MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA UN SISTEMA DE EVALUACIN DEL PLAN QUINQUENAL DE VIVIENDA

SOLEDAD MANTERO LVAREZ

2010

MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA UN SISTEMA DE EVALUACIN DEL PLAN QUINQUENAL DE VIVIENDA

Proyecto de Investigacin seleccionado en la Categora I Investigacin Acadmica en Materia de Hbitat en Uruguay en el marco de los FONDOS CONCURSABLES DINAVI-CREDIMAT 2009

SOLEDAD MANTERO LVAREZ

Febrero 2010

Sabemos unas cuantas cosas precisamente porque renunciamos a saberlo todo El Jardn de las Dudas

AGRADECIMIENTOS
Debo agradecer en primer lugar a la Direccin Nacional de Vivienda del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y al Programa CREDIMAT por la excelente iniciativa que desplegaron para movilizar el inters de los investigadores nacionales hacia la generacin de conocimiento en materia de vivienda y hbitat. Pero sobre todo quiero agradecerles que con esta iniciativa me brindaran no slo la oportunidad de profundizar mi conocimiento en el tema, sino de descubrir un campo hasta ahora inexplorado e incluso no imaginado por m en torno a la evaluacin de polticas sociales. Agradezco haber renovado mi necesidad de conocimiento e investigacin. Agradezco al Arq. Daniel Cafferatta y a la Soc. Viviana Martnez, por su entusiasmo para acompaar esta propuesta, por el tiempo dedicado a compartir sus experiencias y por su apoyo incondicional ante los vaivenes surgidos que me llevaron a extender el tiempo previsto para el trabajo. Al Arq. Gonzalo Altamirano, Director Nacional de Vivienda, por el profundo inters que demostr durante la elaboracin de esta investigacin y por la estimulante charla en la que comparti su experiencia en la formulacin y ejecucin del Plan Quinquenal de Vivienda 2005-2009. A todos los entrevistados: Arq. Ral Valls, Ing. Benjamn Nahoum, Lic. Perla Rodrguez y Sr. Juan Carlos Fortuna, por el tiempo que dedicaron a contestar mis preguntas y compartir su opinin personal sobre el tema de la investigacin. Y finalmente, a Victoria Mantero por su apoyo en la bsqueda y revisin de material bibliogrfico y a Malena Martnez por su colaboracin en la preparacin de este documento.

TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO

I.

INTRODUCCIN ................................................................................................................ 13 1.1 RELEVANCIA Y JUSTIFICACIN DEL ESTUDIO ................................................................. 14 1.2 OBJETIVOS ...................................................................................................................... 16 1.2.1 Objetivo General .................................................................................................... 16 1.2.2 Objetivos Especficos .............................................................................................. 16 1.3 METODOLOGA DE TRABAJO .......................................................................................... 17

MARCO TERICO II. LA EVALUACIN DE POLTICAS HABITACIONALES ............................................................. 23 2.1 POLTICAS PBLICAS Y POLTICAS HABITACIONALES ..................................................... 24 2.1.1 Las Polticas Pblicas .............................................................................................. 24 2.1.2 Las Polticas Habitacionales .................................................................................... 25 2.2 EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS ........................................................................... 31 2.2.1 El Concepto de Evaluacin de Polticas .................................................................. 31 2.2.2 Enfoques Conceptuales de la Evaluacin de Polticas Pblicas .............................. 40 2.3 EVALUACIN DE POLTICAS HABITACIONALES: ESTUDIO DE CASOS ............................. 47 2.3.1 Monitoreo del Derecho a la Vivienda. UN-HABITAT .............................................. 47 2.3.2 Poltica de Vivienda 1975 2000 - INGLATERRA ................................................... 49 2.3.3 Estrategia Habitacional 2003-2008 ESCOCIA....................................................... 51 2.3.4 El Capital Social Movilizado contra la Pobreza. PUERTO RICO. ............................. 53 2.3.5 Sntesis de casos revisados ..................................................................................... 55 2.4 IMPLICACIONES DERIVADAS DEL MARCO TERICO ....................................................... 57

MARCO INSTITUCIONAL III. LA POLTICA NACIONAL DE VIVIENDA Y EL CONTEXTO INSTITUCIONAL ............................ 63 3.1 MARCO JURDICO Y ESTRATGICO ................................................................................. 64 3.1.1 Marco Jurdico ........................................................................................................ 64 3.1.2 Marco Estratgico................................................................................................... 68 3.2 EL PLAN QUINQUENAL DE VIVIENDA 2005-2009 ........................................................... 70 3.3 LOS PROCESOS DE MONITOREO Y EVALUACIN ........................................................... 74 3.3.1 Los Sistemas de Evaluacin existentes en el MVOTMA ......................................... 74 3.3.2 Los Observatorios en Materia de Hbitat .............................................................. 79 3.4 LA NUEVA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DEL MVOTMA........................................... 82 3.5 IMPLICACIONES PARA EL SISTEMA DE EVALUACIN DERIVADAS DEL MARCO INSTITUCIONAL ........................................................................................................................... 84 PROPUESTA PARA EL MARCO DE REFERENCIA IV. MARCO DE REFERENCIA PARA EL SISTEMA DE EVALUACIN ............................................ 89 4.1 LAS DIMENSIONES DEL MARCO DE REFERENCIA ........................................................... 90 4.2 PREMISAS ADOPTADAS .................................................................................................. 92 4.3 EL ENFOQUE ADOPTADO.............................................................................................. 100 4.3.1 El Enfoque Sistmico y la evaluacin del Plan de Vivienda .................................. 102

4.4 MARCO CONCEPTUAL .................................................................................................. 108 4.4.1 Primera Aproximacin: ........................................................................................ 109 Construcciones Mentales y Lneas de Anlisis ..................................................................... 109 4.4.2 Segunda aproximacin: ........................................................................................ 112 Tradas de relaciones internas y externas............................................................................ 112 4.4.3 Tercera Aproximacin: ......................................................................................... 114 Qu evaluamos? Dimensiones, Juicios y Criterios ............................................................ 114 4.5 MARCO METODOLGICO ............................................................................................ 116 4.6 LA INSERCIN DEL MODELO EN EL CONTEXTO INSTITUCIONAL ................................. 127

V.

UNA PERSPECTIVA DE EVALUACIN ............................................................................... 130

VI. CONCLUSIONES.................................................................................................................. 140

BIBLIOGRAFA ........................................................................................................................... 143 DOCUMENTOS DE REFERENCIA ............................................................................................... 146 ANEXO A: ENTREVISTAS REALIZADAS ...................................................................................... 147

RESUMEN EJECUTIVO

Los conceptos de planificacin estratgica, gobernabilidad y sostenibilidad son subyacentes a los criterios y premisas del Plan Quinquenal de Vivienda y responden a una nueva visin institucional que manifiesta la necesidad de considerar un enfoque ms amplio para las polticas sociales en general y la poltica habitacional en particular. Este nuevo enfoque estratgico demanda tambin que los necesarios mecanismos de monitoreo y evaluacin del Plan respondan a una nueva perspectiva y no ya a los tradicionales enfoques cuantitativos y economicistas comnmente empleados en el seguimiento de las antiguas polticas de vivienda. Un nuevo Sistema de Evaluacin para el Plan Quinquenal de Vivienda requerir por tanto de la elaboracin previa de un Marco de Referencia, que oriente el proceso de evaluacin de acuerdo a nuevos paradigmas y garantice la coherencia e integridad del proceso de evaluacin. Cuando se construye un sistema de evaluacin, y por tanto su marco de referencia, se pueden adoptar diferentes enfoques. El enfoque que se selecciona, hace referencia a una eleccin consciente acerca de la forma en que deseamos aproximarnos a la realizacin de dicha evaluacin: cmo la concebimos y cmo pretendemos enfrentarla. En la elaboracin de este trabajo se tomaron en cuenta para la seleccin del enfoque, varios aspectos relacionados con el contenido del Plan, las caractersticas del contexto institucional y los principios estratgicos subyacentes a ambos. Pero dentro de todos estos aspectos, existe una premisa que fundament en gran parte la seleccin del enfoque: La aceptacin de que toda poltica habitacional es una construccin social realizada por los diversos grupos e individuos que conforman la sociedad, de acuerdo a una interpretacin de una situacin problema, que se apoya en unos principios ideolgicos que pueden variar en el tiempo. Esta pluralidad de miradas, tambin se reconoce cuando una sociedad evala los resultados de una intervencin pblica. Cada mirada es una construccin que no necesariamente tendr que ver con los objetivos de la poltica ni coincidir con la mirada institucional que dio lugar al Plan. Por tanto, entendemos que difcilmente se puede comprender a cabalidad los efectos y resultados de una poltica sino se considera el amplio espectro de perspectivas involucradas. Es as que el enfoque seleccionado para la construccin del Marco de Referencia del Sistema de Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda no se corresponde en forma estricta con ninguno de los enfoques tpicamente descritos y referenciados en la teora

de la evaluacin. Se basa en el pensamiento sistmico (systems thinking) y ms especficamente en la metodologa denominada Metodologa de Sistemas Suaves (SSM). Si bien este enfoque no fue especficamente desarrollado para la evaluacin de polticas, consideramos que las metodologas, mtodos y herramientas que se utilizan en el mismo, tienen un carcter fundamentalmente evaluativo. Fue seleccionado por considerarlo una visin novedosa; de potente flexibilidad; capaz de incorporar criterios vlidos para diferentes enfoques tradicionales, sin perder su propia esencia e integridad como concepto. El Marco de Referencia propuesto considera especialmente la condicin humana de interpretar el mundo de diferentes maneras, bajo un enfoque fundamentalmente participativo que tiende al debate como forma de aprendizaje y de formulacin de acuerdos para actuar en busca de una mejora del Plan de Vivienda. En su aspecto conceptual, permite a los diversos atores del proceso comprender el cmo y el porqu del proceso de evaluacin a seguir, ofreciendo una estructura que los gua en la formulacin de las preguntas ms adecuadas y relevantes para valorar el Plan en cuestin. En su aspecto metodolgico, ofrece las pautas de accin, una forma o mtodo para conducir el proceso de evaluacin. Constituye una gua para facilitar y organizar la participacin de los actores en un espacio de discusin y debate estructurados. Conscientes de que los tiempos requeridos y las dificultades que se pueden prever en un entorno institucional y social con escasa cultura de evaluacin, no permitirn una construccin integral del sistema de evaluacin en el corto plazo, la propuesta intenta ofrecer las bases para construir un proceso a mediano plazo, que sea sustentable en el tiempo; pero que a la vez permita aplicarlo, aunque en forma parcial para evaluar el Plan de Vivienda 2004-2009 y utilizar las lecciones aprendidas en el proceso en la formulacin del Plan 2010-2014.

I. INTRODUCCIN

El Plan Quinquenal de Vivienda 2005-2009 fue concebido como una ventana de oportunidad para recomponer las polticas de vivienda y orientarlas hacia el cumplimiento de objetivos estratgicos de Estado buscando adoptar y concretar una nueva poltica habitacional sustentable, con equidad social y cohesin territorial. Esta auto-definicin contenida en el Texto del Plan Quinquenal de Vivienda 2005-2009, revela un cambio fundamental en la forma en que el Estado uruguayo asume su rol en el diseo, ejecucin y gestin de la poltica habitacional, en relacin a los Planes de Vivienda formulados anteriormente. Los conceptos actuales de planificacin estratgica, gobernabilidad y sostenibilidad son subyacentes a este cambio y responden a una nueva visin institucional que manifiesta la necesidad de considerar un enfoque ms amplio para las polticas sociales en general y la poltica habitacional en particular, tomando en cuenta nuevos instrumentos legales, nuevos roles institucionales y nuevos enfoques conceptuales de la planificacin y evaluacin de las polticas orientados a promover un desarrollo sostenible.

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1.1

RELEVANCIA Y JUSTIFICACIN DEL ESTUDIO

El Plan Quinquenal de Vivienda como instrumento de expresin de la Poltica Habitacional es el instrumento idneo para la creacin de las condiciones para el acceso igualitario de todos los habitantes a una calidad de vida digna, garantizando la accesibilidad a equipamientos y a los servicios pblicos necesarios, as como el acceso equitativo a un hbitat adecuado; ms all de constituir una mera solucin de vivienda. Siendo los Planes de Vivienda instrumentos fundamentales en la poltica de desarrollo sostenible, resulta imprescindible, tal como lo seala la Ley 18.308 (Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible) en su artculo 28, prever mecanismos de seguimiento, control, evaluacin tcnica y monitoreo ciudadano El propio Plan Quinquenal de Vivienda 2005-2009 lo reconoce al manifestar en su propia definicin, que el plan debe ser evaluable; e indica la necesidad de disponer de instrumentos que permitan el monitoreo continuo de las acciones en materia habitacional y mecanismos que permitan la transparencia y la difusin pblica de toda la informacin asociada. Reconociendo la existencia de un nuevo marco estratgico en el cual se inserta la poltica habitacional, resulta claro que los necesarios mecanismos de monitoreo y evaluacin deben responder a una nueva perspectiva y no ya a los tradicionales enfoques cuantitativos y economicistas comnmente empleados en el seguimiento de las antiguas polticas de vivienda. Surge por tanto, la necesidad de construir un Sistema de Monitoreo y Evaluacin orientado a medir el impacto de las polticas habitacionales en relacin a objetivos estratgicos de sostenibilidad; equidad y cohesin social; participacin y cooperacin, bajo un enfoque integral y transversal, perfectamente integrado con otros Sistemas de Monitoreo y Evaluacin existentes o en proceso de creacin en el entorno institucional.

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La necesidad de incorporar los sistemas de monitoreo y evaluacin a los procesos de diseo, ejecucin y gestin de polticas habitacionales es reconocida no slo en los nuevos instrumentos legales a nivel nacional, sino sugerida tambin en el mbito de las organizaciones internacionales. Por mencionar slo algunos, tanto UN-Hbitat como UNESCO, marcan la necesidad de aplicar sistemas de monitoreo y evaluacin que sean tiles en la comprensin de la realidad del hbitat y del entorno social de planificacin, en forma analtica, combinando los valores objetivos y cuantificables de la estructura del territorio con los valores de percepcin de los ciudadanos y la evolucin de la propia gestin de las polticas. Sin embargo, a pesar de este claro reconocimiento, la evaluacin de polticas habitacionales es una realidad muy incipiente, que no ha encontrado los instrumentos para su completo desarrollo. Este estudio intenta crear las bases iniciales para promover el desarrollo de un Sistema de Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda. Todo sistema de evaluacin, para ser eficiente y sensitivo al entorno socio-cultural en el cual se inserta, debe estar anclado en un marco de referencia relevante para dicho entorno y consistente con sus valores. El Marco Conceptual y Metodolgico constituye los trminos de referencia que orientarn el proceso de evaluacin del Plan de Vivienda, garantizando la coherencia e integridad del mismo y la uniformidad de los aspectos que se desean someter a juicio. Es una herramienta para organizar y guiar el proceso de evaluacin. Una estructura que ofrece un marco lgico y racional para identificar las preguntas relevantes que deben responderse en un proceso de evaluacin.

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1.2
1.2.1

OBJETIVOS
Objetivo General

Establecer un Marco de Referencia Conceptual y Metodolgico para la construccin de un Sistema de Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda, que reconozca los nuevos lineamientos estratgicos de Estado en materia de gobernabilidad y sostenibilidad social, territorial y ambiental y se inserte en la actual estructura institucional, como una herramienta capaz de promover y motivar la inclusin de la cultura de evaluacin como forma de mejorar los procesos de gestin.

1.2.2

Objetivos Especficos

Identificar y comprender la forma de insercin de la Poltica Nacional de Vivienda en el marco jurdico, estratgico y organizacional actual y su implicacin en el desarrollo de un Sistema de Monitoreo y Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda. Identificar las potenciales relaciones de complementariedad entre un Sistema de Monitoreo y Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda y otros instrumentos de seguimiento y evaluacin llevados adelante en el contexto institucional actual. Disear el Marco Conceptual del Sistema de Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda, concebido como los trminos de referencia tericos que garanticen una comunicacin precisa y especfica en relacin a aquello que se desea evaluar y las razones para hacerlo. Elaborar un Marco Metodolgico que permita la evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda en base a los principios del Marco Conceptual adoptado. Realizar un ejercicio prctico que ejemplifique la aplicacin del Marco de Referencia propuesto, y acte como el elemento movilizador hacia un proceso posterior de debate y discusin participativa para la construccin de un sistema de indicadores consensuado y validado.

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1.3 METODOLOGA DE TRABAJO

La propuesta metodolgica original de este estudio se apoyaba en el supuesto de que la adopcin de un Enfoque Temtico para la construccin del Marco de Referencia, (el cual ha sido usado y aplicado previamente en nuestro entorno institucional) sera la mejor opcin metodolgica para alcanzar los objetivos planteados. Es as que el proceso metodolgico previsto se focalizaba en realizar un anlisis del contenido del Plan de Vivienda y de la situacin institucional actual, para definir los temas relevantes para la construccin del Marco de Referencia y su posterior aplicacin para la construccin de un sistema de indicadores. Sin embargo, en el correr de la investigacin, (y reproduciendo las caractersticas sistmicas y emergentes del enfoque finalmente seleccionado), nueva informacin fue surgiendo, para llevarnos a dudar de nuestra hiptesis inicial acerca del uso del enfoque pre-seleccionado. Las entrevistas realizadas a diversos actores que expresaron su opinin sobre el Plan de Vivienda y su posible forma de evaluacin, conjuntamente con la revisin bibliogrfica acerca de los ms modernos enfoques aplicados a la evaluacin de las polticas pblicas, nos condujeron a pensar que el camino previsto, si bien resultaba ms fcil y previsible, mostrara a la larga grandes carencias para ser aplicados a un sistema de evaluacin para un Plan con las caractersticas especficas del Plan Quinquenal de Vivienda 20052009. De esta forma se modific la concepcin metodolgica original de la investigacin. El foco principal se traslad a la seleccin de un enfoque apropiado para construir el Marco de Referencia, que fuera suficientemente flexible para permitir incorporar los requerimientos expresados por los diversos actores entrevistados durante la fase de diagnstico, en forma coherente con los requerimientos derivados de las caractersticas intrnsecas del Plan de Vivienda. El resultado de esta modificacin tuvo implicaciones tanto en el desarrollo del estudio como en los productos del mismo:

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En lo metodolgico el estudio requiri una investigacin ms profunda de la originalmente prevista, para poder conformar un nuevo enfoque ms novedoso y ajustado a las tendencias actuales. Lo cual a su vez, tuvo implicaciones en lo conceptual, ya que al modificar la metodologa y los supuestos bsicos de la investigacin, algunos de los productos esperados debieron ser sustituidos por otros de mayor relevancia bajo el nuevo enfoque adoptado. Confiamos que con los cambios introducidos en el desarrollo metodolgico el estudio gane considerablemente en cuanto a los aportes que realiza para el desarrollo del conocimiento y la cultura de la prctica de la evaluacin en torno a la Poltica Habitacional y para la construccin de un Sistema de Evaluacin que pueda ser aplicado a los futuros Planes de Vivienda. La Metodologa finalmente adoptada se basa en tres lneas de investigacin: una investigacin bibliogrfica; un anlisis del contexto institucional actual basado en la revisin de documentos referenciales y entrevistas; y un estudio sobre las miradas y percepciones de los actores locales y autores expertos regionales en relacin a los conceptos de polticas habitacionales y de evaluacin de las mismas.

Figura 1.1 Metodologa de Trabajo

La investigacin bibliogrfica se focaliza sobre los aspectos terico-conceptuales relacionados con la evaluacin de polticas pblicas en general y polticas habitacionales en particular; con especial nfasis en la evolucin de los enfoques conceptuales de la evaluacin de polticas. Se apoy en la recopilacin y revisin de

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bibliografa de autores nacionales e internacionales y en la revisin de estudios de casos seleccionados. El anlisis del contexto institucional incluye referencias al marco jurdico de relevancia para las polticas habitacionales en nuestro pas; la insercin del Plan de Vivienda en los lineamientos estratgicos de estado y una profundizacin de la situacin actual en materia de monitoreo y evaluacin de la Poltica Nacional de Vivienda. El estudio de las miradas y percepciones de actores y expertos en la materia se centr en la recopilacin de opiniones sobre diversos aspectos del Plan Quinquenal de Vivienda, las polticas habitacionales en general y los sistemas de evaluacin asociados a las mismas. Estas opiniones fueron recogidas a travs de entrevistas a diversos actores locales y a travs de la revisin de artculos y publicaciones de reciente data de autores nacionales y regionales. Las entrevistas se realizaron sobre un guin semi-estructurado, pero en formato abierto para lograr captar el discurso general del entrevistado y las opiniones emergentes que no podan estar previstas de antemano. (Ver Anexo A con el listado de entrevistas realizado). No se consider necesario realizar una descripcin individual y detallada de los resultados de las entrevistas realizadas. Por el contario, se adopt un mecanismo de incorporacin de las miradas y percepciones, en todos los captulos del estudio, tanto el Captulo dedicado al Marco Terico, como los Captulos de Contexto Institucional y de Propuesta del Marco de Referencia. Las tres ramas de aproximacin metodolgica del estudio convergen en el proceso de seleccin del Enfoque Conceptual para la construccin del Marco de Referencia y en el propio Marco Conceptual y Metodolgico propuesto. Finalmente el Marco de Referencia propuesto, es efectivamente aplicado a la construccin de un modelo de evaluacin bajo la perspectiva de la investigadora. Esperamos que este ejercicio final contribuya a guiar las construcciones de otras miradas, tendientes a lograr un debate que conduzca a un aprendizaje valorativo del Plan Quinquenal 2005-2009, aplicable en la construccin del nuevo Plan 2010-2014.

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MARCO TERICO

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II. LA EVALUACIN DE POLTICAS HABITACIONALES

La intencin de establecer un Marco de Referencia Conceptual y Metodolgico para la construccin de un Sistema de Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda, conduce necesariamente a profundizar acerca de los conceptos fundamentales incorporados en dicho sistema: plan de vivienda y evaluacin. Qu es un plan de vivienda y cmo se inserta en una poltica habitacional? Qu es una poltica habitacional? Qu se entiende por evaluacin de una poltica habitacional? La comprensin de estos conceptos, de su evolucin y del desarrollo de los diversos enfoques adoptados a lo largo del tiempo para tratar de definirlos ser determinante para entender el significado y la esencia de un Sistema de Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda.

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2.1 POLTICAS PBLICAS Y POLTICAS HABITACIONALES

Si bien esta investigacin no pretende teorizar acerca de las polticas pblicas en general ni de las polticas habitacionales en particular, entendemos necesario comprender cmo y porqu se formula una poltica habitacional; y cmo y porqu se decide evaluarla. El flujo de anlisis adoptado parte de la definicin de poltica pblica y sus clasificaciones posibles, para llegar a comprender las caractersticas y objetivos de una poltica habitacional.

2.1.1 Las Polticas Pblicas

Para llegar a una comprensin del concepto de Poltica Habitacional partimos de una definicin primaria y genrica de Poltica. A efectos de este estudio hemos decidido adoptar la siguiente definicin, derivada y construida a partir de distintos conceptos aportados por diversos autores: Las Polticas constituyen una declaracin de objetivos, asociada a un conjunto de decisiones, procesos y cursos de accin de relativa temporalidad y persistencia, que se suponen necesarios para cumplir los objetivos planteados. Esta definicin todava no incorpora el adjetivo pblico y mucho menos el adjetivo habitacional. Para ajustar esta definicin a la nocin de poltica pblica y conducir posteriormente el anlisis hasta lograr una mayor especificidad del concepto de poltica habitacional, nos apoyaremos fundamentalmente en el enfoque adoptado por Longhi (1996) para el Anlisis de Polticas Pblicas. De acuerdo a Longhi, cuando se habla de Polticas Pblicas, se hace referencia a aquellas polticas que se adoptan con la intencin de abordar la solucin de un problema de carcter pblico; es decir pertinente a la sociedad en su conjunto. Tanto por la complejidad de los problemas de carcter pblico, como por la amplitud y variedad de objetos posibles, se hace necesaria la intervencin de un agente pblico en la formulacin y ejecucin de las polticas; que posea capacidad legtima para incidir en

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la sociedad, determinar o modificar conductas sociales y afectar la forma de distribucin de los recursos. Por lo tanto: Las Polticas Pblicas son polticas diseadas e implementadas con la intervencin de agentes pblicos estatales, que abordan la solucin de un problema de carcter pblico de alta complejidad. Puesto que los problemas de la sociedad como conjunto pueden referirse a diferentes materias o reas de inters, las polticas pblicas sern sectoriales, en funcin de la problemtica especfica que aborden. Sin embargo, sea cual sea el carcter sectorial de una poltica pblica, es necesario reconocer que stas siempre existen en el marco de una Poltica Estratgica de Estado y responden necesariamente a un modelo de intervencin poltica con una orientacin filosfico-ideolgica determinada. Las polticas pblicas sectoriales poseen cierta autonoma, pero se proponen siempre dentro de una orientacin estratgica que condiciona su diseo y su prioridad relativa. Tenemos as algunas caractersticas fundamentales de las polticas pblicas, con implicaciones importantsimas a considerar posteriormente en el ciclo de evaluacin de polticas: Tienen un carcter marcadamente doctrinario. Abordan problemas de alta complejidad. Intervienen necesariamente en su formulacin, agentes pblicos estatales.

2.1.2 Las Polticas Habitacionales

En su anlisis de las polticas pblicas, Longhi dedica especial inters a las polticas sociales; y adopta una clasificacin para las mismas que utilizaremos para realizar una primera aproximacin a la definicin de la poltica habitacional en el marco de las polticas pblicas. Utilizaremos la forma de clasificacin empleada por este autor, para sustentar la idea de la fuerte subjetividad existente al momento de tratar definir una poltica sectorial, sus objetivos, finalidades y sus contenidos.

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Longhi define las polticas sociales como las intervenciones pblicas y sistemticas de gestin de la matriz social bsica de una sociedad; entendiendo por matriz la estructura u organizacin de una sociedad. Las clasifica de acuerdo a su materia u objeto, en base a cuatro aspectos que considera fundamentales del desarrollo social: i) la cantidad de vida, que asocia a Polticas Demogrficas ii) la calidad de vida, que asocia a Polticas de Bienestar Social; iii) las condiciones y capacidades de trabajo, asociadas a Polticas Laborales; y iv) el ordenamiento, integracin y equilibrio social, asociado a Polticas de Integracin Social.

Figura No.2.1 Clasificacin de Polticas Sociales (en base a propuesta de Augusto Longhi, 1996)

Dentro de este enfoque de anlisis, el autor incluye las Polticas Habitacionales dentro de la categora de Polticas de Bienestar Social. Sin duda, al considerar la vivienda como un bien fsico y a su vez, una de las necesidades bsicas del ser humano, la primera lectura conduce a incluirlas dentro de esta categora. Sin embargo, si profundizamos en cada una de las cuatro categoras, podramos tambin encontrar ms de una razn para considerar que las polticas habitacionales son tambin polticas demogrficas, entendiendo que la produccin y localizacin de viviendas en forma masiva en determinado territorio, puede influir en los movimientos de personas. Tambin puede ser una poltica laboral, si entendemos que para mejorar la capacidad de produccin de un individuo es indispensable satisfacer su necesidad de vivienda; o si entendemos que la produccin de vivienda conlleva a una importante generacin de empleo en el sector construccin. Y ms obvio an resulta el papel de la poltica de vivienda como poltica de integracin social, entendiendo que el territorio es el receptor y ordenador fundamental de las relaciones sociales.

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Este sencillo ejercicio de incluir la poltica habitacional en alguna de las categoras de Polticas Sociales propuestas por Longhi, evidencia la amplitud de posibilidades y las dificultades emergentes al tratar de definir una poltica habitacional, su objetivo y su razn de ser. Si bien ste no es un fenmeno exclusivo de la Poltica Habitacional (se pueden encontrar numerosos desarrollos tericos que explican el origen y la razn de existir de las polticas pblicas y como, dependiendo del marco doctrinario adoptado una poltica social puede ser percibida como poltica de "redistribucin del ingreso o como "medio de desarrollo de la ciudadana y de la democracia), vale la pena destacar que es un tema de particular inters entre autores expertos de la temtica habitacional. Veremos cmo y porqu la definicin de los objetivos de una Poltica Habitacional adquiere especial relevancia.

Objetivos de una Poltica Habitacional: La definicin de sus fronteras Llegado el punto de definir la razn de ser y el objetivo fundamental de una poltica habitacional, es necesario comprender que, como mencionamos anteriormente, son polticas que abordan la solucin de un problema pblico de alta complejidad. No nos encontramos ante un problema nico u obvio, sino ante una situacin cuya problemtica puede ser interpretada en forma diferente por diversos actores y grupos sociales y por lo tanto existirn diferentes puntos de vista sobre la forma de actuar para enfrentar y mejorar la situacin. Autores como Pelli (1999), Quintana (1999), Di Paula (2004), entre otros, han manejado la tesis de que en la definicin de qu y cmo debe ser una poltica habitacional pueden co-existir diversos objetivos. Sin embargo, estos autores no necesariamente coinciden en cules deben ser estos objetivos y como se deben jerarquizar en caso de que exista ms de uno. No existe en definitiva, una mirada nica acerca de la razn de ser fundamental de una Poltica Habitacional. Para comprender en el sentido ms amplio posible, cules pueden ser algunas de estas miradas y en qu medida stas pueden ser contradictorias o incompatibles, nos apoyamos en la lectura de varios autores expertos especialmente conocedores de la realidad latinoamericana (Argentina, Chile, Brasil, Venezuela, Uruguay), en la expresin de sus puntos de vista sobre la razn de ser de una poltica habitacional y sus caractersticas deseables. Y complementamos esta investigacin bibliogrfica con

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entrevistas realizadas a diversos actores locales, que ya sea como parte del poder pblico o por su participacin desde la sociedad, son actores fundamentales de la cuestin habitacional. A continuacin listamos, sin jerarquizar o priorizar, algunos de los objetivos que hemos encontrado sealados con mayor frecuencia entre autores y actores regionales y locales: La Poltica Habitacional es un mecanismo para:

Eliminar el dficit de vivienda de los sectores sociales de menores recursos.

Redistribuir el ingreso y restaurar los equilibrios macroeconmicos. Combatir la situacin de pobreza extrema y mejorar la calidad de vida. Atender las necesidades habitacionales del sector de la poblacin que no puede satisfacer esta necesidad en forma autnoma. Regular y controlar la produccin habitacional total, atendiendo a la hiptesis de que cualquier decisin afecta a la sociedad en su conjunto. Garantizar el derecho fundamental de todos los ciudadanos a un hbitat adecuado independientemente de su capacidad de ingreso. Fortalecer los procesos de produccin que atiendan las necesidades habitacionales ms que los procesos de construccin de objetos fsicos que atiendan a un dficit cuantitativo. Regular los movimientos de distribucin y de concentracin de la poblacin en el territorio. Regular la conformacin del territorio y la construccin de ciudades sustentables. Generar actividad econmica y dinamizar la industria de la construccin. Proveer las herramientas para la inclusin social de los destinatarios y evitar la segregacin socio-espacial. Redistribuir el poder de gestin y la construccin de nuevas formas de relacin social y del ejercicio de la ciudadana. Prevenir y revertir la degradacin del espacio fsico. Regular las formas de produccin y consumo de materiales de construccin. Propender a la armona, el equilibrio y la integracin social de la poblacin. Regular y controlar los fenmenos especulativos del mercado inmobiliario, tanto del mercado de vivienda como del mercado del suelo.

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No es nuestra intencin llevar a una discusin sobre cules de estas visiones son procedentes y cules no; sino llamar la atencin acerca de la situacin real de que cada observador podr realizar una construccin mental de una situacin habitacional considerada problemtica y en consecuencia, realizar una construccin mental acerca de la poltica pblica que se requiere para mejorar la situacin problema. La incorporacin de todas las visiones y perspectivas en una poltica habitacional, implicara sin duda la expresin de objetivos contradictorios. Estaramos ante un conjunto de acciones a seguir, en el cual para satisfacer un objetivo siempre se actuara a expensas de los otros. Es entonces natural, deseable y correcto, que en el proceso de formulacin de la poltica habitacional se definan y jerarquicen los objetivos de la misma. El punto de discusin es, cules objetivos se incluyen o excluyen durante la instancia de diseo y formulacin de una poltica habitacional; cmo y porqu alguno de ellos se hace prevalecer sobre otros; y cules seran las consecuencias de las decisiones que se tomen en relacin a la distribucin de beneficios y perjuicios entre los distintos grupos de la sociedad.

Figura No. 2.2 Las Polticas Habitacionales como construcciones mentales

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Retomando la idea de que toda poltica habitacional responde a un conjunto de objetivos definidos a nivel estratgico como expresin de las doctrinas o bases filosficas que impulsan el modelo de intervencin adoptado por el Estado, se hace explcita la fuerte influencia que tiene la ideologa adoptada por el Estado en la definicin de las fronteras de una poltica habitacional. Bajo diferentes administraciones, bajo diferentes concepciones polticas, bajo distintos paradigmas de vivienda, las perspectivas relevantes van a cambiar; y por lo tanto, las fronteras de la poltica habitacional.. La poltica habitacional debe entenderse entonces, como una construccin social realizada por un grupo de individuos, de acuerdo a la interpretacin realizada sobre una situacin problema y apoyada en unos principios ideolgicos que pueden variar en el tiempo. El hecho de que se adopte una poltica determinada no implica que no haya otras alternativas vlidas. (Traversa, 2002).

La Poltica Habitacional y el Plan de Vivienda De acuerdo a la definicin adoptada al comienzo de este Captulo, las polticas pblicas son realidades concebidas como una declaracin de objetivos, asociada a un conjunto de decisiones, procesos y cursos de accin. Las polticas guan las intervenciones pblicas; pero por definicin tienen un carcter un poco amorfo que deber concretarse a travs de los cursos de accin. Estos cursos de accin se traducen en planes, programas y proyectos. Los planes de vivienda son los instrumentos fundamentales para la realizacin de las polticas habitacionales. Son realidades ms acotadas que ordenan y coordinan la implementacin de la poltica, en un espacio temporal determinado. A efectos de este estudio, el Plan Quinquenal de Vivienda se entiende como la unidad bsica de expresin de la Poltica Habitacional Nacional. Si bien a lo largo del mismo nos estaremos refiriendo en trminos generales a la evaluacin de polticas habitacionales, siempre est presente la idea de que el plan es la mejor expresin de las doctrinas inspiradoras y de los modelos de operacin adoptados en una poltica pblica. (Longhi, 1996).

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2.2 EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS

La evaluacin de las polticas pblicas es una parte del anlisis general de polticas pblicas, que se ocupa de valorar la actuacin de los poderes pblicos en su intento de solucionar problemas. Tiene un carcter prctico y aplicado, orientado a la mejora de la forma de gobierno. (Bustelo, 2001). Es importante, incluso previo a la definicin del concepto, poner atencin en el objeto de la evaluacin: las intervenciones pblicas. La evaluacin no se ocupa de estudiar los problemas, sino la forma cmo se aborda el problema y los efectos que la accin realizada tiene sobre dicho problema. Evaluar la situacin o el problema habitacional en un determinado momento, no es equivalente a evaluar una poltica habitacional que se haya desarrollado en el mismo perodo. La evaluacin de una poltica pblica busca valorar las acciones del poder pblico en su intencin de contrarrestar los aspectos considerados problemticos. Ambos anlisis son relevantes y complementarios y se benefician mutuamente, pero deben mantenerse claramente diferenciados; especialmente a efectos de la elaboracin de este estudio.

2.2.1 El Concepto de Evaluacin de Polticas

A medida que los problemas de las sociedades se vuelven ms complejos y la forma de actuar para solucionarlos se vuelve ms complicada, el anlisis de las polticas ha evolucionado en su objeto e inters. De acuerdo a Parsons (1995) (citado en Bustelo, 2001) ste evolucion de un inters exclusivo en el anlisis del proceso de toma de decisiones (definicin del problema y elaboracin de propuestas), a un inters integral que incluye tambin el anlisis de la forma de entrega de la poltica; es decir el anlisis de la ejecucin, la implementacin y el impacto de la misma. Esta evolucin observada y mencionada por varios autores en relacin al concepto de anlisis de polticas pblicas, lleva asociada tambin una evolucin en el concepto de evaluacin de polticas. Su definicin ha adquirido distintas formas a lo largo del tiempo,

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influenciada en gran medida por la propia evolucin del concepto de anlisis de polticas.

Evolucin de la Definicin: De los inicios al concepto actual Hasta la dcada del setenta, la evaluacin se conceba como un producto y se centraba en la medicin de resultados en relacin a objetivos. Posteriormente se incorporaron gradualmente nuevas funciones y conceptos, como el de responsabilidad y rendimiento de cuentas; y ya en los aos noventa comienza un cambio importante de concepcin que lleva a que la evaluacin se convierta en una herramienta para la construccin de conocimiento, para el aprendizaje institucional y el fortalecimiento de la toma de decisiones. Actualmente se reconoce que la evaluacin es un proceso ms que un producto; que tiene un carcter marcadamente poltico y que debe ser en un proceso participativo de construccin de ciudadana. Estos cambios conceptuales, reflejados en los aportes tericos de varios autores, conducen a buscar una definicin actualizada para el concepto de evaluacin de polticas, apropiada para los objetivos de este trabajo. Con este fin seleccionamos algunas definiciones adoptadas por diversos autores a lo largo de las tres ltimas dcadas y posteriormente sintetizamos una propuesta para lograr la definicin deseada. En la dcada del 80, destacan las definiciones aportadas por Chemlinsky, y Rossi y Freeman: "La evaluacin de programas es la aplicacin de mtodos de investigacin sistemticos para la valoracin del diseo, la implementacin y la efectividad de un programa". Chelimsky (1985), citado en Bustelo (2001) "La evaluacin es la aplicacin sistemtica de los procedimientos de investigacin social, para valorar la conceptualizacin y el diseo, la ejecucin y la utilidad de los programas de intervencin social". Rossi y Freeman (1989), citado en Bustelo (2001). En ambas definiciones se muestra ya una expansin del concepto de evaluacin original, que tiende a abarcar todo el ciclo de vida de la poltica y no slo la fase de toma de decisiones. Pero son definiciones que hacen fuerte hincapi en el objeto de la evaluacin (programas de intervencin social, en el sentido amplio del trmino) y en los procedimientos (en ambos casos mencionados como mtodos que deben ser tomados de la investigacin social).

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En la dcada del 90, en las normas del Joint Committee on Standards for Educational Evaluation (1994), la evaluacin queda definida como "la investigacin sistemtica del valor o mrito de un objeto". En este caso, la definicin hace ms nfasis en el carcter especfico de valoracin de la evaluacin, incluyendo el concepto de mrito, como contrapartida a las anteriores definiciones. Es decir, hace nfasis en que la evaluacin siempre supone un juicio; pero no pone demasiado inters en el objeto de la evaluacin (el cual no se define). La inclusin de la diferencia entre valor y mrito merece en este caso una atencin especial. Esta diferenciacin es utilizada por diversos tericos que plantean enfoques y propuestas diferentes sobre la evaluacin, como Scriven, Stufflebeam y Shinkfield. Para estos autores, el mrito depende de las caractersticas intrnsecas del objeto que se evala y refiere a si ste hace bien lo que se supone que debe hacer. Por el contrario, el valor depende de lo extrnseco y refiere a la relacin que mantiene el objeto evaluado con el contexto y al impacto que genera sobre l. Es decir, mientras el mrito podra ser valorado en forma aislada e independiente, el valor slo puede considerarse en relacin a unas necesidades particulares del contexto. En la dcada del 2000, el Glosario de Trminos de Evaluacin de la OECD (2002)1 incluye un concepto de evaluacin con una amplitud an mayor. Evaluacin es la apreciacin sistemtica de una intervencin social en curso o concluida que permite incorporar enseanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones. Se refiere al proceso de determinar el valor o la significacin de una actividad, poltica o programa. En este caso el concepto incorpora informacin no slo sobre el objeto y los procedimientos utilizados para realizar la valoracin, sino tambin sobre la funcin o utilidad de la misma: el aprendizaje para ser incorporado al proceso de toma de decisiones. En base a la evolucin observada en este conjunto de definiciones, consideramos que una definicin completa del concepto de evaluacin debe hacer referencia a los tres aspectos mencionados: objeto, procedimientos y funcin.

OECD: Organization for Economic Co-operation and Development

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En relacin al objeto de estudio, la evaluacin puede referirse a cualquier tipo de intervencin pblica que se proponga para afrontar un problema pblico2. Esta intervencin puede ser en su concepto ms amplio: polticas globales o sectoriales; o en conceptos ms acotados: programas, planes, proyectos, medidas, acciones concretas, etc. As mismo, puesto que las intervenciones pblicas por definicin no son estticas sino que poseen un ciclo de vida, el objeto de la evaluacin podra ser una o ms fases de este ciclo, desde su diseo hasta sus impactos a largo plazo. En relacin a los procedimientos, todas las definiciones que presentamos previamente coinciden en el carcter sistemtico del proceso de evaluacin. Este carcter sistemtico hace referencia a tres factores (Bustelo, 2001): en primer lugar, la actividad de evaluacin debe ser una actividad consciente; es decir, es indispensable saber exactamente qu objeto se est evaluando y con qu fin se evala. En segundo lugar, la evaluacin debe seguir un determinado orden y mtodo al hacerlo. Y en tercer lugar, el procedimiento debe estar orientado al enjuiciamiento; es decir a establecer el valor o mrito de la intervencin. En relacin a sus funciones, hemos indicado anteriormente que la evaluacin siempre tiene una intencin de carcter utilitario y aplicado. No se realiza en abstracto sino que los resultados de la misma debern cumplir una funcin especfica en relacin a un fin especfico. En cuanto a cules deben ser estas funciones, la mayora de los autores consultados concuerdan en que la evaluacin debe centrarse siempre en alguna de las siguientes, o no estaramos frente a un proceso de evaluacin propiamente dicho: Mejora del objeto que est siendo evaluado Rendicin de cuentas. Generacin de conocimiento sobre el tema y ejemplificacin En la primera funcin, la evaluacin se entiende como una herramienta de mejoramiento orientada al aprendizaje acerca de las acciones efectuadas y la retroalimentacin para poder mejorar la intervencin. En este caso, la atencin est

En trminos generales la bibliografa consultada sobre Evaluacin de Polticas Pblicas, utiliza en forma indistinta los trminos polticas, programas, planes, intervenciones, para referirse al objeto de la evaluacin. En este trabajo, se utiliza indistintamente intervencin pblica y poltica pblica, con el objetivo de que el conocimiento terico sobre la evaluacin sea aplicable a cualquiera de sus objetos.

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puesta sobre el propio objeto de evaluacin y permite introducir cambios para mejorar la forma de actuacin mientras la intervencin est en curso. En la segunda funcin, la evaluacin se entiende como herramienta para que las autoridades responsables de la intervencin rindan cuentas acerca de sus resultados. La atencin est puesta en el objeto de evaluacin en relacin con el contexto institucional y social: tanto a la interna de la institucin o de autoridades superiores de gobierno, como hacia la ciudadana en general. En la tercera funcin, la evaluacin es una herramienta que contribuye a crear un acervo de conocimiento en relacin no slo al objeto que se evala en particular sino a la forma de abordar un problema pblico determinado. Implica un proceso de aprendizaje, el cual podr ser aplicado a intervenciones futuras y no ya sobre el mismo objeto evaluado. Existen sin duda otras razones o propsitos para llevar adelante una evaluacin de polticas (legitimacin, relaciones pblicas, aplazamiento, etc.); sin embargo, la mayora de los autores coinciden en que estos propsitos, sean encubiertos o explcitos, son colaterales a las tres funciones fundamentales. Por lo tanto, no consideramos que sea de inters particular profundizar en ellos, con miras a la creacin del Marco de Referencia para nuestro sistema de evaluacin. Sin embargo, si queremos sealar y destacar, porque lo consideramos relevante para nuestro objetivo, las tendencias ms recientes observadas en los planteamientos de autores como Weiss (1991); que sealan que los resultados de una evaluacin, independientemente de la funcin asignada a la misma, no condicionan por s y en forma inmediata las decisiones involucradas en una intervencin pblica. Esta autora plantea que los resultados de las evaluaciones se van incorporando en las intervenciones y en la toma de decisiones, en forma gradual como resultado de un proceso de aprendizaje ms sutil. Es as que se reconoce cada vez con ms nfasis la funcin de la evaluacin como facilitadora del aprendizaje organizativo. De esta forma incorporamos una cuarta funcin del proceso de evaluacin, a las tres consideradas tradicionalmente como bsicas e indispensables.

Diferencias entre Evaluacin y Monitoreo Antes de continuar profundizando en la definicin del concepto de evaluacin a travs del estudio de sus tipos y clasificaciones posibles, consideramos necesario mostrar las

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diferencias existentes entre los trminos evaluacin y monitoreo (o seguimiento). Esta diferenciacin contribuir sin duda a acotar an ms el trmino evaluacin; pero tambin es de especial relevancia por el aporte que significa en la definicin del objeto de este estudio en particular. Ambas actividades, monitoreo y evaluacin, estn sin duda, estrechamente ligadas, pero efectivamente podran existir una sin la otra y es importante establecer lo ms claramente posible (aunque a veces puedan presentarse zonas grises), las diferencias entre ellas. De acuerdo al Glosario de la OCDE, el seguimiento o monitoreo es una funcin continua que utiliza una recopilacin sistemtica de datos sobre indicadores especificados para proporcionar a los administradores y a las partes interesadas en una intervencin pblica, indicaciones sobre el avance y el logro de los objetivos, as como de la utilizacin de los fondos asignados. De esta definicin cabe destacar, en primer lugar el carcter de funcin continua, que de por si establece una primera diferencia con el trmino evaluacin (la evaluacin podr ser continua o no, dependiendo de sus funciones). En segundo lugar destaca el hecho de que se focaliza en el logro de objetivos y el uso de fondos y recursos para cumplir esos objetivos. Es decir se limita fundamentalmente a criterios de Eficacia y Eficiencia. Si bien, como veremos ms adelante, en algn momento del ciclo evolutivo del concepto de evaluacin, se hizo nfasis en estos criterios, est claro que el concepto ha evolucionado sustancialmente desde entonces, implicando hoy en da un anlisis valorativo que considera no slo el desempeo en relacin a objetivos, sino tambin el diseo de la intervencin, su pertinencia y su impacto, entre otros elementos. En trminos prcticos podramos describir la actividad de Monitoreo como un anlisis rpido y continuo, inmediatamente til para mejorar y ajustar las acciones en curso, hacia el logro de los objetivos planteados. Se realiza de manera regular varias veces al ao durante la fase de ejecucin de la intervencin. Requiere de datos sistemticamente registrados, que provienen fundamentalmente de la propia ejecucin de la intervencin y que suelen ser, por lo tanto, relativamente fciles de obtener si se planifica la misma de antemano. Se asocia de manera especfica a la funcin de mejora y correccin de desviaciones en relacin al diseo. Suele ser realizado por el personal encargado de la ejecucin o gestin de la intervencin, aunque pueden contar con expertos externos. Suele ser un procedimiento muy bien estructurado que puede realizarse como parte de las tareas de rutina de los ejecutores.

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Estas caractersticas pueden estar presentes en un proceso de evaluacin; pero no sern las nicas, y probablemente no sern las ms relevantes dependiendo de la funcin que se asigne al proceso. La evaluacin es un ejercicio que requiere mayor anlisis y profundizacin; que considera tambin el diseo de una intervencin, sus impactos y su pertinencia en relacin a un problema pblico y su contexto social e institucional. (Fundacin CEDDET, 2009)

Loa Tipos de Evaluacin: Complemento de la Definicin Varios autores consideran que la definicin del concepto de evaluacin puede ampliarse y complementarse con el ejercicio de aplicar alguna forma de clasificacin a la misma. (Ejercicio similar al realizado por Longhi en relacin a las polticas pblicas sociales que utilizamos para profundizar en el concepto de poltica habitacional). Compartimos esta opinin y consideramos que el ejercicio de clasificacin conduce a comprender mejor la naturaleza del proceso de evaluacin y permite profundizar en el concepto, incorporando diversos aspectos o dimensiones del proceso. Ms an, entendemos que tomar decisiones concretas en relacin al tipo de evaluacin que deseamos realizar en relacin al Plan Quinquenal de Vivienda, es fundamental para definir el Marco Conceptual y Metodolgico. Obviamente la clasificacin o tipologa que se adopte va a depender del inters particular de cada autor. En este trabajo adoptamos algunas de las tipologas propuestas por Bustelo (2001) en base a propuestas de diferentes autores. Considerando su aplicabilidad para nuestro caso particular, seleccionamos las formas de clasificacin de acuerdo a:

1. 2. 3. 4. 5.

PAPEL DE LA EVALUACIN FASE DEL CICLO A EVALUAR AGENTE QUE EVALA MOMENTO EN QUE SE EVALA USUARIOS DE LA EVALUACIN

Figura No.2.3 Clasificacin y Tipos de Evaluacin

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1. El papel de la evaluacin El papel que se asigna a una evaluacin hace referencia al uso que se pretende hacer de la misma: i) se evala la intervencin en trminos de su contribucin para conformar, disear y ajustar la propia intervencin (denominada evaluacin formativa); o ii) se evala para hacer una recapitulacin y una valoracin global de la intervencin (denominada evaluacin sumativa). La evaluacin de tipo formativo se asocia ms a la funcin de mejora del objeto evaluado; mientras que la sumativa se asocia a la funcin de rendir cuentas o de ejemplificacin. Sin embargo, para autores como Scriven, toda mejora de una intervencin debe estar basada siempre en la evaluacin sumativa, de carcter global e integral, an cuando se realice la formativa. 2. La fase del ciclo a evaluar La segunda clasificacin hace referencia a la fase del ciclo de la poltica (o intervencin en trminos generales) a la que se aplica la evaluacin: diseo, implementacin o resultados. En la evaluacin de la fase de diseo, se busca valorar si la intervencin est bien fundamentada en la realidad; si sus objetivos estn correctamente planteados; si es coherente con las bases filosficas y objetivos estratgicos que sustentan el modelo de intervencin, entre otros aspectos. En la evaluacin de la implementacin, se valora el funcionamiento, la coherencia de las acciones realizadas en relacin con los objetivos; el grado de cumplimiento de lo previsto; la relacin con los destinatarios; el calendario de ejecucin; etc. Este tipo de evaluacin debe tomar en consideracin que en trminos generales lo propuesto en el diseo no siempre se lleva a la prctica tal como fue diseado, sino que se adapta y modifica progresivamente. En la evaluacin de resultados se valoran tanto los productos, que correspondera a lo producido directamente por la intervencin (por ejemplo viviendas construidas), como a los impactos de estos productos; ya sean directos o indirectos sobre la poblacin objetivo o la sociedad en general. Esta ltima tambin se conoce como evaluacin de impactos, y se asocia generalmente al mediano y largo plazo, ya que difcilmente podrn identificarse en forma inmediata a la aplicacin de la intervencin.

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3. Agente que evala Cuando se clasifica la evaluacin de acuerdo a quien es el encargado de llevarla adelante, se pueden contemplar tres opciones: i) La evaluacin interna, realizada por la institucin encargada de disear y/o ejecutar la intervencin. ii) La evaluacin externa, realizada por agentes que no estn vinculados ni con el diseo, ni ejecucin ni financiacin de la intervencin; y iii) la evaluacin mixta, que incorpora las dos situaciones anteriores: por ejemplo, una contratacin externa para disear la evaluacin y una ejecucin interna (o viceversa). En todo caso, cualquiera sea la opcin adoptada, siempre es conveniente efectuar una evaluacin de carcter interno como una responsabilidad ineludible de la gestin pblica. 4. Momento en que se evala De acuerdo al momento en que se evala, la evaluacin se puede clasificar como: i) ex ante (antes de implementar la intervencin, lo cual limita su aplicacin a la fase de diseo); ii) in va (durante la ejecucin lo cual limita su aplicacin a las fases de diseo e implementacin) y ex post (despus de terminada la implementacin, con lo cual se pueden abarcar todas las fases). En contextos con poca cultura de la evaluacin se suelen realizar nicamente evaluaciones ex post, puesto que las evaluaciones nunca se disean a tiempo para ser clasificadas como ex ante o in va. Sin embargo, la seleccin de uno u otro tipo depende fundamentalmente de la funcin y uso que se le quiera dar a la evaluacin. 5. Usuarios de la evaluacin La clasificacin de acuerdo al destinatario de los resultados de la evaluacin, permite diferenciar dos tipos fundamentalmente: la evaluacin dirigida al grupo a cargo del diseo de la intervencin y/o de su ejecucin; y la evaluacin dirigida a otros agentes involucrados, como por ejemplo, el grupo encargado de la financiacin de la intervencin; los destinatarios de la intervencin; la sociedad en su conjunto, etc. Si bien los resultados de una evaluacin pueden ser dirigidos a mltiples usuarios, la definicin del destinatario principal al momento de su diseo, estar determinada en parte por la funcin que se le asigne.

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2.2.2 Enfoques Conceptuales de la Evaluacin de Polticas Pblicas

Desarrollada la definicin terica del trmino evaluacin, resulta imprescindible conocer algunos de los diversos modelos o enfoques que han sido desarrollados y aplicados a lo largo del tiempo y en paralelo a la evolucin del propio concepto de evaluacin. No se pretende lograr un conocimiento exhaustivo de stos, sino entender la evolucin de las propuestas, y los beneficios y dificultades de cada enfoque, para poder estar en capacidad de decidir cul (o cuales) enfoques seran los ms apropiados para el caso que nos ocupa. La evolucin que se produjo en el concepto de evaluacin (acpite 2.2.1), queda claramente reflejada en los enfoques adoptados a lo largo del tiempo. Podran adoptarse diferentes formas de clasificar los enfoques. De cada autor podra extraerse una clasificacin individual. En este trabajo, adoptamos una clasificacin que en cierta forma sintetiza la de varios autores y que nos parece que abarca el espectro evolutivo del concepto de evaluacin desde los ms antiguos y tradicionales hasta las propuestas ms recientes. Se seleccion as la siguiente clasificacin: - Enfoques de evaluacin por objetivos - Enfoques cientfico-experimentales - Enfoques orientados a la toma de decisiones - Enfoques centrados en el consumidor - Enfoques participativos

1. Enfoque de Evaluacin por objetivos: Es el primer modelo adoptado en el campo de la evaluacin de polticas pblicas que incorpora una aplicacin sistemtica de procedimientos. Se apoya en la idea de que para valorar una intervencin pblica es necesario saber si se cumplieron (y en que medida) los objetivos planteados en su etapa de diseo. Se enfoca fundamentalmente al criterio de eficacia y en trminos generales se apoya en mtodos cuantitativos para la medicin de objetivos. Es un enfoque que ha tenido gran influencia en los evaluadores a lo largo del tiempo; influencia que se mantiene incluso hoy en da. Sin embargo, existen diversas crticas al mismo, tanto tcnicas como conceptuales:

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 Se apoya en el supuesto de que durante la fase de ejecucin de una intervencin, se lleva adelante exactamente lo planificado; aunque en la prctica se haya comprobado que toda intervencin se modifica y ajusta durante el proceso de implementacin: se generan nuevos objetivos y se descartan otros. Presupone que los objetivos son claros, precisos y medibles; cuando en la realidad suelen ser ambiguos, imprecisos y en muchos casos hasta contradictorios. Esto conlleva a pensar que si los objetivos no estn bien definidos, entonces la intervencin no podr ser evaluada. Desde la mirada de la formulacin de una intervencin puede conducir a que se escojan objetivos ms fciles de medir en forma operativa dejando fuera otros, quizs de mayor importancia para el problema a solucionar. Entiende la evaluacin con una mirada dual: xito o fracaso. Sin embargo, el no cumplimiento de los objetivos originales puede no significar de hecho un fracaso absoluto de la intervencin. No toma en consideracin si los objetivos planteados son adecuados y coherentes a la situacin problema que da lugar a la intervencin. No toma en consideracin aspectos relacionados con el funcionamiento de las acciones tomadas durante la ejecucin de la intervencin; ni la forma como se gestionaron los recursos para alcanzar los objetivos planteados.

2. Enfoques cientfico - experimentales El enfoque de tipo experimental se apoya en mtodos de investigacin cientfica para establecer relaciones de causa-efecto entre variables. El evaluador asume un rol de investigador e intenta controlar las variables de estudio con alta rigurosidad aplicando diseos experimentales. Este modelo ampla y mejora el enfoque por objetivos, al intentar explicar la razn del xito o fracaso de la intervencin. Y mantiene (o quizs lleva ms lejos) la rigurosidad en los mtodos de medicin y control de las variables. En los puntos a su favor se seala que controla y mantiene el contexto poltico al margen de la evaluacin de la intervencin pblica. Aspecto que a nuestro juicio, podra considerarse tambin como una limitacin. Como contrapartida dentro de los aspectos negativos que sealan diferentes autores, destacan:

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 Al intentar controlar rigurosamente todas las variables, en ambientes tan complejos como los problemas pblicos, el enfoque puede resultar muy costoso y a veces incluso imposible de aplicar. An en los casos en que se aplique exitosamente el enfoque, el tiempo requerido para la construccin de los diseos experimentales conduce a obtener los resultados en forma extempornea, cuando probablemente ya no sean tiles o aplicables para cumplir con alguna de las funciones de la evaluacin.

3. Enfoques orientados a la toma de decisiones Este enfoque se desarrolla por contraposicin a los enfoques que se aplicaban anteriormente y hace nfasis en el carcter utilitario de la evaluacin para la toma de decisiones con el objetivo ltimo de mejorar el proceso de planificacin. Es un enfoque que requiere la participacin activa de las organizaciones encargadas de formular y ejecutar las intervenciones y motiva a la prctica continua de la evaluacin, puesto que tiene una aplicacin prctica directa. Toma en consideracin en forma ms balanceada, aspectos contemplados en los enfoques anteriores; pero ampla su campo de actuacin al proceso y los resultados. En la propuesta de Stufflebeam (1987), el enfoque incorpora cuatro tipos de evaluacin: Evaluacin del Contexto: Considera el contexto institucional, los destinatarios y sus problemas. Valora la coherencia entre objetivos y necesidades. Evaluacin del Input: Valora la capacidad de la intervencin para llevar a cabo los objetivos planteados con los recursos dados. Evaluacin del Proceso: Analiza y juzga los aspectos de procedimiento que se aplican en la ejecucin de la intervencin. Evaluacin del Producto: Analiza los resultados y los relaciona con los objetivos planteados y la informacin de contexto, el input y los procedimientos. Este enfoque incorpora en forma explcita los conceptos diferenciados de valor y mrito (ya discutidos) y el concepto de retroalimentacin para promover la mejora en el proceso de planificacin. Se entiende como un enfoque que requiere la incorporacin permanente de la prctica de la evaluacin en el entorno institucional. Entre los aspectos sealados como negativos se indican:

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 La posibilidad de obtener resultados sesgados, como consecuencia de la estrecha participacin que promueve y requiere por parte de los propios tomadores de decisiones; y de mantener fuera del proceso y no reconocer efectivamente, la existencia de mltiples actores crticos con diversos intereses y diversas necesidades de informacin. El riesgo de limitarse al uso de mtodos cuantitativos que reduzcan la necesaria flexibilidad del sistema de evaluacin y la posibilidad de modificar las necesidades de informacin durante el proceso de evaluacin. El escaso reconocimiento del carcter poltico de la evaluacin. El proceso de evaluacin se sigue manteniendo al margen del contexto poltico y de la relacin entre poderes. La ausencia de relacin del proceso de evaluacin con la base filosficaideolgica (creencias) que dan lugar al diseo de la intervencin. Es decir al conjunto de hiptesis a parte del cual se planifica.

Estas limitaciones surgen a partir de conceptos e ideas novedosas para el momento de desarrollo del campo de la evaluacin, fueron expuestas fundamentalmente por una de las autoras que ms aportes realiz al desarrollo de este mismo enfoque de toma de decisiones, Carol Weiss, y quien posteriormente gener valiosos aportes tericos y prcticos para contrarrestar estas limitaciones. Muchos de sus aportes se incorporan en otros enfoques adoptados posteriormente

4. Enfoques centrados en el consumidor El fin ltimo de este enfoque es satisfacer las necesidades de los consumidores; entendidos como la poblacin objetivo a la cual est dirigida la intervencin que se evala. El evaluador trata de emitir un juicio basndose en la comparacin de distintas intervenciones anteriores y hace necesariamente pblica la informacin resultante, ya que su objetivo est centrado en los consumidores. Es una propuesta de evaluacin sin objetivos; ya que entiende que basar la evaluacin en los objetivos de la intervencin puede condicionar y sesgar la propia evaluacin. En contraposicin se valoran los efectos de la intervencin sobre el pblico objetivo y se incorpora el concepto de que la evaluacin tiene mltiples dimensiones y que debe incorporar distintas perspectivas desde la ptica del consumidor. Entre las crticas que ha recibido destacan las siguientes:

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 Siendo un enfoque tan independiente del grupo que formula y ejecuta la intervencin, los resultados pueden no resultar tiles para mejorar la planificacin de la misma. A pesar de introducir el concepto de mltiples dimensiones, mantiene fuera una perspectiva fundamental como es la del grupo que genera la intervencin y su concepcin ideolgica de la forma como debe encararse la solucin de la situacin problema identificada.

5. Enfoques Participativos De acuerdo a los autores que desarrollaron estos enfoques, los modelos anteriores podran considerarse adecuados para instancias rutinarias, bien estructuradas y formalizadas, pero no cuando se evalan propuestas para solucionar problemas sociales altamente complejos. Proponen la teora de que en contextos sociales complejos, las decisiones no se adoptan, sino que surgen por la interaccin de distintos perspectivas con diversos grados de poder. De este modo, los enfoques participativos ponen el nfasis, como su nombre lo indica, en la participacin de todos los actores involucrados en el proceso de evaluacin y de toma de decisiones. Existen diversos enfoques con nfasis en lo participativo; pero a efectos de este trabajo se hace referencia fundamentalmente a las caractersticas de los denominados Enfoque Pluralista y Enfoque de Cuarta Generacin, por considerarlos los ms interesantes e innovadores. En ambos casos se trata de enfoques que se basan en el reconocimiento de la diversidad de valores y el respeto a estas diferencias. Fomentan la capacidad de negociacin y la bsqueda de acuerdos, reconociendo que en un ambiente pluralista, el conflicto es ms probable que el consenso y que los mtodos netamente descriptivos y cuantitativos con nfasis en lo tcnico, no son suficientes para lidiar con el conflicto. Es un enfoque que no referencia en forma directa a los objetivos y los resultados, sino a la interaccin entre las perspectivas de los diferentes actores involucrados. Es un proceso de aprendizaje mutuo acerca de las distintas perspectivas existentes que contribuye a clarificar los juicios de valor que puedan existir en relacin a una intervencin pblica determinada. En particular, el Enfoque de Cuarta Generacin recibe su nombre porque introduce un quiebre en la concepcin de la evaluacin con respecto a las generaciones anteriores, en

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las cuales predominaba en mayor o menor grado, la mirada positivista; fundamentada en el hecho de que la realidad existe, es nica y puede ser explicada a travs del anlisis de las relaciones causa-efecto. La nueva generacin introduce en la evaluacin una mirada constructivista, considerando que la realidad es una construccin mental del observador; y por tanto la evaluacin de la misma no puede desprenderse de su carga subjetiva. Proponen por tanto, la tarea de identificar y comparar las diferentes construcciones o perspectivas existentes. En trminos generales los enfoques participativos consideran que la evaluacin es un proceso socio-poltico, donde el ciclo enseanza-aprendizaje tiene gran relevancia y puede conducir a resultados impredecibles. En un proceso de debate o discusin puede ser necesario cambiar el diseo original de la evaluacin: cada proceso evaluativo se considera nico y requerir por tanto una respuesta nica. Se reconocen como procesos que requieren un marco de alta flexibilidad. Entre los aspectos negativos que se sealan respecto a estos enfoques destacamos: A pesar de su progresiva aceptacin, la incorporacin del valor subjetivo de la evaluacin y de la aplicacin de mtodos cualitativos an no ha logrado la total legitimacin y puede en algunos casos enfrentar resistencia en su aplicacin. No siempre es posible lograr la requerida participacin de los diversos actores. Algunos pueden no estar interesados en participar o en mantener la participacin por perodos prolongados de tiempo. En procesos largos o continuos las personas que participan pueden ser diferentes en las distintas fases del proceso, especialmente entre el inicio y la obtencin de resultados. La participacin puede contribuir a aportar legitimidad al proceso de evaluacin; pero no necesariamente contribuye a mejorar la calidad tcnica del mismo. La participacin no garantiza que exista la autoridad o el poder necesario por parte de algunos actores para que los resultados se tomen en cuenta y se tomen decisiones asociadas a los mismos. No necesariamente elimina las diferencias de poder. Es un enfoque con fuertes limitaciones para ser incorporado en un proceso de evaluacin rutinario orientado a valorar la ejecucin de una intervencin. Por sus caractersticas emergentes no es posible planificar un diseo de la evaluacin con clara delimitacin de los aspectos que deben ser medidos y de la forma de efectuar esa medicin.

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 Puede resultar un enfoque que conduzca a un proceso altamente consumidor de tiempo.

La seleccin de uno u otro enfoque depender del entorno socio-cultural-institucional del proceso de evaluacin; de la funcin asignada a la evaluacin y de los resultados que se esperan obtener de la misma. Pero en todo caso, los desarrollos tericos modernos sugieren el uso combinado de varios enfoques para ofrecer mayor flexibilidad y amplitud de opciones.

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2.3 EVALUACIN DE POLTICAS HABITACIONALES: ESTUDIO DE CASOS

Ms all del conocimiento acerca de los enfoques de evaluacin, resulta interesante conocer algunas aplicaciones prcticas de estos conceptos tericos en el mbito concreto de las Polticas Habitacionales. Debemos reconocer que no obtuvimos los resultados esperados en la bsqueda de casos de aplicacin de procesos de evaluacin de polticas habitacionales en el mbito de los pases latinoamericanos. La mayora de los autores consultados coinciden en la escasa o nula cultura de evaluacin de polticas pblicas, existente en los contextos institucionales de la regin. Aportamos sin embargo, algunos ejemplos, quizs poco asociados a nuestro contexto particular, pero seleccionados por la variabilidad de los enfoques adoptados.

2.3.1 Monitoreo del Derecho a la Vivienda. UN-HABITAT

El derecho a una vivienda adecuada como elemento esencial del derecho a una calidad de vida adecuada, se incorpora en diversos instrumentos internacionales. El Programa de las Naciones Unidas para el Derecho a la Vivienda (UNHRP)3, ha trabajado en un Marco de Referencia para un sistema global de monitoreo y evaluacin del desarrollo del derecho a la vivienda. (UN-HABITAT, 2006) Este Marco no fue concebido para la evaluacin de una poltica o estrategia en particular, sino para su aplicacin, con las adaptaciones necesarias, en diferentes situaciones donde sea necesario medir el grado de cumplimiento del derecho a la vivienda. En este sentido, el Marco incorpora las normas, estndares y principios implcitos en el discurso de derechos humanos desarrollado por diferentes Grupos de Trabajo de Naciones Unidas; pero no las normas o estndares de cada pas donde pueda llegar a aplicarse.

The United Nations Housing Rights Programme

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Es un modelo de evaluacin desarrollado en forma externa, que puede ser aplicado para una evaluacin interna; por lo tanto es aplicable en evaluaciones del tipo mixto. En el mismo sentido, puede ser aplicado en evaluaciones in va o en evaluaciones ex post. Tiene una doble funcin: la rendicin de cuentas a terceros y la mejora de las polticas de vivienda. Hace nfasis no slo en la medicin de los logros (indicadores de impacto) sino tambin en los procesos y la intencin de los mismos (indicadores de proceso). Estos indicadores se organizan en una estructura que contempla tres aspectos fundamentales, con varios indicadores asociados: Idoneidad de la vivienda y su entorno. Calidad Hacinamiento Acceso a servicios Asequibilidad Accesibilidad Ubicacin Adecuacin cultural Violacin del derecho a la vivienda Poblacin en asentamientos Seguridad de Tenencia Desalojos forzados / desplazamientos no forzados (permanencia) Cumplimiento del derecho a la vivienda Ratificacin de Convenios Internacionales Estructura Institucional Existencia de instrumentos legales tendientes a garantizar el derecho El enfoque adoptado se adapta al concepto de Teora de Programas: busca medir la adecuacin de las polticas habitacionales a un conjunto de normas y estndares acordados. Considera los indicadores bajo dos dimensiones: el proceso que sigue una sociedad en conjunto hacia la satisfaccin del derecho entre sus individuos, y la evolucin del grado de bienestar de los segmentos de poblacin que carecen del derecho a la vivienda. Como conclusiones de utilidad para nuestro estudio destacamos las siguientes:

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Se introduce l concepto de vivienda como derecho fundamental del ser humano. Esto conduce a incorporar dimensiones de evaluacin que no suelen ser contemplados en otros enfoques orientados a objetivos o a la toma de decisiones. An cuando no se aplique el modelo en forma integral, estas dimensiones pueden ser rescatables en otros marcos de evaluacin. No contempla la situacin especfica de cada contexto social o cultural donde ser aplicado; y por lo tanto tampoco refleja la mirada de los actores directamente involucrados en el diseo de la poltica y de su sistema de evaluacin. Es un tipo de evaluacin que puede ser de difcil legitimacin en algunos contextos socio-poltico-culturales. Reconoce la imposibilidad de evaluar la satisfaccin del derecho a la vivienda en un corto plazo, y por tanto propone una metodologa que permita monitorear los indicadores a lo largo de un considerable perodo de tiempo. (Lo cual a su vez implica un reto en la definicin de estos indicadores).

2.3.2 Poltica de Vivienda 1975 2000 - INGLATERRA

La evaluacin que aqu se presenta se realiz sobre el conjunto de Polticas de Vivienda adoptadas en Inglaterra durante un perodo de 25 aos (1975 2000); en total cinco polticas de vivienda de alto nivel. (Stephens, 2005) Su objetivo fundamental fue obtener y comunicar algunas lecciones que se pudieran derivar de la evaluacin de ese perodo y aplicarlas y usarlas como elementos de comparacin en relacin a la Poltica que se llevaba adelante en el ao 2005 y con las polticas a desarrollar en el futuro; las cuales obviamente an no podan someterse a una evaluacin basada en sus resultados. Fue una evaluacin ex-post y externa, elaborada tres aos despus de concluida la ltima de las cinco intervenciones evaluadas, por un consorcio de Universidades (grupo externo e independiente) durante un perodo de casi dos aos (2003 y 2004). Es una evaluacin orientada a objetivos, pero con la introduccin del concepto de enfoque temtico; en el cual los objetivos se agrupan en grandes temas de especial inters. La seleccin de los temas relevantes para ser considerados durante la evaluacin fue acordada por el equipo evaluador a partir del anlisis de los principios

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declarados en cada Poltica Habitacional contemplada. Los cinco temas seleccionados fueron: Oferta, Demanda y Accesibilidad Financiamiento y Asequibilidad Calidad de vivienda y hbitat Amplitud y Variedad de opciones Efectividad de la gestin

Dentro de estos grandes temas, se identificaron y agruparon 27 objetivos generales. Se utiliz un procedimiento estandarizado a travs de uso de proformas, en las cuales se incluy informacin sobre: objetivos especficos de cada objetivo general; las razones por las cuales se haba incluido ese objetivo (incluyendo una anlisis social, econmico y financiero del contexto); y la informacin relevante que estaba disponible para evaluar la contribucin de cada objetivo especfico en relacin al objetivo general. En un segundo paso, se defini cuales eran los indicadores cualitativos y cuantitativos que podan ser utilizados para evaluar la poltica. Es un enfoque que depende mucho de la informacin existente e incluso de evaluaciones parciales realizadas anteriormente como parte del monitoreo de las polticas. Los objetivos se evalan en s mismos, en trminos de su logro; y tambin en trminos de su contribucin a los principios establecidos por la poltica de ms alto nivel en relacin a los 5 temas seleccionados. De acuerdo a sus autores, la evaluacin provee informacin relevante en relacin a: La contribucin de los objetivos especficos adoptados para el logro de los objetivos de alto nivel adoptados como lineamientos de la Poltica general. La contribucin de los objetivos generales a modelar y dar forma a la naturaleza del sistema habitacional deseado y al logro de los impactos en un contexto amplio. La identificacin de cules seran los aspectos claves para construir polticas habitacionales exitosas y/o de las circunstancias que facilitaban su xito o fracaso. Como conclusiones de utilidad para nuestro estudio destacamos las siguientes:

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El inters de las autoridades por realizar una evaluacin ex post de polticas pasadas (hasta 25 aos atrs en el tiempo) con la intencin de evaluar una poltica actual (por comparacin con anteriores) y de mejorar el diseo de sta y de futuras polticas. Es un claro ejemplo (no tan frecuente) de evaluacin cuya funcin no es la mejora del propio objeto evaluado. Es una evaluacin basada en objetivos, enfocada a determinar la subsidiariedad de las polticas y el logro de las metas previstas. Al dirigir la evaluacin fundamentalmente en relacin a la ideologa subyacente a la poltica habitacional que la sustentaba, hubo poco nfasis en evaluar otros aspectos de procedimientos, de pertinencia en relacin a la situacin que se deseaba mejorar, de manejo poltico de la intervencin y hasta del propio diseo; aunque se consider someramente la evaluacin de impactos. Se sostuvo la idea de evaluar la Poltica de primer nivel en relacin a su propia lgica. Este enfoque dej fuera, en forma intencionada o no intencionada, la posibilidad de una evaluacin participativa y pluralista con diversos valores y perspectivas. Aparentemente, en ningn momento, existieron posibilidades importantes de conflictos durante la evaluacin; an cuando participaron varias universidades, stas lograron un alto grado de consenso tcnico en la seleccin de los temas y la forma de evaluar. Los cinco temas seleccionados resultan interesantes por su variabilidad y en cierta forma por su novedad con respecto a otros enfoques temticos; por ejemplo, sealamos la adopcin de amplitud de opciones como uno de los temas relevantes de la evaluacin; un criterio que no es comnmente aplicado en la evaluacin de intervenciones pblicas. Es un enfoque que se apoy en gran medida en el monitoreo realizado previamente (durante la ejecucin de las polticas) y en indicadores, tanto cualitativos como cuantitativos, ya disponibles. An frente a esta disponibilidad de informacin destaca el tiempo que requiri realizar la evaluacin: dos aos.

2.3.3 Estrategia Habitacional 2003-2008 ESCOCIA

El Marco Conceptual y Metodolgico de Monitoreo y Evaluacin fue preparado desde las primeras fases de diseo de la Estrategia Habitacional. (Glasgow City Council, 2003). Cuando el Plan de Implementacin estuvo listo, tambin los estaba el Plan de Monitoreo y Evaluacin para los prximos 5 aos.

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Es un proceso que involucra tanto monitoreo como evaluacin. Se planific y ejecut en forma interna para realizarse in va y ex post. Sin embargo, incorpor un proceso de consulta (posterior a las decisiones y definiciones adoptadas) que permiti incorporar opiniones y comentarios de un Grupo de Trabajo de Agentes Crticos. Esta consulta se repiti en todas las etapas del proceso. Es una evaluacin orientada a objetivos. Puesto que la estrategia contiene ms de 100 acciones relacionadas con mltiples objetivos, se seleccionaron 10 Factores Crticos de xito, para medir los logros de la Estrategia en el cumplimiento de sus metas. A diferencia del caso anterior, la evaluacin mide el progreso en la consecucin de objetivos a dos niveles: El primer nivel mide los Resultados del Plan, a travs del grado de ejecucin de las acciones contempladas en el mismo. Este proceso se considera realmente un monitoreo del progreso del Plan de Implementacin y se registra en forma anual para reportarlo a la consulta del Grupo de Trabajo de Agentes Crticos. Se pone como ejemplo el nmero de viviendas construidas. El segundo nivel mide los impactos de las acciones que se ejecutaron y es aqu donde el Marco pone nfasis en la funcin de la evaluacin: determinar si las acciones propuestas en la Estrategia han tenido un impacto positivo para el logro de la Visin de Vivienda y Hbitat adoptada para Glasgow. Se pone como ejemplo: la prevencin de los casos de personas sin hogar o en situacin de calle. Puesto que el Marco de Monitoreo y Evaluacin fue definido en la fase de diseo del Plan de Implementacin, se facilit el diseo de una matriz que relaciona cada Meta con sus Objetivos. Y para cada uno de stos, se detallan explcitamente los impactos esperados, la situacin base (lnea de base), el indicador a utilizar, la cuantificacin esperada del impacto (si es posible de cuantificar), la fuente de los datos a utilizar o la forma de captura de nuevos datos, y la relacin con otras polticas sectoriales para lograr ese impacto en particular. Se entiende que algunos aspectos de estas matrices slo podrn definirse una vez que la Estrategia sea implementada en su totalidad y sern incorporados en forma oportuna durante el proceso de evaluacin. Si bien se desarroll un nico marco que engloba ambos niveles, tanto conceptual como metodolgicamente, los procesos de monitoreo y evaluacin tuvieron lgicas y requerimientos diferentes para cada nivel.

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Como conclusiones de utilidad para nuestro estudio destacamos las siguientes: La clara diferenciacin hecha por los diseadores, entre el proceso de evaluacin de resultados y el de evaluacin de impactos. Especialmente el nfasis puesto en la evaluacin de impactos por su contribucin al logro de la Visin de Vivienda y Hbitat adoptada para la ciudad y la consideracin de la evaluacin de resultados como una medida nicamente orientada al desempeo de un plan durante su ejecucin. A pesar de no incorporarse medidas de evaluacin de procedimientos, de adecuacin al problema, de formulacin y/o gestin de la estrategia, el diseo adoptado resulta un caso muy interesante por el nfasis puesto en la medicin del logro de una Visin en particular. Pero existira a nuestro juicio una carencia de todas formas: Si la evaluacin arroja como resultado que se ha logrado la Visin deseada, los aspectos no evaluados quedaran minimizados o seran irrelevantes. Pero en caso de no lograrse, no se tendran suficientes elementos de juicio para determinar donde estuvo la falla. Otro aspecto que llama la atencin, es la aplicacin de procedimientos de consulta a un Grupo de Trabajo en todas las fases de la evaluacin. Si bien no est claro si existi un proceso de debate y definicin de acuerdos, o si solamente se incorporaron las sugerencias de diversos actores; en todo caso, se rescata la incorporacin de ms de una mirada en el proceso de evaluacin. El hecho de haber planificado la evaluacin como parte del Plan de Implementacin, an cuando se desearan medir impactos a largo plazo, permiti desarrollar un marco de evaluacin desde la fase de diseo, acordado de una forma u otra, por diferentes Agentes Crticos. Ese mismo proceso de planificacin permiti definir claramente desde el inicio cules eran los impactos esperados para cada objetivo y por lo tanto, permiti ir construyendo la lnea de base, obtener informacin relevante e incluso el disear instrumentos para la captura de informacin cualitativa necesaria para la evaluacin, durante los cinco aos de ejecucin previos a la evaluacin ex - post.

2.3.4 El Capital Social Movilizado contra la Pobreza. PUERTO RICO.

En este caso no presentamos un modelo de evaluacin de una poltica o estrategia habitacional propiamente dicha. El Programa objeto de evaluacin buscaba potenciar el

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capital social como mecanismo de impulso y sostn de grandes inversiones en desarrollo de infraestructura en comunidades pobres de Puerto Rico. An cuando no es estrictamente una poltica habitacional, gran parte de las acciones acometidas en el Proyecto estn relacionadas con la mejora de la vivienda y el hbitat de las comunidades. Pero el factor ms importante para considerarlo un caso de estudio interesante, es el hecho de que un Programa diseado en el entorno institucional latinoamericano con escasa cultura evaluativa, propone un marco conceptual para el diseo de un sistema de monitoreo y evaluacin del Programa. El modelo seleccionado propone un proceso de evaluacin interna que involucra tanto evaluacin in va como ex post. Se enfoca a medir los resultados del Programa en funcin de demandas satisfechas y de problemas resueltos. Es por tanto una evaluacin orientada al consumidor; hace nfasis en las necesidades de la demanda. El proyecto cont con un considerable capital de informacin acerca de las condiciones iniciales de las comunidades, para conformar una buena lnea de base. Y adicionalmente se propusieron varios instrumentos de relevamiento de informacin cualitativa y cuantitativa (diferentes guas de pautas de grupos focales para diferentes actores, cuestionario para los lderes comunitarios y los residentes de las comunidades. El uso de estos instrumentos permitira incorporar en la evaluacin la opinin y valores de los beneficiarios directos e indirectos del programa. El documento no especifica si el modelo se aplic efectivamente; por lo que no es posible considerar los resultados positivos o negativos de la experiencia. An as destacamos los siguientes aspectos: Es un modelo que no se deja influir por la tradicional evaluacin orientada a objetivos y se focaliza en la solucin de las demandas. Se enfoca en la idoneidad de los resultados e impactos en relacin a la situacin problema desde la ptica de la poblacin que posee el problema. El marco propuesto intenta aplicar metodologas que permitan comprender las mltiples dimensiones de los procesos sociales. Incorpora herramientas para la captura de informacin cualitativa que permita medir la satisfaccin de los problemas de la poblacin objetivo. Es un modelo que combina el enfoque al consumidor con los enfoques participativos pluralistas para un caso particular de programa social en

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comunidades pobres; lo cual fortalecera el proceso de construccin de ciudadana que se pretende imponer en las modernas teoras de evaluacin de polticas pblicas. El nfasis colocado en las demandas nicamente conlleva a dejar de lado otros aspectos relevantes que pudieron haber contribuido a mejorar el Programa.

2.3.5 Sntesis de casos revisados

Cada uno de los casos seleccionados tiene caractersticas propias interesantes y aspectos potencialmente negativos. Sin embargo, estos aspectos negativos quedan parcialmente minimizados si se tiene en consideracin la funcin y razn de ser asignados a los distintos procesos de evaluacin. Cada proceso en definitiva, adopt el modelo que consider apropiado para sus propios fines. El siguiente cuadro es una sntesis comparativa entre los casos estudiados.

POLTICA NACIONAL DE INGLATERRA Conjunto de Polticas Habitacionales desarrolladas en perodos anteriores al momento de la evaluacin Orientado a Objetivos Conocimiento y Ejemplificacin para acciones futuras Sumativa Ex post Resultados

ESTRATEGIA LOCAL DE GLASGOW

UN-HABITAT

OBJETO

Estrategia Habitacional de carcter local

Polticas habitacionales en pases abocados a garantizar el derecho fundamental a la vivienda Orientado a la Toma de Decisiones Rendimiento de Cuentas y Mejora de la Poltica Formativa y Sumativa In va / Ex post

ENFOQUE CONCEPTUAL FUNCIN PAPEL EN LA PLANIFICACIN MOMENTO FASE DEL CICLO EJECUTORES USUARIOS

Orientado a Polticas e Impactos Mejora de la estrategia y Ejemplificacin para planificacin futura Formativa y Sumativa In va / Ex post

PROYECTO COMUNIDADES PUERTO RICO Programa para potenciar el capital social como mecanismo de impulso de }inversiones en desarrollo de infraestructura en comunidades pobres Orientado al Consumidor (demanda) Mejora de la estrategia y Ejemplificacin para planificacin futura Sumativa In va / Ex post Implantacin y Resultados Interna Diseadores y Ejecutores

Diseo, Implantacin y Implantacin y Resultados Resultados Interna con Consulta a Grupo Externa Mixta de Agentes Crticos Diseadores y Ejecutores Diseadores y ejecutores. Diseadores de nuevas polticas de conjuntamente con Grupo de Observadores vivienda Agentes Crticos internacionales

Como complemento a los casos seleccionados para incluir en este Captulo, cabe mencionar que en mucha de la bibliografa consultada de autores latinoamericanos, se realizan anlisis de polticas habitacionales, ya sea en trminos concretos o bajo una perspectiva general de las polticas habitacionales. En su mayora corresponden a

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ejercicios tcnico-acadmicos desligados del propio proceso de planificacin y ejecucin de las polticas pblicas; por lo que no se podran considerar un ejercicio de evaluacin propiamente dicho. An as, las perspectivas adoptadas para realizar el anlisis, aportan una mirada importante a la forma como debera encararse un proceso de evaluacin en nuestro contexto. Estas miradas, an cuando no se detallaron como estudio de casos, se tomarn en cuenta ms adelante para la seleccin del enfoque a adoptar para construir el Marco de Referencia del Sistema de Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda

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2.4 IMPLICACIONES PARA EL SISTEMA DE EVALUACIN DERIVADAS DEL MARCO TERICO

El desarrollo del Marco Terico acerca del concepto de polticas habitacionales, el concepto de evaluacin de polticas pblicas, su evolucin y su aplicacin en casos particulares de polticas habitacionales, permite derivar algunas conclusiones que tendran implicaciones importantes en la definicin del Marco Conceptual y Metodolgico del Sistema de Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda. La poltica habitacional es una construccin social realizada por los diversos grupos e individuos que conforman la sociedad, de acuerdo a una interpretacin de cada observador realizada sobre una situacin problema y apoyada en unos principios ideolgicos que pueden variar en el tiempo. Esta situacin o no ser reconocida y tomada en cuenta al momento de construir un sistema de evaluacin; pero desde nuestra ptica consideramos que merece la pena reconocer y entender las evolucin experimentada desde las miradas positivistas hasta las constructivistas.

Figura No. 2.4 Las miradas sobre la poltica habitacional y su sistema de evaluacin

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Cuando una sociedad interpreta los resultados de una evaluacin de polticas pblicas, lo hace tambin desde distintas perspectivas que no necesariamente tienen que ver con los objetivos de la poltica. Difcilmente se puede comprender a cabalidad los efectos y resultados de una poltica sino se considera el amplio espectro de perspectivas involucradas. Resulta fundamental, como primer elemento dentro del Marco de Referencia del sistema de evaluacin a proponer, la definicin del objeto de evaluacin. Entendemos que la evaluacin de una Poltica Habitacional resulta ms compleja y demandante que la evaluacin de alguno de sus instrumentos; y sera a nuestro juicio una labor que excedera el objeto de esta investigacin. El Plan Quinquenal de Vivienda, constituye como veremos ms adelante, el principal instrumento de la Poltica Habitacional en nuestro pas, y por lo tanto, podra ser perfectamente el objeto de nuestra evaluacin. Si bien monitoreo y evaluacin, son tareas relacionadas y complementarias, deben tener por definicin (y de acuerdo a sus caractersticas, procedimientos y resultados esperados), mtodos y estructuras diferentes. Esta diferencia conceptual deber influir sin duda en las decisiones que se adopten en el Marco de Referencia. Cuando se construye un sistema de evaluacin, pueden adoptarse distintas perspectivas y enfoques. Resulta de inters particular contrastar cada uno de los aspectos que fueron contemplados en la construccin de la definicin terica de evaluacin, con las opiniones y visiones de expertos locales recogidas a travs de encuestas, con el objeto de tomar decisiones relevantes acerca del sistema que deberamos adoptar en el caso particular que nos ocupa. Una forma de aportar las primeras definiciones a un Marco Conceptual que gue un proceso de evaluacin, es delimitar efectivamente a travs de objetivos, procedimientos y funciones, el tipo de evaluacin que se desea lograr en relacin a la situacin y momento especfico en la cual se va a realizar dicha evaluacin. El conocimiento acerca de la evolucin de los enfoques adoptados en la prctica de evaluacin de polticas pblicas (si bien no fue extremadamente profundo), nos brinda los elementos necesarios para seleccionar un enfoque determinado para nuestro Marco Conceptual y Metodolgico, que considere no slo las ventajas y beneficios de cada uno, sino su pertinencia en relacin a las caractersticas contextuales del Plan Quinquenal de Vivienda y a su propio proceso de desarrollo.

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La planificacin del sistema de evaluacin conjuntamente con la planificacin de la intervencin, desde la fase de formulacin, facilita enormemente el proceso y mejora los resultados de la misma.

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MARCO INSTITUCIONAL

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III. LA POLTICA NACIONAL DE VIVIENDA Y EL CONTEXTO INSTITUCIONAL

Proponer un Marco de Referencia Conceptual y Metodolgico para la construccin de un Sistema de Monitoreo y Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda, requiere conocer y comprender previamente la forma de insercin de la Poltica Habitacional Nacional en el marco jurdicoinstitucional de nuestro pas y el rol del Plan dentro de dicha Poltica. En este Captulo se presenta el estado de situacin actual, abarcando los aspectos jurdicos, estratgicos y organizacionales que enmarcan el Plan Quinquenal de Vivienda 2004-2009 y los procesos evaluativos asociados al mismo.

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3.1 MARCO JURDICO Y ESTRATGICO

3.1.1 Marco Jurdico
Los principales instrumentos legales que rigen la accin del Estado en materia de vivienda son: Ley No. 16.112, de 30 de mayo de 1990, de creacin del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA). Ley No. 13.728, de 17 de diciembre de 1968, Ley Nacional de Vivienda, y sus modificativas, No. 16.237, de 12 de enero de 1992, No. 16.736, de 5 de enero de 1996, y No. 17.296, de 21 de febrero de 2001, compiladas en un Texto Ordenado (TOLVI) En forma reciente (posterior a la formulacin del Plan,) se aprob una nueva Ley que consideramos tambin debera contemplarse como rectora de la accin del MVOTMA en materia de vivienda: La Ley No. 18.308: Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. (LOTDS) Se podra pensar en primera instancia que la seleccin tiene una fuerte carga subjetiva (y quizs sea as); pero valga sealar tambin que fueron los nicos instrumentos jurdicos (aparte de la Constitucin) a que hicieron referencia los actores locales entrevistados durante la ejecucin de este trabajo. Estos instrumentos se revisaron en forma sistematizada bajo una ptica que los consideraba fundamentalmente como fuente de informacin para la construccin de un sistema de evaluacin para el Plan Quinquenal de Vivienda. El anlisis realizado no profundiz en los instrumentos en s; sino en su potencial inters e importancia para la construccin de dicho sistema. Sin embargo, cabe sealar que como consecuencia del proceso metodolgico que acompa la elaboracin de este estudio, no vamos a presentar aqu, una seleccin de los aspectos contenidos en estos instrumentos que deberan ser considerados a la hora de evaluar el Plan de Vivienda. Una seleccin de este tipo slo incorporara una mirada parcial (la del investigador) o por el contrario, intentara incorporar todas las miradas

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posibles (las que se identificaron durante el proceso de entrevistas a los actores locales). Y ambas situaciones seran contraproducentes para nuestro objetivo. En consecuencia se decidi estudiar los instrumentos jurdicos indicados con la idea de conocer su contenido; rescatar aquellos aspectos que consideramos relevantes para seleccionar un enfoque para el sistema de evaluacin a construir y prever algunas de las posibles miradas que sobre los mismos haran los diferentes actores durante un proceso de evaluacin.

Ley de Creacin del MVOTMA La ley de creacin del Ministerio establece que el Poder Ejecutivo fijar las polticas nacionales en materia de vivienda, y las ejecutar a travs del Ministerio. Se dispone asimismo que sea competencia del MVOTMA la formulacin, ejecucin, supervisin y evaluacin de los planes de vivienda, y la instrumentacin de la poltica nacional en la materia. Es en este instrumento legal que se define la responsabilidad en la formulacin de la Poltica Nacional de Vivienda por parte del MVOTMA. Pero no slo la formulacin queda bajo su responsabilidad, sino tambin la ejecucin, supervisin y evaluacin de los Planes de Vivienda; dejando fuera de toda duda, el contexto institucional en el cual se deber incorporar el Sistema de Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda. Necesariamente se deber conocer el grado de cumplimiento actual de esta funcin de evaluacin, las posibilidades de modificacin de lo existente y la definicin de la mejor forma de insertar nuevas propuestas que complementen lo actualmente realizado. Para tal fin, se estudiarn en detalle los procesos de evaluacin que se lleven adelante actualmente en el MVOTMA y las caractersticas de estructura organizacional que dan cabida a estos procesos.

Texto Ordenado de la Ley Nacional de Vivienda La Constitucin de la Repblica, en su artculo 45 establece que Todo habitante de la Repblica tiene derecho a gozar de vivienda decorosa. La ley propender a asegurar la vivienda higinica y econmica, facilitando su adquisicin y estimulando la inversin de capitales privados para ese fin.

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Este derecho es retomado en la Ley No. 13.728 promulgada en 1968, que establece que Toda familia, cualesquiera sean sus recursos econmicos, debe poder acceder a una vivienda adecuada que cumpla el nivel mnimo habitacional definido en esta ley. Es funcin del Estado crear las condiciones que permitan el cumplimiento efectivo de ese derecho. Esta Ley ha sufrido sucesivas modificaciones a lo largo del tiempo, situacin que condujo a elaborar un "Texto Ordenado de la Ley de Vivienda". En esta versin, se indica en su artculo 4, que El Poder Ejecutivo, tomando en cuenta las propuestas del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, ajustar y enviar al Parlamento, dentro del primer ao de cada perodo de Gobierno y simultneamente con el Presupuesto Nacional, un Plan Quinquenal de Vivienda Se establece as, no slo la responsabilidad del estado en materia habitacional, sino que se crea un instrumento especfico para cumplir esta responsabilidad el Plan Quinquenal de Vivienda- y se adjudica al MVOTMA en particular la responsabilidad institucional de su formulacin. La Ley No. 13.728 es un instrumento extremadamente completo, cuyo contenido es sin duda un material de referencia relevante para ser incorporado en un sistema de evaluacin. Sin embargo, como sealamos en prrafos anteriores, no intentaremos describir exhaustivamente todos los aspectos contenidos en la Ley que deberan tomarse en cuenta al momento de evaluar un Plan de Vivienda. Muchos aspectos podran considerarse como parmetros de evaluacin; por ejemplo y slo por mencionar algunos: La funcin del Estado en materia habitacional Las caractersticas requeridas en la institucionalidad asociada para cumplir esa funcin. El contenido esperado de un Plan de Vivienda La definicin de los estndares de una vivienda adecuada Las formas de financiamiento del Plan. Sin embargo, es necesario colocar el instrumento en perspectiva: Fue concebido hace ms de 40 aos y fue sucesivamente modificado por diversas administraciones tratando de ajustarlo a diferentes concepciones ideolgicas. Por lo tanto, hay que tener en mente que en esos aos y modificaciones, tambin han ocurrido en paralelo, cambios en la situacin problema (habitacional) que se desea modificar; cambios en el contexto de esa situacin problema; e incluso y no menos importante, cambios de paradigmas: por

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ejemplo, del Estado constructor de vivienda al Estado constructor de hbitat. Cambios que la Ley concebida hace 40 aos, no podra contemplar, an siendo un instrumento innovador como de hecho lo fue. An as, entendemos que la Ley aporta ideas y conceptos importantes que sera interesante tener en cuenta al seleccionar un enfoque para la construccin del Marco de Referencia del Sistema de Evaluacin.

Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible

En el ao 2008 se aprueba esta Ley, que introduce en muchos aspectos una nueva mirada acerca de la funcin reguladora del estado en materia de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible. Si bien no se trata de una Ley que directamente apunte a la poltica habitacional, resulta fundamental para comprender algunos aspectos de esta poltica, que seran deseables en el marco de la nueva institucionalidad y marco de desarrollo estratgico que se propone. Si bien esta Ley fue aprobada posteriormente al Plan de Vivienda, sus principios reflejan los lineamientos y objetivos estratgicos del Estado, que ya estaban definidos (aunque quizs no en forma tan clara y explcita) en el momento en que se dise el Plan. Los Principios declarados en la Ley, responden a la ideologa que sustenta tanto la poltica de ordenamiento territorial como otras polticas pblicas de carcter social. Estos principios son: Planificacin ambientalmente sustentable Equidad social Cohesin territorial Acceso igualitario a una calidad de vida digna Valorizacin del Patrimonio Cultural Desarrollo social y econmico solidario Coordinacin y Cooperacin Descentralizacin Participacin Ciudadana

Cabe destacar tambin que la LOTDS reconoce la concurrencia de competencias en materia de hbitat e introduce particularmente la nocin de que las polticas pblicas habitacionales y las polticas pblicas de suelo debern estar articuladas; y que los

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instrumentos de ordenamiento territorial constituyen las herramientas fundamentales para lograr esta articulacin. En esta misma lnea, se podran identificar claras y variadas referencias que podran ser consideradas relevantes para la evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda, especialmente en relacin a la integridad y coherencia del mismo con objetivos estratgicos superiores; y a la subsidiariedad y complementariedad con otras polticas pblicas sociales.

3.1.2 Marco Estratgico

Tal como sealamos en captulos anteriores, es importante mantener en mente que toda poltica habitacional se sustenta en unas bases ideolgicas y filosficas a las cuales debe responder en trminos de coherencia e integridad. Y que en la misma medida, el sistema de evaluacin de esta poltica se deber apoyar en las mismas bases ideolgicas. No ya (o por lo menos, no solamente) en el sentido de garantizar que la poltica sea evaluada con los criterios propios de esa ideologa; sino en el sentido de que el enfoque adoptado para el sistema de evaluacin se base en los mismos principios ideolgicos, como forma de dar continuidad y profundidad a los cambios que esa ideologa busca introducir en la forma de actuacin pblica en general. Es una forma de reconocer que el nuevo marco estratgico en el cual se inserta la poltica habitacional, requiere instrumentos de monitoreo y evaluacin que respondan a una nueva perspectiva y no ya a los tradicionales enfoques comnmente empleados en el seguimiento de las antiguas polticas de vivienda.

Los Lineamientos Estratgicos Nacionales En la Resolucin adoptada por la OPP, en su primera sesin en el ao 2005 se expresaba; ... el Gobierno concibe el desarrollo como un proceso que integre la dimensin econmica con la dimensin social, que redunde en un crecimiento global en armona con el desarrollo local y sectorial y donde las decisiones de corto plazo guarden coherencia y estn guiadas por los objetivos estratgicos de largo plazo. (OPP, 2005). Este principio general incorpora y valoriza dentro de la estrategia nacional de desarrollo, la planificacin a largo plazo, la integracin de las diferentes dimensiones del desarrollo

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en los procesos de planificacin y la necesidad de mantener una subsidiariedad entre objetivos en el corto y largo plazo. La Ley No. 17.930 Presupuesto Nacional 2005-2009 presenta en el Tomo VI, la informacin relativa a los Planes Estratgicos de Gestin 2005 2009; retoma este principio general y lo concreta a travs de los Lineamientos Estratgicos Generales y Objetivos Estratgicos para cada Unidad Ejecutora de la Administracin Central. Estos lineamientos constituyen una referencia fundamental para comprender las bases ideolgicas que subyacen las polticas sociales adoptadas por el Gobierno para el perodo 2005-2009 (entre ellas la Poltica Nacional de Vivienda). Dentro de los Objetivos incorporados especficamente para el MVOTMA, cabe sealar los siguientes, que podran constituir pautas estratgicas para guiar la construccin de un sistema de evaluacin de las polticas habitacionales: Generar una poltica habitacional que tienda a efectivizar el acceso y permanencia a la vivienda para todos los sectores de poblacin. Articular las acciones de actores pblicos y privados. Promover amplios espacios de participacin ciudadana en la definicin e implementacin de las polticas de hbitat. Integrar la poltica habitacional con otras polticas sociales y polticas de ordenamiento territorial. Establecer una buena poltica de comunicacin que permita una adecuada informacin de las polticas. Desarrollar permanente comunicacin e interlocucin con los Gobiernos Departamentales. Trasladar el rol del estado como constructor de viviendas a generador de hbitat. Estos lineamientos de carcter general se concretan posteriormente en el Plan Quinquenal de Vivienda 2004-2005. Los principios y estrategias declarados en el Plan revelan tambin las bases ideolgicas en las que se sustenta la Poltica Nacional de Vivienda.

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3.2 EL PLAN QUINQUENAL DE VIVIENDA 2005-2009

El Plan Quinquenal de Vivienda 2005-2009 es el cuarto formulado por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente desde su creacin. De acuerdo al equipo responsable de su formulacin, fue elaborado desde una perspectiva totalmente diferente a los Planes de Vivienda anteriores, fundamentalmente por un cambio sustancial de la relacin estado-sociedad civil en la elaboracin de las polticas pblicas: El Plan se formul con participacin de recomendaciones realizadas por el Grupo Asesor de la Direccin Nacional de Vivienda (creado por Decreto del Poder Ejecutivo del 30 de marzo de 2005), el cual est integrado por representantes de las organizaciones sociales, sindicales, empresariales y tcnicas; representantes del mbito acadmico y de otros organismos del Estado competentes en la materia. No es objetivo de este trabajo analizar cada una de las propuestas y contenidos del Plan. (Esto resultara necesario en caso de que el objetivo del trabajo fuera realizar una evaluacin del mismo propiamente dicha). Sin embargo, resulta importante conocer los criterios que guiaron su formulacin, as como sus principales objetivos y metas, con el fin de utilizar esta informacin para seleccionar el enfoque ms adecuado para el desarrollo de un Sistema de Evaluacin del mismo. A continuacin transcribimos Objetivo Central, Rol Institucional, Criterios de Desarrollo, Objetivos Especficos, Metas asociadas y Productos. Objetivo Central Mejorar las condiciones habitacionales de la poblacin, considerada sta en su diversidad (socio-econmica, etaria, tnica, cultural, de gnero) en trminos de propender a garantizar un derecho ciudadano.

Rol del MVOTMA Al MVOTMA, a travs de la Direccin Nacional de Vivienda, le compete la generacin de una poltica habitacional, creando las condiciones que permitan el acceso y permanencia

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a la vivienda de todos los sectores de la poblacin, priorizando a los sectores sociales ms carenciados.

Criterios aplicados en su Formulacin: Inclusin e Integracin Social: Los Programas Habitacionales buscarn construir en forma simultnea el proyecto fsico y el proyecto social, para lograr alcanzar el objetivo de inclusin social y de insercin democrtica a la ciudad. Globalidad e Integralidad: La poltica habitacional deber confluir y articularse con otras polticas sociales (ordenamiento territorial, salud, educacin), para mejorar la calidad de vida de los sectores populares. Participacin y Descentralizacin: La poltica habitacional es un proceso paulatino de transferencia de capacidades de decisin y delegacin de funciones y decisiones a los rganos locales, as como de impulso al fortalecimiento de la sociedad civil. Desde el Territorio: Las polticas habitacionales deben converger en la lgica de un territorio ya construido, buscando la mxima utilizacin de la infraestructura y equipamiento existentes, que conduzcan a detener y/o revertir la segregacin territorial. Desde la demanda: La poltica habitacional deber reconocer los requerimientos de la demanda. Su calificacin y territorializacin resulta ineludible a efectos de poder instrumentar una poltica eficaz. Con atencin a los productos-proceso: Los programas habitacionales deben concebirse como aprendizajes de procesos autogestionarios. Disociar el producto-proceso de las franjas de ingreso para lograr heterogeneidad social en programas y proyectos.

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Objetivos y Metas Asociadas

OBJETIVOS

METAS
Colaborar activamente para la creacin de un sistema de evaluacin, monitoreo y seguimiento permanente de la situacin habitacional. Establecer los criterios de subsidios en funcin de las necesidades y caractersticas socio econmicas y culturales de los destinatarios. Mejorar la utilizacion de la inversin histrica de la comunidad potenciando el financiamiento y la permanencia de la poblacin en centralidades y reas inmediatas. Disminuir el dficit cualitativo de la produccin habitacional pblica y privada existente mediante el mejoramiento, la ampliacin, el mantenimiento y la formalizacin dominial Posibilitar la permanencia de las familias con creditos de vivenda otorgados por el BHU y con disminucin de ingresos mediante subsidios a la permanencia. Generar nuevo estoc habitacional adecuado a las caractersticas culturales, sociales, y de distribucin territorial, reales de las familias propiciando la construccin de nuevas viviendas, servicios habitacionales e infraestructura . Incentivo a la investigacin para vivienda de interes social. Incentivo a la oferta de viviendas en alquiler con calides y precios adecuados.

1. Ajustar la oferta de viviendas a las necesidades habitacionales reales, atendiendo tanto a la reorganizacin del estoc existente como la generacin de vivenda nueva.

2. Disear e implementar acciones y programas tendientes a revertir las procesos de segregacin social y fragmentacin territorial.

Reestructurar el estoc habitacional contribuyendo a mitigar los actuales procesos se segregacin social y fragmentacin territorial. Orientar y realizar intervenciones sociales en el marco de los programas habitacionales que viabilicen los procesos de integracin. Atencin a la emergencia social con soluciones trancitorias, para su posterior integracin a programas definitivos adecuados .

3. Obtener y administrar los recursos pblicos que Administracin Integral del Fondo Nacional de Vivienda y Urbanizacin . efectivicen la poltica habitacional y orientar el ahorro privado en sentido convergente. Disminuir la morosidad de los crditos otorgados y a otorgar. Articular las polticas habitacionales con el resto de las polticas sociales y productivas en el territorio. Generar un espacio de coordinacin permanente con las autoridades locales, potenciando su papel de gestores de las polticas habitacionales y colaborar en el desarrollo de los planes de vivienda departamentales.

4. Desarrollar una permanente colaboracin e interlocucin con otros organismos del estado para el desarrollo e implementacin de las polticas de hbitat, a escala nacional, departamental y local.

Ejercer la regulacin y contralor de las actividades de las entidades que 5. Articular las acciones del estado con los agentes privados actan en materia de vivienda. con incidencia en la problemtica Estimular la inversin de capitales privados en viviendade inters social.

Productos Ofrecidos Los productos alternativos ofrecidos ms relevantes son: Vivienda nueva de produccin pblica Prstamos para compras de vivienda usada. Financiamiento para cooperativas de vivienda

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Garanta de Alquileres Prstamos para refaccin y ampliacin de vivienda Subsidios de alquileres para poblacin en situacin de vulnerabilidad social. Realojos de familias en asentamientos irregulares no contemplados por el PIAI

Adicionalmente se integran al Plan otros Programas que se vienen adelantando desde administraciones anteriores, los cuales funcionan bajo su propia lgica: PIAI: Programa de de Integracin de Asentamientos Irregulares CREDIMAT: Programa de Crditos para Materiales de Construccin MEVIR: Programa de Erradicacin de la Vivienda Rural Insalubre.

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3.3 LOS PROCESOS DE MONITOREO Y EVALUACIN

Es de suponer que si en todos los mbitos nacionales de la actuacin pblica, se han comenzado a introducir cambios en la forma de concebir las polticas sociales (de acuerdo a los Lineamientos Estratgicos de Estado contenidos en la Ley de Presupuesto 2005), tambin se estn comenzando a introducir nuevas propuestas acerca del rol de la evaluacin en el ciclo de dichas polticas. Por lo tanto, dentro de un estudio del estado de situacin del contexto institucional, resulta importante conocer los sistemas de monitoreo y evaluacin que se estn llevando adelante actualmente en relacin a la Poltica Nacional de Vivienda, para identificar las potenciales relaciones de complementariedad entre stos y un futuro Sistema de Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda. En particular se hace nfasis en los procesos adelantados por el MVOTMA; pero no se descarta considerar iniciativas de otras instituciones relacionadas, si se considera que stas podran contribuir al funcionamiento de dicho sistema. A efectos de mantener la clara diferenciacin existente entre el registro sistemtico de informacin con fines de monitoreo y las actividades de anlisis, interpretacin y valoracin de dicha informacin con fines de evaluacin, se decidi presentar los casos de Observatorios en forma independiente de los Sistemas de Evaluacin, an cuando uno se alimente de los insumos del otro.

3.3.1 Los Sistemas de Evaluacin existentes en el MVOTMA

Se realizaron varias entrevistas para conocer los procesos que se estn llevando adelante en el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, y especficamente en la Direccin Nacional de Vivienda (DINAVI). Se identificaron tres mbitos de trabajo que cumplen en alguna medida tareas de evaluacin de la poltica habitacional, de acuerdo a las definiciones adoptadas en este trabajo:

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Departamento de Programacin y Control - DINAVI El objetivo general del Departamento de Programacin y Control (DINAVI) es definir, implementar y administrar el sistema corporativo de informacin para la gestin, monitoreo y evaluacin de los programas de soluciones habitacionales. An cuando su objetivo fundamental est ms enfocado a la gestin de la informacin que a la evaluacin en s misma, el departamento lleva adelante actualmente un proceso evaluativo. Este proceso, si bien est inmerso de la estructura de la DINAVI, es en realidad un Proyecto impulsado por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), dentro del cual el MVOTMA fue seleccionado, junto con otros Ministerios, para la aplicacin de una experiencia piloto. Este Proyecto que se basa en la aplicacin de un Cuadro de Mando Integral como herramienta de evaluacin para cada Unidad Ejecutora de la Administracin Central (en este caso la DINAVI), con el fin de evaluar sus objetivos estratgicos de acuerdo a un enfoque orientado a la toma de decisiones. Se inici a fines del 2008 y se estima que la definicin de los mapas estratgicos requeridos y el ajuste de los indicadores estara listo en el 2010; pero no as el procedimiento de medicin de indicadores en forma automatizada. El enfoque adoptado considera cuatro dimensiones bsicas de evaluacin: contexto, recursos, productos y resultados; y utiliza indicadores bsicamente cuantitativos para su medicin. Los indicadores asociados al Contexto son tomados bsicamente de estadsticas elaboradas por fuentes externas al MVOTMA (INE, BCU, etc.), relacionadas con la situacin socio-econmica de la poblacin en general y de los hogares postulantes en particular; as como la situacin del sector inmobiliario y sector de la construccin. En trminos de medicin de Resultados se aplican cuatro indicadores cuantitativos: Total de soluciones habitacionales otorgadas Monto de recursos ejecutados por solucin habitacional % de soluciones otorgadas con subsidio sobre total de soluciones habitacionales % de soluciones otorgadas a travs de coejecutores de crdito.

En trminos de Productos, se seleccionaron los siguientes aspectos para evaluar, con sus indicadores asociados:

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 Programa de Soluciones Habitacionales: Cantidad de soluciones otorgadas por tipo; % de avance y ejecucin de obras; cantidad de hogares beneficiarios en relacin al total de postulantes. Sistema de Gestin Institucional de la Poltica: % de proyectos ejecutados con organismos internacionales; % de actividades ejecutadas para la re-estructura de la institucin; % de ejecucin del convenio de cogestin con la ANV. Sistema de Subsidios: Cantidad de subsidios; hogares beneficiarios; % de deudas re-estructuradas, etc. En trminos de Recursos se aplican, entre otros, los siguientes indicadores: Monto de Recursos asignados por proyecto Monto asignado por tipo de subsidio Morosidad Las principales limitantes o necesidades sealadas por el grupo encargado de llevar adelante este proceso de evaluacin son: La necesidad de contar con un espacio institucional dentro de la DINAVI, mejor jerarquizado y dotado del personal necesario para llevar a cabo las funciones asignadas. Eliminar las diferencias en las definiciones de las variables de la base de datos de los Programas ejecutados y las de los indicadores utilizados en el Cuadro de Mando Integral.

A nuestro juicio, este proceso de evaluacin contribuye efectivamente a introducir la cultura de evaluacin dentro de la Institucin, pero su funcin no est integrada a las necesidades del Grupo encargado de disear y ejecutar el Plan de Vivienda. Por su diseo y concepcin, el marco utilizado puede efectivamente aplicarse a ste o a cualquier otro Plan de Vivienda, ya que el modelo no cambiara sustancialmente ante un cambio de objetivos estratgicos. Pero en contrapartida, consideramos que no logra interpretar y valorar la esencia del Plan, sus bases ideolgicas y las diferencias con otras polticas anteriores o futuras. Involucra nicamente indicadores cuantitativos orientados a medir el logro de los resultados planificados, en trminos de productos y del uso de los recursos asignados; y descuida otros aspectos de especial inters para contribuir a la mejora del Plan.

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Divisin Social - DINAVI

El objetivo primordial de la Divisin Social es garantizar que el diseo de los programas habitacionales en sus distintas etapas de planificacin, ejecucin y evaluacin concuerden con el cumplimiento de los objetivos y metas establecidos por la DINAVI segn los lineamientos generales del Plan Quinquenal de Vivienda 2005-2009. Dentro del marco de este objetivo general, esta Divisin incluy por primera vez y en forma reciente (Diciembre del 2008), la implantacin de un incipiente proceso de evaluacin. Esta iniciativa fue concebida como un proceso de monitoreo continuo para la mejora de los Programas del Plan Quinquenal de Vivienda en su fase de ejecucin. Se apoya en estadsticas socio-econmicas derivadas de un registro de postulantes y de resultados de cuestionarios aplicados a los adjudicatarios en proceso de bsqueda de vivienda. As mismo se nutre de informacin derivada de los procesos de ejecucin de algunos de los Programas que conforman el Plan de Vivienda. Se han aplicado lneas de evaluacin cualitativa conjuntamente con datos cuantitativos, a travs de herramientas novedosas, pero consideradas an muy primarias por parte del Grupo que lleva adelante la ejecucin. Dentro de las principales limitaciones enfrentadas por el grupo encargado de llevar adelante el proceso, se identificaron: La necesidad que existi de postergar la implantacin del sistema de evaluacin, ya que la incorporacin de una lgica completamente distinta a la que rega las polticas anteriores, llev un largo perodo de transicin. La falta de personal que pueda dedicar su tiempo en forma integral para llevar adelante la actividad; la cual se considera (por parte del grupo evaluador) que debera realizarse en forma interna con apoyo de consultores externos. La mejora en el diseo y consistencia de las bases de datos y registros de los diferentes Programas, para obtener datos ms relevantes para el monitoreo de los mismos.

An cuando el proceso comenz relativamente tarde, la Divisin Social considera que ha sido un esfuerzo provechoso que les ha permitido identificar algunos aspectos problemticos durante la ejecucin y mejorar el diseo de los mismos o cambiar algunas de las herramientas que se venan utilizando.

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Si bien el concepto de evaluacin es muy incipiente, existe la voluntad de mantener los procesos dentro de las funciones bsicas de la Divisin puesto que ha reportado buenos resultados en trminos prcticos. Sin embargo, se reconoce que los procesos aplicados hasta el momento, no seran los ms idneos para realizar una evaluacin integral del Plan de Vivienda, la cual, segn opinin de las personas entrevistadas, debera contemplar los impactos a largo plazo en el entorno social, incluyendo la etapa post-ocupacional; aspectos que actualmente no se consideran parte de la evaluacin

Programa CREDIMAT

CREDIMAT es un Programa particular dentro del Plan Quinquenal de Vivienda, puesto que lleva varios aos de ejecucin (previos a la introduccin de la actual poltica habitacional) y responde a una lgica muy particular que involucra el uso de fondos de cooperacin internacional. Sin embargo, se incorpor como ejemplo de referencia puesto que por su trayectoria en el tiempo, posee un sistema de monitoreo y evaluacin estructurado y sistemtico. No se considera oportuno incluir extensas referencias a este sistema, ya que existe documentacin muy bien estructurada que ofrece toda la informacin al respecto (Cafferatta et al, 2006). Sin embargo, destacamos algunas de las caractersticas que pudieran servir de ejemplo para un futuro sistema de evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda. Es una evaluacin con una funcin claramente definida y orientada a la mejora del Programa y a la rendicin de cuentas. Se basa en un marco de referencia que permite interpretar la informacin derivada de la evaluacin en funcin de la funcin que se espera sta cumpla. El sistema incorpora mecanismos de evaluacin internos y externos con algunas instancias de participacin que facilitan la incorporacin de la opinin de los actores y beneficiarios. Los usuarios de la evaluacin son los actores que directamente trabajan en la coejecucin del Programa y necesitan tomar decisiones para mejorar el proceso de entrega del Programa al pblico beneficiario.

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 La evaluacin incluye un importante componente social que se apoya en entrevistas y cuestionarios, de la cual derivan informacin valiosa; aunque reconocen la dificultad de llevarla adelante en forma sistemtica. Dentro de las dificultades que resalta el grupo encargado, destacan: La escasa cultura de evaluacin y la reticencia a dedicar tiempo al proceso e incluso a utilizar los resultados del mismo para la mejora en la ejecucin, por parte de los co-ejecutores. La dificultad de incorporar indicadores cualitativos al proceso, ya que los usuarios tienen a usar solamente los resultados cuantitativos.

3.3.2 Los Observatorios en Materia de Hbitat

Dentro del MVOTMA no se identific ningn Observatorio en materia de hbitat efectivamente operativo. Sin embargo, se identificaron algunas experiencias que resultan interesantes como potenciales fuentes de informacin y/o como ejemplos a tener en cuenta a futuro: Un Observatorio destinado al monitoreo del desarrollo sostenible; una propuesta para la implantacin de un Observatorio Habitacional; y un Observatorio social recientemente desarrollado en otra institucin pblica.

Observatorio Social - MIDES

El Observatorio Social es una experiencia concreta, reciente dentro de la administracin pblica. Fue desarrollado por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) como una herramienta que ofrece informacin sobre la disponibilidad y accesibilidad de datos tiles para el diseo, monitoreo y evaluacin de polticas pblicas de diversa ndole. Representa un portal de amplia utilidad que recoge y hace referencia a diversos mbitos donde se puede obtener informacin, no solamente dentro del MIDES, sino en toda la Administracin Pblica (incluyendo datos generados por el propio MVOTMA). Es una gua interesante al momento de seleccionar indicadores posibles para la implementacin del Sistema de Evaluacin del Plan de Vivienda.

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Sistema de Monitoreo Socio-Econmico, Ambiental y Territorial - MVOTMA

Dentro del MVOTMA tambin existe una experiencia integral en cuanto a la construccin de Observatorios orientados al monitoreo de polticas; pero an se encuentra en fase de implantacin: el Sistema de Monitoreo Socio-econmico, Ambiental y Territorial, que llevan adelante en forma conjunta, la Direccin de Ordenamiento Territorial y la Direccin del Medio Ambiente. Este sistema involucra un conjunto de indicadores para el monitoreo del desarrollo sostenible. Se apoya en un Marco Conceptual Temtico, que incluye cinco temas bsicos: Calidad de Vida y Equidad Social; Relacin Estado-Sociedad; Desarrollo Econmico; Recursos Ambientales y Patrimonio Cultural; Ordenamiento Equilibrado y Racional del Territorio.

Prcticamente en todos los temas incluidos, existen indicadores que podran aportar informacin til para el monitoreo y evaluacin de un Plan Quinquenal de Vivienda; independientemente del enfoque que se decida adoptar para tal fin. Los indicadores que se construyeron se podrn consultar en las Direcciones del Ministerio mencionadas y prximamente en una pgina web desarrollada para la difusin de los mismos.

Observatorio Habitacional - MVOTMA UNIVERSIDAD DE LA REPBLICA:

El MVOTMA se plante en el ao 2006, la oportunidad de generar un mbito de referencia para el manejo de la informacin en el Sistema Habitacional y construir una herramienta-observatorio capaz de operar a diferentes niveles. La propuesta conceptual y metodolgica para la construccin de esta herramienta, denominada Observatorio Habitacional estuvo a cargo de la Facultad de Arquitectura con apoyo de la Universidad de la Repblica. El objetivo general del Observatorio es contribuir a la planificacin, seguimiento y evaluacin de las acciones de la poltica habitacional. Se concibe como un instrumento

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til a diferentes usuarios, entre los cuales se destacan las autoridades responsables de la generacin, aplicacin y evaluacin de la Polticas Nacional de Vivienda. El observatorio previsto actuara como un Inventario de la informacin disponible relacionada con el tema de inters que incorporara adicionalmente propuestas metodolgicas para la obtencin y registro de nueva informacin. Se mantuvo explcitamente fuera de la propuesta, el carcter de observatorio analizante que implicara la introduccin de juicios de valor asociados con un proceso de evaluacin. La propuesta es ambiciosa y bien estructurada. Ofrece varios enfoques y clasificaciones temticas de reas de inters dentro del Sistema Habitacional que podran ser de utilidad en el proceso metodolgico de construccin del Sistema de Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda. En caso de llevarse a la prctica, sera conveniente incorporar lineamientos derivados del marco de referencia que se adopte para el Sistema de Evaluacin propiamente dicho, de forma que resulte til para la obtencin de los datos que sean requeridos y/o para la generacin de informacin adicional.

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3.4 LA NUEVA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DEL MVOTMA

Con la presente administracin se inici un proceso de re-estructuracin organizacional del MVOTMA, cuya propuesta final de reformulacin fue aprobada en el ao 2008 por Decreto Presidencial.4 Si bien esta reformulacin no ha sido implementada an, es conveniente estudiar las posibilidades que ofrece desde el punto de vista organizacional para la incorporacin de un Sistema de Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda. De acuerdo al organigrama propuesto especficamente para la DINAVI, se identificaron varias estructuras con funciones relacionadas con procesos de monitoreo y evaluacin de polticas: i) Unidad de Estudios y Planificacin. Se le asignan a esta Unidad diversas y numerosas funciones, de las cuales transcribimos algunas a continuacin: disear y administrar las bases de datos y los sistemas de informacin en los temas de su competencia; procesar y producir informacin para seguimiento y evaluacin de polticas y programas; elaborar y proponer metodologas, indicadores y perspectivas para la realizacin de estudios sociales, econmicos, financieros en materia habitacional; elaborar indicadores de calidad que permitan evaluar conjugando la produccin cuantitativa de viviendas y el impacto en la calidad de vida de la poblacin. La funcin de evaluacin propiamente dicha aparece sugerida en forma colateral en el listado de funciones asignadas (es decir, no se le asigna la funcin de evaluacin del Plan de Vivienda en forma explcita). Sin embargo, si se enfatiza en las funciones relacionadas con la gestin de informacin y la construccin de indicadores. Entendemos que estas funciones estn directamente relacionadas con la funcin de evaluacin y por lo tanto, la Unidad sin duda jugar un rol preponderante en el diseo y aplicacin de un Sistema de Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda. ii) Divisin de Soluciones Habitacionales es otra estructura que requiere consideracin. Se le asignan dentro de sus cometidos monitorear y evaluar los

Reformulacin de Estructuras Organizativas MVOTMA. Decreto Presidencial. No. XX/08. 9 de setiembre del 2008.

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diferentes programas habitacionales; y coordinar con la Unidad de Estudios y Planificacin, la evaluacin de impactos de los Programas. Interpretamos de la lectura de las funciones asignadas, que la Divisin de Soluciones Habitacionales deber realizar directamente las funciones de monitoreo y evaluacin continua de los Programas en su fase de ejecucin (con fines formativos para la mejora continua de los Programas). Pero para las actividades de evaluacin con carcter sumativo (es decir en la fase posterior a la ejecucin), deber actuar en forma coordinada con la Unidad de Estudios y Planificacin. Iii) Por ltimo, la Divisin de Auditora y Proyectos se orienta fundamentalmente al control y evaluacin de programas ejecutados por actores externos. Y en todo caso, deber coordinar con la Divisin de Soluciones Habitacionales esta funcin de control. Ms que una funcin de evaluacin propiamente dicha, se refiere a la supervisin del accionar de actores externos en trminos de rendimiento y cumplimiento de los trminos acordados.

La estructura propuesta, ofrece oportunidades para la insercin de un Sistema de Monitoreo y Evaluacin del Plan, al incorporar funciones relacionadas con la generacin y sistematizacin de informacin para la construccin de indicadores y monitoreo de los programas. En todo caso, parecera necesario ampliar la visin propuesta de los sistemas de evaluacin hacia alcances ms modernos e integrales.

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3.5 IMPLICACIONES PARA EL SISTEMA DE EVALUACIN DERIVADAS DEL MARCO INSTITUCIONAL

El Texto Ordenado de la Ley Nacional de Vivienda y la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible establecen importantes criterios y lineamientos que deberan ser recogidos por los Planes Quinquenales de Vivienda. Un Sistema de Evaluacin del Plan deber contemplar una dimensin que permita valorar el instrumento en relacin al marco jurdico-institucional que representan ambos instrumentos legales. El Plan Quinquenal de Vivienda 2005-2009 incorpora claramente los Lineamientos Estratgicos Nacionales propuestos a niveles superiores de planificacin para el desarrollo y responde a una nueva concepcin de la poltica habitacional y del rol del Estado en la misma. Sus bases ideolgicas constituyen un insumo necesario e indispensable para lograr una evaluacin coherente y ajustada a la visin institucional. La nueva estructura organizacional del MVOTMA no contempla en forma explcita la actividad de evaluacin integral de la poltica habitacional o del Plan de Vivienda, para ninguna de las estructuras propuestas. Sin embargo, si contempla la evaluacin de los Programas que componen el Plan. Esto conduce a pensar que institucionalmente, la evaluacin est siendo concebida fundamentalmente en trminos de rendimiento y cumplimiento de los objetivos planificados y como herramienta para la mejora de Programas durante su ejecucin. La estructura propuesta ofrece oportunidades para la insercin de un Sistema de Monitoreo y Evaluacin del Plan, al incorporar funciones relacionadas con la generacin y sistematizacin de informacin para la construccin de indicadores; actividades ntimamente ligadas a la evaluacin del Plan. Existe actualmente escaso desarrollo de la cultura evaluativa en el MVOTMA como institucin responsable del Plan Quinquenal de Vivienda, lo cual limitara la posibilidad de introducir sistemas de evaluacin complejos. Pero a la vez cabe reconocer la enorme oportunidad que se presenta, al existir incipientes experiencias que han abierto un primer camino a la introduccin del tema en la institucin y la flexibilidad para incorporar nuevas propuestas.

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El sistema de evaluacin que lleva adelante actualmente Programacin y Control cumple con las necesidades tradicionales de evaluar una poltica en forma cuantitativa y en relacin al logro de objetivos y metas. Su existencia ofrece la posibilidad de innovar y de desarrollar un sistema de evaluacin del Plan de Vivienda bajo criterios diferentes que complementen el actual enfoque tradicional. Sin embargo, si la nueva Unidad de Estudios y Planificacin asume la responsabilidad de seguir adelante con el Proyecto de OPP que actualmente se enfoca en la evaluacin de objetivos estratgicos bajo el marco adoptado orientado a la toma de decisiones, sera necesario dotarla de recursos adicionales para incorporar un nuevo enfoque de evaluacin para el Plan Quinquenal de Vivienda, que complemente el existente. El sistema de monitoreo introducido recientemente en la Divisin Social constituye una clula fundamental de experiencia que podra ampliarse y consolidarse, especialmente para monitoreo y evaluacin con la finalidad de mejorar los Programas que integren el Plan de Vivienda. Estas actividades de monitoreo y evaluacin in va, podran ser incorporadas a los procesos rutinarios de ejecucin de los Programas bajo un enfoque para la toma de decisiones, orientado a los diseadores y ejecutores. La evaluacin de Programas con el objetivo de monitorear su ejecucin e incorporar mejoras en el proceso (evaluacin formativa), podra incorporarse directamente en la Divisin de Soluciones Habitacionales, consolidando las actividades iniciadas recientemente. En caso de que la funcin de evaluacin integral del Plan (evaluacin sumativa) no quede bajo responsabilidad de esta Divisin, sera imprescindible planificar ambos procesos en forma conjunta de modo que los resultados de la evaluacin formativa sean integrables a la evaluacin sumativa. La experiencia de CREDIMAT, la estructura y sistematicidad de su sistema de evaluacin y las lecciones aprendidas en estos aos, constituyen una fuente importante de informacin para desarrollar los sistemas de monitoreo y evaluacin de otros Programas Habitacionales. Es deseable y factible la consideracin de los observatorios existentes en MVOTMA y MIDES como fuentes de datos para el sistema de evaluacin; pero no se debera descuidar la construccin del Observatorio Habitacional, como generador de informacin especialmente orientada a satisfacer los requerimientos del sistema de evaluacin que se disee.

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PROPUESTA PARA EL MARCO DE REFERENCIA

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IV. MARCO DE REFERENCIA PARA EL SISTEMA DE EVALUACIN

El Marco de Referencia Conceptual y Metodolgico para el Sistema de Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda debe actuar como un instrumento que gue el proceso de evaluacin. Constituye la lgica racional que permite organizar el pensamiento y la accin durante la evaluacin del Plan. Es ordenador del proceso y facilitador de los mtodos para su construccin. Define las reglas del juego. Pero sobre todo aporta un desarrollo conceptual de la cultura de evaluacin a nivel organizacional y social.

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4.1 LAS DIMENSIONES DEL MARCO DE REFERENCIA

El Marco de Referencia propuesto, abarca dos dimensiones, una conceptual y otra metodolgica. En su aspecto conceptual, permite a los diferentes actores del proceso, conocer los objetivos, bases y principios sobre los que se apoya el proceso de evaluacin y los resultados que se espera obtener del mismo. Permite una mejor comprensin de la intervencin pblica que se desea evaluar, sin duda de carcter muy complejo. Aporta el marco de referencia que permite comprender el cmo y el porqu del proceso de evaluacin a seguir, facilitando que los actores del proceso de evaluacin formulen las preguntas ms adecuadas para valorar la intervencin en cuestin y definan los criterios que se deben aplicar. En su aspecto metodolgico, ofrece las pautas de accin, una forma o mtodo para conducir el proceso de evaluacin. Constituye una gua para definir aquellos aspectos que se consideran relevantes para la evaluacin; la forma para obtener la informacin necesaria y cmo utilizarla con fines de valoracin. Facilita la participacin de las distintas partes interesadas. Es una gua la construccin de un espacio de discusin y debate estructurados. La seleccin del Marco Conceptual y Metodolgico no est exenta de una fuerte carga subjetiva. Tal como se pudo comprobar en el estudio terico de los enfoques de evaluacin para polticas pblicas adoptados por expertos y tericos a lo largo del tiempo, existen varias aproximaciones posibles para ejecutar la misma tarea de evaluacin y la aplicacin de uno u otro podr derivar en resultados de utilidad y aplicacin muy diferente. La seleccin de un enfoque u otro, de las premisas, de la definicin de los resultados que se esperan obtener y la aplicacin que se har de los mismos, refleja sin duda una intencin; y por lo tanto un carcter subjetivo. Estamos conscientes de esta situacin, y creemos que todos los actores involucrados deben estarlo tambin. Sin embargo, la importancia del Marco de Referencia no disminuye ante este hecho. Por el contrario, por la fuerte carga de subjetividad que puede tener el proceso, es importante dejar explcito la lgica y las razones que van a acompaar el proceso de evaluacin; y los beneficios y las limitaciones derivadas de la propuesta conceptual y metodolgica adoptada, para poder enfrentar el camino con la transparencia requerida.

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El Marco Conceptual y Metodolgico que se propone se apoya en el conocimiento terico aprendido durante esta investigacin y lo adapta a la situacin existente constatada a travs del estudio del contexto jurdico-institucional que acompa el diseo y ejecucin del Plan Quinquenal de Vivienda 2005-2009, y las entrevistas realizadas entre actores locales relacionados con el Plan. Sin embargo, la propuesta no se agota en una aceptacin de la realidad actual, limitada en muchos aspectos. Apunta a constituirse en un Marco de Referencia para el aprendizaje en materia de evaluacin y de promocin de un cambio cultural institucional de acuerdo a los nuevos conceptos de gobernabilidad y participacin ciudadana.

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4.2 PREMISAS ADOPTADAS

Durante la construccin de un sistema de evaluacin es necesario dejar pre-establecidos algunos aspectos relacionados con las caractersticas propias de la evaluacin que se desea realizar. Estas definiciones previas o premisas, anteceden a la construccin del Marco Conceptual propiamente dicho, lo condicionan en cierta manera y en definitiva terminan constituyendo una parte fundamental del mismo. En nuestro caso, consideramos que los aspectos a considerar como premisas se deben derivar de la definicin de evaluacin adoptada y los conceptos asociados discutidos en el Captulo II: el objeto, los procedimientos y la funcin de la evaluacin. As mismo, consideramos tambin necesario definir el tipo de evaluacin deseada, de acuerdo a distintos factores: papel de la evaluacin; fase de la intervencin a evaluar; agente evaluador; momento en que se realiza. En la adopcin de las siguientes premisas se combinan los aspectos tericos de la evaluacin de polticas pblicas, con las expresiones y opiniones recogidas durante las entrevistas realizadas.

En cuanto a las funciones de Monitoreo y Evaluacin El sistema de evaluacin al cual se desea aplicar el Marco de Referencia propuesto, se concentra especficamente en la actividad de evaluacin. La funcin de monitoreo requiere un diseo conceptual y metodolgico con caractersticas diferentes a las que se incorporan en esta propuesta. Si bien monitoreo y evaluacin, son actividades relacionadas y complementarias que generalmente estn asociadas en un mismo proceso, entendemos y hemos constatado en los casos exitosos de evaluacin de polticas habitacionales revisados, que deben poseer mtodos, estructuras y procedimientos diferentes. Ambas actividades deben estar presentes en un Sistema de Monitoreo y Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda, pero tanto por su insercin dentro de la estructura del MVOTMA, como por los resultados esperados y usos que se harn de estos resultados, deben contar con Marcos de Referencia diferentes.

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La decisin adoptada es (como se ver ms adelante) coherente con otras premisas adoptadas. Y aparte de las consideraciones conceptuales y metodolgicas, tambin se fundamenta en el hecho de que institucionalmente, el MVOTMA ha iniciado un proceso de implantacin de la actividad de monitoreo que podr ser reforzado a partir de la experiencia adquirida.

En cuanto al objeto de evaluacin: El objeto de evaluacin es el Plan Quinquenal de Vivienda 2005 -2009, como expresin de la Poltica Habitacional adoptada para el mismo perodo. Sin embargo, resulta deseable que el Marco Conceptual-Metodolgico pueda ser aplicable para evaluar otros Planes de Vivienda, incluso con lgicas diferentes al actual. Evaluar una poltica pblica implica necesariamente evaluar las acciones pblicas que se llevan a cabo en el marco de la misma. Sin embargo, la evaluacin de una poltica debe ir ms all que la mera evaluacin de acciones. Resulta a nuestro juicio una labor compleja, que excedera el objeto de esta investigacin. Ms an, sustentamos la seleccin del Plan como objeto de evaluacin, en la idea presentada por algunos autores en materia de evaluacin de polticas pblicas (ver Captulo II), que afirma que las polticas pblicas se fundamentan en concepciones filosfico-ideolgicas y por tanto, no se modifican en forma directa como consecuencia de un proceso de evaluacin concreto y acotado. Por esta razn, la evaluacin ser restringida al Plan Quinquenal de Vivienda, entendido como un instrumento con posibilidades concretas de ser modificado y mejorado como resultado de un proceso de evaluacin. Sin embargo, por la estrecha relacin existente entre el Plan y las bases filosficoideolgicas que sustentan la poltica habitacional en la cual est inmerso, puede resultar incompatible aplicar un Modelo Conceptual especficamente desarrollado para evaluar un Plan en particular, a otros Planes de Vivienda desarrollados con bases diferentes. Se realizar el esfuerzo necesario para que el Marco Conceptual-Metodolgico que se propone pueda ser aplicado a diversos Planes de Vivienda y permita contrastar un conjunto amplio de perspectivas derivadas de distintas bases ideolgicas con un

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conjunto limitado adoptado especficamente para construir un Plan de Vivienda en particular. Adicionalmente a esta consideracin genrica sobre el objeto de evaluacin (un Plan en particular o todos los Planes de Vivienda), cabe tomar en consideracin a su vez, que todo Plan Quinquenal de Vivienda est conformado por diferentes Programas. En este trabajo se reconoce la importancia de evaluar los Programas, tanto en s mismos, como en relacin al aporte y contribucin al Plan. Sin embargo, creemos que las caractersticas de la evaluacin a realizar debe ser diferente en uno u otro caso. Consideramos que la evaluacin de los Programas tendr mayor utilidad en un contexto de evaluacin fundamentalmente interno, con miras a la mejora continua de los mismos, tanto en su diseo como en los procedimientos de ejecucin adoptados. La evaluacin que se desea apoyar con el Marco Conceptual y Metodolgico que aqu se propone considera al Plan de Vivienda como instrumento integral, que contempla y considera el efecto conjunto de los Programas que lo componen, pero que no se enfoca a la evaluacin de las particularidades de cada Programa en forma individual.

En cuanto a la funcin de la evaluacin: La funcin principal de la evaluacin a realizar es el enjuiciamiento o valoracin del Plan de Vivienda 2005-2009 con el objetivo de mejorar futuras intervenciones a travs de las lecciones aprendidas. La funcin principal es la ejemplificacin para la construccin de planes futuros. El conjunto de actores involucrados en el Plan de Vivienda 2005-2009 coinciden en que la principal funcin de la evaluacin del Plan debe ser el perfeccionamiento del propio Plan. Sin embargo, dado el momento en el cual se realiza esta propuesta para el sistema de evaluacin: cierre del Plan 2005-2009 y transicin hacia la construccin de un nuevo Plan 2010-2014, consideramos que la funcin principal ser la de ejemplificacin: llevar la atencin de los equipos encargados de disear y ejecutar Planes de Vivienda hacia los aspectos exitosos que pueden ser replicados y los aspectos con mayores limitaciones y rigidices; hacia los logros y los aspectos que pueden haber quedado pendientes en el Plan 2005-2009.

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De todas formas, se deber adoptar un enfoque para la construccin del Marco de Referencia que permita su aplicacin futura en un proceso de evaluacin cuya finalidad principal sea el mejoramiento del Plan objeto de evaluacin.

En cuanto a los procedimientos de la evaluacin: La evaluacin tendr como carcter especfico la valoracin del Plan de Vivienda en un marco estructurado y con rigor intelectual, pero reconociendo y valorando la subjetividad intrnseca al proceso de evaluacin. Esta premisa se opone al consenso generalizado de que los procedimientos de evaluacin deben ser procedimientos sistemticamente orientados hacia la bsqueda de la objetividad. Como sealamos anteriormente, cuando una sociedad valora o enjuicia los resultados de una intervencin pblica lo hace desde distintas perspectivas que poco o nada tendrn que ver con los objetivos de dicha intervencin. La evaluacin tiene un carcter fundamentalmente subjetivo: el ser humano posee la cualidad de interpretar lo que percibe y esa interpretacin es nica y particular de cada observador (Checkland, 1990). Difcilmente se podrn comprender plenamente los resultados de la intervencin, si no se reconoce esta situacin y se intenta considerar el ms amplio espectro de perspectivas sobre el mismo objeto de evaluacin. Los procedimientos a aplicar durante la evaluacin debern: Reconocer y tomar seriamente la subjetividad como un factor omnipresente en el proceso. Entender el Marco Conceptual y Metodolgico adoptado como ordenador y fuente de mtodo para poder sistematizar y comparar los juicios desde distintas perspectivas Incorporar diferentes actores y miradas al proceso de evaluacin como mtodo de reconocimiento del valor de la subjetividad. Aceptar, sin negar la necesidad de los mtodos cuantitativos, la preponderancia de los mtodos cualitativos como insumos fundamentales de juicio.

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En cuanto al momento en que se evala: Se realizar una evaluacin ex post facto, la cual se realiza una vez concluido el perodo de ejecucin del Plan. Si bien el Plan contempl desde su diseo la necesidad de contar con un sistema de evaluacin, no fue sino hacia el final del ciclo que se impuls el desarrollo del mismo. Esta situacin es tpica an cuando exista la voluntad expresa dentro de la institucin responsable, por la escasa cultura organizacional para la evaluacin en nuestro pas. Al no estar diseado el sistema de evaluacin con suficiente antelacin, desde las fases de diseo y ejecucin del Plan, se limitan las posibilidades de realizar la evaluacin en el momento oportuno. Sin embargo, an cuando existan pocas posibilidades de que la evaluacin tenga un efecto directo en la mejora del propio Plan de Vivienda 2005-2009, se buscar que el proceso de evaluacin ex post contribuya a la mejora de los planes futuros. Por una parte permitiendo identificar xitos y errores del Plan 2005-2009; y por otra, como proceso de aprendizaje para introducir la cultura de la evaluacin de Planes de Vivienda. En particular, al enfatizar el carcter ex post de la evaluacin se podr potenciar la importancia de evaluar los impactos a largo plazo del Plan; lo cual no sera posible de ningn modo si no se instala la necesaria cultura de evaluacin.

En cuanto al papel de la evaluacin: En concordancia con la funcin de la evaluacin adoptada, el papel de la misma ser fundamentalmente sumativo. Sin embargo, el marco de referencia a desarrollar deber ser aplicable tambin en procesos de evaluacin formativa. De acuerdo a la funcin principal de ejemplificacin asignada a la evaluacin y al momento de su aplicacin al final del ciclo del Plan de Vivienda 2005-2009, el papel que se le asigna en concordancia, es bsicamente sumativo: busca hacer una recapitulacin del objeto de evaluacin y realizar una valoracin global del mismo. Tendr un carcter de generador de conocimiento y aprendizaje para la formulacin de planes futuros.

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Sin duda que los procesos evaluativos deben referirse tambin a otro nivel de carcter ms operativo: un proceso continuo y formativo aplicado durante las fases de diseo y ejecucin, cuyo papel es la formacin, la mejora gradual del objeto de evaluacin. Es as que an cuando su aplicacin inmediata tenga un papel de valoracin global, se considera importante para garantizar la aplicacin futura del Marco de Referencia propuesto, que el mismo sea aplicable en procesos de una evaluacin formativa de futuros Planes de Vivienda.

En cuanto a la Fase del Plan que se evala: Se buscar evaluar todas las fases del Plan: diseo, ejecucin y resultados. No se realizar a priori ningn sesgo o nfasis en alguna de las fases, pero se dar la oportunidad de enfatizar en alguno de estos aspectos si es requerido o considerado necesario por parte del agente evaluador. En relacin a que aspecto del Plan se desea someter a valoracin y juicio, el proceso de evaluacin puede enfocarse en el diseo o conceptualizacin del Plan, el proceso de ejecucin del Plan y/o los resultados e impactos del mismo. Consideramos que el proceso de evaluacin del Plan de Vivienda debe acompaar todas las etapas en forma integral. El enfoque adoptado para la construccin del Marco de Referencia deber ser aplicable, con las variaciones y adaptaciones necesarias, a los diferentes momentos y fases de la planificacin. El o los agentes evaluadores podrn otorgar el nfasis que consideren necesario a cada una de las fases, de acuerdo a la perspectiva adoptada para llevar adelante el proceso de evaluacin.

En cuanto al agente que evala: Se buscar promover un proceso de evaluacin mixta: se valora la participacin directa de diseadores y ejecutores del Plan; pero tambin de otros actores externos; incluido el asesoramiento para la aplicacin del marco metodolgico adoptado. Entendemos que en el ciclo de desarrollo del Plan de Vivienda (como cualquier otro instrumento de intervencin pblica) debe contar con un proceso de evaluacin interna;

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la evaluacin es una responsabilidad que debe asumir la institucin que formula y ejecuta el Plan, especialmente cuando la funcin ltima de la evaluacin es la mejora de la intervencin. Sin duda el MVOTMA y en particular la DINAVI debern realizar evaluaciones internas tanto sumativas como formativas en los sucesivos Planes de Vivienda. Pero creemos que los procesos mixtos, incorporan ventajas adicionales que deben ser aprovechadas. La incorporacin de miradas y perspectivas externas aportarn riqueza y conocimiento al proceso. Y especialmente, las evaluaciones externas (o con participacin externa en un proceso mixto) contribuirn a construir la cultura de la evaluacin dentro de la propia institucin, facilitando y mejorando las posteriores evaluaciones internas que se realicen. Tal como se seal anteriormente, los procedimientos a aplicar en la evaluacin tendern a ser fundamentalmente participativos, incorporando otros protagonistas en el proceso. En estos casos en particular, los agentes internos de evaluacin, se beneficiaran de contar con un equipo asesor externo, que facilite la moderacin de los debates necesarios.

En cuanto a los usuarios de los resultados de la evaluacin: El sistema de evaluacin estar orientado para que sus resultados sean usados por los actores encargados de formular e implementar los Planes de Vivienda. Dado el carcter participativo que se busca incorporar en la formulacin de las polticas pblicas sociales, se entiende entonces que los usuarios abarcarn una amplia gama de actores. Puesto que la funcin predominante ser la de ejemplificacin para intervenciones futuras, es deseable que los resultados de la evaluacin sean utilizados por todos los actores que estarn involucrados en la formulacin de dicha intervencin. Por la experiencia existente en la formulacin del Plan de Vivienda 2005-2009, se estima que los usuarios abarcarn representantes de las organizaciones sociales, sindicales, empresariales y tcnicas; representantes del mbito acadmico y de otros organismos del Estado competentes en la materia, que conformaron con anterioridad el Grupo Asesor de la Direccin Nacional de Vivienda.

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La interpretacin cuidadosa de estas premisas nos conducen a identificar una caracterstica indispensable del Marco Conceptual y Metodolgico que se adopte: extrema flexibilidad. En casi todos los aspectos considerados se adopta una posicin principal asociada a una evaluacin en el plazo inmediato; pero se abre una posibilidad alternativa para el mediano y largo plazo. Esto requerir de un Marco que sea suficientemente flexible para adaptarse a los diferentes requerimientos sin perder o desviarse de los principios lgicos que lo sustenten.

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4.3 EL ENFOQUE ADOPTADO

El enfoque que se selecciona como parte de la tarea de proponer un Marco Conceptual para un sistema de evaluacin, hace referencia a una eleccin consciente acerca de la forma en que deseamos aproximarnos a la realizacin de dicha evaluacin: cmo la concebimos y cmo pretendemos enfrentarla. Como sealamos en la Introduccin de este estudio, la propuesta metodolgica original que regira esta investigacin llevaba implcita la hiptesis de que un Enfoque de Marco Temtico5, que incorpora dimensiones, temas y subtemas, sera apropiado para desarrollar un Marco Conceptual y Metodolgico de un sistema de evaluacin para el Plan Quinquenal de Vivienda. (Naciones Unidas, 1999, 2000) Sin embargo, la investigacin realizada en relacin a la evolucin de los diversos enfoques propuestos en el tiempo por tericos y prcticos en materia de evaluacin, conjuntamente con el anlisis del contexto jurdico, estratgico e institucional en que se enmarca el Plan Quinquenal de Vivienda 2004-2009, condujo a nuevas e inesperadas conclusiones que modificaron nuestra visin inicial acerca de cul enfoque podra resultar ms apropiado. Tal como se seal en el Captulo II, existe una tendencia cada vez ms consolidada a utilizar enfoques mixtos para enfrentar la evaluacin de intervenciones pblicas, incorporando formas, tcnicas y mtodos que anteriormente no estaban legitimadas o aceptadas, con otros mtodos plenamente probados y corroborados. Compartimos esta idea, en la medida en que una mayor variedad de mtodos y tcnicas permiten aunar los beneficios y contrarrestar las limitaciones que pudieran emerger cuando stos se aplican en forma individual. Pero es necesario tener en cuenta que algunos enfoques pueden resultar contradictorios entre s o difcilmente combinables. Por lo tanto, an con la intencin de aceptar la tendencia a la aplicacin de enfoques mixtos, debemos tener cuidado de mantener la integridad y coherencia del enfoque finalmente utilizado.
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Este enfoque es usado ampliamente por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-HABITAT), para desarrollar indicadores asociados a temas y sub-temas amplios, generalmente, aunque no exclusivamente, relacionados con el concepto de desarrollo sustentable y aplicados tambin a problemticas asociadas al hbitat y el derecho a la vivienda. Ver Estudio de Casos en Captulo II

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El enfoque adoptado en este estudio, no se corresponde en forma estricta con ninguno de los enfoques tpicamente descritos y referenciados en los libros de teora de la evaluacin a que hicimos referencia en el Captulo II. Sin embargo, fue seleccionado por considerarlo una visin novedosa; de potente flexibilidad; capaz de incorporar criterios vlidos para diferentes enfoques tradicionales, sin perder su propia esencia e integridad como concepto. El enfoque adoptado para construir el Marco Conceptual y Metodolgico, se basa en el pensamiento sistmico (systems thinking) y ms especficamente en la metodologa denominada Metodologa de Sistemas Suaves (SSM Soft Systems Methodology) desarrollada por Peter Checkland (1990). Si bien este enfoque no fue especficamente desarrollado para la Evaluacin de Polticas, coincidimos con la apreciacin de varios autores, de que las metodologas, mtodos y herramientas que se utilizan en el mismo, tienen un carcter fundamentalmente evaluativo. (Williams, 2006). El enfoque sistmico es una forma de estructurar el pensamiento que conduce a encontrar y formular las preguntas ms adecuadas para conocer y entender el mundo que nos rodea. Y sin duda, formular las preguntas adecuadas es la base de una evaluacin exitosa. Hemos elegido el enfoque sistmico para aproximarnos al problema y para construir el Marco Conceptual y Metodolgico. Sin embargo, no debe entenderse que el sistema de evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda se desarrollar aplicando en forma rigurosa los mtodos y herramientas establecidos en la SSM. No se realizar una puesta en prctica estricta de la metodologa. Se toman sus principios bsicos, se incorporan los elementos considerados valiosos y se adaptan para construir un marco de referencia para el sistema de evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda, que contemple, en la medida de lo posible las premisas establecidas previamente. Es importante recalcar que la seleccin del enfoque a adoptar para construir el Marco de Referencia para el sistema de evaluacin slo contempla y en forma intencionada la mirada nica del investigador. En la decisin adoptada sin embargo, se trat de conciliar, los aspectos conciliables de las opiniones recabadas en las entrevistas realizadas y las conclusiones derivadas del marco terico.

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4.3.1 El Enfoque Sistmico y la evaluacin del Plan de Vivienda

Tanto el campo de la evaluacin como el del pensamiento sistmico son altamente complejos. La relacin e integracin de ambas reas de conocimiento es sin duda un tema difcil de abordar que no est an plenamente discutido o desarrollado por los expertos en ambas temticas. Requiere sin duda una investigacin especfica y dedicada que no es la materia de este trabajo. Sin embargo, puesto que el enfoque adoptado en este estudio se basa en el pensamiento sistmico y especficamente en la metodologa SSM, creemos necesario hacer una breve introduccin a estos conceptos y a las razones que nos condujeron a apropiarnos de sus conceptos bsicos y a incorporarlos en la construccin de un Marco Conceptual y Metodolgico para un sistema de evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda. Para una profundizacin en la temtica ofrecemos referencias a material bibliogrfico de especial inters para el lector interesado. El pensamiento sistmico considera que un sistema es una entidad integral (el todo) que posee propiedades denominadas emergentes, las cuales refieren nicamente al conjunto y carecen de sentido en trminos de las partes que lo conforman. Este concepto de sistema y propiedades emergentes lleva implcita la existencia de relaciones entre los componentes del sistema que deriva en la habilidad del mismo para sobrevivir en un medio o entorno variable, siempre que existan procesos de comunicacin y control que permitan la adaptacin en respuesta a los cambios del entorno. Para comprender mejor el mundo real y los sistemas que lo componen, el enfoque de sistemas propone construir modelos abstractos o construcciones mentales acerca de estos sistemas; en el entendido de que de la comparacin entre modelos del mundo real y el mundo como debera ser, surge una mejor comprensin del mundo (aprendizaje) y una idea para mejorarlo (accin). La metodologa SSM fue desarrollada hace ms de 30 aos en el paradigma del pensamiento sistmico, como una herramienta estructurada para el modelado de sistemas. Sin embargo ha ido evolucionando y aplicndose en diferentes campos. En su estado de desarrollo actual, la metodologa SSM es un proceso para la obtencin de informacin y aprendizaje sobre un sistema de actividad humana, que hace uso de

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modelos abstractos para comparar diferentes miradas sobre un mismo sistema. Las diferencias que surgen entre los modelos y la realidad se convierten en la base para evaluar y proponer los cambios necesarios para mejorar.

Figura No. 4.1 Abstraccin de la Metodologa SSM

Esta metodologa considera a los sistemas de actividad humana que poseen un propsito de accin definido (lo que se denomina en el enfoque sistmico, sistemas suaves), como sistemas de transformacin (T), que se aplican sobre una situacin dada (INPUT) para generar una situacin mejorada (OUTPUT).

INPUT ------------- T ------------- OUTPUT

El Plan Quinquenal de Vivienda objeto de nuestra evaluacin, es sin lugar a dudas uno de estos sistemas (T). En el enfoque sistmico, se considera que estos sistemas de actividad humana (T) nunca poseen un modelo nico de interpretacin (se podran construir infinitos modelos de T) y de la misma forma, se considera que esa intervencin T ser juzgada de muy diversas maneras y bajo diferentes criterios. Por tanto, la metodologa SSM considera necesario disponer de varios modelos bajo diferentes perspectivas, que permitan debatir y comprender la relevancia de cada interpretacin y su importancia y contribucin para mejorar el mundo real. Sin embargo, an cuando el enfoque sistmico reconoce la necesidad de incorporar diferentes perspectivas, tambin reconoce que los sistemas de actividad humana no pueden incorporar todas las visiones. Siempre existir una decisin que tomar al momento de disear un sistema: se debern definir sus fronteras; es decir, que queda

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dentro y que queda fuera. El anlisis de estas fronteras bajo el enfoque sistmico, permite identificar quien se beneficia y quien no del sistema construido; se profundiza en las relaciones de poder que rodean el sistema humano y hace destacar los aspectos que revelan desacuerdos y conflictos. El hecho de que la metodologa SSM tenga como ncleo y razn de ser la comparacin de modelos abstractos sobre un sistema y que preste especial atencin a la definicin de las fronteras de ese sistema, la convierten en una herramienta con una aplicacin claramente evaluativa. Se apoya en la comparacin, y por lo tanto permite el juicio y la valoracin. Pero muy especialmente, promueve el uso de diferentes bases de valores, lo cual se acerca especialmente al concepto de evaluacin participativa o colaborativa que deseamos aplicar en la evaluacin del Plan de Vivienda. En sntesis el enfoque sistmico considera y propone (Checkland, 1990; Williams, 2008): En lo ontolgico, que la realidad es una construccin mental, relativa a los observadores vinculados con esa realidad. En lo epistemolgico, que tanto el conocimiento que se genera durante la evaluacin, como los evaluadores, son parte de la realidad y sta tiene un carcter fundamentalmente subjetivo. En lo metodolgico, que es necesario identificar y comparar las diferentes construcciones mentales acerca de la realidad para aumentar el conocimiento sobre la misma y proponer acciones de mejora. Existen muchas razones que nos llevaron a seleccionar el enfoque de sistemas para la construccin del Marco Conceptual y Metodolgico. A continuacin presentamos las ms importantes: Constituye una alternativa a la dicotoma de las metodologas positivistas e interpretativas predominantes en los enfoques tradicionales de evaluacin de polticas pblicas. Es un enfoque orientado tanto a procesos como a resultados, que permite modelar un marco suficientemente flexible para incorporar a futuro, elementos emergentes impredecibles en la actualidad. Es una alternativa y un complemento al sistema de evaluacin aplicado actualmente en el MVOTMA que est fundamentado en la Teora de Toma de Decisiones. Es un enfoque que incorpora, por definicin, la accin para mejorar. La razn de ser del enfoque sistmico y la metodologa SSM es encontrar caminos para mejorar el objeto de evaluacin. Por lo tanto, es un enfoque que cumple

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plenamente con la funcin principal asignada (ver Premisas) a la evaluacin del Plan de Vivienda 2005-2009: mejorar futuras intervenciones a travs de las lecciones aprendidas. Considera especialmente la condicin humana de interpretar el mundo de diferentes maneras. Esta pluralidad en las miradas sobre la problemtica habitacional y las intervenciones posibles es un aspecto que identificamos, durante las entrevistas y lecturas realizadas, como especialmente relevante y como potencial origen de conflictos tanto durante el diseo de un Plan de Vivienda, como durante su evaluacin.

Su especial consideracin de la subjetividad en el proceso de evaluacin y la deseable incorporacin de miradas diferentes en el proceso, permite aplicar el enfoque para evaluar el Plan Quinquenal de Vivienda en forma genrica; el actual y los que vendrn. Los construidos con una lgica o con otra. Pueden cambiar los modelos a construir que se consideren relevantes, pero el Marco Conceptual y Metodolgico puede mantenerse y aplicarse independientemente Es un enfoque que acta como ordenador de ideas para comprender aquello que se desea evaluar y cules son los aspectos relevantes que se deberan considerar para realizar una correcta evaluacin. Constituye una herramienta para ordenar el pensamiento del evaluador y guiar el proceso de debate y discusin. Pero tambin es un modelo para ordenar las ideas en un mbito de reflexin interna de los responsables directos de la ejecucin del Plan. Posee una perspectiva pluralista e intrnsecamente colaborativa que promueve la inclusin en el proceso de evaluacin de varios agentes con diferentes perspectivas sobre el objeto a evaluar. Caracterstica indispensable en el sistema de evaluacin del Plan de Vivienda, el cual de acuerdo a su estrategia fundamental de promover un cambio en las relaciones con la sociedad, afirma que una poltica de vivienda debe basarse en la transparencia, el dilogo, la coordinacin y el involucramiento de los actores. Se adapta a un enfoque participativo de cuarta generacin. An siendo colaborativa permite realizar una evaluacin del Plan en forma interna, bajo una mirada individual; lo cual permite evaluar la coherencia con la propia filosofa que inspira el Plan, (su propia lgica), sin dejar de lado la posibilidad de incluir otras miradas si as se requiere.

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Tiende a la identificacin de zonas de conflicto y a la construccin de acuerdos, ms que de consensos (que suelen ser ms difciles de lograr). Al incorporar mltiples miradas permite identificar y clarificar cmo se definieron las fronteras de inclusin o exclusin de temas relevantes en el Plan y cules pueden ser las consecuencias de las decisiones tomadas. Puede aplicarse como un enfoque novedoso para la Toma de Decisiones. Se concibe como un proceso cclico de debate, aprendizaje y accin. Promueve el aprendizaje en relacin al propio proceso de evaluacin y al proceso de mejoramiento del objeto de evaluacin (diseo del Plan). En un contexto como el que nos ocupa, con poca cultura de evaluacin puede resultar una herramienta valiosa para promover un crecimiento institucional que permita construir en el mediano y largo plazo un sistema de evaluacin sustentable, plenamente adecuado a los complejos requerimientos de un Plan de Vivienda cuya lgica vara inevitablemente entre una administracin y otra.

Obviamente este enfoque sistmico como cualquier otro enfoque posible para la evaluacin de polticas pblicas tiene sus fortalezas y sus debilidades. Tambin hacemos explcitas las dificultades que se pueden anticipar por la adopcin de un enfoque de este tipo: Es un enfoque complejo y poco utilizado para la evaluacin de polticas pblicas en general y planes de vivienda en particular. No se cuenta con referencias previas que faciliten la aplicacin; que otorguen el beneficio de la experiencia y faciliten la introduccin del modelo en el entorno institucional. Como otros enfoques participativos, mantiene an en nuestros das, un problema de legitimidad que puede ser difcil de superar en algunos sectores institucionales. Demanda una considerable dedicacin por parte de los actores involucrados o interesados en la evaluacin del Plan. An cuando se disponga de un asesoramiento externo para llevarla adelante, el evaluador externo slo acta como mediador. Bajo este enfoque, la evaluacin debe ser realizada efectivamente por los agentes crticos. Lo cual requiere de voluntad de participacin, capacidad propositiva y disponibilidad para el debate de ideas. Esta limitante se potencia an ms en un contexto institucional como el nuestro, que posee poca cultura de evaluacin.

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Al incorporar las diferencias de valor como parte sustancial del proceso de evaluacin, es ampliamente esperable el conflicto antes que el consenso. Una evaluacin justa slo se concibe como resultado de un proceso de negociacin y a veces puede ser difcil superar las diferencias de poder entre los actores. Esto requiere tiempo (ms que otros enfoques legitimados y menos participativos) lo que puede conducir a obtener los resultados deseados en forma extempornea. Sin embargo, como se destac antes, siempre existe la posibilidad de utilizar el Modelo Conceptual y Metodolgico para construir una evaluacin bajo una perspectiva nica en menor tiempo. El enfoque no permite un diseo especfico previo. Difcilmente se puedan definir a priori un conjunto de indicadores para el sistema. Cada evaluacin est ligada a un momento y un contexto y por lo tanto el diseo de la evaluacin es emergente; no puede tener una planificacin previa. Sin embargo, esta es tambin una ventaja: al no existir un pre-diseo, el Modelo Conceptual y Metodolgico puede aplicarse a la evaluacin de planes sucesivos con lgicas diferentes. Es difcil incorporar un enfoque de este tipo en el seguimiento del Plan, considerado ste como una actividad de rutina incorporada a su proceso de ejecucin. Por lo menos durante las primeras fases de aprendizaje e introduccin de la cultura de evaluacin. Se requerir de otro enfoque para este tipo de seguimiento; o por lo menos de una adaptacin del que aqu proponemos. Conscientes de que los tiempos requeridos y las dificultades que se pueden prever en un entorno institucional y social con escasa cultura de evaluacin, no permitirn una construccin integral del sistema de evaluacin en el corto plazo, la propuesta intenta ofrecer las bases para construir un proceso a mediano plazo, que sea sustentable en el tiempo; pero que a la vez permita aplicarla, aunque en forma parcial para evaluar el Plan de Vivienda 2004-2009 y utilizar las lecciones aprendidas en el proceso en la formulacin del Plan 2010-2014.

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4.4 MARCO CONCEPTUAL

El Marco Conceptual es una herramienta para estructurar y guiar el proceso de evaluacin del Plan de Vivienda. Constituye el conjunto de trminos de referencia que orientan el proceso, garantizando la coherencia e integridad del mismo y la uniformidad en el enfoque adoptado para valorar la intervencin pblica. En este caso se dise un Marco Conceptual cuya caracterstica fundamental es la aceptacin de que la evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda debe incorporar inevitablemente diferentes perspectivas o construcciones mentales; y que la comparacin de estas construcciones mentales a travs del debate, permitir comprender cuales son los aspectos relevantes que podran conducir a una mejora del Plan. Tiende a reconocer y valorar las diferencias, ms que orientarse a la bsqueda de consensos. Espera y reconoce el conflicto; y a partir de ste se identifican los caminos posibles para mejorar. Si bien por su concepcin, el marco alcanza su mxima utilidad cuando se aplica en un enfoque participativo y pluralista que se apoya en el debate para lograr acuerdos que mejoren el Plan, al estar basado en el pensamiento sistmico, tiene una naturaleza flexible y en cierto modo eclctica que permite incorporar diversos enfoques tradicionales de la teora de evaluacin y a la vez mantener su propia lgica y coherencia. Por su flexibilidad puede ser utilizado parcialmente como un marco enfocado a la toma de decisiones o a la lgica de programas, bajo una mirada o perspectiva individual. Esta caracterstica le otorga un valor adicional: la posibilidad de aplicarlo en distintos contextos institucionales. El Marco Conceptual propuesto se apoya en los conceptos bsicos del pensamiento sistmico y de la metodologa SSM en particular. Sin embargo, a fin de lograr una mejor adaptacin y aplicacin a los requerimientos de evaluacin del Plan de Vivienda, se incorporaron tambin propuestas conceptuales de otros enfoques de sistemas, (como por ejemplo, la perspectiva de sistemas crticos), as como de enfoques tradicionales no sistmicos de la teora de evaluacin. La explicacin que realizaremos del Marco Conceptual se apoya en modelos abstractos que permiten comprender la lgica del mismo.

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4.4.1 Primera Aproximacin: Construcciones Mentales y Lneas de Anlisis

La Figura 4.2 muestra en primer lugar, la separacin que debe existir entre el mundo real y el mundo de las construcciones mentales acerca el mundo real. As mismo permite diferenciar las dos lneas de anlisis presentes en el Marco Conceptual adoptado.

Figura No. 4.2 Marco Conceptual. Primera Aproximacin Construcciones Mentales y Lneas de Anlisis

La primera abstraccin que cabe resaltar en la Figura propuesta, es la identificacin y separacin clara de un mundo real y las construcciones mentales sobre ese mundo real. Nuestro modelo conceptual trabaja fundamentalmente sobre el mundo de las construcciones mentales, en el entendido de que los aspectos relevantes a considerar para la evaluacin del Plan de Vivienda, dependern de las diferentes miradas de la sociedad.

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Como se seal en el acpite 2.1 del Captulo II, las polticas pblicas surgen cuando en el mundo real existe una situacin que se considera problemtica y que por lo tanto se desea corregir a travs de una intervencin concreta. En el caso que nos ocupa, una situacin habitacional (considerada problemtica) ser interpretada de distintas maneras por diferentes observadores y en consecuencia, estos mismos observadores interpretarn de diferente forma, la intervencin o el curso de accin (Plan de Vivienda) que se debera seguir para solucionarla o mejorarla. El Marco Conceptual propone que las construcciones o modelos sobre la forma de intervencin se comparen entre s y con la situacin problema que se desea mejorar, para generar un debate tendiente a comprender mejor el mundo real y llegar a acuerdos sobre las correcciones que seran necesarias para mejorar el Plan. Ahora bien, esta comparacin debe considerar tambin el contexto poltico-institucional en el cual se desarrolla el Plan. De esta forma, y retomando la propuesta de la SSM, el Marco Conceptual incorpora dos corrientes fundamentales de anlisis estructurado para guiar la evaluacin: Una lnea de anlisis lgico Una lnea de anlisis cultural La lnea de anlisis lgico contempla: El anlisis del Plan en s mismo El anlisis del Plan en comparacin con la situacin problema que le da origen. En ambos casos, el anlisis lgico requiere la construccin de modelos que permitan expresar las diferentes visiones con respecto a la situacin habitacional considerada problemtica; y en consecuencia los modelos que permitan expresar cmo debera ser una intervencin pblica (Plan de Vivienda) diseada para atacar esta problemtica. El propsito del primer anlisis, es realizar un examen de la intervencin en s misma: la relacin entre sus componentes y el grado de coherencia interna; sin considerar la relacin con la situacin problema que le da lugar u otras condicionantes del entorno.

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El propsito del segundo anlisis es comparar el grado de correspondencia que existe entre la intervencin (Plan de Vivienda) y la visin de la realidad que le dio origen (diagnstico de la situacin habitacional problema). Ambos anlisis considerados dentro de la lnea lgica, podran realizarse bajo diferentes miradas: Bajo la mirada institucional (es decir del grupo responsable del diseo y ejecucin del Plan), el anlisis lgico permitir analizar el modelo de intervencin adoptado y compararlo, en trminos de su propia lgica, con el diagnstico que le dio origen. Bajo otras miradas o perspectivas, el anlisis lgico permite comprender y evaluar las fronteras adoptadas durante el diseo del Plan: que se incluy como prioritario y que aspectos de la situacin habitacional considerados relevantes bajo otras miradas, quedaron fuera del mismo. El debate conducir a determinar las razones de la definicin de las fronteras y las consecuencias sobre los grupos beneficiarios (o vctimas) del Plan.

La lnea de anlisis cultural abarca dos exmenes del Plan en relacin al entorno cultural: el anlisis de la relacin del Plan con el sistema social (en este caso referido al contexto institucional en el cual se desarrolla el Plan). el anlisis de la relacin del Plan con el sistema poltico (en este caso referido al sistema de relaciones poder en el cual se inserta el Plan) El propsito del primer anlisis es comparar el Plan con el conjunto de valores, normas y roles existentes en la institucin encargada de su diseo y ejecucin. Aqu debern incluirse las referencias de anlisis a los instrumentos jurdicos que enmarcan el Plan. Pero tambin referencias al rol esperado de la Institucin (o instituciones) responsables y a sus capacidades para llevar adelante este rol. El propsito del segundo anlisis se refiere a la forma de gestin que se adopta para disear y ejecutar el Plan; la gestin de las relaciones de poder y su expresin en el Plan. Hace referencia a las interacciones entre los grupos de inters que participan en la formulacin y ejecucin del Plan, su influencia y su autoridad.

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Esta lnea de anlisis tambin requiere la construccin de modelos que expliciten los sistemas de contexto de acuerdo a distintas perspectivas o miradas.

4.4.2 Segunda aproximacin: Tradas de relaciones internas y externas

Para una aproximacin diferente al Marco Conceptual, incorporamos el concepto de tradas del pensamiento sistmico (Reynolds, 2008). (Figura 5.3)

Figura No. 4.3 Marco Conceptual. Segunda Aproximacin Tradas del Sistema Plan de Vivienda

La Figura 4.3 muestra una representacin conceptual del Plan como sistema y en relacin con otros sistemas de su contexto. El Plan, contemplado como un sistema integral, se representa como la interaccin de una trada de componentes representada por: Contenido Procesos Productos

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Contemplado en trminos de su relacin con el entorno, el Plan puede considerase en una trada de interaccin con: El Sistema fsico-social (necesidades identificadas en el diagnstico de la situacin problema habitacional). El Sistema Institucional (conjunto de normas, valores y roles aceptados en el entorno institucional). El Sistema Poltico (gestin de las relaciones de poder, participacin, interaccin con actores, representatividad).

Sintetizando y conjugando las dos aproximaciones conceptuales propuestas, se puede concluir que el sistema de evaluacin abarca tres dimensiones o niveles: El Nivel I se refiere a los juicios de mrito. Est directamente relacionado con la primera lnea de anlisis lgico de la Figura 4.2: el anlisis del Plan en s mismo. La valoracin de la intervencin per se. La coherencia intrnseca entre contenido, procesos y productos. Responde fundamentalmente a las preguntas: el Plan hace bien lo que se supone que debe hacer? Los productos generados se corresponden con los objetivos y metas? Es en este nivel de evaluacin donde se incorporan los Criterios de Eficacia y Eficiencia. Los Niveles II y III estn relacionados con juicios de valor, es decir que dependen de lo extrnseco. El Nivel II se relaciona con juicios de frontera. Permite la valoracin de la intervencin en relacin a las necesidades particulares determinadas por el contexto. Hace referencia a la coherencia con las visiones o perspectivas de los sistemas externos. En la lnea de anlisis lgico, se evala la adecuacin del Plan a la situacin diagnstico que se desea solucionar. En la lnea de anlisis cultural, se evala la relacin con el sistema institucional y el sistema poltico de los cuales derivan sus principios filosficos fundamentales. Es en este Nivel de evaluacin donde se incorporan los Criterios de Coherencia, Equidad, tica. El Nivel III se relaciona con juicios de impacto sobre el contexto. En primer lugar, y en la lnea de anlisis lgico, se evala el impacto sobre la situacin problema que se intenta mejorar a travs del Plan: el hbitat fsico y social. El impacto puede considerarse sobre el individuo, la sociedad o sobre el hbitat fsico como conjunto. En la lnea del anlisis

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cultural, se evalan los impactos sobre los sistemas institucionales y polticos. Los cambios generados, la adaptacin de los mismos para acompaar y obtener el impacto deseado sobre el hbitat fsico y social. En este Nivel de evaluacin se incorporan los Criterios de Efectividad, Sostenibilidad, Esttica.

4.4.3 Tercera Aproximacin: Qu evaluamos? Dimensiones, Juicios y Criterios

Esta tercera aproximacin al Marco Conceptual, sintetiza las dos anteriores en base a las preguntas qu se est evaluando?, qu juicios se aplican en cada dimensin? y qu criterios se proponen para hacerlo?.

Figura No. 4.4 Marco Conceptual. Tercera Aproximacin Dimensiones, Juicios y Criterios

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El Marco propuesto orienta la evaluacin en dos miradas: la evaluacin del Plan en si considerado como sistema y la evaluacin del Plan en relacin con otros sistemas. Cada una de estas miradas requiere dos tipos de juicios: la evaluacin del Plan como sistema refiere a juicios de mrito y la evaluacin del Plan en relacin con otros sistemas externos refiere a juicios de valor. Los juicios de valor abarcan por una parte los juicios de frontera, que permiten evaluar los lmites que se adoptaron para definir el sistema Plan: lo que qued dentro y lo que qued fuera; el porqu y el cmo de esta definicin y las consecuencias para los actores involucrados. La coherencia, la equidad y la tica del proceso. Los juicios de mrito se enfocan a a lo que qued dentro. Una vez definido el sistema Plan, evala como se integraron sus componentes, sus relaciones y su capacidad como sistema para producir los resultados que se esperan del mismo. Permiten evaluar lo que se concret con el funcionamiento del sistema. Su eficiencia y su eficacia. Los juicios de impacto, se refieren a las externalidades del sistema Plan; su valor en relacin a los logros que se deseaba obtener, a las necesidades reales de los otros sistemas con los que deba interactuar. Su efectividad, su sostenibilidad y esttica. Para cada uno de los juicios y criterios ser necesario construir las preguntas adecuadas. La seleccin de preguntas que debe responder la evaluacin, as como los indicadores en caso de ser pertinentes, debern proponerse directamente por los actores que participen en el proceso y podrn ser diferentes de acuerdo a las diferentes perspectivas adoptadas. Cuando las preguntas se construyan bajo una perspectiva nica, ya sea por imposibilidad de construir varios modelos o por decisin consciente de hacerlo bajo una perspectiva nica, el Marco Conceptual acta como una gua interna para estructurar la evaluacin. Perder su valor como enfoque participativo; pero facilitar su aplicacin como enfoque orientado a la toma de decisiones. Cuando las preguntas se construyan bajo diferentes perspectivas, el Marco Conceptual acta como gua no slo para formulas las preguntas sino tambin como estructurador de la discusin y el debate y de la construccin de aprendizaje y acuerdos para mejorar el Plan.

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4.5 MARCO METODOLGICO

El Marco Conceptual propuesto constituye un nivel lgico estructura el pensamiento y la accin para encontrar y formular las preguntas adecuadas para poder evaluar el Plan en forma coherente. Sin embargo por las caractersticas del enfoque seleccionado y tal como se seal anteriormente, este proceso de evaluacin an cuando responda a un marco conceptual lgicamente estructurado- no puede ser generalizable; sino que ser emergente en funcin de los grupos y actores que participen del proceso en un momento y contexto determinado. Muchas de las preguntas que debe responder la evaluacin, as como los indicadores en caso de ser pertinentes, debern proponerse directamente por los actores que participen en el proceso. El Marco Metodolgico propone una estructura para guiar el proceso de construccin de estas preguntas y la generacin de sus respuestas. As como el proceso de discusin y debate para el aprendizaje y la fase propositiva para la mejora del Plan. Como sealamos anteriormente, en un contexto como el nuestro con poca cultura de evaluacin, debemos construir el sistema de evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda en forma progresiva; pero con un enfoque metodolgico que permita alcanzar en el futuro un sistema integral que abarque todos los conceptos y principios del enfoque conceptual adoptado. El modelo metodolgico propuesto, en su aplicacin integral requiere la participacin pluralista de diversos agentes con miradas diferentes, que trabajen con un grupo evaluador-facilitador que apoye la aplicacin de la metodologa adoptada. Entendemos que la aplicacin de esta metodologa en un entorno no acostumbrado a la evaluacin de polticas puede resultar difcil. De por s, los procesos de evaluacin participativa son deseables pero difciles en trminos generales. Ms an esta propuesta; especialmente porque es una metodologa nueva, prcticamente sin experiencias previas en nuestro pas.

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Se propone entonces un Marco Metodolgico flexible que permita una evolucin desde un enfoque institucional fundamentalmente orientado a la toma de decisiones hacia un enfoque fundamentalmente participativo y pluralista, orientado al debate y la discusin para lograr acuerdos que mejoren el Plan. La flexibilidad del Marco Metodolgico que se propone permite aplicar el Marco Conceptual en diferentes niveles de evaluacin:

Nivel Metodolgico I: Evaluacin bajo la perspectiva institucional Este nivel se propone en situaciones donde no se logre la voluntad de participacin o donde por razones de tiempo sea deseable trabajar en la evaluacin bajo una mirada nica. Esta mirada puede ser la institucional, entendida como la mirada del equipo que disea y/o ejecuta el Plan. Pero tambin podra ser cualquier otra perspectiva, si existe un grupo organizado y con voluntad de hacerlo. Aparte de brindar la posibilidad de evaluar el Plan en forma ms rpida, es tambin una instancia de aprendizaje para el Grupo ejecutor del Plan, indispensable para poder construir posteriormente una evaluacin participativa.

Nivel Metodolgico II: Evaluacin bajo perspectivas diversas Este nivel requiere que se involucren en el proceso de evaluacin diversos actores o grupos de inters. An sin lograr el debate, las perspectivas de evaluacin de cada grupo pueden construirse por separado, para en un paso posterior llegar al debate y la discusin pluralista.

Nivel Metodolgico III: Comparacin de Perspectivas El Marco Conceptual-Metodolgico completa sus posibilidades cuando se produce la comparacin entre diversas perspectivas, dando lugar al debate estructurado, a la identificacin de zonas de conflicto y la profundizacin en el conocimiento del Plan y sus problemas.

Nivel Metodolgico IV: Construccin de Propuestas Como parte del mismo debate, y como principio fundamental del enfoque adoptado, la evaluacin tendr carcter propositivo. La accin como parte del proceso de evaluacin

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que permita cumplir la funcin de ejemplificacin y mejora. Se refiere a la generacin de propuestas para modificar el Plan y mejorarlo en base a la evaluacin realizada. Recreando el Marco Conceptual desde el punto de vista metodolgico, se podra presentar en forma extremadamente simplificada por la siguiente secuencia de actividades: -------- MODELAR -------- COMPARAR --------- DEBATIR ---------- MEJORAR -------

El primer paso tiene que ver con la construccin de modelos mentales acerca de la realidad. De acuerdo a la propuesta de la metodologa SSM (Checkland, 1990), estos modelos deben surgir de las Definiciones Fundamentales, que expresan la esencia de la percepcin o mirada de quien modela acerca del sistema de actividad que deseamos evaluar. Como se seal en el acpite 4.3.1, la metodologa SSM considera a los sistemas de actividad humana que poseen un propsito de accin definido, como sistemas de transformacin (T), que se aplican sobre una situacin dada (INPUT) para generar una situacin mejorada (OUTPUT). Siendo el Plan Quinquenal de Vivienda, objeto de nuestra evaluacin, el sistema (T). Las Definiciones Fundamentales deberan comenzar por tanto, por la descripcin, bajo cada percepcin, de T, la situacin dada y la situacin mejorada. Sin embargo, dada la complejidad de las situaciones que se deben modelar, los autores de la metodologa proponen que toda Definicin Fundamental abarque adicionalmente seis aspectos claves: P E T V A R Poblacin Ejecutor Transformacin Visin Agente Restriccin Beneficiarios y vctimas de T Responsables de ejecutar T Intervencin social: Plan de Vivienda Visin del mundo que da significado a la existencia de T Decisores que pueden detener la ejecucin de T Entorno de T que se toma por dado

Figura No. 4.5 6 Elementos para construir las Definiciones Bsicas

6

Versin adaptada del nemotcnico propuesto por Checkland (1990)

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El segundo paso metodolgico. COMPARAR ser siempre en base a la relacin entre T y V. Este es el centro, el foco del proceso de comparacin en que se basa la propuesta metodolgica. La siguiente Figura interpreta la secuencia lineal modelar-comparar-debatir-mejorar adaptndola al Modelo Conceptual propuesto en el punto 4.4. Representa el proceso propuesto para la evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda, abarcando todos los niveles metodolgicos descritos anteriormente.

Figura No. 4.6 Proceso Metodolgico

En esta Figura, T y V se mantienen separados, y por lo tanto, el proceso de construccin de la definicin PETVAR, se realizar como veremos a continuacin, en pasos sucesivos.

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La primera construccin mental corresponde a la interpretacin del Plan. Es decir a la T en PETVAR. Ser necesario construir en forma verbalizada un modelo mental del Plan de Vivienda objeto de evaluacin. Para realizar esta construccin, y como mtodo de ayuda, se aplicar el siguiente formato de definicin, propuesto por Checkland en la metodologa SSM: El plan es una intervencin para realizar X, a travs de Y para lograr Z. Donde X se refiere a las acciones requeridas; Y se refiere a los medios utilizados para ejecutar las acciones y Z son los resultados e impactos esperados de aplicar Y. En la construccin de esta definicin, deben quedar explcitos los objetivos, metas, procesos y resultados que, la perspectiva del grupo que realiza la construccin, entiende que estn contenidos en el Plan. Puede ser un proceso extremadamente complejo; por lo tanto debe mantenerse acotado dentro los aspectos ms relevantes para el observador que realiza la construccin mental. Una vez construida y verbalizada esta definicin del Plan (T), se debern definir los aspectos adicionales del PETVAR: (P) La poblacin afectada: beneficiaria o vctima (E) Los ejecutores del Plan (A) Los agentes propietarios del Plan (R) Las restricciones del entorno que se toman por dadas en el Plan y que no pueden ser modificadas por ste.

Clara y expresamente se mantuvo fuera de la definicin (hasta este momento), el aspecto relacionado con la visin del mundo real: el contexto fsico-social, institucional y poltico que da lugar y fundamenta la propuesta del Plan (V). Si bien este aspecto es indispensable en el modelo mental a construir, no se incluy en el primer paso, nicamente por propsitos metodolgicos: Se intenta separar aquellos aspectos de la construccin mental que estn relacionados con juicios de mrito o juicios de valor. De hecho la incorporacin de definiciones relacionadas con el entorno del Plan, se asocia a la construccin de juicios de valor (Dimensiones II y III del Marco Conceptual).

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En esta primera fase, el proceso metodolgico se centra en la elaboracin de juicios de mrito. Una vez construido el modelo mental sobre el Plan objeto de evaluacin, se puede enfrentar la Dimensin I de acuerdo al Marco Conceptual: construir los juicios de mrito para la primera lnea del anlisis lgico. Es decir la evaluacin del Plan en relacin a los criterios de eficacia y eficiencia. Algunas preguntas genricas relevantes a responder para evaluar en base a estos criterios seran: Se alcanzaron los objetivos propuestos? Los medios seleccionados para ejecutar el plan son acordes a los objetivos propuestos? Permiten estos medios abarcar todos los objetivos? Los resultados obtenidos son los esperados? Los resultados o productos generados se corresponden con los objetivos y metas? Los recursos asignados se utilizaron en forma eficiente para obtener los resultados esperados? Estas preguntas son ejemplos genricos. Las preguntas relevantes siempre deben ser construidas bajo la perspectiva individual de cada observador; y sern nicas para cada proceso.

En la construccin realizada sobre el Plan, se dej expresamente fuera de la definicin, el aspecto relacionado con el contexto fsico-social, la situacin problema que da lugar a la propuesta del Plan y los aspectos relacionados con los sistemas institucional y poltico que fundamentan el Plan. (V). Para la realizacin de los juicios de valor es necesario retomar estas construcciones mentales.

La segunda construccin mental necesaria corresponde al sistema fsicosocial: la situacin problemtica del hbitat que se reconoce existe y que da lugar a la ejecucin de un Plan de Vivienda. Cada perspectiva construir un modelo diferente de esta realidad fsico-social que se

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desea mejorar con un Plan Quinquenal de Vivienda. Esta construccin deber identificar los principales problemas a resolver, la poblacin que requiere ser atendida y sus necesidades fundamentales. Constituye la visin del mundo que se desea modificar y que por lo tanto dara lugar al diseo de un Plan para lograr la transformacin deseada A efectos de facilitar el proceso de evaluacin, y de acuerdo a experiencias en la aplicacin de la metodologa SSM, se deberan identificar no ms de 5-6 problemas o necesidades fundamentales.

En paralelo al anlisis lgico realizado, ser necesario construir los modelos mentales para el anlisis cultural, relativos al sistema institucional y el sistema poltico respectivamente. Estas construcciones corresponden a la mirada acerca del sistema institucional responsable de la ejecucin de un Plan de Vivienda y acerca del manejo de las relaciones de poder en el marco del Plan. Deben incluir por lo menos las siguientes definiciones; aunque podran ampliarse si el grupo que realiza la evaluacin as lo determina: Sistema Institucional Rol que debe cumplir el sistema institucional encargado de la elaboracin del Plan. Principios o valores institucionales que deben guiar la construccin del Plan. Normas que deben regir el diseo y ejecucin del Plan. Capacidades instaladas institucionalmente para cumplir roles, valores y normas. Sistema Poltico Forma de gestionar las relaciones de poder en el marco del Plan. Capacidad tcnica para imprimir a las polticas el rumbo estratgico que considere ms adecuado y negociar a la vez con las organizaciones y grupos externos. (traversa, 2002). Grupos o sectores de la sociedad se ven afectados por el Plan. Grupos que deben participar en el diseo y ejecucin del Plan. Representatividad requerida de los grupos. Capacidades y condiciones necesarias para establecer la forma de gestin de poder.

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De acuerdo a las construcciones elaboradas se definirn las preguntas adecuadas para construir los juicios de frontera del Plan en relacin al entorno fsico-social y sus necesidades. En este caso, se hace referencia a la lnea de anlisis lgico del Marco Conceptual, en relacin a criterios de coherencia, equidad y tica. Algunas preguntas relevantes podran ser: Los objetivos del Plan coinciden con los problemas que se deben resolver? Existen demandas del entorno que no han sido consideradas por el Plan? La poblacin que se beneficia del Plan, es la que realmente lo requiere? Estn contempladas las necesidades de los diferentes grupos sociales? Los procedimientos aplicados en el Plan se adaptan a las necesidades del entorno?

Estos juicios de frontera de la lnea de anlisis lgico, se deben complementar con los juicios de frontera del anlisis cultural propuesto en el Marco Conceptual. En esta lnea de anlisis se evala la relacin con el sistema institucional y el sistema poltico de los cuales derivan los principios filosficos fundamentales del Plan.

De acuerdo a las construcciones elaboradas se definirn las preguntas adecuadas para construir un juicio de frontera del Plan en relacin al entorno poltico-institucional. La comparacin entre la construccin mental del Plan y las construcciones mentales de los sistemas del contexto cultural, permitir construir juicios de frontera en base a criterios de coherencia, equidad y tica del Plan con respecto a los valores institucionales y polticos. Algunas preguntas relevantes podran ser:

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Se asume en el proceso de diseo/ejecucin del Plan el rol esperado a nivel institucional? Se cumple efectivamente este rol? Respeta el plan los valores o criterios estratgicos de debe tener la institucin? Los medios empleados y los resultados obtenidos estn alineados con los valores? Existe subsidiariedad del Plan en relacin a otras normas del sistema institucional? Se cumpli el proceso de gestin de las relaciones de poder de acuerdo a los principios formulados? Qu grado de representatividad se logr durante el diseo y la ejecucin del Plan? Cmo se distribuyeron los recursos disponibles entre los distintos grupos de inters?

Hasta este momento, no se han involucrado los juicios de impacto como parte de los juicios de valor. El impacto se relaciona con la consecucin de los fines ltimos del Plan (Z en la construccin mental realizada). Los impactos pueden ser esperados y deseados; o por el contrario, inesperados o no deseados. En la lnea de anlisis lgico, el impacto puede considerarse sobre el individuo, la sociedad o sobre el hbitat fsico como conjunto. En la lnea del anlisis cultural, se evalan los impactos sobre los sistemas institucionales y polticos: Los cambios generados, la adaptacin de los mismos para acompaar y obtener el impacto deseado del Plan sobre el hbitat fsico y social. Las preguntas a realizar para la construccin de los juicios de impacto en base a criterios de efectividad y sostenibilidad, dependern incluso ms que otras, de las construcciones mentales de cada perspectiva. Algunas preguntas genricas que deben guiar la evaluacin del impacto seran: Logra el Plan satisfacer las necesidades de la poblacin beneficiaria identificadas como parte de la situacin problema?

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Se generan sobre el hbitat impactos negativos no anticipados en el Plan? Se realizaron los cambios requeridos a nivel institucional para cumplir con los objetivos del Plan? Se crearon las capacidades necesarias para llevar adelante el Plan? Para la construccin de los juicios de impacto, las preguntas que se construyan deben medir las modificaciones ocurridas sobre los sistemas fsico-social, institucional y poltico como consecuencia de las acciones ejecutadas en el Plan. En trminos generales, los impactos slo se identifican en el mediano y largo plazo, por lo que el proceso de evaluacin debe mantenerse incluso despus de la puesta en prctica de un nuevo Plan de Vivienda.

El enfoque adoptado para el marco conceptual metodolgico considera como premisa fundamental que toda evaluacin es una construccin mental, por tanto subjetiva, sobre la realidad que se somete a juicio. Respeta y asume esta premisa y por lo tanto incorpora como aspecto fundamental del proceso, el debate y la negociacin como medios para el aprendizaje y la mejora del objeto evaluado. Es importante resaltar que esta instancia de debate no se introduce con la intencin de llegar a un acuerdo acerca del resultado de la evaluacin. Cada perspectiva obtendr sus propios resultados; algunos generarn consensos otros no. Sin embargo, puesto que la funcin que adoptamos para la evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda es la mejora del propio Plan y/o la aplicacin de la experiencia para la mejora de Planes futuros, la comparacin y debate acerca de las construcciones mentales realizadas permitir conocer cules son los aspectos donde existe consenso y conflicto (ya sea en resultados de la evaluacin positivos o negativos). Permitir conocer otras miradas diferentes a la propia y aprender de ellas. El proceso de negociacin se refiere a aspectos de diseo o re-diseo del Plan de Vivienda y no a aspectos de negociacin en torno a los resultados de la evaluacin. Es as que la evaluacin queda efectivamente integrada al proceso cclico de la Planificacin de Polticas Pblicas. Su funcin en el proceso de evaluacin, es la estructuracin de un debate que pueda contribuir a generar acuerdos para la construccin de un nuevo Plan. No se relaciona directamente con la construccin de juicios de mrito o valor, sino con un proceso de aprendizaje y negociacin entre perspectivas diferentes.

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4.6 LA INSERCIN DEL MODELO EN EL CONTEXTO INSTITUCIONAL

En el Captulo III se present el estado de situacin actual en materia de monitoreo y evaluacin en el marco del MVOTMA y en particular de la DINAVI. Se reconoce la ausencia generalizada de cultura y experiencia en evaluacin de planes y polticas en general y Planes de Vivienda en particular, a pesar de que existen desde hace pocos aos incipientes procesos de evaluacin. La necesidad de incorporar los procesos de evaluacin se ven reflejados en la nueva estructura organizacional del MVOTMA, que considera las funciones de monitoreo y evaluacin para algunas de las Unidades que conforman la estructura. Sin embargo, incluso dentro de este nuevo contexto, se percibe una visin institucional an alejada de los modernos conceptos de evaluacin de polticas pblicas. En base al estado de situacin actual y a las caractersticas del Modelo Conceptual Metodolgico adoptado se construye una propuesta para su insercin en el marco institucional actual. Considerando que el Modelo responde a una visin evaluadora diferente a las aplicadas hasta el momento en el entorno institucional de la DINAVI, se sugiere una incorporacin progresiva en la estructura de la organizacin. Se identifica a la Unidad de Estudios y Planificacin como la estructura responsable de llevar adelante un proceso de evaluacin integral de los Planes de Vivienda. Tanto en lo referente al registro de la informacin necesaria, como al desarrollo y aplicacin del Modelo propuesto. Dado que actualmente existe un sistema de evaluacin basado en una lgica de toma de decisiones, apoyada en indicadores cuantitativos y objetivamente neutros, es importante comprender que la propuesta contenida en este trabajo es independiente y complementaria de la existente. Es posible y deseable que la informacin que se recoge en este proceso de evaluacin pueda ser utilizado en el Marco de la nueva propuesta; pero no es absolutamente indispensable y pueden mantenerse como procesos independientes.

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Sera conveniente liberar a la Unidad Estudios y Proyectos de la responsabilidad de evaluacin en formato OPP, para adquirir un rol completo como Gestor de informacin y Gestor de la Evaluacin del Plan. Sin embargo, de mantenerse los procesos actuales de evaluacin, entonces la Unidad de Estudios y Planificacin deber asumir ambos procesos, lo cual representara una importante demanda en materia de recursos fsicos, financieros y humanos. Como parte del proceso gradual de introduccin del modelo, se propone como primer paso un trabajo interno de la DINAVI, asociado al Nivel Metodolgico I, tendiente a construir los modelos mentales requeridos para una evaluacin inicial bajo la lgica utilizada por el grupo que dise y ejecut en el Plan: las perspectiva institucional. Esta instancia permitir aprender el proceso, realizar cambios a la metodologa propuesta en caso de ser necesarios y anticipar posibles dificultades de aplicacin en un entorno participativo. La experiencia permitir posteriormente expandir el Marco de Referencia al Nivel Metodolgico II y III, aplicndolo en su visin integral con la colaboracin de diversos actores. En esta instancia se propone su aplicacin en el marco de la Comisin Asesora de la DINAVI. Pero reconociendo y previendo que no todos los agentes crticos van a estar dispuestos a participar abiertamente en los procesos de evaluacin. La colaboracin de un equipo asesor externo se considera deseable en todas las instancias, para facilitar el proceso en un entorno institucional donde an no estn creadas las estructuras ni disponibles los recursos para dedicar el tiempo necesario a los procesos de evaluacin. La construccin de un Marco de Referencia desde la fase de formulacin de lso Planes Quinquenales de Vivienda facilitar la identificacin de los impactos esperados, la construccin de una lnea de base y el diseo de los instrumentos necesarios para obtener la informacin requerida para su evaluacin. El proceso de evaluacin del Plan debe acompaar el proceso de diseo, ejecucin y gestin en forma integral; y creemos que el enfoque aqu adoptado es perfectamente aplicable, con las variaciones y adaptaciones necesarias para acoplarse al da a da del proceso de ejecucin. El Modelo podr ser utilizado en el proceso de evaluacin de futuros Planes de Vivienda, si se incorpora a las distintas fases de su ciclo de vida.

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V.

UNA PERSPECTIVA DE EVALUACIN

A modo de verificacin del Marco Metodolgico propuesto, ste se aplica efectivamente para construir un sistema de preguntas que conduzcan la evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda bajo una perspectiva concreta. Esta perspectiva pudo haber sido cualquiera seleccionada entre los diferentes grupos de inters relacionados con el Plan. En este caso y por efectos de practicidad se aplic la perspectiva personal de la investigadora. Esperamos que esta aplicacin final, facilite la construccin del marco de evaluacin para la mirada institucional y para guiar las construcciones de otras miradas, tendientes a lograr un debate que contribuya a generar un aprendizaje til y aplicable en la construccin del nuevo Plan 2010-2014.

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El ejercicio que aqu se presenta busca ejemplificar la construccin de un conjunto de preguntas relevantes en base al Marco Conceptual y Metodolgico propuesto, para efectuar la evaluacin del Plan bajo una mirada en particular. Representa el Nivel Metodolgico I a que se hace referencia en el Captulo IV. Todos los puntos de vista, sentencias, afirmaciones y comentarios incluidos en este Captulo, corresponden a una construccin mental desarrollada por un observador en particular. A efectos de este estudio no es relevante demostrar o determinar la veracidad o certeza de las mismas. Es una mirada sobre la realidad que puede coincidir o no con otras, pero siempre debe entenderse como una perspectiva personal cuya intencin es contribuir al debate y la discusin para generar propuestas de mejora al Plan Quinquenal de Vivienda. A continuacin se reconstruyen los pasos propuestos en el Modelo Metodolgico, bajo los criterios del Marco Conceptual, para formular un conjunto de preguntas relevantes bajo la perspectiva adoptada.

La construccin del modelo mental sobre el Plan corresponde al elemento (T) del PETVAR. (T): El Plan Quinquenal de Vivienda 2005-2009 es un proceso iterativo de construccin de propuestas de intervencin en el mbito habitacional para crear las condiciones de acceso y permanencia en la vivienda de todos los sectores de la poblacin (X), con especial atencin a los sectores sociales ms carenciados, a travs de de una amplia gama de opciones tendientes a re-organizar el estoc habitacional existente y la generacin de nuevo estoc en funcin a las necesidades de la demanda (Y) , a fin de lograr revertir en forma sustentable en el largo plazo, los procesos de segregacin social y fragmentacin territorial existentes (Z).

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Es un Plan-proceso ms que un Plan-producto. Contiene una definicin inicial del problema a resolver y de las cosas que se deseaban cambiar; pero sus propuestas no estuvieron totalmente definidas desde el comienzo; se fueron modificando o fueron surgiendo a medida que se avanzaba en su ejecucin. No representa el tpico Plan que puede ser evaluado por el cumplimiento de sus objetivos o de la idoneidad de sus procedimientos ya que stos variaron a lo largo de su desarrollo. Posee pocas metas cuantificadas, las cuales debern ser evaluadas con medidas cuantitativas; pero tambin posee metas no cuantificadas, que pueden ser medidas tanto por instrumentos cuantitativos como cualitativos. X (la accin): crear las condiciones de acceso y permanencia en la vivienda de todos los sectores de la poblacin, con especial atencin a los sectores ms carenciados. Z (el impacto): mejorar las condiciones habitacionales de la poblacin y revertir en forma sustentable en el largo plazo, los procesos de segregacin social y fragmentacin territorial existentes. Y (los procedimientos): Amplia gama de programas habitacionales de calidad que atiendan la re-organizacin del estoc habitacional existente y la generacin de nuevo estoc en funcin a las necesidades de la demanda, sin segregar la oferta de acuerdo al nivel socio-econmico de la poblacin. Correcta administracin de los recursos pblicos, orientando el ahorro de las familias y las inversiones del sector privado en sentido convergente.

Definiciones Fundamentales

(P): La poblacin que puede acceder a los beneficios de T se enmarca dentro de

unos lmites mnimos y mximos. En el mnimo, no se define por ingreso sino por la capacidad de contraprestacin en ahorro o esfuerzo que garantice el acceso inicial y la permanencia. En el mximo, se establece por ingreso. Estos topes generan una exclusin de algunos sectores de la poblacin, que podran quedar desatendidos si no existen otras polticas sociales que lo complementen.

(E): La Direccin Nacional de Vivienda del MVOTMA. El Plan plantea como objetivo la re-estructuracin institucional para re-incorporar otros actoresejecutores pblicos. Se incluye tambin la posibilidad de interactuar con actores privados: cooperativas, entidades financieras, etc.

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 (A): MVOTMA; Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Hay otros agentes que no tienen la potestad de detener la ejecucin de T, pero pueden afectar su funcionamiento: por ejemplo, asociaciones gremiales relacionadas con la construccin o con las entidades financieras. (R): La disponibilidad de los recursos destinados a financiar T. La existencia de compromisos adquiridos por las administraciones anteriores, que pueden no encajar en la nueva lgica y estructura del Plan. La existencia de Programas Habitacionales pre-existentes que deben ser incorporados al Plan an cuando no sean convergentes con ste.

Primera lnea del anlisis lgico: Juicio de Mrito: la evaluacin del Plan en relacin a los criterios de eficacia y eficiencia. De acuerdo a la primera construccin mental realizada acerca del Plan, las siguientes preguntas surgen como relevantes para valorarlo en relacin a estos criterios.

La oferta de productos est orientada a garantizar tanto el acceso a la vivienda como la permanencia en ella? Es esta oferta variada y amplia como para abarcar distintas necesidades de la poblacin objetivo? Algn sector de la poblacin definida como objetivo por el Plan, queda desatendida por los Programas propuestos? Se cumplieron las metas cuantificables de los productos esperados para cada Programa implementado? Son suficientes los recursos asignados para llevar adelante los productos ofrecidos? Cul fue el monto de fondos pblicos invertidos por caso atendido por tipo de Programa? Es una relacin eficiente en trminos de costo-valor? Se logr estimular la participacin de capitales privados en el mbito de las soluciones habitacionales promovidas por el Plan? Los productos ofrecidos como parte del Plan resultan atractivos para la inversin privada? Se obtuvieron fondos pblicos adicionales a los disponibles en el FNVyU y/o se incorporaron nuevas herramientas para aumentarlo en el futuro?

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Existen diferencias en trminos de localizacin y calidad de los productos ofrecidos, segn niveles de ingreso de la poblacin, que puedan conducir a profundizar la segregacin social o territorial? Los productos ofrecidos fueron seleccionados con criterios de sustentabilidad? Ofrecen soluciones a largo plazo o requieren de nueva intervencin por parte del sector pblico en el corto plazo? Se logr la insercin de los Programas propuestos en forma coordinada e integrada con los Planes de Ordenamiento Territorial asociados?

Para realizar los Juicios de Valor es necesario en primer lugar construir el modelo mental acerca de la situacin problemtica del hbitat, la visin sobre la realidad habitacional que se desea modificar y que da lugar a la ejecucin de un Plan de Vivienda (V). Si bien la situacin habitacional puede ser extremadamente compleja, se identificarn nicamente 5-6 problemas o necesidades fundamentales. Las ms relevantes de acuerdo a la perspectiva que se adopte.

(V): Necesidades fundamentales a resolver por (T)

Aumento de la segregacin socio-territorial y consolidacin de la misma a travs de acciones concretas del estado en nuevas reas residenciales de baja calidad destinadas a la poblacin de bajos recursos. Inexistencia de oferta de suelo urbano a costos adecuados para la concrecin de polticas habitacionales. Crecimiento acelerado de los asentamientos irregulares que conduce al aumento de la precariedad de las viviendas y del hbitat. Despoblamiento de reas centrales que conducen al desaprovechamiento de servicios, equipamientos e infraestructuras; aumento del estoc de viviendas vacas o subutilizadas y disminucin de la calidad del hbitat urbano.

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 Aumento de la precariedad y deterioro de las viviendas y el hbitat en reas no perifricas que conducen al incremento acelerado del dficit habitacional cualitativo. Crecimiento del nmero de hogares que no pueden asegurar su permanencia en una vivienda.

En segundo lugar se construyen los modelos para el sistema institucional y sistema poltico, tambin parte de (V)

Sistema Institucional: El sistema institucional requiere una revisin de su rol en el marco de la construccin de la poltica habitacional. El rol a asumir debe quitar el foco a la funcin de constructor de viviendas y focalizarse en el rol de promotor y facilitador de soluciones habitacionales integrales y variadas y acordes a las diferentes necesidades de la poblacin. As mismo debe promover las actuaciones del sector privado en forma convergente con los objetivos de la poltica que disee y lograr una activa comunicacin y coordinacin con otros organismos pblicos encargados del diseo de polticas que se relacionen con el hbitat. Se considera relevante incorporar juicios en relacin a los principios contenidos en la Ley No. 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, los cuales responden a un nuevo paradigma de desarrollo basado en la equidad social, sostenibilidad ambiental y cohesin territorial. Finalmente es de sealar que la prdida de institucionalidad y las modificaciones de los roles de otras instituciones aparte de la DINAVI como actores ejecutores requiere una consideracin especial en el Plan Quinquenal de Vivienda, para reforzar las capacidades.

Sistema Poltico: De acuerdo a los criterios de sostenibilidad y gobernabilidad propuestos a nivel estratgico, el Plan debe ser formulado, implementado y evaluado respetando espacios adecuados para la participacin ciudadana. As mismo, las decisiones adoptadas y los

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avances en la ejecucin de la poltica habitacional deben ser informados a la ciudadana en forma clara y transparente.

Segunda lnea de anlisis lgico y lnea de anlisis cultural: Juicios de Frontera: La evaluacin del Plan en relacin a criterios de coherencia, equidad y tica.

Para la comparacin entre los modelos del Plan (T) y la situacin habitacional problema (V) se consideran relevantes las siguientes preguntas. Es factible que algunas de estas preguntas sean similares a las ya formuladas para los criterios de eficiencia y eficacia. Esto sucede cuando la visin de la situacin problema coincide con la que dio lugar a la formulacin del Plan y por lo tanto queda reflejada en sus objetivos.

Los productos ofrecidos, sean de nuevo estoc o de re-organizacin del existente, se ubican prioritariamente en zonas consolidadas aprovechando al mximo la disponibilidad de infraestructura y servicios existentes? Se focalizan los programas y productos del Plan en la construccin de viviendas nuevas o proveen una amplia gama de productos tendientes a contribuir tanto al dficit cuantitativo como cualitativo? Existen diferencias en trminos de localizacin y calidad de los productos ofrecidos, segn niveles de ingreso de la poblacin, que puedan conducir a profundizar la segregacin social o territorial? Existe heterogeneidad social, econmica y cultural en los grupos sociales beneficiados por cada Proyecto o Programa en particular? Existe una poltica de suelo incorporada o relacionada con la poltica habitacional? Se logr concretar una Cartera Nacional de Suelo? Qu superficie

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de suelo se incorpor a la misma en el perodo? Qu inversin se destin a la conformacin de esta Cartera? Qu proporcin de hogares en asentamientos precarios se beneficiaron de Programas de rehabilitacin urbana? Las familias re-alojadas provenientes de asentamientos irregulares se integraron a proyectos con heterogeneidad socioeconmica? Existen productos especialmente diseados para garantizar la permanencia en la vivienda? Pertenecen los grupos beneficiados por estos productos a diferentes niveles socio-econmicos?

Se introdujeron cambios en la estructura del MVOTMA? En qu medida se ajusta la nueva estructura de los actores pblicos en materia de hbitat a la propuesta del nuevo rol institucional del Estado? Se orientaron las acciones hacia la re-capitalizacin del BHU y reincorporacin en su rol dentro del sistema de actores pblicos en materia de hbitat? Se crearon los espacios requeridos para garantizar la participacin ciudadana en las diferentes etapas del ciclo de vida del Plan? Existi representatividad de todos los grupos de inters relacionados con la ejecucin de la poltica habitacional? Qu propuestas realizadas por grupos externos al MVOTMA fueron incorporadas en el Plan? Se incorporaron propuestas representativas de todos los grupos? Cules grupos no se encuentran representados? Se logr la comunicacin y coordinacin con otros organismos para incorporar soluciones habitacionales convergentes con la filosofa del Plan en otras polticas de atencin de emergencia social? Se trabaj en forma coordinada con todos los Gobiernos Departamentales para ejecucin de los diferentes Programas ejecutados?

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Hasta este momento, no se han involucrado los Juicios de Impacto como parte de la segunda lnea de anlisis lgico y lnea de anlisis cultural: La evaluacin del Plan en relacin a criterios de efectividad, sostenibilidad y tica. El impacto se relaciona con la consecucin de los fines ltimos del Plan tanto sobre el contexto fsico-social, como sobre los sistemas institucional y poltico. Mejor la calidad de vida de la poblacin directamente beneficiaria de los programas habitacionales? Consideran los grupos participantes de los diversos Programas que stos satisfacen sus necesidades habitacionales? Se mejor la capacidad de acceso de la poblacin objetivo a una solucin habitacional acorde a sus necesidades? Existe mayor integracin social en el territorio? Se crearon nuevas reas perifricas con una marcada segregacin socio-territorial? Disminuy el nmero de hogares ubicados en asentamientos precarios? Las familias re-alojadas provenientes de asentamientos irregulares se integraron a proyectos con heterogeneidad socio-econmica? Se crearon como consecuencia de la aplicacin de alguno de los Programas, nuevas reas perifricas en las ciudades en que se insertaron? La construccin de nuevos conjuntos habitacionales de produccin pblica requiri de inversiones adicionales para dotacin de servicios, equipamientos y servicios? Qu proporcin del estoc deteriorado o en situacin precaria en reas no perifricas se logr recuperar? Influy este resultado en evitar la movilizacin de poblacin hacia reas perifricas? Influy en el retorno de poblacin que haba abandonado las zonas centrales? Qu proporcin del dficit cualitativo identificado al inicio del Plan se logr subsanar? Se logr disminuir la morosidad de los crditos que ya estaban otorgados y los otorgados recientemente? Cuntos nuevos crditos fueron gestionados por el BHU en su nuevo rol? Tienen las nuevas estructuras institucionales la capacidad de sustentar su funcionamiento en el tiempo? Se cre un espacio inter-institucional capaz de sustentarse en el tiempo que permita la coordinacin y cooperacin para la formulacin y ejecucin de polticas sociales complementarias con la habitacional: salud, educacin, ordenamiento territorial?

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Qu percepcin tienen los diferentes grupos sociales acerca de los espacios de participacin creados? Existi representatividad de todos los grupos de inters relacionados con la ejecucin de la poltica habitacional? Logr el Estado en el cumplimiento de su rol, generar acuerdos con la sociedad convergentes con los nuevos lineamientos estratgicos que se marc para la ejecucin de la poltica habitacional? Se logr la motivacin y participacin de inversionistas? Se logr la motivacin y participacin de la sociedad y los grupos beneficiarios en particular?

Las preguntas incorporadas como relevantes bajo la perspectiva adoptada revelan una mirada subjetiva, como todas las otras que se construyan. La funcin es comparar estas preguntas con las derivadas de otras perspectivas como parte de un debate para seleccionar los mejores indicadores que contemplen todas las miradas y en base a las respuestas a las preguntas negociar acerca de las acciones posibles para mejorar el Plan Quinquenal de Vivienda.

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VI. CONCLUSIONES

A modo de conclusiones del trabajo realizado se incorporan las respuestas a las preguntas que originalmente se plantearon como fundamentales para guiar el desarrollo de esta investigacin. Entendemos que existen otras conclusiones relevantes que emergieron ms all de las preguntas originales. Pero tambin entendemos que la relevancia de estas conclusiones depender de cada lector y de la construccin mental que ste elabore acerca de esta investigacin. La invitacin queda abierta para el descubrimiento individual de nuevas conclusiones.

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Cmo construir un Sistema de Monitoreo y Evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda que responda a un enfoque integral de los aspectos de sostenibilidad del desarrollo: inclusin social, cohesin territorial y gobernabilidad? Cmo integrarlo a la actual estructura institucional? Cmo debe ser la coordinacin de este Sistema con otros instrumentos de monitoreo desarrollados por el MVOTMA, con el fin de maximizar los recursos disponibles? Cmo se deberan definir los indicadores relevantes para construir un Sistema que realmente mida los impactos de la misma sobre el hbitat social? Cmo garantizar la participacin ciudadana en el proceso de monitoreo y evaluacin de la poltica habitacional?

Sin duda, el sistema de evaluacin del Plan Quinquenal de Vivienda, debe enfocar al menos parte de su estructura, a la construccin de juicios acerca de la coherencia de sus propuestas en relacin a los lineamientos estratgicos de desarrollo sostenible. Pero tambin resulta indispensable de acuerdo a las investigaciones realizadas, incorporar otras lneas de anlisis. El enfoque propuesto abre una lnea de anlisis lgico y una lnea de anlisis cultural que permiten cubrir una amplia gama de perspectivas relevantes para la mejora del Plan Quinquenal de Vivienda. Los aspectos que debern ser monitoreados y las prioridades que se asignen a los mismos dependern de las distintas miradas y perspectivas que participen en el proceso de evaluacin. El lineamiento fundamental para garantizar la sostenibilidad del proceso de evaluacin es la participacin. El Marco de Referencia propuesto es flexible y fundamentalmente participativo; orientador del debate y la generacin de acuerdos. Sin embargo, a pesar de su flexibilidad, establece claramente la necesidad de abarcar algunos criterios fundamentales en el proceso de evaluacin: eficacia, eficiencia, efectividad, coherencia, sostenibilidad, equidad y tica. Cules sern los indicadores ms relevantes para valorar en funcin de estos criterios es una decisin que debe surgir del propio proceso evaluativo. El Marco Conceptual y Metodolgico debe apoyar y dirigir la forma en que se formulen las preguntas fundamentales para evaluar el Plan. La institucin posee poca cultura de evaluacin, pero un incipiente inters por incorporar procesos de evaluacin con la finalidad ltima de mejorar la propia poltica habitacional. Al no existir actualmente una estructura en

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funcionamiento, se abre una inmensa oportunidad de iniciar el proceso desde su origen apuntando a construir el sistema de evaluacin deseado en el mediano plazo. La evaluacin debe entenderse como un proceso de aprendizaje, gradual y progresivo. Despus de la experiencia de aplicacin de un Plan de Vivienda bajo un nuevo enfoque estratgico del Estado como generador de hbitat y no como constructor de viviendas, quedan las lecciones aprendidas y la oportunidad de aprovecharlas para concretar un sistema de evaluacin acorde con el nuevo rol asumido.

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ANEXO A: ENTREVISTAS REALIZADAS

Arq. Gonzalo Altamirano Lic. Perla Rodrguez Sr. Juan Carlos Fortuna Arq. Daniel Cafferatta Soc. Viviana Martnez Arq. Ral Valls Ing. Benjamn Nahoum

Director Nacional de Vivienda - DINAVI Divisin Social DINAVI Programacin y Control DINAVI CREDIMAT CREDIMAT Unidad Permanente de Vivienda. Facultad de Arquitectura. Federacin Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua. FUCVAM

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