rfrencs par les autres acteurs
municipaux sur les questions de prvention et de gestion des risques. Sur ce domaine, les
prises en charge sont spcifiques chaque commune. Il nexiste pas d administration locale
unifie des risques
349
. La dpartementalisation des sapeurs-pompiers a laiss une place
vacante dans les organigrammes municipaux autour de lvaluation des vulnrabilits
territoriales et de la connaissance des risques
350
. Cette place na pas t comble.

Cest dans cette faille que lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques
va nicher son approche urbaine des risques dans les annes 2000. Elle simpose aussi dans
labsence dplore par les communes interroges lors de lenqute du conseil national de la
protection civile de relations troites avec les services dtat.

349
GRALEPOIS Mathilde, 2004, op.cit.
350
Le travail collaboratif entre les sapeurs-pompiers et les agents communaux -qui travaillaient dans la mme
commune- facilitait les interactions entre les interventions oprationnelles et la planification des secours.
SI In communo dIsoso dùn sorvIco dodIo n In rovonfIon of In gosfIon dos rIsquos, SI In communo dIsoso dùn sorvIco dodIo n In rovonfIon of In gosfIon dos rIsquos, SI In communo dIsoso dùn sorvIco dodIo n In rovonfIon of In gosfIon dos rIsquos, SI In communo dIsoso dùn sorvIco dodIo n In rovonfIon of In gosfIon dos rIsquos,
do quoI sorvIco s`ngIf do quoI sorvIco s`ngIf do quoI sorvIco s`ngIf do quoI sorvIco s`ngIf II II II II
SorvIco cIfo socurIfo cIvIIo SorvIcos fhomnfIquos rIsquos TofnI
SocurIfo cIvIIo 63,64 0,00 36,36 l00
MnIro/ndmInIsfrnfIon 0,00 33,33 66,6? l00
SorvIcos fhomnfIquos 0,00 83,33 l6,6? l00
SorvIcos fochnIquos 0,00 l00,00 0,00 l00
TofnI 3l,82 36,36 3l,82 l00
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Concernant les relations avec les services dtat, lenqute soulve le manque de
coopration claire avec les communes. Les acteurs municipaux citent le service
interministriel de dfense et de protection civiles (SIDPC) comme premier acteur tatique.
Dans une moindre mesure, ils voquent les services dconcentrs de la DDE et de la DRIRE.
Pourtant, les communes profitent peu de ces collaborations
351
. Deux niveaux dexplication
sont avancs dans le rapport : dune part, le manque de moyens des services dtat de la
scurit civile et, dautre part, la confusion entre les diffrentes responsabilits en cas de
dclenchement dun plan de secours.
Dans les services dconcentrs dtat, lorganisation des missions de prvention et de
gestion des risques, mais aussi de scurit civile, diffre selon chaque dpartement ou rgion.
Tout particulirement en matire de scurit civile, la rpartition des tches change selon les
prfectures, comme le confirme le directeur du SIDPC de Loire-Atlantique.
Les SIRACED-PC sont trs htrognes selon les dpartements.
D'abord, ce sont des petits services, et je maintiens que leur effectif est
inversement proportionnel aux enjeux et aux missions qui sont les
leurs. Ce sont des services qui, au sein des prfectures, n'ont jamais
t trs bien compris par les autres directions, alors que ce sont des
services indispensables bien sr pour le prfet. Et ce sont des services
htrognes parce que selon les dpartements, certains sont grs par
des attachs, d'autres par des attachs principaux et d'autres, comme
moi, par des directeurs de service de prfecture () a explique que
ces organisations diffrentes ont concouru brouiller l'image du
service, outre le sigle qui est barbare et incomprhensible. Entretien
J.P.M., Directeur du SIRACEDPC de Loire-Atlantique, Nantes Mtropole,
mardi 14 fvrier 2006.
De mme, le responsable du SIDPC de la prfecture du Rhne explique que, au sein des
directions prfectorales, les missions de risques collectifs et de scurit civile se rpartissent
avec la direction de lenvironnement, ce qui obscurcit la hirarchie des niveaux de dcision et
de commandement.
Il y a des arbitrages qui sont faits au sein des prfectures, et entre
les membres du corps prfectoral aussi, car il faut savoir que la
direction de lEnvironnement dpend du secrtaire gnral, et nous
dpendrons du prfet dlgu la scurit et la dfense. Il y a des
arbitrages qui ne dpendent pas entirement des services et, par
ailleurs, le service de protection civile a t plutt sous toff.
Entretien P.P., directeur SIDPC, Prfecture du Rhne, Lyon, 11 avril 2006.

351
Les rsultats de lenqute montrent quil sagit tout particulirement des communes de petite taille de
population (moins de 10 000 habitants), mais aussi des communes appartenant de grandes agglomrations
toutes tailles de population confondues.
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Le responsable du SIDPC de la prfecture du Rhne souligne aussi le manque notable
deffectifs pour une mission de scurit publique. Si des efforts sont dploys dans dautres
directions prfectorales, les acteurs des SIDPC et des acteurs municipaux craignent que ce
soit au dtriment dune rpartition claire des responsabilits au sein du corps prfectoral.
Lenqute du conseil national de la protection civile montre que certaines communes
expriment des difficults diffrencier les plans de sauvegarde des communes et les plans de
secours de ltat. Ce sont essentiellement les communes de moins de 10 000 habitants qui
mettent des doutes sur les rpartitions des responsabilits entre acteurs. Elles expliquent ce
flou par leur manque de connaissance des plans de secours de ltat, mais aussi par les
incohrences entre les plans de prvention des risques (PPR) et les plans de secours. Les deux
sont raliss par les services de ltat, mais dans des directions diffrentes. La responsable de
lunit Environnement charge des risques la DDE de Loire Atlantique confirme que les
directions scurit et environnement ne se ctoient pas : Dans notre organisation
interne la DDE, jai mis un temps infini savoir quil y avait un reprsentant dfense
/scurit chez nous qui avait les PPI. Parce que je les demandais toujours la prfecture, et
un jour ils mont dit : mais vous savez, vous les avez en DDE
352
. De plus, les primtres de
rfrence ne sont pas les mmes. Les PPR et les primtres des plans de secours servent
matriser lurbanisme et organiser les oprations dassistance aux personnes ou
dintervention, mais les tudes de danger pris en compte dans le PPRT ne sont pas les
tudes prises en compte dans les plans de secours, donc les primtres concerns ne seront
pas les mmes explique le responsable environnement-risques-dveloppement durable de la
DDE Rhne
353
.

La rorganisation rglementaire des services municipaux de scurit civile et la faiblesse
des relations avec les services dtat engendrent un climat dfavorable llaboration et la
coordination de laction publique de scurit civile. On constate une certaine dsaffiliation des
services de scurit civile pour les missions de prvention et de gestion des risques, due
conjointement au dpart des corps de sapeurs-pompiers municipaux et au recentrage sur les
missions de rglementation ou de maintien de lordre. Les relations entre les communes et les
et les services de ltat de la scurit civile se fragilisent. Les services dtat prfectoraux
peinent rendre leur organisation cohrente dun dpartement lautre. Quant aux petites
communes, elles peinent clarifier les niveaux dinterventions entre la sauvegarde et le
secours. Nanmoins, le contexte ouvre des fentres dopportunit pour lapproche territoriale
de prvention et de gestion des risques. Elle trouve une place sur lagenda des EPCI avec sa
vision urbaine des risques et sa dmarche territoriale daction de prvention et de gestion.

352
Extrait de lentretien avec F.D., responsable de lunit Environnement, charge des Risques et des
Inondations, Direction Dpartementale de lEquipement, le 16 fvrier 2006.
353
Extrait dentretien avec B.D., chef de service Environnement-Risques-Dveloppement Durable, DDE Rhne,
13 novembre 2006
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2. Tentative dintermdiation par la mise en place dinstruments daction publique
dinformation et de gestion des risques collectifs
Le jeu dacteurs de la politique de scurit civile, traditionnellement dual entre les
communes et les services de ltat (Gilbert, 1990), est mis en triangulaire par lentre de
lEPCI au nom des comptences en matire dassistance aux communes pour les missions de
service urbain en rseau (eau, assainissement, voirie, dchet, etc.), mais aussi en matire de
production de connaissance territoriale (urbanisme, environnement, dplacement, habitat,
politique de la ville, etc.) et, enfin, de financement en matire de prvention et de gestion des
risques. Les fentres dopportunit c'est--dire les moments douverture et de saisie de
possibilits afin de prendre une dcision souvrent autour de possibilits et daccords
politiques. Cest dans un contexte juridique ouvert et imprcis que les agents porteurs de la
prvention et de la gestion des risques impliquent lintercommunalit dans la scurit civile.
Un accord politique sur cette intermdiation de lEPCI stablit entre les maires et les services
de ltat. Malgr de nombreuses ambiguts juridiques et politiques, des instruments daction
publique slaborent autour dune approche urbaine et systmique des risques collectifs.

Les EPCI sont rgulirement cits dans la loi de prvention des risques technologiques
et naturels de juillet 2003
354
et dans la loi de modernisation de la scurit civile daot
2004
355
. Leur prsence est nouvelle, mais facultative et encore floue, en matire de scurit
civile. La participation de lEPCI est dcrite, dans le premier chapitre Obligations en
matire de scurit civile de la loi de 2004, pour llaboration des plans communaux de
sauvegarde (article 13), pour la constitution des rserves communales (article 31) et, dans le
second chapitre Organisation des services dpartementaux dincendie et de secours , pour
le financement ou la reprsentation des communes dans les instances des SDIS. Mais les
limites de lintervention et les contours juridiques de cette implication restent imprcis. Dans
les trois cas dagglomration, les agents de la prvention et de la gestion des risques ont
rapidement anticip les blocages politiques que ces incertitudes juridiques pourraient susciter.
Contrairement au domaine de lurbanisme, pour lesquels ils se sentaient lgitimes
intervenir, les agents publics porteurs des risques endo-urbains apportent rapidement une
dfinition juridique rigoureuse de leur domaine daction publique au milieu des pouvoirs de
police des maires et des prfets. Par exemple, les agents de la communaut urbaine de Nantes
ont fait appel un double avis juridique, avant de commencer mettre en place des

354
Rappel : Les EPCI comptents en matire durbanisme ou de dveloppement conomique, dont le primtre
comprend le territoire en question, peuvent intervenir pour le compte des communes pour la saisie dune runion
denqute publique, pour instaurer un droit de premption urbain, pour sassocier llaboration dun plan de
prvention des risques, pour siger dans les comits locaux dinformation et de concertation (CLIC), pour la
ralisation du document dinformation communal sur les risques majeurs (DICRIM), ou pour participer au
financement des procdures dexpropriation, de dlaissement ou de premption des le cadre des PPRT.
355
Rappel : Suite la loi de 2004, les articles L.1424-8 (1 8) du Code Gnral des Collectivits Territoriales
expliquent que, sous lautorit de police du maire, une convention peut fixer les modalits de participation au
financement de lEPCI fiscalit propre .
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instruments daction publique touchant la scurit civile. Un cabinet de conseil priv a
effectu un audit sur la prise de comptence de la communaut urbaine. Ensuite, la charge de
mission juridique de la direction gnrale des services urbains reprend leurs conclusions,
mme si elle maintient des solutions non-valides par le cabinet juridique.
La communaut urbaine peut tre prestataire de services titre
gratuit. Il y a eu 24 conventions signes avec les maires afin de
contractualiser la mise disposition des services dingnierie, de tout
ce qui concerne la mthodologie, laide, le conseil et aussi lexpertise
sur linformation prventive [NDLR : c'est--dire la ralisation du
DICRIM par la communaut urbaine]. Cette mise en place a t
valide bien que laudit juridique ait formul quelques rticences,
enfin une vision plus prudente, sur la mise disposition des moyens
techniques, comme quoi il faudrait passer chaque fois par le code
des marchs publics. Mais la communaut urbaine de Nantes, on
considre quavec le conventionnement des prestations titre gratuit,
la comptence en interne, valide par charte et la convention
personnalise avec chaque commune autour du projet local de
prvention des risques et des pollutions, cest ok. Entretien O.L.H,
charge de mission conseil, organisation & coordination, DGSU, Nantes
Mtropole, 3 juin 2005.
La communaut urbaine de Nantes opte pour une scurisation juridique trois niveaux.
Dune part, en respect du principe de spcialit des EPCI, les agents en charge des risques
collectifs agissent dans le cadre dune comptence statutaire transfre. Dautre part, la
signature commune dune charte et dun engagement particulier de chaque maire entrine le
projet local de prvention des risques et des pollutions de la communaut urbaine. Enfin, les
prestations des agents publics sur les questions de prvention et de gestion des risques, mais
aussi de scurit civile, sont ralises titre gratuit. Cela permet de ne pas recourir au code
des marchs publics pour procder une mise en concurrence et noblige pas raliser un
appel doffre. Cette scurisation juridique est primordiale, et stratgique, pour la direction
gnrale des services urbains de la communaut urbaine de Nantes.

Au-del des trois agglomrations prsentes, lenqute statistique rvle une large
adhsion politique des communes limplication de lEPCI dans lorganisation des moyens
communaux de sauvegarde en cas daccident. la question : Que pourraient apporter les
EPCI en matire de gestion des crises par rapport aux services communaux ? , les
communes citent principalement trois domaines
356
:

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Pourcentage dEPCI ayant rpondu positivement pour chaque proposition.
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- 85% : le dveloppement dune culture partage entre acteurs public et priv.
- 81,50% : la mutualisation et les conomies dchelle, cest--dire une rduction des
cots globaux (investissement et fonctionnement) par la rpartition des moyens (logistiques,
documentaires, matriels et humains).
- et 63% : la mise en rseau des acteurs de la gestion des risques, avec les services dtat,
de prfecture ou des services de secours, par exemple pour les rquisitions (hbergement,
restauration, soins mdicaux).
La mme question pose aux EPCI donne des pourcentages encore plus tranchs. Ils
sont 88,5% pouvoir dvelopper une culture partage. 85% se positionnent sur la mise en
rseau des acteurs.

Deux arguments intressent particulirement notre thse sur lapproche urbaine de la
prvention et la gestion des risques dans le cadre de la politique de scurit civile : la
coordination multi-niveaux et lorganisation territoriale
357
.
Le premier argument sur la volont dune meilleure coordination entre les diffrents
niveaux daction publique (central/local mais aussi priv/public) met tout particulirement en
avant le dsquilibre entre les responsabilits des maires lors dun accident et le transfert aux
intercommunalits de tous les moyens techniques de secours (engins de nettoiement, de
dcharge, de grutage, de sablage, etc.) lis aux comptences des services urbains en rseaux
(voirie, eau, assainissement, dchets, etc.). Pour les agents en charge des risques, la mission
de service public de lEPCI exige une organisation intercommunale en cas de crise, afin de
permettre au maire, mais aussi au prfet qui peut rquisitionner les moyens communautaires
en cas de dpassement du cadre communal, de mettre en uvre leur pouvoir de police. Cet
argument politique se base sur la menace de la condamnation potentielle de lEPCI pour
dfaut dorganisation , en cas de recherche de responsabilit suite un accident, mais aussi
sur le rappel de larticle premier de la loi de scurit civile de 2004 impliquant tous les
acteurs dans la scurit civile notamment ceux ayant des dlgations de service public.
Le second argument sur lorganisation territoriale valorise la connaissance des
dynamiques gographiques, conomiques et urbaines locales, ainsi que la territorialisation des
interventions oprationnelles. En rfrence directe aux critiques des maires vis--vis des
services dtat de la scurit civile, jugs loin des ralits locales , les agents des risques
promeuvent leur approche des risques par zones de vie et dactivits. Ils rappellent selon
lexpression consacre que le risque ne connat pas les frontires administratives . Par
exemple, ils sappuient sur leur connaissance cartographique de la mobilit des populations
sur lagglomration et de la connectivit des rseaux urbains pour justifier la ncessit
dorganiser la mobilisation des moyens communautaires. Les agents publics porteurs dune

357
Le troisime argument concernant la culture partage du risque est surtout un concept technocratique
(Duchne & Morel Journel, 2004). Selon nous, seules des tudes anthropologiques approfondies permettent de
dceler les perceptions sociales du risque, ce qui nest pas lobjet de la prsente thse.
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approche territoriale de la prvention et la gestion des risques collectifs envisagent leur
participation sous un angle daide organisationnelle. Selon eux, il sagit de mettre en place
une mthodologie territorialise daction de prvention et de gestion des risques collectifs.

Cette double logique de coordination multi-niveaux et dorganisation territoriale de la
prvention et de la gestion des risques se matrialise dans la mise en uvre dinstruments de
scurit civile. Nous retenons quatre instruments daction publique de coordination
territoriale que les agents publics mettent en place pour se maintenir sur lagenda
institutionnel des EPCI : deux instruments dinformation et deux instruments de gestion de
laction publique.

Deux instruments dinformation porteurs dune approche territoriale de la scurit civile
Les deux premiers instruments daction publique sont des instruments dinformation sur
les risques collectifs. Ils revendiquent une approche territoriale, supra-communale mais infra-
tatique, de linformation des populations. Cette approche est mene par zones dactivits et
de vie. En insistant sur la notion de dplacements et de mobilits dans une agglomration
urbaine, le service risques de la communaut urbaine de Nantes ralise le document
dinformation communal sur les risques majeurs (DICRIM) au niveau communautaire. la
communaut dagglomration de la rgion havraise, la tradition intercommunale
dinformation prventive impulse la coordination des plans particuliers de mise en sret
(PPMS) au niveau de lEPCI.

- Le DICRIM de la communaut urbaine de Nantes.
Dans le sillage de la loi de 2004 sur la modernisation de la scurit civile, les agents
publics de lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques de la communaut
urbaine de Nantes proposent de coordonner les documents dinformation communale sur les
risques majeurs (DICRIM)
358
de leurs communes-membres. Juridiquement, les agents publics
en charge des risques sappuient sur le fait que certaines mesures du plan communal de
sauvegarde (PCS) peuvent, selon le dcret dapplication de 2005, tre ralises par lEPCI.
Lobjectif affich est de prendre le parti de la mobilit des populations sur lagglomration
entre diffrentes activits. Je ne sais pas si on y aboutira, mais on voudrait que les 24
communes acceptent de distribuer [les DICRIM].
359
.

358
Le document dinformation communale sur les risques majeurs (DICRIM) est rgit par le dcret du 11
octobre 1990. Il a t ractualis par le dcret du 9 juin 2004 relatif la prvention du risque d'effondrement de
cavits souterraines et de marnires. Ce dcret de juin 2004 modifie celui de 1990 en ajoutant les communes
concernes par les cavits souterraines et marnires la liste des communes ayant obligation de raliser un
DICRIM. Mais surtout il supprime et remplace les Dossiers Communaux Synthtiques (DCS) raliss par les
prfectures au profit de chaque commune.
359
Extraits dentretien I.B, charge de mission, Mission risques et pollutions, DGSU, Nantes Mtropole, 11
octobre 2006
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Pour cela, les agents publics se proposent de raliser, en 2005, un DICRIM mutualis,
c'est--dire un document-cadre dinformation dclin en 24 DICRIM communaux. Dans le
document, le premier volet municipal est destin ldito du maire, un panorama des
risques auxquels la commune est expose et aux coordonnes du service en charge de la
prvention des risques. Cette partie, de deux pages sur seize pages, est cense reflter le
contrat dmocratique de scurit civile entre le maire et ses citoyens. Ensuite, il y a une partie
communautaire qui insiste sur la difficult de prvoir les dynamiques de localisation de
certains risques (par exemple, dans les cas de risques mtorologiques ou de transport de
matires dangereuses), mais aussi qui insiste sur la mobilit accrue des habitants dans une
agglomration. Le volet communautaire rappelle les rgles gnrales de comportement en cas
dalerte et expose les risques collectifs auxquels lensemble du territoire de lagglomration
est soumis.
La contradiction entre la difficile localisation de certains risques et lattribution
juridique de comptences des primtres administratifs prcis (Billet, 2003) entrane des
ambiguts juridiques dans llaboration de ce DICRIM-cadre communautaire . La
dcision politique et le portage actif par les agents publics en charge des risques collectifs ont
permis de surmonter ces difficults.

En mettant en place un DICRIM mutualis, lapproche territoriale de prvention et de
gestion des risques propose aux maires de lintercommunalit une lecture extensive de la loi
de scurit civile de 2004. Les agents publics porteurs dune approche endo-urbaine sont fiers
davoir men une action publique innovante. Ils valorisent rapidement, dans leur propos, le
rle moteur de ladhsion politique des lus locaux. Le DICRIM mutualis est dcrit comme :
une volont des communes car tout a les embte, elles nont pas forcment les moyens.
Quand on prsente nos outils communautaires avec un zoom sur lagglomration, a prend
trs bien . Il est labor partir dune dmarche collaborative : On a intgr les remarques
[des communes] mais certaines ntaient pas intgrables car elles remettaient en cause des
partis pris. On sest bien parl. Des communes ne se sont pas exprimes mais personne ne
peut nous reprocher davoir fait a dans notre coin . Plus encore, les agents publics en
charge des risques ont travaill avec le ministre de lIntrieur : Pour le DICRIM, on a
dmarr au mois de mars avec une stagiaire qui avait un an de vacation du ministre de
lIntrieur et qui avait boss sur lalerte et linformation prventive pour dmarrer le
chantier
360
. Les agents publics des risques expliquent avoir t transparents et ils se
dfendent de stre substitus la responsabilit du maire. Au contraire, selon eux, ce travail
dingnierie, de mutualisation et de coordination, pour le compte des maires, ralis par
lEPCI, permet lentire ralisation du pouvoir de police municipal.

360
Ibid.
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Dailleurs, le vice-prsident la lutte contre les pollutions de la communaut urbaine de
Nantes refuse davoir commandit un DICRIM communautaire qui supposerait une prise
de responsabilit politique du prsident de lEPCI.
Ce nest pas un DICRIM communautaire ! Ce nest pas un DICRIM
communautaire Cest la communaut urbaine qui a travaill sur le
DICRIM, dans une ide de mutualisation des moyens, qui est la base
de la contractualisation du projet local de prvention et de gestion des
risques, mais cest bien quand mme des DICRIM communaux, il y a
le nom de la commune dessus, mme sil y a une base dagglomration
de mutualisation () [Les maires] sont bien en premire ligne et, avec
derrire eux un soutien logistique quils ne pourraient pas avoir, donc
lquilibre a t trouv l. Cest pour cela quil ne sagit pas dun
DICRIM communautaire, ce sont des plans de secours communaux.
On na pas pass le stade dune totale organisation communautaire.
Entretien R.D., 24
me
vice-prsident Environnement - Agenda 21-Luttes
contre les pollutions, Nantes Mtropole, 17 octobre 2006.
Lavis du vice-prsident nest pas exactement partag par son directeur de mission
risques et pollutions , ce qui rend visible les ambiguts juridiques et politiques. Mme si le
DICRIM reste de la responsabilit du maire, le directeur du service risques explique que le
travail de coordination territoriale va au-del des particularismes municipaux. Au dpart, la
maquette tait ralise par les agents de prvention et de gestion des risques, mme si la
reproduction finale du document restait la charge des communes. Au final, cest la
communaut urbaine qui finance les 300 000 exemplaires. Dans un souci dgalit prcise
le directeur du service de prvention et de gestion des risques qui ajoute tout de mme : a
nous arrange car, dans la ralisation de la maquette, a laisse de la marge de manuvre
quon navait pas si les communes payaient . Les marges de manuvre concernent la
ralisation graphique et visuelle du DICRIM, comme le travail de correction de la maquette
avec une agence prive ou le choix dune charte graphique commune (celle du ministre de
lcologie et du dveloppement durable et du ministre de lIntrieur et des collectivits
locales), mais aussi lapparition du logo Nantes Mtropole. Lambigut politique reste entire
entre une information prventive ralise par lEPCI et la responsabilit juridique du DICRIM
qui incombe au maire de chaque commune.
Interrogs au sujet de limplication de la communaut urbaine dans la ralisation finale
du document, les agents municipaux de scurit civile des communes de lagglomration
encouragent linitiative administrative. Ils adhrent au projet politique de communication sur
les risques lchelle de lintercommunalit.
Oui, l il ne faut pas pinailler, cest un DICRIM communautaire et
les communes signent en bas. Elles disent quelles sont daccord.
Parce que l encore, les risques peuvent venir de la commune d
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ct, il faut se rendre lvidence et puis les gens voyagent, il y a des
liens entre Rez o on habite St-Herblain, o on travaille et l o on
va faire du sport, voil on fait partie dun mme territoire. Non, on na
pas dtat dme, cest une bonne ide. I.P., charge de mission
scurit civile, direction gnrale de la tranquillit publique et de la
rglementation, Ville de Nantes, 18 octobre 2006.
Pour le DICRIM, il y a un DICRIM communautaire et aprs cest
chaque commune qui fait ses spcificits. Cest une bonne chose quil
y ait un document de base. Il ny a pas de frontires entre les
communes quand il y a quelque chose. Entretien G.P., charg de la
protection civile, Ville de St-Herblain, 19 octobre 2006.
La chute des frontires administratives communales en cas de pollutions ou de crises est
formalise. La mobilit des habitants dans une agglomration est prise en compte. En somme,
lapproche territoriale de la politique de scurit civile apparat comme un projet politique qui
rassemble les communes de lagglomration, mais effraie les dirigeants des EPCI.
La dconnexion entre le service administratif intercommunal, qui labore linstrument
dinformation prventive, et le reprsentant lu, qui est responsable politiquement, mais aussi
pnalement, ne semble pas constituer de difficults juridiques insurmontables. Cette
dconnexion est inhrente aux inadquations entre les territoires des risques collectifs
difficilement localisables et les territoires des pouvoirs de police strictement rparties dans les
comptences mais aussi dans lespace. Tant que ladhsion politique est unanime, lambigut
juridique nhandicape pas laction publique territoriale, notamment parce que la situation
resterait rversible en cas de profond dsaccord politique.

- Le PFMS de la communaut dagglomration de la rgion havraise
Le dveloppement dune politique dinformation prventive, autour des zones risques
naturels et technologiques de lagglomration havraise, a jou un rle moteur dans la mise en
place dune politique intercommunale de prvention et de gestion des risques. La sortie au
bulletin officiel le 30 mai 2002 du plan particulier de mise en sret face aux risques majeurs
(PPMS) ne prend pas de court la direction dinformation sur les risques majeurs de lEPCI du
Havre. Le PPMS est un dispositif de mise en place dune organisation interne aux
tablissements publics permettant dassurer la scurit des usagers et des personnels en
attendant larrive des secours. Dans un premier temps, les cibles prioritaires du PPMS sont
les tablissements scolaires. Il sagit dapprendre aux directeurs dtablissements assurer la
gestion de crise et constituer un groupe de personnes-ressources.
La charge de mission sur linformation prventive la communaut dagglomration
du Havre collabore de longue date avec lacadmie de Seine-Maritime, dans le cadre des
stages scolaires dans les industries havraises. De plus, elle avait commenc mettre en place
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les anctres des PPMS
361
. Mme si ces plans avanaient lentement, lapproche territoriale
supra-communale de la dmarche dinformation prventive progressait. plus long terme,
lobjectif du PPMS est daller au-del des tablissements scolaires, pour crer une culture
du risque dans dautres tablissements recevant du public.
Le succs de la dmarche de PPMS, soutenu par un partenariat institutionnel et une
sensibilisation de longue date des acteurs privs ou publics, incite les agents publics des
risques de lEPCI havrais impulser la mise en place des plans familiaux de mise en sret
(PFMS). Inspirs de dispositions existantes au Japon et aux tats-Unis, ces plans familiaux
rassemblent des consignes de sauvegarde et de comportements adopter en cas de survenue
d'un vnement exceptionnel. Les pouvoirs publics locaux peuvent accompagner leur mise en
uvre. Finalement, le suivi des PFMS nest pas t confi lEPCI, mais loffice des
risques majeurs de lestuaire de la Seine (ORMES). Cr en 2003, avant quune structure
intercommunale soit institue, lORMES perdure aujourd'hui la cration de la communaut
dagglomration de la rgion havraise. Situ dans les locaux de la direction de linformation
sur les risques de la communaut dagglomration, lORMES coordonne les plans familiaux
de mise en sret sur les communes des deux rives de la Seine.
Pour le directeur risques de lagglomration havraise, et membre fondateur de
lORMES, lintercommunalit administrative contemporaine nest pas ncessairement le
territoire pertinent pour apprhender les dynamiques dactivits et de mobilits des
populations. Entre la direction de lagglomration havraise et la structure de lORMES, il peut
largir laction de prvention et de gestion des risques industriels sur un territoire plus large
que lEPCI, par exemple lestuaire de la Seine.

Ces deux instruments daction publique sont destins informer la population sur les
risques collectifs encourus sur un territoire. Ce territoire peut tre communal dans le cas des
DICRIM. Dans les cas observs, les pouvoirs publics municipaux ont accept de dlguer
cette mission dinformation prventive lEPCI. Llargissement du primtre dintervention
entrane une remise en cause des frontires communales, dans le champ de la scurit civile,
par la prise en compte des mobilits des populations. Dans la recherche dun primtre
dintervention, lEPCI apparat comme une solution. Il reste nanmoins insatisfaisant face
limpossibilit de territorialiser le risque. Le risque sinsre en profondeur dans le
territoire , c'est--dire quil est omniprsent sur le territoire et quon ne peut le dlimiter
spatialement (November, 2002). Pour rpondre cette insatisfaction dans les modalits de
prise en compte des risques collectifs, lapproche territoriale de prvention et de gestion des
risques mise sur llaboration dinstruments de gestion flexible et multipartite.

361
Les plans SESAM : Plan dorganisation des secours dans un tablissement scolaire face laccident majeur.
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Deux instruments de gestion porteurs dune coordination multi-niveaux des acteurs publics
Les deux autres instruments daction publique sont des instruments de gestion : ce sont
des formalisations de lactivit organise
362
. Lorganisation du travail, que les instruments
proposent, corrobore lide de coordination des acteurs multi-niveaux. Dans les cas de
lagglomration de Nantes et du Havre, les instruments de gestion rpondent deux
fonctionnalits : normer les comportements et diffuser le savoir.
Dans le cas de lagglomration nantaise, il sagit de la mise en uvre oprationnelle
dun outil dorganisation de la mutualisation des moyens communautaires (techniques et
humains) autour dun standard tlphonique rserv aux institutionnels de la scurit civile.
Dans lagglomration havraise, les agents publics en charge des risques organisent des stages
de formation la gestion de crise avec une partie thorique et deux journes de pratique qui
comprend un exercice en temps rel.

- Le CRAIOL de la communaut urbaine de Nantes
En 2006, la direction risques de la communaut urbaine de Nantes cherche un
prestataire informatique pour le projet de CRAIOL
363
, qui est avant tout un gros logiciel
selon les mots du directeur. Le cahier des clauses particulires expose en prambule une
double ncessit : grer de faon efficace les crises potentielles avec l exigence dune
ractivit optimale
364
.
Lors dune runion en mai 2005, la charge de mission risques de la communaut
urbaine demande aux employs des services techniques de lui envoyer toutes leurs bases de
donnes internes, afin de procder la premire tape du CRAIOL : le recensement minutieux
de tous les moyens techniques et humains, sur le territoire de la communaut urbaine,
ncessaires lors dune situation de crise. Cette requte suscite des craintes parmi le personnel
qui souponne une rorganisation de leur condition de travail, et notamment un largissement
de leur temps dastreinte. Nanmoins, le projet progresse et se dveloppe. Un nouveau
dispositif informatique sadjoint ce recensement logistique : il sagit dune base de donnes
constitue de fiches de procdures pour indiquer aux interlocuteurs du numro dappel, les
conduites suivre et les personnes ressources contacter en fonction des incidents.
Rapidement, la charge de mission explique quelle ne peut pas faire ce travail de
rdaction de base de donnes de fiches de procdures. Le directeur dcide de faire appel une
assistance matrise douvrage pour raliser le logiciel, permettant davoir accs aux tables de
donnes du recensement des moyens logistiques et aux fiches de procdures. Ce logiciel

362
MOISDON Jean-Claude (sous la direction), Du mode dexistence des outils de gestion. Les instruments de
gestion lpreuve de lorganisation, Seli Arslan, Paris, 1997, p.7.
363
Pour lhistorique du projet, Voir : chapitre 3.2.2 : La mise en place doutil de gestion et de rgulation des
territoires urbains
364
Cahier des clauses particulires. Mission dassistance matrise douvrage. Centre de rception des appels
institutionnels et organisation de la logistique (CRAIOL), Direction gnrale des services urbains, Mission
risques et pollutions, Nantes Mtropole, 28 fvrier 2006.
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dsigne une srie de fiches-rflexes transmettre linterlocuteur, en fonction dune srie de
critres qui permet, au moment de lappel, dvaluer la gravit de lvnement et de dfinir les
besoins. Cinq oprateurs sont recruts pour faire fonctionner le CRAIOL. Dans un premier
temps, ils sont forms au centre dastreinte de la Ville de Nantes. Dans un second temps, ils
assurent lastreinte de nuit de la Ville de Nantes, pour, finalement, faire fonctionner le
CRAIOL en continu et de faon autonome.

Concernant les modalits de fonctionnement du CRAIOL, ce centre fournit une rponse
rationalise, par le recours linformatique, la gestion des incidents
365
. La mise en place du
CRAIOL se fonde sur une double rflexion : la premire sur ladaptabilit de la rponse en
cas de risque et la seconde sur le maintien de la continuit de fonctionnement des
infrastructures de rseau urbain dans une agglomration. Lobjectif est de considrer que,
lorsquun risque se produit, son occurrence peut prendre diffrentes proportions en fonction
de la situation sociale, de lexposition gographique, de la configuration politique, etc. Le
CRAIOL a pour objectif de fournir une rponse adapte la proportion des vnements et
ses dynamiques de diffusion dans une agglomration.

la diffrence dun poste de commandement, le standard tlphonique du CRAIOL
reoit les premiers appels de signalement dincident qui ne sont pas encore considrs comme
des crises
366
. Laction de prvention et de gestion des risques soutient quun certain nombre
dincidents quantifiables, localisables et matrisables deviennent des crises faute dune
organisation adapte la rgulation des vnements mineurs. Une des justifications de
lexistence du CRAIOL, mais plus largement de lapproche territoriale de prvention et de
gestion des risques, est doffrir une rponse spcialise en termes de connaissance et
dintervention tout type de situation juge risque.
Selon leur approche territoriale de la prvention et de la gestion des risques, les agents
publics des risques de lagglomration nantaise ne prjugent pas de ce quest ou non un
incident , un risque ou une crise . Ce dimensionnement, temporel et spatial, est issu
de la rencontre entre un contexte social, un espace gographique et une configuration
politique. Lobjectif du CRAIOL est de traiter chaque situation grce un dispositif qui, selon
le directeur de la mission risques , permet, si lvnement prend des proportions
territoriales diffuses, daider au dimensionnement de lintervention des acteurs de la politique
de scurit civile.
Alors ce qu'on demande aussi, pour en revenir l'externalisation de

365
Contrairement la catastrophe ou la crise, on considre que lincident est un dommage quantifiable et
localisable, dampleur circonscrite, en somme un accident matrisable.
366
Le cahier des clauses du CRAIOL prcise que la communaut urbaine nest pas la direction des oprations de
secours (DOS) mais quil sagit dun centre de rception et de traitement des incidents avant quils ne deviennent
des crises ou des vnements majeurs, le CRAIOL se place directement sous lautorit du DOS, c'est--dire le
maire ou le prfet.
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la rdaction de notre fiche, c'est de bien prvoir les fiches pour les
scnarios prvisibles, mais aussi davoir une adaptabilit pour les
scnarios imprvisibles o, de toutes faons, les actions vont tre les
mmes. Il y a un tas d'actions qui vont tre les mmes et il faut pouvoir
aller les chercher. L'outil informatique va nous permettre d'aller
chercher les actions la carte, pour faire un plan sur mesure. L'ide,
ce nest pas de faire du prt--porter mais d'tre dans le sur
mesure avec ces outils informatiques o il y aura toutes nos bases de
donnes matrielles, humaines, procdures des fiches-actions.
Entretien J.G., directeur de la mission risques et pollutions, DGSU, Nantes
Mtropole, le 15 fvrier 2006.
Pour les agents publics porteurs dune vision endo-urbaine des risques, il ne sagit pas
de considrer tout incident comme un risque majeur, mais de mettre en place une organisation
base sur des principes de ractivit des acteurs et dadaptabilit territoriale. La thse dfend
lide que le CRAIOL offre un outil technique concourant la rgulation des agglomrations,
selon une perspective systmique du fonctionnement urbain.
Il est difficile dapporter la preuve de la porte conceptuelle de cet outil, vu sa mise en
place rcente et son caractre unique. Par contre, ce dispositif sinscrit dans une politique
globale de prvention et de gestion des risques contractualise dans le cas de Nantes
Mtropole par son projet local de prvention des risques et des pollutions. Aux cts du
CRAIOL, llaboration des plans communaux de sauvegarde et lambition porte par les
agents publics des risques de raliser un plan intercommunal de mobilisation en cas de crise
incitent soutenir cette analyse. Le CRAIOL est un des instruments dun dispositif plus large
concourant la rgulation du systme urbain. Lemploi du terme de rgulation signifie
que le CRAIOL cherche maintenir la fluidit des circulations et des changes (de personnes,
de biens, de services, dinformations) dans une agglomration considre comme un systme
urbain flux tendus et interconnects. Cette reprsentation est fortement transmise par
lapproche territoriale des instruments de scurit civile. En cela, le CRAIOL veut concourir
cette rgulation en prvenant les risques de crises mais aussi dincidents pouvant dstabiliser
le fonctionnement des rseaux de services publics.

- Les stages de formation la gestion de crise de la communaut dagglomration havraise
Laction de prvention et de gestion des risques ncessite la collaboration entre de
nombreux acteurs de lagglomration. Afin de permettre la ralisation des deux objectifs de
coordination multi-niveaux et lorganisation territoriale de la politique de scurit civile, les
agents publics risques du Havre cherchent diffuser des pratiques communes, en cas de
crise, entre les acteurs institutionnels de tous les niveaux dintervention.
Pour cela, ds 2001, la direction sur linformation des risques met en place des stages de
formation la gestion de crise. Au dbut, les stages sont pilots par des cabinets de
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formation/conseil, recruts par un appel doffre. Ils sont ouverts aux lus locaux, mais aussi
aux personnels publics (services techniques, police, ducation nationale, fonction hospitalire,
etc.) et privs (port autonome, industriels), impliqus dans la coordination des actions en cas
de gestion de crise. Ces nouveaux stages se droulent sur quatre journes pendant un mois (1
journe par semaine). Les deux premires journes sont ddies la culture gnrale sur la
prvention et la gestion des risques, mais aussi la communication en cas de crise. Le
troisime jour, il y a un exercice de raction une simulation de rupture de canalisation et un
second exercice de nuage toxique dammoniac en zone urbaine. Le dernier jour, cest un
exercice grandeur nature en temps rel avec simultanment une prise otage, une pollution
volontaire et un accident de transport de matires dangereuses. Les participants sont enferms
dans une salle reproduisant un poste de commandement de 9h 17h. Des appels et des
informations arrivent de la part des animateurs qui jouent successivement les rles des
protagonistes lors dune telle crise (lus et directions techniques, prfecture, ministre, SDIS,
SAMU mais aussi riverains ou journalistes).
En 2004, la direction des risques reprend le pilotage des stages, en conservant la
formule mlangeant la fois lenseignement thorique et la mise en situation pratique. Une
charge de mission en gestion de crise coordonne le groupe danimation des stages
comprenant la communaut dagglomration, la prfecture de Seine-Maritime et le SDIS.
raison de trois sessions par an, les stages sont dsormais co-organiss avec le centre
acadmique de formation continue des adultes du rectorat de Rouen. La charge de mission de
la communaut dagglomration dcrit le public prsent lors des stages.
La formation la gestion de crise, a marche trs bien, tous les
stages sont remplis () Les deux autres, on refuse souvent une dizaine
de personnes () Le public est parfois un tiers dlus, un tiers de
techniciens et un tiers dindustriels, ce qui est la session idale. Ce
sont les techniciens qui sont le plus prsents : des directeurs
techniques, des responsable inondations On a eu des agents de la
CODAH, de la communication et on essaye de toucher les lus et les
directeurs gnraux adjoints de la Ville du Havre. Entretien L.B.,
charge de mission gestion de crise, DIRM, CODAH, 06 dcembre 2006.
Les stages rassemblent les lus et les personnels publics, dans un mme dispositif de
formation. Plus particulirement, la journe dexercice en temps rel de gestion de crise multi-
site les confronte collectivement leur capacit de coordination spontane (comme par
exemple, la rpartition et la hirarchisation des tches, la raction face la monte de
lincertitude de la situation ou face lannonce de morts). Certains lus locaux ou
fonctionnaires territoriaux des grandes communes refusent de participer ces formations.
Leur refus a mme entran lchec de ce type de formation Lyon.
Je me rappelle, dans les annes 1980, quand Patrick Lagadec tait
tout au dbut de sa carrire, il apprenait aux industriels la gestion des
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situations de crise, on avait voulu sensibiliser travers un sminaire
un samedi avec tous les dcideurs Grand Lyon et Ville : le maire, le
Prsident, les directeurs de cabinetet a avait t un chec complet,
pourquoi ? Parce que les gens, notamment des cabinets, et en
particulier le maire-prsident, Michel Noir lpoque, avait dit : non,
mais je fais de la politique, je sais grer les crises, vous nallez pas
mapprendre mon mtier. Les cabinets dici, quand ils sont un peu
toffs, la gestion des crises, cest leur quotidien. Entretien G.P.,
directeur scurit et prvention, Ville de Lyon, 21 novembre 2006.
De leur ct, les agents en charge des risques la communaut dagglomration du
Havre insistent sur les responsabilits des maires et des fonctionnaires face des situations
dans lesquelles les connaissances acquises au pralable, mais aussi les ractions in situ, sont
primordiales. La dsaffection des lus et des fonctionnaires des grandes communes, lors des
stages de gestion de crise, pose un vrai problme aux agents des risques porteurs du projet
dans la communaut dagglomration du Havre. Le but est de crer des liens, mais si les
protagonistes principaux manquent, lexercice perd de sa force de mutualisation et de
coordination territoriale. De plus, la formation demande une lourde organisation et elle est trs
coteuse. La direction des risques de lEPCI envisage den dlguer lorganisation
lORMES. Mais cette ide de proposition est bloque par le conseil communautaire. Nombre
de petites et de moyennes communes de lagglomration ont refus que les stages soient
transfrs. Interroge ce sujet, une lue de la commune de Montivilliers explique
limportance de ces stages pour souder des quipes de prvention et de gestion des risques au
sein des organigrammes municipaux. Selon elle, ces stages permettent une coordination entre
acteurs, mais aussi une connaissance des comportements de ses collgues et de ses
subordonns en situation de crise. Les stages permettent de constituer des quipes
municipales, notamment dans des communes qui nont pas forcment t confrontes des
risques collectifs. Dans le cas de la commune de Montivilliers, fortement touche par les
inondations de 2003, les stages ont remplac le retour dexprience qui na pas eu lieu aprs
ce traumatisme local de 2003.

Malgr la persistance de flous juridiques, un tonnant consensus se forme autour de
lapproche territoriale de scurit civile des EPCI. Lorsque les agents publics porteurs dune
approche territoriale de prvention et de gestion des risques exprimentent timidement des
projets dinstruments dinformation prventive ou de gestion multi-niveaux aux franges de la
politique de scurit civile, ladhsion politique des communes lemporte. Sensibiliss la
rgle dunicit du pouvoir de police des maires, les agents publics porteurs dune vision endo-
urbaine des risques ne pensaient pas traverser les frontires normatives et administratives si
aisment. Alors que les communes peuvent bloquer des processus de dcision
communautaires, si ces derniers contreviennent, selon elles, leur autonomie politique
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(comme ce fut le cas pour la prise en compte des PPR dans les documents durbanisme
rglementaire), comment expliquer quelles laissent les coudes franches lEPCI en matire
de scurit civile ?
Pour reprendre brivement les arguments de la prcdente analyse, nous avons soulign
que, dune part, les services communaux de scurit civile ne grent pas systmatiquement les
missions de prvention et de gestion des risques. La recrudescence, depuis la fin des annes
1990, dvnements catastrophiques, peu prvisibles et difficilement localisables, pose des
questions dorganisation ladministration locale. Dans ce contexte, les administrations
communales sont rarement en mesure de pouvoir rpondre lensemble des nouveaux
dispositifs des lois de prvention des risques de 2003 et de modernisation de la scurit civile
de 2004. De leur ct, les services de ltat, en rorganisation constante sur les missions de
risques, ne semblent pas pouvoir tout rsoudre dans les services de scurit civile des
prfectures. De plus, les procs rcents dlus locaux mais aussi de fonctionnaires territoriaux
inquitent les dcideurs publics
367
. LEPCI apparat comme une solution valable auprs des
maires et auprs des services dtat. Pourtant, les dirigeants des EPCI (prsident, cabinet et
directeurs gnraux) ne vont pas encourager cette prise de responsabilit.

367
Lincendie des thermes de Barbotan en 1991, les inondations de Vaison-la-Romaine de 1992, la brusque
monte du Drac qui avait occasionne la mort de six enfants et d'une accompagnatrice en 1995 ou encore
l'incendie dans le tunnel de Chamonix en 1999 sont autant de catastrophes qui ont conduit la mise en cause de
la responsabilit pnale dagents dEtat.
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SoIon Ios frnnsforfs do comofoncos, IÌmII SoIon Ios frnnsforfs do comofoncos, IÌmII SoIon Ios frnnsforfs do comofoncos, IÌmII SoIon Ios frnnsforfs do comofoncos, IÌmIIcnfIon dos InforcommunnIIfos cnfIon dos InforcommunnIIfos cnfIon dos InforcommunnIIfos cnfIon dos InforcommunnIIfos
dnns In gosfIon dos rIsquos doIf dnns In gosfIon dos rIsquos doIf dnns In gosfIon dos rIsquos doIf dnns In gosfIon dos rIsquos doIf oIIo ofro oIIo ofro oIIo ofro oIIo ofro
TnIIIo do In ouInfIon nuIIo/fnIbIo InformodInIro forfo TofnI
moIns do 9 999 hnbIfnnfs 9,09 8l,82 9,09 l00
onfro l0 000 of 49 999 hnb l8,l8 45,45 36,36 l00
Ius do 50 000 hnb 0,00 ?0,00 30,00 l00
TofnI 9,38 65,63 25,00 l00
3. Les rticences des dirigeants des EPCI la rpartition du pouvoir de police des maires
Lide dune action intercommunale de prvention et de gestion des risques est accepte
par les communes et par les services de ltat. Ces deux acteurs de la gouvernance locale de
la scurit civile y voient la mdiation ncessaire entre des strates denjeux contradictoires.
Lenqute statistique ralise pour le conseil national de la protection civile rvle que les
communes considrent que la dtention du pouvoir de police par le maire est un principe
intangible mais divisible. Nanmoins, lapproche territoriale de prvention et de gestion des
risques des EPCI est accepte lorsquelle est envisage comme un support daide, et non si
elle est envisage comme un niveau dintervention. Cette position ambigu, juridiquement et
politiquement, pose problme aux dirigeants des EPCI qui prfrent rester bonne distance de
toute prise de responsabilits en matire de scurit civile.

Considr comme le fer-de-lance de lautorit du maire et de lautonomie municipale, le
pouvoir de police est un pouvoir propre et non-transfrable. Il sagit ici essentiellement du
pouvoir de police li la prvention et la gestion des flaux concernant la fluidit sur la
voirie, la tranquillit, la salubrit et les risques collectifs. Un des rsultats surprenants de
lenqute statistique tient dans lvolution de lapprciation du pouvoir de police par les
maires eux-mmes. Ce constat, issu des questionnaires, se retrouve dans les analyses de
juristes sur les dernires lois des annes 2000 de scurit civile, mais aussi de scurit
intrieure
368
.
25% des communes interroges souhaitent une participation forte des EPCI sur la
gestion des risques. La position intermdiaire est la plus importante : 66% des rponses.
Cette forte proportion de rponses intermdiaires souligne le manque de dfinition du rle des
EPCI dans les domaines lis aux risques et la scurit civile. Ce sont les communes dont la
population se situe entre 10 000 et 50 000 habitants qui ont la plus forte proportion de
rponses soutenant une implication forte des EPCI. Pourtant, leurs positions sont partages
car ces communes reprsentent aussi le plus fort contingent de rponses nulle/faible .

368
Rappel : la politique de scurit civile concerne lorganisation de la sauvegarde, lintervention de secours et la
gestion de crise. La politique de scurit intrieure concerne la prvention des actes de malveillance, la lutte
contre la dlinquance, linvestigation et linterpellation pour les crimes et les dlits.
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SoIon Ios frnnsforfs do comofoncos, IÌmIIcnfIon dos InforcommunnIIfos SoIon Ios frnnsforfs do comofoncos, IÌmIIcnfIon dos InforcommunnIIfos SoIon Ios frnnsforfs do comofoncos, IÌmIIcnfIon dos InforcommunnIIfos SoIon Ios frnnsforfs do comofoncos, IÌmIIcnfIon dos InforcommunnIIfos
dnns In gosfIon dos rIsquos doIf dnns In gosfIon dos rIsquos doIf dnns In gosfIon dos rIsquos doIf dnns In gosfIon dos rIsquos doIf oIIo ofro oIIo ofro oIIo ofro oIIo ofro
SorvIco roondnnf communo nuIIo/fnIbIo InformodInIro forfo TofnI
SocurIfo cIvIIo ll,ll 88,89 0,00 l00
MnIro/ AdmInIsfrnfIon l0,00 60,00 30,00 l00
SorvIcos fhomnfIquos l6,6? 66,6? l6,6? l00
SorvIcos fochnIquos 0,00 42,86 5?,l4 l00
TofnI 9,38 65,63 25,00 l00
Au regard de lidentit des services rpondant, les maires sont 60% approuver une
participation intermdiaire et 30% soutenir une implication forte. La position de
participation intermdiaire sduit fortement les services de scurit civile (89%).

La mme question, mais pose aux EPCI, montre que, eux, ne se positionnement pas en
faveur dune intervention dans la gestion des risques. 59% pensent que leur degr
dintervention doit tre nul/faible. Mme la position intermdiaire nobtient que 34,5%.
Le croisement avec lidentit des services rpondant aux questionnaires montre que ce sont
les prsidents de communaut et leur administration centrale qui pensent que lintervention
des EPCI doit tre nulle ou faible dans 83% des rponses.
Cette position des dirigeants des EPCI, trs opposs une prise de responsabilits,
apparat en porte--faux avec les rcentes volutions juridiques qui impliquent de plus en plus
les EPCI aux cts des pouvoirs de police des maires. lheure actuelle, les juristes affirment
que la lgitimit des structures intercommunales tre dotes dun pouvoir de police
propre progresse (Joyce, 2005). Le maire, seul dtenteur du pouvoir gnral de police
administrative, nest-il plus quun principe ?
Dune part, la jurisprudence constate la divisibilit des pouvoirs spciaux de police
administrative, notamment concernant les pouvoirs de police de la conservation du domaine
public (Landot, 2005). Deux domaines sont ouverts aux partages de pouvoir de police vers
les EPCI : la lutte contre la dlinquance avec la mise disposition dagents intercommunaux,
mais surtout, dans notre cas, les transferts de responsabilit en fonction des comptences
dlgues de gestion de la voirie, de lassainissement, des dchets, des gens du voyage et de la
SoIon Ios frnnsforfs do comofoncos, IÌmIIcnfIon dos InforcommunnIIfos dnns SoIon Ios frnnsforfs do comofoncos, IÌmIIcnfIon dos InforcommunnIIfos dnns SoIon Ios frnnsforfs do comofoncos, IÌmIIcnfIon dos InforcommunnIIfos dnns SoIon Ios frnnsforfs do comofoncos, IÌmIIcnfIon dos InforcommunnIIfos dnns
In gosfIon dos rIsquos doIf In gosfIon dos rIsquos doIf In gosfIon dos rIsquos doIf In gosfIon dos rIsquos doIf oIIo ofro oIIo ofro oIIo ofro oIIo ofro
SorvIco roondnnf IICI nuIIo/fnIbIo InformodInIro forfo TofnI
IrovonfIon / CosfIon dos rIsquos 33,33 55,56 ll,ll l00
IrosIdonf/ndmInIsfrnfIon 83,33 l6,6? 0,00 l00
SorvIcos Inforcommunnux 55,55 33,33 ll,ll l00
TofnI 54,l? 3?,50 8,33 l00
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scurit lors de manifestations sportives et culturelles. Cette divisibilit est loin dtre
automatique mme si les arrts de police sont pris conjointement avec le prsident de lEPCI.
Dans les EPCI, les maires conservent un pouvoir de dcision sur la dlgation de leurs
responsabilits juridiques. Les transferts sont raliss sur proposition des maires, la majorit
absolue ou qualifie. En somme, les maires semblent bien plus disposs partager leur
pouvoir de police que les prsidents dEPCI assumer ces nouvelles responsabilits.

Pour comprendre cette rticence des dirigeants des EPCI partager les pouvoirs de
police des maires, il faut revenir sur les cas dagglomration prcisment tudis. Les
problmes voqus par les agents publics en charge des risques, pour expliquer les refus
dentrer dans le pr-carr du pouvoir de police des maires, relvent essentiellement du
manque duniformit dans les transferts entre EPCI. Mme si les modalits de dlgation ne
sont pas les mmes suivant les type dEPCI, il y a en gnral un problme de concurrence
entre les pouvoirs de polices spciales, dlgues aux EPCI, et le pouvoir de police
administrative gnrale du maire. Cest limprcision des textes lgislatifs, mais aussi la
complexit des transactions politiques locales lors des votes de statuts aux EPCI, que dnonce
le charg de mission sur la gographie des risques la communaut dagglomration du
Havre.
Le prsident de la CODAH, au regard de la complexit politique
locale et des dispositions lgislatives actuelles, pense quil nest pas
opportun de porter une scurit intercommunale, de prendre cette
responsabilit alors quil nen a pas tous les moyens. On peut dj
estimer assez objectivement que la CODAH en fait beaucoup dans ce
domaine-l, mais l, porter un service oprationnel de prvention et
de gestion des crises lchelle de lintercommunalit, cest
relativement ambitieux, notamment dans le domaine de la sauvegarde.
Cest relativement fin comme jugement : tant que le maire a son
budget et son pouvoir de police, cest quand mme quelque chose qui
se dcide aux chelles de la commune, adapt la commune, adapt
aux volonts politiques de chaque commune. Entretien P.M., charg de
mission Gographie et SIG, DIRM, CODAH, 13 dcembre 2006.
Les agents publics en charge des risques ne souhaitent pas conclure le dbat par un
constat dimpossibilit agir dans le domaine de la gestion des risques et de la scurit civile.
La situation juridique complexe est surmonte par ladhsion politique des communes. Quant
aux dirigeants des EPCI, ils semblent, pour le moment, se satisfaire dun quilibre prcaire
dans lequel les intercommunalits agissent en tant que supports daide , et non comme des
niveaux dintervention dots de pouvoirs de police et de responsabilits juridiques. Dans le
point suivant, nous allons voir que la ralisation de plans intercommunaux de gestion de crise,
concernant les comptences ddies aux EPCI, offre une possibilit de rsolution des conflits.
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Plusieurs fentres dopportunit souvrent pour que lapproche territoriale de prvention
et de gestion des risques des EPCI entre dans le champ des politiques de scurit civile. Alors
que ce champ daction semble le pr-carr des autorits de police, les maires et les services de
scurit civile des prfectures sont conquis par lide de trouver un support de mdiation
intercommunal. Lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques trouve un
espace inattendu de maintien sur lagenda institutionnel des EPCI. La vision endo-urbaine
des risques collectifs trouve une place, dans les domaines lis aux politiques de scurit
civile municipale et prfectorale, qui lui permet de rester sur les agendas institutionnels.
Cette place lui octroie, dune part, un rle de coordination des acteurs des diffrents
niveaux administratifs et, dautre part, un rle dorganisation territorialise des moyens
dintervention en cas daccident lchelle de lagglomration.

Une premire fentre dopportunit souvre dans labsence de structuration
administrative de la scurit civile autour des questions de risques collectifs. Les rcents
textes de lois sur les politiques de scurit civile rappellent limportance de lanalyse des
vulnrabilits, du diagnostic des risques, de la coordination territoriale entre chelons
dintervention, etc. Mais les services de scurit civile municipale et prfectorale ne sont pas
en mesure de rpondre. Dun ct, laction municipale de scurit civile est centre autour de
la rglementation et du maintien de lordre. De lautre ct, laction prfectorale manque de
moyens et dune rpartition unifie sur le territoire national entre les directions internes. La
situation devient ubuesque dans les communes mais aussi dans les services prfectoraux. Les
services de scurit civile revendiquent leur comptence sur la prvention et la gestion des
risques, alors que les maires estiment ne pas disposer de service ddi aux risques collectifs.
La seconde fentre dopportunit souvre face la carence dinteractions entre la
politique de scurit civile et celle de prvention et de gestion des risques. Les niveaux
municipaux et prfectoraux dintervention expriment le manque de coordination entre les
acteurs publics et le besoin de rorganisation territoriale de la scurit civile. Les agents
publics induisent ce rle de positionnement mdian dans leur approche territoriale de
prvention et de gestion des risques. la surprise des agents publics, mais aussi des
dirigeants des EPCI, les instruments daction publique timidement impulss par lapproche
territoriale de prvention et de gestion des risques simposent et font lunanimit chez les
lus locaux et les fonctionnaires prfectoraux.
Pourtant, les dirigeants des EPCI nencouragent pas cette initiative. Ils restent mfiants
sur les implications et les responsabilits juridiques que pourraient cacher limprcision des
textes de lois et les vellits des maires. Toutefois, le mouvement de rpartition du pouvoir de
police des maires est dj entam. De plus, face lchec de lintgration des politiques
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durbanisme, les agents publics de prvention et de gestion des risques comptent bien porter
leur vision territoriale des risques au coeur la politique de scurit civile.

Au final, les rpartitions des responsabilits entre les acteurs publics traditionnels de la
scurit civile sont soumises au respect des dlgations juridiques de pouvoir de police mais
aussi linterprtation restrictive ou extensive des missions de prvention et de gestion des
risques menes dans les EPCI. Au-del du recours au systme normatif, les rpartitions de
pouvoir entre acteurs sont le rsultat dune ngociation des responsabilits au sein dun rseau
dacteurs (Gaudin, 1995). Mme dans un champ aussi rgi par le droit que celui de la scurit
civile, de nouveaux acteurs peuvent merger et entrer dans les agendas institutionnels au prix
dune contractualisation prcise et ponctuelle. Dans notre cas, les termes du contrat sont
prpars depuis des annes. Les conditions daction publique en matire de prvention et
gestion des risques lchelle des EPCI a ralis, largement en amont, une scurisation
juridique qui permet, aujourd'hui, aux agents porteurs de lapproche territoriale de prvention
et de gestion des risques de peser dans la ngociation des conditions de leur maintien sur
agenda.

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2. Le plan communal de sauvegarde comme outil de rgulation urbaine,
une reprsentation du modle de la ville rsiliente ?
La ngociation de la rpartition des responsabilits au sein de la politique de scurit
civile donne une place de choix lapproche endo-urbaine des risques. La mise en place des
plans communaux de sauvegarde (PCS), que lapproche territoriale de prvention et gestion
des risques va accompagner, traduit une image de la ville-systme, en tant quespace flux
tendus, dont le principal danger est le blocage des changes fonctionnels (habiter, se dplacer,
travailler, se rcrer, etc.). Bien que les actions publiques locales menes par les
agglomrations de Nantes, de Lyon et du Havre puissent sembler isoles, nous allons
dmontrer en quoi les derniers textes de lois sur la politique de scurit civile et leurs guides
dapplication incitent aussi cette lecture. Mais dabord, nous allons prsenter plus
prcisment la loi de modernisation de la scurit civile daot 2004 et le dcret dapplication
du PCS.

Bien quil y ait un antcdent (le plan communal daction
369
), le niveau de compltude
et de prcision, mais surtout le caractre obligatoire du PCS sont rcents. Dans la loi de
modernisation de la scurit civile daot 2004, le plan communal de sauvegarde est un outil,
de format papier ou informatique, regroupant lensemble des documents de comptence
communale contribuant linformation prventive et la protection de la population. Il
dtermine, en fonction des risques connus, les mesures immdiates de sauvegarde et de
protection des personnes, fixe lorganisation ncessaire la diffusion de lalerte et des
consignes de scurit, recense les moyens disponibles et dfinit la mise en oeuvre des mesures
daccompagnement et de soutien de la population . Larticle 13 prcise ensuite : Dans les
tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre, un plan
intercommunal de sauvegarde peut tre tabli en lieu et place du plan prvu au premier
alina. En ce cas, il est arrt par le prsident de ltablissement public et par chacun des
maires des communes concernes. La mise en oeuvre du plan communal ou intercommunal de
sauvegarde relve de chaque maire sur le territoire de sa commune .
Dans ce cadre lgislatif, la vision endo-urbaine des risques propose une interprtation
large du PCS. Les agents publics en charge de la prvention et la gestion des risques interprte
larticle 13 dans une logique de coordination multi-niveaux entre les acteurs locaux et
dorganisation territoriale par le recours aux instruments daction publique. Pour mettre en
pratique la conception systmique des risques lchelle de lagglomration, les agents
publics dclinent les capacits daction de lapproche territoriale de prvention et de gestion
des risques sur plusieurs missions inscrites dans le dcret application du 13 septembre 2005
de la loi de 2004 sur les plans communaux de sauvegarde (voir figure n13).

369
Voir : Guide mthodologique du plan communal daction, IRMA, 2002. Ce document navait pas de porte
rglementaire au niveau national.
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Figure 13 : Article 3 du dcret du 13 septembre 2005 relatif au plan
communal de sauvegarde

I.- Le plan communal de sauvegarde est adapt aux moyens dont la commune dispose. Il
comprend :
a) Le document dinformation communal sur les risques majeurs prvu au III de larticle 3 du
dcret du 11 octobre 1990 susvis ;
b) Le diagnostic des risques et des vulnrabilits locales ;
c) Lorganisation assurant la protection et le soutien de la population qui prcise les
dispositions internes prises par la commune afin dtre en mesure tout moment dalerter et
dinformer la population et de recevoir une alerte manant des autorits. Ces dispositions
comprennent notamment un annuaire oprationnel et un rglement demploi des diffrents
moyens dalerte susceptibles dtre mis en uvre ;
d) Les modalits de mise en oeuvre de la rserve communale de scurit civile quand cette
dernire a t constitue en application des articles L. 1424-8-1 L. 1424-8-8 du code gnral
des collectivits territoriales.
II.- Le plan communal est ventuellement complt par :
a) Lorganisation du poste de commandement communal mis en place par le maire en cas de
ncessit ;
b) Les actions devant tre ralises par les services techniques et administratifs communaux ;
c) Le cas chant, la dsignation de ladjoint au maire ou du conseiller municipal charg des
questions de scurit civile ;
d) Linventaire des moyens propres de la commune, ou pouvant tre fournis par des
personnes prives implantes sur le territoire communal. Cet inventaire comprend notamment
les moyens de transport, dhbergement et de ravitaillement de la population. Ce dispositif
peut tre complt par linventaire des moyens susceptibles dtre mis disposition par
ltablissement intercommunal dont la commune est membre ;
e) Les mesures spcifiques devant tre prises pour faire face aux consquences prvisibles sur
le territoire de la commune des risques recenss ;
f) Les modalits dexercice permettant de tester le plan communal de sauvegarde et de
formation des acteurs ;
g) Le recensement des dispositions dj prises en matire de scurit civile par toute personne
publique ou prive implante sur le territoire de la commune ;
h) Les modalits de prise en compte des personnes qui se mettent bnvolement la
disposition des sinistrs ;
i) Les dispositions assurant la continuit de la vie quotidienne jusquau retour la normale.
Note : Les mesures du dcret soulignes dans lencadr correspondent diffrentes tches prises en
charge par les trois EPCI prsentement ltude.

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Les orientations de la politique de scurit civile, nonces en annexe de la loi de
2004
370
, renouvellent lanalyse du besoin de coordination entre les acteurs dans un contexte
doccurrence accrue daccidents imprvus : L'environnement dans lequel se situe laction
[des services de scurit civile] a toutefois beaucoup volu depuis les textes fondateurs. La
dcentralisation, mais aussi la dpartementalisation des SDIS ont accentu la sparation
entre les autorits de police et les autorits gestionnaires des moyens. La disparition de la
conscription a rduit la ressource militaire mobilisable en cas de crise. Beaucoup de services
publics ont volu vers des modes de gestion concurrentiels qui ont boulevers leur relation
avec les autorits publiques. . Le contexte de gouvernance multi-niveaux gnre des
incertitudes supplmentaires en cas daccident ou de crise.
Lintention du PCS est de proposer une coordination territoriale entre les niveaux
dintervention. Selon nous, cette vision sappuie sur le principe de rgulation des services
urbains en rseau pour assurer une continuit des changes mais aussi une intervention
facilite des services de secours. Pour cela, le plan communal de sauvegarde a pour objectif
dtre un outil de connaissance des risques et de gestion oprationnelle en cas de crise
majeure (inondation, explosion dusines, boulement, accident de transport de matires
dangereuses, etc.). Mais aussi, le projet du PCS est de mettre en place un dispositif pouvant
sadapter aux diffrentes temporalits : lvnement avant quil ne devienne une crise,
lurgence de la crise, laprs-crise et le retour la normale. En cela, le PCS nous apparat
comme un instrument de mise en vigilance des incidents perturbant occasionnellement la
commune (enneigement de voirie, chute dquipement sur un chantier, fuite de canalisation de
gaz, incendie d'tablissement public, etc.)
371
.

La loi de modernisation de la scurit civile du 13 aot 2004
372
oblige les communes
disposant dun plan particulier d'intervention (PPI) ou dun plan de prvention des risques
(PPR) prescrit ou approuv se doter d'un PCS
373
. La loi incite nanmoins lensemble des
communes franaises rformer ou crer leur plan communal de sauvegarde (PCS) destin
assurer lorganisation fonctionnelle des mesures de sauvegarde en cas daccident
374
.

370
Pour la premire fois, la loi de scurit civile de 2004 dicte des principes gnraux daction. Ces orientations
apparaissent dans les annexes de la loi alors quelles devaient lorigine apparatre en prambule.
371
Plan Communal de Sauvegarde : Mmento, Direction de la Dfense et de la Scurit Civiles, Sous-direction
de la gestion des risques, en partenariat avec lInstitut des Risques Majeurs de Grenoble, novembre 2005.
372
Loi n 2004-811 du 13 aot 2004 de modernisation de la scurit civile.
373
Art. 8 dcret 13 septembre 2005 relatif au plan communal de sauvegarde et pris pour application de larticle
13 de la loi n2004-811 du 13 aot 2004 de modernisation de la scurit civile : Les communes pour lesquelles
le plan communal de sauvegarde est obligatoire doivent llaborer dans un dlai de deux ans compter de la date
dapprobation par le prfet du dpartement du plan particulier dintervention ou du plan de prvention des
risques naturels, ou compter de la date de publication du prsent dcret lorsque ces plans existent cette date
374
Plan Communal de Sauvegarde : Mmento, op.cit..
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Parmi les communes interroges lors de lenqute statistique, 40% dclarent avoir
ralis un PCS
375
. Le questionnaire sinterroge sur les raisons de ce retard. Les communes
expliquent que le PCS, mme sil sagit de scurit civile, est une mission parmi dautres dans
lagenda des communes
376
. Les communes nayant pas de PCS citent aussi les difficults
quelles rencontrent : le manque de moyens humains, techniques et financiers. Lorsque ce
sont des services administratifs non-ddis qui ont en charge ce dossier, le PCS est
souvent considr comme un surcrot de travail. Dautres rponses sont apportes. Tout
dabord, on retrouve lattente dinformations supplmentaires, notamment de la part des
services dtat. la marge, les communes citent les problmes de montage de dossiers et les
difficults pour mobiliser les services communaux. Les communes sont en demande daide et
dassistance la ralisation des PCS. Mme si le recours des cabinets extrieurs existe, 80%
des PCS sont raliss par le personnel administratif. Parmi eux, les EPCI figurent en bonne
place puisque 70% des communes interroges pensent que lEPCI peut venir en aide aux
communes dans la ralisation des PCS.

Le PCS est prsent comme un instrument de coordination de laction territoriale
de scurit civile. Les services de prvention et de gestion des risques dans les EPCI sont
soutenus par les maires et les services prfectoraux pour dvelopper des instruments
daction publique mme dorganiser la gouvernance multi-niveaux. Lapplication des
PCS, que les agents publics porteurs dune approche territoriale de la prvention et de
gestion des risques, vont proposer, produit une mise en vigilance des agglomrations.
En cela, nous allons montrer quil sagit dun mode de rgulation urbaine qui
correspond au modle de ville rsiliente .
Comment un dispositif gnral, le plan communal de sauvegarde (PCS), produit-il des
effets de gestion de la fluidit des circulations et des flux (biens, services, informations), mais
aussi comment traduit-il une vise politique de rgulation des agglomrations urbaines ? Le
PCS est utilis comme instrument de gestion des incidents sur lespace urbain. Afin
dactualiser les donnes et de prparer les acteurs publics pour loccurrence dune potentielle
crise, il entrane un repositionnement de la politique de scurit civile. Dune part, il propose
dans une attitude de vigilance territoriale , c'est--dire une attitude dattention aux signaux
faibles de dysfonctionnement des systmes urbains (1). Dautre part, dans une politique de
rgulation des flux urbains, il donne une mise en place de mcanismes dintgration et de
rsolution intgre des dysfonctionnements des agglomrations urbaines (2).

375
Le site Scurit Info Commune, site ddi lappui des communes pour la prvention des risques a propos
une enqute sur la prparation du PCS. 45% des rponses dclarent avoir fini leur laboration du PCS. Ces
rsultats sont relativement similaires ceux produits par les rsultats de lenqute.
376
En effet, rien ne prouve que la scurit civile ou la prvention des risques collectifs soient des actions
publiques priorises plus fortement que dautres sur les agendas institutionnels ou politiques des communes.
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1. La mise sous vigilance des vnement urbains : grer la fluidit
En proposant une interprtation extensive du plan communal de sauvegarde (PCS), les
EPCI participe la diffrenciation entre lincident (ou lvnement), laccident et la crise
377
.
Comme nous lavons vu dans ltude du centre de rception des appels le CRAIOL de la
communaut urbaine de Nantes, les agents publics promoteurs de lapproche territoriale de
prvention et de gestion des risques mettent en place une organisation locale et spcialise
pour prvenir lvolution dun incident en un accident de grande ampleur, voire en une crise
ingrable. Nous allons montrer que le PCS est utilis comme un outil de gestion territoriale
des systmes urbains, dune part, parce quil participe lactualisation des informations de
scurit civile et, dautre part, parce quil transmet, lensemble des services municipaux,
une culture permanente et partage du risque .

Le PCS est un outil obligatoire et oprationnel, notamment parce quil est intgr au
plan ORSEC unifi de dpartement. Ce document doit donc tre rgulirement rvis et
actualis. Loprationnalit du PCS tient sa capacit fournir les informations exactes en
cas daccident ou de crise, que ce soit des numros de tlphone dastreinte ou des
connaissances territoriales prcises (comme sur le petit tissu industriel volutif, sur
linstabilit des sols, sur les pollutions dclares, etc.). La crainte des agents publics porteurs
dune action de prvention et de gestion des risques des EPCI est que ce document
rglementaire soit seulement le recensement des numros utiles et quil reste dans un
tiroir , selon lexpression de rigueur stigmatisant la situation viter.
Cette ncessit de mise jour est le point dancrage des agents publics des risques
urbains pour arguer de lintrt dutiliser le PCS pour tout type dvnement survenant dans
lagglomration. La charge de mission en gestion de crise de la communaut
dagglomration havraise explique que lutilisation rgulire du PCS dans les communes est
un moyen rgulier de tester la vracit des donnes et loprationnalit du document.
Jai lexemple des communes de Montivilliers, dOcteville et de
Rogerville qui mont prsent leur dmarche [de PCS]. Pour le maire
de Rogerville, un des soucis importants, mise part la zone
industrielle, cest le maintien de la fluidit des transports en cas
dintempries, et aussi la gestion dune pollution de leau. Ces deux
risques se sont produits. Dans les deux cas, il na pas su appeler la
population. Montivilliers, ils ont tout de mme t fortement touchs
par les inondations. Et Octeville, ils ont aussi les petites crises de la

377
Rappel : On considre que lincident est un dommage imprvu, mais quantifiable et localisable, dampleur
circonscrite. En somme, cest un accident matrisable . Par contre, la catastrophe est un accident majeur, dont
lampleur temporelle et gographique, ainsi que les consquences sur les personnes, les biens et lenvironnement
nont pas t anticipes. La crise est une catastrophe, potentiellement irrversible, qui nest ni anticipe, ni
matrise. Lincertitude dstabilise des pouvoirs publics et des experts scientifiques qui, si la crise sinstalle dans
le temps long, peuvent craindre un dclin de leur autorit.
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vie quotidienne (...) Si [le PCS] est utilis souvent, a servira dautant
mieux si, un jour, il y a une crise majeure. Il vaut mieux le faire vivre
rgulirement. Entretien L.B., charge de mission gestion de crise,
DIRM, CODAH, 06 dcembre 2006.
Le charg de mission en risques majeurs de la communaut urbaine de Lyon partage ce
point de vue. Il explique que si les communes attendent dtre soumises un risque majeur
pour dployer leur capacit de secours et de sauvegarde, elles seront moins ractives sur des
vnements qui, dans un premier temps, sont considrs comme mineurs. Son analyse dun
accident dautocar traduit cette volont dintervenir sur tout type daccident, ou mme
dvnement, avec un dispositif territorialis de prvention des risques adapt lampleur de
la situation.
Toutes nos communes, fort heureusement, ne sont pas exposes
des risques majeurs. Mais mme si on nest pas expos, on a tout
intrt avoir un PCS. On a toujours dautres risques que les risques
majeurs. On a vu quun accident dun autocar, comme a nous est
arriv il y a 3 ans avec un bus de touristes allemands, mme si ce
nest pas un accident majeur, il y a tout de mme 45 personnes de
tues. Et pourtant quand a arrive, l il y a vraiment besoin dune
organisation considrable. Un train, ce serait pareil, un wagon qui se
disloque et tombe sur le territoire dune commune, et bien le maire
doit grer. Si on ne se prpare pas, cest une vraie catastrophe ()
Comme ce nest pas un risque majeur, on na pas lide de sy
prparer. Daccord, mais il faut tre souple sur les dfinitions et
sortir de lide que la prvention et la gestion des risques, cest li
aux risques majeurs. Entretien Y.D., charg de mission sur les risques
majeurs, MEU, Grand Lyon, 14 avril 2006.
Cette position transmet une vision territoriale, attache aux dysfonctionnements de la
circulation et la diffusion par les rseaux (par la voirie, les canalisations, les cblages). Tout
phnomne de blocage de ces rseaux (par une congestion, une rupture dapprovisionnement
ou de distribution, etc.) apparat comme un risque mme sil se prsente dans un premier
temps comme un incident grable et localisable.
Lexemple de lpisode neigeux Nantes, en dcembre 2005, un jour de grande
affluence dans le centre ville pour assister une reprsentation musicale renomme, a entran
une situation de crise ncessitant la mise en place dun poste de commandement en prfecture.
Pourtant, une chute de neige cette priode de lanne ne semble pas exceptionnelle. Le
directeur de la scurit civile en prfecture stonne de la gravit, voire du sentiment de pril,
vcue par les agents communaux de la Ville de Nantes.

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On pousse trs loin les vigilances, les dispositifs de pr-alerte et
d'alerte sur les phnomnes mtorologiques. Il y a 15 jours ou 3
semaines, on a eu Nantes un pisode neigeux qui nous a affect un
vendredi et un samedi. La situation tait paralyse dans le centre-ville
alors qu'il y avait 5 cm de neige () Il neige, ce nest pas usuel en
Loire-Atlantique, mais a arrive encore rgulirement, et c'est encore
normal. Seulement, on ne supporte plus que la circulation soit
entrave dans la ville pendant quelques heures, alors que c'est un
vnement qui n'est pas extraordinaire. On n'avait pas 10 cm, on
n'avait pas 20 cm : on en avait 5 ! Entretien JP.M, Directeur SIDPC Loire-
Atlantique, Nantes, mardi 14 fvrier 2006.
Le responsable de la scurit civile en prfecture de Loire-Atlantique en dduit le
ncessaire besoin davoir une procdure globale de prise en charge des dysfonctionnements
urbains que le PCS pourrait servir remplir. Cette position implique dutiliser des
mthodologies, des ressources logistiques et humaines ddies la scurit civile pour des
situations qui ne sont pas considres comme des menaces exceptionnelles.

Lorsque lon interroge les acteurs locaux, et tout particulirement les lus, sur la
possibilit de banalisation du risque majeur, le sentiment gnral est plutt dencourager
la mise en place de dispositifs de scurit civile pour grer les incidents. Ladjoint au maire de
Neuville-sur-Sane dment toute consquence de banalisation des risques majeurs.
On ne va pas minimiser le risque majeur, mais les documents de
gestion des risques, ils sont plus ou moins remis jour tous les cinq
ans alors que a bouge. Le risque majeur volue, alors moins dtre
ct du risque majeur et davoir des quipes, a reste dans les
cahiers et les tiroirs (...) Ce quon a voulu Neuville, cest que
lensemble des adjoints et des services techniques aient un document,
et surtout une culture du risque et des rflexes, pour tous les
vnements, pas seulement pour les risques majeurs. Les vnements
sont vcus au quotidien, je veux dire plus ou moins tous les mois. On a
fait la liste des vnements-type, chacun fait deux pages, soit une
centaine de pages au total, pour lesquels on a fait des fiches rflexes
qui doivent tre utilises et qui sont mises jour de faon priodique,
souvent aprs un dbriefing dvnements. Entretien M.A., adjoint au
maire lurbanisme, lenvironnement et aux risques, Ville de Neuville-sur-
Sane, 6 novembre 2006.
Deux arguments rcurrents apparaissent dans cet extrait dentretien. Le premier
argument des acteurs, qui font la promotion dune utilisation du dispositif PCS pour rguler
les incidents, met en avant le processus dapprentissage des rflexes de scurit civile par la
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confrontation aux risques. Cette logique est reprsentative de la position de certains
techniciens surtout dlus-techniciens
378
qui pensent que lapprentissage de lorganisation
humaine passe par le vcu dune crise (Coanus, Duchne & Martinais, 2004). Cest ce
quexplique aussi le directeur gnral du service la personne de la communaut
dagglomration havraise.
On aura beau essayer de rflchir en se disant quon va sorganiser,
de monter une organisation sur le papier etc., il ny a que lpreuve
du terrain qui permet de penser ces choses-l. Il faut tre 3 heures
du matin, les pieds dans la boue, avec la population avertir, de
linformation faire circuler, des mdias qui insistent pour avoir des
infos et faire dire ce quon ne veut pas dire Cest l quon
comprend ce que cest que la gestion de crise et de dimensionner
lorganisation qui va derrire. On va avancer par tapes de rflexion-
action-rflexion-action. Entretien F.P., directeur gnral adjoint au
dveloppement durable et aux services la personne, CODAH, 19 dcembre
2006.

Le second argument tend dmontrer que la ralisation minutieuse du PCS et son
utilisation au quotidien permettent de recenser les moyens logistiques et humains et de mieux
connatre lorganisation des services de la commune. Cette prise de position se retrouve dans
lenqute statistique pour le conseil national de la protection civile : 92% des EPCI interrogs
pensent que la ralisation des PCS sera loccasion dune implication plus forte des communes
sur la gestion des risques. 90% des communes interroges partagent aussi ce point de vue.
Dans les trois agglomrations, les agents publics des risques dans les EPCI partagent un projet
avec les communes : celui de faire du PCS un moment de rorganisation des services de
scurit civile et des missions de prvention des risques, autour dune vision de rgulation des
systmes urbains. En effet, le PCS est aussi considr comme un levier dimplication de
lensemble de lorganigramme municipal dans la prvention et la gestion des risques
collectifs. Les agents municipaux en charge de la scurit civile souhaitent crer une attitude
ractive face aux risques, mme sils contestent ce rle de grandes organisateurs de la
culture du risque dans les communes aux agents intercommunaux de prvention et de
gestion des risques. Dans les villes du Havre et de Villeurbanne, les services de scurit civile
expliquent que les instruments daction publique et les comptences existent dj dans les
organigrammes municipaux. Selon eux, le dispositif local manque de cohrence. Cette
cohrence ne sincarne pas ncessairement dans lintercommunalit.

378
On remarque que les lus (adjoints ou maires) sensibiliss cette approche sont souvent des professionnels ou
des retraits des mtiers de lindustrie, de la chimie, de la pharmacie, etc.
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Depuis laprs guerre, les services municipaux et les partenaires
extrieurs sont conscients de la problmatique scurit lie aux
risques notamment de lactivit industrielle. Le PCS ne va pas
bouleverser les habitudes, mais a doit permettre de fdrer tout le
monde, du point de vue oprationnel, autour dun document. On a eu
des interventions rcentes o tout le monde est dans son domaine,
mais il manque un tout petit peu dhuile pour fonctionner mieux,
notamment dans laspect exercice de gestion de crise pour amliorer
lintervention des partenaires. Entretien C.D., charg de la scurit
civile, Ville du Havre, 12 dcembre 2006.
On na aucune procdure, peut tre que lorsquon aura le PCS, on
aura des choses plus tablies, en voyant avec [les agents de la
communaut urbaine de Lyon] qui est le plus apte intervenir. On
gre au coup par coup (...) En tout cas, jattends beaucoup [du PCS]
notamment pour remettre plat les procdures dastreinte. Cest
surtout la dmarche qui va tre importante, plutt que le document, la
sensibilisation des services, la rorganisation de lastreinte et le test
de limplication des lus, des services, etc. Entretien A.L.H,
responsable scurit, Direction Prvention-Mdiation-Scurit, Ville de
Villeurbanne, 16 novembre 2006.

La mise en place du PCS est un double levier dargumentation pour porter une vision
territoriale de la scurit civile qui envisage la rgulation des systmes urbains.
Dune part, une utilisation rgulire du PCS, non seulement en cas de crise, mais lors de
tout vnement perturbant le fonctionnement urbain, est prsente comme une garantie
oprationnelle de son actualisation. La conception endo-urbaine des risques met en pratique
une approche de vigilance des territoires . Elle dfend une attention porte aux signaux
faibles de dysfonctionnements du systme urbain, notamment des rseaux urbains
379
. Le
PCS est conu comme un dispositif de mise en vigilance sur les risques lis tout type de
dysfonctionnement de ce systme. Cette faon de penser la ville et ses dysfonctionnements se
retrouve chez quelques agents communaux et des lus sensibiliss, mme si les agents
municipaux sinquitent des consquences dune rorganisation des actions de scurit
publique.

379
Pour une tude sociologique des effets de la mise en place de systmes de dtection des incidents sur les voies
autoroutires, Lire : NOVEMBER Valrie, KLAUSER Francisco & RUEGG Jean, Surveillance et vigilance
dans la scurit routire. Lexemple de lautoroute de contournement Genve , In ROUX Jacques (sous la
direction), Etre vigilant. Loprativit discrte de la socit du risque, Publications de lUniversit de St-
Etienne, St-Etienne, 2006, pp. 33-45.
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Dautre part, la ralisation du PCS permet de sensibiliser lorganigramme municipal aux
risques collectifs. Il est aussi un outil de rorganisation gnrale des services municipaux,
mais aussi des relations avec les autres services de scurit civile, notamment des services
dtat. Dailleurs, les SIDPC cits dans la loi de scurit civile comme les centres de
ressources des communes pour raliser les PCS appuient fortement toute initiative des EPCI.
Pourtant soutenus par les services de scurit civile dans les prfectures, la proposition
de la loi de modernisation de scurit civile de raliser des plans communaux de sauvegarde
au niveau intercommunal est un chec patent. Il nexiste pas notre connaissance de plan
intercommunal de sauvegarde ralis ce jour par un EPCI pour le compte des communes.
Lchec de cette proposition de la loi de modernisation de 2004 sexplique pour deux raisons.
La premire raison est que certains maires refusent cette prise en charge par les
intercommunalits pour conserver lautorit de leur pouvoir de police administrative. Le
responsable la scurit de la Ville du Havre rappelle que le projet de plan intercommunal de
sauvegarde a t prsent en conseil communautaire par les agents publics en charge des
risques la communaut dagglomration mais que le projet na pas soulev de portage
politique, notamment parmi les lus de la ville du Havre.
La seconde raison est que les maires souhaitent tre identifis par leurs personnels
municipaux comme le directeur des oprations de secours en cas daccident sur la commune.
Plusieurs maires de lagglomration nantaise craignent que, en situation de responsabilit face
un accident ou une crise, ils ne mobilisent pas suffisamment leur personnel administratif
faute davoir pilot la dmarche de plan communal de sauvegarde. Malgr cet argumentaire,
les agents publics municipaux en charge de la scurit civile rappellent les limites actuelles de
la ralisation des PCS dans les communes. Que ce soit par manque de moyens, par surplus de
travail procdural ou pour viter les conflits avec les services dtat, le responsable la
scurit de la Ville du Havre voque la possibilit dun formatage des modles de PCS sur
lagglomration. De leur ct, les services de la scurit civile de lagglomration nantaise
pensent des mthodes de compilations des PCS, comme le recensement des moyens
techniques ou les lieux dhbergement. Cest sur cette dernire ide que slabore une
proposition de plans de mobilisations de la logistique communautaire en cas de crise.

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2. La continuit des services publics en mode dgrad comme modalit de rgulation des
agglomrations urbaines
Larticle 13 de la loi de modernisation de la scurit civile ouvre la possibilit de
raliser le plan communal de sauvegarde au niveau intercommunal (article 13 alina 4 :
Dans les tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre, un plan
intercommunal de sauvegarde peut tre tabli en lieu et place du plan prvu au premier
alina. En ce cas, il est arrt par le prsident de ltablissement public et par chacun des
maires des communes concernes ). Le dcret dapplication de septembre 2005
380
revient
plus en dtail sur les conditions dlaboration, atteste le rle dassistant de ralisation des
EPCI et raffirme le pouvoir de police des maires. Pourtant, il nexiste pas lheure actuelle
de conseil communautaire ayant vot le transfert de la ralisation dun plan intercommunal de
sauvegarde. Par contre, forts du soutien des services de scurit civile en prfecture, les agents
publics porteurs de lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques dans les
EPCI mettent en place des plans de mobilisation des moyens logistiques en cas de crise . Il
sagit de prvoir, non pas les rpartitions des tches entre diffrentes chelles de
gouvernement, mais les modalits de fonctionnement minimal des services urbains en rseau,
grs par les EPCI. Lobjectif est dassurer, dune part, une fluidit ncessaire au secours et
la sauvegarde, et, dautre part, dassurer le maintien des services la population (eau,
lectricit, assainissement, voirie, etc.) et, enfin, dassurer le retour la normale. Ces plans de
mobilisation des moyens logistiques en cas de crise sont en place dans les trois
agglomrations ltude.
Afin de prsenter lapproche en termes de rgulation urbaine contenue dans cette
organisation du fonctionnement urbain en mode dgrad, il est important de revenir sur
certaines notions souleves : la notion de service public, notamment de continuit des services
publics rcemment renouvele par la prvention et la gestion des risques sanitaires, mais aussi
la notion de rseaux urbains
381
.

380
Article 5 du dcret du 13 septembre 2005 relatif au plan communal de sauvegarde : Les communes
membres dun tablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre peuvent confier celui-ci
llaboration dun plan intercommunal de sauvegarde, la gestion et, le cas chant, lacquisition des moyens
ncessaires lexcution du plan. Le plan intercommunal de sauvegarde comprend les lments prvus larticle
3, identifis pour chacune des communes. La procdure dlaboration et de rvision est mise en oeuvre par le
prsident de ltablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre. A lissue de son
laboration ou dune rvision, le plan intercommunal de sauvegarde fait lobjet dun arrt pris par le prsident
de ltablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre et dun arrt pris par chacun des
maires des communes concernes. Le plan intercommunal de sauvegarde est transmis par le prsident de
ltablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre au prfet du dpartement.
381
Rseau urbain est entendu comme un rseau technique urbain, c'est--dire les infrastructures constitues
en rseaux tels que les rseaux deau, de gaz, llectricit, de chauffage ou de voirie, et non pas le sens
gographique de maillage ou de semis des villes.
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Figure 14 : Du service public en rgie aux formes diversifies de dlgation
Les pouvoirs publics grent un service public en rgie c'est--dire quils assurent avec
leur propre personnel la gestion du service, quils procdent l'ensemble des dpenses et leur
facturation l'usager mme sils peuvent faire appel des prestataires extrieurs dans quel cas ils
les rmunrent directement dans le respect du code des marchs publics. Sinon, on parle de
dlgation de service public. Par la gestion dlgue, une collectivit publique confie un
oprateur priv, public ou mixte, la gestion et le financement et parfois la ralisation dun service
public ou dun ouvrage public.
La dlgation de service public peut tre organise selon quatre mcanismes.
1) La concession rsulte de larrt du Conseil d'tat du 30 mars 1916, Compagnie
d'clairage de Bordeaux la concession est un contrat qui charge un particulier (ou une socit)
d'excuter un ouvrage public ou d'assurer un service public, ses frais, avec ou sans subvention,
avec ou sans garantie d'intrt, et que l'on rmunre en lui confiant l'exploitation de l'ouvrage
public ou l'excution du service public avec le droit de percevoir des redevances sur les usagers de
l'ouvrage ou sur ceux qui bnficient du service public .
2) L'affermage est un mode de gestion du service public juridiquement assez proche de la
concession, mais qui diffre sur deux points : a- la construction des ouvrages ncessaires
lexploitation du service public prcde la conclusion du contrat et ne revient pas au fermier qui ne
fait quexploiter les ouvrages sans avoir les construire et les financer ; b- le fermier ne conserve
pas l'intgralit des recettes reues des usagers, puisqu'il doit en reverser une partie au dlgant ;
3) La rgie intresse est le mode de gestion par lequel la collectivit va confier une
personne, le rgisseur, la gestion d'un service public qui assure le contact avec les usagers, excute
les travaux mais qui agit pour le compte de la collectivit moyennant une rmunration forfaitaire,
verse par la personne publique au rgisseur et indexe sur le chiffre d'affaires ralis ;
4) La grance est un mode de gestion trs proche de la rgie intresse.
Depuis les annes 1980, les collectivits locales procdent des partenariats publics-privs.
Ces contrats de partenariat prsente aujourdhui de nombreux avantages conomiques pour les
collectivits publiques comme pour les oprateurs privs. En premier lieu, le contrat de partenariat
permet un oprateur de porter un projet depuis sa conception jusqu son exploitation, ce qui
permet de dgager des conomies substantielles sur le cot global de lopration ; la mise en
concurrence initiale des entreprises permet de choisir la solution la plus comptitive. En deuxime
lieu, la rduction des dlais administratifs permet une acclration des projets.
Source : Site de lInstitut de la Gestion Dlgue, Rubrique les PPP : DSP, CP . Consult le 10 juillet
2007, http://www.fondation-igd.org/html/ligd/inst/voca/

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La notion de service public comprend, dans son acceptation la plus large, toute activit
dune collectivit publique visant satisfaire un besoin dintrt gnral
382
. Cette dfinition
issue des thoriciens de lcole du service public (Lon Duguit) a largement volu depuis la
diversification des modes de gestion des services publics par des personnes prives et depuis
la constitution de grands oprateurs de taille internationale des annes 1980 (Poupeau, 2004).
Nanmoins, la puissance publique ne perd pas tout le contrle de la gestion des services
publics, mais les formes dassociation entre les pouvoirs publics et les partenaires privs sont
de plus en plus diversifis (voir figure n14). La gestion des grands rseaux urbains (service
deau, dlectricit, de transport, de dchets, etc.) sont souvent des dlgations de service
public. Depuis les lois de dcentralisation des annes 1980, les relations entre ltat et les
collectivits locales se recomposent autour de linstitution territoriale qui a le statut dautorit
dlgante ou de gestionnaire en rgie. La tendance est laccroissement du rle des
collectivits locales, notamment dans la gestion des infrastructures de services en rseaux. Les
collectivits locales cherchent tirer profit, dune part, de la mise en concurrence public-
priv et, dautre part, de la concurrence entre les diffrentes chelles territoriales (par
exemple, lUnion europenne, ltat, la rgion, le dpartement, lEPCI, les communes), pour
se construire une lgitimit politique et institutionnelle (Poupeau, 2004). Parmi les EPCI qui
ont une comptence de gestion des services urbains en rseau, lensemble des possibilits de
rgie et de dlgation existe
383
. Il ne sagit pas de procder une comparaison des relations
entre les pouvoirs publics locaux et les exploitants suivant le mode retenu de production,
dapprovisionnement et de distribution des services urbains.

Ce panorama de lvolution des modes de gestion des services publics nous amne
questionner la continuit des services publics, notamment des rseaux urbains. Concernant la
prvention et la gestion des risques, la loi de modernisation de la scurit civile daot 2004
comporte un article au sujet des relations entre lautorit dlgante et loprateur en cas
daccident ou de crise. La loi revient dans ses orientations finales sur les modalits de ces
collaborations (voir figure n15).

382
DE LAUBADRE Andr, VENEZIA Jean-Claude & GAUDEMET Yves, Trait de droit administratif,
L.G.D.J., Paris, 2004, p.44.
383
Pour la comptence eau : la communaut urbaine de Nantes et la communaut dagglomration de la
rgion havraise distribuent leau en rgie sur certaines zones du territoire. Elles font appel diffrents organismes
privs dans le cas d'un contrat de dlgation de service public ou d'un march pour dautres zones. Par contre, la
communaut urbaine de Lyon a dlgu la gestion de l'ensemble des installations de production et de distribution
de l'eau potable sur son territoire deux fermiers.
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Figure 15 : La relation entre les exploitants de services publics et les pouvoirs publics
en cas daccident dans la loi de modernisation de la scurit civile du 13 aot 2004

Article 6 de la loi du 13 aot 2004
I- Les exploitants dun service, destin au public, dassainissement, de production ou de
distribution deau pour la consommation humaine, dlectricit ou de gaz, ainsi que les oprateurs
des rseaux de communications lectroniques ouverts au public prvoient les mesures ncessaires
au maintien de la satisfaction des besoins prioritaires de la population lors des situations de crise.
Ces besoins prioritaires, dfinis par dcret en Conseil dtat, sont pris en compte dans les cahiers
des charges ou contrats rgissant les concessions ou dlgations de service public et dans les actes
rglementaires encadrant les activits prcites. Ce dcret prcise le niveau dexigence et les dlais
dapplication requis pour leur mise en oeuvre. Ces actes rglementaires peuvent comporter des
mesures transitoires.
II- Les matres douvrage et exploitants douvrages routiers, ferroviaires ou fluviaux ainsi que les
exploitants de certaines catgories dtablissements recevant du public garantissent aux services
de secours la disposition dune capacit suffisante de communication radiolectrique lintrieur
de ces ouvrages et tablissements. Un dcret en Conseil dtat fixe les catgories douvrages et
dtablissements soumis ces obligations. Il prcise les niveaux dexigence et les dlais
dapplication requis pour leur mise en oeuvre.
III- Afin de favoriser le retour un fonctionnement normal de ces services ou de ces rseaux en
cas de crise, les exploitants des services ou rseaux mentionns au prsent article dsignent un
responsable au reprsentant de ltat dans le dpartement, ainsi quau reprsentant de ltat dans
le dpartement du sige de la zone de dfense lorsque leur activit dpasse les limites du
dpartement.
Orientations de la politique de scurit civile annexes de la loi du 13 aot 2004
Avec les oprateurs de services publics (transports, nergie, eau, tlcommunications,
autoroutes...), une collaboration permanente est prescrite par la loi pour grer de faon
satisfaisante les trois aspects suivants :
- leurs propres vulnrabilits aux risques ou aux actes de malveillance et lorganisation des
secours pour leur protection ;
- leur capacit engager, dans le cadre dune nouvelle planification, les moyens gnraux dont ils
disposent en vue de la gestion de la crise ;
- les conditions du maintien ou du rtablissement rapide dun niveau minimal de services (eau,
nergie, service de sant, communications) destin garantir la continuit du fonctionnement des
activits essentielles la population, mme en situation de crise.
Au total, ces perspectives constituent un programme pour une scurit civile et sont marques
par :
- la confirmation, et la simplification, des principes dorganisation gnrale, de rpartition des
comptences et des responsabilits ;
-de profondes transformations pour ladaptation des outils ;
- une impulsion renforce et coordonne par lensemble des pouvoirs publics pour assurer la
protection des populations face aux risques et aux menaces de notre poque.
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Intimement li laccroissement des villes, les rseaux urbains ont une importance
considrable dans les modes de vie, de production et dchange dans les agglomrations. Leur
support matriel et technique les infrastructures de rseaux constituait auparavant la source
premire des dysfonctionnements et des attentions des chercheurs (Garipy & Mari, 1997 ;
Dupuy In Merlin & Choay, 2000). Or, lessor des modes informatiques de gestion et les
interconnexions croissantes, dans des espaces limits, entre diffrents rseaux urbains
contribuent accrotre les risques de dtrioration ainsi que laugmentation des vulnrabilits
des rseaux. Limportance et la concentration de flux grer sont la hauteur des incertitudes
persistantes malgr les efforts de matrise technique des dynamiques spatiales de
propagation des risques par les rseaux urbains. De linondation la lgionellose, la gestion
des rseaux urbains et leur maintien en fonction reprsentent un enjeu technique, conomique
et politique majeur en cas doccurrence dun risque naturel, technologique ou sanitaire. Dans
ce cadre danalyse de la ville-systme qui enchevtre des rseaux (techniques,
informationnels, professionnels, etc.), le risque, cest linterruption du processus
mtabolique, le blocage des changes de flux, la panne urbaine (Lavigne, 1988). Les
dysfonctionnements peuvent venir dune saturation ou, au contraire, dune production
insuffisante de flux. Les dysfonctionnements peuvent aussi tre dus un arrt de la
production, de lapprovisionnement ou de la distribution des services urbains suite une
nuisance, une pollution ou un risque naturel, technologique ou sanitaire. Mais, quelque en
soit la cause, interne ou externe, larrt des services publics en rseau
384
mme momentan
est une rupture dans le fonctionnement de la ville qui peut gnrer des pannes en chane et
dsquilibrer lensemble du systme urbain.
Lapproche urbaine et systmique des risques porte par les agents publics dans les
EPCI base son action publique sur cette apprhension des enjeux du fonctionnement des
infrastructures en rseau dans les agglomrations. De plus, elle joue son maintien sur les
agendas institutionnels grce sa vision de rgulation des systmes urbains, dans le principe
de continuit des services urbains en rseau. Pour cela, face labsence de volont politique
de la part des dirigeants des EPCI de raliser des plans intercommunaux de sauvegarde,
lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques impulse la mise en place des
plans de mobilisation des moyens logistiques en cas de crise .

Cette proposition de raliser des plans de mobilisations de la logistique communautaire
en cas de crise est amplement soutenue par les services de scurit civile en prfecture. Dans
le cas de lagglomration havraise, la directrice du SIDPC de Seine-Maritime rend bien
compte de la situation dquilibre prcaire entre lautorit de police du maire et le souhait
daide la ralisation des plans de sauvegarde.

384
Dans le cas de daccident ou de crises lis des risques collectifs, la notion de continuit des services publics
nentre pas dans le dbat actuel sur le service minimum qui dsigne l'obligation faite aux salaris de certains
services publics d'assurer un fonctionnement sommaire en temps de grve social et/ou professionnelle.
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Le fait que le pouvoir de police du maire ne soit pas dlgable, cest
un principe et il ne mappartient pas dy revenir. Alors comment avoir
un plan intercommunal identique ? Sinon, ce sera des morceaux de
plans, Le Havre prenant une majorit. On arrive en limite dexercice.
Peut tre quil peut y avoir [un plan intercommunal de sauvegarde]
sur une agglomration plus homogne et plus petite, mais pas sur celle
du Havre. Je crois savoir que loption na pas t retenue, mais il est
envisag un plan intercommunal de mutualisation des moyens () De
plus, dans la loi [de scurit civile], cest la prvention de tous les
risques : information et alerte de la population et la planification. Les
risques sont de toute nature : risques de scurit civile, risques de
dfense et risques sanitaires. On est dans une logique diffrente : le
plan ORSEC ne sappelle plus organisation des secours mais
organisation des services en cas de crise, quelle que soit la crise. a
donne une dimension supplmentaire la scurit civile qui sort des
secours pour aller la protection des personnes, des biens et de
lenvironnement. Entretien C.M., responsable du SIRACEDPC de Rouen,
Prfecture de Seine-Maritime, 20 dcembre 2006.
La directrice du SIDPC de Seine-Maritime souligne lvolution de la logique entre la
sauvegarde et lorganisation des services en cas de crise. Cette volution est anticipe par les
agents publics risques en poste dans les EPCI. Leur capacit dvelopper cette dmarche
constitue une niche de lgitimation pour se maintenir sur lagenda institutionnel des EPCI.
Les atouts de la ralisation de ces plans de mobilisation sont largement exposs aux dirigeants
des EPCI qui sinquitent dun transfert potentiel des pouvoirs de police du maire vers les
intercommunalits. Les services de protection civile dans les prfectures savouent leur
difficult pour intervenir en soutien des communes dans la ralisation des PCS. Ils
recommandent la mise en place de plan de mobilisation des moyens communautaires. Ce leur
semble constituer une formule adapte pour que les maires gardent leur autorit de police, tout
en ayant recours une aide extrieure, autre que celle des SIDPC.
Le directeur du SIDPC du Rhne reprend largumentaire, en trois points, qui prvaut
pour convaincre les dirigeants des EPCI la fois du bien-fond de la dmarche territoriale de
prvention et de gestion des risques , mais aussi du soutien de la prfecture.
Premirement, les syndicats intercommunaux peuvent tre touchs
dans leur fonctionnement propre ; deuximement, les syndicats
intercommunaux disposent, pour assumer leur mission, de moyens qui
peuvent tre utiles en cas de crise : bennes ordures, tracteur
Troisimement, lintercommunalit est un lieu o lon peut grer des
quipements communs, on peut dcider de se doter dquipements
mutualiss : pourquoi acheter x tentes si on peut mettre en commun ?
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Doit-on acheter x lits par communes ou plutt en acheter x dun coup
avec une intercommunalit ? Une mise en commun de moyens peut
tre une source dconomies avec deux bmols. Le maire reste
titulaire des pouvoirs de police, donc il nest pas question que les
intercommunalits se substituent aux maires. Dans les oprations de
crise, le maire reste directeur des oprations de secours dans sa
commune. Mme si le prfet devient DOS [directeur des oprations de
secours : voir glossaire], le secours la population reste une
comptence municipale et ne sera jamais intercommunal. En tout cas,
il ne lest pas aujourd'hui. Sil y a des moyens communs, ce sont des
moyens au service de chacun des maires. Deuxime bmol, pour
quune intercommunalit agisse, il faut quelle en ait la comptence.
Contrairement aux collectivits territoriales, telles que les mairies, si
les intercommunalits nont pas la comptence pour acheter des biens,
elles nen achtent pas. Entretien P.P., directeur SIDPC, Prfecture du
Rhne, Lyon, 11 avril 2006.
Les services de scurit civile, dans les communes et dans les prfectures, saccordent
sur les limites de la dmarche de plan intercommunal de sauvegarde : le pouvoir de police du
maire, lidentification du directeur des oprations de secours en cas daccident et la
clarification du statut juridique des EPCI dans leur aide lintervention des pouvoirs de
police. Nanmoins, les services de scurit civile en prfecture conoivent lvolution des
exigences procdurales des PCS et la transformation des enjeux politiques du principe de
secours vers un principe de rgulation des services en cas de crise. Selon eux, les communes
peuvent se faire aider dans leur dmarche de planification de la sauvegarde sans contrevenir
la loi et lautorit de police. Pour cela, les plans intercommunaux de mutualisation des
moyens sont des instruments daction publique qui reprsentent ce dlicat compromis.

Lengagement des dirigeants des EPCI (prsident, cabinet et hauts fonctionnaires) dans
la dmarche de mise en place de plan de mutualisation des moyens communautaires a
vritablement dbut aprs les pisodes de canicule de 2003 et de lpizootie aviaire de 2004.
Le rle des risques sanitaires dans la structuration dune organisation administrative des
services en interne de lEPCI mriterait une tude en soi
385
. Cette premire approche se limite
montrer comment le concept de prvention et de gestion des risques se transforme en celui
de rgulation des dysfonctionnements urbains travers la mise en uvre dinstrument
daction publique en loccurrence : les plans intercommunaux de mutualisation des moyens.

385
Lire : ALI S. Harris & KEIL Roger, Global Cities and the Spread of Infectious Disease: The Case of Severe
Acute Respiratory Syndrome (SARS) in Toronto, Canada, Urban Studies, vol. 43, Mar 2006, pp. 491- 509.
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Lobjectif affich de ces plans de mobilisation communautaire est dassurer la continuit
des services en cas de fonctionnement en mode dgrad des rseaux urbains de
lagglomration. Parmi les activits ncessaires la vie en collectivit, il y a le ramassage des
ordures mnagres, laccessibilit de la voirie, laccs leau potable et llectricit. Autant
de domaines dont lEPCI a la charge. Les agents publics en charge des risques dans
lagglomration nantaise expliquent les principes de lorganisation au sein de lEPCI d un
maintien de lveil assurant une capacit grer sans panique qui permet de se
dtacher de lanxit et de langoisse lorsque quun incident prend la dimension dun
accident ou mme dune crise. Il sagit ds lors dun changement dchelle en montant une
strate . Les agents nantais voquent la possibilit de repenser les activits des agents
publics de la communaut urbaine.

Il y a, selon nous, dans cette apprhension de la scurit civile, une approche
organisationnelle et territoriale des services urbains. Elle voque une pense de la rgulation
urbaine dans le sens de Michel Foucault, dans ses cours au Collge de France entre 1977-
1978. La scurit va essayer damnager un milieu en fonction dvnements ou de sries
dvnements possibles, sries quil va falloir rgulariser dans un cadre multivalent et
transformable. Lespace propre la scurit renvoie donc une srie dvnements
possibles, il renvoie au temporel et lalatoire, un temporel et un alatoire quil va falloir
inscrire dans un espace donn
386
. Cette analyse propose une lecture des politiques de
scurit rgulatrices et non pas disciplinaires . L o la discipline dlimite et interdit, la
scurit rgulatrice met en place des mcanismes dintgration. Les deux modalits sont
normatives, mais la premire agit selon le symbole de la frontire alors que la seconde agit
selon le symbole du rseau.
La rgulation, en tant que technique de pouvoir et non pas comme idologie, sapplique
particulirement au modle de la ville lorsquil est conu en tant quespace de circulation.
Dans notre cas, la rgulation urbaine tend annuler progressivement les dysfonctionnements
des systmes urbains, non pas en interdisant ou en sanctionnant la survenue dincidents, mais
en sappuyant sur eux pour les contrler et viter loccurrence de risques globaux qui
remettrait en cause laction publique de scurit civile et la lgitimit des pouvoirs publics.

386
FOUCAULT Michel, Scurit, territoire, population. Cours au Collge de Franc (1977-1978), Gallimard,
Paris, 2004, p.22.
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En tudiant les conditions de mise en place des plans communaux de sauvegarde (PCS),
initis par la loi de modernisation de la scurit civile de 2004, deux caractristiques nous
semblent montrer comment lapproche endo-urbaine des risques sappuie sur les fentres
dopportunit, ouvertes dans la participation aux politiques de scurit civile, pour
porter, lchelle de lagglomration, une politique de vigilance et une politique de
rgulation mtropolitaine.
Selon les agents publics en charge de la prvention et la gestion des risques, les rcentes
lois portent une attention accrue aux dynamiques urbaines. Cette interprtation les incite
continuer de dvelopper leur approche des risques dans les EPCI et proposer, aux services
de scurit civile, une politique de vigilance pour rguler le fonctionnement des
agglomrations urbaines. La politique de vigilance des territoires sentend par la mise en
uvre dun appareillage public , c'est--dire dun ensemble dinstruments daction
publique, mettant en uvre une politique de prcaution moins quune politique de
planification (Roux, 2004). Mais, contrairement ce quil convient dappeler le principe de
prcaution , c'est--dire la responsabilisation de laction publique en situation dincertitude
qui proscrit de faire courir des risques des populations sil y a des connaissances ou des
moyens financiers jugs suffisants, la mise en vigilance suggre davantage une posture de
prudence. Cette mise en vigilance se traduit par une attention soutenue aux volutions
conomiques, sociales et culturelles mais surtout aux signaux faibles de dysfonctionnement
des territoires urbains. Ce que louvrage collectif dirig par Jacques Roux intitule
loprativit discrte ou les rgimes dcontracts de la vigilance, ce sont les attitudes
de maintien de veilles de proximit, dans des situations dapparente accalmie, et de ractivit
face de simples dysfonctionnements (Roux, 2006).

Dans ce cadre, lapproche des PCS propose par la vision endo-urbaine des risques
illustre cette construction dinstruments de gestion des incidents urbains allie une rflexion
sur le dimensionnement de lorganisation en cas de changement dchelle (temporelle et
spatiale) de lincident en accident voire en crise.
Lobjectif de mise en vigilance du PCS permet une forme de rgulation urbaine, en
tant que maintien des circulations de personnes, de biens et de services dans un contexte
dincertitude. Afin dassurer les flux ncessaires au dveloppement urbain des agglomrations
contemporaines, c'est--dire insres dans un modle dconomie librale, lapproche
systmique des risques ne base pas son action sur la dfinition sectorise des risques dits
majeurs . Contrairement au premier modle disciplinaire nonc par Michel Foucault, la
politique de prvention et de gestion des risques ne dtermine pas ce quest un risque et ce
quil nest pas. Elle ne dlimite pas le risque collectif dans un segment de temps, daction,
despace, etc. Elle met en uvre une politique de rgulation des risques dans le sens o elle
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est constamment prte intgrer de nouveaux types de risques
387
afin de faire fonctionner
les systmes urbains sans produire de rupture.

Bien que bas sur la vigilance et la rgulation, les plans de mobilisation des moyens
communautaires, mis en place par les agents publics en charge des risques dans les EPCI,
relvent toujours du domaine technique, c'est--dire quil ont recours la technique (aux
instruments de gestion notamment) pour grer des situations dincertitude. Lassemblage de
ces deux caractristiques amne penser le concept de ville rsiliente .
Le terme de rsilience est employ dans de nombreux domaines (pour les matriaux
par exemple) afin dexprimer la capacit intrinsque dune organisation ou dun systme
entretenir ou rtablir un tat dynamiquement stable qui lui permette de poursuivre ses
oprations aprs un incident majeur et/ou en prsence dun stress continu
388
. Dans sa thse,
Magali Reghezza retient deux dfinitions complmentaires de la notion de vulnrabilit
la fois en tant que fragilit et endommagement mais aussi en tant que degr de rsistance,
c'est--dire de capacit faire face (cope with)
389
. La notion de rsilience comprend aussi la
dmarche de retour un tat dquilibre, qui nest pas ncessairement le point dquilibre de
la situation prcdente. Face aux proximits smantiques entre vulnrabilit et
rsilience , la notion de rsilience, applique aux politiques de prvention et de gestion des
risques, permet de rompre avec lide tenace dun risque en tant quala externe et
indpendant des milieux sociaux, des situations gographiques ou des configurations
politiques, encore contenue dans notion de vulnrabilit (Milbert, 2003 ; Gilbert, 2006).
Dans une approche systmique des agglomrations et endogne des risques collectifs,
lobjectif de lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques est de permettre
aux systmes urbains, soumis des perturbations, de retrouver leur stabilit. Dans cette
perspective, les agents publics porteurs de cette approche de prvention et de gestion des
risques travaillent mettre en place des instruments daction publique qui permettent un
retour la normale le plus rapide possible. Cette approche technicienne et gestionnaire se
double dune vision systmique des territoires urbains et des risques collectifs qui prsume
que lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques peut amliorer le
fonctionnement des agglomrations en apprenant des incidents ou mme des crises (Milbert,
2003).

387
La nouveaut des risques ne rside pas son caractre indit mais dans le fait quil est labellis risque .
388
HOLLNAGEL E., WOODS D., & LEVESON N. (sous la direction), Resilience engineering. Concepts and
precepts, Ashgate, Hampshire, 2006.
389
REGHEZZA Magali, 2006, op.cit., pp.70-83.
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Conclusion du chapitre 5 - Lagglomration flux tendus

Les agglomrations urbaines dont il est question comprennent entre 1,4 million et
250 000 habitants. Ce sont des centres politiques, conomiques ou culturels rgionaux. Il nest
donc pas dans notre intention de comparer leur espace de flux
390
avec celui des grandes
mtropoles dont il est question dans La socit en rseau de Manuel Castells. Nanmoins,
larchitecture de la mise en rseau des villes globales se reproduit, en partie, dans les centres
locaux notamment parce que ces derniers cherchent copier les stratgies internationales de
dveloppement permettant au systme tout entier de sinterconnecter (Castells, 1989). Les
agglomrations urbaines de Lyon, de Nantes et du Havre sont analyses comme des espaces
de flux locaux c'est--dire des lieux dchanges de biens, de services, dinformations,
dinteractions organisationnelles et de symboles qui tendent ressembler au modle de
dveloppement mtropolitain. Sans tre des nuds transnationaux des activits politiques,
conomiques ou sociales, ces agglomrations urbaines sont analyses comme des lieux de
production et de reproduction de rseaux.
Pourtant, le fonctionnement en rseaux, largement informationnel et informel dans
lanalyse de Manuel Castells, peut-il tre compar avec les infrastructures des rseaux
techniques ? Le support principal du fonctionnement en rseau des agglomrations urbaines
sincarne dans les rseaux techniques, mais aussi dans les relations noues dans le rseau des
villes runies en intercommunalit ou mme dans le rseau dentreprises tablies dans des
zones industrielles. Les connexions entre ces rseaux fondent un territoire aux contours
alatoires dont le point dentre retenu est le primtre des intercommunalits franaises
actuelles. Cette thse ne cherche pas savoir si les EPCI sont ou non un primtre adquat
pour grer ces rseaux urbains. Elle sintresse lapproche endo-urbaine des risques qui
conoit
391
laction publique territoriale en matire de scurit civile selon un objectif de
maintien des circulations inhrentes au fonctionnement des agglomrations urbaines.

Selon nous, les normes produites et les instruments daction publique labors par
les agents intercommunaux de prvention et de gestion des risques dans leur
participation aux politiques de scurit civile traduisent et produisent une image du
risque en tant que rupture des flux dans les agglomrations urbaines. Cette rupture
des flux dchanges de biens, de services ou dinformations est la projection, transmise
par lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques, de ce quest un
risque pour un systme urbain.

390
Par flux , Manuel Castells dcrit sries significatives, rptitives et programmables dchanges et
dinteractions entre des positions gographiquement loignes occupes par des acteurs sociaux dans les
structures conomiques, politiques et symboliques de la socit . CASTELLS Manuel, Lespace de flux , In
Lre de lInformation, Tome 1 de La Socit en Rseaux, 1998, Fayard, Paris, traduction franaise 2001p.511.
391
Dans le double sens de imaginer/envisager et btir/enfanter .
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Les agents publics en question raccrochent leur pratique une interprtation juridique
des rcents textes de lois depuis 2000. Les services dconcentrs de ltat partagent, en partie,
cette lecture. Autant de soutiens et de fentres dopportunit qui vont permettre lapproche
endo-urbaine des risques de se maintenir sur lagenda institutionnel des intercommunalits.
Labsence dune organisation communale de scurit civile structure, identifie et
lgitime autour des risques, laisse le champ libre lapproche territoriale de prvention et de
gestion des risques. De nombreux textes de lois sur la scurit civile entranent un
changement de logique dans la planification des secours et de la sauvegarde. La coordination
territoriale multi-niveaux devient un mot dordre. Les acteurs traditionnels de la scurit
civile, c'est--dire les maires et les prfectures, cherchent des terrains de mdiation voire de
ngociation de la rpartition du travail administratif et des responsabilits juridiques. Les
services municipaux et prfectoraux de scurit civile disent manquer de moyens pour mener
les diagnostics locaux des risques et pour laborer des instruments dinformation ou de
gestion oprationnelle. Les agents de lapproche territoriale de prvention et de gestion des
risques, faute de pouvoir faire valoir leurs connaissances et leurs comptences auprs des
services de lurbanisme, trouvent un terrain plus rceptif leur approche systmique des
risques collectifs endognes. Le flou juridique des rcents textes de lois, la crainte dune
dlgation des responsabilits sur les prsidents des intercommunalits ou lide dun
dsengagement de ltat dans les collectivits territoriales incitent les dirigeants des EPCI
rester mfiants.

Il ne sagit pas seulement de constater que les risques collectifs se multiplient et que leur
dynamique de dispersion se diversifie dans les agglomrations urbaines (Reghezza, 2006). Il
est intressant de voir comment une action publique, dveloppant une approche territoriale de
prvention et de gestion des risques, met uvre un systme de normes et dinstruments
publics afin de transmettre sa vision des modalits de rgulation du fonctionnement de
lagglomration.
Apprhend dans une optique de scurit civile territoriale, le risque est envisag,
par les agents publics en charge des risques dans les EPCI, comme la rupture de flux dans les
services urbains. La matrise par le zonage nest pas la mthodologie requise dans cette
approche. Dans ce contexte, la question des risques se pose moins en termes de localisation
(risque territorialis ou dterritorialis) quen termes de maintien des flux et de retour la
normale. Pour cela, les agents publics porteurs dune vision endo-urbaine des risques
collectifs promeuvent une attitude de vigilance.
Lutilisation de la notion de vigilance souligne une attitude caractristique de
lapproche systmique et endogne de prvention et de gestion des risques. Elle diffre de la
notion de prcaution qui tend responsabiliser laction publique et ouvrir le cnacle de la
prise de dcision en contexte de controverses scientifiques. Lattitude de vigilance porte son
attention sur les simples dysfonctionnements et propose une intervention ractive,
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dimensionne et redimensionnable en cas damplification temporelle ou spatiale de
lvnement. Cette logique traduit le fondement dune rflexion systmique de lespace
urbain, mais elle transmet aussi un renforcement de lemprise technicienne sur la ville et une
dpolitisation des problmes de scurit (Dourlens, 1988).
Cette prise en charge des dysfonctionnements, afin de ne pas crer despace de remise
en cause sociale et politique du systme urbain en rseau, rend compte dune volont de
rgulation urbaine. Dans cette approche, Christine Dourlens et Pierre Vidal-Naquet expliquent
que le principe qui oriente les rseaux nest pas un principe dordre. La scurit dun
rseau ne passe pas par le rtablissement dune situation do les risques seraient totalement
exclus. Ceux-ci sont au contraire intgrs dans le fonctionnement du systme. Ils sont donc
non seulement pris en compte et valus, mais ils sont aussi rguls
392
. Dans une logique de
rgulation, lattitude de vigilance sattache dtecter les signaux faibles. La mise en place de
mthodes de gestion des services urbains en cas de simples pannes ou de simples
dysfonctionnements, afin de continuer alimenter la ville, mme en mode dgrad , traduit
la domination du concept de flux de services sur celui dalimentation en services. Dans une
socit, quand la recherche de rgulation cote que cote se double dune attitude de
vigilance, le pouvoir des flux prend le pas sur les flux de pouvoir
393
. Cela signifie que
lchange en lui-mme devient plus important que son contenu et son objectif.

Nanmoins, il y a deux consquences importantes et paradoxales de la rgulation
comme mthode de prvention et de gestion des risques : la relativisation des risques et leur
gnralisation. La trs grande interdpendance des divers composants du systme requiert
donc un dveloppement des oprations de contrle et de surveillance qui ne peuvent se limiter
aux seuls points nvralgiques mais doivent au contraire stendre lensemble du (des)
rseaux. Cette extension de la fonction de contrle et de surveillance, rendue possible par la
diffusion des nouvelles technologies de linformation, conduit alors une banalisation du
risque puisque tout peut tre surveill
394
. En effet, quand tous les dysfonctionnements des
rseaux dchanges urbains deviennent insupportables et inacceptables, la ville sloigne
dfinitivement de son idal de scurit et de sociabilit pour ressembler de plus en plus son
image plus ngative despace de contrle des comportements sociaux.

392
DOURLENS Christine & VIDAL-NAQUET Pierre, In FABIANI Jean-Louis & THEYS Jacques, op.cit. p.
402-403.
393
CASTELLS Manuel, op.cit., p.575
394
DOURLENS Christine & VIDAL-NAQUET Pierre, op.cit.
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CONCLUSION DE LA DEUXIME PARTIE

Si la premire partie de la thse propose une tude des processus de mise sur agenda sur
une longue priode de temps, la seconde partie es une analyse contemporaine des modalits
de succs et dchec du maintien sur lagenda de lapproche territoriale de prvention et de
gestion des risques collectifs.
Les conditions de son maintien ou non sur lagenda institutionnel sont analyses
travers la confrontation des dfinitions et des pratiques des risques endo-urbains, dans un
premier temps, avec les politiques durbanisme et, dans un second temps, avec les politiques
de scurit civile. La dmonstration successive des confrontations avec ces deux politiques
publiques ne traduit pas un ordre chronologique de droulement de laction publique. Les
rapports de force, leurs anticipations et leurs effets sont entremls entre 2000 et 2006. Cette
priode dmultiplie, par un effet de loupe, les conflits politiques et sociaux. Il ne sagit pas de
conclure sur un constat daccroissement des enjeux de pouvoir ; ils sont seulement tudis
dans leurs dtails et sur un temps plus court.

Contre toute attente, les agents publics promoteurs de lapproche territoriale de la
politique de prvention et de gestion des risques ne trouvent ni point dentre, ni point dappui
dans les politiques durbanisme. Par contre, alors quils ont bas leur travail de mise
lagenda sur une diffrenciation, nettement tablie, entre leur approche des risques collectifs
et lexercice des pouvoirs de police des maires, cest dans le domaine de la scurit civile
quils trouvent des possibilits de maintien sur lagenda institutionnel de leur dfinition.

Ces questions proposent un regard thorique sur le quotidien de laction administrative
et politique en matire de prise en compte des risques collectifs dans les politiques urbaines et
dans les politiques de scurit civile. Les enjeux de pouvoir que ce soit entre les institutions
territoriales ou entre les acteurs administratifs et politiques sont tudis travers la mise en
place dinstruments daction publique. Demble, soulignons que les enjeux politiques sont
prsents dans le quotidien des prises de dcisions des acteurs administratifs et techniques
locaux. Comme dans la premire partie, les modalits de maintien sur lagenda institutionnel
servent de lecteur et de rvlateur des dbats et des conflits politiques.
Pour reprendre les principales conclusions de cette seconde partie, revenons sur trois
points. Dabord, lintgration de lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques
dans les politiques durbanisme est un chec. Mais, la prise en compte des risques endo-
urbains est rendue possible dans les politiques de scurit civile, grce une approche de la
rgulation des agglomrations urbaines. Enfin, lintgration des risques dans les politiques
urbaines et les politiques de scurit civile soulve de nombreux dbats de socit.

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Le premier constat est lchec de limposition de lapproche territoriale de prvention et
de gestion des risques endo-urbains dans les politiques durbanisme.
Dans un premier temps, les risques endo-urbains sont laisss de ct au moment de la
rvision des plans locaux durbanisme (PLU) par les services durbanisme des tablissements
publics de coopration intercommunale (EPCI). Les dirigeants des EPCI (prsident, cabinet et
directions gnrales) refusent dintgrer des servitudes dutilit publique diffrentes de celles
transmises par les services dtat. Ce choix est justifi par un souci de responsabilit juridique
des prsidents dEPCI, mais aussi par une volont de maintenir des zones constructibles. Dans
linstitution intercommunale, le refus des directions de lurbanisme, rglementaire et
oprationnel est net.
Cet chec peut tre relativis par le rle que conservent les agents publics des risques
endo-urbains dans le domaine du conseil technique auprs des maires pour la dlivrance de
permis de construire. Comme le maire reste, aprs ldiction du PLU, lautorit comptente
et responsable pour autoriser ou refuser un permis, les agents publics des risques se rendent
indispensables dans les cas o les servitudes dictes par les services dtat sont juges
insuffisantes, pour les cavits souterraines.
Cette situation rvle lantagonisme croissant entre linstruction des plans durbanisme,
surtout quand lEPCI a la comptence, et lacte dautorisation de construire par les maires.
Dans le cas des autorisations de construire pour le projet urbain de lle-de-Nantes, le maire
de Nantes accorde les permis, mme sil existe un doute sur un classement en zone inondable.
Le futur plan de prvention des risques naturels (PPRN) est toujours bloqu par les
controverses sur la cote dinondation de rfrence. Mais, surtout dans les cas o les plans
durbanisme sont raliss par lEPCI, un maire peut pour des raisons dordre politique ou
stratgique dcider de ne pas suivre les instructions du PLU et accorder des permis sur des
zones dsignes inondables ou, linverse, refuser des permis sur des zones quil estime
inondables.

Pourtant, cette situation paradoxale de dichotomie entre linstruction et la dlivrance des
autorisations de construire est juge moins contraignante que la mise en place dun PPR
ralis et dcid par ltat qui simpose la planification urbaine de lagglomration, dans
une priode de temps dconnecte des enjeux de la ralisation rglementaire des PLU.
Dans un second temps, les agents publics porteurs dune approche territoriale de
prvention et de gestion des risques pensent jouer un rle dintermdiation lors de
llaboration des PPR entre les communes, les directions de lurbanisme des EPCI et les
services dtat chargs des tudes dalas naturels ou technologiques.
Dentre de jeu, les agents publics en charge des risques sont mis lcart des dcisions,
dans les cas o il existe dimportantes directions durbanisme, notamment dans les
communauts urbaines. Dans ce cas, ce sont les directions durbanisme qui entrent en
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ngociation avec les services dtat les directions dpartementales de lquipement (DDE) et
les directions rgionales de l'industrie de la recherche et de l'environnement (DRIRE) pour
modifier les dfinitions des enjeux humains ou conomiques, mais aussi les dfinitions
scientifiques des alas naturels ou technologiques.
Dans ce que nous avons appel une scne de la ngociation des alas , les zones de
prvention des risques naturels et technologiques deviennent lobjet de cessions et
rtrocessions despaces constructibles ou non-constructibles en fonction des enjeux de
dveloppement urbain. Les directions de lurbanisme dfendent farouchement leurs capacits
de premption, face lintervention des PPR dfinis sans concertation, selon elles, par les
services dconcentrs de ltat.

Dans un contexte de rarfaction du foncier et de concurrence entre les agglomrations
pour gagner en attractivit territoriale, les primtres des PPR naturels ou technologiques sont
vus par les dveloppeurs urbains comme des causes de pauprisation des territoires. Les
politiques locales durbanisme cherchent des amnagements possibles dans ces primtres,
mais aussi la rduction pure et simple de leur surface. Lvolution des normes juridiques en
matire de prvention et de gestion des risques mais aussi les stratgies de contournement des
normes deviennent centrales.

Ce rappel des principales conclusions de la prise en compte des risques collectifs dans
les politiques durbanisme montre que lobjectif de positionnement mdian que revendiquait
lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques entre les services dtat et les
services durbanisme nest pas atteint dans ce domaine daction publique.

Le second constat montre louverture de possibilits dintervention dans le domaine de
la scurit civile pour une approche territoriale de prvention et de gestion des risques.
Dans le domaine de la scurit civile, suppos tanche tout empitement sur les
pouvoirs de police municipaux et prfectoraux, les agents publics porteurs dune vision endo-
urbaine des risques russissent saisir des opportunits de maintien de leur approche des
risques lchelle de lagglomration sur les agendas institutionnels des EPCI.
La premire opportunit des agents publics est de proposer leur mdiation afin de
produire de la coordination territoriale entre les communes et les services dtat. Ces deux
niveaux dintervention essentiels de la politique de scurit civile communiquent de plus en
plus mal. Suite la dpartementalisation des services dincendie et de secours, les services
municipaux de scurit civile sont confronts la question de leur rorganisation. Par
exemple, il manque des professionnels de la prvention et de la gestion des risques dans leurs
services. Les relations entre les communes et les services dtat essentiellement le service
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interministriel de dfense et de protection civiles (SIDPC), la DDE et la DRIRE ptissent
du manque de reconnaissance et de moyens de la politique de scurit civile.
Les agents publics de lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques ont,
ds lors, les coudes franches pour raliser les documents dinformation prventive
(DICRIM) lchelle de lagglomration, pour impulser les plans particuliers de mise en
sret (PPMS), mais aussi pour mettre en place des instruments indits de la mutualisation
des moyens en prsence dans lEPCI en cas daccident ou de crise.
travers ces instruments de planification de la sauvegarde lchelle de
lagglomration, les agents publics en charge des risques endo-urbains anticipent
lorganisation des moyens matriels et humains des institutions publiques lors de loccurrence
dun dysfonctionnement, mais aussi ils prvoient lorganisation de la continuit des rseaux
urbains en mode dgrad. Cette option politique et technique traduit, selon nous, une vision
systmique des risques dans les agglomrations urbaines. Lobjectif premier est de ne pas
obstruer la circulation des flux (de biens, de services, dinformations). Lapproche systmique
de laction de prvention et de gestion des risques produit une politique de rgulation dans le
sens o elle met en place une organisation de scurit civile pour rpondre des perturbations
ordinaires du systme urbain.
Cette volont de prendre en compte tout type dvnement, daccident ou de crise, qui
stoppe le fonctionnement des changes dans le systme urbain, dans le PCS est partage par
les services de la scurit civile en prfecture. Les dirigeants des EPCI se mfient dune
potentielle prise de responsabilit la place des pouvoirs de police des maires. Pour le
moment, largumentaire juridique suffit empcher que leurs doutes nenrayent lapproche
territoriale de la scurit civile.

Les dbats autour de la prise en compte des risques collectifs dans les politiques de
dveloppement et de rgulation du fonctionnement des agglomrations
La conclusion de la seconde partie de la thse soulve trois questions qui permettent de
connecter ltude des conditions de prise en compte des risques collectifs, dans les politiques
durbanisme et de scurit civile dans les EPCI, des dbats sociaux plus gnraux.

Matrise de lurbanisme versus organisation de la sauvegarde
Une critique pourrait tre souleve lissue de cette premire partie : pourquoi ne pas
avoir propos une tude transversale de lapproche territoriale de prvention et de gestion des
risques entre les politiques durbanisme et les politiques de scurit civile ? La rponse peut
paratre simpliste : parce que les politiques durbanisme et les politiques de scurit civile
ninteragissent pas autour de pratiques communes de prvention et de gestion des risques.
Llaboration de PPR semble aujourd'hui tre le fer de lance des politiques de
prvention et de gestion des risques. Deux raisons peuvent lexpliquer. Dune part, la loi de
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fvrier 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite loi Barnier, a
relanc la prvention des risques par la matrise de lurbanisation. Ce levier, parmi dautres,
est largement repris et valoris par la loi de juillet 2003 relative la prvention des risques
technologiques et naturels. Dautre part, lusage de la cartographie numrique et notamment
les systmes dinformation gographique (SIG) ont gagn rcemment en prcision graphique
et en qualit de reprsentation visuelle. Les services dtat, surtout la DDE et la DRIRE, ont
beaucoup recentr leurs activits autour de llaboration de ces cartographies des risques et du
recueil des donnes ncessaires dalas et denjeux pour les raliser.
Les professionnels de la scurit civile font souvent part de leur dsarroi face la
prminence de la matrise de lurbanisation comme levier principal de prvention et de
gestion des risques. Lors dune sance de travail
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runissant des agents publics
communaux et des personnes qualifies au titre de leur implication dans les missions de
scurit civile sur les plans communaux de sauvegarde (PCS), les participants
sinterrogeaient sur les biais apports par une approche de la prvention des risques par la
matrise de lurbanisation. Certains sinquitent que la question des risques soit aborde sous
loptique de lamnagement des territoires et que, dans ce sminaire sur les plans communaux
de sauvegarde, il ny ait pas de reprsentant du ministre de lIntrieur. Selon eux, la
prvention des risques par lurbanisme ne permet pas de prendre en compte certains scenarii
trs peu probables, mais contre lesquels il faut tout de mme se prparer. Ils critiquent
vivement les stratgies de libration de foncier. Mais, a contrario, ils expriment labsence de
dbat commun autour des conditions de lorganisation des secours dans les zones o les alas
sont trs faibles. Une participation des professionnels dorganisation des secours permettrait
de discuter des dcisions dexpropriation ou non dans ces zones. Car lusage de larticle 11 de
la loi du 2 fvrier 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement qui
indique les conditions prvues par le code de l'expropriation pour cause d'utilit publique
[sappliquent] sous rserve que les moyens de sauvegarde et de protection des populations
s'avrent plus coteux que les indemnits d'expropriation - ne peut tre mis en uvre
quavec une collaboration troite entre lurbanisme et la scurit civile.
Mais alors, pourquoi les pouvoirs publics valorisent-ils la matrise de lurbanisme pour
prvenir et grer les risques, alors que les principaux dcideurs dans les collectivits locales
sont des dveloppeurs urbains dont le souci principal est le maintien de capacits foncires ?
Surtout que les relations entre les dveloppeurs urbains et les gestionnaires de risques
collectifs qui ont t tudies nont pas amen une forte collaboration.

Vers une approche territoriale de la scurit civile ?
Par contre, on peut se demander comment lapproche territorialise des risques collectifs
a pu sduire les acteurs de la scurit civile en proposant des instruments de gestion

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Les aspects organisationnels et humains des Plans Communaux de Sauvegarde.- Rencontre Technique du
Rseau Risques organise par le rseau IDEAL, Paris, 2 avril 2008.
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territorialise ? Dans ce cas, laction territorialise nest pas utilise pour voquer une
intervention gographiquement situe et cible sur une zone dfinie par des critres et des
seuils de frontire, limage des courbes dalas. Au contraire, lapproche territoriale est
ici utilise pour dcrire une dmarche de projet, labor par les acteurs locaux, qui tient
compte des caractristiques politiques, conomiques et culturelles des configurations
territoriales.
Les analyses thoriques en sciences sociales sintressent ce bien commun
territorialis qui constitue une action localise et plurielle de laction publique (Lascoumes &
Le Bourhis, 1998). Elles insistent sur laspect procdural, c'est--dire sur la mise en uvre par
tapes et selon des rgles ngocies localement, de la formation de laction publique
territorialise. Llaboration dune action publique territoriale en matire de prvention et de
gestion des risques est prsente par les acteurs de la scurit civile comme un moyen de
considrer le risque sur un territoire, tout en ayant conscience quon ne peut le dlimiter
spatialement.
Nanmoins, llaboration dune approche des risques collectifs lchelle des
agglomrations toute territoriale et procdurale que soit la mthode dlaboration de
laction publique est aussi un ajustement dintrts contradictoires dans une configuration
donne, qui traduit un rapport de force et qui diffuse une reprsentation des territoires dans le
prsent et dans le futur.
Selon nous, lapproche endo-urbaine de la politique de prvention et de gestion des
risques participe dune vision fonctionnaliste de l agglomration-rseaux . Le
fonctionnement urbain est vcu et pratiqu comme un change de flux tendus et continus.
Toute perturbation entrane une rupture des changes et des communications potentiellement
diffus et, surtout, elle est directement vcue comme un risque collectif. Or, cette vision
fonctionnaliste contribue dpolitiser lensemble des rapports de force, des (en)jeux de
pouvoir et les positions de domination qui construisent la ville. Elle valorise le rle des
instruments techniques et scientifiques de rgulation des flux urbains au dtriment, dune part,
dune rflexion qualitative sur le contenu de ces flux, et, dautre part, dune tude concrte du
travail de slection des critres de dysfonctionnement par les gestionnaires (Dourlens &
Vidal-Naquet 1987). Il serait ds lors intressant de rflchir aux consquences de la diffusion
ou non de cette vision du risque darrt des flux urbains, dans les directions des services
urbains techniques des EPCI.

Les EPCI sont-elles des intercommunalits de tuyaux qui participent crer des rapports
de force politiques ?
Ces comptences de services techniques en rseau sont bien souvent gres localement
par les EPCI. Mais, de fait, depuis la cration des premiers regroupements de communes en
France en 1884 concomitamment la naissance des communes, lchelle intercommunale
prend en charge les infrastructures de rseau urbain. Les rseaux techniques sont
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historiquement le lieu du dveloppement de lintercommunalit, notamment autour des grands
rseaux deau et dlectricit : ce sont les intercommunalits de tuyaux (Petitet & Pezon,
2004).
On peut alors faire lhypothse que les grandes directions administratives des services
urbains nont pas de souci de positionnement, de lgitimit ou de reconnaissance au sein de
leur institution. Elles peuvent ds lors accepter que dautres dmarches alternatives et
complmentaires leurs comptences soient engages car elles disposent de suffisamment de
ressources de pouvoir. Cette thse na pas fait tat des relations des services de prvention et
gestion des risques avec les directions des services urbains. On peut se demander si, dans
lavenir, les agents publics en charge des risques vont davantage se tourner vers elles que vers
les directions de lurbanisme et de lamnagement des territoires.

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CONCLUSION GNRALE

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- Conclusion gnrale -
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Plusieurs points gnraux de conclusion peuvent tre apports pour montrer comment
ses deux parties rpondent la problmatique gnrale : la mise sur agenda institutionnel
dune approche territoriale de prvention et de gestion des risques lchelle de
lagglomration entrane-t-elle des transformations dans les politiques urbaines, tant
dans leur gouvernance que dans leurs orientations ?

Les deux parties rpondent une mme problmatique, mais sur des temporalits
diffrentes. La premire partie stend des annes 1960 2000. Elle fait une prsentation des
processus de construction dune approche territoriale de prvention et de gestion des risques
collectifs travers une dfinition endogne base sur les caractristiques du fonctionnement
des systmes urbains. La seconde partie tudie les opportunits et les obstacles que
rencontrent les agents publics porteurs de cette mise sur agenda dans les institutions
intercommunales. Dans un temps plus court, de 2000 2006, cette seconde partie explique les
conditions du maintien sur lagenda de lapproche endo-urbaine des risques collectifs. Avant
de prsenter les principales conclusions de la thse et les ouvertures sur de nouveaux champs
de recherche quelles offrent, une remarque sur la porte des rsultats est ncessaire.

Nous avons dcrypt diverses situations politiques avec une attention porte aux
particularits des configurations locales. Le positionnement thorique dans le sillage dune
approche territorialise ou contextualise du constructivisme permet de rompre avec
des conclusions universalistes et mono-causalistes. Les modalits de mise sur lagenda et les
conditions du maintien sur lagenda de lapproche endo-urbaine des risques collectifs sont
inscrites dans des parcours politiques territoriaux et dans des enjeux conomiques locaux,
desquels lanalyse ne peut se soustraire.
Nous avons montr, dans le chapitre de prsentation, que lhistoire locale est faite de
micro-dcisions, contextualises, bases sur des contrats dont les termes sont sans cesse
renouvels. Les configurations territoriales produisent diffrentes configurations des
risques . La perception des risques collectifs et les moyens de leur prvention et de leur
gestion dans les agglomrations sont les fruits dune fabrique thorique et politique. Ce point
de vue sur la rversibilit des situations reconnat, ds lors, les limites dun exercice de
prospective. Nanmoins, le travail de dcryptage de situations sociales sert aussi apporter
une aide la comprhension des complexits contemporaines, notamment dans le domaine de
laction publique locale en matire de prvention et de gestion des risques, damnagement
des territoires et de scurit civile.
Quatre points de conclusion peuvent tre apports. Tout dabord, certaines limites
mthodologiques apparaissent, mme si elles constituent autant de pistes de recherche.
Ensuite, nous reviendrons successivement sur les modalits de mise sur agenda, sur les
conflits politiques que rvle la prise en compte des risques dans le dveloppement urbain, et,
enfin, sur le rle de lEPCI dans la gouvernance locale.
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Les limites mthodologiques
La thse ouvre des pistes de recherche. Pour le moment, ces ouvertures constituent des
limites au traitement complet et exhaustif du sujet. Tout dabord, on peut regretter le nombre
restreint de cas dtudes. Les intercommunalits de Nantes, de Lyon et du Havre
constituaient, en 2003 c'est--dire lors de la recherche exploratoire avec le master de
recherche, trois agglomrations reprsentatives de leffort de dveloppement, par un petit
nombre dagents publics, dune approche territoriale de prvention et de gestion des risques.
Depuis, par effet de mimtisme ou dexemplarit, dautres EPCI ont cr des services ddis
la prise en charge des risques collectifs. Lenqute ralise pour le conseil national de la
scurit civile nous a permis den identifier une quinzaine tout type dEPCI confondu qui,
premire vue, envisagent la prvention et la gestion des risques dans un rapport au
dveloppement conomique et urbain des agglomrations. Une enqute de plus grande
ampleur sur ces collectivits locales permettrait de prciser les conclusions de la thse.

Ensuite, il manque la thse deux autres niveaux danalyse compare. Dune part, il
aurait t intressant de comparer les processus de mise et de maintien sur lagenda dune
approche territoriale de prvention et de gestion des risques collectifs dans des communes o
lEPCI ne dveloppe pas de prise en charge officielle ce sujet. Existe-t-il des profils
similaires chez les agents publics communaux ? Si oui, les modalits de prises pour entrer sur
les agendas sont-elles similaires ? Les implications dans les politiques de dveloppement
urbain et les politiques de scurit civile sont-elles plus ou moins fructueuses ? Et les
reprsentations du fonctionnement de la ville diffrent-elles ? Autant de questions que la
mthodologie denqute retenue pour la thse, c'est--dire le suivi des agents publics porteurs
dune vision endo-urbaine des risques travaillant dans les EPCI, ne permettait pas de dtecter
et danalyser. Il sagira de trouver les moyens pratiques pour comparer, lchelle dune
agglomration, comment se structure une approche urbaine des risques collectifs entre les
communes disposant de services intercommunaux ddis et celles nen disposant pas.

Dautre part, les conditions dune comparaison internationale sont rflchir dans le
travail de recherche venir. Les analyses concernant la recomposition des rapports de force
entre les acteurs institutionnels locaux, autour de lmergence dune approche territoriale de
prvention et de gestion des risques, pourraient tre compares dans des tats centraliss,
dcentraliss et fdraux. LUnion Europenne offre un choix vari de formes de
gouvernement dtat. On pourrait penser une tude sur les transformations des relations entre
les tats et les collectivits locales autour de cette thmatique de lintgration des politiques
de prvention et de gestion des risques au dveloppement urbain des agglomrations.

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La mise sur agenda dune action publique base sur une vision systmique des risques
lchelle des agglomrations par les agents publics locaux
La thse est un plaidoyer pour remettre ltude sociologique du rle administratif et
politique des agents fonctionnaires au cur de lanalyse des dynamiques de laction publique
locale et des transformations des reprsentations de la ville. Ceux qui construisent laction
publique locale en matire de politiques urbaines sont lobjet de peu dattentions dans la
recherche en sciences sociales. Que ce soit dans les domaines disciplinaires (sociologie,
science politique, urbanisme, etc.) ou dans les courants thoriques (analyse de la gouvernance,
institutionnalisation de laction publique), les agents publics des collectivits locales sont les
grands oublis des tudes sur les institutions territoriales. Peu dauteurs utilisant lanalyse de
mise sur agenda (agenda-building ou agenda-setting) sintressent au rle de transcodage
des agents publics locaux.

Lapport de cette thse est de montrer que les agents administratifs jouent un rle central
dans la mise et le maintien sur agenda dune approche territoriale de prvention et de gestion
des risques. La dfinition territoriale et urbaine des risques, promue par les agents publics, ne
peut esprer apparatre sur lagenda des collectivits locales que si elle fait la preuve de son
caractre intangible et indispensable. Pour cela, les agents publics slectionnent des prises
dargumentation .
La premire partie de la thse repre trois modalits de prise : premirement, la
requalification de lobjet risques collectifs afin de crer un enjeu public non rsolu ;
deuximement, linscription dans un cadre spatial et institutionnel celui de lagglomration
; troisimement, la structuration administrative de la dfinition territoriale des risques autour
de ressources matrielles et dinstruments daction publique.
La seconde partie montre que les agents publics continuent de mettre en uvre leurs
ressources de pouvoir plus ou moins limites selon les modalits de prise et selon les
configurations territoriales pour maintenir leur approche de prvention et de gestion des
risques endo-urbains. Pour cela, ils cherchent imposer leur dfinition extensive des risques
aux politiques durbanisme. Mais les services de lurbanisme refusent de linscrire, dune part,
pour des raisons de report de responsabilits juridiques de ltat et des communes vers des
institutions intercommunales, et, dautre part, pour des raisons de dfense stratgique des
capacits foncires de dveloppement urbain. Par contre, les agents publics locaux en charge
des risques collectifs trouvent des possibilits intervenir dans les politiques de scurit civile
travers le portage dune approche territoriale de rgulation des services urbains en rseau.
Dans les deux parties, ce sont les agents publics locaux qui, dabord disperss
diffrents niveaux de gouvernement local, puis regroups dans les tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI), crent un enjeu public, le mettent sur lagenda des
intercommunalits et font tout pour ly maintenir.
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Lmergence dun enjeu public na rien d vident ou de naturel , son imputation
une cause est le fruit dune comptition entre une pluralit de dfinitions (Padioleau, 1982).
La particularit de cette dfinition territoriale des risques est quelle se forge parmi un petit
nombre dagents publics issus des institutions locales. Elle nest pas le rsultat de la diffusion
dans une grande diversit darnes publiques (Hilgartner & Bosk, 1988). Lapproche
territoriale entre et cherche se maintenir sur lagenda institutionnel. Selon Rober Cobb,
Jennie Ross et Marc Ross
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, pour pouvoir y voir une application de linside access model,
encore faut-il un accs privilgi la prise de dcision.
Dans notre cas, il est particulirement intressant de comprendre, travers lexpos des
modalits de prises et des positions dans les conflits entre diffrentes politiques publiques,
que les agents publics ont construit leur accs privilgi la prise de dcision. Ils ont labor
une dfinition, un cadre administratif et un plan daction pour se structurer
administrativement. En cela, les agents publics ont construit une opration complte de
transcodage , c'est--dire une matrice de qualification et un rceptacle dactions dj
structures. [Le transcodage est] le cadre cognitif de construction des problmes, il profile
[...] des projets daction lgitimes. [Il opre] aussi, en aval de dcisions publiques en
assurant, en cho, leur cadre de rception, dinterprtation et dadaptation
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. Ce qui est
encore plus surprenant, cest que, mme si la politique publique dattache, celle des politiques
urbaines, na pas t accueillante, leur approche territoriale de prvention et de gestion des
risques sest tout de mme maintenue sur lagenda institutionnel par le biais dune inscription
dans les politiques de scurit civile et de rgulation du fonctionnement urbain.

Dans cette conclusion, nous pouvons aussi nous demander pourquoi cette approche
territoriale de prvention et de gestion des risques ne passe pas des agendas institutionnels
vers les agendas politiques. Jean-Gustave Padioleau invite penser que linternalisation
institutionnelle dun agenda peut tre un acte volontaire et stratgique car si les
entrepreneurs activent des publics, ils peuvent aussi, linverse, les tenir lcart des
controverses
398
. Dans la thorie de la mise sur agenda, Rober Cobb, Jennie Ross et Marc
Ross spcifient quun enjeu public peut merger dun petit groupe dacteurs endognes
linside access model, soit parce que les agents publics cherchent faire connatre leur
dfinition, c'est--dire la diffuser, soit au contraire parce quils cherchent la contenir, c'est-
-dire ce que la dfinition reste confine dans une arne locale. Dans notre cas, on peut faire
lhypothse dune spcificit de la politique de prvention et de gestion des risques. Elle est
absorbe par un discours technicien et teinte dun discours gestionnaire alors que les enjeux
sociaux et politiques sont nombreux et importants.

396
COBB Roger, ROSS Jennie-Keith & ROSS Marc Howard, Agenda Building as a Comparative Political
Process, The American Political Science Review, n1, Vol. 70, mars 1976, pp. 126-138.
397
LASCOUMES Pierre, LEco-pouvoir. Environnements et politiques, La Dcouverte, Paris, 1994, p.23.
398
PADIOLEAU Jean-Gustave, Ltat au concret, PUF, Paris, 1982, p. 30.
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La face cache des conflits politiques et techniques de la prise en compte des risques
dans le dveloppement urbain
Plusieurs tudes sur les politiques de prvention et de gestion des risques remarquent
quune chape de discours technique et gestionnaire rend difficilement accessible les questions
de calcul de probabilit, de servitudes publiques ou de planification de la sauvegarde (Coanus,
Duchne et Martinais, 2004). La politique de prvention et de gestion des risques se
caractrise par son caractre dentre soi des professionnels scientifiques et administratifs.
On peut mettre lide que les agents publics en charge des risques endo-urbains nont
pas particulirement cherch rendre publique
399
leur approche territoriale de la
prvention et de la gestion des risques. Deux raisons peuvent lexpliquer. Dune part, ils ont
intrioris les modalits de construction en interne des dfinitions, des instruments et des
enjeux des politiques de prvention et de gestion des risques collectifs. Dautre part, ils
reproduisent le discours technique et gestionnaire des risques, qui consiste penser que les
caractristiques des enjeux sont mal perues par le dbat public (par exemple, les agents
publics craignent des ractions anxiognes des populations).
Pour ces deux raisons, on peut penser que les agents publics en charge des risques ont
prfr construire leur dfinition en visant une mise sur lagenda institutionnel travers la
reconnaissance et la lgitimit du petit groupe dacteurs institutionnels de la politique de
prvention et de gestion des risques. Cette internalisation des dbats concernant la politique
de prvention et de gestion des risques se retrouve, dans notre travail de thse, autour des
questions de prise en compte des risques dans les politiques durbanisme. Que ce soit
lidentification des risques dans le plan local durbanisme (PLU) ou les effets fonciers des
primtres des plans de prvention de risques (PPR), deux rationalits se confrontent : le
dveloppement urbain et la prvention des risques. Ces deux rationalits sont portes, dun
ct, par les collectivits locales et, de lautre, par les services dtat.
Comment expliquer que ce schma hyper-classique des relations tat-collectivits
locales perdure dans une priode o laction publique est marque par louverture de
lexpertise aux profanes , lhybridation des scnes de concertation et autres transversalits
dans la dcision ? Deux rponses peuvent tre apportes.

Le premier lment de rponse est que ces dbats technico-centrs contribuent occulter
des enjeux politiques et urbains, long terme, qui sont mal matriss voire mal anticips
par les pouvoirs publics. Dans le cas des agglomrations lyonnaise et nantaise, on a vu que les
dveloppeurs urbains exprimaient presque le souhait de rduire lemprise des grands parcs
industriels de la valle du Rhne ou des bords de la Loire. Pourtant, on peut tablir un lien
entre le maintien des zones industrielles dans les agglomrations et le maintien de lemploi,

399
Rendre public dans le sens de : diffuser aux grands lus politiques locaux mais aussi nationaux, aux
principaux mdias et la socit civile, et non pas rendre public par opposition entre lespace public et la
sphre familiale et intime.
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tant en termes de cration de richesse que dquilibre entre les catgories
socioprofessionnelles. lagence durbanisme de lagglomration lyonnaise, on souligne que
la dsindustrialisation du couloir de la chimie, au profit de limplantation massive
dentreprises de recherche & dveloppement, changera le profil socio-conomique des
territoires, mais aussi le profil de llectorat majoritaire de lagglomration.
En effet, on peut se demander dans quelle mesure le profil de llectorat des
agglomrations de Nantes et de Lyon dans lesquelles les majorits socialistes sont
implantes, respectivement, depuis 1989 et 1995 peut se maintenir si les stratgies de
dveloppement incitent des formes de dsindustrialisation. Au minimum, on peut
sinterroger sur les consquences de futures rhabilitations des zones industrielles en zones
dhabitat en bord de fleuve. Le parallle peut tre fait avec les propos dAnne-Ccile Lefort,
dans le documentaire 9/3, mmoire dun territoire ralis par Yamina Benguigui, sur la
dsindustrialisation de la banlieue nord de Paris partir des annes 1960, qui tait lie un
besoin de dmanteler un ensemble conomique et politique gnant
400
. Est-ce bien le souhait
des pouvoirs politiques locaux de voir partir des populations qui vivent directement ou
indirectement de la prsence dune conomie industrielle ? Est-ce que le dpart des zones
industrielles des agglomrations urbaines nentranera pas une modification des rapports de
force entre partis politiques ?
La question est dautant plus intressante que, dans lagglomration havraise, tenue par
une majorit de droite depuis 1995, la situation est inverse. Alors que les agglomrations
lyonnaise et nantaise sont tirailles entre un souhait dattractivit mtropolitaine, quelles
considrent contradictoire avec la prsence dun parc industriel potentiellement dangereux,
lagglomration du Havre assume son ancrage dans la zone industrialo-portuaire. La position
retenue politiquement est de positiver la prsence des usines en proposant, aux
populations et aux industriels, la garantie dune politique de prvention et de gestion des
risques collectifs de qualit. Le Havre a lambition de devenir un ple dinnovation en matire
de prvention et de gestion des risques. Lquipe municipale reprend les argumentaires des
agents publics en charge des risques et affiche son dveloppement durable, en conciliant
dveloppement industriel et cadre de vie, diversit des types demplois et respect de
lenvironnement.

Le second lment de rponse interroge la capacit des partis politiques pouvoir
prendre une position sur la politique de prvention et de gestion des risques, tant au niveau
national quau niveau local. Dans lensemble, on peut avoir limpression que les partis
politiques ne se saisissent pas des questions relatives la prise en compte des risques dans le
dveloppement urbain. Ni dans le domaine des risques collectifs, ni dans le domaine de
lurbanisme rglementaire, les enjeux ne sont pas vraiment dbattus entre les lus. Les

400
LEFORT Anne-Ccile In BENGUIGUI Yamina, 9/3, mmoire dun territoire, Elemiah, 2008, 34e min.
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questions sur la gestion des inondations ou sur le rle de la concertation des riverains autour
des grandes emprises industrielles ont t largement relayes dans lactualit des dernires
annes. Bien sr, les lus prennent position, surtout lorsquils ont t eux-mmes
gestionnaires ou tmoins dune catastrophe, ou encore plus, lorsquun maire joue sa rlection
sur une gestion de crise. Par exemple, les risques collectifs ont t un enjeu lectoral en 1995
pour Antoine Rufenacht, maire du Havre. Il sest battu pour reclasser un quartier en zone
constructible en poussant lindustriel diminuer les surfaces des primtres en rduisant le
risque la source.
Mais, dans lensemble, on constate une forme de consensus politique qui tend ramener
toutes ces questions vers une conception construite du bon sens ou du sens commun
de la citoyennet. Pour le chercheur, lvocation, dans un discours, de la naturalit et de
lvidence du rassemblement politique national, notamment autour de la politique de
prvention et de gestion des risques, provoque une volont danalyse de la construction de
cette vidence sociale.

LEPCI dans les recompositions de laction publique territoriale
Les deux rponses apportes pour expliquer pourquoi un schma classique de relations
tat-collectivits perdure dans la politique de prvention et de gestion des risques, alors que
laction publique est marque par la ngociation des scnes de dcision, ouvrent un troisime
champ de questionnement. Peut-on dire que les agents de lEPCI rintroduisent de
lhybridation ? Les EPCI sont-ils une mdiation politique, institutionnelle et territoriale qui
met en place des formes de compromis intgrateur entre les politiques urbaines et la prise en
compte des risques collectifs ? O se ralise aujourd'hui lintgration entre politiques urbaines
et laction de prvention et de gestion des risques ?

Dans la perspective de recherche ouverte par le programme urbanisme construction
architecture du Ministre de lEquipement, Xavier Desjardins sappuie sur le modle de
rgulation croise
401
cest--dire un systme dinterdpendances entre les services de
ltat (subdivisionnaire, percepteur, prfet) et les notables locaux (lus et grands
fonctionnaires) pour se demander si les intercommunalits rassemblent en une seule
instance les fonctions autrefois dvolues aux bureaucrates et aux notables : mise en uvre
des injonctions du centre mais prise en compte des ralits du terrain
402
. Selon cette
hypothse, les EPCI rempliraient ces deux rles majeurs que sont : fournir des services
publics avec des conomies dchelle et formuler un projet de territoire.

401
CROZIER Michel et THOENIG Jean-Claude, La rgulation des systmes organises complexes: Le cas du
systme de dcision politico-administratif local en France, Revue Franaise de Sociologie, Vol. 16, n1, 1975,
pp. 3-32
402
DESJARDINS Xavier, Paul BOINO (sous la direction), Intercommunalit et dcentralisation. Les
recompositions territoriales sous le regard des chercheurs, rapport au PUCA, Universit Lumire Lyon II, juin
2006, p. 74.
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Pourtant, lauteur du rapport constate que lEPCI est dans lincapacit porter des
projets autres que consensuels
403
. En effet, dans notre cas, lintermdiation entre les
services dtat et les communes semble fournir le cadre dun jeu somme nulle. Sur certains
domaines, lEPCI fait valoir les attentes des communes mais sur dautres, lEPCI relaye les
exigences des services dtat. Les points de coalitions entre acteurs sont circonscrits et
temporaires. De plus, lEPCI reproduit en interne de son institution, entre ses directions
administrativesles divisions et les conflits de rationalit propre aux relations entre ltat et
les communes. Malgr notre travail, il ny a pas assez dlments pour se convaincre que
lEPCI ralise le rle du grand intgrateur entre les politiques publiques et les intrts
contradictoires des acteurs institutionnels locaux.

403
Ibid.
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- VEYRET Yvette (sous la direction), Les risques, Sedes, Paris, 2005.
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- Bibliographie -
353
- VIGOUR Ccile, La comparaison dans les sciences sociales. Pratiques et mthodes, La
Dcouverte, Paris, 2005
- VISON-CARON Monique, Lapproche systmique du dveloppement durable
Dossier 4 : La ville et l'enjeu du Dveloppement Durable, Revue Dveloppement
Durable et Territoires, mis en ligne le 31 mai 2005,
http://developpementdurable.revues.org/document261.html. Consult le 18 juillet 2008.
- WEBER Max, Le savant et le politique, 1919, Plon, Paris, 1959.
- WEBER Max, Economie et Socit (posthume 1921), Plon, Paris, 1971.
- WORMS Jean-Pierre, Le prfet et ses notables, Sociologie du travail, vol.8, tome 3,
juillet-septembre 1966, pp. 249-275.
- Centre de prospective et de veille scientifique, La question des inondations au prisme
des sciences sociales, Un panorama de la recherche publique, , n 63, Direction de la
recherche et des affaires scientifiques et techniques, Paris, juillet 2004.
- Gouverner par les cartes, Revue Genses, n68, septembre, 2007.
- La Scurit civile : sminaires, cole nationale dAdministration, Direction des tudes,
Promotion Fernand Braudel, Paris, 1986.
- Le livre blanc des risques dans les collectivits territoriales, Rapport du groupement
national de travail scurit de lAssociation des Ingnieurs des Villes de France
(AVIF), co-rdig par le CNFPT et lENAC, 1991.
- Mobilisation foncire, Revue Etudes Foncires, ADEF, n 107, janvier-fvrier 2004
- Reprsenter, Revue Urbanisme n357, novembre-dcembre 2007, pp.37-72.
- Risques et pollutions industriels et urbains, Revue de gographie de Lyon, Vol. 71 n1,
1996.
- Urbanisme et scurit civile, Colloque de Marly, centre de recherche en urbanisme, 12
et 13 septembre 1978.
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- Bibliographie -
354
Principaux textes de lois et guides dapplication administratif (par ordre chronologique)
- Loi n66-1069 du 31 dcembre 1966 relative aux communauts urbaines
- Loi n67-1253 du 30 dcembre 1967 dorientation foncire
- Loi n76-629 du 10 juillet 1976 relative la protection de la nature
- Loi n76-663 du 19 juillet 1976 relative aux Installations Classes pour la Protection
de lEnvironnement (ICPE)
- Directive europenne SEVESO n82/501/CEE du 24 juin 1982 en matire de
prvention des risques industriels majeurs
- Loi n82-600 du 13 juillet 1982 relative l'indemnisation des victimes de catastrophes
naturelles
- Loi n87-565 du 22 juillet 1987 relative l'organisation de la scurit civile, la
protection de la fort contre l'incendie et la prvention des risques majeurs
- Dcret du 11 octobre 1990 relatif au document dinformation communale sur les
risques majeurs (DICRIM). Il a t ractualis par le dcret du 9 juin 2004 relatif la
prvention du risque d'effondrement de cavits souterraines et de marnires.
- Circulaire du 30 dcembre 1991 relative l'articulation entre le plan d'opration
interne et les plans d'urgence visant les installations classes, Journal Officiel du 16
fvrier 1992.
- Loi n95-101 du 2 fvrier 1995 relative au renforcement de la protection de
l'environnement.
- La loi n96-369 du 3 mai 1996 relative aux services dincendie et de secours
- Dcret dapplication n97-1225 du 26 dcembre 1997 relatif lorganisation des
services dincendie et de secours sont les principaux textes dfinissant la nouvelle
organisation des services dincendie et de secours (SIS) et les missions qui leurs sont
dvolues
- Loi n99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de la
coopration intercommunale
- Loi n2000-647 du 10 juillet 2000 tendant prciser la dfinition des dlits non
intentionnels
- Loi n2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et le renouvellement
urbain
- Loi n2003-699 du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques technologiques
et naturels et la rparation des dommages
- Loi n2004-811 du 13 aot 2004 de modernisation de la scurit civile
- Orientations de la politique de scurit civile, Annexe la loi de modernisation de la
scurit civile, loi de modernisation de la scurit civile, aot 2004.
- Dcret 13 septembre 2005 relatif au plan communal de sauvegarde et pris pour
application de larticle 13 de la loi n2004-811 du 13 aot 2004 de modernisation de la
scurit civile
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- Bibliographie -
355
- Dcret dapplication n2005-1130 du 7 septembre 2005 relatif aux plans de prvention
des risques technologiques
- Dcret n 2005-1157 du 13 septembre 2005 relatif au plan ORSEC et pris pour
application de l'article 14 de la loi 2004-811 du 13 aot 2004 de modernisation de la
scurit civile.
- Arrt du 29 septembre 2005 relatif l'valuation et la prise en compte de la
probabilit d'occurrence, de la cintique, de l'intensit des effets et de la gravit des
consquences des accidents potentiels dans les tudes de dangers des installations
classes soumises autorisation.
- Plan Communal de Sauvegarde : Mmento, Direction de la Dfense et de la Scurit
Civile, sous-direction de la gestion des risques, en partenariat avec lInstitut des
Risques Majeurs de Grenoble, novembre 2005.
- Mthode dlaboration : un PCS pour faire face quoi ? In Plan Communal de
Sauvegarde : Mmento, Direction de la Dfense et de la Scurit Civiles sous-
direction de la gestion des risques, en partenariat avec lInstitut des Risques Majeurs
de Grenoble, novembre 2005.
- Ordonnance n2005-1527 du 8 dcembre 2005 relative au permis de construire et aux
autorisations d'urbanisme
- Le plan de prvention des risques technologiques PPRT. Guide destination des lus
locaux. Agir ensemble pour matriser les risques , Ministre de lEcologie et du
Dveloppement Durable, Paris, octobre 2006.
- Dcret n2006-1454 du 24 novembre 2006 modifiant la nomenclature des installations
classes conditionne le dclassement
- Les plans de prvention des risques technologiques (PPRT). Guide mthodologique,
Ministre de lEcologie et du Dveloppement Durable (MEDAD), Direction de la
Prvention des Pollutions et des Risques & Direction Gnrale de lUrbanisme, de
lHabitat et de la Construction, Paris, 2007.

Rapports publics
- 25 annes de prvention et de lutte contre les pollutions, District de lagglomration
nantaise, Cellule Oprationnelle de Prvention des Risques, avril 2000.
-
Adoption de statuts pour la communaut urbaine, actualisation des comptences dans
des domaines dactivits dj exercs, travaux de la commission spciale dans le
cadre de la loi Chevnement en date du 12 juillet 1999, Sance publique du 12 juillet
1999, Dlibration n2004-2042, Dlgation gnrale des ressources, Grand Lyon

- Agir pour lenvironnement, Charte de lenvironnement, communaut urbaine de Lyon,
1995-1997.
- Aimons lavenir, Agenda 21 Grand Lyon, Stratgie et programme dactions de
dveloppement durable pour le XXI
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sicle, communaut urbaine de Lyon, mai
2005.
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- Bibliographie -
356
- Atlas 2002 Le Havre et sa rgion, Observatoire Population et Habitat de la Ville du
Havre, 2002.
- Centre ville en zones inondables. Prise en compte du risque, CERTU, Direction de la
Prvention des pollutions et des risques - Sous-direction de la Prvention des risques
majeurs, novembre 2004.
- Charte de lcologie urbaine, communaut urbaine de Lyon, 1992-1995.
- Charte du dveloppement durable, communaut urbaine de Lyon, 1997-2001.
- Donnes dmographiques et besoin en logements, Diagnostics, Plan Local de
lHabitat, Grand Lyon, 2006.
- Dynamique de loccupation des sols. Les empreintes de lenvironnement humain.
Cahiers indicateurs n1, Loire Estuaire Cellule de mesures et de bilans, janvier 2002.
- tat initial de lenvironnement. SCOT Le Havre Pointe de Caux, Agence durbanisme
de la rgion Havraise, mai 2005.
- Gestion et prvention des risques lis la prsence de cavits souterraines. Guide
lusage des maire, Dpartement de Seine Maritime, fvrier 2007.
- Guide mthodologique du plan communal daction, IRMA, octobre 2002.
- Lapproche globale ORMES Gestion de lalerte. Document de prsentation pour
lassemble des communauts de France le club des agglomrations, mercredi 21
avril 2004, Issy-les-Moulineaux
- Lintercommunalit en France, rapport au Prsident de la Rpublique suivi des
rponses des administrations et des organismes intresss, Cour des Comptes,
novembre 2005.
- Les aspects organisationnels et humains des Plans Communaux de Sauvegarde.-
Rencontre Technique du Rseau Risques organise par le rseau IDEAL, Paris, 2 avril
2008.
- Les permis de construire et les autorisations durbanisme. Lessentiel de la rforme,
DGUC, sous-direction du droit de lurbanisme, bureau lgislation et
recommandations, Paris, 2004
- Les risques majeurs : lapproche de la communaut urbaine de Nantes, Note de
service, mission risques et pollutions, novembre 2002.
- Modlisation prospective de la Loire estuarienne. Synthse gnrale. Agence de leau
Loire Bretagne, Association communautaire de lestuaire de la Loire, Communaut
europenne, tat, Port autonome Nantes/St-Nazaire, VNF, novembre 2000
- Nantes Mtropole : une ambition conomique, Nantes Dveloppement, agence de
dveloppement conomique de Nantes Mtropole, 2006
- Principe damnagement de la Plaine alluviale du Havre. Projet. Agence durbanisme
de la rgion du Havre, dcembre 2002
- Profil environnemental rgional Rhne-Alpes 2006, DIREN Rhne-Alpes
- Projet de protocole dorientation communes, Document de prsentation pour la
runion des maires du syndicat intercommunal dhygine de la rgion havraise ralis
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- Bibliographie -
357
par la direction urbaine de la scurit civile service de prvention des risques et de
gestion des crises, le 22 juin 1999
- Projets de lutte contre les inondations, Direction de lEau, CODAH.
- Question de silhouette, Le Figaro, 28/08/1990.
- Rapport daudit de la commission gotechnique, Direction de lvaluation et de la
performance, Grand Lyon, juillet 2005
- Schma de Cohrence et dorientation Territorial de lEstuaire de la Seine Pointe de
Caux, Agence durbanisme de la rgion Havraise, 2007
- Tableau de bord du dveloppement de la rgion du Havre, n1, Agence durbanisme
de la rgion du Havre, mars 2001

Sites Internet consults
- CODAH, communaut dagglomration de la rgion havraise : www.agglo-lehavre.fr
- Dlgation interministrielle la Ville : www.ville.gouv.fr/
- Dmarche d'laboration des plans de prvention des risques technologiques (PPRT) en
Alsace : www.pprt-alsace.com/
- Direction gnrale des collectivits locales : www.dgcl.interieur.gouv.fr
- Dictionnaire du droit priv franais, par Serge BRAUDO, Conseiller honoraire la
Cour d'appel de Versailles : www.dictionnaire-juridique.com/dictionnaire-
juridique.php
- Grand Lyon, communaut urbaine de Lyon : www.grandlyon.com
-
INHES (Institut National des Hautes tudes en Scurit) : www.inhes.interieur.gouv.fr

- INSEE (Institut national de la Statistique et des tudes conomiques) : www.insee.fr
- IRMA (Institut des Risques Majeurs) : www.irma-grenoble.com/
- Ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de lamnagement
de territoires : www.developpement-durable.gouv.fr/
- Ministre de lIntrieur, de loutre-mer et des collectivits locales :
www.interieur.gouv.fr
- Nantes Mtropole, communaut urbaine de Nantes : www.nantesmetropole.fr
- Vie publique, site dit par la Documentation franaise sur lactualit politique,
conomique, sociale et internationale : www.vie-publique.fr/
- Ville de Lyon : www.lyon.fr
- Ville de Nantes : www.nantes.fr
- Ville du Havre : www.ville-lehavre.fr

Documentaire
- BENGUIGUI Yamina, 9/3, mmoire dun territoire, Elemiah, 2008.

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ANNEXES

Annexe 1 : Glossaire des sigles utiliss.......................................................................................... 359
Annexe 2 : Guide dentretien ......................................................................................................... 364
Annexe 3 : Tableau comparatif des entretiens mens sur les trois agglomrations ....................... 366
Annexe 4 : Dmarche denqute statistique du rapport sur la mise en place des plans
communaux de sauvegarde, ralis pour le conseil national de la protection civile...................... 367

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Annexe 1 : Glossaire des sigles utiliss
ACRN : lassociation communautaire de la rgion nantaise est cre en novembre 1967.
Elle est compose de 36 communes.
AURAN : lagence durbanisme de lagglomration nantaise est cre en 1978 pour donner
un lieu dtudes et de propositions sur la mise en place du SIVOM.
BRGM : Le bureau de recherche gologique et minire est un tablissement public qui
dveloppe des mthodologies et des techniques dans le domaine des ressources et des risques lis
au sol et au sous-sol.
CGCT : le code gnral des collectivits locales regroupe, en France, des dispositions
lgislatives et rglementaires relatives au droit des collectivits territoriales.
CLIC : le comit local de concertation et dinformation sur les risques industriels cre un
cadre dchanges dinformations, en invitant les industriels et les pouvoirs publics prsenter
leur stratgie et leurs rsultats en matire de scurit. Il est compos de 5 collges :
administration, exploitants, collectivits territoriales, riverains et salaris.
CODAH : la communaut dagglomration de la rgion havraise est un EPCI cr en 2001.
COPR : la cellule oprationnelle de prvention des risques est le nom exact de ce qui est
appele dans la thse, faciliter la lecture du texte, la cellule anti-pollution de la communaut
urbaine de Nantes.
DTA : la directive territoriale damnagement est un outil juridique franais permettant de
formuler des obligations ou un cadre particulier concernant l'environnement ou l'amnagement du
territoire. Cest la fois un document damnagement du territoire et un document d'urbanisme,
labor sous la responsabilit de ltat et approuv par dcret en Conseil dtat.
DDE : les directions dpartementales de lquipement sont des services dconcentrs
places sous la tutelle du ministre de l'cologie, de l'nergie, du Dveloppement durable et de
l'Amnagement du territoire (voir : MEEDDAT).
DDRM : le dossier dpartemental des risques majeurs est un dossier synthtique, tabli par
le prfet, qui reprend les informations essentielles sur les risques naturels et technologiques
majeurs, notamment les plans particuliers dintervention et les plans de prvention des risques,
mais aussi les textes lgislatifs.
DICRIM : le document dinformation communal sur les risques majeurs est un document
ralis par le maire dans le but dinformer les habitants de sa commune sur les risques naturels et
technologiques, sur les mesures de prvention, de protection et de sauvegarde ainsi que sur les
moyens dalerte et de secours en cas de survenance dun risque.
DIRM : la direction dinformation sur les risques majeurs est le service ddi la
prvention et la gestion des risques dans lagglomration havraise.
DOS : le directeur des oprations de secours est obligatoirement exerc par le maire ou par
son reprsentant, ou alors par le prfet si celui-ci prend la direction des oprations, dans le cadre
du dclenchement dun plan secours (ORSEC ou PCS). Il rpartit les fonctions de chaque
membre de la cellule de crise (voir : PC), il dcide des stratgies, il valide les communiqus
destins la presse ou la population et il clt le plan de secours.
DRIRE : la direction rgionale de l'industrie de la recherche et de l'environnement est un
service dconcentr du Ministre de l'conomie, des Finances et de l'Industrie pour les
comptences relevant des ministres l'Industrie, de l'Ecologie et des Transports.
EPCI : un tablissement public de coopration intercommunale est une structure
administrative dveloppe, depuis la loi Chevnement (juillet 1999), regroupant des communes
ayant choisi de dvelopper un certain nombre de comptences en commun concernant le
dveloppement conomique et urbain.
ERP : un tablissement recevant du public dsigne, en droit franais, les lieux publics ou
privs accueillant des clients ou des utilisateurs autres que les employs (salaris ou
fonctionnaires).
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ESB : lencphalopathie spongiforme bovine est une infection dgnrative du systme
nerveux central des bovins. C'est une maladie mortelle cause par un agent, appel prion.
FRAPNA : la fdration rgionale des associations de protection de la nature est une
association loi 1901 , cre en 1971, qui a pour objet la dfense, la sauvegarde, la protection,
la valorisation de l'environnement, des sites, des paysages, des cosystmes et des milieux
naturels.
GIP : un groupement dintrt public est une personne morale de droit public, dote dune
structure de fonctionnement et de rgles de gestion, tablissant un partenariat entre au moins un
partenaire public et des organismes privs ayant un objectif dtermin. Le groupement d'intrt
public a une mission administrative ou industrielle et commerciale, pour une dure limite.
GRAND LYON : nom de la communaut urbaine de Lyon depuis 1987.
INSEE : linstitut national de la statistique et des tudes conomiques est charg de la
production et de l'analyse des statistiques officielles en France. Il est rattach, en tant que
direction gnrale, au ministre de l'conomie, des Finances et de l'Emploi
MEDAD : le ministre de lenvironnement, du dveloppement et de lamnagement
durable.
MEEDDAT : le ministre de lenvironnement, de lnergie, du dveloppement durable et
de lamnagement des territoires.
NDLR : le ministre de l'Ecologie, du Dveloppement et de l'Amnagement Durables (le
MEDAD) est devenu le ministre de l'Ecologie, de l'Energie du Dveloppement Durable et de
l'Amnagement du Territoire (le MEEDDAT) en mars 2008.
NANTES MTROPOLE : nom de la communaut urbaine de Nantes depuis 2001.
OREAM : les organisations dtudes damnagement de laire mtropolitaine ont t mises
en places en 1966 autour de cinq des mtropoles d'quilibre : Lille-Roubaix-Tourcoing,
Marseille, Lyon, Nancy-Metz et Nantes-Saint-Nazaire. Elles runissaient architectes, urbanistes,
ingnieurs, gographes, conomistes et sociologues afin de prparer des schmas directeurs
durbanisme.
ORMES : loffice des risques majeurs de lestuaire de la Seine est une association loi
1901 qui regroupe, sur lensemble du territoire de lEstuaire de la Seine, tous les gestionnaires
des risques et de la scurit, notamment communaux, industriels et portuaires. Son rle est
daider ces derniers grer lalerte, linformation prventive et les mesures de sauvegarde, ainsi
que de communiquer auprs de la population de lensemble du territoire.
ORSEC : le plan ORSEC (Organisation des SECours) est un systme polyvalent de gestion
de la crise c'est--dire lorganisation des secours et la recensement des moyens publics et privs
susceptibles d'tre mis en uvre en cas de catastrophe. Le plan ORSEC national a t supprim
par la loi du 13 aot 2004 relative la modernisation de la scurit civile. Il coexiste depuis : un
Plan ORSEC zonal (dcid par le Prfet de zone de dfense), un Plan ORSEC dpartemental
(dcid par le Prfet de dpartement), un Plan ORSEC maritime (dcid par le Prfet maritime) et
le Plan communal de sauvegarde (dcid par le maire d'une commune).
PAC : Le porter--connaissance contient, selon le code de lurbanisme (art L 121.2 et R
121.1), les connaissances, collectes par le prfet, que les collectivits locales doivent rpercuter
dans les procdures dlaboration ou de rvision de documents durbanisme : les projets
dinfrastructures nationales relevant des politiques routires, ferroviaires, portuaires et
aroportuaires de ltat, les directives territoriales damnagement, les servitudes dutilit
publique et les protections existantes en matire denvironnement et de patrimoine.
PADD : projet damnagement et de dveloppement durable est la pice centrale du plan
local durbanisme (voir : PLU), exposant les orientations gnrales damnagement et
durbanisme de la commune, avec lesquelles les autres pices du PLU devront tre cohrentes.
PADOG : le plan damnagement et dorganisation gnrale dfinit les principes gnraux
devant servir de vase llaboration des plans directeurs durbanisme. Ses objectifs sont de faire
des propositions dquipement, de structuration et de limites lextension spatiale, mais il est
totalement dpourvu de caractre rglementaire.
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PC : le poste de commandement est la cellule de crise mise en place en cas de
dclanchement dun plan de secours. Il est en relation directe et constante avec le directeur des
oprations de secours (voir : DOS). Le PC permet au DOS de disposer doutils de communication
qui lui servent collecter linformation et la transcrire afin quelle soit aisment exploitable en
temps rel.
PCS : Le plan communal de sauvegarde est un document de planification de la sauvegarde
apporter aux populations en cas daccident, labor sous la responsabilit des maires (issu de la
loi de modernisation de la scurit civile daot 2004).
PFMS : les plans familiaux de mise en sret. Inspirs de dispositions existantes au Japon
et aux tats-Unis, ces plans familiaux rassemblent des consignes de sauvegarde et de
comportements adopter en cas de survenue d'un vnement exceptionnel.
PHEC : la cote des plus hautes eaux connues correspond, dans ltat de connaissance
actuelle, aux limites des zones qui ont t inondes lors de crues passes, par exemple pour la
Loire moyenne celles de 1846,1856 et 1866 et pour la Basse Loire celles de 1843 et 1910. Les
altitudes des P.H.E.C sont exprimes dans le systme de Nivellement Gnral de la France (on
parle de mtres NGF ).
PHEP : la cote des plus hautes eaux prvisibles sexprime selon un degr de probabilit
dtermin, par exemple en conditions de crue dcennale L'enveloppe de la crue dcennale est la
zone inonde par une crue qui a 1 chance sur 10 de se produire au cours d'une anne. La cote des
plus hautes eaux prvisibles sexprime en mtres NGF (voire : PHEC).
PLU : le plan local durbanisme est le principal document d'urbanisme de planification
communal ou ventuellement intercommunal. L'intgralit du territoire de la ou des communes
concernes est soumise au PLU, y compris les zones damnagement concertes qui pouvaient
autrefois disposer de leur propre document d'urbanisme. Seules sont exclues des zones dont
l'amnagement relve de la comptence de l'tat, comme les secteurs sauvegards et les
oprations d'intrt national.
POI : le plan dorganisation interne dcrit les moyens mettre en uvre au sein dun site
industriel en cas daccident. Il apporte toutes les dispositions dont doit disposer le directeur des
secours (voir : DOS) pour laider dfinir rapidement une stratgie dintervention et organiser
la mise en place des moyens en hommes et en matriels pour lutter contre le sinistre survenu dans
lentreprise.
POLMAR : les plans POLMAR constituaient des plans dintervention en cas de pollution
accidentelle des milieux marins, permettant la mobilisation et la coordination des moyens de lutte
pralablement identifis. Ils ont t intgrs au plan ORSEC par loi de scurit civile de 2004.
POS : le plan doccupation des sols est un document d'urbanisme, prvu par le droit
franais, cr par la loi d'orientation foncire de 1967. Sa disparition a t prvue par la loi de
solidarit et de renouvellement urbains du 13 dcembre 2000, au profit des nouveaux plans
locaux d'urbanisme (voir : PLU).
PPI : le plan particulier dintervention concerne l'organisation des secours au sein dune
entreprise industrielle en cas d'accident trs grave, dont les consquences dbordent ou risquent
de dborder largement le cadre dune usine, et ce en vue de la protection des personnes, des biens
et de l'environnement.
PPMS : les plans particuliers de mise en sret sont des dispositifs dorganisation interne
aux tablissements publics permettant dassurer la scurit des usagers et des personnels en
attendant larrive des secours. Les cibles prioritaires du PPMS sont les tablissements scolaires.
PPRN : le plan de prvention des risques naturels est un document qui dlimite les zones
exposes aux risques naturels (inondation, mouvement de terrain, avalanches, feux de fort,
sisme) et dfinit des mesures de prvention, de protection et de sauvegarde des personnes et des
biens vis--vis de limpact nfaste des vnements exceptionnels (loi de 2 fvrier 1995 relative au
renforcement de la protection de l'environnement).
PPRT : le plan de prvention des risques technologiques est un document qui, dune part,
dlimite des zones dexposition aux risques technologiques, et dautre part, peut interdire ou
limiter la ralisation damnagements, dextensions ou de constructions nouvelles pour les zones
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dfinies dans le zonage du PPRT (loi du 30 juillet 2003 relative la prvention des risques
technologiques et naturels et la rparation des dommages).
PSS : le plan des surfaces submersibles est le premier document instaurant une servitude
dutilit publique affectant lutilisation du sol en cas de risques dinondations. Il permet
ladministration de sopposer toute action ou ouvrage susceptibles de faire obstacle au libre
coulement des eaux ou la conservation des champs dinondation.
PUCA : le programme urbanisme construction architecture dveloppe, depuis sa cration
en 1998, la fois des programmes de recherche incitative, des actions d'exprimentations et
apporte son soutien l'innovation et la valorisation scientifique et technique dans les domaines
de l'amnagement des territoires, de l'habitat, de la construction et de la conception architecturale.
RNU : le rglement national durbanisme concerne lensemble des rgles gnrales
applicables en matire dutilisation du sol, notamment en ce qui concerne la localisation, la
desserte, limplantation et larchitecture des constructions, le mode de clture et la tenue dcente
des proprits foncires et des constructions, sont dtermines par des dcrets en Conseil dtat.
(Alina 1 de l'article L. 111-1 du Code de l'urbanisme).
SCOT : le schma de cohrence territoriale est un document d'urbanisme qui fixe,
lchelle de plusieurs communes ou de groupements de communes, les organisations
fondamentales de lorganisation du territoire et de lvolution des zones urbaines, afin de
prserver un quilibre entre zones urbaines, industrielles, touristiques, agricoles et naturelles.
SDAU : les schmas directeurs damnagement et durbanisme taient un document
d'urbanisme franais, fixant les orientations stratgiques du territoire concern et dtermine, sur le
long terme, la destination gnrale des sols. Ils permettaient de coordonner les programmes
locaux d'urbanisation avec la politique d'amnagement du territoire (loi dorientation foncire de
1967).
SDIS : les services dpartementaux dincendie et de secours sont chargs de la lutte contre
l'incendie, de lvaluation des risques technologiques et naturels, des moyens de secours et de
lvacuation, notamment lors d'accidents, de sinistres ou de catastrophes.
SIDPC : le service interministriel de dfense et de protection civile est aussi appel le
service interministriel rgional des affaires civiles et conomiques de dfense et de protection
civile (SIRACED-PC).
SIG : le systme informatique de gographie est un outil informatique permettant
d'organiser et de prsenter des donnes numriques spatialement rfrences, ainsi que de
produire des plans et des cartes. Ses usages couvrent les activits gomatiques de traitement et de
diffusion de l'information gographique.
SIGRIMAS : le systme dinformation gographique sur le bassin des risques majeurs de la
Seine est compos dune base de donnes alimente par des ressources gomatiques portant sur
lanalyse spatiale des impacts des risques, sur lanalyse dimagerie arienne et satellitaire pour
suivre les transformations de loccupation des sols et sur lanalyse spacio-accoustique.
SIHRH : le syndicat intercommunal dhygine de la rgion havraise est cr en 1950.
SIVOM : les syndicats intercommunaux vocation unique ou multiple exercent des
responsabilits varies qui lui ont t transfres par les diffrentes communes. Ils peuvent
disposer de comptences trs diverses : collecte et traitement des ordures mnagres, cration et
entretien de voirie, quipements sportifs, action sociale, etc.
SIVU : les syndicats intercommunaux vocation unique sont, en France, un type
dtablissement public de coopration intercommunale, qui ne dispose que d'une seule
comptence fixe dans ses statuts.
SPPI : les secrtariats permanents pour la prvention des pollutions industrielles sont des
structures collgiales qui runissent l'ensemble des acteurs locaux (services de l'tat, collectivits
locales, industriels, associations...) ayant un intrt commun pour les questions d'environnement
industriel.
SRAS : le syndrome respiratoire aigu svre ou pneumopathie atypique est un maladie
respiratoire, dont les symptmes sont des pousses de fivre et des problmes respiratoires, tels
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que la toux et la dtresse respiratoire. La gestion de lalerte vis--vis dune infection respiratoire
grave et contagieuse a connu une explosion en 2003. Le virus sest avr finalement peu
transmissible.
TPU : la taxe professionnelle unique est constitue de quatre taxes (la taxe dhabitation, la
taxe foncire sur le bti, la taxe foncire sur le non bti et la taxe professionnelle qui concerne les
entreprises) rcoltes par lEPCI. Pour que les communes ne soient pas pnalises trop fortement
et pour viter un enrichissement des EPCI, ces derniers reversent une contribution de
compensation gale la diffrence entre montant de la taxe professionnelle que la commune
percevait auparavant et le montant des charges que les communes ont transfr aux EPCI.
VNF : voies navigables de France est un est un tablissement public, sous la tutelle du
Ministre de l'Ecologie, de l'Energie, du Dveloppement durable, et de l'Amnagement du
territoire, qui concourt ainsi l'ensemble des politiques lies la prservation et au
dveloppement des voies d'eau.
ZAC : la zone damnagement concert est une procdure d'amnagement du droit franais
de l'urbanisme institue par la loi d'orientation foncire de 1967 pour faciliter la concertation
entre les collectivits publiques et les promoteurs privs qui faisaient preuve de beaucoup de
rticence des grands ensembles des annes 1970. Accessoirement, il s'agissait de procder une
dconcentration et une uniformisation des contrles tatiques sur les oprations d'amnagement.
ZNIEFF : les zones naturelles dintrt cologique faunistique et floristique font partie dun
programme initi par le ministre en charge de lenvironnement et lanc en 1982 par le Musum
national d'histoire naturelle. Il correspond au recensement despaces naturels terrestres
remarquables.
Z1 / Z2 : la zone Z1 limite des effets mortels c'est--dire la distance en de de laquelle un
accident peut provoquer statistiquement au moins 1% de dcs. La zone Z2 limite des effets
irrversibles c'est--dire la zone o lon peut voir apparatre des effets sur la sant entranant des
squelles permanentes (loi n87-565 du 22 juillet 1987).

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Annexe 2 : Guide dentretien

Contrairement une grille dentretien, le guide dentretien permet dadapter la
hirarchie des questions en fonction des rponses obtenues ou en fonction du droul gnral
de lentretien
Nb : question de relance

Protocole denqute (Prsentation hors enregistrement)
Bonjour,
Je mappelle Mathilde Gralepois, je suis doctorante au laboratoire Territoires, Techniques et
Socits. Je ralise une thse sur la prise en compte des risques collectifs dans les politiques
damnagement des territoires. Je me demande quel le rle les EPCI tiennent dans cette action
publique Dans le cadre de ma thse, je ralise des entretiens avec les principaux acteurs
locaux de la prvention et de la gestion des risques. Je mintresse aux missions quils
exercent et la vision quils ont de lvolution des enjeux institutionnels et politiques au
niveau local. Je souhaiterais vous poser quelques questions.
Cet entretien se droule dans le cadre dun travail universitaire. Il na pas dautre finalit. Je
souhaiterais lenregistrer des fins de retranscription.
Vous tes libres de rpondre ou non aux questions.
Vous pouvez tout moment dcider darrter lentrevue.
Acceptez-vous de commencer lentretien ?

La gestion des risques dans lagglomration
Il existe une politique de prvention et de gestion des risques depuis de nombreuses annes
dans lagglomration. Comment raconteriez-vous sa gense sur le territoire de
lintercommunalit ?

Mission & comptences dattribution
Quels sont les principaux dossiers sur lesquels vous travaillez en ce moment ?
Suite aux rcents textes de lois et dcrets dapplication, percevez-vous des changements et
des volutions dans les domaines de comptences que vous avez en charge ?

Quelles sont selon vous les nouvelles comptences de lagglomration en matire de
prvention et de gestion des risques ?
Pour les services extrieurs lEPCI : Dans quel cadre tes-vous amen cooprer ?

Cette prise de comptence prvention et gestion des risques semble relativement nouvelle
pour les EPCI. Comment expliquez-vous lexistence dun service ddi ?
Mais les missions de prvention et de gestion des risques pourraient tre remplies
par une autre direction, comme la voirie, lurbanisme ou lenvironnement ?
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Les lus communautaires et communaux comprennent-ils le rle de votre service ?
Et les services techniques de lagglomration et des communes ?

Risques et urbanisme
Depuis la loi sur le renouvellement urbain de 2000 et les dernires lois sur les risques
collectifs, comment se droule la prise en compte des risques dans les documents
durbanisme ?
Comment cela se droule-t-il dans les politiques damnagement des territoires et
de dveloppement urbain ?

Y a-t-il, selon vous, une contradiction entre le dveloppement urbain et la prise en en compte
des risques technologiques et naturels ?
Les diffrents partenaires des collectivits locales et des services dEtat partagent-
ils ce point de vue ?

Perspectives
Comment envisagez-vous les perspectives de votre service : en terme de ressources humaines,
techniques, budgtaires ?

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Annexe 3 : Tableau comparatif des entretiens mens sur les trois agglomrations

Nantes Mtropole Grand Lyon CODAH
Direction gnrale Philippe MAREST Benot QUIGNON Frdric PROVIENSKI
Direction service risques Jel GARREAU Jean VILLIEN Patrick LIONS
Charg-e-s de mission Isabelle BESANCON Yves DELACRETAZ Pascal MALLET
Herv PERRONNEAU Jacques COUBERT Marie-Andre DECELLE
Audrey PERROTEAU Michel CASSINELLI Ludivine BLOQUEL- BOUREL
(nb. enregistrement endommag) Claude BERNES
Sylvain SOYER
Direction de l'Urbanisme Louis-Pierre TRET Patrick CLANCY (nb. Pas de direction lurbanisme)
Direction amnagement des territoires Olivier BESSIN Jean-Claude QUEVREUX Jean-Louis MIGNARD
SIDPC - Prfecture Jean-Pierre MALTETE Patrick POQUET Christine MEIER
DDE/services risques & inondations Franoise DENIS Bruno DEFRANCE Bruno DUMONT
DRIRE/cellule risques industriels Bernard LECLERC Renal VIOLLOT Pierre CRENN
Grard BERNE - SPPPI
Elu-e-s EPCI Ronan DANTEC Michel REPPELIN Chantale SAYARET
Claude PILLONEL
Elu-e-s communes Henri DUCLOS (Nantes) Georges PASINI (Lyon)
Michel AUROY (Neuville) Jean-Paul LECOQ (Gonfreville L'Orcher)
Michel GUILLOUX (Feyzin) Jacques DUBOIS (Ste Adresse)
Agents communaux de scurit civile Isabelle PLESSIS (Nantes) Armla LEHENO (Villeurbanne) Christophe BOIS (Le Havre)
Grard PION (St_Herblain)
Personnes qualifies Jean-Claude DEMAURE (ancien lu) Marion BOISSEL (agence urbanisme) Jean Marc OLIVIER (agence urbanisme)
Pierre CONIL (BRGM) Nadia MABILLE (Agenda 21) Grgory COUTURIER (cabinet DGS)
Gabriel VITRE (Conseil de Dveloppement) Aurlie LAYET (Dveloppement durable)
Thomas QUERO (Cabinet du Maire)
Total 18 19 18
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Annexe 4 : Dmarche denqute statistique du rapport sur la mise en place des plans
communaux de sauvegarde, ralis pour le conseil national de la protection civile

Cette enqute a t commande par le groupe de travail de la 5
me
Commission
Risques Industriels - Transports du Conseil National de la Protection Civile. Lenqute
sociologique a t ralise de septembre 2006 septembre 2007. Deux questionnaires ont t
raliss un pour les communes et lautre pour les EPCI afin dapporter un clairage
sociologique sur les conditions de mise en place des plans communaux de sauvegarde (PCS).
Ces questionnaires ont t complts par les rflexions fournies lors des runions du
groupe de travail GT5. Dans une premire partie, ils traitent de lorganisation communale de
la prvention et la gestion des risques en questionnant ses principes politiques (rle de
linformation, prise en charge spcialise des risques, etc.). Dans une seconde partie, les
questionnaires interrogent la gestion territoriale supra-communale (relations avec les services
dtat, les services dincendie et les autres collectivits locales, etc.) en insistant tout
particulirement sur la mise en place dtablissements publics de coopration
intercommunale.
Les questionnaires ont t diffuss en dcembre 2006 environ 450 collectivits
territoriales (communes et intercommunalits) aux membres de lassociation Nationale des
Communes pour la Matrise des Risques Technologiques Majeurs et du Rseau IDEAL
Risques, rseau de mutualisation des connaissances et des bonnes pratiques entre collectivits
territoriales sur les questions de Risques. Le 1
er
fvrier 2007, la rception de questionnaires
est arrte. Lchantillon denqute comprend 73 rponses soit 33 tablissements publics de
coopration intercommunale et 40 communes, soit environ 21% de taux de rponse.

Lensemble des rponses constitue notre socle statistique. Lchantillon de rponses est
peu nombreux. Cela pose-t-il des problmes pour produire cette enqute ? Y a-t-il un danger
de manque de reprsentativit ?
Pour reprendre la prface de Raymond Aron dans Le savant et le Politique de Max
Weber : Les connaissances sociales slvent au niveau de la science dans la mesure o
elles saccompagnent dune conscience exacte de leur porte, et aussi de la limite de leur
validit . Il faut donc poser les limites de cet chantillon. Dune part, lchantillon montre un
fort taux de rponses dans les dpartements dorigine des membres du groupe de travail. En
diffusant limportance des rponses pour la validit de cette enqute, les membres ont pu
influencer les acteurs de certains territoires (notamment la Seine-Maritime, le Rhne et la
Loire-Atlantique). Cest un des biais assum de lenqute. Dautre part, la diffusion du
questionnaire par lassociation des maires de communes risques technologiques et par le
rseau IDEAL implique que les rponses obtenues proviennent de communes ayant une
sensibilit aux questions souleves par les politiques de gestion et de prvention des risques.

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Rpartition des rponses des communes par taille de population
27,5
30
42,5
plus de 50 000 habitants
entre 49 999 et 10 000 habitants
moins de 9 999 habitants
Rpartition des rponses des EPCI par taille de population
6
42,5
51,5
plus de 500 000 habitants
entre 499 999 habitants et 50 000
habitants
moins de 49 999 habitants
Face des doutes, une tude prliminaire sur la reprsentativit de lchantillon a t mene.
Concernant la rpartition des communes, par taille de population, lchantillon de
rponses montre une diversit intressante : 42, 5% de communes de moins de 9 999
habitants, 30% de communes entre 10 000 et 49 999 habitants et 27,5% de communes de plus
de 50 000 habitants.
Concernant les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI), le
dsquilibre apparent entre les rponses des EPCI de moins de 49 999 habitants (51,5%), les
EPCI entre 50 000 et 499 999 habitants (42,5%) et les EPCI de plus de 500 000 habitants doit
tre lu la lumire des chiffres de la Direction Gnrale aux Collectivits Locales au 1
er

janvier 2006
404
qui recensent le nombre et le type dEPCI. Les rponses de lenqute
reprsente : 1 % de communauts de communes ; 7% des communauts dagglomration ; et
21% des communauts urbaines.

404
Chiffre arrondi lentier le plus proche selon les donnes de la Direction Gnrale des Collectivits Locales
Au 1
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janvier 2006, recensait : 14 communauts urbaines, 164 communauts dagglomration et 2 389
communauts de communes.
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Sommaire
INTRODUCTION GNRALE 11
A. Chapitre de prsentation La configuration des risques collectifs dans les
agglomrations urbaines 16
Conclusion du chapitre de prsentation - La configuration territoriale des risques 45
B. Mthodologie 49
C. Plan de thse 73
LAPPROCHE URBAINE DES RISQUES COLLECTIFS LCHELLE DES
AGGLOMRATIONS FRANAISES. 75
Chapitre 1 - Requalification urbaine et systmique du risque collectif. Territorialiser
pour problmatiser 79
Chapitre 2 - Linscription institutionnelle de la pertinence territoriale. Chronique dun
cadre annonc 118
Chapitre 3 - Organisation administrative et instruments daction publique, outils de
consolidation de lvidence territoriale ? 148
COLLECTIFS FACE AU DVELOPPEMENT URBAIN ET LA RGULATION DU
FONCTIONNEMENT DES AGGLOMRATIONS 190
Chapitre 4 - Lintgration des risques endo-urbains dans les politiques durbanisme : un
lecteur de la localisation des enjeux de dveloppement conomique et urbain. 194
Chapitre 5 Lapproche territoriale de prvention et de gestion des risques lchelle
de lagglomration peut-elle rguler le fonctionnement des agglomrations urbaines ? 268
CONCLUSION GNRALE 330
BIBLIOGRAPHIE 339
ANNEXES 358

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l.s risqu.s coll.ctis daus l.s agglou.ratious rauais.s. l.s risqu.s coll.ctis daus l.s agglou.ratious rauais.s. l.s risqu.s coll.ctis daus l.s agglou.ratious rauais.s. l.s risqu.s coll.ctis daus l.s agglou.ratious rauais.s.
Coutours .t liuit.s d'uu. approc|. t.rritorial. d. pr.v.utiou .t d. g.stiou d.s risqu.s Coutours .t liuit.s d'uu. approc|. t.rritorial. d. pr.v.utiou .t d. g.stiou d.s risqu.s Coutours .t liuit.s d'uu. approc|. t.rritorial. d. pr.v.utiou .t d. g.stiou d.s risqu.s Coutours .t liuit.s d'uu. approc|. t.rritorial. d. pr.v.utiou .t d. g.stiou d.s risqu.s
a trav.rs l. parco a trav.rs l. parco a trav.rs l. parco a trav.rs l. parcours d.s ag.uts aduiuistrati locaux. urs d.s ag.uts aduiuistrati locaux. urs d.s ag.uts aduiuistrati locaux. urs d.s ag.uts aduiuistrati locaux.
la t|.s. port. sur l.s couditious d'.u.rg.uc. d'uu. approc|. t.rritorial. d. pr.v.utiou .t d. g.stiou d.s
risqu.s coll.ctis a l'.c|.ll. d.s agglou.ratious ur|aiu.s. C.tt. approc|. s'appui. uu. d.iuitiou .udog.u.
.t .xt.usiv. du uot risqu. , qui vis. iual.u.ut a uu ouctiouu.u.ut saus iucid.ut d.s vill.s. l. suivi
du parcours d.s ag.uts aduiuistratis, priucipaux port.urs d. c.tt. au|itiou daus l.s trois
iut.rcouuuualit.s rauais.s .tudi..s agglou.ratious d. iaut.s, d. l,ou .t du iavr., p.ru.t d.
u.sur.r la r.c.ptiou d. c.tt. approc|. daus la gouv.ruauc. local. .t daus l. d.v.lopp.u.ut d.s
agglou.ratious ur|aiu.s.
la pr.ui.r. parti. d. la t|.s., qui couvr. l.s auu..s 1960 a 2000, vis. a uoutr.r la l.ut. l.gitiuatiou
d'uu. approc|. t.rritorial. d. pr.v.utiou .t d. g.stiou d.s risqu.s jusqu'a la structuratiou aduiuistrativ.
d. s.rvic.s d.di.s. la s.coud. parti. d. la t|.s., qui couvr. l.s auu..s 2000 a 2006, .xauiu. l.s
couditious d. l.ur uaiuti.u sur l'ag.uda. Coutr. tout.s att.ut.s, l.s ag.uts pu|lics u. r.ussiss.ut pas a
iuscrir. l.ur approc|. d.s risqu.s daus l.s politiqu.s d'ur|auisu.. iar coutr., ils parvi.uu.ut a la valoris.r
daus la politiqu. local. d. s.curit. civil..
C.tt. t|.s. u.t l.s ag.uts t.rritoriaux au cour d. l'aual,s. d. l'actiou pu|liqu. .t d. l'.volutiou d.s
r.pr.s.utatious ur|aiu.s. Mais c'.st daus la couroutatiou d. c.s ag.uts pu|lics aux autr.s t.c|uici.us,
couuuuaux ou d'Ltat, .t surtout daus l. rapport aux .lus, qu. s. r.v.l.ut l.s .uj.ux politiqu.s d. la pris.
.u coupt. d.s risqu.s daus l. d.v.lopp.u.ut ur|aiu.

Mots-cl.s
- iolitiqu. d. pr.v.utiou .t d. g.stiou d.s risqu.s coll.ctis - Gouv.ruauc. t.rritorial.
- iolitiqu.s d'ur|auisu. .t d'au.uag.u.ut d.s t.rritoir.s - Aual,s. d.s politiqu.s local.s

Coll.ctiv. ris|s iu lr.uc| cit, r.gious. Coll.ctiv. ris|s iu lr.uc| cit, r.gious. Coll.ctiv. ris|s iu lr.uc| cit, r.gious. Coll.ctiv. ris|s iu lr.uc| cit, r.gious.
lorus aud liuits o a t.rritorial approac| to t|. pr.v.utiou aud uauag.u.ut o ris|s lorus aud liuits o a t.rritorial approac| to t|. pr.v.utiou aud uauag.u.ut o ris|s lorus aud liuits o a t.rritorial approac| to t|. pr.v.utiou aud uauag.u.ut o ris|s lorus aud liuits o a t.rritorial approac| to t|. pr.v.utiou aud uauag.u.ut o ris|s
t|roug| a ocus ou local aduiuistrativ. oicials. t|roug| a ocus ou local aduiuistrativ. oicials. t|roug| a ocus ou local aduiuistrativ. oicials. t|roug| a ocus ou local aduiuistrativ. oicials.
1|is t|.sis is couc.ru.d it| t|. couditious iu |ic| a t.rritorial approac| to t|. pr.v.utiou aud
uauag.u.ut o coll.ctiv. ris|s it|iu cit, r.gious |as .u.rg.d. 1|is approac| o.rs au .udog.uous
d.iuitiou o ris|s, liu|iug t|.u to t|. ov.rall uuctiouiug o citi.s. Vit| a ocus ou t|. rol. o t.c|uical
aud aduiuistrativ. oicials, t|. t|.sis .xplor.s |.t|.r t|. oruatiou o a t.rritorial approac| to ris|s
l.ads to trausoruatious iu id.r ur|au d.v.lopu.ut polici.s
1|. irst s.ctiou pr.s.uts uod.s o t|. t.rritorial d.iuitiou o ris|s |.t..u 1960 aud 2000, us.d |,
pu|lic oicials aiuiug to justi, aud l.gitiuat. t|.ir rol.s it|iu iut.rcouuuual iustitutious, suc| as t|.
iustitutioual .urolu.ut o a pu|lic actiou at t|. l.v.l o t|. cit, r.giou aud t|. aduiuistrativ. structuriug
o a d.dicat.d s.rvic.. 1|. s.coud s.ctiou aual,s.s t|. couditious o its coutiuuiug iuportauc. iu t|.
pu|lic polic, ag.uda |.t..u 2000 aud 2006. Agaiust all .xp.ctatious, pu|lic oicials ouud duriug t|is
p.riod u.it|.r au op.uiug uor a oot|old iu plauuiug polici.s or t|.ir actious. i.v.rt|.l.ss, t|., did
iud possi|iliti.s or uaiutaiuiug its iuportauc. iu t|. oruatiou o a t.rritorial approac| to civil s.curit,.
1|. t|.sis r.stor.s t|. aduiuistrativ. aud political rol. o t.rritorial ag.uts to t|. cor. o aual,sis o
pu|lic actiou aud o .volviug ur|au r.pr.s.utatious. locusiug ou |o t|. polic, o ris| pr.v.utiou aud
uauag.u.ut is rau.d |, a s.t o t.c|uical aud aduiuistrativ. discours.s, t|. stud, r.trac.s t|. |idd.u
ac. o t|. political c|all.ug.s associat.d it| ta|iug iuto accouut ris|s iu id.r ur|au d.v.lopu.ut.

i.,ords
- iolici.s or t|. pr.v.utiou aud uauag.u.ut o coll.ctiv. ris|s - 1.rritorial Gov.ruauc.
- Lr|au plauuiug aud spatial plauuiug polici.s - Aual,sis o local polici.s
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GRALEPOIS - Les Risques Collectifs Dans Les Agglomerations Francaises - Contiurs Et Limites D Une Approche Territoriale

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